Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 3a, pkt 7a, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2, pkt 8, pkt 18, art. 29 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 i par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 roku sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, a ponadto art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2103r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., 1409 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak [...], którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez Gminę P. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. A w P., w ramach poprawy płynności transportu i bezpieczeństwa ruchu na drogach gminnych, działki nr ewid. 79/2, 80/2, 81/17 w obr. [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy drogi (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przebudowy zjazdów (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że Gmina P. w dniu 27 sierpnia 2014 roku zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy A w tym mieście, zgodnie z załączonym projektem budowlanym.

Organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem zgodnie z załączoną dokumentacją projektową planowana inwestycja obejmuje, między innymi, przebudowę i budowę zjazdów, co wymagało w ocenie organu I instancji uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina P. zakwestionowała zasadność zgłoszonego sprzeciwu twierdząc, iż planowane zamierzenie nie obejmuje budowy nowych zjazdów, lecz przebudowę drogi z istniejącymi zjazdami, co objęte jest jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Ponadto, odwołująca podniosła, że decyzja o sprzeciwie wydana została zbyt późno.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 19 listopada 2014r., wezwał Gminę P. do doprowadzenia przedłożonej w sprawie dokumentacji projektowej do zgodności z treścią zgłoszenia, jednakże inwestor nie dokonał wskazanej w wezwaniu korekty, podtrzymując jedynie stanowisko przedstawione w treści odwołania.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty [...] winna zostać uchylona w części dotyczącej przebudowy drogi, i w tym zakresie należy orzec o braku podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, zaś w części obejmującej przebudowę zjazdów sprzeciw należy utrzymać ją w mocy. Organ II instancji wskazał, że została naruszona podstawowa zasada obowiązująca organy administracji publicznej zawarta w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organ powinien działać na podstawie przepisów prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w części. Zdaniem Wojewody sprzeciw wobec całości przedmiotowego zamierzenia został wydany nieprawidłowo, bowiem z załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, że całość przedsięwzięcia polegać będzie na przebudowie drogi oraz zjazdów z tej drogi na posesje. Organ odwoławczy uznał, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę objęta jest część polegająca na przebudowie zjazdów, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi przebudowa dróg - jako przedsięwzięcie objęte obowiązkiem zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Pojęcie drogi zdefiniowano w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) i oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych wprowadza w art. 4 pkt 8 definicję zjazdu - jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.).

W odniesieniu do treści wyżej przytoczonych przepisów Wojewoda [...] stwierdza, że roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdów nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zjazd nie stanowi elementu drogi. Organ odwoławczy podkreślił także, że powoływane przez odwołującą przykłady orzeczeń sądowoadministracyjnych, które miałyby uzasadniać odmienne stanowisko w tej kwestii, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd oraz organy administracji tylko w konkretnej sprawie, tzn. tej, w której orzekał sąd.

Organ odwoławczy uznał również, że nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącego o uchybieniu przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenie - jak wynika z adnotacji na pieczęci kancelaryjnej - wpłynęło do siedziby Starostwa Powiatowego w R. w dniu 27 sierpnia 2014r. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 ustawy do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W danej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu upłynął więc z dniem 26 września 2014r. Zaskarżoną decyzję wydano [...], tego samego dnia została nadana w placówce urzędu pocztowego, a doręczona do siedziby inwestora dnia 24 września 2014r. Wojewoda wskazał, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo decyzji o sprzeciwie, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Trzydziestodniowy termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo takie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ponadto, w sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina P., zaskarżając ją w części, w której orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], w zakresie dotyczącym przebudowy zjazdów.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 29 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przebudowa zjazdów w niniejszej sprawie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a także art. 3 ust. 3a ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż droga wraz z zjazdami stanowi jedno zamierzenie budowlane - obiekt liniowy, którego przebudowa nie wymaga uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że aktualna definicja zjazdu w ustawie o drogach publicznych wprowadzona została ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953). W poprzednim stanie prawnym w ustawie o drogach publicznych zjazd stanowił element drogi i jego przebudowa podlegała zgłoszeniu. Dokonana zmiana polegająca na wprowadzeniu definicji zjazdu spowodowała wyodrębnienie zjazdu jako odrębnego obiektu w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Niemniej jednak ustawodawca wprowadzając powyższą zmianę nie dokonał zmiany art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym. W ocenie skarżącej z przepisu tego wynika, iż w zezwoleniu na przebudowę zjazdu zamieszcza się pouczenie o obowiązku dokonania zgłoszenia budowy.

Skarżąca wyjaśniła również, że w myśl art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowalne dodanego ustawą z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) wprowadzono definicję obiektu liniowego pod pojęciem którego należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Wprowadzenie powyższego przepisu wskazuje, iż intencją ustawodawcy było zakwalifikowanie drogi oraz zjazdu jako jednego obiektu (obiektu liniowego), a w rezultacie jednego zamierzania budowlanego, tym samym należy dojść do konkluzji, że zamiar przebudowy drogi obejmie również zjazdy z tej drogi i w tym zakresie wystarczającym jest wspólne zgłoszenie dotyczące przebudowy drogi i zjazdów do niej. Tym samym zjazd z drogi, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, winien być traktowany jako element tej budowli.

