Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 486/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 48, art. 49, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. S. (dalej: skarżący, strona) decyzją z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej Kpa, w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również: PINB) z [...], nr [...], o odmowie nałożenia na A. i J. D. (dalej również jako: inwestorzy) obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu nr [...] (tj. wiaty na lakiernię proszkową) usytuowanego na działce nr a przy ul. [...] w J. do stanu zgodnego z prawem– decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że postępowanie w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych przy przebudowie obiektu nr [...] znajdującej się na posesji w J., wielokrotnie było przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji i Sądu, tj.: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Wskazał następnie organ odwoławczy, że pismem z 2 grudnia 2015 r. Starosta O. (dalej również jako: Starosta) przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] interwencję A. S. z 7 sierpnia 2015 r. w sprawie działalności prowadzonego przez J. D. A w J. Przeprowadzone przez ten organ oględziny wykazały, że we wskazanym miejscu prowadzona jest produkcja wózków z elementów metalowych oraz konstrukcje krzeseł i foteli z elementów metalowych, balustrady i elementy płotów metalowych, elementy z tworzyw sztucznych, tj. wzmocnienia do kartonów i kółka. Proces prowadzony jest w dwóch halach produkcyjnych, a Zakład posiada również dwie hale magazynowe. Starosta ustalił również, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. uchwalonego przez Radę Gminy Ł. uchwałą [...] z [...] (opubl. w Dz. Urz. Woj. O. nr [...] z dnia [...], poz. [...]), dalej jako: uchwała, stanowią, że działka nr b a.m. [...] znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem 16 MR – tereny zabudowy zagrodowej oraz teren upraw polowych i ogrodniczych R. W ewidencji budynków przedmiotowe hale produkcyjne i magazynowe Zakładu oznaczone są jako budynki - g - gospodarcze, co może świadczyć o braku dokonania zmiany sposobu użytkowania tych budynków.

Podniósł przy tym organ odwoławczy, że PINB wyznaczył na 1 lutego 2016 r. oględziny w sprawie "zgodności z prawem użytkowania obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej położonych na działce nr b w J. przy ul. [...] przez Pana J. D". 1 lutego 2016 r. pracownik organu I instancji spisał notatkę służbową w związku z nieprzeprowadzeniem oględzin ze względu na nieobecność inwestorów. Wskazał także, że skarżący umożliwił dokonującym kontrolę wykonanie dokumentacji fotograficznej obiektów należących do inwestorów ze swojej nieruchomości. Z powyższej czynności spisano 1 lutego 2016 r. protokół z oględzin. W wyniku przeprowadzonych czynności PINB wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień dotyczących wszystkich obiektów zlokalizowanych na ich posesji. 22 lutego 2016 r. przesłuchano ich jako strony postępowania w sprawie sposobu użytkowania obiektów zlokalizowanych na działce nr b. Obiekt będący przedmiotem postępowania oznaczono nr [...], który użytkowany jest jako lakiernia proszkowa. W toku przeprowadzonych 2 czerwca 2016 r. oględzin obiektu ustalono, że istniejące wiaty są obudowane płytami stalowymi ze wszystkich stron (a z jednej z nich podnoszoną mechanicznie bramą), które pełnią funkcję lakierni proszkowej połączonej drzwiami z rozbudowanym o wiatę obiektem. W konsekwencji poczynionych ustaleń, postanowieniem z [...], nr [...], organ I instancji rozdzielił materiał dowodowy dotyczący obiektów zlokalizowanych w J. przy ul. [...] m.in. do prowadzenia odrębnego postępowania pod nr [...] w sprawie przebudowy wiaty na budynek lakierni proszkowej. Następnie, przypomniał organ odwoławczy, że pismem z 24 października 2016 r. A. S. wniósł na podstawie art. 227, art. 35 w związku z art. 7, art. 8, art. 37 i art. 38 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w sprawie (znak: [...] – oznaczenie obiektu nr [...]) dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu wiaty na lakiernię proszkową, usytuowanej na działce nr b a. m. [...], obręb [...]. W wyjaśnieniach organ I instancji podał, że nie zakończył dotychczas prowadzonego postępowania m.in. ze względu na prowadzenie postępowania w stosunku do obiektu nr [...], w tym brak oryginałów dokumentów w sprawie, które zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 10 października 2016 r. Organ nadzoru wskazał również na problemy z oznaczeniem poszczególnych obiektów w ramach prowadzonych postępowań.

Postanowieniem z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał zażalenie za zasadne (pkt 1 rozstrzygnięcia) i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] termin 30 dni – od dnia otrzymania tego postanowienia – na zakończenie postępowania w ww. sprawie (pkt 2 rozstrzygnięcia).

Kontynuując prezentację przebiegu zdarzeń, podał organ odwoławczy, że organ I instancji, postanowieniem z [...], nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorom: wstrzymać roboty budowlane związane z wykonaniem przebudowy wiaty na lakiernię proszkową (obiekt nr [...]) przy ul. [...] w J. (pkt 1), zabezpieczyć obiekt przed powstaniem możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 2); oraz przedłożyć ocenę techniczną wykonanych robót oraz ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami technicznymi w terminie 30 dni od dnia dostarczenia postanowienia (pkt 3). W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania z hali magazynowej na malarnię proszkową na podstawie zgłoszenia z 7 stycznia 2016 r., które zostało przyjęte przez Starostę O. 13 stycznia 2016 r. (znak [...]). Zaznaczył, że pozwolenie budowlane udzielone decyzją Starosty O. z [...], nr [...], było wydane na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej. Funkcja obiektu podana w opisie projektu jako wiata na sprzęt domowy. W projekcie tym elewacje wsch., zach., oraz płn. - zach. pozostają bez obudowy ścianami. Zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy budynku gospodarczego o wiatę zostało złożone w organie powiatowym 20 października 2014 r., natomiast w załączniku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiekt istniejący został opisany jako hala magazynowa.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się inwestorzy, w zażaleniu skierowanym od [...]WINB wskazali, że przedmiotowa wiata magazynowa została wybudowana z przeznaczeniem na przechowywanie maszyn i urządzeń rolniczych. Wiata magazynowa przez cały okres jej użytkowania była używana zgodnie z jej przeznaczeniem, nie była w niej prowadzona jakakolwiek działalności gospodarcza, co zostało potwierdzone przeprowadzoną kontrolą. Podkreślili, że na okres zimowy w celu ochrony maszyn i urządzeń rolniczych z uwagi na warunki atmosferyczne (niskie temperatury, opady śniegu), wiata magazynowa została zabezpieczona płytami w sposób uniemożliwiający uszkodzenie maszyn rolniczych. W okresie letnim (po ustabilizowaniu się pogody) płyty warstwowe z wiaty magazynowej zostały zdemontowane. Następnie wyjaśnili, że zabezpieczenie na okres zimy w postaci płyt warstwowych nie stanowi stałego elementu wiaty magazynowej. Płyty, które zostały tymczasowo zainstalowane stanowiły jedynie zabezpieczenie przed warunkami atmosferycznymi, mają charakter tymczasowy i podlegają szybkiej deinstalacji. Zaznaczyli, że nie były i nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, które stanowiłyby podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...]WINB postanowieniem z [...] nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB ponownie przeprowadził 20 lutego 2017 r. oględziny obiektu nr [...], w trakcie których ustalono, że jest on użytkowany jako lakiernia oraz magazyn. Inwestorzy wystąpili w 2010 r. do Starosty o pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową, a 7 stycznia 2016 r. A. D. zgłosiła temu organowi, dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu z hali magazynowej na lakiernię. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że do zgłoszenia dołączyła zaświadczenie z 31 grudnia 2015 r. Wójta Gminy Ł., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej hali magazynowej na malarnię proszkową (nie zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – postanowienie z [...]) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego przez Radę Gminy Ł. uchwała nr [...] z [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. O. nr [...] z [...] poz. [...]).

W dalszych motywach wskazał organ odwoławczy, że PINB decyzją z [...], nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kpa, nakazał inwestorom doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. decyzji pozwolenia na budowę z [...], nr [...], na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej w J. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do nakazania inwestorowi doprowadzenia do stanu poprzedniego, bowiem obiekt jest użytkowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. W momencie zmiany sposobu użytkowania formalnie obiekt nr [...] był wiatą magazynową a nie halą magazynową, a więc nie można uznać owego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania za prawidłowe.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się inwestorzy, odrębnymi pismami wnieśli odwołanie do [...]WINB, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, niewłaściwe przyjęcie, że nie istnieją przesłanki legalizacji już wykonanych robót budowlanych (o ile takowe zostały wykonane), sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że użytkowanie wiaty jest niezgodne z przeznaczeniem i nie może być zalegalizowane ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swoich odwołań podkreślili, że Wójt Gminy Ł. uznał, że zmiana sposobu użytkowania istniejącej wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza wydane przez ten organ właściwy zaświadczenie. Dodatkowo inwestorzy zarzucili naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez nierozpatrzenie i nieustalenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Niezależnie od inwestorów, odrębne odwołanie wniósł A. S., działający przez pełnomocnika, podkreślając, że decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie inwestorowi rozbiórki rozbudowanej części zakładu oznaczonej jako obiekt nr [...]. Podkreślił, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie stanowiły przebudowy wiaty magazynowej w zabudowie zagrodowej na budynek lakierni, ale w istocie poległy na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Skarżący zauważył, że decyzja z [...], nr [...], o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej nie może mieć znaczenia dla prowadzonego postępowania.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Wójt Gminy Ł. przekazał wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. dotyczący działek nr a km [...] położonych w miejscowości J. [...]WINB ustalił, że decyzją Wójta z [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w J. tj. działki nr b a.m. [...] na nowe działki: nr d a.m. [...] oraz nr a a.m.[...]. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że działka nr b oznaczona jest symbolem 4MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z zapisami planu na terenach o symbolach MU ustalono przeznaczenie: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa, b) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, c) zabudowa usługowa oraz uzupełniające: a) towarzyszące zabudowie mieszkaniowo – usługowej urządzenia budowlane, b) obiekty i pomieszczenia związane z drobną wytwórczością, c) zieleń urządzona, obiekty malej architektury, d) garaże, budynki gospodarcze, e) parkingi, dojazdy, chodniki, f) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Dla tych terenów ustalono zakaz lokalizacji wszelkiego rodzaju obiektów i użytkowania terenów, których funkcjonowanie może wypłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych. Zapisy planu przewidują, że jako drobną wytwórczość należy rozumieć pozarolniczą działalność gospodarczą obejmującą podmioty gospodarcze zatrudniające niewielką liczbę pracowników (do 6 pracowników) i wytwarzające dobra i usługi na niewielką skalę. Jako usługi podstawowe należy rozumieć usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności, które nie wytwarzając dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi, a w szczególności: usługi handlu detalicznego, działalności biurowej, oświaty, odnowy biologicznej i ochrony zdrowia, opieki społecznej, turystyki, sportu i rekreacji, kultury, projektowania i pracy twórczej, gastronomii, usług rzemieślniczych takich jak fryzjerskie, krawieckie, kosmetyczne pralnicze i inne tego typu oraz usługi prowadzone w warsztatach rzemieślniczych, których uciążliwość oddziaływania nie wykracza poza teren do którego właściciel warsztatu ma tytuł prawny, takie jak; stolarskie, samochodowe, naprawy rowerów, sprzętu domowego i innego typu.

