Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 115/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 i inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i F. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w sprawie budowy i użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr "1" w P. znak: [...] II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących A. S. i F. S. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29.09.2009r. A. S. i F. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w postępowaniu dotyczącym budowy i użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr "1" w P., znak sprawy [...]. Skarżący domagali się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 1 miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że organy nadzoru budowlanego na wniosek skarżących prowadzą postępowanie w tej sprawie od 22.05.2002r. Przedmiotowy budynek został wybudowany z odstępstwem od otrzymanego przez inwestorów pozwolenia na budowę, polegającym na posadowieniu go częściowo na działce nr "2", stanowiącej własność skarżących. Dotychczasowe działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wyraźnie wskazują, że organ chce uniknąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia, czy budynek stanowi samowolę budowlaną.

Skarżący wskazywali, że decyzją z dnia 26.08.2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, że prawo budowlane nie dotyczy postępowania w zakresie ustalania prawa własności nieruchomości, co może być rozpatrywane na gruncie przepisów kodeksu cywilnego. Po odwołaniu skarżących, organ drugiej instancji utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 10.06.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organów obu instancji, wytykając szereg braków i błędów w postępowaniu. W szczególności Sąd wskazał, że ustalenie, czy budynek został wybudowany na działce określonej w pozwoleniu na budowę należy do kompetencji nadzoru budowlanego. Wybudowanie domu na działce innej niż wskazana w pozwoleniu stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, skutkujące koniecznością uznania, że miała miejsce samowola budowlana. Dla ustalenia powyższych okoliczności organu dysponować musi pozwoleniem na budowę wraz z całą dokumentacją techniczną, w tym projektem zagospodarowania działki oraz dziennikiem budowy z geodezyjnym wytyczeniem obiektu i inwentaryzacją powykonawczą. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie włączył przedmiotowych dokumentów do akt sprawy, pomimo że zapoznawał się z nimi, zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania winien je pozyskać.

Po wydaniu tego wyroku, który nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, -sprawa powróciła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. Organ winien zakończyć prowadzone ponownie postępowanie w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., tj. najpóźniej w ciągu 2 miesięcy, kierując się przy tym zgodnie z art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Sąd.

W okresie od 23.04.2007r. do 18.02.2008r. postępowanie było zawieszone z urzędu, z uwagi na oczekiwanie organu na prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia spadku po jednej ze stron postępowania. Skarżący nie kwestionowali tego zawieszenia licząc, że po rozstrzygnięciu tej kwestii sprawa będzie ostatecznie załatwiona. Tak się jednak nie stało.

W dniu 29.10.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiesił ponownie z urzędu postępowanie, tym razem z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, polegającego na konieczności uregulowania stanu prawnego nieruchomości oraz ustalenia prawnego przebiegu granicy między działkami. Uznając podawaną podstawę zawieszenia z fikcyjną, skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że stan prawny zarówno ich nieruchomości, jak i nieruchomości sąsiadów jest uregulowany, zaś co do granicy pomiędzy działkami nie toczy się postępowanie rozgraniczeniowe, ani żadne inne. Konieczność zawieszenia nie wynikała również z wyroku Sądu, którego wskazaniami organy administracji publicznej są związane. Postanowieniem z dnia 26.03.2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania.

Pomimo upływu sześciu miesięcy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie zakończył jednakże postępowania, a skarżący nie byli też informowani o jakichkolwiek czynnościach w sprawie.

Skarżący wskazali nadto, że w piśmie nadanym 25.11.2008r. złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność, które nie zostało dotąd rozpoznane. Pomimo powyższego, z uwagi na upływ terminu do rozpatrzenia zażalenia, wymóg wyczerpania środków zaskarżenia został wypełniony.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie - o oddalenie skargi.

Wskazywał, że istotnym powodem uniemożliwiającym prowadzenie przedmiotowego postępowania jest fakt, że akta sprawy w trybie skargowym znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 1010/09. O ich zwrot wystąpiono pismem z dnia 30.09.2009r., przy czym Sąd do chwili obecnej nie zajął stanowiska w tym zakresie.

Podawał dalej, że kolejnym czynnikiem wpływającym na opóźnienie, są duże trudności kadrowe inspektoratu. Przy małej ilości zatrudnienia pracowników merytorycznych występują utrudnienia niezależne od organu, takie jak choroby i zwolnienia lekarskie.

