Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 952/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. Oddział w Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – po rozpatrzeniu odwołania M. D., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta P. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia [...] M. D. wystąpiła o wydanie decyzji o odszkodowaniu z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A 32, w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.").

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszej decyzji w toku postępowania odwoławczego, Prezydent Miasta P. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. – wydał w dniu [...] decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości z uwagi na słupy i przechodzącą przez nieruchomość położoną w P. przy ul. A 32 linię energetyczną 15 kV i stację trafo. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Z roszczeniem tym mogą wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być natomiast osoba, która nabyła tę nieruchomość w drodze umowy cywilno-prawnej, po wybudowaniu tychże urządzeń. Prezydent ocenił, iż w sprawie wnioskodawczyni nabyła prawo własności nieruchomości w drodze czynności cywilnej (umowy darowizny), zatem nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła M. D., która wskazała na naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie

i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy, tj. poprzez błędne przyjęcie, iż odwołująca nie ma legitymacji do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ponieważ nabyła nieruchomość

w drodze umowy cywilno-prawnej oraz że tylko w przypadku następstwa prawnego określanego mianem sukcesji uniwersalnej uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na podmiot inny niż wywłaszczony właściciel;

2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że wnioskodawczyni jako obecna właścicielka nieruchomości nie jest uprawniona do żądania przyznania odszkodowania;

3) art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenia odszkodowawcze przysługują wyłącznie osobom, które zostały wywłaszczone, tj. właścicielom nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej oraz ich następcom prawnym na mocy sukcesji uniwersalnej.

Opierając się na wskazanych zarzutach odwołania jego autorka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez przyznanie odszkodowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...], znak: [...] zezwolono Zakładowi A Ł. – T. w Ł. na budowę odcinka linii SN 15kV oraz stacji trafo STSa 20/250 na nieruchomości położonej przy ul. A 32. Wskazano, iż trasa budowy przebiegać będzie przez nieruchomość A. W. Przewidziano, iż osobom upoważnionym przez Zakład A przysługiwało prawo wstępu na tę nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją urządzenia. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U z 1974 roku, Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Jak podkreślił Wojewoda, decyzja oparta na wspomnianych przepisach wydawana była w celu umożliwienia tzw. przedsiębiorstwu przesyłowemu wstępu na cudzą nieruchomość w celu założenia urządzeń służących do przesyłu rożnych postaci energii, a następnie ich eksploatacji i konserwacji.

Następnie Wojewoda, sięgając do treści art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz art. 124 i art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., stwierdził, że przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, jakich mowa w art. 120 i 124-126 oraz ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości z tego tytułu (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Zatem art. 124 u.g.n. odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy.

Dalej, cytując treść art. 129 ust. 5 u.g.n., organ stwierdził, że podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko

i wyłącznie "osoba wywłaszczona", czyli właściciel nieruchomości, kiedy doszło do wybudowania urządzeń przesyłowych na spornej działce.

Odwołująca, w czasie gdy dokonano ograniczenia, nie była właścicielką nieruchomości, wobec czego nie była osobą, która poniosła szkodę wywołaną budową wspomnianej linii energetycznej, co jednak – zdaniem organu – nie przesądza o braku możliwości ustalenia w sprawie odszkodowania na jej rzecz. Istotą odszkodowania jest wyrównanie straty będącej następstwem doznanej szkody, która niewątpliwe ma też charakter majątkowy, co oznacza, że uprawnienie do uzyskania odszkodowania może być przedmiotem dziedziczenia. Polskie prawo opiera dziedziczenie na zasadzie sukcesji generalnej, gdzie prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób (art. 922 Kodeksu cywilnego, dalej jako: "K.c."), a z chwilą otwarcia spadku określone prawa i obowiązki wchodzą do majątku spadkobierców (art. 925 K.c.), stając się częścią praw i obowiązków tych osób. Niemniej jednak faktem jest, iż prawa

i obowiązki ściśle związane z osobą zmarłego, jak również prawa, które z chwilą śmierci zmarłego przechodzą na określone osoby, nie należą do spadku (art. 922 § 2 K.c.), do praw tych nie można jednak zaliczyć prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Na przyjęcie odmiennego stanowiska nie pozwalają przepisy Konstytucji RP, chroniące prawo własności i prawo dziedziczenia (art. 21 i 64), wprowadzające konstytucyjną ochronę praw majątkowych, niezależnie od tego czy są prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym czy wynikającym ze stosunków cywilnoprawnych.

Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może być dokonane tylko w drodze sukcesji uniwersalnej (spadek), bądź przekazania wierzytelności odrębną umową cesji. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo do odszkodowania nie wynika bowiem z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego podmiotu.