W dalszej kolejności przypomniał organ odwoławczy, że niezależnie od toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego Wojewoda O. (dalej: Wojewoda) decyzją z [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Starosty O. z [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową w J. przy ul. [...] na działce nr a z k.m. [...] obręb [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, na przeprowadzone w sprawie oględziny, które wykazały, że sposób przeznaczenia obiektu został już zmieniony, a zatem postępowanie zgłoszeniowe w tym zakresie było bezprzedmiotowe.

Decyzją z [...], nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...], nr [...]. W wyniku wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez inwestorów i A. S., Sąd ten wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17, uchylił rozstrzygnięcie [...]WINB oraz decyzję ją poprzedzającą organu powiatowego z [...]. W uzasadnieniu podkreślił Sąd, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje nie wyjaśniały wszystkich istotnych okoliczności. Zdaniem Sądu uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, nie spełniały wymogów wynikających z art. 107 § 3 Kpa, w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 Kpa. W ocenie Sądu naruszono wskazane przepisy, w tym w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, Sąd uznał, że dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie i wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na poprawną kwalifikację wykonanych robót, ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku bowiem przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50–51 Prawa budowlanego, natomiast rozbudowa budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48–49 tej ustawy. Ponadto Sąd dostrzegł, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ wymienił roboty budowlane, które – jego zdaniem – naruszają obowiązujące przepisy, jednak nie podał, które z przepisów Prawa budowlanego – czy też innych przepisów prawa administracyjnego materialnego – zostały naruszone. W ocenie Sądu, opisane wadliwości i konieczność przeprowadzenia ustaleń, co do istotnych elementów stanu faktycznego, oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornego obiektu prawidłowego trybu postępowania z art. 50-51 lub art. 48-49 Prawa budowlanego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego pismem z 29 czerwca 2018 r. PINB zawiadomił strony, zgodnie z art. 79 Kpa, o wyznaczonych na 17 lipca 2018 r. oględzinach obiektu nr [...]. Inwestorzy wystąpili do organu powiatowego wskazując, że organ powiatowy prowadził już od czterech lat postępowania administracyjne w sprawie obiektów budowlanych na ich działce, w tym obiektu nr [...], i jest doskonale zorientowany w "ich sytuacji budowlanej". Kontestowali używanie przez organ nadzoru sformułowań typu "bez pozwolenia na budowę" czy "w warunkach samowoli budowlanej", bowiem wszystkie budynki wzniesione na ich działce są wybudowane w oparciu o pozwolenie na budowę, o czym ich zdaniem organ ten wiedział. W ocenie inwestorów "uwieńczeniem przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego było kilka decyzji zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., które to decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Prowadzone postępowania zostały zakończone wraz z uprawomocnionym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Opolu (wyrok z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17 i z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17)". Ich zdaniem wszystkie działania zostały ukończone i – jak stwierdzili – "nie widzą sensu w kolejnych oględzinach tych samych obiektów, które były kontrolowane przez ostatnie 4 lata, ich stan techniczny, konstrukcja i przeznaczenie są doskonale znane organowi powiatowemu, w samej konstrukcji obiektów ani w ich przeznaczeniu nic się od czasu zakończenia sprawy nie zmieniło". Wnieśli o rezygnację z planów oględzin obiektów, które były kontrolowane przez organ dziewięć razy, względnie o przesunięcie terminu oględzin na październik 2018 r. z uwagi na okres urlopowy i zaplanowane wyjazdy, których terminu nie są w stanie zmienić. W odpowiedzi z 17 lipca 2018 r. organ I instancji wyjaśnił inwestorom, że zobowiązany jest dalej prowadzić postępowanie, a zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu winien ustalić czy istniejące budynki powstały w wyniku rozbudowy budynku gospodarczego czy też w wyniku przebudowy budynków istniejących. Dalej wskazał, że konieczne jest ustalenie kiedy i w wyniku jakich robót budowlanych, legalnych lub nie, powstał aktualnie istniejący obiekt, a także dokonanie ustaleń co do jego charakteru, dlatego też konieczne jest przeprowadzenie oględzin. Nowy termin oględzin został wyznaczony na dzień 13 sierpnia 2018 r.

Postanowieniem z [...], nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 123 oraz 88 § 1 Kpa, w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych przy przebudowie obiektu nr [...] znajdującego się na posesji w J. przy ulicy [...], nałożył karę grzywny w wysokości 50 zł na J. D., w związku z nieokazaniem przedmiotu oględzin. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, wnosząc zażalenie do [...]WINB.

Nadto wskazał organ odwoławczy, że PINB 13 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny obiektu, podczas których stwierdzono, że obiekt został wykonany w ramach rozbudowy na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z [...], nr [...]. Obiekt o konstrukcji stalowej przylegający do obiektu nr [...], [...] i [...]. Obiekt na planie litery "L" stanowi zamkniętą bryłę, posiada ścianę własną od strony granicy z sąsiednią działką i od frontu z zamontowaną bramą segmentową, pozostałe ściany obiektów mogą należeć do budynków sąsiednich. Dach kryty blachą falistą z lukarnami docieplony pianką epoksydową od wewnątrz. Z kolei podczas przeprowadzonych 11 października 2018 r. oględzin dokonano przeglądu dokumentacji związanej z budową, jak i utrzymaniem obiektu nr [...], tj.: dziennika budowy, projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę nr [...] oraz [...] wydanych przez Starostę O. Stwierdzono brak adnotacji w dzienniku budowy dotyczących ewentualnych zmian wznoszonej konstrukcji w charakterze odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji pozwolenia na budowę. W protokole odnotowano "konstrukcję stalową obiektu wniesioną częściowo na istniejących fundamentach obiektu nr [...] i [...], częściowo na nowo wykonanych fundamentach w ciągu ściany zewnętrznej zwróconej w kierunku granicy z sąsiednią działką. Obiekt przyległy do obiektów nr [...] i [...], z dwiema własnymi przegrodami pionowymi w postaci ściany z płyt warstwowej równoległej do granicy z działką sąsiednią, oraz z bramą segmentową od strony podwórza w przegrodzie naprzeciwległej do ściany zwróconej w kierunku granicy. Dach dwuspadowy dopasowany formą do przyległych obiektów, kryty blachą falistą docieplony pianką poliuretanową od wewnątrz. W dachu zlokalizowane świetliki. Konstrukcja obiektu częściowo przykręcona do ściany zewnętrznej obiektu nr [...] zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym rozbudowę tegoż obiektu. Wymiary obiektu 3,97x3,42m i 9,73x5,8m, pow. zab. około 70m2, wysokość w kalenicy 6,5 m".

Pismem z 8 stycznia 2019 r. PINB wezwał J. D., jako stronę postępowania, oraz S. S. i J. K. w charakterze świadków do złożenia wyjaśnień w sprawie. Równolegle organ I instancji uzyskał od Starosty kopie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z 12 stycznia 2016 r., nr [...], wraz z załącznikami oraz rozstrzygnięcia pochodzące od Wójta Gminy Ł. Dodatkowo organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., Państwowej Inspekcji Pracy w O., Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O. i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w O. z prośbą o udzielenie informacji czy w stosunku do przedmiotu postępowania prowadzone są lub były przez służby postępowania.

Pismem z 4 lutego 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. przekazał organowi powiatowemu kopię protokołu z przeprowadzonej 19 stycznia 2018 r. kontroli, z którego wynika, że ogółem zatrudnionych w zakładzie A było w dniu kontroli 14 osób. Właściciel firmy został poinformowany, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. dla działki nr a km [...] położonej w J. (symbol 4MU – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej) dopuszcza się lokalizację obiektów i pomieszczeń związanych z drobną wytwórczością – pozarolniczą działalnością gospodarczą obejmującą podmioty gospodarcze zatrudniające niewielką liczbę pracowników (do 6 pracowników) i wytwarzającą dobra i usługi na niewielką skalę.

Ponadto PINB w dniu 14 lutego 2019 r. przeprowadził przesłuchania świadków i strony postępowania. Z tych czynności sporządzono protokoły. Inwestor oświadczył, że obiekt nr [...] został zrealizowany jako wiata. Roboty są zakończone i zrealizowane zgodnie z projektem. Następnie obiekt został obudowany do obecnej formy, ale J. D. nie był w stanie podać dokładnego terminu, było to po zakończeniu robót związanych z budową wiaty. Potwierdził dotychczasowe ustalenia, że świetliki i zmiana konstrukcji dachu z tego co pamiętał zostały wykonane po obudowie wiaty, ale również nie pamięta dokładnej daty. Obiekt jest użytkowany jako lakiernia proszkowa na podstawie zgłoszenia zmiany sposoby użytkowania. Obiekt nr [...] posiada instalację elektryczną, jest wyposażony w kabinę lakierniczą, piec elektryczny do wygrzewania i urządzenia ręczne, brak innych urządzeń stacjonarnych. W zakładzie zatrudnionych jest w zależności od okresu od 12 do 20 pracowników. Inwestor nie był w stanie określić odległości obiektu nr [...] od granicy z działką drogową ul. [...]. Zaznaczył, że w ciągu ostatniego roku w obiekcie nr [...] nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Jednocześnie pracuje do 6 pracowników, generalnie godziny pracy to 7–15. Obudowa wiaty, wykonanie świetlików i zmiana konstrukcji dachu wykonane zostały bez pozwolenia lub zgłoszenia, były spowodowane pogodą i warunkami atmosferycznymi. Równocześnie – za organem pierwszoinstancyjnym – podał organ odwoławczy, że świadek S. S. odmówił odpowiedzi na pytania, oświadczył pisemnie, że wiata na maszyny rolnicze została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po zakończeniu budowy przedmiotowej wiaty PINB został zawiadomiony o zakończeniu robót. Drugi ze świadków, kierownik budowy obiektu J. K., wskazał, że wiata była realizowana zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, podkreślając, że nie było żadnych odstępstw istotnych jak i nieistotnych. Zdaniem kierownika budowy inwestycja została zgłoszona do zakończenia zgodnie z projektem i "nie był pod wskazanym adresem po zakończeniu inwestycji wiaty nr [...]".

Postanowieniem z [...], nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 123 Kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych na terenie posesji zlokalizowanej w J. przy ul. [...] na działce nr a, którego inwestorami są A. D. i J. D. w zakresie przebudowanego obiektu nr [...] wraz z jego rozbudową; oraz na postawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na A. D. i J. D. obowiązek przedstawienia: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1); dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt.1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, do projektu architektoniczno – budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 31 grudnia 2019 r. (pkt 2).

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że analiza zebranych materiałów dowodowych pozwala przyjąć, że dokonano w przedmiotowym obiekcie dodatkowej przebudowy oraz nadbudowy, powodując tym samym zwiększenie kubatury obiektu, który został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, ale obecny stan faktyczny budynku jest efektem zmian dokonanych po zakończeniu inwestycji związanej z rozbudową budynku gospodarczego o wiatę. W ocenie PINB pomimo, iż inwestorzy na chwilę obecną nie prowadzą robót budowlanych, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, miał obowiązek wstrzymania prac budowlanych, jako mających charakter zabezpieczający. Dalej wyjaśnił, że przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 49 Prawa budowlanego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. S., który w zażaleniu do [...]WINB zarzucił wydanie przedmiotowego postanowienia z naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 Kpa, poprzez wskazanie uzasadnienia faktycznego, które zawiera błędy co do przyjętych przepisów w zakresie warunków technicznych oraz zachowania odległości przedmiotowego budynku do granicy z działką skarżącego. Zauważył, że nie wskazano faktów, które zostały udowodnione oraz przyczyny nie odniesienia się do możliwego zagrożenia przeciwpożarowego, co w konsekwencji narusza:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego "poprzez niezagwarantowanie w planowanej inwestycji spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i zignorowanie, że inwestycja w obszarze oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sposób istotny zagraża bezpieczeństwu i uzasadnionym interesom osób trzecich naruszając w sposób rażący § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie";

2) art. 107 § 1 Kpa "poprzez nieodpowiadające wymaganiom prawa sformułowanie przez organ rozstrzygnięcia".

