Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1528/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 145  par 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: st. ref. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia w części I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2003 r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. tytułem kosztów postępowania sądowego kwotę 10 zł /słownie: dziesięć/.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku B. i S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1993 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi J. i P. oraz sąsiednich miejscowości w części dotyczącej działek położonych w J., a mianowicie dz.nr 604 o pow. 0,3938 ha, przydzielonej w wyniku scalenia na rzecz wnioskodawców, dz.nr 600 o pow. 1,5037 ha, przydzielonej w wyniku scalenia na rzecz W. S.{ aktualnie należącej do J. i K. S. } i dz.nr 605 o pow. 0,3069 ha przydzielonej w wyniku scalenia na rzecz E. i B. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust.. 3 i art. 20 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów [ t.jedn. Dz.Ust. Nr 58 poz. 349 z 1989 r. z późn.zm. ] decyzją z dnia [...].06.2003 r. nr [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji w wyżej wymienionej części.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium ustaliło, że wnioskodawcy za posiadany przed scaleniem grunt o pow. 2,11 ha i wartości szacunkowej 106,35 jedn.szac. otrzymali po scaleniu tytułem ekwiwalentu grunt o pow. 2,0343 ha i wartości szacunkowej 109,34 jedn.szac. Według karty uczestnika scalenia gruntów nr 143 posiadana przez nich przed scaleniem działka zabudowana oznaczona nr 839/3 o pow. 0,12 ha winna pozostać w stanie dotychczasowym. Wbrew temu z porównania przedscaleniowej mapy ewidencji gruntów z mapą poscaleniową okazało się, że przebieg granic na odcinku kwestionowanym przez G. w stanie przedscaleniowym zasadniczo różni się od przebiegu tych granic w stanie poscaleniowym. Analiza zgromadzonych dokumentów wskazuje na ich wzajemną rozbieżność tudzież niekompletność. Nie mniej jednak ustalono, że na gruncie posiadanym przed scaleniem przez G. wykonano przyłącz kanalizacyjny wraz ze studzienką do istniejącego budynku, a droga dojazdowa oznaczona nr 602 nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach. W materiale dowodowym dotyczącym postępowania scaleniowego brak jest stosownej deklaracji G. dotyczącej wyrażenia zgody na poddanie scaleniu należących do nich terenów zabudowanych, a sporny pas gruntu nie został wykorzystany na cele publiczne i takiego jego przeznaczenia nie przewidziano w miejscowym planie szczegółowym miejscowości J.

W kontekście dokonanych ustaleń organ dochodzi do wniosku, iż żądanie G. zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając tą tezę Kolegium wywodzi, iż instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami dotyczącymi przede wszystkim materii regulowanej przepisami prawa materialnego. W przypadku wystąpienia tego typu wad decyzja taka istnieje tylko pozornie, a stwierdzenie jej nieważności wynika z konieczności obalenia domniemania o jej zgodności z prawem, przy czym postępowanie w tym zakresie może być wszczęte również na wniosek. W niniejszej sprawie podstawę do wszczęcia postępowania Kolegium upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zawarta w powołanym przepisie prawa przesłanka występuje wówczas gdy decyzja ewidentnie w sposób nie budzący wątpliwości jest sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, co podkreślił w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Z rażącym naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia wówczas gdy chodzi o rozbieżność, która ma charakter dający się łatwo stwierdzić, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny. Sytuację faktyczną i prawną związaną ze scaleniem gruntów na dzień podjęcia weryfikowanego rozstrzygnięcia regulowały przepisy ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, a także przepisy wykonawcze, zaś w kwestiach proceduralnych znajdował zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i to pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że dz.nr 839/3 { budynek z przyłączem kanalizacyjnym wraz ze studzienką stanowi całość techniczno użytkową } była działką zabudowaną. Strony nie wyrażały zgody na objęcie jej scaleniem. Zasada ta ma nader istotne znaczenie, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.04.1995 r. sygn.akt II SA 2424/93 { ONSA 1996/2/77 } stwierdzając, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela, przy czym zgoda ta nie może być domniemana i musi być wyrażona wyraźnie. Stąd też uprawnione jest stanowisko, iż w okolicznościach sprawy objęcie przedmiotowej działki scaleniem stanowi o rażącym naruszeniu art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. W oparciu zaś o treść art. 20 ustawy, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów. W konkluzji organ zauważa, iż w tym postępowaniu scaleniowym przyjęto stan własności i posiadania gruntów niezgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, w szczególności w odniesieniu do przebiegu granic oraz pochodnych powyższego w postaci powierzchni objętych postępowaniem działek, co w sposób rażący narusza art. 20 ustawy scaleniowej.

