Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c), art. 200, art. 205 §2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 7, art 77 § 1, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11)
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Protokolant: starszy sekretarz sąd. Julia Durka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i E. J. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych solidarnie na rzecz skarżących M. W. i E. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. M. W. i E. J. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP, organ II instancji) z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], Dyrektor RDLP zezwolił Stronie na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0300 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ogrodzenia oraz ciągów komunikacyjnych, (tym samym został wykorzystany limit powierzchni możliwej do wyłączenia z produkcji leśnej, ponieważ zgodnie z zapisami planu miejscowego dla Osiedla [...], z przedmiotowej działki o powierzchni 0,1752 ha, powierzchnia możliwa do wyłączenia z produkcji leśnej na cele zabudowy mieszkaniowej mogła stanowić 20 % jej powierzchni, ale nie więcej niż 300 m2).

Strona "skonsumowała" treść ww. decyzji, w szczególności dokonano wyrębu lasu.

Następnie, Dyrektor RDLP podjął informację, że na przedmiotowej działce doszło do niezgodnego z zapisami planu miejscowego wyłączenia z produkcji leśnej dodatkowej powierzchni gruntów leśnych (0,0360 ha), nieobjętej decyzją tj., powierzchni pod - tarasem przy istniejącym budynku mieszkalnym, wiatą śmietnikową, chodnikami, infrastrukturą towarzyszącą oraz geowłókniną wzmacniającą skarpę i nasypy.

Wobec powyższego, Dyrektor RDLP stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji, niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia należy ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności, a z uwagi na fakt, że w lasach ochronnych to stosownie do przepisów art. 12 ust. 12 cytowanej ustawy, należy podwyższyć należność o 50%, w efekcie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2020 r., w której ustalił Stronie opłatę w wysokości 12.755,24 zł za niezgodne z prawem wyłączenie 0,0360 ha gruntów leśnych z produkcji, na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w W. W decyzji organ stwierdził, że ww. oplata, staje się wymagalna w dniu, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Skarżący pismem z dn. 16 listopada 2020 r. wnieśli odwołanie od tej decyzji, a DGLP decyzją [...] z dn. [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji, mając na uwadze przedstawione w sprawie dowody podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych o dodatkowej powierzchni 0,0360 ha, nie objętej ww. decyzją, wchodzącej w skład ww. działki pod tarasem przy istniejącym budynku mieszkalnym, wiatą śmietnikową, utwardzeniami (chodnikami), infrastrukturą towarzyszącą (innymi terenami pod przyłączami technicznymi) oraz geowłókniną wzmacniającą skarpę i nasypy, dokonała Strona w 2017 r., niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto DGLP odniósł się do podniesionych przez Skarżących w odwołaniu poszczególnych zarzutów, uznając je za niezasadne.

Skarżący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem organu II instancji i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 w zw. art. 22 b) ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej: także jako "u.o.g.r.l.") w zw. z art. 67 ust 1. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie przez organ II instancji, że wskazane przepisy dotyczą wyłącznie gruntów rolnych, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie w 2017 r. z produkcji leśnej 0,0360 ha gruntów leśnych, wydanej po upływie trzech lat od dnia, w którym organ I instancji mógł dowiedzieć się o naruszeniu prawa i miał rzeczywisty trzyletni termin do wydania decyzji ustalającej wymiar ww. opłaty,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 11) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pokrycie powierzchni lasu geowłókniną jednoznacznie potwierdza, że dokonano wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, oraz że kształt wydzielonych powierzchni oraz oddzielenie ich chodnikami stanowił o bezspornym nieleśnym charakterze użytkowania przedmiotowych gruntów,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 12 ustawy w zw. z art. 9 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. art. 15 i art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podwyższenie opłaty o 50 % było uzasadnione w oparciu o pismo Urzędu Miasta [...] Biuro Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2014 r., podczas gdy ani organ I instancji ani organ II instancji nie dokonali sprawdzenia, czy na dzień wydawania zaskarżonych decyzji przedmiotowy las stanowił las ochronny,

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, poprzez uznanie prawidłowości przyjęcia średniej ceny drewna z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2020 r. w sprawie średniej ceny sprzedaży drewna, obliczonej według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2020 r. w wysokości 196,84 zł za m3, podczas gdy w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, a więc w dacie obejmującej rok 2015 r., a więc stawki wynikające z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie średniej ceny sprzedaży drewna, obliczonej według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2015 r. w wysokości 191, 77 zł za m3,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego zastosowanie i ustalenie opłaty za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie z produkcji leśnej 0,0360 ha gruntów leśnych, podczas gdy wskazane grunty nie zostały w całości wyłączone z produkcji leśnej, jak również poprzez ustalenie ww. opłaty z przyjęciem stanowiska, że grunty leśne stanowiły las ochronny oraz z przyjęciem błędnej stawki drewna,