Zdaniem skarżącego wybudowanie, rozbudowanie, nadbudowanie zgodnie z przepisami w tym miejscu budynku, a w szczególności związanego z rozbudową zakładu produkcyjnego jest niemożliwe z uwagi na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego praz warunki techniczne. Dalej podkreślił, że sytuacja jest próbą obejścia przepisów prawa celem usankcjonowania obiektów, których budowa zgodnie z przepisami prawa byłaby niemożliwa. Podzielił stanowisko PINB, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach tzw. samowoli budowlanej w latach 2010-2016, czego konsekwencją było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał również, że dokonywane przez inwestorów roboty, które doprowadziły obiekt do stanu obecnego oraz na niemożliwość legalizacji przedmiotowego obiektu ze względu na usytuowanie oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od zażalenia A. S., pełnomocnik J. D. wezwał organ I instancji do uzupełnienia postanowienia z [...] co do rozstrzygnięcia o przywołanie w podstawie prawnej przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu swojego żądania podał, że z sentencji postanowienia wynika, że postępowanie prowadzone jest w sprawie wykonania robót budowlanych przy przebudowie obiektu nr [...] wiaty na lakiernię proszkową bez pozwolenia na budowę. Z treści orzeczenia wynika, że roboty budowlane objęte postanowieniem polegały na przebudowie i nadbudowie obiektu. Zdaniem pełnomocnika inwestora za niedopuszczalne należy uznać postępowanie prowadzone w przedmiocie przebudowy obiektu i jego zmiany sposobu użytkowania w trybach art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na bardzo restrykcyjny charakter. W konsekwencji czego zażądał prowadzenia postępowania w odniesieniu do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania w trybach art. 50 - 51 i 71a Prawa budowlanego.

Rozpatrując żądanie inwestora, postanowieniem z [...], nr [...], PINB, działając na podstawie art. 111 oraz art. 123 Kpa, odmówił uzupełnienia orzeczenia z [...], nr [...], przez przywołanie w podstawie prawnej przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w treści uzasadnienia został szczegółowo opisany i omówiony proces powstałej samowoli budowlanej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor, wnosząc zażalenie na postanowienie organu powiatowego z [...], nr [...], i jednocześnie zaskarżył postanowienie z [...], nr [...], wydane w przedmiocie wniosku o uzupełnienie postanowienia. W ocenie pełnomocnika inwestora za niedopuszczalne należy uznać postępowanie prowadzone w przedmiocie przebudowy obiektu i jego zmiany sposobu użytkowania w trybach art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na bardzo restrykcyjny charakter przepisu art. 48. Uważa również, że legalizacja przebudowy obiektu nie może być uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Za niezrozumiałe uznać należy twierdzenie o nielegalnej zmianie sposobu użytkowania, jak również potraktowania tejże zmiany restrykcjami z art. 48 Prawa budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń, [...]WINB postanowieniem z [...], nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie z [...], nr [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja Starosty z [...], nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J. D. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej została uchylona przez Wojewodę. Ostatecznie inwestor otrzymał pozwolenie na budowę z [...], nr [...], pozwalającą na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej. [...]WINB zauważył, że z oświadczenia kierownika budowy wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a wobec zapadłego w sprawie wyrokiem Sądu w sytuacji stwierdzenia, że najpierw powstała wiata objęta pozwoleniem na budowę, organy powinny ustalić prawidłowo i precyzyjnie czas oraz zakres wykonanych robót, polegających na przebudowie wiaty, które doprowadziły do powstania aktualnie istniejącego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego PINB nie dokonał wystarczających rozważań, ograniczając się do stwierdzenia, że roboty te naruszają przepisy, jednakże w dalszym ciągu nie przeprowadził analizy i nie podał, które z przepisów z zakresu Prawa budowlanego zostały naruszone. Kontynuując swój wywód organ II instancji wskazał, że niedostatecznie została również wyjaśniona kwestia dwóch decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej tj. decyzji z [...], nr [...], oraz decyzji z [...], nr [...]. Podkreślił [...]WINB, że z akt sprawy z całą pewnością nie wynika, aby inwestor uzyskał na wyżej wymieniony obiekt decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...], o której mowa w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu wyjaśnienia wymaga, czy PINB oparł się na zapisach dziennika budowy nr [...] wydanego przez Starostę O. z 3 listopada 2010 r. dla inwestycji zatwierdzonej decyzją nr [...]. Zauważył przy tym, że zarówno strony, jak i świadkowie nie odnoszą się wprost do żadnej z dwóch wyżej wymienionych decyzji, a organ I instancji przyjął, że wiata powstała na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Dalej organ odwoławczy zauważył, że decyzja z [...] została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, po uchyleniu przez Wojewodę decyzji nr [...], przy czym – w jego ocenie – nie można nie zauważyć, że z zapisów dziennika budowy nr [...] wynika, iż roboty budowlane rozpoczęte zostały 13 listopada 2010 r. przez wykop pod stopy fundamentów, a następnie 15 listopada 2010 r. dokonano betonowania stóp betonem B-20 i osadzenie podstaw słupów szkieletu, po czym w dzienniku budowy nastąpiła prawie roczna przerwa w realizacji inwestycji, bowiem dopiero 25 listopada 2011 r. dokonano montażu konstrukcji stalowej zgodnie z zatwierdzonym projektem.

Organ odwoławczy podkreślił również, że PINB w 2014 roku przyjął zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy budynku gospodarczego o wiatę bez sprzeciwu.

Zdaniem organu II instancji okoliczności te mają "fundamentalne" znaczenie dla ustalenia, czy budowa została wykonana legalnie, zgodnie z pozwoleniem oraz czy ewentualnie w dalszym czasie doszło do przebudowy, rozbudowy czy też nadbudowy istniejącego obiektu. Następnie podkreślił, że wyjaśnienia wymaga, czy doszło do wydania przez organ administracji architektoniczno– budowlanej dziennika budowy dla nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową. Zaakcentował, że PINB winien również w szerszym zakresie przeanalizować złożoną przez inwestorów Staroście dokumentację projektową celem dokładnego porównania robót zrealizowanych zgodnie z projektem z obecnym stanem faktycznym. W ocenie [...]WINB organ I instancji nie odniósł się także do postępowań prowadzonych przez Starostę zakończonych decyzją Wojewody z [...], nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem organu II instancji, organ nadzoru winien dokonać kwalifikacji przedmiotowego obiektu, bowiem w sytuacji gdy uzna, że obecna forma czyni wykonany obiekt budynkiem winny zostać w sprawie uwzględnione przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. z dnia 8 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), przy uwzględnieniu również zapisów obowiązującego planu miejscowego.

W dalszych motywach swojego uzasadnienia [...]WINB, odnosząc się do zażalenia A. S., wskazał, że kwestia kwalifikacji robót wykonanych z wykorzystaniem części poprzednio istniejącego obiektu nie jest jednoznaczna i w każdym przypadku powinna być oceniana indywidualnie. Podkreślił, że zasadniczym celem jest umożliwienie inwestorom legalizacji wykonanego obiektu, aby doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, a dopiero w sytuacji, gdy nie jest to możliwe z powodów merytorycznych, powinna nastąpić rozbiórka obiektu. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że organ nadzoru ma prawo nakładać na inwestorów obowiązek wstrzymania robót oraz przedłożenia dokumentacji przed wydaniem nakazu ewentualnej rozbiórki obiektu. Następnie zauważył, że biorąc pod uwagę, iż A zgodnie z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej rozpoczęło działalność 16 października 1990 roku pod adresem: J. ul. [...], w ocenie organu odwoławczego "faktycznie nasuwa się wątpliwość, czy kolejno rozbudowywane obiekty nie miały docelowo służyć działalności przedsiębiorstwa, z czym też mamy obecnie do czynienia".

Ponownie rozpatrując sprawę PINB wystąpił do Wojewody, pismem z 20 grudnia 2019 r., o wypożyczenie akt sprawy [...] w przedmiocie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z [...], nr [...], wydanej przez Starostę w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej w J. W odpowiedzi przysłano kopię żądanej decyzji.

Niezależnie od toczącego się postępowania, 22 grudnia 2020 r. prokurator Prokuratury Rejonowej oświadczył, że na podstawie art. 183 Kpa wstępuje do udziału w tym postępowaniu.

Decyzją z [...], nr [...], PINB – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawo Budowlane – odmówił nałożenia na A. i J. D. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu nr [...] usytuowanego na dz. ew. gruntu nr a przy ul. [...] w J. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu przedstawił ustalony dotychczas stan faktyczny wskazując, że [...] decyzją nr [...], nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany sporządzony przez inż. E. R. i udzielił J. D. pozwolenia na budowę pn. "rozbudowa budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej w J. przy ul. [...] na działce nr: b k.m.[...] obręb [...]". Następnie wydano inwestorowi dziennik budowy nr [...] dnia 3 listopada 2010 r., a w tym samym dniu w siedzibie powiatowego inspektoratu złożono zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót w dniu 11 listopada 2010 r. Organ I instancji wskazał, że z wpisów w dzienniku budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto 12 listopada 2010 r. poprzez wytyczenie "osi konstrukcyjnych wiaty" przez uprawnionego geodetę J. C. Następnie zgodnie z wpisem 13 listopada 2010 r. rozpoczęto wykopy pod stopy fundamentowe. Z ustalonej przez PINB chronologii wynika, że pismem z 26 października 2010 r. A. S. wniósł odwołanie od wydanej [...] decyzji pozwolenia na budowę, co w ocenie organu I instancji dowodzi, że zarówno wydanie przez starostwo dziennika budowy, jak i fizyczne rozpoczęcie robót nastąpiło przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności, a w trakcie rozpatrywania przez Wojewodę odwołania. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [...], nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę. W okresie od 12 listopada 2010 r. do 12 grudnia 2010 r. zgodnie z treścią wpisów w dzienniku budowy, kontynuowano realizację obiektu pomimo braku ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji było to poważne zaniedbanie zarówno ówczesnego kierownika budowy J. K. jak i inwestora. Kontynuując swoje uzasadnienie PINB wskazał, że powstały obiekt w zamierzeniu J. D. od początku stanowił rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego, bowiem projektowany obiekt stanowił klasyczną wiatę tj.: stalową konstrukcję dachu wielospadowego wspartą na stalowych słupach, usytuowany jako plomba pomiędzy obiektem nazwanym na potrzeby postępowania obiektem nr [...] a obiektem nazwanym na potrzeby postępowania obiektem nr [...]. Organ I instancji zauważył, że w trakcie przeprowadzonego postępowania, na podstawie zeznań świadków, stron, oraz na podstawie badania dokumentacji budowy, w tym dziennika budowy, dokumentacji, o której mowa w art. 57 Prawa budowlanego, załączonej do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej wiaty w dniu 20 października 2014 r., stwierdził, iż obiekt został zrealizowany i oddany do użytkowania zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z uwzględnieniem decyzji zmieniającej.

