Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 31 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i P. K. oraz P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 812/09 w sprawie ze skarg A. K. i P. K. oraz P. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia 27 czerwca 2006 r. nr LX/1910/2006 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Miasta Bielsko - Biała na rzecz A. i P. K. solidarnie kwotę 330 ( słownie: trzysta trzydzieści złotych) oraz na rzecz P. L. kwotę 330 ( słownie: trzysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 roku, sygn. akt II SA/Gl 812/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku – Białej z dnia i 27 czerwca 2006 roku, Nr LX/1910/2006 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł

w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia 27 czerwca 2006 roku, Nr LX/1910/2006 Rada Miejska

w Bielsku – Białej ustanowiła zespół przyrodniczo – krajobrazowy "Gościnna Dolina" oraz wprowadziła zakazy właściwe dla tego rodzaju obszaru.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i P. K., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 16 k.p.a.,

2. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył także P. L., podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 7 k.p.a.,

2. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3. naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w Bielsku – Białej wniosła o ich oddalenie wskazując, iż w związku z planowaną weryfikacją waloryzacji przyrodniczej zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" wnioskodawcy zostali poinformowani o możliwości zmiany uchwały, jednakże ze względów proceduralnych może to nastąpić nie wcześniej niż w 2010 roku.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Rada Miejska w Bielsku – Białej miała podstawę prawną do podjęcia uchwały, a wynikała ona z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku

o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o ochronie przyrody.

Z ust. 1 art. 44 ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo– krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, jeżeli wojewoda nie ustanowił tych form ochrony przyrody. W ustępie 2 art. 44 zawarto regulację określającą treść przedmiotowej uchwały, czyli wskazano, że powinna ona określać nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części wybrane z zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skargach w stosunku do przyjętej przez Radę Miejską w Bielsku - Białej uchwały, jest zarzut ograniczenia uprawnień właściciela co do możliwości swobodnego dysponowania swoją nieruchomością w zakresie zabudowy przedmiotowych działek. Przyjęta przez Radę Miejską w Bielsku-Białej uchwała zawiera bowiem w § 3 zakaz m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru czy też zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, z których wynika zakaz zabudowy tego terenu, jako niewątpliwie przekształcający obszar oraz zmieniający jego użytkowanie.

Wprowadzone w § 3 zaskarżonej uchwały zakazy, są powtórzeniem zakazów przewidzianych w art. 45 ustawy o ochronie przyrody. Regulacja

i rozwiązania przewidziane w wymienionych powyżej przepisach ustawy o ochronie przyrody świadczą o woli ustawodawcy zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Według ustawy o ochronie przyrody zespół przyrodniczo – krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Zespół taki, zgodnie z art. 43 ustawy, obejmuje tereny – fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę

ze względu na ich walory widokowe i estetyczne. Takim terenem został

w przedmiotowej uchwale uznany obszar położony w południowej części Bielska – Białej, w Kamienicy, obejmujący doliny 3 potoków zlokalizowanych u podnóża Beskidu Śląskiego. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi zdaniem Sądu, uzasadnienie wprowadzenia zakazów dla ich ochrony, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionym, gdyż omawiane przepisy nie zawierają zakazu obejmowania tymi formami ochrony terenów prywatnych.

Sąd wskazał, iż podkreśla się w piśmiennictwie, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia m.in. zespołu przyrodniczo – krajobrazowego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, komentarza, wyd. Difin, Warszawa 2006, s. 64 i n.).

