Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2337/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28 ust. 1, w zw. z art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...],[...] oraz [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1079/16 w sprawie ze skarg W. R., M. M., A. R.-G., [...] oraz [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr LXXXI/1219/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" 1. oddala skargi kasacyjne [...] oraz [...]; 2. uchyla zaskarżony wyrok w części pkt II w zakresie § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie stwierdza nieważność § 6 ust. 13 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obszaru oznaczonego w tej uchwale symbolem U8 - Tereny zabudowy usługowej; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skarg W. R.i, M. M., A. R.-G., [...] oraz [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr LXXXI/1219/13, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszarów oznaczonych numerami działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obrębu [...] jedn. ewid. [...], w pkt II. w pozostałym zakresie skargi oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wskazał to sąd wojewódzki, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SA/Kr 97/14, WSA w Krakowie po rozpoznaniu skarg [...],[...] oraz W. R., A.R.-G. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" (dalej także MPZP), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podjęta przez Radę Miasta Krakowa uchwała, w sprawie MPZP została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 września 2013 r., pod poz. 5502. Sąd w przywołanym wyroku uznał, iż każdy ze skarżących wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez część opisową planu, a konkretnie § 9 ust. 2 MPZP, treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., Upzp) sąd ten zauważył, że zgodnie z cyt. przepisem, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, rozp. MI z 2003) w wyroku II SA/Kr 97/14 stwierdzono, że jednoznacznie determinują one powinność prawodawcy lokalnego określenia w tekście planu miejscowego obok klasyfikacji ulic, także ich parametrów. Zdaniem wówczas orzekającego sądu, nie stanowiło wypełnienia wymogów wynikających z treści powszechnie obowiązującego prawa określenie w części tekstowej planu jedynie klasy technicznej drogi i następnie naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 w/w rozporządzenia. W prezentowanej wówczas ocenie sądu pierwszej instancji, przesłanek art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003 nie spełniał § 9 ust. 2 MPZP. Analiza części tekstowej kontrolowanego planu nie pozostawiać miała wątpliwości co do tego, że w jego tekście nie zawarto parametrów tych dróg. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Gminy podnoszącego, że rysunek zaskarżonego planu jest sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości tego parametru, i że graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi są niewątpliwie drogi, a wykorzystanie współczesnych technik cyfrowych odczytu takich parametrów nie powinno sprawiać większych trudności. Ustalone i opisane powyżej uchybienie prawa dokonane przez organ planistyczny należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasady materialnej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp, i które skutkowało, w tym przypadku, powinnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W obecnie kontrolowanym wyroku przytaczano dalsze wywody zawarte w wyroku II SA/Kr 97/14, których wynikało, że rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. W wówczas prezentowanej ocenie sądu pierwszej instancji, to naruszenie zasad sporządzania planu, przejawiające się naruszeniem granic władztwa planistycznego kwalifikuje część tekstową i obszary na rysunku planu oznaczone symbolem KDW do stwierdzenia nieważności. Ponadto WSA w Krakowie zauważył, że w odniesieniu do gruntów budowlanych w kontrolowanym planie nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Poza postanowieniami: § 16 ust. 4 pkt 5 planu odnoszącym się do obszarów [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], § 17 ust. 4 pkt 5 planu odnoszącym się do obszarów [...],[...],[...],[...], § 18 ust. 7 pkt 5 planu odnoszącym się do obszarów [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], § 19 ust. 4 pkt 5 planu odnoszącym się do obszaru [...], § 20 ust. 4 pkt 4 planu odnoszącym się do obszaru [...], § 22 ust. 4 pkt 4 planu odnoszącym się do obszaru [...] w MPZP w ogóle nie nawiązano do szerokości "nowo wydzielanych" działek budowlanych. Ponadto, nie określono minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla terenów [...] (§ 53), [...] (§ 54), [...] (§ 55), [...],[...] (§ 57), [...],[...],[...] (§ 58), [...] (§ 59), [...],[...] (§ 60), [...] (§ 61), [...] (§ 62), [...] (§ 63), [...],[...] (§ 64), [...] (§ 65), [...],[...],[...],[...] (§ 66), [...] (§ 67), [...],[...] (§ 68), [...] (§ 69), [...],[...] (§ 70), [...] (§ 71), [...],[...] (§ 72), [...] (§ 73), [...] (§ 75). Sąd w wyroku II SA/Kr 97/14 stwierdził, że we wskazanym powyżej zakresie tekst kontrolowanego planu nie zawiera postanowień dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził również, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące całkowitej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa przeznaczenia następujących terenów w obszarze MPZP: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto, trafnie wskazać mieli skarżący na szereg istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w planie, a przeznaczeniem wynikającym ze studium, jak również kwestionując wskaźnik wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez prawodawcę lokalnego na danym terenie. Za nieuzasadnione uznano wyeliminowanie dopuszczonej przez studium funkcji mieszkaniowej dotąd realizowanej i istniejącej. Zdaniem tegoż sądu wyrażonym w wyroku II SA/Kr 97/14, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna współgra z funkcją usługową i stanowi realizację kierunku zagospodarowania sformułowaną w studium dla terenów oznaczonych [...]. W konkluzji w/w wyroku stwierdzono, że wskazane naruszenia prawa posiadają atrybuty naruszenia zasady materialnej uchwalania planu wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 28 Upzp w zw. z 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i kwalifikują do stwierdzenia nieważności rysunku planu w części oznaczonej symbolem [...]-[...] i części tekstu planu zawartej w jego § 51. Zdaniem sądu wojewódzkiego kwestią wymagającą ustosunkowania się było podnoszone przez [...] przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego polegające na zakazie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m². Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do całości kontrolowanej sprawy stwierdził, że mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji, którego obszerne fragmenty przywołano w obecnie kontrolowanym wyroku sądu a quo, wskazano, że usprawiedliwione okazały się podstawy zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne ze studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury na skutek oparcia wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej. Zarzuty te były ściśle powiązane z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w efekcie niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w wyroku tego sądu z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13, że § 4 pkt 9 rozp. MI z 2003 nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zauważono też, iż sąd pierwszej instancji stając na stanowisku, iż w planie winno określić się parametry drogi wskazuje na brak określenia parametru jej szerokości, nie wyjaśnił jednak dlaczego ogranicza nakaz uwidocznienia tylko tego parametru, a pomija inne parametry techniczne. Ponadto, w rozporządzeniu tym określono dziesiątki innych parametrów technicznych, takich jak np. parametry techniczne wlotu skrzyżowania drogi, kątów nachylenia niwelety, nadto parametry geometryczne łącznicy, zjazdów i skrzyżowań, parametry urządzeń do odwodnienia wgłębnego drogi, parametry techniczne miejsc postojowych i inne. Sąd Naczelny stwierdził dalej, iż gdyby zatem przyjąć, że w planie zagospodarowania przestrzennego należy określać parametry techniczne dróg (a nie układu komunikacyjnego), to konsekwentnie należałoby przedstawiać wszystkie wymienione wyżej parametry techniczne, co w rezultacie prowadziłoby do powstania projektu budowlanego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu. Za zasadny uznano zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z § 4 pkt 9 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w konsekwencji niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień.

