Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2398/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 694/15 w sprawie ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]2015 r. Nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Owoławczego w [...] na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 670 zł (sześćset siedemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. sygn. II SA/Lu 694/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA") oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w [...] (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...]2015 r., nr: [...]Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] 2015 r., nr [...] o zawieszeniu, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo - usługowych oraz obiektu gastronomicznego na działce nr [...] - do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że Skarżąca określiła we wniosku wielkość powierzchni sprzedaży dwóch budynków handlowo – usługowych: obiektu handlowego nr 1 - 2000 m² i obiektu handlowego nr 2 - 1000 m². Z projektu koncepcyjnego wynika, że planowana inwestycja, stanowi jedną całość - o czym świadczy to, że oba planowane obiekty znajdują się na jednej działce gruntu i obsługiwane będą przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny (drogi manewrowe oraz miejsca parkingowe); powierzchnia sprzedaży podlega zsumowaniu i wynosi 3000 m². W tej sytuacji organ zobligowany był do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., argumentując to treścią przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Wynika z nich, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów jest możliwa tylko na podstawie planu miejscowego, a więc wykluczona jest ich lokalizacja na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powierzchnia sprzedaży w rozumieniu art. 2 ust. 19 u.p.z.p. to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur. komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.), a więc całość techniczno–użytkowa w sprawie to dwa budynki o pow. 3000 m².

W skardze Skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a.") polegające na przyjęciu, że objęte wnioskiem dwa odrębne budynki handlowo-usługowe stanowią jeden wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, co doprowadziło do naruszenia art. 2 pkt 19, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając, że wbrew zarzutom skargi, pomimo tego, że powołane przepisy używają różnych określeń –"obszar" i "granice terenów", to jednak wykładnia funkcjonalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o wyznaczenie w planie miejscowym miejsc na obszarze gminy, gdzie dopuszczalna będzie realizacja tzw. obiektów wielkopowierzchniowych, a więc takich obiektów handlowych, których powierzchnia sprzedaży będzie większa niż 2000 m². Chociaż przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego", to jednak definicję taką można wywieść z definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p., przez co należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Z przepisu tego wynika, że "obiekt handlowy" – dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży", o której mowa w u.z.p.z. - rozumiany jest nie jako budynek, lecz jako całość techniczno- użytkowa, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Oznacza to tym samym, że "obiektem handlowym" nie musi być jeden budynek, lecz może go tworzyć wiele budynków czy innych obiektów budowlanych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić całość techniczno–użytkową. Z kolei o całości techniczno – użytkowej można mówić wówczas, gdy jej elementy są ze sobą powiązane konstrukcyjnie bądź funkcjonalnie w takim stopniu, że brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem. WSA wskazał, że wniosek o wydanie decyzji dotyczył dwóch budynków handlowo - usługowych (a także obiektu małej gastronomii), wraz z niezbędną, wspólną dla wszystkich budynków, infrastrukturą: parkingami i zjazdami, pylonem reklamowym, stacją transformatorową, podziemnym zbiornikiem p.poż., oświetleniem terenu, instalacjami podziemnymi (woda, kanalizacja deszczowa i sanitarna), przyłączem elektrycznym i wiatą na wózki sklepowe, realizowanych na jednej działce. Z projektu koncepcyjnego wynika, że funkcjonowanie tych budynków będzie się opierało nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, bez których żadne z nich nie może samodzielnie funkcjonować, ale również będzie to funkcjonowanie ściśle ze sobą związane gospodarczo; w jednym z nich będzie odbywać się sprzedaż detaliczna, a w drugim będzie znajdować się jego zaplecze, bez którego sprzedaż nie mogłaby się należycie odbywać. Pozwala to uznać, że objęta wnioskiem budowa dwóch budynków usługowo – handlowych o mniejszych powierzchniach sprzedaży niż 2000 m² faktycznie stanowi całość techniczno – użytkową, a więc "obiekt handlowy" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Powyższe oznacza, że przy ustalaniu jego "powierzchni sprzedaży" należało uwzględniać powierzchnie obu tych budynków.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia wskazanych niżej przepisów postępowania:

a) art. 7, 8, 11, 15 i 77 § 1 K.p.a. poprzez:

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym treści złożonego przez Skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skutkującą bezpodstawnym zsumowaniem powierzchni sprzedaży określonych we wniosku odrębnie dla każdego z dwóch odrębnych budynków handlowo-usługowych, a tym samym bezzasadnym przyjęciem, że obiekty, których dotyczy wniosek, stanowią w istocie jeden obiekt handlowy (pomimo niezdefiniowania tego pojęcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- zaniechanie odniesienia się przez organ administracji II instancji do podnoszonego zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co w konsekwencji skutkowało faktycznym niedokonaniem wykładni tego przepisu na etapie postępowania przed Kolegium oraz nie odniesieniem się do wykładni zawartej w uzasadnieniu postanowienia organu administracji I instancji,

b) art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, przejawiające się w szczególności nieprzedstawieniem wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 2 pkt 19 u.p.z.p.,

c) art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym zawieszeniem prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy w przypadku dokonania prawidłowej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należałoby dojść do przekonania o braku podstaw zastosowania powołanego przepisu,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) nie odniesienie się do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia jest zbyt lakoniczne i nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom,

b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn zastosowania w sprawie wykładni funkcjonalnej w odniesieniu do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieskonfrontowanie wyników tej wykładni z wykładnią językową interpretowanych przepisów, pomimo tego, że zastosowane w sprawie przepisy powołanej ustawy mają charakter wyjątkowy, a tym samym ich interpretacja winna mieć charakter ścisły (a nie rozszerzający);

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.

1) art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że ze wskazanego przepisu można wyinterpretować definicję "obiektu handlowego , w świetle której jako obiekt handlowy mógłby być traktowany więcej niż jeden obiekt budowlany, w sytuacji, gdy powołany przepis zawiera wyłącznie legalną definicję pojęcia "powierzchnia sprzedaży" i jego właściwa interpretacja nie daje podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży odrębnych obiektów handlowych, jak również nie daje podstaw do twierdzenia o możności traktowania jako jednego obiektu handlowego kilku odrębnych budynków (obiektów budowlanych),

2) art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy powołane przepisy weszły w życie na podstawie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713), z dniem 11 listopada 2015 r., tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a zatem nie mogą stanowić podstawy oceny prawidłowości i legalności wydanych postanowień przy dokonywaniu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a., w sytuacji ich wydania przed wejściem w życie zastosowanych przez sąd administracyjny przepisów prawa materialnego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się obrazy wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego:

a) art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez organ administracji I instancji, zaaprobowaną milcząco przez organ odwoławczy, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że przy określaniu powierzchni sprzedaży danego obiektu handlowego dopuszczalne jest sumowanie powierzchni sprzedaży kilku odrębnych obiektów budowlanych znajdujących się na tej samej działce ewidencyjnej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do konstatacji, że ustawowa definicja "powierzchni sprzedaży" odnosi się odrębnie do każdego obiektu handlowego rozumianego jako odrębny budynek czy inny obiekt budowlany,

b) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 18 listopada 2015 r.) poprzez jego błędną wykładnię, oderwaną od ustawowej definicji "powierzchni sprzedaży" wynikającej z przepisu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., skutkującą bezzasadnym przyjęciem, że powołany przepis znajduje zastosowanie do przypadków, w których łączna suma powierzchni sprzedaży obiektów handlowych przekracza 2.000 m² w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że wskazana w tym przepisie graniczna powierzchnia sprzedaży odnosi się do pojedynczego obiektu handlowego, rozumianego jako pojedynczy, odrębny budynek lub inny obiekt budowlany,

c) art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 18 listopada 2015 r.), art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 listopada 2015 r.), art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na nieuprawnionym akcentowaniu przy dokonywaniu wykładni użytych w tych przepisach słów (zwrotów) "obszar" czy "granice terenów" w sytuacji, gdy użycie tych zwrotów nie daje podstaw do jakiejkolwiek modyfikacji ustawowej definicji pojęcia "powierzchnia sprzedaży" w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p. ani do odnoszenia jej do więcej niż jednego obiektu handlowego traktowanego jako jeden budynek lub inny obiekt budowlany, co w konsekwencji oznacza niemożność sumowania powierzchni sprzedaży różnych (nawet sąsiadujących) obiektów handlowych.

Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie złożonej skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest jakichkolwiek podstaw na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do twierdzenia, że jako obiekt handlowy należy traktować więcej niż jeden budynek czy inny obiekt budowlany. Przytoczony przepis odwołuje się wyłącznie do części ogólnodostępnej powierzchni tego obiektu, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Biorąc pod uwagę odrębny charakter obu planowanych obiektów handlowo-usługowych, powierzchnia sprzedaży określona być powinna oddzielnie dla każdego z nich i nie podlega ona sumowaniu. Tymczasem Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji całkowicie pominęło treść przepisu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co daje podstawy do twierdzenia, że podzieliło niepoparte jakąkolwiek przekonującą argumentacją stanowisko zaprezentowane przez organ administracji I instancji o tym, że powierzchnia sprzedaży dla przedmiotowej inwestycji wynosi 3000 m², pomijając okoliczność, że zamierzona inwestycja dotyczy realizacji dwóch odrębnych budynków handlowo-usługowych. W ocenie Skarżącej organy administracji dopuściły się również naruszenia przepisu art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, czego błędnie nie stwierdził WSA przy rozpoznawaniu skargi. W uzasadnieniu Kolegium brak jest przedstawienia procesu wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów, w szczególności art. 2 pkt 19 u.p.z.p. WSA dokonał własnej wykładni pojęcia "obiekt handlowy" w oparciu o przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p., pomimo że przepis ten definiuje pojęcie "powierzchnia sprzedaży". Takie naruszenie przepisów postępowania nie może być "konwalidowane" przez sąd administracyjny w drodze przedstawienia własnej interpretacji określonych przepisów prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła także, że WSA sporządzając uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dochował warunków przewidzianych w art. 141 § 3 P.p.s.a. co do jego treści, w szczególności jeśli chodzi o przytoczenie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, traktując je niezwykle wybiórczo i lakonicznie, odnosząc się do nich w sposób niezwykle ogólnikowy. Skarżąca zakwestionowała przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię funkcjonalną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie że Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich względów odwołuje się przy interpretacji przepisów do wykładni funkcjonalnej, w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę wydanych przez organy administracji postanowień nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający, przy wykorzystaniu wykładni innej niż językowa. Zatem przyjęta przez WSA wykładnia art. 2 pkt 19 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się do pojęcia "obiektu handlowego" jest całkowicie błędna. Brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, aby jako obiekt handlowy, w realiach przedmiotowej sprawy, mogły być traktowane wszystkie obiekty budowlane mające powstać w ramach realizacji zamierzonej inwestycji. To z kolei prowadzi do uznania, że całkowicie bezpodstawne jest sumowanie powierzchni sprzedaży odrębnych obiektów handlowych, czy tez traktowanie ich łącznie jako jednego obiektu handlowego na gruncie przepisu art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że przepisy art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. wskazane w uzasadnieniu przez WSA weszły w życie z dniem 11 listopada 2015 r., na podstawie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713) i nie mogą stanowić podstawy orzekania w niniejszej sprawie pod kątem oceny prawidłowości i legalności działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 P.p.s.a., ponieważ w dacie wydania zaskarżonych decyzji (postanowień) przepisy te nie obowiązywały. Jako błędną zakwestionowano wykładnię przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 18 listopada 2015 r.), art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 listopada 2015 r.), akcentując że obszar, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia MPZP, o którym mowa w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., to obszar na którym realizowane są wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, nie zaś obszar, na którym realizowane są obiekty handlowe, których łączna suma powierzchni sprzedaży przekraczać będzie ustawowy próg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Przy zarzutach opartych na obu podstawach kasacyjnych, pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przy błędnej wykładni art. 2 pkt 19 u.p.z.p., dokonano wadliwej oceny złożonego wniosku i bezpodstawnie zsumowano powierzchnię sprzedaży obiektów, która we wniosku określona została odrębnie dla każdego z dwóch samodzielnych budynków handlowo-usługowych, a tym samym bezzasadnie przyjęto, że obiekty, których dotyczy wniosek, stanowią w istocie jeden obiekt handlowy.

Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności wniosku z dnia 13 marca 2015 r., Spółka domaga się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych oraz obiektu gastronomicznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W ramach charakterystyki projektowanej inwestycji wskazano, że zamierzenie ma obejmować dwa budynki handlowo-usługowe wraz z obiektem gastronomicznym oraz niezbędną infastrukturą: parkingami i zjazdami na drogę na działce nr [...]; w obszarze działki projektuje się pylon reklamowy o wysokości do 24 m, stację transformatorową, podziemny zbiornik p.poż., oświetlenie terenu, instalacje podziemne: woda, kanalizacja deszczowa i sanitarna, przyłącze elektryczne, wiaty na wózki sklepowe. Dla obiektu piętrowego o pow. zabudowy 3 207 m 2 oznaczonego nr 1, jako powierzchnię sprzedaży podano "do 2 000 m2", a dla obiektu parterowego o pow. zabudowy 943 m2 oznaczonego nr 2 – "do 1 000 m2".

Przy takim wniosku organy obu instancji powołując art. 2 pkt 19 u.p.z.p. przyjęły, że mimo wyodrębnienia dwóch obiektów, zamierzenie obejmuje całość techniczno–użytkową co oznacza, że przedmiotem postępowania jest budowa wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 . O tym, że jest to całość świadczy położenie planowanej inwestycji na jednaj działce oraz to, że oba obiekty obsługiwane będą przez wspólną infrastrukturę. WSA stanowisko to podzielił uzupełniając argumentację o dodatkowe stwierdzenie, że funkcjonowanie obu budynków opierać się będzie nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, bez których żaden z budynków nie może samodzielnie funkcjonować, ale również na tym, że budynki będą funkcjonalnie ściśle ze sobą związane, skoro w jednym z nich będzie odbywać się sprzedaż detaliczna, a w drugim będzie znajdować się jego zaplecze, bez którego sprzedaż nie mogłaby się odbywać. Powyższe pozwala uznać, że zamierzenie stanowi całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co nakazywało zsumowanie powierzchni sprzedaży obu obiektów.

Art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Definicja ta zawiera jednak pojęcie niedookreślone - "obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową", które w rozpoznawanej sprawie ma kluczowe znaczenie.

Pojęcie "całość techniczno-użytkowa" funkcjonowało na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: "P.b."), przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Ustawodawca pojęciem tym posługiwał się przy definiowaniu obiektu budowlanego, a dokładniej - budowli. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest bezpośredniego odesłania do Prawa budowalnego w zakresie omawianego pojęcia. Z uwagi jednak na powiązanie obu ustaw w ramach procesu inwestycyjnego (pierwszym etapem jest ustalenie warunków zabudowy terenu, a następnym – postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), dopuszczalnym jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa dotyczącego "całości techniczno-użytkowej", wypracowanego na gruncie Prawa budowlanego, jak również ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785), która do Prawa budowlanego wprost odsyła (art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2).

W wyroku z dnia 13 września 2011 r. sygn. P 33/09 (OTK-A z 2011 r. nr 7, poz. 71), Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy definicji "obiektu budowlanego". W uzasadnieniu TK stwierdził, "że w wypadku tej części definicji obiektu budowlanego, która dotyczy budowli, występuje błąd amfibologii, nie wiadomo bowiem, czy całość techniczno-użytkową ma stanowić sama budowla, czy też budowla wraz z instalacjami i urządzeniami. Za pierwszym z przedstawionych wariantów interpretacyjnych opowiedział się NSA explicite w: wyroku z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2112/08, Lex nr 576210; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 2168/08, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1066/09, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1931/09, Legalis; wyroku z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 1932/09, Legalis; natomiast za drugim z nich, implicite, w wyroku z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1101/08, Lex nr 553973. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy zgodzić się z poglądem dominującym w orzecznictwie, za czym przemawiają wnioski wynikające z porównania treści lit. a i lit. b pkt 1 art. 3 u.p.b. Skoro ustawodawca nie zastrzegł, by warunkiem uznania za obiekt budowlany w postaci budynku było tworzenie całości techniczno-użytkowej przez budynek oraz związane z nim instalacje i urządzenia techniczne (podkreślenie Sądu), to trudno byłoby uzasadnić, dlaczego taki warunek, odnoszący się tym razem do budowli oraz związanych z nią instalacji i urządzeń, miałby występować w wypadku obiektu budowlanego w postaci budowli".

