Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2542/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 224/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. IV SA/Po 224/17, po rozpoznaniu skargi D. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji P. I. N. B. dla M. P. z [...] kwietnia 2016 r. nakazującej D. P. rozbiórkę części altany znajdującej się na terenie [...] w P. (działka ogrodowa nr [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję .

Z akt administracyjnych wynikało, że podczas oględzin dokonanych [...] marca 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] na terenie [...] w P. znajduje się budynek parterowy o konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym krytym papą. D. P. oświadczył, że posiada działkę od 2002 r., a w dacie zakupu, znajdowała się na niej altana murowana o powierzchni ok. 17 m2.

W latach 2002–2003 D. P. dokonał rozbudowa altany. Inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonanie rozbudowy, ani nie dokonał zgłoszenia robót.

Przedmiotowy budynek posiada dwa pokoje mieszkalne, przedpokój, kuchnię, łazienkę. Wyposażony jest w instalację elektryczną i wodną. Ścieki odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego znajdującego się na terenie działki.

Kolejną kontrolę organ nadzoru budowalnego przeprowadził [...] kwietnia 2009 r., podczas której sporządzono szkic, na którym oznaczono części pierwotnego budynku oraz części rozbudowane.

Postanowieniem z [...] maja 2010 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbudowy altany oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację obiektu.

W dniu [...] stycznia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę i ustalił, że od czasu kontroli w 2009 r. wykonane zostały roboty wykończeniowe, w tym ocieplenie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – nakazał D. P. rozbiórkę części altany znajdującej się na terenie [...] w P. (działka ogrodowa nr [...]) stosownie do zakresu wynikającego z załącznika do decyzji.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że skarżący w latach 2002–2003 rozbudował altanę działkową. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowalne można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.

W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 443), jednak na mocy jej art. 6 ust. 1 zastosowanie w tej sprawie miały przepisy dotychczasowe.

Altana działkowa przed rozbudową miała powierzchnię zabudowy ok. 17 m2, a po jej wykonaniu 82,94 m2.

Analizując przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w dacie wszczęcia postępowania), nie wymagał pozwolenia na budowę na wykonanie altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Na wykonanie tego rodzaju obiektu nie było wymagane również dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

Po zmianie przepisów, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40; w skrócie "u.r.o.d.") nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Na wykonanie tego rodzaju obiektów nie było wymagane również dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

Kolejne zmiany wprowadzono ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 528) – nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę na wykonanie altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. wolno stojącego budynku rekreacyjno-wypoczynkowego lub innego obiektu budowlanego spełniającego taką funkcję, położonego na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2 (art. 2 pkt 9a u.r.o.d.), jak również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pr. bud.).

W kontekście tych przepisów przedmiotowa rozbudowa, w wyniku której powstała altana o powierzchni 82,94 m2, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast bez pozwolenia na budowę możliwe było wybudowanie altany działkowej o powierzchni do 35 m2 oraz tarasu do 12 m2.

Organ powiatowy zastosował procedurę z art. 48 Prawa budowlanego i podjął próbę legalizacji altany. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, dlatego nakazano rozbiórkę części altany.

Rozbiórka spowoduje, iż powierzchnia altany nie będzie przekraczać 35 m2, a powierzchnia tarasu nie przekroczy 12 m2. Zdaniem organu II instancji, organ powiatowy wskazał przesłanki, którymi kierował się przy określeniu części obiektu przeznaczonej do rozbiórki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając wyrok uchylający decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazał, że wykonane roboty stanowiły "rozbudowę" obiektu budowlanego – rozumianą jako jedną z postaci "budowy" z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ich wyniku doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy.

Rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnych zasadach (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Nie miał w tym przypadku zastosowania wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

W tej sprawie słusznie zastosowano procedurę z art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor nie przedłożył jednak dokumentów, do których był zobligowany, tym samym nakazano rozbiórkę części altany.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę – ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) – nie wymaga budowa m.in. altan działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, z późn. zm.). Pod tym pojęciem rozumie się "wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2" (art. 2 pkt 9a u.r.o.d.).

Wobec powyższego nakazem rozbiórki należało objąć część altany o powierzchni przekraczającej 35 m2 i część tarasu o powierzchni przekraczającej 12 m2.

Organ określił zakres rozbiórki wskazując części altany i tarasu podlegające rozbiórce – oznaczone w załączniku nr 1 do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po wykonaniu nakazu rozbiórki powierzchnia altany miała wynosić 32,99 m2, a powierzchnia tarasu 12 m2.

Po rozbiórce altana miała składać się z jednego pokoju, łazienki i tarasu, co zdaniem organu zapewni zachowanie jej funkcjonalności.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stwierdzenie budziło istotne wątpliwości, jako co najmniej przedwczesne, a na pewno niedostatecznie wyjaśnione.

Inwestor już w odwołaniu zarzucił, że dokonanie rozbiórki według szkicu załączonego do decyzji, spowoduje rozebranie pomieszczenia kotłowni, przez co obiekt pozbawiony zostanie wszystkich mediów, które są umieszczone w tym pomieszczeniu.

W ocenie Sądu, podniesienie w odwołaniu takiego zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego – czego organ nie uczynił.

Za ustosunkowanie się do zarzutu nie można było uznać ogólnikowego stwierdzenie, że "P. I. N. B. dla M. P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał przesłanki, którymi kierował się przy określeniu części obiektu objętej nakazem rozbiórki." Brak było w decyzji organu odwoławczego odniesienia się do funkcjonalności pozostawionej części budynku.

