Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2467/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.32 ust. 4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. z siedzibą w S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej S. wniesionego od decyzji Wojewody [...] z [...]maja 2013 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...]z [...] maja 2002 r. znak: [...].

Ostatnio wymienioną decyzją, Starosta [...] powołując się na przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Zarządu Miasta i Gminy [...] na budowę oczyszczalni ścieków z obiektami towarzyszącymi na terenie S. na działkach o nr geodezyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]k.m. [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej – tj. S. w S., która żądając unieważnienia ww. aktu wskazała na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, a to m. in. z tego względu, iż Gmina [...] nie uzyskała uprawnienia do korzystania nieruchomością skarżącej na cele budowlane. Wojewoda [...] podzielił zastrzeżenia skarżącej, i decyzją ww. z [...] maja 2013 r. stwierdził nieważność przywołanej decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda [...]orzekając w ten sposób podał, iż kurator S. w S. ustanowiony w trybie art. 42 k.c. nie mógł skutecznie zastępować S. w postępowaniu, nie mógł również udzielić zgody na dysponowanie nieruchomością S. na cele budowlanego, a taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce. W odwołaniu do tej decyzji Wojewody [...], skarżąca S. wniosła o utrzymanie w mocy skarżonej decyzji z jednoczesną zmianą części uzasadnienia. S. podniosła w odwołaniu m. in., iż umknęło organowi, że decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji nie tylko nie została wydana dla Gminy [...], ale nadto została wydana przez organ podlegający wyłączeniu.

Zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdził, że decyzja Starosty [...]z [...] maja 2002 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji podał na wstępie, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa, może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przy czym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

I dalej, organ podał, że analiza akt sprawy wykazała, iż decyzją z [...] maja 2002 r. znak: [...]Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy - Zarządowi Miasta i Gminy [...] pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Przypomniał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stosownie do art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Organ zauważył, iż podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego jest tylko i wyłącznie gmina, która posiada osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie natomiast do art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - zarząd gminy jest organem wykonawczym gminy. Tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma Gminy [...], a nie jej organ - Zarząd Miasta i Gminy [...], który z pewnością nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności inwestorem. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym panuje pogląd, że "skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby (podmiotu), czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej" (wyrok NSA z 25. Sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, Lex Nr 737703) oraz, że decyzja, którą skierowano do osoby (podmiotu), który nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 246/09). Jednocześnie organ podał, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 (skierowanie decyzji do osoby nie będącej strony w sprawie), jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru w/w decyzji Starosty [...]z [...] maja 2002 r. wynika, że ostatnia strona postępowania odebrała ją w dniu 24 maja 2002 r. Tym samym w stosunku do weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę można było stwierdzić nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do dnia 24 maja 2012 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, z treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. ("nie stwierdza się nieważności decyzji") wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00). Mając powyższe na uwadze organ II Instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] jest obarczona wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej wydania, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., niedopuszczalnym jest stwierdzenie jej nieważności.

