Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2545/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1026/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. M. na rzecz [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/10, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalającej na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr 99, 100, 101, 102, 230, 233, 225/1, 156/1 i części działek ewidencyjnych nr 98, 104, 231 w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. i Z. S. oraz B. i T. D. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, odnosząc się do części pierwszej rozstrzygnięcia, że decyzja organu I instancji została wszystkim stronom doręczona dnia 29 czerwca 2009 r., a termin do wniesienia odwołania upływał dnia 13 lipca 2009 r. Natomiast odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika stron – Z. S. dnia 17 lipca 2009 r. Termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a. został wobec tego przekroczony i nie wniesiono o przywrócenie tego terminu.

Odnosząc się do części drugiej rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że niespełnienie któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p.") obliguje organ administracji publicznej właściwy w sprawie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji. W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z map stanowiących załączniki do decyzji, a także z pkt 1.1.1. decyzji, planowana zabudowa znajduje się w odległości ok. 80 m od ul. [...] (tak wprost napisano w decyzji), a budynki wielorodzinne stanowiące podstawę spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...] do wlotu drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji (posesje [...] 33 – dz. ew. nr 25, 17 – dz. ew. nr 193 i 21 – dz. ew. 191). Jedynie droga dojazdowa o znacznej długości komunikuje teren planowanej inwestycji z ulicą [...]. Od ulicy [...] teren inwestycji oddzielają budynki jednorodzinne położone wzdłuż ul. [...], natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, skomunikowane z ul. [...] i ul. [...]. Poprzednio inwestor próbował, modyfikując pierwotny wniosek, skomunikować planowaną inwestycję przez drogę dojazdową do ul. [...] i ul. [...] z ul. [...]., ale nie wydano decyzji odnośnie takiej inwestycji (w aktach sprawy znajdują się kolejne modyfikacje wniosku i projekty decyzji organu I instancji). Zdaniem Kolegium, obecny wniosek po modyfikacji z dnia 4 marca 2009 r. (inwestycja skomunikowana z ul. [...]) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Planowany budynek wielorodzinny ma powstać w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej (dz. ew. 92, 93, 94, 95 a także dz. ew. nr 96 i 97), a przy ul. [...] (od strony wnioskowanej inwestycji) również znajdują się tylko budynki jednorodzinne – w obszarze analizowanym. Nawiązanie do odległej o 80 m (w decyzji błędnie podano 80 km) zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...], znajdującej się po przeciwległej stronie wlotu do drogi dojazdowej, stanowi wybieg mający umożliwić powstanie budynku wielorodzinnego w sytuacji, gdy budynek tego rodzaju nie może powstać na terenie określonym we wniosku. Wydanie w ww. warunkach decyzji pozytywnej dla strony stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto dla wnioskowanej inwestycji nie można wskazać dojazdu. Droga dojazdowa przebiega od ul. [...] przez dz. ew. 156/1 (stanowiąca współwłasność osób fizycznych i osoby prawnej), 225/1 (znajdująca się w użytkowaniu wieczystym) – obie stanowiące fragment tej drogi i pierwsza oznaczona symbolem "dr" a druga symbolem "B", dz. ew. nr 104 ("B") – stanowiącej współwłasność osób fizycznych, dz. ew. nr 230 (w użytkowaniu wieczystym) stanowiącą również drogę i ozn. w ewidencji gruntów symbolem "B". Zatem nie wszystkie z ww. działek stanowią drogę wewnętrzną.

W ocenie organu w omawianym przypadku, wymagana byłaby przynajmniej służebność drogowa przez dz. ew. nr 104 na rzecz każdoczesnego właściciela działek objętych wnioskiem. Zatem również dojazd do przedmiotowego terenu nie został zagwarantowany w sposób wymagany prawem a więc warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 również nie został spełniony.

