Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 831/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1, pkt 2, art. 7, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 110 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi Gminy P na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lipca 2022 r. nr 191/2022 znak: GPB-III.7821.12.2022 RK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., nr 191/2022, znak: GPB-III.7821.12.2022 Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U . z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako: "specustawa" oraz art. 25, art. 27, art. 36 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Pątnów od Starosty Wieluńskiego nr 2/2022 z 20 maja 2022 r., znak: AB.6740.1.4.2019, odmawiającej Wójtowi Gminy Pątnów zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej" na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], P., na terenie gminy P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 listopada 2019 r. Wójt Gminy Pątnów złożył do Starostwa Powiatowego w Wieluniu wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej" na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie P., na terenie gminy P. Następnie, decyzją nr 2/2020 znak: AB.6740.1.4.2019 z 11 marca 2020 r. Starosta Wieluński udzielił Wójtowi Gminy Pątnów przedmiotowego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wskutek odwołań wniesionych przez M. i R.G. (właścicieli działki nr ewid. [...]) oraz A.W. (właściciela działki nr ewid. [...]), Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nr 153/2020 znak: GPBIII.7821.7.2020 (JR) z 10 czerwca 2020 r. uchylił ww. decyzję wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr 22/2020 z 16 stycznia 2020 r. (nakładającym na Inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w złożonej dokumentacji) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr 352/2020 z 30 listopada 2020 r. znak: GPBIII.7821.12.2020 (KM) Wojewoda Łódzki uchylił wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzję Starosty Wieluńskiego nr 5/2020 z 12 października 2020 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej wraz z poprzedzającym ją postanowieniem nr 317/2020 z 3 lipca 2020 r. i ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem Nr 575/2020 z dnia 23 grudnia 2020 r. Starosta Wieluński, zobowiązał Inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji. Pismem z dnia 8 marca 2021 r., z uwagi na zmianę proponowanego przebiegu drogi oraz map podziałowych, Starosta Wieluński zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. wnioskodawcę, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych złożonym wnioskiem. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia Starosty Wieluńskiego z dnia 8 marca 2021 r.

Starosta Wieluński w dniu 21 kwietnia 2021 r. wydał decyzję Nr 3/2021 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która została zaskarżona odwołaniami A.W. oraz M. i R.G. Wojewoda Łódzki, decyzją Nr 172/2021 z dnia 14 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Wieluńskiego Nr 3/2021 z dnia 21 kwietnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od ww. decyzji Wójt Gminy Pątnów wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 579/21 oddalił sprzeciw.

W ponownym postępowaniu wyjaśniającym Starosta Wieluński, mając na uwadze powyższy wyrok WSA w Łodzi, postanowieniem Nr 72/2022 znak: AB.6740.1.4.2019 z 25 marca 2022 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nałożył na Inwestora obowiązki, na które Inwestor udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r.

Decyzją nr 2/2022 z 20 maja 2022 r., znak: AB.6740.1.4.2019,Starosta Wieluński odmówił udzielenia Wójtowi Gminy Pątnów zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Od ww. decyzji odwołanie do złożył Wójt Gminy Pątnów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania, z uwagi, że w jego ocenie droga wokół budynku Urzędu Gminy i Ośrodka Zdrowia nie jest drogą wewnętrzną. W uzasadnieniu odwołania, szczegółowo opisał swoją argumentację podpartą zarówno wyrokami sądów administracyjnych jak i obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że specustawa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Wyjątkowy charakter ustawy wynika z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego w stosunku do uregulowań m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż inwestor uzyskuje jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawierającą w sobie m. in. ustalenie lokalizacji inwestycji i pozwolenie na jej budowę.

Następnie organ, powołując się na treść art. 1 ust. 1 specustawy oraz art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 4ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", stwierdził, że zakres stosowania specustawy nie dotyczy dróg wewnętrznych. Ustawy takiej jak specustawa drogowa, przewidującej możliwość ograniczenia a nawet odebrania prawa własności nieruchomości, i to w szczególnym, uproszczonym trybie, nie można interpretować rozszerzająco. Zawarte wart. 1 ust. 1 specustawy odesłanie nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, iż jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej specustawie.

