Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6566/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust., art.10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 , art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 798/20 w zakresie punktu I i IV wyroku w sprawie ze skargi K.P. na bezczynność partii politycznej P. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 798/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. na bezczynność partii politycznej P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał partię polityczną do rozpoznania punktów 1, 2 i 3 wniosku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność partii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 2 października 2020 r. K.P. zwrócił się do partii politycznej P. z siedzibą w W., na adres e-mail [..] o udostępnienie:

1) protokołów z posiedzeń zarządu partii politycznej od dnia 12 listopada 2019 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku,

2) uchwał podjętych przez zarząd partii od dnia 12 listopada 2019 r. do dnia otrzymania wniosku,

3) protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli za rok 2019 i 2020,

4) wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii politycznej w 2019 i 2020 r.

W odpowiedzi na wniosek partia polityczna poinformowała, że "dokumenty, o których pisze Pan w punktach 1-3 nie mają zastosowania do wspomnianej przez Pana podstawy prawnej, ani do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 4 owej ustawy, toteż oddalony zostaje wniosek o ich udostępnienie. Punkt nr 4 Pańskiego wniosku nie ma zastosowania, ponieważ Partia nie posiada Funduszu Eksperckiego".

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. K.P. wywiódł skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania partii politycznej do załatwienia wniosku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę partia polityczna wniosła o jej oddalenie uznając, że dopiero sprecyzowanie żądania, które byłoby nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji publicznej rodzi po stronie podmiotu obowiązek jej udostępnienia, jednak informacja taka nie zawsze obejmuje pełną treść protokołów bądź uchwał. Partia wskazała także, że nie posiada Funduszu Eksperckiego.

Na żądanie Sądu partia przekazała kopie protokołów z posiedzeń zarządu partii oraz kopie podjętych uchwał, wskazując, że nie posiada protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej, gdyż posiedzenia takie nie odbyły się oraz że nie posiada także dokumentów żądanych w punkcie czwartym wniosku, gdyż nie zlecała jakichkolwiek ekspertyz, analiz ani opinii, które byłyby opłacane z Funduszu Eksperckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowym celem działania partii politycznej jest udział w życiu publicznym, a więc trudnym do zaakceptowania jest pogląd, iż działania podejmowane przez partie polityczne, które mają wpływ na kształtowanie sfery publicznej, będą nietransparentne. Powołując wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 687/14, w którym zaakcentowano, iż nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej, lecz to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz orzeczenie WSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/13, w którym Sąd stwierdził, że funkcjonowanie partii politycznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych, Sąd I instancji stwierdził, że zestawiając powyższe orzeczenia z treścią art. 8 ustawy o partiach politycznych nie sposób uznać, że dokumenty objęte wnioskiem z dnia 2 października 2020 r. nie stanowią informacji publicznej, skoro dotyczą one ściśle działalności partii politycznej. Z tego względu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, nie udzielając skarżącemu odpowiedzi na punkty: 1, 2 i 3 wniosku z dnia 2 października 2020 r. W odniesieniu do punktu 4 wniosku Sąd uznał, iż organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem w ustawowo przyjętym terminie podał, że nie posiada Funduszu Eksperckiego i z tej przyczyny nie może wskazać ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z tego funduszu. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że organ niezwłocznie odpowiedział na wniosek skarżącego, a stwierdzona bezczynność w ww. zakresie wynikała z błędnej prawnej kwalifikacji przedmiotu wniosku jako niemającego waloru informacji publicznej. Przedmiotowa bezczynność nie była więc podyktowana złą wolą partii politycznej. Brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa legł u podstaw nieuwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła partia polityczna P. zaskarżając ten wyrok w części jego punktu I i IV, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:

1) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do

informacji publicznej przez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony (protokoły i uchwały) spełniają kryteria definicji z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dotyczą sprawy publicznej,

2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej,

3) art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie w sprawie,

4) art. 8 ustawy o partiach politycznych poprzez uznanie, iż stanowi on źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie treści posiedzeń organów partii i poruszanych podczas nich tematów,