Nadto podkreślał, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący podjęli i skierowali sprawę do nadzoru budowlanego po wielu latach od wybudowania spornego budynku oraz przystąpienia przez inwestorów do jego użytkowania, a więc przez wiele lat akceptowali stan prawny. Zdaniem organu, należało podjąć działania dla wstrzymania przedmiotowej budowy i uniknięcia stanu, w jakim obecnie znajduje się obiekt. Skarżący zaś nie wykazują, aby podjęli czynności na drodze cywilnoprawnej dla odzyskania nieruchomości w postępowaniu sądowym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał, że dostrzeżenie powyższych faktów, uwzględniając nadto znajomość życia i natury ludzkiej , winno prowadzić do odrzucenie skargi jako bezzasadnej.

W odpowiedzi na powyższe stanowisko, w piśmie procesowym z dnia 18.01. 2010r., A. S. i F. S. podnosili, że żadne z argumentów przedstawionych przez organ nie stanowią wytłumaczenia dla prowadzenia sprawy przez osiem lat, a cała jego aktywność w tym czasie sprowadzała się do podejmowania działań wadliwych.

Wskazywali w tym zakresie, że brak akt postępowania dotyczy jedynie ostatniego, relatywnie krótkiego okresu, nadto organ mógł sporządzić ich kopie lub wystąpić o wypożyczenie oryginałów. Powołali się na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny może być ocenione tylko jako bezczynność organu. Podkreślili również, że wniosek do Sądu o wypożyczenie akt został złożony dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność.

A. S. i F. S. zarzucili, że nietrafny jest argument dotyczący braków kadrowych, ponieważ trudno sobie wyobrazić utrzymywanie takiego stanu przez osiem lat. Jeżeli tak było w rzeczywistości, to powyższe stanowiło rażące naruszenie obowiązków osób odpowiedzialnych za funkcjonowanie urzędu.

Skarżący zaznaczyli, że kwestie stosunków cywilnoprawnych wykraczają całkowicie poza ramy niniejszej sprawy.

Oświadczyli też, że nie otrzymali nigdy załączonego do odpowiedzi na skargę postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14.01.2009r.. Już po złożeniu skargi doręczono im natomiast do wiadomości pismo organu z dnia 3.12.2009r. skierowane do uczestników postępowania z wezwaniem do przedstawienia zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym jak podkreślili, obowiązek pozyskania tego dokumentu wynika z już wyroku z dnia 10.06.2006r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawę dokonania kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana jako p.p.s.a.). Z dokumentów dołączonych do skargi oraz do odpowiedzi na skargę wynika, że A. S. i F. S. spełnił wymóg formalny wynikający z art. art. 52 § 1 - 2 p.p.s.a., składając w piśmie z daty 24.11.2008r., nadanym przesyłką pocztową w dniu 25.11.2008r. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w postępowaniu dotyczącym budowy i użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr "1" w P., znak sprawy [...] ( art. 37 §1 k.p.a.). Do daty momentu zamknięcie rozprawy nie ujawniono by w przedmiotowej sprawie wystąpiły przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi wynikające z wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W szczególności, wystąpienie takich okoliczności nie sygnalizował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., zaś skarżąca obecna na rozprawie dnia 15.02.2009r. oświadczyła, że do chwili obecnej nie doręczono jaj żadnej decyzji lub innego aktu wydanego w tej sprawie po wniesieniu skargi. Artykuł 35 k.p.a. stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej -nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.

Zasadnicze okoliczności dotyczące przebiegu przedmiotowego postępowania w świetle stanowisko stron wyrażonych w skardze i odpowiedzi na skargę są bezsporne, zaś znajdują pełne odzwierciedlenie w przedstawionych sukcesywnie aktach administracyjnych. W związku z podnoszoną w odpowiedzi na skargę okolicznością braku akt administracyjnych, w sprawie niniejszej uwzględniono dodatkowo materiał zgromadzony w spraw sygn. II SA/Kr 411/03 i sygn. II SA/Kr 1010/09.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek A. S. i F. S. z dnia 22.05.2002r., w którym sygnalizowano fakt naruszenia prawa budowlanego przez lokalizację budynku sąsiada także na działce nr "2", będącej własnością skarżących.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 26.06.2002r. znak [...], umorzono postępowanie w sprawie budowy i użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P., własności M. i Z. S. uznając, że przepisy Prawa budowlanego nie stwarzają podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia prawa własności. Jak wyjaśniono, własności nieruchomości jest brana pod uwagę jedynie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Po wzniesieniu budynku kwestia wykorzystania w tym celu cudzej nieruchomości nie przesądza negatywnie o dopuszczeniu budynku do użytkowania, może rodzić tylko roszczenia cywilnoprawne właściciela do inwestora, których należy dochodzić przed sądami powszechnymi.

Decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29.01.2003r. znak [...], z analogicznym uzasadnieniem.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9.08.2006r. sygn. akt II SA/ Kr 411/03, w którym powołano istotne w stanie faktycznym przepisy prawa materialnego, wytknięto naruszenie przez organy obu instancji art. 7,9,75,73 § 3, 77,78,80, 107 k.p.a. oraz oceniono jako przedwczesne umorzenie postępowania. W tym zakresie podano , że dopiero gdyby okazało się iż budynek został wybudowany w miejscu wskazanym w pozwoleniu na budowę kwestia naruszenia własności byłaby możliwa do rozstrzygnięcia wyłącznie przed sądem powszechnym. Tej istotnej okoliczności nie ustalono w postępowaniu administracyjnym, zaś w aktach brak pozwolenia na budowę wraz z całą dokumentacją techniczną, w tym projektem zagospodarowania działki i dziennikiem budowy, geodezyjnym wytyczeniem obiektu i inwentaryzacją powykonawczą.

Wyrok z dnia 9.08.2006r. sygn. akt II SA/Kr 411/03 uprawomocnił się dnia 10.10.2006r. Po stwierdzeniu jego prawomocności dania 6.11.2006r, kompletne akta administracyjne zostały zawrócone przez Sąd organowi drugiej instancji 21.11.2006r. ( data potwierdzenia odbioru ). Akta organu pierwszej instancji wraz kserokopią wyroku zostały natomiast zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4.12.2006r. (data potwierdzenia odbioru ).

Od powyższej daty - tj. 4.12.2006r., należy zatem rozpoznając niniejszą skargę liczyć terminy przewidziane przez ustawę dla załatwienia sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

Już pierwszą czynność w tej sprawie Powiatowy Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. podjął po upływie terminów przewidzianych w art. 35 §1-3 k.p.a., albowiem dopiero w dniu 20.02.2007r., tj. po upływie dwóch miesięcy skierował do stron pismo zawierające wezwanie do złożenie wyjaśnień oraz nakładające na M. S. i Z. S. obowiązek przedłożenia potwierdzonych odpisów dokumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.08.2006r. sygn. akt II SA/Kr 411/03. W tym czasie, wbrew wymogom z art. 36 § 1-2 k.p.a. nie informowano stron o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy.

Kolejną czynność, stanowi wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowienia z dnia 23.04.2007r. znak [...] o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 971 pkt 1 k.p.a. z uwagi na śmierć M. S.. To orzeczenie nie zostało zaskarżone zażaleniem, zaś postępowanie w sprawie podjęto z urzędu postanowieniem z dnia 18.02.2008r. znak [...]. Pomimo regulacji z art. 35 § 5 k.p.a., także opisany okres zawieszenie postępowania należy uznać za kontynuację istniejącej już uprzednio bezczynności organu. Zważyć należy bowiem, że wydając postanowienia z dnia 23.04.2007r. znak [...] organ pierwszej instancji dysponował nie tylko znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem A. K. z dnia 8.03.2007r. w przedmiocie zgłoszenia udziału w sprawie w miejsce zmarłej M. S. jej spadkobierców, ale także potwierdzającym dziedziczenie odpisem postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział l [...] z dnia [...].05.2006r. sygn. akt l Ns [...], którego prawomocność z dniem 9.06.2006r. stwierdzono w dacie 30.06.2006r. Kserokopię tego postanowienia złożoną do akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poświadczył nawet za zgodność z oryginałem w dniu 13.04.2007r. Nie istniały zatem podawane w tym postanowieniu przeszkody tamujące bieg postępowania, zaś postanowienia o zawieszeniu postępowania z pouczeniem o zażaleniu nie doręczono wszystkim znanym ówcześnie stronom. Dotyczy to w szczególności D. S., dla którego brak dowodu doręczenia, a nawet wysłania korespondencji, którą skierowano do skarżących i Z. S. i innych spadkobierców. Nie wszystkie strony miały zatem możliwość zaskarżenia powyższego postanowienia, zaś opisany stan rzeczy, w którym znani byli następcy prawni M. S., obligował organ do podjęcia postępowania z urzędu już w dacie wydania postanowienia z dnia 23.04.2007r. znak [...].

