Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1794/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

I. M. wniosła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznaniu I. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmówił przyznania wymienionej zasiłku dla bezrobotnych.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I. M. w dniu 11 lutego 2008 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej PUP). W dniu 11 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. (dalej WUP), wpłynął wniosek I. M. o przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do przedmiotowego wniosku strona dołączyła dokumentację, w tym formularz E – 301 potwierdzający okres ubezpieczenia przebyty na obszarze Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (dalej Wielkiej Brytanii), w dniach od 15 stycznia 2006 r. do 5 kwietnia 2008 r. Biorąc pod uwagę, że wskazana w ww. formularzu końcowa data okresu ubezpieczenia w Wielkiej Brytanii była późniejsza niż dzień rejestracji wnioskodawczyni w PUP, WUP w L. zwrócił się w dniu 21 lipca 2008 r. do właściwej brytyjskiej instytucji z prośbą o weryfikację wskazanego w formularzu E – 301 okresu ubezpieczenia. W dniu 13 sierpnia 2008 r. do WUP w L. wpłynął kolejny formularz E – 301, w którym potwierdzono powyższy okres ubezpieczenia I. M. w Wielkiej Brytanii, przy czym jako okres zatrudnienia wskazano przedział czasowy od 15 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. oraz od 17 lutego 2006 r. do 4 stycznia 2008 r. W formularzu E – 301 jako sposób rozwiązania stosunku pracy wskazano rezygnację pracownika.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej okoliczności Marszałek Województwa [...]. wydał w dniu 13 sierpnia 2008 r. decyzję o przyznaniu I. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 lipca 2008 r. na okres 6 miesięcy pomniejszony o okres 90 dni karencji (z uwagi na sposób rozwiązania umowy o pracę z pracodawcą brytyjskim).

Od powyższej decyzji I. M. wniosła odwołanie, w którym wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia zarejestrowania w PUP. Strona podniosła, powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze. zm.), iż okresu karencji nie stosuje się, gdy rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracownika nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania, a taka właśnie sytuacja zaistniała w jej przypadku. Ponadto strona podniosła, iż nabyła prawo do zasiłku z dniem rejestracji w PUP, a nie jak przyjął organ, w dniu dotarcia do organu samorządu wojewódzkiego stosownych dokumentów potwierdzających wymagany okres zatrudnienia na terytorium Wielkiej Brytanii.

Rozpoznają powyższe odwołanie Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] października 2008 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] i odmówił stronie przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

I. M. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. stwierdzając, iż wydana została ona z naruszeniem zakazu orzekania "na niekorzyść strony odwołującej się" wyrażonego w art. 139 k.p.a. bez jednoczesnego wykazania, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa [...] rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę będzie obowiązany przeprowadzić wnikliwą analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, rozważyć zasadność zarzutów odwołania strony oraz kierując się dyspozycją przepisu art. 139 k.p.a. wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a.

Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] i ponownie odmówił I. M. przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wydając decyzję w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...] działał w oparciu o przepisy rozporządzenia Nr 1408/71, dotyczącego koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych oraz ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Zgodnie z art. 67 ww. rozporządzenia, bezrobotny, ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia, ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działaniem ustawodawstwa państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE), pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii).

W rozpatrywanej sprawie I. M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Wielkiej Brytanii. W konsekwencji, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) wydanym w sprawie C – 272/90 – van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), gdzie ETS orzekł, że prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71 nie zabrania, aby państwo członkowskie odmówiło przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na rzecz bezrobotnego, który nie spełnił ostatnio okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w tym państwie.

Organ podkreślił, że wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 pkt b (ii) cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednocześnie, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71), musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii. W myśl bowiem art. 1 (h) ww. rozporządzenia określenie "miejsce zamieszkania" oznacza zwykłe miejsce stałego zamieszkania. Zgodnie natomiast z orzeczeniem ETS w sprawie C – 76/76 – di Paolo (ECR 1977/1/00315), ilekroć pracownik ma stałe zatrudnienie w państwie członkowskim rodzi się domniemanie, że tam zamieszkuje i tam koncentrują się jego interesy życiowe.

