Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 41/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 marca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :

Skarżąca wnioskiem z 28 sierpnia 2020 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką [...], urodzoną 14 czerwca 1978 r. Do akt sprawy załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 8 stycznia 2019 r. o zaliczeniu [...] do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem stałej, okresowej pomocy i opieki innych osób w celu pełnienia ról społecznych i samodzielnej egzystencji. Według orzeczenia wskazany stopień niepełnosprawności datuje się od 13 listopada 2018 r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Skarżąca załączyła także wypis z treści orzeczenia z 28 lipca 1994 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 4 w [...], w którym wskazano, że [...] zaliczona zostaje do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z 1 marca 2020 r. o wysokości przyznanej Skarżącej emerytury, która wynosi 1 514,88 zł miesięcznie.

Prezydent Miasta [...] (Prezydent) decyzją z [...] września 2020 r. odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r." wskazał, że Skarżąca nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do emerytury.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Kolegium decyzją z 27 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji podkreślił, że nie kwestionuje spełnienia przez Skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, lecz kwestionuje wypełnienie pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 5 u.ś.r., w której ustawodawca ustanowił przesłankę przedmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., otrzyma powyższe świadczenie. Przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżąca wniosła uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Wskazał następnie, że w rozpoznawanej spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do tego, czy Skarżącą jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, czy też może wyłącznie w wysokości różnicy między kwotą emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że osoba posiadająca prawo do emerytury z racji możliwości podejmowania w pewnym zakresie zatrudnienia może być uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą pracy zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z orzeczonym stopniem niepełnosprawności i stwierdzeniem konieczności stałej pomocy innej osoby.

Rozważając tak zarysowany spór – sąd wskazał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Wątpliwości te wynikają z faktu, że w aktualnych realiach społecznych świadczenie pielęgnacyjne często jest znacznie wyższe niż świadczenie emerytalne, co wiąże się z chęcią uprawnionych osób do skorzystania z dobrodziejstwa tego świadczenia. Stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych – pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Wyrok ten dotyczy, co prawda, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby posiadającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, niemniej jednak zawiera w uzasadnieniu szereg wskazówek interpretacyjnych wskazanego przepisu o charakterze ogólnym, generalnym i uniwersalnym, mających znaczenie dla jego interpretacji w tej sprawie. Brak odpowiedniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicającej orzecznictwo sądowe nie ułatwia praktycznego stosowania tegoż przepisu tak przez organy administracji publicznej, nastawione na oszczędne wydatkowanie środków publicznych, zwłaszcza zaś w dobie obecnej pandemii i mocno już nadszarpniętych finansów publicznych, jak i sądy administracyjne poszukujące przeróżnych prawnych argumentów przemawiających za jego interpretacją, począwszy od mocno restrykcyjnej, po najbardziej liberalną. Taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do emerytury. W efekcie osoby te – w zależności od przyjętego stanowiska interpretacyjnego – znajdują się w różnej sytuacji prawnej, co nie wypełnia wymogu równego ich traktowania.

Wyjaśnił następnie, że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także różne argumenty prawne.

Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, Sąd za dominujący uznał pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewiele rzadziej wyrażany jest również, zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne pogląd, opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym. Natomiast często przyjmowany do czasu podjęcia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a obecnie raczej incydentalnie, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.

Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów – sąd przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych interpretacji spornego przepisu. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia tegoż przepisu nie może prowadzić do rezultatów contra legem. W ocenie sądu, sam fakt ustalenia Skarżącej prawa do emerytury nie oznacza jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (tak np. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na gruncie tej sprawy za wadliwy Sąd uznał pogląd organów, wedle którego ustalenie Skarżącej prawa do emerytury wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, nawet w razie zawieszenia prawa do tego pierwszego, co stanowi o naruszeniu prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – w obu jego postaciach. Konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu jest jego wadliwe zastosowanie, nie wspominając o wadliwie poczynionych ustaleniach faktycznych. Te bowiem pozostają w ścisłym związku ze sposobem rozumienia normy materialnoprawnej. Oczywistym jest bowiem, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie determinuje sposób rozumienia prawa materialnego. W niniejszej sprawie w konsekwencji błędu interpretacyjnego organy nie tylko zaniechały realizacji ciążących na nich obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, ale również uniemożliwiły skarżącej zawieszenie prawa do emerytury, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 9, art. 77 i art. 77 § 1 k.p.a. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca wyraźnie wskazała, że z treści złożonego przez nią oświadczenia jednoznacznie wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Pomimo tego w następstwie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. organy zaniechały podjęcia odpowiednich działań, które umożliwiłyby jej złożenie w organie emerytalno-rentowym wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności, a następnie ustalenie, czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Kolegium zaskarżyło skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości zarzucając mu :

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) zwanej dalej. p.u.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz, 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u. ś. r. będącej w istocie wykładnią contra legem przy zastosowaniu kryterium słuszności i wykroczenie poza granice określone tą normą, gdyż tym samym sąd administracyjny zastąpił ustawodawcę, a ponadto dokonał faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 3 u.ś.r, oraz w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury po pierwsze w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a otrzymywaną przez opiekuna emeryturą po drugie w sytuacji zawieszenia prawa do emerytury,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 iit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji jak i decyzji ja poprzedzającej,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, z uwagi na fakt, wystąpienia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Kolegium wniosło również o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do emerytury.

Należy wskazać, że powyższa kwestia była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Należy tu odwołać się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (m.in. wyrok z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy administracji zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to – jak słusznie uznał Sąd I instancji - przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Sąd kasacyjny wyjaśnia końcowo, że wbrew stanowisku zawartemu w punkcie 1.b. petitum skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą. Sąd wskazał jedynie, że takie poglądy wyrażane są w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznał natomiast, że możliwe jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego świadczenia oraz wskazał, że dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że aktualna linia orzecznicza jest jednolita ( wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 oraz powołane w tych orzeczeniach wyroki z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20).

Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.