Jak dalej w wyroku II SA/Kr 1079/16 wskazano, pozostałe zarzuty Gminy Kraków w skardze kasacyjnej od wyroku II SA/Kr 97/14 odnoszące się do niezgodności planu ze studium również zasługiwały na uwzględnienie. Dokonana przez sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej uchwały – zdaniem sądu kasacyjnego – nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do studium nie uwzględnił w pełni postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium, w szczególności z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 w zw. i pkt 5 studium dopuszczającego w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium. W wyroku kasacyjnym wskazano, aby sąd pierwszej instancji miał na uwadze, iż granicą kognicji sądu jest wyrażony w skardze naruszony interes prawny strony skarżącej. Skoro w wyroku sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie, w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp, to wymienione okoliczności pozostawać musiały poza rozważaniami, jakie zobowiązany był poczynić ten sąd rozpoznając złożone w niniejszej sprawie skargi. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego.

Ponownie rozpoznając wniesione skargi WSA w Krakowie orzekł, jak w przywołanej na wstępie sentencji wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., zaś uzasadniając go wskazał, że ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2992/14 wiąże go przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Dalej dokonano kompilacji oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że ustalenia skarżonego planu miejscowego w zakresie parametrów dróg uznać należy za prawidłowe, a kwestię zgodności ustaleń planu ze studium należy dokonać z uwzględnieniem części tekstowej tego studium, w szczególności z ustaleniem z pkt 4.2.1 w zw. z pkt 5, które dopuszcza w planach miejscowych korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium. Przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wedle którego ewentualne stwierdzenie nieważności MPZP może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Ocena ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 Upzp, powinny pozostawać poza rozważaniami, sądu rozpoznającego złożone w niniejszej sprawie skargi, skoro w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego.

W konsekwencji uprzednich wywodów wskazano w wyroku II SA/Kr 1079/16, że formułowane w skargach zarzuty dotyczące niezgodności "zapisów planu" z "zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" dla terenów nie stanowiących własności (przedmiotu użytkowania wieczystego) skarżących, a także odnoszące się do zapisów planu, które bezpośrednio nie odnoszą się do nieruchomości skarżących, takich jak parametry obszarów przeznaczonych pod drogi, kwestia zasad scaleń czy pominięcia w skarżonym planie miejscowym obligatoryjnych zdaniem skarżących zapisów, należy uznać za kwestię nie podlegającą badaniu przez sąd w sprawie wszczętej w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie są to bowiem kwestie, które naruszają interes prawny skarżących.

Dalej sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy takich jak dopuszczalna wysokość, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, wskaźnika zainwestowania, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej czy ograniczenia co do powierzchni obiektów handlowych (wielkopowierzchniowych) wskazał, że ograniczenia te niewątpliwie godzą w prawo własności jakie skarżącym przysługuje do nieruchomości objętych skarżonym planem, ograniczają bowiem możliwość przyszłego zainwestowania w tym terenie. Prawo własności nie ma jednak charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Wywód w tym aspekcie obszernie uargumentowano, poprzez odwoływanie się do dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Sąd wojewódzki podniósł, że ograniczenia jakie wprowadził skarżony plan w ograniczeniu przyszłego zainwestowania, uznać należy za dopuszczalną ingerencję w prawo własności i użytkowania wieczystego przysługujące skarżącym. Skarżący muszą się liczyć z ograniczeniami co do możliwości dalszego zainwestowania z uwagi na dobra ogólne, wzgląd na interes innych podmiotów którym przysługują prawa do nieruchomości objętych planem ale też społeczności w szerszym rozumieniu, która w mieście takim jak [...] także na skutek nadmiernego zainwestowania doznaje niedogodności w życiu codziennym.

