Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 161/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 202/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 202/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat poniesionych w wyniku powodzi w 2010 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. P. W. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cisku o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 15.000 zł na remont budynku mieszkalnego położonego w P. przy ulicy [...] 14, który został zniszczony w wyniku powodzi w maju 2010 r. Na tę kwotę we wniosku wycenił szkodę, jakiej doznał, stwierdzając, że jej usunięcie wymaga wymiany pieca CO wraz z aparaturą, hydroforu, bojlera, płyt podłogowych (ok. 60 m2), a także wymiany podłóg drewnianych na betonowe.

Do wniosku dołączono oświadczenie wnioskodawcy i jego siostry M. W., że są oni współwłaścicielami budynku, a ich udziały są równe, ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego kotłowni, według której wszystkie znajdujące się tam urządzenia zostały zalane i nie mogą być użytkowane, oraz szacunek zniszczeń popowodziowych, tym razem na kwotę 30.004,50 zł, obejmujący parter i piwnicę. Ten ostatni dokument zawiera odręczne adnotacje korygujące zamieszczone w nim wyliczenia, m.in. poprzez usunięcie kosztów naprawy elementów budynku, które nie były spowodowane powodzią, jak remont przewodu kominowego i malowanie sufitów.

P. W. w związku z powodzią z 2010 r. przyznano już wcześniej zasiłek celowy w wysokości 6000 zł. Nastąpiło to decyzją Wójta Gminy Cisek z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydaną po tym jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dwukrotnie uchyliło wcześniejsze decyzje podjęte w tym zakresie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Celem ustalenia szkód wywołanych powodzią w toku tamtego postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, który był dwukrotnie aktualizowany, po raz ostatni dnia 21 marca 2011 r.

Dnia 31 października 2011 r. przeprowadzono u P. W. wywiad środowiskowy, w którym nie stwierdzono żadnych zmian w stosunku do stanu ustalonego podczas wywiadu z dnia 21 marca 2011 r. Odnotowano, że nie dokonał on żadnych remontów, a mieszkanie nie było nawet posprzątane. Zgromadzono również dokumentację fotograficzną.

Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu podkreślił, że zweryfikował szacunek zniszczeń powodziowych oraz że pomoc, o którą wnioskodawca się ubiega, nie może przekroczyć 20.000 zł na budynek. Tymczasem P. W. część pomieszczeń użytkuje wspólnie z siostrą. Organ przyznał, że pomoc nie pokryje całości kosztów remontu, ale zwrócił uwagę na potrzebę dotarcia z pomocą do wszystkich potrzebujących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. W., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wytknęło organowi pierwszej instancji, że nie wskazał sposobu, w jaki zweryfikował koszty remontu oraz w jaki rozstrzygnął problem pomocy przeznaczonej na remont wspólnych pomieszczeń. Wyraziło zarazem pogląd, że pomoc ta przyznawana jest wnioskodawcy jako osobie prowadzącej odrębne gospodarstwo domowe, czyli niezależnie od pomocy udzielonej jego siostrze.

Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. P. W. w związku z powodzią

z 2010 r. wniósł o udzielenie pomocy na remont budynku w kwocie od 20.000 zł do 100.000 zł. Załączył kosztorys opracowany przez rzeczoznawcę budowlanego C. M. opiewający na kwotę 156.097,86 zł. Kosztorys wylicza koszt prac w piwnicy – na kwotę 43.003,09 zł i na parterze – na kwotę 85.632,46 zł,

a także koszt wykopów – na kwotę 15.899,51 zł.

Dnia 21 grudnia 2011 r. ponownie przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy, podczas którego nie stwierdzono żadnych zmian.

Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmówił przyznania P. W. pomocy z tytułu zdarzenia losowego w formie zasiłku celowego w kwocie od 20.000 zł do 100.000 zł w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi w 2010 r.

P. W. wniósł od tej decyzji odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r., uchyliło zaskarżoną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji zaakcentowało, że organ pierwszej instancji nie omówił kryteriów przyznawania zasiłków celowych i ich wysokości, a także tego, jak rozdysponował środki na ten cel. Zauważyło, że organ ten nie odniósł się do kosztorysu przedłożonego przez stronę.

Wójt Gminy Cisek decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu zaznaczył, że na dzień 1 sierpnia 2012 r. wyznaczono wycenę kosztów przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, zgodnie z wytycznymi Wojewody dotyczącymi pomocy mieszczącej się w przedziale kwotowym objętym wnioskiem, ale wnioskodawca nie udzielił na to zgody. Nawiązał zatem do wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego, w tym do weryfikacji kosztów remontu, odpowiadającej zarządzeniu Wójta z dnia 9 lipca 2010 r., nr 37/10, odnoszącemu się do pomocy w niższym przedziale kwotowym, której P. W. domagał się pierwotnie. Wyjaśnił, że weryfikacji tej dokonano według jednolitych stawek przyjętych w systemie SEKOCENBUD, wyliczając na 10.614 zł koszt remontu pomieszczeń zajmowanych przez wnioskodawcę i 50% kosztów remontu pomieszczeń użytkowanych z siostrą. Wójt omówił sposób, w jaki rozdysponował środki przekazane z budżetu państwa na pomoc poszkodowanym wskutek powodzi, zaznaczając, że również wspomniana siostra otrzymała zasiłek celowy w wysokości 10.000 zł. Zwrócił uwagę, że zasiłek taki służy zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb, nie zaś polepszeniu sytuacji mieszkaniowej.

W wyniku odwołania P. W. decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy powtórzył, że każda z osób zamieszkałych w budynku nieprowadzących wspólnego gospodarstwa domowego może ubiegać się o pomoc niezależnie, według odrębnych limitów. Stwierdził, że nie sporządzono kosztorysu budowlanego, który jest niezbędny oraz że w dniu 18 lipca 2012 r. próbowano jedynie przeprowadzić oględziny budynku mające służyć wycenie kosztów remontu.

W świetle notatki służbowej z dnia 18 kwietnia 2013 r. pracownik organu pierwszej instancji dokonał w tym dniu oględzin budynku wraz z rzeczoznawcą budowlanym W. R., inspektorem nadzoru budowlanego, celem oszacowania wielkości szkód powodziowych i sporządzenia na tej podstawie kosztorysu budowlanego. Podczas oględzin ustalono, że mieszkańcy budynku poprzez gromadzenie nieużytecznych rzeczy (śmieci) doprowadzili ten budynek do stanu, w którym nie można go użytkować.

W. R. sporządził kosztorys opatrzony datą 18 kwietnia 2013 r. Na wstępie przedstawił krótko zastosowaną metodę wyceny, wykorzystującą średnie cen SEKOCENBUD na II kwartał 2010 r., oraz ustalony stan budynku. W świetle tych ustaleń wskutek powodzi doszło do zalanie piwnic oraz parteru do wysokości 5 cm. W konsekwencji dokonano wyceny wymiany podłóg, stolarki drzwiowej i tynków do wysokości 0,7 m, a także instalacji elektrycznej, pieca CO i urządzenia hydroforowego. Autor kosztorysu zastrzegł jednak, że niewykonanie robót porządkowych utrudnia określenie stanu technicznego budynku. Całość kosztów wyceniono na kwotę 63.250,52 zł netto i 67.678,06 brutto, po czym sumę tę rozbito na koszty remontu: części wspólnej (21.680,65 zł, w tym wymiana pieca CO – 5225,04 zł), części budynku użytkowanej przez wnioskodawcę (18.442,76 zł) i części użytkowanej przez jego siostrę (23.127,11 zł).

W. R. dokonał również oceny kosztorysu sporządzonego przez C. M.. Stwierdził, że zastosowane tam ceny odpowiadają aktualnym stawkom i są prawidłowe. Przypomniał wyliczenia przeprowadzone w tym kosztorysie, zaznaczając, że obejmują one trzy rodzaje robót: 1) wykonanie izolacji poziomej ścian metodą iniekcji ciśnieniowej, 2) odbicie tynków, ich wykonanie i malowanie, 3) izolację pionową ścian fundamentowych. W jego ocenie jednak ww. robót nie można zakwalifikować do robót związanych z usuwaniem skutków powodzi, ponieważ nie mają one na celu zapewnienia niezbędnych potrzeb życiowych. Zmierzają one bowiem do podwyższenia parametrów technicznych budynku, a nie do odtworzenia jego zniszczonych elementów.

P. W. zakwestionował kosztorys W. R.. W notatce służbowej z dnia 24 czerwca 2013 r. zauważono, że jego zdaniem wyliczenia w tym kosztorysie są wykonane nierzetelnie i stronniczo, zaniżając zwłaszcza koszt wymiany urządzeń w kotłowni poprzez nieuwzględnienie np. kosztów wymiany bojlera. P. W. wytknął autorowi kosztorysu, że w przeciwieństwie do C. M. nie jest mikologiem oraz że nie dysponował specjalistycznym sprzętem.

W aktach sprawy znajduje się kolejny kosztorys W. R., opatrzony datą 18 kwietnia 2013 r. Tym razem ogólny koszt remontu oszacowano na 63.809,44 zł netto i 68.276,10 zł brutto. Według kosztorysu koszt remontu części P. W. wyniesie 18.441,68 zł, koszt remontu części jego siostry – 23.126,01 zł, a koszt remontu części wspólnej – 22.241,75 zł. W tym ostatnim zakresie uwzględniono koszt wymiany urządzeń kotłowni (hydrofor, piec CO z osprzętem i wkładem kominowym, pompa, bojler) – 8906,78 zł, obniżono jednak wycenę wymiany instalacji elektrycznej w piwnicy w stosunku do szacunku zamieszczonego w drugim kosztorysie z dnia 18 kwietnia 2013 r. z kwoty 2066,44 zł do 721,31 zł. Z mniejszą precyzją niż w drugim kosztorysie podano również poszczególne kwoty: z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku zamiast do czterech miejsc; kwoty zostały nadto zaokrąglone.

Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. P. W. zwrócił się o uwzględnienie przedłożonego przez siebie kosztorysu, jak podkreślił – sporządzonego przez biegłego o specjalizacji mikologiczno-budowlanej. Zarzucił w nim kosztorysowi W. R. pominięcie robót związanych z wybraniem ziemi w pomieszczeniu nr 3, położeniem siatki zbrojeniowej i wykonaniem wylewki cementowej oraz położeniem podłogi drewnianej. Wskazał również na konieczność wykonania posadzki betonowej w piwnicy.

W. R. ustosunkował się do tych spostrzeżeń na piśmie. Powtórzył, że uwzględnił jedynie roboty niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego, które nie podwyższą standardów budynku. Z tego punktu widzenia siatka i podłoga nie są wymagane. Z kolei koszt wybrania ziemi ze stropu jest trudny do wyceny, nie tylko ze względu na panujący w budynku nieporządek, ale także dlatego, iż może to się łączyć z dodatkowymi, nieprzewidzianymi pracami. W. R. stwierdził, że z uwagi na niski poziom wody wymiana całej stolarki drzwiowej może nie być konieczna i zaproponował zamianę ujętego w kosztorysie kosztu wymiany głównych drzwi wejściowych (4582 zł netto) na koszt usunięcia ziemi lub gruzu (3373,44 zł netto). Kierując się dobrem poszkodowanego uznał, że cena robót może być zwiększona "do max 115%".

Zgodnie z notatką służbową z dnia 9 sierpnia 2013 r. pracownik socjalny stwierdził, że stan pomieszczeń nie uległ zmianie i żadne z nich nie zostało przygotowane do remontu. Odnotował, że P. W. wraz z siostrą miał na ten cel sumę 14.000 zł (2000 zł z ubezpieczenia i 12.000 zł pomocy, udzielonej jemu

i siostrze w kwotach po 6000 zł), którą przeznaczył na drobne remonty: skucie tynków i pomalowanie ścian w sieni I i II oraz w pokoju 1 i 2, odgrzybienie

i osuszenie, a także zakup: hydrofora, pieca CO, opału, energii elektrycznej na osuszenie pomieszczeń i opłacenie ekspertyz.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Cisek przyznał P. W. zasiłek celowy w wysokości 31.632 zł. W uzasadnieniu przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, omawiając materiał dowodowy sprawy. Stwierdził w szczególności, że przychylono się do wniosku strony zgłoszonego w stosunku do kosztorysu opracowanego przez W. R. o przyznanie pomocy na zakup pieca CO, hydroforu i zbiornika ciepłej wody, gdyż wydatki na ten cel zostały uwzględnione w ponownie sporządzonym kosztorysie budowlanym, opiewającym na łączną kwotę 68.276,10 zł. Jednocześnie jednak dostrzegł wydatki, jakie m.in. na ten cel, poniósł wnioskujący, wykorzystując przyznane mu wcześniej zasiłki i kwotę ubezpieczenia.

Następnie organ przytoczył art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), pozwalający przyznać zasiłek celowy osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, niezależnie od dochodu. Stwierdził, że celem tego zasiłku jest zaspokojenie niezbędnej bytowej potrzeby i złagodzenie skutków powodzi z maja 2010 r., a nie naprawienie wszelkich strat, jakie poniósł uprawniony wskutek tego zdarzenia. Nawiązał do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 31 października 2011 r., w świetle którego wnioskodawca użytkuje samodzielnie kuchnię (pomieszczenie nr 3), pokój (pomieszczenie nr 4), sień (pomieszczenie nr 8) oraz wspólnie z siostrą łazienkę (pomieszczenie nr 6) przedpokój z korytarzem (pomieszczenie nr 7), a na niższej kondygnacji kotłownię (pomieszczenie nr 1), spiżarkę (pomieszczenie nr 2), dojście do kotłowni (pomieszczenie nr 3), schody (oznaczone nr 4) oraz pomieszczenie gospodarcze (nr 5). Organ przypomniał powody wskazane przez W. R. podczas weryfikacji kosztorysu C. M., dla których kosztorys ten nie może być podstawą dla przyznania pomocy społecznej. Odwołał się więc do kosztorysu sporządzonego przez tego ostatniego po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 18 kwietnia 2013 r., który jego zdaniem obejmuje wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego bez podwyższania standardu technicznego budynku, tj. rozbiórki, izolacje przeciwwilgociowe, cieplne, posadzki, odgrzybianie, wymiany tynków i stolarki drzwiowej. Koszty tych prac zaliczył w połowie w odniesieniu do pomieszczeń użytkowanych przez wnioskodawcę wspólnie z siostrą, która również złożyła stosowny wniosek. Przyznał, że nie wszystkie koszty, np. wybrania ziemi ze stropu, były łatwe do wyceny ze względu na sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych, lecz przypomniał zarazem, iż pomoc społeczna nie stanowi pełnej rekompensaty za szkody. W tym kontekście wytknął wnioskodawcy, że nie podjął żadnych działań zmierzających do przygotowania pomieszczeń do normalnego użytkowania, mimo iż Gmina Cisek podjęła liczne ułatwiające to działania (odbiór odpadów popowodziowych, dystrybucja nieodpłatnych środków chemicznych i osuszaczy), z których pozostali mieszkańcy korzystali.

P. W. złożył odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną wyżej decyzją z dnia 30 września 2013 r. po raz kolejny uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przedstawiło dokładnie stan sprawy, po czym omówiło zasady, na jakich powinno się przyznawać pomoc społeczną w rozpatrywanym przypadku. Podniosło, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy i powinno być wydane po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności, tak powodów, dla których dana osoba ubiega się o pomoc, i jej potrzeby, zdeterminowane przez wysokość szkód i możliwość ich samodzielnego usunięcia przez poszkodowanego, jak i ilość środków, jakie można przeznaczyć na pomoc. Pomoc ta nie służy jednak rozwiązaniu wszystkich problemów tej osoby czy rekompensacie wszelkich strat, czego domaga się wnioskodawca w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zaakceptował metodę przyjętą w zaskarżonej decyzji, polegającą na uwzględnieniu całości kosztów odnoszących się do pomieszczeń zajmowanych przez wnioskodawcę samodzielnie i połowy kosztów remontu pomieszczeń użytkowanych przez niego wspólnie z siostrą, która również ubiega się o pomoc. Przyznał zarazem, że wykonano zalecenie zawarte w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu pierwszej instancji, gdyż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania W. R. sporządził kosztorys budowlany, lecz uznał, że dokument ten nie pozwala na poczynienie pewnych i jednoznacznych ustaleń co do rozmiaru strat oraz rodzaju i kosztu prac niezbędnych do ich usunięcia. W aktach znajdują się bowiem dwa kosztorysy, które różnią się w części dotyczącej remontu kotłowni. W kosztorysie ujęto przy tym wymianę wszystkich drzwi na parterze budynku, chociaż jego autor, ustosunkowując się do zastrzeżeń strony, stwierdził, że wymiana ta może nie być konieczna ze względu na bardzo niewielki poziom zalania podłóg. Niezrozumiałe jest również to, że zaproponował on zamianę tej pozycji kosztorysu na koszt usuwania ziemi bądź gruzu ze stropu pod pokojem niepodpiwniczonym, które zostały pominięte w tym dokumencie. Takiego stanu rzeczy nie mogą wszak usprawiedliwiać podnoszone przez autora kosztorysu trudności w wycenie wspomnianych prac, zwłaszcza że później oszacował ich wartość na 3.373,44 zł.

W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wyraziło pogląd, że organ pierwszej instancji powinien zlecić sporządzenie nowego kosztorysu, wskazującego precyzyjnie zakres koniecznego remontu i jego koszt i dającego przez to podstawę do ustalenia wysokości niezbędnej pomocy. Jednocześnie jednak zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji co do kosztorysu sporządzonego przez C. M. jako wykraczającego poza cele, które mogą być finansowane z pomocy społecznej. Nie uwzględniło zarazem zarzutów odwołania akcentujących potrzebę podwyższenia kosztu remontu kotłowni i udzielenia pomocy na wykonanie tynków gipsowych. Przedłożona przez stronę wycena remontu kotłowni nie odbiega bowiem od tej zawartej w kosztorysie, zaś poziom zalania na parterze budynku sięgał zaledwie 5 cm, wobec czego w kosztorysie przyjęto, że niezbędna jest wymiana tynków jedynie do wysokości 70 cm. Organ odwoławczy zauważył natomiast, że w oparciu o nadesłany materiał dowodowy nie sposób ustalić, czy konieczna jest wymiana posadzki w piwnicy budynku, o co wnioskowała strona.

P. W. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Nie zgodził się w niej zarówno z zaskarżoną decyzją, która według niego jest niezrozumiała i nie wskazuje precyzyjnie, jakie kroki należy podjąć w dalszym postępowaniu, jak i z decyzją organu pierwszej instancji. Zakwestionował wycenę koszów remontu, które jego zdaniem zostały zaniżone, a także pominięcie części niezbędnych wydatków jako zmierzających do podniesienia standardu budynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia 17 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego, radca prawny ustanowiony w ramach prawa pomocy, podtrzymał żądanie skargi, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i brak orzeczenia co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2014 r. omówił najpierw zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie dokonał wykładni art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Podkreślił, że zgodnie z tym przepisem uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Organ odwoławczy musi mianowicie stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju decyzję kasacyjną można więc wydać, gdy zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów. Organ odwoławczy uprawniony jest do podjęcia takiej decyzji w sytuacji, gdy musiałby samodzielnie poczynić ustalenia faktyczne mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, rozstrzygając sprawę de facto w jednej instancji i pozbawiając przez to stronę prawa do kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Rozwijając ten wątek Sąd nawiązał do przewidzianej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą sprawa powinna być dwukrotnie rozstrzygana, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji i po raz drugi w postępowaniu odwoławczym. Odwołał się zarazem do orzecznictwa dotyczącego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym, a wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie przedmiotem tych ustaleń powinny być kwestie: rozmiaru szkód, jakie wystąpiły w budynku mieszkalnym, rodzaju i zakresu robót budowlanych niezbędnych do ich usunięcia oraz ich kosztu, a także sytuacji finansowej skarżącego celem zbadania, czy pozwala mu ona przywrócić stan poprzedni. Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, iż zasiłki,

o których mowa w art. 40 ustawy, są fakultatywne i organ nie jest zobligowany ani do ich przyznania, ani do ich ustalenia w żądanej kwocie.

Sąd podzielił ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie tych zagadnień. Zgodził się ze spostrzeżeniem, że nie rozstrzygnął rozbieżności pomiędzy dwoma znajdującymi się w aktach kosztorysami, datowanymi na ten sam dzień. Organ pierwszej instancji nie tylko nie dokonał ich oceny, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., ale i nie wskazał, który z nich uznał za wiarygodny i stanowiący podstawę rozstrzygnięcia dowód w sprawie. Zdaniem Sądu jest to istotne zwłaszcza ze względu na fakt, że w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się o skorygowanie kosztorysu, poprzez podwyższenie kosztu remontu kotłowni oraz uwzględnienie w nim robót związanych z wybraniem ziemi, położeniem siatki zbrojeniowej, położeniem podłogi drewnianej, pracami remontowymi w piwnicy (skucie starej posadzki i wykonanie nowej po uprzednim usunięciu ziemi oraz założeniu siatki) oraz wykonaniem gładzi gipsowych na parterze budynku. Sąd przypomniał, jakich wyjaśnień udzielił w tej materii autor kosztorysu, i skonstatował, że nie dały one podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza że sam autor sugerował zlecenie inwentaryzacji budynku innemu rzeczoznawcy, po wykonaniu prac porządkowych. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione zakresem uzupełniającego postępowania dowodowego, które należy przeprowadzić, szczególnie koniecznością sporządzenia nowego kosztorysu. Kosztorys ten powinien zawierać roboty budowlane, które nie zostały ujęte w kosztorysie wcześniejszym, mimo że jego autor nie negował potrzeby ich wykonania (np. usuwanie ziemi i gruzu ze stropu), po to, by ustalić w ogóle rozmiar szkody spowodowanej powodzią i robót niezbędnych do wykonania. Sąd wyraził pogląd, że nie można pominąć także kosztorysu przedłożonego przez skarżącego, sporządzonego przez C. M..

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że organ odwoławczy nie uchybił zasadzie określonej w art. 138 § 2 K.p.a. ze względu na skalę wątpliwości, które wciąż trzeba wyjaśnić. W jego ocenie bez znaczenia pozostaje przy tym nieumiejętność prawidłowego poprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji czy przewlekłość tego postępowania. Organ odwoławczy zgodnie z art. 136 K.p.a. uprawniony jest bowiem do przeprowadzenia nawet kilku dowodów w sprawie, lecz nie może przez to zastępować organu pierwszej instancji w czynnościach związanych z ustaleniem zasadniczych elementów stanu faktycznego.

Na marginesie Sąd przywołał pogląd wypowiedziany w orzecznictwie, że pomoc społeczna nie ma stanowić odszkodowania ze strony państwa z tytułu doznanych strat, lecz ma służyć poszkodowanym w najcięższych sytuacjach, kiedy ich potrzeby podstawowe nie mogą być zaspokojone we własnym zakresie.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego wyznaczonego z urzędu, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 września 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik, powołując się na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 133 § 2 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 136 oraz art. 138 § 2 i art. 8 K.p.a. poprzez "wydanie wyroku nieuwzględniającego skargi w wyniku wadliwej oceny ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do wydania decyzji kasatoryjnej w miejsce właściwej reformatoryjnej i nieuzasadnionego przedłużenia postępowania".

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów udzielonej, a nieopłaconej ani w całości, ani w części pomocy prawnej przyznanej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego przypomniał stan sprawy i wyraził przekonanie, że tylko reformatoryjne działanie organu odwoławczego i uzupełnienie przez niego materiału dowodowego może doprowadzić do realizacji postulatu zawartego w art. 8 K.p.a. i ostatecznego, rzetelnego załatwienia sprawy. Tymczasem organ ten tego działania nie podjął, chociaż wiedział, "że organ pierwszej instancji nie sprostał wymaganiom postępowania administracyjnego, mimo że doskonale zdaje sobie sprawę z tego, co w sprawie należy zrobić, jakich dokonać ocen, aby wniosek P. W. rozstrzygnąć". Zaniechał możliwości wynikających z art. 136 K.p.a., nie zważając na to, że organ pierwszej instancji trzykrotnie nie poradził sobie z prawidłowym przeprowadzeniem postępowania, oceną dowodów oraz właściwym wyliczeniem sumy zasiłku. Pełnomocnik nie zgodził się z poglądem, że doszłoby w ten sposób nie do uzupełnienia materiału dowodowego w rozumieniu art. 136 K.p.a., lecz do zastąpienia organu pierwszej, skoro opinia nowego rzeczoznawcy byłaby jedynie dowodem dodatkowym w stosunku do już zgromadzonego materiału dowodowego. Przywołał jednocześnie stanowisko orzecznictwa, w myśl którego decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy przekonująco uzasadni, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego skonstatował, że zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza ogólne zasady szybkości postępowania oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zawiera ona wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, który kwestionuje zaskarżony wyrok w ściśle określonym aspekcie. Pełnomocnik skarżącego wytknął mianowicie Sądowi pierwszej instancji, że uznał, iż zaskarżona decyzja, mająca charakter decyzji kasacyjnej – tj. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – jest zgodna z prawem, chociaż organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji reformatoryjnej, rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W konsekwencji wskazana kwestia rodzaju decyzji odwoławczej, jaka powinna zapaść w niniejszej sprawie, wyznacza również ramy, w jakich musi się mieścić kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że spełnione są wymienione w jego § 2 przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w tej sprawie nie wystąpiły.

To, którą z dwóch wspomnianych rodzajów decyzji należy podjąć w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, uzależnione jest od zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie w danej sprawie może i powinien przeprowadzić organ odwoławczy. Zakres ten wytyczają dwa przepisy objęte zarzutem, tj. art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., które są powiązane w stopniu tak ścisłym, że mogą być interpretowane tylko łącznie, we wzajemnym zestawieniu pozwalającym na właściwe odczytanie ich sensu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, LEX nr 469766). Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei w myśl art. 138 § 2 K.p.a. może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stosownie do przytoczonej regulacji prawnej można wyodrębnić dwa wykluczające się sposoby usuwania wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i jednocześnie dwa rodzaje tych wad, uzasadniające zastosowanie każdego z rozpatrywanych sposobów, a mianowicie wady, które mogą być naprawione w trakcie postępowania odwoławczego i wady, które wymagają powtórzenia postępowania w pierwszej instancji.

Zróżnicowanie wagi mankamentów postępowania dowodowego warunkuje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy bądź decyzji kasacyjnej, bądź reformatoryjnej, rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w świetle modelu odwołania przyjętego w polskim postępowaniu administracyjnym to ten drugi typ rozstrzygnięcia stanowi zasadę, toteż decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy. W efekcie odstąpienie od reguły merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaniedbania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, są tak doniosłe, tak poważne, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056). Przesłanką podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest więc niemożność usunięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 K.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Innymi słowy, jeżeli organ ten nie ma takich wątpliwości i nie dostrzega potrzeby dalszego wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, to zobowiązany jest do wydania decyzji reformatoryjnej. Powinien tak uczynić w przypadku, w którym uzupełniające postępowanie dowodowe, nawet obejmujące przeprowadzenie kilku różnych dowodów, umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, LEX nr 1358392).

Dopuszczalny zakres tego postępowania dowodowego wyznacza przede wszystkim zastrzeżenie zawarte w art. 136 K.p.a., w myśl którego postępowanie to ma być uzupełnieniem w stosunku do całości poczynionych już w sprawie ustaleń faktycznych. Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09 (LEX nr 597094), wyrażając pogląd, że oznacza to dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a nie dokonywanie czynności dowodowych niejako na nowo, od początku celem ustalenia lub uwzględnienia okoliczności w ogóle niedostrzeżonych lub nieuwzględnionych w postępowaniu pierwszej instancji. Jest tak w sytuacji, gdy materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już w zasadzie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie jego doprecyzowanie za pomocą dodatkowych dowodów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11, LEX nr 1358462).

Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową wykładnię omówionej regulacji, dochodząc do konkluzji, które są zbieżne z powyższymi rozważaniami, tak co do relacji pomiędzy dwoma rodzajami decyzji odwoławczych, jak i co do wyjątkowego charakteru przesłanek pozwalających wydać decyzję kasacyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konkluzji tych nie odniósł jednak we właściwy sposób do konkretnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie dokonując wcześniejszej wnikliwej analizy zgromadzonego w niej materiału dowodowego oraz stanowiska, jakie w jego przedmiocie wypowiedział organ odwoławczy. W konsekwencji wychodząc z trafnych założeń teoretycznych co do zasad wynikających z przepisów zastosowanych przez ten organ, doszedł wniosków, które nie mogą się ostać podczas kontroli instancyjnej.

Wnioski te powinny należycie uwzględniać stan sprawy. Wypada mieć na względzie, że sprawa już kilkukrotnie była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, gdyż zaskarżona decyzja była kolejnym odwoławczym rozstrzygnięciem kasacyjnym, i że w toku dotychczasowego postępowania, a zwłaszcza po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 22 października 2012 r. bezpośrednio poprzedzającej decyzję zaskarżoną, uzyskano określony stopień wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Stopień ten w znacznej części został uznany przez organ odwoławczy jako zadawalający, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Organ ten wprost stwierdził wszak, że w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wykonał wskazania zawarte w decyzji z dnia 22 października 2012 r. Wskazania te sprowadzały się do sporządzenia kosztorysu pozwalającego zweryfikować kosztorys przedłożony przez stronę oraz wycenić koszt prac z zastosowaniem kryteriów przyjmowanych podczas przyznawania ze środków pomocy społecznej zasiłków służących usunięciu skutków powodzi z 2010 r.

Kosztorys taki został opracowany, lecz organ odwoławczy uznał go za niewystarczający z powodów, które Sąd pierwszej instancji podzielił. W aktach sprawy znajdują się bowiem dwa kosztorysy z tej samej daty, które się między sobą różnią, a także pisemne wyjaśnienia wykonawcy raportu wskazujące na możliwość dalszej modyfikacji kosztorysu poprzez zastąpienie niektórych jego pozycji innymi, odpowiadającymi oczekiwaniom strony wyrażonymi w ramach zastrzeżeń zgłoszonych wobec przeprowadzonej wyceny. Sąd pierwszej instancji w ślad za organem odwoławczym przyjął, że taki stan rzeczy wymaga powtórzenia po raz kolejny postępowania przed organem pierwszej instancji celem wykonania następnego kosztorysu i podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena ta jest jednak powierzchowna, gdyż nie uwzględnia ani rozmiarów różnic pomiędzy kosztorysami znajdującymi się w aktach, ani przyczyn ich wystąpienia, podanych w decyzji organu pierwszej instancji.

Uważne zapoznanie się z tymi kosztorysami prowadzi do wniosku, że różnią się one w bardzo niewielkim zakresie, zaledwie treścią dwóch spośród licznych pozycji wyszczególnionych w kosztorysie; pozostałe rozbieżności mają charakter marginalny i stanowią rezultat mniejszej dokładności cen wymienionych w drugim z tych kosztorysów i ich zaokrąglenia. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że modyfikacja jednej z tych pozycji, dotycząca remontu kotłowni, jest wynikiem uwzględnienia stanowiska skarżącego, który wytknął wcześniej przedłożonej mu propozycji pominięcie wydatków na ten cel. W konsekwencji organ pierwszej instancji oparł się nie na dwóch kosztorysach, lecz na jednym, który został skorygowany po to, by wyjść naprzeciw żądaniom strony.

Analogicznie postrzegać wypada pisemne wyjaśnienia autora kosztorysu, który dostrzegł możliwość dalszych niewielkich korekt tego dokumentu i poddał ją pod rozwagę organu, jednocześnie jednak zakreślając ich określony limit tak jeżeli chodzi o rodzaj możliwych prac, jak i ich wartość. Tego rodzaju drugorzędne zmiany nie mogą budzić zastrzeżeń w świetle zasad doświadczenia życiowego. Skala zniszczeń spowodowanych przez powódź jest tak znaczna, że niemożliwe jest opracowanie takiego kompletnego katalogu prac potrzebnych do ich naprawienia, który obejmowałby wszystkie, nawet najdrobniejsze prace i nie wymagałby jakichkolwiek uzupełnień czy założenia pewnego marginesu niedoszacowania w związku z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych robót, których nie można przewidzieć przed rozpoczęciem remontu.

