Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 682/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia J. M. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] listopada 2015 r., Nr [...] nakładające na J. M. grzywnę w kwocie 73.440,09 zł w celu przymuszenia, w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].03.2015r. wynikającego z decyzji PINB W. nr [...] z [...].07.2013r., nakazującej J. M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. E. w B.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z niewykonaniem przez J. M. obowiązku wskazanego w decyzji PINB W. nr [...] z [...].07.2013 r., - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 22.05.2014 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 9.06.2014 r.

W dniu [...].03.2015 r. PINB W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie J. M. w dniu [...].04.2015 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne.

Pismem z 22.04.2015 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w związku z doręczeniem tytułu wykonawczego.

PINB W. postanowieniem nr [...] z [...].04.2015 r., uznał zarzuty za bezzasadne.

Pismem z 21.05.2015 r. zobowiązany wniósł zażalenie na postanowienie nr [...].

[...]WINB postanowieniem nr [...] z [...].06.2015 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie nr [...].

J. M. w piśmie z 3.11.2014 r. przekazanym organowi powiatowemu przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawarł wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem nr [...] z [...].07.2015 r. po rozpatrzeniu wniosku zobowiązanego organ powiatowy odmówił zawieszenia omawianej egzekucji.

Pismem z 16.07.2015 r. J. M. wniósł zażalenie na postanowienie nr [...].

[...]WINB postanowieniem nr [...] z [...].08.2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego nr [...].

Następnie postanowieniem nr [...] z [...].11.2015 r., PINB W. nałożył na J. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 73.440,09 zł w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji PINB W. nr [...] z [...].07.2013 r.

Zobowiązany w piśmie z 13.11.2015 r. wniósł w ustawowym terminie zażalenie na postanowienie organu I instancji nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia i całości akt sprawy organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji. Powołując się na art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...] zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu - uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 5 tej ustawy. [...]WINB uznał, że kwota grzywny ustalona w wymiarze 73.440,09 zł jest wyliczona w prawidłowej wysokości, zgodnie z ze wskazaniami tegoż przepisu.

Przeprowadzone postępowanie i analiza akt przedmiotowej sprawy wykazały, że objęty nakazem rozbiórki budynek mieszkalny o wymiarach 7,66 m x 11,79 m usytuowany na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. E. w B. wypełnia definicję budynku wskazaną w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Art. 121 § 5 stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu organ podkreślił, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu [...]WINB podkreślił, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego.

Podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nr [...] jest J. M. dlatego względem niego PINB W. wszczął i prowadzi postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Organ poinformował również, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Ponadto według art. 126 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r. nr [...] złożył J. M. wnosząc o jego uchylenie, orzeczenie co do istoty sprawy lub ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ administracji, o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i umorzenie postępowania.

W skardze skarżący opisał stan faktyczny sprawy, powtórzył zarzuty do postępowania egzekucyjnego oraz wskazał, że błędnie bez żadnego uzasadnienia, przypisano mu status "inwestora", a tym samym adresata zaskarżonej decyzji. Nadto, skarżący wyraził niezadowolenie w stosunku do prowadzenia całego postępowania, niedoręczenia mu poszczególnych pism procesowych - np. protokołu z kontroli, wspomina o drugim akapicie uzasadnienia, w którym organ zawiera informację o rozbiórce drewnianego budynku gospodarczego. Wskazuje, że decyzja oparta jest na błędnym uznaniu, że była podstawa do nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, oraz że decyzja oparta jest na błędnym uznaniu że żądany bezprawnie projekt zamienny został złożony. Wnosi o merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, oraz rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Co z kolei uzasadnia w pełni wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości 73.440,09 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...].03.2015 r. wystawionym w oparciu o decyzję PINB W. nr [...] z [...].07.2013 r., nakazującą J. M. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. E. w B.

Bezsporne w sprawie jest, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego.

W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.). Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony.

Grzywna ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 cyt. ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2).

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł zawierał pouczenie z art. 33 ustawy, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5).

Skarżący skorzystał ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego W. postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. uznał jednak zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy Nr [...] z [...] marca 2015 r. wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z [...] lipca 2013 r., uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29).

Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast jednocześnie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącego, prowadzącego jednocześnie do wykonania przez niego nakazanej rozbiórki budynku. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego, kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy - na wniosek zobowiązanego - uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części (75 %) lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego, (art. 127 i art. 133 § 1 ustawy).

W niniejszej sprawie ustalenia wysokości grzywny prawidłowo organ dokonał na podstawie art. 121 § 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia), stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Przepis ten określa wyraźnie granicę wysokości grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie nie działa w granicach uznania administracyjnego, a ściśle zgodnie z przepisami. Nie oznacza to więc dowolności.

Jeszcze raz przypomnieć zatem należy, że nakaz rozbiórki wynika z decyzji z [...] lipca 2013 r. Po przeprowadzonej kontroli, z której wynikało niewykonanie obowiązku - w dniu 22 maja 2014 r. skierowano do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] marca 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli organ stwierdził w dalszym ciągu niewykonanie obowiązku, w następstwie czego wydał postanowienie z [...] listopada 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. A zatem, z akt administracyjnych sprawy wynika, że obowiązek nie został wykonany, czyli zasadnie prowadzono postępowanie egzekucyjne.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności zobowiązanemu prawidłowo doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji zobowiązującej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy egzekucyjne zasadnie zdecydowały o zastosowaniu grzywny, prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny prawidłowo wyliczono na podstawie art. 121 § 5 ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności.

Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi – w całości odnoszących się do postępowania rozbiórkowego i jego niezasadności według skarżącego – wskazać trzeba, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżącego grzywny. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. Nadto wszystkie argumenty skargi powinny były stanowić zarzuty i argumentuję przeciwną w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne jest kolejnym postępowaniem i argumentacja ta nie jest w tym postępowaniu badana.

"Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ ten nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej (np. decyzji rozbiórkowej), która stanowi podstawę wydania tytułu wykonawczego inicjującego dane postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji do badania tych okoliczności nie jest uprawniony także sąd kontrolujący działanie organu egzekucyjnego. Sprawa wymiaru grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nakazującą rozbiórkę jest bowiem sprawą odrębną od zakończonej taką decyzją sprawy nałożenia obowiązku rozbiórki" (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. II OSK 1187/14, LEX nr 2033982). Z tego względu podnoszona przez skarżącego okoliczność kwestionująca podmiot i zasadność nałożonego obowiązku - nie podlega badaniu przez organ egzekucyjny.

Podsumowując, nie można uznać, że organy naruszyły art. 33 pkt 1 i art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela w całości.

Zdaniem Sądu postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.