Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 807/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78; art. 79 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: 1. Analiza treści przepisu art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego węższego rozumienia użytego tam terminu "warunki" jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Rada, określając "warunki", konkretyzuje dla starosty przesłanki wymienione w ust. 3 i 5.

2. Norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tzn. upoważniająca do określenia "warunków" zwalniania z opłat, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających postanowienia /klauzule dodatkowe/ reglamentujące terminy zwalniania z opłat.

3. Norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego zwolnienia z opłat i koliduje z art. 79 ust. 5 ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty (...) ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.

TEZY

1. Analiza treści przepisu art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego węższego rozumienia użytego tam terminu "warunki" jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Rada, określając "warunki", konkretyzuje dla starosty przesłanki wymienione w ust. 3 i 5.

2. Norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tzn. upoważniająca do określenia "warunków" zwalniania z opłat, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających postanowienia /klauzule dodatkowe/ reglamentujące terminy zwalniania z opłat.

3. Norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego zwolnienia z opłat i koliduje z art. 79 ust. 5 ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty (...) ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Jolanta Sikorska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu Wrocławskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 października 2004r. Nr PN.II.0911-15/42/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3, § 4, § 5 i § 6 uchwały Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 30 sierpnia 2004r. nr XX/131/04 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobytu dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 października 2004r. nr PN.II.0911-15/42/04 na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdzono nieważność § 3, § 4, § 5 i § 6 uchwały nr XX/131/04 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

W motywach uzasadnienia stwierdzono, że na sesji w dniu 30 sierpnia 2004 roku Rada Powiatu Wrocławskiego podjęła uchwałę nr XX/131/04 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Podstawą prawną podjęcia uchwały jest art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm.).

Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził że:

1. § 3 w sposób istotny narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 79 ust. 6, art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

2. § 4 w sposób istotny narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 79 ust. 6 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej;

3. § 5 i 6 w sposób istotny naruszają art. 79 ust 6 w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

1. W § 3 uchwały Rada uregulowała tryb postępowania stanowiąc: "Podstawą wydania decyzji o całkowitym lub częściowym umorzeniu jest ustalenie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej oraz majątkowej rodziców".

Rada, w świetle art. 79 ust. 6, nie ma upoważnienia do regulowania trybu postępowania w zakresie wydania decyzji. Rada określa jedynie warunki przyznania zwolnienia. Zwrot "warunki" należy tu rozumieć jako przesłanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik od którego uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Rada zatem może jedynie określić kryteria, czynniki, przesłanki od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności.

Zgodnie z art. 106 ust. 4 decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W świetle art. 107 ust. 1 ustawy "Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej". Dodatkowo należy zwrócić uwagę na art. 19 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym: "Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową". Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi: "Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny".

Cytowane przepisy nie budzą wątpliwości, iż instytucja przeprowadzania wywiadu środowiskowego jego zakres i cel zostały unormowane w ustawie. Nie ma zatem potrzeby, aby rada wprowadzała tu dodatkowe regulacje, które nie mają uzasadnienia w normie kompetencyjnej. Już z ustawy wynika, iż przed wydaniem decyzji w sprawie częściowego lub całkowitego zwolnienia, Starosta obowiązany jest zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową.

2. W § 4 rada wprowadziła zasadę: "Zwolnienie z opłat może obejmować okres nie dłuższy niż jeden rok".

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i Rady Powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej ,,Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. " Zdaniem organu nadzoru przytoczona podstawa prawna nie daje możliwości ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat. Zwrot "warunki" należy tu rozumieć jako przesłanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik od którego wystąpienia uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Rada zatem może jedynie określić kryteria, czynniki, przesłanki od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności, a nie okres na jaki jest przyznawane zwolnienie.

Dla wsparcia argumentacji wskazać należy jeszcze na brzmienie art. 106 ust. 5 zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Natomiast art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi: "W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych". I tak konsekwencją wywiadów środowiskowych może być zmiana lub uchylenie decyzji. W świetle art. 106 ust. 5 decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Decyzja o przyznaniu pomocy społecznej może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba utrzymująca świadczenia przestała spełniać warunki do zwolnienia.

