Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1201/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędziowie Tadeusz Cysek (spr.) NSA Józef Waksmundzki Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A [sp. z o.o. w T.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Bd 1/05 w sprawie ze skargi Spółki A na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w T. w przedmiocie bezczynności organu w zakresie weryfikacji dokumentów pochodzenia towaru oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Spółki A [sp. z o.o. w T.] na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w T. w przedmiocie odmowy wydania decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

W dniu 11 grudnia 2002 r. do Naczelnika Urzędu Celnego w T. wpłynęło pismo Departamentu Kontroli Celnej Ministerstwa Finansów, do którego załączony był wniosek węgierskiej administracji celnej z prośbą o przeprowadzenie weryfikacji świadectw EUR-1 wystawionych przez skarżącą spółkę.

W związku z tym, pismem z dnia 31 grudnia 2002 r. Naczelnik Urzędu Celnego w T. – powołując się na art. 31 i art. 32 Protokołu 7, dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej, do Środkowoeuropejskiej Umowy o Wolnym Handlu (CEFTA) zawartej przez Republikę Czeską, Republikę Węgierską, Republikę Słowacką i Rzeczpospolitą Polską, sporządzonej w Krakowie w dniu 21 grudnia 1992 r. (Dz.U. Nr 129, poz. 637 ze zm.) – powoływanego dalej, jako Protokół nr 7 – wezwał podmiot, który wystawił świadectwa do nadesłania dokumentów w celu ustalenia statusu wyeksportowanego towaru.

Naczelnik Urzędu Celnego w T. nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 31 maja 2005 r. Spółka A wniosła skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Celnego w T. , zarzucając mu niewydajnie decyzji w zakresie weryfikacji dokumentu pochodzenia towarów.

Strona skarżąca za błędne uznała stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego w T. akcentujące prowadzenie postępowania wyłącznie przed węgierskimi organami celnymi i brak dostępu eksportera do informacji dotyczących weryfikacji "dostarczonych" dokumentów. Prowadzi to bowiem do braku kontroli stanowiska zajętego przez polskie władze celne. Zwracając się do polskiego eksportera, polskie władze celne wszczynają postępowanie w celu zweryfikowania dokumentów EUR-1. W myśl zaś rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. – każdy ma prawo uczestniczyć i być wysłuchanym w postępowaniu go dotyczącym. Należy go też informować o przebiegu sprawy i jej okolicznościach.

Skarżącą spółka podniosła, że 22 grudnia 2004 r. złożyła wniosek do Dyrektora Izby Celnej w T. o wydanie korespondencji pomiędzy węgierskimi a polskimi władzami celnymi w sprawie dokumentów EUR-1. Uzyskała jednak odpowiedź, iż żadne postępowanie się nie toczy a pisma między władzami celnymi obu krajów miały charakter wewnętrzny. Na postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej w T. wniesione zostało zażalenie, w treści którego zawarte zostało również żądanie dotyczące doręczenia decyzji w sprawach dotyczących weryfikacji świadectw pochodzenia EUR-1.

Zdaniem skarżącej spółki, Naczelnik Urzędu Celnego w T. pozostaje w bezczynności i stąd wniosła o jego zobowiązanie do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie weryfikacji 20-tu świadectw EUR-1 (nr sprawy [...]).

Odpowiadając na skargę Naczelnik Urzędu Celnego w T. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wniosek w sprawie weryfikacji dowodów pochodzenia przesłany z inicjatywy węgierskich władz celnych nie wszczynał postępowania administracyjnego, którego stroną byłaby firma A. Przepis art. 32 Protokołu nr 7 nie nakłada na organ celny prowadzący kontrolę dowodów pochodzenia obowiązku wszczynania postępowania celnego. Istotą procedury weryfikacyjnej jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do udzielenia preferencji towarowi wyeksportowanemu wraz z dowodem pochodzenia. Raport z weryfikacji jest przesyłany do władz celnych kraju importu i daje podstawę do wszczęcia postępowania celnego zmierzającego do określenia prawidłowej kwoty długu celnego i w omawianej sprawie takie postępowanie przeprowadziły z udziałem importera. Pisma sporządzone w ramach korespondencji prowadzonej między polską a węgierską administracją celną miały charakter dokumentów wewnętrznych. Protokoł nr 7 nakłada na organ celny przeprowadzający kontrolę obowiązek powiadamiana firmy eksportera o wynikach przeprowadzonej kontroli.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ mimo obowiązku wynikającego z obowiązujących przepisów nie podjął stosowanych działań.