W następnej kolejności organ II instancji podał, że przyczyną stwierdzenia nieważności przez organ wojewódzki w/w decyzji Starosty [...] było uznanie, że została wydana ona z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. wg stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych. Swoje rozstrzygnięcie z [...]maja 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...]uzasadnił tym, że część planowanego przedsięwzięcia zaprojektowano na działce nr ew. [...] (obecnie [...]) stanowiącej własność S. w S., a inwestor swoje prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane, wywodził ze zgody udzielonej przez kuratora w/w S. - A. K.. Organ zauważył, że do decyzji o pozwoleniu na budowę dołączono umowę z 11 marca 2002r., w której A. K. działając w imieniu S. w S. wyraziła zgodę na realizację spornej inwestycji na części działki nr ew. [...]. Jednocześnie opierając się na treści art. 42 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) organ wojewódzki stwierdził, że kurator jako przedstawiciel ustawowy o ściśle, restrykcyjnie określonych kompetencjach nie może być uznany za organ trwale zastępujący taką osobę prawną, jak również nie może zastępować organów S. w postępowaniach administracyjnych i sądowo - administracyjnych oraz sprawować zarządu nad majątkiem tej S.. Odnosząc się do powyższego organ II instancji w pierwszym rzędzie wskazał, że zgodnie z art. 42 § 1 i 2 k.c. jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z powodu braku powołanego do tego organu sąd ustanawia dla niej kuratora, który powinien postarać się o powołanie takich organów. Z powyższego przepisu nie wynika (jak stwierdził organ), że kurator nie może reprezentować S. w postępowaniu sądowo - administracyjnym. Wskazał nadto, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...]z [...] grudnia 2001 r., którym to zezwolono kuratorowi S. w S. – A. K. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ew. [...]pod budowę kwestionowanej oczyszczalni ścieków. Następnie postanowieniem Sądu Okręgowego w [...]z [...]lutego 2002 r., sygn. akt [...], oddalono zażalenie na w/w postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z [...] grudnia 2001 r., sygn. akt [...]. Wobec powyższych ustaleń zasadnym jest wskazanie, że w myśl art. 365 § 1 w zw. z art. 361 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe. Wydając w/w postanowienia Sądy przesądziły, że wyrażenie zgody w imieniu S. w S. przez jej kuratora jest prawnie dopuszczalne. W związku z czym Starosta [...] przy wydawaniu weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę był związany w/w stanowiskiem sądów powszechnych. Tym samym organ II instancji stwierdził, iż organ wojewódzki nie był uprawniony do pominięcia i negowania treści powyższych postanowień. Jednocześnie, organ II instancji przyjął, iż decyzja Starosty [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, S. w S. miała ustawowego przedstawiciela, który nie był pozbawiony zdolności do czynności prawnych w niniejszej sprawie. O powyższym świadczą m. in. powyższe postanowienia sądów powszechnych. Reasumując powyższe ustalenia Główny inspektor podał, iż w niniejszej sprawie kurator S. w S. był uprawniony do przekroczenia zwykłego zarządu w zakresie udzielenia zgody inwestorowi na realizację kwestionowanego przedsięwzięcia na części działki nr ew. [...] (obecnie [...]). W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Gminy [...] nie posiadała prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Tym samym nie można uznać aby w/w decyzja Starosty [...] z [...] maja 2002 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ zaznaczył przy tym, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się także dokumentacja potwierdzająca prawo Gminy [...] do dysponowania na cele budowlane pozostałymi nieruchomościami inwestycyjnymi. Wskazał też, że zakres spornej inwestycji pokrywa się z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego przedsięwzięcia. W szczególności działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w powyższej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor uzyskał pozwolenie wodno - prawne (decyzja Starosty [...]z [...].12.2001 r., znak: [...]), działki inwestycyjne nie wymagały wyłączenia z gruntów produkcji rolniczej i leśnej (co potwierdza decyzja Starosty [...]z [...].03.2002 r., znak: [...]). Ponadto, inwestor uzyskał uzgodnienie inwestycji z zakresu ochrony środowiska (postanowienie Starosty [...]z [...].07.2001 r., nr [...]) oraz uzgodnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych (postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...].07.2001 r., znak: [...]). Ze znajdującego się w projekcie budowlanym spornej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko z sierpnia 2001 r. wynika zaś, że obszar projektowanej oczyszczalni usytuowany jest poza granicami szczególnych form ochrony przyrody oraz zabudowy mieszkaniowej, na tym obszarze nie występują również ujęcia wód podziemnych, a teren inwestycyjny położony jest poza granicami form szczególnej ochrony przyrody i krajobrazu. Jednocześnie w powyższym raporcie oddziaływania na środowisko wskazano, że zasięg oddziaływania na środowisko spornej inwestycji mieści się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a uciążliwość na środowisko planowanego przedsięwzięcia mieści się w terenie inwestycyjnym. Organ zauważył również, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa oddalona jest od spornej inwestycji na odległość ok. 200 m (str. 29 raportu oddziaływania na środowisko), a działki sąsiadujące z nieruchomościami inwestycyjnymi nie są działkami budowlanymi, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaprojektowana została ona w sposób rażąco naruszający przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm., wg stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji).

