Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2263/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 664/15 w sprawie ze skargi T. K. sp. jawna z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. K. sp. jawna z siedzibą w K. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez T. K. Spółkę Jawną w K., uchylił postanowienia Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2014 r. i [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta U. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p.", wystąpił do Ministra Zdrowia o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 tej ustawy projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie drogi przeciwpożarowej i placu manewrowego, rozbudowie hali "Krajalni" o pomieszczenie gospodarcze i biura, budowie przepompowni ze zbiornikiem podziemnym 10 m3 wraz z chłodnią wentylatorową" na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Konieczność uzgodnienia decyzji związana była z położeniem w/w działek w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska U..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Zdrowia, powołując się na art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm).,powoływanej dalej jako "ustawa uzdrowiskowa", odmówił uzgodnienia decyzji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że wskazane przepisy zabraniają budowy zakładów przemysłowych, a także ich rozbudowy w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Planowana rozbudowa hali o pomieszczenia gospodarcze i biura, budowa przepompowni wraz z chłodnią wchodzących w skład zakładu przemysłowego oraz budowa drogi przeciwpożarowej i placu manewrowego jest w istocie rozbudową zakładu przemysłowego.

W wyniku wniesionego zażalenia postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie, ponownie wskazując na treść art. 38 a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej, dodatkowo wyjaśniając, że w świetle art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę i przebudowę. Przedmiotowa inwestycja dotyczycąca planowanej budowy budynku administracyjno - gospodarczego, drogi ppoż, placu manewrowego oraz przepompowni wraz z chłodnią, stanowi rozbudowę zespołu obiektów wchodzących w skład zakładu produkcyjnego "T. K. sp.j."

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu a dotyczących pozytywnego uzgodnienia wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy Minister wyjaśnił, że z przesłanych do uzgodnienia projektów decyzji nie wynikało, że objęte nimi inwestycje stanowią rozbudowę zakładu przemysłowego. Minister wyjaśnił charakter zakazów wprowadzonych w art. 38a ustawy uzdrowiskowej, podkreślając że są one podstawą dla ochrony lecznictwa uzdrowiskowego opartego o naturalne surowce lecznicze oraz klimat występujący na terenie całego uzdrowiska. Obszar posiadający status uzdrowiska musi zapewnić potencjalnemu pacjentowi przebywanie w nieskażonym środowisku naturalnym, zabezpieczając mu równocześnie możliwość terapii w przyjaznych, bezstresowych warunkach, natomiast sąsiedztwo zakładu przemysłowego może stanowić zagrożenie dla zdrowia kuracjuszy przebywających na terenie uzdrowiska.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. K. Spółka Jawna w K., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanowiska organu, polegającego na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa zakładu przemysłowego skarżącego, a także zarzucając naruszenie art. 38a ust. 3 i ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich nieprawidłową wykładnię.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zarówno z okoliczności faktycznych sprawy, jak również z dokumentacji posiadanej przez organ wynika, że planowana inwestycja nie będzie w żadnym zakresie wpływać na działalność produkcyjną, czy wytwórczą prowadzoną przez zakład przemysłowy skarżącego. W realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o "rozbudowie" zakładu przemysłowego, skoro w efekcie przeprowadzenia inwestycji zgodnie z zamierzeniem skarżącego nie doszłoby do powiększenia parametrów zakładu przemysłowego. Intencją całej inwestycji jest wyłącznie spełnienie podwyższonych wymogów bezpieczeństwa i polepszenie standardów pracy, a nie zwiększenie produkcji zakładu przemysłowego.

Nie można zatem - zdaniem skarżącego - odczytywać przepisu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w oderwaniu od art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej. Rozbudową "zakładu przemysłowego", zabronioną przez art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej będzie więc taka jego rozbudowa, która prowadzić będzie do powiększenia działalności wytwórczej, polegającej na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Inwestycja planowana przez skarżącego nie ma takiego charakteru.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i uchylając postanowienia Ministra Zdrowia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując treść art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, wyjaśnił, że wskazany przepis odwołuje się do postanowień ustawy - Prawo budowlane z art. 3 pkt 1 i 6, zawierających definicje legalne pojęć: wykonanie obiektu budowlanego oraz obiekt budowlany. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają natomiast definicji legalnej terminu "rozbudowa" - ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Na gruncie reguł języka polskiego przez rozbudowę rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych obiektów".

Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie rozbudowa przedsiębiorstwa polegać ma na budowie budynku administracyjno-gospodarczego, drogi przeciwpożarowej, placu manewrowego oraz przepompowni wraz z chłodnią. Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że dopuszczenie rozbudowy dotychczas istniejącego zakładu przemysłowego mogłoby prowadzić w konsekwencji do utraty przez dany obszar statusu uzdrowiska. W ocenie Sądu takie stanowisko nie wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień. Minister w sposób przekonujący nie wskazał bowiem, by istniały przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czy też przepisy prawa miejscowego, które nie pozwalałyby na realizację planowanej inwestycji. Tym samym, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia, przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie sprostał wymaganiom, o jakich mowa w art. 7, 8, 11, 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał też, że w postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Minister nie wyjaśnił, dlaczego planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi rozbudowę zakładu przemysłowego. Z kolei, w postanowieniu wydanym w drugiej instancji organ ten nie ustosunkował się do stwierdzeń strony, że otrzymała m.in. pozytywne uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla instalacji stacji kontenerowej - transformatorowej i że w związku z planowaną inwestycją nie zmieni się wielkość, ani zakres działalności firmy, a celem inwestycji jest dostosowanie do obowiązujących przepisów, a także poprawa bezpieczeństwa pożarowego. Nie uzasadnił również zaskarżonego postanowienia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ orzekający w obu instancjach w ogóle nie odniósł się do kwestii przedmiotu inwestycji. Z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że organ prowadzący postępowanie główne, znając wymogi określone w art. 38a ust. 3 ustawy uzdrowiskowej, dopuścił realizację inwestycji. Organy uzgadniające nie wyjaśniły natomiast dlaczego w odmienny sposób zakwalifikowały planowane przez skarżącego przedsięwzięcie. Sąd zauważył, że np. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i projektu decyzji o warunkach zabudowy skarżący wskazał, że w związku z rozbudową zakładu nie zwiększy się zapotrzebowanie na energię elektryczną, zapotrzebowanie na energię cieplną, nie zmieni się ilość wytwarzanych odpadów. Takie ustalenia wskazano również w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia zatem wymagało, czy w świetle okoliczności sprawy, planowana rozbudowa zakładu przekłada się bezpośrednio na jego moce produkcyjne, technologię produkcji, itp. połączonej z negatywnym oddziaływaniem na obszar uzdrowiska, bowiem tak, w ocenie Sądu, powinien być rozumiany zakaz określony w art. 38a ust. 3 ustawy uzdrowiskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Zdrowia, zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 2 pkt 13 w zw. art. 38a ust. 3 i art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że rozbudowa obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, wchodzących w skład zakładu przemysłowego, zlokalizowanego na terenie uzdrowiska nie jest objęta zakazem określonym w art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej, o ile planowana rozbudowa tego zakładu przemysłowego nie "przekłada się bezpośrednio na jego moce produkcyjne, technologię produkcji, itp. połączonej z negatywnym oddziaływaniem na obszar uzdrowiska", gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że rozbudowa obiektów wchodzących w skład zakładu przemysłowego, niezależnie od tego czy "przekłada się bezpośrednio na jego moce produkcyjne, technologię produkcji, itp. połączonej z negatywnym oddziaływaniem na obszar uzdrowiska" objęta jest zakazem, o którym mowa w art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy;

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ zobligowany był ustalić w przedmiotowej sprawie, czy planowana inwestycja "przekłada się bezpośrednio na jego moce produkcyjne, technologię produkcji, itp. połączonej z negatywnym oddziaływaniem na obszar uzdrowiska", a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na tym, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z jednej strony sam jednoznacznie wskazał, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę zakładu przemysłowego, a z drugiej strony wskazał, iż uznanie tej inwestycji za rozbudowę zakładu przemysłowego objętej zakazem określonym w art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej wymagało ustalenia, czy planowana inwestycja "przekłada się bezpośrednio na jego moce produkcyjne, technologię produkcji, itp. połączonej z negatywnym oddziaływaniem na obszar uzdrowiska", co nie pozwala na ustalenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w z w. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do twierdzeń strony dotyczących uzgodnienia innych inwestycji planowanych przez tę stronę, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera informacje, że zapisy projektów decyzji o warunkach zabudowy dotyczących poprzednich inwestycji, w przeciwieństwie do projektu decyzji dotyczącego inwestycji objętej zaskarżonym postanowieniem, nie wskazywały, że będą związane z rozbudową zakładu przemysłowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż rozbudowa hali "Krajalni" nie stanowi rozbudowy zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy, a tym samym nie podpada pod zakaz wynikający z art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38 a ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy. Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej nie daje podstaw do przyjęcia, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organ uzgadniający jest zobligowany do ustaleń w zakresie mocy produkcyjnych czy technologii planowanej inwestycji z punktu widzenia kwalifikacji robót w obiekcie (zakładzie) jako stanowiących rozbudowę. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie w trybie współdziałania w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dysponuje projektem decyzji o warunkach zabudowy i jego obowiązkiem jest działanie w granicach zakreślonych projektem, na podstawie ustawy uzdrowiskowej. Nie ma zatem możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, w szczególności badania parametrów i mocy produkcyjnych zakładu w kierunku kwalifikacji tych robót jako rozbudowy. Literalne brzmienie art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 lit. a ustawy uzdrowiskowej wprost ustanawia zakaz budowy zakładu przemysłowego w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, a kwalifikację przedsięwzięcia determinuje art. 2 pkt 13 tej ustawy.

W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ odniósł się do dotychczasowych uzgodnień innych inwestycji planowanych przez stronę. Minister podkreślił, że z wcześniejszych projektów decyzji w żaden sposób nie wynikało, że inwestycje nimi objęte będą związane w jakikolwiek sposób z rozbudową zakładu przemysłowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej w zakresie ustalenia - co należy rozumieć przez "rozbudowę zakładu przemysłowego". Zdaniem organu, pojęcie to oznacza w istocie powiększenie terenu, zmianę substancji zakładu przemysłowego, na które składa się dobudowanie obiektów, czy rozbudowa dróg wewnętrznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przez budowę drogi przeciwpożarowej powiększa się teren zakładu a budowa nowych obiektów w ramach istniejącego zakładu przesądza o rozszerzeniu jego istniejącej struktury. W ocenie Sądu I instancji natomiast rozbudowę zakładu przemysłowego powinno się łączyć wyłącznie z powiększeniem jego mocy produkcyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Ministra.

Artykuł 38a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy uzdrowiskowej wprowadza zakaz budowy zakładów przemysłowych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zakład przemysłowy został zdefiniowany w art. 2 pkt 13 ustawy uzdrowiskowej i należy tu rozumieć zespół obiektów i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształceniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Poza sporem jest okoliczność, że planowana inwestycja dotyczy zakładu przemysłowego w rozumieniu ww. przepisu. Z kolei, pojęcie rozbudowy musi być rozumienie w takim znaczeniu, w jakim to wynika z przepisów ustawy – Prawo budowlane, do którego wprost odsyła powołany wyżej art. 38a ustawy uzdrowiskowej.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa jest więc jednym z rodzajów budowy w rozumieniu cytowanego przepisu. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", niemniej jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia zatem w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli. Skoro przedmiotem inwestycji jest rozbudowa hali zakładu przemysłowego, budowa nowych obiektów (przepompowni, chłodni), budowa drogi przeciwpożarowej i placu manewrowego, to słusznie organ uznał, że taki zakres robót wpisuje się w pojęcie budowy, a konkretnie "rozbudowy" w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Niewątpliwie bowiem wiązać się będzie z powiększeniem istniejącego zakładu przemysłowego z jednej strony o dodatkowe elementy, takie jak przepompownia, chłodnia, drogi przeciwpożarowe, plac manewrowy, z drugiej zaś z powiększeniem zasadniczego obiektu w tym zakładzie, jakim jest niewątpliwie hala "Krajalni".

