Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 824/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Stara Kamienica z dnia 28 września 2012 r. Nr XXVIII.189.2012 w przedmiocie regulaminu świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie gminy Stara Kamienica I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Stara Kamienica na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy S.K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie regulaminu świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy S.K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 z późn. zm.).

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda wskazał, że na sesji dnia 28 września 2012 r. Rada Gminy S.K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podjęła uchwałę w sprawie regulaminu świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy S.K..

Organ nadzoru przytoczył art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a następnie wskazał, że regulamin świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy S.K. został zawarty w treści załącznika do uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, podejmując przedmiotową uchwałę Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stwierdzając, że wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział zatytułowany minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, Wojewoda podniósł, że w jego ocenie ani regulacje rozdziału 2 niniejszej uchwały, ani inne jej zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W rozdziale 2, w § 5 ust. 1, Rada wskazała, że ilość wody dostarczonej odbiorcom oraz ilość odprowadzonych ścieków określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców.

W § 5 ust. 2 Rada powtórzyła, wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy, obowiązki przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W § 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 określono, że Spółka zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek zapewnić dostawę wody, o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi (pkt 3) oraz ciągłość i niezawodność dostaw wody oraz odprowadzania ścieków do posiadanych przez Spółkę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (pkt 4). W § 7 ust. 3 odesłano do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w § 7 ust. 4 odesłano do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 71, poz. 466 z późn. zm.), a w § 7 ust. 5 odesłano do rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964 z późn. zm.).

W ocenie organu nadzoru, powyższe regulacje § 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 nie mogą zostać uznane za wypełniające dyspozycję art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewoda powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, a w szczególności na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 344/2007, w którym wskazano, że nie stanowią o minimalnym poziomie usług postanowienia odsyłające do treści zawieranej między stronami umowy oraz powszechnie obowiązujących aktów prawnych.

Zdaniem Wojewody, również pozostałe zapisy zawarte w rozdziale 2 Regulaminu, w tym dalsze regulacje § 5 i rozdziału 2 uchwały, nie mogą zostać uznane za określenie minimalnego poziomu usług, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. § 6 Regulaminu określa bowiem obowiązki odbiorców usług, § 7 ust. 1 i ust. 2 określa obowiązki odpowiednio odbiorcy usług i przedsiębiorstwa, a § 7 ust. 6 określa zakazy obowiązujące odbiorcę usług.

Niewypełnienie dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zobowiązującej do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obejmującego wyraźnie wskazany zakres przedmiotowy, w opinii organu nadzoru, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda podkreślił, że podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy.

Organ nadzoru zarzucił ponadto, że również poszczególne regulacje zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny.

W opinii Wojewody, w § 2 ust. 1 Regulaminu, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego rada dokonała modyfikacji przepisów ustawy, gdyż pojęcie odbiorcy zostało unormowane w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. § 2 ust. 1 został więc podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy.

Organ nadzoru zarzucił, że w § 2 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały Rada zindywidualizowała przedsiębiorstwo, którego działalność mają regulować przepisy podjętej uchwały. Tymczasem z art. 19 ust. 1 i ust. 2 należy wyprowadzić obowiązek rady gminy do uregulowania, mocą aktu prawa miejscowego, wzajemnych praw i obowiązków usługodawców prowadzących działalność w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej oraz usługobiorców (odbiorców). Wojewoda podkreślił, że cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Przedmiotowa uchwała skierowana jest zarówno do podmiotów świadczących, na terenie Gminy S.K., usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak i odbiorców tych usług. Adresatem uchwały nie jest zatem żadne konkretne przedsiębiorstwo, ale każde przedsiębiorstwo, które świadczy usługi we wskazanym zakresie. Stwierdzając, że przedstawione twierdzenia skargi pozostają aktualne również w odniesieniu do innych zapisów zaskarżonej uchwały, odnoszących się wprost do nazwy wyżej wymienionego podmiotu, Wojewoda wymienił te przepisy, to jest § 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, § 8 ust. 1 i ust. 4, § 9, § 10 ust. 3, § 12, § 13, § 14 pkt 4, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1 i ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, § 19, § 21, § 22 ust. 1 i ust. 4, § 23, § 25, § 26, § 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 28, § 29, § 30, § 31, § 32 pkt 5, pkt 6 i pkt 8, § 33 pkt 3 i pkt 4, § 34, § 35, § 36 ust. 3 i ust. 4, § 37 pkt 3 i pkt 4, § 38 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 39 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, § 40 i § 41 ust. 2.

