Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2498/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3,10
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp.j. z siedzibą w [...]kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit a, art. 7 pkt. 1, art. 10 ust. 2, art. 89 pkt. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "[...] " Sp. j., reprezentowanej przez radcę prawnego J C, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...] listopada 2017 r., znak [...] wpisującej do rejestru zabytków ruchomych pod numerem [...], mozaikę znajdującą się na elewacji północnej i zachodniej budynku handlowego, zlokalizowanego na działkach geodezyjnych oznaczonych numerami [...]i [...] przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wyjaśnił, że [...]WKZ na podstawie art. 10 ust. 2 u.o.z., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. mozaiki. W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził [...] października i [...] listopada 2016 r. oględziny zabytku, sporządzając dokumentację zdjęciową i protokoły. Ponadto organ zgromadził materiały archiwalne dotyczące twórczości domniemanego autora mozaiki A S. Pismem z 2 marca 2017 r. [...] WKZ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wnoszenia uwag i wniosków do sprawy. Z prawa te skorzystała "[...] " Sp. j., pismem z 9 marca 2017 r. podważając wiarygodność dowodów dopuszczonych przez organ oraz wyrażając opinię, że mozaika nie posiada żadnych cech zabytkowych. Strona jednocześnie zadeklarowała także umożliwienie przeniesienia mozaiki na inny budynek.

[...] WKZ [...] listopada 2017 r. wydał decyzję, którą wpisał do rejestru zabytków ruchomych pod numerem L-B-175 ww. mozaikę. Lokalizacja mozaiki została oznaczona na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ konserwatorski wskazał, że przedmiotowa mozaika: "Wykonana została z kwadratowych kafli ceramicznych, płaskorzeźbionych o wielobarwnej glazurze. Kafle tworzą monumentalne sceny figuralne przedstawiające rycerzy, parę w strojach stylizowanych na średniowieczne zbroje i suknie, smoka na tle krajobrazu z panoramą miasta. Na ścianie północnej mozaika zajmuje powierzchnię o wymiarach 642 cm x 214 cm, natomiast na zachodniej 634 cm x I216 cm i 1255 cm x 216 cm".

[...] WKZ stwierdził, że mozaika zachowana jest w stanie oryginalnym, przy czym: "Brakuje kilku kafli na elewacji zachodniej, natomiast na pozostałych pojedynczych kaflach znajdują się uszkodzenia w postaci spękań, ubytków barwnej glazury. Widoczne są także strefy z wybrzuszeniem płaszczyzny mozaiki. Na mozaice znajdującej się na elewacji północnej zamontowano reklamy, które trwale zakotwiono na dekoracyjnej płaszczyźnie, uszkadzając i zasłaniając tym samym część mozaiki".

Organ I instancji stwierdził, że jest to unikatowe w skali kraju dzieło sztuk plastycznych przypisywane wybitnemu, polskiemu artyście - A S. Na podstawić analizy stylistycznej oraz technik plastycznych charakterystycznych dla artysty, można przypuszczać, ze jest to jedno z jego dzieł monumentalnych. Podkreślił też, że mozaika jest jedną z nielicznych na terenie powiatu żagańskiego, dekoracją wielko powierzchniową wykonaną z indywidualnie, ręcznie kształtowanych, płaskorzeźbionych kafli, tworzących monumentalne przedstawienie figuralne. Ponadto, w ww. dekoracji wykorzystano wielokolorowe zestawienia matowych i półprzeźroczystych, barwnych powłok szkliwa.

Dlatego organ uznał, że mozaika posiada wartości artystyczne, a także wartości historyczne i naukowe, dokumentujące dokonania przemysłu ceramicznego w regionie, który ma bogate tradycje w tym zakresie. Jednocześnie stanowi ona materialne świadectwo historii miejscowości oraz oryginalne i cenne dzieło, którego stylistyka wskazuje na związek z twórczością A S.

Wobec ustalenia, ze stan zachowania ww. dekoracji świadczy o realnym zagrożeniu jej uszkodzenia lub zniszczenia, [...]WKZ podjął z urzędu czynność wpisania mozaiki do rejestru zabytków na podstawie art. 10 ust. 2 u.o.z.

Od ww. decyzji odwołał się użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej i właściciel budynku, na którym znajduje się mozaika, "[...]" Sp. j., reprezentowana przez radcę prawnego J C.

Minister opisał zarzuty zawarte w odwołaniu i stwierdził, że definicja legalna zabytku ruchomego zawarta w przepisie art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 u.o.z. wskazuje, że jest to rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zatem w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie, jakie samoistne wartości zabytkowe posiada obiekt, aczkolwiek wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit a ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki ruchome, będące w szczególności dziełami sztuk plastycznych, rzemiosła artystycznego i sztuki użytkowej.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie zabytku ruchomego do rejestru w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Wpis z urzędu zabytku ruchomego do rejestru jest wyjątkiem od zasady, określonej w przepisie art. 10 ust. 1 tej ustawy, wedle którego zabytek ruchomy wpisuje się do rejestru na wniosek jego właściciela. Zatem przesłanki do podjęcia tej czynności z urzędu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków muszą być ściśle interpretowane, a organ obowiązany jest wskazać okoliczności, które uzasadniają jego zastosowanie.

