Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1016/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 12 , art.20 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: I.    Pomimo tego, że termin końcowy uzgodnienia na podstawie art.25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyznaczany arbitralnie przez organ planistyczny, to jest on terminem prawa materialnego, a jego upływ powoduje skutek materialnoprawny w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego uzgodnienia projektu planu.

2    Informacja o terminie dla dokonania uzgodnienia powinna być przekazana pisemnie wraz z projektem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko.

3    Początek terminu dla dokonania uzgodnienia należy liczyć od momentu przekazania pełnej wymaganej prawem dokumentacji, czyli projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jeżeli zatem przekazana do uzgodnienia dokumentacja nie była kompletna, to dopiero od dnia przesłania organowi uzgadniającemu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na.środowisko rozpoczyna bieg termin dla dokonania odpowiednio jego uzgodnienia.

4. Procedura planistyczna uzgadniania projektów planu nie przewiduje pozostawienia ich "bez rozpoznania jako nie uzgodnione", gdyż brak uzgodnienia w terminie jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zgodnie z brzmieniem art.25 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

TEZY

I.    Pomimo tego, że termin końcowy uzgodnienia na podstawie art.25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyznaczany arbitralnie przez organ planistyczny, to jest on terminem prawa materialnego, a jego upływ powoduje skutek materialnoprawny w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego uzgodnienia projektu planu.

2    Informacja o terminie dla dokonania uzgodnienia powinna być przekazana pisemnie wraz z projektem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko.

3    Początek terminu dla dokonania uzgodnienia należy liczyć od momentu przekazania pełnej wymaganej prawem dokumentacji, czyli projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jeżeli zatem przekazana do uzgodnienia dokumentacja nie była kompletna, to dopiero od dnia przesłania organowi uzgadniającemu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na.środowisko rozpoczyna bieg termin dla dokonania odpowiednio jego uzgodnienia.

4. Procedura planistyczna uzgadniania projektów planu nie przewiduje pozostawienia ich "bez rozpoznania jako nie uzgodnione", gdyż brak uzgodnienia w terminie jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zgodnie z brzmieniem art.25 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski / spr. / Sędziowie WSA Ewa Rynczak Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy- Zdroju z dnia 28 października 2005 r. nr XL/272/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica Zdrój Góra Parkowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

W dniu 28 października 2005 r. Rada Miejska w Krynicy podjęła uchwałę nr XL/272/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa.

Skargę na w/w uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było przeznaczenie określonych w niej terenów, leżących na terenie uzdrowiska, na tor saneczkowo-bobslejowo-skeletonowy.

Organ nadzoru wskazał, że w chwili podjęcia w/w uchwały obowiązywał uchwalony 5 maja 1971r., na podstawie art. 3 ustawy z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym Statut Uzdrowiska Krynica. Statut ten obowiązywał, mimo że w dniu 2 października 2005 r. weszła w życie ustawa z 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, gdyż według art. 62 tej ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie ustawy z 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, o ile nie są z nią sprzeczne i nie dłużej niż przez sześć miesięcy od wejścia jej w życie. Teren objęty zaskarżonym planem miejscowym znajduje się w utworzonej w tym Statucie strefie uzdrowiskowej A.

Strona skarżąca podniosła, że do zaskarżonego planu miejscowego miała też zastosowanie ustawa z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, a to z uwagi na art. 61 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, w którym stanowi się, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1, wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 12 ustawy z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz Statutu uzdrowiska przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu należało uzyskać decyzję Ministra Zdrowia, wydaną w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, o zgodzie na odstępstwo od ustanowionych w Statucie dla strefy uzdrowiskowej A uzdrowiska zakazów. Decyzji takiej nie uzyskano. Uzyskano natomiast uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. i ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest jednak niewystarczające, gdyż uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., wymagana zaś była decyzja załatwiająca sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wywody skargi zasadne są tylko w tym zakresie, w którym wskazują, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały zastosowanie miała do niej ustawa z 1966 roku o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, pomimo iż od dnia 22 października 2005 roku obowiązywała już ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych.

Organ zakwestionował natomiast przedstawioną w skardze wykładnię mających zastosowanie w procedurze planistycznej przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz postanowień Statutu.

W ocenie organu planistycznego "decyzją", o której mowa w art. 12 ustawy z 1966r., było rozstrzygnięcie tejże Rady o uchwaleniu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, które winno być uzgodnione z Ministrem Zdrowia i Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska. Zastrzeżono przy tym, że art. 12 powołanej ustawy nie można stosować dosłownie, gdyż Rada Miejska decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego nie podejmowała. Podniesiono też, że Statut uzdrowiska jako tak zwane czynności zastrzeżone przewidywał lokalizowanie obiektów budowlanych oraz czynności, które ze względu na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagały uzgodnienia z Ministrem Zdrowia lub upoważnionym przez niego organem i stwierdzono, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przez "lokalizację inwestycji" należy rozumieć uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1462/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji przedstawił następującą argumentację.

Po pierwsze skład orzekający przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z 28 października 2005r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jej część i tak określonym przedmiotem zaskarżenia uznał się związany. Nie uznał się natomiast związany zarzutami i wnioskami skargi.

W dalszej części uzasadnienia WSA stanął na stanowisku, że art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przeprowadził rozróżnienie pomiędzy naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie, dochodząc do wniosku, że każde naruszenie zasad sporządzania planu winno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie, a naruszenie trybu tylko wtedy, gdy jest istotne. Ze względu na taki charakter naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego uznał, że winny być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, przy czym zasady te rozumiał, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawione do tego organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Następnie Sąd stwierdził, że w § 14 zaskarżonej uchwały określono stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (renty planistycznej) w wysokości 0% dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów oznaczonych, jako ZP/US i US, dla których tę opłatę ustalono w wysokości 10%.

Za niedopuszczalne uznał Sąd ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0%. Uzasadniając swoje stanowisko poglądami doktryny i orzecznictwa WSA w Krakowie przyjął, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej, zaś ustalenie tej stawki w wysokości 0%, jako równoznaczne z nieustaleniem stawki tej opłaty, jest sprzeczne z tym obowiązkiem. Nie uznał też za dopuszczalne ustalenie stawki renty planistycznej w wysokości 0% wówczas, gdy z okoliczności faktycznych wynika, że renta planistyczna z powodu braku wzrostu wartości nieruchomości nie będzie ustalana.

