Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1498/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 li. c, 134 par 1, 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2837/16 w sprawie ze skargi R. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2837/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę R. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., Upzp), decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., ustalił R. M. i M. M. jednorazową opłatę w wysokości 22 516,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem przez Radę Gminy Siedlce uchwałą nr XLVI 1/334/2010 z dnia 4 listopada 2010 r. planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Białki, Grabianów (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 203, poz. 6088 z dnia 8 grudnia 2010 r.) dla działek oznaczonych numerami ewidencji gruntów: [...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości [...].

W wyroku przytoczono dalej, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w [...] utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., K.p.a.).

WSA w Warszawie wyrokiem z 26 września 2012 r., IV SA/Wa 1157/12, oddalił skargę na w/w decyzję SKO w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 77/13 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu, wskazując, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięta są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części, w której określono termin uiszczenia opłaty, bowiem nie ma ku temu podstaw prawnych. Nadto w wyroku kasacyjnym stwierdzono, że sąd pierwszej instancji wadliwie nie zakwestionował zaskarżonej decyzji o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 2 i art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., IV SA/Wa 1487/14 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zwrócił się do biegłego sporządzającego operat w tej sprawie B. Ł. o jego poprawienie, zgodnie z wytycznymi sądu. Operat złożono do akt sprawy, przy czym został on zakwestionowany przez skarżących, wnoszących m. in. o sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w dniu 8 stycznia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy A. B. przedłożył kolejny operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący zgłosili zastrzeżenia do operatu dotyczące: zakwalifikowania do zbioru nieruchomości w tabeli nr 2 takiej, której sprzedaż miała miejsce po dniu 8 stycznia 2011 r., tj. po dacie wejścia w życie zmiany planu; brak uzasadnienia do: przyjętej metody wyceny, zawężenia okresu badawczego do lat 2010 i 2011, zawężenia analizy nieruchomości z tabeli nr 1 do transakcji będących przedmiotem nabycia przez tego samego nabywcę na niemalże identycznych warunkach cenowych; brak szczegółowej charakterystyki wszystkich nieruchomości z tabeli 1 i 2; brak oględzin z udziałem stron lub pełnomocnika; brak czytelnych załączników z dokumentacji urzędowej. Rzeczoznawca na piśmie odniósł się do zarzutów, o czym poinformowano skarżących.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił M. M. i R. M. jednorazową opłatę w wysokości 21 596,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami ewidencji gruntów jako działki: [...],[...],[...],[...],[...], położonej w miejscowości [...], w tym M. M. opłata planistyczna w wysokości 10 798,20 zł, R. M. opłata planistyczna w wysokości 10 798,20 zł.

W uzasadnieniu swej decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że w dotychczasowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Grabianów, Białki, Ujrzanów, Joachimów zatwierdzonym uchwałą Nr XXXI/309/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 czerwca 2005 r. wymienione działki położone były w obszarze produkcji rolnej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Natomiast według ustaleń nowego planu z 2010 r. działki te znalazły się w granicach terenu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, usług, składów, magazynów, produkcji, parkingów i dróg wewnętrznych, usług obsługi komunikacji samochodowej, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...].

Organ I instancji podał, że w związku ze zbyciem aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. przedmiotowych działek wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne i zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wzrost wartości nieruchomości. Organ gminy podkreślił, że operat szacunkowy, który przygotował rzeczoznawca majątkowy jest dokumentem potwierdzającym, że wartość działek po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Białki, Grabianów wzrosła. Rada Gminy Siedlce powołaną wyżej uchwałą z dnia 4 listopada 2010 r. w § 51 ustaliła 10 % stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów funkcjonalnych objętych przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty została ustalona na podstawie różnicy nieruchomości po uchwaleniu zmiany planu oraz wartością przed uchwaleniem jego zmiany. Powołując się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. B. organ wskazał, że po uchwaleniu zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami na kwotę 251 300 zł. Natomiast wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu określono na kwotę 35 336 zł.

