Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 190/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2, art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 i ust. 3, art. 191 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 97 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. D. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Rada Miejska we W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej we W. – S. D. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W. (§1 uchwały). W §2 i 3 uchwały określono sposób jej podania do publicznej wiadomości oraz wejścia w życie – z dniem podjęcia uchwały.

W sentencji uchwały organ powołał przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 oraz Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 172) oraz art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z dniem 3 października 2012 r. dokonano wpisu S. D. na członka Zarządu Gminnej Spółdzielni "S" we W. (dalej GS "S" lub Spółdzielnia) do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). Spółdzielnia dzierżawi od Gminy W. nieruchomość stanowiącą własność Gminy położoną w P. P. [...]. Nieruchomość wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej – sklepu spożywczo-przemysłowego. Podkreślono, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, osoba wybrana na radnego nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać tą działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wskazano, że GS "S" prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., tym samym radny S. D. naruszył zakaz zawarty w przywołanym wyżej przepisie.

Pismem, które w dniu 11 lutego 2013 r. złożone zostało w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta i Gminy we W., radny S. D. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej we W. Skarżący powołując art. 191 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 190 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy oraz naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza (...) w przypadkach określonych między innymi w ust. 2a przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Wskazano, że Rada Miejska zaniechała zastosowania tego przepisu, w rezultacie czego pozbawiono radnego możliwości podjęcia obrony i przedstawienia własnej argumentacji dotyczącej całej sytuacji. Podniesiono, że Rada Miejska we W., przed podjęciem zaskarżonej uchwały, nie zbadała na czym miała polegać istota naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Podkreślono, że Rada przed podjęciem uchwały nie przeprowadziła stosownej kontroli i nie zbadała żadnych dokumentów pochodzących ze GS "S", w szczególności dokumentów w postaci statutu Spółdzielni, Regulaminu Zarządu, Uchwał Zarządu i tym podobnych, z których to dokumentów wynikałby mechanizm podejmowania decyzji w Zarządzie Spółdzielni. Zwrócono uwagę, iż umowa najmu zawarta w dniu 31 sierpnia 2012 r. między Gminą W., a GS "S", której przedmiotem był lokal użytkowy będący własnością Gminy, została zawarta bez wiedzy i woli skarżącego. Na przedmiotowej umowie z ramienia Spółdzielni podpisał się Prezes Zarządu oraz z-ca Prezesa Zarządu, a nie skarżący. Wskazano, że Rada nie zbadała, co działo się z lokalem będącym przedmiotem najmu przed dniem [...] sierpnia 2012 r. Lokal ten nieprzerwanie od kilkunastu lat był wynajmowany przez Spółdzielnię od Rady Sołeckiej. Zdaniem skarżącego wyłącznie na użytek zaskarżonej uchwały zmieniono wynajmującego (w ten sposób, że w miejsce Rady Sołeckiej, w nowej umowie wpisano Gminę W.). Czynności te zostały dokonane w [...] 2012 r. i zdaniem S. D. próbowano w ten sposób obejść prawo. Skarżący podniósł również, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył wobec Zarządu Spółdzielni oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych przyjęcia funkcji w Zarządzie Spółdzielni, a ponadto innym pismem, z dnia [...] grudnia 2012 r., złożył wniosek o podjęcie procedur zmierzających do wykreślenia go z Zarządu Spółdzielni. S. D. poddał również pod wątpliwość ważność umowy najmu z dnia [...] sierpnia 2012 r., której przedmiotem miała być własność gminna. Jego zdaniem sposób, tryb, a w szczególności szybkość zawarcia przedmiotowej umowy najmu, uzasadniają wątpliwości co do ważności zawartej umowy, a w przypadku ustalenia, że umowa jest nieważna i prowadziła do obejścia prawa – niezasadnym byłby zarzut, że jako radny pełnił funkcję członka Zarządu w podmiocie, który korzysta z mienia komunalnego gminy. W skardze podniesiono również, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wskazano więc, że skoro jak twierdzi Rada Miejska we W. – już od dnia [...] października 2012 r. S. D. był członkiem Zarządu GS "S", to uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego powinna zostać podjęta najpóźniej w dniu [...] stycznia 2013 r. Uchwała została natomiast podjęta dopiero w dniu [...] lutego 2013 r., a zatem zdaniem skarżącego jest to kolejny zarzut przemawiający za koniecznością jej unieważnienia.

Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi skarżący podał, że uchwała została podjęta [...] lutego 2013 r. i na jego interwencję w dniu [...] lutego Przewodnicząca Rady Miasta wręczyła mu pismo z którego wynika, że uchwała została nadana na poczcie w dniu [...] lutego 2013 r. Wraz z tym pismem wydano mu odpis przedmiotowej uchwały. Wyjaśnił, że do dnia [...] lutego nie doręczono mu uchwały wysłanej pocztą.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., które do Urzędu Miasta i Gminy we W. wpłynęło w dniu [...] lutego 2013 r. S. D. ponownie wniósł skargę na przedmiotową uchwałę. Wyjaśnił, iż kolejną skargę wnosi z ostrożności procesowej, w związku z doręczeniem mu w dniu [...] lutego uchwały wysłanej do niego drogą pocztową. Skarżący wniósł o łączne potraktowanie uzasadnienia i załączników złożonych wraz ze skargą z [...] lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik reprezentujący Gminę W., wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie podniesiono, że radny S. D. jest (lub przynajmniej był w okresie od dnia [...] października do [...] grudnia 2012 r.) członkiem Zarządu GS "S" we W. Spółdzielnia ta prowadząc działalność gospodarczą wydzierżawia lokal użytkowy będący przedmiotem własności Gminy W. Wskazano, że taka sytuacja wyczerpuje przesłanki art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, gdyż radny jest członkiem zarządu podmiotu gospodarczego, który działa z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny sprawuje mandat. W tej sytuacji Rada Miejska we W. była obowiązana podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego. Podniesiono, że nieprawdą jest jakoby Rada Miejska we W. nie umożliwiła skarżącemu, przed podjęciem uchwały, złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się na temat okoliczności stanowiących podstawę wygaśnięcia mandatu. Radny złożył bowiem obszerne wyjaśnienia i przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie, na czego dowód dołączono wyciąg z protokołu [...] z sesji Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazano, że istotą zakazu wynikającego z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym jest łączenie funkcji radnego z funkcją członka zarządu podmiotu gospodarczego, który wykorzystuje w działalności gospodarczej mienie Gminy, a inne okoliczności nie mają wpływu na ocenę naruszenia zakazu. Podkreślono, że Rada Gminy nie jest uprawniona do przeprowadzania kontroli dokumentów spółdzielni, czy do oceny mechanizmu podejmowania decyzji przez zarząd spółdzielni oraz wskazano na fakt, że S. D. niewątpliwie był wpisany do KRS jako członek GS "S" we W., na dowód czego przedstawiono kserokopię wyciągu KRS. Podniesiono, iż skarżący przyznał, że Spółdzielnia od kilkunastu lat wynajmowała lokal od Rady Sołeckiej, a zatem jako doświadczony radny winien mieć świadomość, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a więc mienie sołeckie jest mieniem gminnym (komunalnym). Zmiana po stronie wynajmującego (z rady sołeckiej na gminę) nie miała więc znaczenia dla oceny przesłanek z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przedmiot najmu cały czas stanowił mienie komunalne. Odnosząc się do zarzutu ewentualnej nieważności umowy najmu lokalu z powodu braku odpowiedniej procedury dotyczącej oddawania w najem nieruchomości, pełnomocnik Gminy W. podniosła, że lokal użytkowy, dopóki nie zostanie prawnie wyodrębniony, nie stanowi nieruchomości, zatem procedura przewidziana przepisami o gospodarce nieruchomościami nie ma do niego zastosowania. Odnosząc się do ustawowego terminu do stwierdzenia przez Radę Miejską wygaśnięcia mandatu radnego wskazano, że termin ten nie ma charakteru zawitego lecz