Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1334/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 1, 3, 4, 7, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 2, par. 3 pkt 15-18
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 par. 1, art. 63, art. 107 par. 3, art. 128, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka Jawna z siedzibą w Wołominie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2066/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Jawna z siedzibą w Wołominie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "[...]" Spółka Jawna z siedzibą w Wołominie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2066/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. B. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w kondygnacji podziemnej, z ciągami pieszo-jezdnymi, z miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną na terenie działek ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. oraz zjazdami z ul. [...] (drogi gminnej). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, albowiem organ wydając decyzję nie działał ani wbrew nakazowi ani wbrew zakazowi ustanowionemu w prawie. Decyzja została wydana w oparciu o sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składającej się z części graficznej i tekstowej. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było określenie sąsiedztwa działki objętej planowaną inwestycją w zgodzie ze specyfiką okolicy i określając charakterystykę inwestycji organ uznał, że przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną o wysokości pięciu kondygnacji jest właściwe i zgodne z charakterem terenu i zasadą dobrego sąsiedztwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnicy M. B. podnieśli zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588), gdyż Kolegium nie zbadało istoty sprawy, nie podjęło wszelkich kroków do ustalenia co było w rzeczywistości przedmiotem sprawy. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy podano, że pełnomocnik strony otrzymał decyzję jedynie z mapą geodezyjną w skali 1:500, która nie odpowiada wymogom ww. rozporządzenia, bez zaznaczonego obszaru analizowanego, linii rozgraniczającej planowanej inwestycji, przyszłego budynku oraz bez naniesienia odległości od granic działek sąsiednich. W aktach Kolegium pojawiła się mapa w skali 1: 1000, której wcześniej nie było, a znajdująca się w nich analiza była inna od analizy doręczonej przez organ I instancji pełnomocnikowi strony na jego żądanie. Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana bez wymaganej analizy - części graficznej i opisowej. Kolegium prowadziło rozważania nad nieistniejącą decyzją administracyjną i nie wskazało w decyzji, którą ze znajdujących się w aktach map geodezyjnych uznało za załącznik graficzny do decyzji. Ponadto Kolegium w ogóle nie odniosło się do przedłożonych opinii M. S. oraz opinii biegłego z zakresu urbanistyki mgr. inż. arch. M. P.-G. wydanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w W., która wskazuje, że wniosek inwestora nie spełniał wymogów z art. 52 ust.2 ustawy, ponieważ załączona do wniosku mapa nie obejmowała swoim zasięgiem obszaru analizowanego od strony wschodniej działki i na sprzeczność decyzji nr [...] z wnioskiem inwestora, przez ustalenie warunków dla parkingu podziemnego i dla miejsc postojowych, tymczasem wniosek obejmował wykonanie parkingu w przyziemiu i nie obejmował miejsc postojowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.127 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w całości i jednocześnie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że na podstawie akt sprawy nie jest możliwe stwierdzenie z całą pewnością, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a właściwie jej część graficzna i opisowa analizy urbanistycznej - nie stanowiła załącznika do decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w kondygnacji podziemnej, z ciągami pieszo-jezdnymi, z miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną na terenie działek o nr ew. [...],[...] i [...] w obrębie [...], przy ul. L. w W. Zatem kontrolą pod kątem występowania przesłanek do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. objęto decyzję, która została wydana wraz z załącznikami: mapą stanowiącą załącznik nr 1 z zaznaczonymi punktami ABCD, liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizą urbanistyczną złożonej z części opisowej i graficznej z zaznaczonym obszarem analizowanym, stanowiące załącznik nr 2. W tej sytuacji Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Kolegium stwierdziło, iż stan faktyczny sprawy został wyjaśniony dokładnie, a jedynie wnioski wyciągnięte z analizy akt sprawy są odmienne od tych, jakie wyciągnął obecnie orzekający skład Kolegium. W ocenie tego składu Kolegium, decyzja Burmistrza W. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ obszar analizowany nie odpowiada warunkom z ust. 2 ww. § 3, gdyż po stronie wschodniej terenu inwestycji obszar analizowany wyznaczono błędnie. Organ nadzoru powołując treść wskazanego wyżej § 3, stwierdził, że analiza, która ma zagwarantować spełnienie wymogów art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, tj. ww. przepisów. Kolegium ponadto dodało, że w analizie i w decyzji nie wspomniano o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a jedynie podano, że "75 % powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod planowana inwestycję. Stanowi to rażące naruszenie § 5 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji również rażące naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 ww. ustawy. Takie naruszenie prawa przez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy, stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik "[...]", podnosząc zarzut, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na jakich przesłankach stwierdził, że doszło do naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Samo stwierdzenie organu, że badany obszar po stronie wschodniej inwestycji został błędnie wyznaczony jest dalece niewystarczające, gdyż organ powinien wskazać na czym błąd ten polegał. Dopiero określenie tego błędu pozwala na stwierdzenie czy w rzeczywistości mamy do czynienia z błędem oraz czy błąd ten powoduje naruszenie prawa o charakterze rażącym. Zdaniem pełnomocnika "[...]" nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia § 5 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy został określony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, chociaż został pominięty w analizie. Zatem decyzja ta spełnia wymagania określone przez prawo. Organ nadzoru orzekając o nieważności decyzji powinien, jak podnosi skarga, wziąć pod uwagę nie tylko fakt naruszenia prawa, ale również zbadać, czy decyzja wydana z naruszeniem prawa powoduje takie skutki społeczno-gospodarcze, że istnieje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ nie przeprowadził pod tym kątem analizy sprawy i nie wykazał, że badana decyzja jest decyzją błędną merytorycznie lub wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że nie objęcie analizą całego obszaru, który powinien podlegać analizie wynikało m.in. z faktu, że teren objęty wnioskiem inwestora od bardzo dawna w planach zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, co m.in. potwierdzają: Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z 1994 r., Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. z 2002 roku. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, M. B., na wniosek której zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, nie ma interesu prawnego do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyła jej interesu prawnego, czy też jej obowiązku. M. B. od roku wiedziała, że jej działka jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Przedmiotowa inwestycja nie oddziaływuje na jej działkę w sposób uniemożliwiający jej realizację zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Na rozprawie przed Sądem I instancji Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. złożyła pismo z dnia 26 marca 2009r., w którym zgłosiła udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z załączonych czterech opinii urbanistycznych, z których dwie zostały sporządzone na zlecenie Prokuratury Rejonowej w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę po raz drugi prawidłowo uznało, że kontrolowana decyzja Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustaw, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu I instancji analizowany obszar musi być wyznaczony dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach we wskazanych odległościach, a złamanie tych zasad przy wyznaczaniu obszaru analizowanego stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, która ma zagwarantować spełnienie wymogów art. 61 ust.1 ustawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że w analizie sporządzonej dla ustalenia warunków zabudowy w decyzji nr [...] zabrakło określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a wskazanie w pkt III decyzji zapisu " 75 % powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dojazdów, dojść do budynków, miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i miejsc składowania odpadów stałych" było nieuprawnione. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji w sytuacji, gdy nie dokonano analizy obszaru pod względem wskaźnika zabudowy, zamieszczenie w decyzji ustaleń w tym zakresie godzi wprost w treść § 5 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji stanowi o rażącym naruszeniu art. 61 ust.1 ustawy. Sąd I instancji stwierdził nadto, iż decyzja Burmistrza W. dotknięta jest jeszcze jedną kwalifikowaną wadą prawną, na którą nie zwrócił organ nadzoru uwagi, a która została dostrzeżona w opinii biegłego sądowego mgr inż. arch. M. P.-G. (str.6) opracowanej dla Prokuratury Rejonowej w W. do sprawy sygn. akt 2 Ds. 135/07. Otóż ustalenie warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji nastąpiło niezgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 14 lutego 2006r., zgodnie z którym inwestycja miała polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem w przyziemiu, z wjazdem, drogami i ciągami pieszymi, miejscami postojowymi, terenem zielonym i rekreacyjnym. Tymczasem w decyzji ustalono warunki dla tak wskazanej inwestycji z tym, że zamiast parkingu w przyziemiu wskazano w decyzji parking w podziemiu. Oznacza to, że doszło do zmiany treści wniosku przez organ pierwszej instancji, co jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, że organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego P. G. Strona zaskarżyła wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przez błędne uznanie, że decyzja nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem tj. :

