Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] w [...] - w zakresie następujących postanowień aktu: - § 2 ust. 2 lit. a tiret 5 - w zakresie części zdania drugiego tego postanowienia w brzmieniu: “jako obszar niezabudowany i nieutwardzony, porośnięty roślinnością (drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, trawą i uprawami), przy czym za powierzchnię biologicznie czynną uznaje się w tym przypadku również powierzchnie zieleni na projektowanych dachach budowli naziemnych i podziemnych oraz zieleń w ramach nawierzchni ażurowych"; - § 2 ust. 2 lit. d, - § 2 ust. 4 lit. f w zakresie zdania przedostatniego, - § 2 ust. 4 lit. g w zakresie zdania ostatniego, - § 2 ust. 4 lit. s, - §2 ust. 5 lit. d tiret 6, - § 2 ust. 5 lit. e tiret 1, 3, 5, - § 2 ust. 5 lit. e - w zakresie części zdania ostatniego tego postanowienia w brzmieniu: "(w obrysie istniejącego budynku oraz ewentualnego przyległego tarasu lub ganku), - § 2 ust. 5 lit. j, - § 2 ust. 5 lit. I. 2. stwierdza nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] w [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej E. D. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 15 września 2016 r. E. D. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), w trybie uregulowanym w art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] (dalej także "Rady") z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] oznaczonego jako część I (Dz.Urz.Woj.M.. nr 58, poz.1472), dalej także "uchwała", "plan" albo "MPZP", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dla należącej do skarżącej działki gruntu nr ewidencyjny [...], położonej w Z..

II. Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

1. Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę ustaleń planu, odnoszących się do należącej do skarżącej dz. ew. nr [...], położonej w Z.. Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.

2. Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu w/w uchwały, albowiem uchwała ta bezpośrednio oddziałuje na sferę wykonywania przez skarżącą prawa własności działki nr [...].

3. Wadliwość uchwały w zaskarżonej części wiąże się z:

(-) przeznaczeniem działki nr [...] pod poszerzenie drogi zbiorczej oznaczonej na rysunku planu numerem i symbolem [...],

(-) przeznaczeniem części działki nr [...] pod "proponowaną drogę wewnętrzną dojazd lub ciąg pieszo jezdny",

(-) wyznaczeniem na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 15 m od projektowanej linii rozgraniczającej drogi [...] - ulicy S..

W zaskarżonym planie ustalono następujące przeznaczenie działki nr [...]:

(-) pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności zabudowy dopuszczeniem usług nieuciążliwych - teren oznaczony symbolem "[...]",

(-) pod poszerzenie drogi zbiorczej oznaczonej na rysunku planu numerem i symbolem [...] – ulica S. (planowana szerokość drogi w liniach rozgraniczających 20m);

(-) pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej na rysunku planu numerem i symbolem [...];

(-) oraz pod "proponowaną drogę wewnętrzną dojazd lub ciąg pieszo jezdny o szerokości 10 m.

W następstwie ukształtowania postanowień planu w powyższy sposób pomimo formalnego przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową, zabudowa taka nie może być tam w praktyce realizowana. Wiąże się to z faktem, iż po odliczeniu od całkowitej powierzchni działki nr [...], tj. [...] m2 (o szerokości 22 – 24 m), następujących jej części: 1) 1200 m2 terenu przeznaczonego pod drogi publiczne, 2) 330 m2 terenu przeznaczonego pod drogi niepubliczne, 3) terenu o szerokości 15 m, wyłączonego spod zabudowy i zamkniętego linią rozgraniczającą ulicy Słonecznej oraz linią zabudowy, do zabudowy pozostawia się wprawdzie około 1020 m2, ale na obszarze o szerokości zaledwie 3 – 4 m (obszar pomiędzy wyznaczoną w planie linią zabudowy a granicą działek nr [...] i [...]).

Podstawy do tak daleko idącej, nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości, nie przewidywały ani przepisy obowiązującej w dacie uchwalania planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej także "u.z.p.", jak też przepisy ustaw szczególnych, w tym w szczególności (w odniesieniu do kwestii linii zabudowy od drogi powiatowej ulicy S.) art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2016 r. poz. 1440).

Ustalenia planu wymuszają na skarżącej obowiązkowe (a nie dobrowolne) połączenie jej działki nr [...] z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...], czyli do przeprowadzenia scalenia i podziału w sytuacji, w której w planie nie wyznaczono granic terenów do scaleń i podziałów (skarżąca podnosi w tym zakresie sprzeczność takiego rozwiązania z postanowieniami § 2 ust. 2 planu).

W sytuacji, w której w świetle § 2 ust. 2 część lit. d planu: (-) zaznaczone na rysunku planu proponowane drogi wewnętrzne, dojazdy lub ciągi pieszo jezdne są jedynie propozycją i wskazaniem planu i nie stanowią ustaleń planu, (-) dopuszcza się zmianę ich lokalizacji, przy zachowaniu warunków, związanych z podziałem na działki budowlane, przeznaczanie w planie części działki nr [...] na tego rodzaju drogi nie znajduje podstaw.

W związku z treścią § 2 ust. 2 część lit.h planu (wyznaczenie minimalnej szerokości pasów drogowych) wskazać należy na niedopuszczalność tworzenia nieograniczonej w czasie rezerwy terenowej pod poszerzenie dróg.

W związku z treścią § 2 ust. 5 lit.e uchwały w części odnoszącej się do terenów położonych po zachodniej stronie ulicy S., oznaczonych symbolem [...] i wyznaczającej dla tych terenów nieprzekraczalną 6 – metrową linię zabudowy, stwierdzić należy, że wyznaczenie na działce skarżącej aż 15 – metrowej linii zabudowy nie było konieczne.

Zaskarżona uchwała została sporządzona z naruszeniem prawa:

1) rysunek planu sporządzony został na mapie 1: 5000, ale nie sytuacyjno - wysokościowej,

2) szerokości dróg nie zostały zwymiarowane na rysunku planu, co skutkuje wątpliwością odnośnie jednoznacznego ustalenia przebiegu linii rozgraniczających naniesionych, na rysunku planu,

3) na rysunku planu brak jest ustalonych w tekście planu, a nie wyznaczonych linii zabudowy i ich zwymiarowania, co również skutkuje brakiem jednoznacznego ustalenia ich przebiegu,

4) w treści uchwały zawarto również "zalecenia".

III. Pismem z dnia 18 października 2016 r. Rada udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc alternatywnie:

1) o jej odrzucenie stosownie do art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., jako wniesionej po upływie terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. po upływie terminu 60 dni licząc od dnia wezwania Rady Miejskiej w [...] do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 19 lipca 2016 r.; względnie - w przypadku gdyby Sąd nie podzielił tego poglądu.

2) o jej oddalenie, a to z uwagi na bezzasadność stawianych zarzutów. Uzasadniając w/w stanowisko, Rada wskazała w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi wskazać należy, że jak wynika z akt doręczonych Sądowi i treści skargi - wezwanie do usunięcia naruszenia prawu wystosowane przez skarżącą wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 19 lipcu 2016 r. Zatem należy przyjąć, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego upływał najpóźniej z sześćdziesiątym dniem od dnia wniesienia wezwania, to jest z dniem [...] września 2016 r.. Organ nie udzielił skarżącej odpowiedzi, zaś pismem z dnia [...] września 2016 r. (data wpływu skargi - osobiście złożonej przez skarżącą do Urzędu Gminy w [...] - to [...] września 2016 r.). skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu.

