Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1686/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2021 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta P. decyzją z [...] grudnia 2014r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...] obręb [...] B., gmina G.

Wojewoda M. decyzją z [...] kwietnia 2016r., po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania M.G., uchylił decyzję Wojewody M. z [...] kwietnia 2016r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z 22 grudnia 2014r.

M. S. wnioskiem z 18 września 2020 r., uzupełnionym 19 października 2020 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2017 r. wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Organ podkreślił, że weryfikowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., zapadła w postępowaniu nieważnościowym, dlatego jej kontroli dokonywał w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jednak z uwagi na fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu wojewódzkiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014r., nie jest możliwe dokonanie oceny tego rozstrzygnięcia w oderwaniu od oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie w jakim ówcześnie orzekał GINB.

Dalej GINB wskazał, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli organ przy jej podejmowaniu w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności (wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18).

Wyjaśniając kwestię przymiotu strony wnioskodawcy – M. S. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z [...] stycznia 2017 r., organ wskazał, że M. S. jest właścicielem działki nr ew. [...] (KW nr [...] - Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych), graniczącej z działką inwestycyjną nr ew. [...]. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/16, uchylającym decyzję GINB z [...] grudnia 2015 r, oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z [...] sierpnia 2015 r., umarzającą wszczęte na wniosek M. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014r., wskazał, że "działka nr [...] będąca własnością skarżącego bezpośredni przylega do działki inwestycyjnej. Teren działki nr [...] jest użytkowany rolniczo, a skarżący prowadzi działalność wytwórczą w zakresie produkcji sadowniczej. Na działce rosną drzewa owocowe i wykonywane są zabiegi z zastosowanie środków ochrony roślin. Zabiegi te nie mogą być wykonywane w otoczeniu projektowanego budynku mieszkalnego, co wynika z art. 35 ustawy z dnia 8 marca 2013 r., o środkach ochrony roślin i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie warunków stosowania środków ochrony roślin.".

Analizując prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził, że M.G. - dołączyła do wniosku o jej wydanie, oświadczenie o prawie dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. Tym samym GINB nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Starosty P. z [...] grudnia 2014r., nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestor dysponował decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] czerwca 2005 r., ustalająca na wniosek M.G. i S. G. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi B.

W związku z powyższym GINB nie naruszył rażąco prawa wskazując, że decyzja Starosty P. z [...] grudnia 2014r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, że pozwolenie na budowę było rażąco niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...]. Rozwiązania projektowe nie naruszały rażąco ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy co do: 1) nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania działki); 2) wysokości zabudowy (maksymalna 9,0 m od poziomu gruntu do najwyższego punktu kalenicy; projektowana maksymalna - 8,43 m, przekrój A-A nr rys. 10); 3) ilości kondygnacji (maksymalnie dwie; projektowane dwie przekrój A-A nr rys. 10); 4) nachylenia połaci dachowych (45°; projektowana - maksymalna 36,9%, tj. ok. 20°- przekrój A-A rys. nr 10, przekrój B-B rys. nr 11); 5) powierzchni biologicznie czynnej - 60%, projektowana 97,59%, część opisowa projektu budowlanego, pkt 11.4.1 Bilans powierzchni, str. 18).

Integralną częścią decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] czerwca 2005 r., o warunkach zabudowy był załącznik mapowy, na którym granica terenu inwestycji została oznaczona literami A,B,C i D. Zdaniem organu z porównania załącznika i projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek został usytuowany poza obszarem oznaczonym literami A,B,C,D. Potwierdził to również pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 16 marca 2016 r., wskazując, że rozmieszczenie w bliskiej odległości trzech słupów energetycznych było głównym powodem przesunięcia lokalizacji budynku w głąb działki.

Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w weryfikowanej decyzji z [...] stycznia 2017 r., słusznie stwierdził, że Starosta P. wydając decyzję z [...] grudnia 2014r., naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione, gdyż "skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa".

