Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 407/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Stanisław Biernat NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 609/06 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej dotyczącej opłaty eksploatacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 609/06, oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2006 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia 17 listopada 2005 r., nr [...] wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I s.c. z siedzibą w O. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 18 października 2005 r. Gmina P. zwróciła się do Ministra Środowiska z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia w/w nadpłaty, podnosząc w uzasadnieniu, że Rada Miejska w P. w dniu 18 października 2005 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o orzeczenie w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. w związku z zastosowaniem art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190). Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1994 r., I PRN 61/94, OSNP 1995/1/6 Gmina P. stwierdziła, że złożenie powyższego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego stanowi o wyłonieniu się nowej okoliczności, kwalifikowanej jako zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 k.p.a. oraz przepisu art. 201 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

Ustosunkowując się do wniosku Gminy P. o zawieszenie postępowania spółka I. s.c. podniosła w piśmie z dnia 8 listopada 2005 r., że gmina ta nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty, oraz że w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonej przez tę Spółkę kary pieniężnej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miało prejudycjalnego znaczenia dla prowadzonego przez Ministra Środowiska postępowania w sprawie nadpłaty. Ewentualne stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z Konstytucją nie będzie prowadziło do stwierdzenia, iż wymierzona tej spółce kara pieniężna była należna i że nie wystąpiła tym samym nadpłata.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 listopada 2005 r. Minister Środowiska stwierdził, że w świetle ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie zakwestionowanego aktu. Oceny tej nie zmienia powołany przez wnioskodawcę wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1994 r., I PRN 61/94, bowiem dotyczy on innego stanu faktycznego. Zdaniem organu, do przesłanek zawieszenia postępowania wskazanych w art. 97 k.p.a. nie należy spór dotyczący konstytucyjności aktu normatywnego. Nietrafne jest ponadto powołanie się Gminy P. na przesłanki zawieszenia postępowania wynikające z Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Gmina P. podniosła, że rozstrzyganie danej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny, jeśli jest bezpośrednio związane z kwestią rozpatrywaną przez organ wydający decyzję, należy uznać za zagadnienie wstępne i z mocy ustawy powinno powodować zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia 17 listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie istnieje żaden związek pomiędzy postępowaniem w sprawie nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, a postępowaniem w sprawie konstytucyjności przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Postępowania te są całkowicie od siebie niezależne. Zdaniem organu, dopiero gdyby doszło do orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z konstytucją, okoliczność ta stałaby się przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Gmina P. zarzuciła naruszenie przez Ministra Środowiska przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku o stwierdzenie zgodności z Konstytucją przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu k.p.a., a także naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez nieoznaczenie stron postępowania, gdyż organ nie wskazał jako strony postępowania Gminy P., jak również przedsiębiorcy wobec którego postępowanie się toczy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej podnosząc, że adresat decyzji z dnia 25 marca 2003 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, to jest I. s.c. dokonał zapłaty tej kary między innymi na rzecz Gminy P. Wobec uchylenia tej decyzji Ministra Środowiska prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1683/03, a następnie wydania przez Ministra Środowiska decyzji z dnia 8 lipca 2005 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia tejże kary (z uwagi na upływ terminu przedawnienia) odpadła podstawa obciążenia tą karą, zatem uzależnianie rozstrzygnięcia w przedmiocie nadpłaty od wyniku sporu dotyczącego konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę wymierzenia kary - nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych. Zdaniem Ministra Środowiska, skarżąca Gmina P. ma w istniejącym sporze wyłącznie interes o charakterze faktycznym, a nie prawnym.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2006 r. uczestnik postępowania - I. s.c. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącej Gminy P. legitymacji do wniesienia skargi oraz na brak przesłanek do zawieszenia postępowania i powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt Tw 49/05, o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi złożonemu przez Radę Miejską w P., wobec czego brak jest okoliczności, która mogłaby być podstawą zawieszenia postępowania.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 28 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącej gminy przedłożył odpis zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., na okoliczność, iż postępowanie przed Trybunałem nadal się toczy. Strona skarżąca stwierdziła, że interes prawny Gminy P. należy wywodzić z faktu, iż gmina ta zobowiązana będzie do zwrotu nadpłaty w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia organu.

