Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 31/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 19.08.2021 r znak [...] ustalił A. N. opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 92 721 zł 88 gr za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne Br-RIIIa, Br-RII o pow. 0,1341 ha na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb T., gmina W. W., zajętego na cele budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych wraz z dojazdami i infrastrukturą towarzyszącą, w terenie nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne oraz ustalił termin i sposób uiszczenia należności.

Po rozpatrzeniu odwołania A. N. wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną wskazując art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11,12, 13, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021.poz. 1326 t.j. dalej jako u.o.g.r.l.),oraz 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r, poz. 735 – dalej jako "k.p.a.").

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji otrzymał zawiadomienie z dnia 06.07.2016r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany użytków rolnych będących własnością A. N. i na jego wniosek, ozn. jako Br-RIIIa, Br-RII na użytek B (tereny mieszkaniowe) o łącznej pow. 0,1341 ha oraz ujawnienie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oraz czterech budynków niemieszkalnych na przedmiotowych działkach.

Organ I instancji pozyskał z Gminy W. W. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22.12.2016r., z których to dokumentów wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb T. znajdują się w terenie zabudowy zagrodowej oznaczonym na rysunku planu 10.RM (3,m,u) i nie są przeznaczone na cele nierolnicze - zamieszczono tam również informację, iż teren przedmiotowych działek nie został objęty zgodą Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Organ I instancji przeprowadził w ramach postępowania oględziny w terenie w dniu 7.04.2017 r. W aktach sprawy znajdują się: protokół, szkice, dokumentacja fotograficzna przedmiotowych działek, z których wynika, że działki nr [...], [...] stanowią drogi wewnętrzne - utwardzone dojazdy do budynków mieszkalnych; działki nr [...], [...] zabudowane budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym; działki nr [...], [...] zabudowane budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym. Wszystkie działki są ogrodzone, posiadają utwardzone kostką opaski, podjazdy i tarasy. Pomiędzy nimi znajdują się drogi dojazdowe.

W ocenie organu I instancji dokonane ustalenia wskazują na inne niż rolnicze użytkowanie gruntu - zostały one wyłączone z produkcji rolnej, są obecnie użytkiem ozn. B, terenem mieszkaniowym, który został zabudowany w budynkami jednorodzinnymi.

Organ I instancji włączył także do akt sprawy szereg dokumentów pozyskanych w trakcie postępowania. Są to wydane wcześniej na wniosek Odwołującego: decyzja z dnia 15.05.2015r. nr AB.III-W.I.532.2015 dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (RT) z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wiz, oraz budynku gospodarczego (Gl) wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W. W.", oraz decyzja z dnia 15.05.2015r. nr [...] dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - B2- z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wiz, oraz budynku gospodarczego - G2- wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W. W..

W aktach sprawy znajdują się także późniejsze wnioski A. N. z dnia 04.03.2016r., zgłoszenie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków wynikłe z operatu nr [...] oraz z dnia 27.04.2016 r wynikłe z operatu [...].

Jak wskazuje organ - potwierdzają one dokonane przez odwołującego na przedmiotowej działce nr [...], obr. [...] zmiany użytku RII, Rllla na użytek Br-RII, Br-RIIIa (grunty rolne zabudowane), oraz ujawniają dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i dwa budynki sklasyfikowane jako produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa.

Wedle projektu podziału działki nr [...] (decyzja Wójta Gminy W. W. z dnia 11.04.2016r. nr [...]) została ona podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,1693 ha, nr [...] o pow. 0,0416 ha, nr [...] o pow. 0,0298 ha, nr [...] o pow. 0,0061 ha, nr [...] o pow. 0,0236 ha, nr [...] o pow. 0,0095 ha, nr [...] o pow. 0,0235 ha. W wyniku tego podziału wydzielono działki budowlane nr [...], [...], [...], [...] - każda z nich zabudowana budynkiem mieszkalnym i innym budynkiem niemieszkalnym, oraz działki nr [...], [...] stanowiące wewnętrzne drogi dojazdowe jako komunikacja dla nowopowstałych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Dokonany podział nieruchomości ujawniony został w operacie ewidencji gruntów i budynków (w aktach sprawy k 130).

