Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1907/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych - B. F., J. G., A. W., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., A. W., M. D., M. J., D. K., B. G., G. H., K. H., R. K., J. S.; - Rady Gminy Milówka; - A.B., C. K., M. K., L. K., C. K., B. P., J. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 316/19 w sprawie ze skarg B. F., J. F., A. R., K. R., J. G., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., J. N., P. N., E. Ś., A. W., M. D., M. J., M. J., D. K., B. G., G. H., K. H., R. K., J. S., M. B., A. B., C. K., M. K., L. K., B. P., J. P., M. P., R. M., A. M., J. M., A. K. i D. P. na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 20 września 2013 r. nr XXXVI/222/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną B. F., J. G., A. W., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., A. W., M. D., M. J., D. K., B. G., G. H., K. H., R. K. i J. S.; 2. uchyla punkt 1, punkt 2 i punkt 3 zaskarżonego wyroku w zakresie skargi C. K.; J. P., B. P.; M. P.; A. B.; M. B. oraz L. K., M. K., C. K. - następców prawnych W. K i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 316/19, po rozpoznaniu sprawy ze skarg B. F. i innych na uchwałę Rady Gminy Milówka z 20 września 2013 r. nr XXXVI/222/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej studium), stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek: C. K. ([...]), M. K. ([...]), L. K. ([...]), B. P. ([...][...]), J. P. ([...][...][...]), M. P.( [...][...]) oraz A. B. i M. B. ([...][...][...][...]) wydana została z naruszeniem prawa (pkt 1); zasądził od Gminy Milówka na rzecz skarżących solidarnie kwotę 2597 zł (pkt 2) ; w pozostałym zakresie zaś oddalił skargi (pkt 3).

1.2. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2.1. Rada Gminy Milówka 20 września 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/222/2013 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka (dalej: Studium).

1.2.2. Skargę na Studium, wniosły dwie grupy skarżących:

a) B. F. i inni (dalej: I grupa skarżących), wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata S. Ś. W motywach skargi wskazano w szczególności na to, że podstawą opracowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinny być m.in. wnioski składane przez zainteresowane strony. Skarżący już od lat 90 ub. wieku wnioskowali o zmianę przedmiotowego terenu na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną bądź letniskową. Wnioski te do dnia dzisiejszego nie zostały uwzględnione bez podania racjonalnej przyczyny. Działki skarżących są zabudowane budynkami letniskowymi, ogrodzone i w pełni zagospodarowane, tym samym brak jest przewagi interesu gminy przed interesem skarżących;

b) M. B. i inni (dalej II grupa skarżących) w imieniu, których skargę złożyła B. M. W. motywach tej skargi wskazano, że zgodnie ze studium działki skarżących, położone w [...] w rejonie zwanym "przysiółek [...]", zostały uznane za teren chroniony przed zabudową i zmieniono ich dotychczasowe przeznaczenie z działek o przeznaczeniu rolnym na działki o przeznaczeniu leśnym, pod zalesienie. Tymczasem przed podjęciem zaskarżonych uchwał, niektórzy spośród skarżących wnosili o przekwalifikowanie przedmiotowych działek z rolnych na budowlane bądź rekreacyjne, bowiem działki te mają w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, w tym dogodny dostęp do drogi publicznej oraz dostęp do systemu wodno-kanalizacyjnego i sieci energetycznej. Skarżący od wielu lat przystosowywali te działki pod zabudowę mając zapewnienie, że wraz z podjęciem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie tym nastąpi zmiana, w wyniku której mogą one zostać przekwalifikowane.

1.2.4. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

1.2.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1417/14, oddalił skargę II grupy skarżących II i odrzucił skargę I grupy skarżących.

1.2.6. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz skarżących koszty postępowania kasacyjnego. W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązujące Studium narusza interes prawny skarżących, albowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki skarżących są zlokalizowane. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w zakresie zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie w kontekście kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy opisanego w tomie II Studium. Nie rozpoznano również kwestii dotyczących braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących na działki rekreacyjne, tym bardziej, że wyposażone są w infrastrukturę i posiadają dostęp do drogi publicznej. W dalszej części uzasadnienia wskazano na brak odniesienia się do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy przez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej upzp) i podniesiono, że organ gminy nie dokonał analizy stanu faktycznego i przeznaczył działki skarżących pod zalesienie, jak również dostrzegł brak uwzględnienia regulacji zamieszczonych w ustawie o lasach.

