Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 115/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 64d, art.64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, Burmistrz Nysy nakazał A. M. - w związku ze zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej, tj. działki ewidencyjnej nr a we wsi [...] - wykonanie uszczelnienia szamba służącego do gromadzenia wód opadowych wykorzystywanych w prowadzonym gospodarstwie; obniżenie piętrzenia wody w szambie o ok. 35 cm wraz z wykonaniem drenażu opaskowego wokół szamba, z pełnym ożwirowaniem; zamontowanie rynny na dachu stodoły i zagospodarowanie wód opadowych tak, aby nie spływały na działkę nr a. W uzasadnieniu decyzji organ odnotował, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. M., który podał, że na działce nr b jego sąsiad – A. M. przeprowadził remont budynków, dokonał podwyższenia wysokości gruntu oraz zasypał istniejące odpływy wody, a odpływ wody deszczowej skierował do znajdującego się na granicy działek szamba. Działania te - według wnioskodawcy - spowodowały negatywne skutki dla jego działki (nr a). Ponadto woda opadowa, która wcześniej odprowadzana była do rowu melioracyjnego, obecnie jest odprowadzana do nieszczelnego szamba, zalewając w ten sposób działkę nr a. Z kolei podwyższenie terenu spowodowało systematyczne zalewanie tej nieruchomości wodą opadową. Wnioskodawca podkreślił, że naturalny odpływ wody został zmieniony, dlatego domagał się wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podczas przeprowadzonych przez organ oględzin działek nr b i nr a ustalono, że w odległości ok. 8 m od zabudowań znajduje się szambo, wykorzystywane w przeszłości do celów prowadzonego gospodarstwa rolnego. Budynki nr c i nr d podłączone są do kanalizacji sanitarnej. Ustalono także, że szambo wypełnione jest w całości wodą z warstwą masy stałej na powierzchni. W dniu oględzin woda nie przelewała się z szamba na posesję nr c (działka nr a). Teren w bezpośrednim sąsiedztwie szamba na działce nr a był lekko podmokły. Działka należąca do J. M. jest w 40% utwardzona. Natomiast na działce nr b należącej do A. M. wymieniono podłoże kamienne z otoczaków na kostkę brukową. Teren wykazuje spadek z posesji nr d w kierunku posesji nr c. Spadek terenu jest naturalny (historyczny), zgodnie z rzeźbą terenu. Wzdłuż granicy działek na terenie posesji A. M., na odcinku ok. 40 m i szerokości średnio 2,5 m, znajduje się trawnik. Dawniej znajdował się tam teren utwardzony z otoczaków. Pomiędzy trawnikiem a terenem z kostki znajduje się krawężnik, zadaniem którego jest odprowadzenie wody do studzienki. Studzienki kanalizacji sanitarnej znajdują się na poziomie wysokości trawnika i kostki brukowej. J. M. poinformował w dniu oględzin, że woda z szamba nie wylewa się na posesję. Znajduje się tam przelew lub otwory odprowadzające wody do gruntu, a poziom wody w szambie powoduje, iż teren jest podmokły. Z kolei A. M. oświadczył, że remont budynków, orynnowanie i podłączenie do instalacji burzowej wykonał ok. 5-6 lat temu. Nowa nawierzchnia z kostki została wykonana w 2015 r. Poinformował, że przelew w szambie istnieje ok. 0,5 m od jego krawędzi, zadaniem którego było odprowadzenie nadmiaru gnojowicy przez podwórko do rowu odkrytego na posesji nr c. W toku dalej prowadzonego postępowania A. M. zaprzeczył, by dokonał zmiany stanu wody na gruncie, powodując tym samym szkody na gruncie