Podzielone działki zabudowane budynkami oraz udziały w działkach stanowiących drogi dojazdowe zostały w 2016 roku zbyte przez A. N. na rzecz M. K. i M. D., P. i J. M. oraz spółki firma A. z siedzibą w K. (wyciągi z księgi wieczystej nr [...] - umowa sprzedaży z 16.08.2016 r, [...], [...] [...]).

Wniosek odwołującego o zawieszenie postępowania nie został uwzględniony, zaś skarga złożona w tej sprawie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14.11.2017r. sygn. akt II SA/Kr 1160/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.04.2021r. sygn. akt I OSK 2/21.

Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji polega na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu - tak więc wydzielenie odrębnych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi i niemieszkalnymi świadczy o rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie tego gruntu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Użytkowanie rolnicze terenu to takie, na którym jest prowadzona działalność rolnicza polegająca na wytwarzaniu produkcji zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się więc z podejmowaniem na tym gruncie pewnych periodycznych czynności niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą to być czynności sprowadzające się do pracy fizycznej związanej z uprawą danego terenu, jak i inne działania organizacyjne w ramach pewnego procesu produkcyjnego rozumianego jako proces przekształcania zasobów naturalnych w dobra - plony. Nierolniczym użytkowaniem terenu będzie natomiast takie, na którym podejmowana działalność nie będzie miała wyżej opisanego charakteru rolniczego-produkcyjnego, ani użytkowanie terenów, które nie będą spełniały charakteru pomocniczego względem prowadzonej produkcji rolniczej.

Wydzielone działki zostały zbyte kilku podmiotom pod budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych.

Ustalenia te wykluczają twierdzenie odwołującego, iż wyłączenie gruntów nastąpiło dla budowy zagrodowej budynków mieszkalnych oraz iż dokonał wyłączenia gruntów w ramach uprawnień rolnika.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygające znaczenie miało zbadanie, czy w dacie zaskarżonej decyzji była ona dopuszczalna prawnie, czy istniała możliwość nałożenia opisanych sankcji finansowych, czy też uległa ona przedawnieniu.

Zauważono, że wpływy z opłat nakładanych na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią niepodatkowe należności jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 ustawy o z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i do których zastosowanie mają odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (art. 67 w/w ustawy o finansach publicznych - Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Jak wynika z art. 22b ust. 3 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisy ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji i Ordynacji Podatkowej, stosuje się również do tych podwyższonych (sankcyjnych) opłat i należności.

Możliwość ustalenia opłat i należności wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (obowiązek wniesienia należności i opłat) (art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej).

Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów.

Jak wynika z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot wyłączający grunty z produkcji rolnej lub leśnej ma obowiązek złożyć wniosek o wydanie stosownego zezwolenia. Zgłoszenie to miało odpowiadać ww. deklaracji podatnika Odwołujący się przeprowadzając podział, zbycie, zmiany ewidencyjne przedmiotowych działek w 2016 r jako właściciel gruntu dokonujący określonych czynności powinien był złożyć do Starosty [...] wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśne, i miał wówczas obowiązek uiszczenia należności i opłat z tytułu wyłączenia. W tej sytuacji obowiązek uiszczenia należności i opłat z tego tytułu powstał z końcem roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek wniesienia opłat i należności czyli w 2016 r. zaś Odwołujący go nie wypełnił.

Art. 68 Ordynacji podatkowej w § 1 stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, (doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy zaś § 2.

Jeżeli podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Kwestia biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji jest regulowana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych.

Z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że zobowiązania podatkowe powstające po doręczeniu decyzji ustalającej mogą powstać, jeżeli decyzja ta została doręczona w okresie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niedoręczenie decyzji we wskazanym terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Przedawnia się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasa ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku.

