Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 819/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 64E, ART. 153 I ART. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 543/19 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz A.W. kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 543/19, po rozpoznaniu skargi A.W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie przekazanego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sprawozdania [...] z pomiarów źródeł hałasu do środowiska z [...] marca 2017 r. wykonanych w otoczeniu obiektu Skarżącego znajdującego się przy ul. [...] w J., Prezydent J. ustalił, że przedsiębiorca emituje hałas z przekroczeniem dopuszczanych dla otaczającego go terenu poziomów hałasu. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajduje się na terenach, które ze względów akustycznych, kwalifikowane są do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemiosła, dla których dopuszczalny poziom hałasu ustalony został na poziomie 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Ustalenie to skutkowało wydaniem decyzji z [...] października 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "instalacją", czy "zakładem" w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, oraz że istnieją wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonych pomiarów oddziaływania akustycznego na nieruchomość [...].

Na skutek wniesionego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 802/18, uchylił decyzję kasacyjną Kolegium. W ocenie Sądu, Kolegium nie przedstawiło przyczyn, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy może w świetle stanu faktycznego i bezspornych okoliczności dokonać samodzielnego ustalenia, co do charakteru spornego obiektu z punktu widzenia nomenklatury Prawa ochrony środowiska, uzupełniając argumentację organu I instancji. Sąd uznał za przedwczesne zakwestionowanie wyników pomiarów, gdyż organ odwoławczy nie wykazał, że nie ma możliwości przeprowadzenia w tym zakresie uzupełniającego dowodu.

W toku dalszego postępowania Kolegium uzyskało do akt pismo Polskiego Centrum Akredytacji z dnia [...] września 2018 r. wskazujące na zasadność wątpliwości co do braku jednoznaczności przekazania informacji odnoszących się do okoliczności realizacji pomiaru oraz uzyskanego wyniku pomiaru z [...] marca 2017 r. Informacje przedstawione w sprawozdaniu nie umożliwiają jednoznacznego określenia uwarunkowań realizacji pomiaru oraz wykorzystania wyników pomiaru w związku z rozbieżnymi informacjami zawartymi w sprawozdaniu i w protokole odnoszącymi się do zastosowanej metody badania, przyjętej strategii badania oraz lokalizacji punktów pomiarowych. Nie potwierdzono natomiast zasadności zarzutów dotyczących drastycznego naruszenia metodyki referencyjnej, błędów w lokalizacji punktów pomiarowych oraz fałszywych dowodów.

Do akt przekazana także została "Poprawka do sprawozdania z pomiarów hałasów" sporządzona przez Laboratorium WIOŚ z dnia [...] października 2018 r.

Następnie pismem z [...] lutego 2019 r. Kolegium zleciło Prezydentowi Miasta J., weryfikację przeprowadzonego pomiaru hałasu oraz oględzin miejsca pomiaru z udziałem pracowników WIOŚ.

W dniu [...] marca 2019 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta J. wraz z pracownikiem WIOŚ delegatura w J. oraz pracownikiem GIOŚ, przy udziale strony oraz jej pełnomocnika, przeprowadzili oględziny miejsca pomiaru hałasu. W protokole wskazano, że w trakcie oględzin statyw z mikrofonem został ustawiony na terenie posesji znajdującej się przy ul. [...], przy granicy z posesją nr [...]. Pomiar wykonano dalmierzem laserowym i wskazał on wysokość umieszczenia mikrofonu na statywie od gruntu posesji [...] 4,035 m, (przy czym różnica wysokości terenu liczonej z posesji [...] wynosi około 40 cm) i odległości od budynku 10 m. W trakcie oględzin strona wskazała, że nie jest ustalona granica między nieruchomościami [...] i [...] a istniejące ogrodzenie, niekoniecznie pokrywa się z granicą geodezyjną. W protokole zapisano również, że oględziny i rekonstrukcja badań nie odzwierciedla stanu z poprzednich pomiarów, ponieważ strona nie pozwoliła na skierowanie mikrofonu na teren posesji [...]. Przekazując protokół pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji wyjaśnił, że nie udało się w trakcie oględzin odwzorować rzetelnie ustawienia sprzętu pomiarowego, gdyż właściciele terenu przy ul. [...] nie wyrazili zgody na odtworzenie punktu pomiarowego, wskazując na naruszenie przestrzeni właściciela nieruchomości znajdującej się przy ul. [...].

