Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1802/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 69/08 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz P. S. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 69/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 1991 r. Prezydent Miasta Poznania udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Następnie decyzją z [...] lipca 1997r. Prezydent Miasta Poznania odmówił M. S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania tego garażu na garażo-warsztat, stwierdzając, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym uchwałą Nr X/58/II/94 Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 22, poz. 246), przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB9.m3, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o zróżnicowanej formie zabudowy z lokalizacją obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy. Powyższa decyzja została, wskutek odwołania M. S., uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 1997 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Prezydent Miasta Poznania nakazał M. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażo-warsztatu na garaż samochodowy, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę tego obiektu z dnia [...] września 1991r. Przyczyną tego nakazu był brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na działalność warsztatową. W wyniku wniesionego przez M. S. odwołania, Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 1998 r., wskazując, iż w myśl § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych i niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, zmiana sposobu użytkowania budynku powinna być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem na badanym terenie obowiązuje zakaz budowy budynków warsztatowych i gospodarczych.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA/Po 1066/98) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obu instancji nie przytoczyły żadnych ustaleń faktycznych i argumentów prawnych, aby móc ocenić, czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na dopuszczenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dopiero wyeliminowanie takiej możliwości i ustalenie, że zmiana jest niedopuszczalna pozwoli ocenić kwestię nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. Prezydent Miasta Poznania odmówił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na warsztat regeneracji elementów silników z powodu konfliktów między sąsiadami.

Wskutek odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2000 r. uchylił decyzję organu I instancji i udzielił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na warsztat regeneracji elementów silników. Organ II instancji wskazał, że motywem odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie może być chęć zakończenia konfliktu międzysąsiedzkiego. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia bowiem organu do powoływania się na tego rodzaju argumentację. Jednocześnie stwierdził, iż inwestor uzyskał pozytywne opinie higieniczne, zdrowotne, bhp oraz w zakresie wymagań ergonomii, a także pozytywne wyniki pomiarów hałasu i uzgodnienie sanitarne, a miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania dopuszcza prowadzenie na tym terenie działalności nieuciążliwej.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji wnieśli Ł. K. i B. K. – właściciele sąsiedniej nieruchomości

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2001 r. (II SA/Po 852/00) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2000 r. Uzasadniając to orzeczenie Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie dokonał w sposób wyczerpujący analizy planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien zwłaszcza zbadać, czy garaż znajduje się na obrzeżu zabudowy i przy ciągach komunikacji kołowej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 9 listopada 2001 r. wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli Ł. K. i B. K..

