Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 543/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi L. K. i E. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie budowy nawierzchni oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Działający w imieniu L.K.i E.W. profesjonalny pełnomocnik oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej – k.p.a.) umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. (dalej – PINB) z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. B. w J. G.

Przedłożony łącznie ze skargą materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokumentuje następujący przebieg postępowania. W dniu [...] r. Prezydent Miasta J.G. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz K. B. Sp. z o.o. z siedzibą w J. G.pozwolenie na budowę dla inwestycji pod nazwą ,,Budowa placu rekreacyjnego na działce nr [...] wraz z kanalizacją deszczową na terenie działki nr [...] i [...] przy ul. B. w J.G., obręb [...] NE, AM-[...]". Jak wynika z rozdzielnika decyzji za stronę postępowania został uznany wyłącznie inwestor zaś do wiadomości została ona przesłana PINB w J. G. i Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w J. G. Powyższa decyzja jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym, z kolei inwestor w dniu [...] r. zawiadomił o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, a w dniu [...] r. przedłożył uzupełniony dziennik budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy i zawiadomił o zakończeniu budowy.

Pismem z dnia [...] r. E. W. i L. K. wystąpiły do PINB z informacją dotyczącą robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. B.w J. G.. Autorki pisma podały, że nie posiadają informacji czy roboty zostały poprzedzone zgłoszeniem i stanowią one uciążliwość dla ich nieruchomości poprzez brak izolacji przeciwwilgociowej, a podniesienie terenu stanowi zagrożenie dla ich mienia. Po zasięgnięciu informacji w Wydziale Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta J.G. o dopełnieniu przez inwestora obowiązków związanych z rozpoczęciem robót budowlanych oraz ustaleniu stanu właścicielskiego PINB w dniu [...] r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny. Ponowna czynność o takim samym charakterze miała miejsce w dniu [...] r..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w J. G. umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Stanowisko zajęte w sprawie uzasadniono wykonaniem robót w oparciu o pozwolenie na budowę i brakiem stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skutkiem złożonego przez inicjatorki postępowania odwołania DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając konieczność ponownego badania sprawy przez organ I instancji DWINB wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co miało na celu prawidłowe ustalenie numerów działek oraz odniesienie się do wskazywanych przez uczestniczki odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego a także zweryfikowanie kręgu stron postępowania.

W ramach ponowionych czynności wyjaśniających postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB przyjmując w podstawie prawnej art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał K.B. Sp. z o.o. jako inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie oceny technicznej wykonanej nawierzchni z uwzględnieniem jej ewentualnego oddziaływania na budynki zlokalizowane na sąsiedniej działce. Przy piśmie z dnia 12 grudnia 2016 r. zobowiązana przedłożyła żądany dokument. Odrębną opinię techniczną przedłożyły też w sprawie uczestniczki postępowania, co spowodowało zaliczenie jej postanowieniem PINB z dnia [...] r. nr [...] w poczet materiału dowodowego sprawy. W dniu 13 grudnia 2017 r. na zainwestowanej nieruchomości miały miejsce kolejne oględziny. Zauważyć trzeba, że na tym etapie postępowania do organu wpływały stanowiska inicjatorek postępowania oraz sporządzone na ich zlecenie opracowania.

