Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3314/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant asystent sędziego A. G. po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Z. oraz M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 434/14 w sprawie ze skarg M. C., B. C. i M. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 12 grudnia 2013 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Z., K., H. I. oddala skargi kasacyjne, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 04 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. C. i B. C. oraz M. K. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 12 grudnia 2013 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Z., K., H.: I. w częściowym uwzględnieniu skargi M. C. i B. C. stwierdził nieważność § 22 pkt 4a i § 49 pkt 2c zaskarżonej uchwały – w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11 oraz rysunku planu – w części dotyczącej ww. ciągu pieszo-jezdnego, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił; II. oddalił skargę M. K.; III. zasądził od Gminy Miasta Z. solidarnie na rzecz skarżących M. C. i B. C. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W pierwszej z wymienionych skarg na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia 12 grudnia 2013 r. nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Z., K., H. (zwanego też dalej "Planem") – ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa M. poz. ... z 24 grudnia 2013 r., która weszła w życie 24 stycznia 2014 r. – B. C. i M. C. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności. Swój interes prawny uzasadnili tym, że są właścicielami nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], położonych w Z., obręb ... dzielnica - Z.. Wskazali, że w trakcie ostatniego wyłożenia Planu do publicznego wglądu w dniu 17 października 2013 r. stwierdzili, iż na ich działce nr ... został wrysowany pas drogowy i plac manewrowy. We wniesionej w dniu 22 października 2013 r. uwadze do Planu skarżący domagali się usunięcia drogi z działki, wskazując, że mają dostęp do nieruchomości po działce nr .... Ich zdaniem z powodu nieuwzględnienia tej uwagi wartość nieruchomości uległa obniżeniu, ponieważ parametry wrysowanego pasa drogowego zawężają wielkość działki. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło więc do naruszenia procedury planistycznej. Opisana skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym skarżący – nawiązując do złożonej w dniu 22 października 2013 r. uwagi – żądali usunięcia zaplanowanego pasa drogowego z placem manewrowym na ich działce nr ....

W odpowiedzi na skargę B. i M. C., Rada Miasta Z. (zwana też dalej "Radą Miasta" lub "Organem") wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niesłuszne. Wyjaśniła, że ze względu na zwiększenie, w toku prac planistycznych, obszaru przeznaczonego pod zabudowę i w konsekwencji możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych – na skutek częściowego uwzględnienia uwagi M. C. o zwiększenie obszaru przeznaczonego pod zabudowę o wskazane w skardze działki, poza pierwotnie przeznaczonymi na ten cel działkami nr ... i ... – zmodyfikowano układ komunikacyjny. W rezultacie przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stanowi dojazd nie tylko do kilku działek skarżących, ale także do działek nr ..., ... oraz .... Z uwagi na to, że ww. droga stanowi dojazd bez przejazdu, niezbędne było jego zakończenie placem umożliwiającym zawracanie pojazdów. Teren zajęty pod przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny na działce nr ... stanowi ok. 4% powierzchni przeznaczonej pod zabudowę i, w ocenie organu, nie utrudni w sposób znaczący możliwości zagospodarowania nieruchomości. Projektowany ciąg pieszo-jezdny gwarantuje obsługę komunikacyjną nowych działek budowlanych – w tym będących w posiadaniu skarżących – które uzyskały taki przymiot w wyniku uchwalenia Planu. Natomiast działka nr ... wraz z dojazdem po działce nr ... została wyodrębniona przed wyłożeniem niniejszego planu. Ta wskazana przez skarżącego obsługa komunikacyjna może, zdaniem Organu, zostać uznana za niewystarczającą dla potrzeb ustalonego w Planie przeznaczenia nieruchomości. W tym wypadku to zaprojektowany ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem KPJ-11 będzie stanowić jedyne połączenie z drogą publiczną nowopowstałych działek budowlanych, umożliwiające uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu zgodnego z przeznaczeniem terenu określonym w Planie. Rada Miejska podkreśliła również, że ww. połączenie z drogą publiczną nie było przedmiotem uwag ze strony Skarżącego przez 3 kolejne wyłożenia Planu do publicznego wglądu, tj. od 2009 r. do 2013 r. Obszar przeznaczony pod zabudowę na wniosek właścicieli został powiększony o rezerwy wskazane w studium. Zatem za uzasadnione należy uznać dostosowanie układu drogowego do zwiększonych potrzeb komunikacyjnych. Konieczność realizacji przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego stanowi konsekwencję uwzględnienia uwagi skarżących o zwiększenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę wyrażoną w piśmie z 04 września 2009 r.

