Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 163/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3 i 4,  art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wojewoda") z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz K.G. za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, przeznaczoną pod budowę obwodnicy południowej w R. – Etap [...] odcinek na terenie gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym stała się ostateczna - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w/w działka stała się własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie obwodnicy południowej w R. – Etap [...] odcinek na terenie gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną (...)". Decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, na podstawie art. 12 ustęp 4 "a", ustęp 4 "f" i ustęp 5, art. 18 i art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej "specustawą drogową"), art. 130 ustęp 2, art. 132 ustęp 1 "a", 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz.651 ze zm., zwana dalej "u.g.n."), art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm., zwana dalej "u.f.i.t.l.") oraz w oparciu o art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K.G. w wysokości [...] zł za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną numerem [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie A., gmina K., przeznaczoną pod w/w inwestycję drogową. Ponadto w punkcie drugim decyzji Wojewoda zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ I instancji uznał, że objęty decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odcinek drogi stanowi element drogi krajowej Nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Prezydent Miasta R., albowiem wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest zarządcą drogi, a jednocześnie inwestorem przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Ponadto odwołujący wskazał, że określenie kategorii drogi w decyzji odszkodowawczej jest działaniem przedwczesnym. Podniósł także, że zawarto pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") - Oddziałem w W. porozumienie, na mocy którego GDDKiA Oddział w W. wyraziła zgodę na dysponowanie na cele budowlane przez Gminę Miasta R. nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., natomiast Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte od Skarbu Państwa w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej. Powyższe potwierdza Uchwała Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dalej odwołujący podnosi, iż porozumienie z dnia [...] maja 2010 r., pomimo wskazania w nim art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej "u.s.g."), nie dotyczy przekazania zadań z zakresu administracji rządowej, a jedynie jest dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie na cele budowlane przez Gminę Miasta R. nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Również wywiedzione zostało, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bowiem realizuje on wyłącznie te zadania, które zostały ujęte w Programach Budowy Dróg Krajowych określanych przez Radę Ministrów. Odwołujący zarzucił również, że w dacie wszczęcia postępowania Wojewoda nie uznał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za stronę postępowania odszkodowawczego, ponieważ nie doręczył mu zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Organ I instancji nie wskazał więc poprawnie i konsekwentnie stron postępowania odszkodowawczego. W ocenie odwołującego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest stroną tego postępowania, ponieważ nie jest podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 12 ustęp 1, 2 i 4 "specustawy drogowej", decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, przy czym nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości w powyższym trybie, zgodnie z art. 18 w/w ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Minister przytoczył treść art. 134 ustęp 1, art. 154 ustęp 2 u.g.n. oraz § 36 ustęp 1 i ustęp 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowi operat szacunkowy, który powinien odpowiadać znowelizowanej treści przepisu § 36 ustęp 1 i 2 w/w rozporządzenia. W ocenie Ministra operat szacunkowy nie zawiera również wskazania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości porównawczych oraz przyjmuje do wyliczeń nieruchomości podobne, sprzecznie z art. 4 punkt 16 u.g.n., bo według rzeczoznawcy B.A. do nieruchomości szacowanej, wydzielonej z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i nieruchomościami o takim przeznaczeniu otoczonej, podobna jest nieruchomość położona wśród terenów użytkowanych rolniczo, w znacznej odległości od obiektów handlu, usług, oświaty i użyteczności publicznej.

W rezultacie Minister uznał, iż konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego dotyczącego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie podmiotu zobowiązanego do wypłaty należnego odszkodowania organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2010 r. decyzji Nr [...] wprost wskazano Skarb Państwa jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją, to mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej i właściwym podmiotem do zapłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Minister zwrócił uwagę, że porozumieniem zawartym na podstawie art. 8 ustęp 2 u.s.g. w dniu [...] maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, objętymi decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., a Gmina Miasta R. zobowiązała się ponieść koszt sporządzenia operatów szacunkowych i nabycia nieruchomości pod w/w inwestycję ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Według Ministra porozumienie nie zostało zawarte ani pod warunkiem otrzymania dotacji z budżetu Skarbu Państwa, ani nie przewidziano możliwości jego wypowiedzenia. Bez znaczenia jest więc okoliczność podnoszona przez Prezydenta Miasta R., że Gmina nie otrzymała środków finansowych ze Skarbu Państwa na pokrycie tych kosztów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł zarówno Skarb Państwa, działający przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (skarżący) jak i Prezydent Miasta R..

