Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/17 w sprawie ze skargi P. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/17 oddalił skargę P. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], o odmowie dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że dnia 22 lipca 2016 r. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wpłynął - przekazany wg właściwości przez Wojewodę Wielkopolskiego - wniosek P. J., obywatela Białorusi,

o uznanie za obywatela polskiego w trybie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161 ze zm.).

Na podstawie przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Bydgoszczy o udzielenie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 4 listopada 2016 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski uzyskał z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego informacje opiniujące wniosek P. J.

o uznanie za obywatela polskiego.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko - Pomorski wyłączył - na podstawie art. 74 k.p.a. - z akt sprawy o uznanie za obywatela polskiego P. J., dokumenty niejawne uzyskane z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał w dniu [...] marca 2017 r. postanowienie nr [...], którym odmówił P. J. dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne". W dniu 20 marca 2017 r. wpłynęło zażalenie na rozstrzygnięcie Wojewody Kujawsko Pomorskiego.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, że dokument oznaczony klauzulą "tajne" podlega ochronie, bowiem jego nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy

o ochronie informacji niejawnych, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. J., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na jego treść: tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., w zw. z art. 73 k.p.a. w zw. z art 2. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w. zw. z art. 6, art. 8, art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: "Konwencja") oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji.

Ponadto, skarżący wskazał na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo wydania tego postanowienia przy udziale pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w jego wydaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ pracownik ten brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonego, a następnie uchylonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2016 r., a na udział tego samego pracownika w sprawie wskazuje sygnatura obydwu postanowień Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w której dwie ostatnie litery oznaczają inicjały pracownika przygotowującego i opracowującego rozstrzygnięcie merytoryczne.

Ponadto, skarżący wniósł o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy art. 74 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym pozwala na nieudostępnienie cudzoziemcowi będącemu stroną postępowania administracyjnego, wglądu do zgromadzonych w sprawie administracyjnej informacji niejawnych o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", w sytuacji gdy postępowanie administracyjne, w toku którego odmówiono wglądu do tych informacji, może, chociażby pośrednio prowadzić do wydalenia tego cudzoziemca z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 6, art. 8 i art. 13 Konwencji oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jak każdego postępowania w demokratycznym państwie prawnym, jest jawność postępowania dla stron, która obejmuje między innymi prawo strony do zapoznania się z wszelkimi materiałami zgromadzonymi

w sprawie oraz prawo przedstawienia przez stronę swojego stanowiska co do tych materiałów (art. 9, art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a.). Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy i nie mogą być interpretowane rozszerzające.

Wyjątek od zasady jawności dla strony materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w toku postępowania administracyjnego ustanawia art. 74 §1 k.p.a., który wyłącza stosowanie art. 73 k.p.a. do akt zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt SA/Wa 1692/11).

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli tajności.

Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanych materiałów, wskazał, że informacje te są kwalifikowane jako informacje objęte klauzulą "tajne", zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, z uwagi na ważny interes państwowy.

W myśl art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;

3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych

w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;

5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;

6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wyjaśnił Sąd, z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wymienionym w ust. 2. Ustawodawca, kategoryzując rodzaje informacji niejawnych, czyni to pod kątem dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadku nieuprawnionego ujawnienia informacji ("spowoduje poważną szkodę", "spowoduje szkodę"). Tego rodzaju zabieg ma przede wszystkim służyć zapewnieniu właściwej ochrony w/w fundamentalnym wartościom, które - postrzegane jako dobrostan Państwa - mają przede wszystkim służyć bezpieczeństwu obywateli.

