Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1224/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2393/10 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2393/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Sąd wyjaśniając stan faktyczny sprawy wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Mazowiecki, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania G. i K. J. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z garażem podziemnym w bryle budynku (kategoria obiektu budowlanego I) wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. K. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Z. pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

W dniu 5 sierpnia 2008 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K. i G. J. oraz M. M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Wnioskodawcy wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją, bez własnej winy, natomiast realizowana inwestycja narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ w wydanym zezwoleniu na ścianie budynku oddalonej 3 metry od granicy działki przewidziano usytuowanie okien w ramie z profili aluminiowych, nieotwieranych o klasie odporności ogniowej EI 60.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawców, z kolei Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 21 października 2009 r. organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył wznowione postępowanie, podnosząc że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołania G. i K. J., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent W. ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy G. J. i K. J. nie są stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, a inwestycja zaprojektowana jest z zachowaniem odległości przewidzianych w rozporządzeniu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W.. Według organu odwoławczego projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] września 2007 r. przewiduje realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym w bryle budynku (kategoria obiektu budowlanego I) wraz z elementami zagospodarowania terenu, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. K. [...] w W. Północna ściana projektowanego budynku oddalona jest od granicy działki sąsiedniej tj. nieruchomości oznaczonej w ewid. [...] o 3 m i 4 m. Biorąc pod uwagę ten stan faktyczny Wojewoda powołał się na regulację zawartą w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i zauważył, że w części ściany oddalonej o 4 m od granicy działki sąsiedniej usytuowane są okna na pierwszej i drugiej kondygnacji zgodnie z wymaganiami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co jest okolicznością bezsprzeczną i niekwestionowaną przez strony. Spornym są natomiast otwory usytuowane na pierwszym piętrze - drugiej kondygnacji w odległości 3 m od granicy działki. Przyjęcie, że otwory te są otworami okiennymi przesądza - zdaniem organu II instancji - o przyznaniu skarżącym przymiotu strony niniejszego postępowania. Usytuowanie otworów okiennych niezgodnie z przepisami warunków technicznych tj. w odległości 3 m od granicy działki i jednoczesne pozbawienie właścicieli nieruchomości sąsiedniej prawa strony wiązałoby się z sytuacją, w której podmioty sąsiadujące z inwestycją realizowaną niezgodnie z przepisami prawa byłyby pozbawione możliwości obrony swoich praw. Ponadto Wojewoda Mazowiecki uznał, że otwory umieszczone na 2 kondygnacji są oknami, mimo iż są one nieotwieralne i mają odporność El – 60, to jednak nie są one tożsame z luksferami. Również w projekcie budowlanym w części opisowej wykończenia i wyposażenia budynku w akapicie dotyczącym okien i drzwi balkonowych jest informacja, iż otwory usytuowane na elewacji północnej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki wykonane będą z materiałów zapewniających klasę odporności ogniowej El 60. Ponadto w części rysunkowej otwory te również są definiowane jako okna (nr rysunku B - A - 502a) i zawierają jedynie uwagę: "okno o odporności ogniowej El 60". Według Wojewody brak jest podstaw do uznania, że projektowana ściana budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a otwory w niej usytuowane nie są oknami tylko materiałami przepuszczającymi światło określonymi w § 232 ust. 6 rozporządzenia.

Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że organ I instancji odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2007 r. uznając, że skarżący nie są stronami postępowania. W konsekwencji prowadzenie przez organ II instancji całego postępowania wznowieniowego mającego na celu ustalenie czy, kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania uznając, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

2. niezastosowanie § 155, § 299 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że doświetle nieotwieralne jest oknem, skoro według § 155 rozporządzenia istotą pojęcia okna w budynku mieszkalnym jest możliwość otwierania jego co najmniej 50% powierzchni;

3. naruszenie § 232, § 6 i § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż budynek narusza treść ww. przepisów i oddziałuje na nieruchomość sąsiednią;

4. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż podmiot odwołujący się ma przymiot strony tj. interes prawny w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." - oddalił skargę M. Z., uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że Wojewoda Mazowiecki w sposób właściwy nakazał organowi I instancji wznowienie postępowania administracyjnego w drodze postanowienia, a następnie wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. W konsekwencji jako prawidłowe skład orzekający ocenił decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] lutego2010 r.

