Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 747/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art.147, art.152, art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.101 ust.1, art.91 ust. 1 i 4, art.94 ust.1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art.30 ust.6a
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy - Karta Nauczyciela
article: art.13 pkt2, art.4 ust.1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2006r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w P. na uchwałę Rady Gminy Michałów z dnia 2 marca 2005 r. nr XXIV/144/2005 w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę nauczycieli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Rady Gminy Michałów na rzecz Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty i Wychowania w P. kwotę 300 zł. ( trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXIV/144/2005 z dnia 2 marca 2005 r. Rada Gminy w Michałowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 30 ust. 6, 49 ust. 2 i 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dni wolne od pracy, ustaliła regulamin określający niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy Michałów dodatków do wynagrodzenia, dodatku mieszkaniowego i nagród. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że projekt regulaminu opracowano w oparciu o obowiązujące przypisy przy współudziale przedstawicieli związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, działających w placówkach oświatowych dla których organem prowadzącym jest Gmina Michałów. W § 4 uchwały stwierdzono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a w § 5, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia ze skutkiem prawnym od dnia 1 marca 2005 r. W stanowiącym załącznik do tej uchwały regulaminie określono m. in. wysokość stawek dodatków funkcyjnych: kierowników przedszkoli, na poziomie do 10 % wynagrodzenia zasadniczego, dyrektorów szkół w zależności od wielkości szkoły na poziomie do 15 %, do 25 %, do 30 % i do 35 % wynagrodzenia zasadniczego oraz wicedyrektorów szkół na poziomie do 10 % wynagrodzenia zasadniczego (§ 14 ust. 1 regulaminu). Ponadto w § 24 regulaminu ustalono, że za analizę i ocenę pisemnych prac i zajęć uczniowskich z języka polskiego przysługuje dodatkowe wynagrodzenie w wysokości 1 % wynagrodzenia zasadniczego, a w § 38 regulaminu wskazano, że wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego przy dwóch osobach w rodzinie wynosi 1,5 %.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2005 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P., na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwała Przewodniczącego Rady Gminy w Michałowie do usunięcia w uchwale Nr XXIV/144/2005 z dnia 2 marca 2005 r. naruszenia prawa, polegającego na nieuzgodnieniu regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały ze związkami zawodowymi, co jest sprzeczne z art. 30 pkt 6a Karty Nauczyciela. Na wezwanie to Rada Gminy w Michałowie nie udzieliła żadnej odpowiedzi.

W skardze z dnia 15 czerwca 2005r., Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Michałowie Nr XXIV/144/2005 z dnia 2 marca 2005 r.

Skarżący zarzucił, że Rada Gminy w Michałowie, wbrew treści art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie uzgodniła ze związkami zawodowymi regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy Michałów dodatków do wynagrodzenia, dodatku mieszkaniowego i nagród, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXIV/144/2005 z dnia 2 marca 2005 r. Mimo bowiem uzgodnienia w dniach 17 i 22 lutego 2005 r. projektu tego regulaminu z Międzyzakładową Organizacją Związkową Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P., na sesji Rady Gminy Michałów w dniu 2 marca 2005 r. został przedstawiony i uchwalony regulamin w wersji odmiennej, nie uzgodnionej i nie akceptowanej przez związki zawodowe. Różnice pomiędzy projektem uzgodnionym a uchwalonym znalazły się w § 14 ust. 1, gdzie zmniejszono wysokość dodatku funkcyjnego przysługującego kierownikom, dyrektorom i wicedyrektorom oświatowych jednostek organizacyjnych położonych na terenie Gminy Michałów, w § 24 gdzie zmniejszono wysokość dodatkowego wynagrodzenia za analizę i ocenę pisemnych prac z języka polskiego oraz w § 38 ust. 2, gdzie zmniejszono wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego.

Ponadto skarżący zarzucił, że w § 5 zaskarżonej uchwały wadliwie i sprzecznie z art. 4 ust. 1 i 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustalono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia ze skutkiem od dnia 1 marca 2005 r. Tymczasem ze wskazanych przepisów wynika, że akty normatywne zawierające przepisy bezwzględnie obowiązujące (a do takich niewątpliwie zalicza się przedmiotową uchwałę jako akt prawa miejscowego), podlegają obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Michałowie wniosła o jej odrzucenie jako całkowicie bezzasadnej.

