Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 715/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127  par. 3,  art. 138  par. 2,  art. 156  par. 1,  art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skarg [...] w [...] i Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") utrzymało w mocy decyzję Kolegium z [...] maja 2016 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie ul. [...], na rzecz W. D., W. D., G. S., M. M.(1) i M. M.(2)

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] w W., oznaczona jako działka hip. Nr [...] wchodząca w skład większej nieruchomości pod nazwą "[...]", oznaczonej Nr rejestru hipotecznego [...], o pow. [...] m2 (dalej jako "nieruchomość [...]"), znajdowała się na terenie obowiązywania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Nieruchomość [...], na podstawie art. 1 dekretu, przeszła na własność gminy [...], a następnie Skarbu Państwa.

7 maja 1948 r. A. M. wraz z żonę I. M. złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości [...].

Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1950 r., nr [...] odmówił wnioskodawcom ustanowienia prawa własności czasowej do części nieruchomości [...].

Decyzją z [...] maja 1963 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] ustanowiło na rzecz A. M. prawo użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...], o pow. [...] m2. W wykonaniu ww. decyzji, [...] października 1963 r. została zawarta umowa wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego, Rep. [...] Nr [...].

Decyzją z [...] listopada 1997 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydent [...] z [...] kwietnia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do części nieruchomości [...].

Po rozpatrzeniu wniosku dekretowego z 7 maja 1948 r. A. M. oraz I. M., decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent [...] (dalej jako "Prezydent") ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste na części nieruchomości [...], tj.: gruntu zabudowanego o powierzchni [...] m2, położonego w W. obecnie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], oraz gruntu niezabudowanego o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz:

1) W. D. - co do udziału wynoszącego [...] części;

2) W. D. - co do udziału wynoszącego [...] części;

3) G. S. - co do udziału wynoszącego [...] części;

4) M. M.(1) - co do udziału wynoszącego [...] części;

5) M. M.(2) - co do udziału wynoszącego [...] części

Na podstawie ww. decyzji Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], znajdującego się w liniach rozgraniczających ul. [...].[...] lutego 2013 r. zawarty został akt notarialny ustanowienia użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz sprzedaży budynków.

Wnioskiem z [...] marca 2014 r. Spółdzielnia Detaliczno-Hurtowa "[...]" w [...] (dalej jako "Spółdzielnia") wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r. Uzasadniając swój interes prawny Spółdzielnia wskazała, że użytkuje przedmiotową nieruchomość i zawarła umowę najmu z jej użytkownikami wieczystymi oraz, że skierowała wnioski w trybie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji pozwoliłoby Spółdzielni na złożenie pozwu przeciwko Gminie [...] o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli Gminy w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego.

Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania uznając, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że Spółdzielnia nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości [...], zawarła jedynie umowę najmu co do działki nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] również wynika, że nie przysługuje jej żadne prawo rzeczowe do nieruchomości.

Pismem z [...] lipca 2014 r. Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko organu co do braku interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] czerwca 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...]. rozstrzygnęło sprawę sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] stycznia 2015 r., który decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r. zarzucił rażące naruszenie art. 7 dekretu, polegające na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób, które nie są następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości.

Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r. Organ wyjaśnił, że w dacie wejścia w życie dekretu obowiązywało Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hypotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r., które w art. 5 stanowiło, że prawo do rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych powstało przez wciągnienie (wpisanie) tytułu nabycia do księgi hipotecznej. Organ wskazał także na brzmienie art. 11 Prawa z 1818 r. gdzie zapisano, że wszelkie tytuły, ujawnione w księdze hipotecznej stanowią prawo rzeczowe, a dopóki nie zostały wciągnione (wpisane) pozostają jedynie prawami osobistymi. W ocenie organu nie można przyjąć, że z ww. przepisów wynika, iż konieczną przesłanką nabycia prawa własności nieruchomości było wpisanie tego prawa do księgi wieczystej. Organ wskazał, że w jego ocenie przepis art. 5 stanowił tylko, że aby właściciel mógł zbyć swoją własność (rozporządzić nią), musiał mieć wpisany w księgę wieczystej tytuł nabycia nieruchomości (tzw. wpis czysty). Jak wynika z akt sprawy, wskazał następnie organ, A. M. nie zbył nieruchomości kupionej od J. K. oraz M. S. na rzecz osoby trzeciej, zatem do nabycia przez niego prawa własności nieruchomości wystarczający był akt notarialny oraz wpis prawa przez zastrzeżenie. Kolegium podkreśliło, że A. M. nabył własność nieruchomości [...], bowiem akt notarialny nabycia sporządzony został w dniu [...] listopada 1945 r., czyli przed dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), zatem to jemu w ocenie Kolegium przysługiwał tytuł byłego, przeddekretowego właściciela nieruchomości.

