Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 196/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 listopada 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 11 lutego 2016 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. P. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr 1, wraz z punktem pomiarowym gazu i montażem kotła gazowego, w budynku mieszkalnym przy ul. W. w S.

B.Ż., właściciel lokalu nr 3 w przedmiotowym budynku wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 lutego 2016 r. twierdząc, że powinien być uznany za stronę postępowania, gdyż jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. W. w S.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 11 lutego 2016 r. uznając, że wnioskodawca zachował termin wymagany w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Następnie decyzją z dnia 6 maja 2016 r. organ pierwszej instancji odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 11 lutego 2016 r. uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem wskazanego pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w przypadku, gdy robotami budowlanymi objęte są części wspólne budynku, wszyscy współwłaściciele budynku są stronami postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta wezwał inwestora do dostarczenia zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie objętych projektem budowlanym robót w częściach wspólnych budynku (wykonanie robót na ścianie zewnętrznej, przejścia przez ściany konstrukcyjne, zajęcie kominów itp.), określenia właścicieli piwnic oznaczonych w projekcie budowlanym nr 1, 2, 3, 4, 5 i dostarczenia ich zgody na wykonanie projektowanych robót oraz do dostarczenia ostatecznej decyzji Konserwatora Zabytków Miasta zezwalającej na wykonanie robót budowlanych na elewacji budynku.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor przedłożył kopię uchwały właścicieli lokali w nieruchomości W. w S. wyrażającą zgodę na wykonanie remontu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu stanowiącym własność inwestora oraz wystawienie licznika na klatkę schodową, oświadczenie M. J. B.i A. L. B. z dnia 14 stycznia 2015 r. o wyrażeniu zgody na wykonanie przez inwestora D. P. instalacji gazowej w części wspólnej w piwnicy budynku oraz aby przebiegała przez ich piwnicę, oświadczenie o własności piwnic, przez które przechodzi instalacja gazowa.

Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że wykonanie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu, bowiem jedynie bardzo niewielka część inwestycji - przeprowadzanie instalacji gazowej o długości około 4 m przez piwnicę nr 5, została wykonana na nieruchomości wspólnej. Instalacja została przeprowadzona pod stropem piwnicy nr 5, co nie ma praktycznie żadnego wpływu na korzystanie przez współwłaścicieli lokali z piwnicy nr 5, ani w jakikolwiek sposób tego korzystania nie utrudnia. Wyjaśnił również, że piwnica nr 5 jest pomieszczeniem o całkowicie marginalnym znaczeniu, aktualnie nikt z niej nie korzysta (w pomieszczeniu tym jest toaleta, ale od dawna nie pełni tej funkcji), a przede wszystkim nie jest elementem żadnego ciągu komunikacyjnego w budynku, który byłby wykorzystywany przez mieszkańców. Wskazano, że zasadnicza część inwestycji była wykonana poza częściami wspólnymi budynku - w lokalu nr 1 oraz przynależnych do niego piwnicach nr 1, 2 i 4 (stanowiących własność inwestora) oraz w piwnicy nr 3 (stanowiących własność małżonków B.). Odcinek przewodu gazowego przebiegający przez nieruchomość wspólną stanowi konieczne połączenie instalacji w lokalu nr 1 i kotła gazowego z zaworem głównym. Wobec faktu, że zamierzone prace mieszczą się ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną do uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczające jest wyrażenie zgody na te prace przez większość współwłaścicieli, liczoną wielkością udziałów. Inwestor wskazał również na brak podstawy prawnej do żądania przedstawienia zgody Konserwatora Zabytków Miasta, gdyż nie jest ona wymagana. Do pisma inwestor dołączył dokumentację powykonawczą ukazującą faktyczny przebieg instalacji gazowej i lokalizację kotła co. w piwnicy oraz zdjęcie szafki gazowej na elewacji.

Decyzją z dnia 2 listopada 2016 r. Prezydent Miasta stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z punktem pomiarowym gazu i montażem kotła gazowego, przy ul. W. w S. z naruszeniem prawa z powodu braku udziału bez własnej winy stron w przedmiotowym postępowaniu oraz odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji.

