Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3324/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ai cart. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1762/17 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1762/17 oddalił skargę T.S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie kary za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 17 maja 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 40.000 zł na T.S. (dalej także, jako "skarżący") za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia, w ramach działalności gospodarczej pod firmą P.P.H.U. "[...]" T. S. placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą: [...], znajdującej się w Z. przy ul. [...].

Wskutek wniesionego przez T.S. odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu 18 listopada 2016r. w przedmiotowej placówce została przeprowadzona kontrola, z której wynika, iż w placówce tej nadal jest prowadzona działalność o charakterze całodobowej (z zakwaterowaniem) opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi lub niepełnosprawnymi bez wymaganego prawem zezwolenia.

W sprawie prowadzenia tej placówki bez wymaganego prawem zezwolenia Wojewoda [...] wymierzył już T.S. karę pieniężną 10.000 zł decyzją z 17 kwietnia 2008 r. Pomimo tego Skarżący nie zaprzestał prowadzenia placówki, ani nie przywrócił stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami uzyskując zezwolenie. Wobec tego Wojewoda [...] decyzją z 13 listopada 2012 r. ponownie wymierzył T.S. karę pieniężną w wysokości 40.000 zł. Pomimo wymierzenia dwóch kar pieniężnych skarżący w dalszym ciągu nie zaprzestał prowadzenia placówki, co zostało stwierdzone w czasie doraźnej kontroli przeprowadzonej 18 listopada 2016 r. Zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo zastosował normę przepisu 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył T.S. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.)

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Przytaczając przepisy art. 67 ust. 1, art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), Sąd podniósł, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości - jak słusznie stwierdziły organy orzekające w sprawie - skarżący od kilkunastu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom chorym, niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez posiadania na prowadzenie tej placówki stosownego zezwolenia wojewody. T.S. była już wcześniej wymierzana dwukrotnie kara pieniężna za prowadzenie tej działalności bez odpowiedniego zezwolenia. Pomimo zastosowania sankcji administracyjnych nie zaprzestał on prowadzenia tej placówki. Po stwierdzeniu w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2016 r. przez upoważniony zespół inspektorów w [...] Domu Opieki [...] w Z. przy ul. [...], że placówka ta prowadzona jest nadal bez przewidzianego prawem zezwolenia wojewody, organ zobowiązany był wymierzyć karę pieniężną. Z uwagi na to fakt, że po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za to samo zachowanie skarżący nie zaprzestał prowadzenia tej placówki, to podlegał on karze pieniężnej w wysokości 40000 zł. Konstrukcja art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wskazuję, iż dla wymierzenia kary pieniężnej przez organ obligatoryjnie wystarczy sam fakt stwierdzenia prowadzenia placówki bez zezwolenia. Żadne inne okoliczności, w tym powody braku zezwolenia, nie mają znaczenia i organ innych okoliczności nie bada. Na rozprawie sądowej 20 marca 2018 r. skarżący złożył do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2018 r., Nr 65/2018 zezwalającą T.S. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia przedmiotowej placówki pod nazwą [...] w Z., przy ul. [...], na czas nieokreślony. Zezwolenie objęte tą decyzją zostało udzielone już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, iż dowodzi to dodatkowo, że w dacie wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną za prowadzenie placówki bez zezwolenia skarżący takiego zezwolenia nie posiadał. Późniejsze uzyskanie zezwolenia nie powoduje anulowania kar pieniężnych za prowadzenie placówki bez zezwolenia, orzeczonych ostatecznymi decyzjami, gdyż takiej możliwości nie przewiduje powołana w sprawie ustawa. Sąd wyjaśnił, iż złożona na rozprawie decyzja pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o nałożeniu na T.S. kary pieniężnej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T.S. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") przez oparcie się̨ przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy państwowe w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przez niedokładne przeanalizowanie dowodów w postaci pism złożonych przez skarżącego do akt sprawy wskazujących, iż skarżący ubiega się̨ o zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę̨ osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku i tym samym nieuwzględnienia wniosku o zawieszeniu postępowania do czasu otrzymania pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 4 w zw. z art. 131 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że poprzednio nałożone kary pieniężne decyzją z dnia 17 kwietnia 2008 r. i decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. uległy przedawnieniu względnie zatarciu z pominięciem konstytucyjnej zasady państwa prawa;

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie WSA w Warszawie. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż zarówno organy jak i Sąd I instancji nie rozstrzygnęły wpływu ewentualnego przedawnienia karalności uprzedniego ukarania Skarżącego karą pieniężną na niemożność nałożenia sankcji z art. 130 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Oparcie braku podstaw do zastosowania ponownie kary pieniężnej skarżący kasacyjnie upatruje w treści zasady państwa prawnego i powiązanej z nią zasady proporcjonalności. Nadto, podniesiono, iż T.S. czynił starania w celu uzyskania stosownego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie (pismem z 16 września 2020 r.) oraz strona przeciwna (pismem z 15 września 2020 r.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14).

Niezasadny jest powiązany z powyższymi przepisami zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. Pomijając okoliczność, że skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art.151 P.p.s.a, a więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., to powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Zresztą zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie wprawdzie wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 K.p.a. ze względu na "niedokładne przeanalizowanie dowodów w postaci pism złożonych przez skarżącego do akt sprawy wskazujących, iż ubiega się on o zezwolenie na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku", lecz nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie podaje jakich to niezbędnych czynności nie podjął Sąd I instancji celem wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), w czym upatruje niekompletności materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wadliwości dokonanej oceny dowodów (art.80 K.p.a.), a także braków elementów decyzji (art. 107 § 1 K.p.a.). Tym samym ustalenia stanu faktycznego tej sprawy nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku dokonano trafnej oceny prawnej, że przyjęty przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, który jest wewnętrznie spójny.