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat regeneracji elementów silników. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt ten zlokalizowany jest przy granicy działki (granica boczna działki), a nie na obrzeżu działki (granica frontowa działki przy ciągu komunikacji kołowej), co stanowi sprzeczność z zapisem planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania stanowiącym załącznik nr 2 uchwały Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. Okoliczność ta jest jedynym przeciwwskazaniem wiążącym się z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniósł do sądu administracyjnego P. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lipca 2004r. (sygn. akt II SA/Po 969/02) oddalił tę skargę, wskazując w motywach rozstrzygnięcia, że teren, na którym zlokalizowano garaż oznaczony jest w planie ogólnego zagospodarowania miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. symbolem planistycznym II.MB9.m3. Z części opisowej planu wynika, że są to tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, że formy zabudowy są zróżnicowane, zaś obiekty usługowe mają być lokalizowane na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej. "Zewnętrzne" ciągi komunikacyjne dla symbolu II.MB9.m3, stanowią ulice Jarczyńskiego, Suszki, Wojciechowskiego i Obornicka. W ocenie Sądu materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia poglądu, że tylko na obrzeżach zabudowy przy tych ciągach komunikacyjnych mogą być lokalizowane obiekty usługowe, ponieważ powstałoby swoiste getto handlowo-usługowe zlokalizowane na zewnętrznych ciągach komunikacyjnych. Przy takiej interpretacji zapisu planu niemożliwa byłaby lokalizacja obiektów usługowych przy innych ("wewnętrznych") ciągach komunikacyjnych, znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem II.MB9.m3., a takim ciągiem jest bez wątpienia ul. [...]. Intencją lokalnego normodawcy było przesądzenie o możliwości lokalizowania obiektów handlowo-usługowych przy wszystkich ciągach komunikacyjnych wytyczonych na terenie oznaczonym w planie jako II.MB9.m3. Sąd wskazał również, że dla tego typu obiektów kolejną przesłanką lokalizacyjną jest obrzeże zabudowy. Ponieważ symbol II.MB9.m3 dotyczy terenów "... istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ...", to obrzeże zabudowy trzeba i można odnosić wyłącznie do granic zewnętrznych konkretnej działki, przylegających do ciągu komunikacji kołowej. Zatem z punktu widzenia tego zapisu dla ewentualnej możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu znaczenie ma jego lokalizacja na terenie działki (zabudowy mieszkaniowej), a nie jej położenie względem ciągu komunikacji kołowej. Działka skarżącego - jak każda racjonalnie wytyczona działka budowlana - spełnia ten warunek. Jednakże sporny garaż postawiony jest w głębi działki, a nie na jej obrzeżu. Ponieważ zaś art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazuje odpowiednio stosować postanowienia art. 32 tej ustawy o pozwoleniu na budowę, które odwołują się do przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający mimo pewnych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, słusznie odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania garażu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1631/04) oddalił skargę kasacyjną P. S. na powyższy wyrok Sądu Wojewódzkiego, bowiem "opierając się na materiale zawartym w przedstawionych aktach administracyjnych sąd I instancji swe rozważania co do legalności zaskarżonej decyzji odniósł do prawidłowego ustalenia organu administracji, że przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielając równocześnie stanowisko organu, że nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu z uwagi na treść obowiązującego w dacie orzekania przez organ planu miejscowego dla terenu położenia tego budynku".

Następnie, pismem z dnia 9 lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania zawiadomił strony, że dnia 17 stycznia 2006r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na warsztat regeneracji głowic i bloków silników, zlokalizowanego przy ul. [...] w Poznaniu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu - M. S., P. S. i M. S. wykonanie nasad blaszanych nad dwoma wylotami z przewodów wentylacyjnych komina w przedmiotowym budynku. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji stwierdził, iż od dnia [...] marca 2000r., kiedy to Wojewoda Wielkopolski udzielił M. S. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażu na warsztat, do dnia 10 lipca 2001 r., kiedy to sąd administracyjny uchylił to zezwolenie, budynek był legalnie użytkowany jako warsztat. Zapadłe wyroki sądów administracyjnych oznaczają natomiast, że w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r. teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, określony kodem II MB9.m3, oznaczającym "teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na wydzielonych działkach. Zróżnicowane formy zabudowy, lokalizacja obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej", nie był przeznaczony dla lokalizacji warsztatów w głębi działek. Ze względu na okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy, przy załatwianiu sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed wskazaną wyżej nowelizacją. W tej sytuacji organ obowiązany był załatwić sprawę w oparciu o przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu I instancji fundamentalne znaczenie ma to, że orzekające w sprawie w latach 2004 i 2005 sądy administracyjne nie rozstrzygały o możliwości zmiany funkcji w chwili wydawania wyroków, ale o zgodności decyzji o odmowie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z 2002 r. z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym. Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004. plan ten stracił moc obowiązującą, a nowy plan nie został uchwalony. Oznacza to, że prawodawca lokalny, jakim jest Rada Miasta, nie uznał za konieczne sformułowanie jakichkolwiek ograniczeń funkcji obiektów na danym terenie, a w szczególności zakazu urządzania warsztatów. Zatem, wobec wygaśnięcia planu, skorzystano ze sporządzonych przez urbanistów Wydziału Urbanistyki i Architektury analiz funkcji i cech zagospodarowania terenu, obejmującego obszar nieruchomości położonych przy ul. [...], na odcinku od ul. Zana do ul. Drobnika. W analizie z dnia 27 czerwca 2005 r., w punkcie II dot. przeznaczenia terenu stwierdzono: teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i warsztatową. W powtórnej analizie z 7 lipca 2006r., w punkcie 3 stwierdzono: "wizja w terenie wykazała, iż wzdłuż ul. [...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełniają różnego rodzaju usługi m.in. firma transportowa (ul. [...] 6), zakład naprawy resorów (ul. [...] 7). Ponadto załączona do akt sprawy dokumentacja inwentaryzacyjna budynku warsztatowego została pozytywnie zaopiniowana w zakresie higieniczno-zdrowotnym, bhp, hałasu. Dokumentacja ta była badana przez sądy i skoro nie została zakwestionowana, należy uznać ją za miarodajną w niniejszej sprawie". Dodatkowo organ nadzoru budowlanego stwierdził w wyniku czynności kontrolnych dobry stan techniczny budynku, dostrzegając jednocześnie drobną wadę techniczną polegającą na niezakończeniu przewodów wentylacyjnych poprowadzonych w kominie nasadami blaszanymi. Dlatego organ I instancji nałożył obowiązek wykonania takich nasad nad wylotami przewodów wentylacyjnych komina.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Ł. K. i B. K., podnosząc, iż sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu została już ostatecznie rozstrzygnięta, co oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Odwołujący się wskazali, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2002 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu stała się prawomocna i ostateczna z chwilą wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1631/04).

