Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1044/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 151a, art. 136 ust. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e,art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. H., D. H., T. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazania rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] maja 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwanego również: "PINB w K.") wpłynął wniosek T. M. oraz D. i A. H. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego przy ul. [...] [...]

Podanie to zostało uzasadnione w następujący sposób - cyt.: "W roku 2009 został całkowicie zburzony obiekt budowlany pod adresem [...] i na to miejsce został wybudowany nowy obiekt budowlany. Budowa nowego obiektu musi się odbywać pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, art. 4 prawa budowlanego - ustawy z 7 lipca 1994 r. (...) Nowy obiekt budowlany po raz kolejny zaprzecza wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować w niezgodności z tym planem. (...) Prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania zgody przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - art. 39 ust 1 i 3 prawa budowlanego. (...) Wobec braku stosownego pozwolenia konserwatora, pozwolenie na budowę nie powinno być wydane i obiekt taki nie powinien zostać wybudowany. (...) Teren działki "[...] znajduje się w obszarze pasa nadmorskiego blisko linii brzegowej i w związku z tym odnosząc się do wymagań art. 33 pkt 3 i 3a prawa budowlanego w związku z art.23 i art. 23a ustawy o obszarach morskich przed wydaniem pozwolenia na budowę winno być wydane pozwolenie z Urzędu Morskiego na wykonywanie robót budowlanych. (...) Wymagane prawem pozwolenie Urzędu Morskiego nie zostało wydane, ponownie pozwolenie na budowę zostało wydane bez zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. (...) Wobec wykazanych powyżej szeregu nieprawidłowości i niezgodności z przepisami przy budowie obiektu budowlanego, zgłaszający niniejszy wniosek, powołując się na art. 84 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1a wnoszą o wydanie decyzji rozbiórki obiektu budowlanego przy ulicy [...] na podstawie art.48 ust. 1 prawa budowlanego

2. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, PINB w K. odmówił Skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie - cyt.: "wydania decyzji nakazania rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego położonego w K. przy [...]

W uzasadnieniu Organ wskazał, że sporny obiekt posiada wymagane przepisami pozwolenie na budowę, a co więcej - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2010 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku wolnostojącego D. Przewidziana w art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Zdaniem Organu sytuacja taka ma miejsce w sprawie.

3. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w K. z dnia [...] października 2019r., znak: [...]

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w tym również wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Zdaniem Organu okoliczność ta jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

4. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., (sygn. akt: II SA/Sz 292/20), wydanym po rozpatrzeniu skargi Skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] i poprzedzające je postanowienie PINB w K. z dnia [...] października 2019r, znak: [...]

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczać się powinno bowiem do stwierdzenia istnienia lub braku przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Sąd jednocześnie w wytycznych dla Organu wskazał, że ponownie załatwiając wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., ustalić należy w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w zakresie złożonego wniosku, gdyż tylko w takim przypadku Skarżącym przysługiwałby przymiot strony. Jeżeli Organ ustali, że Skarżącym nie przysługuje interes prawny, będzie stanowiło to podstawę do umorzenia postępowania. Wydając decyzję, Organ powinien odnieść się do wskazanych we wniosku okoliczności faktycznych, uzasadniających w ocenie wnioskodawców wszczęcie postępowania i w ich świetle wyjaśnić, dlaczego Skarżącym przysługuje lub nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, w zgodzie z regułami zawartymi w dziale 2 k.p.a.

5. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył "postępowanie wszczęte na wniosek strony w sprawie wydania decyzji nakazania rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego położonego w K. przy [...]

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Wnioskodawcy wnoszą na podstawie art. 84 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt. 1a ustawy Prawo budowlane aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę lub przywrócenie stanu poprzedniego obiektu budowlanego. Następnie Organ przypomniał, że Starosta K. zatwierdził następujące pozwolenia na budowę:

1). pozwolenie na budowę [...]. [...] z dnia [...] marca 2008 r. na roboty polegające na wykonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu [...] zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. na część z zakwaterowaniem, turystycznym i rekreacyjnym, kategoria obiektu budowlanego - V;

2). pozwolenie zmieniające na budowę znak [...] z dnia [...] lutego 2009 r. na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu [...] zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym, kategoria obiektu budowlanego - XIV, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu w ten sposób, iż zatwierdzono projekt budowlany dotyczący przebudowy z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu [...] zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] oraz [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym w budynku wolnostojącym D (pawilon handlowo-usługowy [...]") objętym decyzją pozwolenie na budowę znak [...] z dnia [...] marca 2008 r.