Nie można, zdaniem Sądu, zgodzić się ze skarżącymi, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym art. 64 ust. 3. Zgodnie z wymienionym przepisem Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności zostały uregulowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stosuje się w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z kolei w myśl art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2008 roku, Nr 25, poz. 150 ze zm.) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić m.in. poprzez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Także w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały doprowadziło do ograniczenia prawa własności, w tym prawa własności skarżących. Nie ulega jednak także wątpliwości, że ograniczenie to wprowadzone zostało przepisem prawa miejscowego, wydanym na podstawie przepisu rangi ustawowej, ze względu na wymóg ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie jest to przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który dawał podstawę do podjęcia kwestionowanej uchwały z dnia 27 czerwca 2006 roku. Zatem ograniczenie to ma rangę ustawową, a podjęta uchwała miała umocowanie w przepisie ustawowym. Na poparcie swojego stanowiska Sąd wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1885/07 oraz z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 943/06.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Sądu, uznać należy je za pozbawione podstaw. Nie można bowiem przyjąć, że przy podjęciu przedmiotowej uchwały doszło do ich naruszenia. Sąd wskazał, że w związku z uchwaleniem uchwałą Nr XLV/1092/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 25 sierpnia 2009 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżona uchwała stała się integralną jego częścią. Uznając, iż skarżący, w wyniku przyjęcia kwestionowanej uchwały, zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swoich nieruchomości trzeba jednak zauważyć, iż nie zostali oni pozbawieni możliwości ewentualnego ubiegania się o odszkodowanie. Odszkodowanie takie przewidziane jest zarówno w art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku pierwszego z wymienionych przepisów, w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w przywoływanym powyżej art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z kolei art. 132 tej ustawy przewiduje możliwość złożenia żądania wykupu takiej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na uwadze włączenie kwestionowanej uchwały do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości. Tak więc w przypadku skarżących, których prawo własności zostało niewątpliwie ograniczone ze względu na ochronę zasobów środowiska, możliwe jest wystąpienie o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Jest to jednak możliwe w odrębnym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z przedstawionym w sprawie wykazem wydanych pozytywnych decyzji dotyczących warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, mającym udowodnić nierówne traktowanie stron, Sąd stwierdził, iż należy uznać ten zarzut za nieuzasadniony. Analiza złożonego wykazu pozwala zdaniem Sądu, na stwierdzenie, że większość z tych decyzji wydana została w dacie, kiedy nie obowiązywała jeszcze kwestionowana uchwała ustanawiająca zespół przyrodniczo – krajobrazowy "Gościnna Dolina". Ostatnie zaś decyzje, które wydane zostały w czasie obowiązywania uchwały, nie dotyczyły warunków zabudowy dla budowy nowych obiektów, tylko kanalizacji sanitarnej oraz linii kablowej.

Uwzględnić także trzeba zdaniem Sądu, że nie doszło do naruszenia procedury ani przepisów prawa materialnego przy podejmowaniu przez organ przedmiotowej uchwały. Nie zostały także w żaden sposób naruszone przepisy procedury administracyjnej, wskazywane w skargach. Tym samym zdaniem Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach skargę kasacyjną wnieśli A. i P. K. oraz P. L., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu skarżących w możliwości korzystania z ich nieruchomości,

– art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie gramatycznej wykładni tego przepisu w całkowitym oderwaniu od art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP

co skutkowało naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz przyjęciem, że na mocy uchwały rady gminy można ingerować w prawo własności,

– art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na braku dokonania oceny, czy tak niewątpliwie restrykcyjne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy,

– art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie stron wyrażające się w tym, że w czasie obowiązywania uchwały były wydawane pozytywne decyzje budowlane dotyczące terenu zespołu.

Nadto, wnoszący skargę kasacyjną podnieśli zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako ppsa, poprzez brak dokonania rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy i niedokonanie oceny stopnia ograniczenia prawa własności i dopuszczalności dokonania takiego ograniczenia w drodze aktu prawa miejscowego oraz brak oceny, czy ingerencja w prawo własności dokonana zaskarżoną uchwałą pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wartości jaką jest ochrona środowiska.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy nie ograniczają prawa własności lecz całkowicie uniemożliwiają

im rozporządzanie ich własnością.

Sąd, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, uznał prymat interesu publicznego nad indywidualnym i nie rozpatrzył możliwości nieznacznego przesunięcia granic ustanowionego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, co uwzględniałoby równocześnie ochronę przyrody oraz prawa własności. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną należało dokonać funkcjonalnej wykładni art. 44 ustawy o ochronie przyrody. Dopiero zastosowanie tej wykładni pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w tym przepisie i uznanie, że uchwała rady gminy jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wartością chronioną w tym przepisie jest własność i nieznaczne przesunięcie granic zespołu przyrodniczo – krajobrazowego gwarantowałoby jednocześnie zachowanie walorów krajobrazowych zespołu przyrodniczo – krajobrazowego i ochronę własności skarżących.