Wskazując, że w § 2 pkt 6 i pkt 8 Rada wprowadziła definicje pojęć: "wodomierz" i "dodatkowy wodomierz", organ nadzoru podniósł, że chociaż wprowadzone definicje normatywne nie są zdefiniowane przez ustawę, to delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ustawy nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć. Wojewoda powołał się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06 i z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 570/06 oraz na § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Przedstawiając treść § 5 ust. 2 Regulaminu oraz treść art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wojewoda wywiódł, że Rada w § 5 ust. 2 dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 ustawy, pomijając obowiązki zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków, co oznacza, że § 5 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu nadzoru, przytoczone w skardze regulacje § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu naruszają w sposób istotny art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ skoro z przepisów ustawowych wynika jednoznaczny obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a przeniesienie tego obowiązku na odbiorcę usług może nastąpić wyłącznie w drodze umownej, Rada nie jest władna do stanowienia w tym zakresie.

Wojewoda wywiódł następnie, że § 7 oraz § 23 zdanie ostatnie Regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, wskazując w szczególności, że wprowadzenie w drodze regulaminu zakazów lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów godzi w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a zasady usytuowania budynków normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponadto, Rada w treści przedmiotowej uchwały nie jest upoważniona do regulowania zagadnień dotyczących ewentualnej dopuszczalności odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz – bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy – nie była władna do zawierania w treści aktu prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego.

Zdaniem Wojewody, § 8 ust. 1 uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy zawarcie przez przedsiębiorcę umowy z odbiorcą możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia przesłanek – przyłączenia nieruchomości do sieci i wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, a w § 8 ust. 1 Regulaminu Rada postanowiła, że Spółka zobowiązana jest zawrzeć umowę z odbiorcą usług, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci.

Wskazując, że w § 8 ust. 2 i w § 13 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały Rada określiła katalog podmiotów, które są uprawnione do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, organ nadzoru wywiódł, że § 8 ust. 2 stanowi modyfikację art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a następnie wskazał, że w art. 6 ust. 5 i ust. 6 ustawy uregulowano kwestię podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Zdaniem Wojewody, § 13 ust. 1 stanowi modyfikację art. 6 ust. 6 ustawy, a w § 13 ust. 2 stanowiąc o obowiązku informacyjnym właściciela lub zarządcy, Rada wskazała w sposób ogólny na obowiązek informowania o konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów, nie precyzując o jakich kosztach mowa, natomiast w art. 6 ust. 6a ustawy wskazano wprost, że powyższy obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów dotyczy regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za rozliczenie dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Powyższe oznacza, że Rada nie tylko nie była władna do stanowienia w tym zakresie, ale także nie posiadała uprawnienia do dokonywania modyfikacji postanowień ustawowych i wprowadzania dodatkowych rygorów zawarcia omawianej umowy. Ponadto w § 13 ust. 1 Rada zmodyfikowała przesłanki, na podstawie których przedsiębiorstwo obowiązane jest zawrzeć umowę z konkretną osobą korzystającą z lokalu, a żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie takiej kompetencji. Omawiany zapis uchwały zawęził w niedopuszczalny sposób formę złożenia wniosku przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Tym samym – zdaniem organu nadzoru – § 8 ust. 2 i § 13 ust. 1 i ust. 2 zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Przytaczając regulację zawartą w § 8 ust. 4 Wojewoda podkreślił, że Rada nie jest upoważniona do określania dodatkowych przesłanek odmowy zawarcia przedmiotowej umowy, innych niż wynikające z art. 6 ust. 6 ustawy. Rada nie była więc władna do stanowienia w zakresie przesłanek odmowy zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku. § 8 ust. 4 został więc podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Wywodząc, że Rada nie jest władna do regulowania w treści regulaminu kwestii podlegających określeniu w treści umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą usług, Wojewoda D. zakwestionował § 9 ust. 1 oraz § 30, § 31, § 32, § 33, § 34, § 35, § 36 i § 37 Regulaminu. Organ podniósł, że regulacje te stanowią określenie praw i obowiązków stron, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, podlegających określeniu w umowie, a nie w treści Regulaminu.

W odniesieniu do § 30 – 37 Regulaminu Wojewoda stwierdził, że Rada nałożyła na odbiorcę usług obowiązki przedłożenia dodatkowych dokumentów, niewymaganych przez ustawodawcę w związku z podłączeniem do sieci czy też świadczeniem usług związanych z odbiorem nieczystości ciekłych. Wskazując, że warunki techniczne przyłączenia do systemu wodociągowego nie są tożsame z warunkami technicznymi, o których mowa w regulacjach ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru wywiódł, że brak jest podstaw prawnych do formułowania wymogów, o których mowa w § 31 pkt 3 i § 35 pkt 4 Regulaminu. Z kolei w § 36 dokonano modyfikacji art. 9 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunki ich świadczenia podlegają określeniu w umowie, a parametry dla ścieków przemysłowych regulowane są w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964 z późn. zm.).