W związku z tym, że w konkretnym przypadku kontrola dowodów pochodzenia nie generowała wszczęcia postępowania celnego, którego stroną była spółka A, żądanie wydania decyzji było niezasadne.

Zajmując stanowisko co do wniesionej skargi na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ustalił w pierwszej kolejności, że zostało ono poprzedzone ponagleniem skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w T., które zostało zawarte w piśmie z dnia 26 stycznia 2005 r. nazwanym "zażaleniem" i w związku z tym wyczerpany został wymagany przed wniesieniem skargi na bezczynność tryb zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a., i art. 141 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową).

Przystępując do oceny zasadności przedmiotowej skargi Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie żądanie skarżącej spółki dotyczące zobowiązania Naczelnika Urzędu Celnego w T. do wydania decyzji w zakresie weryfikacji wskazanych 20-tu świadectw EUR-1.

Bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej mogłaby wchodzić w rachubę tylko wtedy, gdy przepisy prawa zobowiązałyby do załatwienia danej sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Z akt nie wynika, aby Naczelnik Urzędu Celnego w T. wszczął postępowanie celne w stosunku do skarżącej spółki (nie wydano postanowienia o wszczęciu postępowania). Nie było też wniosku strony, który wszczynałby postępowanie celne. Zwrócono się wyłącznie o przedłożenie stosownych dokumentów. Nie każde zaś wystąpienie organu administracji publicznej do danego podmiotu wiązać się musi z prowadzeniem postępowania, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.

Według Sądu I instancji w konkretnym przypadku nie było prowadzone postępowanie mające za przedmiot prawa i obowiązki skarżącej spółki.

Weryfikacja świadectw przewozowych EUR-1 odbywa się stosownie do art. 32 Protokołu nr 7, zgodnie z którym władze celne państwa eksportu dokonują weryfikacji dowodów pochodzenia towaru i w tym celu mają prawo żądać każdego dowodu, przeprowadzać wszelkie kontrole ksiąg rachunkowych eksportera oraz wszelkie inne kontrole, które uznają za odpowiednie (art. 32 ust. 3).

Naczelnik Urzędu Celnego w T. zwrócił się do skarżącej spółki ze stosownym wystąpieniem, nie przeprowadził natomiast w stosunku do niej innych czynności.

Brak jest podstaw, aby w zakresie "otrzymanych bądź nie uzyskanych" od spółki dokumentów co do pochodzenia danego towaru Naczelnik Urzędu Celnego w T. zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej "potwierdzającej lub odmawiającej preferencyjnego pochodzenia" (w tym polskiego pochodzenia), jak to określił pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r.

Organ administracji publicznej jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy przepis prawa upoważnia do tego rodzaju władczego rozstrzygnięcia. Stan taki w konkretnym przypadku jednak nie zachodził.

W związku z powyższym nie można było też wydać orzeczenia sądu administracyjnego zobowiązującego do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą.

W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła w całości wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

– rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni prawa – art. 7, 22, 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako Konstytucja RP, oraz art. 32 Protokołu nr 7 – poprzez uznanie, że ten przepis stanowi podstawę do przeprowadzenia kontroli eksportera przez organy celne bez potrzeby wszczęcia w tym zakresie postępowania oraz bez obowiązku powiadomienia eksportera o jej wynikach oraz że w myśl jego uregulowań polskie organy celne mają prawo dokonać weryfikacji dowodów pochodzenia towaru i "zwracać się do polskiego eksportera poza jakimkolwiek trybem regulującym zasady postępowania w tym zakresie",

– rażące naruszenie art. 1 i 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), powoływanej dalej jako Kodeks celny, w związku z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623 zm.) przez to, iż "brak zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Kodeks celny i działu IV Ordynacja podatkowa pomimo tego, iż znajdują one zastosowanie do postępowania prowadzonego przed organami celnymi",

