Postanowienie NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 3081/95
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1996-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 110 poz. 473
law: Ustawa z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Za kryteria oceny wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy trzeba uznać zgodność takiego wniosku z wymaganiami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./, to jest legalność wniosku, a także prawidłowość spełnienia tych wymagań w świetle prawdy obiektywnej /w tym aktualność i wiarygodność danych na kartach z podpisami/.

2. Brak wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających wniosek o odwołanie rady gminy, w sytuacji gdy upłynął termin 60 dni przeznaczony na ich zbieranie /art. 10 cytowanej ustawy o referendum gminnym/, stanowi uchybienie nie dające się usunąć.

TEZY

1. Za kryteria oceny wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy trzeba uznać zgodność takiego wniosku z wymaganiami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./, to jest legalność wniosku, a także prawidłowość spełnienia tych wymagań w świetle prawdy obiektywnej /w tym aktualność i wiarygodność danych na kartach z podpisami/.

2. Brak wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających wniosek o odwołanie rady gminy, w sytuacji gdy upłynął termin 60 dni przeznaczony na ich zbieranie /art. 10 cytowanej ustawy o referendum gminnym/, stanowi uchybienie nie dające się usunąć.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ w związku z art. 22 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473/ skargę inicjatora referendum NSZZ "(...)" K. i DP Podregion R. na postanowienie Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w W. z dnia 24 listopada 1995 r. w przedmiocie odmowy przeprowadzenie referendum dotyczącego odwołania Rady Miejskiej w R.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Komisarz Wyborczy w W. postanowieniem nr 1 z dnia 24 listopada 1995 r., wydanym na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./, odrzucił wniosek NSZZ "(...)" Podregion R. o przeprowadzenie referendum w przedmiocie odwołania Rady Miejskiej w R. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 27 października 1995 r. do Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w W. wpłynął wniosek NSZZ ("...") Podregion R. o przeprowadzenie referendum w przedmiocie odwołania Rady Miejskiej w R. Do wniosku dołączono 56 arkuszy zawierających 1 191 podpisów mieszkańców miasta R. popierających wniosek. W dniu 3 listopada 1995 r. dostarczono dodatkowe 2 arkusze zawierające 35 podpisów mieszkańców R. Łącznie na 58 arkuszach znajdowało się 1 226 podpisów mieszkańców R. Wojewódzki Komisarz Wyborczy rozpatrywał wniosek wyłącznie pod względem formalnoprawnym i do treści wniosku nie wniósł zastrzeżeń. Natomiast w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do prawidłowości danych na kartach z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum oraz co do wiarygodności części podpisów dokonano czynności sprawdzających.

Po badaniu, czy na złożonych arkuszach znajdują się dane mieszkańców określone w art. 10 ust. 3 powyższej ustawy, stwierdzono, że w 23 wypadkach brak było danych dotyczących serii i numeru dowodu osobistego, imienia osoby podpisującej, daty urodzenia, własnoręcznego podpisu; w 99 wypadkach stwierdzono brak pełnego adresu zamieszkania. Łącznie w wyniku tych badań zakwestionowano 122 pozycje.

Po badaniu w referacie ewidencji ludności Urzędu Miejskiego w R. wiarygodności danych zawartych na arkuszach stwierdzono w 5 wypadkach podanie dat urodzenia niezgodnych ze stanem rzeczywistym, w 2 wypadkach mieszkańcy podpisali się dwukrotnie, w 26 wypadkach podano na arkuszach inne serie i numery dowodów osobistych niż te, które obecnie mają wskazania na arkuszach mieszkańcy. Stwierdzono przy tym, że podane na arkuszach serie i numery dowodów osobistych są starymi numerami dowodów osobistych, które mieszkańcy ci mieli kilka lat temu /w wyniku wymiany mają dowody o innych seriach i numerach/; z powyższych powodów zakwestionowano 33 pozycje.

