Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 839/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. G. i E. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] obręb [...] C., dla których przedmiotowy plan miejscowy określa przeznaczenie określone symbolami literowymi: 11MN-A/U oraz 22-23MN-A/U.

Skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwali Radę Miejską do usunięcia stwierdzonych uchybień, naruszających zarówno przepisy prawa jak i interes prawny skarżących.

W ocenie skarżących, przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 obowiązującej w dniu jego uchwalania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.z.p.") w zakresie w jakim nie określa przeznaczenia terenów wskazanych w tym opracowaniu planistycznym. Skarżący podnieśli, że w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 2 pkt 5-19 wskazano, jakie przeznaczenie terenu zostało określone na załączniku graficznym. Jednocześnie przepisy § 7 pkt 7-9 odkodowują stosowne przeznaczenia terenów. Dla działek, właścicielami których są skarżący, oznaczonych symbolem 11, 22, 23 MN-A/U określono przeznaczenie jako zabudowa mieszkaniowa apartamentowa z zapleczem gospodarczym i przeznaczeniem uzupełniającym usług nieuciążliwych. W tym zakresie, zdaniem skarżących, nie sposób stwierdzić, czym jest zabudowa mieszkaniowa apartamentowi, brak bowiem legalnej definicji pojęcia zabudowy mieszkaniowej apartamentowej, co uniemożliwia zinterpretowanie przeznaczenie tego terenu. Naruszenie interesu prawnego w tym zakresie skarżący wyprowadzają wprost z braku możliwości jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, czyli z uchybienia polegającego na braku określenia przeznaczenia terenu. Zdaniem skarżących, dopiero etap wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zweryfikuje, czy skarżący właściwie "odkodowali" przeznaczenie terenu.

Skarżący podnieśli, że przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. również w zakresie, w jakim nie rozgranicza terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu. Wskazali na § 47 uchwały, który stanowi, że dla stosownych terenów przeznaczeniem podstawowym pozostaje zabudowa mieszkaniowa apartamentowa z zapleczem gospodarczym, natomiast przeznaczeniem uzupełniającym są usługi nieuciążliwe. Wobec powyższego, na wskazanych terenach minimum 51% tych terenów może zajmować zabudowa mieszkaniowa apartamentowa z zapleczem gospodarczym, na pozostałym obszarze może natomiast występować dowolne przeznaczenie, które zostanie uznane za uzupełniające lub wzbogacające przeznaczenie podstawowe. Skarżący zwrócili również uwagę, że § 47 ust. 1 uchwały zawiera nigdzie nie zdefiniowane pojęcie "przeznaczenia uzupełniającego". Brak wyraźnego rozgraniczenia powoduje, że skarżący nie mogą jednoznacznie określić przeznaczenia terenu, co pociąga za sobą niemożność zbycia działek. W ocenie skarżących wskazane uchybienie stanowi także naruszenie zasady pewności prawa. W powyższym zakresie, skarżący wywodzą swój interes prawny z okoliczności, że nie mogą jednoznacznie przesądzić, jakie przeznaczenie zostało określone dla działek pozostających ich własnością.

W ocenie skarżących, przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w zakresie, w jakim nie wskazano linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Wskazali na § 5 przedmiotowej uchwały, który stanowi o orientacyjnych liniach rozgraniczających ulice i dojazdy, których korygowanie dopuszczono w zależności od potrzeb, co stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi przez ustawodawcę opracowaniom planistycznym, jakim pozostaje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, są oni pozbawieni wiedzy, co do ostatecznego przeznaczenia terenów. Zdaniem skarżących może się bowiem okazać, że linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem MN-A/U, będący własnością skarżących, od terenu oznaczonego symbolem KD (graniczącego z terenem MN-A/U) będą mogły być przesunięte w taki sposób, że część terenu skarżących zostanie przeznaczone pod drogę (ulicę), co narusza ich interes prawny.