Kolejno organ wskazał, że z drogi publicznej może co do zasady korzystać każdy, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie powinny wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Powszechny dostęp do dróg publicznych oznacza, że korzystanie z tego rodzaju dróg nie powinno być ograniczone wyłącznie do mieszkańców danej gminy. Budowę dróg publicznych, zwłaszcza w kontekście zastosowania specustawy, należy zatem rozumieć jako interes publiczny o szerokim znaczeniu - jako interes całego społeczeństwa. Dopiero tak rozumiany interes publiczny uzasadnia konieczność zapewnienia sprawnej realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych poprzez wprowadzanie szczególnych procedur. Celem uchwalenia specustawy było przede wszystkim przyspieszenie budowy dróg krajowych, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast (na terenach należących do osób prywatnych, które wymagają wywłaszczenia). Pomimo tego, iż w wyniku wielokrotnych nowelizacji specustawy na przestrzeni lat, umożliwiono realizację na jej podstawie również dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, należy mieć nadal na względzie jej wyjątkowy charakter i cel, któremu ma służyć.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że w przeciwieństwie do powyższego, budowa drogi gminnej, poprowadzona wokół budynku Urzędu Gminy P. oraz ośrodka zdrowia i przewidująca realizację miejsc postojowych na potrzeby obsługi ww. budynków, leży, co do zasady, w interesie ograniczonej grupy osób. Użytkownikiem projektowanej drogi są wyłącznie osoby korzystające z nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, zatem trudno zatem przyjąć, iż jej realizacja ma wpływ na rozwój sieci dróg, o którym mowa powyżej. Nie tworzy ona bowiem żadnych nowych powiązań komunikacyjnych ani nie wpływa na zwiększenie dostępności terenów do dróg publicznych. O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie miejsc postojowych do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby ich funkcja ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji niedrogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być budowa i utrzymanie parkingu. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej niesie dla właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem daleko idące skutki związane z wywłaszczeniem, co wiąże się z częściowym bądź całkowitym odebraniem im prawa własności do nieruchomości.

Sam fakt zapewnienia dostępu do planowanej drogi wszystkim użytkownikom ruchu nie może przesądzać o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z drogą publiczną, do której zastosowanie mają przepisy specustawy. Poza aspektami prawnymi, jak kwestia zaliczenia drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, znaczenie mają również względy techniczne (zgodność z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) oraz aspekty funkcjonalne, polegające na ustaleniu, jaką rolę ma pełnić planowana droga w ogólnopolskiej sieci infrastrukturalnej.

