Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 246/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 roku sprawy ze skargi E. W., K. J. – S., M. F., R. J., W. J., Ł. T. i A. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w części nieruchomości. - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Ł., uchylił decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...], orzekającej o zwrocie udziału w prawie własności nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu udziału w wysokości 127/128 części w nieruchomości położonej w Ł., obr. [...], oznaczonej jako działki 298/1 o powierzchni 0,7628 ha i nr 299 o powierzchni 0,1157 ha, przypadającego E. W. (20/128), M. F. (17/128), A. Ł. (61/128), R. J. (6/128), K. J.-S. (6/128), W. J. (8/128) i Ł. T. (9/128).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2014 roku K. J.-S., wnioskami z dnia 23 kwietnia 2014 roku M. F., A. Ł., R. J., W. J., Ł. T. oraz wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 roku E. W. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr ewid. 298/1 i 299.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia ww. sprawy.

Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i ust. 2, art. 141, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – orzekł o:

1. zwrocie na rzecz:

a. E. W. udziału 20/128,

b. M. F. udziału 17/128,

c. A. Ł. udziału 61/128,

d. R. J. udziału 6/128,

e. K. J.-S. udziału 6/128,

f. W. J. udziału 8/128,

g. Ł. T. udziału 9/128

w prawie własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek 298/1 o powierzchni 0,7628 ha i 299 o powierzchni 0,1157 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych księga wieczysta numer [...], w której obecnie jako właściciel ujawniona jest Gmina Ł.,

2. niezobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.

Jak wskazał organ, decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Zwrot nieruchomości polega na przywróceniu udziałów w prawie własności nieruchomości na rzecz osób wskazanych w pkt. 1 i następuje z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wywłaszczona nieruchomość oznaczona (działki nr ewid. 298/1 i 299) nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wynika z ustaleń Sądu Okręgowego w Ł. poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt [...], które organ uznał jako własne. Starosta wyjaśnił również, że istniejąca na terenie podziemna infrastruktura nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Gmina Miasto Ł. wskazując, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 229 u.g.n. Ponadto, na nieruchomości zlokalizowane są instalacje podziemne, a przedmiotowy teren poza funkcją budownictwa mieszkaniowego może stanowić zaplecze dla mieszkańców jako miejsce rekreacji, parking, boisko sportowe oraz teren zielony, co kwestionuje pogląd organu, że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...], nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], oznaczoną jako działki nr ewid. 331/1, 329/1, 332, 299, 298 i 297. Orzeczeniem z dnia [...] roku, nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze od ww. decyzji wywłaszczeniowej. Grunt stanowił współwłasność: J. P. (udział 1/8), L. Ł. (udział 1/8), A. Ł. (udział 5/16), A. Ł. (udział 5/16), J. S. (udział 1/24), Ł. T. (udział 1/24), W. J. (udział 1/24).

Spadkobierczynią J. P. jest M. F. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia [...], sygn. akt [...]). Spadek po L. Ł. nabyli K. J. i R. J. po 3/8 części każde z nich oraz Ł. T., A. Ł., M. F. i M. G. po 1/16 części każde z nich (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 6 listopada 1991 roku, sygn. akt [...]). Spadek po M. G. nabył Skarb Państwa w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 7 stycznia 2013 roku, sygn. akt [...]). Spadek po A. Ł. nabyli E. W. i A. Ł. po połowie (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 30 grudnia 1996 roku, sygn. akt [...]), a spadek po J. S. nabyły Ł. T. i W. J. po połowie (postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia 25 sierpnia 2011 roku, sygn. akt [...]).

Sięgając do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. organ wskazał, iż uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonego gruntu jest M. F. (udział 17/128), K. J. (udział 6/128), R. J. (udział 6/128), Ł. T. (udział 9/128), A. Ł. (udział 61/128) E. W. (udział 20/128), W. J. (8/128) oraz Skarb Państwa (udział 1/128). Wszystkie wymienione osoby fizyczne złożyły podanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr ewid. 299 i 298/1. Skarb Państwa nie przyłączył się do wniosku o zwrot, co potwierdza pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia 23 marca 2015 roku.

Jak podkreślił Wojewoda, w sprawie mamy do czynienia z sytuacją braku współdziałania wszystkich spadkobierców byłych współwłaścicieli, co jednak w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 roku, sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101) nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania o zwrot. Możliwy jest bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a jednemu ze współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym.