Skarżący wskazali, iż przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 u.z.p. w zakresie w jakim nie wskazano linii rozgraniczających tereny celów publicznych. Wskazali na treść § 8 pkt 3 planu miejscowego, który stanowi, że na całym obszarze objętym planem można lokalizować zadania dla realizacji celów publicznych w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, w ocenie skarżących, oznacza, że na całym terenie będącym ich własnością można realizować cele publiczne, brak bowiem linii rozgraniczających wskazujących miejsce lokalizacji celów publicznych, co narusza interes prawny skarżących.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 u.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy dokonuje postanowień, które nie mieszczą się w katalogu dopuszczonych przez ustawodawcę ustaleń. Zarzut ten skarżący odnieśli do § 8 pkt. 13, § 8 pkt 24, § 9 pkt 14, § 10 ust. 2-4 oraz §11 przedmiotowej uchwały. W opinii skarżących, nakładanie na właścicieli działek objętych ustaleniami planu miejscowego dodatkowych obowiązków wskazuje na naruszenie ich interesu prawnego.

Skarżący wskazali, że przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. w zakresie, w jakim nie wskazano linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej. Przywołali § 8 pkt 19 uchwały który stanowi, że dopuszcza się lokowanie obiektów infrastruktury technicznej takich jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków, czy stacje telekomunikacyjne na podstawie opracowań technicznych, bez konieczności zmiany planu miejscowego – co, zdaniem skarżących, jest zaprzeczeniem dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. Zdaniem skarżących Rada Miejska, uchwalając plan miejscowy, nie dopełniła obowiązku określenia podstawowych elementów każdego planu miejscowego, co powoduje, że skarżący pozbawieni są wiedzy, co do tego, w jaki sposób mogą zagospodarować teren będący ich własnością.

Skarżący zwrócili uwagę, że przedmiotowy plan miejscowy narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w zakresie, w jakim nie określa minimalnej lub maksymalnej intensywności zabudowy. W ocenie skarżących, skoro plan miejscowy dopuszcza zabudowę, to jej intensywność powinna być przedmiotem ustaleń tego planu. Skarżący wskazali również na braki w zakresie określenia gabarytów obiektów (szerokości elewacji frontowej lub innych gabarytów oraz wysokości zabudowy). Powyższa okoliczność również powoduje, że skarżący pozbawieni są wiedzy co do tego w jaki sposób mogą zagospodarować teren będący ich własnością.

Skarżący zarzucili przedmiotowemu planowi miejscowemu naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w zakresie, w jakim nie wyznacza przedmiotowy plan miejscowy terenów wyłączonych z zabudowy kubaturowej, a odsyła w § 8 pkt 14 do przepisów Prawa budowlanego. W tym zakresie, zdaniem skarżących, plan miejscowy powinien jednoznacznie wskazywać tereny wyłączone spod zabudowy. Powyższe prowadzi do braku pewności, co do ustaleń planu miejscowego.

Przedmiotowy plan miejscowy narusza, zdaniem skarżących art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., w zakresie, w jakim organ go uchwalający nie dokonał badania spójności uchwalanego planu miejscowego z zapisami studium. Skarżący wskazali, że brak w treści planu miejscowego wzmianki, że rada gminy stwierdziła spójność. Brak również odrębnej uchwały, w której Rada Miejska dokonałaby badania spójności. W tym zakresie skarżący przyjęli, że nie było możliwe uchwalenie planu miejscowego bez wcześniejszego zbadania stosownej spójności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. W ocenie skarżących Rada Miejska przekroczyła władztwo planistyczne, a dla terenu skarżących zostało określone przeznaczenie w sposób wątpliwy, bez zachowania procedury planistycznej, która ma służyć zachowaniu polityki przestrzennej określonej w studium.

Skarżący wskazali również, że przedmiotowy plan miejscowy narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w zakresie, w jakim nie określono lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dla terenów oznaczonych wskazanym na wstępie symbolem § 47 pkt 5 uchwały stanowi jedynie, że dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu ma następować poprzez m.in. staranne opracowanie projektowe oraz stosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych. Zaniechanie podstawowych ustaleń w planie miejscowym narusza w przekonaniu skarżących ich interes prawny.

