Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 588/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi I. K., J. K. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących: - I. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, - A. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 588/20

UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2016 r. J. P. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. 2085/11 i 2085/12 położonych w W. przy ulicy A.

Burmistrz W. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] odnośnie do parametru dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Na skutek rozpatrzenia odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2017 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań I. i J. małż. K. oraz A. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2018 r. (znak SKO. [...]) uchyliło decyzję Burmistrza W. z [...] lutego 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie istotnych wad analizy urbanistycznej, a także nieprawidłowe ustalenie parametrów nowej zabudowy, ponadto, organ lokalizacyjny nie wyjaśnił bezspornie przedmiotu inwestycji.

Kolejną decyzją z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków zabudowy argumentując, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji w zakresie parametrów architektonicznych. W ocenie organu rozbieżności względem parametrów istniejącej na danym terenie zabudowy mieszkaniowej, w szczególności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, warunkuje brak możliwości skorzystania z odstępstw przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, który zarzucił, że drobne rozbieżności względem parametrów istniejącej zabudowy nie powinny skutkować wydaniem decyzji odmownej. Jego zdaniem analiza funkcji nie oddaje całkowicie zabudowy tego terenu i winno się ją rozszerzyć o istniejące obiekty wielorodzinne i inne budynki publiczne znajdujące się na tym terenie, co dotyczy szczególnie Powiatowego Centrum Medycznego, dużego budynku marketu, czy obiektu indywidualnego z apteką.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło, na wniosek J.P. z 28 listopada 2016 r., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Linie rozgraniczające teren inwestycji i oznaczenia graficzne oraz wynik graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione zostały na załącznikach nr 1 i 2 do decyzji.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wobec zarzutów skarżącego, a także wobec faktu, że w uprzednio przeprowadzonej analizie urbanistycznej (na potrzeby decyzji z 23 lutego 2018 r.) stwierdzono występowanie zabudowy dającej podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy, Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zleciło przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: analiza) przez osobę uprawnioną. Wyniki analizy, zdaniem organu, prowadzą do wniosku, że wbrew ustaleniom czynionym w pierwszej instancji spełnione są wszystkie określone w przepisach ustawy wymagania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a co za tym idzie, że nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. W sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa, która daje podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, a w konsekwencji orzekając merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego należało ustalić warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

W dalszej kolejności wskazano, że w celu ustalenia wymagań dotyczących zabudowy dla planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. 2085/11 i 2085/12, stosownie do § 3 rozporządzenia, wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż działki nr ewid. 2085/11 i 2085/12 położone są na terenie zróżnicowanym pod względem funkcji. Na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny, a także budynki usługowe, gospodarcze oraz garażowe. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Pojęcie kontynuacja funkcji, jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza jednak tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co prawda tylko na jednej nieruchomości (działka nr ewid. 2083/16), ale fakt ten umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Istnieniu takiej zabudowy nie przeczą również strony postępowania, które potwierdzają, że budynek położony na w/w działce posiada trzy lokale mieszkalne. Ponadto, organ wskazał, że działki nr ewid. 2085/11 i 2085/12 posiadają wspólny zjazd z drogi powiatowej, ulicy A, wyposażone są w sieć wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacyjną i gazową. Zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomość sklasyfikowana jest jako grunty zabudowane i zurbanizowane (tereny mieszkaniowe - B). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie narusza ponadto przepisów odrębnych. Inwestycja spełnia zatem łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Opisując wymagania ustalone dla planowanej inwestycji Kolegium zwróciło uwagę, że na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna (uskokowa). W związku z faktem, że na analizowanym terenie linia zabudowy przebiega nieregularnie, Kolegium uznało, że dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że najdalej usytuowanym od pasa drogowego budynkiem jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ewid. 2085/11 (w odległości 20 m), jest to jednocześnie działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowana na działkach nr ewid. 2085/11 i 2085/12 inwestycja przewidziana jest na tyłach nieruchomości, za bryłą istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W związku z czym należy uznać, że dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy.

Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na obszarze analizowanym wartość w/w wskaźnika dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 7,2% do 48,2%, średnio 23,8%. Działki nr ewid. 2085/11 i 2085/12 w chwili obecnej zainwestowane są w 15,2%. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej będzie stanowić około 47% powierzchni działek objętych wnioskiem (powierzchnia działek wynosi 942 m2). Organ zauważył, że wartość ta jest znacznie większa niż średnia wartość parametru. Wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ skorzystał z § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył tzw. "widełki" w przedziale od 15,2% do 48,2%, czyli od występującej w chwili obecnej na działkach do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji. Przyjęcie takiego przedziału umożliwi realizację na działce objętej wnioskiem zabudowy o powierzchni zabudowy od około 143 m2 do około 454 m2. Przyjęcie takiego przedziału nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Ponadto, tak przyjęty przedział mieści się w zakresie wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także w całości uwzględnia wniosek inwestora.

Wyznaczona z kolei w analizie szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych waha się od 4,5 m do 12,5 m, średnio 9 m. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesiono o dopuszczenie możliwości realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej do 10 m. Przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,2 m do 10,8 m. Przedział ten uwzględnia wniosek inwestora. W związku z czym dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie średniej wartości parametru z tolerancją 20%.

Organ wskazał ponadto, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 10,5 m, średnio 7 m. Zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wartość parametru ma wynieść do 9,5 m. Wartość ta nie pokrywa się z wartością średnią parametru. W związku jednak z faktem, że w granicach obszaru analizowanego wysokość obiektów jest zróżnicowana, a także w związku z faktem, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wartość parametru nie została określona precyzyjnie (ograniczono się do zapisu do 9,5 m), uznano że ustalenie parametru powinno nastąpić odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą. Ustalenie to przyjęto w formie "widełek" i może ono wynieść od 7 m do 10,5 m. Powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta. Ustalenie to uwzględnia również wniosek inwestora.

Kolegium zaznaczyło w dalszej kolejności, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają dachy spadowe (jedno-, dwu- lub wielospadowe) o kącie nachylenia od 5° do 45°, wysokość kalenic od 5 m do 11 m. Kalenice są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma mieć dach jedno- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5° do 25° i wysokości kalenicy 11 m. Parametr dotyczący geometrii dachu wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych występujących na obszarze objętym analizą, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. W związku z tym, że kalenice dachów w stosunku do frontu działki są zarówno równoległe, prostopadłe jak i pod kątem dopuszczono realizację budynku z kalenicą równoległą, prostopadłą i pod kątem w stosunku do frontu działki. Powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz stanowi kontynuację występującego na analizowanym obszarze ładu przestrzenny. Ustalenie to uwzględnia również w całości wniosek inwestora.

Ustosunkowując się do treści wniosku inwestora Kolegium podkreśliło, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa organ ustalający warunki zabudowy nie posiada delegacji do wskazania w decyzji miejsca lokalizacji obiektu na działce budowlanej względem granicy. To na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę są badane warunki realizacji inwestycji określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) [dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków], w tym również odległości budynku od granic sąsiednich działek.

Odnosząc się do przedstawionych zastrzeżeń i uwag uczestników postępowania organ wyjaśnił dodatkowo, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy precyzyjnie określono przedmiot inwestycji i jest nim budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie rozbudowa budynku istniejącego. Organ lokalizacyjny jest tym wnioskiem związany i sam nie może go modyfikować. Ustawodawca zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w aktach wykonawczych do tej ustawy nie upoważnił organów ustalających warunki zabudowy do określenia liczby i rodzaju poszczególnych lokali czy pomieszczeń w planowanych do realizacji budynkach. Taka konkretyzacja następuje dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego w postępowaniu, które toczy się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z wolą inwestora w decyzji ustala się warunki zabudowy dla obydwu wskazanych działek. Bez znaczenia jest fakt, że jedna z działek inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i stanowi dojazd do działki ewidencyjnej znajdującej się na tyłach nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że brak jest w rozporządzeniu wytycznych dotyczących sposobu określenia ilości miejsc postojowych czy powierzchni biologicznie czynnej. Gdyby ustawodawca chciał, aby kwestie te zostały szczegółowo określone w decyzji o warunkach zabudowy, określiłby również sposób wyznaczania tych parametrów i wskaźników. W związku z tym należy przyjąć, że zapis o treści: "Obowiązek zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach terenu inwestycji", o który uzupełniono pkt VI ustaleń decyzji, jest wystarczający.

