Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 300/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 pkt 5 i 6; art. 147 § 1; art. 134 § 1; art. 190; art. 191; art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. art. 28 ust. 1; art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2; art. 1 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1; art. 93 ust. 1; art. 90 ust. 1; art. 94 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 72; art. 73 ust. 5; art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin stwierdza niezgodność z prawem uchwały Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin wraz z załącznikami w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w L. obręb [...] [...] [...]


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Wojewoda Lubelski (dalej także jako: "skarżący" lub "organ nadzoru") zaskarżył uchwałę Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin w części obejmującej działki składające się na kompleks Górek Czechowskich o nr ewidencyjnych : [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza tezę, zgodnie z którą gmina nie może wykonywać w sposób dowolny uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy. Władztwo planistyczne musi być wykonywane przez gminę zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) - jej naruszenie, np. poprzez ustalenie nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, nie znajdujących uzasadnienia w wartościach prawnie chronionych, przesądza o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego. Biorąc pod uwagę stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, zachowanie zasady proporcjonalności będzie obowiązywało już na etapie sporządzania studium.

Wojewoda zauważył, że istnieje także inna interpretacja zjawiska nadużywania przez organy gminy władztwa planistycznego. Jest ona związana z niezadowoleniem części wspólnoty samorządowej z poszczególnych postanowień, zawartych w gminnych aktach planowania przestrzennego, uchwalonych przez organy gminy. Ze względu na złożoność procesów składających się na sprawowanie władztwa planistycznego wypracowanie rozwiązań, które byłyby satysfakcjonujące dla wszystkich interesariuszy wymaga zatem dochowania szczególnej staranności oraz wyczerpującego przeanalizowania argumentów wszystkich stron.

Jak stwierdził skarżący w sprawie standardy te nie zostały zachowane, a w jego ocenie uchwała Nr 283/VIII/2019, w zakresie w jakim rozstrzyga o sposobie zagospodarowania terenu Górek Czechowskich narusza art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Jak podniósł organ nadzoru z redakcji art. 1 ust. 3 ustawy expressis verbis wynika obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. W szczególności obowiązek powyższy dotyczy interesów wniesionych do projektu studium i planu miejscowego w postaci wniosków i uwag. Dokonując wyważenia interesów, tj. publicznego i prywatnego, organy gminy mają dążyć do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz umożliwienia zmian w zagospodarowaniu terenu z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych.

W ocenie Wojewody studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako podstawowy dokument w gospodarowaniu przestrzenią Miasta i zawierający wizje jego rozwoju, powinno być wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią nie tylko organów gminy Lublin ale również jej mieszkańców.

Tymczasem przyjęte w studium rozwiązania planistyczne dla terenu Górek Czechowskich wywołały zdecydowany sprzeciw części mieszkańców miasta Lublin wyrażony m. in. w licznych skargach, które wpłynęły do organu nadzoru badającego legalność podjętej przez Radę Miasta Lublin uchwały, zaś analiza zarzutów podnoszonych w złożonych skargach, w kontekście ustaleń uchwały dla terenu Górek Czechowskich pozwala na stwierdzenie, iż przeznaczając pod funkcje zabudowy wielorodzinnej część terenu Górek Rada Miasta przedłożyła interes prywatny właściciela terenu ponad interes publiczny mieszkańców Lublina, chcących ochronić obszar Górek Czechowskich przed intensywna wielorodzinną zabudową.

Wojewoda podkreślił, że analiza skierowanych do niego wystąpień wskazuje, iż autorzy skarg wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie Studium kierowali się przede wszystkim troską o stan środowiska przyrodniczego na terenie Górek Czechowskich wobec negatywnego wpływu zabudowy kubaturowej planowanej w studium na części tego terenu.

Nadto zauważono w tym kontekście, że jednocześnie kwestionowana jest prawidłowość i transparentność działań organu planistycznego skutkujących wprowadzeniem do projektu studium funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla części obszaru Górek zgodnych z wolą właściciela terenu. W szczególności dotyczy to umowy zawartej przed uchwaleniem Studium pomiędzy Miastem Lublin a właścicielem terenu Górek Czechowskich dotyczącej przyszłego przeznaczenia tego obszaru, w której potwierdzone zostały ustalenia dotyczące funkcji dla tego terenu, o czym informowały lokalne media.

Skarżący wskazał przy tym, że gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktogennym prowadzonym z udziałem wielu podmiotów o sprzecznych interesach. Zadaniem regulacji prawnych jest próba godzenia tych interesów. To zaś oznacza, że prawo zagospodarowania przestrzennego staje się wyrazem kompromisu pomiędzy różnymi interesami i wyobrażeniami o zagospodarowaniu przestrzenią, budząc skrajne emocje i oceny.

Podsumowując Wojewoda Lubelskie stwierdził, że mając na względzie głos społeczeństwa w sprawie przyszłości Górek Czechowskich, istotne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy przy uchwalaniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin nie uchybiono zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ - Gminę Lublin Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wyjaśniono, że studium jest sporządzane na mapach topograficznych w dużych skalach, np. w skali 1:10000, która nie zawiera warstwy ewidencyjnej, na podstawie której można byłoby wiążąco odczytać granice konkretnych działek z przeznaczeniem kierunkowym określonym w studium. Tym samym bezpodstawne i trudne do weryfikacji jest tak precyzyjne wskazanie przez organ skarżący zakresu terytorialnego zaskarżenia.

Organ nie zgodził się również z zarzutem niewyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym, co miało zdaniem skarżącego doprowadziło do nadużycia przez organ gminy władztwa planistycznego. Zaznaczył, że studium nie jest dokumentem określającym wiążąco i szczegółowo przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Takim dokumentem planistycznym jest dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zabudowy wielorodzinnej (tak jak i przy innych rodzajach i funkcjach zabudowy lub zagospodarowania terenu) studium określa maksymalne wskaźniki urbanistyczne (intensywność zabudowy i wysokość) oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Nie oznacza to, że w planach miejscowych będą zastosowane wyłącznie maksymalne wskaźniki urbanistyczne. Ponadto, w planie miejscowym stosuje się znacznie więcej innych parametrów wpływających na wysokość i intensywność zabudowy np. linie zabudowy (w tym obowiązującą lub nieprzekraczalną) oraz gabaryty obiektów, co nie jest elementem zaskarżonej uchwały w sprawie studium. Z art. 9 ust. 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Nie może zatem studium przesądzać o intensywnej wielorodzinnej zabudowie jakiegokolwiek terenu, co czyni podniesiony zarzut kompletnie nieprawdziwym.

Prezydent Miasta Lublin podał, że w ramach procedury II wyłożenia projektu studium do wglądu publicznego wpłynęło ponad 5700 pism. Do obszaru po poligonie wojskowym na Czechowie wpłynęły zaś 3524 pisma, z których uwzględniono w całości lub w części 3224 pisma, zaś w całości nie uwzględniono 300 pism. W sprawie terenu tzw. "Górek Czechowskich" przeciw rozwiązaniom przyjętym w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium złożono 1800 podpisów, natomiast za tymi rozwiązaniami złożono aż 3704 podpisy. Oznacza to ponad 2-krotną przewagę podpisów (złożonych w ramach procedury opracowania dokumentu studium) popierających rozwiązania projektowe w zakresie kierunkowego zagospodarowania terenu tzw. "Górek Czechowskich", zaproponowane przez miejskich planistów. Przyjąć zatem należy, że organ gminy wyważył interes publiczny polegający m.in. na ochronie przyrody i krajobrazu, uwzględnieniu istniejącego uzbrojenia technicznego czy dostępności komunikacyjnej ewentualnych terenów budowlanych, z interesem prywatnym, tj. prawem do zabudowy swojej nieruchomości, nie dając przy tym prymatu żadnej ze stron.

