Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1673/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54,  art. 55,  art. 57  ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 899/09 w sprawie ze skargi A. i K. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 899/09), którym oddalono skargę A. i K. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] marca 2008 r. o nałożeniu na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika następujący stan sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. wymierzył skarżącym A. i K. R. karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego położonego na działkach nr [...],[...] i [...] w Grodzisku Mazowieckim przy ul. [...].

Na to postanowienie skarżący wnieśli zażalenie do organu drugiej instancji, który w toku postępowania zażaleniowego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność użytkowania przedmiotowej hali magazynowej. W dniu 11 marca 2008 r. organowi odwoławczemu przedłożono dodatkowy materiał dowodowy tj. protokoły z przesłuchań świadków.

Rozpoznając w tych okolicznościach zażalenie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została ustalona prawidłowo, mianowicie przyjęto, że obiekt budowlany należy do XVIII kategorii, że współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi 1, zaś stawka opłaty 500 zł oraz że wszystko to podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z kolei fakt nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ odwoławczy uznał za ustalony w oparciu o dowody przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w szczególności w oparciu o dowód z oględzin obiektu budowlanego, oraz dowody przeprowadzone na jego zlecenie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył przy tym, że sam skarżący K. R. nie kwestionuje tego faktu, gdyż podczas oględzin, co zostało odnotowane w protokole z ich przeprowadzenia, oświadczył, że "budynek użytkowany jest w charakterze magazynu materiałów elektrycznych, który służy jednocześnie do przygotowywania zamówień sprzedaży". Ponadto stwierdzono, że świadkowie przesłuchani na zlecenie organu odwoławczego nie zaprzeczyli, aby budynek ten był użytkowany przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, zaś niektórzy z nich (K. Ż. i T. B.) potwierdzili, że był przed tym zdarzeniem użytkowany.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutu zażalenia i stwierdził, że użycie w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego spójnika "i" pomiędzy artykułami 54 i 55 Prawa budowlanego nie oznacza, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona tylko wtedy, gdy oba te przepisy zostaną naruszone, gdyż wskazane przepisy regulują odmienne instytucje.

Przedstawiając zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji podał, iż skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucili naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest konieczne łączne naruszenie art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, które w niewłaściwy sposób uzależniają wysokość tej kary od wielkości obiektu budowlanego. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzesłuchanie wszystkich świadków, co miało uniemożliwić ustalenie dokładnej daty, od której obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, jest użytkowany, co miałoby być istotne, gdyż nie wyjaśniono w sposób niewątpliwy od kiedy rozpoczęto użytkowanie i jakiej części obiektu budowlanego. Ponadto w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności uniemożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym dowodów i materiałów.

Wyjaśniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji przede wszystkim przyjął, że skarżący z uwagi na zaliczenie obiektu budowlanego, który zbudowali, do XVIII kategorii, przed przystąpieniem do jego użytkowania byli zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 maja 2009 r. w sprawie P 64/07 uznał ten przepis za zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, polegającej na przyjęciu, że do nałożenia kary na podstawie tego przepisu nie jest konieczne łączne naruszenie art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd ten stwierdził, że art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego "określają alternatywne warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego" i nie jest prawnie możliwa sytuacja, "w której spełnione są łącznie przesłanki i z art. 54 i 55 Prawa budowlanego".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zażaleniowe trwało blisko rok i w jego trakcie, na polecenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji uzupełniał postępowanie dowodowe na okoliczność rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazał, że w sprawie przesłuchano sześcioro świadków oraz inwestora, a przede wszystkim przeprowadzono w dniu 21 marca 2007 r. oględziny przedmiotowego obiektu magazynowego, podczas których wykonano dokumentację fotograficzną. Stwierdził, że zarówno zdjęcia, jak i ustalenia przedstawicieli organu, a przede wszystkim oświadczenie samego inwestora, że "budynek użytkowany jest w charakterze magazynu materiałów elektrycznych a jednocześnie służy do przygotowywania zamówień sprzedaży", świadczą o użytkowaniu obiektu w dacie przeprowadzenia oględzin, to jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (17 maja 2007 r.). Podkreślił przy tym, że przesłuchiwany w dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżący K. R. podtrzymał wyjaśnienia z dnia 21 marca 2007 r., wskazując dodatkowo, że obiekt został udostępniony do użytkowania firmie "[...]" Sp. z o.o. późną jesienią 2006 r.

