Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3159/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 18, art. 13
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w D.(dawniej w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1243/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli w zakresie produkcji i dystrybucji wody 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r. znak sprawy [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o. o. w D. kwotę 2610 (dwa tysiące sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 3159/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli w zakresie produkcji i dystrybucji "[...] niegazowanej".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rozlewnia wody [...] jest obiektem istniejącym i zakład ten został zatwierdzony decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w zakresie rozlewania i dystrybucji naturalnej wody źródlanej poszerzonej o magazynowanie i sprzedaż środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych tj. kawa, herbata, soki i syropy owocowe oraz naczynia jednorazowego użycia.

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się o dokonanie zmian w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z "produkcji i dystrybucji naturalnej wody źródlanej [...] poszerzonej o magazynowanie i sprzedaż środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych tj. kawa, herbata, soki i syropy owocowe oraz naczynia jednorazowego użycia" na "produkcję i dystrybucję wody [...] niegazowanej poszerzonej o magazynowanie i sprzedaż środków spożywczych w opakowaniach jednostkowych tj. kawa, herbata, soki i syropy owocowe oraz naczynia jednorazowego użycia".

Skarżąca wyjaśniła, że Woda [...] niegazowana produkowana jest na bazie wody źródlanej poprzez filtrację jonowymienną, filtrację mikrobiologiczną i naświetlanie lampą UV i jest rozlewana do jednostkowych opakowań zwrotnych o pojemności 11,4 i 18,9 litra.

W związku z wątpliwościami co do co do kwalifikacji rodzajowej wody objętej wnioskiem skarżącej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego, który – opierając się na opinii Państwowego Zakładu Higieny - wyjaśnił, że woda poddana przez skarżącą wymienionym wyżej procesom, zmienia naturalne właściwości, co powoduje, iż nie jest wodą źródlaną, a w konsekwencji nie podlega uregulowaniom zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie naturalnych wód mineralnych, wód źródlanych i wód stołowych (Dz.U. 2011.85.466).

Organ wyjaśnił , że przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. 2006.123.858) odnoszą się do wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, dla której wymagania mikrobiologiczne i fizykochemiczne zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U2007.61.417). Zdaniem organu, w Polsce woda przeznaczona do spożycia przez ludzi konfekcjonowana jest wyłącznie w przypadkach wystąpienia sytuacji kryzysowych takich jak np. powódź czy awaria sieci wodociągowej w celu zapewnienia zaopatrzenia ludności w wodę.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 oraz ust 3 pkt 3 ww. rozporządzenia wymagania, jakie musi spełniać woda przeznaczona do spożycia przez ludzi obejmują swoim zakresem również wodę wprowadzaną do jednostkowych opakowań, ale w punkcie czerpalnym wody, w którym woda pobierana jest do napełniania butelek lub pojemników.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 Dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 330 z 5.12.1998, str. 32) należy zapewnić regularne monitorowanie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w celu sprawdzenia, czy woda dostępna dla konsumentów spełnia określone wymagania mikrobiologiczne i fizykochemiczne. Zdaniem organu, obecnie w Polsce brak jest przepisów, które dawałyby podstawę prawną do nadzorowania jakości mikrobiologicznej i fizykochemicznej oraz określenia terminu przydatności do spożycia wody w opakowaniach jednostkowych, podlegającej przepisom ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Mając na uwadze powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności (Dz.U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), art. 31 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE, L 165, 30/04/2004 P 0001-0141), odmówił spółce zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca

2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na opinii Państwowego Zakładu Higieny, który prowadzi działalność w zakresie sporządzania ekspertyz dla rządu, organizacji pozarządowych oraz społeczeństwa w zakresie oceny ryzyka i wskazania sposób unikania zagrożeń w obszarze zdrowia publicznego. Opinia ta, jako dowód w sprawie, została poddana ocenie i brak jest podstaw do jej zakwestionowania, a w konsekwencji do nieuwzględnienia jej w rozstrzygnięciu wniosku skarżącej.

Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 62 ust.1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 31 ust. 2 ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. – zdaniem organu odwoławczego - nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zakład skarżącej znajduje się pod bieżącym nadzorem sanitarnym od 2008 r., jego warunki sanitarno-techniczne były znane organowi i niecelowe było przeprowadzanie oględzin tego obiektu.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił ponadto, że kierował się słusznym interesem społecznym mającym na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka podniosła zarzut naruszenia art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 31 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, § 3 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Organy orzekające nie przeprowadziły postępowania dowodowego, gdyż oparły się jedynie na opinii PZH, nie przeprowadzając własnego postępowania dowodowego, a zatem nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całości materiału dowodowego. Opinia mogła stanowić jedynie środek pomocniczy przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy dowodów i faktów, a także brak jest wskazania podstawy prawnej stanowiącej podstawę odmowy "możliwości produkcji i dystrybucji wody [...]" .

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd zauważył, że istota sporu między stronami koncentruje się wokół interpretacji § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnie z którym wymagania, o których mowa w § 2 (przepis ten określa, kiedy woda jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego ) dotyczą wody wprowadzanej do jednostkowych opakowań.

W ocenie skarżącej w świetle tego przepisu niedopuszczalne jest zakazanie konfekcjonowania wody [...] niegazowanej i dopuszczenia jej do obrotu na podstawie art. 31 ust. 2 lit. c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Z kolei w ocenie organu, woda przeznaczona do spożycia może być konfekcjonowana do jednostkowych opakowań wyłącznie w przypadkach wystąpienia sytuacji kryzysowych np. powódź czy awaria sieci wodociągowej w celu zaopatrzenia ludności w wodę i nie jest możliwe konfekcjonowanie jej przez skarżącą, a w konsekwencji uwzględnienie wniosku skarżącej.

Rozstrzygając spór Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów administracji publicznej.

Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Adresatem obowiązków wynikających z ustawy jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zobligowane jest m.in. do zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody poprzez prowadzenie regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Sporny § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia został wydany na podstawie art. 13 ustawy, który nie upoważniał ministra właściwego do spraw zdrowia do rozszerzenia podmiotów uprawnionych do zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem jedynym uprawnionym takim podmiotem jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 2 pkt 21 ustawy, który definiuje zbiorowe zaopatrzenie w wodę jako działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Treść § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia należy zinterpretować w ten sposób, że obowiązkiem przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego jest zapewnienie takiej jakości wody, która jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego w rozumieniu § 2 ww. rozporządzenia i wymagania te dotyczą także wody m.in. pobieranej z cystern lub zbiorników (pkt 4) czy wprowadzanej do jednostkowych opakowań (pkt 6). W ust. 3 § 3 ustawodawca określa, że wymagania dotyczące jakości wody muszą być spełnione m. in. w punkcie, w którym wypływa ona z cysterny (pkt 2), w punkcie czerpalnym wody, w którym woda pobierana jest do napełnienia butelek lub pojemników (pkt 3) czy w punkcie czerpalnym wody wykorzystywanej w produkcji lub obrocie żywnością (pkt 4).

Zdaniem Sądu I instancji wprowadzanie wody do jednostkowych opakowań (§ 3 ust. 1 pkt 3) nie może być rozumiane jako dystrybucja czy konfekcjonowanie tej wody do butelek, skoro w dalszej części omawianego przepisu ustawodawca formułuje zapis o "pobieraniu" wody do napełnienia butelek czy pojemników, a nie o jej dystrybucji, konfekcjonowaniu czy wykorzystywaniu w produkcji.

Przepisy ww. ustawy, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, stanowią, że zasadą jest pobieranie wody z urządzeń i instalacji wodociągowych, a w sytuacjach szczególnych – z innych punktów czerpalnych wody, z których woda pobierana jest m.in. do jednostkowych opakowań. Za zgodne z prawem należy uznać twierdzenia organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, że w Polsce woda przeznaczona do spożycia przez ludzi konfekcjonowana jest wyłącznie w przypadkach wystąpienia sytuacji kryzysowych takich jak powódź czy awaria sieci wodociągowej w celu zapewnienia zaopatrzenia ludności w wodę.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącej, że § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia dopuszcza możliwość produkcji i dystrybucji przez skarżącą wody bezpiecznej dla zdrowia ludzkiego – wody [...] niegazowanej – jest błędne, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 25 stycznia 2012 r. o wprowadzenie zmiany w rejestrze zakładów, o którym mowa w art. 62 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w żądanym zakresie.

