Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1273/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6o i art. 6q
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lipca 2013 r. do marca 2015 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 13.046 (trzynaście tysięcy czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z dnia [...] i określająca Spółdzielni A w J. (dalej: skarżąca, strona, Spółdzielnia) wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości położonych w Z., rozpoznana ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2018r. sygn. akt II FSK 1911/16.

2. Dotychczasowy przebieg postępowania.

2.1. Postępowanie przed organami podatkowymi.

Prezydent decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1454, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, dalej: u.c.p.g. lub ustawa o utrzymaniu w czystości), w związku z art. 207 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 800 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, dalej: O.p. lub Ordynacja podatkowa) oraz uchwały Rady Miasta Żory nr 367/XXXV/13 z dnia 13 czerwca 2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (dalej: uchwała 367) i uchwały Rady Miasta Żory nr 315/XXVIII/12 z dnia 20 grudnia 2012r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy Z. określił Spółdzielni wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej wysokości [...] zł za okres od lipca 2013r. do marca 2015r. w odniesieniu do nieruchomości położonych w Z..

W odwołaniu skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie: art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez: niedokonanie właściwych ustaleń co do liczby osób zamieszkujących nieruchomości będących przedmiotem postępowania i tworzących poszczególne gospodarstwa domowe, brak określenia wysokości opłaty wraz ze sposobem jej wyliczenia dla nieruchomości położonej na os. [...], niedokonanie ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania oraz niewyjaśnienie, czy i w których nieruchomościach ustanowiono odrębną własność lokali i które lokale zostały wyodrębnione; art. 6o ustawy o czystości i porządku w gminach poprzez oparcie rozstrzygnięcia na szacunkach co do liczby osób tworzących poszczególne gospodarstwa domowe, które nie mają charakteru "uzasadnionych szacunków"; art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6m ust. 1 ustawy o czystości i porządku w gminach. poprzez błędne przyjęcie, że spółdzielnia mieszkaniowa jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

SKO decyzją z dnia [...] uchyliło w pkt 1. w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i w pkt 2. rozstrzygnięcia określiło wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należnej od wskazanych nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał na wynikający z art. 6h u.c.p.g. powszechny - obejmujący wszystkich właścicieli zamieszkałych nieruchomości położonych na terenie gminy – obowiązek uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie kolegium, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku (sygn. akt K 17/12), w wypadku budynków wielolokalowych, do których zastosowanie mają przepisy ustawy o spółdzielniach, można precyzyjnie wskazać podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie stosuje się, jeżeli w budynku wielolokalowym nie ustanowiono odrębnej własności lokalu i, że sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym lokatorom przysługuje spółdzielcze prawo lokatorskie do lokali mieszkalnych lub spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Obowiązki, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 u.c.p.g., obciążają wówczas właściciela nieruchomości (tj. spółdzielnię mieszkaniową) zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości.

Art. 2 ust. 3 u.c.p.g. znajduje natomiast zastosowanie, jeżeli w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany wówczas przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni (art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach), a podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, jest wtedy spółdzielnia mieszkaniowa, która zobowiązana była do złożenia stosownych deklaracji zarówno jako właściciel w znaczeniu u.c.p.g., a także podmiot zarządzający nieruchomością na którym spoczywają obowiązki właściciela z art. 2 ust. 3 u.c.p.g.

Uzasadniając uchylenie decyzji Prezydenta, organ odwoławczy wyjaśnił, że było to konieczne, bowiem dotychczas obowiązująca uchwała 367 utraciła moc wraz z wejściem w życie uchwały Rady Miasta Żory z dnia 26 lutego 2015r.

