Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Warszawie oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2667/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2667/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 23 kwietnia 2013 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek, skorygowany w dniu 31 października 2013 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z wielokondygnacyjnym garażem podziemnym, z magazynami i pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą i zjazdem do drogi publicznej na działkach nr ew. A, B (część), C/5, C/6, C/3 (część), C/4(część), D/1 (część), D/2 (część), E/6(część) w obrębie [...] położonych przy ul. N. [...] i M. w Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy.

Decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2015 Prezydent m. St. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Wskazał, ze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykazała, że wniosek spełnia wymagania oraz uzyskał wymaganie opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A., podnosząc szereg zarzutów w tym m. in.: brak doręczenia stronom kompletnej decyzji (brak doręczenia załącznika graficznego do analizy), nieustalenie w sposób prawidłowy stron postępowania, planowanie przez inwestora w ramach inwestycji funkcji magazynowej o pow. 6000 m2, której nie występuje w obszarze analizowanym, brak uzgodnienia z metrem warszawskim mimo, iż planowana inwestycja będzie miała kilka kondygnacji podziemnych, brak wyznaczenia linii zabudowy w sposób jednoznaczny, że decyzja została wydana mimo uchylenia decyzji środowiskowej, że warunki określone przez gestorów sieci są nieaktualne (z przed 2 lat), że analiza została sporządzona w sposób wadliwy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a wykonana w sprawie analiza spełnia warunki wskazane w w/w rozporządzeniu. Z analizy tej wynika bowiem, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Kolegium ustaliło, że w granicach obszaru analizowanego zabudowa jest bardzo zróżnicowana. Występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami na parterach budynków, zabudowa biurowo-usługowa, jak również handlowa i turystyczna (hotele). Najwyższym budynkiem w bezpośredniej okolicy jest budynek hotelu N. (95 m), który stanowi dominantę wysokościową zarówno dla Al. J., jak i obu stron ul. M., bowiem znajduje się na skrzyżowaniu tych arterii. Budynek hotelu N. znajduje się przy ul. N., tak jak planowania inwestycja, a zatem spełnia również przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. Nr 199 – dalej "upzp"). W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia obowiązujących przepisów.

Nadto, parametry projektowanej inwestycji zostały ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy. Organ szczegółowo opisał poszczególne parametry obiektu uznając, iż wynikają one z wykonanej analizy obszaru.

Powyższe zdaniem Kolegium przesądza, iż planowana inwestycja zapewnia kontynuację , o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Ma ona również dostęp do drogi publicznej a także teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejących sieci infrastruktury technicznej - inwestor dokonał również uzgodnienia w zakresie możliwości dokonania przyłączeń do sieci. Teren nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze a sama decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu organ szczegółowo odniósł się również do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, uznając je za niezasadne.

[...] S.A wniosła skargę na powyższą decyzję, podnosząc szereg zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

[...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Działki na których planowana jest inwestycja położone są bowiem przy skrzyżowaniu ul. M. i ul. N. w Warszawie przy czym inwestor planuje wjazd z wykorzystaniem istniejącego obecnie wjazdu od strony ul. N. (wskazania zawarte we wniosku).

Sąd przyjął, że dokumenty załączone do wniosku, których celem było wykazanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 3 upzp, w dniu wydawania decyzji przez organy były częściowo nieaktualne, gdyż m. in. techniczne informacje dotyczące możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej były ważne od daty ich wystawienia przez 6 miesięcy tj. do 30 czerwca 2013 r. Natomiast techniczne warunki usunięcia kolizji obiektów: stacji transformatorowej oraz sieci SN i nn kolidującej z planowaną inwestycją były ważne przez okres 2 lat tj. do 19 grudnia 2014 r. Jednak z punktu widzenia art. 61 ust.1 pkt 3 upzp, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów.