Dalsze uwagi sądu dotyczyły kwestii zgodności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium. Po ogólniejszych uwagach w tej kwestii podniesiono, że dokonując porównania zapisów studium i zapisów planu w granicach działek należących do skarżących, stwierdzić należy, iż teren stanowiący przedmiot użytkowania wieczystego [...] oznaczono jako ZP21, tj. teren zieleni urządzonej. Przeznaczenie to jest zgodne z przeznaczeniem określonym w studium, gdzie teren ten także oznaczono jako zieleń urządzoną. Prawodawca lokalny zachowując zasadę o której mowa w art. 20 Upzp, tj. zasadę, iż plan nie narusza ustaleń studium, musiał nadać dla tego terenu takie właśnie przeznaczenie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu np. jako zieleni urządzonej nie ma znaczenia w stopniu determinującym czy na danym terenie zieleń taka już występuje czy tylko teren ten graniczy z obszarami zieleni, ale sam takiego charakteru nie ma.

Sąd wojewódzki stwierdził z kolei, iż także teren będący w użytkowaniu wieczystym [...], tak w studium jak i w planie mają przeznaczenie zbieżne tj. w planie jest to obszar oznaczony jako [...] – zabudowa usługowa, a w studium UC – usługi komercyjne. Strona ta miała nie kwestionować ustaleń planu w tym zakresie, ograniczając się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego. Odnosząc się do tych zarzutów, poza argumentami uprzednio wskazanymi, sąd pierwszej instancji wywodził, że bez znaczenia jest, iż przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkownik wieczysty miał prawną możliwość prowadzić w posiadanym obiekcie działalność handlu wielopowierzchniowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu na przyszłość, co nie zawsze musi odzwierciedlać zamysły podmiotów posiadających nieruchomości na danym obszarze. W tym konkretnym przypadku w planie dostosowano przeznaczenie terenu do już istniejącego i funkcjonującego obiektu o charakterze wystawienniczym. Zdaniem sądu wojewódzkiego ustalenia MPZP nie pozbawiają zresztą strony skarżącej możliwości zmiany profilu działalności tego obiektu na handlowy, istnieje tylko konieczność dostosowania powierzchni zabudowy obiektu wraz z powierzchnią magazynową do wzmaganej planem wielkości tj. max. 2000 m². Pokreślono w wyroku, że § 6 ust. 13 planu stanowiący, iż w obszarze całego planu wyklucza się powstanie obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m², nie dotyczy jedynie obszaru [...], ale wszystkich terenów planem objętych. Wynika on z założeń planistycznych i nie jest dla skarżących w żaden sposób dyskryminujący. Zdaniem składu orzekającego sądu pierwszej instancji, formułowany w § 40 ust 4 MPZP, zakaz wznoszenia między innymi obiektów składowych i magazynowych, nie dotyczy prowadzenia tego typu działalności w istniejących już obiektach, a jedynie zakaz budowy nowych obiektów tego typu.

Odnosząc się do skargi W. R., M. M., A. R.-G. uznano, że jest ona częściowo zasadna w zakresie dotyczącym zgodności planu ze studium oraz naruszenia zasad sporządzenia planu. Według studium obszary, na których skarżący są właścicielami nieruchomości, oznaczone są [...] – tereny pod zabudowę usługową i produkcyjna - zabudowa produkcyjna, usługowa i magazynowa z możliwym uzupełnieniem programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Tereny te w planie uzyskały oznaczenie [...] z przeznaczeniem pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Za nieprzekonywujące uznał sąd wojewódzki stanowisko organu, iż przeznaczenie określone w planie jest dopuszczalnym elastycznym doprecyzowaniem zapisów uchwalonego planu do zapisów studiom.

W ocenie tegoż sądu organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn w projekcie planu, mimo uwzględnienia uwag skarżących co do przeznaczenia terenów, obszary na których znajdowały się nieruchomości skarżących oznaczono jako usługowe bez dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem WSA w Krakowie stanowi to naruszenie trybu sporządzania planu. Uwzględnienie uwag i brak zamieszczenia w projekcie planu, a finalnie także w planie uchwalonym, tych pozytywnych dla wnioskodawców rozstrzygnięć nie można było uznać za aspekt prawnie obojętny – tym bardziej, że skarżący wnosili o zachowanie przeznaczenie terenu w pełnej zgodzie ze studium, co znalazło pozytywny odbiór organu planistycznego, czemu jednakże nie dał wyrazu tak przy sporządzeniu projektu planu, jak i przy jego uchwalaniu. Zdaniem sądu skutkowało to nieważnością skarżonego planu w części skarżonej przez W. R., A. R.-G. i M. M.

