Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1192/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: dz. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi U.K., A.W., M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku) na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb K. przy ul. [...] w B.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. R. N. (dalej zwany "inwestorem) wystąpił do Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku." na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb K. przy ul. [...] w B.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji oraz geometrię dachu. W decyzji tej określono także zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasady ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, stwierdzając, iż spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie wnioskowanej decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji nie przyniosły skutku, gdyż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jednak na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16. Wyrok ten został co prawda zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale skarga została oddalona wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2102/16.

Kolegium, rozpatrując ponownie odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] tym razem uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez ten organ.

Prezydent działając m.in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 2096) , dalej "k.p.a." oraz art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej w skrócie "u.p.z.p." decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w trakcie postępowania przed sądami administracyjnymi, dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor w dniu [...] r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie opierając się na tej decyzji inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję. W dniu [...] r. inwestor uzyskał zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. o przyjęciu zawiadomienie o zakończeniu budowy. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że nie może wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została już zrealizowana legalnie w oparciu o ważne decyzje i oddana do użytkowania.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się: U. K., M. W. oraz A. W. (dalej zwani "skarżącymi), którzy działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnieśli odwołane.

W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji pominął stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z dnia [...] r nr [...], uchylającej - w wyniku wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 90/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2102/16, decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pełnomocnik odwołujących zaakcentował także, że wskazane powyżej wyroki nie wskazują wśród okoliczności, jakie winny podlegać ustaleniu w toku dalszego postępowania - zrealizowania inwestycji – co, zdaniem pełnomocnika, wskazuje na to, że jest to okoliczność zupełnie irrelewantna dla przedmiotowej sprawy. Ponadto umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji zrealizowania inwestycji, której dotyczyły warunki zabudowy jest rozstrzygnięciem niedopuszczalnym w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ustawodawca nie wprowadził zakazu wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego, zaś zgodnie z art. 63 ust 1 u.p.z.p. przewiedział wręcz, że w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy; może ona dotyczyć rożnych inwestycji, a przepisy nie wyłączają możliwości wydania takiej decyzji dla terenu już zabudowanego.

W odwołaniu został także przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 i zwarte w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić po wybudowaniu obiektu.

Jednak odwołanie od decyzji Prezydenta nie przyniosło skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną swojej decyzji Kolegium wskazało m.in. art. 4 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przybliżyło treść zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz treść zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przytoczyło również treść art. 4 ust. 2, a także art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p.

Odnosząc się do treści art. 59 u.p.z.p., a w szczególności do treści ust. 3 tego przepisu Kolegium zaakcentowało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego. Zdaniem Kolegium ustawodawca wymaga, aby inwestor uzyskał decyzję, o warunkach zabudowy przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zaś przypadki samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu podlegają sankcjom administracyjnym przewidzianym w art. 59 ust 3 u.p.z.p. Zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy przywołał poglądy przedstawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1221/14.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zupełnie wyjątkowo dopuszcza się ewentualność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego tj. wtedy, gdy w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy - Prawo budowlane, na mocy art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Kolegium, skoro inwestor zrealizował planowaną inwestycję (co stwierdza zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji - zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r nr [...]), to prawidłowo - zdaniem tutejszego Kolegium - organ I instancji umorzył postępowanie. Fakt, iż zarówno w zapadłych w toku postępowania wyrokach sądów administracyjnych, jak i w decyzji Kolegium z dnia [...] r, nie pouczono o konieczności umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy w przypadku zrealizowania inwestycji, nie przesądza, w ocenie Kolegium, o braku możliwości zastosowania takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane po ustaleniu aktualnego i rzeczywistego stanu istniejącego na nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 18 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo wydania jej bez należytego i wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo wydania jej z niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.08.2018 r. (II OSK 2102/16);

- 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która wydana została pomimo braku zaistnienia stanu bezprzedmiotowości postępowania,

- art. 153 p.p.s.a. - poprzez całkowite pominięcie przez organ drugiej instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.08.2018 r. (II OSK 2102/16).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 ust 1 i 2 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą pominięciem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od braku zabudowy działki,

- art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że zakończenie robót budowlanych uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wskazuje, że nie wyklucza on wydania takiej decyzji w sytuacji zrealizowania inwestycji na działce, dla której decyzja miała zostać wydana,

- art. 63 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że jedna działka może być przedmiotem więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy, bez względu na to, czy działka ta jest już zabudowana.

