Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 866/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej W. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Starosty B. przez Inspektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w B. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), dalej: P.r.d., cofnięto W. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B potwierdzone dokumentem prawa jazdy wydanym w dniu [...] marca 2015 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] maja 2017 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o cofnięcie W. K. uprawnień do kierowania pojazdami z powodu popełnienia w dniu [...] grudnia 2016 r. przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w okresie 2 lat od dnia uzyskania tych uprawnień po raz pierwszy. We wniosku wskazano, że Sąd Rejonowy w B. III Wydział Karny wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie III [...] warunkowo umorzył w stosunku do ww. postępowanie karne na okres próby wynoszący rok. Organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. i wyjaśnił, że starosta ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia w przypadku, gdy osoba popełniła przestępstwo przeciwko komunikacji w okresie 2 lat od uzyskania uprawnień po raz pierwszy, przy czym fakt popełnienia przestępstwa powinien być potwierdzony prawomocnym rozstrzygnięciem właściwego organu.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2001) osoba, której do dnia [...] czerwca 2018 r. cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobie po raz pierwszy ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdami. Skarżąca zatem, celem odzyskania uprawnień będzie musiała uzyskać orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, odbyć szkolenie i zdać egzamin oraz złożyć oświadczenie przewidziane w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. K., która zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

a). art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. poprzez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i orzeczenie o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji uzyskania przez stronę uprawnienia po raz pierwszy w dniu [...] marca 2015 r. tj. przed dniem wejścia w życie art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d., który obowiązuje od dnia 18 maja 2015 r., co w konsekwencji - przy braku odpowiednich regulacji intertemporalnych w odniesieniu do stosowania wymienionego przepisu -doprowadziło do nieuzasadnionego jego zastosowania wobec strony. Stanowi to naruszenie zasady zakazu działania prawa wstecz, stanowiącej jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);

b). art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powyższa norma znajduje zastosowanie w sprawie, podczas gdy wszystkie przesłanki do jej zastosowania powinny wystąpić po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 18 maja 2015 r.;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującej się; pominięcie, że ww. nie jest osobą karaną, gdyż wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie jest wyrokiem skazującym jak też nie orzeczono w nim środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów; pominięcie okoliczności zdarzenia (trudne warunki atmosferyczne) oraz pozytywnej prognozy kryminologiczno-społecznej strony; zaniechanie zbadania okoliczności związanych ze stanem zdrowia strony (ciąża).

Odwołująca się sformułowała również wniosek o przeprowadzenie dowodu z: wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego na okoliczność charakteru zdarzenia drogowego; kart informacyjnych leczenia szpitalnego na okoliczność zagrożenia ciąży i konieczności przebywania pod opieką lekarską; wydruków ze stron internetowych na okoliczność odległości pomiędzy miejscem zamieszkania odwołującej się a miastem B., położenia placówek medycznych, warunków dojazdu do B. komunikacją miejską, a w konsekwencji potrzeby posiadania uprawnień do kierowania pojazdami kat. B.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B strona uzyskała w dniu [...] marca 2015 r. Wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt III [...] umorzono warunkowo - na okres próby wynoszący jeden rok - postępowanie karne wobec ww., oskarżonej o to, że w dniu [...] grudnia 2016 r. nieumyślnie naruszyła zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sposób opisany w wyroku. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem, który zainicjował przedmiotowe postępowanie.

