Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 372/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 546/16 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 listopada 2016 r., II SA/Po 546/16 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30-stu dni od doręczenia uchwały przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2016, poz. 446, dalej "u.s.g."). Rozstrzygnięcie to zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie zgodnie z wymogiem z art. 91 ust. 3 u.s.g.

Badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego nie może ograniczać się jedynie do oceny prawidłowości podnoszonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzutów wobec uchwały, której nieważność stwierdzono. Istotna jest bowiem zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia nadzorczego. O ile rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi nawet w sytuacji, gdy uzasadnienie nie wskazuje wszystkich istotnych naruszeń, a miały one miejsce. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 tej ustawy o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organ nadzoru może wnieść skargę do sądu tylko w przypadku wskazanym w art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji gdy organ nadzoru stwierdziłby rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa a w uzasadnieniu nie wskazałby faktycznie zaistniałych naruszeń nie miałby podstaw do wnoszenia później skargi na taką uchwałę, co zamykałoby drogę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Sąd zaś w sytuacji gdyby miał ograniczać się jedynie do oceny zarzutów wskazanych w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, przy dostrzeżeniu innych istotnych naruszeń, musiałby sankcjonować pozostawienie w obrocie uchwał nieważnych, co nie byłoby zgodne z zasadą praworządności.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14).

O nieważności uchwały rady gminy stanowi ustalenie, że narusza ona prawo w stopniu istotnym. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Przedmiotem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały była likwidacja Szkoły Podstawowej w K., która bez wątpienia jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej "u.s.o.") jest uchwałą opartą na przepisach prawa administracyjnego kształtującą władczo sytuację innych podmiotów. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W przedmiotowej sprawie po dostarczeniu dokumentacji przez skarżącą, z której na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. przeprowadzono dowód, Sąd uznał, że uchwała została podjęta przez właściwy organ, z zachowaniem procedury. Z protokołu sesji Rady Miasta i Gminy S. z 25 kwietnia 2016 r. wynika, że uchwała ta podjęta została po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Oświaty i Kultury większością głosów (14 głosów za, 5 przeciw) przy obecności 19 z 21 członków Rady, zgodnie z art. 18 statutu gminy (k. 177, 196). Badana uchwała o likwidacji szkoły została poprzedzona, stosownie do wymogu z art. 59 ust. 1 u.s.o., tj. uchwałą o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w K. (uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z [...] stycznia 2016 r., k. 147-149).

Co najmniej 6 miesięcy przed likwidacją szkoły o zamiarze jej likwidacji powiadomiony został Wielkopolski Kurator Oświaty, który postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Nr [...] wydał pozytywną opinię w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. Szkoły Podstawowej w K. (wymóg z art. 59 ust. 2 u.s.o., k. 143, 144, k. 150 - 153). O likwidacji szkoły został powiadomiony organ wykonawczy gminy i związki zawodowe. Jak wyjaśnił skarżący w piśmie z 5 października 2016 r. w pełni akceptując obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. 2015.1881) polegający na kierowaniu projektu uchwały w sprawie likwidacji szkoły do terytorialnych a nie branżowych OPZZ skierował projekt do oddziału ZNP, które zostały upoważnione przez OPZZ do opiniowania w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin – w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego. Upoważnienie z 12 stycznia 2016 r. ważne do 31 grudnia 2016 r. zostało przez skarżącego przedłożone. ZNP Oddział S. zaopiniował projekt uchwały negatywnie. Pozytywne zaopiniowanie projektu nie było jednak warunkiem podjęcia uchwały o likwidacji szkoły.

Uchwała w przedmiocie likwidacji szkoły spełnia wymóg uzasadnienia. Wskazano w nim, że do Szkoły Podstawowej w K. w roku szkolnym uczęszczało 44 dzieci, w tym 17 zamieszkujących w obwodzie szkoły podstawowej w N., wskazano na aspekt ekonomiczny i pedagogiczny a także na fakt, że uczniom z likwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki we położonej o 5 km od K. Szkole Podstawowej w O., która zapewnia odpowiednie warunki lokalowe. Ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu przez uczniów likwidowanej placówki szkolnej nie zawarł żadnych innych przesłanek, od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu do jej likwidacji. Z art. 59 ust. 1 u.s.o. wynika upoważnienie do likwidacji szkoły, które może być zrealizowane dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury. Kontrolą sądu nie może być zatem objęta zasadność czy potrzeba likwidacji szkoły, w tym weryfikacja celów jakie zmiany organizacyjne mają spowodować.