Dalej sąd wojewódzki podnosi, że rysunek planu przynajmniej we fragmencie obejmującym obszar [...], gdzie zdaniem sądu znajdują się działki [...],[...] i [...] (lewy górny obszar tego terenu) jest mało czytelny z uwagi na linie nachodzące na numery działek i dwa zaczernienia (poprzeczna pasy), pod którymi jak się wydaje także są numery działek. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie stanowisko zajęte przez organ przy rozpoznaniu uwag, przynajmniej częściowo nie było prawidłowe. Podkreślił też, że jeżeli wszystkie nieruchomości skarżących zostały objęte obszarami [...]-[...], dla których to obszarów przeznaczenie było wspólne, to nawet przekroczenie granic obszaru oznaczonego w studium [...] przez niektóre działki czy pozostawanie ich poza tym obszarem nie uzasadniało zmianę przeznaczenia terenu w planie przez pominięcie dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej, a co najwyżej objęcie ich obszarem o innym przeznaczeniu. Stąd też konieczność stwierdzenia nieważności dla wszystkich skarżonych w skardze W. R., A. R.-G. i M. M. działek.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiodły [...], Gmina Miejska w [...] oraz [...].

W skardze kasacyjnej [...], działający jej imieniem pełnomocnik zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt II wyroku.

Zaskarżonemu we wskazanym zakresie wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wnoszenia skarg kasacyjnych Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego, "a w szczególności":

art. 1 ust 2 pkt 7 w zw. z art. 6 Upzp poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego w stopniu powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej działki położonej w [...] nr. [...] obr. [...],

art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, a w szczególności prawa do korzystania z działki [...] obr. [...], poprzez zakazanie w zaskarżonej uchwale wznoszenia budynków na terenie stanowiącym jej własność,

- nie uwzględnienie faktu, że zgodnie z obecnym studium, działka nr [...] obr. [...][...] w [...], weszła na nowo w skład terenów określonych symbolem MW (czyli teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), co jedynie potwierdza, iż przyjmując racjonalne zasady planowania, działka [...] w żadnym razie nie powinna zostać włączona do terenu ZP21.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez nie stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy Rada Miasta [...] w sposób istotny naruszyła procedurę planistyczną poprzez brak poddania ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu zaskarżonej uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby przedmiotowe naruszenie zostało przez sąd pierwszej instancji uwzględnione zaskarżona uchwała zostałaby wyeliminowana z porządku prawnego.

W związku z naruszeniami [...] wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy

WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie:

2. zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności "postanowień"

uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w części dotyczącej działki [...] obr. [...][...],

1) części graficznej MPZP włączającej do strefy [...] przedmiotową działkę,

2) § 59 pkt 4 uchwały MPZP w części, w jakiej zakazuje wznoszenia budynków oraz obiektów tymczasowych, budowy nawierzchni asfaltowych i betonowych pod ciągami pieszymi, trasami rowerowymi, placami zabaw oraz boiskami sportowymi, budowy ogrodzeń,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych,

rozpoznanie sprawy na rozprawie również pod nieobecność skarżącego.

Skarżące kasacyjnie Towarzystwo rekapitulując przebieg dotychczasowego postępowania sądowego wywodzi, że brak jest przesłanek do wyłączenia działki nr [...] do konturu planistycznego [...]. Eksponuje ponadto, że wedle "obecnego" Studium działka ta weszła w skład terenów oznaczonym symbolem MW, zatem przeznaczona jest pod zabudowę. Ponadto zarzuca Radzie Miasta [...] wadliwość czynności rozpatrzenia uwag do planu.

W skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] działający jej imieniem pełnomocnik zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt I. i powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1 Ppsa poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie błędne ustalenie, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne studium oraz że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez nieuzasadnione częściowe uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 17 pkt 4 Upzp w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy faktycznie regulacja ta nie znajduje zastosowania do oceny skarżonej uchwały.

Z uwagi na powyższe Gmina Kraków wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w

całości, względnie przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

Ponadto wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podkreślono, że nawet proste przeniesienie sposobu rozpatrzenia wniosków do najwcześniejszej wersji projektu planu nie gwarantuje komukolwiek, że zapisy planistyczne nie ulegną zmianie w toku procedury planistycznej. Dalej zauważa, że mieszany charakter kategorii ustaleń zawartych w Studium nie oznacza, iż w planie miejscowym należy powielić te mieszane kategorie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że kierunek [...] nie oznacza, iż na tym obszarze, w planie miejscowym muszą zawsze wystąpić kumulatywnie funkcje odrębnie przypisane terenom U i PC. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy sąd pierwszej instancji niezasadnie wywiódł, że wykluczenie funkcji mieszkaniowej na należących do skarżących działkach stanowi naruszenie ustaleń Studium.

Skargę kasacyjną wywiodła także "[...], zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie części jego pkt II, tj. w zakresie w jakim oddala w pozostałym zakresie skargę tej Spółki.

Na podstawie przepisu art. 174 "§ 1 i 2" Ppsa powyższemu orzeczeniu zarzuca:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm., Pusa) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i w konsekwencji naruszenie art. 151 Ppsa poprzez nierozpoznanie w całości skargi złożonej przez "[...] skutkujące orzeczeniem w granicach węższych niż granice sprawy przez pominięcie w całości zarzutu naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp i w efekcie oddalenie skargi w sytuacji naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 Upzp, w sytuacji zaistnienia przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego interesu strony,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj. art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 Upzp poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której uchwała ta podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, tj. w sytuacji zaistnienia rażącego naruszenia przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości dotkniętej działaniem miejscowego planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, a nadto w sytuacji zignorowania przez Radę Miasta [...] przy sporządzeniu miejscowego planu walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 13 zakazu powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m².

