Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 738/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 17, art. 14 ust. 5, art. 16, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XLI/402/18 Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "[..]", gmina K.

W skardze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącego, tj. działki nr [..], zarzucając naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz jego interesu prawnego, tj.:

1. art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy uchwała w odniesieniu do działek należących do skarżącego lub z nimi sąsiadujących pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym rzeczywistym przeznaczeniem działek, treścią wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy i dokonanych podłączeń wodociągowych i energetycznych oraz prowadzi do uniemożliwienia korzystania z ich dotychczasowego mieszkalnego przeznaczenia;

4. art. 14 ust. 5 i art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania poprzez uchwalenie skarżonego planu w oparciu o nieaktualne mapy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego i nieruchomości sąsiadujących;

5. § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu w oparciu o nieaktualne materiały planistyczne, tj. mapę, która powinna być aktualna na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia;

6. art. 17 pkt 6 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie skarżonego planu po dokonaniu uzgodnień poczynionych na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych tj. mapy będącej jednym z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7. § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez brak sporządzenia konkretnego, związanego z treścią ww. uchwały uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości objętej postanowieniami skarżonego planu – działki nr [..] – zaś jego interes prawny został naruszony na skutek zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu na teren zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z minimalnym udziałem 50% zabudowy usługowej oraz wprowadzonych ograniczeń w postaci obowiązkowej minimalnej wielkości działek i wymogu odsunięcia zabudowy w minimalnej odległości 25 m od terenu 150.KDD. Ponadto, jego interes został naruszony na skutek przeprowadzenia procedury planistycznej w oparciu o nieaktualne mapy.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że uchwalając skarżony plan Gmina dokonała całkowicie dowolnej i swobodnej ingerencji w prawo własności oraz dokonała nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej mieszkańców gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. Zmiana przeznaczenia działek, ograniczenia z zakresu minimalnej ich wielkości oraz wymóg odsunięcia zabudowy w minimalnej wielkości 25 m od terenu 150.KDD nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia według kryteriów sporządzania planu w ustawie o planowaniu przestrzennym czy innych przepisach szczegółowych, a do tego nie wynikają ze stanu faktycznego działek, planów Gminy czy obranego kierunku rozwoju Gminy. Nadto wskazane ograniczenia i zmiany dotyczą wyłącznie ograniczonego terenu działek należących do skarżącego lub z nią sąsiadujących, mimo iż teren ten w żadnym stopniu nie różni się od jakichkolwiek innych terenów okolicznych, które w żadnym stopniu nie zostały obarczone wskazanymi elementami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, w sposób bezpośredni Rada Gminy naruszyła również konstytucyjną zasadę równości oraz nie wyważyła należycie celów publicznych i indywidualnych przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Tymczasem to właśnie wyłącznie cel mieszkalny był jedynym motywem zakupu działki oraz wynikał z wcześniej obowiązującego planu i wydawanych warunków zabudowy. Mieszkańcy O., w tym także skarżący, nabywali ziemię wyłącznie w celach mieszkalnych ze względu na oddalenie od zabudowań miejskich, bliskość natury, ciszę i spokój,

a w szczególności oddalenie jakichkolwiek budynków usługowych. Kwestionowane zapisy planu nie wprowadzają harmonii, lecz wręcz burzą dotychczasowy ład przestrzenny. Nie ulega zatem wątpliwości, że w toku procedury planistycznej nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, a zmiana została dokonana z pominięciem dokładnej analizy i oceny stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem uchwały. Nie uwzględniono także dotychczasowych działań skarżącego, które przejawiają się w szczególności w uzyskaniu i wybudowaniu podłączeń sieciowych – wodociągowych i energetycznych – wyłącznie dla celów mieszkalnych oraz wcześniejszym uzyskaniem przez skarżącego warunków zabudowy. W ocenie skarżącego Rada dokonała zmiany planu bez zważenia, że działanie takie nosi daleko idące skutki dla mieszkańców, a jednocześnie jest pozbawione jakiegokolwiek celu.

Dalej skarżący wskazał, że również zaplanowana w uchwale infrastruktura jest całkowicie niezgodna z kierunkiem zagospodarowania wskazanych działek, co wskazuje na wewnętrzną sprzeczność uchwały oraz powoduje, iż zapisy tego aktu w zakresie zagospodarowania ww. działek nie będą prowadziły do rozwoju Gminy i ukształtowania ładu przestrzennego. Wprawdzie bowiem teren ten został przeznaczony na działalność usługową, lecz drogi prowadzące do działki skarżącego są drogami jednopasmowymi, pozbawionymi pobocza i oświetlenia, zatem nie sposób uznać, że będą one dostosowane do rzeczywistych potrzeb usług, jakie mają być prowadzone na tym terenie. W rzeczywistości bowiem drogi te znajdują zastosowanie wyłącznie do celów mieszkaniowych. Podobnie, w odniesieniu do zakazu reklam, który został ustalony na terenie o przeznaczeniu usługowym, powoduje on, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna i całkowicie nie znajduje zastosowania w rzeczywistości. Ponadto w uchwale brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzenia wymogu minimalnej wielkości działek oraz utrzymywania odległości od terenu 150.KDD.