Merytorycznie organ I instancji orzekł decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. B. w J. G. W uzasadnieniu wskazanego rozstrzygnięcia wymieniono czynności przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego. W szczególności wskazano na uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę na zrealizowaną inwestycję oraz na przedłożone w toku postępowania oceny techniczne. PINB dostrzegł rozbieżność w przedłożonych opracowaniach jednakże dokonał własnej oceny stanu sprawy. Zdaniem organu I instancji nie są uzasadnione zarzuty spowodowania wykonanymi robotami skarpy o spadku 20%. Zarówno wejścia, schody wejściowe do budynku przy ul. S. [...] i [...] jak i okna piwniczne zostały w tym samym miejscu co przed wykonaniem robót. Podniesienie poziomu nieutwardzonego gruntu, które miało miejsce w pasie o szerokości 1,5 m spowodowało zmniejszenie istniejącego przed wykonaniem spadku terenu. Część działki nr [...] pozostała nieutwardzona kostką betonową jedynie po wybraniu gruntu nasypano grys bazaltowy, który jest materiałem przepuszczającym wodę opadową, a zatem nie może być mowy o spływaniu wód opadowych w kierunku ścian budynku. Poziom całej nawierzchni znajduje się na pierwotnym poziomie, na co wskazują rzędne starej nawierzchni na działkach nr [...], [...], [...] i [...], a także rzędne studzienek telekomunikacyjnych. Inwestor wykonał roboty na terenie własnej działki nr [...], dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót, a po ich zakończeniu załączył oświadczenie kierownika budowy o ich zgodności z projektem. Skarżące nie wykazały interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu i nie zostały też uwzględnione jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bo organ architektoniczno-budowlany uznał, że ich nieruchomość pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji. W tych okolicznościach organ I instancji nie znalazł podstaw do uznania inicjatorek postępowania za strony tego postępowania.

Powyższa decyzja została oprotestowana przez L. K. i E.W. odwołaniem, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 104 i art. 105 k.p.a.. W treści odwołania skoncentrowano się na nie odniesieniu się przez organ do przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej, niezgodności obiektu z projektem budowalnym oraz powodowanie wykonanymi robotami niekorzystnych następstw dla nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo dokonano podniesienia poziomu terenu i doszło do zmiany sposobu użytkowania poprzez powstanie parkingu dla samochodów.

W dniu [...]r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. W ramach uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej zwięźle zrelacjonowano przebieg prowadzonego w sprawie postępowania. W dalszej kolejności DWINB omówił tryb postępowania w przypadku złożenia odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny organ wyjaśnił problematykę strony postępowania oraz różnic w pojęciach interes prawny i interes faktyczny. Odnosząc uwagi dotyczące zagadnień prawnych na stan rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że względem inwestycji realizowanej przez K. B. Sp. z o.o. polegającej na budowie nawierzchni przy ul. B.w J. G. L. K. i E.W. nie wykazały interesu prawnego. Organ architektoniczno-budowlany nie uznał ich za strony postępowania przyjmując, iż właściciele nieruchomości sąsiednich pozostają poza obszarem oddziaływania inwestycji. Decyzja organu I instancji została doręczona odwołującym się do wiadomości, natomiast wskazując na orzecznictwo wyjaśniono, że doręczenie decyzji do wiadomości, co nie zmienia sytuacji procesowej podmiotu pozostającego w przekonaniu o legitymowaniu się interesem prawnym. Finalnie DWINB przyjął, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć z powodu wniesienia odwołania przez osoby nieuprawnione.

W skardze na powyższą decyzję zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika L. K. i E. W. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność przysługującej skarżącym służebności na zainwestowanej nieruchomości. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono szereg zarzutów związanych z naruszeniem procedury administracyjnej. Kwestionowano w szczególności błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego. Naruszenie art. 6, art. 8, art. 10 i art. 28 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 105 § 1 k.p.a. także przez niepodjęcie działań mających na celu wyjaśnienie sprawy, ale też niezasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W tym względzie wskazano na niedokonanie ustaleń wynikających z przedłożonej opinii technicznej, nie odniesienie się do niewykonania trawników, umorzenia postępowania co do robót na działce nr [...], w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest też inwestycja na działkach nr [...] i [...]. Na koniec zarzucono także nie odniesienie się przez organ do zmiany sposobu użytkowania terenu rekreacyjnego na miejsca postojowe.

W szczegółowych motywach skargi poza wskazaniem na tok prowadzonego postępowania jej autor wyjaśnił, że na skutek wykonanych robót poziom terenu został podniesiony ponad poziom izolacji poziomej okolicznych budynków, co skutkuje imisjami na sąsiednie nieruchomości, a dokładnie zawilgoceniem ścian zewnętrznych pobliskich budynków. Wskazując na przedłożone opracowanie wyjaśniono, że jego autorka podaje, iż na skutek prac powstała skarpa o spadku 20%, która może powodować spływanie wód i podlewanie pobliskich nieruchomości. W tych okolicznościach nie można uznać, że skarżące nie posiadają interesu prawnego, co poparto poglądami zaczerpniętymi z orzecznictwa.

