Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 436/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Gminy Kobiele Wielkie z dnia 30 grudnia 2002 r. nr III/21/2002 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobiele Wielkie" postanawia: odrzucić skargę. dc


UZASADNIENIE

30 grudnia 2002 r. Rada Gminy Kobiele Wielkie na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.p.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr III/21/2002 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kobiele Wielkie".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7), 9) i 10) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

a. nieuwzględnienie przy sporządzaniu studium w odpowiednim wymiarze takich czynników jak prawo własności, potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej;

b. sporządzenie studium z rażącym naruszeniem powołanych przepisów ograniczając m. in. prawa właścicielskie skarżącej, w zakresie w jakim teren działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Kobiele Wielkie, przeznaczono na rolniczą przestrzeń produkcyjną, uniemożliwiając tym samym właścicielowi nieruchomości realizację inwestycji w postaci obiektu użyteczności publicznej – stacji paliw płynnych;

2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia działki o nr ewidencyjnym [...] na rolniczą przestrzeń produkcyjną z całkowitym pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przez organ przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określaniu sposobu jego zagospodarowania/korzystania z terenu, co biorąc pod uwagę, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, skutkowało całkowitym pominięciem interesu prawnego skarżącego właściciela i unicestwieniem przysługujących mu na gruncie k.c. uprawnień właścicielskich;

3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej na rolniczą przestrzeń produkcyjną, co skutkuje bezpośrednio naruszeniem interesu prawnego skarżącej oraz przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, co uwidocznione zostało zwłaszcza w kontekście podjętych przez skarżącą działań w celu zagospodarowania nieruchomości na przeznaczenie usługowe – budowę obiektu użyteczności publicznej w postaci stacji paliw płynnych;

4. art. 10 ust. 1 pkt 7), 8) i 14) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów oraz zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, czego przejawem stało się przeznaczenie w studium terenu nieruchomości pod rolniczą przestrzeń produkcyjną i tym samym uniemożliwienie skarżącej realizacji inwestycji obiektu użyteczności publicznej jaką jest stacja paliw płynnych, która to inwestycja wpłynęłaby znacząco na możliwości rozwoju Gminy Kobiele Wielkie przy uwzględnieniu następczych ekonomiczno-społecznych korzyści, w tym korzyści dla społeczności lokalnej wynikających, m. in. z powstania nowych miejsc pracy, przy okazji jednoczesnej realizacji przez gminę zadań własnych (aktywizacja społeczności lokalnej) oraz powstania podmiotu gospodarczego, który uiszczał będzie na rzecz Gminy Kobiele Wielkie podatki i opłaty lokalne,

5. art. 10 ust. 2 pkt 5) i 10) u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia i określenia w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ograniczenie praw właścicielskich skarżącej w zakresie przeznaczenia jej działki na rolniczą przestrzeń produkcyjną pomimo braku dookreślenia kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i doprecyzowania we wskazanym zakresie;

6. art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 3 u.p.z.p. poprzez:

a. brak oceny aktualności studium pomimo ustawowego zobowiązania wójta do przygotowania rozwiązań planistycznych – w oparciu o sporządzone, bieżące analizy stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z aktualnymi postanowieniami studium;

b. brak wzięcia pod uwagę zgodności studium – z wymogami wynikającymi z przepisu art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.;

7. art. 7 ust. 1 pkt 15) u.s.g. poprzez niewywiązanie się przez Gminę Kobiele Wielkie z należytej realizacji zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej, tj. utrzymania i zapewnienia społeczności gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, którego przejawem jest uniemożliwienie realizacji przez skarżącą inwestycji w postaci obiektu użyteczności publicznej stacji paliw płynnych na terenie posiadanej nieruchomości;

8. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 64 Konstytucji poprzez:

a. naruszenie prawa własności należącej do skarżącej nieruchomości w zakresie naruszającym istotę tego chronionego konstytucyjnie prawa i ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością oraz jej zagospodarowania zgodnie z treścią prawa własności;

b. ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne z naruszeniem interesu prawnego skarżącej i uniemożliwienie innego niż rolnicze zagospodarowania terenu nieruchomości bez merytorycznego uzasadnienia;

c. nadużycie władztwa planistycznego gminy mającego służyć ogółowi i uchwalenie przez jednostkę samorządu studium i dalej planu ograniczającego możliwości zagospodarowania nieruchomości, w tym blokującego rzeczywistą możliwość realizacji przez skarżącą inwestycji obiektu użyteczności publicznej w postaci stacji paliw płynnych;

9. art. 140 k.c. poprzez naruszenie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości objętej zaskarżoną częścią studium, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu realizacji inwestycji obiektu pożytku publicznego w postaci stacji paliw płynnych, tj. wykorzystania nieruchomości na cele usługowe związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części obejmującej określenie przeznaczenia terenu działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Kobiele Wielkie na rolniczą przestrzeń produkcyjną oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że realizacja inwestycji w postaci stacji paliw na terenie nieruchomości znacząco wpłynęłaby na rozwój regionu Gminy Kobiele Wielkie. Inwestor poprzez planowaną inwestycję zamierza w sposób efektywny wykorzystać grunt będący jego własnością. Planowana inwestycja pozostaje obiektem użyteczności publicznej, a zgodnie z regulacją u.s.g., zadania w zakresie zapewnienia utrzymania obiektów użyteczności publicznej należą do zadań własnych gminy. Inwestycję tę należy rozpatrywać w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej oraz jako szansę dla rozwoju gminy przy uwzględnieniu następczych ekonomiczno-społecznych korzyści dla społeczności lokalnej: powstanie nowych miejsc pracy, pełniejszą realizację przez gminę ustawowych zadań własnych. Rozpoczęcie realizacji inwestycji wiąże się z pojawieniem się na terenie gminy nowego przedsiębiorcy, podmiotu gospodarczego, który będzie zobowiązany do uiszczania na rzecz Gminy Kobiele Wielkie podatków i opłat lokalnych. Nastąpi aktywizacja lokalnego społeczeństwa w zakresie miejsc pracy – obsługa stacji, zaopatrzenie stacji w towary, świadczenie szeregu usług niezbędnych do właściwego funkcjonowania stacji paliw. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył przepisy dotyczące planowania przestrzennego, a także konstytucyjną zasadę ochrony własności. Postanowienia studium w aktualnym brzmieniu uniemożliwiają tworzenie nowych inwestycji gospodarczych i rozwijanie biznesu na obszarze Gminy Kobiele Wielkie, w tym obiektów użyteczności publicznej. Studium aktualnie obowiązujące na terenie Gminy Kobiele Wielkie uchwalone zostało w 2002 r., tj. 18 lat temu, co automatycznie nasuwa wnioski z zakresie znacznej dezaktualizacji ustaleń i konieczności bieżącej oceny aktualizacji kształtowania terenów gminy, w tym przy uwzględnieniu możliwości rozwoju na skutek lokalizacji inwestycji obiektu pożyteczności publicznej na terenie nieruchomości należącej do skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 u.s.g. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały działka oznaczona numerem [...], będąca obecnie własnością skarżącej, stanowiła jedną większą całość (działka uległa podziałowi) i należała do prywatnej osoby. Zarówno przed uchwaleniem studium, jak i w dacie jego uchwalania oraz długo po jego uchwaleniu (do 3 listopada 2016 r.), działka ta wykorzystywana była wyłącznie do produkcji rolnej. Właścicielka działki była bowiem rolnikiem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że uchwalając studium Rada Gminy Kobiele Wielkie nie tylko w żaden sposób nie naruszyła dotychczasowego przeznaczenia tego gruntu, ale wręcz potwierdziła jego rolnicze przeznaczenie. Na etapie uchwalania studium właścicielka działki nie wnosiła żadnych uwag. Działka ta obejmuje gleby o wysokiej klasie bonitacyjnej, których ochrona jest wręcz obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego. Dopiero 3 listopada 2016 r. działka nr [...] została nabyta przez skarżącą, która rozpoczęła czynności zmierzające do zmiany jej pierwotnego przeznaczenia. Skarżąca chcąc wymusić w sposób nieuprawniony zmiany w studium próbuje zniwelować niekorzystne skutki podejmowanych przez siebie transakcji. Takie działanie nie może być utożsamiane z posiadaniem przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Zaskarżona uchwała określiła uwarunkowania gminy, kierunki jej rozwoju oraz politykę przestrzenną na terenie Gminy Kobiele Wielkie. Jak wynika z treści studium, Gmina Kobiele Wielkie jest gminą wiejską, której rozwój uzależniony jest od rozwoju gospodarki rolnej, agroturystki i rekreacji. Zasady zabudowy mieszkaniowej wskazują na konieczność utrzymania miejsc zainwestowania w istniejących siedliskach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej z uzupełnieniem enklaw w ramach istniejącej i projektowanej zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być projektowana w wyznaczonych ciągach wzdłuż dróg, o ile występują tam gleby klasy V i VI. Na glebach chronionych dopuszcza się jedynie lokalizację zabudowy zagrodowej. Zabudowa letniskowa jest możliwa do realizacji tylko na terenach przeznaczonych na ten cel w studium o zalecanej minimalnej wielkości działek 1000 m2. W studium wskazano, że na terenie Gminy Kobiele Wielkie występują duże kompleksy z udziałem gleb najwyższej bonitacji (gleby chronione), które oznaczono jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Wskazano również, że nie należy w ich obrębie projektować zabudowy (z wyjątkiem zabudowy zagrodowej i obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną) bądź terenów przemysłowych w celu pozostawienia spójności tych przestrzeni i ochrony ich potencjału dla rozwoju rolnictwa w oparciu o duże i stabilne gospodarstwa rolne. W studium przewidziano zasadę utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej przez: 1) ochronę rolniczych przestrzeni produkcyjnych; 2) utrzymanie i rozwój zabudowy o funkcji rolniczej w pasmach istniejących zabudowy zagrodowej, z dopuszczeniem usprawnień istniejących enklaw; 3) meliorację terenów okresowo zalewanych bądź wykupienie ich i przeznaczenie pod trwałe użytki ekologiczne (w miejscach zasadnych z punktu widzenia tworzenia systemu ekologicznego gminy); 4) wspieranie procesu zwiększania wielkości gospodarstw rolnych, szczególnie na terenach o dobrych klasach bonitacji gleb; 5) zagospodarowanie gleb marginalnych poprzez zalesienia i zadrzewienia; 6) inwestowanie, modernizacje obiektów i urządzeń gospodarki rolnej. W odniesieniu do obszarów przestrzeni produkcyjno-usługowej, wskazano, że działalność ta związana jest z obsługą produkcji rolnej (przetwórstwo, skup, sprzedaż hurtowa). Gmina Kobiele Wielkie ma charakter rolniczy. Ten charakter nie uległ zmianie na przestrzeni lat. Zapisy studium w żaden sposób nie naruszają przepisów art. 10 u.p.z.p. Istotnym jest, że działka skarżącej (również gdy wchodziła w skład większej działki), jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium, była przeznaczona na działalność rolniczą. W planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Kobiele Wielkie, zatwierdzonym przez Radę Gminy Kobiele Wielkie uchwałą nr [...] z 27 lutego 1991 r. (Dz. Urz. Województwa Piotrkowskiego Nr [...], poz. 84), teren objęty planowaną inwestycją znajdował się w jednostce urbanistycznej R – uprawy polowe i ogrodnicze. Ponadto w planie znalazł się zapis, że gleby klasy od I do IV zgodnie z obowiązującymi przepisami wyłączone są spod zainwestowania niezwiązanego z produkcją rolną i powinny stanowić podstawę produkcji żywności. W związku z tym na obszarach o przewadze gleb I-IV nie należy dopuszczać do zmniejszenia powierzchni uprawowych na skutek procesów inwestycyjnych. Na obszarach tych wskazane są wszelkie zabiegi prowadzące do zwiększenia produkcji gleb, tj. zadrzewienie śródpolne, zakrzaczenie, biologiczna obudowa cieków wodnych, melioracja, budowa zbiorników małej retencji itp. Należy unikać wszelkich inwestycji terenochłonnych. Wójt Gminy Kobiele Wielkie występował o zmanię przeznaczenia tego terenu przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren objęty skargą nigdy nie był przeznaczony na inne cele niż rolne.

