Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 587/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 59g ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Gminy D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Gminy D. kwotę 1.760 (jeden tysiąc siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wymierzeniu Gminie D. kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wymierzył Gminie D. karę, w wysokości 60 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. gruntu 129/1, 79, 38, 39, 40, 41, 42, 45, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 56/1, 56/2, 57, 58, 59, 60/1, 60/2, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 71/2, 80/1, 80/2, 150/1, 302/2 w D. D., D. P. i D., gm. D.. Organ zobowiązał Gminę do wpłacenia tej kary na wskazany w postanowieniu rachunek bankowy w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej zostało wszczęte z urzędu w związku z zawiadomieniem Najwyższej Izby Kontroli z dnia 8 października 2012 r. Wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] udzielił Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami w D., w D. P. i w D. D., gm. D. W dniu 23 sierpnia 2011 r. Gmina D. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy przedmiotowej sieci kanalizacyjnej. Organ podniósł, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nie zgłosił w przedmiotowej sprawie sprzeciwu, a więc w dniu 14 września 2011 r. Gmina D. mogła legalnie przystąpić do użytkowania. Wskazał, że z dokumentów przekazanych przez Najwyższą Izbę Kontroli wynika, iż rozpoczęcie użytkowania sieci kanalizacyjnej nastąpiło prawie rok wcześniej tj. w październiku 2010 r., gdyż do oczyszczalni dostarczono wtedy wozami asenizacyjnymi 200 m³ ścieków, natomiast przepływ ścieków przez oczyszczalnię wyniósł 402 m³. Ogółem w okresie: październik 2010 r. – czerwiec 2011 r. dostarczono 2390 m³ ścieków, przy czym ogólny przepływ ścieków przez oczyszczalnię w tym okresie wyniósł 3943 m³, co świadczy o dostarczaniu ścieków także poprzez sieć kanalizacyjną (różnica wynosi 1553 m³). Oznacza to, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego (sieci kanalizacyjnej) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a więc z naruszeniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na podstawie art. 59f ust. 1 i 2, uwzględniając stawkę opłaty (500 zł), współczynnik kategorii obiektu budowlanego (8,0 dla kategorii XXVI) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (1,5), wyliczył karę na kwotę 60 000 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina D. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Gmina wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania zażalenia przez organ wyższej instancji z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do nałożenia kary oraz brak środków finansowych w budżecie gminy na jej pokrycie. Zdaniem strony postanowienie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie. Gmina zarzuciła, że organ przyjął za własne ustalenia dokonane przez Inspektora NIK. Wyjaśniła, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie dokumentów wytworzonych przez Gminę i dotyczących ilości ścieków dowiezionych do oczyszczalni i opuszczających instalację po oczyszczeniu w okresie od października 2010 r. do czerwca 2011 r. Podkreśliła natomiast, że kwestionuje (co czyniła także podczas kontroli NIK) wniosek, jaki z tej okoliczności wyprowadził Inspektor NIK. Gmina wskazała, że w całym okresie opisanym w protokole NIK wszystkie obiekty kanalizacji znajdowały się w gestii wykonawcy i były przedmiotem robót wykonawczych. W trakcie kontroli Inspektor NIK nie chciał brać pod uwagę żadnych okoliczności, które wskazywały na źródła ujawnionej różnicy, a w szczególności wpisów w dzienniku budowy o zalewaniu przez wody opadowe studzienek kanalizacyjnych i systemu rur oraz wykorzystywaniu instalacji przez samego wykonawcę w celu odwodnienia wykopów i gruntu przyległego w celu sprawniejszej realizacji inwestycji. Zarówno wpisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy z dnia 31 maja 2010 r., 6 października 2010 r., 20 października 2010 r., 12 listopada 2010 r., 22 listopada 2010 r., 29 listopada 2010 r., jak też wyjaśnienia wykonawcy (potwierdzone przez inspektorów nadzoru) świadczą o bardzo trudnych warunkach prowadzenia prac, szczególnie z powodu wysokiego poziomu wód gruntowych i obfitych opadów. Gmina wskazała, że wody opadowe i podsiąkające wody gruntowe były odprowadzane do oczyszczalni istniejącymi odcinkami kanalizacji. Były one także używane do rozruchu i sprawdzeń jakości wykonania i funkcjonowania pompowni ścieków. Dla sprawdzenia, czy różnice wykazane na oczyszczalni są wynikiem tych okoliczności, zdaniem Gminy wystarczy prześledzenie wielkości różnic w ilości ścieków dowożonych i ilości wód oczyszczonych opuszczających instalację oczyszczalni w poszczególnych miesiącach, a nie tylko oparcie się na różnicy globalnej. Największe różnice wystąpiły w okresie (październik - grudzień 2010 r.), gdy nie było nawet warunków do wykonania przyłączy (świadczy o tym dokumentacja budowy), ale za to w okresie intensywnego odwadniania obszaru robót. Późniejsze wartości także nie mogą być dowodem na przyjmowanie do kanalizacji ścieków. Gmina dodała, że odbioru zadania dokonała w dniu 12 sierpnia 2011 r. i tym samym przejęła od wykonawcy plac budowy stając się właścicielem wybudowanej infrastruktury. Jako inwestor zadania wywiązała się zatem w całości z ciążącego na niej obowiązku wynikającego z zapisów ustawy Prawo budowlane, dokonując niezwłocznie zgłoszenia o zakończeniu budowy do PINB w B. po bezusterkowym odbiorze końcowym i przejęciu od wykonawcy wybudowanej infrastruktury.