Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3072/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 30  ust 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej określanego również jako: "Minister" lub "organ") z [...] lipca 2015 r., znak [...] (dalej powoływana również jako "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. F. (dalej określanej również jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1951 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. Dz. [...], gm. kat. M., wchodzącą w skład nieruchomości [...], stanowiącą własność hipoteczną Klasztoru [...] w M. i własność poza hipoteczną S. G. i Z. G., utrzymał w mocy w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Orzeczeniem z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu całej nieruchomości pgr. Ikat. [...] o pow. 2050 m² , [...], stanowiącej własność hipoteczną Klasztoru [...] w M. i własność poza hipoteczną S. G. i Z. G. Orzeczeniem z [...] października 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomość. Decyzją z [...] lutego 1953 r. nr [...] Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] października 1951 r. o przyznaniu odszkodowania w kwocie 2094,06 zł.

II.2. Pismem z 10 lipca 2012 r. I. F. i W. G. (spadkobiercy S. i Z. G.) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1951 r. Pismem z 16 listopada 2012 r. I. F. i W. G., precyzując swój wcześniejszy wniosek, wskazali, że żądają również stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1953 r. W uzasadnieniu wniosku I. F. i W. G. wskazali w szczególności, że ich spadkodawcy S. i Z. G. domagali się "parceli zamiennej", zaś kwestionowanymi orzeczeniami przyznano im odszkodowanie, którego "fizycznie nie otrzymali". Ponadto wnioskodawcy wskazali, że przyznane odszkodowanie w kwocie 2094,06 zł było "kompromitująco niskie w stosunku do rzeczywistej wartości wywłaszczonej parceli".

II.3. Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] lutego 1953 r. nr [...] (dalej powoływanej również jako: "decyzja OKW") oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1951 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (dalej orzeczenie to powoływane jest również jako: "orzeczenie PWRN".

II.4. Od wskazanej wyżej decyzji Ministra z [...] marca 2015 r. I. F. i W. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wątpliwości budzi argumentacja, z której wynika, iż wydane w latach 1949 do 1953 przepisy dotyczące wywłaszczeń oraz procedury wypłaty odszkodowań pozostają w zgodności z zasadami współżycia społecznego i zasługują na uznanie ich za obowiązujące i niewzruszalne. Strony w powyższym wniosku zakwestionowały zarówno wysokość kwoty odszkodowania przyznanej za wywłaszczoną nieruchomość wskazując, iż kwota odszkodowania miała się "nijak" do realnej wartości gruntu tej klasy w takiej lokalizacji. Zakwestionowali również propozycję otrzymania parceli zamiennej położonej na tzw. Ziemiach Odzyskanych, albowiem rodzice stron mieli centrum życia w K., tam też mieszkali i pracowali. Ponadto wskazano, iż nieprawdą jest, iż władza nie dysponowała parcelami położonymi znaczenie bliżej niż tzw. Ziemie Odzyskane wobec - historycznie stwierdzonych ruchów migracyjnych ludności na terenie Polski w tym okresie - co powodowało powstawanie limitu nieruchomości do zagospodarowania.

II.5. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż wniosek W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