instrukcyjny, a więc podjęcie uchwały po jego upływie nie jest bezskuteczne – tym bardziej, że Rada Miejska podjęła działania bezzwłocznie po uzyskaniu informacji o naruszeniu przez skarżącego art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono również, że ewentualne uchylenie się od skutków oświadczenia woli w przedmiocie przyjęcia funkcji członka zarządu Gminnej Spółdzielni "S" we W. jest bezskuteczne w świetle art. 84 kodeksu cywilnego, a co istotniejsze – nie ma ono w niniejszej sprawie żadnej doniosłości prawnej. Skarżący pozostawał bowiem członkiem zarządu spółdzielni (na co wskazuje wpis do KRS) i w okolicznościach przedmiotowej sprawy naruszył zakaz łączenia funkcji określonej art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Dnia 8 marca 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego. W imieniu S. D. pełnomocnik wniósł o zawieszenie wszczętego postępowania, na podstawie art. 97 pkt 4 kpa, z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze złożonego w dniu [...] lutego 2013 r. w Sądzie Rejonowym w Ś. W. pozwu o ustalenie nieważności umowy najmu, wraz z załącznikami. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że do Sądu Rejonowego w Ś. W. został wniesiony pozew o ustalenie nieważności umowy najmu zawartej w dniu [...] sierpnia 2012 r. pomiędzy Gminą W. oraz GS "S". Podkreślono, że skarżący, otrzymując propozycję mianowania na członka zarządu nie posiadał wiedzy o fakcie prowadzenia przez Spółdzielnię swej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego, którym był lokal użytkowy położony w P. P. [...]. W dwa miesiące od daty dokonania wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym zwrócił się jednak z zapytaniem do Zarządu Spółdzielni w celu uzyskania informacji na ten temat. W konsekwencji, otrzymawszy odpowiedź twierdzącą, S. D. złożył oświadczenie, w którym uchylił się od skutków błędu swojego wcześniejszego oświadczenia woli dotyczącego zgody na przyjęcie funkcji członka zarządu. Wskazano również, że wolą stron oraz głównym celem umowy najmu z dnia [...] sierpnia 2012 r. była od samego początku chęć pozbawienia skarżącego mandatu radnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż oprócz samej treści postanowień umowy badać należy zawsze jaka była rzeczywista wola stron, które ją zawierały. W opinii skarżącego, zasadnym jest domaganie się zbadania faktycznej woli stron w sytuacji, w której doszło do zawarcia umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., a następnie Rada Miejska, z powołaniem na treść tejże umowy podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na oczywisty związek między tymi dwoma pozornie niezależnymi od siebie zdarzeniami, przedmiotowa umowa najmu zawarta została w celu obejścia prawa oraz z rażącym naruszeniem zasad współżycia społecznego. Nieważność, o której mowa w art. 58 kc, jest nieważnością bezwzględną, co oznacza, że czynność nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 97 pkt 4 kpa wniósł o zawieszenie toczącego się przed tutejszym Sądem postępowania, do czasu wyjaśnienia przez Sąd Rejonowy poważnych wątpliwości dotyczących ważności umowy najmu lokalu użytkowego zawartej pomiędzy Gminą W., a GS "S".

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 08 marca 2013 r. Sąd postanowieniem nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę i jej zarzuty podkreślił, że zaskarżona uchwała w istocie podjęta została w oparciu o dwa dokumenty: odpis KRS i umowę najmu z sierpnia 2012 r. Zarzucił, że Rada Miejska nie zbadała i nie oceniła, czy dokumenty te i wiedza z nich wynikająca były wystarczające do podjęcia uchwały. Nie zbadano w jakich okolicznościach doszło do zawarcia umowy najmu.