W dniu [...] maja 2019 r. odbyła się w Kolegium rozprawa administracyjna z udziałem: Skarżącego i jego pełnomocnika. Obecni byli także przedstawiciele organu I instancji oraz pracownicy Inspektoratu Ochrony Środowiska, Centralne Laboratorium Badawcze, Oddział w W., Pracownia w J.

Uznając uzupełnienie materiału za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, Kolegium decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji jest wykazanie przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub podmiotu obowiązanego do prowadzenia pomiarów hałasu, które wykazały, że przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu związanego z działalnością zakładu, przez który należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Wystarczy, że pomiar wykaże jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność danego zakładu. Kolegium wywiodło także, że obowiązujące rozwiązania prawne pozwalają, aby dowód potwierdzający wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu przeprowadzany był poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Kolegium wywiodło, że w wyniku pomiarów emisji hałasu do środowiska z pracy serwisowanych urządzeń na zewnątrz przedsiębiorstwa, przy pomieszczeniu napraw serwisowych tj. piły spalinowej STIHL MS230, kosiarki spalinowej WIKING MB448 oraz kosy spalinowej STIHL FS85 doszło do przekroczenia o 5,4 dB dopuszczalnej normy w porze dnia, w punkcie pomiarowym na terenie posesji przy ul. [...] (działka nr [...]) w otoczeniu budynku, na granicy terenu, 10 m od źródła hałasu. Organ zaznaczył przy tym, że pomiary zostały przeprowadzone przez akredytowany podmiot i były właściwie udokumentowane protokołem kontroli, ponadto zostały wykonane zgodnie z "Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego". Jak wynika z owego protokołu kontroli oraz z akt sprawy, najbliższym terenem podlegającym ochronie akustycznej położony w otoczeniu firmy, są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej wokół firmy i położony przy ul. [...] w J. i norma hałasu wynosi dla niego 55 dB w godz. 6:00-22:00 w porze dnia i 45 dB w godz. 22:00-6:00 w porze nocy.

Nie godząc się z powyższą decyzją, Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia przedmiotowego postępowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest posłużenie się dowodami zebranymi poza tym postępowaniem. Jeżeli jednak wyniki pomiarów uzyskane w ten sposób zostaną z jakichś przyczyn zakwestionowane, organ ochrony środowiska będzie zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów. W ocenie Sądu organ powinien był odnieść się do zarzutów Skarżącego związanych z przeprowadzonym dowodem, uwzględniając także przedstawione w uzupełnieniu odwołania stanowisko Polskiego Centrum Akredytacji wyrażone w związku z częściowo uznaną skargą strony na działalności Pracowni Laboratorium WIOŚ Oddziału w J. Zdaniem Sądu materiał pozyskany w toku ponownego postępowania okazał się niewystarczający dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zgodności przeprowadzonego pomiaru z przepisami prawa. Z protokołu czynności przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] marca 2019 r. wynika, że ograniczone one zostały do oględzin miejsca pomiaru hałasu w punkcie pomiarowym. Nie doszło do ponownego przeprowadzenia pomiarów, a oględziny i rekonstrukcja badań nie odzwierciedliły stanu z poprzednich pomiarów, ponieważ strona nie pozwoliła na skierowanie mikrofonu na teren posesji nr [...]. Nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości kwestii prawidłowości wysokości, na jakiej dokonano pierwotnie pomiary. W ocenie Sądu Skarżący zasadnie zwraca uwagę, że wyniki oględzin wskazują na przekroczenie dopuszczalnej tolerancji wysokości, na jakiej dokonuje się pomiary hałasu w przypadku, gdy nie ma możliwości wykonania tych pomiarów w świetle okna na danej kondygnacji. Sytuacji tej nie zmieniły ustalenia przeprowadzonej przez Kolegium rozprawy administracyjna z udziałem stron i pracowników WIOŚ, gdyż kluczowe kwestie dla sprawy nadal nie zostały wyjaśnione. Prawidłowości pomiarów nie wyjaśnia także przytoczony przez Kolegium fragment pisma Polskiego Centrum Akredytacji z [...] września 2018 r. w którym mowa jest o niepotwierdzeniu zarzutu "drastycznego" naruszenia metodyki referencyjnej i błędów w lokalizacji punktów pomiarowych, skoro w tym samym piśmie we wcześniejszym fragmencie, stwierdzono brak możliwości jednoznacznego określania uwarunkowań pomiaru w związku z rozbieżnymi informacjami odnoszącymi się nie tylko do metodyki badania i przyjętej strategii pomiaru, ale także lokalizacji punktów pomiarowych. W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że sprawozdanie WIOŚ z dnia [...] marca 2017 r., stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania, daje wystarczającą podstawę dla określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu Skarżącego. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że nie zostały przeprowadzone wszystkie czynności dowodowe, które mogłyby w sposób pełny wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Kolegium, bez uzasadniania, ograniczyło bowiem zakres czynności przeprowadzonych w ramach postępowania uzupełniającego tylko do oględzin punktu pomiaru, pomijając możliwość przeprowadzenie ponownego pomiaru. Sąd wywiódł, że w zakresie czynności, jakie organ II instancji mógł podejmować w ramach postępowania uzupełniającego, Kolegium nie było związane zaleceniami wyroku z dnia [...] grudnia 2018 r. Przedmiotem tego wyroku było bowiem rozstrzygnięcie o legalności zastosowania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji związany był wskazaniem Sądu, co do tego, że podniesione przez niego przyczyny nie kwalifikowały się jako przesłanki uchylenia decyzji, gdyż możliwe było ich usunięcie w ramach postępowania odwoławczego. Sąd nie wskazywał w sposób wiążący a jedynie przykładowy, jak weryfikację przeprowadzonych badań organ może przeprowadzić, co oznacza, że wybór tych środków pozostawił organowi. Kolegium pominęło przy tym zalecenie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stosownej oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z "instalacją" i "zakładem". Sąd odnotował przy tym, że organ I instancji ustalił dla zakładu Skarżącego dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dnia i dla pory nocy, podczas gdy pomiary natężenia hałasu wykonywane były tylko w porze dnia i w tym okresie stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych wartości. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy nie potwierdza, aby w porze nocnej dochodziło do przekroczenia norm hałasu, a tym samym, aby istniały podstawy dla ustalenia poziomu hałasu w porze nocnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, w tym bez dogłębnego wzięcia pod uwagę przeprowadzonego dowodu w postaci oględzin miejsca wykonanych pomiarów oraz przeprowadzonej weryfikacji tych pomiarów, a także protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. i niesłusznie zobowiązanie organu do przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, mimo że zostało ono już dwukrotnie przeprowadzone, przy czym po raz drugi w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 802/18;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wskazówek, co do dalszego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm), dalej: "k.p.a.", w wyniku błędnego przyjęcia, że organy administracji nie wyjaśniły rzetelnie i dostatecznie, czy poziomy hałasu zostały w niniejszej sprawie przekroczone, mimo że okoliczności te w świetle protokołów pomiarów przeprowadzonych przez wyspecjalizowany organ, nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącego, a dodatkowo zarówno organy obu instancji