Przeniesienie obowiązku wypłaty zasiłku dla bezrobotnych z państwa członkowskiego będącego miejscem ostatniego zatrudnienia do państwa członkowskiego stanowiącego miejsce zamieszkania, jest zaś uzasadnione jedynie dla tej kategorii pracowników, którzy zachowują bliską więź z krajem, w którym osiedlili się i zwykle mieszkają. Jednak nie byłoby to uzasadnione, gdyby – z uwagi na zbyt szeroką interpretację terminu miejsca zamieszkania – doprowadzono do sytuacji, kiedy wszyscy pracownicy migrujący zatrudnieni w jednym państwie członkowskim, których rodziny mieszkają na stałe w innym państwie członkowskim, zostali objęci wyjątkiem zawartym w art. 71 rozporządzenia 1408/71. Przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia, należy zatem brać pod uwagę długość oraz ciągłość okresu pobytu przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy.

Organ podniósł, że kwestia ta jest szeroko poruszona w decyzji Komisji Administracyjnej Nr 160 z dnia 28 listopada 1995 r., dotyczącej zakresu stosowania artykułu 71 (1) (b) (ii) rozporządzenia 1408/71 w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych dla pracowników, którzy nie są pracownikami przygranicznymi, którzy w trakcie swojego ostatniego okresu zatrudnienia mieszkali na stałe na obszarze państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (96/172/WE). Zgodnie z ww. decyzją, art. 71 ust 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71, może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np.: sezonowych, pracowników transportu międzynarodowego i innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia, ale pod warunkiem, że w trakcie wykonywania ostatniej pracy zamieszkiwali lub zachowali miejsce zamieszkania w państwie innym niż państwo miejsca zatrudnienia.

Z informacji przedstawionych przez I. M. zarówno w odwołaniu, jak i w treści złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia z dnia 23 czerwca 2008 r., jasno wynika natomiast, że przez ponad dwa lata zamieszkiwała ona w Wielkiej Brytanii "pod stałym adresem", a jej kontakty z zamieszkującymi w Polsce rodzicami ograniczały się w zasadzie do kontaktów telefonicznych. Co więcej jej ostatni stosunek pracy na terytorium Wielkiej Brytanii, został zawarty na czas nieokreślony. W wyniku analizy powyższych okoliczności Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że wymeldowanie się skarżącej ze stałego miejsca zamieszkania w Polsce było w istocie wyrazem jej woli do zerwania istniejącej wówczas więzi administracyjnoprawnej z krajem i świadczyło o jej zamiarze stałego zamieszkania w Wielkiej Brytanii.

Na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można zatem uznać, że I. M. podczas pracy w Wielkiej Brytanii utrzymywała swoje stałe miejsce zamieszkania, tj. centrum interesów życiowych, w Polsce. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71.

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności organ odwoławczy postanowił odstąpić od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z powodu stwierdzenia, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo.

Na rzecz niezastosowania wobec I. M. przepisów art. 71 ust. 1 pkt b (ii) przemawiają, w ocenie organu odwoławczego, również jej twierdzenia zawarte zarówno w treści odwołania jak i późniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W treści odwołania skarżąca oświadczyła bowiem wyraźnie, że przyjeżdżając z Wielkiej Brytanii do Polski zmieniła ona miejsce zamieszkania. Co więcej w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdziła, że inwestowała zarobione środki finansowe w remont swojego mieszkania w Wielkiej Brytanii, co wskazuje na jej zamiar trwałego pobytu w tym państwie. Analiza przywołanych wyżej okoliczności pozwala zatem stwierdzić, że interesy życiowe I. M. podczas jej pracy w Wielkiej Brytanii koncentrowały się w tym państwie. Tym samym należy uznać, że przeprowadzając się do Polski w istocie zmieniła ona miejsce zamieszkania.

Wobec powyższego organ II instancji nie ma podstaw aby, na mocy preferencyjnego art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Nr 1408/71, uznać I. M. za osobę powracającą do państwa swojego miejsca stałego zamieszkania.

Minister podkreślił jednocześnie, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – wynikającą z art. 13 rozporządzenia 1408/71 zasadą lex loci laboris – obywatel wykonujący pracę lub pracujący na własny rachunek na terytorium jednego z państw członkowskich UE, EOG lub Szwajcarii podlega wyłącznie ustawodawstwu tego państwa, w którym jest lub był ostatnio zatrudniony. W konsekwencji, należy uznać, że skarżąca powinna ubiegać się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii, gdyż tam była ona ostatnio zatrudniona i tam opłacane były składki na ubezpieczenie na wypadek bezrobocia. I. M. nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce – a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia 1408/71. Tym samym, wobec faktu, niespełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, nie jest możliwe, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych przez nią na obszarze Wielkiej Brytanii przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności pozostałe zarzuty podniesione przez I. M. w odwołaniu organ uznał za bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. M. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 i art. 139 k.p.a., a także naruszenie przepisów powołanego w decyzji rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w zw. z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W jej ocenie organ odwoławczy nie uczynił zadość temu obowiązkowi, gdyż w ogóle nie odniósł się do żądań zawartych przez nią w odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, że granice swobody orzekania przez organ odwoławczy wyznacza m. in. ustanowiony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. Organ odwoławczy odstępując w niniejszej sprawie od zasady zakazu reformationis in peius nie wykazał wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Tym samym organ odwoławczy ponownie wydał decyzję nie spełniającą wymogów art. art. 107 § 3 k.p.a. oraz dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a. Samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ niższej instancji naruszył rażąco prawo nie jest bowiem wystarczające, gdyż organ powinien przedstawić odpowiednią argumentację i przywołać konkretne przepisy na potwierdzenie poprawności swego myślenia.

