Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 766/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., P. J., E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Po 835/03 w sprawie ze skargi J. J., P. J., E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmiany w klasyfikacji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt 3/II SA/Po 835/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. J., P. J., E. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na wniosek Z. i M. małżonków S. właścicieli działki nr 239 położonej w obrębie [...] ul. [...] wprowadził w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i budynków, zmianę dotychczasowego, użytku "droga" na użytek "Bp" (pod budownictwo), z równoczesnym określeniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów składających się na łączny obszar działki nr 239 o pow. 0,0667 ha. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 15 kwietnia 2000r.

Pismem z dnia 14 września 2000r. złożonym w Starostwie Powiatowym

15 września 2000r. P. J. i E. J., wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w/w decyzji Starosty [...].

W piśmie podnieśli, że winni być stroną tego postępowania gdyż jako właściciele sąsiadujących działek, mają interes prawny w pozostawieniu dotychczasowego użytku "droga" dla działki 239.

Równocześnie P. J. wniósł odwołanie od decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2000r., uznając że powinien być stroną tego postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją nr [...] z 6 grudnia 2000r. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że P. J. nie posiada interesu prawnego i zgodnie z art. 28 kpa nie może być uznany za stronę postępowania dotyczącego zmiany klasyfikacji działki nr 239, której właścicielami są Z. i M. S.

W wyniku skargi wniesionej na powyższą decyzję przez P. J., E. J. i J. J. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z 22 października 2002r. sygn. akt II SA/Po 71/01, uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, iż na podstawie art. 134 Kpa, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania, skoro zostało ono wniesione przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu i nie otrzymała zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał równocześnie w uzasadnieniu omawianego wyroku, że strona, która bez swojej winy nie brała udziału

w postępowaniu może na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa żądać wznowienia postępowania.

Starosta [...] potraktował pismo P. J. i E. J. z 14 września 2000r. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w dniu 29 sierpnia 2000r. decyzji Starosty [...] nr [...], i po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z 22 stycznia 2003r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji z 22 stycznia 2003r. wskazał, że w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania tj. 14 września 2000r., decyzja Starosty [...] z 29 sierpnia 2000r. nie była ostateczna, a zatem nie istniała ustawowa przesłanka dla wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpa.

Ponadto organ wskazał też, że P. J. i E. J. nie mają przymiotu strony w sprawie dotyczącej zmian w klasyfikacji gruntów wchodzących

w skład nieruchomości gruntowej –działki nr 239 położonej w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. J., P. J.

i E. J., zarzucając, że organ rozpoznając sprawę, nie uwzględnił, że jest sporne, przypisanie do działki nr 239, którą nabyli małżonkowie Z. i M. S. na podstawie aktu notarialnego z 2 kwietnia1999r. od E. M., gruntu o powierzchni 0,0177 ha, który od czasu II wojny, stanowił drogę przylegającą do działek będących własnością skarżących, który to grunt również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1991r. stanowił drogę.

Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...], podtrzymując zawartą w niej argumentację.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy

w Poznaniu, skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu i wnieśli

o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że brak jest podstaw do uznania decyzji za wadliwą.

Sąd stwierdził, że zdolność występowania w procesie administracyjnym jako strona przysługuje, zgodnie z art. 28 kpa, jedynie osobie, która legitymuje się interesem prawnym.

Uznał też, że posiadanie interesu prawnego to posiadanie uprawnień

i obowiązków prawem chronionych, a to oznacza, że stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest ten, czyjego uprawnień lub obowiązków opartych na prawie dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swoje, na prawie oparte, uprawnienie lub obowiązek.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący upatrują swój interes prawny

w tym, że do działki nr 239 położonej w [...] i zapisanej w KW 24839 jako własność M. i Z. S., został bezprawnie przypisany grunt w obszarze 177 m2, który w istocie nie stanowi własności małżonków S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaznaczył, że w świetle aktualnej dokumentacji geodezyjnej jak i wpisów w księdze wieczystej KW 24839 Sądu Rejonowego w Śremie, podmiotowa działka nr 239 ma powierzchnię o łącznym obszarze 667 m2 i stanowi własność Z. i M. S.

W toku prowadzonego przez J. J. procesu o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr 24839 z rzeczywistym stanem prawnym, nie zostało wykazane aby własność działki 239 (lub jej części) przysługiwała J. J. lub komukolwiek innemu niż ujawnieni w księdze wieczystej właściciele.

Sąd Okręgowy stwierdził też, że powództwo w tej sprawie zostało prawomocnie oddalone, a w myśl art. 365 § 1 ustawy z 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn.zm.) prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Wobec zarzutu, że część działki nr 239 stanowi jedyny dojazd do drogi publicznej z działek stanowiących własność skarżących, Sąd podkreślił, że

w postępowaniu niniejszym nie bada zgodności z prawem ostatecznej decyzji

o zmianie klasyfikacji gruntów, wydanej przez Starostę [...] w dniu

29 sierpnia 2000r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 22 stycznia 2003r. był art. 149 § 3 kpa, stanowiący, że odmowa wznowienia postępowania następuje

w drodze decyzji .

