Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 950/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: w zw. z art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Tworóg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr IFIII.4131.1.65.2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części stwierdzającej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność § 16 ust. 6 pkt 2 lit. e objętej tym rozstrzygnięciem uchwały nr XLV/376/2018 Rady Gminy Tworóg z dnia 24 lipca 2018 r. 2. w pozostałym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchyla.


UZASADNIENIE

Wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 sierpnia 2018 r. Nr IFIII.4131.1.65.2018 Wojewoda Śląski (dalej też jako organ nadzoru lub Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr XLV/376/2018 Rady Gminy Tworóg (dalej jako Rada) z dnia 24 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Nowej Wsi Tworowskiej (dalej jako uchwała).

W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w przedmiocie legalności uchwały zostało wszczęte w dniu 17 sierpnia 2018 r.

W trakcie oceny legalności uchwały, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt gminy występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.- zwanej dalej u.g.r.l.) ustawodawca nałożył obowiązek każdorazowego uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednocześnie przepisem art. 7 ust. 1 u.g.r.l. zastrzeżono, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tym samym chcąc przeznaczyć grunty leśne na cele nieleśne w planie miejscowym, gmina zobowiązana jest uzyskać zgodę stosownego organu.

Sporządzając projekt uchwały Nr XLV/376/2018 Wójt Gminy Tworóg (dalej jako Wójt) wystąpił do Marszałka Województwa Śląskiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, na podstawie którego w dniu 6 kwietnia 2018 r. decyzją nr 1156/TW/2018 otrzymał zgodę na odlesienie gruntów o łącznej powierzchni 0,8097 ha. Zgoda ta dotyczyła gruntów położonych w granicach terenów oznaczonych w planie symbolami: 5MN, 20MN oraz 1KDW.

Po analizie rysunku planu organ nadzoru stwierdził, że zgoda taka powinna zostać uzyskana także w odniesieniu do gruntów leśnych leżących w terenach oznaczonych w planie m.in. symbolami: 16.MN, 2.ML, 3.ML, 4.ML, 5.ML. Grunty te widnieją jako grunty leśne zarówno w ewidencji gruntów, na co wskazano na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do kwestionowanej uchwały oznaczając je szrafurą jako użytki leśne według ewidencji gruntów, jak również w Banku Danych o Lasach (utworzony przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe i utrzymywany przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej centralny punkt dostępu do informacji o zasobach leśnych i stanie lasów w Polsce, o których mowa w art. 13a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, dostępny pod adresem internetowym www.bdl.lasy.gov.pl). Tym samym przeznaczenie ich na cele inne niż leśne, w omawianej sytuacji na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz letniskowej, wymagało uzyskania zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 u.g.r.l.

Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania tego planu za nieważny (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. – sygn. akt II OSK 1900/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. (por. sygn. II OPS 1/10, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), istnieje konieczność uzyskania każdorazowo nowej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu planu miejscowego w ramach procedury planistycznej. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków faun i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, iż Wójt opracowując analizowany plan miejscowy nie uzyskał na nowo wskazanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a uzyskane ewentualnie w poprzednich procedurach planistycznych zgody nie mogą być obecnie wykorzystane. Zgoda odnosi się do określonego projektu miejscowego planu, na podstawie którego opracowany zostaje wniosek o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu.

Z tego powodu organ nadzoru uznał, że uchwała Nr XLV/376/2018 podjęta została z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego.

Dalej Wojewoda wskazał, że na załączniku nr 1 do uchwały, stanowiącym graficzne ustalenia planu, Rada wyznaczyła teren oznaczony symbolem 2.ZP – tereny zieleni urządzonej. Dla wskazanego terenu w § 16 ust. 6 pkt 2 lit. e jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zabudowę uzupełniającą funkcjonalnie zabudowę terenu 1.MZ. Teren oznaczony symbolem 1.MZ został, stosownie do przepisów § 16 ust. 5 uchwały przeznaczony na cele zabudowy zamieszkania zbiorowego wraz z przynależnym zagospodarowaniem.

