Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 317/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 94/10 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na bezczynność Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Fundacji [...] w P. na rzecz Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r. sygn. II SAB/Kr 94/10 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w P. na bezczynność Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., zobowiązał Małopolską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie do udzielenia informacji publicznej żądanej w wyżej wskazanym wniosku oraz zasądził od Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie na rzecz skarżącej fundacji zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Fundacja [...] w P. wnioskiem złożonym faxem w dniu [...] czerwca 2010 r., zwróciła się do Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. o doręczenie listem poleconym na wskazany adres, kopii jej rachunków zysków i strat za rok 2009 r. i wobec niezrealizowania powyższego wniosku, wniosła skargę na jej bezczynność w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stwierdzając, że nie należy ona do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym nieudzielenie przez nią informacji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazała też, że dostęp do dokumentu, o który wniosła strona skarżąca, zapewnia Krajowy Rejestr Sądowy i w aktach rejestrowych spółki dostępny będzie więc komplet dokumentacji finansowej za rok 2009. Podkreśliła również, że jest spółką prawa handlowego, w której Województwo Małopolskie posiada 88,567% akcji, a więc posiada pozycję dominującą, nie jest jednak podmiotem realizującym zadania publiczne w rozumieniu przepisów Konstytucji RP, z których wywodzone jest prawo dostępu do informacji. Pomimo większościowego udziału Województwa Małopolskiego w akcjonariacie, Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, a tylko takie jednostki, utworzone w tym celu zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie województwa realizują zadania województwa wskazane w art. 14 tej ustawy. Dalej zaś argumentowała, że zgodnie ze statutem, Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest spółką, o jakiej mowa w 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, czyli jest spółką, która prowadzi m. in. działalność promocyjną i doradczą, a także "służy rozwojowi województwa". Będąc zatem regionalną instytucją finansującą, Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. nie wykonuje zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. Instytucje takie wyłaniane są w drodze konkursu. Z uwagi jednak na otwarty dostęp do konkursów, regionalne instytucje finansujące są określane jako regionalny partner Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości S.A. nie zaś jako podmiot, który w delegacji pewnych kompetencji i zadań wykonuje władztwo publiczne. Stwierdziła też, że nie jest instytucją publiczną, organem administracji publicznej, czy publiczną jednostką organizacyjną. Nie pracuje w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego, nie wydaje też decyzji administracyjnych. Pomimo statutowych celów wpisujących się w cele działalności jednostek publicznych (promocja przedsiębiorczości, rozwój regionu), jest spółką bazującą na systematycznym zagospodarowywaniu nieruchomości będących własnością spółki, a zyski spółki opierają się na dochodach z nieruchomości. Ponadto realizuje również wiele projektów związanych z promocją przedsiębiorczości i regionu, dofinansowanych ze środków unijnych, jako beneficjent wyłoniony w drodze otwartych konkursów w ramach programów operacyjnych. Zaznaczyła, że chociaż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, to jednak udzieliła informacji Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej w Poznaniu w terminie 14 dni od otrzymania pisma, wskazując jednocześnie, że informacje, o które wnosi Fundacja są dostępne w innym trybie i funkcjonują w obiegu publicznym. Zapewnia to jawność Krajowego Rejestru Sądowego.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną, a Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis zatem ten wskazuje na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej i nie jest on zamknięty, a jednocześnie jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania, tj. ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa. Ponadto katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy, również nie jest katalogiem zamkniętym i stąd też mając na uwadze powyższe, jak również regulację art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej, prawo do informacji jest zasadą, zaś wyjątki od tej zasady należy interpretowane ściśle. W dalszej części wskazał, że zgodnie z § 5 Statutu Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., do zadań agencji należy m.in. zarządzanie przekazanym mieniem Skarbu Państwa, gminnym, powiatowym, wojewódzkim, współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego na rzecz inicjatyw społeczno – gospodarczych, podejmowanie inicjatyw gospodarczych i organizacyjnych na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i redukcji bezrobocia, uczestnictwo programach europejskich, przekształcenia strukturalne i własnościowe. Małopolska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości realizuje ponadto projekty związane z promocją przedsiębiorczości i regionu, które są dofinansowane ze środków unijnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Małopolską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie ze względu na rodzaj zadań do wykonywania których została powołana i zobowiązana (niezależnie od tego w jaki sposób z zadań tych się wywiązuje faktycznie), należy zaliczyć do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w przepisie art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto, jak wskazuje sama agencja, Województwo Małopolskie posiada 88,567 % ich akcji i pozycję dominującą i w tej sytuacji w sposób oczywisty podmiot ten jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust 1. Z jednej strony bowiem, wszystkie statutowe zadania tego podmiotu funkcjonalnie związane są z wykonywaniem zadań publicznych (trudno by inaczej traktować takie zadania jak podejmowanie inicjatyw gospodarczych i organizacyjnych na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i redukcji bezrobocia czy uczestnictwo w programach europejskich), z drugiej dysponują majątkiem publicznym, a w końcu podmiot ten jest osobą prawną w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Wbrew stanowisku Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., do udostępnienia informacji publicznej nie są zobowiązane wyłącznie podmioty wykonujące władztwo publiczne, takie jak organy administracji publicznej (rządowej i samorządowej) rozstrzygające sprawy w formie decyzji administracyjnych, ale także inne podmioty, które jedynie wykonują zadania publiczne. Tak więc, co do zasady, Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jeżeli ta ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Natomiast art. 6 ust 1 pkt 5e przesądza, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych w których podmioty, o których mowa w lit. a-c (m.in.: Skarb Państwa i państwowych osób prawnych), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. W świetle wyżej przytoczonych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wystąpiła z żądaniem udzielenia informacji dotyczącej rachunków zysków i strat Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego za rok 2009 r. W sposób oczywisty, o publicznym charakterze żądanej informacji przesądza przepis art. 6 ust 1 pkt 5e, bowiem dotyczy ona dochodów i strat podmiotu, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, a takim to podmiotem jest Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie. Zatem skoro informacja nie została udostępniona wnioskodawcy, jak również nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia, zarzut bezczynności należy uznać za uzasadniony i w konsekwencji koniecznym stało się zobowiązanie Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie do udzielenia żądanej informacji.

Od powyższego wyroku w całości, Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Krakowie wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:

1. naruszenie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., czyli wydanie wyroku w postępowaniu dotkniętym nieważnością – jako że Sąd I instancji orzekł w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, uznając swoją właściwość z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich wadliwą wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji przyjął, że MARR S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

2. na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nieważności postępowania za niezasadny, skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny dowodów, a także braku jakiegokolwiek wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie powodów nieuznania przez sąd (zupełnego pominięcia przez sąd w rozstrzygnięciu) okoliczności podniesionych w odpowiedzi na skargę, a wyczerpujących dyspozycję art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), a zatem możliwości dostępu przez Fundację Przedsiębiorczości Akademickiej do przedmiotowych informacji w innych trybach.