W odwołaniu B. Ż. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wznowienie postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 19, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzaniu jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznego stanu sprawy, a tym samym nie wykazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy za uchybienie poczytał organowi pierwszej instancji zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. W. w S. uznając to za niezgodne z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż inicjatorem tego postępowania mógł być tylko B.Ż.

Nadto organ odwoławczy stwierdziwszy, że przedmiotowa inwestycja ma być prowadzona od zaworu głównego znajdującego się na zewnątrz budynku przez piwniczki nr 5, 4, 3 do piwniczki nr 1 należącej do inwestora, w której ma być zlokalizowany kocioł gazowy z podłączeniem do przewodu spalinowego, czyli że instalacja ta przebiega przez części wspólne budynku, ścianę zewnętrzną, korytarz w piwnicy, a także obejmuje przewód kominowy, wywiódł, że inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące części wspólne budynku. Natomiast do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z którego wynika, że inwestor jest właścicielem działki nr [..], co nie jest zgodne z prawdą. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na realizację przedmiotowej instalacji gazowej, a organ pierwszej instancji nie wezwał inwestora do uzupełnienia tego braku, co przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie zobowiązany naprawić. Według wojewody roboty budowlane objęte projektem budowalnym należało zakwalifikować jako przekraczające zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, bowiem łączą się z ingerencją w części wspólne.

Wojewoda stanął również na stanowisku, że wobec położenia nieruchomości w zasięgu zespołu urbanistyczno – krajobrazowego S. wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [..] z dnia 12 lutego 1979 r., udzielenie pozwolenia na budowę musiało poprzedzać uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie takich robót. Według organu odwoławczego wpis obszarowy powoduje objęcie ochroną konserwatorską wszystkie obiekty znajdujące się na tym obszarze, zwłaszcza w zakresie ich cech zewnętrznych. W niniejszej sprawie w ramach realizacji zatwierdzonego projektu nastąpiła wymiana szafki gazowej umieszczonej na zewnętrznej ścianie budynku. To zaś spowodowało konieczność uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czego organ pierwszej instancji nie dostrzegł.

W skardze D. P. zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 199 Kodeksu cywilnego w związku z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2015 r., poz. 1892), zwanej dalej u.w.l, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 201 Kodeksu cywilnego w związku z art. 19 u.w.l. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie;

2. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zmianami; zwanej dalej: "Prawo budowlane") poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie niektórych faktów i dowodów;

4. art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie;

5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta jako organowi pierwszej instancji, pomimo że decyzja Prezydenta Miasta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

6. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.

W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego w oparciu o chronologicznie przedstawiony stan faktyczny sprawy zwrócił uwagę na istotne kwestie. W pierwszej kolejności zaprzeczył twierdzeniom organu odwoławczego, że wykonane w ramach projektu instalacji gazowej roboty budowlane należało zaliczyć do przekraczających zwykły zarząd. Otóż według skarżącego roboty te tylko w niewielkiej części obejmującej piwnicę nr 5, w ogóle nieużytkowaną, odnosiły się do części wspólnej budynku niezbędnej do połączenia lokalu nr 1 z siecią gazową. Zasadnicza część inwestycji przebiegała zaś poza częściami wspólnymi. W takiej sytuacji orzecznictwo uznaje roboty za nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, na których wykonanie wystarczające jest podjęcie uchwały przez współwłaścicieli zwykłą większością, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Po drugie, według skarżącego roboty budowlane związane z realizacją inwestycji odnoszącej się do instalacji gazowej nie podlegały obowiązkowi wynikającemu art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowalnych w obiekcie objętym ochroną konserwatorską. Skarżący wyjaśnił, że nieruchomość zabudowana budynkiem przy ul. W. w S. znajduje się w strefie układu urbanistyczno-krajobrazowego S. wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków decyzją z dnia 1979 r. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego budynek ten położony jest w strefie B tego obszaru. Ochrona konserwatorska o takim charakterze obszarowym ma inny zakres niż ochrona wynikająca z wpisu samego obiektu do rejestru zabytków. Ze względu na brak ingerencji w zewnętrzną strukturę budynku nie było w niniejszej sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane pomimo tego, że znajduje się on na terenie obszarowo objętym ochroną ze względów urbanistyczno-krajobrazowych. Wykonanie prac przy zewnętrznej szafce gazowej nie wiązało się bowiem z żadnymi zmianami w obrębie ściany zewnętrznej budynku i nie zmieniało parametrów budynku, a przeprowadzenie nowego przewodu instalacji gazowej przez ścianę zewnętrzną nastąpiło z wykorzystaniem już istniejącego starego otworu. Wymiana szafki gazowej, a zatem elementu, który w tym miejscu uprzednio już istniał, nie stanowił żadnej ingerencji w układ urbanistyczny, a zatem dokonanie tej czynności nie wymagało zgody konserwatora zabytków.