Obowiązek ustalenia stawki renty planistycznej i wynikający z tego zakaz ustalenia tej stawki w wysokości 0% uznał za zasadę sporządzania planu miejscowego i, co za tym idzie, ustalenie stawki w wysokości 0% za naruszenie tej zasady skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W ocenie Sądu, dostrzeżona wada spowodowała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wykluczono możliwość stwierdzenia nieważności części planu zarówno tylko § 14 w zakresie, w jakim ustala się w nim stawkę renty planistycznej w wysokości 0%, jak i tych części planu, które dotyczą terenów, dla których taką stawkę ustalono. W pierwszym przypadku Sąd I instancji uznał, że doprowadziłoby to do powstania stanu sprzecznego z prawem, gdyż powstałaby sytuacja, w której istniałby plan miejscowy, niezawierający stawki renty planistycznej, dla niektórych terenów nim objętych. W drugim uznał, że doprowadziłoby to do dezintegracji planu, gdyż pewne ustalenia dotyczące terenów, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 10% zawarte są również w tych regulacjach planu, które odnoszą się do terenów objętych stawką procentową tej renty w wysokości 0%. Tytułem przykładu wskazał na § 13 ust. 4 zaskarżonego planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z w/w powodów Sąd I instancji uznał za powód do odstąpienia od oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Powołując się na art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi. Nie ma zatem obowiązku badania tych zarzutów skargi, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zaznaczył jednak, że nie bez znaczenia dla wykładni wymogów proceduralnych przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz istotności ich naruszenia ma fakt, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są późniejsze i mają charakter szczególnych w stosunku do przepisów ustawy z 17 czerwca 1966r.

Od wyroku WSA w Krakowie skargi kasacyjne zostały wniesione przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju oraz przez Gminę Krynica-Zdrój.

W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej podniesiono w zasadzie te same zarzuty co w skardze Gminy.

Zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 28 tej ustawy przez ustalenie, że stawka procentowa renty planistycznej musi zostać określona bez względu na to czy uchwalenie planu skutkuje wzrostem wartości nieruchomości oraz bez względu na istnienie okoliczności faktycznych i (Iub) prawnych a odnoszących się do terenu objętego planem, które ze względu na fiskalny cel ustalenia stawki czynią jej uchwalenie zbędnym;

- błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski zaskarżył skutecznie całą uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju z dnia 28 października 2005 r., pomimo że nie był do tego uprawniony, w części w której uchwała ta podlega w zakresie spraw finansowych nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej;

- błędną wykładnię postanowień planu, w szczególności wymienionego przykładowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku § 13 ust 4 uchwały poprzez nie uzasadnione wywiedzenie z ich treści, że stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części dotyczącej obszaru dla którego uchwalono stawkę w wysokości 0% spowoduje dezintegrację planu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie środka nieadekwatnego do naruszenia prawa stwierdzonego w zaskarżonym wyroku, co narusza konstytucyjną zasadę adekwatności działania władzy publicznej oraz całkowite pominięcie innych, poza finansowym, wynikającym z przyjętej stawki 0%, prawnie doniosłych aspektów planu, który poza kwestionowanym postanowieniem § 14 jest niewadliwy.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 i art. 3 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, skutkujące naruszeniem konstytucyjnej i ustawowej zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uniemożliwienie stronie składania wyjaśnień i wniosków co do okoliczności zastosowania stawki renty planistycznej w wysokości 0%,

- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ograniczenie prawa strony do złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyjaśniających tę okoliczność, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamknięcie rozprawy pomimo nie osiągnięcia celu posiedzenia sądowego w postaci dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie, przy czym podtrzymano zarzuty podniesione w skardze i pozostawiono stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty do oceny Sądu drugiej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju złożyło też dopuszczone do udziału w sprawie przez WSA w Krakowie Polskie Towarzystwo [...] w K., które wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. W tej odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielono stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w planie miejscowym nie można ustalić stawki renty planistycznej w wysokości 0%. Wywiedziono, że ani antycypowanie stabilizacji wartości nieruchomości, ani fakt, iż nieruchomości są własnością gminy nie może być podstawą ustalenia stawki renty planistycznej w wysokości 0%.

Polskie Towarzystwo [...] w K. wniosło też, w kolejnym piśmie procesowym, o przeprowadzenie dowodu z dołączonej "opinii naukowej" przedstawiającej konsekwencje dla obszaru ochrony uzdrowiskowej realizacji inwestycji przewidzianej w zaskarżonym planie miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22.06.2010 r., sygn. akt II OSK 545/10 odrzucił skargę kasacyjną Gminy Krynica Zdrój oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W uzasadnieniu Sąd odwoławczy stwierdził, że zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 e zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 28 tej ustawy. W szczególności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie określił zasadę sporządzania planu miejscowego związaną ze stawką renty planistycznej.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu odwoławczego, mimo iż w zdaniu wstępnym tego przepisu mowa jest o obowiązku określenia w planie miejscowym dalej wymienionych ustaleń, nie można przyjąć, że ustalenia te winny się znaleźć w każdym planie miejscowym, niezależnie od tego czego on dotyczy. Taka wykładnia prowadziłaby do niezrozumiałego formalizmu, sprzecznego z założeniem o racjonalnym ustawodawcy.

Sąd II instancji uznał, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do odkodowania zasady, że wymienione w nim ustalenia należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na to, czego plan dotyczy.

Podsumowując NSA stwierdził, że nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie albo ustalenie w wysokości 0% stawki renty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala lub zmienia.

Jednocześnie błędna wykładnia powołanych przepisów spowodowała, że Sąd I instancji nie badał czy tereny, dla których ustalono stawkę renty planistyczną w wysokości 0% stanowią własność Gminy Miasta Krynica-Zdrój. W związku z tym oraz dlatego, że takie twierdzenie o faktach podniesiono w skardze kasacyjnej, w ocenie Sądu odwoławczego sprawa w tym zakresie winna być przez Sąd I instancji ponownie rozpoznana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma natomiast podstaw do uzależnienia określenia stawki renty planistycznej od przewidywanego braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jak wynika z art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, który jest ustalany w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przepisów o gospodarce nieruchomościami, a więc przy użyciu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby już rada gminy w chwili uchwalania planu decydowała o tym czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości nieruchomości.

Z kolei odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 4 tej ustawy i art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 86 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, NSA uznał, że nie jest on zasadny, gdyż nie uwzględnia treści art. 1 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. nr 55 z 2001 r., poz. 577 ze zm.), w którym ustalono, że izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1, w którym to wymienia się uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, absolutorium oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Zatem sprawa renty planistycznej nie jest sprawą finansową w rozumieniu art. 86 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.).