Po otrzymaniu tej decyzji K. S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując dokonane w toku postępowania ustalenia, a w szczególności rzekomy brak po stronie wnioskodawców wiedzy na temat przebiegu granicy należącej do nich działki budowlanej skoro uczestniczyli oni wraz z jego ojcem przy wskazaniu tej granicy. Wątpliwości K. S. budzi zaliczenie spornego pasa gruntu do obszaru działki budowlanej, a zwłaszcza fakt, że stanowić ma o tym lokalizacja studzienki kanalizacyjnej. Nikt przecież nie broni wnioskodawcom dostępu do tej studzienki, a poza tym dodać należy, iż w toku postępowania nie ustalono kiedy ona została wybudowana i czy w przypadku podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej istnieje obowiązek zapewnienia jego właścicielowi dostępu do studzienek kanalizacyjnych. Wątpliwą jest także teza o uszczupleniu powierzchni działki wnioskodawców i zmianie jej granic tym bardziej, że nikt nie ustalił, czy dane te w stanie przedscaleniowym były właściwe. Cała zaś ta sprawa jest wynikiem złośliwości ze strony sąsiada, który uprzednio nękał już go donosami do organów nadzoru budowlanego. W ocenie składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czas już na to aby zamknąć wszelkie kwestie związane ze scaleniem gruntów i pozostawić stan, który przez lata funkcjonował, tym bardziej że sąsiadom nie wyrządzono żadnej krzywdy.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzją z dnia [...].09.2003 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].06.2003 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło, iż w sprawie uprzednio wydana była przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...].02.2001 r. nr [...] mocą której organ ten stwierdził w części nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1993 r. w związku z naruszeniem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Skoro zatem G. nie składali wniosku o objęcie scaleniem należącej do nich działki zabudowanej o nr 839/3, to zmiana jej powierzchni i granic rażąco naruszała prawo. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2001 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7.10.2002 r. sygn.akt II SA 2554/02 stwierdził nieważność obydwu wymienionych wyżej decyzji z tej przyczyny, iż wydane zostały one z naruszeniem przepisów o właściwości.

Odnosząc się zaś merytorycznie do problematyki objętej zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w miejscowości P. dokonano scalenia gruntów na podstawie ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Jak wynika z karty uczestnika scalenia nr 143 w obszarze scalenia położone były grunty zabudowane stanowiące własność B. i S. G., oznaczone przed scaleniem jako działki nr nr 838/1 i 839/3 o łącznej pow. 0,41 ha. Z karty tej wynika również, iż grunty te położone w kompleksie 21, określone jako działka budowlana wraz z gruntami ornymi miały pozostać w stanie dotychczasowym. Z treści dokumentacji scaleniowej, a w szczególności z przedscaleniowej mapy ewidencyjnej i mapy poscaleniowej wynika, iż z przedmiotowych działek została wydzielona dz.nr 604 o pow. 0,3938 stanowiąca własność Gminy. Stanowiło to o zmianie granic należącej do G. działki zabudowanej i uszczupleniu jej powierzchni o około 0,02 ha. Na tej działce oznaczonej przed scaleniem nr 839/3 usytuowany jest przyłącz kanalizacyjny do budynku wraz ze studzienką, które to urządzenia stanowią wraz z budynkiem całość techniczno – użytkową, w związku z czym działkę tę uznać należy za grunt zabudowany. Skoro zatem art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej stanowi, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i to pod określonymi warunkami, a nastąpiło to bez zgody właściciela, która nie może być domniemana i musi być wyraźnie wyrażona, to objęcie scaleniem części działek oznaczonych po scaleniu numerami 604 i 602, a co się z tym wiąże działek nr nr 605 i 600 rażąco narusza powołany wyżej przepis prawa, tym bardziej że w tym przypadku nie uwzględniono założeń zawartych w projekcie ogólnym scalenia oraz życzeń uczestników zgłoszonych do projektu scalenia zawartych na karcie nr 143. Podniesiony zaś we wniosku zarzut dotyczący podpisania przez G. oświadczenia w sprawie projektu scalenia nie może być uwzględniony, albowiem uzależnienie objęcia scaleniem gruntów zabudowanych od wniosku właściciela ma charakter uregulowania szczególnego, w związku z tym czemu wyżej już dano wyraz jego zgoda nie może być dorozumiana czy domniemana na podstawie faktu, że uczestnik scalenia wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się rozstrzygnięciom organu, albo podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonanie scalenia.

Tę ostatnią decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S. w części odnoszącej się do dz.nr 604 położonej w J., stanowiącej własność B. i S. G. "wraz z gruntami przyległymi" . , bez wskazania kierunku jej weryfikacji.