2.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie, powołanym na wstępie wyrokiem z 21 października 2019 r. uwzględnił skargę w zakresie C. K. ([...]), M. K. ([...]), L. K. ([...]), B. P. ([...][...]), J. P. ([...][...][...]), M. P. ([...][...]) oraz A. B. i M. B. ([...][...][...][...]), zaś w pozostałym zakresie skargi oddalił.

2.2. Odnosząc się do zarzutów I grupy skarżących Sąd I instancji wskazał, że ich pełnomocnik na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem ograniczył zakres skargi wyłącznie do nieruchomości skarżących. Rozpoznając tę skargę Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia konstytucyjnej zasady równości przy rozpoznawaniu uwag do studium. Przedłożone przez organy gminy akta administracyjne pozwalają stwierdzić, iż Rada Gminy Milówka odniosła się do zgłoszonych uwag i brak jest podstaw dla uznania, że uczyniła to z naruszeniem wskazanej powyżej zasady. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby osoby będące w analogicznej sytuacji zostały potraktowane w odmienny sposób. Akta te w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, że skarżący wchodzący do I grupy, posiadający nieruchomości w części gminy określanej jako [...], potraktowani zostali w analogiczny sposób. Sąd podkreślił to, co organy gminy silnie akcentowały, że na ich działkach zostały wzniesione budynki bez uzyskania stosownych zezwoleń. W skardze do Sądu skarżący nie wskazali żadnego przypadku, kiedy organy gminy uwzględniły wniosek osoby, która wystąpiła z uwagami i zostały one uwzględnione, a na jej nieruchomości wzniesiono budynek mieszkalny lub letniskowy bez zezwolenia. W konsekwencji uznano, że zarzuty formułowane przez I grupę skarżących nie były trafne i nie mogły zostać uwzględnione. Z tego też powodu skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu.

2.3. Rozpatrując skargę II grupy skarżących stwierdzono, że także w ich przypadku doszło do istotnego ograniczenia zakresu skargi, a mianowicie wyłącznie do wskazanych przez skarżących nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie Sąd podniósł, że stosownie do postanowień Rozdziału II Studium zatytułowanego "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenu" w pkt 6e, [...] określone są jako "wieś rekreacyjno-uzdrowiskowa" - koncentrująca ośrodki świadczące specjalistyczne usługi powiązane z ochroną zdrowia i zdrowym trybem życia oraz obszary zabudowy letniskowej. W rozdziale IV Studium "Obszary i zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego" normującym zasady ochrony środowiska podnosi się, że Studium wskazuje na potrzebę zachowania w skali gminy charakterystycznego układu terenów zieleni. Jednocześnie w tym fragmencie przywołanego opracowania nie wskazuje się w żadnym miejscu na niezbędność powiększania obszarów lennych na terenie gminy. Natomiast w rozdziale IX Studium "Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" nie wspomina się o niezbędności zalesień dla celów produkcyjnych. Analiza tomu II Studium pozwala stwierdzić, że na terenie gminy Milówka nie ma ukierunkowania na zwiększanie ilości terenów leśnych, a tym samym brak jest podstaw dla zmiany przeznaczenia trenów, na których znajdują się działki II grupy skarżących na tereny zalesione bez możliwości zabudowy. W konsekwencji podzielono więc zarzuty skarżących, że przedmiotowa uchwała narusza postanowienia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp.

Dokonując analizy problematyki braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących na działki rekreacyjne Sąd stwierdził, że przedstawione powyżej rozważania odnoszące się do charakterystyki wsi [...] znajdują odniesienie do omawianego problemu. Wieś ta uznana została za obszar "rekreacyjno- uzdrowiskowy", a zatem postanowienia tekstowe Studium nie stoją na przeszkodzie w przekształceniu części działek na rekreacyjne, ponieważ będzie to zgodne z generalną linią rozwoju tej części Gmin. Analiza położenia działek należących do skarżących pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że dysponują one nie tylko infrastrukturą, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, ale także dostępem do drogi publicznej. Oznacza to zarazem, że odmowa przekształcenia spornych działek na letniskowe nie znajduje umocowania w stanie faktycznym i nie jest zgodna z treścią tekstową Studium. W konsekwencji Sąd uznał, że także i ten zarzut skarżących zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała w tym punkcie narusza przywołany powyżej art. 10 ust. 1 pkt 3 upzp.

