Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3140/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1, art. 27, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 65/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. nr XXXIII/795/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Gminy m.st. Warszawa na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. nr XXXIII/795/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części działki nr ew. A z obrębu 6-03-3, przeznaczonej w planie pod teren węzła drogowego 2KD-GP; w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku w punkcie 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie:

1. art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.;' zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) w zw. z § 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p." oraz w związku z decyzją nr 202/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30.05.2011 r. zmieniającą decyzję, w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. MON Nr 12, poz. 161), poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego, na części działki nr ew. A z obrębu 6-03-03;

2. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 17 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z decyzją Ministra Środowiska z dnia 20.11.2009 r., poprzez ustalenie w planie przeznaczenia innego niż leśne, na gruntach leśnych działki nr ew. B z obrębu 6-03-03, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych tej działki;

3. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w zw. z art. 9 ust, 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę, na terenie określonym w studium jako teren leśny oraz wyłączony spod zabudowy;

4. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie w planie wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, dla niektórych terenów, niezgodnie z minimalnymi wskaźnikami powierzchni biologicznie czynnej określonymi w studium;

5. § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak ustalenia w planie linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami: 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP/ 32Ucm i w części dla terenu oznaczonego symbolem 24MW oraz poprzez brak określenia w planie wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu oznaczonego symbolem 32Ucm;

6. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez ustalenie różnych rodzajów przeznaczenia w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 KPr oraz niespójność ustaleń tekstu i rysunku planu dotyczącą tego terenu,

7. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez sformułowanie w planie ustaleń stanowiących przedmiot regulacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wykroczenie poza dopuszczalny zakres ustaleń planu;

8. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., poprzez brak ustaleń w planie dotyczących określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni (za wyjątkiem terenów U/MN) oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również poprzez naruszenie właściwości organów, w zakresie ustaleń planu dotyczących zasad podziału nieruchomości.

