Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 149/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9o, art. 9xb, art. 9zb
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. J. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A w [...]", zwanego dalej: "skarżącym") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "Kolegium") z 8 lutego 2019 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Brzegu z 10 stycznia 2019 r., nr [...] i orzekająca o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 17.800 zł za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za drugi kwartał 2016 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 10 stycznia 2019 r., nr [...], Burmistrz Brzegu orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 17.800 zł za nieprzekazanie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), za drugi kwartał 2016 r., w terminie wskazanym w art. 9o ust. 2 tej ustawy. Określił, że karę należy uiścić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna na wskazany rachunek bankowy Gminy Brzeg lub w kasie Urzędu Miasta w Brzegu oraz że w przypadku nieterminowego wniesienia kary naliczone zostaną odsetki w wysokości równej odsetkom od zaległości podatkowych, a także, że kara nieuiszczona w terminie podlega, wraz z odsetkami za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 9zb ust. 1b w związku z art. 9xb pkt 2 w związku z art. 9zf ustawy. W uzasadnieniu, wskazał, że wymagane sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych powinno zostać przedłożone do 31 lipca 2016 r., natomiast zostało złożone 25 stycznia 2017 r., czyli z opóźnieniem wynoszącym 178 dni, co powoduje, że przedmiotowa kara wynosi 17.800 zł (178 dni x 100 zł).

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania zarzucił organowi naruszenie:

- art. 9 K.p.a., w związku z brakiem poinformowania o konsekwencjach finansowych niezłożenia w terminie sprawozdania kwartalnego;

- art. 8 K.p.a., poprzez nieinformowanie go o nieotrzymaniu sprawozdania niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia oraz utrzymywanie przez kilka lat w przekonaniu, że termin złożenia sprawozdania nie jest istotny i nie powoduje żadnych sankcji;

- art. 2 Konstytucji RP i art. 8 K.p.a., tj. zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie nadmiernie wysokiej kary i naruszenie tym samym zasady sprawiedliwości społecznej. Podniósł też, że skoro sprawozdanie zostało złożone 25 stycznia 2017 r. to okres opóźnienia, liczony od 1 sierpnia 2016 r. do 25 stycznia 2017 r., wynosił 177 a nie 178 dni.

Uzasadniając zarzuty skarżący wyjaśnił, że udzielone mu zezwolenie na świadczenie usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta [...] wskazuje szczegółowo warunki, które winien zachować, pod rygorem cofnięcia zezwolenia. Nie określa jednak, że jednym z nich jest konieczność terminowego składania sprawozdań kwartalnych, pod rygorem wysokich kar pieniężnych. Zaznaczył, że dotychczas składał sprawozdania po terminie, ale organ nie nakładał na niego omawianej kary. Skoro natomiast zamierzał zrezygnować z "praktyki niekarania" winien go o tym poinformować. Po raz pierwszy uczynił to dopiero w piśmie z 30 października 2018 r., a zatem możliwości nałożenia kary powinny odnosić się dopiero do opóźnienia w złożeniu sprawozdania za IV kwartał 2018 r. Poza tym organ nigdy nie wezwał go do złożenia zaległych sprawozdań, co świadczy o tym, że taki stan rzeczy tolerował i wypracował w tym zakresie określoną praktykę. Takie działanie organu utwierdziło skarżącego w przekonaniu o braku naruszenia przepisów prawa, a co za tym idzie o braku sankcji. Aktualnie powoduje też, że organ "uzyska korzyść z tytułu kar przewidzianych w przepisach prawa", co winno zostać ocenione negatywnie jako stanowiące o naruszeniu zasad współżycia społecznego. Podnosząc, że nałożenie kary jest dla niego krzywdzące skarżący wskazał, że opóźnienie w złożeniu sprawozdania nie powoduje żadnej szkody, nie narusza ważnego interesu publicznego i nie spowodowało osiągnięcia przez niego z tego tytułu żadnej korzyści. Zarzucił, że nałożona kara narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, wynikającą z art. 2 Konstytucji, który nakazuje interpretować przepisy prawa zgodnie z zasadą proporcjonalności. W jego ocenie, kara przewidziana w art. 9xb pkt 2b ustawy stanowi nadmierną represję w stosunku do okoliczności stosowania tego prawa. Ponadto, jest dla niego bardzo dolegliwa i skoro nie podlega miarkowaniu, to jest niezgodna z Konstytucją. Dla wykazania niekonstytucyjności kary odwołujący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, wydany - jak stwierdził - w podobnej sprawie oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 963/17, w którym Sąd przyjął, że konstrukcja normy art. 9xb pkt 2 ustawy jest analogiczna do normy ocenianej przez TK. Stąd przewidziana w ww. przepisie wysokość kary jest jego zdaniem nadmiernie wysoka, a skoro doszło do nadmiernego karania to doszło też do naruszenie zasady proporcjonalności i w konsekwencji naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Nałożona kara stanowi 67% dochodu osiągniętego przez niego w II kwartale 2016 r. i jest rażąco wygórowana, powodując, że prowadzona przez niego działalność stała się nieopłacalna i uniemożliwia mu utrzymanie rodziny. Końcowo wskazał na błędne wyliczenie wysokości kary w związku z uwzględnieniem dnia, w którym złożył sprawozdanie.