Rada Powiatu nie może wprowadzać w sposób generalny maksymalnych okresów przyznania uprawnienia, a zatem i przesłanek jego wygaśnięcia (w tym przypadku upływ czasu).

3. W § 5 i 6 uchwały rada ustanowiła zasady całkowitego i częściowego zwalniania z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Z treści przepisów wynika, iż zwolnienie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że ilekroć tylko podmiot spełnia określone warunki to powinien zostać zwolniony w odpowiedniej części lub całkowicie. W § 7 natomiast ustanowiono przesłanki fakultatywnego zwolnienia z odpłatności. Norma kompetencyjna w oparciu o którą podjęto uchwałę nie daje podstaw do wprowadzania przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z opłat. Rada, co już wyżej podkreślono, określa jedynie kryteria zwolnień bez możliwości różnicowania kiedy zwolnienie ma charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny. Zgodnie z art. 19 ust. 5 starosta wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia kieruje się uznaniem administracyjnym. Kompetencja do wydawania decyzji została bowiem oparta na konstrukcji blankietowej: ,,starosta może" częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.

Wprowadzenie swobodnego uznania w podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnień znajduje uzasadnienie w racjonalności działania prawodawcy. Według uchwały zwolnienie następuje obligatoryjnie, o ile tylko dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium. Nie zawsze jednak osoba mająca niski dochód zasługuje na udzielenie zwolnienia, bowiem dochód nie jest jedyna podstawą do oceny sytuacji materialnej rodziny. Dlatego też ustawodawca przed wydaniem decyzji nakazuje przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji rodziny - zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dopiero wtedy, biorąc pod uwagę całość postępowania dowodowego, starosta może dokonać zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie Powiat Wrocławski wniósł o jego uchylenie, zarzucając:

1) w zakresie stwierdzającym nieważność § 3 uchwały – naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 79 ust. 6, art. 36, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 oraz pozostałymi zapisami art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej,

2) w zakresie stwierdzającym nieważność § 4 uchwały – naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej,

3) w zakresie stwierdzającym nieważność § 5 i 6 uchwały – naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 79 ust. 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej.

W motywach podniesiono, że zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 opłatę, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice (ust. 1). Decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej (ust. 2). Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (ust. 3). Przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 4). Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (ust. 5). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1 (ust. 6).

W cytowanym art. 79 ust. 6 ustawy znalazło się upoważnienie dla rady powiatu do ustalenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Jest to jedyny, obok art. 79 ust. 5 Ustawy, przepis ustawowy dotyczący zwalniania rodziców z takich opłat. Tym samym, wobec absolutnego braku jakiejkolwiek innej ustawowej regulacji rada powiatu, działając na podstawie tego upoważnienia ma pełną swobodę w ustaleniu tych warunków. Ustawodawca nie wskazał bowiem radzie żadnych dodatkowych przesłanek, które ta miałaby uwzględniać przy wydawaniu tej uchwały. Na mocy art. 79 ust. 6 Ustawy rada powiatu posiada zatem uprawnienia do wskazywania staroście wydającemu decyzje administracyjne w przedmiocie zwolnienia rodziców z odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej dodatkowych przesłanek, które starosta powinien wziąć pod uwagę.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Dolnośląski zupełnie pominął istotę powyższego upoważnienia.