W badanej sprawie nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, więc nie została doręczona Odwołującemu w terminie do 3 lat od powstania zobowiązania. Organ administracji nie miał możliwości prawnej "zalegalizować" wyłączenie gruntów, w dacie, w której dowiedział się o tym zdarzeniu. Termin, w którym organ administracji mógł naliczyć opłaty podwyższone w oparciu o przepis art. 28 u.o.g.r.l. w takich okolicznościach wynosi 5 lat.

Datę powstania obowiązku wniesienia opłat i należności z tytułu wyłączenia regulują wprost przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jest nią zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 1 zd. 2 dzień faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, w którym aktualizuje się przesłanka pozwalająca na uruchomienie biegu terminu przedawnienia. Zdarzenie to wyznacza rok kalendarzowy, od końca którego, rozpocznie swój bieg pięcioletni termin. W tych okolicznościach nie można podzielić stanowiska prezentowanego w odwołaniu co do instytucji przedawnienia, terminu i ich znaczenia dla możliwości wydania kwestionowanej decyzji. Termin 5 letni przedawnienia nie upłynął. Stanie się to z końcem 2021 r.

Odnośnie podniesionego zarzutu odwołania o możliwości i konieczności zastosowania art. 189g § 1 kpa wobec upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa i odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej, wskazano na regulację intertemporalną art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów dotyczących mediacji (por. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Choć obowiązek pieniężny w postaci zapłaty podwyższonej należności i opłat rocznych jest w sensie prawnym administracyjną karą pieniężną, to cytowany przepis - zdaniem Kolegium - nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze w dniu 8.12.2016 r. czyli przed wejściem w życie tych regulacji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. N., zarzucając jej naruszenie :

1. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący jest sprawcą faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej i tym samym skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (tj. Skarżącego), podczas gdy adresatem zaskarżonej decyzji powinien być rzeczywisty sprawca deliktu administracyjnego (tj. nabywcy nieruchomości, którzy zmienili sposób ich użytkowania),

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i nietrafne przyjęcie, że Skarżący dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z chwilą podziału geodezyjnego działki nr [...], a najpóźniej z chwilą zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytków, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej jest rzeczywiste, faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu rolnego, a tym samym naprowadzone czynności techniczne, które nie muszą mieć związku ze stanem rzeczywistym (ergo nie stanowią udowodnienia ww. faktu), co oznacza, że orzekające w sprawie organy miały obowiązek przeprowadzenia dowodów na omawianą okoliczność (fakt), a potem w sposób wyczerpujący powinny były dokonać całościowej analizy zebranego materiału dowodowego, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zaś naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia faktów kluczowych z punktu widzenia możliwości wymierzenia sankcji administracyjnej i wydania wadliwego rozstrzygnięcia,

3. art. 15 k.p.a., poprzez brak samodzielnego zweryfikowania i dokonania oceny sprawy i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy w toku postępowania odwoławczego konieczne było przeprowadzenie postępowania "od nowa", a nie jedynie poddanie prostej ocenie czynności organu niższego stopnia, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący pozostawieniem w obrocie prawnym nieprawidłowej decyzji,

4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnienia przyczyn, ze względu na które Organ przyjął, że do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło z chwilą podziału działki nr [...] (najpóźniej w chwili zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia gruntów), a to nie wskazano zdarzenia będącego rzeczywistą zmianą sposobu użytkowania tychże nieruchomości, a nadto Organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym zarzutu przedawnienia możliwości wymierzenia sankcji, podczas gdy Jego obowiązkiem było spójne, logiczne i kompleksowe wyjaśnienie pobudek rozstrzygnięcia, jak również odniesienie się do zarzutów Skarżącego, a co skutkuje istotnym wpływem na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia odkodowanie i przeprowadzenie kontroli motywów zaskarżonej decyzji,

5. art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki umożliwiające wymierzenie przedmiotowej sankcji Skarżącemu nieprawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że nie zaistniały podstawy do wymierzenia przedmiotowej sankcji,

6. art. 22b ust. 3 u.o.g.r.l. w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.) w zw. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako o.p.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Organ II instancji, że nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p. i tym samym możliwe było wymierzenie Skarżącemu sankcji, podczas gdy przedmiotowy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż z dniem 31 grudnia 2019 r. upłynął termin, w którym skarżącemu mogła zostać skutecznie doręczona decyzja wymierzająca przedmiotową sankcję i tym samym niniejsze postępowanie powinno było zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., a co nietrafnie nie miało miejsca i doprowadziło do nieuprawnionego wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej).