W tej sytuacji przejść należy do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 130 ust. 4 w zw. z art. 131 ust. 5 u.p.s., w kontekście ich błędnej wykładni oraz nieprawidłowego zastosowania. Zgodnie z art. 130 ust. 4, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku nie zaprzestał jej prowadzenia, podlega karze pieniężnej w wysokości 40.000 zł. Celem przepisu art. 130 ust. 4 u.p.s. jest osiągnięcie stanu, w którym podmiot już raz ukarany, a który nie zastosował się do sankcji administracyjnej, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia konkretnej placówki. Odmienna wykładnia, przedstawiona przez skarżącego skutkowałaby dalszą możliwością nielegalnego prowadzenia placówki bez możliwości ukarania przedsiębiorcy, a więc funkcjonowania placówki, co do której nie uzyskano pozwolenia wojewody. Pamiętać także należy, że uzyskanie pozwolenia na prowadzenie takiej placówki jest uwarunkowane spełnianiem przez nią standardów zapewniających osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku godne warunki życia. Co więcej, niezależnie od faktu, że norma administracyjnoprawna ma charakter bezwzględnie wiążący, to wskazać należy, iż kwota zamieszczona przez ustawodawcę w tym przepisie została wskazana w określonej - stałej kwocie. Organ administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji, przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek, nie może odstąpić od nałożenia wskazanej kary pieniężnej, ani jej miarkować w ramach luzu decyzyjnego. Zatem wszelkie dywagacje czynione w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w nawiązaniu do zasady proporcjonalności są całkowicie nieuzasadnione.

Natomiast art. 131 ust. 5 u.p.s. ma charakter procesowy i wynika z niego jedynie to, że egzekucja kar pieniężnych wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 4 tego artykułu, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie, ani przez organy administracyjne, ani tym bardziej przez Sąd I instancji.

Ubocznie jedynie wskazać należy, że sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Jest ona środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Ma też zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Zagrożenie administracyjną karą pieniężną ma za zadanie uzyskanie stanu, w którym placówki są prowadzone przez podmioty, które uzyskały pozwolenie, a więc które spełniają standardy określone w art. 68 ustawy. Taki cel karania za delikt administracyjny polegający na prowadzeniu placówki bez pozwolenia wskazuje na brak podstaw do stosowania w procedurze karania reguł stopniowania winy i kary według reguł prawa karnego. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że wysokość kar przewidzianych art. 130 ust. 4 u.p.s., jak uznał ustawodawca ustalając stała jej wysokość, pozostaje w proporcji do wagi deliktu – 40 000 zł za dalsze prowadzenie placówki bez zezwolenia, pomimo uprawomocnienia się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Skarżący w skardze kasacyjnej podniósł zarzut, iż zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji nie odniosły się do ewentualnego "przedawnienia karalności czy zatarcia" uprzednio nałożonych kar administracyjnych. Skarżący tak uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 130 ust. 4 u.p.s. mylnie uznał, iż przedawnienie egzekucji administracyjnej kary pieniężnej powoduje per se nieistnienie faktu uprzedniego ukarania karą pieniężną. Taka wykładnia jest sprzeczna z wykładnią literalną i celowościową art. 130 ust. 4 u.p.s., bowiem w znaczny sposób ograniczałaby możliwość ukarania zachowań sprzecznych z prawem i zagrażających dobru osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych lub osób w podeszłym wieku. Analiza treści przywołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż bez znaczenia dla nałożenia kary w wysokości 40 000 zł pozostaje fakt ewentualnego przedawnienia egzekucji kary administracyjnej, albowiem stanowi to odrębne postępowanie. Kluczowe natomiast jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek w postaci uprzedniego ukarania sankcją administracyjną za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki i niezaprzestanie jej dalszego prowadzenia (po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu poprzedniej kary pieniężnej). Tym samym inne okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mają żadnego znaczenia dla nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej. Ponadto prawu administracyjnemu nieznane jest pojęcie "zatarcia" administracyjnej kary pieniężnej. Bez znaczenia dla zasadności orzeczenia sankcji administracyjnej pozostaje również okoliczność, iż skarżący podejmował działania w celu uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Podstawą wymierzenia kary jest bowiem brak wymaganego zezwolenia, nie są natomiast istotne pobudki, dla których prowadzona jest placówka, ani to, czy przynosi ona korzyści finansowe. Podobnie nie ma znaczenia, czy sprawca deliktu działał umyślnie, ani czy kierował się dobrą czy złą wolą (Wyrok NSA z 7.03.2017r., I OSK 1892/15, GP 2017/47, s. 10; wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2016r., I SA/Wa 115/16, LEX nr 2045416). Jeżeli działalność nie jest udokumentowana wymaganym zezwoleniem, to wojewoda musi zastosować sankcję. Nawet gdyby prowadzenie takiej działalności odbywało się ze szlachetnych pobudek, to nie zmienia to faktu, że działalność taka będzie – bez zezwolenia – nielegalna, a zatem będzie podlegać karze (wyrok NSA z 24.04.2014 r., I OSK 549/13, LEX nr 1480910).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.