Dla usunięcia wątpliwości co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy nowego budynku zmieniony został projektowany zapis dotyczący współczynnika zabudowy, poprzez uszczegółowienie, że dotyczy on zabudowy istniejącej i projektowanej.

Kolegium stwierdziło ponadto, że kwestie związane z warunkami przeciwpożarowymi oraz wskazaniem konkretnych miejsc dotyczących gromadzenia odpadów stałych, a także kwestie związane z hałasem, emisjami i immisjami rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy.

Brak jest też jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej do przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy, bądź też poza decyzją, zobowiązań dotyczących wpływu realizacji planowanego przedsięwzięcia na obniżenie wartości ich nieruchomości, jak również kosztów realizacji roszczeń z tym związanych. Koszty realizacji roszczeń ponosi inwestor, zaś ewentualne spory na tym tle rozstrzygane są w drodze powództwa przed sądem powszechnym.

Kolegium dodało, że autor analizy był na wizji terenowej w W. 8 lutego 2019 r. w godzinach okołopołudniowych. W celu ustalenia warunków zabudowy nie ma jednak konieczności dokonywania wywiadu z mieszkańcami obszaru, na którym przeprowadzana jest analiza, nie ma też obowiązku sporządzania dokumentacji fotograficznej obiektów budowlanych, a zatem brak fotografii któregoś z obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym nie stanowi wady analizy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. K. i I.K. oraz A.D.

J. K. i I.K. wskazali, iż nie zgadzają się z treścią decyzji i brakiem wzięcia pod uwagę podczas całego procesu jej wydawania ważnych i istotnych faktów podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, który powinien zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., dołożyć szczególnych starań do właściwego wyjaśnienia sprawy poprzez zebranie niezbędnego materiału dowodowego i mając na względzie słuszny interes społeczny i interes obywatela. We wniosku, jak i decyzji nie sprecyzowano zamierzenia budowlanego planowanego poprzez określenie i wyjaśnienie ile dopuszcza decyzja o warunkach zabudowy samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku. Złożone jeszcze na wcześniejszym etapie przez inwestora wyjaśnienia o planowaniu do wykonania od 6 do 12 lokali nie jest precyzyjne, ponieważ decyzja powinna odnosić się do ilości planowanych lokali mieszkalnych a co za tym idzie do ilości planowanych miejsc parkingowych oraz pozostałych wymagań w zakresie infrastruktury technicznej z tym związanej. Inwestor planuje nową budowę (a nie rozbudowę jak wprowadza w błąd).

Skarżący nie znajdują podstaw prawnych do przeprowadzenia nowej analizy (korzystnej dla inwestora), podczas gdy do poprzedniej analizy (korzystnej dla stron postępowania) nie wzniesiono żadnych uwag merytorycznych, ani formalnych. W opracowanej ponownie analizie osoba opracowująca ponownie projekt decyzji wprowadziła funkcję działki objętej wnioskiem jako zabudowa wielorodzinna, gdzie istnieje na działce taka zabudowa i w jakim zakresie i na jakiej podstawie ustalono istnienie działki o funkcji zabudowy wielorodzinnej. Na działce znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, który w wyniku przebudowy i rozbudowy stał się budynkiem mieszkalnym dwulokalowym co nie daje podstawy do kwalifikowania działki do zabudowy wielorodzinnej gdyż takowa zabudowa w analizowanym obszarze nie występuje. Analizowany teren posiada zabudowę jednorodzinną niską. W analizowanym terenie, biorąc pod uwagę trzykrotność frontu działki, w każdym kierunku działki nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak wskazano w analizie.

Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy – zdaniem skarżących – nie uwzględnia zapotrzebowania na ilość miejsc postojowych na działce z uwzględnieniem ilości miejsc dla istniejącej już na działce zabudowy mieszkaniowej dwulokalowej.

Skarżący nie znajdują ponadto uzasadnienia dla określenia powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wynoszącej 311 m2. Taki zapis w decyzji umożliwi inwestorowi zabudowanie praktycznie całej działki. W ich opinii projektowana inwestycja zmieni wymagania w zakresie przepisów pożarowych dla budynków oraz zachowania wymaganej dojazdowej drogi pożarowej do projektowanego budynku co nie zostało uwzględnione w opracowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nie określono także stałego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych.