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 19 sierpnia 2021 r., ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie w całości przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Ponieważ pełnomocnik organu nie wykonał powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), a w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).

W myśl art. 4 pkt 11 tej ustawy pod pojęciem wyłączenia gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Chronologia zdarzeń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedstawia się następująco:

1. Starosta [...] w dniu 15.05.2015r. wydał na rzecz skarżącego jako inwestora dwie decyzje o pozwoleniu na budowę - dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (RT) z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wiz, oraz budynku gospodarczego (Gl) wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W. W.", oraz dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - B2- z instalacjami wew.: wod-kan, gazową z wig, co., elektryczna z wiz, oraz budynku gospodarczego - G2- wraz z utwardzeniem dojścia i dojazdu, w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina W. W.

2. decyzją Wójta Gminy W. W. z dnia 11.04.2016r. nr [...] działka nr [...] została ona podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,1693 ha, nr [...] o pow. 0,0416 ha, nr [...] o pow. 0,0298 ha, nr [...] o pow. 0,0061 ha, nr [...] o pow. 0,0236 ha, nr [...] o pow. 0,0095 ha, nr [...] o pow. 0,0235 ha. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że "podział niniejszy wykonany został na wniosek właściciel(i) A. N. (...) i ma na celu wydzielenie działek budowlanych nr [...], [...], [...], [...] niezbędnych do korzystania z odrębnych budynków mieszkalnych, zgodnie z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

3. dokonany podział nieruchomości ujawniony został w operacie ewidencji gruntów i budynków – w wykazie zmian danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 6 lipca 2016 r. (k. 19 akt administracyjnych) dokonano zmiany oznaczenia z R-II, BR-RII, Br-RIIIa na użytek oznaczony jako B (tereny mieszkaniowe), a budynki na działkach nr [...], [...], [...], [...] uwidocznione są jako wybudowane. Wpisu tego dokonano między innymi na wniosek A. N. z 22 czerwca 2016 r. (k. 13 akt administracyjnych) i w oparciu o operat techniczny [...] (k. 12 akt administracyjnych).

4. Następnie działki zabudowane budynkami wraz z udziałami w działkach drogowych zostały przez A. N. zbyte.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej omawianych terenów dokonał właśnie skarżący, nie zaś nabywcy nieruchomości. Okoliczność, że miał on status rolnika, a udzielone mu pozwolenia na budowę dotyczyły zabudowy zagrodowej nie ma tu znaczenia. Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do wybudowania zagrody, lecz dwulokalowych budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych niemających żadnego związku z prowadzeniem działalności rolniczej. To A. N. wybudował te budynki, podzielił nieruchomość na mniejsze działki, zgłosił zmianę rodzaju użytków do ewidencji i dopiero wówczas sprzedał nieruchomości oznaczone jako tereny mieszkaniowe. W tej sytuacji brak jest podstaw by odpowiedzialność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przypisywać nabywcom tych nieruchomości. Całkowicie pozbawione podstaw jest zawarte w skardze twierdzenie, że "osoba posiadająca status rolnika nie mogła de facto dokonać wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej".

W opisanej wyżej sytuacji nie może być mowy o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, a zarzut, że faktycznymi sprawcami wyłączenia są nabywcy nieruchomości jest oczywiście bezzasadny.

Skarżący zarzuca, że organ nietrafnie przyjął, że skarżący dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z chwilą podziału geodezyjnego działki nr [...], a najpóźniej z chwilą zgłoszenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany oznaczenia użytków, podczas gdy zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej jest rzeczywiste, faktyczne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu rolnego, a tym samym naprowadzone czynności techniczne, które nie muszą mieć związku ze stanem rzeczywistym. Dalej skarżący twierdzi, że orzekające w sprawie organy miały obowiązek przeprowadzenia dowodów na omawianą okoliczność (fakt), a potem w sposób wyczerpujący powinny były dokonać całościowej analizy zebranego materiału dowodowego.

