Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 1341 106 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77, 80, 7 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz(spr.) sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1842/09 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1842/09 oddalił skargę T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Pruszków, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2807 ha, stanowiącej własność T. D. oraz orzekającej o nadaniu w/w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr 2163/05, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], ustalił lokalizację autostrady płatnej A2 dla odcinka III przebiegającego przez województwo mazowieckie - od węzła "Tłuste" (m. Grodzisk Mazowiecki) do węzła "Pruszków" (m. Pruszków) od km 439+230,00 do km 451+460,75.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie Pruszków, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr 12 o pow. 0,2807 ha, stanowiącej własność T. D. oraz nadał w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołanie złożył T. D. , kwestionując zasadność wywłaszczenia działki nr [...] ponieważ nieruchomość ta nie koliduje z pasami drogowymi, a jedynie ma służyć jako baza obsługowa autostrady.

Minister wskazał, że wobec braku porozumienia z właścicielem w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z badaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest zasadne.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. D. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. i odstąpienia od zajęcia jego nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], znajdującej się w gminie Pruszków, przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 15 października 2007 r. Wojewoda Mazowiecki na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 sierpnia 2007 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast wnioskiem z dnia 24 października 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do organu wojewódzkiego o wydanie, w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organ uznał, że skoro z akt sprawy wynika, iż postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, oznacza to, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym, udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić jedynie w uzasadnionych przypadkach. W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niezbędne jest wnioskodawcy do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż złożoność i zależność poszczególnych etapów w procesie inwestycyjnym, jakim jest budowa dróg, wymusza na inwestorze uzyskanie prawa do terenu dla inwestycji jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie można rozpocząć procedurę przetargową, która wyłoni wykonawcę robót i określi harmonogram prac budowlanych.

Ponadto w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r. inwestor poinformował, że obecnie prowadzone jest postępowanie przetargowe mające na celu wyłonienie firmy, z którą zostanie zawarta umowa o budowę i eksploatację autostrady A2 na odcinku Stryków I - Konotopa, która również przygotuje szczegółowy harmonogram realizacji inwestycji. Zgodnie z oczekiwaniami inwestora realizacja prac budowlanych jest zaplanowana na maj 2009 r., a cała inwestycja jaką jest budowa autostrady płatnej A2 została zaplanowana do realizacji w latach 2009 - 2011. Dodatkowo w ww. piśmie z dnia 24 października 2008 r. powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. I OSK 186/07, w którym zwrócono uwagę na szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz jego wpływ na interpretacje przepisów tego aktu prawnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jego tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym sprawna modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), a co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju." Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne dla wyraźnego przyspieszenia procedur budowy tych dróg, a zwłaszcza budowy dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości, w tym zakresie występujących miedzy Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą dla długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż powyższe okoliczności wskazują na przesłankę "istnienia uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec braku porozumienia z właścicielem w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione.

Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu w odniesieniu do zarzutów odwołania, iż podniesione kwestie nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, w którym badaniu podlega jedynie zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., natomiast zarzuty dotyczące lokalizacji celu publicznego, jakim jest budowa autostrady A-2, mogły być podnoszone w postępowaniu odrębnym, dotyczącym ustalenia lokalizacji celu publicznego. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, i zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonały prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek. Sąd nie doszukał się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku T. D. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz.721 ze zm.) i art.5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek nie uwzględnienia braku istnienia przewidzianych w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie przesłanki przeznaczenia zajmowanej nieruchomości na pasy drogowe oraz orzeczenie wbrew art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. na podstawie przepisu w brzmieniu nie mającym zastosowania do sprawy niniejszej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art.134 p.p.s.a. i art.106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art.77 k.p.a. i art.80 k.p.a., a także art.7 i 8 k.p.a. wskutek zaakceptowania istotnych wad postępowania administracyjnego, polegających na braku poczynienia ustaleń odnoszących się do faktu zaistnienia materialnoprawnej przesłanki rozstrzygnięcia administracyjnego, które to uchybienie miało także istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., a nadto zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprawdzie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (mającej aktualnie tytuł) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych był wielokrotnie nowelizowany, jednakże w sprawie niniejszej winien być zastosowany w pierwotnym brzmieniu. Wynika to bowiem z przepisu o charakterze intertemporalnym, jaki zamieszczony został w ustawie nowelizującej, a mianowicie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przepis ten przewiduje bowiem, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. W tym zaś rozdziale 3 pomieszczony jest art.17 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mające zatem zastosowanie w sprawie niniejszej brzmienie art. 17 ustawy jest następujące: "Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe".

