Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2189/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Ministra Rozwoju (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

[...] października 2012 r. skarżąca zawarła z PARP umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej jako: "umowa o dofinansowanie") przedmiotem której było dofinasowanie projektu: "[...]". Powyższa umowa zmieniana była aneksami z: [...] sierpnia 2013 r., [...] października 2013 r., [...] czerwca 2014 r., [...] października 2014 r., [...] stycznia 2015 r. i [...] lutego 2015 r.

Na podstawie § 5 ust. 9 umowy o dofinansowanie, w ramach wniosku o płatność nr [...] i [...] spółka w dniach: [...] lutego oraz [...] i [...] października 2013 r. otrzymała dofinansowanie ze środków unijnych oraz budżetu państwa w formie zaliczki w łącznej kwocie 201.082,00 zł. [...] stycznia 2014 r. skarżąca dokonała zwrotu dotacji celowej w wysokości 6.170,59 zł.

Na podstawie § 5 ust. 6 umowy o dofinansowanie strona otrzymała dofinansowanie ze środków unijnych oraz budżetu państwa w formie refundacji w ramach następujących wniosków o płatność:

- [...] w dwóch częściach w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2015 r. w łącznej wysokości 102.948,00 zł.

- [...] w dwóch częściach [...] i [...] czerwca 2015 r. w łącznej wysokości 68 419,04 zł.

W wyniku kontroli dokumentu "[...]" (dalej jako: "Analiza") przedstawionego jako rezultat realizacji zadania "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi", dokonanego przy udziale eksperta Regionalnej Instytucji Finansującej - Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej jako: "RIF"), pismem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], skarżąca została wezwana przez PARP do zwrotu kwoty nienależnie wypłaconego dofinansowania w wysokości 31.500.00 zł w następujących proporcjach:

1) kwoty 26.775,00 zł rozliczonej w ramach wniosku o płatność nr [...], wypłaconej ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach wniosku o płatność nr [...] wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia [...] lutego 2013 r., do dnia dokonania zwrotu;

2) kwoty 4.725,00 zł rozliczonej w ramach wniosku o płatność nr [...], wypłaconej ze środków budżetu państwa w ramach wniosku o płatność nr [...] wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia [...] lutego 2013 r., do dnia dokonania zwrotu.

Powołany przez RIF ekspert stwierdził, iż przedstawiony dokument zawiera krótkie rozwinięcie zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie z uwzględnieniem struktury 3 tabel bazy danych wraz z typami pól oraz 5 uproszczonymi diagramami typu uml. Przedstawione w ramach ww. dokumentu procesy wynikają wprost z wniosku o dofinansowanie, natomiast przedstawiony koncept budowy bazy danych jest naturalnym procesem przy projektowaniu każdego systemu informatycznego opartego o relacyjne systemy bazodanowe, a w samej Analizie został przedstawiony w sposób bardzo uproszczony. Ponadto jedyną nową rzeczą, tj. nieopisaną we wniosku o dofinansowanie jest autoryzacja w oparciu o protokół oauth2.0, co stanowi standard we współcześnie projektowanych aplikacjach webowych (standard ten został zadeklarowany w 2006 r.) oraz wdrożenie obsługi protokołu [...].

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. spółka została zawiadomiona przez RIF o niekwalifikowaniu ww. wydatku.

W odpowiedzi, pismem z [...] września 2014 r. strona złożyła odwołanie od stanowiska w zakresie uznania kosztów poniesionych na Analizę i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi za niekwalifikowalne.

Zdaniem strony ekspert błędnie ocenił dokument Analizy. Wskazała, że w Analizie zostały opisane liczne obiekty (37), na podstawie których powstały tabele. Podkreśliła, że w Analizie znajduje się 9, a nie 5 diagramów typu uml, których stworzenie wymagało wielu dni prac pomiędzy wykonawcą a zamawiającym, a także partnerami zamawiającego, jakimi są [...]. Ponadto zdaniem skarżącej wykonawca musiał podjąć się zweryfikowania funkcjonowania systemów zewnętrznych jak portal [...], systemy [...], systemy płatności elektronicznych, systemy fakturujące, czy systemy rejestrowe [...],[...], co również było wartością dodaną do tworzonej Analizy. Strona wyjaśniła, że sporządzając wniosek o dofinansowanie dysponowała pewną wiedzą informatyczną, na podstawie której opisywała działanie i funkcje e-usługi, jednak zdecydowała się na zakup usługi polegającej na przygotowaniu analizy i schematu funkcjonalnego e-usługi, celem potwierdzenia, czy założenia ujęte we wniosku o dofinansowanie są prawidłowe. Zdaniem spółki jeżeli część zapisów w Analizie jest tożsama z zapisami wniosku o dofinansowanie oznacza to, że projekt e-usługi był przygotowany dobrze. Dodatkowo powielenia pewnych zapisów nie da się uniknąć, gdyż stanowią one bazę całej e-usługi. Skarżąca podkreśliła ponadto, że w Analizie znalazły się również następujące elementy:

1) została ujęta architektura systemu, której nie ma we wniosku o dofinansowanie;

2) zostały ujęte wymagania niefunkcjonalne, których nie ma we wniosku o dofinansowanie;

3) rozpisane zostały funkcje systemu, których nie ma we wniosku o dofinansowanie.

Zdaniem strony Analiza ww. rozwiązań wymagała weryfikacji dużej ilości różnych stosownych rozwiązań, które proponowała spółka, a także zapoznania się z unikalnymi rozwiązaniami z zakresu ontologii [...] czy anotacji morfosyntaktycznej, anonimizacji, a także wyszukiwania semantycznego.

Wskazała także, że z posiadanych przez nią informacji wynika, iż protokół oauth2,0 nie jest protokołem stosowanym powszechnie w wielu systemach i nie zgadza się w tym zakresie z opinią eksperta. Dodatkowo stwierdziła, że system jest tworzony o metodykę Agile software development (dalej Jako: "Agile"), która jest opisana we wniosku i polega na ciągłych zmianach w projekcie. W przeprowadzonej przez eksperta analizie nie uwzględniono natomiast, że wsparcie wykonawcy w tym zakresie, to dodatkowo 60 godzin w trakcie prac nad kodowaniem systemu, co daje łączną wartość 12.000,00 zł (stawka w ofercie to 200 pln/h).

Pismem z [...] września 2014 r. poinformowano stronę, że jej odwołanie w zakresie przedmiotowego wydatku zostało przekazane do oceny eksperta.