Sąd I instancji stwierdził, że określonej treści zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego, nie dają skarżącym żadnego konkretnego indywidualnego uprawnienia do działki nr 239, a ich interes w tym, by działka ta, stanowiła drogę dojazdową do ich nieruchomości, należy oceniać jedynie jako interes faktyczny nie zaś interes prawny w rozumieniu art.28 kpa.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że zgodnie z wyrysem i wypisem uchwały nr XXI/126/91 Rady Miasta i Gminy [...] z 30 grudnia 1991r. w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], działka nr 239 położona

w [...], przeznaczona była pod tereny budownictwa jednorodzinnego

z dopuszczeniem nieuciążliwych miejsc pracy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. J., J. J. i E. J. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.

Wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie prawa procesowego (art.174 pkt 2 P.p.s.a) zarzucili naruszenie art. 2 ust.1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli decyzji organów administracji publicznej poprzez aprobowanie błędnego stanowiska organów, które przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie został złożony przez strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa

i w konsekwencji aprobowanie błędnej decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa.

Nadto zarzucili też naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na błędnym oddaleniu skargi. Skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy skarżący posiadają interes prawny całkowicie pominął prawa wynikające z prawa cywilnego materialnego; bowiem skoro skarżący podnosili, że działka KW Nr 24839 o pow. 177m2 stanowiła od czasów powojennych drogę umożliwiającą skarżącym jedyny dostęp do drogi publicznej, to na podstawie art. 145 Kc mogą oni domagać się ustanowienia drogi koniecznej, a na podstawie art. 285 Kc mogą oni domagać się ustanowienia służebności gruntowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 z 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 2 ust.1 p.p.s.a polegające na dokonaniu niewłaściwej kontroli decyzji organów administracji publicznej poprzez aprobowanie błędnego stanowiska organów, które przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie został złożony przez stronę postępowania w rozumienia art. 28 Kpa.

Doprowadziło to do aprobowania błędnej decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej odmawiającej wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa.

Skarżący podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając czy skarżący posiadają interes prawny całkowicie pominął prawa wynikające z prawa cywilnego materialnego, bowiem skoro działka KW Nr 24839 o powierzchni 177 m2 stanowiła od czasów powojennych drogę umożliwiającą skarżącym jedyny dostęp do drogi publicznej, to na podstawie art. 145 Kc mogą oni domagać się ustanowienia drogi koniecznej, a na podstawie art. 285 Kc ustanowienia służebności gruntowej.

Nadto zmiana w klasyfikacji gruntów "polegająca na zmianie dotychczasowego użytku z "drogi" na "budownictwo" w praktyce może oznaczać zabudowanie przedmiotowej działki, a to będzie w sposób bezpośredni wpływało na korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z tą interpretacją interesu prawnego. W myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Sąd podziela pogląd, że interes prawny może dotyczyć nie tylko sfery prawa administracyjnego materialnego, a także prawa cywilnego.

Jednak interes prawny musi też odpowiadać określonym cechom tzn. powinien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

W przypadku braku bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie można uznać jej za stronę. Sytuacja, w której postępowanie dotyczyłoby pośrednio interesu prawnego oznaczałaby, że w istocie chodzi o interes faktyczny, a nie prawny.

Nie można też zgodzić się na określenie jedynie hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną podmiotu, gdyż jak wynika z art. 28 Kpa postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu.

Rozciągnięcie sfery interesu prawnego na przyszłe, hipotetyczne stany byłoby wbrew normie wynikającej z art. 28 Kpa ale też w ocenie Sądu prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego ograniczenia realizacji decyzji przez wnioskodawcę.

Ponadto nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest kreowanie stanu faktycznego

w oparciu o ustalenia dotyczące działki nr 239 o powierzchni 177m2.

Jak wynika bowiem z bezspornych ustaleń dotyczących dokumentacji geodezyjnej jak i wpisów w księdze wieczystej KW 24839 Sądu Rejonowego w Śremie działka nr 239 na powierzchni o łącznym obszarze 667 m2 i stanowi własność Z.

i M. S.

W toku procesu prowadzonego przez J. J. o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW nr 24839 z rzeczywistym stanem prawnym, nie zostało wykazane by własność działki lub jej części (nr 239) przysługiwała J. J. lub innemu niż ujawnieni w księdze wieczystej właściciele zaś powództwo w tej sprawie zostało prawomocnie oddalone (Sąd Okręgowy w Poznaniu z 10 września 2004r.

II Ca 1216/04 K 167/178.

Prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd ale też inne sądy i inne organy państwowe (art. 365 § 1 ustawy z 17 listopada 1964r. kodeks postępowania cywilnego) i stąd tworzenie stanu faktycznego z uwzględnieniem nieistniejącej działki o wym. 177m2 jest w ocenie Sądu przykładem określenia hipotetycznego wpływu postępowania na sytuację prawną skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazali

w niniejszej sprawie interesu prawnego a jedynie przedstawiali interesy faktyczne

w oparciu o hipotetyczne stany.

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.