Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 144/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 33, art. 27 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 60 ust. 1 , art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 96
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] listopada 2019 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096. z późn. zm. dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., dalej jako "p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej jako: "skarżąca, strona"), na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]., dalej jako "RDOŚ w [...].", "organ I instancji" z dnia [...] lipca 2019 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. GDOŚ postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...]. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. RDOŚ w [...]. odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na ww. postanowienie zażalenie złożyła A. G. (inwestor), stwierdzając, że organ I instancji naruszył art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji w części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...], na terenie którego obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. [...]) oraz w obszarze Natura 2000 [...] [...] [...], dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] marca 2015 r w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]). Zdaniem organu w niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm), wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe. Organ ten stwierdził, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z zakazów określonych w Uchwale. Koniecznym jest więc rozpatrzenie przez organ ochrony przyrody, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 [...] [...]. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że Wójt Gminy [...] uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000. Organ zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. RDOŚ w O., stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków [...][...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], gm. [...], związanej z wnioskiem Wójta Gminy J. z dnia 10 czerwca 2015 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. RDOŚ w O. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia obowiązku, lub jego braku, przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr [...], obręb [...], gm. [...]. Powyższe postępowanie zostało umorzone z uwagi na to, iż działka nr [...] "ogrodzona jest drewnianym płotem i pokryta jest roślinnością trawiastą i ruderalną. Na przedmiotowej działce znajduje się budynek rekreacji indywidualnej o znacznym stopniu zaawansowania budowy". Podczas trwania ww. postępowania organ I instancji ustalił, że "chociaż wnioskodawcy dopiero ubiegają się o budowę budynku rekreacyjnego, to w rzeczywistości proces budowlany został już rozpoczęty. Czyli procedowany projekt decyzji dotyczy tego, co zostało usytuowane na działce [...]. Na podstawie zdjęć satelitarnych (GoogleEarth) ustalono, że budowa wnioskowanego budynku rekreacyjnego została rozpoczęta na przełomie lat 2016-2017. Na podstawie zdjęć satelitarnych z lat 2010-2016 oceniono, że przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego przedmiotowa działka stanowiła element spójny przyrodniczo z mozaiką terenów otwartych ją otaczających".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.) - dalej "ustawa OOŚ" organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (w tym przypadku Wójt Gminy [...]. właściwy do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy), innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W przypadku obszaru Natura 2000 [...] [...], należy rozważyć możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji - w części znajdującej się w granicach ww. obszaru - na gatunki ptaków, dla których ochrony wyznaczono ten obszar.

