Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 957/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 2 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 34a
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant St. sekr. sądowy Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi Miasta Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lutego 2013 r. nr NPII.4131.1.65.2012 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady miejskiej w przedmiocie cen oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 lutego 2013 r. nr NPII.4131.1.65.2012, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 grudnia 2012 r. nr XXV163612012, w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacyjny w Bielsku-Białej, w części określonej w § 5 ust. 2 (wraz z załącznikiem do uchwały), § 6 ust. 3, § 7, jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, ze zm.) oraz § 8, jako niezgodnej z art. 34a ustawy z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1173, ze zm.) art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.).

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski zakwestionował podjęcie uchwały ustalającej ceny za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego i świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacyjny w Bielsku-Białej, w oparciu m.in. o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, akcentując, że rada gminy, w oparciu o ten przepis uprawniona jest do określenia jedynie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, bądź - sposobu ustalenia tych cen i opłat. Tymczasem w § 5 ust. 2 uchwały Rada Miejska ustaliła odrębną kategorię biletu socjalnego, stanowiącego pomoc materialną dla osób będących w trudnych warunkach materialnych, uzależniając jego przyznanie od kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W treści regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, Rada Miejska ustaliła tryb ubiegania się i przyznawania biletu socjalnego, ustalając, że bilet ten przyznawany jest w drodze decyzji administracyjnej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego dla osób będących w trudnych warunkach materialnych. Zatem zakwestionowane przepisy uchwały nie dotyczą ustalenia wysokości ceny biletu ulgowego, a kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, procedury jego przyznania, treści decyzji administracyjnej, czy utraty prawa do świadczenia.

W ocenie organu nadzoru, także przepisy § 6 ust. 3 i § 7 uchwały nie mieszczą się, w zakresie przyznanego Radzie upoważnienia. Pierwszy z nich bowiem reguluje kwestie zasad i sposobu przewozu komunikacją miejską psów i bagażu o wymiarach większych, niż wskazane w § 6 ust. 2 uchwały, drugi zaś zawiera wytyczne co do wzoru biletów obowiązujących na terenie sieci komunikacyjnej obsługiwanej przez autobusy MZK w Bielsku-Białej. Tym samym określenie tych zagadnień w uchwale ustalającej ceny za usługi komunalne stanowi przekroczenie zakresu ustawowego umocowania, a co za tym idzie pozostaje w sprzeczności art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Organ wskazał też, że podstawą prawną do uregulowania materii określonej przepisem § 8 uchwały (dotyczącej opłat dodatkowych) nie jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale art. 34a ust. 2 ustawy 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.). Zgodnie z jego treścią rada gminy określa przepisy dotyczące:

1) sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu,

2) sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób.

Organ podkreślił, że przepis art. 34a ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe zawiera upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08 (publ.: w bazie orzeczeń). Wskazał, że akt wydany na powyższej podstawie prawnej zawiera w swej treści normy noszące cechy generalności i abstrakcyjności, kształtujące sytuację prawną adresatów. Mają one bowiem określać sposób ustalenia wysokości opłat (w pewnym sensie o charakterze represyjnym) ponoszonych przez podmioty nie wywiązujące się z danej umowy przewozu. Tym samym będą one znacząco wpływały na wysokość powstałego wobec Gminy zobowiązania tych podmiotów.

Zdaniem organu nadzoru sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych podlega regulacji jedynie w drodze aktu prawa miejscowego, a unormowanie jej - tak jak w przedmiotowym przypadku - w uchwale stanowiącej akt zwykły, będzie naruszać przepisy art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe i art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a także przepisy art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), przewidujące obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym i uzależniające od tego ogłoszenia uzyskanie przez nich mocy obowiązującej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z 1 lutego 2013 r. nr NPII.4131.1.65.2012, w części dotyczącej stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności § 8 uchwały nr XXV163612012 Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacyjny w Bielsku-Białej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe oraz art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i 2 K.p.a.

Strona skarżąca uzasadniając naruszenie przez organ nadzoru art. 91 ust. 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., wskazała, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy poprzedzać musi uprzednie wszczęcie postępowania nadzorczego, a następnie obligatoryjne zawiadomienie organu gminy o wszczęciu tego postępowania. Na potwierdzenie swego stanowiska przywołała uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02, gdzie NSA stwierdził, że "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy".

