Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 951/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1 pkt 6a
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Finansów) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy i Miasta K. (dalej: Gmina, skarżący lub strona) była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister lub organ II instancji) z ... lutego 2016r., nr ... utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa ... (dalej: organ I instancji) z ... listopada 2015r., nr ... zobowiązującą skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur i określenia terminu, od którego nalicza się odsetki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu ... lutego 2011 r. Samorząd Województwa ... zawarł z Gminą i Miastem K. umowę Nr ... o dofinansowanie projektu pn. ...", w ramach Priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działania 9.1 Wyrównywanie szans edukacyjnych i zapewnienie wysokiej jakości usług edukacyjnych świadczonych w systemie oświaty, Poddziałania 9.1.1 Zmniejszanie nierówności w stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, na podstawie której przyznano stronie dofinansowanie w łącznej kwocie ... zł. Na powyższą kwotę złożyły się środki dofinansowania realizacji projektu obejmującego płatność ze środków europejskich w kwocie ... zł oraz dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie ... zł. Dodatkowo, zgodnie z § ... umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie ... zł, co stanowiło 1,5 % wydatków kwalifikowalnych Projektu. Ogólnym celem Projektu było upowszechnienie edukacji przedszkolnej w gminie K. ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dzieci niepełnosprawnych oraz promowaniem zagadnień związanych z zasadami równości płci. Cel główny osiągany miał być poprzez realizację wielu celów szczegółowych.

Projekt realizowany był w okresie od ... sierpnia 2011 r. do ... lipca 2013 r. przez Przedszkole z Oddziałami Integracyjnymi w K.

Na podstawie art. 27 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 383, ze zm. dalej: u.z.p.p.r.) oraz zapisów umowy Nr ... z ... lutego 2011 r. Wydział Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa ..., jako Instytucja Pośrednicząca Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w dniach od ... do ... października 2013 r. oraz od ... do ... listopada 2013 r. przeprowadził kontrolę doraźną nr ..., która dotyczyła prawidłowości realizacji projektu nr ... W wyniku tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w obszarze wynagrodzeń personelu projektu. Skarżący otrzymał zalecenia pokontrolne z pouczeniem, że jednostka kontrolowana jest zobowiązana, w terminie wyznaczonym w zaleceniach do wdrożenia zaleceń. Strona dokonała zwrotu należnej kwoty jedynie w części (tj. kosztów bezpośrednich związanych z przekroczeniem 40% limitu przyznanego dodatku do wynagrodzenia Z. J. oraz A. K.).

W związku z brakiem zapłaty całości kwoty organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego w dniu ... grudnia 2014 r. wydał decyzję nr ... zobowiązującą Gminę do zwrotu dofinansowania w wysokości ... zł wraz z odsetkami. Wydatki niekwalifikowalne, które skutkowały zwrotem ww. kwoty były rozliczone przez stronę we wnioskach o płatność nr od ... do ... W wyniku rozpoznania odwołania Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z ... marca 2015r., nr ...; ... uchylił decyzję w części: 1) zwrotu kwoty ... zł wraz z odsetkami (dotyczy zarzutu przekroczenia 40% limitu dodatku do wynagrodzenia Z. J.) w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych od kwoty: ...zł od dnia ... grudnia 2012 r.; od kwoty ... zł od dnia ... lutego 2013 r.; od kwoty ... zł od dnia ... marca 2013 r.; 2) naliczenia odsetek od pozostałych kwot od dnia ... sierpnia 2014 r. do dnia ... grudnia 2014 r. W powyższym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2015r., V SA/Wa 2290/15 oddalił skargę skarżącego. Strona złożyła skargę kasacyjną, która do dnia rozpoznania sprawy nie została rozpoznana.

W związku z faktem, że w powyższej sprawie przedmiotem sporu była niekwalifikowalność wydatków dotyczących wniosków o płatność od nr ... do nr ..., a strona w kolejnym końcowym wniosku o nr ... także przedstawiła do rozliczenia wcześniej zakwestionowane wydatki, organ I instancji kwestionując poprawność tych wydatków decyzją z ... listopada 2015 r. zobowiązał Gminę do zwrotu tych wydatków w wysokości ... zł powiększonej o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu organ I instancji zauważył, że skarżący przyznał pracownikom placówek oświatowych zaangażowanym w realizację kontrolowanego projektu dodatki służbowe/specjalne, nie posiadając ku temu delegacji zawartej w uchwale.

Marszałek Województwa ... przyjął, że strona stosowała zamiennie pojęcia dodatek służbowy oraz dodatek specjalny mając w zamyśle dodatek wypłacany nauczycielom na podstawie Uchwały Nr ... Rady Gminy i Miasta K. z dnia ... lipca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr ... Rady Gminy i Miasta K. z dnia ... marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagradzania, nagród i dodatków socjalnych (uchwała weszła w życie z dniem ... października 2012 r.) oraz wskazanych w decyzji zarządzeń Dyrektorów Szkół. Jako podstawę prawną wydania powyższych zarządzeń wskazano art. 772 w zw. z art. 9 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1666 ze zm., dalej: Kodeks pracy).

Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 30 pkt 6 ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U z 2016, poz. 1379 ze zm., dalej: Karta nauczyciela) organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu m. in. wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy. W sprawie istnieje uchwała Nr ... Gminy i Miasta K. z dnia ... marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagradzania, nagród i dodatków socjalnych (...), jednakże nie przyznała ona kompetencji organom placówek oświatowych Gminy i Miasta K., w tym w szczególności dyrektorom tych placówek do rozdysponowania dodatków specjalnych na podstawie własnych zarządzeń. Uchwała ta została zmieniona ww. uchwałą Nr ... Rady Gminy i Miasta K. z dnia ... lipca 2012 r. Uchwała ta przyznała nauczycielom prawo do dodatkowego wynagrodzenia w postaci dodatku specjalnego za realizację dodatkowych zadań związanych z projektami finansowanymi ze źródeł zewnętrznych poprzez dodanie do § ... pkt. ... o treści: "regulamin (...) określa wysokość i warunki wypłacania dodatku specjalnego". Jednakże w ocenie organu I instancji wypłata dodatku specjalnego, wpływającego na wynagrodzenia nauczycieli może zostać sfinansowane jedynie z dochodów własnych jednostki samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, a dotacja z tytułu realizacji projektu nie jest dochodem własnym jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nie jest dopuszczalne wypłacanie wynagrodzenia za 1 godzinę zajęć w wysokości przekraczającej wynagrodzenie za realizację godzin ponadwymiarowych obliczonej według zasad określonych w § ... uchwały Nr ... Rady Gminy i Miasta K. z dnia ... marca 2009 r.

Marszałek Województwa wskazał, że przyjęta przez stronę podstawa przyznania dodatku specjalnego nauczycielom, tj. art. 772 w zw. z art. 9 § 2 Kodeksu pracy, jest nieprawidłowa. Skarżący bowiem miał obowiązek stosowania w pierwszej kolejności Karty Nauczyciela, która jest pragmatyką zawodową nauczycieli, co oznacza, że przy regulacji stosunku pracy osób jej podlegających, ma ona pierwszeństwo przed Kodeksem pracy (w myśl zasady lex specialis derogat legi generali). Przepisy te w zakresie przez siebie regulowanym wyłączają zastosowanie odpowiednich przepisów Kodeksu pracy.

Marszałek Województwa ... przytoczył treść art. 30 pkt 6 Karty Nauczyciela i stwierdził, że to rada gminy posiada wyłączną kompetencję do podjęcia właściwej uchwały upoważniającej dyrektora placówki do wydania zarządzenia, na mocy którego nauczycielom wpłacane są dodatki do uposażenia zasadniczego. Dlatego też przyznanie dodatków służbowy przez dyrektora placówki oświatowej wskazanym w decyzji pracownikom nie odbyło się z upoważnienia rady gminy. W związku z tym wydatki te zostały uznane za niekwalifikowalne w wysokości ... zł, gdyż takim działaniem strona naruszyła zapisy rozdziału 3, podrozdziału 1, pkt 1), lit. k) wraz z lit. b) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 14 sierpnia 2012 r. (dalej: Wytyczne). Zauważono także, że strona w poszczególnych latach realizacji projektu, zaplanowała ponoszenie kosztów pośrednich w wysokości 20% kosztów bezpośrednich. Koszty pośrednie zostały również wykazane przez nią w zatwierdzonych wnioskach o płatność. Dlatego też uznał on za niekwalifikowalne 20% kwoty ... zł, tj. ... zł.

Powołując się na rozdział 4 Podrozdział 5 Sekcja 1 punkt 7) Wytycznych wskazał, że dodatki do wynagrodzenia kwalifikowalne są do wysokości 40% wynagrodzenia pracownika. Dlatego też w związku z przekroczeniem tego limitu w stosunku do A. K. organ zażądał zwrotu kwoty ponad powyższą wartość. Dodatkowo powołując się na zapisy Wytycznych wyjaśnił, że koszty bezpośrednie są nierozerwalnie związane z kosztami pośrednimi, stąd, jeżeli koszty bezpośrednie zostaną uznane za niekwalifikowalne, wówczas równolegle strona zobowiązana jest zwrócić koszty pośrednie.

Organ I instancji zakwestionował również wynagrodzenie I. N., gdyż wynagrodzenie to znacznie przekraczało stawki określone w regulaminie wynagradzania pracowników Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi w K. wydanym przez Dyrektora Przedszkola. Zgodnie zaś z Wytycznymi (podrozdział 4.5 pkt 8) wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta. Organ I instancji zauważył, że strona powinna otrzymywać wynagrodzenie wg Tabeli wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach (dla sprzątaczki), przy uwzględnieniu wymiaru czasu pracy (2/8 etatu) w wysokości ... zł miesięcznie, a nie jak otrzymywała w wysokości ... zł brutto miesięcznie. Tym samym stwierdzono zawyżenie wysokości wynagrodzenia i ustalono go w wysokości nieodpowiadającej stawkom stosowanym przez stronę. Zauważono, że miesięczne wynagrodzenie tej osoby łącznie ze wszystkimi pochodnymi wyniosło ... zł (... zł brutto x 19,55 % - narzuty pracodawcy), natomiast kwota wynagrodzenia zgodnie z Regulaminem wynagrodzeń pracowników (łącznie ze wszystkimi pochodnymi) wynosiła ... zł (... zł brutto x 19,55 % - narzuty pracodawcy), stąd różnica pomiędzy kwotą wypłaconą a dopuszczalną jako kwalifikowalną wynosi ... zł. W tym również wypadku organ, tak jak powyżej, zakwestionował koszty pośrednie.