Dopiero pismem z dnia 19.02.2008r.organ pierwszej instancji formalnie wezwał do udziału w sprawie spadkobierców M. S., a także w tej samej dacie podjął czynności o charakterze dowodowym, które następnie kontynuował do momentu ponownego zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 29.10.2008r. znak [...]. Ten etap postępowania trwający ponad 8 miesięcy cechuje brak koncentracji czynności służących wydaniu rozstrzygnięcia oraz niekorzystanie z instytucji prawnych mających na celu zdyscyplinowanie stron i osób trzecich.

W opisanej sytuacji, postępowanie w sprawie już po wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 9.08.2006r. sygn. akt II SA/Kr 411/03 oraz doręczeniu organowi pierwszej instancji w dniu 4.12.2006r. akt administracyjnych toczy się prawie dwa lata. W tym okresie do przyczyn opóźnienia niezależnych od organu można zaliczyć jedynie czas wyznaczony pierwotnie stronom do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, przeznaczony na dokonanie oględzin ( kontroli), które można było połączyć w miarę potrzeby z przesłuchaniem świadków i stron ewentualnie dodatkowe przesłuchanie osób zawnioskowanych w czasie oględzin, których nieusprawiedliwione niestawiennictwo winno skutkować zastosowaniem środków dyscyplinujących. W przypadku nieprzedstawienia przez strony żądanych dokumentów, rzeczą organu pierwszej instancji było zgromadzenie z urzędu wszelkich niezbędnych dowodów, których zażądanie od właściwych organów, czy innych podmiotów należało skoncentrować i objąć jedną, wykonywaną w tej samej dacie czynnością. Do przyczyn opóźnienia niezależnych od organu w tym okresie należy zaliczyć także okresy doręczeń korespondencji dotyczącej takich celowych czynności. Powyższe daje łącznie czas nie dłuższy niż pięć miesięcy. Postępowanie toczy się prawie dwa lata, z czego półtora roku należy zakwalifikować jako bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W..

Wydając następnie postanowienie z dnia 29.10.2008r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że wymagającym rozstrzygnięcia przez sąd zagadnieniem wstępnym jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr "1" i "2" w P.. Wskazał także na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, co uniemożliwiać miało ustalenie adresata decyzji nakazowych. To orzeczenie, doręczone ostatecznie wszystkim stronom z pouczeniem o zażaleniu, zostało zaskarżone przez A. S. i F. S., zaś akta administracyjne wraz z zażaleniem przesłane organowi drugiej instancji w dniu 19.11.2008r. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.03.2009r. znak [...] uchylono postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania. W dniu 27.04.2009r. doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. to postanowienie. Skoro zawieszając postępowanie zachowano przepisy proceduralne umożliwiając wszystkim stronom zaskarżenie postanowienia z dnia 29.10.2008r. znak [...], okres od 29.10.2008r. do 27.04.2009r. nie podlega zaliczeniu do terminów ustawowych określonych dla załatwienia sprawy.

Otrzymując do wiadomości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.03.2009r. - co nastąpiło 27.04.2009r., organ pierwszej instancji winien niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy - w tym uzyskania akt, względnie sporządzenia kompletnych akt zastępczych , czego nie uczynił. Od podjęci takich czynności nie zwalniał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. fakt przedstawienia akta sprawy wraz ze skargą na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.03.2009r. znak [...] oraz odpowiedzią na skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o czym organ pierwszej instancji uzyskał informację otrzymując w dniu 29.06.2009r. do wiadomości pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z daty 22.06.2009r. znak [...]. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny ( tak trafnie NSA w wyroku z dnia 21.12.1999r. sygn. akt V SAB 147/99, zam. zb. LEK nr 50019 ). Zarówno z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego , jak również Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika aby po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy organy pierwszej instancji ponownie rozpatrujący sprawę mogły podjąć działania dopiero po upływie terminu do wniesienia skargi na ten akt do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo jej rozpoznaniu. Także w orzecznictwie wskazuje się słusznie, że fakt przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu ich zwrotu, a bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu (tak wyrok NSA z dnia 8.10.1999r., sygn. akt IV SAB 46/99 , zam. zb. LEX nr 47851 oraz wyrok WSA z dnia 21.11.2007r., sygn. akt VII SAB/Wa 49/07, zam. zb. LEX nr 445367 ).

W niniejszej sprawie próby uzyskania akt , względnie skompletowania kat zastępczych organ pierwszej instancji nie podejmował w ogóle przez pięć miesięcy, tj. do 30.09.2009r., w której to dacie, już po złożeniu skargi na bezczynność 29.09.2009r., skierowano do sprawy II SA/Kr 1010/09 pierwsze pismo o ich zwrot. Wtedy również po raz pierwszy strony zawiadomiono w trybie art. 36 § 1- 2 k.p.a. W tym też czasie organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych innych czynności, w szczególności zmierzających do załatwienia sprawy pomimo, że dysponował niekompletnymi aktami zastępczymi, które przedstawił wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie. Okres od 28.04.2009r. do 29.09.2009r. nie należy do wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. i jest kwalifikowany jak kolejna, tym razem pięciomiesięczna bezczynność organu.

