Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 366/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 art. 48  ust. 1 art. 49 lit. b art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA - Teresa Cisyk Sędzia WSA - Ewa Janowska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi A. G. i S. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących A. G. i S. G., solidarnie, kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim, opierając się o przepis, z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ścianki działowej na spoczniku II piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy G. [...] w K.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2008 r. przez inspektorów budowlanych ustalono, iż Z. i S. M. wykonali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na spoczniku II piętra ścianę z cegły pełnej o grubości 12 cm wraz otworem drzwiowym. Roboty budowlane wykonane zostały w latach 1998 – 1999.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2008 r. oceny technicznej dotyczącej wybudowania ściany na spoczniku II piętra w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w K. przy ulicy G.[...]. Inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego tym postanowieniem, natomiast pismem z dnia 2 września 2oo8 r. poinformowali organ o chęci rozebrania przedmiotowej ściany. Organ ustalił, że do rozebrania tej ścianki nie doszło. Jednocześnie organ ustalił istnienie uprzednio, w miejscu wybudowanej ścianki działowej – przegrody wykonanej z drewna i szkła, stanowiącej wejście do pracowni [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dysponując specjalistyczną wiedzą i uprawnieniami budowlanymi przeprowadził analizę techniczną związaną z obciążeniem spocznika przez wykonaną ściankę działową i stwierdził, że występuje wystarczający zapas obciążenia do przeniesienia dodatkowego obciążenia od ścianki działowej. W decyzji przedstawiono szczegółowe wyliczenia oraz zawarto wniosek, iż ciężar ścianki działowej na spoczniku zrównoważony zostanie przez zapas obciążenia zmiennego przyjętego dla klatek schodowych w budynkach mieszkalnych, stąd normy obciążenia nie zostały przekroczone.

Dodatkowo organ nie stwierdził na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 30 czerwca 2009 r., aby wykonana w latach 1998 – 1999 przedmiotowa ścianka działowa posadowiona na spoczniku II piętra obciążała nadmiernie ten element konstrukcyjny, brak jest bowiem wyraźnych zarysowań czy spękań na ścianach znajdujących się poniżej, co również, w ocenie organu świadczy o poprawnej pracy spocznika. Reasumując organ uznał, że wykonana przez inwestorów ściana działowa nie wpływa na ograniczenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku.

W końcowej części decyzji podano, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego były roboty budowlane inne niż określone w art. 48 lub art. 49 b Prawa budowlanego. Dodając, że czynności naprawcze takiej samowoli budowlanej powinny zostać dokonane w trybie art. 51 Prawa budowlanego celem zakończenia postępowania rozstrzygnięciem określonym przepisami Prawa budowlanego. W przypadku niecelowości orzeczenia jakiejkolwiek formy działań naprawczych dopuszczalne jest umorzenie postępowania, zatem brak merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia uczynił dalsze postępowanie organu I instancji bezprzedmiotowym.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli S. i A. G., współwłaściciele budynku mieszkalnego w K. przy ulicy [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji strony podniosły, że w decyzji umarzającej postępowanie skoncentrowano się wyłącznie na "przebudowie" ścianki działowej, poprzednio szklano-drewnianej na ceglaną ściankę, która jak to przedstawiono po wyliczeniach z mechaniki budowli nie stanowi zagrożenia dla konstrukcji budowlanej budynku.

Odwołujący zwrócili uwagę, że ich pierwotne zgłoszenie samowoli budowlanej z 14 lutego 2008 r. dotyczyło postawienia ścianki na spoczniku, ponieważ nie mieli możliwości stwierdzenia rodzaju wykonanych robót budowlanych wewnątrz pomieszczenia zajmowanego przez inwestorów. Po kontroli dokonanej przez inspektorów budowlanych, odwołujący zauważyli, że została rozebrana część ściany konstrukcyjnej budynku na szerokości spocznika oraz rozpoczęto inne roboty budowlane, również na spoczniku oraz została wykonana kanalizacja.