Na skutek realizacji inwestycji wartość nieruchomości sąsiednich ulegnie obniżeniu (poprzez ulokowanie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zabudowy o funkcji wielorodzinnej co za tym idzie nadmierny hałas, natężenie ruchu, zmiana warunków pożarowych, zanik wpływ dobrego sąsiedztwa poprzez ciągłą rotację ludzi w mieszkaniach).

Z tych powodów autorzy skargi wnieśli o uchylenie w całości decyzji o warunkach zabudowy celem zachowania terenu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobnymi usługami ograniczającymi się do granic własnej działki.

A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Jednym z kluczowych dokumentów, sporządzanych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. W sprawie dokument ten (analiza z 15 marca 2019 r.) jest sporządzony w sposób nieprawidłowy oraz zawiera nierzeczywiste wartości.

W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do ustalenia warunków zabudowy wykonywano wielokrotnie analizę urbanistyczną. Za każdym razem zarówno inwestor, jak i strony biorące udział w postępowaniu oraz Kolegium wykazywały zawarte w nich błędy merytoryczne, które wymuszały ponowne wykonanie analizy. Do analizy wykonanej 29 listopada 2018 nikt nie zgłosił żadnych uwag merytorycznych tym samym wszystkie strony zgodziły się, iż jest ona wykonana poprawnie oraz rzetelnie. Jednakże Kolegium nie uwzględniło tej analizy jako materiału dowodowego, a wykonało swoją opierającą się nie o stwierdzony stan faktyczny, lecz wyłącznie w oparciu o wyliczenia matematyczne.

2. art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem występowanie w obszarze analizy zabudowy wielorodzinnej jest pozorne, a wręcz przypadkowe. Uchybienie to ma bardzo duży wpływ na wnioski płynące z analizy, gdyż budownictwo wielorodzinne nie występuje w obszarze analizy. Ponadto, w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich analiza wykazała, że istniejące budynki mieszkalne mają wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe (maksymalnie 10,5 m do kalenicy i 8 m do okapu). Ze względu na charakter sąsiedniej zabudowy, gdzie dominują budynki wolnostojące z kalenicą równoległą do drogi, proponowana we wniosku zabudowa stanowi formę obcą niewystępującą w tej części miasta, a charakterystyczną dla budynków oficyn w zabudowie kamienicowej w centrum miasta. Dodatkowo ukośne usytuowanie działek względem ulicy wystawi inwestycję na ekspozycję od strony drogi. Ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o takiej wysokości i długości usytuowanej na wspólnej granicy działek. Z tego powodu w sprawie nie można mówić, że kontynuacja zabudowy jest spełniona.

3. art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uzbrojenie terenu jest zdecydowanie niewystarczające do obsługi inwestycji. Obie objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki posiadają jeden wspólny zjazd do drogi publicznej. Inwestor oświadczył, iż planowana liczba niezależnych lokali mieszkalnych będzie wynosiła docelowo do 14 sztuk (12 lokali w nowej inwestycji + 2 lokale istniejące). Obecne uzbrojenie terenu projektowane było dla budynku jednorodzinnego. Niemożliwe jest więc, by teren inwestycji obsługiwany był komunikacyjnie tylko poprzez jeden wjazd na teren działki przy tak dużej przewidywanej liczbie lokali mieszkalnych.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję na podstawie analizy wykonanej przez osobę, która nie wykazała się uprawnieniami do wykonania takiej analizy. Sposób przeprowadzenia analizy (wyłącznie matematyczny) i brak wykazania się uprawnieniami budzi wątpliwości czy osoba ta posiadała odpowiednie kompetencje oraz wykształcenie do wykonania zawodu urbanisty.