Końcowo skarżący odniósł się do zarzutu naruszenia zasad sporządzania projektu planu, w szczególności w zakresie aktualności materiałów planistycznych. Materiały te winny być bowiem aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Tymczasem załączniki do skarżonej uchwały wymogu tego nie spełniają, albowiem nie uwidaczniają rzeczywistego podziału działek w gminie, w szczególności działek: [..]-[..]. W konsekwencji, naruszony został także tryb sporządzania planu określony w art. 17 u.p.z.p., albowiem organ uchwałodawczy przedłożył do uzgodnień projekt zawierający załącznik graficzny, który nie spełniał wymogu aktualności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi.

Zdaniem organu, na mocy art. 4 u.p.z.p. organ gminy posiada kompetencję do władczego rozstrzygnięcia w zakresie przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet gdyby było to wbrew woli właścicieli działek objętych planem. Ponadto, pozbawienie części (nawet znacznej) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę prawa własności. Może to oznaczać, że nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie stanowiło naruszenia istoty prawa własności. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestionowana uchwała zmierzała do właściwego wyważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym, zaś tryb sporządzenia i uchwalenia planu był zgodny z obowiązującymi przepisami.

Jak wskazał organ, lokalizacja istniejącej żwirowni stoi w sprzeczności z oczekiwaniami właściciela działki dotychczas rolnej, zamierzającego przekształcić ten teren w kierunku zabudowy mieszkaniowej. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną muszą w miarę możliwości te sprzeczne interesy ze sobą godzić i, w ocenie Rady, na etapie procedury planistycznej doszło do wyważenia interesów zarówno publicznego, jak i indywidualnego. Dodatkowo, rozwiązania zaskarżonego planu są zgodne z polityką przestrzenną Gminy i kierunkami zagospodarowania, określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr XXXIX/300/2015 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., zmienionego uchwałą Nr XV/131/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. Dla ustalonego w planie terenu oznaczonego symbolem 119.U/MN studium wyznaczyło bowiem kierunek przeznaczenia terenu we wsi O. jako "tereny przeznaczone dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M)" - oznaczone symbolem 10-2.U/M. Z kolei w dalszej części studium wskazano, że tereny przeznaczone dla usług i zabudowy mieszkaniowej (U/M) obejmują spory teren położony w sąsiedztwie kopalni piasku i żwiru (10-2. U/M). Na terenie 10-2. U/M należy lokalizować usługi od strony kopalni piasku i żwiru (teren 10-2. PG) i uzupełniającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w większej odległości od terenu kopalni.

Dalej organ podniósł, że ustalony minimalny 50% udział zabudowy usługowej jest najmniejszym możliwym udziałem spełniającym warunek zawarty w studium, zaś minimalna 25 metrowa odległość od linii rozgraniczającej drogę w terenie 150.KDD została przyjęta w taki sposób, aby na każdej działce budowlanej w istniejącym obecnie wydzieleniu geodezyjnym, możliwa była realizacja budynku jednorodzinnego. Taki zapis zarówno studium, jak i planu pozwala zmniejszyć potencjalne uciążliwości przyszłych i obecnych właścicieli nieruchomości, w zakresie ewentualnego hałasu, wynikającego z przyjętej dopuszczonej prawem technologii wydobycia i przetwarzania surowca i wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych związanych z funkcjonowaniem kopalni piasku i żwiru. Studium w sposób jednoznaczny określa istniejący stan obecny uwzględniający położenie terenu w sąsiedztwie kopalni piasku i żwiru. To z kolei zdeterminowało ustalenie, że zabudowa mieszkaniowa nie powinna sąsiadować (jedynie przez drogę) z tego rodzaju działalnością gospodarczą choćby ze względu na spodziewany bezpośredni spory ruch pojazdów ciężarowych. W Studium zauważono potencjalny konflikt, któremu postanowiono zaradzić odsunięciem zabudowy mieszkaniowej w głąb terenu, zmniejszając tym samym prawdopodobieństwo uciążliwych immisji z terenu sąsiedniego. Jak podkreślił organ, kwestionowany plan nie wykluczył możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedynie nakreślił wyraźne warunki, dla których ta zabudowa, jako "funkcja wrażliwa" będzie mogła istnieć.

