Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 139/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 3, art. 19 ust. 4, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 162, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 i par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 (dziewięćdziesiąt) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2008 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca, spółka) uzyskała na podstawie art. 16 ust. 1, 2, 3, 6 art. 17 ust.1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 z późn. zm.), Zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej ([...] SSE).

Zgodnie z warunkami zezwolenia spółka powinna ponieść nakłady inwestycyjne o wartości przewyższającej kwotę 5 544 000 euro w terminie do 31 grudnia 2010 r., utworzyć co najmniej 10 nowych miejsc pracy w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz zakończyć inwestycję w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. i utrzymać nowo utworzone miejsca pracy do dnia 31 grudnia 2015 r.

Pismem z 10 listopada 2009 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmniejszenie nakładów inwestycyjnych do 3 500 000 euro i przesunięcie terminu realizacji ww. warunków o rok wskazując, że powodem trudności w realizacji pierwotnych warunków zezwolenia jest ogólnoświatowy kryzys gospodarczy.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zmienił Zezwolenie nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. (wpływ do organu 30 sierpnia 2012 r.) skarżąca zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia ww. zezwolenia. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że posiadane przez nią zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE stało się bezprzedmiotowe w wyniku okoliczności uniemożliwiających realizację warunków określonych w treści zezwolenia.

Spółka podała, iż inwestycja określona w zezwoleniu nie została przez spółkę w ogóle rozpoczęta i nie ma szans na jej realizację w dającej się przewidzieć przyszłości. Postanowiła zrezygnować również z możliwości wsparcia jej realizacji pomocą publiczną, do czego miała prawo na podstawie posiadanego zezwolenia. Równocześnie oświadczyła, iż nie skorzystała z przyznanej jej w ramach Zezwolenia nr [...] pomocy publicznej na realizację przedmiotowej inwestycji w formie zwolnienia od podatku dochodowego. Wydane spółce zezwolenie winno być zatem wycofane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Spółka we wniosku wskazała na swój interes przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia. Dalsze obowiązywanie w obrocie prawnym zezwolenia, które nie jest wykonywane na skutek rezygnacji z inwestycji i nie korzystania z pomocy publicznej jest zbędne. W obecnej niekorzystnej sytuacji gospodarczej strona ponosi straty na działalności operacyjnej, które to straty w przypadku prowadzenia działalności na terenie [...] SSE w oparciu o przedmiotowe zezwolenie nie podlegają rozliczeniu z dochodami zwolnionymi lub opodatkowanymi. Strata na działalności prowadzonej poza terenem specjalnych stref ekonomicznych tj. na działalności prowadzonej na zasadach ogólnych, podlega stosowanie do art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych rozliczeniu z dochodem podlegającym opodatkowaniu w okresie 5 lat.

W opinii spółki, skoro decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji (zezwolenia) jest decyzją deklaratoryjną, która wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, to Minister Gospodarki powinien stwierdzić wygaśnięcie posiadanego przez Spółkę zezwolenia na dzień złożenia niniejszego wniosku.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. Departament Instrumentów Wsparcia Ministerstwa Gospodarki zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie wniosku z dnia 28 sierpnia 2012 r. poprzez sprecyzowanie żądania i zajęcie jednoznacznego stanowiska. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała bowiem, że Minister Gospodarki powinien stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na dzień złożenia wniosku, jednak z treści żądania zawartego na wstępie wniosku nie wynika, aby spółka oczekiwała stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z konkretnym dniem.

W odpowiedzi, pismem z dnia 19 października 2012 r. spółka oświadczyła, iż podtrzymuje w całości swe żądanie i wnosi o stwierdzenie przez Ministra Gospodarki wygaśnięcia Zezwolenia nr [...], nie formułując przy tym żadnych postulatów co do dnia, w którym stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia powinno nastąpić. Zdaniem strony złożenie przez spółkę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z uwagi na jego bezprzedmiotowość powoduje, że Minister Gospodarki stwierdzając wygaśnięcie zezwolenia wydaje decyzję deklaratoryjną jedynie potwierdzającą "nieistnienie" zezwolenia. Data wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia nie ma dla spółki praktycznego znaczenia.