5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bowiem wyznaczenie parametrów w każdym przypadku nastąpiło z zastosowaniem odstępstw, podczas gdy rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźniki zabudowy jako wartości średnie z obszaru analizowanego. Jednakże Kolegium stosowało zasadę dopasowywania parametrów, stosując niejednorodne kryteria, żeby tylko oczekiwania inwestora zostały spełnione, co pokazuje, że analiza jest wyjątkowo stronnicza, a nie opisuje istniejącej rzeczywistości. W sprawie doszło do ręcznego sterowania parametrami dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, co doprowadziło do sytuacji, w której elewacja frontowa ma mieć wysokość od 7 m, a kalenica od 5 m. Inwestor planuje ułożenie inwestycji w granicy działek sąsiednich, zatem wody opadowe z dachu spływałyby tylko i wyłącznie na działkę sąsiednią, co jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącej w konsekwencji opisanych uchybień proceduralnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zastosowało przepisy art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając przedwcześnie, że dysponuje wystarczającą wiedzą na temat analizy, w tym także w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 23 października 2019 r., II SA/Łd 414/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących. W ocenie WSA w Łodzi sporządzenie przez organ odwoławczy nowej analizy i w konsekwencji wydanie decyzji określającej na jej bazie warunki zabudowy dla inwestycji stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też WSA w Łodzi uchylił decyzję organu II instancji.

W wyniku wniesienia od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z tezami wyroku Sądu I instancji stwierdzając, że czynności SKO w S. polegały jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o analizę.

We wskazaniach dla Sądu I instancji NSA nakazał dokonanie merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności oceny, czy przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza urbanistyczna odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący J. K. popierał skargę. Pełnomocnik skarżącej A.D. także popierał skargę oraz w ramach jej uzupełnienie podnosił zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia

2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a].

Dokonując kontroli Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana (w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (por. np.: wyrok NSA z 4 września 2007 r., I FSK 1130/06; wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12).

Konieczne jest zatem na wstępie określenie granic w jakich NSA w dotyczącym niniejszej sprawy wyroku z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20 dokonał wiążącej wykładni prawa.

Wskazać w związku z tym należy, że NSA w ww. wyroku uznał, że czynności SKO w S., tj. sporządzenie nowej analizy urbanistycznej miały jedynie charakter uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Z tego też powodu wskazał Sądowi I instancji na konieczność dokonania ponownej merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności oceny, czy przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza urbanistyczna odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie], jak i przepisom k.p.a., w tym czy stanowi wiarygodny i przydatny dla potrzeb prowadzonego postępowania środek dowodowy i w zależności od tych ustaleń dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. W praktyce zatem NSA przekazał tutejszemu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania merytorycznego, w szczególności w zakresie oceny analizy urbanistycznej, przygotowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S..

Rozpoznając zatem ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał oceny analizy z punktu widzenia wiarygodności tej analizy i jej przydatności dla potrzeb prowadzonego postępowania jako środek dowodowy. Ocena ta, jak stwierdził tutejszy Sąd, daje asumpt do stwierdzenia, iż wskazana analiza nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia.

Na wstępie zauważyć należy, że organ w analizie dokonał prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. Wątpliwości Sądu budzi natomiast spełnienie wymogów przewidzianych dla takowej analizy w szczegółowych przepisach rozporządzenia.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w wytyczonym w obszarze analizowanym, jak zasadnie wskazał organ - opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcję mieszkaniową jednorodzinną (na co wskazują niezasadnie skarżący), ale także i wielorodzinną (co prawda tylko na jednej nieruchomości – działka nr ewid. 2083/16). Zgodzić się w tym przedmiocie należy z organem odwoławczym, że fakt niewielkiego metrażu tego budynku wielorodzinnego pozostaje bez wpływu na jego kwalifikację. Wydzielenie bowiem w budynku mieszkalnym powyżej dwóch lokali mieszkalnych skutkuje uznaniem obiektu za budynek mieszkalny wielorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm. [dalej: ustawa – Prawo budowlane]). Istnieniu takiej zabudowy nie przeczą również strony postępowania, które potwierdzają, że budynek położony na ww. działce posiada trzy lokale mieszkalne.

W tej sytuacji zgodne z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stanowisko organu, iż planowana inwestycja - budowa budynku wielorodzinnego mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, tj. stanowi kontynuację istniejącej funkcji. W tym też względzie należy zgodzić się z organem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić oraz że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Sąd uchybienia przepisom prawa, które miały wpływ na wynik sprawy dopatruje się natomiast - jak wskazano już wyżej - w kwestii nieprecyzyjnego ustalenia wartości parametrów planowanej inwestycji w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu i wysokości kalenicy.