W tej sytuacji, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji należało uznać za prawidłowe a samo postępowanie za przeprowadzone rzetelnie z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś naruszenie w końcowej fazie postępowania zażaleniowego art. 10 k.p.a. za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślił przy tym, że ze względu na czas trwania postępowania skarżący mieli możliwość wypowiadania się oraz składania wszelkich środków dowodowych w tym decyzji Burmistrza Miasta Grodzisk Mazowiecki z dnia [...] lutego 1996 r. o pozwoleniu na budowę.

Skarga kasacyjna skarżących została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skarżący zarzucili naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do nałożenia kary na podstawie tego przepisu wystarczające jest naruszenie jednego z dwóch wymienionych w nim przepisów (art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego), podczas gdy z prawidłowej jego wykładni wynika, iż do nałożenia kary, o której w nim mowa, konieczne jest wykazanie naruszenia zarówno art. 54 jak i art. 55 Prawa budowlanego, na co wskazuje użycie pomiędzy tymi przepisami spójnika "i" nie zaś "lub" w treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Z kolei w zakresie podstawy odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucili mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Uzasadniając pierwszą z przytoczonych podstawę skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących z przepisu tego wprost wynika, że do nałożenia kary niezbędne jest zarówno naruszenie art. 54, jak i art. 55 Prawa budowlanego oraz że naruszenie tylko jednego z tych przepisów nie uzasadnia nałożenia takiej kary. Tym samym, jak stwierdzono, z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, iż karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego można nałożyć tylko wtedy gdy inwestor nie zawiadomił o zakończeniu budowy i nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżących takie znaczenie ma umieszczenie spójnika "i" pomiędzy art. 54 a art. 55 w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz tylko w przypadku umieszczenia przez ustawodawcę w tym miejscu spójnika "lub" interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji byłaby trafna. Dalej skarżący stwierdzili, że w rozpoznawanej sprawie inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, a zatem nie naruszył art. 54 Prawa budowlanego, co powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podniesiono przy tym, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem penalnym i wobec tego powinien być interpretowany ściśle, w szczególności bez jego wykładania w sposób rozszerzający, niekorzystny dla obywatela. Uznał też, że jeżeli Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż niemożliwa jest prawnie sytuacja równoczesnego naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, to powinien był stwierdzić, iż tak wadliwa legislacja przepisu penalnego jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa i nie może stanowić podstawy do orzekania na niekorzyść inwestora. Zdaniem skarżących Sąd ten winien był więc wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie czy taka legislacja przedmiotowego penalnego przepisu jest do pogodzenia z zasadami przyzwoitej legislacji w demokratycznym państwie prawa.

Uzasadniając drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że niezrozumiała była dla nich uwaga Sądu, że naruszenie art. 10 k.p.a. miało mniejsze znaczenie z tego względu, iż doszło do niego w końcowej fazie postępowania zażaleniowego. Wskazali w związku z tym, że przyznane stronie prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań następuje właśnie przed wydaniem decyzji, a zatem zawsze w końcowej fazie postępowania. Podnieśli, że naruszenie tego przepisu było tym istotniejsze, iż właśnie na skutek zażalenia i w toku postępowania zażaleniowego organ wyższego stopnia zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego. Tym bardziej, ich zdaniem, powinni mieć możliwość zapoznania się z wynikami tak uzupełnionego postępowania dowodowego. Dodatkowo, jak podnieśli, nie było to postępowanie prowadzone na ich wniosek i w ich interesie, skoro zmierzało do ustalenia czy są podstawy do nakładania na nich kary. Twierdzili, że w tych okolicznościach doszło do pozbawienia ich fundamentalnego prawa jakim jest prawo do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych wniosków. Wyjaśnili też, że ich zdaniem wypowiedzi skarżącego K. R.a nie mogą stanowić uzasadnienia dla przejścia do porządku dziennego nad naruszeniem przez organ administracji art. 10 k.p.a., skoro sam organ uznał takie stwierdzenia za niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i zlecił przeprowadzenie obszernego postępowania uzupełniającego, nakazując przesłuchanie licznych świadków. Za nietrafne uznali również stwierdzenie Sądu, iż niezłożenie przez nich decyzji przy skardze może stanowić argumentu dla oceny, iż naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podnieśli w związku z tym, że dowody na obronę przedstawia się po zapoznaniu się z dowodami świadczącymi na niekorzyść.

