Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 177/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4, art. 64c § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Wrocławia na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 6 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej w skrócie "kpa" oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) - dalej w skrócie "upea", po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta Wrocławia (dalej też jako: skarżący, strona, wierzyciel) – utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 10 marca 2020 r. w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec S. S. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] w kwocie 58,29 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadził wobec S. S. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 24 października 2018r. Nr [...], wystawionego przez Prezydenta Miasta Wrocławia, obejmującego należności z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień w łącznej wysokości 894,60 zł.

W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych w postaci zajęć wierzytelności z rachunków bankowych, odpowiednio zawiadomieniami:

1) z 17 stycznia 2019 r. Nr [...] dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku oszczędnościowego w A S.A. Zawiadomienie o zajęciu doręczono bankowi 17 stycznia 2019 r. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego Ognivo, a dłużnik zajętej wierzytelności poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci braku środków na rachunku. Zawiadomienie (wraz z odpisem tytułu wykonawczego) doręczono zobowiązanemu 5 lutego 2019 r., w trybie art. 44 kpa,

2) z 17 stycznia 2019 r. Nr [...] dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B S.A. Zawiadomienie o zajęciu doręczono bankowi 17 stycznia 2019 r. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego Ognivo, a dłużnik zajętej wierzytelności poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci braku środków na rachunku. Zawiadomienie doręczono zobowiązanemu 5 lutego 2019 r., w trybie art. 44 kpa,

3) z 17 stycznia 2019 r. Nr [...] dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w C S.A. Zawiadomienie o zajęciu doręczono bankowi 17 stycznia 2019 r. za pośrednictwem systemu teleinformatycznego Ognivo. W odpowiedzi dłużnik zajętej wierzytelności pismem z 28 stycznia 2019 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci zbiegu egzekucji. Następnie pismem z 30 stycznia 2019 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia w postaci braku środków na rachunku. Zawiadomienie doręczono zobowiązanemu 5 lutego 2019 r., w trybie art. 44 kpa.

Dodatkowo przedmiotowe tytuły wykonawcze zostały przydzielone do służby poborcy skarbowemu. Z relacji o niemożności dokonania czynności egzekucyjnej z 9 grudnia 2019 r. wynikało, że zobowiązany nie pracuje i nie pobiera zasiłku. W ramach poszukiwania majątku zobowiązanego organ egzekucyjny wystąpił również z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z uzyskanej 16 stycznia 2020 r: odpowiedzi wynikało, że S. S. jest zgłoszony do ubezpieczeń przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] jako osoba bezrobotna, niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium. Ponadto, na podstawie posiadanej bazy danych organ egzekucyjny ustalił, ze zobowiązany nie wykazuje żadnych dochodów i nie posiada innych składników majątkowych, mogących podlegać zajęciu.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z 22 stycznia 2020 r., wydanym na podstawie art. 59 § 2 upea, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzane wobec S. S. z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Następnie, zawiadomieniem z 24 lutego 2020 r. poinformował wierzyciela o wysokości kosztów powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego.

Wierzyciel - Prezydent Miasta Wrocławia - pismem z 3 marca 2020 r. zwrócił się do organu egzekucyjnego, na podstawie art. 64c § 7 upea, z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z 10 marca 2020 r. organ egzekucyjny orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powstałymi w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], w wysokości 58,29 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego okazało się bezskuteczne (zostało umorzone wskutek stwierdzenia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne), zastosowanie w sprawie miał art. 64c § 4 upea, zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wyjaśnił, że koszty, którymi został obciążony wierzyciel, wynoszące 58,29 zł, zostały naliczone w związku z dokonanym zajęciem rachunku bankowego (opłata za dokonaną czynność w wysokości 48,70 zł) oraz doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (opłata manipulacyjna w kwocie 9,59 zł). Według organu, powstałe koszty egzekucyjne są następstwem faktycznie podjętych i dokonanych czynności egzekucyjnych i zostały naliczone zgodnie z przepisami ustawy egzekucyjnej.