Dokumentacja sprawy potwierdza tożsamość działki nr ewid. 299, objętej wnioskiem o zwrot, z działką nr ewid. 299 wymienioną w decyzji wywłaszczeniowej. Działka nr ewid. 298/1 stanowi część wywłaszczonej działkę nr ewid. 298.

Zgodnie z zapisami księgi wieczystej [...] ww. nieruchomość stanowi własność Gminy Ł., obciążona jest odpłatną, ustanowioną na czas nieoznaczony służebnością przesyłu na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Jak napisał Wojewoda, zanim organ przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie, czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania zwrotowego wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n.

Cytując treść art. 229 u.g.n. organ podkreślił, iż jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 roku rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 (w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu, wynikające z przepisów art. 136 i nast. u.g.n. Celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochrona praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Sam fakt, iż nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 roku, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Przepis art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Przy czym, nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części. Roszczenie o zwrot nie istniało w momencie wejścia w życie ustawy i nie mogło zostać przywrócone w późniejszym okresie.

Zdaniem Wojewody [...] jasny i jednoznaczny w treści przepis art. 229 u.g.n. wyklucza zwrot, będących przedmiotem postępowania udziałów w nieruchomości, bowiem na ww. nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 roku ustanowiono prawo użytkowania wieczystego i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej. Działki nr ewid. 299 i 298 (której część stanowi działka nr ewid. 298/1) zostały przekazane w użytkowanie wieczyste na rzecz B w Ł. na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 4 listopada 1985 roku, nr 1-3402/85, co zostało ujawnione w księdze wieczystej w tym samym dniu. W dniu 6 kwietnia 1998 roku wpisano jako użytkownika wieczystego w miejsce B w Ł., C w Ł. Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt [...] rozwiązana została m.in. umowa o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste z dnia 4 listopada 1985 roku, Rep. [...] nr [...] w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 298/1 i 299.

W związku z uregulowaniem zawartym w art. 229 u.g.n. Wojewoda stwierdził, iż w chwili wejścia w życie ustawy nie doszło do powstania roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., czyli roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Późniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przez sąd nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Z punktu widzenia art. 229 u.g.n. nie jest istotny stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o zwrocie w razie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Spełnienie przesłanek opisanych w art. 229 u.g.n. stanowi prawną przeszkodę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z zarzutem błędnego uznania przez organ nieruchomości za niewykorzystaną zgodnie z celem wywłaszczenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji opisanej w art. 229 u.g.n. organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W tej sytuacji Wojewoda za stosowne uznał sięgnięcie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydanie decyzji o charakterze merytoryczno-reformatoryjnym.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze E. W., M. F., A. Ł., R. J., K. J., W. J. i Ł. T. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji o zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wskazali na naruszenie:

- przepisów postępowania tj. art 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw z art. 229 u.g.n., mające istotne znaczenie dla sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż fakt rozwiązania umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste jest bez znaczenia dla sprawy, w sytuacji gdy wpis tego prawa do księgi wieczystej nastąpił przed dniem wejścia w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa analiza przepisów nakazuje przyjąć, iż powyższe rozwiązanie umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste aktualizuje roszczenie o zwrot udziałów w nieruchomości;

- przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez utożsamianie "osoby trzeciej" z gminą oraz Skarbem Państwa, co w rezultacie stanowiło podstawę do niesłusznego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię pozwalającą na uznanie, że roszczenie o zwrot nie istniało w momencie wejścia w życie ustawy i nie mogło zostać przywrócone w późniejszym okresie, podczas gdy właściwa, systemowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić do utrzymania w mocy decyzji Starosty [...], gdyż w dniu wydania tej decyzji właścicielem gruntów była Gmina Ł.;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 136, 137 w zw. z art 229 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu udziałów w nieruchomości, a w konsekwencji nastąpiło nierozpoznanie istoty sprawy.

W ocenie autora skargi przepis art. 229 u.g.n. należy wykładać cełowościowo i systemowo – na tle całej regulacji dotyczącej wywłaszczeń. Założeniem generalnym ustawy jest, że zwrotowi podlegają nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel, na który zostały wywłaszczone albo przejęte, a więc odebrane prawo, które nie zostało właściwie spożytkowane, winno być restytuowane. Fakt wykorzystania nieruchomości i kwestia prawa do nieruchomości to zupełnie odmienne problemy. Istniejące i wpisane do księgi wieczystej w dacie wejścia w życie ustawy prawo miało stanowić prawną przeszkodę w zwrocie nieruchomości, by usankcjonować i utrwalić powstały nowy porządek prawny. W sytuacji, kiedy w dacie podejmowania decyzji ów mający podlegać ochronie porządek prawny już nie istnieje, nie ma podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 u.g.n. Wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to, czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda.

