Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 478/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 10, 80, 84  par. 1,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145  par. 1  pkt 1c i  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 14 158 (czternaście tysięcy sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. [...], dalej "zaskarżona decyzja", Minister Rozwoju, dalej "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., orzekającej w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności udziału w wysokości 3/4 części nieruchomości położonej w mieście [...], w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dalej "nieruchomość", przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na ode. ul. [...] - granica miasta", stanowiącej współwłasność A. L. i R. T., w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania oraz w pkt 3 zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania na rzecz R. T. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna:

1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie pkt 3 i orzekł o:

- zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 zaskarżonej decyzji odszkodowania, tj. w łącznej wysokości [...] zł na rzecz R. T. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji;

w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], została przeznaczona na realizację ww. inwestycji drogowej. Nieruchomość stanowiła własność R. T. - udział 3/4 części i A. L. - udział 1/4 części (księga wieczysta [...]). W dziale III ww. księgi wieczystej wpisana jest nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność przesyłu na rzecz spółki pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W sporządzonym na potrzeby ustalenia odszkodowania operacie szacunkowym zamiennym z dnia [...] stycznia 2018 r. wskazano, że wpis widniejący w dziale III księgi wieczystej nie ma wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości, ponieważ stanowi jedynie prawne usankcjonowanie obecnej na nieruchomości infrastruktury - sieci uzbrojenia technicznego terenu, która nie koliduje z funkcją nieruchomości i nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z powodu wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia wysokości odszkodowania oraz w pkt 3 zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego w punkcie 1 i 2 odszkodowania na rzecz R. T. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Odwołanie złożył Prezydent Miasta [...]. Skarżący podniósł, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo poprzez wadliwą analizę rynku.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji, powołując się na art. 12 ust. 4 pkt 2, 12 ust. 4a i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej "specustawa drogowa", ustalił wysokość odszkodowania mając na uwadze stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia, w którym następowało. Następnie z uwagi na wydanie nieruchomości w terminie o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej powiększył odszkodowania o 5% wartości.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy zamienny z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. biegły potwierdził aktualność ww. operatu.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Sąsiedztwo nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa, handlowo-usługowa, budynki warsztatowe (warsztaty samochodowe, warsztaty naprawcze, serwisy techniczne) oraz stacja paliw. Dojazd możliwy jest ul. [...] - drogą publiczną, wojewódzką, o nawierzchni asfaltowej, z oświetleniem ulicznym, bez urządzonego chodnika dla pieszych. W ul. [...] kursuje komunikacja autobusowa, przystanek znajduje się w bliskim sąsiedztwie.

Wyceniana działka zabudowana jest częścią budynku wykorzystywanego na cele mieszkalne. Nieruchomość jest ogrodzona, teren wokół budynku urządzony (zieleń przydomowa, drzewa owocowe). Ogrodzenie stalowe na słupkach stalowych i fundamencie betonowym, o wysokości ok. 2,0 m, 3 bramy wjazdowe stalowe, przesuwne, o długości: [...] m, [...] m i [...] m. Teren działki, poza niewielkim fragmentem - trawnikiem, utwardzony wylewką betonową. Przy ogrodzeniu od strony ulicy 3 tablice reklamowe w konstrukcji stalowej (wymiary: [...] m x [...] m, [...] m x [...] m, [...] m x [...] m).

Nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] lipca 2017 r., zlokalizowana była na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r., dalej "plan miejscowy" i położona w części na obszarze oznaczonym UPT6 - usługi różne z możliwością zabudowy mieszkaniowej, a w części na obszarze oznaczonym [...].

Z uwagi na fakt, że na terenie rynku lokalnego nie stwierdzono transakcji sprzedaży nieruchomości o podobnym sposobie zagospodarowania wartość przedmiotowej nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa.

Wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209 poz. 2107, ze zm.), dalej "rozporządzenie". Natomiast przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UUM 48 (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził na terenie obejmującym obszar miasta [...] dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi, w związku z tym nie było możliwe określenie relacji panujących między cenami sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi i przeznaczonych pod zabudowę usługową, a co za tym idzie - nie było możliwe stwierdzenie czy cel wywłaszczenia (pod drogę publiczną) zwiększa wartość wycenianej nieruchomości i czy w związku z tym nie byłoby zasadnym oszacowanie wartości tej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej "ugn".