W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżących domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości, a także zasądzenia od organu odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organy obu instancji związane były oceną prawną i wskazaniami poczynionymi we wskazanym powyżej wyroku WSA i NSA, gdyż znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy nie uległy zmianie. Pomimo tego organy obu instancji zaniechały jakichkolwiek ustaleń i odstąpiły od realizacji wskazań zawartych w tych wyrokach. Ponadto postępowanie nie stało bezprzedmiotowe, gdyż w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania, co wynika z pozostawania w obrocie prawnym wniosku inwestora.

Zdaniem pełnomocnika skarżących organy dokonały błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 pomijając, że w świetle tych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od braku zabudowy działki. Ponadto prawidłowa wykładnia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że zrealizowanie inwestycji na działce, dla której decyzja miała zostać wydana, nie wyklucza dopuszczalności jej wydania. Natomiast art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wprost przewiduje, że w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy; może ona dotyczyć różnych inwestycji, a przepisy nie wyłączają możliwości wydania takiej decyzji dla terenu już zabudowanego.

Według pełnomocnika skarżących również art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. choć nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, to wskazuje, że ustawodawca, co do zasady, dopuszcza możliwość następczego wydania decyzji o warunkach zabudowy, po dokonaniu zmiany zagospodarowania terenu. Na poparcie tego stanowiska w skardze przywołano sygnatury wyroków sądów administracyjnych.

Ze względu na wyłącznie informacyjny charakter wykładnia systemowa przepisów u.p.z.p. nie może prowadzić do wniosków, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wyłącznie uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie przy takim założeniu dywagacje organów na temat wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy określonej działki mogłyby mieć uzasadnienie.

Podobnie jak w odwołaniu pełnomocnik skarżących przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 akcentując, że choć to orzeczenie dotyczyło art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to zawarte w nim stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić po wybudowaniu wraz z przedstawioną tam argumentacją mają charakter ogólny, związany z interpretacją charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta według zapatrywania TK ma charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw.

W podsumowaniu skargi pełnomocnik skarżących zaakcentował, że dla ustalenia warunków zabudowy bez znaczenia jest to, czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane, a także czy teren objęty wnioskiem jest już zagospodarowany, a bezprzedmiotowość postępowania występuje dopiero w przypadku, gdyby nie istniało zamierzenie inwestycyjne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym ze względu na sytuację epidemiczną, a w zakreślonym 14 dniowym terminie żadna ze stron nie sprzeciwiła się temu wnioskowi.

Ponadto w dniu 10 lipca 2020 r. pisemne stanowisko w sprawie zajął inwestor reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, który wniósł o oddalenie skargi i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia [...] utrzymująca na podstawie zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek inwestora warunków zabudowy dla inwestycji polegającej "budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, z możliwością wydzielenia trzech lokali mieszkalnych w każdym budynku." na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb K. przy ul. [...] w B.

Według oceny Sądu, zarówno analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości zakwestionowanej w skardze decyzji. Kolegium w ramach przeprowadzonego przez ten organ postępowania odwoławczego, poczyniło wyczerpujące ustalenia, w ramach których prawidłowo stwierdziło, że inwestor zrealizował planowaną inwestycję. Wynika to z treści zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji (karta 211 akt administracyjnych) - zrealizowanej na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r nr [...]. Wspomniane pozwolenie na budowę zostało wydane po zbadaniu wnioskowanej inwestycji z ustaleniami wskazanej na wstępie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] r. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (karta 170 akt administracyjnych). Okoliczność ta ma zresztą charakter bezsporny, gdyż ani w skardze ani wcześniej w odwołaniu żadna ze stron nie kwestionuje faktu realizacji zamierzenia inwestycyjnego, stanowiącego przedmiot wniosku inwestora z dnia 22 czerwca 2015 r.

