Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2469/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z uzasadnienie postanowienia, zostało ono wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 20 listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...], dalej Stowarzyszenie, wystąpiło do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOŚ w [...], wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 tj.), dalej ustawa ooś, lub alternatywnie, w zależności od przepisów mających zastosowanie w sprawie, art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] — [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...]. Pismem z 3 grudnia 2016 r. organ I instancji poinformował Stowarzyszenie, że postanowieniem z [...] września 2015 r., znak [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w związku z czym przepisy art. 44 ust. 1 ustawy ooś nie mają zastosowania i rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia jest możliwe wyłącznie w trybie art. 31 k.p.a.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] — [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...].

W dniu 14 stycznia 2016 r. zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...].

Rozpatrując zażalenie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną, w świetle której wniosek Stowarzyszenia z 20 listopada 2016 r. mógł zostać rozpatrzony, jest art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie uznał, że okolicznością bezsporną jest, iż Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, a cel działania zawarty w § 5 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] są zbieżne. Kluczowa działalność Stowarzyszenia, określona w § 5 jego statutu, tj.: "ochrona środowiska; ochrona przyrody; wspieranie rozwoju krajobrazu naturalnego, w szczególności krajobrazu obszaru [...] w [...]; wspieranie rozwoju zalesiania i ochrony drzewostanów; ochrona ginących gatunków roślin i zwierząt; wspieranie zrównoważonej gospodarki naturalnymi zasobami przyrody, dla zachowania korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą; ochrona ekosystemów stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody, w szczególności mając na uwadze, zachowanie różnorodności przyrodniczej, walory krajobrazowe i potrzeby nauki; ochrona gleb i terenów, w tym szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym; ochrona wód powierzchniowych i głębinowych " wpisuje się w zakres postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w trakcie którego ocenia się możliwość wystąpienia potencjalnie znacząco negatywnych oddziaływań na środowisko oraz ich skalę, wskutek realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu.

Organ II instancji uznał, że wprawdzie powyższy cel statutowy stwarza możliwość udziału Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu, to jednak spełnienie wniesionego żądania uwarunkowane jest wykazaniem istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Stowarzyszenie [...] jako interes społeczny przyjęło, że postępowanie pozostaje w zakresie statutowej działalności stowarzyszenia. Projektowana inwestycja może w znacznym stopniu przyczynić się do zanieczyszczenia środowiska oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie. Przedsięwzięte polegające na budowie gazociągu w/c relacji [...] — [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...] stwarzać może ryzyko poważnego zanieczyszczenia powietrza oraz gleby, powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu. Należy także uwzględnić oddziaływanie inwestycji na przeznaczenie działek sąsiadujących z terenem, na którym jest planowana inwestycja spółki. Cele statutowe stowarzyszenia wymagają udziału Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Udział organizacji ekologicznej, jako reprezentanta społeczności lokalnej jest niezbędny dla zagwarantowania prawidłowego przebiegu postępowania środowiskowego.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska błędne jest założenie Stowarzyszenia, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego. Okoliczność istnienia interesu społecznego nie wynika bowiem z możliwości realizacji celów statutowych organizacji społecznej, ale z faktu potrzeby ochrony praw publicznych lub praw danej grupy społecznej. Zatem to zaistnienie interesu społecznego będzie uzasadniało możliwość podjęcia przez organizację społeczną działalności w ramach jej celów statutowych, a nie odwrotnie.

Ponadto wyjaśnienia wymaga, że z samej proekologicznej działalności Stowarzyszenia, określonej w § 5 jej statutu, nie można wywodzić automatycznych uprawnień do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na ogólnych zasadach wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., która to z kolei byłaby wystarczającym kryterium, gdyby w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 44 ustawy ooś. Pomimo, że przepisy prawa nie definiują pojęcia "interesu społecznego", to z doktryny orzeczniczej wynika, że interes ten wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie przez wnioskującego o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu administracyjnym, wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na konkretne okoliczności faktyczne.

Uzasadniając swoje żądanie przed RDOŚ w [...], Stowarzyszenie wskazało ogólnikowo jakie mogą być negatywne skutki realizacji planowanej inwestycji, natomiast w żaden sposób obaw tych nie uargumentowało, zagadnienia te nie zostały skonkretyzowane w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego powołując się na interes społeczny, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi wskazać konkretne okoliczności faktyczne udowadniające konieczność ochrony tego interesu w postępowaniu. Podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym.

