Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1092/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz E. P. i L. P. kwotę 672 złotych (sześćset siedemdziesiąt dwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2012 r., nr WGN.3134.8.2012, Wójt [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n."), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej skrócie: "k.p.a.") oraz uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ([...]) – ustalił jednorazową opłatę adiacencką dla L. P. i E. P. w łącznej wysokości 22.388,45 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], wskutek podziału działki [...] zatwierdzonego decyzją Wójta [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] (pkt 1. decyzji) Jednocześnie określił, że ustaloną kwotę opłaty należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji, "z zaznaczeniem naliczenia odsetek w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie" (pkt 2. decyzji).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości (działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...] – zatwierdzonego ww. decyzją z [...] lipca 2013 r. – nastąpił wzrost wartości w stosunku do terenu dzielonej działki, w wysokości 149.259 zł. W chwili, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (03 września 2010 r.), obowiązywała Uchwała [...], ustalającą 15% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wobec powyższego należna opłata adiacencka wyniosła 22.388,45 zł (tj. 15% wzrostu wartości nieruchomości).

Wójt podkreślił, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten, zdaniem organu, nie wykazuje żadnych nieprawidłowości. Został przygotowany przy wykorzystaniu podejścia porównawczego. Każda z działek powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości posiada inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe niż całość przed podziałem. Działki te różnią się kształtem, powierzchnią oraz innymi cechami wpływającymi na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca analizując rynek ustalił, iż na danym rynku lokalnym im mniejsza jest typowa działka gruntu pod zabudowę, tym większa jest cena za jej metr kwadratowy powierzchni. Bardziej poszukiwane są nieduże nieruchomości, tak więc cena jaką można uzyskać sprzedając mniejsze działki gruntu powstałe z podziału jednej większej jest wyższa niż cena możliwa do uzyskania przy sprzedaży dużej nieruchomości w całości. Przy określaniu wartości w odniesieniu do nieruchomości podobnych uwzględnione zostały cechy szczegółowe działek przed i po podziale. Szczególnie takie cechy jak wielkość, ale również kształt działki wpływające na możliwość wykorzystania powierzchni, odzwierciedliły się w wartości współczynników korygujących wpływających na wzrost wartości.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie złożyli E. P. i L. P., oświadczając, że nie zgadzają się z wysokością ustalonej opłaty. W uzupełniającym odwołanie piśmie z 17 sierpnia 2012 r. podnieśli, że operat ma wady prawne – wyceniający w procesie wyceny nie porównuje nieruchomości wycenianej do nieruchomości podobnych, tylko porównuje jej użytki, czyli części tej nieruchomości.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej; "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w świetle przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozpatrywanej sprawie warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej było wystąpienie trzech przesłanek:

1) pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości,

2) wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości,

3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej,

przy czym wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W ocenie SKO w niniejszej sprawie niesporne pozostają: spełnienie przesłanek wymienionych wyżej w punktach 1 i 3 oraz fakt wydania decyzji ustalającej opłatę w ustawowym, trzyletnim terminie od dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział. Istota sprawy sprowadza się więc do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości.

W tym zakresie, po ponownym zbadaniu sprawy, SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania, uznając, że operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie jest prawidłowy pod względem formalnym, rachunkowym i prawnym, i w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości nieruchomości. W szczególności, w ocenie organu II instancji, prawidłowe są ustalenia rzeczoznawcy majątkowego co do przeznaczenia nieruchomości w dniu podziału, uwzględniające okoliczność, iż dla obszaru przedmiotowej działki nr 180/10 obowiązywał w tym dniu plan miejscowy. Sposób wyceny i wybór zastosowanej metody – w tym przypadku: metoda korygowania ceny średniej oraz metoda porównywania parami – nie odbiegają od metod przyjętych przez innym biegłych w podobnych postępowaniach. SKO podkreśliło, że biegły dla każdej grupy nieruchomości mógł wybrać inną metodę szacowania. Dokonany przez rzeczoznawcę wybór nieruchomości do porównania był zróżnicowany i obejmował adekwatne, tj. podobne nieruchomości. W konkluzji SKO podzieliło stanowisko organu I instancji o braku wątpliwości co do poprawności operatu i na tej podstawie przedstawiło szczegółową kalkulację wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli jednym pismem E. P. i L. P., zarzucając, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawidłowego wzrostu wartości nieruchomości (działek) po dokonaniu podziału.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że strona nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu ewentualnego wykazania nierzetelności operatu. W tym stanie rzeczy został on uznany za wiarygodny dowód w sprawie.