Przedmiotowa uchwała została również zaskarżona przez M. K., która w swej skardze wniosła o uchylenie tej uchwały w całości lub w części dotyczącej rozwiązań systemu drogowego, z obowiązkiem jej uzupełnienia o wyznaczenie linii rozgraniczających zarówno dla projektowanych, jak i istniejących dróg wewnętrznych, obsługujących zespoły zabudowy – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa polegające na:

1) niewypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej w skrócie: "u.p.z.p."), poprzez brak zagwarantowania bezpieczeństwa ludzi i mienia, wynikający z braku wyznaczenia na rysunku Planu liniami rozgraniczającymi i w jego części tekstowej terenów przeznaczonych na urządzenie dojazdów do zespołów działek już zabudowanych – a przez to stworzenie możliwości nadmiernego zawężenia istniejących wąskich dojazdów poprzez budowę np. ogrodzeń w istniejących granicach działek, co może skutkować brakiem dojazdu dla służb ratunkowych medycznych i pożarowych;

2) nieuwzględnieniu obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej co do wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu oraz wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."), poprzez niezabezpieczenie w Planie pasów terenu na potrzeby dojazdów przez odpowiednie służby;

3) niespójności określonych zapisów części tekstowej Planu z załącznikiem graficznym;

4) wadliwej interpretacji art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.") poprzez potraktowanie jako istniejących "na zawsze" – obecnych, nie spełniających żadnych standardów funkcjonalnych i technicznych działek, użytkowanych jako szlaki dojazdowe do grup zabudowy – dróg wewnętrznych, bez potrzeby jakiejkolwiek regulacji ich parametrów w planie miejscowym. Skarżąca podniosła, że wydzielenie pasów terenu (działek) pod ewentualne poszerzenie istniejących dojazdów – w sytuacji obowiązywania skarżonego Planu – byłoby niemożliwe z uwagi na brak zgodności z tym planem. Taka sytuacja "skazuje" korzystających z tych, w wielu fragmentach zbyt wąskich i ostro załamanych, dróg na brak możliwości prawnego wpływu na np. budowanie ogrodzeń czy budynków gospodarczych w granicy działki od strony drogi, przez co może dojść do sytuacji zagrażających bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu.

W odpowiedzi na skargę M. K., Rada Miasta Z. wniosła o jej oddalenie oraz o połączenie sprawy z tej skargi ze sprawą ze skargi B. i M. C.. Uzasadniając swe stanowisko Organ w pierwszej kolejności podniósł, że skarżąca nie wykazała w skardze, na czym polega naruszenie jej konkretnego interesu prawnego. Z uwagi na to, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu przedmiotową uchwałą skarżąca wskazała na uwagi składane do wykładanego projektu dotyczące jej działki nr ... i żądania wyznaczenia, w celu obsługi komunikacyjnej tej działki, na rysunku planu ciągu komunikacyjnego w śladzie istniejącego, Organ wyjaśnił, że aktualnie w terenie istnieje droga wewnętrzna przebiegająca po działkach nr [...] z lokalnymi poszerzeniami na działki przyległe. Przebieg i szerokość drogi zostały w sposób jednoznaczny wyznaczone i utrwalone w terenie istniejącymi elementami zagospodarowania, takimi jak konstrukcje oporowe skarp i mury trwałych ogrodzeń. Wydzielona tymi elementami przestrzeń stanowi drogę wewnętrzną o dogodnej szerokości, znacznie przekraczającej 5 m, użytkowaną przez kilkunastu właścicieli. Teren obsługiwany przez przedmiotową drogę jest terenem już zagospodarowanym (zabudowanym) i uzbrojonym w media. Droga obsługuje głównie posesje zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W pierwotnej wersji planu (do 1. wyłożenia) sporny ciąg został wyznaczony liniami rozgraniczającymi jako droga wewnętrzna – ciąg pieszo-jezdny KPJ-15 o szerokości 8 m – które to rozwiązanie wzbudziło ostry sprzeciw właścicieli nieruchomości przyległych. Zgodnie z argumentami współwłaścicieli i użytkowników drogi, w aktualnych parametrach jest ona drogą wygodną i funkcjonalną, o płynnym (a nie jak twierdzi skarżąca: ostro załamanym) przebiegu i wystarczającej szerokości, o uregulowanym prawie dojazdów. Dlatego, jak skonkludował Organ, w opisanej sytuacji faktycznej i prawnej, z uwagi na uregulowany dostęp nieruchomości do drogi publicznej, odstąpił on od pokazywania przebiegu drogi na rysunku Planu – czy to jako wewnętrznej, czy publicznej – poprzestając na zapisach określających ogólne zasady obsługi komunikacyjnej obszaru. W dalszej części odpowiedzi na skargę Rada Miejska ustosunkowała się do podniesionych w skardze zarzutów względem Planu, uznając je za niezasadne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie:

