Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 36/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz S.Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; VI. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB", "PINB w P.") wpłynęło pismo D. i S.Z. w sprawie budowy sieci odwodnienia terenu na terenie działki nr ew. [...] (ul.[...]) w miejscowości., gm. [...] przez A. i P. P.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r. oględzin ww. nieruchomości, PINB w dniu [...] lutego 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

Postanowieniem PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. nr[...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: "p.b."), nakazał A. i P. P. wstrzymać roboty budowlane związane z budową ww. sieci odwodnienia terenu na terenie działki nr ew. [...] (ul.[...]) w miejscowości P., gm. [...] i nałożył obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów.

W związku z nieprzedstawieniem ww. dokumentów, PINB decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr[...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b., nakazał A. i P.P. (dalej jako "inwestorzy") całkowitą rozbiórkę wykonanej sieci odwodnienia terenu zrealizowanej na terenie działek nr ew.[...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB") decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2012 r. w całości oraz z urzędu uchylił postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie [...]WINB organ I instancji błędnie do sieci odwodnienia terenu zastosował art. 48 p.b., albowiem właściwe było prowadzenie postępowania w trybie art. 50 – 51 p.b.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie omawianej sieci odwodnienia, wykazującej, czy roboty te nie stworzyły zagrożenia bezpieczeństwa i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Inwestorzy przekazali do organu wymaganą ekspertyzę techniczną wykonanych prac budowlanych.

PINB wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.b. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] nakazał inwestorom wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a następnie wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]nakazał inwestorom rozbiórkę części sieci odwodnienia terenu wykonanej na działce nr ewid.[...].

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. odmówił nakazania inwestorom rozbiórki przedmiotowej sieci odwodnienia, wskazując, że w zaistniałym stanie faktycznym nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a tym samym brak jest uzasadnienia dla dalszych czynności organów nadzoru budowlanego.

D.Z. i S. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję oraz złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [..] września 2013 r., ale po rozpoznaniu wniosku D. i S.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]marca 2014 r. znak: [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz stwierdził nieważność decyzji [....]WINB z dnia [...] września 2013 r. W związku z powyższym WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2543/13 umorzył postępowanie sądowe ze skargi na decyzję [...]WINB z dnia [...] września 2013 r.

[...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję PINB z [...] sierpnia 2013 r.

PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr[...], powołując się na art. 81c ust. 4 p.b., nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających teren przy ul. [...] w miejscowości P. Po rozpoznaniu zażalenia inwestorów na powyższe postanowienie, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr[...], powołując się na art. 262 § 2 k.p.a., nałożył na inwestorów obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 10.000 zł na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających. Inwestorzy złożyli zażalenie na ww. postanowienie. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr[...], powołując się na art. 77 § 2 k.p.a., uchylił własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r.

PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie omawianej sieci odwodnienia.

Inwestorzy złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, jednakże [...]WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]zawiesił z urzędu postępowanie zażaleniowe, do czasu zakończenia postępowania przed WSA w Warszawie ze skargi inwestorów na postanowienie [...]WINB z dnia [...]sierpnia 2015 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2317/15 oddalił skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., a wyrokiem z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 708/15 oddalił skargę inwestorów na postanowienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r.

W związku z powyższym [...]WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie zażaleniowe, a następnie postanowieniem z dnia [....] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]PINB, powołując się na art. 123 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego odwodnienia poprzez geodezyjne określenie położenia studzienek oraz jednoznaczne określenie charakteru wykonanych robót poprzez sprecyzowanie czy wykonane obiekty są studniami chłonnymi czy zbiornikami retencyjnymi.

Inwestorzy pismem [...] kwietnia 2018 r. (wpływ do organu [...] maja 2018 r.) złożyli wniosek o uzupełnienie ww. postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., wskazując na jego nieprecyzyjność oraz błędną podstawę prawną jego wydania.

