Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 80/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c , art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust. 1, § 6, § 7,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] - działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołań E. Z., P. Z., R. B. i Z. B. od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. znak [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. ks. dr B. D. w Z., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta Z. opisaną we wstępie decyzją ustalił na rzecz [...] s. c. S. P., T. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. ks. dr B. D. w Z..

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że jego decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. w powyższym przedmiocie została uchylona decyzją SKO w P. z dnia [...] września 2016 r. i przekazana do ponownego rozpoznania.

Organ w dniu 15 grudnia 2016 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku.

Inwestor w dniu 22 grudnia 2016 r. uzupełnił wniosek o wszystkie wymagane dokumenty (dwie kopie mapy zasadniczej w skali 1:500 obejmującej obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, projekt zagospodarowania działki na mapie zasadniczej 1:500, rzut elewacji frontowej projektowanego budynku, opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu), jednocześnie wnosząc o zmianę wniosku zgodnie z parametrami określonymi w załączonych dokumentach oraz poinformował, że obecnie wniosek dotyczy działek o numerach [...] i [...], w związku z dokonanym podziałem działki nr [...].

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) - wyznaczył wokół działek nr [...] i [...], objętych wnioskiem inwestora, obszar analizowany. Szerokość frontu działki nr [...] wynosi 6 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosiłaby 3 x 6 m tj. tylko 18 m w każdą stronę, a więc mniej niż wymagane przepisem 50 m. Dlatego szerokość obszaru analizowanego przyjęto 50 m w każdą stronę od wszystkich granic działek, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek: nr [...], ponieważ są one oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi (wybiegają daleko poza granice obszaru analizowanego przez kilka arkuszy mapy w obrębie geodezyjnym); działek nr [...], [...], [...], [...], [...], ponieważ są to niezabudowane działki budowlane; działek nr [...], [...], [...], [...], ponieważ są to tereny zieleni uporządkowanej; działki nr [...], ponieważ jest to teren zieleni nieuporządkowanej. Wyżej wymienione działki nie wpływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy przedstawiono w załączniku nr [...] decyzji. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt decyzji został przygotowany przez osobę uprawnioną w dniu 17 stycznia 2017 r.

W dniu 24 stycznia 2017 r. organ przesłał do inwestora kopię projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, informując jednocześnie, że nie wszystkie parametry wskazane przez niego we wniosku mogą być rozpatrzone na jego korzyść, co wynika z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pouczył jednocześnie inwestora, że w przypadku braku wyraźnej akceptacji projektu decyzji przez inwestora, będzie zmuszony wydać decyzję odmowną, w związku z brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnych w całości z wnioskiem (zasada związania organu wnioskiem).

W dniu 26 stycznia 2017 r. inwestor wystosował do organu pismo, w którym zaakceptował wszystkie warunki i zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w projekcie decyzji z dnia 17 stycznia 2017 r. W związku z powyższym organ uznał, że żądanie wnioskodawcy zostało spełnione.

W dniu 18 kwietnia 2017 r. (data wpływu: 20 kwietnia 2017 r.) [...] s.c., S. P., T. D., wystąpili o zmianę wniosku poprzez:

- ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z dz. nr [...];

- ustalenie wysokości głównej kalenicy na poziomie od 7,0 m do 9,5 m;

- rozszerzenie zakresu wniosku o dz. nr [...], na której ma być usytuowany budynek garażowy.

Organ ponownie przekazał dokumenty osobie uprawnionej do przygotowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 12 maja 2017 r. został przygotowany nowy projekt decyzji, uwzględniający w całości zmienione żądanie wnioskodawcy, który został doręczony stronom.

Organ, w dniu 15 maja 2017 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania o zmianie wniosku oraz przesłał zmieniony projekt decyzji do uzgodnienia do W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P.. Po upływie 14 dni od dnia doręczenia projekt decyzji z dnia 15 maja 2017 r. uznano za uzgodniony.

Dnia 2 czerwca 2017 r. (wpływ do organu 5.06.2017 r.) R. i Z. B. wystosowali do organu pismo- odwołanie od decyzji z 12.05.2017 r., podnosząc zarzuty do prowadzonego postępowania i projektu decyzji. Zarzucali organowi stronniczość- działanie na korzyść dewelopera, nieuwzględnienie interesu właścicieli działek sąsiednich, a także naruszenia art. 61 u.p.z.p. i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 3 ust. 2, § 7, § 8, § 9.