Na początku organ dokonał charakterystyki obszaru Natura 2000, w tym [...] [...], która jest jedną z ważniejszych ostoi ptaków w Polsce oraz wskazał, że na analizowanym obszarze występują takie gatunki jak: orlik krzykliwy i derkacz. Co istotne, populacja orlika krzykliwego na ww. obszarze Natura 2000 sięga 30-45 par lęgowych (wpływ na tylko jedną parę oznacza oddziaływanie na ponad 3% populacji), a derkacza, to 270-280 par lęgowych (wpływ na tylko jedną parę oznacza oddziaływanie na ponad 3% populacji). Organ wskazał, iż orlik krzykliwy jest w Polsce bardzo nielicznym ptakiem lęgowym, gatunkiem terytorialnym i wykazującym silne przywiązanie do miejsca lęgowego, a swoje gniazda zakłada na drzewach, zwykle na obrzeżu lasu, w pobliżu mokradeł, wilgotnych łąk, pastwisk oraz upraw z niską roślinnością - terenów otwartych będących jego łowiskami. Podstawowym zagrożeniem dla populacji tego gatunku w Polsce jest m in. utrata siedlisk (tj. żerowisk, czatowni, miejsc odpoczynku, gniazdowania itd.), która następuje w wyniku zmiany dotychczasowego wykorzystania gruntów rolnych. Jednym z głównych zagrożeń tego gatunku są działania związane z prowadzeniem gospodarki leśnej w pobliżu zajętych gniazd w okresie lęgowym bezpośrednio mogące przyczynić się do zwiększania strat w lęgach. Orlik krzykliwy to gatunek, który wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działki niezainwestowane. Wymagają one dużych terytoriów, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania pociągać za sobą może ryzyko, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną gniazdować. Prowadzone badania dowodzą, że penetracja ludzka może mieć dla orlika krzykliwego pierwszoplanowe znaczenie. Straty powodowane płoszeniem ptaków w okresie inkubacji (głównie prace leśne) stanowią średnio aż 20-30% przypadków, dla których określono przyczynę porzucenia lęgu. Badania wykazują, że areał łowiecki orlika krzykliwego nie jest rozległy. Samice najintensywniej eksplorują powierzchnię do 1 km od gniazda, samce do 3 km. Badania telemetryczne prowadzone w Niemczech dowodzą, że utrata areału łowieckiego zarówno w buforze jedno - jak i trzykilometrowym przekłada się na obniżenie zdolności reprodukcyjnych populacji. Eliminowanie nawet na pozór niewielkich powierzchni może wywołać niekorzystne wewnątrzgatunkowe interakcje, wynikające z poszukiwania przez orliki alternatywnych, z reguły suboptymalnych żerowisk. Inwestycje budowlane projektowane w otwartym krajobrazie rolniczym w oddaleniu od zwartej zabudowy powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenu w promieniu ok. 300 m od zabudowań, co przekłada się na teren ok. 25-30 ha. Za powyższym przemawia również wspomniany wcześniej bardzo ograniczony zasób terenów potencjalnie atrakcyjnych dla gniazdowania i żerowania wymienionego gatunku. Na terenie obszaru Natura 2000 [...] [...] jednym z podstawowych zagrożeń dla omawianego gatunku jest zabudowa rozproszona (na terenach otwartych, w szczególności w pobliżu dolin rzecznych) Do terenów otwartych zalicza się m.in. polany śródleśne, a także pastwiska i łąki, których zabudowa grozi niszczeniem bardzo już ograniczonych zasobów żerowisk i obniżeniem się liczebności populacji gatunku. Orlik krzykliwy to gatunek, który nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania terenów zabudowanych. Ptaki te wymagają dużych przestrzeni, na których mogą zbierać pokarm, wobec czego zabudowa nawet stosunkowo niewielkiego obszaru, zmiana sposobu lub intensywności jego użytkowania, może pociągać za sobą ryzyko, że ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną gniazdować. W związku z tym, jednym z ważniejszych celów ochrony tego gatunku jest zachowanie, a miejscami przywrócenie, ekstensywnie użytkowanych terenów rolniczych, szczególnie położonych przy brzegach lasów, poprzez wypas lub koszenie. Organ wskazał także, że derkacz jest terytorialnym gatunkiem aktywnym przez całą dobę. Gniazduje na ziemi najczęściej w wysokiej roślinności zielnej przy kępie krzewów, turzyc i gniazdo jest zbudowane z roślinności znajdującej się wokół. Derkacz jest ptakiem wszystkożernym. Na lęgowiskach głównym składnikiem pokarmu są owad, jednak swoją dietę uzupełnia ślimakami, małymi żabami oraz zielonymi fragmentami roślin. Prawdopodobnie może zjadać również małe ssaki i pisklęta ptaków. Derkacz zasiedla otwarte i półotwarte tereny z żyznymi, podmokłymi, ekstensywnie użytkowanymi łąkami oraz turzycowiska. Licznie występuje w dolinach rzecznych, okolicach strumieni, bagien, na obrzeżach wrzosowisk oraz łąk ze stagnująca wodą lub z niewielkimi oczkami wodnymi. Rzadziej zasiedla użyźniane, nieprzesuszone łąki, pastwiska oraz uprawy zbóż lub rzepaku. Niekiedy stwierdzany jest również w uprawach ziemniaków oraz na małych polanach śródleśnych i zrębach. Gatunkowi zagraża w Polsce: utrata siedlisk lęgowych w wyniku zmian reżimu hydro-logicznego rzek, zmieniających częstość i długość zalewów w dolinach