Skarżący S. D. podniósł, iż w praktyce gminy nie jest oczywistym, że rada sołecka dysponuje wyłącznie mieniem gminnym, bowiem np. w miejscowości G. rada sołecka zarządza boiskiem wiejskim, które znajduje się na terenie będącym własnością parafii. Na pytanie Sądu skarżący oświadczył, że jest radnym 2 kadencji. Ze Spółdzielnią jest związany od 2006 r. - pełnił funkcje przewodniczącego rady nadzorczej a następnie w drugiej kadencji jego zastępcy. O tym, że nie miał żadnego wpływu na zarządzanie świadczy chociażby to, że dopiero w styczniu 2013 r. wyrobiono dla niego pieczątki. Oświadczył, że uczestniczył w posiedzeniach zarządu gminy i spółdzielni zarówno jako przewodniczący rady nadzorczej, jak i jeden raz już po wyborze do zarządu spółdzielni, przed wpisaniem go jako członka zarządu do KRS.

Pełnomocnik Rady Miejskiej wnosząc o oddalenie skargi podał, że powodem zawarcia umowy najmu przez gminę, a nie jak poprzednio sołectwo, była kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej, która zakwestionowała wynajmowanie mienia gminnego przez rady sołeckie. Na pytanie Sądu pełnomocnik Rady oświadczyła, że nie ma wiedzy do kiedy środki z wynajmu lokalu wpływały do rady sołeckiej.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że okoliczności te nie były znane podejmującej uchwałę Radzie. W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik Rady podniosła, że kwestie te nie mają znaczenia bowiem istotnym jest, że mamy do czynienia z mieniem gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przedmiotowa skarga wniesiona została na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], wydaną stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. z 2010 r. Dz.U. Nr 176 poz. 1190, zm. Dz.U. z 2011 r. Nr 34 poz. 172 – dalej: Ordynacja wyborcza) oraz art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej usg). Zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego wybranego na kadencję 2010-2014. Wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i z woli ustawodawcy tenże reżim prawny ma zastosowanie do całej tej kadencji. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna i nie budzi wątpliwości stron postępowania. Zważyć należy, iż z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. 2011 Nr 21 poz. 113). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy ustawodawca derogował ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu - do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W związku z tym, zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Miejska we W. prawidłowo rozstrzygała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które wskazują na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek ziszczenia się przesłanki określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności wskazać również należy, iż zostały w niniejszym przypadku spełnione wymogi formalne niezbędne do skutecznego wniesienia skargi. Skargę wniesiono w terminie 7 dni od doręczenia skarżącemu kwestionowanej uchwały, zgodnie z art. 191 Ordynacji wyborczej. W tym miejscu zaznaczyć należy, że przekazane Sądowi akta nie zawierają dowodu, aby doszło do skutecznego doręczenia radnemu uchwały w dniu [...] lutego 2013 r.; tym niemniej skarżący wnosząc skargę w tym samym dniu wyjaśnił w jej treści, iż odpis uchwały został mu w wydany wraz z pismem Przewodniczącej Rady Miejskiej we W. z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 11 akt sądowych), co miało miejsce [...] lutego 2013 r. W tych okolicznościach Sąd uznał, że doręczenie to wywołało skutek prawny, co wydaje się być między stronami bezsporne. Stroną skarżącą jest przy tym osoba, której interes prawny został tym aktem naruszony. Zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący posiada zatem legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 Ordynacji wyborczej, gdyż konsekwencją uprawomocnienia zaskarżonej uchwały będzie utrata tego mandatu.