Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 658/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 26a ust. 1a(1) pkt 3; art. 49e ust. 1; art. 2 pkt 10; art. 25d
journal: Dz.U. 2018 poz 511
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w B na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji z ... sierpnia 2018 r. w zakresie w jakim nakazuje A. sp. z o.o. w B. zwrot w terminie 14 dni od otrzymania tej decyzji środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 2) w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. sp. z o.o. w B. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ") z dnia (...) stycznia 2019 r., który w punkcie 1 uchylił decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2018 r. nakazującą stronie zwrot w terminie 14 dni nienależnie pobranych środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w części dotyczącej okresu sprawozdawczego za miesiąc marzec 2016 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, w punkcie 2 utrzymał w mocy dotychczasową decyzje w części dotyczącej okresów sprawozdawczych od kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Prezes PFRON na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji, tj. informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczenia Społecznego stwierdził, iż Strona nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od marca do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r. zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Wobec czego Strona nienależnie pobrała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy sprawozdawcze w łącznej wysokości 50 619,97 zł.

Pismem z dnia (...) marca 2019 r. Strona została wezwana do zapłaty w/w kwoty w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania wezwania bądź przedstawienia wyjaśnienia lub zastrzeżeń do ustalonego stanu faktycznego. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu wszczęto postępowanie administracyjne, o czym strona została powiadomiona pismem z dnia (...) lipca 2019 r.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Prezes PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od marca do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r., w łącznej wysokości 50 619,97 zł. Od powyższej decyzji pełnomocnik strony, pismem z dnia (...) września 2018 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie i umorzenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes PFRON decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. uchylił w punkcie 1 decyzję własną z dnia (...) sierpnia 2018 r. nakazującą stronie zwrot w terminie 14 dni nienależnie pobranych środków PFRON wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w części dotyczącej okresu sprawozdawczego za miesiąc marzec 2016 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, w punkcie 2 utrzymał w mocy dotychczasową decyzje w części dotyczącej okresów sprawozdawczych od kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017r.

Organ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, począwszy od 1 grudnia 2012 r., miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Przepis art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowi, iż kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa wart. 26a ust. la1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Koszty płacy wg art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne rentowe i wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z dokumentów złożonych w Systemie Dofinansowania i Refundacji (załączniki INF-D-P) wynika, że wnioskowi Wn-D za okres marzec 2016 r. odpowiada deklaracja ZUS za okres kwiecień 2016 r. i analogicznie do pozostałych okresów.

Organ ponownie analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie, doszedł do wniosku, że strona zobowiązana była do opłacenia składek za marzec 2016 r. w następujących wartościach FUS - 41 495,50 zł; - FUS - 41 495,50 zł; - FUS - 41 495,50 zł; (co wynikało z odpowiadającej temu okresowi deklaracji ZUS DRA 04/2016). Łączna wartość składek wynikających z deklaracji ZUS - 54 973,88 zł. Jak ustalono kwota opłacona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wynosiła 69,56 zł, co stanowi poniżej 2 % składek należnych za dany miesiąc, a zatem fakt ten nie stanowi podstawy do żądania zwrotu środków za ten okres.

Wobec czego za marzec 2016 r. należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albowiem składki ZUS za ww. okres sprawozdawczy zostały opłacone zgodnie z art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji. Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym okresów sprawozdawczych od kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r. organ II instancji stwierdził, iż weryfikacja informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia (...) stycznia 2018 r., potwierdziła fakt nieopłacenia składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

W ocenie organu Strona nie poniosła kosztów płacy w postaci opłacenia składek ZUS od wynagrodzeń zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji albowiem za okresy sprawozdawcze w PFRON: kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r. ( w tym za okresy od kwietnia do czerwca 2017 r. nie zostały opłacone w pełnej wysokości) składki ZUS zostały przez Stronę opłacone z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, wobec czego strona nienależnie pobrała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. okresy w całości.

Ustawa o rehabilitacji dopuszcza jedynie 14-dniowe uchybienie względem terminu wynikającego z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie ustawa o rehabilitacji nie wskazuje, by przyczyny związane z brakiem opłacenia lub uchybienia terminu w ponoszeniu kosztów płacy wywierały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślił, że zawarte w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji sformułowanie "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje" oznacza, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru uznaniowego charakteryzującego się swobodą decyzyjną organu, lecz jest to tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Skoro zatem zaistniała przesłanka określona w pkt 3 omawianego przepisu, organ miał obowiązek wezwać stronę do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ uznał je za niezasadne.

