Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1879/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14 a ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 315 poz 14  art. 8 ust.1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące praw i obowiązków pasażerów  w ruchu kolejowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi P.I. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z przepisu prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2014r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz P.I, S.A. z siedzibą w W, kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] lipca 2014r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14 a ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (skrót u.o.t.k. - tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2014 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z napływającymi do Urzędu Transportu Kolejowego (skrót "UTK") skargami w sprawie ograniczenia dostępu do pełnej oferty biletowej P., Prezes UTK pismem z dnia 23 maja 2013 r. zwrócił się do P. o zajęcie stanowiska w kwestii udostępniania pełnej oferty biletowej w automatach biletowych spółki. W piśmie wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, na przewoźniku ciąży obowiązek dystrybuowania biletów za pośrednictwem przynajmniej jednego z trzech następujących sposobów sprzedaży: w kasach biletowych lub w automatach biletowych, za pośrednictwem telefonu, Internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych lub w pociągu.

Jak podniesiono w piśmie z dnia 23 maja 2013 r. spółka umożliwiała dystrybucję biletów poprzez automaty biletowe rozmieszczone w całej Polsce w 52 lokalizacjach, natomiast sprzedaż ta odbywała się w ograniczonym zakresie, P. uruchamiając samoobsługowe kanały dystrybucji jednocześnie sukcesywnie zamykała kasy biletowe, które są podstawowym kanałem dystrybucji biletów.

Wskazana polityka sprzedażowa, stosowana przez P., w znacznym stopniu uniemożliwiała podróżnym korzystanie z pełnej oferty spółki, poprzez ograniczony zakres odprawy w automatach biletowych. Ponadto podkreślono, że zasadnym jest, by przewoźnik w taki sposób zorganizował politykę sprzedażową, aby zapewnić podróżnym równy i pełny dostęp do oferty przewozowej spółki.

P., zamykając kasy biletowe, nie dostosowuje pozostałych kanałów dystrybucji biletów do potrzeb podróżnych, udostępniając w nich jedynie podstawową ofertę przewoźnika. Zauważono, że brak większości ofert taryfowych i pozataryfowych w automatach biletowych uniemożliwia podróżnym skorzystanie z najtańszej możliwości odbycia przejazdu. Jako jeden z przykładów podano brak popularnej wówczas oferty na tzw. pociągi [...], gdzie podróżny odsyłany jest z automatu biletowego do kasy bez możliwości np. wydania poświadczenia o braku możliwości dokonania zakupu biletu, co umożliwiłoby zakup takiego biletu w pociągu bez dodatkowej opłaty. Ponadto zauważono, że w automacie biletowym podróżny nie ma możliwości m.in. zakupu biletu według oferty "Bilet R.". Podróżny nie otrzymuje również informacji, że w kasie lub pociągu może skorzystać z promocji i zakupić bilet o 30% tańszy.

Jednocześnie zwrócono się o udzielenie informacji, kiedy spółka udostępni pełną ofertę handlową we wszystkich samoobsługowych kanałach dystrybucji lub umożliwi podróżnym zakup biletów w pełnym wachlarzu ofert u drużyny konduktorskiej. Jako załącznik do pisma z dnia 23 maja 2013 r. spółka otrzymała także skargę pasażera M. B. z dnia 20 maja 2013 r.

Pismem z dnia 20 maja 2013 r. nadesłanym do UTK drogą elektroniczną, M. B. zgłosił naruszanie przez P. "zbiorowych interesów pasażerów poprzez stosowanie w biletomatach zwykłej taryfy biletowej przy sprzedaży biletów na przejazdy trasami, na których w innych kanałach sprzedaży stosowana jest niższa taryfa".

M. B. zwrócił uwagę na fakt, że według wewnętrznych wytycznych spółki, kasy biletowe i konduktorzy mają obowiązek wydawania biletów według tej oferty bez dodatkowego żądania podróżnego. Jeśli natomiast podróżny dokonuje zakupu biletu przez Internet i będzie odbywać podróż na odcinku objętym tą ofertą, wówczas - jak ustalił M. B. powołując się na informacje zawarte na stronie internetowej spółki - kupując bilet w systemie internetowej sprzedaży [...], niższa opłata według cennika tej oferty jest naliczana automatycznie. Wskazał również, że nie ma możliwości nabycia e-biletu na odcinek objęty ofertą bez zastosowania taryfy "Bilet R." (wcześniej pod nazwą "Bilet F."). Podniósł także, że "największym haczykiem czyhającym na podróżnych jest sieć blisko 150 biletomatów sprzedających bilety tej spółki.

W każdym z nich system nalicza opłatę według normalnej taryfy, bez zastosowania oferty promocyjnej "Bilet R.". Pasażer nie tylko nie ma możliwości wyboru tej oferty, ale też nie jest informowany według jakiego cennika naliczana jest opłata. Widzi cenę, dokonuje płatności i w ten sposób spółka pobiera od niego kwotę około 30% wyższą niż od pasażerów we wszystkich innych kanałach dystrybucji biletów. Większość osób jest więc naciągana w sposób nieświadomy".

M. B. podkreślił ponadto, że nie można zakładać, by przeciętny podróżny znał na pamięć tabele podstawowego i promocyjnego cennika usług przewozowych oraz wiedział, że podana mu na ekranie biletomatu za dany przedział kilometrowy podróży kwota jest promocyjna, czy też nie. "Gdyby pasażer zorientował się, że został naciągnięty i zapłacił wyższą kwotę, wówczas musiałby oddać bilet w kasie". Według Skarżącego pasażer napotyka tu pierwsze ograniczenie, ponieważ zwrotu biletu może dokonać jedynie w miejscowości zakupu biletu bądź stacji wyjazdu na nim wskazanej. Powołując się na postanowienia Regulaminu Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt P., pasażer podniósł, że zwracając bilet w dniu wyjazdu w czasie krótszym niż godzina od odjazdu pociągu (większość osób kupuje bilet w dniu wyjazdu, tuż przed odjazdem pociągu), pasażerowi zostanie pobrane 20% odstępnego.

W dalszej części pisma M. B. poinformował, że spółka "idealnie zabezpieczyła się na okoliczność stosowanego procederu". Po analizie ww. oferty promocyjnej P. można uzyskać informację, że wśród opisanych kanałów dystrybucji "Biletu R." nie ma automatów biletowych. Zdaniem M. B. nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby nie fakt, że zarówno tę ofertę, jak i biletomaty spółka posiada od kilku lat "i wszystko wskazuje na to, że nie podejmuje jakichkolwiek działań w celu wprowadzenia tej oferty do kanału sprzedaży". Spółka wiedząc, że dziennie naraża setki pasażerów na nieuzasadnione straty (opłata za bilet niemal o 1/3 wyższa niż w innych kanałach dystrybucji), godzi się na to, przyjmując bierną postawę wobec naruszeń. M. B. zwrócił także uwagę, że według jego wiedzy, problem dostępności ofert promocyjnych (oraz konkretnie oferty "Bilet R.") został rozwiązany w sposób satysfakcjonujący w sieci biletomatów [...]. Ponadto w biletomatach tych istnieje możliwość zakupu biletów na przejazdy pociągami uruchamianymi przez P. oraz P.sp. z o.o.

Zdaniem M. B., to właśnie te urządzenia są rozmieszczone na stacjach mieszczących się na odcinkach objętych ofertą promocyjną. Spółka P. potrafiła wprowadzić w biletomatach zarówno bilety jednorazowe, jak i inne oferty promocyjne oraz odcinkowe. Podkreślił, że na przestrzeni ostatnich lat P. zlikwidowało około 100 kas biletowych, wskutek czego kolejki na dworcach zwiększyły się, zwłaszcza w okresach szczytów przewozowych. Jak podniósł M. B., "wiele osób jest więc w desperacji zmuszonych kupić bilet w automacie, gdyż za zakup biletu w pociągu przewoźnik (...) pobiera nieadekwatną do tej prostej czynności kwotę w wysokości aż 10 zł". Zdaniem pasażera - w biletomatach, niczego nieświadomi podróżni, płacą za bilet około 30% więcej niż inni. Dzienne straty w wyniku opisywanej praktyki spółki mogą dotykać nawet kilkuset pasażerów, albowiem - zgodnie z wyliczeniami M. B. - oferta "Bilet R." obowiązuje na popularnych trasach (w obu kierunkach) takich jak: W.-K. (przez K., R.), W. – P. (m.in. przez O., K., K., T. i R.), K. – Z. czy T. - B.

Opisany proceder narusza zbiorowe interesy pasażerów i nosi znamiona winy umyślnej. P. wiedząc, że od kilku lat pobiera od tysięcy podróżnych zawyżoną opłatę za bilet (korzystając tym samym - zdaniem pasażera - na nieznajomości przez podróżnych cennika i najdrobniejszych przepisów poszczególnych ofert), godzi się na to i nie podejmuje działań mających na celu wprowadzenie oferty do sieci automatów biletowych. Straty ponoszone przez pasażerów mają charakter nieodwracalny, a zasięg naruszania zbiorowych interesów pasażerów jest masowy i obejmuje znaczną część kraju. Mimo że proceder był wielokrotnie opisywany w mediach, spółka w kwestii możliwości usunięcia naruszeń, tj. wprowadzenia promocyjnych ofert do biletomatów, przyjmuje od kilku lat postawę bierną.

Do pisma z dnia 20 maja 2013 r., M. B. dołączył także wydruk zdjęcia wykonanego przy jednym z biletomatów, który za przejazd pociągiem T. spółki P. na odcinku K.- R.wyliczył kwotę 44,00 zł, podczas gdy we wszystkich innych kanałach dystrybucji pasażer zapłaci, zgodnie z ofertą "Bilet R." kwotę 30,00 zł (tj. 14,00 zł mniej).

P. przedstawiło swoje stanowisko. Spółka poinformowała, że do czerwca 2012 r. posiadała jedynie 11 automatów własnych zlokalizowanych na terenie dworca W. W tym czasie oferta "Bilet R." była dostępna w biletomatach na trasach: W.-G.-W. (później odcinek wycofano) oraz W.-K.-W. Zdaniem P. na wszystkich odcinkach oferty, "Bilet R." dla klientów podróżujących z W. i w kierunku W. był dostępny. Spółka podniosła, że prawie 100% sprzedanych biletów dotyczyło relacji, w których stacją początkową lub końcową była W., co - zdaniem spółki - było zgodne z pierwotnie założoną funkcjonalnością biletomatów, tzn. automaty miały stanowić wsparcie odprawy w kasach (rozładowanie kolejek) ze sprzedażą przede wszystkim biletów od/do stacji wyjazdu na relacje bezpośrednie (bez przesiadek) - tzw. szybka odprawa. Automaty agencyjne pojawiły się dopiero w czerwcu 2012 r., a do 13 sierpnia 2012 r. było ich w sumie 76, następnie stopniowo uruchamiano kolejne.

Jednocześnie P. poinformowała, że wprowadzenie automatów agencyjnych podyktowane było przede wszystkim wsparciem odprawy podróżnych, szczególnie obcojęzycznych, uczestniczących w turnieju piłkarskim "Euro 2012". Priorytetem było uruchomienie sprzedaży z biletomatów w miastach - gospodarzach, dlatego też przyjęto możliwe do wdrożenia rozwiązania techniczne z rozbudową funkcji umożliwiających sprzedaż agencyjną, natomiast w następnym etapie planowano uzupełnienie oferty, w tym wprowadzenie pełnej oferty "Bilet R." i innych zmian. Wykorzystano przy tym istniejącą sieć biletomatów różnych operatorów.