Sąd za prawidłowe i uzasadnione uznał wytyczenie obszaru analizowanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez planowaną inwestycję zasady poszanowania ładu przestrzennego, Sąd stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie budynku biurowo-usługowego z wielokondygnacyjnym garażem podziemnym, z magazynami i pomieszczeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem do drogi publicznej, daje się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. Skoro bowiem analizowany obszar jest zróżnicowany funkcjonalnie, gdyż znajduje się na nim zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach jak też i obiekty usług: administracyjno-biurowych, handlu i turystyki (hotele), to planowana zabudowa o funkcji biurowo-usługowej z wielokondygnacyjnym garażem podziemnym i magazynami oraz pomieszczeniami technicznymi, stanowi tę samą funkcję co istniejąca z funkcją uzupełniającą, immanentnie związaną z funkcją biurowo-usługową. Sąd wskazał, że powierzchnia magazynowa wpisuje się zarówno w funkcję biurową jak i administracyjną, a także handlową i turystyczną jako element uzupełniający tych funkcji. Może też ona być samodzielną funkcją ale nie o taką w tym przypadku chodzi bowiem jak wynika z wyjaśnień inwestora nie planuje on wielkich składów i magazynów towarów.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługują jednak argumenty skargi odnoszące się do naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa, poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dominanty wysokościowej dla której wysokość została określona na 94 m (XXV kondygnacji) a także w zakresie wyznaczenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika ze sporządzonej analizy obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji, w obszarze analizowanym występują jedynie dwa budynki o tak znacznej wysokości jak planowana przez inwestora: budynek hotelu N. położony przy zbiegu ul. M. i Al. J., który jednocześnie położony jest również przy ul. N. ale po przeciwnej stronie ul. M. niż planowana inwestycja (wys. 95m – XXXIII kondygnacje) i budynek usługowy znacznie niższy od planowanego położny przy ul. B. (wys. Am – XXII kondygnacje). Budynki położone przy ul. M., jak również ul. N., poza wspomnianym budynkiem hotelu N., jak również w całym obszarze analizowanym nie przekraczają X kondygnacji (35 m).

Sąd wskazał, że z opracowania Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju (pismo z dnia 15 maja 2013 r.) jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie historycznych kwartałów zabudowy pomiędzy dwiema strefami ochrony liniowych parametrów historycznego układu urbanistycznego "KZ-L" (ul. M. i Al. Jerozolimskich) oraz obok strefy ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego "KZ-B" zespół zabudowy śródmiejskiej. Nadto, planowany obiekt znajdowałby się w bezpośrednim tle widokowym sylwety zespołu UNESCO i przy przekroczeniu przez ten budynek wysokości 85 m będzie on zakłócał ekspozycję centralnej części starówki z Katedrą i kościołem jezuitów (co jednoznacznie wynika z załączonych do w/w pisma rzutów- rysunek 5). Powyższe potwierdza również operat techniczny wykonany przez geodetę uprawnionego Z. T. z dnia 25 października 2013 r. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania – [...] sp. z o.o., zawartego w piśmie z dnia 7 października 2015 ,r. (wpływ do Sądu w dniu 19 października 2015r.), Sąd wskazał, iż powoływane w tym stanowisku opracowanie prof. dr hab. inż. arch. D. K.-Kozłowskiej, które zdaniem uczestnika wskazuje i potwierdza, że analiza została przeprowadzona prawidłowo i że istnieje możliwość posadowienia planowanej inwestycji o wys. 94 m – nie znajduje się w aktach sprawy. Tym samym, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z tym dokumentem.

Sąd zauważył przy tym, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Powyższy przepis odniesiony do ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wskazuje, że ustalając parametry wysokościowe organ nawiązał do wysokości budynku sąsiadującego z planowanym tj. budynku skarżącej, co należy uznać za prawidłowe. Jednak niezależnie od powyższego dla pewnej części budynku tzw. wieży (dominanta wysokościowa) ustalone zostały warunki wysokościowe znacznie wyższe od parametrów budynków otaczających, jak również od średniej z obszaru. Tak więc warunek ten został określony przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który przewiduje wyjątkowy tryb. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, iż możliwość ustalenia takiej wysokości wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy i znajduje wyjątkowe uzasadnienie – takiego uzasadnienia nie zawiera bowiem ani analiza, ani decyzja organu. Nie jest bowiem wystarczające dla dokonania odstępstwa w tym zakresie wskazanie, że istnieje w obszarze analizowanym już jeden budynek tak wysoki (hotel N. - 95 m). Wysokości tego budynku nie można bowiem uznać za reprezentatywną dla obszaru analizowanego, w tym w szczególności dla tej części obszaru, w którym planowana jest inwestycja. Organ w takim wypadku przy zastosowaniu odstępstwa winien również rozważyć i inne elementy choćby wpływ tak wysokiego budynku na inne już istniejące w tym obszarze budynki, wpływ na wygląd tej części miasta i jego charakter.

