Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1237/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, ust. 5 pkt 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 872
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej  wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie  dochodzenia do uznania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w C. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii do zmiany planu dochodzenia do uznania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] lutego 2017 roku; 2. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] sp. z o.o. w C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Grupę (...) M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako Strona, Skarżąca, Spółka, Grupa) jest rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia (...) kwietnia 2017 r. Nr (...) (znak (...)), o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) o negatywnej opinii do przedłożonego planu do dochodzenia do uznania.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu (...) grudnia 2016 r. Grupa (...) M. Sp. z o.o. złożyła do Dyrektora OR ARiMR w C. do zaopiniowania zmianę planu dochodzenia do uznania (PDU).

W dniach (...) grudnia 2016 r. – (...) stycznia 2017 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Grupy wezwania do uzupełnienia braków formalnych, Strona złożyła stosowne wyjaśnienia.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2017 r., nr (...) Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARIMR wydał negatywną opinię do przedłożonego planu dochodzenia do uznania.

W dniu (...) lutego 2017 r., Strona złożyła zażalenie na postanowienie, wydane przez Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego w dniu (...) lutego2017 r.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. Nr (...) orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia (...) lutego 2017 r. o negatywnej opinii do przedłożonego planu do dochodzenia do uznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedłożona zmiana do planu dochodzenia do uznania musi spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1530 z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872 ze zm.), jak też spełniać wymagania zakreślone ustawą z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58 z pózn. zm.), zwana dalej "ustawą".

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy, dyrektor oddziału regionalnego ARiMR opiniuje grupie producentów ubiegającej się o wstępne uznanie plan dochodzenia do uznania oraz jego zmiany w zakresie dokładności informacji podanych w tym planie, jego spójności handlowej, jakości technicznej i rzetelności szacunków w nim zawartych, harmonogramu wdrożenia tego planu, zasadności czasu jego trwania, kwalifikowalności zaproponowanych w nim inwestycji i zasadności wydatków z nimi związanych oraz okresu członkostwa producenta w grupie producentów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, wniosek o wydanie decyzji, w sprawie zmiany planu dochodzenia do uznania składa się w terminie do:

końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy;

3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian wprowadzanych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania innych niż określone w pkt 1.

Ponadto, stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania zawiera określenie proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania wraz z uzasadnieniem.

W niniejszej sprawie Grupa przedłożyła do zaopiniowania Dyrektorowi (...) Oddziału Regionalnego ARiMR zmiany do planu przed dniem (...) grudnia 2016r., tj. przed zakończeniem okresu rocznego, w którym grupa dokonuje zmian.

Grupa składając do Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o zaopiniowanie zmian do Planu Dochodzenia do Uznania wskazała następujące zmiany:

1. wydłużono termin realizacji zadania w roku 2016 do 31 grudnia (pierwotnie planowano wykonywanie robót do 30 czerwca);

zadania określone zbiorczo w punkcie 10.1 jako prace budowlane hale etap III (wartość:1.033.126,68 zł) przeniesiono z roku 2017 na rok 2016,

zadania określone zbiorczo w punkcie 10.1 jako: Wykonanie prac budowlanych w budynku higieniczno-sanitarnym (wartość 427.444,42 zł), elektryka w budynku higieniczno-sanitarnym (wartość 46.141,34 zł), wykonanie prac wod-kan w budynku higieniczno-sanitarnym (wartość prac: 90.666,89 zł), prace wod-kan w hali (wartość 156.927,88 zł), instalacje zewnętrzne wod-kan (wartość prac: 243.559,80 zł) przeniesiono z roku 2016 na rok 2017,

przeniesiono część kwoty przeznaczonej na wyposażenie nowej hali w instalacje chłodnicze i instalacje kontrolowanej atmosfery z 2016 roku na 2017 (planowano kwotę 400.000,00 zł, aktualnie planuje się 331.613,65 zł).