Zadanie to trzeba uznać za niewykonalne, zwłaszcza w sytuacji, gdy realizowane ono jest w niesprzyjających warunkach. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Jego postawa utrudniała opracowanie kosztorysu nie tylko ze względu na sposób, w jaki użytkował on zniszczony budynek, szczególnie utrzymywanie go w stanie nieporządku poprzez nagromadzenie sporej ilości różnych rzeczy uniemożliwiających ustalenie np. stanu piwnicy. W trakcie postępowania odnotowano przecież także wypadki, gdy nie dopuszczał on do przeprowadzania oględzin; ponadto zmieniał swoje stanowisko tak co do rozmiaru zniszczeń i szacowania strat, jak i rodzaju i wyceny niezbędnych prac remontowych, eskalując swoje żądania. Niemniej nie stało to na przeszkodzie temu, by organ odwoławczy, podzielając zresztą ocenę wypowiedzianą w zaskarżonej decyzji, niektóre z tych żądań odrzucił jako wykraczające poza cel, jakim służy zasiłek z pomocy społecznej, polegający na odtworzeniu wcześniejszego stanu budynku, bez jednoczesnego podwyższania jego standardu, czego w istocie domaga się skarżący. Nie uwzględnił mianowicie zarzutów odwołania, zgodnie z którymi kosztorys powinien obejmować koszt wykonania tynków gipsowych oraz wyższe koszty remontu kotłowni. Organ odwoławczy podzielił również ocenę organu pierwszej instancji, iż przedłożony przez skarżącego kosztorys sporządzony przez C. M. nie może być podstawą dalszych ustaleń. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego faktu, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kosztorysu tego nie można pominąć w dalszym postępowaniu, czego szerzej nie umotywował.

Niepodobna zatem uznać, że zachodzą przekonujące powody, dla których organ odwoławczy mógł uchylić się od oceny materiału dowodowego sprawy w pozostałym zakresie. Z pewnością przeszkody w tej materii nie stanowią trudności ustalenia konieczności wymiany posadzki w piwnicy. Te trudności mogą być przecież pokonane poprzez skorzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 136 K.p.a., czyli uzupełnienie materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. Bezsprzecznie wszak postępowanie to koncentrowałoby się w tym przypadku wokół jedynie niewielkiego elementu złożonego stanu faktycznego sprawy, i to takiego który był już przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji. Nie doszłoby więc do otwarcia pola dociekań, które było nowe w tym sensie, że zostało całkowite pominięte na wcześniejszym etapie postępowania.

Organ odwoławczy mógł również przeprowadzić weryfikację kosztorysu sporządzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Rozbieżności pomiędzy kosztorysami znajdującymi się w aktach były, jak już wspomniano, tak nieznaczne, że mogły i powinny być rozstrzygnięte bez potrzeby sporządzania nowego kosztorysu. Skądinąd miały one charakter pozorny, skoro w istocie organ pierwszej instancji oparł się na jednym kosztorysie, skorygowanym po tym, jak skarżący zgłosił zastrzeżenia co do jego pierwotnej wersji. Wątpliwości w tej materii mogły być usunięte w wyniku wnikliwej analizy obu dokumentów, choć także w tym przypadku organ odwoławczy mógł w ramach przysługujących mu uprawnień przejawić aktywność i inicjatywę dowodową, np. zwracając się o stosowne wyjaśnienia do autora kosztorysu. Z tego instrumentarium może też skorzystać, by wywiązać się z obowiązku ustosunkowania się do poglądu organu pierwszej instancji, że rozpatrywany kosztorys obejmuje wszystkie elementy niezbędne do przywrócenia funkcjonowania gospodarstwa domowego bez podwyższania standardu technicznego budynku. Nieuzasadnione więc powstrzymanie się od oceny tej kwestii nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, skoro organ odwoławczy z aprobatą odniósł się już do zastosowanej w tym kosztorysie i przyjętej przez organ pierwszej instancji metody wyliczenia tej części kosztów, która powinna być uwzględniona w zasiłku przyznanym skarżącemu, polegającej na zsumowaniu kosztów remontu pomieszczeń użytkowanych przez niego samodzielnie i połowy kosztów remontu pomieszczeń użytkowanych wspólnie z siostrą.

Podsumowując, materiał dowodowy sprawy dawał wystarczającą podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, choćby po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, które niewątpliwie mieściłoby się w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a., gdyż miałoby stosunkowo niewielki zakres ograniczając się bądź do doprecyzowania wcześniejszych ustaleń, bądź do wyjaśnienia wątpliwości. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył ten przepis i w związku z tym nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Było tak tym bardziej dlatego, że tego rodzaju rozstrzygnięcie przyczyniło się do dalszego nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego, które i tak jest w sprawie nadmiernie długotrwałe m.in. wskutek tego, iż kilkukrotnie w jego toku organ odwoławczy podejmował decyzje kasacyjne, uchylające zaskarżone rozstrzygnięcia i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W konsekwencji zgodzić się należy z zarzutem autora skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 P.p.s.a.

Mając na względzie także ostatnio podniesioną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do orzekania na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i uchylił zarówno ten wyrok, jak i zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, który został ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy. Należy to bowiem do Sądu pierwszej instancji, który udzielił prawa pomocy i jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem czynności dokonanych w toku postępowania kasacyjnego.