Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1062/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 86 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1, art. 5 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, 3, 5 i 6, art. 7 ust. 2 pkt 11, art. 2a ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej S. w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt.: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] w sprawie przestrzegania art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2088 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.) przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w aptece ogólnodostępnej położonej w [...] przy ul. [...].

Organ II Instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wykazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej jako ,,/c.p.a.".

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska [...] (dalej także "Izba", "OIA", "skarżąca") zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności prowadzonej przez podmiot gospodarczy pod nazwą [...] w aptece ogólnodostępnej położnej w [...] przy ul. [...]. Używa on bowiem (w ulotkach, portalu internetowym, nazwie apteki) sformułowania "[...] ", co zdaniem Izby stanowi naruszenie art. 94a - Prawo farmaceutyczne, w postaci błędnego informowania konsumentów o poziomie cen stosowanych w aptece ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu OIA w [...] wskazała jakie cele statutowe uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania, tj.:

1) sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu,

2) reprezentowanie zawodu aptekarza i obrana jego interesów,

3) troska o zachowanie godności i niezależności zawodu,

4) strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej

5) współdziałanie z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

[...] OIA wyjaśniła, że za wszczęciem postępowanie administracyjnego przemawia również interes społeczny polegający na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa,

2) ochronie zdrowia publicznego tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów,

3) możliwości wypełniania przez OIA w [...] swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków,

4) możliwości podejmowania przez Izbę działań w celu ochrony praw swoich członków.

OIA zaznaczyła, że jej działalność nie służy załatwianiu partykularnych interesów organizacji bądź jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług farmaceutycznych.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, odmówił [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej prowadzonej przez przedsiębiorcę w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż po dokonaniu analizy wniosku złożonego przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską stwierdził, iż Izba nie wykazała powiązania swoich statutowych zobowiązań z tą konkretną sprawą. Podnoszone przez Izbę okoliczności mające uzasadnić ww. przesłanki, zdaniem organu dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki. Organ podniósł, że celem postępowania, które się toczy w sprawie naruszenia zakazu prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu, który swoim postępowaniem narusza ten zakaz, czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów, aby wykonywali zawód aptekarza zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zauważył, że Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie generalne przekonanie, że należy go chronić. Ponadto Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wykazał, iż o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zdecydowała także ta okoliczność, że nazwa zawierająca sformułowanie "[...] " została nadana aptece decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wydaną w dniu [...] października 2013 r. na wniosek przedsiębiorcy.

Powyższe postanowienie [...] Izba Okręgowa Aptekarska w [...] uczyniła przedmiotem zażalenia do Głównego Inspektora Farmaceutycznego domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że argumentacja przedstawiona przez Izbę nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania a deklarowanym przez nią interesem społecznym - ochroną zdrowia publicznego, zagrożonym przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów.

Ponadto Izba nie sprecyzowała jaką formę ma przybrać nadzór nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot nie będący farmaceutą. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie podmiotu dopuszczającego się naruszenia zakazu reklamy aptek czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów do wykonywania zawodu aptekarza zgodnie z zasadami etyki. Z przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki ciążąca na jej kierowniku (a więc farmaceucie) obejmuje swoim zakresem działalność reklamową prowadzoną przez podmiot, który zyskał pozwolenie na prowadzenie apteki. Główny Inspektor Farmaceutyczny zauważył również, że Okręgowa Izba Aptekarska to zrzeszenie farmaceutów wykonywujących zawód na określonym terenie, którzy nierzadko prowadzą własne apteki. Dopuszczenie Izby do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, co może poważnie zagrozić interesom strony tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego, by skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej. Ponadto, podniosła także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz całkowite pominięcie meritum sprawy.

Formułując przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień, o stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

W uzupełnieniu skargi Izba wniosła o zobowiązanie organu (tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...]) przez Sąd do wydania postanowienia, mocą którego zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie naruszenia ustawy Prawo farmaceutyczne w zakresie zgodnym z wnioskiem Izby , a sama Izba zostanie dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto wniosła o zobowiązanie organu do wydania ww. postanowienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne.

Pojęcie "organizacji społecznej' na gruncie art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Izba jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która - jak w rozpoznawanej sprawie - może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie z wniosku strony skarżącej, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Tym samym, realizując konstytucyjną zasadę decentralizacji, Państwo rezygnuje z wykonywania zadań publicznych przez własne organy i przyznaje kompetencje do ich realizacji także innym podmiotom, np. samorządowi zawodowemu (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 212).

Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów promocyjnych, lojalnościowych i marketingowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, ma być ustalenie, czy określone zachowanie przedsiębiorcy stanowi zakazaną reklamę działalności apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony. W tym zakresie rozsądnie brzmi argumentacja skarżącej wynikająca ze złożonej do Sądu skargi, że w trakcie postępowania związanego z zakazem reklamy aptek nie podlegają przecież kontroli żadne dane stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Przede wszystkim zaś postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać, czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka podejmuje działania reklamowe. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich.

Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...], był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych.

W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama apteki, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o wszczęcie postępowania wobec przedsiębiorcy prowadzącego aptekę uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...], publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Nie może być zatem trafne stanowisko, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między stroną postępowania a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym Państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych.

Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może skutecznie inicjować przed organem nadzoru farmaceutycznego postępowanie administracyjne w przedmiocie reklamy apteki. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury - linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej skarżącej jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy sposób interpretacji przepisu art. 31 § 1 k.p.a. potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wydanych w analogicznych okolicznościach faktycznych, w tym z dnia 19 marca 2015 r. m.in. w sprawach o sygn. akt II GSK 92/14 oraz II GSK 244/14.

Zauważyć również należy, że organ I instancji podał dwie przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, oprócz omówionej wyżej, wskazał także - wyraźnie to artykułując - że o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku OIA w [...] zdecydowała także okoliczność, że nazwa zawierająca sformułowanie "[...] " została nadana aptece ogólnodostępnej położnej w [...] przy ul. [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w dniu [...] października 2013 r. Zmiana zaś interpretacji przepisu art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie może dotyczyć nazw, które zostały już nadane aptekom w przeszłości decyzjami ostatecznymi w administracyjnym toku postępowania.

Organ II instancji - będąc wszak także instancją merytoryczną, a nie tylko kontrolną - powinien z urzędu ocenić i tę okoliczność i jej znaczenie dla sprawy odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Izby. Tymczasem organ ten ani nie zakwestionował poglądu organu I instancji wyrażonego w ww. zakresie, ani go wprost nie podzielił. Stąd brak pewności, czy omawiana okoliczność zdaniem organu odwoławczego ma znaczenie w sprawie. Brak zaś wypowiedzi w tym zakresie organu Głównego Inspektora Farmaceutycznego uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego postanowienia.

Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, uchylając je.

Sąd orzekł w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., o kosztach postanowiono zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.