Jak wskazało Kolegium, w jego ocenie również stan prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., będący podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej, został dodany przez art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541) i obowiązuje od dnia 18 maja 2015 r. Przepis ten kreuje obowiązek wydania tzw. decyzji związanej, czyli obowiązek cofnięcia uprawnień w wypadku ziszczenia się wymienionych w nim przesłanek. Zdaniem Kolegium, zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło z naruszeniem zasady lex retro non agit, bowiem – co Kolegium wyprowadziło z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 25 maja 2004 r. SK 44/03; W 4/93) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1302/13), jeśli zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Dlatego, zdaniem Kolegium, przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt. 3a lit. a P.r.d. konsekwencje mają zastosowanie wobec osób, które uprawnienia do kierowania pojazdami nabyły przed dniem 18 maja 2015 r. Kolegium zauważyło, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a P.r.d. nie został zastosowany "do stanu faktycznego mającego miejsce przed datą wejścia w życie niniejszej ustawy", ale został zastosowany do zdarzeń, które nastąpiły już pod rządami nowej regulacji prawnej. Przepis art. 140 ust. 1 pkt. 3a lit. a P.r.d. nie powoduje wzruszenia uprawnień nabytych przez zainteresowaną przed dniem wejścia w życie tego przepisu, a jedynie wprowadza konsekwencje zdarzeń, które miały miejsce po jego wejściu w życie. Zdaniem Kolegium, ratio legis tak surowych przepisów dotyczących cofania uprawnień do kierowania pojazdami jest czasowe eliminowanie z ruchu kierowców, których zachowanie jest wysoce ryzykowne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przepisem art. 5 ust. 7 tej samej ustawy nowelizującej z dnia 20 marca 2015 r., do przepisu art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami dodane zostały pkt 4 i 5, zgodnie z którymi starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym oraz gdy kierujący pojazdem silnikowym przewozi liczbę osób przekraczającą liczbę dopuszczalną w danym pojeździe. Jak wskazało Kolegium, przyjmując wykładnię przepisów prawa zaproponowaną w odwołaniu należałoby założyć, że także i te przepisy – skoro weszły w życie z dniem 18 maja 2015 r. - nie mają zastosowania do osób, które uprawnienia do kierowania pojazdami uzyskały przed dniem wejścia ich w życie. Wykładnię taką, jako sprzeczną z celami ustawy nowelizującej mającej za zadanie poprawę bezpieczeństwa komunikacyjnego, należy jednak uznać za niedopuszczalną. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że bez wpływu na to stanowisko pozostaje aktualna sytuacja życiowa strony. Dlatego też wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika strony uznało za niemające wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy.

Skargę na decyzję SKO w B. z dnia [...] września 2017 r. złożyła do sądu administracyjnego W. K., która zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a). art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy i orzeczenie o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy skarżąca prawo jazdy kat. B. uzyskała w dniu [...] marca 2015 r. czyli przed dniem wejścia w życie ww. przepisu, co przy braku regulacji intertemporalnych doprowadziło do jego nieuzasadnionego i automatycznego zastosowania do stanu faktycznego sprzed jego wejścia w życie, a w konsekwencji naruszenia zakazu działania prawa wstecz, stanowiącego jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP);

b). art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie do skarżącej, która uzyskała prawo jazdy przed jego wejściem w życie, podczas gdy może on mieć zastosowanie wyłącznie gdy przesłanki w nim określone zaistniały łącznie w dniu 18 maja 2015 r. i następnych;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a). art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stosowania normy art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. na korzyść skarżącej, podczas gdy skarżąca jest jedyną stroną postępowania, brak jest spornych interesów osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ oraz w stosunku do skarżącej postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. w dacie, kiedy norma art. 7a § 1 K.p.a. już obowiązywała i jej treść powinna być uwzględniona przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy,

b). art. 7 w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez pryzmat art. 7a § 1 K.p.a. oraz nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującej się przejawiającego się pozostawieniem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B., w szczególności: zaniechanie zbadania okoliczności związanych z sytuacją skarżącej, nieuwzględnienie faktu, iż w świetle obowiązującego prawa nie jest osobą karaną sądownie, bowiem wydano w stosunku do niej wyrok umarzający postępowanie karne a nie wyrok skazujący;

- pominięcie faktu, iż zdarzenie drogowe z udziałem skarżącej miało charakter incydentalny, spowodowane było trudnymi warunkami atmosferycznymi, a w stosunku do skarżącej zachodzi pozytywna prognoza kryminologiczno-społeczna, o czym świadczy treść wniosku Prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego oraz to, że Sąd Rejonowy w B. w wyroku warunkowo umarzającym postępowanie nie orzekł środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B., zatem nie powinna być stosowana wobec skarżącej sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie przepisu art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d., który nie obowiązywał w chwili wydania skarżącej prawa jazdy po raz pierwszy;

c). art. 75 § 1 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 78 §1 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, iż dowody załączone do odwołania nie mają wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, w sytuacji kiedy przedłożone dokumenty, w szczególności w postaci wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania karnego i treść wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne wskazują, iż zdarzenie drogowe miało charakter jednorazowy i incydentalny oraz spowodowane był bardzo trudnymi warunkami panującymi na drodze, natomiast aprobata zarówno ze strony Prokuratora, jak również Sądu w zakresie warunkowego umorzenia postępowania wskazuje, iż po stronie skarżącej istnieje pozytywna prognoza w zakresie pozostawienia wymienionej uprawnień do kierowania pojazdami.

