Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 750/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...]., Nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 3 ust. 22, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b pkt 1, 2, ust. 5 pkt 2 lit. a, ust. 6, art. 24 ust. 2a, 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), Burmistrz Miasta S. odmówił A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem W. K. – od grudnia 2020 r.

Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, w trakcie przeprowadzonego w dniu 1 lutego 2021 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni przyjeżdża do ojca codziennie rano i zostaje do późnego wieczora, a jeśli pojawia się taka potrzeba przyjeżdża także w godzinach nocnych. Pomaga ojcu w wykonywaniu codziennych czynności: przygotowuje i podaje posiłki, robi zakupy, realizuje recepty, organizuje wizyty lekarskie, pomaga w ubieraniu się i utrzymaniu higieny osobistej. Pracownik socjalny potwierdził, że z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym W. K. wymaga całodobowej opieki osoby drugiej i taką opiekę sprawuje córka. Z uwagi na zły stan zdrowia, żona nie jest w stanie opiekować się mężem. W oświadczeniu z dnia 8 lutego 2021 r., strona wyjaśniła, że na początku choroby ojca opiekę sprawowała cztery – pięć razy w tygodniu, jednak ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia wymaga on codziennej opieki. Jeśli zachodzi taka potrzeba zostaje ona także na noc.

Organ cytując przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w tym przepisie bowiem jest zobowiązana do alimentacji wobec ojca i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pomimo to brak jest możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia bowiem nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powołując się na treść art. 17 ust. 1b tej ustawy, organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zaznaczył, że w wypadku W. K. nie można przyjąć, że wspomniana niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia. Jak wynika bowiem z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 20121 r. - nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2020 r.

Co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak wyrok ten przez okres 6 lat nie został wykonany, a nowelizacja przepisów prawa w tym zakresie nie została uchwalona.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W. K. pozostaje w związku małżeńskim z M. K., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z oświadczenia wnioskodawczyni, jej matka ma wszczepioną jedną endoprotezę kolana, choruje na cukrzycę, niedotlenienie mózgu, ma problemy z sercem, guza oka, ma usuniętą nerkę, a w związku z przebytą operacją nie może dźwigać. Wykładnia językowa wspomnianego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności (małżonek) nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organ rozpatrujący sprawę nie ma kompetencji, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Jednocześnie uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wskazała, że jest jedyną osobą, która może sprawować i faktycznie sprawuje opiekę nad tatą, gdyż pozostałe rodzeństwo pracuje bądź mieszka poza granicami kraju. Dodała, że jej tato pozostaje w związku małżeńskim, jednak stan zdrowia mamy nie pozwala na sprawowanie opieki nad mężem. Opiekę nad ojcem strona sprawuje od grudnia 2020 r., czyli od momentu opuszczenia szpitala w którym przebywał w związku z zarażeniem się COVID-19. Był nieprzytomny, wymagał podłączenia do respiratora. Od czasu opuszczenia szpitala nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Korzysta z koncentratora tlenu, porusza się przy pomocy balkonika. Następstwem przebytej choroby jest również arytmia, powiększenie serca, problemy z płucami i zakrzepica, z powodu której był już hospitalizowany i poddany zabiegowi chirurgicznemu. Strona wyjaśniła, że przyjeżdża do ojca codziennie rano i zostaje do wieczora, a jeśli ze względu na jego zmienny stan zdrowia zachodzi taka potrzeba zostaje również na noc, ponieważ bardzo często pojawiają się u niego bezdechy bądź problemy z oddychaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że co prawda podstawą odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia nie może być niespełnienie przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b ustawy, jednak mimo to organ prawidłowo odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie wymagań z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Kolegium, na uwadze należy mieć w tym wypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że należy uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.

Pomimo to, zdaniem Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad ojcem nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wnioskodawczyni mogłaby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne będąc obciążoną alimentacyjnie wobec ojca, jeżeli żona zobowiązana alimentacyjnie w pierwszej kolejności byłaby osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Żona osoby wymagającej opieki jest natomiast niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane w kwietniu 2020 r., ma walor decyzji i nie podlega weryfikacji przez organ świadczeń rodzinnych. Organ ten nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia, czy w obecnym stanie zaawansowania niepełnosprawności, nie może ona sprawować stałej opieki nad mężem w wymaganym zakresie. Tym bardziej, że ze złożonych oświadczeń oraz wywiadu środowiskowego wynika, iż działania opiekuńcze wnioskodawczyni nie mają cech sprawowania opieki stałej lub długotrwałej. Zdaniem Kolegium, oświadczenie skarżącej wskazuje, że sprawuje ona opiekę nad ojcem 4 do 5 dni w tygodniu.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącej, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy małżonka W. K. jest zdolna do sprawowania nad nim opieki. M. K. ma bowiem 66 lat, cierpi na cukrzycę, ma usuniętą nerkę, problemy z sercem, guza w oku, ma wszczepioną endoprotezę kolana, chorowała na COVID-19 w związku z czym obecnie szybko się męczy. W związku z przebytą operacją ginekologiczną nie może też dźwigać. Zdaniem skarżącej, jej mama z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niej nie może sprawować opieki nad swoim mężem.