Organ stwierdził, że przy opracowywaniu przedmiotowego regulaminu aktywnie uczestniczyli przedstawiciele Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P., którzy byli też obecni na sesji Rady Gminy w Michałowie, na której do regulaminu zostały wprowadzone drobne zmiany polegające wyłącznie na uściśleniu pewnych stóp procentowych w poszczególnych składnikach i dodatkach do wynagrodzenia, co miało na celu uniknięcie "stronniczości i subiektywnej uznaniowości". Poza tym, zdaniem organu, opinia związku zawodowego o jakiej mowa w art. 30 ust 6a Karty Nauczyciela, nie wiąże rady gminy w kwestii podejmowania przez nią uchwały, gdyż ma charakter jedynie wskazówki, którą rada gminy może, ale nie musi uwzględnić.

Odnośnie drugiego zarzutu organ stwierdził, że wykładnia gramatyczna i systemowa art. 5 ustawy o ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych wskazuje, iż obowiązująca regulacja prawna daje organowi uchwałodawczemu możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 101§1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przytaczanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. Nr142/2001poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w zakresie administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przytoczone unormowania uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 310). Wyjaśniany przepis, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawiera postanowień, które mogłoby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434).

Z cytowanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminy wynika, że uwzględnienie skargi w oparciu o ten przepis możliwe jest w razie wykazania, że zaskarżona uchwała narusza prawo oraz, że istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, iż uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. , sygn. II RN 42/02- OSNP 2004/7/114). Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ( wyrok NSA z 24 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01).Naruszenie interesu prawnego skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną i zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. II SA/Bk 763/05. Wspólnota 2006/27/46).

Podnoszone w skardze naruszenie prawa - art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jednolity - Dz. U. Nr 118/03 poz. 1112 ze zm.), polegające na nie uzgodnieniu ze związkami zawodowymi przedmiotowego regulaminu wynagradzania, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach rzeczywiście miało miejsce.

Ze względu na treść art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego), konieczne było w sprawie wyjaśnienie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały w celu stwierdzenia, czy jest ona aktem prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie charakter regulaminu dotyczącego wynagrodzenia nauczycieli, o którym stanowi art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie wywołuje kontrowersji. Jest on traktowany jako akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) i samodzielna podstawa normatywna ustalania uprawnień nauczycieli w zakresie wynagrodzenia (zob. A. Kisielewicz: Regulamin dotyczący wynagrodzenia nauczycieli, Prawo Pracy 2001 r. s. 19 i 21). Jest nie tylko czynnością stanowienia prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego, ale także "lokalnym przedłużeniem ustawy - Karty Nauczyciela" i aktem wykonawczym do niej, wydanym na podstawie zawartego w niej upoważnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002 nr 11, poz. 138 z glosą aprobującą W. Chruścicielewskiego i P. Tarno - tamże, oraz glosę S. Kani do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2001 r., II SA 3057/00, Samorząd Terytorialny 2001 nr 12, s. 65-67).

Przedstawiony pogląd należy podzielić i w niniejszej sprawie zwłaszcza, że przedmiotowy regulamin wynagradzania nie jest regulaminem dotyczącym konkretnej szkoły, lecz aktem generalnym, odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych we wszystkich oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy Michałów.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Karta Nauczyciela nie określa trybu tego uzgodnienia. Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem, tak jak w niniejszej sprawie, więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77- § 1 kodeksu pracy i nie wymaga uzgodnienia z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 77- § 4 kp (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r. OPS 7/01, ONSA 1/2002 poz. 8). Ponieważ jest on aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP i w ujęciu funkcjonalnym jego moc jest zrównana z rozporządzeniem wykonawczym, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych podlega konsultacji związkowej w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79/2001 poz.854 ze zm.) - por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. S.A./Wr 2729/00, OSS nr 1/2002 poz. 19.

Zgodnie z art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa (...) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nie przedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ (...) samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji (...) samorządu terytorialnego.

