Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1046/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, ar. 7 ust. 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 2 pkt 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 6 ust. 1, art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1091/13 w sprawie ze skargi L.M. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.M. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1091/13, oddalił skargę L/.M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżący we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2012 do działek rolnych zadeklarował powierzchnię 70,06 ha, oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do działek rolnych zadeklarował powierzchnię 68,36 ha. W wyniku kontroli na miejscu ustalono, że działka rolna "F/F1" jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (kod DR29), a granice uprawy na działkach "D/D1" "E/E1", "K/K1" wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej (kod DR50). W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że jednolita płatności obszarowa (JPO) dotyczy w sumie 72,23 ha, zaś uzupełniająca płatność obszarowa do grupy upraw podstawowych (UPO) 70,46 ha. Ustalenia te zostały zawarte w raporcie kontroli.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w ramach kontroli administracyjnej prowadzonej w myśl art. 28 ust. 1 lit c Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przeprowadził weryfikację działek rolnych zadeklarowanych we wniosku w oparciu o wyniki wskazanych wyżej czynności kontrolnych. Weryfikacja została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, co w konsekwencji doprowadziło do następujących ustaleń:

- na działce rolnej "D/D1" (położonej na działce ewidencyjnej 41) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 0,34 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,32 ha;

- na działce rolnej "E/E1" (położonej na działce ewidencyjnej 78/1) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 1,73 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 1,72 ha;

- na działce rolnej "K/K1" (położonej na działce ewidencyjnej 76) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 0,90 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,77 ha;

- na działce rolnej "F/F1" (położonej na działce ewidencyjnej 9/8) powierzchnia zdeklarowana wyniosła 1,09 ha, a powierzchnia stwierdzona w granicach działki ewidencyjnej 0,97 ha;

Zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (JPO), jak i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,28 ha.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał skarżącemu w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r. płatności w łącznej wysokości 61 004,14 zł w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 51 083,15 zł, uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości 9 920,99 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 498,35 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnię w stosunku, do której naliczono stronie płatności ustalono w oparciu o wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy w dniu 11 grudnia 2012 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak również system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej, która odbywa się w oparciu o bazę referencyjną LPIS, której podstawę prawną stanowi art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne pozwalające wykryć nieprawidłowości przeprowadzane są zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. a, b, c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W rozpoznawanej sprawie kontrola administracyjna została przeprowadzona z uwzględnieniem kontroli na miejscu.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że poddane kontroli terenowej powierzchnie działek "D/D1", "E/E1", "K/K1", "F/F1" należało zredukować do obszaru mieszącego się w granicach działek ewidencyjnych, gdyż przyznanie płatności do działki rolnej położonej w obrębie niedeklarowanej, przez producenta rolnego działki ewidencyjnej, byłoby naruszeniem art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art.17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Wskazał również, że skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2012 r., a zatem nie zakwestionował przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego powyższą decyzję w części tj. w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję organu pierwszej instancji co do kwoty zmniejszenia dopłaty w wysokości 4 762,63 zł.

Strona podniosła, że przy ustalaniu powierzchni działek organ błędnie posługuje się obszarem widniejącym w systemie LPIS bez uwzględnienia innych okoliczności sprawy. Bowiem zasadniczym celem, jakiemu służy udzielanie wsparcia jest przyznawanie dopłat do powierzchni, które są w sposób rzeczywisty użytkowane rolniczo. W niniejszej sprawie jest to powierzchnia o 0,28 ha większa niż określona przez organy. Zwrócił uwagę, że wyniki kontroli na miejscu nie zostały uwzględnione w dalszym postępowaniu, gdyż organ wydał decyzję wyłącznie w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej. Dalej stwierdził, że powierzchnia, która została określona w oparciu o system informacji geograficznej wskazany w art. 17 rozporządzenia Rady nr 72/2009, jest niezgodna z obszarem rzeczywiście użytkowanym rolniczo, w związku z tym decyzje organów obu instancji są w tym zakresie nieprawidłowe. Nie można uznać, iż istnieje automatyzm pomiędzy stosowaniem systemu identyfikacji działek rolnych, a obszarem, który zostaje zatwierdzony w ramach kontroli administracyjnej. Strona zarzuciła ponadto naruszenie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 polegające na jego niezastosowaniu wskazując, iż dla określenia powierzchni działek decydująca jest powierzchnia działek rolnych, na których prowadzona jest w danym roku działalność rolnicza. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że powierzchnie tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że główny zarzut skargi opiera się na założeniu, że powierzchnia działek ustalona w oparciu o system informacji geograficznej nie może stanowić jedynej powierzchni uznawanej za kwalifikującą się do płatności, szczególnie gdy w sprawie została przeprowadzona kontrola na miejscu, której wyniki nie są zbieżne.

