Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1129/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15, 16, 13, 17, 23
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 112 ust. 3, 122 ust. 1, 6, 114, 115
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, w wyniku odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...] km [...] – [...] km [...]. Następnie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] uchylił w części decyzję z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował do J.W. ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości. Odbiór pisma-oferty nastąpił w dniu 30 sierpnia 2002 r. i w terminie 14 dni od tej daty organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Następnie, pismem z dnia 21 października 2004 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o przepis art. 13 pkt 1 i art. 15 z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm., dalej "specustawa"), wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy. Do pisma załączono ofertę kupna nieruchomości i dowód jej doręczenia. Pismem z dnia 17 listopada 2004 r., skierowanym do J.W., wyznaczono termin zawarcia umowy – do dnia 20 grudnia 2004 r. Pismo doręczono w dniu 24 listopada 2004 r. (odbiór pisma nastąpił przez D.F. – pracownika Aresztu Śledczego w W. przy ul. [...], na który to adres kierowano wówczas korespondencję do skarżącego).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 6 lipca 2005 r. wystąpił, na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 specustawy, o wywłaszczenie części nieruchomości stanowiącej własność J.W., położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha - obręb [...], która zgodnie z ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., przeznaczona została na pasy drogowe autostrady płatnej [...]. Wniosek o wywłaszczenie został uzupełniony pismem z dnia 17 sierpnia 2005 r.

W dniu [...] listopada 2005 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe działek nr [...] i [...], Kw. nr [...]. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanie wpisu o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w następstwie którego, zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2005 r., Sąd Rejonowy poinformował organ o ujawnieniu w dziale III Kw nr [...] wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie, w trybie art. 17 specustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej części nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych działek oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w punkcie pierwszym i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej własność J.W.; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 509/07 oddalił skargę J.W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1784/07.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego jaką jest budowa autostrady [...] na odcinku [...] – [...], prawa własności części wyżej opisanej nieruchomości, której właścicielem jest J.W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego, wykonanego w dniu [...] grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł.

W wyniku odwołania J.W. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Na powyższą decyzję J.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 764/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku J.W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSK 321/09 uchylił wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10 uchylił zaskarżoną decyzję dnia [..] marca 2008 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] winien dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i przepis art. 15 ust. 1 specustawy, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń - organ winien podjąć dalsze czynności procesowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia, na rzecz Skarbu Państwa, wyżej opisanej nieruchomości, przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], położonej na terenie gminy N., oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości, spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 8 listopada 2005 r.). Organ wskazał, że własną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] na odcinku [...] - węzeł [...] od km [...] do km [...] nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestycja ta miała być realizowana między innymi na, położonych na terenie gminy N., działkach: nr [...] i nr [...]. Natomiast, po zrealizowaniu inwestycji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie autostrady [...] na odcinku [...] - węzeł [...] od km [...] do km [...] w części pasa autostradowego odcinek "[...]" [...] od węzła [...] (w km [...] bez węzła) do m. [...] w km [...], z wyłączeniem obiektów inżynierskich: wiadukt autostradowy [...] w km [...]; wiadukt autostradowy [...] w km [...]; wiadukt drogowy [...] w km [...]. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że inwestycja celu publicznego polegająca na budowie autostrady [...] na odcinku [...] - węzeł [...] od km [...] do km [...] została zrealizowana i oddana do użytku w 2009 r., a zatem cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, zdaniem organu, brak ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: ugn). Zasadnym zatem było, w ocenie Wojewody, umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pomimo zrealizowania inwestycji. Skarżący stwierdził, że Wojewoda [...] nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, dotyczących oceny przez organ pierwszej instancji prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzony materiał. Ponadto wydając przedmiotową decyzję, zdaniem skarżącego, organ uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego spornych działek.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Minister nie podzielił stanowiska Wojewody, który stwierdził, że skoro w świetle przepisu art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia (brak cechy "niezbędności" wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego). Organ powołał się na glosę do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(ll)/2007, w której T. Grossmann wskazał, że "przy dokładniejszej analizie okazuje się, że mamy w tym przypadku do czynienia z błędnym zawężeniem zakresu pojęcia celu publicznego i w rezultacie z utożsamianiem realizacji tego celu z realizacją inwestycji (budową obiektu) temu celowi służącej ". Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 23 w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił Minister, z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jakie inwestycje są celami publicznymi. I tak, zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W związku z tym nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymanie wraz z wykonaniem innych robót i napraw. Ponadto organ odwoławczy uznał, że znajdujące oparcie w przepisach prawa (art. 122 ust. 1 ugn, art. 17 ust. 1 specustawy) jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntu w celu prowadzenia robót budowlanych. Minister wyjaśnił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. było m.in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Uprawnienie to daje bowiem inwestorowi możliwość natychmiastowego wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe. Stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tak przyjętej konstrukcji jednoznacznie wynika, że inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem. Co więcej, postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem długotrwałym, a co za tym idzie może ono nie zostać zakończone do czasu zrealizowania inwestycji.