Tak więc, zdaniem Sądu, posadowienie budynku z tak dużą dominantą wysokościową w obszarze gdzie głównie występuje zabudowa pierzejowa wielokondygnacyjna, lecz nieprzekraczająca 35 m, będzie zakłócało zastany w tym rejonie ład przestrzenny. Tym samym brak jest uzasadnienia do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla dominanty wysokościowej na wys. 94 m. w nawiązaniu do budynku położnego przy głównym rondzie, który swą wysokością i położeniem po przeciwnej stronie ul. M. nawiązuje raczej do zabudowy położonej m. in. na tyłach Domów Centrum (wzdłuż Pasażu Wiecha). Co więcej będzie się ono kłóciło z istniejącą w tym rejonie zabudową historyczną, a także jak wynika ze wskazanego wyżej opracowania Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju będzie również negatywnie wpływać na ekspozycję centralnej części starówki Warszawskiej.

Sąd częściowo zgodził się również ze skarżącym w zakresie zarzutów związanych z ustaleniem linii zabudowy. Zdaniem Sądu, z analizy załącznika graficznego do decyzji, od strony ul. N. dla kondygnacji parteru oraz dla dominanty brak jest uzasadnienia do ustalenia odsunięcia linii zabudowy od krawędzi jezdni od 7,2 m do 8,25 m (parter) i 5,5 m do 6,35 m (dominanta), gdyż jak wynika ze wskazanego załącznika planowany budynek w tych częściach (parter i nadwieszona dominanta) jest położony równolegle do krawędzi jezdni ul. N. Istotą wyznaczenia linii zabudowy, jest ustalenie odległości, w jakiej planowana zabudowa może znajdować się najbliżej drogi publicznej. Chodzi o ustalenie takiej linii, która nie może zostać przekroczona przez nową zabudowę. Powyższe oznacza, iż linia zabudowy od strony ul. N. winna być wyznaczona w tej samej odległości od krawędzi jezdni. Nadto, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do ustalania linii zabudowy dla dominanty od strony granic terenu oznaczonych literami A-L. Linia zabudowy jest wyznaczana bowiem jedynie od strony dróg.

W pozostałym zakresie zarzut skarżącego odnośnie złego wyznaczenia linii zabudowy Sąd uznał za niezasadny bowiem z załącznika graficznego w sposób jednoznaczny wynika iż poszczególne części budynku od strony ul. M. i ul. N. (kondygnacja powyżej parteru do VIII-ej kondygnacji) planowane są do posadowienia nierównolegle do krawędzi jezdni tym samym dla poszczególnych nadwieszeni tego budynku jest uzasadnione ustalenie linii zabudowy w innej odległości.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w kontekście uprzedniego niedoręczenia kompletnej decyzji stronie (nie doręczono analizy cześć graficzna). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z niesporządzeniem części graficznej analizy, lecz z jej niedoręczeniem stronom – co wynika z treści samej skarżonej decyzji, w której poinformowano strony, iż ze względu na wielkość tego dokumentu z jego treścią można zapoznać się w siedzibie organu. Niewątpliwie, nie jest to prawidłowa praktyka organu. Mogłaby być uznana za dopuszczalną, gdyby organ odwoławczy przed wydaniem decyzji sanował to uchybienie poprzez wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie przy szczególnym uwzględnieniu wskazanego dokumentu. Tak się jednak nie stało, a zatem Sąd uznał, że w tym zakresie strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał je za niezasadne.

Konkludując Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić uzupełniającą analizę w zakresie możliwości dopuszczenia budowy tak wysokiego budynku na wskazanym przez inwestora terenie oraz w zakresie prawidłowego ustalenia linii zabudowy z uwzględnieniu wytycznych Sąd wskazanych powyżej oraz po zapewnieniu stronie możliwości zapoznania się z treścią całego rozstrzygnięcia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] S.A. oraz [...] Sp. z o.o.

[...] S.A. zaskarżyła wyrok w części uzasadnienia, w jakiej WSA nie uznał za słuszny zarzut niedopuszczalności funkcji magazynowej. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim WSA dopuścił w tym miejscu funkcję magazynową na 6000 m2.