Zakreślając ramy prawne sprawy, Sąd stwierdził, że z postanowień art. 7 ust 1 i art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, iż maksymalny kwalifikowany obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, który jak wynika z treści art. 9a ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności zawiera:

1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009;

2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Natomiast z ust. 2 ww. przepisu wynika, że do prowadzenia systemu wykorzystuje się w szczególności:

1) ortofotomapy cyfrowe sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

3) dane z wniosków o przyznanie płatności’

4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z póżn.zm.)

W świetle przytoczonej wyżej regulacji oraz mając na uwadze treść art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, Sąd stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż maksymalny kwalifikowany obszar do płatności należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych. System, o którym mowa w art. 17 ww. rozporządzenia, jak wynika z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych (a więc zarejestrowanych w systemie GIS), co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki. Na potrzeby systemu płatności odnośnie każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych.

Z podanych wyżej powodów Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, zgodnie z którym powierzchnia określona dla danej działki w bazie LPIS nie jest maksymalnym obszarem kwalifikowanym do płatności.

Nadto Sąd podkreślił, że skoro każda ze spornych działek była zarejestrowana w systemie LPIS (co potwierdzają zamieszczone w aktach administracyjnych ortofotomapy) to oznacza, że maksymalny kwalifikowany obszar w stosunku do którego można przyznać płatność, winien być ustalony w oparciu o dane wynikające z tego systemu, co czyni zarzuty naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 za nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego deprecjonowania przez organy wyników kontroli na miejscu i oparcia się ostatecznie na kontroli administracyjnej, Sąd wskazał, że ARMiR realizuje dwie podstawowe kontrole tj. administracyjną i na miejscu. Kontroli administracyjnej jest poddawany każdy wniosek o przyznanie płatności, natomiast kontrola w terenie uzupełnia kontrolę administracyjną. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają, bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek.

Jak wynika z akt sprawy w trakcie kontroli zastosowano m.in. kod nieprawidłowości DR 50, co oznacza, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Ten kod zastosowano m.in. w stosunku do działki rolnej "D/D1", "E/E1", "K/K1". Z kolei w odniesieniu do działki "F/F1" zastosowano kod DR 29 oznaczający, że działka rolna położona jest na niezadeklarowanej działce referencyjnej.

Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej, obligowało organ do ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do płatności. Zasadnie zatem – zdaniem Sądu - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek o którym w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. WSA podkreślił, że skarżący nie kwestionował stwierdzonych nieprawidłowości, które znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych kodach, gdyż nie złożył żadnych zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych. Zastosowanie w odniesieniu do działek kodów nieprawidłowości: DR 50 i DR 29 skutkowało zredukowaniem powierzchni uprawnionej do obszaru działek ewidencyjnych, na których działki te zostały zadeklarowane. Ta redukcja została przeprowadzona w oparciu o system LPIS, bazujący na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej (GIS), którego elementem jest ortofotomapa, stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej.

Sąd również zauważył, że nie ma podstaw, by kwestionować dokładność pomiarów poczynionych na podstawie ortofotomapy cyfrowej, która gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25m do 0,5m, co zapewnia dokładność pomiaru.

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że ortofotomapy nie zawierają daty ich wykonania, jednak zarówno z nich jak i z raportu kontroli na miejscu wynikają określone stosownymi kodami nieprawidłowości. Skarżący kwestionując wydruk z systemu LPIS, nie przedstawił żadnego dowodu, który zaprzeczyłby ustaleniom przyjętym na podstawie tego narzędzia pomiaru.