Ustosunkowując się następnie do zarzutu błędnej wykładni postanowień planu, Sąd II instancji stwierdził, że dotyczy on w istocie zastosowania art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż chodzi w nim o to czy Sąd I instancji mógł stwierdzić nieważność części zaskarżonej uchwały. Powołany art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost przewiduje, że wymienione w nim wady i to niezależnie od ich charakteru powodują nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności części uchwały o planie miejscowym zależy zatem od tego, których postanowień dotyczyć będzie stwierdzona wadliwość. Ta zaś okoliczność nie jest znana (nie wiadomo czy wszystkie tereny, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% są, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, własnością Gminy Miasta Krynica-Zdrój), co uniemożliwia jednoznaczną ocenę zasadności omawianego zarzutu. Niemniej NSA wskazał, że Sąd I instancji przyjmując, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, eliminujące jedynie postanowienie o ustaleniu stawki renty planistycznej w wysokości 0%, nie uwzględnił możliwości wyegzekwowania wykonania takiego wyroku w trybie art. 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodzono się również z zarzutem zbytniej ogólnikowości argumentacji dotyczącej dezintegracji planu miejscowego na wypadek stwierdzenia nieważności tych części zaskarżonego planu miejscowego, które dotyczą terenów, dla których określono stawkę renty planistycznej w wysokości 0%.

W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania NSA stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny, gdyż fakt, iż strona wnosząca skargę kasacyjną nie mogła w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji składać wniosków dowodowych, dotyczących kwestii określenia stawki renty planistycznej w wysokości 0% jest skutkiem prawidłowego zastosowania art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zezwalającego na rozstrzygnięcie niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i braku w tej ustawie przepisu, który nakazywałby sądowi uprzedzać strony postępowania o takiej możliwości.

NSA wskazało również Sądowi I instancji, co w szczególności powinien ustalić ponownie rozpoznając sprawę.

I tak zgodnie z tymi zaleceniami Sąd powinien wyjaśnić czy tereny, dla których ustalono stawkę renty planistycznej w wysokości 0% stanowią własność Gminy Miasta Krynica-Zdrój.

Niezależnie od tego nakazano rozstrzygnąć o zarzucie skargi, bowiem wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji odniesienie się do zarzutów skargi miało znaczenie dla rozstrzygnięcia, czego dowodem jest rozpoznawana sprawa.

Następnie WSA powinien również uwzględnić, że wobec funkcjonalnego związku instytucji określonej w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wstrzymaniem zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w razie uwzględnienia skargi nie jest dopuszczalne w stosunku do aktów zawierających przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie.

W piśmie procesowym z dnia 4.11.2010r. Rada Miejska w Krynicy Zdroju poinformowała, że uchwałą nr LIII/371/10 z 28.07.2010r. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krynica – Zdrój –Góra Parkowa, w ten sposób, że ustaliła wysokość opłaty od wzrostu nieruchomości w wyniku uchwalenia planu dla poszczególnych terenów objętych planem w wysokości 10 % lub 5 %. W ocenie Rady odpadła przesłanka, na podstawie której stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały wyrokiem WSA z 21.12.2009r., uchylonym następnie przez NSA.

Do akt sprawy dołączono również opinię prawną przygotowaną na zlecenie Gminy Krynica – Zdrój przez dr hab. I. N., sporządzoną dla merytorycznego uzasadnienia stanowiska organu planistycznego w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy legalności przedmiotowego planu przez WSA w Krakowie.

Strona skarżąca w piśmie z dnia 19.11.2010r. potwierdziła, iż zaskarżona uchwała istotnie uległa zmianie w zakresie, który był podstawą do stwierdzenia jej nieważności przez WSA w wyroku z 21.12.2009r., ponadto podtrzymała pozostałe zarzuty skargi oraz podniosła, że nie zgadza się z interpretacją prawną przedstawioną w w/w opinii.

Uczestnik postępowania - Polskie Towarzystwo [...] piśmie z dnia 15.11.2010r. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zobowiązanie organu planistycznego do przedstawienia dokumentów niezbędnych do ustalenia, komu w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przysługiwało prawo (własność, użytkowanie wieczyste) do poszczególnych nieruchomości, dla których przewidziano w planie stawkę renty planistycznej 0%.

Zgodnie z informacjami posiadanymi przez uczestnika, kilka nieruchomości, dla których przewidziano w/w stawkę nie stanowi własności Gminy Miejskiej Krynica – Zdrój (przykładowo wskazano na dz. nr 1885, 1887).

W dalszej części pisma wskazano na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę: art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, art. 17 pkt 7 lit. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 w/w ustawy oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 2005r. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 2005r. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 2005r.

Do pisma tego dołączono informację w sprawie zaistniałych w ostatnim czasie zmian stanu środowiska w Krynicy, w rejonie Góry Parkowej.

Na rozprawie w dniu 10.05.2011r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Krynicy Zdroju podał, iż większość działek, których właścicielem nie jest Gmina Miejska Krynica Zdrój dotyczy niewielkich części planu na jego obrzeżach, głównie jest to związane z przeznaczeniem pod drogi. Największa działka, która jest własnością PKL obejmuje teren zabytkowej Kolei Linowej na Górze Parkowej. Wskazał, że do chwili zmiany zaskarżonego planu nie nastąpiły zmiany własnościowe skutkujące obowiązkiem naliczenia opłaty planistycznej. W ocenie pełnomocnika organu planistycznego, nie powinien mieć zastosowania pogląd, iż brak ustalenia stawki opłaty planistycznej powoduje stwierdzenie nieważności planu w części lub w całości. Dodatkowo podkreślił, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko Rady Miejskiej odnoście zarzutów skargi zawarte w odpowiedzi i w pismach procesowych, podkreślając, iż inny pogląd prowadziłby do stwierdzenia, że wiele planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w gminach uzdrowiskowych jest dotkniętych wadą nieważności.

Na pytanie Sądu pełnomocnik strony przeciwnej do skarżącej podał, iż zaskarżony plan obejmuje obszar wskazany w Studium jako Park Zdrojowy na terenie którego znajduje się drewniany tor saneczkowy i znajdował się w trakcie uchwalania studium. Obejmowana planem inwestycja nie zmienia przeznaczenia obszaru w tym zakresie, gdyż dotyczy budowy toru saneczkowo- bobslejowo- skeletonowego na Górze Parkowej, co oczywiście wiązałoby się z rozebraniem starego toru.

Pełnomocnik uczestnika podniósł, iż NSA w swoim wyroku z 22.06.2010r. wskazał, iż od określenia stawki opłaty planistycznej można odstąpić tylko wyjątkowo. Zdaniem pełnomocnika następuje zmiana przeznaczenia terenów określonych w Studium w stosunku do postanowień planu, będzie budowany nowy tor wraz z obiektami towarzyszącymi oraz dojdzie do wycinki 4 ha lasu. W konsekwencji podtrzymał stanowisko wyrażone w dotychczasowych pismach procesowych.