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 1 w zw. art. 12 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że opłata wskazana w zaskarżonej decyzji staje się wymagalna w dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna, podczas gdy wymagalność tej opłaty następuje z upływem 60 dni od dnia ostateczności decyzji,

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny, że grunty leśne objęte zaskarżoną decyzją stanowią lasy ochronne, że zarzut braku wyjaśnienia na czym polega wyłącznie z produkcji leśnej powierzchni oznaczonych jako geowłóknina, nie znajduje uzasadnienia, poprzez brak rozważenia przez organ II instancji zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia przez organ I instancji na czym polega wyłączenie z produkcji leśnej powierzchni oznaczonych jako inne tereny wskazane przez Nadleśnictwo oraz zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia przez organ I instancji, kiedy doszło do wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych objętych zaskarżoną decyzją,

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, tj. brak uznania przez organ II instancji, że organ I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisu poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie fakty oraz dowody organ I instancji przyjął, że obszar zaznaczony na stanowiącej załącznik do zaskarżonej mapie jako geowłóknina oraz inne tereny wskazane przez Nadleśnictwo został wyłączony z produkcji leśnej, jak również brak wyjaśnienia przez organ I instancji, w oparciu o jakie fakty oraz dowody przyjął, że grunt leśny wyłączony z produkcji leśnej stanowi las ochronny,

9) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, tj. poprzez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dowodów z pisma datowanego na dzień 11 września 2015 r. oraz pisma datowanego na dzień 26 września 2015 r., na okoliczność poinformowania organu I instancji o dokonaniu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w 2015 r.; ze szkicu powierzchni utwardzonej, sporządzonego przez geodetę G. C. na okoliczność błędnego wyliczenia przez organ I instancji powierzchni gruntów leśnych wyłączonych z produkcji leśnej; ze świadectw legalności pozyskania drewna na okoliczność, że do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej doszło przed przyjętą przez organ I instancji datą określoną jako 2017 r.;

10) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organ I i II instancji w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej oraz naruszenie obowiązku kompleksowego i pełnego wyjaśnienia przesłanek dotyczących wydanej decyzji, w szczególności poprzez oparcie wydanej decyzji kończącej postępowanie w sprawie jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wobec braku spełnienia przesłanek wynikających z przepisów prawa;

11) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7b k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek współdziałania w toku postępowania przez organy administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiający się w braku rozważenia zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych;

12) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez należytego rozważenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza z pominięciem dowodów oferowanych przez stronę skarżącą;

13) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy powinien stwierdzić zaistnienie przedstawionych wyżej naruszeń prawa przez organ I instancji i w konsekwencji tego uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyby istniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który nie mieści się w art. 136 k.p.a.

W konsekwencji Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu II instancji do wydania w określonym terminie decyzji, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

Ponadto Skarżący wnieśli o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: z pisma datowanego na dzień 26 września 2015 r., na okoliczność poinformowania organu I instancji o dokonaniu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej, przeprowadzonego na podstawie decyzji numer [...], w 2015 r. a nie 2017 r.; ze szkicu powierzchni utwardzonej, sporządzonego przez geodetę G. C., na okoliczność błędnego wyliczenia przez organ I instancji powierzchni gruntów leśnych wyłączonych z produkcji leśnej; ze świadectw legalności pozyskania drewna na okoliczność, że do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej doszło przed przyjętą przez organ I instancji datą określoną jako 2017 r.; z załączonych do skargi fotografii na okoliczność błędnego wyliczenia przez organ I instancji powierzchni gruntów leśnych wyłączonych z produkcji leśnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie, odniósł się pokrótce do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym dokonanych przez organ II instancji ustaleń i ocen uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd zaznacza, że przywołany przez stronę art. 22b) ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów dotyczy wyłącznie gruntów rolnych, a nie gruntów leśnych. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko, że opłata za niezgodne z prawem wyłącznie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest sankcją administracyjną, administracyjną karą pieniężną. Taki pogląd został zaprezentowany również w przywoływanym przez stronę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 2463/14 z dnia 9 czerwca 2016 r.