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjną w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Natomiast w uzasadnieniu powołała się na treść art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdziła, że zawiera on generalną klauzulę dla podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, przy czym każdy z wymienionych podmiotów w pkt. Od 1) do 5) musi spełniać dodatkowo klauzulę generalną wskazaną w ust. 1, a więc muszą wykonywać zadania publiczne. Samo więc posiadanie przez jednostkę samorządu terytorialnego pozycji dominującej nie jest, w ocenie skarżącej kasacyjnie wystarczające, aby podmiot zobowiązany był do udzielania informacji publicznej. Stanowiłoby bowiem to nadinterpretację art. 4, który wskazuje w sposób jednoznaczny, że podstawowym kryterium, które musi być spełnione w każdym wymienionym w tym przepisie przypadku, jest wykonywanie zadań publicznych. Skarżąca kasacynie spółka zwróciła również uwagę na redakcję przepisu w zakresie wskazania na faktyczne wykonywanie tych zadań, a mianowicie ustawodawca nie wskazuje na cel działalności podmiotu, w którym mogą zawierać się zadania publiczne, nie użył również sformułowania typu przeznaczenie, zadania do których realizacji został powołany. Reasumując, zapis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie wskazuje na element działania, tj. "wykonujące zadania publiczne", a te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli....", a czynności wykonywane przez podmiot, aby posiadały przymiot "zadania publicznego" muszą służyć urzeczywistnianiu dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. (vide: wyrok NSA z 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10. Skarżąca kasacyjnie nie stanowi ona władzy publicznej i jest podmiotem, w którym Województwo Małopolskie posiada pozycję dominującą, ale nie wykonuje zadań władzy publicznej na podstawie przekazania odpowiednich kompetencji, ani nie wykonuje zadań publicznych, które charakteryzowałyby się cechami wskazanymi powyżej w uzasadnieniu wyroku. Jest spółką prawa handlowego, w której akcje posiadają: Województwo Małopolskie, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Krakowie, Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., Biuro Rozwoju Kraków S.A., [...] S.A., [...] w K. S.A., Firma Handlowa [...] w K. Sp. z o.o., Gmina i Miasto Niepołomice, Gmina i Miasto Wieliczka, [...] S.A., Krakowska Izba Turystyki, Krakowska Kongregacja Kupiecka, [...] S.A., [...] Sp. z o.o., Małopolska Izba Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Krakowie, [...] S.A., [...] Towarzystwo Finansowe Sp. z o.o., M. S., [...]. Podstawowym źródłem przychodów spółki jest dzierżawa i najem nieruchomości będących własnością MARR S.A. Dodatkowe przychody generowane są w ramach realizowanych przez MARR S.A. projektów unijnych - jako beneficjent środków, w ramach wygranych przez MARR S.A. otwartych konkursów (ale nie jako podmiot wyznaczony do dystrybuowania tych środków w ramach osi priorytetowych - jak niektóre agencje rozwoju regionalnego). Jakakolwiek dystrybucja środków w ramach projektów odbywa się na zasadach określonych w autorskim projekcie, zgodnie z zasadami rozpisanego konkursu. Podobnie posiadanie statusu Regionalnej Instytucji Finansującej, który dodatkowo zapewnia Spółce możliwość kumulacji swoich zysków, bez obowiązku wypłaty dywidend za lata 2001 - 2015 i rozwój Spółki w zakresie głównego rodzaju działalności, a mianowicie dzierżawy gruntów, wynajmu hal produkcyjnych i powierzchni biurowych. Obecnie realizowane przez Spółkę inwestycje to budowa na własnych gruntach nowych hal produkcyjnych i budowa biurowca. MARR S.A. nie jest więc tożsamy ze statusem niektórych innych agencji rozwoju regionalnego, które w 100% zostały założone przez konkretną jednostkę samorządu terytorialnego, do realizacji konkretnych celów wytyczonych przez tę jednostkę. MARR S.A. powstało w 1993 roku jako Agencja Rozwoju Regionu Krakowskiego Spółka Akcyjna. Pierwotnie jej akcjonariuszami byli: Skarb Państwa, Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., [...] S.A., Bank [...] S.A. w K., Izba Przemysłowo-Handlowa w Krakowie, Krakowska Izba Turystyki, Izba Rzemieślnicza w Krakowie, Krakowska Kongregacja Kupiecka Izba Gospodarcza, Fundacja [...], Gmina Niepołomica, [...] S.A., Krakowskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych, Huta im. [...], Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego "[...]", Krakowskie Zakłady [...] "[...]", Przedsiębiorstwo Państwowe [...], Fabryka [...], Krakowskie Przedsiębiorstwo [...] "[...]", Przedsiębiorstwo [...] "[...]", Przedsiębiorstwo [...] "[...]", [...], Krakowskie Przedsiębiorstwo [...],[...] S.A., [...],[...],[...],[...],[...] Zakłady [...] w K. Jednym z głównych zadań, które w całości Spółka zrealizowała, było branie udziału w likwidacji [...] Zakładów [...] i zagospodarowanie zdegradowanych gruntów pozostałych po tych zakładach. Stąd zapisy w Statucie MARR S.A. dotyczące zarządzania przekazanym mieniem Skarbu Państwa, gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Obecnie zapisy te mają aspekt historyczny. Po reformie administracyjnej kraju i w związku z tym wstąpieniu w miejsce Skarbu Państwa Województwa Małopolskiego Spółka ugruntowała profil działalności bazujący przede wszystkim