Jedyną kwestią, która pozostała do rozważenia jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. polegający na niewypełnieniu obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. organ prowadzący jest obowiązany co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o terminie likwidacji szkoły – rodziców uczniów. W tej sprawie termin ten upływał 29 lutego 2016 r. Wynikające z art. 59 ust. 1 prawo rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły, do której uczęszcza jego dziecko, ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Rzeczony art. 59 ust. 1 u.s.o., tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Naruszenie prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego (por. wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13), gdzie Sąd uznał, że zarzut naruszenia przepisów dotyczących doręczenia zawiadomienia może podnieść jedynie osoba, która nie otrzymała tej informacji. Chodziło więc o interes prawny rodzica do zaskarżenia uchwały, co w tej sprawie nie miało miejsca. Organ nadzoru nie poinformował również, iż otrzymał informację od rodziców, że zawiadomienia nie otrzymali. Gdyby taka sytuacja faktycznie miała miejsce każdy z rodziców dziecka miałby uprawnienie do samodzielnego zaskarżenia uchwały. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda podał ogólnie, że z analizy dokumentacji przesłanej przez skarżącego wynika, że nie powiadomiono każdego z rodziców bądź opiekunów prawnych ucznia (jako sprawujących władzę rodzicielską pieczę nad dzieckiem). Z odpowiedzi na skargę wynikało, że naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. organ nadzoru upatruje w braku imiennego skierowania zawiadomienia o likwidacji szkoły do każdego z rodziców, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, że każdy z rodziców zapoznał się z treścią zawiadomienia.

Sąd wyraził pogląd, że zawiadomienie rodziców, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. nie wskazuje na konieczność zawiadamiania odrębnym pismem każdego z rodziców. Taki wymóg można postawić jedynie w sytuacji, gdy rodzice dziecka mają odrębne adresy zamieszkania. Wówczas bowiem można domniemywać, że z uwagi na odrębne zamieszkanie zachodzi sytuacja, w której nie można wykluczyć iż władza rodzicielska sprawowana nie jest przez nich nad dzieckiem w takim samym zakresie i organ, na którym ciąży obowiązek wykazania, że wypełnił wymóg zawiadomienia rodziców dziecka winien wykazać, że uczynił to odrębnie na adresy każdego z rodziców zamieszkujących samodzielnie. W przypadku rodziców zamieszkujących razem sytuacja braku wykonywania przez oboje z nich władzy rodzicielskiej, czy konfliktów na tym tle z założenia nie ma miejsca. Skoro rodzice nie powiadomili nawet szkoły o takiej sytuacji zakładanie a priori, że może ona występować nie byłoby zasadne i godziłoby w założenie jedności rodziny. Na etapie zawiadamiania o likwidacji szkoły nie ma więc, w ocenie Sądu podstaw do wnioskowania, by zawiadomienie musiało być adresowane imiennie osobno na każde z rodziców. Zaadresowanie zawiadomienia do obojga rodziców i odebranie go przez jednego z nich w pełni czyni zadość wymogowi z art. 59 ust. 1 u.s.o., który wskazuje na obowiązek zawiadomienia rodziców a nie każdego rodzica osobno. To czy rodzice ucznia mieszkający pod jednym adresem przekażą sobie zawiadomienie adresowane na nich oboje nie jest obowiązkiem organu wynikającym z art. 59 ust. 1 u.s.o., a obowiązkiem rodzinnym.