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez uznanie za nieprawidłowe wyznaczenie analizowanego terenu, który powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej we wszystkich kierunkach we wskazanych odległościach, a obszar analizowany po stronie wschodniej został wyznaczony z oczywistą obrazą zasad wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieustalenie w analizie sporządzonej do wydania warunków zabudowy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy;

- art. 61 § 1 k.p.a. ze względu na zmianę wniosku, bez uzyskania zgody wnioskodawcy z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę garażu w podziemiu, a nie tak jak zostało to określone przez wnioskodawcę w przyziemiu;

2) naruszenie przepisów proceduralnych:

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wskazane powyżej naruszenia prawa w decyzji nr [...] Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r., mają charakter kwalifikowany,

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego wskazanie naruszenia prawa mają charakter kwalifikowany, poza wskazaniem na oczywistość tych naruszeń, bez wskazania, czy naruszenia te miały wpływ na treść decyzji oraz na konsekwencje wywołane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne "[...]" wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Spółki wskazał, iż w przedmiotowej sprawie analizowany teren obejmował obszar w odległości 300 m na zachód i na północ od analizowanej nieruchomości oraz w odległości ok. 100 m w kierunku południowym i wschodnim. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym granice obszaru analizowanego muszą być większe od trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie mniej niż 50 m. Front objętej wnioskiem działki wynosi 32 m, a więc minimalny obszar podlegający analizie powinien wynosić 96 m. Tymczasem Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem analizowany obszar od strony wschodniej został wykonany z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., pomimo, że w skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie podniesiono zarzut, nie wyjaśnienia na czym polega nieprawidłowość wykonanej analizy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki analizowany obszar nie był uwzględniony na mapie określającej analizowany teren co stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, ale teren położony po wschodniej stronie działki objętej analizą, jest terenem niezabudowanym i w związku z powyższym sposób zagospodarowania tego terenu nie wpływał na wynik analizy, bez względu na fakt, że nie został przedstawiony na graficznym załączniku analizy. Nadto wymaganie, aby analizowany obszar został wyznaczony w odległościach wskazanych w § 3 rozporządzenia we wszystkich kierunkach wokół działki – jak to przyjął Sąd pierwszej instancji – nie wynika wprost z przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Pełnomocnik Spółki podniósł, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym prezentowany jest pogląd, że stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., należy ocenić jakie skutki prawne i ekonomiczne może wywołać pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa i czy skutki te nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy pod tym względem i nie dokonał oceny, czy gdyby analizowany teren obejmował cały obszar, który powinien być poddany analizie, to czy wynik tej analizy byłby inny. Nadto Sąd nie wziął pod uwagę, że przedmiotowy teren był poprzednio w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne oraz w obecnie opracowywanym planie jest przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Co za tym idzie Sąd nie uwzględnił, że decyzja o warunkach zagospodarowania terenu, pomimo, że wydana z naruszeniem prawa, nie powoduje, że przedmiotowy teren w wyniku wydania decyzji zmienia swoje przeznaczenie, które zostało ukształtowane przed wieloma laty w planach zagospodarowania przestrzennego i rozpoczętą zgodnie z tymi planami zabudowę. W odniesieniu do braku określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., dopuszcza możliwość określenia innego wskaźnika niż wynika to z dokonanej analizy. Zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy określony dopiero w decyzji wskaźnik jest niedopuszczalny i czy powoduje on, że decyzja ta z tego powodu powinna zostać wycofana z obrotu prawnego. Samo bowiem naruszenie prawa, jeżeli nie prowadzi w konsekwencji do negatywnych skutków, nie powinno być traktowane jako naruszenie rażące. Strona zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie naruszony został w sposób rażący art. 61 § 1 k.p.a. poprzez zmianę wniosku, bez uzyskania zgody wnioskodawcy - z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę garażu w podziemiu, a nie tak jak zostało to określone przez wnioskodawcę w przyziemiu. Podkreślono, że w polskim prawie nie ma pojęcia "przyziemia", a wnioskodawca użył w swoim wniosku takiego sformułowania, mając na myśli budowę garażu w podziemiu budynku. Zatem wnioskodawca, nie kwestionował decyzji o warunkach zabudowy w tym przedmiocie, gdyż uważał, że otrzymał decyzje zgodną ze swoim wnioskiem. O rażącym naruszeniem procedury możnaby mówić, dopiero w sytuacji, w której to wnioskodawca stwierdziłby, że organ bez jego woli i wiedzy dokonał zmiany wniosku. Zdaniem skarżącej Spółki w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. del. do Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie – J. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Prokurator poparła stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w trybie zwykłym doszło do rażącego naruszenia prawa przepisów bezwzględnie obowiązujących. Prokurator podniosła, iż naruszony został art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., oraz § 3 i 5 rozporządzenia wykonawczego w zakresie dotyczącym analizy i wskaźnika zabudowy.