W oparciu o powyższy zarzut wniosła o wnoszę o zmianę tej części uzasadnienia wyroku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

[...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c. P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu skarżonego wyroku na podstawie niekompletnych akt administracyjnych niniejszej sprawy, tj. akt nie zawierających będącego ich częścią dokumentu w postaci opracowania prof. dr hab. Inż. arch. D. K. – K. z maja 2013 r., pt.: "[...]", w efekcie czego orzekający Sąd pierwszej instancji - nie posiadając obrazu całości wyników postępowania dowodowego przed organami administracji publicznej, w szczególności dotyczących dopuszczalności usytuowania objętej planowaną inwestycją dominanty wysokościowej - błędnie uznał, iż ustalona wysokość przedmiotowej dominanty (94 m.) nie znajduje uzasadnienia i uchylił decyzje administracyjne obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit c. P.p.s.a., w sytuacji, gdy ww. opracowanie stanowi istotny dowód w sprawie niniejszej, jako że wynika z niego uzasadnienie dla ustalenia warunków zabudowy dla dominanty wysokościowej o parametrze wysokości 94 m. w zakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji aspektach;

b. art. 145 § 1 pkt 1) lit c. P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego i w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. i utrzymanej ww. decyzją w mocy decyzji Prezydenta m. St. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo że zarówno Prezydent m. St. Warszawy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (K.p.a.) wymienionych powyżej, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które mogłyby stanowić podstawę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit c. P.p.s.a.;

c. art. 145 § 1 pkt 1) lit c. P.p.s.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnej oceny wynikającego z akt sprawy jej stanu faktycznego oraz prawnego (w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego) i w konsekwencji bezzasadne uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. i utrzymanej ww. decyzją w mocy decyzji Prezydenta m. St. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., pomimo że zarówno Prezydent m. St. Warszawy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie naruszyły w stosunku do [...] S.A. zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w sposób, który pozbawiałby lub ograniczał tę spółkę w podjęciu określonych czynności postępowania, które mogłyby mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy;

d. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich faktycznego wyjaśnienia, jak również sformułowanie ogólnikowych i nieprecyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez [...] S.A., [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej inwestora, tj. [...] Sp. z o.o.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia, a także sformułowanie ogólnikowych i nieprecyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast podważać trafności wyroku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Podstawą zastosowania przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. było naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie dopuszczenia możliwości budowy budynku o przyjętej w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości oraz w zakresie ustalenia linii zabudowy.

Kwestia zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z treścią całego rozstrzygnięcia zostanie rozważona w dalszej części.

Najpierw omówić należy dwie okoliczności należące do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Pierwszą z nich stanowi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym sporna jest wysokość dominanty wysokościowej (94 m). W tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Możliwość zastosowania reguły określonej w § 7 ust. 1 lub innej wysokości, zgodnie z § 7 ust. 4, jest uwarunkowana wynikiem analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia.

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy wskazać na § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Nie oznacza to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w odniesieniu do wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie jest możliwe, a w niektórych sytuacjach konieczne, uzupełnienie materiału dowodowego.

Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu. Jeśli w trakcie postępowania zostaną zebrane inne dowody mające charakter specjalistycznych wypowiedzi będących przedmiotem analizy, to obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i ocena tych dowodów, a także przedstawienie rezultatu tej oceny w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Odniesienie się do tych dowodów jest tym bardziej wskazane, gdy zawierają one, w istotnych kwestiach, oceny odmienne od przedłożonego organowi projektu decyzji i od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do dokumentów specjalistycznych istniejących przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a więc opracowania Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Rozwoju oraz operatu technicznego wykonanego przez geodetę uprawnionego Z. T. oznacza, że organy nie wywiązały się z obowiązku rozpatrzenia i oceny zebranego materiału dowodowego oraz obowiązku podania przyczyn, dla których odmówiły tym dowodom mocy dowodowej. W tym zakresie trafne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz wskazanie, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić uzupełniającą analizę co do możliwości dopuszczenia budowy wnioskowanego budynku na wskazanym terenie. Potrzeba ta jest w niniejszej sprawie tym bardziej niewątpliwa, że planowany budynek stanowi obiekt o gabarytach wyjątkowych nawet w Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy.

Od razu skonstatować należy, że w sytuacji takiego uchybienia procesowego przedwczesne jest zajmowanie stanowiska merytorycznego w zakresie zastosowania prawa materialnego. Wypowiedź Sądu pierwszej instancji, polegająca na stwierdzeniu, że posadowienie budynku z tak dużą dominantą wysokościową będzie zakłócało zastany w tym rejonie ład przestrzenny, stanowi zatem uchybienie, niezależnie od tego, że jest sprzeczna z końcową oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji i ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Jest to jednak uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy.