Odpowiadając na powyżej opisaną skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, odnosząc się do wszystkich zawartych w skardze zarzutów.

Brak definicji zabudowy mieszkaniowej apartamentowej nie przesądza, w ocenie organów, o rażącym naruszeniu prawa. Zgodnie z wykładnią językową jako apartament to luksusowe mieszkanie lub pomieszczenie w hotelu. Interpretacje w tym zakresie jest wiec możliwa. Organ wskazał również, że Burmistrz, który przygotowuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadza całą procedurę, jako twórca polityki przestrzennej gminy jest podmiotem uprawnionym do dokonania autointerpretacji uchwalonego przez Radę planu w zakresie oceny rozwiązań architektonicznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Brak definicji sformułowania "przeznaczenie uzupełniające" w słowniczku planu również, w opinii organu, nie przesądza o naruszeniu prawa. W sprawach nie określonych w planie może mieć bowiem zastosowanie wykładnia językowa. Zdaniem Rady Miejskiej w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego prawidłowo zostały określone linie rozgraniczające, a argumenty skarżących nie zasługują na uznanie.

Organ wskazał, że w obecnym prawodawstwie, w zakresie planowania przestrzennego, nie stosuje się pojęcia linie rozgraniczające orientacyjne. Art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. traktuje o liniach rozgraniczających tereny dróg i ulic publicznych jednak nie przesądza, czy mają to być linie jednoznaczne czy orientacyjne. W odniesieniu do linii orientacyjnych został określony zakres tolerancji, a więc w jakim stopniu zostały one określone jednoznacznie. Wobec powyższego, w ocenie organu, zarzut skarżących naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., jest nieuzasadniony.

Zdaniem organu, jeżeli plan ustala, że na całym obszarze można lokalizować zadania dla realizacji celów publicznych, oznacza to, że na każdym terenie w określonych liniach rozgraniczających zadania te mogą być realizowane. Jedynym warunkiem wynikającym z interpretacji jest zgodność z przepisami odrębnymi. Organ stwierdził, że nie można uznać że dla terenów tych nie zostały wyznaczone linie rozgraniczające.

W zakresie naruszenia art. 10 u.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p., organ uznał argumenty skarżących za uzasadnione, jednak powyższe naruszenie nie nastąpiło w stopniu rażącym, dlatego brak jest, zdaniem organu, podstaw do kwestionowania uchwały w tym zakresie.

Odnośnie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., organ wskazał, że w planie określa się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Każdy teren inwestycyjny musi posiadać możliwość zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną, co może być określone, jako przeznaczenie uzupełniające (dodatkowe) dla wyznaczonego liniami rozgraniczającymi terenu lub jako odrębne samoistne tereny określone liniami rozgraniczającymi. Wobec powyższego zarzuty skarżących wniesione w tym zakresie organ uznał za nieuzasadnione.

Organ wskazał, że w planie określa się, w zależności od potrzeb, tereny wyłączone spod zabudowy. Jeżeli takich terenów nie wyznaczono można przyjąć, że nie zachodzi potrzeba wyznaczenia takiego terenu. W związku z powyższym zarzuty skarżących w tym zakresie organ uznał za nieuzasadnione.

W zakresie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. organ uznał argumenty skarżących za nieuzasadnione. Nie było ustawowego obowiązku zajęcia przez Radę Gminy stanowiska w sprawie spójności miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania cennego w formie uchwały, natomiast taki warunek wynika z samej istoty prac planistycznych, ponieważ rozwiązania planu powinny być spójne ze studium. Organ podkreślił, że żaden organ nie zakwestionował braku spójności planu ze studium.

W zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. organ wskazał, że określenie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. nie zostało w żaden sposób zdefiniowane w jaki sposób powinno być zapisane w planie. Organ zwrócił uwagę, że lokalne warunki często wynikają z przepisów odrębnych np. konserwatorskich, ochrony przyrody czy uzdrowiskowych. W związku z powyższym zarzut skarżących w tym zakresie organ uznał za nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz.1875 - dalej jako "u.s.g.") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zaskarżyli Uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2002 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta ([...].2002. [...].[...] ze zm. [...].2015. [...]) – dalej jako: "m.p.z.p."

Zaznaczyć należy także, że skarżący - wobec zaskarżenia uchwały z dnia [...] października 2002r. – nadal byli obowiązani do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Stosownie do art. 101 u.s.g. (t. jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, wielokrotnie podkreślano, że interes prawny wnoszącego skargę w tym trybie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (II OSK 1127/05 LEX nr 1948940) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie, jako indywidualnego podmiotu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Inaczej mówiąc, podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego przedmiotową uchwałą upatrują w ograniczeniu możliwości zabudowy ich nieruchomości poprzez dopuszczenie budowy apartamentowej. Podkreślić należy, że jeśli według ustaleń planu, właściciele pozbawieni są możliwości zagospodarowania swojej działki w granicach przysługującego im prawa własności, to nie zawsze dowodzi to naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami, nie zawsze musi oznaczać jego nadużycia. Jak słusznie zauważył organ, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy. W orzecznictwie wypracowano pogląd, że prawo własności, jakkolwiek jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jego ograniczenie zakłada już Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, co prawda tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zmianami – "u.p.z.p.") oraz przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. upoważniające gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 4 u.z.p.). Oczywistym jest, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 KC). Ustalając bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem a przez to określają granice interesu prawnego określonej jednostki.

Podkreślenia wymaga, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniach administracyjnych (uregulowanych np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., o sygn. akt II FSK 817/14; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. służy do ochrony prawnej (sądowej) każdego przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677). Skarga wniesiona w oparciu o powyższy przepis nie daje skarżącym uprawnień do skorzystania przy kontroli jej legalności z uprawnień nadzorczych, takich jakie przysługują organowi nadzoru w przypadku skargi wniesionej w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., zdanie pierwsze , gdzie przesłanką stwierdzenia nieważności jest sprzeczność z prawem aktu.

Zaskarżony akt prawa miejscowego wydany został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 i z 2002 r. Nr 23, poz. 220 i Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984), w związku z art. 26 u.p.z.p. (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139; Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279 z 2000 r. Nr 12, poz. 136; Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2001 r. Nr 5, poz. 42; Nr 14, poz. 124; Nr 100, poz. 1085; Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804), art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 z 2001 r. Nr 46, poz. 499 i z 2002 r. Nr 74, poz. 676) oraz uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta.

W przypadku m.p.z.p., podjętych w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tylko naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak stanowił bowiem, art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący uprawnienia w dochodzeniu swoich racji mogli oprzeć na art. 3 tej ustawy, który stanowił, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Kierując się zasadami określonymi w art. 4 u.z.p. kontrola legalności zaskarżonej uchwały, w związku ze skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., sprowadza się do oceny , czy organ stanowiący gminy nie przekroczył ustawowych uprawnień władztwa planistycznego, które należą do jego kompetencji, a więc właściwości rzeczowej. Zgodnie z obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1 u.z.p., ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.

Skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 418/15 -LEX nr 2237955, że: "Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy". Niewątpliwie planistyczne akty prawne podejmowane przez organy gminy na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają wpływ na prawa właścicieli gruntów na danym terenie, jednakże nie można uznać, że w każdym przypadku akty planistyczne naruszają prawo. Tylko zaś naruszenie prawa mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Naruszenie interesu prawnego musi zostać oparte na naruszeniu konkretnej normy prawa materialnego. Obowiązek wskazania przepisu, który został naruszony zaskarżonym aktem spoczywa na stronie. Sąd nie poszukuje z urzędu podstaw do stwierdzenia nieważności. W przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ocena legalności aktu sprowadza się do kontroli naruszenia interesu prawnego strony, wskazanego przez nią i powiązanego ściśle z naruszeniem konkretnej normy prawnej.

