Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 424/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i E. K. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm,, dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) z urzędu ustalił [...] A. i E. K. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] złstanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) [...] zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) — 1 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) -1 w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 6,70 m x 2,00 m w rzucie i wysokości - hi = 2,92 m, h2=3,75 m usytuowanej w miejscowości [...], na działce o nr ewidencyjnym gruntów [...].

W uzasadnieniu podano, że [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 6,70 m x 2,00 m w rzucie i wysokości - h = 2,92 m, h—3,75 m usytuowaną w miejscowości [...], na działce o nr ewidencyjnym gruntów [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wraz z oceną techniczną wykonanych robót w zakresie ich zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami Prawa budowlanego oraz 3/oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając zażalenie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej przedstawienia: "zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego" i w to miejsce orzekł o obowiązku przedstawienia: "zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesunął termin wykonania. Następnie w dniu [...] października 2018 r. [...] A. i E. K. dostarczyli dokumenty. Podczas analizy projektu budowlanego "Rozbudowy budynku mieszkalnego" stwierdzono, że występują w nim nieprawidłowości.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nałożył na [...] [...] i E. K. obowiązek usunięcia wskazanych naruszeń w terminie do dnia [...] stycznia 2019 r.

W dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęły cztery egzemplarze poprawionego projektu budowlanego "Rozbudowy budynku mieszkalnego".

Analizując zebrany materiał dowodowy w sprawie organ stwierdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z zapisami Uchwały Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ([...]) oraz Uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ([...]), kompletność projektu budowlanego, oceny technicznej obiektu oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione, a zatem ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia jej wysokości przepis art. 49 ust. 2 odsyła do art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosując powyższy zapis przepisu, organ nadzoru budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w następujący sposób: [...] zł (s) x 50 x 2 (k) x 1 (w) [...].

W ustawowym terminie na wyżej wymienione postanowienie zażalenie złożyli A. i E. K., reprezentowani przez adwokata zarzucając, że organ powiatowy nie uwzględnił " okoliczności dających podstawę do zwolnienie A. i E. K. z obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej przez organ wydający postanowienie. I wniósł o " uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. ".

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej: "stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) [...] zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) -1 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) -1"

i w to miejsce orzeka: "stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) [...] zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) - 2 i współczynnika obiektu budowlanego (w) -1", a w pozostałej części utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem dokonywanej kontroli instancyjnej jest postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe postępowanie nie kończy postępowania w sprawie i zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: pr. bud.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Rozpatrując sprawę dotyczącą samowolnie wykonanych robót budowlanych należy zatem w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Prawo budowlane wprowadza legalną definicję "robót budowlanych", zgodnie z którą są nimi: "budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z kolei "budowa" to: "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 pr. bud.). Natomiast przez rozbudowę należy rozumieć "zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Mając na uwadze powyższe, w konsekwencji stwierdza się, że chodzi w tym przypadku o "zmianę charakterystycznych parametrów w kierunku ich powiększenia, w szczególności skutkującą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie .Z akt sprawy organu I instancji wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny posadowiony, został w 2016 r. rozbudowany przez A. i E. K. o część o wymiarach 6,70 m x 2,00 m w rzucie i wysokości - h = 2,92m, h = 3,75 m. Powyższa rozbudowa miała na celu powiększenie salonu oraz wybudowanie wiatrołapu.

Wobec powyższego PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako rozbudowę.

Zawarte w art. 29 pr. bud. i art. 30 pr. bud. zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, na powyższe roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak takiego pozwolenia skutkuje natomiast wdrożeniem postępowania na podstawie art. 48 pr. bud. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym PINB ustalił również, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał.

W związku z powyższym PINB prawidłowo podjął postępowanie na podstawie przepisów określonych w art. 48 pr. bud. i wydał postanowienie, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 3 pr. bud. Wyżej wymienione postanowienie było przedmiotem kontroli przed [...]INB, który co do meritum utrzymał je w mocy.

Organ powiatowy po otrzymaniu od skarżących dokumentów wymaganych w/w postanowieniem wydał zaskarżone postanowienie, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej.