Po analizie porównawczej rysunku planu – załącznik Nr 1 – ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg przyjętego uchwałą nr XXVIII/259/2013 Rady z dnia 25 lutego 2013 r. (dalej jako studium) organ nadzoru stwierdził, że w zakresie terenu oznaczonego w planie symbolem 2.ZP brak jest zgodności z postanowieniami studium. Dla wskazanego terenu w studium wyznaczono bowiem jako kierunek rozwoju obszary L1 – tereny lasów, wchodzące w skład sfery niezurbanizowanej N/L.

Zgodnie z tabelą nr 1 zawartą w rozdziale II studium pkt 3 Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, tereny oznaczone symbolem L1 stanowią obszary chronione przed zabudową i niezabudowane. W rozdziale III studium, dla terenów sfery niezurbanizowanej N/L – terenów leśnych – o przeznaczeniach przeważających L1, L2, L3 zakazano jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem dopuszczonej na podstawie przepisów o lasach.

Tym samym, stosownie do postanowień uchwały Nr XXVIII/259/2013 stanowiącej dokument studium, teren oznaczony w planie symbolem 2.ZP, któremu odpowiada kierunek rozwoju przewidziany w studium jako L1 – tereny lasów, powinien zostać w ustaleniach planu wyłączony z zabudowy. Treść normy zawartej w § 16 ust. 6 pkt 2 lit. e uchwały tego warunku nie spełnia. Wskazanym przepisem Rada dopuściła bowiem możliwość realizacji zabudowy uzupełniającej funkcjonalnie zabudowę terenu 1.MZ czyli zabudowę zamieszkania zbiorowego wraz z przynależnym zagospodarowaniem.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że uchwałodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy funkcjonalnie uzupełniającej, co oznaczać może pełną dowolność w realizowaniu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 2.ZP.

W tym zakresie organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją gminy zawartą w piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. znak: Grp.6721.1.1.2016, jakoby przez zabudowę uzupełniającą funkcjonalnie zabudowę terenu 1.MZ, rozumieć należało zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe, małą architekturę, budowle terenowe w tym urządzenia ogrodowe itp. Nie wynika to bowiem z żadnych postanowień planu. Nie wskazują na to także wskaźniki urbanistyczne określone dla terenów 2.ZP, dopuszczające m.in. maksymalną powierzchnię zabudowy 50%. Ponadto, jeżeli gmina chciała aby na terenie 2.ZP zostały zrealizowane obiekty o których mowa w złożonych wyjaśnieniach, mogła była dopuścić w tym terenie możliwość realizacji "przynależnego zagospodarowania terenu", które zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 uchwały.

Stwierdzona niezgodność stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. W myśl z kolei przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem zarówno sporządzający projekt miejscowego planu wójt, jak również uchwalająca go rada gminy, dokonali naruszenia tych przepisów poprzez brak zachowania zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium.

Zarzucił też Wojewoda, że z naruszeniem treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Rada w § 11 pkt 1 lit. b zakwestionowanej uchwały ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej nakazała: "wzdłuż istniejących i projektowanych tras sieci infrastruktury technicznej zachowania strefy obsługi technicznej, strefy kontrolowanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wraz z ustalonymi dla nich w przepisach odrębnymi warunkami, w tym w zakresie lokalizowania zabudowy". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ sporządzający plan, winien był zatem rozeznać sytuację faktyczną poszczególnych terenów, w tym występujące na nich ograniczenia w zabudowie wynikające m.in. z przebiegu sieci infrastruktury technicznej i poczynić w związku z tym stosowne ustalenia w planie. Ustalając ograniczenia związane z występowaniem sieci infrastruktury technicznej należy mieć przy tym na względzie, iż dla części z nich obowiązują stosowne przepisy warunkujące szerokości stref i ograniczenia w zabudowie, jak np. strefa kontrolowana dla istniejących gazociągów, a przykładowo dla linii energetycznych ustaleń takich w przepisach odrębnych brak. W takiej sytuacji chcąc wprowadzić ograniczenia w zabudowie gmina powinna samodzielnie podjąć decyzję planistyczną w oparciu o przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i ustalić obszary, w których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania.