W stanie prawnym istniejącym w dacie orzekania przez organy skarżąca nie była uprawniona do dystrybucji wody podlegającej przepisom ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w stopniu uzasadnionym treścią złożonego wniosku, a skarga nie wskazuje , jakie konkretnie dowody organy orzekające w sprawie powinny przeprowadzić, jakim dowodom odmówiły wiarygodności, skoro skarżąca nie zgłaszała w tym zakresie żadnych wniosków, a także jakie konkretnie fakty zostały pominięte w analizie tych organów.

Jeżeli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji przedstawił stan faktyczny sprawy, przytoczył stanowisko organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania, dokonał własnej oceny materiału dowodowego, przytaczając i wyjaśniając treść przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, a także uzasadnił własne stanowisko.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zgodności kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez błędną wykładnię;

- art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez niezastosowanie;

- art. 2 ust. 1 lit. a) i art. 6 ust. 1 lit. c) Dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, jednak wykładnia art. 62 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia całkowicie pomija przepisy prawa wewnętrznego i prawa UE, z których jednoznacznie wynika, że organ miał nie tylko prawo, ale także obowiązek, skoro strona jest zakładem, o którym mowa w art. 61 tej ustawy, przy wykazaniu oczywiście przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Spełnienie tych przesłanek nie było zresztą kwestionowane przez organy administracji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, łącznie z wodą. Definicja ta obejmuje wodę zgodnie z normami określonymi według art. 6 Dyrektywy 98/83/WE i bez uszczerbku dla wymogów dyrektyw 80/778/EWG i 98/83/WE. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) Dyrektywy 98/83/WE woda przeznaczona do spożycia przez ludzi oznacza wszelką wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu przeznaczoną do picia, gotowania, przygotowywania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy dostarczana jest z sieci dystrybucyjnej, cystern lub w butelkach czy pojemnikach. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 lit. c) tej Dyrektywy, do którego odnosi się wprost art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 normy jakości wody (wartości parametryczne) w przypadku wody w butelkach lub pojemnikach przeznaczonych do sprzedaży są przestrzegane w punkcie, gdzie woda umieszczana jest w butelkach lub pojemnikach. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ administracji miał obowiązek dokonać zmian w rejestrze, sprawdzając jakość wody w określonym miejscu. Odmawiając dokonania zmian organ zaniechał wykonania obowiązku na nim ciążącego. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że Dyrektywa 98/83/WE nie została prawidłowo zaimplementowana do prawa krajowego, gdyż została rozproszona w kilku aktach prawnych i niepełna, ponieważ koncentruje się na sferze publicznej, a nie doregulowuje sfery niepublicznej. Potwierdzeniem jest stanowisko organów sanitarnych, jakoby polskie prawo nie regulowało dostaw i dystrybucji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w inny sposób niż tylko w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę jako zadania publicznego. Stoi to w sprzeczności z podstawowym celem Dyrektywy oraz doborem właściwych form i środków jej realizacji w prawie krajowym.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Oparta ona została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które musiały wywołać rezultat w postaci uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ale również decyzji Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stała się decyzja Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli w zakresie produkcji i dystrybucji "[...]niegazowanej".

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest objęcie procedurą nadzorowania jakości mikrobiologicznej i fizykochemicznej, a w konsekwencji wprowadzenie do obrotu wody niegazowanej [...], powstałej na bazie wody źródlanej, lecz niebędącej naturalną wodą źródlaną, poddawanej procesom filtracji przez złoża jonowymienne, ultrafiltracji i naświetlaniu lampą UV, produkowanej przez prywatnego producenta, co wiąże się z dokonaniem wnioskowanej przez skarżącą spółkę zmiany w rejestrze zakładów podlegających urzędowej kontroli w zakresie produkcji i dystrybucji wody.