We wniesionym na to postanowienie zażaleniu wierzyciel podniósł, że na podstawie art. 80 upea zajęciu podlega wierzytelność z rachunku bankowego, a nie rachunek bankowy. Zatem opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea, może być pobrana tylko wtedy, gdy faktycznie dojdzie do zajęcia wierzytelności pieniężnych. W rezultacie brak jest podstaw do żądania opłat za zajęcie rachunku bankowego, na którym nie było i nie ma żadnych środków finansowych. Wierzyciel podkreślił, że od dnia zajęcia do dnia wydania przedmiotowego postanowienia organ egzekucyjny nie wyegzekwował z zajętego rachunku żadnych pieniędzy. Skoro więc zajęcie było nieskuteczne, to domaganie się przez organ egzekucyjny uregulowania z tego tytułu kosztów egzekucyjnych jest bezzasadne. Ponadto w ocenie wierzyciela, organ egzekucyjny ustalając wysokość przedmiotowych kosztów egzekucyjnych nie odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Bd 585/19, wierzyciel wywiódł, że organ, ustalając wysokość opłat miał obowiązek rozważenia kwestii, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach upea przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu powołanym na wstępie postanowieniem z 6 maja 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Dyrektor odwołał się do regulacji zawartych w upea, w tym do art. 64c § 1 i 4, art. 64 § 1 pkt 4, 6,7,9,10 upea, wskazując na zasady, według których nalicza się opłaty i wydatki egzekucyjne.

Organ odwoławczy dokonał weryfikacji prawidłowości naliczenia przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych w sprawie i uznał, że ustalona przez organ egzekucyjny dla ww. tytułu wykonawczego wysokość opłat za dokonane czynności egzekucyjne w postaci zajęć wierzytelności z rachunków bankowych, a także opłaty manipulacyjnej jest niższa od maksymalnych wartości tych opłat. Tym samym, w ocenie organu, określone w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy egzekucyjnej przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że z uwagi na niewielką wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w przedmiotowej sprawie, dokonanie ich miarkowania przez organ egzekucyjny nie było konieczne.

Dyrektor Izby stwierdził także, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na brak określenia przez ustawodawcę maksymalnej wysokości opłat, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea (do których odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego), jak również innych należności naliczanych przez organ egzekucyjny, zasadnym będzie odniesienie górnej granicy opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, tj. do kwoty 34.200 zł. Jest to bowiem jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 upea, a ponadto odnosi się ona do najbardziej skomplikowanych i pracochłonnych czynności egzekucyjnych. Skoro zatem przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8 % i nie więcej niż 34.200 zł, to przy innych czynnościach egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania dochodzonego obowiązku należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Tym samym przyjąć należy, że w związku z brakiem ustawowej regulacji, opłaty za mniej skomplikowane czynności egzekucyjne muszą być proporcjonalnie niższe niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawce w kwocie 34.200 zł dla 8%. Skoro zatem opłata egzekucyjna za zajęcie nieruchomości wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł, to należy przyjąć, że - zachowując proporcję - 1% kwoty egzekwowanej należności może wynieść maksymalnie 4.275 zł. Odnosząc tę zasadę do opłat za inne czynności egzekucyjne oraz do opłaty manipulacyjnej można przyjąć, że: 1) maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej winien wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł); 2) maksymalny wymiar opłaty za zajęcie wynagrodzenia za pracę winien wynosić 17.100 zł (4%, czyli 4/8 z 34.200 zł); 3) maksymalny wymiar opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego lub innych wierzytelności pieniężnych winien wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł); 4) maksymalny wymiar opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).

