Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1361/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. nr 769/2022 znak: WOB.7722.45.2022.AJAN w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. nr 55/2022 działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał K. B. – inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbudowie myjni bezdotykowej na dz. nr [...] w B. , prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] w B. , z powodu braku wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 listopada 2021 r. przeprowadzono kontrolę na dz. nr [...] w B. , z udziałem właścicieli działki, dotyczącą myjni samochodowej bezdotykowej. Inwestor przedstawił zatwierdzony projekt budowlany dla inwestycji pn.: Budowa bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z wewnętrznymi instalacjami gazu, c.o., en. elektrycznej, wod.- kan., wraz z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, wody, wiz, en. elektrycznej, z zewnętrzną inst. kan. deszczowej wraz ze szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na wody deszczowe, budową terenu utwardzonego dojścia i dojazdu (placu manewrowego) na działce nr [...] w miejscowości B., gmina I., zatwierdzony w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 1.08.2019 r. Zawiadomienie o zakończeniu budowy w/w inwestycji wpłynęło do organu w dniu 28.02.2020 r. i nie został do niego wniesiony sprzeciw. Podczas kontroli w dniu 18.11.2021r. porównano zgodność realizacji z projektem budowlanym. Ustalono, że zrealizowano więcej urządzeń i elementów zagospodarowania terenu związanych z myjnią w stosunku do założeń zatwierdzonego projektu. Na dz. nr [...] w B. , w obszarze objętym w/w inwestycją wykonano dodatkowe utwardzenie terenu obejmujące powierzchnię biologicznie czynną przedstawioną w opracowaniu, niemal w całości. Przy zachodniej, granicy terenu objętego opracowaniem wykonano dodatkowe utwardzenie ze stanowiskiem: odkurzacza, akcesoriów samochodowych i myjki parowej do tapicerki. Teren zaprojektowany jako biologicznie czynny, przy wschodniej granicy opracowania również utwardzono. Zlokalizowano tam siedziska, automat sprzedający oraz paczkomat. Daje to pełne utwardzenie pasa terenu w poprzek dz. nr [...] o szerokości ok. ll,99 m od wiaty myjni (projekt przewidywał utwardzenie pasa o szer. ok. 5m). Teren utwardzony na wschód od wiaty zakończono murem o wysokości ok. l,2m, który pełni funkcję oporową, a różnica poziomu terenu o obu jego stronach wynosi ok. 30-90cm. Wykonano go w linii płn.- pół. z pustaków betonowych traconych. W pobliżu północnej granicy obszaru inwestycji (która znajduje się w okolicach granicy działki [...]) również wykonano mur z pustaków betonowych traconych, pełniący funkcję oporową. Różnica poziomu terenu po obu stronach tego muru wynosi ok. 0,43m -1,15m. W płn.- wsch. narożniku obszaru inwestycji wykonano schody terenowe będące łącznikiem komunikacyjnym między myjnią a ciągiem pieszym przy drodze publicznej. Wg oświadczenia inwestora w/w dodatkowe elementy (formy zagospodarowania terenu i dodatkowe urządzenia myjni) powstały po złożeniu do PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przedział czasowy, w którym powstały opisane wyżej elementy wskazany przez inwestora potwierdzają dostarczone przez niego fotografie. Wg inwestora wykonano je po założeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Widać na nich brak dodatkowego utwardzenia, urządzeń myjni, murów. Ze złożonej w 2020 r. inwentaryzacji powykonawczej również wynika, że dodatkowych elementów stwierdzonych podczas kontroli nie było w 2020r. Z uwagi na zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę myjni samochodowej z urządzeniami i zbiornikiem na wody deszczowe i nadanie inwestycji kategorii obiektu budowlanego: bezdotykowa myjnia samochodowa- XVII; bezodpływowy zbiornik kanalizacji deszczowej- VIII organ uznał, że doszło do rozbudowy myjni samochodowej. Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja jako całość została przyporządkowana do jednej kategorii obiektów budowlanych, zatem poszczególne jej elementy należy traktować jako część całego przedsięwzięcia. Wykonane dodatkowo utwardzenia, mury itd. poszerzają funkcję myjni samochodowej i rozwijają dojścia do obiektów i urządzeń zlokalizowanych w jej obrębie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, rozbudowa obiektu o kategorii XVII wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał.

