Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1740/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2, 174, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 266 poz 2246
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 6/10 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006-2008r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r. II SA/Wa 6/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2009 r. nr (...) oraz decyzję Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. w sprawie ze skargi M. O. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006 – 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) października 2009 r. Nr (...) , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...), odmawiającą przyznania M. O. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r. i umorzył postępowanie I instancji.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...) odmówił przyznania M. O. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres 2006 do 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przypomniał stan sprawy wskazując, że decyzją Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia 27 grudnia 2000 r. przyznano M. O. z dniem 1 stycznia 2000 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Następnie organ podał, że M. O. zwolniona została ze służby w Policji rozkazem personalnym nr 2059 z dnia 20 listopada 2002 r. i z tą datą utraciła prawo do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, przysługującego policjantom. Wynika to bowiem z faktu, że świadczenie to nie przysługuje byłym policjantom.

Pismem z dnia 31 grudnia 2008 r., a następnie 2 stycznia 2009 r. M. O. wystąpiła o wypłatę jej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ponawiając to żądanie pismami z dnia 6 lutego 2009 r. oraz 11 maja 2009 r. Odpowiedzią na te wnioski były pisma organu z dnia 1 stycznia 2006 r., 30 kwietnia 2009 r. oraz 3 czerwca 2009 r. Na skutek złożonego przez M. O. zażalenia na bezczynność organu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 17 lipca 2009 r. wyznaczył organowi termin załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2009 r.

W następstwie tego Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. Nr (...), odmówił M. O. przyznania jej równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i poddał w wątpliwość swoją właściwość do rozstrzygania w stosunku do emerytów policyjnych. Stwierdził też, że zgłoszone żądanie nie znajduje się w katalogu uprawnień przewidzianych policyjną ustawą emerytalną.

M. O. odwołała się od tej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia (...) października 2009 r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji Nr (...) z dnia (...) sierpnia 2009 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r. przyznano M. O. z dniem 1 stycznia 2000 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W dniu 31 grudnia 2002 r. M. O. zaprzestała pełnić służbę w Policji, jednakże świadczenie to wypłacane jej było do 2005 r. włącznie. Od 2006 r. organ zaprzestał realizacji wypłaty świadczenia, uzasadniając to faktem wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzeniem zmieniającym, uchylone zostały § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100 poz. 919). Uchylone przepisy pozwalały na stosowanie przepisów rozporządzenia MSWiA z 2002 r. względem emerytów i rencistów oraz określały organy właściwe w sprawach równoważnika za remont lokalu mieszkalnego rozstrzyganych wobec tych osób. Organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2006 r. żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera przepisów, które pozwalałyby na ustalenie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego względem emeryta lub rencisty policyjnego. Dlatego też uznał, że istniejący stan prawny nie dawał organowi I instancji podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a to powoduje, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Ponadto organ podał, że jest związany decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia 27 grudnia 2000 r., przyznającą na rzecz skarżącej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, bowiem nie została ona w żadnym trybie uchylona lub zmieniona i choćby z tej przyczyny organ był zmuszony uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

M. O. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzuciła obrazę prawa materialnego i wskazała, że organ przyjął błędne założenie uznając, że zmiana rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. i polegająca na uchyleniu jego § 8 i § 9 ust. 2, będącego podstawą stosowania go względem emerytów i rencistów, ma zastosowanie do tych osób, które uprawnienia emerytalne nabyły przed 1 stycznia 2006 r., tj. przed dniem wejścia w życie wymienionego rozporządzenia. Skarżąca uważa, że przepisy te nie mają zastosowania do byłych funkcjonariuszy, którzy uprawnienia emerytalne i rentowe uzyskali przed 1 stycznia 2006 r. , gdyż nie przewidują one uregulowań odnośnie losów wcześniej wydanych decyzji. W ocenie skarżącej zmiana przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może być podstawą, ani do pozbawienia emerytów omawianego świadczenia ani do stwierdzenia, że aktualnie nie ma przepisów określających organy właściwe do rozstrzygania w tych sprawach. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała się na kilka wybranych orzeczeń NSA i wskazała, że stan faktyczno - prawny sprawy nie pozwala na wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 K.p.a. w kontekście jej bezprzedmiotowości. Skarżąca nie podzieliła również poglądu organu odnośnie braku właściwości organu do orzekania i wskazała, że skoro przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to należy uznać, że do rozpatrzenia wniosku emeryta właściwy jest ten sam organ, który właściwy jest do rozpoznania wniosku funkcjonariusza.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wniosek skarżącej z dnia 31 grudnia 2008 r. dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 - wraz z ustawowymi odsetkami. Organ I instancji zaś decyzją z dnia (...) sierpnia 2009 r. odmówił przyznania skarżącej równoważnika za te lata, a organ II instancji

