Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia (...) października 2021 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z[...] października 2021 r. nr [...] Prezes Wód Polskich (dalej: PWP), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 264 ze zm.), dalej: p.w., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...]sp. k. z siedzibą w R. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w R.(dalej: [...]) z[...] maja 2021 r. znak: [...] odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, PWP stwierdził, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia pn. Budowa zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego na terenie działek nr ew. [...][...], [...] i [...], obręb[...] przy ul. P. e w R. e.

Decyzją z [...] maja 2021 r., poprzedzoną decyzjami z[...] lipca 2019 r. znak: [...] i z [...] lutego 2020 r. znak: [...] odmawiającymi uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchylonymi decyzjami kasacyjnymi PWP z[...] października 2019 r. nr [...] i z[...] sierpnia 2020 r. nr [...], [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta R. na podstawie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 166 ust. 5 i art. 14 ust. 6 pkt 1 p.w., a także art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając, że realizacja planowanej zabudowy terenu położonego pomiędzy korytem rzeki W. a ul. P. w R., znajdującego się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Pismem z[...] maja 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji [...]z [...]maja 2021 r. złożyła [...] sp. k., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie - jej uchylenie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty.

Odwołujący zarzucił [...] naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy na wzrost prędkości przepływu wody w rzece Wisłok oraz określenie obszaru zagrożenia powodzią poprzez: a) zaniechanie dokonania jakiejkolwiek oceny i weryfikacji prawidłowości założeń przyjętych w ramach analizy hydrologiczno-hydraulicznej rzeki Wisłok w R. sporządzonej na zlecenie [...] w grudniu 2020 r. i bezkrytyczne dokonanie ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przedmiotowe opracowanie; b) zaniechanie wyjaśnienia i nieustosunkowanie się do zarzutów i zastrzeżeń odwołującego zawartych w piśmie z 2 lutego 2021 r. w odniesieniu do ww. analizy hydrologiczno-hydraulicznej; c) całkowite pominięcie przy dokonywaniu ustaleń i nieustosunkowanie się do wyników i treści analizy hydrologicznej (Operatu hydraulicznego z [...] lutego 2021 r. wykonanego przez [...]sp. z o.o.) przedłożonej wraz z pismem odwołującego z 19 lutego 2021 r.; d) zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w zakresie ustaleń i wniosków wynikających z analizy hydrologiczno-hydraulicznej rzeki W. w R. sporządzonej na zlecenie [...] oraz przedłożonego przez odwołującego operatu hydraulicznego z [...] lutego 2021 r. w odniesieniu do planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; e) nieuwzględnienie przyjętych przez odwołującego założeń w zakresie proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujących m. in. podniesienie poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m. skutkujące umiejscowieniem terenu inwestycji wraz z budynkami poza strefą zalewu wodą o p=1%, przez co planowana inwestycja nie będzie powodowała wzrostu zagrożenia powodziowego; f) niezastosowanie się do zaleceń organu odwoławczego wynikających z decyzji kasacyjnej wskazujących jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poprzez zaniechanie dokonania analizy projektowanej inwestycji w kontekście przedstawionej przez wnioskodawcę analizy hydraulicznej, jak również pominięcie zindywidualizowanego charakteru niniejszego postępowania i zaniechanie przeprowadzenia niezbędnego w tym przypadku postępowania wyjaśniającego - w efekcie błędne stwierdzenie, że realizacja planowanej przez odwołującego zabudowy będzie skutkować wzrostem prędkości przepływu wody w rzece W.w takim stopniu, że spowoduje zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym w sytuacji, gdy prawidłowe i dokładne ustalenie okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że realizacja inwestycji nie będzie miała wpływu na zmiany rzędnych wód, a ponadto teren inwestycji wraz z budynkami znajdzie się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, tj. poza strefą zalewu wodą o p=1% i w konsekwencji obszar zagrożenia powodzią ulegnie zmniejszeniu, a zatem realizacja inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi i nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym; 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji; 3) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 - tygodniowego terminu do jej wydania w sytuacji, gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia; 4) art. 166 ust. 3 p.w. poprzez pominięcie założeń proponowanych w ramach podlegającej uzgodnieniu zabudowy i zagospodarowania terenu mających wpływ na eliminację zagrożenia powodziowego, w szczególności w zakresie podniesienia poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m. skutkującego tym, że teren inwestycji wraz z budynkami znajdzie się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, tj. poza strefą zalewu wodą o p=1%, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania przez [...] że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym; 5) art. 550 ust. 2 p.w. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu przy dokonywaniu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ustaleń i wniosków wynikających z przedstawionej przez odwołującego analizy hydraulicznej (operatu hydraulicznego z [...] lutego 2021 r.) w odniesieniu do planowanej inwestycji z uwzględnieniem planowanej zmiany ukształtowania terenu; 6) art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 1 i art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. poprzez przekroczenie przy dokonywaniu uzgodnienia zakresu kompetencji organu uzgadniającego wyznaczonego treścią ww. przepisów, polegające na dokonywaniu w j sprawie ustaleń i ocen w zakresie szerszym niż wynika to z proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach podlegającego uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, przez co doszło do bezpodstawnego zastosowania wykładni rozszerzającej art 166 ust. 10 p.w. polegającej na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczności dotyczące innych projektowanych, realizowanych lub zrealizowanych już inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 7) art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 p.w. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy objętej przedmiotowym postępowaniem.

