Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S N SA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz strony skarżącej od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2019 r. Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. (dalej również: Spółka) wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej ujęciem Tarnów-Świerczków za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego zlokalizowanego w miejscowości Tarnów, przeznaczonej do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji Tarnowa w wodę oraz o wygaszenie, w przypadku wydania nowego pozwolenia, obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ujęciem Tarnów-Świerczków, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 13 czerwca 2013 r., znak: [...], zmienionego decyzją: z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [...] oraz decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: [...]

Postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu odmówił na podstawie art. 61a § a Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęcia postępowania wnioskowanego przez spółkę Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. W wyniku wniesionego zażalenia, Dyrektor RZGW w Krakowie postanowieniem z dnia 18 września 2019r., znak: [...], uchylił postanowienie Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu, odmówił udzielenia spółce Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, obejmującą pobór wód powierzchniowych ujęciem Tarnów-Świerczków, za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego, zlokalizowanego w miejscowości Tarnów, przeznaczonych do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji Tarnów.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego jest niedopuszczalne. Wnioskodawca eksploatuje ujęcie wód Tarnów-Świerczków za pomocą studni, których zasoby eksploatacyjne zostały zaktualizowane w 2005 r. i zatwierdzone decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z 15 stycznia 2013 r., znak [...] Zatwierdzona dokumentacja hydrologiczna pn. "Dodatek nr 1 do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wody podziemnej w Tarnowie – Świerczkowie, obejmujący prace związane z: likwidacją studni, odwierceniem zastępczych otworów eksploatacyjnych oraz ustalenia ich zasobów eksploatacyjnych w ilości: 538,76 m3 /h" była podstawą do uzyskania przez Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego z 13 czerwca 2013 r., które udzielone zostało do dnia 13 czerwca 2033 r. Zgodnie z art. 545 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc. Organ wskazał, że pismem z 15 kwietnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w nowym Sączu PGW Wody Polskie zawiadomił wnioskodawcę o możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego ww. pozwolenia wodnoprawnego, wyjaśniając że przesłanki wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego określa art. 414 ust. 1 Prawa wodnego. Wobec tego Spółka wycofała wniosek w zakresie wygaszenia obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ zaznaczył, że Tarnowskie Wodociągi sp. z o.o. posiadają pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z czwartorzędowego poziomu wodonośnego za pomocą urządzeń wodnych – 17 studni ujęcia wody Tarnów -Świerczków do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji Tarnowa i okolic. Tym samym wnioskowanie o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego jest bezzasadne, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Organ podał również, że argumenty przedstawione przez wnioskodawcę, iż przedmiotowym ujęciem pobierana jest woda powierzchniowa, nie są poparte uzasadnieniem prawnym, lecz stanowią jedynie poglądy naukowe w dotyczące przedmiotu sprawy.

Organ wskazał również, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych, z ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, dla którego zasoby eksploatacyjne zostały zatwierdzone na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stoi w sprzeczności z przywołaną argumentacją oraz przepisami ustawy Prawo wodne, tj. art. 16 pkt 68 Prawa wodnego.

Ujęcie wody w Tarnowie Świerczkowie pobiera wodę podziemną za pomocą 17 studni. Studnia, to ujęcie wód podziemnych, sztuczny otwór wiercony lub kopany sięgający do poziomu wodonośnego. Woda powierzchniowa, to woda, która przepływa lub znajduje się na powierzchni ziemi, zatem jest łatwa do bezpośredniego ujęcia (czerpania). Dla ujęcia wód powierzchniowych nie zatwierdza się zasobów eksploatacyjnych przez organ geologiczny, natomiast zasoby wód podziemnych ustalane są w zatwierdzanej dokumentacji hydrogeologicznej. Spółka jest w posiadaniu stosownej decyzji ustalającej zasoby wód podziemnych dla ww. ujęcia. Zwrócono przy tym uwagę, że Spółka wnioskując o pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych za pomocą urządzeń wodnych – studni służących do poboru wód podziemnych, przewiduje prowadzenie okresowych pomiarów zwierciadła wody w studniach infiltracyjnych oraz przedstawia analizy wody podziemnej surowej.