Z funkcjonalnego punktu widzenia nie można też pominąć celu, dla którego wprowadzony został zakaz w art. 38a ustawy uzdrowiskowej. Niewątpliwie, tereny uzdrowisk z natury rzeczy są obszarami, dla których ustanawia się szczególne kryteria dotyczące realizacji inwestycji. Obostrzenia te mają na celu ochronę walorów, które legły u podstaw ustanowienia uzdrowiska, tj. w szczególności właściwości naturalnych surowców leczniczych czy właściwości leczniczych klimatu uzdrowiska i dotyczą w szczególności zagadnień: ochrony środowiska, ładu przestrzennego i urbanistycznego, oraz ochrony krajobrazu. W konsekwencji, zamierzenia budowlane na terenie uzdrowisk doznają dodatkowych ograniczeń albo powinny spełniać, obok wszelkich wymogów przewidzianych przepisami ustawy - Prawo budowlane dodatkowe wymagania wynikające z potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego lub ochrony naturalnych surowców leczniczych. Takie obostrzenie wprowadza zwłaszcza omawiany art. 38a ustawy uzdrowiskowej, który stanowi konsekwencję ustanowienia uzdrowiska. Oznacza on w efekcie, że zmiana zagospodarowania terenu przewidziana w tym przepisie, a więc budowa zakładów przemysłowych, rozumiana w szczególności także jako ich rozbudowa, jest zabroniona. Należy przy tym mieć na uwadze art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego (a więc także jego rozbudowie) lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy z kolei (art. 53 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 60 u.p.z.p.) organem uzgadniającym w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, jest Minister Zdrowia, który analizuje zgodność takich inwestycji z powołaną ustawą uzdrowiskową, stanowiącą przepisy odrębne, ustalające dodatkowe kryteria w stosunku do inwestycji lokalizowanej w takich miejscowościach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, żaden przepis ustawy, w szczególności ustawy uzdrowiskowej, nie upoważnia, ani nie przewiduje obowiązku organu uzgadniającego analizowania, czy rozbudowa obiektu wiąże się ze zmianą parametrów technicznych istniejącego obiektu przemysłowego, wpływających na jego uciążliwość dla otoczenia. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, przepisy ustawy uzdrowiskowej w zakresie rozumienia pojęcia budowa odsyłają wprost do ustawy – Prawo budowlane to brak jest podstaw, by do pojęcia tego wprowadzać dodatkowe elementy definiujące, nie przewidziane w przepisach prawa, ani nie wynikające z dotychczasowej wykładni tego pojęcia, prezentowanej w doktrynie i orzecznictwie. W przeciwnym wypadku bowiem ochrona przewidziana w art. 38a ustawy uzdrowiskowej byłby iluzoryczna i łatwa do obejścia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest też stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w oparciu o przepisy u.p.z.p., związane z ustawowym terminem uzgodnienia i skutkami braku jego podjęcia w tym terminie, a także związane z zakresem dokumentacji przekazywanej organowi uzgadniającemu warunki zabudowy, brak jest podstaw do przyjęcia, że elementem analizy organu współdziałającego powinny być parametry przedsięwzięcia i ich negatywne oddziaływanie na obszar uzdrowiska.

W konsekwencji błędnej wykładni prawa materialnego Sąd I instancji niezasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił wydane przez organ współdziałający postanowienia, zalecając mu badanie sprawy pod kątem wyjaśnienia czy planowana inwestycja zwiększa moce produkcyjne zakładu przemysłowego i wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na teren uzdrowiska. Okoliczności te bowiem nie mogły mieć znaczenia z punktu widzenia zakazu przewidzianego w art. 38 a ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 3 ustawy uzdrowiskowej.

Z tych względów, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do jej rozstrzygnięcia, na mocy art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 tej ustawy uchylono wyrok Sądu I instancji i oddalono skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do przepisu art. 203 pkt 2 P.p.s.a.