We wskazanej decyzji z [...]października 2021 r. PWP wyjaśnił, że ochrona przed powodzią jest zadaniem PGW Wody Polskie oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. P.w. wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach. Przepis art. 166 ust. 3 p.w., jak podniósł PWP, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie uzgadniające do przeprowadzenia analizy uwzględniającej prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Odnosząc się do prowadzonego postępowania, PWP wskazał, że w toku postępowania o wydanie decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 p.w., organ uzgadnia treść projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgadniając w zakresie swoich właściwości, organ opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. PWP zauważył w tym kontekście, że art. 166 ust. 10 p.w. wymienia enumeratywnie przesłanki odmowy uzgodnienia. W przypadku spełnienia wymagań formalnych oraz stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki obligujące do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu, organ powinien określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 166 ust. 8 p.w. Wymagania lub warunki, o których mowa w ww. przepisie, dotyczą jednakże wyłącznie decyzji pozytywnej wskazującej jakie rozwiązania mają być dochowane, by planowane działanie mogło być realizowane.

Odnosząc się do formalnego aspektu przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, PWP przywołał treść art. 166 ust. 1 p.w. i zauważył, że w przedmiotowym projekcie dokumentu wskazane zostały nieaktualne informacje dotyczące obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przedłożony przez organ prowadzący postępowanie główne przy piśmie z [...]października 2020 r. i przedstawiał obowiązujący na ten dzień przebieg granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mieć jednak na względzie należy, że organy orzekają w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Zarówno [...] jak i PWP zobowiązane były do określenia zagrożenia powodziowego w oparciu o zaktualizowane [...] października 2020 r. mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle dokonanej aktualizacji map zagrożenia powodziowego projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać aktualne informacje o przebiegu granic wszystkich obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które występują na terenie objętym projektem decyzji o warunkach zabudowy (tj. zarówno wody 1% i 10%). Brak wrysowania aktualnych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią uniemożliwia określenie terenu w odniesieniu, do którego właściwy organ, w związku z art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w., orzeka. PWP podkreślił, że organ właściwy, uzgadniając projekt dokumentu, w myśl art. 166 ust. 5 p.w., może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, mając na uwadze, iż ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności ww. obszarów (art. 165 ust. 1 pkt 1 p.w.). Powyższe jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią będą wrysowane na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w takiej sytuacji ewentualne warunki lub wymagania, o których mowa w art. 166 pkt 8 p.w., które określone są przy uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, są wykonalne (w samej decyzji wskazany jest teren, którego te warunki dotyczą). Błędne wrysowanie granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w projekcie dokumentu powoduje, że właściwy organ PGW Wody Polskie orzeka w odniesieniu do innego terenu niż wynikałoby to z samego projektu dokumentu. Podkreślając, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy w takiej postaci, jaka została przedłożona przez organ prowadzący postępowanie główne, PWP wskazał ponadto, że w projekcie decyzji określono, iż analizowany teren znajduje się w obszarze zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi, co stanowi pojęcie ogólne, nie wskazujące w żaden sposób na ryzyko zagrożenia powodziowego, ale także na obowiązki wynikające z przepisów prawa, które ustawodawca wprowadził w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i które to obszary posiadają swoją definicję legalną (art. 16 pkt 34 p.w.). Analogicznego sformułowania użyto w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, a także w analizie urbanistycznej.

