Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1676/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2033/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. M. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2033/11, oddalił skargę P. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w D. w dniu [...] stycznia 2005 r., zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 grudnia 2004 r. w sprawie uprawnień i obowiązków dowódców jednostek wojskowych w zakresie składania wniosków o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokal mieszkalnym (Dz. U. Nr 264, poz. 2638), złożył wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym st. chor. P. M. - żołnierzowi pełniącemu służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej, wyznaczonemu na stanowisko służbowe kierownika kuchni i stołówki w JW Nr [...] w D.

W dniu 16 lutego 2005 r., w związku ze zmianą stanowiska służbowego st. chor. P. M. na stanowisko służbowe szefa kompanii saperów [...] Batalionu Saperów Marynarki Wojennej w JW Nr [...] w D., ww. dowódca złożył kolejny wniosek (ponowiony w dniu 13 lutego i 8 sierpnia 2006 r.) o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2006 r. przyznał st. chor. P. M. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 29 przy ul. [...] 7 w K. na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym szefa kompanii saperów [...] Batalionu Saperów Marynarki Wojennej w Jednostce Wojskowej Nr [...] w Garnizonie D. Zgodnie z przedmiotową decyzją przekazanie lokalu mieszkalnego miało nastąpić na podstawie protokołu przyjęcia lokalu mieszkalnego.

P. M. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie i wyrażenie zgody na dalszy wynajem mieszkania lub przyznanie kwatery w Świnoujściu, dokąd spodziewał się przeniesienia służbowego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż przyznane mieszkanie jest małe i zagrzybione, od trzech lat nikt w nim nie mieszkał a w środku panuje wilgoć. Na budynku znajdują się urządzenia telefonii komórkowej emitujące niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzi fale elektromagnetyczne. Z uwagi na zakaz pracy w zasięgu mikrofal nie może więc mieszkać w takich warunkach. Ponadto podniósł, iż jego żona cierpi na astmę alergiczną, a w K. nie ma placówki opieki zdrowotnej.

W dniu 15 grudnia 2006 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie.

W uzasadnieniu Prezes WAM uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, to jest art. 21 ust. 1, art. 24 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367, ze zm.). Decyzja została wydana, zgodnie z art. 1a pkt 6 przywołanej ustawy na czas pełnienia obowiązków na stanowisku szefa kompanii saperów 8. Batalionu Saperów Marynarki Wojennej w JW Nr [...] w D.. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ww. ustawy, st. chor. P. M., przyznano prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej podstawowej 23,21 m2. przy prawidłowo uwzględnionych normach powierzchni użytkowej podstawowej, tj. przysługujących zarówno z uwagi na stan rodzinny, jak i zajmowane stanowisko służbowe.

Odnosząc się do zarzutów strony podniósł, iż w wykonanej przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną Oddziału Higieny Radiacyjnej w maju 2001 r. ekspertyzie dotyczącej znajdujących się na budynku urządzeń telefonii komórkowej, nie stwierdzono ani przekroczenia dopuszczalnych poziomów promieniowania, ani wystąpienia maksymalnych zasięgów dopuszczalnych poziomów promieniowania. Po dokonaniu ponownych oględzin przydzielonego lokalu nie stwierdzono też wilgoci czy zagrzybienia ścian. Ponadto w trakcie postępowania organ zbadał czy w miejscowości Dziwnów występują wolne lokale mieszkalne odpowiadające uprawnieniom posiadanym przez stronę.

Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym st. chor. P. M. w dniu 26 czerwca 2007 r. przyjął protokolarnie przydzielony lokal mieszkalny nr 29 położony w K. przy ul. [...] 7.

W dniu 25 listopada 2010 r. P. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r. przyznającej mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 29 przy ul. [...] 7 w K. na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym szefa kompanii saperów [...] Batalionu Saperów Marynarki Wojennej w Jednostce Wojskowej Nr [...] w garnizonie Dziwnów, z uwagi na jej niewykonalność w dniu wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., doprecyzowując następnie, że wniosek dotyczy także ostatecznej decyzji Prezesa WAM z dnia 15 grudnia 2006 r.

