Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3394/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 55/18 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wr 55/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. wymieniona na wstępie skarżąca – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 i § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. "w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. [...] we W., a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...]".

W treści skargi skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, jednocześnie domagając się zobowiązania organu do wydania w terminie miesiąca aktu w sprawie jej wniosków z dnia 27 października 2016 r. i z dnia 12 grudnia 2017 r., stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała m.in., że w okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r. kilkakrotnie składała w siedzibie organu wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie sprawdzenia i przeprowadzenia kontroli budynku przy ul. [...] oraz dachu tego budynku, w szczególności nad lokalem nr [...], przy ul. [...]. Swoje żądania uzasadniała następującymi okolicznościami: nad lokalem, w którym zamieszkuje jest rozszczelniony stropodach wentylowany, co powoduje przecieki wód gromadzących się w stropodachu do jej mieszkania. W jej mieszkaniu występują liczne grzyby i pleśń, co wpływa na jej stan zdrowia. W ocenie skarżącej stan taki jest konsekwencją prac prowadzonych przez Spółdzielnię w dniu 28 grudnia 2014 r. oraz w dniu 16 stycznia 2015 r. polegających na wykonaniu w konstrukcji dachu nad lokalem nr [...] i [...] otworów w płycie dachowej, które potwierdziło występowanie nad całym jej mieszkaniem mostków termicznych. Na otwory założono jedynie sklejkę lub blachę i przyklejono łaty z papy termozgrzewalnej. Od czasu wykonania tych otworów występuje wzmożone wychłodzenie mieszkania przy niskich temperaturach i wiatrach, zaś latem w środku panuje taka temperatura jak na zewnątrz. Ponadto stropodach nad jej lokalem nie został ocieplony wełną mineralną w 2006 r., mimo zapewnień ze strony Spółdzielni. W konstrukcji dachu występują liczne usterki. Zachodzi także konieczność sprawdzenia stanu technicznego szczeliny dylatacyjnej.

Skarżąca wskazała również, iż mimo wykonanych robót budowlanych wynikających z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...], w związku z wykonaniem zastępczym, w jej mieszkaniu nie zostały zlikwidowane wady, gdyż w dalszym ciągu występuje wilgoć, pojawia się grzyb. Do protokołu kontroli zgłosiła swoje zastrzeżenia. Ponadto, w czasie wizji dachu przeprowadzonej przez firmę wykonującą prace remontowe potwierdziło się, że nad jej lokalem nie ma ocieplenia oraz brak otworu, przez który miałaby być podawana wełna. Pomimo powyższych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniami z dnia 29 marca 2017 r. oraz z dnia 20 grudnia 2017r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko zarówno co do formy rozstrzygnięcia, jak i zasadności odmowy podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na niewniesienie ponaglenia, a w przypadku uznania dopuszczalności skargi – wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przedmiocie stanu technicznego spornego budynku prowadził postępowanie administracyjne, nakazał usunięcie nieprawidłowości, doprowadził do ich usunięcia w drodze wykonania zastępczego i w aktualnym stanie faktycznym nie ma już możliwości podejmowania dalszych działań. Podkreślił, że skarżąca jako strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym mając na każdym jego etapie możliwość dowodzenia swoich racji. W toku postępowania zgromadzono obszerną dokumentację techniczną odnoszącą się do stanu technicznego całego budynku (łącznie z przestrzenią stropodachu) i przeprowadzono drobiazgową analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Część istotnych dokumentów, m.in. ten odnoszący się do termoizolacji stropodachu przedłożyła sama skarżąca. Postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. poprzez wykonanie konkretnych, wymienionych w decyzji, robót, z terminem do 30 września 2015 r. Organ wskazał także, że w okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r. podejmowano działania mające na celu wyegzekwowanie wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżąca nie czekała jednak na zakończenie egzekucji, ale zleciła badania mykologiczne i na bazie tych ustaleń domaga się działań. Dalej organ wskazał, że wszystkie wystąpienia skarżącej w toku postępowania egzekucyjnego kwalifikowano jako skargi w trybie działu VIII k.p.a.

Wyjaśnił również, że w wyniku wykonanych robót stan budynku uległ poprawie. Stropodach został ocieplony i nie ma nieprawidłowości związanych ze sposobem wykonanych robót. A nawet gdyby nie został ocieplony, to adresatem takiego żądania jest właściciel / zarządca budynku, a nie organ.