Organ nadzoru wskazał, że § 10 ust. 1 Regulaminu przewiduje nieograniczoną żadnymi warunkami dodatkowymi możliwość rozwiązania umowy przez każdą ze stron – w tym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W § 10 ust. 3 podano, że spółka może odstąpić od umowy w przypadkach określonych w § 12 umowy. Odstąpienie od umowy powoduje jej rozwiązanie. Przywołując następnie art. 1, art. 5 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 6 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a następnie art. 353¹ kc, Wojewoda stwierdził, że przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, nieograniczonego żadnymi warunkami co do przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie, narusza prawo w sposób istotny.

Zaznaczając, że w § 14 Rada określiła przypadki wygaśnięcia umowy oraz że jednym z elementów umowy, o której mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest określenie okresu obowiązywania umowy, organ nadzoru podkreślił, że kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, a rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu.

Odnosząc się do zapisów zawartych w § 16 zaskarżonej uchwały organ nadzoru podniósł, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnia Rady do stanowienia odnośnie do obowiązków czy też uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, związanych z określeniem taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązywaniem taryfy, skutków jej zmiany, czy też miejsca i terminu jej ogłoszenia, gdyż kwestie te wynikają z art. 24 ust. 1, ust. 7 i ust. 9 cytowanej ustawy. Ewentualne zaś postanowienie odnoszące się do skutków zmiany taryfy dla zawartej umowy, o których mowa w § 16 ust. 3 oraz odnoszące się do uprawnienia do odstąpienia od umowy w przypadku zmiany taryfy, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, podlega określeniu w ramach umowy, a nie uchwały rady gminy. Dlatego też brak jest podstaw do utożsamiania określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach ze stanowieniem m.in. w zakresie obowiązywania taryf.

W opinii Wojewody, Rada zamieszczając w § 17 ust. 1 Regulaminu zapis określający termin płatności należności za dostawę wody i odbiór ścieków, dokonała modyfikacji § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886).

W ocenie organu nadzoru, § 17 ust. 3 Regulaminu modyfikuje treść § 18 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r., gdyż Rada nie była władna do regulowania mocą uchwały kwestii dotyczących ustalenia zużycia wody w przypadku braku możliwości odczytu wodomierza, a także do modyfikowania regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu w tym zakresie.

Wojewoda podniósł następnie, że wyłączając w § 17 ust. 5 Regulaminu możliwość zwrotu nadpłaty na wniosek odbiorcy usług, Rada dokonała modyfikacji § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r., czyniąc to bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Przedstawiając treść § 17 ust. 6 Regulaminu oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru wywodził, że brak jest podstaw prawnych do utożsamiania określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach z określaniem skutków uchybienia terminom zapłaty faktur za świadczone usługi, a ustalanie w regulaminie wysokości odsetek w postaci odsetek ustawowych narusza art. 359 § 2 kc. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowana regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Zdaniem Wojewody, zawarta w § 18 ust. 2 Regulaminu regulacja, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć mapę zasadniczą lub sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 682/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 335/06.

Przytoczywszy unormowania zawarte w § 18 ust. 5 zd. 1 i zd. 2 oraz w § 22 ust. 1 zaskarżonego aktu, Wojewoda D. podniósł, że regulacje te oznaczają, iż Rada nałożyła na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej, a następnie przyznała spółce uprawnienie do dokonania czynności sprawdzających zgodność wykonanych prac z wydanymi przez Spółkę warunkami przyłączenia i warunkami technicznymi. Przywołując art. 15 ust. 4 i art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1309/07 (LEX nr 420149), organ nadzoru stwierdził, że wprowadzenie takiego obowiązku i przyznanie takiego uprawnienia nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy.

Przedstawiając uregulowania zawarte w § 18 ust. 3, ust. 6 i ust. 7, w § 35 pkt 3 oraz w § 36 ust. 2 i ust. 6 Regulaminu, Wojewoda stwierdził, że Rada zobowiązała właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości do ponoszenia kosztów wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prac związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci, do ponoszenia kosztów wykonania przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i, w określonych przypadkach, kosztów wykonywania przez przedsiębiorstwo kontroli i analiz. Powołując się na art. 15 ust. 1 i ust. 2 wyżej wymienionej ustawy organ nadzoru wywiódł, że zamieszczając w treści Regulaminu § 18 ust. 3 we fragmencie "Prace te mogą być wykonane przez GSWiK "K." Sp. z o.o. lub przez inną firmę posiadającą stosownie uprawnienia i zezwolenia na zlecenie i koszt Właściciela/Współwłaściciela nieruchomości", § 18 ust. 6 i ust. 7, § 35 pkt 3, § 36 ust. 2 i § 36 ust. 6, Rada dokonała modyfikacji regulacji art. 15 ust. 2 ustawy. Podkreślając, że z mocy ustawy obowiązek ponoszenia kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, wynika nie tyle dla właściciela lub współwłaściciela, co dla osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, Wojewoda zaznaczył, że Rada nie była władna do stanowienia w tym zakresie oraz do dokonywania modyfikacji regulacji ustawowej oraz że działanie odmienne narusza prawo w sposób istotny.

