Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 342/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 44, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1443/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z [...] czerwca 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 6.581 m², zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr [...] jako własność J. P.

Pismem z 15 grudnia 2005 r. S. P. - jeden ze spadkobierców J. P. - wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in. tej decyzji podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), albowiem w rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli powołani przez organ wywłaszczeniowy.

Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda Pomorski decyzją z [...] kwietnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] czerwca 1978 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...].

Pismem z 9 maja 2006 r. pełnomocnik spadkobierców poinformował, że S. P. zmarł i przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w Gdyni Wydział VII Cywilny z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt VII Ns 1912/07 o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P. J. P., postanowienie Sądu Rejonowego w Zgorzelcu Wydział I Cywilny z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt Ns 20/07 o stwierdzeniu nabycia spadku po J. M. K. oraz pełnomocnictwo udzielone mu przez następczynię prawną S. P. – J. W.

Pismem z 11 października 2009 r. J. W. wycofała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wywłaszczenia, podtrzymała odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalonego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. co znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a..

Następnie Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem Wojewoda Pomorski winien był ocenić zgodność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z przepisami tej ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 tej ustawy właściwy organ, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna z trzech materialnoprawnych przesłanek w nim określonych, następnie powołać ją w decyzji wywłaszczeniowej i odpowiednio uzasadnić postawę prawną wydania decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z 4 czerwca 1998 r., III RN 38/98 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., III RN 77/99). W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie art. 1, 15 ust. 1, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., z przeznaczeniem na rozbudowę Zakładu [...] w Gdyni Chyloni. Ponadto, jak wynika z wniosku o wywłaszczenie, przedmiotowa nieruchomość była objęta planem szczegółowym i decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 1975 r., dotyczącą rozbudowy Zakładu [...] w Gdyni C. W związku z powyższym przesłanki określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Z akt sprawy, a w szczególności z oferty Zespołu [...] z 1977 r., na której S. P. złożył własnoręczne oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości wynika, że starania wnioskodawcy wywłaszczenia o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Minister uznał zatem, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 25 października 1977 r. był uzasadniony. Wskazał również, że zawiadomieniem z 22 listopada 1977 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] z przeznaczeniem na cele rozbudowy Zakładu [....]w Gdyni-C. oraz poinformował o terminie rozprawy wyznaczonej na 15 grudnia 1977 r.. Z protokołu tej rozprawy wynika, że nie brał w niej udziału biegły. Obowiązujące przepisy, zdaniem organu, jednoznacznie nie precyzowały, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązkowo musiał być obecny biegły, czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania ustalonej przez biegłego w opinii. W przekonaniu organu II instancji, istniejące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności w interpretacji przepisu art. 22 ustawy nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro rozprawa odbyła się, to brak biegłych na niej stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, co jednak nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., OSK 195/09).

W przekonaniu Ministra, z treści protokołu rozprawy wynika, że strony znały wycenę sporządzoną przez inż. T. M. w dniu 12 lutego 1977 r.. Obecność biegłego na rozprawie nie miała zatem żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i obliczane poprzez przemnożenie wartości z tabeli przez powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ wywłaszczeniowy wykorzystał przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. T. M., który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Oceniając postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez organ wojewódzki uznał, że w jego ramach zbadano wyczerpująco przedmiotowa decyzję oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie wywłaszczeniowe. W rezultacie postępowanie wyjaśniające wykazało, że decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] czerwca 1978 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W związku z wnioskiem cofającym odwołanie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności w odniesieniu do wywłaszczenia spornej nieruchomości Minister Infrastruktury wskazał, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a zatem art. 137 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do całego odwołania, a nie do jego części.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosła J. W., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego.

Podniosła, że organ nadzoru nie odniósł się w pełni do wskazanych przez nią uchybień organu wywłaszczającego. Zarzuciła, że opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego inż. T. M., na podstawie której ustalono odszkodowanie, sporządzona została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, tj. Prezydenta Miasta Gdyni, lecz na zlecenie podmiotu, który w ogóle w postępowaniu wywłaszczeniowym nie uczestniczył oraz została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Wskazała także, że przeprowadzona 15 grudnia 1977 r. rozprawa nie miała charakteru wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem, a opinia szacunkowa na podstawie której ustalono odszkodowanie na rozprawie tej nie była prezentowana,

