Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 3/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 7, art. 38
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Uprawnienia najemców i dzierżawców lokali, które wynikały z obowiązującego do dnia 31 grudnia 1997 r. przepisu art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, do nabycia tych lokali w trybie bezprzetargowym i za cenę równą ich wartości, ustaloną w sposób określony w art. 38 tej ustawy, dotyczą zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy.

TEZY

Uprawnienia najemców i dzierżawców lokali, które wynikały z obowiązującego do dnia 31 grudnia 1997 r. przepisu art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, do nabycia tych lokali w trybie bezprzetargowym i za cenę równą ich wartości, ustaloną w sposób określony w art. 38 tej ustawy, dotyczą zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem S. Trautsolta, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie SA/Rz 1196/97 ze skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia (...) "C." w Rz. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 14 kwietnia 1997 r. w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargu lokalu użytkowego, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 4 lutego 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy wynikające z art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ uprawnienie najemców lub dzierżawców lokali stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy do ich nabycia za cenę równą wartości tych lokali ustaloną w sposób określony w art. 38 tej ustawy dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych, czy również lokali użytkowych?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, rozpoznając sprawę ze skargi Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia (...) "C." w Rz. na uchwałę nr XXXVI/369/97 Rady Miejskiej w R. z dnia 14 kwietnia 1997 r., postanowieniem z dnia 4 lutego 1998 r. SA/Rz 1196/97 wystąpił o wyjaśnienie, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych sformułowanych na wstępie.

Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:

W dniu 14 kwietnia 1997 r. Rada Miejska w R. podjęła uchwałę nr XXXVI/369/97 w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie przetargowym stanowiącego własność Gminy lokalu użytkowego w budynku wielomieszkaniowym nr 2 przy ulicy G. w R. o powierzchni użytkowej 195,08 m2 oraz ułamkowej części gruntu, oznaczonego jako działka nr 108/35 o powierzchni 1202 m2 na której wymieniony dom jest zbudowany. W uchwale określono, że przetarg ma być publicznym przetargiem ustnym /licytacją/, a jego celem jest uzyskanie jak najwyższej ceny. Wykonanie uchwały zlecono Zarządowi Miasta i Gminy R., a nadzór nad jej wykonaniem - Komisji do Spraw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej oraz Rozwoju Gospodarczego. Wejście w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia /par. 5/. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./ oraz par. 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 czerwca 1991 r. w sprawie przetargów na nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy /M.P. nr 21 poz. 148/, a także art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/.

Zarządca wyżej wymienionego budynku, tj. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., pismem z dnia 10 kwietnia 1997 r. nr ADM.6210/5/97 skierowanym do Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia (...) "C." w Rz. /doręczonym 14 kwietnia 1997 r./ jako najemcy omawianego lokalu, wypowiedział umowę najmu tego lokalu ze skutkiem w postaci jej rozwiązania z dniem 31 lipca 1997 r., tj. z zachowaniem 3- miesięcznego okresu wypowiedzenia.

W okresie wypowiedzenia Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia (...) "C." w Rz. wystąpiło do Rady Miejskiej w R. z wezwaniem z dnia 17 czerwca 1997 r. do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą z dnia 14 kwietnia 1997 r., uznawszy, że narusza ona jego uprawnienia wynikające z art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany przepis - jak podano - odnosi się zarówno do lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, i w przypadku lokali zajmowanych przez najemców ogranicza możliwość ich sprzedaży tylko do sprzedaży na rzecz najemcy za cenę określoną stosownie do art. 38 tej ustawy.