Jak wynika z projektu budowlanego, przewiduje się budowę ogólnodostępnej drogi publicznej o klasie "D" (droga dojazdowa) o długości 166,74 m wraz z chodnikiem o szerokości min. 2 m i jezdnią o szerokości od 4,5 m do 5 m ("droga dwukierunkowa jednopasowa jako ciąg pieszo-jezdny w strefie zamieszkania w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym". Wzdłuż projektowanej drogi, na tyłach istniejących budynków przewidziano, w sumie 15 miejsc postojowych, w tym 2 dla osób niepełnosprawnych, zgrupowanych w 4 zatokach postojowych + 1 zatoka o wymiarach 3,0 m x 6,0 m zlokalizowana przy wejściu do budynku "z2" . Dodatkowo, zlokalizowano 2 zatoki z miejscami przewidzianymi dla rowerów (1 przy wejściu do budynku oznaczonego na mapie jako "z2" i 1 od strony północno-wschodniego narożnika budynku oznaczonego jako "b3". Ponadto projektuje się dwie zatoki postojowe po 5 miejsc dostępnych z istniejącej drogi powiatowej nr P4520 usytuowane częściowo w pasie drogi powiatowej, a częściowo na terenie działek nr ewid. [...] i [...]. Projektuje się także chodniki: w pasie drogi powiatowej komunikujący zatoki między sobą i z pozostałą komunikacją pieszą - chodnikiem okalającym istniejące budynki oraz prowadzącym do głównych wejść do tych budynków. Całość inwestycji wraz z dwoma zjazdami (zjazd na działkę o nr ewid. [...] i zjazd na działkę o nr ewid. [...]) obejmuje w całości działki nr ewid. [...], [...], [...] (własność gminy P.) i [...] (współwłasność gminy P. i osób prywatnych). Natomiast, w części, na odcinku projektowanej drogi obejmuje północny pas drogi powiatowej tj. działki nr ewid. [...] (własność powiatu) - oraz pasy dojazdu do działek [...] i [...] (własność osób prywatnych). Powyższe w ocenie Wojewody Łódzkiego wskazuje, iż parametry techniczne przedmiotowej drogi w postaci tak zaplanowanych zatok na tyłach budynków spełniających rolę zaplecza parkingowego dla istniejących budynków oraz chodniki okalające te budynki usytuowane przy samych budynkach, nie pozwalają na kwalifikację przedmiotowej inwestycji drogowej do realizacji na podstawie specustawy. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również fakt, że zaprojektowanie dwóch zatok z miejscami postojowymi oraz chodnikami, zlokalizowanymi przy drodze powiatowej nr P4520, dotyczy rozbudowy tej drogi, która nie jest ujęta we wniosku. Natomiast, zgodnie z legendą na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono linią przerywaną koloru oliwkowego "teren niezbędny do budowy lub przebudowy innych dróg (droga powiatowa)" (obejmujący projektowane miejsca postojowe oraz chodniki w drodze powiatowej), oznacza, że teren ten wchodzi w zakres przedmiotowej inwestycji. Ponadto, należy podkreślić, iż droga jako obiekt budowlany zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane jako obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a tej ustawy), którego charakterystycznym parametrem jestm.in. długość, a zgodnie z określeniem zawartym w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Mając, na uwadze powyższe zapisy organ odwoławczy zwraca uwagę, że pas drogowy projektowanej drogi gminnej wskazany na projekcie zagospodarowania terenu, powinien charakteryzować się w szczególności szerokością, a w przypadku przedmiotowej inwestycji szerokość ta jest trudna do wskazania. W ocenie organu odwoławczego tak oznaczony linią przerywaną koloru niebieskiego pas drogowy właściwie wskazuje na obszar terenu objęty liniami rozgraniczającymi, a nie pas drogowy.

Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. organ wskazał, że zaprojektowane miejsca postojowe zgrupowane w zatokach wskazują na zaplecze parkingowe obsługujące zarówno mieszkańców budynku wielorodzinnego jak i samych użytkowników pozostałych obiektów budowlanych, a sama droga pełni rolę dojazdową zarówno do tych stanowisk postojowych, jak i obiektów budowlanych oraz dojazd do działek budowlanych. Zaprojektowana droga o klasie drogi D bliższa jest pojęciu zawartemu w art. 8 ust. 1 u.d.p. W ocenie organu trudno jest stwierdzić, iż zaprojektowana droga, stanowiąca w ocenie skarżącego uzupełniającą sieć dróg, służąca nie tylko miejscowym potrzebom, może być realizowana w ramach specustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Gmina Pątnów, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do błędnego uznania, że projektowana droga nie stanowi drogi publicznej oraz że zawiera parametry techniczne niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Wieluńskiego, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzje Starosty, ewentualnie zmienić ją i zatwierdzić projekt budowlany oraz zezwolić na realizację inwestycji drogowej;

3. art. art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez jego pominięcie i uznanie, że inwestycja drogowa wokół budynków użyteczności publicznej (Urząd Gminy P. i Ośrodek Zdrowia) jest drogą wewnętrzną, a nie publiczną;

4. art. 4 pkt. 17 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że projektowana droga nie stanowi połączenia między określonymi miejscami;

5. art. 1 ust. 1 specustawy poprzez błędne przyjęcie, że projektowana droga nie stanowi drogi publicznej, do której specustawa ma zastosowanie.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, ewentualnie o zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej" zlokalizowanej na działkach o nr geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina P. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw.

W uzasadnieniu pełnomocnik Gminy Pątnów stwierdził, że Wojewoda Łódzki błędnie przyjmuje, że projektowana Inwestycja dotyczy drogi wewnętrznej i nie stanowi drogi publicznej, a co za tym idzie nie mają do niej zastosowania przepisy specustawy.