Organ przywołał również art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód naruszenia ustalenia, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8.

Dodatkowo wskazano, że wniosek Spółki narusza przepisy zarówno Prawa wodnego, jak i art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych, a dokumentacja hydrologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia, określa m.in. budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru, warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu. Tożsame warunki określone były w art. 42 obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., poz. 228).

Od powyższej decyzji odwołała się Spółka, zarzucając decyzji naruszenie prawa proceduralnego poprzez brak dokonania należytej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności nieuwzględnienie wykazanych przez Spółkę okoliczności wskazujących na oczywisty fakt pobierania wody powierzchniowej bezpośrednio z rzeki Dunajec do zasilenia ujęcia wody Tarnów-Świerczków poprzez dopływ do urządzeń eksploatacyjnych i poprzez rowy nawadniające zasilane wodą pobieraną powierzchniowo z rzeki; naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności i motywów zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy Prawo wodne; nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego strony. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji w całości i jej odpowiednią zmianę lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zaakcentowano, że wniosek dotyczył poboru wody powierzchniowej z Dunajca w km 33+400 (ujęcie wody powierzchniowej Grupy Azoty S.A.) i od 31+900 do 31+500 (infiltracja brzegowa i denna w rejonie ujęcia Świerczków) na okres 20 lat.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dokonane w sprawie ustalenia:

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r. znak: [...], zmienioną decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r., znak: [...], udzielił Tarnowskim Wodociągom Sp. z o.o., pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Wody Tarnów-Świerczków, do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji Tarnowa i okolic oraz na inne cele gospodarcze. Termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalono na dzień 13 czerwca 2033 r. Jak wynika z decyzji woda pobierana jest z czwartorzędowego poziomu eksploatacyjnego, w decyzji zobowiązano Tarnowskie Wodociągi do pobierania wody w ilościach nie przekraczających zasobów eksploatacyjnych poszczególnych studni oraz całego ujęcia.

Dyrektor RZGW wskazał również, że decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 29.12.2005 r., znak: [...], udzielono firma C, pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z istniejącego ujęcia na rzece Dunajec w km 33+400, do celów technologicznych, chłodniczych, socjalnych oraz do nawadniania ujęcia wody pitnej Tarnowskich Wodociągów. W pkt III.7 w/w decyzji określono ilość wody, jaka ma być zapewniona do nawadniania ujęcia "Świerczków", na poziomie średnio 4100 m3/d. Jak wynika z uzasadnienia decyzji firma C, decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 15.02.1975 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie odpadów z EC II na wyrobiska pożwirowe, zlokalizowane na prawym brzegu rzeki Dunajec w km 31+800 - 32+800, w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody Świerczków dla Tarnowskich Wodociągów, zostały zobowiązane do jego zabezpieczenia przed napływem zanieczyszczeń, poprzez wykonanie ścianki szczelnej typu Larsena na długości 500 m i głębokości nie mniejszej niż 10 m oraz do wykonania systemu nawadniającego teren ujęcia i dostarczenia wody do nawadniania. W tym celu na ujęcie Świerczków doprowadzono rurociągiem wodę z pompowni "D" oraz wykonano rowy filtracyjne, którymi dostarczana jest woda w ilości 4100 m3/d. Decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 29.12.2005 r. została zmieniona decyzją Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 16 listopada 2018r., znak: [...], w zakresie ilości pobieranej wody. Przedmiotowa decyzja nie zmieniła obowiązków względem Tarnowskich Wodociągów.