Organ nadzoru podniósł następnie, że w § 22 ust. 5 Rada nałożyła na odbiorcę usług obowiązek zawarcia umowy w przypadku wybudowania przez niego przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego i dokonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru tego przyłącza. Przytaczając treść art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru wywiódł, że Rada – w jego ocenie – nie posiada uprawnienia do nakładania na potencjalnego odbiorcę usług obowiązku zawarcia umowy z konkretnym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Kwestionując unormowania zawarte w § 29 Regulaminu Wojewoda podniósł, że uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zostały określone w art. 7 ustawy, a Rada zamieszczając w uchwale tę regulację dokonała modyfikacji tego przepisu ustawowego. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że w przypadku, gdyby orzekano wyłącznie o nieważności części uchwały, i tak odnośnie do § 29 zachodziłaby konieczność stwierdzenia nieważności całego paragrafu. W regulacji tej wskazano bowiem nazwę przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Przytaczając uregulowania zawarte w § 30 pkt 3 i § 34 pkt 3 oraz w § 33 pkt 4 i § 37 pkt 4, a następnie powołując się na art. 6 ust. 3 pkt 3a oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Wojewoda D. wywodził, że Rada nie jest władna do regulowania kwestii dotyczących udzielania przez przedsiębiorstwo pomocy odbiorcy usług, a także ewentualnej odpłatności za takie usługi.

Uznając za naruszające prawo regulacje zawarte w § 32 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu organ nadzoru zaznaczył, że normowaną w pkt 1 i 2 kwestię ponoszenia kosztów za poszczególne z działań wskazanych przez Radę reguluje art. 15 ust. 3 ustawy. Ponadto obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, został nałożony na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z art. 5 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, odpowiada odbiorca usług. W tym zakresie rozstrzygające są zatem postanowienia umowy. W odniesieniu do normowanego w pkt 3 obowiązku zainstalowania przez odbiorcę określonego wodomierza i poddania go legalizacji, Wojewoda wskazał, że kwestia obowiązku nabycia i instalacji poszczególnych urządzeń pomiarowych została uregulowana w art. 15 ust. 2 ustawy i Rada nie jest władna do zobowiązywania odbiorcy do instalacji określonego rodzaju urządzeń, a obowiązki związane z legalizacją wodomierzy wynikają z § 6 pkt 3 oraz z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. z 2008 r. Nr 3, poz. 13).

Przedstawiając treść § 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Regulaminu oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1aa ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ nadzoru ocenił, że brak jest podstaw prawnych do wskazywania przez Radę, że lokalizacja punktów zlewnych ustalana jest wyłącznie przez Spółkę czy też że Spółka wyznacza punkty zlewne, do których zrzucane są ścieki z szamb, a także że eksploatacja tych punktów należy do obowiązków spółki. W odniesieniu zaś do § 38 ust. 5 Regulaminu, Wojewoda powołując się na art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, wywiódł, że Rada nie była władna do stanowienia w zakresie ewentualnych kar. Podkreślił przy tym, że regulacji umownej podlega kwestia ewentualnej odpowiedzialności odbiorcy za jakość dostarczanych ścieków, a następnie przywołał regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i w art. 8 ust. 1 ustawy.

W opinii Wojewody D., § 39 ust. 7 i § 40 ust. 1 Regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż obowiązek prowadzenia ewidencji przeglądów sieci i obowiązek rejestrowania uszkodzeń na sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie może zostać uznany za wypełniający dyspozycję poszczególnych punktów art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, § 41 ust. 1 Regulaminu narusza określoną w Konstytucji hierarchię źródeł prawa, gdyż jego zapis, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze miałyby zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw nie objętych regulaminem przyjętym przez Radę, w sposób istotny modyfikuje obowiązujący porządek prawny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S.K. uznał ją za zasadną i podał, że przedłożył Radzie Gminy S.K. projekt uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rada Gminy w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2013 r. organ nadzoru podał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2013 r. NR [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy S.K. nr [...] z dnia [...] r., a zatem zaskarżona uchwała pozostaje w obiekcie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy S.K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie regulaminu świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy S.K., zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 z późn. zm.), a ponadto poszczególne jej regulacje również naruszają prawo w sposób istotny.