Skarżący następnie zwrócił uwagę na błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na uchybienia procesowe, które spowodowały błędy w ustaleniach faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza następnie art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle przedstawionych kryteriów badania legalności sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Wojewody z dnia 9 stycznia 2017 r. uchylającą do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 listopada 2016 r., w której stwierdzono wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 lutego 2016 r. z naruszeniem prawa spowodowanym brakiem udziału bez własnej winy strony w postępowaniu i jednocześnie odmówiono uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie dotychczasowej decyzji.

Zaskarżona decyzja kasacyjna podjęta została w ramach wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr 1 wraz z punktem pomiarowym gazu i montażu kotła gazowego przy ul. W. w S. Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił członek wspólnoty mieszkaniowej, właściciel lokalu nr 3 w przedmiotowym budynku – B. Ż. domagając się powtórnego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę tym razem z jego udziałem jako strony postępowania. Organ pierwszej instancji uznał podstawę wznowienia postępowania za zasadne i postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednak w wyniku ponownego rozpoznania warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ uznał, że pomimo wydania decyzji z naruszeniem prawa po raz kolejny wydałby decyzję w swej istocie odpowiadającą decyzji dotychczasowej.

Ponieważ zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr 1, rozważania nad zasadniczym problemem w sprawie, czy istniały podstawy do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę i zastosowaniu przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., należało poprzedzić wyjaśnieniem natury postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wznowienie postępowania, podobnie jak każdy inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 k.p.a. i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz w art. 145b § 1 k.p.a.

W toku postępowania wstępnego, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. Jedynie w sytuacji, gdy wniosek nie wskazuje przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub nie został dochowany termin do jego zgłoszenia organ administracji, może wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ winien wznowić postępowanie postanowieniem, zgodnie z art. 149 § 1 i przeprowadzić postępowanie w myśl przepisów art. 150 i 151 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ administracji wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 k.p.a., to jest odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli brak jest podstaw do jej uchylenia lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a i b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.). Nie uchyla się jednak decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy uznał, że odmowa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiła przedwcześnie przed prawidłowym zbadaniem przez organ pierwszej instancji kwestii posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgody konserwatora zabytków na tego rodzaju inwestycję w budynku objętym ochroną obszarową, jak również z uwagi na wadliwie określony krąg stron postepowania wznowieniowego.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie sądu skorzystanie z dyspozycji powyższego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Zdaniem sądu w niniejszej sprawie wojewoda błędnie zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i kierując sprawę do ponownego rozpoznania pomimo braku spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., jak również dokonał błędnych wskazań co do dalszego postępowania, które w rezultacie prowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego. Dokonana przez sąd analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że pozwalał on na wyjaśnienie kluczowych dla sprawy okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, a kasacyjne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było wyłącznie wynikiem odmiennej oceny ustaleń poczynionych przez ten organ i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgłoszona przez skarżącego inwestycja, co do której zakresu sąd nie powziął wątpliwości, dotyczyła przeprowadzenia instalacji gazowej od kurka głównego zlokalizowanego na ścianie zewnętrznej budynku przy ul. W. w S. do lokalu nr 1 w tym budynku.