Organ zwrócił uwagę, że o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić tylko wówczas, gdy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie. Tymczasem skarżący w swojej skardze odwołuje się właściwie wyłącznie do kwestii niezadowolenia części mieszkańców z przyjętych rozwiązań planistycznych, nie wskazując na jakiekolwiek uchybienia proceduralne. Prezydent podkreślił, że uchwała ukierunkowała zabudowę mieszkaniową jedynie w obszarze trzech wysoczyzn (a nie sześciu), ograniczając znacząco program planowanej przez właściciela terenu inwestycji mieszkaniowej. Wolna od zabudowy miała jedynie pozostać obszerna część wąwozowa (tj. ok. 40 % pod zabudowę, a 60% pod zieleń). Tymczasem, w studium pod kierunkową zabudowę przeznaczono jedynie ok. 25% całości terenu. Przedstawione fakty wskazują nie tylko na to, że organ gminy nie nadużył swojego władztwa planistycznego, ale przede wszystkim, że została dołożona wszelka należyta staranność w wyważaniu interesu publicznego z prywatnym, a zatem nie naruszono również zasady proporcjonalności. Projekt studium był prezentowany i dyskutowany na 14 otwartych spotkaniach z mieszkańcami oraz po raz piętnasty na otwartej sesji nadzwyczajnej Rady Miasta Lublin. Ze względu na dbałość o jakość partycypacji społecznej oraz jawność procedur planistycznych Prezydent Miasta Lublin - pomimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie - podjął decyzję o ponowieniu procedury wyłożenia do wglądu publicznego projektu nowej edycji studium. Prezydent wyjaśnił, że wykluczenie jakiejkolwiek zabudowy nieruchomości prywatnej, liczącej ponad 100 ha, nie objętej żadną obszarową formą ochrony przyrody wynikającą z przepisów szczególnych np. ustawy o ochronie przyrody, spowodowałoby zarzut niewyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym i naruszenia prawa własności, którego ochrony wymaga przecież proces planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy).

Za nieprawdziwe Prezydent Miasta Lublin uznał stwierdzenie, jakoby umowa zawarta z właścicielem terenu przed uchwaleniem studium była swoistym żądaniem "podjęcia czynności mających na celu zmianę studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wprowadzenia oczekiwanej zmiany przeznaczenia terenu". Zaznaczył, że fakt zawarcia umowy pomiędzy Gminą Lublin, a Spółką T. Sp. z o.o. nie ma żadnego związku z zasadami sporządzania studium ani z trybem jego sporządzania. Umowa ta jest odrębnym od studium bytem prawnym i nie ma jakiegokolwiek związku z procedurą uchwalania studium. Nie zawiera również jakiegokolwiek żądania czy zobowiązania do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Umowa przesądza jedynie, że na wypadek uchwalenia studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w określonym kształcie, Gmina Lublin będzie mogła nabyć od właściciela terenu tzw. Górek Czechowskich grunt o powierzchni około 75 ha za [...] zł netto (co nastąpiło w dniu 30 września 2019 r.), na którym spółka T. Sp. z o.o. urządzi na swój koszt naturalistyczny park o wartości co najmniej [...] zł netto. Kompetencja czy, a jeśli tak, to w jakim kształcie będzie uchwalony plan miejscowy dla terenu tzw. "Górek Czechowskich" w sposób bezdyskusyjny należy do organów uzgadniających przyszły projekt planu miejscowego oraz radnych Rady Miasta Lublin, którzy w głosowaniu podejmą decyzję w tej sprawie i zawarta przez Gminę Lublin z T. Sp. z o.o. umowa w tej kwestii niczego nie zmienia, ani nie narusza.

Końcowo organ zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie nie podniósł w swojej opinii wadliwości przyjętych rozwiązań dla tego terenu, który nigdy nie był objęty żadną prawną formą obszarową ochrony przyrody. Od chwili zbycia terenu przez A. następuje sukcesywna degradacja walorów przyrodniczych, czemu Gmina usiłuje przeciwdziałać. Podobnie jest w nowym dokumencie studium, które wprowadza w jego najbardziej wartościowych przyrodniczo częściach planistyczną formę ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Górki Czechowskie".

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że część numeracji działek wskazanych w skardze jest nieaktualna, a mianowicie:

- działka nr [...] (w protokole rozprawy mylnie wpisano nr [...]) uległa podziałowi na działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...],

- działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...] i [...],

- działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...] i [...],

- działka nr [...] uległa podziałowi na działki o numerach: [...] i [...],

- działki nr [...] i [...] połączone zostały w działkę nr [...] (k.61 akt sądowych).

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 602/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały:

I. w zakresie załącznika nr 2 stanowiącego tekst studium pn. Część II – Kierunki, 3. Rejon III – Północny pkt 1 lit. i) osiedle Górki Czechowskie (Czechów Północny, Czechów Południowy), w części dotyczącej sformułowań: "tereny zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /usługowej w rejonie A. , ul. [...], ul. [...] oraz planowanych ulic (na przedłużeniu Al. [...] i ul. [...], tereny zabudowy wielorodzinnej /jednorodzinnej w rejonie ul. [...] oraz planowanych dróg (na przedłużeniu Al. [...] i ul. [...]), tereny zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] (dawniej ul. [...]), ul. [...], ul. [...] W.. R., ul. [...]. J. , ul. [...] i ul. [...]",

II. w zakresie części graficznej opisanej w załączniku nr 2 uchwały pod nazwą "Część II – Kierunki - mapa zbiorcza", w części obejmującej obszary określone w pkt I sentencji, oznaczone kolorami: brązowo – czerwonym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej, brązowo - beżowym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Lublin w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny do sprawy wpłynęły wnioski Fundacji W. w L. oraz Stowarzyszenia "T. C." w L. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Postanowieniami z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 300/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił dopuszczenia tych podmiotów do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Zażalenia wniesione od powyższych postanowień przez Fundację W. w L. oraz Stowarzyszenie "T. C." w L. zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 668/21 i II OZ 669/21.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony.

Odwołanie do powyższej regulacji ma istotne znaczenie albowiem w skardze nie przedstawiono takich zarzutów i twierdzeń, które wprost uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W skardze wskazywano na pewne ogólne cechy i ograniczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego, w tym w szczególności zwracano uwagę na to, że nie może być ono nadużywane i wykonywane w sposób dowolny. Wskazywano również na obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu.

W skardze odwoływano się także, do bliżej niesprecyzowanej, interpretacji zjawiska nadużywania przez organy gminy władztwa planistycznego, związanej z niezadowoleniem części wspólnoty samorządowej z poszczególnych postanowień, zawartych w gminnych aktach planowania przestrzennego, uchwalonych przez organy gminy.

W tym kontekście zwrócono uwagę na to, że rozwiązania planistyczne dla terenu Górek Czechowskich wywołały zdecydowany sprzeciw części mieszkańców miasta Lublin wyrażony m. in. w licznych skargach, które wpłynęły do organu nadzoru, przy czym analiza skierowanych do Wojewody Lubelskiego wystąpień wskazuje, że autorzy skarg wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie Studium kierowali się przede wszystkim troską o stan środowiska przyrodniczego na terenie Górek Czechowskich wobec negatywnego wpływu zabudowy kubaturowej planowanej w studium na części tego terenu.