sąsiednim. Podkreślił, że jego działka posiada właściwie odwodnienie, zaś poziom nieruchomości nie został zmieniony. Podczas kolejnych oględzin A. M. przekazał oświadczenie wykonawcy kostki brukowej, według którego prace zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, na tej samej wysokości terenu. Wykonana przez organ próba mająca na celu ustalenie kierunku odpływu wody wykazała, że wody płyną w kierunku kratki ściekowej nr e (zaznaczonej na mapie). W dniu oględzin woda z szamba nie wylewała się. A. M. wyjaśnił, że przed wykonaniem sieci odprowadzającej wody z rynien, w szambie utrzymywał się wyższy poziom wody. Przyłącz nr f (zaznaczony na mapie) ma na celu odprowadzenie nadmiaru wody z szamba. Dawniej szambo wypełniało się wodą deszczową i odciekami z obornika składowanego w miejscu nr g (zaznaczonym na mapie). Organ ustalił nadto, że na działce J. M., bezpośrednio przy dawnym budynku gospodarczym, znajduje się drugie szambo całkowicie wypełnione wodą. W celu określenia, czy doszło do zmiany stanu wody na terenie działek ewidencyjnych nr a i b, czy doszło do podwyższenia wysokości gruntu oraz zasypania odpływów wody na działce nr b, czy wody gromadzone w szambie negatywnie wpływają na działkę nr a, czy wody opadowe z działki nr b negatywnie wpływają na działkę nr a, czy naturalny odpływ wody został zmieniony, ustalenia kierunku odpływu wody deszczowej z rynien znajdujących się na działce nr b oraz roli, jaką pełni w gospodarce wodą drugie szambo znajdujące się przy obiekcie budowlanym na posesji nr a, Burmistrz Nysy zlecił osobie posiadającej fachową wiedzę sporządzenie opinii. Z opinii tej wynika, że do podwyższenia gruntu na działce ewidencyjnej nr b nie doszło, a wody opadowe z bruku zostały skierowane do kanalizacji deszczowej. W opinii stwierdzono, że szambo jest nieszczelne i poziom piętrzenia wody jest wyższy od terenu części działki ewidencyjnej nr a , co ma negatywny wpływ na tę działkę. Ponadto wody opadowe z działki A. M. mają negatywny wpływ na działkę sąsiednią, ponieważ spływają z części dachu stodoły, gdzie brak jest orynnowania, a także z niezabrukowanej części podwórka. Wody te powodują nawadnianie działki J. M. Organ podał, że w opinii nie stwierdzono zmiany naturalnych odpływów wody. Wyjaśniono zaś, że wody deszczowe z rynien budynku mieszkalnego na działce nr b odpływają do wiejskiej kanalizacji deszczowej, a z rynien z budynków gospodarczych znajdujących się w ciągu budynku mieszkalnego odpływają do szamba. Według autora opinii, drugie szambo znajdujące się na posesji J. M. nie pełni w chwili obecnej żadnej roli, jest to pozostałość po hodowli zwierzęcej. Z uwagi na brak wystarczającej szczelności gromadzi przedostające się wody deszczowe. Dalej organ podkreślił, że biegły wyraźnie stwierdził, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie, tj. na działce ewidencyjnej nr a, poprzez wycieki gromadzonej deszczówki z nieszczelnego szamba, które jest w złym stanie technicznym. Stwierdził również, że wody deszczowe z dachu stodoły oraz niezabrukowanej części podwórka na działce ewidencyjnej nr b nawadniają w sposób niepożądany podwórko sąsiednie. Natomiast uzupełniająco wyjaśnił, że nie było potrzeby przeprowadzania żadnych badań szczelności szamba, bowiem w trakcie wykonywania oględzin zbiornika naocznie stwierdzono wyklinowywanie się wody poprzez pęknięcia szamba na powierzchni działki nr a.

