Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3570/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 80  k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 976/17 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od M.D. na rzecz Wojewody [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody [...]ego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że po rozpoznaniu wniosku Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w [...], decyzją z dnia 25 kwietnia 2017 r. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania, na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji zobowiązującej M.D. i A.D. do udostępnienia nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczonej nr [...] o powierzchni 0, [...] oraz nr [...] o powierzchni [...], celem wykonania czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. W motywach decyzji organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że decyzją Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r. nr [...] Zakład Energetyczny w [...] otrzymał zezwolenia na wejście w teren celem remontu linii 110kV [...] na nieruchomości nr [...] stanowiącej własność M.D. i A.D. Wobec powyższego organ uznał, iż brak jest podstaw do wydania nowej decyzji zobowiązującej do udostępnienia wymienionej powyżej nieruchomości położnej w [...] obręb [...] w oparciu o przepis art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznając, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli zobowiązani.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] nie uwzględnił złożonego odwołania, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu omówił przepis art. 124b obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, tj. przyznał funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r. zezwalającej dla Zakładu Energetycznego w [...] na wejście w teren na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na jej podstawie inwestorowi przysługuje prawo dostępu do przewodów linii, w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Ze zgromadzonych akt wynika, że wnioskująca obecnie o wydanie decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w [...] jest następcą prawnym przedsiębiorstwa powołanego w decyzji z dnia 14 marca 1983 r., tj. Zakładu Energetycznego w [...].

W ocenie organu odwoławczego, skutkiem wydania decyzji na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem instalowanego urządzenia przesyłowego oraz znoszenie zajmowania nieruchomości przez przedstawicieli przedsiębiorstwa przesyłowego w celach konserwatorskich. Zgodnie z orzecznictwem sądowym organicznie prawa własności na podstawie tego przepisu mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Przywołując wyroki Sądu Najwyższego organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 35 wymienionej powyżej jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości.

W ocenie organu, mając na uwadze powyższe orzecznictwo a także fakt, iż planowane prace na istniejących urządzeniach elektroenergetycznych na działkach nr [...] w postaci linii 110 kV relacji [...] pokrywają się z pracami wynikającymi z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r., a mają na celu przeprowadzenie remontu poprzez wymianę wyeksploatowanych izolatorów WN, zdaniem Wojewody [...]ego nie ma konieczności wydania nowej decyzji zobowiązującej do udostępnienia wymienionej nieruchomości w oparciu o przepis art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący podnosząc podobnie jak w odwołaniu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie go w sprawie. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, dodając nadto, iż wymieniana decyzja Prezydenta Miasta [...] w swej treści zawiera istotną rozbieżność, podczas gdy w jej sentencji wskazuje się, iż celem wejścia w teren jest remont linii 110kV relacji [...], to w jej uzasadnieniu wskazuje, iż celem zajęcia nieruchomości jest remont linii [...]. Podkreślił w tym miejscu skarżący, iż przez jego nieruchomość przebieg kilka różnych linii 110kV, różnych relacji, w tym linia [...] i linia [...]. Powstaje więc zasadnicza wątpliwość, której linii decyzja o zezwoleniu na wejście w teren dotyczyła. W tym zakresie orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły żadnych czynności wyjaśniających.

Dodał także, że decyzja, na którą powołują się organy nie została mu nigdy doręczona, a o jej istnieniu dowiedział się dopiero w toku niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121).

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż w sprawie Tauron Dystrybucja S.A Oddział w [...] wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] z wnioskiem o udzielenie w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji zobowiązującej współwłaścicieli działek nr [...] położnych w obrębie [...] do ich udostępnienia celem wykonania czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 110kV relacji - [...] na okres 6 miesięcy.

Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego (...) do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody.

Dalej Sąd podał, iż w toku postępowania organy ustaliły, że w stosunku do wymienionych przez Tauron Dystrybucja S.A we wniosku działek, których współwłaścicielami są M.D. i A.D. wydana została w dniu 14 marca 1983 r. przez Prezydenta Miasta [...] decyzja, na mocy której Zakład Energetyczny w [...], poprzednik prawny wnioskującej Spółki, otrzymał zezwolenie na wejście w teren celem remontu linii 110kV [...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w [...] obręb [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta, zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zasadnie organy uznały, iż wydanie i funkcjonowanie takiej decyzji w obrocie prawnym zbędnym czyni ponowne rozpatrywanie sprawy o udostępnienie wymienionej nieruchomości w trybie obecnie obowiązującego przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowym decyzja wydana na podstawie wymienionego powyżej art. 35 ustawy jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn.. akt III CZP 116/09 ratio legis przepisów upoważniających do wydania decyzji umożliwiającej przedsiębiorstwu przesyłowemu wstęp na cudzą nieruchomość w celu założenie, a potem eksploatacji i konserwacji urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, stanowi nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń i ich konserwacji, ale możliwość realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Ograniczenie własności nieruchomości będzie w każdym przypadku tak długo trwało, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie powstają jednak wątpliwości, bowiem nie ustalono w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż wymieniona powyżej decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r. dotyczy tej samej linii energetycznej, której remont chce przeprowadzić obecnie Tauron Dystrybucja S.A. We wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r. Spółka wskazała, iż wnosi o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości celem wykonania czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. Z kolei powoływana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r. zezwala wprawdzie w sentencji Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren celem remontu linii 110kV [...], by w trzeciej linii uzasadnienia wskazać "celem remontu linii 110kV [...] ". Dodatkowo jak wynika z twierdzeń skarżącego, a co przyznał także uczestnik postępowania Taruon Dystrybucja S.A w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2018 r., na wskazanych działkach należących do zobowiązanych przebiega kilka linii elektroenergetycznych o napięciu 110kV, a mianowicie linie energetyczne:. [...]. W przypadku linii relacji [...] są nadto aż dwa tory.