Powyższe uchybienia, zdaniem organu odwoławczego, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istotny sprawy, tj. o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

– art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną (zawężającą) wykładnię i przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia z uwagi na naruszenie zasady kontynuacji co do dobrego sąsiedztwa, podczas gdy przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obrębie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

– art. 61 § 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej, podczas gdy teren objęty przedmiotową inwestycją posiada bezpośredni dostęp do ul. [...];

– art. 77 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji dla terenu objętego analizą urbanistyczną i nie posiada dostępu do drogi publicznej;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i niejasne sformułowania uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Podnosząc powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia przez SKO warunków zabudowy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z części opisowej oraz części graficznej analizy załączonej do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. w sposób jednoznaczny wynika, że w obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, położona przy ul. [...] 17, 21 i 33. Teren inwestycji posiada również dostęp do drogi publicznej gminnej – ul. [...]. Zatem nie ma w ocenie skarżącego wątpliwości, że teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i dostępna jest z tej samej drogi publicznej – ul. [...] co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana (budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącego również błędnie organ II instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ dojazd do terenu objętego planowaną inwestycją nie został zagwarantowany zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Bezsporne jest, że działka o nr ew. 156/1 bezpośrednio przylega do ul. [...], a pozostałe działki mają dostęp do ulicy przez tę działkę. Przez bezpośredni dostęp do drogi publicznej z kolei należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Tym samym, skoro planowana inwestycja ma być zrealizowana na wszystkich działkach to zarzut braku dostępu do drogi publicznej, zdaniem skarżącego, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ podniósł, że wskazanie sięgacza jako terenu inwestycji powoduje, że teren inwestycji istotnie ma bezpośredni dostęp do ul. [...], a wnioskodawca teoretycznie nie musi uzyskiwać odpowiedniej służebności drogowej, jednak rozwiązanie to stanowi obejście przepisów ustawy.

Pismem procesowym z dnia 26 lipca 2010 r. uczestnik postępowania – E. M. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że organ odwoławczy dokonał przedwczesnej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że planowana inwestycja nie spełnia tak warunków wynikających z określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwaną "u.p.z.p.") zasady dobrego sąsiedztwa, jak też nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ocena prawna nie została poprzedzona dostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał dalej, że organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. zostały spełnione. Przepis ten wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe.

Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Określenie cech nowej zabudowy dostosowanych do warunków zabudowy istniejącej, w sposób określony w ww. rozporządzeniu stanowi obowiązek organu.

Treść art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. wskazuje, że do ustalenia warunków zabudowy dostosowanych do określonych cech zagospodarowania terenu koniecznym jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zatem działka ta nie musi graniczyć bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja. Musi być jednak położona na obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Zapewnienie ładu przestrzennego nie dotyczy pojedynczych, graniczących ze sobą działek, a większego obszaru, którego wielość ustalana jest odrębnie dla potrzeb danego przypadku. Obszar ten określony w § 3 rozporządzenia jako obszar analizowany, umożliwiający organowi dokonanie wszechstronnej oceny sytuacji faktycznej, wyznaczany jest według ściśle określonych w tym przepisie reguł.

Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się tak zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, ale też mieszkalnej wielorodzinnej – jak zabudowa przy ul. [...] 17, 21.

Niezasadne było twierdzenie organu, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż nie wszystkie objęte inwestycją działki mające stanowić drogę dojazdową do drogi publicznej mają status drogi wewnętrznej, co oznacza, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dla działki nr 104 niezbędne byłoby uzyskanie służebności gruntowej, który to warunek nie został spełniony. W ocenie Sądu słuszne w tym zakresie jest stanowisko strony skarżącej, iż wymóg uzyskania służebności gruntowej dla działki nr 104 nie jest konieczny w sytuacji, gdy działka ta objęta jest planowaną inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, iż dla tak określonej inwestycji wnioskodawca teoretycznie nie musi uzyskać odpowiedniej służebności gruntowej.

W ocenie Sądu przeprowadzona przez organ I instancji w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została opracowana nierzetelnie, gdyż organ uchybił obowiązkowi określenia cech i funkcji nowej zabudowy, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu wykonawczym, czego nie dostrzegł organ odwoławczy.

Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja nie narusza art. 61 u.p.z.p.

Decyzja organu odwoławczego została wydana bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.").

W. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

1. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że za działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej można rozumieć każdą inną działkę, znajdującą się przy tej drodze publicznej, niezależnie od tego, jak daleko położonej od planowanej inwestycji i z pominięciem działek sąsiednich bliżej położonych, w tym także [ale nie tylko] działek bezpośrednio graniczących;

– art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez uznanie, że warunki dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. pkt 14 ww. ustawy nie dotyczą jednej z działek objętych planowaną inwestycją, bez której teren objęty planowaną inwestycją nie miałby dostępu do drogi publicznej.

2. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. ostatnie przez brak zawarcia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną określenie terenu inwestycji w przedmiotowej sprawie nastąpiło w celu obejścia prawa. Pierwotnie [...] Sp. z o.o. planowało w odniesieniu do tego samego terenu dostęp do drogi publicznej od ul. [...] (poprzez skomunikowanie jej z ul. [...]). Jednak, z uwagi na niespełnienie zasad określonych w art. 61 u.p.z.p., nie wydano decyzji odnośnie do takiej inwestycji. W postępowaniu [...] Sp. z o.o. poprzez skomunikowanie tego samego terenu inwestycyjnego, poprzez długą i wąską drogę wewnętrzną, z ul. [...] próbuje punktem odniesienia rozważań uczynić dwa budynki wielorodzinne, choć położone przy ul. [...], to znajdujące się w znacznej odległości od planowanego terenu inwestycji. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe.

Wskazując na istotę regulacji art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. podniesiono, że nie można interpretować tego przepisu w taki sposób, który zezwalałby na uwzględnienie występujących na analizowanym terenie marginalnych budynków (w niniejszej sprawie nastąpiło to przez sztuczne skomunikowanie z ul. [...]) oraz jednocześnie na pominięcie dominującej zabudowy na tym terenie, dla której przecież funkcjonowanie zasady dobrego sąsiedztwa ma podstawowe znaczenie.

Nawet gdyby chcieć przyjąć, że nieruchomości zabudowane przy ul. [...] budynkami wielorodzinnymi (po drugiej stronie wlotu na drogę wewnętrzną i z dala od terenu planowanej inwestycji) stanowią działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nie oznacza to, że działki te mogą wyznaczać sposób zabudowy dla działki, której ma dotyczyć decyzja. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego skargą wyroku milczy.

Sąd ponadto uchybił art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że warunki dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. 2 pkt 14 ww. ustawy nie dotyczą z punktu widzenia normatywnego jednej z działek objętych planowaną inwestycją, bez której teren objęty planowaną inwestycją nie miałby dostępu do drogi publicznej. Logiczna sprzeczność w interpretacji tych regulacji przejawia się w tym, że z jednej strony Sąd I instancji odnosi ww. wymogi do działki o nr 156/1, a ta wszakże też należy do terenu planowanej inwestycji, z drugiej natomiast pomija ten wymóg do działki nr 104 (która nie jest drogą wewnętrzną i wymagane byłoby ustanowienie służebności), twierdząc, że działka ta jest objęta planowaną inwestycją. Jak się więc okazuje, to samo kryterium jest przez Sąd I instancji stosowane arbitralnie. W pierwszym wypadku, Sąd ten weryfikuje spełnienie kryteriów określonych w powołanych przepisach w odniesieniu do działki nr 156/1, w drugim natomiast – odstępuje z niezrozumiałych przyczyn od dokonania takiej samej oceny w odniesieniu do działki nr 104.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązkiem Sądu I instancji uchylającego zaskarżoną decyzję określonym w art. 141 § 4 zd. ostatnie p.p.s.a. jest podanie dokładnych wskazówek co do dalszego toku postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał jedynie, że przeprowadzona przez "organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została opracowana nierzetelnie, gdyż organ uchybił obowiązkowi cech i funkcji nowej zabudowy, spełniającej warunki w rozporządzeniu wykonawczym". Nie zawarł natomiast żadnych wskazówek co do dalszego toku postępowania. Sąd I instancji nie wskazał bowiem czynności jakie w ponownym postępowaniu ma przedsięwziąć organ administracyjny, nie określił także, które już z podjętych czynności były przeprowadzone prawidłowo, a w związku z tym nie wymagają powtórzenia dla ich skorygowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła.