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do Spraw Społecznych i Profesjonalizacji, po przekazaniu mu do rozpoznania sprawy przez Prezesa WAM, działając z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zarówno decyzja przyznająca prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr 29 przy ul. [...] 7 w K., jak i decyzja organu odwoławczego utrzymująca ją w mocy, nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

W dniu 20 czerwca 2011 r. P. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 6 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż organ nie poświęcił należytej uwagi analizowanemu zagadnieniu, w związku z tym istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a. Ponadto stwierdził, iż w trakcie pobieżnych oględzin podczas sporządzania protokołu przyjęcia z dnia 26 czerwca 2007 r. ujawniono na tyle znaczny zakres usterek, iż nie było możliwe ustalenie zakresu robót remontowych. Przeprowadzone następnie przez uprawniony podmiot sprawdzenie lokalu mieszkalnego pozwoliło z kolei ujawnić, iż wymienione mieszkanie kwalifikuje się jedynie do kapitalnego remontu. W opinii sporządzającego orzeczenie techniczne o stanie technicznym lokalu mieszkalnego, mieszkanie przy ul. [...] 7/29 nie nadawało się na stały pobyt ludzi. W toku badania stwierdzono bowiem, że w lokalu nie ma żadnej instalacji, "która jest sprawna w 100%", a jego dalsze użytkowanie stanowi zagrożenie dla potencjalnych użytkowników, a nadto, że występowanie pleśni na oknach i parapetach tworzy bardzo szkodliwy mikroklimat, zaś dłuższe przebywanie w pomieszczeniach może prowadzić do schorzeń układu oddechowego.

W opinii rzeczoznawcy stan lokalu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników lokalu, jak również lokali sąsiednich, a do czasu przeprowadzenia kapitalnego remontu "zakazuje się dalszej eksploatacji", co w opinii strony koresponduje z rezultatami sporządzonej na zlecenie organu opinii kominiarskiej z dnia 24 lipca 2009 r.

Strona zaznaczyła, iż opinia techniczna i opinia kominiarska są sporządzone przez podmioty fachowe i nie ma powodów uznać, iż nie odzwierciedlają one istniejącego stanu rzeczy i są mniej wartościowe dowodowo niż wskazane przez organ protokoły przeglądu z 2006 oraz 2007 r. Mieszkanie nie było użytkowane od daty formalnego protokolarnego jego przyjęcia w dniu 26 czerwca 2007 r. Fakt znacznego upływu czasu od wydania decyzji do sporządzenia opinii nie ma jednak zasadniczego dla sprawy znaczenia bowiem przedstawione ekspertyzy i obiektywna charakterystyka lokalu wskazują jednoznacznie, że zamieszkiwanie w przydzielonym lokalu stwarza zagrożenie dla życia jego mieszkańców, co powoduje trwałą niemożliwość realizacji prawa do zamieszkania. W tym stanie rzeczy strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznanie, iż zaskarżone decyzje są dotknięte wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia 6 czerwca 2011 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Obrony Narodowej w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2011 r.

P. M. w skardze na powyższą decyzję zarzucił "mające wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że brak jest przesłanek wskazujących, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia [...] września 2006 r. była niewykonalna w dniu jej wydania".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., według przeważających poglądów doktryny i judykatury, obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej. Co prawda w literaturze przedmiotu podnosi się także, że niewykonalność z tytułu pkt. 5 art. 156 § 1 K.p.a. może dotyczyć także niewykonalności prawnej, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji, to jednak niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które są i tak brane pod uwagę przy kontroli legalności aktu (decyzji) z urzędu przez Sąd orzekający.

