Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 798/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1;  art. 9 ust. 4;  art. 15 ust. 1;  art. 17;  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. L., T. L. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w R. (dalej "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust.

1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001

r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym"), podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla obszaru w rejonie zalewu [...] przy ul. M., B., K., S. zwanego "Zalew [...]".

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. (data wpływu do organu), działając na podstawie

art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, A. L. i T. L. (dalej "skarżący") wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem ww. uchwały przez uchylenie § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmianę przeznaczenia terenu strefy zieleni parkowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP, przynajmniej w odniesieniu do działki Nr [...] przy ul. S. oraz dopuszczenie zabudowy mieszkalnej na tym obszarze i zniesienie obowiązków, wymogów i ograniczeń określonych w w/cyt. paragrafie.

W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska nie podjęła uchwały dotyczącej

zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego złożyli skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika i wnioskując o stwierdzenie nieważności

§ 21 ust. 1-5 zaskarżonej uchwały. Podjętej uchwale zarzucili naruszenie prawa

i interesu prawnego, tj. :

1. art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 1

i 3, art. 21 Konstytucji RP, przez nadużycie władztwa planistycznego

i nieuwzględnienie interesu i potrzeb skarżących w zakresie zagospodarowania ich nieruchomością (istotne, nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości wypaczające prawo własności przysługujące skarżącym);

2. art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami"), przez bezprawne przeznaczenie nieruchomości skarżących na cele użyteczności publicznej, jakkolwiek nie będące celami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co skarżący nie mogą wykorzystywać nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

a jednocześnie gmina nie może dokonać wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania;

3. art. 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 32 Konstytucji RP, przez nałożenie na skarżących większych ograniczeń w korzystaniu z ich własności, niż na osoby znajdujące się

w analogicznej sytuacji.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podali, iż są właścicielami działki Nr [...], położonej przy ul. S. w R. Przyjęty sporną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (miasta R. dla obszaru w rejonie zalewu [...] przy ul. M., B., K., S.) wprowadził dla tej działki przeznaczenie terenu, które stanowi tak daleko idące ograniczenia w korzystaniu z działki, że pozbawia ją jakiejkolwiek wartości użytkowej z punktu widzenia właścicieli. Wskazali, że zgodnie z § 21 ust. 1 planu miejscowego przedmiotowa działka została zaliczona do terenów strefy zieleni parkowej (tereny oznaczone na rysunku planu symbolem ZP). W strefie tej ustalono jako przeznaczenie podstawowe terenu: parki i parki leśne; zieleń wysoka i niska urządzona i nieurządzona; zbiorniki i cieki wodne. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono: ścieżki spacerowe, ciągi piesze i rowerowe; obiekty małej architektury; urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe – otwarte; urządzenia i sieci infrastruktury technicznej związane z obsługą strefy i ogólnomiejskie. Regulacja § 21 ust. 5 pkt 1 planu dopuszcza utwardzenie jedynie maksimum 10% powierzchni strefy, pkt 2 wprowadza zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, zaś pkt 3 zakaz lokalizacji ogrodzeń nie związanych z urządzeniami i terenami sportowo-rekreacyjnymi.

Powyższa regulacja dotycząca przeznaczenia gruntów nadmiernie ogranicza prawo właścicieli do korzystania z ich własności, czyniąc niemożliwym wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym celem i pierwotnym zamierzeniem. Naturalnym przeznaczeniem terenu, obejmującego działkę [...] oraz jej okolice, jest zabudowa jednorodzinna, bowiem w odległości kilkudziesięciu metrów od niej (zarówno na południe jak i na zachód) rozciągają się osiedla domków jednorodzinnych. Dom jednorodzinny znajduje się nawet na przyległej działce nr [...], która kilkanaście lat temu razem z działką [...] została wydzielona z działki [...].

Co więcej, uchwalony plan przewiduje zachowanie domu jednorodzinnego na działce [...], która leży w niewielkiej odległości od działki wnioskodawców.

Podnieśli, iż podstawowym warunkiem tworzenia terenów zielonych jest dysponowanie nieruchomością na ten cel, a gmina z tego obowiązku powinna się wywiązywać w oparciu o własne nieruchomości. Przeznaczenie działki [...] na tereny zielone całkowicie wypacza prawo własności przysługujące jej właścicielom. Przeznaczenie na tereny zielone prywatnej nieruchomości jest zaprzeczeniem - przekreśleniem istoty własności. W ocenie skarżących gmina, która chce na nie swoich terenach urządzić tereny zielone, powinna grunty te przejąć na własność. Wskazali,

iż prawo własności może doznać istotnego ograniczenia, jeżeli przemawia za tym cel publiczny. W takim przypadku prawo własności może być właścicielowi odebrane

wbrew jego woli. Zgodnie jednak z ustawą o gospodarce nieruchomościami tworzenie terenów zielonych nie jest celem publicznym. Przeznaczenie działki skarżących na park wcale nie daje realnych możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Nie można

oczekiwać, że wnioskodawcy będą na swojej działce tworzyć park, dlatego gmina powinna na ten cel wykupić ich działkę. Jednak do wykupu może nie dojść, gdy strony

nie dojdą do porozumienia, a wówczas, skoro przeznaczenie na parki nie uzasadnia wywłaszczenia, wnioskodawcy zostaną praktycznie pozbawieni możliwości korzystania