2.2. Postępowanie przed Sądem I instancji

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zarzucając: określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o uchwałę 367, podczas gdy WSA prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2014r., sygn. akt I SA/Gl 636/14, stwierdził nieważność tej uchwały co do § 1 ust. 2; naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lutego 2015r., w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w zw. z art. 6h oraz art. 6m ust. 1 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest tożsamy z zarządem, o którym mowa w ustawie o własności lokali i w efekcie uznanie, iż skarżąca jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za właścicieli lokali wyodrębnionych; naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p., poprzez niewyjaśnienie czy właściciele lokali wyodrębnionych w budynkach, w których lokale stanowią także własność skarżącej podjęli uchwałę, o której mowa w art. 241 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych; naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. poprzez niewyjaśnienie czy skarżąca zawarła z właścicielami lokali wyodrębnionych umowy o zarządzanie, o których mowa w art. 1 ust. 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz nie ustosunkowanie się do tego zarzutu podnoszonego w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutu skargi - oparcia decyzji na częściowo nieważnej uchwale 367 wskazał, że w miejsce definicji gospodarstwa domowego zawartej w uchwale 367 należy zastosować art. 6j ust. 2 u.p.c.g. oraz definicję gospodarstwa domowego określoną w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013r., poz. 966, t.j. ze zm., dalej: u.d.m.).

2.3. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Gl 853/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie drugim.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd uznał za uzasadniony podniesiony w pkt 1 petitum skargi zarzut, podważający legalność zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że choć w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przywołał wprost uchwały 367, to bez wątpienia wydając decyzję opierał się na niej. Zaskarżona decyzja opiera się na zdefiniowanych przez uchwałę 367 i uznanych za nieważne pojęciach: "gospodarstwa domowego" i "selektywnego zbierania", zamiast na legalnych definicjach tych pojęć zawartych w ww. ustawach, co w konsekwencji oznacza, że wydana została z naruszeniem art. 4 u.d.m. i art. 3 ust. 1 pkt 24 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 992 w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, dalej: u.o.), a także art. 6k ust.1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.c.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentacji organu w tym zakresie zawartej w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę, Sąd stwierdził, że w piśmie procesowym tego rodzaju nie mogą zostać zamieszczone elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję poprzez zamieszczenie ocen i rozważań, które powinny znaleźć się w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej.

Uznając zarzuty skargi dotyczące ustalenia czy skarżąca jest zobowiązana do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za bezzasadne Sąd powołał się na szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazano, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Sąd stwierdził, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. W konsekwencji spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne (niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o własności lokali) przepisy ustawy o własności lokali a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy, według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

2.4. Postępowanie przed Sądem II instancji.

W skardze kasacyjnej SKO, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku względnie o oddalenie skargi, .zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 210 § 1 pkt 6 oraz art. 210 § 4 O.p. w powiązaniu z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 4 u.d.m., poprzez wadliwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że brak odniesienia do kwestii zastosowania definicji legalnej gospodarstwa domowego zamieszczonej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych - wobec uchylenia przepisów aktu prawa miejscowego określających przyjęty sposób rozumienia terminu "gospodarstwo domowe" – miał wpływ na wynik sprawy oraz w związku z art. 122 oraz art. 187 § O.p. w powiązaniu z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i w związku z art. 4 u.d.m. oraz art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na wskazaniu potrzeby wyjaśnienia czy w kontekście definicji legalnych "gospodarstwa domowego" oraz "selektywnej zbiórki odpadów" możliwe było zastosowanie stawek;

2) art. 6k ust. 1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w toku rozpoznania sprawy doszło naruszenia wspomnianych przepisów, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniu w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

3) art. 132 oraz art. 138 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegającego na nie rozstrzygnięciu sprawy w całości, co przejawia się w pominięciu w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję organu odwoławczego oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na braku przekonywującego i spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia polegające na niepełnym jej wyjaśnieniu oraz niewskazaniu przepisów postępowania, których naruszenia dopuścić miałby się organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem II FSK 1911/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, iż zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 132 oraz art. 138 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji kontrolował bowiem rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie. Jeżeli w sprawie organ sformułował sentencję w dwóch punktach, a skarżący wyraźnie ograniczył zakres zaskarżenia do punktu drugiego, to uchylając decyzję tylko w tym punkcie, WSA nie orzekł o całości sprawy i tym samym nie zbadał zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, czyli sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Powinien zatem uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. Brak rozstrzygnięcia i uzasadnienia w tym zakresie, ma wpływ na wynik sprawy, gdyż taki wyrok nie poddaje się kontroli NSA - nie objęto nim całości merytorycznej sprawy.