Podkreśliła, że organ wywłaszczający, przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie umożliwił wywłaszczanym właścicielom nieruchomości możliwości zapoznania się ze sporządzoną opinią na temat wysokości odszkodowania. Ponadto opinia szacunkowa dotycząca wywłaszczanej nieruchomości na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie była przedstawiona nikomu z właścicieli nieruchomości, nie była też prezentowana właścicielom nieruchomości na rozprawie w dniu 15 grudnia 1977 r.. Powyższe zaniechanie organu wywłaszczającego jednoznacznie wskazuje, że rażąco naruszył on przepis art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na prawidłowość ustalonego odszkodowania, gdyż znając wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość strona mogłaby ją kwestionować.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja nadzorcza naruszyła art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego przez dokonanie błędnej oceny postępowania na podstawie akt wywłaszczeniowych, a także nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich wskazanych przez stronę naruszeń zaistniałych w toku postępowania wywłaszczeniowego. Na poparcie swoich tez przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2010 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...]czerwca 1978 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...].

Sąd ten wskazał, że art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, iż nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy co oznaczało, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów musiały być ściśle na podstawie przepisów tej ustawy wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie.

Zacytował art. 22 tej ustawy i zauważył, że przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika zaś, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie uczestniczył biegły, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w tej sprawie powołany. Odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98) w którym stwierdzono, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego.

Ponadto stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08), w którym wyjaśniono, że decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rażąco narusza prawo i zauważył, iż pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w tej sprawie pogląd ten podzielił.

Od powyższego wyroku zostały złożone dwie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej z nich Prezydent Miasta Gdyni - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że:

- jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa;

- wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania.

Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, wskazując art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które zawiera bezpodstawne stwierdzenia odnośnie jednoznaczności art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i pomija odmienne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Również Minister Infrastruktury w swojej skardze kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 22 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że na rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą biegli musieli stawić się osobiście oraz osobiście przedstawić na niej swoje opinie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w sytuacji, gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, wskazując:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

- art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Po rozpoznaniu obu skarg Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. (sygn. akt OSK 1274/11), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji odniósł się do zarzutów o charakterze procesowym i stwierdził, że okazały się one uzasadnione, z wyjątkiem zarzutu, podniesionego w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury a dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a..

Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury podnosił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy akt ten narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, ani jakie przepisy proceduralne zostały, w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanej sprawie naruszone, ani jakie to naruszenie prawa miało wpływ na rozstrzygniecie. W konsekwencji słusznie obaj skarżący kasacyjnie wskazywali na zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten precyzuje bowiem, jakie wymogi winno spełniać uzasadnienie wyroku. Winno ono zawierać, oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska pozostałych stron, także podstawę prawną i jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, również wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próżno szukać wspomnianych wyżej zaleceń co do dalszego postępowania jak i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd I instancji wskazał na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08) stwierdzając, że podziela zawarty w tym ostatnim wyroku pogląd, że decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu, wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco narusza prawo a ponadto zauważył, że pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu. Uszło jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego, że tej kwestii poświęconych zostało szereg innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w różnych stanach faktycznych. Wyrażając pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydawał wyrok np. w sytuacji, gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 839/09). Podobnie specyficzna sytuacja zachodziła również w sprawie, na którą Sąd Wojewódzki się powołał. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku kwestia ta nie została szczegółowo omówiona, ale wyraźnie tam wskazano, że właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie godzili się na żadną kwotę tytułem odszkodowania za utratę prawa własności, a żądali przyznania im działki zamiennej. Podkreślił NSA, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10). Z tego powodu niewystarczającym było dla uzasadnienia oceny prawnej przyjętej przez Sąd Wojewódzki powołanie się jedynie na określony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale należało pogląd ten dokładnie uzasadnić. NSA wskazał także, że jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 1945/09), przywołanym w zaskarżonym wyroku, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194)) dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, bowiem odnosił się do decyzji wywłaszczeniowej wydanej bez opinii biegłego.

W przekonaniu NSA powyższe wiąże się ściśle z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że opinia szacunkowa, wydana przez inż. T. M., wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania. W piśmie z dnia 1 grudnia 1977 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w Gdyni L. P. i J. P. (synowie byłego właściciela nieruchomości) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń w stosunku do wywłaszczenia i domagają się jak najszybszego ustalenia odszkodowania po 18 zł za m2. (czyli tak jak wycenił to biegły), oświadczając jednocześnie, że żaden ze spadkobierców J. P. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej był obecny J. P. i tym razem twierdził, że żąda odszkodowania za wywłaszczony grunt w jego części po 21,60 zł za m2 jako, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania. W tej sytuacji, przewodniczący rozprawy zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do przedłożenia stosownych zaświadczeń stwierdzających, że J. P. i S. P. utrzymują się tylko z rolnictwa. Z uwagi na fakt, że powyższe nie zostało potwierdzone (vide: zaświadczenie z dnia 6 stycznia 1978 r. Urzędu Miejskiego w Gdyni), odszkodowanie przyznano w wysokości ustalonej przez biegłego.

