Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 730/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c), § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 3, § 19 pkt 2, § 20
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3095/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3095/15, oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) decyzją z (..) sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z (...) maja 2014 r. ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w wysokości (...) zł.

Prezes ARiMR podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, że J. B. nie spełniła warunków dotyczących poniesienia wydatków - co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje, zgodnie z założeniami biznesplanu, które to zobowiązanie wynikało z decyzji Oddziału ARiMR z (...) marca 2011 r. nr (...) przyznającej jej pomoc finansową.

Organ odwoławczy podał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" planowała modernizację obory, stodoły oraz chlewni w 2010 r. o przewidywanym całkowitym koszcie (...) zł. Wśród planowanych zmian wskazała wymianę dachu eternitowego na oborze, zakup drzwi do stodoły oraz chlewni, naprawę elewacji wymienionych obiektów, zamontowanie nowych okien w oborze.

Pomoc finansowa została wypłacona w dniu (...) września 2010 r. na konto bankowe wskazane przez beneficjentkę.

Prezes ARiMR uznał, że za spełniające wymogi działania, wydatki na realizację inwestycji poniesione w ramach 9 faktur wystawionych w 2010 r. (za wyjątkiem kilku pozycji o sumie wartości 84 zł). Natomiast wydatki związane z fakturami wystawionymi w 2013 r. organ uznał za niekwalifikowane. Prezes ARiMR wskazał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) stycznia 2014 r. w miejscu realizacji operacji stwierdzono brak nowego pokrycia dachowego blachą trapezową na budynku obory (wydatki w ramach faktur VAT nr (...) i nr (...)). Według wyjaśnień skarżącej, pokrycie dachu na oborze zostanie wykonane w późniejszym terminie, ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne oraz na brak możliwości ustalenia dogodnego terminu z podwykonawcą na zdjęcie i utylizowanie eternitu oraz pokrycie go nowym zakupionym materiałem. Skarżąca podkreśliła również, że zakupiony materiał jest w magazynie, ze względu na zabezpieczenie przed kradzieżą. Uwzględniając powyższe organ wskazał, że z dokumentów dostarczonych przez beneficjentkę wynika, iż J. B. w wymaganym terminie wydatkowała kwotę kwalifikowaną w wysokości (...) zł. Tym samym, zdaniem organu, skarżąca nie dopełniła warunku z § 18 ust. 1 pkt 3 lit b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (dalej: rozporządzenie wykonawcze), gdyż nie wydatkowała na inwestycje, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty uzyskanej pomocy. Organ uznał, że strona nie dokonała modernizacji obory, ani nie przeznaczyła zakupionych materiałów w ramach ww. faktur VAT nr (...) i nr (...) na zaplanowaną modernizację pozostałych obiektów, ujętych w biznesplanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. B. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego. Według WSA, skarżąca zobowiązana była do zrealizowania założeń biznesplanu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy oraz do wydatkowania na inwestycje określone w biznesplanie, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, nie mniej niż 70% otrzymanych pieniędzy. Zgodnie natomiast z § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Zdaniem Sądu, co istotne, przedłożenie dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu powinno nastąpić po zrealizowaniu każdej z inwestycji. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie spełnia tego wymogu przedstawienie faktur dokumentujących - jak w realiach rozpoznawanej sprawy - zakup materiałów, które jeszcze nie wykorzystane na realizację inwestycji. Dalej WSA wywiódł, że konsekwencją niedopełnienia warunku obowiązku wydatkowania określonej kwoty we wskazanym przepisami terminie było zastosowanie normy z § 20 ust. 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którą beneficjent jest zobowiązany do zwrotu 100% kwoty pomocy ze względu na nie wywiązanie się z warunku określonego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności tej nie zmienia akcentowany przez stronę fakt zamiaru skorzystania z możliwości, jakie stwarza wdrożenie Programu "Likwidacja wyrobów budowlanych zawierających azbest na terenie powiatu ś." finansowanego ze środków publicznych (krajowych). Zdaniem WSA, harmonogram działań tego programu nie zwalniał skarżącej z wykonania zobowiązań podjętych w ramach dofinansowania uzyskanego w ramach w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Składając wniosek o przyznanie płatności strona zapoznała się z warunkami wynikającymi z jej przyznania. Fakt ten potwierdziła składając podpis na dokumentach a zatem była w pełni świadoma ciążących na niej obowiązków wynikających z przystąpienia do programu.

J. B. – reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu – wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 201 zm., rozporządzenie wykonawcze) poprzez jego błędną wykładnię.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podano, że stanowisko Sądu w przedmiotowej sprawie jest bardzo lakoniczne. Sąd I instancji uznał bowiem za trafne stanowisko Prezesa ARiMR, ale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno doszukiwać się przesłanek jakimi kierował się Sąd zajmując takie, a nie inne stanowisko.

