Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 113/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1-3, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 296 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miasto Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], znak: [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie Ł. ulica A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1842 o pow. 0,0140 ha, nabytej przez Skarb Państwa od K. T. i K. O., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 15 grudnia 1971r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1961r., nr 18 poz. 94 ze zm.), zbytej w 2006r. przez Gminę Miasto Ł., osobie trzeciej.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 5 lipca 2011r. J. T. wystąpił do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 1842. Pismami z dnia 12 sierpnia 2011r. A. T., G. B. i E. J., a następnie pismami z dnia 8 listopada 2013r. A. O. i P. O. przyłączyli się do. ww. postępowania.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 142 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity. Dz.U. z 2015r., poz. 1774), powoływanej dalej jako: "u.g.n." – oraz art. 104 i 107 k.p.a., organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od K. T. i K. O. przez Skarb Państwa, aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 15 grudnia 1971r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod zabudowę blokową wielokondygnacyjną. W toku postępowania ustalono, że ww. nieruchomość, uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiąca po wywłaszczeniu własność Miasta Ł., została zbyta w dniu 27 marca 2006r., aktem notarialnym Rep. A nr [...] na rzecz A. S., bez uprzedniego zawiadomienia spadkobierców wywłaszczonych właścicieli. Dalej organ I instancji wskazał, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn. akt I OPS 3/14, iż ewentualne podjęcie działań przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców w celu podważenia czynności prawnych, związanych z przeniesieniem własność na rzecz osoby trzeciej, zależy od jego woli. Jedynie w sytuacji, gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania. Ponieważ z informacji udzielonej przez strony wynika, że w sądzie powszechnym nie jest prowadzonej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności czynności prawnej, związanej z przeniesieniem własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, dlatego orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości.

Wojewoda wskazał następnie, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. T. podniósł, że działka nr 1842 o pow. 0,0140 ha nigdy nie była potrzebna do zrealizowania celu, na który została wywłaszczona. Świadczą o tym cztery stare drzewa tam rosnące. Zbędny fragment większej całości wytyczono jako działkę budowlaną i sprzedano osobie trzeciej z pominięciem byłych właścicielki lub ich spadkobierców. W związku z tym zostały spełnione przesłanki zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem strony orzeczenie NSA z 13 kwietnia 2015r. na które powołuje się Starosta, akceptuje naruszenie prawa przez jednostki samorządu terytorialnego.

Od ww. decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie złożył także Burmistrz Miasta Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 i 137 u.g.n., poprzez błędną ich interpretację, w szczególności poprzez uznanie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 1842 o pow. 0,0140 ha została wywłaszczona i wykorzystanie niezgodnie z celem wywłaszczenia, naruszenie art. 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewystarczające uzasadnienie decyzji. W odwołaniu wyjaśnione zostało, że będąca przedmiotem postępowania działka nr 1842 wchodziła w skład nieruchomości o pow. 0,1073 ha i została w 1971r. wykupiona aktem notarialnym pod budowę budynków blokowych wielokondygnacyjnych przy ul. A. Cel wywłaszczenia mógł zostać osiągnięty wyłącznie przy wykupie od byłych właścicieli całej nieruchomości i został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. i pkt 1 i 2 u.g.n. Zdaniem Burmistrza, sentencja decyzji Starosty [...] odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest właściwa, jednakże uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego oraz wskazujące jako podstawę odmowy dokonania zwrotu nieruchomości nie brak przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n., lecz zbycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej jest niewłaściwe i powinno być uchylone.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda podkreślił, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast z art. 216 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Dalej organ II instancji przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity jest pogląd, że nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. jest nieruchomością wywłaszczoną, zatem dopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji o zwrocie takiej nieruchomości, niewykorzystanej na cele wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, że umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 15 grudnia 1971 r., Rep. A Nr [...], a więc w dacie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, K. T. i K. O. zbyli nieruchomość położoną w Ł. przy dawnej ul. B nr 16, składającą się z zabudowanej działki gruntu nr 645 na rzecz Skarbu Państwa na cele zabudowy blokowej wielokondygnacyjnej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że J. T. uprawniony był do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Następnie Wojewoda odwołał się do treści art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. podkreślając, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzją Urzędu Rejonowego w Ł. z [...] grudnia 1994r., znak: [...], zatwierdzony został podział działki nr 645, w wyniku którego wydzielona została m.in. działka nr 1842 o pow. 140 m2, będąca przedmiotem zwrotu. Następnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 27 marca 2006r. została zawarta umowa pomiędzy Burmistrzem Miasta Ł. a A. S., na mocy której dokonano sprzedaży nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 12-14, w skład której wchodziła działka 1842 o pow. 140 m2 na rzecz ww. osoby. Żadna ze stron prowadzonego przed Starostą postępowania nie wystąpiła na drogę sądową w celu stwierdzenia nieważności ww. umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Wojewody, kontrolowane przez organ II instancji postępowanie obejmuję sytuację, gdy zwrot dotyczy nieruchomości, która była przedmiotem zbycia przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej i pozostaje w związku z zagadnieniem prawnym, które zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu podjęcia uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 13 kwietnia 2015r., sygn. akt I OPS 3/14 stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W uzasadnieniu podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje bowiem skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione wart. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ II instancji wskazał, że jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą, bowiem przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Rozwiązanie tej kolizji należy z kolei do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powołana wyżej uchwała NSA z dnia 13 kwietnia 2015r., sygn. akt I OPS 3/14, ma ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.). Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których powołany przepis miałby być stosowany.