Taką opiekę sprawuje od grudnia 2020 r. strona, która przyjeżdża do ojca codziennie rano i zostaje do późnego wieczora, a niejednokrotnie zostaje też na noc, ponieważ bardzo często pojawiają się u niego bezdechy, problemy z oddychaniem, zanika mu puls, który stale trzeba monitorować. Dlatego nie zgadza się ona ze stwierdzeniem, że sprawowana przez nią opieka nie ma charakteru i cech opieki stałej lub długoterminowej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2021 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad ojcem.

Podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane, skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a ojciec skarżącej (ur. w 1950 r.), nad którym sprawuje opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 13 stycznia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Powyższego nie zmienia okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. orzekł, iż wspomniany przepis w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. Wyrok ten przez okres sześciu lat nie został bowiem wykonany, a nowelizacja przepisów prawa w tym zakresie nie została uchwalona. Tymczasem zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z tym wspomniany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od zmiennych rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych, pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

Zdaniem organu, przyznanie skarżącej świadczenia nie jest możliwe także z tego powodu, że ojciec, nad którym sprawuje ona opiekę pozostaje w związku małżeńskim z M. K., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy nie zgodził się z pierwszym z wymienionych poglądów uznając, że przepis 17 ust. 1b ww. ustawy, ze względu na niekonstytucyjność nie mógł być podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia, ale zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że taką podstawą powinien być przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) wspomnianej ustawy bowiem ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, przy czym jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodał, że skarżąca bezsprzecznie opiekuje się rodzicami jako osobami w podeszłym wieku niepełnosprawnymi w różnym stopniu, jednak nie mieszka z rodzicami, a jedynie przyjeżdża do nich w miarę potrzeb. Pomaga ojcu w czynnościach dnia codziennego (myciu, ubieraniu, zmianie opatrunków, goleniu, dozowaniu leków), robi zakupy i organizuje wizyty lekarskie. Zdaniem tego organu, z powyższego wynika, że strona nie wykonuje przy ojcu czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Opiekę nad ojcem sprawuje 4 do 5 dni w tygodniu.

O ile należy zgodzić się z Kolegium, że wspomniany wyżej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do wspomnianego świadczenia, o tyle przyjęcie przez ten organ za taką podstawę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy należy uznać – z przyczyn, o których będzie mowa poniżej – za nietrafne.

W ocenie Sądu, nie może być wątpliwości co do tego, że na gruncie obowiązujących przepisów, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, skarżącej może przysługiwać (po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek) świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że nie zostało udokumentowane, aby niepełnosprawność osoby objętej opieką (ojca skarżącej) powstała nie później niż do ukończenia przez niego 18 roku życia, względnie w trakcie nauki (do ukończenia 25 roku życia).

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie zastosowania wobec opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Trybunał wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej, kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych.

Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Jednakże nie ulega wątpliwości, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Chociaż wejście w życie takiego wyroku, który tak jak w przedmiotowej sprawie ma charakter zakresowy negatywny, samo w sobie nie tworzy nowych przepisów prawa, to jednak nie sposób przyjąć, że ten fakt prawny nie modyfikuje przepisów już uchwalonych przez ustawodawcę tak, aby również w czasie oczekiwania na wprowadzenie nowych rozwiązań systemowych w ustawie o świadczeniach rodzinnych wszyscy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, to jest zarówno tych, które stały się niepełnosprawne przed jak i po ukończeniu 18 lat, byli traktowani jednakowo.

Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., I SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1029/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy co prawda powyższe kwestie dostrzegł i prawidłowo wskazał na brak możliwości odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia na tak określonej podstawie jednakże uznał, że świadczenia nie może zostać przyznane z powodu zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ojciec skarżącej (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim jednak małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego rozważenia wymaga dodatkowo kwestia wpływu na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego - okoliczności, że W. K. pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie posiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organ poprzestał tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić.

Jak słusznie przyjęto w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 722/09 oraz I OSK 723/09), 18 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1200/14), negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych) – tak wyrok WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021r., sygn. II SA/Rz 1417/20.

W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, ograniczającej się jedynie do wykładni językowej ww. przepisu.

W związku z powyższym, organy nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy po stronie małżonki podopiecznego istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad swym mężem, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Organ I instancji kwestii związanych z możliwością sprawowania opieki nad W. K. przez jego małżonkę nie badał bowiem za przesądzającą w tym zakresie uznał okoliczność, że legitymuje się ona orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a tylko stopnień znaczny świadczyłby o braku takiej możliwości opieki.