Odnosząc się zatem do kwestii powierzchni zabudowy należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie w treści decyzji jak też w analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni inwestowanych działek został określony na 23,8%. Pomimo to w decyzji wskaźnik ten określono (pkt III 2) decyzji) w przedziale 15,2% do 48,2%, czyli w praktyce dopuszczono maksymalny wskaźnik na poziomie znacznie wyższym, tj. do 48,2% (a więc ponad dwukrotnie więcej niż wartość średnia). Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizie uzasadniając odstępstwo do średniej wskazano jedynie, że organ wyznaczył tzw. widełki w przedziale od 15,2% do 48,2%, czyli od występującej w chwili obecnej na inwestowanych działkach wartości (15,2%) do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji (48,2%). Dalej analizujący stwierdził, że tak wyznaczony wskaźnik nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Ponadto – jak stwierdzono w analizie – przedział ten mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także w całości uwzględnia wniosek inwestora.

W tym miejscu raz jeszcze należy przypomnieć, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w powoływanym rozporządzeniu muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia "że tak wyznaczony wskaźnik nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta", czy też, że "stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich". Jeżeli analizujący powołuje się na pojęcie "ładu przestrzennego miasta", to winien szczegółowo wskazać, co ma na myśli, a ponadto wskazać jakie konkretne prawidłowości w obrębie owej zróżnicowanej zabudowy pozwalają na przyjęcie takiej a nie innej wielkości wskaźnika zabudowy odbiegającej od średniej. Argumentami na rzecz takiego a nie innego ustalenia wskaźnika w sposób odbiegający od ustalonej średniej nie mogą być wskazane powyżej bliżej nieokreślone, subiektywne, ocenne stwierdzenia. Jeżeli analizujący powołuje się - jak w tym przypadku - na "ład przestrzenny miasta", to winien przedstawić logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu (tj. jego zabudowa) powinno polegać na zabudowie do 48,2% inwestowanych działek, a nie 23,8% działek (czyli średniej dla analizowanego obszaru). Musi przy tym uwzględnić, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. W przedstawianym rozumowaniu analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości (dlaczego 48,2% a nie np. 35% czy 40% - z czego to wynika).

Co do parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), to należy zauważyć, że z analizy nie wynika jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości) - co zgodnie z § 7 ust. 1 winno być podstawą wyznaczania wskazanego parametru dla planowanej zabudowy. W analizie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w całym obszarze analizowanym kształtuje się od 3 do 10,5 metrów. Dalej w analizie podano, że wartość tego parametru, według inwestora, ma wynieść do 9,5 m. Skoro, jak wskazano w analizie, wartość ta nie pokrywa się z wartością średnią w analizowanym obszarze (7 m), a także mając na uwadze fakt, że inwestor nie określił tego parametru w sposób precyzyjny "do 9,5 m"), to ustalenie tego parametru winno nastąpić "odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą". Jak dalej stwierdzono w analizie ustalenie to przyjęto w formie widełek – od 7 m do 10,5 m. Powyższe ustalenie – w ocenie organu – "mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta. Ustalenie to uwzględnia również wniosek inwestora".

W ocenie Sądu, okoliczność, że wyznaczona wysokość (zgodna z wnioskiem inwestora) jest odpowiednia, albowiem "mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta", podobnie jak w przypadku wcześniej omawianego parametru jest bardzo ogólnikowa, nie nawiązująca do dających się ustalić cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze. Trudno uznać, żeby analizujący w ogóle takiego trudu przeanalizowania cech zabudowy się podjął. Użyte ogólnikowe i niezrozumiałe określenia temu przeczą: o jakim bowiem "przedziale wielkości zastanych" mowa?, co oznacza w praktyce stwierdzenie, że "nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta"?, jakie to konkretnie cechy miejsca, w którym znajduje się teren planowanej inwestycji sprawiają, że odpowiednia jest wskazana przez inwestora wysokość do 9,5 m?, czy to są jakieś cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (a takich cech wymaga prawodawca)?, jakie to cechy?, jakie cechy architektoniczne czy urbanistyczne zabudowy są charakterystyczne dla tego ładu przestrzennego miasta, na który to powołuje się autor analizy"?