weryfikowały te pomiary, jak i Polskie Centrum Akredytacji, które nie potwierdziło zarzutu "drastycznego" naruszenia metodyki referencyjnej i błędów w lokalizacji punktów pomiarowych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie na podstawie akt sprawy, że organ prowadząc ponowne postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie zastosował się do wskazań zawartych w tym wyroku;

6) art. 153 p.p.s.a. przez wydanie wyroku sprzecznego ze wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 802/18.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że Sąd I instancji związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 802/18. Rozpoznając skargę, Sąd nie mógł zatem formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem prawnym wyrażonym we wskazanym wyroku. Zdaniem organu taką nową oceną było przede wszystkim stanowisko Sądu, że zasadnym jest także uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż wady przeprowadzonego postępowania dotykają także tej decyzji. Kolegium pierwotnie wydało decyzję kasatoryjną w sprawie, która to decyzja została uchylona przez Sąd, a zatem Sąd przedstawił nową, niedopuszczalną ocenę stanu niniejszej sprawy. Organ argumentował, że obecne stanowisko Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony Sąd wskazuje, że Kolegium było związane tylko tym stanowiskiem Sądu, które oparte było na braku konieczności uchylenie decyzji organu I instancji, a z drugiej strony Sąd ten uchyla zaskarżonym wyrokiem także decyzję organu I instancji, wskazując na jej wadliwość z powodów, które Kolegium wcześniej wskazywało w uchylonej decyzji kasatoryjnej. Organ wskazał także, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie daje możliwości wyboru, które ze wskazań Sądu zawartych w wiążącym wyroku, ma stosować, a które z tych wskazań ma traktować jako "przykładowe". W ocenie Kolegium, przeprowadzony ponowny jednorazowy pomiar hałasu stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu Skarżącego z uwagi na potwierdzoną przez właściwy podmiot prawidłową metodykę badania. Wszelkie wątpliwości co do przeprowadzonych oględzin i sposobu wykonania pomiarów zostały w ocenie Kolegium wyjaśnione na rozprawie administracyjnej, którą organ przeprowadził [...] maja 2019 r. z udziałem przedstawicieli organu I instancji, strony wraz z pełnomocnikami oraz pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Centralnego Laboratorium Badawczego, Oddział w W., Pracownia w J. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że moc dowodowa sprawozdania z pomiaru hałasu przeprowadzonego przez wyspecjalizowany organ uznawana za dokument urzędowy, może być obalona przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści. Argumentował, że przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu stwierdzone niezależnie czy to w porze dnia, czy w porze nocy obliguje organ do wydania decyzji określającej poziomy hałasu zarówno dla pory dnia, jak i nocy. Za niewadliwe organ uznał wydanie decyzji w oparciu o badania pomiaru poziomu hałasu przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, jako prowadzące do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium w konsekwencji należało uznać, że organ wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. Organ podniósł, że wskazanie, że "... ponownie rozpatrując sprawę organy administracji, usuną wskazane uchybienia uwzględniając uwagi i wnioski zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku..." nie wypełnia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wskazań, co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną, w pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie naruszył swoim postępowaniem dyspozycji art. 153 p.p.s.a., bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 802/18, wydany został na skutek rozpoznania sprzeciwu, który jest szczególnym środkiem zaskarżenia wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, a w którym kontrola działania organu administracji przeprowadzana jest w ograniczonym zakresie. Jednoznacznie potwierdza to art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i zarazem niedopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019r. sygn. akt II OSK 2378/19, LEX nr 2742297). Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego uprawnione jest stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019r. sygn. akt II OSK 3517/18, LEX nr 2628236). Tym samym sąd nie bada decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu przez organ I instancji w zakresie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 802/18 nie wypowiadał się co do prawidłowości decyzji organu I instancji tj. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r., zatem nie sposób mówić o związaniu ustaleniami tego wyroku, w tym zakresie. W świetle powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, należało uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się z kolei do argumentacji dotyczącej prawidłowości badań poziomu hałasu, należy wskazać, że wbrew stanowisku organu, przeprowadzona w toku ponownego postępowania administracyjnego rozprawa, nie wyjaśniła wszystkich wątpliwości istniejących w rozpoznawanej sprawie, w stopniu, który umożliwiał

wydanie rozstrzygnięcia wolnego od wad. Wprawdzie w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalono okoliczności, które stały na przeszkodzie wykonaniu badań na jednej z działek narażonej na hałas, ale nie usunięto wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia samego pomiaru natężenia tego hałasu, co wyklucza jednocześnie przyjęcie, że tak przeprowadzone badanie może stanowić podstawę do ustalenia w formie decyzji dopuszczalnych poziomów hałasu. Wprawdzie przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu może zostać stwierdzone poza postępowaniem administracyjnym, a wyniki takiego badania, o ile zostało ono przeprowadzone przez wskazane w art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) podmioty, może stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu. Nie oznacza to jednak, że każde badanie, przeprowadzone w dowolny sposób może stanowić podstawę do wydania takiej decyzji. Badanie takie musi bowiem być miarodajne i przeprowadzone według metodyki niebudzącej wątpliwości, co oznacza, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia badania przed wszczęciem postępowania i uzyskanego wyniku, powinno ono zostać powtórzone w toku postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, by niezależnie od pomiarów wymienionych w treści art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, a uzyskanych przed wszczęciem postępowania, dowód z pomiarów hałasu został przeprowadzony ponownie w toku postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W tym zakresie zastosowanie znajdować będą ogólne zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Takie rozwiązanie może być przyjęte w sytuacji, gdy wyniki pomiarów zostaną z jakichś przyczyn zakwestionowane, organ ochrony środowiska jest w takiej sytuacji zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów. Tylko wówczas będzie można przyjąć, że w sposób wszechstronny wyjaśnił on okoliczności stanu faktycznego i rozpoznał wszystkie podnoszone zarzuty. Należy przy tym pamiętać, jak już wyżej wskazano o ogólnych zasadach przeprowadzania dowodów wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem, a także ma prawo uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. Z procesowego punktu widzenia istotne jest również to, że według art. 67 § 1 k.p.a. z każdej czynności powinien być sporządzony protokół, który zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. ma być odczytany wszystkim osobom uczestniczącym w danym postępowaniu, a następnie przez nie podpisany. Niedopełnienie tych formalności może dyskredytować prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych badań, były zgłaszane przez Skarżącego i były m.in. przedmiotem stanowiska zajętego w piśmie przez Polskiego Centrum Akredytacji, które uznało za uzasadnione zarzuty Skarżącego dotyczące braku jednoznaczności przekazania informacji odnoszących się do okoliczności realizacji pomiaru oraz uzyskanego wyniku. Odnotować także należy, że Polskie Centrum Akredytacji nie potwierdziło zasadności zarzutów Skarżącego, tylko co do drastycznego naruszenia metodyki referencyjnej, błędów w lokalizacji punktów pomiarowych oraz fałszywych dowodów. Zaznaczyć jednak należy, że ocena ta dotyczyła drastycznego naruszenia metodyki, w związku z czym nie wyklucza ona wystąpienia błędów i naruszeń, które miały inny charakter, ale jednocześnie mogły mieć wpływ na uzyskany wynik pomiaru. Słusznie też Sąd I instancji zauważył, że czynności podjęte przez organy po wydaniu wyroku z dnia 24 grudnia 2018 r. nie doprowadziły do wyjaśnienia istniejących wątpliwości, co do badania natężenia hałasu. Organ bowiem zamiast powtórzyć badanie przy

