Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 172/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 85 ust. 1, 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 49 ust. 4a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 432/15 w sprawie ze skarg Fundacji D.P., Fundacji F.B., Fundacji G., Stowarzyszenia P. R.W. I. i Stowarzyszenia P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w R. na rzecz Stowarzyszenia P. R. W. I. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 432/15) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skarg: Fundacji D., Fundacji F. w K., Fundacji G. w W., Stowarzyszenia B i Stowarzyszenia P. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., Kolegium) z [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od SKO w K. na rzecz strony skarżącej Fundacji D. w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz strony skarżącej Fundacji F. w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz strony skarżącej Fundacji G. w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia B w B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia P. w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) – tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Organ I instancji w decyzji z [...] listopada 2014 r., znak [...]na wniosek A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w R. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie na zboczu P. w miejscowości R., Gmina A., Powiat W.".

Od powyższej decyzji odwołały się następujące organizacje społeczne: Towarzystwo C. w O., P. z siedzibą w G., Fundacja B. w K., Stowarzyszenie O. w B., K.P. w Ś., Fundacja G. w W., Stowarzyszenie B. z siedzibą w B.,

Fundacja D. w Ł., Stowarzyszenie E. w Ch.

SKO w K. po rozpatrzeniu powyższych odwołań w decyzji z [...] stycznia 2015 r., znak [...], na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 3, art.75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 oraz art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że specyfika badanego postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach polega na tym, że dotyczy ono zrealizowanego już przedsięwzięcia, a w przedmiotowej sprawie spornym pozostaje, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w odniesieniu do zamierzenia już zrealizowanego. Kolegium, stwierdziło, podobnie jak organ I instancji, że realizacja inwestycji nie stoi na przeszkodzie ubiegania się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, na potrzebę postępowania legalizacyjnego, powołując wyroki sądów administracyjnych.

Decyzję Kolegium zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) organizacje społeczne: Fundacja D. w W., Fundacja F. w K., Fundacja G. w W., Stowarzyszenie P. w G. i Stowarzyszenie B w B. Na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. wszystkie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Kr 432/15.

Fundacja D. w W., Fundacja F. w K., Fundacja G. w W., Stowarzyszenie P. w G. złożyły skargi o tej samej treści, w których zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

- art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w znowelizowanym brzmieniu, poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania, czy warunki wymienione w tym przepisie zostały spełnione w zaistniałym stanie faktycznym;

- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

- art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji; (ten zarzut dotyczy tylko tych organizacji, który zgłosiły się do postępowania po zakończeniu zbierania materiału dowodowego);

- art. 33 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak niezwłocznego podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu postanowienia z 9 lipca 2014 r., znak BTO.6220.12.2014.MS w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie stanowi naruszenia prawa;

- art. 3 ust. 1 pkt. 13 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania jako jedno przedsięwzięcie inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem wraz z inwestycją objętą postępowaniem w sprawie wydania decyzji organu z 11 sierpnia 2014 r., znak BTO.6220.10.2014.MS o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbiórki wyciągu orczykowego i budowie nowego wyciągu krzesełkowego na zboczu P. w R.;

- art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b, u.u.i.ś. poprzez brak jego zastosowania i brak uwzględnienia w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności brak uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;

- art. 33 ust. 1 pkt. 1-3 u.o.p. poprzez brak jego zastosowania i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mimo istnienia przesłanek wskazujących na to, że eksploatacja przedsięwzięcia będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Beskid Mały PLH240023";

- art. 80 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i niepowołanie biegłego na okoliczność zbadania rzetelności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo zaistnienia konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli: o uchylenie zaskarżonej decyzji; uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - na zasadzie art. 135 p.p.s.a.; przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego - opinii prawnej dotyczącej dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia zrealizowanego - w świetle art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca Prawo budowlane, sporządzonej przez r. pr. M.B. na wskazaną w treści skargi okoliczność, wskazując, że dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje przedłużenia się postępowania w sprawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stowarzyszenie B. w skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie jego brzmienia obowiązującego w dniu wydawania przez SKO w K. skarżonej decyzji; (skarżący zarzuca także naruszenie poniższych przepisów decyzji organu I instancji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie lub interpretację) oraz decyzji SKO (poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz - w odniesieniu do wymienionych niżej zarzutów 3-5 niewłaściwe wyjaśnienie opisanych w nich aspektów postępowania dowodowego);

