Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1744/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 33, 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 31, 21 ust. 1, 64 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem : [...], [...], [...], [...], [...] do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...]; 2. stwierdza nieważność § 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem [...], [...] i [...] odnośnie działki nr ew. [...] z obrębu [...]; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...]z dnia [...]czerwca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli [...]i [...]opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Gminy [...]w dniu [...]czerwca 2000 r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego.

Pismem z dnia 16 marca 2018 r. skarżąca wezwała Radę [...]do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustaleń planu opisanych w § 47 uchwały dotyczących: zasad odprowadzania ścieków sanitarnych do kanalizacji sanitarnej z terenu U3 w zakresie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...], zasad odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej z terenu U3 w zakresie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...], zasad odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej z terenów wszystkich dróg przewidzianych w planie i w zakresie ustaleń planu opisanych w § 46 uchwały, dotyczących zasad zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego terenu U3 i Mj15, Mj 16 w zakresie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...].

Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

W dniu 15 maja 2018 r. A. P. wniosła skarga na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca, powołując przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności § 47 pkt 2 treści planu w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/ U, Mj/ U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" dla działki skarżącej;

2) stwierdzenie nieważności § 46 pkt 1 tiret 1 i 2 oraz ust 2 uchwały dotyczących zasad zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego terenu U3 i Mj15, Mj16 w zakresie działki będącej własnością skarżącej;

3) stwierdzenie nieważności § 47 pkt 1 tiret 5 - w tym terenów o funkcji droga położonych na działce skarżącej (droga 8KUL, droga 5KUL i 17 KUD) oraz innych dróg na terenie planu tj.

- 2KUL (ul. [...]), 3KUL (ul. [...]), 4KUL (ul. [...]), 5KUL, 6KUL, 7KUL, 8KUL, 9KUL, 10KUL, 11KUL, 12KUL, 13KUL (ul. [...]), 14KUL, 15KUL, 16KUL (ul. [...]);

- ulice dojazdowe, oznaczone symbolami: 17KUD, 18KUD, 19KUD, 20KUD, 22KUD, 23KUD, 24KUD, 26KUD, 28KUD, 30KUD, 32KUD (ul. [...]), 36KUD (ul. [...]), 38KUD, 39KUD, 42KUD, 43KUD, 44KUD, 45KUD, 46KUD, 47KUD, 48KUD;

ulice pieszo - jezdne, oznaczone symbolami: 49KPJ, 50KPJ, 51KPJ, 52KPJ, 53KPJ, 54KPJ, 55KPJ, 56KPJ, 57KPJ, 58KPJ, 59KPJ, 60KPJ, 61KPJ, 62KPJ, 63KPJ, 64KPJ;

4) stwierdzenie nieważności § 47 pkt 1 tiret 6 w stosunku do działki skarżącej.

Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że przedmiotem niniejszej skargi są zapisy przedmiotowej uchwały dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także ustalenia dotyczące odwodnienia dróg uniemożliwiające od ponad 18-u lat zabudowę należącej do niej działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...], mimo iż jest to według skarżonego planu działka inwestycyjna. Tym samym przedmiotem skargi są ustalenia planu naruszające interes prawny skarżącej.

