Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 72/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 121, art. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 4, art. 14 ust. 1 i 8, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków "[...]" do Zatoki P. w M. gm. K. 1. stwierdza nieważność § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 1277 zł (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 czerwca 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XL/58/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków do Zatoki w M. gm. K.

Jako podstawę prawną podjętej uchwały Rada wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774).

W § 16 uchwały określono ustalenia dla systemów infrastruktury technicznej, wskazując w ust. 3 § 16, że: "Obowiązuje przebudowa kanału odpływowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków do Zatoki polegająca na budowie szczelnego kolektora, rozbiórce istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami, z umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi. Dopuszcza się lokalizację kolektora odpływowego w liniach rozgraniczających terenów 01.1.WS, 01.2.WS, 01.3.WS, 01.4.WS, 01.5.WS, 01.6.WS, 01.7.WS, 01.8.WS, 01.9.WS, 01.10.WS, 01.11.WS, 04.KS, w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych oraz na terenach zieleni publicznej i urządzonej."

W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że opracowanie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z potrzeb uregulowania spraw związanych ze stanem technicznym kanału zrzutowego, którym odprowadzane są oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków w głąb Zatoki w M. Jak wskazała Rada uchwała czyni zadość zarówno oczekiwaniom społeczności lokalnej jak również obowiązującym przepisom prawnym. Dodano, że przystąpienie do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wprowadzenie takich zapisów, które spowodują konieczność odprowadzania oczyszczonych ścieków w szczelnej rurze oraz spowodowanie przywrócenia naturalnego biegu cieku [..] Struga i Kanału [..]. Nadto Rada wyjaśniła, że przewidywane w planie rozwiązania są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tekstu jednolitego po zmianach, zatwierdzonego uchwałą Nr XX/5/2016 Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 r. W studium wskazuje się na skanalizowanie (ujęcie w rurę) kanału ściekowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z OŚ do Zatoki i przywrócenie cieku rzeki [..] Strugi o ile ekspertyzy techniczne wykażą taką możliwość. Możliwość skanalizowania kanału i przywrócenia cieku [..] Strudze została potwierdzona wykonaną przez A. w grudniu 2016 r. "Analizą możliwości przywrócenia funkcji cieku [..] Struga dla kanału zrzutowego OŚ, na odcinku [..]".

B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powyższą uchwałę w części dotyczącej § 16 ust. 3 uchwały, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności spowodowane wprowadzeniem nakazu rozbiórki istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami i wprowadzenie nakazu umożliwienia przywrócenia cieku [..] Strugi;

2. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że normy planowe wynikające z kwestionowanego planu miejscowego w odniesieniu do działek, na których jest zlokalizowany kolektor oraz żelbetowy kanał z pionowymi ścianami, przez wprowadzone w §16 ust. 3 uchwały nakazy, nie naruszają prawa;

3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.) poprzez nałożenie na skarżącą prawnego obowiązku realizacji przebudowy kanału w oderwaniu od wymogów przewidzianych we wskazanych przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków;

4. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie szczegółowego zakresu robót budowlanych, podczas gdy przywołany przepis przewiduje jedynie kompetencję do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej;

5. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nałożenie na skarżącą niejasnego i niemającego związku z przebudową kanału wymogu przywrócenia przebiegu cieku [..] Strugi;

6. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) – dalej jako "rozporządzenie z 2003 r." poprzez wykroczenie regulacją zawartą w § 16 ust. 3 uchwały poza materię podlegającą unormowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem przywołane przepisy nie dają podstaw do nakładania postanowieniami planu obowiązku wykonania szczegółowych robót budowlanych;

7. § 4 pkt 1 i § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. poprzez zaniechanie określenia wskazanych wymienionymi przepisami wymogów w treści planu i zastąpienie ich obowiązkiem wykonania konkretnie określonych robót budowlanych;

8. art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie złożonych przez skarżącą uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku cieku wodnego, który miałby zostać odtworzony.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 ust. 3 oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że jest zarówno właścicielem kanału zrzutowego jako urządzenia infrastruktury technicznej, jak i właścicielem lub użytkownikiem wieczystym części nieruchomości położonych w obszarze, przez który przebiega przedmiotowy kanał. Skarżąca podniosła, że Rada Gminy wprowadzając w treści § 16 ust. 3 uchwały nakaz rozbiórki istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami i nakaz umożliwienia przywrócenia cieku [..] Strugi naruszyła przysługujące skarżącej prawo własności. Tym samym Rada naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP. Powyższe wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymienioną w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady w części dotyczącej § 16 ust. 3.

