Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1001/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c, art. 134 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Firm Deweloperskich z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Polskiego Związku Firm Deweloperskich z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Firm Deweloperskich z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) poinformowania w ilu przypadkach w ciągu ostatnich 10 lat Wojewoda [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do podrzędnych jednostek samorządu terytorialnego (po sprecyzowaniu wniosku: ile w ciągu ostatnich 10 lat Wojewoda wydał rozstrzygnięć nadzorczych w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w ilu przypadkach w ciągu ostatnich 10 lat wystąpił ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego),

2) poinformowania czy w ramach aktu nadzoru nad podległymi jednostkami samorządu terytorialnego dokonano uchylenia uchwały, lub zarządzenia, lub decyzji, które nakładałyby obowiązek wnoszenia opłaty przez użytkownika wieczystego z tytułu zmiany przeznaczenia gruntu zawartych w umowach użytkowania wieczystego na zgodny z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania terenu lub decyzją WZ,

odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu podał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, bowiem organ nie dysponuje gotową informacją w powyższym zakresie, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na analizie wielu rejestrów spraw w celu odszukania właściwej sprawy, odpowiednią ich selekcję, a w efekcie przetworzenie przedmiotowej informacji. Za takim charakterem wnioskowanej informacji przemawia również czasookres, za który ma zostać udzielona, wynoszący 10 lat. Ponadto wyodrębnienie żądanych informacji, biorąc pod uwagę czynności, które musiałyby zostać podjęte, ich zakres, charakter oraz pracochłonność, wymaga zaangażowania odpowiedniej liczby pracowników, co wpłynie negatywnie na wykonywane przez nich obowiązki.

Organ wskazał, że informację przetworzoną można uzyskać tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes ten istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniłoby działanie jego organów.

W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że istnieją szczególne ważne powody dla interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji. Jego uzasadnienie obarczone jest błędem logicznym, albowiem liczba podjętych czynności wobec jednostek samorządu terytorialnego nie może stanowić podstawy dokonania ustaleń co do przyczyn problemów występujących w budownictwie mieszkaniowym (liczba nie stanowi o przyczynie, to jedynie statystyka). Ponadto wskazany interes jest jedynie interesem partykularnym – grupy przedsiębiorców reprezentowanej przez wnioskodawcę z branży deweloperskiej – gdyż jak zauważa sam wnioskodawca, występuje o udzielenie informacji z uwagi na chęć zminimalizowania ryzyka inwestycyjnego deweloperów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Polski Związek Firm Deweloperskich wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że jest organizacją pracodawców, której statutowym obowiązkiem jest działalność na rzecz poprawy warunków działania inwestorów mieszkaniowych, co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznane zostało za istnienie interesu publicznego w uzyskaniu takich informacji.

Odwołujący wskazał też, że z takim samym wnioskiem wystąpił do wszystkich wojewodów, a jedynie Wojewoda [...] odmówił udostępnienia żądanych informacji. Zdaniem PZFD odmowa w tej konkretnej sprawie jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania określonej w art. 8 Kpa oraz podstawowych zasad państwa prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podzielił argumentację Wojewody [...]. Ponadto zauważył, że tłumaczenie PZFD, iż wzruszenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zwiększa ryzyko inwestycyjne deweloperów, a w konsekwencji prowadzi do ponoszenia większych kosztów przez nabywców mieszkań, jest dość daleko posuniętą interpretacją otrzymywanych informacji. PZFD nie wspomniał jednocześnie, jak dużo informacji o takich zdarzeniach uzyskał. W przytoczonej argumentacji ciężko znaleźć powiązanie dla faktu jaki liczba rozstrzygnięć oraz wnoszonych skarg ma wpływ na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli.