Postanowieniem z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1092/13, tut. Sąd odrzucił skargę L. P., z uwagi na nieuzupełnienie przezeń braku formalnego skargi (brak podpisu pod skargą).

Na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. E. P. (dalej: "Skarżąca") podtrzymała skargę. L. P. (dalej "Uczestnik") poparł stanowisko Skarżącej i podkreślił, że w drugiej, analogicznej sprawie, dotyczącej podziału działki, którą ww. małżonkowie darowali córce (działka nr 178), SKO nie przyjęło opinii rzeczoznawcy i decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta z [...] maja 2012 r., nr [...], ustalającą opłatę adiacencką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że istota sporu w kontrolowanej sprawie ogniskuje się wokół zagadnienia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzonego podziału oraz związanego z tym sposobu obliczenia opłaty adiacenckiej. Natomiast pozostałe przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej zostały w tej sprawie bezspornie spełnione.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na Skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W świetle cytowanego przepisu art. 98a ust. 1 u.g.n. zadaniem rzeczoznawcy majątkowego było określenie wartości nieruchomości przed i po podziale, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w razie ziszczenia się przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Przyjęta przez ustawodawcę procedura ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem – doznająca uszczegółowienia w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn zm.; dalej jako: "Rozporządzenie") – czyni prawidłowo określoną wartość nieruchomości fundamentem mającym zasadniczy wpływ na ocenę prawidłowości ustalenia samej opłaty.

W myśl art. 4 pkt 6a u.g.n. przez "określenie wartości nieruchomości" należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość [...]. Początkowo (przed podziałem) nieruchomość ta obejmowała jedną działkę geodezyjną (nr ewid. [...]), a następnie tę samą nieruchomość podzielono na 15 działek geodezyjnych (nr ewid. od [...]).

Nie budzi wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, gdyż, jeśli takie działki objęte są jedną księgą wieczystą, to, bez względu na sposób rozumienia pojęcia "nieruchomości", składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17.04.2009 r., III CZP 9/09, OSNC 2010, Nr 1, poz. 4). Przywołane stanowisko Sądu Najwyższego znajduje mocne oparcie w unormowaniach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której ustawodawca przeprowadził wyraźne rozróżnienie pomiędzy pojęciem "nieruchomości" oraz pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zostało zdefiniowane w ww. ustawie w odniesieniu do tej szczególnej (a zarazem najczęściej spotykanej w praktyce) kategorii, jaką jest nieruchomość gruntowa. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n. przez "nieruchomość gruntową" należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast przez "działkę gruntu" należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.).

Już zatem w świetle cytowanych definicji legalnych nie budzi wątpliwości, że z woli ustawodawcy, na tle unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami, pojęcia "nieruchomości" nie można utożsamiać z pojęciem "działki gruntu". Taki sposób wykładania odnośnych przepisów tej ustawy wykluczył bowiem sam ustawodawca, formułując legalne definicje "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu". Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem wyceny – zarówno przed, jak i po podziale – mogła być tylko i wyłącznie cała nieruchomość zapisana w KW nr [...].

Wobec tego rodzi się pytanie, czy obowiązujące przepisy prawa uprawniały rzeczoznawcę majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych, odrębnie wycenianych. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Przede wszystkim – w ślad za argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12, którego ustalenia w analizowanej tu materii Sąd w pełni podziela – należy zwrócić uwagę, że, jak wskazuje sam ustawodawca, wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia "wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności". W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca sporządzający wycenę posłużył się podejściem porównawczym (s. 13 Operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego "wartość nieruchomości" określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za "nieruchomości podobne". Analogiczne wnioski wypływają z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do "nieruchomości będącej przedmiotem wyceny", a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zatem nie może budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy zastosowanej w niniejszej sprawie metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia). Podobnie, przy drugiej z metod zastosowanych przez biegłego w niniejszej sprawie – metodzie korygowania ceny średniej – do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie "wycenianej nieruchomości" co najmniej kilkanaście "nieruchomości podobnych", które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zdanie pierwsze Rozporządzenia).

