Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 51/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 zd. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1761/14 w sprawie ze skargi K. Z. i K. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 marca 2015 r., III SA/Kr 1761/14 oddalił skargę K. Z. i K. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane o charakterze przedmiotowym (dotyczące gruntów, budynków i lokali) oraz dane o charakterze podmiotowym (dotyczące właścicieli nieruchomości lub podmiotów nimi władających). Kwestie te reguluje art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej "P.g.k."), zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (tj. oprócz informacji o charakterze przedmiotowym):

"1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;

3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842 oraz z 2014 r. poz. 805);

5) wartość katastralną nieruchomości;

6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich."

Z analizy przytoczonego przepisu wynika, że zasadą jest, aby w ewidencji wykazywać właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – oprócz właściciela również inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty orne. A contrario zatem stwierdzić należy, że w odniesieniu do gruntów innych niż państwowe i samorządowe, ujawnienie władającego i to zarówno właściciela, jak i zamiast właściciela – nie jest dopuszczalne.

Wprawdzie z ust. 4 art. 20 P.g.k. wynika, że "Rada Ministrów może rozszerzyć, w drodze rozporządzenia, zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej", nie mniej jednak, delegacji tej Rada Ministrów nie wykonała. Za wykonanie tej delegacji nie może być bowiem uznane wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa rozporządzenie z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to bowiem wydał inny organ (Minister), niż ten, dla którego ustawodawca taką kompetencję zastrzegł (Rada Ministrów).

Jedyny wyjątek od wyżej wskazanej zasady przewidywał art. 51 P.g.k. stanowił on, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Przepis ten jednakże został chylony przez art. 1 pkt 41 ustawy z 5 czerwca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) zmieniającej P.g.k. z dniem 12 lipca 2014 r. Skoro decyzja organu I instancji została wydana 17 lipca 2014 r., a zaskarżona w dniu 5 września 2014 r., to nie mógł być on stosowany w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 1 lipca 2013 r., II SA/Ke 443/13 w podobnej sprawie wyraził pogląd, że: "Analizując jednak treść delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów, należy dojść do wniosku, że można w niej dopatrzyć się ustawowego upoważnienia do rozszerzenia zakresu informacji ujawnianych w ewidencji gruntów, o informacje dotyczące również władających gruntami innymi niż państwowe i samorządowe. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Z przytoczonego przepisu wynika między innymi, że określając zakres informacji objętych ewidencją w ramach tej delegacji, minister miał się kierować potrzebą zapewnienia informacji między innymi o "właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami". Realizacja takiej potrzeby mieści, w ocenie sądu w sobie również konieczność ujmowania w ewidencji gruntów informacji o osobach władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe w sytuacji, gdy nieznana jest osoba właściciela tych nieruchomości. Skoro bowiem zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k. dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, to pełniejszą realizację takich celów ewidencji gruntów zapewnia ujawnianie w niej władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe w sytuacji, gdy brak wiadomości o właścicielach takich gruntów, niż nie ujawnianie w niej kogokolwiek. Znacznie mniej korzystną alternatywą bowiem, zwłaszcza z punktu widzenia interesów fiskalnych Skarbu Państwa jest sytuacja, gdy w ewidencji gruntów odnośnie danej jednostki rejestrowej nie jest ujawniony żaden podmiot, a jedyny wpis określa, że właściciel nieruchomości jest nieustalony. Za przedstawionym poglądem co do zgodności § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z Prawem geodezyjnym, przemawiają również dalsze argumenty. Nie można mieć wątpliwości, że ustawodawca co do zasady nie widzi przeszkód w ujawnianiu w ewidencji gruntów władających gruntami innymi niż państwowe lub samorządowe, skoro wprost przewidział taką możliwość w art. 51 ustawy, a bezpośredniego zakazu ujawniania takich władających w ustawie nie ma, a tylko można go wywieść w drodze wykładni z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Ponadto skoro z niezrealizowanej przez Radę Ministrów delegacji zawartej w art. 20 ust. 4 P.g.k. wynika, że organ ten mógł rozszerzyć zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, uwzględniając zadania administracji publicznej, to oznacza to, że ustawodawca co do zasady dopuszczał możliwość ujawniania w ewidencji gruntów innych jeszcze informacji podmiotowych, niż wynikające z art. 20 ust. 2 pkt 1, a więc i takich, o jakich mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