określonych parametrach skupił się na odtworzeniu warunków pierwotnego badania, pomimo że warunki funkcjonowania zakładu Skarżącego uległy od tego czasu zmianie. Oznacza to, że w toku powtórzonego postępowania organom administracji nie udało się usunąć wątpliwości podniesionych w odwołaniu i nie zweryfikowały prawidłowości pierwotnego badania przez jego powtórzenie. Na marginesie powyższego należy wskazać także, że nie jest zrozumiałe, w jaki sposób na podstawie jednokrotnego badania poziomu hałasu przeprowadzonego w porze dziennej, organy orzekły o dopuszczalnym poziomie hałasu dla pory nocnej, na co prawidłowo w zaskarżonym orzeczeniu zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zgodnie z art. 115a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Oznacza to, że dopuszczalne poziomy hałasu formułowane są tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło przekroczenie. Wobec powyższego tylko w takim zakresie, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Sąd I instancji zasadnie zatem ocenił, że określone decyzją normy hałasu nie były adekwatne do zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym pory nocy, gdyż dla ich określenia nie znajduje żadnej podstawy w ustalonym stanie faktycznym. W aktach administracyjnych sprawy brak było bowiem jakichkolwiek informacji świadczących o ustaleniach dotyczących poziomu hałasu w porze nocnej. Zaś rozstrzygnięcie przyjęte w decyzji musi znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie może nigdy następować w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3250/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższego zarzuty kasacyjne organu dotyczące naruszenia przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji, należało uznać za niezasadne.

Przechodząc z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że również ten zarzut okazał się niezasadny. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę oczywiście powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązkiem sądu jest określenie jakie czynności powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak aby przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na decyzję w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1772/04, LEX nr 186599). Jednakże zaniechanie tego obowiązku w całości lub w części, co do zasady nie będzie naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Aby wykazać, że ten brak procesowy zaskarżonego orzeczenia może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, należało to wykazać w skardze kasacyjnej, czego jednak w niniejszej sprawie nie uczyniono (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1125/11 (niepubl.) oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2008r., sygn. akt II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 52). Należy przy tym zauważyć, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, wskazań co do dalszego postępowania jest zachowany nawet, jeśli uzasadnienie nie zawiera wskazań, lecz zakres czynności, które winny zostać przeprowadzone w sprawie wynikają w sposób oczywisty z treści uzasadnienia ( por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1654/19, LEX nr 2768299).

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji usuną ujawnione w uzasadnieniu wyroku uchybienia, uwzględniając uwagi i wnioski zaprezentowane przez Sąd. Analiza przytoczonego fragmentu uzasadnienia może wprawdzie wskazywać na niewłaściwe sformułowanie wytycznych, co do dalszego postępowania, jako niewskazujące konkretnych czynności, do których podjęcia zobowiązane są organy prowadzące postępowanie, ale należy stwierdzić, że wytyczne te nie są częścią uzasadnienia, która może funkcjonować w oderwaniu od całości rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Wytyczne co do dalszego postępowania powinny bowiem stanowić wynik toku rozumowania przedstawionego w pozostałej, poprzedzającej je części uzasadnienia. Skoro zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazywał na określone błędy postępowania powodujące, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, oraz na konieczność ponownego przeprowadzenia badania poziomu hałasu, to wytyczne co do dalszego postępowania mogły odwoływać się do tych ustaleń. Tym samym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie sposobu dalszego postępowania, w sprawie toczącej się na skutek uchylenia orzeczeń organów administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.