W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie podniesione przez odwołujących wadliwości dotyczące procedowania jak i samego rozstrzygnięcia starosty, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do wyeliminowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zwrot nieruchomości nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego, co jednakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Badanie okoliczności uregulowanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy nie jest konieczne, gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego), a poprzedni właściciel (jego spadkobierca) nie został zawiadomiony o zamianę użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takiej sytuacji faktycznej nie ma bowiem znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Co więcej nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie może prowadzić do wyłączenia ochrony własności nieruchomości podmiotu, który ją nabył od wywłaszczyciela. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał za zbędne i odstąpił od badania, czy w stosunku do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 1842 o pow. 0,0140 ha spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina Miasto Ł. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji w zakresie w jakim uznano za niekonieczne zbadanie okoliczności uregulowanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy oraz wskazano jako podstawę wydania odmowy dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej wcześniejsze zbycie na rzecz osoby trzeciej.

Zaskarżonej decyzji Gmina Miasto Ł. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77, art. 78, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności: art. 136 oraz 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi przytoczono stan faktyczny sprawy, a następnie podniesiono, że w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001r., SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

W ocenie skarżącej, w przytoczonej wyżej uchwale chodzi o uzasadnienie odmowy dokonania zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt jej zbycia osobie trzeciej w przypadku, gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. A zatem chodzi tu o sytuacje, gdy zwrot w świetle ww. przepisów powinien być dokonany, ale naruszałoby to prawa aktualnych właścicieli nieruchomości. Jak natomiast już wielokrotnie podnosił Burmistrz Miasta Ł., w żadnym z etapów prowadzonego postępowania nie zostało jednocześnie zbadane, udowodnione i stwierdzone spełnienie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazanych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność ta stanowiła zarzut wniesionego odwołania. Tym samym Wojewoda [...] nie zbadał dokładnie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, a jedynie podtrzymał odmowę dokonania zwrotu, z uwagi na wybiórczo powołaną uchwałę NSA z 13 kwietnia 2015r., jak również nie odniósł się do twierdzeń podnoszonych przez strony. Co więcej Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji wprost stwierdził, że badanie zasadności twierdzeń podnoszonych przez strony i spełnienia przesłanek wskazanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy nie jest konieczne. Takie postępowanie wskazuję zaś na szereg naruszeń przepisów proceduralnych. Starosta [...] nie wskazał ostatecznie na jakich dowodach oparł swoją decyzję, a Wojewoda [...] pomimo podnoszonych zarzutów dotyczących postępowania Starosty [...] odnośnie kwestii dowodowych nie tylko nie uwzględnił uwag Burmistrza Miasta Ł., ale ponadto stwierdził, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie jest konieczne. Zaniechanie przez Wojewodę [...] przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy jednoczesnym niedokładnym i wadliwym jego przeprowadzeniu przez Starostę [...] doprowadziło do braku wykazania jednoznacznego spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy, co jest także przedmiotem spornym i ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Skarżąca podniosła, że obydwa organy uznały, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej działki nr 1842 w Ł., natomiast wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe lub późniejszy jego brak w postępowaniu odwoławczym doprowadziły do błędnego i mogącego rodzić niekorzystne dla skarżącej skutki w przyszłości uzasadnienia, bowiem wskazana w uzasadnieniach decyzji podstawa odmowy dokonania zwrotu daje możliwość, jak zauważył sam Starosta [...] i Wojewoda [...], dochodzenia przez spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości w drodze sądowej odszkodowania w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej organ administracyjny nie może się zwolnić od prowadzenia postępowania na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko w związku z tym, że nieruchomość nie jest już własnością podmiotu który potencjalnie będzie zobowiązany do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pozbawienie Skarbu Państwa lub, jak w niniejszym przypadku, jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Miasta Ł., możliwości obrony swych praw i udowodnienia niezbędności wywłaszczenia dokonanego przed laty stanowi naruszenie przepisów: art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów art. 77, art. 78, art. 81 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona, a w takiej sytuacji prawo własności wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na wcześniejszy nią obrót i rozdysponowanie nie podlega zwrotowi. Jednocześnie istotne z punktu widzenia organów administracyjnych obu instancji winno być rozważanie czy pierwotny cel publiczny, dla którego realizacji nastąpiło wywłaszczenie, był realny i prawdziwy, nie zaś stanowił pretekst dla późniejszego rozporządzenia nieruchomością. Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie uzasadnienia decyzji zakresie w jakim uznano za niekonieczne zbadanie okoliczności uregulowanych w art. 136 ust. 1 u.g.n., jak i terminów z art. 137 tej ustawy oraz wskazano jako podstawę wydania odmowy dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej wcześniejsze zbycie na rzecz osoby trzeciej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie jaki jest zakres postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbytej osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.