W ocenie skarżącej powyższe argumenty przemawiają za uznaniem, iż na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych, wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśliła, że interpretacja taka jest racjonalna, skoro bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym od względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi.

Skarżąca podkreśliła, iż projekt i zgłoszenie dokonane przez Gminę P. dotyczyło przebudowy drogi w istniejącym pasie drogowym wraz z istniejącymi zjazdami, które również zostaną przebudowane. Jest to jedno zadanie. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z żadną zmianą granic pasa drogowego. W wyniku robót budowlanych nastąpi wyłącznie podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi i zjazdów stanowiących integralną część drogi ul. A. Planowane zamierzenie jest zgodne z zapisem art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane definiującego pojęcie "przebudowy" – przez którą w przypadku dróg należy rozumieć zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie we wskazanej wyżej części zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy zjazdów. Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2015 roku Burmistrz Miasta P. popierając skargę podkreślił, iż sporne roboty budowlane w pasie drogowym ulicy A obejmują przebudowę drogi i istniejących zjazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest wybór reżimu prawnego, któremu winna zostać poddana inwestycja polegająca na przebudowie zjazdów, dokonywanej w ramach przebudowy drogi. Niesporny między stronami zakres zgłoszenia Gminy P., rozpatrywany w niniejszym postępowaniu to właśnie przebudowa drogi wraz ze zjazdami. Przy tym w ocenie sądu istotny jest ten aspekt, że przebudowa i budowa zjazdów dotyczy zjazdów w granicach pasa drogowego ulicy A i ma zostać dokonana w ramach realizacji przebudowy drogi przez jednego inwestora i jednocześnie zarządcę drogi, którym jest Gmina.

Z mocy art. 29 ust.2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 20013, poz.1409 ze zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane, przebudowa dróg nie wymaga pozwolenia na budowę, ale z mocy art. 30 ust.2 pkt 2 tej ustawy niezbędne jest zgłoszenie takiej inwestycji organowi architektoniczno – budowlanemu w trybie art. 30 ust.2 i nast. Prawa budowlanego.

Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).

Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że przebudowa drogi należy do tej kategorii robót budowlanych, które podlegają uproszczonej procedurze zgłoszenia, przewidzianej w art. 30 i nast. Prawa budowlanego.

Natomiast nie sposób podzielić poglądu o konieczności uzyskania pozwolenia na przebudowę, czy nawet budowę zjazdów z tej drogi, dokonywaną w ramach podjętej przebudowy. Organy nakaz taki wywodzą z faktu, iż ustawodawca nie wymienił budowy zjazdów wśród robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę. Pogląd o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę/przebudowę zjazdów, dokonywanych w ramach przebudowy drogi przez tego samego inwestora, którym jest zarządca drogi nie jest jednak możliwy do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wniosku takiego nie sposób wywieźć z regulacji Prawa budowlanego ani ustawy o drogach publicznych, której unormowania mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie sądu trafnie strona skarżąca odwołała się do przepisów ustawy o drogach publicznych, która zawiera m.in. legalną definicję drogi i zjazdów, bowiem definicji takiej nie zawiera ustawa Prawo budowlane, a zgodnie z brzmieniem art. 2 ust.2 ustawy prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych.

W rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 260m ze zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z definicji drogi wynika zatem, że jest to budowla zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowla według definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (ustawa o drogach publicznych nie wyjaśnia tego pojęcia) to każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in.: obiekty liniowe, lotniska, mosty. Droga wraz ze zjazdami jest kategorią obiektu liniowego, zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Przez "obiekt budowlany" należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami ( art. 3 pkt 1 lit. b. Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy drogach publicznych przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują też obowiązki inwestora w zakresie uzyskania zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej. Jak wynika z unormowań zawartych w art. 29 tej ustawy, należy rozróżnić między inwestycją prywatną, którą jest przebudowa samego zjazdu, dokonywana przez inwestora- właściciela nieruchomości przyległej do drogi oraz inwestycją publiczną, którą powiązana jest z przebudową drogi publicznej. Wówczas inwestorem całego zakresu robót jest zarządca drogi

Z wyżej przytoczonych definicji wynika, iż ustawodawca używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla nawiązał bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego w prawie budowlanym. Natomiast w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawarł jedynie legalną definicję zjazdu, przez który należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wzgląd na spójność całego systemu prawnego nakazuje tym samym przyjąć, że wolą ustawodawcy było przyjęcie, iż droga wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy podlegający tym samym reżimom prawnym jako jedna budowla. Racjonalnym jest bowiem wnioskowanie, że skoro przebudowa drogi nie wymaga uzyskania pozwolenia, to tym bardziej przebudowa elementu funkcjonalnie związanego z drogą, jakim jest zjazd, nie powinien być poddany surowszym rygorom prawnym. Za takim stanowiskiem przemawia także treść art. 29 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika wprost, iż przebudowa zjazdu przed rozpoczęciem prac budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, podobnie zatem jak przebudowa drogi na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/14, podkreślając, że skoro z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono przebudowę dróg, to wnioskując a maiori ad minus tym bardziej przebudowa elementu związanego z funkcjonowaniem drogi, jakim jest zjazd, nie powinna wymagać uzyskania pozwolenia. Zjazd z drogi, co do zasady, jest bowiem elementem mniej skomplikowanym pod względem projektowym i wykonawczym i mniej uczęszczanym niż droga. Jego przebudowa nie powinna być zatem poddana surowszym rygorom nie przebudowa drogi. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 342/10, LEX nr 752461, z której wynika, że na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego definicja zjazdu przewidziana w ustawie o drogach publicznych wyodrębniająca go z pojęcia drogi nie powinna być stosowana, a przebudowa zjazdu podlega zgłoszeniu jako przebudowa elementu drogi.