Od decyzji organu z [...] maja 2016 r. Prokurator Okręgowy w [...] złożył wniosek o ponowne rozstrzygnięcie tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 906/17, uchylił oba ww. postanowienia Kolegium, stwierdzając, iż Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r., nr [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Kolegium, na podstawie art. 62 k.p.a., połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z wniosku Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r. ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Prokuratora Okręgowego w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r., nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło w aktach sprawy znajduje się akt notarialny sporządzony przed notariuszem Z. H. w dniu [...] listopada 1945 r., Repertorium Numer [...], którym J. K. i M. S., działające w imieniu własnym oraz jako negotiorum gestores J. K. - syna pierwszej z wymienionych, a brata drugiej, sprzedały A. M. prawo własności nieruchomości [...], ustalone wpisem czystym na imię J. K. w [...] części, J. K. w [...] części i M. S. w [...] części, wszystkich niepodzielnie. Ponadto, organ podniósł, że A. M., składając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, przedłożył świadectwo Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] Nr [...] z [...] czerwca 1946 r., w którym napisano, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. M. W dalszej jednak treści świadectwa wskazano: "Przy wniosku z dnia [...] listopada 1945 r. [...] zaprojektowana została do działku [...] treść przez zastrzeżenie na przepisanie współwłasności J. K. w [...] części i M. S. w [...] części tej nieruchomości na imię A. M. i wreszcie przy wyżej powołanym wniosku [...] zaprojektowana została do działu [...] treść przez zastrzeżenie na przepisanie własności nieruchomości powyższej [...] na imię A. M."

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Prokuratora oraz Spółdzielni, że wpis, iż "zaprojektowana została treść przez zastrzeżenie" nie może być traktowany jako wpis prawa własności. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mogły mieć przepisy art. 5, 11, 12 i 33-33 Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hypotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r., które to przepisy wymagają, zdaniem Kolegium wykładni całościowej, nie zaś poszczególnych przepisów, przy czym wykładnia ta ulegała zmianie i ostatecznie utrwaliła się w okresie II Rzeczypospolitej. W konsekwencji praktyka mogła istotnie nawet odbiegać od tego, co można by uznawać za literę określonych przepisów. Kolegium podniosła za W. W. ("Prawo hipoteczne Królestwa Polskiego"), iż praktyka hipoteczna poszła po linii uznawania praw rzeczowych wbrew literalnym postanowieniom art. 5 i 11 Prawa z 1818 r., bowiem nieujawnianie prawa własności w księdze wieczystej nie powodowało utraty praw do nieruchomości, jak w zaborze pruskim i austriackim, a po zatwierdzeniu aktu przez zwierzchność hipoteczną akt nie nabierał większej mocy wobec stron, lecz zatwierdzenie nadawało mu jedynie cechę wiary publicznej ze skutkiem występującym w razie dalszej sprzedaży. Kolegium wsparło się także stanowiskiem jakie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 122/10.

Dlatego też zdaniem Kolegium, na podstawie ww. aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] listopada 1945 r. przed notariuszem Z. H., doszło do skutecznego przeniesienia własności nieruchomości [...], zgodnie z brzmieniem tego aktu. W ocenie Kolegium, A. M. nabył więc nieruchomość [...], przy czym nabycie to miało miejsce przed wejściem w życie dekretu, a zatem właśnie tej osobie przysługiwał tytułu właściciela przeddekretowego przedmiotowej nieruchomości [...].