uchylił decyzję i umorzył postępowanie wskazując, że z dniem 1 stycznia 2006 r.

żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera przepisów, które pozwalałyby

na ustalenie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego względem

emeryta lub rencisty policyjnego. Dlatego też uznał, że istniejący stan prawny nie

dawał organowi I instancji podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej, a

to powoduje, że wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Zdaniem tego Sądu poza sporem pozostaje, iż skarżąca legitymuje się ostateczną decyzją z 27 grudnia 2000 r. o przyznaniu jej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywała taki ekwiwalent do końca 2005 roku. W kontekście takich ustaleń organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygać o żądaniu skarżącej, zawartym we wskazanym już wyżej wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organ w żaden sposób tego nie wyjaśnił, przesądzając z góry, że intencją skarżącej było wydanie decyzji o prawie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za te lata, nie zaś dokonanie czynności wypłaty tych świadczeń, czym niewątpliwie naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Jednoznaczne zaś wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem od tego zależy sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej. Niezależnie jednak od tego uchybienia, to przyjmując nawet za organem, że intencją skarżącej było wydanie decyzji w przedmiocie przyznania jej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2008 r. to i tak decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie jest wadliwa. Czym innym jest bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia, a czym innym bezprzedmiotowość postępowania. Oczywista bezzasadność żądania może przejawiać się także w tym, że strona domagająca się konkretyzacji swoich praw czy obowiązków nie mieści się w kręgu osób uprawnionych do przyznania takiego świadczenia znanego obowiązującemu systemowi prawnemu.

Sąd pierwszej instancji wywodził, iż kwestie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 97 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji są sprawami rozstrzyganymi w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli więc wpływa wniosek o przyznanie takiego równoważnika to wszczyna on, stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne. Organ zobowiązany jest rozstrzygać sprawę w formie procesowej. Przy czym nie ma tutaj znaczenia, czy wnioskodawca jest czy też nie jest uprawniony do uzyskania takiego równoważnika, bowiem te kwestie winny być rozstrzygane procesowo. Błędne jest zatem stanowisko, że brak było podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy skarżącej przed organem I instancji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezspornym w sprawie jest, że skarżąca w momencie złożenia wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2008 r. była emerytem policyjnym bowiem służbę zaprzestała pełnić z dniem 31 grudnia 2002 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącej, iż pobierała równoważnik corocznie do 2005 r., to z faktu przyznania uprzednio skarżącej równoważnika decyzją administracyjną w 2000 r., jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie - jako emeryta policyjnego - tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny. Zgłoszenie zaś przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, czy ekwiwalentów inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny), zawarty na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucając mu nie wyjaśnienie okoliczności sprawy poprzez przyjęcie , iż organ nie ustalił treści zgłoszonego żądania skarżącej oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez

policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ( Dz. U Nr. 226 poz. 2246 z dnia 30 grudnia 2005r.), którym dokonano uchylenia § 8 i ust. 2 § 9 rozporządzenia MSWiA w powyższym zakresie z 2002r. ( Dz.U. Nr. 100 poz. 919).