Strona na ww. decyzję złożyła skargę wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt.2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego - przepisu art. 80 w zw. z art. u oraz art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach w postaci pism ZUS z dnia 5 stycznia 2018 r. znak 270000/4121/350960/2017, a które to dowody nie są istotne z punktu widzenia normy prawnej określonej brzmieniem art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, bowiem mogą stanowić jedynie dowody na ogólne rozliczenie stanu konta skarżącej w ZUS, jako płatnika składek, a tym samym nie są jednoznacznymi i kompletnymi dowodami zmierzającymi do udowodnienia, w jakich terminach spółka poniosła koszty płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach rozliczeniowych,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 45a ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, przez brak ustalenia przez PFRON prawdy obiektywnej,

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 25d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, art. u k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej zwrot dofinansowania ze środków PFRON przekazanych tytułem refundacji na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych, pomimo uprzedniego nieprzeprowadzenia kontroli, zakończonej protokołem kontroli, która jest warunkiem wydania decyzji administracyjnej o zwrocie refundowanych środków, co stanowi obejście przez organ przepisów prawa w stopniu kwalifikującym je jako rażące naruszenie prawa,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. § 2 ust. 1, 5 i 6, § 3 ust. 3 i 4, § 6 ust. 1 i 6 oraz § 25 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zw. z art. 41 ust. 7a i 7b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: "usus"), jak również art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP, przez przyjęcie przez PFRON niekonstytucyjnej wykładni ww. przepisów w zakresie przesłanek pozbawienia prawa do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 253 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty, podczas gdy opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne z niewielkim uchybieniem terminu nie może wiązać się z koniecznością zwrotu wcześniej udzielonej bonifikaty.

Prezes PFRON w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes PFRON, co do zasady wydał prawidłową decyzję. Nieprawidłowość decyzji tkwi w jej osnowie. Mianowicie organ bez podstawy prawnej zażądał od strony zwrotu w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, nienależnie pobranych środków. Prezes PFRON nie podał żadnej podstawy prawnej wskazującej na 14-dniowy termin zwrotu środków. Co więcej z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby elementem koniecznym decyzji było wskazanie terminu zwrotu środków. Żaden bowiem z przepisów ustawy o rehabilitacji, nie wskazuje na konieczność określenia terminu zwrotu środków.

Tym samym wskazany powyżej element decyzji związany z 14-dniowym terminem jest w ocenie sądu wadliwy i wymaga wyeliminowania z obiegu prawnego. Wyeliminowanie tej części decyzji nie jest działaniem na niekorzyść Skarżącej, gdyż ten termin upłynął już bezskutecznie.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy sąd zauważa, że zastosowanie w sprawie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące na datę złożenia wniosku o wypłatę przedmiotowego dofinansowania. Wynika to z faktu, że organ ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych z dnia złożenia wniosku. Skoro pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika niepełnosprawnego w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy. Potwierdza to rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 187, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie 651/2014), które wskazuje w art. 2 pkt 28, że "data przyznania pomocy" oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ten pogląd nie jest kwestionowany (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2013 r., sygn. akt II GSK 765/12; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 464/14, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3594/15).

Pomoc dotyczy zatem pokrycia wskazanej części kosztów kwalifikowanych, jako kosztów płacy, poniesionych w konkretnym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego przy spełnieniu w tym okresie warunków prawem przewidzianych.

W sprawie ustalono, że Spółka wg organu, w stosunku do pracowników nie opłaciła składek ZUS od wynagrodzeń za okresy rozliczeniowe: od kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r. zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji.

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, zwane dalej "miesięcznym dofinansowaniem", przysługuje w kwocie: 1) 1.800 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności; 2) 1.125 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności; 3) 450 zł - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

Przypomnieć należy, że przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. W myśl bowiem art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia 651/2014.

Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Art. 33 ust. 1 rozporządzenia 651/2014 wskazuje, że pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I. Tym samym pomoc jest zgodna ze wspólnotowym rynkiem tylko w wypadku spełnienia warunków określonych przepisami. W wypadku niespełnienia takich warunków pomoc taka jest pomocą bezprawną (niedozwoloną).