2. W odniesieniu do wniosku o oddalenie skargi wskazać należy, co następuje:

2.1. Skarżąca nabyła działkę nr [...] przez zasiedzenie w 2008 r., a zatem dopiero ok. 3,5 roku po uchwaleniu planu – por. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydz. [...] Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.). W dacie wejścia zaskarżonego planu w życie skarżąca nie posiadała zatem interesu prawnego do jego zaskarżenia. Skarżąca bowiem posiadała jedynie działkę nr [...]- co jest stanem faktycznym, a nie legitymowała się do niej tytułem własności.

2.2. Zaskarżona uchwała ustala zasady kształtowania zabudowy w ten sposób, iż linie zabudowy uwzględniają konieczność ochrony zieleni. Miejscowość Z. to bowiem zespół zabudowy podmiejskiej, głównie mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni, a zieleń wysoka stanowi istotny element krajobrazu miejscowości, stąd zapisy dot. odległości zabudowy od dróg zostały odniesione do terenów zabudowy i w maksymalnym stopniu chronić mają krajobraz. W planie ustalono także zasadę kompleksowego zagospodarowania zieleni. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenie oznaczonym symbolem 36 MN w odległości 6 m jest wyjątkiem, uwarunkowanym istniejącymi podziałami nieruchomości i konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi realizowanymi w okresie sporządzania planu.

2.3. Plan nie określa granic obszarów przewidzianych do objęcia obowiązkową procedurą scalenia i podziału nieruchomości, ale nie zawiera zakazu, aby w miarę potrzeb scalać i dzielić działki w sposób zgodny ze stosownymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz normatywami powierzchniowymi i innymi ustaleniami zawartym w planie. Możliwe jest także łączenie i podział nieruchomości. Natomiast scalenie i podział nieruchomości jest warunkiem wydzielenia działek budowlanych w obszarach, które w wyniku podziału na działki zmienią dotychczasowy sposób dostępu do drogi publicznej, przy czym podział na działki winien uwzględniać kwestie wydzielenia dróg (ulic) wewnętrznych lub warunkowo ciągów pieszo - jezdnych zapewniających dojazd do ustalonych planem dróg publicznych.

2.4. Zaznaczone na rysunku planu proponowane drogi wewnętrzne nie są ustaleniami planu lecz wskazaniami planistycznymi, których celem jest zachowanie przy realizacji planu ładu przestrzennego, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej drogami wewnętrznymi, przy czym plan dopuszcza zmianę ich lokalizacji, pod warunkiem, zachowania ustalonych planem zasad podziału na działki budowlane.

2.5. Zaskarżony plan został sporządzony i uchwalony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z wykorzystaniem proceduralnych przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującymi w okresie sporządzania planu stanem prawnym uprawniony był zastosowany zakres merytoryczny ustaleń planu, gdyż zgodnie z art. 10 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zakres ten wynikał z potrzeb. Możliwe było także sporządzanie rysunku planu na mapie w skali 1:5000. gdyż przepisy prawa nie określały skali planu ani rodzaju map, stad możliwe było wykorzystanie do celów planistycznych mapy w skali 1:5000. Mapa ta wykonana została przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z uwagi na skalę mapy nie było możliwe czytelne oznaczenie wymiarów i linii zabudowy, stąd określono je w tekście planu. Zalecenia planistyczne nie są rygorystycznymi ustaleniami planu, lecz zapisami o charakterze dopuszczeń dotyczących realizacji planu, do stosowania w miarę zaistniałych potrzeb.

2.6. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą naruszeń przepisów prawa do zagospodarowania działki zgodnie z jej potrzebami oraz pozbawienia prawa do dysponowania jej nieruchomością czerpania z niej pożytków, nie można się zgodzić, iż doszło do naruszenia tak pojmowanego przez skarżącą prawa własności. Własność została bowiem w planie miejscowym, a także w przeprowadzonej procedurze planistycznej należycie poszanowana. Zgodnie bowiem z art.6 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Ochrona własności gwarantowana konstytucyjnie nie polega na swobodnym dysponowaniu nieruchomością przez jej właściciela, lecz na kształtowaniu prawa własności, między innymi, przepisami prawa materialnego, odnoszącymi się do różnych aspektów gospodarowania nieruchomością, w tym zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo sądowo-administracyjne dot. tych zagadnień (np. wyrok WSA w Krakowie IISA/Kr54/14 z 28 marca 2014 r.) wskazuje na fakt, iż celem uchwalenia planu miejscowego nie jest zagwarantowanie wszystkim właścicielom nieruchomości realizacji inwestycji w proponowanym przez nich zakresie. Miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego ma uwzględniać prawo własności, ale w równym stopniu także wymagania ochrony środowiska, walory krajobrazowe i wymagania ładu przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego powodują określone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jednak ograniczenia te mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy, którego ramy wyznaczają przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego poprzez określone w tej ustawie zasady sporządzania planu miejscowego oraz procedury sporządzania planu i właściwości organów w tym zakresie.

Kształtowanie prawa własności przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest tożsame z pełną swobodą decydowania przez właściciela budynku lub inwestora o kształcie budynku, który może być zrealizowany. Analogicznie, w sytuacji braku planu miejscowego - organ przeprowadzający postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany wnioskowanymi przez inwestora parametrami zabudowy i gabarytami obiektów, gdyż wynikają one ze stosownej analizy urbanistycznej przeprowadzonej na podstawie odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi.

IV. Pismem procesowym z dnia 30 stycznia 2017 r. pełnomocnik procesowy skarżącej (który przedłożył przy tej okazji dokument pełnomocnictwa), zajął stanowisko na temat interesu prawnego skarżącej w sprawie. Pismo podnosi w tym kontekście, co następuje:

1. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości nr ew. [...] przy ul. S. w Z., która to działka została objęta zaskarżoną uchwałą. Własność w/w nieruchomości skarżąca nabyła w drodze zasiedzenia, stwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...][...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. (sygn. akt [...]). Postanowieniem tym Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, iż skarżąca nabyła przez zasiedzenie, z dniem 1 stycznia 1989 r., własność nieruchomości położonej w [...] przy ul. S. stanowiącej działkę ewidencyjną [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadź księgę wieczystą nr [...] (dowód: odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. [...]). Powyższe okoliczności potwierdza także treść księgi wieczystej, której odpis stanowi załącznik do pisma. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...], w dziale II tej księgi, jako właściciel przedmiotowej działki ujawniona została skarżąca. Wpis ten dokonany został na podstawie wyżej wskazanego postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia (dowód: odpis zwykły księgi wieczystej nr [...]). Tym samym w świetle przedłożonych dokumentów przedmiotowa nieruchomość została objęta własnością przez skarżącą już z dniem 1 stycznia 1989 r. Istotą zasiedzenia jest bowiem nabycie ex lege (czyli nabycie z mocy ustawy) własności rzeczy przez jej posiadacza samoistnego po upływie oznaczonego przez ustawodawcę terminu. Własność nieruchomości powstaje więc z datą wskazaną w postanowieniu stwierdzającym zasiedzenie. Stwierdzenie zasiedzenia ma bowiem charakter deklaratoryjny, zasiedzenie po upływie omówionych okresów następuje automatycznie z mocy prawa, a sądowe stwierdzenie zasiedzenia następuje jedynie dla formalnego ustalenia legitymacji właściciela. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, iż zasiedzenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego. (J. Ciszewski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, K. Jędrej, G. Karaszewski, J. Knabe, P. Nazaruk, B. Ruszkiewicz, G. Sikorski, A. Stępień-Sporek, komentarz do art. 172 k.c. pkt 1).