GINB zwrócił uwagę, że w sentencji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G.z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalone zostały warunki zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego na terenie działki o nr ew. [...]. W jego ocenie zachodziła niespójność pomiędzy sentencją decyzji a załącznikiem graficznym do niej. Nadto projektowana inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego skoro z decyzji o warunkach zabudowy, wynika że w sąsiedztwie działki nr ew. [...], istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy podjęciu decyzji z [...] stycznia 2017 r., nie naruszył w sposób oczywisty obowiązków jakie na nim spoczywały w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z [...] grudnia 2014r., zaistniały przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu prawnego na dzień 22 grudnia 2014 r.), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projekt zagospodarowania terenu, wynika, że ściana północna z otworami została zaprojektowana w najbliższym punkcie w odległości 4,29 od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana wschodnia z otworami została zaprojektowana w odległości 134,1 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga wojewódzka nr [...]). Ściana południowa z otworami została zaprojektowana w odległości 11,16 m od granicy z działką o nr ew. [...] (proj. bud. rzut parteru rys. nr 3, rzut piętra oraz więźby dachowej nad parterem rys. nr 5)

Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z projektu zagospodarowania działki oraz rzutu parteru rys. nr 3 wynika, że tarasy projektowanego budynku oddalone są od granicy z działką o nr [...] o 2,29 m. Natomiast projektowane schody oddalone są od granicy z działką o nr ew. [...] o ok. 9,46 m.

Tym samym GINB nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Starosty P. z [...] grudnia 2014r., nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że decyzja pozwalała na budowę domu jednorodzinnego na gruntach rolnych bez zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze oraz bez wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ uznał go za chybiony.

Wskazał, że w aktach sprawy znajdowała się decyzja Starosty P. z [...] lipca 2014 r., nr [...], zezwalająca M. i S. G. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lll b o łącznej powierzchni 544 m2 stanowiących część działki nr ew. [...].

Z analizy porównawczej załącznika graficznego do decyzji Starosty P. z [...] lipca 2014 r., oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek mieszkalny zaprojektowano na części działki nr ew. [...] (oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCD), która została trwałe wyłączona z produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę była wyłącznie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach powstającego siedliska rolniczego, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego w ramach powstającego siedliska rolniczego - organ ocenił go jako niezasadny.

Stwierdził, że za siedlisko uznawana jest działka, na której posadowiono choćby tylko budynek mieszkalny. Budowę zagrody inicjuje zwykle budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość. Mimo, że przedmiotem decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014r., był wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny to nie oznacza braku możliwości powstania zabudowy siedliskowej. Inwestor może bowiem w ramach odrębnego projektu budowlanego wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę budynku socjalno-gospodarczego, objętego ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W konsekwencji stwierdził, że decyzja GINB z [...] stycznia 2017 r., nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

M. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. - o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6-11 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., pomimo istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w ramach powstającego siedliska rolniczego była sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wydana została na inny obszar działki. W projekcie budowlanym budynek mieszkalny został usytuowany ok. 120 m poza granicą terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji określono jako pas 60 m od drogi. Porównując projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, z decyzją o warunkach zabudowy, nie można uznać, że inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy.

Brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, stanowił przesłankę do uznania decyzji o pozwoleniu na budowę jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK/1657/17, z dnia 16 października 2013 r. sygn. II OSK 1172/12, z 2 października 2015 r. sygn. II OSK 215/14, z 26 lutego 2019 r. sygn.. II OSK 604/17, z 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2720/17).

Wbrew twierdzeniom organu nie występuje niespójność w decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w sentencji decyzji o warunkach zabudowy został określony rodzaj inwestycji - była nim budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego na terenie części działki nr [...] (o ogólnej powierzchni 2.26 ha) we wsi B. ul. W. Natomiast granice terenu inwestycji zostały określone za pomocą linii rozgraniczających i oznaczone literami A, B, C i D na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji.