W skardze zawarto również wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: fotokopii odpisu skróconego aktu urodzenia syna skarżącej oraz fotokopii umowy o pracę małżonka skarżącej - na okoliczności wskazane w ich treści.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium nie ustosunkowało się do faktu dopuszczalności zastosowania art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. do kierujących pojazdem silnikowym, którym wydano po raz pierwszy prawo jazdy przed tym dniem i ograniczyło się do automatycznego zastosowania tej normy w stosunku do skarżącej. Kolegium zanegowało wykładnię zaproponowaną przez pełnomocnika strony. Tymczasem brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza jednoznacznie o bezpośrednim działaniu nowej ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ odwoławczy błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 102 ust 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., nr 31, poz. 151 ze zm.) dla poparcia zaproponowanej przez siebie wykładni art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. w sytuacji, kiedy w dyspozycjach każdej z wyżej wskazanych norm brak jest sformułowania ,,uzyskania prawa jazdy", które to sformułowanie występuje w art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. i w odróżnieniu od wyżej wskazanych przepisów ustawy o kierujących pojazdami stanowi jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie wskazanej normy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organy nie wzięły również pod uwagę zasady lex retro non agit proponując wykładnię, która spowodowała wsteczne działanie niekorzystnego dla skarżącej prawa. W ocenie pełnomocnika skarżącej, przepis art. 140 ust 1 pkt 3a lit. a P.r.d. może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wszystkie okoliczności określone w jego dyspozycji zaistniały kumulatywnie w dniu 18 maja 2015 r. i później.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem decyzja zaskarżona i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do zagadnienia dopuszczalności zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dalej: P.r.d., w stosunku do kierowcy, który uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami przed dniem wejścia w życie tego przepisu, tj. przed dniem 18 maja 2015 r., jednakże pozostałe przesłanki jego zastosowanie ziściły się po tej dacie, zaś ustawodawca wprowadzając w życie ww. przepis nie ustanowił regulacji intertemporalnych.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Przepis ten wszedł życie w dniu 18 maja 2015 r. (art. 4 pkt 9 w związku z art. 9 ustawy z dnia z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.). Ustawa nowelizująca nie zawiera regulacji intertemporalnych wprowadzających jasne zasady jego zastosowania.

W sprawie niniejszej skarżąca uzyskała po raz pierwszy prawo jazdy kat. B w dniu [...] marca 2015 r. (przed wejściem w życie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., tj. przed dniem 18 maja 2015 r.). W okresie dwóch lat od uzyskania prawa jazdy i jednocześnie po wejściu w życie ostatnio wskazanego przepisu skarżąca popełniła przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Zdarzenie to miało miejsce w dniu [...] grudnia 2016 r. i polegało na nieumyślnym naruszeniu zasad bezpieczeństwa w ruchu lądowym. W ocenie sądu, trafnie Kolegium ustaliło, że fakt popełnienia przestępstwa jest niewątpliwy. Wydany w stosunku do skarżącej wyrok z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie III [...], prawomocny od dnia [...] marca 2017 r., warunkowo umarzający postępowanie karne na okres jednego roku, jest "prawomocnym rozstrzygnięciem stwierdzającym popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji", o którym mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. Zgodnie bowiem z art. 66 § 1 Kodeksu karnego z 1997 r., sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy niekaranego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa. Treść zacytowanego przepisu nie budzi wątpliwości, że osoba oskarżona o przestępstwo (w sytuacji skarżącej o przestępstwo z art. 177 § 1 Kodeksu karnego), wobec której warunkowo umarza się postępowanie karne, jest osobą która to przestępstwo popełniła, zaś prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie jest prawomocnym rozstrzygnięciem stwierdzającym fakt popełnienia takiego przestępstwa. W kontekście powyższych rozważań wywody zawarte w skardze odnośnie niewystąpienia okoliczności sądowego skazania skarżącej nie mogą zyskać aprobaty sądu. W przepisie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. nie ma mowy o sądowym skazaniu, ale o stwierdzeniu faktu popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji prawomocnym rozstrzygnięciem, który to warunek w sprawie niniejszej pozostaje spełniony.