Przechodząc następnie do oceny legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., Sąd I instancji podniósł, iż bezspornym jest, że działka wnioskodawców G. i K. J. sąsiaduje z działką nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. K. [...] w W., na której M. Z. realizuje inwestycję w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego, z garażem podziemnym. Przedmiotowy budynek zwrócony jest w stronę działki wnioskodawców ścianą północną. Północna ściana projektowanego budynku oddalona jest od granicy działki G. i K. J. (nr ewid. gruntu [...]) odpowiednio o 3 m i 4 m, przy czym w części ściany na pierwszym piętrze - drugiej kondygnacji oddalonej o 3 m od granicy działki sąsiedniej usytuowane są otwory, które wypełnione są przeszkleniem o odporności ogniowej EI 60. Otwory obramowane są stolarką aluminiową, a wstawiona szyba jest całkowicie przezroczysta. Analiza charakteru spornych otworów usytuowanych w ścianie północnej budynku realizowanego przez inwestora na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. i ocena zachowania odległości, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie", w świetle konieczności ustalenia interesu prawnego wnioskodawców - w ocenie składu orzekającego - winna odbywać się z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 3 pkt 20 i art. 5 Prawa budowlanego.

Przywołując wobec tego brzmienie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego Sąd I instancji wywiódł, iż przepisem, który wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt budowlany jest m.in. § 12 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten ogranicza zagospodarowanie terenu określając minimalne odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną i stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Zachowanie minimalnych odległości służy – w przekonaniu Sądu I instancji - możliwości nieskrępowanego zabudowania terenu na sąsiedniej działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie mieści się również prawo do poszanowania intymności i spokoju osoby dysponującej tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej, która również ma prawo do zabudowania terenu. Nie bez przyczyny prawodawca ograniczył możliwość sytuowania w ścianie zbliżonej do granicy z działką budowlaną właśnie otworów okiennych i drzwiowych, albowiem ich usytuowanie w zbliżeniu do wspomnianej granicy w sposób oczywisty ogranicza możliwość zagospodarowania działki sąsiadującej. Dlatego rację ma Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że wypełnienie zaprojektowanych otworów szybą, nawet o określonej odporności ogniowej nie pozbawia tych otworów cech okien. Nie są one również tożsame z luksferami lub szklaną cegłą, które mają za zadanie doświetlenie niektórych elementów budynku ale nie mają cech przezroczystości. W tym kontekście nie ma znaczenia, co podnosi skarżący, zarówno klasa odporności ogniowej szyby wypełniającej otwór, jak też dodatkowa funkcja, jaką może spełniać okno w postaci jego "otwieralności" i przewietrzania obiektu budowlanego. Istotna – według Sądu wojewódzkiego - pozostaje inna funkcja, jaką spełnia okno, czyli możliwość nieograniczonego wglądu i penetracji wzrokowej. Na charakterystyczne cechy okna wskazuje także sposób wykonania spornych otworów typowy dla okien z osadzoną szybą w ramie aluminiowej. Także z opisu umieszczonego w części rysunkowej wynika, że projektant potraktował otwory jako okna, z tym jedynie zastrzeżeniem, że posiadają określoną klasę odporności ogniowej tj.- El 60 (nr rysunku B - A - 502a).

Zdaniem Sądu niezasadne są wobec tego zarzuty skargi, a sporne otwory mają cechy okna, co ma istotne znaczenie w kontekście legitymacji procesowej G. i K. J. z powodu możliwego naruszenia ich uzasadnionego prawa do zabudowy ich działki budowlanej.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu o zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszym postępowaniu, argumentując że w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym rozważania organu I instancji sprowadzają się wyłącznie do oceny interesu prawnego G. i K. J.. Przyjęcie stanowiska, iż Wojewoda Mazowiecki mógł rozstrzygnąć sprawę merytorycznie we własnym zakresie spowodowałoby w istocie, że merytoryczna ocena zgodności z prawem zaakceptowanych przez Prezydenta W. rozwiązań projektowych odbyłaby się jedynie w II instancji, co w istocie byłoby niekorzystne także dla samego inwestora. W kontrolowanej decyzji Wojewoda Mazowiecki nie podzielił oceny interesu prawnego dokonanej przez organ pierwszej instancji, wskazując na własną interpretację charakteru spornych otworów i stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie nakazał prowadzenie postępowania administracyjnego, jednakże przy zastosowaniu ww. interpretacji. W takiej sytuacji organ I instancji zobowiązany jest prowadzić na nowo postępowanie administracyjne, jednakże w odmiennym zakresie, a mianowicie merytorycznej oceny legalności decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. w tym zgodności zaakceptowanych rozwiązań projektowych z § 12 rozporządzenia oraz innych przepisów prawa. Zastosowanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. nie będzie już zatem wynikiem oceny interesu prawnego wnioskodawców, lecz legalności przyjętych rozwiązań projektowych. W ocenie Sądu w tej sytuacji spełniona została przesłanka stanowiąca o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast od rozstrzygnięcia organu zawierającego wspomnianą wyżej ocenę merytoryczną stronom powinno przysługiwać odwołanie do organu II instancji.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Z. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i nie zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, a to poprzez błędne przyjęcie, iż sporne doświetla są otworami okiennymi w rozumieniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie że nieruchomość Państwa J. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;

3. naruszenie przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi przesłanka wznowienia pomimo braku przymiotu strony;

4. naruszenie przepisu postępowania - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie wymaga to przeprowadzenia postępowania w całości lub znaczniej części.