Przepis art. 19 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W myśl ust. 2 tego artykułu, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Jak trafnie wywodził Wojewoda D., podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy S.K. nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy i nie określiła minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział 2 zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje rozdziału 2 niniejszej uchwały, ani inne jej zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co organ nadzoru prawidłowo wykazał we wniesionej skardze.

Zgodzić się też należy z Wojewodą, że wskazane w skardze unormowania zaskarżonej uchwały również naruszają prawo w sposób istotny.

Jak słusznie zauważył organ nadzoru, w § 2 ust. 1 regulaminu świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych na terenie Gminy S.K., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy S.K. nr [...] z dnia [...] r., bez wyraźnego upoważnienia ustawowego Rada Gminy dokonała modyfikacji przepisów ustawy, gdyż pojęcie odbiorcy zostało unormowane w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. § 2 ust. 1 regulaminu został więc podjęty z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt 3 cytowanej ustawy.

W § 2 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały Rada Gminy S.K. zindywidualizowała przedsiębiorstwo, którego działalność mają regulować przepisy podjętej uchwały, podając, iż jest to Gminny System Wodociągów i Kanalizacji "K." Sp. z o.o. Jak trafnie wywodził organ nadzoru, z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należy wyprowadzić obowiązek rady gminy do uregulowania, mocą aktu prawa miejscowego, wzajemnych praw i obowiązków usługodawców prowadzących działalność w zakresie gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej oraz usługobiorców. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Przedmiotowa uchwała skierowana jest zarówno do podmiotów świadczących na terenie Gminy S.K. usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak i odbiorców tych usług. Adresatem uchwały nie jest zatem żadne konkretne przedsiębiorstwo, ale każde przedsiębiorstwo, które świadczy usługi we wskazanym zakresie. Powyższe twierdzenia pozostają aktualne również w odniesieniu do wszystkich zapisów zaskarżonej uchwały, odnoszących się wprost do nazwy wyżej wymienionego podmiotu, to jest – oprócz § 2 ust. 2 i ust. 3 – również do § 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, § 8 ust. 1 i ust. 4, § 9, § 10 ust. 3, § 12, § 13, § 14 pkt 4, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1 i ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, § 19, § 21, § 22 ust. 1 i ust. 4, § 23, § 25, § 26, § 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 28, § 29, § 30, § 31, § 32 pkt 5, pkt 6 i pkt 8, § 33 pkt 3 i pkt 4, § 34, § 35, § 36 ust. 3 i ust. 4, § 37 pkt 3 i pkt 4, § 38 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 39 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, § 40 i § 41 ust. 2.

W § 2 pkt 6 i pkt 8 kwestionowanego regulaminu Rada Gminy S.K. wprowadziła definicje pojęć: "wodomierz" i "dodatkowy wodomierz". Jak słusznie podniósł Wojewoda D., chociaż wprowadzone definicje normatywne nie są zdefiniowane przez ustawę, to delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważniła rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć. Powyższe uchybienie stanowi też istotne naruszenie § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

W § 5 ust. 2 regulaminu Rada Gminy S.K. dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż pominęła obowiązki zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków. Tak więc § 5 ust. 2 uchwały narusza w sposób istotny art. 5 ust. 1 ustawy.

Regulacje § 7 ust. 1 i 2 omawianego załącznika do uchwały naruszają w sposób istotny art. 19 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ skoro z przepisów ustawowych wynika jednoznaczny obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a przeniesienie tego obowiązku na odbiorcę usług może nastąpić wyłącznie w drodze umownej, Rada Gminy nie jest władna do stanowienia w tym zakresie.

Unormowania zawarte w § 7 oraz § 23 zdanie ostatnie skarżonego regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, bowiem – jak słusznie wskazał organ nadzoru – wprowadzenie w drodze regulaminu zakazów lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów godzi w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a zasady usytuowania budynków normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponadto, co trafnie podkreślił Wojewoda, Rada Gminy nie jest upoważniona do regulowania zagadnień dotyczących ewentualnej dopuszczalności odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz – bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy – nie była władna do zawierania w treści aktu prawa miejscowego regulacji dotyczących zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego.

Zgodzić się też należy z Wojewodą, że § 8 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl bowiem art. 6 ust. 2 ustawy zawarcie przez przedsiębiorcę umowy z odbiorcą możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia przesłanek – przyłączenia nieruchomości do sieci i wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, a w § 8 ust. 1 regulaminu Rada Gminy postanowiła, że Spółka zobowiązana jest zawrzeć umowę z odbiorcą usług, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci.