Nie można uznać, aby kwestionowaną regulacją § 11 pkt 1 lit. b uchwały Rada wymóg ten wypełniła. Przepisem tym nakazano bowiem zachować strefy obsługi technicznej, które nie zostały w planie ustalone, zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Ponadto uchwałodawca zobowiązał także adresatów do zachowania stref do projektowanych tras sieci infrastruktury technicznej, przy czym, przebiegi projektowanych sieci również nie zostały wskazane. Nie wiadomo zatem gdzie ograniczenia wynikające z zachowania stref obsługi technicznej miałyby obowiązywać.

Taki sposób redagowania norm prawnych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powoduje zdaniem Wojewody niepewność inwestycyjną co do faktycznego możliwego sposobu zagospodarowania terenów, prowadząc do naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który wyraźnie wskazuje, że to wyłącznie rada gminy, w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została zobligowana do określenia zasad i warunków zagospodarowania terenów objętych planem.

Ponadto, stosownie do przepisów § 22 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 283 ze zm.) odsyłając w akcie prawa miejscowego do innych przepisów powszechnie obowiązujących, należy jednoznacznie wskazać akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określić zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. Tymczasem przepisem § 11 pkt 1 lit. b uchwały Rada dokonała odesłania w zakresie stref technicznych do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych, naruszając tym samym zasady prawidłowej legislacji.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wskazane istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzenia dawało organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze reprezentowana przez Wójta Gmina Tworóg wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu w odniesieniu do zarzutu Wojewody podjęcia uchwały z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Wójt stwierdził, że wymagana tym przepisem zgoda odnośnie terenów oznaczonych w zakwestionowanej uchwale symbolami 16.MN, 2.ML, 3.ML, 4.ML i 5.ML została uzyskana przy podejmowaniu uchwały nr XXI/313/2000 Rady Gminy Tworów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie zmian fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg w sołectwie Tworóg oraz zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tworóg w sołectwie Nowa Wieś Tworoska. Z dniem publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Śląskiego nr 12 poz. 259 w dniu 16 marca 2001 r., tereny te przestały być zatem terenami leśnymi i rolnymi i stały się terenami przeznaczonymi w tym planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele niż rolne i leśne.

Skoro w planie z dnia 30 listopada 200 r. tereny te zostały przeznaczone na inne cele, to w obecnie uchwalonym planie nie wymagają one ponownej zgody na wyłączenie, gdyż nie są od dnia 16 marca 2001 r. terenami do których zastosowanie ma art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na poparcie tego stwierdzenia Wójt odwołał się do powoływanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt II OPS 1/10, w której stwierdzono w uzasadnieniu, że "warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Odnośnie przedmiotowych terenów do "skonsumowania" wyrażonej wcześniej zgody doszło na skutek w/w uchwały Rady z dnia 30 listopada 2000 r. W jej następstwie tereny te przestały być terenami leśnymi i stały się terenami nieleśnymi, do których przepis art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. nie miał zastosowania.

Nie zasługuje też zdaniem Wójta na uwzględnienie sformułowany przez Wojewodę zarzut niezgodności treści § 16 ust. 6 pkt 2 lit. e zakwestionowanej uchwały odnośnie terenu oznaczonego w niej symbolem 2.ZP, z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań, poprzez dopuszczenie na tym terenie zabudowy funkcjonalnej związanej z terenem 1.MZ.