Podnosili, że doręczona im decyzja nie zawiera wymaganych przez art. 107 § 1 k.p.a. elementów : oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia wszystkich stron postępowania, powołania podstawy prawnej, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Następnie, Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. D. B. D. w Z..

Organ po przeanalizowaniu wszystkich dowodów w sprawie zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznał, że zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W powyższej decyzji organ odniósł się do pisma skarżących z dnia 2 czerwca 2017 r. i wskazał, że pismo opisane jako decyzja z dnia 12 maja 2017 r. było jedynie projektem, a odwołanie stron zostało potraktowane jako uwagi do projektu. Organ podał, że nie ma dowolności w ustalaniu wysokości projektowanego budynku. Budynki usytuowane przy ul. [...] stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wysokości do 8 m, jednakże zabudowa usytuowana przy ul.ks dr B. R. jest zabudową znacznie wyższą. Wysokość 9,5 m została ustalona na podstawie analizy, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami w odległości 50 m od granic terenu inwestycji. Wyjaśnił również, że przepisy nie wykluczają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak powierzchnia biologicznie czynna, dopuszczalność podpiwniczenia, wymagana ilość miejsc parkingowych lub garażowych.

W decyzji funkcję zabudowy określono zgodnie z wnioskiem na funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Wyznaczono obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy (wg załącznika graficznego nr [...]), zgodnie z wnioskiem. Podano, że nieprzekraczalne linie nowej zabudowy nie dotyczy elementów budynku usytuowanego powyżej poziomu parteru, takich jak wykusze, balkony, okapy oraz elementów niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkiem, jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami opartymi bezpośrednio na gruncie, itp. Określono:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 28% do 30,14%, a dla budynku garażowego – od 9 do 11, 90%. ,

- szerokość elewacji frontowej – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 14 do 23 m, dla budynku garażowego – w obowiązujących liniach zabudowy – 22m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wysokość gzymsu w przypadku dachu wielospadowego – od 3,8 do 6,3m, w przypadku dachu płaskiego- 7 – do 9,5m, dla budynku garażowego – wysokość gzymsu od 3 do 3,5m,

- kąt nachylenia dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego – od 250 do 350, z dopuszczeniem dachu płaskiego, dla budynku garażowego – dach płaski,

- wysokość głównej kalenicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego – od 7 do 9,5m, budynku garażowego – od 3 do 3,5m,

- układ połaci dachowych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego – wielospadowy lub płaski, dopuszczono inne nachylenie połaci zadaszeń, wejść, lukarn, wykuszy dachowych, balkonów,itp., dla budynku garażowego – dach płaski,

- kierunek głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego w stosunku do frontu działki – równoległych, dla budynku garażowego – równoległy,

Dopuszczono podpiwniczenie dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Podano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi wojewódzkiej, tj. ul. ks. dr B. D. a projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty inwestycją oznaczony w ewidencji gruntów symbolem [...] o pow. 501m2, 468m2, i 469,2 o pow. 140m2 nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją. Dodatkowo określono następujące wymagania dla nowej zabudowy:

- ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie od 25 do 35% powierzchni łącznej działek, na podstawie analizowanego obszaru oraz danych zawartych we wniosku,

- ustalono wskaźnik ilości miejsc parkingowych/garażowych w stosunku 1 miejsce na 1 mieszkanie ze względu na ogólny deficyt miejsc postojowych na terenie całego miasta.

Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. E. Z., P. Z., R. B. i Z. B. złożyli z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od powyższej decyzji. Dodatkowe odwołanie, pismem z dnia 20 lipca 2017 r. złożyli R. B. i Z. B., reprezentowani przez radcę prawnego R. K.. Argumentacja skarżących sprowadzała się do tego, że nie chcą wybudowania wielorodzinnego bloku mieszkalnego w otoczeniu domów jednorodzinnych o niskiej zabudowie. Zarzucali przyjęcie wyższych parametrów w zakresie wysokości głównej kalenicy oraz wysokości elewacji frontowej budynku niż wynika to ze średniej w obszarze analizowanym, wskazanie parametrów nieznanych przepisom takich jak powierzchnia biologicznie czynna, dopuszczalność podpiwniczenia czy wymagania odnośnie miejsc parkingowych, wydanie kolejnej decyzji mimo nierozpoznania odwołania od decyzji z 12 maja 2017r., nieprawidłowe sporządzenie załączników graficznych do decyzji i analizy.