Nadto skarżąca wskazała, że z ustaleń planu zawartych w § 47 pkt 2 wynika, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych plan dopuszcza odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Plan nie dopuścił takiego ustalenia dla obszaru U3 (obejmującego również działkę skarżącej). Ustalenia co do innych parametrów dla terenów U1 i U2 są analogiczne jak dla terenu U3. Zdaniem skarżącej, położenie terenu U3 nie uzasadnia zawarcia w planie w stosunku do tej jednostki innych ustaleń odnośnie odprowadzania ścieków niż te, które dotyczą pozostałych terenów. Jednocześnie brak dopuszczenia odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) jest niezgodny z prawem, bo jest to nadużycie władztwa planistycznego wprowadzające ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na terenie U3, na którym położona jest działka skarżącej do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Skarżąca zaznaczyła, że mimo upływu 18 lat od dnia uchwalenia planu, nadal kanalizacja nie została wybudowana. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie działek pod zabudowę usługową, a równocześnie ustalenie zasad gospodarowania ściekami sanitarnymi z planowanych obiektów w sposób de facto uniemożliwiający ich powstanie (do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej na danym obszarze), zwłaszcza że przepisy prawa dopuszczają do realizacji zabudowy w przypadku braku kanalizacji sanitarnej (§ 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zdaniem skarżącej, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest uzależnienie zabudowy od wykonania kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej, że organ planistyczny nie uzasadnił, dlaczego wprowadził takie ograniczenie na terenach U3. Wskazano, że ograniczenie realizacji zabudowy do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej nie dotyczy innych terenów określonych w planie o funkcjach Mj, M/U, Mj/U oraz U1, który to teren ma tę samą funkcję co teren U3, a tereny te są sąsiednimi w stosunku do terenu o funkcji U3.

Analogiczną argumentację w kontekście rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżąca zaprezentowała w kwestii wymogu planu w zakresie zaopatrzenia w wodę planowanych inwestycji na terenie planu, a w szczególności terenów U3 i Mj15 i Mj16 jedynie z wodociągu, o czym mowa w § 46 treści planu. Zdaniem skarżącej powyższe oznacza zakaz źródeł indywidualnych dopuszczalnych ww. rozporządzeniem. Zdaniem skarżącej jest to ustalenie bezprawne (bezzasadne). Skarżąca wskazała, że wodociągu o którym mowa w planie nie ma na terenie planu w rejonie terenów U3 i Mj15 i Mj16, ani w ich sąsiedztwie. To oznacza brak możliwości realizacji inwestycji ponad 18 lat mimo, iż przepisy wyższej rangi niż skarżony akt prawa miejscowego przewidują możliwość rozwiązań równorzędnych.

Skarżąca zarzuciła również przekroczenie władztwa planistycznego w związku z zawarciem w planie bezprawnego (i bezzasadnego) wymogu planu w § 47 pkt 1 tiret 5 w zakresie nakazującym odprowadzanie do miejskiej kanalizacji deszczowej wód opadowych z powierzchni komunikacyjnych. Powołała, że ani na terenie planu, ani w pobliżu kanalizacji deszczowej nie ma.

Skarżąca wskazała, że przepisy prawa zezwalają na odprowadzanie wód opadowych, w tym z terenów komunikacji miejskiej do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego (prawo wodne oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r., opubl. w Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430 ze zm.). Zwróciła również uwagę że obszar planu nie znajduje się na terenie chronionym przepisami szczególnymi, które mogłyby wymagać zastosowania rozwiązań szczególnych, co do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów komunikacji, o których mowa w § 107 ww. rozporządzenia. Tym bardziej, że nawet i te przepisy zezwalają na terenach chronionych na odprowadzanie wód do ziemi z powierzchni komunikacji przy zastosowaniu stosownych rozwiązań typu studnie, drenaż itp. Ponadto skarżąca zauważyła, że plan nakazuje odprowadzanie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej jedynie z pow. komunikacyjnych (dróg) patrz § 47 pkt 1 tiret 5, co oznacza dopuszczenie odprowadzania wód do ziemi (powierzchniowo do rowów chłonnych, studzienek chłonnych itp.) z pozostałych terenów określonych w planie, w tym utwardzonych, a nawet zaleca się odprowadzanie powierzchniowe wód deszczowych do ziemi na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (patrz § 47 pkt 3).