rzecznych, utrata siedlisk gniazdowych w wyniku zmniejszania się powierzchni ekstensywnie użytkowanych łąk i pastwisk w dolinach rzecznych na rzecz pól uprawnych, mechanizacja rolnictwa połączona z pewnymi formami wykonywania zabiegów agrotechnicznych (wprowadzenie szybkotnących kosiarek rotacyjnych, przyspieszenie terminów koszenia, metoda koszenia od peryferii do środka łąki), narastająca presja drapieżników czworonożnych (norki amerykańskiej, lisa, kota domowego) oraz skrzydlatych (kruka, wrony siwej). Zdaniem organu obszar inwestycji i jego sąsiedztwo, ze względu na znajdującą się tam mozaikę zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, terenów otwartych, lasu jest atrakcyjnym obszarem dla wielu gatunków ptaków, w tym będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000, jak orlik krzykliwy czy derkacz. Teren przeznaczony pod zainwestowanie stanowią grunty niezabudowane. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, najbliższa zabudowa, stanowiąca zabudowę rozproszoną, znajduje się na działkach nr [...]. W promieniu około 800-900 m na zachód od obszaru inwestycji, zgodnie z danymi podanymi w PZO, znajduje się strefa gniazdowa orlika krzykliwego, a zgodnie z informacjami podanymi przez organ l instancji orlik krzykliwy został odnotowany ok. 880 m na północny-zachód od planowanej inwestycji. Biorąc pod uwagę biologię gatunku (samice żerują w promieniu do 1 km od gniazda, samce do 3 km) i uwarunkowania środowiskowe (rejon inwestycji stanowi tereny otwarte oraz zadrzewienia w sąsiedztwie kompleksu leśnego) należy stwierdzić, że realizacja przedsięwzięcia może pogorszyć stan lub prowadzić do likwidacji dogodnego obszaru żerowiskowego, co może prowadzić do znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000. Należy podkreślić, że obszar inwestycji wraz z pozostałymi terenami przeznaczonymi do zagospodarowania stanowią obraz potencjalnego występowania gryzoni i ptaków krajobrazu otwartego, które stanowią potencjalny pokarm dla orlika krzykliwego. Zabudowanie ww. obszaru może znacznie ograniczyć obszar żerowiskowy ww. gatunku. Co istotne w Planie zadań ochronnych ustanowionym dla danego obszaru Natura 2000 zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] marca 2015 r., jako działanie obligatoryjne wskazano: zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych, zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na gruntach ornych, a jako zadania ochronne wymieniono "zachowanie siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych". Ponadto zgodnie z danymi posiadanymi przez organ I instancji, przekazanymi do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w bliskiej okolicy działki inwestycyjnej odnotowano obecność derkacza. Biorąc pod uwagę, że w odległości ok. 200 m na południowy-zachód od działki nr [...] znajduje się rzeka (dopływ spod [...]) a działka otoczona jest krajobrazem rolniczym, stwierdzić należy, że ww. obszar stanowi potencjalne siedlisko tego gatunku ptaka. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w PZO przewidziano jako działania ochronne: "zachowanie siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych". W związku z tym realizacja inwestycji może potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na derkacza. Zdaniem organu podkreślenia również wymaga, iż zagrożenie dla występowania omawianych gatunków na analizowanym obszarze związane jest też z faktem fizycznego zajęcia terenu przez inwestycję. Należy się bowiem spodziewać, że wprowadzenie zabudowy spowoduje wzrost antropopresji zarówno na obszar spornej działki, jak i na tereny sąsiednie, co może spowodować utratę dogodnych dla tych gatunków siedlisk. Ponadto nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji utrwali niekorzystne zmiany przestrzenne (zabudowę rozproszoną) oraz może stymulować dalszą zabudowę terenu położonego w sąsiedztwie spornej działki (co byłoby szczególnie niekorzystne w odniesieniu do otwartego, niezabudowanego obszaru, zwłaszcza w kierunku południowym od spornej inwestycji). Powyższa kwestia jest konieczna do uwzględnienia z uwagi na silną presję urbanistyczną, z którą wiąże się wprowadzanie zabudowy na dotychczas wolnych przestrzeniach (polanach), z dala od zabudowy. W związku z powyższym projekt decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczny z art. 33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem realizacja inwestycji w oparciu o przedłożony projekt decyzji w połączeniu z planowanymi do realizacji jedenastoma budynkami mieszkalnymi może znacząco negatywnie oddziaływać na orlika krzykliwego i derkacza, a tym samym może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że obszar planowanej inwestycji nie jest terenem lokalizacji działań ochronnych (załącznik nr 6 do ww. zarządzenia), nie przesądza, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie może znacząco negatywnie oddziaływać na orlika krzykliwego. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, iż celem istnienia obszaru Natura 2000 jest utrzymanie lub odtworzenie właściwego systemu ochrony chronionych w nim gatunków i siedlisk przyrodniczych. Właściwy stan ochrony gatunku oznacza m. in. że zasięg (rozmieszczenie) gatunku oraz jego populacja nie zmniejsza się oraz, że istnieją odpowiednio duże siedliska dla utrzymania populacji tego gatunku. W przedmiotowej sprawie, wskutek realizacji przedsięwzięcia z dala od zwartej zabudowy, w obszarze bytowania orlików, istnieje prawdopodobieństwo, że powyższe parametry zostałyby naruszone. Powyższe ustalenia stanowią samodzielną przesłankę uniemożliwiającą uzgodnienie planowanej inwestycji, należy jednak podkreślić, że analizowany teren zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym na podstawie zebranego materiału dowodowego może być również potencjalnym siedliskiem żerowiskowym derkacza, będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000[...] [...]. Wyżej wymienione gatunki ptaków, z uwagi na fakt, że analizowany teren jest ich potencjalnym siedliskiem, mogą być w różnym stopniu narażone na negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji. W związku z powyższym w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na jego lokalizację, nawet niewielka skala inwestycji będzie miała pośredni znaczący zasięg oddziaływania, który może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowiskowych. Reasumując, lokalizacja przedmiotowej inwestycji oraz uwarunkowania przestrzenne i przyrodnicze omawianego terenu, nie pozwalają z całą pewnością wykluczyć znacznej roli tego obszaru dla gatunków ptaków, stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...] [...]. Zastosowanie ma tutaj tzw. "zasada przezorności" mówiąca, iż jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Zasada ta, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799, z późn. zm), nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko. Wykazanie owego braku negatywnego oddziaływania jest przy tym obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji". W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy uznać, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] [...] i tym samym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania omawianej inwestycji na ten obszar Natura 2000, dlatego też należało utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podkreślił również, że umorzenie postępowania w odniesieniu do przedsięwzięć, innych niż przedsięwzięcia mogące oddziaływać na środowisko, może skutkować odmową legalizacji obiektów, które nie zagrażają w żaden sposób celom ochrony obszarów Natura 2000 i nie wymagałyby odpowiedniej oceny w rozumieniu art. 33 ust. ustawy o ochronie przyrody. Wobec powyższego, mimo umorzenia postępowania, należy wyraźnie ustosunkować się do kwestii możliwości oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i wskazać, że nie ma przeciwwskazań do legalizacji samowoli z punktu widzenia przepisów dotyczących obszarów Natura 2000 albo że takie przeciwwskazania są i dana samowola nie powinna być zalegalizowana. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że na etapie uzgadniania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie można przesądzić czy oddziaływanie planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 jest znacząco negatywne. W związku z tym jedynie dokładana analiza mogłaby wykazać czy inwestycja miałaby znacząco negatywny wpływ na środowisko. Ponieważ w postępowaniu o warunkach zabudowy nie można dokonać analizy wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a wymaga tego sprawa, natomiast inwestor realizując inwestycję zablokował możliwość ustalenia skali oddziaływania inwestycji i spowodował brak możliwości uzgodnienia tak w niniejszym postępowaniu, jak i w odrębnym (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) budowy budynku rekreacji. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił uwagę, że autor zażalenia stwierdzając, że inwestycja nie może znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, nie wskazał konkretnych przesłanek, które mogłyby o tym świadczyć. Zdaniem organu to na podmiocie, który zamierza realizować daną inwestycję spoczywa ciężar udowodnienia braku negatywnego oddziaływania zamierzenia na środowisko. Dlatego też dla organu ogólne stwierdzenie, że "skala planowanej inwestycji wskazuje, że nie można mówić o jej znaczącym oddziaływaniu na środowisko" jest niewystarczającym argumentem przemawiającym za uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego Generalny Dyrektor ochrony Środowiska uznał, że właściwym jest przyjęcie, że możliwe oddziaływanie inwestycji na ok 3% orlika krzykliwego stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że budowa budynku rekreacyjnego i zabudowa otwartego obszaru łąk i pastwisk, będzie mogło potencjalnie znacząco oddziaływać na ww. przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] [...].

Pismem datowanym na dzień 12 grudnia 2019 r., skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wywiodła skargę na postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła, iż zostało ono wydane z:

I. Naruszeniem prawa materialnego tj.

1) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że lokalizacja inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej o kubaturze 35 m² w odległości 900 m od strefy ochronnej orlika krzykliwego może oddziaływać na ok. 3% jego populacji co stanowi o potencjalnym znacząco negatywnym odziaływaniu przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy zarówno skala planowanej inwestycji i jej odległość od strefy ochronnej wskazują, że nie będzie ona znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony,

2) art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2018, poz. 799 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odwołanie się do zawartej w nim "zasady przezorności", podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynika z tej ochrony;

II. Naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegające na nie podjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak również oparcie się przy wydawaniu rozstrzygnięcia na wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a przez to dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, tj.:

a) zaniechanie ustalenia, czy dotychczasowe prace podjęte przez skarżącą w jakikolwiek sposób wpłynęły na liczebność i występowanie orlika krzykliwego oraz derkacza, podczas gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

b) przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie stanowi część zabudowy rozproszonej (na terenach otwartych, w szczególności w pobliżu dolin rzecznych), co jednocześnie może stanowić precedens do zabudowy kolejnych nieruchomości podczas gdy specyfika terenu, na którym znajduje się planowana zabudowa działki nr [...] wskazuje, że są to tereny wiejskie o bardzo malej gęstości zabudowy.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wbrew twierdzeniom Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w dalszym ciągu brak jest podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiot obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] [...]. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Powołany przepis zobowiązuje organy do wykazania, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Z uwagi na to, iż pojęcie znaczącego negatywnego oddziaływania jest przykładem zwrotu nieostrego, któremu w zależności od konkretnej sytuacji może być nadawany inny zakres znaczeniowy, organ w każdym przypadku dokonywania takiej oceny powinien zatem precyzyjnie wskazać, czym kierował się w tym zakresie. Wskazać przy tym należy, iż z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost, jakie przedsięwzięcia mogą w znacząco negatywny sposób oddziaływać na obszary Natura 2000. W ocenie Skarżącej samo stwierdzenie, że teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce żerowania i okresowego siedliska chronionych ptaków, tj. orlik krzykliwy czy derkacz, a przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający ma bowiem wykazać, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przedstawiły w sposób przekonujący takiego stanowiska. Organy po przeprowadzeniu oględzin terenu nie stwierdziły na obszarze planowanej inwestycji gniazd gatunków chronionych tj. orlik krzykliwy czy derkacz. Strona podkreśliła również, że strefa ochronna orlika krzykliwego nie obejmuje, działki skarżącej. Jak ustalił organ pierwszej instancji, strefa ta znajduje się w odległości ok. 800-900 m od przedmiotowej działki. Przyjmując nawet, że zabudowa działki skarżącej spowoduje utratę areału łowieckiego w promieniu 300 m od działki, to odległość od strefy ochronnej pozwała uznać, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, nie wpłynie negatywnie na populację tego gatunku. Ponadto skala planowanej inwestycji wskazuje, że nie można mówić o jej znaczącym negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Należy przypomnieć, że planowane przedsięwzięcie o szerokości elewacji frontowej do 7,0 m będzie miało powierzchnię ok. 35 m². Tak mała kubatura zabudowy oraz fakt, że obiekt ten będzie wykorzystywany jedynie sezonowo wskazują, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie wpływać na siedlisko orlika krzykliwego, czy żerowisko derkacza. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1587/10, wyraził stanowisko z którego wynika, że jeżeli dane przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć innych, czyli takich, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, to należy wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, o ile dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na dany obszar Natura 2000. Budowa budynków rekreacji indywidualnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie jest tego rodzaju przedsięwzięciem (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r" II OSK 1300/10), dlatego w takim wypadku nie można powoływać się na zasadę przezorności w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż ocena oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmiotowe obszary Natura 2000 powinna ograniczać się do gatunków i siedlisk będących przedmiotem ochrony na oznaczonym obszarze Natura 2000. Ponadto z ustaleń faktycznych musiałoby wynikać, że projektowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w korytarzu ekologicznym w rozumieniu art. 5 punkt 2 ustawy o ochronie przyrody, czego w przedmiotowej sprawie nie wykazano. Organ uzgadniający nie wykazał zatem, że realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny zagrażać będzie gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochronny Z powyższej argumentacji organu nie wynika, aby przedmiotowe przedsięwzięcie mogło znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, aby niosło ze sobą ryzyko istotnego oddziaływania, naruszającego założenia ochrony danego obszaru Natura 2000. Realizacja budowy rekreacji indywidualnej na obszarze Natura 2000 nie może być wykluczona jedynie z tej przyczyny, bowiem nie jest to obszar specjalny o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny, taki jak dla parku narodowego, czy rezerwatu przyrody (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r. II OSK 1587/10). Samo położenie planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia, nawet z powołaniem się organu na zasadę przezorności z art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (por. wyrok WSA z dnia 8 maja 2015 r., IV SAAVa 78/15). W zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono też dostatecznie stanu faktycznego zwłaszcza, że wbrew stanowisku organów zabudowa na analizowanym terenie nie ma charakteru rozproszonego. W pobliżu znajdują się bowiem inne budynki rekreacji indywidualnej. Posadowienie obiektu rekreacji indywidualnej o powierzchni 35 m² (a więc nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę) w obszarze w którym przeważają tereny podmokłe i leśne, na terenie gminy znanej ze swoich walorów turystycznych sprzyjających rekreacji powoduje, iż nie wpłynie on negatywnie na ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość zarówno pod względem społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym, oraz kompozycyjno-estetycznym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy planowana inwestycja nie koliduje w sensie urbanistycznym z istniejącą już zabudową. Natomiast samo położenie miejscowości [...] w pobliżu jezior, lasów i innych użytków zielonych nie kwalifikuje terenu tego jako stanowiącego podstawę zabudowy rozproszonej. Ponadto rodzaj zabudowań na działkach o nr ew. [...] wskazuje, że przy ww. zabudowaniach umiejscowione są urządzenia wodne "stawy" wraz z wybudowanymi przy nich podestami. Powyższe bezsprzecznie świadczy o tym że zabudowania te spełniają także funkcje rekreacji indywidualnej, wypoczynkowej, a nie jedynie mieszkalnej. A zatem zamierzenie planowane przez skarżącą jest kontynuacją występującej już w obszarze analizowanym funkcji. W ocenie Skarżącej istotne jest również to, że dane dotyczące populacji orlika krzykliwego na terenie Natura 2000 [...] [...] zawarte w SDP zostały pozyskane w okresie, kiedy inwestycja została już częściowo zrealizowana. Ostatnia aktualizacja miała bowiem miejsce w lutym 2017 r. organ I instancji nie ustalił, czy dotychczasowe prace podjęte przez skarżącą w jakikolwiek sposób, wpłynęły na liczebność i wstępowanie orlika krzykliwego czy derkacza. Natomiast organ II instancji przyjął te twierdzenia za własne. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy musi więc zostać uznana za przedwczesną. Zdaniem strony, dlatego też stwierdzić należy, że postanowienia wydane zostało z naruszeniem powołanych w petitum przepisów procedury. Konieczne jest więc orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest do realizacji w części działki nr [...], obręb [...]., gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...], na terenie którego obowiązuje Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r. poz. [...]) oraz w obszarze Natura 2000 [...] [...], dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]O. z dnia [...] marca 2015 r w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]).

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy) jest, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych należy ustawa o ochronie przyrody i wydane na jej podstawie akty prawne.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty; zaś obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego; w przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty jest obszar w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków, charakteryzujący się fizycznymi lub biologicznymi czynnikami istotnymi dla ich życia lub rozmnażania (ust. 2c ww. przepisu).

Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną.

W tym miejscu podkreślić należy, że art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym nie tylko na organy administracji publicznej, lecz również na osoby prawne i inne jednostki organizacyjne oraz także na osoby fizyczne.

Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony Natura 2000 objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody i stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zaznaczyć należy jednak, że nie można z powyższego przepisu wywodzić, iż ustawa o ochronie przyrody zawiera bezwzględny zakaz zabudowy w obszarze Natura 2000. Przepis ten jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W myśl ust. 3 powołanego art. 33 przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie zauważyć należy, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. RDOŚ w [...]. umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia obowiązku, lub jego braku, przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia skarżącej. Powyższe postępowanie zostało umorzone z uwagi na to, iż organ I instancji ustalił, że "chociaż wnioskodawcy dopiero ubiegają się o budowę budynku rekreacyjnego, to w rzeczywistości proces budowlany został już rozpoczęty. Czyli procedowany projekt decyzji dotyczy tego, co zostało usytuowane na działce nr [...].

Pomimo stwierdzenia powyższego, prawidłowo organ uznał, że nie jest zwolniony z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zgodności przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy z art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Zatem w niniejszej sprawie istotne było ustalenie przez organy, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm), wynikającymi z utworzenia ww. obszarów chronionych, w szczególności w kontekście obowiązujących na tych obszarach zakazów związanych z ochroną przyrody.

Zaznaczyć należy, że w sprawie bezsporne jest to, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z zakazów określonych w Uchwale.

Sporne jest natomiast to, czy inwestycja ta może znacząco oddziaływać na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 [...] [...].

W przypadku obszaru Natura 2000 [...] [...], należy rozważyć możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji - w części znajdującej się w granicach ww. obszaru - na gatunki ptaków, dla których ochrony wyznaczono ten obszar.

Wójt Gminy [...]. uznał, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na obszar Natura 2000.

Z takim stanowiskiem nie zgodziły się organy ochrony, jak również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy w swojej decyzji wskazał, niebudzącą wątpliwości i szczegółową charakterystykę obszaru Natura 2000 z uwzględnieniem [...] [...] jako jednej z ważniejszych ostoi ptaków w Polsce oraz wskazał, że na analizowanym obszarze występują takie gatunki jak: orlik krzykliwy i derkacz. Organ szeroko uzasadniając swoje stanowisko opisał zwyczaje i tryb życia tych gatunków ptaków oraz opisał jaki negatywny wpływ może mieć na te gatunki przedmiotowa inwestycja strony.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie uznały, w ramach postępowania uzgodnieniowego, iż planowana inwestycja może w negatywny sposób wpłynąć na stan opisywanych gatunków ptaków, które objęte są działaniami ochronnymi, wyznaczonymi w celu zachowania siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000.