W ocenie Sądu tego rodzaju twierdzenia nie mogą uzasadniać konieczności stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Sam fakt niezadowolenia części członków wspólnoty samorządowej z uchwały organu gminy nie może być bowiem uznany za okoliczność, która w obowiązującym porządku prawnym, skutkuje nieważnością uchwały.

Wskazać należy także, że na płaszczyźnie argumentów merytorycznych polemikę z takim stanowiskiem skarżącego podjął Prezydent Miasta Lublin podnosząc w odpowiedzi na skargę, że przeciw rozwiązaniom przyjętym w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium złożono 1800 podpisów, natomiast za tymi rozwiązaniami złożono aż 3704 podpisy, co oznacza ponad 2-krotną przewagę podpisów (złożonych w ramach procedury opracowania dokumentu studium) popierających rozwiązania projektowe w zakresie kierunkowego zagospodarowania terenu tzw. "Górek Czechowskich", zaproponowane przez miejskich planistów.

We wniesionej skardze wskazywano w zasadzie jedynie na konieczność dokonania przez sąd oceny czy przy uchwalaniu studium nie uchybiono zasadzie proporcjonalności i nie nadużyto władztwa planistycznego gminy, podnosząc, że mając na względzie głos społeczeństwa w sprawie przyszłości Górek Czechowskich, istotne jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy przy uchwalaniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin nie uchybiono zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jest to o tyle niewłaściwe, że Wojewodzie w trybie nadzoru przedłożono także i przedmiotową uchwałę w związku z czym Wojewoda dokonywał kontroli uchwały i mógł orzec o jej nieważności w ramach własnych uprawnień kontrolnych.

Powyższe zaniechanie nie tamuje natomiast możności wniesienia skargi do sądu i obowiązku jej rozpoznania przez sąd.

Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej jako: "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym") organ nadzoru nie może jedynie we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Powyższe oznacza, że brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy.

Z uwagi na powyższe dotyczące tej kwestii wywody zawarte w odpowiedzi na skargę uznać należy za prawnie nieistotne.

Przedmiotem zaskarżenia pozostaje uchwała w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Tego rodzaju uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co oznacza, że ma do niej zastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W sprawie upłynął już termin roczny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., w związku z czym nie istniała możliwość stwierdzenia nieważności uchwały.

W takiej sytuacji sąd mógł orzec jedynie o niezgodności uchwały z prawem, przy czym rozstrzygniecie takie można wydać tylko wówczas, gdy w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności.

Rozstrzygnięcie o niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest pod względem jego przesłanek i charakteru tożsame ze stwierdzeniem nieważności albowiem sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem uchwały wówczas, gdy z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdzono nieważności uchwały, a istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności (94 ust. 2 u.s.g.). W płaszczyźnie procesowej zasadę tę wyartykułowano w art. 147 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji też zawarte w dalszej części uzasadnienia rozważania dotyczące kwestii nieważności uchwały należy wprost odnosić do zagadnienia stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym") nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przy ocenie zagadnienia nieważności (niezgodności z prawem) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin istotne jest to, że w sprawie orzekał już poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak również, w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny.

W poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność uchwały w zakresie dotyczącym terenów zabudowy wielorodzinnej, usługowej i jednorodzinnej w rejonie tzw. Górek Czechowskich.

W wyroku tym wskazywano, że w przypadku obszarów Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (tzw. ESOCH) stanowiących system przyrodniczy miasta nadrzędną zasadą jest zasada integralności, ochrony przed zabudową oraz wzmacniania funkcji przyrodniczych.

Podkreślano, że w skład systemu wchodzą także "Górki Czechowskie" obejmujące obszar wzniesień oraz suchych dolin ciągnące się w kierunku rzeki Czechówki, pełniące funkcje lokalnego korytarza ekologicznego. Tereny te położone wewnątrz Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, wspomagane na rysunku Studium przestrzeniami otwartymi, należy traktować jako tereny wyłączone z zabudowy

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzednio orzekającego w sprawie jako sprzeczne z podstawowymi założeniami studium i wewnętrznie niespójne uznać należało kierunkowe przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie tylko wielorodzinną, ale również jednorodzinną i usługi.

Decydujące znaczenie ma natomiast to, że w sprawie orzekał już również sąd wyższej instancji - Naczelny Sąd Administracyjny, który nie zaaprobował ustaleń i ocen Sądu I instancji, uchylając wydany wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Okoliczność ta dla rozstrzygnięcia sprawy ma pierwszoplanowe znaczenie albowiem zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podkreślić należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to nie tylko sama wykładnia normy prawnej w ścisłym tego słowa znaczeniu, sprowadzająca się do ustalenia treści przepisu, ale przede wszystkim wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach związanych z rozpoznawaną sprawą.

W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał szeregu konkretnych i stanowczych ustaleń oraz ocen dotyczących tych zagadnień, które mogłyby wskazywać na to, że przy uchwalaniu studium doszło do nadużycia władza planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności.

Analizując treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że w istocie Sąd ten poddał weryfikacji oraz ocenił w sposób wiążący wszystkie te okoliczności, które w realiach przedmiotowej sprawy mogłyby wskazywać na naruszenie, wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasady proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się także do przedstawionych w wyroku z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 602/19 wywodów dotyczących tego, że za sprzeczne z podstawowymi założeniami studium i wewnętrznie niespójne uznać należało kierunkowe przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie tylko wielorodzinną, ale również jednorodzinną i usługi.

I tak z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zdaniem NSA, przyjęta przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja nie znajduje uzasadnienia do całego obszaru tzw. Górek Czechowskich, a właśnie cały ten obszar został wadliwie uznany przez Sąd za objęty kierunkową zmianą studium poprzez dopuszczenie tam zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej. Prawdą jest, że przedmiotowe studium wprowadza nadrzędną zasadę ochrony obszarów zaliczanych do Ekologicznego Systemu obszarów chronionych miasta Lublin (ESOCH) m.in. poprzez zachowanie tych terenów przed intensywną zabudową (str. 31 części II studium - Kierunki). Jednak opisywany w tym fragmencie studium 3.Rejon III - Północny (przyp. Sądu Górki Czechowskie) w kontekście występujących tam obszarów zaliczanych do systemu ESOCH nie wskazuje, że cały ów 3. Rejon III - Północny stanowi ESOCH.

Powyższe Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował tym, że ESOCH w rejonie III Północnym to wyłącznie wskazane tereny zieleni publicznej, tereny lasu i tereny zieleni urządzonej. Wewnątrz obszaru ESOCH znajduje się zespół przyrodniczo-krajobrazowy Górek Czechowskich. W związku z tym Rejon III. Północny określany potocznie mianem Górek Czechowskich nie pokrywa się w zupełności z terenem ESOCH. Tym samym przewidziany jako nadrzędny cel ESOCH - zachowanie integralności, ochrony przed zabudową, wzmacniania funkcji przyrodniczych został dochowany bowiem na terenach zaliczonych w ramach Rejonu III. Północnego do ESOCH, w tym zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej czy jednorodzinnej lub usług).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z tego, że studium w Rejonie III Północnym (Górki Czechowskie) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną oraz usługi, ale tylko na terenach poza ESOCH. Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący kasacyjnie wskazuje, iż teren objęty zabudową dotyczy jedynie części wysoczyzn, ale nie dotyczy suchych dolin ujętych w ESOCH, a stwierdzenie to należy uznać za prawidłowe bowiem z powyżej wskazanych zapisów studium jednoznacznie wynika, iż ESOCH to obszar m.in. suchych dolin występujących na terenie Górek Czechowskich.