Również zapis dotyczący minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek jest zgodny ze studium, w którym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej na terenach wsi o mniejszym stopniu zainwestowania ([..]-[..]) przewidziano minimalną powierzchnię pomiędzy 1 000 m2 a 1 500 m2. Przyjmując zatem, że na terenie 119.U/MN szerokość najwęższej istniejącej działki nr [..], graniczącej z drogą w terenie 150.KDD (powierzchnia działki po "podcięciu" pod drogę publiczną w terenie 150.KDD wynosi ok. 3034 m2) wynosi ok. 24 m, to przy podziale na minimum 1500 m2 jej długość wyniesie ok. 62,5 m. Zatem konieczność zachowania dla budynków jednorodzinnych 25 metrowej odległości od drogi w terenie 150.KDD nie stanowi wykraczającego ponad władztwo planistyczne rygoru, a wręcz ogranicza potencjalne uciążliwości dla przyszłych mieszkańców.

Rada nie zgodziła się również z zarzutem nieuwzględniania w planie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a także sporządzenia go niezgodnie z uprzednio wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy. W szczególności nie podzieliła zarzutu, że zmienione przeznaczenie nie uwzględnia faktu, że nieruchomości objęte planem położone są w cichej okolicy, w odosobnieniu, co miało stanowić główną przyczynę zakupu nieruchomości. Jednak jak wynika z okoliczności sprawy, działka należąca do skarżącego od lat sąsiaduje z kopalnią żwiru i piasku, co przeczy spokojnemu charakterowi okolicy.

Dalej organ wskazał, że dotychczas dla części działek położonych na terenie 119.U/MN nie obowiązywał żaden inny plan, zaś teren był terenem rolniczym. Wprowadzenie zaś przedmiotowego planu w istocie spowodowało, iż użytkowanie, jak i zagospodarowania terenu uległo rozszerzeniu. Uprzednio możliwym było wyłącznie użytkowanie rolnicze lub przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, natomiast obecnie dopuszczalna jest także zabudowa usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z minimalnym 50% udziałem zabudowy usługowej. Ponadto, odpierając zarzut dotyczący posiadania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, wskazała Rada, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś zgodnie z art. 65 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Powyższe oznacza zatem, że nawet w sytuacji, w której dany podmiot uzyska ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, to nie ma żadnej gwarancji, że zaplanowana przez niego inwestycja zostanie zrealizowana. Skutki prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są ograniczone w czasie, o ile nie zostanie uchwalony plan miejscowy. Tym niemniej w przypadku zdecydowanej większości nieruchomości objętych kwestionowanym planem nastąpiło podtrzymanie, a nawet rozszerzenie możliwości lokalizowania funkcji mieszkaniowej na nieruchomościach w stosunku do wydanych decyzji o warunkach zabudowy, a także dodatkowo rozszerzenie funkcjonalności przeznaczenia terenu o funkcję usługową. W praktyce pozwala to w większości przypadków na zagospodarowanie terenu zarówno w sposób określony w uprzednio wydanych decyzjach, lecz już w oparciu o plan, jak i w oparciu o poszerzone możliwości w zakresie parametrów urbanistycznych, jak i wprowadzenie nowych funkcji.

Odnosząc się do kwestii wewnętrznej sprzeczności planu w zakresie ustalenia usługowego przeznaczenia terenów i jednocześnie niezapewnienia odpowiedniego dojazdu, organ wskazał, że z treści skargi nie wynika jednoznacznie, czy chodzi wyłącznie o drogi wewnętrzne do działek, czy też o drogę publiczną w terenie 150.KDD, z której również istnieje możliwość dostępności drogowej. W terenie 119.U/MN istnieją trzy wydzielone geodezyjnie (nie wydzielone w planie jako tereny) dojazdy w formie dróg wewnętrznych szerokości ok. 8 m. Są to istniejące działki nr: [..]-[..], stanowiące własność prywatną. Zdaniem organu szerokość 8 m jest wystarczająca, by zrealizować np. jednostronny chodnik o szerokości 2 m, jezdnię o szerokości 5 m wraz z poboczem o szerokości 1 m. Z kolei w przypadku drogi publicznej - ulica dojazdowa w terenie 150.KDD, szerokość minimalna 10 m ustalona w planie jest zgodna z tabelą w § 7 ust. 1 obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 29 stycznia 2016 r., poz. 124.). Brak jest także sprzeczności w planie zakazu lokalizacji reklam z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji usług, albowiem wymóg ten wynika z faktu położenia terenu 119.U/MN w strefie ochrony dóbr kultury – strefie ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego wsi O. Przy czym, w § 4 ust. 2 planu dopuszczono lokalizację szyldów o powierzchni maksymalnej 1 m2, które w myśl art. 2 pkt 16d u.p.z.p. stanowią tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której owa tablica lub urządzenia się znajdują. Jeśli zaś chodzi o infrastrukturę techniczną, to - w ocenie organu - ustalenia planu nie ograniczają realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (vide § 2 ust. 1 uchwały) niezbędnej do obsługi terenów inwestycyjnych.

