Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1494/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par. 3 ust. 2 pkt 1lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi S. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 roku nr. [...] w przedmiocie nakazu zmiany istniejącej organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda nakazał S. G. zmianę istniejącej organizacji ruchu w ciągu ul. [...] w [...], na odcinku od skrzyżowania ulic [...] i [...] do skrzyżowania ulic [...], [...] i [...] przez:

1. likwidację istniejących miejsc postojowych po obu stronach drogi, z wyłączeniem likwidacji, oznaczonych jedynie za pomocą znaku pionowego (D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" wraz z tabliczką T-29), pięciu miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;

2. wyznaczenie istniejących pięciu miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przez zastosowanie znaków poziomych P-18 "stanowisko postojowe" uzupełnionych symbolem osoby niepełnosprawnej na nawierzchni barwy niebieskiej, z zachowaniem określonych prawem wymiarów stanowisk postojowych dla samochodów osób niepełnosprawnych dla kąta 90° (wymiary określone w tabeli 5.1 załącznika nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach);

3. wyznaczenie miejsc postojowych określonych w pkt 2 za obecnie istniejącym znakiem pionowym (D-18a z tabliczkami podznakowymi) po prawej stronie drogi w ciągu ul[...], za skrzyżowaniem ulic [...], [...] i [...] w kierunku ul. [...], z zachowaniem bezpiecznej odległości od skrzyżowania, tj. co najmniej 10 m;

4. likwidację tabliczki podznakowej (stanowiącej integralną część znaku) znajdującej się pod znakiem pionowym [...] "parking - miejsce zastrzeżone" o treści: "wyłącznie w sobotę, niedzielę i święta ustawowe".

Na ostateczną realizację powyższego nakazu Wojewoda wyznaczył termin do [...] lutego 2022 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego powołano art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), dalej: "ustawa", w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), dalej: "rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem").

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. radny Rady Miejskiej w [...], dalej: "wnioskodawca", zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli oznakowania drogowego na ul. [...] w [...], od skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] dalej "odcinek". Wnioskodawca wskazał, że:

1. na odcinku wyznaczono miejsca postojowe wyłącznie oznakowaniem pionowym; brak oznakowania poziomego: stanowisk postojowych, linii wyznaczających pas postojowy i miejsc postojowych dla niepełnosprawnych;

2. nieczytelne i nieprawidłowe oznakowanie prowadzi do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku czego istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa uczestników;

3. ze względu na brak wyznaczonych znakami poziomymi miejsc postojowych dla niepełnosprawnych permanentnie w tych miejscach parkowane są pojazdy kierowców nieuprawnionych;

4. odcinek znajduje się w strefie zamieszkania, w której postój jest dopuszczony jedynie w miejscach prawidłowo wyznaczonych.

Wnioskodawca powołując się na powyższe i wskazując na występujący na odcinku znaczny ruch pieszych, w tym turystów oraz względy estetyczne zwrócił się do organu nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach o likwidację na odcinku miejsc parkingowych.

Zdaniem Wnioskodawcy w pobliżu odcinka znajduje się wystarczająca, zarówno dla mieszkańców jak i turystów, liczba miejsc parkingowych.

Prezydent Miasta [...] przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. nadesłał kserokopie:

a) projektu stałej zmiany organizacji ruchu - wyznaczenia miejsc postojowych na ul. [...] w [...] z 2013 r.;

b) projektu stałej organizacji ruchu - wyznaczenia miejsc do postoju w strefie płatnego parkowania w [...] z 2015 r.;

c) projektu stałej organizacji ruchu ul. [...] w [...] z 2016 r.;

d) projektu stałej zmiany organizacji ruchu ul. [...] i ul. [...] w [...] z 2017 r.;

e) zmiany do projektu stałej organizacji ruchu w centralnej części miasta [...] (ul. [...]) z 2018 r.

Organ nadzoru pismem z [...] lutego 2021 r. zwrócił się do S. G. o wyjaśnienie niżej wymienionych kwestii dotyczących zatwierdzonej, stałej organizacji dla dróg: [...] (od skrzyżowania ul. [...] i [...] do skrzyżowania ul. [...]) oraz [...] (od skrzyżowania ul. [...] [...] do skrzyżowania ul. [...]) wskazując, że [...] sierpnia 2020 r. wizja lokalna wykazała, że miejsca postojowe, w tym miejsca przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby - osoby niepełnosprawnej, na odcinku nie są wyznaczone za pomocą znaków poziomych (P-18, P-24), w tym również za pomocą linii wyznaczającej pas postojowy, podczas gdy projekty stałej organizacji ruchu oznaczone wyżej lit. b, c oraz e przewidują zastosowanie znaków i linii poziomych. Organizacja ruchu w tym zakresie (zastosowanie znaków poziomych) nie była zmieniana kolejnymi zatwierdzonymi stałymi organizacjami ruchu. Ostatni z projektów oznaczony lit. e przewidywał znaki poziome.

Wojewoda wskazał, że projekt stałej zmiany organizacji ruchu określony wyżej:

1. lit. a wprowadził oznakowaniem pionowym stanowiska postojowe (znaki: D-18 "parking", [...] oraz T-29); w opisie technicznym projektu (2.3) wskazano, że "zakres opracowania obejmuje wyznaczenie miejsc postojowych na ul. [...] w [...] przy Katedrze. Postój zostanie dopuszczony w soboty, niedziele i święta ustawowe dla samochodów osobowych wzdłuż krawężnika po dwóch stronach jezdni";

2. lit. b w założeniach do projektowanych zmian (4.3.6) wskazuje, że na rysunku nr [...] planu sytuacyjnego pokazano projektowane znaki drogowe zarówno pionowe, jak i poziome; arkusz 5.4. stanowi potwierdzenie zastosowania zarówno znaków pionowych, jak i poziomych; na odcinku zastosowano następujące znaki poziome (P-19 i P-20);

3. lit. c - jak wynika z opisu technicznego projektu (2.5): "na ul. [...] w [...] projektuje się nowe miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. Ww. miejsce postojowe wyznaczone zostanie za pomocą oznakowania pionowego tj. tabliczki T-29 «miejsce dla pojazdów przewożących lub kierowanych przez osoby niepełnosprawne» oraz oznakowania poziomego P-24 «miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej» i P-18 «stanowisko postojowe»";

4. lit. d w opisie technicznym (2.5) wskazuje, że "wydłużeniu ulegają miejsca postojowe na ul. [...], zgodnie z załączonym schematem oznakowania. Dodatkowo przeniesieniu ulegają miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych";

5. lit. e w opisie technicznym (2.5) zawiera informacje, że "w celu umożliwienia wjazdu pojazdów obsługujących imprezy (za zgodą Prezydenta Miasta [...] na ul. [...] od ul[...] i ul. [...] zmianie ulegnie dotychczasowa treść tabliczek umieszczonych pod znakiem B-1 i D-40. Do ww. tabliczek dodaje się treść «Nie dotyczy: obsługi imprez za zgodą Prezydenta Miasta [...]»".