II.6. Minister, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał na wstępie, że w wyniku podjętych działań (analiza całości akt sprawy nr [...] - 27 teczek akt archiwalnych) zgromadził wszelki możliwy do uzyskania po przeszło 60 latach od dnia wydania orzeczenia odszkodowawczego materiał dowodowy. Skoro przeprowadzone poszukiwania nie przyniosły spodziewanego rezultatu, nie doprowadziły do uzyskania wszystkich dokumentów archiwalnych, organ nadzoru jest zobowiązany orzekać w oparciu o uzyskany materiał dowodowy. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. Dz. [...], gm. kat. M., wchodzącą w skład nieruchomości [...], stanowiącą własność hipoteczną Klasztoru [...] w M. i własność poza hipoteczną S. G. i Z. G., ustalono w oparciu o przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. 1952, Nr 4, poz. 31 ze zm.; dalej również: "Dekret z 1949 r."), dlatego w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenia. Należy zwrócić uwagę, iż w sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne przy stosowaniu przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r., albowiem orzeczenie PWRN zostało wydane w oparciu o przepisy Dekretu z 1949 r. w brzmieniu obowiązującym od 29 listopada 1950 r., które zostało nadane obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z 17 października 1950 r. zaś decyzja OKW została wydana pod rządami dekretu w brzemieniu nadanym tekstem jednolitym (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31) - będącym konsekwencją nowelizacji dekretu wprowadzoną ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz.U. z 1952 r., nr 4, poz. 25) - obowiązującą od 31 stycznia 1952 r. W ocenie Ministra, po ponownym dokonaniu analizy poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie można uznać, aby w decyzji OKW oraz orzeczeniu PWRN zaistniały wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Następnie Minister podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Ponadto za brak podstawy prawnej rozumie się to, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Okoliczności takie – zdaniem Ministra – w niniejszej sprawie nie zachodzą. Jeżeli chodzi o zarzut rażącego naruszenia prawa, to decyduje o tym przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Minister ustalił, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie byli: Skarb Państwa - Dyrekcja Budowy Miasta [...] oraz Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione [...], działający przez pełnomocnika M. K. Ponadto, Minister wskazał, że w sprawie obwieszczono o rozprawie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania w stosunku do nieruchomości położonych w gm. kat. M. Minister podkreślił również, że zebrany w sprawie materiał daje pełne podstawy do przyjęcia, że rozprawa taka odbyła się. Stosowanie do art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Należy jednak wskazać, iż od powyższej reguły istniał wyjątek przewidziany w art. 30 ust. 3 Dekretu z 1949 r. Stosownie do tego przepisu, wypłata odszkodowania w pieniądzach w przypadkach przewidzianych w ust. 1 mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego, złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom ust. 2. Zebrany materiał dowodowy bezspornie wskazuje, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła warsztatu rzemieślniczego. Z protokołu z komisyjnego opisu nieruchomości sporządzonego w dniu 7 października 1950 r. (str. 103 protokołu) wynika, że objęta wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomość o pow. 2050 m² stanowiła rolę o glebie 1 klasy - własność S. G. Z przedmiotowego protokołu wynika również, iż na powyższej działce brak było jakichkolwiek budynków, co bezspornie wskazuje, że przedmiotowa działka w dacie wywłaszczenia nie stanowiła działki z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym. Z powyższych informacji dodatkowo wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła działki budowlanej, co oznacza, że nie mogła być wykorzystana pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. W ocenie organu nadzoru niekompletny materiał archiwalny sprawy nie pozwala bezspornie stwierdzić, czy nieruchomość stanowiąca własność S. G. i Z. G. mogła być uznana za gospodarstwo rolne lub ogrodnicze - co uzasadniałoby obowiązek przyznania przez organ wywłaszczeniowy nieruchomości zamiennej. Należy wskazać, iż Dekret z 1949 r. nie zawierał definicji legalnej gospodarstwa rolnego czy ogrodniczego. Stosownie jednak do ówcześnie obowiązującego art. