Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 956/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 159 par 1, 156 par 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 76/13 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn.akt II SAB/Go 76/13, po rozpoznaniu skargi J.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I – zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania w terminie 30 dni, od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy, aktu administracyjnego bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2009 r. i zawartego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji; w pkt II – stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III – zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku podano, iż wnioskiem z dnia 11 września 2007 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w [...] wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce ew. [...] i z odprowadzeniem do rowu melioracji podstawowej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 22 września 2009 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 roku. utrzymywało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skarga J.O. na tą decyzję wpłynęła do Sądu w dniu 29 czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 553/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J.O. W dniu 16 lipca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek J.O. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, a więc w chwili wydania decyzji z dnia 22 września 2009 r. nie mogła być stroną tego postępowania. Poza tym podniósł we wniosku, że organ przyjął raport bez uwzględnienia istotnych wymogów regulowanych ustawą, a wymaganych dla tego typu inwestycji. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Kolegium wystąpiło do Wójta Gminy [...] o zajęcie stanowiska w sprawie złożonego przez J.O. wniosku oraz przesłanie akt administracyjnych. W dniu 5 sierpnia 2013 r. do Kolegium wpłynęła odpowiedź Wójta Gminy [...], wraz z załączonymi do niej dokumentami, wraz informacją, że wszystkie akta sprawy związane z inkryminowaną decyzją zostały przesłane przy odwołaniu od tej decyzji. Pismem z dnia 11 września 2013 r. Kolegium wezwało J.O. do wskazania – w terminie 14 – spadkobierców zmarłych W.D.i J.D. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 11 września 2013 r. poinformowało J.O., iż sprawa z jego wniosku o stwierdzenie nieważności nie zostanie załatwiona w terminie, z przyczyn niezależnych od organu. Oba wymienione pisma strona odebrała w dniu 30 września 2013 r. W dniu 4 października 2013 . do Kolegium wpłynęło pismo J.O. sporządzone w dniu 2 października 2013 r., stanowiące skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku, nadane w dniu 3 października 2013 r. Jednoczenie tym samym pismem z 2 października 2013 r. J.O. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., które wpłynęło w dniu 7 października 2013 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga została wniesiona z uchybieniem zasadom określonym w art. 54 § 1 p.p.s.a., wobec czego przekazano ją do Kolegium, celem nadania jej biegu zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. Powtórnie skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 24 października 2013 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie Kolegium do wydania postanowienia w sprawie, a także wstrzymania wykonania decyzji do czasu wydania postanowienia na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż toku postępowania ustalił, że Kolegium, po otrzymaniu odpowiedzi strony na wezwanie z dnia 11 września 2013 r., wystąpiło pismem z dnia 30 października 2013 r. do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny o udzielenie informacji, czy po J.D. oraz W. D. było prowadzone postępowanie spadkowe. Jednocześnie poinformował J.O. o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2013 r., a następnie termin ten przedłużył do dnia 31 stycznia 2014 r., ze względu na odpowiedź Sądu z dnia 17 grudnia 2013 r., że jest w trakcie ustalania w/w informacji (pismo z dnia 23 grudnia 2013 r.). Sąd pierwszej instancji rozpoznając wniesioną skargę przytoczył treść art. 149 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a,), wskazał jakie obowiązki wynikają dla organu z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa i zasady statuowanej art. 12 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 36 k.p.a. i art. 35 k.p.a., podkreślił, iż organ wyznaczając na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a więc obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wielokrotne informowanie strony przez organ, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym, nie może stać się regułą, ponieważ organ administracji w ten sposób narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Przepisy prawa, jak zauważył Sąd, nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", jak i na czym polega "bezczynność organu", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym te pojęcia mają inny zakres znaczeniowy. Według orzecznictwa z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga J.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że w istocie ma charakter skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, zasługuje na uwzględnienie, gdyż wniosek skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2009 r. znak: [...] wraz z zawartym w nim wnioskiem o wstrzymanie inkryminowanej decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., nie został rozpatrzony w terminie określonym zgodnie z art. 35 i art. 36 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. może nastąpić na wniosek strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, czyli w niniejszej sprawie była by to data 16 lipca 2013 r. Sąd wskazał, iż odpowiedź z organu I instancji na pismo Kolegium z dnia 17 lipca 2013 r. wpłynęła do tego organu w dniu 5 sierpnia 2013 r. Dopiero w dniu 11 września 2013 r. Kolegium podjęło kolejne czynności w sprawie, zwracając do wnioskodawcy o udzielenie informacji, jednocześnie informując go, iż z przyczyn od niego niezależnych, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie.