2) art. 81 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydanej dla zrealizowanego (ukończonego) przedsięwzięcia stanowiącego samowolę budowlaną możliwe było określenie warunków legalizacji tego przedsięwzięcia mimo niewykluczenia możliwości wystąpienia czy to wskutek realizacji, czy to eksploatacji tego przedsięwzięcia znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 "Beskid Mały PLH240023";

- w konsekwencji – utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji akceptującej działania powodujące znaczące negatywne oddziaływanie na przyrodę, w tym na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Mały;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. - poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a tym samym nieustalenie w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności spowodowany nieprzeprowadzeniem inwentaryzacji przyrodniczej poprzedzającej realizację przedsięwzięcia a więc obiektywny i nieusuwalny brak możliwości ustalenia początkowego (wyjściowego) stanu ochrony gatunków i siedlisk występujących na terenie, na którym zrealizowano przedsięwzięcie, stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "Beskid Mały PLH240023" - w konsekwencji - obiektywny i nieusuwalny brak możliwości oceny wpływu przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez niepowołanie biegłego na okoliczność zbadania rzetelności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo zaistnienia konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wymagającego wiadomości specjalnych, nieposiadanych przez organ;

5) art. 66 u.u.i.ś. - poprzez akceptację słabej jakości raportu o oddziaływaniu na środowisko, co przełożyło się na brak możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym w szczególności:

- art. 66 ust. 1 pkt 6 i 8 u.u.i.ś. - poprzez zaniechanie właściwego opisu skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia objętego zaskarżaną decyzją z innymi przedsięwzięciami znajdującymi się na terenie, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie zatwierdzane skarżoną decyzją;

- art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. - poprzez niewłaściwą (pozorną) analizę wariantów przedsięwzięcia.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także uchylenie -poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - postanowienia RDOŚ w K. z [...] października 2014 r. uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. Wniesiono także o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi SKO w K. wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 września 2015 r., pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia B., na wypadek uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o zobowiązanie SKO (na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.) do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji odmownej bądź umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wszystkie złożone skargi jako pierwszy i najważniejszy zarzut wobec zaskarżonej decyzji podnoszą zastosowanie przez organ II Instancji przepisu art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane w nieaktualnym brzmieniu tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2015r.

Decyzja organu II Instancji wydana została w dniu [...] stycznia 2015 r., a zatem winna uwzględniać brzmienie art. 49 ust. 4a, nadane ustawą z 11 lipca 2014 r o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 poz.1133). Jednocześnie ustawa z 11 lipca 2014 r o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że od 1 stycznia 2015 r. art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosowany być winien w nowym brzmieniu do wszystkich, również pozostających w toku postępowań.

Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie SKO w K. nie uwzględniło nowej treści przywoływanego przepisu, na co wprost wskazuje jego zacytowanie w uzasadnieniu decyzji (k. 8 decyzji SKO) w brzmieniu sprzed nowelizacji. Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, że nowa treść przepisu została przez organ II Instancji przeanalizowana w rozpatrywanej sprawie. Naruszona została przez organ II Instancji zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Według Sądu I instancji, rację ma skarżące Stowarzyszenie B., że przepisy krajowe winny być interpretowane w zgodzie z wymaganiami stawianymi przez prawodawstwo UE, co wynika zarówno z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jak i z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie według Sądu I instancji, obowiązek ten dotyczy odczytywania (interpretacji) art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego zarówno w kontekście przepisów u.u.i.ś. jak i samej dyrektywy. W ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić kategorycznego poglądu skarżących, że obecne brzmienie przepisu art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, definitywnie wyłącza legalizację ukończonej samowoli budowlanej w każdym przypadku, gdy do procedury legalizacyjnej niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywoływana nowelizacja nie polegała na uchyleniu przepisu art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, ani też nie wprowadzono do niego literalnie tak kategorycznego zakazu jak chce strona skarżąca. Sąd I instancji wyraził pogląd, według którego zarówno dyrektywa jak i u.u.i.ś., jako zasadę przyjmują badanie uwarunkowań środowiskowych na etapie planowania przedsięwzięcia, co jest ze wszech miar rozwiązaniem logicznym, ze względu na cel przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko jako "prewencyjnego instrumentu ochrony środowiska". Niemniej jednak nie można abstrahować od obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, która również jest elementem systemu prawa w RP i pozostaje równą rangą przepisom u.u.i.ś. Ustawa Prawo budowlane zezwala na legalizację samowoli budowlanych, w tym również takich, które wymagają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zdaniem Sadu I instancji, nie może być tak, że w ramach procesu legalizacji samowoli budowlanej, prowadzenie procedury w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach traktowane jest wyłącznie jako jedna z wielu niezbędnych formalności. Organ prowadzący postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pozostawać w przekonaniu, że jest w jakimkolwiek sensie "zobowiązany" do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż skutek w postaci legalizacji samowoli budowlanej jest celem nadrzędnym. Organ powinien tu rozważać czy jest możliwe nałożenie na inwestora takich warunków ochrony środowiska, które uznano by za zasadne w sytuacji, gdyby realizacja przedsięwzięcia nie była jeszcze rozpoczęta.

Według Sądu I instancji, obecne brzmienie art. 49 ust. 4a ustawy Prawo budowlane upoważnia do twierdzenia, że legalizacja ukończonej samowoli budowlanej, musi pozostać wyjątkiem, gdyż spełnienie nowych wymagań cyt. przepisu tj. wykazanie realnej możliwość przeprowadzenia oceny różnych wariantów przedsięwzięcia już zrealizowanego oraz możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska, może nie być w praktyce zadaniem łatwym, o ile w ogóle możliwym. Jednak mimo to, możliwości takiej definitywnie wykluczyć nie można, a każdy przypadek legalizowanej samowoli musi być oceniany i rozpatrywany indywidualnie.

Zastrzeżenia Sądu I instancji budzi również sposób ujęcia w raporcie wariantu "0" określonego jako "niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia". Rzetelne rozważenie wariantów alternatywnych w odniesieniu do przedsięwzięcia już zakończonego, wymaga zdaniem Sądu I instancji, uwzględnienia wariantu polegającego na likwidacji wybudowanego przedsięwzięcia, ze wszystkimi jego skutkami wymienionymi w art. 66 u.u.i.ś., bo w tych szczególnych warunkach może być zupełnie realne, że będzie to wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedziba R. reprezentowany przez r. pr. E.W. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że SKO w K. w decyzji z [...] stycznia 2015 r., znak SKO.OŚ/4170/396/2014 w przedmiocie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania oświetlenia na zboczu P. w miejscowości R., Gmina A, Powiat W. winno było zastosować przepis art. 49 ust. "4A" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności brak wnikliwego odniesienia się do twierdzeń podniesionych przez SKO w K. w odpowiedzi na skargę;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

a) naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. "4A" Prawa budowlanego oraz art. 62, art. 63 oraz art. 66 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niewystarczające jest merytoryczne rozważenie w decyzji SKO w K. z [...] stycznia 2015 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia oraz możliwości ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 49 ust. "4A" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. w sytuacji, kiedy nowe brzmienie przepisu nie zostało wprost w tych decyzjach powołane.