Odnosząc się do dopuszczalności zbycia roszczenia o odszkodowanie

w drodze cesji Wojewoda stwierdził, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Właściwość ta jest wpisana w naturę odszkodowania, a więc jest immanentnie z nią związana. Prezentowanie odmiennego stanowiska narusza art. 509 K.c., w świetle którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z przepisu art. 509 K.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. W wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 K.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego, jaki wiązał go z dłużnikiem. Oznacza to, że stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Niewątpliwie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Ustawodawca w art. 509 § 1 K.c. jednocześnie wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczeń o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, zatem przelew wierzytelności organ uznał za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności jest fakt, czy zostanie ona zbyta, czy też nie. Na skutek cesji wierzytelności o ustalenie

i wypłacenie odszkodowania nabywca tej wierzytelności jest osobą uprawnioną do odszkodowania. Jak w sprawie cesja taka może stanowić odrębną umowę. Skoro prawo cywilne (art. 509 i nast. K.c.) przewiduje możliwość zbycia roszczenia

o odszkodowanie, to nabywca takiego roszczenia ma prawo domagać się uzyskania decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie będzie przysługiwało osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody, jej spadkobiercom albo osobie, która nabyła to prawo w wyniku przelewu przysługującej wywłaszczonemu wierzytelności. Nie będzie nim każdy, kolejny właściciel nieruchomości, który nabył

(w drodze kupna lub darowizny) nieruchomość, na której znajdowały się już urządzenia obniżające jej wartość. Nowy właściciel nie mógłby bowiem doznać uszczerbku z tytułu wyrządzenia określonych szkód np. w uprawach, tj. w nakładach, na które nie miał udziału, ale także w szkodzie spowodowanej obniżeniem wartości nieruchomości. Nabywca nieruchomości przejmuje ją bowiem w stanie po założeniu określonych urządzeń infrastruktury technicznej, co zapewne ma również wpływ na cenę nieruchomości. Ostatecznie nowy właściciel nie doznałby żadnego uszczerbku spowodowanego założeniem urządzeń na nieruchomości.

Jak Wojewoda podkreślił, odwołująca nabyła nieruchomość na podstawie umowy darowizny Rp. A Nr [...] z dnia [...]. Przy czym na dzień wydania decyzji z dnia [...] działka oznaczona obecnym numerem 355 w obrębie [...] przy ul. A 32 była własnością A. W. W treści tej umowy brak jest jakichkolwiek zapisów, które mogłyby być utożsamiane z cesją praw do odszkodowania. W toku postępowania odwoławczego została zawarta umowa przelewu wierzytelności w postaci prawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w stosunku do A Dystrybucja S.A. w L. Oddział Terenowy Ł.– T. pomiędzy A. W. i M. D. Zatem wskutek dokonanej cesji, w miejsce osoby której przysługiwało roszczenie o odszkodowanie, tj. A. W., wstąpiła jej córka M. D.

W tej sytuacji, jak wskazał organ, na podstawie dokonanej cesji M. D. uprawniona jest do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta winien ustalić, czy od decyzji

z dnia [...] zezwalającej na budowę odcinka linii 15 kV oraz stacji trafo, było złożone odwołanie, bowiem brak na ww. dokumencie klauzuli ostateczności. Zbadania wymaga także, czy z tytułu ograniczenia własności ww. nieruchomości wypłacono właścicielowi odszkodowanie i w jakim zakresie, a w zależności od wyniku dokonanych ustaleń, organ winien rozważyć możliwość powołania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości.

W ocenie Wojewody [...], dokonanie wskazanych ustaleń ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ich przeprowadzenie w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem drugiej instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego powodu organ odwoławczy uznał, iż zasadnym jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W sprzeciwie od powyższej decyzji A Spółka Akcyjna (Oddział Ł.) z siedzibą w Ł. wskazała na naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że prawo do odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałe w związku z lokalizacją na nieruchomości odcinka linii energetycznej średniego napięcia 15 kV i stacji trafo, może być przedmiotem obrotu w postaci przelewu wierzytelności i w konsekwencji nieuprawnione uchylenie decyzji organu pierwszej instancji;

2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zakres sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, natomiast dokonana w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji cesja wierzytelności z tytułu odszkodowania na rzecz M. D. nie stanowiła podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor sprzeciwu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach sprzeciwu jego autor podkreślił, iż w chwili wywłaszczenia nieruchomości w trybie art. 35 ustawy właścicielem nieruchomości była A. W. Tym samym ówczesny właściciel nieruchomości był osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz posiadał legitymację czynną w zakresie roszczenia o zapłatę wynagrodzenia w związku z dokonanym wywłaszczeniem.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że

w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela wywłaszczonego lub jego spadkobiercę w drodze umowy na inny podmiot. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać, co uzasadnione jest charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę, do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy (wywłaszczonego właściciela).

Tymczasem w sprawie wnioskodawca w zakresie roszczenia o ustalenie odszkodowania powoływał się na przelew wierzytelności. Jednak tylko sukcesja generalna względem podmiotu wywłaszczonego powoduje powstanie uprawnienia do żądania ustalenia odszkodowania. W sprawie następcą prawnym pod tytułem ogólnym jest (jako spadkobierca) A. W., która następnie przelała na rzecz M. D. wierzytelność wynikającą z roszczenia o odszkodowanie w związku z przebiegiem linii energetycznej i posadowionej stacji trafo.