W celu zbadania wiarygodności podpisów na arkuszach w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do autentyczności podpisów zlecono biegłemu ekspertowi wykonanie ekspertyzy co do 12 arkuszy podpisów. Ekspertyza ta wykazała, że w pewnych wypadkach podpisy zostały złożone na arkuszach przez te same osoby, ewentualnie zachodził znaczny stopień prawdopodobieństwa, że zostały wykonane przez te same osoby. Z tego tytułu Wojewódzki Komisarz Wyborczy zakwestionował autentyczność 173 podpisów.

Łącznie w wyniku przeprowadzonych badań należało zakwestionować 328 pozycji na arkuszach podpisów mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy przed upływem kadencji musi być poparty podpisami co najmniej 10 procent mieszkańców uprawnionych do głosowania. Z informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta R. wynika, że w dniu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum było 11 302 mieszkańców uprawnionych do głosowania, a zatem 10 procent wynosiło 1 130 mieszkańców.

W wyniku czynności sprawdzających ustalono, że wniosek został poparty 898 podpisami, i w tej sytuacji, wobec braku wymaganej liczby podpisów, wniosek należało odrzucić.

Inicjator referendum NSZZ ("...") Podregion R. wniósł do sądu administracyjnego odwołanie od tego postanowienia. Wnosząc o uchylenie postanowienia jako niezgodnego z prawem, zarzucił naruszenie art. 18 ust. 3-6 ustawy o referendum gminnym. W uzasadnieniu odwołania powołano się na fakt nieprzekazania - w czasie między złożeniem wniosku a jego odrzuceniem - żadnych uwag dotyczących usterek. Nie zwrócono wniosku ze wskazaniem usterek, nie wyznaczono 14-dniowego terminu na ich usunięcie, w żadnym też wypadku nie stwierdzono, że uchybienia nie dadzą się usunąć. Wojewódzki Komisarz Wyborczy nie zażądał dodatkowych wyjaśnień /art. 18 ust. 6/, a tym samym uniemożliwił przedstawienie dowodów świadczących o prawidłowym zbieraniu podpisów mieszkańców. W punkcie 1 postanowienia nie wskazano konkretnych pozycji na listach, w których stwierdzono braki, a - zdaniem inicjatorów referendum - usterki te można było usunąć. W punkcie 2 zakwestionowano podanie starych numerów dowodów osobistych, a według oświadczeń osób, które złożyły zakwestionowane podpisy, zrobiły to one nieświadomie, bo stare numery znały na pamięć. Co do punktu 3 skarżący podnieśli, że Komisarz nie informował o terminie i miejscu czynności sprawdzających, a kwestionując autentyczność podpisów, nie wskazał osób, których wątpliwości te dotyczyły, uniemożliwiając tym samym przedstawienie potwierdzenia autentyczności podpisów. Nie podano także danych osoby, która wykonała ekspertyzę. Osoby zbierające podpisy na listach stwierdziły kategorycznie, że podpisy są własnoręczne, a wnioski ekspertyzy o znacznym stopniu prawdopodobieństwa wykonania podpisów przez te same osoby są nieprawdziwe i ubliżające. Wybrane losowo osoby potwierdziły własnoręcznym podpisem swój podpis i są gotowe świadczyć o tym w sądzie. Inicjator referendum zgłosił także gotowość zebrania takich oświadczeń od wszystkich osób, których podpisy kwestionuje Wojewódzki Komisarz Wyborczy.

Zakwestionowanie 328 podpisów bez stworzenia możliwości usunięcia większości usterek oraz oparcie się na prawdopodobieństwie fałszowania podpisów bez podania faktów i dowodów uzasadnia wniosek o cofnięcie postanowienia.