Kontynuując argumentację skarżące wykazywały istnienie własnego zarówno interesu faktycznego jak i interesu prawnego, który ma wynikać z tego, że budynki w których zamieszkują graniczą w sposób bezpośredni z działką, na której wykonano roboty budowane, został zmieniony i zaburzony układ wejść, podniesiono jedną studzienkę techniczną i studzienki okienne, co powoduje zamakanie i zawilgocenie budynków. Jako nieprawidłowe uznano niezawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wzięły pod uwagę, że skarżącym do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane służy prawo bezpośrednie – służebność przechodu i przejazdu, co udokumentowano wydrukami z ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nawet wystąpienie naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania samo w sobie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Do uwzględnienia skargi niezbędne jest stwierdzenie wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta jest zgodna z prawem.

Szczegółowe rozważania należy rozpocząć od zwrócenia uwagi na fakt, że sam proces inwestycyjny, którego dotyczyło postępowanie został poprzedzony przez inwestora wystąpieniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Co zdaje się istotne badając sprawę przez pryzmat interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. Prezydent Miasta J.G. nie uznał skarżących za strony postępowania. Już w tym miejscu podkreślić też trzeba, że wszelka argumentacja skargi dotycząca rzekomej nieprawidłowości takiego stanu rzeczy nie będzie przedmiotem rozważań Sądu. Oprotestowane skargą rozstrzygnięcie wydał bowiem organ nadzoru budowlanego i posiada ono stricte procesowy charakter, stąd też nie jest rolą Sądu weryfikacja legalności aktu administracyjnego wydanego przez inny organ administracyjny (Prezydenta J.G.) i w innej sprawie administracyjnej (zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Na użytek niniejszego postępowania wskazać tylko należy, iż inicjatywa skarżących do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie wynikała z ich przekonania o nielegalnym prowadzeniu robót budowlanych, bowiem w treści samego wniosku znalazło się stwierdzenie o braku informacji o zgłoszeniu robót do urzędu miasta.

PINB wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...] dostosował się do uwag organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. nr [...], gdzie m.in. zalecono zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Analizując akta administracyjne nie sposób nie dostrzec faktu, iż organ I instancji przedsięwziął czynności wyjaśniające w tym kierunku i doszedł do przekonania, że inicjatorkom postępowania nie przysługuje przymiot stron. Niemniej jednak, czego dowodzą także akta administracyjne, PINB w J.G. uwzględnił w toku postępowania dokumenty przedkładane przez L. K.i E. W., czemu dawał wyraz w postanowieniach włączających w poczet materiału dowodowego określone dokumenty. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] jednoznacznie wyjaśniono, że ,,skarżące nie wykazały interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu". Sama decyzja została też doręczona L.K. i E.W. do wiadomości, co odnotowano w rozdzielniku decyzji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie można tracić z pola widzenia faktu, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter specyficzny. Jedną z podstaw umorzenia tego postępowania jest stwierdzenie przez organ II instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest natomiast pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. W niniejszej sprawie do organu II instancji wpłynęło odwołanie sporządzone przez osoby, których PINB nie uznał za strony postępowania. W tych okolicznościach stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, iż organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a..