RIF wskazała następnie, iż Analiza przedstawiona przez skarżącą nie zawiera niezbędnych elementów umożliwiających prawidłowe zakodowanie aplikacji przez zespół programistów, nie pozwala również na szczegółową ocenę wymagań dotyczących projektu. Wymienione przez spółkę elementy stanowią jedynie ogólne podsumowanie technologii dostępnych obecnie na rynku (np. protokół oAuth2). Wymienienie z nazw obiektów (metod/klas) np. "konto użytkownika, wątki, grupy tematów" itd. bez szczegółowej specyfikacji funkcjonalności, nie niesie za sobą żadnych informacji potrzebnych programiście w trakcie pisania kodu. Metodyka Agile Software Development stosowana jest w projektach, w których nie są znane całkowite wymagania klienta, co potwierdza ubogość przedstawionej Analizy, gdyż uszczegółowienie ww. dokumentu uniemożliwiłoby wdrożenie Agile. Poniesienie przez stronę kosztów "wsparcia Wykonawcy" w zakresie projektowania w oparciu o metodykę Agile (60h – 12.000,00 zł) nie powinno stanowić wydatku poniesionego na realizację ww. zadania, gdyż stanowi niezgodność z opisem zadania. Metodyka Agile działa interakcyjnie, a najważniejszym jej założeniem jest obserwacja wymagań odbiorcy (klienta) i dostosowanie projektu w trakcie prac nad nim. co może stać w opozycji z tworzeniem analiz przedwdrożeniowych. W odniesieniu do argumentu skarżącej, iż w przedstawionej Analizie nie znajduje się opis "żadnej tabeli" zwrócono uwagę na następujące elementy z przedstawionej Analizy: "dane, które musi wypełnić użytkownik", "partner wprowadza dane". Wg oceny informatyka RIF ww. elementy stanowią opis pól tabeli (modelu), które najprawdopodobniej będą gromadzone w ramach realizowanego projektu, natomiast odniesienie się spółki do ww. problemu potwierdza jedynie to, iż przedstawiona Analiza uniemożliwia jednoznaczną interpretację informacji w niej zawartych. Jednocześnie wskazano, iż w analizie znajduje się 9 diagramów uml, jednakże pomimo to przedstawione w Analizie przedwdrożeniowej diagramy są bardzo uproszczone i nie pozwalają w jednoznaczny sposób zaprogramować ww. aplikacji.

Dodatkowo wskazano, iż protokół autoryzacji oAuth. który Beneficjent nazywa "procedurą", równolegle stosowany z bliźniaczym OpenID, jest wszechstronnie wykorzystywany przez projekty internetowe ( np. Facebook, Dropbox, Google. Instagram, Twitter i inne).

W piśmie z [...] października 2014 r., strona oświadczyła, iż prace związane z tworzeniem e-usługi zostały zakończone i mogą zostać zaprezentowane osobiście w siedzibie RIF lub PARP.

W odpowiedzi pismem z [...] listopada 2014 r. nr [...], PARP poinformowała spółkę, że ocena systemu zostanie przeprowadzona przez eksperta zdalnie. Strona została wezwana o udostępnienie haseł i loginów celem przeprowadzenia ww. kontroli.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. poinformowano skarżącą o wyniku kontroli zdalnej oraz poproszono o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień i korekt we wskazanych w piśmie zakresie. Dodatkowo wskazano, że ekspert zewnętrzny PARP dokonał również oceny wydatku "analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi".

W wyniku porównania zapisów wniosku o dofinansowanie oraz opisu przedmiotu zamówienia zapytania ofertowego ekspert powołany przez PARP stwierdził następujące uchybienia:

1) w wymaganiach do zapytania ofertowego nie stwierdzono jakichkolwiek informacji o specjalistycznych algorytmach, które na etapie formułowania wniosku zostały przewidziane do analizy w dokumencie;

2) brak adnotacji o potrzebie analizy algorytmów sztucznej inteligencji oraz algorytmu automatycznej klasyfikacji i kategoryzacji dokumentów, opisanych w cechach e-usługi w punkcie 4 wniosku o dofinansowanie;

3) brak informacji o wsparciu ze strony autora opracowania Analizy w wymiarze 60 godzin (brak informacji we wniosku o dofinansowanie).

Dokonując porównania zapytania ofertowego z Analizą ekspert stwierdził następujące uchybienia:

1) brak w dokumencie opisu mechanizmu współpracy z bazą: [...],[...]. Dokument zawiera tylko opis funkcjonalności forum i sposobu rejestracji użytkownika;

2) brak szczegółowego opisu weryfikacji użytkownika i przynależności do grupy społecznej [...] czy [...];

3) funkcjonowanie [...].

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że Analiza została wykonana niezgodnie z wymaganiami zapytania ofertowego i posiada bardzo niską przydatność w dalszym procesie budowy oprogramowania.

W odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżąca ustosunkowała się do stwierdzonych przez eksperta zewnętrznego zastrzeżeń. Zdaniem strony wymagania w zapytaniu ofertowym wynikają z funkcjonalności oraz z zapisu o współpracy z zamawiającym przy opracowaniu wymagań (ujęte w zapytaniu ofertowym). Dodatkowo odnajdują one uszczegółowienie w notatkach tworzonych na etapie implementacji systemu. Strona wskazała, że decyzję o konieczności wsparcia ze strony autora opracowania podjęła na etapie przygotowywania się do sporządzania zapytania ofertowego. Po analizie zapisów wniosku o dofinansowanie w zakresie opracowania Analizy skarżąca uznała, że zapewnienie wsparcia w wymiarze 60h na wsparcie podczas implementacji systemu jest konieczne, aby mieć możliwość zastosowania metodyki Agile, która została opisana we wniosku o dofinansowanie, która wymagała zaangażowania analityka na etapie implementacji projektu, który ewoluuje w trakcie realizacji. Godziny wsparcia zostały uwzględnione w planowanych 225h analizy na etapie wniosku i zastosowano tę metodykę mając na celu dobro projektu.