Końcowo Rada odniosła się do zarzutu naruszenia zasad i trybu sporządzania projektu planu podnosząc, że proces opinii i uzgodnień nie wykazał naruszeń w tym zakresie. Ponadto z przepisów prawa nie wynika obowiązek ani możliwość sprawdzania aktualności map na każdym etapie procedury planistycznej, która trwa kilka miesięcy lub lat. Podziały działek są procesem odbywającym się równolegle do procedury sporządzania planu i niemożliwym jest, aby w czasie całego procesu opracowywania planu aktualizować mapy, co wiązałoby się ze znacznym wydłużaniem i tak już długiej procedury sporządzania planu, a dodatkowo ze znaczącymi kosztami finansowymi. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i graficznej) i kontroli trybu sporządzania planu już z założenia powoduje jego nieważność. W rozpoznawanej sprawie takiego zarzutu nie sposób skutecznie postawić.

W piśmie z dnia 9 maja 2019 r. skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie:

- § 7 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały Nr XLIX/416/2014 Rady Gminy z dnia 28 października 2014 r. "Statut Sołectwa " przejawiające się w nieprzeprowadzeniu wymaganych przywołanym statutem konsultacji w przedmiocie projektu uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego z Zebraniem Wiejskim;

- § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niedokładne, ogólnikowe i wprowadzające w błąd określenie przedmiotu skarżonej uchwały, przejawiające się we wskazaniu, że plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje P. bez wyszczególnienia sołectwa O. lub innych określeń zgodnych z podziałem administracyjnym Gminy lub zwyczajowych określeń oraz bez wskazania, że wprowadzany plan zmienia plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy Nr VIII/62/2007 z dnia 11 września 2007 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 4, poz. 112 z dnia 21 stycznia 2008 r.);

- załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazwy obiektu fizjograficznego (Dz.U. 2013 poz. 1629), poprzez wskazanie w przedmiocie skarżonej uchwały nazwy miejscowości "[..]" zniesionej przez przywołany akt.

Skarżący stwierdził, że oba wyżej określone naruszenia wymienionych rozporządzeń doprowadziły do naruszenia art. 17 pkt 1 i 11 oraz art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niepoprawne ogłoszenie i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu oraz uniemożliwienie lub przynajmniej znaczne utrudnienie obywatelom skorzystania z gwarantowanych wskazaną uchwałą uprawnień do wniesienia wniosków i uwag, tj. czynnego uczestnictwa na etapie procedowania wprowadzania planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając pierwszy zarzut, skarżący wskazał, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy opiniowania przedstawianych do konsultacji projektów uchwał Rady Gminy w sprawach planów zagospodarowania przestrzennego. Opinia zebrania nie byłaby wiążąca, ale jej uzyskanie, jak wynika ze statutu sołectwa, było obowiązkowe. W ocenie skarżącego brak uzyskania takiej opinii stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały.

Odnośnie do drugiego zarzutu wskazał skarżący, że w skład Gminy wchodzi 15 sołectw, w tym O. i P. Tymczasem skarżona uchwała w swoim przedmiocie wskazuje, że wprowadza plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P., co nie pokrywa się z podziałem administracyjnym Gminy czy zwyczajowym lub przyjętym we wcześniejszej uchwale nazewnictwie oraz uniemożliwia bez dogłębnej analizy wywnioskowanie, iż wskazana uchwała dotyczy również poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który odnosił się do wsi O. Co więcej, porównanie konkretnego wskazania w przedmiocie uchwały z 2007 r. sołectwa, a w skarżonej uchwale miejscowości P. pogłębia wprowadzenie podmiotów zainteresowanych w błąd i powoduje niemożliwość wywnioskowania, że przedmiotowa uchwała dotyczy również O.

Wywodząc naruszenie zasad sporządzania uchwały, skarżący wskazał, że rozporządzanie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczych" wskazuje, że przepisy przywołanego aktu stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego, którym jest m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmin. Zgodnie z § 120 przywołanego rozporządzenia tytuł aktu w oddzielnych wierszach zawiera określenie rodzaju aktu, nazwę organu wydającego akt, datę i przedmiot aktu. W skarżonej uchwale przedmiot został określony jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P., mimo że jest to określenie wprowadzające w błąd oraz nie znajdujące pokrycia w podziale administracyjnym. Co więcej przedmiotem skarżonej uchwały jest zmiana między innymi uchwały Rady Gminy Nr VIII/62/2007 z dnia 11 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie gminy K. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 4, poz. 112 z dnia 21 stycznia 2008 r.), co również winno być wskazane w przywołanym przedmiocie aktu. Podkreślił skarżący, że zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazwy obiektu fizjograficznego zniesione zostały nazwy miejscowości P. i P. (poz. 30 i 31 Załącznika nr 3). W związku z tym należy uznać, że poza faktem, iż wskazana uchwała wprowadza w błąd i nie pozwala odkodować jej zakresu bez dogłębnej analizy treści całej uchwały, to dodatkowo posługuje się również nazwą miejscowości, która od 2014 r. została zniesiona jako urzędowa nazwa oraz nie znajduje pokrycia i odzwierciedlenia w granicach aktualnych sołectw Gminy.