Zdaniem skarżącej uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części zamiast określać cele, które powinny być osiągnięte, w sposób jednoznaczny przesądza o zastosowaniu środków służących osiągnięciu potencjalnych celów. W zaskarżonej części uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez określenie szczegółowego zakresu robót budowlanych, podczas gdy przywołany przepis przewiduje jedynie kompetencję do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Ustalenia planu miejscowego mają charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów bądź wykonania określonych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej za naruszające zasady sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. uznać należy nałożenie na skarżącą niejasnego i niemającego związku z przebudową kanału wymogu przywrócenia przebiegu cieku [..] Strugi. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r., określenie w planie miejscowym zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie może dotyczyć wskazania obowiązków (nakazów) określonego działania "na wzór" zindywidualizowanych skonkretyzowanych obowiązków formułowanych w treści decyzji administracyjnych. Kwestie wykonania oznaczonych robót budowlanych są rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego i w drodze decyzji administracyjnej, a nie w ramach procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy nie rozpatrzył uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu. Wójt Gminy zamiast przedstawić merytoryczne argumenty przemawiające za uznaniem, że uwaga skarżącej była nieuzasadniona, wskazał jedynie na wykonany na jego zlecenie dokument, który powstał jeszcze przed zgłoszeniem ww. uwagi i już z tego tylko powodu nie mógł się do tej uwagi odnosić. Co więcej, treść tej analizy wskazuje, że jej autorzy nie przeprowadzili jakichkolwiek badań w zakresie objętym uwagą skarżącej, a jedynie przyjęli bezkrytycznie postawioną przez podmiot zlecający jej sporządzenie tezę o istnieniu w przeszłości cieku, który powinien być obecnie przywrócony.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Rada wyjaśniła, że uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało z potrzeb uregulowania spraw związanych ze stanem technicznym kanału zrzutowego, którym odprowadzane są oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków w głąb Zatoki w M. Uruchomienie wspomnianej oczyszczalni ścieków przyczyniło się bowiem do radykalnej zmiany układy hydrograficznego zlewni [..] Strugi. Do połowy lat osiemdziesiątych kanał ściekowy funkcjonował jako ciek otwarty służąc jako odbiornik wód z własnej zlewni, wód ze zmeliorowanych użytków zielonych i jednocześnie jako odbiornik podczyszczonych ścieków z oczyszczalni [..]. Po ujęciu otwartego koryta w zamknięty, prostokątny żelbetowy kanał ściekowy przestał on być odbiornikiem ze zlewni, co znacznie ograniczyło jego naturalną funkcję odwadniającą. Powyższe spowodowało degradację istniejącego systemu rowów melioracyjnych, a co za tym idzie degradację około 500 ha użytków zielonych. Dodatkowo, od wielu lat mieszkańcy gminy zgłaszają lokalnym władzom problem związany z podtopieniami, a wręcz zalewaniem przyległych do rzeczonego kanału gruntów. Istotnie bowiem, kanał ten obecnie nie zapewnia odprowadzenia spływu wód deszczowych, zwłaszcza po ulewnych deszczach.