na dochodach z nieruchomości własnych. A dochody te za ubiegły rok przekroczyły kwotę pięciu milionów zł netto. Dlatego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że cele spółki wskazane w statucie - bez względu na to jaką działalność prowadzi Spółka i jaką działalność w zgodzie z prawem może prowadzić - przesądzają o realizacji przez nią zadań publicznych, które zaliczałyby spółkę do kategorii podmiotów o których mowa art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka w zgodzie z prawem może wykonywać działalność wskazaną symbolami PKD. Województwo Małopolskie zaś, pomimo pozycji dominującej nie może narzucić Spółce realizacji zadań, które stałyby w sprzeczności z art. 13,14 i 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm), ani z art. 10 ust 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 1997, nr 9, poz. 43 ze zm.). MARR S.A. jest spółką prawa handlowego, nie zaś wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną służącą do realizacji zadań Województwa (rozróżnienie takich jednostek - głównie budżetowych i spółek prawa handlowego wynika również z kompetencji sejmiku województwa wskazanych w art. 18 ustawy o samorządzie województwa). Ustawodawca dopuścił finansowy udział województwa w spółkach prawa handlowego poza wykonywaniem zadań i poza sferą użyteczności publicznej, o ile spółka taka prowadzi m.in. działalność promocyjną, czy doradczą. MARR S.A. nie wykonuje zadań województwa - nie istnieje żaden dokument przekazujący takie kompetencje. Rodzaj działalności Spółki wskazuje, że nie jest również spółką, której działalność wpisuje się w sferę użyteczności publicznej. Prowadzona przez Spółkę działalność, w tym np. fundusze pożyczkowe nie mają charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, dla tzw. dobra powszechnego ani nie stanowi bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Pożyczki przeznaczone są do przedsiębiorców, którzy posiadają zdolność odpowiedniego zabezpieczenia wypłaconych środków, kwoty są oprocentowane i obłożone prowizją. Prowadzenie funduszy pożyczkowych dla przedsiębiorców jako działalność parabankowa nie spełnia kryterium powszechności i użyteczności dla ogółu, dla tzw. dobra powszechnego ani bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli przesłanki użyteczności publicznej (wyrok NSA w Warszawie z 16 maja 2006 roku II OSK 288/06). Realizacja zaś projektów ze środków unijnych jest efektem wygranych konkursów, w których startują i inne podmioty. Spółka ma więc status beneficjanta. Nie jest to rozdysponowywanie środków unijnych, ale realizacja projektu z uwzględnieniem wszelkich kosztów ponoszonych przez Spółkę, materiałowych, osobowych, która nie ma konkretnego charakteru misyjnego, czy non profit. Odnosząc się do wywodów Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie dysponuje majątkiem publicznym, będąc osobą prawną w której Skarb Pastwa ma pozycję dominującą podniosła, że jest ona osobą prawną. Własność gruntów należy więc do Spółki, bez względu na to, kto w tej Spółce miałby pozycję dominującą. Własnością zaś podmiotu dominującego są akcje bądź udziały tego podmiotu, nie zaś jego nieruchomości. Nie można utożsamiać poprzez to prawa własności osoby prawnej z majątkiem publicznym. Przy tym grunty będące własnością Spółki są wykorzystywane komercyjnie, zarobkowo, na zasadach rynkowych. Nie można wywodzić dysponowania czyimkolwiek majątkiem z uwagi na fakt, iż kiedyś faktycznie większość akcji w podmiocie posiadał Skarb Państwa, obecnie w przypadku MARR S.A. jednak jest to Województwo Małopolskie. W zakresie regionalnej instytucji finansującej skarżąca kasacyjnie podniosła, powołując się na postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2010 r. II GZ 138/10, że status regionalnego partnera poprzez wygranie konkursu na Regionalną Instytucję Finansującą również nie czyni jej jednostką realizującą zadania publiczne. Wszystkie te działania nie są zadaniami o charakterze zadań publicznych, w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu przytoczonego powyżej orzeczenia NSA, a regionalny partner wykonuje czynności o charakterze technicznym, na zlecenie PARP, za wynagrodzeniem. Część działań Spółki wpisuje się oczywiście w zakres należący bardziej do strategii rozwoju województwa - zgodnie z ustawą o samorządzie województwa, jak np. fundusze pożyczkowe dla przedsiębiorców, czy też określony profil konkursów do środków unijnych, w których startuje MARR S.A. Nie ma to jednak charakteru zadań publicznych, ani zadań Województwa wskazanych w ustawie o samorządzie województwa. Charakter tych projektów i ich zakres wynika bowiem z potencjału osobowego i finansowego Spółki oraz kwot przeznaczonych na konkurs i konkurencji. Dlatego taki wybór jest jak najbardziej racjonalny dla Spółki. Co do zasady wygranie przez MARR S.A. konkursu finansowanego ze środków unijnych nie różni się od wygranej