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał wykonanie postanowienia nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...], którą udzielono Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz o dokumenty przedłożone organowi w ramach zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wspominanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ podtrzymał w całości ustalenia organu I instancji i podniósł, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter obligatoryjny, co oznacza, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 powołanej ustawy, organ ma obowiązek wymierzenia kary, której wysokość określają przepisy ustawy. Według organu poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowa kanalizacja należy do kategorii XXVI obiektów budowlanych, a zatem aby przystąpić do jej użytkowania należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Warunek ten został również zapisany w decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami Etap II – D., D. P., D. D. pow. B. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie organu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu przed dokonaniem skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Organ uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w sposób prawidłowy ustalił karę pieniężną z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacyjnej. Na podstawie art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a ustawy, organ przyjął, że rozumienie pojęcia użytkowanie jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo, cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". Użytkowanie obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie musi mieć także charakteru trwałego i pełnego. Podał, że jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania. Zdaniem organu brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że sporny obiekt nie był użytkowany. Na podstawie zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sieć kanalizacyjna była użytkowana zgodnie ze swym przeznaczeniem zanim inwestor powiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu jej budowy. Zauważył, że znaczny wzrost wody w budowanej kanalizacji sanitarnej we wskazanym powyżej okresie nie był wprost uzależniony od opadów atmosferycznych, na jakie powołuje się strona skarżąca, gdyż znaczne opady deszczu odnotowane zostały w dniu 31 maja 2010 r., zaś według ustaleń organu I instancji inwestor rozpoczął nielegalne użytkowanie cztery miesiące późnej. Organ zażaleniowy nie zakwestionował faktu, iż opady atmosferyczne nie miały żadnego wpływu na prowadzone roboty budowlane dotyczące rzeczonej kanalizacji sanitarnej, jednakże stwierdził, że opady te nie mogły spowodować w okresie od października 2010 r. do 30 czerwca 2011 r. tak znacznego wzrostu przepływu ścieków przez oczyszczalnię.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina D. zaskarżając powyższe postanowienie podtrzymała argumentację wskazaną w odwołaniu i zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie i nałożenie kary wyłącznie na podstawie ustaleń i dowodów przedstawionych przez NIK z pominięciem dowodów i wyjaśnień strony skarżącej. Zarzuciła nadto naruszenie art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie było wymagane pozwolenie na użytkowanie, a uznanie przez organ nadzoru budowlanego, że w sprawie ma zastosowanie art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wynikiem błędnej wykładni tych przepisów. Twierdzeniom organu, wedle których intensywne opady nie miały wpływu na poziom wód gruntowych w dłuższym okresie, przeczą dowody istniejące w sprawie, przede wszystkim wpisy w dzienniku budowy oraz oświadczenia uczestników procesu budowlanego. Konieczność stosowania intensywnego odwadniania w miesiącach jesienno-zimowych 2010/2011 r. i wiosną 2011 r. jest udokumentowana i była wynikiem przyjęcia przez grunt w całym obszarze realizowanej inwestycji przekraczającej wielokrotnie wieloletnie normy ilości wody z opadów atmosferycznych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wymierzył Gminie D. karę z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej.

Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Wyjątek od tej ogólnej zasady został określony w art. 55 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Omawiany przepis przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wyjaśnić należy, że adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Celem przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest ochrona porządku prawnego wynikającego z nakazów wyrażonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Istotą kary pieniężnej określonej w tym przepisie jest prewencyjne oddziaływanie na zachowanie adresatów tej normy tj. dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczania zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". Chodzi więc o zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa (por. wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 55/11 nr LEX 994206; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 9/10 nr LEX 606630).

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia użytkowanie. Nie zawarł też w ustawie legalnej definicji przystąpienia do użytkowania, dlatego też stwierdzenie, czy w danym przypadku rzeczywiście miało ono miejsce, będzie zależało od ustaleń w każdej z rozpatrywanych przez organ spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez użytkowanie można rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Użytkowaniem jest zatem każdy przejaw korzystania z obiektu. Przez przystąpienie do użytkowania należy natomiast rozumieć rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2088/10 nr LEX 1138065; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 592/10 nr LEX 754842).