W ocenie skarżącego nieprawidłowy i mylny przedmiot uchwały w dalszej kolejności spowodował naruszenie przez Radę Gminy art. 17 pkt 1, 11 oraz art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za niezwykle istotny uznał skarżący fakt, że poprawne nazwanie uchwały i określenie jej przedmiotu oraz stosowne do tego obwieszczenia i ogłoszenia umożliwiłyby osobom zainteresowanym skorzystanie z uprawnień do wnoszenia odpowiednich wniosków i uwag. Etapem zmierzającym do uchwalenia planu miejscowego (zmian planu), po wstępnym i niezbędnym etapie przyjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmian planu) jest procedura określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach analizowanej sprawy prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury określonych w ustawie podmiotów (w szczególności osób fizycznych) zostały naruszone. Tym samym wymienione w przepisach ustawy podmioty uprawnione do uczestniczenia w procedurze planistycznej nad zmianą planu miejscowego pozbawione zostały prawa do zgłaszania jakichkolwiek wniosków czy też uwag do przyszłego projektu zmian planu, a tym samym ewentualnego wpływu na treść jego ustaleń. Obwieszczenia, ogłoszenia i wyłożenie projektu do publicznego wglądu ma zagwarantować obywatelom realną możliwość zapoznania się z tym projektem, a przedmiot uchwały i obwieszczenia o jego wyłożeniu winny być maksymalnie dookreślone i nie tylko nieprowadzające w błąd, ale wręcz gwarantujące maksymalnie możliwe poinformowanie obywateli. Na podstawie wskazanych naruszeń skarżący również upatruje podstawy stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Ponadto skarżący wskazał, że podziały działek H. i G. S., od których skarżący nabył działkę nastąpiły na podstawie decyzji: z dnia 10 października 2011 r. dotyczącej podziału działki nr [..], z dnia 14 września 2012 r. dotyczącej podziału działki nr [..], z dnia 29 marca 2017 r. dotyczącej podziału działki nr [..] oraz z dnia 29 marca 2017 r. dotyczącej podziału działki nr [..]. W ocenie skarżącego ze względu na dokonane podziały mapa będąca załącznikiem do zaskarżonej uchwały jest nieaktualna.

Skarżący stwierdził również, że należąca do niego działka w najdłuższym swoim boku graniczy bezpośrednio z drogą 150 KDD, w związku z czym obowiązek odsunięcia zabudowy od tej drogi o 25 m powoduje, że skarżący nie będzie miał możliwości postawienia zabudowy mieszkalnej zarówno ze względu na nietypowy kształt części działki pozostawionej do zabudowy oraz wobec jej bardzo małej powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2108 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Niniejsza skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu właściwym dla rozpoznawanej sprawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr VLI/402/18, dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "P." gm. K., będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawową przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący T. M. jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą, stanowiącej działkę nr [..]. Nieruchomość ta znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 119. U/MN. Szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka skarżącego zostało określone w § 23 uchwały. Przeznaczenie terenu: U/MN teren zabudowy mieszkaniowej usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z minimalnym 50% udziałem zabudowy usługowej; zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy realizować w odległości minimalnej 25 m od terenu 150.KDD. W zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano m.in. zakaz lokalizacji reklam. W zasadach ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej wskazano, że teren położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej układu ruralistycznego wsi O.

W ocenie Sądu, opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości, wprowadzając ograniczenia w postaci m. in. dopuszczalnego posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości minimalnej 25 m od terenu 150.KDD. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącemu prawem własności ww. nieruchomości objętej zapisami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę jego prawa, polegającym na jego ograniczeniu.