Dalej NSA stwierdził, iż niezasadnym okazał się zarzut oparty o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p., gdyż Sąd pierwszej instancji poczynił trafne wskazania do tego, że organ odwoławczy winien ocenić, czy przy zastosowaniu legalnej definicji: (i) "gospodarstwa domowego" zawartej w art. 4 u.d.m., (ii) "selektywnego zbierania" określonej w art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o. możliwe jest stosowanie postanowień § 2 i § 3 uchwały Rady Miasta Żory nr 367/XXXV/13 z dnia 13 czerwca 2013r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (uchwała 367), ustalających wysokości stawek. Nie było to kwestią sporną na etapie skargi kasacyjnej. Zatem skoro w zaskarżonym wyroku uznano, że decyzja opiera się na zdefiniowanych przez uchwałę 367 i uznanych za nieważne pojęciach: "gospodarstwa domowego" i "selektywnego zbierania", zamiast na legalnych definicjach tych pojęć zawartych w ww. ustawach, to w konsekwencji oznacza, że wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazywał na niemożność uzupełniania decyzji w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę. Brak tych rozważań niewątpliwie uniemożliwia ich kontrolę przez WSA, gdyż przede wszystkim pozbawia stronę możliwości pełnego jej zaskarżenia. Zatem oczywistym pozostaje wpływ tego typu naruszeń na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu kasacyjnego niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w związku z art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. w powiązaniu z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz w związku z art. 4 u.d.m. oraz art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o. Skarżący organ upatruje naruszenia prawa w nieprawidłowym wskazaniu potrzeby wyjaśnienia czy w kontekście definicji legalnych "gospodarstwa domowego" oraz "selektywnej zbiórki odpadów" możliwe było zastosowanie obniżonych stawek przewidzianych w przypadku selektywnej zbiórki odpadów - § 2 ust. 1 uchwały (s. 7 skargi kasacyjnej), tak jak dokonał tego Prezydent a za nim SKO.

Tymczasem zarówno art. 122 jak i art. 187 § 1 O.p. dotyczą postępowania dowodowego. W zaskarżonym wyroku, jak już wcześniej wskazano, decyzję uchylono ze względu na to, że zapadła z pominięciem tego, iż zapisy uchwały 367 zostały częściowo unieważnione. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że organ nie dostrzegł problemu częściowej nieważności uchwały 367, a co za tym idzie nie dokonał analizy prawnej, która pozwalałby uznać zaskarżoną decyzję za legalną pomimo częściowej nieważności uchwały 367 (s. 8 wyroku). Nie wykazywał w tym względzie nieprawidłowości, co do zebrania czy oceny materiału dowodowego.

NSA nie podzielił również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6k ust. 1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.c.p.g., który dotyczy przepisów kompetencyjnych i gdy w kontrolowanej decyzji przyjmuje się pojęcia "gospodarstwa domowego" i "selektywnego zbierania" z unieważnionej uchwały, zamiast legalnych definicji tych pojęć zawartych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawie o odpadach, to trafnym jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 4 u.d.m. i art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o., a co za tym idzie, naruszono także art. 6k ust.1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Sąd II instancji argumentował, iż unieważniając zapisy uchwały 367, WSA w Gliwicach w wyroku z 30 października 2014r., I SA/GL 636/14, na który powołano się w obecnie kontrolowanym wyroku, zauważył, że przepis art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, a więc takiej, na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zaś zgodnie z przepisem art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W wyroku wyraźnie stwierdzono, że z treści tych przepisów nie wynika, by ustawodawca umocował radę gminy do definiowania pojęcia gospodarstwa domowego.