3. Od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wniesione trzy skargi kasacyjne:

- I grupy skarżących, tj. B. F., A. R., K. R., J. G., A. W., A. P., M. i Z. R., M. i E. L., E. Ś., A. W., M. D., M. i M. J., D. K., B. G., G. i K. H., R. K. i J. S.;

- II grupy skarżących, tj. A. B., C. K., M. K., L. K., C. K., B. P., J. i M. P.,

- Rady Gminy Milówka.

3.1. I grupa skarżących zaskarżyła wyrok w części dotyczącej pkt 3, zarzucając naruszenie:

a) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Sąd I Instancji winien był orzekać, w szczególności polegające na nie rozważeniu szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących charakteru obszaru, na którym znajdują się ich działki,

b) art. 190 Ppsa poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie zaskarżonego wyroku na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2019 r.;

c) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. wyrażonego w tym przepisie jednego z podstawowych praw człowieka i obywatela a to równości wszystkich wobec prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

3.2. C. K., L. K., C. K. i M. K., B. P., J. P., M. P. oraz A. B. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go:

- w części oddalającej skargę, tj. w zakresie pkt 3 wyroku w odniesieniu do skarżących: J. P. w zakresie nieruchomości nr [...] położonej w [...]; B. P. w zakresie nieruchomości nr [...][...][...] i [...] położonych w [...]; M. P. w zakresie nieruchomości nr [...][...][...] położonych w [...] i nieruchomości nr [...][...][...][...][...] położonych w [...]; A. B. w zakresie nieruchomości nr [...][...][...][...][...][...][...] położonych w [...] i nieruchomości nr [...][...][...] położonych w [...]; C. K. w zakresie nieruchomości nr [...] położonej w [...]; C. K., L. K. i M. K. w odniesieniu do działki nr [...] położonej w [...];

- oraz w części uwzględniającej skargę, tj. w zakresie pkt 1 wyroku w odniesieniu do skarżących: C. K., L. K. i M. K., oraz B. P. wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości nr[...] położonej w [...].

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 Ppsa poprzez rozstrzygnięcie ponad granice skargi w odniesieniu do skarżących C. K., B. P. oraz C., L. i M. K. i stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w stosunku do nieruchomości nr [...], [...][...][...];

- art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozstrzygnięcie skargi w odniesieniu do skarżących J. P., M. P., B. P., A. B. w odniesieniu do części nieruchomości skarżących objętych skargą;

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez oczywistą sprzeczność uzasadnienia z sentencją wyroku;

- art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uwzględnienie w całości skargi skarżących i w tym zakresie nieoddalenie skargi przy jednoczesnym pominięciu części nieruchomości skarżących objętych skargą w sentencji orzeczenia;

- art. 190 Ppsa poprzez ograniczenie wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17 tylko do części skargi;

2) prawa materialnego:

- art. 6 ust. 1 upzp poprzez zignorowanie regulacji zawartych w art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz regulacji dotyczących rolnictwa ekologicznego;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp poprzez określenie uwarunkowań w zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w sposób niezgodny ze stanem faktycznym w tym pominięcie faktu trwałych inwestycji rolnych.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części i rozpoznanie skargi co do istoty lub uchylenie orzeczenia w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3.3. Rada Gminy Milówka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części, to jest w pkt 1 i 2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wskazanych działek wymienionych w pkt 1 wyroku skarżących wydana została z naruszeniem prawa w sytuacji, w której organy gminy przyjmując zaskarżoną uchwałę w zakresie objętym skargą, nie przekroczyły przysługujących im uprawnień w zakresie władztwa planistycznego.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

4.1. A. B., C. K., L. K., M. K., B. P., M. P. i J. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Gminy Milówka wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

4.2. Rada Gminy Milówka w odpowiedzi na skargę kasacyjną I grupy skarżących wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4.3. Postanowieniem z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 316/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej K. R., E. Ś. i M. J.