Zdaniem organu, taki sposób określania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej wydaje się w pełni realizować wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uwzględnienia racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, a także pozwala na oparcie się przez organy egzekucyjne na obiektywnych kryteriach, mających niewątpliwe podstawy prawne w art. 64 § 1 i § 6 upea oraz umożliwia kontrolę zastosowania tych kryteriów zarówno zobowiązanym, jak i sądom administracyjnym. Powyższe stanowisko w zakresie ustalenia górnych limitów opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej zostało już zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18, z 24 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 407/19 i z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II FSK 2549/17.

Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 41/13 organ wskazał, że skutkiem wydanego wyroku nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W rezultacie, z uwagi na fakt, iż w rzeczonym wyroku nie sprecyzowano rzędu wielkości jakiego miałoby dotyczyć ograniczenie kosztów egzekucyjnych, czy też opłaty manipulacyjnej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przyjął, iż do czasu uchwalenia przez ustawodawcę zmian w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie wskazanym przez powyższe orzeczenie, należy stosować zakwestionowane przepisy w kształcie obecnym.

Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska wierzyciela, że brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat egzekucyjnych za zajęcie rachunku bankowego, na którym nie było i nie ma żadnych środków finansowych. W ocenie organu, art. 64 § 1 pkt 4 upea nie uzależnia możliwości pobrania opłaty za czynność egzekucyjną od tego, czy należność w chwili dokonania czynności egzekucyjnej została wyegzekwowana. Zgodnie bowiem z art. 80 § 2 upea, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Z ww. przepisu jasno wynika, że zajęcie jest efektywne również wtedy, kiedy na rachunku bankowym nie ma żadnej kwoty w chwili zajęcia, bowiem obejmuje także kwoty, które zostaną wpłacone po dokonaniu tego zajęcia. Zajęcie rachunku bankowego jest więc zajęciem nie tylko istniejącej wierzytelności ale także wierzytelności przyszłej zobowiązanego w stosunku do banku wynikającej z umowy rachunku bankowego. Opłaty te są należne organowi egzekucyjnemu za samo podjęcie czynności. Przez czynność egzekucyjną rozumie się bowiem wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 upea). Wysokość opłaty odnosi się do kwoty egzekwowanej, nie zaś wyegzekwowanej należności. Skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego nie jest zatem zależna od rzeczywistego zajęcia środków pieniężnych. Brak środków na rachunku bankowym może być co najwyżej traktowany jako przeszkoda w dokonaniu realizacji zajęcia, o której to przeszkodzie bank jest zobowiązany zawiadomić organ egzekucyjny. Organ zaznaczył przy tym, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, np. WSA w Łodzi z 21 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1069/18; WSA w Szczecinie z 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 529/18; WSA w Opolu z 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Op 33/18; WSA w Lublinie z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 798/18 i WSA w Kielcach z 22 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 382/18.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego poprzedza szereg wcześniejszych, skomplikowanych i czasochłonnych czynności, które organ egzekucyjny musi dokonać celem poszukiwania majątku podlegającego egzekucji. Dopiero po przeanalizowaniu uzyskanych informacji organ egzekucyjny dokonuje wyboru środka egzekucyjnego, który będzie najbardziej skuteczny z punktu widzenia wierzyciela i jednocześnie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny, przed dokonaniem zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego w A S.A., B S.A. oraz C S.A., wystąpił 18 grudnia 2018 r. za pomocą systemu teleinformatycznego Ognivo z zapytaniem do ww. banków celem ustalenia, czy zobowiązany jest klientem danego banku. Następnie w ramach poszukiwania majątku strony organ egzekucyjny wystąpił z zapytaniem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który 16 stycznia 2020 r. poinformował, że S. S. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dodatkowo przedmiotowe tytułu wykonawcze zostały przydzielone do służby poborcy skarbowemu, z relacji którego wynika, że zobowiązany jest alkoholikiem i nie pracuje. Ponadto, na podstawie posiadanej bazy danych organ egzekucyjny ustalił, że zobowiązany nie wykazuje żadnych dochodów i nie posiada innych składników majątkowych, mogących podlegać zajęciu.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie, wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, w części dotyczącej kosztów egzekucyjnych w kwocie 48,70 zł za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 190 § 4 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea, które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 uznał za niekonstytucyjne oraz poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na ww. przepisach bez uwzględnienia wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie;

