Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 591/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. a, art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. S.M. zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: BP ARMiR) o przyznanie płatności na rok 2011, m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym do jednolitej płatności obszarowej zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 49,48 ha, natomiast do uzupełniającej płatności podstawowej zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 49,48 ha.

W dniu 18 lutego 2013 r. do BP ARiMR wpłynął z Sądu Okręgowego Wydział Kamy odpis aktu oskarżenia Prokuratora Okręgowego w sprawie sygn. [...] przeciwko m.in. S.M., w którym została ona oskarżona między innymi o to, iż w okresie od roku 2004 do roku 2011, działając wspólnie i w porozumieniu z M.W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadziła ARiMR Oddział do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że złożyła w Agencji poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymała nienależne dotacje znacznej wartości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW i płatność rolnośrodowiskową.

W toku postępowania organ postanowił o dopuszczeniu dowodów z protokołów przesłuchania świadków i podejrzanych (oskarżonych) przeprowadzonych w postępowaniu karnym oraz dowodów z protokołów przesłuchań świadków J.J., J.B., M.C. i K.S. i in. uzyskanych w postępowaniu administracyjnym na okoliczność ustalenia faktycznego posiadania (użytkownika) gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011. Nadto organ zgromadził dane z operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek wskazanych we wniosku S.M..

Na wyznaczone na dzień [...] stycznia 2015 r. przesłuchanie w charakterze strony S.M. nie stawiła się, powiadomiona o jego terminie za pośrednictwem pełnomocnika i osobiście (przesyłka awizowana).

W wyniku rozpoznania wniosku strony, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania S.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, analizując zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, iż posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku był M.W., który nimi zarządzał oraz dokonał sztucznego podziału swoich gruntów w celu zmaksymalizowania uzyskiwanych dotacji bezpośrednich, rolnośrodowiskowych i ONW. Dostrzegając, że akt oskarżenia dotyczy wyłudzenia przez S.M. dopłat unijnych w latach 2004-2011, zaś śledztwo w sprawie usiłowania wyłudzenia przez S.M. płatności od ARiMR za rok 2011 zostało umorzone, organ stwierdził, że rozpatrując wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 uwzględnił materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania karnego, albowiem ma on istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kierownika BP ARiMR stan prawny i faktyczny we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 złożony przez S.M. nie uległ zmianie w stosunku do lat poprzednich, których dotyczy akt oskarżenia. Opisane działanie wyczerpało przesłanki określone w art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003). Działanie to sprowadzało się do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz celem ominięcia przepisów o degresywności tych płatności. S.M. nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, nie prowadziła na nich działalności, a co za tym idzie, nie jest producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i nie jest uprawniona do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej.

Po wydaniu decyzji tj. w dniu [...] stycznia 2015 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia [...] stycznia informujące o niemożności stawiennictwa strony na przesłuchanie z przyczyn zdrowotnych wraz z zaświadczeniem lekarskim, stwierdzającym niezdolność do pracy w okresie od [...] do [...] stycznia 2015 r.

W odwołaniu od decyzji, reprezentujący S.M. profesjonalny pełnomocnik, zarzucił, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, oparł się na protokołach przesłuchań z postępowania przygotowawczego, a takie postępowanie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne w sprawie na podstawie zeznań świadków, którym przedstawiono zarzuty nie mogą zdaniem pełnomocnika strony stanowić dowodu w albowiem osoba taka nie jest pouczona o treści art. 233 § 1 Kk, co jest warunkiem uznania zeznań za dowód w sprawie. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 10 Kpa w zw. z art. 79 § 2 Kpa poprzez błędne uznanie, iż strona nie stawiła się na przesłuchanie bez usprawiedliwienia, dowolne i błędne ustalenie, iż odwołująca nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, podczas gdy posiada ona prawo własności do części zgłaszanych gruntów, składała wnioski o płatności, a ARiMR przeprowadzał kontrole na miejscu. Dodatkowo S.M. uzyskiwała certyfikaty rolnictwa ekologicznego i płatności uzupełniające do suszu paszowego co wiązało się z zawieraniem przez stronę stosownych umów z przedsiębiorstwami skupującymi susz, prowadziła wymagane przez ARiMR rejestry, zlecała wykonanie ekspertyzy wyspecjalizowanym podmiotom, utrzymywała grunty w dobrej kulturze rolnej. Twierdzenie organu, iż w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności w takiej sytuacji pozostawały całkowicie dowolne.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na treść odwołania i pismo pełnomocnika strony z dnia [...] stycznia 2015r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez przesłuchanie strony i świadków na okoliczność posiadania przez stronę gruntów zgłoszonych do płatności.