Przechodząc do aspektu merytorycznego przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, PWP przypomniał, że w ramach planowanych działań zaprojektowano budowę podpiwniczonych budynków w odległości minimalnej ok. 80 m od koryta rzeki W., poniżej Zbiornika R.. Ponadto zaplanowano wykonanie placu zabaw dla dzieci oraz miejsc postojowych. Zabudowę zaprojektowano o wysokości od 15 m do 150 m. W obiektach zaplanowano oprócz lokali mieszkaniowych również lokale handlowe, gastronomiczne, urzędowe, gabinety lekarskie, kosmetyczne, fryzjerskie, świadczenie usług hotelowych, rozrywkowych, a także z zakresu sportu i rekreacji. W ramach planowanej infrastruktury technicznej zaplanowano wykonanie przyłączy do sieci elektroenergetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. W analizie urbanistycznej określono, że działki objęte wnioskiem są niezabudowane, porośnięte zielenią nieurządzoną oraz graniczą z terenami niezabudowanymi. Wskazano również, że powierzchnia zaplanowana do zabudowy wynosi do 9252 m². Organ zauważył równocześnie, że zgodnie z załącznikiem graficznym w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie zostały przeprowadzone linie zabudowy, czyli na całym terenie objętym projektem dokumentu, który położony jest w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, dopuszcza się wprowadzenie zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Określając zagrożenie powodziowe, wskazał z kolei, że zgodnie z załącznikiem graficznym teren objęty projektem w najniżej położonym punkcie posiada rzędną 196,7 m n.p.m. czyli głębokość wody na analizowanym terenie w przypadku wystąpienia wody 1% wyniesie do 3,94 m, a przy wodzie 10% - do 2,37 m. Mając na uwadze analizy hydrauliczne dołączone do akt sprawy, PWP podniósł, że kluczowe znaczenie w sprawie ma aktualizacja map zagrożenia powodziowego, która zweryfikowała zasięg oraz głębokości wody 1% i 10% na analizowanym terenie. Powyższe przełożyło się na zmianę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego projektem dokumentu. Wypowiadając się odnośnie do tego, czy zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu nie wiąże się w wystąpieniem sytuacji określonych w art. 166 ust. 10 p.w., PWP stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy w przedłożonym kształcie dopuszcza realizację zadań, które będą utrudniały – w jego ocenie - zarządzanie ryzykiem powodziowym. Organ odwoławczy podkreślił w tym kontekście, że uzgadniając projekt dokumentów w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym decyzji o warunkach zabudowy, nie może ograniczać się tylko do analizy, czy sama inwestycja będzie odpowiednio zabezpieczona przed oddziaływaniem wód powodziowych, ale również zobowiązany jest do analizy odziaływania tych zabezpieczeń na tereny sąsiednie. Odwołujący przedkładając analizę hydrauliczną, zaproponował zabezpieczenie przed oddziaływaniem wód powodziowych poprzez wyniesienie terenu inwestycji do ponad 5 m. Zauważając, że taka zmiana ukształtowania terenu nie wynika z treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, PWP wskazał, że w jego ocenie realizacja inwestycji w części, która wiąże się ze zmianą ukształtowania terenu w dolinie zalewowej Wisłoka, powoduje zawężenie przekroju czynnego. Zawężenie to jest relatywnie niewielkie, jednakże w związku z tym, że na analizowanym odcinku Wisłoka planowanych jest więcej tego typu inwestycji, co jest wiadome organowi z urzędu, efekt skumulowany spowoduje znaczne zawężenie przekroju czynnego i zmniejszenie przepustowości doliny zalewowej. Może to spowodować istotne zwiększenie poziomu ryzyka powodziowego. Wskazując na powyższe, a także na fakt, że teren objęty zamierzeniem położony jest na terenie miasta o stosunkowo zwartej zabudowie, PWP podkreślił, że zobowiązany jest do rygorystycznej oceny planowanych działań. Wbrew stanowisku odwołującego, ochrona przed powodzią – jak podkreślił organ odwoławczy - nie jest działaniem o charakterze punktowym. Aby właściwie chronić ludność i mienie przed powodzią, nie można ograniczać się do samego terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Działanie, jakim jest zmiana ukształtowania terenu, oddziałuje na terenu sąsiednie w zakresie zmian przepływu wód powodziowych, może ograniczać zdolności retencyjne, a także powodować szkody na gruntach sąsiednich. Organ odwoławczy zauważył, że część terenu objętego zamierzeniem położona jest poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, dlatego też odwołujący powinien rozważyć, czy obiekty budowlane nie powinny być zlokalizowane w całości poza ww. obszarami. Powyższe podejście wpisuje się w racjonalne działania, które pozostawiają nieprzekształconą przestrzeń w dolinie zalewowej rzeki a rozwojem zabudowy na terenie miasta. Dbałość o tereny zielone, które stanowią obszar naturalnej retencji, jest szczególnie ważne na obszarach miast, które charakteryzują się dużym udziałem powierzchni nieprzepuszczalnych.