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. [...] Sp. z o.o. wezwała Ministra Gospodarki na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niestwierdzeniu przez organ w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Strona wskazała, że usunięcie naruszenia prawa winno polegać na rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 29 sierpnia 2012 r. i stwierdzeniu wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Minister Gospodarki pismem z dnia 5 marca 2013 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia.

Organ wskazał w zawiadomieniu, że postępowanie zostało wszczęte w oparciu o protokół kontroli [...] Sp. z o.o. przekazany przez [...] SSE pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Kontrola przeprowadzona przez Zarządzającego strefą w dniu [...] marca 2012 r. wykazała, że spółka nie spełniła warunków określonych w zezwoleniu tzn. nie poniosła wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej 3 500 000 euro, nie utworzyła co najmniej 10 nowych miejsc i nie zakończyła inwestycji. Kontrolujący ustalili, że w wymaganym terminie przedsiębiorca poniósł wydatki inwestycyjne w wysokości 573 378 zł i nie zatrudnił żadnego pracownika.

Według organu, na podstawie tych informacji można wnioskować, że przedsiębiorca rażąco uchybił ww. warunkowi zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi przesłankę jego cofnięcia.

Pismem z 26 marca 2013 r. [...] Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie jej wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

W skardze skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- zobowiązanie Ministra Gospodarki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

- w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, iż sprawa rozpatrzenia jej wniosku przez organ winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, tj. w oparciu o art. 35 § 1 k.p.a. z uwagi na normę art. 19 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która nakazuje organowi stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Powołany przepis ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych służy umożliwieniu przedsiębiorcy wyjścia ze specjalnej strefy ekonomicznej (rezygnacji z prawa do otrzymywania pomocy publicznej). Minister Gospodarki nie wydając decyzji o wygaśnięciu zezwolenia, zmusza spółkę do dalszego prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co skutkuje powstawaniem strat po jej stronie, których spółka chciała uniknąć składając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia.

Skarżąca wskazała, że nawet gdyby przyjąć, iż wniosek wymagał wszczęcia przez Ministra Gospodarki postępowania wyjaśniającego lub też gdyby sprawę wniosku uznać za szczególnie skomplikowaną, to terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. już upłynęły. Strona podkreśliła, iż bezczynność organu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w sposób bezpośredni rzutuje na jej obecną sytuację ekonomiczną, a konieczność dalszego ponoszenia przez Spółkę kosztów związanych z prowadzeniem odrębnych rozliczeń rachunkowych i podatkowych działalności strefowej (zwolnionej) oraz generowania strat niepodlegających rozliczeniu zmusza spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej na nierównych (gorszych) warunkach względem podmiotów, które nie prowadzą działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych lub których zezwolenia zostały już wygaszone. Dlatego spółka nosząc się z zamiarem dochodzenia od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wniosła w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że na skutek przeprowadzonej kontroli, która wykazała, że skarżąca nie spełniła warunków Zezwolenia nr [...], zobowiązany był zbadać czy zachodzą przesłanki obligujące organ do cofnięcia zezwolenia, dlatego wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia, o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 5 marca 2013 r.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie jest możliwe załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do 30 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności.

Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niezakończenia merytoryczną decyzją wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej a także została wniesiona przez stronę po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci wystosowania do organu - Ministra Gospodarki - wezwania do usunięcia naruszenia prawa (v. art. 37 § 1 k.p.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a).

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, że w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o sse zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o sse, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie lub rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

Przepisy ustawy o sse przewidują także, na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia (art. 19 ust. 4 ) lub wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia (art. 19 ust. 5 ).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z mocy prawa dopiero z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Przed upływem tego terminu zezwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone, a także zmienione, może też wygasnąć wcześniej. Cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków, gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z określonych w przepisach warunków. Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji.

Ponieważ z działalnością w strefie wiąże się nie tylko prawo do korzystania ze zwolnienia podatkowego, ale także konieczność spełnienia określonych w ustawie o sse warunków wprowadzono możliwość, na wniosek przedsiębiorcy, zmiany zezwolenia albo orzeczenia o wcześniejszym wygaśnięciu zezwolenia. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności, ma możliwość m in. rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie uprawnień i zwolnienia się z obowiązków.

Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o sse uprawnia Ministra Gospodarki do wydania, na wniosek przedsiębiorcy, decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

O wygaśnięciu decyzji (zezwolenia), zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji może orzec, jeśli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, albo nakazuje przepis prawa, albo orzeczenie takie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji. Na mocy art. 16 ust. 6 ustawy o sse do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy k.p.a. Art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość o ile podjęcie takiego rozstrzygnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego i wywołuje skutki prawne ex tunc od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika m. in. z rezygnacji z uprawnień przez stronę (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 765). Rezygnację uprawnionego z realizacji uprawnienia uznać należy za bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Korzystanie z zezwolenia stało się dla strony skarżącej bezprzedmiotowe w dacie złożenia wniosku. Art. 19 ust. 5 ustawy o sse uprawnia Ministra Gospodarki do wydania na wniosek przedsiębiorcy decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Do postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. (art. 162 §. 1 pkt 1 k.p.a.). Art. 19 ust. 5 ustawy o sse należy uznać, za przepis szczególny nakazujący stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje zatem w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z kolei w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2366/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Skoro wskazany ust 5 art. 17 u.p.d.o.p. stanowi, że podatnik w razie cofnięcia zezwolenia traci prawo do zwolnienia, to utrata tego prawa wynika wprost z decyzji o cofnięciu i następuje w dacie jej wydania a nie z mocą wsteczną od dnia udzielenia zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia nie powoduje swoistego powrotu do stanu sprzed dnia jego wydania.

Należy przy tym zauważyć, że skutek zastosowania obu omawianych instytucji (cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia) jest taki sam i oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym, działając w oparciu o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o sse, skarżąca spółka wystąpiła do organu w dniu 30 sierpnia

2012 r. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] udzielonego spółce [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W toku sprawy, organ wystosował do strony pismo z dnia 2 października

2012 r. w którym zobowiązano stronę do sprecyzowania żądania w zakresie określenia początkowej daty wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, na co strona udzieliła odpowiedzi (wpływ do organu 26 października 2012 r.).

Następnie, już po wezwaniu Ministra Gospodarki do usunięcia naruszenia prawa na potrzeby niniejszej sprawy (pismo skarżącej z 11 stycznia 2013 r. - wpływ do organu 17 stycznia 2013 r.), organ wszczął wobec strony z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej Zezwolenia nr [...] w oparciu o art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o s.s.e. (v. zawiadomienie z dnia 5 marca 2013 r.) Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia związane było z wynikami kontroli przeprowadzonej u strony w dniu [...] marca 2012 r.

Z kolei pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r., działając w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ poinformował stronę, że z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nie jest możliwie załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, organ przedstawił opisany wyżej stan sprawy, akcentując niemożność prowadzenia niniejszego postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Stwierdził również, że nie mógł zawiesić postępowania prowadzonego z wniosku strony a to ze względu na brak przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie rozstrzygnął wniosku strony o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia a jedynymi czynnościami które podjął od czasu wniesienia niniejszej skargi na bezczynność to skierowanie do strony dwóch postanowień wydanych na podstawie art. 36 k.p.a. (opisane wyżej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 oraz złożone na rozprawie przed tutejszym Sądem postanowienie z dnia 21 czerwca 2013 r. przedłużające termin rozpatrywania sprawy do 31 sierpnia 2013 r.).

Rozpoznając niniejszą sprawę konieczne jest uwypuklenie, iż sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje, że ewentualne przesłanki dla wszczęcia postępowania o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia zaistniały na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia (protokół kontroli z dnia [...] marca 2012 r. natomiast wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wpłynął do organu 30 sierpnia 2012 r.). Jednocześnie, nie jest kwestionowane, że od 7 marca 2013 r. równolegle z niniejszym postępowaniem administracyjnym toczy się postępowanie prowadzone z urzędu przez organ w sprawie cofnięcia omawianego Zezwolenia nr [...]. Wypada także dodać, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w oparciu o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e. stanowi sankcję administracyjną materialnoprawną. Ważne jest, żeby w dacie wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia, zezwolenie było ważne jeżeli chodzi o okres obowiązywania. Tylko bowiem wówczas istnieje przedmiot sprawy, co skutkuje tym, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji należy ocenić, czy organ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia zważywszy w szczególności na argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. Uwzględniając przy tym, podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA 937/98 , że w sytuacji, gdy działanie organu nie jest możliwe, nie można mu zarzucić, że pozostaje w bezczynności (opubl. LEX 41302).