Uczestniczka postępowania M. B. wraz z pełnomocnikiem wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podnieśli dodatkowo, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jak i Sąd pierwszej instancji nie zauważyli, iż inwestor nie złożył właściwej mapy, że w ogóle nie było przeprowadzonej analizy, a właściwa mapa pojawiła się w aktach dopiero w 2008 roku i nie powinna być brana pod uwagę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podzielić należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej w skrócie u.z.p. - w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnieć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Także sąd administracyjny – w ramach kontroli legalności decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. – winien ocenić naruszenie prawa, a następnie uzasadnić, z jakich to względów podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący.

Z tych też przyczyn szczególnego znaczenia nabiera zachowanie, przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a., wymogów sporządzenia uzasadnienia decyzji jak i zachowania przez sąd administracyjny wymogów określonych w art. 141 § 4 p. p. s. a.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jest to tym bardziej istotne, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaś decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Kolegium - po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyliło własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. w całości i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006r. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zakazują takiego działania organu, lecz w takich przypadkach sąd administracyjny winien wnikliwie rozważyć przesłanki, jakimi kierował się organ wydając te decyzje i ocenić, czy zasadność zapadłych rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym.

Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odzwierciedla przeprowadzenia takiej kontroli. Brak jest w szczególności wskazania przez Sąd pierwszej instancji przyczyn, z powodu których podzielił stanowisko zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008 r., iż decyzja Burmistrza W. z dnia [...] maja 2006 r. jest dotknięta wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż wady tej decyzji mają charakter wad ciężkich i winny być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonuje wykładni § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i jednocześnie uznaje, iż Burmistrz W. wydając decyzję Nr [...] rażąco naruszył ten przepis. Takiego działania Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) jest niejednolicie wykładany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p.

Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

A zatem, przepis § 3 rozporządzenia w ustępie 1 posługuje się sformułowaniem "wokół działki budowlanej", zaś w ustępie 2 nakazuje, aby granice obszaru analizowanego wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy takim sformułowaniu przepisów powstaje uzasadniona wątpliwość jak należy rozumieć wielkość i położenie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego.