Organ wskazał przy tym, że przeprowadzona w dniach (...) grudnia 2016 r. – (...) stycznia 2017r. kontrola na miejscu potwierdziła dokonanie większości dopiero proponowanych zmian w PDU przed wydaniem pozytywnej opinii Dyrektora OR ARiMR :

Roboty budowlane w ramach inwestycji - Budynek higieniczno-sanitarny, zgodnie z harmonogramem założonym w obowiązującym PDU, obejmują w roku 2016- II etap realizacji inwestycji w następującym zakresie:

prace ogólnobudowlane –427.444,42 zł,

wykonanie prac wod-kan –90.666,89 zł,

elektryka wraz z oświetleniem –46.141.34 zł.

Potwierdzony w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu został natomiast początkowy stopień zaawansowania robót budowlanych. Na dzień kontroli, tj. (...) grudnia 2016r. następujące elementy budynku higieniczno-sanitarnego w ogóle nie były wykonane, tj.:

wykonanie dalszej części prac ogólnobudowlanych w budynku (zastany stan surowy budynku - bez robót wykończeniowych w tym: obudowy dachu, posadzek, tynków, glazury, malowania, parapetów, sufitów podwieszanych, dociepleń, wykończenia elewacji, schodów zewnętrznych podjazdów itp.),

wykonanie prac wod-kan - brak,

elektryka wraz z oświetleniem - początkowy stan zaawansowania robót.

W ocenie organu powyższe wskazuje, iż Grupa, do dnia złożenia ww. zmiany PDU nie realizowała ww. inwestycji zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem PDU z 2015r., stan zaawansowania prac, albo ich całkowity brak wskazywał, iż Grupa nie była w stanie zakończyć ww. brakujących robót w terminie 2 dni licząc od dnia kontroli, tj. do dnia (...) grudnia 2016r. w postaci robót budowlanych dla budynku hali do realizacji (II etap) w 2016r., zgodnie z harmonogramem złożonym w obowiązującym PDU :

wykonanie prac wod-kan - 156.927,88 zł,

wykonanie I etapu prac elektrycznych i oświetleniowych (przygotowawczych) - 529.365,34 zł,

wykonanie II etapu prac budowlanych - 2.233.802,27 zł.

Jednocześnie stan realizacji robót budowlanych dla budynku hali na dzień kontroli na miejscu, mających zakończyć się do dnia (...).12.2016 r. przedstawiał się następująco:

wykonanie prac wod-kan - brak realizacji,

wykonanie I etapu prac elektrycznych i oświetleniowych (przygotowawczych) -zrealizowano,

wykonanie II etapu prac ogólnobudowlanych - 2.233.802,27 zł - zrealizowano.

Dodatkowo - zgodnie z harmonogramem założonym w obowiązującym PDU - roboty budowlane mające zakończyć się do dnia (...) grudnia 2016 r. obejmowały również II etap realizacji inwestycji w zakresie wykonania zewnętrznych instalacji wod-kan na kwotę 243.559,80 zł, których wykonania również nie potwierdzono w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Natomiast roboty budowlane dla budynku hali zgodnie z harmonogramem założonym w obowiązującym PDU mające zostać wykonane dopiero w roku 2017 obejmowały III etap realizacji całej inwestycji w następującym zakresie:

1. wykonanie III etapu prac ogólnobudowlanych - 1.033.126,68 zł,

2. wykonanie II etapu prac elektrycznych i oświetleniowych (kompleksowych) - 95.643,86 zł.

Natomiast stan realizacji robót budowlanych dla budynku hali ustalony na dzień kontroli na miejscu, które miały zostać wykonane w roku 2017 był następujący:

1. wykonanie III etapu prac ogólnobudowlanych - zakończono w roku 2016,

2. wykonanie II etapu prac elektrycznych i oświetleniowych (kompleksowych) – brak realizacji.