Na to postanowienie zażalenie złożył K. B. domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. nr 769/2022 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 u.p.b., który zwalniałby wykonane roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 31 u.p.b. mowa jest o robotach rozbiórkowych, zatem nie będzie on w ogóle miał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane wykazała, iż przedmiotowa rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa rozbudowa miała miejsce po złożeniu w PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazać w tym miejscu należy, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie w dniu 28 lutego 2020 r. W protokole z przeprowadzonej w dniu 15 marca 2022 r. kontroli wskazano również, że inwestor oświadczył, że dodatkowe utwardzenie i mury powstały po złożeniu w PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w w/w postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 u.p.b.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Procedura legalizacyjna rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Dokumentacja legalizacyjna w przypadku obiektu realizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie w dużej mierze tożsama z dokumentacją, jaką należy złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Dodatkowo inwestor będzie musiał przedłożyć projekt techniczny uwzględniający zakres wykonanych robót budowlanych. Do dokumentów legalizacyjnych konieczne będzie dołączenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48b ust. 2 u.p.b.). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 u.p.b.). W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, bada się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach legalizacyjnych, na podstawie art. 49 ust. la ustawy wydane zostanie postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie również skutkuje nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4). Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz - jeżeli budowa nie została zakończona - zezwala na jej wznowienie. Jednakże legalizacja samowoli budowlanej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 5). Po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawy MWINB stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że nie ma podstaw zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego. W ocenie MWINB należy uznać, że organ I instancji uczynił zadość obowiązkom jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia wszystkich relewantnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Starosta Krakowski w dniu 1 sierpnia 2019 r. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora: Pan K. B. (...) obejmujące zamierzenie budowlane pn.: "Budowa bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej trzystanowiskowej z wewnętrznymi instalacjami gazu, c.o., en. elektrycznej, wod.-kan., wraz z zewnętrznymi instalacjami kanalizacji sanitarnej, wody, wiz en. elektrycznej, z zewnętrzną inst. kań. deszczowej wraz ze szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na wody deszczowe, budową terenu utwardzonego dojścia i dojazdu (placu manewrowego) na działce nr [...] w miejscowości B., gmina I.". W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż nie został wniesiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie sprzeciw, po doręczeniu (...) zawiadomienia o zakończeniu inwestycji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż po wniesieniu zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor wykonał na działce nr [...] w miejscowości B. roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowej bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej. Jak wskazano w protokole z przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2021 r. kontroli powierzchnia terenu utwardzonego działki w zakresie inwestycji jest większa niż zaprojektowano. Przy zachodniej granicy dz. 47 zaprojektowano teren biologicznie czynny, a wykonano w tym miejscu utwardzenie terenu ze stanowiskiem odkurzacza, akces, samochodowych i myjki parowej do tapicerki. Przy wschodniej granicy obszaru objętego pozwoleniem na budowę projekt również przewidywał teren biologicznie czynny. Wykonano tam utwardzenie. Na tym utwardzeniu zlokalizowano siedziska, automat sprzedający oraz paczkomat. W odległości ok. 11.99m od konstrukcji wiaty myjni w kierunku wschodnim - zrealizowano mur o wys. 1.2m. Mur ten stanowi konstrukcję oporową dla gruntu na wysokości 30-90 cm. Wykonano go w linii płn. - pół. z pustaków betonowych traconych. Przy północnej granicy obszaru inwestycji wykonano mur o takiej samej konstrukcji który również pełni funkcję oporową (...). Nie jest przedmiotem sporu w sprawie, że myjnia samochodowa bezdotykowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. W wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do poszerzenia granic przestrzennych dotychczas istniejącego obiektu (jego rozbudowy). W ocenie MWINB, przeprowadzona w dniu 18 listopada 2021r. w sprawie kontrola oraz sporządzony w jej wyniku protokół oraz dokumentacja fotograficzna - stanowią, jasny i przejrzysty materiał dowodowy, mogący być w pełni podstawą uzasadnionych ustaleń co do stanu faktycznego, że w sprawie mamy do czynienia z prowadzeniem robót budowlanych polegających na rozbudowie bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej na działce nr [...] w miejscowości B.. W związku z tym można też mówić o prawidłowości zastosowanych przepisów prawnych. Przedmiotowa rozbudowa myjni powinna być zatem poprzedzona zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Zatem PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie stwierdzając prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie bezdotykowej myjni samochodowej samoobsługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] w B. , bez wymaganego pozwolenia na budowę zasadnie wszczął postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy, w tym wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. B. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to wobec utrzymania w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji, kiedy organ odwoławczy winien postanowienie będące przedmiotem zażalenia uchylić i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości, jako że wykonane przez stronę prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę - wobec czego nie można mówić o wykonaniu ich w ramach samowoli budowlanej;