Do dnia 3 października 2013 r., w którym do Kolegium wpłynęła skarga J.O. na bezczynność jego organu, nie zostało w sprawie wydane żadne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. Dopiero po upływie prawie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wniosku organ poinformował stronę, że nie zakończy postępowania w wyznaczonym terminie, co stanowi o naruszeniu art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Organ nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca – stosownie do art. 35 § 1 k.p.a.- i nie zawiadomił o zwłoce zaraz po uchybieniu tego terminu, Zawiadomienie z dnia 11 września 2013 r. nie wskazuje przyczyny uchybienia terminu załatwienia sprawy, a także terminu w jakim sprawa zostanie załatwiona. Organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie rozstrzygnął postępowania, wskazując jedynie, iż jest to okoliczność niezależna od niego. Dodatkowo nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Wreszcie organ nie rozstrzygnął wniosku strony w zakresie wstrzymania wykonania zakwestionowanej decyzji. Z poczynionych ustaleń wynika, że organ jeszcze dwukrotnie informował stronę o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy, w dalszym ciągu starając się ustalić kwestie związane ze spadkobiercami po zmarłych J. i W. D. (pismo organu z dnia 14 stycznia 2014 r.), jednocześnie podając zakładany termin załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w zakresie w jakim organ nie rozpatrzył incydentalnego wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 22 września 2009 r. oraz nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r. J.O. w terminie określonym przez art. 35 k.p.a. można było uznać, iż organ pozostaje bezczynny. Jednakże organ podjął czynności o charakterze wyjaśniającym, występując do organu I instancji o zajęcie stanowiska oraz przesłanie akt ( pismo z dnia 17 lipca 2013 r.), a także zwrócił się do wnioskodawcy do wskazanie spadkobierców zmarłych stron postępowania –W. D. oraz J. D. (pismo z dnia 11 września 2013 r.). Z uwagi na ich rozdzielenie w czasie oraz znaczenie dla sprawy – w ocenie Sądu – świadczy to o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, a zatem nosi znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania. Podjętej w dniu 11 września 2013 r. czynności postawić można zarzut, iż ma ona charakter pozorny i powoduje nieuzasadnione przedłużenie postępowania, bowiem w kontekście dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. nie sposób uznać, by zmierzały one do ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, w tym oceny czy inkryminowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą, skutkującą jej nieważnością. Pominięcie uczestników postępowania, lub nieprawidłowe ustalenie stron tego postępowania, świadczyć może o kwalifikowanej wadzie postępowania – a nie decyzji – stanowiącej podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonych akt administracyjnych w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 15 lipca 2013 r. organ nie podjął żadnych czynności. Tym samym, choć formalnie nie pozostaje bezczynny, nie podejmuje czynności, które w myśl art. 12 k.p.a. zmierzają do załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż decyzja Wójta Gminy [...] była przedmiotem kontroli instancyjnej – w wyniku której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 roku utrzymywało ją w mocy. Obie decyzje z kolei zostały skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 553/13 oddalił skargę J.O. . Wydany w sprawie wyrok z dnia 25 września 2013 r. nie ma jeszcze waloru prawomocnego. Decyzja Wójta Gminy [...] nie stanowiła przedmiotu skargi, jednakże na podstawie art. 134 w zw. z art. 135 p.p.s.a. podlegała ocenie Sądu. Decyzja Wójta Gminy [...] nie ma charakteru ostatecznego, a do tego w tej sprawie wydane zostało ostateczne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, co uzasadnia wskazanie, iż zarówno orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji, w sytuacji gdy w sprawie została co do tej decyzji – w oparciu o przepis art. 138 kpa – wydana decyzja organu odwoławczego. Przepisy k.p.a. chociaż nie zawierają zakazu wszczynania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji, co do której złożono skargę do sądu administracyjnego, to wniesienie prawnie skutecznej skargi stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Organ powinien w takim przypadku na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania, a jeśli zostało wszczęte zawiesić do czasu rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 ( ONSAiWSA 2010/2/18 ) wskazał, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że organ podejmował niektóre czynności z opóźnieniami i choć jednorazowo podejmował ich kilka, to jednak nie uniknął braku należytej ich koncentracji, w tym także w rozumieniu art. 12 k.p.a. Brak tej koncentracji wynikał z nienależytej analizy posiadanego już materiału i braku dostatecznie opracowanej koncepcji tego postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Taki sposób prowadzenia postępowania wyczerpuje znamiona przewlekłości. Przewlekłości tej jednak nie można nadać charakteru rażącego. Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 156 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 12 k.p.a., rozważenia czy w sprawie zachodzą podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji administracyjnej, czy też zasadne jest wydanie lub podjęcie innej czynności w tym zakresie. Zobowiązał również organ do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wstrzymanie decyzji z dnia 22 września 2009 r. Wójta Miasta [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.O. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2014 r., ze względu na uchybienie art. 159 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji do czasu wydania postanowienia w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego przedstawił zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 159 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności mogących stanowić podstawę do stwierdzenia wady postępowania, uzasadnionej przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego przedstawił zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a także błędną ocenę znamion wad istotnych kwalifikowanych, jako przesłanek uzasadniających wadę postępowania w zakresie podstaw do wstrzymania decyzji, do czasu wydania postanowienia – czym naruszyło wynikającą z art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, a także obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej ( art. 7 i 77 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozpoznając sprawę, WSA błędnie oceniło istotne dla sprawy okoliczności w zakresie podstaw wstrzymania wykonania decyzji do czasu wydania postanowienia sprawie. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w dacie jej wydania nie miała przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności. WSA mimo oczywistych przesłanek nieważności nie wstrzymał wykonania decyzji i tym samym nie wypełnił dyspozycji art. 159 § 1 kpa. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że pominięcie uczestników postępowania, świadczy o kwalifikowanej wadzie postępowania a nie decyzji, stanowiącej podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Wydanie postanowienia w stosunku do osoby zmarłej jest obarczone wadą nieważności i powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego aby nie wywoływało skutków prawnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie organów w niniejszej sprawie powinno być przez Sąd I instancji potraktowane jako rażące naruszenie prawa, czyli stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz wstrzymanie wykonania decyzji, a nie tylko jako przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Sąd administracyjny oceniając zasadność skargi na bezczynność bierze pod uwagę stan istniejący w dacie zamknięcia rozprawy. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, s. 398; wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11; wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11, dostępne w CBOSA). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, iż autor skargi kasacyjnej stawiając Sądowi I instancji zarzuty naruszenia art. 159 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i naruszenia art. 3 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80, art. 7 i 77 k.p.a. błędnie rozumie instytucję bezczynności uregulowanej w art. 149 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, stwierdzając istnienie stanu bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu bądź podjęcia czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2009 r. jak i wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Z treści zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej natomiast wynika, że skarżący kasacyjnie oczekiwał od Sądu I instancji zarówno merytorycznej oceny postępowania administracyjnego, jak wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wobec tego wyraźnie należy podkreślić, iż skarga na bezczynność jest środkiem mającym przeciwdziałać przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny w ramach skargi na bezczynność nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Rolą Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność organu administracji publicznej, jest dokonanie wyłącznie kontroli czy organ ten pozostaje w zwłoce w prowadzonym postępowaniu. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroluje prawidłowość stosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji publicznej. Stąd też zarzuty sformułowane w pkt 1 i w pkt 2 skargi kasacyjnej należało uznać za całkowicie chybione, tym samym nie mogły one odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.