Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 783/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art 7, 77,  par 1 art 80, 107 par 3, art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 83 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1, lit a, c, art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz M. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. W. złożyła odwołanie.

Rozpatrując odwołanie, Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że nabycie na tej podstawie własności nieruchomości nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Następnie, odnosząc się po kolei do wymienionych powyżej przesłanek, Minister uznał, że:

- w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego lecz była hipoteczną własnością A. W. poprzednika prawnego M. W.. Na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w [...] wraz z otoczeniem dla [...] Kolei Metropolitalnej", wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U poz. 1474 ze zm.) działka nr [...] stała się własnością Powiatu.

- w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co potwierdza treść rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35 poz. 179 ze zm.), na podstawie którego droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga wojewódzka nr [...], jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się drogą powiatową (obecnie nr [...]), mapy z wykazem granic stanu zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., z której wynika, że działka nr [...] położona jest w pasie drogi powiatowej nr [...], pisma geodety uprawnionego T. K. z dnia [...] listopada 2020 r., w którym geodeta potwierdził, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. w całości znajdowała się w pasie drogowym drogi nr [...], co zostało stwierdzone na podstawie mapy zasadniczej założonej w 1991 r. oraz mapy zasadniczej założonej 1989 r.

Minister stanął na stanowisku, że z wyżej powołanych powodów ustalenia organu wojewódzkiego odnośnie zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie budzą wątpliwości. Dlatego też nie ma podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 kpa, dodatkowego postępowania (w tym przeprowadzenia oględzin nieruchomości, przesłuchania odwołującej się, o co wnioskuje pełnomocnik odwołującej się), na okoliczność zajęcia działki pod drogę publiczną, bowiem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

- w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co potwierdzają polisy umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej zawartej pomiędzy Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w [...] (ubezpieczający) a [...] S.A., protokoły odbioru robót drogowych i mostowych wykonanych w ramach bieżącego utrzymania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. i nr [...] z dnia [...] października 1998 r. wraz załącznikami, w których wymieniona jest droga nr [...].

Minister wyjaśnił, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Ze wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, że służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych.

Podsumowując, organ II instancji uznał, że działka nr [...] o powierzchni [...]M. W. ha była w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne, a zatem spełnione i prawidłowo udokumentowane zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się dotyczących kwestii odszkodowania, Minister odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 i wskazał, że pomiędzy decyzją potwierdzającą przejście prawa własności na podstawie art. 73 ust. 1, a decyzją odszkodowawczą wydawaną w odrębnym postępowaniu brak jest bezpośredniego związku. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestiach odszkodowawczych. Regulacja stanu prawnego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną następuje z mocy prawa z dniem 31 grudnia 1998 r. odnośnie nieruchomości, w stosunku do których zachodzi przesłanka tego artykułu, a zatem skutek ten jest uprzedni w stosunku do skutku wynikającego z decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. W.. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I – przepisów postępowania, czyli:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 15 oraz art. 140 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleniach faktycznych co do tego, że cała działka nr [...] wedle stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.),

- art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie oględzin działki nr [...], przesłuchanie skarżącej w charakterze strony postępowania, przeprowadzenie dowodu z zdjęć przedmiotowej nieruchomości znajdującej na stronie https://mapy.geoportal.qov.pl., czego skutkiem było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

II – przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 73 ust. 1 ustawy reformującej polegające na jego błędnym zastosowaniu, wyrażające się w przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące stwierdzenie, iż cała działka nr [...] przeszła na własność Powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r.,

- art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363 ze zm.) polegające na jego niezastosowaniu i uznaniu, że własność przedmiotowych nieruchomości nie przeszła na Powiat wraz z uostatecznieniem się decyzji Starosty z dnia [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja ZRID).

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka była własnością osoby fizycznej. Niewątpliwie w dniu 31 grudnia 1998 r. zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) droga nr [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. droga wojewódzka nr [...] stała się drogą powiatową (obecnie nr [...]).

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje natomiast, czy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a jeśli tak, to w jakiej części, oraz czy przedmiotowa działka pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych ważnych kwestiach, istotnych dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestie te przed podjęciem rozstrzygnięcia nie zostały dostatecznie zbadane. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie istniejących wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło istotnych dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co nieprawidłowo zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Organ ma także obowiązek uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji było przeprowadzone wadliwie. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji winny były wnikliwie zbadać, czy w dniu 1 stycznia 1999 r. wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione, czego nie uczyniły.

