Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1785/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. S. P., E. P. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 702/19 w sprawie ze skargi R. P. S. P., E. P. i Z. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 23 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 702/19 oddalił skargę R. P., S. P., E. P. i Z. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. P., na podstawie umowy z [...] sierpnia 1978 r., zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), sprzedał Państwu Polskiemu – Przedsiębiorstwu Państwowemu [A] (powoływanemu dalej jako "[A]") "[B] [C]" niezabudowane działki nr [1], nr [2] i nr [3]. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. z [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy [A] "[B] [C]" w T. (§ 2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa Polskiego (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę" (§ 3 aktu notarialnego).

J. P. w piśmie z 11 grudnia 2000 r., skierowanym do Prezydenta Miasta T., wniósł o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu o którą zawarto ww. umowę z [...] sierpnia 1978 r. oraz, że nie doszło do III rozbudowy [A] "[B] [C]", a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) podlega zwrotowi.

Prezydent Miasta T. decyzją z [...] maja 2001 r. orzekł o zwrocie J. P. wywłaszczonych nieruchomości, orzekając jednocześnie o obowiązku zwrotu przez niego zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Polski Związek D. oraz Miasto T., decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T.

Wskutek skargi Polskiego Związku D. (Okręgowego Zarządu w T.) i Miasta T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 7 czerwca 2006 r. sygn. akt. II SA/Gd 964/05, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] maja 2001 r.

Ponownie rozstrzygając sprawę Starosta T. (w wyniku wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta T.) decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] odmówił spadkobiercom poprzednich właścicieli – R. P., S. P., E. P. i Z. K. zwrotu nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r., tj. III etap rozbudowy "[C]", przez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. [D] oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a [E]. Zdaniem Starosty, zieleń na opisanym terenie ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielenie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. Organ pierwszej instancji zastrzegł przy tym, że do przedmiotu niniejszego postępowania nie zależy ocena, czy i w jakim zakresie w tym przypadku zostały spełnione wszelkie wymogi ekologiczne lokalizacji inwestycji. W opinii Starosty, nie można podzielić stanowiska strony, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III Rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpoznaniu odwołania R. P., S. P., E. P. i Z. K., decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez R. P., S. P., E. P. i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 czerwca 2008 r. sygn. II SA/Bd 247/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że przy rozważaniu zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie – w umowie) cel ten powinien być interpretowany ściśle. Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia, słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z [...] sierpnia 1978 r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z [...] września 1975 r. (nr [...]), wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy [A] "[B]-[C]". Analiza całości tej decyzji, tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji. Z załącznika graficznego nr 1 do ww. decyzji wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr 2 do decyzji).

Sąd zaznaczył, że dalsza analiza decyzji z [...] września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzić może jednak do odmiennych wniosków, niż sformułowane przez Wojewodę. Zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III Rozbudowie", ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie czwartym opisanych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

1. przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

2. przedłożenia, w terminie do 30 czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia", nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia ww. dokumentów "do akceptacji" i "do zatwierdzenia", to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Sąd wskazał dalej, że prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że - jak wskazał NSA w wyroku z 28 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 735/94, stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z [...] września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., k. 129 akt adm.), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżących odnośnie do zgodności treści decyzji z [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Sąd uznał bowiem, że zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości, tj. zgodności z prawem, decyzji z [...] września 1975 r. Sąd podzielił zapatrywanie organu, że tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóki decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym, tj. dopóki w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie do ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia, włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r.

Starosta T., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji, odwołanie złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy, tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. W żadnym wypadku nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III rozbudowy, a więc inwestycja ta, a w tym i strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] września 1975 r. Ponadto, w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną, wydano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak: [...], w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B] - [C] i oczyszczalni ścieków" oraz decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B] [C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków.

Następnie organ wskazał, że inwestor 9 września 1976 r. wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi, Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] września 1976 r. wydała żądaną informację. Zdaniem organu dla przedmiotowego postępowania w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia, istotne są ustalenia dotyczące pierwotnego sposobu zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto, wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia.

Dalej organ wskazał na opinię biegłego w przedmiocie stanu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot, w świetle decyzji z [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy [A] "[B]-[C]". We wnioskach wskazanej opinii podano, że cel III rozbudowy określony w decyzji z [...] września 1975 r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych, uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, że cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy został osiągnięty, ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin".

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 423/17 uchylił decyzje organów obu instancji. Wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 10 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 247/08. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do braku związania treścią ww. wyroku na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że wyrok Trybunału stanowi wyrażenie pewnej ogólnej zasady, natomiast nie można go przekładać, tak jak to uczynił organ, wprost do niniejszej sprawy. Przede wszystkim bowiem w analizowanej sprawie w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wyraził stanowisko, że organ dokonując odmiennej od WSA w Bydgoszczy interpretacji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229 ze zm.) naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W szczególności, nowe dokumenty, które pojawiły się w toku dalszego postępowania, nie mogą dezawuować poglądu zawartego w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Gminy Miasta T. i Polskiego Związku D. – Okręg T.-W. w T., wyrokiem z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 423/17.

NSA zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 10 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 247/08 nie zmienił się stan prawny. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 nie spowodował bowiem zmiany przepisów prawa dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wyroku tym jedynie orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ i Sąd mogą odstąpić od wyrażonej oceny prawnej w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ administracyjny może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później. Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku z 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 247/08, zgromadził dodatkowe dowody. Tymi nowymi dowodami są:

– decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B]-[C] i oczyszczalni ścieków;

– decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

– pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...] adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji [B], w którym przypomina się, że w dniu 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

– opinia biegłego W. T.

Wyżej wskazane dowody, nieznane Sądowi wydającemu wyrok z 10 czerwca 2008 r., niewątpliwie wskazują na zmianę stanu faktycznego sprawy, co prowadzi do wniosku, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki nie dokonał bowiem oceny, czy dołączone do akt przez organ, wyżej wskazane decyzje, pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

NSA stwierdził, że w wyroku z 10 czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to terminy prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także, jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r.