Skarżący wykazując naruszenie interesu prawnego, powołują się na naruszenie art. 10 ust. 1 u.z.p., zgodnie z którym: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000,

2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny,

4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,

5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury,

6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,

7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane,

8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,

9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych,

10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,

11) granice obszarów:

a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,

c) przekształceń obszarów zdegradowanych.

1a. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się granice Pomników Zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412)".

W dniu rozprawy skarżącemu i pełnomocnikowi okazano mapy - załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały m.p.z.p., oraz załącznik graficzny do Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego.

Z załącznika do m.p.z.p wynika, że w miejscu działek stanowiących własność skarżących brak jest terenów przeznaczonych na cele publiczne. Działki są niezabudowane. Skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 10 u.z.p.

W miejscu lokalizacji nieruchomości stanowiących własność skarżących naniesiono oznaczenia na mapie odzwierciedlające przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W miejscu nieruchomości skarżących nie ma terenów przeznaczonych na cele publiczne. Wyznaczone są drogi zapewniające dostęp do działek. Nie ma w miejscu działek skarżących terenów lub obiektów podlegających ochronie. W uchwale teren nieruchomościami należących do skarżących został objęty § 47 aktu. Dla tego terenu, oznaczonego na mapie planu 11, 22, 23, 24, 28, 36 symbolem MN-A (nieruchomości skarżących to 11, 22, 23,), ustalono przeznaczenie podstawowe teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej apartamentowej z zapleczem gospodarczym ( ust. 1). W ust. 2 na terenach, o których mowa w ust. 1, wprowadzono następujące zasady zagospodarowania:

1) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową do dalszego użytkowania z możliwością modernizacji i przebudowy;

2) w lokalach mieszkalnych usytuowanych w parterach budynków zezwala się na przeznaczenie części pomieszczeń na cele usług nieuciążliwych (np.: prywatny gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia projektowa, prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, prywatna kancelaria adwokacka);

3) nieprzekraczalna wysokość zabudowy licząc od poziomu gruntu do kalenicy - 12,5 m;

4) parkingi i garaże powinny być wydzielone, zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony w taki sposób aby były otoczone szpalerem zieleni wysokiej i niskiej oraz wg wskaźnika: 1 m.p./działkę;

5) dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu poprzez staranne opracowanie projektowe, zastosowanie dachów dwu- i wielospadowych i nachyleniu połaci w granicach 200-350 oraz tradycyjnych materiałów wykończeniowych;

6) powierzchnia biologicznie czynna nowo zabudowywanych działek nie może być mniejsza niż 50% jej powierzchni oraz winna być zaprojektowana jako tereny zieleni urządzonej".

W zarzutach skargi skarżący wskazali na § 4 ust. 2 pkt 5-19 w związku z § 7 pkt 7-9 zaskarżonej uchwały. W § 4 ust. 2 pkt 5- 19 postanowiono, że załączniki graficzne nr 2-6 odnoszą ustalenia uchwały do terenu objętego planem. W ust. 2 wskazano, że ustalenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. We wskazanych punktach od 5 do 19 wymieniono: tereny usług publicznych (pkt 5); tereny usług komercyjnych, nieuciążliwych (pkt 6); tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rezydencjonalnej, apartamentowej i wielorodzinnej niskiej (pkt 7); tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o charakterze leśnym (pkt 8); tereny zabudowy pensjonatowej (pkt 9); tereny zabudowy pensjonatowo-uzdrowiskowej (pkt 10); tereny zabudowy produkcyjno-składowej (pkt 11); tereny obsługi ruchu kolejowego (pkt 12); tereny linii kolejowej znaczenia lokalnego (pkt 13); tereny zieleni parkowej i skwery (pkt14); tereny zieleni towarzyszącej ciekom wodnym (pkt 15); tereny zieleni leśnej (pkt 16); szpalery drzew i zieleni izolacyjnej (pkt 17); tereny wód powierzchniowych (pkt 18); tereny parkingów zbiorowych (pkt 19).