Z wyjaśnień spółki wynikało też, że rozbudowa funkcjonalności biletomatów miała być przeprowadzona do końca 2012 r., jednak została przerwana na skutek złożenia wniosku o upadłość producenta, dostawcy zarówno sprzętu, jak i oprogramowania oraz serwisu dla własnych urządzeń. W listopadzie 2012 r. spółkę powiadomiono, że jej kontrahent nie jest w stanie świadczyć usług serwisowych dla biletomatów, ani też wykonać zaplanowanych prac programistycznych. Zaistniała sytuacja spowodowała zatrzymanie prac deweloperskich, a ponadto wymusiła znalezienie nowych kontrahentów umożliwiających nie tylko obsługę serwisu urządzeń, ale również podjęcie prac nad zmianami oprogramowania, co znacząco wpłynęło na funkcjonalność biletomatów.

Aby nie doprowadzić do całkowitego braku możliwości sterowania ofertą w biletomatach własnych, dokonywania zmian w oprogramowaniu (w tym rozszerzenia funkcjonalności), czy serwisowania urządzeń, spółka - jak twierdzi - rozpoczęła proces m.in. wykupu praw do oprogramowania. W celu zachowania spójnej oferty w całej sieci biletomatów, z uwagi na problemy występujące w odniesieniu do ich grupy, zdecydowano aby jako priorytet potraktować zmianę interfejsu umożliwiającego dalsze rozszerzenie funkcjonalności, nie różnicując oferty w tej grupie urządzeń. Ponadto spółka wyjaśniła, że prace nad interfejsami wznowiono, a ich testowanie zaplanowano na lipiec 2013 r. Terminy realizacji, jak podniosła spółka, zależne są od dostawców. Prace, zgodnie z zapewnieniem P., umożliwią rozszerzenie funkcjonalności i systematyczne wdrażanie kolejnych ofert, które obecnie nie są w tym kanale dostępne. Jak dalej podniosła spółka, z uwagi na ograniczenia związane z prowadzonymi pracami informatycznymi, sprzedaż biletów na pociągi "ł." (na które nie wydaje się biletów ze wskazaniem miejsca oraz na inne pociągi, w przypadku kiedy miejsca siedzące nie są dostępne) nie mogła być prowadzona (ponieważ jest to nowa funkcjonalność, która będzie dostępna po wdrożeniu nowej logiki komunikacji z "systemem centralnym i zaimplementowaniu jej również do urządzeń końcowych").

Spółka podkreśliła ponadto, że obecna polityka sprzedaży zakłada doprowadzenie do sytuacji, gdy we wszystkich kanałach oferta będzie jednolita, ale proces ten, z uwagi na zróżnicowanie występujące w poszczególnych kanałach, kwestie formalno - prawne, niezbędne prace projektowe i informatyczne (także po stronie operatorów), jest rozłożony w czasie. Jak wynikało z zapewnień P., do końca 2013 r. sytuacja powinna się znacznie w tym zakresie poprawić. W ramach dalszych wyjaśnień spółka podniosła, że od dnia 9 czerwca 2013 r. oferta "Bilet R." zostanie zlikwidowana, a wprowadzona nowa oferta "Bilet R." będzie dostępna we wszystkich kanałach dystrybucji, co - zdaniem P.- jest przejawem dążenia do ujednolicenia oferty we wszystkich kanałach dystrybucji.

Ponadto spółka podniosła, że nie ma sytuacji, aby w lokalizacji, w której usytuowany jest biletomat, nie było również kasy biletowej. Na dzień 6 czerwca 2013 r., liczba kas P. w porównaniu do grudnia 2012 r. nie zmniejszyła się (w grudniu 2012 r. istniało 256 kas, z czego 173 stanowiły kasy własne, a 83 kasy agencyjne, natomiast w maju 2013 r. istniało 256 kas, z czego 181 było kas własnych oraz 75 agencyjnych). Spółka poinformowała także, że rozważa uzupełnienie tradycyjnej sieci sprzedaży o niektóre lokalizacje.

Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r., Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, (skrót "UOKiK"), przekazał skargę M. B., która wpłynęła do UOKiK drogą elektroniczną. Była tożsama z tą która do UTK wpłynęła drogą elektroniczną.

UOKiK w swym piśmie poinformował, że z dokonanych ustaleń wynika, że oferta promocyjna P."Bilet R." obecnie nie obowiązuje. Jak stwierdzono, na stronie internetowej w zakładkach "oferty promocyjne - oferty krajowe" oraz w Taryfie przewozowej, zawierającej postanowienia taryfowe o przewozie osób, rzeczy i zwierząt w pociągach P., brak jest informacji oraz postanowień taryfowych odnoszących się do tej oferty. UOKiK poinformował również, że dokonana przez ten Urząd analiza opisanych w zawiadomieniu działań spółki wskazuje na możliwość naruszenia przez P. przepisów Rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L nr 315 z dnia 3 grudnia 2007 r. ze zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem 1371/2007".

UOKiK zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I, w odniesieniu do podróży objętych umowami transportowymi, oferowanymi przez dane przedsiębiorstwo kolejowe. Sprzedawcy biletów, którzy oferują umowy transportowe we własnym imieniu, oraz operatorzy turystyczni dostarczają tych informacji, jeśli są one dostępne. UOKiK wskazał również, że w Załączniku II do Rozporządzenia 1371/2007 określony został minimalny zakres informacji dostarczanych przed podróżą przez przedsiębiorstwa kolejowe lub sprzedawców biletów. W Części I tego Załącznika wymienione są m.in. warunki najniższych opłat za przewóz. UOKiK poinformował ponadto, że udzielił M. B. stosownej odpowiedzi na wniesioną przez niego skargę.

W toku postępowania Prezes UTK, wniósł o udzielenie przez spółkę odpowiedzi na następujące pytania:

"1) od kiedy spółka prowadzi sprzedaż biletów w biletomatach? Proszę określić dzień, miesiąc i rok.

2) w jakim okresie nie było możliwości zakupu biletów w ofercie "Bilet R." lub "Bilet F." w biletomatach prowadzących sprzedaż biletów na pociągi P.?

3) czy w jakimkolwiek okresie doszło do sytuacji, że zakup biletów w promocji "Bilet R." lub "Bilet F." był możliwy tylko w części biletomatów? Jeśli tak, to kiedy i dlaczego?

4) czy jakiekolwiek oferty promocyjne spółki inne niż wskazane w punktach 2 i 3, obowiązujące po 1 stycznia 2010 r. nie były dostępne w biletomatach? Jeśli tak, to które i dlaczego?

5) w ilu kasach biletowych (własnych i agencyjnych) prowadzono sprzedaż biletów spółki wg stanu odpowiedniego na: 31 grudnia 2010 r., 31 grudnia 2011 r. i 31 grudnia 2012 r.".

Ponadto Prezes UTK wniósł o przesłanie warunków obowiązywania regulaminów wraz z cennikami ofert "Bilet R." i "Bilet F." oraz ofert promocyjnych spółki obowiązujących po dniu 1 stycznia 2010 r., które nie były dostępne w biletomatach.

W odpowiedzi na ww. pismo Prezesa UTK, spółka poinformowała, że prowadzi sprzedaż w biletomatach własnych od dnia 4 września 2009 r., a w biletomatach agencyjnych od czerwca 2012 r. Oferta specjalna "Bilet F." obowiązywała w 2010 r. i była niedostępna w biletomatach w całym okresie obowiązywania. Natomiast oferta "Bilet R." została wdrożona w kwietniu 2012 r. w relacjach z/do W. do/z G., a w sierpniu 2012 r. w relacjach W. – K. – W. oraz Z. – K. - Z. W pozostałych relacjach oferta ta była niedostępna. Nie było okresu, w którym zakup biletów w promocji "Bilet R." lub "Bilet F." był możliwy tylko w części biletomatów. Spółka zapewniła, że oferta w biletomatach była i jest jednolita. P.przedstawiło także wykaz ofert specjalnych, obowiązujących po 1 stycznia 2010 r., niedostępnych w biletomatach, wraz ze wskazaniem przyczyn niemożności prowadzenia sprzedaży biletów w tym kanale dystrybucji. Jak wynika z przedstawionego wykazu, na dzień 9 lipca 2013 r., powyższa sytuacja dotyczyła 15 ofert, które obowiązywały, obowiązują obecnie lub obowiązują okresowo.

Spółka przedstawiła także załączniki w postaci ofert specjalnych i warunków taryfowych wskazanych wcześniej ofert promocyjnych.

W związku z publikacją w dniu 23 kwietnia 2013 r. w Dzienniku Ł. artykułu pt. "Ile kosztuje bilet P. za 29 euro? Dowiesz się, jak go kupisz", dotyczącym naruszenia obowiązku dostarczenia pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz w pociągach międzynarodowych P., Prezes UTK pismem z dnia 14 czerwca 2013 r., wystąpił do spółki o przedstawienie stanowiska w sprawie. Prezes UTK podniósł, że z tekstu artykułu wynika, iż pasażerowie nie są informowani o warunkach najniższych opłat za przewóz przed zakupem biletu. Kasjer ma bowiem możliwość podania ceny biletu dopiero po jego wydrukowaniu. Pasażer nie otrzymuje informacji pozwalającej wybrać termin najtańszej podróży. Prezes UTK zauważył jednocześnie, że zgodnie z art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, przedsiębiorstwa kolejowe udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I. Natomiast z treści Załącznika II Część I wynika, że w ramach minimalnego zakresu informacji dostarczanych przez przedsiębiorstwo kolejowe przed podróżą, pasażerowie powinni otrzymać m.in. informację o warunkach najniższych opłat za przewóz. Na problem braku dostępności informacji o najniższej cenie biletu kupowanego przez Internet zwróciła uwagę Komisja Europejska w piśmie do ówczesnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (znak: [...]). Prezes UTK podniósł, że brak możliwości sprawdzenia najniższej ceny za bilet przed podróżą dotyczy nie tylko kas i systemu internetowego, ale także biletomatów.

Prezes UTK wniósł o przedstawienie wyjaśnień, jak spółka realizuje obowiązek zapewnienia pasażerom na ich żądanie informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz przed zakupem biletu, niezależnie od tego, czy bilet kupowany jest w taryfie normalnej, czy promocyjnej w każdym z kanałów sprzedaży.

W odpowiedzi na pismo Prezesa, spółka P. udzieliła wyjaśnień pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. odnosząc się do publikacji pt. "Ile kosztuje bilet P. za 29 Euro, Dowiesz się jak go kupisz" poinformowała, że "faktycznie obecnie kasjer nie ma możliwości sprawdzenia dostępności danego poziomu ceny ofert S. (w pociągach [...] są dwa poziomy cen specjalnych), czy też podglądu listy pociągów z dostępną ofertą specjalną". Spółka wyjaśniła, że sprawdzenie cen promocyjnych odbywa się poprzez wywołanie konkretnego pociągu, we wskazanym przez klienta terminie, wydruku biletu z ceną promocyjną (o ile jest dostępna; w przypadku braku dostępności oferty system wskazuje odpowiedni komunikat), następnie anulowanie transakcji, jeśli cena klienta nie zadowala. System automatycznie przechodzi do wyższego poziomu ceny, jeśli pula najtańszych miejsc jest wyczerpana. Spółka podkreśliła, że wydrukowanie biletu nie jest równoznaczne z koniecznością jego zakupu przez klienta, dlatego też sytuację opisaną we wspomnianym wyżej artykule P. traktuje jako incydent. W dalszej części wyjaśnień spółka podniosła, że w systemie sprzedaży internetowej oraz w pozostałych kanałach samoobsługowych również nie ma obowiązku zakupu biletu po wywołaniu danych, a cena jest pokazywana przed dokonaniem płatności. Dopiero potwierdzenie płatności powoduje kupno biletu. Aby przeanalizować możliwość najtańszej podróży w relacji międzynarodowej w systemie internetowym, należy się zarejestrować. Klient - jak wyjaśniło P.- wskazuje interesujący go szczebel opłat specjalnych; w przypadku braku miejsc w wybranym przez siebie szczeblu system zwraca adekwatną informację o braku oferty w wybranym szczeblu opłat. Obecnie istnieje możliwość nabycia biletu w tym systemie (także w ofercie promocyjnej) jedynie na pociągi [...] i [...]. Podjęte zostały rozmowy dotyczące wprowadzenia sprzedaży internetowej z Kolejami C. W pozostałych kanałach samoobsługowych sprzedaż w relacjach międzynarodowych jest obecnie niedostępna. Z dalszych wyjaśnień udzielonych przez spółkę wynikało, że każdy z pociągów posiada określoną, limitowaną pulę miejsc (liczącą kilka lub kilkanaście miejsc) w danym szczeblu cenowym. Oferta cieszy się bardzo dużym powodzeniem i w zasadzie jest wykupywana w pierwszych dniach prowadzonej przedsprzedaży. P. wyjaśniło ponadto, że do systemu sprzedaży spółki dostęp mają wszystkie kasy w Polsce oraz większość kas w Europie, oraz że mogą z niego korzystać podróżni z całego świata. Spółka poinformowała też, że warunki oferty publikowane są w sposób zwyczajowo przyjęty. P. stwierdziło, że stawiane zarzuty nie są w pełni zasadne, ale jednocześnie przyznało: "(...) prawdą jest, że system wykazuje słabość, polegającą na braku opcji wyszukiwania najtańszego połączenia". P. - zgodnie z wyrażonym zapewnieniem - podjęło kroki aby w tym zakresie system usprawnić, co "wymaga prac informatycznych i będzie rozłożone w czasie".