Jak wynika również z akt sprawy, realizację w 2016 r. zakresu III etapu robót budowlanych dla budynku hali, zatwierdzonych do realizacji dopiero na rok 2017 potwierdzają złożone przez Grupę faktury.

Prezes ARiMR wskazał, iż - jak słusznie wskazał w swym rozstrzygnięciu organ I instancji - powyższe ustalenia wskazują, iż Grupa świadomie realizowała w 2016r. zakres prac budowlanych III etapu realizacji inwestycji zatwierdzonych w PDU dopiero na rok 2017 r., bez uprzedniej pozytywnej opinii Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego ARiMR.

Jednocześnie organ stwierdził, iż odnośnie przeniesienia części kwoty przeznaczonej na wyposażenie nowej hali w instalacje chłodnicze i instalacje kontrolowanej atmosfery z 2016 r. na 2017 r. - Grupa też tę zmianę rozpoczęła i zakończyła przed ich pozytywnym zaopiniowaniem.

Organ skonstatował, że powyższe potwierdza jednoznacznie, iż Grupa w przypadku każdej zaproponowanej zmiany w pierwszej kolejności realizowała inwestycje, a dopiero później złożyła wniosek o zmianę PDU, dążąc tym samym do uznania zmian, których realizacja nastąpiła przed wydaniem pozytywnej opinii do PDU przez Dyrektora (....) Oddziału Regionalnego ARiMR.

Prezes ARiMR podkreślił, iż - jak słusznie wskazał w swym rozstrzygnięciu organ I instancji - działanie polegające na realizacji w pierwszej kolejności proponowanych zmian, a dopiero później dążenie do uwzględnienia ich w PDU poprzez złożenie stosownego wniosku o zmianę tego planu stanowi naruszenie art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiącego podstawę opiniowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR "proponowanych", tj. planowanych zmian, a nie zmian już dokonanych.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit c i d rozporządzenia wykonawczego, wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, zwanej dalej "grupą", jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli:

1. inwestycja lub jej etap:

a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy,

b) zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym,

c) są dostosowane do wielkości produkcji owoców i warzyw członków grupy, z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw:

- zakupionych przez grupę od jej członków - w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw,

- sprzedanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym - w przypadku inwestycji związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw,

- nieprzekraczającej wielkości planowanej na ostatni rok realizacji zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.

- odpowiadają specyfice zbioru i działań wykonywanych w odniesieniu do owoców i warzyw po jego dokonaniu.

Tym samym, w ocenie organu, inwestycje muszą spełniać określone wymagania i dowolność grupy w tym zakresie jest ograniczana, między innymi, przez uprzednie opiniowanie zmian w PDU przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

Powyższe oznacza jednocześnie, iż Grupa, chcąc otrzymać pomoc finansową z tytułu realizacji określonej inwestycji nie może jej wykonywać w sposób odbiegający rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie, zaś realizacja inwestycji przed jej pozytywną opinią powinna skutkować negatywną opinią w zakresie wykonanych inwestycji. Wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie zmian PDU naruszałoby obowiązujące przepisy, gdyż nie stanowiłoby opinii o proponowanych, a zrealizowanych zmianach PDU.

Prezes ARiMR stwierdził, że nie można również zgodzić się z twierdzeniem Strony, iż złożony wniosek o zmianę PDU dotyczył tylko i wyłącznie zmiany harmonogramu realizacji PDU. Grupa w przedłożonej zmianie do PDU zmniejszyła wydatki na wyposażenie nowej hali w instalację chłodniczą i kontrolowanej atmosfery z zatwierdzonej kwoty 400.000 zł na 331.613,65 zł w roku 2016 i jednocześnie zwiększyła kwotę wydatków w roku 2017 z zatwierdzonych 600.000 zł do 668.386,35 zł przy zachowaniu łącznej kwoty wydatków za rok 2016 i 2017 w wysokości 1.000.000 zł. Skoro zatem, łączna kwota wydatków zaplanowanych na realizację V-ego etapu inwestycji nie zmieniła się i nadal wynosiła 1.000.000 zł, to wynika z tego, że zmiana kwot w roku 2016 i 2017 była spowodowana nie zmianą cen poszczególnych wydatków inwestycyjnych a zmianą zakresu rzeczowo-ilościowego realizacji inwestycji.

Skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zawarte w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2017 r., wydane w przedmiocie negatywnej opinii do przedłożonego planu do dochodzenia do uznania.

Skarżąca w skardze podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, poprzez przekroczenie uprawnień Organu przyznanych na mocy tego przepisu,

b. art. 5 ust. 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, poprzez błędną wykładnię pojęcia "proponowane zmiany w planie dochodzenia do uznania",

c. art. 5 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, poprzez błędne uznanie, że wprowadzone przez Grupę zmiany harmonogramu są zmianami rzeczowo-ilościowymi w PDU.

Wskazano też na naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez dokonanie istotnych w sprawie ustaleń w oparciu o wybiórczo wybrane i wykreowane elementy materiału,

b. art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną interpretację obowiązujących przepisów w tym zakresie,

c. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Grupie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a , jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie zostało wydane prawidłowo, a tym samym skarga podlega uwzględnieniu.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016r., poz. 58 z p. zm.; dalej jako ustawa) oraz rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi: z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872 z p. zm.; dalej jako rozporządzenie MRiRW z dnia 12 lipca 2013 r.) oraz z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1530 z p. zm.; dalej jako rozporządzenie MRiRW z 19 września 2013 r.).

W brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy powyższych aktów stanowiły - wg art. 5 ustawy - iż wniosek o wydanie decyzji dotyczącej zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw ("grupa"), zwanego dalej "planem dochodzenia do uznania" lub PDU, składa się w terminie do:

1) końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy;

2) 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian wprowadzanych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania innych niż określone w pkt 1.

Wniosek ten winien zawierać:

1) nazwę, określenie siedziby i adres wnioskodawcy;

2) określenie proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania wraz z uzasadnieniem;

3) numer wnioskodawcy w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Jednocześnie - w myśl ust. 3 tego przepisu - do wniosku dołącza się:

1) dokumenty potwierdzające aktualny stan realizacji planu dochodzenia do uznania;

2) pozytywną opinię dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwego ze względu na siedzibę grupy producentów, dotyczącą proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania.

W ocenie organu zawarcie w treści cyt. przepisu sformułowania "proponowane zmiany" jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca określił, że zmiany w PDU, o zaopiniowanie których wnosi grupa, są dopiero w fazie projektowania, nie są zaś realizowane, a tym bardziej nie mogą być już zrealizowane, bowiem z tego zapisu wynika, iż skoro są "proponowane" to mogą odnosić się do zamierzeń realizowanych w przyszłości.

W ocenie Sądu takie rozumienie cytowanego przepisu jest błędne, albowiem zaprzecza całej konstrukcji prawnej, odnoszącej się do przyznawania pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji, w szczególności wynikającej z brzmienia cyt. przepisów wykonawczych, zawartych w rozporządzeniach MRiRW z dnia 12 lipca 2013 r. i z dnia 19 września 2013 r.

Mianowicie z cyt. rozporządzeń wynika, iż grupie - wg § 1 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 12 lipca 2013 r. - przyznawana jest pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap:

a) zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy,

b) zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym.

Z treści § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika ponadto, że potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1, jest złożenie:

1) oświadczenia o zrealizowaniu inwestycji lub jej etapu lub dokumentu potwierdzającego zrealizowanie inwestycji lub jej etapu;

2) faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu, wystawionych w okresie rozliczeniowym, w którym inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, z wyjątkiem faktur zaliczkowych, które mogą być wystawione przed tym okresem.