Również zarzut niewskazania jaką mapą się posłużono, nie może odnieść skutku, skoro na zgromadzonych w aktach ortofotomapach można na pierwszy rzut oka zlokalizować działki po ich numerach ewidencyjnych. Jest to również wydruk z oficjalnego systemu identyfikacji LPIS (potwierdzenie w nagłówku dokumentu) w związku, z czym nie ma podstaw by kwestionować ich wartości.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie przez organy, że zadeklarowana powierzchnia przekracza maksymalny kwalifikowalny obszar na danej działce ewidencyjnej, uprawniało do redukcji powierzchni działek do tzw. powierzchni referencyjnych, które w niniejszej sprawie zbiegły się z powierzchnią ewidencyjną. Stąd przyznanie płatności do powierzchni niezadeklarowanych stanowiłoby naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dlatego też nie można podzielić poglądu skarżącego, że decydująca dla celów płatności jest powierzchnia działek, na których prowadzona jest w danym roku działalność rolnicza.

Sąd dodał, że skarżący, pomimo wyrażonych po kontroli na miejscu zastrzeżeń, i wynikających z nich konsekwencji (możliwość redukcji powierzchni działki rolnej) nie był zainteresowany złożeniem wyjaśnień. Za takie nie można, bowiem uznać tych zawartych w piśmie z 18 lipca 2012 r., w którym skarżący jedynie podtrzymał deklarowaną wcześniej powierzchnię na działkach ewidencyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły także przepisów postępowania: art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono dokładnie, z jakich powodów dokonano pomniejszenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, podkreślając jednocześnie decydujące znaczenie danych zawartych w systemie LPIS.

L.M. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. L 2009 r., Nr 316, str. 65), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. L 2009 r., Nr 30, str. 16), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że za prawidłowe uznano wykluczenie z płatności obszaru upraw na działkach rolnych D/Dl, E/El, K/Kl oraz F/Fl wykraczających poza granice działki referencyjnej wynikające z systemu LPIS, podczas gdy za zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw powinien być uznany dla tych działek rolnych faktycznie użytkowany rolniczo obszar zgodny z powierzchnią zadeklarowaną dla tych działek rolnych we wniosku beneficjenta;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. 2012, poz. 1164), przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, ponieważ faktyczny obszar zadeklarowanej uprawy na działkach rolnych D/Dl, E/El, K/Kl oraz F/Fl, potwierdzony ustaleniami raportu z kontroli na miejscu (większy o 0,28 ha od łącznej powierzchni działek referencyjnych wynikającej z systemu LPIS) oraz zmniejszyły powierzchnię kwalifikowalną do powierzchni mieszczącej się w granicach odniesienia działek referencyjnych według danych z systemu LPIS, podczas gdy jako kwalifikowalną powierzchnię tych działek rolnych uznać należało faktycznie wykorzystywaną rolniczo powierzchnię stwierdzoną w drodze kontroli na miejscu (inspekcji terenowej).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokonał oceny zarzutu objętego podstawą wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej powołując się na definicję działki rolnej zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 6 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia, jak również przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009, stwierdził, że powierzchnia mieszcząca się w granicach odniesienia działki rolnej nie ma znaczenia rozstrzygającego (wiążącego) dla ustalenia powierzchni stwierdzonej, do której powinna być przyznana wnioskowana płatność. Jego zdaniem, nie dlatego powierzchnia jest klasyfikowana, że jest ujęta w ramach obszaru odniesienia w ramach działki rolnej, lecz dlatego, że jest działką rolną w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wykładnia zawężająca powierzchnię kwalifikowaną (uprawnioną do płatności) do powierzchni działki referencyjnej uwidocznionej w systemie LPIS jest nieuprawniona, a to ze względu na argument płynący z wykładni systemowej i ze względu na art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z przepisu tego nie wynika, że nie można przyznać płatności do powierzchni większej niż określona w systemie identyfikacji działek, natomiast wynika, że przyznając płatność należy ustalić rzeczywistą powierzchnię kwalifikowaną do pomocy, również jeżeli jest ona inna niż wynikająca z systemu identyfikacji działek. Nie może stanowić naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 bądź art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 przyznanie płatności do powierzchni działki referencyjnej określonej aktualnie tj. w wyniku działań rolnika na etapie deklarowania w formularzu powierzchni działek, na której to powierzchni w danym roku istnieje deklarowana uprawa, co powinno służyć określeniu aktualnej powierzchni referencyjnej określonych działek rolnych i przyznaniu płatności do tak określonej powierzchni. W konkluzji stwierdzono, że organ stara się obronić swoje stanowisko w kwestii powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie prawdy formalnej, czyli na podstawie danych z systemu LPIS, zamiast na podstawie prawdy obiektywnej, czyli na podstawie danych z wniosku o płatność oraz wyników kontroli na miejscu.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, iż nie jest on uprawniony.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z treści tego przepisu adresowanego zarówno do państwa członkowskiego, jaki i producenta rolnego, wynika że określa on maksymalną powierzchnię kwalifikowaną, do której przysługują płatności bezpośrednie. Maksymalna dopuszczalna powierzchnia gruntów rolnych uprawniająca do płatności została jednocześnie powiązana z systemem identyfikacji działek rolnych.