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1950 r., nr 27, poz. 250) za gospodarstwo rolne ustawodawca uważał ogólny obszar gruntów położonych w jednej gminie, które należały do jednej osoby fizycznej lub prawnej bądź do członków najbliższej rodziny, albo do dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych i były objęte wspólną ich gospodarką. Za wspólną gospodarkę uważało się gospodarkę rolną, prowadzoną przy wspólnym użytkowaniu bądź zabudowań gospodarczych, bądź też inwentarza żywego lub martwego i której potrzeby zaspokajane są z przychodów, osiąganych z wspólnie użytkowanego obszaru gruntów. Wskazać przy tym należy, iż celem uregulowania zawartego w art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. było dostarczenie właścicielowi gospodarstwa rolnego, który z uwagi na utratę nieruchomości tracił również możliwość produkcji rolnej lub ogrodniczej, na którą nastawione było dotychczas prowadzone przez niego gospodarstwo rolne, odpowiedniego gruntu zamiennego, który mógłby zostać przeznaczony pod dotychczasową produkcję rolną lub ogrodniczą. Celem ustawodawcy było utrzymanie zatem produkcji rolnej na poziomie z przed wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, iż nieruchomość zamienna przysługiwała jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego nie zaś za utratę jego części. Powyższe wskazuje, iż ustawodawca szczególną ochroną obejmował właścicieli gospodarstw rolnych i ogrodniczych, którzy zostali pozbawieni jedynego źródła dochodu, utrzymania. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż S. G. był robotnikiem zatrudnionym w Państwowym [...] w K., który pracował i mieszkał w K. Przy tym zauważyć należy, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w gminie M. Niewątpliwie zatem działalność rolnicza była działalnością uboczną powyższej osoby. W aktach archiwalnych brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji o drugim z współwłaścicieli nieruchomości – Z. G. Niewielka powierzchnia przedmiotowej nieruchomości (tj. ok. 20 arów), brak budynków gospodarczych na działce wskazuje, iż przedmiotowa działka mogła być wykorzystywana jedynie na cel zaspokojenia potrzeb żywieniowych jej właścicieli. Poglądowo można również podnieść, iż definicję legalną gospodarstwa rolnego zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z 28 stycznia 1958 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia mienia ruchomego w gospodarstwach rolnych (Dz. U. Nr 14, poz. 59). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne w rozumieniu rozporządzenia uważa się ogólny obszar gruntów od 0,5 ha wzwyż, należących do jednej lub więcej osób fizycznych (gospodarstwo indywidualne) albo do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, tworzących jedną całość gospodarczą i przeznaczonych pod uprawy rolne. Działki przyzagrodowe członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych uważa się za gospodarstwa rolne bez względu na wielkość działki przyzagrodowej. Reasumując brak definicji legalnej gospodarstwa rolnego i ogrodniczego w Dekrecie z 1949 r., szczątkowe akta archiwalne oraz brak informacji o drugim ze współwłaścicieli uniemożliwia organowi bezsporne ustalenie czy nieruchomość stanowiąca własność S. G. i Z. G. była nieruchomością uprzywilejowaną w rozumieniu art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, iż przedmiotowa nieruchomość została zakwalifikowana przez organy odszkodowawcze jako gospodarstwo rolne. W konsekwencji z uwagi na okoliczność, iż wywłaszczenie objęło całość wykorzystywanych rolniczo gruntów należących do S. G. i Z. G., organy uznały za zasadne przyznanie nieruchomości zamiennej, na które właściciele nie wyrazili zgody. Wobec powyższego jedynym zgodnym z przepisami zadośćuczynieniem było odszkodowanie pieniężne. Powyższe potwierdza również treść odwołania S. G. od orzeczenia PWRN. W ocenie organu, wystąpienie z ofertą przyznania gruntu zamiennego (nawet gdyby uznać, że wywłaszczana nieruchomość nie była nieruchomością uprzywilejowaną) nie może stanowić rażącego naruszenia ówcześnie obowiązującego prawa. Oferta taka zmierzała bowiem do pełnego zadośćuczynienia za odebranie własności nieruchomości. Wnioskodawcy wywłaszczenia pismem z 15 stycznia 1951 r. wystosowali do właścicieli wszystkich nieruchomości położonych w gm. kat. M. objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym również właścicieli nieruchomości uprzywilejowanych w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, zawiadomienie w którym wskazano możliwość otrzymania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie wezwano strony do stawienia się do biura Pełnomocnika do Spraw Wywłaszczeniowych przy ul. [...], w terminie 7 dni celem wskazania konkretnie oznaczonej nieruchomości zamiennej z podaniem powiatu, gromady, obszaru gruntów oraz zabudowań i ich stanu. Ponadto poinformowano strony, iż niezgłoszenie żądania przyznania nieruchomości