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie kwestii dotyczących:

1. zastosowania znaku P-24 w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311, dalej: "rozporządzenie") - ("Na obszarach, gdzie wyznacza się miejsca postojowe, należy przewidzieć stanowiska przeznaczone dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej."); ustawodawca nakłada obowiązek równoczesnego zastosowania znaku pionowego D-18a i T-29 ("W razie potrzeby wyznaczenia miejsca postoju przeznaczonego tylko dla pojazdu samochodowego uprawnionej osoby niepełnosprawnej o ograniczonej sprawności ruchowej oraz kierującego pojazdem przewożącego taką osobę, pod znakiem D-18a umieszcza się tabliczkę T-29") oraz poziomego P-24 na nawierzchni barwy niebieskiej;

2. stwierdzonego i odzwierciedlonego podczas wizji lokalnej (dokumentacja zdjęciowa) stanu faktycznego różniącego się od przedstawionych organowi projektów organizacji ruchu - w zakresie zastosowanego oznakowania poziomego.

Wojewoda wniósł też o zajęcie stanowiska wobec informacji przekazanych w piśmie wnioskodawcy z [...] czerwca 2020 r. i sugerowanego przez wnioskodawcę rozwiązania problemów przez likwidację miejsc postojowych na odcinku.

S. G. pismem z [...] lutego 2021 r. przesłał Wojewodzie poniższe wyjaśnienia:

1. na drogach gminnych, o których mowa w piśmie Wojewody z [...] lutego 2021 r. nie ma obowiązku zastosowania oznakowania poziomego; w ocenie organu zarządzającego ruchem na drogach "znak P-24 może być umieszczony na nawierzchni barwy niebieskiej jako uzupełnienie znaku P-18"; omawiany teren znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków; w związku z tym ustalono z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...], że dla stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych znajdujących się w ścisłej strefie ochrony konserwatorskiej, w tym lokalizacji przy zabytku jakim jest Katedra [...] zastosowano znaki P-18 z tabliczką T-29 bez zastosowania oznakowania poziomego;

2. w projekcie stałej organizacji ruchu - wyznaczenia miejsc postoju w strefie płatnego parkowania w [...] (lipiec 2015 r.) zastosowano oznakowanie poziome P-19 i P-20; oznakowanie wykonano w sierpniu 2015 r.; z uwagi na to, że rozporządzenie nie nakłada obowiązku wykonania oznakowania poziomego na drogach gminnych i ze względu na lokalizację ulic w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] oznakowanie poziome zostało usunięte przez zarządcę drogi i pozostawiono wyłącznie oznakowanie pionowe; zastosowane oznakowanie jest prawidłowe i czytelne oraz brak konieczności zastosowania oznakowania poziomego.

Pismami z [...] marca 2021 r. Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] i Komendanta Straży Miejskiej w [...] o:

1. informacje w zakresie ewentualnie występujących nieprawidłowości związanych z niestosowaniem się przez kierujących pojazdami do przepisów regulujących zatrzymanie i postój w rejonie ul. [...];

2. informacje czy na ul. [...] w [...] występują problemy dotyczące bezpieczeństwa (porządku) ruchu drogowego związane z istniejącą, zatwierdzoną, stałą organizacją ruchu drogowego;

3. o przedstawienie danych dotyczących ul. [...] za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] lutego 2021 r. w zakresie:

a) ilości mandatów karnych nałożonych na kierujących w związku z nieprzestrzeganiem przepisów dotyczących zatrzymania i postoju;

b) ilości podjętych interwencji związanych z nieprawidłowym parkowaniem;

c) ilości zdarzeń drogowych (wypadków lub kolizji).

Komendant Powiatowy Policji pismem z [...] marca 2021 r. poinformował, że od [...] lutego 2018 r. do [...] lutego 2021 r. na ul[...]:

1. za wykroczenia dotyczące nieprawidłowego zatrzymania lub postoju na kierujących zostały nałożone mandaty karne, ale nie prowadzi się ewidencji ich liczby;

2. nie odnotowano interwencji dotyczących nieprawidłowego zatrzymania, natomiast odnotowano 4 interwencje dotyczące nieprawidłowego postoju w okolicy Archikatedry [...];

3. odnotowano 10 zdarzeń drogowych w ciągu ul. [...]

Komendant Straży Miejskiej w [...] dalej: "Komendant SM" pismem z [...] kwietnia 2021 r. przedstawił następujące informacje.

Straż Miejska w [...] wielokrotnie interweniowała w związku z niestosowaniem się kierujących do przepisów ruchu drogowego na ulicach [...], [...] i [...]. Zdecydowane działania porządkowe podjęto na początku roku 2017, gdy przejazd tymi ulicami przez służby ratunkowe stawał się niejednokrotnie niemożliwy z powodu zastawiania jezdni i skrzyżowania pojazdami.

Rejon przy Katedrze [...] stanowi miejsce newralgiczne ze względu na działania służb ratunkowych (m. in.: Pogotowia Ratunkowego, Policji, Straży Pożarnej, Pogotowia Gazowego i Energetycznego i Straży Miejskiej). Określono go jako "drogę życia".

Ulice [...] i [...] stanowią dla kierowców tranzyt na skróty przez centrum. Podczas nabożeństw w Katedrze kierowcy parkują na środku ul. [...] przy połączeniu z ul. [...] naruszając przepisy ruchu drogowego i powodując zablokowanie odcinka drogi, co w razie konieczności przejazdu służb ratunkowych powoduje wydłużenie cennego czasu ratującego życie i zdrowie.

Nie bez znaczenia pozostaje kwestia wizerunkowa, gdyż katedra otoczona wieloma pojazdami blokuje ruch pieszym (w tym także podczas ważnych dla miasta i Kościoła uroczystości lub imprez o charakterze patriotycznym i sportowo-kulturalnym).

