Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 201/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 4, art. 99 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 582/07 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz "F." Spółki z o.o. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 582/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "F." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego.

Sąd I instancji przytoczył na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy. W dniu [...] października 2006 r. "F." Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek do M. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, o wydanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego we wsi W. na terenie powiatu W.

M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia, powołując się na przepis art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), zgodnie z którym w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego odpowiednio stosuje się postanowienia art. 99 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Powołany przepis stanowi, że zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się, jeśli podmiot ubiegający się o zezwolenie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni prowadzą łącznie więcej niż 1 % aptek na terenie województwa. Stosując odpowiednio wskazany przepis, M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny przy obliczaniu udziału procentowego wziął pod uwagę prowadzone już przez stronę punkty apteczne i ich udział w całkowitej liczbie punktów aptecznych na terenie województwa. Biorąc pod uwagę, że na 129 punktów aptecznych w województwie m., strona prowadzi już 6 takich punktów, M. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny stwierdził przekroczenie ustawowego progu i odmówił udzielenia zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła niewłaściwe zastosowanie odesłania, które w jej opinii powinno polegać na uwzględnieniu wyłącznie liczby prowadzonych przez stronę aptek ogólnodostępnych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przeprowadził analizę treści wszystkich przepisów Prawa farmaceutycznego, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 70 ust. 4, czyli regulacji zawartych w art. 99 ust. 2 i 3, art. 100 ust. 1-3, art. 101-104 oraz art. 107 i stwierdził, że przyjęcie zaproponowanej przez Stronę interpretacji, poprzez użycie wprost przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 nie znajduje uzasadnienia w wykładni przepisów ustawy. Zdaniem organu, z analizy omawianych przepisów wynika, że niezbędna jest ich modyfikacja poprzez zamianę słowa "apteka" na wyrażenie "punkt apteczny".

W skardze na powyższą decyzję Spółka wskazała naruszenie przepisów postępowania przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego art. 70 ust. 4 i art. 99 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Spółka wskazała, że art. 93 ust 3 Prawa farmaceutycznego jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Zdaniem spółki, zakres prawnej jak i faktycznej możliwości uczestnictwa w obrocie prawnym w odniesieniu do aptek i punktów aptecznych jest zróżnicowany i nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zgodnie z art. 70 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne prowadzenie punktów aptecznych wymaga uzyskania zezwolenia. Przepisy art. 99 ust. 2 i 3, art. 100 ust. 1-3, art. 101-104 oraz art. 107 stosuje się odpowiednio.

Sąd stwierdził, że z treści art. 70 ust. 4 Prawa farmaceutycznego jednoznacznie wynika, że do punktów aptecznych stosuje się ograniczenia wynikające z art. 99 ust. 3 ustawy. Sąd wskazał, że nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że wyżej opisane odesłanie odnosi się wyłącznie do aptek ogólnodostępnych.

W skardze kasacyjnej "F." Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niezachowanie wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.);

3) naruszenie prawa materialnego art. 70 ust. 4 i art. 99 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne;

naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że oprócz oczywistego niezrozumienia jej wywodów zawartych w skardze i ich opacznego przywołania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, Sąd powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, ale jej w ogóle nie wyjaśnił. Ten zaś brak utrudnia polemikę z zaskarżonym wyrokiem w kasacji.

Spółka stwierdziła, że organy orzekające w sprawie wyprowadziły z analizy, modyfikacji, interpretacji odesłania zawartego w art. 70 ust. 4 do art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego zakaz dotyczący prowadzenia przez nią punktów aptecznych. Zdaniem spółki, takie postępowanie jest niedopuszczalne, bowiem sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a także z art. 22 Konstytucji.

Art. 70 ust 4 stanowi niewątpliwie, iż ograniczenia określone w art. 99 ust 3 mają odpowiednie zastosowanie do podmiotu starającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego.

Zdaniem skarżącej podmiot występujący o zezwolenie na prowadzenie punktu aptecznego zgodnie z powołaną normą prawną i w związku z art. 70 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, po pierwsze nie może uzyskać zezwolenia na prowadzenie ani jednego punktu aptecznego, gdy prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi, po drugie nie może uzyskać zezwolenia na prowadzenie ani jednego punktu aptecznego, kiedy 1) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych na terenie województwa; 2) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. Takie zastosowanie powołanych norm prawnych nie tworzy rodzajowo nowych zakazów a jedynie odnosi się do już istniejących.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w jej ocenie reguły postępowania przyjęte przez organy orzekające są realizowane niekonsekwentnie, bowiem gdyby tak się stało to prowadziłoby to wprost do sprzeczności wewnętrznej normy prawnej. Spółka wskazała, że jeżeli przyjętym regułom interpretacyjnym brak konsekwencji, logiki i systematyki, to są one niedopuszczalne.