2. W świetle powyższego skarżącej przysługuje interes prawny, wynikający z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz.U.2016.380), w zaskarżeniu aktu, który tak kształtuje stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż ma to wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r., II OZ 394/11, lex/el).

3. Zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącej konstytucyjne prawo własności z przyczyn szczegółowo wymienionych w skardze.

V. Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik dokonał doprecyzowania zarzutów skargi, składając ponadto treść swojego wystąpienia na piśmie w formie załącznika do protokołu.

Stosownie do powyższego pełnomocnik podniósł, iż skarga zarzuca zaskarżonej uchwale:

1. naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 7, 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne i niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących właścicielowi ww. nieruchomości tj. skarżącej, polegające na pozbawieniu skarżącej możliwości zabudowy działki ewidencyjnej o numerze [...] przy ulicy S. w [...], co w efekcie skutkuje naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności,

2. naruszenie art. 7 u.z.p., poprzez wprowadzenie do MPZP wsi [...] (zarówno do treści uchwały jak i na rysunku tego Planu), propozycji oraz zaleceń w zakresie realizacji dróg wewnętrznych, podczas gdy plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego winien w sposób jednoznaczny (bezwzględnie obowiązujący) kształtować zagospodarowanie terenu, naruszenie to skutkuje tym, iż brak jest możliwości odczytania rzeczywistych zamiarów miejscowego prawodawcy,

3. naruszenie art. 10 ust. 1 u.z.p. w zw. z §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez ustalenie definicji powierzchni biologicznie czynnej, w sposób modyfikujący pojęcie zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących,

4. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., poprzez niezwymiarowanie na rysunku Planu linii rozgraniczających drogi oznaczone symbolem [...] i [...] oraz drogi wewnętrzne, a także poprzez nieokreślenie linii rozgraniczających tereny niezbędne do wyznaczania ścieżek rowerowych, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem, organ planistyczny powinien określić ww. parametry, zarówno w treści uchwały (części tekstowej) jak i na rysunku planu, naruszenie to powoduje, iż nie jest możliwym ustalenie jakiej szerokości będą to drogi oraz na jakim obszarze zostały one ostatecznie zaplanowane,

5. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie w treści MPZP wsi [...] nieprzekraczalnych linii zabudowy (w części tekstowej) oraz poprzez całkowite zaniechanie wyrysowania tych linii na rysunku planu (część graficzna), podczas gdy z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 u.z.p. wynika, iż organy planistyczne zobowiązane są do precyzyjnego i jednoznacznego ustalenia linii zabudowy, naruszenie to powoduje, że nie jestmożliwym ustalenie w jakiej odległości od dróg publicznych oraz wewnętrznych została wytyczona nieprzekraczalna linia zabudowy na działce ewid. numer: [...] w [...],

6. naruszenie art. 8 ust. 1 u.z.p., poprzez sporządzenie rysunku planu w nieodpowiedniej skali, a w konsekwencji poprzez zaniechanie umieszczenia na nim, elementów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy rysunek planu będąc integralną częścią uchwały powinien odzwierciedlać ustalenia wskazane w części tekstowej Planu; naruszenie to powoduje, iż odczytywanie MPZP wsi [...] jest znacznie utrudnione,

7. naruszenie art. 10 ust. 1 u.z.p. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, skutkujące rozszerzeniem zakresu prac, przyznaniem uprawnień oraz określeniem procedur i organów odpowiedzialnych za podejmowanie indywidualnych decyzji, podczas gdy uregulowania te wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących; naruszenie to powoduje, iż Rada Miejska w B. znacznie wykroczyła poza kompetencje przyznane jej przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 u.z.p.,

8. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) poprzez ograniczenie uprawnień wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, w ten sposób, że już w postanowieniach planu miejscowego ustanowiony został zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania istniejącego drzewostanu.

W konsekwencji podniesienia w/w zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. zasądzenie od Rady na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

ewentualnie o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie następujących postanowień odnośnie działki ewidencyjnej numer [...] w [...]:

- § 1 ust. 2 (w zakresie określającym orientacyjne linie rozgraniczające),

- § 1 ust. 3 lit. a (w zakresie określającym postulowane - orientacyjne i proponowane dojazdy, ulice wewnętrzne oraz ciągi pieszo - jezdne, proponowane ciągi piesze i szlaki turystyczne oraz w zakresie dotyczącym uzyskania zgody właścicieli lub podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości),

- § 2 ust. 2 lit. a tiret 4 i 5,

- § 2 ust. 2 lit. d,

- § 2 ust. 2 lit. h,

- § 2 ust. 4 lit. f,

- § 2 ust. 4 lit. g,

- § 2 ust. 4 lit. m,

- § 2 ust. 4 lit. n,

- §2 ust. 4 lit. o,

- § 2 ust. 4 lit. s,

- §2 ust. 5 lit. d tiret 6,

- § 2 ust. 5 lit. e tiret 1, 3, łwin oraz w dalszym zakresie od słów "Dopuszcza się zachowanie..." do końca punktu,

- § 2 ust. 5 lit. j,

- § 2 ust. 5 lit. I,

- § 3 ust. 1 pkt 1.52 tiret 3 (od słów: "wskazane poszerzenie istniejącej ulicy [...]..." do końca zdania),

- § 3 ust. 2 (tabela) w zakresie symboli oznaczonych jako [...] oraz [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę skarżącej na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] oznaczonego jako część I z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.).

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić w części, tj. w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 wyroku albowiem wymienione tam postanowienia części tekstowej oraz część rysunku planu zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą skarżącej, wniesioną na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g"). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Przed wniesieniem skargi skarżąca dopełniła wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia 19 lipca 2016 r. (które wpłynęło w tym dniu do organu) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Rada nie ustosunkowała się do w/w wezwania.

3. Przepis art.53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wnoszenia skargi do Sądu, za pośrednictwem organu (tj. w dniu 19 września 2016 r.), przewidywał iż skargę (m.in. na akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego), wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z racji tego, że termin 60 dni od dnia wniesienia przez skarżącą do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w sobotę 17 września 2016 r., uległ on z mocy art. 83 § 2 p.p.s.a. automatycznemu przedłużeniu do najbliższego dnia pracującego, tj. do poniedziałku 19 września 2016 r. (w którym to dniu do wniesienia skargi faktycznie doszło). Terminowość wniesienia skargi nie budzi w tej sytuacji wątpliwości.