Zdaniem PINB w chwili złożenia przez inwestora powyższego zawiadomienia o zakończeniu budowy, przystąpiono do legalnego użytkowania obiektu (obiekt nr [...]). Zauważył, że stan zagospodarowania działki na dzień 20 października 2014 r. przedstawiono na kopii mapy pomiaru powykonawczego – rys. nr 4, co w ocenie organu dowodzi, że w chwili zakończenia budowy, przedmiotowa wiata stanowiła "plombę" zlokalizowaną w utrwalonej linii zabudowy od strony sąsiedniej działki nr c pomiędzy trzema istniejącymi obiektami nr [...], nr [...], nr [...].

Kontynuując zaznaczył organ odwoławczy, że organ I instancji wskazał, iż porównując pierwotną formę obiektu z aktualnym stanem faktycznym właściciel po zakończonej budowie dokonał jego przeróbki, noszącej znamiona przebudowy. Wskazał na przebudowę dachu, zwiększającą kubaturę obiektu nieprowadzącą jednak do zwiększenia powierzchni zabudowy ani użytkowej, jak również nieprowadzącą do powstania kolejnej kondygnacji obiektu. Dalej podkreślił, że wykonano również ścianę osłonową w linii utrwalonej zabudowy od strony sąsiedniej działki nr c, oraz bramę zwijaną w polu od strony posesji inwestora pomiędzy obiektem nr [...] i [...]. W ocenie PINB zakres tych robót doprowadził do wydzielenia obiektu z przestrzeni, ale podkreślił przy tym, że nastąpiło to za sprawą dwóch własnych przegród budowlanych oraz pozostałych czterech należących do pozostałych obiektów budowlanych nr [...], [...] i [...]. Następnie wskazał, że obiekt budowlany wzniesiony na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z [...], nr [...], nawet po dokonanych przeróbkach pozostaje budowlą, gdyż został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W tym zakresie zdaniem organu nadzoru nie można uznać za budynek konstrukcji słupowej z dachem usytuowanej pomiędzy innymi obiektami budowlanymi i bez wątpienia takie usytuowanie wydziela go z przestrzeni. Sprawia również, że obiekt posiada fundament i dach jak również jest trwale związany z gruntem. Po czym zauważył, że inwestycja pomimo "domknięcia go" ścianą od strony działki sąsiedniej, jak i bramą wjazdową od frontu działki nadal spełnia wymogi definicji legalnej "wiaty". Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót PINB wskazał, że przedmiotem postępowania pozostaje budowla w postaci wiaty, której wysokość nie uległa zmianie, gdyż najwyższy punkt połaci nie uległ podwyższeniu ani obniżeniu względem poziomu terenu, czy zamontowanej bramy wejściowej. Przechodząc do dalszej analizy zrealizowanych przez inwestorów robót budowlanych organ podniósł kwestię ewentualnej rozbudowy, zauważając, że rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Mając na względzie te parametry uznał, że w zaistniałych okolicznościach sprawy nie mogło dojść do rozbudowy obiektu.

W dalszej części motywów przypomniał organ drugoinstancyjny, że organ I instancji wyjaśnił, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwolił na określenie dokładnej daty przeprowadzenia robót, jednakże analiza dokumentów oraz pierwsze podjęte informacje o nieprawidłowościach związanych z obiektem wskazują, że roboty przeprowadzono pomiędzy październikiem 2014 r. a grudniem 2015 r. Zauważył przy tym, że analiza przepisów prawa z wykazanego okresu wskazuje, iż przebudowa przegród zewnętrznych oraz konstrukcji, w tym przebudowa dachu obiektu budowlanego, jakim jest budowla wiaty wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Podał następnie organ odwoławczy, iż w konkluzjach swojego rozstrzygnięcia PINB uznał, że wobec braku sprzeciwu Starosty do zgłoszenia sposobu zmiany użytkowania z 17 stycznia 2016 r. obiekt został przekształcony w malarnię proszkową. Nadto PINB zaznaczył, że w zgłoszeniu inwestor wskazał, iż zakres zmiany dotyczyć będzie tylko hali magazynowej, co zostało przedstawione w opisie jak i na załączonych rysunkach. Niemniej organ nadzoru zastrzegł, że nie posiada kompetencji do analizowania poprawności przyjętego zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, w odwołaniu od niego podkreślił, że wybudowanie, rozbudowanie, nadbudowanie zgodnie z przepisami budynku, w szczególności związanego z rozbudową zakładu produkcyjnego jest niemożliwe z uwagi na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz warunki techniczne. W jego ocenie wykonane roboty budowlane miały na celu obejście przepisów prawa, tak by usankcjonować obiekty, których budowa zgodnie z przepisami jest niemożliwa. Podkreślił, że dla terenów objętych postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała Nr [...] Rady Gminy Ł. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. Następnie przytoczył zapisy wyżej wymienionej uchwały i wskazał, że dowodzą one, że położenie budynku w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią posesją narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego podczas przeprowadzonych 7 września 2020 r. oględzin "Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu nie zauważyli faktu, że obiekt nr [...] jest połączony z obiektem nr [...]". Zauważył dodatkowo, że przepisy na które powołał się organ I instancji w kwestionowanym rozstrzygnięciu – w jego ocenie – nie mają zastosowania.

W wyniku wniesionego odwołania pracownicy [...]WINB 27 maja 2021 r. przeprowadzili oględziny obiektu nr [...], w trakcie których obecni byli J. D. oraz jego pełnomocnik, w ich toku ustalono, że obiekt budowlany jest wybudowany na planie litery L, zlokalizowany pomiędzy obiektami [...],[...],[...] (numeracja przyjęta zgodnie z PINB). Wykonane pomiary wykazały, że "obiekt posiada wymiary według załącznika nr 1". Sam obiekt jest wykonany w lekkiej konstrukcji stalowej, słupy stalowe o profilu kwadratowym, na których oparte są kratownice stalowe wykonane z profili zamkniętych (rury kwadratowe). Obiekt posiada również stężenia kratowe – rygle, jest jednokondygnacyjny, parterowy. Od strony nieruchomości należącej do A. S. (zachodniej) obudowany jest płytami warstwowymi (bez okien). Z dalszej części ustaleń wynika, że "od strony południowej (od obiektu nr [...]) obiekt posiada ścianę wspólną z obiektem nr [...], w części wykonaną w formie bramy przesuwnej. Do ściany tej przylega strop podwieszony opisany w dalszej części. Od strony północnej (od obiektu nr [...]) znajduje się ściana z 6 otworami okiennymi oraz drzwiami prowadzącymi do obiektu nr [...]. Od strony wschodniej istnieje ściana warstwowa od obiektu nr [...]. W części wysuniętej obiekt posiada bramę segmentową oraz drzwi wejściowe zewnętrzne. Dach dwuspadowy, kryty blachą trapezową, ocieplony metodą natryskową w postaci pianki poliuretanowej. Dach posiada naświetla w postaci płyt poliwęglanowych (2 od strony zachodniej, 1 od strony wschodniej). Na dachu od strony zachodniej zamontowano panele fotowoltaiczne. Posadzkę wykonano z kostki brukowej typu <>". W protokole zawarto, że wewnątrz obiektu znajduje się konstrukcja metalowa niezależna do podwieszenia gotowych wyrobów przeznaczonych do lakierowania. Mocowanie przedmiotowej konstrukcji stalowej wykonano do słupów głównych obiektu, a pod częścią dachu obiektu, nad kabiną lakiernicza znajduje się strop podwieszony o konstrukcji stalowej z poszyciem z płyt OSB. Sam strop jest wykorzystywany jako składowanie elementów drobnych, a obiekt jest wyposażony w kabinę lakierniczą (malarnia proszkowa) oraz niezbędną dla jej działania instalację. W toku oględzin ustalono również, że obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, a malarnia posiada instalację samofiltrującą. Przy ścianie zachodniej obiektu składowane są materiały na regałach/stojakach stalowych. Wyliczono odległość obiektu: narożna południowo – zachodniego od ogrodzenia wynosi ok. 1,08m, a odległość narożnika północno – zachodniego nie można określić z powodu braku ogrodzenia (brak punktu odniesienia – tuje). Na potrzeby oględzin wykonano szkice rysunkowe obrazujące opis i dokumentację fotograficzną. Kopia protokołu została w dniu 29 czerwca 2021 r. A. S.

Decyzją z [...], nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu opisał zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił okoliczności, w których organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Następnie oceniając inwestycję organ II instancji wskazał, że J. D. posiada decyzję Starosty O. z [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzieleniu pozwolenia na budowę pn. "rozbudowa budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej w J. przy ul. [...] na działce nr b k.m.[...] obręb [...]". Zaznaczył także, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki budowlanej wynika, że przez działkę na której miał zostać zlokalizowany obiekt przebiega sieć wodociągowa i energetyczna, jednakże obiekt nie wymaga podłączeń do żadnych sieci. Ponadto podniósł, że obiekt nie wymaga żadnych przyłączy do mediów technicznych. [...]WINB przytoczył dalszą część opisu technicznego do projektu budowlanego wiaty gospodarczej, z którego wynika, że na etapie projektowania nie przewidziano obudowy obiektu od strony granicznej sąsiada, dach miał być wykonany z blachy ocynkowanej na płatewkach z profili (blacha trapezowa Hf–4 cm), sam obiekt miał być nieocieplany, a konstrukcja nośna dachu to wiązary (jak w projekcie). Następnie podkreślił, że 3 listopada 2010 r. wydano dziennik budowy, a 11 listopada 2010 r. zgłoszono zamiar rozpoczęcia robót w organie nadzoru. Kontynuując [...]WINB wskazał, że z zapisów dziennika budowy wynika, że roboty budowlane rozpoczęto 12 listopada 2010 r. poprzez wytyczenie "osi konstrukcyjnych wiaty" przez uprawnionego geodetę, a 13 listopada 2010 r. wykopy pod stopy fundamentowe. Przypomniał, że równolegle do prowadzonych robót przez inwestora A. S. wniósł odwołanie do Wojewody na decyzję o pozwoleniu na budowę, w wyniku czego organ II instancji uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji po uwzględnieniu kwestii wskazanych przez Wojewodę – decyzją z [...], nr [...], ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę.

[...]WINB podkreślił, że w okresie od 12 listopada 2010 r. do 30 listopada 2010 r. w okresie rozpatrywania przez Wojewodę odwołania A. S. – zgodnie z treścią wpisów w dzienniku budowy – kontynuowano realizację obiektu. Organ II instancji zauważył, że zarówno wydanie przez Starostę dziennika budowy, jak i fizyczne rozpoczęcie robót nastąpiło "przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności, a także po uchyleniu decyzji z [...]". Następnie wyjaśnił konsekwencje realizacji robót w tym stanie faktyczny, stosownie do art. art. 28 ust. 1 i art. 48 Prawa budowlanego, podkreślając, że ta okoliczność "przemawia za mniej rygorystycznym potraktowaniem rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę".