Wojewódzki Komisarz Wyborczy wniósł o oddalenie odwołania. W odpowiedzi wyjaśnił, że czynności sprawdzające utrudniało niestaranne sporządzenie list, często nieczytelnych, z nie zachowaną kolejnością numeracji. Podał także, że poinformował inicjatora o miejscu i terminie czynności sprawdzających, czego dowodem jest pismo z dnia 17 listopada 1995 r., ale inicjator nie wziął udziału w tych czynnościach. Ponieważ 12 arkuszy budziło podejrzenia co do wiarygodności podpisów, Wojewódzki Komisarz Wyborczy zlecił biegłemu ekspertowi w dziedzinie badania dokumentów z listy biegłych Sądu Wojewódzkiego w (...) przeprowadzenie ekspertyzy grafologicznej. Ekspertyza ta była wykonywana przez biegłego w ciągu kilku dni, w warunkach laboratoryjnych, umożliwiających wykonanie koniecznych badań. Regułą jest, że w tego typu czynnościach nie biorą udziału strony, i dlatego nie było potrzeby powiadamiania o fakcie zlecenia ekspertyzy. W wypadkach stwierdzenia przez biegłego, że kilka podpisów zostało wykonanych jedną ręką, Komisarz za prawidłowy uznawał jeden podpis, pozostałe zaś kwestionował. Zgodnie z wymaganiami formalnoprawnymi przewidzianymi w ustawie karty z podpisami powinny zawierać pełne dane przewidziane w art. 10 ust. 3 ustawy. Powinny być one także aktualne i zgodne z prawdą, przy czym nie ma znaczenia, czy osoba podająca błędne dane uczyniła to świadomie, czy nie. Stwierdzenie wadliwości 328 pozycji sprawiało, że wniosek nie był poparty wymaganą liczbą podpisów, co stanowiło uchybienie nie dające się usunąć przed upływem terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy; usunięcie wad sprowadzałoby się do konieczności zebrania dodatkowych podpisów. Wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej, wiążące Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego, uznają za uchybienie nie dające się usunąć brak wymaganej liczby podpisów osób uprawnionych do złożenia wniosku, jeżeli "(...) ustalenie liczby podpisów nastąpiło po upływie terminu do złożenia wniosku". Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej, brak wymaganej liczby podpisów może być uznany za dające się usunąć uchybienie jedynie wówczas, gdy zostanie usunięty w nieprzekraczalnym czasie przewidzianym na zbieranie podpisów, a termin wyznaczony na usunięcie uchybienia nie może przekraczać terminu przewidzianego na zbieranie podpisów. Wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady został złożony, wraz z kartami zawierającymi podpisy, 27 października 1995 r. /część przekazano w dniu 3 listopada/, a zatem na kilka dni przed upływem terminu 60 dni. Komisarz zatem nie miał możliwości wykonania wszystkich czynności w tak krótkim czasie, tym bardziej że terminem wiążącym go jest termin 30 dni. Ostateczne ustalenie liczby podpisów nastąpiło w dniu 23 listopada 1995 r., a zatem po upływie terminu określonego w art. 10 ust. 1 ustawy, i w tej sytuacji nie było możliwe zwrócenie wniosku w celu usunięcia jego wad.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. nr 110 poz. 473 ze zm./ w terminie 60 dni od dnia powiadomienia wójta lub burmistrza o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum /w rozpatrywanej sprawie termin ten biegł od dnia 5 września 1995 r./ jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady danej gminy i pragnących poprzeć inicjatywę w tej sprawie, a mieszkaniec gminy popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, datę urodzenia, adres i numer dowodu osobistego, przy czym dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Są to wymagania ustawowe, od których nie można odstąpić, przy czym jest oczywiste, że wymagane dane muszą być aktualne i prawdziwe. Przewidziane w tym przepisie dane osobowe służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację. Wszystkie dane są jednakowo ważne, a warunek podania adresu zawierającego nazwę miejscowości wynika z przyznania prawa do udziału w referendum tylko mieszkańcom gminy stale mieszkającym na jej obszarze i mającym czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. Tylko pełne dane umożliwiają szybkie przeprowadzenie weryfikacji list; zarazem zachowanie ustawowych wymagań związanych ze składaniem podpisów mieszkańców popierających referendum stanowi podstawę - w zależności od sytuacji - zwrotu wniosku z wyznaczeniem 14-dniowego terminu na usunięcie usterek, odrzucenia wniosku ze względu na nie dające się usunąć uchybienia lub wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum.