Podsumowując powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istnieją więc obszary Górek Czechowskich, gdzie nie występuje ani ESOCH ani zespół przyrodniczo-krajobrazowy i tam organ planistyczny przewidział zabudowę mieszkaniową. Zatem wbrew przekonaniu Sądu, które wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, teren Górek Czechowskich zgodnie z częścią tekstową studium (Cześć II Kierunki str. 27) nie podlega w całości wykluczeniu z zabudowy bowiem tylko niektóre tereny zielone są częścią ESOCH, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności studium na terenach trzech wysoczyzn Górek Czechowskich (dwie licząc od północy wzdłuż zachodniej granicy Górek, jednej wzdłuż wschodniej granicy tego obszaru). W istocie po analizie zapisów studium i jej części graficznej przyjąć należy, że ESOCH i zawierający się w nim zespół przyrodniczo-krajobrazowy, nie wyczerpuje całości obszaru Rejon III - Północny (Górki Czechowskie) zatem na pozostałym obszarze organ planistyczny mógł wskazać inne kierunki zagospodarowania, które przewidują zabudowę mieszkaniową czy jednorodzinną. W tym zakresie nie było sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium i jego częścią graficzną - mapa zbiorcza załącznik nr 2.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji odczytał ustalenia studium niezgodnie z jego zapisami, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności jego postanowień, gdzie w istocie sprzeczność ustaleń nie występowała. Część wysoczyzn oznaczona w studium nie wchodzi do ESOCH, nie stanowi korytarza ekologicznego ani nie tworzą one zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wobec tego na tym terenie zabudowa, którą przewidziano w kierunkach studium była dopuszczalna. Zapis taki nie prowadził do wewnętrznej sprzeczności w regulacjach studium tak tekstowych jak i graficznych. ESOCH ilustruje mapa załącznik nr 1 do Części II studium kierunki (str. 385).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na str. 162 studium Część II Kierunki podkreślono konieczność ochrony najcenniejszych walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego obszaru, ale nie dotyczy to całości tego obszaru.

Odnosząc się do zagadnienia zmiany formy ochrony przyrody na terenie Górek Czechowskich Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zdaniem NSA, sprzeczności pomiędzy zapisami studium nie dowodzi fakt, że zamiast wskazanej w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu ustalono w studium zespół przyrodniczo-krajobrazowy, o jakim mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jest to forma ochrony przyrody, dla której ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy w czym Sąd upatruje zagrożenia dalszą destrukcją tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania całego miasta. Jednak zauważyć należy, że ów zespół przyrodniczo-krajobrazowy na terenie Górek Czechowskich wchodzi w skład ESOCH, który zabudowę na jego terenie wyklucza. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego będzie prowadzona zabudowa mieszkaniowa i nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania miasta. Zabudowa jak wynika z mapy zbiorczej Studium dotyczy tylko trzech obszarów, które nie stanowią ESOCH ani nie są objęte formą ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jak podaje skarżąca kasacyjnie są to obszary trzech wysoczyzn. Nie są to tereny objęte formą ochrony, korytarze ekologiczne (doliny rzeczne) czy tzw. sięgacze (tylko ESOCH).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że obowiązujący plan miejscowy (uchwała Rady Miasta Lublin z 17 listopada 2005 r. Nr 825/XXXV/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III) przewidywał strefę ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru Górek Czechowskich - KI a nadto postulował funkcję ZR - rezerwat przyrody nie dowodzi tego, że już wówczas nie przewidywano terenów pod zabudowę. Jak wynika z planu tereny oznaczone symbolami Ub, UC, SR1/U, SR1 mogą być zabudowane. Wyróżniono je kolorem czerwonym. Na terenie SR2 dopuszczano realizację terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz obiektów kubaturowych związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną. Te wyróżnione na czerwono obszary pokrywają się z wysoczyznami, dla których w studium przewidziano zabudowę. Wynika z tego, że studium kontynuuje funkcje już przewidziane w planie.

W nawiązaniu do kwestii ustanowienia rezerwatu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że z informacji przekazanych w skardze kasacyjnej wynika, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa również odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Ma to o tyle znaczenie, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium. Zatem ustanowienie rezerwatu nie odpowiadałoby istniejącym obecnie uwarunkowaniom (teren zdegradowany) a nadto niezgodne by było z aktem planistycznym województwa. Organ planistyczny uwzględnił stan degradacji środowiskowej na tym terenie i zamiast rezerwatu ustanowił słabszą formę ochrony - zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Teren ten nie zostanie zabudowany bo wchodzi do ESOCH, a jego obszar uległ zwiększeniu do 71,9 ha. Wobec tego ustalenia studium w tym zakresie nie noszą miana sprzeczności czy braku spójności, na co wskazywał Sąd w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, że opracowania środowiskowe sporządzone na potrzeby studium (2017 r. i 2018 r.) oraz opinia RDOŚ w Lublinie z 11 stycznia 2018 r. wskazują na zagrożenia dla obecnego stanu przyrody na terenie Górek Czechowskich (utrata siedlisk, płoszenie zwierząt, zieleń urządzona jedynie w części zrekompensuje utratę zieleni) jednak biorąc pod uwagę, że studium przewiduje pod zabudowę mniejszy o 8,1 ha teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie należy przyjąć, że wskazywana negatywna ingerencja w teren zielony nie nastąpi. Będzie ona mniejsza niż dotychczas planowana. Uwzględniając zatem przeznaczenie 25% terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (25,3 ha), kolejnych terenów pod zabudowę jednorodzinną oraz usługową sumarycznie według studium pod zabudowę ma trafić 95,6 ha ze 186,9 ha obszaru tzw. Górek Czechowskich. W obecnym planie jest to 103,7 ha pod zabudowę. Nie można zatem twierdzić, że studium dokonuje zmiany kierunkowej w zagospodarowaniu pod zabudowę bowiem teren zabudowany będzie obiektywnie rzecz biorąc mniejszy. Teren zielony z 82,8 ha wzrośnie do 90,9 ha. Przeznaczone pod zabudowę, drogi zostanie 95,6 ha.

