Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 502/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 189, art. 161 par. 1, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: "Hipoteza przepisu art. 189 ppsa pozwala NSA na własną analizę, czy w dacie orzekania przed WSA istnieją przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem uzalezniając od tego jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji." (s.10-11)

TEZY

"Hipoteza przepisu art. 189 ppsa pozwala NSA na własną analizę, czy w dacie orzekania przed WSA istnieją przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem uzalezniając od tego jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji." (s.10-11)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1390/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok 2. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne 3. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1390/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA) oddalił skargę w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr 50 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania portu lotniczego.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że przedmiotem zaskarżenia było rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz. U. Woj. Maz. Z 2007 r., nr 156, poz. 4276), zwane dalej rozporządzeniem Nr 50. Skarżąca spółka [...] Sp. z o. o., zwana dalej Spółką, pismem z dnia 19 czerwca 2008 r. wezwała Sejmik Województwa Mazowieckiego (który przejął od Wojewody kompetencje w zakresie stanowienia obszarów ograniczonego użytkowania) do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Nr 144 z dnia 14 lipca 2008 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego uznał wezwanie za niezasadne.

W skardze na rozporządzenie oraz w dodatkowym piśmie procesowym podniesiono zarzuty naruszenia 1) art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie adresatów praw wynikających z prawomocnych decyzji; 2) § 14, 30 i 36 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) przez ich nie zastosowanie i nie uregulowanie sytuacji prawnej podmiotów, które nabyły prawo zabudowy lub są w trakcie realizacji inwestycji budowlanej; 3) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez bezprawne ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości (nie uzasadnione względami interesu publicznego); 4) art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm. - dalej jako upoś) przez bezprawne wprowadzenie zakazu zabudowy wielorodzinnej na terenie, gdzie znajduje się nieruchomość spółki. Uzasadniając zarzuty skargi przywołano następujące okoliczności sprawy. Spółka jest właścicielem działek położonych na terenie objętym granicami obszaru ograniczonego użytkowania (częściowo w tzw. strefie M, przy czym granica tej strefy przecina nieruchomość skarżącej), na terenie nieruchomości Spółka planowała realizację całego osiedla mieszkaniowego i uzyskała w tym przedmiocie decyzję o warunkach zabudowy (z dnia 30 listopada 2006 r.). Wskazano także, iż na realizację części osiedla Spółka uzyskała prawomocne pozwolenie na budowę i realizacja pierwszego etapu przedsięwzięcia została rozpoczęta, a dopiero w toku postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę kolejnej części osiedla weszło w życie zaskarżone rozporządzenie, co było przyczyną odmowy wydania pozwolenia w tym przedmiocie i co powoduje, że część infrastruktury która powinna towarzyszyć realizowanym już obiektom (np. parkingi) nie będzie mogła zostać wykonana. W ocenie spółki przepisy rozporządzenia Nr 50, dotyczące zakazów związanych z zabudową mieszkaniową są niejasne, z uwagi na brak przepisów przejściowych. Nie uwzględniono praw nabytych przez inwestorów, będących w trakcie realizacji procesów budowlanych, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia praw własności, niepewności prawa i destabilizacji obrotu gospodarczego. Wprowadzenie zakazu dalszej zabudowy mieszkaniowej terenów obecnie na ten cel wykorzystywanych stanowi fikcję prawną i nie ma racjonalnego uzasadnienia. Rozporządzenie Nr 50 nie prowadzi do likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej (cześć jej znajduje się bliżej lotniska niż realizowane przez spółkę osiedle). W ocenie Spółki art. 129 upoś nie może stanowić podstawy zrekompensowania szkód, jakie poniesie deweloper na skutek wprowadzenia ograniczeń dotyczących możliwości dalszej zabudowy. Odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie, nie obejmuje zadośćuczynienia w związku z ograniczeniem wszelkich możliwości wykorzystywania gruntów (hipotetycznych) lecz dotyczy stanu faktycznego i aktualnego. Ustalenie granicy, od której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, ma charakter arbitralny i przypadkowy, nie uwzględnia stanu faktycznego na gruncie, bowiem oddziaływanie portu lotniczego na obu częściach nieruchomości (objętej zakazem i przyległej) jest identyczne.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Mazowieckiego wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż treść normatywna rozporządzenia Nr 50 pozostaje w zgodzie z przepisami stanowiącymi podstawę utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w szczególności z art. 135 ust. 3a upoś.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. WSA oddalił ww. skargę. WSA wskazał, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, kwestionowane w skardze zapisy nie wykraczają poza granice spraw pozostawionych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 135 ust. 3a). Zakres upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego nie wyklucza, jak w przedmiotowej sprawie, określenie odmiennych zakazów dla poszczególnych części obszaru ograniczonego użytkowania, o ile przemawiają za tym uzasadnione względy. Sąd wskazał dalej, że określając granice strefy M. posłużono się danymi zawartymi w przeglądzie ekologicznym sporządzonym dla Portu Lotniczego. Uzyskane dane dotyczące rozkładu izolinii wyznaczającej granice, gdzie przewidywane jest przekroczenie wartości LAeq 60 dB dla pory dziennej i LAeq 50 dB dla pory nocnej nie zostały zakwestionowane. Samo podnoszenie w skardze okoliczności, iż szacunki mogą być obarczone określonym błędem nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania legalności oparcia się na zgromadzonych informacjach w celu ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Istotne znaczenie w sprawie mogłaby mieć wyłącznie okoliczność, iż istnieją inne, uznane naukowo, bardziej precyzyjne metody wyznaczenia granic przebiegu izolinii i ich zastosowanie potwierdza błędne wyznaczenie granic przebiegu strefy. Podnoszenie argumentacji, iż możliwe byłoby wyznaczenie granic strefy M innych niż wynika z dokumentacji (np. przesunięcie jej o 50 m) oznacza faktycznie postulowanie, aby granice te były wyznaczane dowolnie, według uznania organu stanowiącego strefę. Brak byłoby przy tym przesłanek dla rozstrzygnięcia, czy przesądzając kwestie przebiegu granicy, przykładowo w przedmiotowym przypadku, należy przyznać prymat interesowi inwestora, dążącego do kontynuacji zabudowy mieszkaniowej na terenie, do którego posiada tytuł prawny czy też osób potencjalnie narażonych na zamieszkiwanie na terenach, gdzie nie są dotrzymywane standardy jakości środowiska dla zabudowy mieszkaniowej. Dodatkowo stanowiłoby to naruszenie normy, w myśl której granice obszaru ograniczonego użytkowania powinny obejmować tereny, na których nie dotrzymywane są standardy jakości środowiska w związku z danymi zawartymi w dokumentacjach sporządzanych w stosownych trybach. Bezzasadne są równocześnie zarzuty odnośnie braku w rozporządzeniu Nr 50 zapisów, które prowadziłyby do wyeliminowania możliwości dalszego