Do Prezesa UTK wpłynęło ponadto pismo UOKiK z dnia 24 czerwca 2013 r. do którego dołączono kopię pisma P. B., dotyczącego praktyk stosowanych przez P. Z treści pisma P. B. wynikało, że aby kupić bilet w promocyjnej cenie za 19, 29, 39 czy 49 euro, trzeba najpierw dokonać jego faktycznego zakupu, a dopiero później można otrzymać informację o jego prawdziwej, obowiązującej cenie.

Jak poinformował P. B., w kasach międzynarodowych pracownicy uprzedzają zainteresowanych, że bilety w cenach promocyjnych mogą być niedostępne, potem należy poprosić o wydruk biletu, a dopiero wówczas udzielona zostanie informacja o jego cenie. W swym piśmie P. B. poinformował ponadto, że "w kasach zwykłych jest zawsze awantura, zmuszają do kupna biletów (...) droższych". P. B. zwrócił uwagę na fakt, że nie może dowiedzieć się przed zakupem towaru (biletu) jaka jest jego ceną ponieważ uzyskuje jedynie informację, że cena ta będzie wynosić pomiędzy 19 a 59 euro. Ponadto P. B. zwrócił także uwagę, że opisane działania spółki trwają już od 8 lat.

Prezes UTK w oparciu o uzyskane informacje i przesłanki wskazujące na możliwość naruszenia przez P. przepisów Rozporządzenia 1371/2007, w dniu 22 sierpnia 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec spółki w sprawie naruszenia art. 8 ust. 1 w związku z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, polegającego na nieinformowaniu o warunkach najniższych opłat za przewóz.

W stanowisku spółki, które wpłynęło do UTK w dniu 9 września 2013 r., P. poinformowało, że podtrzymuje wcześniejsze wyjaśnienia oraz dodatkowo wskazała, że Regulamin przewozu osób, rzeczy i zwierząt przez P.( [...]), Taryfa przewozowa P.( [...]) oraz warunki specjalnych ofert taryfowych są publikowane w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na stronie internetowej przewoźnika pod adresem www.intercity.pl. Spółka podniosła, że zgodnie z art. 9 Rozporządzenia 1371/2007, przewoźnik zobowiązany jest do dystrybucji biletów za pośrednictwem przynajmniej jednego z następujących sposobów sprzedaży:

a) w kasach biletowych lub w automatach biletowych,

b) za pośrednictwem telefonu, Internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych,

c) w pociągach.

P. prowadzi dystrybucję swoich usług w kilku kanałach dystrybucji - kasach własnych i agencyjnych, kasach P. sp. z o.o. oraz K.- K sp. z o.o., poprzez Internet, biletomaty własne i agencyjne, aplikację mobilną oraz w pociągu. Jak podkreśliła spółka, podstawowymi kanałami dystrybucji są sprzedaż w kasach biletowych i w pociągu. Zdaniem P.- w całości wypełnia ona wymogi Rozporządzenia 1371/2007, bez znaczenia jest fakt, że funkcjonalność dodatkowych kanałów dystrybucji jest w pewnym zakresie ograniczona. W opinii spółki biletomaty spełniają funkcję sprzedaży biletów, a nie funkcję informacyjną. W dalszej części wyjaśnień P. stwierdziło, że nie sposób zapewnić w biletomatach dostępność wszystkich informacji, o których mowa w Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, w tym np. ogólnych warunków przewozu czy warunków wszystkich dostępnych ofert. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, przewoźnik zobowiązany jest udzielić pasażerowi, na jego żądanie, informacji określonych w Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007. Część I Załącznika II dotyczy informacji dostarczanych przed podróżą, w tym rozkładów jazdy i warunków najniższych opłat za przewóz. W ocenie P. spełnia ona powyższe wymogi, zapewniając dostępność stosownej informacji w punktach informacji, w kasach biletowych, poprzez infolinię, jak również na stronie internetowej. Rozporządzenie 1371/2007 "w żaden sposób nie precyzuje w jaki sposób informacja ma być udzielana". W szczególności "nie sposób z brzmienia w/w przepisów Rozporządzenia 1371/2007 wywieść wniosek, że przewoźnik zobowiązany jest podać najniższą teoretycznie cenę biletu w każdym kanale dystrybucji w momencie sprzedaży biletu".

W ocenie P. zarzut, jakoby spółka nie udzielała informacji o opcjach najtańszej podróży nie jest zasadny. Z różnych powodów skorzystanie z niektórych ofert w biletomatach nie jest możliwe. W każdym przypadku informacja o dostępności oferty w poszczególnych kanałach dystrybucji jest zawarta w warunkach oferty. Zdaniem P., także w przypadku oferty "Bilet R." zawarta była informacja odnośnie tego, w których kanałach dystrybucji oferta ta jest dostępna. Biletomaty są uzupełniającym kanałem dystrybucji, a ich udział w sprzedaży ogółem stanowi niecałe 2% (1,29% w lipcu 2012 r., 1,69% w kwietniu 2013 r.). Niemniej jednak - jak poinformowało P. - spółka prowadziła i prowadzi prace nad modyfikacją aplikacji zarządczej biletomatów i poprawą ich funkcjonalności.

W konsekwencji - zgodnie z oceną spółki - oferta "Bilet R." jest obecnie dostępna także w biletomatach. Utrudnieniem dla rozwoju funkcjonalności biletomatów, całkowicie niezależnym od spółki, było postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości podmiotu zajmującego się oprogramowaniem biletomatów, tj. N. S.A. Na dowód tego, P. Intercity przedstawiło odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzający w jej ocenie postępowanie w sprawie ogłoszenia upadłości spółki N. oraz wydruk wiadomości e-mail prezesa spółki N. wraz z ofertą przejęcia praw autorskich do oprogramowania biletowego.

P. podniosło, że spółka nie naruszyła obowiązku zapewnienia informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, a jej działania miały na względzie dobro pasażera, tj. zwiększenie dostępności sprzedaży biletów. Dostępność ta została zwiększona, a obecnie rozwijana jest funkcjonalność poszczególnych kanałów dystrybucji.

Pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. Prezes UTK, wezwał P. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie zapewnienia iż "(...) obecna polityka sprzedaży zakłada doprowadzenie do sytuacji, kiedy to we wszystkich kanałach oferta będzie jednolita, ale proces, z uwagi na zróżnicowanie występujące w poszczególnych kanałach, kwestie formalno - prawne, niezbędne prace projektowe i informatyczne również po stronie naszych operatorów, jest rozłożony w czasie. Do końca 2013 r. sytuacja powinna się znacznie w tym zakresie poprawić".

Prezes UTK wezwał również spółkę do udzielenia odpowiedzi na pytania:

1. czy, zgodnie z powyższym zapewnieniem, oferta P. została ujednolicona we wszystkich kanałach sprzedaży?

2. czy pozostałe wyjaśnienia udzielone przez spółkę w ww. piśmie pozostają aktualne?

Pismem z dnia 22 stycznia 2014 r. spółka poinformowała, że P. wielokrotnie udzielało wyjaśnień dotyczących uwarunkowań wdrażania nowych ofert w poszczególnych kanałach dystrybucji oraz uwarunkowań formalno-prawnych i technicznych, związanych z użytkowanym od lat 90 systemem dystrybucji. Spółka stwierdziła, że informacje dotyczące poszczególnych zagadnień poruszano w pismach spółki: z dnia 6 czerwca 2013 r., z dnia 20 listopada 2013 r., z dnia 16 grudnia 2013 r. oraz z dnia 24 grudnia 2013 r.

Spółka podniosła również, że "P. jest właścicielem eksploatowanego systemu (oprogramowania interfejsów), wobec czego wszystkie prace (również dla innych przewoźników) są prowadzone przez ten podmiot (nie mogą być zlecone przez P. innym firmom) i uzależnione od woli i możliwości tego podmiotu". "Skomplikowana architektura systemu (na której tworzenie spółka nie miała wpływu, a każdy z kanałów dystrybucji posiada odrębny interfejs) powoduje zwielokrotnienie prac przy wdrażaniu jakichkolwiek zmian taryfowych czy funkcjonalnych w urządzeniach końcowych".

P. potwierdziła dążenie do maksymalnego ujednolicenia oferty podstawowej w poszczególnych kanałach dystrybucji, czego dowodem ma być wdrożenie oferty "Wcześniej i taniej", "Biletu R." czy "Biletu Ś." we wszystkich kanałach dystrybucji. "Oferta Bilet Ś.y została sprzedana zaledwie w ilości 23 sztuk poprzez biletomaty, a w B. 1 sztuki (na ok. 29 000 biletów sprzedanych), co wskazuje na brak zainteresowania podróżnych sprzedażą ofert specjalnych w tych kanałach dystrybucji".

P. wyjaśniło ponadto, że obecnie, z uwagi na brak warunków technicznych "w zakresie systemu centralnego", do wdrożenia zmiany funkcjonalności w postaci możliwości zakupu biletu dla kilku osób posiadających różne zniżki, nie jest możliwe uzupełnienie listy zniżek w kanałach samoobsługowych, a w systemie sprzedaży internetowej wdrożono możliwość wyboru konkretnego miejsca w wersji uproszczonej.

Spółka podniosła, że podjęła szereg prac, mających na celu doprowadzenie do zmiany funkcjonalności poszczególnych urządzeń końcowych. Ewentualne wdrożenia są uwarunkowane potwierdzeniem poprawności działania dostarczonego oprogramowania. Rozpoczęto proces ujednolicania interfejsu dla biletomatów oraz, że "od kilku miesięcy nowe oprogramowanie jest poddawane testom, jednak wykrywane błędy nie pozwalają na jego wdrożenie". Ostatnie testy odbyły się w styczniu br. i obecnie trwa oczekiwanie na wykonanie poprawek zgłoszonych błędów, "co będzie wymagało ponowienia testów przed dopuszczeniem oprogramowania do eksploatacji".