Natomiast, odpowiadając na stanowisko zawarte w odwołaniu, dotyczące odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę przez kuratora skarżącej S. jako przez nie uprawniony podmiot organ II instancji przyjął, że w zakresie zwykłego zarządu sprawowanego nad Spółką mieści się odbiór korespondencji w imieniu tej S.. Na marginesie jedynie wskazał, że ewentualne błędne doręczenie decyzji nie oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł również, że w aktach omawianej sprawy nie znajduje uzasadnienia podnoszony w odwołaniu zarzut, dotyczący wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji przez organ podlegający wyłączeniu tj. Burmistrza S. - bowiem organem, który wydał to rozstrzygnięcie jest Starosta [...] nie podlegający wyłączeniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego nie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Należy bowiem wskazać, że brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w omawianej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na wniosek Firmy Inżynierskiej "[...]" Sp. z o.o., "działającej z upoważnienia Zarządu Miasta i Gminy [...]"), nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wskazująca jako adresata konkretnego wnioskodawcę, dotyczy (jak i wcześniej dotyczyła) nie tyle uprawnień tego wnioskodawcy, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego, które przedstawione było we wniosku, przesądzając jedynie o rodzaju przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie zabudowany. I w końcu, organ podał, że nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...]z [...] maja 2002 r., znak: [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.).

W dalszej części uzasadnienia, organ dostrzegł, iż inicjatorem przedmiotowego postępowania nieważnościowego jest S. w S., a organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty [...], zgodnie z jej intencją, natomiast Głównym Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego zasadnym jest przywołanie treści art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. I dalej, w kontekście wskazanego przepisu, organ podał, że zgodnie ze stanowiskiem obowiązującym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., a w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 372/10 oraz z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1701/11). Organ wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż tryb ten jako wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Zatem naruszenie przepisów o trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) może w konkretnym stanie faktycznym uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 591/12). Ponadto - biorąc pod uwagę charakter omawianej inwestycji - stwierdzenie przez organ wojewódzki nieważności decyzji Starosty [...]z [...] maja 2002 r., nr [...], w sytuacji braku podstaw do dokonania w/w orzeczenia - w ocenie GINB w sposób rażący narusza interes społeczny. Organ podał też, że wskazane przez Wojewodę [...] naruszenie, dotyczyło wyłącznie 1 działki inwestycyjnej (na której zaprojektowano wjazd oraz miejsca parkingowe), tymczasem organ I instancji stwierdził nieważność całego rozstrzygnięcia. Jak zauważył natomiast NSA w wyroku z 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 14/12 pomimo braku w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1, przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organu nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem. Reasumując powyższe ustalenia organ stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...]z [...]maja 2013 r., znak: [...], którą błędnie stwierdzono, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz rażąco narusza interes społeczny. Wobec powyższego niniejsze rozstrzygnięcie, które może pogorszyć sytuacje prawną odwołującej się strony nie narusza treści zasady wymienionej w w/w art. 139 k.p.a.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. skarżąca S. podniosła, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa w wielu aspektach. I tak, skarżąca stwierdziła, że decyzja Starosty [...] z [...] maja 2002 r. znak: [...] przed wydaniem skarżonej decyzji miała już status decyzji wydanej z naruszeniem prawa, na mocy decyzji ostatecznej Wojewody [...]z [...]marca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. Wymienione decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym zostały zweryfikowane pozytywnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 6 października 2011r. sygn. akt II SA/Gl 342/11. W tych okolicznościach GINB - nie zważając na wymienione decyzje - rozstrzygnął w skarżonym obecnie postępowaniu, iż decyzja wydana z naruszeniem prawa jest "decyzją wydaną z naruszeniem prawa". W ocenie skarżącej polskie prawo nie dopuszcza takiej możliwości.

