Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 112/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji oraz decyzję Dyrektora MORARiMR w Krakowie
Powołane przepisy: article: Art. 3 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 2a
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: Art. 6, 7 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 września 2012 r., nr [...], III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. jedn., Dz. U. 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 dla M. K.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 15 maja 2009 r. M. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie na 2009 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (dalej UPO).

Ww. wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 4 działek rolnych (A/A1 o pow. 0,42 ha (0,10 ha), B/B1 - 0,15 ha, C - 0,24 ha oraz D - 0,21 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A i A1), nr [...] (B/B1, C i D), znajdujących się w powiecie limanowskim, gminie Ł, obrębie ewid. S nr [...]. Strona łącznie zadeklarowała 1,02 ha do płatności JPO i 0,25 ha do płatności UPO.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2009 r. Na mocy w/w decyzji przyznano stronie płatności na rok 2009 z tytułu JPO do wysokości 1,00 ha i UPO do wysokości powierzchni zadeklarowanej.

Po wydaniu i doręczeniu stronie wspomnianej decyzji organ ustalił,

że powierzchnię uprawnioną do w/w płatności oszacowano nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] 2012 r., na mocy której stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzji pierwotnej odnośnie do przynajmniej części działek nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tj. areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach tych działek, wyliczonego głównie w oparciu o zdjęcia lotnicze).

Efektem ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji, była decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2012 r., na mocy której stronie odmówiono płatności JPO i UPO za 2009 r.

W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo była mniejsza niż minimalna (wynosząca 1 ha) powierzchnia wymagana

do skutecznego ubiegania się o płatności. Zawyżenie powierzchni uprawnionej

do płatności stwierdzono w przypadku działki rolnej A i C. Łączną powierzchnię uprawnioną do płatności oszacowano na poziomie 0,91 ha.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K., wskazując, że nie odzwierciedla ona faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności, bowiem na działkach rosną stare i rozłożyste jabłonie i wierzby, które zasłaniają widok z góry.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał

w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne ustalono w sprawie w wyniku kontroli administracyjnej wniosku strony oraz kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej. Z uwagi na swoją specyfikę, kontrola na miejscu (w tym przy pomocy teledetekcji) ma w praktyce rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jak w rzeczywistości przedstawia się wypełnianie przez producenta wymogów wsparcia, o jakie się w danej sprawie ubiega.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności JPO była mniejsza

niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni uprawnionej do w/w płatności stwierdzono

w przypadku działki rolnej A (pow. deklarowana do płatności JPO - 0,42 ha, położona na dz. ewid. nr [...]), C (pow. deklarowana do płatności JPO - 0,24 ha, położona

na dz. ewid. nr [...]).

Ww. niezgodność ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach ww. działek oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych (pochodzących z 2009 r.) zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni ww. działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na zdjęciach terenu o charakterze niekwalifikującym się do przyznania płatności (dz. rolna A i C).

Uwzględniając powyższe, powierzchnia uprawniona do płatności została oszacowana w przypadku działki rolnej A na poziomie 0,36 oraz C - 019 ha. Zakwestionowane obszary, zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do ww. płatności. Łączna powierzchnia wykluczonych płatności wyniosła 0,11 ha, co przełożyło się na niespełnianie przez stronę warunku posiadania powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

Zdaniem organu II instancji wszystkie ww. zdjęcia działek strony są na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki pomiarów. Z uwagi na charakterystykę (zadrzewienia, zabudowania) wykluczonego terenu organ II instancji uznał również, że w/w zdjęcia lotnicze zachowują pełną przydatność do ustalenia pow. uprawnionej do płatności za 2009 r.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że działka ewid. nr [...] porośnięta jest starym drzewostanem, natomiast nie podzielił jego poglądu co do tego, że widok działki ewid. Nr [...] przysłaniają rozłożyste wierzby rosnące na działce sąsiedniej. Analiza fotograficzna ww. działki w systemie LPIS jak również zdjęcia wykonane w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniu 19 września 2011 r. nie daje podstaw do takich stwierdzeń. Zdjęcia ukazują drzewa (zlokalizowane wzdłuż południowej granicy działki), które w ocenie organu II instancji nie rosną poza działką lub w jej granicy, a bezpośrednio na działce ewid. nr [...]. W takiej sytuacji niemożliwe okazało się zupełne wykluczenie w/w zadrzewień.