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli też, że Sąd nie dokonał żadnej oceny stopnia ograniczenia prawa własności oraz dopuszczalności tego ograniczenia

w drodze aktu prawa miejscowego. Sąd nie odniósł się także do kwestii związanych

z planowaną korektą granic zespołu przyrodniczo – krajobrazowego oraz do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie stron wyrażające się w tym, że w czasie obowiązywania uchwały wydawane były decyzje dotyczące terenu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli również, że zaskarżona uchwała nie jest ustawą w rozumieniu art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji, tylko aktem prawa miejscowego, a tym samym na mocy postanowień uchwały nie można ingerować w prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w § 2 art. 183 ppsa.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona przez A. i P. K. oraz P. L. nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Za zasadny uznać należy, podniesiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że rada gminy w drodze uchwały może ustanowić m.in. zespół przyrodniczo-krajobrazowy.

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika,

że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Uchwałę o utworzeniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, która podejmowana jest przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, poddaje ocenie jego zgodność z przepisami ustawy, na podstawie której akt ten został podjęty oraz z Konstytucją RP. Ocena ta nie może być jedynie oceną formalną i ograniczać się do stwierdzenia, czy przepisy ustawy i Konstytucji dopuszczają możliwość wydania określonego aktu prawa miejscowego przez radę gminy.

Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo – krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie.

Dokonując kontroli uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien w pierwszej kolejności dokonać oceny jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody zespół przyrodniczo – krajobrazowy jest jedną z form ochrony przyrody. Z kolei z art. 43 tejże ustawy wynika, że zespołami przyrodniczo – krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinien więc dokonać kontroli, czy istniały podstawy faktyczne do ustanowienia takiego zespołu na wyznaczonym obszarze.

W aktach sprawy znajduje się Projekt zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku – Białej – Kamiennej. W projekcie tym wskazano, że do najważniejszych wartości przyrodniczych projektowanego zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" należą:

a. naturalne zbiorowisko leśne,

b. występowanie gatunków roślin i zwierząt podlegających ochronie prawnej,

c. występowanie drzew o wymiarach pomnikowych,

d. fragment krajobrazu Podgórza Śląskiego zlokalizowanego u podnóża Beskidu Śląskiego o dużych wartościach estetycznych, w którym istotną rolę odgrywają lasy, zarośla oraz łąki.

Z projektu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, obejmującego obszar o powierzchni prawie 40 ha, nie wynika jednak, by dokonywano ustaleń, iż na działkach należących do A. i P. K. oraz P. L. znajdowały się np. rośliny, których istnienie uzasadniałoby objęcie tych działek granicami tego zespołu. Widnieją w projekcie ogólne zapisy, iż na terenie całego zespołu znajdują się rośliny i zwierzęta, których istnienie uzasadnia jego utworzenie. Nie ma też żadnej dokumentacji fotograficznej projektowanego terenu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. W sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego jest niewystarczające, mając na uwadze to, że przedmiotową uchwałę o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, mają prawo skarżyć do sądu administracyjnego wszyscy właściciele nieruchomości objętych tą uchwałą.

Wskazać także należy, iż Projekt zespołu przyrodniczo – krajobrazowego sporządzony został w 2003 roku, zaś uchwała podjęta została w 2006 roku. Nie można więc wykluczyć, że w okresie między sporządzeniem projektu, a podjęciem uchwały mogły zaistnieć zmiany, które z kolei mogłyby mieć wpływ na ocenę zasadności włączenia do zespołu całości lub części działek należących do skarżących. Niewątpliwie na terenie tym pomiędzy rokiem 2003 a 2006 miały miejsce jakieś inwestycje, mające wpływ na jego kształt i walory przyrodnicze. Tymczasem nie ma w tym przedmiocie oświadczenia pełnomocnika Rady Miasta popartego dowodami, iż projekt zachował swą aktualność do czasu podjęcia uchwały z dnia 27 czerwca 2006 r.

Z załączonego do skargi kasacyjnej zdjęcia obrazującego położenie i wygląd działki, która według oświadczenia pełnomocnika należy do A. i P. K., wynika, że nie jest to działka zalesiona tylko porośnięta trawą. Tylko jej południowo – wschodnia granica jest zadrzewiona, przy czym nie wiadomo, czy zadrzewienia te znajdują się w granicach działki. Włączenia działki stanowiącej własność A. i P. K. do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie można więc uzasadniać istnieniem na tej działce naturalnych zbiorowisk leśnych oraz drzew o wymiarach pomnikowych.