Decyzją SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Podało, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej ustawy. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. W obszarze analizowanym funkcjami dominującymi są zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Wyznaczony obszar obejmuje także tereny zabudowy usługowej, tereny dróg publicznych oraz tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej. Z analizy wynika, że na obszarze zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki garażowe. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 28,28 %. Ze względu jednak na to, że planowana inwestycja będzie miała charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika według sposobu, o którym mowa w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia, nie było uzasadnione. Jednocześnie z analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy sąsiednich działek wynosi 33,6 %. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznaczono na poziomie: dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - od 28 % do 30,14 %; dla budynku garażowego - od 9,0 % do 11,90 %.

Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,56 m. Ze względu na to, że planowana inwestycja będzie miała charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych z tolerancją do 20%, o czym mowa w przepisie § 6 ust. 1, nie było uzasadnione. Z analizy natomiast wynika, że możliwe jest zwiększenie szerokości, ze względu na znajdujące się w obszarze analizowanym inne budynki wielorodzinne o dużych parametrach szerokości elewacji. Ponadto planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do ul. [...], a do ul. ks. dr B. D. jedynie szerokością wjazdu, co wynika z przeprowadzonej analizy na wyznaczonym obszarze. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji wyznaczono na poziomie od 14 m do 23 m. Dla budynku garażowego szerokość elewacji frontowej wyznaczono w obowiązujących liniach zabudowy i wynosi ona 22 m.

Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, należało wziąć pod uwagę, iż działki sąsiednie o nr [...], [...] są zabudowane, ale wysokość gzymsów istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Wobec powyższego, stosownie do przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia, wysokość gzymsu nowej zabudowy na działkach nr [...] i [...] powinna wynosić 5,2 m, jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym. Wyznaczenie tej wysokości uznano jednak za nieuzasadnione ze względu na usytuowanie działek objętych wnioskiem - planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do ul. [...] (budynki jedno-, dwukondygnacyjne), a do ul. ks. dr B. D. jedynie szerokością wjazdu (budynki dwu-, trzy- czterokondygnacyjne). Dlatego korzystając z możliwości dopuszczonej w § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokość gzymsu dla nowej zabudowy wyznaczono na poziomie: dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przypadku dachu wielospadowego - od 3.8 do 6.3 m; w przypadku dachu płaskiego - 7.0 do 9.5 m. Wysokość gzymsu budynku garażowego wyznaczono na poziomie od 3.0 do 3.5 m. Zdaniem Kolegium, sposób określenia w zaskarżonej decyzji wysokości budynków nie narusza §7 rozporządzenia.

Zarówno działki sąsiednie o nr [...] (6°), [...] (30°), [...] (30°), [...] (40°-45°), [...] (40°-45°), jak i dalej położone działki wchodzące w skład analizowanego obszaru są zróżnicowane pod względem kąta nachylenia dachu. Wobec powyższego w analizie przyjęto, stosownie do § 8 rozporządzenia, że kąt nachylenia dachu dla budynku mieszkaniowego wielorodzinnego powinien wynosić od 25° do 35°, jako średnia wielkość występująca na obszarze analizowanym. Dopuszcza się również dach płaski. Dla budynku garażowego wyznaczono dach płaski.

Średnia wysokość głównych kalenic budynków w obszarze analizowanym wynosi 6,8 m. Jak wynika z analizy, wyznaczenie tej wysokości jest jednak nieuzasadnione ze względu na usytuowanie działek objętych wnioskiem — planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do ul. [...] (budynki jedno-, dwukondygnacyjne), a do ul. ks. dr B. D. jedynie szerokością wjazdu (budynki dwu-, trzy- czterokondygnacyjne). Analizowane parametry, jak; wysokość gzymsu, nachylenie ,dachu oraz wysokość głównej kalenicy są ze sobą ściśle powiązane, dlatego też wyznaczenie wysokości głównej kalenicy na podstawie średniej nie było uzasadnione. Z analizy natomiast wynika, że możliwe jest zwiększenie wysokości, ze względu na znajdujące się w obszarze analizowanym inne budynki wielorodzinne o dużych parametrach wysokości głównej kalenicy. Tym samym wysokość głównej kalenicy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego wyznaczono na poziomie od 7.0 m do 9.5 m. Wysokość kalenicy dla bud. garażowego wyznaczono na poziomie od 3.0 m do 3.5 m.