W studium uwarunkowań wskazano bowiem, że z uwagi na skalę i szczegółowość sporządzenia studium dla każdego terenu studium, niezależnie od zdefiniowanego przeznaczenia przeważającego mogą w nim występować przeznaczenia istniejące, przeznaczenia dopuszczone, przynależne zagospodarowanie terenu oraz drogi publiczne kategorii lokalnej i dojazdowej, garaże i parkingi nie realizujące zapotrzebowania na miejsca postojowe w granicach terenu, miejsca obsługi transportu zbiorowego takie jak przystanki komunikacji, pętle autobusowe itp., a także tereny infrastruktury, takie jak: sieci, przepompownie, ujęcia wód, stacje transformatorowe, stacje bazowe telefonii komórkowej itp."

Jednocześnie w studium określono co należy rozumieć przez przeznaczenie "adekwatne do przeznaczenia przeważającego", obejmujące m.in. "zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe".

Tym samym ustalając w planie, iż w obszarze 2.ZP może pojawić się zabudowa uzupełniająca funkcjonalnie zabudowę terenu 1.MZ (dom seniora) Rada Gminy umożliwiła realizację dopuszczonego w studium zagospodarowania rekreacyjnego i sportowego, małej architektury, akcentów architektonicznych oraz budowli terenowych w tym urządzeń ogrodowych np. wiaty grillowej.

Nadto w tym względzie Wójt stwierdził, że podniesiony w rozstrzygnięciu zarzut, iż zapisy planu powinny być zgodne z zapisami studium jest naruszeniem interesu prawnego Gminy do samodzielnego uchwalania planu, ma na celu zmuszenie Gminy do powielania zapisów studium w nowym planie. Powielenie studium w planie miejscowym nie jest celem przyjętym w ustawie o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, gdyż wówczas wystarczyłoby uchwalenie przez radę gminy tylko studium bez potrzeby uchwalania planu, skoro plan miałby zawierać zapisy takie same jak w studium. Tym samym zdaniem Wójta rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza prawo Rady do samodzielnego kształtowania zagospodarowania gminy oraz narusza przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym treści § 11 pkt 1 lit. b uchwały Wójt stwierdził, że przepis ten ma jedynie informacyjny charakter. Celem jego wprowadzenia było wskazanie właścicielom gruntów, że w przypadku planowanych przez nich inwestycji mogą pojawić się ograniczenia w ich realizacji. Strefy kontrolowane oraz strefy obsługi technicznej nie stanowią ustaleń planu, a jedynie informację (która zgodnie z zasadami techniki prawodawczej powinna być pomijana), odnoszącą się m.in. do powszechnie obowiązującego, na podstawie przepisów odrębnych, nakazu zachowania wzdłuż istniejących i projektowanych tras sieci gazowych stref kontrolowanych o szerokościach ustalanych przez właściwego dysponenta sieci. Rada uznała, jednak, że wprowadzenie tego informacyjnego zapisu będzie stanowiło wypełnienie zasady jawności oraz docelowo ochronę prawa własności zarówno obecnych jak też przyszłych właścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do zasady argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie podzielił stanowiska skarżącej Gminy, że doszło do "skonsumowania" udzielonej ewentualnie wcześniej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, w sytuacji gdy w praktyce teren w dalszym ciągu stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm., zwanej dalej ustawą o lasach) i obowiązuje na nim uproszczony plan urządzania lasu, który zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy powinien być uwzględniony w planach zagospodarowania przestrzennego. Przeciwko uwzględnieniu wcześniej uzyskanej zgody na odlesienie przemawia też zdaniem organu nadzoru okoliczność, że przez 18 lat teren przewidziany w planie z 2000 r. nie został zagospodarowany na cele inne niż leśne i nie został wyłączony z produkcji leśnej. Właściwy organ powinien móc się zatem wypowiedzieć, czy wobec tego nie zaistniały przesłanki przemawiające za potrzebą ochrony tych gruntów i konieczność ich leśnego wykorzystania. Zdaniem Wojewody potrzeba w tym względzie wynika nadto z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) oraz z art. 71 i art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej jako poś).