Statystyki dotyczące popełnionych wykroczeń, w związku z nieprawidłowym parkowaniem w rejonie Katedry są następujące:

a) w 2018 r. ujawniono 445 wykroczeń: w 125 przypadkach postępowania zakończono nałożeniem mandatu karnego; w 235 przypadkach zakończono je pouczeniem; w odniesieniu do 18 sprawców skierowano wnioski o ukaranie do sądu; 65 spraw właściwości przekazano Policji; 2 sprawy umorzono z powodu niewykrycia sprawcy;

b) w 2019 r. ujawniono 678 wykroczeń: w 338 przypadkach postępowania zakończono nałożeniem mandatu karnego; w 280 przypadkach zakończono je pouczeniem; w odniesieniu do 53 sprawców skierowano wnioski o ukaranie do sądu; 2 sprawy przekazano Policji; 5 spraw umorzono z powodu niewykrycia sprawcy;

c) w 2020 r. ujawniono 395 wykroczeń: w 173 przypadkach postępowania zakończono nałożeniem mandatu karnego; w 203 przypadkach zakończono je pouczeniem; w odniesieniu do 16 sprawców skierowano wnioski o ukaranie do sądu; 3 sprawy umorzono z powodu niewykrycia sprawcy;

d) od stycznia do marca 2021 r. ujawniono 22 wykroczenia: w 7 przypadkach postępowania zakończono nałożeniem mandatu karnego; w 15 przypadkach zakończono je pouczeniem.

W pobliżu Katedry [...] znajdują się zaś bezpłatne parkingi:

1. miejski na ulicy [...] - 26 miejsc;

2. miejski na ul. [...] - 56 miejsc;

3. katedralny na ul. [...] - 63 miejsca;

4. Kurii Metropolitalnej (udostępniany na czas nabożeństw) - 26 miejsc;

5. na ul. Kolegiaty (udostępniany na czas nabożeństw) - 11 miejsc.

Przeprowadzona przez Straż Miejską Miasta [...] weryfikacja dostępności miejsc parkingowych na tych parkingach (prowadzona w soboty i niedziele lipca 2020 r.) wykazała, że mimo dużej dostępności miejsc postojowych na tych parkingach kierowcy parkowali w okolicach odcinka w sposób naruszający przepisy ruchu drogowego.

Nagminne łamanie przepisów w rejonie Katedry powoduje niszczenie nawierzchni drogi wyłożonej brukiem. Parkowanie pojazdów w ciągu odcinka, zgodnie z istniejącym oznakowaniem, powoduje zwężenie jezdni, co skutkuje dużym utrudnieniem dla pojazdów służb ratunkowych o znacznych gabarytach. Wzmożony ruch pojazdów stanowi zagrożenie także dla pieszych.

Wskazane jest wyeliminowanie ruchu pojazdów z okolic Katedry przez wyłączenie przejazdu tzw. skrótu przez ul. [...] w kierunku ul. [...] [...] i odwrotnie (za wyjątkiem służb ratunkowych i mieszkańców posesji). Spowoduje to uspokojenie ruchu w tym reprezentacyjnym miejscu miasta. Wyłączenie ruchu i parkowania w rejonie Katedry będzie miało wymierny wpływ na stan zabytków i atrakcyjność turystyczną tej części miasta.

Wojewoda pismem z [...] maja 2021 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z prośbą o przedstawienie ustaleń dotyczących braku zastosowania znaku P-24 na nawierzchni barwy niebieskiej, o których mowa w piśmie S. G. z [...] lutego 2021 r.

Konserwator pismem z [...] maja 2021 r. stwierdził, że nie wydawał pozwolenia w formie decyzji administracyjnej na oznakowanie poziome miejsc dla osób niepełnosprawnych barwy niebieskiej. Teren wyznaczonych miejsc postojowych znajduje się w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków i w związku z tym wszelkie działania planowane do realizacji przy wspomnianym obiekcie i w obrębie wskazanego obszaru wymagają zgody organu ochrony zabytków. Ustaleń w zakresie odstąpienia od zastosowania wyżej wskazanego oznaczenia drogowego dokonano w trybie roboczym z zarządcą dróg gminnych.

Odcinek, którego dotyczy niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, znajduje się w strefie zamieszkania. Ze swej istoty powinny być one strefami bezpiecznymi, w których piesi uzyskują szczególne prawa, kierowcy zaś zobowiązani są podporządkować się przepisom ograniczającym swobodę poruszania się. Zgodnie z rozporządzeniem znak D-40 "strefa zamieszkania" stosuje się w celu oznakowania ustalonej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego (pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, ograniczenie prędkości do 20 km/h, parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych). Strefy te ustala się w obszarach zabudowanych na ulicach, również pojedynczych, na których w zasadzie odbywa się ruch tylko docelowy, przede wszystkim w osiedlach mieszkaniowych, w dzielnicach willowych i zabytkowych (starówkach). Ustalenie takich stref powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m. in. na statystyce wypadków drogowych.

Na odcinkach dróg w strefie zamieszkania, w których parametry geometryczne umożliwiają jazdę z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną, zaleca się stosowanie urządzeń lub rozwiązań wymuszających powolną jazdę (progi zwalniające, zmiany kierunku jazdy, punktowe przewężenia jezdni). Rozwiązania takie mogą nie być oznakowane znakami ostrzegawczymi.

Skoro w strefie zamieszkania obowiązują nie tylko szczególne zasady poruszania się, ale również postój może odbywać się tylko w miejscach wyznaczonych należy przywołać przepisy regulujące kwestię postoju, które mogą mieć zastosowanie w strefach zamieszkania.

Miejsca postojowe mogą zostać wyznaczone za pomocą znaków poziomych: P-18 "Stanowisko postojowe", P-19 "Linia wyznaczająca pas postojowy" lub P-20 "Koperta".

Zgodnie z pkt 5.2.4 załącznika nr [...] do rozporządzenia [...] "stanowisko postojowe" stosuje się w celu wyznaczenia miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach bez ustalonych konstrukcyjnie stanowisk. Na odcinku nie występują konstrukcyjnie ustalone stanowiska, a miejsca postojowe znajdują się na jezdni i chodniku. Na obszarach, gdzie wyznacza się miejsca postojowe, należy przewidzieć stanowiska przeznaczone dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej. Miejsca te oznacza się znakiem poziomym P-18 uzupełnionym symbolem osoby niepełnosprawnej i zaleca się dodatkowo oznaczać tabliczką do znaków drogowych pionowych T-29.