Sąd dopuścił dowód z opinii urbanistycznej, wnioskowany przez pełnomocnika Rady Miejskiej Krynica Zdrój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy z 28 października 2005r. nr XL/272/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miejskiej w Krynicy z 28 października 2005r. nr XL/272/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz podstawa prawna powołane w skardze Wojewody. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargę wniesiono w trybie działania organu nadzoru - art.93 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim naruszenia w tym kontekście mogą mieć wpływ na ocenę prawidłowości zastosowanej procedury planowania, a w konsekwencji na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu skargi, iż w toku procedury planistycznej naruszono procedurę planistyczną poprzez brak uzgodnienia projektu planu z Ministrem Zdrowia oraz z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, należy go uznać za nieuzasadniony. Swój zarzut strona skarżąca opiera na art.61 ust.2 i art.62 ustawy z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 176, poz.1399 z późn. zm.), która zaczęła obowiązywać od dnia 2.10.2005r. (a więc tuż przed uchwaleniem zaskarżonego planu z 28.10.2005r.), w myśl którego dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 17.06.1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie nowej ustawy, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tejże ustawy. Nadto wskazano, iż w dacie uchwalania planu miała do niego zastosowanie ustawa z dnia 17.06.1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, gdyż zgodnie z zapisem art.61 ust.2 ustawy z 28.07.2005r. do postępowań w sprawach, o których mowa w art.38 ust.1 (wprowadzającego zakazy dla strefy uzdrowiskowej A) wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem ustawę z roku 1966. Analizując art.3 ust.1 i art.12 ust.1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym strona skarżąca dochodzi do wniosku, że "istniała strefa uzdrowiskowa A określona w § 1 Statutu, a w niej m.in. zakazy, przy czym za zgodą Ministra wyrażoną – w drodze decyzji uzgodnionej z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska dopuszczalne było odstępstwo od zakazów." Natomiast w dokumentacji planistycznej sprawy brak jest decyzji ministra Zdrowia wydanej po uzgodnieniu w trybie art.12 ustawy z 1966r. Zatem "organ planistyczny pominął wymóg uzyskania obok postanowienia Ministra Zdrowia, także decyzji tegoż Ministra w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska." Zatem zgodnie z art. 12 ustawy z 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz Statutu uzdrowiska przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu należało uzyskać decyzję Ministra Zdrowia, wydaną w uzgodnieniu z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska, o zgodzie na odstępstwo od ustanowionych w Statucie dla strefy uzdrowiskowej A uzdrowiska zakazów. Decyzji takiej nie uzyskano. Uzyskano natomiast uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. i ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest jednak niewystarczające, gdyż uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., wymagana zaś była decyzja załatwiająca sprawę co do istoty.

Z przedstawionym wyżej rozumowaniem strony skarżącej nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze dlatego, iż podstawowym aktem rangi ustawowej regulującej planowanie przestrzenne w Polsce jest wyłącznie ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80. poz. 717 z zm). Przedmiotem ten ustawy jest właśnie regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem akt wiodący – w szczególności określa organy właściwe do prowadzenia procedury planistycznej, zasady sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania. Ustawodawca uznając konieczność szczególnej ochrony wartości wysoko cenionych przewidział w toku procedury planistycznej obowiązek opiniowania lub wręcz uzgadniania projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z odpowiednimi – merytorycznie do tego przygotowanymi organami. I tak zgodnie z brzmieniem art.17 pkt 7 lit. i powołanej wyżej ustawy – w brzmieniu na dzień uchwalenia planu (ale w zasadzie przepis o takiej samej treści obowiązuje do dnia dzisiejszego) – projekt planu musiał być uzgodniony ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. Przepis ten z jednej strony kreuje obowiązek organu planistycznego uzgodnienia projektu planu z ministrem zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów objętych ochroną uzdrowiskową, z drugiej strony owo uzgodnienie w tym zakresie ma nastąpić tylko z tym organem i w trybie art.106 k.p.a. Przepis nakazujący uzgodnienie projektu planu wyłącznie z ministrem zdrowia odnośnie obszarów ochrony środowiskowej obowiązywał zarówno, gdy kwestie uzdrowisk regulowała ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r., jak i obecnie obowiązująca ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Relacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. w stosunku do ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 1966r. wyraża się w regule kolizyjnej lex posteriori et specialis derogat legi priori et Generali. Nadto ustawa z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 176, poz.1399 z późn. zm.) w art.19 ust.1 pkt 8 jednoznacznie kreuje kompetencje do uzgadniania planów zagospodarowania przestrzennego dla stref ochronnych wyłącznie dla ministra właściwego do spraw zdrowia – powielając w tym sensie postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po drugie z ustaw szczegółowych odnoszących się do poszczególnych dziedzin życia społecznego mogą wynikać niekiedy nakazy i zakazy, które muszą być uwzględnione przez organ planistyczny w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, albo wręcz obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak jest w przypadku uzdrowisk i regulacji normatywnej ich dotyczącej. Otóż z ustawy z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 176, poz.1399 z późn. zm.) wynika obowiązek dla gminy, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu (art.38 ust.2). Jak wyraźnie z tego przepisu wynika sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na zasadach określonych w odrębnych przepisach – czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie ograniczenia wynikające z ustanowienia stref ochronnych uzdrowiska A, B, C (art.38 cyt. ustawy) lub uchwalonego statutu uzdrowiska powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego ma podstawowe znaczenie dla kreowania sposobu zagospodarowania terenu i tym samym ograniczania prawa własności. Podobnie rzecz ocenić należy na gruncie ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r. (Dz.U. Nr 23, poz.150), która to ustawa wprawdzie nie wprowadzała obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla uzdrowisk, ani szczegółowych zapisów związanych z planowaniem przestrzennym, ale poprzez wymóg uzgodnienia z ministrem zdrowia projektu planu wynikający jedynie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ochrona uzdrowiskowa wynikająca z tej ustawy, aktów do niej wykonawczych oraz statutu uzdrowiska mogła być do niego wprowadzona. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym minister zdrowia nie wydawał decyzji po uzgodnieniu z naczelnym lekarzem uzdrowiska w przedmiocie zakresu ochrony środowiskowej w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie uzgadniał projekt planu na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. uzgodnienie przez ministra zdrowia postanowieniem z dnia 30.03.2005r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Solec – Zdrój uchwała Rady Gminy Solec - Zdrój z dnia 27 marca 2008r., nr XVI/76/08 – wyrok WSA w Kielcach z 16.10.2008r., sygn. akt II SA/Ke 392/08). Uchylona ustawa z 1966r. regulowała nie tyle formę (tryb) uzgadniania – bo to wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – co obszar ochrony uzdrowiskowej, który powinien być określony w statucie, ustalając sprawy wymagające uzgodnienia (art.3 ust.2 tejże ustawy).

