Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 523/21 w sprawie ze skargi M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. N. na rzecz M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 września 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 523/21 uwzględnił skargę M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą M. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku usługowego (gastronomiczno-hotelowego) dla terenu działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie) załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Tymczasem na k. 108 akt adm. znajduje się podpisana przez Burmistrza Miasta Ż. mapa zasadnicza, jednak nie zawiera ona żadnych informacji na temat jej statusu jako ewentualnego załącznika: ani do decyzji, ani do wspomnianej "Analizy zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy wraz z rysunkiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Akta sprawy nie zawierają wbrew literalnej nazwie "analizy", a jedynie "wyniki analizy" (k. 85 akt adm.) i to pozbawione jednoznacznie opisanego załącznika graficznego. W sprawie konieczne jest zatem precyzyjne wyjaśnienie na czym mają polegać roboty określone we wniosku jako "przebudowa".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie poddają się bowiem sądowej kontroli ustalenia faktyczne przyjęte przez organy orzekające w badanej sprawie. W aktualnym stanie sprawy kontroli sądowoadministracyjnej wymyka się także zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

2. Uczestnik postępowania L. N. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) polegających na błędnej wykładni § 9 ust. 1-2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna zawierać oprócz załącznika analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i opisowej również 2 załączniki do decyzji zawierające część tekstową i graficzną;

2) niezastosowanie § 9 ust. 3 rozporządzenia, z którego wynika, że część graficzna decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest sporządzona na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), na której to mapie jest przedstawiona część graficzna analizy funkcji zabudowy;

II. przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na skutek uznania w ocenie Sądu, że organ ten wydał decyzję z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa i naruszeniem przepisów prawa materialnego, podczas gdy decyzja ta została wydana po dokładnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego i prawidłowego dla niego - stanu prawnego, które to ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji. Uzasadnienie jest zgodne z art. 107 § 3 Kpa, odnosi się do stanu faktycznego i prawnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa i art. 130 tej ustawy poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. ze względu na naruszenie, w ocenie Sądu, przepisów prawa materialnego i Kpa, mimo że wskazane przez Sąd przepisy rozporządzenia nie zostały przez organy naruszone, jak również nie zostały naruszone przepisy Kpa, wobec czego nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 130 Ppsa.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.4. Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie jest oczywistym, że zaskarżona decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy była niekompletna, nie zawierała bowiem wymaganej § 9 ust. 1 rozporządzenia części graficznej tejże decyzji przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. O ile jednak drugorzędne znaczenie ma sama nazwa i ilość załączników oraz na jakiej mapie zostały sporządzone, to kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że ustalenia zawarte w załączniku do decyzji organu I instancji pt. "Analiza" uniemożliwiały kontrolę legalności decyzji. Część tekstowa tej "Analizy" nie zawiera żadnych danych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie na czym urbanista oparł prezentowane wnioski. Organy obydwu instancji bezkrytycznie przyjęły zaś oświadczenie urbanisty, że wskaźnik wielkości powierzchni działki wraz z istniejącą na niej zabudową przekracza 62% i planowana inwestycja pod względem intensywności wykorzystania terenu nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów.

4.5. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na skutek uznania przez Sąd, że organ ten wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa i naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję jednoznacznie przy tym wskazując, że merytoryczne braki w analizie uniemożliwiają ustalenie jakie były przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak wskazania działek, które uwzględniono dokonując analizy (w szczególności czy w analizie uwzględniono działki, których teren przecina wyznaczona na mapie granica obszaru analizowanego), ani ewentualnie, które działki zostały odrzucone przez urbanistę i dlaczego, jest istotnym uchybieniem.

4.6. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 130 Ppsa wymyka się w ogóle spod zakresu kontroli instancyjnej. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa są tzw. przepisami wynikowymi. Określają one przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów, powinna wskazywać konkretne przepisy postępowania, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie Sąd I instancji. Wskazany w ramach tego zarzutu art. 130 Ppsa dotyczący umorzenia postępowania w ogóle nie miał jednak w sprawie zastosowania.

4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.