Tym samym, zdaniem Sądu, spełniony został warunek dopuszczalności skargi, gdyż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działki będącej własnością skarżącego, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przyjętego sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zarzuty skarżącego o dostrzeżonych przez niego nieprawidłowościach w tym zakresie Sąd uznał za nietrafne. W obowiązujących w dacie przeprowadzania procedury planistycznej przepisach nie było i nadal nie ma – zasad dotyczących uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. W ocenie skarżącego określenie zarówno uchwały o przystąpieniu, jak i zaskarżonej uchwały, jako dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "P." wprowadziło w błąd, co do terenu objętego opracowaniem tegoż planu, w szczególności skarżącego, jako że jego działka położona jest we wsi O. Wskutek takiego określenia przedmiotu uchwały skarżący nie powziął wiadomości, że Rada Gminy wszczęła procedurę uchwalania planu dla terenu, na którym znajduje się jego działka. W tym też skarżący upatruje istotnego uchybienia zasadom sporządzania planu.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr [..] położona jest w obrębie ewidencyjnym P. Oznaczenie takie znajduje się zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i w oznaczeniu położenia nieruchomości w księdze wieczystej nieruchomości skarżącego (k. 101 akt sądowych). Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki skarżącego (poprzedni numer przed podziałem [..]) wskazano jedynie miejscowość O. (k. 9 akt), to jednak pozostałe załączone do skargi (kserokopie) decyzje o warunkach zabudowy sąsiadujących z działką skarżącego wskazują, że znajdują się one w obrębie P. Co więcej, przedłożona przez skarżącego aktualna mapa do celów projektowych dotycząca działki nr [..] wskazuje, że dotyczy obrębu P. (k. 113). Nie sposób zatem podzielić zarzutu skarżącego, że określenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także samej uchwały o miejscowym panie zagospodarowania przestrzennego, jako odnoszącej się do rejonu P. było wadliwe i doprowadziło do niemożności ustalenia przez niego zakresu opracowania planu i w konsekwencji uniemożliwiło udział w procedurze uchwalania planu. Nie wynika z przepisów przywołanych w skardze obowiązek organu przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu do odnoszenia się do jednostek podziału administracyjnego gminy. Obszar opracowania planu nie musi także pokrywać się z obszarem wsi czy całej gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem dotyczyć tylko jej konkretnej części czy też kilku nieruchomości a nawet tylko jednej nieruchomości. Nie sposób zatem uznać, że sposób sfomułowania tytułu uchwały i określenia jej przedmiotu stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego. Brak jest w ogóle podstaw do stwierdzenia jakiekolwiek naruszenia prawa w tym zakresie. Skoro bowiem posłużono się nazwą obrębu geodezyjnego, który funkcjonuje do chwili obecnej, to zmiana nazw miejscowości, obowiązująca od 2014 r., nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonej uchwały. Istotne znaczenie ma w tej kwestii fakt, że plan nie dotyczy miejscowości P., lecz rejonu "P.", a więc istniejącego i identyfikowalnego obrębu geodezyjnego.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia procedury sporządzania planu poprzez brak przedstawienia projektu planu do zaopiniowania Zebraniu Wiejskiemu wsi O. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia. Czynności te wyszczególnione zostały w art. 17 u.p.z.p. i w jego punkcie 6 zostały wyczerpująco określone organy, których opinię o projekcie planu obowiązkowo należy uzyskać. Są to:

- gminna lub inna właściwa, w rozumieniu art. 8, komisja urbanistyczno-architektoniczna,

- wójt, burmistrz gmin albo prezydent miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalny dyrektor ochrony środowiska,

- właściwy organ administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- właściwey organ Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku, gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny,

- starosta, jako właściwy organ ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

- operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 m od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV.

Pośród wymienionych organów nie znajduje się zebranie wiejskie wsi, której teren został objęty opracowaniem planistycznym. Nie można zatem podzielić poglądu skarżącego dotyczącego konieczności zasięgnięcia w toku procedury planistycznej opinii Zebrania Wiejskiego wsi O. o projekcie planu, aczkolwiek istotnie, zgodnie z treścią, § 7 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały Rady Gminy z dnia 28 października 2014 r., nr XLIX/416/2014 "Statut Sołectwa" do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy opiniowania przedstawianych do konsultacji projektów uchwał Rady Gminy w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Regulamin ten pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i nie podlega kontroli pod względem zgodności z prawem, jednakże sama jego treść nie może, zdaniem Sądu, świadczyć o naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu w toku procedowania zaskarżonej uchwały. Miarodajna dla oceny trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym oceny, czy miało miejsce istotne jego naruszenie, jest treść obowiązujących przepisów prawa zawartych w u.p.z.p. W przepisach ustawy nie przewidziano natomiast kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, stąd też nie doszło w ogóle do naruszenia trybu sporządzania planu.

W ocenie Sądu nie jest zasadny kolejny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 14 ust. 5 i art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania oraz art. 17 pkt 1, 6 i 11 oraz art. 18 u.p.z.p. powiązany z brakiem aktualności mapy, na której oparta została procedura uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Braku aktualności upatruje skarżący w nieuwidocznieniu na mapie dokonanych w międzyczasie podziałów gruntów, m.in. powstania w taki sposób jego działki.

Zauważyć należy, że nawet ewentualne sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowiłoby jedynie naruszenie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie byłoby ono ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Tym bardziej zatem, skoro projekt planu został sporządzony na podstawie map aktualnych na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia, nie ma podstaw do stwierdzenia, że późniejsze przekształcenia geodezyjne uwidocznionych na nim działek uzasadniają twierdzenie o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu. Tylko naruszenie trybu sporządzania planu, który to tryb określony został w art. 17 u.p.z.p., może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1481/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Objęte opracowaniem zaskarżonej uchwały nieruchomości ulegały w toku trwania procedury planistycznej podziałom, co przedstawił sam skarżący z piśmie z dnia 9 maja 2019 r., już po przekazaniu projektu do opiniowania i uzgodnienia. Co więcej, bezsporne jest, że działka skarżącego nr [..] została wydzielona w toku tejże procedury uchwalenia zaskarżonego planu, na podstawie decyzji z dnia 22 grudnia 2014 r., co wynika również z treści księgi wieczystej (k. 101 akt niniejszej sprawy).