Wobec kilkukrotnego niestawiennictwa S.M. (wezwania z [...].04.2015 r., [...].05.2015 r. i [...].07.2015 r.) na wezwania w celu złożenia zeznań, co było usprawiedliwiane złym stanem zdrowia, pismem [...] października 2015 r. organ odwoławczy wezwał stronę do złożenia wyjaśnień na piśmie w zakresie prawa własności i posiadania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, a także do przedstawienia dowodów potwierdzających te okoliczności. Nadto organ wezwał stronę o podanie: przez kogo wykonywane były prace rolnicze w gospodarstwie, jakie były to prace, jakie produkty zostały wytworzone w gospodarstwie strony, co się z nimi stało, jakie koszty poniosła strona na prowadzenie działalności rolniczej w latach 2011-2013, jakie maszyny rolnicze lub inny majątek związany z prowadzoną działalnością były w posiadaniu strony w latach 2011-2013, jaką wielkość dochodu uzyskała strona z prowadzonej działalności rolniczej w latach 2011-2013, na co spożytkowane zostały środki uzyskane z dopłat obszarowych z lat 2004-2010. Jednocześnie organ zobowiązał S.M. do przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających wskazane okoliczności. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi strony. Na zobowiązanie S.M. nie udzieliła odpowiedzi. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformowała jedynie organ, iż ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie sprostać żądaniu organu i uczyni to po jego poprawie.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływany jako: Dyrektor OR ARiMR), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: Kpa), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014r. poz. 1438), art. 3, art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o płatnościach, art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż S.M. nie wypełniła przesłanek, na podstawie których przyznawane są płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, albowiem poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania dotacji do gruntów rolnych, działania wnioskodawczyni skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.

Organ przytoczył regulacje art. 3 i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 807) jak też definicje rolnika z art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, gospodarstwa rolnego z art. 2b i działalności rolniczej z art. 2c tegoż rozporządzenia. Przywołał też definicję gospodarstwa rolnego lub gospodarstwa z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008. Wskazał na przepis art. 30 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowiący, iż nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zaś w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Wywiódł, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisu art. 336 Kodeksu cywilnego ( Dz.U. z 2014 r., poz. 121). Dla uzyskania płatności nie wystarczy być jednak posiadaczem w rozumieniu wskazanego przepisu ale konieczne jest też rolnicze użytkowanie działek rolnych. Ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że grunty rolne zgłoszone przez S.M. do płatności na rok 2011 wchodziły w rzeczywistości w skład gospodarstwa rolnego M.W. i były przez niego zarządzane, a co za tym idzie, doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość. Przedmiotowy podział miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez M.W. nienależnych uprawnień do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz innych rodzajów pomocy finansowej realizowanych przez ARiMR. Organ odwoławczy opisał mechanizm mający na celu zmaksymalizowanie wysokości otrzymanych płatności oraz uzyskanie płatności do działek, do których na mocy przepisów szczególnych płatność nie zostałaby przyznana z powodu przekroczenia maksymalnej powierzchni, do jakiej na mocy przepisów prawa one przysługują. Wywiódł, że M.W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P od kilku lat zatrudniał pracowników do prac biurowych i innych prac zleconych przez niego, między innymi prac rolnych. Część z tych osób za pieniądze M.W. nabywała grunty, które w rzeczywistości pozostawały we jego władaniu w celu uzyskania dopłat unijnych w pełnej wysokości. W ten sposób M.W. omijał ograniczenia wynikające z modulacji stawki podstawowej zmniejszającej się w zależności od wielkości użytkowanego obszaru. O pozorności nabycia nieruchomości, jedynie w celu uzyskania maksymalnej stawki dotacji świadczyło zabezpieczenie prawa do gruntu "ukrytego" właściciela w postaci weksla wystawionego przez takiego nabywcę na rzecz M.W.. Część osób za namową M.W. podpisała z nim fikcyjne umowy dzierżawy ziemi, które podobnie jak właścicielowi użytkującemu nieruchomości rolne, po spełnieniu pozostałych wymogów, pozwalały uzyskać dotacje. W rzeczywistości ziemia ta była użytkowana przez M.W. za pomocą osób otrzymujących za to wynagrodzenie. Z polecenia M.W. fikcyjni właściciele i dzierżawcy, jako użytkownicy gruntów rolnych, składali wnioski do ARiMR o dotacje. Kwoty przyznawanych przez Agencję świadczeń były przelewane na konto M.W., bądź fizycznie mu przekazywane. W ten sposób nienależne dotacje uzyskały następujące osoby – P.S. jako właściciel; M.C. jako dzierżawca; J.G. jako dzierżawca; M.B. jako dzierżawca; J.B. jako dzierżawca; J.M. jako właściciel; S.M. jako właściciel; S.B. jako właściciel; K.S. jako dzierżawca; T.S. jako dzierżawca; B.P., K.P. i T.P. jako właściciele; J.J. usiłował uzyskać dotacje jako dzierżawca. M.W. inicjował składanie wniosków o przyznanie płatności do ARiMR przez w/w osoby, a później współdziałał z nimi w celu uzyskania wszystkich tych płatności w maksymalnych stawkach. Służyć miał temu podział jego gruntów rolnych pomiędzy wymienionych powyżej fikcyjnych posiadaczy, aby powierzchnia działek zgłaszanych przez każdą z tych osób nie przekraczała 50 hektarów, co uprawniało do uzyskania dopłat w maksymalnej wysokości. Zeznania świadków uzyskane w toku prowadzonego postępowania karnego przygotowawczego i sądowego potwierdzają fikcyjne prowadzenie działalności rolniczej przez S.M., w celu uzyskania przez M.W. płatności obszarowych do gruntów rolnych w maksymalnej wysokości. Co prawda opisywane zeznania dotyczyły lat 2004-2011, jednak wynikający z nich mechanizm podziału gruntów M.W. funkcjonował także w latach następnych.

W przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od roku 2012 wprowadzony został tzw. mechanizm modulacji, tzn. zgodnie z art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przekracza 5.000 euro, są objęte modulacją podstawową wynoszącą 10%.

W przypadku kwot wyższych niż 300.000 euro, płatności bezpośrednie zmniejszane są o dodatkowe 4 % (modulacja dodatkowa). Zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012, w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych płatności uzupełniających, przekracza 5.000 euro, kwota krajowych płatności uzupełniających, zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5.000 euro. Przedmiotową wartość procentową zwiększa się o 4% w przypadku, gdy całkowita kwota wszystkich płatności bezpośrednich w tym wszystkich krajowych płatności uzupełniających, przekracza 300 000 euro, jednak redukcję stosuje się tylko do części całkowitej kwoty przekraczającej 300 000 euro, składającej się z krajowych płatności uzupełniających. Organ wskazał również na regulacje prawne dotyczące płatności rolnośrodowiskowych i ONW na 2011 r., o które tym samym wnioskiem wystąpiła strona, wskazując na zależności między wysokością ich stawek a wielkością areału deklarowanego do płatności.

W celu unaocznienia, jakie korzyści możliwe są do uzyskania poprzez sztuczny podział bazy produkcyjnej w znacznym areale, organ dokonał analizy zadeklarowanych gruntów w roku 2011 przez w/w osoby o łącznej powierzchni 1068,79 ha. Przyjęcie do wyliczeń roku gospodarczego 2011 wynika stąd, iż był to ostatni rok, w którym w/w osoby ubiegały się o przyznanie płatności na ziemie będące w posiadaniu M.W.. W roku 2012 przedmiotowe grunty były formalnie przejmowane przez spółki osobowe.

Zdaniem organu, M.W. świadomie podzielił należący do niego areał gruntów rolnych, a zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż stawki płatności do 1 ha uzależnione są od wielkości gospodarstwa i maleją wraz ze wzrostem jego powierzchni. Zdaniem organu wyłącznie M.W. decydował o tym co będzie uprawiane na działkach rolnych, które rozdysponował fikcyjnie pomiędzy podstawione osoby i spółki. Ze spójnych zeznań świadków wynika, że prace polowe prowadzone były przy użyciu sprzętu M.W., zaś prace agrotechniczne na jego zlecenie wykonywali zatrudnieni w jego firmie pracownicy. Korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR osiągał wyłącznie M.W.. Fikcyjni użytkownicy przekazywali mu kwoty uzyskanych dopłat. Ponadto to M.W. posiadał hasła i loginy do kont bankowych fikcyjnych użytkowników, wydając im polecenia co do realizacji wypłat uzyskanych płatności. M.W. był również w posiadaniu całości dokumentacji dotyczącej wniosków o przyznanie płatności, które składali fikcyjni posiadacze, wydawał polecenia wyznaczonym osobom przygotowywania wniosków dla wszystkich fikcyjnych użytkowników, nadzorował ich podpisywanie, a często bez wiedzy podstawionych osób wykorzystywał faksymile do podpisywania części wniosków i innych dokumentów składanych do ARiMR w celu uzyskania płatności. Osoby występujące w roli fikcyjnych użytkowników nie miały żadnego wpływu na uprawę gruntów. Organ stwierdził, że z tych przyczyn nie można takim osobom przypisać statusu posiadacza, co jest koniecznym wymogiem do ubiegania się o płatności obszarowe. W opinii Dyrektora takiego statusu nie można przypisać również S.M., ponieważ pełniła w opisanym mechanizmie taką samą rolę, jak osoby, których zeznania zostały przywołane w uzasadnieniu, co potwierdziły zeznania J.J., M.C., K.S. i J.G.. Wnioskodawczyni uczestniczyła w mechanizmie stworzonym przez M.W. aplikując o dopłaty jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa. Nie można bowiem uznać za faktycznego posiadacza gospodarstwa rolnego osoby, która nie ma orientacji w kwestiach związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Składanie wniosków o przyznanie płatności przez S.M. miało na celu uzyskanie wyższych płatności do gruntów, którymi władał M.W., poprzez rozdrobnienie potencjału produkcyjnego będącego w jego posiadaniu. Zgodnie z posiadanymi przez ARiMR danymi (zawartymi w systemie ewidencji wniosków o przyznanie płatności), w roku 2012 M.W. jako indywidualny producent rolny zadeklarował do płatności obszarowej, płatności ONW, oraz do płatności rolnośrodowiskowej powierzchnię 164,94 ha. W przypadku rozpatrywanej sprawy powierzchnia zgłoszona S.M. m.in. do płatności obszarowej wyniosła 177,66 ha. M.W. deklarując całość posiadanych przez siebie gruntów użytkowanych rolniczo w jednym wniosku uzyskałby o wiele niższe płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowe, aniżeli w przypadku zadeklarowania tego areału w częściach w wielu wnioskach, w przypadku których, jednym z formalnych wnioskodawców jest S.M..

Z załączonych do akt administracyjnych uproszczonych wypisów z ksiąg wieczystych zadeklarowanych działek wynika, iż działki rolne zadeklarowane przez S.M. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 należą w przeważającej większości do M.W.. Jedna działka należy do B.P. i tylko jedna działka nr [...] do S.M..