Dalej, GINB przyznał, iż Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia budowlanego podmiotowi (organowi gminy) "który z pewnością nie może być stroną postępowania administracyjnego, a w szczególności inwestorem." Organ zawiodło jednak wnioskowanie, bowiem nie dostrzegł, że już sam fakt udzielenia pozwolenia budowlanego podmiotowi, który nie może być inwestorem, zatem nie może posiadać uprawnień wynikających z pozwolenia budowlanego, ani dopełnić obowiązków wynikających tego pozwolenia, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji. W tym kontekście skarżąca dodała, że nieuprawnione jest łączenie przez organ faktu wadliwego udzielenia pozwolenia z faktem doręczenia decyzji osobie nie będącej stroną w sprawie i twierdzenie, że jest to jedna wada kwalifikowana. Organowi umknęło, iż wada kwalifikowana polegająca na doręczeniu decyzji osobie nie będącej stroną postępowania administracyjnego dotyczy zarówno decyzji prawidłowych w pozostałym zakresie. jak i wadliwych z innych przyczyn.

Następnie, skarżąca podniosła, iż organ wadliwie ocenił uprawnienia kuratora osoby prawnej, powołanego na mocy art. 42 k.c., i dokonał wadliwych ustaleń odnośnie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wypowiedź organu odnośnie pozycji prawnej i uprawnień kuratora osoby, prawnej powołanego w trybie art. 42 k.c., zawarta w skarżonej decyzji jest oczywiście wadliwa, a nadto w całości sprzeczna z oświadczeniem tego samego organu, w odniesieniu do tego samego kuratora i tej samej strony postępowania (S.), zawartym w ostatecznej decyzji GINB z [...] lutego 2013 r. nr [...]. Tak radykalna zmiana stanowiska GINB w odniesieniu do uprawnień tego samego kuratora, budzi zdziwienie i jednocześnie rodzi wątpliwość, czy ma ona charakter merytoryczny. Niewątpliwie narusza ona przepis ąrt. 8 k.p.a. nakazujący prowadzić organowi postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie do jego rozstrzygnięć. Jednocześnie organowi umknęło, iż uprawnienia kuratora S. w postępowaniu przed Starostą [...] (organem uczestniczącym od początku do końca w postępowaniu o ustanowienie tego kuratora) z wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego na przedmiotową inwestycję, zostały prawomocnie ustalone przez WSA w Gliwicach w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Gl 342/11. Sąd ustalił w tym wyroku (str. 6), iż "Należy przy tym zauważyć, że wadliwie organ pierwszej instancji uznał, że brak udziału w postępowaniu polegał na zaniechaniu zawiadomienia S. o wszczęciu postępowania. Brak ten polegał na tym, że czasie prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, S. pozbawiona była organów i nie mogła w postępowaniu uczestniczyć, kurator ustanowiony w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego nie miał bowiem prawa zarządzać majątkiem wspólnoty gruntowej i zastępować organów S..". Ustaleniem tym GINB jest bezwzględnie związany na mocy art. 170 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. S. podniosła, iż analiza dokonana w przedmiotowym zakresie przez GINB, nadto - sprzeczna z jego wcześniejszym, prawidłowym | rozstrzygnięciem, jest oczywiście wadliwa. Jeżeli więc kurator osoby prawnej ustanowiony w trybie art. 42 k.c. nie miał uprawnienia do zarządzania majątkiem S., ani do jej reprezentowania przed organem budowlanym w toku postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, to nie mógł skutecznie wyrazić zgody na dysponowanie działką nr ew. [...] na cele budowlane - w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Starosta [...], uczestnicząc w postępowaniu o ustanowieniu kuratora, posiadał z urzędu wiedzę, iż S. nie posiada należytej reprezentacji. Zamknięty katalog zadań i uprawnień kuratora osoby prawnej ustanowionego w trybie art. 42 k.c. ustawodawca zamieścił w art. 42 ust. 2 K.c. W tych okolicznościach organ budowlany mając wiedzę, iż wnioskodawca nie mógł skutecznie uzyskać zgody właściciela na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, udzielił pozwolenia budowlanego i zatwierdził projekt budowlany, przez co rażąco naruszył prawo tj. zarówno art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i art. 42 § 2 k.c.

Nadto, S. podniosła, iż Starosta [...], mając wiedzę, iż strona postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia budowlanego nie posiada należytej reprezentacji, winien był z urzędu zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § pkt 3 k.p.a. Poprzez zaniechanie tego obowiązku organ budowlany rażąco naruszył prawo i doprowadził do rozstrzygnięcia obarczonego wieloma wadami.