Strona skarżąca zaznaczyła, że w odniesieniu do spornej uchwały przekazanej organowi nadzoru 28 grudnia 2012 r. - pierwszą informacją skierowaną do organu gminy było rozstrzygnięcie nadzorcze z 1 lutego 2013 r., doręczone organowi gminy 4 lutego 2013 r. Tak więc dopiero 4 lutego 2013 r. organ gminy po raz pierwszy powziął informację zarówno o tym, że postępowanie nadzorcze było wszczęte, prowadzone i jednocześnie zakończone wydaniem rozstrzygnięcia w części negatywnego dla organu gminy jako strony postępowania. Taki stan faktyczny sprawy uniemożliwił organowi gminy jakikolwiek udział w postępowaniu, złożenie odpowiedzi celem wyjaśnienia okoliczności sprawy i podstaw przyjętych w uchwale rozstrzygnięć. W ocenie strony skarżącej taki sposób działania organu nadzoru narusza nie tylko zasadę działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), ale przede wszystkim zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.) - przy jednoczesnym braku przesłanek do odstąpienia od zasady udziału stron w postępowaniu tj. niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia albo grożącej niepowetowanej szkody materialnej (art. 10 § 2 K.p.a.).

Odnosząc się do sformułowanego przez organ nadzoru zarzutu co do treści § 8 spornej uchwały w zakresie naruszenia art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, strona skarżąca stwierdziła, że zarzut ten jest bezpodstawny.

Wyjaśniła, iż w jej ocenie art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego stanowi upoważnienie dla rad gmin, powiatów i sejmiku województwa do wprowadzenia w drodze przepisów prawa miejscowego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych w przypadkach, gdy wolą organu jest wprowadzenie takich opłat generalnie u wszystkich przewoźników wykonujących gminny, powiatowy czy wojewódzki regularny przewóz osób. Podobnie rzecz się ma z uprawnieniem rady gminy do ustalania cen (urzędowych) za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97 poz.1050 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy może ustalać ceny urzędowe dla wszystkich przewoźników w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych przewozach pasażerskich. Tak ustalone ceny jako ceny maksymalne obowiązują wszystkich przewoźników, bez względu na to, czy są to przewoźnicy prywatni, komunalni, państwowi.

Zdaniem strony skarżącej inaczej jednak przedstawia się sytuacja wtedy, gdy intencją wydania uchwały, a co za tym idzie podstawą prawną uchwały, nie są przepisy ustawy Prawo przewozowe czy ustawy o cenach, lecz regulacja ustawy o gospodarce komunalnej, która umożliwia organom gminy określanie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2).

Strona wskazała, że powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że uchwały wydane na wyżej wymienionej podstawie nie stanowią przepisów prawa miejscowego, a tym samym nie podlegają obowiązkowi publikacji w dziennikach urzędowych poszczególnych województw. Jeżeli zatem została uchwalona przez Radę Miejską Bielska-Białej na tej podstawie prawnej uchwała z 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacyjny w Bielsku-Białej, która jednocześnie obok opłat za różnego rodzaju bilety wprowadziła opłaty za jazdę bez ważnego biletu wyłącznie w środkach komunikacji miejskiej konkretnie zindywidualizowanego przewoźnika będącego samorządowym zakładem budżetowym Miasta Bielska-Białej, to brak jest podstaw do przypisywania temu aktowi - wbrew treści uchwały i wbrew woli organu stanowiącego - charakteru generalnego, skierowanego do wszystkich przewoźników na terenie Miasta Bielska-Białej.

Strona uznała twierdzenia organu nadzoru, że § 8 uchwały zawiera w swej treści normy noszące cechy generalności i abstrakcyjności za całkowicie bezpodstawne. W jej ocenie tak rozumując należałoby stwierdzić, że postanowienia § 1, § 2 i nast. Uchwały ustalające ceny biletów jednorazowych, jednodniowych, weekendowych, 60-minutowych, miesięcznych itp. również mają charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż są kierowane do nieoznaczonego grona adresatów, a tym samym powinny być przepisami o charakterze prawa miejscowego.

Wywiodła stąd, że skoro ustalenie cen (opłat) za przewóz wyłącznie świadczony przez jednostkę organizacyjną gminy nie jest aktem prawa miejscowego to tym samym ustalenie w tej samej uchwale i wyłącznie w odniesieniu do przewozów świadczonych przez tenże samorządowy zakład budżetowy również nie jest aktem prawa miejscowego.

Tak więc samo istnienie w przepisach możliwości ustalania w drodze przepisów prawa miejscowego cen urzędowych czy opłat dodatkowych i manipulacyjnych mających charakter generalny i abstrakcyjny i odnoszący się do wszystkich podmiotów na terenie gminy, nie oznacza równocześnie i automatycznie pozbawienia gminy prawa do określenia takich cen czy opłat wyłącznie w odniesieniu do usług świadczonych przez jednostki tej gminy. Przykładowo strona skarżąca wskazała, że w oparciu o art. 4 ust.1 pkt 2 gmina może ustalić ceny np.za korzystanie z basenu miejskiego i jednocześnie opłatę za np. zagubienie lub zniszczenie klucza do szafki w przebieralni, lub opłatę za korzystanie z basenu bez wcześniejszego uiszczenia opłaty. Podobnie gmina jest uprawniona w drodze tzw. uchwały zwykłej, a nie aktu prawa miejscowego do ustalenia wysokości cen (opłat) za bilety w pojazdach Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego działającego w formie samorządowego zakładu budżetowego jak i opłat dodatkowych i manipulacyjnych związanych z jazdą bez ważnego biletu czy dokumentu uprawniającego do ulgowego lub bezpłatnego przejazdu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wyjaśnił, że