Przejmując tę argumentację Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można podzielić stanowiska WSA, jakoby wspólne dla dwóch odrębnych budynków instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane" (art. 3 pkt 9 P.b.), przesądzały, że oba budynki stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego. Argumentem świadczącym o "całości techniczno-użytkowej" nie może być również fakt objęcia jednym wnioskiem dwóch odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy jednej działki, której powierzchnia – co również nie może być pomijane - przekracza 1,2 ha. Prowadzi to do wniosku, że na skutek błędnej wykładni art. 2 pkt 19 u.p.z.p., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a. jest usprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o kolejne zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to zarówno w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a., jak i art. 141 § 4 P.p.s.a., zarzuty te są nieusprawiedliwione. W odniesieniu do pierwszego z wymienionych przepisów stwierdzić należy, że uzasadnienia postanowień organów obu instancji zawierają opis stanu faktycznego przyjętego przez organy, jak i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Natomiast okoliczność, że stan faktyczny ustalony został z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., w ramach zarzutu naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. nie może być skutecznie zwalczany. W analogiczny sposób ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39 i np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, czy z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zawiera stanowisko co do stanu faktycznego i sporządzone zostało w taki sposób, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Natomiast trafnie skarga kasacyjna zarzuca, że w rozpoznawanej sprawie wadliwym było nawiązanie przez WSA do art. 10 ust. 3a u.p.z.p. Przepis ten, jak również ust. 3b tego artykułu, dodany został do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 11 listopada 2015 r., na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713). Nie mógł stanowić więc materialnoprawnej podstawy postanowień wydanych w dniu 18 maja 2015 r. (I instancja) oraz w dniu 20 lipca 2015 r. (postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania). Tym samym nie mógł stanowić podstawy orzekania przez WSA ze skargi Spółki na wskazane postanowienia.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym dotyczące bezpodstawnego zawieszenia postępowania oraz ustawowego obowiązku sporządzenia planu miejscowego, to wobec skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie wymagają one oceny. Ocena taka, nie mająca oparcia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, miałaby bowiem hipotetyczny charakter.

Reasumując, skoro niektóre zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istnieją podstawy do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi.

Mając na uwadze dokonaną wykładnię art. 2 pkt 19 u.p.z.p. stwierdzić należy, że przeprowadzone postępowanie administracyjne ograniczone do interpretacji złożonego wniosku nie dawało podstaw do ustalenia, że powierzchnia sprzedaży określona we wniosku oddzielnie dla każdego z dwóch odrębnych budynków podlega zsumowaniu, ze skutkiem generującym obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Wspólne urządzenia budowlane automatycznie nie tworzą bowiem z dwóch odrębnych budynków "całości techniczno-użytkowej" obiektu handlowego. W rozpoznawanej sprawie planowane budynki, co wymaga podkreślenia, przewidziane są do realizacji w znacznym oddaleniu od siebie na stosunkowo dużej działce (powierzchnia ponad 1,2 ha). Również argumentem przemawiającym za sumowaniem powierzchni i przyjęciem, że dwa odrębne budynki stanowią całości techniczno-użytkowej obiektu handlowego nie można być okoliczność objęcia zamierzenia jedynym wnioskiem.

Ustalenie, że obiekt handlowy stanowi całość techniczno-użytkową wymaga poszerzonego postępowania wyjaśniającego, które w rozpoznawanej sprawie nie zostało przeprowadzone. W szczególności nie ma oparcia w zgromadzonym materiale stwierdzenie, że budynki oznaczone numerami 1 i 2 korzystające ze wspólnych urządzeń budowlanych, nie mogą samodzielnie, niezależnie od siebie funkcjonować. Aby takie ustalenia poczynić pomocnym może być zbadanie czy (i w jakim zakresie) inwestor mógłby w odrębnych postępowaniach administracyjnych ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę oddzielnie dla każdego z tych budynków. Zatem dopiero uzupełnione postępowanie wyjaśniające pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie, czy budynek oznaczony numerem 1 oraz budynek oznaczony numerem 2, stanowią całość techniczno – użytkową obiektu handlowego.

Z tych przyczyn zaskarżone i poprzedzające je postanowienie podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (w kwocie 670 zł), na które złożyły się koszty postępowania kasacyjnego (wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnianie wyroku - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 120 zł) oraz koszty postępowania przed sądem I instancji (wpis od skargi - 100 zł i wynagrodzenie pełnomocnika z opłatą skarbową – 250 zł), ma oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.