Pozbawiony słuszności jest także zarzut obowiązującego w niniejszej sprawie terminu przedawnienia orzekania, gdyż powołane przez stronę przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania w tym przypadku. Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadzone zostały także zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. M.in.: utracił moc art. 31 (który przewidywał przedawnienie należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności), dodano rozdział 5a "Dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych" (zniesiono rozdział 6 "Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych"). Istotną zmianą było dopisanie do art. 22b nowego ust. 3 w brzmieniu: "Dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych". Przepis ten jednak odnosi się wyłącznie do dochodów wymienionych w art. 22b ust. 1 - czyli do dochodów budżetu województwa związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych pobieranych na podstawie ustawy u.o.g.r.l. Ww. zmiana przepisów spowodowała, że tylko dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych podlegają działaniu Ordynacji podatkowej. Tylko one jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym uiszczane są na konto województwa, którego dochody stanowią dochody Skarbu Państwa. Dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych są nadal dochodami funduszu leśnego, o którym mowa w ustawie o lasach (art. 32 ust. 2 u.o.g.r.l.). Fundusz leśny jest utworzony w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, jako forma gospodarowania środkami na cele wskazane w ustawie o lasach, a środkami funduszu dysponuje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (art. 56 i nast. ustawy o lasach). Zgodnie z art. 50 Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Oznacza to odrębność środków Lasów Państwowych, także zgromadzonych na funduszu leśnym, od budżetu Państwa. Zatem przychody funduszu leśnego nie są wpłacane na konto województwa, ani nie stanowią niepodatkowej należności budżetowej. W konsekwencji też nie ma do nich zastosowania Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 21, art. 68 i inne uregulowania działu III Ordynacji podatkowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1518/20).

Podstawą prawną zaskarżonych decyzji był art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z nim w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Pojęcie wyłączenia z produkcji leśnej definiuje art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy przez to rozumieć rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie gruntu.

Analiza skargi wskazuje, że rację ma organ iż co do zasady Skarżący nie kwestionują ustaleń w kwestii faktycznego zagospodarowania terenu i powierzchni poszczególnych elementów tego zagospodarowania. Twierdzą jednak, że nie doszło w związku z takim zagospodarowaniem terenu do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. W szczególności dotyczy to powierzchni z ułożoną geowłókniną i ciągów komunikacyjnych. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że na mapie sporządzonej przez biegłego geodetę i w sprawozdaniu technicznym wyraźnie wskazano, że pracami geodezyjnymi objęte zostały elementy zagospodarowania działki i powierzchnia naniesień, które nie stanowią gruntów leśnych. Oznacza to, że wszystkie te naniesienia spowodowały zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych gruntów leśnych i ich wyłączenie z produkcji. W tym przypadku wszystkie opisane naniesienia mają ścisły związek z wybudowaniem i użytkowaniem domu jednorodzinnego. Murowane ogrodzenie i pomieszczenie na śmietnik, opaska chodnikowa wokół budynku, wybrukowane i utwardzone ciągi komunikacyjne - nie mają żadnego związku z gospodarką leśną, zatem wybudowanie ich i rozpoczęcie użytkowania w celu obsługi istniejącego budynku mieszkalnego oznacza wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Odnosi się to także do powierzchni leśnej, na której ułożona została geowłóknina. Skarżący dołączyli zdjęcia, na których widoczny jest niewielki fragment powierzchni gruntu, jednak nie wykazali, w jakim celu zastosowano na tej powierzchni geowłókninę. Z ustaleń lustracji terenowych oraz opisu i map sporządzonych przez biegłego geodetę wynika, że ten materiał zastosowano na powierzchni leśnej wokół tarasu, jako umocnienie sztucznie nasypanych skarp i dojść do tarasu. Przemieszczenie mas ziemi, usypanie podestu, na którym wybudowano taras, oraz ukształtowanie skarp wokół tarasu z użyciem geowłókniny - miało na celu wyłącznie przystosowanie tego terenu do funkcji mieszkaniowej. Działanie takie jest równoznaczne z rozpoczęciem innego użytkowania tego gruntu i spowodowało wyłączenie gruntu leśnego z produkcji.

W niniejszej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie daty wyłączenia z produkcji leśnej przedmiotowych gruntów. Także z tego względu, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2463/14).