Instytucja Pośrednicząca uznała także, za niekwalifikowalne wydatki w poz. ... związane z wypłatą wynagrodzenia Z. J. w wysokości ... zł poniesionych w ramach wkładu własnego, celem zachowania montażu finansowego przewidzianego dla konkursu. Konsekwencją powyższego uznano za niekwalifikowalną kwotę ... zł stanowiącą 20 % kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem. Ponadto uznano za niekwalifikowalną kwotę ... zł, która wynika z konieczności zachowania montażu finansowego oraz dostosowania kosztów pośrednich do całości poniesionych wydatków w ramach projektu.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister decyzją z ... lutego 2016r. utrzymał w mocy decyzje Marszałka Województwa ...

Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko, co do nie kwalifikowalności ww. wydatków. W szczególności wyjaśnił, że wypłacone przez skarżącego dodatki służbowe w łącznej kwocie ... zł należało uznać za niekwalifikowalne. Zostały bowiem poniesione niezgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (dodatki wypłacone na podstawie regulaminu zakładowego wydanego w oparciu o Kodeks pracy, nie zaś na podstawie uchwały rady gminy, do której umocowanie daje Karta Nauczyciela), który to warunek został określony w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. k Wytycznych. W ocenie organu odwoławczego wydatki te, z uwagi na wypłatę dodatków wg stawek przyjętych przez Beneficjenta w projekcie, nie zaś wg ogólnie obowiązujących stawek za godziny ponadwymiarowe, naruszają także podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych, zgodnie z którymi powinny być racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Odniósł się do podnoszonych zarzutów uznając je za niezasadne. W szczególności wyjaśnił, w odniesieniu do zarzutu strony o niedopuszczalności wydania decyzji z uwagi na wydanie w sprawie decyzji ostatecznej z ... grudnia 2014 r. nr ..., że zarzut ten nie jest uzasadniony. Podkreślił, że decyzja z ... grudnia 2014 r. obejmuje wydatki wykazane przez skarżącego we wnioskach o płatność nr ... do ... , natomiast decyzja z ... listopada 2015 r. dotyczy wydatków rozliczonych we wniosku o płatność nr ...

Pismem z ... marca 2016 r., strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję organu II instancji. Powyższej decyzji skarżący zarzucił obrazę:

1) art. 87 w związku z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U., nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, że Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego o których mowa w skardze są źródłem prawa i mogą stanowić podstawę decyzji wobec strony podczas gdy art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zabrania wydawania decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów w oparciu o taki akt,

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez uznanie, że środki zostały wykorzystane przez stronę z naruszeniem procedur wskazanych w art. 184 u.f.p.,

3) art. 5 i 772 Kodeksu pracy w związku z art. 91c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest uregulowanie na poziomie zakładowym zasad wynagrodzenia nauczycieli w sposób korzystniejszy niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i aktach wykonawczych do tej ustawy,

4) art. 5, art. 9 § 1, 2 i 3 oraz art. 18 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 91c Karty Nauczyciela poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie nauczycielowi dodatku do wynagrodzenia na podstawie porozumienia pomiędzy dyrektorem a nauczycielem,

5) art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Mając powyższe zarzuty na względzie Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Marszałka Województwa z ... lipca 2015 r. Dodatkowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że organ I instancji decyzją z ... grudnia 2014 r. wydał już jedną decyzję w tej samej sprawie i wydanie kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną zawsze dotknięte jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przedmiotowa sprawa, w jej ocenie jest tożsama, ze sprawą już rozstrzygniętą.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP skarżący stwierdził, że Wytyczne, które w ocenie organu miał naruszyć nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującym oraz zaniechano ich opublikowania. W jego ocenie nie można stworzyć nowych poza konstytucyjnych źródeł prawa. Podał, że umowa jako czynność prawna zawsze będzie elementem stanu faktycznego i nie może stanowić podstawy do władczych działań administracji publicznej.

Zdaniem strony Wytyczne to nic innego jak zarządzenie ministra w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, a powołany przepis zabrania wydawania decyzji w stosunku do innego podmiotu w oparciu o taki akt.

W zakresie zarzutu art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. skarżący podniósł, że stosunek pracy jest pochodną, a raczej częścią, stosunków cywilnoprawnych. Stosunki cywilnoprawne, w przeciwieństwie do stosunków administracyjnoprawnych, rządzą się zasadą, że co nie jest zabronione jest dozwolone i najlepszym tego przykładem jest art. 3531 kodeksu cywilnego. Zauważyła, że w przypadku stosunków pracy zasadę swobody umów zmodyfikowano o tyle, że normy prawa pracy mają postać norm semiimperratywnych (art. 18 i 9 Kodeksu pracy). Zatem w sprawie dozwolone prawem było ustalenie wynagrodzenia nauczyciela na korzystniejszym poziomie niż przewidziany w Karcie Nauczyciela i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Powołując się następnie na art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela skarżący podniósł, że gmina ma swobodę w określaniu formy w jakiej odbędzie się podwyżka wynagrodzenia. W jego ocenie dopuszczalne jest przyjęcie, że podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego może mieć charakter okresowy i nastąpić albo w sposób generalny w drodze uchwały organu stanowiącego (art. 30 ust. 10a) albo indywidualny decyzją dyrektora szkoły wydaną za zgodą burmistrza na podstawie art. (30 ust. 10 Karty) i w granicach planu finansowego.