Po analizie dowodów oraz treści zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków ruchomych mozaiki było w pełni uzasadnione. Organ pierwszej instancji właściwie ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz odniósł się do wszystkich jej istotnych okoliczności w szczególności wykazał przesłanki uprawniające go do podjęcia działań przewidzianych w przepisie art. 10 ust. 2 u.o.z., dokonał oceny wartości zabytkowych przedmiotowej mozaiki zarówno w kontekście jej indywidualnych walorów artystycznych, jak i kontekstu kulturowego regionu żarskiego oraz dokonań artystycznych w zakresie dekoracji wielko powierzchniowej w skali województwa. Obiekt został dostatecznie scharakteryzowany oraz zidentyfikowany, w sposób pozwalający na wykonanie praw i obowiązków płynących z zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia zaś pozostaje fakt umieszczenia opisu zabytku dopiero w uzasadnieniu tej decyzji, bowiem jest to integralna część podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast stan zabytku jest udokumentowany w materiale fotograficznym z oględzin, a co za tym idzie bez trudu można ustalić wszystkie okoliczności faktyczne zaistniałe w momencie wydania decyzji wpisującej mozaikę do

Jak stwierdził Minister, mozaika znajdująca się na elewacji północnej i zachodniej budynku handlowego przy ul. [...], jest integralnie związana ze strukturą budowlaną tego obiektu. Wobec braku jakichkolwiek jej zabezpieczenia przed działaniem niszczącym, a także w związku z montażem na jej powierzchni reklam w sposób bezpośrednio ingerujący w substancję zabytkową, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka realnego zagrożenia zniszczeniem lub poważnym uszkodzeniem omawianego zabytku, co wystarczająco wypełnia przesłanki wskazane w art. 10 ust. 2 u.o.z.

Wobec wystąpienia takiego zagrożenia, wykazanie "wyjątkowości" zabytku nie jest konieczne (dotyczy jedynie okoliczności wywiezienia zabytku za granicę). Przedmiotowa mozaika, zestawiająca ze sobą płytki ceramiczne o powierzchni pokrytej zarówno szkliwem matowym, jak i półprzeźroczystym w kolorach różnych tonacji brązu, żółci, bieli i błękitu, pod względem formalnym idealnie wpisuje się w stylistykę przełomu lat 60-tych i 70-tych XX w. Jest również interesująca ze względu na przestrzenne wyróżnienie niektórych elementów kompozycji. Tematem mozaiki są przedstawienia figuralne z motywem architektonicznym o stylizowanej ikonografii historyzującej. Trudno im przypisywać jakiś głębszy program ideowy, lecz biorąc pod uwagę pierwotne przeznaczenie budynku, prawdopodobnie stanowią jedynie dekoracyjne dopełnienie bryły tego obiektu. Wyraz plastyczny, technika wykonania oraz skala omawianej mozaiki upoważniają do uznania, że posiada ona wysokie walory artystyczne. W kontekście oceny wartości zabytkowych przedmiotowej mozaiki istotnym jest fakt, że jest to jeden z nielicznych w województwie zielonogórskim przykładów monumentalnej dekoracji ściennej o indywidualnie i ręcznie kształtowanych formach.

Domniemane autorstwo A S nie jest przesłanką decydującą o sposobie rozpatrzenia niniejszej sprawy, ponieważ mozaika posiada samoistne wartości artystyczne. Organ pierwszej instancji nie przesądził kategorycznie w tej sprawie, pozostawiając tę kwestię otwartą dla dalszych badań. Dokonana wstępnie analiza formalna mozaiki i dorobku A S, pozwoliła na postawienie tezy, która wymaga dalszych ustaleń w tym zakresie. A zatem mozaika, stanowiąc obiekt badań z zakresu historii sztuki, posiada wartość naukową. Zachowanie ww. dzieła, przyczyni się do uzupełnienia ustaleń dotychczasowej wiedzy na temat dorobku A S lub wskaże inne kierunki poszukiwań w zakresie autorstwa tej mozaiki. Badania naukowe są procesem o charakterze ciągłym i nie jest wymagane, aby stan wiedzy na temat dzieła był zamknięty w momencie wpisania go do rejestru zabytków, co wynika wprost z treści przepisu art. 13 ust. 1 u.o.z. Przepis ten, wskazujący przesłanki umożliwiające skreślenie zabytku z rejestru, odwołuje się do okoliczności nowych ustaleń naukowych, w wyniku których mogą być podważone wartości zabytkowe obiektu leżące u podstaw decyzji wpisującej go do rejestru zabytków, ,

Ponadto, omawiana mozaika odwołuje się do lokalnej tradycji kulturowej regionu, dokumentując dokonania przemysłu ceramicznego, a także jest związana z powojenną historią miejscowości Iłowa. Wpisuje się również w szersze tło projektowania użytkowego w Polsce, z okresu przypadającego na czasy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Powyższe przesądza o jej wartości historycznej.

Zdaniem Ministra nie ulega więc wątpliwości, że mozaika odpowiada "definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając".