Z załączonego do skargi kasacyjnej zdjęcia wynika, że swoją zachodnią granicą działka należąca do A. i P. K. przylega do ulicy Kolistej. Po drugiej stronie tej ulicy znajduje się osiedle domów wielorodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy tak skromnym materiale dowodowym trudno przyjąć, iż tak położona działka ma szczególnie duże wartości estetyczne, których ochrona wymagała włączenia jej do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

Rozważenia wymaga też, czy w celu ochrony roślin, konieczne jest ustanawianie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, bowiem podlegają one ochronie z mocy prawa na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 roku w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1764).

Odnośnie działek należących do P. L., stwierdzić należy,

iż niewiele można się o nich dowiedzieć ze z znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji. Z mapy załączonej do projektu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego wynika, że działki te położone są w innej części zespołu, niż działka A. i P. K.. Nie wiadomo natomiast, w jaki sposób są one zagospodarowane oraz czy i jaka znajduje się na nich roślinność. Dokonanie oceny zasadności włączenia tych działek do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego w oparciu o taki materiał dowodowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest w ogóle możliwe.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę rozpatrzył obie skargi tak, jakby podmiotowo i przedmiotowo dotyczyły one jednej sprawy. Tymczasem skarga A. i P. K. oraz skarga P. L. dotyczą różnych nieruchomości, położonych w różnych częściach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Powinny więc zostać indywidualnie ocenione, o ile to było w ogóle możliwe na podstawie akt, którymi dysponował Sąd.

Zauważyć także należy, iż z projektu zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Gościnna Dolina" w Bielsku – Białej – Kamienicy wynika, że nie włączono do tego zespołu górnego odcinka potoku Dębowiec, powyżej ulicy Gościnnej. Jako uzasadnienie takiego rozwiązania wskazano, iż odcinek powyżej tej ulicy nie kwalifikuje się do ochrony, ze względu na ogrodzenie, które ogranicza pełnienie funkcji społecznej. Przyjęcie tego rodzaju kryterium ustalania granic zespołu przyrodniczo – krajobrazowego musi budzić uzasadnione wątpliwości. Można bowiem z tego wyciągnąć wniosek, że ogrodzenie określonej nieruchomości mogło skutkować zaniechaniem włączenia jej do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Okoliczność ta również powinna być przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu oceny prawidłowości ustalania granic zespołu oraz przy dokonywaniu oceny, czy istniały podstawy faktyczne włączenia do zespołu całości lub części nieruchomości należących do wnoszących skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powinien zażądać od Rady Gminy uzupełnienia materiału dowodowego, o ile taki istnieje, dotyczącego działek, których wnoszący skargę kasacyjną są właścicielami oraz ich otoczenia. Należy także zażądać szczegółowych informacji, jakie gatunki roślin, których istnienie wskazane zostało, jako jeden z powodów utworzenia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, znajdują się na nieruchomościach należących

do wnoszących skargę kasacyjną oraz, czy występują one na całych ich powierzchniach. Tylko wówczas bowiem możliwe będzie dokonanie oceny podniesionych w skargach zarzutów niezasadnego włączenia nieruchomości skarżących do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego.

W tym miejscu odnieść należy się do wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poglądu, że z zaskarżonej uchwały wynika, zakaz zabudowy na działkach należących do skarżących. Taką wykładnię postanowień uchwały uznać należy za błędną. Zakazy zawarte w zaskarżonej uchwale są w istocie powtórzeniem zakazów wymienionych w art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Katalog zakazów zawartych w tym przepisie nie zawiera zakazu zabudowy. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie na terenie zespołu przyrodniczo – parkowego zakazu zabudowy, to wymieniłby taki zakaz wprost w ustawie. Ustawodawca uczynił tak w art. 15 ust. 1 pkt 1 wymienionej wyżej ustawy, który stanowi, że "w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody". Również z art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8 tejże ustawy wynika wprost, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" oraz zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego".

Parki narodowe, rezerwaty przyrody oraz parki krajobrazowe są wyższymi formami ochrony przyrody, niż zespoły przyrodniczo - krajobrazowe, a tym samym wymagającą większych ograniczeń w zagospodarowaniu wchodzących w ich skład nieruchomości, niż zespoły przyrodniczo – krajobrazowe. Zakazów przewidzianych dla zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty.