Odnosząc się do z kolei zarzutów Prokuratora, Kolegium podniosło, iż na gruncie rozpatrywanej sprawy żadnych wątpliwości nie budzi fakt, iż krąg spadkobierców po zmarłym w 1941 r. J. K. został ustalony, a jego spadkobiercami były J. K. i M. S. Okoliczność zaś, czy sprzedające wiedziały w chwili sporządzania aktu o śmierci J. K. jest o tyle nieistotna, zdaniem Kolegium, że niezależnie od tego, że nie jest możliwe bezpośrednie ani potwierdzenie, ani zaprzeczenie istnienia wówczas takiej wiedzy, sprzedające były przecież niekwestionowanymi spadkobierczyniami ustawowymi J. K. i w kategoriach obiektywnych niewątpliwie mogły skutecznie zbyć przedmiotowy udział w swoim imieniu. Zakładając nawet, iż J. K. i M. S. nie mogły skutecznie działać w imieniu J. K., tak zdaniem organu trzeba brać pod uwagę, że osoby te były właścicielkami nieruchomości [...] w [...] części, zatem mogły skutecznie przenieść swe udziały w prawie własności tej nieruchomości na A. M., czyniąc tym samym nabywcę właścicielem przeddekretowym tej części nieruchomości [...].

Skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Spółdzielnia, reprezentowana przez adwokata, oraz Prokurator Regionalny w [...] (dalej jako "Prokurator").

W skardze Prokuratora zostało zarzucone rażące naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a, polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 906/17, który dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w której Sąd wskazał, iż Spółdzielnia Detaliczno-Hurtowa "[...]" z siedzibą w [...] ma status strony postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 roku Nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie ul. [...] na rzecz W. D., W. D., G. S., M. M.(1) i M. M.(2);

2) art. 15 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, którego istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej poprzez uniemożliwienie Spółdzielni Detaliczno- Hurtowej "[...]" z siedzibą w [...] czynnego udziału w charakterze strony w I instancyjnym postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mimo potwierdzenia statusu strony w/w podmiotu przez sąd administracyjny;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2012 r., Nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie ul. [...] na rzecz W. D., W. D., G. S., M. M.(1) i M. M.(2), w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 roku Nr 50 poz. 279) polegającym na przyznaniu prawa użytkowania wieczystego osobom niebędącym następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez osoby nieuprawnione;

4) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że jedynymi spadkobiercami zmarłego J. K. były jego matka J. K. i siostra M. S. podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wysnucia takiego wniosku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2016 r., nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków.

Z kolei w skardze Spółdzielni podniesiono następujące zarzuty, tj.:

1) naruszenia art. 62 k.p.a., poprzez wydanie jednej decyzji w sprawie z wniosku Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] oraz z wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], podczas gdy organ nie jest właściwy instancyjnie dla rozstrzygania obydwu tych wniosków oraz podczas gdy postępowanie, w którym łącznie rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, powinno kończyć się wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji;

2) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie w decyzji wydanej wobec Spółdzielni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działające jako organ wyższego stopnia, podczas gdy SKO w niniejszym postępowaniu wobec Spółdzielni powinno działać jako organ rozpatrujący w I instancji wniosek Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], a zatem nie mogło stosować wobec Spółdzielni przepisów regulujących postępowanie drugoinstancyjne, a powinno stosować przepisy z art. 104 i nast. k.p.a.;

3) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu z [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], pomimo iż decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, bowiem ustanowiono nią prawo użytkowania wieczystego - wbrew treści Świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego z [...] czerwca 1946 r., które wskazywało iż właścicielami nieruchomości są: J. K., M. S. i J. K. - na rzecz osób, które nie są następcami prawnymi ww. właścicieli nieruchomości, którym tytuł własności na mocy dekretu został odjęty;

4) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 5, 11, 12 i 30-33 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r. (t.j. Dz .U. z 1928 r. Nr 53, poz. 510) i w zw. z art. 50 w zw. z art. 101 w zw. z art. 56 § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. - Kodeksu Zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598) w zw. z art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie z [...] października 1933 r. (Dz. U. nr 84., poz. 609), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kolegium z [...] maja 2016 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2012 r., nr [...], pomimo iż decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, bowiem ustanowiono nią prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców A. M., uznając wbrew ww. przepisom, iż mógł on skutecznie nabyć udział w nieruchomości objętej decyzją nr [...] od osoby nieżyjącej w dacie zawierania umowy sprzedaży reprezentowanej przez osoby podające się za negotiorum gestores owej osoby nieżyjącej oraz że brak wpisu A. M. wpisem czystym do dawnej księgi wieczystej nieruchomości [...] "[...]" hip. [...] spowodowany ww. działaniem nie stanowi przeszkody dla uznania A. M. za właściciela tejże nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, pomimo konstytutywnego charakteru wpisu w owym czasie w myśl ww. przepisów;

5) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodu z dokumentu w postaci Świadectwa Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego z [...] czerwca 1946 r. i wyprowadzenie z tego dokumentu wniosków z mego niepłynących poprzez uznanie, iż w treści owego świadectwa, "napisane, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A. M.", pomimo iż świadectwo to nie zawiera takiego sformułowania;

6) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z postanowienia z [...] listopada 1945 r. Sądu Okręgowego w [...] znajdującego się w aktach dawnej księgi wieczystej nieruchomości [...] "[...]" hip. [...], którego kopie Spółdzielnia dołączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, z którego treści wynika, iż Sąd Okręgowy zawiesił rozpoznanie wniosku nr [...] o wpis A. M. do ww. księgi wieczystej jako właściciela do czasu zaakceptowania Aktu przez spadkobierców J. K. co nigdy nie nastąpiło i co stanowi dowód na to, iż Sąd Okręgowy w [...] stwierdził wadliwość całego Aktu, która nie została usunięta;

7) naruszenia przepisów art. 5, 11, 12 i 30-33 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r. (t.j. Dz. U. z 1928 r. Nr 53, poz. 510), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż A. M. w dacie wejścia w życie dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945 r. był właścicielem nieruchomości przy ul. [...], której dotyczy decyzja nr [...], pomimo iż w owej dacie nie był wpisany "wpisem czystym" do księgi wieczystej owej nieruchomości jako jej właściciel;

8) naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie krąg spadkobierców po J. K. został ustalony oraz przyjęcie, że jego spadkobiercami były J. K. oraz M. S., a w konsekwencji, że były one wyłącznymi współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] listopada 1945 r., podczas gdy w niniejszej sprawie Organ nie dysponuje decyzją sądu o zatwierdzeniu ww. osób w prawach do spadku, względnie o zatwierdzeniu testamentu, o których mowa w art. 127 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r., ani postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku wydanym zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, i w tym zakresie Organ nie wskazuje na czym opiera swoje ustalenia;

9) naruszenia art. 50 w zw. z art. 101 w zw. z art. 56 § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. - Kodeksu Zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że można działać jako negotiorum gestio osoby nieżyjącej w chwili dokonywania czynności prawnej, pomimo iż prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy osoba, której są to sprawy żyje;

10) naruszenie przepisów art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie z 27 października 1933 r. (Dz. U. nr 84. poz. 609), poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż J. K. oraz M. S. mogły reprezentować J. K. jako działające bez jego zlecenia w rozumieniu art. 101 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. - Kodeksu Zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598) przy zawieraniu umowy sprzedaży nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...] listopada 1945 r i skutecznie sprzedać udział J. K., pomimo iż w dacie zawarcia ww. umowy nie dysponowały pełnomocnictwem do działania w imieniu J. K. udzielonym w formie aktu notarialnego;

11) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego poprzez uznanie, iż [...] listopada 1945 r. podczas zawierania przedmiotowej umowy J. K. oraz M. S. nie wiedziały, że J. K. zmarł w 1941 r., pomimo iż już następnego dnia o godz. 11:00 oświadczyły przed proboszczem parafii [...] w [...], że J. K. zmarł [...] stycznia 1941 r. w B., co biorąc pod uwagę ówczesne środki komunikacji ograniczone w zasadzie do korespondencji pocztowej czyni niemożliwym, aby ww. osoby nie posiadały tej informacji już w momencie zawierania przedmiotowej umowy, a nieujawnienie jej kupującemu świadczy o tym, że sprzedające spodziewały się, iż kupujący nie będzie chciał kupić jedynie [...] udziałów w przedmiotowej nieruchomości, zaś przeprowadzenie postępowania spadkowego po J. K. do dnia wejścia w życie dekretu [...] było niemożliwe,

12) naruszenia art. 56 § 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. - Kodeksu Zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598), poprzez uznanie iż bezskuteczność umowy objętej aktem notarialnym z [...] listopada 1945 r. w zakresie sprzedaży udziału [...] nieruchomości należącego do J. K. nie skutkuje bezskutecznością sprzedaży również udziałów należących do J. K. i M. S. w łącznej wysokości [...] udziałów, pomimo iż w realiach niniejszej sprawy oczywistym jest, iż celem stron była sprzedaż całej nieruchomości i że A. M. nie interesowało nabycie tylko [...] udziałów sprzedających, o czym świadczy również utajnienie przez sprzedające faktu śmierci J. K. przed kupującym, pomimo tego, iż istniała przecież prawna możliwość sprzedaży tylko [...] udziałów w nieruchomości należących do sprzedających i co potwierdza postanowienie z [...] listopada 1945 r. Sądu Okręgowego w [...], którym sąd wstrzymał co do wszystkich udziałów w nieruchomości wpisanie A. M. jako właściciela;