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż Rada Miejska we W. dochowała wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do jej podjęcia. Nieuzasadnione są zarzuty skarżącego naruszenia art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej poprzez wydanie uchwały po upływie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skarżący w tym zakresie wywodzi, iż jeżeli Rada Miejska twierdzi, że już od dnia [...] października 2012 r. był on członkiem Zarządu Spółdzielni "S" i od tego momentu występował konflikt interesów, to uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego winna zostać podjęta najpóźniej w dniu [...] stycznia 2013 r. Wbrew tym twierdzeniom skarżącego, upływ terminu przewidzianego w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 334/08, publ. na stronach internetowych NSA w: CBOSA). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego pełni funkcję porządkującą, wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. W niniejszej sprawie uchwała podjęta została w dniu [...] lutego 2013 r., po upływie czterech miesięcy od ujawnienia nazwiska skarżącego jako członka zarządu spółdzielni w Krajowym Rejestrze Sądowym i Sąd nie widzi podstaw, aby w świetle przytoczonych wyżej przesłanek, okoliczność ta miała jakiekolwiek znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie dochowane zostały także inne warunki formalne podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, a dotyczące sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały, zwołania sesji rady, na której podjęto uchwałę oraz wymogów formalnych dotyczących quorum i głosowania nad uchwałą. Projekt zaskarżonej uchwały wprowadzono pod obrady Rady Miejskiej we W. na sesji w dniu [...] lutego 2013 r., w sesji uczestniczyło 20 radnych (na 21 radnych Rady Miejskiej we W.). Wprowadzenie projektu zaskarżonej uchwały do porządku obrad tej sesji było rozciągnięte w czasie i kwestia procedowania nad uchwałą była poruszana już w grudniu 2012 r., co wynika z wyciągu z Protokołu nr [...] (karty nr 24-27 akt sądowych). Uchwałę podjęto 14 głosami, spełniony został zatem również wymóg uzyskania wymaganego quorum (podjęcie uchwały miało miejsce zwykłą większością głosów - z racji braku regulacji ustawowej, zgodnie z § 43 Statutu Gminy W.– zgodnie z obowiązującym Statutem Gminy W. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej we W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. (dostępnym na stronach internetowych BIU Urzędu Miasta we W.).

Spełniony również został wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Skarżący radny aktywnie uczestniczył w sesji Rady Miejskiej w dniu [...] lutego 2013 r. i składał wyjaśnienia, co odnotowano w Protokole z sesji. Protokół ten w ocenie Sądu spełnia wymogi formalne określone w § 37 ust. 2 pkt 1-7 Statutu Gminy W., w tym został podpisany przez Przewodniczącą Rady Miejskiej i brak podstaw aby dokument ten i jego zapisy uznać za niewiarygodne.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wyniku stwierdzenia, że skarżący radny łączy mandat radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Skarżący będąc radnym Rady Miejskiej we W. w dniu [...] października 2012 r. został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego jako członek Zarządu GS "S" we W. Spółdzielnia ta prowadzi sklep w lokalu użytkowym o pow. 100 m2 mieszczącym się w budynku położonym na nieruchomości w miejscowości P. P. [...], która to nieruchomość wraz z zabudowaniami stanowi mienie komunalne Gminy W. Powyższe stwierdzenie, udokumentowane w aktach sprawy i w istocie bezsporne między stronami, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w wyborach samorządowych na terenie tejże gminy.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest - jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Powyższe ograniczenia wynikają z ustawy i są podyktowane interesem publicznym. Funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych, są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym W oparciu o powyższą regulację ustawową Rada Miejska we W. oparła zaskarżoną uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego.