Poza tym, nie wiadomo czemu miała służyć tak dokonana wykładnia przepisów zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji, gdyż nie było to konieczne do prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały i wydania orzeczenia w tej sprawie. Dokonanie wykładni przepisów zaskarżonej uchwały w tym zakresie będzie niezbędne, jeżeli skarżący wystąpią o wydanie pozwolenia na budowę, na terenie objętym skarżoną uchwałą.

Ocena zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustawą o ochronie przyrody nie wyczerpuje zakresu kontroli, którą winien przeprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet jeśli istniały podstawy faktyczne i prawne do ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego we wskazanych w uchwale granicach, to obowiązkiem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z Konstytucją. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego, dokonujący ich kontroli sąd administracyjny, spełnia bowiem w istocie rolę podobną do Trybunału Konstytucyjnego.

Ustanowienie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, jak to zostało wcześniej powiedziane, ingeruje w sposób znaczący w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do art. 64 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Ochrona prawa własności wynika także z ratyfikowanego przez Polskę Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 roku (Dz. U. z 1995 roku, Nr 36, Nr 175 ze zm.).

Z art. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo – krajobrazowy, decyduje w istocie o sposobie zagospodarowania wchodzących w skład zespołu nieruchomości i w swoich skutkach, jest bardzo podobna do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwarowane jest jednak, spełnieniem szeregu wymogów o charakterze proceduralnym, co ma na celu uwzględnienie przy decydowaniu o przeznaczeniu nieruchomości przysługujących obywatelowi praw do nieruchomości. Tymczasem ustanowienie uchwałą rady gminy zespołu przyrodniczo – parkowego tego rodzaju wymogami nie jest obwarowane. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia szczegółowej kontroli sądowej tego rodzaju aktu prawa miejscowego, do której winny być wykorzystane kryteria oceny, ukształtowane przy kontroli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż podjęcie uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo – parkowego, nie może być pozostawione całkowitej uznaniowości i dowolności organów. Brak jasnych i sprawdzalnych kryteriów podejmowania takiej uchwały, brak możliwości kontroli społecznej oraz udziału w tym podmiotów bezpośrednio zainteresowanych w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, uniemożliwia również przeprowadzenie prawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego aktu.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2).

Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji z 1997 roku szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału, oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej. Przepisy odszkodowawcze obowiązujące w danym porządku prawnym mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy zaskarżony środek respektuje wymaganą sprawiedliwą równowagę i zwłaszcza czy nie nakłada na skarżącego nieproporcjonalnego obciążenia".

Przytoczone wyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić.

Kontrola zgodności z Konstytucją uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo – krajobrazowy, powinna więc być przeprowadzona także pod kątem zachowania zasady proporcjonalności.

Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje oczywiście podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegółowiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione. Musi dojść do konfrontacji wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu. Źródeł odpowiedzi na dylematy które w tej sytuacji powstają należy poszukiwać w materialnych przesłankach wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w aksjologii całej Konstytucji, w tym przede wszystkim jej art. 2 (Anna Łabno. Ograniczenie praw i wolności człowieka na podstawie Konstytucji III RP. [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP pod red. Bogusława Banaszaka i Artura Preisnera. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2002, s. 706).

Przy dokonywaniu kontroli aktu prawnego pod kątem zachowania zasady proporcjonalności ocenie podlega zasadność wypowiedzi o wartościach (Krzysztof Wojtyczek. Zasada proporcjonalności. [w:] Prawa i wolności obywatelskie..., s. 689).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić, czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić, tak jak domagali się tego skarżący, czy możliwe jest pogodzenie konieczności ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona przyrody z koniecznością ochrony interesu prywatnego, jakim jest prawo zabudowy ich nieruchomości, poprzez pozostawienie w zespole przyrodniczo – krajobrazowym tylko części należących do nich nieruchomości. Ocena ta winna być przeprowadzona odrębnie dla nieruchomości należącej do A. i P. K. oraz dla nieruchomości należącej do P. L..