zamieszkiwania na ustanowionym obszarze ograniczonego użytkowania, bowiem ustawa nie upoważnia do stanowienia norm w tym zakresie w przedmiotowym akcie prawa miejscowego. Sąd wskazał dalej, że uprawnione było, przy ustalaniu granic obszaru ograniczonego użytkowania, odniesienie do poziomów dźwięku prognozowanego w związku z rozbudową Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina, nie zaś wyłącznie poziomu hałasu wynikającego z jego funkcjonowania według stanu na dzień tworzenia obszaru. Jak wynika z uzasadnienia rozporządzenia Nr 50, ustanawiając obszar ograniczonego użytkowania uwzględniono zasięg oddziaływania lotniska wskazany w przeglądzie ekologicznym będący następstwem rozbudowy terminali Portu Lotniczego, na podstawie ostatecznej decyzji - pozwolenie na budowę. W świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest oddanie do użytkowania obiektu, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, przed jego utworzeniem (art.135 ust. 4 upoś). Nie wyłącza to, w ocenie Sądu, możliwości rozważania zasadności ustanowienia takiego obszaru z uwzględnieniem planowanych oddziaływań w ramach innych trybów niż w postępowaniu w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Wynika to z faktu, iż obszar ograniczonego użytkowania może być utworzony zarówno na podstawie danych pozyskanych w ramach procedury ocen oddziaływania na środowisko jak i w związku ze sporządzeniem przeglądu ekologicznego (art. 135 ust. 1 upoś). Odnosząc się do zarzutów skargi, co do nieustanowienia przepisów przejściowych w rozporządzeniu Nr 50, tak aby w określonym zakresie uwzględnić interes inwestorów, którzy rozpoczęli w pewnym zakresie proces inwestycyjny, WSA stwierdził, że niezawarcie regulacji w tym zakresie nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa. WSA stwierdził także, iż niezasadny jest zarzut, jakoby treść normatywna rozporządzenia Nr 50, w kwestii zakazów dotyczących zabudowy była niejasna. Wskazane w § 4 ust. 1 zakazy są jasne i jednoznaczne, choć ich treść, jak można wnosić z wywodów skargi, nie jest po myśli skarżącej Spółki. Przedwczesne są również, w ocenie Sądu, obawy Spółki co do możliwości zrekompensowania szkód wynikających z braku możliwości realizacji przedsięwzięcia, w związku z ustanowieniem obszaru. Zdaniem Sądu nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego. Przepis ten nie obejmuje przypadków gdy ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości wynika z wykonywania uprawnień władczych przez organy władzy publicznej m. in. w drodze stanowienia prawa miejscowego. Dalsze argumenty Spółki, dotyczące bezcelowości tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wraz ze strefą M, na terenach obecnie częściowo zainwestowanych na cele mieszkaniowe, mają charakter emocjonalny i nie znajdują odniesienia do treści normatywnej art. 135 upoś, stąd ustosunkowanie się do nich przez Sąd badający legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego, nie byłoby zasadne.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., a wyrokowi temu zarzuciła I. naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) przez jego niezastosowanie i zaniechane rozpatrzenia części zarzutów skargi; 2) art. 147 § 1 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego co miało wpływ na wynik postępowania; a także II. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 7 Konstytucji przez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego naruszającego prawo; 2) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego nadmiernie ograniczające prawo własności skarżącej; 3) art. 3 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działalności organu władzy publicznej; 4) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, że zaskarżone rozporządzenie oraz sposób jego wprowadzenia w życie doprowadziło do istotnego i bezprawnego naruszenia prawa własności skarżącej, nieuzasadnione względami interesu publicznego, a także § 14, § 30 i § 36 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908), przez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego niezgodnego z tymi przepisami. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na swoją rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wyraźnie widać, iż WSA potraktował Skarżącą jako dewelopera, który zaskarża rozporządzenie w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania, ponieważ jest ono niekorzystne dla jego interesów. W konsekwencji, Sąd całkowicie zaniechał oceny zakresu naruszenia praw skarżącej. Strona skarżąca - wykazując skrajne naruszenie jej interesu prawnego - poddała w wątpliwość ustalenie granicy strefy M akurat na jej nieruchomości, skoro są istotne wątpliwości, co do zasadności tej lokalizacji. W zaskarżony wyrok, Sąd całkowicie zignorował sytuację faktyczną i prawną skarżącej, pomimo ich szczegółowego opisania w skardze oraz załączenia dowodów w postaci dokumentacji z postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Sąd nie rozważył w ogóle okoliczności toczącej się inwestycji, którą strona skarżąca podjęła w dobrej wierze, kierując się ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Sąd nie wziął także pod uwagę, że załączona do skargi kopia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 193/URS/08, zawiera nie tylko odmowę pozwolenia na budowę II etapu osiedla, ale również odmowę zmiany decyzji Nr 614/URS/2007 w zakresie infrastruktury technicznej. Strona skarżąca zadała pytanie, na jakiej podstawie Sąd uznał, że "w rozpoznawanym przypadku zamieszczenie [przepisów przejściowych] nie było obligatoryjne". Ponadto, Sąd stwierdził, że "z treści rozporządzenia nr 50 nie można wywieść zakazu realizacji infrastruktury towarzyszącej rozbudowie zrealizowanej na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę", a przecież strona skarżąca wykazała, załączając kopię decyzji administracyjnej nr Nr 193/URS/08, że zawarty w § 4 ust. 1 "zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową" posłużył organowi za podstawę odmówienia jej zatwierdzenia projektu zamiennego, który obejmował budowę parkingu dla istniejących obiektów. Sąd zaniechał również rozważenia zarzutu o braku niezbędnego vacatio legis, które pozwoliłoby właścicielom nieruchomości uwzględnić w swoich planach życiowych i gospodarczych, okoliczność wprowadzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska Okęcie. Strona skarżąca podała dalej, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, ale w niniejszej sprawie, organ wydający zaskarżone rozporządzenie nie zapewnił wymaganych prawem warunków sformułowania jego przepisów i trybu wprowadzenia ich w życie, a mimo to, WSA pozostawił wadliwy akt prawa miejscowego w obrocie prawnym. Zdaniem strony skarżącej, WSA zaniechał rzeczywistej kontroli prawidłowości aktu prawa miejscowego, z góry zakładając, że skarga spółki jest niezasadna i podyktowana wyłącznie chęcią zwiększenia przez nią zysków z interesów budowlanych. WSA, wbrew art. 134 § 1 ppsa, nie rozpatrzył wszystkich zarzutów skargi, pomijając ocenę prawną zaskarżonego rozporządzenia w zakresie naruszenia praw skarżącej, w kontekście jej sytuacji prawnej i faktycznej, oraz wadliwości legislacyjnej rozporządzenia. Sąd nie rozważył w ogóle argumentacji, że z metody wytyczenia granicy strefy M wynika, iż po rozbudowie lotniska, po obu stronach tej granicy na nieruchomości skarżącej, warunki będą identyczne. Jak stwierdza strona skarżąca WSA zaniechał rzetelnej oceny zaskarżonego aktu, poprzestając na generalnym zanegowaniu argumentacji strony skarżącej, traktując ją, jako przedsiębiorcę dążącego do realizacji swoich interesów, kosztem przyszłych mieszkańców osiedla, w ten sposób naruszając art. 147 § 1 ppsa.