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki analizował z urzędu wszystkie okoliczności mające wpływ na legalność zaskarżonej decyzji, w tym ewentualną niewykonalność prawną. Podniósł, że z punktu widzenia istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności, nieważność taka może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek.

Po pierwsze, niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji". Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności.

Po drugie, niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w szczególności wówczas, gdy jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna.

Niewykonalność musi mieć też charakter obiektywny. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną możemy mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.

Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stopniu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 590/07 - LEX nr 484998) zauważył, że "nie stanowią powodu niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji".

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzeń skarżącego, że "decyzja z dnia [...] września 2006 r. była niewykonalna w dniu jej wydania". Skarżący na podstawie protokołu z dnia 26 czerwca 2007 r. przyjął lokal mieszkalny położony w K. przy ul. [...] nr 7/29 na podstawie decyzji o przydziale z dnia [...] września 2006 r. W protokole tym wymieniono zakres prac remontowych, które Skarżący winien był wykonać zgodnie z art. 32a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a na które otrzymał, przed jego zasiedleniem, ryczałt remontowy określony w tym przepisie. Szczegółowy zakres prac remontowych został wymieniony w tzw. "zakresie prac remontowych" do wykonania przez użytkownika przyjmującego lokal mieszkalny, zaś ryczałt remontowy obliczono na kwotę 532,53 zł.

W dniu 29 czerwca 2007 r. skarżący w piśmie do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Szczecinie potwierdził, że przedmiotowy lokal protokolarnie przejął, jednakże z uwagi na to, że "zaproponowany ryczałt na remont mieszkania, nie jest w żaden sposób adekwatny do przeprowadzenia niezbędnego remontu" zrezygnował z jego przyjęcia i poprosił aby "wyremontować mu mieszkanie i doprowadzić je do stanu, w którym możliwe będzie bezpieczne w nim zamieszkanie" albowiem "sam nie jest w stanie usunąć wszystkich braków w mieszkaniu, a za zaproponowane pieniądze nie będzie w stanie zatrudnić odpowiednich fachowców".

Zdaniem Sądu z powyższego stanu faktycznego i przytoczonych okoliczności jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o niewykonalności faktycznej decyzji albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji adresat (skarżący) "miał możliwość czynienia użytku z ustanowionych w niej praw", a "niewykonalność" decyzji nie miała charakteru trwałego. Skarżący dobrowolnie przyjął zaproponowany mu lokal mieszkalny wraz z przyznanym ryczałtem pieniężnym na jego remont, a następnie zażądał wyremontowania tego lokalu przez jego zarządcę z powodu zbyt niskiego, w jego ocenie, ryczałtu. Choć przedmiotowy lokal zawierał szereg usterek i wymagał znacznego zakresu prac remontowych, to jednak spełniał wszystkie wymogi i warunki określone przepisami dla lokalu mieszkalnego, o czym świadczy choćby protokół z przeglądu lokalu mieszkalnego z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz pismo kierownika Zespołu Inwestycji i Nadzoru Właścicielskiego WAM w Szczecinie z dnia 2 lutego 2007 r.

Wbrew twierdzeniom skargi, zamieszczona na budynku przy ul. [...] 7 antena nie jest uciążliwa dla środowiska i ludności oraz spełnia wymagania sanitarne, co wynika z protokołu pomiarów pola elektromagnetycznego wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej Oddział Higieny Radiacyjnej w Szczecinie.

W ocenie Sądu w chwili wydania "spornej" decyzji z dnia [...] września 2006 r. oraz decyzji Prezesa WAM z dnia 15 grudnia 2006 r., kwestionowane decyzje nie były niewykonalne w rozumieniu rozstrzyganego art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. ponieważ niewykonalność decyzji musi istnieć już w dacie jej wydania, musi mieć charakter obiektywny, a przeszkody powodujące niewykonalność trwać muszą cały czas, tj. od jej wydania do czasu stwierdzenia jej nieważności. Nawet gdyby przyjąć tezę skarżącego o "wyjątkowo fatalnym stanie technicznym lokalu, który uniemożliwił mu objęcie lokalu w posiadanie i użytkowanie", to i tak – w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie można skutecznie powoływać się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. albowiem nawet "konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji".