Skarżąca zauważyła również, że GINB nie dostrzegł, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako element konieczny wniosku o pozwolenie budowlane, została wydana przez organ podlegający wyłączeniu, bowiem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy gminy postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której stroną tego postępowania i adresatem decyzji jest sama gmina, względnie jej organy. Do organu budowlanego należy obowiązek sprawdzenia, czy przedłożona decyzja prejudycjalna została wydana przez organ właściwy w sprawie. Twierdzenie GINB, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana przez jakikolwiek organ, byleby zawierała wytyczne wynikające z ustawy, nie ma umocowania w prawie. GINB nie dostrzegł także, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako -element konieczny wniosku o pozwolenie budowlane, została wydana dla podmiotu, który nie może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z tej decyzji, podobnie jak w przypadku pozwolenia budowlanego. Uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania teren wydanej na rzecz określonego podmiotu nie mogą być przenoszone na inny podmiot.

Skarżąca zarzuciła dalej, że GINB pominął w relacji z przebiegu postępowania informację o zakresie żądania skarżącego oraz nie wymienił jakie zarzuty zostały podniesione w odwołaniu. Dokonując zaniechania w tym zakresie nie odniósł się do nich, przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącej, GINB naruszył również art. 139 k.p.a. wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżąca w odwołaniu nie wnosiła o zmianę rozstrzygnięcia, lecz o zmianę, w określonej części, uzasadnienia decyzji. Jednocześnie - jak wykazano- decyzja od której wniesiono odwołanie nie naruszała rażąco prawa. Organ odwoławczy w żadnej mierze nie dowiódł także, iż decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała interes społeczny, chociaż powołał się na tę przesłankę. Tymczasem obowiązkiem organu było wskazanie jaki to poważny i skonkretyzowany interes społeczny został naruszony.

Kończąc, skarżąca przypomniała, że GINB już po raz kolejny wydał decyzję w tej sprawie, a okoliczność ta ma wpływ na obecne uprawnienia organu. GINB przemilczał, iż w decyzji z [...] grudnia 2012 r., którą to uchylił decyzję Wojewody [...]z [...]października 2012 r. dostrzegł istotne uchybienia w dokumentacji projektowej i zalecił uzupełnić akta omawianej sprawy o mapę, na której oznaczony będzie przebieg granic działek inwestycyjnych oraz naniesiona będzie numeracja tych nieruchomości. Oprócz kwestii niedopuszczalności wydania tego rodzaju polecenia - przez organ odwoławczy Organowi I instancji- polegającego na nakazie uzupełniania i poprawiania dokumentacji projektowej w toku postępowania nieważnościowego (w postępowaniu nieważnościowym organy orzekają w oparciu o stan sprawy z dnia wydania decyzji w postępowaniu zwykłym), uzasadniony jest zarzut, pominięcia tej i innych kwestii przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej S. są nieuzasadnione.

-Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a badana w tym postępowaniu była decyzja Starosty [...]z [...] maja 2002 r. znak: [...], którą organ zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Zarządu Miasta i Gminy [...] na budowę oczyszczalni ścieków z obiektami towarzyszącymi na terenie S. na działkach o nr geodezyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]k.m. [...]. Zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...]wydaną w sprawie w I instancji o stwierdzeniu nieważności ww. orzeczenia, a orzekając co do istoty stwierdził, że decyzja Starosty [...]z [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym stanowi przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ II instancji orzekając w ten sposób przyjął, iż badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (albowiem została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie), ale z uwagi na upływ okresu przedawnienia, nie jest możliwe jej wyeliminowanie z tego powodu z obrotu prawnego. Jednocześnie organ stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1, w tym nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ocenę tą, w okolicznościach sprawy, Sąd w pełni podziela.

-Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora), zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może przejść zatem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności nie rozstrzyga się bowiem o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Dodać w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

-I tak, kierując się powyższym i kontrolując wskazaną decyzję Głównego Inspektora, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć w części uzasadnienie tej decyzji jest wadliwe, niemniej tego rodzaju uchybienie nie mogło skutkować jej wzruszeniem.