Organ podkreślił, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, organy administracji publicznej działają zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 pkt. 1, 2 i 3 u.o.z. Postępowanie w sprawie wpisania zabytku do rejestru ma na celu ustalenie, czy dany zabytek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem rozpatrywane są przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt lub zespół obiektów, posiada wartości zabytkowe. Tym samym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą, w zakresie m.in. historii sztuki, kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - czy obiekt posiada wyżej stwierdzone walory zabytkowe. Jednocześnie kwestia wykazania interesu społecznego przemawiającego za wpisaniem ww. obiektu zabytkowego do rejestru stanowi pochodną ustalenia czy posiada on wartość zabytkową. Przy stwierdzeniu, że obiekt posiada ww. wartości ze wskazaniem co za tym przemawia, interes społeczny należy rozumieć jako potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego danego obszaru (regionu) dla przyszłych pokoleń. Wobec powyższego uznano, ze zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, zatem zostały uznane za nietrafne, a tym samym nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a tym bardziej umorzenia omawianego postępowania.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 3 listopada 2018 r. wniosła na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:

"1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji (...) wraz z poprzedzającą ją decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (...) i umorzenie postępowania, ewentualnie

2. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

"a) art. 3 pkt. 1, art. 7 pkt. 1, art. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji nie wykazania i braku przesłanek dopuszczających uznanie przedmiotowej mozaiki za zabytek, w szczególności nie wykazanie, że rzecz istotnie posiada cechy artystyczne, naukowe albo historyczne,

b) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa poprzez brak wykazania powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności ze względu na brak stosownej analizy wykazującej jej specjalistyczny, a nie potoczny charakter".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że organy obu instancji postanowiły o wpisie przedmiotowej mozaiki z naruszeniem art. 3 pkt. 1 oraz art. 10 u.o.z.

Warunkiem podstawowym wpisu jest uznanie, że dana rzecz spełnia kryteria zabytku opisane w art. 3 pkt. 1 u.o.z., czego organa nie wykazały, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach. Stwierdzenia organu przemawiające za uznaniem mozaiki za zabytek: "wyraz plastyczny, technika wykonania oraz skala omawianej mozaiki upoważniają do uznania, że posiada ona wysokie walory artystyczne" w gruncie rzeczy nie pozwala w żadnym razie, ani na odróżnienie od innych tego typu obiektów o charakterze wytworzonym sposobem przemysłowym albo nawet rzemieślniczym, które wcale nie muszą mieć charakteru artystycznego.

Organ ma prawo w oparciu o swoją wiedzę przeprowadzić analizę wykazującą artystyczny charakter przedmiotu. Jednakże ta analiza, musi mieć profesjonalny i wnikliwy charakter, a nie być zbiorem ogólników. Ani technika wykonania, ani skala nie są specyficzną cechą tego typu wielko powierzchniowych instalacji ceramicznych, jakie były przemysłowo wytwarzane w II połowie XX wieku w regionie przez licznie położone tutaj przemysłowe zakłady ceramiczne. W żadnej decyzji walor artystyczny, poza przywołaniem ogólników, nie został wykazany. Organy nie wykazały, na czym konkretnie, w porównaniu z innymi podobnymi instalacjami miałaby polegać wyjątkowość przedmiotowej mozaiki. W czym upatrują różnice między takim samymi lub podobnymi instalacjami w południowej części województwa [...], w którym tego typu instalacje były rzeczą powszechną ze względu na znajdujące się tu do lat 90- tych ubiegłego wieku zakłady ceramiki, a przedmiotową mozaiką. Jakimi cechami wyróżniającymi mozaika ta się odznacza od tego typu instalacji, co do istnienia których organ nie twierdzi przecież, że nie ma podobnych.

Analiza taka powinna mieć cechy specjalistyczne i musi być tak przedstawiona przez organ, aby możliwa była ocena, czy jest logiczna, zgodna z zasadami doświadczenia życiowego i nie zawiera błędów. Jeżeli taka analiza nie została przeprowadzona, tylko organ a priori uznał, że przedmiot ma wartość artystyczną, to stanowi to istotne naruszenie art. 3 u.o.z., określającego przesłanki dopuszczalności uznania rzeczy za zabytek ruchomy.

Pogłębiona analiza jest konieczna w celu odróżnienia rzemiosła użytkowego od rzeczy mogących być uznanymi za zabytkowe, bo posiadają walor artystyczny. Nie każdy przedmiot wykonany choćby w ramach rzemiosła (nie wspominając już o wytwórczości mającej cechy przemysłowej i wytworzone w zakładzie przemysłowym jak zresztą w przedmiotowym przypadku), może być uznany za zabytek.

Mozaika nie była wytworzona jako dzieło artystyczne, dla specjalnej ekspozycji, ale jedynie jako element zdobienia ścian restauracji. Tym bardziej zatem, z założenia może być jedynie traktowana jako element co najwyżej rzemiosła wytworzonego w sposób przemysłowy (sposób wykonania, technologia, użyty materiał mają charakter powtarzalny i typowy dla regionu i produkcji przemysłowej ceramiki wielu znajdujących się tu wówczas zakładów), a ewentualne walory artystyczne powinny być wykazane przez organ, co nie zostało uczynione w żadnej z dwóch decyzji

[...]WKZ, w sposób zupełnie dowolny, wskazywał, że o walorze artystycznym mozaiki miałoby świadczyć jej domniemane autorstwo w osobie artysty A S, a organ odwoławczy przyznając, że autorstwo mozaiki nie jest stwierdzone, tego waloru upatrywał już w "samoistnej wartości artystycznej", co wcale nie zostało przez Ministra wykazane.