Mając na uwadze [...] powyższe wnosi o:

na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania,

na podstawie art. 176 § 2 Ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

orzeczenie o kosztach postępowania przed sądem drugiej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu 7 sierpnia 2017 r. do sądu wojewódzkiego wpłynęła odpowiedź W. R., A. R.-G. oraz M. M. na skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...], w której wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem tych skarżących organy Gminy bez uzasadnionych podstaw i z przekroczeniem władztwa planistycznego nie tylko w całości pominęły dopuszczoną przy rozpoznaniu wniosków i zgodną ze Studium uzupełniającą funkcję mieszkaniową, ale również funkcję produkcyjną wskazanych terenów, określoną w Studium. W ich ocenie nie może uchodzić uwadze, że Gmina uchwalając zaskarżony plan miejscowy w całości pominęła specyfikę terenu, na której znajdują się nieruchomości skarżących, a w szczególności aktualną wysokość budynków, istniejący wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchni zagospodarowania, powierzchni biologicznie czynnej, zabudowę w granicy działek – tak jakby parametry te ustalono dla terenu niezabudowanego. Tymczasem wszystkie nieruchomości na tym obszarze są zabudowane, a ustalone w MPZP parametry zabudowy są znacznie niższe od już istniejącego stanu faktycznego.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie [...] podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, zaś M. M. imieniem własnym oraz jako pełnomocnik W. R. oraz A. R.-G., wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skargi kasacyjne Gminy [...] oraz [...] nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny Gminy [...] odnośnie naruszenia art. 133 § 1 Ppsa poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie błędne ustalenie, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne studium oraz że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury, a także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez nieuzasadnione częściowe uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami. Z pierwszego z tych przepisów wynika jedynie, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Niesporne jest, że zaskarżony wyrok został wydany na posiedzeniu jawnym i po zamknięciu rozprawy. Naruszenie art. 133 § 1 Ppsa byłoby trafne, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Skarżąca kasacyjnie Gminy [...] nie wskazuje jednak w uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej, aby taki przypadek miał odnosić się do zaskarżonego wyroku. Prezentowana w tym zakresie argumentacja ogranicza się do zagadnienia dopuszczalności "pominięcia" w planie miejscowym jednego z mieszanych ustaleń dla danego terenu, przewidzianych w Studium. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadnia – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – skonstruowanej w powyższym zakresie podstawy kasacyjnej.

B. W konsekwencji nie jest też zasadny zarzut kasacyjny Gminy [...] naruszenia przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa. Z pierwszego z tych przepisów wynika jedynie, iż "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", drugi zaś określa, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności".

W judykaturze wskazuje się, że przepis art. 147 § 1 Ppsa należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd pierwszej instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać sądowi pierwszej instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., II GSK 637/15, LEX nr 2207066). Art. 147 § 1 Ppsa reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, mającej za przedmiot m. in. akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne uchybienia innym przepisom postępowania przy rozpoznawaniu skargi. W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 Ppsa nie może być uznany za skuteczny bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności tego rodzaju uchwał. W przedmiotowej sprawie przepisem takim jest art. 28 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części", lektura zaskarżonego wyroku wskazuje, że w części, w której uwzględniono jedną ze skarg ten właśnie przepis stanowił podstawę wyrokowania przez WSA w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] nie powiązała jednak zarzutu naruszenia art. 147 § 1 Ppsa z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp. Aby zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że sąd wojewódzki stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można byłoby ocenić dopiero po zbadaniu trafności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 Upzp.

C. Nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 4 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie, skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 Ppsa), a taki stan zachodzi w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do powyżej postawionego zarzutu kasacyjnego Gminy [...]. Uwzględniając zarzuty skargi W. R., M. M., A. R.-G. WSA w Krakowie stwierdził jej częściową zasadność w zakresie dotyczącym zgodności planu ze studium oraz naruszenia zasad sporządzenia planu (s. 18 wyroku II SA/Kr 1079/16). Sąd wojewódzki analizując ową zgodność treści zaskarżonego planu z ustaleniami Studium doszedł do przekonania, że wykluczenie funkcji mieszkaniowej na oznaczonych działkach należących do skarżących, pomimo dopuszczalnego "mieszanego" przeznaczenia ich w Studium także pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nie było prawidłowe i nie podzielił prezentowanej przez Gminę [...] argumentacji o "elastyczności" w doprecyzowaniu ustaleń Studium w MPZP. Dodatkowo sąd wojewódzki brak zachowania w skarżonym planie funkcji budownictwa mieszkaniowego w obszarach [...]-[...] ma także szerszy charakter, dotykający kwestii prawidłowości trybu sporządzania planu. Sąd a quo przytoczył treść art. 17 pkt 1 i 4 Upzp, przywołując kompetencję organu sporządzającego projekt planu, by w tym kontekście zakwestionować takie działanie organu, który wprzódy uwzględnił wnioski skarżących odnośnie sposobu przeznaczenia działek przy ul. [...] w [...], aby później ustalić projekt planu nie uwzględniający tych wniosków skarżących. To zostało uznane za naruszenie trybu sporządzenia planu.