WSA w Warszawie oddalając skargę Gminy P. stwierdził, że skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Sąd administracyjny bada legitymację skargową, o istnieniu której nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zarówno ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z naruszeniem jej warunków. Gmina P., jako podmiot wnioskujący o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji, ma natomiast legitymację czynną, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2006 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 17 listopada 2005 r. o odmowie zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, interesu prawnego Gminy P. w tym postępowaniu należy dopatrywać się w fakcie, iż gmina ta, w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia organu, zobowiązana będzie do zwrotu spornej nadpłaty.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił pogląd organu, że w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy brak jest podstaw do uznania, że zostały spełnione obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, Minister Środowiska zasadnie przyjął, że wynik sporu zawisłego przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może wpłynąć na postępowanie w przedmiocie nadpłaty, gdyż istota postępowania dotyczącego nadpłaty nie odnosi się do zasadności wymierzenia wspomnianej kary, czy też konstytucyjności przepisów, w oparciu o które dokonano jej wymiaru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej i postępowanie w sprawie konstytucyjności art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze są bowiem całkowicie od siebie niezależne. Sąd stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego nie należy do innego organu ani też sądu, lecz do Trybunału Konstytucyjnego, jako organu sprawującego ocenę legalności przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, dopiero w sytuacji ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, okoliczność ta może stać się przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a k.p.a., natomiast postępowanie prowadzone przez Trybunał Konstytucyjny nie daje podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skarżącej, że Minister Środowiska nie oznaczył stron postępowania. Z zaskarżonych postanowień wynika bowiem, że zostały one wydane w związku z wnioskiem skarżącej Gminy P. o zawieszenie postępowania, zaś samo postępowanie dotyczy stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu nałożonej na ten podmiot administracyjnej kary pieniężnej, wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003 r. Do tych podmiotów kierowane jest więc zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Wskazanie w tzw. rozdzielniku postanowienia Urzędu Marszałkowskiego Województwa O., czy też Wojewody O. ma jedynie charakter informacyjny, nie przesądza zaś o przymiocie strony postępowania.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że skarga Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Gmina P. zakwestionowała powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) w brzmieniu obowiązującym przed nowelą wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. poprzez błędne ustalenie, iż Gmina P. posiada przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 609/06 i administracyjnym w sprawie postanowienia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...], a nie posiada w sprawie dotyczącej "ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z naruszeniem jej warunków";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:

1. w związku z art. 29 oraz art. 124 k.p.a. poprzez błędne ustalenie i nie oznaczenie stron postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2006 r.;

2. w związku z art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 128 ust. 4 pkt 2 nie stanowi podstawy wydania decyzji w sprawie nadpłaty, a co za tym idzie, poprzez błędne ustalenie, iż nie zachodzi związek pomiędzy orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie oceny zgodności z Konstytucją przepisu art. 128 ust. 4 pkt 2, a postępowaniem w sprawie nadpłaty;

3. w związku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ustalenie, iż z uwagi na treść art. 145a k.p.a., przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina P. podniosła, że w dniu 15 kwietnia 2003 r. I. s.c. wpłaciła 60% orzeczonej kary na jej rzecz - zgodnie z treścią decyzji Ministra Środowiska z dnia 25 marca 2003 r. Do momentu wpłaty kary na rzecz gminy, "uczestniczyła" ona w postępowaniu i były jej przesyłane odpisy decyzji. Gmina wykorzystała wpłacone środki na budowę sieci kanalizacyjnej. Po uchyleniu przez WSA w Warszawie w/w decyzji, Minister Środowiska decyzją z dnia 8 lipca 2005 r. uchylił decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny ze złoża "P." z rażącym naruszeniem koncesji nr [...] w okresie od dnia 10 czerwca 1999 r. do dnia 2 marca 2000 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Na powyższą decyzję Gmina P. złożyła skargę i skargę kasacyjną (sygn. akt. VI SA/Wa 1757/05). Następnie zostało przez Ministra Środowiska wszczęte postępowanie w sprawie nadpłaty.