Jak podkreślił NSA, podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś zasadniczym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe (instrukcyjne) są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu).

Zdaniem NSA zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. W decyzji z [...] września 1975 r. nie określono bowiem, że upływ terminów, określonych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wystąpienie skutków wskazanych wyżej. Tak też terminy te były traktowane przez strony, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...]. Dlatego kategorycznie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja z [...] września 1975 r. wygasła jest nieprawidłowe. Konsekwencją powyższej oceny jest konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wyżej opisanych dokumentów, przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.

NSA zauważył ponadto, że w zaskarżonym wyroku wskazano, że w aktach sprawy brak załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy [F] przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu, zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr 1 do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji, co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że przedmiotem sporu jest ustalenie, czy działki wymienione w umowie z [...] sierpnia 1978 r., zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia w niej wskazany, przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej w wyroku NSA z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18. W związku z wyrokiem TK nie doszło do zmiany stanu prawnego, lecz wskutek zgromadzenia dodatkowych dowodów, nieznanych Sądowi wydającemu wyrok z 10 czerwca 2008 r., konieczna jest ponowna ocena stanu faktycznego sprawy.

Uznając, że sporne działki zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w zaistniałych warunkach spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie strony zawarły umowę, stąd ona stanowi przedmiot analizy. Rolą sądu nie jest jednak ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli.

Sąd uznał, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, jakiemu celowi miało służyć pozbawienie prawa własności wywłaszczanej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, podstawą do pozbawienia prawa własności była umowa z [...] sierpnia 1978 r., w której powołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie tej zaznaczono również, że okazano decyzję z [...] września 1975 r. Z decyzji tej dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy wynika, że inwestor powinien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do 31 grudnia 1975 r., a do 30 czerwca 1976 r. - do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Nie określono jednak w umowie, jakie skutki spowoduje naruszenie tych terminów. Wskazane dokumenty mogły jednak określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zagospodarowana). W toku prowadzonego postępowania problemem okazał się jednak termin wykonania zapisów decyzji z [...] września 1975 r. w odniesieniu do wymienionych dokumentów. Niewątpliwie ustalone terminy minęły, ale nie wywołały one oczekiwanych przez skarżących skutków. Do stycznia 1976 r. nie został złożony do akceptacji plan zagospodarowania strefy ochronnej, co wynika wprost z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...], adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "[B]", przypominającego o upływie terminu (31 grudnia 1975 r.), wynikającego z decyzji z [...] września 1975 r. (zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy [A] "[B]-[C]") o konieczności akceptacji koncepcji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

NSA w wyroku z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18 przesądził, że terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. w pkt 4 warunków realizacji inwestycji mają charakter instrukcyjny i nie doszło do wygaśnięcia decyzji z [...] września 1975 r., a tym samym nie można uznać a priori, że mamy do czynienia ze stanem równoznacznym ze zbędnością nieruchomości na cel określony w akcie o wywłaszczeniu. NSA zaznaczył jednocześnie, że w umowie sprzedaży z [...] sierpnia 1978 r. konkretnie określono cel wywłaszczenia. W decyzji z [...] września 1975 r. nie określono natomiast, że upływ terminów, wymienionych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wygaśnięcie decyzji i wystąpienie skutków w postaci zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tak też terminy te były traktowane przez strony, co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...]. Jak podkreślił jednak NSA, w piśmie tym wskazuje się także m.in., że opóźnienie w dostarczeniu do akceptacji powyższych dokumentów spowoduje przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno-ekonomicznych, co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy. To wskazuje, że określone terminy nie wywołały skutku w postaci wygaśnięcia decyzji. Zauważono, że przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowlane obiekty do użytkowania. Wskazano także, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac związanych z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej. Tym samym fakt, że nie została do 31 grudnia 1975 r. przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do 30 czerwca 1976 r,. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej, nie oznacza, że doszło do zniweczenia określenia celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaznaczył, że w tym kontekście należy więc ocenić skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. W konsekwencji, konieczne stało się uwzględnienie opisanych przez NSA czterech dokumentów, przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r. NSA w szczególności zwrócił uwagę na konieczność oceny następujących dokumentów:

– decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B]-[C] i oczyszczalni ścieków;

– decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

– pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "[B]", w którym przypomina się, że w dniu 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

– opinii biegłego W. T.

WSA w Bydgoszczy wskazał, że na spornym terenie obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzony zarządzeniem Nr [...] Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] marca 1975 r. i na tym terenie w części obejmującej strefę ochronną znajdowały się działki poprzednika prawnego skarżących.

Fakt realizacji strefy ochronnej wynika z szeregu dokumentów m.in. treści decyzji z [...] maja 1976 r. Nr [...] dotyczącej zagospodarowania strefy ochronnej. Decyzja ta odnosi się do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. Zatem, można ją potraktować jako spełnienie warunku przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.

Jednocześnie, z treści informacji o terenie z [...] września 1976 r. (w związku z wnioskiem inwestora o lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych) wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe i jest zgodny z ogólnym planem na cele lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody z [...] marca 1975 r. Także w zał. nr 2 do informacji o terenie z [...] września 1976 r. zaznaczono, że zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej [C], teren przeznaczony jest pod pracownicze ogrody działkowe. Oznacza to, w ocenie Sądu, brak sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia, a sposobem zagospodarowania spornego terenu, gdyż w ramach III rozbudowy przewidziano strefę ochronną, a ta zgodnie z aktem planistycznym miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej.

Sąd Wojewódzki w poprzednim wyroku prezentował pogląd, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, gdyż Skarb Państwa nie posiadał w tym okresie prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że nie podziela tego stanowiska, gdyż do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie było konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością i nie chodzi o spełnienie warunków na dzień zapytania, lecz o możliwość realizacji w ramach III rozbudowy ogrodów działkowych w strefie ochronnej. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy badać fakt realizacji celu wywłaszczenia, a nie prawo do określenia tego celu.