Po trzecie wreszcie skład orzekający nie podziela wniosków i argumentacji strony skarżącej – co do rozumienia art.61 ust.2 ustawy z dnia 28.07.2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Otóż zgodnie z brzmieniem tego przepisu "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1, wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Niewątpliwie przepis art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach odnosi się do dwóch rodzajów postępowań, po pierwsze dotyczących wydzielania stref ochronnych na terenie uzdrowiska, po drugie "lokalizowania" zarówno w sensie pozytywnym m.in. obiektów lecznictwa uzdrowiskowego, obiektów służących lecznictwu uzdrowiskowemu i obsłudze pacjenta oraz turysty, jak również w sensie negatywnym, to jest zakazu np. budownictwa jednorodzinnego, uruchamiania pól biwakowych, parkingów, organizacji rajdów samochodowych czy imprez masowych, prowadzenia działalności rolniczej, itd. Oznacza to, iż pojęcie "lokalizowania" obejmuje swoim zakresem powstawanie, jak i niedopuszczanie do tworzenia nowych obiektów, działalności, innych inwestycji, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach. Podkreślić w tym miejscu należy, iż art. 38 ust. 1 ustawy jest wyłącznie przepisem prawa materialnego, określającym warunki inwestowania w strefach ochrony uzdrowiskowej, nie zaś przepisem stanowiącym samodzielną podstawę procesową do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Wynika stąd, iż "sprawą, o której mowa w art. 38 ust. 1" nie będzie postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy (przepis ten nie reguluje bowiem ani nie wymienia żadnego postępowania), a będzie nim takie postępowanie administracyjne, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowej na podstawie przepisów odrębnych, którego przedmiotem będzie zezwolenie na inwestowanie na obszarze miejscowości uzdrowiskowej. Chodzi zatem o postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej wszczęte przed dniem w życie ustawy uzdrowiskowej z dnia 28.07.2005r., które będzie prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów – tj. nie tylko przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r., a także przepisów innych ustaw mających zastosowanie w danej sprawie, czy też na podstawie których takie postępowanie było prowadzone. Tym samym np. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczęte przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy uzdrowiskowej toczyć się będzie na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r. Nawet zatem gdyby przyjąć, iż powołany na wstępie przepis obejmuje stosowanie przepisów dotychczasowych również do procedury planistycznej wszczętej przed wejściem w życie nowej ustawy uzdrowiskowej, to miałyby zastosowanie dokładnie te same przepisy, na podstawie których kontrolowana przez Sąd procedura była prowadzona - czyli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art.17 pkt 7 lit. i. Podnieść także należy, pomijając fakt niedostosowania statutu z 5.05.1971r. uzdrowiska Krynica do obowiązującego prawa, że w § 2 tego statutu określono czynności zastrzeżone (w rozumieniu art.12 w zw. z art.3 ust.2 pkt 3 ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r.) tj. czynności, które mogą być realizowane po wydaniu decyzji przez właściwy organ po zasięgnięciu opinii naczelnego lekarza uzdrowiska np. decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast "zmiany w ogólnym lub szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego" wymienione zostały w § 3 statutu i zgodnie z tym przepisem wymagają tylko uzgodnienia z ministrem zdrowia. Nadto w myśl reguły lex superior derogat legi inferiori – statutowy wymóg uzgodnienia przez ministra zdrowia zmian w ogólnym lub szczególnym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarty w § 3 pkt 1 lit. b Statutu został w pełni "skonsumowany" postanowieniami ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartymi w art.17 pkt 7 lit. i. Podkreślić należy, iż art.12 poprzednio obowiązującej ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym z 17.06.1966r., który wedle strony skarżącej miałby mieć zastosowanie w procedurze planistycznej posługuje się sformułowaniem "decyzje w sprawie podjęcia czynności zastrzeżonych w statucie (art. 3 ust. 2 pkt 3) wydaje", którego nie sposób rozumieć inaczej jak poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych – co potwierdzają pozostałe postanowienia zawarte w tym przepisie i z czym korespondowały odpowiednie zapisy statutu uzdrowiska Krynica (§2). Nawet jeżeli przyjąć błędny pogląd, że chodzi tu również o szerszy zakres stosowania tego przepisu np. co do stanowienia aktów prawa miejscowego, to pojęcie decyzji należałoby rozumieć szeroko, jako efekt procesu decyzyjnego a w konsekwencji przyjąć, że w takim przypadku ową decyzją jest uchwała rady gminy przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a nie uzgodnienie ministra zdrowia) wydawana po zasięgnięciu tylko opinii naczelnego lekarza uzdrowiska.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, iż organ planistyczny w sposób prawidłowy zwrócił się w toku procedury planistycznej do ministra zdrowia o uzgodnienie projektu planu zagospodarowania przestrzennego Miasto Krynica - Zdrój Góra Parkowa na podstawie art.17 pkt 7 lit. i ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktu tego nie kwestionuje zresztą strona skarżąca. Zgodnie z brzmieniem art.23 cyt. ustawy organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej są obowiązane do współpracy przy sporządzaniu odpowiednio projektu studium albo projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji. Obowiązek ten został sprecyzowany w art.24 cyt. ustawy gdzie jednoznacznie wskazano, iż organy o których mowa w art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Nadto, jak jednoznacznie wynika z art.25 tejże ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Sankcją nieprzedstawienia stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie wyznaczonym przez wójta jest uznanie projektu planu za uzgodniony w brzmieniu przedłożonym organowi współdziałającemu. Zasady i tryb postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu planu są więc jasne i proste. "Wykładania gramatyczna prowadzi do wniosku, że można uznać za uzgodniony bądź zaopiniowany projekt, co do którego uprawniony organ nie przedstawił w wyznaczonym terminie żadnego stanowiska, jak i projekt, co do którego uprawniony organ w wyznaczonym terminie zajął negatywne stanowisko, lecz nie określił warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 229).