Jednocześnie w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stanowisk skarżących, jak i inwestora nie budzi żadnych wątpliwości to, że wniosek z 22 czerwca 2015 r. stanowiący przedmiot umorzonego obecnie postępowania nie pozostaje w związku z jakimkolwiek postępowaniem legalizacyjnym w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowalnego. W sprawie nie zachodzi zatem dopuszczony przepisami wyjątek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Organy trafnie w tym względzie odwołały się do utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, za wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Możliwość zaś ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (np. wyrok NSA z dnia 14 października 2008r., II OSK 299/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., II SA/Łd 679/11 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r., II OSK 146/15).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak natomiast stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Skoro zatem decyzja wydawana na podstawie tego przepisu określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a jej celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę, to wbrew zarzutom skargi dotyczącym błędnej wykładni tego przepisu, zasadą jest, że może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej, a zatem przyszłej. Za takim rozumieniem funkcji decyzji o warunkach zabudowy, przemawia w szczególności brzmienie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Z świetle tego przepisu wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.). Z tego względu decyzja ustalająca warunki zabudowy wyprzedzać musi realizację inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym, tj. poprzedzającym realizację stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji wydawanej już na kolejnym etapie regulowanym przez przepisy ustawy Prawo budowlane.

Pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy jest w zasadzie jednolicie prezentowany w orzecznictwie (vide wyroki NSA: z 27 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 146/15, z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/16, z 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12). Jedynie w sytuacji, gdy organ nałoży na stronę obowiązek przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas aktualizuje się uprawnienie strony do uzyskania takiej decyzji, nie zaś umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że wszystkie te zarzuty okazały się bezzasadne.

W szczególności zaakcentować należy, że nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodzić przy tym należy, że nie doszło do zmiany przepisów prawa, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Niemniej zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem odstępstwo od zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania może dotyczyć przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12). Chodzi tutaj tylko o takie okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). Należy przy tym jednocześnie podkreślić, że dokonując kontroli decyzji administracyjnej sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu przez tutejszym Sądem zakończonym wydaniem w dniu 16 maja 2016 r. wyroku w sprawie II SA/Gl 90/18 była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Natomiast pozwolenie na budowę nr [...], na podstawie którego zrealizowano planowaną inwestycję zostało wydane w dniu [...] r. Oznacza to, że w porównaniu do stanu faktycznego podlegającego ocenie w wyroku II SA/Gl 90/18, a następnie w oddalającym skargę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r. doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych. Ocena prawna i wskazówki zawarte w powyższych wyrokach dotyczyły tymczasem stanu faktycznego, w ramach którego zamiar inwestycyjny leżący u podstaw wniosku inwestora z dnia 22 czerwca 2015 r. nie został jeszcze zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść należy, że zarzucając naruszenie art. 4 u.p.z.p. nie uwzględniono, że umorzenie postępowania nie nastąpiło wyłącznie z powodu istnienia zabudowy na działce objętej wnioskiem. Słusznie zauważono w skardze, że na gruncie art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od braku zabudowy działki. Decyzja taka może być również wydana dla działki zabudowanej. Jednak nie samo istnienie zabudowy było powodem umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie, lecz to że istniejąca tam obecnie zabudowa powstała w następstwie późniejszej realizacji zamiaru inwestycyjnego stanowiącego przedmiot wniosku z dnia 22 czerwca 2015 r.

Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.p.z.p., mający polegać na niezastosowaniu tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem "w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości". Hipoteza normy prawnej wynikająca z tego przepisu obejmuje sytuację, w której w odniesieniu do tego samego terenu złożono więcej wniosków, przy czym każdy z nich dotyczy innego zamierzenia inwestycyjnego planowanego na tym samym terenie. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której jeden inwestor złożył jeden wniosek. W konsekwencji nie było podstawy do zastosowania powyższego przepisu. Ponadto to nie kwestia wielości wniosków, czy wielości decyzji dotyczących tego samego terenu stanowiła asumpt do wydania kwestionowanych obecnie decyzji.

W kontekście przywołanych w skardze przez pełnomocnika skarżących wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Gd 35/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Gd 35/09 stwierdzić należy, że orzeczenia te i wynikająca z ich treści możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego już przedsięwzięcia dotyczy sytuacji, w której toczy się postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów prawa budowlanego. Zatem dotyczą te orzeczenia wyjątku od zasady niewydawania decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego już przedsięwzięcia, którego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje lecz, który związany jest ze stanem faktycznym zasadniczo odmiennym niż stan faktyczny niniejszej sprawy. Podobnie przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy legalizacji obiektów wybudowanych w ramach samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że prawidłowe było umorzenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji inwestycja ta była już zrealizowana. Oznacza to, iż skoro odpadł przedmiot postępowanie, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a jeśli tak, to w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., prawidłowe było jego umorzenie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka też sytuacja z uwagi na fakt zrealizowania ww. inwestycji bezspornie wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

Reasumując, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.