Jak podkreślił autor skargi, w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy pod płaszczykiem legalnej wykładni art. 229 u.g.n., podmiot na którym zgodnie z przepisami ciąży obowiązek restytucji nieruchomości, na skutek unieważnionej umowy oddania w użytkowanie wieczyste, unika zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny. Powyższe podejście do wykładni przepisów, przy założeniu, iż najważniejsza dla sprawy jest kwestia daty, w której doszło do określonego wpisu prawa w księdze wieczystej, jest zbyt wielkim uproszczeniem i powinna być analizowana zgodnie z duchem prawa, aksjomatem genezy uchwalenia ustawy. Zdroworozsądkowa analiza sytuacji prawnej uprawnionych do zwrotu powinna prowadzić do wniosku, iż gmina nie jest osobą trzecią w rozumieniu ustawy, a tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno utrzymać w mocy decyzję Starosty [...]. Działanie organu odwoławczego jawi się tym samym jako naruszenie wykładni celowościowej i brak odniesienia do motywów racjonalnego ustawodawcy. Rozwiązanie ze Spółdzielnią Mieszkaniową ustanowionego na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania usuwa przeszkodę z art. 229 u.g.n., gdyż zarówno Gmina, jak i Skarb Państwa nie mieszczą się w pojęciu osoby trzeciej, o której mowa w powoływanym przepisie wskazującym na ujemne przesłanki zwrotu.

Działanie Wojewody w sprawie budzi zastrzeżenia w odniesieniu do zasady legalizmu oraz budzenia zaufania do władzy publicznej.

W konkluzji autor skargi napisał, iż dyspozycja art. 229 u.g.n. powinna być odczytywana w sposób związany tylko z sytuacją, gdy nastąpiło zbycie na rzecz osoby trzeciej i stan ten utrzymuje się nadal. Inna analiza w sprawie zmierza do naruszenia zasad zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], którą organ ten orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] w przedmiocie zwrotu udziału w części nieruchomości oznaczonej jako działki 298/1 i 299 oraz orzekł o odmowie zwrotu udziału skarżącym.

W sprawie poza sporem było, iż decyzją z dnia [...], tzw. decyzją wywłaszczeniową odebrano ówczesnym właścicielom działki o nr ewidencyjnym 298/1 i 299. Poza sporem pozostawało również, iż mocą aktu notarialnego z dnia 4 listopada 1985 roku Skarb Państwa oddał ww. działki w użytkowanie wieczyste na rzecz B, a tego samego dnia dokonano wpisu tegoż prawa w odpowiednim dziale księgi wieczystej. Mocą decyzji z dnia [...] Wojewoda stwierdził nabycie nieodpłatnie przez Gminę Ł. na własność m.in. działek nr 299 i 298, której częścią jest działka nr 298/1.

Niekwestionowana jest również okoliczność, że w dniu 6 kwietnia 1998 roku wpisano do księgi wieczystej jako właściciela działek nr 298/1 i 299 C w Ł.

Ponad wszelką wątpliwość nieruchomość działki nr 298/1 i 299 nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia.

Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania na treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Dla dopełnienia treści wskazanego przepisy wskazać należy nadto na art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Przepis art. 229 u.g.n. wskazuje na warunek spełnienia trzech przesłanek celem zastosowania przepisu jako normy prawnej w określonym stanie faktycznym. Po pierwsze nieruchomość, co do której regulacja miałaby zastosowanie, musi stanowić nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; po drugie rzeczona nieruchomość przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 roku została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej; po trzecie wreszcie prawo to, tj. prawo własności albo prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wskazanym dniem, tj. 1 stycznia 1998 roku, w więc wejścia w życie ustawy gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było, co też ma swój wyraz w zarzutach podniesionych w skardze E. W., M. F., A. Ł., R. J., K. J.-S., W. J. i Ł.T., przyjęcie za obojętny dla rozstrzygnięcia fakt rozwiązania umowy o oddanie spornego terenu w użytkowanie wieczyste, w rezultacie odrzucenie możliwości przywrócenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oraz utożsamianie osoby trzeciej, o której mowa w art. 229 u.g.n. z gminą oraz Skarbem Państwa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że spór interpretacyjny dotyczy rozstrzygnięcia, czy Gmina Ł., która na mocy decyzji wojewody nabyła na własność działki nr 298/1 i 299, może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Wskazać należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", lecz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99, publ. Lex nr 82648). Nabycie własności przez gminę w niniejszej sprawie nie jest rezultatem obrotu cywilnoprawnego, co jest przesłanką zastosowania art. 229 u.g.n, ale stanowi efekt skorzystania z władztwa państwa, ingerującego w sferę praw majątkowych jednostek, stania się beneficjentem funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w ramach imperium. Gmina nie może skutecznie kwestionować roszczenia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., powołując się na art. 229 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest własnością gminy i nie jest oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (por. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 roku sygn. akt OPK 27/99 Lex 1027147).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż rację mają skarżący twierdząc, że ani gmina ani Skarb Państwa nie mogą być utożsamiani z osobą trzecią, o której mowa w art. 229 u.g.n. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do interpretacji powołanego przepisu w oderwaniu o założeń, jakie ustawodawca przyjął przy wprowadzaniu tegoż zapisu do ustawy. Głównym i dominującym założeniem było bowiem ugruntowanie stanu prawnego nieruchomości wobec podmiotów, które nabyły nieruchomości w dobrej wierze przed 1 stycznia 1998 roku od Skarbu Państwa bądź gminy i uniknięcie rozstrzygania o stanie prawnym tych nieruchomości w drodze decyzji administracyjnych.