Przewodniczący Rady Miejskiej w R. poinformował Przedsiębiorstwo "C." pismem z dnia 22 lipca 1997 r. /doręczonym 24 lipca 1997 r./ o nieuwzględnieniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia (...) "C." w Rz. wniosło skargę na omawianą wyżej uchwałę Rady Miejskiej w R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym nr 2 w Rz. w dniu 14 sierpnia 1997 r. /dowód - datownik na kopercie/ i powoływała się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W skardze zarzucono, że kwestionowaną uchwałą naruszono uprawnienie Przedsiębiorstwa wynikające z art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do nabycia omawianego lokalu w trybie bezprzetargowym i za cenę określoną w sposób podany w art. 38 ustawy. Zdaniem skarżącego, użyte w art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości określenie "sprzedaż lokalu" odnosi się zarówno do lokalu mieszkalnego, jak i użytkowego. Dla potwierdzenia tego stanowiska powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1994 r. SA/Wr 563/94 i zawarte w jego uzasadnieniu stwierdzenie, że zasady przetargowego zbycia lokalu /nieruchomości/ należącego do Skarbu Państwa lub gminy nie mają zastosowania w przypadku zbycia lokalu użytkowego na rzecz jego najemcy lub dzierżawcy. Przytoczono też inne wyroki NSA, w których zajęto takie stanowisko. Dodatkowym aspektem tej sprawy - jak podano - jest to, że zorganizowany w dniu 20 czerwca 1997 r. przetarg wygrał radny Rady Miejskiej w R. i nabył omawiany lokal.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Potwierdzając podany wyżej stan faktyczny, wyraziła odmienne stanowisko prawne. Podkreśliła swoje wyłączne uprawnienie do dysponowania majątkiem gminy /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym/ oraz zasadę sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu /art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/, a także aspekty ekonomiczne, tj. korzyści dla gminy wynikające z trybu przetargowego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 lutego 1998 r. skład orzekający podniósł, że wprawdzie zaskarżona Uchwała "ma charakter konkretno-indywidualny, a jej adresatem bezpośrednim jest zarząd gminy, zaś treść jej sprowadza się do polecenia dokonania określonej czynności cywilnoprawnej /sprzedaży w trybie bezprzetargowym/, jednak sama czynnością cywilnoprawną nie jest " /zamiast "bezprzetargowym" powinno oczywiście być "przetargowym"/. Jest natomiast władczym aktem organu uchwałodawczego, pełniącego funkcję nadzorczą wobec zarządu gminy, wydanym w materii regulowanej przepisami prawa administracyjnego i nie podlegającym bezpośrednio zakwestionowaniu przed sądem powszechnym. Uznając skargę za dopuszczalną w świetle art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, w uzasadnieniu postanowienia wskazano, analizując wielokrotne nowelizacje ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., że omawiany przepis /uwzględniając kolejne zmiany numeracji/ do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ dotyczył wyłącznie najemców lokali mieszkalnych i wymienionych w nim ich osób bliskich. Istotna zmiana w tym względzie została wprowadzona w art. 1 pkt 23 lit. "a" oraz lit. "g" powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Omawianym przepisom, oznaczonym wówczas jako art. 24 ust. 1 i 6, nadano tam następujące brzmienie:

"1. Lokale w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy są sprzedawane wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z domu."

"6. Sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę lub dzierżawcę może nastąpić tylko na rzecz tego najemcy lub dzierżawcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej, za cenę równą wartości tego lokalu ustalonej w sposób określony w art. 44."

Cytowane przepisy zostały oznaczone w tekście jednolitym ustawy, ogłoszonym w Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127, jako art. 21 ust. 1 i ust. 7, powołany zaś w tekście art. 44 jako art. 38.

Na podstawie tak zmienionego stanu prawnego przeważający był pogląd - zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie - iż uprawnienie najemców i dzierżawców do nabycia zajmowanych lokali stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy za cenę określoną w art. 38 dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych. W doktrynie pogląd taki wyrażali E. Gniewek w publikacji pt. "Obrót nieruchomościami państwowymi i komunalnymi" /Kraków 1994, str. 119/, Z. Marmaj w publikacji pt. "Sprzedaż lokali mieszkalnych i użytkowych" /Zielona Góra 1993, str. 13/, E. Drozd i Z. Truszkiewicz w publikacji pt. "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz" /Kraków 1995, str. 119/. W orzecznictwie sądowym był on wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 kwietnia 1993 r. I SA 516/93, 7 kwietnia 1993 r. SA/Gd 2240/92, 17 czerwca 1994 r. SA/Wr 563/94, 2 września 1994 r. SA/Wr 1291/94 i 29 listopada 1996 r. SA/Sz 820/96.

Sąd Najwyższy pogląd taki prezentował w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 24 lutego 1995 r. III CZP 161/94 oraz w tezie wyroku z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 64/95.

Pogląd odmienny został wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 marca 1992 r. I SA 222/92.

