Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 453/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Uzasadnienie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 102/13 w sprawie ze skargi K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną K.; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 102/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę K. z siedzibą w [...] (dalej zwanej "K.") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej zwanego "Prezesem UKE"), zobowiązując organ administracji do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku T. S.A. z siedzibą w [...] (dalej zwanej "T. S.A.") w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty SOR w zakresie usług Premium i usług informacyjno-zleceniowych - w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto Sąd stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), a także zasądził od Prezesa UKE na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem T. S.A. z dnia [...] lutego 2012 r. (data wpływu do organu) o zmianę oferty SOR, czyli "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. (nr [...] ), a następnie zmienionej decyzjami tegoż organu z dnia [...] kwietnia i [...] października 2011 r. Streścił również stanowisko K. zaprezentowane w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak i stanowisko Prezesa UKE zawarte w odpowiedzi na tę skargę.

Wskazał, że zdaniem skarżącej przedmiotowa sprawa - rozstrzygana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - powinna zostać zakończona nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli jest szczególnie skomplikowana - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. K. podkreśliła, że w toku postępowania organ kilkukrotnie wydawał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, w tym dwukrotnie czynił to mimo braku jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej, Prezes UKE przeprowadzał czynności procesowe w sposób opieszały, a wielokrotne przekraczanie terminów oznacza, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei prezentując stanowisko Prezesa UKE, Sąd wskazał, że zdaniem organu administracji przy prowadzeniu przedmiotowego postępowania konieczne jest uwzględnianie specyfiki i szczególnych uwarunkowań wynikających z obowiązku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego (art. 15 pkt 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego) oraz postępowania konsolidacyjnego (art. 18 Prawa telekomunikacyjnego). Pierwsze z nich nie może toczyć się krócej niż 30 dni i już na tym etapie musi być sporządzony projekt decyzji, zaś każda istotna zmiana tego projektu może powodować konieczność ponownego poddania zmienionego projektu postępowaniu konsultacyjnemu. Natomiast postępowanie konsolidacyjne może toczyć się dopiero po zakończeniu postępowania konsultacyjnego i wiąże się ono z przygotowaniem szeregu dokumentów, w tym notyfikacji i wersji skróconej dokumentów w języku angielskim zgodnie z wymogami Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 301 z dnia 12 listopada 2008 r., s. 23). Prezes UKE podkreślił, że sprawy o zatwierdzenie oferty ramowej lub jej zmiany mają charakter niezwykle skomplikowany. Ponadto w sprawie uczestniczą - oprócz T. S.A. - również trzy izby gospodarcze, a T. S.A. zastrzegła część dokumentów jako tajemnicę przedsiębiorstwa, więc organ musi podejmować dodatkowe czynności uniemożliwiające ujawnienie tej tajemnicy uczestnikom postępowania występującym na prawach strony. Nadto T. S.A. wielokrotnie modyfikowała wniosek i zmieniała stanowisko zajmowane w sprawie, a strony wielokrotnie składały pisma przedstawiające swoje stanowiska, co powodowało konieczność przygotowania kilku zmian projektów decyzji. Prezes UKE wskazał w odpowiedzi na skargę również terminy, których - stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") - nie można wliczać do terminu załatwienia niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez Prezesa UKE w sposób przewlekły.