W motywach skargi na wstępie skarżący kwestionuje ustalenia dotyczące tytułu własności dz.nr 609, twierdząc, iż zgodnie z postanowieniem sądowym z dnia 31.03.2003 r. sygn.akt I Ns. 151/03 działka ta stanowi współwłasność jego i jego córek A. i S. W dalszej części uzasadnienia skargi podnosi on, iż nie jest prawdą jakoby bez zgody G. dokonywano pomiaru tej działki, skoro brali oni udział przy ustalaniu przebiegu jej granicy i podpisali stosowny protokół. Chybionym w ocenie skarżącego jest twierdzenie jakoby w tym przypadku w sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej, skoro w świetle postanowień powołanego przepisu prawa przyjąć należy, że za grunt zabudowany należy uznać grunt na którym znajdują się budynki, a dokonane scalenie spowoduje konieczność ich rozbiórki lub przeniesienia. Przepis ten w żadnym przypadku nie nawiązuje do oznaczenia ewidencyjnego gruntów i nie posługuje się pojęciem działki ewidencyjnej jako jednostki podstawowej. Tego rodzaju konstrukcja omawianego przepisu uprawnia stwierdzenie, że gruntu zabudowanego nie można utożsamiać z działką budowlaną o konkretnym numerze i o określonej powierzchni na której znajdują się budynki. Oznacza to, że objęcie scaleniem części działki budowlanej w taki sposób, że nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej. Podobne stanowisko zaprezentowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego { vide : wyrok z dnia 4.06.1996 r. SA/Rz 1651/95 }. Nie można zgodzić się także z G. jakoby w wyniku scalenia zostali oni pozbawieni swobodnego dostępu do studzienki kanalizacyjnej. W toku prowadzonego obecnie postępowania nie ustalono czy została ona wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wynika z tego, że G. byli świadomi zaistniałej sytuacji i dokonanych zmian, a dopiero w r. 1998 po wybudowaniu przez niego budynku gospodarczego wraz z dojazdem wszczęli spór o granicę. Ponadto skarżący dodaje, że Wojewoda w piśmie z dnia 6.12.2000 r. nr [...] zajął analogiczne stanowisko w sprawie. W konkluzji podnosi on dopatrywanie się po upływie 10 lat od zakończenia postępowania scaleniowego rażącego naruszenia prawa decyzją zatwierdzającą projekt scalenia zmierza li tylko do zakłócenia istniejącego spokoju. Dziwnym wydaje się mu również stwierdzenie odnoszące się do przebiegu granicy przedmiotowej działki, skoro G. sami nie byli w stanie jej wskazać, a oparcie w tym przedmiocie ustaleń co do stanu przedscaleniowego na pomiarach dokonanych z powietrza zakrawa w jego ocenie na kpinę.

W replice na skargę skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i S. G. stwierdzają, iż ustalenie granicy ich działki nastąpiło w sposób nieformalny z pominięciem oznaczenia jej przebiegu znakami geodezyjnym na gruncie przy wydatnej pomocy ojca skarżącego, który był członkiem komisji scaleniowej i który zabiegał o to, aby w ten sposób zapewnić sobie dojazd do własnej działki z trzech stron. Podejmując następnie działania inwestycyjne związane z budową budynku gospodarczego dopuścił się samowoli budowlanej i miał kłopoty z nadzorem budowlanym. Prowadząca zaś do niego droga została w sposób nieuprawniony zbliżona do granicy ich działki a wykonany podkop zagraża substancji ich zabudowań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustaleń w zakresie tytułu prawnego przedmiotowej działki dodało, iż pismo z dnia 30.05.2003 r. zawiadamiające strony o wszczęciu postępowania w sprawie zostało skierowane do K. i J. S. i okoliczność ta w dalszym postępowaniu nie została przez strony zakwestionowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego oceny zaskarżonego aktu stosownie do zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1269 ], który w sprawie znajduje zastosowanie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1271 z późn.zm. ] Sąd kontroluje go z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną { art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ Dz.Ust. Nr 153 poz. 1270 ].

Kierując się powołanymi dyrektywami normatywnymi na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2003 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...].06.2003 r. , którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1993 r. nr [...] wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi J. i P., poszerzonego o grunty położone na terenie innych z nazwy wymienionych wsi w części dotyczącej działek położonych na terenie J., a to nr 604 przydzielonej B. i S. G., nr 600 przydzielonej na rzecz W. S., nr 602 przydzielonej Gminie [...] i nr 605 przydzielonej E. i B. J.

W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, że uczestnikiem opisanego wyżej postępowania scaleniowego był W. S., który wraz ze swoją małżonką H. S. w dniu 24.06.1994 r. aktem darowizny Nr. Rep.[...] przekazał dz.nr. 600 na rzecz swojego syna K. S. i jego żony H. S., na zasadach wspólności ustawowej, objętą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P. { vide : postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 31.08. 1995 r. Dz.Kw. [...] k. nr 30 akt sądowych }.W dniu 18.05.2001 r. H. S. zmarła, a ogół praw i obowiązków po niej nabyli mąż K. S., córka J. S. i mał. córki A. S. i S. S. po ¼ cz. To następstwo prawne stwierdza prawomocnie postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 31.03.2003 r. sygn.akt [...] { k. 31 akt sądowych }.

Oznacza to, że zarówno w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...].06.2003 r. jak i zaskarżonej decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1993 r. wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia nie brała udziału J. S., przy założeniu że interesy mał. A. i S. S. reprezentował ich przedstawiciel ustawowy K. S. Okoliczność ta bez względu na zakres wiedzy o powyższym ze strony organu administracji publicznej po myśli art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W takim przypadku z mocy zapisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wobec zaistniałego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu.

Wobec tego rodzaju sytuacji Sąd nie jest uprawniony ani zobowiązany do odniesienia się do kwestii zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

Działając na podstawie art. 152 p.s.a. należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje oparcie w art. 200 p.s.a.