Odnosząc się do kwestii dotyczących porównania zapytania ofertowego z dokumentem Analizy w ocenie strony:

1) mechanizm współpracy z bazami [...] i [...] jest opisany w Analizie i został ustalony wspólnie z Zamawiającym. Beneficjent wskazał, że na etapie Analizy nie posiadał porozumienia z instytucjami prowadzącymi rejestr i informacji na temat możliwości zintegrowania. Z tego też względu zmieniany był harmonogram i termin realizacji projektu, a także podpisany aneks do umowy;

2) opis weryfikacji przynależności użytkownika do bazy [...] czy [...] jest opisany w Analizie (strona przytoczyła cytat z Analizy):

3) wszelkie diagramy zostały utworzone w narzędziu UML i były dostępne dla programistów;

4) analiza do płatności elektronicznych powstała na etapie późniejszym w związku z tym. iż na etapie analizy nie był znany dostawca płatności elektronicznych, a od którego zależało opracowanie procesu i analizy działania rozwiązania. Jest to także zgodne z zastosowaną metodyką prowadzenia projektu;

5) opis modelu SaaS występuje w wielu miejscach analizy (rozdział "Moduł SaaS - cloud computing"). Zastosowanie SaaS wynika również z analizy wymagań niefunkcjonalnych, zastosowanej architektury oraz z opracowania funkcjonowania w systemie taryf, upustów i płatności elektronicznych;

6) opracowanie wydajnościowe to właśnie "system powinien zapewnić obsługę do 20 tyś. Użytkowników oraz 500 jednocześnie zalogowanych". Wymagania sprzętowe mogą być zdefiniowane po implementacji głównych funkcjonalności systemu, aby móc dostosować je do spełnienia opracowań wydajnościowych. Dodatkowo wskazano, że na etapie wniosku zakładano wykorzystanie SaaS-owych serwerów aplikacyjnych i bazodanowych, niekonieczne wydawało się opracowanie wymagań sprzętowych. Dla bezpieczeństwa zapisano je jednak w zapytaniu ofertowym. Podczas wdrażania rozwiązania stwierdzono potrzebę umieszczenia systemu na "własnej" platformie ze względów wizerunkowych, na co również zwrócono uwagę na etapie realizacji projektu.

Dodatkowo pismem z [...] lutego 2015 r. skarżący uzupełnił pismo z [...] grudnia 2014 r. o przykłady zastosowania algorytmów sztucznej inteligencji i automatycznej kategoryzacji dokumentów.

Pismem z [...] marca 2015 r., PARP poinformowała skarżącą o podtrzymaniu stanowiska przez eksperta zewnętrznego PARP, iż przedmiotowa usługa nie została wykonana poprawnie.

Ekspert wskazał, iż wymagania z zapytania ofertowego mogą wynikać z funkcjonalności opisanej we wniosku o dofinansowanie, ale brak jest ich analizy w kwestionowanym dokumencie. Równocześnie podkreślił, że nie można uznać wyjaśnień strony, iż brak analizy algorytmów w ww. dokumencie uzupełniają notatki powstałe w trakcie 60h wsparcia analityka. Wyjaśnił, że dane w tym zakresie powinny znaleźć się w dokumencie technicznym, jakim jest ww. Analiza. Dodatkowo ekspert wskazał, iż o ile można zgodzić się ze spółką pod względem stwierdzenia, że metodyka Agile wymaga wsparcia analityka podczas całego procesu tworzenia oprogramowania, to jego praca polegająca później na tworzeniu notatek uzupełniających braki dokumentacji projektowej jest kompletnie niezgodna z metodyką Agile. W metodyce Agile kluczem są ewoluujące wymagania klienta, które za każdym razem są przedmiotem analizy analityka i które to mają wpływ na ewentualne zmiany w projekcie. Porównując wniosek o dofinansowanie z właściwą realizacją projektu w postaci systemu, tej ewaluacji nie stwierdzono.

Ekspert wskazał, iż istnienie opisu mechanizmu współpracy z bazą danych [...] oraz [...] uzasadniono w dokumencie Analizy w sposób lakoniczny i bezużyteczny na dalszych etapach powstawania projektu, gdyż nieznane są żadne inne informacje o bazie danych tzn. co to za baza danych, w jakim formacie jest zapisana, skąd będzie importowana, jaka jest struktura bazy danych, gdzie będzie zapisywana, co jaki czas bazy będą importowane do systemu. Ocena eksperta wskazała, iż wyjaśnienia strony nie wniosły nic do formy i jakości kwestionowanego dokumentu. Wszystkie załączone w terminie późniejszym analizy nie zostały dostarczone na etapie kontroli i nie zawiera ich dokument projektowy.

W odpowiedzi na powyższe pismo [...] kwietnia 2015 r. spółka złożyła pismo, w którym wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem PARP dotyczącym uznania przedmiotowych kosztów za niekwalifikowalne. Zdaniem strony w kwestionowanym dokumencie dokonano analizy funkcjonalności opisanej we wniosku o dofinansowanie. Dokument został uzupełniony o notatki, zawierające dane, które nie były znane na etapie powstania Analizy i wynikały z braku możliwości zdefiniowania wymagań przez Zamawiającego. Dodatkowe notatki i uszczegółowienia analityczne powstały w trakcie IV etapu, który w momencie kontroli dokumentacji nie był zakończony, zatem strona nie miała możliwości, aby dokumenty przedłożyć wcześniej. Wiele funkcjonalności zostało rozwiniętych, dzięki zmieniającemu się rynkowi i racjonalnemu postawieniu wymagań w trakcie procesu tworzenia oprogramowania. Skarżąca wyjaśniła, że opis mechanizmu współpracy z bazą danych [...] i [...] nie był konieczny i wystarczające były zapisy z Analizy, które w ramach notatki zostały rozszerzone o proces manualny. W związku z tym nie było konieczne rozszerzanie zapisu Analizy o podawane przez eksperta dane.

W odpowiedzi na powyższe pismem z [...] maja 2015 r. PARP poinformowała stronę, że stanowisko przedstawione w piśmie z [...] marca 2015 r. jest ostateczne. Wskazała, że przedmiotowy wydatek podlegał ocenie dwóch ekspertów i obie opinie wskazały na brak zasadności uznania kwalifikowalności kosztu, w związku z tym dalsze odwołania w przedmiotowej sprawie PARP uznaje za bezzasadne.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca ponownie wskazała, iż nie zgadza się z brakiem kwalifikowalności wydatków poniesionych na Analizę i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi. Wniosła o szczegółowe wskazanie powodów uznania kosztu za niekwalifikowalny. Wskazano także, iż pomimo posiadanej wiedzy informatycznej celowo zlecono wykonanie prac nad Analizą firmie zewnętrznej, aby mieć pewność, że wszelkie zadania będą wykonane poprawnie i dodatkowo zweryfikowane przez skarżącą. Biorąc pod uwagę, iż dokument dotyczący Analizy został oceniony przez spółkę i wykonawcę (posiadających doświadczenie informatyczne) jako odpowiedni i przydatny, strona miała przesłanki ku stwierdzeniu, iż eksperci PARP niewłaściwie zinterpretowali i ocenili zapisy Analizy. Dodatkowo strona wskazała, iż kontrola przeprowadzona przez RIF nie stwierdziła nieprawidłowości co do działania e-usługi przygotowanej na podstawie Analizy, więc stwierdzenie, że jej przeprowadzenie było niezasadne jest jej zdaniem błędne. Dodała, że w sytuacji, gdyby Analiza była błędnie wykonana, e-usługa nie funkcjonowałaby w odpowiedni sposób.