Po pierwsze projektowana droga polega na wykonaniu połączenia drogowego działek znajdujących się wokół budynku Urzędu Gminy w P. i wokół budynku Ośrodka Zdrowia z drogą powiatową nr 4520E (art. 4 pkt 17 u.d.p.). Projektowana inwestycja będzie dostępna dla wszystkich użytkowników drogi powiatowej nr 4520E. Korzystanie z niej nie będzie w żaden sposób ograniczone do indywidualnie określonych podmiotów. Do dróg gminnych (publicznych) zaliczane są również drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiące uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Niewątpliwie usługi świadczone w budynku Urzędu Gminy w P. i w Ośrodku Zdrowia służą zaspokajaniu potrzeb miejscowej ludności (ale nie tylko) i każdy powinien mieć do nich swobodny dostęp.

Nawet jeśli przyjąć, że inwestycja leży w interesie lokalnej społeczności to nie oznacza to automatycznie, że projektowana droga nie jest drogą publiczną. W praktyce można spotkać drogi, które prowadzą do zaledwie kilku nieruchomości (lub nawet jednej) i na tym kończą swój bieg. Dojazdowa funkcja drogi nie eliminuje jej publicznego charakteru co wynika z § 4 ust. 1 pkt. 7 i ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis przewiduje, że drogi dojazdowe i lokalne budowane są w celu zapewnienia dojazdu również do nieruchomości prywatnych. Dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Przeciwne twierdzenie jest nie do zaakceptowania, gdyż mogłoby prowadzić do różnego rodzaju nadużyć w ramach, których o statusie drogi decydowałaby wyłącznie uchwała rady gminy, a nie jej powszechna dostępność.

Aktualnie, aby z drogi powiatowej nr 4520E dojechać do Ośrodka Zdrowia lub budynku Urzędu Gminy w P. trzeba przejeżdżać przez działki prywatne A.W. lub M. i R.G. Wójt Gminy Pątnów wielokrotnie przez kilka lat prowadził z tymi osobami rozmowy na temat odkupienia ich działek, jednak początkowo wygórowane roszczenia finansowe właścicieli a następnie zamknięcie się dalsze rozmowy i jednoznaczne określenie się obu właścicieli, że nie odsprzedają niewielkich fragmentów swoich działek Gminie P. z przeznaczeniem na drogę (mimo że obecnie i od dziesięcioleci służą te fragmenty ich działek jako droga), uniemożliwia Gminie P. załatwienie tej sprawy w sposób polubowny. Zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej tym bardziej w żaden sposób nie pogorszy sytuacji właścicieli wywłaszczanych za odszkodowaniem działek, albowiem działki te są przez nich wykorzystywane wyłącznie jako działki dojazdowe do pól uprawnych i tak pozostanie. Co więcej, zrealizowanie inwestycji drogowej znacznie poprawi stan nawierzchni tych niewielkich fragmentów działek. Zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na realizację inwestycji pozwoli na uregulowanie istniejącego stanu rzeczy i połączenie działek zlokalizowanych wokół budynków użyteczności publicznej z drogą powiatową nr 4520E.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ nie jest uprawniony do oceny słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. Konsekwentnie zatem postanowienia art. 11 a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt. 2 specustawy wskazują, że Wojewoda nie może ingerować w parametry techniczne konkretnej Inwestycji. W tym zakresie odpowiedzialność spoczywa na Inwestorze i projektancie, który posiada wymagane przepisami prawa uprawnienia. Rolą organu orzekającego w sprawie jest sprawdzenie kompletności wniosku, w świetle wymogów ustawowych oraz tego czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Natomiast Wojewoda nie wskazał na naruszenie przez skarżącego konkretnych przepisów prawa przy sporządzaniu dokumentacji projektowej, a jedynie wskazał na wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu budowy miejsc postojowych w pasach drogowych dróg publicznych, pełnomocnik skarżącego wskazał, że przepisy nie zakazują budowy takich miejsc, czego przykładem są liczne zatoki postojowe lub wydzielone miejsca postojowe lub parkingowe w pasach drogowych dróg publicznych w pobliżu budynków użyteczności publicznej, budynków usługowych, mieszkalnych, czy np. rekreacyjnych. Ponadto teren, na którym wydzielono miejsca postojowe nie jest przedmiotem wywłaszczenia, gdyż jego wyłącznym właścicielem jest inwestor i co więcej, od lat te miejsca postojowe już istnieją.