4. Interes prawny skarżącej w sprawie nie budzi zastrzeżeń z racji tego, że skarżąca jest właścicielką działki gruntu nr [...], objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. Sąd w niniejszym składzie wyraża przy tym pogląd, iż datą w której osoba wnosząca skargę w trybie art.101 ust.1 u.s.g., winna legitymować się tytułem własności (ewentualnie prawem użytkowania wieczystego) do gruntu objętego planem, jest – z punktów widzenia istnienia legitymacji skargowej – wyłącznie dzień wnoszenia skargi (nie zaś np. dzień wejścia planu w życie). Warto w tym kontekście przywołać w szczególności wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12, publ. LEX w którym stwierdzono, co następuje: "U podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały.". W tej sytuacji niesporne ustalenie, że w dacie wnoszenia skargi do Sądu skarżąca była właścicielką działki nr [...] (tytuł własności nabyty w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1989 r.), musi prowadzić do wniosku, że posiada ona konieczny interes prawny we wniesieniu skargi.

5. Jednocześnie skarżąca wykazała konieczne dla dopuszczalności skargi naruszenie w/w interesu postanowieniami zaskarżonej uchwały. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1703/09, publ. LEX "Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej nie może zrealizować przysługujących mu praw wynikających z określonych przepisów prawa materialnego bądź jest w tym działaniu ograniczony.". Skarżąca podnosi, że pomimo formalnego przeznaczenia jej nieruchomości na cele budowlane plan, poprzez szereg uregulowań szczegółowych, inwestowanie na działce w istocie uniemożliwia. Skonfrontowanie twierdzeń skarżącej w szczególności z faktem, iż na działce o szerokości 22 – 24 m plan przewiduje po pierwsze, poszerzenie dwóch dróg publicznych (tj. S. przylegającej do dłuższego boku działki i G. przylegającej do krótszego boku), a po drugie, obowiązek zachowania 15 – metrowej linii zabudowy, liczonej od linii rozgraniczającej ulicę S. i 10 – metrowej linii zabudowy, liczonej od linii rozgraniczającej ulicę G., prowadzi do oczywistego wniosku o daleko idącym zredukowaniu obszaru działki, teoretycznie nadającego się do zabudowy do nadgranicznego (w stosunku do następnej działki nr [...]) pasa o szerokości około 4 metrów. Abstrahując już w tym miejscu od oceny, czy tego rodzaju rozwiązanie planistyczne nie przekreśla w ogóle (a przynajmniej w wariancie, nie zakładającym konieczności przeprowadzenia dobrowolnego scalania działki skarżącej z działkami sąsiednimi) realności zabudowania nawet i tej w/w części działki nr [...], a to z racji rygorów odległościowych co do sytuowania budynków w pobliżu granic z innymi działkami, przewidzianych w prawie budowlanym, stwierdzić należy, że co do zasady właściciel nieruchomości objętej planem może skutecznie wywodzić naruszenie swojego interesu z samego faktu, iż plan ten przeznacza jego nieruchomość na cele budowlane w zakresie zbyt małym w stosunku do jego potrzeb.

W tym miejscu zaznaczyć oczywiście należy, że stwierdzenie tą drogą naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu dopiero upoważnia Sąd do dokonania kontroli legalności kwestionowanych skargą postanowień planu, a zatem samo w sobie nie może być automatycznie kwalifikowane jako takie naruszenie interesu, którego gmina dokonała z naruszeniem przepisów prawa, obligującym Sądowi do wyeliminowania dotkniętych nim postanowień z obrotu prawnego. Co do zasady bowiem gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu w/w osób (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności czy też użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem. Merytoryczna kontrola przez Sąd legalności postanowień planu sprowadza się zatem do zbadania, czy naruszenie interesu właściciela lub użytkownika gruntu objętego planem (w niniejszej sprawie interesu skarżącej) nastąpiło z przekroczeniem przez Gminę [...] władztwa planistycznego czy też nie.

6. Zaskarżony plan został uchwalony w 2004 r. Fakt ten ma znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego właściwego dla oceny zaskarżonego planu. Jak wskazuje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu 14 kwietnia 2000r., natomiast zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu miały miejsce w 2001r. Ponieważ u.p.z.p. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), co zostało podane na wstępie zaskarżonej uchwale.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w planie miejscowym i należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie ustalenia planu miejscowego w każdym wypadku determinują wykonywanie prawa własności.

Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi właśnie przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminy, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a ustalenia pozostające w granicach prawa, jednak odbiegające w sposób istotny od reguły zawartej w ustawie muszą zostać wyjaśnione, aby nie nadać działaniom gminy cech nadużycia władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

7. Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził nieważność jej części tekstowej – w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] w [...] – w zakresie następujących postanowień aktu.

1) [§2 lit.a tiret 5 planu] Przepis §2 lit.a tiret 5 planu stanowi, co następuje: "W pozostałych terenach, położonych poza obszarem chronionego krajobrazu ustala się (o ile ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów nie stanowią inaczej) zachowanie maksymalnego procentu powierzchni działki pod zabudowę i utwardzone dojazdy i dojścia piesze dla działek - 40 %. Pozostała powierzchnia działki tj. 60 % winna stanowić powierzchnię biologicznie czynną, rozumianą jako obszar niezabudowany i nieutwardzony, porośnięty roślinnością (drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, trawą i uprawami), przy czym za powierzchnię biologicznie czynną uznaje się w tym przypadku również powierzchnie zieleni na projektowanych dachach budowli naziemnych i podziemnych oraz zieleń w ramach nawierzchni ażurowych zgodnie z definicją powierzchni biologicznie czynnej określoną przez przepisy szczególne.

Zgodzić należy się ze skargą, że w §2 lit.a tiret 5 planu skonstruowano legalną definicję pojęcia "powierzchnia biologicznie czynna", zdefiniowanego już w systemie prawa powszechnie obowiązującego, tj. w §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w rozporządzeniu mowa wprawdzie o "terenie biologicznie czynnym" niemniej synonimiczność obu pojęć nie budzi najmniejszych wątpliwości). Abstrahując już od postulatu niepowtarzania w zapisach planów miejscowych legalnych definicji, funkcjonujących już w systemie prawa powszechnie obowiązującego, odnotować należy że definicja zawarta w kontrolowanym planie różni się co do meritum od definicji z rozporządzenia i to w kierunku liberalizującym pojęcie powierzchni/terenu biologicznie czynnej (poprzez wliczenie do tej powierzchni całości zieleni na projektowanych dachach budowli naziemnych i podziemnych w odróżnieniu od 50% - owego limitu, dopuszczonego rozporządzeniem). W świetle tych okoliczności zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności części zapisu kwestionowanego zapisu planu w brzmieniu "porośnięty roślinnością (drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, trawą i uprawami), przy czym za powierzchnię biologicznie czynną uznaje się w tym przypadku również powierzchnie zieleni na projektowanych dachach budowli naziemnych i podziemnych oraz zieleń w ramach nawierzchni ażurowych". Trafnie bowiem wywodzi skarga, że w/w zapis planu narusza władztwo planistyczne gminy poprzez naruszenie art.10 ust. 1 u.z.p. w zw. z §3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez ustalenie definicji powierzchni biologicznie czynnej, w sposób modyfikujący pojęcie zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących.