Zatem w decyzji będącej przedmiotem oceny zaskarżonego obecnie wyroku, naruszono art. 4 u.d.m. i art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o., ponieważ oparto się o definicje sformułowane z naruszeniem art. 6k ust. 1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.c.p.g.

Mając na względzie powyższe, NSA uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, gdyż ten powinien objąć swym rozstrzygnięciem całą kontrolowaną decyzję.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

3.2. Na wstępie wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W konsekwencji obowiązkiem Sądu I instancji na obecnym etapie postępowania jest rozpoznanie sprawy w całości (art. 134 p.p.s.a.) przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez Sąd kasacyjny.

3.3. Dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zarzuty skargi koncentrują się na dwóch kwestiach spornych.

Pierwsza (zarzuty opisane w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi) odnosi się do zasadności uznania przez organ odwoławczy podmiotowości skarżącej w zakresie składania deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ponoszenia tych opłat na rzecz gminy.

Druga kwestia sporna (zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi) koncentruje się na legalności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej częściową nieważność.

3.4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącej podniesionego w pkt 1 petitum skargi uznać należy, że jest on zasadny.

Przypomnieć bowiem należy, że wyrokiem z dnia 30 października 2014r., sygn. akt I SA/Gl 636/14 WSA w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały 367 co do § 1 ust. 2 oraz orzekł, że zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W analizowanym wyroku Sąd stwierdził przekroczenie przez Radę Miasta Żory ustawowych kompetencji przy definiowaniu pojęcia " gospodarstwa domowego" i w efekcie uznał uchwałę 367 w tej części (§ 1 ust. 2) za nieważną, wskazując jednocześnie na wadliwe pod względem językowym sformułowanie definicji, co niezależnie od uznania jej za nieważną, czyniło ją niezrozumiałą.

Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika również, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach w uchwale z dnia 11 lipca 2013r. stwierdziła nieważność uchwały 367 w części dotyczącej § 4 wyjaśniając, że akt ten "nie może zawierać regulacji dotyczących definiowana pojęcia selektywnego zbierania odpadów czy też określenia wymogów, których spełnienie prowadzi do uznania zbiórki odpadów za selektywną", gdyż wykracza to "poza dyspozycję art. 6k oraz art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, stanowiąc niewątpliwie przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego".

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...], czyli już po dacie ogłoszenia ww. orzeczenia, co więcej orzeczenia prawomocnego od dnia 16 stycznia 2015r. Zdaniem Sądu, choć w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przywołał wprost uchwały 367, to bez wątpienia wydając decyzję opierał się na tej uchwale czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, wskazując m.in., że wysokość stawek i sposób wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także terminy ich uiszczania uregulowane zostały w drodze uchwały 367, w której dla nieruchomości zamieszkałych przyjęto metodę wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zgodnie z definicją zamieszczoną w § 1 ust. 2 tej uchwały, a dla nieruchomości mieszanych, wysokość stawek została zróżnicowana w zależności od sposobu zbiórki odpadów – na stawkę zasadniczą dla odpadów zbieranych w sposób nieselektywny i stawkę preferencyjną, dla odpadów zbieranych selektywnie. A definicja pojęcia "selektywnego zbierania odpadów" określona w § 4 uchwały została uznana za nieważną przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

W konsekwencji organ nie dostrzegł problemu częściowej nieważności uchwały 367, a co za tym idzie nie dokonał analizy prawnej, która pozwalałaby uznać zaskarżoną decyzję za legalną pomimo częściowej nieważności uchwały 367. Dla organu odwoławczego jedyną kwestią sporną było uznanie skarżącej za podmiot zobowiązany do składania deklaracji w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczania tych opłat (strona 3 zaskarżonej decyzji).