Z danych zawartych w systemie ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika, iż w roku 2011 S.M. zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki ewid. nr [...]. Wszystkie te działki były przedmiotem deklaracji S.M. także w roku 2011. Z danych posiadanych przez ARiMR wynika, że sztuczny podział gruntów funkcjonował także w roku 2011. Co więcej, z danych tych wynika, że przedmiotem deklaracji S.M. we wniosku o przyznanie płatności za rok 2012 są także grunty "przejęte" od T.S. (działki nr [...]), która jednoznacznie potwierdziła, że nie była użytkownikiem tych gruntów deklarowanych we wnioskach w latach 2009 -2011. Ponadto S.M. "przejęła" grunty deklarowane wcześniej przez P.S. (działki nr [...] i nr [...]), który także potwierdził, że nie prowadził działalności rolniczej na tych gruntach. Grunty rolne, którymi władał M.W., były swobodnie "przerzucane" pomiędzy różne podmioty, celem uniknięcia deklarowania ich we własnym wniosku z powodów powyżej opisanych. W roku 2012 S.M. zadeklarowała zarówno grunty będące przedmiotem deklaracji w roku 2011, jak również grunty innych fikcyjnych użytkowników, tj. T.S. i P.S., którzy w roku 2012 już nie składali wniosków. Ostatecznie wszystkie grunty zostały przejęte przez S.M. oraz spółki, których wspólnikami są M.W. i S.M.. Zgodnie z danymi zawartymi w systemie ewidencji producentów, działki ewidencyjne zgłoszone do płatności przez S.M. w roku 2013 były w kolejnym roku, tj. 2014, zgłoszone do płatności przez S.B., który również był uczestnikiem procederu M.W. polegającym na stworzeniu mechanizmu uzyskiwaniu zwiększonych dotacji.

Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że idea płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy – co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego – pomocy finansowej udzielanej tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych tzn. decydują, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). Opisane działanie pozostaje w sprzeczności z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na swoich gruntach. Grunty rolne zgłaszane przez S.M. do płatności w roku 2012 były zarządzane przez M.W., przy czym nie stanowiły one odrębnych, samodzielnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy technologicznie.

Zdaniem organu w sprawie zastosowanie znajduje powołany już przepis art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przy jego zastosowaniu istnieje konieczność wykazania łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, ale i powiązanych z nim osób w ewentualnym celu uzyskania korzyści ( vide: wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434-12 ). W tym kontekście organ stwierdził, że S.M. stała się czynnym uczestnikiem procederu pozornego dzielenia posiadanego przez M.W. areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej, o czym świadczą przede wszystkim zeznania świadków i podejrzanych przesłuchanych w sprawie karnej [...], którzy jednoznacznie potwierdzili, że faktycznym posiadaczem gruntów rolnych, które deklarowali do płatności, był M.W., który systematycznie powiększał swoją bazę produkcyjną i w ramach opisanego mechanizmu służącego uzyskiwaniu zwiększonych dopłat, multiplikował liczbę podmiotów biorących udział w tym mechanizmie. Potwierdza to utworzenie przez M.W. kolejnych spółek osobowych, które już od roku 2011 również wnioskowały o dopłaty udzielane przez ARiMR. S.M. składa wnioski od 2004 r., jednocześnie zaś podała, iż nie ma wiedzy o prowadzeniu gospodarstwa. W omawianej sprawie to nie S.M. i inne wymienione osoby i spółki, a wyłącznie M.W. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu korzyści finansowe.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że stosownie do art. 75 § 1 Kpa zeznania świadków uzyskane w toku postępowania prokuratorskiego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, organ był uprawniony do wzięcia ich pod uwagę. Przywołany w uzasadnieniu akt oskarżenia, nie był bezpośrednim dowodem, na którym oparto ustalenia faktyczne, były nim przede wszystkim zeznania świadków, którym przypisano walor wiarygodności dowodowej.

Organ nie podzielił stanowiska, że osoby zeznające nie były pouczone o treści art. 233 § 1 kk. W sprawach dotyczących osób i spółek zaangażowanych w proceder stworzony przez M.W., tj. w sprawie J.K., U Sp. J., P Sp. J., Spółka M Sp. J. przesłuchani zostali w postępowaniu administracyjnym K.S., J.B., J.G., J.J., którzy w całości potwierdzili zeznania złożone uprzednio w prokuraturze i na policji, dotyczące ich roli w procederze stworzonym przez M.W.. Potwierdzili, że wszystkie grunty deklarowane we wnioskach przez fikcyjnych użytkowników są własnością M.W. lub osób ściśle z nim powiązanych. Kwestia praw własności ziem, którymi władał M.W., została opisana także w uzasadnieniu niniejszej decyzji, poza tym kwestia własności nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla ustalenia prawa do dopłat. W przedmiotowej sprawie istotną okolicznością jest fakt sztucznego dzielenia posiadanych gruntów przez M.W.. Organ powołał się na zestawienie gruntów rolnych sporządzone na podstawie informacji zawartych w księgach wieczystych. Ujęte zostały w nim działki, które zostały zadeklarowane we wnioskach złożonych przez osoby objęte aktem oskarżenia w sprawie [...], oraz przez spółki, których udziałowcami są M.W. oraz S.M.. Z przedmiotowego zestawienia wynika, iż właścicielem gruntów rolnych, które zostały podzielone, jest w większości przypadków M.W.. W dalszej kolejności jest to jego rodzina, tj.: Z.W., L.-G.W., B.P., a następnie osoby pozostające z nim w zależności służbowej/towarzyskiej, tj. S.B., S.M., J.W., P.S.. W późniejszym czasie właścicielami gruntów rolnych będących w faktycznym władaniu M.W. stawały się spółki, tj. Spółka M Spółka Jawna, P Spółka Jawna, Gospodarstwo M Spółka Jawna.