Brak wykazania, że mozaika ma istotnie walory artystyczne, stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 u.o.z.

Nie sposób zgodzić się z Ministrem, że rzecz posiada wartość naukową, której organ odwoławczy upatruje w możliwości prowadzenia dalszych badan naukowych zmierzających do wykazania autorstwa mozaiki. Jest to zupełnie błędne rozumienie tej przesłanki uznania obiektu za zabytek. Aby mógł być za taki uznany, musi mieć wzmiankowany walor w momencie orzekania i wpisu do rejestru zabytków, a nie w niedającej się stwierdzić przyszłości. Wartość naukowa danego zabytku to cecha polegająca na posiadaniu w momencie wpisu relewantnego znaczenia dla nauki tj. zaszłych w przeszłości uporządkowanych procesów poznawczych, które można określić, jako zmierzających do poznania uzasadnionej wiedzy ludzkiej, a nie do stwierdzenia okoliczności dotyczącej stanu faktycznego rzeczy w przyszłości, czym jest stwierdzenia autorstwa tej rzeczy nieznanego obecnie; zresztą nie wiadomo czy w ogóle możliwego do stwierdzenia.

W uzasadnieniach decyzji organy w żaden sposób nie wykazały, ażeby mozaika posiadała cechy, od których zależy dopuszczalność uznania rzeczy ruchomej co do zasady za zabytek. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Analogicznie ma się rzecz z brakiem decyzji w postaci braku wykazania w zaskarżonej decyzji przesłanki w postaci istnienia interesu społecznego dla uznania rzeczy za zabytek i dopuszczalności wpisu takiej rzeczy do rejestru zabytków z urzędu, bez wniosku właściciela.

Minister, z czym nie sposób się zgodzić, uznał, że samo uznanie za zabytek przez organy ochrony konserwatorskiej jakiejś rzeczy, przemawia za istnieniem takiego interesu społecznego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej "taka tautologia, w żadnym przypadku nie może być prawidłową interpretacją przepisu art.3 pkt. 1 ustawy. Gdyby istotnie konieczność istnienia interesu społecznego miałaby być tylko pochodną samego stwierdzenia, że jakaś rzecz jest zabytkiem, nie byłoby w ogóle potrzeby umieszczania tej przesłanki w przepisie jako warunku dopuszczalności wpisu zabytku ruchomego do rejestru zabytków, bo przecież w myśl tego wnioskowania, każda rzecz będąca zabytkiem mogłaby być arbitralnie wpisywana do rejestru, bo taki interes istniałby eo ipso (skoro rzecz jest zabytkiem, a zabytek zawsze łączy się z interesem publicznym, to istnieje interes społeczny skoro rzecz jest zabytkiem). Wbrew takiemu rozumowaniu ustawodawca umieścił taką przesłankę, wykazanie interesu społecznego, jako uznania rzeczy za zabytek. Skoro tak, to dla uznania rzeczy za zabytek musi istnieć bezpośredni, zindywidualizowany związek z przedmiotem, istotą danej rzeczy i racją wyższą w postaci interesu społecznego. Spłycenie i uznanie zaistnienia interesu społecznego do uznania rzeczy za zabytek do stwierdzenia, że chodzi o potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego danego obszaru dla przyszłych pokoleń, nie jest spełnieniem uzasadnienia istnienia rzeczywistego interesu społecznego w uznaniu rzeczy za zabytek bez wniosku właściciela, bo takie stwierdzenie ma zasadniczo zastosowanie do każdej rzeczy, którą uprzednio organ uzna za zabytek".

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra i decyzja organu I instancji naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

1. Zabytek ruchomy i zabytek nieruchomy.

Ustawodawca, w art. 3 pkt. 1 u.o.z., uznał za zabytek nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły. Wprowadził tym samym legalne rozróżnienie zabytków z uwagi na ich rodzaj.

Zabytkiem ruchomym może być rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 1 pkt. 3 u.o.z.).

Zabytkiem nieruchomym może być nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 1 pkt. 2 u.o.z.).

Ustawodawca nie zawarł w przepisach ustawy o ochronie zabytków legalnej definicji ani rzeczy ruchomej, ani rzeczy nieruchomej. Biorąc więc pod uwagę spójność systemu prawa, w celu ustalenia, czym jest rzecz ruchoma lub nieruchomość należy posługiwać się definicjami, wynikającym z prawa cywilnego. Brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego (i potrzeby) tworzenia ad casum innych, niż wynikające z prawa cywilnego, definicji rodzajów rzeczy.

Skoro więc ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. nie zawiera definicji legalnej "rzeczy ruchomej" i "nieruchomości", to należy uznać, że ustawodawca odsyła do prawnej definicji, zawartej w art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Kodeks cywilny nie definiuje pojęcia "ruchomości", należy więc przez rzecz ruchoma rozumieć taka rzecz, która nie jest nieruchomością. Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w literaturze.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy niniejszej nie wynika zaś w żaden sposób, aby mozaika będąca przedmiotem wpisu do rejestru zabytków była rzeczą ruchomą. Stanowi ona bowiem część elewacji budynku i – jak wynika z ustaleń organu II instancji, co potwierdzają zdjęcia znajdujące się w aktach – "jest integralnie związana ze strukturą budowlaną tego obiektu". Dlatego też nie spełnia przesłanek z art. 3 pkt. 3 u.o.z.