W pierwszym piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną - z dnia 1 września 2009 r. strona skarżąca podała, że w jej dotychczasowej argumentacji, zawartej w pismach procesowych kierowanych do WSA oraz w skardze kasacyjnej, podnosiła, iż wadliwie sformułowane przepisy zaskarżonego rozporządzenia Nr 50 Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania, stwarzają pole do dowolnej interpretacji przez organy administracji publicznej, stosujące te przepisy przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W piśmie z dnia 1 września 2009 r. przedstawiono więc przykłady kolejnych rozstrzygnięć, w których niejasny "zakaz przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową" stosowany jest również do usytuowania miejsc parkingowych, mimo że stanowią one infrastrukturę komunikacyjną, towarzyszącą wszelkiej zabudowie, nie tylko mieszkaniowej: kopię decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz kopię decyzji nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającej zmiany decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...].08.07 r. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmiany projektu zagospodarowania, tj. likwidacji miejsc postojowych (...) z równoczesną częściową zmianą lokalizacji miejsc postojowych (...). Skarżąca ponowiła także argument o obowiązku szczególnie wnikliwego zbadania zasadności ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu, bowiem z powszechnie dostępnych informacji wynika, że przedsiębiorstwo Porty Lotnicze nie uwzględniło żadnego z około 800 zgłoszonych roszczeń o odszkodowanie za straty spowodowane wprowadzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, a we wszystkich kilkunastu rozstrzygniętych już sprawach cywilnych, sądy powszechne oddaliły pozwy. Zdaniem strony skarżącej, dotychczasowy przebieg wydarzeń wykazuje, że dochodzenie roszczeń przez właścicieli nieruchomości na obszarze objętym zaskarżonym rozporządzeniem jest całkowicie nieskuteczne, stąd wynika, w ocenie strony skarżącej, konieczność dogłębnej weryfikacji zaskarżonego rozporządzenia, pod względem jego legalności, zwłaszcza w zakresie ustalenia zasięgu strefy M oraz ustalenia skutków prawnych dla postępowań administracyjnych.