Słuszny jest też zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę parametru występującego "na obszarze analizowanym". Lakoniczne stwierdzenie przez organ, że parametr ów wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m, jest niewystarczające. Ustawodawca nakazał ustalanie owego parametru "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości ustalenia tegoż parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji jako prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu z funkcją budynku. Może to być np. wynikające z analizy stwierdzenie, że prawidłowością na obszarze analizowanym jest, iż wszystkie budynki funkcji mieszkaniowej mają dachy dwuspadowe, a wszystkie budynki o funkcji gospodarczej - płaskie.

Wreszcie wskazać należy, że w ocenie Sądu, treść akt sprawy, w szczególności treść analizy nie pozwala także na ocenę, czy wskazana w decyzji geometria dachów budynków (odmienna w przypadku budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych i usługowych) została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W szczególności czy w obszarze analizowanym występuje takie właśnie zróżnicowanie geometrii dachu w zależności od funkcji budynku. Niewątpliwie, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy.

W przypadku natomiast określenia wysokości kalenicy organ winien dokonać jej określenia w sposób jednoznaczny. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Z kolei według § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji obie wielkości, a więc górna krawędź elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy zostały określone przez wskazanie widełek o dużej rozpiętości. W przypadku kalenicy, jak wskazał organ wartości te mogą wynosić od 5 m do 11 m. W ocenie Sądu, te wartości są zbyt szerokie, pozostawiając inwestorowi szerokie pole do regulacji faktyczną wysokością kalenicy. Kierowanie się planowaną przez inwestora wysokością budynku określoną we wniosku nie zastępuje precyzyjnego określenia tych wskaźników przez organ i nie gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy przez organ.

Wskazane zatem wadliwości, tj.: wyznaczanie takich parametrów jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość kalenicy w sposób naruszający wymogi § 5, 7 i 8 rozporządzenia skutkują uznaniem, że doszło do takiego naruszenia przepisów które mogły mieć (w odniesieniu do analizy stanu faktycznego zabudowy w obszarze analizowanym) wpływ na wynik postępowania. Brak powyższych, precyzyjnych ustaleń stanowi także naruszenie wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez inne ustalenie ww. wskaźników dla poszczególnych budynków jak też nieprawidłowe ustalenie średniej wielkości ww. wskaźników dla obszaru analizowanego.

Jednocześnie Sąd nie zaprzecza uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Wszak takie uprawnienie wynika wprost z przepisów rozporządzenia. W przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być jednak umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).

W niniejszej sprawie Sąd dostrzega próbę organu i rozumie potrzebę osiągnięcia kompromisu wypośrodkowania parametrów dla nowej zabudowy celem zachowania łagodnego przejścia między zróżnicowaną zabudową w analizowanym terenie. Niemniej jednak owe ustalenia dla nowej zabudowy w formie odstępstw od średnich wartości dotychczas nie zostały wystarczająco umotywowane z uwagi na niespójne wyniki analizy urbanistycznej, co wykazano powyżej. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Samo wykazanie, że podana liczba określająca wielkość konkretnych parametrów znajduje się w przedziale liczb określających te wielkości na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym - nie dowodzi, że istnieje jakaś prawidłowość w zagospodarowaniu terenu. Dowodzi to jedynie tego, że ustalona liczba nie wychodzi poza zakres danego zbioru liczb.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Ocena uciążliwości projektowanego zamierzenia nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O ile dane przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako negatywnie oddziałujące na środowisko, organ nie ma podstaw do badania jego oddziaływania na różne elementy środowiska. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia wizji w terenie ani kwestionowania uzgodnień z właściwymi organami.

Wszelkie kwestie dotyczące dokładnych danych przyszłej budowy obiektu będą przedstawione na etapie pozwolenia na budowę, zatem wyrażone przez skarżących oczekiwania na obecnym etapie procesu realizacyjnego, są przedwczesne. Nie sposób w związku z tym zgodzić się z też zarzutami dotyczącymi wadliwego sposobu określenia ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji i braku określenia stałego miejsca do gromadzenia odpadów. Żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych, tak jak wskazuje się to w zarzutach skargi. Kwestia miejsc postojowych dla samochodów osobowych uregulowana jest § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), który to akt prawny znajduje zastosowanie i konkretyzację na dalszym etapie procesu inwestycyjnego związanego z ubieganiem się o pozwolenie na budowę. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2435/13; z 5 maja 2015 r., II OSK 2399/13; z 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; z 11 czerwca 2014 r., II OSK 95/13, z 18 czerwca 2014 r., II OSK 128/13; z 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10).