Ustalając stan faktyczny na podstawie akt sprawy administracyjnej należy skłaniać się więc ku poglądowi, że przedmiotowa mozaika stanowi tzw. część składową budynku w rozumieniu art. 47 § 2 k.c., gdyż nie może być od niego odłączona bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (przez pozbawienie budynku elewacji) albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany samej mozaiki. W takim zaś wypadku należy wyjaśnić, że zasada, wynikająca w przytoczonego przepisu, znajduje zastosowanie do wszelkich zdarzeń prawnych, a nie tylko czynności prawnych (por. S. Rudnicki, w: J. Gudowski, Komentarz KC, t. 1, 2014, s. 269; także W.J. Katner, w: M. Pyziak-Szafnicka (red.), Kodeks, 2009, s. 499). Zatem również przy wydawaniu orzeczeń sądowych i podejmowaniu decyzji administracyjnych należy przestrzegać zasady, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że części składowej rzeczy nie można traktować, jako rzeczy odrębnej.

Z wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że budynek posadowiony jest na 2 działkach. Brak jednak w aktach odpisu z właściwych ksiąg wieczystych, z których stan władania by wynikał. Nie ustalono też, czy budynek stanowi odrębną nieruchomość, czy część składową gruntu.

Budynki (i inne budowle) stanowią część składową nieruchomości gruntowej (gruntu), gdy są z nim trwale związane (art. 46 § 1 k.c., por. też wyrok Sądu Najwyższego z 11 lutego 1988 r., sygn. akt III CKN 358/97). Skoro więc organ I instancji ustala, że budynek, na którym znajduje się przedmiotowa mozaika nie jest budynkiem nietrwale z gruntem związanym, a posadowiony jest na 2 działkach (z których jedna jest własnością skarżącej, a druga została jej oddana w użytkowanie wieczyste), to mozaika (wobec braku odmiennych ustaleń organów), jako część składowa budynku, nie powinna być uznana za zabytek ruchomy, ale ewentualnie za zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt. 2 u.o.z.

Dla merytorycznej poprawności decyzji, należało więc ustalić, czy budynek, którego częścią jest mozaika, stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Takie zaś ustalenie byłoby wyłącznie wówczas możliwe, gdyby organ przeprowadził w tym kierunku jakiekolwiek badania. W szczególności powinien był uzyskać wypis (wypisy) z ksiąg wieczystych obu nieruchomości gruntowych i ew. nieruchomości budynkowej, aby stwierdzić, czy budynek jest częścią składową gruntu, czy też jest przedmiotem odrębnej własności. Kataster (rejestr gruntów) nie jest bowiem zbiorem dokumentów, na podstawie którego ustala się stan prawny nieruchomości; jest nim księga wieczysta (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204, ze zm.).

Jeżeli z księgi wieczystej wynikałaby odrębna własność budynku, wówczas mozaika stanowiłaby część nieruchomości budynkowej i wówczas przedmiotem wpisu do rejestru byłby wpis zabytku nieruchomego w postaci części elewacji budynku, na której mozaika została umieszczona.

Jeżeli natomiast badanie wieczystoksięgowe nie potwierdziłoby odrębnej własności budynku, wówczas stanowiłby on wraz z mozaiką część składową nieruchomości gruntowej – co powinno być odpowiednio ujęte we wpisie do rejestru zabytków nieruchomych.

Wojewódzki konserwator zabytków, jako organ upoważniony przez ustawodawcę do udzielania ochrony zabytkom, dokonując wpisu do rejestru zabytków nie wpisuje w tym rejestrze ogólnie pojmowanej "rzeczy", ale zabytek ruchomy lub nieruchomy – a więc zabytkowa nieruchomość (jej część) lub zabytkową rzecz ruchomą. Musi więc najpierw dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej rodzaju rzeczy, którą następnie uznaje za zabytek.

Pomimo braku po temu przesłanek, wynikających z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń organów, [...]WKZ uznał stanowiącą część elewacji budynku mozaikę ceramiczną za zabytek ruchomy. Brak jest w uzasadnieniach obu decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego – w świetle powyżej poczynionej oceny prawnej tut. Sądu - organa za rzecz ruchomą uznały okładzinę ściany zewnętrznej budynku, trwale z nią połączoną. Jak bowiem stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji Minister (nota bene również nie wysnuwając z tego faktu żadnych wniosków) "omawiana mozaika, znajdująca się na elewacji północnej i zachodniej budynku handlowego przy ul. [...], jest integralnie związana ze strukturą budowlaną tego obiektu".

Nadanie decyzji znaczenia materialno prawnego w zakresie określenia przedmiotu wpisu do rejestru zabytków naruszało więc art. 6 k.p.a., gdyż organa nie mogą dowolnie nadawać nazw prawnych rodzaju rzeczy w oderwaniu od ich rzeczywistego charakteru prawnego (ruchomość, nieruchomość lub jej opisana co do tożsamości część), art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dowolne wpisanie do rejestru zabytków ruchomych zabytku ruchomego bez ustalenia, że mozaika naścienna rzeczywiście jest ruchomością i wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu, który za tym nie przemawia, art. 11 k.p.a. przez brak jakichkolwiek motywów rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia charakteru zabytku, jako ruchomego i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w powyższym zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Minister naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, ze zawierała ona ww. wady prawne.