Dokonując oceny spełnienia przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzenia przez skarżącego radnego działalności gospodarczej, Sąd podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, że prowadzenie działalności gospodarczej oznacza nie tylko uczestniczenie w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby tylko biernie, ale również posiadanie samodzielnej kompetencji do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. W przypadku przedsiębiorców będących osobami prawnymi, a do takich należą spółdzielnie, ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami (np. pełnomocnikami). W ocenie Sądu pełnienie funkcji członka zarządu spółdzielni mieści się w pojęciu zarządzania działalnością gospodarczą, bowiem zgodnie z treścią art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź też tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Pełnienie funkcji członka zarządu spółdzielni jest więc niewątpliwie zarządzaniem działalnością gospodarczą, co skarżący pośrednio przyznaje podnosząc, że stosowne pieczątki zostały mu wyrobione dopiero w styczniu 2013 r. Nie jest przy tym istotne, czy po wybraniu na członka zarządu Spółdzielni skarżący zdążył podjąć jakieś konkretne czynności np. podpisanie umowy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1895/10, dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący radny Rady Miejskiej we W. w dniu [...] października 2012 r. został wpisany jako członek Zarządu GS "S" we W. i w okresie od tej daty do dnia [...] grudnia 2012 r., kiedy to Zarządowi Spółdzielni złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli o przyjęciu funkcji w Zarządzie Spółdzielni (oświadczenie woli - k. nr 16 akt sądowych), funkcję tę pełnił. Na etapie wnoszenia skargi oraz rozpatrywania jej przez Sąd skarżący nie wykazał, aby z Krajowego Rejestru Sądowego usunięty został wpis jego nazwiska jako członka Zarządu Spółdzielni.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością. Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że radny S. D. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Spółdzielnia od lat prowadzi działalność gospodarczą w lokalu użytkowym stanowiącym własność Gminy W., położonym w miejscowości P. P. [...], od dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej z Gminą W. na czas oznaczony – od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2015 r.

Skarżący wywodzi i dokumentuje, iż w dniu [...] lutego 2013 r. wniósł pozew do Sądu Rejonowego we W. o ustalenie nieważności wyżej opisanej umowy najmu z dnia [...] sierpnia 2012 r. z uwagi na jej zawarcie z naruszeniem wymaganego dla tej czynności trybu. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie tego powództwa i przyszły wyrok sądu cywilnego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 pkt 4 kpa w niniejszej sprawie i stanowi o konieczności zawieszenia postepowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocności wyroku wydanego w rozpatrzeniu jego pozwu. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela i po oddaleniu postanowieniem podjętym na rozprawie wniosku o zawieszenie postępowania (wadliwie opartego na art. 97 pkt 4 kpa, zamiast na art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zdaniem Sądu ewentualne przyszłe unieważnienie umowy najmu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem istotnym jest, że doszło już do swoistego "skonsumowania" normy zawartej w przepisach zakazujących łączenia funkcji radnego z działalnością gospodarczą prowadzoną w oparciu o majątek Gminy W. Skutku tego nie zniweczy ewentualny przyszły wyrok sądu powszechnego. Okolicznością niesporną i wynikającą z akt sprawy jest, że umowa najmu nie została do chwili obecnej wyeliminowana z obrotu prawnego, tym samym w dniu podjęcia uchwały Gmina W. była i nadal jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności tej umowy nie może mieć znaczenia dla oceny, czy zachodzi przypadek wskazany w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest także powołana przez skarżącego okoliczność, że nie wiedział o zakazie łączenia mandatu radnego w wykorzystywaniem w prowadzonej działalności gospodarczej mienia gminnego. Skarżący wywodzi, że nie miał wiedzy, iż lokal użytkowy w którym Spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą, stanowi mienie gminy. Skarżący wskazał, że poprzednie umowy najmu lokalu zawierane były z radą sołecką oraz, że w praktyce gminy nie jest oczywistym, że rada sołecka dysponuje wyłącznie mieniem gminy (na dowód czego skarżący podał, że w miejscowości G. rada sołecka opiekuje się boiskiem, które stanowi własność parafii). Jak trafnie wskazuje organ w niniejszej sprawie, zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ma charakter bezwzględny, a skarżący jako radny drugiej kadencji oraz wieloletni członek władz spółdzielni winien mieć wiedzę, że sołectwo działa na majątku gminy, co wprost wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym - art. 51 ust. 3.