W realiach niniejszej sprawy nie można uznać inkryminowanej decyzji za sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym, mimo że sama skarga oparta została na szeregu zarzutów związanych z obrazą przepisów procedury administracyjnej. Otóż autor skargi zmierza do wykazania, że skarżące posiadają interes prawny powodujący uznanie ich za strony postępowania. Wynikać ma to w szczególności z wykonania robót budowlanych na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżących, negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość polegającego na zmianie i zaburzeniu wejść, ,,zamykaniu i zawilgoceniu budynków", nieuwzględnieniu przedłożonej przez nie oceny technicznej oraz zmianie sposobu użytkowania nieruchomości, a także na braku wykonania trawników, czy też niepodjęciu działań mających na celu wyjaśnienie czy istotnie postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Generalnie zarzuty skargi należy zakwalifikować do dwóch kategorii. Część z nich ma na celu podważenie prawidłowości decyzji DWINB ze względu na posiadanie przez skarżące przymiotu strony, natomiast pozostałe odnoszą się do niezasadności umorzenia przez PINB postępowania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji zmiany sposobu użytkowania nieruchomości czy wykonania robót budowlanych niezgodnie ze sztuką budowlaną. Ze względu na procesowy charakter oprotestowanej skargą decyzji zarzuty zawarte w drugiej z wyżej wskazanych kategorii formalnie pozostają w sprawie bez znaczenia. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie zaś umorzenia postępowania przez organ I instancji, czy też nieprawidłowość w sensie technicznym wykonanych robót. Zasadą jest przecież, że do merytorycznej oceny sprawy w postępowaniu odwoławczym dochodzi na skutek prawidłowo wniesionego odwołania. W badanej sprawie organ I instancji nie uznał skarżących za strony, zaś DWINB w toku postępowania drugoinstancyjnego nie prowadził merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, właśnie ze względu na złożenie odwołania przez osoby nie legitymujące się przymiotem strony postępowania. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest bezzasadność wszelkich twierdzeń dotyczących materialnotechnicznego aspektu zrealizowanego procesu inwestycyjnego.

Wracając do kluczowego zagadnienia w sprawie, a to legitymacji skarżących do udziału w przeprowadzonym postępowaniu, Sąd w składzie orzekającym zauważa, iż organ odwoławczy prawidłowo zakończył postępowanie drugoinstancyjne zapoczątkowane odwołaniem skarżących. Poczynając od najdalej idącego zarzutu skargi wykreowanego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego związanego z posiadaniem atrybutu strony ze względu na przysługującą skarżącym służebność przejazdu i przechodu na zainwestowanej nieruchomości, trzeba uznać go za chybiony. Fakt posiadania służebności nie może automatycznie powodować uznania osób uprawnionych do korzystania z danego prawa za strony postępowania. Pośród argumentacji skargi nie znalazły się bowiem żadne twierdzenia opisujące niemożliwość czy choćby utrudnienia w korzystaniu z uprawnienia wpisanego do księgi wieczystej. Wobec braku tytułu prawnego do zainwestowanej nieruchomości i uznania przez organy, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w strefie oddziaływania zrealizowanej inwestycji, nie można skarżących lokować pośród stron postępowania ze względu na uprawnienia wynikające ze służebności, których naruszeń nie wykazano. Dodatkowo właściwą drogą w tym zakresie pozostaje stosowne powództwo przed sądem powszechnym, a nie postępowanie administracyjne czy nawet sądowoadministracyjne.

Podążając za zarzutami skargi należy zwrócić uwagę na zarzut nieuwzględnienia oceny technicznej, wedle której woda opadowa spływa na budynek skarżących i powoduje dla niego zagrożenia. Wyjaśnić przyjdzie, iż na żądanie organu zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] inwestor przedłożył opracowanie sporządzone przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, z którego wynika, iż (zarzut), że ,,wykonany remont powoduje zawilgocenie ścian jest bezzasadny" zaś w innym miejscu ,,teren wykonanego remontu został wykonany na powierzchni 154 m² w odległości ok. 1,5 m od linii zabudowy sąsiadujących budynków i został rozgraniczony krawężnikiem wys. ok. 4cm uniemożliwiając przedostanie się wody z powierzchni utwardzonej w sąsiedztwo budynków, co przed remontem było możliwe". Zatem mamy do czynienia z sytuacją przedłożenia organowi dwóch opracowań, z których wynikają odmienne zasadniczo wnioski. Skarżące dowodząc posiadania przymiotu stron zarzucają naruszenie przepisów polegające na nieuwzględnieniu przez organ tego opracowania, które jest dla nich korzystniejsze. Obiektywnie rzecz ujmując, skoro same opracowania zawierają odmienne wnioski, siłą rzeczy organ może dać wiarę tylko jednemu z nich wykluczając prawidłowość drugiego. Skarżące w swoich twierdzeniach nie dociekają w żaden sposób przyczyn, dla których działając w ramach swobodnej oceny dowodów organ odmówił wiarygodności jednemu z dowodów lecz podnoszą ogólny zarzut nieuwzględnienia wskazanego przez nie dowodu. Oczywiście stawiany zarzut co chodzi o następstwa prawne jest bardzo poważny, niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy nie jest on trafny. PINB w J.G. ocenił, że zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę roboty budowlane nie naruszają prawa i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skarżące w odwołaniu nie kwestionowały stanowiska organu I instancji dotyczącego niewykazania przez nie interesu prawnego lecz w lakonicznych twierdzeniach odniosły się do technicznych aspektów zamierzenia inwestycyjnego. Nie sposób zatem oczekiwać od organu II instancji szerszych wywodów co do okoliczności sprawy nie poruszanych w odwołaniu. Z tej też przyczyny DWINB skoncentrował się wyłącznie na wniesieniu odwołania przez osoby nie będące stronami postępowania.