Na rozprawie sądowej w dniu 9 stycznia 2019 r. pełnomocnik Wojewody dodatkowo podniosła, że w związku z wszczętym postępowaniem nadzorczym obowiązkiem skarżącej Gminy było przedstawienie dokumentów świadczących o legalności podjętej uchwały, w tym m.in. dowodu uzyskania wcześniej zgody na wyłączenie lasów z leśnego ich przeznaczenia, czego skarżąca, również w postępowaniu sądowym nie uczyniła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W przeważającej części zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać, jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. organ wykonawczy gminy występuje w toku procesu planistycznego m.in. do organów o jakich mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 tej ustawy). Do zmiany tej w świetle tych przepisów dochodzi zatem jeżeli w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. W ten też sposób dochodzi do "skonsumowania" udzielonej wcześniej przez uprawniony organ w trybie ustawy o lasach zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele leśne, o którym to "skonsumowaniu" jest mowa w powoływanej zarówno przez skarżącą jak i organ nadzoru uchwale NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 (ONSA i WSA z 2013 r. nr 2 poz. 20). W następstwie tego "skonsumowania" grunt leśny przestaje być przeznaczony na cele leśne i w konsekwencji przeznaczony do produkcji leśnej. Jako nieprzeznaczony do produkcji leśnej przestaje być zatem co do zasady (pomijając przypadki gdy chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków oraz grunty związane z gospodarką leśną o jakich mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach) lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy u.g.r.l. (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3027/15 – lex nr 2381087). Wbrew stanowisku Wojewody w świetle obowiązujących przepisów brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że ta zmiana przeznaczenia obowiązuje jedynie w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego w którym doszło do tej zmiany w oparciu o wyrażoną wcześniej na użytek uchwalenia tego planu zgodę organu uprawnionego, zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko takie wynika z treści powoływanej w/w uchwały NSA sygn. akt II OPS 1/10. W uchwale tej przesądzono bowiem jedynie, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest spełniona jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.g.r.l., a jednocześnie nie doszło do zmiany tego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tej ustawy. Nie ma też w tym względzie zdaniem Sądu normatywnego znaczenia, że ewentualnie w okresie od uchwalenia wcześniejszego (wcześniejszych) planu mogło dojść na danym terenie do zmiany stanu prawnego i faktycznego, który nie był oceniany przy wydawaniu wcześniejszej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.g.r.l. oraz pod względem wymagań wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i..., co akcentuje organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Do takiej samej zmiany, niezwiązanej z nieleśnym zagospodarowaniem terenu, może bowiem również dojść w ciągu kilkuletniego lub kilkudziesięcioletniego obowiązywania planu w którym doszło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w oparciu o uzyskaną w procedurze jego uchwalania zgodę. Faktu odlesienia terenu w uchwalonym wcześniej planie zagospodarowania nie może w świetle obowiązujących przepisów niweczyć też fakt oznaczenia danego (odlesionego) terenu w ewidencji gruntów jako gruntu leśnego (tak w tym względzie NSA w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 3027/15), jak również objęcia takiego terenu planem urządzenia lasu w oparciu o przepisy ustawy o lasach. W szczególności wbrew stanowisku Wojewody, konstatacja taka nie wynika z treści art. 20 ust. 1 ustawy o lasach.

Z tych wszystkich względów na użytek niniejszej sprawy należało przyjąć, pogląd zgodnie z którym, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne, nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Również w tym zakresie znajdują odpowiednie zastosowanie motywy wyrażone w powoływanym wyżej wyroku NSA sygn. II OSK 3078/15. Nie dotyczy to przy tym sytuacji gdyby w przypadku uchwalenia kolejnego wcześniejszego planu teren taki ponownie został przeznaczony na cele leśne.