Skarżący wyjaśnił, że Karta Nauczyciela jest regulacją szczególną w stosunku do Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 91c Karty Nauczyciela w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy kodeksu pracy, zaś zgodnie z art. 5 Kodeksu pracy, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Przepisy kodeksu pracy w tym art. 772 można zatem stosować niezależnie od przepisów Karty Nauczyciela. Przyznał, że zwiększenie środków na wynagrodzenia może nastąpić uchwałą organu stanowiącego na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie jest to jednak jedyny sposób podwyższenia wynagrodzenia. Jeżeli organ stanowiący nie określi formy w jakiej ma odbyć się podwyższenie wynagrodzenia wówczas ciężar takiej decyzji zostaje przerzucony na dyrektora szkoły.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Przybyły na rozprawę pełnomocnik strony dodatkowo zarzucił obrazę art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie dokonania wypłaty dodatków do wynagrodzeń na postawie czynności prawnych. Nadto obrazę art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania dotyczących wypłaty dodatków do wynagrodzeń także na podstawie czynności prawnej oraz zarzutu tożsamości sprawy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zarzucił obrazę art. 27 ust 1 pkt 6 a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z § 3 ust. 2a porozumienia pomiędzy Województwem ... a Ministrem Rozwoju poprzez wydanie decyzji z upoważnienia Marszałka Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Marszałka Województwa ... i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że w dniu 28 lutego 2011 r. strona zawarła umowę o dofinansowanie projektu pt. "...", w ramach której przyznano na jego realizację Gminie jako Beneficjentowi łączną kwotę dofinansowanie w wysokości ... zł. Realizacja projektu została przewidziana na okres od dnia ... sierpnia 2011 r. do dnia ... lipca 2013 r.

Z treści § ... ust. ... zdanie pierwsze umowy wynika, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie wniosku, w ust. ... oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § ... pkt ... zaś w ust. ... ww. artykułu zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania treści aktualnie obowiązujących Wytycznych, o których mowa w ust. ...i § ... pkt ...umowy.

Zgodnie z definicją zawartą w § ... pkt ... umowy przez wydatki kwalifikowalne należy rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej: www.efs.slaskie.pl.

W § ... ust. ... umowy wskazano, że koszty pośrednie projektu rozliczane ryczałtem zdefiniowane w Wytycznych, o których mowa w § ... pkt ..., stanowią 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach Projektu bezpośrednich wydatków pomniejszonych o kwotę wydatków sfinansowanych w ramach cross-financingu.

W treści § ... ust. ... umowy zapisano, że dofinansowanie będzie przekazywane Beneficjentowi w formie zaliczek w wysokości określonej w harmonogramie.

Zgodnie z treścią § ... ust. ... pkt ... i ... oraz ust. ... umowy ustalono, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez Beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.) Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.

Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.).

Zgodnie z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

W tym miejscu trzeba wskazać, że powyższe wymagania formalne dotyczące zwrotu środków określone art. 207 u.f.p. zostały przez organ I instancji wypełnione.

W nawiązaniu do przedstawionego w § ... zapisu umowy należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie sporna jest niekwalifikowalność: 1) dodatków specjalnych za czerwiec 2013 r. przyznanych 17 nauczycielom zaangażowanym w projekcie; 2) przekroczenie 40% limitu przyznanego dodatku do wynagrodzenia A. K., 3) wynagrodzenie I. N. za czerwiec 2013 r., a także związane z tymi wydatkami koszty pośrednie, które były rozliczane ryczałtem.

W przedmiotowej sprawie zakwestionowano powyższe wydatki oraz związane z koszty pośrednie w łącznej wysokości ... zł. W ocenie organów poniesienie powyższych wydatków zostało dokonane z naruszeniem podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b), i) ii., k) Wytycznych oraz podrozdziału 4.5 sekcja 1 pkt 7 Wytycznych

Obowiązujące Wytyczne (wersja z 14 sierpnia 2012 r., a także wcześniejsze z 22 października 2010 r. i z 15 grudnia 2011 r.) w rozdziale 3 "Ogólne zasady kwalifikowania wydatków", podrozdziale 3.1 "Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków" w pkt 1 lit. b, i) ii., k) określają, że wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: b) są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat); i) są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych, tj.: ii. zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych; k) są zgodne z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.).

Przed merytorycznym odniesieniem się do istoty sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów najdalej idących, a mianowicie wydania decyzji w oparciu o Wytyczne, które nie stanowią źródła prawa, a także wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją. Trzeba bowiem podkreślić, że w wypadku, gdyby istotnie decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub też została wydana w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to należałoby stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 k.p.a.

Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 k.p.a.