Wobec wskazanych powyżej naruszeń, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: 1. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej fragmentu terenu przeznaczonego pod teren węzła komunikacyjnego, oznaczonego w planie symbolem 2KD-GP, położonego na części działki nr ew. A z obrębu 6-03-03, znajdującego się w granicach terenu zamkniętego; 2. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 30U/ZP i 1KPr, położonych na gruntach leśnych działki nr ew. B z obrębu 6-03-03, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a które w studium położone są na terenach przeznaczonych na cele leśne i wyłączonych spod zabudowy; 3. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 2UU, 3.1UK/Ucm-p, 3.2UK-p, 13U/MW, 20MW/U, dla których określono wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej niezgodnie z ustaleniami studium; 4. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP, dla których nie ustalono w ogóle linii zabudowy, terenu oznaczonego symbolem 24MW, dla którego częściowo nie ustalono w planie linii zabudowy, tj. od strony terenu oznaczonego symbolem 11KD-D, a także terenu oznaczonego symbolem 32Ucm, dla którego nie ustalono w ogóle linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; 5. części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenu oznaczonego w planie symbolem 1 KPr, przez ustalenie dla niego różnych rodzajów przeznaczenia; 6. ustaleń § 7 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały, w których dokonano ustaleń wykraczających poza dopuszczalny zakres regulacji planu; 7. ustaleń, § 11 ust. 1 pkt 2, piet 3 i pkt 5 uchwały, w których naruszono właściwość organów w zakresie ustaleń planu dotyczących zasad podziału nieruchomości i w których nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. stwierdził, iż skarga Wojewody Mazowieckiego w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji zasługuje na uwzględnienie. W pozostałym zaś zakresie skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, iż skarga Wojewody Mazowieckiego została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."). Ze względu na podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do planu zagospodarowania przestrzennego w 2005 r. i uchwalenia zaskarżonej uchwały w dniu 8 marca 2012 r., sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego dokonane być powinno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ocena zatem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powinna zostać dokonana pod kątem przepisów zawartych w tej ustawie z jednoczesnym zastosowanie przepisów innych aktów prawnych, które obowiązywały w okresie przeprowadzania procedury sporządzania planu. Sąd I instancji wskazał, iż kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postanowionego przez Wojewodę zarzutu względem przedmiotowego planu, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń dla fragmentu terenu zamkniętego, na części działki nr ew. 1 z obrębu 6-03-03. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym w myśl przepisów art. 4 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4, spod określonej samodzielności gminy wyłączone zostały między innymi tereny zamknięte. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. W myśl § 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., projekt rysunku planu powinien zawierać tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych. Sąd I instancji zaznaczył, że jeśli chodzi o definicję terenu zamkniętego, to u.p.z.p. w art. 2 pkt 11 odsyła w tym względzie do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu na dzień uchwalenia kontrolowanego planu (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287). Stosownie do art. 2 pkt 9 cyt. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Analiza powyższych regulacji wskazuje, że w odniesieniu do terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (tereny kolejowe), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.). Sąd I instancji wskazał, iż z tekstu planu oraz załącznika graficznego do uchwały jednoznacznie wynika, że wskazana w skardze Wojewody działka nr ew. A z obrębu 6-03-03, objęta została zaskarżonym planem miejscowym. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 maja 2011 r., nr 202/MON, działka nr ew. A z obrębu 6-03-03 otrzymała status prawny terenu zamkniętego. Ustalenia planu miejscowego obejmowały zatem tereny, co do których organy gminy nie miały kompetencji planistycznych. Włączenie terenu zamkniętego do ustaleń planu naruszało postanowienia art. 14 ust. 6 oraz art. 4 ust. 3 u.p.z.p., co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W świetle przepisu art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zważywszy na podjęcie kwestionowanej uchwały z naruszeniem zasad sporządzania planu (tu: zasady nieobejmowania nim terenów zamkniętych) zasadne jest stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do części działki nr ew. A z obrębu 6-03-3, przeznaczonej pod teren węzła drogowego 2KD-GP (zarówno w części tekstowej i graficznej rysunku planu). W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut Wojewody wskazujący na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wobec ustalenia w planie przeznaczenia innego niż leśne, na gruntach leśnych działki nr ew. B z obrębu 6-03-03, bez uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych tej działki. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do art. 17 pkt 8 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy zobowiązany jest uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Tryb i zasady udzielania tej zgody zostały określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 7 ust. 2 ww. ustawy). Sąd przychylił się do stanowiska pełnomocnika organu, że w stosunku do działki o nr B z obrębu 6-03-03 nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przedmiotowa działka w ewidencji gruntów opisana jako las, stanowi część terenu oznaczonego w planie jako 30 U/ZP- czyli usługi nieuciążliwe bez określenia ich profilu w zieleni. Dla przedmiotowego terenu plan zakłada ochronę istniejącej zieleni oraz zakaz wycinki starszych niż 10 - Ietnie drzew. Ustalenia planu dotyczące terenu 30 U/ZP zawierają również zapisy o ochronie istniejącej zieleni, w tym również terenów leśnych. Sąd uznał, że trafnie wskazuje pełnomocnik organu zgodnie z zapisami planu nie jest możliwe zainwestowanie tych terenów pod inny cel niż leśny. Z tego też względu, wbrew twierdzeniom Wojewody, przy sporządzaniu planu nie było obowiązku uzyskania dla przedmiotowej działki zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie naruszono tym samym procedury sporządzania planu. Jeśli chodzi natomiast o ustalenia dla terenu 1 KPr, gdzie na rysunku planu został wytyczony samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową, Sąd w tym względzie przychylił się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 567/08), według którego lokalizacja na terenach rolnych i leśnych ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Przyjęcie poglądu o braku zmiany przeznaczenia dla terenu 1 KPr, na którym został wytyczony samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową pozwala stwierdzić, że Rada m.st. Warszawy w trakcie procedury planistycznej nie była obowiązana do uzyskania zgody na jego przeznaczenie na inne cele niż leśne, zatem nie mogła naruszyć wskazanych przez organ nadzoru przepisów, tj. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 17 pkt 8 oraz przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu I instancji nie do zaakceptowania pozostaje również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez brak zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium w zakresie zarówno przeznaczenia terenów, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jak i ustaleń dotyczących korytarzy wymiany powietrza. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż określona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" oznacza bowiem stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy też "niesprzeczność". Nie oznacza jednak, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1727/11). Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. II OSK 466/11) . Zgodność ze studium nie może więc oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów. Dla terenu 1KPr w planie miejscowym ustalono przeznaczenie - samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organem nadzoru, że ustalenie powyższego przeznaczenia na gruntach, które w studium określone były jako leśne, stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Bowiem lokalizacja na terenach leśnych ścieżek rowerowych o nawierzchniach nieutwardzonych, przebiegających po linii już istniejących ścieżek nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na nieleśne. Dla spełnienia natomiast wymogu zgodności planu ze studium w zakresie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej istotne jest aby spełniał je cały teren ustalony w studium w ramach sporządzonego planu miejscowego. Słuszne jest zatem stanowisko organu, że dla spełnienia wymogu minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wystarczające jest zbilansowanie powierzchni biologicznie czynnej wszystkich terenów ustalonych planem w granicach nakazu utrzymania 60% powierzchni biologicznie czynnej określonej w studium. Taka wykładnia wymogu "zgodności" planu ze studium pozwala uwzględnić, że w obszarze objętym studium, a następnie planem znajdują się tereny już zainwestowane. Sporządzony bilans dla terenów objętych planem, dla którego w studium ustalono nakaz utrzymania 60% powierzchni biologicznie czynnej wskazuje, że na terenie Żoliborza Powązki utrzymano praktycznie wskaźnik dotyczący powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ustalonym w studium. Dla tego terenu uśredniony wskaźnik wyniósł 56%, przy czym należy mieć na uwadze, że we wskaźniku tym nie uwzględniono powierzchni biologicznie czynnej znajdującej się w liniach rozgraniczających terenów komunikacji, dla których przyjęto wskaźnik 0%. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu niespełnienia w zaskarżonym planie wymogu dotyczącego zakazu zabudowy klina napowietrzającego zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oraz rozporządzeniu nr 67 Wojewody Mazowieckiego uznał, iż słusznie pełnomocnik organu podnosi, że studium m.st. Warszawy nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy klinów napowietrzających. Studium, które z mocy prawa wiązało Rade m.st. Warszawy przy uchwalaniu zaskarżonego planu dla terenu Żoliborza Powązki przewiduje możliwość zabudowy, przy czym nakłada obowiązek aby zabudowa ta umożliwiała swobodny dopływ i przepływ powietrza. Możliwość zatem wprowadzenia w planie zapisu o wyłączeniu danego terenu spod zabudowy, która wyczerpywałaby ochronę klinów napowietrzających przewidzianą w rozporządzeniu nr 67, nie istniała, bowiem świadczyłaby o naruszeniu obowiązku zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Wprowadzenie zakazu zabudowy byłoby możliwe o ile uprzednio dokonano by zmiany obowiązującego studium, ewentualnie uchwalono by nowe studium dla m.st. Warszawy. W aktualnym stanie, w planach miejscowych uchwalanych na terenach m.st. Warszawy, dozwolone jest więc wprowadzanie zabudowy na terenie korytarzy napowietrzających, jednak na zasadach określonych w studium. W zaskarżonym planie miejscowym w części ogólnej odwołano się do wymagań w zakresie ochrony powietrza. Umieszczenie tych wymogów w części ogólnej, bez powtórzenia ich w ustaleniach szczegółowych, nie może być uznane za naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. Przy rozpatrywaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie na rysunku planu linii zabudowy dla terenów: 5 UKr, 18 UA, 27 UN, 24 MW i 28 US/ZP w pierwszej kolejności Sąd odwołał się do przesłanek zawartych w art. 28 u.p.z.p. a dotyczących podstaw stwierdzenia nieważności planu. Sąd przytaczając treść tego przepisu wskazał, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że "istotne naruszenie trybu postępowania" należy rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010 r., sygn. II SA/Po 184/10). Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do obowiązkowych elementów, jakie powinny się znaleźć w planie miejscowym. Do tych elementów ustawodawca zaliczył m.in. linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że mimo iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w tym przepisie nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (wyrok NSA z: 6.5.2010 r., II OSK 424/10; 6.10.2011 r., II OSK 1335/11). Wojewoda Mazowiecki jako sankcję za opisane powyżej naruszenia (brak linii zabudowy) wskazał nieważność zaskarżonej uchwały. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła, że okoliczności faktyczne panujące na obszarze objętym planem nie uzasadniały, aby konieczne były takie ustalenia. Naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się Rada m.st. Warszawy, nie miały więc charakteru istotnego. Sąd wskazał, że na terenie 5Ukr, Rada m.st. Warszawy nie ustaliła linii zabudowy. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy dla tego terenu - oprócz istniejącego obiektu sakralnego- przewiduje ustalenie dominanty przestrzennej, tj. obiektu, który ma tworzyć przestrzeń publiczną o wysokich walorach przestrzenno-planistycznych. Ustalenie w tym wypadku linii zabudowy, która z definicji stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, mogłoby uniemożliwić uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektoniczych. Określenie dokładnej linii zabudowy i innych parametrów pozostawiono w omawianym przypadku odpowiednim organom architektoniczno-budowlanym, które na podstawie kompletnej dokumentacji projektowej i po uzyskaniu odpowiednich opinii i uzgodnień wydadzą stosowne pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu I instancji brak określenia linii zabudowy na terenie 18 UA również nie ma charakteru istotnego, bowiem znajduje swoje uzasadnienie w aktualnie istniejącym sposobie zagospodarowania tego terenu. Brak linii zabudowy dla terenu 18 UA jest spowodowany istniejącą zabudową już zrealizowaną w tym terenie. Również wskazany przez Wojewodę teren 27 UN jest już zagospodarowany. Sąd wskazał, iż teren ten znajduje się w strefie ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego. Jak słusznie zauważa pełnomocnik organu, szczegółowe ustalenia dla zagospodarowania obszarów objętych strefami konserwatorskimi znajdują się w § 7.1 pkt 4 zaskarżonego planu. Zasady te nie pozwalają na inne, aniżeli istniejące w chwili obecnej rozplanowanie zabudowy. Niewyznaczenie zatem linii zabudowy dla terenu 27 UN, wobec już ukształtowanej na tym terenie historycznej zabudowy, w ocenie Sądu nie stanowiło wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności kontrolowanego planu miejscowego. Wskazany przez Wojewodę teren 28 US/ZP także znajduje się w strefie konserwatorskiej, dla którego obowiązują ustalenia zawarte w § 7.1 pkt 4 zaskarżonego planu. Wbrew zatem twierdzeniom Wojewody naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się w tym zakresie Rada m.st. Warszawy, nie miały charakteru istotnego. Nie dawały zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym przez Wojewodę. Linii zabudowy nie ustalono także dla terenu 24 MW wzdłuż linii rozgraniczającej ul. 11 KD-D na odcinku od ul. Elbląskiej do ul. 14 KD-D. Sąd I instancji podkreślił, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych, ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym przepisie w istocie wyznaczają linie zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, skoro w planie określono minimalną odległość obiektów budowlanych od dróg publicznych, zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, zarzut braku linii zabudowy jest nieuzasadniony. Nietrafne okazały się również zarzuty zawarte w skardze wskazujące na istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien bowiem określać obowiązkowo również zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada m.st. Warszawy zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem, mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. ale również art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika organu, że zakwestionowane przez Wojewodę przepisy zaskarżonej uchwały nie wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia ochrony zabytku zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, mieszczą się w przepisach upoważniających do ich stanowienia i są spójne z regulacją ustawową. Sąd uznał, iż wbrew twierdzeniom Wojewody w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Według przywołanego przepisu zapisane w tekście planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać: określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. W ocenie Sądu I instancji w świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Powyższe oznacza, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Ma jedynie uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym ustaleń dotyczących wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z treści badanej uchwały wnika, że w § 11 określone zostały szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu I instancji, wbrew temu co twierdzi Wojewoda, przytoczone zapisy planu nie odnoszą się do zasad podziału nieruchomości - materii zastrzeżonej ustawowo dla organu wykonawczego gminy. W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast parametry, które powinny być uzyskane w wyniku scalania i podziału nieruchomości, co wyczerpywało dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom Wojewody naruszenia przy sporządzeniu planu miejscowego, których dopuściła się Rada m.st. Warszawy, poza naruszeniem wskazanym w pkt VII uzasadnienia niniejszego wyroku, nie miały charakteru istotnego. Nie dawały zatem podstaw do uwzględnienia w całości skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całym zakresie wskazanym przez Wojewodę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 3 sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w zakresie punktu 3 sentencji wyroku tj. w części dotyczącej oddalenia skargi:

- części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 30U/ZP i 1KPr, położonych na gruntach leśnych działki nr ew. B z obrębu 6-03-03, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne;

- części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej fragmentu terenu przeznaczonego pod zabudowę, oznaczonego symbolem 30U/ZP, który zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy - załącznika Nr 1 do uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., z późn. zm., zwanego dalej "studium", położony jest na obszarze leśnym oraz wyłączonym spod zabudowy;

- części tekstowej i graficznej uchwały, dotyczącej terenów oznaczonych w planie symbolami: 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP, dla których nie ustalono w ogóle linii zabudowy oraz terenu oznaczonego symbolem 24MW, dla którego częściowo nie ustalono w planie linii zabudowy tj. od strony terenu oznaczonego symbolem 11KD-D;

- ustaleń § 7 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały, w których dokonano ustaleń wykraczających poza dopuszczalny zakres regulacji planu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 u.p.z.p. (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) oraz art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.);

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 27 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz w zw. z ustaleniami tekstu studium (Rozdział XII, część A, pkt 2, Rozdział XIII, część A, pkt 5) oraz rysunku studium (Nr 14 i Nr 28);

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 8, § 8 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt III sentencji wyroku, w której Sąd oddala skargę w pozostałym zakresie i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku uznania, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opcjonalnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Mając na uwadze uzasadnienie Sądu I instancji odnośnie "istotności’ stwierdzonych wad w zaskarżonej uchwale należy zauważyć, że ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79).

Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08, LEX nr 470949; z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, LEX nr 510042; Z. Niewiadomski /red./ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż stwierdzone uchybienia i wady są nieistotne nie można się zgodzić i w związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione.

Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że teren 30U/ZP i 1KPr położony na gruntach leśnych działki nr B nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Z ustaleń planu ewidentnie wynika, iż teren ten został przeznaczony pod usługi nieuciążliwe (30U/ZP) oraz pod samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową (1KPr), ponadto wyznaczono tam nieprzekraczalne linie zabudowy, takie ustalenia na terenie leśnym bez uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia jest niedopuszczalne. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tej części działki nr B, która stanowi grunty leśne, a została przeznaczona w planie na tereny 30U/ZP i 1KPr jest logiczna, przekonywująca i nie wymaga uzupełnienia. Na ten teren wymagane będzie uzyskanie zgody w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie zgodności ze studium części terenu oznaczonego symbolem 30U/ZP to należy przypomnieć, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w studium z dnia 10 października 2006 r. cześć terenu oznaczonego symbolem 30U/ZP przeznaczonego pod zabudowę znajduje się na terenach leśnych wyłączonych spod zabudowy (rozdział XII, cześć A, pkt 2 oraz rozdział XIII, cześć A, pkt 5 i rysunki nr 14 i 28). Zaznaczyć należy, iż zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy. Oczywiście mogą występować różnice w tym zakresie, gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie jest wskazany automatyzm w przenoszeniu wprost ustaleń studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże niedopuszczalne są całkowite zmiany przeznaczenia terenu, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji konieczne jest zachowanie trybu o którym wspomniano wyżej. Tym bardziej, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest w tym zakresie wybiórcze a zarazem lakoniczne.

Także nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że ustalenia linii zabudowy można przenosić na etap sporządzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, to właśnie ustalenie linii zabudowy jest jednym z obligatoryjnych elementów ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i łącznie z pozostałymi parametrami i wskaźnikami wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 kształtuje na terenie objętym planem ład przestrzenny. Brak ustalenia linii zabudowy, która jest jednym z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie ternu w znacznym stopniu utrudni dalszy etap procesu budowlanego i nie można tego elementu przerzucać na następny etap postępowania budowlanego. Dlatego też uchybienia w tym zakresie dotyczące terenów 5UKr, 18UA, 27UN, 28US/ZP i częściowo terenu 24MW nie można uznać za nieistotne jak to uczynił Sąd I instancji. Faktycznie w sytuacjach wyjątkowych można odnieść się do art. 43 ustawy o drogach publicznych, ale dotyczy to terenów sąsiadujących z drogami publicznymi. W niniejszej zaś sprawie teren 24MW sąsiaduje z drogą projektowaną, a więc trudno mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 43, ponadto jak słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej istnieje niezgodność § 16 ust. 26 pkt 2 lit. f uchwały z rysunkiem planu na części terenu od drogi 11KD-D. Zwrócić należy uwagę, iż dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych.

Niewątpliwie wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie koniecznym wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ostatniego z wymienionych przepisów.

Także zarzut dotyczący powtórzenia w § 7 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b uchwały przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2) oraz ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 1) jest zasadny. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie o kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.