Rozporządzenie 651/2104 definiuje pojęcie pracownika niepełnosprawnego w art. 2 pkt 3 i wg tego przepisu pracownikiem niepełnosprawnym jest każda osoba, która: a) jest uznana za osobę niepełnosprawną na mocy prawa krajowego; lub b) ma długotrwale naruszoną sprawność fizyczną, umysłową, intelektualną lub sensoryczną, co może, w oddziaływaniu z różnymi barierami, utrudniać im pełne i skuteczne uczestnictwo w środowisku pracy na równych zasadach z innymi pracownikami.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji niepełnosprawność to trwała lub okresowa niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Natomiast osobą niepełnosprawną jest zgodnie z art. 1 ustawy o rehabilitacji jest osoba, której niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia.

Zgodnie z art. 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014 intensywność pomocy nie przekracza 75 % kosztów kwalifikowalnych. Z kolei koszty kwalifikowalne to koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego (art. 33 ust. 2)

Mając powyższe przepisy na uwadze należy stwierdzić, że aby strona mogła uzyskać dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych musi spełniać warunki do uzyskania tej pomocy publicznej na ostatni dzień miesięcznego okresu sprawozdawczego. Tym samym, zmiany w sytuacji podmiotu nie związane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy.

Zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

W myśl art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznych kosztów płacy, a w przypadku pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, zwanego dalej "pracodawcą wykonującym działalność gospodarczą", 75% tych kosztów. Tym samym art. 26a ust. 4 w zakresie intensywności pomocy dla osób prowadzących działalność gospodarczą jest odzwierciedleniem art. 33 ust. 5 rozporządzenia 651/2014.

Koszty płacy oznaczają, zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Należy zauważyć, że za terminowo poniesione koszty płacy uznaje się te, które zostały poniesione w terminach wynikających odpowiednio z przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (wynagrodzenie), z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (należności składkowe) oraz z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (zaliczki na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń).

W sprawie sporna jest kwestia związana z opłaceniem należności składkowych.

Jak stanowi art. 47 ust. 1 usus płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie; 2) do 5 dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; 3) do 15 dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje, że przy wykładni przepisów krajowych należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Jest to szczególnie istotne przy odkodowaniu normy prawnej wskazanej w powołanym art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z cytowanym art. 33 ust. 2 rozporządzenia 651/2014 za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego. Tym samym przepisy dotyczące dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jednoznacznie wiążą koszty płacy z zatrudnieniem konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie wszystkich pracowników, w tym pracowników pełnosprawnych.

Zasadnie zatem Skarżąca stwierdza, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Sąd wyjaśnia, że rola Prezesa PFRON jest ograniczona do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych, a nie w całej rozciągłości, która nie ma wpływu na wynagrodzenie osób niepełnosprawnych. W wypadku, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że koszty płacy osoby niepełnosprawnej zostały pokryte w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, a jedynie w takim wypadku jest zobowiązany do ustalenia, czy przedsiębiorca nie znajduje się w trudniej sytuacji ekonomicznej wg kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji). Ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Dlatego też, w ocenie Sądu, Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. W sprawie w takiego ustalenia organ dokonał i jednoznacznie ustalił, że za wskazane okresy Strona nie poniosła kosztów płacy (składek na ubezpieczenia) w terminie wskazanym w art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

Na podstawie przedstawionych informacji pochodzących od ZUS, a więc informacji mających walor dokumentu urzędowego ustalił, że składki na ubezpieczenia za okresy rozliczeniowe od kwietnia do grudnia 2016 r. oraz od kwietnia do czerwca 2017 r. zostały opłacone ostatecznie z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni.

Podkreślenia wymaga, że z akt wynika, iż Skarżąca złożyła deklaracje ZUSowskie (DRA) i nie wpłaciła środków finansowych pozwalających na opłacenie całości składek. Tej okoliczności nie kwestionuje również Spółka, podnosząc jedynie w skardze, że zabrakło w zaskarżonych decyzjach danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym wg organu skarżąca spółka (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi należy zauważyć, iż skoro na koncie Spółki powstały zaległości przekraczające 14 dni, to obciążyły one proporcjonalnie wszystkich pracowników strony, zarówno niepełnosprawnych jak i pełnosprawnych. W odróżnieniu od wskazanej w skardze sprawy o sygn. akt V SA/WA 1511/18 strona skarżąca nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego i nie załączała dowodów, które w jej ocenie potwierdzają, że w pierwotnym terminie uregulowała całość należności składkowych wynikających ze złożonych deklaracji i po okresie sprawozdawczym nie korygowała deklaracji w stosunku do osób niepełnosprawnych.