Na podstawie pkt 5.2.5 załącznika nr [...] do rozporządzenia znak P-19 "linię wyznaczającą pas postojowy" stosuje się na drogach w obszarze zabudowanym w celu:

- wskazania pasa przeznaczonego do postoju pojazdów przy krawędzi jezdni lub zatoki postojowej,

- wyznaczenia miejsc postojowych częściowo na jezdni, częściowo na chodniku. Szerokość pasa postojowego powinna być nie mniejsza niż 2 m. Zaleca się, aby początek pasa postojowego na jezdni był wykonany z zachowaniem minimalnego skosu 1:3.

W oparciu o pkt 5.2.6 załącznika nr [...] do rozporządzenia [...] "koperta" stosuje się w celu oznaczenia stanowiska postojowego przeznaczonego do wyłącznego użytkowania przez niektórych uczestników ruchu. Wymiary kopert uwzględniające rodzaje pojazdów i ustalony sposób ich umieszczania podano w tabeli 5.2 ("Minimalne wymiary kopert uwzględniające rodzaje pojazdów i ustalony sposób ich umieszczania") załącznika nr [...] do rozporządzenia. Dopuszcza się stosowanie znaku P-20 samodzielnie bez znaku [...] "parking - miejsce zastrzeżone". Zastrzeżone miejsca postoju wyznacza się w rejonach, w których występuje stały niedobór miejsc postojowych, a zachodzi uzasadniona konieczność zapewnienia dogodnego miejsca postoju dla określonego użytkownika. Potrzeba wyznaczenia "koperty" wynikać powinna z rodzaju pojazdu, przewożonego ładunku i częstotliwości wykorzystania miejsca. Wewnątrz znaku P-20 umieszcza się napis określający użytkownika. W przypadku przeznaczenia stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych należy wewnątrz "koperty" umieścić symbol osoby niepełnosprawnej.

Miejsca przeznaczone do postoju oznacza się za pomocą znaków pionowych D-18 "parking" oraz D-18a "parking - miejsce zastrzeżone".

Zgodnie z pkt 5.2.18 załącznika nr [...] do rozporządzenia [...] "parking" stosuje się w celu oznaczenia miejsca przeznaczonego do postoju pojazdów (zespołów pojazdów), z wyjątkiem przyczep kempingowych. Znak D-18 stosuje się do oznaczenia początku odcinka chodnika, na którym dopuszczono postój pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 t. W razie potrzeby wskazania określonego sposobu parkowania pojazdów na drodze, pod znakiem D-18 umieszcza się odpowiednią odmianę tabliczki T-30 podającą sposób ustawiania pojazdów.

Znak D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" oznacza miejsce przeznaczone na postój pojazdu uprawnionej osoby. Pod znakiem D-18a mogą być umieszczone tabliczki określające użytkowników lub rodzaj pojazdów, dla których parking jest przeznaczony. W razie potrzeby wyznaczenia miejsca postoju przeznaczonego tylko dla pojazdu samochodowego uprawnionej osoby niepełnosprawnej o ograniczonej sprawności ruchowej oraz kierującego pojazdem przewożącego taką osobę, pod znakiem D-18a umieszcza się tabliczkę T-29.

Ustawodawca wskazuje wprost, że w strefie zamieszkania zabrania się postoju w innymi miejscu niż wyznaczone w tym celu (art. 49 ust. 2 pkt 4 ustawy), identycznie wskazuje w rozporządzeniu (parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych).

Ustawodawca używa różnych sformułowań odnoszących się do znaków pionowych ("oznacza") i poziomych ("wyznacza"), stąd wyznaczenie miejsca postojowego w strefie zamieszkania będzie polegało na zastosowaniu znaku poziomego, który będzie "określać granice, bieg czegoś za pomocą linii lub znaków" (Internetowy Słownik Języka Polskiego PWN), oznaczenie natomiast sprowadza się jedynie do "wyrażenia za pomocą znaku" (Internetowy Słownik Języka Polskiego PWN). Wyznaczenie granic miejsc postojowych szczegółowo określone w tabeli 5.1 ("Minimalne wymiary stanowisk postojowych uwzględniające rodzaje pojazdów") załącznika nr [...] do rozporządzenia należy interpretować jako konieczność wyznaczania miejsc postojowych znakami poziomymi.

Wojewoda dokonał analizy umiejscowienia miejsc postojowych na odcinku stwierdzając, że sposób oznakowania miejsc postojowych, w tym przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych jedynie znakami pionowymi jest niezgodny z przepisami rozporządzenia. Dodatkowo należy stwierdzić, że brak poziomego oznakowania powoduje, że samochody, szczególnie podczas nabożeństw, są parkowane w sposób utrudniający przejazd służbom ratunkowym, a zablokowanie odcinka ulicy może powodować utratę cennego czasu ratującego życie i zdrowie, co również wynika wprost z pisma Komendanta Straży Miejskiej.

Bez wyznaczenia miejsca postojowego znakami poziomymi powstaje problem, gdzie dokładnie takie miejsce się znajduje. Zgodnie z pkt 5.1.1 załącznika nr [...] do rozporządzenia wprowadzającego zasady ogólne dotyczące znaków informacyjnych, znaki te mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz o obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg. Właściwie wyznaczone miejsce postojowe wydzielone zostanie zatem przez zastosowanie znaku poziomego. Dołożenie znaku pionowego ma jedynie charakter informacyjny (np. kiedy znak poziomy nie jest całkowicie widoczny z powodu warunków atmosferycznych - np. zaśnieżenia). Wymiary miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych muszą być wyraźnie większe niż zwykłych miejsc postojowych, co wynika z wyżej wskazanej tabeli 5.1.

Zgodnie z pkt 1.2 załącznika nr [...] do rozporządzenia ustawodawca określił cel znakowania poziomego dróg przez zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze i usprawnienie ruchu pojazdów oraz ułatwienie korzystania z drogi.

Nie bez przyczyny ustawodawca wskazuje jak mają być oznaczone miejsca postojowe przez określenie w pkt 5.2.4. załącznika nr [...] rozporządzenia, że znak P-18 "stanowisko postojowe" stosuje się w celu wyznaczenia miejsc postoju na części jezdni i chodnika oraz na wydzielonych parkingach bez ustalonych konstrukcyjnie stanowisk. Na obszarach, gdzie wyznacza się miejsca postojowe, należy przewidzieć stanowiska przeznaczone dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej.

Kwestia oznakowania poziomego nie jest dowolnie ustalana, ale wynika wprost z przytoczonych w pkt II rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów prawa przez określenie wymiarów stanowisk i wskazanie, że stanowiska postojowe dla pojazdów osób niepełnosprawnych powinny mieć nawierzchnię barwy niebieskiej. Ustawodawca więc wyraźnie określa jak powinno wyglądać poziome oznakowanie miejsc postojowych, w tym miejsc postojowych dla niepełnosprawnych.

