Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2078/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 35/15 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od E. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. wydanym po rozpoznaniu skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014. r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 156 złotych kosztów postępowania, a także określił, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...].03.2013 r., w trakcie oględzin dróg wojewódzkich, stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 455 w m. J., przy ul. O., tablicy reklamowej, bez zgody zarządcy drogi, o treści: "Pokoje do wynajęcia (...)" o łącznej powierzchni 1,87m2. Powyższe zostało potwierdzone przez pracownika DSDiK we Wrocławiu stosownym protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną.

W dniu [...].12.2013 r. Dolnośląska Służba Dróg i Kolei we Wrocławiu wszczęła postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 455 bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...].01.2014 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z informacją o usunięciu reklamy w dniu [...].01.2014 r. W dniu [...].02.2014 r. pracownik DSDiK we Wrocławiu stwierdził, że przedmiotowej reklamy nie ma w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 455.

Oświadczenia końcowe strony wskazało inne wymiary tablicy reklamowej oraz informację o czasowym demontażu tablicy w terminie od dnia [...].08.2013r do dnia [...].12.2013 r. W związku z posiadaną dokumentacją fotograficzną, organ nie zgodził się z informacją o czasowym demontażu reklamy, natomiast wobec niewielkich różnic w pomiarze powierzchni reklamy i brakiem możliwości sprawdzenia wymiarów w terenie organ w tej kwestii, przyjął wyjaśnienia strony i uznał za prawidłową powierzchnię tablicy 1,65 m2.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu, działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, w zw. z ust. 6, 8, 10, 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. – dalej też: "u.d.p.") oraz §1, §2 ust. 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2004 r. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), a także § 1 Uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego Nr5682/IV/14 z dnia 13 maja 2014r., w sprawie udzielenia Kierownikowi Oddziału Administrowania Infrastrukturą Drogową w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we Wrocławiu, pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych przewidzianych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wymierzył skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą: [A.] E. D. w J. karę pieniężną w wysokości: 3.894,00 zł za zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 455 w m. J., ul. O., w związku z umieszczeniem reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od dnia [...].03.2013 r. do dnia [...].01.2014 r. Ponadto organ orzekł, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazał, że należność nieuiszczona w terminie podlega wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Organ w uzasadnieniu wskazał sposób naliczenia kary zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust. 6 Uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu.

Skarżąca w odwołaniu o decyzji zarzuciła zwłokę organu we wszczęciu postępowania oraz wniosła o umorzenie naliczonej kary.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił granice pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości również fakt, że od dnia 28 marca 2013 r. do dnia 16 stycznia 2014 r., strona zajmowała pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy.

Powołując art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 u.d.p. organ podkreślił, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani zmiany sposobu jej ustalania.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię 1,65 m2, zgodnie z oświadczeniem strony, zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie Dolnośląskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich we Wrocławiu (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.). Organ ustalił również okres zajmowania pasa drogowego, za początkowy dzień zajęcia przyjmując [...] marca 2013 r. Data ta wynika z protokołu, w którym pracownik zarządcy drogi po raz pierwszy stwierdził umieszczenie tablicy z reklamą. Z kolei za końcową datę organ przyjął dzień [...] stycznia 2014 r., zgodnie z oświadczeniem strony z pisma z dnia [...] czerwca 2014 r., o zdemontowaniu reklamy. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna potwierdzająca ciągłość zajęcia, co zdaniem organu nie potwierdza stanowiska strony o tymczasowym zdemontowaniu tablicy reklamowej w okresie od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym liczba dni, za które powinna być naliczona kara pieniężna, wynosi 295. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, powinna ona wynieść 3.894,00 zł i taką też kwotę wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji.

Kolegium dalej uzasadniało, że nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie nałożenia kary z zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi rozpoczęło się w stosunku do skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. - zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Jednak w ocenie SKO ewentualna zwłoka we wszczęciu postępowania, nie zwalnia strony z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ II instancji podkreślił dalej w motywach, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W interesie podmiotu zamierzającego zająć pas drogowy, na jakiekolwiek cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest uzyskanie zezwolenie na zajmowanie tego pasa drogowego. Podmiot zamierzający zająć pas drogowy, powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem przed umieszczeniem reklamy. W przeciwnym bowiem razie istniejące w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia, co z kolei pociąga za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy.

Kolegium podniosło, że przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje również żadnych dodatkowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poza stwierdzeniem samego tylko faktu zajęcia tego pasa. W szczególności takiej przesłanki nie stanowi wina podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Tym samym kara musi zostać nałożona niezależnie od tego, czy sprawcy zajęcia można winę przypisać, czy też jego zachowanie nie ma charakteru zawinionego, zaś ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie posiadają kompetencji do zwolnienia sprawcy zajęcia pasa z obowiązku zapłaty tej kary.

Skargę na opisaną decyzję SKO wniosła E. D..

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji odwołując się do dyspozycji art. 40 ust.12, ust.2, ust. 3, ust. 5 i ust.6 ustawy o drogach publicznych doszedł do wniosku, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za legalne zajęcie pasa drogowego, to na organie inicjującym i prowadzącym postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego (jednoznacznego) ustalenia sposobu takiego zajęcia, tj. ustalenia jaki konkretnie – spośród wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy – "obiekt" został w nim zlokalizowany. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie dla zastosowania prawidłowej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego oraz szczegółowych zasad jej naliczania, uzależniających wysokość opłaty od rodzaju (sposobu) zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekły o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim tablicy reklamowej o treści: "Pokoje do wynajęcia..." Taki "obiekt", który został uznany przez organy za samowolnie zlokalizowany w pasie drogowym, został określony w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnej decyzji, a w konsekwencji też w utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 23 definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "reklamy".