Dla realizacji celu wywłaszczenia w poprzednim porządku prawnym nie było ograniczenia czasowego a nawet obecna regulacja zakłada możliwość realizacji celu wywłaszczenia w określonej perspektywie czasowej. Zatem, zarzut braku faktycznej możliwości realizacji celu na dzień podpisania umowy nie przesądza o ocenie, czy możliwe było wywłaszczenie z tego powodu zwłaszcza, że w postępowaniu o zwrot nie należy oceniać czy istniała możliwość wywłaszczenia a tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Z pisma z 27 września 1977 r. wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej, podkreślając równocześnie, że należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie, dążąc do maksymalnego nasycenia zielenią o działaniu ochronnym terenów zakładów od strony wschodniej. Taka treść decyzji nie świadczy o bezwzględnej przeszkodzie do zagospodarowania terenu ochronnego ogrodami działkowymi.

Decyzją z [...] września 1977 r. zatwierdzono ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków. Jednocześnie zobowiązano inwestora do terminowego i równoległego z procesem realizacji III rozbudowy zakładów, przeprowadzenia procesu związanego z wykupem terenów objętych zasięgiem strefy ochronnej oraz realizacji robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Z uzasadnienia decyzji wynika przekonanie, że pełne zagospodarowanie strefy ochronnej wytworzy skuteczną ochronę dzielnicy [F] przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu. Realizacja strefy ochronnej była więc nierozerwalnie związana z III rozbudową [A] "[B]-[C]". Nie jest natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości badanie, czy strefa ochronna spełniła walor skutecznej ochrony dzielnicy [F] przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu. Istotne jest bowiem ustalenie, czy została zrealizowana ta strefa w związku z III rozbudową [A] "[B]-[C]".

Do faktu fizycznej rozbudowy w ramach III rozbudowy [A] "[B]-[C]" nawiązuje udzielenie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1976 r. dotyczącego budowy magazynu [...]. Potwierdza to realizację III rozbudowy [A] "[B]-[C]" a tym samym świadczy o realizacji w jej ramach strefy ochronnej. Należy przy tym zaznaczyć, że poza przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie legalności innych obiektów powstałych w ramach III rozbudowy.

Potwierdzeniem realizacji III rozbudowy, jako elementu ściśle związanego z realizacją strefy ochronnej a także terminu wpływającego na ocenę zasadności wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mogą być ustalenia zawarte w wyroku NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2182/11, w którym nie zakwestionowano ustalenia WSA w Warszawie z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 866/11, że trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej, został zrealizowany już w latach 1976 – 1983. Wykonano wówczas 95% zaplanowanych zadań, budując m.in. wszystkie obiekty służące produkcji, a pomijając jedynie pomocnicze bądź takie, które dało się połączyć z innymi w ramach procesu technologicznego. Wykaz budowli mających zostać w ramach tej inwestycji zrealizowanych zawarty jest w załączniku graficznym do decyzji z [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego III zabudowy [A] [B] - [C] w T.. Jak podał Sąd, potwierdza tę okoliczność także następca prawny przedsiębiorstwa ([C] S.A.). Wybudowane wówczas obiekty istnieją do chwili obecnej. Skoro więc inwestycja ta została faktycznie zrealizowana, to zdaniem Sądu, zgodnie z ówczesnymi decyzjami należało dla niej urządzić strefę ochronną.

Nie budzi wątpliwości, że działki skarżących znajdowały się w granicach planowanej strefy ochronnej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych i sporne nieruchomości nie stały się na ten cel zbędne.

Dodatkowo, z decyzji z [...] czerwca 1977 r. (k. 219 akt adm.) wynika, że zgodnie z planem ogólnym Miasta T., zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr [...] z [...] marca 1975 r., zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [D]. Decyzją z [...] września 1977 r. udzielono pozwolenia na ogrodzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta odwołuje się do opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzonego zarządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr [...] z [...] marca 1975 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna.

Umowa zbycia nieruchomości z [...] sierpnia 1978 r. określała jako cel wywłaszczenia III rozbudowę, a okazana decyzja zawierała odwołanie się do koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.

Niewątpliwie więc w ramach strefy ochronnej miały być zorganizowane pracownicze ogrody działkowe. Taki cel określono w umowie i koresponduje on z decyzją zatwierdzającą plan zagospodarowania III rozbudowy. Zagospodarowanie wykupionych gruntów na cel pracowniczych ogrodów działkowych nastąpiło zgodnie z celem wykupu, gdyż obiekty w ramach III rozbudowy [A] "[B] [C]" miały być realizowane jednocześnie z zagospodarowaniem tzw. strefy ochronnej. Przedstawione dokumenty potwierdzają fakt III rozbudowy i towarzyszącej jej strefy ochronnej.

Także opinia eksperta W. T., potwierdza osiągnięcie celu określonego w decyzji z [...] września 1975 r. Zwraca się w niej uwagę, że plan realizacyjny w zakresie usytuowania ogródków działkowych jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy. Rozbudowa [A] spowodowała wzrost emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania strefy ochronnej.

Sąd wskazał, że w latach osiemdziesiątych zakwestionowano fakt lokalizacji ogrodów działkowych. Nie ma to jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się zasadności celu wywłaszczenia. Ocenia się tylko, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa, umowa lub inne decyzje powołane w umowie, dopóty nie ma podstaw do ich kwestionowania. Nie stanowi też przeszkody do rozpoznania sprawy podjęta przez skarżących próba wzruszenia decyzji ostatecznych przez wystąpienie z wnioskiem stwierdzenie nieważności: 1) decyzji z [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy [A] [B]-[C], 2) decyzji z [...] maja 1976 r. w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji (...) określającej warunki wykorzystania terenów strefy ochronnej i oczyszczalni ścieków oraz 3) decyzji z [...] września 1977 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Z tego powodu, Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tych postępowań.