W tych okolicznościach, z gruntów deklarowanych do płatności przez S.M., tylko ułamek z ogólnej powierzchni 132,30 ha stanowią ziemie będące formalnie jej własnością, tj. jedynie działka ewidencyjna nr [...]. Zdecydowana większość gruntów deklarowanych we wniosku S.M. należy do M.W.. Jednak to, że S.M. formalnie posiada prawa własności do części deklarowanych gruntów, w żadnym stopniu nie rzutuje na stanowisko organu dotyczące stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Wnioski S.M. za poszczególne lata gospodarcze weryfikowane były w odrębnych postępowaniach administracyjnych, kończących się wydaniem decyzji administracyjnej, co oznacza, że wniosek o przyznanie płatności za rok 2012 weryfikowany był w sposób niezależny od wyników postępowań dotyczący lat ubiegłych. Ponadto organy ARiMR o fikcyjnym podziale gruntów przez M.W. dowiedziały się w roku 2011, a tym samym w odniesieniu do wniosków złożonych za lata ubiegłe, nie miały dowodów o stworzonym i istniejącym procederze. Deklarowane w odwołaniu czynności strony takie jak udział w certyfikacji, zawieranie umów na dostawy suszu paszowego, czy prowadzenie rejestru zabiegów, nie stanowią wystarczającej przesłanki do uznania, iż była ona posiadaczem gospodarstwa rolnego. Jak bowiem wskazano, posiadacz gospodarstwa rolnego to przede wszystkim ten, który we własnym imieniu i na własny rachunek podejmuje się prowadzenia takiego gospodarstwa, i który posiada pełną swobodę w podejmowaniu decyzji odnośnie prowadzonej działalności. Natomiast S.M. nie była posiadaczem gruntu rolnego zadeklarowanego we wniosku, ponieważ grunty te były w rzeczywistości jedynie składową ponad 1000 hektarowego areału ziemi będącego w posiadaniu M.W..

Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] lutego 2014 r., którym organ dochodzeniowy umorzył śledztwo w sprawie usiłowania wyłudzenia środków finansowych za rok 2012 przez S.M., organ odwoławczy uznał, iż dokument ten nie jest wiążący dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kierownik BP ARiMR zobowiązany był bowiem do ustalenia we własnym zakresie stanu faktycznego sprawy w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR, stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oparte zostało na podstawie spójnych ze sobą zeznań świadków i dokumentów. Fakty wynikające z przedmiotowych zeznań i dokumentów są w kluczowej kwestii spójne i zazębiają się. W sposób bezsporny stwierdzono istnienie powiązań pomiędzy w/w osobami, a M.W.. Dodatkowo proceder fikcyjnego podziału gruntów pomiędzy szereg podmiotów potwierdził sam M.W. w zeznaniach z [...] września 2011 r. i [...] listopada 2011 r.

Organ wskazał, że pomimo wielokrotnie wyznaczanych terminów strona nie stawiła się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących posiadania gruntów wobec czego 28 października 2015 r. wystosował do pełnomocnika skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień na piśmie przez S.M. w zakresie użytkowania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności w latach 2011, 2012 i 2013. Stosowne wyjaśnienia nie zostały złożone, tym samym nie wykazano, aby skarżąca w swoim imieniu ponosiła nakłady na prowadzenie działalności rolniczej oraz czerpała z tego tytułu korzyści. Tymczasem zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze, reprezentujący skarżącą S.M. pełnomocnik adw. D.K., domagając się uchylenia w całości decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa, polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,

2. dokonanie ustaleń na podstawie protokołów zeznań świadków, którym przedstawiono zarzuty, co zgodnie z art. 182 § 3 Kpk nie może stanowić dowodu w sprawie – bezwzględny zakaz dowodowy oraz poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie wyjaśnień składanych w sprawie, w sytuacji gdy osoba je składająca nie jest pouczana o treści art. 233 § 1 Kk, co jest warunkiem uznania zeznań za dowód w sprawie i w konsekwencji oparcie się na protokołach przesłuchań, które z przyczyn formalnych nie mogą stanowić dowodu w sprawie,

3. pozbawienie strony postępowania prawa do złożenia zeznań w sprawie przed pierwszą instancją, gdzie strony winny być przesłuchane z urzędu, czego próby sanowania tych czynności przez organ drugiej instancji, nie mogą zastąpić,

4. pominięcie dowodu z zeznań strony w sytuacji gdy z powodu jej choroby nie mogły zostać przeprowadzone, co w istocie potwierdza, że całe postępowanie było jednoinstancyjne, a nie dwuinstancyjne, tak jak nakazują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,

5. błędne przyjęcie, iż skarżąca nie jest posiadaczem gospodarstwa bądź stworzyła sztuczne warunki, w sytuacji gdy brak jest ku temu dowodów,

6. przyjęcie, iż jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2013 jest akt oskarżenia, w sytuacji gdy zarówno okres objęty postępowaniem, jak i jego strona nie pozostają w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: protokołu rozprawy przed Sądem Okręgowym z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie [...] oraz z dnia [...] grudnia 2015r. w sprawie [...] na okoliczność wykazania, że skarżąca nie przyznaje się do winy i wskazuje że jest posiadaczem gruntu oraz celem wykazania, iż współoskarżeni B., M., B., B. zmienili wyjaśnienia, jak też z postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z zawiadomienia ARiMR o popełnieniu przestępstwa wyłudzenia płatności za 2012 r.