Zdaniem odwołujących wykonane roboty należało uznać za rozbudowę, gdyż najpierw rozebrano część ściany konstrukcyjnej (o grubości 0,25 m, idącej przez środek budynku), również część ściany kominowej wraz z drzwiami wejściowymi. Podniesiono, że rozbudowany przez małżonków M. lokal był pomieszczeniem strychowym i tak został określony w akcie notarialnym z dnia 21 października 1998 r., obejmującym umowę sprzedaży przez Gminę K. budynku i lokalu.

Zarzucili, że rozbudowa strychu kosztem części wspólnej bez zgody współwłaściciela spowodowała automatycznie zmiany własnościowe niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Dalej argumentowali, że roboty budowlane wykonane zostały przez osobę niemającą uprawnień ani kwalifikacji, bez przestrzegania prawa budowlanego, a inwestorzy nie próbowali podjąć żadnych działań legalizacyjnych. Wyburzenie części ściany konstrukcyjnej, w ocenie odwołujących, oznacza, że naciski z niemal poziomego dachu przenoszą się na wybudowaną ścianę i spocznik, co może nie równoważyć nacisków przenoszonych uprzednio przez rozebraną część ściany konstrukcyjnej. Zatem, same wyliczenia ciężaru spocznika, jako bezpiecznego, nie gwarantują, że nie została naruszona konstrukcja budynku lub nie istnieje zagrożenie.

Reasumując, odwołujący stwierdzili, że małżonkowie M. ewidentnie dokonali samowoli budowlanej, dodatkowo naruszyli interes współwłaściciela budynku, dlatego nie zgadzają się z decyzją o umorzeniu postępowania.

Organ odwoławczy, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym zważył, że wykonane przez Z. i S. M. roboty budowlane w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym w K. nie są remontem bądź przebudową obiektu. Wykonane roboty nie stanowią też odtworzenia stanu pierwotnego, nie odpowiadają też warunkom opisanym w definicji przebudowy. Dlatego też organ odwoławczy zakwalifikował je jako roboty budowlane inne niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b Prawa budowlanego, uznając jednak, że wykonana przez inwestorów ścianka zlokalizowana została w sposób mający wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, co stanowi przesłankę do przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Organ zacytował brzmienie przywołanych artykułów Prawa budowlanego a następnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zbadał wpływ wykonania ścianki działowej na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, stwierdzając, że nie wpływa ona na ograniczenie bezpieczeństwa budynku i organ II instancji ocenę tę w pełni podziela. W rezultacie OWINB uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do orzeczenia wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego działań naprawczych, wobec powyższego prowadzone postępowanie administracyjne nie może zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Zgodził się z organem I instancji, że w istniejącym stanie faktycznym postępowanie należało umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że najbardziej prawdopodobną przyczyną spękań na niższych kondygnacjach jest znaczny (106 lat) wiek budynku, a podnoszona kwestia naruszenia własności nie stanowi materii, o której rozstrzygają organy inspekcji budowlanej. Dodając, że zarząd rzeczą wspólną i korzystanie z rzeczy wspólnej zostały uregulowane w Kodeksie cywilnym i kwestie te powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne.

W skardze do Sądu A. i S. G. nie zgodzili się z decyzją organu odwoławczego i w pierwszej kolejności zarzucili, że procedowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w budynku mieszkalnym w K. trwa ponad dwa lata. Zarzucili, że postępowanie prowadzone przez inspekcję budowlaną ograniczono tylko do kwestii postawienia ścianki na spoczniku, określanej jako działowa. Przedstawione zaś przez skarżących dokumenty ewidentnie wskazują, iż rozebrana została część ściany konstrukcyjnej na szerokości spocznika. Postawienie zaś spornej ściany automatycznie powiększyło powierzchnię pomieszczenia, nominalnie strychowego, ale odrębnego, traktowanego jako mieszkaniowe i w tym celu została wykonana kanalizacja oraz częściowo łazienka.

Skarżący ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu i powtórzyli, że częściowy brak ściany nośnej, brak fachowego połączenia postawionej na spoczniku ściany z konstrukcją dachową, ograniczenie powierzchni spocznika do ogólnego użytku może zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji dachowej "jak i technicznym warunkom eksploatacji" zaś organy nie rozważyły kwestii zgodności samowoli budowlanej z przepisami techniczno-budowanymi, w tym z przepisami, które ustalają minimalną szerokość użytkową spocznika oraz klatki schodowej. Dodali, że istniejąca poprzednio na spoczniku przegroda szklano-drewniana nie była trwale z nim związana nie mogła zatem stanowić elementu budowlanego, a obecnie istniejąca ściana odczuwalnie utrudnia dostęp do mieszkania i pomieszczenia strychowego.