Zasadnicze zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczą przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W pierwszej kolejności zastrzec jednak należy, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu zasadniczo dotyczyło wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a w mniejszym stopniu jego subsumcji, co miało związek ze stwierdzonym przez Sąd niewyjaśnieniem w postępowaniu administracyjnym wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak stwierdził Sąd Wojewódzki, organ odwoławczy dokonał przedwczesnej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że zaplanowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Celem wykazania nieprawidłowości w działaniach organów obu instancji, Sąd Wojewódzki dokonał wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiąc podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, determinują kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ administracji.

Niewątpliwie podstawowe znaczenie dla rozstrzygania sprawy przez organy administracji mają wskazania Sądu Wojewódzkiego co do właściwego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącym, iż przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że dla zachowania powyższego wymogu nie jest konieczne, aby teren planowanej inwestycji bezpośrednio graniczył z działką sąsiednią zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Uzupełniając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku należy podkreślić, że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wiązać należy z szerokim pojęciem "działki sąsiedniej", co otwiera możliwość dokonywania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu na większym obszarze. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przyjmuje się również, że skoro w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", to wyznaczenie tego obszaru jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia w zakresie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 493–496, wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 617/07, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 646/06). Niewątpliwie takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa pozwala na zapewnienie ochrony i zachowania ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć przy tym należy, że występująca w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kolizja interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich musi być rozstrzygana przy uwzględnieniu: z jednej strony – ustanowionej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, a z drugiej strony tych unormowań prawnych, które ustanawiają ograniczenia w lokalizacji obiektów, związane z ich oddziaływaniem na przyległy teren. Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów prawnych osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Głównym wyznacznikiem tej ochrony są wymagania, które obligatoryjnie muszą być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.). W zależności od charakterystyki inwestycji w każdym przypadku zakres ochrony osób trzecich wynika z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Organy administracji nie mają uprawnień do poszerzenia ograniczeń względem planowanej inwestycji bez wyraźnej podstawy prawnej. Wobec powyższego nietrafny jest pogląd strony skarżącej, która zasadę dobrego sąsiedztwa postrzega jako nakaz planowania tylko takich obiektów, które byłyby dostosowane do cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy istniejącej w bezpośrednim, czy najbliższym sąsiedztwie.

W okolicznościach konkretnej sprawy Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym mieszczą się nieruchomości o zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, ale też mieszkalnej wielorodzinnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zebrany dotychczas materiał dowodowy nie dawał podstawy do tego, aby wykluczyć dopuszczalność wnioskowanej zabudowy. Podkreślić należy, że przy ocenie planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie można automatycznie wyłączyć lokalizację zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz zakładać bezwzględny obowiązek kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego tak ważne jest aby rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej poprzedzone było wszechstronną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego urbanistyczną całość. Tylko wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. oraz rzetelna analiza terenu wyznaczonego w otoczeniu planowanej inwestycji – mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy oraz jego analiza są niewystarczające do oceny przesłanek, od spełnienia których zależy pozytywne załatwienie wniosku.

Zaakcentować w tym miejscu należy, że organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy gdy planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy na danym terenie. Decyzja negatywna może być podjęta wówczas gdy będzie stwierdzona niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1–5), art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja organu odwoławczego nie zawiera ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza podstawę wydania decyzji odmownej.

Prawidłowo zatem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny wniosku. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności zawiera argumentację stanowiącą wytyczne co do dalszego postępowania.

Jako nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut dotyczący art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Po pierwsze – Sąd Wojewódzki nie zawarł w wyroku takiego stwierdzenia, jakie w zarzucie przypisał mu autor skargi kasacyjnej. Po drugie – zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu, który w świetle dokumentacji zebranej w aktach sprawy zakwestionował ocenę organu odwoławczego co do niespełnienia warunku w postaci dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej. Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji w tej części jest mało precyzyjne, a w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zweryfikował wnioski w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.