PWP wskazał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do przedłożonego przez odwołującego operatu hydraulicznego, pism z [...] lutego 2021 r. oraz z [...]lutego 2021 r., a także nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z [...]sierpnia 2020 r. w zakresie przeprowadzenia stosownych analiz. Powyższe stanowi uchybienie przepisów prawa procesowego, jednak w świetle dokonanych ustaleń nie ma, jak podkreślił PWP, w przedmiotowej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie w świetle tego, że projekt dokumentu w przedłożonym kształcie nie mógł zostać uzgodniony w myśl art. 166 ust. 5 p.w. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołania dotyczącym wydania decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji z naruszeniem 2-tygodniowego terminu do jej wydania, wskazując, że art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie znajdował w sprawie zastosowania.

Pismem z [...] listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję PWP z [...]października 2021 r. złożyła [...] sp. k., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 136 w zw. z art. 50 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia aktualnego przebiegu granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w odniesieniu do terenu objętego inwestycją oraz poziomu zagrożenia powodziowego, polegające na zaniechaniu wezwania Prezydenta Miasta R. do uzupełnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego w toku postępowania, tj. dokonaną [...] października 2020 r. aktualizację map zagrożenia powodziowego przedstawiających obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc stanowiących podstawę ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią w rejonie inwestycji i poziomu zagrożenia powodziowego oraz wpływu planowanej w ramach inwestycji zabudowy na wzrost prędkości przepływu wody w rzece Wisłok poprzez:

a) całkowite pominięcie przy dokonywaniu ustaleń i nieustosunkowanie się do wyników i treści analizy hydrologicznej (operatu hydraulicznego z 17 lutego 2021 r.) przedłożonej wraz z pismem skarżącego z [...]lutego 2021 r.;

b) zaniechanie dokonania jakiejkolwiek oceny i weryfikacji prawidłowości założeń przyjętych w ramach analizy hydrologiczno-hydraulicznej rzeki W. w R. sporządzonej na zlecenie [...]i bezkrytyczne przyjęcie, że ustalenia merytoryczne wynikające z przedmiotowej analizy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia z uwagi na nieaktualne informacje zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie granic obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz odnośnie do poziomu zagrożenia powodziowego;

c) zaniechanie wyjaśnienia i nieustosunkowanie się do zarzutów i zastrzeżeń skarżącego zawartych w piśmie z 2 lutego 2021 r. w odniesieniu do ww. analizy hydrologiczno-hydraulicznej sporządzonej na zlecenie organu I instancji;

d) zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności w zakresie ustaleń i wniosków wynikających z analizy hydrologiczno-hydraulicznej rzeki W. w R. orządzonej na zlecenie [...] oraz przedłożonego przez skarżącego operatu hydraulicznego z [...]lutego 2021 r. w odniesieniu do planowanej w ramach inwestycji zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