Decyzją z 8 lutego 2019 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 17.800 zł. W zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 6 i ust. 6b, art. 9o ust. 1 i ust. 2, art. 9xb pkt 2 i art. 9zb ust. 1b ustawy. Uwzględniając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji wskazał, że elementy, które powinno określać zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, zostały wskazane w art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy. Wśród nich nie ma upoważnienia ustawowego do ustanowienia wymogu zawarcia w zezwoleniu pouczenia o obowiązku składania kwartalnych sprawozdań, którego brak zarzuciła strona. Elementy zezwolenia mają charakter kompleksowy, wobec czego organ nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż wynikające z treści przepisów. Z kolei jedynym źródłem obowiązku przekazywania właściwemu organowi omawianego sprawozdania kwartalnego w wyznaczonym terminie, są przepisy art. 9o ust. 1 i 2 ustawy. Obowiązek ten powstaje z mocy samego prawa i dotyczy jednakowo każdego podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, niezależnie od treści zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności. W konsekwencji zezwolenie to nie może znieść lub zmodyfikować treści ww. obowiązku. Ponadto wskazany przepis zawarty jest w ustawie, a nie w przepisach odrębnych, o czym stanowi wspomniany art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy. Konsekwencje finansowe niezłożenia w terminie sprawozdania kwartalnego wynikają również z regulacji prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 9xb pkt 2 ustawy. Decyzja w przedmiocie omawianej kary ma natomiast charakter związany, tj. organ ma obowiązek nałożenia kary na przedsiębiorcę, w sytuacji, gdy w sprawie zaistnieją przesłanki, o których mowa w art. 9xb pkt 2 ustawy. Przepisy ustawy nie uzależniają wydania decyzji o nałożeniu kary na przedsiębiorcę od uprzedniego poinformowania go o nieotrzymaniu sprawozdania niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia, ani od wezwania go do złożenia kwartalnego sprawozdania ze swojej działalności. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 9 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. Strona faktycznie domaga się bowiem udzielenia informacji nie w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Osoba prowadząca działalność gospodarczą powinna znać regulacje prawne dotyczące tej działalności i do nich się stosować. Z tego względu również nie ma racji przedsiębiorca twierdząc, że skoro po raz pierwszy w piśmie z 30 października 2018 r. został poinformowany przez organ, że złożenie sprawozdania po terminie skutkuje karą pieniężną, to możliwość ukarania winna dotyczyć po raz pierwszy sprawozdania za czwarty kwartał 2018 r. Niepodejmowanie przez organ pierwszej instancji czynności procesowych niezwłocznie po upływie terminu do złożenia sprawozdawania za drugi kwartał 2016 r. nie może być traktowane jako utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, której nie można odnosić do braku działań organu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, Kolegium wyjaśniło, że w istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności danego prawa z Konstytucją. Na podstawie art. 6 K.p.a. mają one obowiązek stosować przepisy prawa niezależnie od wątpliwości, co do ich konstytucyjności. Nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA w Poznaniu, powołanym w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że jest ono w orzecznictwie sądowym odosobnione i nie kształtuje linii orzeczniczej. Ponadto odnotował, że norma art. 79c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w zakresie kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, wskazana w orzeczeniu TK z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, stanowiła o karze pieniężnej w sztywno określonej wysokości. W przedmiotowej sprawie ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym o nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 9xb pkt 2 ustawy, uprawnienia do jej miarkowania. Uwzględniając przedstawioną ocenę Kolegium stwierdziło, że skoro skarżący przekazał Burmistrzowi Brzegu sprawozdanie za drugi kwartał 2016 r. w dniu 25 stycznia 2017 r., zamiast w terminie do 31 lipca 2016 r., to uczynił to z opóźnieniem wynoszącym 178 dni, powodującym nałożenie kary w wysokości 17.800 zł (178 x 100 zł). Ponieważ norma art. 9xb pkt 2 ustawy stanowi o każdym dniu opóźnienia przy przekazaniu sprawozdania, nie ma podstaw prawnych by ustalać wysokość kary wyłącznie do dnia poprzedzającego dzień złożenia sprawozdania. Podkreślając związany charakter decyzji o nałożeniu przedmiotowej kary organ odwoławczy wskazał również, że zakres (wysokość) kary uzależniony został przez ustawodawcę wyłącznie od ilości dni opóźnienia w przekazaniu sprawozdania. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 9zf ustawy do kar stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym art. 67a § 1, dotyczący ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, m.in. w postaci umorzenia zaległości. Postępowanie w sprawie umorzenia należności jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego nałożenia kary i może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Uzasadniając uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz Brzegu bez podstawy prawnej orzekł o terminie uiszczenia przedmiotowej kary, ponieważ termin ten wynika wprost z art. 9zd ust. 1 ustawy. Poza tym ustawodawca nie przyznał organowi orzekającemu w omawianym przedmiocie kompetencji do rozstrzygania w decyzji o sposobie wniesienia kary. Podobnie też, brak było podstaw do rozstrzygania o odsetkach, albowiem wynika to z przepisów działu III Ordynacji podatkowej w zw. z art. 9zf ustawy, a także o przymusowym ściągnięciu kary nieuiszczonej w terminie, ponieważ tryb i sposób egzekucji należności pieniężnych wynika wprost z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego H. Ł.) zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając jej naruszenie art. 2 Konstytucji oraz art. 8 K.p.a., tj. zasady proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej, poprzez nałożenie nadmiernie wysokiej kary w stosunku do naruszonego przez przedsiębiorcę obowiązku sprawozdawczego. W związku z tym wniósł o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "czy przepis art. 9xb ust. 2 ustawy przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni, za nieterminowe przekazanie sprawozdania kwartalnego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zgodny z Konstytucją". Dalej, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9xb ust. 2 ustawy, polegające na zastosowaniu rażąco wygórowanej i niewspółmiernej kary w stosunku do rodzaju uchybienia. Zaznaczył, że obowiązek sprawozdawczy został ostatecznie dobrowolnie spełniony i jego prawidłowość nie jest kwestionowana, a jego zachowanie nie wyrządziło szkody i nie spowodowało żadnych uciążliwości po stronie organu.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie kwestionuje opóźnienia w złożeniu sprawozdania o 178 dni, a istota sprawy nie dotyczy zasadności nakładania kary, ale jej wysokości. Podkreślił, że w podobnej sprawie, ale na gruncie ustawy o odpadach, Trybunał Konstytucyjny uznał sankcję administracyjną przyjętą w tej ustawie za niezgodną z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11). Konstrukcja normy prawnej z art. 9xb ust. 2 ustawy jest analogiczna do normy z ustawy o odpadach ocenianej przez Trybunał Konstytucyjny. Przy stosowaniu przepisu 9xb ust. 2 ustawy może natomiast budzić wątpliwości to, że:

- przepis jest nadmiernie represyjny i nakłada nieproporcjonalną sankcję w stosunku do naruszonego obowiązku, powodując nadmierne karanie;

- zastosowanie tak surowej sankcji nie jest poprzedzone uprzednim wezwaniem lub ponagleniem przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku ze wskazaniem zagrożenia w postaci kary administracyjnej;

- brak mechanizmu możliwości miarkowania wysokości kary ze względu na okoliczności sprawy (np. szkodliwości naruszenia prawa, stopnia zawinienia, sytuacji finansowej podmiotu );

- kara ma charakter fiskalny, a nie restytucyjno-prewencyjny;

- brak jest uregulowań prawnych w zakresie odstąpienia od wymierzenia kary, przedawnienia, nałożenia i ściągalności kary.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Brzegu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, bądź zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi, o rozważenie możliwości odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w części poprzez miarkowanie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy brak było również przesłanek do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego, akceptując i podzielając w całości argumentację organu odwoławczego, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że decyzja poddana kontroli Sądu została wydana na podstawie przepisów przywołanej już ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nadal zwanej dalej ustawą.

Stosownie do art. 9o ust. 1 tej ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które na podstawie art. 9o ust. 2 ustawy przekazywane są wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczą.

Zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot zobowiązany, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na podstawie art. 9zb ust. 1b ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb ustawy nakłada w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że sprawozdanie za II kwartał 2016 r. skarżący złożył 178 dni po ustawowym terminie. Jak wynika bowiem z prawidłowych i nie kwestionowanych w skardze ustaleń faktycznych Kolegium, sprawozdanie to wpłynęło do Burmistrza Brzegu 25 stycznia 2017 r., podczas gdy zgodnie z art. 9o ust. 2 ustawy powinno zostać złożone do 31 lipca 2016 r. W takiej sytuacji, to jest wobec niedotrzymania terminu złożenia sprawozdania, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, która w zaskarżonej decyzji została prawidłowo ustalona w kwocie 17.800 zł.