zamiennej w powyższym terminie będzie uważane jako odmowa ich przyjęcia i żądanie wypłaty odszkodowania pieniężnego. Przedmiotowe ogłoszenie zostało wywieszone wraz z wykazem nieruchomości zamiennych położonych w województwach: [...], [...], [...] i [...] na tablicy ogłoszeń Prezydium Gminnej Rady Narodowej w M. w dniach 15 – 23 stycznia 1951 r. Z treści oświadczenia z 26 stycznia 1951 r. pełnomocnika inwestorów wynika, że żaden z właścicieli nie wyraził woli otrzymania nieruchomości zamiennej pomimo wywieszenia w/w zawiadomienia. W aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania brak jakiejkolwiek informacji, która podważałaby powyższe oświadczenie. Wskazane wyżej okoliczności świadczą o istnieniu po stronie wykonawców narodowych planów gospodarczych woli przyznania nieruchomości zamiennych w innych miejscowościach niż wieś M. Z treści akt wywłaszczeniowych wynika, że byłym właścicielom S. G. i Z. G. były proponowane nieruchomości zamienne położone na tzw. Ziemiach Odzyskanych, jednak wywłaszczeni nie byli ww. ofertą zainteresowani. Minister wskazał, że wywłaszczenie pod budowę miasta N. miało bardzo rozległy charakter i obejmowało 1240 ha gruntów w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach (m. in. B., M., K., K., L., Z.). Równolegle na tym terenie prowadzone były inne równie rozległe postępowania wywłaszczeniowe, które zostały rozpoczęte tym samym wnioskiem wywłaszczeniowym z 12 września 1950 r. nr [...] (m. in. wywłaszczenie pod budowę Kombinatu [...], które obejmowało nieruchomości w gm. M., R., i W., powiat [...] o ogólnej pow. ok. 2800 ha, wywłaszczenie pod budowę dróg wodnych dokonane na rzecz Dyrekcji Okręgowej Dróg Wodnych w K.). Faktem znanym organowi z urzędu jest okoliczność, iż na przedmiotowym terenie - okolice N. i K. - na początku lat 60 dwudziestego wieku toczyło się szereg innych postępowań wywłaszczeniowych. Powyższe wskazuje, iż skala wywłaszczeń uniemożliwiała - wbrew zarzutom skarżącej - zapewnienie wykonawcy narodowych planów gospodarczych nieruchomości zamiennych w tej samej miejscowości lub miejscowości sąsiedniej. Propozycja przyznania nieruchomości zamiennej na "Ziemiach Odzyskanych", tj. w województwie [...], [...], [...] lub [...] - w ocenie organu nadzoru - nie może być zatem traktowana jako działanie rażąco naruszające przepisy Dekretu z 1949 r., tym bardziej, iż § 13 w/w rozporządzenia z 2 sierpnia 1949 r. umożliwiał właścicielowi obejrzenie proponowanych nieruchomości zamiennych bez narażania na koszty podróży, które obciążały wykonawcę narodowych planów gospodarczych. Powyższe wskazuje, iż ustawodawca przewidywał i dopuszczał możliwość zaproponowania nieruchomości zamiennej w innym miejscu niż położona była nieruchomość wywłaszczona. Nie doszło zatem – w ocenie Ministra - do rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. Zdaniem Ministra, również w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwotę należnego odszkodowania (2094,06 zł) ustalono na podstawie m. in. przepisów art. 27, 28 i 37 Dekretu z 1949 r. oraz przepisów rozporządzenia z 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234). Stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r., wartość szacunkowa nieruchomości rolnej składa się z wartości poszczególnych składników nieruchomości obliczonej zgodnie z § 4 - 8 oraz sumy wyrównawczej obliczonej zgodnie z § 10. Stosownie do § 4 tego rozporządzenia, wartość poszczególnych składników nieruchomości rolnej, o ile rozporządzenie nie stanowi inaczej szacuje się według obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia zasad, ustalających cenę za nieruchomości i ich przynależności dla nabywców na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13). Stosownie zaś do § 10 rozporządzenia, dla ustalenia wysokości sumy wyrównawczej należało ustalić w sposób przewidziany w § 4 wartość wszystkich gruntów stanowiących gospodarstwo rolne właściciela i zastosować do wartości nabywanego gruntu i drzew owocowych, obliczonej zgodnie z § 4, mnożnik określony w tabeli mnożników stanowiącej załącznik nr 2. Z treści uzasadnienia orzeczenia PWRN wynika, iż wywłaszczona nieruchomość o pow. 2050 m² stanowiła grunt 1 klasy i znajdowała się w strefie ekonomicznej miejskiej. Dodatkowo wskazano, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni całkowitej wszystkich gruntów 2050 m2. Wartość całego gospodarstwa rolnego o pow. 2050 m2 została ustalona na kwotę 344,40 zł, co odpowiada kwocie 1680 zł za 1 ha (0,2050 x 1680 = 344,40). Ustalona w oparciu o ww. reguły kwota odszkodowania wyniosła 344,40 zł. Następnie do w w. kwoty dodano wartość sumy wyrównawczej. Aby obliczyć sumę wyrównawczą należało określić wartość wszystkich gruntów