Postępowanie w sprawie likwidacji szkoły nie znajduje odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego. Działalność uchwałodawcza organu stanowiącego gminy nie jest postępowaniem administracyjnym. Odesłania do kpa w ustawie o samorządzie gminnym dotyczą zaś rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 5), skutków orzeczenia o niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2), czy terminów załatwiania spraw (art. 101 ust. 3). Nadto termin, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. jako materialnoprawny, nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami kpa i nie ma podstaw do utożsamiania trybu zawiadomienia z trybem doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i 2 kpa w związku z art. 39 – 49 kpa). Takie stanowisko zostało wyrażone również w orzecznictwie sądów administracyjnych ( np. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2630/12 , z 17 lipca 2014 r., I OSK 861/14, czy wyrok WSA w Szczecinie z 6 listopada 2013 r., II SA/Sz 805/13). W orzeczeniach prezentujących stanowisko odmienne (np. w wyroku NSA z 27 października 2009 r., I OSK 871/09) nie wskazano podstawy stosowania przepisów kpa w procedowaniu w sprawie likwidacji szkoły i z tych względów Sąd I instancji za przekonujące uznaje stanowisko o braku podstaw do stosowania w tym zakresie zasad z kpa.

Skoro w trakcie procedowania w sprawie likwidacji szkoły zawiadomienie może nastąpić w różny sposób, do organu należy wybór formy zawiadomienia przy założeniu, że na nim ciąży obowiązek wykazania, że obowiązek zawiadomienia rodziców wypełnił. Organ zawiadomił rodziców dzieci listami poleconymi wysłanymi za pośrednictwem operatora pocztowego. Znaczenie ma nie tyle wysłanie listu poleconego co ustalenie, czy dotarł on do adresata, bo tylko wówczas uwzględniona jest sytuacja skierowania przesyłki na niewłaściwy czy nieaktualny adres i możliwość zweryfikowania czy zawiadomienie dotarło do adresata. W takiej sytuacji sprawdzenie czy dokonane to zostało prawidłowo nastąpić może w oparciu o przepisy ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tych przepisów skutek doręczenia wywiera doręczenie przesyłki adresatowi, przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego lub osobie pełnoletniej zamieszkującej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego. Za prawidłowe wykazanie obowiązku zawiadomienia rodziców należy uznać załączenie zwrotnego potwierdzenia doręczenia listu poleconego adresatowi przesyłki. W przypadku nieobecności adresata przesyłka jest "awizowana", tj. operator zostawia zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, wydaje ją adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni od dnia następnego po dniu doręczenia zawiadomienia a przesyłki nieodebrane w tym terminie zwraca nadawcy (§ 34 ust. 1, § 37 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego). W takiej sytuacji zawiadomienie jest skutecznie doręczone po upływie 14 dni od zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki.