Jak wynika z dokumentacji planistycznej przedstawionej przez Radę Miejską Krynicy-Zdrój najpierw organ planistyczny działając na zasadzie art.17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił pismem z dnia 16.07.2004r. m.in. Ministra Zdrowia (a także Naczelnego Lekarza Uzdrowiska) o podjętej przez Radę Miejską Krynicy-Zdrój uchwale z 6.02.2004r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wymienionych w zawiadomieniu działkach. Wskutek pisma p.o. Zastępcy Dyrektora Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia z dnia 22.07.2004r. zawiadomienie zostało uzupełnione pismem z dnia 3.08.2004r., do którego dołączono koncepcję budowy pt. "Sztuczny tor saneczkowo-bobslejowo-skaletonowy w Krynicy-Zdroju". W odpowiedzi organ planistyczny otrzymał pismem z dnia 17.08.2004r. wnioski do przygotowywanego projektu planu.

Kolejnym zawiadomieniem z dnia 1.02.2005r. organ planistyczny działając na zasadzie art.17 pkt 2 powołanej wyżej ustawy poinformował m.in. Ministra Zdrowia (a także Naczelnego Lekarza Uzdrowiska) o podjętej przez Radę Miejską Krynicy-Zdrój uchwale z 17.12.2004r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wymienionych w zawiadomieniu działkach zakreślając termin do wniesienia wniosków i opinii. Pismem z dnia 15.02.2005r. Minister Zdrowia skierował wnioski do przygotowywanego projektu planu (dodać należy, iż Naczelny Lekarz Uzdrowiska nie wniósł uwag do projektu i uzgodnił go pozytywnie (!) pismem z dnia 11.02.2005r.).

Po przygotowaniu projektu planu pismem z dnia 11.05.2005r. Burmistrz przesłał go Ministrowi Zdrowia działając na podstawie art.17 pkt 7 w zw. z art.24 ust.1 i art.25 ust.1 cyt. ustawy oraz wyznaczając termin 21 dni od daty otrzymania pisma na uzgodnienie oraz informując, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić w wyznaczonym terminie będzie równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 13.05.2005r. Od tego dnia zaczął biec termin do dokonania uzgodnienia, które powinno nastąpić najpóźniej w dniu 3 czerwca 2005r. Jednak organ uzgadniający wydał swoje postanowienie dopiero w dniu 6.06.2005r., a więc już po terminie wyznaczonym przez Burmistrza, zaś doręczone zostało ono w dniu 13.06.2005r. Ma zatem zastosowanie art.25 ust.2 cyt. ustawy, który jasno stanowi, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków przez organ współdziałający w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Zaznaczyć należy, iż art.25 w brzmieniu obowiązującym w chwili dokonywania uzgodnienia nie przewidywał możliwości przedłużenia terminu uzgodnienia. Wprawdzie ustawodawca wskazał minimalny termin (21 dni) dla dokonania uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ współdziałający, to jednak sam termin jest za każdym razem wyznaczany arbitralnie przez organ planistyczny. Pomimo tego, że termin końcowy uzgodnienia na podstawie art.25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyznaczany arbitralnie przez organ planistyczny, to jest on terminem prawa materialnego, a jego upływ powoduje skutek materialnoprawny w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Informacja o terminie dla dokonania uzgodnienia powinna być przekazana pisemnie wraz z projektem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Początek terminu dla dokonania uzgodnienia należy liczyć od momentu przekazania pełnej wymaganej prawem dokumentacji, czyli projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Jeżeli zatem przekazana do uzgodnienia dokumentacja nie była kompletna, to dopiero od dnia przesłania organowi uzgadniającemu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko rozpoczyna bieg termin dla dokonania odpowiednio jego uzgodnienia.

W niniejszej sprawie pismem z dnia 16.05.2005r. Zastępca Dyrektora Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia zwrócił się o uzupełnienie dokumentacji do dokonania uzgodnienia o czytelne podkłady geodezyjne terenu, który jest przedmiotem planu, zaznaczenie numerów działek, o których jest mowa w planie oraz o umieszczenie i zaznaczenie proponowanych inwestycji w stosunku do działek. Za pismem z dnia z 30.05.2005r. Burmistrz przesłał żądaną dokumentację. Jednoznacznie zatem stwierdzić należy, iż żądane przez organ uzgadniające dokumenty nie stanowiły braku projektu planu bądź prognozy oddziaływania na środowisko, które organ planistyczny zobowiązany jest przedstawić do uzgodnienia. Dlatego też termin do dokonania uzgodnienia liczyć należy od dnia 13.05.2005r., a nie od daty przesłania przez Burmistrza dodatkowych dokumentów żądanych przez organ współdziałający. Nadmienić należy, że zawarte w piśmie z dnia 16.05.2005r. pouczenie, że "w przypadku nie uzupełnienia w/w materiałów w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, sprawa pozostanie pozostawiona bez rozpoznania jako nieuzgodniona" jest kuriozalne. Uzgodnienia dokonywane w procedurze planistycznej, a więc w procedurze stanowienia aktów prawa miejscowego, nie są oparte na procedurze postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyjątkowo odwołuje się w procedurze planistycznej do stosowania unormowań k.p.a. – jak czyni to np. nakazując uzgadnianie projektu planu w trybie 106 k.p.a. Nie mają zatem zastosowania unormowania całego k.p.a., a tylko poszczególne jego przepisy, zwłaszcza jeżeli pozostałe elementy procedury planistycznej są uregulowane. I tak właśnie jest w tym zakresie. Ustawodawca jasno stanowi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że organ uzgadniający ma w zakreślonym terminie uzgodnić pozytywnie przedstawiony projekt planu albo uzgodnić negatywnie podając warunki na jakich projekt może zostać uzgodniony oraz podstawę prawną. Procedura planistyczna uzgadniania projektów planu nie przewiduje pozostawienia ich "bez rozpoznania jako nie uzgodnione", gdyż brak uzgodnienia w terminie jest równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zgodnie z brzmieniem art.25 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oprócz wydania przez organ uzgadniający postanowienia po upływie prawem przewidzianego terminu, to wskazać również należy, iż nie spełnia ono innych prawem przewidzianych elementów. Otóż w postanowieniu tym zawarte zostały warunki uzgodnienia przedstawionego projektu planu. Pomijając ogólnikowy i nie mający znaczenia dla planowania przestrzennego – "maksymalnego ograniczenia wycinki drzew" – jest to kwestia przyszłej realizacji inwestycji, a nie zapisów planu - to podobnie hasłowy jest warunek "ograniczenia miejsc postojowych i parkingowych do minimalnej wielkości" – tzn. jakiej? W sytuacji, gdy wielkości te są podane w przesłanym do uzgodnienia projekcie planu np. § 11 ust.1 i ust.2 i można się do nich precyzyjnie odnieść, to zamieszczenie takiego warunku jest ze strony fachowego organu, który ma wypowiadać się odnośnie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, nic nie wnoszącym merytorycznie w przygotowywany plan gestem. Podstawowe wątpliwości budzi jednak wprowadzony w pkt 2 warunek opracowania dokumentacji hydrologicznej, na podstawie której można będzie wykluczyć negatywne oddziaływanie zamierzeń inwestycyjnych na ujęcia wód leczniczych. Otóż organ uzgadniający do żadnego z podanych przez siebie warunków nie wskazał podstawy prawnej do ich ustanowienia. Dla zamieszczone w pkt.2 warunku trudno także znaleźć taką podstawę prawną, a zwłaszcza nie jest nią art.42 ustawy prawo geologiczne i górnicze, które nie przewiduje tworzenia tego typu dokumentacji na etapie uzgadniania projektu planu. Zatem organ uzgadniający naruszył również art.24 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepowołanie podstawy prawnej dla wprowadzonych w postanowieniu uzgadniającym warunków, a więc Burmistrz mógł również z tego powodu uznać projekt planu miejscowego za uzgodniony przez Ministra Zdrowia. Wszystkie te zarzuty odnośnie postanowienia uzgadniającego Ministra Zdrowia z 6.06.2005r. zauważyła strona skarżąca, zasadnie wskazując je w skardze. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23.06.2008r., sygn. akt II SA/Kr 375/08, iż "to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 u.p.z.p." Podsumowując tę część rozważań nie sposób uciec przed stwierdzeniem, że do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego rozwiązania, które być może mogą negatywnie wpływać na ochronę obszaru uzdrowiskowego w strefie A uzdrowiska Krynica-Zdrój doszło wskutek działań Ministra Zdrowia (osoby działającej w jego imieniu), gdyż postanowienie uzgadniające wydane zostało po upływie prawem przewidzianego terminu, a treść uzgodnienia jest zbyt ogólnikowa i nie wskazuje podstawy prawnej do nałożonych warunków – co również naruszało obowiązujące prawo i w sposób dodatkowy deprecjonuje prawnie wydane postanowienie z 6.06.2005r.