Powyższe zatem, zdaniem NSA, dowodzi, że na rozprawie wbrew stanowisku J. W. były rozważane kwestie odszkodowawcze, a kwota odszkodowania wyliczona przez biegłego inż. T. M. była prawidłowo wyliczona.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesnym jest wypowiadanie się w kwestii zasadności podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów prawa materialnego, dlatego też Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozważyć, czy w tak ustalonym stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodał przy tym, że przy dokonywaniu oceny Sąd Wojewódzki winien wziąć pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Podsumowując Sąd II instancji stwierdził, że w tej sytuacji Sąd Wojewódzki powinien udzielić odpowiedzi na pytanie, czy decyzja która ustalała w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, którego wysokość była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i została prawidłowo wyliczona przez biegłego, a osoby uprawnione ostatecznie ją zaakceptowały naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji, zwłaszcza, że art. 22 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mówi o obowiązku wysłuchania nie biegłych, a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie opinii sporządzonej na piśmie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze powyższe wskazówki co do dalszego postępowania, uznał za prawidłowe stanowisko organu I i II instancji odnośnie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni ul. [...]. W konsekwencji nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłego na rozprawie, podzielając tym samym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, w którym Sąd ten stwierdził, że stosownie do art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia, zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłego inż. T. M. na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu 15 grudnia 1977 r.. Nieobecność rzeczoznawcy na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców kwoty odszkodowania wynikającej z opinii, nie może być natomiast oceniona w kategoriach rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że w piśmie z 1 grudnia 1977 r. L. P. i J. P. (synowie byłego właściciela nieruchomości) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń w stosunku do wywłaszczenia i domagają się jak najszybszego ustalenia odszkodowania po 18 zł za m2 (czyli tak jak wycenił biegły), oświadczając jednocześnie, że żaden ze spadkobierców J. P. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Następnie odbyła się rozprawa, na której J. P. stwierdził, że żąda odszkodowania za wywłaszczony grunt - w jego części - po 21,60 zł za m. kw. jako, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania. Jednakże na tę okoliczność nie przedłożył stosownego zaświadczenia, wobec czego odszkodowanie przyznano w wysokości ustalonej przez biegłego.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że brak biegłego na rozprawie stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

W przekonaniu Sądu I instancji również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii nie na zlecenie organu nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Skarżąca nie wskazała bowiem, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Poza tym rzeczoznawca był niezależny, gdyż był biegłym Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Sąd I instancji wziął także pod uwagę fakt, że opinia biegłego nie miała na celu ustalenia rynkowej wartości nieruchomości, lecz polegała na prostym działaniu matematycznym, polegającym na przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m².

Podkreślił Sąd Wojewódzki, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Wskazał także na w wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00, z którego wynika, że "Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu." W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury oraz Wojewoda Pomorski wykazali zaś, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Ponadto w postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnego biegłego) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując przy tym na naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) polegające na przyjęciu, że wbrew jego literalnemu brzmieniu, z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia, zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania wynikającej z opinii nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W szczególności zarzuciła: błędne przyjęcie, że nieobecność biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczanego właściciela nieruchomości; sporządzenie opinii szacunkowych na zlecenie podmiotu innego niż organ wywłaszczający, jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli skarżąca nie wskazała w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania; o prawidłowości opinii szacunkowych na podstawie których ustalono odszkodowanie przesądza przede wszystkim fakt, że autorzy tych opinii byli niezależni, mimo tego, iż nie zostali powołani przez organ do spraw wywłaszczeń, a o ich niezależności przesądza okoliczność, iż byli biegłymi właściwego miejscowo urzędu wojewódzkiego,

Skarżąca kasacyjnie sformułowała także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, wskazując naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w postaci opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczeń, lecz przede wszystkim wysokość odszkodowania w ogóle nie była przedmiotem tej rozprawy nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Wskazała także na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek poglądów bezpośrednio związanych z kwestią sporządzenia opinii szacunkowych dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), a nie organu wywłaszczeniowego (w toku postępowania wywłaszczeniowego), wynikające z ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do lapidarnego stwierdzenia, iż "...okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Poza tym należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca był niezależny, gdyż był biegłym Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku", przy czym nie wykazano bezpośredniego wpływu faktu bycia biegłym urzędu wojewódzkiego na odstąpienie od ustawowego wymogu powołania takiego biegłego przez organ wywłaszczeniowy, oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek merytorycznych ocen uzasadniających przyjęty przez Sąd pogląd, iż ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także sformułowanie w uzasadnieniu wyroku nietrafnego merytorycznie poglądu, wynikającego z pominięcia analizy całokształtu sprawy, że "Minister Infrastruktury oraz Wojewoda Pomorski wykazali, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych/', w sytuacji, gdy organ wywłaszczeniowy całkowicie pominął fakt, iż przynajmniej część współwłaścicieli uprawniona była, na podstawie przepisów wykonawczych, do "podwyższonego" odszkodowania z tytułu utrzymywania się wyłącznie z rolnictwa, a organ nadzoru analizę prawną tej okoliczności całkowicie pominął.