Kolejne zmiany stanu prawnego w odniesieniu do art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzone zostały ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388/ przez skreślenie w art. 21 ustępów 1- 6 i ustępu 10 /art. 38/ oraz ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ przez dodanie na końcu ust. 7 zdania w brzmieniu: "Rada gminy może ustalić w drodze uchwały ulgi przy sprzedaży tych lokali mieszkalnych." Zmiana ta weszła w życie z dniem 9 grudnia 1994 r.

W opisanym stanie prawnym została podjęta zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej w R.

W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający uznał, że przyjęte przy podejmowaniu uchwały pojmowanie art. 21 ust. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może wspierać wykładnia językowa, gdyż użyty w końcowym zdaniu wyraz "ten" daje podstawę do twierdzenia /mniemania/, że uprawnienie przewidziane w zdaniu pierwszym dotyczy najemców i dzierżawców lokali mieszkalnych. Uznano także, że za takim poglądem może przemawiać fakt, iż "art. 21 ust. 7 stanowi uregulowanie restrykcyjne, świadczące o daleko posuniętej ingerencji w prawo własności", zwęża bowiem krąg możliwych nabywców i ingeruje w ustalenie wysokości ceny sprzedaży.

Jako przesłanki mogące wspierać pogląd przeciwny wymieniono:

a/ racjonalność ustawodawcy przy zmianie ówczesnego art. 24 ust. 6 wprowadzonej ustawą z dnia 29 września 1990 r., a także dodanie w tej ustawie art. 3a ust. 2 w brzmieniu: "Lokalem w rozumieniu niniejszej ustawy jest również garaż będący częścią składową budynku";

b/ względy celowościowe, wynikające z uprzywilejowania wieloletnich najemców lokali użytkowych, którzy niejednokrotnie poczynili w nich kosztowne nakłady na remont lub modernizację.

W konsekwencji skład orzekający stwierdził, że "optuje za poglądem, iż uprawnienie przewidziane w art. 21 ust. 7 ustawy obejmowało w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały najemców lokali zarówno mieszkalnych, jak i użytkowych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawiony stan sprawy pozwala na uznanie, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości prawne, które uprawniały skład orzekający do wystąpienia, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, o ich wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów. Ze względu na uchylenie z końcem 1997 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwanej dalej ustawą, może wprawdzie nasuwać się wątpliwość, czy wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia prawnego nie będzie w istocie służyć tylko do rozpoznania sprawy, na której tle zostało przedstawione, lecz jest to wzgląd o charakterze raczej praktycznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd ocenia legalność zaskarżonej uchwały według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia i nie ma w tym wypadku zastosowania art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/.

Celowe jest podkreślenie, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 14 kwietnia 1997 r., skarżące Przedsiębiorstwo było najemcą omawianego lokalu użytkowego, gdyż 3-miesięczny okres wypowiedzenia stosunku najmu zaczął biec z dniem 1 maja i upłynął z dniem 31 lipca 1997 r. Ponieważ - jak określono w uzasadnieniu postanowienia - omawiana Uchwała Rady Miejskiej w R. "ma charakter konkretno-indywidualny", celowe jest rozważenie, czy została ona podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu zarówno art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, jak i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W kwestii tej, posługując się definicją tego określenia podaną w art. 20 ust. 3 ustawy o NSA, wedle której przez sprawy z zakresu administracji publicznej "należy (...) rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego", należy przychylić się do stanowiska, iż zaskarżona Uchwała mieści się w szeroko rozumianym określeniu "sprawy z zakresu administracji publicznej". Tendencja do tak szerokiego pojmowania określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej" zarysowała się jeszcze przed wejściem w życie ustawy o NSA, przy czym w literaturze chyba najpełniej - w odniesieniu do nieruchomości zbywanych przez gminę - pogląd taki wyraził A. Zieliński w artykule pt. "Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym" - Państwo i Prawo 1994 nr 2. Takiemu szerokiemu pojmowaniu omawianego określenia dał wyraz także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96 /OSNAPU 1997 nr 8 poz. 125/, aczkolwiek omawiał je na tle uchwały dotyczącej stawek czynszu regulowanego. Nieco węziej określenie to zdaje się pojmować T. Woś w opracowaniu pt. "Postępowanie sądowoadministracyjne" /Wydawnictwo Prawnicze PWN 1996, str. 69- 71/. Można więc mniemać, że w tej kwestii wypowiadanie różniących się poglądów będzie występowało nadal, ale skład siedmiu sędziów w niniejszej sprawie opowiada się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji i publicznej".