Sąd nie podziela argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę a mianowicie, niemożności działania Ministra Gospodarki w sprawie niniejszej ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Z przytoczonych wyżej unormowań ustawy o sse regulujących kwestie cofnięcia udzielonego zezwolenia oraz stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wynika, że ustawodawca nie określił zakazu stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które może być cofnięte. Innymi słowy, nie ma przepisu zakazującego prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w sytuacji, gdy wobec strony toczy się postępowanie (lub zachodzą przesłanki) dla cofnięcia tego zezwolenia.

Odnosząc się do przywołanego przez pełnomocnika organu poglądu Andrzeja Wróbla wyrażonego w komentarzu do art. 162 k.p.a., że nie jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej, gdy właściwy organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną (v. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, wyd. Zakamycze 2005 str. 1021), który to pogląd organ uznaje za adekwatny do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie należy wskazać, że Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska Ministra Gospodarki.

Powyższy pogląd prof. A. Wróbla jest sformułowany w aspekcie rozpatrywania spraw w sytuacji zbiegu środków nadzwyczajnych do których należą: żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, a także środki unormowane w art. 154, 155, 161 i 162 k.p.a.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia ze zbiegiem środków nadzwyczajnych uruchomionych wobec tego samego rozstrzygnięcia organu, gdyż o ile środek unormowany w art. 162 k.p.a. (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji) zaliczamy do środków nadzwyczajnych, o tyle środkiem takim nie jest cofnięcie zezwolenia w oparciu o przepis art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o s.s.e.

Z powyższych względów nie można mówić o regułach dotyczących kolejności stosowania nadzwyczajnych środków prawnych pozostających ze sobą w zbiegu (szerzej na temat zbiegu środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej wypowiada się Z. R. Kmiecik m.in. w artykule pod tym tytułem, opublikowanym w Casus 2008, Nr 1, str. 20-27).

W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu organu, że w rozpatrywanym przypadku należy dać pierwszeństwo postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia ze względu na to, że wywołuje ono po pierwsze: najdalej idące skutki (nakaz zwrotu udzielonej pomocy publicznej), po drugie zaś przesłanka jego zastosowania występuje w sposób najbardziej oczywisty w świetle okoliczności sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że wniosek o stwierdzanie wygaśnięcia omawianej decyzji został złożony przez skarżącą spółkę na rok przed datą wszczęcia wobec niej postępowania z urzędu w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, co z kolei nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wobec nierozpoznania wniosku o wygaśnięcie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji został złożony przez stronę po pięciu miesiącach o ujawnienia wyników kontroli stanowiących, zdaniem organu, podstawę do wszczęcia postępowania o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia.

Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. postanowień w trybie art. 36 k.p.a. nie usuwa stanu bezczynności, gdyż podana w nich przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy a mianowicie toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia z powodów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w dniu wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego Zezwolenia nr [...]. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą gdyż bezczynność organu wynikała, jak można wywnioskować z całego kontekstu sprawy, z błędnej interpretacji przepisów prawa a w konsekwencji z przekonania tego organu o przeszkodzie w prowadzeniu niniejszego postępowania administracyjnego.

Reasumując, organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] udzielonego spółce [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ustalając powyższy termin Sąd miał na uwadze z jednej strony instrukcyjny charakter terminów określonych w art. 35 k.p.a. a z drugiej skomplikowany charakter sprawy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Z uwagi na pozostawanie poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekanie o zobowiązaniu Ministra do podjęcia działań, zmierzających do dyscyplinarnego ukarania pracowników podległego urzędu, Sąd oddalił żądanie zawarte w punkcie drugim skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku) Na podstawie zaś art. 201 § 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych (100 zł - wpis od skargi, 240 zł - wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł - kwota opłaty (pkt 4 wyroku).