Skarżąca zaznaczyła, że jej skarga dotyczy ustaleń w zakresie wszystkich planowanych dróg w planie (w tym fragmentów dróg 8 KUL, 5KUL i 17 KUD wytyczonych na terenach jej działki), bo w istocie wszystkie drogi pośrednio lub bezpośrednio służą obsłudze komunikacyjnej jej nieruchomości na terenie U U3, Mj15 i Mj16. W szczególności są to drogi 8KUL, 5KUL, 17 KUD, 45KUD, 44KUD, 6KUL, 48KUD, 43KUD, 45KUL, 7KUL, 51KPJ stanowiące zasadniczy dojazd do jej nieruchomości.

Odnośnie § 47 ust. 1 tiret 6, skarżąca wskazała, że jego wyeliminowanie umożliwi jej odprowadzanie wody z terenów jej działki do ziemi, w tym ewentualnie przez indywidualne osadniki. Zwróciła uwagę, że obowiązujące przepisy zarówno w dniu uchwalania planu jak i obecnie dopuszczają taką możliwość. Powołała, że osadnik, o którym mowa w planie znajduje się w 1,3 km w linii prostej od działki skarżącej, na terenach prywatnych należących do osoby trzeciej, a na załączniku graficznym nr 1 nie istnieje oznaczenie rów R-1 i nie ma żadnych ustaleń dla takiej funkcji treści planu. Zatem odprowadzenie wód w sposób przewidziany w planie jest niewykonalne.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Wskazana działka i otaczający ją teren są objęte ustaleniami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] i [...]. Działka [...] nie jest podzielona geodezyjnie zgodnie z ustaleniami planu, dlatego dotyczą jej ustalenia planu dla terenów U3, Mj 15, Mj16, 17 KUD, 5KUL (teren pod drogę), 8KUL (teren pod drogę - ul. [...]), na których ta działka jest położona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że niezrozumiałe są zarzuty skargi dotyczące zaopatrzenia w wodę z wodociągów centralnego i lokalnego, powyższe były bowiem uzgadniane z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i [...] Urzędem Wojewódzkim w [...] Wydział Ochrony Środowiska, istniejące wodociągi mają możliwość podłączenia kolejnej nowej zabudowy.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z [...] czerwca 2018 r. następuje sukcesywna budowa przewodów wodociągowych i kanalizacji ściekowej na terenie osiedli [...] i [...]. Budowa sieci wodociągowej na terenie osiedli [...] - [...] będzie odbywała się zgodnie z założeniami Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych według kolejności zgłoszonych zadań dokonanych przez Urząd Dzielnicy [...] za pośrednictwem Biura Infrastruktury Urzędu [...]. Tereny objęte skargą znajdują się w planach inwestycyjnych: zadanie Nr [...] — Budowa przewodu wodociągowego w drodze dojazdowej do ul. [...], L ca 245 m zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK. oraz zadanie Nr [...] Budowa kanalizacji ściekowej w drodze dojazdowej do ul. [...], L ca 235 m zgodnie z załącznikiem graficznym do pisma MPWiK.

W ocenie organu zapis, który przewiduje dopuszczenie szamb na terenach Mj, M/U, Mj/U, Ul i U2 nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącej w takim zakresie, w jakim może ona skorzystać z przepisów odrębnych, które działają niezależnie od planu miejscowego Zapisy planu bowiem nie mogą wyłączyć ich stosowania, a nadto w planie nie zawarto wprost zakazu budowy szamb na U3, gdzie leży działka skarżącej. Taka możliwość istnieje na terenie U3 na podstawie przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ wskazał, że w aglomeracji jaką jest [...] nie może dojść do sytuacji, w której sieć kanalizacji nigdy nie powstanie, a tym samym nie będzie możliwe do niej podłączenie choćby z powodu braku możliwości technicznych i ekonomicznych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących dróg organ wskazał, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w ich zaskarżeniu, albowiem w żaden sposób zapisy te nie wpływają na sytuację prawną Skarżącej, ani nie uniemożliwiają jej realizacji zagospodarowania terenu.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego rowu R1, organ powołał, że rów R1 jest rowem istniejącym, a nie projektowanym, więc nie istniała potrzeba ustalania jego przebiegu, nadto adresatem zapisów dotyczących organizacji odprowadzania wód jest gmina i to na niej ciąży obowiązek realizacji takiej sieci za sobą połączonej, by wypełnić zadania własne zapisane w obowiązujących przepisach prawa.

W piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie, wskazując, że planowana do wybudowania przez gminę kanalizacja nie będzie dochodziła do działki skarżącej. Ponadto, najbliższy wodociąg znajduje się w odległości 50 m i należy do osoby prywatnej; nie można się do niego podłączyć, albowiem sieć lokalna nie ma odpowiedniej wydajności/ciśnienia i nie można jej rozbudować. Skarżąca wskazała także, że istniejące plany nie przewidują budowy sieci wodociągowej na wysokości nieruchomości skarżącej. Powołała, że ustalenie planu nakazujące odprowadzenie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej, której w planie nie ma, i nie ma planów jej budowy, co narusza interes prawny skarżącej. Wskazano również, że rozporządzenie z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewidywało co do zasady podłączenie do kanalizacji deszczowej, ale nie dotyczyło zabudowy jednorodzinnej, a dla innych działek przewidywało możliwość rozprowadzania wód opadowych na własnym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonego planu tj. 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działki skarżącej o nr ew. [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U3 oraz § 46 pkt 1 tiret 1 i § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U3, Mj15 i Mj16 odnośnie działki skarżącej o nr ew. [...] z obrębu [...].

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżąca niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] w [...], tj. na terenie objętym kwestionowanym planem.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca upatruje ograniczenia swojego prawa własności w nałożeniu na nią przepisami planu obowiązku szeregu obowiązków dotyczących zaopatrzenia nowej zabudowy jej nieruchomości w wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych. Zatem w ocenie Sądu skarżąca wykazała naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 2000r. Oznacza to konieczność oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W tym kontekście trzeba wskazać, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie jakkolwiek ograniczenia dotyczące zaopatrzenia w wodę (§46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2) i odprowadzania ścieków (§ 47 pkt 2) wynikają z zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak nie są one zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami rozporządzenia, a nadto nie spełniają w ocenie Sądu wymogu proporcjonalności.

Przypomnieć bowiem należy, że plan w zakresie zaopatrzenia w wodę, stanowi:

- w § 46 pkt 1 tiret 1, iż w zakresie zaopatrzenia w wodę plan ustala zasilanie obszaru planu w wodę z Wodociągów [...] " [...] " poprzez magistralę w ul. [...];

- w § 46 pkt 2 plan dopuszcza zaopatrzenie w wodę z lokalnego wodociągu (ujęcia wody) w ulicy [...] zarówno istniejącej zabudowy, jak i nowej zabudowy, pod warunkiem uzgodnienia przyłączenia z dysponentem lokalnego wodociągu, z uwzględnieniem ustaleń par.145 rozdz. 16.

Zacytowane ustalenia planu dotyczą całego obszaru planu, a zatem w szczególności dotyczą również obszarów oznaczonych symbolami U3 oraz Mj15 i Mj 16, na których położona jest działka skarżącej. Wynika z nich znaczące ograniczenie lokalizowania inwestycji, a wręcz zapisy te, wobec braku w pobliżu tych terenów zrealizowanego wodociągu, uniemożliwiają zarówno eksploatację inwestycji powstałych przed uchwaleniem planu, jak i inwestycji planowanych. Mając bowiem na uwadze brak realizacji (pomimo 18 lat obowiązywania planu) wskazanych w planie źródeł zaopatrzenia w wodę, pomimo przeznaczenia w planie obszarów pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zabudowa ta faktycznie realizowana być nie może. Nie ma bowiem możliwości w przypadku jej realizacji spełnienia ustalonego planem warunku zaopatrzenia w wodę.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, szczególnie wobec braku nie tylko racjonalnego, ale jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia w planie takich obostrzeń, świadczy o nadużyciu przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Niemniej podkreślenia wymaga, że owo nadużycie w rozpoznanej sprawie idzie dalej, stanowi bowiem o niezgodności zapisów planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), to jako taki jest częścią systemu prawnego państwa. Ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym też w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym, bądź uregulowanie w sposób sprzeczny z przepisami wyższej rangi, oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U z 1999r., Nr 15, poz. 140), stanowiły, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła.(§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m3 na dobę. Jeżeli ilość nieczystości ciekłych odprowadzanych do zbiornika przekracza 2 m3 na dobę, niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego. (§ 26 ust. 2).

