Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 marca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 marca 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. P., skarżącą A. C. oraz T. i L. H. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem - na działkach nr [...], [...] (obr. [...]) przy ul. L. w K.", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 54 (w zw. z art. 64 ust 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednl. Dz. U. z 2013 r. póz. 267) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji ustalił - na wniosek K. S. - warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, iż wskazany w decyzji teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również, że w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 września 2013 r. - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 25 września 2013 r. wydaną w zakresie ochrony środowiska. Zaznaczono także , że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołania (tej samej treści) wnieśli D. P., Pani A. C. oraz T. i L. H..

Skarżący zarzucali naruszenie prawa materialnego, tj. :

-§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (od 25 % do 28 %), wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (min. 40 %) oraz parametru szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). Zdaniem odwołujących się parametry te winny być wyrażone w treści decyzji poprzez wskazanie konkretnych, jednoznacznych wielkości;

- § 8 w/w rozporządzenia poprzez niejednoznaczne określenie geometrii dachu (wariantowo jako dwu lub wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (w przedziale między 30 ° a 45 °), wysokości głównych (najwyższych) kalenic (od 9 do 10 m), kierunku kalenic dachów (jako dowolny);

- brak wyjaśnień w treści analizy z jakiego powodu objęto nią obszar w promieniu ponad 100 m (czyli większy niż trzykrotna szerokość frontu działki), jak i też tego że na obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, jednorodzinna. Wskazano, iż jedynie na skutek wyznaczenia do analizy obszaru w promieniu 100 m znalazły się na niej działki: nr [...] (zabudowana budynkiem wielorodzinnym) oraz trzy działki o numerach: [...], [...], [...], na których zlokalizowane są trzy różne budynki jednorodzinne usytuowane w granicy działek, stykające się ze sobą ścianami bocznymi;

- § 3 w/w rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zawiera ona wymagane określenia, o jakich mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym : rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy obejmujące w szczególności warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (tj. określoną linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość i geometrię dachu), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska w zakresie: ochrony zieleni, wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej (wskazujące sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną oraz odprowadzenia ścieków i wód opadowych) i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zaskarżona decyzja zawiera też wymagane załączniki w postaci mapy w skali 1:1000, przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej wraz z mapą.

W decyzji organu pierwszej instancji słusznie wskazano, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto organ wskazał też (w załączniku Nr 1) istnienie w obszarze analizowanym dziatek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej - co wynika z załączonej do akt analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Opracowana analiza zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy istniejącej w wyznaczonym do analizy terenie, wskazuje cechy tej zabudowy i jej formę, oraz podaje kształtujące się na poszczególnych działkach wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, parametry zabudowy - szerokości elewacji frontowych oraz wysokości i geometrię dachów. Stwierdzono zatem, że tak opracowana analiza pozwoliła na prawidłowe określenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, tj. podstawowych parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które odpowiadają charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu i architektonicznej (co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Za chybione uznano zarzuty odwołań dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1, § 7 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania

Ustalony w decyzji (w granicach od 25 % do 28 %) wskaźnik wielkości powierzchni. zabudowy do powierzchni działki/terenu jest zgodny z § 5 rozporządzenia - w nawiązaniu do średniego wskaźnika wynoszącego (28 %) na analizowanym terenie oraz innych występujących na tym terenie wskaźników tj. 25 %, 23%, 29%, 30% i 31 %.

Nie budzi też zastrzeżeń wyznaczona w decyzji szerokość elewacji frontowej na 11 m z tolerancją +- 20% (tj. od 8,8 m do 13,2 m) albowiem takie wyznaczenie jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%.

W obu wyżej wskazanych przypadkach możliwe jest wyznaczenie parametrów w odmienny sposób, pod warunkiem, że wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia), a nie jest też wykluczona pewna elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Stanowisko to poparto orzecznictwem WSA w Krakowie (por. wyrok z dnia 22.12.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11), a także wyrokiem NSA w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.07.2011 r. (sygn. II OSK 1955/10) stwierdził, że wyznaczenie parametrów w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wyniku analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego.

Nie można uznać za wadliwie wyznaczoną powierzchnię biologicznie czynną (min. 40%) z tego względu, że rozporządzenie nie wskazuje sposobu i trybu ustalania tego parametru. Za prawidłowe należy także przyjąć wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (na 8m), tj. na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia w nawiązaniu do średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym.

Co do naruszeniu § 8 rozporządzenia poprzez niejednoznaczne określenie geometrii dachu (wariantowo jako dwu lub wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (w przedziale między 30 ° a 45 °), wysokości głównych (najwyższych) kalenic (od 9 do 10 m), kierunku kalenic dachów (jako dowolny), to powyższe budzi zastrzeżeń albowiem takie ustalenie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego określonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej i tym samym § 8 rozporządzenia.

W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Istotnym jest bowiem, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum, natomiast górnych maksymalnych granic przepisy nie określają, zatem przyjęcie do analizy większego obszaru jest prawnie dopuszczalne, a uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może niekiedy wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Nie stanowi naruszenia przepisu § 3 w/w rozporządzenia (w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, skoro na terenie [...] mapa ewidencyjna jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiąc część katastru, tj. publicznego rejestru danych o gruntach i budynkach (przedmioty katastru) oraz o ich właścicielach i władających (podmioty katastru).