Należy też zwrócić uwagę, że w 1984 r. wydano nową decyzję o ustanowieniu strefy ochronnej, co wiązało się z nową ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. poz. 6 ze zm.) oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia stref ochronnych (Dz. U. poz. 92).

Dopuszczono też pozostawienie istniejącej na części terenu strefy ogrodów działkowych, co pozostawało w zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi stref ochronnych, planem ogólnym Miasta T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr [...] z [...] marca 1975 r. i zatwierdzeniem realizacji planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. [D].

Analizowany teren był w granicach jednostek planistycznych o przeznaczeniu pracownicze ogrody działkowe i zieleń izolacyjna. Takie przeznaczenie obowiązywało w okresie urządzania strefy ochronnej do 27 stycznia 1986 r., tj. do uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr X/58/86 MRN w T. (Dz. Urz. Województwa T. z 1991 nr 11 poz. 71). Bezspornie, strefa ochronna była powiązana z III rozbudową, w ramach której przewidywano budowę szeregu obiektów technologicznych zakładów, magazynów i warsztatów. Jak ustalił biegły, wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu III Rozbudowy [A] "[B]- [C]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w określonym przepisami terminie, uznał, że nie wystąpiły przesłanki materialnoprawne do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. P., S. P., E. P. i Z. K., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. przez niewyczerpującą analizę dowodów, tj. decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B]-[C] i oczyszczalni ścieków; decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r. znak [...] zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków, w tym planu realizacji inwestycji objętego "załącznikami nr 1"; pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. znak [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "[B]", w którym przypomina się, że 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej, a w szczególności opinii biegłego W. T., w tym nie wyjaśniono z jakich dokumentów wynika, że w ramach III etapu rozbudowa [A] [B]-[C] miała obejmować 41 budynków, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną twierdzą, że miało to być 68 obiektów oraz nie wyjaśniono, czy realizacja pasów zieleni jedynie w 15% świadczy o realizacji celu wywłaszczenia;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 1 K.p.c. przez uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości w postaci zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B]-[C], podczas gdy nie uwzględniono analizy wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody Bydgoskiego z [...] marca 1975 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r., z których to dokumentów wynika, że nieruchomości, o których zwrot wnioskują wnoszący skargę kasacyjną, w niewielkiej części oznaczone są jako pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym jako "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki";

3. art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. przez nieustosunkowanie się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organ art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i w konsekwencji pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, zgodnie z którą zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę, a także do naruszenia przez organ § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości poprzez posadowienie na nich ogrodów działkowych było wynikiem realizacji celu wywłaszczenia – realizacji strefy ochronnej, czy cel w postaci III stopnia rozbudowy [C] nastąpił, skoro w aktach sprawy nie ma nawet jednej decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno w odniesieniu do budynków przemysłowych, jak i ewentualnych zabudowań/ogrodzenia samej strefy ochronnej oraz gdy w aktach sprawy brak jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów wznoszonych w ramach III stopnia rozbudowy [C] było ściśle powiązane z urządzaniem strefy ochronnej;

5. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167), przywoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy te naruszyły przepisy postępowania przez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd I instancji był obowiązany ocenić materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 5 lipca 2019 r.

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:

1. błędną wykładnię art. 136 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez uznanie, że skoro przedmiotowa nieruchomość jest zagospodarowana pod ogrody działkowe, to przyjąć należy, że cel wywłaszczenia w postaci urządzenia strefy ochronnej został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia powinna wynikać z ingerencji inwestora i konkretnych działań podejmowanych przez niego, w tym przypadku nasadzeń, a nie być wynikiem oddania w użytkowanie pracownikom inwestora, którzy w dowolny dla siebie sposób mogli je zagospodarować (zasadzić ziemniaki, warzywa, wybudować altanę, posadzić drzewa lub pozostawić teren niezagospodarowanym), co w związku z tym, że w zebranym przez organy administracji materiale dowodowym brak dowodów świadczących, że zadrzewienie nieruchomości jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. w odpowiednim zakresie, tym bardziej, że z wydanej w sprawie opinii M. T. wynika, iż nasadzeń dokonano jedynie w 15% strefy ochronnej (bez wskazania, gdzie konkretnie te 15% nasadzeń dokonano);

2. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. przez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, przy uwzględnieniu decyzji uszczegóławiających cel wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, iż zieleń powinna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania jako zieleni rekreacyjnej, co powinno doprowadzić Sąd pierwszej I instancji do wniosku, że urządzenie na tych nieruchomościach ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia, że cel ten nie został zrealizowany i należy się zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

3. przez niezastosowanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, pomimo przyjęcia w uchylonym wcześniej wyroku, że przepis ten na terenie strefy ochronnej zabraniał lokalizowania domów mieszkalnych, internatów, szpitali, żłobków, przedszkoli i innych obiektów przeznaczonych do stałego przebywania ludzi i nie związanych bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu, i w konsekwencji oddalił skargę, pomimo jej zasadności;

4. przez niezastosowanie § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, podczas gdy przepis ten wprost zabraniał na terenie strefy ochronnej lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych i w konsekwencji oddalił skargę, pomimo jej zasadności;

5. przez niezastosowanie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, i w konsekwencji pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, zgodnie z którą zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę, podczas gdy w aktach sprawy próżno szukać rzeczonych decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wskazana przez Sąd w uzasadnieniu wyroku decyzja z [...] stycznia 1976 r., dotycząca budowy magazynu gazów technicznych została wydana jeszcze przed wywłaszczeniem, przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego, a co nie mniej istotne odnosi, się ona jeszcze do II stopnia rozbudowy [C], nie III. Zatem, decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła, co jest równoznaczne ze zbędnością nieruchomości na cel w niej określony;

