Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2811/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 269/13 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 269/13, po rozpoznaniu skargi G. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Starosta N. działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmienił decyzję z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr 250/2012 zatwierdzającą J. R. projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości J., gmina S., zgodnie z zamiennym projektem zagospodarowania działki.

Odwołanie od powyższej złożyła G. S., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jako strona postępowania. Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania tj., że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy nieruchomość. Według odwołującej, jako właścicielka znajdującego się na parterze budynku lokalu mieszkalnego z dwoma oknami wychodzącymi bezpośrednio na teren inwestycji posiada ona interes prawny legitymujący ją do udziału w zainicjowanym postępowaniu. Od umiejscowienia realizowanej inwestycji, odległości budynku od działki sąsiedniej, wysokości budynku zależy czy zostaną zachowane normy techniczne, co z kolei ma zasadnicze znaczenie dla zachowania przez skarżącą prawa do niezakłóconego korzystania z przysługującej jej własności. Zmiana w dotychczasowym pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (zatwierdzona zaskarżoną decyzją) polega na projektowanym przesunięciu tego budynku kilka metrów bliżej mieszkania. To może spowodować naruszenia w zakresie zacieniania i przesłaniania.

Rozpoznając odwołanie, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wyjaśniając, że odwołująca nie jest stroną postępowania, albowiem planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Wojewoda uznał, że nie zostały naruszone przepisy obowiązującego prawa odnoszące się do planowanej inwestycji, które miałyby wpływ na wykonywanie własności przez odwołującą się. Wobec powyższego jej lokal uznano za położony poza obszarem oddziaływania inwestycji. Wojewoda odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się dotyczących przedłożonej analizy nasłonecznienia wyjaśnił, że ujawnione w niej dane wyraźnie potwierdzają, że inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora spełnia wszystkie wymogi techniczne stawiane przez rozporządzenie, w tym wymogi dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Powyższe dane są zgodne z analizą własną organu sporządzoną w toku postępowania. Organ stwierdził, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów (w szczególności - naruszeń prawa materialnego) na okoliczność, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej na działce [...] inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. S. zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane - poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania tj., że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja,

2) naruszenie art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane - poprzez nierówne traktowanie podmiotów przez organ administracji publicznej, polegające na uznaniu w 2006 r. przez organy administracji architektonicznej (tj. podczas realizacji inwestycji na działce, której współwłaścicielką jest skarżąca), za stronę postępowania ówczesnego właściciela działki, na której realizowana jest inwestycja, której dotyczy sprawa,

3) art. 10 w zw. z 61 § 4 k.p.a. - pominięcie skarżącej w postępowaniu przed Starostą N. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji przełożyło się na postępowanie przed Wojewodą Pomorskim,

4) art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a. - niezałatwienie przez Wojewodę Pomorskiego sprawy w przepisanym terminie, jak również nie powiadomienie strony o przedłużeniu terminu toczącego się postępowania,

5) art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy prawo budowlane:

I. przez nie odniesienie się do naruszenia prawa skarżącej do korzystania z własnej działki, według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 k.c);

II. w następstwie zaniechania prawidłowego zbadania i oceny, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wpływu inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do ich nieruchomości, to jest:

a) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych mieszkania skarżącej w aspekcie § 13 ust. 1

b) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) mając na uwadze odległość planowanego obiektu od mieszkania oraz od granicy działki, której jest współwłaścicielką, jak również jego wysokość,

c) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych jej mieszkania w aspekcie § 13 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.) poprzez przyjęcie błędnie wykonanej analizy zacienienia, w której to nie wskazano:

– jakie normy zostały przyjęte do przeprowadzenia analizy zacienienia w szczególności czy normy zostały przyjęte dla śródmiejskiej zabudowy czy innej

– na jakiej wysokości znajduje się najniżej położone okno budynku sąsiadującego i nie dokonanie analizy zacienienia budynku bezpośrednio na domu sąsiadującym

– wielkości otworów okiennych jak również drzwiowych, a także czasu przysłonienia przy uwzględnieniu prawidłowych elementów normatywnych wskazujących czas przysłonienia,

– analiza zacienienia sprowadza się do wyraźnego wskazania, iż nie dojdzie do zacieniania, przy czym w uzasadnieniu nie ma wyraźnych elementów, które mogą wskazywać na powyższe argumenty,

– posłużenie się w analizie wyłącznie przepisami prawnymi, które to mają uzasadniać przedstawioną analizę zacienienia, przy czym w analizie nie wskazano, jakie kąty padania promieni słonecznych wskazano, jakie wymiary dachu projektowanego budynku wraz ze wskazaniem najniższego i najwyższego punktu przyjęto przy uwzględnieniu kąta nachylenia dachu i odległości od podłoża przy jednoczesnym uwzględnieniu odległości od budynku i usytuowania okien w budynku sąsiednim,

– posłużenie się w analizie zacienia błędnymi wartościami wysokości budynku, albowiem wskazano wartość 4,5 m, przy czym wartość powinna wynosić 5,0 m oraz nie uwzględnienie, iż cień rzuca nie tylko na dach na przecięciu ze stropem, ale również na kalenicę dachu wobec czego cień pada na budynek i należało w związku powyższym przeprowadzić dalszą analizę zacienienia.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty N.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości lokalowej i współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Niewątpliwie planowana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę budynku poprzez zmianę jego położenia i przesunięcie o 4 m w głąb działki w stosunku do pierwotnej lokalizacji w kierunku granicy z działką nr [...], może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na działce nr [...]. Znajdujące się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia lokalu skarżącej potwierdzają oddziaływanie planowanego obiektu na przedmiot jej własności. Podkreślono, że samo zachowanie wymaganych warunków technicznych obiektu, w tym parametrów nasłonecznienia czy odległości nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew argumentacji sformułowanej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, nie jest zasadne nakładanie na podmiot odwołujący się obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu.