2/ art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i de facto powtórzenie ustaleń poczynionych przez organ I instancji, bez należytego rozpoznania zarzutów zawartych w złożonym przez stronę zażaleniu poprzez przyjęcie że:

- wzniesiony przez stronę mur jest w istocie murem oporowym (którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę), a nie ogrodzeniem o wysokości poniżej 2,2 m (którego wzniesienie pozwolenie nie wymaga) - chociaż charakter wzniesionego muru, w tym rodzaj użytych materiałów budowlanych, jednoznacznie wskazuje na to, że jest to ogrodzenie,

- prace polegające na wyłożeniu dotychczas nieutwardzonej powierzchni działki kostką brukową wymagały pozwolenia na budowę, kiedy prace to stanowiły wyłącznie utwardzenie terenu i nie wpłynęło to na sposób wykorzystania myjni,

- ww. prace stanowiły o dokonaniu przez stronę "rozbudowy" myjni bezdotykowej bez wymaganego pozwolenia na budowę, kiedy wykonanie omawianych prac w żaden sposób nie doprowadziło do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego ani w aspekcie powierzchniowym, ani funkcjonalnym m co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w razie wykonania przez organ ww. obowiązków, prowadziłoby to do poczynienia pełnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do poczynienia innej oceny prawnej rozpatrywanego przypadku, tj. że w przypadku robót będących przedmiotem sprawy nie może być mowy o "rozbudowie" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, oraz że wykonane przez stronę prace nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

3/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 6 Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, aby dla wykonania robót będących przedmiotem sprawy konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy roboty te nie wymagały uzyskania takiej decyzji ani nawet zgłoszenia - co wynika bowiem z treści art. 29 ust. 2 pkt 20 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a które to przepisy nie zostały zastosowane przez organ.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydanego na podstawie art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, roboty budowlane będące przedmiotem postanowienia to samowolna rozbudowa myjni samochodowej, zrealizowanej wcześniej w oparciu o decyzję, o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.(dalej; ustawa) wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Przepis art. 48 ust 4 ustawy przesadza, iż w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to wstępna ocena organu, że obiekt ten można zalegalizować tj., że nie narusza on przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) oraz stan techniczny przez pryzmat przepisów techniczno-budowlanych, nie uniemożliwia doprowadzenia go do zgodności z prawem. Zaznaczyć należy, iż mimo zmiany przepisu art. 48 ustawy, etap ten jest nadal aktualny (mimo, że wyraźnie ustawa o tym nie stanowi) co należy upatrywać w celowości tej regulacji – zbędnym byłoby informować inwestora o możliwości legalizacji danego obiektu, jeżeli z przyczyn o których mowa wyżej tj. przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego lub stanu technicznego obiektu, nie nadawał by się on do legalizacji. Jeżeli inwestor złoży wniosek o legalizację, zgodnie z art. 48b ust 1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia.

Podstawową przesłanką do uruchomienia wyżej opisanego postępowania jest jednak ustalenie, że obiekt budowlany lub jego część została realizowana w ramach samowoli budowlanej i daje się wyodrębnić bez konieczności ingerencji w część obiektu legalnie zrealizowaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r. II OSK 1248/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie II SA/Kr 767/16). Sąd na tym etapie poddaje ocenie przede wszystkim czy organ wszczął postępowanie w sposób legalny (faktycznie doszło do samowoli budowlanej) oraz czy stosuje prawidłowy tryb zmierzający do likwidacji stanu samowoli budowlanej. Oprócz trybu z art. 48 oraz 49i likwidacji stanu samowoli budowlanej służą bowiem także przepisy art. 50-51 ustawy. Mają one zastosowanie do innych niż określone w art. 48ust 1 ustawy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy) tj. robót budowlanych dla których wymagane jest uzyskania pozwolenia na budowę ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie to także zmierza do legalizacji samowoli budowlanej (art. 51 ust 4 ustawy) lub nakazu rozbiórki (art. 51 ust 5 ustawy).

W niniejszym postępowaniu organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt - bezdotykowa myjnia samochodowa, została rozbudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy tym jego lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obiekt ten narusza przepisów techniczno-budowlanych a jego stan techniczny nie uniemożliwia doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem – aczkolwiek ustalenia obu instancji w tym przedmiocie, są co najmniej oględne. Przede wszystkim jednak organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt został rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji powinnością organu było wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (jest to wymóg ustawowy nawet, jeżeli roboty te nie są już prowadzone)

Sąd podziela zapatrywania organu, że doszło do rozbudowy myjni samochodowej a nie wykonaniu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa nie definiuje terminu "rozbudowa" tym niemniej w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. II GSK 1318/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r. II SA/Ol 442/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Po 1046/17).