6. przez niezastosowanie art. 4 oraz art. 7 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. poz. 117), obowiązującego w dacie wywłaszczenia, który przewidywał tworzenie ogrodów działkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku "prawomocnego" planu – uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej. Plan miejscowy powinien więc wprost określać, jakie obszary przeznacza pod ogrody działkowe i niedopuszczalne było ich lokalizowanie poza terenami do tego przeznaczonymi. Ponadto powinny być to tereny "odpowiednie". Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta T. nie przewidywał na przedmiotowej nieruchomości ogrodów działkowych, lecz wskazywał: "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". Zatem, ustalenia Sądu pierwszej instancji i organów orzekających w sprawie, że celem wywłaszczenia (pod III rozbudowę [C]) miało być powstanie ogrodów działkowych, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymienionymi przepisami;

7. przez niezastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, ponieważ powinny one stanowić "obszar ziemi uprawnej, podzielony na działki, ogrodzony, wyposażony w urządzenia niezbędne do uprawy działek oraz urządzenia społeczne i sanitarne, przeznaczone do użytku (...), którego celem jest stworzenie ludziom pracy i ich rodzinom możliwości wykorzystania wolnego czasu z pożytkiem dla zdrowia oraz poprawa ich sytuacji gospodarczej drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego". Zatem, w ramach strefy ochronnej nie można było urządzać miejsca relaksu, wypoczynku, czy pozyskiwania ziemiopłodów, skoro z samej definicji strefy ochronnej wynika, że co do zasady nie mogą przebywać w niej ludzie. Dlatego też, w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła mieć na celu realizacji budowy ogrodów działkowych.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrokiem z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność uwzględnienia przez Sąd I instancji dokumentów opisanych w zarzucie I.1. skargi kasacyjnej: decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r., decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r., oraz opinii biegłego W. T. Zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy jedynie pobieżnie odnosi się do powyższych dokumentów.

W przypadku decyzji z [...] maja 1976 r. Sąd stwierdził, że z dokumentu tego wynika fakt realizacji strefy ochronnej. Jednakże w decyzji tej wskazano, że w załączniku nr 1 ustala się miejsce i warunki realizacji inwestycji. Załącznika nr 1 WSA w Bydgoszczy nie poddał żadnej analizie. Odnośnie do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków nie wskazano, co dokładnie zawierał plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C]. Sąd pominął pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. Zatem, nie wiadomo jaki wpływ na wynik sprawy miały te pisma. Do opinii biegłego W. T. Sąd I instancji odnosi się fragmentarycznie. Przede wszystkim, nie oceniono, czy opinia jest dla Sądu wiarygodna czy też nie, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną wnosili uwagi co do jej rzetelności. Przede wszystkim nie wyjaśniono na podstawie jakich dokumentów biegły stwierdził. że w ramach III etapu rozbudowy [A] [B]-[C] miała obejmować 41 budynków, gdy wnoszący skargę kasacyjną twierdzą, że miało to być 68 obiektów. Nie wyjaśniono również, czy realizacja pasów zieleni jedynie w 15% świadczy o realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, wobec powyższego nie sposób uznać, że Sąd wywiązał się ze wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu NSA. Sąd ten nie wskazał z jakiego dokładnie dokumentu miałaby wynikać dopuszczalność stworzenia w strefie ochronnej ogródków działkowych. Sąd nie wyjaśnił, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, nie można mówić o dopuszczalności urządzenia w strefie ochronnej ogrodów działkowych z pominięciem przepisów prawa materialnego regulujących powstawanie takich stref. Nawet gdyby Sąd wskazał z jakiego dokumentu w sposób niebudzący wątpliwości wynika możliwość utworzenia ogrodów działkowych, to i tak fakt ten musiałby być zweryfikowany pod kątem prawa materialnego w zakresie dopuszczalności tworzenia takich ogrodów. Zagospodarowanie stref ochronnych w tamtym czasie regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych.

Skarżący kasacyjnie odwołali się w tym zakresie do wyroku WSA w Bydgoszczy z 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 424/17, w którym wskazano, że w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa niemożliwe było tworzenie ogrodów działkowych w strefach ochronnych, ponieważ sprzeciwiałoby się to celowi tworzenia tych stref. Tej wykładni prawa Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował w wyroku z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2211/18. Nie stwierdził bowiem, że wykładnia ww. przepisów przez Sąd pierwszej instancji jest błędna ani nie dokonał własnej analizy przepisów prawa, co oznacza, że WSA w Bydgoszczy cały czas jest związany powyższą wykładnią prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd nie zawarł stanowiska odmiennego, nie wyraził go w ogóle. Sąd pierwszej instancji pominął tę kwestię co doprowadziło go do niesłusznego twierdzenia, że ogrody działkowe mogły powstać w ramach III etapu rozbudowy [A] [B]-[C]. Zatem, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, w tym z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, jak i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie uwzględnił również w swej ocenie argumentów dotyczących wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] marca 1975 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. W poprzednim wyroku ten sam Sąd przesądził, że nieruchomość o której zwrot toczy się postępowanie, w niewielkiej części oznaczona jest jako pracownicze ogrody działkowe, natomiast zdecydowana większość znajduje się na terenie oznaczonym jako "zieleń izolacyjna, zakaz zabudowy, istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki". W zaskarżonym wyroku Sąd kwestie te pomija, choć nie były one przedmiotem oceny NSA. Nadto, ww. ustalenia Sąd pierwszej instancji powinien skonfrontować z przepisami prawa, które zabraniają budowy ogródków działkowych w strefie ochronnej oraz opinią biegłego z której wynika, że zieleń izolacyjna została zrealizowana jedynie w 15%. Niestety WSA w Bydgoszczy pomija wykładnię prawa dokonaną w poprzednim swoim orzeczeniu, nie odnosi się do niej, a nadto nie poddaje analizie opinii biegłego. Sąd w poprzednim orzeczeniu stwierdził, że ogrody działkowe nie mogły być utworzone w ramach strefy ochronnej, a biegły stwierdził, że "plan realizacyjny zagospodarowania strefy przewidywał łączną powierzchnię pasów zieleni ochronnej w wielkości 65 ha, to zrealizowano 15% planowanych zadrzewień" (str. 20 opinii). Powstaje pytanie, czy w ogóle można było mówić o realizacji przedsięwzięcia. jeśli zostało ono przeprowadzone jedynie w 15% i dodatkowo bez ustalenia na terenie których działek? Przecież 15% z 65 ha to obszar poniżej 10 ha.