Od ww. decyzji Wójta Gminy [...] skarżący wnieśli odwołanie, zarzucając tej decyzji w szczególności naruszenie art. 36 ust. 4 Upzp, powtarzając zarzuty jak w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r., nadto zarzucili naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 81 K.p.a.

Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r. i orzekło o ustaleniu skarżącym opłaty planistycznej w wysokości 21 596,40 zł, a więc w wysokości ustalonej w uchylonej decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zarzuty odwołania nie są uzasadnione, a decyzja kasatoryjna wydana wyłącznie z tego powodu, iż opłata winna obciążać solidarnie małżonków R. i M. M., co wynika z ustawowej wspólności majątkowej łączącej małżonków.

Kolegium uznało, że sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej operat szacunkowy jest prawidłowy, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia.

W skardze na decyzję SKO w [...] M. M. i R. M. wnieśli o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili szereg naruszeń przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko i argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy administracji przedstawiły analizę operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn oceniły go jako prawidłowy i przyjęły bez zastrzeżeń wnioski końcowe rzeczoznawcy, co do kwotowego wzrostu wartości nieruchomości objętych operatem, co z kolei stanowiło podstawę do wyliczenia opłaty planistycznej. Zdaniem tegoż sądu trafne jest stanowisko SKO w [...], że operat sporządzono zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat został wyczerpująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej, biegły ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, wyjaśniając m. in. czym kierował się przyjmując określone nieruchomości do porównania. Kwestie dotyczące wyboru podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Merytoryczna prawidłowość operatu, jego zgodność z zasadami sztuki szacowania nie może być przedmiotem oceny organów ani sądu, może natomiast być oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., Ugn). Stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane ewentualnie w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 Ugn). Analizując pozostałe krytyczne uwagi skarżących do operatu sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie skarżący (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika) nie złożyli takiej oceny, nie składali też kontroperatu z wyceną, która by podważała tą, przyjętą za podstawę decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. M. i R. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając odpowiednio na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy SKO w [...] w postępowaniu administracyjnym dokonało nieprawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez A. B. oraz późniejszych wyjaśnień uzupełniających, zwłaszcza wobec sporządzenia go przez tego rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem:

§ 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu

szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., rozp. RM z 2004) w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zw. z art. 4 pkt 17 Ugn i brak opisu stanu nieruchomości

stanowiących podstawę wyceny, tj. przyjętych do porównania w operacie szacunkowym nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod obiekty handlowe, usługowe, magazyny i składy oraz nieruchomości oraz przyjętych do porównania nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym - grunty orne, użytki zielone, w zakresie stanu prawnego nieruchomości porównywanych nieruchomościami będącymi przedmiotem wyceny;

§ 4 ust. 1-3 rozp. RM z 2004 i art. 153 ust. 1 Ugn przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i użycie na potrzeby sporządzenia występującego w sprawie operatu szacunkowego podejścia porównawczego i metody porównywania parami z nieprawidłowo zebranymi i niezupełnie opisanymi nieruchomościami podobnymi, a także bez ustalenia i znajomości warunków zawarcia transakcji tych nieruchomości podobnych;

c) § 55 ust. 1 i 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 2 i 3 rozp. RM z 2004 w zw. z art. 154 ust. 1 Ugn przez brak uzasadnienia odstąpienia przez rzeczoznawcę majątkowego oraz organy obu instancji od zastosowania przy sporządzaniu operatu szacunkowego podejścia porównawczego z metodą korygowania ceny średniej, zwłaszcza jeżeli ta ostatnia metoda była od początku stosowana w sprawie, jak również była wykorzystywana przez Wójta Gminy [...] w innych sprawach związanych z ustaleniem jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Białki, Grabianów, który dotyczył również nieruchomości występujących w przedmiotowej sprawie, a także przez brak uzasadnienia zastosowania przez A. B. właściwego podejścia porównawczego z metodą porównywania parami;