Uwzględniając powyższe przepisy podkreślić trzeba, że obowiązek sprawozdawczy skarżącego - jako przedsiębiorcy - wynika wprost z art. 9o ust. 1 ustawy i ma na celu ochronę środowiska naturalnego. Kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma natomiast wyraźną podstawę w przepisie art. 9xb pkt 2 ustawy. Nie jest ona przy tym oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest następstwem naruszenia prawa. Przy jej ustalaniu nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem omawianego obowiązku. Jej istotą jest przymuszenie zobowiązanego podmiotu do sporządzania i przekazywania sprawozdań właściwemu organowi, a jej wysokość jednoznacznie wynika z art. 9xb ust. 2 ustawy.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu przedmiotowej kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1, organ zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie jako niemające znaczenia dla ustalenia wysokości kary uznać należało wskazane przez skarżącego okoliczności. To, że obowiązek sprawozdawczy został ostatecznie dobrowolnie spełniony i jego prawidłowość nie jest kwestionowana, a uchybienie terminu - zdaniem skarżącego -nie wyrządziło szkody i nie spowodowało żadnych uciążliwości po stronie organu, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wymiaru orzeczonej kary. Jest ona bowiem nakładana niezależnie o winy i okoliczności faktycznych związanych z zaistnieniem naruszenia. Ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego o wyłącznie formalnym charakterze uchybienia i braku związanych z tym materialnych skutków. Należy bowiem zauważyć, że sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami, w tym także sprawozdania, o których mowa w niniejszej sprawie, stanowią element informacji gromadzonych przez odpowiednie organy administracji publicznej, na podstawie których tworzy się opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim plany gospodarki odpadami, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Plany te, jak wynika z art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3).

Uznać tym samym trzeba, że zaskarżoną decyzją wysokość kary prawidłowo ustalono na podstawie art. 9xb ust. 2 ustawy. Skoro ustawodawca nie uzależnił jej nałożenia od winy przedsiębiorcy, to wystarczające do jej wymierzenia było stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania obowiązku złożenia sprawozdania w terminie.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności wynikająca wprost z art. 7 Konstytucji RP, a wyrażoną także w art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że związane są całością porządku prawnego i nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawy. Nie są też uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów ustawy oraz innych aktów normatywnych z Konstytucją i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie przepisu powołując się na jego niekonstytucyjność. Jedynym wyjątkiem jest możliwość prokonstytucyjnej wykładni przepisów niejasnych i trudnych do zinterpretowania, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Stosownie do art. 9xb ust. 2 ustawy wskazać ponadto przyjdzie, że wybór sankcji oraz jej konstrukcja należy do ustawodawcy, a ocena tego czy rozwiązanie to jest adekwatne i proporcjonalne do typu deliktu oraz zakresu i przedmiotu ochrony, wykracza poza ocenę legalności decyzji administracyjnej dokonywaną przez sąd administracyjny w indywidualnej sprawie (tak przykładowo również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 924/18 - zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 188 Konstytucji RP organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP sąd administracyjny może natomiast przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jedynie w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

W niniejszej sprawie, wobec braku wątpliwości interpretacyjnych, co do treści ww. przepisów, w tym w szczególności art. 9xb ust. 2 ustawy, Sąd nie znalazł wystarczającej podstawy do wystąpienia z takim pytaniem. W ocenie Sądu przewidziany w art. 9xb ust. 2 ustawy sposób ustalania wysokości kary nie budzi wątpliwości w świetle zasady proporcjonalności, skoro wysokość tej kary obliczana jest proporcjonalnie do dni opóźnienia, a jednocześnie ustawodawca określił jej maksymalną, górną granicę. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona wyłącznie uznaniu sądu. Trzeba przy tym podkreślić, że chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie wątpliwości skarżącego. Skarżący nie ma bowiem uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Sąd uwzględnił w tym zakresie, że także Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie, dokonując oceny legalności stosowania art. 9xb ust. 2 ustawy, nie dopatruje się jego niekonstytucyjności (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1477/17 - zam. w CBOSA).