W drugim piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną - z dnia 8 września 2009 r. strona skarżąca podała, że zmienia wniosek kasacyjny w ten sposób, iż wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...],[...], z obrębu [...] w Warszawie stanowiących własność Skarżącej, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podtrzymała tezę o konieczności szczególnie starannej i rzetelnej oceny prawnej aktu prawa miejscowego, którego skutki prawne wywołują znaczące straty materialne po stronie właścicieli nieruchomości. W załączeniu przedstawiła informacyjnie kopię swoich wystąpień do Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w sprawie wezwania do zapłaty odszkodowania lub przystąpienia do rozmów ugodowych oraz kopię odpowiedzi PPPL, które zdecydowanie odmawia jakichkolwiek rozmów w tej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, niesłuszne jest stanowisko WSA, który pomniejsza znaczenie wad prawnych zaskarżonego aktu i stwierdza, że podmioty poszkodowane mogą dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym, bowiem z uwagi na brak skutecznych mechanizmów prawnych zmuszających przedsiębiorstwo do udzielenia rekompensaty właścicielom nieruchomości, rozporządzenie o obszarze ograniczonego użytkowania powinno zawierać przepisy sformułowane w sposób precyzyjny, w celu ograniczenia niekorzystnych skutków prawnych dla podmiotów prywatnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednak okoliczności sprawy, mające miejsce po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zmuszają Naczelny Sąd Administracyjny do wzięcia ich pod uwagę w pierwszej kolejności - z urzędu, gdyż obliguje to Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 189 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 ppsa następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. W takim jednak wypadku, wobec treści art. 181 ppsa i braku przepisu szczególnego, pozwalającego rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (takiego jak np. art. 180 lub art. 182 § 1 ppsa), postanowienie powinno zapaść na rozprawie w składzie trzech sędziów. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 266 - 267). Hipoteza przepisu art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własna ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji.