w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania - jak wynika z adnotacji Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (elektronicznego systemu rejestracji obiegu dokumentów Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach) - zostało wysłane 29 stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze z 1 lutego 2013 r. zostało doręczone 4 lutego 2013 r. (zwrotka). Tak więc wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzedzone było, wymaganym powiadomieniem Gminy. Organ nadzoru nie jest jednak w stanie przedłożyć formalnego dowodu doręczenia zawiadomienia, albowiem z uwagi na brak ustawowych wymogów co do terminu doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania nadzorczego, pisma takie nie są wysyłane przesyłką poleconą ze zwrotnym poświadczeniem odbioru.

Organ powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, iż zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 83 1/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r. sygn. I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561, z 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, LEX nr 746920, z 2 września 2009 r., sygn. 11 OSK 13 17/08, LEX nr 597191, uchwała z 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02; ONSA 2003/2/43). Tymczasem w ocenie organu nadzoru, skarżący wnosząc skargę, nie uczynił zadość powyższym wymogom. Nie wykazał w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce, i przytoczeniem na to twierdzenie przykładów orzecznictwa, nie potrafił należycie dowieść, że naruszenie to było przyczyną odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący stwierdził jedynie, że gdyby Gmina miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, wyjaśniłaby Wojewodzie okoliczności sprawy i podstawy przyjętych rozstrzygnięć. Spór jednak - jak wynika z wniesionej skargi - dotyczy jedynie interpretacji przepisu prawnego i nie zachodzi przy tym potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Wywody wskarżącego sprowadzają się bowiem tylko do zarzutów wobec organu nadzoru co do błędnej interpretacji art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych skargi organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada kompetencję do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym wskazane przepisem § 8 uchwały czynności polegające na niedopełnieniu obowiązków, czy naruszeniu regulacji prawnych, za które mają być pobierane stosowne opłaty dodatkowe, nie sposób rozpatrywać w kontekście usług komunalnych. Przypadki te nie mieszczą się również w pojęciu "korzystania z obiektów i urządzeń gminnych", w pewnym sensie też rozumianym - jako usługa - polegająca na udostępnieniu do korzystania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru opłata komunalna - jako opłata ponoszona przez równouprawnioną stronę stosunku cywilnoprawnego - jest uiszczana za uzyskiwanie przez stronę określonej korzyści płynącej z korzystania z danej usługi gminnej. Powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 491/10 (publikowany w bazie orzeczeń sądów administracyjnych) organ wyjaśnił, że istotą opłaty komunalnej jest ekwiwalentność jej wysokości i wartości z oferowaną usługą.

Cytując szeroko poglądy doktryny organu nadzoru wyjaśnił, że opłata dodatkowa w przewozie regularnym (określona w art. 33a ust. 3, ust. 4 i ust. 6 oraz art. 34a ustawy Prawo przewozowe) sposób ustalenia, której przewiduje zakwestionowany § 8 uchwały, takich wymogów nie spełnia. W ocenie organu nadzoru nie jest ona zapłatą za czerpanie z danego dobra materialnego, ale po prostu swego rodzaju sankcją. Jest ona negatywnym następstwem nie wywiązania się lub niewłaściwego wywiązania się z narzuconych przez przewoźnika norm postępowania, przez co zyskuje charakter represyjny. Reasumując stwierdził, że opłat dodatkowych w przewozach regularnych nie można uznać za dobrowolne, ponoszone za świadczenie usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami. A takiego właśnie charakteru opłat wymaga przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nie kreuje on bowiem uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych, dowolnych opłat, określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat lub sposobu ich ustalania za konkretne czynności, to jest tylko za usługi komunalne i korzystanie z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Te kompetencje mieszczą się w zakresie dominium a nie imperium gminy, zatem opłaty komunalne nie mogą przybierać cech jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Stąd też niedopuszczalne jest ustalanie przymusowych opłat dodatkowych w gminnym przewozie regularnym, bądź określanie sposobu wysokości ustalenia tychże opłat w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Uznanie bowiem za prawidłową tezy odwrotnej, zaprezentowanej przez stronę skarżącą, nie tylko nie mieściłoby się w zakresie delegacji ustawowej (z racji charakteru czynności, zdarzeń prawnych, za które opłaty dodatkowe są ustalane), ale i byłoby zbyt głęboką ingerencją w stosunki umowne i spowodowałoby, że gmina z pozycji równorzędnego partnera stosunku cywilnoprawnego stałaby się jego regulatorem, ku czemu brak podstaw prawnych.