Wobec tak sformułowanych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów kasator wskazał, że Sąd wojewódzki błędnie przyjął, iż projektowana inwestycja nie może powstać w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, ponieważ w ścianie znajdują się otwory okienne. Powyższa konkluzja jest skutkiem błędnego przyjęcia, że zaprojektowane doświetla są "otworami okiennymi" w rozumieniu § 12 rozporządzenia. Przepisy prawa w tym ustawa prawo budowlane i przedmiotowe rozporządzenie nie zawierają definicji pojęcia "otwór okienny" ani "okno". Pojęcie "otwór okienny" nie jest tożsame z pojęciem "okno", ponieważ ustawodawca wielokrotnie posługuje się w przedmiotowym rozporządzeniu pojęciem okno, a skoro używa dwóch różnych terminów, to nie mogą one oznaczyć tego samego. Wg słownika PWN okno to "otwór w ścianie, zwykle wraz z zamknięciem, umożliwiający dostęp światła i wentylację pomieszczenia". Cechami okna są więc łącznie możliwość otwierania (i zamykania), dostępność światła i wentylacja. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powołuje na podstawie orzecznictwa cechę możliwości penetracji wzrokowej. Odnosząc się do różnicy pomiędzy oknem a otworem okiennym autor kasacji wskazał, że "otwór okienny" (sformułowanie z § 12 rozporządzenia) odnosi się do desygnatu który spełnia cechy okna z naciskiem (dodatkowym kwantyfikatorem) na element "otworu" a zatem możliwości otwierania. Rozwiązanie przewidziane przez projekt i analizowane przez WSA to cztery podłużne przeszklenia 200 x 70 cm każde umieszczone poziomo na wysokości 180 cm, a więc powyżej linii oczu ludzkich. Przeszklenia te są nieotwieralne, nie spełniają więc cechy otwieralności / zamykalności oraz nie zapewniają możliwości wentylacji. Spełniają wymogi izolacyjne i żarowe jak ściana budynku (okoliczności niesporne). Z racji umieszczenia i układu (wąskie przeszklenia umieszczone "ponad głową" użytkownika w garderobach i łazienkach projektowanego budynku - okoliczności niesporne) wyłączają też cechę "penetracji wzrokowej" - zostały bowiem umieszczone tak by nie zachodziła taka penetracja, ani z zewnątrz, ani do wnętrza. Nie są to więc w ogóle otwory (nie otwierają się) i nie mają cech okna w rozumieniu językowym. Nie są to więc otwory okienne.

Zdaniem autora kasacji rozważania dotyczące ciągłości muru (oknem miałoby być przeszklenie z luksferów zapewniające ciągłość muru) lub stopnia przezierności nie ma znaczenia normatywnego gdyż nie odwołuje się do jakichkolwiek przepisów prawa - a organ administracji lub sąd może orzekać wyłącznie w granicach przepisu prawa.

Uzasadniając drugi z zarzutów kasacji strona wskazała, że skoro projektowane doświetla nie są "otworami okiennymi" błędnie zastosowano § 12 ust. 1 pkt 1 i nie zastosowano § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W konsekwencji błędnie przyjęto, iż projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość sąsiednią a zatem błędnie wyznaczono zarówno obszar oddziaływania jak i krąg stron postępowania naruszając art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane.

W kwestii trzeciego z zarzutów kasacji, jej autor podkreślił, że skoro uznano przymiot strony w odniesieniu do właścicieli działki nie znajdującej się w obszarze oddziaływania, to uznanie, iż zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest również błędne.

Odnosząc się następnie do czwartego z zarzutów kasator podniósł, że Sąd błędnie przyjął, iż organ II instancji prawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania podczas, gdy brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. z daty jego zastosowania jednoznacznie nakazuje orzekanie przez organ II instancji co do meritum a przekazanie do ponownego rozpoznania jest możliwe tylko gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponieważ kwestia przymiotu strony (w istocie kwestia natury projektowanego rozwiązania technicznego) nie stanowi całości postępowania uchylenie było niedopuszczalne i organ II instancji powinien orzekać co do meritum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – K. i G. J. reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnieśli o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami procesu w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych argumentując, iż wnoszący kasację błędnie uznaje wykonane okna za doświetla, nie dostrzegając, że okna mogą być otwierane jak i nieotwierane. Do owej odpowiedzi uczestnicy załączyli kopię pisma Ministerstwa Infrastruktury z dnia 22 sierpnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia podstaw nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które jest zobowiązany brać pod uwagę z urzędu i rozpoznał sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, a więc obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Wskazane przepisy postępowania, jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji w istocie stanowiły podstawę rozstrzygnięć organów. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi przesłanka wznowienia pomimo braku przymiotu strony oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku wymogu przeprowadzenia postępowania w całości lub znaczniej części.