Zdaniem Sądu stosując reguły wykładni celowościowej należy dojść do wniosku, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy doznaje ograniczenia, gdyż organ nie może ujawnić informacji niejawnych. Uzasadnienie odmowy udostępnienia materiałów niejawnych, jakiego w skardze domaga się skarżący mogłoby doprowadzić w konsekwencji do ujawnienia tych materiałów. Ujawnienie bowiem konkretnych kwestii dotyczących meritum sprawy z pewnością naraziłoby na szwank dobra, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Ponadto, Sąd stwierdził, że badaniu podlegała kwestia czy dokumenty lub tak jak w niniejszej sprawie dokument, których przeglądania odmówiono skarżącemu stanowią informacje niejawną, czego zewnętrznym wyrazem jest opatrzenia ich/go przez osobę uprawnioną i zarazem zobowiązaną klauzulą "tajne". Przy czym - jak zauważył Sąd I instancji - Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania w tym postępowaniu czy klauzula ta została nadana słusznie. Dla prawidłowości badanego postanowienia istotne jest tylko czy w chwili wydawania postanowienia o odmowie stanowiły one informacje niejawną. A w niniejszej sprawie dokument objęty informacją niejawną miał nadaną klauzulę "tajne", co wskazuje, że obejmuje on informacje niejawne. Powyższe zatem w świetle brzmienia art. 74 § 1 k.p.a. stanowi bezwzględną przesłankę wydania postanowienia o odmowie przeglądania akt administracyjnych i sporządzania z nich odpisów, w części dokumentów stanowiących informację niejawną objętych klauzulą "tajne". Sąd uznał, że również z tego względu, słusznie organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie było nie tylko zasadne, ale i konieczne.

Nadto, Sąd podkreślił, że skoro zaskarżone postanowienie oparte jest na art. 74 § 1 k.p.a., jako instytucji wyjątkowej, ale mającej swoje umocowanie ustawowe, to uzasadnione było w sprawie ograniczenie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. i ograniczenie to mieści się w zakresie dopuszczalnych na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeń praw i wolności konstytucyjnych.

Sąd wskazał także, że z uwagi na dalszy tok postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (kwestia wydania decyzji przez Wojewodę w przedmiocie uznania skarżącego za obywatela) należy wyjaśnić, że udzielenie informacji, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, jest materiałem dowodowym w sprawie, który gromadzi wojewoda. Wojewoda ocenia materiał dowodowy, w tym także informację udzieloną przez dyrektora delegatury ABW. Nie jest to opinia (stanowisko), które bezwzględnie wiąże organ właściwy do wydania decyzji w sprawie, tak więc Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego w zakresie wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczyła jedynie kwestii wpadkowej tj. odmowy udostępnienia skarżącemu dostępu do akt z klauzulą "tajne", a która jak wskazano powyżej w ocenie Sądu nie narusza przepisów Konstytucji RP.

Ponadto, Sąd stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można także uznać, aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący miał bowiem zapewnione prawo do wniesienia zażalenia od rozstrzygnięcie organu I instancji (art. 13), nie naruszono jego praw do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 8). Sprawa została także rozpoznana przez niezawisły Sąd w rozsądnym terminie (art.6).

Mając zaś na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej nie były rozstrzygane kwestie dotyczące wydalenia skarżącego, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, zgodnie z którym:

1. Cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

2. Cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd wskazał, że podziela stanowisko Ministra, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia w/w przepisu przez organ I instancji, z uwagi na to, że na skutek uchylenia postanowienia przez organ II instancji, sprawa została ponownie rozpoznana przez tego samego pracownika organu I instancji, który rozpoznawał uchylone postanowienie. Na poparcie swojej argumentacji, Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2469/15,

w którym stwierdzono, że uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy, literalnie rzecz biorąc, "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. J., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - obrazę przepisów prawa procesowego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z podstawami "negatywnego" rozstrzygnięcia ABW w przedmiocie dopuszczalności uznania go za obywatela polskiego. Dalej podniesiono, że na skutek nieprawidłowego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów sformułowanych w skardze - pomimo, że odmowa udostępnienia cudzoziemcowi chociażby części akt sprawy w toku postępowania administracyjnego może spowodować wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wydalenia cudzoziemca z terytorium danego państwa - stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej wynikającej z przepisów Konwencji, co wyraża wprost bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w tym zakresie. Odmowa dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne" pozbawia go jakiejkolwiek możności obrony swoich praw w toku tego postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął merytorycznego stanowiska w przedmiocie zarzutów