Odnośnie pierwszej kwestii należy zauważyć, że podstawa prawna została wskazana w decyzjach organów obydwu instancji i wynika z ustawy o finansach publicznych, tj. art. 207 § 1 pkt 2 i 184 ust. 1 uf.p. Skarżący bowiem realizowała projekt wbrew Wytycznym i w ten sposób naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Trzeba wyjaśnić, że interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. W tym miejscu sąd przypomina, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, że na mocy § ... ust. ... umowy strona zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Naruszenie Wytycznych jako procedur stanowi także naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich stanowi szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. W takim znaczeniu wydatki dokonane przez skarżącego stanowiły nieprawidłowość, gdyż zostały dokonane z naruszeniem Wytycznych. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. Sąd zgadza się ze skarżącym, że ww. Wytyczne nie są przepisami powszechnie obowiązującymi i nie stanowią źródła prawa w sensie konstytucyjnych źródeł prawa. Jednakże wytyczne te mają charakter aktu konkretnego, a nie abstrakcyjnego i wiążą stronę umowy na podstawie jej zapisu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015r., sygn. akt SK 50/13, który co prawda wypowiadał się w zakresie źródeł prawa dotyczących kryteriów wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym, a nie Wytycznych, jednakże tezy z tego wyroku są jak najbardziej trafne i pomocne w rozpoznaniu sprawy. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że postanowienia aktów składających się na kryteria wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowych nie mają charakteru abstrakcyjnego, lecz są konkretne. Postanowienia zawarte w aktach formułujących kryteria wyboru projektów znajdują zastosowanie w związku z realizacją poszczególnych konkursów. Akty zawierające kryteria wyboru nie mają zatem cech pozwalających na traktowanie ich jako aktów normatywnych. Trybunał podkreślił również, że kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach projektów operacyjnych, wynikają wprost z rozporządzeń unijnych. Wobec tego nie jest wymagane, aby takie akty spełniały wymagania przewidziane dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał zauważył jednak przy tym, że niezbędne jest, aby kryteria oceny projektów były zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Należy powtórzyć, za Trybunałem, że Wytyczne nie muszą spełniać wymagań przewidzianych dla źródeł prawa. Zatem skarżący przystępując do konkursu musiał liczyć się, że w wypadku zaakceptowania jego projektu będzie zobowiązany realizować projekt zgodnie z wnioskiem, umową oraz Wytycznymi. Przystąpienie do konkursu stanowi uprawnienie podmiotu a nie jego obowiązek. Zatem przystępując do konkursu strona przyjmuje na siebie określone zobowiązania, które są identyczne jak dla pozostałych podmiotów. Tym samym w wypadku potwierdzenia niezgodności realizowania projektu zgodnie z przyjętymi na siebie zobowiązaniami, strona zobowiązana jest do zwrotu określonych kwot wydatkowanych niezgodnie z procedurami (Wytycznymi). Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że zawarta ze skarżącym umowa jest nieważna w części, w jakiej zobowiązuje jego do stosowania Wytycznych. Skarżący bowiem zawarł umowę o dofinansowanie z zachowaniem zasady swobody umów (art. 353 1 k.c.) i brak jest przesłanek nieważności wskazanych w art. 58 k.c.

Słusznie Minister w odpowiedzi na skargę wskazał powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., rozumieć należy również jako postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków (wyroki NSA z 19 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 732/11, z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12).

Nie ma również racji strona w zakresie braku publikacji Wytycznych, gdyż obowiązkiem Ministra jako Instytucji Zarządzającej jest podanie do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz w Biuletynie Informacji Publicznej treści Wytycznych a także ich zmian. Minister również ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o miejscu publikacji wytycznych oraz ich zmian, a także o terminie, od którego wytyczne lub ich zmiany będą stosowane ( art. 35 ust. 7 pkt. 1 i 2 u.z.p.p.r.). Z powyższych obowiązków Minister się wywiązał. Zasadnie zauważył, że Wytyczne są powszechnie dostępne na stronie internetowej zarówno ministerstwa, jak i instytucji pośredniczącej (www.efs.slaskie.pl). Podano także datę od kiedy te Wytyczne obowiązują. Skarżący natomiast w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że nie mógł do tych Wytycznych dotrzeć, nie zwrócił się również np. do instytucji pośredniczącej o przesłanie Wytycznych. Co więcej i najważniejsze wprost w umowie zobowiązał się, że w okresie realizacji projektu, tj. od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 lipca 2013 r. będzie stosował aktualne Wytyczne, a także oświadczył, że zna ich treść. Mimo kilkukrotnych zmian wytycznych za każdym razem Minister zamieszczał stosowny komunikat o zmianach w Monitorze Polskim. Nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy także brak tego dokumentu w aktach sprawy, gdyż znajduje się on w Internecie na szeregu stronach i jest zatem powszechnie dostępny.

Zupełnie nietrafny jest pogląd wskazujący, że wersja zamieszczona na stronie internetowej Ministerstwa nie zawiera podpisu Ministra. Zasadnie Minister wyjaśnił, że wersja Wytycznych zamieszczana na stronie internetowej jest elektroniczną wersją Wytycznych, która przedstawia pełną treść Wytycznych, zawiera oznaczenie organu, który je wydał a także wskazanie, że papierowa wersja dokumentu została podpisana i zatwierdzona przez Ministra. Wskazanie treści dokumentu na stronie Ministerstwa służyć ma udostępnieniu treści Wytycznych beneficjentom w sposób łatwy, pozwalający zapoznać się z ich treścią w taki sposób, by beneficjenci nie byli zaskakiwani zmianami, jakie są wprowadzane w kolejnych wersjach tego dokumentu i aby mogli jak najszybciej się z nimi zapoznać. Strona internetowa nie służy jednak temu, aby publikować na niej dokumenty w sposób, który miałby legitymizować ich moc prawną, w tym ich wydanie przez upoważniony organ, bowiem taka funkcja jest pośrednio realizowana poprzez publikację tego aktu w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski", zaś strona internetowa pełni funkcję wyłącznie informacyjną.