Wobec braku stanowiska organu odwoławczego, Sąd wskazał że nie był władny zastąpić organu w podjęciu niezbędnych rozważań i dokonaniu wymaganej oceny.

Stanowiło to naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Nie można bowiem wykluczyć, iż w okolicznościach sprawy możliwa była inna (tak samo lub mniej uciążliwa, a bardziej funkcjonalna) "konfiguracja" pomieszczeń altany odpowiednio przewidzianych oraz nieprzewidzianych do rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany został do odniesienia się do zarzutu odwołania o braku funkcjonalności pozostawionej (nieprzewidzianej do rozbiórki) części altany. W szczególności miał rozważyć, czy możliwe jest pozostawienie takiej części obiektu, która po rozbiórce byłaby bardziej funkcjonalna.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r.

Wyrokowi temu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie że organ dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do twierdzeń inwestora o braku funkcjonalności pozostawionej części altany. Przy czym skarżący kasacyjnie podnosił, że Sąd zarzucił organowi jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., choć powinien był wskazać także stosowny przepis kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższy zarzut, organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. P., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa prawnego.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki może mieć różny zakres przedmiotowy. Może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Rozbiórka w części ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W realiach sprawy, organ orzekł rozbiórkę części altany tak, aby osiągnąć wymiary zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Po rozbiórce obiekt będzie miał powierzchnię 32,99 m2.

Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczącego przymusowej rozbiórki części obiektu budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego orzeka się biorąc pod uwagę technologię konstrukcji obiektu, co w konsekwencji przełoży się na mniejszą dolegliwość w realizacji rozbiórki i na łatwiejsze dostosowanie obiektu powstałego po częściowej rozbiórce.

Przedmiotowa rozbiórka części obiektu w postaci pokoi oznaczonych numerami 2 i 6, kuchni oznaczonej nr 3, kotłowni oznaczonej nr 5 i części tarasu, musi skutkować zaburzeniem ciągłości i jednorodności mediów. Rozwiązanie tego problemu jest jednak obowiązkiem samowolnego inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepisem takim miał być art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie przez Sąd I instancji, że organ dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do twierdzeń inwestora o braku funkcjonalności pozostawionej części altany i pozbawienie obiektu wszystkich mediów.

Zarzucane Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie nie miało miejsca.

Przypomnieć należy, że nakaz rozbiórki o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, może mieć różny zakres przedmiotowy. Może dotyczyć całości lub części obiektu budowlanego. Rozbiórka w części ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W okolicznościach niniejszej sprawy, organ orzekł rozbiórkę części altany tak, aby osiągnąć wymiary zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że możliwe było objęcie nakazem rozbiórki różnych części obiektu. Zatem w tym zakresie istniała pewna dowolność organu w kształtowaniu decyzją nakazującą rozbiórkę, stosunku prawnego.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przez "słuszny interes strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne - spośród tych, które możliwe są do zastosowania w danej sytuacji faktycznej.

O tym, jakie rozstrzygnięcie jest korzystniejsze dla strony (w razie kilku potencjalnie możliwych), powinno decydować stanowisko strony, wynikające dostatecznie wyraźnie ze stanu faktycznego lub wprost wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu.

Organ określił zakres rozbiórki wskazując w załączniku do decyzji części altany i tarasu podlegające rozbiórce. Po wykonaniu nakazu rozbiórki powierzchnia altany miała wynosić 32,99 m2, a powierzchnia tarasu 12 m2.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, co do zakresu rozbiórki, organ I instancji wyjaśnił, że "optymalnym rozwiązaniem będzie pozostawienie pomieszczenia łazienki i częściowa rozbiórka tarasu z pozostawieniem jego części o długości 4,94 m przy zachowaniu jego dotychczasowej szerokości.

Po dokonaniu rozbiórki altana miała składać się z jednego pokoju, łazienki i tarasu, co zdaniem organu zapewni zachowanie jej funkcjonalności.

Tymczasem w odwołaniu inwestor podnosił, że dokonanie rozbiórki według szkicu załączonego do decyzji, spowoduje rozebranie pomieszczenia kotłowni, przez co obiekt pozbawiony zostanie wszystkich mediów, które są umieszczone w tym pomieszczeniu.

Wprawdzie inwestor nie sprecyzował bliżej zakresu rozbiórki, który w jego ocenie byłby najkorzystniejszy, tym niemniej wyraźnie wskazał na potrzebę zachowania pomieszczenia kotłowi, w której znajdują się media, co jego zdaniem zapewni funkcjonalność pozostałej po rozbiórce części.

Skoro organ dysponował pewną swobodą w kształtowaniu zakresu rozbiórki, to jej ostateczny kształt powinien uwzględnić słuszny interes inwestora. Natomiast ewentualne nieuwzględnienie stanowiska inwestora, co do zakresu rozbiórki musi wynikać z okoliczności sprawy i być należycie uzasadnione.

Słusznie zatem Sąd I instancji, wskazał że podniesienie w odwołaniu wskazanego zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego, czego organ nie uczynił.

Obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1266/15, CBOSA).

Brak ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania, uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Skoro organ II instancji nie odniósł się do istotnego zarzutu podnoszonego przez stronę, to naruszył prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.