Wyjaśnić należy, że budynek przy ul. W. ma charakter budynku wielomieszkaniowego, w którym odrębną własność trzech lokali mają: lokalu nr 1 – skarżący D. P., lokalu nr 2 J. B.i A. B. oraz lokalu nr 3 – B. Ż. Tak ukształtowana własność wiąże się ze współwłasnością części wspólnych budynków, regulowaną zarówno przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), zwanej dalej u.w.l. oraz przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności. Zgodnie z art. 19 u.w.l., jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (tak jak w niniejszej sprawie), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Do wspólnoty mieszkaniowej przedmiotowego budynku należy zatem stosować m.in. art. 199 i art. 201 k.c., które ustanawiają odmienne zasady zarządu rzeczą wspólną, w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz czynności zwykłego zarządu. W przypadku tych pierwszych czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku drugich - zgoda jedynie większości współwłaścicieli.

Kluczowe zatem w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru projektowanych robót w aspekcie oceny spełnienia warunku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora popartych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że instalacja gazowa przeprowadzona miała zostać od głównego zaworu gazowego na ścianie głównej budynku do lokalu nr 1 poprzez piwnice przynależne do tego lokalu o nr 1, 2 i 4 oraz piwnicę nr 3 stanowiącą własność właścicieli lokalu nr 2 – małżonków B., a w zakresie części wspólnych przez ścianę budynku z wykorzystaniem już istniejącego otworu w ścianie oraz przez piwnicę nr 5 pod stropem.

Organ odwoławczy winien był ustalić, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, bądź w oparciu o pozyskany materiał dodatkowy w trybie art. 136 k.p.a., czy inwestor w tych okolicznościach posiadał zgodę członków ustanowionej w nieruchomości przy ul. W. w S. Wspólnoty Mieszkaniowej na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji przez części wspólne w trybie art. 201 Kodeksu cywilnego. Tego rodzaju ustaleń i oceny popartych rzeczowym uzasadnieniem zabrakło w przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim zaś bez szczegółowego uzasadnienia oraz odniesienia się do materiału przedłożonego przez inwestora organ odwoławczy uznał projektowane roboty budowlane za przekraczające zakres zwykłego zarządu i w konsekwencji przyjął, że inwestor w tej sytuacji nie przedłożył prawidłowego dowodu potwierdzającego posiadane przez niego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stanowisko wojewody nie zostało ani prawidłowo uzasadnione, ani nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Otóż bowiem inwestor na wezwanie organu pierwszej instancji przedłożył dokładne oświadczenie o przynależności poszczególnych pomieszczeń piwnicznych, oświadczenie małżonków B. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji przez ich pomieszczenia oraz uchwałę wspólnoty mieszkaniowej z dnia 20 grudnia 2012 r., podjętą większością głosów stosownie do posiadanych udziałów, wyrażającą zgodę na wykorzystanie części wspólnych budynku przy ul. W. na przedmiotową inwestycję.

Tymczasem podlegający ocenie w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy odnoszący się do planowanego przebiegu instalacji gazowej dla lokalu nr 1 świadczy o tym, że jedynie część inwestycji - przeprowadzenie instalacji gazowej o długości około 4 metrów przez piwnicę nr 5, niewykorzystywaną obecnie w żadnym celu przez któregokolwiek z właścicieli - została wykonana na nieruchomości wspólnej. Dodatkowo instalacja została przeprowadzona pod stropem piwnicy nr 5 nie wywierając tym samym wpływu na korzystanie przez współwłaścicieli lokali z piwnicy nr 5, ani w jakikolwiek sposób tego korzystania nie utrudniając. Natomiast z dokumentacji projektowej wynika, że przejście instalacji przez ścianę budynku nastąpiło z wykorzystaniem już istniejącego otworu w ścianie budynku, a wymiana zewnętrznej szafki gazowej podyktowana była względami technicznymi i bezpieczeństwa i nie pociągała za sobą zmiany położenia tej szafki ani jej gabarytów.