Wystąpienia interesu społecznego w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia również fakt wieloletniej działalności Stowarzyszenia polegającej na kontroli prawidłowości prowadzenia postępowań środowiskowych na terenie [....] i jego okolic mające na celu zapewnienie nadzoru nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena zasadności odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez organ I instancji. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje sposób działania Stowarzyszenia w innych postępowaniach mających związek z jego celami statutowymi, jak również fakt dopuszczenia do innych postępowań administracyjnych, na które powołuje się Stowarzyszenie. Uprawnienia organu administracji ograniczają się bowiem do badania oraz uwzględniania okoliczności odnoszących się wyłącznie do danego, konkretnego postępowania na tle określonego stanu faktycznego danej sprawy.

Stowarzyszenie swych uprawnień do występowania na prawach strony upatruje w konieczności nadzoru nad przebiegiem przedmiotowego postępowania, w związku z doniesieniami o działaniach koncernu [...] w zakresie fałszowania danych dotyczących emisji spalin. Natomiast jak wyjaśnił organ, projektowany gazociąg ma za zadanie zwiększenie przepustowości gazowej sieci dystrybucyjnej, w związku z przyłączeniem zakładu [...] zlokalizowanego w miejscowości [...], gmina [...] oraz poprawę bezpieczeństwa i niezawodności działania istniejącego systemu dystrybucji gazu na terenie powiatu [....]. Zatem planowana inwestycja nie ma na celu tylko i wyłącznie przyłączenie planowanej fabryki samochodów, ale również służyć będzie innym użytkownikom na terenie tego powiatu. Ponadto planowany gazociąg zostanie włączony do istniejącego gazociągu w/c [...] w stacji redukcyjno - pomiarowej, zlokalizowanej przy ul. [...] w mieście [...] i nawet nie będzie bezpośrednio dochodzić do ww. fabryki [...]. Dodatkowo należy zauważyć, że inwestorem odpowiedzialnym za realizację gazociągu, jak również przedkładaną dokumentację w sprawie jest [...] Sp. z o.o. a nie firma [...] Sp. z o.o.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 i art. 65 ust. 2 ustawy ooś. Przepis art. 44 ust. 1 ustawy ooś ze względu na odstąpienie od oceny oddziaływania na środowisko nie miał zastosowania w sprawie, zatem wniosek Stowarzyszenia nie mógł być rozpatrzony na podstawie tej regulacji. Natomiast kwestia uznania Stowarzyszenia za organizację ekologiczną w tym postępowaniu nie była podważana. Z kolei art. 65 ust. 2 ustawy ooś stanowi, że na postanowienie o nałożeniu obowiązku oceny oddziaływania na środowisko przysługuje zażalenie. W przedmiotowej sprawie ocena nie została nałożona, wobec czego regulacja ta nie miała zastosowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosło Stowarzyszenie [...]. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy ooś polegające na ich niezastosowaniu i niedopuszczeniu Stowarzyszenia [...] tj. organizacji ekologicznej do postępowania w sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 § 1 k.p.a. polegające na niedopuszczeniu Stowarzyszenia [....] do udziału w postępowaniu jako organizacji społecznej w sytuacji, gdy:

• jest to uzasadnione jej celami statutowymi, zgodnie z § 5 Statutu celami działania stowarzyszenia są m.in.: ochrona środowiska, wspieranie i rozwój krajobrazu naturalnego, ochrona ekosystemów,

• przemawia za tym interes społeczny, Stowarzyszenie [...] aktywnie działa w postępowaniach środowiskowych od 2004 roku, czuwając nad przebiegiem procesów inwestycyjnych na terenie [...] i jego okolic, jego udział w postępowaniu zapewnia nadzór nad przestrzeganiem przez organ administracyjny przepisów prawa oraz norm środowiskowych, Stowarzyszenie [...] posiada poparcie społeczności lokalnej,

• przedmiotowa inwestycja jest bezpośrednio powiązana z przedsięwzięciem pn. "[....] we [...]", Stowarzyszenie [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji, sygn. akt [...] oraz aktywnie w nim działało sprawując nadzór nad przestrzeganiem norm środowiskowych i proceduralnych,

• Stowarzyszenie od 2004 roku aktywnie działa kontrolując przebieg postępowań środowiskowych, w tym w zakresie postępowania dowodowego, by wydawane decyzje były adekwatne ze stanem faktycznym sprawy oraz uwzględniały rzeczywiste zagrożenia środowiskowe istniejące w związku z procesem inwestycyjnym,

III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w bezpośrednim związku z art. 44 ust. 1 ustawy ooś polegające na twierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez organ, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem niewymagającym udziału społeczeństwa przy jednoczesnym niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy w tym zakresie.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w sposób niezrozumiały na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosło o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymujące postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] — [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...] odpowiada prawu.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Prawo do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy ooś.

Zgodnie z tym przepisem, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się (art. 44 ust. 1 ustawy ooś). W art. 44 ust. 2 ustawy ooś wskazano, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (art. 44 ust. 4).