Skarżący (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Skarżący zarzucił Ministrowi przy wydawaniu decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz braku odniesienia się do argumentów przedstawionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odwołaniu, zaś Wojewodzie [...] - naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na błędnym wskazaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż:

1/ przedwczesne jest twierdzenie, że inwestycja drogowa w niniejszej sprawie polegała na budowie drogi krajowej. Jej inwestorem jest Prezydent Miasta R., gdyż to on wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji i on będzie ją realizował;

2/ zakwestionował pełnomocnictwo udzielone przez S.D. – zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W., działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora, Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w R. – M.C., które nie obejmowało upoważnienia dla K. T.;

3/ zakwestionował porozumienie z dnia [...] maja 2010 r. zawarte między Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, które nie jest porozumieniem o przekazaniu zadań z zakresu administracji rządowej, pomimo wskazania art. 8 ustęp 2 u.s.g. jako podstawy jego zawarcia. Wobec tego nie będzie miał zastosowania art. 8 ustęp 3 u.s.g., który stanowi, że z przejęciem zadania należącego do administracji rządowej wiąże się obowiązek przekazania gminie środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania zadania. Gdyby porozumienie z dnia [...] maja 2010 r. miało charakter przekazania zadań z zakresu administracji rządowej gminie, to winno być podpisane przez Generalnego Dyrektora lub dyrektora Oddziału, legitymującego się pełnomocnictwem szczególnym. Ponadto z treści art. 25 ustęp 2 u.d.p. wynika, iż koszt budowy lub przebudowy skrzyżowania dróg obciąża zarządcę drogi, który wystąpił z inicjatywą realizacji zamierzenia inwestycyjnego;

4/ Wojewoda nie ustalił prawidłowo stron postępowania odszkodowawczego, a Generalny Dyrektor nie jest stroną tego postępowania, ani podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania;

5/ organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanej w odwołaniu przez skarżącego okoliczności, że GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Prezydent Miasta R., w swojej skardze również wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż inwestycja budowy obwodnicy południowej w R. na odcinku przebiegającym przez tereny gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] posiada charakter drogi o znaczeniu krajowym. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Nr [...] wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2010 r. wprost wskazano Skarb Państwa jako nabywcę nieruchomości objętych tą decyzją. Jednocześnie autor skargi przyznał, iż w ramach zawartego porozumienia na podstawie art. 8 ustęp 2 u.s.g., Gmina przejęła zadanie należące do administracji rządowej, jednakże z przyjęciem zadania wiąże się bezwzględnie obowiązek przekazania 100% środków finansowych niezbędnych do jego realizacji, co wynika z przepisu art. 8 ustęp 3 i 4 u.s.g. Powołując się na przepisy art. 19 ustęp 2 pkt 1, art. 20 pkt 17 u.d.p. oraz art. 22 ustęp 1 "specustawy drogowej", art. 3 ustęp 1 u.f.i.t.l. podniósł, że podmiotem właściwym do finansowania inwestycji dotyczących dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Zdaniem Sądu, skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jak i Prezydenta Miasta R. zasługują na uwzględnienie o tyle, że skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji (chociaż z innych przyczyn, aniżeli podniesione w treści skargi skarżącego Generalnego Dyrektora....).

Kasatoryjna decyzja Ministra została zaskarżona przez GDDKiA z uwagi na ustalenia zawarte przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. W ocenie skarżącego nie powinien on w ogóle być stroną postępowania odszkodowawczego, nie tylko z uwagi na treść porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., ale i z uwagi na fakt, że inwestorem i zarządcą budowanej drogi jest Prezydent Miasta R..