2. Konsekwencje prawidłowego określenia charakteru rzeczy zabytkowej.

Powyższe wady w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego uniemożliwiły więc organowi I instancji prawidłowe przeprowadzenie postępowania związanego z wpisem do rejestru zabytków. Inne bowiem rygory prawne przewidziane są dla wpisania do rejestru zabytków rzeczy ruchomej, a inne nieruchomości.

Zgodnie z art. 9 ust. 1-6 u.o.z. zabytek nieruchomy wpisuje się do rejestru na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W takim jednak wypadku, informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru oraz o ostatecznym zakończeniu tego postępowania wojewódzki konserwator zabytków przekazuje niezwłocznie właściwemu staroście, zaś informację o wszczęciu postępowania do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania podaje się do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się zabytek, a ponadto w siedzibie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, w której znajduje się zabytek. Co więcej, wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku. Sama zaś decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, stanowi podstawę wpisu w katastrze nieruchomości. Ponadto, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków informację o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W wypadku natomiast wpisania do rejestru zabytku ruchomego ustawodawca nie przewidział dodatkowych, charakterystycznych dla postępowania w sprawie zabytków nieruchomych, obowiązkowych działań organu. Niemniej jednak w odniesieniu do zabytków ruchomych ustawodawca przewidział, że wpis dokonywany z urzędu do rejestru może nastąpić wówczas, kiedy spełnione zostaną przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 10 ust. 2 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie zabytku ruchomego do rejestru wyłącznie w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak wynika z powyższego, kwestia prawidłowego określenia, jakiego rodzaju rzeczą (ruchomą, czy nieruchomą) jest zabytek ma bardzo istotne znaczenie dla działań organu, które musi on ewentualnie podjąć w związku z decyzją o wpisie zabytku do rejestru i przesłanek dokonania wpisu, ale także z punku widzenia przesłanek udzielenia ochrony.

W wypadku podejmowania decyzji o wpisaniu z urzędu zabytku ruchomego do rejestru, obowiązkiem organu konserwatorskiego jest (art. 6, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) niebudzące wątpliwości wykazanie, że powstała

1. uzasadniona obawa

2. zniszczenia,

3. uszkodzenia lub

4. nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo

5. wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Przez "uzasadniona obawę" należy rozumieć taką sytuację, w której ustalony w pełni i obiektywnie stan faktyczny, opisany w uzasadnieniu decyzji, nakazuje uznać realność zniszczenia, uszkodzenia lub wywiezienia zabytku, będącego rzeczą ruchomą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że – jak wskazuje się w orzecznictwie - zniszczenie (także i zabytku) "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, z. 9–10, poz. 64, s. 46; zob. też M. Bojarski, W. Radecki, Pozakodeksowe przepisy, s. 285; por. M. Kulik, A. Szczekała, Odpowiedzialność karna, s. 132; M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 29).

Według słownika języka polskiego "uszkodzić" natomiast znaczy zniszczyć częściowo, spowodować powstanie niewielkiego defektu; zepsuć, nadpsuć, nadwerężyć, naruszyć (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź), t. III, Warszawa 1981, s. 629). Uszkodzenie rzeczy polega więc na takiej jej zmianie właściwości lub stanu, która powoduje, iż rzecz (ew. zabytek) na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony (tak w wyroku SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, Nr 9–10, poz. 64, s. 46).

Uszkodzenie to fizyczne naruszenie integralności rzeczy, które nie powoduje jego unicestwienia, a w przypadku rzeczy mającej być uznaną za zabytek - naruszenie wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), które powodowały, że obiekt miał być uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 26; M. Kulik, A. Szczekała, Odpowiedzialność karna, s. 134–135; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie, s. 66–74).

Jeżeli więc [...]WKZ działając z urzędu, a nie na wniosek właściciela, podejmuje decyzję w przedmiocie wpisu zabytku ruchomego do rejestru, to zobowiązany jest nie tylko uzasadnić, czemu po pierwsze daną rzecz uznaje za zabytek ruchomy, ale po drugie – w konsekwencji – musi wykazać przesłanki, uprawniające go do takiego działania z urzędu (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a.). Obowiązkiem organu jest więc uzasadnienie obawy zniszczenia lub uszkodzenia rzeczy ruchomej.

Wobec jasnej treści art. 10 ust. 2 u.o.z. nie stanowi przesłanki wpisu do rejestru już zaistniałe uszkodzenie rzeczy (a tym bardziej, co oczywiste, jej zniszczenie), ale obawa o taki skutek. Powołanie się przez organ I instancji na fakt zamontowania na mozaice reklam, co uszkodziło i przesłoniło fragment mozaiki samo w sobie owej obawy o dalsze uszkodzenie nie uzasadnia. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego wywodu, z którego wynikałaby uzasadniona obawa dalszego uszkodzenia mozaiki.

Wprawdzie organ I instancji wskazuje na to, że mozaika jest częściowo spękana, brakuje kilku kafli i uległa w części wybrzuszeniu, ale – w nawiązaniu do takiego stwierdzenia zaistniałych już faktów – w żaden sposób (wbrew art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) nie uzasadnia obawy o dalsze, możliwe uszkodzenie lub zniszczenie mozaiki.