2) art. 64 § 1 pkt 4 upea poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy egzekucyjnej przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie rachunku bankowego, podczas gdy wykładnia prawna i językowa tego przepisu wskazuje, że opłata w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie;

3) art. 80 § 2 upea poprzez błędną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności na rachunkach bankowych, podczas gdy faktycznie do zajęcia nie doszło z uwagi na fakt, że na rachunkach bankowych nie było żadnych środków pieniężnych począwszy od chwili zajęcia aż do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czego konsekwencją jest brak podstaw do pobrania opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego;

4) art. 7, 7a. 8, 77 § 1, 124 § 2 kpa, poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonego zażaleniem postanowienia, okoliczności faktycznych świadczących o stopniu komplikacji powziętych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionych nakładach pracy;

5) art. 7 § 2 upea poprzez wydanie rozstrzygnięcia o kosztach egzekucyjnych niezgodnego z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podniósł, że nie neguje ogólnej zasadności zastosowania w niniejszej sprawie reguł określonych w art. 64 § 1 pkt 4 oraz 80 § 2 upea, nie zgadza się natomiast z obciążeniem go opłatami w nadmiernej i nieuzasadnionej wysokości. Podtrzymał stanowisko, że wskazana w art. 64 § 1 pkt 4 upea opłata egzekucyjna dotyczy jedynie zajęcia wierzytelności, a nie zajęcia samego rachunku bankowego. Wywiódł, że skoro art. 80 § 2 upea również odnosi się do zajęcia wierzytelności znajdujących się na rachunku bankowym, uznać należy, że przepisy ustawy egzekucyjnej nie dopuszczają pobierania opłat za zajęcie rachunku bankowego lecz opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku. Zatem, ponieważ w sprawie od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętych rachunkach bankowych nie było żadnych środków pieniężnych, nie było podstaw do naliczenia i pobrania opłaty egzekucyjnej za dokonanie czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 upea. Warunkiem bowiem naliczenia ww. opłaty jest istnienie wierzytelności, natomiast na zajętym rachunku bankowym nie było wierzytelności pieniężnych, którymi zobowiązany mógł dysponować. W opinii skarżącego, organ egzekucyjny winien wziąć również pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Stąd nieuprawnione jest utożsamianie czynności technicznej w postaci zajęcia rachunku bankowego z czynnością egzekucyjną w formie zajęcia wierzytelności z rachunku. Skarżący przytoczył przy tym liczne przykłady orzeczeń sądowoadministracyjnych, potwierdzających jego stanowisko. Ponadto podkreślił, że ocena czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe musi uwzględniać stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 zgodnie, z którym art. 64 § 1 pkt 4 upea, w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, organ egzekucyjny dokonał jedynie nieskomplikowanych czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia rachunków bankowych (bez zajęcia wierzytelności z tych rachunków) oraz związanych z poszukiwaniem majątku, które ograniczały się do wykorzystania dostępnych baz danych. Według skarżącego, powstała duża rozbieżność pomiędzy nałożonymi na niego kosztami egzekucyjnymi, a zakresem i stopniem skomplikowania czynności podjętych w toku egzekucji, a także ich skuteczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: [ppsa], uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć także należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem norm prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego.

Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie zostało poddane postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 6 maja 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego S. S., które postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z 22 stycznia 2020 r., zostało umorzone na podstawie art. 59 § 2 upea ze względu na jego bezskuteczność.

W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny obciążył stronę skarżącą kwotą 58,29 zł, na którą składały się: kwota opłaty manipulacyjnej 9,59 zł oraz opłata za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego 48,70 zł.

Zgodnie z treścią art. 64 § 1 upea organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W szczególności, organ egzekucyjny pobiera opłatę za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4,20 zł (art. 64 § 1 pkt 4 upea) oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł (art. 64 § 6 upea). Ustalając wysokość opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości.