Z treści przywołanych przepisów jasno wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca – który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu – przedmiotem wyceny uczynił "nieruchomości", nakazując w metodach porównywania parami oraz korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Przedstawione stanowisko zostało zaakceptowane w licznych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (oprócz powołanego wyżej wyroku z 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12, zob. także dalsze wyroki WSA w Poznaniu, m.in.: z 06.02.2013 r., IV SA/Po 151/13; z 22.04.2013 r., II SA/Po 478/13; z 29.04.2013 r., II SA/Po 508/13; z 23.05.2013 r., IV SA/Po 559/13; z 04.07.2013 r., II SA/Po 740/13; z 17.07.2013 r., II SA/Po 791/13; z 11.09.2013 r., IV SA/Po 582/13; z 19.09.2013 r., II SA/Po 987/13; por. też wyrok WSA w Gliwicach z 18.01.2012 r., II SA/GI 506/11 – wszystkie orzeczenia dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zyskało również wyraźną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 459/12 (CBOSA). Ubocznie należy wskazać, że referowane tu stanowisko legło także u podstaw rozstrzygnięcia SKO zapadłego w bliźniaczej sprawie dotyczącej wymierzenia opłaty adiacenckiej E. i L. P. w związku z podziałem Ich drugiej działki – nr [...] (zob. decyzja z [...] grudnia 2013 r., nr [...], której kopię Uczestnik złożył do akt w toku rozprawy, k. 52–55).

Zasadność przedstawionych powyżej wniosków znajduje potwierdzenie również w tych wypowiedziach doktryny, w których wskazuje się, że wyceny nie powinno się wykonywać dla poszczególnych działek, lecz dla całej nieruchomości. Podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako "nieruchomość" – tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię, jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest przyjmowanie – w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale – jako cechy porównawczej: powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które – co ma zasadnicze znaczenie – nie są jednak cechami nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce – problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109).

Niezależnie od jednoznacznego rezultatu wykładni literalnej art. 98a u.g.n. należało zbadać, czy znajduje ona potwierdzenie także na tle pozostałych rodzajów wykładni, w szczególności wykładni funkcjonalnej. W tym celu należało zastanowić się nad istotą opłaty adiacenckiej i celem, którym kierował się ustawodawca wprowadzając ją. Także w tych kwestiach wypada odwołać się do rozważań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z 21 lutego 2013 r., IV SA/Po 1110/12, w którym akcentuje się, że przez opłatę adiacencką w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). Zauważa się, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (np. podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości, i które wymienia ustawa o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, iż ten, kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwała NSA z 09.10.2000 r., OPK 8/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 15).

Z zarysowanej istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie, nie sposób wyprowadzić wniosku co do zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale, wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że "nieruchomością podobną" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny (...)". Punktem odniesienia jest zatem każdorazowo nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny jako całość, a nie działka, stanowiąca jej część.

Sprzecznie z powyższym, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca wyceniając nieruchomość po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek – co wyraźnie zadeklarował przy określaniu zakresu wyceny (zob. pkt 1.2. Operatu na s. 4) – opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości jako całości, jak tego wymaga przepis prawa.

Powoływane w Operacie przepisy regulujące zasady określania wartości rynkowej i zastosowania podejścia porównawczego (art. 151–art. 153 u.g.n.) uregulowane zostały w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Samo pojęcie wyceny nieruchomości zostało zdefiniowane w Dziale I tej ustawy ("Przepisy ogólne"). W żadnym z trzech rozdziałów ww. Działu IV ustawodawca nie przewidział rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część tej nieruchomości. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić w świetle brzmienia przepisów Działu I ustawy.

Mając wszystko to na uwadze za zasadny należało uznać zarzut strony skarżącej (expressis verbis sformułowany w odwołaniu), że doszło do błędów w procesie wyceny – biegły nie porównywał bowiem nieruchomości wycenianej do nieruchomości podobnych, tylko porównywał jej poszczególne "użytki", czyli części tej nieruchomości.

Tym samym organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt 6, art. 98a ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., a także § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 3 i 4 Rozporządzenia. W konsekwencji doszło także do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 k.p.a. Nie dokonano bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu, jakim był złożony do akt sprawy operat szacunkowy. Nie może zaś budzić wątpliwości, że organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wartość dowodową operatu szacunkowego (por. np. wyrok NSA z 25.01.2011 r., I OSK 1674/09, CBOSA). Oceny takiej w analizowanym przypadku w istocie zabrakło, gdyż organy nie dostrzegły, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnym do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Do porównania przyjęto bowiem ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części (wydzielonych działek, "użytków") nieruchomości wycenianej. W konsekwencji okoliczność ta nie została przez organy uwzględniona przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a ewentualne wnioski w tej mierze nie zostały uzewnętrznione, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu żadnej z decyzji zapadłych w sprawie. Uwadze organów uszło, że podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30.03.2007 r., I OSK 729/08, CBOSA). Wiarygodnego zaś dowodu na okoliczność wzrostu wartości spornej nieruchomości po podziale, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zabrakło.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta (pkt 1 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przy wniesieniu skargi wpis, w kwocie 672 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozważy zasadność umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na upływ 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 zdanie trzecie u.g.n.