Ponadto skarżąca podniosła, iż Minister dokonał błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt b (ii) ww. rozporządzenia z powołaniem się na orzecznictwo ETS. W wywodzie uzasadniającym to, że jej sytuacja nie mieści się w zakresie przepisu art. 71 ust. 1 pkt b (ii) jest przywoływany fakt jej wymeldowania. Organ pominął jednak okoliczność, że obowiązek taki wynika z art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto od kilku lat nie ma już w Polsce obowiązku meldunkowego w takim rozumieniu, że brak pobytu stałego lub czasowego powoduje niemożliwość korzystania z określonych praw, co potwierdzają także przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca zarzuciła, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na szeregu domniemaniach. Jednak ani fakt jej wymeldowania z pobytu stałego w Polsce, ani fakt ponoszenia kosztów na remont mieszkania w Wielkiej Brytanii nie świadczy bynajmniej o chęci zerwania przez nią więzi z krajem. Skarżąca podała także obszerną argumentację, z powołaniem się na orzecznictwo ETS, świadczącą jej zdaniem o tym, że mieści się ona w kręgu podmiotów wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wykazał, iż decyzja Marszałka Województwa [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 71 ust. 1 pkt b (ii) i art. 67 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71. Analiza całokształtu okoliczności sprawy pozwoliła natomiast organowi odwoławczemu ustalić, że wymeldowanie się skarżącej ze stałego miejsca zamieszkania w Polsce nie było wyrazem jej dążenia do przestrzegania obowiązującego prawa, lecz wyrazem jej woli do zerwania istniejącej wówczas więzi administracyjnoprawnej z naszym krajem.

W przekonaniu organu odwoławczego, zastosowanie w przedmiotowej sprawie zasady reformationis in peius doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] naruszałoby również interes społeczny, gdyż doprowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy migrujący będący w takim samym położeniu faktycznym byliby różnie traktowani przez organy administracji, co stanowiłoby zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 13/09, wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r.

Stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania I. M. od decyzji Marszałka Województwa [...] był zatem związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za wadliwe. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., dokonując wykładni art. 139 k.p.a. w kontekście dopuszczalności jego ewentualnego zastosowania przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie wskazał, że obowiązkiem organu II instancji, który odstępuje od zakazu reformationis in peius, jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przy czym organ powinien mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko rażące, oczywiste, wynikające wprost z treści przepisu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd wskazał na tożsamość przedmiotowego pojęcia z rażącym naruszeniem prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2).

Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej powtórzył natomiast argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2008 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając w konkluzji, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 67 ust. 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, co uzasadnia odstąpienie przez organ odwoławczy od wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

Organ odwoławczy dokonując odmiennej, niż to uczynił organ I instancji, oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz interpretacji przepisów art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 pkt b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu decyzji w czym upatruje rażące, wynikające wprost z treści przepisów, naruszenie prawa przez organ I instancji.

Nie chodzi tu bowiem o przypadki błędów w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96).

Jak wyraźnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., wyrażona w art. 139 k.p.a. instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony, a respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy, rozstrzygając ponownie sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, wbrew wcześniejszym zaleceniom Sądu, nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podniósł dodatkowo, że utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] naruszałoby również interes społeczny, gdyż doprowadziłoby do sytuacji, w której pracownicy migrujący będący w takim samym położeniu faktycznym byliby różnie traktowani przez organy administracji, co stanowiłoby zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd oceniając decyzję nie mógł jednak uwzględnić tej dodatkowej argumentacji, gdyż przedmiotem oceny Sądu jest zaskarżona decyzja, a nie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Niezastosowanie się przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęta decyzja jest wadliwa (vide: postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 roku, sygn. akt IV SA 975/97; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 527/97 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1803/06).

Wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy postanowień art. 153 p.p.s.a., Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tej sytuacji zbędne stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.