Co istotne, jak wskazał organ, w Planie zadań ochronnych ustanowionym dla danego obszaru Natura 2000 zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. z dnia [...] marca 2015 r., jako działanie obligatoryjne wskazano: zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych, zachowanie siedlisk gatunku stanowiącego przedmiot ochrony położonych na gruntach ornych, a jako zadania ochronne wymieniono "zachowanie siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony położonych na trwałych użytkach zielonych".

Wobec powyższego Generalny Dyrektor ochrony Środowiska prawidłowo uznał, że właściwym jest przyjęcie, że możliwe oddziaływanie inwestycji na ok 3% orlika krzykliwego stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że budowa budynku rekreacyjnego i zabudowa otwartego obszaru łąk i pastwisk, będzie mogło potencjalnie znacząco oddziaływać na ww. przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] [...].

W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że organ nie ustalił, iż planowana inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko".

Analiza zaskarżonego postanowienia dowodzi, że wskazano tam tylko na potencjalne ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania.

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przepisów postepowania, które zdaniem strony miały istotny wpływ na wynik sprawy, podkreślić należy, że zakres kompetencji organu w ramach postępowania uzgodnieniowego ogranicza się do zbadania projektu decyzji w granicach przede wszystkim normy art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz tych materiałów, którymi dysponuje z racji posiadania wiedzy specjalistycznej. Jak się wskazuje w orzecznictwie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11). Tak też się stało w rozpoznawanej sprawie. W ramach posiadanej kompetencji organ ochrony przyrody stwierdził, że te informacje, które zgromadził w postępowaniu uzgodnieniowym nakazują powołanie się na zasadę przezorności, która determinuje ocenę możliwych oddziaływań wszelakich przedsięwzięć. W konsekwencji odmowę uzgodnienia warunków zabudowy uzasadnił zastosowaniem zasady przezorności.

Zasada ta została ukonstytuowana w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.).

Z ww. art. 6 wynika, że: 1) Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, 2) Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Z zasady tej wynika, ciążący na wszystkich podmiotach, obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15, publ. CBOSA).

Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2002/15, publ. Lex nr 2330223; wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/17, publ. CBOSA). Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17, publ. CBOSA). Istotą zasady przezorności jest przyjęcie, iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące. Takie właśnie stanowisko merytoryczne zajęły organy orzekające w tej sprawie, dlatego też nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1785/15).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Z tych wszystkich podanych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącej organ dokonał prawidłowego wyważenia jej słusznego interesu i interesu społecznego. Jednakże nie zdecydował kategorycznie, że zamierzona przez skarżącą inwestycja "będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko".

Dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W zasadzie fundamentalną przeszkodą w realizacji spornej inwestycji jest to, że przedmiotowy obszar[...] [...] ma kluczowe znaczenie dla ochrony m.in. orlika krzykliwego i derkacza. Organ szczegółowo wyjaśnił specyfikę funkcjonowania tych gatunków i ze względu m.in. na owe gatunki uznał, że nawet taka inwestycja, jak inwestycja skarżącej (budowa budynku rekreacji indywidualnej o małej kubaturze, użytkowanego sezonowo), w tych konkretnych uwarunkowaniach (specyfika gatunku, posadowienie gniazd) może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Organ słusznie jednak twierdzi, że to czy realizacja uzgadnianej inwestycji będzie rzeczywiście znacząco negatywnie wpływać na cele przedmiotowego obszaru winien wykazać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a więc, że w tym wypadku konieczne jest zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Dopiero ta ocena, w tym wnioski sporządzonego w toku tej procedury raportu, pozwoli na wywiedzenie, czy w istocie planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Jak się wskazuje w orzecznictwie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do zasady sporządzany jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nie stanowi on elementu postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1941/11).

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi naruszenia przepisów procesowych, jak i prawa materialnego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy dokonały właściwej oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.