b) naruszenie art. 66 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że przedstawiony w sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest niewystarczający w zakresie przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2. ewentualnie, przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skarg na decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie rozwinął treść postawionych zarzutów podnosząc, że prawidłowo Kolegium, w wydanej w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzji oparło się na dotychczasowym brzmieniu przepisu art. 49 ust. "4A" Prawa budowlanego, jako przepisie właściwym dla rozstrzygnięcia stanu prawnego środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia już zrealizowanego, poddanego procedurze legalizacyjnej. Zastosowanie bowiem, w trwającym postępowaniu nowego brzmienia przepisu, zmieniającego obowiązujący w przedmiotowym zakresie stan prawny, spowodowałoby nie tylko naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, ale także - słusznego interesu inwestora.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że Kolegium wskazało, że dla przedmiotowej inwestycji istnieje możliwość następczego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. "4A" Prawa budowlanego oraz art. 62, art. 63 oraz art. 66 u.u.i.ś. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a w jego wyniku uznanie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niewystarczające jest merytoryczne rozważenie w decyzji SKO z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia oraz możliwości ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 49 ust. "4A" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. w sytuacji, kiedy nowe brzmienie przepisu nie zostało wprost w tych decyzjach powołane, skarżący kasacyjnie podniósł, "że wyrażona w art. 16 k.p.a." winna przemawiać za taką oceną sądową wydawanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, która nie prowadziłaby do ich uchylania tylko ze względu na brak przytoczenia nowego brzmienia przepisu, lecz - merytorycznego zbadania treści wydanych decyzji administracyjnych, w celu weryfikacji, czy nowe brzmienie stosowanego przepisu nie zostało w tych decyzjach rozważone.

Skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że w decyzji SKO z [...] stycznia 2015 r., pomimo, że nigdzie in ectenso nie został przytoczony zapis art. 49 ust. "4A" Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r., to Sąd I instancji nie zbadał wystarczająco, czy nowe brzmienie nadane temu przepisowi stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu wyjaśniającym toczącym się przed SKO w K. oraz Burmistrzem A.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 66 u.u.i.ś. skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 u.u.i.ś. wskazując, że przedstawiony w sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niewystarczający w zakresie przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie B. w B. reprezentowane przez r. pr. B.F. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Stowarzyszenia B. w B. wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

Po pierwsze nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujący naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że SKO w K. w decyzji z [...] stycznia 2015 r., znak [...] w przedmiocie utrzymania zaskarżonej decyzji organu I instancji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zrealizowanej rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania oświetlenia na zboczu P. w miejscowości R., Gmina A. Powiat W." winno było zastosować przepis art. 49 ust. "4A" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2015 r.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna zawiera błędną konstrukcję ww. zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na ww. podstawie kasacyjnej, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ II instancji miał obowiązek zastosowania w niniejszej sprawie nowego brzemienia art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Decyzja organu II instancji wydana została w dniu 15 stycznia 2015 r., a zatem prawidłowo uznał Sąd I instancji, że powinna ona uwzględniać brzmienie art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca Prawo budowlane, nadane w ustawie z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133). Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że ustawa z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że od 1 stycznia 2015 r., art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powinien być stosowany w nowym brzmieniu, również w odniesieniu do pozostających w toku postępowań.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a zatem SKO w K. zobowiązane było orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego.

Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że w uzasadnieniu ww. zarzutu, skarżący kasacyjnie nie jest konsekwentny. W pierwszej kolejności podnosi bowiem na str. 16 skargi kasacyjnej, że prawidłowo Kolegium w wydanej przez siebie w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzji oparło się na dotychczasowym brzmieniu art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, jako przepisie właściwym dla rozstrzygnięcia stanu prawnego środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia już zrealizowanego, poddanego procedurze legalizacyjnej, a następnie w drugiej kolejności na str. 18 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje, że pomimo braku odwołania do nowego brzmienia omawianego przepisu Prawa budowlanego, organy orzekające w sprawie de facto zastosowały ten przepis i wprowadzone w nim warunki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, uchylenie decyzji organów administracji publicznej w niniejszym postępowaniu było niezasadne, nawet jeśli wziąć pod uwagę, że organy te nie przytoczyły nowego brzmienia przepisu w wydanych orzeczeniach.

Wbrew skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wykazał, że brak zastosowania zmienionego przepisu art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut wadliwości uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również gdy uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie stwierdził takich naruszeń. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Należy podkreślić, że wszystkie te elementy tworzą również niesprzeczną względem siebie całość. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest trafny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi ustawowe, a jego treść umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. "4A" Prawa budowlanego oraz art. 62, art. 63 oraz art. 66 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niewystarczające jest merytoryczne rozważenie w decyzji SKO w K. z [...] stycznia 2015 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia oraz możliwości ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 49 ust. "4A" ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. w sytuacji, kiedy nowe brzmienie przepisu nie zostało wprost w tych decyzjach powołane.

Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zarzutów błędnej wykładni w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jak ten przepis powinno się wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja jest błędna.

Skarżący kasacyjnie błędnie dostrzega przyczynę uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jedynie w braku przytoczenia nowego brzmienia przepisu przez organ administracji. Brew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wyjaśnił, że SKO w K. nie uwzględniło nowej treści przywoływanego przepisu, na co wprost wskazuje jego zacytowanie w uzasadnieniu decyzji (k. 8 decyzji SKO) w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd I instancji wskazał również, że z całokształtu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, że nowa treść przepisu została przez organ II instancji przeanalizowana w rozpatrywanej sprawie. Zasadnie też twierdzi Sąd I instancji, że organ II Instancji obowiązany był we własnym zakresie rozważyć stawiany zarzut niedopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już realizowanego, z uwzględnieniem nowego brzmienia przepisu art. 49 ust. 4a. Prawidłowo wywodzi Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie należało dokonać interpretacji nowego brzmienia art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego zarówno w kontekście przepisów u.u.i.ś. jak i samej dyrektywy.

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego wynika, że celem wprowadzonej zmiany jest usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami aktualnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.1.2012 r., s. 1.). W preambule ww. dyrektywa odwołuje się m.in., do celów w postaci zasad ogólnych prawa ochrony środowiska obejmujących: zasadę przezorności, zasadę prewencji, zasadę naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Nowe brzmienie art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopuszcza zatem możliwość wydania decyzji środowiskowej w przypadkach, gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska odwołującej się do ww. zasad ogólnych. Oznacza to, że organ wydający decyzję środowiskową dla zrealizowanego przedsięwzięcia powinien mieć swobodę wyboru w ramach przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. W miarę ograniczania rozwiązań alternatywnych maleje swoboda organu w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla zrealizowanego przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. Efektywność oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zrealizowanego, zależy przede wszystkim od przyjętych kryteriów wyboru rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia oraz informacji, jakimi dysponuje organ prowadzący postępowanie na temat zrealizowanego przedsięwzięcia. Istotne będą zatem zastosowane przez organ mierniki oceny rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia. Stosowanie zasady prewencji w procedurze legalizacji samowoli budowlanej oznacza takie zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko (art. 6 ust. 1 p.o.ś.) zrealizowanej inwestycji, by nie dopuścić do zmiany na gorsze stanu środowiska.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który twierdzi, że w żaden sposób Sąd I instancji nie wykazał, że brak przytoczenia art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego w nowym brzmieniu miał wpływ na rozważania organów administracji publicznej dokonane w omawianej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 66 u.u.i.ś. Przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego należy rozumieć niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, a zatem niewłaściwą interpretację normy prawnej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, skarżący kasacyjnie nie przedstawił, jak art. 66 u.u.i.ś. jego zdaniem, winien być odczytywany oraz dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja tego przepisu jest nieprawidłowa. W skardze kasacyjnej, wbrew art. 176 p.p.s.a., nie uzasadniono, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie art. 66 u.u.i.ś. przez Sąd I instancji.

Należy również uznać, że uzasadnione są zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące ujęcia w raporcie o oddziaływaniu na środowisko wariantu "0" określonego jako "niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, według którego rzetelne rozważenie wariantów alternatywnych w odniesieniu do przedsięwzięcia już zakończonego, wymaga uwzględnienia wariantu polegającego na likwidacji wybudowanego przedsięwzięcia, ze wszystkimi jej skutkami wymienionymi w art. 66 u.u.i.ś., bo w tych szczególnych warunkach może być zupełnie realne, że będzie to wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wykazał w jaki sposób przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko naruszyła wskazane przez Sąd I instancji przepisy u.u.i.ś. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wskazania co do dalszego postępowania obejmujące określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.