Skarżący kasacyjnie wskazali dalej, że bardzo istotną kwestią, którą w zaskarżonym wyroku WSA w Bydgoszczy zupełnie zmarginalizował, jest kwestia, nad którą organy obydwu instancji przeszły bez większej refleksji, czyli ustalenie występowania w sprawie okoliczności przesądzających o wygaśnięciu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Organy w niniejszej sprawie były nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 248/08 (strona 11). NSA w wyroku z 5 lipca 2019 r. nie odniósł się do oceny prawnej w tym przedmiocie, ale to nie znaczy, że WSA w Bydgoszczy został zwolniony z obowiązku przeanalizowania powyższego zagadnienia, tak szczegółowo ujętego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również, że ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych jasno wskazuje tryb, w jakim może powstać ogród działkowy. Jednak w niniejszej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani jakakolwiek uchwała miejskiej rady narodowej nie przewidywała na przedmiotowej nieruchomości lokalizacji ogrodów działkowych. Przyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa ogrodów działkowych wskazuje na ewidentne obejście przepisów ustawy o ogrodach działkowych. Tak cel nie mógł więc przyświecać wywłaszczeniu i dlatego też, cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Odmawiając zwrotu nieruchomości, organy i Sąd zaakceptowali jawne sprzeniewierzenie się przepisom prawa wskazanym w niniejszej skardze kasacyjnej. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogrody działkowe było niedopuszczalne nie tylko z uwagi na to, że nie były to tereny odpowiednie, ale i dlatego że urządzenie ogrodów działkowych nie mogło być bezpośrednim celem wywłaszczenia. Nieruchomość przejęto na potrzeby rozbudowy zakładu, jednak nie przeznaczono jej pod jego rozbudowę, czy urządzenie strefy ochronnej, a pod ogrody działkowe – miejsce relaksu i wypoczynku pracowników [C] i ich rodzin, czyniąc z terenów izolacyjnych miejsce spotkań i zabaw, nie bacząc na konsekwencje zdrowotne ich użytkowników.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Miasta T. wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie solidarnie od skarżących kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie, stosownie do przepisów art. 181 § 1 P.p.s.a. i art. 182 § 2 P.p.s.a. a contrario. W ocenie uczestnika postępowania, skarga kasacyjna podtrzymuje stanowisko prezentowane w dotychczasowym toku postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, zaznaczono, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeśli uzasadnienie wyroku WSA nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, bądź gdy brak jest uzasadnienia któregoś z rozstrzygnięć WSA, bądź gdy ujęto uzasadnienie dla rozstrzygnięcia, które nie zostało wydane (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, teza 7 do art. 141 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do wytycznych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18. Przede wszystkim Sąd wskazał, że objął analizą również: decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 .r., decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r., pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r. oraz opinię biegłego W. T. (powoływane dalej jako "Uzupełnione dokumenty"). Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jednoznacznie wskazał, że podziela stanowisko NSA w zakresie terminów, których niedochowanie zarzucają wnoszący skargę kasacyjną, to jest że były to terminy jedynie instrukcyjne. Jakiekolwiek opóźnienia w realizacji III etapu rozbudowy [A] [B]-[C] nie wywołały więc skutku w postaci wygaśnięcia jakiejkolwiek decyzji administracyjnej.

W poprzednim porządku prawnym nie było ograniczenia czasowego dla realizacji celu wywłaszczenia, a nawet obecna regulacja zakłada możliwość realizacji celu wywłaszczenia w określonej perspektywie czasowej. W postępowaniu o zwrot nie należy oceniać, czy istniała formalnoprawna możliwość wywłaszczenia, a tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przekładając powyższe na niniejsze postępowanie należy podkreślić, że przedmiotem oceny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powinno być ustalenie czy strefa ochronna spełniła walor skutecznej ochrony dzielnicy [F] od szkodliwych oddziaływań zakładu. Istotne jest tylko ustalenie, czy jego trzecia rozbudowa, w ramach której miała powstać strefa ochronna, została zrealizowana.

Przede wszystkim WSA w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku potwierdził, że analiza uzupełnionych dokumentów doprowadziła do jednoznacznego potwierdzenia faktu realizacji strefy ochronnej (np. treść ww. decyzji z [...] maja 1976 r., którą można traktować jako spełnienie warunku przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej). Z dokumentów tych wynika również, że sporny teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe, co było zgodne z zatwierdzonym w 1975 r. ogólnym planem na cele lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych. Ponadto, zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej, teren przeznaczony był też pod pracownicze ogrody działkowe. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia (rozbudowa zakładu), a sposobem zagospodarowania spornego terenu, ponieważ w ramach III rozbudowy [C] przewidziano strefę ochronną, a ta zgodnie z aktem planistycznym miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej. Powyższe wynika chociażby z załącznika do wydanej we wrześniu 1976 r. przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich informacji o terenie, czy z załącznika mapowego stanowiącego załącznik do decyzji z [...] września 1977 r.

Wnoszący skargę kasacyjną niesłusznie podnoszą też, że wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz (wydany 8 lat po sprzedaży spornych nieruchomości przez poprzedników prawnych wnoszących skargę kasacyjną) MPZP z 1986 r. przewidywały niemal w całości przeznaczenie tych terenów pod zieleń izolacyjną, a tylko w niewielkim zakresie pod ogródki działkowe. Nie należy zapominać, że określenie "zieleń izolacyjna" nie jest równoznaczne z posadzeniem lasu. Zieleń izolacyjną nasadza się w pasach terenu, co na spornym terenie zostało zrealizowane. Nawet do chwili obecnej, mimo upływu 50 lat od realizacji inwestycji, zachowały się linie wysokich drzew wzdłuż ciągów komunikacyjnych na terenie strefy.