Wojewoda całkowicie nie rozważył wskazanych wyżej okoliczności, w tym nie uwzględnił faktu, że zasadnicza część inwestycji była wykonywana poza częściami wspólnymi budynku, a mianowicie w lokalu nr 1 oraz przynależących do niego piwnicach nr 1, 2 i 4 (stanowiących własność inwestora D. P.) oraz w piwnicy nr 3 (stanowiącej własność M. i A. B.). Natomiast odcinek przewodu gazowego stanowiąc konieczne połączenie instalacji w lokalu nr 1 i kotła gazowego z zaworem głównym, przebiega przez nieruchomość wspólną w taki sposób, że nie utrudnia korzystania z nieruchomości wspólnej, a tam gdzie to możliwe wykorzystuje dotychczasowy przebieg instalacji (przebicie przez ścianę zewnętrzną od zewnętrznej szafki gazowej).

W tych okolicznościach faktycznych nie sposób było pominąć, co wojewoda uczynił, wypracowanej linii orzecznictwa podzielanej przez sąd orzekający, zgodnie z którą czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 906/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając natomiast z tego punktu widzenia inwestycje z zakresu instalacji gazowych również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 977/12 stwierdził, że przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku - jak piwnica, stropy, klatka schodowa, nie wpływa w sposób istotny na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli, ani nie powoduje zmiany ich przeznaczenia. WSA w Szczecinie uznał, że brak jest podstaw, aby przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej - obejmującą doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na l piętrze, traktować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 830/13, LEX nr 1470202).

Przedstawione stanowisko orzecznictwa potwierdza, że dopiero szczegółowa analiza konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy może pozwolić na dokonanie pełnej oceny, czy ingerencja w części wspólne nieruchomości przy realizacji określonej inwestycji wykracza poza zakres zwykłego zarządu, a co za tym idzie, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Tego rodzaju analizy organ odwoławczy nie dokonał, a na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ocena tej spornej kwestii była błędna. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy, jako dotyczącej pozwolenia na budowę, sprowadza się w zasadzie do przedłożonego przez skarżącego projektu budowlanego. Ocena tego dowodu, pod kątem zakwalifikowania planowanych robót budowlanych do przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną albo do czynności zwykłego zarządu, pozostaje w kompetencji organu odwoławczego, przy czym rezultat oceny winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego również zabrakło. Przyjęcie przez organ odwoławczy, bez żadnych ustaleń w tym zakresie, że planowane roboty budowlane przekraczają zakres zwykłego zarządu, stanowi dowolną ocenę w oderwaniu od dokładnej analizy materiału dowodowego, a brak tych ustaleń i uzasadnienia dla przyjęcia takiej oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Sąd orzekający nie może wyręczyć organu odwoławczego w dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności co do wyjaśnienia zakresu planowanych robót budowlanych i kwalifikowania ich do czynności przekraczających, lub też nieprzekraczających zwykły zarząd. Niemniej ujawnione w sprawie okoliczności nie pozwalają na akceptację stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji. Z jej uzasadnienia j decyzji nie wynika jednak, aby organ odwoławczy dokonał odmiennych ustaleń co do okoliczności związanych z przebiegiem projektowanej wewnętrznej instalacji gazowej, co mogłoby wpłynąć na ocenę oświadczenia skarżącego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uchwały współwłaścicieli z dnia 20 grudnia 2012 r. wyrażającej zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Rację zatem ma skarżący, który zarzuca organowi zarówno naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. jak i przepisów art. 199 oraz art. 201 K.c., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieadekwatne do okoliczności sprawy a nadto pomija wypracowany na tym tle kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do stanowiska inwestora prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, w którym kwestia ta była już podnoszona i obszernie uzasadniona.