Braku terminowego opłacenia składek w żaden sposób nie zaprzecza Skarżąca, gdyż na tę okoliczność nie przedstawia żadnych dokumentów, jak i również nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji, która to stanowisko organu by kwestionowała. Fakt braku terminowego opłacenia składek potwierdza także w istocie pismo Strony z dnia (...) lipca 2018 r., w którym to poinformowała organ, że jest firmą rodzinną. Nadmieniła, iż wycofanie się ze sprzedaży nowych samochodów marki Fiat spowodowało okresowe komplikacje finansowe. Wobec czego Strona wniosła o rozłożenie na raty spłaty zadłużenia wobec PFRON. Tym samym Spółka nie zaprzeczyła twierdzeniom organu, że w pierwotnym terminie nie uregulowała całość należności składkowych wynikający ze złożonych deklaracji. Wręcz przeciwnie uznała de facto roszczenie Prezesa PFRON, a spór na etapie postępowania administracyjnego dotyczył jedynie wysokości kwoty zwrotu.

Należy zaznaczyć, iż w skardze w stosunku do okresów objętych kontrolowaną decyzją nie podnosi żadnych twierdzeń wskazujących na inny niż przyjęty w decyzji stan faktyczny. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ ten stan faktyczny ustalił w sposób prawidłowy.

Podkreślenia wymaga, że z przepisów ustawy o rehabilitacji wynika, iż funkcjonujący system wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych w formie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych uznaje koszty płacy jako całość i nie ma możliwości wnioskowania o dofinansowanie jedynie do części tych kosztów. Taka konstrukcja systemu wsparcia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ma na celu ochronę tych pracowników. Poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z wypłatą wynagrodzenia wiąże się ściśle również z poniesieniem pozostałych kosztów płacy, tj. m.in. kosztów ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, składek na Fundusz Pracy i FGŚP. W związku z powyższym wystarczającym jest, aby pracodawca nie poniósł któregokolwiek z ww. kosztów płacy np. w zakresie składek na ubezpieczenia zdrowotne pracowników niepełnosprawnych, aby stwierdzić, że dofinansowanie nie przysługuje, a przyznane dofinansowanie podlega zwrotowi.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu bonifikaty, podczas gdy opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne z niewielkim uchybieniem terminu nie może wiązać się koniecznością zwrotu wcześniej udzielonej bonifikaty.

Wbrew twierdzeniom Strony analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, że w wypadku nawet częściowego nieuiszczenia w wymaganym terminie kosztów płacy, dofinansowanie w jakiejkolwiek wysokości nie przysługuje, o czym wprost wskazuje cytowany wyżej art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Tym samym skoro stwierdzono, że strona koszty płacy pokryła po terminie wynikającym z powyższego przepisu, to na mocy art. 26a ust. 11 pkt 1 ustawy o rehabilitacji organ był zobowiązany wydać decyzję nakazującą zwrot środków. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Sytuacja stron nie może różnić się w zależności od momentu wykrycia nieprawidłowości. Nie do przyjęcia byłaby sytuacja w której w przypadku wykrycia opłacenia kosztów płacy po terminie, przed udzieleniem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, odmawiać w całości takiego dofinansowania, a w przypadku wykrycia opłacenia kosztów płacy po terminie, po udzieleniu dofinansowania, nakazywać zwrot środków proporcjonalnie do nieuregulowanej części.

Słusznie w tym zakresie organ powołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 1631/18 oraz V SA/Wa 1632/18, gdzie Sąd wskazał, że "Niezależnie od przyczyn przewidzianego - w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - opóźnienia skutkiem stwierdzenia nieterminowego poniesienia kosztów płacy jest sankcja w postaci braku możliwości uzyskania dofinansowania przez pracodawcę."