Z kolei z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 września 2013 r. wynika, co zawiera w szczególności plan dochodzenia do uznania. I tak w pkt 6 wskazano, iż w przypadku inwestycji dotyczących budowy, rozbudowy, przebudowy, remontu budynków oraz budowli, infrastruktury technicznej i technicznego wyposażenia budynków oraz budowli, zakupu i instalacji maszyn oraz urządzeń PDU zawiera określenie:

a) poszczególnych etapów realizacji inwestycji,

b) miejsc realizacji inwestycji;

Natomiast pkt 7 stanowi, że PDU zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację działań i inwestycji, o których mowa w pkt 6, z podziałem na poszczególne inwestycje, oszacowanych na podstawie dołączonych do planu dochodzenia do uznania:

a) co najmniej 2 ofert określających ceny rynkowe - w przypadku planowanego zakupu nowych maszyn i urządzeń,

b) kosztorysu inwestorskiego - w przypadku budowy budynku lub budowli.

W ocenie Sądu zapisy zarówno ustawy, jak i obydwu rozporządzeń, które odnoszą się do zmiany planu dochodzenia do uznania, nie odnoszą się do zmian, które są dopiero w fazie projektu, tak jak na to wskazuje organ.

Określenie "proponowane zmiany" należy rozumieć zatem jako zmiany, które grupa proponuje do uwzględnienia w zatwierdzonym PDU, natomiast nie można tego zapisu rozumieć tak wąsko, jak chciałby to organ, wskazując na zmiany będące w formie zamierzeń, a nie realizacji.

W ocenie Sądu przeczy temu chociażby konstrukcja art. 5 ust. 1 ustawy, w którym jest mowa o bardzo krótkich okresach odnoszących się do złożenia wniosku o dokonanie zmiany w PDU, gdzie jest mowa o końcu okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w PDU w przypadku zmian w harmonogramie realizacji PDU lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy lub okresu 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w PDU - w przypadku innych zmian wprowadzanych do zatwierdzonego PDU.

Z samej treści cyt przepisów ustawy wynika, iż zmiana do PDU nie może być poddana nadmiernemu rygoryzmowi odnośnie terminów, albowiem takie działanie ewidentnie przedłuża realizację inwestycji. Świadczy o tym chociażby fakt, iż sam ustawodawca zrezygnował z instytucji wydawania w tym przedmiocie opinii przez dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, dokonując skreślenia w art. 5 ust. 3 pkt 2 w zmianie wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017r., poz. 624) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2017 r. Należy przy tym podkreślić, że podstawą do uchwalenia zmiany ustawy była przede wszystkim optymalizacja oraz przyspieszenie działań organów realizujących wsparcie odpowiedzialnego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich (patrz: projekt ustawy z dnia 10 lutego 2017 r.), a zmienione przepisy dokonały ewidentnego skrócenia procedowania odnośnie wprowadzania zmian do PDU, przewidując w tym zakresie działanie tylko jednego organu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie przy tym podkreślić, iż podziela zdanie wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 26 października 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 367/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie WSA wyraził zdanie, że plan dochodzenia do uznania ma charakter wiążący, ale nie bezwzględnie, tj. wiąże on jedynie w zakresie, w jakim dotyczy realizacji inwestycji z punktu widzenia spełnienia kryteriów uznania. Z tego punktu widzenia plan wiąże więc grupę co do działań i inwestycji w nim ujętych i nie ulega żadnej wątpliwości, że inwestycje opisane w planie powinny zostać zrealizowane. Jednakże sposób ich realizacji, a w przypadku spornej inwestycji - ściśle określony termin wykonania jej poszczególnych etapów - winien być rozpatrywane jedynie w kontekście wpływu na spełnienie kryteriów uznania. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że ścisła i literalna realizacja planu dochodzenia do uznania jest warunkiem przyznania pomocy finansowej, skoro przyznanie pomocy finansowej jest środkiem do celu w postaci uznania grupy za organizację.