Określając w § 8 ust. 2 i w § 13 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały katalog podmiotów, które są uprawnione do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, Rada Gminy S.K. istotnie naruszyła prawo. § 8 ust. 2 stanowi bowiem modyfikację art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w art. 6 ust. 5 i ust. 6 ustawy uregulowano kwestię podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. § 13 ust. 1 regulaminu – jak prawidłowo wywodził organ nadzoru – modyfikuje art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W § 13 ust. 2 regulaminu, stanowiąc o obowiązku informacyjnym właściciela lub zarządcy, Rada Gminy wskazała w sposób ogólny na obowiązek informowania o konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów, nie precyzując o jakich kosztach mowa, natomiast w art. 6 ust. 6a cytowanej ustawy wskazano wprost, że powyższy obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów dotyczy regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za rozliczenie dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jak słusznie zauważył Wojewoda, Rada Gminy S.K. nie tylko nie była władna do stanowienia w tym zakresie, ale także nie posiadała uprawnienia do dokonywania modyfikacji postanowień ustawowych i wprowadzania dodatkowych rygorów zawarcia omawianej umowy. Ponadto w § 13 ust. 1 Rada zmodyfikowała przesłanki, na podstawie których przedsiębiorstwo obowiązane jest zawrzeć umowę z konkretną osobą korzystającą z lokalu, a żaden przepis prawa nie przyznaje Radzie takiej kompetencji. Omawiany zapis uchwały zawęził w niedopuszczalny sposób formę złożenia wniosku przez właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Zgodzić się więc trzeba z organem nadzoru, że § 8 ust. 2 i § 13 ust. 1 i ust. 2 zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do § 8 ust. 4 Wojewoda słusznie podkreślił, że Rada Gminy nie jest upoważniona do określania dodatkowych przesłanek odmowy zawarcia przedmiotowej umowy, innych niż wynikające z art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada nie była zatem władna do stanowienia w zakresie przesłanek odmowy zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku. § 8 ust. 4 został więc podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze, że rada gminy nie jest władna do regulowania w treści regulaminu kwestii podlegających określeniu w treści umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą usług, Wojewoda D. prawidłowo zakwestionował unormowania zawarte w § 9 ust. 1 oraz § 30, § 31, § 32, § 33, § 34, § 35, § 36 i § 37 regulaminu. Regulacje te stanowią bowiem określenie praw i obowiązków stron, o których mowa w art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podlegających określeniu w umowie, a nie w treści regulaminu.

W odniesieniu do § 30 – 37 omawianego załącznika do uchwały Wojewoda trafnie podniósł, że Rada Gminy S.K. nałożyła na odbiorcę usług obowiązki przedłożenia dodatkowych dokumentów, niewymaganych przez ustawodawcę w związku z podłączeniem do sieci czy też świadczeniem usług związanych z odbiorem nieczystości ciekłych. Jak słusznie zaznaczył organ nadzoru, warunki techniczne przyłączenia do systemu wodociągowego nie są tożsame z warunkami technicznymi, o których mowa w regulacjach ustawy Prawo budowlane. Brak jest zatem podstaw prawnych do formułowania wymogów, o których mowa w § 31 pkt 3 i § 35 pkt 4 zaskarżonego regulaminu. Organ nadzoru również prawidłowo zauważył, że w § 36 regulaminu dokonano modyfikacji art. 9 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, ilość i jakość świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunki ich świadczenia podlegają określeniu w umowie, a parametry dla ścieków przemysłowych regulowane są w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. Nr 136, poz. 964 z późn. zm.).

Organ nadzoru słusznie wskazał, że § 10 ust. 1 kwestionowanego regulaminu przewiduje nieograniczoną żadnymi warunkami dodatkowymi możliwość rozwiązania umowy przez każdą ze stron – w tym przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W § 10 ust. 3 zaś podano, że spółka może odstąpić od umowy w przypadkach określonych w § 12 umowy. Odstąpienie od umowy powoduje jej rozwiązanie. Przywołując art. 1, art. 5 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 6 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także art. 353¹ kc, Wojewoda zgodnie z przywołanymi regulacjami ustawowymi stwierdził, że przyznanie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, nieograniczonego żadnymi warunkami co do przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie, narusza prawo w sposób istotny.