Porównywalnej wagi kwestią, poza wskazanym wyżej rozstrzygnięciem dotyczącym pojemności sformułowania "osoba trzecia" na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest także wskazanie w jaki sposób Gmina Ł. nabyła rzeczoną nieruchomość w 1995 roku. Dokumentacja wskazuje, iż do nabycia doszło w drodze decyzji administracyjnej Wojewody, co więcej, nabycie nosiło cechy nieodpłatności. Z dniem 5 maja 1995 roku Gmina Ł. wstąpiła w prawa podmiotu, który oddał w użytkowanie wieczyste sporne działki. W efekcie na dzień 31 grudnia 1997 roku użytkowanie wieczyste ustanowione wprawdzie na rzecz podmiotu – B, który korzysta z przywileju "osoby trzeciej" według treści art. 229 u.g.n., lecz grunt ten niejako udostępnia nie podmiot, który wywłaszczył nieruchomość lecz podmiot, który nieruchomość tę nabył. Co istotne, nabył w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie treść art. 229 u.g.n. mówiący o "sprzedaży" wskazać należy, że sposób nabycia działek nr 299 i 298/1 przez gminę nie stanowi odzwierciedlenia treści przepisu. Jedynie nabycie przez gminę w drodze umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek art. 229 tej ustawy (por. wyroki NSA z 9 października 2001r. I SA 675/00, niepubl.; z 7 lutego 2006 roku I OSK 409/05, Lexis.pl nr 2583339, z 22 marca 2006 roku I OSK 651/05 Lexis.pl nr 2588892).

Nie sposób nie spostrzec jednak, iż sedno rozstrzygnięcia sporu zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy nie odnosi się do pojęcia "osoby trzeciej" w rozumieniu art. 229 u.g.n., ani także do kwestii nabycia spornej nieruchomości przez Gminę Ł. w 1995 roku. Przepis art. 229 u.g.n. należy bowiem interpretować w myśl zasad wykładni literalnej.

Przypomnieć należy, iż w przedmiotowej sprawie w roku 1984 doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz B z jednoczesnym wpisem tego prawa w księdze wieczystej, następnie w roku 1995 własność nieruchomości m.in. działek nr 298/1 i 299 przeszła na rzecz Gminy Ł. mocą decyzji Wojewody [...]. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje fakt, iż w roku 1998 właścicielem nieruchomości obejmującej rzeczone działki stała się C w Ł., a to ze względu na datę wejścia w prawa właściciela. Z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotne znaczenie ma zatem jedno zdarzenia prawne, tj. ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz B, co stanowi punkt wyjścia do poniższych wywodów.

W przedmiocie ww. zdarzenia prawnego wskazać należy, iż ponad wszelką wątpliwość w stanie faktycznym sprawy, nie doszło do sprzedaży działek nr 299 i 298/1 na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Rozważania należy skoncentrować zatem jedynie w zakresie drugiego członu przepisu art. 229 u.g.n., a to oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej.

Mie ma wątpliwości co do tego, iż B jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Spółdzielnia bowiem posiada osobowość prawną, którą uzyskuje z chwilą wpisu do właściwego rejestru, jest zatem podmiotem niezależnym i samodzielnym względem Skarbu Państwa czy też jednostek samorządu terytorialnego. Może nabywać prawa, pozywać i być pozywana. Co istotne, podmiotowość prawna Spółdzielni nie była w toku postępowania kwestionowana.