Zatem zarówno z sentencji decyzji o warunkach zabudowy jak i z załącznika mapowego do decyzji wynikało, że warunki zabudowy nie zostały określone dla całej działki nr [...], lecz tylko dla jej części wskazanej w załączniku graficznym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., w sposób nieuprawniony stwierdził, że projektowana inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego, wskazując że w sąsiedztwie działki nr [...] istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna. Nie uwzględnił, że ustalenia zawarte w tej decyzji dotyczą innego terenu stanowiącego części działki nr [...] niż teren, na którym była projektowana inwestycja. Inwestycja zaburza miejscowy ład przestrzenny, w sposób który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa. Budynek mieszkalny został zaprojektowany na niezabudowanych gruntach rolnych klasy III b przeznaczonych do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a sąsiednie działki rolnicze wykorzystywane są na cele sadownicze. Natomiast zabudowa jednorodzinna i siedliskowa rolnicza występuje na danym terenie, ale w odległości najdalej 80 metrów od drogi wojewódzkiej nr [...].

Z uwagi na ochronę gruntów rolnych, objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie budowlane nie mogło być w ogóle zrealizowane na terenie oddalonym o 200 m od drogi wojewódzkiej nr [...] . Na usytuowanie budynku mieszkalnego w tej części działki, inwestor nie uzyskałby decyzji o warunkach zabudowy, co potwierdził nawet jego pełnomocnik w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. skierowanym do M. Urzędu Wojewódzkiego, stwierdzając: "W związku z faktem, że klasa gruntu na nieruchomości [...] w B. ma obecnie w ewidencji oznaczenie Illa/IIIb, niemożliwe jest uzyskanie Warunków Zabudowy, które uwzględniałyby proponowaną lokalizację." Okoliczność ta została pominięta w poprzednim postępowaniu, a ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia charakteru naruszenia prawa.

Burmistrz Miasta i Gminy G. wydając decyzję o warunkach zabudowy ograniczył możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] poprzez wskazanie linii rozgraniczającej teren inwestycji oddalonej o 60 m od drogi wojewódzkiej nr [...] . Zawężenie obszaru, na którym mogła nastąpić lokalizacja zabudowy miało na celu m.in. ochronę gruntów rolnych oraz zachowanie miejscowego ładu przestrzennego.

Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego akceptując budowę budynku mieszkalnego na terenach do tego nieprzeznaczonych, wkroczył w kompetencje gminy, a także naruszył miejscowy ład przestrzenny. Takie działanie organu w sposób rażący naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ nie dokonał właściwej kontroli zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji jaką projektowany budynek mieszkalny będzie spełniał.

Wadliwie ocenił kwestię naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez budowę budynku mieszkalnego na gruntach rolnych bez przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III mogło być dokonane jedynie na podstawie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do zamierzenia budowlanego wskazanego w decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 r. takiej zgody nie było, nie mogła nastąpić zmiana przeznaczenia gruntów z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego tym zamierzeniem nie obowiązuje plan miejscowy.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego pozostaje nadal gruntem rolnym, nie zmieniając swego przeznaczenia.

W przypadku uznania, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego (tak uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie powinno nastąpić wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pod budynkiem mieszkalnym. Budowa takiego budynku następuje bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany ich przeznaczenia nas cele nierolnicze, a taka procedura nie mogła być przeprowadzona.

Fakt podjęcia przez inwestora działań związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej i bezprawne ich przeprowadzenie przez Starostę P. dowodzi, iż przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego niewchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, co powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oczywistej sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Projektowane zamierzenie budowlane nie było funkcjonalnie i ekonomicznie powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż inwestor nie prowadził gospodarstwu rolnego, nie pracował i nie pracuje w tym gospodarstwie. Był wyłącznie właścicielem gruntów rolnych o pow. 2,26 ha. Budowa budynku mieszkalnego nie stanowiła elementu gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. Inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego może realizować wyłącznie osoba mającą status rolnika.