Gmina [...] trafnie co do reguły zarzuca sądowi wojewódzkiemu, że niewłaściwie zastosował przepis art. 17 pkt 4 Upzp, tj. w brzmieniu, który nie mógł być stosowany do przedmiotowego MPZP. Strona skarżąca kasacyjnie nie powołała się przy tym, na regułę intertemporalną, zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), wedle którego "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". O przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" zdecydowała Rada Miasta Krakowa uchwała z dnia 28 lutego 2007 r. Nr VII/94/07, przeto z mocy art. 4 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., zastosowanie miały "przepisy dotychczasowe". Art. 17 Upzp w brzmieniu sprzed daty wejścia w życie cyt. ustawy określał kolejne czynności wójta, burmistrza albo prezydenta miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, z pkt 4 tego artykułu wynikało zaś, że organ planistyczny "sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Przywołanie zatem w motywach wyroku sądu pierwszej instancji przepisu art. 17 pkt 4 Upzp w brzmieniu, z którego wynikałoby, że obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest sporządzenie projektu planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, nie było prawidłowe. Niemniej jednak z mocy przepisów Upzp w brzmieniu, które miało zastosowanie do skarżonego MPZP niewątpliwie wynikał obowiązek organu wykonawczego gminy do sporządzenie projektu planu, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz rozpatrzenia wniosków do tego planu. Zgodzić należy się z sądem wojewódzkim w tym aspekcie, w jakim do uwzględnienia skargi W. R., M. M., A. R.-G. doszło przede wszystkim z powodu niezgodności ustaleń MPZP z ustaleniami Studium, z tych względów podniesiony zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 Upzp nie został uwzględniony.

D. Nie jest trafny zarzut kasacyjny [...] odnośnie naruszenia przepisów art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez nie stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy Rada Miasta [...] w sposób istotny naruszyć miała procedurę planistyczną poprzez brak poddania ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu zaskarżonej uchwały w trakcie trwania procedury planistycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące kasacyjnie [...] eksponuje – przywołując wybrane stwierdzenia zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych – że rozpatrzenie uwag do planu zagospodarowania przestrzennego winno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzać jego uchwalenie oraz, że istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag. Dodatkowo podkreśla się, że lista uwag nieuwzględnionych przez Radę Miasta [...] jest identyczna z listą uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...]. Rzecz jednak w tym, że skarżące kasacyjnie Towarzystwo nie wskazuje, aby to jego uwaga złożona i nieuwzględniona przez Prezydenta Miasta [...] miała nie być z kolei poddana pod głosowanie przez Radę Miasta [...]. Z do uchwały Rady Miasta Krakowa do uchwały Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. (MPZP) wynika, że uchwałodawczy organ planistyczny objął nią rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" w postaci załącznika nr 3 do w/w uchwały. Z treści tego załącznika wynika, że zawiera on listę uwag, które zostały przez organ uchwałodawczy gminy nieuwzględnione. Co prawda z załącznika tego nie wynika czy poszczególne uwagi były rozpatrywane indywidualnie, nie oznacza to jednak, że organ gminy nie wykonał czynności w zakresie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, stosownie do normy art. 20 ust. 1 Upzp. Zgodnie z cyt. przepisem uchwalenie miejscowego planu ma nastąpić "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przepis art. 20 ust. 1 Upzp w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, nie został naruszony w sposób, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Podnoszony przez skarżące Towarzystwo brak rozpatrzenia uwag w sposób indywidualny, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, dodatkowo nie stwierdzono, aby strona skarżąca kasacyjnie taką uwagę składała.

E. Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny [...] odnośnie naruszenia przepisów art. 1 ust 2 pkt 7 w zw. z art. 6 Upzp poprzez ich niezastosowanie, co skutkować miało nadużyciem władztwa planistycznego w stopniu powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej działki położonej w Krakowie nr. [...] obr. [...][...], oraz naruszenia przepisów art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, a w szczególności prawa do korzystania z działki [...] obr. [...][...], poprzez zakazanie w zaskarżonej uchwale wznoszenia budynków na terenie stanowiącym jej własność.

Trafnie WSA w Krakowie przywołał uregulowania dotyczące prawnych sposobów powiązania ustaleń MPZP ze Studium, rekapitulując także wywody zawarte w wyroku II OSK 2992/14 wydanym w granicach tej sprawy, którym był związany i jest związany tam wyrażoną oceną także Sąd orzekający obecnie. Prawidłowo sąd wojewódzki ustalił, dokonawszy porównania treści studium i ustaleń planu w granicach działek należących do skarżącego kasacyjnie Towarzystwa, stwierdzając, iż teren stanowiący przedmiot użytkowania wieczystego Towarzystwa strony oznaczono jako [...] tj. teren zieleni urządzonej. Przeznaczenie to jest zgodne z przeznaczeniem określonym w studium, gdzie teren ten także oznaczono jako zieleń urządzoną. Zasadnie stwierdzono ponadto, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu np. jako zieleni urządzonej nie ma znaczenia w stopniu determinującym czy na danym terenie zieleń taka już występuje, czy tylko teren ten graniczy z obszarami zieleni, ale sam takiego charakteru nie ma. O przeznaczeniu terenu w planie miejscowym nie decydują także zapisy w ewidencji gruntów, zapisy te jedynie oznaczają dotychczasowe przeznaczenie działek gruntowych, a plan miejscowy przeznaczenie to może zmienić, co ewentualnie stanowić będzie podstawę do zmiany oznaczenia gruntu w ewidencji.