Reasumując tę część sporu należy wprost wskazać, że wydana decyzja posiada podstawę prawną, a inną procedurą są m.in. Wytyczne, do których stosowania zobowiązał się skarżący podpisując umowę. Umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych (art. 207 u.f.p.) ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie. Zatem sąd nie stwierdził naruszenia art. 87 w zw. z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do drugiej kwestii związanej z wydaniem decyzji w sprawie już wcześniej osądzonej, to należy także wskazać, że zarzut ten jest niezasadny.

Przedmiotem bowiem rozpoznawania przez organy jest kwestia niekwalifikowalności wydatków wskazanych w końcowym wniosku o płatność nr ... Natomiast Marszałek Województwa ... decyzją z ... grudnia 2014r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z ... marca 2015r. rozstrzygał spór związany z wcześniejszymi wnioskami o płatność, tj. od nr ... do nr ...). Tym samym w żaden sposób w sprawie nie ma mowy o sprawie już osądzonej (res iudicata), gdyż obecny przedmiot sporu dotyczy zupełnie innej części wydatków poniesionych przez skarżącego. Mimo, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, to w żaden sposób nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż różnicuję ją czas poniesienia i rozliczenia przez stronę wydatków. Wprawdzie oba postępowania dotyczą tego samego skarżącego i tego samego projektu realizowanego w ramach jednej umowy o dofinansowanie, jednak każde z nich jest ograniczone do określonych wydatków wykazanych do rozliczenia przez stronę w określonych wnioskach o płatność. Każde z tych postępowań dotyczy zatem różnej części wydatków ponoszonych przez skarżącego, a zatem nie może być w takim wypadku mowy o przedmiotowej tożsamości tych postępowań.

Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak przepisy Ordynacji podatkowej – odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do wyroków sądowych – nie przewidują, aby decyzje administracyjne składały się z sentencji i uzasadnienia. Jednak nie ulega wątpliwości, że ze względu na konieczność jednoznacznego ustalenia praw lub obowiązków strony, każda decyzja powinna zawierać tzw. osnowę, która jasno powinna precyzować sytuację prawną strony. W sprawie powyższe w całości wypełnia decyzja Marszałka Województwa ... Uzasadnienie decyzji wraz z jej osnową stanowi całość rozstrzygnięcia. I po analizie decyzji organu I instancji z ... listopada 2015r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra z ... lutego 2016r. oraz decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2014 r. sąd w całości podziela stanowisko wskazujące, że sporną decyzją rozstrzygnięto odmienną sprawę niż decyzją z ... grudnia 2014r. W związku z tym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezzasadny. Wbrew także wywodom strony organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutu Gminy w tym zakresie, co znalazło swoje odzwierciedlenie na stronie 3 tej decyzji.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania sprawy, to w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu pracy i Karty Nauczyciela, są nieuzasadnione.

W oceni sądu wbrew twierdzeniom skarżącego, dyrektor szkoły (przedszkola) nie był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydany podstawie art. 772 Kodeksu pracy, czy też jak obecnie strona podnosi na podstawie czynności prawnych, gdyż ta kwestia nie została uregulowana w uchwale organu prowadzącego przedszkole wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W tym miejscu trzeba wskazać, że sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyrokach z 12 listopada 2015r., V SA/Wa 2290/15 oraz z 15 września 2016r., V SA/Wa 4028/15, który rozpoznawał analogiczne sprawy skarżącego.

Należy wyjaśnić, że Karta Nauczyciela normuje w sposób szczególny uprawnienia i obowiązki nauczycieli i w tym zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu pracy. Świadczy o tym w szczególności art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela, z którego wprost wynika, że dopuszczalność zastosowania przepisów Kodeksu pracy istnieje jedynie w przypadku kwestii w niej nieuregulowanych. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w przypadku zbiegu norm, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54.

Natomiast art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela wskazuje, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Zatem skoro Karta Nauczyciela poprzez normy szczególne zawarte w cyt. art. 30 ust. 1 i ust. 6 wyraźnie określa składniki wynagrodzenia nauczycieli (w tym dodatki do wynagrodzenia) oraz procedurę ustalenia wysokości i warunków wypłacania tych składników, to nie można przyjąć, że dyrektor (szkoły) przedszkola był uprawniony do określenia warunków wynagrodzenia nauczycieli w zakładowym regulaminie wynagradzania wydanym na podstawie normy ogólnej z art. 772 Kodeksu pracy, czy też na podstawie czynności prawnej.

Stanowisko Gminy nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela, który stanowi, że organy prowadzące szkoły będące jednostkami samorządu terytorialnego mogą zwiększać środki na wynagrodzenia nauczycieli, w tym podwyższać minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego, ustalone w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1. Organy prowadzące mogą ponadto upoważniać dyrektorów szkół, w indywidualnych przypadkach oraz w granicach ustalonego planu finansowego szkoły, do przyznawania minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela wyższej od ustalonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 5 pkt 1 lub podwyższonej przez organ prowadzący.