2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa przez brak objęcia przez WSA w Warszawie z urzędu - kontrolą zaskarżonej decyzji w zakresie przekroczenia przez SKO w [...] art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a., tj. przekroczenia granic dopuszczalnego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym dot. wyjaśnienia kluczowych kwestii dotyczących występującego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez A. B., przez co w istocie merytorycznie dowód ten został przeprowadzony w znacznej części od nowa, jednakże z naruszeniem art. 15 K.p.a.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak objęcia kontrolą skarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...], w sytuacji gdy oba organy administracji w toku postępowania administracyjnego naruszyły przepisy art. 6, 7, 8, 11 K.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 Upzp przez niedokonanie oceny prawnej dopuszczalności zakwalifikowania występujących w sprawienie nieruchomości o nr ew. działek [...],[...],[...],[...] i [...], jako "terenów funkcjonalnych", do których ma zastosowanie opłata w stawce 10% do wzrostu wartości tych nieruchomości, o której mowa w § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/334/2010 Rady Gminy Siedlce, zwłaszcza wobec tego, iż ten akt oraz powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia "terenów funkcjonalnych";

II. prawa materialnego poprzez naruszenie: art. 153 Ppsa przez niezastosowanie się przez WSA w Warszawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłych w sprawie orzeczeniach: wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 77/13 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 października 2014 r., IV SA/Wa 1487/14, w zakresie obowiązków organu administracji, co do oceny wiarygodności i przydatności operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego, w tym, aby taki operat, m. in. opisywał szczegółowo nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za podobne, ze wskazaniem ich indywidualnych cech. Zgodnie z oceną prawną, zwłaszcza NSA zawartą we wskazanym wyroku, ocena wiarygodności i rzetelności opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) obejmuje ocenę czy z punktu widzenia zasad prawa powszechnie obowiązującego (nie branżowego) i logicznego myślenia operat nie budzi wątpliwości. Z tego też powodu operat musi zawierać opis nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za nieruchomości podobne do wycenianej, ze wskazaniem ich cech różnicujących. WSA w Warszawie w skarżonym wyroku zaaprobował w pełni ocenę występującego w sprawie operatu szacunkowego dokonaną przez SKO w [...], jak też i przez Wójta Gminy [...]. Tymczasem operat szacunkowy nadal nie zawiera opisu nieruchomości podobnych do wycenianej, m. in. brakuje tam opisów stanu prawnego przyjętych nieruchomości podobnych.

Z uwagi na powyższe strony skarżące kasacyjnie wnoszą o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

zasądzenie na rzecz skarżących od SKO w [...] kosztów postępowania, tj.:

wpisu i opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku,

kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przypisanych w wysokości

podwójnej z uwagi na nakład czasu pracy pełnomocnika, w szczególności czynności podjętych w sprawie i poświęcony czas na przygotowanie do jej prowadzenia oraz wkład pracy pełnomocnika i przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wobec rodzaju i stopnia zawiłości sprawy, m. in. obszerności i wielowątkowości materiału sprawy i występujących w sprawie opinii biegłych;

rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu rozwijając zarzuty kasacyjne i odnosząc się do stanu faktycznego sprawy skarżący kasacyjnie wskazują, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 7 stycznia 2016 r., w tabelach nr 1 (s. 13) i nr 2 (s. 15) nie scharakteryzował żadnej z podanych tam nieruchomości podobnych, do nieruchomości, który dotyczy tzw. opłata planistyczna pod kątem ich stanu prawnego. Nie uczynił tego też w późniejszych wyjaśnieniach składanych do operatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 77/13 i w jego następstwie prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1487/14, uchylający uprzednią decyzję SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

NSA w przywołanym powyżej wyroku wskazał, iż ówcześnie zaskarżona decyzja SKO w [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte były wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a. w części, w której określa się termin uiszczenia opłaty, bowiem nie ma podstaw prawnych do określenia tego terminu. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. wskazał natomiast na wady operatu sporządzonego przez pierwszego rzeczoznawcę – B. Ł. Nie można bowiem było na podstawie jego operatu w sposób jednoznaczny ocenić, czy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przyjął do porównania działki, które są nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca nie zawarł bowiem w opinii opisów nieruchomości stanowiących przedmiot zawartych transakcji.

B. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, obejmującego jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji oddalając skargę. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia ww. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami prawa materialnego podniesionymi w pkt 1. a) – c) skargi kasacyjnej, które należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku opisu nieruchomości, przyjętych w operacie za podstawę dokonania porównania z nieruchomością skarżących kasacyjnie. Wskazać bowiem należy, że szczegółowa charakterystyka wszystkich nieruchomości porównawczych została przedstawiona przez biegłego na wezwanie SKO w [...] – w piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. Zatem zarzut pobieżnej i pozornej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zwłaszcza w przedmiocie uzyskiwanych na rynku cen oraz warunków zawarcia transakcji, a także zakresu przeprowadzonych analiz i obserwacji rynku jest gołosłowny. W powyższym uzupełnieniu mowa jest o sprzedaży nieruchomości przez różnych właścicieli (s. 4 uzupełnienia, pkt ad. 4) zatem stan prawny (własność) tych nieruchomości też został określony.

Wbrew także twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd pierwszej instancji przeanalizował w sposób prawidłowy złożony operat przez A. B. i doszedł do wniosku, że przy wyborze podejścia i metody biegły kierował się zasadami określonymi w art. 149-154 Ugn oraz § 4 i 5 rozp. RM z 2004. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczoznawca mając na uwadze liczbę wytypowanych transakcji przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w której nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, porównuje się kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i ceny tych nieruchomości. Natomiast dla metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się bowiem co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, co wynika wprost z § 4 pkt 4 ww. rozp. RM z 2004. Natomiast rzeczoznawca wskazał, że na podstawie dokonanej przez niego analizy rynku w zakresie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod obiekty handlowe, usługowe, magazyny, składy oraz przeznaczonych na cele rolne znalazł po osiem transakcji nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Skoro zatem przyjęto osiem transakcji nieruchomości porównawczych, to jedyną metodą jaką można było zastosować w procesie wyceny, była metoda porównania parami, która zastosowano.

D. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa przez brak objęcia przez WSA w Warszawie z urzędu - kontrolą decyzji SKO w [...] w zakresie przekroczenia przez SKO w [...] przepisów art. 136 K.p.a. i art. 15 K.p.a.

Wskazać należy, że z przepisu art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, z tego względu podnoszenie braku ustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów przedstawionych w skardze, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie wpływają, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie musiał odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli uznał, że nie miały one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji nie zastępuje bowiem organu administracji w badaniu okoliczności sprawy. Sądy administracyjne, na podstawie art. 3 Ppsa, uprawnione są wyłącznie do kontroli działalności administracji publicznej. Wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że nieodniesienie się do podniesionych przez nią zarzutów miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie organ odwoławczy nie naruszył art. 15 K.p.a., bowiem nie tylko rozpoznał odwołanie, ale również rozstrzygnął sprawę na nowo. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na uchybienia organu I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy miał prawo, na podstawie art. 136 K.p.a., który stanowi iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, zlecić organowi I instancji uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia 7 stycznia 2016 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. B., celem wyjaśnienia kluczowych jego kwestii.

E. Nie jest – zdaniem NSA – skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 11 K.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 Upzp przez niedokonanie oceny prawnej dopuszczalności zakwalifikowania występujących w sprawienie nieruchomości o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], jako "terenów funkcjonalnych", do których ma zastosowanie opłata w stawce 10% do wzrostu wartości tych nieruchomości, o której mowa w § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie stawiając powyższy zarzut wywodzą, że sąd pierwszej instancji nietrafnie miał nie zastosować dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez ten sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Istota tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej koncentruje się przeto na imputowanych organom orzekającym w sprawie administracyjnej naruszeniach przepisów Kodeksu.