W tym miejscu należy wskazać, iż w art. 49 pr. bud. stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 pr. bud. została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ, który otrzymał dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 pr. bud. jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Analiza złożonej dokumentacji nie wykazała aby wykonane roboty budowlane naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno- budowlane. Wykonane prace są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, co stanowiło przesłankę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego wobec dokonanej przez inwestorów samowoli budowlanej. Wyżej wymienioną okoliczność potwierdza również zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] ws. rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie [...]. Projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego został wykonany przez osoby posiadające uprawnienia. Tym samym organ nadzoru budowlanego, prawidłowo przystąpił do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia. Opłata legalizacyjna jest bowiem jednym z obowiązkowych elementów postępowania legalizacyjnego.

Podkreślenia wymaga fakt, że opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego, w toku którego zapada postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną stwarza możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego, z którego zobowiązany ma prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż na zobowiązanych nie ciąży przymus uiszczenia ustalonej opłaty, jednak muszą się oni liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 pr. bud, który stanowi, że w razie nieuiszczenia przez właścicieli opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c prawa budowlanego, organ zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 pr. bud. " do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. ". W przedmiotowej sprawie wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego nastąpiło na podstawie przepisu art. 59f ust. 1, 2 i 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł, która zgodnie z art. 49 ust. 2 pr. bud. podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Z uwagi na to, że w warunkach samowoli budowlanej rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny, czyli obiekt zaliczany do I kategorii obiektu budowlanego, dla którego współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1, wyliczenie wysokości opłaty legalizacyjnej winno przyjąć następującą formę: 50 x [...] x 2 x 1 = [...] zł (słownie: [...] złotych).

Wysokość opłaty jasno wynika z przepisów prawa budowlanego i nie jest w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak sytuacja majątkowa, osobista czy stopień zawinienia. Adresatem ponoszenia kosztów wykonania decyzji zgodnie z art. 52 pr. bud. jest: "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". W odniesieniu się do zarzutu Odwołujących , który wskazuje, że: "rzeczone postanowienie jest jednak niesłuszne ze względu na sytuację w której się znajdują bo własnymi siłami dokonali renowacji budynku, który zamieszkują wraz z czwórką dzieci i dwojgiem wnucząt od lat. Ich miesięczne dochody wynoszą ok. [...] zł wraz z dodatkami z programu [...] Dodatkowo oboje się w podeszłym wieku, a ich stan zdrowia uniemożliwia podjęcie dodatkowego zatrudnienia, dzięki któremu budżet domowy [...] K. mógłby się powiększyć i umożliwić spłatę opłaty legalizacyjnej. Ze względu na przytoczone okoliczności, można dojść do konkluzji, że w obecnej sytuacji uregulowanie kwoty [...]zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia jest niemożliwe ", - organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość opłaty jest ustalana na podstawie sztywnej, matematycznej formuły przedstawionej w ustawie i nie podlega uznaniowości ustalających ją organów, które nie posiadają ponadto kompetencji do jej obniżenia w związku z okolicznościami powstania samowoli budowlanej, wartością obiektu czy też sytuacją majątkową inwestora.

Dalej [...]INB wskazuję, że zgodnie z art. 49c pr. bud.: " 1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. ". Powyższe oznacza, iż strona może złożyć do Wojewody [...] wniosek o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe organy nadzoru budowlanego nie są władne, ani również nie posiadają prawnych możliwości, aby zwolnić inwestorów z wniesienia opłaty legalizacyjnej od dokonanej samowoli budowlanej. Takie uprawienia posiada, tylko organ podatkowy, którym w tym przypadku jest wojewoda.

Tym samym, w wyniku postępowania odwoławczego, [...]INB ustalił, że organ I instancji nie dopuścił się naruszeń proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a tym samym nie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 138 § 2 k.p.a.), to jednakże z uwagi na wskazanie przez organ powiatowy w sentencji zaskarżonego postanowienia błędnego współczynnika kategorii obiektu (k) - 1, należało uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej: "stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) [...] zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) - 1 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1" i w to miejsce orzec: "stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) [...] zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) - 2 i współczynnika obiektu budowlanego (w) - 1 "" a w pozostałej części utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 pr. bud.) z uwagi na fakt, iż oplata legalizacyjna została prawidłowo obliczona, jednakże zgodnie z załącznikiem do ustawy pr. bud. dla kategorii obiektów budowlanych - budynku mieszkalne jednorodzinne (kategoria I) współczynnik kategorii obiektu (k) - wynosi 2, tym samym organ powiatowy w sentencji zaskarżonego postanowienia przytoczył błędną kategorię obiektu (k).