Biorąc pod uwagę doświadczenia z wdrożeniem oferty specjalnej "Bilet Ś.", Spółka poddała w wątpliwość konieczność wprowadzania jednolitej oferty we wszystkich kanałach dystrybucji, zwłaszcza, że - zdaniem P.- obowiązek taki nie wynika z Rozporządzenia 1371/2007. Zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 przewoźnik zobowiązany jest do rozprowadzenia biletów w jeden z następujących sposobów sprzedaży:

a) w kasach biletowych lub w automatach biletowych,

b) za pośrednictwem telefonu, internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych,

c) w pociągach,

a w przypadku umów o świadczenie usług publicznych:

a) w kasach biletowych lub w automatach biletowych,

b) w pociągach".

Zdaniem spółki, P. powyższe warunki spełnia. Zgodnie z art. 8 Rozporządzenia 1371/2007, przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów w imieniu jednego lub kilku przedsiębiorstw kolejowych udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I, w odniesieniu do podróży objętych umowami transportowymi oferowanymi przez dane przedsiębiorstwo kolejowe". Przepis ten nie narzuca w żaden sposób ani trybu, ani sposobu w jaki taka informacja powinna być przekazana. Dlatego w opinii spółki, należy uznać, że podanie do publicznej wiadomości informacji o ofercie i kanałach, w których jest dostępna (...) spełnia wymagania zawarte w przepisach prawa".

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezes UTK stwierdził naruszenie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, polegające na niedostarczaniu pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, czego przyczyną jest niedostępność pełnego zakresu ofert promocyjnych w automatach biletowych spółki i nieprawidłowe działanie systemu sprzedaży biletów.

Prezes UTK nakazał usunięcie nieprawidłowości i na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

P. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym o uchylenie decyzji Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014 r., wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz stwierdzenie braku naruszenia przez spółkę art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371.

Spółka podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w toku postępowania, nie zgadzając się z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego - art. 14 a ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.o.t.k. oraz art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007 oraz art. 11 Prawa przewozowego,

2. Naruszenie przepisów postępowania- art. 6, 7, 8, 11, 77 oraz art. 107 § 3 i 108 § 1 k.p.a.

Zdaniem spółki decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została oparta na błędnym i bezpodstawnym założeniu, iż z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 wynika obowiązek zapewnienia we wszystkich kanałach dystrybucji pełnej informacji o wszystkich ofertach lub postanowieniach taryfowych oraz założeniu, że warunki najniższych ofert za przewóz, w rozumieniu Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, to wyłącznie cena biletu. Błędne i bezpodstawne było utożsamianie funkcji sprzedażowych z funkcjami informacyjnymi.

P. podkreśliło, że ani z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, ani z Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007 nie wynika obowiązek przedstawienia wymaganych Częścią I ww. załącznika, informacji w kanałach dystrybucji. Rozporządzenie 1371/2007 nie precyzuje sposobu przedstawienia informacji, poprzestając na wymogu przedstawienia wskazanych informacji na żądanie podróżnego i przed podróżą. W przypadku taryf i cenników, wystarczające jest spełnienie wymogu z art. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) zwanej dalej "Prawem przewozowym", tj. podanie ich do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Spółka podniosła, że spełniła wskazany wymóg.

Zdaniem spółki cena w żaden sposób nie może być utożsamiana z warunkami najniższych opłat za przewóz. Ponieważ, w powyższym kontekście cena jest najniższą opłatą, której warunki stanowi całość danej oferty. Biletomaty są z zasady uproszczonym kanałem dystrybucji mającym na celu szybką sprzedaż. Dlatego, zdaniem spółki, podanie pełnych warunków najniższych opłat za przewóz w biletomatach wymagałoby wprowadzenia do nich pełnych warunków taryfowych i ofertowych.

P., podniosła także, że nigdy nie uznawało za niemożliwe wprowadzenie jakichkolwiek ofert promocyjnych do biletomatów. Spółka przyznała natomiast, że niemożliwe do realizacji jest wprowadzenie wszystkich ofert do kanału dystrybucji w postaci biletomatów. W przypadku niektórych ofert wprowadzenie ich do biletomatów byłoby nieuzasadnione, a czasem niewykonalne. Jako przykład spółka podała oferty krótkoterminowe, albo oferty takie jak "Noc Muzeów z P.". W ramach tej ostatniej oferty podróżny, który odbył podróż na określonej trasie i wykazał się uczestnictwem w "Nocy Muzeów", był uprawniony do przejazdu powrotnego bez obowiązku uiszczania opłat za przejazd. Według spółki tego rodzaju uprawnienia, jak potwierdzenie uczestnictwa w "Nocy Muzeów", nie można potwierdzić w biletomacie.

Konsekwencją przyjęcia stanowiska, które Prezes UTK zawarł w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. byłoby ograniczenie przewoźnika w możliwości stosowania ofert niedostępnych w biletomatach. Powyższego ograniczenia, nie tłumaczy interes pasażerów, ponieważ zainteresowanie zakupem w biletomatach stanowi znikomy procent biletów sprzedawanych przez spółkę.

Prezesa UTK pominął uwarunkowania techniczne i ekonomiczne, w jakich funkcjonuje spółka oraz interes przewoźnika. W ocenie spółki, sprzeczne z zasadami wynikającymi z k.p.a., jest stanowisko, zgodnie z którym "przewoźnik był zobowiązany do zaspokojenia wszelkich oczekiwań pasażerów, również tych, które nie są akceptowalne z punktu widzenia ich opłacalności".

Dodatkowo spółka zarzuciła Prezesowi UTK, że nie uzasadnił decyzji zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Organ odmówił wiarygodności wszystkim twierdzeniom spółki, jej oświadczeniom, przedstawiając jedynie swoje przekonanie. Sytuacja ta, w ocenie spółki, miała miejsce, gdy Prezes UTK przytoczył następujące twierdzenie: "Ponadto Pan M. B. zauważył, że problem z dostępnością biletów w automatach biletowych nie istnieje w przypadku sieci biletomatów [...]".

Według spółki trudno ustosunkować się do tego typu stwierdzenia w sytuacji, gdy nie wiadomo na czym M. B. oparł swoją opinię, a Prezes UTK przyjął to oświadczenie za dowód w sprawie bez potwierdzenia czy jest wiarygodne. Prezes UTK odmówił wiarygodności oświadczeniu spółki co do liczby biletów sprzedanych w biletomatach, nie wyjaśniając na jakiej podstawie uznaje, że przytoczone przez spółkę dane "nie są miarodajne".

Dokonując ponownej analizy sprawy Prezes UTK stwierdził, że P. dopuściło się naruszenia art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, poprzez nieinformowanie pasażerów na ich żądanie o warunkach najniższych opłat za przewóz w automatach biletowych, poprzez stronę internetową oraz w kasach biletowych.

Bezpośrednią przyczyną naruszenia obowiązków wynikających z przywołanych powyżej przepisów była niedostępność wszystkich ofert promocyjnych w biletomatach spółki. Ponadto spółka posługiwała się systemem sprzedaży biletów, z poziomu którego nie było możliwości ustalenia ceny biletu przed jego faktycznym wyborem przez pasażera i wydrukiem przez pracownika.

Jako dowód powyższych ustaleń wskazano:

1) pismo Departamentu Polityki Konsumenckiej UOKiK z dnia 24 czerwca 2013 r. dotyczące skargi P. B. wraz z załączoną skargą i załącznikami,

2) pismo P. z dnia 24 czerwca 2013 r. wraz z załącznikiem,

3) wydruk z dnia 7 maja 2013 r. artykułu pt. " Ile kosztuje bilet P. za 29 euro? Dowiesz się jak go kupisz", zamieszczonego na stronie internetowej

4) wydruk z dnia 29 lipca 2013 r. artykułu pt. "Nie kupimy e-Biletu P. na krótką trasę ", zamieszczonego na stronie internetowej

5) pismo Podsekretarza Stanu Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 maja 2013 r. wraz z załącznikiem - pismem Komisji Europejskiej

6) pismo Dyrektora Departamentu Praw Pasażerów z dnia 23 maja 2013 r.,

7) pismo P. z dnia 6 czerwca 2013 r.

8) pismo Dyrektora Departamentu Praw Pasażerów z dnia 18 czerwca 2013 r.,

9) pismo Dyrektora Departamentu Polityki Konsumenckiej UOKiK z dnia 19 czerwca 2013 r. wraz z pismem M. B.,

10) pismo Prezesa UTK z dnia 25 czerwca 2013 r.

11) pismo P. z dnia 9 lipca 2013 r. wraz z załącznikami,

12) pismo P. z dnia 6 września 2013 r. wraz z załącznikami,

13) pismo P. z dnia 22 stycznia 2014 r.

Prezes UTK wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.o.t.k. jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach nadzoru nad przestrzeganiem praw pasażerów w transporcie kolejowym. Natomiast zgodnie z art. 14a ust. 1 u.o.t.k. sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów Rozporządzenia 1371/2007, przy czym nadzór ten, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, sprawowany jest w szczególności w drodze kompetencji wynikających z art. 15 u.o.t.k.

Zgodnie z art. 14a ust. 4 u.o.t.k., w drodze decyzji, nakazuje usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych podczas wykonywania nadzoru, o którym mowa w art. 14a ust. 1 u.o.t.k., w zakresie przestrzegania praw pasażerów ustalonych w Rozporządzeniu 1371/2007.

Natomiast Spółka P. jest przedsiębiorstwem kolejowym, które zobowiązane jest do przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia 1371/2007.

Przepisy art. 2 ust. 4-6 Rozporządzenia 1371/2007 pozwoliły państwom członkowskim Unii Europejskiej na zwolnienie ze stosowania niektórych jego przepisów, na stałe w stosunku do: miejskich, podmiejskich i regionalnych kolejowych usług pasażerskich oraz czasowo odnośnie: krajowych kolejowych połączeń pasażerskich oraz usług lub tras, których istotna część kolejowej usługi, w tym co najmniej jeden planowany przystanek na stacji, ma miejsce poza państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

Od dnia 1 lipca 2011 r. zakres stosowania Rozporządzenia 1371/2007 określają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie zwolnienia ze stosowania niektórych przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu krajowym (Dz. U. Nr 117, poz. 683).

Na podstawie § 1 powyższych przepisów wyłączono w stosunku do kolejowych krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej stosowanie przepisów Rozporządzenia 1371/2007, z wyjątkiem art. 4, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 12, art. 16, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 27, art. 28 i art. 29. Ponadto zgodnie z § 2 do kolejowych krajowych połączeń pasażerskich oraz połączeń ze stacjami położonymi poza granicami Unii Europejskiej, realizowanych pociągami rodzaju E., I., E., E., E. stosuje się także art. 13 i art. 17 Rozporządzenia 1371/2007.

W decyzji Prezesa UTK stwierdzono naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 bez uszczerbku dla art. 10 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów w imieniu jednego lub kilku przedsiębiorstw kolejowych udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I do Rozporządzenia 1371/2007, w odniesieniu do podróży objętych umowami transportowymi oferowanymi przez dane przedsiębiorstwo kolejowe.

Jak wynika z ww. przepisu, sprzedawcy biletów, którzy oferują umowy transportowe we własnym imieniu, a także operatorzy turystyczni dostarczają tych informacji, jeżeli są one dostępne.

Z Części I pt. "Informacje dostarczane przed podróżą" Załącznika II pt. "Minimalny zakres informacji dostarczanych przez przedsiębiorstwa kolejowe lub sprzedawców biletów" Rozporządzenia 1371/2007, do informacji o których mowa, należą: ogólne warunki umów mające zastosowanie do umowy, rozkłady jazdy i warunki odbycia najszybszej podróży, rozkłady jazdy i warunki najniższych opłat za przewóz, dostępność, warunki dostępu i dostosowanie pociągu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej, możliwość i warunki przewozu rowerów, dostępność miejsc siedzących w wagonach dla palących i dla niepalących w klasie pierwszej i drugiej oraz w kuszetkach i wagonach sypialnych, działania mogące przerwać lub opóźnić połączenia, usługi dostępne w pociągu oraz procedury odbioru zagubionego bagażu.