Rację ma jednak skarżąca, że mimo spełnienia warunku popełnienia przestępstwa w okresie 2 lat od uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami, przepis art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. nie ma do niej zastosowania.

Jak wyżej wskazano, ww. przepis został wprowadzony przepisami nowelizującymi niezawierającymi regulacji intertemporalnych. W sprawie niniejszej ma to kluczowe znaczenie z uwagi na uzyskanie przez skarżącą uprawnień do kierowania pojazdami po raz pierwszy przed jego wejściem w życie. Zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. przez Kolegium w sprawie niniejszej wynikało z przyjęcia, że jeśli zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, to musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych, co nie nastąpiło przy wprowadzaniu do porządku prawnego ww. przepisu. Zdaniem jednak sądu, skutek braku regulacji intertemporalnych nie może być rozstrzygnięty za pomocą tak jednoznacznej zasady, zwłaszcza że nie ma ona cech zasady normatywnej.

Zagadnienie skutków braku stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) jest jednym z najtrudniejszych w praktyce orzeczniczej. Sądy podkreślają, że w takich przypadkach nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie do każdej sytuacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Niewątpliwie natomiast przyjęte przez organ lub sąd w drodze wykładni reguły intertemporalne, w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jedną z nich jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zgodnie z którą nie należy stanowić norm prawnych ani dokonywać wykładni regulacji prawnych w sposób, który nakazywałby stosować nowo ustanowione przepisy do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie normy prawnej (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wskazał NSA w powołanej uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. oraz w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., I OSK 2480/14, mimo że zasada lex retro non agit nie została wprost wyrażona w Konstytucji RP, to jednak stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartym na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Wyprowadza się ją z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), która gwarantuje obywatelom możliwość zaufania państwu i stanowionemu przez nie prawu. Zaufanie to polega na przekonaniu, że państwo nie będzie stanowiło przepisów prawa stanowiących swoistą pułapkę dla obywatela. Obywatel powinien mieć możliwość układać swoje interesy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (vide wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., I OSK 2480/14 oraz powołane w nim orzecznictwo, w szczególności orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, publ. OTK 1994, nr 1, poz. 10). Jak wskazał również Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt P 3/00, zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli na takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny (orzeczenie z dnia 14 czerwca 2000 r., OTK ZU nr 5/200, s. 690).

Dodać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z dnia 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK z 2009 r., nr 5, poz. 65) zwrócono również uwagę, że przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daniowe); mają one rangę ustawową; ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 października 2016 r., II GSK 1540/16, "w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy" (CBOSA).

Zdaniem sądu, mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że z niedopuszczalnym retroaktywnym zastosowaniem przez organy przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. mamy do czynienia w sprawie niniejszej w stosunku do skarżącej. Uzyskała ona prawo jazdy kat. B po raz pierwszy przed wejściem w życie ww. przepisu, natomiast moment popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i wydanie wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne nastąpiły już po wejściu w życie ustawy wprowadzającej tę regulację. Nie wszystkie zatem przesłanki wymienione w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. ziściły się po dniu 18 maja 2015 r., a zatem zastosowanie ww. przepisu nastąpiło do zdarzenia (składającego się z kilku elementów), które nie w całości wystąpiło w czasie jego obowiązywania. Skutkiem tego jest zdecydowane pogorszenie sytuacji skarżącej poprzez ograniczenie uprawnienia do kierowania pojazdami uzyskanego przed dniem 18 maja 2015 r. na skutek zdarzeń mających miejsce już po uzyskaniu tego uprawnienia i po zmianie stanu prawnego na jej niekorzyść.