W oparciu o te podstawy i ich uzasadnienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) nie jest zasadny. Mimo użycia w tym przepisie pomiędzy wymienionymi w nim art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego spójnika "i", co istotnie może być mylące, nie ulega wątpliwości, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ administracji wymierza, jeżeli przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 albo art. 55 Prawa budowlanego. Powołane przepisy przewidują bowiem wyłączające się sposoby zakończenia budowy. W pierwszym z nich stanowi się, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei w drugim z nich, na zasadzie wyjątku od uregulowania zawartego w art. 54 Prawa budowlanego (stąd sformułowanie "z zastrzeżeniem art. 55") określa się przypadki, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, chyba że jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV lub XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Wówczas bowiem, jak wynika z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z powołanych przepisów wynika więc, że pomiędzy wskazanymi sposobami zakończenia budowy obiektu, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, zachodzi związek logiczny określany jako alternatywa rozłączna (albo jeden albo drugi, nigdy oba razem). Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek pomiędzy zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) a decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego) zachodził od początku obowiązywania Prawa budowlanego (od 1 stycznia 1995 r.) niezależnie od szczegółowych unormowań w nich zawartych, w szczególności dotyczących warunków, od których zależało zastosowanie jednego z tych trybów. Dość powiedzieć, że kryterium odnoszące się do zaliczenia obiektu budowlanego do określonej kategorii obowiązuje od 31 maja 2004 r., zaś do tego czasu jednym z przypadków, który uzasadniał zastosowanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było nałożenie na inwestora takiego obowiązku w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zatem, skoro pomiędzy zastosowaniem dwóch instytucji prawnych zachodzi alternatywa rozłączna, to taki sam związek winien występować pomiędzy nimi, gdy do ich zastosowania odwołano się w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na potrzeby określenia przesłanek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inaczej przepis ten zawierałby normę, której nie można by zastosować do żadnego przypadku. Taka zaś wykładnia jest sprzeczna z założeniem o racjonalności ustawodawcy. Nie można bowiem zakładać, że ustawodawca posiadający taką cechę tworzy normy nie mające zastosowania. I nie ma tu znaczenia, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi podstawę sankcji administracyjnej. Błędne zredagowanie przepisu, nawet o charakterze sankcji, nie może być podstawą odmowy jego stosowania, jeżeli w oparciu o podstawowe reguły wykładni da się w sposób jednoznaczny określić normę w nim zawartą. Nie jest to wykroczenie przeciwko nakazowi przyzwoitej legislacji uzasadniające, jak sugeruje skarżący, wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z art. 2 Konstytucji RP.

Zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest więc zasadny.

W związku ze wspomnianą już zmianą stanu prawnego (w zakresie kryteriów decydujących o powstaniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) należy odnotować związany z tą zmianą przepis przejściowy, mianowicie art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888) i jego wykładnię przyjętą w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 26 września 2008 r. w sprawie II OSK 1096/07, opublikowany w zbiorze urzędowym ONSAiWSA nr 5 z 2009 r., poz. 92), zgodnie z którą sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na zasadzie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r., nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po dniu 30 maja 2004 r. Zwrócenie uwagi na przywołany przepis przejściowy jest konieczne o tyle, że stosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga ustalenia obowiązującego inwestora trybu zakończenia budowy, zaś przyjęcie, że winien to uczynić poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymaga wskazania podstawy takiego obowiązku, która ze względu na zmiany stanu prawnego była różna – do 30 maja 2004 r. mogła wynikać z pozwolenia na budowę, po tej dacie z zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii.