Sąd uznał, że skarżąca ma w okolicznościach niniejszej sprawy prawo wypowiedzenia się, co do wyników przeprowadzonego badania nasłonecznienia, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy nasłonecznienia i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko, jako strony postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może natomiast w żadnym wypadku dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenia swoich praw właścicielskich. Odmawiając zatem skarżącej przymiotu strony postępowania organ odwoławczy naruszył przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego było przeprowadzenie postępowania bez udziału osób uprawnionych, co narusza przepis art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości, zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na:

1) naruszeniu przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącej przysługuje status strony, gdyż nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez projektanta inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania na nieruchomość skarżącej;

2) naruszeniu przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, przyjmującą, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes-prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia;

2) art. 3 § 1 i art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], mimo nie zaistnienia przesłanki do ich uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości; a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli są właścicielami sąsiednich nieruchomości. W niniejszej zaś sprawie G. S. takiego interesu nie wykazała. W stosunku do nieruchomości stanowiącej własność odwołującej się nie występuje nawet potencjalne oddziaływanie inwestycji objętej decyzją organu.

Odnosząc się do kwestii przesłaniania i zacieniania wskazano, że oddziaływanie planowanej inwestycji na działce nr [...] na nieruchomość skarżącej zlokalizowaną na działce nr [...] winno być badane pod kątem zachowania wymogów, o których mowa w § 13, § 57 i w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie, zgodnie z intencją G. S., oddziaływania projektowanego budynku jednorodzinnego nie tylko na część budynku wielorodzinnego, w której mieści się lokal skarżącej, ale również na działkę nr [...] (lub jej nieokreśloną bliżej część), będącą własnością lub współwłasnością skarżącej. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z dokumentami zawartymi w materiale aktowym (tj. rysunkami z projektu budowlanego budynku na działce [...]), lokal będący własnością skarżącej posiada łącznie trzy otwory okienne, dwa (od łazienki i od pokoju z wnęką kuchenną) skierowane na zachód, w stronę działki [...], oraz trzecie (dwuskrzydłowe przeszklone wyjście na balkon), skierowane na południe. Ponieważ łazienka nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, w omówieniu analiz nasłonecznienia/zacienienia przedłożonych przez Inwestora i pełnomocnika skarżącej pominięto pierwszy z tych otworów okiennych. Pominięto również drzwi balkonowe w elewacji południowej, gdyż nie są one skierowane w stronę działki Inwestora, więc projektowana inwestycja nie może na nie w żaden sposób oddziaływać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej “ustawa Prawo budowlane"), których błędna wykładnia doprowadziła, w ocenie kasatora, do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza zarzutów skargi i argumentacji zawartej jej w uzasadnieniu prowadzi do konstatacji, że w realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni norm art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i zasadnie ocenił, że skarżąca jest stroną postępowania, albowiem planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości. Trafnie stwierdził, że jej lokal jest położony w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Właściciel sąsiedniej nieruchomości (użytkownik wieczysty, zarządca) nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie generalne do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 391/13, LEX nr 15822111).

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 664/12, ONSAiWSA 2012/4/69).

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Stąd właściwe stosowanie normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane łączy się z koniecznością uczynienia zadość przez organ administracji publicznej określonym obowiązkom, w tym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania.

W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł, że organ odwoławczy wadliwie przyjął, iż wymagane rozporządzeniem o warunkach technicznych parametry zostały zachowane, a tym samym, że nie naruszono obowiązujących norm dotyczących zacienienia budynków. Organ błędnie przyjął, że lokal skarżącej w budynku położonym na działce nr [...] nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, co oznacza, że nie może ona być stroną postępowania, gdyż nie ma ona interesu prawnego.

Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że sytuacja, w której zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zmianę położenia budynku i przesunięcie go o 4 m w głąb działki w stosunku do pierwotnej lokalizacji w kierunku granicy z działką nr [...], może wpływać na sytuację prawną właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na działce nr [...]. Z materiału aktowego wynika bowiem, że analizy nasłonecznienia lokalu skarżącej potwierdzają oddziaływanie planowanego obiektu na przedmiot jej własności.

Trafna jest konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżąca ma w realiach sprawy prawo wypowiedzenia się, co do wyników przeprowadzonego badania nasłonecznienia, które ma istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie może z góry założyć, że skoro inwestycja, w jego ocenie, spełnia normy dotyczące tzw. "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty i położenie względem granicy może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie, mają prawo do tego, aby w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy nasłonecznienia i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą jednak dokonać tylko, jako strony postępowania administracyjnego.

Całkowicie chybione są zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. Mają one przy tym charakter jedynie pochodny względem zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i procesowego, prawidłowo uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Z kolei przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., określa kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Do tej normy zastosował się Sąd pierwszej instancji, przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej, której kryterium stanowiła zgodność z prawem oraz uwzględniając skargę, czyli stosując środek określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie przed organem administracji publicznej dotknięte było wadami skutkującymi uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.