Jak wynika ze sporządzonej analizy, na analizowanym obszarze znajdują się zarówno budynki o dachach płaskich, dwuspadowych, jak i naczółkowych. Dominującymi są dachy płaskie oraz dwuspadowe. Ze względu na lokalizację działek objętych wnioskiem - planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do ul. [...] (budynki z dachami płaskimi; sąsiednie z dachami jednospadowymi), a do ul. ks. dr B. D. jedynie szerokością wjazdu (budynki o dachach płaskich, dwuspadowych, naczółkowych), dla nowej inwestycji - budynku mieszkalnego wielorodzinnego wyznaczono układ wielospadowy z dopuszczeniem dachu płaskiego. Dla budynku garażowego wyznaczono płaski.

Kierunek głównych kalenic nowych budynków ustalono jako równoległy do głównych kalenic sąsiednich budynków na działkach przylegających do ul. ks. dr B. D..

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Jakkolwiek do zaskarżonej decyzji załączono egzemplarze map powielanych na późniejszym etapie postępowania, to w aktach sprawy znajdują się poświadczone kopie map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut odwołujących R. B. i Z. B., dotyczący braku załączników sporządzonych w oparciu o mapę zgodną z przepisami rozporządzenia, a także będący jego konsekwencją zarzut nierozstrzygnięcia w zakresie obowiązujących linii zabudowy i nieprzekraczalnych linii nowej zabudowy.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołujących R. B. i Z. B. wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie. W ocenie Kolegium, znajdujący się w aktach sprawy dokument datowany na dzień 12 maja 2017 r. stanowi projekt decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten został podpisany jedynie przez uprawnionego urbanistę, a nie przez organ. Po jego wydaniu organ prowadził dalszą procedurę zmierzającą do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Brak wyraźnej adnotacji, iż dokument ten stanowi projekt decyzji, mógł wprowadzić stronę w błąd co do jego charakteru prawnego, co skutkowało wniesieniem odwołania. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, racjonalnym działaniem organu pierwszej instancji, mającym również na względzie ekonomikę prowadzonego postępowania, było uznanie wniesionego odwołania jako uwagi do projektu decyzji.

Wbrew zarzutom odwołujących, zaskarżona decyzja w sentencji zawiera oznaczenie organu wydającego decyzję (Burmistrz Miasta Z.), wymienia strony postępowania, oraz wskazuje podstawę prawną - art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 i art. 107 kpa.

Zarzut bezpodstawnego ustalenia parametrów warunków zabudowy nieznanych przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia obejmujących: powierzchnię biologicznie czynną, dopuszczalność podpiwniczenia, wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych, jest w ocenie kolegium nietrafiony, gdyż ukształtowane orzecznictwo dopuszcza ustalenie parametrów nowej zabudowy innych niż wymienione w rozporządzeniu.

Reasumując Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

W skardze do WSA w Poznaniu skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o uchylenie decyzji SKO i zastosowanie na podstawie art. 135 p.p.s.a przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa i uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Burmistrza Miasta Z. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli następujące zarzuty:

I. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że organ I instancji wydał kolejną decyzję nr [...] o warunkach zabudowy w sprawie [...], w której stronie doręczono już decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 12.05.2017 r. wydaną przez Burmistrza Miasta Z. w tej samej sprawie;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 133 w zw. z art. 132 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że organ I instancji zaniechał przesłania odwołania wniesionego przez stronę od decyzji nr [...] z dnia 12.05.2017 r. w sprawie [...] wraz z aktami postępowania organowi wyższego stopnia pomimo nie wydania nowej decyzji uwzględniającej to odwołanie w całości;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 131 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że organ I instancji zaniechał zawiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia 12.05.2017 r. wydanej w sprawie [...];