4.4. Postanowieniem z 10 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 316/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną A. R.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, zaś przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było zdaniem NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

5.2. Skarga kasacyjna I grupy skarżących tj. B. F. i innych jest niezasadna.

5.3. Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa, art. 190 Ppsa oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są oczywiście bezzasadne.

Po pierwsze, w powołanym wyroku NSA z 26 lutego 2019 r. stwierdzono, że interes prawny skarżących do zaskarżenia studium ma swoje źródło w treści art. 140 Kc, natomiast Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż skoro Studium nie zmieniło przeznaczenia terenu, na którym działki skarżących są zlokalizowane, to nie naruszyło interesu prawnego skarżących i na tej argumentacji oparł swoje rozstrzygnięcie. Świadczy to jednakże o tym, że Sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty. Tym samym NSA nakazał rozpoznać skargę merytorycznie nie wskazując jednak na to czy skarga jest zasadna czy też nie. Oddalenie skargi nie narusza zatem art. 190 Ppsa.

Po drugie, kluczowa dla oddalenia skargi jest ta okoliczność, że w świetle przepisów ustawy planistycznej to gmina kreuje politykę przestrzenną, a nie właściciele terenów dokonując zabudowy bez stosownych zezwoleń. Oczekiwanie, że nieformalna zabudowa będzie stanowiła podstawę podjęcia przez gminę decyzji o przyszłym przeznaczeniu terenu jest całkowicie błędne. Wskazanie w studium, że określony teren jest wyłączony z zabudowy nie zmienia aktualnego statusu tego terenu. Jak słusznie wskazuje Gmina, "realny wpływ" na kształt zagospodarowania terenów gminy skarżących nie może polegać na tym, że najpierw działki zostaną zagospodarowane w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem, a następnie osoby będą składały wniosek, aby teren objęty procedurą planistyczną uzyskał taki status, który umożliwi jego legalne wykorzystanie.

Konstytucyjna zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że każda osoba, która zabudowała nieruchomość bez stosownych zezwoleń ma prawo oczekiwać, iż gmina abstrahując od wymogów ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska dopuści zabudowę na wskazanym terenie.

Zaskarżony wyrok w odniesieniu do I grupy skarżących nie narusza również art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa. w zw. z art. 6 Kpa. Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sąd podaje, iż argumentacja Gminy zawarta w studium jak również w odpowiedzi na skargę w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że na przedmiotowym terenie obowiązywał zakaz jakiejkolwiek zabudowy i wykorzystania tych terenów na cele zabudowy mieszkaniowej i letniskowej (str. 16 uzasadnienia), w żadnym razie nie może być uznana za naruszenie tych przepisów.

5.4. Reasumując, skarga kasacyjna I grupy skarżących dotycząca pkt 3 zaskarżonego wyroku podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

5.5. Natomiast w odniesieniu do pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku, zarówno skarga kasacyjna organu jak i skarga kasacyjna II grupy skarżących zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty tych skarg są zasadne.

5.6. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w świetle treści skargi kasacyjnej II grupy skarżących zakres zaskarżenia ukształtowano w ten sposób, że:

- skarżący J. P. skargą objął nieruchomości nr: [...][...][...][...] położone w [...];

- skarżący M. P. skargą objął nieruchomości nr: [...][...][...][...][...] położone w [...] i [...][...][...][...][...][...][...] położone w [...];

- skarżąca A. B. skargą objęła nieruchomości nr: [...][...][...][...][...][...] [...][...][...][...][...][...][...] położone w [...] oraz [...][...][...] położone w [...];

- skarżący C. K. skargą objął nieruchomość nr [...] położoną w [...];

- skarżący C., L. i M. K. działający jako następcy prawni W . K. skargą objęli nieruchomość nr położoną w [...],

- skarżący B. P. skargą objął nieruchomości nr: [...][...][...][...][...] położone w [...].

Wszystkie powyższe nieruchomości, za wyjątkiem działek nr: [...][...][...], w zaskarżonym Studium akcie zmieniły przeznaczenie na tereny oznaczone symbolem "L" - przeznaczone pod zalesienie. Przy tym wydaje się błędne wskazanie w skardze kasacyjnej, że C. K. objął skargą działkę nr [...] (a nie [...]), a następcy prawni W. K. działkę nr [...] (a nie [...]).