P.zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego z art. 14 a ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.o.t.k. oraz art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007 oraz art. 11 Prawa przewozowego.

Powyższych naruszeń organ miał się dopuścić poprzez błędne założenie, że art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia we wszystkich kanałach dystrybucji pełnej informacji o wszystkich ofertach lub postanowieniach taryfowych oraz założenie, iż warunki najniższych ofert za przewóz, w rozumieniu Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, to wyłącznie cena biletu. Dodatkowo spółka wskazała, że błędne było utożsamianie funkcji sprzedażowych z funkcjami informacyjnymi.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów Prezes UTK wskazał na treści art. 9 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, zgodnie z którym "przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów oferują, tam gdzie jest to możliwe, bilety oraz bilety bezpośrednie i rezerwacje". Dopiero w ustępie drugim przywołanego przepisu ustawodawca zawarł wyliczenie możliwych sposobów dystrybucji biletów, odpowiednio w: kasach biletowych lub automatach biletowych, za pośrednictwem telefonu, internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych i w pociągach.

Powyższe wyliczenie, oraz użycie przez ustawodawcę unijnego w art. 9 ust. 2 Rozporządzenia 1371/2007 zwrotu "przynajmniej jednego z następujących sposobów sprzedaży", zdaniem spółki uprawnia ją do twierdzenia, że w całości wypełnia wymogi Rozporządzenia 1371/2007. Na tej podstawie wywodzi, że bez znaczenia jest fakt ograniczenia funkcjonalności dodatkowych kanałów dystrybucji w postaci biletomatów.

Prezes UTK wyjaśnił, że zwrot "przynajmniej jednego z następujących sposobów sprzedaży" nie oznacza, że przewoźnik powinien ograniczać się tylko do jednego, lub tylko do określonych kanałów dystrybucji. Interpretacja przedstawiona przez spółkę obejmuje jedynie wykładnię językową, całkowicie pomijając wykładnie systemową i funkcjonalną. Odwołanie się jedynie do wykładni językowej przepisu jest niewystarczające.

Należy bowiem analizować Rozporządzenie 1371/2007 jako całość, a nie każdy przepis osobno. W ramach wykładni funkcjonalnej należy odnieść się do ratio legis aktu prawnego. Intencją ustawodawcy unijnego, wyrażoną w Białej Księdze Komisji Europejskiej z 2001 r., było rozszerzenie ochrony pasażerów na inne gałęzie transportu niż transport lotniczy. To właśnie w ww. dokumencie w rozdziale "Transport z ludzką twarzą" znalazł się następujący zapis: "(...) transport jest nie tylko towarem podlegającym prawom rynku, ale także usługą w interesie ogólnym całego społeczeństwa" (J. Raczyńska, Ochrona praw pasażera w nowym rozporządzeniu III pakietu kolejowego Unii Europejskiej, Technika Transportu Szynowego 3/2008, str. 60).

Z uwagi na to, że większa ilość kanałów dystrybucji zawsze będzie rozwiązaniem bardziej korzystnym dla pasażera niż limitowanie ich ilości, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy unijnego nie było odgórne ograniczanie kanałów dystrybucji. Wobec powyższego, skoro P. samo przyznało, że już obecnie prowadzi dystrybucję biletów w biletomatach, Prezes UTK podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym spółka, po dokonaniu odpowiednich technicznych modyfikacji, ma także możliwość prowadzenia w biletomatach sprzedaży biletów w taryfach promocyjnych. O tym, że powyższy zabieg jest jak najbardziej wykonalny i sprowadza się do kwestii technicznych świadczy stanowisko spółki, w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r.: "podanie pełnych warunków najniższych opłat za przewóz w biletomatach wymagałoby wprowadzenia do nich pełnych warunków taryfowych i ofertowych" oraz "spółka nigdy nie twierdziła, iż niemożliwe jest wprowadzenie jakichkolwiek ofert promocyjnych do biletomatów".

Podobnie rozumieć należy zwrot "przynajmniej" użyty w art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 w kontekście informacji dostarczanych pasażerowi, o których mowa w Załączniku II Część I Rozporządzenia 1371/2007. Przedsiębiorstwo kolejowe nie powinno ograniczać się jedynie do katalogu informacji, o których mowa w przytoczonym akcie prawnym. Użyty przez ustawodawcę zwrot "przynajmniej" należy rozumieć, iż wyliczenie to nie ma charakteru enumeratywnego, a zawarte w ww. załączniku informacje stanowią minimum, które bezwzględnie muszą być udostępnione pasażerom. Wobec powyższego pożądanym jest, aby podmioty do tego zobligowane, gwarantując minimum informacji, o których mowa w ww. załączniku, jednocześnie poszerzały podstawowy zbiór informacji przekazywanych podróżnym.

Spółka, jako przyczynę, która uniemożliwia jej sprzedaż biletów w taryfach promocyjnych za pośrednictwem biletomatów, podała "brak odpowiedniej funkcjonalności" tych automatów oraz ogłoszenie upadłości firmy N. S.A., która była odpowiedzialna za oprogramowanie biletomatów. Jednak upadłości N. S.A. - nie udało się spółce udowodnić (informacja z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...] o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości N. S.A. w dniu 7 marca 2013 r. przez Sąd Rejonowy [...] w W. [...] Wydział [...], sygn. akt [...]).

Dalej Prezes UTK podkreślił niekonsekwencję w stanowisku zajmowanym przez spółkę. Początkowo, w piśmie z dnia 6 września 2013 r., P. podnosiła, że "w całości wypełnia wymogi Rozporządzenia 1371/2007", prowadząc dystrybucję swoich usług w następujących kanałach dystrybucji: kasach własnych i agencyjnych, kasach Przewozów Regionalnych sp. z o.o., Kolei [...] sp. z o.o., "poprzez Internet, w biletomatach własnych i agencyjnych, agencyjnych aplikacjach mobilnych oraz w pociągu".

Podobnie w piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. spółka twierdziła, że spełnia wymagania zawarte w przepisach prawa - art. 8 Rozporządzenia 1371/2007. Natomiast już w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. spółka podniosła, że jej zdaniem "ani z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 ani z Części I Załączniku nie wynika obowiązek przedstawienia wymaganych Częścią I informacji w kanałach dystrybucji, a tym bardziej we wszystkich kanałach dystrybucji".

Także w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. P. podnosiło, że "w przypadku taryf i cenników wystarczające jest spełnienie wymogów z art. 11 Prawa przewozowego, tj. podanie ich do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty", który to wymóg został przez nią wypełniony. Taki też zarzut - naruszenia art. 11 Prawa przewozowego poprzez jego niezastosowanie - spółka sformułowała.

W świetle powyższego Prezes UTK wyjaśnił, że Prawo przewozowe w art. 11 ust. 1 nakłada na przewoźnika obowiązek podania do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy i cenniki. Natomiast przepis art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia zainteresowanym bezpłatnego wglądu do obowiązujących go przepisów przewozowych.

Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, przy sprzedaży biletów w automatach biletowych, spółka nie zapewniła dostępności pełnego zakresu ofert promocyjnych. Przepis art. 8 ust. 1 nakłada na przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawców biletów w imieniu jednego lub kilku przedsiębiorstw kolejowych obowiązek udzielania pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I, w odniesieniu do podróży objętych umowami transportowymi oferowanymi przez dane przedsiębiorstwo kolejowe. Natomiast ww. załącznik zawiera minimalny zakres informacji dostarczanych przez przedsiębiorstwa kolejowe lub sprzedawców biletów, na który składają się m.in. warunki najniższych opłat za przewóz.

Dokonując subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawne, Prezes UTK, wskazane powyżej zaniechania spółki, zakwalifikował jako naruszenie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007. Tym samym zarzut naruszenia art. 11 Prawa przewozowego, stawiany przez spółkę, ocenił jako niezasadny.

Zgodnie ze stanowiskiem P., Rozporządzenie 1371/2007 w żaden sposób nie precyzuje w jaki sposób informacja ma być udzielana i nie sposób z brzmienia analizowanych przepisów Rozporządzenia 1371/2007 wywieść wniosku, że przewoźnik zobowiązany jest podać "najniższą teoretycznie cenę biletu w każdym kanale dystrybucji w momencie sprzedaży biletu". Rozporządzenie 1371/2007 w ogóle nie precyzuje sposobu przedstawienia informacji, poprzestając na wymogu przedstawienia wskazanych informacji na żądanie podróżnego i przed podróżą. Zdaniem spółki czyni to niezasadnym zarzut nieudzielania przez spółkę informacji o opcjach najtańszej podróży. Jednak, w ocenie Prezesa UTK, powyższe tłumaczenie spółki nie znajduje uzasadnienia. Spółka poprzestała bowiem na wykładni literalnej prawa.

Tymczasem przepisy gwarantujące prawa pasażerom nie mogą być interpretowane w oderwaniu od całego aktu prawnego, w którym są zawarte. Już motyw pierwszy Rozporządzenia 1371/2007 - "istotne jest zapewnienie ochrony praw pasażerów w ruchu kolejowym oraz podniesienie jakości i efektywności kolejowych usług pasażerskich" - naprowadza na intencję ustawodawcy. Na cele, które ustawodawca przedstawił w preambule do Rozporządzenia 1371/2007, zwracił także uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Pierwsza Izba), zwany dalej "Trybunałem", w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie W. przeciwko [...] (sygn. akt [...],[...]).

Jak zauważył Trybunał, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii Europejskiej takich jak rozpatrywane w zawisłej przed Trybunałem sprawie (a więc m.in. przepisów Rozporządzenia 1371/2007), należy uwzględnić nie tylko ich brzmienie, lecz także ich kontekst oraz cele regulacji, której część stanowią. Ponadto Trybunał odwołał się do preambuły Rozporządzenia 1371/2007, obok wspomnianego powyżej motywu pierwszego, przywołując motyw czwarty, który należy wiązać z prawem do jak najszybszego uzyskiwania informacji dotyczących połączenia zarówno przed podróżą, jak i w jej trakcie. Trybunał zauważył jednocześnie, że w motywach piątym, ósmym i dziewiątym Rozporządzenia 1371/2007 został podkreślony cel polegający na ułatwieniu dostępu do tego rodzaju informacji w zakresie dotyczącym transportu pomiędzy poszczególnymi państwami. W konkluzji Trybunał stwierdził, że jeśli interesy podróżnych oraz wskazane wcześniej cele, wynikające z motywów Rozporządzenia 1371/2007 mają być respektowane, konieczne jest, by dostarczane podróżnym informacje były dla nich rzeczywiście użyteczne.

Prezesa UTK wskazał, że skoro biletomaty mają gwarantować tzw. "szybką odprawę", to tym bardziej nie można wymagać od pasażerów, chcących kupić bilet w biletomacie, aby we własnym zakresie, z dodatkowych źródeł (np. infolinii lub Internetu) pozyskiwali informacje o warunkach najniższej opłaty za przewóz. Tego typu działania z całą pewnością wydłużają procedurę zakupu biletu. Właściwe informowanie przez spółkę o warunkach najniższych opłat za przewóz nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy podróżny kupuje bilet w firmowym automacie biletowym spółki. Wówczas uzasadnione jest przypuszczenie pasażera, że w każdym z kanałów dystrybucji obsługiwanych przez tę samą spółkę, zaoferowana zostanie mu ta sama usługa na tych samych warunkach.