Spółka zarzuciła również, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, co było naturalną potrzebą, szczególnie że w trakcie postępowania doszło do zmiany praktyki wydawania zezwoleń na prowadzenie punktów aptecznych. Organy wcześniej prawidłowo interpretowały przedmiotowe normy prawne, tak jak przedstawia to skarżąca. Ponadto spółka wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku wskazania pełnej podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz braku uzasadnienia prawnego decyzji, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Spółka wskazała również, że ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o właściwe zastosowanie (odpowiednie) przepisów prawa materialnego, art. 99 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 70 ustawy Prawo farmaceutyczne, to zawsze organ powinien wyjaśnić stronie, w oparciu o jakie dostępne reguły interpretacyjne dokonał wykładni stanu prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były trafne.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został zawarty zarzut: "naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez niezachowanie wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a." (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przypomnieć, że w orzecznictwie NSA szeroko ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia prawa procesowego musi być skierowany przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji organu administracji publicznej.

Postępowanie kasacyjne stanowi odmienny od apelacyjnego tryb odwoławczy i w jego ramach Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje jedynie oceny prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, czego w żadnym wypadku nie można utożsamiać z ponowną kontrolą legalności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Monitor Prawny z 2004 r. nr 14, s. 632).

Wobec brzmienia art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy przyjąć, że w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tym, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednakże przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w przywołanym powyżej wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, opubl. ONSAiWSA 2006/2/39) nie sprecyzował (dosłownej) tezy, że przepisy prawa regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej stanowią samodzielną podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać wypada, że tezy takiej nie sformułował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05, opubl. OTK-A 2006/8/108), w którym stwierdził m.in., że art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 Konstytucji RP, odwołując się przy tym do poglądu wyrażonego w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r.

Przedkładając powyższe rozważania na treść rozpoznawanej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że strona skarżąca powołując w skardze przepisy art. 107 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 k.p.a. nie powiązała ich z adekwatnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który Sąd I instancji mógł i w ocenie strony skarżącej miał naruszyć, oceniając stosowanie prawa w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji publicznej. Dodać należy, że strona skarżąca nie powiązała zarzutów z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia tego zarzutu (str. 3 skargi kasacyjnej).

Z tych względów zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony.

Nie można natomiast odmówić trafności pozostałym zarzutom.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez niezachowanie wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., to zgodzić się należy ze skarżącą, iż rozważania zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji, co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mogą co najmniej budzić wątpliwości interpretacyjne.

Lakoniczne sformułowanie Sądu I instancji, iż "nie podzielił zatem argumentacji strony skarżącej, że wyżej opisane odesłanie odnosi się wyłącznie do aptek ogólnodostępnych" może wskazywać jedynie, że Sąd zaakceptował argumentację organów administracji publicznej co do wykładni art. 70 ust. 4 i art. 99 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), ale nie wyjaśnił bliżej swego stanowiska, a w szczególności nie wyjaśnił, czy i z jakich przyczyn nie uznał za trafną argumentacji strony skarżącej.

Jeżeli chodzi o podstawę dotyczącą naruszenia prawa materialnego sformułowaną w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, to wskazać należy, że takie ujęcie podstawy skargi kasacyjnej nie jest do końca precyzyjne. Ponieważ jednak z uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu wynika, że w istocie zarzut ten odnosi się do błędnej wykładni powołanych przepisów, tj. art. 70 ust. 4 i art. 99 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co skutkowało ich niewłaściwym zastosowaniem do przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy i jednocześnie w uzasadnieniu skargi jej autor wywiódł na czym w jego ocenie polega błędna wykładnia powołanych norm prawnych dokonana przez Sąd i jaka jest jego zdaniem wykładnia właściwa, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie tych zarzutów.

Istota zagadnienia sprowadza się do wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 70 ust. 4 zd. 2 Prawa farmaceutycznego wyrażenia "stosuje się odpowiednio".