Zaprojektowana droga jest drogą publiczną klasy D o szerokości jezdni na odcinku normalnym 4,5 - 5,0m. Projektowana droga spełnia wymogi opisane w § 10 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego, dostępność terenu oraz konieczność wywłaszczenia gruntów pod budowę drogi, zastosowano rozwiązanie uspokajające ruch w postaci oznakowania drogi w strefie zamieszkania ograniczając między innymi prędkość na drodze do 20 km/h. Ponadto samo rozwiązanie geometryczne w planie sytuacyjnym drogi (krótkie odcinki proste, częste łuki poziome, zmniejszona szerokość jezdni) jest samo w sobie rozwiązaniem spowalniającym ruch (brak zachęty i fizycznej możliwości rozwijania dużych prędkości). Natomiast zgodnie z § 15 ust. 4 rozporządzenia, droga na części trasy może być zaprojektowana o szerokości jezdni 4,5m.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej zaprojektowana droga jest jednojezdniowa, dwupasmowa, dwukierunkowa jako ciąg pieszo - jezdny w strefie zamieszkania w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przywołując definicję z art. 2 pkt 16 ww. ustawy, pełnomocnik stwierdził, że nie zachodzą żadne przeszkody w zakresie parametrów technicznych projektowanej inwestycji drogowej, do zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. uczestnik postępowania – R.G. wniósł o oddalenie skargi w całości. W piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. uczestnik postępowania –A.W. również wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanego przepisu wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 7 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 24 listopada 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem, strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczas przedstawionej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 7 listopada 2022 r.).

Następnie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z powyższych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle zakreślonych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Łódzkiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej na działkach o nr geod.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb P., gmina P.

Wskazać należy, że z projektu budowlanego wynika, że przewiduje się budowę ogólnodostępnej drogi publicznej o klasie "D" (droga dojazdowa) o długości 166,74 m wraz z chodnikiem o szerokości min. 2 m i jezdnią o szerokości od 4,5 m do 5 m. Wzdłuż projektowanej drogi, na tyłach istniejących budynków przewidziano, w sumie 15 miejsc postojowych, w tym 2 dla osób niepełnosprawnych, zgrupowanych w 4 zatokach postojowych oraz 1 zatokę o wymiarach 3,0 m x 6,0 m zlokalizowana przy wejściu do budynku "z2" . Dodatkowo, zlokalizowano 2 zatoki z miejscami przewidzianymi dla rowerów (1 przy wejściu do budynku oznaczonego na mapie jako "z2" i 1 od strony północno-wschodniego narożnika budynku oznaczonego jako "b3". Ponadto projektuje się dwie zatoki postojowe po 5 miejsc dostępnych z istniejącej drogi powiatowej nr P4520 usytuowane częściowo w pasie drogi powiatowej, a częściowo na terenie działek nr ewid. [...] i [...] oraz chodniki: w pasie drogi powiatowej komunikujący zatoki między sobą i z pozostałą komunikacją pieszą – chodnikiem okalającym istniejące budynki oraz prowadzącym do głównych wejść do tych budynków. Całość inwestycji wraz z dwoma zjazdami (zjazd na działkę o nr ewid. [...] i zjazd na działkę o nr ewid. [...]) obejmuje w całości działki nr ewid. [...], [...], [...] (własność gminy P.) i [...] (współwłasność gminy P. i osób prywatnych). Natomiast w części, na odcinku projektowanej drogi obejmuje północny pas drogi powiatowej tj. działki nr ewid. [...] (własność powiatu) oraz pasy dojazdu do działek [...] i [...] (własność osób prywatnych).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 176), powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa".