W toku postępowania skarżąca złożyła pisma uzupełniające argumentację skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych budynku położonym przy ul. [...] we W. i stanu technicznego stropodachu tego budynku, a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. Skarga ta jest dopuszczalna, gdyż została wniesiona w sprawie uwzględnionej przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz została poprzedzona wniesionym zażaleniem do organu II instancji (pismo skierowane do organu II instancji w dniu 9 sierpnia 2017 r.).

Dalej Sąd odwołał się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwienia spraw, a następnie wskazał, iż istotnym jest, że obowiązek załatwienia sprawy w ustawowo określonej formie istnieje od momentu wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. Zarzut zawarty w skardze dotyczy właśnie bezczynności w przedmiocie wszczęcia postepowania. Nadto wyjaśnił pojęcie bezczynności.

W ocenie Sądu zarzut bezczynności skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że ww. organ przeprowadził w szczegółowy, wszechstronny sposób postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stanu technicznego omawianego budynku wielorodzinnego z uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych i przestrzeni stropodachu. W rezultacie przeprowadzonych czynności procesowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał zarządcy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - usunięcie w terminie do 30 września 2015r. występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez:

1. oczyszczenie, a następnie prawidłowe uszczelnienie połączeń konstrukcyjnych ścian zewnętrznych elewacyjnych ze ścianą dylatacyjną poprzeczną, a także uszczelnienie i wypełnienie rys i pęknięć ścian w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...],

2. wypełnienie materiałem docieplającym szczeliny dylatacyjnej w obszarach naroży ww. lokalu, gdzie stwierdzono występowanie mostków cieplnych, zapobiegając wychładzaniu ścian w tych obszarach,

3. założenie poliuretanowych sznurów docieplających w dylatacji i obróbek zewnętrznych za pomocą systemowych maskownic dylatacyjnych,

4. usunięcie śladów grzybni oraz pleśni na ścianach i stropie w lokalu mieszkalnym nr [...] w spornym budynku.

Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r., a wywiedziona skarga została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 494/15 oddalona. Nadto obowiązki nałożone ww. decyzją zostały wykonane, na skutek wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przebieg robót został udokumentowany, a po ich zakończeniu organ dokonał ich protokolarnego odbioru. Roboty zrealizowane w lokalu skarżącej zostały objęte dwoma protokołami, do których skarżąca nie wniosła żadnych uwag. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, niezasadne jest żądanie od organu ponawiania (czy powielania) czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń w tym samym zakresie, który objęty został prawomocnie zakończonym postępowaniem.

Dalej Sąd podkreślił, że z materiału sprawy wynika, iż organ podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez skarżącą. Akta sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że interwencje podejmowane przez skarżącą we wskazanym w skardze okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r. i kierowane do organów nadzoru budowlanego obu instancji poddawane były ocenie i analizie i nie pozostawały bez reakcji właściwego organu. Podania rozpatrywane były albo w trybie skargowo-wnioskowym (art. 237 § 3 k.p.a.) albo odpowiadano na nie stosownym pismem zawierającym szczegółowe wyjaśnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że treść wystąpień skarżącej uprawnia do stwierdzenia, że zarzuca ona wadliwe wykonanie robót nakazanych opisywaną wcześniej decyzją, wyegzekwowaną w trybie wykonania zastępczego i domaga się ich korekty. W ocenie Sądu, takie żądanie powinno być realizowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową poprzez wystąpienie z roszczeniem cywilnym wobec wykonawcy zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 zakwestionowanemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji działań dokonanych przez organ polegających na przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął właściwe działania w sprawie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że organ administracji dokonał działań pozornych, które tylko częściowo, w sferze dokumentów czyniły zadość ciążących nań obowiązków, a w sferze działań faktycznych całkowicie zaaprobowały fikcję rzekomo wykonanych remontów, organ nie podjął żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także całkowicie pominął dowody przedłożone przez skarżącą uzasadniające wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli, co doprowadziło do błędnego przekonania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w zakresie kontroli dachu i stropodachu budynku;

b) art. 8 k.p.a. polegające na naruszenia zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez ignorowanie stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą i zajęcie stanowiska bez wyjaśnienia istotnych okoliczności uzasadniających podjęcie kontroli przez organ nadzoru oraz rozpoznanie wniosków skarżącej w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także kierując do skarżącej pisma wywołujące u niej przekonanie, że to wyłącznie na niej spoczywa cały ciężar wykazania wad technicznych, w sytuacji gdy nie ma ona takich możliwości, ani też środków finansowych na wykonywanie prywatnych ekspertyz, zaś dostarczony przez nią materiał jest wystarczający do przyjęcia, że w jej lokalu w dalszym ciągu są wady techniczne, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącej;

c) art. 237 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ administracji i wysłanie do skarżącej zawiadomienia o braku zasadności jej wniosku w zakresie wszczęcia postępowania, podczas gdy organ winien wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia;