Wskazać ponadto należy, że nawet gdyby przyjąć, że nieujawnienie na mapie stanowiącej podstawę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych, późniejszych podziałów geodezyjnych stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, to - w ocenie Sądu - nie budzi wątpliwości, iż naruszenie takie nie byłoby naruszeniem istotnym, a więc pozbawione byłoby cechy uzasadniającej stwierdzenie nieważności takiego planu. Zaznaczyć należy, że przedmiotowy projekt planu opracowany został w oparciu o uchwałę z dnia 29 listopada 2011 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "P.", gm. K. Procedura planistyczna trwała zatem niemal 7 lat, naturalną kwestią jest, że nastąpiła dezaktualizacja map, na których rozpoczęto procedurę.

Chybiony jest także zarzut, że omawiana uchwała zmienia uchwałę z dnia 11 września 2007 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. na terenie gminy K.". Wskazana uchwała nie odnosiła się do terenu objętego skarżoną uchwałą. Terenu tego dotyczył obowiązujący do 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla rejonu P. przyjęty uchwałą z dnia 28 września 1992 r. Ostatecznie na rozprawie okoliczność ta została przyznana przez skarżącego.

Sąd uznał również za bezzasadny zarzut skargi dotyczący braku konkretnego, związanego z treścią skarżonej uchwały, uzasadnienia. W kwestii dotyczącej uzasadnienia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prezentowane są w orzecznictwie i doktrynie rozbieżne stanowiska. Niezależnie od tego wskazać należy, że w niniejszej sprawie trudno zweryfikować jakich konkretnie elementów pełnomocnikowi skarżących brakuje w treści uzasadnienia. Zdaniem Sądu treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały koresponduje z treścią uchwały, tj. wyjaśnia, że celem projektu planu jest wprowadzenie ujednoliconych zasad kształtowania przestrzeni na omawianym obszarze i zastosowanie w planie kierunków zagospodarowania wyznaczonych zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy. Stwierdzić w tym miejscu należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 933/12,: "...że nawet zaistnienie naruszeń postanowień "Zasad techniki prawodawczej" nie mogłoby prowadzić do stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego wadliwością zaskarżonej uchwały. Pomijając nawet dyskusyjny w doktrynie problem obowiązywania tych zasad w stosunku do samorządu terytorialnego (z uwagi na podstawy prawne wskazanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) w rozpoznawanej sprawie ten zarzut nie jest uzasadniony. Zasady techniki prawodawczej określają w istocie nie warunki, ale zasady sporządzania uzasadnień projektów rozporządzeń i ustaw. Tylko odpowiednio te przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego, a w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy jeszcze dodatkowo mieć na względzie to, że plan ma szczególną budowę, wymaga szeregu załączników a jednym z nich jest wykaz uwag ze sposobem ich rozpatrzenia. Charakter planu sprawia zatem, że do jego uzasadnienia nie można stosować wzorca z "Zasad techniki prawodawczej". Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała przy tym, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały mogłoby mieć istotny wpływ na treść planu miejscowego (w aspekcie wymogu kauzalności ewentualnych uchybień przepisom procedury planistycznej).

W konsekwencji, wszystkie podniesione w skardze i toku postępowania zarzuty, odnoszące się do trybu sporządzania planu, Sąd uznał za chybione.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone Konstytucją RP, a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat zakreślonych w ustawie granic władztwa planistycznego, tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], znajdującą się na terenie oznaczonym w planie symbolem 119.U/MN, należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Możliwość ograniczenia prawa własności, przewidzianą w cytowanym art. 64 ust. 3 Konstytucji, uzupełnia reguła proporcjonalności, która dotyczy ograniczenia wszystkich prawa i wolności.

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu, będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób, wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym zapisami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, celem projektu kontrolowanego planu było wprowadzenie ujednoliconych zasad kształtowania przestrzeni na objętym opracowaniem obszarze. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." zainicjowały nakreślenie zasad zagospodarowania terenu w sąsiedztwie istniejącej kopalni piasku i żwiru. Mianowicie, z zapisów studium wynikał obowiązek lokalizacji na terenie 10-2.U/M usług od strony kopalni, a zabudowy mieszkaniowej w większej odległości od terenu kopalni.