Ponadto z opinii RDOŚ w Lublinie nie wynika aby zabudowa części terenów Górek Czechowskich miała negatywny wpływ na bioróżnorodność miasta w zakresie zmian dotyczących ESOCH. W tym kontekście wymienia się obszary przy ul. [...], [...], obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] W., zwężenie na północ od ul. [...]. Opinia wskazuje co prawda na istotne oddziaływanie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru byłego poligonu (górek Czechowskich) ale nie mówi o zagrożeniu dla gatunków chronionych roślin i zwierząt. Jedynie opisuje się istniejący stan przyrody bez negatywnej oceny zabudowy na ten stan przyrody. Opinia wskazuje także, że teren zabudowy wskazany w studium pokrywa się z terenem wskazanym w obowiązującym planie. Sąd nie zwrócił uwagi na stwierdzenie zawarte w opinii, że ESOCH zostanie tu zachowany. Opinia opisuje różne formy oddziaływania na środowisko poprzez proces budowlany ale nie formułuje ocen wskazujących na krytykę kierunku zabudowy na tym terenie. Opinia wskazuje wręcz, że pozytywnym skutkiem ustaleń studium będzie zwiększenie wartości wskaźnika zieleni normatywnej do 48 m2 na mieszkańca a wskaźnika zieleni ogółem na prognozowaną liczbę ludności do ok. 142 m2 na mieszkańca. W studium na str. 73 wskazuje się na dwukrotny wzrost terenów zielonych.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreślił, że zabudowa nie będzie dotyczyła najcenniejszych dla funkcjonowania ESOCH terenów (doliny rzeczne, suche doliny, wąwozy), które wyłączone są z zabudowy. Znajdująca się tam zieleń nadrzeczna, łąkowa, parkowa i leśna zostanie utrzymana, a nawet zwiększona. Skoro ingerencja poprzez zabudowę nie dotyczy ESOCH to nie przełoży się to na pogorszenie warunków zdrowotnych zamieszkania, nie wpłynie negatywnie na wizerunek miasta i zmniejszenie jego konkurencyjności. Zabudowa mieszkaniowa czy usługowa nie będzie też obejmować terenów rekreacyjnych i sportu bowiem tereny te objęto systemem ESOCH. Zapisy studium odnoszące się do terenu Górek Czechowskich przewidując zabudowę w mniejszym zakresie niż w obowiązującym planie pozwalają wnioskować, że organ planistyczny realizuje na tym terenie wzmocnienie struktury przyrodniczej miasta przy równoczesnym zapewnieniu jego zrównoważonego rozwoju. Wobec powyższego załącznik graficzny nr 2 do studium pod nazwą Część II - Kierunki - mapa zbiorcza" przewidujący zabudowę na obszarach zaznaczonych kolorem brązowo czerwonym odpowiadającego terenowi zabudowy wielorodzinnej/usługowej, kolorem brązowo-beżowym odpowiadającego terenom zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej jest zgodny z zapisami części tekstowej studium, która w Części II Kierunki 3. Rejon III. - Północny pkt 1 lit. i) przewiduje zabudowę wielorodzinną, wielorodzinną/usługową, wielorodzinną/jednorodzinną, jednorodzinną, usługową oraz tereny zieleni parkowej. Tylko tereny wskazane w pkt 5 lit a - c zaliczane do systemu ESOCH mają pozostać wolne od zabudowy.

Podsumowując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z zapisów studium wynika, że zabudowa będzie proporcjonalna i nie doprowadzi do zniweczenia funkcji ESOCH.

Odnosząc się do twierdzeń Sądu o negatywnym wpływie zabudowy na walory przyrodnicze Górek Czechowskich co miałyby potwierdzać przytoczone przez Sąd wypowiedzi z prognozy oddziaływania na środowisko projektu studium sporządzonej w czerwcu 2017 r. i lutego 2018 r. oraz opinia RDOŚ z 11 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że projektowana zabudowa wysoczyzn nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko bowiem jak wynika z wyliczeń przedstawionych przez Radę Miasta w skardze kasacyjnej obszar planowany do zabudowy w studium jest o 8,1 ha mniejszy niż w obecnie obowiązującym planie. Zwiększeniu uległa funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z 5,83 ha do 25,31 ha jednak nie odbyło się to kosztem terenów zieleni. Jedynie zmieniono charakter zabudowy w ramach już przeznaczonych pod zabudowę terenów. Plan przewiduje zabudowę na 103, 7 ha a studium na 95,6 ha. Wynika z tego, że tereny zieleni nie zostały w wyniku studium przekształcone na tereny zabudowy, a tym samym żadna ingerencja w środowisko naturalne gatunków fauny i flory nie wystąpi.

Zdaniem NSA, ustanowienie na terenie Górek Czechowskich zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie jest podstawą do kwestionowania możliwości zabudowy całego terenu Górek Czechowskich Rejon III Północny. Skoro ta forma ochrony jest nieodpowiednia w związku z celami środowiskowymi studium bo dopuszcza zabudowę to należy to interpretować jako zgodność przewidzianej w studium zabudowy z tą formą ochrony. Nie dochodzi zatem do konfliktu zapisów studium. Kierunek przeznaczenia terenu w studium ma uwzględniać istniejące uwarunkowania. Na przestrzeni lat od uchwalenia poprzedniego studium mogły one ulec zmianie dlatego też studium w odpowiedzi na stwierdzone uwarunkowania mogło ustalić inne niż dotychczas funkcje dla danego terenu. Jeśli opowiedziano się za ochroną w formie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego to widać, że taka forma ochrony była odpowiednia dla istniejących obecnie uwarunkowań dla Górek Czechowskich jako terenu podlegającego stopniowej degradacji pod względem przyrodniczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dopatrzył się niespójności kierunków studium tam gdzie w istocie ich nie ma. Obszary ESOCH na terenie Górek Czechowskich są wolne od zabudowy. Tereny zielone są uzupełniane przez zabudowę ale tylko poza obszarem ESOCH. Dawne obszary planowane jako rezerwat obejmuje ochroną zespołu przyrodniczo-krajobrazowego co ma związek z degradacją tego terenu, a także odpowiada zapisom planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z zapisów studium wynika odpowiedź na potrzebę mieszkańców w zakresie zwiększenia standardów zamieszkiwania poprzez ustanawianie terenów zielonych w połączeniu z rekreacją i sportem.

Zdaniem NSA, studium dopuszczając zabudowę na terenie 4 wysoczyzn Górek Czechowskich odpowiada potrzebie wyważenia spornych interesów publicznego i prywatnego występującego na tym terenie. Wniosek właściciela tego terenu obejmował chęć zabudowy wszystkich 6 wysoczyzn na terenie Górek Czechowskich. Organ planistyczny uwzględnił jego wniosek tylko w części bowiem w stosunku do dwóch wysoczyzn w części południowo wschodniej odmówił zabudowy w całości a nadto ograniczył zasięg zabudowy na kolejnych dwóch wysoczyznach. Nie można też pominąć, że na mocy umowy z właścicielem terenów na terenie Górek Czechowskich Miasto stało się właścicielem 75 ha gruntów, gdzie powstaną zieleńce, parki i boiska, których wybudowanie kwotą [...]mln zł sfinansuje prywatny inwestor. Uchroniono w ten sposób ten teren przed zagospodarowaniem, które nie odpowiadałoby polityce przestrzennej miasta. Udało się zatem pogodzić interes prywatny właściciela gruntu umożliwiając mu zabudowę stanowiących jego własność terenów w ograniczonym zakresie a jednocześnie, pozyskując tereny zielone, odpowiedziano na potrzeby interesu społecznego. Pod zabudowę z ponad 100 ha Górek Czechowskich należących do inwestora trafiło jedynie 25% a 75% uzyskało Miasto z przeznaczeniem na tereny zielone. Co ważne tereny zielone zostaną zagospodarowane a więc zdegradowany i zarośnięty teren poligonu ma szanse stać się terenem zieleni urządzonej z w niewielkim stopniu zabudowanymi enklawami. Sąd w wyroku przyjął, że właściciel terenu Górek Czechowskich nie będzie mógł prowadzić tam jakiejkolwiek inwestycji budowlanej z uwagi na potrzebę ochrony walorów przyrodniczych tego terenu. Jednak takie postawienie sprawy nie odpowiada zasadzie proporcjonalności bo przedkłada interes publiczny wobec prywatnego. Co gorsza nawet tereny już przewidziane pod zabudowę w planie zostały pozbawione takiego przeznaczenia bo zapisy studium według Sądu takiej zabudowy nie powinny dopuszczać. Tego rodzaju oceny nie można uznać za wyważenie spornych interesów publicznego i prywatnego.