stanowiących gospodarstwo rolne właściciela i zastosować do wartości nabywanego gruntu, obliczonej w oparciu o ww. zasady, mnożnik przewidziany w tabeli dla wartości wszystkich gruntów (§ 10 rozporządzenia). Wartość mnożnika w oparciu o tabelę stanowiącą załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. wyniosła 5 (mnożnik przewidziany dla gospodarstw rolnych o wartości wszystkich gruntów od 10 do 15 tysięcy). Przy tym należy wskazać, iż na podstawie ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zmianie systemu pieniężnego (Dz. U. Nr 50 poz. 459), doszło do reformy monetarnej w Polsce. Na podstawie art. 9 w/w ustawy wszystkie sumy wyrażone w złotych, a wymienione w przepisach prawa obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ulegały przeliczeniu z mocy prawa według stosunku 100 złotych dotychczasowych równe 3 zł. Na mocy w/w ustawy doszło do przeliczenia kwot zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 3 czerwca 1950 r. W konsekwencji mnożnik nr 5 przewidziany był dla gospodarstw rolnych o wartości wszystkich gruntów od 300 zł do 450 zł. (10000:33,33=300, 15000:33,33=450). Zatem organ odszkodowawczy prawidłowo ustalił mnożnik niezbędny do ustalenia sumy wyrównawczej. Następnie ww. mnożnik pomnożono przez wartość całego gospodarstwa, która jak wyżej wskazano wynosiła 344,40 zł, uzyskując wartość sumy wyrównawczej w wysokości 1722 zł (344,40 x 5 = 1722). Następnie, jak wyżej wskazano, do wartości wywłaszczanej nieruchomości (344,40) zł dodano wartość sumy wyrównawczej otrzymując wartość należnego odszkodowania za wywłaszczony grunt - 2066,40 zł. (344,40+1722 = 2066,40). Do odszkodowania za wywłaszczony grunt dodano również, zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, odszkodowanie za koszty uprawy roli - dokonaną na jesieni zabronowaną podorywkę, której wartość ustalono w wysokości 27,66 zł. Zatem kwota należnego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość wyniosła 2.094,06 zł. (2066,40+27,66-2094,06). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że brak podstaw do stwierdzenia, aby w części dotyczącej obliczenia kwoty należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość naruszono prawo, w szczególności aby naruszono prawo w stopniu rażącym. Minister wskazał dodatkowo, że z dniem 30 grudnia 1952 r. weszło w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 52 poz. 339), które mocą § 22 uchyliło powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. Należy jednak wskazać, iż zasady ustalenia odszkodowania za nieruchomości rolne na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. były jednak takie same jak w uchylonym rozporządzeniu z dnia 3 czerwca 1950 r., w szczególności zaś za wywłaszczoną nieruchomość przysługiwał taki sam mnożnik niezbędny do ustalenia sumy wyrównawczej - przysługujący dla nieruchomości o wartości od 300 zł do 450 zł. Przedmiotowe rozporządzenie zostało bowiem wydane w celu dostosowania przepisów wykonawczych do reformy monetarnej. Minister końcowo wskazał, iż faktem jest, iż odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ustalane na podstawie Dekretu z 1949 r. nie odpowiadały rynkowej wartości nieruchomości - wynika to z treści samych przepisów. Ustalanie wysokości odszkodowania opierało się na ówczesnej cenie żyta, do której stosowano sztywne mnożniki przewidziane w rozporządzeniu, a wynikające z położenia nieruchomości (grunty budowlane) oraz wartości całego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego (grunty rolne). Postępowanie odszkodowawcze w trybie tego dekretu nie miało zatem na celu ustalenia rynkowej wartości nieruchomości. Należy jednak wskazać, iż o powyższych zasadach przyznawania odszkodowania przesądził ówczesny ustawodawca. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nadzorcze nie posiadał kompetencji do ingerowania w atrybuty władzy ustawodawczej - nie mógł i nie może kwestionować prawidłowości aktów prawnych - ustaw, dekretów i rozporządzeń. Należy przy tym wskazać, iż Dekret z 1949 r. i akty wykonawcze do niego zostały wydane w okresie istnienia Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej - państwa, które kierowało się innymi zasadami niż zasady demokratycznego państwa prawa. Organ administracji publicznej w postępowaniu w zakresie oceny legalności orzeczeń odszkodowawczych może jedynie zbadać prawidłowość postępowań i zgodność wydanych w ich konsekwencji orzeczeń z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawnymi, nie może się opierać na subiektywnie pojmowanych przesłankach słusznościowych. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. nie ocenia, czy ówcześnie obowiązujące przepisy zgodne są (lub były) z zasadami współżycia społecznego.