Dla całokształtu obrazu zauważyć należy, iż pismem z dnia [...].05.2005r. Naczelny Lekarz Uzdrowiska Krynica-Zdrój zaopiniował projekt planu pozytywnie "pod warunkiem zachowania wymogów zapisanych w Statucie Uzdrowiska Krynica i kryteriów zawartych w pismach Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z dnia [...] kwietnia 2003r., [...] i Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2003r. [...]." Pomijając fakt, iż opinia nie ma charakteru wiążącego, to jej ogólnikowość, powoływanie się na enigmatyczne wymogi statutu uzdrowiska oraz na kryteria zawarte w pismach sprzed rozpoczęcia i spoza procedury planistycznej sprawiają, że opinia ta w żaden sposób nie nadawała się do zastosowania i uwzględnienia prze organ planistyczny.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości nastąpiło z innych powodów.

Zgodnie z oceną NSA zawartą w wyroku z dnia 22.06.2010r., sygn. akt II OSK 545/10 oraz zawartymi tam wskazaniami w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii ustalenia stawki procentowej tzw. renty planistycznej dla obszarów objętych zaskarżonym planem. Brak ustalenie tych stawek był bowiem przyczyną stwierdzenie nieważności tego planu w poprzednim orzeczeniu sądu I instancji. NSA w Warszawie stwierdził bowiem, że nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego nieustalenie albo ustalenie w wysokości 0% stawki renty planistycznej dla terenów, które stanowią własność albo są w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada ten plan miejscowy uchwala lub zmienia. Jednocześnie Sąd I instancji nie badał poprzednio czy tereny, dla których ustalono stawkę renty planistyczną w wysokości 0% stanowią własność Gminy Miasta Krynica-Zdrój. W związku z tym oraz dlatego, że takie twierdzenie o faktach podniesiono w skardze kasacyjnej, w ocenie Sądu odwoławczego sprawa w tym zakresie winna być przez Sąd I instancji ponownie rozpoznana.

Odnosząc się do wskazanych wyżej okoliczności ponownie rozpatrując sprawę Sąd badał stosunki własnościowe na obszarze objętym zaskarżonym planem. Jak wynika z przedłożonego Sądowi w dniu 23.02.2011r. wypisu z rejestru gruntów działki nr ‘1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16" oraz "17" nie są własnością Gminy Krynica-Zdrój. W konsekwencji dla obszarów planu obejmujących te działki powinny być ustalone stawki procentowe, dla celów pobrania ewentualnej renty planistycznej. Zwrócić jednak należy uwagę, iż w § 14 zaskarżonej uchwały wprowadzono stawkę 10% dla terenów ZP/US i US, a jedynie pozostałe tereny objęte zostały stawką 0% Po pierwsze zatem dla wszystkich obszarów ZP/US i US została ustalona stawka procentowa dla celów renty planistycznej i w tym zakresie brak podstaw do stwierdzenia nieważności tych obszarów planu z powołanego wyżej powodu. Po drugie w pozostałym zakresie działki, które nie są własnością Gminy Krynica-Zdrój obejmują niewielkie fragmenty obszarów oznaczonych na zaskarżonym planie symbolami np. KDP/L. Największą powierzchniową działką obejmującą nadto całość jednego z obszarów planu - 4.1 KKL jest działka nr "17" będąca własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Polskich Kolei Linowych Sp. z o.o. w Zakopanem. Również fragmenty obszaru planu o symbolu 1.2 ZL obejmują działki nr "7", "8", "9", "10", "11" i "12" będące własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii Rolniczej im. Hugona Kołłątaja w Krakowie. Podsumowując zatem ten zakres analizy wskazać należy, iż wobec braku stawki procentowej (ustanowienia stawki 0%) dla innych obszarów niż ZP/US i US zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w odniesieniu do działek nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16" oraz "17" objętych tych planem. Obejmują one fragmenty planu (jego obszarów np. 1.2 ZL, 4.1 KKL). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w tych fragmentach nie ma wpływu na funkcjonowanie pozostałych trenów objętych tym planem związanych z realizacją toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego (obszary ZP/US i US). Kończąc rozważania w tym zakresie stwierdzić również należy, iż fakt podjęcia w dniu 28.07.2010r. przez Radę Miejską w Krynicy-Zdroju uchwały nr LIII/371/10 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krynica-Zdrój Góra Parkowa, mocą której ustalono wysokość opłaty wyrażonej w stosunku procentowym wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu dla wszystkich pozostałych terenów na 5% nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wskazano wyżej Sąd bada prawidłowość uchwały na dzień jej podjęcia, późniejsze zmiany treści tego aktu w stosunku do jego brzmienia pierwotnego nie mają znaczenia. Nadto uchwała zmieniająca weszła w życie 20.09.2010r., a więc między wejściem w życie zaskarżonego aktu a wejściem w życie zmiany obowiązywała zaskarżona uchwała w pierwotnym brzmieniu. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie prezentowany jest pogląd, iż nawet późniejsze uchylenie obowiązywania zaskarżonej do sądu uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego w całości lub w części, którego przedmiotem jest taka uchwała. (np. wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010r., sygn. akt II SA/Ol 892/10 - "pomimo iż skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny, to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.)