13) naruszenia art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zawartej w owym przepisie zasady przekonywania stron co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i ustosunkowanie się do licznych i szczegółowo opisanych zarzutów Skarżącej poprzez stwierdzenie iż "sprzedające były przecież niekwestionowanymi spadkobierczyniami ustawowymi J. K. i w kategoriach obiektywnych niewątpliwie mogły skutecznie zbyć przedmiotowy udział w swoim imieniu", podczas gdy sedno niniejszej sprawy polega właśnie na tym, iż J. K. i M. S. nie starały się zbyć tego udziału w swoim imieniu tylko w imieniu nieżyjącego J. K., co pomimo odnotowania tego faktu przez SKO nie zostało przez organ poddane analizie.

W konsekwencji powyższych naruszeń, zdaniem Spółdzielni, organ błędnie zastosował także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...]. Spółdzielnia wniosła zatem o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2016 r. Jako wniosek ewentualny Spółdzielnia zażądała stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2016 r. Wniosła nadto, o zasadzenie od organu na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik uczestników G. D., W. D., M. M.(2) oraz M. M.(1) wniósł o ich oddalenie.

W pismach procesowych z [...] lutego 2021 r. oraz [...] lutego 2021 r. pełnomocnik Spółdzielni wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjątkiem jest sytuacja, o której stanowi art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy potwierdza, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] maja 2016 r., [...]. Analiza akt sprawy nie pozostawia również wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Kolegium decyzji z [...] maja 2016 r. skarżąca Spółdzielnia nie brała udziału (Kolegium odmówiło jej przymiotu strony w tej sprawie), jak też Kolegium nie doręczyło Spółdzielni decyzji z [...] maja 2016 r.

Wskazać jednak należy, że dopiero na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 906/17, przymiot Spółdzielni jako strony niniejszego postępowania został ostatecznie potwierdzony, co miało ten skutek, że Spółdzielnia została dopuszczona do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] marca 2012 r., nr [...].

Opisana powyżej chronologia zdarzeń, w ocenie Sądu, przesądza zatem, że w realiach tej konkretnej sprawy Kolegium nie miało innej możliwości jak uwzględnić Spółdzielnie jako stronę postępowania dopiero na etapie zainicjowanym wnioskiem prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy (przedmiot sprawy był bowiem tożsamy – stwierdzenie nieważności decyzji) i wydać jedną decyzję, doręczając ją następnie wszystkim stronom. Z uwagi na pozycję procesową samorządowych kolegiów odwoławczych, od decyzji których nie przysługuję odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po dołączeniu Spółdzielni do sprawy, Kolegium nie mogło więc uchylić własnej decyzji z 2016 r. i przekazać "samemu sobie" przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrzenie sprawy przez Kolegium nie odbywa się bowiem w administracyjnym toku instancji, tylko przez ten sam organ.

Powyższe skłania Sąd orzekający do wniosku, że Kolegium nie pozbawiło Spółdzielni przysługujących jej gwarancji procesowych. Tym bardziej, że z chwilą uznania Spółdzielni za stronę postępowania, miała ona zapewnione prawo do czynnego w nim udziału. Należy też pamiętać, że w toku postępowania nadzorczego (takiego więc jak kontrolowana sprawa), organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Ponadto, w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. Nie można zatem mówić o naruszeniu praw strony skoro, co jest w sprawie wiadomym, Spółdzielnia skargę do sądu skutecznie złożyła.

W badanym obszarze zaskarżona decyzja organu nie narusza zatem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a tym bardziej nie można w takim przypadku mówić o naruszeniu w stopniu rażącym.

Przechodząc następnie do meritum kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że ocena prawna zawarta w obu decyzjach Kolegium, dotycząca braku wystarczających podstaw do przyjęcia, iż decyzja Prezydenta z [...] marca 2012 r. obarczona jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest prawidłowa.