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/1, na który powołuje się skarżący dotyczył natomiast art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., tj. przewidującym niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Trybunał stwierdzając jego niezgodność z art. 2 Konstytucji uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności wskazując, że zbytnia dolegliwość tej kary wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Stosownie do tego wyroku dostrzec zatem trzeba, że konstrukcja kary przewidzianej w art. 9xb ust. 2 ustawy jest zupełnie odmienna, gdyż nie została ona określona w bezwzględnej wysokości i podlega miarkowaniu, proporcjonalnie do dni opóźnienia w złożeniu sprawozdania. Z tego względu, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przenoszenia oceny wynikającej z rozważań Trybunału w ww. wyroku na grunt art. 9xb ust. 2 ustawy. Brak jest również wątpliwości co do niekonstytucyjności wskazanego przepisu.

Nie ma też racji skarżący twierdząc, że przed nałożeniem kary organ zobowiązany był wezwać go do wykonania obowiązku z art. 9o ust. 1 ustawy i pouczyć o skutkach jego naruszenia, a brak takiego pouczenia wyłączał możliwość nałożenia kary.

W tej kwestii podkreślić jeszcze raz trzeba, że obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy został wprost określony w art. 9o ust. 1 ustawy. Jednocześnie, ustawodawca nie przewidział informowania o konsekwencjach jego niedochowania, w tym w decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zauważyć przyjdzie, że obowiązek sprawozdawczy ze względu na to, że nie wynika z przepisów odrębnych tylko z ustawy, nie jest objęty hipotezą art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych powinno określać (poza wymogami z pkt 1-5) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Skoro obowiązek ten powstaje z mocy prawa, to organ nie ma obowiązku wskazywać w decyzji o udzieleniu zezwolenia, że przedsiębiorca ma obowiązek składania sprawozdań, ani też jaki jest tryb i termin na ich złożenie.

Także określona w art. 9 K.p.a. zasada informowania, jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji, nie znajduje zastosowania do informowania o warunkach i obowiązkach prowadzenia działalności gospodarczej oraz konsekwencjach ich naruszenia. Jest to zasada stosowana w ramach postępowań wszczętych przed organami administracji publicznej i nie dotyczy udzielania informacji przed wszczęciem konkretnego postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14, z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1477/17 i z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2700/17 – wszystkie zam. w CBOSA).

Poza tym dostrzec też trzeba, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą spoczywa obowiązek znajomości przepisów prawa dotyczących prowadzonej przez niego działalności, aby ustrzec się od ewentualnych, negatywnych skutków naruszenia tych przepisów (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt IIV SA/Wa 2664/16 – zam. w CBOSA). Jednocześnie, ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, miałby nie złożyć sprawozdania. Brak jest podstawy ustawowej do prowadzenia przez organ postępowania w sprawie niezłożenia sprawozdania przez przedsiębiorcę, w ramach którego organ informowałby o przedmiotowym obowiązku. Zasadą, wynikającą z respektowania przepisów prawa, jest składanie przez przedsiębiorcę sprawozdania. Zgodnie natomiast z art. 9xb pkt 2 ustawy za opóźnienie w jego złożeniu wymierzana jest kara. Obowiązek sprawozdawczy wynika ex lege, a nałożenie sankcji jest bezpośrednią konsekwencją wykładni normy art. 9o ust. 1 ustawy. Przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych ma zatem obowiązek złożyć sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o ust. 1 ustawy, bez uprzedniego wezwania organu (jest to obowiązek powstający z mocy prawa).

Stosownie do powyższego uznać należało, że powinnością skarżącego, jako podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, było zapoznanie się z wymogami dotyczącymi prowadzenia takiej działalności. Skutki braku wiedzy w tym zakresie obciążają bezpośrednio skarżącego, który jako profesjonalny podmiot, dochowując należytej staranności, powinien zapoznać się z obowiązkami ustalonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosowano przepisy art. 9o ust. 1, art. 9xb ust. 2 i art. 9zb ust. 1b ustawy. Zasadnie przyjęto, że skarżący do 31 lipca 2018 r. miał obowiązek złożenia sprawozdania za II kwartał 2016 r. Skoro sprawozdanie to dostarczył dopiero 25 stycznia 2017 r., to zaistniały podstawy do nałożenia na niego kary pieniężnej na podstawie art. 9xb pkt 2 ustawy, w kwocie 17.800 zł. Wystarczające w tym zakresie było stwierdzenie samego faktu złożenia sprawozdania z naruszeniem terminu określonego w art. 9o ust. 2 ustawy. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji odstępując od orzeczenia o terminie i sposobie uiszczenia przedmiotowej kary, o przymusowym ściągnięciu kary nieuiszczonej w terminie oraz o naliczeniu odsetek w przypadku nieterminowego wniesienia kary. Jak słusznie wyjaśnił, rozstrzygnięcia te zapadły bez podstawy prawnej, wobec czego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.