W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że obowiązującym skarżących trybem zakończenia budowy było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przy czym uznano, iż jest to uzasadnione zaliczeniem obiektu budowlanego, który zbudowali, do XVIII kategorii, określonej w załączniku do ustawy – Prawo budowlane, czyli do m.in. obiektów magazynowych. Przyjmując tak nie rozważono jednakże ani tego, że kategoria XVIII została do art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego dodana ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 163, poz. 1364), która weszła w życie w dniu 26 września 2006 r. i zawiera unormowanie o stosowaniu przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem jej w życie (art. 7), ani tego co wynika z zacytowanego już wyroku NSA z 26 września 2008 r. w sprawie II OSK 1096/07. Nie ma to jednakże znaczenia dla zasadności skargi kasacyjnej, gdyż po pierwsze skarżący w skardze kasacyjnej nie podważali wyraźnego stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że ich obowiązek zakończenia inwestycji poprzez uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika z zaliczenia obiektu budowlanego, który zbudowali, do XVIII kategorii, po drugie taki ich obowiązek znajduje oparcie także w innej podstawie, mianowicie w dołączonej do akt administracyjnych decyzji Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z [...] stycznia 2000 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach nr [...],[...] i [...] w Grodzisku Mazowieckim przy ul. [...], w której rozstrzygnięto o tym, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zatem w dalszych rozważaniach, dotyczących zasadności skargi kasacyjnej, można zasadnie przyjąć, że skarżący byli zobowiązani do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, który zbudowali, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten, za organami administracji, przyjmuje, iż skarżący uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jednakże po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. W szczególności wynika to z tego, że Sąd ten wskazał, iż z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 marca 2007 r. wynikało, iż magazyn, którego dotyczy sprawa, był użytkowany jeszcze zanim wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co miało miejsce w dniu [...] maja 2007 r. Dodać należy, że skarżący takiego ustalenia w skardze kasacyjnej nie podważali. Wręcz przeciwnie, pośrednio je przyznali, gdyż uzasadniając zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podnosili, że nie naruszyli jedynie art. 54 Prawa budowlanego.

Tym poprzedziwszy można przystąpić do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym należy przypomnieć, że skarżący zarzucają, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż stwierdzone przez niego uchybienie art. 10 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten jest ściśle związany z występującym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) warunkiem uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie, mianowicie tego, aby naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten uznał, że organ administracji drugiej instancji naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie umożliwił skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych w uzupełniającym postępowaniu dowodowym dowodów. Taka ocena dostrzeżonego uchybienia jest zasadna.

Przede wszystkim należy wskazać, że dowody w postępowaniu administracyjnym, tak jak w każdym innym postępowaniu, przeprowadza się wówczas, gdy jest to konieczne. Nie wymagają więc przeprowadzenia dowodu okoliczności faktyczne, które nie są kwestionowane. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący podczas oględzin obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, przeprowadzonych w dniu 21 marca 2007 r. przyznał, iż obiekt ten jest już użytkowany. Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący to przyznanie potwierdził w dniu [...] kwietnia 2007 r. Należy przy tym dodać, że brak było podstaw, aby przyznanie to uznać za niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Potwierdzała bowiem je dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin i także utrwalone w formie protokołu oględziny. Co więcej, w zażaleniu podpisanym już przez oboje skarżących, ani słowem nie zakwestionowano ustalenia, że skarżący do użytkowania obiektu budowlanego przystąpili przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji zlecenie przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowanie dowodowego było zbędne. W związku z tym uchybienie dotyczące tego zbędnego postępowania dowodowego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Warto też zauważyć, że skarżący brał udział przy przeprowadzaniu dowodu z zeznań T. B. oraz że skarżący, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie wzięli udziału w przesłuchaniu K. Ż., co jest o tyle istotne, że na dowodach z zeznań tych świadków oparł się organ drugiej instancji. Zatem oboje skarżący brali udział w istotnej dla rozstrzygnięcia części uzupełniającego postępowania dowodowego i mimo tego nie podnieśli konkretnych zarzutów, co do ustaleń faktycznych.

To wszystko uzasadnia uznanie, iż Sąd pierwszej instancji trafnie uchybienia organu odwoławczego uznał za takie, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania. Zatem, także podstawa skargi kasacyjnej odnosząca się do naruszenia przepisów postępowania nie jest usprawiedliwiona.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.