5) art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, pomimo że odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej nie może być uznana za bezczynność podmiotu zobowiązanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że partia polityczna traktowana jest jako podmiot specyficzny, na którym również spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie podmiotu zobowiązanego, Sąd błędnie pominął fakt, że zarówno status podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, jak i wykładnia systemowa art. 4 ustawy wskazuje, iż nie jest możliwe utożsamianie podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 tego przepisu. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że obowiązki w zakresie udostępniania informacji publicznej tych podmiotów są jednolite, to racjonalnie rzecz biorąc rozbijanie tego przepisu na dwie jednostki redakcyjne byłoby nieuzasadnione. Powyższe, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej, ale jedynie to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Partia polityczna, w związku z udziałem w życiu publicznym, może posiadać informacje o sprawach publicznych i wówczas jest obowiązana do ich ujawnienia. Nie można jednak z tego obowiązku wywieść tezy, że każda z informacji posiadanych przez partię ma charakter publiczny, albo też, że każda informacja staje się informacją publiczną z chwilą, gdy w jej posiadanie wejdzie partia polityczna. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 513/13 skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że tylko niektóre informacje zawarte w protokołach z posiedzeń zarządu partii lub w podjętych przez ten zarząd uchwałach mogą mieć przymiot informacji publicznej. Dopiero sprecyzowanie żądania, które byłoby nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji, mającej znamiona informacji publicznej, rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek udostępnienia treści protokołu lub uchwały, jednakże jedynie tej części, która spełnia przesłanki z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Partia polityczna ma więc prawo udostępnienia wyciągu z protokołu lub uchwały. Ponadto z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej, a więc nie dotyczy organów partii politycznej, które taką władzą nie są. Skoro brak jest możliwości dostępu do posiedzeń organów partii politycznych, to nie ma podstaw, aby protokoły obrazujące przebieg tych posiedzeń miały charakter jawny. Powyższe rozważania należy zastosować odpowiednio do uchwał organów partii politycznej. Partia nie była zatem zobowiązana do udzielania informacji żądanych przez skarżącego, ponieważ żądane informacje nie stanowią informacji publicznych, co oznacza, że podmiot nie pozostawał w bezczynności.

Pismem procesowym z dnia 10 września 2021 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Treść i konstrukcja podniesionych zarzutów w zestawieniu z ich argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej uzasadnia poczynienie w pierwszej kolejności uwag natury ogólnej dotyczących obowiązku udostępniania informacji publicznych przez partie polityczne.

Niewątpliwie partia polityczna, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że partie polityczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznej, a z zestawienia tego unormowania z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyprowadzić wniosek, że partie polityczne nie są podmiotami określonymi jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na tle tych unormowań wyłania się teza, zgodnie z którą istnieją podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, mimo że nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. Do takich podmiotów należą właśnie partie polityczne.

Skoro partie polityczne nie są "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., to konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy z takiego określenia, a zatem z powyższych unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynika zawężony zakres przedmiotowy tego prawa właściwy dla partii politycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z unormowań określających zakres podmiotowy publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie wynika zakres przedmiotowy tego prawa, tj. zawężone w stosunku do partii politycznych pojęcie informacji publicznej. Brak podstaw do przyjmowania, że art. 4 ust. 2 u.d.i.p. stanowi o autonomicznej w stosunku do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej. Zawężony w stosunku do partii politycznych zakres pojęcia informacji publicznej nie wynika też z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty określając "w szczególności" zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ani nie zawężają ani nie rozszerzają zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP. Normy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. precyzując pojęcie informacji publicznej zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez wskazanie przykładowego katalogu informacji tego rodzaju, nie wykluczają z pojęcia informacji publicznej innych informacji niż te, które są wymienione w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., jeśli informacje te są informacjami o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1-2 Konstytucji, czyli – według sformułowania użytego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – informacjami o sprawach publicznych. Wskazanie w art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.d.i.p., że informacją publiczną jest informacja o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza automatycznie, że informacja o działalności partii politycznych nie jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi o prawie uzyskiwania informacji o działalności m.in. "innych osób oraz jednostek organizacyjnych". W doktrynie prawa konstytucyjnego trafnie przyjmuje się, że w zakresie "innych osób oraz jednostek organizacyjnych", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji mieszczą się m.in. wymienione w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. partie polityczne (por. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, Komentarz do art. 61).