Trafnie WSA w Kielcach wskazał, że przedstawiona wyżej możliwość ujawniania w ewidencji gruntów władających gruntami innymi niż państwowe i samorządowe w sytuacji, gdy nie jest znany ich właściciel, doznaje ograniczenia wynikającego z charakteru ewidencji gruntów i budynków. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie ewidencyjne ma charakter czysto rejestrowy, z czego zdawać sobie sprawę muszą skarżący. Taki pogląd jest niekwestionowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec tego w postępowaniu ewidencyjnym nie mogą być rozstrzygane żadne spory o charakterze cywilnoprawnym, w tym także co do posiadania określonej nieruchomości będącego stanem faktycznym podlegającym reglamentacji prawnej na podstawie przepisów prawa cywilnego. W sytuacji więc, gdy władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia uprzednio tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, nie jest możliwe dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ nie może bowiem czynić własnych ustaleń na okoliczność osoby posiadacza danej nieruchomości oraz charakteru takiego posiadania.

Zasadnie więc argumentują organy obu instancji, że pomimo, iż skarżący udowodnili swoje władztwo nad działką nr [...] w latach ubiegłych, to w sytuacji, gdy jak podkreślali od 10 lat nie mają możliwości użytkowania przedmiotowej działki, problematyczne jest obecnie ich władztwo nad tą działką. Z analizy pism i dokumentów skarżących wynika, że mają jedynie animus, czyli wolę władania, wydaje się natomiast, że nie mają corpus – możliwości władania, a więc korzystania z nieruchomości, jej używania, skoro sami przyznali, że obecnie jest to niemożliwe. Nie ulega więc wątpliwości, że mamy do czynienia z typowym sporem co do posiadania tej działki, zwłaszcza, że z rejestru gruntów obr. M. z 14 lipca 2014 r. wynika, że Gmina B. została ujawniona jako władający działką nr [...] o pow. 0,1731 ha na podstawie decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak: [...]. Trafnie też podnoszą organy, że są zobowiązane do wykazywania aktualnych informacji, co wynika z postanowień § 44 rozporządzenia z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

Pomimo, iż § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, że "w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania", to ewentualnie podstawą do ujawniania w ewidencji gruntów takich osób, może być tylko taki stan, z którego bezspornie wynika, że osoby te władają gruntami innymi niż państwowe i samorządowe w sytuacji, gdy brak jest danych dotyczących właścicieli tych gruntów. Skoro z takim stanem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to orzekające organy miały podstawy do wydania zaskarżonych decyzji. Nie można zatem skutecznie zarzucić im, że przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, skoro zadośćuczyniły postanowieniom art. 7 i 77 § 1 oraz 80 i 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła K. Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez dokonanie niewłaściwej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a to:

I. kontrolowanie legalności decyzji organów administracji wydanych po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżących, którego żądanie "sprostowanie błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni 0,17 ha" nie uprawniało organów - wobec braku doprecyzowania wniosku - do prowadzenia postępowania w przedmiocie ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów i budynków jako władających działką nr [...], czym organy naruszyły art. 63 § 2 i art. 64 § w zw. z art. 8 i 9 kpa,

II. organy błędnie ustaliły strony postępowania administracyjnego. Jako strony, poza skarżącymi, wskazały także Wójta Gminy B., w sytuacji gdy to nie Wójt jest dotychczas ujawniony w ewidencji gruntów jako samoistny posiadacz, lecz Gmina B. którą reprezentuje, czym organy naruszyły art. 28, 29 i 30 kpa, gdyż kierowanie korespondencji bezpośrednio do Wójta Gminy B., który nie posiada zdolności administracyjnoprawnej, bez jednoznacznego wskazania jednostki samorządu terytorialnego nie dokonuje identyfikacji gminy B. jako osoby prawnej mogącej być strony,