Rozwijając tę ocenę wskazać w szczególności należy, iż Główny Inspektor prawidłowo przyjął w sprawie, że badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przypomnieć przy tym wypada, iż decyzją z [...] maja 2002 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Zarządowi Miasta i Gminy [...]. Organ II instancji prawidłowo w kontekście tej okoliczności wskazał na to, iż Zarząd Miasta i Gminy [...] jest jedynie organem wykonawczym Gminy [...], a podmiotem praw i obowiązków wynikających z badanej decyzji winna być Gminy [...] (posiadająca osobowość prawną), nie zaś jej organ wykonawczy. Słusznie organ przywołał przy tym przepis art. 2 ust. 2 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji). Powyższe nie jest sporne w sprawie. Spór dotyczy natomiast tego, czy stwierdzając, iż badana decyzja dotknięta jest ww. wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, organ mógł odstąpić od wydania takiego rozstrzygnięcia. Analizując sprawę w tym zakresie należy wskazać na to, iż orzekając w sprawie organ nie mógł pominąć przepisu art. 156 § 2 k.pa. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym Główny Inspektor musiał wziąć pod uwagę, iż badana decyzja z [...] maja 2002 r. została doręczona najpóźniej jednej ze stron postępowania w dniu 25 maja 2002 r. Zauważyć przy tym trzeba, iż badając zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w ww. art. 156 § 2 k.p.a. organ słusznie wziął pod uwagę doręczenia decyzji skuteczne, tj. te zgodne z przepisami prawa. W konsekwencji orzekając w sprawie słusznie przyjął, iż wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji do [...] maja 2012 r. Tym samym ani organ I Instancji (orzekając w dniu [...]maja 2013 r.), ani Główny Inspektor wydając decyzję w dniu [...] października 2013 r. z powyżej przedstawionego powodu nie mogli stwierdzić nieważności decyzji Starosty [...]. Słusznie więc w zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ww. decyzja z [...] maja 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób zastosował się do treści art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W tym miejscu, w kontekście treści skargi, wskazać także należy, iż choć prawidłowo skarżąca podniosła, że właściwe organy prowadziły postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] maja 2002 r. (badaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym), w wyniku czego zapadła decyzja stwierdzająca wydanie wskazanej decyzji Starosty z naruszeniem prawa, to jednak okoliczność ta nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wynik niniejszego postępowania. Postępowania nadzwyczajne żądzą się swoimi regułami i w każdym z nich inne uchybienia mają znaczenie prawne. Z zupełnie więc innych przyczyn organ w postępowaniu wznowieniowym uznał, iż decyzja Starosty zapadła z naruszeniem prawa, a z innych powodów i w kontekście innych przepisów prawa uczynił to Główny Inspektor w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor prawidłowo także uznał w sprawie, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a to w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., przy czym argumentacja organu przywołana w tej kwestii nie do końca jest właściwa.

Przypomnieć należy, iż badana decyzja zezwoliła na realizację inwestycji m. in. na działce o nr geodezyjnym [...], stanowiącej własność skarżącej S.. W trakcie trwania postępowania o udzielenie wskazanego pozwolenia na budowę, skarżąca pozbawiona była organów, a w jej imieniu działał kurator ustanowiony w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego. Zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora (§ 1). Kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (§ 2). Organ II instancji mając powyższe na względzie uznał, że kurator ustanowiony w oparciu o przytoczony przepis mógł reprezentować skarżącą w postępowaniu administracyjnym, albowiem z ww. art. 42 nie wynika odmienna teza. Wskazał nadto, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2001 r., którym to zezwolono kuratorowi S. w S. – A. K. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ew. [...] pod budowę kwestionowanej oczyszczalni ścieków. Następnie postanowieniem Sądu Okręgowego w [...]z [...]lutego 2002 r., sygn. akt [...], oddalono zażalenie na ww. postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z [...] grudnia 2001 r., sygn. akt [...]. W konsekwencji organ II instancji podał, że wydając ww. postanowienia Sądy przesądziły, iż wyrażenie zgody w imieniu S. w S. przez jej kuratora jest prawnie dopuszczalne, a to organ architektoniczno-budowlany winien był wziąć pod uwagę. Jednocześnie, organ II instancji przyjął, iż decyzja Starosty [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem -jak wskazał- S. w S. miała ustawowego przedstawiciela, który nie był pozbawiony zdolności do czynności prawnych w niniejszej sprawie.