W ocenie organu prezentowana przez PZFD argumentacja nie jest wystarczająca, gdyż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jedynie dla pewnej grupy interesów, jaką stanowią deweloperzy. Udostępnione dane będą miały tylko charakter statystyczny i nie wpłyną na poprawę funkcjonowania Państwa, samorządu czy też wspólnot lokalnych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Firm Deweloperskich zarzucił jej:

1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy, poprzez, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania posiadania istotnego interesu publicznego przez skarżącego;

2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 Kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 Kpa;

3. naruszenie art. 8 i 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, dlaczego organ dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej w kwestii zakłócenia normalnego toku pracy pracowników Urzędu, nie dysponując wiedzą, jaką jest liczba pracowników i ich zakres obowiązków;

4. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wskazanie, że nie została wykazany istotny interes publiczny, co jest konieczne w przypadku wnioskowania o dostęp dc informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy interes taki został wykazany, poprzez powołanie się na wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. I OSK 1505/11);

5. naruszenie art. 8 Kpa, poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie udzielania odpowiedzi przez czternastu pozostałych wojewodów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu PZFD podał, że organ nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że uzyskanie informacji leży wyłącznie w partykularnym interesie deweloperów i powołał się w tym przedmiocie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. (IOSK 1505/11).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w przypadku zaistnienia takiej realnej podstawy. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne, a ponadto zarzuty skargi ocenił jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1§1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań.

W świetle powyższego w ocenie Sądu żądanie zawarte we wniosku Polskiego Związku Firm Deweloperskich, dalej "PZFD", dotyczy udostępnienia informacji publicznej.

Natomiast adresat wniosku, tj. Wojewoda [...], jest organem władzy publicznej, co wynika wprost z przepisu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", gdzie wojewoda jest określony jako organ administracji publicznej.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa legalnej definicji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że taki charakter mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn.. akt I OSK 865/14 (lex nr 1677565)]. W powyższym wyroku NSA stwierdził, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi z potrzebą odpowiedniego ich przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie).

Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że żądana przez PZFD informacje są informacjami przetworzonymi, a przedstawiona przez organ argumentacja w tym zakresie zasługuje na aprobatę. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego (powołany już wyżej wyrok NSA), pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że PZFD jest Związkiem Pracodawców skupiających największych deweloperów działających na rzecz rozwoju rynku mieszkaniowego w Polsce a jednym z jego celów statutowych jest działalność na rzecz polepszenia warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego w ramach branży deweloperskiej (§7 ust. 1 Statutu PZFD), szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanych informacji występuje po stronie PZFD. W szczególności widoczne jest to w sytuacji, kiedy cel, o którym mowa w § 7 ust. 1 Statutu PZFD, realizowany jest m. in. przez prezentowanie opinii w sprawach założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym Statutem, uczestnictwo w debatach publicznych i konsultacjach dotyczących budownictwa, w szczególności w branży deweloperskiej (§8 ust. 2, 4 i 1 Statutu). Ponadto PZFD aktywnie uczestniczy w konsultacjach społecznych w ramach procesów legislacyjnych dotyczących m. in. budownictwa mieszkaniowego, prowadzonych przez organy administracji państwowej.

W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, iż pozyskanie żądanej informacji leży nie tylko w interesie wnioskodawcy, ale także w interesie innych obywateli i może przyczynić się w konsekwencji działań PZFD, do poprawy funkcjonowania rynku mieszkaniowego. Zatem odmowa udostępnienia żądanej informacji przetworzonej z uwagi na brak przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.

Podkreślenia wymaga ponadto okoliczność, iż ciężar wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na wnioskodawcy żądającym informacji przetworzonej. Jednakże niewykazanie tej przesłanki nie oznacza, że organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, kiedy wnioskodawca nie jest w stanie sam wykazać interesu publicznego z tego względu, iż jest on obiektywnie trudny do uchwycenia pomimo tego, że istnieje.

W niniejszej sprawie organ takiego badania nie przeprowadził chociażby analizując zapisy statutu PZFD, czym, naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać wnikliwego i wyczerpującego badania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego Polskiego Związku Firm Deweloperskich przez pryzmat jego celów statutowych oraz aktywności legislacyjnej i opiniodawczej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 25 § 1 powołanej ustawy.