Nie budzi wątpliwości sądu, że myjnia samochodowa to budowla, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Wyliczenie wskazane w tym przepisie ma charakter przykładowy, istotnym jest by dany obiekt był odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotów składających się na całość użytkową.

Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2022 r. II OSK 354/19 tworzenie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową. O tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Jeżeli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie tak, że tworzą razem gospodarczą całość, to stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, choćby całość ta dała się technicznie łatwo zdemontować. Słuszna jest zatem konstatacja wnoszącego skargę kasacyjną, że nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową. Poszczególne elementy tej budowli zostały połączone w taki sposób, aby zgodnie z zasadami techniki nadawały się do użytku, a ponadto pozostają one w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej (por. też wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 628/16, z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2148/16,z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2416/15).

Skoro zatem pozwolenia na budowę wymagała budowa myjni samochodowej (jako zespołu przedmiotów składających się na użytkową całość), to jej rozbudowa także pozwolenia na budowę wymagała. W wyniku wykonanych prac polegających na utwardzeniu terenu, na którym umieszczono urządzenia, które zwiększają możliwości obiektu o nowe funkcje, oraz wykonanie dodatkowych ogrodzeń pełniących funkcję muru oporowego, zmieniały się charakterystyczne parametry tego obiektu, które składają się na jego użytkową całość. Nie powstał przy tym nowy obiekt ale obiekt zrealizowany legalnie został w sposób nielegalny (bez wymaganego pozwolenia na budowę) rozbudowany o nowy utwardzony teren w celu zwiększenia jego cech użytkowych, oraz mury oporowe pełniące także funkcje ogrodzeń. Prawidłowo zatem organ zastosował tryb o jakim mowa w art. 48 – 49i a nie art. 50-51 ustawy. Rozbudowy obiektu budowlanego jakim jest budowla nie można traktować jako wykonanie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach innych niż art. 48 ust 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia lub muru oporowego należy kierować się przede wszystkim funkcją jaką dany obiekt pełni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2010 sygn. akt II SA/Rz 152/10). Jeżeli dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, nie wpływa na traktowanie tego obiektu jako konstrukcji oporowej. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Jeżeli jest nim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej obiekt należy traktować jako mur oporowy. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r II SA/Kr 607/11). Materiał fotograficzny a także opis zamieszczony w protokołach oględzin przedmiotowego obiektu, nie pozostają wątpliwości sądu, że mury wykonane w obrębie myjni samochodowej pełnią rolę oporową wobec mas ziemi z terenu położonego powyżej poziomu terenu myjni niezależnie od materiału z którego go wykonano. Jak mowa wyżej, są też funkcjonalną częścią budowli – myjni samochodowej która o ten element została rozbudowana.

Odnoszą się do zarzutów dotyczących utwardzenia terenu które w ocenie strony skarżącej nie wymagało pozwolenia na budowę, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 401/16 w którym wskazano, iż utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takiej sytuacji zdaje się nawiązywać art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Nie jest wykluczone, że roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu nie ograniczają się do utwardzenia powierzchni gruntu. Dzieje się tak wówczas, gdy niezależnie od utwardzenia powierzchni zostaną wykonane inne roboty, które doprowadzają do powstania obiektu budowlanego.

Podobny podgląd wyrażono wyroku wypowiedział się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2018 r. II SA/Kr 598/18. Wskazano tam, iż niewątpliwie utwardzenie terenu dokonywane z reguły o zgłoszenie, może mieć charakter realizacji budowli wymagającej pozwolenia na budowę, jeżeli poza utwardzeniem wykonane zostaną inne roboty budowlane, w konsekwencji których zrealizowana zostanie odrębna pod względem technicznym i składająca się na całość użytkową budowla. Aby jednak uznać, że do takich prac doszło tj., że oprócz utwardzenia wykonano także inne prace związane z tym utwardzeniem w wyniku których, powstała całość techniczno-użytkowa (budowla) organ musi wykazać, że prace takie zostały faktycznie wykonane a więc wykazać, że inne elementy wykonane na utwardzeniu czy obok niego są na tyle z nim powiązane że tworzą całość techniczno-użytkową.

Utwardzenie terenu w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu, jak wykazuje organ, służy zwiększeniu użyteczności obiektu budowlanego – myjni samochodowej., poprzez montaż na niej nowych urządzeń związanych z funkcjonowaniem tego obiektu. Utwardzenie to jest zatem częścią rozbudowy obiektu budowlanego.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.