III. uznanie przez Sąd, iż organy zadośćuczyniły art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, w sytuacji, gdy dokonana przez organy ocena materiału dowodowego jest nieprawidłowa:

a. organy błędnie utożsamiły osoby objęte Wykazem użytkowników działek z Gromadzkiej Wspólnoty z M., który w pozycji [...] wymienia skarżącego – K. Z. z osobami będącymi członkami dawnej Wspólnoty Gruntowej M., objętych wykazem aktualnym na dzień 8 maja 1998 r., w którym także wymieniono skarżącego, w sytuacji gdy Wykaz użytkowników działek z Gromadzkiej Wspólnoty z M. dotyczy działek przekazanych tym osobom w indywidualne posiadanie, a aktualny wykaz członków Wspólnoty Gruntowej M. dotyczy działek tworzących tę wspólnotę, których oznaczenie geodezyjne zostało "sprecyzowane" decyzją Starosty O. z [...] listopada 1999 r., znak [...]; błędne utożsamienie ww. osób spowodowało uznanie, że działki pozostające w użytkowaniu osób z Gromadzkiej Wspólnoty z M. tworzą de facto Wspólnotę Gruntową M.,

b. organy błędnie ustaliły, że decyzja Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...] dotyczy działki objętej żądaniem wniosku, w sytuacji gdy z jej sentencji wynika, iż dotyczy zmian dokonywanych w rejestrze nr [...]i działki nr [...], a z uzasadnienia, iż dotyczy rejestru nr [...] i działki nr [...],

c. organy błędnie ustaliły, iż ewidencja gruntów i budynków dotycząca przedmiotowej działki jest aktualna, w sytuacji gdy w ramach obowiązku utrzymania "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu, także wpisu dokonanego na podstawie uprzednio wydanej w sprawie decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., [...], na podstawie której ujawniono w ewidencji gruntów Gminę B.,

IV. uznanie przez Sąd I instancji, że decyzje zostały wydane prawidłowo pod względem procesowym w sytuacji, gdy mimo przyznania przez organy istnienia sporu co do posiadania przedmiotowej działki pomiędzy skarżącymi, a Gminą B., który nie mógł być rozstrzygnięty przez organy, albowiem pozostawał we właściwości sądu powszechnego, organy nie zawiesiły z urzędu toczącego się postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W pierwszej kolejności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono osobiste stanowisko skarżącej w przedmiocie zaskarżonego wyroku.

Następnie podniesiono, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołane przepisy ustrojowe łącznie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli działalności administracji inicjowanej przez skutecznie złożoną skargę. Kontrola sądu winna wykraczać poza zakres podniesionych w skardze zarzutów o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Norma ta oznacza, że sąd zobligowany jest dokonywać z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Sąd I instancji powinien był wyjść poza zarzuty podane przez nich w skardze, czego zaniechał, a zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem "przesądziło" o legalności decyzji, które w sposób oczywisty naruszają ich interes prawny.

W pierwszej kolejności Sąd powinien ustalić, czy zostało zainicjowane postępowanie zgodne z żądaniem skarżących. Żądanie skarżących zawarte we wniosku złożonym w Starostwie Powiatowym w O. w dniu 12 lutego 2014 r. dotyczyło "sprostowania błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni 0,17 ha". W dalszej części wniosku wskazują, że przedmiotowa działka była w ich władaniu (względnie we władaniu poprzednika prawnego) na zasadzie samoistnego posiadania od 1960 r. oraz wskazują na fakt, że wiadomo im, iż obecnie działka ta błędnie została wpisana jako własność Gminy B. Natomiast postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie ujawnienia skarżących jako władających za zasadzie samoistnego posiadania, czemu dały wyraz w sentencjach wydanych przez nich decyzji, tj. decyzji ujawniającej Gminę B. jako władającą nieruchomością, objętą rejestrem nr [...]. W tym miejscu wskazuję na przedmiot skargi złożonej do Sądu I instancji. Otóż skarżący swoim żądaniem skontrolowania pod względem legalności objęli prócz decyzji organu administracyjnego także decyzję Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...]. W związku z tym jawi się rozbieżność pomiędzy wnioskiem skarżących a decyzjami organów I i II instancji, co do przedmiotu postępowania administracyjnego. Rozbieżność sprowadza się do ustalenia czy skarżący rzeczywiście domagali się wszczęcia postępowania zwykłego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, czy też postępowania nadzwyczajnego: wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...] z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności faktycznych (sprawowania władztwa nad przedmiotową działką przez poprzedników prawnych skarżących, dokonywanych przez nich płatności podatku) lub niebrania udziału w sprawie przez skarżących nie ze swojej winy albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, na podstawie rażącego naruszenia prawa polegającego na uznaniu, że Gmina B. została uznana za samoistnego posiadacza tej działki, w sytuacji gdy nigdy żadnego władztwa nad tą nieruchomością nie wykonywała. Wydaje się, że skarżącym przez sformułowania żądania wniosku jako sprostowanie błędu chodziło o wszczęcie jednego z postępowań nadzwyczajnych. Za takim stanowiskiem przemawia także ujęcie w skardze do Sądu I instancji wniosku o skontrolowanie decyzji Starosty O. ujawniającej Gminę B. w ewidencji gruntów. Zatem prawidłowa kontrola Sądu I instancji pod względem legalności decyzji organów administracji publicznej wydanych po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżących, których żądanie dotyczyło "sprostowanie błędnego zapisu w operacie ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni 0,17 h"" winna doprowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, albowiem zostały wydane z naruszeniem art. 63 § 2 i art. 64 § w zw. z art. 8 i 9 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przywoływane przez skarżących okoliczności i dowody zezwalały na ocenę zasadności wydania decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...]. Tym bardziej, że organ I instancji wiedział o zarzucie składanym przez skarżących, iż decyzja powyższa "powinna być jak najszybciej anulowana i sprostowana", albowiem ustosunkowywał się do niego w uzasadnieniu swej decyzji (akapit 3 na s. 3 decyzji) przywołując art. 157 § 1 kpa.