W skardze kasacyjnej został zawarty także wniosek o rozważenie możliwości przedstawienia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA następującego zagadnienia prawnego: "Czy ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wprawdzie po przeprowadzeniu rozprawy, na której wysokość odszkodowania nie była w ogóle jej przedmiotem, lecz na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (lub wywłaszczanego właściciela nieruchomości), jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego względnie już po rozprawie, to jest w sposób odmienny niż określony przepisem art. 21 (22) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej?"

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazał, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności, natomiast wbrew zarzutom skargi orzecznictwo NSA jest w chwili obecnej jednolite.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ w sprawie orzekał już NSA wyrokiem z 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11, konieczne jest przywołanie zasadniczych tez z uzasadnienia tego wyroku, albowiem z mocy art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można także oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć zatem należy, że uchylając wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., I SA/Wa 890/10, wyrokiem z 10 lipca 2012 r. NSA zobowiązał Sąd I instancji do ponownego rozważenia, czy sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie oraz okoliczność braku powołania biegłego w ramach prowadzonego postępowania może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Zwrócił przy tym uwagę na szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy, które Sąd Wojewódzki miał uwzględnić przy ponownej ocenie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że opinia szacunkowa, wydana przez inż. T. M., wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania, co wynika z pisma L. P. i J. P. z dnia 1 grudnia 1977 r. do Urzędu Miejskiego w Gdyni. Także z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, na której obecny był J. P., wynika, że żądał on odszkodowania za wywłaszczony grunt w kwocie innej niż ustalonej przez biegłego jedynie ze względu na okoliczność, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania.

Powyższe, zdaniem NSA, dowodzi, że na rozprawie wbrew stanowisku J. W. były rozważane kwestie odszkodowawcze, a kwota odszkodowania wynikająca z opinii biegłego inż. T. M. była znana stronom i prawidłowo wyliczona.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy wskazać, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie J. W. powołał się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, w ramach którego skarżąca kasacyjnie wskazała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie powołanego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Ponieważ taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Jak wynika z treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji czyni zadość wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane tym przepisem elementy, wskazuje także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej interpretację.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała na błędną wykładnię art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w kontekście oceny jego rażącego naruszenia jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki, które wywołuje decyzja). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla dokonania oceny, czy brak udziału biegłego w rozprawie administracyjnej miał charakter "rażącego" naruszenia prawa należało wziąć pod uwagę, zgodnie z wyrokiem NSA z 10 lipca 2012 r., okoliczności przedmiotowej sprawy.

Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, która w sprawie wywłaszczeniowej została przeprowadzona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że nieobecność biegłego na rozprawie w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Także okoliczność, że ów biegły nie został powołany na potrzeby ustalenia odszkodowania w ramach tego konkretnego postępowania nie stanowi okoliczności mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania.

Niewątpliwie nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że posłużenie się wyceną sporządzoną przez wnioskodawcę wywłaszczenia nie było krzywdzące dla wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców i nie naruszało rażąco prawo. Także nieobecność biegłego na rozprawie nie wpłynęła na wysokość odszkodowania.

Podkreślić trzeba, że sygnalizowane w skardze kasacyjnej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego są pozorne. W kwestii rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości kwestii zostało wydanych wiele orzeczeń w różnych stanach faktycznych. W każdej sprawie zagadnienie to badane jest indywidualnie, stosownie do ustalonych okoliczności sprawy. Skarżąca kasacyjnie uzasadniając wniosek o pytanie w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. nie wskazała w uzasadnieniu skargi na orzeczenia, w których w takim samym stanie faktycznym zostały wydane odmienne orzeczenia. Nie można więc podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że występuje w sprawie budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne, które wymaga rozstrzygnięcia w tym trybie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania - Prezydenta Miasta Gdyni wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej – zawartego w z odpowiedzi na skargę kasacyjną z 29 stycznia 2013 r. o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem obowiązujące przepisy p.p.s.a. nie dają możliwości uwzględnienia takiego żądania.