W motywach skargi pełnomocnik strony stwierdził, że bezpodstawne pozostawało stanowisko zawarte w decyzji, iż S.M. nie była posiadaczem gruntów objętych wnioskiem na 2011 r. Podnosił, iż organ bezpodstawnie powołał się na akt oskarżenia przeciwko stronie w sytuacji gdy zarzuty nim objęte dotyczą okresu sprzed 2010 r., zatem postępowanie karne toczące się przeciwko skarżącej nie ma żadnego wpływu na postępowanie administracyjne dotyczące płatności na 2011 r., na co wskazywał jednoznacznie już przed trzema laty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. "na mocy wymienionych wyroków" w sprawach dotyczących zawieszenia postępowania przyjmując, iż kwestia postępowania karnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenia postępowania. Pełnomocnik zarzucał, iż w aktach administracyjnych brak jest powoływanego przez organy aktu oskarżenia, nadto nieprawdą jest by skarżącej zarzucano przedłożenie sfałszowanych czy podrobionych dokumentów. Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że jest posiadaczem gruntów do których wystąpiła o dotacje i nie przyznaje się do winy, co potwierdza powołany protokół rozprawy. W dalszej kolejności pełnomocnik ponowił argumentację odwołania o zaniechaniu przez organy postępowania dowodowego i bezpodstawnym posłużeniu się protokołami przesłuchań z postępowania karnego z naruszeniem przepisu art. 182 § 3 Kpk. Wywodził, iż organ całkowicie błędnie i dowolnie ustalił jakoby skarżąca nie była posiadaczem w sytuacji, gdy we wcześniejszych latach już otrzymywała płatności, brała udział w przeprowadzanych kontrolach na miejscu, uzyskiwała certyfikaty, zawierała umowy na skup paszowy, prowadziła wymagane rejestry i zlecała ekspertyzy, utrzymywała grunty w dobrej kulturze rolnej, była stroną postępowań administracyjnych. Zarzucił, iż okoliczności te wynikają z akt karnych, z których organ przeprowadził jedynie wyrywkowe dowody. Zdaniem pełnomocnika, równie bezpodstawne pozostawały ustalenia organów dotyczące "stworzenia sztucznych warunków" do przyznania płatności. W podsumowaniu wywodził, iż wobec niepodważenia oświadczeń skarżącej, iż jest posiadaczem wszystkich działek zgłoszonych we wniosku o płatności do gruntów, które utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, spełnia ona wszystkie przesłanki do ich uzyskania. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, naruszając w szczególności przepis art. 7 oraz 77 Kpa, nakazujące zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako Ppsa) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w oparciu o akta administracyjne sprawy wg stanu na dzień wydania zaskarżonego aktu (i w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2011.

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164), zwana dalej ustawą o płatnościach. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 9 a) oraz 10 ustawy przez płatność bezpośrednią należy rozumieć a) jednolitą płatność obszarową natomiast przez płatność uzupełniającą - przejściowe wsparcie krajowe, o którym mowa w art. 133b rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy gospodarstwo rolne to gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie nr 73/2009 w art. 2 b stanowi zaś, że "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl ust. 1a jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W myśl ust. 2a rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy chmielu, do której przyznano mu płatność uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu za 2006 r., zwana dalej "płatnością uzupełniającą do powierzchni uprawy chmielu niezwiązaną z produkcją".

Z powyższych unormowań wynika, że jednym z koniecznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się zaś osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą i to w dacie złożenia wniosku. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej wnioskowanych płatności bezpośrednich na 2011 r.

Zważywszy na tak określony przedmiot kontroli sądowej jak też zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa należy podkreślić, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez podmiot ubiegający się o płatności wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek taki zawiera deklarację ( oświadczenie ) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania ( tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej ). Podmiot ubiegający się o płatność wraz z wnioskiem składa jednocześnie oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 297 § 1 Kk.

W postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności bezpośrednich znajduje zastosowanie przepis art. 3 ustawy o płatnościach. Jego ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 3 ustawy o płatnościach stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że ustawa o płatnościach bezpośrednich zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kpa regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 Kpa. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907 /15 i II GSK 475/15, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15 - baza orzeczeń nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 863/11, LEX nr 1217430).

W świetle powołanych wyżej przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola – jak już wskazano - ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności bezpośrednich samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Jak już bowiem podniesiono ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie postępowania gdyż to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności.