Analiza przedstawionych powyżej ocen i ustaleń wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już w sposób wyczerpujący i kategoryczny do tych wszystkich okoliczności, które w realiach przedmiotowej sprawy, mogłyby uzasadniać twierdzenie o nadużyciu władztwa planistycznego przez Gminę Lublin.

Uwzględniając, wynikające z art. 190 p.p.s.a., związanie ocenami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy zatem, że przy uchwalaniu zaskarżonego studium nie doszło do naruszenia, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności.

W podsumowaniu powyższych rozważań wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2019 r. oparte były na błędnym założeniu, że cały obszar Górek Czechowskich zawiera się w obszarze ESOCH. W tym kontekście kilkakrotnie wskazywano, że studium w Rejonie III Północnym (Górki Czechowskie) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną oraz usługi, ale tylko na terenach poza ESOCH oraz, że istnieją obszary Górek Czechowskich, gdzie nie występuje ani ESOCH, ani zespół przyrodniczo-krajobrazowy i tam organ planistyczny przewidział zabudowę mieszkaniową.

Niewątpliwie w studium obszary przewidziane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz usługi usytuowano poza obszarem Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH).

Okoliczności te wynikają w sposób niezbity z map stanowiących załączniki graficzne do Części II - Kierunki.

Pewne wątpliwości budzi natomiast to, czy do terenu Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych włączone zostały wszystkie suche doliny występujące na terenie Górek Czechowskich.

Okoliczność taka mogłaby mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy albowiem mogłaby ona wskazywać na niespójność pomiędzy podstawowymi założeniami studium oraz przeznaczeniem takich terenów pod zabudowę.

Z części tekstowej studium wynika, że suche doliny to tereny o bardzo dużej wartości przyrodniczej.

Suche doliny występują także na obszarze Górek Czechowskich, przy czym projektowany zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Górki Czechowskie" zdefiniowany został jako zespół obejmujący obszar wzniesień oraz suchych dolin, ciągnących się w kierunku doliny Czechówki, pełniącego funkcję lokalnego korytarza ekologicznego.

Suche doliny na obszarze Górek Czechowskich pełnią funkcje sięgacza ekologicznego oraz lokalnego korytarza ekologicznego. Dotyczy to także suchych dolin poza obszarem projektowanego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Ekologiczny System Obszarów Chronionych stanowiący system przyrodniczy miasta powiązany z regionalnym system przyrodniczym, składa się z korytarzy i sięgaczy ekologicznych oraz obszarów węzłowych, a także węzłów ekologicznych, obejmujący (w całości lub w części), w tym także z dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów.

Jednym z kluczowych elementów ESOCH są doliny rzeczne i suche doliny - bez ich prawidłowego, przyrodniczego funkcjonowania następuje degradacja pozostałych elementów ESOCH, a co za tym idzie - spadek jakości przestrzeni i warunków zdrowotnych zamieszkiwania.

W szczególności należy zachować i wzmacniać połączenie Ekologiczne obszarów miejskich i pozamiejskich z doliną Czechówki - przewietrzanie powinno odbywać się poprzez naturalnie ukształtowane suche doliny.

Doliny rzeczne, suche doliny oraz wąwozy powinny być przeznaczone przede wszystkim pod tereny zieleni. Suche doliny muszą być chronione przed intensywną zabudową.

Z powyższego wynika zatem, że obszary suchych dolin powinny zostać włączone do Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych oraz powinny być chronione przed intensywną zabudową.

Spełnienie powyższych założeń może budzić wątpliwości albowiem analiza mapy zbiorczej Część II - Kierunki oraz mapy "Kierunki - Ochrona i kształtowanie środowiska - tereny rekreacyjne miasta" wskazywałaby, że granice suchych dolin oznaczone na tych mapach kolorami: brudnozielonym (mapa zbiorcza) oraz brązowym (mapa Kierunki - Ochrona i kształtowanie środowiska - tereny rekreacyjne) na terenie dwóch wysoczyzn oznaczonych literami A i B (posługując się nomenklaturą ze skargi kasacyjnej) nie pokrywają się z granicami Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH). Powyższe wskazywałoby zaś na to, że studium dopuszcza zabudowę na części obszaru suchych dolin występujących na terenie dwóch wysoczyzn oznaczonych literami A i B, które nie zostały objęte obszarem ESOCH.

Mimo istnienia tego rodzaju wątpliwości, mając na uwadze związanie wynikające z art. 191 p.p.s.a., uznać należy, że okoliczności te nie mogą przemawiać za uwzględnieniem skargi.

Wprawdzie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie analizował wprost tych kwestii to jednak dokonał szeregu ocen i ustaleń odnoszących się bezpośrednio do suchych dolin występujących na obszarze Górek Czechowskich, co oznacza, że pośrednio przesądził również i tę kwestię.

I tak podzielając wywody skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z zapisów studium jednoznacznie wynika, iż ESOCH to obszar m.in. suchych dolin występujących na terenie Górek Czechowskich.

Sąd ten wskazał, że część wysoczyzn oznaczona w studium nie wchodzi do ESOCH, nie stanowi korytarza ekologicznego ani nie tworzą one zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wobec tego na tym terenie zabudowa, którą przewidziano w kierunkach studium była dopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że zabudowa jak wynika z mapy zbiorczej Studium dotyczy tylko trzech obszarów, które nie stanowią ESOCH ani nie są objęte formą ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jak podaje skarżąca kasacyjnie są to obszary trzech wysoczyzn. Nie są to tereny objęte formą ochrony, korytarze ekologiczne (doliny rzeczne) czy tzw. sięgacze (tylko ESOCH).

W końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreślił, że zabudowa nie będzie dotyczyła najcenniejszych dla funkcjonowania ESOCH terenów (doliny rzeczne, suche doliny, wąwozy), które wyłączone są z zabudowy.

Z tych względów brak było w sprawie podstaw do uznania sprzeczności pomiędzy podstawowymi założeniami studium oraz kierunkowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i usługi.

Mając zatem na uwadze, że orzekający obecnie Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 i nie może dokonywać ocen odmiennych od przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należało, że przy uchwalaniu studium nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności, jak też, że brak jest sprzeczności pomiędzy podstawowymi założeniami studium oraz kierunkowym przeznaczeniem przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jednorodzinną i usługi.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło natomiast do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Zagadnienie to nie było przy tym przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku z czym brak było tu także związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie zasady sporządzania planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także - co szczególnie istotne - standardami dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się między innymi uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

W studium określa się obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Przepisy art. 10 ust. 1 i 2 w sposób wyraźny wyznaczają zakres przedmiotowy (materialny) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja art. 10 ust. 1 formułuje wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych studium, do części regulacyjnej studium odnosi się natomiast art. 10 ust. 2.

Na konieczność uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska wskazuje też wprost art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Z powyższego należy wywieść, że do grupy podstawowych zasad obowiązujących przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczyć należy zasadę ochrony przyrody i środowiska, w tym także walorów przyrodniczych i krajobrazowych środowiska oraz obowiązek uwzględnienia przy uchwalaniu studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, w tym także środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu.