Przepis ten bowiem dopuszcza co prawda okresowe podwyższenie wynagrodzenia poprzez indywidualną decyzję dyrektora szkoły (przedszkola) za zgodą burmistrza. Jednak podkreślenia wymaga, że chodzi tu wyłącznie o wynagrodzenie zasadnicze i ewentualne zwiększenie stawki minimalnej tego właśnie wynagrodzenia. Przepis ten w ogóle nie odnosi się natomiast do innych składników wynagrodzenia takich jak np. dodatki służbowe czy specjalne, które w rozpoznawanej sprawie zostały uznane za niekwalifikowalne.

Co więcej i czego skarżący zdaje się nie zauważać, a na co prawidłowo zwróciły uwagę organy orzekające, ewentualne podwyższenie wynagrodzenia może być realizowane wyłącznie z dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 10b Karty Nauczyciela, obowiązującym w dacie wydatkowania środków, zwiększenie środków na poszczególne składniki wynagrodzenia dla nauczycieli ponad poziom określony w ust. 3 może odbywać się wyłącznie z dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Środki otrzymane w ramach projektu nie stanowią dochodów własnych, nie mogły zatem służyć wypłacie dodatków w wysokości przekraczającej poziomy określone w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Możliwości przyznania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia z pominięciem przepisów Karty Nauczyciela nie uzasadnia również treść art. 18 Kodeksu pracy, który w ocenie strony sankcjonował odstępstwo od tych przepisów na korzyść pracownika. Powołany bowiem art. 18 Kodeksu pracy wprowadzający zasadę uprzywilejowania pracownika dotyczy sytuacji, w której występuje sprzeczność między przepisami prawa pracy, a postanowieniami umów o pracę i innych aktów na podstawie, których powstaje stosunek pracy. W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie ma miejsca, ponieważ postanowienia uchwały stanowiącej podstawę do przyznania dodatków nie stanowią postanowień umów o pracę oraz innych aktów, w oparciu o które powstaje stosunek pracy. Tym samym postanowienia te nie są objęte zakresem ww. przepisu Kodeksu pracy.

Podsumowując wskazać należy, że wypłacone nauczycielom zaangażowanym do projektu dodatki służbowe, stanowią inne świadczenia wynikające ze stosunku pracy i jako takie winny zostać określone (wysokość i warunki wypłaty) w drodze regulaminu wydanego przez Gminę i Miasto K. na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, a nie dyrektora placówki, na podstawie art. 772 Kodeksu pracy, czy też na podstawie czynności prawnej, do której Dyrektor nie miał upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Nie można stosować dwóch reżimów prawnych do określonej instytucji prawnej i wybierać warianty w zależności od sytuacji. A więc normy prawne wynikające z Karty Nauczyciela nie mogą być stosowane jednocześnie z Kodeksem pracy. Skoro Karta Nauczyciela reguluje daną kwestię w sposób szczególny i co ważne kompleksowy, to właśnie ona winna mieć zastosowanie m.in. dla kwestii związanych z wynagradzaniem nauczycieli, gdyż Kodeks pracy stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym (patrz art. 91c ust. 1 Karty nauczyciela). Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał wydatki poniesione przez skarżącego z tytułu dodatku wypłaconego dla 17 nauczycieli za miesiąc czerwiec 2013r. za niekwalifikowalne, jako niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego (3.1. pkt 1 lit. k) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL). Nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do podnoszonego zarzutu wskazującego, że wypłaty dodatków do wynagrodzeń dokonano na postawie czynności prawnych, nie stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., gdyż organy jednoznacznie wyjaśniły w swoich decyzjach, że przyznanie tych dodatków możliwe było jedynie w drodze regulaminu wydanego przez Gminę i Miasto K., o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zatem organ odwoławczy nie miał obowiązku dokonywania rozważań w zakresie jeszcze innych zarówno wskazanych przez stronę, jak też innych przez nią nie podnoszonych wariantów przyznania tych dodatków, skoro jednoznacznie stwierdził, że tylko uchwała organu założycielskiego stanowi podstawę wypłaty dodatków. Dlatego też podnoszone w toku rozprawy zarzuty nie mogły przyczynić się do uwzględnienia skargi, gdyż nie miały one wpływu na wynik sprawy, a tym bardzie wpływu istotnego.

Zasadnie także wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że wydatki te, z uwagi na ich wypłatę wg stawek przyjętych przez stronę w projekcie, nie zaś wg ogólnie obowiązujących stawek za godziny ponadwymiarowe, naruszają także podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych (winny być racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat)).

Prawidłowo też orzekł, że zwrotowi podlegają koszty pośrednie, naliczone od kosztów bezpośrednich uznanych za niekwalifikowalne (20% - § ... ust. ... umowy w związku z podrozdziałem 4.4 pkt 4 Wytycznych). Trzeba bowiem zauważyć, że akapit 3 pkt 4 podrozdziału 4.4 wskazuje, że na wysokość kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem mają wpływ nie tylko koszty bezpośrednie wykazane we wnioskach o płatność, lecz również wszelkiego rodzaju pomniejszenia, które są dokonywane w ramach projektu (np. w związku z szacunkowym budżetem lub korektami finansowymi). Tym samym wyliczenia dokonane przez organ w zakresie kosztów pośrednich mają odzwierciedlenie we wskazanym zapisie Wytycznych.