W toku postępowania przed organem I instancji strona musiała mieć, ze względu na działania procesowe organu (zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa usiłowania wyłudzenia płatności na 2011 r., zawieszenie postępowania w związku ze sprawą karną, wydawane postanowienia dowodowe ) świadomość, iż organ ma co najmniej wątpliwości w zakresie rzeczywistego posiadania przez nią zgłoszonych działek rolnych jak i prowadzenia przez nią na tych gruntach deklarowanej we wniosku działalności rolniczej we własnym imieniu, na własny rachunek i ryzyko. Mimo to (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) nie podjęła aktywności dowodowej. To organ I instancji podejmował inicjatywę dowodową nakierowaną na wykazanie, iż formalnie zadeklarowane we wniosku warunki do uzyskania płatności bezpośrednich były rezultatem celowych działań innego podmiotu, pozostającego poza postępowaniem, a to dla wykazania zaistnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 dotyczącego sytuacji sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

Organ pierwszej instancji – działając z urzędu - podjął próbę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej w charakterze strony. Dowodu tego nie przeprowadził gdyż S.M. prawidłowo powiadomiona o przesłuchaniu w dniu [...] stycznia 2015 r. nie stawiła się. Pismo jej pełnomocnika z [...] stycznia 2015 r. wraz z zaświadczeniem lekarskim, stanowiącym usprawiedliwienie tej nieobecności, wpłynęło do organu pierwszej instancji 27 stycznia 2015 r., tj. już po wydaniu decyzji, co nastąpiło [...] stycznia 2015 r.

Odmawiając stronie przyznania płatności bezpośrednich na 2011 r. organ pierwszej instancji oparł się zasadniczo na materiałach ze sprawy karnej. Z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika, że posiadanie przez skarżącą zadeklarowanych do płatności działek rolnych jak i ich rolnicze użytkowanie we własnym imieniu i na własny rachunek skarżącej zostało zakwestionowane. Mimo to w odwołaniu profesjonalny pełnomocnik strony też nie przejawił aktywności dowodowej w kwestii wykazania spełnia przesłanek do uzyskania płatności jedynie, opisując jakie działania strona podejmowała, mające świadczyć o tym, że była posiadaczem gruntów i prowadziła na nich działalność rolniczą we własnym imieniu i na własny rachunek. Z treści odwołania zdaje się przy tym wynikać przekonanie strony skarżącej, iż to organ powinien w tym zakresie przejawić inicjatywę dowodową.

Na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji, zważywszy na treść zarzutów odwołania (bo nie było w nim sformułowanych wniosków dowodowych) jak też usprawiedliwienie nieobecności S.M. na przesłuchaniu w dniu [...] stycznia 2015 r. zdecydował o przesłuchaniu strony. Jednakże wobec przedłużającej się niezdolności do stawiennictwa (kilkakrotne terminy przesłuchań) pismem z dnia [...] października 2015 r. zobowiązał pełnomocnika strony do złożenia pisemnych wyjaśnień skarżącej i poparcia ich dokumentami. W wezwaniu wyszczególnił okoliczności do których strona powinna się odnieść i poprzeć je dokumentami. Również treść tego wezwania nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż organ drugiej instancji poddaje w wątpliwość posiadanie przez stronę zgłoszonych do płatności działek rolnych jak też prowadzenie na nich działalności rolniczej, dając jednocześnie stronie możliwość wykazania istnienia uprawnień do wnioskowanej płatności.

Na to zobowiązanie pełnomocnik profesjonalny strony nie odpowiedział. Odpowiedzi udzieliła sama strona wskazując w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., iż wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na wezwanie zostaną przesłane niezwłocznie po poprawie stanu zdrowia. Organ drugiej instancji wydał decyzję [...] kwietnia 2016 r., kilkakrotnie wcześniej zawiadamiając pełnomocnika o przedłużeniu terminu do zakończenia sprawy i o prawach z art. 10 Kpa. Mimo to, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie podjęła jakiejkolwiek aktywności procesowej. Zdaniem Sądu niemożność stawiennictwa na rozprawę nie usprawiedliwia zignorowania zobowiązania organu do pisemnego wypowiedzenia się w sprawie czy też nadesłania dokumentów szczególnie w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Tak więc należy uznać, że przyjęcie przez organy, iż skarżąca nie była posiadaczem deklarowanych działek rolnych pozostawało w okolicznościach sprawy uzasadnione. Organ miał bowiem oczywiście uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, na powzięcie istotnych wątpliwości, czy strona spełnia zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanych płatności. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że z materiału dowodowego postępowania karnego przygotowawczego (następnie sądowego [...], a aktualnie [...]) wynikały jednoznacznie okoliczności rodzące podejrzenie o zaistnieniu mechanizmu służącego uzyskiwaniu nienależnych środków pomocowych, mające istotne znaczenie dla weryfikacji i oceny wiarygodności danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich na 2011 r. Z treści aktu oskarżenia oraz protokołów przesłuchań świadków i podejrzanych zgromadzonych w sprawie karnej wynika, że w latach 2004 – 2011, skarżąca (oraz inne osoby) uczestniczyła w mechanizmie stworzonym przez M.W., aplikując jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności rolne. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca w okresie objętym aktem oskarżenia nie była posiadaczem deklarowanych do dopłat gruntów, nie prowadziła na nich działalności rolniczej i nie posiadała wiedzy na ten temat. Część działek, które skarżąca zadeklarowała do płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowych we wniosku na 2011 r., w latach poprzednich były deklarowane przez T.S. i P.S., którzy przesłuchani w postępowaniu karnym jednoznacznie zeznali, że nie prowadzili działalności rolniczej na deklarowanych gruntach, nie uprawiali ich, a ich rola polegała na podpisaniu umowy dzierżawy gruntów (T.S.) czy nabyciu działek za środki finansowe M.W. ( P.S.) oraz podpisywania wniosków o płatności. Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do zweryfikowania oświadczeń skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. o przejęciu posiadania tych działek, które wcześniej były dzierżawione oraz deklarowane jako własne do dopłat przez T.S. i P.S.. Podkreślenia wymaga przy tym, że dopiero materiał dowodowy uzyskany w postępowaniu karnym ujawnił okoliczności nie wynikające z treści ze złożonego wniosku o dopłaty.