III.1. W skardze złożonej na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. I. F. wniosła o uchylenie tej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wskazała m. in., że domaga się wydania wyroku sądowego, na mocy którego przyznane jej będzie odszkodowanie w kwocie odpowiadającej aktualnej wartości gruntu rolnego kl. I o pow. 2050 m2 położonego w M. W uzasadnieniu skargi skarżąca poniosła, że zaskarżona decyzja w uzasadnieniu przedstawia zgodnie ze stanem faktycznym przebieg wydarzeń związanych z wywłaszczeniem parceli położonej w gm. kat. M. woj. [...]; która to parcela stanowiła własność rodziców skarżącej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak odpowiedzi na zasadnicze pytanie przedkładane przez skarżącą, a mianowicie dlaczego brak możliwości wypłaty odszkodowania za wywłaszczona parcelę, skoro wywłaszczeni nie otrzymali parceli zamiennej, ani zapłaty za wywłaszczoną parcelę, a Skarb Państwa wszedł w posiadanie tejże parceli. Kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona w wysokości 2.094,06 zł, co było kwotą nie odpowiadającą ówczesnej wartości tejże nieruchomości. Rodzice skarżącej kwoty tej nie podjęli, bo ich celem było uzyskanie parceli zamiennej. Organ wywłaszczający w istocie taką parcelę zaproponował, ale na terenach tzw. "Ziem Odzyskanych", zainteresowani mieszkali i pracowali w K., gdzie ich dzieci chodziły do szkoły, zatem propozycja była dla nich nie do przyjęcia. Organ wywłaszczający żadnej innej propozycji nie przedstawiał, mimo że wywłaszczeni przez wiele lat po wywłaszczeniu ponawiali prośby o parcelę zamienną. Skoro - zdaniem organu wywłaszczającego - przyznanie parceli zamiennej wywłaszczonym - zgodnie z ich prośbami - było niemożliwe - dlaczego zatem nie przekazano im kwoty odszkodowania bądź nie wpłacono jej na utworzony depozyt sądowy. W efekcie wywłaszczeni nie otrzymali żadnego odszkodowania za odebraną im własność. W tej sytuacji należy uznać że Skarb Państwa uzyskał bezpodstawne wzbogacenie kosztem rodziców skarżącej, zatem żądanie wypłaty tegoż odszkodowania przez skarżącą - jako sukcesorkę wywłaszczanych znajduje pełne uzasadnienie, a przedstawiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Organ dodał, że okoliczności związane z wypłatą przyznanego odszkodowania nie mają znaczenia dla oceny legalności kwestionowanych decyzji orzekających o przyznaniu odszkodowania.