Zdaniem organu, zebrane w sprawie dowody, w tym przede wszystkim opinia biegłego "wskazują na istnienie ścisłego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaistniałą zmianą stanu wody na gruncie działki ewidencyjnej nr a spowodowaną gromadzeniem wody w nieszczelnym szambie". Z kolei ustalenie, że doszło do naruszenia zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zobowiązywało Burmistrza Nysy do wydania decyzji administracyjnej i określenia sposobu usunięcia powstałych nieprawidłowości w zakresie gospodarowania wodą na gruncie.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. zarzucił, że jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i przepisami Prawa wodnego. Zakwestionował stanowisko, wedle którego miał dokonać zmiany stanu wód na gruncie działki nr a. Podkreślił, że woda z nowo położonej kostki spływa do kanalizacji deszczowej, zaś z dachów obiektów odprowadzana jest do kanalizacji deszczowej i do zbiornika, który spełnia rolę zbiornika retencyjnego i który jest w 100% zagłębiony w ziemi, zatem nie może być i nie jest nieszczelny. Zaznaczył, że na skutek przeprowadzonych prac budowlanych woda opadowa nie przedostaje się na sąsiednią posesję, jak to było we wcześniejszym okresie, więc nie można mówić, że roboty budowlane miały negatywny wpływ na inną działkę. A. M. wyjaśnił, że powodem zalewania działki jest brak orynnowania znajdującej się tam stodoły, pochylenie terenu, opaska betonowa wzdłuż budynku, liczne zagłębienia w terenie i brak nieutwardzonego terenu. Odwołujący przypomniał, że już wcześniej wyjaśnił, iż woda znajdująca się w popękanej pokrywie zbiornika pochodziła z nocnych opadów deszczu i nie wypływała spod pokrywy. Ponadto podał, że pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. poinformował Gminę Nysa o zakończeniu orynnowania obiektów znajdujących się na jego działce oraz o zagospodarowaniu wody na części nieruchomości pozbawionej kostki brukowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej K.p.a. - decyzją z dnia 24 listopada 2017 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przywołując treść art. 29 Prawa wodnego, Kolegium wyjaśniło, że przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek działań właściciela gruntu doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie skutkujące szkodą dla gruntów sąsiednich. Podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 101/12, zgodnie z którym powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Podkreśliło Kolegium, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Postępowanie takie wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac (np. podwyższających grunt, utwardzających teren). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, Burmistrz Nysy przedwcześnie stwierdził, że zachodzi podstawa do wydania nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Wprawdzie organ pierwszej instancji zlecił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, jednak - w przekonaniu organu odwoławczego - opinia ta nie odnosi się do kwestii zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie odnosi się wprost do przesłanek wynikających z treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Opinia biegłego winna bowiem ustalać w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, tj. jakie konkretne działania właściciela nieruchomości doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, i w jaki sposób, i czy dokonane zmiany szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Podkreśliło Kolegium, że zmiana stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, dotyczyć winna działki nr b i zmiana ta powinna nie tylko oddziaływać na działkę sąsiednią, tj. działkę nr a, ale zgodnie z brzmieniem ww. przepisu ma to być wpływ szkodliwy. Zauważyło Kolegium, że zmiana stanu wody na gruncie w rozumieniu omawianego przepisu jest czymś innym niż odprowadzanie wód na grunty sąsiednie. Powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Natomiast samo negatywne oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, bez zmiany stosunków wodnych na nieruchomości, na której wykonano szkodliwe działania, nie uzasadnia jeszcze zastosowana art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości "zalewanej" z innych powodów niż zmiana stosunków wodnych na nieruchomości oddziałującej, może dochodzić swoich praw wyłącznie na drodze cywilnej.