1. Kwestionując zapis § 3 uchwały Wojewoda wskazał na naruszenie art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy. Zgodnie z postanowieniami tych przepisów decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin w tym, o których mowa w art. 103, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do placówki opiekuńczo wychowawczej. Art. 106 ust. 4 ustawy wprowadza warunek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci wywiadu środowiskowego w przypadku przyznania lub odmowy przyznania świadczenia. Określenie odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, w tym zwolnienie częściowe lub całkowite nie jest przyznaniem bądź odmową przyznania świadczenia. Katalog świadczeń z pomocy społecznej zawarty został w art. 36 Ustawy. Przepis ten wymienia: 1) świadczenia pieniężne: a) zasiłek stały, b) zasiłek okresowy, c) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, d) zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, e) pomoc dla rodzin zastępczych, f) pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, g) świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców; 2) świadczenia niepieniężne: a) praca socjalna, b) bilet kredytowany, c) składki na ubezpieczenie zdrowotne, d) składki na ubezpieczenia społeczne, e) pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, f) sprawienie pogrzebu, g) poradnictwo specjalistyczne, h) interwencja kryzysowa, i) schronienie, j) posiłek, k) niezbędne ubranie, I) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, m) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, n) mieszkanie chronione, o) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, p) opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej, q) pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, r) szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno -opiekuńcze. W powyższym katalogu "świadczenie" w postaci odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej nie występuje. Zatem ani art. 106 ust. 4 ani art. 107 ust. 1 Ustawy w niniejszej sprawie nie mają zastosowania.

Podobnie ma się z art. 79 ust. 3 ustawy. Przepis ten dotyczy wydawania przez starostę decyzji w sprawie odpłatności - co wprost wynika z jego treści. Również wykładnia systemowa potwierdza powyższe stanowisko - w art. 79 Ustawy najpierw wskazano, że wydaje się decyzje o odpłatności "do wysokości pomocy pieniężnej", a zatem można ustalić odpłatność poniżej tej granicy. Następnie ustawodawca wskazał przesłanki, jakimi powinien kierować się starosta przy ustalaniu tej odpłatności. W drugiej kolejności wskazano, że starosta ma prawo wydać decyzję o częściowym zwolnieniu lub odstąpieniu od ustalenia opłaty i w następnym ustępie art. 79 ustawy upoważniono radę do ustalenia warunków tego zwolnienia.

Gdyby przyjąć, że art. 79 ust. 3 ustawy dotyczy ust. 5, to upoważnienie zawarte w ust. 6 pozbawione byłoby jakiejkolwiek treści merytorycznej - po co upoważniać radę powiatu do wydania uchwały, skoro jej treść jest już ustalona ustawą?

Wykładnia przepisu, która prowadzi do uznania przepisu w części lub całości za zbędny jest niedopuszczalna. A taką wykładnią posłużył się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zupełnie niezrozumiałe jest także uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie użytego w ustawie terminu "warunki". Termin ten w języku polskim ma dość szerokie znaczenie i mieszczą się nim przesłanki określone w zakwestionowanym zapisie uchwały.

Rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzającym nieważność § 3 uchwały narusza art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 79 ust. 6 w zw. z art. 36. art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 oraz pozostałymi zapisami art. 79 ustawy.

2. Jak wyżej wskazano rada powiatu została upoważniona do określenia warunków zwalniania z odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. W ramach tych warunków wprowadzony został do uchwały zapis określający maksymalny termin, na jaki zwolnienie może zostać udzielone. Jest to zatem jeden z warunków, o których mowa w art. 79 ust. 6 Ustawy.

Zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczące naruszenia przez ten zapis poszczególnych zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej są pozbawione sensu. Rada powiatu nie musiała stosować tu żadnej analogii, skoro upoważnienie do skonstruowania takiego warunku zawarte zostało wprost w art. 79 ust. 6 ustawy.

Wskazanie przez Wojewodę art. 106 ust. 5 jest nieporozumieniem, ponieważ decyzję wydaną na czas określony także można zmienić w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie.

Rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzającym nieważność § 4 uchwały narusza art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 79 ust 6.