2. naruszenie przepisów naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że postępowanie w zakresie utrzymania obiektu prowadzone jest przez organ wyłącznie z urzędu, podczas gdy postępowanie takie może być wszczęte na wniosek, a z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić każdy kto ma w tym interes prawny, a nadto przyjęcie, iż organ, w okolicznościach przedstawianych przez skarżącą, nie ma uprawnień do nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej w drodze decyzji ocieplenia stropodachu nad lokalem skarżącej i naprawy dachu, w związku z czym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skarżąca winna dochodzić od Spółdzielni Mieszkaniowej, podczas gdy konieczność ingerencji organu nadzoru budowlanego uzasadniona jest ochroną podstawowych dóbr (życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia lub środowiska). Ich celem jest zapobieżenie negatywnym skutkom, do których może doprowadzić nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego;

b) art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, który to przepis uprawnia organ do nałożenia w drodze postanowienia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego dachu obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. W odpowiedzi na pismo Sądu o zamiarze skierowania przedmiotowej skargi kasacyjnej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (pisma z dnia 5 sierpnia 2020 r. i z dnia 21 sierpnia 2020 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew podniesionym zarzutom, przeprowadził prawidłową kontrolę w tej sprawie dot. bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych budynku przy ul. [...] we W. i stanu technicznego stropodachu tego budynku, a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W., a przede wszystkim trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę jako niezasadną. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą skutecznie zakwestionować, tak przedstawionego w motywach zaskarżonego wyroku, stanowiska, dlatego też pozostają nieusprawiedliwione.

Jednakże należy przede wszystkim podkreślić, iż skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wniesiony środek odwoławczy w zakresie naruszenia prawa materialnego zarzuca błędną wykładnię art. 66 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania zarzuca obrazę art. 7, 8, 77, 80 i art. 237 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się generalnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wytknąć należy w pierwszym rzędzie pełnomocnikowi skarżącej, iż sformułowała te zarzuty bez dostatecznej precyzji, w szczególności pominęła przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji, gdyż ten sąd nie stosuje przepisów k.p.a., lecz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść zarzutów skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji została zasadniczo powielona, w odniesieniu do obu podstaw do skargi kasacyjnej, bez dokonania koniecznych korekt i uzupełnień polegających głównie na wskazaniu podstaw prawnych, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Mankamenty te choć mają charakter istotny i wystawiają ocenę staranności pracy fachowego pełnomocnika, nie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do skargi kasacyjnej w rozpatrywanym zakresie. Tego rodzaju konkluzja wynika ze stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 1, poz. 1), które w związku z zawartością normatywną art. 269 § 1 p.p.s.a. zostało przyjęte w orzecznictwie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2010 r. II FSK 1228/08 i z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1312/09). Błędne sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego zatem nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do tak podniesionych zarzutów, bowiem brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny, nie stanowi przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie.

Niemniej jednak, oceniając przedstawione tak zarzuty skargi kasacyjnej nie można zapominać, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu nadzoru budowlanego w zakresie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. [...] we W., a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Żądanie takie skarżąca precyzowała w okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r., przede wszystkim począwszy od pisma z dnia 27 października 2016 r., w którym zawarła taki wniosek wszczęcia postępowania. Nie jest sporne, iż skarżąca upatrywała bezczynności organu w szczególności w niepodejmowaniu przez organ nadzoru budowlanego działań wyjaśniających i niewszczynaniu postępowania we wnioskowanym wyżej zakresie, a w konsekwencji niepodejmowania stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego, które podlegałoby dalszej weryfikacji. Kwalifikowanie zaś pism strony jako skarg i udzielanie odpowiedzi w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a., było nieprawidłowe i stanowiło, że organ nadzoru budowlanego nadal pozostawał bezczynny. Natomiast brak skutecznych działań narażał skarżącą na niebezpieczeństwo i uciążliwości związane ze stanem technicznym budynku, w tym jego stropodachu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym podkreślić trzeba, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. Powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy zasadnie uznał, że nie zachodziły przesłanki do podjęcia działań w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż przed organem nadzoru budowlanego nie zaistniała sprawa administracyjna.