3). pozwolenie zmieniające na budowę [...]. [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Wszystkie powyższe pozwolenia na budowę zostały wydane na podstawie i zgodnie z decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta K.. W dniu [...] grudnia 2007r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części budynku [...] zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym. Zatem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organ wydający pozwolenie na budowę sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Nie badał natomiast zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w dniu [...] marca 2008 r. nie obowiązywał, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. obejmujący przedmiotowy obszar inwestycyjny, został zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2008 r., która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], poz. [...] i obowiązuje od dnia [...] czerwca 2008 r.

Analiza akt wykazała, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia warunki decyzji o warunkach zabudowy m.in. pod względem maksymalnej powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu, wysokości budynku, funkcji obiektu, geometrii dachu oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Organ przypomniał treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał, że w przedmiotowej sprawie obiekt posiada wymagane przepisami pozwolenie na budowę, a co więcej - PIMB w K. decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2010 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku wolnostojącego D (tak w projekcie budowlanym został oznaczony obiekt budowlany położony w K. przy ul. [...], będący przedmiotem niniejszego postępowania). Opisana powyżej decyzja wydana została po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej na podstawie art. 59a ustawy prawo budowlane, obejmującej sprawdzenie:

zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie:

charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

wykonania urządzeń budowlanych,

zapewnienia wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

uporządkowanie terenu budowy.

Ponieważ nie stwierdzono nieprawidłowości w ww. zakresie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wstrzymywania robót budowanych i prowadzenia postępowania naprawczego.

Organ zauważył, iż sporny obiekt budowlany był wielokrotnie przedmiotem postępowań administracyjnych, prowadzonych zarówno w tutejszym Inspektoracie ([...]), [...] Wojewódzkiego Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. ([...] przez Wojewodę [...] ([...] oraz przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]). Postępowania kończyły się decyzjami umarzającymi postępowania. Ponieważ w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, umorzył postępowanie.

6. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając: pominięcie faktów, błędną ocenę faktów, zatajenie faktów i ukierunkowanie postępowania, opieranie się na fałszywych faktach, brak nadzoru oraz

brak wyeliminowania z obrotu prawnego pozwoleń na budowę opierających się na przywołaniu stanu prawnego niezgodnego ze stanem faktycznym — w decyzjach podawane są działki [...] i [...] , które nie istnieją,

łamiącą prawo rozbiórkę i budowę od podstaw budynku, kiedy pozwolenie zezwalało tylko na rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego,

wydanie pozwolenia na budowę na podstawie sfałszowanych dokumentów - fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością,

celową odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu w postaci weryfikacji zgód wszystkich współwłaścicieli w postępowaniu z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę,

celowy brak wydania postanowienia, wymaganego prawem co do wniosku stron z [...].02.2021 r. o uzupełnienie co do rozstrzygnięcia, sprostowania oraz prawa do odwołania postanowienia z dnia [...].02.2021 r., [...],

bezprawne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].02.2009 r. nie opierające się na przepisach obowiązujących w dacie wydania,

celowe zatajanie faktu braku w dokumentacji o pozwolenie na budowę, wymaganego prawem dokumentu, zgody Urzędu Morskiego oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zaboru nieruchomości wspólnej.

7. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], WINB w S., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2020.1333, z późn. zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że mimo że odwołanie jest niezwykle obszerne i rozbudowane, w nikłym tylko stopniu dotyczy w ogóle przedmiotowego postępowania. Ponownie, podobnie jak w zażaleniu na postanowienie PINB w K. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Skarżący skupili się na zarzutach dotyczących pozwolenia na budowę udzielonego dla przedmiotowej inwestycji przez Starostę Powiatu K..