– skarżący M. C. podtrzymał skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności Planu w całości, mimo że, jak przyznał, wzywał o usunięcie naruszenia prawa jedynie odnośnie do ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11. Podniósł, że wyznaczenie tego ciągu ogranicza w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżącego, i nie jest ważne, ile procent powierzchni jego działki Plan przewiduje pod ww. ciąg. Podkreślił, że wszystkie jego nieruchomości, podobnie jak nieruchomości należące do sąsiadki M. B. o nr [...], mają dostęp do drogi publicznej poprzez urządzoną przez nich drogę na działce nr .... Na tej podstawie skarżący uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę. Natomiast brak dojazdu do działek nr ..., ... i ... można i należało, zdaniem skarżącego, rozstrzygnąć w drodze porozumienia pomiędzy właścicielami tych działek, np. przez częściową zamianę części działek i poszerzenie drogi na działce nr .... Plan w obecnym kształcie spowoduje zaś, że właściciele działek, którzy nie mają dostępu do drogi publicznej, właśnie ze względu na postanowienia Planu będą wymuszać służebność drogi koniecznej. Skarżący podkreślił, że Plan przewiduje nie tylko zabranie 5 metrów pod realizację ww. ciągu, ale też nakazuje oddalenie zabudowy od jego linii, chociaż dokładnie nie wiadomo, o ile;

– pełnomocnik skarżącej M. K. sprecyzował, że zaskarża Uchwałę w części dotyczącej terenu MN/MP15 w zakresie obsługi komunikacyjnej, w szczególności dotyczącej działki skarżącej o nr ... obr. ... Podniósł, że mimo iż skarżąca posiada dostęp do swojej nieruchomości, to brak wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego (który zniknął w projekcie przy 3. wyłożeniu) już powoduje konflikty polegające na blokowaniu dostępu do drogi, a – zdaniem pełnomocnika – umieszczenie w Planie takiego ciągu uświadomiłoby właścicielom drogi i działek przyległych, że służy on przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej;

– pełnomocnik Organu, ze względu na rozszerzenie skargi przez skarżącego M. C. ponad wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o odrzucenie skargi w tym zakresie. Odnosząc się zaś do obu skarg podniósł, że uregulowanie w Planie lub brak uregulowania w nim dróg wewnętrznych tak naprawdę nie wpływa w żaden sposób na stosunki własnościowe i możliwość wydzielenia działki pod drogę czy też na ustanowienie odpowiedniej służebności. Oświadczył, że odnośnie do oddalenia zabudowy od ciągu nie ma takiej konieczności, natomiast linie rozgraniczające teren zabudowy wyznaczają możliwość zabudowy.

Uzasadniając rozstrzygnięcia zawarte w opisanym na wstępie wyroku o sygn. akt II SA/Kr 434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżący M. i B. C. są właścicielami nieruchomości składającej się z działek ewid. nr ..., ..., ..., ... i ..., a skarżąca M. K. jest właścicielem działki nr ... – położonych w Z., obr. ..., dzielnica Z.. Nieruchomości te położone są na objętym zaskarżonym Planem terenie oznaczonym symbolem MN/MP-15, dla którego obowiązujące ustalenia zawarto m.in. w § 22 tekstu Planu, w tym w pkt 4a w zakresie obsługi komunikacyjnej. Plan przewiduje zachowanie istniejących dróg wewnętrznych niewydzielonych liniami rozgraniczającymi, stanowiących dojazdy do działek budowlanych oraz obsługę komunikacyjną działek m.in. przez zaplanowane ciągi pieszo-jezdne, w tym ciąg oznaczony symbolem KPJ-11. Zdaniem skarżących M. i B. C. naruszenie prawa stanowi wyznaczenie na ich nieruchomości takiego ciągu, natomiast zdaniem skarżącej M. K. naruszenie prawa nastąpiło wskutek niewyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego zapewniającego jej prawidłową obsługę komunikacyjną.

Ze względu na treść (zakres) wezwań do usunięcia naruszenia prawa skierowanych przez skarżących do Organu przed wniesieniem skarg, Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotem zaskarżenia jest tylko część uchwały odnosząca się do nieruchomości skarżących. Dlatego – jak stwierdził – choć przedmiotem jego kontroli pod względem zgodności z prawem była cała uchwała, to jednak miał on na uwadze, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu lub istotnego trybu jego sporządzenia, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości.

Dalej Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przesłanką zbadania przez sąd zgodności z prawem planu miejscowego jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego zapisami miejscowego planu. Ocenił, że M. i B. C. dopełnili tego wymogu, dlatego Sąd skontrolował procedurę uchwalenia Planu, nie dopatrując się w tym zakresie żadnych naruszeń.