Tymczasem P. pozbawiając pasażerów informacji (z wyjątkiem tych o ofertach i postanowieniach taryfowych) dotyczących różnic w cenie biletu w zależności od kanału dystrybucji (różnica sięgająca do 30% ceny biletu), naraża pasażerów na stratę finansową. Ponadto praktyka, której dopuszcza się P. , oznacza obarczanie pasażera obowiązkiem uzyskiwania informacji, do których dostarczenia obliguje przedsiębiorstwa kolejowe - przepis art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007. Nie sposób oczekiwać od przeciętnego pasażera, aby ten był zaznajomiony ze wszystkimi, obszernymi postanowieniami taryfowymi spółki i w tym sensie niezbędna i uzasadniona jest korelacja funkcji sprzedażowych z funkcjami informacyjnymi. Dlatego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut spółki, o błędnym i bezpodstawnym utożsamianiu przez Prezesa UTK funkcji sprzedażowych z funkcjami informacyjnymi.

Podobnie niedopuszczany jest sposób, w jaki P. informuje podróżnych o cenie usługi w ramach sprzedaży biletów w ofercie S. Podróżny chcąc sprawdzić cenę promocyjną, obowiązującą w ww. ofercie, zmuszony jest do zwrócenia się w kasie biletowej o wywołanie konkretnego pociągu w interesującym go terminie, wydruk biletu, na którym dopiero widnieje promocyjna cena i ewentualnie jego anulowanie. Pasażer dostaje informację o cenie biletu na ostatnim etapie jego zamawiania, tuż przed samą zapłatą. Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony przez spółkę argument, zgodnie z którym pasażer nie ma obowiązku zakupu zamówionego w kasie i już wydrukowanego biletu. Pasażer ma możliwość przeanalizowania ceny za trasę w relacji międzynarodowej, ale wymaga to uprzedniej rejestracji w systemie.

Zdaniem Prezesa UTK, nakładanie na pasażerów, chcących uzyskać informację o warunkach opłat za przewóz, dodatkowych wymogów w postaci rejestracji wraz z podaniem danych osobowych, jest niczym nieuzasadnione. Na powyższy problem zwróciła także uwagę Komisja Europejska, która w piśmie (znak: [...]) przekazanym do ówczesnego Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdziła, że P."zdaje się nie w pełni przestrzegać wymogów Rozporządzenia 1371/2007" w kontekście informacji udzielanych pasażerom przed ich podróżą. Komisja Europejska podniosła także, że na podstawie informacji na temat ceny biletu dostępnych przez Internet, bardzo trudno jest wybrać bilet umożliwiający najszybszy lub najtańszy przejazd. Ponadto Komisja Europejska zauważyła, że przed podaniem opłat system wymaga od użytkownika rejestracji.

Pasażer, bez względu na kanał dystrybucji, przed zakupem biletu ma prawo do pełnej i wiarygodnej informacji o jego cenie, która powinna być uwidoczniona w sposób prosty i niebudzący wątpliwości co do jej wysokości. Pozbawienie wyrażonego wyżej uprawnienia, może skutkować narażeniem na straty finansowe pasażera, nieświadomego możliwości nabycia tańszych biletów w innym niż biletomat kanale dystrybucji.

P. informowało o planowanej pierwotnie do końca 2012 r. "rozbudowie funkcjonalności bietomatów", tym samym pośrednio przyznając, że spółka ma świadomość niepełnej funkcjonalności swoich urządzeń. Co więcej, do czasu wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. spółka nadal nie przeprowadziła zapowiadanej "rozbudowy funkcjonalności bietomatów", tym samym nie wywiązując się z obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, czyli informowania o warunkach najniższych opłat za przewóz.

W ocenie Prezesa UTK ustawodawca unijny nie wprowadza w przepisach ww. rozporządzenia gradacji na poszczególne kanały dystrybucji. Z punktu widzenia obowiązków przewoźnika kolejowego, w zakresie informowania o warunkach najniższych opłat za przewóz, nie ma więc znaczenia ilość biletów sprzedawanych w poszczególnych kanałach dystrybucji. Bez znaczenia jest fakt, iż "wprowadzenie niektórych ofert do biletomatów byłoby nieuzasadnione, a czasem niewykonalne".

Z treści Rozporządzenia 1371/2007 - motywu trzeciego - wynika, że prawa pasażerów powinny podlegać ochronie. Natomiast zgodnie z motywem czwartym, prawa użytkowników w ruchu kolejowym obejmują otrzymywanie informacji dotyczących połączenia zarówno przed podróżą, jak i w jej trakcie. O ile to tylko możliwe, przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów powinni przekazywać te informacje z odpowiednim wyprzedzeniem i jak najszybciej. Do prawidłowego informowania przez spółkę o warunkach najniższych opłat za przewóz obligują spółkę nie tylko przepisy prawa, ale także charakter prowadzonej działalności.

Zgodnie z Częścią I Załącznika II Rozporządzenia 1371/2007, pasażerowie mają prawo oczekiwać, że przed podróżą uzyskają od przedsiębiorstwa kolejowego m.in. informacje o warunkach najniższych opłat za przewóz. Ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie w Rozporządzeniu 1371/2007, którego Załącznik II stanowi integralną część, terminu "informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz". Dlatego posiłkując się motywami Rozporządzenia 1371/2007 oraz wykładnią dokonaną przez TSUE w przywołanym wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., interpretacja tego pojęcia, musi zostać dokonana w odniesieniu do kontekstu oraz celu regulacji. Wobec tych faktów "informacją o warunkach najniższych opłat za przewóz" są informacje dotyczące końcowej ceny, którą pasażer ma uiścić za bilet po uwzględnieniu wszelkich promocji i ulg. Jest to informacja o możliwości najtańszego odbycia podróży w wybranym przez pasażera połączeniu i zaplanowanym przez niego terminie.

P. powołując się na zwroty: "na żądanie" i "przed podróżą", użyte w art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 twierdziło, że spełnia powyższe wymogi zapewniając dostępność stosownej informacji w punktach informacji, w kasach biletowych, poprzez Infolinię, jak również na stronie internetowej.

Zdaniem organu informacja dostarczana pasażerowi musi być dla niego rzeczywiście użyteczna. Trudno uznać za taką, jej brak w biletomatach, przy próbie zakupu biletów objętych taryfą promocyjną. Przy braku dookreślenia w treści ww. rozporządzenia sposobu, w jaki podróżny ma zwrócić się do przedsiębiorstwa kolejowego w celu uzyskania informacji, należy przyjąć, że może to nastąpić w dowolnie wybranej przez podróżnego formie. Poczynając od ustnej prośby adresowanej do odpowiedniej osoby, która w imieniu zobowiązanego podmiotu jest uprawniona do udzielenia stosownej informacji, przez wniosek w formie pisemnej, po żądanie wyrażone w formie "interaktywnej". Ostatnia forma może przybrać postać sprawdzenia danej informacji na stronie internetowej zobowiązanego podmiotu lub w jednym z dostarczanych przez niego urządzeń, w tym automatów biletowych. Reasumując, należy stwierdzić, że żądanie udzielenia informacji, o której mowa w Załączniku II Część I Rozporządzenia 1371/2007, może nastąpić w wybranej przez pasażera formie.

W odniesieniu do zarzucanych naruszeń reguł postępowania administracyjnego Prezes UTK wskazał, że spółka nie podważała wcześniej wiarygodności oświadczenia M. B. W związku z powyższym Prezes UTK nie miał powodu, aby odmówić wiarygodności informacjom pozyskanym od pasażera. Nadto organ nie dostrzegł związku pomiędzy ilością sprzedawanych w automatach biletów, a koniecznością ujednolicenia oferty, gdyż wynika to z przepisów prawa (art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007), a nie z ilości biletów sprzedawanych w poszczególnych kanałach dystrybucji.

Za niespójne logicznie uznano stanowisko P., która podnosiła zamiar ujednolicenia oferty we wszystkich kanałach sprzedaży, a jednocześnie podważała konieczność tego typu jednolitości w oferowanych biletach.

Zaskarżając decyzję Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014 r. spółka sformułowała także zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 11 i 77 k.p.a., z czym Prezes UTK nie zgodził się.

Wskazał, że podstawę prawną decyzji Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014 r. stanowiły wskazane w sentencji przepisy prawa powszechnie obowiązującego, rangi ustawy, tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14a ust 4 u.o.t.k.

Natomiast, po dokonaniu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawne, Prezes UTK stwierdził naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007. Stwierdzone powyżej naruszenie polega na niedostarczaniu pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, czego przyczyną jest niedostępność pełnego zakresu ofert promocyjnych w automatach biletowych spółki i nieprawidłowe działanie systemu sprzedaży biletów.

W ocenie Prezesa UTK nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ kierując się zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 k.p.a. Prezes UTK, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. O powyższym świadczy m.in. ilość włączonego do sprawy materiału dowodowego, w tym piętnaście ofert specjalnych P. - niedostępnych w biletomatach - obowiązujących po dniu 1 stycznia 2010 r., który został poddany rzetelnej i całościowej analizie i uwzględniony w postępowaniu. Ponadto celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Prezes UTK dwukrotnie wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień.

Spółka nie sprecyzowała, w jaki sposób Organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. w znaczeniu "kultury administrowania".

Zdaniem Prezesa UTK, spółka dysponuje technicznymi możliwościami wprowadzenia zmian gwarantujących realizację obowiązków, jakie Rozporządzenie 1371/2007 wprowadza w zakresie informacji udzielanych pasażerom przed podróżą w postaci warunków najniższych opłat za przewóz. Powyższe potwierdza również P., które w piśmie z dnia 1 kwietnia 2014 r. wskazało: "spółka nigdy nie twierdziła, iż niemożliwe jest wprowadzenie jakichkolwiek ofert promocyjnych do biletomatów". Dowodem braku przeszkód technicznych dla ujednolicenia oferty spółki w biletomatach jest uprzednie wprowadzenie przez P. ofert: "W.", "Bilet R." i "Bilet Ś." we wszystkich kanałach dystrybucji, co przyznała sama spółka w piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. Zdaniem Prezesa UTK, za wprowadzeniem promocyjnych ofert do biletomatów P. , przemawia także fakt wprowadzenia tego typu ofert innych spółek w sieci biletomatów [...].

Ustawodawca, w art. 14 a ust. 4 u.o.t.k., nie przyznał organowi kompetencji do wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Kierując się koniecznością zabezpieczenia interesów pasażerów korzystających z usług pasażerskich przewoźników kolejowych na terenie całego kraju, Prezes UTK nadał decyzji z dnia [...] marca 2014 r. rygor natychmiastowej wykonalności.

"P." S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2014r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r.

Zrzuciła następujące naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. prawa materialnego tj. art. 14 a ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007 r. ze zm. - dalej "Rozporządzenie 1371/2007"] oraz art. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 t.j., ze zm. - dalej "Prawo przewozowe"),

2. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 6, 7, 8, 11 i 77, 127 § 3 kpa.

3. art. 108 § 1 k.p.a. przez nadanie i utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności mimo niespełnienia przesłanek warunkujących zastosowanie tegoż rygoru.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezesa UTK z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje oparte są na błędnych założeniach, iż:

1. z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 wynika obowiązek zapewnienia we wszystkich kanałach dystrybucji pełnej informacji o wszystkich ofertach lub postanowieniach taryfowych,

2. "warunki najniższych ofert za przewóz" w rozumieniu Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, to wyłącznie cena biletu,

3. funkcje sprzedażowe są tożsame z funkcjami informacyjnymi.

Skarżąca podkreśliła, że ani z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, ani z Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, nie wynika obowiązek przedstawienia wymaganych Częścią I, informacji w kanałach dystrybucji, a tym bardziej we wszystkich kanałach dystrybucji. Rozporządzenie w ogóle nie precyzuje sposobu przedstawienia informacji, poprzestając na wymogu przedstawienia wskazanych Informacji "na żądanie podróżnego" i przed podróżą. W przypadku taryf i cenników wystarczające jest spełnienie wymogów a art. 11 Prawa przewozowego, tj. podanie ich do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, który to wymóg skarżąca Spółka wypełnia.