Biorąc pod uwagę, że w § 14 Rada Gminy S.K. określiła przypadki wygaśnięcia umowy oraz że jednym z elementów umowy, o której mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest określenie okresu obowiązywania umowy, organ nadzoru prawidłowo wywiódł, że kwestie trwałości umowy powinna rozstrzygać sama umowa, a rada gminy nie jest upoważniona do stanowienia w tej materii w ramach regulaminu.

Odnosząc się do zapisów zawartych w § 16 zaskarżonej uchwały Wojewoda trafnie podniósł, że regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie upoważnia Rady Gminy do stanowienia odnośnie do obowiązków czy też uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, związanych z określeniem taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązywaniem taryfy, skutków jej zmiany, czy też miejsca i terminu jej ogłoszenia, gdyż kwestie te wynikają z art. 24 ust. 1, ust. 7 i ust. 9 cytowanej ustawy. Ewentualne zaś unormowania odnoszące się do skutków zmiany taryfy dla zawartej umowy, o których mowa w § 16 ust. 3 oraz odnoszące się do uprawnienia do odstąpienia od umowy w przypadku zmiany taryfy, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podlega określeniu w ramach umowy, a nie uchwały rady gminy. Dlatego też – co słusznie podkreślił organ nadzoru – brak jest podstaw do utożsamiania określenia sposobu rozliczeń na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach ze stanowieniem m.in. w zakresie obowiązywania taryf.

Zamieszczając w § 17 ust. 1 regulaminu zapis określający termin płatności należności za dostawę wody i odbiór ścieków, Rada Gminy S.K. dokonała modyfikacji § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), co stanowi istotne naruszenie prawa. Stanowisko organu nadzoru jest więc uzasadnione również w tej kwestii.

§ 17 ust. 3 omawianego regulaminu modyfikuje treść § 18 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r., gdyż Rada Gminy nie była władna do regulowania mocą uchwały kwestii dotyczących ustalenia zużycia wody w przypadku braku możliwości odczytu wodomierza, a także do modyfikowania regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu w tym zakresie.

Zgodzić się też należy z Wojewodą, że wyłączając w § 17 ust. 5 regulaminu możliwość zwrotu nadpłaty na wniosek odbiorcy usług, Rada Gminy S.K. dokonała modyfikacji § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r., czyniąc to bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, a więc także naruszając w sposób istotny obowiązujące prawo.

Mając na uwadze treść § 17 ust. 6 zaskarżonego załącznika do uchwały oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że brak jest podstaw prawnych do utożsamiania określenia sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach z określaniem skutków uchybienia terminom zapłaty faktur za świadczone usługi, a ustalanie w regulaminie wysokości odsetek w postaci odsetek ustawowych narusza art. 359 § 2 kc. Kwestionowana regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Zawarta w § 18 ust. 2 regulaminu regulacja, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć mapę zasadniczą lub sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co wynika z treści tego unormowania.

Takie regulacje naruszają zatem prawo w sposób istotny.

Wojewoda D. słusznie też zarzucił, że unormowania zawarte w § 18 ust. 5 zd. 1 i zd. 2 oraz w § 22 ust. 1 zaskarżonego aktu oznaczają, iż Rada Gminy S.K. nałożyła na osoby ubiegające się o przyłączenie nieruchomości obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej, a następnie przyznała spółce uprawnienie do dokonania czynności sprawdzających zgodność wykonanych prac z wydanymi przez spółkę warunkami przyłączenia i warunkami technicznymi. Mając na uwadze treść art. 15 ust. 4 i art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że wprowadzenie takiego obowiązku i przyznanie wyżej wskazanego uprawnienia nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów ustawy.

W § 18 ust. 3, ust. 6 i ust. 7, w § 35 pkt 3 oraz w § 36 ust. 2 i ust. 6 zaskarżonego załącznika do uchwały, Rada Gminy S.K. zobowiązała właścicieli i współwłaścicieli nieruchomości do ponoszenia kosztów wykonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prac związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci, do ponoszenia kosztów wykonania przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej i, w określonych przypadkach, kosztów wykonywania przez przedsiębiorstwo kontroli i analiz. Biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że zamieszczając w § 18 ust. 3, ust. 6 i ust. 7, § 35 pkt 3, § 36 ust. 2 i § 36 ust. 6 kwestionowane przez Wojewodę unormowania Rada Gminy S.K. dokonała modyfikacji regulacji art. 15 ust. 2 ustawy. Skoro zatem Rada Gminy nie była władna do stanowienia w tym zakresie oraz do dokonywania modyfikacji regulacji ustawowej, to naruszyła w ten sposób prawo w sposób istotny.