3. Zarzut dotyczący naruszenia art. 79 ust. 5 ustawy w zapisach § 5 i 6 uchwały również jest nietrafiony. Jak wskazano w pkt. 1 uzasadnienia skargi art. 79 ust. 6 ustawy upoważnił radę powiatu (i wyłącznie radę powiatu) do określenia warunków zwalniania z odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej. Ustawodawca przeniósł zatem na organy samorządu terytorialnego uprawnienie do określania zasad zwalniania z odpłatności Realizując to upoważnienie rada może zatem określić zarówno warunki konieczne, jak i wystarczające do udzielenia określonego zwolnienia. Ponieważ uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli prawa powszechnie obowiązującego, starosta wydając decyzję o zwolnieniu z odpłatności jest zobowiązany stosować się do zapisów tej uchwały. Rada powiatu była zatem uprawniona do wskazania warunków, w których osobom zainteresowanym przysługuje zwolnienie od konieczności pokrywania opłat za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres zastosowania ust. 5 i 6 art. 79 Ustawy jest różny. W art. 79 ust. 5 Ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz do częściowego zwalniania. Natomiast rada powiatu w art. 79 ust. 6 Ustawy upoważniona została do ustalenia warunków częściowego i całkowitego zwalniania z tego typu opłat. Dlatego też należy uznać, że upoważnienie rady powiatu do ustalenia tych warunków jest niezależne od uprawnień starosty określonych w ust 5.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w ogóle nie odnosi się do tego aspektu wykładni art. 79 ustawy, naruszając tym samym obowiązki organu nadzoru zawarte w art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda nie wyjaśnił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości treści art. 76 ust. 6 w zw. z ust 5 ustawy.

Ponieważ niespójność zapisów ust. 5 i 6 art. 79 Ustawy pozwala nie wieloraką interpretację tych przepisów Wojewoda Dolnośląski nie miał prawa wydawać rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie. Nieważność uchwały z powodu jej sprzeczność z prawem istnieje wyłącznie w przypadku oczywistego naruszenia, nie budzącego wątpliwość co do jego treści, przepisu prawnego.

Na marginesie można także dodać, że w pkt. 3 uzasadnienia Wojewoda wskazuje na zupełnie inny przedmiot regulacji, niż wynikający z dotyczy rodzin zastępczych, rozstrzygnięcie wskazuje na placówki opiekuńczo-wychowawcze.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Co do zarzutu w zakresie skasowania § 3 zwrócono uwagę na przytoczony przez skarżącego art. 36 ustawy o pomocy społecznej. W świadczeniach niepieniężnych ustawodawca wymienia między innymi w punktach: 1) usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, m) specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, n) mieszkanie chronione, o) pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, p) opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Co do wyżej przyznanych świadczeń z pomocy społecznej rada (powiatu lub gminy) ma możliwość określania zasad ponoszenia odpłatności lub całkowitych i częściowych zwolnień (art. 50 ust. 6, art. 66, 79 ust. 6, 81 ust. 6 oraz 97 ust. 5). Przyjmując przedstawione w skardze rozumowanie stwierdzić by należało, iż wszystkie decyzje ustalające zwolnienie z odpłatności za pomoc społeczną nie mieszczą się w katalogu świadczeń z zakresu pomocy społecznej, nie podlegają art. 36 i innym wskazanym przez skarżącego przepisom ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu nadzoru wszelkie decyzje zwalniające z odpłatności za przyznane świadczenia z pomocy społecznej należy kwalifikować jako integralną część instytucji prawnych wymienionych w art. 36 ustawy o pomocy społecznej. I tak np. odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ujmować w ramach instytucji wymienionej w art. 36 pkt 2 lit. p ustawy o pomocy społecznej, a nie jako odmienną instytucję nie podlegającą przepisom ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia przeprowadzona przez skarżącego jest wykładnią contra legem.

Nie mają znaczenia w tym zakresie dalsze wywody skarżącego co do wzajemnych relacji pomiędzy art. 79 ust.3, 4 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy ustępu 3 i 5 nie wykluczają zastosowania ust. 6, bowiem Rada określając warunki konkretyzuje dla Starosty przesłanki wymienione w ust. 3 i 5. Jest nie do przyjęcia traktowanie regulacji przepisów art. 79 ust. 3 i 5 jako zupełnie odmiennej od regulacji zawartej w art. 79 ust. 6.