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że organ I doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio stronie, podczas gdy w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczanie wszelkich pism w sprawie powinno następować temu pełnomocnikowi;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 107 § 1 pkt 1, 3, 4 k.p.a

poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, pomimo że zaskarżona decyzja nie zawierała wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna: tj. oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia wszystkich stron postępowania, powołania podstawy prawnej;

6. art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08..2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") i art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w ten sposób, że organy obu instancji nie działały na podstawie i w granicach prawa, albowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy bezpodstawnie ustalił parametry warunków zabudowy nieznane przepisom u.p.z.p i rozporządzenia obejmujące: powierzchnię biologicznie czynną, dopuszczalność podpiwniczenia, wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych, co organ li instancji utrzymał w mocy;

7. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w ten sposób, że organ II instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ przeprowadził nierzetelną analizę urbanistyczną oraz wyprowadził z niej błędne wnioski w konsekwencji czego, w zakresie wysokości głównej kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki bezpodstawnie przyjął za dopuszczalną dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją wyższą wysokość zabudowy niż średnia wysokość zabudowy występująca na analizowanym obszarze oraz nie wziął pod uwagę wysokości zabudowy na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działkami dla których wydano zaskarżoną decyzję, a nadto ustalił bezpodstawnie, że na analizowanym obszarze dopuszczalne jest wykonanie zabudowy o dachu dwuspadowym lub wielospadowym, podczas gdy z analizy wymagań dla nowej zabudowy wynika, iż na analizowanym obszarze przeważa zabudowa o dachach płaskich, jak również występuje zabudowa o dachach jednospadowych i dwuspadowych, natomiast zupełnie brak jest zabudowy o dachach wielospadowych, skutkiem czego organ I instancji nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przejawiający się w zachowaniu ładu przestrzennego;

8. art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem jest wydanie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo zaistnienia licznych naruszeń prawa procesowego mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności wydania 2 decyzji administracyjnych w tej samej sprawie, zaniechania przekazania odwołania organowi wyższego stopnia, zaniechania poinformowania stron o wniesionym odwołaniu, braku niektórych elementów składowych zaskarżonej decyzji, ustalenia wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nieznanych przepisom prawa powszechnie obowiązującego, nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny dowodów oraz nie załatwienia sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli;

II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nie załączenia do zaskarżonej decyzji załącznika graficznego sporządzonego na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, stanowiącego obligatoryjną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. § 4 ust. 1-4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będący pochodną powyższego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo braku właściwego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w zakresie obowiązujących linii zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii nowej zabudowy, które powinno być zamieszczone na mapie zasadniczej względnie mapie katastralnej, co czyni zaskarżoną decyzję niekompletną;

3. § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej pomimo sporządzenia części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na mapie nie będącej kopią mapy zasadniczej lub kopią mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ jedynie 1 z 4 arkuszy mapy zawiera informację, że kopia mapy jest zgodna z mapą z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co czyni decyzję niekompletną ze względu na brak części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

4. § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości głównej kalenicy w przedziale 7 m - 9,50 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,50 m - 12 m, a średnia wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi 6,80 m, co odpowiada średniej wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...] na których ma być realizowana zamierzona inwestycja, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości kalenicy na poziomie nie wyższym niż 6,80 m, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę;

5. § 7 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 3,80 m - 6,30 m dla dachu wielospadowego lub 7 m - 9,50 m dla dachu płaskiego z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,30 m - 10 m, a średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 5,22 m, przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...] i [...] na których ma być realizowana zamierzona inwestycja wynosi 4 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż 4 m, czego organ I instancji nie wziął pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić aczkolwiek większość zarzutów w niej wskazanych nie była zasadna.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369., dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja SKO w P., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] lipca 2017r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynku garażowego na dz. nr [...], [...] i [...] przy ul. [...]. Dr B. D. w Z..

Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; przywoływana w tekście jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Na wstępie Sąd wskazuje, że bezzasadne były podnoszone w skardze zarzuty (pkt I. 1 – 3 i 8) sprowadzające się do wykazania, że decyzja z [...] lipca 2017r. była kolejną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Sąd stwierdza, że pismo opisane jako decyzja nr [...] z dnia 12 maja 2017 r. było w istocie projektem decyzji o warunkach zabudowy, a nie jak to błędnie przyjęli w sprawie skarżący decyzją organu I instancji. Mimo, że nie była ona opatrzona wzmianką "projekt" przede wszystkim nie była podpisana przez organ upoważniony do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie przez urbanistę. Przy tym organ wyjaśnił, że odwołanie strony od tej decyzji potraktował jako uwagi do projektu. Odwołanie strony od decyzji z dnia 5 lipca 2017r. zostało przez organ rozpoznane, co skutkowało wydaniem skarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium z dnia 22 sierpnia 2017 r.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 1,3 i 4 (pkt I.5 skargi) . Decyzja z 5 lipca 2017r. zawiera bowiem takie elementy jak oznaczenie organu administracji publicznej (Burmistrz Miasta Z.), podanie podstawy prawnej (art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104 i 107 K.pa i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r.) wskazuje również adresata decyzji – wnioskodawcę oraz pozostałych uczestników, w tym skarżących.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostawał zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. (pkt I. 4 skargi) Pomimo bowiem braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżących i doręczenia jej skarżącym odwołanie zostało przez nich wniesione w terminie i rozpoznane. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie skutkowało żadnymi negatywnymi konsekwencjami dla strony a tym samym nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Częściowo zasadny był zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenie z 26 sierpnia 2003r. (pkt II. 1 - 3 skargi) W § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidziano, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią stosownie do art. § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwentnie wady tych dokumentów obciążają bezpośrednio wydane rozstrzygnięcie.

Prawodawca wskazał zarazem w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 i 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych także w skali 1:2.000. Ponadto w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd zarzuty skarżących w zakresie odnoszącym się do wad załącznika do decyzji jakim jest załącznik graficzny do analizy funkcji uznał za niezasadny. Z akt sprawy wynika, że ten załącznik graficzny do decyzji z dnia 5 lipca 2017 r. zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Na tym załączniku widnieje informacja o skali mapy (1:500), liniach rozgraniczających teren inwestycji. Dokument ten podpisał Podinspektor wskazując na udzielone mu upoważnienie Starosty [...]. Omawiany załącznik określa również decyzję, do której się odnosi przez podanie daty jej wydania, numeru i znaku. Na tym załączniku w prawym dolnym rogu widnieje czytelna klauzula poświadczająca zgodność mapy z materiałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego, zgodna z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2013.1183). To, że mapa ta z uwagi na jej rozmiary podzielona została na części nie ma wpływu na jej prawidłowość. W aktach sprawy znajduje się bowiem cała mapa i taka podlegała ocenie przez SKO. Nie ma żadnych podstaw do uznania, że każda z jej czterech części nie stanowi jednej mapy. Cześć graficzna decyzji prawidłowo wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy, nie zawiera jednak danych o pochodzeniu mapy, jej skali ani klauzuli, co czyni decyzję niekompletną.

Odnośnie zarzutu zawartego w pkt I.6 skargi uznać należy, że nie był w całości zasadny. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy określać winna jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami to za dopuszczalne uznaje się ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku zapewnienia miejsc postojowych przez określenie ich ilości stosunkowo do powierzchni, czy ilości mieszkań (por. wyrok NSA z 17 maja 2016r. II OSK 2931/14, 8 października 2015r., II OSK 346/14, 18 czerwca 2014r., II OSK 128/13, 29 października 2013r., II OSK 1229/12), czy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do całego terenu inwestycji. Niezrozumiały jest natomiast zapis w decyzji o dopuszczeniu podpiwniczenia i to nie budynku a dachu. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez organy uniemożliwia kontrolę jej zgodności z przepisami.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu i instancji, bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, której argumenty powtórzone zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji posiada istotne braki w zakresie również częściowo zakwestionowanym w skardze.