Podtrzymała twierdzenie, iż cena w żaden sposób nie może być utożsamiona z "warunkami najniższych opłat za przewóz", o których mowa w Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007. Cena jest "najniższą opłatą" w rozumieniu tego postanowienia, podczas gdy warunkami tejże są pełne warunki danej oferty czy zastosowania danej ceny. Biletomaty są z zasady uproszczonym kanałem dystrybucji mającym na celu szybką sprzedaż. Podanie pełnych warunków najniższych opłat za przewóz w biletomatach wymagałoby wprowadzenia do nich pełnych warunków taryfowych i ofertowych, co jest sprzeczne z celem biletomatu, czyli maszyny do sprzedaży biletów.

Prezes UTK w nieuzasadniony sposób pominął przepisy prawa przewozowego, dokonał własnej wybiórczej interpretacji przepisów Rozporządzenia 1371/2007. Z jednej strony wskazał na konieczność stosowania wykładni systemowej, z drugiej zaś pominął istotne elementy obowiązującego w Polsce prawa przewozowego. Obowiązek nałożony decyzjami Prezes UTK wywodził z brzmienia motywu pierwszego Rozporządzenia 1371/2008, tj. "istotne jest zapewnienie ochrony praw pasażerów w ruchu kolejowym oraz podniesienie jakości i efektywności kolejowych usług pasażerskich". Zdaniem Skarżącego treść motywu nie może stanowić podstawy do nadawania postanowieniom Rozporządzenia 1371/2007 dowolnego, wybranego przez Prezesa UTK znaczenia.

Prezes UTK pominął obiektywne możliwości techniczne biletomatów i skarżącej Spółki, nie będącej właścicielem oprogramowania biletomatów. Nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił w sposób wystarczająco obiektywny decyzji. Za podstawę obowiązku dostępności w biletomatach pełnej oferty przyjął "oświadczenie wiedzy" M. B. zawarte w niepodpisanym nawet piśmie z 20.05.2013 r., że w biletomatach [...] były dostępne bilety promocyjne przewoźnika P. Sp. z o.o. Prezes UTK stwierdził, iż nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w i tym zakresie. Nie zbadał ani czy w biletomatach tych dostępna jest pełna oferta tego przewoźnika, ani czy oferty promocyjne tego przewoźnika mają podobny charakter do ofert stosowanych przez skarżącą (np. wymagająca potwierdzenia przez osobę oferta Noc w Muzeum).

Organ bezpodstawnie stwierdził, iż skarżący, powołując się na swoje możliwości techniczne, stawia interes ekonomiczny ponad interes pasażerów. Nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zapewniania pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz i nie wyjaśnił, dlaczego uznał je za niewystarczające.

Rozwiązania przyjęte przez skarżącą w tym zakresie, tj. publikacja pełnej oferty na stronie internetowej, zapewnienie infolinii oraz punktów informacyjnych na dużych dworcach (na mniejszych rolę tę pełnią również kasy) są wypełnieniem obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyżej wskazane argumenty potwierdzają również brak podstaw do nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W piśmie uzupełniającym skargę wskazano, na zarzut naruszenia przepisów prawa, mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 kpa w zw. z art. 7 i 15 kpa.

Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że wydana decyzja z dnia [...] marca 2014 r. została podpisana przez Prezesa UTK jak również podpisana i zaparafowana przez K. K.

Podobnie wydana w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. ponownie została podpisana przez Prezesa UTK oraz przez Naczelnika Wydziału K. K.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a., powinna mieć zastosowanie instytucja wyłączenia przewidziana w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zatem Naczelnik K. K. powinien podlegać wyłączeniu z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu decyzji z [...] marca 2014 r. Z akt sprawy wynika zaś, że Naczelnik K. K. brał również udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2014r.

Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy (rozstrzygnięcie). Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa lub innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także - jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy przez wydanie (podpisanie) takiej decyzji (uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt: I GPS 2/12 i I GPS 4/12).

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12, NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Podpisy złożone na obu decyzjach przez Naczelnika K. K. świadczą o braniu przez niego udziału w postępowaniu i faktycznym przygotowaniu rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie zarzuty w niej wskazane były zasadne (dotyczyło to zwłaszcza kwestii naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Na wstępnie wskazać należy, iż decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego jako organu administracji powołanego między innymi do nadzoru w zakresie przestrzegania przez przewoźników kolejowych przepisów Rozporządzenia Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczących praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz.U.UE L z dnia 3 grudnia 2007 r.), wobec możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego musi być sformułowana w sposób odpowiadający przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, ale także poddający się kontroli tego sądu.

W przypadku badanej decyzji kontrolę sądową, a co ważniejsze czytelność przekazu rozstrzygnięcia organu w odniesieniu do jego adresata, utrudniało przesadne rozbudowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji (liczącej 60 stron !) w elementy o charakterze teoretyczno-prawnym i wielokrotne powtarzanie nieistotnych treści.

Jak wynika z doktryny prawa, nadzór jest pojęciem oznaczającym możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego, takie działanie charakteryzuje się konieczną rzeczowością. Nadzór Prezesa UTK wykonywany jest w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych przepisami prawa.

Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa, organ może tylko wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, zwracając uwagę na nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej.

W tym kontekście, Sąd stwierdza, że decyzja organu nadzoru - Prezesa UTK, powinna przede wszystkim wskazywać - ustalać, wynikające z przepisów obowiązującego prawa (w tym z rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007/ Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007r.) obowiązki przewoźnika, a następnie w odniesieniu do stanu faktycznego, stwierdzonego w toku prowadzonego postępowania dowodowego, sformułować ewentualny nakaz usunięcia nieprawidłowości.

Przepis art. 14a u.o.t.k. daje Prezesowi UTK uprawnienia kontrolne w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia 1371/2007/WE, dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym. W celu wykonywania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów rozporządzenia 1371/2007/WE, Prezes korzysta z uprawnień określonych w szczególności w art. 15 u.o.t.k.

Z mocy art. 15 u.o.t.k. Prezes UTK i upoważnione przez niego osoby mają prawo, między innymi, wstępu na obszar kolejowy, do pojazdów i pomieszczeń, żądania wyjaśnień i dokumentów, udostępniania danych, a także przejazdu w pociągach. Nakaz usunięcia stwierdzonych w ramach nadzoru nieprawidłowości wydawany jest w formie decyzji.

Przepis art. 14a u.o.t.k. określa dwie procedury. W art. 14a ust. 3 i 4 u.o.t.k. unormowana została procedura kontrolna, mająca na celu stwierdzenie przez Prezesa UTK, czy podmioty wymienione w art. 14a ust. 3 u.o.t.k. spełniły obowiązki wynikające z rozporządzenia dotyczącego praw i obowiązków pasażerów.

Natomiast art. 14a ust. 5 i 6 u.o.t.k. odnosi się do postępowania skargowego, dotyczącego rozpatrywania przez Prezesa UTK skarg pasażerów w sprawie naruszenia przepisów wspomnianego rozporządzenia.

Obie procedury kończą się wydaniem przez Prezesa decyzji administracyjnej. W wypadku nadzoru nad przestrzeganiem przepisów rozporządzenia 1371/2007/WE będzie to decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (art. 14a ust. 4 u.o.t.k.).

W wypadku złożenia skargi przez pasażera, Prezes UTK, zgodnie z art. 14a ust. 6 u.o.t.k., wydaje decyzję stwierdzającą naruszenie prawa i określającą zakres nieprawidłowości oraz termin ich usunięcia lub stwierdzającą brak naruszenia prawa pasażera. Obie decyzje stanowią formę nadzoru, o którym mowa w art. 14a ust. 2 u.o.t.k.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu, a zwłaszcza jej sentencja nie jest charakterystyczna dla władczego sposobu działania organu nadzorczego wobec nadzorowanego podmiotu, jest raczej postulatem organu, zmierzającym do ulepszenia działalności przewoźnika w zakresie zapewnienia pasażerom pełnej informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zamiast ustalenia przy pomocy dostępnego mu aparatu, faktów istotnych w kontekście stawianych Spółce zarzutów, zgromadził jedynie szereg oświadczeń i twierdzeń, co do sposobu informowania przez P. pasażera o możliwości najniższych opłat za przewóz, których wartość dowodowa, chociaż zasadniczo nie kwestionowana przez skarżąca Spółkę, jest uboższa niż mogłoby to wynikać z samodzielnych i kompletnych ustaleń faktycznych organu nadzoru.

Organ mógł i powinien z urzędu zbadać dostępność i łatwość dotarcia przez pasażera do stosownej informacji w kasach biletowych, w punktach informacji, poprzez infolinię i przede wszystkim na stronie internetowej. Organ nie zbadał jak są opublikowane i czy są łatwo dostępne - Regulamin przewozu osób, rzeczy i zwierząt P. ([...]), Taryfa przewozowa P. ([...]) oraz warunki specjalnych ofert taryfowych. Nie dokonał szczegółowej w przedmiotowym zakresie analizy ofert promocyjnych na strony internetowej przewoźnika pod adresem www.intercity.pl.

Prezesa UTK w pkt I zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014r., stwierdził naruszenie obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, polegające na niedostarczaniu pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, czego przyczyną jest niedostępność pełnego zakresu ofert promocyjnych w automatach biletowych Spółki i nieprawidłowe działanie systemu sprzedaży biletów. W pkt II decyzji nakazał usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych decyzją, w pkt III nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Analizując sentencję decyzji, jawi się wyraźnie, iż stwierdzona przez organ nieprawidłowość opisana została w sposób bardzo ogólny i wydaje się, że dotyczy wszystkich usług przewozowych jakie świadczy Spółka P. Jest sformułowana nielogicznie, gdyż "niedostarczanie pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, ma być zdaniem organu przyczyną niedostępności pełnego zakresu ofert promocyjnych w automatach biletowych".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bezpośrednią przyczyną naruszenia obowiązków wynikających z przywołanych przepisów była niedostępność wszystkich ofert promocyjnych w biletomatach spółki.

W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia decyzji wskazuje, iż organ miał na myśli dwie nieprawidłowości, a nie jedną która miałaby mieć określoną konsekwencję.

Takie - wadliwe sfomułowanie decyzji musi rodzić dalsze konsekwencje w zakresie możliwości wykonania jej przez adresata i usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

O ile wykonanie obowiązku wprowadzenia pełnego zakresu ofert promocyjnych w automatach biletowych nie budzi wątpliwości (oczywiście po przyjęciu, że jest to samodzielna nieprawidłowość wskazana w decyzji), o tyle nie jest jasne jak miałaby być usunięta nieprawidłowość polegając na niedostarczaniu pasażerom informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz.

Przypomnieć należy, że Prezes UTK wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec spółki w sprawie naruszenia art. 8 ust. 1 w związku z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, polegającego na nieinformowaniu o warunkach najniższych opłat za przewóz.

Prezes UTK argumentował, że skoro biletomaty mają gwarantować tzw. "szybką odprawę", to nie można wymagać aby pasażer, chcąc kupić bilet w biletomacie, we własnym zakresie, z dodatkowych źródeł (np. infolinii lub Internetu) pozyskiwał informacje o warunkach najniższej opłaty za przewóz. Jednocześnie zdaniem organu w każdym z kanałów dystrybucji biletów obsługiwanych przez spółkę, ta sama usługa oferowana być powinna na tych samych warunkach.

Zdaniem Sądu, brak jest przepisów prawa z których ten obowiązek miałby wynikać. Można bowiem przyjąć za dopuszczalną i w praktyce działalności gospodarczej stosowną sytuację, że tańsze kanały dystrybucji udostępniają ofertę w niższych cenach. (np. sprzedaż biletów w automatach jako tańszych w utrzymaniu porównując do kas dworcowych).

