Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1622/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 14 par. 1, art. 182 par. 2 i 3, art. 185, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37, 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 61, 61a, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1328/19 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.K. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/19, oddalił skargę S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], którym na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia - na wniosek S. K. - postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, dotyczącego budynku wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...]. Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, podnosząc, że postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego można prowadzić w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z akt wynika, że budynek posiadał pozwolenie na budowę, którego nieważność stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i wszystkich decyzji zezwalających na budowę. Wyeliminowano też pozwolenie na użytkowanie. Ponadto, na wniosek skarżącego Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...], które postanowieniem z 9 kwietnia 2018 r. zawiesił z uwagi na konieczność uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył przy tym, że organy architektoniczno-budowlane i nadzoru budowlanego mają odmienne kompetencje (art. 82 i 83 Prawo budowlane), co wskazuje na odrębność postępowania w trybie 37 ust. 2 i art. 51 Prawa budowlanego. Niemniej wszczęcie na tym etapie postępowania nadzorczego do inwestycji, co do której toczy się postępowanie architektoniczno- budowlane, doprowadziłoby do równoległych dwóch postępowań przez dwa inne organy do tego samego przedmiotu - doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ww. budynku poprzez sporządzenie dokumentacji projektowej. Organ nie znalazł zatem podstaw, do podejmowania czynności w zakresie objętym wnioskiem z 12 lutego 2019 r.

Skargą S. K. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 37 ust. 2 i art. 51 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, gdyż organ pominął fakt, że jest jedynym właściwym organem do wydania pozwolenia na wznowienie robót, o co wnioskował skarżący, a co skutkowało błędnym przyjęciem, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa między sprawami; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na to, że organ architektoniczno- budowlany nawet po podjęciu postępowania nie jest uprawniony do wydania pozwolenia na budowę, bowiem - z uwagi na zaawansowany etap prac - konieczne jest pozwolenie na wznowienie robót przez organ nadzoru budowlanego, a pozwolenie na budowę organ może wydać tylko przed rozpoczęciem robót; art. 61a k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w skutek stwierdzenia, że doprowadziłoby to do równoległych postępowań z zakresu prawa budowlanego przez dwa odrębne organy do tego samego podmiotu, podczas gdy postępowanie przez organem administracyjno-budowlany nie zostało prawomocnie zakończone i organ ten z uwagi na zaawansowany stan robót nie jest umocowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto zawiesił postępowanie - nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa postępowań; art. 61 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z wykonaniem robót, a prowadzenie dalszych prac może nastąpić tylko po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. muszą być dostrzegalne wprost, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu opisana wyżej sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Innymi przyczynami stanowiącymi oczywistą przeszkodę do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego - jak tego domagał się skarżący we wniosku z 12 lutego 2019 r. - było uprzednie wszczęcie przed organami architektoniczno-budowlanymi postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...]. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, a w szczególności postanowienia Prezydenta [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r., że postępowanie to zainicjował skarżący wnioskiem z dnia 16 listopada 2017 r. W dniu 5 kwietnia 2018 r. wystąpił natomiast o zwieszenie tego postępowania z uwagi na konieczność uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zasadnie zatem organy obu instancji w niniejszej sprawie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania. W powyższym stanie faktycznym nie mogły bowiem toczyć się równolegle postępowania przed organami nadzoru budowlanego, jak i organami architektoniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu, dopóki nie zakończy się prawomocnie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...] (bez względu na zasadność jego wszczęcia i prowadzenia w okolicznościach faktycznych tej sprawy, to jest usunięcia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę która stanowiła "podstawę" wydania decyzji zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...]również usuniętej z obrotu prawnego na tej samej podstawie oraz zrealizowania budynku), nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta [...] wprawdzie zostało zawieszone, ale w trybie art. 98 § 1 i § 2 k.p.a., tj. wyłącznie na wniosek strony uzasadniony koniecznością uzyskania odstępstwa od warunków techniczno budowlanych.