Mimo skierowania do skarżącej wskazanego wezwania strona nie podjęła współdziałania z organem i w postępowaniu nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków procesowych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazała więc, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości co do posiadania przez nią zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce.

W sytuacji niewykazania przez stronę (na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej) podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. W związku ze stanowiskiem organów należy bowiem zauważyć, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Płatność jest udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała, iż pozostawała posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadziła działalności rolniczą, to nie przysługują jej płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych ustawą o płatnościach bezpośrednich. Zatem zbędne pozostaje badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Płatność jest bowiem udzielana rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi zatem o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw. Powoływanie się zatem przez skarżącą na tytuł prawny do zgłoszonych do płatności gruntów nie jest wystarczające.

Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą odrębnego gospodarstwa rolnego, przez które - zgodnie z art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej – należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną powoduje, że prawidłowo organy przyjęły, iż skarżąca nie wykazała tej okoliczności.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w badanej sprawie stwierdzić przyjdzie, że tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa, jak też zasady dwuinstancyjności postępowania, której realizację w kontrolowanej sprawie oceniać należy w uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu.

Nie został też naruszony przepis art. 75 Kpa. Brak jest przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego ( vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., II GSK 798/09, Lex).

W odniesieniu do zarzutu 2 skargi mieć też należy na uwadze, iż w istocie materiał dowodowy uzyskany z postępowania karnego należy ocenić jako wywołujący wątpliwości co do prawdziwości deklaracji wnioskodawczyni zawartych we wniosku o płatność, co – na wezwanie organów – nakładało na stronę obowiązek wykazania rzeczywistego spełnienia deklarowanych we wniosku pomocowym przesłanek do nabycia wnioskowanych płatności bezpośrednich.

Bezpodstawne pozostawały też wywody skargi w zakresie tego, że w bliżej nie sprecyzowanych w skardze orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wyrazić wiążący pogląd o braku jakiegokolwiek związku między sprawą karną a postępowaniem administracyjnym w sprawie o płatności. Faktem znanym sądowi z urzędu jest, że w innych sprawach dotyczących osób i spółek wskazanych w decyzjach organów, pełnomocnik strony wskazuje na wyroki z dnia 8 sierpnia 2013 r. w sprawach II SA/Go 531/13, II SA/Go 532/13 i II SA/Go 533/13. Zwrócić należy uwagę, iż były to sprawy w których przedmiotem zaskarżenia pozostawało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Dotyczyły zatem kwestii wpadkowej jaką pozostawało zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie toczącego się postępowania karnego za kwestię wstępną dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W sprawach tych Sąd uznał, iż postępowanie karne zważywszy na jego przedmiot nie stanowi kwestii prejudycjalnej, co obligowało organ do prowadzenia postępowania administracyjnego bez oczekiwania na zakończenie postępowania karnego. Udzielone wskazania organ zrealizował. Natomiast odrębną, omówioną już kwestią, pozostaje ocena przez organ w postępowaniu administracyjnym, materiału dowodowego uzyskanego z postępowania karnego pod kątem jego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zważywszy na omówiony zakres obowiązków procesowych organu w sprawie o przyznanie płatności, bezzasadne okazały się wywody pełnomocnika strony, iż organy orzekające w sprawie nie uzyskały z postępowania karnego tych dowodów, które miałyby świadczyć o tym, że to skarżąca była posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych oraz podejmowała na nich działania opisane w skardze (jako działania spółki), świadczące o ich rolniczym wykorzystywaniu. Stanowisko prezentowane w tym zakresie pozostaje sprzeczne z powołanymi już regulacjami art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Rozstrzygając w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie wnioski dowodowe zgłoszone w skardze. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie zmierzały one do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłudzenia płatności za 2012 r. stanowi element akt administracyjnych sprawy i zostało przez organ orzekający w sprawie ocenione jako dowód. Prawidłowo Dyrektor OR ARiMR wskazał, iż nie pozostaje ono wiążące dla organu, który jest władny do dokonania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich. Odnośnie zaś protokółów rozpraw z dnia 15 marca 2016 r. i z dnia 7 grudnia 2015 r., to obrazują one jedynie aktualne we wskazanych datach stanowiska procesowe oskarżonych w odniesieniu do stawianych im zarzutów obejmujących okres lat 2004-2011.

Z przedstawionych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art. 151 ustawy Ppsa orzec jak w sentencji wyroku.