Zgodzić się zatem należy z organami obu instancji, że uchwała składu 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015r., podjęta w spawie o sygn. akt I OPS 3/14, w której wskazano, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wymienione w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. , podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy, pozostaje dla sądów administracyjnych wiążąca (art. 296 § 1 p.p.s.a.). Po dacie jej podjęcia zatem, wszystkie składy sądów obowiązane są do stosowania przyjętej w niej wykładni prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015r., syg. akt II OSK 1632/13 i z dnia 26 listopada 2014r., syg. akt II FSK 1474/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, odmowa zwrotu nieruchomości z powodu jej zbycia osobie trzeciej możliwa jest wyłącznie wówczas gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a zbycia dokonano z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy. Uchylenie się w związku z tym przez organ odwoławczy od zbadania przesłanek, warunkujących zwrot nieruchomości, stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., skutkujące w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Analizując treść art. 136 u.g.n. należy wskazać, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podzielić można na formalnoprawne i materialnoprawne.

Przesłanki formalnoprawne, czyli procesowe, ograniczają się wyłącznie do wymogów formalnych wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Do przesłanek tych należy więc po pierwsze fakt wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem na określony cel publiczny, pod drugie zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, po trzecie wniosek byłego właściciela albo jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże tylko przesłanka pierwsza i trzecia są przesłankami obligatoryjnymi skutecznego wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. Brak wywiązania się przez gminę z obowiązku zawiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zamiarze jej użycia na inny cel, a nawet jej faktyczne zbycie, nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody do wszczęcia postępowania o zwrot tej nieruchomości, co zdaje się wynikać zarówno z treści uzasadnienia uchwały, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych. Natomiast brak wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości albo ustalenie, że do wywłaszczenia nie doszło, uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe zostało wszczęte, podlega umorzeniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 457/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Natomiast to przesłanki materialnoprawne decydują o tym, czy wywłaszczona nieruchomości będzie podlegać zwrotowi. Przesłankami materialnoprawnymi jest po pierwsze rozstrzygnięcie spornej kwestii, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.), po drugie brak przesłanek negatywnych, uniemożliwiających zwrot – czyli gdy stan prawny aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W ocenie Sądu, w świetle wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, obie przesłanki materialnoprawne wymagają obligatoryjnego jednoczesnego zbadania przez organy administracji. Oznacza to, że w postępowaniu zwrotowym organ musi zbadać czy materialnoprawna przesłanka zwrotu została spełniona, a więc czy faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a także zbadać, czy nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości, który może być przeszkodą zwrotu. Należy przy tym mieć na uwadze, że pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek jest warunkiem sine qua non w stosunku do drugiej. W przypadku bowiem, gdy organ uzna, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po jego realizacji zmieniła się koncepcja gminy co do zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to odmowa zwrotu nieruchomości będzie oparta w zasadzie wyłącznie o pierwszą przesłankę materialnoprawną (z powodu jej niezaistnienia). Wówczas niedopełnienie przez organ zawiadomienia o zamiarze zbycia nieruchomości nie ma w sprawie jakiegokolwiek znaczenia (art. 136 ust. 2 u.g.n.) Natomiast jeżeli organ ustali, że przesłanka pozytywna została spełniona, to tylko wówczas może odmówić zwrotu nieruchomości wobec zmiany stanu prawnego nieruchomości, czyli przejścia jej własności na osobę trzecią.

Zgodzić się też należy ze skarżącą, że przesądzenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyłącznie w oparciu fakt, że nieruchomość została zbyta osobie trzeciej może pociągać za sobą odpowiedzialność odszkodowawczą zbywcy.

Gdyby natomiast przyjąć koncepcję zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w związku ze zbyciem nieruchomości to sąd powszechny będzie badał, czy został popełniony delikt i w ramach tego postępowania będzie ustalana realizacja celu wywłaszczenia, to w sposób sprzeczny z prawem doszłoby do zmiany właściwości rzeczowej podmiotów uprawnionych do orzekania, bowiem choć kwestie dotyczące własności to niewątpliwie kwestie cywilnoprawne, to jednak odjęcie własności na skutek wywłaszczenia zostało, wolą ustawodawcy, wyłączone spod właściwości sądów powszechnych i przekazane do rozstrzygania organom administracji w drodze decyzji administracyjnych.

Konkludując, organ miał obowiązek rozstrzygnąć kwestię, czy nieruchomość została użyta w celu niezgodnym z celem wywłaszczenia, a więc w tym zakresie skarga jest zasadna. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącej, choć możliwe jest zaskarżenie decyzji z powołaniem się na jej błędne uzasadnienie, to jednak skutkiem uwzględnienia skargi może być wyłącznie uchylenie decyzji, a nie tylko jej uzasadnienia w określonej części.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Ingerowanie w decyzję organu I instancji przy nierozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w jej zasadniczym aspekcie, stanowiłoby bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.

Prowadząc ponownie postępowanie, Wojewoda [...] rozpoznana sprawę, biorąc pod uwagę sformułowane wyżej poglądy prawne i wskazania co do zakresu postępowania.

ds