Wojewoda nie neguje wyjątkowego charakteru Katedry i jej okolic pod względem walorów zabytkowych i estetycznych, niemniej jednak Konserwator w swoim wystąpieniu wskazuje, że wszelkie działania planowane do realizacji przy wspomnianym obiekcie i w obrębie wskazanego wyżej obszaru wymagają zgody organu ochrony zabytków oraz że nie jest organem uzgadniającym projekt organizacji ruchu na drogach publicznych.

Zgodnie z zasadą praworządności istnieje wyrażony w przepisach ustawy zasadniczej oraz kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, stąd też trudno uznać stanowisko Konserwatora i S. G. dokonane w trybie roboczym za uprawnione tym bardziej, że sam Konserwator wskazuje, że nie jest organem uzgadniającym w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), dalej: "u.o.z.") podejmowanie innych działań (niewymienionych w art. 36 u.o.z.), mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ustawodawca nie sprecyzował, na czym ma polegać zmiana wyglądu zabytku, pozostawiając tę kwestię do każdoczesnego ustalania ad casum, w oparciu o konkretny stan faktyczny.

Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wydawane w formie decyzji, a nie dokonywane w trybie roboczym. W art. 36 u.o.z. określono enumeratywnie wszystkie przypadki, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, co oznacza, że tylko w sytuacjach tam określonych występuje obowiązek uzyskania owego pozwolenia.

Ewentualne konsekwencje naruszenia powyższego obowiązku określa art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z., zgodnie z którym jeżeli przy zabytku wykonane zostały owe "inne działania" naruszające wygląd lub strukturę zabytku bez pozwolenia konserwatora zabytków, to wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Ustawodawca wskazując na wyróżnienie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych barwą niebieską, zapewne kierował się ratio legis w postaci poprawy widoczności tych miejsc przez ich jednoznaczne wyznaczenie, które z jednej strony pozwala osobom niepełnosprawnym na łatwe zidentyfikowanie miejsc postojowych, a z drugiej - pozwala pozostałym kierującym na niewykorzystywanie tych miejsc w sposób nieuprawniony. Zastosowanie takiego oznakowania może mieć wpływ na postrzeganie otoczenia zabytku, co samo z siebie jednak nie przekreśla potrzeby odpowiedniego wyznaczenia takich miejsc.

Projekt stałej organizacji ruchu wyznaczał miejsca postojowe w strefie płatnego parkowania w [...] przez zastosowanie oznakowania poziomego, które wykonano w sierpniu 2015 r. Oznakowanie to usunięto i pozostawiono wyłącznie oznakowanie pionowe. Żaden z przesłanych organowi nadzoru, a zatwierdzonych przez Starostę projektów stałej organizacji ruchu, nie zmienia istniejącej organizacji ruchu w zakresie zastosowania oznakowania poziomego, stąd w tym zakresie istnieje rozbieżność między przedstawionymi dokumentami a stanem rzeczywistym.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 10 ustawy wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych. Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

W oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami i bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do zarządzania ruchem na drogach gminnych wynikają z ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. Pojęcie ważnego interesu ogólnospołecznego, stanowiące kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego, jest bliżej niezdefiniowane, co oznacza, że nadaje mu treść organ orzekający (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 1589/19).

Ważnym interesem ogólnospołecznym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego na niniejszym odcinku. Bezpieczeństwo jest składową definicji ważnego interesu ogólnospołecznego, dającego organowi nadzoru możliwość podejmowania działań prawnych nakazujących zmianę warunków infrastrukturalnych, które będą prowadziły do zminimalizowania ryzyka występującego w ruchu drogowym na odcinku.

Odpowiednio zaprojektowana organizacja ruchu stanowi warunki infrastrukturalne, przez które należy rozumieć m. in. prawidłowo (tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami) wyznaczone miejsca postojowe spełniające swoją funkcję przez możliwość parkowania pojazdów, z poszanowaniem jednak pozostałych funkcji drogi. Z samej definicji legalnej drogi (art. 2 pkt 1 ustawy) wynika, że jest to wydzielony pas terenu składający się z określonych elementów drogi: jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ruch ten bądź postój odbywa się w ściśle określony przez ustawodawcę sposób, a zatem zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Niedopuszczalne jest więc, aby postój pojazdów utrudniał ruch pozostałym uczestnikom ruchu drogowego, w szczególności zaś pojazdom uprzywilejowanym. Odpowiednia organizacja ruchu dostosowana do specyfiki miejsca, w którym została wprowadzona, wpływa na bezpieczeństwo powodując bardziej uporządkowany postój pojazdów, ruch pojazdów i pieszych.

Zgodnie z Internetowym Słownikiem Języka Polskiego PWN pojęcie ogólnospołeczny należy interpretować jako dotyczący całego społeczeństwa. Zasadność poprawy bezpieczeństwa na odcinku niewątpliwie ma znaczenie ogólnospołeczne, bowiem dotyczy nie tylko uczestników ruchu drogowego korzystających z odcinka (także pieszych), ale również mieszkańców [...] w związku z korzystaniem z odcinka przez pojazdy uprzywilejowane biorące udział w akcjach związanych z ratowaniem życia, zdrowia ludzkiego lub mienia albo koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Jak wskazał Komendant Straży Miejskiej niewłaściwie zaparkowane pojazdy w okolicy Katedry powodują zwężenie jezdni, co skutkuje znacznym utrudnieniem dla pojazdów służb ratunkowych, a wzmożony ruch pojazdów zagrożą także pieszym. Wdrożenie mechanizmu porządkującego sposób parkowania pojazdów na odcinku (w tym parkowania pojazdów osób niepełnosprawnych), umożliwiającego bezkolizyjny przejazd pojazdów uprzywilejowanych służy zatem ochronie wartości jaką jest szeroko pojęte bezpieczeństwo (zdrowie i życie). Na bezpieczeństwo ruchu drogowego składa się bowiem nie tylko zbiór zasad dotyczących bezpiecznego poruszania się po drogach, stanu dróg czy ich oznakowania, ale również rozwiązania wpływające na funkcjonowanie ratownictwa, np. medycznego i przeciwpożarowego.