Za powyższym stanowiskiem przemawia treść cyt. § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. Przepis ten wyraźnie przewiduje, że pomoc finansową przyznaje się na pokrycie kosztów inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania (PDU). Powyższy przepis nie zastrzega jednak, że pomoc finansową przyznaje się na pokrycie kosztów inwestycji ujętej w PDU oraz zrealizowanej w zakresie i w sposób przewidziany w PDU, czy też "zgodnie z zatwierdzonym planem". Gdyby zaś ścisłe związanie sposobem realizacji inwestycji w planie było wolą ustawodawcy, to w § 1 ust. 1 pkt 1 takie zastrzeżenie z pewnością by się znalazło.

Plan dochodzenia do uznania ma charakter wiążący, zarówno grupę, jak i właściwe organy. Wstępnie uznana grupa producentów zobowiązana jest zrealizować plan - zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. - w zakresie wyznaczanym przez art. 37 akapit 1 lit "c" Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej jako rozporządzenie 543/2011), czyli zobowiązana jest wykonać "działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania". Oznacza to, że ustawodawca stanął na stanowisku, iż wiążący charakter PDU dotyczy zrealizowania działań i inwestycji w zakresie osiągnięcia celu inwestycji, czyli w zakresie pozwalającym na spełnienie warunku uznania grupy za organizację. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że literalna realizacja PDU jest warunkiem przyznania pomocy finansowej, gdyż warunkiem koniecznym jest zrealizowanie działań i inwestycji ujętych w PDU, których realizacja ma służyć osiągnięciu określonego celu. Pozostałe, szczegółowe warunki przyznawania pomocy finansowej określa rozporządzenie i załącznik do rozporządzenia - Wykaz kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

WSA w cyt. wyroku podkreślił przy tym, iż celem ww. przepisów i całego systemu jest w istocie przyznawanie pomocy finansowej, poprzez refundację części kosztów poniesionych przez grupę. Prawidłowość powyżej prezentowanej wykładni potwierdza uzasadnienie do nowelizacji rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r., które zastąpiło rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2008 r. W nowelizacji tej zmieniono treść brzmienia § 3 ust. 3 rozporządzenia dnia 19 września 2013 r., który stanowi, że "wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje w całości plan dochodzenia do uznania w zakresie określonym w art. 37 akapit 1 lit. "c" rozporządzenia 543/2011". Przepis ten uzależnia uznanie grupy za organizację od realizacji PDU - i podobnie jak przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie - ma wpływ na kwestię charakteru planu. W brzmieniu sprzed ww. nowelizacji przepis ten brzmiał: "wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw może być uznana za organizację producentów owoców i warzyw, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 1 i 2 oraz zrealizuje w całości plan dochodzenia do uznania". Zmiana polegała więc na dopisaniu, że warunkiem uznania jest zrealizowanie planu dochodzenia do uznania w zakresie wyznaczanym przez art. 37 akapit 1 lit. c rozporządzenia 543/2011. W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "dosłowna interpretacja nowelizowanego przepisu może doprowadzić do sytuacji, w której grupa producentów nie uzyskuje uznania za organizację producentów w związku z np. dokonaniem zakupu urządzenia innej marki niż określona w planie dochodzenia do uznania. W związku z tym, aby wyeliminować ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do dokładności weryfikacji realizacji planu podjęto decyzję o doprecyzowaniu w jakim zakresie istotne jest aby grupa producentów zrealizowała plan dochodzenia do uznania".