Stanisław Zwoliński złożył do [...]WINB pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. zatytułowane "Ponaglenie" wniesione w trybie art. 37 k.p.a. Wskazał, że postępowanie w omawianej sprawie zostało zainicjowane pismem, które wpłynęło do PINB w P. w dniu [...] grudnia 2011 r. Ponadto [...]WINB dwukrotnie w ramach postępowania skargowego stwierdzał przewlekłość organu powiatowego w prowadzeniu powyższej sprawy, niemniej jednak sprawa ta nie została przez organ nadzoru budowlanego I instancji załatwiona.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr[...], powołując na art. 37 § 2 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., uznał za zasadne zażalenie S. Z. (dalej jako "skarżący") na przewlekle prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprawy dotyczącej budowy sieci odwodnienia terenu działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości P. gm. [...]i wyznaczył organowi powiatowemu 30-dniowy dodatkowy termin, liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, na załatwienie ww. sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jakkolwiek skarżący pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. zatytułował jako "ponaglenie", niemniej jednak właściwym trybem postępowania jest art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tj. organ potraktował ww. pismo jako zażalenie na niezałatwienie przez organ powiatowy sprawy w terminie. W niniejszej sprawie postępowanie przed organem powiatowym zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wszczęcie postępowania przed nowelizacją wprowadzającą tryb ponagleń do Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza stosowanie art. 37 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją.

[...]WINB wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2012 r. Ostatnim rozstrzygnięciem wydanym przez PINB było postanowienie z dnia [...]czerwca 2016r. W wyniku postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. wezwał A.i P.P. do uzupełnienia, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia w/w rozstrzygnięcia, ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych W dniu [...] maja 2018 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek A. i P. P. o uzupełnienie ww. postanowienia. PINB od dnia [...]maja 2018 r. nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie. Zdaniem [...]WINB w świetle powyższego zażalenie S.Z. należy uznać za zasadne.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. S.Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczynił przewlekłe prowadzenie przez PINB w P. postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na budowie sieci odwodnienia terenu działki o nr ew. [...](ul.[...]) położonej w miejscowości P.gm.[...].

Wniósł o:

1. zobowiązanie PINB w P. do wydania w określonym terminie aktu;

2. stwierdzenie, że PINB w P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie od PINB w P. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł;

4. zasądzenie od PINB w P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że niniejsze postępowanie jest już prowadzone ponad 8 lat i był to wystarczający czas na załatwienie tej sprawy. Postępowanie można podzielić na dwie części. Jedna część będzie się składała z błędnych decyzji podejmowanych przez organ, które następnie były uchylane, a druga część to jego całkowita bierność. Wszystko to miało miejsce pomimo już trzykrotnego uznania, że postępowanie prowadzone jest przewlekle. Zdaniem skarżącego niniejsze postępowanie nie tylko było prowadzone przewlekle, a ponadto niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie w uzasadnieniu skargi skarżący zawarł obszerny wywód dotyczący przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wskazał, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący zanegował prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją. Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".

Skarżący powołał się ponadto na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzało, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.. Dz. U. z 2018.75).

Zdaniem skarżącego przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec tego, że przedmiotowe postępowanie trwa już ponad 8 lat, co było wystarczającym czasem na załatwienie tej sprawy i przez wszystkie te lata skarżący był zmuszony znosić wszelkie niegodności wynikające z wybudowania na jego działce, bez jego zgody, sieci odwodnienia zasadne jest przyznanie mu żądanej sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydawanych było wiele różnych rozstrzygnięć, łącznie z nakazem rozbiórki. Wszystkie rozstrzygnięcia były z różnych powodów uchylane, a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ nie był w sprawie bezczynny i dążył do jej zakończenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi S.Z. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej robót budowlanych polegających na budowie sieci odwodnienia terenu działki o nr ew. [...] (ul.[...]) położonej w miejscowości P. gm.[...].

Zdaniem Sądu z przewlekłością organu mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie).

Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.)

Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. do PINB w P. wpłynęło pismo D. i S. Z. w sprawie budowy sieci odwodnienia terenu na terenie działki nr ew. [...](ul.[...]) w miejscowości P. , gm. [...] przez A.i P.P.. Organ w dniu [...] lutego 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., pomimo podejmowanych przez organ działań, jest zasadna (pkt II sentencji). W ocenie Sądu ma rację skarżący, że przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ przez ponad 8 lat polegała zarówno na pozorności działań zmierzających do zakończenia sprawy, tj. wydawania przez organ szeregu błędnych rozstrzygnięć, które były następnie uchylane, jak i okresów całkowitej bierności organu.