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że każda decyzja administracyjna składa się z osnowy i uzasadnienia, które jest wynikiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Jednak uchylając decyzję, organ odwoławczy winien w uzasadnieniu dać takie wytyczne organowi I instancji, aby ten dokładnie wyjaśnił ponownie stan faktyczny i prawny. Sąd nie podziela interpretacji organu odwoławczego odnośnie skutków i oceny prawnej porozumienia zawartego w dniu [...] maja 2010 r. między Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Gminą Miasta R., co przełożyło się na udzielenie przez ten organ błędnych wytycznych dla organu I instancji w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy zobligowany jest mieć na uwadze nie tylko słuszny interes obywateli, ale uwzględniać również interes społeczny i dążyć do realizacji, a w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz wszechstronnej oceny wszystkich argumentów, zgodnie z wymaganiami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wydając decyzję organ jest również zobowiązany do uzasadnienia rozstrzygnięcia, zgodnie z kryteriami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, odszkodowanie za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2010 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.A. w oparciu m.in. o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu [...] sierpnia 2011 r., co słusznie podkreślił organ odwoławczy, weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające w/w rozporządzenie (Dz.U. 2011 r., Nr 165, poz. 385), które nie zawiera przepisów przejściowych, dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas nie zakończonych, co powoduje, że od dnia [...] sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ocenę organu odwoławczego w zakresie konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w tego rodzaju sprawach odszkodowawczych, z uwagi na nowelizację treści § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...), dobór nieruchomości porównawczych oraz brak wskazania przeznaczenia nieruchomości porównawczych. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 156 ustęp 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Rozważając uregulowania prawne dotyczące ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowań za przejęte pod drogi nieruchomości wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ustęp 1 u.d.p., drogi publiczne dzielą się na: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach reguluje ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z 10 kwietnia 2003 r. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania tego podmiotu, wynikające z w/w "specustawy drogowej", wykonuje właściwy zarządca drogi (art.1 ustęp 2).

Z przepisu art. 19 ustęp 1 u.d.p. wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, przy czym w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ustęp 5 u.d.p.). Zgodnie natomiast z art. 20 punkt 3 i 17 u.d.p., do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Stosownie do treści art. 22 ustęp 1 "specustawy drogowej", koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, o drogach publicznych, o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W/w przepis nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Przepis art. 3 ust. 1 u.f.i.t.l. stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są – w odniesieniu do dróg krajowych – przez ministra właściwego do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich – przez samorząd województwa, a w odniesieniu do dróg powiatowych – przez samorząd powiatowy. Przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie więc określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Podkreślić przy tym trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 "specustawy drogowej", do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Przepis ten ma charakter regulacji materialnoprawnej, związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ustęp 3 i 4 w związku z art. 11 "f" ustęp 1 punkt 6 "specustawy drogowej").

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, oznaczona jako działka [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na : "Budowie obwodnicy południowej w R. – Etap [...] odcinek na terenie gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą techniczną (...)", została oznaczona według katastru nieruchomości jako stająca się własnością Skarbu Państwa. To z kolei wskazuje, że mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej (art. 12 ustęp 4 punkt 1 "specustawy drogowej"). Tym samym zgodzić się należy z organem odwoławczym, że błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby przedwczesne było stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie drogi krajowej. W konsekwencji oczywistym staje się, że stosownie do art. 3 ustęp 3 u.f.i.t.l. i art. 22 ustęp 1 "specustawy drogowej", odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod drogę krajową, powinno być wypłacone z budżetu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ulega również wątpliwości, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to m.in. koszty odszkodowań.

Art. 19 ustęp 4 u.d.p. stanowi, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Przepis ten wskazuje na możliwość przejęcia przez Gminę (zarządcę dróg gminnych) do realizacji w drodze porozumienia zadania, jakim jest zarządzanie drogami krajowymi.

W dniu [...] maja 2010 r. zostało zawarte pomiędzy Gminą Miasta R. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad porozumienie w zakresie realizacji zadania: "Budowa obwodnicy południowej w R. etap [...] odcinek na terenie Gminy K. – Skrzyżowanie z DK [...] wraz z infrastrukturą (...)", na podstawie którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał Gminie Miasta R. prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami objętymi decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy południowej w R. (§ 2 ustęp 1 porozumienia), a Gmina Miasta R. zobowiązała się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa (§ 4 porozumienia).