2) [§2 ust.2 lit.d i §2 ust.4 lit.s planu] Przepis §2 ust.2 lit.d planu stanowi, co następuje: "W przypadku działek budowlanych istniejących na dzień uchwalania planu ustala się zasadę dostosowania wielkości i kształtu działek do potrzeb związanych z funkcjonowaniem obiektów i urządzeń oraz przepisów szczególnych. W celu zapewnienia wszystkim terenom przeznaczonym pod inwestycje dostępu do drogi publicznej ustala się, iż warunkiem wydzielenia działek budowlanych w obszarach, które w wyniku podziału na działki zmienią dotychczasowy sposób dostępu do drogi publicznej jest scalenie nieruchomości i podział na działki z uwzględnieniem konieczności wydzielenia dróg (ulic) wewnętrznych lub warunkowo ciągów pieszo-jezdnych zapewniających dojazd do ustalonych planem dróg publicznych. Czynności scalenia i podziału nieruchomości winny odbywać się przed rozpoczęciem inwestycji związanych z realizacją zabudowy i infrastruktury technicznej w poszczególnych obszarach. Obszar objęty ww. scaleniem i podziałem nieruchomości winien obejmować co najmniej teren przeznaczony pod inwestycje i oznaczony na rysunku planu symbolem literowym i cyfrowym, przy czym dopuszcza się, by scaleniem i podziałem były objęte fragmenty tych terenów pod warunkiem, że ograniczone są one liniami rozgraniczającymi ustalonymi planem oraz istniejącymi drogami dojazdowymi wewnętrznymi, zapewniającymi dojazd do istniejących dróg publicznych, a scalenia i podział terenów nie naruszy interesów osób trzecich i interesu publicznego oraz struktury funkcjonalno-przestrzennej planu w postaci podziału na obszary o różnym przeznaczeniu. Warunkiem podziału poszczególnych nieruchomości na działki jest zachowanie wartości użytkowych wszystkich fragmentów obszaru pozostałych po podziale, zapewnienia dojazdu (w szczególności ogólnodostępną ulicą dojazdową wewnętrzną, dojazdem lub ciągiem pieszo - jezdnym) do działek oraz fragmentów terenu powstałych w wyniku podziału. Zaznaczone na rysunku planu proponowane drogi wewnętrzne, dojazdy lub ciągi pieszo-jezdne są propozycją - wskazaniem planu i nie stanowią ustaleń planu. Dopuszcza się zmianę ich lokalizacji, przy zachowaniu powyższych warunków, związanych z podziałem na działki budowlane.".

Kontroli legalności wskazanego wyżej uregulowania planistycznego należy w ocenie Sądu dokonywać w ścisłym związku z kontrolą legalności zapisu §2 ust.4 lit.s planu, odnoszącego się w sposób generalny do kwestii dróg wewnętrznych, albowiem §2 ust.2 lit.d wiąże w sposób bezpośredni kwestię dopuszczalności podziału działek objętych planem (w tym w szczególności działki nr [...]) z wydzielaniem dróg wewnętrznych.

Przywołany przepis §2 ust.4 lit.s planu stanowi zatem, co następuje: "Ustala się realizację ulic zbiorczych, lokalnych i ulic dojazdowych oznaczonych symbolem cyfrowym i literowym w ściśle ustalonych liniach rozgraniczających. Dopuszcza się realizację, dojazdów wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych w terenach przeznaczonych pod inwestycje i innych - przy zachowaniu pozostałych ustaleń planu i przepisów szczególnych. Wskazuje się realizację ogólnodostępnych ulic dojazdowych wewnętrznych oraz dojazdów wewnętrznych, placów i ciągów pieszo-jezdnych zaznaczonych linią przerywaną na rysunku planu - jako proponowanych (orientacyjnych), nie stanowiących ustalenia planu. Dopuszcza się zmianę (korektę) ich przebiegu w oparciu o koncepcję podziału terenu obejmującą całość terenu (oznaczonego w ustaleniach szczegółowych symbolem cyfrowym i literowym), w obrębie którego przebiega ciąg komunikacyjny, będący przedmiotem korekty lub część tego terenu (wyodrębniona dla potrzeb scaleniem i podziałem nieruchomości), jeśli nie narusza to ustaleń niniejszego planu, w szczególności struktury funkcjonalno-przestrzennej. Koncepcja taka winna zachowywać stałe parametry techniczne ciągu komunikacyjnego lub placu, wymogi ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz nie może naruszać interesów osób trzecich i interesu publicznego, w tym - w szczególności winna być zapewniona dostępność terenów użytkowania publicznego.".

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Odnotować należy zróżnicowanie stanowiska orzecznictwa sądowego w kwestii dopuszczalności uwzględniania w planie miejscowym, w oparciu o przywołany przepis, dróg wewnętrznych.

W prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 326/15 oraz z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 494/14, publ. https://cbois.orzeczenia.nsa,gov.pl //, przedstawiono następujące stanowisko:

"Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania.

Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Co prawda wypowiedź Trybunału dotyczy generalnie spraw, co w niniejszym wypadku należało odnieść do kwestii linii rozgraniczających. Nie mniej jednak stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia.

Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą.

Ponadto naruszenie prawa w tej sprawie wynika również z tego, ze wskazane zapisy planu prowadzą de facto do urządzenia na działkach prywatnych dróg parametrami odpowiadających drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne.

Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że sporne drogi oznaczone symbolem [...],[...] są przewidziane jedynie jako informacja o możliwości ich wybudowania, nie mają zaś charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. Faktem jest, że w legendzie części graficznej planu zaznaczono, że drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KUDw stanowią część informacyjną planu. Należy jednak podkreślić, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994 r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej. Z regulacji tych jednak nie wynika, aby było dopuszczone przez prawodawcę istnienie zapisów planu o różnym charakterze związania dla adresatów.".

Z kolei przeciwne do powyższego stanowisko zajął np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 3859/02 (publ. LEX), w świetle którego "Artykuł 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wymienia ulice, place oraz drogi publiczne. Oznacza to, że w planie ustalało się w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych.".

Nie formułując kategorycznego stanowiska, iż ujmowanie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest co do zasady niedopuszczalne w jakimkolwiek zakresie, stwierdzić należy, że sposób uregulowania w kontrolowanym planie kwestii lokowania dróg wewnętrznych nie gwarantuje w sposób dostateczny realizacji zawartej w planie deklaracji, iż uwidocznienie w planie przebiegu dróg wewnętrznych ma mieć charakter wyłącznie informacyjny i że nie prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia właściciela nieruchomości w jego prawach. Sąd podziela w tym zakresie w pełni zastrzeżenia skarżącej co do ustalenia w par.2 ust.4 lit.s planu (zdanie czwarte i piąte) w sposób na tyle niejasny warunków zmiany (korygowania) przebiegu, iż w praktyce - wbrew deklaracjom złożonym w planie - przebieg uwidocznionych tam dróg wewnętrznych może okazać się bezwzględnie wiążący i niezmienny dla właścicieli nieruchomości. Sytuację taką należy uznać za prawnie niedopuszczalną. W konsekwencji powyższego postanowienia §2 ust.2 lit.d oraz §2 ust.4 lit.s planu, jako naruszające granice władztwa planistycznego gminy, tj. art.4 w związku z art.10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym należało wyeliminować z obrotu prawnego.