Widoczne na zdjęciach korony drzew pokrywają powierzchnię ok. 10 m - 14 m ww. działki. W wyniku wyłączenia powierzchni nieuprawnionej do przyznania płatności, łączna pozostała powierzchnia wyniosła ok. 0.98 ha.

Ww. okoliczności oznaczały brak możliwości przyznania stronie płatności

w żądanej wysokości. Wynika to w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 2a ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.).

Zgodnie z ww. przepisami deklaracja dotycząca płatności, o które wnioskowała strona, powinna zostać zweryfikowana pod względem jej zgodności z tzw. "działkami odniesienia" (inaczej powierzchnią referencyjną lub powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą - PEG), wskazującym największy możliwy areał uprawniony na danej działce ewid. do w/w płatności, tj. spełniający wymogi dot. rzeczywistego i zgodnego z normami oraz wymogami użytkowania rolniczego.

Dane dot. powierzchni referencyjnych są zapisane w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Określanie powierzchni referencyjnej (tj. ww. "działek odniesienia") odbywa się na podstawie dostępnych w systemie informatycznym Agencji możliwie aktualnych zdjęć lotniczych poszczególnych działek, (na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości - tzw. ortofotomap cyfrowych), informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków i wnioskach stron o przyznanie płatności oraz na podstawie wyników kontroli wykonanych w gospodarstwach wnioskodawców.

Efekty czynności wyjaśniających przeprowadzonych w niniejszej sprawie, nie pozwalały na uznanie, że w przypadku zakwestionowanych obszarów były to tereny faktycznie użytkowane rolniczo zgodnie z normami i wymogami przez cały rok, za który starano się do tych obszarów o w/w płatności, na powierzchni wskazanej we wniosku strony. Strona nie dochowała bowiem podstawowych wymogów związanych z płatnościami, o jakie starano się w przedmiotowej sprawie.

Analiza sprawy wskazuje, że deklarując powierzchnie do płatności na ww. działkach rolnych strona nie uwzględniła terenów, które nie są uprawnione

do zadeklarowanych płatności, przeszacowała powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo, bądź zadeklarowała do płatności tereny znajdujące poza działkami ewidencyjnymi wymienionymi w swoim wniosku. Szacunki dot. działek zakwestionowanych w sprawie strony wskazywały na zawyżenie ich powierzchni

i były przyczyną odpowiedniego ich pomniejszenia.

Stwierdzone w sprawie strony nieprawidłowości miały również charakter naruszeń zapisów § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r, Nr 46, poz. 306 ze zm.). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia za grunt utrzymywany zgodnie z normami uznaje się grunty orne na których jest prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie albo łąki

i pastwiska, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Tereny zakwestionowane w niniejszej sprawie niewątpliwie nie są terenami rolniczymi (gruntami ornymi, łąkami lub pastwiskami), utrzymywanymi zgodnie z normami

i wymogami, do których przysługują ww. płatności.

Konsekwencją wykluczenia ww. terenów było zmniejszenie łącznej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności obszarowych poniżej minimalnej powierzchni uprawniającej do ubiegania się o w/w płatności.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie w/w płatności są obowiązane samodzielnie przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności tej sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do momentu wydania niniejszej decyzji strona nie przedłożyła jednak żadnych materiałów mogących podważyć ustalenia poczynione przez organ l instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. zażądał skontrolowania przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają

także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola wydanych w niej rozstrzygnięć, wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) została wyrażona zasada praworządności (legalizmu).