Przytaczając treść art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd stwierdził, że skoro przepis szczególny nie określa innego terminu załatwienia sprawy, to w niniejszej sprawie miały zastosowanie terminy wskazane w art. 35 k.p.a., czyli termin miesięczny w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego lub termin dwumiesięczny w sprawie szczególnie skomplikowanej. Z kolei z art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Prezes UKE aż 6 razy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, przy czym żadnego z wyznaczonych terminów nie dochował, jak również po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie wydał decyzji zatwierdzającej zmiany w ofercie SOR. Ponadto organ dwukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy mimo braku jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do jej rozstrzygnięcia. Za słuszne uznał Sąd stanowisko skarżącej, że w chwili wszczęcia postępowania konsultacyjnego (tzn. [...] czerwca 2012 r.) Prezes UKE dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym wydanie decyzji, skoro przedstawił do konsultacji projekt rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził również, że od dnia wszczęcia postępowania (tzn. od [...] lutego 2012 r., czyli daty doręczenia żądania organowi administracji publicznej - art. 61 § 3 k.p.a.) do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 12 miesięcy, natomiast do dnia wydana wyroku - 19 miesięcy. Zauważył przy tym, że nawet nie wliczając do terminów załatwienia sprawy okresów wymienionych przez organ w odpowiedzi na skargę, to i tak nie sposób przyjąć, że Prezes UKE zachował terminy określone w art. 35 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności takie, jak: występowanie w niniejszej sprawie trzech izb gospodarczych, wydanie postanowień o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego, dołączenie przez organ obszernego materiału dowodowego - nie mogą być uznane jako utrudniające postępowanie Prezesa UKE. Zakres działania tego organu regulacyjnego obejmuje bowiem m.in. branżę telekomunikacyjną. Sąd uznał ponadto, że niezasadne jest powoływanie się przez Prezesa UKE na utrudnienie w postaci konieczności dołączenia obszernego materiału dowodowego, skoro materiały w postaci decyzji zatwierdzającej ofertę SOR i decyzji ją zmieniających były znane zarówno organowi (który te decyzje wydał), jak i wnioskodawcy, czy izbom gospodarczym, a zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby materiały te zostały przez organ załączone w miesiącu, w którym wpłynął wniosek T. S.A. (luty 2012 r.), a nie dopiero po trzech miesiącach. Zdaniem Sądu, nie sposób również przyjąć, że Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsolidacyjne niezwłocznie po zakończeniu postępowania konsultacyjnego i rozpatrzeniu stanowisk uczestników tego postępowania (art. 18 Prawa telekomunikacyjnego), skoro postępowanie konsultacyjne zostało zakończone w lipcu 2012 r., a postępowanie konsolidacyjne rozpoczęło się w lutym 2013 r.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE. Uwzględniając argumentację organu administracji dotyczącą skomplikowanego charakteru sprawy, WSA ocenił jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy.

II

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyli: Prezes UKE oraz K.

Prezes UKE w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok WSA w całości. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku oraz poprzez niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, w szczególności bez dostatecznego przytoczenia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania konsolidacyjnego, niedostateczne przedstawienie stanowisk pozostałych stron, wadliwe przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niedostateczne jej wyjaśnienie, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,

b) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3, 4, 5 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku T. S.A. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty SOR, zgodnie z załączonym do wniosku projektem zmiany oferty ramowej, zmodyfikowanym następnie pismem T. S.A. z dnia [...] marca 2012 r. i:

- uznanie, że termin załatwienia sprawy upłynął bez wskazania konkretnej daty, kiedy w istocie termin ten upływał,

- uznanie, że Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy,

- pominięcie okoliczności, że pismem z dnia [...] marca 2012 r. T. S.A. zmodyfikowała wniosek, co oznacza, iż opóźnienie tym spowodowane wynikało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co oznacza, iż nie może być wliczone do terminu załatwienia sprawy,

- pominięcie okoliczności, że w okresie pomiędzy 29 lipca 2013 r. do dnia 14 sierpnia 2013 r. Prezes UKE oczekiwał na przedstawienie przez T. S.A. uzasadnienia kosztowego co oznacza, iż opóźnienie tym spowodowane wynikało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu lub terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, co oznacza, że nie mogą być wliczone do terminu załatwienia sprawy,

- pominięcie okoliczności, że skarżąca swoim działaniem spowodowała konieczność podjęcia innych czynności skutkujących opóźnieniem rozpoznania sprawy z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, co oznacza, że terminy powyższe nie mogą być wliczone do terminu załatwienia sprawy,

- pominięcie okoliczności braku upływu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności tj. postępowania konsolidacyjnego i zajęcia stanowiska przez BEREC i Komisję Europejską i organy regulacyjne innych państw członkowskich,

- pominięcia okoliczności, że postępowanie może zakończyć się dopiero po uwzględnieniu w możliwie najszerszym zakresie przedstawionych, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania projektu rozstrzygnięcia, opinii Komisji Europejskiej, BEREC lub organu regulacyjnego innego państwa,