Tak jak zostało to już zaakcentowane, zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie miało na celu jedynie ustalenie, czy decyzja Prezydenta z 2012 r. nie została dotknięte jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1334/17). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga w każdym przypadku ustalenia prawidłowej treści przepisu, z którym wiąże się zarzut jego naruszenia oraz dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia tego przepisu przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1612/11).

W ocenie Kolegium, przepisy art. 5 oraz 11 ustawy hipotecznej z 1818 r., wymagają wykładni całościowej, przy czym wykładnia ta ulegała z biegiem lat zmianom i ostatecznie utrwaliła się w okresie II Rzeczypospolitej. Kolegium wskazało, że nieujawnianie prawa własności w księdze wieczystej nie powodowało utraty praw do nieruchomości, a po zatwierdzeniu aktu notarialnego przez zwierzchność hipoteczną akt ten nie nabierał większej mocy wobec stron. Na tej podstawie Kolegium wyprowadziło następnie wniosek, że A. M. nabył nieruchomość [...], przy czym nabycie to miało miejsce przed wejściem w życie dekretu, a zatem właśnie tej osobie przysługiwał tytułu właściciela przeddekretowego przedmiotowej nieruchomości, która była uprawiona do wystąpienia z wnioskiem dekretowym.

Sąd orzekający podziela powyższy pogląd organu.

Należy zauważyć, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] wprowadzono w celu przeprowadzenia odbudowy [...] z udziałem jej mieszkańców, dalszej jej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa, z dniem 21 listopada 1945 r. własnością gminy [...] (art. 1 dekretu). Jedynie budynki nadające się do naprawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu). Budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu albo w razie nieuwzględnienia tego wniosku (art. 8 dekretu).

W przypadku przeddekretowego właściciela nieruchomości [...], którym w niniejszej sprawie był A. M., którego prawo własności było zapisane w księdze hipotecznej, mógł on udowodnić swoje prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]).

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej jako "k.n.") oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510, dalej jako "ustawa hipoteczna z 1818 r.") w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych, wydane przez cara Aleksandra I. Prawo to zostało uchylone dopiero na podstawie dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych ( Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 321).

Przepis art. 1 ustawy hipotecznej z 1818 r. wprowadzał na terenie Królestwa Polskiego obowiązek zawierania wszelkich umów dotyczących przenoszenia prawa własności, jak też obciążania prawa własności majątku nieruchomego w formie aktu notarialnego. Zgodnie z jego treścią: "Wszelkie czynności między żyjącymi, których skutkiem ma być przeniesienie własności dóbr nieruchomych (art. 5), ścieśnienie (art. 6), obciążenie (art. 7), uwolnienie od obciążeń (art. 9) tejże własności, wszelkie podobne czynności, które się ściągają do praw hipotekowanych (art. 8,9), zawieranymi będą w kancelarii właściwej dobrom nieruchomym przez strony osobiście lub przez pełnomocników do tego szczególnie i urzędowo umocowanych.". Z kolei art. 5 i 6 ustawy hipotecznej z 1818 r. nakazywał zakładanie ksiąg wieczystych dla nieruchomości. Art. 5 stanowił bowiem, że: "Prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez wciągnięcie tytułu do ksiąg hipotecznych.", a art. 6, że: "Ścieśnienie własności dóbr nieruchomych (art. 43), szczególne ciężary wieczyste (art. 44), służebności gruntowe (art. 45), powinny być jawnemi przez wciągnienie tytułu do ksiąg hipotecznych.". Według zaś art. 11 tejże ustawy: "Wszelkie tytuły (art. 1,2,4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych, stanowią prawo rzeczowe (ius reale), dopóki nie zostały wciągnione są tylko prawami osobistemi (ius personale).".

Odnosząc się do kwestii rozumienia powyższych przepisów ustawy hipotecznej z 1818 r. należy wskazać, że użyty w tych przepisach zwrot "wciągnięcie tytułu do ksiąg hipotecznych", jak słusznie podniosło Kolegium, nasuwa istotne wątpliwości co do jego treści. W istocie potwierdzają to również stanowiska zaprezentowane przez strony skarżące oraz uczestników, którzy przywołali w swych wystąpieniach obszerne fragmenty poglądów piśmiennictwa prawniczego oraz judykatury tematu tego dotyczące.