M.G. nie spełniała i nie spełnia ustawowych kryteriów rolnika indywidualnego. Nie zamieszkiwała od 5 lat w gminie, na obszarze której położona była nieruchomość rolna wchodząca w skład gospodarstwa rolnego i nie powadziła osobiście tego gospodarstwa. Starosta P. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie zbadał, czy M.G. była uprawniona do realizacji zabudowy o charakterze siedliskowym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku M. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

[...]

Choć GINB w kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 2017 r., stwierdził, że Starosta P. wydając decyzję z [...] grudnia 2014 r., naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to jednak uznał, że przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione, gdyż "skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa".

GINB stwierdził, że zachodziła niespójność pomiędzy sentencją decyzji, a jej załącznikiem graficznym. Inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego gdyż z treści o warunkach zabudowy, wynika że w sąsiedztwie działki nr ew. [...] istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna. Projektowany budynek nie narusza także pozostałych warunków określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Nie można uznać, że GINB przy podjęciu kontrolowanej decyzji z [...] stycznia 2017 r., w sposób oczywisty naruszył obowiązki jakie na nim spoczywały w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., zaistniały przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając decyzję z [...] stycznia 2017 r., nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że decyzja Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego.

GINB nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że ww. decyzja Starosty P. z [...] grudnia 2014 r., nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowalnego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Okoliczność, że GINB nie powiadomił skarżącego o prowadzonym postępowaniu, ani nie doręczył mu decyzji z [...] stycznia 2017 r. może stanowić przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W aktach sprawy organu stopnia podstawowego znajduje się decyzja Starosty P. z [...] lipca 2014 r., nr [...], zezwalająca M. i S.G. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lll b o łącznej powierzchni 544 m2 stanowiących część działki nr ew. [...]. Analiza porównawcza załącznika graficznego do ww. decyzji Starosty P. oraz projektu zagospodarowania działki wykazała, że budynek mieszkalny zaprojektowano na części działki nr ew. [...] (oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCD), która została trwałe wyłączona z produkcji rolnej, zaś GINB nie jest organem właściwym do kontrolowania poprawności decyzji Starosty P. z [...] lipca 2014 r.

Okoliczność, że przedmiotem decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2014r., jest wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny nie przemawia za uznaniem, że inwestycja nie dotyczy zabudowy siedliskowej. Inwestor może bowiem w ramach odrębnego projektu budowlanego wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę budynku socjalno-gospodarczego, objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem organu kontrolowana decyzja GINB z [...] stycznia 2017 r., nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak było podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., w sytuacji, gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenia:

a) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ uprawniony był do dokonania własnej interpretacji warunków zabudowy, podczas gdy organ nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem tego rozstrzygnięcia;

b) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu w zabudowie zagrodowej, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia funkcji zabudowy zagrodowej;

c) art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że M.G. spełnia wymogi konieczne dla zrealizowania zabudowy działki siedliskowej, podczas gdy realizacja samego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, wyklucza kwalifikację zamierzenia jako zabudowy siedliskowej/zagrodowej.

d) art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwe było zlokalizowanie na działce nr [...] zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na skuteczne "odrolnienie" działki.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 8 kpa, poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie analizy części graficznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G.z 16 czerwca 2005 r.;

b) art. 11 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art 107 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. i zobowiązania organu do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że M.G. legitymowała się decyzją na podstawie której ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego na terenie części działki nr [...] (o powierzchni 2,26 ha) we wsi B. Wskazana decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. składała się z części tekstowej oraz graficznej. W części graficznej ustalono przede wszystkim przebieg linii zabudowy, a także określono część działki, dla której obowiązują warunki zabudowy.

Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmowała z kolei tylko budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego.

Dokonując oceny zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z ustalonymi warunkami zabudowy, Wojewoda M. dostrzegł przesłanki, świadczące o rażącym naruszeniu prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Organ wojewódzki stwierdził, że decyzja Starosty P., zezwoliła inwestorowi na zlokalizowanie inwestycji poza obszarem, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, co naruszało art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazana wadliwość została dostrzeżona również w decyzji GINB z [...] stycznia 2017 r., jednak organ nie znalazł podstaw dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ich ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zamierzenie inwestycyjne zostało zlokalizowane poza obszarem, dla którego ustalono warunki zabudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. samowolnie zmienił warunki zabudowy ustalone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] czerwca 2005 r.