Oceniając zaś, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodność Planu z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. (uchwała nr ...Rady Miasta Z. z dnia 15 grudnia 1999 r.), odnośnie do działek skarżących, została zachowana, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące zostały uwzględnione, a także organy planistyczne dokonywały wyważenia interesu prawnego z interesami prywatnymi. Zarazem podkreślił, że z uwagi na specyfikę oceny, czy rada gminy, określając przeznaczenie obszarów objętych Planem, skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego zgodnie z prawem, mógł ją zbadać tylko wobec skarżących.

Mając na uwadze, że obie skargi dotyczyły przyjętych w Planie rozwiązań komunikacyjnych, Sąd pierwszej instancji podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") powinien być tak skonstruowany, aby została zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Ta "możliwość" oznacza pewność i jednoznaczność układu komunikacyjnego, a zatem nie może być uzależniona od czyjejkolwiek zgody, np. właścicieli nieruchomości, przez które taki układ komunikacyjny zostałby zaplanowany. Jeżeli więc dany obszar przeznaczony pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Co więcej, przepisy ustaw, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Dlatego "system komunikacyjny", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg, to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest zatem planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., na drogach prywatnych, a nie publicznych. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby decydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę, czy rozbudowę dróg, jeżeli wydziela grunty pod drogi publiczne, co na podstawie art. 6 ust. 1 u.g.n. stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy, pozwalający na wywłaszczenie nieruchomości. Oznacza to, że rada gminy nie może planować urządzania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie ich własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach nie państwowych, czy gminnym tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele, czy posiadający ograniczone prawa rzeczowe, gdy tymczasem materialnoprawną podstawą do korzystania z drogi prywatnej jest prawo własności, czy też prawo służebności, których z kolei podstawą powstania, czy zmiany nie są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie przepisy kodeksu cywilnego.

Odnosząc te rozważania do stanów faktycznych objętych skargami Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga M. C. i B. C. jest zasadna w części, która została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – tj. co do żądania usunięcia zaplanowanego na działce nr ... ciągu KPJ-11. Sąd uznał, że oparcie obsługi komunikacyjnej dla ich działek skarżącego (posiadających już dostęp do drogi publicznej przez stanowiącą jego współwłasność drogę urządzoną na działce nr ...) oraz działek sąsiednich (nieposiadających dostępu do drogi publicznej) na działce skarżących nr ... oznaczonej w Planie jako ciąg pieszo-jezdny KPJ-11, bez ich zgody, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Narusza bowiem: art. 21 Konstytucji RP stanowiący, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego – przez nieuwzględnienie prawa własności skarżących. Wyznaczenie na nieruchomości skarżących ww. ciągu komunikacyjnego ogranicza ich prawo własności bez podstawy prawnej. W ten sposób naruszony został też art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zaplanowanego ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11. Natomiast odnosząc się do żądania skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poza uwzględnionym zakresem, skarga nie jest dopuszczalna jako niepoprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, i dlatego podlega odrzuceniu.