Nakładając w § 22 ust. 5 regulaminu na odbiorcę usług obowiązek zawarcia umowy w przypadku wybudowania przez niego przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego i dokonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru tego przyłącza, Rada Gminy S.K. istotnie naruszyła art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem nie posiadała uprawnienia do nakładania na potencjalnego odbiorcę usług obowiązku zawarcia umowy z konkretnym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Kwestionując unormowania zawarte w § 29 Regulaminu Wojewoda prawidłowo wskazał, że uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zostały określone w art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a Rada Gminy S.K. zamieszczając w uchwale tę regulację dokonała modyfikacji wyżej wymienionego przepisu ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, jak trafnie zauważył organ nadzoru, w przypadku, gdyby orzekano wyłącznie o nieważności części uchwały, i tak odnośnie do § 29 zachodziłaby konieczność stwierdzenia nieważności całego paragrafu. W regulacji tej wskazano bowiem nazwę przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podobna uwaga dotyczy szeregu innych, wyżej już wymienianych przepisów kwestionowanego załącznika do uchwały, to jest § 2 ust. 2 i ust. 3, § 3, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 6, § 8 ust. 1 i ust. 4, § 9, § 10 ust. 3, § 12, § 13, § 14 pkt 4, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1 i ust. 6, § 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, § 19, § 21, § 22 ust. 1 i ust. 4, § 23, § 25, § 26, § 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, § 28, § 30, § 31, § 32 pkt 5, pkt 6 i pkt 8, § 33 pkt 3 i pkt 4, § 34, § 35, § 36 ust. 3 i ust. 4, § 37 pkt 3 i pkt 4, § 38 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, § 39 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, § 40 i § 41 ust. 2.

Biorąc pod uwagę treść art. 6 ust. 3 pkt 3a oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uznać należy, że uregulowania zawarte w § 30 pkt 3 i § 34 pkt 3 oraz w § 33 pkt 4 i § 37 pkt 4 regulaminu naruszają w sposób istotny prawo, bowiem Rada Gminy nie jest upoważniona do regulowania kwestii dotyczących udzielania przez przedsiębiorstwo pomocy odbiorcy usług, a także ewentualnej odpłatności za takie usługi.

Uznając za naruszające prawo w sposób istotny regulacje zawarte w § 32 pkt 1, 2 i 3 regulaminu organ nadzoru słusznie zaznaczył, że normowaną w pkt 1 i 2 kwestię ponoszenia kosztów za poszczególne z działań wskazanych przez Radę Gminy reguluje art. 15 ust. 3 ustawy. Ponadto obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, został nałożony na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy wynika natomiast, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, odpowiada odbiorca usług. W tym zakresie rozstrzygające są zatem postanowienia umowy. W odniesieniu do normowanego w pkt 3 obowiązku zainstalowania przez odbiorcę określonego wodomierza i poddania go legalizacji, zgodzić się trzeba z Wojewodą, że kwestia obowiązku nabycia i instalacji poszczególnych urządzeń pomiarowych została uregulowana w art. 15 ust. 2 ustawy i rada gminy nie jest władna do zobowiązywania odbiorcy do instalacji określonego rodzaju urządzeń, a obowiązki związane z legalizacją wodomierzy wynikają z § 6 pkt 3 oraz z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. z 2008 r. Nr 3, poz. 13).

W odniesieniu do § 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że – jak trafnie wywodził organ nadzoru – brak jest podstaw prawnych do wskazywania przez radę gminy, że lokalizacja punktów zlewnych ustalana jest wyłącznie przez spółkę czy też że spółka wyznacza punkty zlewne, do których zrzucane są ścieki z szamb, a także że eksploatacja tych punktów należy do obowiązków spółki. Wynika to w szczególności z treści art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 1aa ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odniesieniu zaś do § 38 ust. 5 regulaminu podzielić należy stanowisko Wojewody, powołującego się na art. 6 ust. 3 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy, że rada gminy nie była władna do stanowienia w zakresie ewentualnych kar.

§ 39 ust. 7 i § 40 ust. 1 regulaminu zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ obowiązek prowadzenia ewidencji przeglądów sieci i obowiązek rejestrowania uszkodzeń na sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie może zostać uznany za wypełniający dyspozycję poszczególnych punktów art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy.

§ 41 ust. 1 zaskarżonego aktu narusza określoną w Konstytucji hierarchię źródeł prawa, gdyż jego zapis, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze miałyby zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw nie objętych regulaminem przyjętym przez Radę Gminy, w sposób istotny modyfikuje obowiązujący porządek prawny.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie przez Wojewodę D. skarga jest w pełni uzasadniona, a zatem podlegała w całości uwzględnieniu.

Zauważyć przy tym wypada, że również Gmina S.K. uznała powyższą skargę za uzasadnioną, dając temu wyraz w treści odpowiedzi na skargę.

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.