Z powyższych względów nie można skutecznie zarzucać sądowi brak zastosowania przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. Upzp poprzez pominięcie tam określonej wartości w planowaniu przestrzennym, jaką jest uwzględnianie prawa własności. Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku wskazał ponadto na konsekwencje uchwalenia planu, gdy doszło do ograniczenia lub wykluczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto sąd ten zasadnie wskazał na potrzebę respektowania ustaleń Studium. Argumentacja skarżącego kasacyjnie Towarzystwa w dużej mierze ma charakter celowościowy, nadto odwołuje się do "obecnego" Studium i tam zawartego przeznaczenia działki, poprzez umieszczenie jej terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rzecz w tym, że skarżony MPZP był uchwalany i jego legalność oceniana przy oznaczonych ustaleniach zawartych w Studium. O ile te ustalenia Studium uległy zmianie, to nie mogą stanowić z kolei o w wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Z tych samych względów nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP, dodatkowo autor skargi kasacyjnej Towarzystwa nie dostrzegł, że oba te artykuły dzielą się na ustępy, w petitum zarzutów kasacyjnych nie wskazano prawidłowo pod względem formalnym, jednostek redakcyjnych tych artykułów, co – przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej – uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

F. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut [...] naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) – Pusa, w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i w konsekwencji naruszenie art. 151 Ppsa poprzez "nierozpoznanie w całości skargi złożonej przez [...] skutkujące orzeczeniem w granicach węższych niż granice sprawy przez pominięcie w całości zarzutu naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp i w efekcie oddalenie skargi w sytuacji naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 w zw. z art. 233 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 Upzp, w sytuacji zaistnienia przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego interesu strony". Zarzut ten oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa, nie zaś – jak to wskazano w skardze kasacyjnej na art. 174 "§" 2 Ppsa – w tej zaś podstawie kasacyjnej chodzi o wykazanie, że kwestionowany wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja sformułowanego zarzutu sprowadza się do wywodu, że sąd wojewódzki miał nie rozpoznać całości skargi tej Spółki i orzec "w granicach węższych niż granice sprawy", tym samym uchybić przepisowi art. 134 § 1 Ppsa, a w konsekwencji art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi. Tak rozumianego zarzutu Sąd Naczelny nie podziela.

Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających z kolei uwzględnienie skargi. Art. 151 Ppsa w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter.

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa, to przepisy te mają charakter ustrojowy i wynika z nich tylko tyle, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie oznaczonych sporów kompetencyjnych i o właściwość, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie wskazano w jakikolwiek sposób, aby WSA w Krakowie miał uchybić wskazanym przepisom, skoro nie ulega wątpliwości, iż sąd ten poddał kontroli oznaczoną formę działalności administracji publicznej i nie stosował innego, niż legalność, kryterium swej kontroli.

Z przepisu art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, to ostatnie zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Granice sprawy rozpoznanej przez sąd wojewódzki wyznaczał jej przedmiot – uchwała Rady Miasta Krakowa w przedmiocie MPZP. Sentencja zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, że sąd wojewódzki przedmiotem swego wyroku uczynił cały MPZP, to iż nie uwzględnił skargi zarzutów [...] oddalając jej skargę, nie czyni zasadnym zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Spółka [...] podnosząc powyższy zarzut eksponuje, że sąd wojewódzki nie dokonał należytej oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności, ograniczając się do stwierdzenia, że zarzut ten w skardze podniesiony zauważył. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony w ślad za tym nie poszło jednak rozważenie powyższego zarzutu, brak jest uzasadnienia dlaczego sąd przyjął, iż do naruszenia tych wartości w planowaniu przestrzennym nie doszło zdaniem sądu a quo, brak jest w uzasadnieniu wyroku motywów oceny sądu w tym zakresie. Spółka nie podniosła wszak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa odnoszącego się do obligatoryjnych elementów uzasadnienia orzeczenia sądu, przeto argumentacja w tym aspekcie zawarta w skardze kasacyjnej musiała pozostać poza uwagą Sądu. W tym aspekcie za nieskuteczne przyjdzie uznać wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do braku wskazania w motywach wyroku przyczyn wprowadzenia ograniczeń w wysokości zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy.