Rozważania w niniejszej sprawie należy odnieść także do kwestii związanej z rozwiązaniem umowy o użytkowanie wieczyste mocą wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 21 października 2010 roku w sprawie [...]. Zaistnienie powyższej okoliczności, tj. rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste spornego gruntu, nie ma istotnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ważne bowiem jest jaki stan prawny nieruchomość prezentowała w dniu wejścia w życie ustawy i jaki był stan prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1997 roku. W orzecznictwie podkreśla się, że istotne jest, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 roku sygn. akt I OSK 1251/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wyrok Sądu Okręgowego w Ł. został wydany dopiero w dniu 25 października 2010 roku, uprawomocnił się w roku 2011, to okoliczność ta pozostaje irrelewantna z punktu widzenia zapisów art. 229 u.g.n. i z tych względów nie powoduje aktualizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Artykuł 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. I OSK 544/06, LEX nr 362099). Innymi słowy cyt. konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. (por. art. 242 u.g.n) (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 884/12, i WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 75/16).

Zatem intertemporalny charakter przepisu, art. 229 odnosi się do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. (dniu wejścia w życie u.g.n.). To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie art. 229 u.g.n. w chwili wejścia w życie ustawy i w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w hipotezie przedmiotowego przepisu, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" ( jak to przyjął organ administracji I instancji ) w późniejszym okresie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 roku sygn. akt I OSK 870/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, iż wprawdzie umowa o użytkowanie wieczyste mocą ww. wyroku Sądu Okręgowego w Ł. została rozwiązana, nie mniej jednak nie można wykluczyć ewentualnych sporów między stronami umowy o użytkowanie wieczyste na kanwie wzajemnych rozliczeń bądź innych zdarzeń z przeszłości. Wówczas, w przypadku aktualizacji roszczenia o zwrot nieruchomości, po stronie podmiotu oddającego grunt w użytkowanie wieczyste występowałyby osoby fizyczne, co w perspektywie przepisu art. 232 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, w myśl którego, jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, mogą być oddane w użytkowanie wieczyste, stanowiłoby stan prawny niedopuszczalny na gruncie obecnie obowiązujących przepisów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że chronologicznie to wprawdzie ustanowienie przez Skarb Państwa użytkowania wieczystego na rzecz B miało miejsce jako pierwsze, bo w dniu 4 listopada 1985 roku, lecz później, bo w dniu 5 maja 1995 roku ma miejsce kolejne zdarzenie prawne, a to nabycie nieodpłatne przez Gminę własności gruntu, w skład którego wchodzą działki nr 298/1 i 299. Istotne w niniejszej sprawie jest jednak jedynie oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro, jak wyżej ustalono, w przedmiotowej sprawie, nie miała miejsce sprzedaż spornych gruntów. Mimo, iż pewne wątpliwości na gruncie przepisów u.g.n. nasuwa geneza nabycia prawa własności przez Gminę Ł., która oddała w użytkowanie wieczyste grunty, w tym działkę nr 299 i 298/1, to nie można pominąć okoliczności, iż treść art. 229 u.g.n. nie odnosi się do tej kwestii w żaden sposób. Nieruchomość wywłaszczoną należy bowiem traktować pod względem przedmiotowym a nie podmiotowym. We wskazanym przepisie mowa jedynie o trzech przesłankach, których łączne spełnienie, aktualizuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Po pierwsze przed 1 stycznia 1998 roku działki nr 299 i 298/1 zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz podmiotu, który jest osobą trzecią, tj. na rzecz B, po drugie prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, po trzecie wreszcie ww. działki objęte były wywłaszczeniem. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż roszczenie o zwrot nieruchomości skarżącym nie przysługuje.

Nie można zgodzić się przy tym z poglądem skarżących, jakoby z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny był stan prawny nieruchomości na dzień wydawania decyzji o jej zwrocie. Miarodajnym dla oceny, czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot, jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r. Przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie, nie jest zasadne z tego powodu, iż roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać", o czym była już mowa wyżej, i za jakiś czas po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 roku sygn. akt I OSK 2674/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie dodać należy, iż Sąd podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 roku sygn. akt I OSK 1122/13, zgodnie z którym "z art. 229 u.g.n. wynika w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, że w sytuacji spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje. Skoro nie przysługuje roszczenie to nie ma żadnych podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229 u.g.n., byłoby bezprzedmiotowe.".

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organu administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

a.tp.