W oparciu o treść art. 61 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją o sprawach publicznych, czyli informacją publiczną jest informacja o działalności partii politycznych "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W istocie zatem może powstać wątpliwość, w jaki sposób podmiot, taki jak partia polityczna, który nie jest "podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ma realizować publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o swojej działalności "w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", bowiem jak wyżej wskazano prawo to w przypadku takich podmiotów, jak "inne osoby oraz jednostki organizacyjne", obejmuje informacje o działalności tych podmiotów właśnie "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni powyższych przepisów należy dokonać w duchu zasady jawności i transparentności życia publicznego (tj. zasady wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP) mając na uwadze charakter konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej jako politycznego publicznego prawa podmiotowego, z jednoczesnym odrzuceniem rezultatów wykładni prowadzącej ad absurdum. Do absurdalnych rezultatów prowadziłaby wykładnia, zgodnie z którą skoro z jednej strony ustawodawca wskazał partie polityczne jako podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będące "podmiotami wykonującymi zadania publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., przy czym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadań publicznych jest odnoszone do "władz publicznych i innych podmiotów", a z drugiej strony przyjął, że w przypadku tego rodzaju podmiotów udostępnieniu podlega informacja "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to w istocie zobowiązując partie polityczne do udostępniania informacji publicznych zwolnił je z tego obowiązku, bo nie wykonując zadań władzy publicznej (czyli węższej kategorii zadań publicznych) nie mają one informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Wykładnię taką, jako prowadzącą do absurdu, należy zatem odrzucić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro partie polityczne są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej "w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", to zakres ten nie może być kategorią pustą. Nawiązując do zasady jawności i transparentności życia publicznego, jako zasady ukierunkowującej proces wykładni przepisów, w których zakodowane są normy dotyczące dostępu do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, należy podzielić stanowisko doktryny prawniczej, zgodnie z którym zasada ta, ujmowana słusznie jako jedna z najważniejszych idei związanych z demokratycznym państwem prawnym "wyraża przekonanie, że państwo demokratyczne nie może prawidłowo funkcjonować bez zasad i mechanizmów zapewniających przejrzystość i otwartość działania instytucji publicznych. Jawność jest instrumentem kontroli społeczeństwa nad władzą w jej codziennym działaniu. Państwo demokratyczne zobowiązane jest zapewnić takie standardy działania, jakie pozwolą jednostkom uzyskać informacje o gromadzonych, przechowywanych i przetwarzanych danych odnoszących się nie tylko do niej samej, ale także społeczeństwa i państwa" (zob. C. Mik, Zasada jawności i jej ograniczenia w demokratycznym państwie prawa w świetle standardów międzynarodowych, w: G. Szpor (red.): Jawność i jej ograniczenia, Tom XI Standardy europejskie (red. C. Mik), Warszawa 2016, s. 1). Zasada jawności działania organów władzy publicznej jest też określana jako zasada przejrzystości i transparentności systemu sprawowania władzy (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61. https://sip.lex.pl/#/commentary/587806655/650718/tuleja-piotr-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS).

W wykładni wyżej wskazanych przepisów nie można pomijać ani treści zasady jawności i transparentności życia publicznego ani charakteru konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego. Kwalifikowanie prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego nie jest kwestionowane ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Polityczny charakter tego prawa wynika z kolei z treści unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozpatrywanej z uwzględnieniem jego umiejscowienia w rozdziale Konstytucji zatytułowanym "Wolności i prawa polityczne". Polityczne publiczne prawo podmiotowe to takie prawo, które daje roszczenie o udział w życiu publicznym. W doktrynie prawniczej prawa polityczne określane są jako prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143). Są to prawa uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob. S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). Prawo dostępu do informacji publicznej przedstawia się tu jako prawo nierozerwalnie związane ze strukturą państwa jako wspólnoty publicznoprawnej. Dotyczy relacji pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej (zbiorowości publicznoprawnej) a tą wspólnotą, a nie relacji pomiędzy członkami wspólnoty, dotyczy zatem relacji charakteryzowanych przez konstrukcję publicznych praw podmiotowych, przy czym jako prawo polityczne koncentruje się na tym aspekcie powyższych relacji, które związane są bezpośrednio i nierozerwalnie ze sposobami i standardami realizowania władzy publicznej przez wspólnotę (państwo). Obejmując te relacje pojęciem "prawa do uzyskiwania informacji" prawodawca wyposażył podmioty uprawnione w roszczenia o udostępnienie informacji. Jedną z istotnych cech konstrukcji publicznych praw podmiotowych jest to, że są one udzielone obywatelom w indywidualistycznie rozumianym interesie publicznym. Cel, jakiemu służyć mają publiczne prawa podmiotowe wyraża się m.in. w tym, że nie dotyczą one relacji pomiędzy poszczególnymi obywatelami, ale wyłącznie relacji między jednostką a wspólnotą publicznoprawną - służą kontroli działalności "władzy", a nie innych jednostek.