Analizując powyższe Sąd uznał, iż błędne jest przekonanie organu II instancji, iż kurator ustanowiony na mocy art. 42 k.c. miał uprawnienia do reprezentacji skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a nadto do wyrażenia w jej imieniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zakres umocowania kuratora ustanowionego przez sąd w trybie art. 42 k.c. jest bowiem ograniczony. Przepis art. 42 § 2 k.c. zakreśla kompetencje kuratora jedynie do czynności w nim wskazanych. Kurator ma zatem podjąć niezwłocznie wszelkie dopuszczalne działania, aby osoba prawna mogła działać przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i wynikający z jej statutu, jak wymaga tego przepis art. 38 k.c., lecz nie może zastępować tego organu. Dlatego też ustanowiony w sprawie kurator nie mógł zastępować organów statutowych skarżącej w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę oraz wyrazić w jej imieniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Czynności te nie miały bowiem charakteru działań, dopuszczonych przez ustawodawcę dla kuratora (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2223/10). Nadto, słusznie zauważono w skardze, że w tej materii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 342/11, odnoszącym się do tej samej inwestycji, tyle że przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie była decyzja zapadła w trybie wznowienia postępowania. We wskazanym wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, iż w czasie prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, skarżąca pozbawiona była organów i nie mogła w postępowaniu uczestniczyć, kurator ustanowiony w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego nie miał bowiem prawa zarządzać majątkiem wspólnoty gruntowej i zastępować organów S.. Oceny takiej Sąd dokonał wprawdzie w kontekście przesłanki wznowieniowej uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale ocena ta nie mogła być pominięta w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na przepis art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe oznacza, iż organ II instancji orzekając w sprawie obowiązany był przyjąć, iż skarżąca nie była prawidłowo reprezentowana w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę, a jej kurator działający w tym okresie w jej imieniu, nie mógł wypowiedzieć się za nią co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (bo nie miał do tego kompetencji). Z drugiej strony organ ten obowiązany był mieć także na względzie, że w związku ze sporną inwestycją zapadły ww. postanowienia Sądów, na mocy których zezwolono kuratorowi S. w S. – A. K. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd w postaci udostępnienia części działki nr ew. [...] pod budowę kwestionowanej oczyszczalni ścieków. Wobec takich okoliczności sprawy nie można zaś było stwierdzić, iż badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Nie można było bowiem przyjąć, iż uchybienie rozważane w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego miało charakter oczywisty. Dodać należy, iż Starosta [...] wydając sporną decyzję w dniu [...] maja 2002 r. dysponował wskazanymi powyżej postanowieniami Sądów powszechnych z [...] grudnia 2001 r. i z [...] lutego 2002 r. oraz umową użyczenia z 11 marca 2002 r. zawartą pomiędzy skarżącą S. reprezentowaną przez kuratora a Gminą S. odnoszącą się do działki o nr geodezyjnym [...]. W takich zaś okolicznościach organ architektoniczno-budowlany nie mógł przyjąć, iż inwestor nie spełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania decyzji ostatecznej), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd zauważa również, że powyżej wskazane okoliczności nie dawały także podstaw do stwierdzenia, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. W ocenie skarżącej w sprawie przepis ten winien znaleźć zastosowanie do czasu powołania organów S., celem zapewnienia jej udziału w sprawie. Zdaniem Sądu, fakt nie zastosowania ww. przepisu winien być rozważany w trybie wznowienia postępowania i w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z tej przyczyny, iż jego nie zastosowanie w istocie doprowadziło do nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Podnieść przy tym wypada, iż naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności. To zaś oznacza, że w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych nadzwyczajnych trybów. Wada wypełniająca przesłankę wznowieniową nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie).

Reasumując, zaskarżona decyzja, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia w powyżej omówionej materii, jest właściwa.