W świetle §54 i §55 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) "§54. Podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł. §55. 1. Każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł. 2. Artykuł powinien być w miarę możliwości jednozdaniowy. 3. Jeżeli samodzielną myśl wyraża zespół zdań, dokonuje się podziału artykułu na ustępy. W ustawie określanej jako "kodeks" ustępy oznacza się paragrafami (§).4. Podział artykułu na ustępy wprowadza się także w przypadku, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzielić ją w odrębny artykuł." Oczywiście techniki prawodawcze wyrażone w cytowanych paragrafach nie są wiążącymi dyrektywami wykładni przepisów prawa. Pozwalają one jednak w pewien pomocniczy sposób ustalić wolę prawodawcy. Mając na uwadze powyższe, skoro cały artykuł stanowi jedną myśl - dotyczy opłat, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż norma kompetencyjna zawarta w tej jednostce redakcyjnej dotyczy innej kwestii nie związanych z powyższymi ustępami.

Konkludując podkreślić należy, iż samego faktu wyróżnienia ogólnych dyrektyw zwalniania (art. 79 ust. 3 sytuacja rodzinna, zdrowotna, dochodowa i majątkowa, 79 ust. 4 sytuacja materialna rodziny) nie można wyprowadzać wniosku, iż regulacje zawarte w art. 79 ust. 3, 5 i 6 nie są spójne. Wręcz przeciwnie rada korzystając z art. 79 ust. 6 ma uszczegółowić wymienione w art. 79 ust. 3 i 5 dyrektywy zwolnień.

Należy jeszcze wskazać, iż przepis ustawy jest przepisem proceduralnym, a nie przepisem o charakterze materialnym. Rada, aby normować jakiekolwiek elementy postępowania administracyjnego musi mieć ku temu wyraźną normę kompetencyjną.

Ad. 2 Zarzut naruszenia art. 79 ust. 6 uznano za błędny.

Sam fakt, że ustawodawca nie unormował jakiegoś stanu lub unormował go w sposób zwięzły nie tworzy kompetencji dla organów stanowiących akty wykonawcze do ustawy. Już w rozstrzygnięciu w sposób wyczerpujący organ nadzoru wskazał zasady wykładni norm kompetencyjnych. Zgodnie z art. 79 ust. 6 rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. Określenie maksymalnego czasu przyznania uprawnienia nie jest warunkiem częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż rada została upoważniona tylko do określania kryteriów, przesłanek jakie winien spełnić ubiegający się o zwolnienie.

W drugiej kolejności należy wskazać, iż zdaniem organu nadzoru to ustawodawca decyduje o czasie przyznania uprawnienia. Aby rada mogła określać czas obowiązywania decyzji musi mieć ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. Już w samej ustawie o pomocy społecznej ustawodawca sam wskazuje na jaki okres przyznawane są poszczególne uprawnienia. Przykładem takim może być art. 92 ust. 1 oraz art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy rada błędnie wnioskuje, z faktu braku regulacji o całkowitym lub częściowym zwolnieniu, iż ustawodawca udzielił kompetencji do stanowienia o czasie obowiązywania decyzji. Rada w drodze wykładni rozszerzającej normy kompetencyjne nie może zastępować ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie wprowadził ograniczenia czasowego przyznania uprawnienia i w normie kompetencyjnej nie wskazał wprost takiego upoważnienia dla rady, to takiego ograniczenia czasowego wprowadzić nie można. To na jaki okres zostanie przyznane prawo decyduje organ administrujący - starosta.

Dodatkowo trzeba wskazać, iż rada taką regulacją wpływa na treść decyzji, wprowadzając do niej dodatkowy element - określenie w decyzji czasu przyznania uprawnienia. Rada wprowadza zatem przesłankę wygaśnięcia decyzji jaką jest upływ czasu. Takie działanie rady jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w żaden sposób nie można wyprowadzić kompetencji rady do takiego działania.

Ad. 3 Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej także nie jest trafny. Zauważyć należy, iż wobec wprowadzenia w uchwale fakultatywnego zwolnienia (§ 6) w sposób wyraźny rada rozróżnia obligatoryjne i fakultatywne zwolnienie.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej opłatę, w drodze decyzji administracyjnej, ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Rada ustala warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia.

Zdaniem organu nadzoru użyty zwrot "warunki", należy tu rozumieć jako kryteria, przesłanki o charakterze materialnym warunkującym zwolnienie. Nie jest natomiast w kompetencji Rady ustalać, czy zwolnienie Starosta w drodze decyzji przyznaje obligatoryjnie, czy tez kompetencja decyzyjna ma charakter blankietowy. O takich kwestiach rozstrzyga ustawodawca stanowiąc, że starosta może zwolnić częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalania opłaty. Odstąpienie od ustalenia opłaty-jest całkowitym zwolnieniem z opłaty.