Dlatego skład orzekający w sprawie niniejszej w całości zgadza się ze stanowiskiem WSA w Gdańsku zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2017 r. w sprawie III SA/Gd 210/17, w której to sprawie miał miejsce identyczny stan faktyczny jak w sprawie niniejszej. Zdaniem WSA w Gdańsku, zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. nastąpiło z odstąpieniem od zasady niedziałania prawa wstecz. Jak wskazano w tamtej sprawie, odstąpienie to jest tym bardziej nieuzasadnione "jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest elementem szeroko rozumianego nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które naruszają jego reguły w relatywnie krótkim okresie przypadającym po wydaniu prawa jazdy po raz pierwszy, to nie można w ocenie Sądu przyjąć, aby omawiane rozwiązanie – na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych – było dla tej ochrony niezbędne" (dostępny w CBOSA). Jak także wskazał trafnie ww. sąd, przed dniem 18 maja 2015 r. w systemie prawa polskiego nie obowiązywała regulacja dająca możliwość cofania uprawnień do kierowania pojazdami osobom, które kierując pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełniły przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Dodać można, że obowiązywała i obowiązuje nadal (do dnia 4 czerwca 2018 r., bowiem z tym dniem traci moc na skutek kolejnej nowelizacji P.r.d.) regulacja, zgodnie z którą decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wydaje starosta w razie przekroczenia, w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 140 ust. 1 pkt 3 P.r.d.). A zatem, sporny przepis pkt 3a lit. a (dodany z dniem 18 maja 2015 r.), stanowił rozszerzenie przesłanek utraty prawa jazdy w stosunku do kierowców uzyskujących uprawnienie do kierowania pojazdami po raz pierwszy. Tym samym należy go uznać za przepis zmieniający i pogarszający status quo tych kierowców, wprowadzający dodatkowe warunki utraty uprawnień. W ten sposób przepis ten stanowi swoistą "pułapkę dla obywatela", który uzyskał po raz pierwszy uprawnienia do kierowania pojazdami w stanie prawnym przewidującym możliwość ich utraty wyłącznie w jednym przypadku (przekroczenia liczby 20 punktów w ciągu roku od uzyskania uprawnień). Co więcej, przy zaakceptowaniu przez sąd stanowiska Kolegium i uznaniu za zgodne z prawem cofnięcie skarżącej uprawnień na mocy art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., byłaby ona zobowiązana do powtórnego egzaminu i spełnienia innych warunków uzyskania po raz pierwszy uprawnień do kierowania pojazdami, skoro cofnięcie miałoby miejsce do dnia [...] czerwca 2018 r. Wynika to z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. ,poz. 541 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2001).

Zaskakiwanie adresatów norm prawnych w powyżej opisany sposób, jak wyżej wyjaśniono, jest niedopuszczalne, stanowi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, nie realizuje zasady zaufania obywatela do państwa i nie działa na rzecz pewności prawa. Tym samym, zdaniem sądu, wykluczyć należy możliwość zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. w stosunku do kierowców, którzy po raz pierwszy uzyskali prawo jazdy przed dniem jego wejścia w życie, tj. przed dniem 18 maja 2015 r., a którzy w ciągu 2 lat od uzyskania uprawnień popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. W konsekwencji, uzasadniony pozostaje zarzut skargi błędnego zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. w stanie faktycznym sprawy niniejszej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i prowadzi do wyeliminowania decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego.

Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że odstępstwo od zasady lex retro non agit dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy konieczna jest realizacja wartości konstytucyjnej ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (vide np. wyroki z dnia 26 lutego 2015 r., II FSK 155/13 oraz z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 159/17, CBOSA).

Zdaniem sądu, retroaktywność zastosowana przez organy w sprawie niniejszej nie spełnia powyższych warunków. Całokształt systemu kar, środków karnych i negatywnych konsekwencji prawnych związanych z popełnianiem czynów przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji jest stosunkowo rozbudowany (vide Kodeks karny, Kodeks wykroczeń, P.r.d.). Dlatego niezbędność takiego rozumienia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., które zezwala na jego zastosowanie także do kierowców, którzy uzyskali uprawnienia przed dniem jego wejścia w życie, wydaje się wątpliwa i nie niezbędna do osiągnięcia wyższych celów jakim jest bezpieczeństwo uczestników ruchu lądowego.

Zauważyć jednak należy, że w jednym z orzeczeń sądu administracyjnego dotyczącym stanu faktycznego sprawy identycznego jak w sprawie niniejszej, sformułowano odmienny pogląd odnośnie regulacji art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b P.r.d. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem WSA we Wrocławiu, "skoro do popełnienia wykroczeń drogowych doszło już w czasie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b) p.r.d., to tym samym przepis ten znajdował zastosowanie wobec skarżącego. Data uzyskania po raz pierwszy uprawnienia do prowadzenia pojazdów nie miała przy tym znaczenia, ponieważ sankcja administracyjnoprawna była konsekwencją określonych zachowań, a te miały miejsce po dniu 18 maja 2015 r. W konsekwencji zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji zastosowania prawa nowego do zdarzenia, które miało miejsce jeszcze przed jego wejściem w życie, nie nastąpiło zastosowanie prawa z mocą wsteczną. Organy obu instancji prawidłowo więc orzekły na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnionych wykroczeń drogowych, nie naruszając zasady lex retro non agit i słusznie orzekły o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii B" (wyrok z dnia 25 sierpnia 2017 r., III SA/Wr 432/17, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej poglądu tego nie podziela z przyczyn wyłożonych powyżej.

Skarga zawiera również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 7a § 1 K.p.a. oraz naruszenia przepisów procesowych art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. dotyczących nieuwzględnienia przy rozstrzygnięciu sprawy dowodów przedłożonych przez stronę.

Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do treści art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W § 2 tego przepisu wskazano, że § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. to, zdaniem sądu, materiał dowodowy sprawy został zgromadzony w sposób wyczerpujący i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zatem zarzut ten, jak i zarzut naruszenia art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 K.p.a., nie jest uzasadniony. Problem sporny w sprawie dotyczył intertemporalnego zastosowania przepisu a nie wykazania czy udowodnienia przesłanek jego zastosowania. Bezzasadnie skarżąca powołuje się na okoliczności swojej sytuacji życiowej, bo choć miały one znaczenie dla sądu przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej (postanowienie z dnia 2 lutego 2018 r., którym wniosek w tym zakresie uwzględniono), to bez znaczenia pozostawały dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że konieczność ich badania nie wynika z treści art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., tj. rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, to wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się jego zastosowanie w sytuacji wystąpienia wątpliwości co do treści przepisu, czyli w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa przy zastosowaniu wszystkich jej kontekstów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje zadowalających rezultatów, gdy prowadzi do możliwości zastosowania alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. Wówczas, jak wskazuje orzecznictwo, należy rozstrzygnąć na korzyść strony, bowiem nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego sformułowania przepisu przez właściwy organ państwa (vide np. wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., III SA/Gl 530/17, CBOSA).

W literaturze prawnopodatkowej pojawiła się jednak wątpliwość odnośnie możliwości zastosowania ww. zasady (rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, która to zasada w Ordynacji podatkowej została sformułowana w przepisie art. 2a) w sytuacji wątpliwości co do intertemporalnego zastosowania przepisów. Jak wskazano w komentarzu do Ordynacji podatkowej pod red. L. Etela (teza 3 do art. 2a Ordynacji podatkowej, System Informacji Prawnej Lex, stan prawny na dzień 20 kwietnia 2017 r.), wątpliwości co do intertemporalnego zastosowania przepisów "nie dotyczą treści przepisu, lecz jego wejścia w życie i zakresu jego zastosowania. Problemy takie powinny być raczej rozwiązywane przy wykorzystaniu innych zasad, np. zasady ochrony praw nabytych czy zakazu zmiany przepisów w trakcie roku podatkowego na niekorzyść podatnika".

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że niezależnie od stanowiska czy zasada z art. 7a § 1 K.p.a. obejmuje również rozstrzyganie na korzyść strony wątpliwości co do intertemporalnego zastosowania przepisu, czy tylko wątpliwości co do stricte treści przepisu (brzmienia przepisu), to zasady konstytucyjne wyprowadzone z zasady naczelnej tj. demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a więc zasada lex retro non agit oraz zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, wymagają aby nie pogarszać sytuacji jednostki normami prawnymi, które nie obowiązywały w momencie ziszczenia się wszystkich przesłanek zastosowania określonego przepisu. Dlatego naruszające to wymaganie decyzje wydane w sprawie niniejszej, oparte o błędne zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d., podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bowiem to błędne zastosowanie miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy rozważą zagadnienie dopuszczalności zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a P.r.d. w sytuacji skarżącej i orzekną pozostając związane oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). W skład kosztów zasądzonych na rzecz strony skarżącej wchodzą uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.