Należy podkreślić, że przepis art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, zobowiązuje przewoźnika do dostarczania pasażerowi na jego żądanie informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz. Zatem teoretycznie możliwa byłaby sytuacja odwrotna, niż w przedmiotowej sprawie, polegająca na tym, że w biletoamtach zakupić można tańsze bilety i w związku z tym trudno byłoby postawić przewoźnikowi zarzut niespójności cenowej oferowanych usług.

Skoro w decyzji Prezesa UTK, stwierdzono naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, to Sąd zobowiązany jest dokonać jego analizy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, bez uszczerbku dla art. 10 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów w imieniu jednego lub kilku przedsiębiorstw kolejowych udzielają pasażerowi na jego żądanie przynajmniej informacji wymienionych w Załączniku II Część I do Rozporządzenia 1371/2007, w odniesieniu do podróży objętych umowami transportowymi oferowanymi przez dane przedsiębiorstwo kolejowe.

Jak wynika z tego przepisu, sprzedawcy biletów, którzy oferują umowy transportowe we własnym imieniu, a także operatorzy turystyczni dostarczają tych informacji, jeżeli są one dostępne.

Z Części I pt. "Informacje dostarczane przed podróżą" Załącznika II pt. "Minimalny zakres informacji dostarczanych przez przedsiębiorstwa kolejowe lub sprzedawców biletów" Rozporządzenia 1371/2007, do informacji o których mowa, należą: ogólne warunki umów mające zastosowanie do umowy, rozkłady jazdy i warunki odbycia najszybszej podróży, rozkłady jazdy i warunki najniższych opłat za przewóz, dostępność, warunki dostępu i dostosowanie pociągu do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz osób o ograniczonej sprawności ruchowej, możliwość i warunki przewozu rowerów, dostępność miejsc siedzących w wagonach dla palących i dla niepalących w klasie pierwszej i drugiej oraz w kuszetkach i wagonach sypialnych, działania mogące przerwać lub opóźnić połączenia, usługi dostępne w pociągu oraz procedury odbioru zagubionego bagażu.

Spółka I. jako przewoźnik, zgodnie z art. 9 Rozporządzenia 1371/2007, zobowiązana jest do dystrybucji biletów za pośrednictwem przynajmniej jednego z następujących sposobów sprzedaży:

a) w kasach biletowych lub w automatach biletowych,

b) za pośrednictwem telefonu, Internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych,

c) w pociągach.

P. podnosiła, że prowadzi dystrybucję swoich usług w kilku kanałach dystrybucji - kasach własnych i agencyjnych, kasach P. sp. z o.o. oraz Koleje [...] sp. z o.o., poprzez Internet, biletomaty własne i agencyjne, aplikację mobilną oraz w pociągu.

Te twierdzenie w sposób właściwy dla organu prowadzącego nadzór należało zweryfikować

Istotą sprawy w odniesieniu do stawianych P. zarzutów były twierdzenia Spółki, że podstawowym kanałem dystrybucji biletów jest sprzedaż w kasach biletowych i w pociągu, co zdaniem P. - w całości wypełnia wymogi Rozporządzenia 1371/2007, a bez znaczenia jest fakt, że funkcjonalność dodatkowych kanałów dystrybucji jest w pewnym zakresie ograniczona.

W ocenie Sądu, biletomaty jako jeden z kanałów dystrybucji oferty przewoźnika, zasadniczo spełniają funkcję sprzedaży biletów, a nie funkcję informacyjną. Słusznie P. twierdziło, że nie sposób zapewnić w biletomatach dostępności wszystkich informacji, o których mowa w Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, w tym np. ogólnych warunków przewozu czy warunków wszystkich dostępnych ofert.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów Rozporządzenia 1371/2007, nie jest wykluczona możliwość funkcjonowania różnych cen biletów, w różnych kanałach dystrybucji, pod warunkiem pełnej wiedzy podróżnego o możliwości i zasadach nabycia biletu tańszego i droższego.

Stosownie do art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, przewoźnik zobowiązany jest udzielić pasażerowi, na jego żądanie, informacji określonych w Części I Załącznika II do Rozporządzenia 1371/2007, w tym warunków najniższych opłat za przewóz.

Rozporządzenie 1371/2007, nie precyzuje w jaki sposób informacja ta ma być udzielana. W szczególności nie można z brzmienia w/w przepisu wywieść, że przewoźnik zobowiązany jest podać teoretycznie najniższą cenę biletu w każdym kanale dystrybucji w momencie sprzedaży biletu. Błędne było utożsamianie funkcji sprzedażowych z funkcjami informacyjnymi.

W decyzji wskazano również (w odniesieniu do informacji o cenach biletów promocyjnych stosowanych w ofercie [...]), że spółka posługiwała się systemem sprzedaży biletów, z poziomu którego nie było możliwości ustalenia ceny biletu przed jego faktycznym wyborem przez pasażera i wydrukiem przez pracownika.

Wprawdzie, P. zasadniczo nie kwestionowało ustaleń organu, to stwierdzić należy, iż ustalenia te poczynione zostały w oparciu o informacje prasowe - publikacja z dnia 23 kwietnia 2013 r. w Dzienniku Ł. artykuł pt. "Ile kosztuje bilet P. za 29 euro? Dowiesz się, jak go kupisz", oraz pismo UOKiK z dnia 24 czerwca 2013 r. do którego dołączono kopię pisma P. B. Z treści pisma P. B. wynikało, że aby kupić bilet w promocyjnej cenie za 19, 29, 39 czy 49 euro, trzeba najpierw dokonać jego faktycznego zakupu, by w ten sposób otrzymać informację o jego prawdziwej, w danej chwili obowiązującej cenie.

Zgodzić się należy z organem, iż pasażer, przed zakupem biletu ma prawo do pełnej i wiarygodnej informacji o jego cenie, informacja powinna być dostępna w sposób prosty i nie pozostawiać wątpliwości.

Jednak zdaniem Sądu w procedurze zastosowanej w niniejszej sprawie, nie związanej z rozpoznawaniem skargi indywidualnego pasażera, organ powinien poczynić własne ustalenia, także dlatego iż dopiero one pozwalają na sformułowanie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sposób konkretny, nadający się do wykonania i odnoszący się sprecyzowanych ofert, w tym wypadku biletów promocyjnych stosowanych w ofercie [...] .

Jednocześnie Prezes UTK zasadnie wskazał na konieczność dokonywania wykładni funkcjonalnej przepisów Rozporządzenia Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz.U.UE L z dnia 3 grudnia 2007 r.) i uwzględnienie celu jaki przyświecał ustawodawcy unijnemu przy jego wprowadzaniu. Jak sam tytuł wskazuje Rozporządzenie Nr 1371/2007 reguluje kwestie praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym. Jego głównym założeniem jest wzmocnienie praw pasażerów nie tylko w ruchu kolejowym międzynarodowym, lecz także krajowym, uzasadnione faktem, że pasażer jest słabszą stroną umowy transportu kolejowego.

Zasadne było w tym kontekście twierdzenie organu, że większa ilość kanałów dystrybucji oferty przewoźnika, zawsze będzie rozwiązaniem bardziej korzystnym dla pasażera, jednak nie wynika z tej wykładni twierdzenie o konieczności stosowania jednolitej oferty cenowej w każdym z kanałów dystrybucji. Wskazany bowiem jako naruszony przepis art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 odnosi się do informowania pasażera o warunkach najniższych opłat za przewóz.

P. w odniesieniu do sprzedaży biletów za pośrednictwem biletomatów wskazywało, że spółka nie naruszyła obowiązku zapewnienia informacji o warunkach najniższych opłat za przewóz, a jej działania miały na względzie dobro pasażera, tj. zwiększenie dostępności sprzedaży biletów. Z treści art. 9 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007 wynika, iż "przedsiębiorstwa kolejowe oraz sprzedawcy biletów oferują, tam gdzie jest to możliwe, bilety oraz bilety bezpośrednie i rezerwacje". W ustępie drugim przywołanego przepisu ustawodawca zawarł wyliczenie możliwych sposobów dystrybucji biletów, odpowiednio w: kasach biletowych lub automatach biletowych, za pośrednictwem telefonu, internetu lub jakichkolwiek innych, powszechnie dostępnych technologii informacyjnych i w pociągach. Bez znaczenia w ocenie przewoźnika był fakt ograniczenia funkcjonalności dodatkowych kanałów dystrybucji, to jest biletomatów.

Zdaniem Sądu ustalenie, iż doszło do naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, poprzez brak możliwości nabycia biletów promocyjnych w danym kanale dystrybucji, mogło być ewentualnie dokonane przez stwierdzenie, iż pasażer został pozbawiony możliwości uzyskania informacji w tym zakresie - to jest iż w biletomacie nie będzie miał możliwości kupienia biletu promocyjnego, a nie tylko poprzez pośrednie ustalenie (pismo M. B.), iż automaty biletowe nie prowadziły sprzedaży takich biletów.

P. zasadnie zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 14 a ust. 4 u.o.t.k. oraz art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007.

Spółka słusznie zakwestionowała konieczność wprowadzania jednolitej oferty cenowej we wszystkich kanałach dystrybucji, gdyż obowiązek taki nie wynika z Rozporządzenia 1371/2007.

W ocenie Sądu, treść art. 8 ust. 1 w zw. z Załącznikiem II Część I Rozporządzenia 1371/2007, wskazuje iż nie podlega kontroli organu nadzorczego stosowna przez przewoźnika polityka cenowa, a udzielana informacja o warunkach najniższych opłat za przewóz, która powinna być pełna i łatwo dostępna dla pasażera. Zatem zróżnicowanie ceny za przejazd w świetle przepisów wskazanych przez organ nie było niedopuszczalne, nie tylko w ramach stosowanych okresowo promocji i ofert specjalnych (co jest prawem podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo), ale także w odniesieniu do przyjętego kanału dystrybucji.

Twierdzenie organu, iż P. obarcza pasażera obowiązkiem uzyskiwania informacji, do których dostarczenia obliguje przedsiębiorstwa kolejowe - przepis art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 1371/2007, nie zostało dostatecznie wykazane. Taki zarzut jak już wskazano wymagałby analizy treści strony internetowej przewoźnika, informacji uzyskiwanych w kasach, punktach informacyjnych i innych źródłach. Poza tym musiałby dotyczyć konkretnych usług oferowanych przez przewoźnika.

Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony i tym samym nie został skorelowany z podstawą prawną wskazaną w rozstrzygnięciu. Potwierdziły się zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 7, 8 i 77 § 1 kpa.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, iż Prezes UTK, jako centralny organ administracji, traktowany jest jak minister w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach rozumie się przez to także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.

Z kolei w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Przyznanie organowi władzy publicznej przez przepisy prawa wyłącznej kompetencji do działania (załatwiania określonych kategorii spraw) oznacza - w świetle zasady legalizmu - niedopuszczalność ich scedowania na inny organ, a tym bardziej na aparat pomocniczy.

Nadto o możliwości wyłączenia pracownika można by mówić w przypadku, gdyby zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r., z upoważnienia Prezesa UTK, popisał ten sam pracownik. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż obie decyzje, zarówno wydaną w pierwszej instancji jaki i w drugiej, podpisał Prezes UTK.

Skarżący zarzut naruszenia art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 kpa w zw. z art. 7 i 15 k.p.a. oparł na błędnym przekonaniu, że podpis Naczelnika Wydziału K. K. na obu decyzjach świadczy o jego czynnym udziale w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.

Układ graficzny podpisów zamieszczonych pod decyzjami znajdującymi się w aktach sprawy, świadczy o tym że decyzje podpisane zostały przez Prezesa UTK, a następczo, podpisy złożone zostały przez osoby które zapoznały się z treścią wydanego rozstrzygnięcia.

Zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę nie dotyczy piastuna funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawszę pozycję organu, nigdy pracownika.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi w wydanym rozstrzygnięciu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.