Z powyższego przepisu wynika, że tylko ustalenia § 4 ust. 2 pkt 7 uchwały dotyczą terenu skarżących, bo obejmują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rezydencjonalnej, apartamentowej i wielorodzinnej niskiej.

W § 7 pkt 7-9 uchwały zawarto definicje zabudowy jednorodzinnej, zabudowy wielorodzinnej oraz usług i działalności gospodarczej nieuciążliwej. Przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania (pkt 7). Przez zabudowę wielorodzinną - należy rozumieć budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania, wraz z urządzeniami związanymi z ich obsługą oraz zielenią i rekreacją przydomową (pkt 8). Przez usługi i działalność gospodarczą nieuciążliwą - należy rozumieć usługi o charakterze bytowym wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, których uciążliwość nie wykracza poza obiekt budowlany i nie będące inwestycjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska - przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w obowiązujących przepisach prawa, tj. w dniu podejmowania niniejszej uchwały ( pkt 9).

Skarżący w zabudowie mieszkaniowej apartamentowej upatrują naruszenie interesu prawnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że plan dopuszcza zabudowę mieszkaniową o typie zabudowy apartamentowej. W przepisach prawa nie ma definicji "apartamentu". Pojęcie to jednak funkcjonuje w obrocie prawnym, jako produkt rzemiosła budowlanego. Apartamenty są przedmiotem projektów budowlanych, ofert deweloperskich i obrotu na rynku nieruchomości (sprzedaż apartamentów) oraz opodatkowania i.t.p. Tak więc apartamenty funkcjonują w porządku prawnym.

Apartament jest obiektem budowlanym. Plan przewiduje tego typu zabudowę mieszkaniową, podobnie pensjonatową. Apartament jest wytworem rzemieślniczym w postaci obiektu budowlanego. Autorka monografii – Poźniak-Niedzielska Maria, Sieńczyło-Chlabicz Joanna, Europejskie prawo wzorów przemysłowych, Rozdział 2 pt.: Pojęcie wspólnotowego wzoru przemysłowego", przedstawiła wzór przemysłowy jako zewnętrzna postać przedmiotu. W ocenie Sądu, autorka opracowania, odwołując się do art. 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2001 r. nr 6/2002 w sprawie wzorów wspólnotowych(Dz.U.UE.L.2002.3.1.), słusznie wypowiedziała się, że ochronie, jako rysunek lub model, podlega wygląd produktu lub jego części.

Pojęcie "produktu", określone w art. 3 lit. b, odnosi się do wszystkich wytworów przemysłowych i rzemieślniczych. Termin "produkt przemysłowy lub rzemieślniczy" i wyliczenie, które następuje po tych słowach, nie wykluczają jednak również ochrony zbioru przedmiotów (...) tzw. architektury wnętrz, a więc aranżacji większych przestrzeni, takich jak apartamenty (...). Jest to więc definicja obszerna, która odnosi się do podlegającego percepcji wizualnej ukształtowania zarówno samych produktów, jak i ich układu w określonej przestrzeni.

Wobec powyższego, wprowadzenie w ramach uznania planistycznego tego typu zabudowy nie skutkuje podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w oparciu o przesłanki art. 27 u.z.p.

Skarżący natomiast nie wykazali, że naruszono tryb uchwalania planu w trakcie prac planistycznych, że podnoszone były zarzuty czy też protesty do wprowadzenia przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową apartamentową i ta forma aktywności właścicieli czy też mieszkańców została zignorowana.

Wobec powyższego Sąd wyjaśnia, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Obowiązująca w dniu wydania zaskarżonej uchwały ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 27 ust. 1, szczegółowo wymieniała przykłady stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.z.p. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne jest zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego( patrz. wyrok NSA z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II OSK 1422/12) - LEX nr 1971169.