Sąd I instancji, jak i organy inspekcji sanitarnej stanęły na stanowisku, że z uwagi na brak przepisów, które dawałyby podstawę prawną do nadzorowania jakości mikrobiologicznej i fizykochemicznej oraz określania terminu przydatności do spożycia wody w opakowaniach jednostkowych, wykluczyć należy możliwość dokonania wnioskowanej zmiany w rejestrze. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi być fakt, że woda niegazowana [...], chociaż nie stanowi źródlanej wody naturalnej, to jako woda uzdatniona jest przeznaczona do spożycia przez ludzi, co nie jest kwestionowane przez organy administracji.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) Dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi pod pojęciem wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi rozumieć należy wszelką wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu przeznaczoną do picia, gotowania, przygotowywania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy dostarczana jest z sieci dystrybucyjnej, cystern lub w butelkach czy pojemnikach, więc również wodę, jaką zamierza produkować spółka. Dyrektywa Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi została implementowana przez przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydanego na jej podstawie art. 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Co istotne dla rozpoznawanej sprawy w art. 2 pkt 18 lit. a) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przyjęto analogiczne rozumienie pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co zostało pominięte przez Sąd I instancji.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na organach państw członkowskich, w tym na sądach, spoczywa obowiązek wykładni przepisów prawa krajowego w zgodzie z dyrektywami, który jest konsekwencją obowiązku osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie. Trybunału Sprawiedliwości m.in. w wyroku w sprawie Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen (sprawa nr 14/83, ECLI:EU:C:1984:153) wskazał, że sąd krajowy stosując prawo krajowe jest obowiązany do wykładni tego prawa w świetle brzmienia i celu dyrektywy.

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego związana z rozpatrzeniem wniosku spółki nie może odbywać się w oderwaniu od celów i treści Dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Po pierwsze, uprawnione jest przyjęcie, że art. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków będący przepisem upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego odnosi się do wszelkiej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnie z jej definicją zawartą w art. 2 pkt 18 tejże ustawy. Z definicji tej nie wynika w żaden sposób, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi może być ujmowana, uzdatniana i dostarczana wyłącznie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Brak zawarcia przez ustawodawcę takiego ograniczenia o charakterze podmiotowym musi wywołać ten skutek, że przepisy ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w zakresie wymagań dotyczących wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi należy odnosić do wszelkiej wody w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy, a nie tylko wody dostarczanej przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Po drugie, definicja wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powtarzająca definicję zawartą w dyrektywie Rady 98/83/WE, obejmuje wszelką wodę, niezależnie od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach czy pojemnikach. Zasygnalizowany już wcześniej brak ograniczenia podmiotowego co do producenta wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oznacza, że woda w opakowaniach jednostkowych może być dostarczana również przez podmiot niebędący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W konsekwencji takiej wykładni należałoby uznać, że skoro art. 13 ustawy zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi o określeniu przez właściwego ministra m.in. wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi czy sposobu oceny przydatności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi znajdują zastosowanie do wszelkiej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zdefiniowanej w art. 2 pkt 18 ustawy, z zastrzeżeniem tych rodzajów wód, które podlegają przepisom szczególnym, np. mineralnych czy leczniczych.

Należy także wskazać, że przepisy Dyrektywy Rady 98/83 nie dość, że obejmują wodę dostarczaną w opakowaniach jednostkowych (butelkach lub pojemnikach), to również wprost regulują wymogi, jakie spełniać winna taka woda (normy jakości i punkt zgodności). Jak wynika z art. 6 ust. 1 lit. c) Dyrektywy Rady 98/83 wartości parametryczne wynikające z art. 5 mają być przestrzegane w przypadku wody w butelkach lub pojemnikach przeznaczonych do sprzedaży, w punkcie gdzie woda umieszczana jest w butelkach lub pojemnikach. Podobne rozwiązanie zawiera zresztą § 3 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia, w którym wskazano, że punktem, w którym woda musi spełniać wymagania, o których mowa w § 2, są w przypadku wody wprowadzanej do jednostkowych opakowań - punkt czerpalny wody, w którym woda pobierana jest do napełnienia butelek lub pojemników.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wykładnia przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia dokonana z poszanowaniem celów i treści Dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi nie sprzeciwia się co do zasady pozytywnemu załatwieniu wniosku spółki.