W świetle tych wywodów Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Nysy nie poczynił ustaleń faktycznych istotnych i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Za niewystarczające uznało samo wskazanie przez organ, że z opinii biegłego wynika, iż doszło do zmiany stanu wody na działce nr a poprzez wycieki gromadzonej deszczówki z nieszczelnego szamba, oraz że wody deszczowe z dachu stodoły oraz niezabrukowanej części podwórka nawadniają w sposób niepożądany działkę sąsiednią. Kolegium podkreśliło, że konieczne jest wykazanie, iż na skutek konkretnych działań właściciela nieruchomości nr b doszło do zmiany stanu wody na gruncie działki nr b i że zmiana ta szkodliwie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, tj. działkę nr a. Natomiast okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem oceny biegłego. Nadto opinia winna dokonywać stosownego rozróżnienia i wskazywać, czy dane działanie właściciela nieruchomości spowodowało zmianę stosunków wodnych na nieruchomości i zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunt sąsiedni, czy też szkoda na gruncie sąsiednim spowodowana jest innym działaniem właściciela nieruchomości sąsiedniej aniżeli zmiana stosunków wodnych. Dalej Kolegium wywodziło, że opinia biegłego stanowi dowód podlegający ocenie na zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., zatem organ nie jest skrępowany opinią i nie może ograniczyć się do powołania w uzasadnieniu decyzji konkluzji przedstawionej przez biegłego. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem organu odwoławczego, brakuje rozważań własnych organu dotyczących ustalonego stanu faktycznego, zaś brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytego rozważenia wszystkich dowodów i powiązań między nimi stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie opinia biegłego nie wyjaśnia istotnych okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i nie zostały one ustalone przez organ pierwszej instancji w oparciu o inne dowody. Powyższe przesądza o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, a postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w odniesieniu do kwestii kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. ustalenia zmian stanu wody na gruncie i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W tej sytuacji Kolegium uznało, że nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia, przy czym stwierdzonych nieprawidłowości procesowych nie mogło sanować we własnym zakresie, gdyż naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), a to z kolei skutkowałoby pozbawieniem strony możliwości kontroli instancyjnej. Wobec tego należało zastosować tryb kasacyjny, przewidziany w art. 138 § 2 K.p.a. W końcowej części uzasadnienia wskazano na konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji uwag i zastrzeżeń Kolegium oraz na obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, po wcześniejszym zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, obejmującego m.in. zlecenie biegłemu uzupełnienie opinii na okoliczność, jak kształtowały się stosunki wodne na działkach nr b i a przed dokonanymi zmianami na nieruchomości nr b, jakie to były zmiany i czy miały one wpływ na zmianę stosunków wodnych i jaka jest obecnie sytuacja - po dokonanych zmianach, i czy zmiana stosunków wodnych negatywnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Kolegium dodało, że ustalenia i rozważania biegłego oraz organu powinny uwzględniać także różnice pomiędzy zmianą stosunków wodnych a odprowadzeniem wody na nieruchomość sąsiednią.

J. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji narusza te przepisy i jest co najmniej przedwczesna, podczas gdy Burmistrz Nysy należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie oraz słusznie przyjął, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w świetle zebranego materiału dowodowego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., ponieważ wskazane w decyzji wątpliwości nie istnieją, a już na pewno mogły być rozstrzygnięte na etapie postępowania odwoławczego, w oparciu o instytucje przewidziane przepisami K.p.a. Odnotował, powołując się na orzecznictwo sądowe, że art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co jednak nie zachodziło w niniejszej sprawie. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto, jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W okolicznościach sprawy, wedle skarżącego, wątpliwości Kolegium i wskazywane w kwestionowanej decyzji braki nie występują, bowiem decyzja Burmistrza Nysy ma charakter merytoryczny i pełny, uwzględnia również materiał dowodowy zebrany w sprawie. W trakcie postępowania dokonano dwukrotnych oględzin nieruchomości, odebrano wyjaśnienia od uczestników postępowania, a przede wszystkim zlecono sporządzenie opinii przez biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w zakresie ustalenia zmiany stanu wody i jej szkodliwego wpływu na sąsiednią nieruchomość. W przekonaniu skarżącego, powyższe dowody wskazywały jednoznacznie, jak kształtowały się stosunki wodne na działkach nr b i a przed zmianami dokonanymi przez właściciela nieruchomości nr a, jakie to były zmiany (A. M. przedstawił dokumentację wykonanych prac) i czy miały one wpływ na zmianę stosunków wodnych oraz czy zmiana ta negatywnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Skarżący podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż A. M. zmienił przeznaczenie zbiornika na szambo znajdującego się pomiędzy nieruchomościami oraz rozpoczął gromadzenie wody na cele prowadzonego gospodarstwa rolnego, co powoduje podniesienie poziomu wody na nieruchomości sąsiedniej. W opinii wprost wskazano, że szambo należące do A. M. jest nieszczelne i poziom piętrzenia wody jest wyższy od terenu działki ewidencyjnej nr a, a wody te mają negatywny wpływ na działkę skarżącego. Ponadto biegły potwierdził negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżącego wód opadowych z części dachu stodoły oraz z części niezabrukowanej podwórka. Dalej skarżący przypomniał, że biegły nie stwierdził zmiany naturalnych odpływów wody, co pozwala na przyjęcie, że zmiana stanu wody wywołana jest bezpośrednimi działaniami "szkodzącymi" A. M. Stwierdził też, że błędem organu odwoławczego było nieuwzględnienie takich okoliczności jak naturalny spadek terenu w kierunku działki skarżącego, remont dokonany przez A. M. oraz zmiana przeznaczenia szamba i wykorzystywanie go na cele prowadzonej działalności rolniczej. Przede wszystkim jednak błędnie ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Poza tym, zdaniem skarżącego, Kolegium błędnie zarzuca naruszenie przez Burmistrza Nysy przepisów prawa procesowego, błędnie nadto wskazuje na konieczność uzupełnienia opinii biegłego, w której potwierdzono przecież szkodliwy wpływ - na działkę sąsiednią - zmiany stanu wody na działce A. M. W konsekwencji, skarżący uznał za prawidłową decyzję organu pierwszej instancji, zaś ewentualne braki tej decyzji winny być - w jego ocenie - usunięte w ramach postępowania określonego w art. 136 K.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie sprzeciwu. Dodatkowo podkreśliło, że sama okoliczność magazynowania wody w betonowym zbiorniku i jej powierzchniowe przelewanie się na działkę nr a, nie przesądza jeszcze o zastosowaniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczne jest bowiem ustalenie, że na skutek konkretnych działań właściciela nieruchomości nr b doszło do zmiany stanu wody na tej działce i że zmiana ta szkodliwie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Tej okoliczności - w przekonaniu Kolegium - nie wyjaśnia opinia biegłego, podobnie jak i nie wskazuje, jaki był pierwotnie stan wody na gruncie działki nr b, a jaki jest po wykonaniu prac podjętych przez A. M. Zdaniem Kolegium, wyjaśnienie tych istotnych kwestii wykracza poza ramy postępowania określonego w art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy rozstrzygnął o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, który nakazał A. M., właścicielowi działki nr b, wykonanie określonych czynności w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej, należącej do J. M. (działka nr a). Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił m.in. przepis art. 29 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nadal zwanej w skrócie "Prawem wodnym". Wedle tego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Badając kwestię wystąpienia przesłanek do zastosowania ostatnio wskazanego przepisu, Kolegium uznało sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia i jednocześnie stwierdziło, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mogło sanować we własnym zakresie, gdyż naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium zarzuciło, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest niepełny i nie daje odpowiedzi na pytanie, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. W szczególności - zdaniem Kolegium - zaakceptowana bez zastrzeżeń i bez odpowiedniej analizy opinia biegłego nie wyjaśnia, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, tj. jakie konkretne działania właściciela nieruchomości doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, i w jaki sposób, oraz czy dokonane zmiany szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty.