Przedwczesnym jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na możliwość uzyskania przez właścicieli działek odszkodowania w związku z ograniczeniem ich prawa własności. Istnienie możliwości uzyskania odszkodowania nie może uzasadniać ingerencji lokalnego prawodawcy w prawo własności, jeżeli ingerencja taka okazałaby się niezasadna. Możliwość uzyskania odszkodowania tylko wówczas może być argumentem wskazującym na uwzględnienie interesu indywidualnego, jeżeli kontrola sądowa zaskarżonego aktu prawa miejscowego rzeczywiście wykaże, że ograniczenie prawa własności było w danym konkretnym przypadku rzeczywiście niezbędne. Nie może to być natomiast argument przemawiający za akceptowaniem ograniczenia prawa własności, które wykracza poza niezbędną potrzebę.

Przytoczone wyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiają za uchyleniem zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Nie mogły być natomiast podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej pozostałe podniesione w niej zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 kc, należy stwierdzić, że w postępowaniu przez sądem administracyjnym, zarzut ten nie może być skuteczny, gdyż wykracza poza zakres kognicji tego sądu. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa może dotyczyć wyłącznie naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku lub powinny taką podstawę stanowić. Przepisy należące do innych gałęzi prawa (np. prawo cywilne, prawo pracy), mogą mieć zastosowanie w prawie administracyjnym jedynie w tych przypadkach, kiedy ustawa tak stanowi - np. art. 30 § 1 kpa, art. 106 § 5 ppsa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2005 r., OSK 1252/04, niepubl.).

Poza tym naruszenie przepisu prawa może nastąpić przez wyrażenie przez Sąd stosujący prawo poglądu sprzecznego z treścią danego przepisu. W przedmiotowej sprawie Sąd nie wyraził poglądu, że prawo własności jest niczym nieograniczone lub, że niektóre z ograniczeń wymienionych w art. 140 k.c. nie mają zastosowania bądź też, że prawo własności może być ograniczone także w inny sposób niż to zostało określone w art. 140 k.c.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Przepisy zaskarżonej uchwały nie pozbawiają wnoszących skargę kasacyjną własności ich nieruchomości. Nie wyłączają też w stosunku do wnoszących skargę kasacyjną możliwości zadysponowania nią na wypadek śmierci.

Z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona uchwała nie skutkowała wywłaszczeniem wnoszących skargę kasacyjną, tylko ograniczeniem przysługującego im prawa własności.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności aktem prawa miejscowego, a nie ustawą. Z przepisu tego istotnie wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepis ten nie może być jednak rozumiany dosłownie, to znaczy, że wszelkie ograniczenia prawa własności muszą wynikać z aktu prawnego rangi ustawy, a inne akty prawne, nie mogą zawierać żadnych unormowań w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie ograniczenie prawa własności wynika z art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej, na mocy której utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jest tylko uszczegółowieniem terytorialnym ograniczenia prawa własności, wynikającego z wymienionej wyżej ustawy. Zaskarżona uchwała została podjęta przez organ do tego upoważniony i w zakresie zgodnym z delegacją zawartą w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co jednak samo przez się nie musi oznaczać, że jest zgodna z prawem, o czym świadczą wcześniejsze rozważania.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie miały bowiem zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że wszyscy są wobec prawa równi oraz, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wnoszący skargę kasacyjną upatrują naruszenia wymienionego wyżej przepisu w tym, że w czasie obowiązywania uchwały wydawane były pozwolenia na budowę, zaś wnoszącym skargę kasacyjną takiego pozwolenia odmówiono.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonywał oceny zgodności z prawem uchwały, a nie zgodności z prawem jej stosowania. Podnoszone przez skarżących argumenty związane z wydawaniem pozwoleń na budowę, nie mają więc żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 ppsa nie mógł być powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej, chociażby z tego względu, że nie został przez autora skargi kasacyjnej należycie uzasadniony.

Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wyżej wymienionego przepisu, wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać, jakie przepisy prawa zostały przez organy administracji naruszone, których to naruszenie sąd administracyjny I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a tego nie uczynił.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poprzestanie w skardze kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a jest niewystarczające. Oznaczałoby to bowiem "przerzucenie" na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku ustalenia, jakie przepisy prawa zostały naruszone, poza tymi, których naruszenie podniesiono w skardze

kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Miasta Bielsko – Biała na rzecz A. i P. K. solidarnie kwotę 330 zł oraz na rzecz P. L. kwotę 330 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.