Organ nadzoru nie wskazał, które zawiadomienia w jego ocenie były nieskuteczne. Analizując dokumentację przedłożoną do skargi Sąd uznał, że zarzut braku zawiadomienia rodziców w trybie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie był uzasadniony. W szkole wg wykazu pozyskanego od dyrektora szkoły było 51 uczniów w klasach od 0 do VI. Wykaz ten zawierał imię i nazwisko ucznia, klasę, imiona i nazwiska rodziców oraz wskazane przez nich szkole adresy do korespondencji. W przypadku 7 rodzin do szkoły chodziło więcej niż jedno dziecko (pp C., A., P., G., L., Cz., B. – k. 10-12 akt). W takiej sytuacji organ zawiadomił rodziców tych dzieci jednym zawiadomieniem, nie przesyłał odrębnych zawiadomień odnośnie każdego z dzieci, co Sąd uznał za nie naruszające zasad zawiadamiania rodziców. W przypadku rodziców pięciorga dzieci przesyłki zostały wysłane na osobne adresy rodziców. Adresy takie zostały bowiem wskazane w szkole (pp. D., K., N., F., P.). Tylko jedna z przesyłek nie została odebrana. Była to przesyłka wysłana na adres B. N. Przesyłka ta z uwagi na nieobecność adresata nie została doręczona. Była awizowana 4 lutego 2016 r. i zwrócona do nadawcy jako nieodebrana w terminie 19 lutego 2016 r. (k. 110). Przyjąć należy, że zgodnie z w/w przepisami organ uczynił zadość obowiązkowi zawiadomienia tego rodzica. Pozostałe przesyłki zostały odebrane bądź przez samych adresatów bądź przez osoby wskazane z imienia i nazwiska i stopnia pokrewieństwa (ojciec, synowa, matka, kuzyn). Z akt sprawy nie wynikało, by którykolwiek z rodziców kwestionował prawidłowość zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Organ nadzoru nie wskazał również na naruszenie zasad doręczenia tych przesyłek w odniesieniu do konkretnego adresata. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie można więc wywieść wniosku, że organ naruszył art. 59 ust. 1 u.s.o. przez brak zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w terminie wskazanym w tym przepisie. Wszystkie zawiadomienia zostały doręczone (również ta awizowana) w dniach 3 – 8 lutego 2016 r. i awizowana 19 lutego 2016 r. a więc z wyprzedzeniem, przed upływem 6 miesięcznego terminu likwidacji szkoły. Termin likwidacji szkoły wyznaczono na 31 sierpnia 2016 r. a więc zawiadomienia winny nastąpić przed 29 lutego 2016 r., co miało miejsce w sprawie i to z wyprzedzeniem. Obowiązek wykazania przez organ gminy zawiadomienia rodziców w trybie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie może też, w sytuacji braku zakwestionowania konkretnego doręczenia, sprowadzać się do konieczności dodatkowego potwierdzania domniemania prawidłowego doręczenia listu poleconego (zawiadomienie odebrane przez pełnoletniego domownika, awizowanie). Przedstawienie w niniejszej sprawie dowodów doręczenia, z których wynika data oraz imię, nazwisko, pokrewieństwo odbierającego, czy awizowanie przesyłki Sąd uznaje za wystarczające udokumentowanie zawiadomienia rodziców w trybie art. 59 ust. 1 u.s.o. Zawiadomienie z art. 59 ust. 1 ustawy o oświacie ma na celu uwzględnianie prawa podmiotowego rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły i wykluczenie zaskakiwania rodziców nagłą zmianą sytuacji prawnej. Nie może służyć nakładaniu na organ obowiązku ingerowania w stosunki rodzinne rodziców ucznia, dodatkowego sprawdzania czy ustalania z kim rodzina zamieszkuje i czy aby na pewno pełnoletni domownik (matka, ojciec, synowa, syn), który odebrał przesyłkę jest nim. W wyroku z 18 lutego 2014r. (I OSK 2706/13) NSA wskazał, że jedynie z tej przyczyny, że zawiadomienie o likwidacji szkoły, choć zostały skierowane do obojga rodziców, to przesłane zostały jedną przesyłką, której doręczenie pokwitował jeden z rodziców lub inny z domowników, nie można uznać, że nie został w sprawie wypełniony obowiązek wynikający z art. 59 ust. 1 u.s.o. W wyroku z 22 października 2014r. (I OSK 1529/14) NSA uznał, że placówkę oświatową można zamknąć zgodnie z prawem, nawet jeżeli część rodziców nie odebrała korespondencji informującej o decyzji rady gminy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 u.s.o. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie, że zawiadomienie zaadresowane do obojga rodziców odebrane przez jednego z nich czyni zadość wymogom art. 59 u.s.o., a także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. poprzez błędne zastosowanie art. 59 ust. 1 u.s.o.,

2. art. 151 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podczas, gdy wskazane w rozstrzygnięciu argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż winno było zostać utrzymane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała Nr [...] Rady Miasta i Gminy S. z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w K. została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia badanej uchwały "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, (...) Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Przytoczony wyżej art. 59 ust. 1 u.s.o., tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Naruszenie zawartego w art. 59 ust 1 u.s.o. prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowana do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią (wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09. Takie stanowisko podziela organ nadzoru. Ponadto Wojewoda podziela pogląd, iż poinformowanie nie musi nastąpić na piśmie; udokumentowane powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów (uczniów w szkole dla dorosłych) czyni również zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.s.o. Dla celów dowodowych organ prowadzący powinien dołożyć starań, aby poświadczyć bądź dokonać doręczenia pism listami poleconymi, bądź dostarczyć innych dowodów należytego powiadomienia, np. listy obecności rodziców uczniów na zebraniu informacyjnym, wraz z protokołem (stenogramem) tego zebrania. Nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach. Termin 6 miesięcy ma charakter materialnoprawny, a zatem jego upływ powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia o zamiarze likwidacji lub przekształcenia szkoły (por. wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09). Stanowisko Sądu I instancji wykracza poza granice zakreślone ustawą, a ponadto stawia w nierównej sytuacji rodziców dzieci uczęszczających do tej samej placówki oświatowej. Zgodnie z wykładnią poczynioną przez WSA w uprzywilejowanej sytuacji mogą znaleźć się rodzice mieszkający osobno, a wspólnie i zgodnie sprawujący władzę rodzicielska, niż rodzice mający jeden wspólny adres zameldowania ale nie wykonujący wspólnie władzy rodzicielskiej bądź też skonfliktowani.