Z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595), a także organy właściwe w tych sprawach. Wskazać zatem należy, że specustawa drogowa zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, zaś celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a w konsekwencji usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaznaczyć jednocześnie należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20, CBOSA).

Z kolei w myśl z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Definicja drogi została zawarta w art. 4 pkt 2 u.d.p., który stanowi, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to z kolei wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Jednocześnie wskazać należy, że przez budowę drogi rozumie się w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę.

Art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi natomiast, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Na tle wykładni art. 1 ust. 1 specustawy drogowej oraz powołanych wyżej przepisów u.d.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10, CBOSA). Z jednej strony należy zwrócić uwagę na cel, jaki mają specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych – ułatwienie realizacji inwestycji drogowych, jako celu publicznego, a z drugiej na zasadniczo odmienny charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., od inwestycji polegających na budowie lub modernizacji dróg wewnętrznych, które nie zaliczają się do celów publicznych.

Za powyższym stanowiskiem przemawia również okoliczność, że znacznie uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, przewidziane w specustawie drogowej, przewidują wyłączenie lub ograniczenie stosowania innych obowiązujących przepisów, które w sposób istotny mogłyby opóźnić sprawną realizację celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej. Należy zwrócić również uwagę, że specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. W sytuacji, gdyby ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w u.d.p.) znalazłoby się bezpośrednio w przepisach specustawy drogowej.

Ponadto, w ocenie składu orzekającego, przeciwko wnioskowanej inwestycji przemawia jednocześnie charakter i funkcja specustawy drogowej. Istotne w tym względzie jest to, że przewidziane w specustawie drogowej rozwiązania mają charakter epizodyczny i szczególny. Ponadto specustawa drogowa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej.

Niezależnie od akceptacji poglądu, zgodnie z którym specustawa drogowa nie ma zastosowania do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych, mając na względzie cel tej szczególnej regulacji, należy rozróżnić trzy sytuacje. Pierwszą, w której przepisy specustawy drogowej zostałyby zastosowane do budowy drogi wewnętrznej. Drugą, w której zostałyby one zastosowane do modernizacji takiej drogi, która po modernizacji pozostanie drogą wewnętrzną. I trzecią, w której przepisy specustawy drogowej zostałyby zastosowane do budowy drogi publicznej (np. drogi gminnej) z wykorzystaniem terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna ("po śladzie" lub niemal "po śladzie" tej drogi). W pierwszej i drugiej sytuacji zastosowanie specustawy drogowej jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu jedynie trzecia sytuacja uprawniałaby to skorzystania z procedury przewidzianej w specustawie drogowej, albowiem w tym przypadku modernizacja (rozbudowa) drogi wewnętrznej będzie służyć realizacji celu publicznego – budowie drogi publicznej. Jednakże powyższa sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia, jak już wskazano na wstępie rozważań, z budową drogi, która w ocenie strony skarżącej stanowi drogę publicznej o klasie "D" (droga dojazdowa) o długości 166,74 m wraz z chodnikiem o szerokości min. 2 m i jezdnią o szerokości od 4,5 m do 5 m.

Konieczne zatem staje się wyjaśnienie, że przewidziana w przepisach u.d.p. kategoryzacja dróg ma istotne znaczenie, ponieważ zaliczenie danej drogi jako posiadającej status drogi publicznej nie następuje jedynie na podstawie konkretnego stanu faktycznego i takich cech jak: połączenie z siecią dróg publicznych, powszechna dostępność, czyli brak ograniczeń w korzystaniu z drogi przez nieoznaczoną liczbę użytkowników i brak możliwości innego wykorzystania aniżeli jako drogi powszechnie dostępnej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2803/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że ustawowa definicja drogi składa się z dwóch elementów: elementu materialnego dotyczącego takiej cechy drogi jak jej ogólnodostępność i elementu formalnego czyli zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg. Oba te elementy muszą występować łącznie, aby droga mogła być zaliczona do dróg publicznych. Jednoczenie podkreśla się, że droga ogólnodostępna, nie będąca jednak drogą żadnej z wymienionych wyżej kategorii, nie spełnia kryterium drogi publicznej. Nie będą one drogami publicznymi nawet w sytuacji, gdy z woli ich właściciela będą one drogami ogólnodostępnymi, czyli każdy będzie mógł z nich skorzystać. Spełnienie przesłanki ogólnodostępności nie jest wystarczające do uznania drogi za drogę publiczną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Po 1178/17, CBOSA).

Zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej (zob. R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym..., s. 42). Przedmiotowe stanowisko doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 383/08, wskazano, że: "Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej". Podsumowując, w orzecznictwie wskazuje się konsekwentnie, że każda z kategorii dróg publicznych powinna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg powinno nastąpić w formie przewidzianej prawem.

Sąd jednocześnie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone choćby w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10, że z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej nie wynika obowiązek kategoryzacji drogi w sposób określony w art. 7 ust. 2 u.d.p. (zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu jednostki samorządu terytorialnego) przed złożeniem wniosku o wydanie zgody na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 7 u.d.p. nie przewiduje takiej sytuacji i nie wymaga, aby uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych dotyczyła drogi planowanej. Nie ma więc przeszkód, aby uchwała taka została podjęta w stosunku do drogi już zrealizowanej, w stosunku do której nie będzie wątpliwości, co do jej parametrów i innych warunków technicznych.

Jednakże odesłanie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje natomiast na użycie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych" i w tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. W ocenie Sądu projektowana droga nie spełnia definicji drogi publicznej, z uwagi na fakt, że nie sposób stwierdzić, że służyć ona będzie interesowi publicznemu całego społeczeństwa, a nie wyłącznie pracownikom budynków, które projektowana droga miałaby okalać, a także mieszkańcom Gminy i okolic. Sąd podziela stanowisko organu, że tak poprowadzona droga – wokół budynku Urzędu Gminy P. oraz ośrodka zdrowia – wraz z projektowanymi miejscami parkingowymi przewidzianymi do obsługi tychże budynków leży głównie w interesie niewielkiej liczby osób. Zdaniem składu orzekającego celem tak zaprojektowanej drogi jest wyłącznie ułatwienie korzystania ze wskazanych budynków użyteczności publicznej, bez jednoczesnego poprawienia infrastruktury drogowej dla szerszego grona jej użytkowników. Należy jednocześnie podkreślić, że budowa drogi nie wpłynęłaby na rozwój sieci drogowej, nie stworzyłaby nowego połączenia komunikacyjnego, wreszcie nie doprowadziłaby do zwiększenia dostępności poszczególnych działek sąsiadujących z terenem inwestycji do istniejącej już drogi publicznej. Sąd co prawda zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, że usługi świadczone w budynku Urzędu Gminy w P. i w Ośrodku Zdrowia służą zaspokajaniu potrzeb miejscowej ludności (ale nie tylko) i każdy powinien mieć do nich swobodny dostęp, jednakże stwierdza jednocześnie, że istniejąca droga powiatowa w obecnym kształcie umożliwia dostęp do ww. budynków, gdyż są one umiejscowione wzdłuż niej. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że tak zaprojektowana droga nie może zostać uznana za drogę publiczną w myśl przepisów u.d.p., co w konsekwencji sprzeciwia się możliwości zastosowania specjalnego trybu realizacji przedsięwzięcia przewidzianego w specustawie drogowej.

Odrębną kwestią, która budzi wątpliwości Sądu są zaprojektowane miejsca parkingowe – zarówno z tyłu budynków jak i w jego przedniej części. W pierwszej kolejności wskazać należy, że parkingu – czyli "miejsca wyznaczonego na postój pojazdów samochodowych, znajdującego się zwykle na wydzielonym placu" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2013, t. 3, s. 367), nie można zasadniczo traktować jako elementu drogi w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2216/11, co prawda katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg, wyszczególniony w przepisie § 110 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MTiGW" w ust. 1 stanowi, że droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych" – ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Z treści tego przepisu wynika, że droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Jednakże o ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu – np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie, tak jak to w ocenie Sądu miałoby miejsce w niniejszej sprawie. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji niedrogowych, i to w dodatku takich, których przymusowa (czyli wiążąca się z wywłaszczeniem części sąsiadujących działek) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno w doktrynie, jaki i w orzecznictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. może być budowa i utrzymanie parkingu (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018, uw. 8 do art. 6 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 416/16, CBOSA).