W skardze strona nie kwestionuje pozostałych ustaleń organów orzekających związanych z przekroczeniem 40% limitu dodatku do wynagrodzenia A. K., wynagrodzenia I. N. oraz niewielkich kwot uznanych za niekwalifikowalne wynikających z konieczności zachowania montażu finansowego oraz dostosowania kosztów pośrednich do całości poniesionych wydatków w ramach projektu.

Dlatego też sąd dokonując kontroli decyzji z urzędu w tym zakresie również wskazuje, że organy orzekające w sposób prawidłowy zakwestionowały te wydatki. Dokonały tego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Strona co prawda unikała współpracy z organem I instancji mimo, wielokrotnych wezwań organu o nadesłanie określonych dokumentów. Jednakże organ prawidłowo kierując się m.in. zasadami doświadczenia życiowego, a także innymi dowodami zebranymi w sprawie w sposób prawidłowy ustalił wysokości wydatków niekwalifikowalnych. Zatem prawidłowo za niekwalifikowalne uznał kwotę ... zł, która przekraczała 40% dopuszczalny limit dodatku. Powyższe bowiem narusza podrozdział 4.5 sekcja 1 pkt 7 Wytycznych, zgodnie z którym dodatki, o których mowa w pkt 5 i 6, są kwalifikowalne do wysokości 40% wynagrodzenia, z zastrzeżeniem, że przekroczenie tego limitu może wynikać wyłącznie z aktów prawa powszechnie obowiązującego. Wysokość dodatku uzależniona jest od zakresu dodatkowych obowiązków, przy czym w przypadku wykonywania zadań w kilku projektach u tego samego Beneficjenta personelowi projektu przyznawany jest wyłącznie jeden dodatek. Zasadnie również uznał za niekwalifikowalne koszty pośrednie naliczone ryczałtowo od tego dodatku.

Podobnie przedstawia się sytuacja związana z wynagrodzeniem I. N. i związanych z tym kosztów pośrednich. Organy trafnie wskazały, że niekwalifikowalność tych wydatków wynikała z tego, że wynagrodzenie pracownika przekraczało stawki określone w regulaminie wynagrodzenia pracowników Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi w K. Zgodnie bowiem z tym regulaminem kwota miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego osoby (tak jak I. N.) zatrudnionej na stanowisku pomocy kuchennej/sprzątaczki miało wynosić ... zł. Wynagrodzenie I. N. zatrudnionej na 2/8 etatu powinno zatem wynosić ... zł miesięcznie. Kontrola wykazała natomiast, że ww. osobie wypłacano z tytułu zatrudnienia wynagrodzenie miesięczne w kwocie ... zł miesięcznie (... zł z narzutami pracodawcy, 19,55%). Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z podrozdziałem 4.5 pkt 8 Wytycznych wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii. Zatem powyższe także narusza zapisy podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych (wydatki muszą być racjonalne i efektywne).

Uznanie pozostałych wydatków za niekwalifikowalne związane było z koniecznością zachowania montażu finansowego projektu. Dlatego też zakwestionowano wydatki wykazane w poz. ... wniosku o płatność i dotyczące wynagrodzenia Z. J. w wysokości ... zł poniesionych w ramach wkładu własnego oraz kwoty ... zł. Powyższe także wymusiło pomniejszenie kosztów pośrednich od nich naliczonych sfinansowanych z dofinansowania. Słusznie bowiem zauważono, że zgodnie z § ... ust. ... umowy Beneficjent zobowiązuje się do rozliczenia Projektu, zgodnie z montażem finansowym przedstawionym w ust. ... niniejszego paragrafu oraz § .... Montaż finansowy, o którym mowa w zdaniu pierwszym, odnosi się do poniesionych w ramach Projektu wydatków kwalifikowalnych.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego braku posiadania odpowiedniego upoważnienia przez osobę, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji. Wskazać należy, że w myśl art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca może w drodze porozumienia, powierzyć Instytucji Pośredniczącej wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach u.f.p. W niniejszej sprawie istnieje aneks nr ... z dnia ...lipca 2013 r. do porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL zawarty pomiędzy Województwem ..., a Ministrem Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z § ... tego porozumienia Instytucja Zarządzająca powierza Instytucji Pośredniczącej realizację komponentu regionalnego. W ramach powierzonych zadań Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest m.in. do odzyskiwania kwot, o, których mowa w przepisach o finansach publicznych, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie tych przepisów; wydawania decyzji, o których mowa w art. 61 ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem przepisów § 18b (§ 3 ust. 2 lit. f i m porozumienia). Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2a porozumienia organem I instancji uprawnionym do wydawania decyzji, o których mowa w ust. 2 lit. f i m, jest Marszałek Województwa. Przepis ten wskazuje jedynie organ I instancji i nie nakazuje wydawania decyzji osobiście przez Marszałka Województwa. Organ ten może działać przez swoich pracowników, co w sprawie miało miejsce, gdyż Marszałek Województwa ...upoważnieniem nr [...] z ... kwietnia 2014 r. udzielił upoważnienia osobie, która podpisała decyzję w imieniu organu I instancji. Natomiast możliwość wydania takiego upoważnienia wprost wynika z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.), który stanowi, że marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 (decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej). Tym samym decyzja organu I instancji została wydana w sposób prawidłowy.

Żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd z urzędu nie stwierdził także, by kontrolowana decyzja obarczona była takimi wadami, które nakazywałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.