Skargę na decyzję organu drugiej instancji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J.W. zarzucając błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, polegającą na uznaniu, że można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi, gdyż samo utrzymanie jej nie może stanowić samoistnego celu tego wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego, powołującego się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA/Wr oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1706/94), z możliwości wywłaszczenia można skorzystać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji. Wejście w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zmieniło dotychczasowej linii orzeczniczej w tej materii. Ponadto J.W. zaznaczył, że w niniejszej sprawie - wobec bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na zrealizowanie inwestycji - uregulowanie stanu prawnego nieruchomości powinno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnych, według zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna. Stanowisko Ministra Infrastruktury, dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb inwestycji celu publicznego - w sytuacji zrealizowania inwestycji drogowej - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odpowiada prawu.

I tak, stosownie do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości pod budowę autostrady [...] na odcinku [...], położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], o pow. [...] ha; nr [...], o pow. [...] ha. Budowa drogi publicznej, jak również utrzymywanie tych dróg, stanowią realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Z kolei, zgodnie z art. 112 ust. 3 tej ustawy wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęcie tego postępowania powinno być poprzedzone rokowaniami, zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego (art. 114 ust. 1 ugn). W sytuacji gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy właściwy organ, zgodnie z art. 115 ugn wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy. W sprawie niniejszej, wątpliwości co do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. kwestii skutecznego doręczenia pisma wyznaczającego termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, po nieskutecznych rokowaniach, powziął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, nakazując organowi dokładne wyjaśnienie, tej kwestii. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji podkreślił, iż z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru pism, wynika, iż nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości, a zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 8 listopada 2005 r.).

Tak więc, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie, w sytuacji zrealizowania - w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego - inwestycji drogowej, tj. ukończenia budowy odcinka autostrady [...], oddania jej do użytku w 2009 r., brak jest ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"). I tak podkreślić należy iż, powołany przepis art. 105 § 1 kpa nie precyzuje przyczyn umorzenia postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organ pierwszej instancji kieruje się przyczynami skutkującymi bezprzedmiotowością postępowania. Oznacza to, że uprawnienie organu do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Dodatkowo, podnieść należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np.: utraciły byt prawny podmioty będące stronami tego postępowania (wnioskodawca wywłaszczenia, właściciel gruntu) i uprawnienia tych podmiotów nie przeszły na ich prawnych następców; przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie; utraciła byt prawny decyzja lokalizacyjna przewidująca na przedmiotowym gruncie realizację celu publicznego, albo bądź też w toku postępowania wywłaszczeniowego okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie miała miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ: po pierwsze - krąg podmiotów postępowania jest znany; po drugie - nie odpadła przyczyna przedmiotowa postępowania wywłaszczeniowego, gdyż: 1) wnioskodawca - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie cofnęła swojego wniosku o wywłaszczenie, 2) nie zaniechano realizacji celu publicznego, 3) nie nastąpiła także zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli publiczny.

Ponadto, zdaniem Sądu, niezrozumiałym w takim stanie faktycznym sprawy, byłoby zmuszanie inwestora, który złożył wniosek o wywłaszczenie nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych, a następnie zgodnie z przepisami prawa realizował inwestycję celu publicznego (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego otrzymał decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności – art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która to decyzja była podstawą wydania pozwolenia na budowę) i ukończył budowę autostrady jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego - do "odstąpienia" od drogi administracyjnej i "przejście" na drogę postępowania cywilnego, celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości i ustalenia oraz wypłaty odszkodowania. Niewątpliwie, w takiej sytuacji, zapisy specustawy drogowej, które przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – przesłanka obligatoryjna) i wydania pozwolenia na budowę jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, w celu przyspieszenia realizacji inwestycji, gdyby późniejsze wywłaszczenie nieruchomości nie było możliwe z uwagi na zakończenie robót budowlanych - okazałyby się przepisami "martwymi". A przecież nie taki był cel ustawodawcy. W uzasadnieniu do projektu specustawy, wyraźnie wskazano, iż "ustawa jest regulacją służącą realizacji Strategii Gospodarczej Rządu pod nazwą Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca, a w szczególności jej części zatytułowanej Infrastruktura – klucz do rozwoju. Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie (...). Jej celem jest zdecydowanie uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad (...)." W tym celu, specustawą nie tylko uproszczono procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, ale jednocześnie dokonano zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji.