Jak wskazuje art. 161 § 1 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2007 r., II FSK 1259/06, LEX nr 494285).

Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum. Wskazuje się, że "zasada ta mówi, że sprawę rozpoczętą w sądzie pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone." (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 44). Jednakże zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt wykonawczy - np. akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku przez Sąd przestał obowiązywać. Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z "innych przyczyn" będziemy mieć do czynienia miedzy innymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego - rozporządzenie wojewody, akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe.

Akt prawa miejscowego - np. rozporządzenie wojewody przestaje obowiązywać, gdy zostanie uchylony, zastąpiony nowym aktem czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został wskazany w tym akcie, albo w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. W doktrynie dominuje także pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co przejawia się m. in. regułą walidacyjną, która głosi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (tak: S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny z 2008 r., nr 4, s. 74, por. też w tym zakresie postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, publ. LEX nr 455185) . Ta reguła walidacyjna znajduje swoje odzwierciedlenie także w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.), gdzie wyraźnie wskazano w § 33 ust. 1, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Można więc stwierdzić, że podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53).

Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz. U. Woj. Maz. z 2007 r., nr 156, poz. 4276) zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła wyraźna zmiana treści art. 135 ust. 2 upoś i obecnie brzmi on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Jak wynika z powyższego, w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 upoś, a tym samym rozporządzenie nr 50 stało się nieaktualne.

Podsumowując więc uprzednie rozważania należy wskazać, że skoro zaskarżone rozporządzenie stało się nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r. (a więc po wniesieniu skargi do WSA, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji), to zniknął przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie Sądów obu instancji stało się bezprzedmiotowe. Skoro Sąd I instancji tego nie zauważył i wydał wyrok pomimo bezprzedmiotowości postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ppsa uchylił wydany w sprawie wyrok WSA (z dnia 12 grudnia 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1390/08) i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu, przesłanek dających podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości znajduje swoje oparcie w art. 207 § 2 ppsa.