Zdaniem skarżącej gminy, przepisy art. 77 § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 86 i art. 128 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 12 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed nowelą wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. wskazują na to, że Gmina P. posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o nadpłatę, jak również w sprawie naliczenia kary oraz umorzenia postępowania w sprawie naliczenia kar, a więc w sprawie którą WSA nazwał "ustaleniem wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji lub z naruszeniem jej warunków". Brak legitymacji gminy do występowania w sprawie naliczenia kary, czy też umorzenia postępowania w sprawie naliczenia kar, skutkuje brakiem legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie nadpłaty, jak również w postępowaniu wpadkowym, będącym przedmiotem skargi.

Skarżąca gmina podniosła, że obowiązek zwrotu przez nią kwoty nadpłaty bez możliwości obrony swych praw tak w jednym, jak i w drugim postępowaniu, stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Nieuznanie gminy za stronę postępowania musi zatem oznaczać, iż gmina nie jest obowiązana do zwrotu nadpłaty. Minister Środowiska błędnie więc oznaczył stronę postępowania. Uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Środowiska nie naruszył prawa stoi w sprzeczności z art. 29 k.p.a. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 50 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył także przepis art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2002 r. uznając, że pomiędzy oceną zgodności z Konstytucją wskazanego przepisu, a postępowaniem w sprawie nadpłaty nie zachodzi związek. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją powyższego przepisu spowoduje, iż odpadnie podstawa prawna do prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty. Skarżąca podniosła ponadto, że przepis art. 145a k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy w danej sprawie wydane zostały już decyzje ostateczne, tymczasem przepis art. 97 k.p.a. stosuje się w trakcie trwającego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. Sp. z o.o. oraz H. K. Polska Sp. z o.o. (prowadzący działalność w formie spółki cywilnej l.) wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań, zwrócić trzeba uwagę na przyjętą przez stronę skarżącą systematykę skargi kasacyjnej.

Analiza wniesionego środka odwoławczego wskazuje, iż sformułowane w nim zarzuty koncentrują się na trzech kwestiach. Po pierwsze, dotykają problematyki występowania u skarżącej przymiotu strony postępowania. Po drugie, prawidłowości oznaczenia stron postępowania w decyzjach administracyjnych. Po trzecie wreszcie, dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na zawisłość "sprawy" przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w ocenie Gminy P. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Uzasadniając zarzut pierwszy skarżąca zwraca uwagę na występującą w niniejszej sprawie - w jej przekonaniu - współzależność, stosownie do której, podmiot posiadający status strony w postępowaniu dotyczącym ukarania karą pieniężną za wydobywanie kopalin bez stosownego zezwolenia, posiada także status strony w postępowaniu o zwrot nadpłaty tej kary. Istotą tak ujmowanej współzależności, którą na potrzeby niniejszej sprawy określić można mianem "współzależności wynikowej", jest to, iż status podmiotu występującego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej, przesądza o takim statusie w chronologicznie późniejszym postępowaniu o nadpłatę wspomnianej kary. Inaczej mówiąc status strony w późniejszym postępowaniu (o nadpłatę), wynika z posiadania takiego statusu w postępowaniu wcześniejszym (o wymierzenie kary). Na tle powyższego skarżąca formułuję kolejną tezę, stosownie do której powyższa zasada działa w drugą stronę, to znaczy może być ujmowana od strony negatywnej. Zdaniem Gminy P., brak legitymacji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej (a więc brak tej legitymacji w pierwszym postępowaniu), pociąga automatycznie za sobą brak takiej legitymacji w postępowaniu późniejszym (o nadpłatę). Na kanwie tego skarżąca stwierdza więc, iż "pozbawienie" jej statusu strony w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem koncesji, przekreśla możliwość występowania jej jako strony w postępowaniu o nadpłatę z tego tytułu. Skoro bowiem skarżącej odmówiono udziału w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i bronienia swoich racji, to nie może ona - jak twierdzi - występować w sprawie o stwierdzenie, po uiszczeniu kary przez podmiot zobowiązany, nadpłaty, ogranicza to bowiem jej prawo do obrony swoich interesów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stanowisko skarżącej jest jednakże błędne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż pomiędzy sprawami o wymierzenie kary pieniężnej oraz o stwierdzenie nadpłaty z tego tytułu nie zachodzi taki związek, w którym status strony (bądź jego brak) w pierwszym postępowaniu, przesądza o posiadaniu bądź braku takiego statusu w drugim postępowaniu. Obie sprawy nie są od siebie współzależne w sensie, jaki nadaje temu znaczeniu skarżąca w złożonej skardze kasacyjnej. Obie sprawy nie pozostają ze sobą w ścisłym związku podmiotowym.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii "pozbawienia" jej statusu strony w postępowaniu o wymierzenie grzywny zasygnalizowania wymaga fakt, iż problematyka ta nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, w związku z tym nie może być w niej w jakikolwiek sposób przesądzana i oceniana. Podnoszoną przez skarżącą kwestię braku przymiotu strony w postępowaniu o wymierzenie kary Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie rozstrzygnął wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. (sygn. akt II GSK 242/06), oddalając skargę kasacyjną Gminy P. właśnie z uwagi na brak tej cechy po jej stronie.