Uzasadniając z kolei oddalenie skargi M. K., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, przez co skarga nie jest zasadna. Skarżąca jest właścicielką działki nr 98 oraz posiada ustanowioną przez sąd powszechny służebność drogową, i właśnie zakres (treść) ustanowionego na rzecz skarżącej ograniczonego prawa rzeczowego określa jej prawa do drogi dojazdowej do jej nieruchomości. Co istotne, jest to droga stanowiąca własność osób fizycznych, dlatego rada gminy nie miała prawa ingerować w to prawo własności przewidując w planie np. przebudowę tej drogi. Rada gminy nie może określać zasad modernizacji, czy rozbudowy dróg prywatnych, a jedynie dróg publicznych. Określenie tych zasad co do wskazanej przez skarżącą drogi naruszałoby bez podstawy prawnej prawo własności osób będących jej właścicielami. Co więcej, wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej w przedmiotowym Planie i to z rezerwą pod jej poszerzenie oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę na prywatnych właścicieli tych nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Ponieważ zaś skarżąca posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej, nie można zarzucić radzie gminy, że uchwalając Plan nie zapewniła nieruchomości skarżącej obsługi komunikacyjnej. Z tego samego powodu nie można uznać, że narusza interes prawny skarżącej to, że rada gminy nie zdecydowała się na utworzenie nowej drogi gminnej w miejsce istniejącej drogi prywatnej. Skarżąca zdecydowała się i uzyskała pozwolenie na budowę w istniejącym stanie prawnym i nie może skutecznie zarzucać naruszenia swojego interesu prawnego przez to, że gmina postanowiła nie zmieniać w planie miejscowym dotychczasowego rozwiązania (w § 22 pkt 4a ostatni tiret Planu postanowiono, że zachowuje się istniejące drogi wewnętrzne). Podnoszone problemy polegające na utrudnianiu skarżącej korzystania z drogi nie mogą być rozpatrywane ani przez organ planistyczny, ani przez sąd administracyjny. Odnosząc się natomiast do obaw, że brak ustanowienia w Planie ciągu pieszo-jezdnego spowoduje np. budowę budynków gospodarczych w granicy działki drogowej, z której skarżąca korzysta, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zapisy zaskarżonego Planu w części ogólnej (zasady dotyczące kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) w § 10 pkt 2 stanowią, że dopuszcza się lokalizowanie budynków garażowych i gospodarczych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej na zapleczu działki budowlanej, a odnośnie do terenu oznaczonego na rysunku Planu symbolem MN/MP-15, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, postanowiono w § 22 pkt 2c, że dopuszcza się realizację wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych wyłącznie na zapleczu działki budowlanej. Ponadto Sąd zauważył, że nawet ujęcie w planie miejscowym żądanego ciągu komunikacyjnego jako drogi prywatnej nie spowodowałoby nabycia przez skarżącą żadnych dodatkowych praw do drogi ponad te, które aktualnie posiada w ramach ustanowionej służebności. W szczególności skarżąca nie nabyłaby prawa do żądania od gminy, czy właścicieli (zarządcy) drogi jej poszerzenia. Samo ujęcie istniejącej drogi jako ciągu pieszo-jezdnego w rysunku planu nie oznaczałoby, że istniejąca droga stałaby się drogą publiczną. Aby zyskać taki status musiałaby zostać zaliczona w trybie przewidzianym w ustawie o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1–4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego (przez każdego) korzystania z niej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 434/14 wniosła Rada Miasta Z., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. M. M.-F., zaskarżając ten wyrok w części – tj.: w pkt I w zakresie, w którym stwierdza nieważność § 22 pkt 4 a i § 49 pkt 2 c w części dotyczącej ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem KPJ-11 oraz rysunku planu w części dotyczącej tego ciągu, a także w pkt III – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 28 u.p.z.p., § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n. – przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że rada nie może planować na gruntach prywatnych dróg wewnętrznych, a "system komunikacyjny" to wyłącznie system dróg publicznych;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. ... § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na uznaniu, że oparcie obsługi komunikacyjnej działek skarżących i działek sąsiednich na drodze wewnętrznej, usytuowanej na działce nr ..., jest wystarczające,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez pominięcie w uzasadnieniu analizy, jakie nieruchomości obsługuje ciąg pieszo jezdny KPJ-11,

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie w części skargi, a w konsekwencji stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że Rada Miasta nie przekroczyła granic władztwa planistycznego przez zaplanowanie ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11 na działce skarżących.

Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada Miasta wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi M. C. i B. C. w tym zakresie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu pełnomocnik Rady Miasta wywiódł, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. – wykładanych w kontekście m.in. art. 64 ust. 3 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 6 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego – a także dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika dopuszczalność określenia w planie układów komunikacyjnych za pomocą dróg wewnętrznych, usytuowanych także na gruntach prywatnych, pod warunkiem ustalenia parametrów tych dróg. Ponadto redakcja art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n. wskazuje wyraźnie, że wydzielenie drogi wewnętrznej następuje zgodnie z planem miejscowym. Zatem za chybiony należy uznać zarzut Sądu pierwszej instancji, że wyznaczenie ciągu KPJ-11 na nieruchomości skarżących nastąpiło bez podstawy prawnej.