Jak to zostało stwierdzone wyżej, droga wraz ze zjazdami stanowi obiekt liniowy. Skłania to do tezy, że wszelkie prace budowlane, związane z przebudową drogi, wykonywane w granicach pasa drogowego przez właściciela drogi i inwestora ( a więc także budowa nowych zjazdów) podlegać winny temu samemu reżimowi zgłoszenia. Nieracjonalne byłoby przyjęcie takiego rozwiązania, w którym inwestor zamierzający przebudować drogę, w ramach której to przebudowy zamierza wykonać także nowe zjazdy, może większą część inwestycji (drogę) zgłosić do organu architektoniczno budowlanego zaś na budowę poszczególnych zjazdów , stanowiącą immanentną część całości prac budowlanych związanych z przebudową drogi, musi uzyskać indywidualne decyzje o pozwoleniu na budowę. Zdaniem sądu roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu podlegają zgłoszeniu, a nie obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co czyni zarzut skargi w tej kwestii za w pełni uzasadniony.

Niezasadne było też odwołanie się Starosty [...] do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamieszczonego na stronie internetowej, że zarówno budowa, jak i przebudowa zjazdu wymaga pozwolenia na budowę. Jest to jedynie pogląd GINB, nie jest on źródłem obowiązującego prawa

Reasumując, sporna inwestycja w całości podlega trybowi zgłoszenia zgodnie z art. 30 PB. Brak było zatem podstaw do wniesienia sprzeciwu co do wniosku Gminy P. z dnia 27 sierpnia 2014 roku.

Stanowisko organu odwoławczego w pewnym zakresie zatem okazało się trafne. Jednakże sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...]stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co spowodowało, iż konieczne stało się jej wyeliminowane z obrotu prawnego w całości.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji

w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej norm prawnej, które tutejszy sąd w pełni aprobuje, podkreśla się, że

w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, nie jest natomiast uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1741/11 – Lex nr 1426420 oraz z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 399/13 – Lex nr 1487808 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1110/13 – Lex nr 1424400).

Podnosi się także, że wydanie przez organ drugiej instancji w wyniku rozpoznania odwołania, decyzji, której sentencja nie odpowiada żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć określonych wyczerpująco w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 408/12 – Lex nr 1472209 oraz z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 101/14 – Lex nr 1503862).

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...] i orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w części dotyczącej przebudowy drogi oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebudowy zjazdów. Wobec tego nie budzi wątpliwości, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne i nie przewidziane w treści przywołanego na wstępie rozważań art. 138 § 1 k.p.a. Określenie zakresu uchylenia jest też nieprecyzyjne, zważywszy że jak sąd wywiódł wcześniej, roboty budowlane polegające na przebudowie drogi mogą obejmować także przebudowę zjazdów, stosownie do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych i jest to jedna inwestycja.

Powyższe uchybienia dotyczące przyjętego przez Wojewodę sposobu rozstrzygnięcia, nie znajdującego oparcia w art. 138 k.p.a., precyzującym rodzaj decyzji, do jakich jest umocowany organ odwoławczy, rzutowało na wynik sprawy i obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż cześć argumentacji zawartej w uzasadnieniu tejże decyzji sąd podziela. Konsekwentnie zatem należało również uchylić decyzję organu I instancji, zawierającą sprzeciw wobec całego zgłoszenia inwestycji polegającej na przebudowie drogi wraz ze zjazdami, do czego organy w niniejszej sprawie nie miały podstaw.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 30 ust.2 i nast. Prawa budowlanego brak jest podstaw do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia na podstawie art. 50 1 k.p.a, zwłaszcza po upływie 30 dniowego terminu na wniesienia sprzeciwu. Jest to bowiem termin prawa materialnego, jego upływ uniemożliwia organowi podejmowanie postępowania wyjaśniającego.

Okoliczność ta nie miała jednak zasadniczego wpływu na ocenę zaskarżonych decyzji. Wyeliminowanie zaskarżonych decyzji, zważywszy na skuteczny upływ terminu do wniesienia sprzeciwu w tym przypadku skutkuje wejściem w życie zgłoszenia z dnia 27m sierpnia 2014 roku..

Stwierdzone w powyższych rozważaniach uchybienia natury materialnej

i procesowej miały kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i musiały skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

powyższym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W punkcie trzecim wyroku sąd w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu.

k.ż.