W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że w procesie odpowiedniego stosowania dany przepis może, choć nie musi, ulec ewentualnej modyfikacji. Przy wykładni odpowiedniego stosowania danych norm prawnych prym powinny wieść wykładnia funkcjonalna, celowościowa i aksjologiczna nad wykładnią literalną (por. M. Hauser "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące" opubl. w "Przegląd Prawa i Administracji", t. LXV, Wrocław 2005, s. 151-168). Ponadto podkreśla się też, że gdy odpowiednie stosowanie dotyczy tzw. części dyspozytywnej normy prawnej, to trzeba mieć na względzie by przepis stosowany nie utracił swego "zasadniczego charakteru". Gdyby bowiem ustawodawca chciał uregulować daną materię w sposób znacznie odbiegający od treści przepisu odniesienia, uczyniłby to w sposób niepozostawiający wątpliwości. Przyjął jednak, że dla uregulowania jej wystarczy wskazanie na "odpowiednie" zastosowanie określonego przepisu (por. A. Błachnio-Parzych "Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia)" opubl. PIP 2003 r. nr 1, s. 43).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż 70 ust. 4 Prawa farmaceutycznego stanowi, że prowadzenie punktów aptecznych wymaga uzyskania zezwolenia. Przepisy art. 99 ust. 2 i 3, art. 100 ust. 1-3, art. 101-104 oraz art. 107 stosuje się odpowiednio.

Z kolei art. 99 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie:

1) prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi,

2) prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 i Nr 170, poz. 1652) prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa;

3) jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych.

Odpowiednie stosowanie art. 99 ust. 3 w zw. z art. 70 ust. 4 zd. 2 omawianej ustawy sprowadza się do modyfikacji art. 99 ust. 3, polegającej na zastąpieniu wyrażenia: "zezwolenia, o którym mowa w ust. 1" (czyli zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) wyrażeniem: "zezwolenia, o którym mowa w art. 70 ust. 4 zd. 1" (czyli zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego).

Tak jak odpowiednie stosowanie art. 99 ust. 2, o którym stanowi art. 70 ust. 4 zd. 2 tej ustawy, oznacza, że unormowania zawarte w art. 99 ust. 2 określające kompetencje wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w stosunku do aptek ogólnodostępnych, odnosić należy także do punktów aptecznych.

Taka wykładnia omawianych przepisów dotyczących "odpowiedniego stosowania" wynika z porównania uregulowań zawartych w przepisach art. 70 ust. 4 oraz w art. 99 Prawa farmaceutycznego. Unormowanie zawarte w art. 99 ust. 1 jest odpowiednikiem regulacji z art. 70 ust. 4 zd. 1. Przepis art. 99 ustawy odnosi się do prowadzenia aptek ogólnodostępnych, a przepis art. 70 tej ustawy do prowadzenia punktów aptecznych. Ustawodawca w art. 70 ust. 4 zd. 2 ustawy zawarł nakaz stosowania określonych unormowań odnoszących się do aptek ogólnodostępnych także wobec punktów aptecznych, aby nie powtarzać określonej materii wyczerpująco uregulowanej już w ustawie. Użycie przez ustawodawcę w art. 70 ust. 4 zd. 2 wyrażenia "stosuje się odpowiednio" oznacza, że przy jego wykładni należy mieć na uwadze, iż unormowania dotyczące aptek ogólnodostępnych mają odnosić się do punktów aptecznych.

Wykładnia ta nie może jednak sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter.

Dokonując wykładni omawianych uregulowań należy też mieć na uwadze, że przepis art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Dlatego przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 73, poz. 1807 ze zm.), na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca.

Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii.

Jeśliby ustawodawca miał zamiar nadać przepisowi zawartemu w art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego - mającemu odpowiednie stosowanie do punktów aptecznych - treść, która zmieniałaby jego pierwotny sens poprzez wprowadzenie ustawowego ograniczenia nie tylko wobec podmiotów prowadzących już 1 % aptek ogólnodostępnych, ale także w stosunku do podmiotów prowadzących już 1 % punktów aptecznych, to uczyniłby to w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości.

Takiej regulacji zaś nie zawiera art. 70 ust. 4 zd. 2 Prawa farmaceutycznego.

Powyższe oznacza, że zastosowanie art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego do postępowania o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego będzie polegało na odmowie wydania pozwolenia podmiotowi ubiegającemu się o prowadzenie punktu aptecznego, jeżeli wypełnia jedną z dyspozycji zawartych w pkt 1-3 tego przepisu w jego dosłownym brzmieniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

............................. ............................. .............................

s. Z. Borowicz s. C. Pryca s. J. Kabat-Rembelska