F. Za usprawiedliwiony Sąd uznaje z kolei zarzut [...] odnośnie naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp w odniesieniu do treści § 6 ust. 13 MPZP w zakresie dotyczącym obszaru objętego w zaskarżonej uchwale symbolem [...] – Tereny zabudowy usługowej. Podnosząc ten zarzut Spółka [...] eksponuje, iż doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu wobec rażącego naruszenia przysługującego jej prawa do nieruchomości, przekroczenia władztwa planistycznego oraz naruszenia zasady proporcjonalności, a to w konsekwencji zignorowania przez Radę Miasta [...] walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazu powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy wraz z powierzchnią magazynową jest większa niż 2000 m². Spółka ta eksponuje fakt uzyskania przez nią w 2007 r. potwierdzenia możliwości prowadzenia działalności wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w tym obszarze, na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Podkreśla także brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia takiego zakazu z § 6 ust. 13 MPZP na obszarze [...]. Nie godzi się z motywami sądu w tym aspekcie odwołującego się do "założeń planistycznych" w kontekście treści § 3 ust. 2 planu. Podnosi, że w planie posłużono się określeniem "powstanie obiektu" i "wznoszenie obiektu", Spółka podkreśla iż posiadane przez nią zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. na działanie wielkopowierzchniowego sklepu dotyczyło istniejącego obiektu o powierzchni sprzedaży ponad 6,6 tys. m², zaś maksymalna powierzchnia całkowita wraz z infrastrukturą (w szczególności magazyny i parkingi) wynosi ponad 25 tys. m². Dostosowanie zatem istniejącej powierzchni istniejącego obiektu do ustaleń planistycznych – w ocenie Spółki [...] – wymagałoby rozbiórki i wyburzeń, a nie wiadomo jaki jest publiczny interes dla wprowadzenia takiego zakazu.

W judykaturze (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2566/13, CBOSA.nsa.gov.pl) trafnie wskazuje się, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 Upzp wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

G. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej Spółki [...] w powyższym aspekcie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wojewódzki oddalając jej skargę w tym aspekcie uznał, że zakaz dotyczący powstania obiektów handlowych wielkopowierzchniowym o powierzchni zabudowy wraz z powierzchnią magazynową pow. 2000 m² na obszarze całego MPZP, wynikający z treści § 6 ust. 13 planu, nie ma charakteru dyskryminującego dla skarżącej Spółki, a ponadto bez znaczenia ma być posiadane uprzednio, tj. przed uchwaleniem MPZP, zezwolenia przez [...]na prowadzenie działalności w formie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Tej argumentacji Sąd w tym składzie nie podziela.

Nie ulega wątpliwości, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się oznaczone wartości, do których należą m. in. prawo własności oraz walory ekonomiczne przestrzeni. Nie jest wszak również sporne, że zgodnie z art. 3 Upzp gmina, w ramach zadań własnych, kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swym terenie, a uprawnienie to realizuje m. in. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela nieruchomości w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności, a zatem także użytkowania wieczystego, musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., II OSK 556/15, CBOSA.nsa.gov.pl).

Ustalenia planu mogą ograniczać własność oraz jej atrybuty, takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

W realiach kontrolowanej sprawy – w ocenie orzekającego Sądu – Gmina [...] z uchybieniem wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 Upzp, przekroczyła granice władztwa planistycznego, obejmując zakazem z § 6 ust. 13 także obszar określony w planie jako [...]. Nie uwzględniono bowiem okoliczności zastanej w tym obszarze zabudowy oraz faktu uzyskania przez Spółkę [...] uprzednio zezwolenia na tworzenie tam obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Ta ostatnia okoliczność nie była w toku postępowania sądowego kwestionowana przez Gminę, przeto uznać ją wypadnie jako notoryjną. Wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego okoliczność ta nie jest kwestią relewantną przy ocenie zarzutu skarżącej Spółki. Odpowiadając na skargę Spółki w tym aspekcie, Gmina [...] ograniczyła się jedynie do powołania się na związanie ustaleniami Studium i wskazaniem, że dokument ten "nie predestynował" terenu będącego we władaniu strony skarżącej do pełnienia takiej funkcji (vide: s. 8 odpowiedzi na skargę Spółki [...]). Takie sformułowanie jest nad wyraz nieprecyzyjne, z ustaleń Studium znajdującego się w aktach przekazanych Sądowi odnośnie zastanego stanu ilości obiektów handlowych wielkopowierzchniowych (s. 56-57 Studium) czy też zapewnienia spójności planów miejscowych ze Studium (s. 234-235 Studium), takich ograniczeń odczytać nie sposób. Gmina [...] nie ustosunkowała ponadto się do tych stwierdzeń skargi, w których eksponowano że wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 18 czerwca 2013 r. do 29 lipca 2013 r. projekt zmiany Studium wyznacza na obszarze objętym MPZP lokalizację obiektów handlu wielkopowierzchniowego.

W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że Rada Gminy [...] w tym zakresie, w jakim dla obszaru [...] w MPZP przewidziała zakaz z treści § 6 ust. 13 tego planu, przekroczyła granice władztwa planistycznego, to zaś stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 Upzp. Z cyt. przepisu wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Okoliczności związane z uzyskaniem przez Spółkę [...] uprzednio, tj. przed uchwaleniem MPZP, stosownego zezwolenia na utworzenie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego, fakt istnienia w konturze [...] planu oznaczonej zabudowy wykorzystywanej już na cele usługowe (targowe i wystawiennicze), nakazywał uwzględnienie tych okoliczności przy konstruowaniu zakresu przedmiotowego zakazu w treści § 6 ust. 13 MPZP.

H. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 188 Ppsa, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w zw. z art. 147 § 1 Ppsa orzec należało jak w pkt 1 i 2 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.

I. Wniosek M. M. o zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia przez nią odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy [...] nie mógł zostać uwzględniony, skoro nie sporządził jej profesjonalny pełnomocnik (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, Nr 3, poz. 36).