Nie ma również znaczenia dla niniejszej sprawy to, że w jej aktach nie znajdują się pozwolenia na budowę poszczególnych obiektów realizowanych w trakcie trzeciej rozbudowy [C]. Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy przede wszystkim badać sam fakt realizacji celu wywłaszczenia, na który nie mogą mieć wpływu ewentualne formalne uchybienia. Jeśli bezsporne jest że dany obiekt został wybudowany, co było zgodne z celem wywłaszczenia, to na ustalenie realizacji tego celu nie ma wpływu brak odnalezienia w archiwum pozwolenia na budowę takiego obiektu.

W ocenie uczestnika postępowania, fakt realizacji tej inwestycji jest oczywisty. Potwierdził to chociażby biegły W. T., który w przygotowanej w tej sprawie opinii wskazał, że "cel rozbudowy określony w decyzji z dnia [...] września 1975 r. został osiągnięty". Zdaniem biegłego, w ramach III rozbudowy [C] powstały 33 z 41 planowanych obiektów. Biegły potwierdził również realizację strefy ochronnej, wskazując, że przy tej inwestycji dokonano nasadzeń ok. 20 tys. drzew i 10 tys. krzewów. Jak wskazał biegły, teren tzw. strefy ochronnej znajdował się w granicach jednostek planistycznych o przeznaczeniu M 18 ZD "pracownicze ogrody działkowe, zakaz zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem, należy wymagać od inwestorów utrzymania estetycznego wyglądu ogrodów".

Realizacja trzeciej rozbudowy [C] została też już wcześniej przesądzona w prawomocnych orzeczeniach, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 866/11. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał że "trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego to etapu przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej na terenie obejmującym m. in. nieruchomość (...) został zrealizowany już w latach 1976-1983. Wykonano wówczas 95% zaplanowanych zadań, budując m. in. wszystkie obiekty służące produkcji, a pomijając jedynie pomocnicze bądź takie, które dało się połączyć (...) Skoro więc inwestycja ta została faktycznie zrealizowana, to zdaniem Sądu, zgodnie z ówczesnymi decyzjami należało dla niej urządzić strefę ochronną, a w jej ramach przewidziany w decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia [...] listopada 1979 r. sposób zagospodarowania terenów ogródków działkowych zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy sanitarnej ‘’[B]-[C]’’, zatwierdzony decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli z dnia [...] września 1977 r. (...) cel wywłaszczenia określony w umowie z (...) został zrealizowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych i nieruchomość nie stała się na ten cel zbędna".

Pomijając treść ww. decyzji i orzeczeń, aby ustalić, że faktycznie doszło do realizacji III rozbudowy t. [A], a w jej ramach urządzenia strefy ochronnej, wystarczy spojrzeć na jakiekolwiek zdjęcie satelitarne T. Wyżej wymieniona strefa ochronna jest obecnie chyba największym obszarem zieleni (wolnym od zabudowy mieszkaniowej) w granicach miasta.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podkreślono, że wszystkie sprowadzają się do kwestionowania faktycznej realizacji III rozbudowy [C], a więc celu wywłaszczenia, a także możliwości posadowienia ogródków działkowych na terenie tzw. strefy ochronnej.

Kwestia dojścia do skutku inwestycji Skarbu Państwa polegającej na rozbudowie [A] została omówiona i wykazana powyżej. Podobnie odnośnie braku w aktach sprawy pozwoleń na budowę poszczególnych obiektów inwestycji. Wadliwy jest jednak również zarzut rzekomego naruszenia § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem. Skarżący wywodzą z niego, że skoro w strefie ochronnej nie można było lokalizować obiektów przeznaczonych do stałego przebywania ludzi, to zabroniona była również lokalizacja w nich ogródków działkowych. Trzeba jednak podkreślić, że specyfika ogródków rekreacyjnych wskazuje, iż nie są one przeznaczone do stałego przebywania ludzi. Zakazane jest m.in. wykorzystywanie ich w celach mieszkaniowych. W praktyce, osoby korzystające z ogródków przebywają tam maksymalnie kilka godzin w ciągu dnia i to jedynie w krótkim okresie wegetacji roślin (głównie miesiące letnie). Z pewnością nie można w tym przypadku określać tego sposobu korzystania przymiotem "stałe".

Odnośnie do pozostałych zarzutów wskazano, że dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia nie mają znaczenia późniejsze zmiany w prawie, związane chociażby z postępem technologicznym i zwiększeniem wiedzy i świadomości społecznej odnośnie np. ochrony zdrowia i ekologii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 3 sierpnia 2021 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony zajęły stanowisko w tym przedmiocie. W związku z tym zrządzeniem z 20 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności wymagane jest rozważenie zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Wskazać jeszcze trzeba, że zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

Każdy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zawartych w pkt. I ppkt. 1 – 3 skargi kasacyjnej, wymienia jako naruszone przepisy art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c.

W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie zaś z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Przedmiotem powyższych zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej uczynił zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji, dokonanej przez organy administracyjne, niewyczerpującej analizy dowodów wymienionych w pkt. I ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej i błędnej oceny opinii biegłego W. T. Jeśli chodzi zaś o zarzut wymieniony w pkt. I ppkt 3 skargi kasacyjnej – nieustosunkowanie się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego naruszenia przez organ art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., i w konsekwencji pominięcie istotnej w sprawie okoliczności, zgodnie z którą decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] września 1975 r. traci ważność. Analiza uzasadnienia powołanego na poparcie powyższych zarzutów procesowych wskazuje więc, że skarżący kasacyjnie tym zarzutem usiłują zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Zarzut tak postawiony nie może być skuteczny.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Podobnie, nie są instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza, przepisy art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest zasadny także kolejny zarzut oparty o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zagospodarowanie wywłaszczonych nieruchomości przez posadowienie na nich ogrodów działkowych było wynikiem realizacji celu wywłaszczenia - realizacji strefy ochronnej, czy cel w postaci III stopnia rozbudowy [C] nastąpił, skoro w aktach sprawy nie ma dokumentów dotyczących procesu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie co do tej inwestycji. Zdaniem skarżących kasacyjnie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów wznoszonych w ramach III stopnia rozbudowy [C] było ściśle powiązane z urządzaniem strefy ochronnej.