W konsekwencji uznając, że zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana z naruszeniem treści art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Wojewoda powinien jednocześnie wykazać, że wskazane przez niego tereny oznaczone w zakwestionowanej uchwale symbolami 16MN, 2ML, 3ML, 4ML i 5ML nie zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nie zostały przeznaczone na cele nieleśne przy uchwalaniu wcześniejszych obejmujących te tereny planów zagospodarowania, czego przy wydawaniu tego aktu nie uczynił.

Jakkolwiek należy podzielić stanowisko pełnomocnika Wojewody wyrażone na rozprawie sądowej, że w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego Wójt powinien przekazać organowi nadzoru do oceny wszystkie związane z procedurą uchwalania planu dokumenty, to nie można tego odnieść do dokumentów wskazujących na legalność wcześniejszej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania, zwłaszcza w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdy w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda nie sformułował zarzutu co do naruszenia w procesie planistycznym treści art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

Z powyższych względów należało przyjąć, że na użytek niniejszego postępowania organ nadzoru nie wykazał aby objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu u.p.z.p.

Zdaniem Sądu brak jest też wystarczających podstaw do przyjęcia, że treść § 11 pkt 1 lit. b uchwały została statuowana z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji by była sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sformułowany w tym przepisie nakaz ma bowiem bardzo ogólny charakter. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić konkretnych nakazów w odniesieniu do konkretnych adresatów. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wójta, że przepis ten ma informacyjny charakter i z tego względu nie można uznać aby został on podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnym naruszeniem trybu sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do poczynienia takiego ustalenia nie daje podstaw fakt naruszenia tym przepisem powołanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Nawet gdyby jednak przyjąć, że naruszenie tych przepisów rozporządzenia stanowi istotne naruszenie prawa oraz, że w toku procesu planistycznego poprzedzającego podjęcie kontrolowanej przez Wojewodę uchwały doszło do naruszenia (w odniesieniu do wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym obszarów) treści art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., to brak byłoby podstaw do stwierdzenia w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważności całej kontrolowanej uchwały. Zaistniałyby bowiem jedynie podstawy do stwierdzenia jej nieważności w zakwestionowanej części. Nie zostało bowiem wykazane aby w pozostałym zakresie plan ten nie mógł obowiązywać zgodnie z wolą organu uchwałodawczego.

Skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie w odniesieniu do treści § 16 ust. 6 pkt 2 lit. e uchwały. Z przyczyn wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie można bowiem odeprzeć zarzutu Wojewody, że w tym zakresie uchwała ta została podjęta z naruszeniem treści art. 15 ust. 1 i art. 90 ust. 1 u.p.z.p., gdy chodzi o zasadę, że przepisy planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Całkowicie zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem organu nadzoru, że w odniesieniu do treści § 16 ust. 6 pkt 2 lit. b planu, takiej zgodności stwierdzić nie można. W tym przedmiocie należy zwrócić w pierwszej kolejności uwagę, że ani kontrolowana uchwała ani też inne obowiązujące przepisy nie zawierają definicji co należy rozumieć przez "zabudowę uzupełniającą funkcjonalnie zabudowany teren 1.MZ". W ustaleniach planu dla terenu 1.MZ jest jedynie mowa o "przynależnym zagospodarowaniu terenu", które to pojęcie zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 uchwały. W konsekwencji, jak to trafnie stwierdził Wojewoda, może to oznaczać dowolność w zagospodarowaniu terenu 2.ZP, a więc również zagospodarowanie w sposób naruszający ustalenia obowiązującego studium, zgodnie z którym jest to teren niezabudowany i chroniony przed zabudową (obszar L1- tereny lasów wchodzące w skład strefy niezabudowanej N/L). Na terenie tym zgodnie z zapisami studium zakazano jakiejkolwiek zabudowy z wyjątkiem dopuszczalnej na podstawie przepisów o lasach.

Naruszenie tym zapisem uchwały treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością tego zapisu. Odnośnie tego zapisu istniała zatem wynikająca z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawa do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym też zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawa p.p.s.a.).

W pozostałej części rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a.

ec