Powołując art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że obok właściwego sklasyfikowania "obiektu" umieszczonego w pasie drogowym do elementów stanu faktycznego, które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zaliczyć należy ustalenia wskazujące na rzeczywisty i czasowy rozmiar bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Elementem kalkulacyjnym – kształtującym wysokość opłaty – jest w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez dany "obiekt" jego rzut poziomy w relacji do powierzchni zajmowanego pasa – a w odniesieniu do reklamy jej powierzchnia – oraz okres zajęcia pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uwagi na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej tablicy reklamowej w dniu [...] grudnia 2013 r. wobec stwierdzenia w dniu [...] marca 2013r. w trakcie oględzin przez służby drogowe faktu umieszczenia w pasie drogowym tablicy reklamowej przez skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu [...] stycznia 2014r. skarżąca usunęła w dniu [...] stycznia 2014 r. przedmiotową reklamę. Za bezsporne Sąd I instancji uznał umieszczenie przez skarżącą tablicy reklamowej w pasie drogi wojewódzkiej od dnia [...] marca 2013r. o powierzchni 1,65m2 i termin usunięcia tablicy przez skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji spornym stał się czas zajęcia od momentu stwierdzenia faktu zajęcia pasa bez zezwolenia, a tym samym wysokość naliczenia kary za okres 295 dni.

W ocenie WSA zasadnie podniosły organy obu instancji, że decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, iż na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i w ogóle, że zajmuje pas drogowy.

Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu I instancji, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd I instancji podniósł, że w konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a.).

Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie naruszone, co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącej wyższej kary niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad. Zdaniem WSA konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżąca niezwłocznie po powzięciu wiadomości o toczącym się przeciwko niej postępowaniu usunęła objętą postępowaniem reklamę.

Powołując art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji wskazał, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie WSA, w świetle w/w ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o podstawie wszczęcia postępowania oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany zwleka z wszczęciem lub z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa stron i dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony obowiązków. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji zauważył, że fakt zajęcia pod sporną reklamę pasa drogowego został stwierdzony w dniu [...] marca 2013 r. podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika zarządcy drogi, a więc podmiotu wykonującego funkcję zarządcy drogi w rozumieniu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą uzyskania takiej informacji zarządca drogi niezwłocznie powinien ustalić, czy na zajęcie pasa drogowego wydał pozwolenie, a jeżeli nie to po potwierdzeniu faktu nielegalnego umieszczenia reklamy, powinien wszcząć niezwłocznie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, informując jednocześnie o tym strony zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. Wtedy też co do zasady sprawa powinna być załatwiona w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a. WSA stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby istniały usprawiedliwione powody do przedłużania tego terminu. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie może ponosić konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ dopiero dnia [...] grudnia 2013 r., zawiadomienia strony w dniu [...] stycznia 2014 r., zwłaszcza w sytuacji gdy z treści przedmiotowej reklamy wynikało w jednoznaczny sposób w stosunku do kogo postępowanie powinno być wszczęte.

W ocenie Sądu, w efekcie działania organu pierwszej instancji z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącej kary za znacznie dłuższy okres niż miałoby to miejsce w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami, a to mając na uwadze, że skarżąca nie kwestionowała faktu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i usunęła reklamę w dniu powzięcia wiadomości o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Ostatecznie Sąd I instancji podkreślił, że kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania, aby była ona naliczona za dłuższy okres.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2) p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji dopuściły się naruszenia opisanych zasad postępowania, co skutkowało wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej w wyższej wysokości niż miałoby to miejsce w przypadku prowadzenia postępowania z zachowaniem tych zasad, podczas gdy nawet ewentualne naruszenie tych zasad postepowania, w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności, na wysokość wymierzonej, kary pieniężnej; jednocześnie stan faktyczny sprawy został ustalony przez orzekające w sprawie organy prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych , poprzez błędną wykładnię tego przepisu ustawy, tj.:

a) błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w tym, jej wysokość miała zwłoka organu I instancji w zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania w tej sprawie przez, co organ ten przyczynił się do utrzymywania się stanu zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji, wymierzył skarżącej kary w wyższej wysokości, podczas gdy kwestie winy zajmującego pas drogowy jak i właściwego organu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej kategorii sprawy, a jedynie "obiektywny" fakt zajęcia pasa drogowego, w tym faktyczny okres umieszczenia reklamy w pasie drogowym;

b) bezpodstawne dopuszczenie elementów uznania administracyjnego w rozstrzyganiu spraw kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi będących przedmiotem decyzji związanych, a przez to nie dających możliwości miarkowania kary pieniężnej i uwzględnienia czynników subiektywnych czy ocennych (jak np. wina zajmującego pas drogowego lub organu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 185 p.p.s.a. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2015 r. w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Kasator na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art.12 k.p.a. oraz w oparciu o art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych

Istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego jest z nim funkcjonalnie związany.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne.

Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.

Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia.

W tym stanie rzeczy, postawiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia praw skarżącej, która posadowiła tablicę reklamową w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, przez upływ długiego okresu między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie, a wszczęciem postępowania, co zdaniem Sądu I instancji skutkowało zwiększeniem wysokości kary jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom Sądu I instancji skarżąca nie ponosi konsekwencji zwłoki we wszczęciu postepowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu.

Wobec powyższego należy przyznać rację wywodom skargi kasacyjnej wskazującym, że nawet ewentualne uchybienie wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postepowania, w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w świetle art.40 ust.12 pkt 1) u.d.p., nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

W tym stanie rzeczy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za usprawiedliwione.

W świetle powyższych wywodów usprawiedliwiony jest także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. Wbrew poglądom wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku katalog przesłanek obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi został określony w omawianym przepisie w sposób wyczerpujący w powiązaniu z art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.