Oczywiste jest przy tym, że te dwa elementy są ściśle ze sobą powiązane.

Bez należytego ustalenia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu nie sposób we właściwy sposób zdiagnozować stanu środowiska, przyrody i krajobrazu, jak też finalnie nie można w takiej sytuacji prawidłowego określić obszarów i zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu.

Wymóg uwzględniania uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu nakłada na organy planistyczne obowiązek należytego określenia uwarunkowań dotyczących stanu środowiska, przyrody i krajobrazu, a więc w istocie dokonania swego rodzaju inwentaryzacji i waloryzacji środowiska polegającej na przeprowadzeniu badań i pomiarów terenowych i analizie innych danych oraz ich ocenie.

Dodatkowo, wymogi związane ze sporządzeniem tego rodzaju dokumentacji, zostały doprecyzowane w art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. - dalej jako: "p.o.ś.") lub "Prawo ochrony środowiska"), który w ust. 1 wskazuje, że to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zapewnia się szeroko rozumiane warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska.

Co więcej w ust. 3 tego artykułu stwierdzono, że wymagania takie określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań.

W art. 73 ust. 5 p.o.ś. zdefiniowano także pojęcie opracowania ekofizjograficznego jako dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania.

Nadto w art. 71 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazano, że zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Wymogi te, choć zamieszczone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczą wprost studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że mają one bezpośrednie zastosowanie także przy uchwalaniu takiego aktu.

Reasumując wywieść należy z tego, że przy uchwalaniu studium kierować należy się zasadą ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz koniecznością uwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

Uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu określać należy na podstawie opracowań ekofizjograficznych.

Kwestii spełnienia takich wymogów nie można postrzegać wyłącznie w kategoriach czysto formalnych, w szczególności poprzez proste stwierdzenie, że przy sporządzeniu studium wykorzystano opracowanie ekofizjograficzne.

Przeciwnie zagadnienie to należy oceniać merytorycznie, tj. w sposób dotyczący treści sprawy, a nie jej strony formalnej.

W konsekwencji też cele ochrony przyrody, środowiska i krajobrazu będą spełnione tylko wówczas, gdy organ przy uchwalaniu studium w sposób należyty i właściwy ustali uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

W sprawie organ nie dochował takich wymogów i nie ustalił w sposób należyty uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i przyrody obszaru Górek Czechowskich, w szczególności z uwagi na to, że przy uchwalaniu studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych.

Z bibliografii zamieszczonej w uchwale wynika, że przy sporządzaniu studium uwzględniono dwa dokumenty o takim charakterze, a mianowicie:

- Inwentaryzację przyrodniczą miasta Lublin, pod kier. Tadeusza J. Chmielewskiego, 1998, Lublin;

- Ekofizjografię podstawową do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin, Piotr Sempliński, Anna Giezek, Hanna Bieniaszkiewicz, 2009, Lublin.

Aktualność opracowania ekofizjograficznego nie polega na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoją aktualność merytoryczną (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. II SA/Po 777/10).

Mając jednak na uwadze, że pomiędzy uchwaleniem studium (2019 r.) a sporządzeniem przywoływanej wyżej inwentaryzacji (1998 r.) i ekofizjografii (2009 r.) upłynął już tak bardzo długi okres, przyjąć należy, że oba te opracowania obecnie były już nieaktualne.

Zauważyć należy, że na nieaktualność ekofizjografii podstawowej z 2009 r. wskazywano już w aneksie do ekofizjografii z 2015 r. sporządzonym przez Joannę Cuch (Aneks do ekofizjografii podstawowej do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Lublin, Joanna Cuch, Lublin 2015 - akta administracyjne: Segregator I - Tok Formalno-Prawny).

Przede wszystkim o nieaktualności tych dokumentów przesądza to, że w ekofizjografii podstawowej do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin z 2009 r., którą oparto na inwentaryzacji przyrodniczej miasta Lublin pod kier. Tadeusza J. Chmielewskiego z 1998 r., kwestie związane ochroną środowiska i przyrody rozpatrywano w nawiązaniu do projektowanego rezerwatu przyrody "Górki Czechowskie", o statusie florystyczno-krajobrazowym, który wraz z otuliną miał zostać utworzony na terenie byłego poligonu wojskowego w obszarze Górek Czechowskich (Ekofizjografia podstawowa do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Lublin, Piotr Sempliński, Anna Giezek, Hanna Bieniaszkiewicz - Lublin 2009 - akta administracyjne: Segregator I - Tok Formalno-Prawny).

Obecnie, na co wskazywał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., odstąpiono od koncepcji przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Pomimo wcześniejszego planistycznego przeznaczenia terenu pod rezerwat przyrody nie doszło do ustanowienia na tym terenie obszaru takiej ochrony. Także w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody.

Skoro więc w sposób zasadniczy zmieniła się koncepcja zagospodarowania najistotniejszej części Górek Czechowskich to tym samym za nieaktualne należy uznać te opracowania ekofizjograficzne, które wskazywały na taki właśnie sposób zagospodarowania tego terenu.

Po drugie na wadliwości w zakresie należytego ustalenia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu wskazuje także to, że organ podjął uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia studium pomimo, że w tym czasie trwały już prace zespołu naukowców pod kierownictwem prof. dr hab. M. H. nad kompleksową inwentaryzacją i waloryzacją przyrodniczą oraz analizą urbanistyczną wąwozów w obszarze Górek Czechowski, które końcowo ujęto w opracowaniu pod nazwą: "Raport z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów: nr 13 Górki Czechowskie, nr 26 Lipnik, nr 41-53 Zimne Doły wraz z analizą urbanistyczną, Lublin, grudzień 2019 r.".

Jak wynika z dokumentów przedstawionych na zarządzenie Sądu prace te zlecono na podstawie umowy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] zawartej przez Prezydenta Miasta Lublin (k.[...] akt sądowych).

Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego bez znaczenia pozostaje to, która z jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta Lublin była inicjatorem opracowania tego dokumentu, tj., że było nim Biuro Rewitalizacji, a nie Wydział Planowania.

Istotny jest bowiem rzeczywisty charakter takiego dokumentu mającego co do zasady cechy typowego opracowania ekofizjograficznego oraz jego przydatność dla właściwego określenia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu obszaru Górek Czechowskich.

Na taki właśnie charakter przedmiotowego dokumentu wskazuje już przedmiot zlecanego dzieła określony w § 1 umowy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], gdzie postanowiono, że zakres rzeczowy robót obejmuje: inwentaryzację przyrodniczą w zakresie badania przyrody nieożywionej oraz przyrody ożywionej, sporządzenie analizy urbanistycznej obszarów wąwozów, opracowanie kompleksowej waloryzacji środowiska oraz sporządzenie raportu z przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej wraz z wnioskami oraz opracowaną analizą urbanistyczną i kompleksową waloryzacją środowiska (k.1355-1355v akt sądowych), czy też cel dotacji udzielonej na wykonania powyższego opracowania przez Wojewódzki Fundusz ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Lublinie, którym było m.in. opracowanie dokumentacji planistycznej stanowiącej podstawę do ochrony bioróżnorodności miasta (k.1362 akt sądowych).