Podkreślenia wymaga, że w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest mowa o "środkach Funduszu" wraz z odsetkami, nie zaś o "równowartości kwoty dofinansowania w zakresie nieopłaconych terminowo przez skarżącą składek". Dlatego też organ nie naruszył wskazanych przepisów i prawidłowo zażądał zwrotu określonej w decyzji kwoty dofinansowania. Tym samy za niezasadny należy uznać również zarzut 4 skargi odnoszący się do naruszenia m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

Wskazany przepis jest jasny i nie wymaga żadnych szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jednoznacznie wskazuje, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie będzie przysługiwało, jeśli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, przekraczającym 14 dni. A contrario skoro takie dofinansowanie zostało wypłacone, to zwrotowi podlega cała kwota takiego dofinansowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów proceduralnych Sąd stwierdza, że w żaden sposób nie zostały one naruszone. Organ zebrał dowody, z których jednoznacznie wynikają fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca żadnych dowodów przeciwnych, zaprzeczających tym faktom nie przedstawiła.

Strona nie może oczekiwać od organu, aby - przy całkowitej bierności samej strony - poszukiwał dowodów podważających jego ustalenia i argumenty. Wobec bierności dowodowej strony skarżącej należy przyjąć dowód z pisma ZUS z dnia 5 stycznia 2018 r. wskazujące, iż koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie.

Należy ponownie podkreślić bierność strony skarżącej, która nie wskazała żadnego konkretnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń, że dokumenty ZUS nie są jednoznacznymi dowodami wskazującymi, w jakich terminach Spółka poniosła koszty płac w postaci składek na odpowiednie fundusze ZUS na pracowników niepełnosprawnych w spornych okresach rozliczeniowych, również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zaś wcześniej nie korzystała z inicjatywy dowodowej, pomimo wezwania przez organ.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 25d ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wskazać należy, że Strona opłaciła składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze objęte decyzją z uchybieniem ustawowego terminu. Fakt nieterminowego opłacenia składek wynikał w szczególności ze wstępnej analizy danych zaczerpniętych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, potwierdzonych informacjami uzyskanymi bezpośrednio z ZUS. Na podstawie wymienionych dowodów w uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał konkretne daty opłacenia składek przez Stronę.

W tej sytuacji wbrew twierdzeniom Skarżącej wykonano wskazane czynności kontrolne, a następnie organ przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym Strona brała czynny udział. Art. 25d ustawy o rehabilitacji w ust. 3 wprost wskazuje, że w przypadku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 Fundusz może nieodpłatnie korzystać z danych zgromadzonych przez ZUS lub KRUS. Art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji w obecnym brzmieniu stanowi przy tym, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 49c wskazuje z kolei, że Fundusz jest uprawniony do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych m.in. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło tymczasem po analizie całości zgromadzonego materiału, uzyskanego zarówno podczas czynności kontrolnych, jak i w toku postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniu Strony przepisy szczególne normujące to postępowanie (w kwestiach nieuregulowanych w odrębnych przepisach na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o rehabilitacji ma zastosowanie k.p.a.) nie formułują wymogu przeprowadzenia sformalizowanej kontroli zakończonej protokołem kontroli. W tej sytuacji działania organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem.

Decyzja organu (za wyjątkiem kwestii związanej z terminem 14 dniowym) co do zasady została właściwie sporządzona i uzasadniona. Jednoznacznie wynika z niej, że w wypadku nieopłacenia w całości w wymaganym terminie deklaracji ZUS (DRA), powstają zaległości, które w proporcjonalny sposób obciążają pracowników pełnosprawnych i niepełnosprawnych.

Słusznie organ podkreślał w zaskarżonej decyzji, że przepisy ustawy o rehabilitacji, a w szczególności art. 26a ust. 1a1 nie pozostawiają organowi żadnego luzu decyzyjnego i decyzja wydawana w takim jak przedmiotowy stan faktyczny jest tzw. decyzją związaną, tj. taką, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Tym samym w żaden sposób organ przy jej wydawaniu nie mógł uwzględniać wskazywanego interesu społecznego czy też słusznego interesu strony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu 14 dni, a w pozostałej części na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej z uwagi na fakt, że Prezes PFRON wydał merytorycznie właściwą decyzję, a stwierdzone uchybienie, tj. określenie terminu zwrotu środków PFRON, nie miało żadnego wpływu na zasadność zobowiązania do zwrotu wypłaconego dofinansowania.