Organ odwoławczy podniósł również, że dla ujęcia wody podziemnej w Tarnowie Świerczkowie został opracowany "Dodatek nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wody podziemnej w Tarnowie Świerczkowie obejmujący prace związane z: likwidacją studni nr: W-la, W-lb, W-4, W-6, W-7, W-8, W-19, W-23, W-24, odwierceniem zastępczych otworów eksploatacyjnych o nr: W-4bis, W-6bis, W-7bis,W-8bis, W-19bis, W-23bis, W-24bis oraz ustalenie ich zasobów eksploatacyjnych" w miejscowości Tarnów, powiat grodzki tarnowski, województwo małopolskie. Dodatek został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 15 stycznia 2013 r., znak: [...]. Postanowieniem Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [...], sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w w/w decyzji. W decyzji zatwierdzono zasoby eksploatacyjne ujęcia QE = 538,67 m3/h przy depresji SE= 1,50-4,28 m.

Dalej przedstawiono wprowadzony w ustawie Prawo wodne podział wód na powierzchniowe i podziemne. Biorąc pod uwagę ten podział organ stwierdził, że wody infiltracyjne są to wody różne, woda nie może być jednocześnie wodą powierzchniową i wodą podziemną. Różnice te znalazły odzwierciedlenie w przepisach ustawy Prawo wodne między innymi w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Art. 407 ust. 4. ustawy Prawo wodne stanowi: Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych oraz na odwodnienie zakładu górniczego lub obiektu budowlanego dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, jeżeli jest wymagana. Z kolei w przypadku poboru wód powierzchniowych, zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 11) w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się wielkość przepływu nienaruszalnego, ograniczenia wynikające z konieczności jego zachowania oraz sposób odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód. Wskazał również na konieczność sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej określają przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2019 poz. 868) w art. 90 ust. 1, którą sporządza się w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem nienależytego rozpoznania sprawy z wniosku odwołującej się, który dotyczył poboru wody powierzchniowej z Dunajca w km 33+400 za pomocą ujęcia wody-powierzchniowej [...] z którego to ujęcia woda rzeczna dostarczana jest do urządzeń wodnych tj. rowów infiltracyjnych, z których po przefiltrowaniu przez warstwę gruntu pobierana jest studniami. Dyrektor RZGW stwierdził, że na pobór wody powierzchniowej z rzeki Dunajec pozwolenie wodnoprawne posiada [...] Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. nie posiadają urządzeń do poboru wody powierzchniowej w w/w km rzeki Dunajec, ani nie projektowały ich wykonania. [...]. nie zrzekła się posiadanego pozwolenia wodnoprawnego. Z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29.12.2005 r., znak: [...], wynika, że [...] oprócz zaspokojenia własnych potrzeb, ujmuje z rzeki Dunajec wodę, w ilości około 4100 m3/d, kierując ją do rowów, a wszystko to ma na celu zasilenie zasobów wód podziemnych. W ustawie Prawo wodne takie działanie definiowane jest jako (przerzut wody). W ocenie organu Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu nie mógł więc rozpatrzyć pozytywnie wniosku w tym zakresie.