W związku z powyższym, czyniąc zadość oczekiwaniom społeczności lokalnej, przystąpiono do oceny możliwości odtworzenia funkcji ścieku [..] Strugi na odcinku [..] tj. funkcji cieku otwartego odprowadzającego wody powierzchniowe z jego zlewni, a tym samym rozwiązania problemu melioracji łąk oraz odprowadzenia wód odpadowych z miejscowości M. i M. Wykonana na zlecenie Gminy analiza możliwości przywrócenia funkcji cieku [..] Struga dla kanału zrzutowego OŚ potwierdziła, że taka możliwość występuje przy jednoczesnej przebudowie kanału odprowadzającego. W jej treści podano ogólne parametry odtworzonego cieku i nowego Kanału Ściekowego oraz szacunkowe koszty realizacji inwestycji. Co istotne, opracowanie to pod względem technicznym ma charakter jedynie otwartego programu wskazującego na możliwość wykonania na trasie istniejącego Kanału Ściekowego otwartego koryta tj. odtworzenia cieku [..] Strugi oraz wykonania nowego Kanału Ściekowego z ustaleniem trasy i określaniem podstawowych rzędnych zapewniających jego wykonanie.

Zdaniem Rady przewidywane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania pozostają zgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XX/5/2016 Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2016 roku. W omawianym akcie wskazuje się na skanalizowanie (ujęcie w rurę) kanału ściekowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z OŚ do Zatoki i przywrócenie cieku [..] Strugi o ile ekspertyzy techniczne wykażą taką możliwość.

W ocenie Rady wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązania należy rozpatrywać z perspektywy interesów mieszkańców Gminy, a nie wyłącznie indywidualnych interesów skarżącej. Nie można tracić z pola widzenia, że mają one wyłącznie na celu uczynienie zadość oczekiwaniom lokalnej społeczności poprzez rozwiązanie problemu podtapiania i zalewania przyległych do kanału terenów, ale także mają zapobiegać dalszej degradacji istniejącego systemu rowów melioracyjnych oraz użytków zielonych. Biorąc jednocześnie pod uwagę wyniki dokonanych analiz oraz obecny stan techniczny kanału, nie powinno ulegać wątpliwości, że proponowane w zaskarżonym planie rozwiązania ograniczające prawo własności skarżącej, są niezbędne do zrealizowania powyższych celów. Należy zatem uznać, że zostały podjęte w ramach ustawowo przyznanego władztwa planistycznego gminy, a tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP jest całkowicie chybiony i jako taki nie powinien zasługiwać na uwzględnienie.

Rada stwierdziła, że kwestionowane zapisy, przewidujące konieczność przebudowy kanału polegającej na budowie szczelnego kolektora oraz rozbiórce istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami, z umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi, nie stanowią szczegółowego zakresu robót budowlanych, a mają jedynie na celu określenie kierunków i zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu, które zgodnie z dokonanymi analizami pozwoli na rozwiązanie problemu podtapiania i degradacji okolicznych gruntów, będących następstwem zmian układu hydrograficznego w tym rejonie. Jednocześnie czynią zadość obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazującemu określać w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Nadto, zdaniem Rady, rozstrzygnięto wszystkie uwagi skarżącej do projektu planu miejscowego oraz szczegółowo uzasadniono stanowisko w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując skargę, dodatkowo uzasadnił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i wskazał, że w przepisie tym zostały w sposób zamknięty określone rodzaje robót budowlanych, których przepis ten może dotyczyć i nie wskazano w nim przebudowy, odrębnie zdefiniowanej w prawie budowlanym. Ponadto wyjaśnił, że ostatni wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych został uchwalony przez skarżącą w marcu tego roku na lata 2019-2021 i nie przewiduje modernizacji kanału. Poprzedni plan został uchwalony w 2015 r. i również w tym planie takiej modernizacji nie przewidziano. W ocenie skarżącej stan techniczny kanału nie uzasadnia takiej modernizacji. Podkreślił też, że przedmiotowy kanał nie jest urządzeniem melioracyjnym.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu podniesionego na rozprawie stwierdził, że w § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że przebudowa ma polegać na budowie i rozbiórce a więc określono obowiązki zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wyjaśnił również, że być może przez przypadek analiza sporządzona przez A. nie została załączona do akt planistycznych. W ocenie organu kanał zrzutowy jest w złym stanie technicznym. Pełnomocnik nie wie, na jakiej podstawie ustalono zły stan techniczny kanału. Pełnomocnik wyjaśnił również, że lokalna społeczność - mieszkańcy sygnalizowali występujące w okolicach kanału podtopienia. Nie jest natomiast w stanie wyjaśnić czy organ ustalał, czy istnieje związek pomiędzy tymi podtopieniami a funkcjonowaniem kanału. Jedyna analiza jaka została sporządzona w tej sprawie to analiza A.

Przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. pełnomocnik organu nadesłał opracowanie pt. "Analiza możliwości przywrócenia funkcji cieku [..] Struga dla kanału zrzutowego OŚ, na odcinku [..]" z grudnia 2016 r., a nadto przedłożył dwa artykuły prasowe dotyczące zalania części wsi M. przez oczyszczone ścieki.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy z dnia 8 czerwca 2017 r., nr XL/58/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla kanału zrzutowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków do Zatoki w M. gm. K., przy czym skarżąca B, zakwestionowała w skardze § 16 ust. 3 uchwały stanowiący co następuje: "Obowiązuje przebudowa kanału odpływowego odprowadzającego oczyszczone ścieki z Oczyszczalni do Zatoki polegająca na budowie szczelnego kolektora, rozbiórce istniejącego żelbetowego kanału z pionowymi ścianami, z umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi. Dopuszcza się lokalizację kolektora odpływowego w liniach rozgraniczających terenów 01.1.WS, 01.2.WS, 01.3.WS, 01.4.WS, 01.5.WS, 01.6.WS, 01.7.WS, 01.8.WS, 01.9.WS, 01.10.WS, 01.11.WS, 04.KS, w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych oraz na terenach zieleni publicznej i urządzonej."

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej wykonującej zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajdują się nieruchomości, na których zlokalizowany jest kanał zrzutowy odprowadzający oczyszczone ścieki z Oczyszczalni Ścieków do Zatoki stanowiący własność skarżącej Spółki. Nadto skarżąca jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym części nieruchomości położonych w obszarze, przez który przebiega ww. kanał zrzutowy. Kanał zrzutowy należy zaliczyć do urządzeń kanalizacyjnych określonych w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.) – dalej jako: "u.z.z.w.", zgodnie z którym określenie urządzenie kanalizacyjne oznacza sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Z kolei w świetle art. 2 pkt 7 u.z.z.w. przez sieć należy rozumieć przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Jednocześnie jako urządzenie przesyłowe do odprowadzania ścieków, w świetle art. 49 § 1 k.c. nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa.

Zaskarżona uchwała w części objętej skargą wprowadza nakazy dotyczące sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, na których zlokalizowany jest kanał zrzutowy, jak również sposobu wykonania samego kanału zrzutowego, niezgodnie z wolą skarżącej. W ocenie Sądu zapisy § 16 ust. 3 planu wprowadzają ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z przysługującego jej prawa własności nieruchomości oraz z prawa własności urządzenia kanalizacyjnego, objętych ustaleniami planu. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z art. 144 k.c. wynika, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Każde zatem ograniczenie tak ukształtowanych uprawnień właścicielskich, w szczególności dotyczące sposobu zabudowy, czy też innego zainwestowania na nieruchomości, stanowi istotne ograniczenie prawa własności, stanowiące o naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości. Sąd uznał więc, że skarżąca może skutecznie kwestionować zapisy zaskarżonego planu miejscowego dotyczące sposobu wykonania kanału zrzutowego oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości, na których kanał ten jest zlokalizowany. Skarżąc uchwałę Rady Gminy w tym zakresie na podstawie art. 101 u.s.g., skarżąca wykazała bowiem istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną, a także negatywny wpływ opisanych powyżej ustaleń planu na jej sferę prawnomaterialną. Rada Gminy nie kwestionowała przy tym legitymacji skargowej skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Należy dodać, że kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, LEX nr 574411, teza 1).

W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) - określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie z 2003 r.

Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być zatem skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Analiza ustaleń przyjętych w kwestionowanym w skardze przepisie § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że Rada Gminy uchwalając ww. przepis przekroczyła granice władztwa planistycznego, co oznacza, że istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia planu wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606).

Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Z art. 15 ust. 3 u.p.z.p. wynika zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in.: granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (pkt 4a); granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 4b).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego czyli ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W świetle przywołanej regulacji są to podstawowe treści które powinny się znaleźć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wymóg określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy bowiem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 335/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że zawarte w § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały ustalenie obowiązku przebudowy kanału odpływowego obejmującej budowę szczelnego kolektora, rozbiórkę istniejącego żelbetowego kanału z umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi, należy interpretować w ten sposób, że przeprowadzenie inwestycji, objętej tym zapisem planu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie jako "u.g.n.". W przepisie tym określono, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały Sąd miał na względzie - wynikający z ww. przepisów art. art. 4, art. 14 ust. 1 i 8, a także art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - charakter norm wynikających z aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zmieszczenia w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Charakter postanowień planu miejscowego sprowadza się do tego, że winny one dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Poza tym do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są wyłącznie organy nadzoru budowlanego, jeśli spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 786/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Zamieszczenie w planie miejscowym obowiązków rozbiórki obiektów warunkujących realizację tego planu wykracza poza określoną przepisami u.p.z.p. materię treściową planu miejscowego i stanowi naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 639/12 i z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 489/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 116/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami rangi podustawowej, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Dodatkowo, w świetle przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Rada Gminy, wprowadzając zakwestionowane zapisy planu miejscowego, przede wszystkim weszła w kompetencje organu właściwego do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", regulują już kwestię budowy i rozbiórki obiektu budowlanego, i wymagają uzyskania pozwolenia (art. 32 ustawy - Prawo budowlane). Poza tym, art. 32 ustawy - Prawo budowlane wskazuje także przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, natomiast z treści zakwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały wynika, że rozbiórka istniejącego kanału zrzutowego i budowa nowego szczelnego kolektora odpływowego, stanowi inwestycję, od której uzależniona została realizacja zapisu planu zobowiązującego do przebudowy tegoż kanału zrzutowego.

Nadto w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), która do urządzeń wodnych zalicza m.in. budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a), a także wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. f). Nadto w świetle art. 9 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy – Prawo wodne przepisy tej ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych- stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei na mocy art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne na wykonanie urządzeń wodnych, a zatem również na ich przebudowę, czy też rozbiórkę i budowę, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Ponadto zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wymaga regulacja wód, zabudowa potoków górskich, kształtowanie koryt cieków naturalnych, zmiana ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mająca wpływ na warunki przepływu wody. Określenie zatem w treści planu miejscowego obowiązku przebudowy urządzenia wodnego, jakim jest przedmiotowy kanał zrzutowy, która to przebudowa ma polegać na rozbiórce istniejącego kanału i budowie szczelnego kolektora, z jednoczesnym umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi, wkracza również w zakres kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Zakwestionowany zapis § 16 ust. 3 planu miejscowego wykracza zatem poza kompetencje przyznane organowi planistycznemu wynikające z u.p.z.p., a w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 tej ustawy, naruszając w sposób istotny zarówno ten przepis, który wymaga, aby w planie miejscowym określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, jak również zasady stanowienia źródeł prawa miejscowego określone w ww. przepisach art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Tym samym w kwestionowanym zapisie zaskarżonej uchwały Rada Gminy naruszyła właściwość organów, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Jednocześnie wskazać należy, że w świetle § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie między innymi przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. Z kolei sieć kanalizacji sanitarnej należy zaliczyć do wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. systemów infrastruktury technicznej. W tym zakresie organ planistyczny powinien kierować się wymogami dotyczącymi stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, a wynikającymi z § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którymi ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Tego rodzaju ustaleń zaskarżona uchwała nie przewiduje, natomiast wprowadzony obowiązek przebudowy kanału zrzutowego z umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi nie realizuje powyższych wytycznych w zakresie kreowania przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania oraz ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Słusznie w tym zakresie zarzuca skarżąca, że kwestionowany zapis planu nie zawiera norm o charakterze zasad, tak ja tego wymaga art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. lecz zawiera określenie obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych, co jak już wyżej powiedziano może jedynie być przedmiotem postępowania administracyjnego właściwych organów administracji publicznej kończącego się wydanie decyzji administracyjnej.