Zdaniem Sądu, choć z ustawy hipotecznej z 1818 r. literalnie wynika, że dopóki akt notarialny mający za przedmiot zbycie lub obciążenie nieruchomości nie został wpisany do księgi wieczystej powstawały jedynie skutki obligacyjne pomiędzy stronami umowy, natomiast nie następowały skutki rzeczowe, to jednak należy mieć na uwadze, iż jak wskazują przedstawiciele nauki prawa, pod rządami ustawy hipotecznej z 1818 r. księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną na terenie byłego Królestwa Polskiego (w przeciwieństwie do terenów byłych zaborów pruskiego i austriackiego), a częstym zjawiskiem było to, że grunty pochodzące z parcelacji majątków obszarniczych były przedmiotem obrotu wyłącznie w formie aktów notarialnych, bez ich "ujawniania" w księgach hipotecznych (por. A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", "Rejent", rok 7, nr 11(79), listopad 1997 r., s. 13-15, oraz przywołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa sądowego). Jak wyjaśnia dalej A. Oleszko, potrzeby życia, dążenie od zapobieżenia niewątpliwie ujemnym skutkom sprawiły, że orzecznictwo Sądu Najwyższego z lat 1920-1938 oraz piśmiennictwo łagodziło rygorystyczny charakter negatywnej funkcji wpisu (dokonana poza księgą wieczystą czynność prawna lub inne zdarzenie prawne może rodzić jedynie stosunki obligacyjne, roszczenie osobiste, nie zaś rzeczowe o charakterze bezwzględnym). Zdawano sobie przede wszystkim sprawę, że zasada powszechności ksiąg wieczystych nie odpowiadała ówczesnej rzeczywistości. Wiele umów sprzedaży nieruchomości zawierana była bez ich "zatwierdzania" w księgach hipotecznych. Dlatego od samego początku charakter konstytutywny wpisu rozumiano w sposób szczególny, dostosowany do potrzeb obrotu. Pomimo zatem formalnego obowiązywania w Polsce Centralnej ustawy hipotecznej z 1818 r., z której wynikała zasada wpisu, nie była ona jednak przestrzegana (por. S. Płaza, Historia prawa w Polsce na tle porównawczym. Część 1, Kraków 1997 r., s. 290).

Biorąc pod uwagę powyższe poglądy, zdaniem Sądu, charakter wpisu konstytutywnego wiązano przede wszystkim z funkcją pozytywną wpisu, która ograniczyła się do domniemania, że prawa jawne z wykazu hipotecznego odpowiadają rzeczywistemu stanowi prawnemu nieruchomości. Rozumienie zatem znaczenia przepisów art. 5 i 11 ustawy hipotecznej z 1818 r. nie mogło odbywać się tylko w sensie dosłownym, lecz w takim, że tytuł nabycia nieruchomości przed jego wciągnięciem do ksiąg wieczystych nie daje podstaw do roszczenia windykacyjnego przeciwko osobom trzecim, które działając w dobrej wierze nabyły taką nieruchomość. Według przyjętej praktyki, brak "wpisu czystego" nie niweczył więc skutku rozporządzającego umowy sprzedaży.

Wobec tak zobrazowanego problemu dotyczącego wątpliwości interpretacyjnych w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów ustawy hipotecznej z 1818 r. brak jest, w ocenie Sądu, pozytywnych argumentów za możliwością uznania, że wydając w 2012 r. decyzje reprywatyzacyjna Prezydent rażąco naruszył dyspozycję art. 5 i art. 11 ustawy hipotecznej z 1818 r., co uprawiałoby Kolegium do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie istniały również podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru, że decyzja Prezydenta z 12 marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu, ponieważ jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby, która była uprawiona do złożenia wniosku dekretowego. Tym samym Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, że 2 listopada 1945 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie dekretu, co miało miejsce 21 listopada 1945 r., została zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży, w której działające w imieniu własnym oraz w imieniu J. K. – J. K. i M. S., zbyły w całości prawo własności nieruchomości [...] na rzecz A. M. Sprzedające wraz z J. K. w dacie zawarcia ww. umowy byli właścicielami nieruchomości [...] w odpowiednich częściach, ujawnionymi w księdze wieczystej. Postanowieniem z [...] listopada 1945 r. (przedstawionym przez Spółdzielnie przy wniosku o wszczęcie postępowania), żądanie wniosku nr [...] o wpis nabywcy nieruchomości [...] (A. M.) do wykazu hipotecznego prawa własności nie zostało uwzględnione przez Sąd Okręgowy w [...] - Wydział Hipoteczny. Rozpatrzenie wniosku nr [...] zostało zawieszone do czasu zaakceptowania aktu notarialnego z [...] listopada 1945 r. przez spadkobierców J. K. Przy wniosku nr [...] został zaprojektowany wpis do działu [...] księgi wieczystej "przez zastrzeżenie" na przepisanie własności nieruchomości nr [...] na imię A. M. Ponadto, w księdze tej pod wpisem nr [...] ujawniono informacje o otwarciu spadku po J. K. (zmarł [...] stycznia 1941 r.). Powyższy stan wpisów nie uległ już zmianie do chwili wejścia w życie dekretu.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku [art. 724 k.n., art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.)]. Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi (porządkowi) - do spadkobierców porządkowych zaliczano krewnych pochodzących z prawego łoża, takich jak zstępni, wstępni oraz dalsi krewni w linii bocznej, aż do dwunastego stopnia - którzy obejmowali spadek w posiadanie z mocy samego prawa (art. 724 k.n.). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 k.n.). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalne, rodzice naturalni, rodzeństwo naturalne i Państwa (dziedziców nieporządkowych). Ta kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 k.n.). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 k.n.). Brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 k.n. wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym.