Dyrektor RZGW odniósł się również do zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji, jako materiału dowodowego, przesłanych artykułów naukowych, pozyskanych ze strony internetowej Państwowego Instytutu Geologicznego, stwierdzając, że wykazano w nich infiltracyjny charakter ujęcia Świerczków oraz określono ilościowy udział wód infiltrujących z rowów infiltracyjnych i z rzeki Dunajec. Organ odwoławczy uznał, że mimo braku szerszego odniesienia się przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu artykułów, to stwierdził, że ani decyzja, ani decyzje, na podstawie których eksploatowane jest ujęcie Tarnów-Świerczków, nie stoją w sprzeczności z tekstem publikacji.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wody podziemne mogą być różnego pochodzenia, a wody infiltracyjne stanowią jeden z rodzajów wód podziemnych, z uwagi na to kryterium podziału. Dobrze obrazuje to załączony do operatu wodnoprawnego rys. 2 Schemat systemu poboru wody ujęciem infiltracyjnym Tarnów - Świerczków. Widać na nim poziom zwierciadła wody, stanowiący górną granicę strefy nasycenia wodą, czyli strefy saturacji. Wody z rzeki oraz z rowu przez przepuszczalne osady łatwo przenikają pod wpływem grawitacji pod ziemię do strefy nawodnienia. Razem z wodami znajdującymi się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, pochodzącymi z innych źródeł, stanowią wody podziemne. Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. pobierają tą wodę za pomocą 17 studni, których zasoby zostały ustalone w dokumentacji hydrogeologicznej i zatwierdzone decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego. Na pobór wód z tego ujęcia Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. posiadają obowiązujące pozwolenie wodnoprawne. Na klasyfikację wody nie może mieć wpływu różnica w opłatach wyliczanych za pobór wody podziemnej i powierzchniowej.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że nie mógł organ I instancji udzielić Tarnowskim Wodociągom Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych ujęciem Tarnów-Świerczków, za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego, zlokalizowanego w miejscowości Tarnów, przeznaczonych do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji Tarnów. Organ II Instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. W jego ocenie, Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu zgromadził materiał dowodowy wystarczający do załatwienia sprawy, zapewnił Stronom czynny udział w postępowaniu i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo wodne. Z tego względu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Tarnowskie Wodociągi Sp. z o.o. zarzucono naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie poboru wody oraz zakresu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w Tarnowie Świerczkowie, pod kątem zbadania czy dopływ wód powierzchniowych do ujęcia z rzeki Dunajec, nie kwalifikuje tego poboru jako poboru wód powierzchniowych, a także na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w zakresie wskazanych w odwołaniu innych tego typu ujęć infiltracyjnych, zakwalifikowanych jako pobierających wody powierzchniowe i posiadających pozwolenia wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych, 2) art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dokonania należytej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności nieuwzględnienie wykazanych przez Spółkę okoliczności wskazujących na oczywisty fakt pobierania wody powierzchniowej bezpośrednio z rzeki Dunajec do zasilenia ujęcia wody Tarnów-Świerczków poprzez dopływ do urządzeń eksploatacyjnych i poprzez rowy nawadniające zasilane wodą pobieraną powierzchniowo z rzeki Dunajec, w tym pominięcie istotnych okoliczności wskazujących na fakt, że przedmiotowe ujęcie powstało na skutek nakazu wynikającego z decyzji organu - Wojewody Krakowskiego z dnia 15.02.1975 r. znak: [...], wydanej w związku z budową składowiska odpadów [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody, określającej warunki dostawy wody przez [...] zapewniające należyte funkcjonowanie ujęcia, a także poprzez pominięcie wskazanych w odwołaniu okoliczności oraz faktów dotyczących innych ujęć infiltracyjnych zakwalifikowanych jako pobierające wody powierzchniowe, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 3) art. 7a oraz 81a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie obowiązującej zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro tributario) i całkowite pominięcie interesu faktycznego i prawnego strony, wskutek czego doszło do rozstrzygnięcia niekorzystnego Spółki, w tym także w zakresie negatywnych skutków ekonomicznych, gdyż w konsekwencji odmowy udzielenia Spółce Tarnowskie Wodociągi Spółka z o. o. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych ujęciem Tarnów-Świerczków, za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego, przeznaczonych do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji Tamowa, Spółka będzie zmuszona ponosić wyższe opłaty za usługi wodne, mające niewątpliwie charakter daniny publiczno-prawnej, niezgodnie z zasadą zawartą we wskazanych wyżej przepisach k.p.a. zobowiązującą organ do interpretacji przepisów prawa materialnego na korzyść strony w sytuacji występujących wątpliwości, czego organ w tym przypadku zaniechał. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w tym art. 16 tej ustawy, poprzez jego ścisłą interpretację i zastosowanie, przy pominięciu koniecznej szerszej analizy okoliczności sprawy oraz nieuwzględnieniu okoliczności i motywów zawartych we wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ww. ustawy stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.