Art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2012 r. Nr 86 j.t.), stanowi, że system ten składa się m.in. z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Natomiast w art. 9a ust. 2 tej ustawy przewidziano, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności:

5) ortofotomapy cyfrowe sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

6) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

7) dane z wniosków o przyznanie płatności’

8) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z póżn.zm.).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że maksymalny kwalifikowany obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych. Organy zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem dla obliczenia obszaru zadeklarowanych działek wykorzystały system identyfikacji działek rolnych LPIS, posługując się ortofotomapą, jak również skorzystały ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych oraz przeprowadziły kontrolę na miejscu. Wymienione działania organów odpowiadają treści art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Na potrzeby systemu płatności obszarowych, co do każdej działki referencyjnej, ustala się maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009. Na takie działania wskazuje wprost treść tego przepisu, zgodnie z którą na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Ten maksymalny kwalifikowany obszar określony jest dla każdej działki referencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z kolei system identyfikacji działek rolnych, to system ustanowiony na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000".

Maksymalny kwalifikowany obszar nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce referencyjnej, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Maksymalny kwalifikowany obszar wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, zbiorniki wodne, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.).

Zatem zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami prawa krajowego i unijnego, tylko powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wyznaczonego na działce referencyjnej, jest na podstawie art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Definicja działki referencyjnej zamieszczona w art. 2 pkt 27 ww. rozporządzenia wskazuje, że "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny, któremu przypisany jest niepowtarzalny numer identyfikacyjny zarejestrowany w GIS w systemie państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 73/2009.

Jeżeli chodzi o rzeczywistą wielkość uprawy organ administracji obowiązany jest do przeprowadzenia m.in. kontroli administracyjnej pozwalającej na wykrycie nieprawidłowości oraz prowadzenia zintegrowanego systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na postawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Zatem uprawnione jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że maksymalny kwalifikowany obszar do płatności należy łączyć z systemem identyfikacji działek rolnych. Skoro, zatem każda ze spornych działek była zarejestrowana w systemie LPIS, to oznacza, że maksymalny kwalifikowany obszar w stosunku do którego, można przyznać płatność, winien być ustalany w oparciu o dane wynikające z tego systemu.

W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania ujętych w pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie maksymalnej dopuszczalnej powierzchni gruntów rolnych uprawniającej do płatności, w powiązaniu z systemem identyfikacji działek rolnych, gdyż na potrzeby płatności zasadnicze znaczenie mają tzw. powierzchnie referencyjne. Posłużenie się danymi pochodzącymi z systemu LPIS pozwoliło organom określić dla danej działki maksymalny kwalifikowany obszar, tzw. powierzchnię referencyjną, wskazującą na największy możliwy areał upraw na danej działce. Ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie poczynione w oparciu o bazę referencyjną LPIS zostały zweryfikowane podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta. Działki rolne D/D1, E/E1, F/F/1 i K/K1 nie spełniały wymagań określonych w art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

W tym kontekście zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 art. 80 k.p.a w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest bezzasadny, bowiem organy wyjaśniły w sposób jednoznaczny kluczową kwestię tj. przyznania płatności do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym stanowi art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.