Skoro podstawą odpowiedzialności inwestora z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest rozpoczęcie jego użytkowania, to fakt ten musi być ustalony bez żadnej wątpliwości. Stwierdzenie stanu faktycznego objętego hipotezą art. 57 ust. 7 ustawy wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe) powinno odbywać się z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w sposób właściwy postępowania, które umożliwiałoby wydanie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia go poprzedzającego. Analiza akt sprawy i argumentacji organów uzasadnia stwierdzenie, iż organy te uchybiły zasadom opisanym m.in. w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Otóż, przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie D. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami w D. Przedmiotowa sieć należy do kategorii XXVI obiektów budowlanych, a zatem inwestor w dniu 23 sierpnia 2011 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że w dniu 12 sierpnia 2011 r. zakończono jej budowę. Organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia zawiadomienia, co oznaczało, że Gmina mogła przystąpić do użytkowania sieci w dniu 14 września 2011 r. Organ uznał jednakże, w oparciu o dokumenty przekazane przez Najwyższą Izbę Kontroli, że do rozpoczęcia użytkowania sieci doszło już w październiku 2010 r., bowiem w okresie październik 2010 r.- czerwiec 2011 r. zwiększeniu uległ przepływ ścieków przez lokalną oczyszczalnię w stosunku do dostarczonych wozami asenizacyjnymi, co świadczy o dostarczaniu ścieków również poprzez sieć kanalizacyjną.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 57 ust. 7 należy stosować i interpretować w sposób ścisły. Norm zawierających sankcje nie można interpretować rozszerzająco, w szczególności stosować ich do stanów faktycznych wprost z tej normy niewynikających (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 498/12 nr LEX 1231955). Powołany przepis wyraźnie wskazuje, że wymierzenie kary następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ stwierdził jedynie zwiększenie przepływu ścieków przez lokalną oczyszczalnię. Co więcej, stwierdzenie to oparł o wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK w ramach programu kontroli "Realizacja przez małe gminy zadań inwestycyjnych w zakresie infrastruktury wodno-ściekowej", w latach 2007-2010 i I półroczu 2011 r. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie ustalił, iż Gmina D. przystąpiła do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy, nie przeprowadził też własnego postępowania co do zaistnienia przesłanek z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z samej stwierdzonej różnicy między ilością ścieków dostarczonych wozami asenizacyjnymi, a ogólnym przepływem ścieków przez oczyszczalnię nie sposób wysnuć takiego wniosku. Jak już wspomniano, fakt nielegalnego rozpoczęcia użytkowania musi być ustalony bez żadnej wątpliwości. Organ wskazał w jednym zdaniu, że ustalenia poczynione w trakcie postępowania potwierdzają przystąpienie przez Gminę do użytkowania sieci kanalizacyjnej. Materiał dowodowy nie daje podstaw do dokonania takich ustaleń. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nadto obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, działania organu nadzoru budowlanego ocenić należy jako naruszające podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Organ nie wziął także pod uwagę twierdzeń strony skarżącej, zdaniem której zwiększony przepływ ścieków przez oczyszczalnię mógł być spowodowany przez podwyższenie wody w budowanej kanalizacji sanitarnej na skutek opadów atmosferycznych. Organ wskazał, że znaczne opady deszczu odnotowane zostały jedynie w dniu 31 maja 2010 r., zarzucił zaś przystąpienie do nielegalnego użytkowania w okresie październik 2010 - listopad 2011 r. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, iż zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności znajdujące się w aktach sprawy pismo wykonawcy, Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. z dnia 2 grudnia 2010 r., potwierdza, że właśnie w spornym okresie, bo do dnia 30 listopada 2010 r., na terenie prowadzonych robót budowlanych wystąpiły niekorzystne warunki atmosferyczne w postaci wysokich opadów deszczu. W okresie po 30 listopada 2010 r. wystąpiły z kolei obfite opady śniegu. Zdarzenia te nie pozwoliły na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z przyjętym harmonogramem, wskutek czego spółka wstrzymała prowadzenie prac i zwróciła się do inwestora o zmianę harmonogramu rzeczowo-finansowego inwestycji. Trudne warunki atmosferyczne występujące w okresie październik – listopad 2010 r. opisane zostały także w dzienniku budowy (np. w dniu 29 listopada 2010 r.). Strona skarżąca w zażaleniu wyjaśniła ponadto, że wód opadowych i gruntowych użyto do rozruchu instalacji oraz sprawdzeń jakości wykonania i funkcjonowania pompowni ścieków. Organ pominął tę część zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wytyczne Sądu dotyczące obowiązku przestrzegania głównych zasad postępowania i dokonają ustaleń stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2), a z mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 3).

LS