Istotne znaczenie dla dalszej analizy prawidłowości planu z obowiązującym prawem w kontekście art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ocena zgodności zaskarżonego planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących w chwili uchwalania zaskarżonego planu przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium."

Za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium następuje w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko i jego argumentację. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że do jej uchwalenia doszło po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium gminnego uchwalonego przez Radę Gminy Uzdrowiskowej Krynica w dniu 28.08.1997r., nr XXXIV/254/97. Podkreślić należy, że wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 tejże ustawy rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych. Przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Przepis art. 33 ustawy mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. Jak stwierdzają komentatorzy ustawy, regulacja art. 33 dotyczy zarówno konieczności zmiany studium lub planu w związku ze zmianą ustaw, jak i konieczności zmiany tych dokumentów w związku z uchwaleniem nowych ustaw (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 277). Z chwilą wejścia w życie ustawy z 2003r. i zaistnienia podstaw do uchwalenia planu w trybie tej właśnie ustawy Rada Gminy D. powinna była zastosować się do dyspozycji przepisów art. 32 oraz art. 33 cyt. ustawy z 2003r., o ile jej zamiarem było wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych pod budowę toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego. W sytuacji tego rodzaju zamiaru organu planistycznego, przed uchwaleniem planu Rada Miejska Krynicy-Zdroju powinna była w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium w powyższym kierunku.

Jak wynika z przedstawionego przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z dnia 28.08.1997r., nr XXXIV/254/97, a w szczególności załącznika graficznego do tej uchwały, zaskarżony plan obejmuje obszar określony w studium jako "Park Zdrojowy". Z kolorystyki stref ekologicznych chronionych przed zainwestowaniem wynika jednoznacznie, że jest to strefa "parków leśnych i znaczących zespołów zieleni urządzonej chronionych przed zmianą przeznaczenia". Zaznaczyć należy, że w studium w sposób wyraźny wskazano w strefach potencjalnego rozwoju gminy – działania promocyjne gminy: strefę realizacji urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych, która to strefa nie obejmuje obszaru objętego zaskarżonym planem. Nadto z tegoż studium w wartościach środowiska kulturowego i krajobrazu do zachowania i ochrony wynika, że jest to teren zabytkowych założeń zieleni w tym posiadający decyzję o wpisie do rejestru zabytków Park Zdrojowy nr dec. [...], a obszar ten objęty strefą ochrony konserwatorskiej A. Na studium zaznaczona jest także kolejka linowo-szynowa na górę Parkową oraz telewizyjna stacja przemiennikowa (już poza obszarem zaskarżonego planu). Natomiast w żaden sposób nie wyodrębniono kolorystycznie, czy też obszarowo toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego. Zgodnie ze studium teren objęty zaskarżonym planem położony jest również w granicach projektowanego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w granicach Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz w obszarze górniczym wód mineralnych "Krynica Zdrój". W części tekstowej studium czytamy m.in., że priorytetowym celem dla uzdrowiska Krynica jest: uzyskanie statusu wyspecjalizowanego ośrodka lecznictwa uzdrowiskowego randze międzynarodowej, ochrona zasobów przyrody oraz zapewnienie harmonijnego rozwoju Gminy poprzez kompleksowość realizacji przedsięwzięć i konsekwentną politykę przestrzenną (rozdział II pkt 1.1, 1.3 i 1.6). Wśród ochrony środowiska przyrodniczego zapisano (rozdział II pkt 2.2) przyrodnicze struktury i elementy ograniczające, bądź warunkujące rozwój przestrzenny obszarów takie jak m.in. parki leśne – obszary te są preferowane do funkcji rekreacyjnych i biotycznych. Nadto Góra Parkowa to obszar rehabilitacji zasobów przyrody (rozdział II pkt 2.3) i obszar ochrony konserwatorskiej "strefa A" (rozdział II pkt 3.1), w której ochronie podlega m.in. kompozycja przestrzenna z siecią drożną, cieki wodne wraz obudową, zieleń wysoka i niska, wchodząca w skład parków. W studium nie wskazano obszaru objętego zaskarżonym planem jako obszaru wskazanego do przekształceń i sposobu u zbytkowania.

W konsekwencji mając na uwadze, iż obszar objęty zaskarżonym planem został ujęty w studium jako park leśny chroniony przed zmianą przeznaczenia, gdzie preferowana jest funkcja rekreacyjna i biotyczna a w ramach rehabilitacji zasobów przyrody chroniona jest zieleń wysoka i niska wchodząca w skład parków, to nie do pogodzenia z tymi zapisami studium zmiana przeznaczenia w planie z 28.10.2005r. części tego terenu na budowę toru saneczkowo-bobslejowo-skeletonowego, z czym wiąże się zmiana przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (0,165 ha) oraz wycinka drzew. Zatem zdaniem składu orzekającego nie można było stwierdzić zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego Miasto KRYNICA-ZDRÓJ GÓRA PARKOWA z ustaleniami studium obowiązującymi dla tego obszaru.

Zgodnie z wypracowanym w tym przedmiocie stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ochrony na poszczególnych obszarach, a także w zakresie obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania studium. Ustalenia studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na swego rodzaju system, w którym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ustawodawca wprost bowiem stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). W konsekwencji zatem naruszone zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie prawnym obowiązującym w dniu uchwalania planu wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględnienia ustaleń Studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając organowi dowolne kształtowanie w planie przestrzeni w sposób sprzeczny z jego ustaleniami. Organ planistyczny nie miał więc możliwości swobodnej zmiany sposobu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie w stosunku do postanowień studium. W przeciwnym wypadku byłby kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium (którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się wówczas iluzoryczny).

Podsumowując uznać należy, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium oznacza, iż taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności narusza art. 9 ust. 4 ustawy i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju nr XL/272/05 z dnia 28 października 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego "Miasto Krynica-Zdrój Góra Parkowa" należało - na podstawie art.28 ust. 1 w zw. z art.20 i art.15 ust.1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w powyższym zakresie. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.