Odnosząc się natomiast do konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatora zabytków na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji sąd, po analizie okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej u.o.z., sąd uznał, że charakter ochrony konserwatorskiej, którą objęty jest budynek przy ul. W. w S. oraz rodzaj robót budowlanych planowanych do wykonania w ramach inwestycji nie uzasadniają takiego obowiązku. Według sądu bowiem zastosowanie dyspozycji art. 39 Prawa budowlanego do inwestycji przy budynkach wyłącznie objętych ochroną obszarową wymaga uprzedniej, wnikliwej weryfikacji cech i parametrów inwestycji oraz jej wpływu na cechy charakterystyczne chronionego układu.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budynek przy ul. W. w S. położony jest w obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta S. (pierwotnie pod nr. [..], a obecnie pod nr. [..]). Wynika to z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979 r. oraz dołączonej do niej mapy, która potwierdza, że budynek ten położony jest w strefie ochrony "B" – strefie ochrony otoczenia, a w ramach strefy "B" w tzw. strefie ograniczenia gabarytu. Nadto, co jest niesporne, przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, co determinuje też inny zakres jego ochrony konserwatorskiej.

W judykaturze w sposób jednolity wyjaśnia się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co tez nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11 i z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym wyraźnie zaznacza się w orzecznictwie, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli, jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 u.o.z. wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Wpisany jest zatem obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11, LEX nr 1083633).

Pogląd ten w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, a jego zastosowanie wymaga szczegółowego rozważenia okoliczności danego przypadku, od których zależy uznanie istnienia bądź nie konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego przed udzieleniem pozwolenia na budowę. W tym wypadku organ odwoławczy powinien był uwzględnić charakter ochrony konserwatorskiej, której sedno sprowadza się do ochrony cech zewnętrznych obiektu wpływających na zachowanie charakteru objętego ochroną obszarową terenu, na którym położony jest budynek przy ul. W. w S. Winien zatem również szczegółowo rozważyć charakter planowanych do wykonania robót budowlanych na zewnątrz budynku, bo tylko ta część inwestycji mogłaby wywrzeć jakikolwiek wpływ na cechy kształtujące obraz chronionego zespołu.

Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z projektu budowalnego oraz opracowania pt. "Instalacja gazowa z punktem pomiarowym gazu" dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przy ul. W., sporządzonego przez inż. M. P. w grudniu 2016 r. wynika, że elementem zewnętrznym, który ma być realizowany w ramach niniejszej inwestycji jest zewnętrzna szafka gazowa, zamontowana w miejscu starej szafki gazowej, która już nie spełniała wymogów do dalszego wykorzystania. Dokumentacja ta potwierdza, że miejsce włączenia gazu zostało zlokalizowane na istniejącym przyłącz gazu na budynku, a do przeprowadzenia nowego przewodu instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr 1 wykorzystano stary otwór po instalacji gazu, w ścianie zewnętrznej budynku. Nawet gdyby przyjąć, że wymieniona szafka gazowa będzie innych wymiarów niż stara szafka, co nie było jednak przedmiotem ustaleń, a nie potwierdza tego skarżący, to i tak nie sposób uznać, aby rozmiary nowej szafki tak wpłynęły na dopuszczalne według decyzji konserwatorskiej gabaryty budynku, żeby zaburzyć cechy charakterystyczne zespołu. Tym samym należało zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszym przypadku wymiana szafki gazowej nie stanowi żadnej ingerencji w istniejący układ urbanistyczny, a zatem dokonanie tej czynności nie wymagało uzyskania zgody konserwatora zabytków.

W konsekwencji sąd nie dopatrzył się takich uchybień procesowych, na które zwrócił uwagę wojewoda, aby przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Według sądu ustalone w sprawie okoliczności faktyczne potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym dawały podstawy rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, od czego uchylił się organ odwoławczy. O ile trzeba się zgodzić ze stanowiskiem organu, że sentencja decyzji z dnia 2 stycznia 2016 r. wskazująca na brak udziału bez własnej winy "stron w przedmiotowym postępowaniu" nie jest prawidłowa, gdyż wznowienie postępowania nastąpiło wyłącznie na wniosek B. Ż., a przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badana jest w odniesieniu tylko do wnioskodawcy, to jednak takie uchybienie nie mogłoby skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani zebranego materiału dowodowego nie wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zakresu, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo.

W konsekwencji sprawa wróci do etapu postępowania odwoławczego. Przy ponownym jej rozpatrzeniu Wojewoda uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające ustaleniom dokonanym na podstawie zebranego materiału dowodowego.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804), zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz zwrot opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa, w wysokości 17zł.