Mając na uwadze powyższe kryteria należy zatem przyjąć, że zaliczenie na gruncie u.d.i.p. partii politycznych do podmiotów niebędących "podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., ale jednak zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w zestawieniu z wymogiem udostępniania przez partie polityczne informacji "w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej", powinno być odczytywane nie tylko przy przyjęciu, że zakres ten nie może być kategorią pustą, a zatem partia polityczna może znaleźć się w sytuacji podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, lecz ponadto w ten sposób, że partia polityczna, w sytuacji, w której znajdzie się w roli podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w tym zakresie jako podmiot wykonujący zadania publiczne realizujący polityczne publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskania informacji publicznej oraz realizujący wartości wynikające z zasady jawności i transparentności życia publicznego. Partia polityczna z perspektywy unormowań zawartych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest na gruncie tych unormowań podmiotem, który w pewnych sytuacjach wykonuje "zadania władzy publicznej", a tym samym wykonuje zadania mieszczące się w szerszej kategorii zadań publicznych.

Należy zwrócić uwagę, że o ile zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 372) "partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań", to w przypadku partii politycznej, której przedstawiciele są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą (Sejm i Senat) oraz władzę wykonawczą (Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów) – art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, osiągając i realizując tym samym cel określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tj. "cel udziału w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" oraz realizując jedną z funkcji partii politycznych, jaką jest "funkcja rządzenia, realizowana przede wszystkim w organach władzy ustawodawczej i wykonawczej" (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 11), jej działalność niewątpliwie mieści się w zakresie "w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Charakter publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego prawa politycznego oraz zasada jawności i transparentności życia publicznego ukierunkowujące wykładnię wskazanych wyżej przepisów uwzgledniającą wartości, do jakich odwołuje się wskazana zasada oraz cel publicznych praw podmiotowych uzasadniają wniosek, zgodnie z którym jeśli podmiot, jakim jest partia polityczna znajdzie się w sytuacji, w której faktycznie i realnie wykonuje zadania władzy publicznej, tj. wówczas, gdy przedstawiciele partii politycznej są piastunami organów sprawujących władzę ustawodawczą oraz władzę wykonawczą, to ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji o swojej działalności w zakresie, "w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Mając na uwadze, że informacja publiczna to, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacja o sprawie publicznej rozumiana jako informacja o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, a pojęcie działalności nie oznacza każdej aktywności, lecz zgodnie z przyjętym w języku polskim rozumieniem tego pojęcia oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216), a także dostrzegając, że prawodawca konstytucyjny odnosi pojęcie "działalności" użyte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., I OSK 1932/18), należy przyjąć, że również partie polityczne zobowiązane są udostępniania informacji o takiej ich aktywności, która jest bezpośrednio ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania publicznego i zrealizowanie określonego interesu i celu publicznego, a nie o jakakolwiek ich aktywności. Nie jest informacją publiczną informacja z zakresu sfery wewnętrznej aktywności partii politycznej. Wypełnianie przez partię polityczną jej statutowych zadań znajdujących podstawę prawną, nie może być bowiem ograniczone aktem prawnym, który tej działalności nie reguluje tj. ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., I OSK 2721/16). W myśl art. 8 ustawy o partiach politycznych, partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów. Jawność zarządu partii czy komisji rewizyjnej działających w ramach struktur partii nie jest tożsama z jawnością każdej ich działalności. Trafne jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie, w jakim twierdzi, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej stanowi informację publiczną.