Na podstawie powyższego, należy podkreślić, że ustawodawca stanął na stanowisku, iż PDU ma charakter wiążący w precyzyjnie określonym zakresie i jego ścisła realizacja nie jest warunkiem uznania grupy za organizację. Skoro tak, to brak jest tym bardziej podstaw do przyjęcia, że ścisła i literalna realizacja planu dochodzenia do uznania jest warunkiem przyznania pomocy finansowej, skoro przyznanie pomocy finansowej jest środkiem do celu w postaci uznania grupy za organizację. Przywołane wyżej uzasadnienie, chociaż dotyczy nowelizacji przepisów nie mających bezpośrednio zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczy jednak przepisów regulujących te same kwestie. Pełni ono tu funkcję swoistej wykładni legalnej: ustawodawca dostrzegł, że organy administracji niewłaściwie wykładają przepisy, m.in. w niniejszej sprawie i niewłaściwie interpretują charakter planu dochodzenia do uznania i dlatego dokonał zmiany. WSA wskazał przy tym, że nie zmienia tego fakt, że nowelizacja dotyczy przepisów, które zastąpiły przepisy będące podstawą orzekania w niniejszej sprawie. WSA podkreślił, że zarówno na podstawie rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak i z dnia 19 września 2013 r. organy przyjmowały założenie, że plan dochodzenia do uznania wiąże ściśle. Ustawodawca położył zaś temu kres i przesądził, że plan dochodzenia do uznania jako instytucja prawa administracyjnego (unijnego) ma charakter wiążący - ale jedynie w zakresie określonym w art. 37 rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011.

Należy przy tym przypomnieć, że z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż projekt planu uznawania obejmuje przynajmniej:

a) opis sytuacji wyjściowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków będących producentami, z uwzględnieniem wszystkich szczegółowych informacji dotyczących członków, produkcji, w tym wartości produkcji sprzedanej, marketingu i infrastruktury, którą dysponuje grupa producentów, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków grupy producentów;

b) proponowaną datę rozpoczęcia realizacji planu oraz okres jej trwania, który nie przekracza pięciu lat; oraz

c) działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania.

Inwestycje, o których mowa w akapicie pierwszym lit. c), nie obejmują inwestycji wymienionych w załączniku Va.

Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 862/15, w którym stwierdził, że ustawodawca stanął na stanowisku, iż wiążący charakter planu dochodzenia do uznania dotyczy zrealizowania działań i inwestycji w zakresie osiągnięcia celu inwestycji, czyli w zakresie pozwalającym na spełnienie warunku uznania grupy za organizację. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że literalna realizacja planu dochodzenia do uznania jest warunkiem przyznania pomocy finansowej, gdyż warunkiem koniecznym jest zrealizowanie działań i inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania, których realizacja ma służyć osiągnięciu określonego celu (dostępny tamże, LEX nr 2113991).

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę wszystkie rozważania zawarte w cyt. wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. i z dnia 27 lipca 2016 r., jak najbardziej znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wskazują, jaki charakter mają zapisy w planie dochodzenia do uznania, a tym samym, jaki charakter mają też i zmiany wprowadzane do tego planu. Z tych względów w ocenie Sądu należy uznać, iż organy dokonały błędnej interpretacji art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Strony skarżącej winien zastosować wyżej wskazaną interpretację przepisów prawa materialnego.

Odnośnie podnoszonych przez Stronę skarżącą w treści skargi zarzutów co do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z p. zm., dalej: k.p.a.), w tym art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1, należy wskazać, że wyeliminowanie decyzji z przyczyn naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia realną ocenę naruszenia przez organ zasad wynikających z tych przepisów, albowiem dopiero prawidłowo zastosowany przez organ przepis materialnego umożliwi ocenę prowadzonego przez organy postępowania mającego na celu wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu.

Powyższa argumentacja stoi za nierozpoznaniem przez Sąd zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a., albowiem jest przedwczesna z uwagi na powyższe.

W prowadzonym postępowaniu organ winien zatem ponownie rozpatrzyć sprawę, mając na względzie wskazane powyżej rozważania Sądu, w oparciu o przeprowadzone już w ramach postępowania kontrolnego postępowanie dowodowe - przestrzegając przy tym zasad postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego sumę kwoty wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480,00 zł, zwrot opłaconej opłaty skarbowej (17 zł), jak również zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł.