Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1086/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 76, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skarg B. i M. W. i Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. i M. W. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) i Stowarzyszenia A kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Z przełożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia

14 stycznia 2011 r. "[...]"zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z zasilaniem, w "[...]".

Postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. organ pierwszej instancji odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – R., w sąsiedztwie obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 - Ostoja Piska i w obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 "Puszcza Piska". Z przedłożonych przez inwestora danych wynikało, że planowana inwestycja, może należeć do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Jednakże W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. wyraził opinię że inwestycja ta nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ponadto, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2011 r. wskazał, że postanowieniem z dnia 29 lipca 2010 r. wyraził opinię, iż dla przedsięwzięcia - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]", zlokalizowanego na przedmiotowej działce, nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - Puszcza Piska. Biorąc pod uwagę rodzaj planowanej działalności i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na etapie realizacji i późniejszej eksploatacji, organ nie przewidział możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na istniejące walory przyrodnicze i krajobrazowe. Burmistrz stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na gatunki i siedliska, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000 i nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Ponadto, że nie jest ono zlokalizowane na obszarach wodno-błotnych lub innych obszarach o płytkim zaleganiu wód podziemnych, obszarach wybrzeży, obszarach górskich lub leśnych. Teren inwestycji nie leży również w zasięgu stref ochronnych ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych. W obrębie planowanego przedsięwzięcia nie stwierdzono obszarów o szczególnych walorach historycznych, kulturowych lub archeologicznych. Z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, oddziaływania będą miały zasięg lokalny i nie spowodują istotnych zmian w środowisku, jak również nie powinny wpłynąć negatywnie na istniejące walory krajobrazowe. Tym samym zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia było uzasadnione.

Następnie, decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy R., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii komórkowej "[...]" wraz z zasilaniem i jednocześnie określił m.in., że w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich teren powinien być ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych. Stwierdził, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba określenia dodatkowych warunków wykorzystania terenu, gdyż nie może ono powodować kolizji z cennymi wartościami przyrodniczymi. Zobowiązał ponadto inwestora do rygorystycznego przestrzegania w projekcie budowlanym zaplanowanych pochyleń elektrycznych następujących anten sektorowych: BSA 1011 - maksymalnie 9°, BSA 1021 - maksymalnie 10°, K741516 - maksymalnie 0°. Nie stwierdził konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i wykonania kompensacji przyrodniczej,

a także nie nałożył na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli B. i M.W. oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]". Odwołujący się zarzucili naruszenie art. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji. Podnieśli, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił pojęć: wzdłuż lub w osi głównej wiązki promieniowania, miejsca dostępne dla ludności i nie objaśnił sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, kształtu wiązki i sposobu jej ewentualnej zmiany

w zależności od odległości od anteny, zaniechał też określenia czy jako wyznacznik przyjęto linię narysowaną na mapie, czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Nie wyjaśnił też zagadnień czy energia anten radioliniowych, łącząc się z antenami sektorowymi, zmieni ich energię i czy energia anten na poszczególnych azymutach może zostać rozdzielona i jakie zjawisko to opisuje. Ponadto odwołujący się zarzucili naruszenie: art. 33 ust 1 pkt. 1-10 i art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, polegającego na braku ustalenia poziomu pola elektromagnetycznego występującego w miejscu planowanej inwestycji, zsumowaniu mocy anten sektorowych i radioliniowych nakładających się i następnie dokonanie kumulacji pola e-m z uwzględnieniem wszystkich źródeł tego pola w środowisku; art. 71 ust 2 pkt 2 ustawy przez ustalenie, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko z jednoczesnym zaniechaniem nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i zaniechaniem dokonania wymaganych uzgodnień z organami pomocniczymi. W ocenie odwołujących się, uznanie, że inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, w sytuacji gdy ponadnormatywne pole elektromagnetyczne wykroczy poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, narusza art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art.

art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało w uzasadnieniu na rażącą sprzeczność treści decyzji z ustaleniami postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zauważyło, że z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę,

tj. z "kwalifikacji przedsięwzięcia", wynika, że planowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podniosło, że to samo stanowisko zajął W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. Pomimo to organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć: mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium dodało, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwróciło też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co ma istotne znaczenie w sprawie. W takiej sytuacji organ winien, na podstawie art. 84 powoływanej ustawy, stwierdzić w decyzji brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kwestionowana decyzja nie zawiera natomiast takiego rozstrzygnięcia. Odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powoduje też, że nie przeprowadza się postępowania z udziałem społeczeństwa. Tymczasem organ pierwszej instancji pismem z dnia 31 stycznia 2011 r. wystosował zawiadomienie w trybie art. 33 tej ustawy, natomiast w aktach sprawy brak dowodu, że powiadomił strony postępowania o jego wszczęciu.