Zatwierdzona przez S. G. organizacja ruchu drogowego na odcinku - mająca charakter generalny i powszechnie obowiązujący - nie chroni powyższych wartości i narusza obowiązujące przepisy dotyczące wyznaczania miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, a w dalszej perspektywie, biorąc pod uwagę możliwość blokowania przejazdu pojazdów uprzywilejowanych, także utrudniając zapewnienie szybkiego dostępu mieszkańców do służb ratunkowych.

Biorąc pod uwagę specyfikę miejsca (Katedra [...]) i podnoszone jego walory historyczne należy mieć również na uwadze, że brak uporządkowanego sposobu parkowania może mieć wpływ na swobodny dostęp do zabytku służb ratunkowych, m. in. pojazdów Państwowej Straży Pożarnej uczestniczących w ewentualnej akcji ratunkowej na terenie zabytkowego obszaru, a także pojazdów pogotowia ratunkowego.

Wojewoda respektując wyrażone w art. 30 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1169) prawo osób niepełnosprawnych do udziału w życiu kulturalnym na zasadzie równości z innymi osobami, uznał za zasadne pozostawienie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (odpowiednio wyznaczonych - zgodnie z zapisami pkt 2 i 3 sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego) w celu zapewnienia im dostępu do miejsc działalności kulturalnej, zabytków i miejsc ważnych dla kultury narodowej.

Wspomniana wyżej zasada równości nie znajduje odzwierciedlenia w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu na odcinku. Zastosowanie tabliczki podznakowej pod znakiem D-18a wprowadzającej możliwość parkowania pojazdów osób niepełnosprawnych jedynie "wyłącznie w sobotę, niedzielę i święta ustawowe" przeczy tej zasadzie, ograniczając dostępność do miejsca zabytkowego w dni powszednie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy osoby niepełnosprawne legitymujące się kartą parkingową kierujące pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą, mogą nie stosować się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2310 ze zm.). Przepis ten stosuje się również do kierującego pojazdem, który przewozi osobę niepełnosprawną legitymującą się kartą parkingową, kierującego pojazdem należącym do placówki zajmującej się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, przewożącego osobę mającą znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się, pozostającą pod opieką takiej placówki (art. 8 ust. 2 ustawy).

Odcinek objęty jest zakazem wyrażonym za pomocą znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach", stąd znak ten nie ma zastosowania do osób niepełnosprawnych, co wynika z § 33 ust. 2 powyżej przywołanego rozporządzenia (osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy mogą pod warunkiem zachowania szczególnej ostrożności nie stosować się do zakazów wyrażonych znakami: B-1, B-3, B-3a, B-4, B-10, B-35, B-37, B-38 i B-39).

Ustawodawca zatem, zauważając szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych, wprowadził dla nich szereg udogodnień, umożliwiając im nawet niestosowanie się do wyżej wskazanych znaków zakazu przy zachowaniu szczególnej ostrożności. Nie można więc pozbawić możliwości postoju pojazdów tych osób w dni powszednie, w pobliżu zabytku, bowiem naruszałoby to zasadę równości. Wobec tego, organ nadzoru uznał za zasadną likwidację tabliczki podznakowej (pkt 4 sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego).

Tabliczka podznakowa wprowadzająca ograniczenia parkowania pojazdów innych niż pojazdy osób niepełnosprawnych zawiera swego rodzaju martwe zapisy, które nie są respektowane przez kierujących pojazdami na odcinku. Pomimo tabliczki podznakowej zawierającej zapis "wyłącznie w sobotę, niedzielę i święta ustawowe", podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dzień powszedni, stwierdzono parkowanie w tym dniu wielu pojazdów na odcinku, wbrew zapisom tej tabliczki.

W pkt 5.2.18 załącznika nr [...] rozporządzenia przewidziano możliwość zastosowania, integralnie ze znakiem D-18a, tabliczki z podaniem, w jakim okresie wynikające z tej tabliczki ograniczenia dotyczą uczestników ruchu. Przy zastosowanym na odcinku znaku D-18 nie przewidziano w rozporządzeniu takiej możliwości.

Po przeprowadzeniu wizji lokalnej i analizie dokumentacji sprawy organ nadzoru nad zarządzaniem ruchem uznał, że wniosek Komendanta Straży Miejskiej dotyczący całkowitego wyłączenia ruchu pojazdów w ciągu ul. [...] nie wymaga ingerencji organu nadzoru, gdyż de facto ruch ten (biorąc pod uwagę istniejące oznakowanie) jest wyłączony dla większości pojazdów przez zastosowanie znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach".

S. G., wprowadzając nową organizację ruchu na odcinku, powinien mieć na uwadze zapisy tabeli 5.1 załącznika nr [...] do rozporządzenia określającej minimalne wymiary stanowisk postojowych (dla samochodów osób niepełnosprawnych) dla kąta 90°.

Na podstawie istniejącej obecnie organizacji ruchu (brak wyznaczonych znakami poziomymi miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych) organ nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach nie jest w stanie dokładnie określić, w którym miejscu organ zarządzający ruchem wyznaczył miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Miejsca te oznaczono jedynie znakami pionowymi, stąd Wojewoda wskazał organowi zarządzającemu ruchem na drogach (pkt 2 i 3 sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego) miejsce wyznaczenia pięciu stanowisk postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Określił, że mają się one znaleźć za obecnie istniejącym znakiem pionowym (D-18a z tabliczkami podznakowymi) po prawej stronie drogi w ciągu ul. [...], za skrzyżowaniem ulic [...], [...] - w kierunku ul. [...]. Przy wyznaczaniu miejsc postojowych należy zachować bezpieczną odległość od skrzyżowania, tj. co najmniej 10 m.

Zasadne jest zatem nakazanie zmiany istniejącej organizacji ruchu porządkującej sposób parkowania na odcinku przez zezwolenie na parkowanie jedynie osobom niepełnosprawnym i to tylko w miejscach odpowiednio wyznaczonych, gdyż przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa, chroniąc ważny interes ogólnospołeczny.