Punktem wyjścia dla oceny powyższego zarzutu musi być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2801/18, którym to wyrokiem uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 grudnia 2017 r., II SA/Bd 423/17 i sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 P.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08).

Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2019 r., I OSK 2801/18.

W świetle regulacji zawartej w powołanym art. 190 P.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II GSK 830/13).

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że NSA z wyroku z 5 lipca 2019 r. przesądził, że terminy wskazane w decyzji z [...] września 1975 r. w pkt 4 warunków realizacji inwestycji, mają charakter instrukcyjny. Tym samym nie doszło do wygaśnięcia decyzji z [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy [A] "[B] [C]", co kolejno oznacza, że nie można w sprawie uznać a priori, że mamy do czynienia ze stanem równoznacznym ze zbędnością nieruchomości na cel określony w umowie o sprzedaży z [...] sierpnia 1978 r. NSA wskazał też, że konsekwencją powyższej oceny jest konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji dokumentów zgromadzonych przez organy w ramach wykonywania wskazań zawartych w wyroku z 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 247/08, które to dokumenty zostały przedłożone dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r. W wyroku tym NSA przesądził także, że z przedłożonego mu załącznika nr 1 do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten miał być objęty analizą przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi wyroku z 5 lipca 2019 r., dokonał oceny dokumentów będących nowymi dowodami nieznanymi WSA w Bydgoszczy wydającemu wyrok z 10 czerwca 2008 r., tj.: decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] maja 1976 r. znak [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej [A] [B]-[C] i oczyszczalni ścieków; decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z [...] września 1977 r. znak: [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej [A] [B]-[C] oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków; pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z 27 stycznia 1976 r., znak [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "[B], w którym przypomina się, że w dniu 31 grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej oraz opinii biegłego W. T.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wywiódł, na podstawie ww. dokumentów, a także pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, że nie ma sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia a sposobem zagospodarowania spornego terenu, gdyż w ramach III rozbudowy przewidziano strefę ochronną, a ta zgodnie z aktem planistycznym miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania - pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej. Jeśli chodzi o cel wywłaszczenia to, określała go umowa zbycia nieruchomości z [...] sierpnia 1978 r., która określała jako cel wywłaszczenia III rozbudowę, a okazana przy akcie notarialnym decyzja z [...] września 1975 r., zawierała odwołanie się do koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej. Odnośnie do potwierdzenia realizacji III rozbudowy jako elementu ściśle związanego z realizacją strefy ochronnej, a także terminu wpływającego na ocenę zasadności wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uprawnione jest odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do ustaleń zawartych w wyroku NSA z 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2182/11, w którym nie zakwestionowano ustalenia WSA w Warszawie z 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 866/11, że trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego to etapu przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej został zrealizowany już w latach 1976 – 1983. Zasadny jest więc wniosek Sądu pierwszej instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych i sporne nieruchomości nie stały się na ten cel zbędne. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają zatem fakt III rozbudowy i towarzyszącej jej strefy ochronnej oraz fakt, że działki skarżących znajdowały się w granicach planowanej strefy ochronnej.

Wskazywana przez skarżących kasacyjnie w ramach analizowanego zarzutu okoliczność braku dokumentów dotyczących procesu budowlanego i pozwolenia na użytkowanie nie może mieć wpływu na wynik sprawy, skoro wykazane zostało, że zakład został wybudowany i urządzono strefę ochronną.

Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracji i oddalenie skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji ocenił materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 5 lipca 2019 r., a ocena ta znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważenia wymaga, że w zarzutach zawartych w pkt. II ppkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej, jako formę naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 u.g.n. wskazano ich błędną wykładnię. Skarżący kasacyjnie w zarzucie wymienionym w pkt. II ppkt 1 wskazują prawidłową – ich zdaniem – wykładnię tych przepisów, która przyjmuje, że realizacja celu wywłaszczenia powinna wynikać z ingerencji inwestora i konkretnych działań podejmowanych przez niego, w tym przypadku nasadzeń, a nie być wynikiem oddania w użytkowanie pracownikom inwestora, którzy w dowolny sposób mogli je zagospodarować, co prowadzi do wniosku, że w zebranym przez organy administracji materiale dowodowym brak dowodów świadczących, że zadrzewienie nieruchomości jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia. W pkt. II ppkt 2 skargi kasacyjnej zaś wskazują na błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że urządzenie ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej), podczas gdy prawidłowa wykładnia tych, przepisów, przy uwzględnieniu decyzji uszczegóławiających cel wywłaszczenia, prowadzi do wniosku, że zieleń powinna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje się jej użytkowania, jako zieleni rekreacyjnej.

Istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji zrealizowania strefy ochronnej w ramach III rozbudowy zakładu, a w szczególności zlokalizowania tam ogródków działkowych. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy, co trafnie podnosi uczestnik postępowania Gmina Miasta T.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Można założyć, że zamiarem stron było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tych przepisów, bowiem strony powołują się na elementy stanu faktycznego, w ich ocenie błędnie przyjęte przez organ i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Nie mogłyby tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania (czy niezastosowania) prawa materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie, odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu jest prawidłowe.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 1 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że dla oceny zrealizowania inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia uprawnienie do określenia celu wywłaszczenia ani czy istniała możliwość wywłaszczenia nieruchomości, ani też czy strefa ochronna spełniała walor skutecznej ochrony dzielnicy [F] od szkodliwych oddziaływań zakładu. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenie podlega wyłącznie okoliczność czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Odnośnie do sposobu sformułowania zarzutu naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego należało jeszcze poczynić uwagę ogólną. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a., zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Przy czym nie dyskwalifikuje zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdy strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazuje przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, wobec czego, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż Gmina Miasta T. w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).