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: brak rozpatrzenia i rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz w szczególności

– rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie rozpoznał znaczenia w sprawie reguł wynikających z rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. (31/77), dotyczących pozycji jednostki w jej stosunkach z organami administracji publicznej,

– rażące naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji nie wskazał stronie podstaw prawnych pozwalających organom celnym odmówić wydania eksporterowi kopii korespondencji prowadzonej między polskimi a węgierskimi organami celnymi odnośnie wyprodukowanego przez skarżącą spółkę i przez nią "wywiezionego" towaru,

– rażące naruszenie art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, w jaki sposób polski eksporter może zweryfikować treść "informacji" przesyłanej węgierskim władzom celnym (według Sądu I instancji nie toczyło się żadne postępowanie i z tego też powodu organy celne odmówiły wnioskodawcy przedstawienia dokumentów, o które się do nich zwrócił),

– rażące naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez to, że Sąd I instancji pominął i nie odniósł się w wydanym orzeczeniu do "faktu", iż uznając brak toczenia się w przedmiotowej sprawie postępowania celnego, "pozbawia się polskiego eksportera prawa weryfikacji treści przesłanych do węgierskich organów informacji, a są one dla nich wiążące...",

– rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, że organ celny nie naruszył art. 133 § 1 oraz art. 120, 121, 123 Ordynacja podatkowa przez uznanie, iż strona skarżąca tzn. eksporter nie jest stroną postępowania dotyczącego weryfikacji wystawionych przez nią dokumentów poświadczających polskie pochodzenie eksportowanego na Węgry towaru,

– rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie braku prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania celnego, a zatem, iż "organ celny nie naruszył art. 165 § 1 oraz art. 120, 121" Ordynacji podatkowej przez "odmowę wydania decyzji w przedmiocie pism, jakie były przesyłane między węgierskimi a polskimi władzami celnymi w ramach procedury weryfikacyjnej prowadzonej z inicjatywy węgierskich władz celnych przez Naczelnika Urzędu Celnego w T., zarejestrowanej pod nr [...]",

– rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie było wszczęte i prowadzone postępowanie celne, co stanowi o rażącym naruszeniu przez organy celne art. 165a oraz art. 121 Ordynacja podatkowa,

– rażące naruszenie art. 144 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie prawne wydanego orzeczenia i uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo wglądu do dokumentacji zebranej w postępowaniu weryfikacji dokumentów, które zostały przez eksportera przedłożone, natomiast organ celny bez wszczęcia postępowania ma prawo żądać od strony każdego dowodu, przeprowadzić kontrolę ksiąg rachunkowych oraz każdą inną kontrolę, którą uzna za właściwą,

– rażące naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przez pominięcie i brak rozważenia w przedmiotowej sprawie "możliwości" zastosowania przepisów Kodeksu celnego dotyczącego kontroli celnej.

Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do uchylenia wyroku Sądu I instancji i rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawnie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku – w myśl art. 188 p.p.s.a. – poprzez nakazanie Naczelnikowi Urzędu Celnego w T. "wydania decyzji" wraz z zasądzeniem kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności opisano na wstępie czynności polskich organów celnych związane z weryfikacją na żądanie węgierskich władz celnych świadectw EUR-1, co do towarów wyeksportowanych przez skarżącą spółkę (zarówno 20 świadectw wystawionych w 2000 r., jak i 35 świadectw wystawionych w 1999 r.).

Podkreślono też, że zgodnie z informacjami, jakie uzyskała skarżąca spółka od węgierskiego kontrahenta, węgierskie władze celne wydały decyzje "odmawiające preferencyjnego pochodzenia zarówno w sprawach, w których upłynął 3-letni termin weryfikacji dokumentów EUR-1, jak i w 21 sprawach, w których strona przekazała dokumenty...".

Według skargi kasacyjnej art. 32 Protokołu nr 7 nie zawiera przepisów określających "procedurę postępowania polskich organów celnych" dokonujących weryfikacji dokumentu pochodzenia.