Błędnie skarżący wskazuje iż norma z art. 79 ust. 5 oraz 79 ust. 6 są od siebie niezależne. Jak już wyżej podkreślano Rada powinna dopełnić, skonkretyzować przesłanki wymienione w art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, gdyby przyjąć za zasadne wywody skarżącego starosta mógłby wydawać decyzje o częściowym zwolnieniu z dwóch podstaw : opartej na ustawie - art. 79 ust. 5 oraz uchwale wydanej w oparciu o art. 79 ust. 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór między organem samorządowym a organem nadzoru w istocie dotyczy sposobu interpretacji norm zawartych w art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, powołanej wyżej. Powołane uregulowanie stanowi, co następuje:

Za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5, opłatę, co wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice /ust. 1/. Decyzję administracyjną o wysokości tej opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej /ust. 2/. Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową /ust. 3/. Przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona /ust. 4/. Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny /ust. 5/. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1 /ust. 6/.

Różnice interpretacyjne dotyczyły przede wszystkim sposobu rozumienia normy kompetencyjnej art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważniającej radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat za pobyt w rodzinie zastępczej. Spór koncentrował się zwłaszcza wokół określenia desygnatów wieloznacznego w języku polskim pojęcia "warunki". Strona skarżąca wywodziła, że zwrot ten – wobec braku jakichkolwiek ograniczeń normatywnych – pozostawia radzie powiatu pełną swobodę w zakresie ustalenia przesłanek zwolnienia rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, w tym wskazanie terminu udzielenia zwolnienia oraz ustalenia przesłanek obligatoryjności albo fakultatywności tego zwolnienia. Natomiast – według organu nadzoru – pojęcie to upoważnia jedynie do określenia kryteriów, czynników, od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie od opłaty, nie obejmując prawa ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat, jak i przesądzania o obligatoryjnym względnie fakultatywnym charakterze rozważanego świadczenia.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, norma kompetencyjna upoważniająca radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Upoważnienie rady do określenia warunków zwalniania z przedmiotowych opłat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. układu warunkującego powstanie przesłanek do rozważanego zwolnienia. Warunki te powinny być określone w formie przesłanek pozytywnych rozumianych jako okoliczności sprzyjające realizacji pewnych celów, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Niespełnienie tych warunków byłoby zatem równoznaczne ze ziszczeniem się przesłanek negatywnych eliminujących możliwość przyznania zwolnienia. Przyjmując taki sposób rozumienia terminu "warunki" Sąd kierował się m.in. językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że analiza treści przepisu art. 79 ust. 6 ustawy wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego węższego rozumienia terminu "warunki" jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Interpretacja rozważanego terminu zaproponowana przez Radę Powiatu Wrocławskiego opierająca się przede wszystkim na brzmieniu przepisu art. 79 ust. 6 ustawy abstrahuje od treści innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, m.in. od wskazanego przez organ nadzoru art. 106 ust. 4, /decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia /.../ wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego/, art. 107 ust. 1 /rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej /.../, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, i in./, a także art. 79 ust. 3 i 5. Wymienione przepisy wskazują, że przed wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia starosta zobowiązany jest zbadać sytuację rodzinną, dochodową i majątkową rodziny, zaś Rada regulując tryb postępowania w zakresie wydania decyzji przekroczyła normę kompetencyjną art. 79 ust. 6 ustawy. Wskazać ponadto należy, że działanie Rady – poza przekroczeniem normy kompetencyjnej prowadzi, a w każdym razie może prowadzić do powielenia regulacji zawartych w tej ustawie. To z kolei pozostaje w kolizji z zasadami tworzenia prawa ustalonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100, poz. 908/, a zwłaszcza zasadą zakazującą aktom prawa miejscowego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej /§ 143 w zw. z działem V i VI/.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w katalogu świadczeń ujętych w art. 36 ustawy nie występuje świadczenie w postaci odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej, co oznacza, że nie stosuje się doń art. 106 ust. 4 i 107 ust. 1 ustawy. Za trafny należy uznać argument organu nadzoru, że decyzje zwalniające z odpłatności za przyznane świadczenia z pomocy społecznej należy kwalifikować jako integralną część instytucji prawnych wymienionych w art. 36 ustawy. Mówiąc inaczej chodziłoby o świadczenia uregulowane przez normę w sposób bezpośredni oraz świadczenia regulowane przez nią pośrednio, tzn. świadczenia, które w sensie instrumentalnym są konieczne do zrealizowania świadczenia podstawowego. Podzielić należy także argumentację organu nadzoru co do wzajemnych relacji pomiędzy ust. 3, 4 i 6 art. 79 ustawy w myśl której przepisy ust. 3 i 5 nie wykluczają zastosowania ust. 6. Rada określając warunki konkretyzuje dla Starosty przesłanki wymienione w ust. 3 i 5.

Należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru odnośnie do brzmienia § 4 uchwały, wprowadzającego zasadę, iż "zwolnienie z opłat może obejmować okres nie dłuższy niż jeden rok". Norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tzn. upoważniająca do określenia "warunków" zwalniania z opłat nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających postanowienia /klauzule dodatkowe/ reglamentujące terminy zwalniania z opłat. Prawo do ustanowienia takich klauzul może wynikać wprost z regulacji prawa materialnego albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji. W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można ich konstruować. Normy kompetencyjne dla organów władzy publicznej muszą być wyraźnie w ustawie określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji/, ale także zasada legalizmu /art. 7 Konstytucji/. Na marginesie tylko należy nadmienić, że wprowadzenie zasady czasowego zwolnienia z opłat nakładałoby na organ decyzyjny obowiązek wydawania decyzji zawierających termin końcowy, po upływie którego traci ona moc wiążącą. Możliwość dodawania do decyzji obostrzeń w postaci dodatkowych składników, w tym terminu końcowego, musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Zdaniem Sądu, przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie może być uważany za taki przepis odrębny.

Należy przy tym podzielić wywód organu nadzoru, że skoro decyzja o przyznaniu pomocy społecznej może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba otrzymująca świadczenie przestała spełniać warunki do zwolnienia, to brak uzasadnienia, by Rada powiatu regulowała jeszcze tę kwestię w uchwale.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru w zakresie zastrzeżeń do treści § 5 i 6 uchwały wprowadzających zasady obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z odpłatności. Norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia z tych opłat, zaś regulacja taka koliduje z art. 79 ust. 5, ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty /.../ ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Zwrot, iż starosta "może" jest modalnością prawną oznaczającą, że ze względu na daną normę prawną /zespół norm/ postępowanie starosty podejmującego akt zwolnienia z opłaty jest zarówno dozwolone, jak i fakultatywne /uznaniowe/.

To samo postępowanie ze względu na daną normę dozwolone i fakultatywne nie może być jednocześnie – ze względu na inną normę, np. uchwały nakazane i obowiązkowe.

Nie można także podzielić argumentu strony skarżącej o niezależności normy art. 79 ust. 5 i 79 ust. 6 ustawy, gdyż – jak trafnie podnosi organ nadzoru, drugi z powołanych przepisów upoważnia Radę do skonkretyzowania przesłanek zwolnienia wskazanych w art. 79 ust. 5. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby – co podnosi organ nadzoru – do sytuacji, że starosta mógłby wydawać decyzje o częściowym zwolnieniu z dwóch podstaw: art. 79 ust. 5 i uchwały wydanej na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy.

Przedstawionych argumentów nie zmienia zarzut strony skarżącej, że w pkt. 3 uzasadnienia Wojewoda wskazał na inny przedmiot regulacji niż wynikający z uchwały, która dotyczy rodzin zastępczych, a nie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Z treści całościowo ujętych rozważań wynika jednoznacznie, że odnoszą się one do rodzin zastępczych, zatem powyższe nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.