Wobec tego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i jej odpowiednią zmianę zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz z odpowiednimi wytycznymi co do rozpatrywanej sprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 399 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie: 2020 r. poz. 310, dalej: p.w.) wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli: 1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8; 2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się również, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków (ust. 2).

Przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nawiązują do określonych w art. 396 ust. 1 p.w., warunków udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, które wymagają ustalenia, że pozwolenie wodnoprawne nie będzie naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;

2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;

3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

5) ustaleń programu ochrony wód morskich;

6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

W ocenie Sądu odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 16 pkt 68 p.w., była przedwczesna, a skarżony organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu, który miał lub co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnioskiem z 28 lutego 2019 r. Spółka Tarnowskie Wodociągi zwróciła się o wydanie "nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej ujęciem Tarnów-Świerczków za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego zlokalizowanego w miejscowości Tarnów na okres 20 lat, przeznaczonej do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji Tarnowa w wodę i na inne cele gospodarcze" (k. 1). W aktach administracyjnych zalega "Operat wodnoprawny na pobór wody powierzchniowej rzeki Dunajec ujęciem infiltracyjnym Tarnów – Świerczków Tarnowskich Wodociągów sp. z o.o." z kwietnia 2019 r. autorstwa G. W. i B. J.. W części 2.1. operatu określającej cel i zakres zamierzonego korzystania z wód wskazano: "Celem niniejszego opracowania jest sporządzenie operatu wodnoprawnego w formie i zakresie ustawowo zastrzeżonym (...), stanowiącego załącznik do wniosku Tarnowskich Wodociągów Sp. z o.o. ubiegających się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód poprzez pobór wody powierzchniowej z rzeki Dunajec w km 33+400 (ujęcie wody powierzchniowej [...] S.A.) i od 31+900 do 31+500 (infiltracja brzegowa i denna w rejonie ujęcia Świerczków) jego biegu, ujęciem typu infiltracyjnego, zlokalizowanego w miejscowości Tarnów (rys. 1, zał. 1), przeznaczonej na potrzeby z zbiorowego zaopatrzenia w wodę aglomeracji tarnowskiej" (s. 4).

Analiza akt sprawy wskazuje, że problem w przedmiotowej sprawie polega na tym, że skarżąca Spółka dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód podziemnych ujęciem Tarnów – Świerczków, za pomocą 17 studni. Zasilenie tego ujęcia odbywa się jednak – jak twierdzi skarżąca – za pośrednictwem ujęcia wód powierzchniowych [...]., która posiada w tym zakresie pozwolenie wodnoprawne. Innymi słowy, pozwolenie wodnoprawne, którym dysponuje skarżąca Spółka, obejmuje część układu związanego z poborem wody na cele aglomeracji Tarnowa, w tym studnie infiltracyjne pobierające wody podziemne, podczas gdy inna jego część – zasilająca to ujęcie wodami powierzchniowymi z rzeki Dunajec – jak twierdzi skarżąca – została objęta pozwoleniem wodnoprawnym dla [...] (dawniej [...] Skarżąca spółka objęła wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne oba elementy tego układu, wskazując na dominujący dla zasilenia ujęcia Tarnów - Świerczków udział wody powierzchniowej. Tłem dla przedmiotowej sprawy jest również opłata zmienna za pobór wód podziemnych, którą Spółka zobowiązana jest uiszczać, a to ze względu na treść udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego (por. wyroki tut. Sądu w sprawach o sygnaturach: II SA/Kr 201/19, II SA/Kr 311/19, II SA/Kr 312/19, II SA/Kr 505/19, II SA/Kr 506/19, II SA/Kr 940/19, II SA/Kr 1398/19, wszystkie dostępne w bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem uzasadnienie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu wskazuje, że uczynił on przedmiotem rozstrzygnięcia wyłącznie część przedmiotu wniosku, nawiązującą do udzielonego Spółce pozwolenia wodnoprawnego z 13 czerwca 2013. na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Tarnów – Świerczków do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji Tarnowa i okolic oraz na inne cele gospodarcze. Organ drugiej instancji, odnosząc się zarzutów skarżącej, która kwestionowała w odwołaniu nierozpatrzenie całości sprawy, wskazał jedynie, że na pobór wody powierzchniowej z rzeki Dunajec pozwolenie wodnoprawne posiada [...] Rację ma zatem skarżąca, która twierdzi, że organy administracji nie przeprowadziły dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie poboru wody, w tym zakresu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w Tarnowie Świerczkowie, jak i pobierania wody powierzchniowej bezpośrednio z rzeki Dunajec do zasilenia ujęcia wody Tarnów – Świerczków poprzez dopływ do urządzeń eksploatacyjnych i poprzez rowy nawadniające zasilane wodą pobieraną powierzchniowo z rzeki Dunajec.