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nieruchomość skarżącego, stanowiąca dz.ewi.nr [...] w Pruszkowie przy ul. [...] (obręb 02 - Pruszków) nie jest przeznaczona na pasy drogowe. To oznacza, że rozstrzygnięcie Sądu, zawarte w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, zapadło z naruszeniem prawa materialnego, bowiem w ogóle nie uwzględnia tego stanu prawa, który ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Sąd w ogóle nie zajmuje się tym aspektem sprawy, co oznacza skądinąd także naruszenie przepisów postępowania. Skoro jednak ustawodawca ogranicza ingerencję przewidzianą w art.17 ust. 1 omawianej ustawy jedynie do przypadków, które dotyczą zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, to istnienie tej przesłanki winno być przez Sąd zweryfikowane przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Tym bardziej, gdy okoliczność ta jest przez skarżącego zakwestionowana i wskazuje on na to, że wywłaszczenie jego działki ma służyć innemu celowi, niż zajęcie pod budowę pasów drogowych. Myli przy tym Sąd kwestię zasadności merytorycznej określonej lokalizacji, która rzeczywiście jest badana w innym postępowaniu, z kwestią ustalenia, czy spełniona jest ustawowa przesłanka wydanie decyzji na podstawie powoływanego art.17 ust. 1 omawianej ustawy, tj. czy chodzi o zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Nadto w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył powołany przepis prawa materialnego także przez to, że dokonał jego błędnej wykładni w takim zakresie, w jakim odnosi się to do użytego w przepisie art.17 ust. 1 zwrotu "w uzasadnionych przypadkach". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że "istnienie uzasadnionego przypadku" utożsamia Sąd z celami społecznymi ustawy, a także z jej "wyjątkowym", "szczególnym" charakterem, co stanowi oczywisty błąd wykładni. Sąd nie zweryfikował kwestii, czy rzeczywiście nieruchomość ma być zajęta pod budowę pasów drogowych i czy w związku z tym rzeczywiście wystąpienie o pozwolenie na budowę uzależnione jest w tej sytuacji od wydania zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie akceptując milcząco braki postępowania organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a które odnoszą się do kwestii braku ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest rzeczywiście przeznaczona na pasy drogowe, a więc akceptując w istocie głęboką wadę decyzji administracyjnej, polegającą na braku podstawowego ustalenia dotyczącego ziszczenia się przesłanki faktycznej wydania orzeczenia, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., a także art. 134 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art.77 k.p.a. i art.80 k.p.a., a także art.7 i 8 k.p.a. Nie dostrzeżenie przez Sąd Administracyjny tak istotnych wad postępowania administracyjnego i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która z obrotu tego winna być wyeliminowana, także ze względu na mankamenty postępowania dowodowego, oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się także naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania, które to uchybienie miało także istotny wpływ na wynik sprawy.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący środek odwoławczy oparł na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty, tak materialnoprawne jak i formalne, zbudowane zostały w oparciu o twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się na niewłaściwym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niniejsze stanowisko strony skarżącej jest błędne. W rozpoznawanej sprawie, stosownie do regulacji art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), zastosowanie miał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach /.../ w brzmieniu: "Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe". Wbrew zarzutowi skarżącego Sąd pierwszej instancji rozstrzygał niniejszą sprawę w oparciu o przytoczone wyżej brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach /.../. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym został również zacytowany omawiany przepis w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie. Z tego względu niezasadny jest zarzut, że orzeczono na podstawie przepisu w brzmieniu nie mającym zastosowania.

Kolejnym aspektem poruszonym w skardze kasacyjnej i w związku z tym wymagającym oceny jest kwestia zajęcia nieruchomości skarżącego na pasy drogowe. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości fakt, że sporna nieruchomość została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 października 2005 r. nr 2163/05 ustalającej lokalizację autostrady A2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zbyt wąsko pojmuje zwrot "nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe", który został zawarty w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach /.../. W ocenie NSA dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na względzie sformułowaną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) definicję pasa drogowego. Stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z brzmienia przedstawionej definicji wprost wynika, że pas drogowy to nie tylko droga. Dlatego też z samego faktu, że na nieruchomości skarżącego nie będzie zlokalizowana droga nie oznacza, iż nie jest to już nieruchomość przeznaczona na pasy drogowe. Objęcie spornej nieruchomości liniami granicznymi pasa drogowego autostrady A2 w decyzji lokalizacyjnej przesądziło o jej przeznaczeniu na pas drogowy.

Ze zbyt wąskim rozumieniem pojęcia pasa drogowego wiąże się kolejna kwestia poruszona w skardze kasacyjnej, a mianowicie zarzut odnoszący się do wykładni zwrotu "w uzasadnionych przypadkach". W świetle wyżej przedstawionych rozważań zarzut ten jawi się jako niezasadny. Skoro nieruchomość skarżącego została przeznaczona na pas drogowy autostrady A2, to nie można zarzucać Sądowi pierwszej instancji braku weryfikacji, czy rzeczywiście ma być ona zajęta pod budowę pasów drogowych. Zarzut ten wyprowadzony został w wyniku ograniczenia pojęcia pasa drogowego tylko do drogi. Jako oparty na błędnym założeniu jest niezasadny.

Na gruncie powyższy rozważań również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art.134 p.p.s.a. i art.106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art.77 k.p.a. i art.80 k.p.a., a także art.7 i 8 k.p.a.. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na jego ścisłe powiązanie z kwestią wąskiego rozumienia pojęcia pasa drogowego, co z powodów wyżej przedstawionych czyni go bezpodstawnym.

Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że tak zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.