W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] czerwca 2005 r. linia graniczna terenu nieruchomości, dla której zostały ustalone warunki zabudowy biegła wzdłuż linii wodociągowej usytuowanej w odległości ok. 60 m. od drogi wojewódzkiej nr [...] (krańce B C). Natomiast w zatwierdzonym projekcie, budynek został zlokalizowany w odległości ok. 200 m od granicy działki nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] . Inwestor faktycznie nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy, która dotyczyła lokalizacji przedsięwzięcia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ dokonał "swoistej legalizacji" zamierzenia inwestycyjnego, zrealizowanego wbrew ustalonym warunkom zabudowy, uchylając decyzję Wojewody M., która usunęła z obrotu prawnego decyzję Starosty P.

Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było niespójności pomiędzy sentencją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy, a załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną treść.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonał błędnej oceny charakteru zamierzenia inwestycyjnego jako siedliska rolniczego. W decyzji o warunkach zabudowy przewidziano realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na terenie działki nr [...] w ramach powstającego siedliska rolniczego. Brak we wniosku o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego całkowicie zmienia charakter i funkcję projektowanego zamierzenia budowlanego, którego nie można usprawiedliwiać brzmieniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ dokonał również błędnej interpretacji na płaszczyźnie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powołując decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. zezwalająca na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy III b o łącznej powierzchni 544 m2, mimo, że decyzja ta została uchylona decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III mogło być dokonane jedynie na podstawie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia budowlanego takiej zgody nie było, nie mogła nastąpić zmiana przeznaczenia gruntów z uwagi na fakt, iż dla tego terenu nie obowiązuje plan miejscowy.

Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z uwagi na fakt, iż teren w pasie max. 80 od drogi wojewódzkiej był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze przy planie, który utracił moc po 31 grudnia 2003 r.

Zamierzenie inwestycyjne, nie mogło zostać zrealizowane, z uwagi na brak skutecznego "odrolnienia" działki.

Zabudowa zagrodowa jest całkowicie odmiennym od zabudowy jednorodzinnej rodzajem zabudowy charakterystycznym dla gospodarstw rolnych. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Tymczasem inwestorka, nie była rolnikiem indywidualnym w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zarówno art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika obowiązek dokonania oceny zgodności pozwolenia na budowę z ustalonymi warunkami zabudowy, jaki i funkcjonalnie związany z nim art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie wymagały przeprowadzenia skomplikowanej wykładni. Dokonując oceny zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o wskazane przepisy, nie ma miejsca na legalizację odstępstw od warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest zasadna.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie oznacza każdego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podstawowym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Chodzi tu więc nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny.

W przypadku, gdy tak jak w analizowanej sprawie badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, rażące naruszenie prawa należy odnieść wyłącznie do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności. Rażące naruszenie prawa zajdzie wówczas, jeśli organ przy podejmowaniu decyzji w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie może polegać m. in na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez głównie wadliwą, a częściowo niepełną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w efekcie skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r.,

Gdyby działanie GINB jako organu II instancji - zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. było prawidłowe, to organ ten powinien uznać, że decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w ramach powstającego siedliska rolniczego była sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wydana została na inny obszar bardzo dużej działki nr [...]. W projekcie budowlanym budynek mieszkalny został usytuowany ok. 120 m poza granicą terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji określono jako pas 60 m od drogi. Dlatego porównując projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, z decyzją o warunkach zabudowy, nie można stwierdzić, że inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy.