W myśl art. 64c § 1 upea, opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Co do zasady zatem, to zobowiązany ponosi koszty prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wyjątek od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji został przewidziany w art. 64c § 4 upea, zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, jak słusznie podnosi skarżący, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności zasadą celowości postępowania, tj. np czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 687/12 (dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przytaczane niżej orzeczenia) celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić co do zasady do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu.

W świetle powyższych regulacji nie może budzić wątpliwości, że organy egzekucyjne, w związku z umorzeniem postępowania przeciwko zobowiązanemu S. S. miały, co do zasady, prawo obciążyć wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi. Również w skardze nie była kwestionowana sama zasada obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zgodnie z art. 64c § 4 upea wobec bezskuteczności prowadzonej egzekucji.

Kwestią sporną jest natomiast zasadność naliczania, na podstawie 64 § 1 pkt 4 upea, opłat za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych zajęć nie zostaną wyegzekwowane żadne środki. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że podobny problem prawny był przedmiotem analizy sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 533/20, z 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1945/19, z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1805/19, z 19 maja 2020 r. sygn. akt II FSK 3049/19).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zapatrywania prawne w wyżej powołanych wyrokach w pełni podziela i w dalszej części posłuży się argumentacją w nich przedstawioną, przyjmując ją za własną. W szczególności Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 maja 2020 r. sygn. akt II FSK 3049/19, iż opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do właściwego ustalenia zakresu i znaczenia przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (zob. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 upea. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wcale nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego można utożsamiać z zajęciem wierzytelności pieniężnej. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 upea mowa jest o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego" natomiast w art. 64 § 1 pkt 4 upea mowa jest zajęciu "innych wierzytelności pieniężnych", co dowodzi trafności stanowiska, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, na którym w toku egzekucji brak było środków pieniężnych nie stanowi zajęcia wierzytelności pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 19 maja 2020 r. podzielił wyrażone w orzecznictwie tego Sądu jednolite stanowisko, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16; z 9 listopada 2018 r. I GSK 2307/18; z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2064/18; z 6 lutego 2019 r. I GSK 2905/18; z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; z 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3408/18; z 27 listopada 2019 r., sygn. akt 1678/19; z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt 630/19 i 930/19).

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 i stwierdził, że w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał uzasadniając stwierdzoną tym wyrokiem niekonstytucyjność przepisów art. 64 § 1 pkt 4, § 6 i § 8 upea podkreślił, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie są więc zbliżone do podatku. W omawianym wyroku Trybunał stwierdził, że opłaty egzekucyjne pobierane w oderwaniu od wartości nakładu pracy organu egzekucyjnego stanowią środek prawny o charakterze represyjnym. W ocenie Trybunału, nakładanie na jednostki tego rodzaju środka stanowi naruszenie zakazu nadmiernej ingerencji, gdyż dotyczy to podmiotów, które nie wykonały dobrowolnie zobowiązań podatkowych i z tego tytułu są obowiązane do zapłaty odsetek od zaległości podatkowych, które w doktrynie oceniane są jako świadczenie, które obok funkcji rekompensującej budżetowi utratę korzyści w postaci możliwości dysponowania terminowo zapłaconym podatkiem, pełnią także funkcję represyjną w stosunku do nierzetelnych dłużników podatkowych. Jak dalej podnosił NSA, argument ten jest adekwatny także przy występującej w niniejszej sprawie konieczności dokonania oceny możliwości zastosowania art. 64 § 1 pkt 4 upea w stanie faktycznym, w którym zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego nie doprowadziło do uzyskania z tego rachunku środków pieniężnych. Przyjęcie, że w takiej sytuacji należna jest opłata ustanowiona powołanym przepisem oznaczałoby nałożenie na zobowiązanego dodatkowego świadczenia o charakterze represyjnym, co niewątpliwie prowadziłoby do sytuacji niezgodnej z wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem nadmiernej ingerencji.