Warto również zwrócić uwagę, że zarówno z treści preambuły do Dyrektywy Rady 98/83, jak i z jej art. 1 ("Cel") art. 2 ("Definicje"), z art. 3 ("Wyłączenia") wynika, że dyrektywa odnosi się do jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a jej celem jest ochrona zdrowia ludzkiego przed szkodliwymi skutkami wszelkiego zanieczyszczenia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi przez zapewnienie, że jest zdatna do użycia i czysta. Skoro zatem przepisy Dyrektywy Rady 98/83 wprost regulują jakość wody w opakowania jednostkowych i nie dopuszczają generalnego wyłączenia takiej wody spod jej regulacji, wyłączenia takiego nie można usprawiedliwiać odwołanie się do art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, zgodnie z którym prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić postawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru ze spożywaną przez nich żywnością. Cele wskazane w tym przepisie są bowiem realizowane właśnie przez przepisy Dyrektywy Rady 98/83, której zadaniem jest harmonizacja prawa państw członkowskich w odniesieniu do jakości wody pitnej dla potrzeb ochrony interesów konsumentów.

Prezentowane w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji stanowisko sprowadzające się do uznania, że przepisy rozporządzenia wykonawczego nie znajdują zastosowania do butelkowanej wody pitnej i brak jest podstaw dla kontroli jakości i oznaczania terminu przydatności do spożycia takiej wody nie jest zatem uprawnione. Skoro bowiem, jak zostało wywiedzione, każda woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, nie wyłączając wody w opakowaniach jednostkowych, objęta jest przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia to obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej jest ich stosowanie również w stosunku do podmiotów innych niż przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Co więcej, należy zwrócić uwagę, że nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa podzielone przez Sąd I instancji twierdzenie organów inspekcji sanitarnej, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi konfekcjonowana jest wyłącznie w przypadkach wystąpienia sytuacji kryzysowych takich jak np. powódź czy awaria sieci wodociągowej, w celu zapewnienia zaopatrzenia ludności w wodę. Brak jest bowiem przepisu, który zakazywałby podmiotom innym niż przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne konfekcjonowania wody i wprowadzania jej do obrotu po spełnieniu odpowiednich wymagań.

Reasumując należy uznać, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów poprzez nieuwzględnienie definicji wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi zawartej w Dyrektywie Rady 98/83/WE, do której odsyła rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 oraz pośrednio ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Na marginesie wypada zauważyć, że praktyka administracyjna organów polegająca na odmowie rejestracji podmiotów niebędących przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi jako producentów uzdatnianej wody pitnej (mimo braku w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przepisu, który zakazywałby produkcji takiej wody przez tego rodzaju podmioty), może naruszać traktatowe reguły wspólnego rynku – swobodę przepływu towarów, określoną w art. 34 i n. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2). Interpretacja przepisów krajowych prowadząca do zakazu wprowadzania na rynek danego towaru może naruszać przepisy traktatowe gwarantujące swobodę przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi. Zakaz wprowadzania do obrotu danego towaru jest jednym z najdalej idących ograniczeń tej swobody, a jego wprowadzenie musi być zgodne z nadrzędnymi wymogami określonymi w art. 36 TFUE, a państwo zobowiązane jest wykazać, że osiągniecie tych wymogów nie mogło zostać dokonane mniej restrykcyjnymi środkami (wymóg proporcjonalności). Zakaz wprowadzania na rynek danych towarów, jako głęboko ingerujący w swobodę przepływu, podlega także restrykcyjnej wykładni TSUE. Nie wydaje się także, aby możliwe było uzasadnienie takiego zakazu w świetle powyższych wymagań w sytuacji, gdy wymogi jakościowe dotyczące wody pitnej wprowadzanej na rynek zostały zharmonizowane przez Unię Europejską w Dyrektywie Rady 98/83.

Trafność zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów oznacza, że objęty nim wyrok musi zostać uchylony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym za zasadne uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., również decyzji Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r., który ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2.