Skoro stan obawy o ewentualne uszkodzenie lub zniszczenie rzeczy jest elementem obligatoryjnym wyjątkowego odstąpienia od zasady wpisu zabytku ruchomego do rejestru zabytków wyłącznie na wniosek właściciela, to obowiązkiem organów obu instancji (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) było czytelne i precyzyjne uzasadnienie owej obawy. W tym zakresie bowiem nie można uznać opisu zastanego stanu faktycznego, zawartego w uzasadnieniach obu decyzji, za wystarczające uzasadnienie wydania decyzji w postępowaniu wszczętym nie na wniosek strony, ale z urzędu.

Ponadto, organ odwoławczy zawierając w uzasadnieniu rozważania co do przesłanek wpisania rzeczy ruchomej do rejestru z urzędu, w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy (i dlaczego) ustalony stan faktyczny rzeczywiście uzasadniał obawę zniszczenia lub uszkodzenia mozaiki. Stwierdzenie, że "dekoracja" nie jest zabezpieczona przed "przed skutkami czynników degradujących" samo w sobie nie jest wystarczającym uzasadnieniem obawy przed zniszczeniem, bo nie zawiera wniosku co do ewentualnych i przyszłych skutków tych "czynników degradujących" lub wyjaśnienia, na czym zaniechane zabezpieczenie miałoby polegać. Co do zasady zaś mozaiki zewnętrzne nie są z reguły w jakiś konkretny sposób zabezpieczane przed działaniem czynników zewnętrznych.

3. Wartości decydujące o uznaniu rzeczy za zabytek.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z., aby daną rzecz (ruchomą lub nieruchomą) uznać za zabytek, musi ona być dziełem człowieka lub być związana z jego działalnością i stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Uzasadnieniem decyzji o objęciu rzeczy ochroną konserwatorska przez jej wpis do odpowiedniego rejestru zabytków powinno więc być precyzyjne i niepozostawiające wątpliwości wykazania wyżej opisanych wartości, jako leżących w interesie społecznym. Poza sporem jest, że zarówno wojewódzcy konserwatorzy zabytków, jak i Minister dysponują odpowiednią wiedzą i zapleczem technicznym, które pozwalają tym organom na samodzielne orzekanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia jednak, że do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11 – CBOSA). Tym niemniej, obowiązkiem organu orzekającego w sprawie wpisu do rejestru zabytków jest (art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 pkt. 1 u.o.z.) wykazanie tego zabytkowego charakteru w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie tut. Sądu [...]WKZ uchybił temu obowiązkowi. W żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polega przypisywany mozaice charakter "unikatowego w skali kraju dzieła sztuk plastycznych". Użyte przez organ sformułowanie jest tak ogólne, że w żadnej mierze nie wynika z niego owa "unikatowość" mozaiki, oprócz własnego przekonania organu. Fakt zaś, że przedmiotowa mozaika "jest jedną z nielicznych na terenie powiatu żagańskiego dekoracji wielko powierzchniowych, wykonaną z indywidualnie, ręcznie kształtowanych, płaskorzeźbionych kafli tworzących monumentalne przedstawienie figuralne" samo w sobie nie przesadza jeszcze o wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Wielkość dzieła, materiał z którego zostało wytworzone, ani to, co przedstawia nie świadczy jeszcze o tym, że ma ono zabytkowy charakter.

Słusznie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 7 czerwca 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2143/17 CBOSA), że wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu.

W orzecznictwie wyrażany był pogląd, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1661/17, CBOSA). Tym niemniej, należy pamiętać, że objęcie określonej rzeczy ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga od organu jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Ani organ I, ani II instancji nie wykazały wartości historycznej mozaiki. Wskazanie, że powstała ona w okresie PRL nie przemawia w szczególny sposób za historycznym walorem tego obiektu. To zaś, że została wykonana z ceramiki w rejonie Polski, słynącym z takiej działalności wytwórczej również nie może być kryterium uznania mozaiki za dzieło o szczególnej wartości historycznej. Same bowiem tradycje regionalne w zakresie wytwórstwa nie przesądzają o walorze historycznym, jako kwalifikującym rzecz do uznania za zabytek.

W ocenie tut. Sądu organa nie wykazały też wartości artystycznej mozaiki. Wbrew twierdzeniom, zawartym w decyzji Ministra, [...]WKZ nie wykazał w swej decyzji "wartości zabytkowych przedmiotowej mozaiki zarówno w kontekście jej indywidualnych walorów artystycznych, jak i kontekstu kulturowego regionu żarskiego oraz dokonań artystycznych w zakresie dekoracji wielkopowierzchniowej w skali województwa". Użyte powyżej określenia są w rzeczywistości tak ogólnikowe, że trudno wywieść z nich wnioski odnośnie walorów artystycznych mozaiki, o której mowa w tej sprawie.

Udzielenie nadzwyczajnej ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków powinno zostać dokonane wyłącznie wobec rzeczy, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne, zasługują na zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone szczegółową oceną danej i konkretniej rzeczy dokonaną przez organ, a w razie potrzeby poprzedzone stosowną ekspertyzą, czy badaniami.