Z przywołanych przepisów wynika, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia wodę, istnieje prawna możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Omawiane przepisy planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi, choć regulowane przez inny akt prawny – rozporządzenie z 2002 r.) taką możliwość wyłączyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane. Tym bardziej, że ustalenie to ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej nie jest możliwe (zgodnie z zapisami planu) korzystanie z prywatnego ujęcia wody. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, dotycząca braku możliwości wyłączenia zapisami planu uregulowań zawartych w przepisach odrębnych (czyt. rozporządzenia) nie może w tym zakresie zostać uwzględniona. Plan nie zawiera w tym zakresie stosownych zastrzeżeń, a obowiązkiem organów przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest ustalenie treści zapisów planu.

Tożsame rozważania dotyczą ustaleń w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zawartych w § 47 pkt 2 w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem U3. Po pierwsze kwestia oczyszczania ścieków w razie braku możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, została uregulowana w ww. rozporządzeniu analogicznie do kwestii zaopatrzenia w wodę, zatem wyłączenie przez zakwestionowane ustalenia planu możliwości oczyszczania ścieków w ramach realizacji szamba, narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu. Po drugie, zaś omawiany zapis planu dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/ U, Mj/ U, U1, U2. Powyższe zatem oznacza, że jedynie na terenach tu wymienionych dopuszcza się lokalizację szamb. Stąd konieczne było uwzględnienie skargi odnośnie terenu oznaczonego symbolem U3. Zapis ten nie tylko jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia, ale dodatkowo wobec braku uzasadnienia dla wprowadzenia zezwoleń dla wybranych terenów, narusza omówioną wyżej zasadę proporcjonalności.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił przyjmując, że ustalenie planu zawarte w § 46 pkt 1 tiret 2 oraz § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 dotyczą obowiązków gminy, zatem nie stanowią naruszenia interesu skarżącej. Gdyby natomiast przyjąć, że wobec ustalenia na nieruchomościach skarżącej terenów komunikacji (5 KUL, 17 KUD, 8 KUL), obowiązki te dotyczą również skarżącej, to na dzień orzekania ewentualny interes skarżącej jest przyszły (działki nie zostały wydzielone geodezyjnie ani ich użytkowanie faktyczne nie odpowiada terenom komunikacyjnym). Tymczasem dla objęcia zapisów planu kognicją Sądu, należy wykazać naruszenie zapisami planu aktualnego interesu skarżącego. Niemniej w ocenie Sądu, wobec wyraźnego wskazania w planie (rozdział 16), że drogi oznaczone symbolami 5KUL, 17 KUD oraz 8 KUL są drogami publicznymi, założenie że ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 dotyczy interesu skarżącej jest niczym nieuzasadnione. Również ustalenia planu w zakresie wskazanym w § 46 pkt 1 tiret 2 i § 47 pkt 1 tiret 6 - w przedmiocie lokalizacji projektowanych magistrali zasilających i odprowadzania wód opadowych do rowu R1 dotyczą obowiązków nałożonych na gminę związanych z budową magistrali jak i urządzeń melioracyjnych oraz wodnych na terenie objętym planem. Rów R1 i projektowany osadnik nie znajdują się na nieruchomość Skarżącej, ani w jej sąsiedztwie. Ponadto, obwiązujące przepisy rozporządzenia wykonawczego dopuszczają, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1-2 sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.