Na rozprawie 23 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Potwierdził także, że skarżąca nabyła nieruchomość w listopadzie 2016 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a dodano do p.p.s.a. na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca z 9 kwietnia 2015 r.", i wszedł on w życie 15 sierpnia 2015 r. W art. 2 ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015 r. zawarto przepis przejściowy stanowiący, że "przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". Skarga wszczynająca postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, jako niewątpliwie wniesiona po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 9 kwietnia 2015 r. (8 maja 2020 r. wpłynęła do organu administracji) podlega zatem ocenie sądu administracyjnego właśnie w trybie powołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skoro oparta została o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W trybie art. 101 u.s.g. podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.), jak i w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni i realny. Podstawą legitymacji skargowej jest wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. To zaś oznacza, że w postępowaniu sądowym w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., II OSK 3068/14). W związku z powyższym dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Natomiast źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, z reguły ogólna i abstrakcyjna (akt powszechnie obowiązujący), ale też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Interes ten, co już wyżej zaznaczono, powinien być konkretny, bezpośredni, realny i aktualny. Stąd też wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12; z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12; z 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14; postanowienie NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 2278/18). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01).

Podmiot skarżący uchwałę w tym trybie, winien zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona uchwała nie została podjęta na podstawie u.p.z.p., których naruszenie w skardze zarzuca skarżąca, lecz na podstawie art. 6 ust. 6 u.z.p. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (30 grudnia 2002 r.) nie obowiązywała jeszcze u.p.z.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt 1), występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych (pkt 2), stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej (pkt 3), prawa własności gruntów (pkt 4), jakości życia mieszkańców (pkt 5), zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych (pkt 6). Według art. 6 ust. 5 u.z.p. w studium określa się, w szczególności: obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych (pkt 1), lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe (pkt 2), obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy (pkt 3), obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji (pkt 4), obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej (pkt 5), obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (pkt 5a), kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych (pkt 6), obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania (pkt 7), obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2 (pkt 8 – czyli ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa). W myśl art. 6 ust. 7 u.z.p. studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest zatem aktem prawa miejscowego, w rozumieniu przepisów Rozdziału 4 u.s.g. Przy czym na podstawie art. 87 u.p.z.p. uchwalone przez radę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zachowało swoją moc i jest aktem planistycznym, które w świetle u.p.z.p. wiąże organ planistyczny (art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p.). Treść studium wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i determinuje ustalenia tego planu, bowiem ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i może jedynie pośrednio naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, albowiem studium nie jest źródłem prawa (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; z 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10, z 26 sierpnia 2011 r., II OSK 1027/11). Naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niemającego charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. I choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium (por. np. wyroki NSA: z 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06 i z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07) trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Podkreślić należy, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego przez zapisy studium dotyczyć musi aktualnie, rzeczywiście istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. Nie jest wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.

W świetle powyższego sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanymi zapisami studium w zakresie dotyczącymi działki nr [...], które byłoby rzeczywiste, aktualne i bezpośrednie.

Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że zaskarżona uchwała z 30 grudnia 2002 r. została podjęta wiele lat przed nabyciem przez skarżącą działki nr [...] (listopad 2016 r.) i przed wniesieniem przez nią skargi (opatrzonej datą 30 kwietnia 2020 r.). Już zatem tylko z tego względu nie można uznać, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie, skoro w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały (30 grudnia 2002 r. § 4) nie istniał po stronie skarżącej interes prawny w jej zaskarżeniu. Właścicielem działki nr [...] był inny niż skarżąca podmiot. Jak zaś już wyżej wskazano, art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 2278/18).

Wskazać także należy, że zaskarżone zapisy studium określające przeznaczenie działki nr [...] na rolniczą przestrzeń produkcyjną w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W tym wypadku skutek ten jeszcze nie nastąpił.

Jak wynika z załączonych do skargi ostatecznych i prawomocnych decyzji Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2019 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] listopada 2019 r., działka skarżącej o łącznej powierzchni 0,7969 ha stanowi użytki rolne klas II-IV, z czego łączna powierzchnia gruntów chronionych klasy II i III wynosi 0,7651 ha. Powierzchnia gruntów chronionych przekracza 0,5 ha, a zatem już z tego powodu grunty te wymagają zgody właściwego ministra na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z 27 lutego 1991 r. Teren ten znajdował się w jednostce urbanistycznej R – uprawy polowe i ogrodnicze. Teren ten nie był przeznaczony na inne cele niż rolne w planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Grunty chronione klasy RII i RIIIa graniczą bezpośrednio z drogą publiczną i położone są nie tylko w pasie nie większym niż 50 m od drogi publicznej. Znajdują się na całej długości tej działki. Grunty podlegające ochronie znajdują się także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej i nie został spełniony warunek wynikający z art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji – budowy stacji paliw płynnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną było niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi) a nie ustalenia studium, które skarżąca kwestionuje. Skoro ustalenia zaskarżonego w niniejszym postępowaniu studium nie zostały jeszcze przeniesione do planu miejscowego, to nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Poza tym, jak wynika z odpowiedzi na skargę, działka nr [...] była wykorzystywana wyłącznie do produkcji rolnej przez poprzedniczkę prawną skarżącej. W zaskarżonej uchwale uwzględniono zatem nie tylko dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie tej działki, ale także konieczność ochrony gruntów klas II-III na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

W ocenie sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jej konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na nią nowych obowiązków. Zaskarżone zapisy studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazująca na potencjalne korzyści dla Gminy Kobiele Wielkie i społeczności lokalnej, ciążące na jednostce samorządu terytorialnego obowiązki w zakresie realizacji zadań własnych oraz brak aktualności studium z powodu upływu czasu dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu. Interes ogólny, jako taki nie może natomiast stanowić podstawy wniesienia przez skarżącą skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzenie braku wykazania przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i uniemożliwia zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały.

Nie sposób też nie zauważyć, że skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą natomiast być wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Takie rozwiązanie wynika wprost z wykładni językowej art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. w związku z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), powoływanej dalej jako: "ustawa zmieniająca z 7 kwietnia 2017 r.". Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 7 kwietnia 2017 r., stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie, tj. po 1 czerwca 2017 r. Nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu jej wejścia w życie oraz czynności organów administracji publicznej dokonanych po 1 czerwca 2017 r. (por. postanowienia NSA: z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18; z 24 stycznia 2019 r., II OSK 3792/18; z 7 marca 2019 r., II OZ 54/19). W rozpoznawanej sprawie skoro zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. (30 grudnia 2002 r.), to jej wniesienie powinno poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Nadto kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę podjętą przed 1 czerwca 2017 r. jest zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Przepis ten stanowił, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60) wyjaśnił, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak spełnienia wymogu poprzedzenia wniesienia skargi na uchwalę podjętą przed 1 czerwca 2017 r. wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym stanowił w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. stanowi natomiast podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z akt sprawy, w tym ze skargi, nie wynika, aby wymogi te zostały przez skarżącą spełnione.

Z powyższych względów, sąd orzekł jak w postanowieniu.

dc