e) nieuwzględnienie przyjętych przez skarżącego założeń w zakresie proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu obejmujących m.in. podniesienie poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m. skutkujące umiejscowieniem terenu inwestycji wraz z budynkami poza strefą zalewu wodą p=1%, przez co planowana inwestycja nie będzie powodowała wzrostu zagrożenia powodziowego - w efekcie błędne stwierdzenie, że realizacja planowanej przez skarżącego zabudowy będzie skutkować wzrostem prędkości przepływu wody w rzece Wisłok w takim stopniu, że spowoduje zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym w sytuacji, gdy prawidłowe i dokładne ustalenie okoliczności faktycznych w sprawie prowadzi do wniosku, że realizacja inwestycji nie będzie miała wpływu na zmiany rzędnych wód, a ponadto teren inwestycji wraz z budynkami znajdzie się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, tj. poza strefą zalewu wodą p=1% i w konsekwencji obszar zagrożenia powodzią ulegnie zmniejszeniu, a zatem realizacja inwestycji nie spowoduje zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi i nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie polegające na nieuzasadnionym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku wystąpienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia;

5) art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy po upływie 2 - tygodniowego terminu do jej wydania w sytuacji, gdy z mocy prawa niniejsza sprawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia;

6) art. 166 ust. 3 p.w. poprzez zaniechanie należytego przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w tym przepisie polegające na pominięciu proponowanych w ramach podlegającej uzgodnieniu zabudowy i zagospodarowania terenu założeń mających wpływ na eliminację zagrożenia powodziowego, w szczególności odnośnie do podniesienia poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m. skutkującego tym, że teren inwestycji wraz z budynkami znajdzie się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, tj. poza strefą zalewu wodą p=1%, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym;

7) art. 550 ust. 2 p.w. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na nieuzasadnionym pominięciu przy dokonywaniu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ustaleń i wniosków wynikających z przedstawionej przez skarżącego analizy hydraulicznej (operatu hydraulicznego z 17 lutego 2021 r.) w odniesieniu do planowanej inwestycji, z uwzględnieniem powoływanej przez skarżącego planowanej zmiany ukształtowania terenu;

8) art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 i art. 166 ust. 5 i ust. 2 pkt 7 p.w. poprzez przekroczenie przy dokonywaniu uzgodnienia zakresu właściwości i kompetencji organu uzgadniającego wyznaczonego treścią ww. przepisów, polegające na orzeczeniu o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenu, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi mapami nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

9) art. 166 ust. 10 p.w. poprzez przyjęcie, że wadliwość formalna projektu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności brak określenia lub nieprawidłowe określenie granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na załączniku graficznym podlegającej uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia odmowę uzgodnienia w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została przewidziana pośród enumeratywnie wymienionych przesłanek odmowy uzgodnienia;

10) art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 11 p.w. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy objętej przedmiotowym postępowaniem;

11) art. 166 ust. 8 p.w. poprzez zaniechanie zastosowania przedmiotowego przepisu i zaniechanie określenia warunków lub wymagań dla planowanej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w sytuacji braku zaistnienia w sprawie przesłanek obligujących do odmowy uzgodnienia wynikających z art. 166 ust. 10 p.w.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę PWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja PWP nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Materialnoprawną postawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy przepis pozostaje w łączności z treścią art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w., zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w., dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 p.w. i taką samą formę przybiera odmowa uzgodnienia (art. 166 ust. 11 p.w.). W myśl art. 16 pkt 34 lit. a i b p.w., obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% oraz obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy: 1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 p.w., a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, 4 i 5 p.w.).

W świetle zasad określających organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane zgodnie z właściwością (art. 14 ust. 3 i ust. 6 pkt 1 p.w.). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że objęty zaprojektowanym zamierzeniem teren działek nr ew. [...], [...] i [...], obręb 208 w R. znajdował się częściowo w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od stanowiącej dopływ Sanu rzeki Wisłok w dacie wystąpienia przez Prezydenta Miasta R. do [...] pismem z[...] kwietnia 2019 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak też, że stan ten nie uległ zmianie do momentu wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że kontrolowany akt został wydany przez organy w ramach przyznanej im przez art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. i art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. kompetencji do wypowiedzenia się w ramach współdziałania odnośnie do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia wskazanego w projekcie decyzji z punktu widzenia zadań wyznaczonych organom [...]Wody Polskie przez przepisy p.w.