Po rozpoznaniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 104 kpa orzekł o nałożeniu na właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu, tj. M. S., P. S. i M. S., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zmiany sposobu użytkowania położonego na tej nieruchomości budynku garażowego na warsztat regeneracji głowic i bloków silników, obowiązku przywrócenia budynku warsztatu do poprzedniego sposobu użytkowania tj. jako budynek garażowy.

Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skorzystał z procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tak jak wobec obiektów, których zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 3 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004r. "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio". W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W postępowaniu I-instancyjnym, zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ustalono, że właścicielami spornej nieruchomości są M., P. i M. S.. Bezsporne zaś jest, iż przeznaczenie garażu na warsztat regeneracji głowic i bloków silnikowych stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., na którą to inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W przypadku zaś samowolnej zmiany, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać, czy nowy sposób użytkowania nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem to plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie można było ograniczyć się do oceny analiz funkcji i cech zagospodarowania terenu sporządzonych przez urbanistów Urzędu Miasta Poznania, tym bardziej, że w analizie z dnia 7 lipca 2006 r. stwierdzono, iż "sprawa zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się w granicy z działką nr 618/18 na warsztat i zasadność prowadzonej tam działalności gospodarczej są kwestią jednoznacznie rozstrzygniętą przez wyroki WSA i NSA", a "niniejsze postępowanie prowadzone jest wyłącznie dla zakresu użytkowania inwestycji określonej we wniosku, w którym P. S. wnosi o zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję handlowo-usługową - usługi nieuciążliwe". W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zatem sprawdzić, czy nowy sposób użytkowania jest dopuszczalny na tym terenie. Skoro więc nie można ustalić tego stanu, nie można prowadzić dalszych działań zmierzających do doprowadzenia nowego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, czyli działań zmierzających do jego "legalizacji".

Od powyższej decyzji skargę do sądu wniósł P. S.. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiają prowadzenie działań zmierzających do doprowadzenia nowego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, czyli działań zmierzających do jego legalizacji. W ocenie skarżącego nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogłaby nastąpić jedynie w przypadku nie dającego się usunąć stanu niezgodności z przepisami prawa, czego w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie wykazał, nie wskazując przepisów prawa, których naruszenie uniemożliwia prowadzenie działań zmierzających do legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Brak przy tym obowiązującego dla tegoż terenu planu miejscowego oznacza, że prawodawca lokalny nie uznał za konieczne formułowanie jakichkolwiek ograniczeń funkcji obiektów na danym terenie, a w szczególności zakazu urządzania warsztatów. Nadto, zdaniem skarżącego, organ I instancji całkowicie pominął okoliczność, iż w spornym obiekcie nie wykonano żadnych robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że nie można żądać od skarżącego wylegitymowania się decyzją o warunkach zabudowy terenu. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Nadto skarżący podniósł, że organ II instancji pominął okoliczność, iż w okresie od [...] marca 2000 r. do 10 lipca 2001 r. przedmiotowy budynek był użytkowany legalnie. To zaś, że skarżący i pozostali współwłaściciele znaleźli się w warunkach braku legitymacji prawnej zmienionego sposobu użytkowania budynku wyniknęło nie z ich winy, lecz rozbieżności interpretacyjnych organów administracji względem zapisów obowiązującego w tym czasie planu miejscowego.