3) [§2 ust.4 lit.f oraz §2 ust.4 lit.g planu] Brak podstaw prawnych do regulowania w planie miejscowym takich kwestii, jak: (-) uzgadnianie z właściwym organem administracji planowanego przez właściciela nieruchomości odprowadzania ścieków deszczowych do rowu melioracyjnego, (-) uzyskiwanie pozwolenia wodnoprawnego, (-) nadzoru organu administracji nad przebudową urządzeń melioracyjnych. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność §2 ust.4 lit.f planu w zakresie zdania przedostatniego oraz §2 ust.4 lit.g planu w zakresie zdania ostatniego z uwagi na naruszenie władztwa planistycznego gminy.

4) [§2 ust.5 lit.d tiret 6] W przepisie §2 ust.5 lit.d tiret 6 planu ustanowiono zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania istniejącego drzewostanu, w szczególności niszczenia istniejących ciągów zadrzewień śródpolnych i przydrożnych; uznając za wskazane uzupełnianie ciągów i skupisk zieleni wysokiej o zespoły zieleni komponowanej. Trafnie podnosi skarga, że przedmiot w/w regulacji planistycznej pokrywa się z regulacjami ustawy o ochronie przyrody. Przywołane postanowienie planu narusza zatem granice władztwa planistycznego Gminy.

5) [§ 2 ust.5 lit.e tiret 1, 3 i 5 uchwały] Przepis § 2 ust.5 lit.e uchwały stanowi, co następuje: "Ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, przy zachowaniu innych ustaleń planu i przepisów szczególnych - w ukształtowanych liniach zabudowy od ustalonych planem linii rozgraniczającej ulic a także wydzielanych ulic wewnętrznych i dojazdów wewnętrznych, nie mniej jednak niż w odległościach:

– 15,0 m - od linii rozgraniczającej ulic zbiorczych z wyłączeniem ulicy S.,

– 12,0 m - od linii rozgraniczającej ulicy S.,

– 10,0 m - od linii rozgraniczającej ulic lokalnych,

– 6,0 m - od linii rozgraniczającej ulic dojazdowych oznaczonych w planie symbolem cyfrowym oraz literowym KD,

– 6,0 m - od linii rozgraniczającej ulic i dojazdów wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych,

– 6,0 m od krawędzi jezdni ulicy S. w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...] a także 6,0m od krawędzi jezdni ulicy K. w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...]

chyba, że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej.

W stosunku do innych obiektów terenowych (w tym linii rozgraniczających tereny sąsiednie, rowy, zadrzewienia) - ustala się odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy w metrach - jak w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Dopuszcza się zachowanie, przebudowę oraz rozbudowę (w obrysie istniejącego budynku oraz ewentualnego przyległego tarasu lub ganku) istniejących obiektów położonych poza ustalonymi planem nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przy zachowaniu przepisów szczególnych oraz innych ustaleń planu, dotyczących w szczególności powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki.".

Przywołany przepis (a ściślej tiret 1, 3 i 5) znajduje bezpośrednie odniesienie do działki skarżącej, albowiem wynika z niego nakaz zachowania następujących rygorów odległościowych w zakresie linii zabudowy:

- 15,0 m - od linii rozgraniczającej ulicę S. (ulica zbiorcza),

- 10,0 m - od linii rozgraniczającej ulicę G. (ulica lokalna),

- 6,0 m - od linii rozgraniczającej zaprojektowanych (a co najmniej uwidocznionych na palnie) dojazdów wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych.

Zauważyć należy, że w/w zbiorcza ulica S. ([...]) oraz lokalna ulica G. ([...]) należą do kategorii dróg powiatowych. Przepis art.43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086) w brzmieniu obwiązującym w dacie wejścia zaskarżonej uchwały w życie ustalał dla poszczególnych rodzajów dróg minimalne odległości, w jakich obiekty budowlane przy tych drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W odniesieniu do ogólnodostępnej drogi powiatowej w/w przepis ustalał następujące wymogi: 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi oraz 20 metrów poza terenem zabudowy. Oznacza to, że na działce skarżącej, przylegającej dłuższym bokiem zarówno do ulicy S., jak i krótszym do ulicy G., obowiązują linie zabudowy wyznaczone w odległościach większych od minimalnych, tj. w odniesieniu do ulicy S. o 7 m, a w odniesieniu do ulicy G. o 2 m, dodatkowo liczone - nie jak to przewiduje art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni - a od linii rozgraniczającej daną drogę (tym samym odległości te, liczone od zewnętrznych krawędzi przedmiotowych dróg, są jeszcze większe niż wynikające z przepisu).

Stwierdzić należy, iż ustalenie w planie miejscowym rygorów odległościowych większych niż przywołane w przepisie rygory minimalne, jest co do zasady dopuszczalne i może mieścić się granicach władztwa planistycznego, pod tym jednakże rygorystycznym warunkiem, że odstępstwo takie będzie podyktowane czytelnymi i istotnymi wymogami planowania przestrzennego. W ocenie Sądu treść planu, materiały postępowania planistycznego, jak też wyjaśnienia Rady, udzielone w postępowaniu sądowym nie dają przekonujących podstaw do przyjęcia, że w/w warunki zostały w sprawie spełnione, tj. że w dacie uchwalania planu rzeczywiście występowały klarownie zidentyfikowane, istotne potrzeby planowania przestrzennego, uzasadniające ustanowienie odstępstw. Kontrola postanowień planu w tym zakresie musi być rygorystyczna, albowiem przyjęte w planie rozwiązanie w oczywisty sposób koliduje w stopniu bardzo daleko idącym z równolegle wynikającym z planu uprawnieniem skarżącej do zabudowania działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 października 2016 r., Rada wskazała, iż "zaskarżona uchwała ustala zasady kształtowania zabudowy w ten sposób, iż linie zabudowy uwzględniają konieczność ochrony zieleni. Miejscowość [...] to bowiem zespół zabudowy podmiejskiej, głównie mieszkaniowej jednorodzinnej w zieleni, a zieleń wysoka stanowi istotny element krajobrazu miejscowości, stąd zapisy dot. odległości zabudowy od dróg zostały odniesione do terenów zabudowy i w maksymalnym stopniu chronić mają krajobraz. W planie ustalono także zasadę kompleksowego zagospodarowania zieleni. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w terenie oznaczonym symbolem [...] w odległości 6 m jest wyjątkiem, uwarunkowanym istniejącymi podziałami nieruchomości i konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi realizowanymi w okresie sporządzania planu.". Zestawienie w/w wyjaśnień z postanowieniami planu (w tym z rysunkiem planu) oraz dokumentacją postępowania planistycznego nie daje jednakże w ocenie Sądu wystarczających podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie na działce skarżącej linii zabudowy od dwóch przylegających do tej działki dróg publicznych nastąpiło z dostatecznym wyważeniem istotnych, realnych i skonkretyzowanych wymagań ładu przestrzennego z interesem właściciela nieruchomości przeznaczonej w planie na cele budowlane. Ponownie zaakcentować należy, że o ile prawna dopuszczalność wyznaczenia linii zabudowy o parametrach w planie przyjętych nie może być co do zasady wykluczona, o tyle nieakceptowalne z punktu widzenia oceny legalności takiego rozwiązania jest jego stosowanie bez uzasadnionej potrzeby, noszące de facto znamiona dowolności.