W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza urbanistyczno - architektoniczna wymaga uzupełnienia, a następnie organy ponownie ocenią czy jest możliwe i zgodne z przesłankami ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z wnioskiem inwestora.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w pkt 1–4, dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w porównaniu z istniejącą już zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest tzw. zasada kontynuacji (lub inaczej zasada dobrego sąsiedztwa), która oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalenie, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa tj. jak określa to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy przy tym rozumieć – jak stanowi przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Oznacza to, że istotne jest, aby inwestor podał we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której drogi odbywać ma się główny wjazd na działkę objętą inwestycją, tak by organ prowadzący postępowanie mógł w oparciu o szerokość frontu działki od strony tejże drogi wyznaczyć obszar analizowany w sposób, o którym mowa § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Szerokość frontu działki od ul. ks. B. D. wynosi 6 m, prawidłowo więc obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 50 m w każdą stronę. W obszarze analizowanym dominującą funkcją jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Prawidłowo uznano więc, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym.

Odnośnie poszczególnych parametrów, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił dlaczego zezwolił na dopuszczenie do przekroczenia ustalonej linii zabudowy dla elementów budynku usytuowanych powyżej poziomu parteru takich jak: wykusze, balkony, okapy oraz elementów niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkiem jak: tarasy ziemne, schody ze stopniami, opartymi bezpośrednio na gruncie itp. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednakże w analizie nie podano powodów, dla których dla niektórych elementów planowanego budynku odstąpiono od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu nie wyjaśniono również kwestii wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.(pkt 1) Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

Jak podkreśla się w orzecznictwie przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 806/16, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie wykazano przyczyn odstąpienia od średniej w zakresie szerokości elewacji frontowej, W wynikach analizy wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,56 m. Ze względu na to, że planowana inwestycja będzie miała charakter zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych z tolerancją do 20%, o czym mowa w przepisie § 6 ust. 1 rozporządzenia, zdaniem organu nie było uzasadnione. Z analizy bowiem wynika, że możliwe jest zwiększenie szerokości, ze względu na znajdujące się w obszarze analizowanym inne budynki wielorodzinne o dużych parametrach szerokości elewacji. Ponadto planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do ul. [...], a do ul. Ks. dr B. D. jedynie szerokością wjazdu co wynika z przeprowadzonej analizy na wyznaczonym obszarze. Tym samym korzystając z możliwości dopuszczonej w ust. 2 tego paragrafu szerokość elewacji wyznaczono na poziomie od 14 m do 23 m Dla budynku garażowego szerokość elewacji frontów wyznaczono w obowiązujących liniach zabudowy - wynosi ona 22 m. (k. 7 akt, 2 strona wyników analizy).

Z powyższego w ocenie Sądu nie wynika jakimi motywami kierowano się dopuszczając odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej. Analiza akt sprawy (w szczególności części tekstowej i graficznej analizy) prowadzi do wniosku, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (32 budynki), znajdują się tam również budynki w zabudowie usługowej oraz 3 budynki w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla tych pierwszych szerokość elewacji wynosi w większości ok 10 do 13 m. Dla budynków wielorodzinnych szerokość wynosi w dz. nr [...] 12,8 m i na dz. nr [...] 0,7m. Mając to na uwadze dopuszczenie możliwości wybudowania budynku o maksymalnej szerokości do 23 m stanowi znaczne odstępstwo od występujących w obszarze analizowanym gabarytów budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przy tym, poza wartościami liczbowymi i powołaniem się na § 6 ust. 2 rozporządzenia organ w żaden sposób nie uzasadnił przyzwolenia na tak znaczące (dwukrotne) zwiększenie szerokości elewacji frontowej w porównaniu do dominującej na tym obszarze. Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie jest możliwe zastosowanie ust. 1 danego paragrafu (4-7, w tym wypadku 6) rozporządzenia i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Wobec braku przekonującego uzasadnienia odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej, Sąd stwierdza, że organy naruszyły § 6 rozporządzenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze zakwestionowano prawidłowość parametrów określonych w § 7 i 8 rozporządzenia.