Z powyższego zatem wynika, iż orzekające w sprawie organy nie do końca wyjaśniły, czy obecne wystąpienie Spółki o udzielenie zezwolenia na wejście w teren nieruchomości oznaczonej jako działki nr działek nr [...] jest jednoznaczne z udzielonym w 1983 r. zezwoleniem. Nie ustalono bowiem jakiej linii dotyczyło udzielone zezwolenie (wobec rozbieżności w samej decyzji), jak również nie ustalono, której linii dotyczy obecnie złożony wniosek, zwłaszcza wobec ustalenia, że przez nieruchomość przebiega kilka linii, a dodatkowo tylko w przypadku linii relacji [...] biegną dwa jej tory.

Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Będzińskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i lit. a) P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone z uwagi na fakt, iż organy nie wyjaśniły należycie sprawy, gdyż w ocenie Sądu materiał dowodowy nie jest jednoznaczny i nie wiadomo do końca jakiej linii dotyczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983 r., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonych przez skarżącego decyzji, gdy tymczasem należy uznać, że organy prawidłowo i w niezbędnym zakresie dokonały analizy sprawy oraz wyjaśniły wszystkie istotne kwestie pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia, w tym, iż decyzja wydana w 1983 r. obejmuje tę samą linie, co do której wystąpiono o pozwolenie w obecnym postępowaniu;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi w całości mimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 16 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi oraz sformułowanie przez organy administracji błędnych wytycznych, których wykonanie spowoduje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniós o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...]ego zasługiwała na uwzględnienie.

Należy przypomnieć, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]ego i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] była dokonana przez Sąd I instancji ocena, z której wynika że organy nie do końca wyjaśniły czy obecne wystąpienie Spółki o udzielenie zezwolenia na wejście na działki nr [...] jest jednoznaczne z udzielonym w 1983r. Wątpliwości Sądu I instancji wynikły z faktu, że w decyzji z 1983r. pomimo że stanowi ona o udzieleniu zezwolenia na wejście w teren celem remontu linii [...], to w jej uzasadnieniu mowa jest o linii 110 kV [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący M.D. w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował faktu że jego przedmiotem była linia napowietrzna relacji [...]. Świadczy o tym treść pism kierowanych w 2016r. przez skarżącego do Spółki, w których sam stwierdzał, że sprawa dotyczy modernizacji linii 110 kV relacji [...] w. W bogatej korespondencji kierowanej przez Spółkę do skarżącego jednoznacznie wskazana jest linia [...]. Także z notatki służbowej sporządzonej przy udziale skarżącego w dniu 19 października 2015r. wynika że chodzi o linię [...]. Jest więc to ta sama linia, której dotyczy decyzja Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1983r. Okoliczność iż w uzasadnieniu w/wym. decyzji omyłkowo wskazano linię [...] nie powinna powodować wątpliwości Sądu I instancji, które skutkowały uwzględnieniem skargi, skoro ani Spółka ani skarżący nie kwestionowali że zezwolenie z 1983r. dotyczy tej samej linii co wnioskowane obecnie.

W skardze na decyzję Wojewody [...]ego skarżący na str. 2 stawiając zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. uzasadnia go dokonaniem dowolnej oceny i uznanie, że na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1983r. o zezwoleniu na wejście na teren poprzednik prawny Spółki uzyskał stałe i nieograniczone prawo do ingerencji w prawo własności skarżącego, podczas gdy uprawnienie wstępu na nieruchomość w związku z remontem linii [...] zostało skonsumowane z chwilą zakończenia prac remontowych.

Z powyższego wynika, że skarżący miał pełną wiedzę co do tego że zezwolenie o jakie zwróciła się Spółka dotyczy tej samej linii, o której mowa w osnowie decyzji z 1983r. Skarżący nie zgadza się jedynie z oceną dotyczącą obowiązywania decyzji z 1983r., twierdząc że udzielone nią zezwolenie wygasło.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zachodzi w sprawie zarzucane organowi naruszenie przepisów postępowania, a sprawa dojrzała do jej rozstrzygnięcia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oceni zasadność umorzenia przez Wojewodę [...]ego postępowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.