Podobnie przedwczesne są wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim wskazują na przebieg linii zabudowy. Konieczność przeprowadzenia ponownej analizy w tej mierze oraz możliwości organu wynikające z § 4 ust. 4, wskazują na to, że nie ma podstaw do przesądzających wskazań o charakterze materialnym.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w dniu 16 maja 2013 r., do postępowania o znaku: [...] (a więc o znaku, pod którym Prezydent wydał decyzję jako organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie), pismo w którym stwierdził, że dotyczy ono budynku biurowo-usługowego przy ulicy M. i N. (działki nr A(cz), B(cz), C/6, C/5, C/3(cz), C/4(cz), D/2(cz), D/1(cz), E/6(cz), w obrębie 5-05-01, położonych przy ul. N. [...] i ul. M., w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. W piśmie dodano, że w nawiązaniu do wniosku składane jest uzupełnienie opracowania. Tym opracowaniem była "Analiza urbanistyczna lokalizacji budynku wysokościowego PKO BP przy ul. M. róg N. w relacji do struktury zabudowy centralnej części Śródmieścia Warszawy", sporządzona przez prof. dr inż. arch. D. K.-K.

Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W związku z tym, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy dokument ten był częścią akt sprawy. Następnie należało, w zależności od tego ustalenia, albo zażądać przekazania brakującej części akt albo zająć stanowisko co do tego, czy pominięcie tego dowodu przez organ stanowiło naruszenie procesowe, w rozumieniu art. 77 § 1 K.p.a., a jeśli tak, to czy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji na stwierdzeniu, że w aktach administracyjnych nie ma opracowania prof. dr inż. arch. D. K.-K. nie czyniło zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Również to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Konieczność ponownego rozważenia prawidłowości Wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej podstawę decyzji skutkuje tym, że okoliczności odnoszące się do opracowania przedłożonego przez inwestora zostaną zbadane w ponownym postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06). Stronie należy doręczyć decyzję wraz ze wszystkimi załącznikami (por. Piotr Przybysz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2017, pkt 6 do art. 109). To, jak należy zakwalifikować uchybienie polegające na niedoręczeniu stronie załącznika zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Nie można wykluczyć sytuacji procesowych, w których uchybienie tego rodzaju oznacza bezskuteczność doręczenia lub naruszenie mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1727/96; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97). Kwalifikując analizowane uchybienie należy mieć na uwadze cel doręczenia decyzji, jakim jest poinformowanie strony o treści rozstrzygnięcia. Tylko wiedza strony o całości rozstrzygnięcia umożliwia branie czynnego udziału w postępowaniu oraz korzystanie ze środków prawnych umożliwiających obronę swego interesu prawnego (odwołanie, skarga). Istotna jest także przyczyna niedoręczenia załącznika oraz skutki tego niedoręczenia. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie uniemożliwił uczestnikom zapoznania się z załącznikiem nr 2. Poinformował o możliwości zapoznania się z częścią graficzną analizy w aktach sprawy. Czynność organu polegała zatem na zastosowaniu niedopuszczalnej w niniejszej sprawie formy poinformowania o graficznej części decyzji – polegającym na umożliwieniu zaznajomienia się strony z dokumentem w ramach dostępu do akt sprawy. Czynność ta nie może zastąpić obowiązku doręczenia załącznika graficznego do decyzji, w sytuacji gdy takie doręczenie jest technicznie możliwe. Z adnotacji na decyzji, w części opisującej załączniki, wynika zaś, że część graficzna załącznika została doręczona inwestorowi. W konsekwencji należy przyjąć, że doszło do naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. W tym zakresie zatem organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia uczestnikowi postępowania administracyjnego czynnego udziału w postępowaniu, w rozumieniu art. 10 § 1 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej [...] S.A. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawa kasacji została skonstruowana wadliwie. Co prawda wnosząca kasację wskazała art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale nie podała sposobu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie sprecyzowała, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie od tego odnotować można, że konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego nie uniemożliwia wypowiedzi w zakresie wykładni prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził jasno, że pomieszczenia magazynowe, dla funkcji biurowej, administracyjnej, handlowej i turystycznej, mogą pełnić rolę uzupełniającą. Odrębnym zagadnieniem jest to, jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji, a także jakie powinno być właściwe zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do pomieszczeń magazynowych planowanego budynku. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.