W skardze zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

1. art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przy braku przesłanek warunkujących zastosowanie powyższego unormowania (ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego); w tym kontekście wskazano, że:

a) zastosowanie przez organ nadzoru nakazania zmiany organizacji ruchu uwarunkowane jest zaistnieniem przesłanki ważnego interesu ogólnospołecznego lub konieczności zapewnienia ruchu tranzytowego; z oczywistych względów w realiach niniejszej sprawy w grę wchodzi jedynie pierwsza z nich - ważny interes ogólnospołeczny; organ nadzoru odnosi się do tej kwestii w końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia, koncentrując się na kwestiach bezpieczeństwa; sformułowana w tym zakresie argumentacja jest jednak niewystarczająca na gruncie art. 10 ust. 10 ustawy;

b) jakkolwiek bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego jest wartością wpisującą się niewątpliwie w interes społeczny, to w świetle uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego trudno bezpieczeństwo uznać za kwestię o przesądzającym znaczeniu; decydujące znaczenie miało bowiem nie tyle bezpieczeństwo, co naruszenia przepisów przez użytkowników przedmiotowego odcinka drogi, wskazywana przez Straż Miejską w [...] i strona formalna istniejącej aktualnie organizacji ruchu; okoliczność dokonywania naruszeń w zakresie parkowania przez użytkowników drogi nie stanowi racjonalnego powodu likwidacji miejsc parkingowych jako takich;

c) argumentacja organu nadzoru jest niekonsekwentna, bo z jednej strony pojazdy parkowane na odcinku miałyby utrudniać ruch drogowy (co miałoby skutkować znacznym utrudnieniem dla pojazdów służb mundurowych), a jednocześnie sugeruje, że skutkiem istniejących rozwiązań jest wzmożony ruch pojazdów, stanowiący zagrożenie także dla pieszych; twierdzenia o utrudnieniu ruchu i jednocześnie jego wzmożeniu są sprzeczne i nie uzasadniają ingerencji nadzorczej; pozostawienie możliwości parkowania w dotychczasowym kształcie prowadziłoby do uspokojenia ruchu przez sam fakt zwężenia jezdni, a likwidacja wszystkich miejsc parkingowych (poza przeznaczonymi dla osób niepełnosprawnych) doprowadzi do nierównego traktowania użytkowników dróg;

d) na pewnej przesadzie oparte są twierdzenia o utrudnieniach dla służb mundurowych;

e) oceniając, czy ważny interes ogólnospołeczny uzasadnia interwencję organu nadzoru, Wojewoda winien był uwzględnić szeroki aspekt sprawy; ocena ta nie może być oderwana od sąsiedztwa najważniejszego zabytku [...] i jednocześnie miejsca kultu - Katedry [...], służącego licznym pielgrzymkom; jak wskazuje Arcybiskup Metropolita [...] Prymas Polski W. P. w piśmie z [...] września 2021 r., aktualne rozwiązania w zakresie zarządzania ruchem stanowią efekt trudnego kompromisu; już aktualnie jawią się one jako ledwie wystarczające dla zapewnienia należytej obsługi pielgrzymów, turystów i uczestników nabożeństw, a po wprowadzeniu zmian objętych rozstrzygnięciem nadzorczym dojdzie do dalszego utrudnienia gościom dotarcia do katedry i siedziby Prymasa Polski; Arcybiskup Metropolita [...] opowiada się za pozostawieniem dotychczasowych rozwiązań; podobnie Prezydent Miasta [...] opowiada się jednoznacznie przeciwko zmianom nakazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym;

2. przepisów załącznika nr [...] do rozporządzenia polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, że w myśl pkt 1.2 załącznika na drogach powiatowych i gminnych jedynie zaleca się stosować zasadę oznakowania poziomego dla dróg krajowych i wojewódzkich, a nadto zakres oznakowania może być ograniczony przez organ zarządzający ruchem do miejsc niebezpiecznych; w tym kontekście wskazano, że:

a) Wojewoda wyraził stanowisko, w myśl którego znakom pionowym winny bezwzględnie towarzyszyć odpowiednie oznaczenia poziome (w szczególności oznaczenie "P-18"); tymczasem, jak wynika z pkt 1.2 załącznika nr [...] do rozporządzenia, na drogach powiatowych i gminnych jedynie zaleca się stosować zasadę oznakowania poziomego, a nadto zakres oznakowania może być ograniczony przez organ zarządzający ruchem do miejsc niebezpiecznych;

b) przepis ten stanowi, że do miejsc i odcinków niebezpiecznych zalicza się w szczególności: skrzyżowania, przejazdy kolejowe i tramwajowe, przejścia dla pieszych i przejazdy dla rowerzystów, łuki poziome i pionowe o niedostatecznej widoczności, łuki oznaczone znakami ostrzegawczymi ostrzegającymi o niebezpiecznych zakrętach, tunele i dojazdy do tuneli, odcinki dróg o wzmożonym ruchu pieszym i rowerowym bez wydzielonych ciągów dla tego ruchu, odcinki dróg o zwiększonej wypadkowości; w tym kontekście kategoryczne stanowisko Wojewody odnośnie konieczności stosowania oznaczenia poziomego w każdym przypadku jawi się jako wątpliwe i niezgodne z powyższą regulacją; stanowisko przeciwne do zaprezentowanego w tym zakresie w rozstrzygnięciu prezentuje m. in. Prezydent Miasta [...];

3. art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. polegające na sformułowaniu nakazu wprowadzenia rozwiązań w zakresie zarządzania ruchem (obowiązek oznaczenia miejsc parkingowych oznakowaniem poziomym z powierzchnią barwy niebieskiej), mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru - historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z [...] stycznia 1956 r., mimo braku zgody na tego rodzaju rozwiązania ze strony uprawnionego organu ochrony zabytków; w tym kontekście wskazano, że:

a) wyznaczenie pięciu miejsc postojowych barwy niebieskiej prowadzi do istotnej zmiany wyglądu zabytku;

b) organy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami nie wyrażają zgody na wyznaczenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych z powierzchnią barwy niebieskiej.

Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlega uchyleniu, gdyż narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 ustawy). Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami (art. 10 ust. 7 ustawy).

Wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych i wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (art. 10 ust. 2 ustawy). Może on nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego (art. 10 ust. 10 ustawy).

W przypadku nadzoru nad zarządzaniem ruchem nie chodzi zatem wyłącznie o ocenę organizacji ruchu z punktu widzenia legalności, ale również o wykazanie, że ingerencja nadzorcza (zmiana organizacji ruchu wprowadzona przez organ sprawujący nadzór) jest podejmowana ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nakazano zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny. Wojewoda powinien był więc wykazać, że taki interes występuje, czego jednak nie uczynił.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy ciągu ul. [...] w [...], od skrzyżowania ulic [...] i [...] do skrzyżowania ulic [...], [...]. Jest to ścisłe centrum miasta [...], w pobliżu katedry, a więc nie jest to obszar, po którym odbywa się ruch tranzytowy.