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zarówno pierwotne brzmienie art. 24 ustawy, jak i jego brzmienie po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. /Dz.U. nr 24 poz. 170/, mimo posługiwania się określeniem "lokal" bez wyraźnego wskazywania, że chodzi o lokal mieszkalny, utrzymywały zasadę, iż przedmiotem sprzedaży przez Państwo na rzecz osób fizycznych może być tylko lokal mieszkalny, w tym lokal mieszkalny, którego częścią składową są pomieszczenia /lokal/ użytkowe. Zasada ta kreowana była przepisami art. 135 ust. 1 i 2 Kc, gdyż tylko taki lokal mógł stanowić odrębną nieruchomość. Znaczenie o charakterze ustrojowym natomiast miało uchylenie ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny /Dz.U. nr 55 poz. 321/ przepisu art. 135 Kc /art. 1 pkt 23/ i nadanie art. 136 Kc nowego brzmienia, stanowiącego w par. 1, że "Lokal mieszkalny lub użytkowy, w tym także garaż stanowiący część składową budynku, może stanowić odrębną nieruchomość " /art. 1 pkt 24/. Ta zmiana kodeksu cywilnego, która weszła w życie z dniem 1 października 1990 r., umożliwiła nadanie nowej treści innym przepisom, w tym zmienionemu ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ przepisowi art. 24 /art. 1 pkt 23/; zmiana ta weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r. W przepisie tym wprawdzie nadal używa się określenia "lokal", lecz określenie to nabrało nowego znaczenia w kontekście powoływanego już art. 136 Kc. W praktyce orzeczniczej nadal znajdowało odbicie utrwalone dotychczas spojrzenie na omawiany przepis, mający od kwietnia 1991 r. oznaczenie jako art. 21 ust. 7 /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/. Przykładem tego, iż wprowadzone zmiany stanu prawnego nie od razu znalazły wyraz w orzecznictwie, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. I SA 222/92; uznano tam za zasadny pogląd wojewody wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przepis art. 21 ust. 7 ustawy odnosi się tylko do lokali mieszkalnych. Na poparcie tego stanowiska przytoczono, że w omawianym przepisie jest mowa "o osobie bliskiej stale z nim zamieszkującej". Skoro zaś zamieszkiwać można tylko w lokalu mieszkalnym, to do takich lokali należy odnieść cały omawiany przepis. Różne rozumienie omawianego przepisu w praktyce organów samorządowych oraz organów administracji rządowej doprowadziło do podjęcia w październiku 1992 r. poselskiej inicjatywy ustawodawczej wyrażonej w projekcie wycinkowej nowelizacji art. 21 ust. 7 ustawy. W projekcie przyjęto jako założenie - co wynikało z jego uzasadnienia - że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. w części dotyczącej sprzedaży lokali nie precyzuje zasad sprzedaży lokali użytkowych; prowadzi to do dowolnej interpretacji ustawy przez gminy i różnej reakcji wojewodów. W celu doprowadzenia do jednolitości postępowania zaproponowano, aby przepisowi art. 21 ust. 7 ustawy nadać nowe brzmienie, ujmując jego treść w dwóch podpunktach. Pierwszy miałby dotyczyć sprzedaży lokali mieszkalnych, drugi - lokali użytkowych, z utrzymaniem w stosunku do obydwu rodzajów lokali prawa ich nabycia przez najemców lub dzierżawców za cenę równą wartości ustalonej w sposób określony w art. 38 ustawy. Projekt nowelizacji, jak wynika ze stenogramu 28 posiedzenia Sejmu w dniu 28 października 1992 r., uznany został przez połączone właściwe komisje sejmowe za zbędny. Według stanowiska wymienionych komisji "zgodnie z literalnym obecnym brzmieniem art. 21 ust. 7 ustawy przepis ten, operując pojęciem lokalu, odnosi się zarówno do lokalu mieszkalnego, jak i lokalu użytkowego, a więc do wszystkich lokali mogących być przedmiotem najmu lub dzierżawy". Komisje wnioskowały o odrzucenie projektu i wniosek ten został przez Sejm przyjęty. Cytowane stanowisko połączonych komisji przyjęte przez Sejm ma walor swoistej interpretacji autentycznej przepisu art. 21 ust. 7 ustawy w jego brzmieniu z okresu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 21 października 1994 r. /Dz.U. nr 123 poz. 601/. Ta zaś nowelizacja w odniesieniu do omawianej kwestii sprowadzała się do dodania na końcu dotychczasowego art. 21 ust. 7 zdania: "Rada gminy może ustalić w drodze uchwały ulgi przy sprzedaży tych lokali mieszkalnych". Dodanie cytowanego zdania nie spowodowało zmiany zakresu przedmiotowego omawianego przepisu przez jego ograniczenie do lokali mieszkalnych. Użyte w nim określenie "tych lokali mieszkalnych" wskazuje jedynie, że ulgi, które może wprowadzić rada gminy przy sprzedaży, mogą dotyczyć tylko lokali mieszkalnych zajmowanych przez najemców. Upatrywanie w cytowanym zdaniu zmiany zakresu przedmiotowego całego przepisu jest nieuzasadnione ze względu zarówno na jego literalne brzmienie, jak i na przesłanki merytoryczne, dla których zdanie to zostało dodane. Należy bowiem przypomnieć powstałą różnicę stanowisk w orzecznictwie NSA w kwestii dopuszczalności wprowadzania w drodze uchwał ulg przy sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. W konsekwencji niejednolitości poglądów w tej kwestii Sąd Najwyższy, na wniosek składu siedmiu sędziów, w uchwale pełnego składu Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 1994 r. III AZP 22/93 /OSNAPU 1994 nr 8 poz. 121/ uznał, że "W uchwale rady gminy określającej zasady sprzedaży mieszkań komunalnych nie jest dopuszczalne postanowienie o udzielaniu bonifikat od ceny lokali ustalonej zgodnie z art. 21 ust. 7, art. 38 i art. 39 ust. 1 ustawy (...)". W tej sytuacji, ze względu na merytoryczną zasadność stosowania omawianych ulg przez gminy, wykorzystano będący w toku prac legislacyjnych projekt kolejnej zmiany ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wprowadzono cytowaną już zmianę w art. 21 ust. 7 ustawy.