Wymieniony przepis zobowiązuje organy polskiej administracji celnej do udzielenia pomocy organom celnym innego państwa – strony umowy i do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów EUR-1. Błędne jest zaś założenie, że postępowanie celne toczy się tylko na Węgrzech, wobec węgierskiego importera, natomiast polski eksporter towaru nie ma prawa domagać się przekazania mu informacji, "która niewątpliwie została przekazana w piśmie do organów węgierskich", w efekcie zaś nie może z wynikiem weryfikacji polemizować.

W celu zwrócenia się do eksportera polskie organy celne musiały wszcząć postępowanie celne lub administracyjne i prowadzić je w ramach polskich przepisów regulujących postępowanie w sprawach celnych. Inne podejście narusza Kodeks celny.

Zdaniem skargi kasacyjnej, Naczelnik Urzędu Celnego w T. bezdyskusyjnie wszczął postępowanie w sprawie weryfikacji dowodów pochodzenia.

W wyniku skierowania pism do firmy A, tym samym "wnioskodawca był i jest stroną postępowania".

Polski eksporter ma interes prawny w prawidłowym zweryfikowaniu świadectw pochodzenia wyeksportowanych przez niego towarów lub stwierdzeniu, że brak weryfikacji nastąpił z wyłącznej winy organów (w innym miejscu skarga kasacyjna podniosła o opóźnienie polskich władz celnych w rozpoczęciu procedury weryfikacyjnej, prowadzące do skutków związanych z brzmieniem art. 28 Protokołu nr 7).

W myśl wywodów skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd I instancji – odmiennie niż strona skarżąca – stoi na stanowisku, że Naczelnik Urzędu Celnego w T. nie był zobowiązany do wydania decyzji wedle norm zawartych w Ordynacji podatkowej, to z całą pewnością zobligowany był do zbadania na podstawie jakich przepisów proceduralnych działał w sprawie wymieniony organ celny.

Ponadto w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie rozważał "możliwości" przyjęcia, czy żądanie organu celnego dotyczące wydania dokumentu nie było zgodne z przepisami kontroli celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiot konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej ograniczał się do rozpoznania zarzucanej przez stronę skarżącą bezczynności Naczelnika Urzędu Celnego, polegającej na braku wydania – w związku z wystąpieniem węgierskich władz celnych, co do wskazanych 20-tu świadectw EUR-1 – kwalifikowanego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej.

Strona skarżąca sprecyzowała przecież swe zawarte w skardze żądanie tylko w ten sposób, że domagała się od sądu administracyjnego zobowiązania Naczelnika Urzędu Celnego w T. do wydania właśnie tego rodzaju aktu administracyjnego, który jej zdaniem winien finalizować czynności wymienionego organu związane z wystąpieniem węgierskich władz celnych dokonanym na podstawie uregulowań Protokołu nr 7.

Istota zadań sądu administracyjnego w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy tak sformułowane żądanie strony skarżącej było zasadne i winno spowodować uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania – w podanym już zakresie – oczekiwanego przez stronę skarżącą aktu administracyjnego (tj. decyzji administracyjnej) – zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a.

Dostrzegając związanie w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej przedmiotem sprecyzowanego przez stronę skarżącą żądania zawartego w skardze, wypada dla porządku dodać, iż to żądanie nie zostało wcale sformułowane, jako nakierowane na usunięcie bezczynności Naczelnika Urzędu Celnego w T. w zakresie czynności dotyczących udostępnienia stronie skarżącej kopii pism w korespondencji między węgierskimi a polskimi władzami celnymi odnośnie weryfikacji przedmiotowych 20-tu świadectw EUR-1 (w tej kwestii strona skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w T. i stanowisko zajęte przez ten organ zaskarżyła odrębną skargą). Sformułowane przez stronę skarżącą żądanie nie dotyczyło też bezczynności Naczelnika Urzędu Celnego w T. w zakresie realizacji przez ten organ uregulowań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – tj. dokonania przewidzianych w tej ustawie czynności lub decyzji.

Zważyć też trzeba, że z wypowiedzi samej strony skarżącej (k. 56 akt Sądu I instancji) wynika, że polskie władze celne kończąc swe czynności przekazały już wynik weryfikacji przedmiotowych świadectw EUR-1 węgierskim władzom celnym, a "polski organ celny" odmówił weryfikacji tych świadectw.

Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, dotyczący żądania usunięcia bezczynności Naczelnika Urzędu Celnego w T. w określonym przez stronę skarżącą zakresie, nie było możliwe rozważenie w niej legalności działań dokonanych przez polskie władze celne (w tym przez Naczelnika Urzędu Celnego w T.) w odpowiedzi na prośbę węgierskich władz celnych o weryfikację przedmiotowych świadectw EUR-1, przy zakwalifikowaniu tych działań do mieszczących się w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc – po omówieniu przedmiotu konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej – do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy na wstępie podnieść, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Skuteczność skargi kasacyjnej – w pierwszej kolejności uzależniona jest od właściwego sformułowania zawartych w niej zarzutów. Poprawne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest konieczne z uwagi na zasadę rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Prawidłowe sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga podania ściśle, jaki to przepis prawa materialnego lub procesowego wiążący w danej sprawie został naruszony, na czym to naruszenie polegało oraz - gdy chodzi o przepisy postępowania - wykazania dlaczego podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a gdy chodzi o przepisy prawa materialnego - określenia, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna odwołująca się do obydwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. nie w pełni realizuje przedstawione wyżej wymogi.

Odnośnie wskazanego najpierw – w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia art. 7, art. 22, art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 22 Protokołu nr 7 zauważyć trzeba, iż wprawdzie autor skargi kasacyjnej podał, że chodzi o naruszenie prawa materialnego w formie błędnej wykładni, ale następnie – precyzując zarzut – ograniczył się do wywodów dotyczących art. 32 Protokołu nr 7 i to bez wskazania jakie to konkretnie fragmenty treści (jednostkę redakcyjną) – tego rozbudowanego artykułu miał na myśli.

Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to nadanie mylnego znaczenia (odczytanie, zrozumienie) treści mającego zastosowanie w sprawie przepisu (lub zawartego w tym przepisie zwrotu) – por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04 Lex 16771.

Przy konkretnym sformułowaniu omawianego zarzutu nie mógł on doprowadzić do podważenia wyroku Sądu I instancji.

Niezależnie od tego wypada zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie poruszył wcale zagadnień materialnoprawnych, ale procesowe.

Podobną uwagę należy poczynić, gdy chodzi o drugi z zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określony w art. 174 pkt 1 (co do naruszenia art. 1 i art. 262 Kodeksu celnego przez brak zastosowania w sprawie Kodeksu celnego i działu IV Ordynacji podatkowej).

Przyjęcie, że w tym przypadku nastąpiło nietrafne powołanie się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zamiast w art. 174 pkt 2 wprawdzie nie zwalnia z konieczności ustosunkowania się do zarzutu, ale spodziewany skutek w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą odnieść zarzuty, które są konstruowane na bazie wskazania w pierwszej kolejności na uchybienia normom regulującym postępowanie przed sądem administracyjnym, a nie ograniczają się tylko do podniesienia wadliwości stosowania przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 OSP z. 1 z 2007 r., poz. 7).

Co do zarzutów zakwalifikowanych przez skargę kasacyjną do mieszczących się w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to generalnie stwierdzić trzeba bezskuteczność formułowania w niniejszej sprawie zarzutów w oparciu o wskazywanie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przepis ten w ogóle nie ma bowiem zastosowania przy rozpoznawaniu skarg na bezczynność. Dotyczy on – jak wynika wyraźnie z jego treści – jedynie rozpatrywania skarg na decyzje lub postanowienia.

Specyfika skargi na bezczynność jest z założenia całkowicie odmienna niż skargi na decyzję lub postanowienie.

Skarga kasacyjna powołując się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) całkowicie pominęła ten fakt.

Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność nie chodzi o zweryfikowanie i ocenę wszelkich zagadnień łączących się z zachowaniem organu w danym postępowaniu, ale jedynie o zbadanie, czy organ nie opóźnił się bez uzasadnionej zwłoki z wymaganym przez prawo działaniem (wydaniem aktu lub dokonaniem czynności), którego brak skarżący zarzucił.