Ustosunkowując się do treści odwołania Kolegium poinformowało, że cytowane orzecznictwo dotyczące pojęcia: "wzdłuż lub w osi głównej wiązki promieniowania" jest nieaktualne, gdyż w obowiązującym stanie prawnym mowa jest o "osi głównej wiązki promieniowania tej anteny". Ponadto, zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także, w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Nie bada się zatem zjawiska nakładania się oddziaływań sąsiednich anten. Kolegium wyjaśniło też, że w toku postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań nie bierze się pod uwagę przepisów prawa budowlanego, a przepisy kodeksu cywilnego są brane pod uwagę tylko przy określaniu katalogu stron. Organ odwoławczy wskazał na konieczność zweryfikowania, w toku ponownie prowadzonego postępowania, podanych przez wnioskodawcę informacji, że planowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu pierwsze instancji odnośnie do pojęcia "miejsca dostępne dla ludności".

Burmistrz Miasta i Gminy R., decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i podał, że z treści dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynikało, że planowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast

z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ administracji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na fakt, że wydanie decyzji nie było wymagane, to zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., należało umorzyć postępowanie.

W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach B. i M.W. oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]"zarzucili, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie. Podnieśli, że planowana inwestycja spowoduje uciążliwości - ponadnormatywną emisję PEM - na nieruchomościach nie należących do inwestora. Organ pierwszej instancji winien był zatem ustalić faktyczną maksymalną moc możliwą do doprowadzenia do anteny, następnie ustalić czy więcej wiązek promieniowania zostało skierowanych na ten sam azymut, gdyż wówczas tworzą one jedną wiązkę. Następnie należało zbadać konkretną wartość występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego, a nie linię narysowaną przez inwestora. Ponadto, zdaniem odwołujących się należało wykazać, jaka maksymalna zabudowa jest dopuszczalna dla obiektów na danym terenie, a następnie w zrozumiały sposób opisać metodę kwalifikacji inwestycji. Odwołujący się wskazali także na konieczność ustalenia czy pole elektromagnetyczne będzie oddziaływać na miejsca dostępnie dla ludzi. Zarzucili, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji narusza art. 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., gdyż nie wskazano w nim konkretnego przepisu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także nie wyjaśniono, dlaczego postępowanie – w ocenie organu – było bezprzedmiotowe. Za bez znaczenia w sprawie odwołujący się uznali stanowiska organów pomocniczych, zarzucając, że nie dokonały one rzetelnej analizy przepisów mających zastosowanie

w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 14 maja 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wywiódł

w uzasadnieniu z treści przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, że nie każde zamierzenie inwestycyjne, które wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie każda inwestycja stanowi bowiem przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 72 ust. 2 powołanej ustawy. Dopiero zakwalifikowanie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), przedsięwzięcia do jednej z dwóch kategorii przedsięwzięć określonych w ustawie, to jest mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadnia wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym przypadki,

w których przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko określa art. 59 ust. 1 ustawy. Kolegium stwierdziło na podstawie dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, tj. "kwalifikacji przedsięwzięcia", że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wejdą bowiem urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych posadowionych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży kratowej o wysokości 72,5 m.

Z przedstawionej przez inwestora analizy wynika, że dla anten GSM/DCS (A1, A2, A3) równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W i nie więcej niż 5000 W. Na załączonych rysunkach przedstawiono występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny, dla minimalnych i maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek. Dla anten GSM/DCS stwierdzono brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m od środka anteny

w osi głównej wiązki promieniowania przy zastosowaniu tiItu w zakresie od 0° do 9°. Dla anten UMTS (A4, A5, A6) równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W i nie więcej niż 5000 W. W tym wypadku również przedstawiono na rysunkach występowanie miejsc dostępnych dla ludności

w odległości do 150 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny. Również dla tych anten stwierdzono brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m od środka anteny w osi głównej wiązki promieniowania przy zastosowaniu tiItu w zakresie od 0° do 10°. Dla anten CDMA (CI, C2, C3) równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1000 W a nie więcej niż 2000 W. Na załączonych rysunkach przedstawiono występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 70 m od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny

i stwierdzono, że dla anten CDMA nie występują miejsca dostępne dla ludności w tej odległości przy zastosowaniu tiltu 0°. Kolegium zaznaczyło, że w ocenie autora opracowania, przy przewidzianej przez wnioskodawcę konfiguracji anten sektorowych przedsięwzięcie nie osiągnie progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie stanowi zatem przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że skoro planowana inwestycja nie mieści się w kategorii przedsięwzięć, które mogą stanowić przedmiot postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zaznaczyło też, że decyzja ta jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem, na podstawie którego wnioskodawca może uzyskać urzędowe potwierdzenie, że planowana przez niego inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodało, że W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uznali, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło ponadto, że inwestor przedstawił tilty i moce, z jakimi pracować będą poszczególne anteny sektorowe i określił w sposób nie budzący wątpliwości środek głównej wiązki promieniowania.

W złożonej do tut. Sądu skardze B. i M.W. zarzucili naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., przez niezasadne umorzenie postępowania i art. 107 § 3 K.p.a. przez niepełne uzasadnienie decyzji, w części dotyczącej sposobu kwalifikacji inwestycji jako niewymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisku. Podnieśli ponadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez nich

w odwołaniu. Stwierdzili, że nie podając metody kwalifikacji przedsięwzięcia organ pozbawił ich możliwości polemiki z rozstrzygnięciem, gdyż nie wiadomo czy badana była tylko linia narysowana w dokumentacji, czy konkretna wartość pola elektromagnetycznego. Wyjaśnili, że na azymucie 280° oś głównej wiązki występuje na wysokości 6,4 m, zaś po odliczeniu przewidzianych w ustawie 2 m, wysokość 4,4 m jest wysokością zabudowaną lub przeznaczoną do zabudowy. Zauważyli też, że wiązki anten na poszczególnych azymutach nakładają się, co powoduje, że obraz środka elektrycznego dla poszczególnych anten musi zostać zsumowany.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]" w złożonej skardze zarzuciło, że umarzając postępowanie organ administracji uniemożliwił rozpoznanie merytorycznych zarzutów. Zauważyło też, że organ nie podał konkretnego przepisu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., czym uniemożliwiło kontrole prawidłowości wydanej decyzji. Podkreśliło ponadto, że zaniechanie przedstawienia metody kwalifikacji przedsięwzięcia, objaśnienia zastosowanych pojęć, powołanie się na lakoniczne stanowisko organów pomocniczych, brak odniesienia się do zarzutów odwołania i zaniechanie powołania konkretnej normy prawne, uniemożliwiło merytoryczną polemikę z zajętym przez organ stanowiskiem.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Ol 1086/12 i II SA/Ol 1087/12 i postanowił prowadzić je pod sygnaturą II SA/Ol 1086/12. Sprawę o sygnaturze II SA/Ol 1087/12 postanowił zakreślić w Rep. SA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku spółki "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[....]" wraz z zasilaniem, na opisanej wyżej działce.

Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie budzi wątpliwości, że powyższy przepis ma zastosowanie, gdy brak jest normy prawnej lub okoliczności faktycznej stanowiącej, zgodnie z hipotezą normy prawnej, podstawę do orzeczenia co do istoty. Zasadą jest bowiem, że organ administracji publicznej załatwia sprawę wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, czyli decyduje władczo

o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu obowiązków, określonych w przepisach prawa materialnego, w ustalonym stanie faktycznym (art. 104 § 2 K.p.a.), gdyż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie przez organ administracji publicznej należącej do jego właściwości indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, umarzając postępowanie organ administracji winien wykazać, że

w stanie faktycznym i prawnym określonej sprawy rzeczywiście zaistniały przesłanki uzasadniające taki sposób jej zakończenia, do czego obliguje organ także art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

W niniejszej sprawie jest sporne czy planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wobec tego wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie mieści się

w powyższych kategoriach, co obligowałoby organ administracji do umorzenia postępowania.

Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Rodzaje tych przedsięwzięć określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz i określonej równoważnej mocy promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, jako przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, uzależniona została od odległości miejsca dostępnego dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Miejsca takie, zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.), to wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W tym miejscu należy wskazać na pogląd wyrażony przez Naczelnym Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, zgodnie z którym społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą, korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak

i przyszłego korzystania z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności

i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania

i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy zatem rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (zob. wyroki NSA:

z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08 i z dnia 31 maja 2010 r.,

sygn. akt II OSK 719/09).

W kontrolowanym postępowaniu organy administracji obu instancji przedwcześnie uznały, że postępowanie z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organy obu instancji, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie poczyniły bowiem własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, lecz oparły się wyłącznie na informacjach inwestora. Przedłożony przez wnioskodawcę dokument - "Kwalifikacja przedsięwzięcia" jest tylko jednym z dowodów w sprawie i nie może stanowić jedynego źródła ustaleń faktycznych, gdyż nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 K.p.a. Podobnie, treść "Karty informacyjnej przedsięwzięcia" nie wiąże organów administracji, gdyż stanowi dowód, który winien zostać oceniony stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast

w zasadzie w oparciu wyłącznie o treść tych dokumentów uznano w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej nie podjęły żadnych działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wynikająca z art. 7 i art. 75 K.p.a. zasada oficjalności wymaga zaś, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne

z prawem, w tym także żeby z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały żadnych samodzielnych ocen co do tego czy w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia znajdują się obecnie lub mogą znajdować miejsca dostępne dla ludzi. Nie poddały zatem przedłożonych dokumentów weryfikacji, a ponadto nie wskazały przyczyn, dla których przyjęły bez dodatkowych ustaleń twierdzenia inwestora. Bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie można natomiast skutecznie twierdzić, że w stanie faktycznym sprawy nie ma podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe. W wydanej decyzji przedstawił on jedynie przebieg postępowania administracyjnego i zacytował treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., nie wyjaśniając nawet jego treści wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanego wyżej przepisu, a także nie uzasadnił zmiany stanowiska, gdyż wydając dnia 17 czerwca 2011 r. decyzję uznał konieczność ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Dodać trzeba, że w decyzji z dnia 24 listopada 2011 r. Kolegium, uchylając powyższą decyzję organu pierwszej instancji, wskazało m.in. na konieczność zweryfikowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy informacji podanych przez inwestora. Zalecenie to nie zostało jednak zrealizowane przez organ pierwszej instancji przed wydaniem kwestionowanej decyzji umarzającej postępowanie

w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło wprawdzie w zaskarżonej decyzji, że - w ocenie tego organu - sporna inwestycja nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lecz tę ocenę oparło wyłącznie o informacje podane przez inwestora

w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz o stanowiska W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Nie można natomiast wykluczyć, że dokonanie prawidłowych ustaleń, w tym także w zakresie wskazanym przez skarżących, spowoduje, że ocena planowanego przedsięwzięcia może być odmienna od dotychczasowej. Zauważyć należy, że w toku postępowania skarżący konsekwentnie podnosili merytoryczne zarzuty dotyczące planowanej inwestycji, w szczególności: zaniechania wyjaśnienia przyjętej przez organy administracji wykładni pojęć "miejsca dostępnego dla ludności" i "w osi głównej wiązki promieniowania tych anten", pominięcia faktu kumulacji pól elektromagnetycznych z uwagi na funkcjonujące w niewielkiej odległości dwie inne stacje generujące większy zasięg ponadnormatywny niż przedmiotowa stacja (jak podniósł inwestor w "Karcie informacyjnej przedsięwzięcia"), braku danych dotyczących przekroju wiązki promieniowania poszczególnych anten, do których to zarzutów organy administracji nie ustosunkowały się.

Niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy i nienależyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala na przyjęcie, że w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten rzeczywiście nie występują miejsca dostępne dla ludności i na tym etapie postępowania uniemożliwia stwierdzenie, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, zbada przesłanki, od których zależy zakwalifikowanie przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedstawi sposób rozumienia pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności", zbada odległości tych miejsc od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten przy uwzględnieniu mocy nadajników, faktycznych możliwości zmiany kąta pochylenia anten oraz kumulacji wiązki promieniowania i mocy jej oddziaływania, a także wysokości, do której będzie możliwa ewentualna zabudowa działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zgodne z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Poczynione ustalenia organ przedstawi w uzasadnieniu swojej decyzji, w którym odniesie się również szczegółowo do zarzutów podniesionych przez skarżących.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.