Nie znajduje uzasadnienia pogląd, zgodnie z którym organ miał przekroczyć zakres swojej właściwości, orzekając o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenu, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi mapami nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pozbawione trafności jest również stanowisko, że w sprawie organ przekroczył zakres przysługujących mu jako organowi uzgadniającemu kompetencji ze względu na dokonywanie ustaleń i ocen w zakresie szerszym niż to wynika z treści projektowanego rozstrzygnięcia. Realizacja przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami kompetencji dotyczącej wypowiedzenia się odnośnie do konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania określonego terenu wskazanego w projekcie decyzji, zdaniem Sądu, nie oznacza, że te elementy oceny, do których nawiązuje art. 166 ust. 3 p.w., podlegają rozważeniu ograniczonemu przedmiotowo do terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Poziom zagrożenia powodziowego organ jest zobowiązany rozważyć w odniesieniu do projektowanego zagospodarowania terenu, ale mieć na uwadze powinien również jego wpływ na tereny sąsiednie pozostające w zasięgu powodzi, tras przejścia wezbrania powodziowego oraz obszarów o potencjalnej retencji wód powodziowych. Pogląd prezentowany w skardze, że stanowi to nadużywanie przez organ "swojej pozycji", a przyjęte wnioski powinno się traktować jako "rozwinięte dywagacje oraz rozszerzające wykładnie" (s. 15 skargi) należy, zdaniem Sądu, odrzucić jako nietrafne. Pojęciem "proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią" (art. 166 ust. 3 p.w.) niewątpliwie jest objęty teren w granicach ustalonych w decyzji i jego "charakterystyce" w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 1 u.p.z.p., niemniej, jak zasadnie zwrócił uwagę PWP, dokonując uzgodnienia zamierzenia budowlanego z punktu widzenia zagrożenia powodziowego, organ nie może zagadnienia tego traktować selektywnie ("punktowo"). Jakkolwiek wypowiedź organu jest determinowana potrzebą określenia dopuszczalności zabudowy i zagospodarowania indywidualnie wyznaczonego terenu objętego projektem decyzji, to stanowi on zawsze element całości i przez pryzmat zagospodarowania i przeznaczenia obszaru, w skład którego wchodzi analizowany teren, jego uwarunkowań hydrologicznych, przyrodniczych i innych jego relewantnych cech organ powinien ocenić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, przypisanie tylko takiego znaczenia normatywnego granicom uzgodnienia projektu decyzji, o którym mowa w art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. i art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p., daje się pogodzić z zadaniami realizowanymi przez organy PGW Wody Polskie, w tym z obowiązkiem zapewnienia przez organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami właściwego zarządzania ryzykiem powodziowym.