Zasadę tę powtarza art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. jedn., Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), zobowiązując organ w postępowania dotyczących płatności bezpośrednich do stania na straży praworządności.

Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi oraz zasady jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa ( ten sam stan faktyczny i prawny musi pociągać za sobą taką samą interpretację przepisów prawa).

Podstawa prawna władczego rozstrzygnięcia organu musi zatem istnieć

w dniu wydawania przez niego decyzji.

W związku z tym organ nie ma kompetencji do wydawania decyzji w sytuacji, gdy np. przepis wskazany w uzasadnieniu decyzji jako stanowiący jej podstawę prawną lub faktycznie zastosowany przez ten organ utracił moc obowiązującą

przed dniem wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07, LEX nr 468749).

Jeżeli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 września

2009 r., sygn.. akt II OSK 138/07, LEX nr 508498).

W tym przypadku w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego,

jak w jej uzasadnieniu powołane i zastosowane zostały przepisy ustawy 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. jedn., Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., obecnie t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwanej dalej ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego)

oraz aktów wykonawczych "obowiązujące dla wniosków o płatności za 2009 r."

Organ odwoławczy jednakże w ogóle nie wyjaśnił, z jakich przyczyn

– tj,. z jakich przepisów wynika, że powinien stosować właśnie te przepisy w takim brzmieniu, a nie obowiązujące w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia.

W tym więc zakresie doszło do naruszenia postanowień art. 107 § 3 k.p.a.

(nie wyłączonego postanowieniami art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), poprzez nie przedstawienie uzasadnienia prawnego zastosowania takich a nie innych norm prawa materialnego i przepisów doń wykonawczych, a przez to także do naruszenia art. 6 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zupełnie nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, że w decyzji pierwszoinstancyjnej powołano i zastosowano art. 7 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisy wykonawcze, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydawania, a nie jak to uczynił organ odwoławczy w brzmieniu "obowiązującym dla wniosków o płatności

za 2009 r."

Takie działanie organu administracji publicznej, w szczególności organu odwoławczego, nie może być akceptowane i uznane za działanie na podstawie prawa.

Ponadto, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są obarczone następującymi wadami procesowymi skutkującymi ich uchyleniem.

Bezspornym jest, że na podstawie przywołanego już art. 3 ust. 2 i 3 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodu

co do zaistnienia określonych faktów.

W art. 3 ust. 3 ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazać jednakże należy, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, że organy Agencji mają stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela zatem w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wypowiedziany w wyroku

z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 709/10; LEX nr 759395,

że: "Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać

na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności

na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony."

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom organów,

nie zgromadzono takiego materiału dowodowego, który by pozwalał na usunięcie wszelkich wątpliwości, a w motywach wydanych rozstrzygnięć, nie zawarto wystarczająco przekonywującej argumentacji, przemawiającej za prawidłowością podjętych decyzji.

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (znowu podkreślić należy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji).

W świetle tego przepisu rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa

na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli rolnik spełnia warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Jak stanowi ust. 2 art. 124 ww. rozporządzenia, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują wskazane w tym przepisie płatności uzupełniające do powierzchni upraw.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika

z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS).

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 14 - 17 rozporządzenia nr 73/2009

z 19 stycznia 2009 r. (Dz. U. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 z późn. zm.). Wykorzystano więc, jak podniósł organ odwoławczy, ortofotomapy cyfrowe, dane Ewidencji Gruntów i Budynków, dane z rejestru zwierząt gospodarskich,

które to źródła umożliwiły organom orzekającym porównanie danych z wniosku

z danymi pochodzącymi z tych źródeł i dokonanie ustalenia dla każdej działki ewidencyjnej tzw. maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (tj. powierzchni referencyjnej lub powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG), wskazującego największy możliwy areał uprawiany na danej działce.

Nie ulega wątpliwości, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Stwierdzenie jednakże rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy powinno pociągać za sobą działania organów zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza, gdy ustalenia poczynione przez organy są kwestionowane przez stronę.