Pismami z [...] sierpnia i [...] listopada 2015 r. strona wniosła odwołanie od nieuznania przedmiotowych kosztów za niekwalifikowalne podtrzymując dotychczasowe wyjaśnienia.

Biorąc pod uwagę powyższe PARP skierowała ponownie ocenę kwalifikowalności przedmiotowego wydatku do oceny trzeciego eksperta zewnętrznego. Ekspert ten wskazał, że jako udokumentowanie wydatku strona przedstawiła dokument w formie projektu programu Enterprise Architect. Projekt ten zawiera:

1) diagram przypadków użycia, który zawiera 5 poddiagramów. Stworzenie 5 diagramów wycenił na 1 dzień roboczy, a więc 8 godzin pracy zaawansowanego projektanta (skarżąca założyła w harmonogramie rzeczowo-finansowym stawkę 200 zł za godzinę pracy projektanta, a więc mowa o doświadczonym projektancie). W diagramie brak jakichkolwiek opisów, które szeroko stosuje się w praktyce projektowej tzw. scenariuszy głównych i pobocznych oraz scenopisów;

2) 7 diagramów sekwencji - 1 dzień roboczy, tj. 8 godzin;

3) 17 diagramów aktywności - 1 dzień roboczy, tj. 8 godzin;

4) 4 bardzo proste diagramy - 1 dzień roboczy, tj. 8 godzin;

5) 1 diagram komponentów - 3 godziny robocze.

Wskazał on, iż wszystkie wymienione powyżej diagramy nie posiadają praktycznie żadnych opisów. W kilku elementach znaleziono jedynie jednozdaniowe charakterystyki elementów, co znacząco wpływa na czas ich tworzenia, a więc i koszt. Sumarycznie oszacował koszt czasu potrzebnego na stworzenie powyższej dokumentacji na maksymalną łączną wartość 7.000,00 zł. Wskazał, iż pod uwagę należy wziąć dodatkowo fakt, że na wytworzenie aplikacji przeznaczono bardzo duże (jak na funkcjonalność opisaną we wniosku) środki - w sumie koszty informatyczne oszacowano we wniosku na kwotę powyżej 400.000 zł, zatem w tak wysokich kosztach wytworzenia aplikacji, w opinii eksperta powinien zostać zawarty jego projekt funkcjonalny.

Jednocześnie ekspert wskazał, że we wniosku o dofinansowanie spółka napisała: "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi - 225 rhb x 200 zł - opracowanie specjalistycznych algorytmów, które pozwolą na przetwarzanie informacji wejściowych (bazowych) do e-usługi w taki sposób, aby na wyjściu otrzymać gotową informację. Specjalistyczny schemat funkcjonalny pozwoli na prawidłowe działanie e-usługi. Wartość usługi oszacowano w oparciu o uśrednione ceny tego typu usług". Zdaniem eksperta PARP w projekcie nie ma żadnych specjalistycznych algorytmów, które pozwolą na przetwarzanie informacji wejściowych do e-usługi, w taki sposób, aby na wyjściu otrzymać gotową informację. Ekspert wskazał, że projekt jest zwykłym projektem w języku UML, standardowym dla fazy projektowej aplikacji. Wydaje się to być kluczowe dla stwierdzenia, że stworzony projekt nie jest zgodny z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie i poniesione nań koszty należy uznać za niekwalifikowalne.

Ponadto ekspert zwrócił uwagę, że skarżąca wskazała, iż projekt został stworzony przez firmę zewnętrzną, natomiast w trakcie przeglądania projektu w aplikacji Enterprise Architect stwierdził, że jako autor poszczególnych elementów widnieje Prezes Zarządu spółki - S. H.

W związku z nieuregulowaniem przez stronę należności wynikających z wezwania do zapłaty z [...] sierpnia 2014 r., pismem z [...] listopada 2015 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie w związku z wystąpieniem przesłanki, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej jako: "u.f.p.").

Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 9 pkt 1, ust. 11 u.f.p., w pkt 1 określił skarżącej przypadającą do zwrotu należność w wysokości 40.164 zł, w pkt 2 pomniejszył o ww. kwotę kolejną płatność na rzecz strony podlegającą wypłacie na podstawie wniosku o płatność końcową nr [...] oraz w pkt 3 nadał pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie PARP przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż usługa "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi" nie została wykonana poprawnie i jest niezgodna z wnioskiem o dofinansowanie. Zdaniem organu I instancji dokument nie zawiera analizy funkcjonalności opisanych we wniosku o dofinansowanie. Zauważył, że powyższe zostało uzupełnione przez stronę w postaci notatek do Analizy powstałych w trakcie 60 godzin wsparcia analityka, które zostały przedstawione dopiero na etapie kontroli samego wydatku. PARP stwierdziła, że powyższe powinno znaleźć się w dokumencie technicznym, jaki stanowi Analiza. Jednocześnie organ wskazał, iż koszty poniesione na wykonanie Analizy zostały znacząco przeszacowane, a biorąc pod uwagę wysokie wydatki zaplanowane przez spółkę na usługi informatyczne, przy tak dużych kosztach wytworzenia aplikacji powinien być zawarty również jego projekt funkcjonalny.

Zdaniem organu I instancji biorąc pod uwagę powyższe, strona naruszyła § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie, który obligował ją do ponoszenia wydatków zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Dodatkowo PARP stwierdziła naruszenie § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, tj. poniesienie wydatku z naruszeniem zasady efektywności. W konsekwencji, w ocenie PARP, naruszenie ww. postanowień umowy o dofinansowanie stanowi o naruszeniu procedur i spełnia przesłanki, o których mowa w art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.

Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w pkt 3 organ I instancji wskazał na przesłankę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a także przesłankę interesu społecznego. Podkreślił, że pomimo przewidzianego w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. sposobu dokonania zapłaty w formie pomniejszenia kolejnej płatności, bez braku zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności dla pomniejszenia - nie jest możliwe jego faktyczne zastosowanie.

Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji PARP wnosząc o jej uchylenie. Ponadto wniosła o dopuszczenie dodatkowych dowodów.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy zwrócił się do PARP o uzupełnienie akt sprawy w zakresie trybu wyboru zewnętrznych ekspertów oraz ich kwalifikacji, na których opinie organ I instancji powołał się w decyzji. Strona złożyła ponadto pismo przekazujące dodatkowe dokumenty: tj. opinię biegłego oraz wydruk z programu sloccount.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Minister decyzją z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że żaden z ekspertów wypowiadających się w sprawie nie uwzględnił wyjaśnień strony składanych w korespondencji z PARP. W opinii Ministra nie ma jednak podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych przez ekspertów w tym zakresie. Podkreślił, że z dokumentacji przekazanej przez PARP na wezwanie organu II instancji z [...] kwietnia 2016 r., wynika, że eksperci posiadali wymaganą wiedzę informatyczną, popartą zarówno ich wykształceniem jak i doświadczeniem zawodowym. Zostali oni wyłonieni w trybie konkursowym jako niezależni od PARP specjaliści. Ponadto zauważył, że eksperci składali deklaracje bezstronności w zakresie opiniowanych projektów. Zdaniem Ministra trudno również podważać opinię eksperta powołanego przez RIF, który był pracownikiem tej instytucji, ponieważ kolejni eksperci również uznali poniesienie wydatku na Analizę za wydatek niekwalifikowalny z uwagi na niską przydatność na etapie dalszej realizacji projektu.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż fakt wycenienia usługi przez eksperta na kwotę ok. 7000,00 zł, uzasadnia zakwalifikowanie choćby tej kwoty do prawidłowo poniesionych kosztów projektu, skoro sama Analiza funkcjonalna nie była poprawnie przygotowana. Zdaniem Ministra, sam fakt, iż ekspert wycenił koszt sporządzenia tej Analizy, nie oznacza, iż została ona przygotowana poprawnie i była w tej formie niezbędna do realizacji projektu. Wyjaśnił, że wydatki poniesione na projekt powinny być oceniane pod kątem celu, jakiemu mają służyć, a nie samego działania. Nie wystarczy więc ponieść kosztów na zadanie. Dodał, że warunkiem niezbędnym uznania wydatku za kwalifikowalny jest realizacja zadania w taki sposób, aby w jego wyniku został osiągnięty cel, w jakim zostało ono zaplanowane. Zatem PARP mógłby uznać wydatek w kwocie określonej przez eksperta wyłącznie w sytuacji, gdyby Analiza została sporządzona poprawnie.

Organ II instancji wskazał również, że na ocenę wydatku nie miał wpływu podnoszony przez spółkę argument, iż wydatek ten pierwotnie został uznany za kwalifikowalny. Cytując postanowienia umowy o dofinansowanie jak również mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa polskiego jak i unijnego dotyczące realizacji programów finansowanych z udziałem środków unijnych Minister stwierdził, że w sytuacji, gdy Instytucja Wdrażająca ma wątpliwości co do prawidłowości poniesionych i zatwierdzonych już wydatków, ma prawo do żądania ich zwrotu. Dodał, że organ I instancji nie może sankcjonować wydatków poniesionych niezgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Dlatego też w opinii Ministra nie mają znaczenia dla sprawy zgłoszone wnioski dowodowe przez stronę w odwołaniu w zakresie wskazania we wniosku o dofinansowanie konieczności poniesienia kosztów Analizy jak i pierwotnego uznania tych kosztów za kwalifikowalne na etapie oceny wniosku o płatność.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że PARP, na skutek wyjaśnień skarżącej, wielokrotnie analizowała prawidłowość poniesienia wydatku na Analizę. W tym zakresie wypowiedziało się w ramach czynności prowadzonych przez PARP trzech ekspertów i żaden z nich nie potwierdził zasadności poniesienia tego wydatku w kontekście wartości dodanej dla projektu, jaką miała być realizacja tej konkretnej Analizy. Organ II instancji podkreślił, że nie twierdzi, iż analiza funkcjonalna w tego typu projektach jest niepotrzebna, ale tak jak to udowodnił PARP stwierdził, iż konkretnie ta Analiza przedstawiona przez stronę do rozliczenia, nie spełniła zasad, o których mowa w § 6 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Przede wszystkim dlatego, że jak stwierdzili eksperci, w takiej formie, w jakiej została wykonana jest nieprzydatna dla projektu.

Ponadto, w opinii organu II instancji, spółka błędnie wyciąga wniosek z faktu, iż skoro projekt został zrealizowany na podstawie Analizy, a kontrola nie wykazała nieprawidłowości w funkcjonowaniu e-usługi, to należy uznać, że sama Analiza została przeprowadzona prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego, ta konkretna Analiza nie została przygotowana prawidłowo, co zostało potwierdzone opiniami ekspertów, co nie oznacza jednak, że projekt nie mógł powstać na podstawie analizy przeprowadzonej we własnym zakresie lub przez firmę, która tworzyła aplikację, natomiast, w ocenie Ministra, nie była to Analiza przedstawiona do rozliczenia.

W odniesieniu natomiast do opinii eksperta przedstawionej przez stronę, organ odwoławczy stwierdził, iż w kontekście powyższych ustaleń nie może być ona podstawą do zmiany rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ponieważ przedmiotem postępowania nie jest sam efekt projektu tj. stworzenie e-usługi. Organ II instancji zgodził się z biegłym powołanym przez spółkę, iż e-usługa powstała oraz, że do jej powstania niezbędna była analiza formy, funkcji oraz wskazanie sposobu stworzenia e-usługi. Jednakże, tak jak to już wcześniej wyjaśnił Minister, w zakresie niniejszego postępowania kwestionowane są wydatki poniesione na konkretną Analizę, która w opinii ekspertów powołanych przez RIF i PARP została wykonana nieprawidłowo.

Organ odwoławczy podniósł również, że dowody przedstawione przez skarżącą wraz z odwołaniem nie dają podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jak wynika z powyższych ustaleń nie jest kwestionowana sama e-usługa, natomiast pomimo obszernej korespondencji i składanych wyjaśnień, do których odnosili się eksperci powołani przez RIF i PARP nie zmienili oni opinii na temat przydatności wykonanej Analizy w projekcie.