Odnoście zarzutu, że analiza nie wykazała, by na obszarze analizowanym występowała zabudowa szeregowa, jednorodzinna i tym samym inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, nalz mięć na uwadze, że w treści analizy wskazano działki o nr [...], [...], [...], [...], jak również inne o takiej formie uwidocznione na załączonych zdjęciach. Wyjaśniono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym szeregowym, czy wolnostojącym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Tym samym jako zasadę przyjęto, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeśli nawet przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (szeregowy) w istniejący ład przestrzenny czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13, w którym także stwierdzono, iż można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacji funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, wobec czego nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Na powyższą decyzję skarżąca A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:

1.§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez:

a. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25%, do 28%), co umożliwia interpretacje, że może się on - jako nie zdefiniowany w zaskarżonej decyzji,

b. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika udziału powierzchni biologicznie ( min. 40%"), podczas gdy oba wskaźniki te winny zostać wyrażone w treści Decyzji poprzez wskazanie konkretnych i jednoznacznych wielkości.

2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z powyższym rozporządzeniem poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany został określony prawidłowo w sytuacji, gdy analiza nie wykazała z jakiego powodu analizą objęto obszar w promieniu ponad 100m (ok. 5 krotna szerokość frontu działki nr [...]).

3. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z powyższym rozporządzeniem , poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie godzi ze względu na charakter zabudowy ( szeregowy ) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze występuje tylko zabudowa jednorodzinna, a jedynie na skutek objęcia analizą terenu w promieniu 100m znalazły się w niej : działka nr [...] (ul. P.) zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz trzy działki [...], [...], [...], na których zlokalizowano trzy różne budynki jednorodzinne zbudowane w granicy działek, stykające się ścianami bocznymi (ul. S., [...], [...]).

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi A. C. rozwijała powyższe zarzuty przy użyciu argumentacji znanej z odwołania. Wskazywała dodatkowo na definicję mapy zasadniczej z art. 2 pkt. 7) ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że pod pojęciem mapy zasadniczej rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Akcentowała, że zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w decyzji powinny zostać zawarte konkretne rozstrzygnięcia odnośnie parametrów nowej zabudowy wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań..." - tak Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt. IV SA/Wa 946/04. Ponadto "...wartość wskaźników dotyczące nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji i wysokość do kalenicy) powinny być określone konkretnie i jednoznacznie, a nie poprzez określenie wartości minimalnych lub maksymalnych, gdyż określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz..." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 roku sygn. akt.: II SA/Kr 622/06). W wyroku tym Sąd stwierdził, że wykładania gramatyczna przepisów § 7 i §8 rozporządzenia nakazuje ścisłe określenie tych parametrów w decyzji. Powinna być ona tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających...".

Zdaniem skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji nie określiła odpowiednio precyzyjnie i konkretnie istotnych (wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Wskazane zostały jedynie wartości maksymalne bądź minimalne, których nie można przekroczyć. l tak brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika udziału powierzchni biologicznie ("... ustala się w wysokości min. 40%"), podczas gdy wskaźnik ten winien zostać wyrażony w treści decyzji poprzez wskazanie konkretnej i jednoznacznej wielkości a nie wielkości minimalnej. Brak sposobu i trybu określania parametru powierzchni biologicznie czynnej nie czyni, że może być on ustalony dowolnie bez uzasadnienia. Te błędy zostały zaakceptowane przez organ drugiej instancji,

Skarżąca zarzucała też, że ze względu na charakter szeregowej zabudowy dopuszczony w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia istniejącego ładu przestrzennego czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. W analizowanym obszarze występuje jedynie zabudowa jednorodzinna, a jedynie na skutek objęcia analizą terenu w promieniu 100m znalazły się w niej : działka nr [...] (ul. P.) zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz trzy działki [...], [...], [...] na których zlokalizowano trzy różne budynki jednorodzinne zbudowane w granicy działek, stykające się ścianami bocznymi (ul. S., [...], [...]). Zapewne organ i l II instancji miał na myśli pisząc o formach zabudowy innej niż wolnostojąca, zgrupowanej i tworzącej krótkie szeregi.

Powyższe powoduje, że naruszona norma prawna określona w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak kontynuacji funkcji dla istniejącej już zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższej decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w analizowanej ustawie, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami k.p.a. normującymi pompowanie wyjaśniające.

W myśl § 3 rozporządzenia wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje zaś złożenie kompletnego, spełniającego szczególne wymogi wniosku.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji. Co wymaga podkreślenia, również te przepisy nie pozwalają na uznanie, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. może być pozbawiona obligatoryjnych załączników związanych z przeprowadzaną analizą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe. W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia niezbędne do realizacji planowanej zabudowy, wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, które organ miał obowiązek zawrzeć, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy. W tym zakresie sąd nie dopatrzył się naruszeń praw, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności wskazać należy, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego, co miało doprowadzić zdaniem skarżącej do naruszenia zasad dotyczących kontynuacji funkcji i naruszenia ładu przestrzennego.

Zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy jest stan, w którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W myśl natomiast § 3 rozporządzenia wykonawczego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. W orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do kwestionowania ustalenia obszaru analizowanego, albowiem jego wyznaczenie zostało w wyczerpujący sposób uzasadnione. W analizie urbanistyczno – architektonicznej wskazano bowiem, że dla przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar o promieniu 90 m obejmujący istniejące formy zabudowy w pierzei ul. P., ul. S. jak i ul. L., z której jest planowany wjazd na teren inwestycji. Wyjaśniono, że teren wyznaczono w celu przeanalizowania form powstającej zabudowy z uwagi na zachodzące w tym rejonie przekształcenia. Jak stwierdzono, zmiany te są spowodowane modernizacją i przebudową zabudowy istniejącej oraz wymianą tkanki istniejącej na nową z tendencją zmiany form zabudowy zbliżonej do zabudowy wiejskiej na formy miejskiej zabudowy willowej. Wyjaśniono także, że nowo powstająca zabudowa o znacznych gabarytach przyjmuje często charakter małych kamieniczek, co stanowi tendencję rozwojową w tym rejonie miasta ( dz.nr [...] obr. [...]).

W kontekście prawidłowego ustalenia przez organ obszaru analizowanego nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie naruszenia zasad dotyczących kontynuacji funkcji i naruszenia ładu przestrzennego.

Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W związku z tym należy przypomnieć, że planowana inwestycja dotyczy budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. L. w K.. Jak wynika z przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej a dodatkowo zabudowy usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych oraz infrastruktury technicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, co oznacza, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu uznano przede wszystkim działki [...], [...], [...] - obr. [...], dostępne z ul. L. oraz działki nr [...], [...] -obr. [...], na których występują formy zabudowy innej niż wolnostojąca, zgrupowanej i tworzącej krótkie szeregi. Bez znaczenie dla kwestii kontynuacji funkcji pozostaje to, że zabudowa jednorodzinna mieć będzie w tym przypadku charakter domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że analiza została sporządzona w sposób szczególnie wnikliwy i szczegółowy, poparta licznym materiałem zdjęciowym. Ponadto parametry takie jak szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalone zostały na podstawie średnich wartości wyliczonych w obszarze analizowanym, a zatem zgodnie z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu drugiej instancji, że nie stanowi naruszenia przepisu § 3 w/w rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, skoro na terenie [...] mapa ewidencyjna jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiąc część katastru, tj. publicznego rejestru danych o gruntach i budynkach (przedmioty katastru) oraz o ich właścicielach i władających (podmioty katastru). Istnienie uzbrojenia dla przedmiotowej działki nie jest zaś przedmiotem zarzutów skargi, zaś zostało wykazane w inny sposób niż poprzez treśc zapisów mapy.

Sąd uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25%, do 28%). Niewątpliwie jest tak, jak podnosi skarżąca, że określenie wskaźnika powierzchni zabudowy winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Oznacza to ich podanie w wartościach liczbowych. W orzecznictwie jednak powszechnie przyjmuje się, że nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu I instancji "warunki zabudowy" wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na poziomie od 25% do 28 %, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednocześnie w załączniku nr 3 do warunków zabudowy – "wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej" w pkt 1 c wyczerpująco uzasadniono, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy szeregowej z zagospodarowaniem terenu, wobec czego przeanalizowano wskaźnik, który w obszarze analizowanym kształtuje ten właśnie typ zabudowy. Organ wskazał, że dla poszczególnych już wydzielonych działek nr [...], [...], [...], na których zabudowa tworzy szereg wskaźniki wynoszą odpowiednio 33%, 32%, 17%, w całości sumarycznie zabudowa ta kształtuje wskaźnik na poziomie ok. 27 % ( 314 m2 :1169 m2 = ok 27 %). W konsekwencji określając wskaźnik wielkości powierzchniowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji przyjęto jako dolną granicę wskaźnik 25 % na podstawie średniego wskaźnika oraz górną granicę 28 % na podstawie średniego wskaźnika na działkach sąsiednich, na których zabudowa tworzy szereg i w całości sumarycznie zabudowa ta kształtuje średni wskaźnik na poziomie ok 28 %. Nie można przy tym uznać by wyznaczony w sprawie niniejszej wskaźnik powierzchni zabudowy, czy pozostałe wskaźniki miały powodować powstanie bryły łącznie dla trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, która nie przystaje do znajdujących się w sąsiedztwie. W tym zakresie można wskazać bowiem na gabaryty budynku na działce nr [...], które są zbliżone do mającej powstać zabudowy.

Co do zarzutu braku jednoznacznego określenia wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, to należy stwierdzić, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Nie ma w szczególności obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako średniego wskaźnika tej powierzchni w obszarze analizowanego. Tak więc zarzut błędnego ustalenia tego wskaźnika nie jest zasadny.

Określenie w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie od 25% do 28 % oraz określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej - min. 40 %, nie narusza zatem reguł określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.