Następnie organ odwoławczy przytoczył zakres zgłoszenia dokonanego przez A. D. w 2016 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej, podkreślając, że inwestor załączyła zaświadczenie z 31 grudnia 2015 r. Wójta Gminy Ł., w którym potwierdzono zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej [...]WINB odnosząc się do zapisów uchwały przytoczył, że działka inwestorów obejmowała "teren zabudowy zagrodowej oraz teren upraw polowych i ogrodniczych oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolami "16MR" i "R". Teren zabudowy zagrodowej oznaczony symbolem "16 MR" – (w pasie 50 metrów od drogi) warunki zabudowy od drogi – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są następujące:

I. "Teren zwartej zabudowy zagrodowej "16 MR" – adaptacja stanu istniejącego. Możliwość modernizacji i wymiany w granicach zainwestowania. Zaakcentował przy tym organ odwoławczy, że realizacja nowych budynków możliwa w lukach istniejącej zabudowy, w przypadku zachowania warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki. Wyjaśnił, że dopuszcza się również lokalizację zabudowy zagrodowej lub ogrodnictw z zabudową mieszkaniową przy zachowaniu warunków sanitarnych i ochrony środowiska. Dopuszcza się przekształcenia w ramach istniejących działek zagrodowych na funkcje nie związane z rolnictwem (np. usługowe) po spełnieniu warunków określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nowe budynki mieszkalne jednorodzinne należy realizować na wydzielonych działkach z zachowaniem ustalonej linii zabudowy min. 6 metrów od drogi. (...) Na działkach siedliskowych zabudowy zagrodowej dopuszcza się modernizację i przebudowę istniejących obiektów, wznoszenie nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych z zachowaniem warunków technicznych oraz linii zabudowy".

II. "Teren upraw polowych i ogrodniczych "R" (pozostała część działki) – dopuszcza się realizację urządzeń produkcji roślinnej i zwierzęcej przez rolników indywidualnych przy istniejących drogach z uwzględnieniem wszystkich warunków programu ochrony środowiska /sfery od budynków mieszkalnych, studni, wód otwartych/".

Mając to na względzie takie postanowienia obowiązującego planu [...]WINB stwierdził, że inwestycja tj. rozbudowa budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej, w roku 2010 była z nimi zgodna. Zauważył, że funkcja magazynowa obiektu nr [...] została legalnie zmieniona dokonanym zgłoszeniem Staroście, a przeprowadzone oględziny potwierdziły użytkowanie obiektu w dalszym ciągu jako lakierni proszkowej. Zdaniem organu odwoławczego skoro zmiana ta nastąpiła legalnie, brak jest podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 71a Prawa budowlanego, bowiem przepis ten wyraźnie wskazuje jako przesłankę do wszczęcia postępowania tj. jest samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślił także organ odwoławczy, że w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania była poprzedzona dokonanym zgłoszeniem i została zrealizowana w sposób zgodny z nim – nie jest ona samowolna.

Argumentując organ odwoławczy podkreślił nadto, że PINB nieprawidłowo w decyzji z [...] skonstatował, że wobec braku sprzeciwu Starosty w stosunku do wyżej wymienionego zgłoszenia "nie posiada kompetencji do analizowania poprawności przyjętego zgłoszenia". Zauważył, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu, wyłącza co do zasady ustalenie, że zamiana ta była wykonywana w warunkach uzasadniających stosowanie art. 71 a Prawa budowlanego, ale w przypadku stwierdzenia ewentualnego przekroczenia granic zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu wraz z wykonaniem robót budowlanych, obowiązkiem organu nadzoru jest przeprowadzenie postępowania, a w tym zastosowanie trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii oceny prawnej obiektu znajdującego się na działce inwestorów, powstałego w wyniku kolejnych etapów przeprowadzonych robót, [...]WINB opisał ponownie wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 27 maja 2021 r. i wskazał, że powstały obiekt posiada dwie własne przegrody w postaci ścian z płyt warstwowych, jedną od strony A. S. a drugą wraz z drzwiami wejściowymi zewnętrznymi i bramą segmentową od strony podwórza. Następnie podkreślił organ odwoławczy, że zlokalizowany jest "w utrwalonej linii zabudowy od strony sąsiedniej działki nr c (przed podziałem nr e), przy czym odległość jego narożna południowo– zachodniego od ogrodzenia wynosi ok. 1,08m (odległości narożnika północno– zachodniego nie można było określić z powodu braku ogrodzenia – brak punktu odniesienia)". Wyjaśnił, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji wiaty, ale zgodnie z powszechnym rozumieniem tego pojęcia wiata to lekka konstrukcja w postaci dachu wspartego na słupach. Tym samym – zdaniem [...]WINB – wiata stanowi budowlę, co wynika z "przyporządkowania negatywnego, polegającego na tym. że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jedną zaś z przesłanek uznania obiektu za budynek jest istnienie w nim ze wszystkich stron przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), których przedmiotowa wiata jednak nie posiada". Przy takiej interpretacji organ odwoławczy przyjął, że obiekt nr [...] obecnie nie wypełnia definicji budynku i jest w dalszym ciągu budowlą. Przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie wsparcia na gruncie, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach. Dalej wskazał, że za podstawowe cechy wiaty uważa się wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem, co poparł stosownym orzecznictwem. Kontynuując swój wywód przytoczył wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 392/19 (wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), w którym Sąd uznał, że wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo większości przegród zewnętrznych, a także najczęściej jej podstawowym elementem konstrukcyjnym (konstrukcją nośną), na którym osadzony jest dach, są słupy wiążące budowlę z gruntem. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest obudowany ze wszystkich albo z większości stron. Również w języku ogólnym (potocznym) "wiata" to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym. W ocenie Sądu wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym związanym lub niezwiązanym trwale z gruntem, niewydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, stanowiącym przede wszystkim dach wsparty na słupach. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona.

Następnie [...]WINB przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, które podkreślało, że wiata nie jest budynkiem, bowiem nie ma do niej zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej jako: "warunki techniczne", a więc przepis wyznaczający minimalne odległości budynków względem granic działek budowlanych. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa wiata została usytuowana w odległości 1 m od granicy z działką A. S. nr e (po podziale działka nr c), która zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych (stanowiącą załącznik do decyzji nr [...] Starosty z [...]), tak w trakcie realizacji tego obiektu jak również podczas wykonywania w nim późniejszych robót budowlanych, obejmowała teren upraw polowych i ogrodniczych oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem "R", w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stosowania § 12 warunków technicznych.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że sporny obiekt z perspektywy przepisów Prawa budowlanego, opisanych wytycznych jak i stanowiska prezentowanego przez sądy administracyjne – oznaczony w postępowaniu jako nr [...] – stanowi wiatę czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponownie podkreślił, że jest lekką budowlą o samodzielnej konstrukcji ze wspartym na słupach dachem dwuspadowym, który pozbawiony jest większości przegród zewnętrznych. W ocenie organu II instancji przedmiotowa wiata jest konstrukcyjnie autonomiczna od pozostałych obiektów, a przyjętej oceny nie zmienia modyfikacja konstrukcji dachu jak i częściowe obudowanie obiektu, zwłaszcza, że obudowano go materiałem nietrwałym (płytami warstwowymi) wyłącznie z dwóch stron. Zauważył, że ściana od strony północnej z otworami okiennymi oraz drzwiami należy bowiem do obiektu nr [...], a ściana od strony wschodniej należy do obiektu nr [...]. Natomiast przegroda od strony południowej (w górnej części należąca do obiektu nr [...]) w znacznej części wykonana w formie bramy przesuwnej zamontowanej na konstrukcji obiektu nr [...] i nr [...] stanowi dla nich ścianę wspólną. [...]WINB wskazał, że zlokalizowanie wiaty bezpośrednio pomiędzy obiektami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz obudowanie jej z pozostałych dwóch strony doprowadziło do wydzielenia tego obiektu z przestrzeni, dzięki czemu może być ona użytkowana jako malarnia proszkowa. W tej sytuacji – zdaniem organu II instancji – wiata spełnia funkcje użytkowe budynku, ale budynkiem nie jest.

W dalszych motywach uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że obecnie nie jest możliwe określenie dokładnej daty przeprowadzenia robót w przedmiotowym obiekcie ze względu na stopniowe i bieżące ich wykonywanie, a także z uwagi na fakt późniejszego posadowienia obiektu nr [...] w bezpośredniej odległości od obiektu nr [...]. Zaznaczył, że obiekt nr [...] istniał przed przystąpieniem do rozbudowy budynku gospodarczego nr [...] o obiekt nr [...] – wiatę magazynową. W takim stanie faktyczny [...]WINB przyjął – podobnie jak PINB – rozpoczęcie większości robót pomiędzy październikiem 2014 r., a grudniem 2015 r. W tym okresie, jak uznał, nastąpiło obudowanie obiektu z dwóch stron przegrodami zewnętrznymi oraz przebudowa dachu od strony obiektu nr [...], która spowodowała, że obecnie wiata zamiast dachu wielospadowego o dł. 1480 cm ma dach dwuspadowy o dł. 1354 cm z naświetlami w postaci płyt poliwęglanowych (2 od strony zachodniej, 1 od strony wschodniej).

Kontynuując [...]WINB przytoczył treść art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego i wskazał, że w przepisach Prawa budowlanego nie zawarto definicji legalnej "rozbudowy" ani "nadbudowy", a utrwalone orzecznictwo– zdaniem [...]WINB– przyjmuje, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Przy takiej interpretacji do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy należą: powierzchnia zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, długość lub szerokość w zakresie przekraczającym 2%. Wskazał również, że jako nadbudowę uważa się powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Następnie podkreślił organ odwoławczy, że wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie długości czy szerokości obiektu. Natomiast w przypadku przebudowy, obiekt może zmienić się poprzez zmianę parametrów użytkowych i technicznych, którymi będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższy wywód do przedmiotowej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że skoro wykonane w obiekcie roboty nie wpłynęły na zmianę jego charakterystycznych parametrów, w tym na jego wysokość, ale doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych (element dachu, wydzielenie obiektu z przestrzeni poprzez jego obudowanie z dwóch stron, w tym jednej znajdującej się w bliskiej odległości od granicy działki sąsiada), to miały one charakter przebudowy. Zdaniem [...]WINB bezspornym jest, że wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę wiata miała swoje pierwotne przeznaczenie określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym – była to wiata magazynowa. Dla porównania wskazał, że w myśl Prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiej w rozpoznawanej sprawie brak. Zdaniem organu realizacja wiaty w obecnym kształcie stanowi przebudowę, a tym samym [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako "przebudowa", a nie "rozbudowa" wiaty.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że częściowe obudowanie wiaty o powierzchni zabudowy 88,90 m2 ścianami osłonowymi, które spowodowały wydzielenie obiektu z przestrzeni oraz przebudowa dachu wymagało w okresie realizacji tych robót uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia ówcześnie obowiązującego art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawo budowlane. Pozwolenia na budowę wymagała również budowa instalacji elektroenergetycznej wewnątrz obiektu, stosownie do brzmienia ówcześnie obowiązującego art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem [...]WINB wykonane samowolnie roboty budowlane, w zakresie ścian, jak i dachu, bez uprzedniego uzyskania pozwolenia powinny podlegać legalizacji w trybie art. 50 Prawa budowlanego, a w sytuacji gdy roboty zostały już zakończone organ winien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawo budowlane z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Następnie przytoczył jego treść i wskazał, że mając je na uwadze podziela stanowisko PINB, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji – zdaniem [...]WINB – brak było podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Podkreślił bowiem, że powyższy przepis stanowi podstawę wydania zarówno decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, jak i decyzji odmawiającej nałożenia takich obowiązków. Dalej organ II instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zgromadzony został materiał dowodowy, który pozwalał ocenić, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz bez zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i obiektu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. S., dotyczących niezgodności inwestycji z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podkreślił, że rozbudowa budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej, jak również późniejsza przebudowa tej wiaty, miały miejsce w trakcie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J., uchwalonego w [...], a zgodności inwestycji potwierdził dodatkowo Wójt w zaświadczeniu z 2017 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu wykonania inwestycji w celu obejścia prawa wskazał, że powstała wiata magazynowa w stosunku do obecnie funkcjonującej malarni proszkowej posiada inną funkcję niż początkowo. Niemniej [...]WINB podkreślił, że wiata oznaczona jako obiekt nr [...], jest odrębnym i niezależnym od pozostałych obiektem, którego stan prawny i faktyczny jest również inny niż pozostałych obiektów i dlatego może być analizowany jedynie w odrębnym postępowaniu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego, a to:

1) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa – "poprzez zaniechanie podjęcia przez Organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz niedokonanie przez Organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego i w efekcie błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła prawna konieczność wstrzymania budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia – w sytuacji, gdy roboty budowlane poczynione przez inwestora w przedmiotowym obiekcie zakwalifikować należy jako rozbudowę obiektu, co mieści się w zakresie definicji budowy wskazanej w przepisie art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 07.07.1994 r., co warunkuje konieczność podjęcia przez Organ działań w zakresie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a Organ powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli";

2) art. 80 Kpa – "poprzez dokonanie przez Organ dowolnej oceny materiału dowodowego, a to w szczególności poprzez:

a) błędne zakwalifikowanie robót budowlanych poczynionych przez inwestora w przedmiotowym obiekcie jako przebudowy obiektu budowlanego w myśl przepisu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, w sytuacji gdy za przebudowę w myśl ww. przepisu należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; wskazać należy, że obiekt, który miał rzekomo ulec przebudowie był wiatą, która nie charakteryzuje się posiadaniem kubatury, a po dokonaniu jej modyfikacji obiekt zyskał miano obiektu kubaturowego; jeśli zaś roboty budowlane wiążą się ze zmianą kubatury obiektu nie mogą zostać zdefiniowane jako przebudowa – to tym bardziej roboty budowlane zmierzające do nabycia cechy "kubaturowości" nie będą mogły stanowić przebudowy obiektu w myśl prawa budowlanego, a będą rozbudową obiektu";

b) błędne zakwalifikowanie robót budowlanych poczynionych przez inwestora w przedmiotowym obiekcie jako przebudowy obiektu budowlanego w myśl przepisu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, w sytuacji gdy ww. roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu, co mieści się w zakresie definicji budowy wskazanej w przepisie art. 3 pkt 6 prawa budowlanego; wskazać należy, że ww. rozbudowa dotyczyła budynku nr [...] stanowiącego wiatę, ale w efekcie ww. rozbudowa dotyczyła również obiektu nr [...], który nie mógł zostać rozbudowany w inny sposób tj. zgodny z przepisami prawa budowlanego;

c) błędne nieuznanie, że obiekt budowlany w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowiu ludzi – a to w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie wskazuje na prowadzenie w zakładzie, w skład którego wchodzą przedmiotowe obiekty działalności gospodarczej w postaci m.in. malarni proszkowej i istnienie w ww. obiektach instalacji i urządzeń mogących w realny sposób zagrażać bezpieczeństwu ludzi;

d) błędne nieuznanie, że wskutek przedmiotowych robót budowlanych powstał w efekcie jeden budynek, w skład którego wchodzą: obiekt nr [...], obiekt nr [...] oraz pozostałych obiektów służących inwestorowi do prowadzenia działalności gospodarczej; wskazać należy, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości nielegalną rozbudowę całego kompleksu i zaadaptowaniu poszczególnych budynków; do powyższego doszło celem powiększenia powierzchni i kubatury budynku wykorzystywanego przez inwestora do prowadzenia działalności gospodarczej, a którego rozbudowa zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie byłaby możliwa";

2. "art. 153 Kpa – "poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27.02.2018 r. za sygn. akt II SA/Op 592/17, które to wskazania winny wiązać Organy w przedmiotowej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana na skutek ww. wyroku Sądu, który uchylił poprzednie decyzje w przedmiotowej sprawie";

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – "poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym niewstrzymanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia – w sytuacji, gdy roboty budowlane poczynione przez inwestora w przedmiotowym obiekcie zakwalifikować należy jako rozbudowę obiektu, co mieści się w zakresie definicji budowy wskazanej w przepisie art. 3 pkt 6 prawa budowlanego co warunkuje taką konieczność";

2) art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego – "poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym brak nakazania bezzwłocznego usunięcia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi związanego z przedmiotowym obiektem budowlanym – w sytuacji, gdy poczynione roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości nielegalną rozbudowę obiektu, a istnienie obiektu budowlanego w obecnym kształcie zagraża życiu i zdrowiu ludzi w szczególności ze względu na prowadzoną w przedmiotowym obiekcie działalność gospodarczą";

3) art. 51 ust. i pkt 2 Prawa budowlanego – "poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym oparcie zaskarżonej decyzji na ww. przepisie – w sytuacji, gdy ww. przepis dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f prawa budowlanego, a poczynione roboty budowlane uznać należy za nielegalną rozbudowę obiektu, a więc odpowiada przypadkowi wskazanemu w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego";

4) § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych – "poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż obiekt nr [...], który jest w rzeczywistości budynkiem, nie spełnia warunków technicznych, a w związku z tym istnieje konieczność doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem".

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, która to została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz o przyznanie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że organy obu instancji niedostosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 lutego 2018 r. z sygn. akt II SA/Op 592/17. W ocenie pełnomocnika organ nie rozważył, czy obiekt nr [...] ma samodzielny i niezależny charakter – czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami. Podkreślił autor skargi, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, w wyniku jakich robót budowlanych doszło do zmiany obiektu oraz czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter przebudowy czy rozbudowy. Zdaniem autora skargi wyjaśnienie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie w sprawie, gdyż wpływa to na zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. Jego zdaniem wadliwie [...]WINB przyjął, że obiekt nr [...] stanowi wiatę, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przytaczając wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu decyzji. Autor skargi zakwestionował stanowisko organu II instancji, jakoby sporny obiekt, powstały w wyniku robót budowlanych, był wiatą. Podkreślił, że wiata to lekka konstrukcja w postaci dachu wspartego na słupach, która w myśl przepisów prawa budowlanego stanowi budowlę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego obiekt nr [...] nie spełnia tej definicji. Zauważył, że posiada on z każdej strony stałe przegrody, a zatem – zdaniem autora skargi – utracił otwartości przestrzennej, która jest charakterystyczna dla tego typu budowli (wiat). Z ustalonego stanu faktycznego pełnomocnik A. S. wywodzi, że obiekt nr [...] stanowi obecnie budynek. Dalej podkreślił, że za taką oceną przemawia, iż obiekt został wyposażony w instalację elektryczną, odgromową, grzewczą i wentylacyjną, na wykonanie których to instalacji inwestor nie uzyskał pozwolenia. W ocenie pełnomocnika sam fakt wyposażenia obiektu w instalację wentylacyjną wskazuje na zamknięcie obiektu ścianami z każdej strony. W odmiennej sytuacji byłaby ona zbędna.

Kontynuując ten wywód zwrócił uwagę na rozbieżność w ocenie zabudowań na działce inwestorów. W decyzji [...]WINB z [...] wskazano, że obiekt nr [...] został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...], ale nie jest połączony z obiektem nr [...], co zdaniem pełnomocnika oznacza, że "nie można uznać – jak to wskazał organ – że konstrukcja i wykonanie obiektu nr [...], mimo dokonanych robót, świadczą, o tym, że jest lekką budowlą o samodzielnej konstrukcji ze wspartym na słupach dachem dwuspadowym, który pozbawiony jest w większości przegród zewnętrznych". Zdaniem strony skarżącej dach obiektu nr [...] został połączony z dachem nr [...], co świadczy o istotnej modyfikacji budynku w warunkach jego rozbudowy, a w konsekwencji robót budowlanych poczynionych przez inwestora nie można uznać jako przebudowy obiektu budowlanego w myśl przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nadto podkreślił, że inwestycja była wiatą, która to jako obiekt budowlany nie charakteryzuje się posiadaniem kubatury, natomiast po dokonaniu modyfikacji – z uwagi na obudowanie go ścianami o trwałym charakterze z każdej strony – obiekt zyskał miano "obiektu kubaturowego". W ocenie autora skargi jeśli roboty budowlane wiążą się ze zmianą kubatury obiektu nie mogą zostać zdefiniowane jako przebudowa, a tym bardziej, gdy w ich wyniku inwestycja zyskała "cechy kubaturowości", wówczas stanowią one "rozbudowę obiektu".

W konsekwencji czego nie można – zdaniem pełnomocnika strony – zakwalifikować dokonanych modyfikacji obiektu nr [...] jako przebudowy, należy uznać te roboty budowane za rozbudowę obiektu budowlanego, stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Podkreślił, że rozbudowa dotyczyła budynku nr [...] stanowiącego wiatę, ale w efekcie rozbudowy dotyczyła również innych obiektów, w szczególności obiektu nr [...], który – w ocenie pełnomocnika – nie mógł zostać ani wybudowany, ani rozbudowany do stanu obecnego w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego. Kontynuując podkreślił, że wskutek przedmiotowych robót budowlanych powstał jeden budynek obudowany z zewnątrz trwałymi ścianami z każdej strony tj. powstał z połączenia wszystkich obiektów (nr [...]-[...]) w większości dotychczas będących wiatami, wyposażony w różnego typu instalacje. W opinii strony skarżącej celem inwestora było powiększenie zadaszonej i obudowanej powierzchni wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, a którego rozbudowa (czy też budowa) zgodnie z przepisami prawa budowlanego nie byłaby możliwa z uwagi na regulacje prawa budowlanego i gospodarki przestrzennej. W ocenie autora skargi ta okoliczność została całkowicie pominięta przez organy obu instancji. Podkreślił również autor skargi, że wobec konieczności uznania wyżej wymienionych robót budowlanych za rozbudowę obiektu, stosownie do art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, organy winny podjąć działania w celu wyeliminowania naruszeń prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego stwierdził skarżący, że obiekt nr [...] jest elementem ciągu technologicznego produkcji prowadzonej przez inwestora. Obiekt ten, jak zaznaczył, jest technicznie, funkcjonalnie i technologicznie połączony z pozostałymi obiektami zakładu produkcyjnego. Zdaniem autora skargi obiekt ten nigdy nie był wiatą, a powstał na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora. Roboty budowlane były ukierunkowane na powstanie budynku, a obiekt nr [...] wiatą był jedynie formalnie. Dalej podkreślił, że samowolne rozbudowanie wiaty na budynek gospodarczy wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej świadczy o świadomej próbie obejścia prawa przez inwestora, który na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej zrealizował obudowany ze wszystkich stron budynek, czym spowodował zwiększenie swojego istniejącego zakładu. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że inwestor nie uzyskałby pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, jak i całości zakładu, w którym to prowadzi swoją działalność gospodarczą.

Podsumowując ten wywód podkreślił autor skargi, że ustalenie zakresu robót przeprowadzonych na nieruchomości ma znaczenie dla stosowania przepisów dotyczących budynków tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnośnie zachowania minimalnych odległości od granicy z działkami sąsiednimi. Zdaniem autor skargi obiekt nr [...], będący aktualnie budynkiem, nie spełnia wymagania wskazanych w tym rozporządzeniu.