Oddalając skargę na kwestionowaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż poza sporem w sprawie jest, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego garażu na warsztat regeneracji głowic i bloków silników miała miejsce przed nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Zmianę tę dokonano przed dniem [...] marca 1998 r., o czym świadczy treść decyzji z tej daty Prezydenta Miasta Poznania nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania garażo-warsztatu na garaż samochodowy. Nie budził też wątpliwości sądu, że omawianej zmiany sposobu użytkowania dokonano w czasie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994r. Nr X/58/II/94, w którym to nieruchomość położona przy ul. [...] w Poznaniu znalazła się na terenie określonym symbolem II.MB9.m3, tj. terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na której formy zabudowy są zróżnicowane, zaś obiekty usługowe mają być lokalizowane na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej.

Mając powyższe na względzie sąd I instancji stwierdził, że przedmiot sprawy sprowadza się do dwóch kwestii.

Po pierwsze do oceny, czy nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu zaskarżoną decyzją nie oznacza ponownego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), skoro w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005 r. (II OSK 1631/04) ostateczna stała się decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2002 r. odmawiającą udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku.

Po wtóre, czy dopuszczalne było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie wylegitymował się decyzją o warunkach zabudowy terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Rozstrzygając pierwszą ze wskazanych kwestii sąd uznał, iż sprawa zakończona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2002r., która następnie została poddana kontroli sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2004r. i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2005r.), nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Tożsamość spraw istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty sprawy, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Innymi słowy, uregulowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa dotyczy tylko tych przypadków, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna. O tym, że zaskarżona decyzja nie odpowiada treści decyzji Wojewody Poznańskiego z [...] marca 2002 r. przesądza zdaniem sądu fakt, iż przedmiotem decyzji Wojewody była odmowa udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu (art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), gdy tymczasem przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelą z 16.04.2004 r.). Zatem, zdaniem sądu są to dwie różne sprawy.

Odnosząc się do drugiej z podniesionych kwestii, Sąd co do samego rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż należało w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. nakazać właścicielom nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku garażowego. Powołując się na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Praw budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) sąd I instancji podkreślił, że przepisu art. 71a Prawa budowlanego (w nowym brzmieniu), nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc zmiany sposobu użytkowania dokonano przed wejściem w życie tejże ustawy (tj. przed dnia 31.05.2004 r.) to należało zastosować - jak uczynił to organ odwoławczy - przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd powołując się na art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 31.05.2004 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zobowiązany był nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), bowiem właściciele nieruchomości nie wylegitymowali się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla tejże zmiany. Obowiązek okazania decyzji o warunkach zabudowy przy zmianie sposobu użytkowania obiektu wywiódł sąd z przepisu § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131), zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu I instancji przepisy obowiązującej już wówczas (przed 31.05.2004 r.) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 - dalej: u.p.z.p.) wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z funkcji garażowej na warsztatową, pomimo, iż zmiana ta nie wiązała się z prowadzeniem żadnych robót budowlanych. W myśl bowiem przepisu art. 59 ust. 1 zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jednocześnie odpowiednio należy stosować przepis art. 50 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Skoro, jak wskazał sąd I instancji, przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania terenu nie wiązała się z prowadzeniem robót budowlanych, to przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania. Przypadki określone w tym artykule, w których nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się bowiem wyłącznie do robót budowlanych.

Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, iż nie podziela poglądu wyrażonego zarówno w orzecznictwie sądowym jak i literaturze prawniczej, zgodnie z którym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, by tylko zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonywaniem robót budowlanych wymagała decyzji o warunkach zabudowy. Przepis wprost odnosi się do każdego rodzaju zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie tylko zmiany związanej z wykonywaniem robót budowlanych. Zdaniem sądu I instancji ustawodawca przyjął, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, jako jeden z elementów wpływających na ład przestrzenny, określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Skoro zaś decyzja o warunkach zabudowy niejako zastępuje plan miejscowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), to każdorazowo zmiana sposobu użytkowania obiektu winna być poprzedzona ustaleniem warunków zabudowy.

Nadto sąd przyznał rację skarżącemu, iż w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przepisów prawa, których naruszenie uniemożliwia prowadzenie działań zmierzających do legalizacji zaistniałego stanu rzeczy. Naruszenie to, mając na względzie powyższe rozważania, nie miało jednak, zdaniem sądu wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych dotychczas przed sądem I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, to jest:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. i zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że samowolna zmiana sposoby użytkowania budynku winna skutkować nakazem doprowadzenia obiektu do staniu poprzedniego w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże zmiany;

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 207, poz. 2016) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niewiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy oraz że decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania terenu.

2) postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, które to naruszenie polegało na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścił się organ nadzoru budowlanego II instancji, to jest art. 7, 77 i art. 80 kpa – poprzez błędne przyjęcie, że organ ten wyjaśnił stan faktyczny sprawy i zebrał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie, że nie ma podstaw do przeprowadzenia działań naprawczych w celu legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w jego ocenie słusznie sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do przepisów dotyczących procedury legalizacyjnej przewidzianej w Prawie budowlanym, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Skoro bowiem zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji, to zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy należy stosować przepisy poprzednio obowiązujące. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że § 9 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) na który powołał się sąd I instancji wskazując na obowiązek skarżącego okazania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy wymogów jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do tego przepisu do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli wymagają tego przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego przepis ten odnosi się do procedury udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie działań naprawczych w przypadku legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro jednak sąd I instancji powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury jako mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to zdaniem autora skargi kasacyjnej, z brzmienia tych przepisów nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy jaką należy dołączyć do wniosku o pozwolenie miała być decyzją ostateczną. Z powyższego, autor skargi kasacyjnej wyprowadza wniosek, że sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał oceny możliwości przeprowadzenia działań naprawczych zmierzających do legalizacji przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budynku garażowego.

Skarżący wyraził przekonanie, iż przewidziane procedury naprawcze, do których odwołał się sąd pierwszej instancji, mające oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego winny polegać się na stwierdzeniu, czy samowolnie, czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie narusza ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z odesłania zawartego w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego do odpowiedniego stosowania przepisów art. 32 tejże ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z art. 71 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego wynika możliwość zastosowania określonego tym przepisem rygoru przywrócenia poprzedniego stanu rzeczy tylko w przypadkach nie dającego się usunąć stanu niezgodności z przepisami prawa. Brak decyzji o warunkach zabudowy, który to brak by podstawą rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zdaniem skarżącego odmowy legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Gdyby bowiem, jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylić się do poglądu, że do legalizacji samowolnej zmiany konieczne jest przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy – to dochodziłoby do zróżnicowania prawnego sprawców samowolnej zmiany sposobu użytkowania na takich którzy mają możliwość uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności zmiany z planem miejscowym oraz na takich, którzy wobec nieuchwalenia planu miejscowego z przyczyn od nich całkowicie niezależnych, takiej możliwości są pozbawieni. Na poparcie powyższego poglądu autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06).

Nadto, skarżący podniósł, że nieprawidłowa jest dokonana przez sąd I instancji wykładnia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wedle której każda zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej zakwestionował dopuszczalność uznania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za substytut planu miejscowego, powołując się w powyższym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.07.2005 r.; sygn. akt II OPS 3/05.

W ocenie skarżącego jako trafne należy ocenić te poglądy w orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie z którymi interpretacja art. 59 ust. 1 w związku z odesłaniem do art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego jest ustawową podstawą do uznania, ze decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych.