Wobec powyższego skład orzekający w tej sprawie uznał, że organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatami wyliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 upea, w wysokości 48,70 zł. W toku egzekucji nie doszło bowiem do skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych w B, A S.A. i C S.A., ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia, poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego, na żadnym z zajętych rachunków bankowych nie było środków pieniężnych, umożliwiających chociażby częściowe zaspokojenie wierzyciela. W ocenie Sądu, skoro przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea. Oceny tej nie zmienia powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 80 § 2 upea. Niewątpliwie w przepisie tym jest mowa jest o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", a nie pustego rachunku bankowego.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że obciążając wierzyciela opłatą egzekucyjną z tytułu zajęcia rachunków bankowych, na których nie było środków – organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 upea przez błędną jego wykładnię, a także naruszenia art. 80 § 2 upea poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, że doszło do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego oraz naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniło uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa.

Nie budzi natomiast zastrzeżeń Sądu, niekwestionowane w skardze naliczenie na podstawie art. 64 ust. 6 upea opłaty manipulacyjnej w kwocie 9,59 zł, odpowiadającej 1% egzekwowanej należności objętej tytułem wykonawczym Nr [...]. Wskazać należy, że opłata manipulacyjna jest odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych i jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego. Jest ona niezależna od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Z przepisu art. 64 § 10 upea wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Opłata manipulacyjna stanowi swego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie podejmowane czynności manipulacyjne (np. wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego) dokonane w toku prowadzonej egzekucji, a obowiązek jej zapłaty, nie zależy od efektów tych czynności i całego postępowania egzekucyjnego. Ponadto, w ocenie Sądu, wysokość tej opłaty (9,59 zł) nie razi swą nieproporcjonalnością i jest adekwatna ze względu na różnorodność i wielość czynności podjętych w celu poszukiwania majątku zobowiązanego w kontrolowanej sprawie.

W kwestii naruszenia art. 190 § 4 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 upea, które to przepisy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 uznał za niekonstytucyjne oraz poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na ww. przepisach bez uwzględnienia wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie wskazać należy, że organ przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu swoje stanowisko dotyczące ustalenia górnych limitów pobieranych opłat. Przy czym wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie opłaty egzekucyjnej zbędne stało się odniesienie się do argumentów strony, czy wysokość tej opłaty była adekwatna do standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.

Natomiast w kwestii opłaty manipulacyjnej wskazać należy, że organ trafnie również wywiódł, iż zaprezentowana metoda wyliczenia maksymalnego wymiaru opłat została zaaprobowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanych przez organ wyrokach.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na konieczność uwzględniania w orzeczeniach dotyczących kosztów egzekucyjnych wytycznych wynikających z orzeczenia TK i przyjmowano, że wyrok TK, mimo braku działania ustawodawcy, powinien wpływać na wysokość ustalanych kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby ich wysokość nie naruszała zasady zakazu nadmiernej ingerencji, akceptując również zasadę ustalania wysokości maksymalnej opłaty za czynności egzekucyjne jako określonego w przepisie dotyczącym opłaty za daną czynność procentu egzekwowanej kwoty, nie więcej jednak niż iloczyn tej stawki i określonej maksymalnej stawki wskazanej w upea w przypadku egzekucji z nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14 i II FSK 1199/15 i z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18).

Końcowo zauważyć należy, że ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019. 1553) wprowadzono zmiany m.in. przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją. W przywołanej ustawie zawarto przepisy przejściowe, wskazujące sposoby ograniczenia wysokości kosztów postępowania w postępowaniach, które toczyły się lub toczą na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Niewątpliwie przepisy te stanowią wskazówkę zapewniającą jednakowe traktowanie podmiotów, na których ciąży obowiązek poniesienia tych kosztów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa oraz stanowisko Sądu odnośnie zasadności naliczenia opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w sytuacji braku środków pieniężnych na rachunku.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.