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i przeprowadził analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r. Jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości z uwagi na jej położenie na terenie miasta [...] uznał jej prawobrzeżną część obejmującą dzielnice: [...] i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące, tj. [...], [...] i [...].

Do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową, których ceny zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: położenie (waga 20 %), lokalizację szczegółową (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), powierzchnię (waga 10%) i możliwości inwestycyjne (waga 30%). Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych.

Biegły opisał nieruchomość o cenie minimalnej i nieruchomość, dokonał oceny wycenianej nieruchomości oraz nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, ustalił wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i określił wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu ustalił na kwotę [...] zł.

Wartość naniesień budowlanych została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów zastąpienia, techniką wskaźnikową.

Wartość odtworzeniową składników budowlanych oszacował na kwotę [...] zł, a składników roślinnych - na kwotę [...] zł, zgodnie z metodologią opisaną na str. 12-13 operatu szacunkowego.

Ostatecznie wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oszacował na kwotę [...] zł, a Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz R. T. za udział 3/4 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na [...] zł.

Tak ustaloną kwotę odszkodowania powiększono o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

Organ uznał operat za rzetelny i mogący stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Przyjął wyjaśnienia biegłego zawarte w piśmie z [...] listopada 2018 r., z którego wynikało, że na terenie z obszaru miasta [...] nie stwierdzono dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi, które byłyby przydatne i mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia właściwej analizy, a odnotowane transakcje drogowe uznał za niemiarodajne z uwagi na znikomą liczbę oraz zbyt duże zróżnicowanie. Wskazany przez biegłego w operacie szacunkowym brak dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi, uniemożliwił określenie relacji panujących między cenami sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi i przeznaczonych pod zabudowę usługową, a co za tym idzie, w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej nie było możliwe stwierdzenie czy cel wywłaszczenia (pod drogę publiczną) zwiększa wartość wycenianej nieruchomości i czy w związku z tym nie byłoby zasadnym oszacowanie wartości tej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, a o którym mowa w art. 134 ust. 4 ugn oraz w stosunku do części nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie było możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w związku z tym prawidłowo zastosowano § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia i określono wartość rynkową nieruchomości, przyjmując dotychczasowe przeznaczenie w przypadku części przeznaczonej pod zabudowę oraz przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych w przypadku części nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. biegły ustosunkował się do transakcji nieruchomościami drogowymi wskazanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. przez Prezydenta Miasta [...], analizując kolejno każdą ze wskazanych przez ww. stronę transakcji i wyjaśnił, że żadna z tych transakcji nie spełnia warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Podsumowując swoje stanowisko biegły wskazał, że: jedynie część transakcji wskazanych przez stronę dotyczy gruntu przeznaczonego pod drogi, znaczna część transakcji dotyczy nieruchomości położonych poza rynkiem lokalnym właściwym dla wycenianej nieruchomości, transakcje dotyczą nieruchomości o zdecydowanie różnych cechach rynkowych.

Zarzuty odwołania uznano za nie zasługujące na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutu Skarżącego, że dokonana w operacie szacunkowym analiza rynku jest nierzetelna i mało miarodajna, wskazano, że biegły dla potrzeb wyceny dokonał badania łącznie 242 transakcji sprzedaży gruntów niezabudowanych na obszarze dzielnic [...], [...], [...] i [...] miasta [...] w latach 2015-2017. Jako jedną z cech rynkowych rzeczoznawca majątkowy przyjął powierzchnię działki. Tak więc zróżnicował cenę szacowanej nieruchomości w zależności od jej powierzchni, przyjmując wagę tej cechy na poziomie 10% i korygując różnice pomiędzy nieruchomościami odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Położenie względem centrum dzielnicy, tras komunikacyjnych, sąsiedztwo nieruchomości oraz możliwości inwestycyjne również zostały ujęte w cechach rynkowych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przyjętych wagach cechy. Wbrew twierdzeniem skarżącego, biegły zbadał też rynek transakcji drogowych i stwierdził, że brak jest dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi.

Błędne wskazanie w operacie szacunkowym Skarbu Państwa jako nowego właściciela szacowanej nieruchomości oraz powołanie w podstawach prawnych nieaktualnych źródeł prawa nie miały wpływu na prawidłowość określenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 6 Kpa, wyrażającym zasadę praworządności, obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania. Sam fakt powołania nieaktualnych Dzienników Ustaw, aczkolwiek wadliwy, przy jednoczesnym zastosowaniu aktualnych przepisów prawa i wydaniu w oparciu o nie prawidłowego (zgodnego z prawem) rozstrzygnięcia, nie oznacza, że doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r" znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zmienił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna.