Konstatując, podkreślić należy, że wywłaszczenie – ze swej istoty – polega na pozbawieniu (lub ograniczeniu) służącego określonej osobie prawa rzeczowego do oznaczonej rzeczy na mocy indywidualnego aktu prawnego za słusznym odszkodowaniem. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie po pierwsze - nadal istnieje wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie spornych działek, złożony przed rozpoczęciem robót budowlanych; po drugie - cel wywłaszczenia mieści się w katalogu z art. 6 pkt 1 ugn i jest objęty ostateczną decyzją lokalizacyjną; po trzecie - prawo własności nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilno-prawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła własności nieruchomości J.W.; po czwarte - nie zostało mu przyznane odszkodowanie za działki zajęte pod budowę autostrady; po piąte - roboty budowlane związane z jej wznoszeniem zostały zakończone - to zasadnie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, szybsze uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, szybsze ustalenie odszkodowania zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, (do którego to przecież skarżący ma możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń, poddania kontroli tego operatu przez Krajową Organizację Rzeczoznawców Majątkowych, czy też sporządzenia na jego zlecenie kontroperatu).

Wprawdzie Minister Infrastruktury, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie przedstawił do końca argumentacji prawnej tożsamej z zaprezentowaną wyżej w niniejszym orzeczeniu przez Sąd rozpoznający sprawę, nie mniej jednak także należy podzielić pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy. I tak, jak wskazał Minister, nie tylko budowa drogi publicznej jest realizacją celu publicznego, ale również utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych "obiektów liniowych" (np. pasy drogowe autostrady), sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że ów cel został już w pełni zrealizowany. Odtąd jego realizacja wyrażać się bowiem będzie w dalszym utrzymywaniu infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej eksploatacji. Temu celowi zaś służyć mają działania zmierzające do zachowania infrastruktury w stanie należytym i niezmienionym, tak co do jej technicznej sprawności, jak i przestrzennego usytuowania. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości. To z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (glosa T. Grossmanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(ll)/2007). W tym miejscu podkreślenia także wymaga, iż technicznej sprawności wybudowanego odcinka autostrady, czy też pasa drogowego, czy też powstałej infrastruktury, nie zapewni niewątpliwie właściciel nieruchomości, który będzie nim przez cały okres uruchomionej ewentualnie ponownie innej procedury, tym razem cywilnej, celem doprowadzenia do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Tak więc, nielogicznym w tej sytuacji byłoby aby inwestor po ukończeniu budowy autostrady, jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, "odchodził" od drogi administracyjnej i dochodził swych praw w postępowaniu cywilnym. W tym przypadku przepisy specustawy drogowej, wydane w celu przyspieszenia realizacji inwestycji, nie byłyby wykorzystane.

Ponadto zaznaczenia wymaga, że organy orzekające w sprawie były związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10 (art. 153 ppsa). Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Jako, że wyrok Sądu z dnia 19 maja 2010 r. jest prawomocny, nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, ani nie zmienił się stan faktyczny (budowa autostrady została ukończona w 2009 r.), Wojewoda [...] był zobowiązany uwzględnić wiążącą ocenę prawną i wytyczne dokonane przez Sąd, a nie umarzać postępowanie administracyjne. Wytycznych, co do umorzenia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku bez wątpienia nie zawarł. Sąd nakazał nie tylko dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i przepis art. 15 ust. 1 specustawy, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), ale jednocześnie zwrócił uwagę na brak właściwej oceny, przez organy administracji, operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Odnosząc się zaś do poniesionych w skardze wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r., podnieść należy, iż zapadły one w zupełnie odmiennym stanie prawnym. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 232/07 zapadł w innym stanie faktycznym sprawy. W tym miejscu na poparcie swojego stanowiska Sąd wskazuje z kolei na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, który wprawdzie zapadł także w nieco innym stanie faktycznym sprawy, nie mniej jednak dotyczył również zagadnienia umorzenia postępowania przez organ administracji, w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte w celu realizacji celu publicznego (przebudowa drogi krajowej), podstawa wywłaszczenia nie odpadła, zaś organ dokonuje jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość, polegającą z kolei na wadliwie zastosowanej procedurze administracyjnej. W sprawie tej skarżące podnosiły, iż umorzenie postępowania skutkuje powrotem do punktu wyjścia i znaczącym przedłużeniem terminu wypłaty odszkodowania, co m.in. znalazło akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ppsa, postanowił jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1