analogicznego konkursu przez mikro, czy małego przedsiębiorcę. Konkursy dopuszczające zakres tematyczny projektów, dotyczący popularyzacji przedsiębiorczości czy samozatrudnienia są otwarte i dostępne, przede wszystkim w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. Nie można więc, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że realizowanie projektów ze środków unijnych w zakresie promocji przedsiębiorczości wyczerpuje przesłanki powszechności, użyteczności publicznej i realizacji zadań publicznych, w rozumieniu zaprezentowanym powyżej w orzeczeniu NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. IOSK851/10. Analiza powyższego stanu wskazuje więc, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w zakresie art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego wadliwą wykładnię, która doprowadziła do uznania MARR S.A. za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, pomimo nie spełniania przez MARR S.A. wszystkich koniecznych przesłanek, o których mowa w art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Sąd I instancji winien był skargę odrzucić jako nie należącą w tym przypadku do właściwości sądów administracyjnych. Zarzuciła też, że Sąd I instancji wywodzi obowiązek udostępnienia informacji publicznej z pozycji dominującej Województwa Małopolskiego i z brzmienia statutu spółki, bez odniesienia się do głównej przesłanki jaką jest realizacja zadań publicznych. Sąd I instancji skupia się przede wszystkim na fakcie, iż informacją jakiej żądała Fundacja jest informacją publiczną. Skarżąca kasacyjnie nie neguje charakteru informacji, niemniej podmiotem zobowiązanym do udostępniania takich informacji jest w tym konkretnym przypadku co do zasady Województwo Małopolskie. Samo posiadanie informacji publicznej przez Spółkę nie zobowiązuje jej do udostępnienia informacji, skoro nie wyczerpuje przesłanek podmiotu realizującego zadania publiczne. W zakresie podstaw kasacji opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów MARR S.A. powołanych w odpowiedzi na skargę w zakresie możliwości dostępu przez Fundację do żądanych informacji w innym trybie. Jak podkreślono informacje, o które wnosiła Fundacja znajdują się w jawnych dokumentach Krajowego Rejestru Sądowego. Dodatkowo obowiązkowo informacje te publikowane są przez Spółkę w dostępnym na rynku Monitorze Polskim B, na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (t.j. Dz. U. 2009, nr 152, poz. 1223 ze zm). Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 roku II SAB/Wa 28/08 "dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Bezsprzecznie każdy zainteresowany ma dostęp do informacji żądanych przez Fundację. Wystarczy zajrzeć do Monitora Polskiego B, który jest dostępny z każdego miejsca w kraju, lub też uzyskać dane z akt rejestrowych Spółki w Krakowskim Sądzie Rejestrowym. Zatem zgodnie z sentencją wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2008 roku II SAB/Wa 50/08 "w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie np. trybie o udzielenie zamówienia publicznego, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust 2 ustawy). W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niezasadna podlega oddaleniu." Skarżąca kasacyjnie podkreśliła też, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami, a mając obowiązek wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, w sytuacji gdy nie odrzucił skargi winień był odnieść się do zarzutu dostępu przedmiotowej informacji w innym trybie. Natomiast wszechstronna ocena zgromadzonego materiału w tym zakresie mogła doprowadzić wskutek wyczerpania przesłanek art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do oddalenia skargi jako bezzasadnej. Brak jest w uzasadnieniu Sądu I instancji oceny przedmiotowego faktu i zarzutu. Poza wskazaniem go w stanie faktycznym, Sąd I instancji pominął tę okoliczność i zarzut w swojej ocenie, a co za tym idzie rozstrzygnięciu, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro zaś zarzucono Sądowi pierwszej instancji nieważność postępowania to stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, a skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Przechodząc natomiast do dostępu do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jednocześnie stosownie do treści art. 10 omawianej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Oznacza to, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla udostępnienia na wniosek informacji publicznej, zatem odbywa się to w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast stosownie do postanowień art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, formę decyzji administracyjnej przybiera odmowa przez organ jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania w tym zakresie. Dodatkowo przepis ten ma odpowiednie zastosowanie również do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej.