Skarżący wyjaśnili, że początkowo domagali się podjęcia przez organy inspekcji budowlanej działań w związku z postawioną ścianką na klatce schodowej, nie mając wiedzy o robotach budowlanych wykonanych wewnątrz pomieszczeń strychowych. Zarzucili, że skoro zakres robót był szerszy, co zostało opisane w protokole kontroli z 2008 r., to obowiązkiem organów, do czego obligują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, było przeprowadzenie postępowania obejmującego skutki wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ulicy [...] w K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, uznając za niezasadne zarzuty skarżących dotyczące rozebrania ściany konstrukcyjnej i w związku z tym zagrożeniu bezpieczeństwu konstrukcji dachu, gdy uprzednio w miejscu postawionej ścianki działowej istniała przegroda o konstrukcji drewniano-szklanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 P.p.s.a. Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem oceny jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim z [...], nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ścianki działowej na spoczniku drugiego piętra w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 105 K.p.a. w związku z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w tym: art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49 b, art. 50-51 oraz art. 83 ust. 2.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy obu instancji przeprowadziły bowiem postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie wykonania przez Z. i S. M. robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul [...], wcześniej została wydana przez PINB w powiecie Kędzierzyńsko-Kozielskim decyzja z dnia 5 sierpnia 2009 r., którą organ ten umorzył postępowanie administracyjnej w sprawie.

Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia 5 sierpnia 2009 r. została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w wyniku odwołania wniesionego przez A. i S. G.

W decyzji kasacyjnej z 18 listopada 2009 r., nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję z rażącym uchybieniem przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ II instancji dokonał prawnej kwalifikacji wykonanych robót, nie zgadzając się z organem pierwszej instancji, iż małżonkowie M. wykonali bez wymaganego zgłoszenia, remont bądź przebudowę i określił sporne roboty jako roboty, podlegające reżimowi Prawa budowlanego, jednak inne niż wymienione w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b tej regulacji. Organ II instancji stwierdził, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane ograniczyły się do postawienia ściany, która zlokalizowana została w sposób mający wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, a to stanowiło przesłankę do przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w ramach postępowania dowodowego w sprawie, zostało wydane postanowienie zobowiązujące inwestorów do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej wykonanej ściany, zaś organ I instancji nie wskazał na przesłanki, którymi się kierował, stwierdzając, pomimo niewykonania obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, brak jest wątpliwości, co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna nie wyjaśniła wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe uchybienia, ewidentnie w sposób jednoznaczny nie potwierdzały zasadności umorzenia postępowania na tym etapie. W decyzji nr [...] OWINB stwierdził, że po uchyleniu decyzji z 5 sierpnia 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji musi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy.

W niniejszej sprawie, przy powtórnym jej rozpoznawaniu, organ I instancji wprawdzie stosując się do wytycznych zawartych w decyzji OWINB z dnia 18 listopada 2009 r., ponownie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania ścianki działowej na klatce schodowej w budynku mieszkalnym w K. przy ul. [...].

Ponowne umorzenie postępowania administracyjnego zyskało aprobatę organu odwoławczego, który opierając się o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wydał zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nr [...] z [...]. Uznając, iż własna ocena techniczna przeprowadzona przez organ I instancji wskazywała, że budynek może być bezpiecznie użytkowany. Dlatego w sprawie brak było podstaw do orzeczenia wymienionych w art. 51 Prawa budowlanego działań naprawczych, wobec czego prowadzone postępowanie administracyjne nie mogło zostać zakończone decyzją rozstrzygająca sprawę, co do istoty, co skutkowało jego umorzeniem.