Natomiast organ odwoławczy, podzielając pogląd organu I instancji, że organ świadczeń rodzinnych nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia, czy w obecnym stanie zaawansowania niepełnosprawności żony, co do której została orzeczona przez organ uprawniony niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, nie może sprawować stałej opieki w wymaganym zakresie uznał, że działania opiekuńcze wnioskodawczyni świadczenia nie mają cech sprawowania opieki stałej lub długotrwałej.

Przyjmując powyższe ustalenie błędnie oparł się przy tym na oświadczeniu skarżącej z dnia 18 stycznia 2021 r. pomimo jego dezaktualizacji. We wspomnianym oświadczeniu strona wskazała, że jej ojciec wcześniej nie wymagał opieki, jednak w listopadzie zachorował na COVID-19 i był z tego powodu hospitalizowany, w stanie śpiączki farmakologicznej, podłączony do respiratora, w wyniku czego jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, w związku z czym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Dodała, że porusza się on przy pomocy balkonika, korzysta z koncentratora tlenu, zdiagnozowano u niego arytmię i zakrzepicę, w związku z którą był już operowany. Skarżąca podała wówczas, że opiekę nad ojcem sprawuje 4 – 5 dni w tygodniu.

Powyższa sytuacja uległa jednak zmianie, na co jednoznacznie wskazuje kolejne jej oświadczenie z dnia 8 lutego 2021 r. Ze względu na dalsze pogorszenie stanu zdrowia ojca, strona sprawuje opiekę nad nim codziennie, przy czym jeśli zachodzi taka potrzeba zostaje także na noc. Wymaga on przy tym stałych wizyt lekarskich, zdarza się, że w tygodniu codziennie jest u jakiegoś specjalisty. Podczas ostatniej wizyty u kardiologa okazało się, że kolejnym powikłaniem po przebyciu COVID-19 jest powiększone serce, arytmia i bezdechy senne.

Jak wynika z treści skargi z dnia 3 maja 2021 r., skarżąca obecnie pomaga ojcu w codziennej toalecie, kąpie go, dawkuje leki, robi zakupy, przynosi drzewo, pali w piecu, sprząta w domu, przygotowuje i podaje posiłki, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, na które następnie go wozi, zmienia opatrunki (w trakcie pobytu w szpitalu pojawiły się odleżyny). Przyjeżdża do ojca codziennie rano i zostaje do późnego wieczora, a jeżeli ze względu na zmienny stan zdrowia ojca zachodzi taka potrzeba niejednokrotnie zostaje na noc. Pojawiły się bowiem u niego bezdechy, problemy z oddychaniem, zanika mu puls, który stale trzeba monitorować.

W tej sytuacji za nieuprawniony należy uznać pogląd Kolegium jakoby "działania opiekuńcze wnioskodawczyni nie miały cech sprawowania opieki stałej lub długotrwałej".

Z pewnością nie może mieć decydującego znaczenia w tym względzie okoliczność, że skarżąca nie każdej nocy pozostaje w domu swoich rodziców. Wbrew sugestiom Kolegium sprawowanie opieki nad ojcem od wczesnych godzin rannych do późnego wieczora uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia bowiem nie sposób uznać za realne, by po całym dniu opieki nad ojcem skarżąca podejmowała pracę na nocnej zmianie całkowicie rezygnując ze snu.

Z tego względu, za słuszne należy uznać stanowisko organu I instancji, że ze względu na niepełnosprawność w stopniu znacznym, W. K. wymaga całodobowej opieki osoby drugiej i taką opiekę sprawuje córka A. K.. Dane wywiadu środowiskowego z dnia 2 lutego 2021 r. wskazują przy tym, że żona W. K. z uwagi na zły stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się mężem. Choruje na porażenie czterokończynowe, jest po zabiegu usunięcia nerki oraz narządów rodnych, ma guza w oku, guzy na płucach, nadciśnienie, problemy z sercem, wobec czego sama potrzebuje opieki. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że od czasu wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności minęło półtora roku, a stan zdrowia M. K. niewątpliwie pogorszył się po przebyciu COVID-19.

Organy nie uwzględniły powyższych okoliczności. Tymczasem, w ocenie Sądu, z przyczyn, o których była mowa powyżej, nie można z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym .

Mając bowiem na uwadze (o czym była już mowa wcześniej) wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy, mama skarżącej z uwagi na wiek, stan zdrowia i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad mężem. Zaniechanie uwzględnienia poczynionych w tym zakresie przez organ I instancji ustaleń jak również brak należytych ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym zwłaszcza co do interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powinny także uwzględnić wskazówki interpretacyjne Sądu dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13 zawarte w niniejszym uzasadnieniu i przyjąć, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką (tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny). Następnie winny dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i b) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.