Postanowieniem z dnia 14.09.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1010/09, prawomocnym od dnia 24.11.2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26.03.2009r. znak [...]. W dniu 5.10.2009r wpłynęło do akt sprawy wspomniane wyżej pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z daty 30.09.2009r. zawierające wniosek o przesłanie akt znak [...], którym nadto zawiadomiono strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, określając go jako termin dwumiesięczny, liczony od dnia zwrotu akt przez WSA w Krakowie. Kompletne akta administracyjne przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1010/09 zwrócono Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. na zarządzenie z dnia 26.11.2009r, zaś ich doręczenie potwierdzono w dniu 30.11.2009r. W dniu 26.11. 2009r wpłynął do Sądu monit organu pierwszej instancji z daty 24.11.2009r. o przesłanie akt motywowany koniecznością podjęcia czynności w sprawie, wraz z analogiczną jak uprzednio informacją dla stron. Pismem z 27.11.2009r. poinformowano organ pierwszej instancji o zwrocie żądanych akt Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. wraz z odpisem orzeczenia Sądu.

Po dacie złożenia skargi na bezczynność, pismem z 3.12.2009r. organ pierwszej instancji wezwał spadkobierców A. K., D. S., K. S. i Z. S. do przedłożenia projektu budowlanego wraz z planem zagospodarowania działki, które M. S. przedłożył do wglądu 29.07.2002r. Ponadto, pismem z 3.12.2009r. organ pierwszej instancji wystąpił do organu drugiej instancji o zwrot akt , którym nadto zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, określając go jako termin dwumiesięczny, liczony od dnia zwrotu akt przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Pismem z 8.12.2009r. organ pierwszej instancji wystąpił też do Urzędu Stany Cywilnego w N. o przesłania odpisu skróconego aktu zgony M. S..

W sprawie niniejszej, kompletne akta administracyjne zostały przesłane dopiero przed rozprawą 15.02.2009r. Do daty orzekania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie informował o podjęciu dalszych czynności.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że okres po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie należy do wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. oraz oznacza dalszą bezczynność organu. Do takiej negatywnej oceny upoważnia fakt, że pomimo uprzednio wykazanych okresów bezczynności oraz znanego faktu wydania wadliwego, tamującego bieg postępowania postanowienia, organ pierwszej instancji niemal do daty rozprawy dnia 15.02.2010r. nie podejmował skutecznych działań służący skompletowaniu akt. Nie stanowi bowiem takiej odpowiedniej i celowej aktywności prowadzenia w sprawie zwrotu akt korespondencji drogą pocztową, bez uprzednich ustaleń co do etapu postępowania sądowego, zamiast poczynienia w drodze telefonicznej lub elektronicznej konkretnych uzgodnień w celu dotyczących przekazania akt albo wykonania w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kompletnych akt zastępczych. Aktualnie podjęte czynności dowodowe są analogiczne do będących przedmiotem wezwania z dnia 20.02.2007r, przy czym organ pierwszej instancji nadal nie korzysta z instrumentów proceduralnych służących sprawności postępowania. Nie jest też widomym, czemu ma służyć podjęta dopiero niedawno czynność w zakresie uzyskania odpisu skróconego aktu zgonu M. S., skoro organ pierwszej instancji od 8.03.2007r. zna jej spadkobierców, zaś od 13.04.2007r. dysponuje potwierdzającym fakt i datę śmierci strony oraz dziedziczenie odpisem postanowienia Sądu Rejonowego W. Wydział l Cywilny z dnia [...].05.2006r. sygn. akt l Ns [...].

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi na bezczynność pozostają wskazania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na duże trudności kadrowe, które winien usuwać we własnym zakresie ( podobnie wyrok WSA z dnia 17.05.2007r. sygn. akt SAB/Wa 35/07).

Analogicznie należy traktować zarzut wieloletniego tolerowania przez skarżących kwestionowanego obecnie stanu rzeczy, czy niepodjęcia przez nich czynności na drodze cywilnoprawnej Takie okoliczności nie powodują bowiem wydłużenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. O ile są istotne dla z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, mogą jedynie stanowić podstawę do wydania aktu administracyjnego, w tym postanowienia, o którym mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §1 p.p.s.a.