Wobec wyżej powiedzianego wyjaśnić należy, iż podmiot inny niż inwestor aby uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony musi wykazać, że istnieje przepis prawa materialnego uzasadniający jego ochronę poprzez udział w postępowaniu ze względu na jego własny, indywidualny i konkretny, nie ewentualny, interes prawny. W związku z tym, że pojęcie interesu i obowiązku prawnego, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, podkreślenia wymaga, że w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, następującego w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek prawny jest efektem dokonanej konkretyzacji. Postępowanie administracyjne dotyczy zatem uzyskania potencjalnych uprawnień danego podmiotu lub nałożenia na niego potencjalnych obowiązków, zaś owa potencjalność wyraża się w pojęciu interesu prawnego. Skonkretyzowanie uprawnienie lub obowiązek pojawia się dopiero w momencie wydania kończącej postępowanie, ostatecznej decyzji administracyjnej (por.: R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2018, komentarz do art. 28, Legalis).

Ponadto pojęcie interesu prawnego ukształtowane zostało przez bogate, a przy tym i utrwalone już, orzecznictwo. W zasadniczej mierze odwołuje się ono do tzw. obiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony, wedle której interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków, których adresatem może być wyłącznie osoba wskazana przez tą normę. Także orzecznictwo, w przeważającej mierze, opowiada się za przyjęciem ww. koncepcji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 718/09, Legalis nr 248832, czy wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938, którego pierwsza teza brzmi: stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej). W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić.

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Podmiot mający interes faktyczny może żądać zatem od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym skarżące w przedmiotowym postępowaniu nie wykazały swego interesu prawnego w rozumieniu powyższym, w szczególności nie dowiodły związku między sferą swoich indywidualnych praw, a przedmiotem sprawy. Nie są one właścicielkami nieruchomości położonych w zasięgu odziaływania zrealizowanej inwestycji. Zaś zarzuty skargi nie podważają tej konkluzji. Tym samym, podnoszone przez skarżące argumenty, mające na celu uznanie ich za stronę przedmiotowego postępowania, mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym.

Końcowo podnieść należy, że również samo doręczenie decyzji organu I instancji, nie czyni ze skarżących automatycznie stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź wadliwe dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale obiektywna okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., II SA/Bd 353/17, CBOSA). Zatem fakt doręczenia im zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie oznaczał, że są one stronami postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, ani kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1966/11, Lex nr 1358330). Z tego też powodu, jeżeli organ odwoławczy w toku postepowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, obowiązany był umorzyć postępowania odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości.

Skoro więc zasadnie wykazano w zaskarżonej decyzji, że skarżące w przedmiotowym postępowaniu nie wykazały swego indywidualnego interesu prawnego, dawało to podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego. Ugruntowany jest już bowiem w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swego przekonania, że decyzja I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. (patrz wyrok II SA/Gl 686/16 z 30 września 2016 r. - CBOSA).

W świetle powiedzianego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a..