III.3. Na rozprawie 2 lutego 2016 r. pełnomocnik uczestnika Prezydenta Miasta K. wniósł o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Spór między organem i skarżącą ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie PWRN oraz decyzja OKW zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym zarzuty skarżącej można ująć w dwie grupy zagadnień. Po pierwsze, skarżąca rażącego naruszenia prawa dopatruje się w zaoferowaniu jej rodzicom nieruchomości zamiennej na tzw. Ziemiach Odzyskanych, a nie w miejscowości w pobliżu K. Po drugie, odszkodowanie przyznane orzeczeniami z 1951 i 1953 r. nie odpowiadało ówczesnej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności nie pozwalało na zakup podobnej nieruchomości w innej miejscowości w okolicach K. Zdaniem Sądu, nadmienione decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności zaoferowanie rodzicom skarżącej nieruchomości zamiennej na tzw. Ziemiach Odzyskanych, podobnie jak ustalenie odszkodowania w kwocie 2.094,06 zł, miało oparcie w przepisach prawa obowiązującego w 1951 r. i 1953 r., a tym bardziej nie naruszało tego prawa w sposób rażący.

IV.4. Przede wszystkim należy zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stad też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA).

IV.5. Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

IV.6. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyr. NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156).

IV.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w świetle art. 30 ust. 1 w zw. z art. 31 Dekretu z 1949 r. przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w formie nieruchomości zamiennej dotyczyło tylko ściśle określonych nieruchomości. Chodziło tu o gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona pod budowę takiego domu. Jeżeli nieruchomość nie mieściła się w nadmienionym zamkniętym katalogu, przyznanie odszkodowania następowało w pieniądzu. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej techniki legislacyjnej pozwala sformułować wniosek, że katalog nieruchomości wymienionych w art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. winien podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae).

IV.8. W świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej spadkodawcom skarżącej (względnie niewielka powierzchnia działki – 2050 m², brak posadowionego na niej siedliska lub budynków gospodarczych, ograniczenie jej wykorzystania do sadzenia ziemniaków na własne potrzeby), a także niekwestionowanej okoliczności, że S. G. był robotnikiem zatrudnionym w przedsiębiorstwie na terenie K., uzasadnione są podnoszone przez organ wątpliwości, czy w sprawie w ogóle można było mówić o gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 30 ust. 1 Dekretu. Dekret ten nie zawierał definicji gospodarstwa rolnego, stąd też trafnie organ wskazał na możliwość posiłkowego odwołania się do postanowień art. 1 ustawa z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 250). Zbliżony pogląd zgłoszono również w piśmiennictwie (por. M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003 r., nr 9-10, s. 41). W świetle zaś art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym, za istotne elementy gospodarstwa rolnego można uznać nie tylko grunt, ale i zabudowania gospodarcze, inwentarz żywy lub martwy oraz możliwość osiągania przychodów z użytkowanego obszaru gruntów. Również w analizach historycznych definicji gospodarstwa rolnego wskazuje się, że grunt jest podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego, ale pojęć tych nie należy utożsamiać (por. np. Katarzyna Czerwińska-Koral, Podział quoad usum nieruchomości rolnej, Warszawa 2015, s. 1 – 8). W tym miejscu należy również odwołać się do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z 15 maja 2013 r. (I OSK 2160/11, CBOSA), w którym podniesiono, iż znamienne jest, że w przepisie 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. prawodawca nie posłużył się określeniami takimi jak: "grunt rolny" czy "nieruchomość rolna", a prawo do domagania się nieruchomości zamiennej odniósł do pojęcia wywłaszczenia "gospodarstwa rolnego". Dalej NSA zauważył m. in., że w języku potocznym, pojęcie gospodarstwa jest z reguły kojarzone z pewną, zorganizowaną i powiązaną ze sobą całością gospodarczą. Wskazać można jeszcze co najmniej jeden argument natury celowościowej i systemowej, który wspiera tezę, że na gruncie art. 30 ust. 1 Dekretu z 1949 r. nie można utożsamiać gruntu rolnego z gospodarstwem rolnym. Otóż prawo do nieruchomości zamiennej powiązano jeszcze z wywłaszczeniem – obok gospodarstwa rolnego - gospodarstwa ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego oraz jedyną działką z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też działką przeznaczoną pod budowę takiemu domu. W świetle tego zestawienia istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że obowiązek przyznania nieruchomości zamiennej był uzasadniony pozbawieniem wywłaszczonego podstawowego źródła utrzymania lub możliwości zamieszkiwania. W przypadku spadkobierców skarżącej nie budzi wątpliwości, że na skutek przedmiotowego wywłaszczenia nie zostali oni pozbawieni ani podstawowego źródła utrzymania ani możliwości zamieszkiwania.