Wprawdzie GINB orzekając ówcześnie dostrzegł rozbieżność pomiędzy projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy, ale wadliwie wskazał na rzekome "niespójności" decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu nie występowały niespójność w decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w sentencji decyzji o warunkach zabudowy został określony rodzaj inwestycji - była nim budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego na terenie części działki nr [...] (o ogólnej powierzchni 2,26 ha) we wsi Brześce ul. Wilanowska. Natomiast granice terenu inwestycji zostały określone za pomocą linii rozgraniczających i oznaczone literami A, B, C i D na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji.

Zatem zarówno z sentencji decyzji o warunkach zabudowy jak i z załącznika mapowego do decyzji wynikało, że warunki zabudowy nie zostały określone dla całej działki nr [...], lecz tylko dla jej części wskazanej w załączniku graficznym.

Mimo, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował wystąpienie tak znaczących różnic między lokalizacjami budynku na działce, które w istocie powodowały że inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy, a wydanie pozwolenia budowlanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, a dokonywanie samodzielnych ustaleń przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, odbiegających tak istotnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowić mogło rażące naruszenie prawa.

Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie pogląd, że brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi przesłankę do uznania decyzji o pozwoleniu na budowę jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2018 r. sygn. II OSK/1657/17, z dnia 16 października 2013 r. sygn. II OSK 1172/12, z 2 października 2015 r. sygn. II OSK 215/14, z 26 lutego 2019 r. sygn.. II OSK 604/17, z 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2720/17).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., w sposób nieuprawniony stwierdził, że projektowana inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego, wskazując że w sąsiedztwie działki nr [...] istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna. Nie uwzględnił, że ustalenia zawarte w tej decyzji dotyczą innego obszaru będącego części działki nr [...], niż ten, na którym zaprojektowano budynek.

Nadto organ nie ocenił dostatecznie tego, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych, objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie budowlane mogło być w ogóle zrealizowane na terenie oddalonym ok. 200 m od drogi wojewódzkiej nr [...] .

Zdaniem Sądu organ nie dokonał również właściwej kontroli zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji jaką projektowany budynek mieszkalny będzie spełniał. Zauważyć należy, że mimo upływu lat materiał dowodowy nadal nie potwierdza, żeby przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego.

W skardze słusznie podniesiono, że w przypadku uznania, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego (a tak uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), to nie powinno nastąpić wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pod budynkiem mieszkalnym. Budowa takiego budynku następuje bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany ich przeznaczenia nas cele nierolnicze.

Organ powinien ocenić okoliczność wydania przez Starostę P. decyzji z [...] lipca 2014 r., nr [...], w kontekście tego czy uprawnione było w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uznanie, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego i czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. To również wymagało oceny tego, czy M.G. była uprawniona do realizacji zabudowy o charakterze siedliskowym. Nadto wobec powoływania się w zaskarżonej decyzji na związanie decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. zezwalającą na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej, konieczne byłoby odniesienie się do wskazanej w skardze okoliczności jej uchylenia decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Ustalenia powyższe w ich całokształcie, pozwoliłyby na ocenę tego czy pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2014 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niewątpliwie z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niezgodnie z warunkami zabudowy, oraz czy w istocie dotyczyło zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można było zrealizować na gruntach rolnych. To z kolei świadczyłoby ewidentnie o rażąco wadliwym rozstrzygnięciu GINB wynikającym z jaskrawo błędnej oceny zawartej w decyzji z dnia [...] stycznia 2017r.

W tym kontekście należałoby ponownie ocenić czy Starosta P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego, naruszając przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, m.in. art. 6 ust. 1 tej ustawy, a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, m.in. art. 7 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów i częściowo braku ustaleń oraz ich oceny i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił je.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Konieczne będzie również uwzględnienie twierdzenia inwestorki (zawartego w odpowiedzi na skargę i protokole rozprawy), że kilka lat temu doszło do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na jej syna, co miałoby znaczenia dla prawidłowego określenia stron niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności.

O kosztach postępowania (na które składały się: 200 zł wpis od skargi i 497 zł koszty zastępstwa procesowego) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.