Na tle powyższych uwag należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej, ze względu na ich treść i konstrukcję, nie mogły odnieść skutku.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w "nieprawidłowym uznaniu, iż informacje objęte wnioskiem strony (protokoły i uchwały) spełniają kryteria definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej". Podnosząc jednak, że wnioskowane konkretne protokoły i uchwały, tj. protokoły z posiedzeń zarządu partii od dnia 12 listopada 2019 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku, uchwały podjęte przez zarząd partii od dnia 12 listopada 2019 r. do dnia otrzymania wniosku oraz protokoły z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli za rok 2019 i 2020, nie stanowią informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Zarzuca bowiem wadliwą ocenę konkretnego wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Tymczasem błędna wykładnia prawa materialnego oznacza niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej, a nie ocenę stanu faktycznego sprawy. Omawiany zarzut nie mógłby odnieść skutku również przy przyjęciu, że w istocie intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie nie tyle błędnej wykładni prawa materialnego, co poprawności zastosowania prawa materialnego na skutek jego błędnej wykładni. Należy bowiem przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy mogą być skutecznie podważane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zarzutów takich nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie w jego ramach błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. upatruje w "nieuwzględnieniu zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej". Sąd I instancji trafnie przyjął, że partia polityczna, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej nie znajdując podstaw do odczytywania zakresu przedmiotowego publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z norm prawnych określających zakres podmiotowy tego prawa, tj. (gdy chodzi o podmiot zobowiązany) z art. 4 ust. 1-3 u.d.i.p. Ocena trafności tego stanowiska Sądu przedstawiona została w pierwszej części rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia. Należy przy tym podkreślić, że kwestia oceny rozumienia pojęcia informacji publicznej pozostaje poza granicami niniejszego zarzutu, w którym wskazano wyłącznie na art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W realiach niniejszej sprawy, w której sprawa o udostępnienie informacji publicznej została zainicjowana pisemnym wnioskiem o szerokim i wstecznym zakresie czasowym wniosku, niezrozumiały jest zarzut niezastosowania przez Sąd art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Pomijając już to, że zarzut ten sformułowany jako zarzut niezastosowania prawa został nieprawidłowo skonstruowany jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to przede wszystkim art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. odnosi się do możliwości wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia - zasadniczo zatem zakreśla sposób realizacji uprawnienia dostępu do informacji publicznej. Niezastosowanie tego przepisu nie mogło więc stanowić skutecznego zarzutu wobec rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który kontrolował legalność reakcji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie dochowanie prawidłowej formy udostępnienia przez ten podmiot informacji publicznej. Nie mogła mieć znaczenia dla skuteczności zarzutu okoliczność przywoływania tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako argumentu w kwestii kwalifikacji wnioskowanych informacji jako informacji publicznych, skoro jednocześnie nie zakwestionowano skutecznie prawidłowości zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego nawet nie powołano w treści omawianego zarzutu.

Zarzut czwarty skargi kasacyjnej dotyczył błędnej wykładni art. 8 o partiach politycznych poprzez uznanie, iż stanowi on źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie treści posiedzeń organów partii i poruszanych podczas nich tematów.

W odniesieniu do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że Sąd I instancji nie wyraził powyższego przypisywanego mu stanowiska. W żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie stwierdził, aby źródłem ujawniania publicznego treści posiedzeń organów partii był art. 8 ustawy o partiach politycznych. Nie stwierdził także, aby jawność obejmowała tematykę spotkań wewnątrzpartyjnych. Wprawdzie Sąd wyraził lakoniczny pogląd, że aktywność w sferze publicznej przez partię polityczną "w zestawieniu" z treścią art. 8 ustawy o partiach politycznych wskazuje na publiczny charakter żądanej wnioskiem informacji, jednak brak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na poczynienie uwag w zakresie uzasadnienia podstaw zajętego przez Sąd I instancji stanowiska. Postawiony zarzut naruszenia art. 8 ustawy o partiach politycznych, której to Sąd I instancji nie stosował rozstrzygając kwestię bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie mógł stanowić skutecznego zarzutu w tej sprawie.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej, obejmujący wskazanie na art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., dotyczył wadliwego, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, stwierdzenia bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz oparty został na stwierdzeniu, że podmiot zobowiązany podjął prawidłowe działania w sprawie, uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co przesądza, że nie pozostawał on w bezczynności. Także ten zarzut okazał się nieskuteczny. Stronie skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że specyfika postępowań w sprawach o udostępnienie informacji publicznej – wynikająca z trybu udzielania informacji publicznej w postępowaniu odformalizowanym, a jednocześnie nakładającym na podmiot zobowiązany obowiązek oceny, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, powoduje, że samo udzielenie odpowiedzi na wniosek w zakreślonym prawem terminie nie zwalania podmiotu z zarzutu bezczynności. Wyłącznie prawidłowa reakcja na wniosek przesądza o braku możliwości skutecznego postawienia podmiotowi zarzutu pozostawania w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Dodatkowo, postawiony zarzut oparty został wyłącznie o przepisy u.d.i.p., z pominięciem przepisów p.p.s.a., na podstawie których sąd administracyjny rozstrzyga o bezczynności. Także ta wadliwość zadecydowała o braku podstaw do uwzględnienia ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Nie zachodziły podstawy do orzekania o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Pismo procesowe wystosowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną zostało sporządzone przez skarżącego osobiście i zostało złożone z przekroczeniem terminu do zgłoszenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stan ten powoduje brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.