Za chybione Sąd Wojewódzki uznał argumenty skarżącego, że wykonane w 2009 r. orzeczenie techniczne o stanie technicznym lokalu mieszkalnego przy ul [...] 7/29 w K. oraz opinia kominiarska z dnia 24 lipca 2009 r. stanowią podstawę do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 15 grudnia 2006 r. były niewykonalne w dniu ich wydania. Ponadto, jak słusznie przyjął organ, sam fakt sporządzenia ekspertyzy przez podmiot posiadający uprawnienia budowlane nie może mieć charakteru przesądzającego o tym, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z powodu ich niewykonalności i to tym bardziej, że zostały wykonane po blisko dwóch latach od daty decyzji przydzielającej przedmiotowy lokal.

W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Minister Obrony Narodowej jako organ odwoławczy, wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz należycie i wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję (art. 107 K.p.a.). W sposób wszechstronny ocenił całokształt materiału dowodowego, dokonując analizy znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, działał przy tym zgodnie z prawidłami logiki. Organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z przepisami prawa materialnego i nie dopuścił się uchybień formalnoprawnych w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

P. M. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a., wyrażające się w przyjęciu, iż decyzja administracyjna, której wykonanie zagraża zdrowiu ludzi, nie jest niewykonalna w rozumieniu powyższego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie posiada specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa, a także nie jest w stanie samodzielnie określić, czy ewentualne wady lokalu czynią go niezdatnym do zamieszkania z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia jego mieszkańców. Podpisując protokół przekazania mógł bazować jedynie na rezultatach pobieżnych oględzin oraz przekonaniu, że udostępnione mu mieszkanie spełnia przynajmniej minimalne standardy umożliwiające zamieszkanie w nim. W protokole przekazania lokalu ujawniono na tyle szeroki zakres usterek, iż niemożliwe było ustalenie zakresu robót remontowych. Późniejsze zwrócenie się przez skarżącego do Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie było natomiast wyrazem niezadowolenia z wysokości przyznanego ryczałtu, lecz konsekwencją uzyskania przez skarżącego dokładniejszej wiedzy na temat rzeczywistego stanu lokalu. Wyczerpujące ustalenia w tym zakresie, dokonane przez podmioty dysponujące odpowiednim przygotowaniem, były możliwe dopiero w późniejszym okresie, jednakże ich rezultaty jednoznacznie potwierdziły przypuszczenia skarżącego, iż mieszkanie nie było zdatne do zamieszkania.

Z uwagi na treść ekspertyzy, a także rezultaty sporządzonej opinii kominiarskiej nie ulega wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] września 2006 r. nie mogła być zrealizowana tj. nie mógł zamieszkać w przyznanym mu lokalu. Skarżący, jako adresat rzeczonej decyzji, został pozbawiony możliwości czynienia użytku ze swoich praw, albowiem trudno oczekiwać, by zamieszkał w lokalu, który mógł powodować zagrożenie dla zdrowia i życia jego oraz jego rodziny. Jednocześnie zakres oraz rodzaj stwierdzonych wad nie tylko przedmiotowego mieszkania, ale także całego bloku, przekonują, iż opisane pozbawienie ma charakter trwały. Z tych względów decyzja z dnia [...] września 2006r. od początku była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a.

