Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 ust. 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Z. M. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XLV/989/13 z dnia 31 października 2013 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji GPZ [..] (dalej jako "zaskarżona uchwała").

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") polegające na:

a) przesądzaniu o sposobie zagospodarowania obszaru objętego uchwałą nr XLV/989/13 z dnia 31 października 2013 r. już w tejże uchwale, co skutkuje tym, że uchwała Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przyjęła treść projektu tegoż planu;

b) brak określenia w treści tekstowej uchwały obszaru objętego planem, a jedynie wskazanie planowanej trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV;

2) art. 14 ust. 3 u.p.z.p. polegające na przeznaczeniu na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium do przekształcenia na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że jego interes prawny został naruszony, ponieważ już w samej treści zaskarżonej uchwały przesądzono, że jego nieruchomość, która znajduje się na planowanej trasie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, dla której przystąpiono do sporządzenia planu, przeznaczona jest pod zabudowę linii 110 kV. Tym samym według Skarżącego został on jako właściciel nieruchomości już na tym etapie ograniczony w sposobie wykorzystania i przeznaczenia swojej nieruchomości zgodnie z treścią przysługującego mu prawa własności i dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, gdyż w związku z uchwaleniem uchwały, która zawiera treść planu, doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości Skarżącego. Zdaniem Skarżącego już na tym etapie została wykluczona dla niego możliwość rozbudowy istniejącej na nieruchomości zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (dalej jako "Rada Miasta" lub "organ") wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miasta wskazała, że Skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym wszczynającym jedynie procedurę uchwalenia planu i nie kształtuje ona praw i obowiązków żadnych innych podmiotów. Taka uchwała według Rady Miasta jest wyłącznie zapowiedzią sporządzenia planu i niczego w zakresie stanowiących własność Skarżącego nieruchomości nie zmienia.

Przed wniesieniem skargi, pismem z 23 października 2021 r., Skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi z 24 listopada 2021 r. Skarżący został poinformowany, że na mocy przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw dokonano zmiany art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w ten sposób, że usunięto środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, od którego zastosowania uzależnione było wniesienie skargi do sadu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy wskazać, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta ma swoją podstawę we wskazanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego Skarżącego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; CBOSA).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01; CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że Skarżący nie zdołał wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego własny, indywidualny i aktualny interes prawny.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach oceny naruszenia jego interesu prawnego jako właściciela nie można było poczynić bez odwołania się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter wewnętrzny, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1825/13; CBOSA). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni powyższe poglądy podziela.

W świetle powyższego w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie zdołał wykazać, aby przysługujący mu interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Z samego faktu określenia w uchwale granic obszaru objętego procedurą planistyczną nie wynikają ograniczenia w przysługującym Skarżącemu prawie własności nieruchomości objętej tymi granicami. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, w zaskarżonej uchwale nie zmieniono przeznaczenia objętych nią terenów, co powoduje, że okoliczności wskazywane przez Skarżącego nie mają wpływu na zakres jego uprawnień właścicielskich. W tych warunkach Skarżący nie był w stanie wykazać, w jaki sposób przewidywane przeznaczenie i warunki zagospodarowania przewidziane w planie dla wskazanego obszaru będą oddziaływać na jego nieruchomość. Przewidywania w tym zakresie mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie Skarżącego. Analiza treści kwestionowanej przez Skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków Skarżącego. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności Skarżącego, a tym samym nie narusza tych praw. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego naruszała jego aktualnie istniejący interes prawny lub uprawnienie.

Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, tutejszy Sąd zwolniony był od dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.