Odnosząc się do wskazanego faktu wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, a jednak nie zmierzających do efektywnego zakończenia sprawy, wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy podczas całego postępowania organ wydał łącznie 10 rozstrzygnięć (2 decyzje i 8 postanowień), z czego 6 kluczowych rozstrzygnięć (postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., decyzja z dnia [...] października 2012 r., decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., postanowienie z dnia [...] maja 2015 r., postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r., postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r.) zostało wyeliminowanych z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przez sam PINB. Podkreślić także należy, że ostatnim wydanym przez organ rozstrzygnięciem w sprawie było postanowienie z dnia [...]marca 2018 r. nr[...], którym PINB, powołując się na art. 123 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego odwodnienia (która wpłynęła do organu [...] lutego 2013 r., a więc prawie 6 lat wcześniej) poprzez geodezyjne określenie położenia studzienek oraz jednoznaczne określenie charakteru wykonanych robót poprzez sprecyzowanie czy wykonane obiekty są studniami chłonnymi czy zbiornikami retencyjnymi. Jednakże także co do tego rozstrzygnięcia uwagi zgłosili inwestorzy, wskazując, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej.

Ponadto w ocenie Sądu organ kilkakrotnie w trakcie postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim jeszcze raz podkreślić należy że ostatnim rozstrzygnięciem w sprawie wydanym przez organ było postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wzywające A. i P. P. do uzupełnienia, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia, ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych poprzez geodezyjne określenie położenia studzienek i jednoznaczne określenie charakteru wykonanych robót poprzez sprecyzowanie czy wykonane obiekty są studniami chłonnymi, czy zbiornikami retencyjnymi. W dniu [...] maja 2018 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek A.i P. P. o uzupełnienie ww. postanowienia. Podkreślić należy, że od wydania ww. postanowienia, tj. od [...] marca 2018, daje się zauważyć brak jakichkolwiek konkretnych działań organu zmierzających do zakończenia sprawy. Organ nie wyegzekwował od inwestorów wykonania ww. postanowienia, nie odniósł się też do wniosku inwestorów o zmianę postanowienia. Organ nie wykonał też postanowienia [...]WINB z dnia [...] lutego 2018 r. nr[..], którym uznano za zasadne zażalenie S.Z. na przewlekle prowadzenie PINB w P. omawianej sprawy i wyznaczono organowi powiatowemu 30-dniowy dodatkowy termin, liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, na załatwienie ww. sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści odpowiedzi organu na skargę.

Także na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego organ kilkakrotnie zwlekał z podjęciem czynności procesowych. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismami z dnia [...] marca 2013 r., [...]sierpnia 2014 r., [...]lutego 2015 r., [...]grudnia 2015 r. zwracał się do organu z prośbą o udzielenie informacji o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy jak również o wskazanie terminu jej załatwienia.

Skarżący składali także w trybie skargowym skargi na opieszałe działanie organu. [...]WINB pismami z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz [...] stycznia 2018 r. stwierdził zasadność takich skargi, wskazując na brak działań organu w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] lutego 2015 r. oraz od [...] czerwca 2017 r. do [...] stycznia 2018 r.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W niniejszej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy jest więcej niż znaczne i niezaprzeczalne (ponad 8 lat), postępowanie prowadzone jest w sposób rażąco nieefektywny i niedbały, czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, ponadto większość kluczowych rozstrzygnięć wydanych przez organ była błędna i została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu szczególnie wyraźnym przykładem pozorności i niesprawności działań organu oraz jego niedbalstwa jest postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr[...], którym organ nałożył na inwestorów obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 10.000 zł na poczet kosztów wykonania ekspertyzy technicznej trzech zbiorników odwadniających, pomimo że w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt administracyjny zobowiązujący inwestorów do dostarczenia ww. ekspertyzy, gdyż [...]WINB postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...]uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia ww. ekspertyzy technicznej.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd przyjął, iż stwierdzona przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji).

Z tych też przyczyn Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji).

Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu (wcześniej przytoczona) wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie.

W ocenie Sądu na podstawie art. 149 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. należało zobowiązać organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem (art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.), (pkt I sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu należało oddalić skargę w zakresie żądania przyznania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwoty w wysokości 24.590 zł. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". W świetle tego ostatniego przepisu przyznana na rzecz skarżącego suma pieniężna może maksymalnie wynieść pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić jednak trzeba, że ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej także z urzędu.

Skarżący nie uzasadnił swojego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w sposób wystarczający, w skardze zawierając przede wszystkim szeroki wywód, że brak jest konieczności uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przyznana na rzecz skarżącego ww. sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę należało oddalić (pkt VI sentencji).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.