Podkreślić należy, że argumentacja organów orzekających w sprawie opiera się głównie na treści udzielonego skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem zgodnie z art. 400 ust. 8 p.w. pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. Niewątpliwie zatem, szczególne znaczenie dowodowe w postępowaniu wodnoprawnym przypisać należy operatowi wodnoprawnemu, sporządzonemu zgodnie z przepisami (art. 408-409 p.w.). W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji co prawda zweryfikował operat pod względem formalnym, na co wskazuje treść wezwania do usunięcia jego braków (pismo z 15 kwietnia 2019 r.), jednak nie dokonał jego merytorycznej oceny, pod kątem przesłanek materialnoprawnych udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Lektura uzasadnienia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni wskazuje, że rozstrzygnięcie zostało oparte na tezach, które do treści operatu w ogóle się nie odnoszą. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest obszerniejsze i zawiera odniesienia do operatu, jednak odniesień tych żadną miarą nie można uznać za jego kompleksową ocenę.

Powyższe wskazuje, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy, naruszając tym samym zasadę wyrażoną art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doszło także do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Decyzje obu instancji opierają się przy tym na wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a.

Ze wskazanymi wyżej naruszeniami związane jest również wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji tylko fragmentarycznie odnosi się do zgromadzonego materiału dowodowego.

Wskazać należy w tym miejscu, że wobec stwierdzonych uchybień procesowych przedwczesna jest wypowiedź Sądu odnośnie przyjętej podstawy materialnoprawnej. Odnosząc się natomiast do samego sposobu sformułowania uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji Sąd podkreśla, że organ pierwszej instancji przyjął jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 399 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 oraz w zw. z art. 16 pkt 68 p.w. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by norma wynikająca z tych przepisów została przez organ odwoławczy zrekonstruowana. Zakładając, że stanowi ona o niedopuszczalności wydania pozwolenia wodnoprawnego, które nie spełniałoby wymagań wynikających z przepisów ustawy, zauważyć trzeba, że przepis, który – zdaniem organu – miałby zostać naruszony wydanym pozwoleniem - to art. 16 pkt 68 p.w. Określa on definicję legalną wód podziemnych i stanowi, że są to wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organy orzekające w sprawie uwzględniły specyfikę tego przepisu, która polega na tym, że nie określa on wymagań, które ma spełniać pozwolenie wodnoprawne, lecz formułuje, w sposób wiążący znaczenie wskazanego tam pojęcia.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu decyzji, należy ponadto wskazać, że do przywołanej podstawy prawnej w żaden sposób nie nawiązuje argumentacja dotycząca ustalenia, po pierwsze tego, że skarżąca Spółka dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód podziemnych, po drugie tego, że [...] dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie poboru wód powierzchniowych z ujęcia na rzece Dunajec. Przeszkodą do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (tak pozytywnej, jak i odmownej) byłoby ustalenie, że sprawa, której rozstrzygnięcia domaga się skarżąca, jest tożsama ze sprawą rozstrzygnięta już decyzją ostateczną. W ocenie Sądu taka sytuacja w sprawie nie występuje, skoro pozwolenie wodnoprawne, którym dysponuje Spółka, dotyczy poboru wód podziemnych, a ubiega się o decyzję dotyczącą poboru wód powierzchniowych, a nadto zakres przedmiotowy żądania, obejmuje element, którego brak w udzielonym Spółce pozwoleniu, tj. pobór wód powierzchniowych z rzeki Dunajec.