Wedle § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1) Wysokość, o której mowa powyżej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (pkt 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1 (pkt 4). Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków najwyższa cześć dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ w/w parametr wskazał zarówno dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i wysokości do kalenicy. Organ wyjaśnił, że z uwagi na położenie inwestycji, która nie przylega bezpośrednio do ulicy [...] (budynki jedno-, dwukondygnacyjne) a do ul. [...](budynki dwu-, trzy- czterokondygnacyjne) przylega jedynie szerokością wjazdu za uzasadnione uznał odstępstwo od w/w zasad na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia i dopuszczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przekraczającą średnią w obszarze analizowanym wynoszącą 5,22m. -dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przypadku dachu wielospadowego - od 3,8 do 6,3 m; w przypadku dachu płaskiego – 7,0 do 9,5 m. To samo dotyczy wysokości do kalenicy – średnia wynosi 6,50m, a dla planowanej inwestycji przyjęto wysokość 7 – 9,5m. Jak wynika z tabeli załączonej do wyników analizy, zarówno co do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jak i do kalenicy parametry odnośnie planowanego budynku mieszkalnego przekraczają średnią ale nie przekraczają parametrów budynków mieszkalnych i to wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Wysoka zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajduje się m.in. na działkach [...] i [...] znajdującej się po tej samej stronie ulicy [...] co planowana inwestycja. Wysoka zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się również po drugiej strony tej ulicy (8-12m). Odstępstwo od zasady określonej w § 7 ust. 1 zgodnie z ust 4 było dopuszczalne i uzasadnione wynikami analizy.

Parametry geometrii dachu ustalono uwzględniając spadki dachów i wysokości kalenic budynków mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 marca 2017r. (II OSK 1732/15) racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie można więc uznać za zasadny zarzut naruszenia § 7ust. 1 i § 8 rozporządzenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 556/13 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), które w pełni podziela, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nowa (planowana) zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, ratio legis tego przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Jak zauważył Sąd w powołanym wyroku ustawodawca nie wymaga, aby wśród analizowanej zabudowy wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca nakazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów.

Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków. W ocenie Sądu zaś z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Planowany budynek wielomieszkaniowy, w tak zaproponowanych wymiarach, w sposób znaczący będzie odbiegać od sąsiednich budynków, zarówno co do wielkości jak i wysokości. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała możliwość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu taka interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego.

Reasumując powyższe uwagi stwierdzić należy, iż na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gabaryty planowanego budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Co za tym idzie organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, ze doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 6 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca również uwagę na to, że w dniu 18 kwietnia 2017 r. inwestor wystąpił o zmianę wniosku poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6m od granicy, ustalenie wysokości górnej kalenicy od 7 do 9,5 m oraz rozszerzył zakres wniosku o dz. nr [...], na której ma być usytuowany budynek garażowy. W pierwotnym wniosku wskazał, że inwestycją ma być budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanymi garażami. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano parametry budynku garażowego, w tym jego szerokość (22m) i wysokość (3,5m), mimo braku dokonania analizy w tym zakresie. Zdaniem Sądu budynek garażowy powinien być również uwzględniony w analizie, a ta poddana ocenie organu. Powyższa kwestia została zaś pominięta w rozważaniach organów obu instancji i wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wskazać również należy, że organy uznały za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. polegające na tym, że istniejące lub planowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., II OSK [...], LEX nr 2495714).

Sąd pragnie zauważyć, że z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, by teren objęty wnioskiem posiadał istniejące lub zagwarantowane przez gestorów sieci uzbrojenie. Jedynie domniemywać można, że skoro znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej to istniejąca sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i elektroenergetyczna umożliwia przyłączenie do nich projektowanego budynku. Nie jest to wystarczające, gdyż nawet takie ustalenie nie wynika z decyzji czy analizy. Nadto we wniosku inwestor nie podał zapotrzebowania na energię elektryczną i gazową, wskazując jedynie odpowiednio: z sieci energetycznej, z sieci miejskiej. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie organy uznały, że ta przesłanka jest spełniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, choć zobowiązane na mocy art. 15 K.p.a., do poprzedzenia wydania decyzji postępowaniem merytorycznym w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, nie wyjaśniło w żaden sposób, dlaczego przyjęło, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie poruszono.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych powyżej uchybień. W szczególności dotyczy to przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nią zbadanie, czy planowana inwestycja ( w tym również budynek garażowy) spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i uwzględnia zasadę kontynuacji. Uwzględni również to, że stosownie do wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Rolą organu nie jest wyłącznie samo merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale również jego uzasadnienie sporządzone w ten sposób by dla wszystkich było widoczne, że wydane rozstrzygnięcie jest najsłuszniejsze i najbardziej odpowiadające prawu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem w/ w przepisów prawa materialnego i procesowego co miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). na koszty składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości [...] zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.