Zgodnie z art. 18 ust 1. u.p.z.p., organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Tryb uchwalania planu zawarty został w art. 18 ust. 2 u.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) organem wykonawczym miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawa właścicielom nieruchomości gwarantowała udział w procedurze planistycznej poprzez określenie trybu postępowania.

Organ planistyczny obowiązany był zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 (tzw. renta planistyczna), osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Obowiązkiem było również wyłożenie projektu planu i prognozy, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłoszenia, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnienie informacji o wyłożonym projekcie i umożliwienie uzyskania, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Organ był zobowiązany przyjmować protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 23 u.z.p., przewidziany został odrębny tryb na rozpoznanie protestów. Zgodnie z tym przepisem protest mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Protest należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2) , a o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały (ust. 3).

Z kolei art. 24 u.z.p. stanowił, że zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Zarzut należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne ( ust. 3).

W świetle powyższych przepisów art. 23 i art. 24 u.z.p., należy zwrócić uwagę, że nie dokonują one klarownego, jednoznacznego rozróżnienia interesu prawnego i interesu faktycznego.

Przyjąć zatem należy, że narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego, albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje. Ponieważ u.z.p. reguluje m.in. tryb ingerencji administracyjnej w prawo własności nieruchomości, zaś w art. 23 i art. 24 dokonuje rozróżnienia naruszenia interesu faktycznego (art. 23) oraz naruszenia interesu prawnego (art. 24), nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego.

Na etapie uchwalania planu, skargę mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona miała prawo do ochrony sądowej, ponieważ uchwałę o odrzuceniu protestu można było zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP chroni prawo własności, ale ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Tego rodzaju ograniczenia przewidywała obowiązująca w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i obecnie obowiązujące przepisy: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowlane, prawo ochrony środowiska, szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gospodarka nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 487/08, LEX nr 511475).

Tak więc obowiązujący stan prawny w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały zapewniał ochronę prawa własności w trybie zarzutu lub protestu (art. 23 i art. 24 u.z.p.), zapewniając drogę sądową poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 usg. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 152/08, LEX nr 470947, Sąd wyraził pogląd, w którym czytamy, że: "1. Podstawowym kryterium rozróżnienia pomiędzy zarzutem a protestem jest legitymacja do wniesienia, któregoś ze środków. Jeżeli dany podmiot kwestionując projekt planu wykaże naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia to pismo to należy uznać za zarzut, w przeciwnym wypadku jest to protest. 2. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inaczej niż przy zarzucie, nie stwierdzają, że na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jednakże skoro taka uchwała należy do zakresu administracji publicznej to może być zaskarżona na zasadach wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym". Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt II SA/Wr 669/06, LEX nr 497589 stwierdzając, że: "1. Pod pojęciem "w sprawach", którym to pojęciem ustawodawca posługuje się w art. 18 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć sprawę w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed organami administracji publicznej. 2. Uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu, należąca niewątpliwie do spraw z zakresu administracji publicznej mogła i może być zaskarżana do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g."

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że objęta skargą uchwała weszła w życie w 2002r. Została opublikowana w publikatorze – [...].2002. [...].[...]. Słusznie zauważył organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że obowiązuje ona od 16 lat. W oparciu o powyższy akt prawa miejscowego zostało przeprowadzonych szereg inwestycji, na które zezwalały rozwiązania planistyczne m.p.z.p. uchwalonego zaskarżoną uchwałą. W dniu rozprawy do protokołu skarżący oświadczył, że właścicielem gruntów objętych zaskarżoną uchwałą jest od 2001r. Stanowisko zostało potwierdzone złożonymi treściami księgi wieczystej.

Skarżący, domagając się w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie podnieśli zarzutu opartego na podstawie art. 27 u.z.p. Nie wykazali, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. W zarzutach skargi brak jest stanowiska o naruszeniu trybu związanego z zawiadomieniem ich lub poprzednich właścicieli, jako strony oraz, że nie rozpatrzono złożonych przez nich zarzutów lub protestów do projektu planu.