Wskazać nadto należy na prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zapis kwestionowanego § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały, nie spełnia wskazanego wyżej wymogu jasności i czytelności zawartych w nim norm. Nie wynika bowiem z tego zapisu, na czym miałaby polegać realizacja normy nakazującej rozbiórkę kanału zrzutowego i budowę nowego kolektora odpływowego z jednoczesnym umożliwieniem przywrócenia cieku [..] Strugi. Słusznie podnosi skarżąca, że nałożenie wymogu umożliwienia przywrócenia cieku [..] Strugi jest zapisem niejasnym i pozostającym bez związku z przebudową kanału zrzutowego, który obecnie nie wykorzystuje w żaden sposób koryta tegoż cieku. Jak wynika z opracowania przedłożonego przez Radę Gminy koryto [..] Strugi powyżej ujścia Kanału [..] skierowano w kierunku północno-wschodnim do połączenia z Kanałem [..] i dalej do Zatoki ca 3,8 km na północ od dawnego ujścia [..] Strugi w M., obecnie ujścia Kanału [.]. Na skutek odcięcia ujściowego fragmentu [..] Strugi Kanał [..], wraz z Kanałem [..], stał się odrębnym ciekiem. Samo zatem przebudowanie kanału zrzutowego (biegnącego obecnie ciekiem Kanał [..] – Kanał [..]) nie wymaga przywrócenia, ani też umożliwienia przywrócenia cieku [..] Strugi. Dodać należy, że analizowany zapis zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, w jaki sposób ciek [..] Strugi miałby zostać przywrócony, a w szczególności nie przewiduje przebiegu tego cieku po jego przywróceniu. W szczególności, że w toku procedury planistycznej skarżąca wykazywała, że na terenie obecnie zajętym przez kanał ściekowy zlokalizowany był kanał młyński, stanowiący kanał wodny [..] Strugi, zaś sama [..] Struga przebiega wzdłuż północnej granicy Gminy. Wątpliwości co do rzeczywistego pierwotnego przebiegu cieku [..] Strugi powodują, że zapis zobowiązujący do umożliwienia przywrócenia tego cieku nie nadaje się do prawidłowego wykonania, jest zapisem niejasnym i budzącym istotne wątpliwości co do jego treści i zakresu.

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a także treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, powyższej oceny zmienić nie mogła. Po pierwsze, wykazywany przez Radę Gminy stan techniczny kanału rzutowego nie uzasadniał przyjęcia kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. Z oświadczeń złożonych przez pełnomocnika organu na rozprawie wynikało, że nie jest on w stanie wskazać, na jakiej podstawie stwierdzono zły stan techniczny kanału. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ewentualny zły stan techniczny obiektu budowlanego albo urządzenia wodne powinien skutkować wdrożeniem procedur prawnobudowlanych lub prawnowodnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest instrumentem mającym na celu poprawienie stanu technicznego obiektów budowlanych i urządzeń wodnych. Po drugie, wskazywane przez organ oczekiwania społeczności lokalnej nie mogą uzasadniać uchwalenia planu miejscowego zawierającego normy naruszające prawo. Sygnalizowane przez mieszkańców podtopienia nie były przy tym analizowane pod kątem wpływu istniejącego kanału zrzutowego na występujące podtopienia. Niewątpliwie kanał do odprowadzania ścieków, jako urządzenie kanalizacyjne nie jest urządzeniem melioracyjnym, a w związku z tym nie ma podstaw, aby z faktu występowania podtopień, które wynikają co do zasady z braku prawidłowej melioracji terenu, wywodzić tezy o złym stanie technicznym urządzenia kanalizacyjnego, które nie służy celom melioracyjnym. Po trzecie, uzasadnieniem dla niezgodnego z prawem zapisu planu nie mogą być również zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które przewidują skanalizowanie (ujęcie w rurę) kanału ściekowego i przywrócenie cieku rzeki [..] Strugi o ile ekspertyzy techniczne wykażą taką możliwość. W tym zakresie należy bowiem wyjaśnić, że założenia Studium o skanalizowaniu kanału ściekowego oraz przywróceniu cieku [..] Strugi, nie mogą być realizowane w sposób określony w § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W szczególności realizacja tych założeń powinna być przeprowadzona za pomocą norm planowych, nie zaś norm zastrzeżonych dla organów administracji publicznej stosowanych w konkretnym stanie faktycznym w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego adresata, tj. w drodze decyzji administracyjnej. Nadto takie założenia Studium winny być przeniesione do miejscowego planu poprzez uchwalenie norm jasnych i czytelnych na tyle, aby mogły się nadawać do wykonania przez ewentualnego inwestora. Dodatkowo Rada Gminy nie wykazała odpowiednią ekspertyzą, aby tego typu rozwiązanie, jakie zostało ujęte w Studium, było możliwe. Jak bowiem wynikało z treści przedstawionej przez Radę "Analizy możliwości przywrócenia funkcji cieku [..] Struga" z grudnia 2016 r. opracowanie zawiera jedynie wnioski obejmujące techniczne możliwości realizacji inwestycji, której kształt i zakres przedstawiła do oceny zlecająca Gmina. W tej sytuacji opracowanie to w zasadniczym swym zakresie odpowiadało na pytanie, czy jest możliwe odtworzenie otwartego koryta [..] Strugi. Możliwość taka według autorów opracowania istnieje, jednak pod warunkiem ujęcia obecnego zrzutu ścieków w zamknięty kolektor ściekowy w miejscu uprzednio rozebranego kanału ściekowego. Opracowanie to nie może zatem być uzasadnieniem dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego kanału zrzutowego i budowy nowego kolektora ściekowego, skoro zasadniczy przedmiot tego opracowania dotyczy inwestycji polegającej na odtworzeniu cieku [..] Strugi, a więc inwestycji odrębnej, albowiem biegnącej wzdłuż lewego brzegu kolektora ściekowego, od samej przebudowy kanału zrzutowego.