Niezrozumiałym dla skarżącego jest odniesienie przedmiotowej spray zmiany sposobu użytkowania budynku garażu do ład przestrzennego w dzielnicy domów jednorodzinnych, skoro przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Skarżący podkreślił, że w dotychczas obowiązującym planie miejscowym teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy garaż określony był jako teren zróżnicowanej zabudowy jednorodzinnej z możliwością lokalizowania obiektów handlowo-usługowych na obrzeżach zabudowy, przy wszystkich ciągach komunikacyjnych. Nadto dodał, że na przedmiotowym terenie zlokalizowanych jest wiele obiektów handlowo-usługowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, okoliczności te nie dają podstaw do ustalenia, że dokonana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu garażu na warsztat regeneracji silników, bez przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, bez udokumentowanego szkodliwego oddziaływania na środowisko, w istotny sposób zmienia funkcje (przeznaczenie) istniejącej zabudowy.

Zdaniem skarżącego, sąd pierwszej instancji pominął istotny dla spray fakt braku negatywnego oddziaływania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania na środowisko, pozytywne opinie rzeczoznawców do spraw: higieniczno-zdrowotnych, zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy, pomiaru hałasu. Nadto wadliwie, zdaniem skarżącego ustalił sąd, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niewymagająca robót budowlanych w istotny sposób wpłynie na istniejący w danym terenie ład przestrzenny. Wadliwość ta wynika z poczynionych przez organy administracji ustaleń, iż w terenie na której znajduje się przedmiotowy garaż, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą uzupełniają różnego rodzaju usługi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie bez znaczenia jest fakt, że jedynym przeciwwskazaniem w długoletnim staraniu się skarżącego o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu nie był zakaz lokalizacji tego rodzaju działalności na przedmiotowym terenie ale nakaz jej lokalizacji na obrzeżu działek budowlanych, wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę naruszenia prawa materialnego należało uznać za uzasadnioną.

Nie jest trafne bowiem stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nawet wówczas gdy zmiana ta nie wiąże się z prowadzeniem żadnych robót budowlanych, jeżeli tylko brak jest planu miejscowego.

Pogląd taki nie znajduje oparcia w regulacjach prawnych, a w szczególności w powołanym w zaskarżonym wyroku art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub na wykonaniu innych robót budowlanych. Przepis ten przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Należy w tym miejscu podkreślić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego również może związana być z wykonywaniem robót budowlanych. Nie wynika to wprost i bezpośrednio z cytowanego wyżej art. 59 ust. 1 ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (por. także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033). Odmienne w tym zakresie stanowisko zajęte z zaskarżonym wyroku nie znajduje oparcie w powołanym art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrok ten zatem wydany został z naruszeniem tego przepisu.

Stanowiska, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie uzasadnia również wskazany przez sąd I instancji przepis § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Przepis ten przewidujący obowiązek dołączenia do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten wiąże jedynie z przypadkami, w których wydanie takiej decyzji przewidziane jest przepisami prawa. Nie dotyczy zatem przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie związanej z wykonaniem robót budowlanych przy tym obiekcie.

Nie jest także trafny pogląd sądu I instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy zastępuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie pozbawione jest podstaw. Decyzje bowiem wydawane w razie braku planu miejscowego są aktami o innym charakterze prawnym niż plany miejscowe, wydanymi w innym trybie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (7) z dnia 18 lipca 2005 r.; II OPS 3/05)

Następstwem wykazanego wyżej naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest naruszenie również art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Sąd I instancji bowiem, wskazując na te przepisy uznał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego winna uzasadniać wydanie nakazu doprowadzenia tego obiektu do poprzedniego stanu z tego tylko względu, że inwestor nie dysponuje decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zaistniałej zmiany.

W świetle tych przepisów brak jest podstaw do wiązania zaistnienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego skutkującej nakazem doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego wyłącznie z brakiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej zmiany, jeżeli zmiana ta nie wiązała się z robotami budowlanymi przy tym obiekcie. Regulacja powyższa nie zezwala w takiej sytuacji na wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Z uwagi na powyższe, należało przyjąć, że podstawa kasacyjna, wymieniona w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a wskazana w skardze jest uzasadniona.

Należało w związku z tym uwzględnić skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.