Następnie odniósł się autor skargi do obowiązującego na terenie spornej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając, iż zgodnie z jego postanowieniami tereny te oznaczone są symbolem MU. Zatem jak dostrzegł skarżący dopuszcza się zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową oraz zabudowę usługową, a uzupełniająco m.in. obiekty i pomieszczenia związane z drobną wytwórczością. Dla przywołanych terenów ustala się zakaz lokalizacji wszelkiego rodzaju obiektów i użytkowania terenów, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych.

W ocenie autora skargi [...]WINB nie dokonał analizy zgodności przedmiotowego obiektu nr [...] z zapisami powyższego rozporządzenia oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzestał na stwierdzeniu, iż obiekt nr [...] nie stanowi budynku, wobec czego nie zostanie objęty powołanymi regulacjami. Zdaniem jest on budynkiem i z nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co organ odwoławczy pominął. W opinii pełnomocnika organ odwoławczy winien wstrzymać budowę przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia oraz nakazać bezzwłoczne usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi związanego z przedmiotowym obiektem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wskazane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ nie zgodził się również z zarzutem niedostosowania do zaleceń Sądu w wyroku z 27 luty 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17. Powielił następnie argumentację, w oparciu o którą uznał kwestionowane roboty jako przebudowę, a obiekt nr [...] jako wiatę.

Jednocześnie o oddalenie skargi wniósł pełnomocnik A. i J. D. W uzasadnieniu swojego stanowiska zaakceptowała pełnomocnik inwestorów argumenty przytoczone w treści objętej skargą decyzji [...]WINB.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pismem procesowym z 31 stycznia 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z dokumentów, w postaci załączonych kopii dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obiekty posadowione na działce a. Na rozprawie, w dniu 8 lutego 2022 r., pełnomocnik uczestników postępowania – A. D. i J. D., wniósł o oddalenie wniosku dowodowego strony skarżącej.

Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego e stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej: oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej: dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej: respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Mając tym samym na uwadze przedmiot sprawy poddany kontroli sądowej wespół z powinnością sądów administracyjnych podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 P.p.s.a., wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 tej ustawy statuuje zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, zaś przepis art. 135 nakłada na ten Sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd I instancji. Wynika z niego również, że granice rozpoznania przez ten Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym – użyte w przepisie tym pojęcie sprawa administracyjna występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z art. 135 P.p.s.a., który nakłada na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Tym samym podkreślić powtórnie należy, że w świetle postanowień art. 134 P.p.s.a. Sąd nie był związany wnioskami skargi, zaś kierując się treścią art. 135 P.p.s.a., uznał, iż niezbędnym było dla końcowego załatwienia sprawy wyjście poza granice skargi.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przytoczony art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, co w przedmiotowej sprawie Sąd uczynił.

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w tym w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) zwanej nadal Kpa, i naruszeniem przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i c p.p.s.a.

Dokonując takiej oceny Sąd w pierwszej kolejności uwzględnił, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, co wymaga podkreślenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17. Nadto Sąd zwraca uwagę, że stanowisko dotyczące spornej inwestycji i związanej z nią inwestycji także inwestorów, zostało także poddane osądowi w sprawie o sygn. akt II SA/Op 593/17. Tym samym przypomnienia wymaga, że tut. Sąd wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 593/17, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. D. i J. D. oraz A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...], nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...], nr [...], oraz w pkt 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz A. i J. D. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych, a także na rzecz A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Równocześnie wskazania wymaga, że tut. Sąd po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...], nr [...], a także w pkt 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wywody tam zawarte jako w pełni stanowiące argumenty i motywy rozstrzygnięcia w tej sprawie skład orzekający podziela i uznaje za swoje, stąd też odwoła się do nich w tej sprawie.

Zatem przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należało od przypomnienia, że w przedmiotowej, czego zdaje się nie dostrzegają orzekające w sprawie organy, działania ich podejmowane w niniejszej sprawie, były przedmiotem zarówno kontroli instancyjnej jak i oceny sądowej. Przy czym ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17 i z tego samego dnia za sygn. akt II SA/Op 593/17. Przy czym, należy także wskazać, że Sąd ma również na uwadze wyrok zapadły w sprawie za sygn. akt II SA/Op 485/21. Przypomnienie zapadłych orzeczeń jest istotne albowiem zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Tym samym wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie, jak i przytoczonej powyżej, kontrolowane obecnie decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego rozpoznając wniesioną skargę, na podstawie art. 153 p.p.s.a. należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte we wskazanym wyżej wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny, stosownie do art. 153 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r. Stąd dokonując oceny związany był poprzednim wyrokiem.

W tym miejscu nie jest celowe przytaczanie całych rozważań z tego wyroku, które przedstawione zostały w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stroną postępowania.

Należy jedynie przypomnieć, że uprzednio Sąd uchylił zarówno decyzję odwoławczą jak i decyzję utrzymaną nią w mocy uznając za przedwczesną ocenę merytoryczną organów. Zdaniem Sądu, dokonanie ustaleń we wskazanym zakresie i wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na poprawną kwalifikację wykonanych robót, ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku bowiem przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, natomiast rozbudowa budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 tej ustawy.

Sąd, co umknęło orzekającym w sprawie organom, stwierdził wadliwość w zakresie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy z uwagi na brak wyjaśnienia czy sporny obiekt nr [...], objęty postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami. Wskazał też, na brak dokonania ustaleń pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowe roboty miały charakter przebudowy, czy też rozbudowy oraz dostrzegł wadliwości oceny dokonanej przez organy w kwestii zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako niepoprzedzonej wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Z uwagi na ujawnione wadliwości nie badał kwestii odnoszących się do oceny zagadnień materialnoprawnych, w tym nie zajął stanowiska co do kwalifikacji spornych robót budowlanych uznając jedynie, że konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowego trybu postępowania. W przypadku przebudowy obiektu właściwy będzie tryb postępowania naprawczego określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, natomiast rozbudowa obiektu wymaga wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48-49 Prawa budowlanego.

Oceniając obecnie zaskarżoną decyzję w kontekście zasady określonej w art. 153 p.p.s.a., (tj. związania oceną sądu) Sąd uznał, że ponowie rozpoznając sprawę organy orzekające w sprawie nie wykonały w sposób prawidłowy, całości zaleceń Sądu dotyczących wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i dokonania jednoznacznej oceny co do charakteru spornych robót budowlanych. Należy wskazać, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, stosownie do wskazań Sądu przeprowadziły ponownie postępowanie wyjaśniające oraz dokonały ustaleń dotyczących spornych robót budowlanych. Przyjęta na ich podstawie kwalifikacja – zdaniem Sądu – nie jest jednak prawidłowa. W konsekwencji też nieprawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie tryb naprawczy z art. 50 - art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej zwanej Pr. bud., a podjęte rozstrzygnięcie nie odpowiada przepisom prawa materialnego.

Należy dostrzec, że na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych podczas oględzin oraz na podstawie przeglądu dokumentacji związanej z budową oraz utrzymaniem kontrolowanego w tej sprawie obiektu, w określonym przez Sąd zakresie, organy dokonały oceny co do charakteru spornych robót budowlanych. W tym zakresie zgodnie przyjęły, że sporny obiekt stanowi wiatę zrealizowaną legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, a wykonane w nim liczne samowolne roboty budowlane stanowiły jej przebudowę. Na tej podstawie sprawę rozpoznano w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i stwierdzono, że wykonana przebudowa odpowiada przepisom prawa. Wobec kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy organ odwoławczy uznał też, że nie mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem.

Organ pierwszej instancji, stosownie do zaleceń Sądu nie dokonał jednak niezbędnej oceny w zakresie ustalenia czy istniejący aktualnie obiekt nr [...] ma samodzielny konstrukcyjnie charakter. Organ odwoławczy w tej kwestii ogólnie jedynie stwierdził, że choć został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...], stanowi odrębny, samodzielny konstrukcyjnie obiekt, który ma niezależny charakter. Uznając go za samodzielną wiatę nie tylko nie uzasadnił wystarczająco tego stanowiska w kontekście okoliczności faktycznych ustalonych w toku całego postępowania, w tym wskazanych przez Sąd w poprzednim wyroku, ale także pomimo zaleceń Sądu nie wypowiedział się wprost czy obiekt nr [...] ma wspólną ścianę z obiektem nr [...], co by przeczyło przyjętej ocenie, że jest samodzielnym konstrukcyjnie obiektem, czy tylko do niego przylega i z jest z nim połączony drzwiami.

Sąd w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17 związując organy orzekające w sprawie i skład orzekający w niej zasadnie stwierdził, że "na gruncie niniejszej sprawy istotne jest również to, że w przypadku braku jednoznacznego ustalenia, że pierwotnie inwestorzy zrealizowali rozbudowę budynku gospodarczego o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej i następnie dokonali przebudowy tej wiaty, nie sposób uznać, że poprzednim stanem, do którego doprowadzenie można nakazać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest stan określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, kiedy obiekt określony w pozwoleniu nigdy nie powstał, nałożenie nakazu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z decyzją w istocie prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na nałożeniu nakazu zrealizowania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje natomiast takiej możliwości".

Równocześnie wskazał, że "jeśli istniejący obiekt ma parametry techniczne lub użytkowe różne od tych, które zatwierdzono w pozwoleniu, bez dokonania dokładnych ustaleń co do zakresu, charakteru i czasu wykonania robót budowlanych, które doprowadziły do powstania istniejącego obiektu, nie sposób uznać, że obecnie istniejąca lakiernia powstała wyłącznie w wyniku zmiany sposobu użytkowania, jak podnoszą inwestorzy. W niniejszej sprawie, bez szczegółowej analizy w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził natomiast, że obecnie istniejąca lakiernia proszkowa powstała w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie zgodził się, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane nie stanowiły przebudowy wiaty magazynowej w zabudowie, lecz w istocie polegały na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego. Taka ocena natomiast, jako pozbawiona podstaw faktycznych uzasadniających zastosowania art. 51 ust. 1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wewnętrznie sprzeczna, z całą pewnością nie zasługuje na uwzględnienia. Ponadto można dostrzec, że w odniesieniu do zapisów planu miejscowego organ ten wywodził, że to sposób użytkowania spornego obiektu, a nie sam obiekt narusza zapisy planu miejscowego, co świadczy o braku oceny wykonanych robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującym prawem".

W ocenie Sądu, którą wyraził w przytoczonym powyżej wyroku, "organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny i wyczerpujący, czy sporne roboty stanowią przebudowę czy rozbudowę obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy, który ponownie rozpatruje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, co wiąże się z obowiązkiem m.in. rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań stron oraz ustosunkowania się do nich, w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przedstawionej przez A. S. argumentacji, która dotyczyła kwestii merytorycznych o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy, tj. zastosowania trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie organy obu instancji uznały w sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane".

W świetle całości okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania wyjaśniającego, w tym uwzględnionych we wcześniejszym wyroku, ocena organów wyrażona w objętych skarga decyzjach, a przytoczona powyżej, jest nieuprawniona i narusza przepisy Prawa budowlanego (obiekty nr [...] i [...] posiadają jeden, wspólny, dach, gdyż za takowe należy uznać przedłużenie dachu z obiektu nr [...] na obiekt nr [...] oraz o wspólnej ścianie pomiędzy obiektami tymi obiektami).