Należy przypomnieć, że ryzyko powodziowe jest definiowane jako kombinacja prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48 p.w.). Natomiast za ustawowe cele zarządzania ryzykiem powodziowym art. 16 pkt 4 p.w. uznaje ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla wskazanych powyżej wartości. Przepisy p.w. określają, że ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Nie może budzić wątpliwości, że obowiązek ten, realizując się w działaniach o charakterze bądź restytucyjnym, bądź prewencyjnym, musi łączyć się z zapewnieniem organom koniecznej efektywności i skuteczności w warunkach koordynacji ich zadań. Niewątpliwie, oparcie się przez organ na wymogu kształtowania ocen w postępowaniach uzgadniających akty wymienione w art. 166 ust. 2 p.w. na wielopłaszyznowej analizie czynników kształtujących zagrożenie powodziowe wskazanemu celowi służy, co oznacza, że warunki zabudowy terenu określonego w projekcie decyzji powinny być odnoszone do oceny uwarunkowań całego obszaru dorzecza.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PWP dokonał wykładni przepisów p.w. na potrzeby wnioskowanego zamierzenia budowlanego zaplanowanego na terenie działek nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...]przy ul. P. w R. i jej wnioski, zdaniem Sądu, nie mogą być podważone jako sprzeczne ze znaczeniem, jakie należy zastosowanym regulacjom prawnym przypisać. Dotyczy to w szczególności art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 p.w., który za przyczynę odmowy uzgodnienia uznaje stwierdzenie, że planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi albo utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. W ramach realizowania zadań stawianych przed organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie mieści się ograniczanie istniejącego zagospodarowania terenów istotnych z punktu widzenia zarządzania zagrożeniem powodziowym, a tym bardziej unikanie wzrostu ich zagospodarowania, jeżeli aktualnie pozostają one w stanie niezabudowanym. Mieści się w nich również dostosowanie treści decyzji pozostających w kompetencji tych organów do oceny potencjalnych negatywnych skutków powodzi, w ramach której organy nie powinny bez koniecznego uzasadnienia zgadzać się na działania utrudniające przepływ wód powodziowych i ich retencję na obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (p=10%), a jednocześnie głębokość wody w tym przypadku ma być znaczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela sformułowanego w odwołaniu od decyzji [...]z [...] maja 2021 r., a następnie podtrzymanego w skardze zarzutu łączącego się z twierdzeniem, że w rozpatrywanej sprawie orzekające organy były pozbawione kompetencji do zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przez stronę zamierzenia z uwagi na to, że decyzja odmawiająca uzgodnienia została wydana z uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu, przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie ma zastosowania termin określony w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., co skutkuje uznaniem, że termin na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w powyższym zakresie określić należy na zasadach ogólnych (art. 35 k.p.a.) i w jego przypadku nie zachodzi sytuacja tzw. milczącego współdziałania. Powołany w skardze przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Nie może ulegać wątpliwości, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. znajduje zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim inne przepisy nie wyłączają zamieszczonej w nim reguły. Dyrektywy wykładni systemowej, zdaniem Sądu, wskazują na to, że taki charakter przypisać należy tak art. 53 ust. 5c u.p.z.p., który niewyrażenie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska traktuje jako milczące uzgodnienie projektu decyzji po upływie innego terminu niż wyżej wskazany termin 2 tygodni (21 dni), jak również art. 53 ust. 5d u.p.z.p. wprowadzającego zasadę dokonywania uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w ramach postępowania wszczynanego wnioskiem, o którym mowa w art. 166 ust. 7 p.w., kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższa regulacja, jak przyjmuje Sąd, ma charakter autonomicznego unormowania trybu współdziałania, co powoduje, że zasady wynikające z art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. z woli ustawodawcy nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela stanowiska, jakie w odniesieniu do powyższej kwestii, zostało przedstawione w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1079/19, zgadza się natomiast z odmienną argumentacją przedstawioną w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2020 r. sygn. IV SA/Wa 1848/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gd 270/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 12 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gl 631/19.

Uznając stanowisko organu odwoławczego za właściwe w zaznaczonym zakresie, Sąd podziela równocześnie wniosek, na jakim oparł się PWP, zgodnie z którym formalnoprawna analiza projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego przez Prezydenta Miasta R. wskazywała na jego wadliwość uzasadniającą traktowanie jej jako przeszkody prawnej do dokonania uzgodnienia. Na gruncie p.w. nie budzi wątpliwości, ze w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się obszary szczególnego zagrożenia powodzią, tak jak i poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów, jeżeli decyzja dotyczy nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach (art. 166 ust. 1 i 2 p.w.). Dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ zobowiązany jest uwzględnić prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, a także wskazany poziom zagrożenia powodziowego, co prowadzi do wniosku, że wzięcie pod uwagę ustaleń merytorycznych wynikających z map zagrożenia powodziowego, o których mowa w art. 169 ust. 2 i 3 p.w., nie jest obowiązkiem wyłącznie organu uzgadniającego, ale również spoczywa na organie właściwym do ustalenia warunków zabudowy przy sporządzaniu przez niego projektu decyzji, która ma stanowić przedmiot uzgodnienia. Wadliwa interpretacja elementów przedstawionych na mapie zagrożenia powodziowego skutkuje wadliwością projektu decyzji o warunkach zabudowy, tak jak i brak oparcia się przez organ ma mapie, która nie cechuje się wymaganą przepisami aktualnością nadającą jej cechę obowiązującej prawnie. W świetle art. 171 ust. 8 p.w., mapy zagrożenia powodziowego podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji (art. 171 ust. 8 p.w.). Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia to, czy w toku postępowania zmierzającego do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy też w trakcie postępowania uzgadniającego prowadzonego przed dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich lub PWP nastąpiły zmiany ustaleń dotyczących obszaru zagrożenia powodziowego lub poziomu zagrożenia powodziowego, gdyż w każdej z tych sytuacji, jeżeli zaznaczone kwestie wpływają na treść przedłożonego projektu decyzji, podważona jest możliwość skorzystania przez organ z kompetencji, by w ramach współdziałania mogła zostać wydana odpowiadająca prawu decyzja, o której mowa w art. 166 ust. 5 p.w.

Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie stanowi przeszkody do odmowy uzgodnienia projektu decyzji brak wymienienia powyższej okoliczności w katalogu określonym w art. 166 ust. 10 pkt 1-5 p.w., albowiem już z istoty wymienionych przez ustawodawcę przesłanek wynika, że warunkiem ich poprawnego rozważenia jest posłużenie się w toku procedury uzgodnieniowej obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego. Stwarza to podstawę, by tak jak przyjął PWP, za skutecznie powołane uzasadnienie odmowy uzgodnienia traktować przesłanki art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 p.w., jeżeli projekt decyzji przedstawionej przez Prezydenta Miasta R.[ nie uwzględniał ustaleń wynikających z mapy zagrożenia powodziowego zaktualizowanej [...] października 2020 r., w szczególności nie został zamieszczony w jego załączniku graficznym poprawny przebieg granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, zgodnie z którym wadliwość obarczająca w omawianym zakresie projekt decyzji o warunkach zabudowy powinna skutkować wezwaniem Prezydenta Miasta R. do uzupełnienia projektu decyzji z uwagi na "zmianę stanu faktycznego i prawnego" sprawy w trybie art. 50 w zw. z art. 136 k.p.a. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w., w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga więc sprawy w zakresie zbadania, czy zamierzone przedsięwzięcie (w tym przypadku budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ew. [...] [...] i [...], obręb 208 w R.) może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze z punktu widzenia zagrożenia powodziowego, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii, badając, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów p.w.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się w tym kontekście, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia jej projektu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3562/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1477/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14).

Powyższy wniosek każe stanowisko wyrażone przez PWP w decyzji z[...] października 2021 r. uznać za nieuchybiające przepisom procesowym powołanym w skardze, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jeżeli postawione organowi zarzuty łączą się ze wskazywaniem przez skarżącego, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PWP cechowało się brakami, jednakże po ich uzupełnieniu i po właściwym ustosunkowaniu się do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym do przedłożonej przez stronę analizy hydrologicznej, ustalenia tego postępowania mogłyby uzasadniać pogląd, że planowana inwestycja nie będzie powodować wzrostu zagrożenia powodziowego. Powyższą ocenę odnieść należy również do zarzutu naruszenia art. 166 ust. 3 p.w. w zakresie objętym twierdzeniem, że PWP nie uwzględnił w sprawie wskazywanego przez skarżącego założenia mającego wpływ na eliminację zagrożenia powodziowego polegającego na zamiarze podniesienia poziomu terenu do rzędnej 202,00 m n.p.m. w sytuacji, gdy w ramach uzgodnienia projektu decyzji swoje stanowisko organ mógł wyrazić wyłącznie w odniesieniu do wynikającej z tego projektu charakterystyki terenu, w tym jego rzeźby i istniejących rzędnych terenu w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, na których oparł się Prezydent Miasta R..

PWP nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 166 ust. 8 p.w., podobnie jak art. 550 ust. 2 p.w. Powyższy przepis, co skarżący pominął, odnosi się do przypadku, gdy obszar szczególnego zagrożenia powodzią wynika ze studiów ochrony przeciwpowodziowej. Art. 549 p.w. zachował ważność tychże aktów opracowanych dla rzek lub ich odcinków do czasu sporządzenia odpowiednich map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. W rozpatrywanej sprawie powyższy przypadek nie zachodzi, stąd odwołanie się do art. 550 ust. 2 p.w. tylko z uwagi na wprowadzony w tym przepisie nakaz kierowania się przy dokonywaniu uzgodnienia m.in. analizami hydraulicznymi nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

W zaskarżonej decyzji powody odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie Sądu, zostały w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia decyzji PWP, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji [...]

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.