Z kolei, w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że z § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że benficjent ma m.in. 2 obowiązki: 1) realizować założenia biznesplanu do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy; 2) wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że beneficjent ma nałożone 2 ramy czasowe: a) w ciągu 3 lat od dnia wypłaty pomocy ma wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie; b) w ciągu 5 lat od dnia wypłaty pomocy zrealizować w 100% inwestycje określone w biznesplanie. Zatem, na gruncie wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi, beneficjent w ciągu 3 lat od dnia wypłaty pomocy ma wydać co najmniej 70% pieniędzy przeznaczonych na inwestycje określone w biznesplanie, a nie zrealizować inwestycje wskazane w biznesplanie w 100%. Tym samym za błędne należy uznać przyjęcie przez Sąd I instancji, że wymóg z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego jest tylko wtedy spełniony, gdy materiał zakupiony w ramach środków pomocowych został natychmiast zamontowany zgodnie z założeniami biznesplanu.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej popierał wniesiony środek zaskarżenia oraz wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że koszty postępowania nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew podniesionym w niej zarzutom przyjęta przez Sąd pierwszej instancji ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowa.

Nie dawał podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że na gruncie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z 3, poz. 39) przyjmuje się, że art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność podniesionego w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w jakiej części uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów przewidzianych przez powołany wyżej przepis i jaki wpływ rzekome braki uzasadnienia mogły mieć na wynik sprawy. Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogi, o których stanowi powyższy przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zreferowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę zaakceptował ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz ich ocenę prawną. Z kolei to, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji było odmienne od prezentowanego w skardze kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne a przez to uniemożliwia prześledzenie przesłanek, które doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że trafne jest stanowisko organu rozstrzygającego sprawę. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zwięzłość uzasadnienia wyroku sama w sobie nie stanowi o jego wadzie - w rozumieniu powołanego przepisu. Istotne natomiast jest to, czy zawarto w nim ustalenie, który przepis obowiązuje i jakie jest jego znaczenie a także wywód prawny przeprowadzony przez sąd w odniesieniu do przyjętej podstawy rozstrzygnięcia. Autor niniejszej skargi na poparcie omawianego zarzutu przywołał wybiórczo fragment rozważań Sądu pierwszej instancji zawarty na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku cyt. Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez Organy administracji są prawidłowe, a oparte na nich wnioski są spójne i logiczne, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Pominął natomiast, jak się wydaje z oczywistych względów, następujące po tej konkluzji wywody WSA w Warszawie, gdzie Sąd przedstawił argumenty przemawiające za uznaniem trafności stanowiska organu, odwołując się w tym zakresie do treści § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. Tym samym, stanowisko strony skarżącej w zakresie omawianego zarzutu nie można uznać za skutecznie podważające prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Nie jest także słuszny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Wbrew temu co zarzucono w niniejszej skardze, przyjęta w tej sprawie przez organy i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia wykonawczego była prawidłowa. Błędna interpretacja tego przepisu dokonana przez skarżącą kasacyjnie wynika natomiast z braku powiązania tego uregulowania z § 19 pkt 2 ww. rozporządzenia, który wyznacza sposób i termin dokumentowania wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia wykonawczego, beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Z kolei § 19 pkt 2 ww. rozporządzenia wykonawczego stanowi, że beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, co wynika z § 20 rozporządzenia wykonawczego.

Powołane przepisy określają zobowiązania jakie beneficjent musi spełnić, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Jednym z takich zobowiązań jest realizacja założeń biznesplanu w zakresie planowanej inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy, w określonym przez rozporządzenie czasie. Przy czym już na etapie składania wniosku biznesplan musi przewidywać określone inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy. Jest to warunek otrzymania pomocy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem, jest przyznawana osobie fizycznej jeżeli plan rozwoju gospodarstwa (biznesplan) przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust.3.

Wobec powyższego, aby wywiązać się z zobowiązań wynikających z § 18 i § 19 rozporządzenia wykonawczego i nie narazić się na konieczność zwrotu pomocy na podstawie § 20 rozporządzenia, to należy w ciągu 3 lat od otrzymania pomocy wydatkować co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie i przedłożyć w określonym czasie dokumenty potwierdzające ten fakt.

Trzeba w tym miejscu zaakcentować, że w decyzji z (...) marca 2010 r. przyznającej skarżącej pomoc wymieniono te zobowiązania zaznaczając, że beneficjent jest zobligowany do wywiązania się z nich. I tak, w punkcie 4 lit d) tej decyzji pouczono stronę o obowiązku wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy (§ 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia wykonawczego). Natomiast w punkcie 5 lit. b) wzmiankowanej decyzji pouczono skarżącą o treści § 19 pkt 2 ww. rozporządzenia - a więc o konieczności przedłożenia wymienionych tam dokumentów po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji (a wcześniej przez organ) interpretację § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego), że każda z inwestycji przewidzianych w biznesplanie winna być zrealizowana nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, przy czym dokumenty potwierdzające poniesienie planowanych wydatków powinny być przedstawione organowi po zrealizowaniu każdej z inwestycji. Tym samym, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dowody dokumentujące zakup materiałów, które jeszcze nie zostały wykorzystane na realizację zaplanowanych inwestycji (w tej sprawie faktury VAT nr (...) i nr (...) nie spełniają wymogu dokumentu potwierdzającego poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu. W efekcie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, iż skarżąca nie spełniła warunku określonego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia wykonawczego, a w konsekwencji prawidłowo przyjął, że ustalenie przez organ kwoty nienależnie uzyskanej pomocy było zasadne.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozpoznania przedmiotowego wniosku, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.