Ponadto, nie sposób nie zwrócić uwagi, iż omawiany zarzut strony skarżącej wskazuje na jej pewną niekonsekwencję w formułowaniu poglądów. Strona skarżąca stwierdza bowiem, iż z uwagi na to, że nie przyznano jej statusu strony w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej, nie może posiadać takiego statusu w sprawie o zwrot nadpłaty. Jednocześnie jednak składa wniosek o zawieszenie postępowania o zwrot nadpłaty. Zauważyć w związku z tym należy, iż co do zasady zawieszenia postępowania może się domagać podmiot, legitymujący się statusem strony postępowania. Skoro więc skarżąca stwierdza, iż statusu takiego w niniejszej sprawie w istocie nie może posiadać, to nie może tym samym skutecznie domagać się, aby postępowanie zostało zawieszone.

Z oczywistych względów niezasadny jest również zarzut błędnego oznaczenia stron w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ administracji publicznej dokonał prawidłowego określenia podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym, dokładnie je wskazując. Przekonanie skarżącej, które znalazło swój wyraz w sformułowanym zarzucie, zdaje się wypływać z mylnego interpretowania zapisów zamieszczonych pod zaskarżonymi postanowieniami, w których wymieniono nazwę i adres "podmiotów", które otrzymują wydany akt administracyjny.

Nie jest również właściwe twierdzenie skarżącej, jakoby w sprawie niniejszej zachodziła potrzeba obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na sprawę w Trybunale Konstytucyjnym. Pomijając fakt, iż zarzut ten przeczy wcześniejszym rozważaniom o braku przymiotu strony postępowania (jak wspomniano domagać się zawieszenia postępowania może jego strona) zwrócić należy uwagę na sens zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat, niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga inny sąd lub organ administracyjny, inny niż ten, w którego sprawie taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne np. uzgodnienie treści księgi wieczystej, z rzeczywistym stanem, w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej).

Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przez Trybunałem Konstytucyjnym.

Ponadto, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż w pojęciu inny organ lub sąd, mieści się również Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej Sądy i Trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto, pogląd taki wynika z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył inny skutek, mianowicie możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). W tym zakresie należy odwołać się także do historycznej wykładni przepisów k.p.a. i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, odnoszących się do problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzania nieważności aktów administracyjnych. Otóż przepis art. 145a k.p.a. został wprowadzony w życie art. 82 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) i obowiązuje od dnia 17 października 1997 r. Od tej więc daty, która notabene jest również datą wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), ustawodawca powiązał z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego skutek w postaci możliwości żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż wcześniej problematykę wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na postępowanie administracyjne regulował przepis art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.). W myśl tego przepisu, ostateczne decyzje, wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony w części lub w całości, uznawało się za nieważne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a.

Zestawiając powyższą reorientację ustawodawcy, co do skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnionym jest twierdzenie, iż ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Inny ma bowiem skutek postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, inny zaś postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu.

Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje zatem podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.