Organ nadzoru zaakcentował, że gmina ma możliwość wprowadzenia regulacji dotyczących sposobu ustalenia wysokości opłat sankcyjnych w gminnym przewozie regularnym nawet w przypadku konkretnego przewoźnika z mocy art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - zawierającego delegację dla rady gminy do podjęcia w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) regulującej: sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych. Istnienie szczególnego upoważnienia do wskazania sposobu ustalenia opłaty dodatkowej i manipulacyjnej w gminnym przewozie regularnym jest dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko tezie wysuniętej przez stronę skarżącą, dopuszczającej możliwość przyjmowania powyższych regulacji w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), zaś z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

W tym kontekście uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego aktu wykazała bowiem, że odpowiada on przepisom obowiązującego prawa.

Z brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy akt ten jest sprzeczny z prawem.

W niniejszej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały nr XXV163612012 Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacyjny w Bielsku-Białej, w części określonej w § 5 ust. 2 (wraz z załącznikiem do uchwały), § 6 ust. 3, § 7, z uwagi na sprzeczność art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz § 8 z uwagi na sprzeczność z art. 34a ustawy Prawo przewozowe oraz art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżono rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 8 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 grudnia 2012 r. nr XXV163612012.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że fakt wydania rozstrzygnięcia w dniu 1 lutego 2013 r., a więc 3 dni po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jednak jeszcze przed doręczeniem tego postanowienia skarżącej gminie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (organ nadzoru przedłożył jedynie wydruk elektroniczny, z którego wynika, że postanowienie zostało przesłane elektronicznie 29 stycznia 2013 r.) nie uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenia zaskarżonego aktu. Brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi wprawdzie naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy bowiem ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. - sygn. akt OPS 9/02, publ.: ONSA 2003/2/43, prezentowane jest również w innych wyrokach. Wystarczającym jest powołanie się na wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1295/11 publ:. LEX nr 1121724.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jakkolwiek zachowanie Wojewody Śląskiego w powyższym zakresie uniemożliwiło stronie skarżącej zajęcie stanowiska w trybie art. 10 K.p.a., to opisana okoliczność nie rzutuje w sposób istotny na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zważywszy charakter uchybień, jakimi obarczony jest § 8 uchwały Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 grudnia 2012 r. nr XXV163612012, unieważniony tym rozstrzygnięciem, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze, brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia złożone w trybie art. 10 K.p.a. mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy aspektów, które sprowadzają się generalnie do interpretacji przepisów prawa. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione również okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządze gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i § 2 K.p.a.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, stwierdzić przyjdzie, że nie mogły one odnieść pożądanych skutków prawnych.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy samorządu terytorialnego postanawiają o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej,

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego."

Słusznie zatem wywiódł organ, że z treści tego przepisu wynika, że podstawę prawną dla uchwalenia taryf za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zaś ustalona na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej taryfa za usługi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym nie powinna zawierać przepisów o charakterze porządkowym, bowiem ta materia podlega regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe.

Przypomnieć należy również treść art. 34a ust. 1 Prawa przewozowego, który stanowi, że: "Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej."

Z kolei ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że: "W odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy."

Zauważyć też przyjdzie, że w kwestii interpretacji treści tego przepisu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 952/08 (publ.: LEX nr 552776) w którego uzasadnieniu wskazał, że: "Przepis art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d ustawy Prawo przewozowe zawiera ustawową delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) dotyczącego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Jednocześnie z treści art. 34a ust. 2 ww. ustawy wynika, że w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1 określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawa - Rada miasta stołecznego Warszawy.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych".

Przypomnieć też trzeba, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć przyjdzie, że sporna uchwała podjęta została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zaś § 8 dotyczy opłaty dodatkowej, za: przejazd bez ważnego biletu lub zaniżenie opłaty; brak należności za zabrane ze sobą do autobusu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenie przepisów o ich przewozie; spowodowanie bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy autobusu; zanieczyszczanie, zaśmiecanie pojazdu, palenie tytoniu, spożywanie alkoholu, umieszczanie na siedzeniu zwierząt.

Treść § 8 uchwały, wskazuje, że określa on sposoby ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe, zatem uchwała powinna być podjęta w oparciu o przywołany przepis.

Skoro zaś uchwała w zakresie sposobów ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych wydana winna być w oparciu o art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, to stanowi ona akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i polega zgodnie z art. 2 i 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i dopiero od tego ogłoszenia może uzyskać moc obowiązującą.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i w odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że jest ono należycie umotywowane w oparciu o szeroko przywołanie orzecznictwo sądowoadministracyjnego oraz stanowisko doktryny. Dlatego też działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.