Każdy organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy ewentualny wynik tak wszczętego postępowania będzie oddziaływał na prawa innych podmiotów. Skoro organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów, co do działki, której władztwo zostało "przypisane" Gminie B., winien gminę uznać za stronę postępowania, jako osobę prawną posiadającą zdolność administracyjnoprawną i zawiadomić gminę w trybie art. 61 § 4 kpa o toczącym się postępowaniu. Tymczasem organy obu instancji jako stronę postępowania uznały Wójta Gminy B., co wynika z faktu wymienienia go na każdej z decyzji jako podmiotu, do którego decyzje objęte kontrolą legalności Sądu I instancji były adresowane. Prawidłowe ustalenie strony postępowania jest obowiązkiem organów administracyjnych na podstawie art. 29 kpa. Wójt, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, reprezentuje gminę, zatem tylko wtedy prawidłowe jest kierowanie do niego czynności procesowych kiedy organ jednoznacznie wskazuje, iż dotyczą one danej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie, że stroną postępowania może być organ reprezentujący osobę prawną i stosownie do tego zaadresowanie na ten organ decyzji prowadzi do tego, że decyzja taka dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa – por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., II GSK 377/13).

Nieprawdą jest, iż organy zadośćuczyniły postanowieniom art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa i dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, bo organy błędnie:

1. utożsamiły osoby objęte Wykazem użytkowników działek z Gromadzkiej Wspólnoty z M., który w pozycji [...] wymienia skarżącego – K. Z. z osobami będącymi członkami dawnej Wspólnoty Gruntowej M., objętych wykazem aktualnym na dzień 8 maja 1998 r., w którym także wymieniono Skarżącego, w sytuacji gdy Wykaz użytkowników działek z Gromadzkiej Wspólnoty z M. dotyczy działek przekazanych tym osobom w indywidualne posiadanie, a aktualny wykaz członków Wspólnoty Gruntowej M. dotyczy działek tworzących tę wspólnotę, których oznaczenie geodezyjne zostało "sprecyzowane" decyzją Starosty O. z [...] listopada 1999 r.,; błędne utożsamienie ww. osób spowodowało uznanie, że działki pozostające w użytkowaniu osób z Gromadzkiej Wspólnoty z M. tworzą de facto Wspólnotę Gruntową M.,

2. ustaliły, że decyzja Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...] dotyczy działki objętej wnioskiem. Z sentencji tej decyzji oraz uzasadnienia wynika, iż dotyczy ona: a. wprowadzenia zmiany podmiotowej dokonywanej w części opisowej operatu ewidencji gruntów w rejestrze nr [...], b. odmowy ujawnienia jako samoistnego posiadacza w zakresie działki nr [...], c. rejestru nr [...] i działki nr [...].