Także prawidłowo ustalono, że w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., przeprowadził szczegółowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające. W efekcie tego właśnie postępowania administracyjnego nakazał usunięcie nieprawidłowości, doprowadził do ich usunięcia w drodze wykonania zastępczego i w aktualnym stanie faktycznym nie ma już możliwości podejmowania dalszych działań. Trafnie zwrócono uwagę na fakt, iż skarżąca jako strona aktywnie uczestniczyła w toku tego postępowaniu administracyjnym, mając na każdym jego etapie możliwość dowodzenia swoich racji. W toku postępowania zgromadzono obszerną dokumentację techniczną odnoszącą się do stanu technicznego całego budynku (łącznie z przestrzenią stropodachu) i przeprowadzono drobiazgową analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Część istotnych dokumentów, m.in. ten odnoszący się do termoizolacji stropodachu przedłożyła sama skarżąca. Również należy mocno zaakcentować, iż opisywane wyżej postępowanie administracyjne zakończyło się prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r. nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] we W., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W., poprzez: a) oczyszczenie, a następnie prawidłowe uszczelnienie połączeń konstrukcyjnych ścian zewnętrznych elewacyjnych ze ścianą dylatacyjną poprzeczną, a także uszczelnienie i wypełnienie rys i pęknięć ścian w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] we W., b) wypełnienie materiałem docieplającym szczeliny dylatacyjnej w obszarach naroży ww. lokalu, gdzie stwierdzono występowanie mostków cieplnych, zapobiegając wychładzaniu ścian w tych obszarach, c) założenie poliuretanowych sznurów docieplających w dylatacji i obróbek zewnętrznych za pomocą systemowych maskownic dylatacyjnych, d) usunięcie śladów grzybni oraz pleśni na ścianach i stropie w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] we W. Termin usunięcia ww. nieprawidłowości określono na dzień 30 września 2015 r. W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił również pouczenie, że nakazane decyzją czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane i przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, zgodnie z przepisami, zasadami wiedzy technicznej, a o wykonaniu obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu obowiązku zgodnie z warunkami określonymi w decyzji i zasadami wiedzy technicznej.

Wskazana powyżej decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., natomiast skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] oraz K.W. na to rozstrzygnięcie oddalił w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. (sygn. akt II SA/Wr 494/15). Jest faktem notoryjnym dla składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w ww. sprawie II SA/Wr 494/15 Sąd administracyjny uznał, iż czynności wyjaśniające tam dokonane zostały przeprowadzone w sposób wymagany przepisami art. 77 § 1 k.p.a., wszystkie istotne w sprawie kwestie zostały ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, a oceniając materiał dowodowy organy zastosowały się do reguł sformułowanych w przepisach art. 80 i art. 81 k.p.a., stąd zasadnie też uznały organy, że stwierdzone fakty odpowiadają hipotezie normy zawartej w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i uprawniają je do legalnej interwencji regulowanej w tym przepisie.

Następnie, co jest także niesporne i co zostało właściwie oceniono w ramach niniejszego postępowania, wobec niewykonania dobrowolnie obowiązków orzeczonych decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zainicjował ich przymusowe wykonanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zastosował jako środek egzekucyjny wykonanie zastępcze. Wszystkie te prace zostały wykonane, udokumentowane, a po ich zakończeniu organ dokonał protokolarnego odbioru. Co należy podkreślić roboty zrealizowane w lokalu skarżącej, zostały objęte dwoma protokołami, do których skarżąca nie wniosła żadnych uwag. Dlatego też domaganie się kolejnej interwencji organów nadzoru budowlanego w opisanym zakresie wobec wadliwego wykonania robót czy też nie do końca prawidłowego ich wykonania, czy też poprawy tych wykonanych prac, nie jest uzasadnione. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy żądanie od organu ponawiania (czy powielania) czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń w tym samym zakresie, który objęty został prawomocnie zakończonym postępowaniem, nie jest usprawiedliwione.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, zasługuje na pełną aprobatę, jak również motywy przedstawione na jego poparcie. Prawidłowo przypomniano bowiem jaką rolę odgrywają organy nadzoru budowlanego w świetle uregulowań rozdziału 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji trafnie konkludowano, w realiach tej sprawy, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez skarżącą. Słusznie przyjęto, iż akta sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że interwencje podejmowane przez skarżącą we wskazanym w skardze okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r., zakwalifikowane zostały jako skargi i rozpatrzone w oparciu o przepisy działu VIII k.p.a., a więc nie było bezczynności organu, gdyż żądania strony poddawane były ocenie oraz analizie i nie pozostawały bez reakcji właściwego organu.