W ocenie Sądu nie jest możliwym wykorzystane trybu przewidzianego w specustawie drogowej do budowy miejsc postojowych, które nie będą służyły wyłącznie uczestnikom ruchu. Zaprojektowane miejsca parkingowe z pewnością w głównej mierze służyłyby pracownikom Urzędu Gminy oraz Ośrodka Zdrowia oraz osobom korzystającym z tych miejsc, zatem nie sposób przyjąć, że zaspokajałyby potrzeby wszystkich uczestników ruchu. Takie stanowisko potwierdza również fakt, że obecnie obszar z tyłu budynku wykorzystywany jest w większości do parkowania samochodów pracowników ww. budynków i interesantów, co potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie objęcie decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej również budowy miejsc postojowych pozostawałoby w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego specustawy drogowej określonego w art. 1 ust. 1, który to zakaz wiąże się z ewidentnie wywłaszczającym skutkiem w sytuacji ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie można jednakże uznać za możliwe wybudowania w ramach realizowania takiej inwestycji i we właściwym dla niej trybie, obiektu niezwiązanego wprost z tą inwestycją, ale z określonych względów przydatnego ograniczonej grupie osób trzecich, czy wręcz przez nich pożądanego lub nawet obiektywnie potrzebnego dla tych osób. Mimo to względy celowościowe, czyli konieczność budowy nowych miejsc parkingowych, w związku z budową drogi, nie może uzasadniać wykładni rozszerzającej przepisów specustawy. Podsumowując, stwierdzić należy, że parking może być obiektem obsługi uczestników ruchu, tylko że parking, którego dotyczy projekt, nie może być uznany za takie urządzenie w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem projektowane zatoki postojowe służyłyby w głównej mierze dostępowi do obiektów użyteczności publicznej.

Sąd zauważa jednocześnie, że miejsca parkingowe zaprojektowane z przodu budynku znajdują się przy istniejącej drodze powiatowej, zatem nie mogły być przedmiotem wnioskowanej inwestycji. Powyższe potwierdza również adnotacja znajdująca się na jednej z map w aktach sprawy, gdzie wskazuje się na części parkingu: "teren niezbędny do budowy lub przebudowy innych dróg (droga powiatowa)". Zatem również i z tego względu nie było możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Końcowo należy wskazać, że celem specustawy drogowej jest zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się zatem do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. Jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 579/21, którego przedmiotem była ta sama inwestycja, decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej niesie dla właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem daleko idące skutki związane z wywłaszczeniem, co wiąże się z częściowym lub całkowitym odebraniem im prawa własności do nieruchomości. Zatem określony w niej tryb postępowania powinien znajdować zastosowanie przy inwestycjach z zakresu dróg publicznych istotnych ze społecznego punktu widzenia, rozumianego jako interes ogółu, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu danej inwestycji na infrastrukturę drogową i poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również interesu indywidualnego – właścicieli nieruchomości planowanych do zajęcia pod budowaną drogę publiczną. Nie można zatem stwierdzić, że przy wydawaniu decyzji o lokalizacji drogi na podstawie specustawy drogowej, nie ma znaczenia charakter planowanej drogi. Taka wykładnia przepisów pozostawałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami i celami tej ustawy r. Zatem już na tym etapie postępowania zmierzającego do budowy drogi należy rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja ma charakter drogi publicznej i czy ma wpływ na interes publiczny rozumiany jako interes całego społeczeństwa. W sytuacji, gdy inwestycja nie ma takiego charakteru, nie jest właściwe stosowanie procedur określonych w specustawie drogowej. Zaś w ocenie Sądu projektowana inwestycja nie spełnia powyżej stawianych celów, wobec czego nie było możliwe uwzględnienie skargi.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kontrolowanych w sprawie decyzji zostało przeprowadzone przez organy obu instancji zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawierającym w pełni wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu odpowiada prawu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami strony skarżącej, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, a zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zobowiązany był oddalić skargę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

is