Zauważyć należy, że w poprzednim wyroku Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych dotyczących obiektu nr [...] oraz obiektu nr [...] wynika, że zostały one wykonane na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych odpowiednio w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego (nr [...]) o wiatę magazynową w zabudowie zagrodowej oraz w sprawie budowy wiaty na maszyny rolnicze. Ustalono również, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z zeznań skarżącego oraz przedstawionych przez niego nagrań, jak również z wyjaśnień J. D., że w obiekcie nr [...] umieszczona jest lakiernia proszkowa. Do tego obiektu przylega natomiast obiekt nr [...], który połączony jest z obiektem nr [...] drzwiami. Oba obiekty wchodzą natomiast w skład A i są wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślenia wymaga, co także umknęło orzekającym w sprawie organom, że Sąd wprost wskazał, iż w odniesieniu do powyższych okoliczności faktycznych oraz zakresu udzielonego pozwolenia na budowę spornej wiaty, organy powinny przede wszystkim wyjaśnić, czy obiekt nr [...], objęty niniejszym postępowaniem, ma samodzielny i niezależny charakter, czy też konstrukcyjnie został zrealizowany jako rozbudowa istniejącego już wcześniej obiektu, do którego przylega i z którym jest połączony drzwiami.

Stosownie do tego, zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonując ustaleń i oceny organy nadzoru budowlanego zobowiązane są uwzględnić i rozważyć całokształt ujawnionych okoliczności faktycznych. Ocena powinna przy tym uwzględniać obiektywny stan faktyczny istniejących na dzień rozpoznania sprawy ustalony na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nie uwzględniły natomiast okoliczności faktycznych ujawnionych na wcześniejszym etapie postępowania, a wskazanych przez Sąd jako istotne dla dokonania prawidłowej kwalifikacji spornych robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi bezsprzecznie o tym, że sporny obiekt budowlany, zlokalizowany aktualnie w miejscu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, w istocie należy kwalifikować jako samodzielną i niezależną wiatę, która następnie została przebudowana. Stosownie do wiążących wskazań Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wykluczającym, w zakresie oceny legalności robót budowlanych, które doprowadziły do powstania spornego obiektu w jego aktualnej formie, dokonanie oceny w kontekście rozbudowy sąsiednich obiektów, w tym przede wszystkim obiektu nr [...].

Przeciwnie, stwierdzić należy, że w celu dokonania w niniejszej sprawie prawidłowej kwalifikacji obiektu i oceny legalności robót budowlanych konieczne było nie tylko dokonanie ustaleń co do poszczególnych robót wykonanych w obrębie wiaty, ale także uwzględnienie ich łącznego rezultatu, który odnieść należy zarówno do sposobu użytkowania, jak i do funkcjonalności istniejącego obiektu budowlanego jako wchodzącego w skład A i wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej. Należało uwzględnić praktyczny cel w jakim wykonano roboty budowlane i jakiemu służy obiekt budowlany. Tylko tak dokonana, wyczerpująca ocena, pozwala na dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych i zastosowanie właściwego trybu postępowania.

Podkreślenia wymaga, że obiekt budowlany nr [...], stanowiący przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, ma powierzchnię powyżej 50 m2 (długość 13,65 m, szerokość wewnątrz 4,74 m oraz 9,13 m) i przylega do innych obiektów budowlanych, oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Z obiektem nr [...] jest on przy tym połączony drzwiami. Wszystkie wskazane obiekty wchodzą natomiast w skład [...] J. D. A, i są wykorzystywane do prowadzenia przez niego tej konkretnie oznaczonej działalności gospodarczej. Niewątpliwe też, na podstawie decyzji z dnia [...] inwestorzy uzyskali pozwolenie na wykonanie – w miejscu posadowienia obiektu nr [...], robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku gospodarczego, o wiatę magazynową. Nadto obiekt nr [...] jest obudowany płytami stalowymi ze wszystkich stron (a z jednej z nich posiada poodnoszoną mechanicznie bramę), posiada świetliki dachowe z płyty przezroczystej i pełni funkcję malarni proszkowej połączonej drzwiami z innymi obiektami.

W świetle wskazanych okoliczności, w ocenie Sądu, nie sposób uznać, że istniejący obecnie obiekt stanowi wiatę, która jak uznał organ odwoławczy jest odrębnym, samodzielnym konstrukcyjnie obiektem. O takiej jego kwalifikacji nie może świadczyć jedynie fakt, że konstrukcję nośna stanowią słupy stalowe, a przegroda od strony wschodniej wypełniona jest częściowo plandeką. Umknęło orzekającym organom, że sporny obiekt posiada wspólne ściany z innymi współistniejącymi na tym terenie obiektami, w tym obiektem nr [...], wykonaną w formie bramy przesuwnej.

Z całokształtu okoliczności faktycznych wynika, że obiekt konstrukcyjnie został przystosowany do funkcjonalnego powiązania z obiektem nr [...] poprzez połączony dach oraz wspólną ścianę z przejściem, co znajduje potwierdzenie także w oświadczeniach właściciela, który w toku postępowania wskazywał, że obiekt przygotowano do zmiany sposobu użytkowania. Z uwagi na jego konstrukcyjne powiązanie nie sposób zatem uznać tak jak organ odwoławczy, że jest obiektem samodzielnym konstrukcyjnie.

Tym samym zauważyć przyjdzie, że zarówno konstrukcja spornego obiektu, jak i wyposażenie w różne instalacje, nie są zgodne z pozwoleniem na budowę wiaty na maszyny rolnicze, a istniejąca forma obiektu nie wskazuje w żaden sposób, aby jego celem było jedynie przechowywanie sprzętu rolniczego i zabezpieczenie go przed warunkami atmosferycznymi.

Z akt administracyjnych, w tym z protokołów oględzin i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej bezspornie wynika, że obiekt nr [...] konstrukcyjnie jest połączony z obiektem nr [...] i funkcjonalnie jest przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej. Ze wszystkich stron wydzielony został z przestrzeni za pomocą trwałych przegród i posiada okna. Wykonano w nim przejście do budynku nr [...] oraz instalacje, a jego lokalizacja wskazuje, że wchodzi w skład całego kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślić nadto trzeba, że oceniając legalność robót budowlanych, w ramach nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny mieć na uwadze zapobieganie takim działaniom inwestora, które mają na celu obejście prawa, tj. takim zabiegom i czynnościom, które rozpatrywane osobno z formalnego punktu widzenia nie naruszają przepisów prawa, ale uwzględniane łącznie w rzeczywistości zmierzają do osiągnięcia celu, który w świetle prawa jest zabroniony. Stąd powinny dokonywać oceny w kontekście całości okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie wiązało się z koniecznością uwzględnienia okoliczności funkcjonowania spornego obiektu w zespole innych obiektów przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. Jakkolwiek sam zamiar inwestora dotyczący przeznaczenia obiektu nie mógł mieć znaczenia dla oceny legalności spornych robót budowlanych, to w ustalonym stanie faktycznym należało zwrócić uwagę na to, że zrealizowane roboty budowlane zmierzały w istocie do rozbudowy kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Potwierdza to nie tylko sam fakt konstrukcyjnego i funkcjonalnego powiązania obiektu nr [...] z obiektem nr [...], ale także oświadczenie J. D., który w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 11 października 2018 r. oświadczył, że obiekt użytkowany jest jako wiata, ale że stara się o zmianę sposobu użytkowania obiektu na malarnie proszkową. Sądowi z urzędu wiadome jest ponadto, że A. D. dwukrotnie zgłosiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty O. zmianę sposobu użytkowania wiaty na maszyny rolnicze na malarnię proszkową na działce nr a. Rozstrzygnięcia organu odwoławczego podjęte w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniesienia sprzeciwu do tych zgłoszeń podlegały ocenie tut. Sądu w wyrokach z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 3/18 i z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 97/19. Jakkolwiek były to odrębne i niezależne przedmiotowo postępowania administracyjne, na gruncie niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że potwierdzają one starania inwestora o zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, co niewątpliwie ma związek z jego funkcjonalnym przystosowaniem do prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji też, całość działań inwestora dotyczących spornego obiektu (takich jak: uzyskanie pozwolenia na budowę wiaty, zrealizowanie wiaty, a następnie samowolne wykonanie szeregu robót budowlanych zmierzających do zmiany konstrukcyjnej i funkcjonalnej obiektu oraz wystąpienie o zmianę sposobu użytkowania wiaty), w ocenie Sądu uznać należy jako próbę obejścia przepisów prawa budowlanego mającego na celu zalegalizowanie samowolnych robót budowlanych i uznanie obiektu nr [...] za zgodny z prawem bez dokonania przez organy faktycznej oceny co do jego zgodności z wymogami prawa budowlanego określonymi w rozporządzeniu oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając zatem w niniejszej sprawie rezultat całości samowolnie wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do powstania spornego obiektu, zdaniem Sądu należało uznać, że stanowi on budowlę, która spełnia funkcje użytkowe budynku, a jego realizacja w obecnym kształcie stanowiła rozbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) istniejącego obiektu budowlanego, a nie jak uznały organy legalną budowę, w zakresie której doszło następnie do samowolnej przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). W takiej też sytuacji, jak wskazano w poprzednim wyroku, organy prowadząc postępowanie zobowiązane były wdrożyć tryb legalizacji określony w art. 48 - art. 49 Prawa budowlanego, a nie jak przyjęły organy tryb naprawczy na podstawie art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należy z tym, że w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych nie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów samej wiaty, takich jak jej kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, czy szerokość. Należało jednak uznać, że zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu nr [...] doprowadziła do zmiany kubatury i powierzchni zabudowy obiektów, w których prowadzona jest działalność produkcyjna, w tym do rozbudowy obiektu nr [...], a to na skutek konstrukcyjnego połączenia dachu obiektu nr [...] z przedłużonym dachem obiektu nr [...], a także posiadanie przez obydwa obiekty wspólnej ściany oraz przejścia.

Stosownie do dokonanej przez organy oceny zauważyć również trzeba, że nawet dokonując błędnej kwalifikacji spornych robót budowlanych jako przebudowy wiaty, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, organ odwoławczy nieprawidłowo uznał że nie znajdowały do nich zastosowania wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy, z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków, stosuje się również przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało uznać, że sporny obiekt jako wydzielony z przestrzeni ze wszystkich stron za pomocą przegród wyposażony w instalacje oraz okna stanowi obiekt spełniający funkcje użytkowe budynku. Wobec tego ocena w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana w zakresie spełnienia odpowiednich warunków wynikających z rozporządzenia.

Na zakończenie wskazać należy, że Sąd uznał, iż rozpoznając niniejszą sprawę organy nie wykonały w sposób prawidłowy, całości zaleceń Sądu dotyczących dokonania oceny co do charakteru spornych robót budowlanych, gdyż nie rozpoznały całokształtu materiału dowodowego i nie uwzględniły istotnych okoliczności wskazanych przez Sąd. Wobec tego naruszyły art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Ponadto dokonana przez organy ocena nie odpowiadała okolicznościom faktycznym sprawy i naruszała art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego, a to na skutek uznania, że w sprawie miała miejsce przebudowa wiaty, podczas gdy wykonane samowolnie roboty budowlane uznać należało za rozbudowę mieszczącą się w pojęciu budowy określonej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Na skutek dokonania takiej nieprawidłowej oceny naruszony też został art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 48 – art. 49 Prawa budowlanego, który znajduje zastawanie w przypadku rozbudowy zrealizowanej w warunkach samowoli.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do uwzględnienia przedstawionej oceny prawnej oraz usunięcia dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., tj. wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Opolu z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 592/17 i stosownie do oceny dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, rozpoznania sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu, że sporny obiekt budowlany powstał w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, które uznać należało za rozbudowę poddanego kontroli sądownej obiektu, a nie za przebudowę wiaty.