W opinii Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy za wysoce nieprawdopodobne uznać również należy twierdzenia skarżącego, że pozostawał w niewiedzy co do statusu lokalu w P. P., który od lat jest wykorzystywany przez Spółdzielnię na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym odnośnie tego, od kogo lokal ten jest wynajmowany i czyją jest własnością. Z protokołu sesji Rady która odbyła się w dniu [...] lutego wynika, że skarżący od 30 lat związany jest ze Spółdzielnią (k. 25 akt), a na rozprawie przed tut. Sądem oświadczył, że od 2006 r. był członkiem Rady Nadzorczej Spółdzielni, w tym jako jej przewodniczący a przez dwie kadencje zastępca przewodniczącego (protokół rozprawy - k. 54 akt). Zdaniem Sądu kwestie tak istotne, jak wynajem nieruchomości na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i związane z tym koszty, jak również rozliczenia z tym związane, musiały podlegać ocenie władz Spółdzielni, chociażby na etapie udzielania absolutorium za każdy kolejny rok rozrachunkowy. Również sprawy dotyczące majątku i finansów gminy powinny być znane radnym, którzy corocznie zatwierdzają budżet gminy i udzielają absolutorium Burmistrzowi z tytułu jego wykonania. Ponownie podkreślenia wymaga, że skarżący drugą kadencję sprawuje mandat radnego.

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska we W. nie naruszyła zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2007 r. sygn. K 8/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej i dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności." Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2818/12 (Lex nr 1255161) uznał, że prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, z tego powodu, iż naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, że skarżący bezpośrednio po wyborze na członka zarządu klubu sportowego, w krótkim czasie zgłosił wątpliwości co do tego, czy jako radny może pełnić funkcje w zarządzie klubu, a po wyjaśnieniu tych wątpliwości bezzwłocznie zrezygnował z tych funkcji. Sąd ten uznał, że w takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w okolicznościach tej sprawy istotnym jest to, że skarżący swoje wątpliwości co do możliwości łączenia mandatu radnego z funkcją w zarządzie Spółdzielni zgłosił dopiero w sytuacji, gdy zainteresowali się tym dziennikarze i sprawa została nagłośniona medialnie. Miało, to przy tym miejsce po prawie trzech miesiącach od przyjęcia przez radnego funkcji w zarządzie Spółdzielni. Zdaniem Sądu ocena przedstawionych powyżej okoliczności niniejszej sprawy nie może być tożsama z oceną przyjętą w powołanym wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2818/12. Za takim stwierdzeniem przemawia ratio legis regulacji zawartych w przepisach ustaw, na podstawie których zaskarżona uchwała została podjęta. Celem przyjętych rozwiązań prawnych było bowiem wyeliminowanie jakichkolwiek niejasności i zagrożeń korupcyjnych, jakie mogą łączyć się z łączeniem mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, we władzach której mandat jest pełniony. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy przez okres niemalże trzech miesięcy występowały przesłanki, o jakich stanowi zakaz określony w art. 24f ust. 1 Ordynacji wyborczej i stan ten być może trwałby dłużej, gdyby nie wzbudził wątpliwości dziennikarzy. W tych uwarunkowaniach skład rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że nie można zarzucić Radzie, iż podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Rada Miejska we W. przed podjęciem zaskarżonej uchwały wszystkie konieczne dla podjęcia uchwały okoliczności rozważyła, w tym kwestie związane z wcześniejszym zawieraniem umowy najmu lokalu w P. P. przez radę sołecką. Potwierdza to treść Protokołu z tej sesji Rady, która odbyła się w dniu [...] lutego 2013 r. (k. nr 25-26 akt). Wbrew zarzutom skargi w przedstawionych okolicznościach Rada nie miała obowiązku badania Statutu Spółdzielni oraz realnego wpływu skarżącego na podejmowanie decyzji w czasie pełnienia funkcji członka zarządu Spółdzielni. Kwestie te w świetle powyższych wywodów nie mają znaczenia dla istoty sprawy.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że skarżący utracił z mocy prawa mandat radnego Rady Miejskiej we W. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Rada Miejska we W. podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu. W tych uwarunkowaniach Sąd skargę oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.