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji dwukrotnie przeprowadził oględziny nieruchomości należących do A. M. i J. M., w tym zbadał kierunek odpływu wody, i ustalił występujący na nich stan faktyczny zarówno sprzed zmian spowodowanych pracami budowlanymi przez A. M., jak i obecnie. Istotnych informacji co do stanu faktycznego udzieliły też same strony postępowania, zaś A. M. dostarczył dodatkowo dokumentację związaną z położeniem kostki brukowej i oświadczenie wykonawcy o niepodniesieniu terenu wskutek tych robót. Ponadto na zlecenie organu została sporządzona przez osobę posiadającej fachową wiedzę opinia, która miała odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do zmiany stanu wody na terenie działek ewidencyjnych nr a i b. Z opinii tej wynika m.in., że na działce nr b nie nastąpiło podwyższenie gruntu ani nie zmieniono naturalnych odpływów wody. W opinii odniesiono się również do kwestii wykorzystania podwórka przed jego modernizacją, oddziaływania wód opadowych z działki nr b na działkę nr a oraz oddziaływania wód gromadzonych w szambie na działkę należącą do J. M. Natomiast prawidłowość omawianej opinii, w szczególności wniosków końcowych, oraz przydatność wszystkich zawartych w niej stwierdzeń dla niniejszego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a także jej kompletność, powinna stać się przedmiotem rozważań Kolegium. Jest oczywiste, że Kolegium może odmiennie ocenić ten dowód niż uczynił to Burmistrz Nysy, może również zdecydować o konieczności jego uzupełnienia w celu uzyskania dalszych wiadomości specjalnych.

Uwzględniając powyższe, Sąd za niezasadny uznał zarzut Kolegium o wystąpieniu tak istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, że konieczne było podjęcie decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim Kolegium nie wykazało, że nie mogło skorzystać z uprawnień, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 136 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił swoje zastrzeżenia i wytknął uchybienia organowi pierwszej instancji, lecz - zdaniem Sądu - nie podał przekonujących argumentów co do tego, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego było niewystarczające dla wydania orzeczenia merytorycznego. Pamiętać należy, że na organie odwoławczym spoczywa obowiązek dokonania nie tylko kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale - co do zasady - organ ten powinien rozpatrzeć całość sprawy i orzec o jej istocie. Również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Jeśli zatem Kolegium uważa, że Burmistrz Nysy nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - powinno było te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, odmiennie niż w decyzji objętej sprzeciwem, że Burmistrz Nysy zgromadził obszerny materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, natomiast jego ewentualne uzupełnienie w kierunku oczekiwanym przez Kolegium - jak już wskazano wyżej - mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia art. 15 K.p.a. Sąd nie podzielił również argumentu Kolegium o braku rozważań własnych organu pierwszej instancji dotyczących ustalonego stanu faktycznego, jak i nie zgodził się z podniesionym w tym kontekście zarzutem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (80 K.p.a.). Zarzut ten pojawił się w związku z przyjęciem przez organ pierwszej instancji za miarodajną opinii biegłego, która - wedle Kolegium - nie została prawidłowo oceniona. Wprawdzie słuszne są zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne wywody na temat obowiązku dokonania przez organ analizy i kontroli takiego dowodu, lecz nie można nie dostrzec, że Burmistrz Nysy - odwołując się do ustaleń i wniosków biegłego - przedstawił w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że wszystkie zebrane w sprawie materiały dowodowe, w tym także opinia biegłego, wskazują, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Tak więc ocenił zgromadzone dowody, zaś zaakceptowanie stanowiska biegłego i uznanie je za słuszne, nie oznacza automatycznie, że organ nie rozstrzygnął samodzielnie sprawy. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Burmistrza Nysy jest trafny w świetle przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem odmienna ocena materiału dowodowego dokonana na potrzeby określonego rozstrzygnięcia, a czym innym istotne braki w materiale dowodowym, uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Kolegium rozpoznając merytorycznie sprawę, winno było ponownie przeanalizować wszystkie dowody i na tej podstawie przedstawić swoje stanowisko m.in. co do prawidłowości wniosków biegłego, a w konsekwencji także organu, zaś po ewentualnym uzupełnieniu dowodów, Kolegium zobowiązane było stwierdzić, czy zaktualizowały się przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Z powiedzianego dotąd wynika, że wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym Sąd podzielił stanowisko skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, Sąd nie badał natomiast prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, gdyż - jak wskazano już wcześniej - objęta sprzeciwem decyzja ma charakter procesowy. Brak było zatem podstaw do rozstrzygania o meritum sprawy, zwłaszcza że sądy administracyjne nie są kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie zastępują organów w rozpatrywaniu spraw.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i usunie dostrzeżone naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.