Sąd wymienił poprzednich właścicieli z tego względu, że zmiany własnościowe miały miejsce w 2001r., a wiec tak naprawdę na końcówce trybu uchwalania planu. Orzecznictwo dopuszcza rozszerzenie uprawnień w zakresie interesu prawnego na następców prawnych właścicieli, którzy władali terenem objętym planem i go następnie zbyli, o ile zostanie wykazane, że procedura planistyczna została naruszona w stosunku do poprzednich właścicieli. W orzecznictwie sądowym w kwestii pojęcia "pozbawienia strony możliwości obrony jej praw", dominuje pogląd wskazujący na ścisłe jego rozumienie. Strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orz. SN z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97). Pozbawienie strony możliwości obrony jej praw występuje zatem jedynie w razie ustalenia zaistnienia kardynalnych uchybień w zakresie udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie tylko jakichkolwiek uchybień w tej kwestii.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przyznał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z., jak i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia Sąd jest obowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01). Tryb przewidziany w art. 91 zagwarantowany jest dla organu nadzoru. W oparciu o przesłanki tego przepisu nie przysługuje skarga do Sądu wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z.p. należy wskazać, że procedura planistyczna nie przewidywała oddzielnego postępowania na badanie "spójności" m.p.z.p. ze Studium. Art. 18 ust. 2 pkt 2a) ustawy z 1994 r. stanowił, iż zarząd gminy (organ właściwy w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wg art. 18 ust. 1 ustawy z 1994 r.), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. "bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6". Wymaganie to niewątpliwie podkreśla rolę i znaczenie studium w praktyce planistycznej.

Badanie spójności obywało się poprzez porównanie obydwu aktów. Skarżący podnosząc ten zarzut nie wykazali, że postanowienia studium dotyczące ich nieruchomości pozostają niespójne z przepisami m.p.z.p. W dniu rozprawy skarżącemu i pełnomocnikowi okazano mapy studium.

W skardze skarżący nie wykazali, że w ich sytuacji naruszenie przesłanki spójności oznacza to, że ich interes prawny został naruszony w tym zakresie.

W oparciu o obowiązujące przepisy studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, jest wiążące przy sporządzeniu projektu miejscowego planu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, LEX nr 81967; z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333; z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, LEX nr 57193).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 1994 r., celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Na podstawie ust. 4 art. 6 powołanej wyżej ustawy, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4) prawa własności gruntów,

5) jakości życia mieszkańców,

6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych."

Zgodnie z orzecznictwem sądowym zapadłym na gruncie ustawy z 1994 r. (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. II SA 2437/99): "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne (...). Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)", (podobnie wyrok NSA z 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00).

Wprawdzie, jak wynika z powołanego orzecznictwa, plany miejscowe na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, musiały pozostawać w spójności ze studium co do kierunków planowania, w odróżnieniu od obecnie obowiązujących przepisów ustawy z 2003 r., która w art. 9 ust. 4 stanowi, iż "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Obecnie plany miejscowe musza być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, gdyż "zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność". Tak więc na gruncie przepisów ustawy z 1994 r. ustalenia studium nie miały charakteru wiążącego przy sporządzaniu planu (por. wyrok NSA W-wa z dnia 16 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1191/08,LEX nr 518296. Rozwiązanie dotyczące podjęcia przez Radę gminy w odrębnej uchwale, że nie narusza on ustaleń studium oraz gminnego programu rewitalizacji występują w obecnie obowiązującym stanie prawnym (art. 37j u.p.z.p.). Dotyczy to jednak całkowicie odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Nadmienić należy, że w obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Obecnie przepisy wymagają przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, zawierającego część tekstową i graficzną, "zgodności" z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że zaskarżonym aktem naruszono ich interes prawny, który mógł być oparty na przesłankach z art. 27 u.z.p., a w szczególności na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 u.z.p. w związku z art. 23 i art. 24 tej ustawy. Zarzuty skargi skarżący oparli na naruszeniu art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Analiza akt sprawy nie potwierdziła stanowiska skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.