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie wynika z niej z jakich względów ustalono, iż do wyłączenia z produkcji leśnej całego przedmiotowego gruntu doszło w 2017 r. W zaskarżonej decyzji (podobnie jak w decyzji I instancji) w tym zakresie ograniczono się tylko do przywołania treści zawiadomienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o zmianach w ewidencji gruntów i budynków oraz samego stwierdzenia, że do takiego wyłączenia doszło w 2017 r. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego przyjęto taką datę, pomimo tego, że strona w odwołaniu zarzucała i wskazywała, że jej zdaniem wyłączenia dokonano w 2015 r. (przywołujące w tym zakresie dokumenty). Zauważyć przy tym należy, że zestawienie powierzchni wykazanych w ww. zawiadomieniu ze stwierdzeniem w dalszej treści decyzji powierzchni faktycznego wyłączenia wskazuje, że są one różne. Organ powinien wyjaśnić stronie dokładnie dlaczego uważa, że w takiej dacie doszło jego zdaniem do wyłączenia całej powierzchni gruntu objętej zaskarżoną decyzją, zwłaszcza, że data 2017 r. oraz powierzchnia wyłączenia jest kwestionowana przez stronę w odwołaniu. Zaznaczyć należy, że z akt sprawy wynika, iż w zakresie ustalenia daty wyłączenia organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie wskazał w decyzji dlaczego uważa, że strona w 2017 r. dokonała faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych pod tarasem, wiatą śmietnikową, chodnikami, infrastrukturą towarzyszącą oraz geowłókniną o powierzchni wskazanej w decyzji. W powyższym zakresie organ nie odniósł się również w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania.

Podobnie w przypadku drugiej zasadniczej dla przedmiotowego rozstrzygnięcia kwestii, tj. ustalenia faktu, czy na dzień wydania decyzji mamy do czynienia z lasem ochronnym na przedmiotowej działce. Stosownie do art. 12 ust. 12 ustawy opłata została przez organ podwyższona o 50%, gdyż jego zdaniem wyłączone z produkcji grunty leśne miały charakter ochronny.

Organ pierwszej instancji stwierdził jednak w tym zakresie tylko, że przedmiotowe grunty leśne stanowią lasy ochronne. Takie stwierdzenie nic nie wyjaśnia, nie wiadomo na jakiej podstawie organ tak uważa, na czym oparł swoje twierdzenie. Organ odwoławczy (pomimo zarzutów strony kierowanych pod tym adresem) stwierdził tylko krótko, że zgodnie z pismem Urzędu Miasta W. z dnia 14 kwietnia 2014 r. są to lasy ochronne. Zauważyć w tym miejscu należy, że pismo to nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Na etapie postępowania sądowego pełnomocnik organu przedstawił kopię tego pisma. Jego analiza wskazuje, że nie jest to dowód zgromadzony i uzyskany na potrzeby niniejszego postępowania. Jest to pismo Urzędu Miasta W. z dnia 14 kwietnia 2014 r., czyli wydane ok. 6 lat przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie w I instancji. Nie jest ono skierowane ani do organu, ani do strony skarżącej. Organ odwoławczy w decyzji nie wskazał, dlaczego uznał to pismo za wystarczający dowód na powyższe, zwłaszcza, że pismo to nie zostało włączone do materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego ani w I, ani w II instancji.

W powyższym zakresie zasadne okazały się zarzuty skargi. W ocenie Sądu nie została jednoznacznie wyjaśniona przez organy kwestia posiadania przez przedmiotowy las charakteru lasu ochronnego, co skutkowało podwyższeniem należności o 50%. Ustalenia wymagało nie tylko czy ten las ma charakter ochronny, ale również to, czy zgodnie z art. 16 ustawy o lasach las ten nie został pozbawiony w drodze decyzji tego charakteru lasu ochronnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził zasadność skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7,77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu w nieprawidłowy sposób również został określony termin, od którego opłata staje się wymagalna. Organ I instancji w decyzji wskazał dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II OSK 2463/14 z dnia 9 czerwca 2016 r., według którego odwołanie się w art. 28 ust. 1 ustawy z 1995 r. do "należności" służy wyłącznie do określenia sposobu wyliczenia opłaty, ale nie do ustalenia terminu jej zapłaty, a przepis art. 28 ustawy nie ustanawia szczególnego terminu uiszczenia opłaty. Należy jednak przyjąć, iż termin 60 dni liczony od dnia kiedy decyzja nakładająca opłatę w wysokości podwójnej należności stała się ostateczna powinien mieć zastosowanie również w przypadku tej opłaty. Zarzut skargi w tym zakresie jest więc uzasadniony.

Skarżący w skardze wnieśli o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: z pisma datowanego na dzień 26 września 2015 r., ze szkicu powierzchni utwardzonej, sporządzonego przez geodetę G. C., ze świadectw legalności pozyskania drewna. Sąd zauważa, że te dokumenty znajdują się już w aktach sprawy, dlatego też wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w punkcie pierwszym wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżących Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi oraz koszty reprezentacji strony przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.