Przepisy Ppsa wymagają od autora skargi kasacyjnej nie tylko skonstruowania jej podstawy w formie wskazania przepisów, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, ale także uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. Innymi słowy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należało wyjaśnić na czym miałoby polegać naruszenie przepisów Kodeksu przez orzekające w sprawie organy administracji, a które miało wadliwie być niedostrzeżone przez WSA w Warszawie. NSA nie może w tym zakresie wyręczać strony, względnie domyślać się kierunku argumentacji strony, skoro jest związany granicami skargi kasacyjnej. W szczególności dotyczy to zarzutu naruszeń przez organy przepisów art. 6, 7, 8, 11 K.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wyłuszczając szczegółowo na czym miałoby polegać naruszenie tych wszystkich przepisów, ograniczyli się li tylko do braku podstawy prawnej do zakwalifikowania występujących w sprawie nieruchomości zbytych przez M. i R. M., jako nieruchomości objętych opłatą, o której mowa w art. 36 ust. 4 Upzp. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że sąd pierwszej instancji do tych zarzutów miał się nie odnosić.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 Upzp przy zastosowaniu wynikającej z § 51 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stawki 10% w odniesieniu do terenów funkcjonalnych, które to pojęcie nie jest zdefiniowane w ustawie, w związku z tym nie może być stosowane do opłaty planistycznej. Jak bowiem słusznie zauważył sąd pierwszej instancji zarzut tego rodzaju może być podnoszony w skardze na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie w niniejszym postępowaniu. Wskazać też należy, że ani NSA w zapadłym uprzednio wyroku z 10 czerwca 2014 r. II OSK 77/13 ani WSA w Warszawie w wydanym uprzednio – w związku z wyrokiem NSA – wyroku z dnia 2 października 2015 r., IV SA/Wa 1487/14, kontrolując legalność ustalonej opłaty planistycznej nie stwierdziły uchybień przy stosowaniu stawki 10% w odniesieniu do terenów funkcjonalnych, a Sąd w sprawie niniejszej związany jest zaprezentowaną przez nie oceną prawną.

Nie można też zarzucać skutecznie organom naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., skoro Kolegium zrealizowało ciążące na nim obowiązki, wynikające z treści tego przepisu, gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji Kolegium zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności twierdzeniom pełnomocnika.

F. Nie może także być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, który stanowi że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie samego wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w treści nowego wyroku (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499, wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II GSK 147/06, LEX nr 276691). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w trybie określonym przez prawo, bądź nie ulegnie zmianie stan prawny będący podstawą orzekania.

Wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania sąd determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., II FSK 1364/18, LEX nr 570186).

Artykuł 153 Ppsa ma podwójny charakter - nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709).

Wbrew temu co sądzą strony skarżące kasacyjnie, ocena prawna wyrażona w zapadłych uprzednio wyrokach NSA oraz WSA w Warszawie została uwzględniona przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy tak przez organy orzekające ponownie w sprawie, jaki i WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Jak już wskazano to wyżej, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę A. B. operat, uzupełniony pisemnymi wyjaśnieniami z dnia 29 czerwca 2016 r. zawiera szczegółowy opis nieruchomości, w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny, czy nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłego są rzeczywiście nieruchomościami podobnymi. SKO w [...], odpowiadając na wniosek dowodowy pełnomocnika skarżących, w toku postępowania zwrócił się do biegłego rzeczoznawcy o wyjaśnienia w powyższym zakresie. Informacje przekazane przez biegłego pozwoliły na dokonanie weryfikacji twierdzeń zamieszczonych w operacie i ustalenie, iż wykazane nieruchomości są nieruchomościami podobnymi. Z opisu nieruchomości sporządzonego przez biegłego w sposób bezsporny wynika, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami rolnymi – grunty rolne, pastwiska, łąki. Zarówno z opisu nieruchomości z tabeli 1, jaki i tabeli 2 (pisemne wyjaśnienie biegłego z dnia 29 czerwca 2016 r.) wynika, iż przyjęte do porównania nieruchomości są nieruchomościami rolnymi, niezabudowanymi. Z opisu wynika rodzaj użytków, ich powierzchnia i kształt. Stan prawny nieruchomości również wynika ze sporządzonej opinii, jak i wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy.

G. W konsekwencji ustalenia, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało ją oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.