Organ II instancji za bezzasadne uznał również twierdzenia strony, że opinie wydane przez ekspertów zostały wydane na podstawie niekompletnej dokumentacji. Wskazał, że opinie te zostały wydane na podstawie dokumentów, które posiadali eksperci, a także dokumentów, które przekazywała spółka. Dodał, że to strona jako beneficjent powinna wiedzieć, jakie dowody powinna przedstawić, ponieważ to ona powinna być najbardziej zainteresowana uznaniem wydatków za kwalifikowalne. W opinii Ministra, w sytuacji gdy sama skarżąca nie przedstawiła wszystkich dokumentów, które jej zdaniem były niezbędne do wydania opinii, nie może ona w tej chwili powoływać się na zarzut niekompletności dokumentów, na podstawie których sporządzone zostały opinie.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż wydatki na wsparcie analityka, w postaci 60 godzin jego pracy, nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ, jak wskazują wszystkie opinie ekspertów, które były podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, Analiza nie spełnia swojej funkcji, a więc również w tym zakresie nie można uznać tych wydatków za kwalifikowalne. Jak wynika z pisma eksperta z [...] lutego 2015 r., uzupełnione braki dokumentacji Analizy, przedstawione przez Beneficjenta w postaci notatek do Analizy powstałych w trakcie 60 godzin wsparcia analityka, zostały przedstawione dopiero na etapie kontroli samego wydatku, a powinny zawierać się w dokumencie technicznym, jakim jest Analiza.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji projektu z naruszeniem zasad określonych w umowie o dofinansowanie, w szczególności w § 6 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 tej umowy, czym naruszone zostały, określone w art. 184 u.f.p., procedury obowiązujące przy realizacji projektu. Dodał, że w konsekwencji ww. działań strony powstała szkoda w budżecie UE spowodowana wypłaceniem z budżetu UE środków na wydatki, które w zaistniałej sytuacji należało uznać za poniesione niezgodnie z zasadami obowiązującymi przy realizacji projektu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższą decyzję Ministra strona zarzuciła organowi II instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 § 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w zakresie wydatku Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie i dokonała wydatku z naruszeniem zasad efektywności, podczas gdy skarżąca przedstawiła całkowite założenia co do przydatności wykonanej analizy dla projektu, a ponadto szczegółowo wykazała szacunkowe koszty poniesionego wydatku co do liczby godzin niezbędnych do należytego wykonania projektu,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez pominięcie w postępowaniu odwoławczym zgłoszonego przez skarżącą wydruku komputerowego oraz innych dokumentów, w tym szacunkowej ilości godzin niezbędnych do oszacowania pracochłonności i wielkości projektu, wykonanej na bazie przekazanych diagramów UML będących efektem analizy według metody Use Case Points i odpowiadającej zakresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu oraz zapytaniem ofertowym, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu odwoławczym zgłoszonego przez skarżącą dowodu - analizy szacowanej wielkości projektu i potrzebnego czasu na jego realizację według uznanej na świecie metody punktów funkcyjnych co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - odpisu pisma skierowanego przez stronę w dniu [...] maja 2016 r. do Dyrektora Departamentu Programów Wsparcia Innowacji i Rozwoju Ministerstwa Rozwoju na okoliczność wykazania nieprawidłowości, nierzetelności oraz niekompletności opinii sporządzonych przez ekspertów na zlecenie organu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. prezes zarządu spółki poparł wniesioną skargę i wyjaśnił, iż specyfika zastosowanej metody Agile polega na tym, że analizy są przeprowadzane w toku pracy nad projektem, dlatego też przynajmniej pierwszy ekspert powołany przez organ nie mógł dysponować całością dokumentacji, tj. notatkami wytworzonymi w trakcie trwania projektu.

Ponadto Sąd dopuścił wnioskowany przez stronę w treści skargi dowód z dokumentu w postaci pisma z [...] maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt zrealizowania przez spółkę projektu polegającego na stworzeniu e-usługi [...]. Kwestią sporną jest natomiast prawidłowość oraz zasadność poniesienia przez stronę wydatku na zadanie "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi".

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (ust. 1 pkt 2). Zwrot środków może zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Instytucja, o której mowa w art. 188 ust. 1, uwzględnia tę kwotę w zleceniu płatności kierowanym do Banku Gospodarstwa Krajowego. W takim przypadku przepisu ust. 4 pkt 3 nie stosuje się (ust. 2).

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że na gruncie niniejszej sprawy "inne procedury", o których mowa w cytowanym wyżej art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury wskazane w umowie o dofinansowanie projektu nr [...], oraz sama umowa.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie warunkiem uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem jest poniesienie ich przez Beneficjenta w związku z realizacją Projektu, zgodnie z postanowieniami umowy, katalogiem wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem określonym w Rozporządzeniu oraz z zasadami racjonalnej gospodarki finansowej, w szczególności zaś najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów. Natomiast § 6 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie stanowi, że wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem są wydatki, które jednocześnie są niezbędne do prawidłowej realizacji projektu. W myśl § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązuje się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz zobowiązany jest dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej postanowień umowy o dofinansowanie wskazać należy, że za kwalifikowalny uznać należy wydatek wówczas, gdy został poniesiony z zachowaniem zasady efektywności, zasady racjonalnej gospodarki finansowej, ze szczególnym uwzględnieniem najkorzystniejszej relacji nakładów poniesionych na dany wydatek do rezultatów uzyskanych z poczynionych nakładów. Naruszenie tych zasad ma miejsce wówczas, gdy proporcje te nie są zachowane, a więc wydatek jest ponoszony w kwocie niewspółmiernie wyższej niż uzyskany w wyniku jego poniesienia rezultat, a więc wartość wydatku nie przekłada się na zwiększenie rezultatów uzyskanych dla projektu. Wydatek powinien być też niezbędny, a więc uzyskany rezultat musi odpowiadać faktycznej potrzebie dla realizacji projektu.

Zdaniem strony kwestionowany przez organy wydatek poniesiony na Analizę nie narusza cytowanych wyżej postanowień umowy o dofinansowanie, a zatem, w ocenie skarżącej, organ II instancji orzekając o zwrocie środków poprzez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz spółki dopuścił się naruszenia art. 207 § 2 u.f.p.

Przypomnieć trzeba, iż w niniejszej sprawie w zakresie kwalifikowalności kwestionowanego przez organy wydatku wypowiedziało się trzech ekspertów z dziedziny informatyki, którzy stwierdzili, że przedstawiona do rozliczenia Analiza nie była przydatna do realizacji projektu.

Pierwszy z ekspertów (ekspert RIF) stwierdził m.in., iż zakwestionowana Analiza nie zawiera niezbędnych elementów umożliwiających prawidłowe zakodowanie aplikacji przez zespół programistów, nie pozwala również na szczegółową ocenę wymagań dotyczących projektu. Wyjaśnił, że w Analizie znajduje się 9 diagramów uml, które są bardzo uproszczone i nie pozwalają w jednoznaczny sposób zaprogramować ww. aplikacji. Podkreślił również, że poniesienie przez stronę kosztów "wsparcia Wykonawcy" w zakresie projektowania w oparciu o metodykę Agile (60h – 12.000 zł) nie powinno stanowić wydatku poniesionego na realizację ww. zadania, gdyż stanowi niezgodność z opisem zadania.