Podane wyżej motywy omawianej zmiany znajdują potwierdzenie (...) w stenogramie z 32 posiedzenia Sejmu w dniu 20 października 1994 r., zawierającym zarówno wypowiedź posła sprawozdawcy w sprawie projektu zmiany ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i głosy posłów wypowiadających się w dyskusji nad tym projektem. Propozycję zmiany w art. 21 ust. 7 w podanym wyżej brzmieniu uzasadniano tym, że "Wprowadzenie możliwości ustalania ulg przy sprzedaży lokali mieszkalnych proponowane w uzupełnieniu art. 21 ust. 7 jest kolejnym rozszerzeniem uprawnień samorządów lokalnych i niewątpliwie zasługuje na poparcie". Nie ma zaś żadnych przesłanek, aby zasadnie twierdzić, iż zmiana, o której mowa, zarówno w intencji ustawodawcy, jak i w nadanym brzmieniu, prowadziła do ograniczenia zmienianego przepisu tylko do lokali mieszkalnych.

W końcu dla rozważania przedstawionych wątpliwości prawnych nie może być obojętny zasadniczy charakter przepisu, który bez wątpienia miał charakter przepisu szczególnego, uprzywilejowującego najemców lokali, a tym samym ograniczającego korzystanie z prawa własności przez właściciela nieruchomości. Podnoszony argument, że uznanie, iż omawiany przepis odnosi się także do najemców lokali użytkowych, stanowiłoby daleko posuniętą ingerencję w prawo własności, nie powinien mieć istotnego znaczenia, skoro ingerencja ta nastąpiła z woli ustawodawcy. W sensie merytorycznym zaś nie wydaje się zasadne, aby ingerencja taka w odniesieniu do lokali mieszkalnych miała być oceniana odmiennie niż w stosunku do lokali użytkowych.

Przytoczone rozważania prowadzą do konkluzji, iż uprawnienia najemców i dzierżawców wynikające z art. 21 ust. 7 ustawy do nabycia lokali w trybie bezprzetargowym i za cenę równą ich wartości, ustaloną w sposób określony w art. 38 ustawy, dotyczą zarówno lokali mieszkalnych, jak i użytkowych, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.