Zgodnie z art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy, a do takich zalicza się decyzje administracyjne, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, tj. w treści tego dokumentu. Wobec powyższego nasuwa się pytanie na podstawie czego organy ustaliły, iż Gminie B. zostało przypisane władztwo na działką nr [...], skoro ww. decyzja nie zawiera o niej wzmianki. Nie precyzuje, jakie działki wchodzą w skład nieruchomości, objętej rejestrem nr [...]; jedynie wskazuje, że w tej pozycji rejestrowej ujawnione są działki o łącznej powierzchni 11,7912 ha, w skład których wchodzi m.in. działka nr [...], czyli działka, która nie była objęta żądaniem skarżących. W decyzji brak także odniesienia do jakiegokolwiek dokumentu, będącego załącznikiem tej decyzji, który wskazywałby na "skład" rejestru nr [...].

3. ustaliły, iż ewidencja gruntów i budynków dotycząca przedmiotowej działki jest aktualna, w sytuacji gdy w ramach obowiązku utrzymania "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu, dotyczy to także wpisu dokonanego na podstawie uprzednio wydanej decyzji Starosty O. z [...] kwietnia 2003 r., znak [...], na podstawie której ujawniono w ewidencji Gminę B. W sytuacji, kiedy wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny, co zostało wykazane w zgromadzonym materiale dowodowym i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych, wytworzonych jeszcze przed wydaniem ww. decyzji z 2003 r., organ rejestrowy powinien podjąć z urzędu lub na wniosek czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości, co wymagało uprzedniego zbadania i ustalenia rodzaju błędu oraz jego genezy. Zgodnie z art. 24 ust. 2a P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji.

Skoro ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw oraz w związku z prowadzeniem przez organy postępowania w przedmiocie ujawnienia skarżących jako władających na zasadach samoistnego do działki nr [...], po ujawnieniu i przyznaniu przez organy istnienia w tym zakresie sporu, organy winny uznać te okoliczność jako zagadnienie wstępne i stosownie do art. 97 § 1 pkt 4) kpa zawiesić postępowanie w sprawie, wzywając skarżących do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do sądu powszechnego w trybie art. 100 § 1 kpa, czego organy nie uczyniły. Naruszenia tego nie dostrzegł także Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zarzut sformułowany w pkt I. skargi kasacyjnej w znacznej części nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 63 § 2 i art. 64 § w zw. z art. 8 i 9 kpa jest bezzasadny.

3.1. W odniesieniu do art. 64 § i art. 8 kpa Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zbadać zasadności powyższego zarzutu, ponieważ skarżący kasacyjnie nie sprecyzował w tym zakresie granic skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. W zakresie określonym w tym przepisie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Oznacza ona, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

3.2. Przepis art. 63 § 2 kpa stanowi, że "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Zatem organy nie mogły naruszyć tego przepisu, bo jest on zaadresowany do wnoszącego podanie, a nie do organu prowadzącego postępowanie administracyjne.

3.3. Nie został również naruszony art. 9 kpa, ponieważ w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której organ administracyjny zobowiązany byłby do udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych.

4. Zarzut naruszenia art. 28, 29 i 30 kpa jest chybiony, bo zarówno Sąd, jak i organy administracji prawidłowo uznały za stronę w tej sprawie Gminę B. Zaś określenie strony będącej osobą prawną poprzez wskazanie jej organu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za dopuszczalne w sytuacji, gdy w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości nie budzi wątpliwości fakt, że stroną jest osoba prawna. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

5. Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, ponieważ nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istnieje spór między stronami co do władania przedmiotową nieruchomością. W sytuacji bowiem, gdy władanie daną nieruchomością nie jest bezsporne, to bez rozstrzygnięcia uprzednio tej kwestii w stosownym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, nie jest dopuszczalne dokonanie takiego wpisu w postępowaniu ewidencyjnym. Organ nie może bowiem czynić własnych ustaleń w kwestii osoby posiadacza danej nieruchomości oraz charakteru takiego posiadania. W rezultacie, czynienie Sądowi I instancji zarzutu, że nie wyjaśnił on wątpliwości co do innych okoliczności faktycznych sprawy jest nieuzasadnione, ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

6. Wreszcie za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skoro rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to oczywistym jest, że nie było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania.

W tym stanie rzeczy zarzucanie Sądowi I instancji dokonania niewłaściwej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a tym samym naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych mija się z prawdą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.