Drugi powołany w sprawie ekspert (ekspert I PARP) stwierdził, że Analiza została wykonana niezgodnie z wymaganiami zapytania ofertowego i posiada bardzo niską przydatność w dalszym procesie budowy oprogramowania. Równocześnie podkreślił, że nie można uznać za uzupełnienie braków analizy algorytmów w ww. dokumencie notatek powstałych w trakcie 60h wsparcia analityka. Wyjaśnił, że dane w tym zakresie powinny znaleźć się w dokumencie technicznym, jakim jest ww. Analiza.

Ostatni z powołanych ekspertów (ekspert II PARP) zauważył, że zawarte w Analizie diagramy nie posiadają praktycznie żadnych opisów, co znacząco wpływa na czas ich tworzenia, a więc i koszt. Podkreślił, że na wytworzenie aplikacji przeznaczono bardzo duże (jak na funkcjonalność opisaną we wniosku) środki, zatem w kosztach tych powinien zostać zawarty jego projekt funkcjonalny. Odwołując się do treści wniosku o dofinansowanie ekspert stwierdził również, że w projekcie nie ma żadnych specjalistycznych algorytmów, które pozwolą na przetwarzanie informacji wejściowych do e-usługi, w taki sposób, aby na wyjściu otrzymać gotową informację.

W ocenie Sądu w oparciu o treść opinii powołanych w niniejszej sprawie ekspertów, organy obu instancji prawidłowo uznały przedmiotowy wydatek za niekwalifikowalny z uwagi na fakt naruszenia przez stronę § 6 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie.

Należy podkreślić, iż znajdujące się w aktach sprawy opinie ekspertów są ze sobą spójne w zakresie oceny kwalifikowalności zakwestionowanego wydatku. W ocenie Sądu przedmiotowe opinie sporządzone zostały rzetelnie i wskazują na szereg czynników świadczących o nieprzydatności przedmiotowej Analizy w realizacji projektu strony.

Powyższej oceny nie zmienia treść pisma strony z [...] maja 2016 r. skierowanego do organu odwoławczego, dotyczącego jej wątpliwości w zakresie wyboru ekspertów w niniejszej sprawie, które to pismo sąd dopuścił jako dowód postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. Z akt administracyjnych sprawy (k. 602-790) wynika bowiem, iż eksperci PARP posiadali wymaganą wiedzę informatyczną, popartą zarówno ich wykształceniem jak i doświadczeniem zawodowym. Zostali oni wyłonieni w trybie konkursowym jako niezależni od organu I instancji specjaliści. Ponadto eksperci składali deklaracje bezstronności w zakresie opiniowanych projektów. Wątpliwości Sądu nie budzi również opinia eksperta RIF (pracownika tej instytucji), której wnioski były zbieżne z wnioskami opinii ekspertów PARP.

Należy również podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca w sposób czynny realizowała swoje uprawnienia procesowe przedkładając dodatkowe dowody w sprawie oraz ustosunkowując się do wydanych w sprawie opinii ekspertów. Eksperci w związku z przedkładanymi w toku postępowania administracyjnego pismami strony odnoszącymi się do wydanych przez nich opinii również uzupełniali ich treść o zagadnienia kwestionowane przez skarżącą. Pomimo faktu, iż niektóre z wyjaśnień zostały przyjęte przez eksperta, o czym świadczy pismo z [...] lutego 2015 r. eksperta I PARP, żaden z nich na ich skutek nie zmienił swojego ostatecznego stanowiska i wszyscy zgodnie stwierdzili, że wydatek ten nie przynosi oczekiwanego rezultatu.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że poniesienie w ramach projektu zakwestionowanego wydatku stanowiło naruszenie procedur, tj. § 6 ust. 2 pkt 1 i § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie. Za zasadne uznać zatem należało uznanie wydatku na Analizę za zbędny dla realizacji przedmiotowego projektu oraz poniesiony niezgodnie z zasadą efektywności. W oparciu o treść sporządzonych przez ekspertów opinii organy wskazały na przeszacowanie kosztów poniesionych w ramach projektu na przedmiotową Analizę jak również szczegółowo w treści swoich decyzji wyjaśniły powody uznania przedmiotowej Analizy za nieprzydatną w realizacji dofinansowanego projektu.

W niniejszej sprawie wystąpiła zatem nieprawidłowość, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L poz. 210 s. 25 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006").

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Definicja "nieprawidłowości" zawarta w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 zawiera trzy elementy: (I) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (II) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (III) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1502/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie stwierdzić należało wystąpienie wszystkich elementów świadczących o zaistnieniu nieprawidłowości. Jak ustalono, wskutek przedstawienia do rozliczenia Analizy nieprzydatnej dla realizacji przedmiotowego projektu, naruszono procedury określone w § 6 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie. W wyniku rozliczenia niekwalilifikowalnego wydatku w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, powstała zaś rzeczywista szkoda finansowa w ogólnym budżecie Unii Europejskiej.

Wbrew twierdzeniom strony zawartym w skardze, za prawidłowe uznać należało stanowisko organu II instancji o braku akceptacji poniesienia kosztów "wsparcia Wykonawcy" w zakresie projektowania w oparciu o metodykę Agile, których wynikiem było powstanie notatek dokumentujących 60 godzin wsparcia analityka, stanowiących uzupełnienie treści zakwestionowanej Analizy. Strona wskazała, że sporządzenie takich notatek oraz dołączenie ich do dokumentacji projektu na etapie analizy jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie było fizycznie niemożliwe. Wyjaśniła, że "metodyka Agile działa interaktywnie, a najważniejszym jej założeniem jest obserwacja wymagań odbiorcy, a następnie dostosowanie projektu w trakcie prac nad nim, co w żaden sposób nie stoi w opozycji do analiz przedwdrożeniowych - stanowi bowiem ich faktyczne rozwiniecie, niemożliwe jednoznacznie do szczegółowego wskazania na etapie analiz". Zdaniem Sądu jeżeli prezes skarżącej dysponował wiedzą w zakresie charakteru zadania pn. "Analiza i schemat funkcjonalności projektowanej e-usługi", oraz przewidywał, iż proces produkcji e-usługi [...] oparty będzie o metodykę Agile, to biorąc pod uwagę jego doświadczenie wskazane we wniosku o dofinansowanie powinien był przewidzieć powyższe okoliczności już na etapie sporządzania tegoż wniosku. Stwierdzenie bowiem przez organy niekwalifikowalności wydatku na Analizę związane było bowiem m.in. z faktem, iż dane, które zawierać miały ww. notatki (analiza algorytmów) powinny znaleźć się właśnie w kwestionowanym dokumencie, który strona zgodnie z wnioskiem oraz umową o dofinansowanie przedstawiła do rozliczenia, a który, co zostało wykazane wcześniej, został sporządzony nieprawidłowo.