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew ustaleniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracyjne I i II instancji ustaliły jakie były żądania skarżącej, a następnie biorąc pod uwagę niniejsze żądania dokonały rozpoznania sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżąca żądała w swoich wystąpieniach równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Sprawa braku uprawnień do powyższego równoważnika dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji została jednoznacznie uregulowana w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U. nr. 266 poz. 2246 z 2005r.). W § 1 niniejszego rozporządzenia MSWiA ustawodawca uchylił § 8 i ust. 2 § 9 wyżej powołanego rozporządzenia, które to przepisy dotyczyły przyznawania uprawnień do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowanym funkcjonariuszom Policji.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sam fakt nie wskazania przez ustawodawcę konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. nie może stanowić podstawy prawnej do przyjęcia stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, iż nadal pozostają wiążące decyzje wydane przed dniem 1 stycznia 2006r. przyznające emerytowanym policjantom równoważników pieniężnych za remont lokalu mieszkalnego. Z uwagi na ustalenie przez organ I i II instancji faktycznych intencji pism skarżącej, którymi jednoznacznie wnosiła o wypłatę równoważników pieniężnych za remont mieszkania w latach 2006-2008 jak również prawnie nieuzasadnioną wykładnię Sądu pierwszej instancji, który przyjął, iż wobec uchylenia § 8 wyżej powołanego rozporządzenia i nie wskazania prawnych konsekwencji zmiany decyzji administracyjnych przyznających przed dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika za remont mieszkania emerytowanym funkcjonariuszom Policji, decyzje te są nadal wiążące strony po dacie zmiany treści rozporządzenia, w tym zakresie wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej z wnioskiem o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy temu Sądowi jest prawnie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom wskazanego przepisu. Skarżący kasacyjnie organ podnosząc zarzut "nie wyjaśnienia okoliczności sprawy poprzez przyjęcie, iż organ nie ustalił treści zgłoszonego żądania skarżącej" nie podał jakiemu przepisowi prawa uchybił Sąd pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, bowiem jak podniesiono na wstępie zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do samodzielnego uściślania lub uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejny z zarzutów skargi kasacyjnej tj. zarzut błędnej wykładni przepisu § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr. 226 poz. 2246 z dnia 30 grudnia 2005r.) nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego organu uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem zmieniającym z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło emerytów i rencistów policyjnych prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż odpadła podstawa prawna pozwalająca na uznanie, że w obrocie prawnym nadal pozostają wiążące decyzje wydane przed dniem 1 stycznia 2006r. przyznające emerytowanym policjantom ten rodzaj świadczenia.

Wbrew powyższemu zarzutowi należy zauważyć, że głównym powodem uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji był fakt niewystarczającego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie jaki był charakter wniosku skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając postępowanie nie sprecyzował wniosku skarżącej, zakładając z góry, że wnosi ona o wydanie decyzji ustalającej prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Tymczasem z wniosku skarżącej z dnia 31 grudnia 2008 r. wynika, iż wnosi ona o wypłatę należnego równoważnika pieniężnego za okres 2006 – 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Należy więc podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przed wydaniem kontrolowanych decyzji organy nie ustaliły treści żądania skarżącej, co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy omawiane decyzje zostały w ogóle wydane w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony. Brak takich ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie domagała się wydania nowej decyzji rozstrzygającej o jej uprawnieniach do równoważnika, lecz wnosiła o wypłatę świadczenia przyznanego jej wcześniejszą decyzją, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści wpływającego do niego podania strony, bowiem może to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany zakresu takiego żądania, wbrew rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości - posiada wyłącznie podmiot wnoszący pismo a nie organ, będący adresatem takiego podanie.

Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 27 grudnia 2000 r., przyznająca M. O. z dniem 1 stycznia 2000 r. równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji nie stała się bezprzedmiotowa, a nadto sama zmiana przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Czym innym jest bowiem bezzasadność żądania określenia prawa do świadczenia, a czym innym bezprzedmiotowość postępowania. Nie sposób tym samym podzielić poglądu organu, iż skoro brak jest przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zainteresowana może skutecznie domagać się realizacji uprawnienia (wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego), to postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, jeżeli organ uważa, że przepisy prawa materialnego nie przyznają wnioskodawcy uprawnienia, o które ten się ubiega, powinien wydać decyzję odmowną.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 490). Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 22). Podobnie w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91 (ONSA 1992 nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności żądania strony. O ile zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, winno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (podobnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Go 165/10). Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 490).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, iż organy administracji arbitralnie i wbrew przepisom K.p.a. orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżąca we wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r. nie określiła, czyli w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia 27 grudnia 2000 r.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencji musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c P.p.s.a. Dlatego też uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.