Określona w przytoczonym przepisie procedura konsultacji zaskarżonej uchwały Nr XXIV/144/2005 z dnia 2 marca 2005 r. Rady Gminy w Michałowie - nie została dopełniona.

Nie może być w sprawie wątpliwości, że regulamin uzgodniony przez strony w dniach 17 i 22 lutego 2005 r. nie został uchwalony na sesji Rady Gminy w Michałowie w dniu 2 marca 2005 r. w uzgodnionej postaci, a wprowadzono do niego istotne zmiany umniejszające wynegocjowane uprawnienia płacowe nauczycieli - nie zostały skonsultowane ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Ani bowiem nie zostały one skierowane do władz statutowych skarżącego związku zawodowego, ani nie zakreślono temu związkowi ustawowego terminu do przedstawienia opinii, ani też - w razie przyjęcia, że stanowisko skarżącego związku co do zmienionych punktów regulaminu zostało przez Radę Gminy w Michałowie odrzucone - ten organ samorządu terytorialnego nie poinformował związku zawodowego o tym na piśmie i nie podał uzasadnienia swojego stanowiska, czego wymaga art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Nie można też absolutnie przyjąć, że te wymogi zostały spełnione przez samą obecność przedstawicieli skarżącego związku na sesji Rady Gminy Michałów w dniu 2 marca 2005 r. Zważywszy na obszerność uchwalonego regulaminu i graficzną nie- znaczność dokonanych zmian (zastąpienie kilku liczb kilkoma innymi) można mieć wątpliwość, czy zmiany te na sesji w dniu 2 marca 2005 r. w ogóle zostały zauważone przez przedstawicieli Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania w P..

Również druga przesłanka zasadności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym została w sprawie spełniona.

Ponieważ bowiem art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela daje związkom zawodowym zrzeszającym nauczycieli prawo uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli, to uchwalenie regulaminu z pominięciem tego prawa związku zawodowego, stanowi naruszenie prawem chronionego uprawnienia skarżącej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy.

Wbrew twierdzeniom organu, zaskarżona uchwała narusza prawo również w części określającej datę wejścia jej w życie (§ 5 uchwały ).

Przepis ten stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (tj. z dniem 2 marca 2005 r.), ze skutkiem prawnym od 1 marca 2005 r. tj. z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Według art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy cytowanego art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5).

Aczkolwiek powołane przepisy wprost dopuszczają możliwość nadania uchwale rady gminy wstecznej mocy obowiązującej, to jednak wymagają aby takie przełamanie fundamentalnej zasady prawnej nie działania prawa wstecz (mającej swój wyraz również w Konstytucji RP - art. 88), nie stało w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W praktyce wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego trudno jednak dopuścić zastosowanie art. 5. Przepis ten podważa bowiem i poddaje w wątpliwość sens (cel) całej ustawy, istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską, właśnie demokratyczną, zasadę - prawo nie działa wstecz. Taki przepis dewaluuje zasady ustawy, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, która nie przewiduje w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E. Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Radca Prawny nr 2001/6/6 - t.7). Również skrócenie czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, może być stosowane w uzasadnionych przypadkach, a wejście aktu normatywnego w życie z dniem jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym może nastąpić, gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Tymczasem ani w zaskarżonej uchwale ani w żadnym innym dokumencie, w tym również i w odpowiedzi na skargę, organ Gminy Michałów nie wskazał na żadne przyczyny mające uzasadniać wcześniejsze wejście w życie zaskarżonej uchwały. Tym bardziej trudno się też dopatrywać w tym jakiegokolwiek ważnego interesu państwa, skoro zaskarżona uchwała ma znaczenie tylko lokalne.

Nie może być również w sprawie wątpliwości, że wskazane naruszenia prawa były istotne w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stwierdzone w niniejszej sprawie nie uzgodnienie treści części przepisów regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy Michałów dodatków do wynagrodzenia, dodatku mieszkaniowego i nagród, stanowi naruszenie określonych w ustawie o związkach zawodowych i w Karcie Nauczyciela uprawnień związków zawodowych dotyczących opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie uzgodnione zmiany mają istotne znaczenie ponieważ dotyczą uprawnień płacowych całej grupy zawodowej. Również naruszenie każdej konstytucyjnej zasady, w tym zasady nie działania prawa wstecz musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.