Złożona w niniejszej sprawie skarga zarzuciła brak wydania przez Naczelnika Urzędu Celnego w T. decyzji.

Doszukiwanie się zatem przez skargę kasacyjną uchybienia proceduralnego Sadu I instancji, polegającego na naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. z powodu braku rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy "możliwości" zastosowania przez organ przepisów Kodeku celnego dotyczącego kontroli celnej jest nieporozumieniem z tego powodu, że sama kontrola celna kończy się sporządzeniem protokołu pokontrolnego, a nie wydaniem decyzji.

Co do zaś wskazania w tej kwestii na naruszenie art. 135 p.p.s.a., to nie miał on też zastosowania w niniejszej sprawie. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność nie chodzi bowiem w ogóle o eliminację wadliwości zawartej w aktach lub czynnościach wydanych lub podjętych już przez organ.

Zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej była ocena, czy Naczelnik Urzędu Celnego w T. po wykonaniu czynności w ramach weryfikacji przedmiotowych świadectw EUR-1, dokonanej na zlecenie węgierskich władz celnych, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną.

Sąd I instancji uzasadniając wyrok oddalający skargę zawierającą żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji, wyjaśnił w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, a więc nie naruszył tego przepisu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazało, że weryfikacja świadectw EUR-1 odbywa się wedle uregulowań umowy międzynarodowej (tj. w szczególności art. 32 Protokołu nr 7), a skoro ich analiza nie prowadzi do wniosku, że żądanie zawarte w skardze jest zasadne, to podlegała ona oddaleniu w myśl art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, poglądu Sądu I instancji nie można było podważyć.

Na marginesie zatem tylko można zauważyć, że specyfika weryfikacji dowodów pochodzenia przewidzianej przez uregulowania art. 32 Protokołu nr 7 (jako odrębnej instytucji prawnej zawartej w umowie międzynarodowej) polega na tym, że dokonywana jest ona na wniosek władz celnych kraju importu w związku z prowadzeniem przez te władze sprawy celnej, dotyczącej rozstrzygnięcia o prawie importera do korzystania z preferencyjnych środków taryfowych.

Dane przekazywane przez władze celne kraju eksportu ("wynik weryfikacji") w ramach współpracy administracyjnej (vide nazwa tytułu VI Protokołu nr 7, w ramach którego mieści się art. 32) skierowane są do władz celnych kraju importu, a nie do eksportera. Dane te ("wynik weryfikacji") winny dawać podstawę władzom celnym kraju importu do dokonywania ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia przesłanek istotnych w sprawie celnej dotyczącej importera (art. 32 ust. 5 i 6 Protokołu nr 7). Wynik weryfikacji przekazywany przez władze celne kraju eksportu władzom celnym kraju importu z założenia nie wywołuje natomiast bezpośrednio skutków prawnych w stosunku do eksportera (nie daje praw ani nie nakłada żadnych obowiązków).

Zważyć należy, iż zakres czynności, jakie mogą podjąć władze celne kraju eksportu wynika wprost z art. 32 ust. 3 Protokołu nr 7.

Te czynności mogą być dokonywane przy zaangażowaniu również eksportera, ale konieczne jest podkreślenie, że Protokoł nr 7 w ogóle nie przewiduje (w przeciwieństwie do stosunków między importerem a władzami celnymi kraju importu – art. 33, zdanie ostatnie Protokołu nr 7, czy stosunków między władzami celnymi kraju eksportu i kraju importu – art. 33 Protokołu nr 7, zdanie pierwsze) prowadzenia sporów między eksporterem a władzami celnymi kraju eksportu.

Wszystko to przemawia przeciwko kwalifikowaniu wyniku weryfikacji przesyłanego przez władze celne kraju eksportu, jako decyzji administracyjnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w ramach prawa wewnętrznego art. 65 § 4 Kodeksu celnego dawał eksporterowi prawo złożenia wniosku o uznanie zgłoszenia celnego (także wywozowego) za prawidłowe, a wynik postępowania w tym zakresie przesądzałby również w kwestii wpisanych do zgłoszenia danych co kraju pochodzenia eksportowanego towaru.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.