Z powyższego wynika, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10).

Zatem skargę do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach uznać należy za niedopuszczalną wtedy, gdy nie jest spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim należy wskazać, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (osobą prawną), w której jednostka samorządu terytorialnego posiada dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wskazuje sama skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi na skargę, jest ona spółką prawa handlowego, w której Województwo Małopolskie posiada 88,567% akcji, a więc posiada pozycję dominującą. Jednocześnie ze znajdującego w aktach sprawy statutu Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wynika, że jej celem jest prowadzenie działalności wspierającej rozwój regionu Małopolski w szczególności poprzez m.in. popularyzację przedsiębiorczości i aktywności obywatelskiej w regionie, udzielanie pomocy finansowej na realizacje przedsięwzięć gospodarczych i społecznych, efektywne zarządzanie przekazanym mieniem Skarbu Państwa, gminnym, powiatowym, wojewódzkim, współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego na rzecz inicjatyw społeczno – gospodarczych, podejmowanie inicjatyw społeczno-gospodarczych, podejmowanie inicjatyw gospodarczych i organizacyjnych na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i redukcji bezrobocia, wspieranie procesów modernizacji obszarów wiejskich czy działanie na rzecz ochrony środowiska. Zatem wyżej wskazane zadania – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mieszczą się w zakresie zadań publicznych, a skoro jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest Województwo Małopolskie, ma w Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. pozycję dominującą, to niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 5 cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, co prawidłowo ustalił Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie. Dodatkowo należy jedynie wskazać, że fakt, iż obecnie spółka skupia się na działalności dotyczącej sektora nieruchomości, w żaden sposób nie ma wpływu na jej status, jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej.

W związku z powyższym bezsporne jest, że stosownie do postanowień art. 6 ust 1 pkt 5 lit. e ustawy, informacje o jej dochodach i stratach mają walor informacji publicznej, na co również trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji i w konsekwencji przeciwne w tej materii wywody skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie błędne. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie dość, że nie zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to jeszcze brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skoro rozpoznawanie skarg na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej należy do właściwości sądów administracyjnych, a Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania.

Zasadny natomiast jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny dowodów, polegające na całkowitym pominięciu i nieustosunkowaniu się do istotnych w sprawie okoliczności przedstawianych przez Małopolską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A., a dotyczącą umieszczenie żądanych przez Fundację informacji w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Należy bowiem podkreślić, że w odpowiedzi na wniosek Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii rachunków zysków i strat Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. za 2009 r., spółka poinformowała wnioskodawcę pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., iż żądane dokumenty zostaną złożone do Krajowego Rejestru Sądowego. Do tego faktu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ogóle się nie odniósł. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy opublikowanie informacji publicznej w Krajowym Rejestrze Sądowym, zwalnia podmiot zobowiązany od obowiązku jej udzielania na wniosek, po udzieleniu stronom stosownych informacji w tym zakresie, czy też nie.

Zatem rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zajmie stanowisko w powyższej kwestii i jednocześnie odniesie się do faktu, że w piśmie Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] czerwca 2010 r. zawarte jest stwierdzenie, iż żądany dokument "będzie" dostępny KRS.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wypowie się co do skutków umieszczenia informacji publicznych w KRS, dat w jakich to nastąpiło w rozpoznawanej sprawie i przeprowadzi ponowne badanie złożonej skargi.

Jednocześnie należy podkreślić, iż niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie nieodniesienie się do faktu publikacji żądanych dokumentów w Monitorze Polskim B. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowe sprawozdanie finansowe za 2009 r., zostało opublikowane w Monitorze Polskim B nr 2289 poz. 12356 w dniu 24 listopada 2010 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego wyroku i stąd też nie sposób stawiać zarzut, że fakt ten nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 185 § 1, zaś w sprawie kosztów na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.