Naruszenie własnych interesów i obiektywnego porządku prawnego wiąże skarżący z trzema aspektami: zmianą przeznaczenia działki, obowiązkową minimalną wielkością działek i wymogiem odsunięcia zabudowy w minimalnej wielkości 25 m od terenu 150.KDD, czyli drogi.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działki skarżącego (tylko w takim zakresie Sąd władny jest skontrolować skarżoną uchwałę), stwierdzić należy, że plan przewiduje na niej zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną.

Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. NSA dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak jednak wskazano powyżej, sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie w przypadku nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały przedmiotowa działka miała przeznaczenie rolne.

W skardze skarżący wielokrotnie podkreślał, że celem zakupu działki była wyłącznie budowa budynku jednorodzinnego. Zaskarżona uchwała dopuszcza realizację tego celu, jedyny wymóg jaki stawia to posadowienie takiego budynku w odległości 25 m od drogi 150.KDD. W ocenie Sądu, uwzględniając okoliczność, że po przeciwnej stronie drogi 150.KDD zlokalizowana jest kopalnia piasku i żwiru, a po drodze odbywa się ruch kołowy samochodów ciężarowych to optymalnym rozwiązaniem było wprowadzenie do planu wymogu odsunięcia zabudowy mieszkaniowej od drogi, aby zminimalizować uciążliwości związane z sąsiedztwem kopalni. Podkreślić należy, że dla zabudowy usługowej wymóg takiego odsunięcia od drogi wprowadzony nie został. Trudno zatem doszukać się nieuprawnionej ingerencji Gminy w prawo własności poprzez zmianę przeznaczenia działki, skoro skarżący zamierza wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny, a możliwość realizacji takiej budowy plan zapewnia. Trudno także znać za zasadny zarzut zmiany predestynacji terenu, skoro zmiana nastąpiła z gruntu rolnego na teren pod zabudowę usługową i mieszkalną. Taka zmiana koresponduje w całości z artykułowanym w skardze celem mieszkalnym skarżącego. Z racji wymiarów działki i jej powierzchni z całą pewnością nie powstanie także trudność w realizacji zabudowy w postaci budynku mieszkalnego w odległości 25 m od drogi 150. KDD. Warunek taki został zawarty w zaskarżonej uchwale celem zmniejszenia uciążliwości w zakresie ewentualnego hałasu, wynikającej z przyjętej dopuszczonej prawem technologii wydobycia i przetwarzania surowca i wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych związanego z funkcjonowaniem kopalni piasku i żwiru. Powoduje to, w ocenie Sądu, niezasadność zarzutu o nieuprawnionym przez Gminę wkroczeniu w prawo własności skarżącego poprzez nakaz oddalenia budynku mieszkalnego o 25 m od drogi, bowiem podyktowane to było dbałością o komfort życia i zamieszkiwania na działce przez skarżących. Wreszcie, co najważniejsze, w tym zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z treścią poprzedzającego w procedurze planistycznej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr XXXIX/300/2015 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2013 r., zmienionego uchwałą Nr XV/131/2015 z dnia 18 grudnia 2015 r. Konflikt pomiędzy zabudową mieszkaniową i funkcjonowaniem kopalni żwiru postanowiono rozwiązać poprzez nakaz odsunięcia zabudowy od drogi (ten postulat pojawił się już w Studium), natomiast plan miejscowy skonkretyzował tę odległość ustanawiając ją na poziomie 25 m. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Ponadto zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Wyjaśnić także należy, że na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogła wpłynąć okoliczność, że skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia 6 grudnia 2007 r. Skutki uchwalenia planu miejscowego, określającego inne przeznaczenia nieruchomości niż wynikające z uprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, zostały bowiem szczegółowo uregulowane w przepisach art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.p.z.p. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika zakaz uchwalania planu miejscowego, który by przewidywał inne przeznaczenie terenu niż określone we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja taka wygasa, chyba że na jej podstawie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem w żadnej mierze przepisy ustawy nie przewidują związania organu planistycznego treścią wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mógł odnieść skutku, w ogóle nieuzasadniony przez skarżącego, zarzut dotyczący bezzasadnego wprowadzenia wymogu minimalnej powierzchni działki powstającej w wyniku podziału na poziomie 1500 m2.

W konsekwencji, oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w zaskarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada Gminy władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny zadecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z sąsiedztwa działki skarżącego, poza tym niewątpliwie skarżony plan dopuścił zabudowę mieszkaniową, której realizację ma w planach skarżący, natomiast kwestionowane przez skarżącego ograniczenie w postaci nakazu odsunięcia zabudowy mieszkaniowej 25 m od drogi jest proporcjonalne do zamierzonych efektów.

W ocenie Sądu, złożony na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. wniosek dotyczący zmiany Studium, skierowany do Wójta przez A.. w dniu 25 kwietnia 2019 r., pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej uchwały, która została podjęta w dniu 24 kwietnia 2018 r.

Zdaniem Sądu, Rada Gminy zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, w zakwestionowanym w skardze zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze ani też innych naruszeń w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.