Z powyższego przepisu wynika zatem, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy ooś). W "procesie inwestycyjnym" takim postępowaniem jest m.in. postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak tylko wówczas, gdy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ustawy ooś). Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Z treści art. 63 ust. 2 ustawy ooś wynika ponadto, że obowiązek wydania postanowienia następuje również wtedy, gdy nie stwierdza się potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby stwarza organizacji społecznej także art. 31 § 1 k.p.a., o ile jednak jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd dotyczący kwestii dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w ramach którego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy ooś, określone postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wymaga udziału społeczeństwa w takim postępowaniu, wówczas organizacja ekologiczna może zgłosić swój udział w postępowaniu po spełnieniu warunków wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12, wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2489/12).

Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów wynikających z art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Zauważa się nadto, że przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym interes prawny, tj. strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem swój udział winna uzasadnić skonkretyzowanym (nie jakimkolwiek) interesem społecznym. W sprawach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie ma miejsca na automatyzm, bowiem udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony w stosunku do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w konkretnej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Bezspornym pozostaje również to, iż udział organizacji społecznej nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania. Organizacja społeczna winna zatem wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., zaś zadaniem organu administracyjnego jest jedynie obowiązek ich zweryfikowania (por.: wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2592/13).

Z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex 1217445).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji.

Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem z 20 listopada 2015 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony wystąpiło Stowarzyszenie [...]. Wniosek ten wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [....] w dniu 24 listopada 2015 r. Natomiast w dniu [...] września 2015 r. organ ten na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy ooś wydał postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie gazociągu w/c relacji [...] – [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...].

Nie budzi wątpliwości w sprawie, że postępowanie w którym Stowarzyszenie chce uczestniczyć na prawach strony dotyczy innej osoby. Jak również poza sporem pozostaje fakt, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną (ekologiczną), a cel działania zawarty w § 5 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez organ I instancji są zbieżne. Organ wskazał natomiast, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Należy zauważyć, jak to uczynił organ odwoławczy, że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji, albo za ich oddaleniem. W rezultacie zatem ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego i oceny tej organ dokonuje opierając się na argumentacji organizacji społecznej przytoczonej we wniosku o dopuszczenie do udziały w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy podnieść, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie środowiskowej zgody dla inwestycji w oczywisty sposób może pozostawać w interesie społecznym, niemniej interes ten musi być dostatecznie zindywidualizowany, czyli wiązać się z przedmiotem sprawy. Interes społeczny musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. W przeciwnym razie każde postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej prowadziłoby automatycznie - z uwagi na swój przedmiot - do powstania interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do tego postępowania organizacji społecznej.

Skarżące Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i jego uzupełnieniu wywodziło, że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny związany z tym, że projektowana inwestycja może w znacznym stopniu przyczynić się do zanieczyszczenia środowiska oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie. Przedsięwzięte polegające na budowie gazociągu w/c relacji [...] – [...] związanego z przyłączeniem zakładu [...] stwarzać może ryzyko poważnego zanieczyszczenia powietrza oraz gleby, powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu. Należy także uwzględnić oddziaływanie inwestycji na przeznaczenie działek sąsiadujących z terenem, na którym jest planowana inwestycja spółki. Cele statutowe stowarzyszenia wymagają udziału Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Udział organizacji ekologicznej, jako reprezentanta społeczności lokalnej jest niezbędny dla zagwarantowania prawidłowego przebiegu postępowania środowiskowego.

W ocenie Sądu, istotnie należało uznać, że argumentacja skarżącego nie była wystarczająca dla wykazania istnienia po stronie skarżącego interesu społecznego, który przemawiałby za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu opisanym w stanie sprawy. Argumentacja skarżącego jest zbyt ogólnikowa, nie powiązana z przedmiotem sprawy, bliżej nieodnosząca się do wykazania, na jakich przesłankach np. skarżący opiera twierdzenie, że wnioskowane przedsięwzięcie może zanieczyścić środowisko oraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych zmian w ekosystemie, może poważnie zanieczyścić powietrze oraz glebę powodować zwiększenie ilości substancji niebezpiecznych w bezpośrednim otoczeniu. Na czym ma polegać oddziaływanie inwestycji na przeznaczenie działek sąsiadujących z terenem, na którym jest planowana inwestycja.

Powyższe oznacza, że argumentacja skarżącego nie jest dostatecznie zindywidualizowana przesłankami związanymi z przedmiotem postępowania.

Ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy organizacje społeczne mogą wstępować do udziału w postępowaniu, o ile mają w tym interes społeczny. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna zatem wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Natomiast organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło konkretyzacji interesu społecznego, powiązania go z kwestionowaną inwestycją i prowadzonym w związku z nią postępowaniem administracyjnym.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.