5.7. W świetle powyższego zasadnie w skardze kasacyjnej II grupy skarżących kwestionuje się orzeczenie w odniesieniu do skarżących C. K., M. K., L. K. oraz B. P. co do działek nr [...][...][...][...], których skarga w ogóle nie kwestionowała. Całkowicie błędne było zatem przypisanie skarżącym w sentencji wyroku numerów ewidencyjnych powyższych nieruchomości, co stanowi naruszenie przez Sąd reguły z art. 134 § 1 Ppsa. Zgodnie z nią Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Skoro istotą sprawy była skarga na uchwałę Rady Gminy Milówka w zakresie konkretnych, wskazanych w skardze nieruchomości to merytoryczne orzeczenie w stosunku do innych niewymienionych działek, co do których dany akt nie jest kwestionowany, stanowi naruszenie granic danej sprawy. W tym zakresie zaskarżony wyrok narusza również art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ jego uzasadnienie nie jest zbieżne z rozstrzygnięciem.

5.8. W przedmiotowej sprawie konieczne było prawidłowe zidentyfikowanie nieruchomości skarżących i w tym kontekście ocena ich statusu urbanistycznego wynikającego ze studium. Sąd I instancji uchybił temu obowiązkowi, dlatego w zakresie pkt 1 i pkt 3 wyroku w zakresie odnoszącym się do skarżących konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 Ppsa celem właściwego zidentyfikowania przedmiotu rozstrzygnięcia. Sąd I instancji powinien wezwać skarżących do jednoznacznego potwierdzenia numerów działek, w odniesieniu do których kwestionują ustalenia Studium, aby wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały rozwiązane.

5.9. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Rady Gminy Milówka stwierdzić należy, że jest ona tylko częściowo zasadna. W całości należy podzielić stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez studium art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp w zakresie zmiany przeznaczenia terenów na tereny zalesione bez możliwości zabudowy. Przeznaczenie części działek skarżących pod zalesienie stanowi oczywiste przekroczenie granic władztwa planistycznego, skoro w Studium nie ma ukierunkowania na zwiększenie ilości terenów leśnych. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji zrealizował w pełni wytyczne NSA zawarte w powołanym wyroku z 26 lutego 2019 r.

5.10. Rację ma jednak pełnomocnik Rady Gminy Milówka, wskazując w skardze kasacyjnej, że uznanie w Studium wsi za obszar rekreacyjno-uzdrowiskowy nie uzasadnia przekształcenia wszystkich działek na terenie wsi na działki rekreacyjne. Uznanie, że wieś [...] to obszar "rekreacyjno- uzdrowiskowy" nie oznacza, iż w świetle art. 10 ust. 1 upzp istnieje imperatyw przekształcania nieruchomości rolnych na przeznaczone pod zabudowę czy na działki letniskowe. Ani analiza położenia działek należących do skarżących ani dostęp do infrastruktury technicznej i drogi publicznej nie oznacza nakazu przekształcenia spornych działek na letniskowe. W tym zakresie wyrok Sądu I instancji naruszył art. 10 ust. 1 pkt 3 upzp, ponieważ gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego nie przeznaczając działek pod zabudowę. Brak dopuszczenia przekształcenia nieruchomości rolnej pod zabudowę mieszkaniową czy rekreacyjną w żaden sposób nie stanowi pogorszenia sytuacji właścicieli nieruchomości rolnych. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może dążyć do zachowania dotychczasowych terenów rolnych jako wyłączonych z zabudowy.

5.11. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 Ppsa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie.

5.12. Reasumując, w odniesieniu do II grupy skarżących konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez prawidłowe zidentyfikowanie działek skarżących i ocenę, które z nich zmieniły przeznaczenie z rolnych na pod zalesienie, ponieważ w tym zakresie ustalenia Studium naruszają prawo, natomiast w odniesieniu do odmowy przekształcenia działek rolnych na działki rekreacyjne do naruszenia prawa nie doszło.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 orzeczono jak w punkcie 1 sentencji, zaś na podstawie art. 185 Ppsa orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.