Kolegium wskazało, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że krąg spadkobierców po zmarłym J. K. został ustalony, a jego spadkobiercami były J. K. i M. S., na co w ocenie Kolegium, wskazuje przepis art. 718 k.n.

W tym miejscu należy zauważyć, że o ile art. 718 k.n. faktycznie stanowił o chwili otwarcia spadku z chwilą śmierci spadkodawcy, to jednak Sąd nie podziela apiorycznego twierdzenia Kolegium, że spadkobiercami ex lege (art. 724 k.n.) J. K., były jedynie jego matka (J. K.) oraz siostra (M. S.). Twierdzenie to nie znajduje bowiem żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym niniejszej sprawy. Poza tym brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na to, do której grupy spadkobierców (porządkowych czy nie porządkowych) zaliczały się J. K. oraz M. S.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, błędne wnioski Kolegium w powyższym zakresie nie mogą zmienić końcowego poglądu co do prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium.

Jak już wskazano powyżej, J. K. zmarł [...] stycznia 1941 r. w B., o czym w dacie zawarcia aktu, tj. [...] listopada 1945 r., niewątpliwie musiały wiedzieć jego matka i siostra, skoro już [...] listopada 1945 r., poinformowały o tym facie proboszcza Parafii [...] w [...], który wystawił na tę okoliczność akt śmierci J. K., odnotowany w księgach aktów stanu cywilnego tejże parafii. Jak słusznie podnosi pełnomocnik Spółdzielni, w takiej sytuacji wątpliwym było działanie przez sprzedające w imieniu J. K. przy zawarciu aktu w dniu [...] listopada 1945 r., jak też późniejsze potwierdzenie tej czynności przez osobę w imieniu której sprzedające ją zawarły. Ponadto, do skutecznego przeniesienia własności nieruchomości w cudzym imieniu potrzebne jest, zarówno w obecnym jak i ówczesnym stanie prawnym, pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego, czego w realiach kontrolowanej sprawy również zabrakło.

Zważyć jednak należy przy tym, że zgodnie z art. 58 k.c., czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Kolegium musiałaby dysponować prejudykatem w postaci orzeczenia sądu powszechnego, na podstawie którego stwierdzono by nieważność aktu notarialnego z [...] listopada 1945 r. Co bezsporne w niniejszej sprawie, w aktach sprawy brak takiego prejudykatu.

Poza tym kwestią, która należy uwzględnić to brak interesu prawnego po stronie Kolegium do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, co w ocenie Sądu, tworzy obiektywną przeszkodę do uzyskania orzeczenia sądu uznającego akt z 1945 za nieważny. Nie można również tracić z pola widzenia uprawień jakimi dysponuję w tym zakresie prokurator, który posiada uprawnienia do wszczynania postępowań sądowych o wiele silniejszej, niż te z których mógłby skorzystać organ nadzoru. Skoro zatem Prokurator uważa, że umowa sprzedaży jest obarczona wadą nieważności, sam mógł z takim powództwem do sądu powszechnego wystąpić.

Tym samym brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie Kolegium naruszyło dyspozycję wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).