Podzielić należy także stanowisko Głównego Inspektora co do zgodności badanej decyzji z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...]sierpnia 2001 r., ustalającą warunki zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż wskazana decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez inny organ niż ten, orzekając o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie ma w tym przypadku podstaw do rozważania przepisów regulujących instytucję wyłączenia organu.

Sąd dostrzega także, iż decyzja ta została wydana na wniosek S. [...] działającej z upoważnienia Zarządu Miasta i Gminy [...], a więc została skierowana do innego podmiotu niż inwestor. Niemniej nie jest to powód uzasadniający stwierdzenie nieważności badanego orzeczenia, w sytuacji gdy z treści decyzji o warunkach zabudowy jasno wynika, że odnosi się ona do przedmiotowej w sprawie inwestycji. W tym też kontekście Sąd podziela argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa nadto, iż z akt sprawy wynika, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obrocie prawnym, a skoro tak, to jest dla organów w postępowaniu o pozwolenie na budowę wiążąca, nawet jeśli dotknięta byłaby wadą uzasadniającą jej wzruszenie w jednym z trybów nadzwyczajnych.

W końcu, Sąd wyjaśnia, iż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W tym też kontekście Sąd dostrzega, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2002 r. zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, a organ I instancji decyzją z [...] maja 2013 r. wniosek ten uwzględnił i stwierdził nieważność kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Oceny tej, działając z odwołania skarżącej, nie podzielił natomiast organ II Instancji, który kontrolowaną przez Sąd decyzją z [...] października 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., a orzekając co do istoty odmówił w efekcie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] maja 2002 r. Zatem, rozstrzygnął na niekorzyść skarżącej S.. Niemniej w ocenie Sądu, słusznie w uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wykazał, iż takie działanie było konieczne, albowiem decyzja I instancji rażąco naruszała prawo i rażąco naruszała interes społeczny. Przepis art. 139 in fine ustanawia zaś odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten, co warto w tym miejscu raz jeszcze dostrzec, nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego i interesu społecznego.

Należy przy tym nadmienić, że trafnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa, które to pojęcie występuje w ww. przepisie art. 139, nie jest tożsamy z określeniem "rażącego naruszenia prawa" użytym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęciu "rażącego naruszenia prawa", które zostało zastosowane przez ustawodawcę w art. 139 k.p.a. - zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - nadaje się zakres szerszy, obejmujący kwalifikowane przypadki naruszenia prawa, wymienione zarówno w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1, jak i art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie bowiem tożsamości zakresowej pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w obu ww. przepisach powodowałoby, że w postępowaniu odwoławczym następowałaby sanacja ciężkich naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Zgodzić się także trzeba z organem, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy stan sprawy nie uzasadniał wydania takiego rozstrzygnięcia godzi w zasadę trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu szerszym zastosowanym w art. 139 tej ustawy. Podzielić również należy stanowisko organu co do tego, iż stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę takiej inwestycji -realizowanej przez gminę- jak oczyszczalnia ścieków o znaczeniu lokalnym w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nie uzasadnia wydania takiego rozstrzygnięcia, należy ocenić jako rażąco naruszające interes społeczny. Dostrzec przy tym warto, że znaczenie tej inwestycji dla społeczności lokalnej zostało zaakcentowane m. in. w postanowieniach Sądów powszechnych -powyżej już przywoływanych- z [...] grudnia 2001 r. i z [...] lutego 2002 r. W tym ostatnim postanowieniu o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] zauważył, że budowa oczyszczalni ścieków leży w interesie mieszkańców, jest niewątpliwie "interesem społecznym."

Należy też w tym miejscu dodać, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma typowej postaci takiej, jaką zakaz ten przyjmuje w postępowaniu rozpoznawczym. W trybie zwykłym bowiem zakaz ten oznacza, że organ odwoławczy nie może pozbawić odwołującego się przyznanych mu zaskarżoną praw, albo orzec o zwiększeniu jego obowiązków. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest natomiast kontrola legalności danej decyzji administracyjnej, która jest prowadzona m. in. pod kątem, czy decyzja ta nie narusza w sposób rażący prawa.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.