Podstawą prawną tego porozumienia był przepis art. 8 ustęp 2 u.s.g., art. 18 ustęp 2 punkt 5 u.d.p. oraz przepisy "specustawy drogowej". Zdaniem Sądu, Gmina Miasta R. przejęła na mocy tego porozumienia zadanie należące do administracji rządowej. Nie jest zasadny więc zarzut GDDKiA, że porozumienie to, pomimo wskazania podstawy prawnej art. 8 ustęp 2 u.s.g, nie dotyczy przekazania tych zadań, a jest tylko dokumentem, w którym wyrażona została zgoda na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane przez Gminę Miasta R. oraz w którym zawarto zobowiązanie Gminy do pokrycia kosztów operatów szacunkowych i wypłaty odszkodowań. Przepis art. 8 ustęp 2 u.s.g., zdaniem Sądu, należy czytać i interpretować łącznie z ustępem 3 tego artykułu, nawet jeśli nie jest on precyzyjnie wskazany w podstawie prawnej porozumienia. Nie ma znaczenia, w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, iż w § 4 omawianego porozumienia nie użyto słów "pod warunkiem", kiedy ustalano, kto poniesie koszty przejęcia nieruchomości pod budowę przedmiotowej inwestycji. Z literalnego brzmienia tego paragrafu jasno wynika, że Gmina pokryje wskazane tam koszty ze środków pochodzących z dotacji z budżetu Skarbu Państwa. Ten zapis współgra z ustępem 3 artykułu 8 u.s.g, z którego wynika, że gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ustępach: 1, 2 i 2 "a" tego artykułu. Tak więc zobowiązanie Gminy Miasta R. do finansowania zadań należących do administracji rządowej może nastąpić jedynie wówczas, kiedy Gmina otrzyma dotację ze Skarbu Państwa na ten cel. Brak jest umocowania w przepisach prawnych, aby gminy finansowały z własnego budżetu remont, czy budowę drogi krajowej.

Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że art. 8 ustęp 3 u.s.g. zawiera kategoryczne stwierdzenie, iż gmina "otrzymuje" środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, a nie "może otrzymać". Tak więc w przypadku braku zabezpieczenia gminie odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa, realizacja zadań z własnych środków w zakresie wypłaty odszkodowań za przejęcie nieruchomości pod budowę dróg krajowych nie jest możliwa.

Mając na uwadze powyższą analizę prawną należy stwierdzić, że podmiotem finansującym infrastrukturę transportu lądowego w zakresie dróg krajowych jest Skarb Państwa, a Gmina Miasta R. nie może przejąć zadania z zakresu administracji rządowej w drodze porozumienia, bez zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych ze strony budżetu państwa. Możliwość wywiązania się z zapisów § 4 porozumienia przez Prezydenta Miasta R. jest skuteczna tylko wówczas, gdy otrzyma on środki z dotacji państwowej. W innym wypadku, zdaniem Sądu, zawarte porozumienie nie rodzi po stronie Gminy Miasta R. obowiązku wykonania zadania należącego do administracji rządowej w zakresie wypłaty odszkodowań.

W tym stanie rzeczy, wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, iż to Gmina Miasta R., pomimo nieprzekazania jej przez Skarb Państwa dotacji (zgodnie z § 4 porozumienia), powinna być zobowiązana do zapłaty odszkodowania na podstawie zawartego w dniu [...] maja 2010 r. porozumienia, jest nieuprawnione i stanowi naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni art. 8 ustęp 2 i 3 u.s.g.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi GDDKiA Sąd stwierdza, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest stroną w postępowaniu odszkodowawczym, bowiem jest on właścicielem działki, przejętej pod inwestycję drogową oraz - w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa - podmiotem właściwym do zapłaty odszkodowania. Kontrowersja w tym zakresie powstała jedynie z uwagi na istnienie w przedmiotowej sprawie porozumienia z dnia [...] maja 2010 r., które przez strony jest różnie interpretowane. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak był on zawiadomiony o terminie rozprawy administracyjne oraz przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w trybie art. 10 § 1 k.p.a., dlatego to uchybienie procesowe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący pełnomocnictwa udzielonego przez zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w W. M.C. – Dyrektorowi [...] w R., a które w ocenie skarżącego nie obejmowało upoważnienia dla jego zastępcy - K.T., reprezentującego Prezydenta Miasta R. w procesie wydawania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Tego rodzaju zarzuty, zdaniem Sądu, skarżący powinien podnosić na etapie odwołania od w/w decyzji Wojewody, która stała się ostateczna w dacie [...] maja 2010 r. Skarżący otrzymał również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości z wniosku Prezydenta Miasta R., gdzie było analizowane pełnomocnictwo dla K. T.. Wówczas skarżący również nie podważył tych ustaleń.

Odnośnie zarzutu, iż GDDKiA nie posiada zarezerwowanych środków finansowych na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, to z uwagi na treść wyroku (uchylenie zaskarżonej decyzji), organ odwoławczy ustosunkuje się do niego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Konkludując zarzuty skargi Prezydenta Miasta R. okazały się uzasadnione co do wadliwej interpretacji zawartego porozumienia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie interpretację przepisów prawnych dokonanych przez Sąd w treści przedmiotowego uzasadnienia, w szczególności jeśli chodzi o wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonych odszkodowań.

Mając powyższe wywody na uwadze zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" p.p.s.a. Uwzględniając skargi, Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.