Kontrola legalności przedmiotowych postanowień planu musi w oczywisty sposób uwzględniać w/w kryteria w sytuacji, w której pomimo formalnego przeznaczenia działki nr [...] o powierzchni aż 7324 m2 pod zabudowę mieszkaniową, żadna taka zabudowa nie może być tam w praktyce realizowana w sposób samodzielny (tj. w granicach tej działki), a jedyna rysująca się w tym zakresie perspektywa musiałaby się wiązać ze scaleniem tej działki z innymi działkami (w sytuacji, w której plan nie wyznacza obszaru obowiązkowego scalania i podziału). Wiąże się to z faktem, iż po odliczeniu od całkowitej powierzchni działki nr [...], tj. 7324 m2 (o szerokości 22 – 24 m), następujących jej części: 1) 1200 m2 terenu przeznaczonego pod drogi publiczne, 2) 330 m2 terenu przeznaczonego pod drogi niepubliczne, 3) terenu o szerokości 15 m, wyłączonego spod zabudowy i zamkniętego linią rozgraniczającą ulicy S. oraz linią zabudowy, do zabudowy pozostawia się wprawdzie około 1020 m2, ale na obszarze o szerokości zaledwie 3 – 4 m (obszar pomiędzy wyznaczoną w planie linią zabudowy a granicą działek nr [...] i 447), co z racji rygorów odległościowych (wynikających z przepisów budowlanych), regulujących zasady realizowania zabudowy w sąsiedztwie innych działek, zabudowę taką wyklucza w całości.

W odniesieniu do 15 - metrowej linii zabudowy, wyznaczonej od linii rozgraniczającej ulicę S., należy stwierdzić w szczególności, co następuje:

(i) Kwestionowana linia wyznaczona została nie tylko w odniesieniu do działki skarżącej, ale na całym biegu ulicy S. (liczącym, jak wynika z rysunku planu, ok.1,5 km) z tym jednakże istotnym wyjątkiem, że dokładnie na wysokości działki skarżącej, po przeciwnej, tj. po zachodniej stronie ulicy S. (teren oznaczony symbolem [...]) odległość przedmiotowej linii została zredukowana tylko do sześciu metrów od linii rozgraniczającej ulicę;

(ii) Na ściśle wyodrębnionym, środkowym odcinku ulicy S. (liczącym nie więcej niż 1/4 jej długości), przylegającym do terenu 50 MNu, a zatem ciągnącym się na północ od odcinka tej ulicy, przylegającego do działki skarżącej, objętej terenem 51 MNu, plan ustala lokalizację (na przylegających do tej ulicy działkach) proponowanych osi szpalerów drzew (po obu stronach drogi), oznaczając tę lokalizację stosownym symbolem. Zauważyć należy, iż rozwiązanie takie zastosowano w znacznie szerszym zakresie na innej, równoległej do ulicy S. ulicy . Powyższe daje podstawy do uznania, że: (-) przy uchwalaniu planu uchwałodawca, dążąc do stworzenia w wybranych przez siebie miejscach układów przestrzennych, obejmujących drogę publiczną oraz ciągnący się wzdłuż niej obszar zieleni wysokiej, korzystał w tym celu ze specjalnego instrumentu planistycznego, (-) zamiar ukształtowania ładu przestrzennego w sposób posiadający w/w cechy (droga plus ciąg zieleni wysokiej) uchwałodawca przewidział jedynie w odniesieniu do niektórych odcinków dróg. Koniecznym w tej sytuacji jest odnotowanie, że szpalery drzew, lokalizowane w planie, nie zostały umiejscowione na żadnym odcinku działki skarżącej;

(iii) W przepisie § 2 ust.5 lit.e uchwały nie wskazano, że wyznaczenie w/w linii zabudowy nastąpiło dla celów planowej ochrony (zachowania) przydrożnego drzewostanu, traktowanego jako pożądany przez planistę element ładu przestrzennego. Nakazu uwzględniania w/w drzewostanu jako elementu niezbędnego przy budowlanym zagospodarowaniu działki nie przewidziano również w §3 ust.1 pkt 52 planu, określającego zasady zagospodarowania na obszarze oznaczonym symbolem 51 MNu, na którym znajduje się działka skarżącej. Jednocześnie obszaru wyznaczonego linią rozgraniczającą ulicy S. oraz linią zabudowy nie określono w planie jako tereny zielone. Jako ekwiwalentu tego rodzaju zapisów, mającego dowodzić posiadania przez uchwałodawcę skonkretyzowanej wiedzy na temat istnienia we wskazanych wyżej miejscach zadrzewień, które to zadrzewienia miałyby w konsekwencji stanowić świadomie dobrany element ładu przestrzennego w szczególności tego odcinka ulicy S., który przylega do działki skarżącej (i który wymaga ustalenia aż 15 – metrowej strefy ochronnej), nie można postrzegać ogólnych zapisów planu, odnoszących się do nakazu zachowania powierzchni biologicznie czynnej (§2 ust.2 pkt 4 i 5 planu), czy też zakazu usuwania, niszczenia o uszkadzania istniejącego drzewostanu (§2 ust.5 lit.d tiret 6 planu);

(iv) Do materiałów sprawy Rada nie załączyła żadnej dokumentacji, pozwalającej na przyjęcie, że w dacie uchwalania planu nieruchomość skarżącej była porośnięta wysoką zielenią i to na takiej przestrzeni, która uzasadniała ustanowienie dla jej zachowania, jako obowiązkowego elementu ładu przestrzennego, aż 15 – metrowej linii zabydowy.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że §2 ust.5 lit.e tiret 1 planu, w zakresie w jakim ustala w odniesieniu do należącej do skarżącej działki nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej ulicy S. została wydana z przekroczeniem przysługującego Gminie [...] władztwa planistycznego (poprzez niewykazanie przez Gminę czytelnych i realnych potrzeb ładu przestrzennego, wymagających przyjęcia takiego parametru, w efekcie prowadzącego do wykluczenia możliwości samodzielnego zabudowania działki skarżącej, przeznaczonej w planie na cele budowlane). Z tej racji w/w postanowienie planu, w części odnoszącej się działki nr [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Kontrola legalności postanowień §2 ust.5 lit.e tiret 3 planu (w części odnoszącej się działki nr 446), tj. przepisu ustanawiającego linię zabudowy w odległości nie mniejszej niż 10,0 m od linii rozgraniczającej ulice lokalne (w odniesieniu do działki skarżącej chodzi o linię rozgraniczającą ulicę [...]), prowadzi do wniosku o obciążeniu tego przepisu (w części odnoszącej się do działki nr [...]) analogicznymi wadami co przepis ustanawiający w odniesieniu do działki nr [...] odległość linii zabudowy od linii rozgraniczającej ulicę S.. Analogicznie bowiem uznać należy, że odległość ta, wykraczająca na 2 metry poza wartość minimalną, wynikającą z art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, została ustalona bez przekonującego wykazania przez Gminę zasadności takiego odstępstwa. Z tych względów przepis §2 ust.5 lit.e tiret 3 planu (w części odnoszącej się działki nr [...]) należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Z kolei w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego §2 ust.2 lit.d oraz §2 ust.4 lit.s za wykraczające poza granice władztwa planistycznego uznać należy również uregulowanie §2 ust.5 lit.e tiret 5 planu, dotyczące linii zabudowy wyznaczanej w stosunku do dróg wewnętrznych.