Przede wszystkim, już po pierwszym wniosku skarżącej z dnia 27 października 2016 r. o wszczęcie postępowania szybko zareagowano i w dniu 17 listopada 2016 r. przeprowadzono żądaną kontrolę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we W. i wówczas nie stwierdzono uszkodzeń. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ nadzoru budowlanego, iż w okresie objętym skargą, organ ten podejmował działania w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem było wyeliminowanie istniejących nieprawidłowości, a skarżąca nie czekając na rezultat tych prac, domagała się wydania kolejnych nakazów w oparciu o uregulowania ustawy Prawo budowlane. Wstępne działania organu nadzoru budowlanego nie uzasadniały zatem wszczęcia postępowania administracyjnego, w opisywanym przez skarżącą zakresie. Przede wszystkim podania strony rozpatrywane były albo w trybie skargowo-wnioskowym (art. 237 § 3 k.p.a.) albo odpowiadano na nie stosownym pismem zawierającym szczegółowe (obszerne) wyjaśnienia. Treść wszystkich wystąpień skarżącej w tej sprawie niewątpliwie uzasadnia przyjęcie stwierdzenia, że zarzuca ona wadliwe wykonanie robót nakazanych opisywaną wcześniej decyzją, wyegzekwowaną w trybie wykonania zastępczego i domaga się ich korekty, a takie żądanie, w okolicznościach tej sprawy, nie może być kierowane do organów nadzoru budowlanego. Wadliwość prac wykonanych (w ramach wykonania zastępczego) winna przybrać postać roszczenia cywilnego wobec wykonawcy zastępczego, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, który wskazuje, iż niewłaściwie zastosowano w tej sprawie art. 237 § 3 k.p.a. i wysyłano zawiadomienia o zasadności jej wniosku w zakresie wszczęcia postępowania, podczas gdy organ winien wydać postanowienie w trybie art. 61a§ 1 k.p.a. Norma art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Jednakże, w niniejszej sprawie sekwencja opisanych wyżej czynności pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie, w okolicznościach tej sprawy, że zarzuty nieprawidłowo wykonanych prac objętych decyzją z [...] lutego 2015 r., uzasadniały prawidłowość działań organów nadzoru budowlanego, a więc traktowania wszystkich pism skarżącej jako skarg (Dział VIII k.p.a.). Obszerna analiza stanu faktycznego tej sprawy i treść opisywanych żądań skarżącej w jej licznych pismach dawała organowi nadzoru budowlanego pełne prawo na ocenę takich treści w trybie skargowym i prawidłowe odniesienie się do tych twierdzeń poprzez udzielenie odpowiedzi na taką skargę. Nie ujawniono więc potrzeby wydania w tej sprawie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. na wniosek strony. Nie było również żadnych podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia - patrz: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. II OSK 2487/14.

Niemniej jednak uznać należy, że dotychczasowe rozważania uzasadniają przyjęcie tezy, że nie było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek strony w sprawie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. [...] we W., a w szczególności w lokalu nr [...] przy ul. [...], stąd też nie można skutecznie w tej sprawie podnosić zarzutu bezczynności organu nadzoru budowlanego. Nie jest również w tych okolicznościach sprawy uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd administracyjny norm art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., albowiem ocena prawidłowości ustaleń organu nadzoru budowlanego na użytek sprawy bezczynności nie ujawniła takich naruszeń prawa. Zaaprobowane, jako prawidłowe, działania organu nadzoru budowlanego w tej sprawie, są w pełni aprobowane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd zarzuty wyżej wskazane jawią się jako nieusprawiedliwione.

Dotąd powiedziane uzasadnia stanowisko, że nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 66 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Gdy tymczasem wskazany przepis nie tylko nie był stosowany w sprawie, ale przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego wykładni w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Trudno poszukiwać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich rozważań świadczących o przedstawianiu interpretacji powołanej wyżej normy. Podstawowa kwestia to ocena zachowania organu w kontekście zarzutu jego bezczynności, która oceniana była na podstawie konstrukcji prawnej z art. 149 § 1 p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przepis wyżej wskazany dotyczący uprawnienia organów budowlanych (dot. dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy) nie miał zastosowania, zatem zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem tego przepisu polegającym na jego niezastosowaniu, do uwzględnienia skargi kasacyjnej w żadnej mierze prowadzić nie mógł.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.