Wobec powyższego organ II instancji uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 kpa które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy zamienny z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, poz. 65) w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną interpretację tzw. zasady korzyści w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ nie posiadały kategorii drogowej,

4. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 ust. 2 kpa poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki organu rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe naruszenia, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "Ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy ugn.

W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartość, o której stanowi wymieniony przepis jest to co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 15 ugn). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia, znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń wymienionej decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności, logiczności i przyjętych założeń.

Jak wynika z wyceny przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części na obszarze oznaczonym UPT6 – usługi różne z możliwością zabudowy mieszkaniowej a w części na obszarze oznaczonym [...]. Ponieważ na rynku lokalnym i to ograniczonej do części [...] nie odnaleziono transakcji drogowych zastosowano § 36 pkt 4 rozporządzenia. Skutkowało to brakiem możliwości ustalenia czy możliwe jest zastosowanie zasady korzyści o jakiej mowa w art.134 ust. 4 ugn. Zgodnie z nią w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tego rodzaju reguła ma zastosowanie tylko w sytuacji gdy nieruchomość w planie lub studium jest przeznaczona pod drogę w części lub w całości. A taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku.

Sposób określania wartości nieruchomości określa przede wszystkim § 36 pkt 1 rozporządzenia. Przyjmuje się że biegły ma obowiązek sięgnięcia do rynku lokalnego a następnie regionalnego i dopiero gdy na tych dwóch obszarach nie odnajdzie transakcji podobnych, co nie pozwala na zastosowanie reguły z § 36 pkt 1 rozporządzenia może przejść do § 36 pkt 4. Tymczasem biegły w opinii sięgnął wyłącznie do rynku lokalnego (teren części [...]) i uznał, że na rynku tym nie ma nieruchomości drogowych podobnych. W konsekwencji zastosował § 36 pkt 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu wykładnia literalna i systemowa tej regulacji prowadzi do wniosku, że dopiero w sytuacji gdy na rynku lokalnymi i regionalnym nie stwierdzono transakcji podobnych możliwe jest zastosowanie § 36 pkt 4 rozporządzenia tj. przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych o ile nie ma możliwości określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych. Powyższa metodologia szacowania nieruchomości znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym (por. wyroki NSA z 26 lutego 2020 r. I OSK 216/20, LEX nr 2804058, z 27 kwietnia 2020 r., I OSK 184/19). W orzeczeniach tych zwraca się uwagę na mechanizm szacowania nieruchomości drogowych wskazując, że szacując nieruchomość drogową "rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego". W omawianym przypadku sięgnięto do ograniczonego rynku lokalnego (części prawobrzeżnej [...]) natomiast nie sięgnięto ani do rynku lokalnego (powiatu ) ani tym bardziej do rynku regionalnego.

W tym miejscu należy wyjaśnić pojęcie rynku regionalnego i lokalnego.

Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy i powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ten porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy. Gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym.

Zwrócić należy w tym miejscu wagę, że przepisy rozporządzenia nie wyłączają z przyjętej metodologii wyceny nieruchomości położonych w dużych miastach, których przecież jest wiele. Oznacza to, że te same reguły należy odnieść do takich miast jak i innych, mniejszych. Oczywiście występuje w takich dużych miastach pewna specyfika jak chodzi o wartość nieruchomości (są zazwyczaj droższe) to jednak zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie ma podstaw do odmiennego traktowania nieruchomości położonych w dużych miastach od innych.

Metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Jedną z tych danych jest rynek.

Prowadzi to do wniosku, że sporządzony operat nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania a organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 § 1, 107 § 3 kpa poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego.

Wobec braku oszacowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia (drogowe) nie można przy tym ocenić czy zasada korzyści powinna w tej sprawie mieć zastosowanie.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi, że rzeczoznawca sporządza opinię pisemną w formie operatu. Taka została w niniejszej sprawie sporządzona, choć nie mogła służyć jako wiarygodny dowód w sprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zleci sporządzenie nowego operatu przez innego rzeczoznawcę wskazując na dokonaną przez sąd wykładnię prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 135 Ppsa. Sądu uchylił obie decyzje.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.) zasądzając od przegrywającego organu (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) na rzecz skarżącego 14 158 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym 10 800 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.