Skargę do Sądu za pośrednictwem fachowego pełnomocnika złożyli A. i E. K. zarzucając jej orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. poprzez zmianę współczynnika kategorii obiektu (k) z 1 na 2, w konsekwencji czego doszło do zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej ustalonej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowy w [...]

W związku z powyższym wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie autora skargi działanie organu odwoławczego jest niedopuszczalne w świetle zasady reformationis In peuis gdyz orzekł na niekorzyść odwołujących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentacje .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem skargi jest incydentalne postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi z kolei integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 – dalej: "P.b" ). Procedura ta jest wielofazowa. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego dokonuje wstępnych ocen możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeżeli zdaniem organu nadzoru budowlanego budowa pozostawać będzie w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego odstępuje od rozbiórki na rzecz wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (por. art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 P.b.) i zobowiązującego do przedstawienia niezbędnej dokumentacji (art. 48 ust. 3 P.b.). Druga faza legalizacji następuje, gdy inwestor wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków. Faza ta ma charakter bardziej wnikliwy, gdyż na jej etapie organ nadzoru dysponuje dokumentacją projektową, która precyzyjnie i technicznie odzwierciedla zamierzenie budowlane. Pozwala to, "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" badać zgodność inwestycji z przepisami. Na etapie omawianej wyżej drugiej fazy legalizacji, ale przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt, aktualizuje się incydentalna kompetencja organu do "ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej" (art. 49 ust. 1 in fine P.b.). Ustalenie to następuje w odrębnym postanowieniu, przy czym dla inwestora jego wykonanie ma niebagatelne znaczenie – zasadniczo bowiem nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej prowadzi do bezwarunkowego wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. (zob. art. 49 ust. 3 in fine P.b.). W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje, na podstawie art. 49 ust. 4 P.b., decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego (jeśli budowa została zakończona). Zakończeniem procesu legalizacyjnego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak wynika z przedstawionego toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie proceduralnie organy wypełniły prawidłowo tok postępowania. Zastosowały także właściwe przepisy prawa materialnego ustawy Prawo budowlane.

W związku z zarzutami skargi podkreślić też trzeba, że ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do określenia tej opłaty, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia ani też możliwości miarkowania wysokości tej opłaty . Zatem ustawodawca w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidział możliwości uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych kryteriów (por. wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05, Lex nr 196409).

W ocenie Sądu również trafnie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały rozbudowaną część obiektu do kategorii I określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego określa, że kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym, w myśl ust. 2 stawka opłaty (s) wynosi [...] zł, zaś stosownie do ust. 3 kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W załączniku jako kategorię obiektu budowlanego wskazuje się budynki mieszkalne jednorodzinne. Niniejsza sprawa dotyczy legalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego – tj. współczynnik kategorii obiektu k-2. Nie ma zaś znaczenia dla wysokości opłaty legalizacyjnej jak trafnie wyjaśnił to organ odwoławczy sytuacja rodzinna czy majątkowa sprawców samowoli budowlanej. Skarżący mogą jedynie w odrębnym trybie i innym postępowaniu ubiegać się o umorzenie w całości lub w części nałożonej kary.

W całości nietrafny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 139 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy, że już organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył w uzasadnieniu postanowienia karę legalizacyjną na [...],- zł. Faktycznie nieprawidłowo w sentencji postanowienia określił współczynnik kategorii obiektu jako " k- 1 " zamiast k-2 i ta nieprawidłowość została naprawiona przez organ drugiej instancji. Nie zachodzi tu jednak przesłana orzeczenia na niekorzyść odwołujących albowiem kwota do ewentualnego zapłacenia – wedle uznania skarżących – pozostała bez zmiany , tj. [...],- złotych

Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Vide: wyrok z 1.08.2018 r. II OSK 25/18, Zakres zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego LEX nr 2531488

Reasumując wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przez Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz braku przesłanek dla stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 poz.1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.