Takie właśnie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a następnie jego szczegółowa analiza miały miejsce w decyzjach organów obu instancji. Wybudowane przez skarżącego budynki nie miały żadnego związku z działalności rolniczą, a fakt zgłoszenia zmiany oznaczenia użytków, a następnie sprzedaży wydzielonych działek stanowi jedynie potwierdzenie tej okoliczności i stanowi ostateczne potwierdzenie faktu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Podczas oględzin potwierdzono, że działki nr [...], [...] stanowią drogi wewnętrzne - utwardzone dojazdy do budynków mieszkalnych (fot. 1, 2); działki nr [...], [...] zabudowane budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym; działki nr [...], [...] zabudowane budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem gospodarczym. Wszystkie działki są ogrodzone, posiadają utwardzone kostką opaski, podjazdy i tarasy. Pomiędzy nimi znajdują się drogi dojazdowe. Zatem podstawę ustaleń faktycznych stanowiły nie tylko zebrane przez organy dokumenty, ale również dowody innego rodzaju, które ponad wszelką wątpliwość potwierdzają, że doszło do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej skarżący zarzuca, że postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. (tj. ponad 5 lat temu), niemniej decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona pełnomocnikowi dopiero w dniu 25 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącego okoliczność ta — postrzegana przez pryzmat nadużycia władztwa i prawa administracyjnego — powinna zostać uwzględniona przy ocenie legalności działania Starosty i Organu II instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przypomnieć, że rozpoznawszy wniosek A. N. o zawieszenie postępowania postanowieniem z 5 maja 2017 r. organ I instancji odmówił zawieszenia. Na postanowienie to, skarżący wniósł zażalenie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skarżący zainicjował kontrolę sądową postanowienia SKO – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 listopada 2017 r. oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w dniu 16 kwietnia 2021 r. (sygn. I OSK 2/21). Akta sprawy zwrócono organowi I instancji w dniu 7 lipca 2021 r., a decyzja kończąca postępowanie została przez Starostę Krakowskiego wydana 19 sierpnia 2021 r. Zatem przez okres ponad czterech lat organ I instancji nie mógł rozpoznać sprawy, co jednak nie było przez niego w żaden sposób zawinione. To A. N. wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji, a następnie wniósł skargę do WSA na postanowienie Kolegium oraz skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oczekiwanie na zakończenie kontroli sądowej uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Czynienie zarzutu długotrwałości postępowania jest w tym przypadku nadużyciem.

Wreszcie skarżący zarzuca organowi nieprawidłowe przyjęcie, że nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p. i tym samym możliwe było wymierzenie skarżącemu sankcji.

Kwestia ta została szczegółowo i wyczerpująco omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stanowisko Kolegium Sąd w tym zakresie całkowicie podziela.

Nie ulega wątpliwości, że do należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w tym do należności i opłat podwyższonych, określonych w art. 28 ust. 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z art. 68 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Jeżeli podatnik:

1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego,

zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).

Kolegium prawidłowo przyjęło, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie pięcioletni okres przedawnienia wydania decyzji, wynikający z art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Skoro w sprawie nie wydano (i co za tym idzie – nie doręczono stronie) decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to należy przyjąć, że przedawnienie wydania decyzji wynosi pięć lat od faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej – co, jak prawidłowo ustalono, nastąpiło w dacie złożenia wniosku o zmianę oznaczenia rodzaju użytków w ewidencji. Tym samym przedawnienie wydania decyzji określającej opłatę podwyższoną nastąpiłoby z dniem 31 grudnia 2021 r., a nie – jak twierdzi skarżący – z dniem 31 grudnia 2019 r. Ponieważ zaskarżona decyzja SKO została wydana przed tą datą, to nie może być mowy o przedawnieniu.

Nie budzi zastrzeżeń również wysokość ustalonej opłaty, jak również stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało ocenić jako prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.