WINB w S. podkreślił, że organy nadzoru budowlanego, jako organy odrębnego pionu administracji publicznej od organów administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają kompetencji w zakresie eliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet jednak w przypadku ewentualnego wyeliminowania - w trybie postępowania kasacyjnego - z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, PINB w K. obowiązany będzie przeprowadzić stosowne postępowanie legalizacyjne, jednak nie w żądanym trybie art. 48 P.b., lecz art. 51 tej ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że jedynym organem właściwym do zbadania zgodności z prawem, w trybie przepisów art. 156 - art. 159 K.p.a. decyzji Starosty Powiatu K. o udzieleniu pozwolenia na przedmiotową budowę jest wyłącznie Wojewoda [...], jako organ wyższego stopnia względem ww. Starosty.

Organ przyznał, że zgodnie z art. 84b ust. 1 P.b. kontrolę działalności organów administracji architektoniczno- budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje tę kontrolę w stosunku do starosty. Zaś zgodnie z ust. 3 art. 84b P.b. w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie.

Tym niemniej Organ wskazał, że kontrola, o której mówi ww. przepis art. 84b ust. 3 Prawa budowlanego jest przeprowadzana na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (art. 84b ust. 4 P.b.).

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r., przeprowadzenie takiej kontroli ma na celu: ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do ich usunięcia.

Zgodnie z art. 4 ww. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. kontrolę taką przeprowadza się pod względem: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Stosownie zaś do art. 11 tejże ustawy: kontrola jednostki dokonywana jest w trybie zwykłym lub uproszczonym. Przeprowadzenie kontroli w trybie zwykłym poprzedza opracowanie programu kontroli (art. 14 ust. 1 tejże ustawy), który winien określać m.in. zakres kontroli, tj. jej przedmiot i okres objęty kontrolą (art. 14 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy) oraz zagadnienia wymagające oceny (art. 14 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy). Natomiast kontrolę w trybie uproszczonym, przeprowadzić można w przypadkach uzasadnionych charakterem sprawy lub pilnością przeprowadzenia czynności (art. 51 ust. 1 tejże ustawy). Może być także ona zarządzona w razie potrzeby:

sporządzenia informacji dla kierownika jednostki kontrolującej;

sprawdzenia informacji zawartych w skargach i wnioskach;

dokonania analizy dokumentów otrzymanych z jednostek kontrolowanych.

Organ uwypuklił, że cytowane przepisy ww. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, jak również przepisy ustawy Prawo budowlane, nie zawierają podstawy do wszczęcia kontroli danej jednostki (organu administracji architektoniczno-budowlanej) na żądanie indywidualnego podmiotu (np. osoby fizycznej), pozostającej poza strukturą administracji, choćby nawet posiadającej interes w rozstrzygnięciu sprawy załatwianej przez organ kontrolowany. Wniosek takiego podmiotu, wobec braku stosownego umocowania prawnego, nie jest wiążący dla organu kontrolującego, co oznacza, że nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego w takiej sprawie.

Powyższe stanowisko jest w pełni zgodne z jednolitym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w tym zakresie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1370/18). Ponadto Organ podkreślił, że żadna z kompetencji wskazanych w art. 84b P.b. (na który powołuje się PINB w K. w swoim rozstrzygnięciu) nie została przyznana powiatowym inspektorom nadzoru budowlanego, a zatem i PINB w K..

Jednocześnie - jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2235/15) organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych nie posiadają uprawnienia do uchylania bądź stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane. A nadto, że zgodnie z treścią art. 84b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w ramach kompetencji kontrolnych, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Wskazany przepis określa zarazem (...) związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego a weryfikacją w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają zarazem uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno- budowlanej (...) dopóki istnieje w obiegu prawnym ostateczne pozwolenie obejmujące wykonane roboty budowlane, tak długo organy nadzoru nie mają podstaw prawnych, aby prowadzić postępowanie naprawcze.

Organ odwoławczy przypomniał, że w sprawie Skarżący zwrócili się pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie decyzji nakazania rozbiórki lub przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego przy ul. [...] (...) na podstawie art.48 ust. 1 P.b. Zgodnie zaś z przywołanym w ww. wniosku przepisem art. 48 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wskazana powyżej procedura, jak podkreślił Organ, dotyczy zatem wyłącznie sytuacji, w której inwestor wzniósł obiekt budowlany bez uzyskania pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja natomiast nie występuje, bowiem inwestor uzyskał na wykonanie robót budowlanych stosowną decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z przywołanego uprzednio pisma Starosty Powiatu K. z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Wykonane w ramach tych robót rozbudowa i nadbudowa obiektu zostały przy tym przyjęte do użytkowania przez PINB w K., co oznacza, że Organ ten nie podzielił w tym zakresie wątpliwości Skarżących.

Organ uwypuklił, że w sprawie nie jest zatem możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów art. 48 P.b., a w tym również wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, o której mowa w ust. 1 pkt 1 tego artykułu.

W aktualnym stanie sprawy nie jest również możliwe wydanie żądanej przez Skarżących alternatywnie decyzji odpowiadającej brzmieniu rozstrzygnięciu wydawanemu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. - tj. nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zdaniem Organu żądanie takie ponadto, w świetle podnoszonych przez Skarżących argumentów, byłoby w ogóle prawnie niemożliwe do wydania. Decyzję taką można by wydać wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonanych na wciąż istniejącym obiekcie. Tymczasem, jak podnoszą Skarżący, pierwotny obiekt budowlany został rozebrany, a w jego miejscu powstał nowy budynek. Nie jest możliwe przywrócenie do stanu poprzedniego obiektu, który już nie istnieje, a w jego miejscu wybudowany został nowy, inny, obiekt budowlany.

Organ wskazał także, że w tej sprawie na szczególną uwagę zasługuje okoliczność wydania przez PINB w K. decyzji z dnia [...].07.2010 r., znak: [...], udzielającej - pozwolenia na użytkowanie budynku wolnostojącego "D" [...] przy ul. [...] w K., po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania. Podkreślił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, dopóty niemożliwym jest przeprowadzenie przez PINB w K. w stosunku do ww. budynku nie tylko postępowania zmierzającego do wydania jednej z żądanych przez Skarżących decyzji (art. 48 ust. 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.), ale w ogóle przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, stąd w ocenie Organu niniejsze postępowanie, wywołane podaniem Skarżących z dnia [...] kwietnia 2019 r. należy uznać za bezprzedmiotowe a Organ I instancji postąpił zasadnie. Wskazał, że wydanie przez PINB w K. zaskarżonej decyzji stanowi konsekwencję wydania przez WSA w Szczecinie wyroku z dnia 7 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 292/20).

Rozstrzygając uprzednio niniejszą sprawę WINB w S. przyznał, za PINB w K., że przyczyną uniemożliwiającą tak wydanie żądanej decyzji, jak i w ogóle prowadzenie jakiegokolwiek postępowania legalizacyjnego, jest fakt obowiązywania, wydanej przez PINB w K., decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie, wobec faktu, że ww. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydał ten sam Organ, od którego Skarżący żądają wydania nakazu rozbiórki, WINB w S. uznał, że powyższa okoliczność jest temu Organowi znana z urzędu, a zatem może zostać rozstrzygnięta już na etapie odmowy wszczęcia postępowania - na podstawie art. 61a K.p.a. WSA w Szczecinie nie podzielił w swoim wyroku tego zdania i dlatego też PINB w K. wydał skarżoną decyzję o umorzeniu swojego postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Odrębną kwestią, od niniejszego, bezprzedmiotowego, postępowania, na którą zwrócił uwagę Organ odwoławczy, jest podnoszona przez Skarżących okoliczność całkowitego zburzenia budynku i wybudowania nowego od podstaw, o zupełnie innej - większej, powierzchni zabudowy. Organ zauważył, że na fotografiach dołączonych przez Skarżących widać, że w miejscu rozpatrywanego budynku - zamiast tego budynku - istnieje wykop szerokoprzestrzenny. Fotografie te zatem zdają się co najmniej uprawdopodobniać całkowitą rozbiórkę dawnego budynku i budowę w tym miejscu nowego. Taka zaś inwestycja, jak wskazał Organ, wykracza poza ramy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku. Brak jest bowiem tożsamości obu obiektów budowlanych, tj. obiektu rozebranego - który przestał istnieć - z obiektem nowo wybudowanym, czyli innym już obiektem.

Ujawnienie takiej okoliczności stanowić powinno dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podstawę do obligatoryjnego wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...].07.2010 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku wolnostojącego "D" [...] przy ul. [...] w K., po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania, w dalszej zaś kolejności ewentualnego postępowania w sprawie budowy (odbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 P.b. i dalsze).

Jeżeli PINB w K. nie wznowił dotychczas w tej sprawie swojego ww. postępowania, powinien, zdaniem Organu odwoławczego to zrobić niezwłocznie po otrzymaniu niniejszej decyzji.

Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy wskazał Organowi powiatowemu, że z księgi wieczystej nr KO [...], prowadzonej dla działek nr [...] i [...] dla budynków nr [...] przy ul. [...] wynika, że w budynkach tych wyodrębnione zostało 51 lokali.

Organ wskazał, że poszczególni członkowie wspólnot mieszkaniowych uprawnieni są do podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących ich lokali, zaś w przypadku części wspólnych nieruchomości - tylko gdy wykażą swój indywidualny interes prawny, co wynika, z art. 28 K.p.a., Gdy postępowanie administracyjne dotyczy w szczególności lokalu mieszkalnego, stroną takiego postępowania będzie właściciel tego lokalu, którego interes prawny będzie wynikał z przysługującego mu prawa własności; w przypadku zaś gdy postępowanie dotyczy budynku usytuowanego na działce wchodzącej w skład nieruchomości, obejmującej także wchodzące w skład tej nieruchomości lokale, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową - w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa tej nieruchomości, zaś poszczególni członkowie tej wspólnoty będą stronami w takim postępowaniu tylko, gdy ustalony zostanie ich indywidualny interes prawny. Przy czym - na co Organ odwoławczy wskazał Organowi powiatowemu - to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia stron postępowania, a więc ustalenia ogółu podmiotów mających interes prawny w sprawie. Tylko w szczególnych przypadkach, gdy np. w ocenie organu podmiotowi, który domaga się udziału w postępowaniu, przymiot strony nie przysługuje, może on wezwać ten podmiot do wykazania w sprawie swojego indywidualnego interesu prawnego.

Z powyższego zdaniem Organu wynika, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w K. ze względu na nieprawidłową reprezentację Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] i [...] (działki nr nr [...] i [...]) w K., jako strony niniejszego postępowania, bowiem dotychczas w sprawie uczestniczyli wszyscy członkowie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, zamiast samej tej Wspólnoty, właściwie reprezentowanej (tj. reprezentowanej zgodnie z ww. przepisami art. art. 18-20 ustawy o własności lokali); w szczególności zaskarżona decyzja nie została doręczona tej Wspólnocie, lecz poszczególnym jej członkom.

Organ wskazał, iż także w ww. księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości podano, że "zarząd wspólną nieruchomością będą wykonywać współwłaściciele łącznie - osobiście lub poprzez pełnomocników zgodnie z treścią art. 18-33 ustawy o własności lokali".

W tym miejscu Organ zaznaczył, iż niniejsza decyzja organu odwoławczego zostaje doręczona wszystkim dotychczasowym uczestnikom postępowania, gdyż uprawnieni są do otrzymania decyzji objaśniającej im stanowisko organu wyższego stopnia, zgodnie z którym - o ile nie zostanie ustalony ich indywidualny interes prawny - nie będą już osobiście uczestniczyć w niniejszym postępowaniu, lecz reprezentowani będą przez Wspólnotę Mieszkaniową, którą tworzą.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB w K. uzasadnione jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), zgodnie z którą, każdej ze stron postępowania przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji. Zatem utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez tut. organ i doręczenie jej ww. Wspólnocie Mieszkaniowej, pozbawiłoby tę Wspólnotę Mieszkaniową możliwości odwołania się od decyzji wydanej przez PINB w K..

Organ wskazał również Organowi I stopnia, że z powyższego wynika także, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu nie przysługuje Skarżącym, chyba że ustalony zostanie ich indywidualny interes prawny w sprawie. Ponieważ zaś niniejsze postępowanie wszczęte zostało wspomnianym na wstępie podaniem Skarżących, także z tego względu - tj. ze względu na to, że postępowanie wszczęte zostało podaniem, które, jak się okazało, nie zostało wniesione przez strony postępowania - należy je umorzyć.

Podsumowując Organ wskazał że rozpatrując ponownie sprawę, PINB w K. ustali sposób reprezentowania ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, zawiadomi jej reprezentanta.

6. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W uzasadnieniu wskazali, że nie zgadzają się z decyzją, ponieważ jej uzasadnienie opierało się "tylko i wyłącznie na kwestii bycia stroną wnioskujących, sforowanie chybionego poglądu, iż na chwilę obecną stroną postępowania jest również Wspólnota Lokalowa [...] w K.", która w ocenie Skarżących "została rzekomo pozbawiona możliwości odwołania się od decyzji wydanej przez PINB w K. (błędnie nazywana przez ZWINB jako Wspólnota Mieszkaniowa bez dokładnej nazwy i adresu)" oraz błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego. Skarżący podnieśli naruszenie art. 7, art. 11, art. 15, art. 61, art. 77, art. 107 § 3, art. 136, art. 156 K.p.a. oraz w szczególności art. 28, art. 48, art. 49 P.b.

W bardzo szerokim uzasadnieniu szczegółowo odnieśli się do zakwestionowanego przez Organ przymiotu strony Skarżących i uzasadniali swoje prawo do bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 P.b.), m.in. walką o swoje prawa w kwestii bezprawnie zagarniętej (również Skarżącym) nieruchomości. Podnieśli, że bezprawne wybudowanie nowego budynku doprowadziło do utraty przypadającej wnioskodawcom wartości gruntu dziesięciokrotnie, pomniejszyło udziały wnioskodawców oraz przyczyniło się do utraty wartości przychodów, powodując szkodę

Skarżący zaznaczyli, że na moment rozpatrywania nowej sprawy administracyjnej wspólnota nie może mieć przymiotu strony, gdyż taki mają Skarżący – bowiem to Organ I instancji uznał ich za strony. Zdaniem Skarżących stroną w postępowaniu muszą być Skarżący, z tytułu przysługującego im prawa własności.

Dodatkowo odnieśli się do Wspólnoty jako strony postępowania. Zdaniem Skarżących pogląd Organu w tej kwestii jest chybiony, ponieważ wspólnota reprezentowana przez zarządcę jest uprawiona do wykonywania czynności zwykłego zarządu a do czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca pełnomocnictwa zarządcy do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Czynności związane z pozwoleniem na budowę, w ocenie Skarżących, stanowią z pewnością czynności przekraczające zwykły zarząd. Skarżący wskazali, że Wspólnota Lokalowa [...] umowy w formie aktu notarialnego o sposobie zarządu nieruchomością wspólną nie sporządziła, więc zarząd nie ma umocowania do reprezentowania wspólnoty w czynnościach przekraczających zwykły zarząd, bez stosownej uchwały wspólnoty.

Skarżący odnieśli się do sprzeczności w wypowiedziach organu odwoławczego wskazując na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania.

Końcowo podnieśli, że dokonywane bezprawne zabory części wspólnych nieruchomości były dokonywane przez wszystkich członków wspólnoty, jedynie bez osób Skarżących w sprawie. Zaś ustanowiony przez Sąd zarządca przymusowy stoi po stronie osób nielegalnie dokonujących zaboru części wspólnych, próbując zalegalizować bezprawne zabory i budowy.

8. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

9. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., doprowadzając do uznania, że sprzeciw nie miał uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Zgodnie z art. 151a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

W judykaturze przyjmuje się także, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17; ten i inne przytaczane wyroki dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – jest przeprowadzana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3139/20).

Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a.,

w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18).

10. W postępowaniu administracyjnym przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15).

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

11. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Organ odwoławczy jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej wskazał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w K. ze względu na nieprawidłową reprezentację Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] i [...] (działki nr nr [...] i [...]) w K., jako strony niniejszego postępowania, bowiem dotychczas w sprawie uczestniczyli wszyscy członkowie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, zamiast samej tej Wspólnoty, właściwie reprezentowanej (tj. reprezentowanej zgodnie z ww. przepisami art. art. 18-20 ustawy o własności lokali); w szczególności zaskarżona decyzja nie została doręczona tej Wspólnocie, lecz poszczególnym jej członkom.

Wyjaśniając ramy prawne sprawy wskazać trzeba, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) stanowi, że ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, zaś zgodnie z art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z przepisów art. 18-20 ustawy, które regulują sposób reprezentowania wspólnot mieszkaniowych jednoznacznie wynika, iż wspólnoty mieszkaniowe nie są reprezentowane przez poszczególnych członków tych wspólnot, lecz zawsze reprezentowane są przez przedstawicieli, ustanowionych zgodnie z tymi przepisami, którymi są osoby fizyczne lub prawne. Poszczególni członkowie wspólnot mieszkaniowych uprawnieni są do podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących ich lokali, zaś w przypadku części wspólnych nieruchomości - tylko gdy wykażą swój indywidualny interes prawny, co wynika, z art. 28 K.p.a., który stanowi, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"; przy czym interes prawny strony wywodzić należy z przysługującego jej prawa, na podstawie którego może ona żądać czynności od organu administracji publicznej lub które to prawo przysługuje jej wobec przedmiotu postępowania administracyjnego.

Zatem, w przypadku, gdy postępowanie administracyjne dotyczy w szczególności lokalu mieszkalnego, stroną takiego postępowania będzie właściciel tego lokalu, którego interes prawny będzie wynikał z przysługującego mu prawa własności; w przypadku zaś gdy postępowanie dotyczy budynku usytuowanego na działce wchodzącej w skład nieruchomości, obejmującej także wchodzące w skład tej nieruchomości lokale, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową - w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku, stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa tej nieruchomości, zaś poszczególni członkowie tej wspólnoty będą stronami w takim postępowaniu tylko, gdy ustalony zostanie ich indywidualny interes prawny. Przy czym - na co prawidłowo Organ odwoławczy wskazał Organowi powiatowemu - to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia stron postępowania, a więc ustalenia ogółu podmiotów mających interes prawny w sprawie. Tylko w szczególnych przypadkach, gdy np. w ocenie organu podmiotowi, który domaga się udziału w postępowaniu, przymiot strony nie przysługuje, może on wezwać ten podmiot do wykazania w sprawie swojego indywidualnego interesu prawnego.

12. W tym miejscu Sąd zauważa, że art. 136 K.p.a. uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do zastępowania organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, a takimi bez wątpienia jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Dla zastosowania art. 136 K.p.a. konieczne jest uprzednie uznanie, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) a w tej sprawie to właśnie naruszenie zasady dwuinstancyjności wskazał Organ odwoławczy.

Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że prawidłowo Organ odwoławczy uchylił decyzję Organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w K. ze względu na nieprawidłową reprezentację Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] i [...] (działki nr nr [...] i [...]) w K., jako strony prowadzonego postępowania, gdyż z akt sprawy wynika, że dotychczas w sprawie uczestniczyli wszyscy członkowie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, zamiast samej tej Wspólnoty, właściwie reprezentowanej (tj. reprezentowanej zgodnie z ww. przepisami art. art. 18-20 ustawy o własności lokali); w szczególności zaskarżona decyzja nie została doręczona tej Wspólnocie, lecz poszczególnym jej członkom.

W tym miejscu Sąd zauważa, że wyjaśnienia Skarżących zawarte w sprzeciwie nie zastępują ustaleń Organu w zakresie prawidłowego określenia stron prowadzonego postępowania.

13. Sąd podkreśla także, że doręczenie Skarżącym decyzji nie oznacza uznania ich za stronę. Prawidłowo uznał Organ odwoławczy, że dotychczasowi uczestnicy postępowania uprawnieni są do otrzymania decyzji objaśniającej im stanowisko organu wyższego stopnia, zgodnie z którym - o ile nie zostanie ustalony ich indywidualny interes prawny - nie będą już osobiście uczestniczyć w niniejszym postępowaniu, lecz reprezentowani będą przez wspólnotę mieszkaniową, którą tworzą. Od interesu prawnego natomiast odróżnić wyraźnie należy interes faktyczny, na który powołują się Skarżący (jak np. utrata wartości ich udziałów); ten z kolei nie stanowi o przymiocie bycia stroną w postępowaniu.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB w K. uzasadnione było naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą, każdej ze stron postępowania przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji. Słusznie zatem uznał Organ odwoławczy, że utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji i doręczenie jej ww. wspólnocie mieszkaniowej, pozbawiłoby tę wspólnotę możliwości odwołania się od decyzji wydanej przez Organ I instancji.

14. Podsumowując stwierdzić należy także, że zarzuty sprzeciwu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zastrzeżenia podniesione przez Organ odwoławczy względem decyzji Organu I instancji niewątpliwie świadczą o konieczności ponowienia postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.