Jak się wydaje taki kompleksowy charakter dokumentacji opracowywanej w 2019 r. dostrzega także i sam organ, który w piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. wskazał, że zlecono wykonania takiego opracowania albowiem prace i badania związane z wykonaniem wcześniejszego raportu z 2018 r. przeprowadzane były jedynie przez część roku, a sam raport nie miał charakteru całościowego opracowania w związku z czym zachodziła potrzeba przeprowadzenia kompleksowej inwentaryzacji środowiska dla wskazanych wąwozów i w tym celu na mocy umowy nr [...] Gmina Lublin zleciła takie opracowanie (k.1180-1180v akt sądowych).

Wydanie zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium w sytuacji, gdy w tym czasie trwały już, zlecone przez Prezydenta Miasta Lublin, prace związane z opracowaniem kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich, uznać należy za działanie sprzeczne z zasadą ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz nieprowadzące do prawidłowego określenia (ustalenia) i uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym, uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

Podkreślić przy tym należy, że również prognozy oddziaływania na środowisko projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin z 2017 r. i 2018 r. nie miały charakteru całościowej i kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich.

Z tych też przyczyn uznać należy, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin doszło do naruszenia zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz obowiązku uwzględnienia przy uchwalaniu studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu.

Powyższe – jak już wskazywano - spowodowane zostało dwoma czynnikami:

Po pierwsze tym, że organ przy uchwalaniu studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych.

Po drugie tym, że organ uchwalił studium pomimo, że w tym czasie trwały już, lecz nie zostały jeszcze zakończone, prace związane z opracowaniem kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska Górek Czechowskich.

Naruszenie to miało charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Tak bowiem należy kwalifikować wszelkie naruszenia godzące, w podstawową w swej istocie, zasadę ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Obowiązek uwzględnienia przy uchwalania studium uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, w tym środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu.

Niespełnienie tego obowiązku godzi w tak ważne i cenne dobro publiczne jakim pozostaje ochrona środowiska, przyrody i krajobrazu, w związku z czym wszelkie tego rodzaju zaniechania klasyfikować należy w kategoriach istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził niezgodność z prawem uchwały w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Lublinie obręb [...] Czechów II.

Sąd stwierdził niezgodność uchwały z prawem w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych albowiem w tym zakresie związany był skargą Wojewody Lubelskiego, który w taki właśnie sposób zaskarżył studium.

Sądu, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wiązały zarzuty skargi, jednakże wiązały go zakreślone w skardze granice zaskarżenia.

Sąd w sprawie mógł orzekać jedynie w granicach wniesionej skargi, którą przedmiotowe studium zaskarżono jedynie w części, w odniesieniu do wymienionych w petitum skargi działek ewidencyjnych.

W sprawie o stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny związany jest skargą w tym znaczeniu, że w przypadku zaskarżenia uchwały w części nie może wyrokować co do przedmiotu, który nie został objęty skargą.

Wyjaśnić przy tym należy, że działki ewidencyjne wymienione w skardze składają się w istocie na obszar Górek Czechowskich, w tym w szczególności na teren czterech spornych wysoczyzn przewidzianych w studium do zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej oraz centralny - środkowy obszar Górek Czechowskich, biegnący środkiem tego obszaru w kierunku północnym.

Nie można się zatem zgodzić z zawartym w odpowiedzi na skargę zarzutem organu, że taki sposób zaskarżenia studium skutkował bezpodstawnym i trudnym do weryfikacji precyzyjnym wskazaniem przez skarżącego zakresu terytorialnego zaskarżenia.

Obszar Górek Czechowskich jest obszarem specyficznym i charakterystycznym, w związku z czym jego zlokalizowanie nie nastręcza większych problemów. Jest to obszar naturalnych wzniesień (wysoczyzn) i wąwozów w północnej części Lublina, położony pomiędzy ulicami [...], [...] W., [...], [...] B. D., [...], [...] i K. . Wprawdzie odwołanie się do takich granic tego terenu nie dookreśla go w sposób jednoznaczny, jednakże w sprawie postulat ten spełnia przywołanie w skardze poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w obszar Górek Czechowskich. Działka ewidencyjna to bowiem obszar gruntu o ściśle określonym położeniu i granicach.

Oczywiście można by rozważać czy taki sposób określenia zakresu zaskarżenia w skardze był najbardziej celowy, jednakże pytanie takie jest pytaniem kierowanym do samego skarżącego, a nie sądu, który w tym zakresie był związany skargą i oznaczonym w niej zakresem zaskarżenia uchwały.

Jak już wskazano działki ewidencyjne wymienione w skardze składają się na obszar Górek Czechowskich. Mając na uwadze numerację działek i uwzględniając wskazane na rozprawie zmiany wywołane podziałem i połączeniem części działek, jasnym jest, że wszystkie te działki położone są na terenie Górek Czechowskich, tworząc obszar Górek Czechowskich.

I tak działki nr [...], [...] i [...] to teren wysoczyzny A (posługując się nomenklaturą ze skargi kasacyjnej) oraz tereny przylegające do wysoczyzny A, działki nr [...], [...] i [...] to teren wysoczyzny B oraz tereny przylegające do wysoczyzny B, działka nr [...] to teren wysoczyzny C, działki nr [...] i [...] to teren wysoczyzny D, działka nr [...] to główny, centralny obszar Górek Czechowskich, zaś działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] to dalszy ciąg centralnego obszaru Górek Czechowskich, biegnący w kierunku północnym.

Usytuowanie tego terenu i jego przynależność do obszaru Górek Czechowskich nie budzi wątpliwości.

W podsumowaniu przedstawionych rozważań jeszcze raz podkreślić należy, że stwierdzona wadliwość w zachowaniu organu polegała na tym, że Rada Miasta Lublin uchwaliła studium pomimo braku uprzedniego ustalenia w należyty sposób uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu obszaru Górek Czechowskich.

Nie oznacza to natomiast, że organ w sposób bezwzględny związany był wskazaniami i propozycjami zawartymi w dokumentacji ekofizjograficznej, czy np. w przywoływanym wyżej Raporcie z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów z grudnia 2019 r. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że tego rodzaju opracowania o charakterze ekofizjograficznym mają charakter analityczno-instrukcyjny.

Mając jednak na uwadze, że opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem mającym służyć uwzględnieniu uwarunkowań przyrodniczych w konstruowaniu koncepcji i projektu planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, że bezwzględnie przed uchwaleniem studium, organ gminy powinien we właściwy sposób, przy pomocy tego rodzaju dokumentacji, ustalić uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, przyrody i krajobrazu obszaru Górek Czechowskich, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Uzupełniający dowód z dokumentów dotyczących zlecenia przez Urząd Miasta Lublin opracowania dokumentu o nazwie "Raport z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów: nr [...] Górki Czechowskie, nr [...] Lipnik, nr [...] Zimne Doły wraz z analizą urbanistyczną. Lublin, grudzień 2019 r.", Sąd postanowił przeprowadzić w trybie art. 113 § 2 p.p.s.a., a więc z uznaniem rozprawy co do tych dowodów za zbyteczną.

Żadna ze stron nie oponowała przeciwko takiemu sposobowi przeprowadzenia dowodów z tych dokumentów i nie zgłaszała w tej kwestii zastrzeżeń.

Oczywiste jest także, że ze względu na charakter tych dokumentów, wytworzonych i pozostających w posiadaniu Gminy Lublin, dokumenty te już wcześniej były znane organowi.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przywoływanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.