Wojewoda nakazał:

1. likwidację istniejących miejsc postojowych po obu stronach drogi, z wyłączeniem likwidacji, oznaczonych jedynie za pomocą znaku pionowego (D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" wraz z tabliczką T-29), pięciu miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych;

2. wyznaczenie istniejących pięciu miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przez zastosowanie znaków poziomych P-18 "stanowisko postojowe" uzupełnionych symbolem osoby niepełnosprawnej na nawierzchni barwy niebieskiej;

3. wyznaczenie miejsc postojowych określonych w pkt 2 za obecnie istniejącym znakiem pionowym (D-18a z tabliczkami podznakowymi) po prawej stronie drogi w ciągu ul. [...], za skrzyżowaniem ulic [...], [...] i [...] w kierunku ul. [...], z zachowaniem bezpiecznej odległości od skrzyżowania, tj. co najmniej 10 m;

4. likwidację tabliczki podznakowej T-29 znajdującej się pod znakiem pionowym D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" o treści: "wyłącznie w sobotę, niedzielę i święta ustawowe".

Wojewoda uzasadnił swe rozstrzygnięcie, sprowadzające się w istocie do likwidacji miejsc postojowych (z zachowaniem pięciu miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wyznaczeniem ich znakiem P-18 i nawierzchnią barwy niebieskiej jak też likwidacji ograniczenia parkowania w dni powszednie), ważnym interesem ogólnospołecznym polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z pewnością bezpieczeństwo w ruchu drogowym zawiera się w przesłance ważnego interesu ogólnospołecznego, niemniej jednak organ nadzoru nie podał racjonalnych powodów, dla których uznał, że jego rozstrzygnięcie polepszy stan bezpieczeństwa, a co za tym idzie - jest uzasadnione ważnym interesem ogólnospołecznym, co narusza art. 10 ust. 10 ustawy.

Organ nadzoru odnosi się do kwestii istnienia ważnego interesu ogólnospołecznego, o którym mowa w powyższym przepisie w końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia (od str. 14). Skarżący zasadnie wskazał, że argumentacja organu o istnieniu ważnego interesu ogólnospołecznego jest nie do końca racjonalna.

Za istnieniem ważnego interesu ogólnospołecznego uzasadniającego ingerencję organu nadzoru nie może przemawiać naruszanie aktualnie obowiązujących regulacji dotyczących zasad parkowania pojazdów na odcinku. Innymi słowy, nieprawidłowe parkowanie pojazdów na odcinku, wykazane przez Komendanta Straży Miejskiej w [...] (liczne naruszenia przepisów) same w sobie nie oznaczają, że wskutek obowiązywania aktualnej organizacji ruchu zagrożone jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i że w związku z tym należy zlikwidować istniejące miejsca postojowe. Biorąc pod uwagę bezpieczeństwo ruchu drogowego organ powinien był wykazać, że sama w sobie organizacja ruchu zagraża temu bezpieczeństwu (art. 10 ust. 10 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Organ winien był więc zbadać, czy przy prawidłowym, zgodnym z organizacją ruchu, parkowaniu pojazdów na odcinku, bezpieczeństwo ruchu drogowego byłoby zagrożone, a tego nie uczynił. Nie przedstawił bowiem żadnych dowodów, a jedynie powołał gołosłowne - niepoparte żadnymi danymi - twierdzenia Komendanta Straży Miejskiej w [...] o utrudnieniach w ruchu pojazdów uprzywilejowanych (np. straży pożarnej, policji czy pogotowia ratunkowego). Przeprowadzona w sprawie wizja lokalna również nie wykazała zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Rację ma również skarżący podnosząc, że oceniając, czy ważny interes ogólnospołeczny uzasadnia interwencję organu nadzoru, Wojewoda winien był uwzględnić, że odcinek leży w sąsiedztwie najważniejszego zabytku [...] i jednocześnie miejsca kultu - Katedry [...], służącego licznym pielgrzymkom i wizytom zwiedzających. Już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w nadesłanych pismach zarówno Arcybiskup Metropolita [...] Prymas Polski W. P., jak i Prezydent [...] opowiedzieli się za utrzymaniem dotychczasowej organizacji ruchu. Pierwszy z nich podniósł, że aktualne rozwiązania w zakresie zarządzania ruchem stanowią efekt trudnego kompromisu i już aktualnie jawią się one jako ledwie wystarczające dla zapewnienia należytej obsługi pielgrzymów, turystów i uczestników nabożeństw, a po wprowadzeniu zmian objętych rozstrzygnięciem nadzorczym dojdzie do dalszego utrudnienia gościom dotarcia do katedry i siedziby Prymasa Polski.

Z tego względu organ nie wykazał istnienia ważnego interesu ogólnospołecznego w zmianie organizacji ruchu, naruszając art. 10 ust. 10 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem.

Skoro organ nie wykazał ważnego interesu ogólnospołecznego w zmianie organizacji ruchu, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu drugiego i trzeciego skargi, dotyczących nakazania wyznaczenia istniejących pięciu miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych przez zastosowanie znaków poziomych P-18 "stanowisko postojowe" uzupełnionych symbolem osoby niepełnosprawnej na nawierzchni barwy niebieskiej i wyznaczenie ich za obecnie istniejącym znakiem pionowym (D-18a z tabliczkami podznakowymi) po prawej stronie drogi w ciągu ul. [...], za skrzyżowaniem ulic [...], [...] i [...] w kierunku ul. [...], z zachowaniem bezpiecznej odległości od skrzyżowania, tj. co najmniej 10 m oraz likwidację tabliczki podznakowej (stanowiącej integralną część znaku) znajdującej się pod znakiem pionowym D-18a "parking - miejsce zastrzeżone" o treści: "wyłącznie w sobotę, niedzielę i święta ustawowe".

W przypadku gdy organizacja ruchu przewiduje oznakowanie danego rodzaju wymagane przez przepisy, a oznakowania tego realnie nie ma, brak podstaw do zmiany organizacji ruchu. To samo dotyczy sytuacji, gdy brakuje oznakowania zgodnego z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. Jak już bowiem wyżej wskazano sama zgodność z prawem nie może być w tym przypadku podstawą działania organu. W przypadku nadzoru nad zarządzaniem ruchem nie chodzi bowiem wyłącznie o ocenę organizacji ruchu z punktu widzenia legalności, ale przede wszystkim o wykazanie, że ingerencja nadzorcza (zmiana w organizacji ruchu wprowadzona przez organ sprawujący nadzór) jest podejmowana ze względu na ważny interes ogólnospołeczny, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W związku z tym w pkt 1 sentencji Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

W pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.