Należy również podkreślić, że wbrew stanowisku strony prezentowanemu zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w uzasadnieniu skargi, fakt wdrożenia i prawidłowego funkcjonowania e-usługi [...] nie mógł stanowić podstawy do uznania, iż wydatek poniesiony na Analizę funkcjonalności uznać należało za kwalifikowalny. Przypomnieć wypada, że organy nie kwestionowały faktu prawidłowego działania e-usługi, a jedynie zakwestionowały kwalifikowalność jednego z poniesionych wydatków uznając go za nieprzydatny dla realizacji projektu. Fakt wdrożenia e-usługi [...] nie zmienia zatem prawidłowej oceny organów, iż przedstawiona do rozliczenia Analiza, badana pod kątem kwalifikowalności przez trzech ekspertów, została sporządzona nieprawidłowo i nie mogła stanowić podstawy do realizacji przedmiotowego projektu.

W skardze strona podniosła również, że ocena organu odwoławczego w przedmiocie zasadności uznania wydatków za niekwalifikowalne jest niespójna, bowiem zakwestionowana została cała Analiza, natomiast we fragmentach uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano na opinię eksperta PARP, według której opracowanie diagramów do systemu winno być wycenione na ok. 7.000,00 zł. Zdaniem skarżącej w takiej sytuacji argument, iż całość wydatków poniesionych na wykonanie Analizy jest niezasadna, jest sprzeczny z ustaleniami powoływanych przez PARP ekspertów.

W ocenie Sądu powyższe twierdzenie spółki uznać należało za błędne. Przypomnieć wypada, że organy uznały za niekwalifikowalny wydatek poniesiony na zadanie "Analiza i schemat funkcjonalny projektowanej e-usługi", której efektem był zakwestionowany dokument Analizy uznany za nieprzydatny do realizacji projektu. W związku z powyższym fakt wycenienia przez jednego z ekspertów wykonanej usługi na kwotę ok. 7.000,00 zł nie oznacza, iż została ona przygotowana poprawnie i była w tej formie niezbędna do realizacji projektu. Zgodzić się należy w tym zakresie ze stanowiskiem Ministra, że wydatki poniesione na projekt powinny być oceniane pod kątem celu, jakiemu mają służyć, a nie samego działania. Nie wystarczy więc ponieść kosztów na zadanie. Warunkiem niezbędnym uznania wydatku za kwalifikowalny jest bowiem realizacja zadania w taki sposób, aby w jego wyniku został osiągnięty cel, w jakim zostało ono zaplanowane. Uznanie zatem wydatku w kwocie wskazanej przez eksperta za kawlifikowalny mogło mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdyby Analiza została sporządzona poprawnie, co jak wykazano wyżej w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było również powołanie się przez stronę na wyniki kontroli przeprowadzonej przez RIF, w trakcie której nie wykazano nieprawidłowości w funkcjonowaniu e-usługi oraz uznano wszystkie wydatki za kwalifikowalne.

Podkreślenia wymaga, że ocena kwalifikowalności ponoszonych wydatków odbywa się na wszystkich etapach realizacji przedmiotowego projektu, także po jego zakończeniu. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie: "Kontrole mogą być przeprowadzane w każdym czasie od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia upływu 3 lat od zamknięcia PO IG lub do dnia upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia PO IG. O dacie zamknięcia PO IG Instytucja Wdrażająca /Instytucja Pośrednicząca II stopnia poinformuje na swojej stronie internetowej."

W związku z różnorodnością projektów współfinansowanych ze środków unijnych, niektóre ponoszone w ich ramach wydatki, z uwagi na ich specyfikę, mogą zostać zweryfikowane co do ich zgodności z wymogami dotyczącymi kwalifikowalności tylko na podstawie kontroli eksperckiej, ponieważ organy administracji właściwe do wydania rozstrzygnięć w tym zakresie, nie są w stanie samodzielnie dokonać ustaleń w zakresie w jakim niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej (np. wiedzy informatycznej). W niniejszej sprawie organy dokonując ustaleń oparły się na opiniach trzech ekspertów z dziedziny informatyki, którzy w zakresie kwalifikowalności wydatku na Analizę byli zgodni, iż powyższy dokument jest zbędny dla realizacji projektu.

Należy podkreślić, iż stanowisko organu odwoławczego w zakresie kwalifikowalności zakwestionowanego wydatku oparte zostało na całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyrażone w ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Natomiast okoliczność, iż na wcześniejszym etapie wydatek nie został zakwestionowany nie może pozbawiać organu możliwości odzyskania kwot już wypłaconych, lecz nieprawidłowo wydatkowanych, co wynika również z cytowanego wyżej § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie.

W ocenie Sądu Minister nie naruszył również art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym dokumentów. Należy podkreślić, iż w organ II instancji odniósł się do przedstawionych przez spółkę wraz z odwołaniem dokumentów, w tym opinii eksperta, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 11-12). Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał w tym zakresie, iż przedłożone przez stronę dokumenty nie dawały podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem ich treść odnosiła się do projektu jako całości. Nie stanowiły one jednak dowodów wskazujących na błędy w ocenie ekspertów w zakresie uznania za niekwalifikowalny wydatku w postaci przedstawionej do dofinansowania Analizy.

Jednocześnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony, że opinie wydane przez ekspertów zostały wydane na podstawie niekompletnej dokumentacji, co również zdaniem spółki świadczyć miało o naruszeniu ww. przepisów k.p.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowe opinie zostały wydane na podstawie dokumentów, w których posiadaniu były organy, a także dokumentów, które przekazywała spółka. Z oświadczenia prezesa skarżącej spółki złożonego na rozprawie wynika, iż ww. niekompletność miała dotyczyć notatek sporządzonych w trakcie trwania projektu (z 60 godzin wsparcia), które zostały dostarczone na etapie rozliczania kosztu Analizy i po wydaniu opinii przez pierwszego eksperta RIF. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla sprawy, ponieważ notatki te nie spowodowały zmiany ocen nieprzydatności Analizy dla projektu dokonanych przez dwóch ekspertów zewnętrznych. Opinie te nie podważyły zasadności zastrzeżeń eksperta RIF. Tym samym za nietrafne uznać również należy powołanie się przez stronę w treści skargi na treść orzeczeń sądów administracyjnych, w tym szczególnie wyeksponowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1873/12 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. W kontrolowanej sprawie Minister podjął bowiem wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia stronie przypadającej do zwrotu należności.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.