Zasadnie bowiem stwierdza WSA w Warszawie w przywołanym już wyroku, że: "Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody,

które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń."

Obowiązek taki wynika wprost z art. 107 § 3 k.p.a., który to, na co już zwrócono uwagę, w żaden sposób nie został wyłączony postanowieniami art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu, w myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy, na osobę,

która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie oznacza złagodzenia obowiązku przestrzegania przez organy Agencji zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym

z rzeczywistością.

Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowane decyzje, stwierdzić należy,

że decyzje te wymogom tym nie odpowiadają.

Nie jest wystarczającym, w ocenie Sądu, jedynie ogólne odwołanie się

w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do dowodów pozyskanych z systemu LPIS. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów, nawet jednozdaniowych, przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni zgłoszonych do dopłat działek, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów.

Z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące twierdzenia strony (w ramach postępowania uzupełniającego) było przeprowadzone. Istotnie, jak wskazano wyżej, wynikające z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach

w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby twierdzić, że organy są zwolnione od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący kwestionował ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej, podnosząc, że na działce nr [...] są "stare jabłonie osłaniające trawę", natomiast koło działki nr [...] rosną bardzo rozłożyste, nachylone i w związku z tym zasłaniające wierzby.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie

w enumeratywnie określonych przypadkach (por. wyrok z dnia 25 listopada 2009 r. sygn.. akt II SA/Go 858/09). Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki nie został wprost sformułowany w odwołaniu, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści składanych przez nią pism (tutaj: odwołania).

Podniesione przez skarżącego zarzuty winny być szczegółowo rozpatrzone

i ocenione nade wszystko z tego powodu, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miarodajną datą

dla stwierdzenia jego uprawnień do otrzymania płatności bezpośrednich było wykazanie powierzchni upraw będących w jego posiadaniu.

Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) winny więc znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione i ocenione

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie ze wskazanym już art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymaga zatem wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów obowiązującego i mającego zastosowanie prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania

w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się natomiast na rozważaniach dotyczących systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego

w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Jak wskazano w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Go 735/09, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie

o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Organ stwierdził tylko, że pochodzące z 2009 r. zdjęcia lotnicze,

którymi dysponuje Agencja, nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zdeklarowanej do płatności przez skarżącego, prowadzona jest zgodnie z normami działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na ww. zdjęciach terenu o charakterze nie kwalifikującym się do płatności. Zakwestionowane obszary zostały wykluczone

z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenie powierzchni uprawnionych

do płatności.

Skoro więc skarżący twierdził, że koło jednej z działek rosną zasłaniające jej powierzchnię wierzby i na zdjęciach uwidocznione zostało zacienienie, to organy nie rozwiały wątpliwości w tym zakresie, że ortofotomapy w tej kwestii oddają rzeczywisty stan na gruncie. Organy podniosły, że zdjęcia ukazują drzewa rosnące wzdłuż południowej granicy działki. Najistotniejsze jednak, że organy nie powołały się w uzasadnieniu decyzji, które to konkretne ortofotomapy, znajdujące się w aktach sprawy obalają twierdzenia skarżącego i przedstawiają rzeczywisty stan przemawiający za argumentami Agencji. W aktach znajduje się przy wniosku skarżącego materiał w postaci map, ale zupełnie nie wiadomym jest, czy są to ortofotomapy pochodzące z systemu LPIS, na który powołuje się Agencja

i co przedstawiają. Rzeczywiście, na niektórych z nich zaznaczone są nr działek,

a kolorem czerwonym bliżej nie opisane w legendzie map powierzchnie.