Skargą kasacyjną S. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, która skutkowała tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości pominął fakt, że jest jedynym właściwym organem do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w niniejszej sprawie jest, o co wnioskował skarżący, organ nadzoru budowlanego a nie organ architektoniczno-budowlany, a co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa pomiędzy sprawami;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym w niniejszej sprawie, pozornej tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami przed organami nadzoru budowlanego, jak i organami architektoniczno-budowlanymi.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, lecz powielił jedynie argumentację zastosowaną przez organ II instancji. Skarżący konsekwentnie podnosił, że w ustalonym stanie faktycznym, stosownie do art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe jedynie w przypadku nie rozpoczęcia robót, natomiast w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie - gdy roboty zostały już rozpoczęte i wykonane - prowadzenie dalszych prac może nastąpić po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd analizując niniejszą sprawę uwzględnił jedynie okoliczność, na którą wskazywał organ, że wszczęcie postępowania doprowadziłoby do prowadzenia równoległych postępowań z zakresu Prawa budowlanego przez dwa odrębne od siebie organy w stosunku do tego samego podmiotu. W uzasadnieniu wyroku w całości pominął zarzuty podnoszone przez skarżącego, że nie może dojść do równoległego prowadzenia dwóch postępowań przez różne organy w tej samej materii, albowiem w ustalonym stanie faktycznym jedynie organu nadzoru budowlanego jest właściwym do prowadzenia postępowania naprawczego. W związku z powyższą argumentacją odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna i konieczne jest postępowanie wyjaśniające. Tym samym Sąd dokonał też błędnej wykładni art. 51 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w zarzucanej mu przez autora skargi kasacyjnej formie, tj. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu. Zwrócić należy bowiem uwagę, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ten nie dokonywał wykładni ww. przepisu. Logicznym zatem jest, że nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania błędnej wykładni przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd ten nie dokonywał jego wykładni.

W okolicznościach niniejszej sprawy (m.in.) niedokonanie wykładni art. 51 ustawy - Prawo budowlane przez Sąd pierwszej instancji świadczy natomiast o zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, o czym mowa poniżej.

Usprawiedliwiony jest podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – publik. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10 – publik. CBOSA).

Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, że uzasadnienie wyroku (postanowienia) nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 – publik. CBOSA).

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ).

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. ( powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym tych, które zdaniem skarżącego świadczą o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Rację ma skarżący, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok w istocie powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i to w sytuacji, gdy w skardze - dokonując wykładni art. 37 ust. 2 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) - zanegowano stanowisko tego organu co do braku możliwości wszczęcia w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie ustaliły tak istotnych w sprawie okoliczności, jak np. na jakim etapie realizacji jest przedmiotowa inwestycja, czy zostało wydane w stosunku do niej pozwolenie na użytkowanie (na co powołuje się skarżący), a jeżeli tak, to czy nadal znajduje się ono w obrocie prawnym. Powyższe okoliczności mogą natomiast determinować sposób, w jaki właściwy organ winien zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi S. K., w której - w oparciu o art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego – zarzucił, że organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania naprawczego, gdyż wadliwie przyjęły, iż nie posiadają kompetencji do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania naprawczego, który wpłynął do organu I instancji w dniu 13 lutego 2019r.

Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 – CBOSA, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15 - LEX nr 2384121; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 - LEX nr 2394062).

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego tym, że "w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy przez PINB". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem I instancji, że organ ten "nie posiada kompetencji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku".

W takiej sytuacji obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania naprawczego, było rozważenie w oparciu o stan faktyczny sprawy i odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...] [...]. W szczególności Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie objęte hipotezą art. 37 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w tym także nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz.443). Nowelą tą ustawodawca zmienił przepisy art. 37 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych rozważań w zakresie stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził lakonicznie, iż "dopóki nie zakończy się prawomocnie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego."

Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu, czego w niniejszej sprawie nie można się doszukać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zdaje się zapominać, że przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny oraz na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, nie mógł ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że dopóki nie zakończy się prawomocnie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, lecz winien ocenić zgodność zaskarżonego postanowienia z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest także przywołany w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołane powyżej okoliczności braku rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji argumentów podniesionych przez skarżącego, a także brak oceny prawidłowości zarówno przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego jak i ustalenia przepisów mających w tej sprawie, świadczą o nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie powielając uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd pierwszej instancji - akceptując stanowisko organów, że przeszkodę do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane stanowi wszczęcie przed organami architektoniczno-budowlanymi postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spornego obiektu - w żaden sposób nie próbował nawet ocenić, który z tych organów jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obiegu prawnego, i to pomimo konsekwentnego wywodzenia przez skarżącego, że jest nim organ nadzoru budowlanego. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz brak oceny stanu faktycznego sprawy świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 141 § 4 jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu obowiązującego prawa, który uzasadniałby stanowisko wyrażone przez ten Sąd, a właściwie stanowisko powtórzone za organami nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.