Zarzuty skargi dotyczą głównie sposobu weryfikacji podpisów na kartach dołączonych do wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady Gminy R., wyników weryfikacji danych osobowych i konsekwencji prawnych dokonanej oceny. Ustawa o referendum gminnym nie reguluje całościowo zakresu niezbędnego postępowania dowodowego, zasad tego postępowania i rodzaju środków dowodowych mających służyć weryfikacji danych zawartych na kartach z podpisami. Jedynie jej art. 18 ust. 6 stanowi, że inicjator referendum lub jego pełnomocnik może, w razie potrzeby, składać wojewódzkiemu komisarzowi wyborczemu dodatkowe wyjaśnienia i przedstawiać dowody. Zgodnie z tym przepisem /zdanie drugie/ wojewódzki komisarz wyborczy może także żądać od inicjatora referendum lub jego pełnomocnika takich wyjaśnień lub dowodów. Kryterium oceny wniosku przez komisarza, zgodnie z art. 19 ustawy, jest spełnienie wymagań ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym. Postanowienie o przeprowadzeniu referendum lub o odrzuceniu wniosku wojewódzki komisarz wyborczy musi wydać w terminie 30 dni.

Ustawa o referendum gminnym nie określa przesłanek oceny usterek omawianego wniosku jako możliwych do usunięcia bądź jako uchybień, które nie dadzą się usunąć. Jedyną wskazówkę zawiera powołany przepis art. 19 ust. 1. Prowadzi to do wniosku, że za kryteria takiej oceny trzeba uznać zgodność wniosku z wymaganiami ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o referendum gminnym /legalność wniosku/, a także prawidłowość spełnienia tych wymagań w świetle zasad prawdy obiektywnej, rządzącej postępowaniem wyjaśniającym /w tym aktualność i wiarygodność danych na kartach z podpisami/. Zasada prawdy obiektywnej wymaga powiadomienia inicjatora referendum o miejscu i terminie przeprowadzania czynności sprawdzających oraz wykorzystania środków dowodowych, które pozwolą na dokonanie oceny prawidłowości wniosku. Jak wynika z akt sprawy, skarżący był powiadomiony o miejscu i terminie czynności sprawdzających, ale w tych czynnościach nie uczestniczył. Tym samym przez własne działanie skarżący - na etapie czynności sprawdzających - zrezygnował ze składania dodatkowych wyjaśnień i przedstawienia dowodów. Inicjator referendum natomiast nie był zawiadomiony o zleceniu biegłemu sądowemu ekspertyzy co do wiarygodności niektórych podpisów i o czasie i miejscu badania, ale - w świetle zasad przeprowadzania tego typu badań /w warunkach laboratoryjnych, za pomocą odpowiedniej aparatury/ - brak powiadomienia nie może być uznany za uchybienie, które mogłoby prowadzić do kwestionowania ustaleń zawartych w opinii biegłego sądowego - eksperta w dziedzinie badania dokumentów.

W związku z uzasadnionymi /co potwierdziły wyniki czynności sprawdzających/ wątpliwościami co do prawidłowości danych zawartych na przekazanych kartach Wojewódzki Komisarz Wyborczy podjął czynności wyjaśniające. Miały one na celu zbadanie, czy na złożonych arkuszach znajdują się wszystkie wymagane dane mieszkańców, określone w art. 10 ust. 3 ustawy /z tego tytułu zakwestionowano 122 pozycje/, zbadanie wiarygodności danych podanych na kartach przez porównanie ich z danymi referatu ewidencji ludności /z tego tytułu zakwestionowano 33 pozycje (...)/ oraz zbadanie wiarygodności części podpisów w związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do ich autentyczności /(...) zakwestionowano łącznie autentyczność 173 podpisów/. W tym ostatnim wypadku zasadzie obliczania głosów prawidłowych, przyjętej przez Komisarza i polegającej na uznawaniu za prawidłowy jednego podpisu i kwestionowaniu pozostałych, nie można zarzucić dowolności i restrykcyjności.

Zarzuty skargi dotyczące wadliwości ustaleń poczynionych w toku czynności sprawdzających, oparte głównie na twierdzeniach osób zbierających podpisy, nie mogły być uznane za zasadne. Dane określone ustawowo muszą być zgodne z prawdą, aktualne i nie ma przy tym znaczenia - co słusznie podniósł Wojewódzki Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę - czy osoba podająca wadliwe dane uczyniła to świadomie, czy też nie.

Sąd administracyjny był uprawniony do badania legalności zaskarżonego postanowienia i nie mógł, uznając zakres i formę czynności sprawdzających oraz dokonane w ich wyniku ustalenia za zgodne z prawem, dokonywać ponownej weryfikacji kwestionowanych podpisów /na marginesie jedynie można dodać, iż niektóre złożone Sądowi oświadczenia potwierdzające autentyczność podpisów mogłyby budzić wątpliwości co do ich autentyczności i wymagałyby kolejnych badań/. W sytuacji gdy uchybienia na kartach z podpisami zostały stwierdzone w wyniku badania ich zgodności z danymi referatu ewidencji ludności lub wynikają z oceny dokonanej przez uprawnionego biegłego, zarzuty nieprawidłowości ustaleń dowodowych, oparte głównie na twierdzeniach osób zbierających podpisy, nie mogły być uznane za zasadne.

Wymagana liczba podpisów /przy liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania wynoszącej 11 302 osoby/ wynosiła 1 130. Łącznie na przekazanych kartach znajdowało się 1 226 podpisów, z czego Wojewódzki Komisarz Wyborczy w wyniku czynności sprawdzających zakwestionował 328 podpisów /ponad 1/4/, przy czym za nieautentyczne zostały uznane 173 podpisy, a za niezgodne z danymi referatu ewidencji ludności 33 pozycje. Gdyby uznać za możliwe do usunięcia uchybienia polegające na niepełnych danych /122 pozycje/, to nawet ewentualne ich uzupełnienie nie dałoby wymaganej liczby podpisów. Inne stwierdzone uchybienia /dwukrotne podpisy, nieprawdziwe daty urodzenia, nieaktualne numery i serie dowodów osobistych, nieautentyczne podpisy/ zostały trafnie, zdaniem Sądu, uznane za podważające wiarygodność zakwestionowanych podpisów, a w konsekwencji za prowadzące do stwierdzenia braku wymaganej liczby podpisów.

Zgodnie z omawianą ustawą o referendum gminnym inicjator referendum musi zebrać wymaganą liczbę podpisów w terminie 60 dni od dnia powiadomienia wójta /burmistrza, prezydenta/ o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Termin ten jest nieprzekraczalny. Skoro w związku z uzasadnionym, w wyniku prawidłowego postępowania wyjaśniającego, zakwestionowaniem 328 podpisów wniosek nie był poparty wymaganą liczbą podpisów, żądanie usunięcia wad musiałoby się wiązać z koniecznością zebrania dodatkowych podpisów. Ustalenie liczby podpisów nastąpiło w wyniku czynności sprawdzających w dniu 23 listopada 1995 r., podczas gdy termin ustawowo przeznaczony na zebranie podpisów upłynął w dniu 5 listopada 1995 r. Zasadne zatem było uznanie, że brak wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy, w sytuacji gdy upłynął ustawowy termin 60 dni przeznaczony na ich zbieranie, stanowi "uchybienie nie dające się usunąć".

W związku z powyższym odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Rady Gminy R. było zgodne z prawem.

Jednocześnie Sąd uznał za trafne stanowisko wyrażone w postanowieniach SA/Wr 935/93 i SA/Wr 1187/93 pod rządem przepisów działu VI Kpa o braku podstaw do traktowania trybu postępowania przed sądem administracyjnym, wynikającego z przepisu art. 22 ustawy o referendum gminnym, jako zasadniczo odmiennego od ukształtowanego przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.

Ponieważ skarga /odwołanie/ w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, należało ją oddalić na podstawie odpowiednio stosowanego art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 22 ustawy o referendum gminnym. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o referendum gminnym postanowienie Sądu jest ostateczne.