Z definicji legalnej "zabytku" z art. 3 pkt. 1 w zw. z pkt. 3 u.o.z. wynika, że wprawdzie organ dokonuje oceny wartości zabytkowej rzeczy, ale pojęcia takie jak "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" – choć mają charakter ocenny - podlegają wyjaśnieniu w procesie stosowania prawa. Nie wystarczy więc opisać wygląd obiektu, mającego być uznanym za zabytek i stwierdzić, że taki właśnie opis przesądza o wartości artystycznej. Organ powinien podać bowiem nie ogólnikowe, ale obiektywnie sprawdzalne kryteria artyzmu konkretnego dzieła, gdyż po to właśnie organ konserwatorski jest wyposażony w wiedzę i doświadczenie, aby wykazywać obiektywne walory zabytkowe. To, że organ ma należytą wiedzę nie jest równoznaczne z uzasadnieniem jasnym dla strony, dlaczego rzecz jest zabytkiem.

Nie zasługuje też na uznanie twierdzenie Ministra, że przypisywanie autorstwa mozaiki A S, jako przyczynek do dalszych badań z zakresu historii sztuki przesądza o naukowym walorze mozaiki, jako wartości zabytkowej. Wartość naukowa jest bowiem kryterium aktualnej oceny danego obiektu, a nie oceny przyszłych, ewentualnych i przez to niepewnych badań. Kwestie związane z określeniem, kto jest autorem określonej rzeczy nie mogą być uznane za kryteria przesądzające o aktualnej wartości zabytkowej obiektu. Ta bowiem wartość musi istnieć już w momencie wydawania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, a nie być wartością, która może dopiero i ewentualnie powstać w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił też przekonania Ministra o artystycznym walorze zabytkowym. Minister, po ogólnym opisaniu mozaiki (bez stwierdzenia, co ona przedstawia, gdyż za takowe nie można uznać opisu: "przedstawienie figuralne z motywem architektonicznym o stylizowanej ikonografii historyzującej") uznał, że jest ona interesująca "ze względu na przestrzenne wypełnienie niektórych elementów kompozycji". Nie bardzo jest zrozumiałe, co organ miał na myśli w odniesieniu do konkretnej mozaiki i dlaczego przesądza to o walorze zabytkowym. Minister, aczkolwiek stwierdził brak "głębszego programu ideowego" mozaiki uznał, że stanowiła ona jedynie "dopełnienie bryły obiektu". Walory zaś artystyczne tego dopełnienia wynikać miały – zdaniem Ministra – "z wyrazu plastycznego, techniki wykonania oraz skali" mozaiki. Poglądu tego organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie uzasadnił, a użyte przez organ określenia, jako nieodniesione do tej konkretnej mozaiki przez choćby wymienienie owych cech nadzwyczajnych nie zawierają żadnej treści, wymaganej definicją zabytku.

Uzasadnienie decyzji Ministra jest w tym zakresie wyjątkowo ogólnikowe i nieprzekonywujące, nie jest poparte żadną analizą własną organu (w tym np. opinią sporządzoną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, jako instytucji kultury, stanowiącej zaplecze eksperckie dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że powoływanie się przez organa obu instancji na uznaniowość i luz decyzyjny w orzekaniu o uznaniu rzeczy za zabytek nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla braku wykazania ustawowych, niezbędnych przesłanek takiego orzeczenia. Swoboda orzekania nie jest bowiem równoznaczna z dowolnością tak w zakresie uznania rzeczy za zabytek ruchomy albo nieruchomy, jak i wykazania zabytkowego charakteru rzeczy.

W tym stanie rzeczy tut. Sąd uznał, że organ I instancji naruszył art. 3 pkt. 3 u.o.z. w zw. z art. 10 ust. 2 u.o.z., a także art. 3 pkt. 1 tej ustawy. Naruszony w sposób opisany w uzasadnieniu wyroku został ponadto art. 6, 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Minister, jako organ odwoławczy przez brak usunięcia powyższych naruszeń uchybił ww. przepisom, a także art. 138 § 1 pkt. k.p.a., gdyż mógł utrzymać w mocy wyłącznie prawidłowe orzeczenie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ – związany oceną prawną tut. Sądu – ustali w sposób niebudzący wątpliwości charakter prawny rzeczy (rzecz ruchoma, nieruchoma, część nieruchomości), której udzielenie ochrony konserwatorskiej jest przedmiotem tej sprawy. W zależności od przyjętego kryterium rzeczy, obowiązkiem organu będzie wnikliwe i poddające się kontroli sądowej rozważenie trybu postępowania i przesłanek uznania rzeczy za zabytek ruchomy lub nieruchomy.

W wypadku, jeżeli organ uzna mozaikę za rzecz ruchomą i wyjaśni dlaczego, będzie zobowiązany do należytego wykazania obawy o uszkodzenie lub zniszczenie zabytku i wskazania, jakie uszkodzenie może rzeczy zagrażać.

Organ będzie również zobowiązany do należytego i jasnego oraz zrozumiałego wyjaśnienia – niezależnie od przyjętego przez siebie rodzaju zabytku - na czym polega wartość historyczna, artystyczna lub naukowa mozaiki, dlaczego stanowi świadectwo minionej epoki bądź jakiegoś zdarzenia, a w konsekwencji, dlaczego jej zachowanie leży w interesie społecznym.

W zależności od powyższych ustaleń organ wyda decyzję merytoryczną orzekając o wpisie do oznaczonego rejestru oznaczonego zabytku lub umorzy postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.