Źródłem błędu Sądu I instancji jest nieprawidłowe, zbyt wąskie rozumienie "niewykonalności" decyzji administracyjnej, opisanej w art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. Błędne jest takie rozumienie tego przepisu , w świetle którego decyzja nie może być uznana za "niewykonalną", nawet jeśli jej realizacja powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia jej adresatów. Nie ulega również wątpliwości, iż postawienie adresata decyzji w sytuacji, w której realizacja określonego decyzją prawa jest możliwa tylko poprzez pogodzenie się z prawdopodobną utratą zdrowia i zagrożeniem życia, jest de facto pozbawieniem rzeczonego prawa. Taka decyzja z całą pewnością nie zostanie wykonana, przy czym trudno twierdzić, iż przyczyną tego stanu będzie subiektywne, negatywne nastawianie jej adresatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Autor skargi kasacyjnej kwestionując środkiem odwoławczym orzeczenie Sądu I instancji zarzuca mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a poprzez nieprawidłowe, zbyt wąskie rozumienie pojęcia "niewykonalności" decyzji administracyjnej, wskazanej w tym przepisie. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, a zawartą w zaskarżonym wyroku argumentację co do niezasadności zarzutu nieważności decyzji uznaje za prawidłową.

Przepis art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Z zacytowanej treści przepisu wynika, iż przesłanką warunkującą jego stosowanie jest niewykonalność decyzji, przy czym mająca charakter trwały i istniejąca od chwili wydania decyzji. Kwestią budzącą dyskusje w piśmiennictwie, obejmującym wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., pozostaje ustalenie rodzaju niewykonalności decyzji. W ocenie części autorów komentowany przepis obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz z 2011 r. str. 635). Natomiast według drugiej grupy autorów, w omawianym przepisie chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną (W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne, 1983 r. str.255, i K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel - Postępowanie administracyjne, 2005 r. str.206).

Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana jest szeroko (por. wyroki NSA sygn. akt: II GSK 689/09 z dnia 29 września 2010, II OSK 1796/07 z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r. dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. W wyroku z dnia z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1239/97, LEX nr 48176, wskazano, że: "Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna." "O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku" - wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przyjmuje, że trwała niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika z pozbawienia go możliwości czynienia użytku ze swojego prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z uwagi na stan techniczny, który może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia jego oraz jego rodziny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, na mocy której przyznano skarżącemu prawo do zamieszkania w lokalu mieszkalnym ze swej istoty nie wywołuje stanu zagrożenia dla zdrowia i życia osoby. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności poprzez przydzielenie lokalu, a dopiero na kolejnym etapie dochodzi do protokolarnego przekazania lokalu osobie uprawnionej do zamieszkania w nim. Trudno upatrywać niebezpieczeństwa spowodowania zagrożenia dla zdrowia i życia przez sam fakt wydania decyzji przydziałowej. Co podkreślono powyżej niewykonalność decyzji musi istnieć w dacie jej wydania i mieć charakter trwały, zatem zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność powstała już po jej wydaniu nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skarżący, co zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, dobrowolnie przyjął lokal, co potwierdza protokół z jego przekazania, a samo mieszkanie, choć wymagało remontu, nie traciło przez to charakteru lokalu mieszkalnego. Wykonane w 2009 r. orzeczenie techniczne o stanie technicznym lokalu mieszkalnego oraz opinia kominiarska z lipca 2009 r. nie mogą świadczyć o niewykonalności decyzji z dnia [...] września 2006 r.

Podkreślić należy, że przeszkody związane ze stanem technicznym mieszkania nie miały charakteru trwałego albowiem wykonanie prac remontowych sprawiłoby, że lokal nadawałby się do użytkowania.

Podjęcie właściwych działań związanych z realizacją decyzji z dnia [...] września 2006 r. pozwoliłoby na wykonanie przez skarżącego przyznanego prawa do zamieszkania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Brak natomiast zgodnego stanowiska skarżącego i dysponenta lokalu co do wykonania prac remontowych, a zwłaszcza ich finansowania, nie może być traktowany jako przeszkoda o charakterze nieusuwalnym, która czyniłaby decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa decyzja była wykonalna zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Podkreślić również należy, że prawidłowa była ocena wyrażona przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy a w decyzjach zawarte zostały ustalenia odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.