Na etapie sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę zostaną też rozważone szczegółowe kwestie dotyczące odprowadzenia ścieków i wód opadowych. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) autor projektu będzie zobowiązany do zamieszczenia w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki m.in. układu sieci i instalacji uzbrojenia terenu, z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz określenia sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Nie zasługują także na uznanie zarzuty dotyczące kwestii ewentualnej utraty wartości nieruchomości skarżących. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości badania takiej okoliczności w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Abstrahując od kwestii, czy wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w ogóle może wywierać wpływ na nieruchomości sąsiednie, stwierdzić należy, że organy administracji nie miały żadnych podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących w tej materii. Na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Stwierdza ona jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza praw skarżących na tym etapie. Inwestycja może być bowiem realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w odrębnym od będącego przedmiotem niniejszej sprawy postępowaniu.

Na koniec odnieść się należy do zarzutu postawionego przez skarżącą A.D., która zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję na podstawie analizy urbanistycznej wykonanej przez osobę, która nie wykazała się uprawnieniami do wykonania takiej analizy.

Zauważyć zatem należy, że ustawodawca, zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powierzył zadanie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje, określone w ww. ustawie. Faktycznie w aktach administracyjnych sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt posiadania przez osobę, która sporządziła analizę urbanistyczną odpowiednich uprawnień. Przedkładając odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przedłożyło jednak dokumenty potwierdzające stosowne uprawnienia dla M. G. – autorki analizy. Wynika z nich bezspornie, że autorka analizy ukończyła studia wyższe na kierunku gospodarka przestrzenna, a ponadto ukończyła studia podyplomowe w zakresie urbanistyki i planowania przestrzennego. Spełnia zatem wymagania określone przepisami art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zastrzeżenia Sądu wzbudziła jednak inna kwestia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że analizę urbanistyczną sporządza architekt lub urbanista (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2582/17). Należy jednak zaznaczyć, że za wydane w przedmiocie warunków zabudowy rozstrzygnięcie odpowiedzialność ponosi organ administracji publicznej. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokonania pełnej weryfikacji analizy, nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności. W niniejszej sprawie jednak w procedurze uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy doszło do sytuacji, kiedy zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowała ta sama osoba. Taka praktyka zasługuje - w ocenie Sądu - na dezaprobatę z kilku względów.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, pamiętać należy, że rolą organu jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji natomiast, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba (jako przygotowująca projekt decyzji), kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 marca 2018 r., IV SA/Po 1147/17). W konsekwencji pomija się wówczas etap kontroli sporządzenia analizy, a nie takie było przecież założenie ustawodawcy, skoro dokonał rozdzielenia czynności sporządzenia analizy i przygotowania projektu decyzji.

Pamiętać także należy, że weryfikacja prawidłowości sporządzenia analizy ma na celu również wyeliminowanie wszelkich niespójności, jakie mogą się w analizie pojawić. Analiza urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w konsekwencji pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie co do takiej oceny można mieć uzasadnione wątpliwości, skoro zarówno analizę, jak i projekt decyzji (która co do zasady jest zbieżna z faktycznie wydaną później właściwą decyzją) sporządziła ta sama osoba. W praktyce takiej oceny zatem zabrakło.

Sąd krytycznie odnosi się do ww. rozwiązania i wyraźnie pragnie zaakcentować, że przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć miejsce przez osobę, o odpowiednich kompetencjach, która dokona jednocześnie zbadania poprawności sporządzonej wcześniej przez inny podmiot analizy urbanistycznej. Tylko spełnienie ww. wymogów pozwoli na rzetelne przeprowadzenie procedury wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W ponownym postępowaniu organ rozstrzygając wniosek winien określić parametry wielkości powierzchni planowanej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy, po szczegółowym rozważeniu przesłanek określonych w przepisach rozporządzenia oraz prawidłowym sporządzeniu analizy urbanistycznej, w odniesieniu do konkretnej treści opisu i ustalenia konkretnych wartości poszczególnych parametrów analizy urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. Wyniki analizy winny zostać przedstawione w sposób spójny i logiczny i uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.

dc