Natomiast odwołanie się przez Radę Gminy do instytucji władztwa planistycznego należy ocenić jako argumentację chybioną. Należy się zgodzić co do zasady z wywodem w tym zakresie zawartym w odpowiedzi na skargę, albowiem niewątpliwie w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie.

Niemniej jednak stwierdzić należy, że kryteria oceny, czy rada gminy przyjmując określone ustalenia planistyczne przekracza granice władztwa planistycznego, czy też granice te zachowuje, a w szczególności kryterium proporcjonalności dokonanej ingerencji w prawo własności, mogą być brane pod uwagę jedynie w odniesieniu do takich ustaleń, które dotyczą realizacji uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Wprowadzenie w planie miejscowym takich ustaleń, które nie stanowią o wykonaniu ustawowych zadań gminy, składających się na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być rozpatrywane w kategoriach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem przyjęcie w planie zapisu – zakwestionowanego w skardze, zawierającego normy, które po pierwsze wykraczają poza ustawową delegację dla organu planistycznego, a po drugie stanowią zapisy niejasne i nieczytelne, a przez to wyłączające możliwość ich wykonania, nie mogą być oceniane w kontekście dopuszczalnego zakresu wprowadzonych normami planistycznymi ograniczeń.

W świetle zawartego w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że uwagi skarżącej wniesione w dniu 22 maja 2017 r. zostały rozpatrzone poprzez ich nieuwzględnienie z przytoczeniem uzasadnienia. Samo niewystarczające, w ocenie skarżącej, odniesienie się do treści uwag przez organ nie oznacza, że uwagi te nie zostały rozpatrzone, a tym samym brak jest podstaw, aby zaskarżonej uchwale zarzucać istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie obejmującym określony w art. 17 pkt 12 u.p.z.p. obowiązek rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w zakresie obejmującym jej § 16 ust. 3 z przekroczeniem właściwości organu planistycznego oraz z naruszeniem zasady określania w planie norm jasnych i czytelnych, stanowiącym istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, określając je na kwotę 1277 zł, obejmującą 300 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 977 zł (960 zł – wynagrodzenie pełnomocnika /radcy prawnego/, 17 zł - opłata od pełnomocnictwa procesowego).

Wysokość należnego pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia Sąd ustalił zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego, związany z czynnościami podjętymi w sprawie.