- pominięcie okoliczności, że strony składały w niniejszej sprawie pisma zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa lub wnosząc o ograniczenie pozostałym stronom prawa wglądu do materiału, a organ zmuszony był do zachowana tejże tajemnicy;

c) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 35 § 1, 4 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1, 2 i 2a Prawa telekomunikacyjnego, art. 19a ust. 1, 2, 5, 6 Prawa telekomunikacyjnego poprzez zobowiązanie Prezesa UKE do wydania rozstrzygnięcia sprawy z wniosku T. S.A. w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu organowi akt sprawy, gdy prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego i innych czynności, w tym dowodowych trwających co najmniej 5 miesięcy, oraz może nastąpić jedynie po uzyskaniu ostatecznego stanowiska Komisji Europejskiej i ew. BEREC, co do przedstawionych tym organom projektów rozstrzygnięcia,

d) art. 133 § 1 i 3 p.p.s.a., art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiących akta sprawy dokumentów złożonych przez organ przy piśmie z dnia [...] września 2013 r.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 19 ust. 1, 2, 2a, art. 19a ust. 1 do 7 Prawa telekomunikacyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie powyższych przepisów przy orzekaniu, w szczególności pominięciu faktu, że Prezes UKE obowiązany jest także przeprowadzić postępowanie konsultacyjne i konsolidacyjne odnośnie drugiego projektu decyzji częściowej, tj. projektu zmiany SOR w zakresie usług informacyjno-zleceniowych oraz faktu, że Prezes UKE wobec zmiany stawek zawartych w projekcie decyzji częściowej zobowiązany jest ponownie przeprowadzić postępowanie konsultacyjne,

b) art. 43 ust. 2 i 3 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania jest data wpływu wniosku o zatwierdzenie oferty SOR tj. [...] lutego 2012 r., gdy w istocie datą wszczęcia postępowania było złożenia pisma modyfikującego wniosek z dnia [...] marca 2012 r.,

c) art. 40 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tego przepisu przy orzekaniu, a w konsekwencji uznaniu, że okresu pomiędzy dniem 29 lipca 2013 r. i dniem 14 sierpnia 2013 r. kiedy to Prezes UKE wezwał T. S.A. do przedstawienia nowego uzasadnienia kosztowego nie pomija się przy obliczaniu terminu załatwienia sprawy, a także pominięcie nowego uzasadnienia kosztowego rodziło obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania konsultacyjnego, a następnie konsolidacyjnego odnośnie wniosku T. S.A. w przedmiocie usług Premium Rate.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu administracji K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżyła natomiast wyrok Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 2. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i rozpoznanie skargi K. i wobec powyższego zmianę pkt 2 wyroku w następujący sposób: "2. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa", ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa [jednocześnie, z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż powyższy przepis jest przepisem prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż wpływ owego naruszenia na wynik postępowania jest oczywisty, bowiem w efekcie owego naruszenia nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa przy przewlekłym prowadzeniu postępowania].

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutu sformułowanego w petitum złożonego środka odwoławczego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadna okazała się wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna Prezesa UKE, a w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, pomimo iż nie dotyczy bezpośrednio postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jeżeli uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jak np. ostatnio wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 810/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/): "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli". W dalszej natomiast części uzasadnienia NSA zwrócił uwagę, że "Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie".

W zaskarżonym wyroku WSA na str. 17-18 uzasadnienia dość wyczerpująco wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyznaczając wspomniany wyżej wzorzec kontroli legalności. Jednakże w dalszej części uzasadnienia, przy tak wyznaczonych przez Sąd ramach materilanoprawnych rozpoznania sprawy, trudno doszukać się dlaczego jego zdaniem organ przewlekle prowadził postępowanie. Ponadto momentami nie bardzo można zrozumieć tok rozumowania Sądu. Np. na str. 18 uzasadnienia Sąd stwierdza, że: "W niniejszej sprawie Prezes UKE aż 6 razy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy do dnia: 2 czerwca 2012 r., I sierpnia 2012 r., 30 września 2012 r., 29 listopada 2012 r., 28 stycznia 2013 r, 29 marca 2013 r. Podkreślić należy, że organ nie dochował żadnego z wyznaczonych terminów..." Użycie stwierdzenia "podkreślić należy" wskazuje, że mamy do czynienia z czymś szczególnym, jakimś ewenementem. A przecież gdyby którykolwiek z tych terminów został dotrzymany to sprawa niniejsza nie miałaby racji bytu. Inaczej mówiąc, WSA wskazał, że podkreślić należy, iż istnieją przesłanki do prowadzenia sprawy niniejszej, tak jakby możliwe było jej prowadzenie, gdyby przesłanki te nie zachodziły.