i wniosków sformułowanych w skardze z dnia 5 lipca 2017 r., w tym - wniosku

o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w postulowanym zakresie ograniczając się jedynie do jego przytoczenia oraz uznania za nieuzasadniony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji "zaaprobował niedopuszczalną sytuację, w której o uznaniu za obywatela RP, a w konsekwencji o ewentualnym wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP decyduje de facto nie organ administracji - którego decyzja może podlegać kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej - lecz służba ochrony państwa tj. ABW, której "informacja" ma charakter niejawny i nie podlega jakiejkolwiek kontroli oraz analizie organów administracji, ani Sądu, co w żadnym wypadku nie powinno mieć miejsca, co w sposób jaskrawy i rażący narusza standardy rzetelnego postępowania i zasadę sprawiedliwości proceduralnej oraz co uniemożliwia skarżącemu realizację swoich praw procesowych w postępowaniu, którego wynik może oznaczać jego wydalenie z terytorium RP.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie - na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy art. 74 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym pozwala na nieudostępnienie cudzoziemcowi, będącemu stroną postępowania administracyjnego, wglądu do zgromadzonych w sprawie administracyjnej informacji niejawnych o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", w sytuacji gdy postępowanie administracyjne, w toku którego odmówiono wglądu do tych informacji, może - chociażby pośrednio - prowadzić do wydalenia tego cudzoziemca z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jest zgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 6, art. 8 i art. 13 Konwencji oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji.

Wniósł także o orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U.

z 2019 r., poz. 2523 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. został wskazany - prawdopodobnie omyłkowo - jako art. 1 § 2 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie wskazał w zarzutach skargi kasacyjnej w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., jak też przepisy określone w judykaturze, jako przepisy

o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), łącząc je z art. 134 p.p.s.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową ocenę kontrolowanego postanowienia dokonaną przez Sąd I instancji. Taki stan rzeczy miał być zasadniczo wynikiem nieuzasadnionego nieodniesienia się przez Sąd I instancji do całości materiału sprawy. Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że ani art. 1 § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieszczą się

w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast

w myśl art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami,

a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi postanowienia, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd

I instancji przeprowadził kontrolę postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. czy art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA

z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19). Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej

z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 6, art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności, przy czym w odniesieniu art. 6 i art. 8 skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostek redakcyjnych powyższych przepisów. Podobnie co do art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się na jedną

z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu itd.) ustawy zostały naruszone (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 13 EKPC, zgodnie z którym każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe - stwierdzić należy, że polski system prawny spełnia wymóg art. 13 EKPC. Skarżący mógł skorzystać i skorzystał z kilku środków zaskarżenia - odwołania od postanowienia organu I instancji, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to organy władzy publicznej mają wgląd w akta niejawne.

W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpatrujący sprawę. Dostrzec również należy, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku Wielkiej Izy ETPC z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) wypowiedział się w sprawie równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa. ETPC doszedł do wniosku, że równowaga ta w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona w takim stopniu, aby zaszkodzić samej istocie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego. Dla Trybunału decydującym argumentem było to, że sądy krajowe miały nieograniczony dostęp do wszystkich dokumentów niejawnych, jurysdykcja sądu krajowego obejmowała wszystkie fakty w sprawie i nie ograniczała się do badania przyczyn wskazanych przez wnioskodawcę. Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i czeskiej procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1637/20).

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu kasacyjnego – wskazującego, że Sąd nie zajął merytorycznego stanowiska w zakresie wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, wyjaśnić należy, że zarzut tej treści nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z faktu, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje sądu administracyjnego do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją powyższych przepisów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z kolei w zakresie wniosku o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją art. 74 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego

z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podkreślić w tym miejscu należy, że wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego jest prawem, a nie obowiązkiem sądu i jego realizacja – zgodnie

z utrwaloną linią orzeczniczą – uzależniona jest od powstania wątpliwości po stronie składu orzekającego co do zgodności określonego przepisu rangi ustawowej

z przepisami Konstytucji i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2018 r. I OSK 405/18, z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17, czy z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3262/15). W rozpoznawanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły, w związku z czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).