W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy winien ocenić czy przy zastosowaniu legalnej definicji: (i) "gospodarstwa domowego" zawartej w art. 4 u.d.m., (ii) "selektywnego zbierania" określonej w art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o. możliwe jest stosowanie postanowień § 2 i § 3 uchwały 367, ustalających wysokości stawek.

Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja opiera się na zdefiniowanych przez uchwałę 367 i uznanych za nieważne pojęciach: "gospodarstwa domowego" i "selektywnego zbierania", zamiast na legalnych definicjach tych pojęć zawartych w ww. ustawach, co w konsekwencji oznacza, że wydana została z naruszeniem art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i art. 3 ust. 1 pkt 24 u.o., a także art. 6k ust.1, ust. 3, art. 6j ust. 2 u.p.c.g. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybień tych sanować nie może argumentacja SKO zawarta w odpowiedzi na skargę, albowiem oceny i rozważania organu w tym zakresie powinny się znaleźć, zgodnie z art. 210 O.p. w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej.

Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja określa wysokość opłaty za nieruchomość położoną w Z., przy ul. [...] ([...]), a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż opłata winna dotyczyć ul. [...].

3.5. Przystępując do oceny pozostałych zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że analogiczne sporne zagadnienia prawne były już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w dniu 12 marca 2015r., sygn. akt I SA/Gl 1000/14 (prawomocny) oraz NSA – wyrok z dnia 18 grudnia 2015r., II FSK 2973/14, CBOSA.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptując zawarte w tych wyrokach stanowisko oraz przyjmując je za własne, posłuży się zawartą w nich argumentacją.

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym przepisami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., wywoływała wątpliwości w zakresie zgodności niektórych jej uregulowań z normami Konstytucji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 6h u.p.c.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.p.c.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.p.c.g.

Na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy zamieszczona została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia w prawie cywilnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1013/14) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei z art. 2 ust. 3 u.p.c.g. wynika, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany.

W konsekwencji w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59).

Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r.,nr 10, poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art.18 ust.1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art.18 ust.1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art.27 ust.2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

Art. 2 ust.3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art.18 ust.1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art. 2 ust.3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust.3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art.6h i art.6m ust.1 w zw. z art.2 ust.3 uc.p.g. za zgodny z art.2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art.6h i 6m u.c.p.g.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy, według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Wyżej przedstawiona wykładnia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g. jest zgodna z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008r., nr 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L2008.312.3). W motywie 26 przywołanej dyrektywy wyrażona została zasada "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z treścią tej zasady, wyrażonej w art. 14 dyrektywy, koszty gospodarowania odpadami muszą być ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzednich posiadaczy odpadów. Zasadzie tej nie przeczy w jakikolwiek sposób uznanie za właściciela nieruchomości jednostki posiadającej nieruchomość w zarządzie lub w użytkowaniu, a także innych podmiotów władających nieruchomością. Ustanowienie szczegółowych zasad odpłatności z tytułu odbioru odpadów komunalnych przez gminę w rozdziale 3a u.c.p.g., w tym nałożenie obowiązku ich uiszczenia na właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., nie stoi na przeszkodzie możliwości rzeczywistego obciążenia obowiązkiem ich uiszczenia przez pierwotnego wytwórcę odpadów, co w rzeczywistości stanowi praktykę działania spółdzielni mieszkaniowych.

Z powyższych względów, przy uwzględnieniu bezspornej pomiędzy stronami okoliczności, że nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją są budynkami wielolokalowymi, w których wyodrębniono odrębną własność lokali, zarzuty skarżącej opisane pkt 2, 3 i 4 petitum skargi są niezasadne.

3.6. Końcowo, mając na uwadze rozważania odnoszące się do obowiązków Spółdzielni na gruncie ustawy o odpadach wskazać przyjdzie, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. nie zasługują na uwzględnienie.

3.7. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy, będąc związany art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną przedstawioną powyżej..

3.8. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.