Jak wynika z akt sprawy, sporne okoliczności zajętości oraz istnienia i zasięgu władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły, opierając się o przywołane przepisy prawa (czyli rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) - Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm., art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich - Dz. U. Nr 60, poz. 1071) oraz o znajdujące się w aktach sprawy 2 dodatkowe dokumenty: mapę z wykazem granic stanu zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz pismo geodety uprawnionego T. K. z dnia [...] listopada 2020 r.

W ocenie Sądu same przepisy prawa w rozpatrywanej sprawie nie dowodzą ani faktu zajętości, ani jego zasięgu, ani faktu władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Również wymienione wyżej 2 dokumenty, na których oparły się organy, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń w sposób jednoznaczny i rozstrzygający. Treść tych dokumentów nie jest bowiem spójna i logiczna. Dokumenty te nie mogą zatem stanowić potwierdzenia prawidłowości stanowiska organów orzekających dotyczących zajętości przedmiotowej działki nr [...] w całości pod drogę.

Jak wynika z akt sprawy Zarząd Dróg Powiatowych wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. wystąpił do Wojewody o potwierdzenie przejścia prawa własności działki nr [...] o powierzchni [...]ha (k-68 akt adm.). Powierzchnia ta została następnie odręcznie zmieniona długopisem poprzez skreślenie pierwotnej powierzchni i nadpisanie nowej wielkości [...] ha. Przy czym z treści tego dokumentu nie sposób stwierdzić, kto dokonał tej zmiany, kiedy jej dokonał i dlaczego. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia działki drogowej nr [...] o powierzchni "[...]" (k-74 akt adm.). Również w piśmie z dnia [...] września 2020 r. skierowanym do Sądu Rejonowego (k-115 akt adm.) Wojewoda odnosił się do działki nr [...] o powierzchni "[...]". Następnie jednak ten sam Wojewoda w pismach z dnia [...] października 2020 r. oraz z dnia [...] października 2020 r. skierowanych do Starostwa wskazywał już działkę nr [...] o powierzchni "[...]" (k-125 oraz k-134 akt adm.). Również z tych pism nie wynika, dlaczego organ wszczął postępowanie w stosunku do działki nr [...] o powierzchni [...] m2, a następnie zwiększył prawie dwukrotnie jej powierzchnię do wielkości [...] m2. Jeszcze w piśmie skierowanym do stron postępowania z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda nadal odnosił się do postępowania dotyczącego działki nr [...] o powierzchni "[...]" (k-153 akt adm.). Natomiast w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Wojewoda znowu wskazywał działkę nr [...] o powierzchni "[...]" (k-198 akt adm.). Również wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda, a za nim i Minister uznali, że działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2. Sprawa okazała się jednak jeszcze bardziej skomplikowana, gdyż przy piśmie z dnia 31 marca 2021 r. skarżący przedstawili sporządzoną przez geodetę mapę z rozliczenia powierzchni działki nr [...] (k-19 akt sąd.), która została sporządzona na kopii mapy zasadniczej - której odpowiada znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej (k-39 akt adm.) oraz mapa z wykazem granic stanu zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r.(k-36 akt adm.) - z treści której wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m2.

Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób organy ustaliły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była w całości zajęta pod drogę publiczną i że w tej dacie całą działką władał Powiat, skoro w sprawie nie został prawidłowo ustalony przedmiot postępowania, czyli rzeczywista powierzchnia działki [...], która została ewentualnie przejęta na rzecz Powiatu. Czy ewentualnie przejęta działka miała powierzchnię [...] m2, [...] m2 czy może [...] m2. Podkreślić przy tym należy, że o tzw. zajętości i władaniu można mówić tylko i wyłącznie w stosunku do jednoznacznie określonej nieruchomości i to nie tylko ze względu na jej numer ewidencyjny ale także ze względu na powierzchnię nieruchomości, której własność jest odbierana skarżącej. Ponadto budzi to wątpliwości co do rzetelności twierdzeń Powiatu o władaniu na dzień 31 grudnia 1998 r. całą przedmiotową nieruchomością oraz przedłożonych na potwierdzenie tego faktu polis i protokołów odbioru robót drogowych i mostowych, skoro na ich podstawie nie sposób ustalić, czy dotyczyły one przedmiotowej działki w całości, czy części i ewentualnie w jakiej części. Z przedstawionych polis wynika jedynie, że ich treścią objęta była istniejąca wówczas droga wojewódzka nr [...]. W żaden jednak sposób nie rozstrzygają one czy w skład tej drogi wojewódzkiej wchodziła działka nr [...], a jeśli tak, to czy w całości czy w części. Te same wątpliwości dotyczą dołączonych do wniosku protokołów odbioru robót drogowych i mostowych wykonanych w ramach bieżącego utrzymania. Również mapa z wykazem granic stanu zainwestowania pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. na którą powołują się organy, wobec podnoszonych zarzutów, samodzielnie, bez potwierdzenia tego faktu przez inne zgromadzone w sprawie dowody, nie daje podstaw do stwierdzenia, czy rzeczywiście działka ewidencyjna nr [...] w przywołanej dacie była, a jeśli tak, to w jakich granicach, zajęta pod drogę publiczną. Mapa ta nie zawiera żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów geodeta stwierdził stan zajęcia terenu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niej, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji innej pracy geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie geodety nie zawiera także elementów niezbędnych, aby uznać to oświadczenie za opinię biegłego lub zeznanie świadka złożone w trybie art. 83 § 3 kpa. Natomiast jedynie na podstawie tej mapy sytuacyjnej nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki był rzeczywisty zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., o ile zajęcie to w ogóle miało miejsce. Zwrócić przy tym należy, że mapa ta zostały wykonana nie na zlecenie organu, lecz na zlecenie wnioskodawcy postępowania, który jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowany jego wynikiem.

W ocenie Sądu, jeśli działka nr [...] w całości lub w części miałaby podlegać przywołanej regulacji prawnej i przejść na własność Powiatu, to z zebranego w sprawie materiału dowodowego musi wynikać, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporny grunt (o ustalonych granicach i wynikającej z nich powierzchni) rzeczywiście stanowił część pasa drogowego, a także musi z niego wynikać, w jaki sposób i w jakim zakresie podmiot publicznoprawny władał tym gruntem. Ustalenie tych okoliczności te nie może opierać się jedynie na domniemaniu. Dokumenty, na które powołują się organy, takich wiarygodnych informacji nie zawierają.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że znajdujące się w aktach sprawy pismo geodety uprawnionego T. K. z dnia [...] listopada 2020 r. oraz oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] września 2020 r. nie spełniają warunków do uznania tych pism za oświadczenie w rozumieniu art. 75 § 2 kpa. Pismo geodety,

na które powołuje się organ, jest odpowiedzią na pismo organu II instancji z dnia [...] października 2020 r. (k-134 akt adm.) skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych i nie może być ono uznane za wystarczający dowód zajętości spornej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. Pismo to nie odwołuje się do wiedzy osoby pod nim podpisanej. Nie odwołuje się do materiałów lub dokumentów, analiza których uprawniałaby do formułowania takiego stanowiska. Takie same wady zawiera znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych. Jeżeli zajętość spornej działki pod drogę wynika z wiedzy innych osób, to te osoby powinny złożyć stosowne oświadczenia w trybie art. 75 § 2 kpa lub zeznania w trybie art. 83 § 3 kpa. Zwrócić jednak należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13, instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była częścią pasa drogowego i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone "oświadczenie" i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody.

Oznacza to, że bez zebrania wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego przeanalizowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości na podstawie ustaleń nieznajdujących oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez żadnego odszkodowania.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien przede wszystkim prawidłowo określić przedmiot postępowania oraz dokładnie określić granice i powierzchnię działki, której dotyczy niniejsze postępowanie. Następnie organ uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy o dodatkowe dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka drogi oraz jego położenie względem granicy przedmiotowej działki, i które mogłyby jednoznacznie potwierdzić ewentualny fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości w całości lub części w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę. Oznacza to konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o tzw. metrykę drogi, wypis i wyrys z ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. dla działki nr [...] oraz inne dokumenty, które dokumentować będą istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny. Niezbędne może okazać się również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w terenie oraz przesłuchanie sąsiadów jako świadków.

Następnie organ winien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić zaistnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten rzeczywiście znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego ponownie stanowiska organ, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, musi ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności. Organ winien także przedstawić swoje stanowisko odnośnie zarzutów podniesionych przez skarżącą zawartych w złożonym odwołaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.