6) [§2 ust.5 lit.e w zakresie części zdania ostatniego] Przepis §2 ust.5 lit.e uchwały stanowi, co następuje: "Dopuszcza się zachowanie, przebudowę oraz rozbudowę (w obrysie istniejącego budynku oraz ewentualnego przyległego tarasu lub ganku) istniejących obiektów położonych poza ustalonymi planem nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przy zachowaniu przepisów szczególnych oraz innych ustaleń planu, dotyczących w szczególności powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki.". W/w regulacja, wprawdzie nie kwestionowana przez skarżącą, wymagała częściowego wyeliminowania. Niniejszym plan przewiduje i dopuszcza przebudowę oraz rozbudowę istniejących obiektów położonych poza ustalonymi planem nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Taki zapis oznacza co do zasady możliwość rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego pomimo tego, że jest on położony w taki sposób, że wchodzi w nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w planie. Wykluczona jest zatem budowa nowego obiektu z przekroczeniem owej ustalonej przez plan linii zabudowy, ale plan gwarantuje możliwość rozbudowy istniejących budynków, przy czym wadliwie definiuje pojęcie rozbudowy i ta część planu została wyeliminowana. Aby bowiem zagwarantować zachowanie status quo plan przez rozbudowę rozumie taką rozbudowę, która będzie dokonana w obrysie istniejącego budynku. Tymczasem takie rozumowanie jest błędne. Co prawda ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia rozbudowy, ograniczając się jedynie do wskazania, że mieści się ona w pojęciu budowy. W doktrynie jednak przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide wyrok WSA w Poznaniu z 12 marca 2015r., sygn. akt IV SA/Po 1037/14). Skoro jednym z elementów rozbudowy jest zmiana powierzchni zabudowy to gmina przyjmując możliwość rozbudowy istniejącego budynku nie może rozumieć tej rozbudowy wbrew wypracowanego powszechnego rozumienia tego pojęcia. Co prawda zaskarżona uchwała nie narusza żadnego przepisu prawa gdyż przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", jednak postępując wbrew przyjętemu w procesie inwestycyjnym rozumieniu tego pojęcia – gmina w ocenie Sądu - nadużyła swego władztwa planistycznego. "W obrysie bowiem istniejącego budynku" należy rozumieć jako wykluczenie możliwości zmiany powierzchni zabudowy istniejącego budynku. Taki zapis planu powoduje, że zagwarantowana w planie możliwość rozbudowy istniejącego budynku jest iluzoryczna, gdyż sprowadza się ona w praktyce do możliwości nadbudowy, także niezdefiniowanej prawnie. Przyjmuje się jednak, że nadbudowa łączy się ze zmianą wysokości budynku, nie zaś długością czy jego szerokością. Z powyższych względów Sąd doszedł do wniosku, że proponowana jako rozbudowa budynku w istocie nie jest rozbudową lecz jego nadbudową. Tymczasem zapisy planu stanowią przepis lokalny i jaki taki musi on być jednoznaczny. Rozbudowa w rozumieniu proponowanym przez plan nie jest natomiast rozbudową. Jeśli gmina – co leży w jej kompetencjach władczych – miała zamiar jedynie dopuścić nadbudowę istniejących budynków, winna zawrzeć stosowany zapis w planie.

7) [§ 2 ust.5 lit.j i lit.l planu] Przepis § 2 ust.5 lit.j planu stanowi, co następuje: "Ustala się nadzór Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nad realizacją wszelkich inwestycji w zabytkowych obiektach dworów i zabudowań gospodarczych wchodzących w skład historycznych założeń urbanistycznych parkowo -dworskich oraz w obrębie działek tych obiektów; w szczególności - uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków szczegółowych warunków realizacji inwestycji wynikających z ochrony dóbr kultury na etapie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.". Z kolei w myśl postanowień § 2 ust.5 lit.j planu: "Na obszarze stanowisk archeologicznych zaznaczonych graficznie na rysunku planu - "struktura funkcjonalno - przestrzenna" ustala się obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych a także na każdym etapie realizacji inwestycji) wszelkich zmian w użytkowaniu terenu, planowanych inwestycji kubaturowych, drogowych, infrastrukturalnych oraz innych związanych z robotami ziemnymi naruszającymi strukturę gruntu poniżej warstwy ornej (tj. głębiej niż 30,0 cm). Na tym etapie Wojewódzki Konserwator Zabytków ustali zakres ewentualnych prac archeologicznych i ich proponowany termin ich przeprowadzenia. Uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmiany w użytkowaniu terenu i planowane inwestycje mogą być dopuszczone do realizacji po przeprowadzeniu archeologicznych badań wykopaliskowych (sondażowych) wyprzedzających planowane inwestycje, z możliwością zmiany tych badań na badania wykopaliskowe w przypadku ujawnienia w trakcie robót ziemnych obiektów archeologicznych. Szczegółowy merytoryczny zakres badań i prac archeologicznych określa Wojewódzki Konserwator Zabytków na etapie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych dla poszczególnych inwestycji. Ze względu na specyfikę badań archeologicznych zaleca się ich przeprowadzenie w okresie od maja do października.".

Kontrola legalności w/w postanowień planu musi uwzględnić fakt, iż w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak jest upoważnienia dla rady gminy do regulowania w planie miejscowym takich kwestii, jak: (-) nadzór organów administracji nad realizacją inwestycji budowlanych, (-) uzgadnianie z organem administracji inwestycji na obszarze stanowisk archeologicznych. Kwestie te są przedmiotem szczegółowych regulacji ustawowych. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność postanowień § 2 ust.5 lit.j i lit.l planu w części odnoszącej się do działki skarżącej, jako wydanych z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

8) [Rysunek planu] Z racji trafnie podniesionego w skardze niezwymiarowania na rysunku planu w części dotyczącej działki skarżącej obowiązującej na tej działce linii zabudowy oraz linii rozgraniczającej pasy drogowe ulicy S. oraz G. (po przewidzianym poszerzeniu), a także z racji zakwestionowania legalności sposobu uregulowania w planie zgadnienia dróg wewnętrznych, rysunek ten uznać należy (w cześci dotyczącej działki skarżącej) za wydany z naruszeniem zasad sporządzania planu, a w związku z powyższym podlegający wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

8. Sąd oddalił skargę w pozostałym, wskazanym w skardze zakresie, tj.: (-) w zakresie żądanego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz (-) w zakresie pozostałych kwestionowanych skargą postanowień planu.

W odniesieniu do kwestii stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tj. w części wykraczającej poza regulacje planu, odnoszące się do działki nr [...], stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi w tak daleko idącym zakresie wykraczałoby poza granice interesu skarżącej, ograniczonego ściśle do działki nr [...].

Z kolei brak jest przesłanek do przyjęcia w ślad za skargą, że w szczególności następujące postanowienia uchwały: § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 lit. a, § 2 ust. 2 lit. a tiret 4, § 2 ust. 2 lit. h, § 2 ust. 4 lit. m, § 2 ust. 4 lit. n, § 2 ust. 4 lit. o, § 3 ust. 1 pkt 1.52 tiret 3, § 3 ust. 2 (tabela) w zakresie symboli oznaczonych jako [...] oraz [...] zostały podjęte z naruszeniem trybu lub zasad sporządzania planu, tj. z naruszeniem władztwa planistycznego gminy.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 (w pkt 1 i 2 wyroku), 151 (w pkt 3 wyroku) oraz art.200 p.p.s.a.