Przechodząc do kwestii związanych z przewlekłością postępowania, to należy wskazać, iż nie wiadomo dlaczego Sąd przyjął, że skoro organ jest organem administracji publicznej, którego zakres działania obejmuje branżę telekomunikacyjną to nie może powoływać jako przyczynę opóźnień w prowadzonym postępowaniu, "między innymi występowanie w sprawie 3 izb gospodarczych, czy konieczność wydawania postanowień w sprawie" (str. 19 uzasadnienia). Przecież jest oczywiste, że im więcej jest uczestników postępowania i im więcej trzeba wydawać postanowień, to tym bardziej musi się przedłużać postępowanie.

Odnosząc się do możliwości dołączenia do akt sprawy niniejszej wcześniej wydanych decyzji już w lutym, a nie dopiero w maju 2012 r. (str. 20 uzasadnienia), Sąd nie wyjaśnił, czy w jego ocenie była to czynność zupełnie zbędna, bądź też, czy możliwe było wydanie w tym czasie stosownej decyzji, a czynność ta spowodowała opóźnienie.

Podobnie Sąd nie wyjaśnił, czy jego zdaniem organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie w okresie pomiędzy lipcem 2012 r., a lutym 2013 r., czy też jakieś działania podejmował, ale były one zbędne lub pozorne. Stwierdzając na str. 20 uzasadnienia wyroku: "Nadto nie sposób uznać, że stosownie do art. 18 P.t. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsolidacyjne niezwłocznie po zakończeniu postępowania konsultacyjnego i rozpatrzeniu stanowisk uczestników tego postępowania. Postępowanie konsultacyjne zostało zakończone w lipcu 2012 r. a konsolidacyjne rozpoczęło się w lutym 2013 r." Sąd jedynie zestawił ze sobą daty i pojęcie "niezwłocznie", lecz nie wypowiedział się na czym polegać miała bezczynność organu lub dlaczego dopuścił się przewlekłości.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu miało uzasadnić przyjęcie przez niego przewlekłości postępowania, jednakże tak sporządzone uzasadnienie wyroku nie pozwala na zbadanie przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Tym samym jego merytoryczne skontrolowanie staje się niemożliwe, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zbadać i wyjaśnić w uzasadnieniu wyroku, której z możliwych postaci przewlekłości postępowania odpowiadają zachowania organu oraz czy i kiedy możliwe było wydanie decyzji, a nie doszło do tego z przyczyn leżących po stronie organu. Ponadto, skoro już – str. 20 uzasadnienia – "Sąd wziął pod uwagę argumentację dotyczącą skomplikowanego charakteru sprawy (czego nie kwestionuje również skarżąca) co miało wpływ na ocenę, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa", to przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien określić w jakim zakresie i dlaczego stopień skomplikowania sprawy nie wpływa na czas jej trwania (przewlekłość), a jedynie na brak rażącego charakteru naruszenia prawa.

Z powyższych względów zaskarżony wyrok należało uchylić, natomiast ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej organu przy braku możliwości przeprowadzenia merytorycznej kontroli orzeczenia, byłoby co najmniej przedwczesne, o ile nie bezprzedmiotowe.

W tym stanie rzeczy, to jest wobec braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy, nie mogła też być uwzględniona skarga kasacyjna K., która co do zasady zakładała prawidłowość orzeczenia WSA, a zmierzała jedynie do zaostrzenia rozstrzygnięcia na niekorzyść organu. Bez względu jednak na to, należy zwrócić uwagę, że ta skarga kasacyjna, podobnie jak i wyrok, zasadza się głównie na zestawieniu istotnych dla prowadzonego postępowania dat, bez dalszego wskazania z jakim rodzajem zachowania organu mamy do czynienia, a które powoduje zasadność zarzutu przewlekłości. Tak więc nie można przyjąć, aby w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. został należycie uzasadniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, a mianowicie, uwzględniając skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1), na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną K. (pkt 2) oraz, uznając że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a przypadek szczególny, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3).