Dalej pełnomocnik Rady Miasta ocenił, że także zasada proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności skarżących została przez organ planistyczny zachowana. Wyjaśnił, że przebieg ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11 został podyktowany istniejącymi dojazdami do nieruchomości, w szczególności stanowi on kontynuację sięgacza dojazdowego na działce nr .... Przedłużenie tego dojazdu wynikało z uwzględnienia m.in. uwagi skarżącego o powiększenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, co wiązało się z obowiązkiem wskazania w Planie obsługi komunikacyjnej nowych działek budowlanych. Z uwagi na to, że część przedmiotowego obszaru już była obsługiwana komunikacyjnie przez istniejący dojazd po działce nr ..., za zasadne uznano kontynuację tej formy na terenach bezpośrednio przyległych, a położonych w dalszej odległości od drogi publicznej, do której włączona jest ww. działka. Organ sporządzający plan ma możliwość ingerencji w prawo własności poprzez zaplanowanie dróg publicznych. Jednak w tym przypadku, z uwagi na stan istniejący oraz niewielką szerokość działek (ok. 18-20 m), poszerzenie istniejącego dojazdu do szerokości drogi publicznej klasy dojazdowej (10 m) uznano za ingerencję naruszającą podstawowe uprawnienia właścicieli nieruchomości, bo uniemożliwiającą zabudowę nieruchomości przyległych. Wskazanie ciągu pieszo-jezdnego uwzględniającego istniejący dojazd umożliwia zabudowę nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę na podstawie skarżonego Planu, a ingerencja w prawo własności została ograniczona do niezbędnego minimum. Ponadto skarżąca kasacyjnie Rada Miasta poddała w wątpliwość możliwość obsługi komunikacyjnej terenów będących w posiadaniu skarżących wyłącznie przez działkę nr ..., która ma szerokość ok. 3 m i obsługuje obecnie kilka działek zabudowanych, skoro powierzchnia terenów przeznaczonych pod zabudowę, będących własnością skarżącego, wynosi ponad 4000 m2, i są to odrębne działki ewidencyjne, które tworzą nieregularną całość. Ciąg pieszo-jezdny zapewnia obsługę komunikacyjną przyległym działkom nr ..., ..., ..., ..., ..., ... oraz działkom stanowiącym własność skarżących nr: ..., ..., ..., ..., .... Obsługę komunikacyjną tak dużej ilości w większości niezainwestowanych działek nie jest w stanie zapewnić nienormatywna droga biegnąca po działce .... Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie jest także rozwiązaniem optymalnym dla zachowania obsługi nieruchomości znajdujących się w terenach MN/MP-14 i MN/MP-15. Ustaleniami planu miejscowego wyznaczającymi drogę wewnętrzną, gmina wskazuje najbardziej właściwe z punktu widzenia planistycznego miejsce jej usytuowania, dając podstawę do dokonywania podziałów nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła także M. K., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K. R., który zaskarżył ten wyrok w części – w zakresie jego punktu II – domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga została oparta na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

a) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że działanie Rady Miasta Z., polegające na uchwaleniu Planu w taki sposób, iż część nieruchomości położonych na terenie objętym tymże planem ma na podstawie jego postanowień zapewnioną obsługę komunikacyjną w formie planowanych dróg publicznych czy wewnętrznych oraz tzw. "sięgaczy", przy jednoczesnym zaniechaniu takiego ustalenia ciągów komunikacyjnych dla innych nieruchomości, np. dla działki nr 98 należącej do skarżącej, nie narusza zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady poszanowania ich własności;

b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 35 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ujęcie w planie miejscowym żądanego przez skarżącą ciągu komunikacyjnego nie spowodowałoby nabycia żadnych dodatkowych praw do drogi ponad te, które skarżąca posiada obecnie, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami ustalenia m.p.z.p. kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz wskazują, iż każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, jedynie w sposób zgodny z warunkami ustalonymi w m.p.z.p., a dotychczasowy sposób wykorzystania ujętych w nim terenów, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, może być kontynuowany jedynie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem – czym Sąd naruszył prawo Skarżącej do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

c) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż określenie "system komunikacji", wymienione w naruszonym przepisie, wśród obligatoryjnych elementów każdego miejscowego planu odnosi się wyłącznie do systemu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podczas, gdy odwołania takiego brak w tekście ustawy i w związku z tym stwierdzenie o niedopuszczalności planowania powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o których mowa w naruszonym przepisie, na drogach prywatnych, a nie państwowych czy gminnych.

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 113 § 1 i 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd dokonania wnikliwej kontroli zgodności z prawem działalności Rady Miasta, polegającej na uchwaleniu m.p.z.p. bez zawarcia w nim obligatoryjnych elementów wymaganych przepisami u.p.z.p. oraz przez pominięcie istoty rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym w zarzutach skargi skarżącej należących do granic sprawy w rozumieniu art. ... p.p.s.a., tj. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności w razie przyjęcia, iż system komunikacyjny, o którym mowa w u.p.z.p., może być realizowany wyłącznie na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa lub gminy, poprzez nieustalenie, iż część ciągu komunikacyjnego, którego uwzględnienia w Planie domaga się skarżąca, biegnie po działce nr ... o powierzchni 0,0397 ha, należącej do Gminy Miasto Z.;

b) art. 147 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa poprzez nie zawarcie w m.p.z.p. obligatoryjnego elementu, jakim jest wyznaczenie systemów komunikacji dla wszystkich nieruchomości objętych planem, co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności Planu w zakresie objętym skargą skarżącej, a w sytuacji uznania, iż system komunikacyjny, o którym mowa w przepisach u.p.z.p., może być realizowany wyłącznie na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa lub gminy, poprzez oddalenie skargi w części, w której skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności Planu w zakresie niewyznaczenia w nim ciągu komunikacyjnego po stanowiącej własność Gminy Miasto Z. działce nr ..., podczas, gdy w tej części skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Pismem z 06 listopada 2014 r. pełnomocnik B. C. i M. C. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miasta Z., domagając się oddalenia tej skargi w całości i utrzymania w mocy wyroku Sądu pierwszej instancji.

Pismem z 19 listopada 2014 r. pełnomocnik Rady Miasta Z. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną M. K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 16 grudnia 2014 r. pełnomocnik B. C.i M. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej M. K. w całości i utrzymanie wyroku Sądu pierwszej instancji w mocy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. pełnomocnik Gminy Miasta Z. podtrzymał wniesioną przez siebie skargę kasacyjną i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej M. K.. Pełnomocnik M. K. podtrzymał wniesioną przez siebie skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki – enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. – w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: Rady Miasta Z. (a w istocie: gminy Miasto Z., zwanej też dalej "Gminą") oraz M. K.. Rozpoznając je w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że żadna z wniesionych skarg kasacyjnych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się kolejno w sposób bardziej szczegółowy do każdej z tych skarg kasacyjnych należy stwierdzić, co następuje.

I. Skarga kasacyjna Miasta Z.

Skarga kasacyjna Miasta Z. została oparta na obu podstawach zawartych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), zgodnie z którą "system komunikacyjny", o którym mowa w tym przepisie, to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Zdaniem tego Sądu, jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., nie na drogach publicznych, lecz prywatnych, bez zgody ich właścicieli.

Uzupełniając i doprecyzowując, co do zasady trafną, wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i jej uzasadnienie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, należy wskazać, że oczywiście na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne – zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jednak już użyte w art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" – przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg – ma zasadniczo za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych.

Przemawia za tym, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – co należy do zadań własnych gminy – obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy – w tym także, dodajmy, w zakresie ponoszenia kosztów – zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich.

Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11 przebiegającego przez nieruchomość B. i M. C., przemawia także wzgląd na konieczność respektowania, przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych) – co wynika jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego [...]". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Jednakże owa "możliwość" – jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku – oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów), zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK ...7/09, CBOSA).

Ponadto kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w Planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem drogowym. Inkryminowana regulacja "rezerwuje" bowiem należącą doń nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe – z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) – bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ów ciąg pieszo-jezdny) oraz powetować właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. poprzez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej).

Po trzecie, zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za, w istocie, faktyczne wywłaszczenie.

Po czwarte, niezależnie od powyższych uwag, o istotnej wadliwości unormowań Planu w zakresie kwestionowanego ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11 świadczy brak określenia w tym planie istotnego parametru owego ciągu, jakim jest jego szerokość (por. § 49 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały). Wbrew stanowisku Gminy przedstawionemu na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji (k. 103v. akt sądowych) szerokość ciągu pieszo-jezdnego nie wynika z § 49 pkt 2 lit. c zaskarżonej Uchwały, gdyż unormowanie to odnosi się expressis verbis wyłącznie do wymiarów placu manewrowego kończącego ów ciąg. Zarazem brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że szerokość tego ciągu wynika wprost z rysunku Planu. Należy bowiem zauważyć, że w odniesieniu do ciągów pieszo-jezdnych, co do których wolą uchwałodawcy gminnego było określenie ich szerokości "zgodnie z rysunkiem planu", w § 49 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały zawarto wyraźne odesłania. Tymczasem w odniesieniu do szerokości ciągu KPJ-11 przepis ten nie zawiera żadnej regulacji – w wyliczeniu zawartym § 49 pkt 2 lit. a ciąg ten został w ogóle pominięty. (Ubocznie należy zauważyć, że w przywołanym w skardze kasacyjnej prawomocnym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wr 747/12 przesłanką stwierdzenia nieważności odnośnej części zaskarżonej uchwały planistycznej było właśnie nieustalenie parametrów drogi wewnętrznej). W konsekwencji, skoro nieznana jest szerokość ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11, to niewiadomy pozostaje rzeczywisty wymiar, związanego z wytyczeniem tego ciągu, ograniczenia prawa własności nieruchomości, przez które miał on przebiegać – czego nie da się pogodzić z konstytucyjnymi gwarancjami przyzwoitej legislacji oraz ochrony własności, wynikającymi z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

W świetle przedstawionej wyżej prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jako pozbawione doniosłości prawnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić takie ustalenia faktyczne, jak w szczególności to, czy oparcie obsługi komunikacyjnej działek skarżących B. i M. C. oraz działek sąsiednich na drodze wewnętrznej usytuowanej na działce nr ... jest wystarczające, lub to, jakie nieruchomości obsługuje ciąg pieszo jezdny KPJ-11. W konsekwencji za chybione należy uznać także zarzuty skargi kasacyjnej Gminy dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. ... § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niezbadanie całokształtu akt sprawy oraz niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego w ww. zakresie. Istota sporu pomiędzy stronami (Gminą i skarżącymi pp. C.) dotyczyła wszak prawnej dopuszczalności wyznaczania, w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, elementu planowanego systemu komunikacji, w postaci ciągu pieszo-jezdnego KPJ-11 wraz z placem manewrowym, na części prywatnej działki skarżących (nr ...) – i w tym zakresie zarówno akta, jak i stan faktyczny sprawy zostały w niezbędnym zakresie zbadane i wyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji. W rezultacie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Gminy, Sąd pierwszej instancji niewadliwie zastosował przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w oznaczonym w zaskarżonym wyroku zakresie.

II. Skarga kasacyjna M. K.

Również skarga kasacyjna M. K. została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. I to właśnie wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych przesądziło już o niemożności uwzględnienia tego środka zaskarżenia.

Należy bowiem zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd pierwszej instancji oddalił skargę M. K. z uwagi na niestwierdzenie, iżby w wyniku uchwalenia Planu w zaskarżonym zakresie doszło do naruszenia interesu prawnego tej skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tymczasem przepis ten nie został w ogóle wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej, ani nawet w jej uzasadnieniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi kasacyjnej – nie był władny kwestionować prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia interesu prawnego M. K. postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie z takim naruszeniem moglibyśmy mieć ewentualnie do czynienia w sytuacji, gdyby kwestionowane postanowienia Planu (a w istocie: brak oczekiwanych przez skarżącą kasacyjnie "zapisów" Planu) ingerował w treść, możliwość lub sposób wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (działki nr 98), ewentualnie prawa służebności drogi koniecznej zapewniającej jej dostęp do tej działki. Tymczasem żaden z wymienionych przypadków w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił. Po pierwsze, w sposób oczywisty nie doszło tu do ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej kasacyjnie, gdyż w istocie to ona domagała się zwiększenia ingerencji we własność nieruchomości sąsiednich, przez które biegnie służąca jej droga konieczna – oczekując wyznaczenia w Planie przebiegu tej drogi, i to w dodatku, przynajmniej w niektórych miejscach, poszerzonego. Po drugie, w żaden sposób nie doszło do ograniczenia treści lub możliwości wykonywania przez skarżącą kasacyjnie przysługującej jej służebności. Dowodzą tego przepisy § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały (w brzmieniu: "zachowuje się istniejące drogi wewnętrzne, drogi polne i dojazdy do działek niewyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi") oraz jej § 22 pkt 4 lit. a tiret ostatnie (w brzmieniu: "zachowuje się istniejące drogi wewnętrzne niewydzielone liniami rozgraniczającymi, stanowiące dojazdy do działek budowlanych"). Żądania Skarżącej w istocie zmierzają do korzystnej dlań modyfikacji treści (zakresu) służebności gruntowej, na drodze odpowiedniego ukształtowania postanowień planistycznych. Jest to jednak oczekiwanie nieuprawnione, zwłaszcza jeśli się zważy, że – jak wynika z dyspozycji art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.; w skrócie: "k.c.") – sąd powszechny, określając treść tej służebności, musiał mieć na względzie zapewnienie "odpowiedniego" w danych okolicznościach dostępu do drogi publicznej, potrzeby nieruchomości nie mającej dostępu, interes społeczno-gospodarczy oraz jak najmniejsze obciążenie gruntów, przez które droga ta prowadzi. Ponadto należy podkreślić, że do ewentualnej zmiany przedmiotowej służebności, w kierunku oczekiwanym przez skarżącą kasacyjnie (poszerzenia drogi dostępowej), może co do zasady dojść wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. np. uchwała SN z 17.07.2007 r., III CZP 70/07, OSNC 2008, nr 9 poz. 100), oczywiście o ile zainteresowane strony nie zdecydują się na zawarcie stosownej umowy (zob. art. 248 § 1 k.c.).

Kończąc ten fragment rozważań należy podkreślić, że tylko skuteczne podważenie w skardze kasacyjnej trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia interesu prawnego M. K. postanowieniami zaskarżonej uchwały mogłoby otworzyć drogę do badania zasadności merytorycznych zarzutów M. K. odnośnie do treści (a ściślej: co do określonych braków treściowych) zaskarżonego Planu – wokół których to kwestii w istocie koncentrowały się w przeważającej mierze wywody jej skargi kasacyjnej. Ponieważ jednak, jak to już wyżej wskazano, skarżąca kasacyjnie nie doprowadziła do skutecznego podważenia ustaleń i ocen Sądu pierwszej instancji w kwestii braku po jej stronie legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, to podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty i twierdzenia, zmierzające do wykazania wadliwego ukształtowania treści Planu, jawią się jako co najmniej przedwczesne, i z tego względu wymykają się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu.

Mając na względzie, że obie wniesione skargi kasacyjne nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, to zgodnie z art. 184 p.p.s.a. należało je oddalić (pkt I).

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt II).