Nie powiązano w żaden sposób z przyjętą podstawą odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego niekwestionowanego przez skarżącą ustalenia, zgodnie z którym skarżąca Spółka nie posiada urządzeń do poboru wody powierzchniowej z rzeki Dunajec, ani nie projektowała jego wykonania. Organ nie uwzględnił tego, że Prawo wodne nie wymaga tytułu prawnego do urządzeń wodnych, a z treści art. 393 ust. 4 p.w. wynika, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.

Powyższe uwagi zyskują na znaczeniu, jeśli podkreśli się, że pozwolenie wodnoprawne jest decyzją związaną, a przesłanki odmowy określa art. 399 p.w. Odmowa wydania decyzji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzonym zgodnie z wymogami p.w. i k.p.a. ustali bezsprzecznie, że zachodzi któraś z wymienionych w tym przepisie przesłanek.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ dokona kompleksowej oceny złożonego wniosku, uwzględniając cały jego przedmiot, i przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organ odniesie się do twierdzeń skarżącej dotyczących decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 grudnia 2005 r., znak [...] o udzieleniu firma C pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z istniejącego ujęcia na rzece Dunajec w k. 33+400 do celów technologicznych, chłodniczych, socjalnych oraz do nawadniania ujęcia wody pitnej Tarnowskich Wodociągów. W tym kontekście Sąd wskazuje, że chociaż organ powoływał się na tę decyzję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jej odpisu. Podkreślić wypada, że obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Brak w aktach sprawy dokumentów, na które organ powołuje się w treści uzasadnienia, powoduje, że w tym zakresie ustalenia organu nie poddają kontroli sądowej. Organ odniesie się również do twierdzeń strony skarżącej odnośnie ewentualnego znaczenia dla sprawy decyzji Wojewody Krakowskiego z 15 lutego 1975 r., znak [...], wydanej w związku z budową składowiska odpadów [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia wody. Organ dokona również ponownej oceny przydatności, ze względu na ustalony przedmiot postępowania, przedłożonych przez stronę skarżącą opracowań naukowych, które mogą stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. mając na względzie zakres wniosku i przedłożony operat wodnoprawny. Organ odniesie się również do argumentów skarżącej, która przywołuje porównawczo charakterystykę innych ujęć infiltracyjnych, zakwalifikowanych – jak twierdzi skarżąca – jako pobierające wody powierzchniowe.

Odnosząc się na koniec do nieuwzględnionych powyżej zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie był zasadny w okolicznościach sprawy zarzut naruszenia art. 7a i 81a k.p.a. Przepisy te odnoszą się do rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a) oraz niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a) w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przedmiot rozstrzygniętej sprawy nie poddaje się prostej kwalifikacji jako sprawa nałożenia obowiązku. Niezależnie jednak od wątpliwości co do zakresu obu przepisów, istotniejsze jest to, że wątpliwości do treści normy prawnej muszą "pozostać" w wyniku dokonanej wykładni przepisów prawa. Lakoniczne przywołanie przepisów wskazanych jako materialnoprawna podstawa decyzji, bez wyjaśnienia ich treści, czyni rozważania odnośnie ewentualnego naruszenia zasady z art. 7a k.p.a. daleko przedwczesne. Podobne uwagi należy odnieść do art. 81a k.p.a., który mógłby znaleźć zastosowanie, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziło i nie mogło doprowadzić do wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie. W kontrolowanej sprawie trudno przyjąć, że pozostały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, skoro postępowanie dowodowe w istotnej części nie zostało przeprowadzone.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.