Podkreślenia wymaga, iż prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania przez wnoszącego kasację, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek ten w przypadku obu rozważanych zarzutów kasacyjnych podniesionych w punkcie trzecim i czwartym bezspornie nie został zachowany.

Przypomnieć trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej może być tylko przepis powszechnie obowiązujący, któremu uchybił wojewódzki sąd administracyjny. A Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów k.p.a., ponieważ zasady postępowania sądowoadministracyjnego regulują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i one też stanowią podstawę prawną wyroku. W ramach sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych Sąd administracyjny bada jedynie, czy w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły bądź nie normy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738). Podobnie, jeśli chodzi o przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej. Oczywistym jest, że należy ono do strony składającej skargę kasacyjną i ma wpływ na sposób jej sformułowania i uzasadnienia. W przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego niezbędne jest wskazanie formy naruszenia prawa (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), w przypadku naruszenia przepisów postępowania strona musi uprawdopodobnić, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo to, błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady, nie dezawuuje tego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na jego merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 223/07, LEX nr 505250 oraz z dnia 2 września 2010 r., II FSK 636/09, LEX nr 745778).

Odnosząc się więc merytorycznie do sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż nie kwestionują one ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczą oceny zaistniałego stanu rzeczy i konsekwencji tej oceny dla zastosowania norm prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie ocenił, iż cały proces stosowania prawa w ramach postępowania administracyjnego został przeprowadzony zgodnie z prawem. W szczególności, prawidłowo Sąd przyjął, iż Wojewoda Mazowiecki w sposób właściwy ocenił potrzebę wznowienia postępowania po ustaleniu na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania i wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bowiem badanie interesu pranego podmiotu następuje na kolejnym etapie postępowania, po jego wznowieniu. Przymiot strony G. i K. J., w postepowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji na nieruchomości graniczącej z ich działką, trafnie został powiązany z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia, z którego wprost wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. Norma ta określa dopuszczalne odległości sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną przewidując odległość nie mniejszą niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych, w postaci projektu budowlanego budynku na działce inwestora wskazuje, że w jego ścianie północnej, na drugim poziomie, w odległości 3 m od granicy działki G. K. J. umieszczono otwory przeszklone o odpowiedniej odporności przeciwpożarowej. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody, iż zaprojektowane otwory należy ocenić w kontekście regulacji § 12 ust. 1 rozporządzenia i zająć stanowisko co do zachowania wymagań odległości spornej zabudowy od granicy działki uczestników, a więc legalności zamierzenia inwestycyjnego zawartego w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie. Tym samym, odmowa przyznania G. K. J. przymiotu strony, bez wyjaśnienia istotnych dla ich interesu prawnego okoliczności trafnie została oceniona przez Wojewodę i Sąd jako przedwczesna. A więc za uzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki, o konieczności dokonania przez organ I instancji merytorycznej oceny zgodności z prawem przyjętych rozwiązań projektowych z uwzględnieniem okoliczności faktycznych wskazanych przez Wojewodę, jako mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle powyższych uwag, za chybione należy więc uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 138 § 2 k.p.a.

Kwestia zaś właściwego zastosowania przepisów prawa budowlanego - art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane oraz norm techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował tych przepisów, ani nie oceniał ich zastosowania przez organ. Sąd I instancji przytaczał jedynie brzmienie przywołanych norm i czynił na ich tle rozważania, co do możliwości ich zastosowania do hipotetycznie zakładanych ocen stanu faktycznego sprawy. Nie stanowiły one też podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który wydając decyzję kasacyjną przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie na okoliczności faktyczne i ich znaczenie prawne (w kontekście przywołanych przepisów art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia) dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę będzie analiza i ocena, czy projektowana inwestycja nie wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomościami sąsiednimi na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych (m.in. § 12 ust. 1 rozporządzenia), a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. W postępowaniu tym organ wyznaczy więc obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji, biorąc pod uwagę specyfikę, a więc indywidualne cechy projektowanego obiektu i uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W tej sytuacji, zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i nie zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na mocy art. 184 p.p.s.a.