Na wstępie rozważań zauważyć przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania musi wyraźnie wynikać z uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Ustalenie powyższego musi nastąpić z uwzględnieniem zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Za naczelną zasadę należy uznać wyrażoną w art. 7 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. na organie administracyjnym ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. Lex nr 1543146). Nadto dodać przyjdzie, że to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002 r., sygn. I SA 274/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2002 r., sygn. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii dokonania bądź nie samowolnej przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, daty wykonania tych robót budowlanych, ale przede wszystkim zakresu wykonannych robót budowlanych i sposobu ich wykonania, odpowiadający bądź nie warunkom techniczno-budowlanym oraz stwierdzenia czy winny zostać wydane stosowne rozstrzygnięcia stanowiące konsekwencje tej samowoli.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny. W szczególności organ nie ustalił, czy dokonana przebudowa budynku mieszkalnego po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Lektura akt administracyjnych wskazuje, że organ nie rozważał i nie ustalał w ogóle powyższych okoliczności, a dopiero poczynienie ustaleń w tym względzie może być podstawą do poprawnego procedowania. Zauważyć przyjdzie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ inspekcji budowlanej wskutek zawiadomienia przez S. i A. G., o wykonaniu w budynku, stanowiącym ich współwłasność, robot budowlanych. W piśmie tym między innymi poinformowano powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, że S. M. "wyburzył część środkowej ściany nośnej z zamiarem zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych i przebudował tę część ściany na płycie klatki schodowej, stanowiącej część wspólną nieruchomości". Jednakże organ określił przedmiot postępowania jako wykonanie ścianki działowej na spoczniku II piętra, nie uwzględniając w stanie faktycznym sprawy, ewentualnego wykonania instalacji kanalizacyjnej, wyburzenia części ściany konstrukcyjnej w lokalu należącym do inwestorów i jednocześnie nie odnosząc się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W decyzji nie odniesiono się również do faktu, jak nowo zamontowanie drzwi w postawionej ściance wpływać będą na bezpieczne funkcjonowanie i użytkowanie całej klatki schodowej.

Dodatkowo podnieść przyjdzie, że organy przyjęły, iż do wykonania spornej ścianki na spoczniku II piętra w przedmiotowym budynku robót doszło w latach 1998 – 1999, nie przeprowadzając jednak w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego (np. dowodu z zeznań świadków) podczas, gdy skarżący w swoim piśmie z 14 lutego 2008 r. oraz odwołaniu informowali o wykonywaniu robót pod ich nieobecność, zaś na rozprawie przed Sądem w dniu 28 października 2010 r. ponownie oświadczyli, iż do wykonania spornych robót nie mogło dojść w 1998 roku, ponieważ dopiero pod koniec tego roku doszło do sprzedaży mieszkań.

Mając na uwadze, że skoro do wykonania przedmiotowych robót doszło nie wcześniej niż w 1998 r. to należało zgodzić się z organami, że zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 156, poz. 1118) zwanej dalej Prawo budowlane.

Wskazać jednak trzeba, że przepisy tej ustawy były wielokrotnie zmieniane, dlatego też organ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydając decyzje powinien zastosować przepisy ustawy w brzmieniu z daty orzekania, uwzględniając przy tym przepisy przejściowe ustaw nowelizujących Prawo budowlane.

W szczególności, w obecnym stanie prawnym, zwrócić winien uwagę na :

- art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ),

- art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888 ),

- art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 poz. 1364 ).

Dopiero bowiem ustalenie przez organy jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie pozwoli na przeprowadzenie właściwego postępowania i wydania stosownej decyzji.

Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycje, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę mają miejsce w przypadkach określonych w art. 29 – 31. Jeśli chodzi o pojęcie roboty budowlane – to należy przez to rozumieć budowę, (a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego) a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego art. 3 pkt 6 i 7 przedmiotowej ustawy.

Zgodnie z przepisami art. 48 i 49 b Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b przedmiotowej ustawy oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy) znajdują zastosowanie rozwiązania legalizacyjne przyjęte w art. 50 oraz art. 51, który jest jego kontynuacją.

Redakcja art. 50 ust. 1 wskazuje, na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie sytuacje: pierwszą określoną w ust. 1 pkt 1 tj. samowolnie realizowanie robót budowlanych niebędących budową i drugą określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to są w myśl regulacji art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcia remont i przebudowa, jak wyżej wskazano posiadają swoje definicje legalne.

Organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów nie mogły zostać uznane ani za remont ani za przebudowę, jednakże nie odniósł się do kwestii czy zmiana w przebiegu ściany konstrukcyjnej, utworzenie przez wybudowaną ściankę nowego pomieszczenia nie doprowadziła do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co odpowiadałoby definicji przebudowy w myśl art. 3 pkt Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że definicja przebudowy została zamieszczona w art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego nowelą do tej ustawy tj. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy oraz o zmianach niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), poprzednio zgodnie z ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 111, poz. 726), przez budowę obiektu należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę, zaś ustawa z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) traktowała przebudowę jako roboty budowlane – art. 3 pkt 7. Dalej wskazać przyjdzie, że legalizacja obiektu budowlanego, do czego zmierzał organ, prowadzona na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego polegać ma na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości, jednak przy ocenie charakteru prawnego tych robót stosownie do przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania.

Dlatego, zważywszy na nowelizacje Prawa budowlanego, dopiero precyzyjne ustalenie daty oraz zakresu zrealizowania poszczególnych prac przez małżonków M., możliwa będzie właściwa ich prawidłowa kwalifikacja pod kątem ewentualnej samowolnego wykonania.

Rozważając zgodność z prawem wykonanych przez inwestorów prac, nie można jak dokonał tego organ, ograniczyć ocenę jedynie do analizy technicznej związanej obciążeniem spocznika przez wykonaną ściankę działową, nie odnosząc się do warunków techniczno-budowlanych, a wiec zbadania czy przebudowana klatka schodowa w przedmiotowym budynku mieszkalnym odpowiada tym zakresie wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) – w tym zawarte w dziale III, rozdziale 4 "schody i pochylnie", dziale IV - rozdziale 2 kanalizacja ściekowa (o ile zostanie potwierdzony fakt jej wykonania); w dziale V: bezpieczeństwo konstrukcji; dziale VI: bezpieczeństwo pożarowe.

Nadto w ocenie Sądu, odstępując od przeprowadzenia w sprawie dowodu z oceny technicznej dotyczącej wybudowania spornej ściany wraz z oceną zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami i nie zastąpienia tego dowodu innym, przy nieusunięciu wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu według kryteriów odnoszących się do również pozostałych warunków technicznych, organ uchybił obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wprawdzie postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładające obowiązek przedstawienia oceny technicznej ma charakter dowodowy i konsekwencją jego niewykonania nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, to należy podkreślić, że jego celem jest doprowadzenie do skompletowania materiału dowodowego, aby przedmiotem oceny organu był całokształt okoliczności sprawy.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organy obu instancji pomijając szczegółowe wyjaśnienie przedstawionych wyżej kwestii, które najpierw należało ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, nie wykazały bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, powoduje to nieuprawnione zaniechanie reakcji organu na dokonaną przez Z. i S. M. przebudowę. Zarówno uzasadnienia faktyczne jak i prawne (ograniczające się w zasadzie do powołania brzmienia art. 105 § 1 K.p.a. i art. 51 Prawa budowlanego) obu wydanych w tej sprawie decyzji w zasadzie nie odzwierciedlają toku rozumowania organu, a także dokonanej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kompetencji organów pozostanie dokonanie ocen, czy właściwe będzie wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego . W orzecznictwie rozważano jakiego typu rozstrzygnięcie winien wydać organ w przypadku, gdy prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzi, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem a to dlatego, że roboty zostały wykonane prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. , sygn. akt VII SA/Wa 493/04, opubl. Lex 169372, stwierdził, że w takim przypadku organ winien umorzyć postępowanie albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w sytuacji prawidłowo wykonanych robót. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, trzeba zważyć, że postępowanie prowadzone w tym trybie ma charakter legalizacyjny. Dlatego w ocenie Sądu winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem, w tym także pod kątem badania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia nie wyłączając bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym na ich ewentualną legalizację. Powyższe zapatrywanie podniósł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 31 października 2007 r. sygn. II SA/Ol 863/07 niepubl..

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Po myśli art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.