IV.9. Omówione w punkcie IV.8 powyżej poważne wątpliwości co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia mieściła się pojęciu "gospodarstwa rolnego", mają istotne znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra. W świetle bowiem tych wątpliwości interpretacyjnych nawet zaniechanie przez organy wywłaszczeniowe zaoferowania spadkobiercom skarżącej jakiejkolwiek nieruchomości zamiennej, nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

IV.10. Organy wywłaszczeniowe zaoferowały jednak nieruchomość zamienną S. i Z. G., przy czym była to nieruchomość położona na tzw. Ziemiach Odzyskanych. Powstaje pytanie, czy taka oferta w realiach niniejszej sprawy spełniała wymagania nieruchomości zamiennej określone w art. 30 Dekretu z 1949 r. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przede wszystkim Dekret z 1949 r. przewidywał obowiązek zaofiarowania przez wywłaszczającego tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej, położonej, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze (art. 30 ust. 1). Użycie zwrotu "o ile możności" oznacza, że rzeczony obowiązek nie miał charakteru bezwzględnego. W sprawie brak również dowodów na okoliczność, że zaofiarowanie takiej nieruchomości (tj. nieruchomości położonej w miejscowości M.) było obiektywnie możliwie. W tym miejscu warto przypomnieć, że w postępowaniu nadzorczym istnienia takiej możliwości nie można domniemywać. Co więcej, organ wskazał, że w okresie wydawania decyzji wywłaszczeniowych wobec spadkobierców skarżącej prowadzono bardzo rozległe wywłaszczenia pod budowę miasta N. (1240 ha gruntów w kilku sąsiadujących ze sobą miejscowościach, m. in. B., M., K., K., L., Z.), a nadto równolegle na tym terenie prowadzone były inne równie rozległe postępowania wywłaszczeniowe (m. in. pod budowę Kombinatu [...], które obejmowało nieruchomości o ogólnej pow. ok. 2800 ha, w tym w gminie M.). W świetle tych okoliczności brak podstaw do przyjęcia, że niezaoferowanie S. i Z. G. nieruchomości zamiennej w miejscowości M. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Kolejną kwestią wymagającą rozważania jest to, czy zaoferowanie nieruchomości położonej na tzw. Ziemiach Odzyskanych, a nie w okolicach K., nie naruszało rażąco prawa. Analiza postanowień Dekretu z 1949 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 355) nie pozwala na przyjęcie, że istniał prawny obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej na terenie nieruchomości sąsiedniej lub nieruchomości na terenie tego samego województwa. Ergo, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa zaofiarowanie spadkobiercom skarżącej nieruchomości na terenie tzw. Ziem Odzyskanych. Wniosek ten potwierdza § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234 ze zm.), gdzie uregulowano skutki otrzymania przez wywłaszczonego jako nieruchomości zamiennej nieruchomości położonej na Ziemiach Odzyskanych. Resumując, skoro spadkobiercy skarżącej odmówili przyjęcia nieruchomości zamiennej, istniały pełne podstawy do przyznania im odszkodowania w pieniądzu (art. 30 ust. 1 i 3 Dekretu z 1949 r.).

IV.11. Jeżeli chodzi o zarzuty skarżącej dotyczące wysokości ustalonego odszkodowania, to nie dotyczą one zgodności kwoty odszkodowania z przepisami obowiązującymi w 1951 i 1953 r. Zdaniem Sądu, w realiach mniejszej sprawy brak zresztą podstaw do przyjęcia, że w procesie ustalenia wysokości odszkodowania doszło do naruszenia prawa, w tym powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Minister na s. 11 – 12 zaskarżonej decyzji przedstawił w sposób szczegółowy i przekonujący proces ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Rację ma natomiast skarżąca, że obowiązujące w latach pięćdziesiątych XX wieku zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skutkowały tym, że wywłaszczony właściciel nie otrzymywał rekompensaty w kwocie odpowiadającej ówczesnej rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. np. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W szczególności ustalanie wysokości tego odszkodowania oparte było na szczegółowo uregulowanych zasadach szacowania wartości nieruchomości, które to zasady nie miały na celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) dokonuje się oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem obowiązującym w dniu wydania tego aktu, a nie kontroli normy prawnej, w oparciu o którą wydano tę decyzję. Na ocenę legalności decyzji nie wypływa również to, czy przyznane tą decyzją odszkodowania zostało rzeczywiście wypłacone spadkobiercom skarżącej. Kwestia ta dotyczy bowiem wykonania aktu administracyjnego.

VI. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra.

VII. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.