Do odwołania, przekazywanego organowi odwoławczemu za pismem przewodnim, dołączono materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych, na których

to odręcznym pismem naniesiono adnotacje o rosnących na działce nr [...] wierzbach w granicy. Agencja wywodzi jednakże, że korony tych drzew pokrywają ok. 10 – 14 m ww. działki. W wyniku wyłączenia powierzchni nieuprawnionej do przyznania płatności łączna pozostała powierzchnia wyniosła ok. 0,98 ha. Nie wskazała jednakże Agencja, jakie to dowody pozwoliły jej na ustalenie zasłanianej przez drzewa powierzchni. Nie mogą organy Agencji ustalać powierzchni działek mającej znaczenie dla przyznania płatności posługując się wielkością "około",

gdyż w ten sposób narażają się na skuteczny zarzut nie ustalenia konkretnej wielkości zasłanianej powierzchni działki. Ustalenie rzędu tych wielkości przy tak małej różnicy, której zabrakło skarżącemu do spełnienia minimalnego kwalifikowanego obszaru musi być bardziej precyzyjne, tym bardziej,

że ortofotomapy, to umożliwiają. Wątpliwości w zakresie utrzymania w dobrej kulturze nie rozwiewają też dołączone do akt zdjęcia. Który zatem z tych dowodów potwierdza stanowisko organów uwidaczniając tereny kwalifikujące się

do wykluczenia z płatności, jak podniosła Agencja, tego nie sposób zweryfikować.

Sąd w składzie orzekającym stoi więc na stanowisku, że nie można zaakceptować tak przeprowadzonego postępowania dowodowego organów obu instancji. Skoro sądom administracyjnym została przyznana kompetencja

do zweryfikowania pod względem zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć

w przedmiocie płatności, to nawet przy takim uregulowaniu postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach - jako uproszczonego - kontrola ta nie może być iluzoryczną. Sąd nie może domyślać się pewnych ustaleń organów. Ustalenia organów muszą być bowiem weryfikowalne. W niniejszej natomiast sprawie jest to niemożliwe.

Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane

z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ

na treść rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest ich uchylenie.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych

lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne,

o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego -np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 156 § 1 k.p.a. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje,

że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, na co wskazał NSA

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., sygn.. akt FPS 12/99 (tak A. Kabat, Komentarz do art. 135 ustawy P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 35/2013). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 24 października 2011r., sygn.. akt I FSK 1573/10 (LEX nr 1069287): "Uregulowanie zawarte w art. 135 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozszerzenia kontroli poza zaskarżone akty

i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy".

Niewątpliwie w granicach niniejszej sprawy zostały wydana decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] 2012 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej skarżącemu płatności.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że zaszły przesłanki

do zastosowania art. 135 P.p.s.a. wobec decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Przypomnieć należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ właściwy działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii poza wykazaniem przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 k.p.a., np. rażącego naruszenia prawa.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2525/10 (LEX nr 1145613), że : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki,

które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się

w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia.

Z uzasadnienia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności wynika natomiast niezbicie, że doszło do błędnych ustaleń przez organy Agencji okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a więc do naruszenia w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności przepisów postępowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, aby nieuwzględnienie danych, o których mowa w uzasadnieniu tej decyzji, dotyczących działek ewidencyjnych skarżącego wyczerpywało przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Uchybienia, o których mowa

w uzasadnieniu przedmiotowych decyzji niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, jednak z pewnością nie wykazywały one cech rażącego naruszenia prawa,

lecz stanowiły o błędzie organu w ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Takich działań organu nie można zaakceptować jako zgodnych z prawem,

tym bardziej, że negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy zostały przerzucone na skarżącego. Popełnienie błędów przez organy, w żaden sposób nie dawały podstawy do stwierdzenia nieważności pierwotnie wydanej w tej sprawie decyzji.

Strona nie może zdaniem Sądu ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia organów zostały zweryfikowane po dwóch latach od wydania decyzji co do istoty sprawy.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegała więc, na podstawie art. 135 P.p.s.a, także decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punktach I i II sentencji wyroku.

O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł,

na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie

III sentencji wyroku.