W konsekwencji, w ocenie autora sprzeciwu, pomimo zawartej umowy cesji, obecna właścicielka nieruchomości nie jest legitymowana czynnie w zakresie roszczenia o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości i wniosek o ustalenie odszkodowania winien podlegać oddaleniu. Decyzja organu pierwszej instancji była zatem prawidłowa i brak było jakichkolwiek podstaw do jej uchylenia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest bezzasadny.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu.

Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

W oparciu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mocą przywołanej decyzji Prezydent Miasta P. orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem słupów i przechodzącą przez nieruchomość linię energetyczną i stację trafo.

Dostrzec wypada, iż w toku postępowania odwoławczego zaistniały okoliczności, które zdezaktualizowały pogląd organu pierwszej instancji, a wobec tego uprawniały Wojewodę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Wyjaśnić należy, iż ograniczenie praw do nieruchomości zostało dokonane decyzją [...] Prezydenta Miasta P. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta w art. 36 ust. 1 przewidywała prawo do odszkodowania za straty związane z przeprowadzaniem przez teren nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Odszkodowanie przysługiwało również za straty związane z koniecznością zapewnienia dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Drugi rodzaj odszkodowania wiązał się natomiast ze stratami w zasiewach, uprawach i plonach. W tym ostatnim przypadku ustalenie odszkodowania następowało w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, zaś roszczenie o to świadczenie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 tejże ustawy).

Nadto wyjaśnić należy, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określała termin przedawnienia roszczeń jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W stosunku do pozostałych roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 36 tejże ustawy nie przewidziano możliwości przedawnienia.

W stanie faktycznym sprawy wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek został złożony w siedzibie właściwego organu w dniu [...], a zatem pod rządami obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie o świadczenie odszkodowawcze nie podlegało przedawnieniu. Po myśli art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Niewątpliwie przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przywołanego przepisu należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 roku, sygn. I OPS 1/06 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych.

Zatem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy roszczenie odszkodowawcze należy rozpatrywać w świetle regulacji obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy dostrzec, iż pierwotnie przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. W., a następnie nieruchomość te została nabyta w drodze umowy darowizny przez wnioskodawczynię – M. D. w dniu [...]. Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone, a zatem roszczenie o odszkodowanie przysługuje tylko osobie wywłaszczonej. W realiach niniejszej sprawy z roszczeniem tym mogli bez wątpienia wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być osoba, która nabyła tę nieruchomość w drodze umowy sprzedaży po wybudowaniu tychże urządzeń. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się bowiem ścisłe z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. W tym zakresie wypada podzielić dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości (vide: wyroki WSA: w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. II SA/Łd 325/15 i z dnia 8 października 2008 roku, sygn. II SA/Łd 353/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2005 roku, sygn. II SA/Bk 408/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2017 roku, sygn. IV SA/Wa 1322/17 i z dnia 4 lipca 2012 roku, sygn. I SA/Wa 800/12).

Jednakże – co należy podkreślić – w pewnych okolicznościach uprawnienie do żądania odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony właściciel. Jednym z takich przypadków jest następstwo prawne określane mianem sukcesji uniwersalnej, gdy bez konieczności podejmowania jakichkolwiek dodatkowych działań nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Jednakże przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika wówczas z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków, nie zaś z faktu nabycia prawa własności konkretnej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni nabyła prawo własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym. Darowizna jest postacią sukcesji syngularnej, czyli szczególnej. Tym samym wnioskodawczyni, jako obdarowana, nie wstąpiła w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni zawarła dodatkowe porozumienie z darczyńcą (czyli właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wydania decyzji zezwalającej na budowę odcinka linii energetycznej i stacji trafo, czyli w dniu [...]) w sprawie przeniesienia uprawnienia do żądania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Uznać zatem należy, że prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione w drodze odrębnego porozumienia w sprawie przejścia tejże wierzytelności.

Z opisanych powodów pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta w toku postępowania odwoławczego utracił aktualność, co uprawniało Wojewodę [...] do zastosowania treści art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylenia decyzji pierwszej instancji

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Pogląd Wojewody wyrażony w treści kontestowanej w sprawie decyzji zasługuje na aprobatę składu orzekającego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania – zgodnie z tym co napisał Wojewoda w uzasadnieniu decyzji – Prezydent Miasta powinien podjąć działania w celu ustalenia, czy decyzja z dnia [...] była przedmiotem odwołania, czy wypłacono ówczesnemu właścicielowi odszkodowanie i w jakim zakresie. Następnie w zależności od wyniku tych ustaleń organ pierwszej instancji powinien rozważyć powołanie rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Wojewodę [...] znaczących ustaleń istotnych okoliczności (przede wszystkim czy wypłacono ówczesnemu właścicielowi odszkodowanie i w jakim zakresie, a jeżeli takowego nie było – podjęcie działań w celu powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który powinien oszacować zmniejszenie wartości nieruchomości) i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, sygn. I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, sygn. II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, sygn. II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż z opisanych powodów żaden z nich nie zyskał uznania.

Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

M.K.