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje:

1 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony poprzez zakreślenie kręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniejszym niż 50m. Wówczas jednak odległości ( aby zatoczyć okrąg ) należałoby liczyć od środka działki inwestora, gdyż w przeciwnym razie linie przecinałyby się;

2 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki ( wschód, zachód, północ, południe ) odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50m;

3 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż po dwóch stronach od granicy działki ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w obu kierunkach niż 50m;

4 - czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50m.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., to przy wykładni przepisu wykonawczego, jakim jest § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie można pomijać zarówno brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.z.p.). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (Z. Niewiadowmski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck., Warszawa 2008 s. 492). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przepis powołanego wyżej § 3 rozporządzenia jest przepisem wykonawczym do ustawy. To zaś oznacza, że nie może być interpretowany z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 u.z.p. wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawodawca świadomie dopuszcza możliwość zabudowy działki - objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia (...) była zabudowana. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50m. A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni § 3 powołanego wyżej rozporządzenia uwagę skupił jedynie na użytym w ustępie 1 sformułowaniu "wokół działki" nie przywiązując należytej uwagi do brzmienia ustępu 2 tego przepisu oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Tymczasem organy administracji publicznej i sądy administracyjne winny dążyć do takiej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych, która nie prowadziłaby do nadmiernego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności inwestora. Konkludując, artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. i § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia są przepisami, które wymagają wykładni. Skoro zaś interpretacja określonego przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a tym samym naruszenie tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji – za decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uznał, że obszar analizowany po stronie wschodniej terenu inwestycji został wyznaczony niezgodnie z § 3 rozporządzenia. U podstaw takiego stanowiska legła błędna wykładnia § 3 rozporządzenia, niedostrzeganie różnic między zwykłym a kwalifikowanym naruszeniem prawa oraz błędne rozumienie rażącego naruszenia prawa przez podciąganie pod przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenia przepisu, który wymaga dokonania wykładni prawa. Zauważyć nadto należy, iż w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ) wskazano, iż front działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 32m zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości 300m na zachód i północ i około 100 m na wschód i południe.

Trafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i pojawienie się w pkt. III decyzji zapisu "75% powierzchni terenu inwestycji przewidziane jest pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dojazdów, dojść do budynków, miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i miejsc składowania odpadów stałych" było nieuprawnione. Pamiętać należy, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie w przypadku braku określenia w analizie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy możnaby mówić o naruszeniu § 5 rozporządzenia, jednak w analizie jednocześnie podano, że należy zachować na terenie inwestycji min. 25 % powierzchni biologicznie czynnej, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło nawiązania do art. 61 § 1 pkt 1 u.z.p. i oceny charakteru naruszenia § 5 rozporządzenia w świetle tego przepisu. Nie jest bowiem wystarczające zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w tej kwestii, ale konieczne jest także wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska, tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji.

Za zasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, że Burmistrz W. wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 k.p.a., gdyż dokonał zmiany wniosku bez uzyskania zgody wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do zmiany treści wniosku przez Burmistrz Miasta W., gdyż inwestor we wniosku o wydanie decyzji wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z parkingiem w przyziemiu zaś w decyzji z dnia [...] maja 2006r. ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z parkingiem w podziemiu.

Z uwagi na powyższe stwierdzenie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż wnioskodawca nie zakwestionował decyzji o warunkach zabudowy, w tym nie wniósł odwołania od decyzji Burmistrz Miasta W. z dnia [...] maja 2006r. Tym samym można uznać, iż wnioskodawca i Burmistrz Miasta W. jednakowo rozumieją pojęcie "przyziemie", a wnioskodawca otrzymał decyzję zgodną ze swoim wnioskiem. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi – jak to uczynił Sąd pierwszej instancji – że wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem inwestora.

Przypomnieć także należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu.

Należy też zaznaczyć, iż przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tych ustaw nie posługują się pojęciem "przyziemie". Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) definiuje jedynie pojęcia: poziom terenu, kondygnacja, kondygnacja podziemna i kondygnacja nadziemna – § 3 pkt 15 – 18.

W takiej sytuacji stanowiska Sądu pierwszej instancji o rażącym naruszeniu prawa nie można uznać za zasadne.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. Przepis § 2 art. 156 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach w nim wyszczególnionych, tj. w przypadku zaistnienia przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7. Do sytuacji natomiast określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji podobnie jak organ, nie był obowiązany rozważać, czy decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] maja 2006r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.