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to a) art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. przez błędne zastosowanie art. 59 ust. 1 u.s.o., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i b) art. 151 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, bo nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w sytuacji, gdy oboje rodzice pozostawali w związku małżeńskim i wspólnie z dzieckiem razem zamieszkiwali, informacja o zamiarze przekształcenia szkoły mogła być skierowana do obojga rodziców w jednym piśmie (jedna przesyłka). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wprawdzie poprzednie orzecznictwo sądów administracyjnych zwracało uwagę na konieczność powiadamiania imiennie każdego z rodziców z osobna (odrębnymi pismami), tak jak wymaga tego tryb doręczenia przewidziany w postępowaniu administracyjnym (np. wyrok NSA z 27 października 2009 r., I OSK 871/09), ale orzeczenia te zapadały w stosunku do stanu istniejącego przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty, która dokonana została ustawą z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458), a która weszła w życie w 22 kwietnia 2009 r. W świetle tego stanu prawnego, utracił moc art. 59 ust. 2b u.s.o., który przewidywał, iż opinia kuratora w sprawie przekształcenia szkoły (pozytywna) była wydawana w formie postanowienia (będącego aktem zaskarżalnym w trybie k.p.a.). Wymóg ten zaś powodował, że proces przekształcenia szkoły miał postać złożoną, to jest łączył w sobie postępowanie uchwałodawcze i administracyjne. Okoliczność ta (obowiązek przedstawienia kuratorowi celem wydania postanowienia opiniującego pełnego materiału dowodowego) uzasadniało stosowanie w tym przypadku do obowiązku zawiadamiania rodziców uczniów o treści uchwały intencyjnej, wymogów przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na skutek nowelizacji, wspomniana opinia kuratora nie miała już charakteru aktu administracyjnego i nie musi być opinią pozytywną, zatem brak jest uzasadnienia dla stosowania w postępowaniu uchwałodawczym, jakim jest postępowanie w sprawie przekształcenia szkoły, przepisów postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Zawiadomienie o przekształceniu szkoły, skierowane do rodziców uczniów może być zatem dokonane w dowolnej formie, choć oczywiście powinno ono do nich rzeczywiście dotrzeć i to w przewidzianym w ustawie terminie (np. w formie pisemnej, poprzez powiadomienie na zebraniu, na którym rodzice podpisali listę obecności lub poprzez złożenie przez rodzica oświadczenia, że powyższy fakt jest mu wiadomy) – por. np. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2630/12.

4. Jednak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania uchwały z [...] kwietnia 2016 r. (art. 59 ust. 2 u.s.o.) szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego mogła zostać zlikwidowana dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z tego, że opinia kuratora miała istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w K. Jej podjęcie uzależnione było bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 59 ust. 2c pkt 1 u.s.o. opinia, o której mowa w ust. 2, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty. Powołany przepis został dodany ustawą z 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016, poz. 35) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 23 stycznia 2016 r. Ustawą tą zmieniono również treść art. 59 ust. 2 u.s.o., powracając w istocie rzeczy do rozwiązania obowiązującego przed 22 kwietnia 2009 r. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej, wniesionej przez Wojewodę Wielkopolskiego.

5. Skoro przyjęta przez organ nadzoru wykładnia art. 59 ust. 1 u.s.o. okazała się błędna, to koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2016 r., Nr [...], a więc zastosowanie przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a. było jak najbardziej zasadne.

6. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 § 4 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadny, ponieważ ten artykuł ustawy nie został podzielony na paragrafy, a więc w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma jednostki systematycznej tekstu, którą można byłoby określić mianem "art. 151 § 4".

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.