ze swojej nieruchomości. Jednocześnie w takiej sytuacji nie dojdzie do zrealizowania

celu założonego przez gminę. Niewskazanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami parków jako celu publicznego usprawiedliwiającego wywłaszczenie wskazuje także na to, że parki nie są na tyle istotną inwestycją, aby uznać, iż ich utworzenie usprawiedliwia tak daleko idącą ingerencję w prawo własności mieszkańców, jakiej dopuściła się Rada Miejska, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali jednocześnie, że gmina doskonale znała planowane przez właścicieli przeznaczenie terenu, a mimo to podjęła uchwałę całkowicie przekreślającą

to przeznaczenie. W 2008 r. skarżący złożyli wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Postępowanie w tym zakresie prowadzone było przez Prezydenta Miasta R. w sposób przewlekły. Ostatecznie w 2010 r. pismem Dyrektora Wydziału Architektury poinformowano skarżących, że ich wniosek "pozostawia się bez rozpoznania". Jednocześnie dla terenów sąsiadujących z ich działką, w tym bezpośrednio do niej przylegających, wydano szereg decyzji o warunkach zabudowy dla budynków jednorodzinnych.

Reasumując skarżący podnieśli, iż podejmując przedmiotową uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla obszaru w rejonie

Zalewu [...] przy ul. M., B., K., S., Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i zasadę równości. Przekroczyła bowiem przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to bowiem nie może być nadużywane, a ingerencja w prawo własności nie może być nadmierna. Podjęta uchwała wypaczyła prawo własności skarżących, mimo że nie przemawiał za tym żaden interes publiczny, który byłby na tyle istotny, aby wprowadzić tak daleko idące ograniczenie własności i to bez żadnej rekompensaty dla poszkodowanych właścicieli. O naruszeniu zasady równości świadczy fakt, że na obszarze objętym planem i dyspozycją § 21 tego planu, w bliskim sąsiedztwie działki skarżących pozostawiono możliwość zabudowy na innych działkach (§ 21 ust. 6 pkt 2 tiret drugi).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. (dalej "organ") wniósł

o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż na terenie działki skarżących do 2003 r. obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 1994 r., wskazujące przedmiotowy teren jako OTD- tereny otwarte Doliny Rzeki M.

We wszystkich wcześniejszych opracowaniach planistycznych i obecnie obowiązujących teren wzdłuż rzeki M. i zalewu B. był terenem otwartym, zielonym, nie przeznaczonym pod zabudowę. Dolina rzeki M. i boczne doliny tworzą system terenów otwartych miasta bardzo istotny dla klimatu, warunków i komfortu życia mieszkańców oraz prawidłowego rozwoju R. Dolina rzeki M jest szkieletem, najważniejszym elementem tego układu.

Organ podniósł, że w dniu [...] października 2005 r. Rada Miejska podjęła Uchwałę

Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie zalewu [...]. W wyniku tej uchwały przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie [...] lipca 2006 r. Rada Miejska podjęła Uchwałę Nr [...] o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r., oznaczonej jako etap X, w celu uzyskania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew [...]" z ustaleniami Studium.

Na przedmiotowej nieruchomości Studium zakładało i nadal zakłada tereny zielone otwarte. Nie jest zatem tak, by kiedykolwiek wcześniej (co najmniej od uchwalenia planu

z 1994 r.) teren nieruchomości skarżących był przeznaczony pod jakąkolwiek

zabudowę, natomiast formą faktycznego jego użytkowania były łąki. Nie sposób zatem uznać, by obecnie uchwalony Uchwałą Nr [...] plan miejscowy, utrzymujący tę

samą funkcję terenu dla działki skarżących, wprowadzał nowe ograniczenie ich prawa własności.

Organ zaznaczył, że sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Akt ten określa wpływ ustaleń tego planu na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc w art. 6 ust. 1 tej ustawy, iż ,,ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." Z kolei miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego tworzony na

podstawie i w wykonaniu ustawy, nie narusza zasady ochrony własności, która - jak

sami skarżący stwierdzają, może być ograniczona przez normę ustawową. Okoliczność, że tworzenie terenów zielonych nie zostało ujęte w katalogu celów publicznych, określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zmienia faktu,

że gmina ma ustawowy obowiązek zakładania i utrzymywania takich terenów

(art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Fakt, iż nie można

z tego tytułu wszcząć postępowania wywłaszczeniowego w żadnym razie nie znosi tego obowiązku gminy, natomiast historyczne i fizjograficzne uwarunkowania predestynują w/w tereny do przeznaczenia ich na określony w planie miejscowym cel. Ponadto ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu miejscowego (art. 36).

Organ za gołosłowny uznał zarzut skarżących, że naturalnym przeznaczeniem terenu, obejmującego działkę nr [...] oraz jej okolic, jest zabudowa jednorodzinna,

a co za tym idzie gdyby nie zapisy uchwalonego planu, to mieliby oni możliwość

uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na funkcję mieszkaniową. Uzyskanie takiej decyzji, wedle art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzone jest procedurą administracyjną, w której istotnym elementem jest analiza urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Treści i oceny takiej analizy, z punktu widzenia celów założonych przez skarżących, nie sposób przesądzić na chwilę obecną (byłaby to czysta spekulacja). Ponadto podnoszony przez skarżących argument

w odniesieniu do zabudowy w sąsiedztwie, dotyczy działek przyległych do ul. S.,

które zostały zabudowane na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, ale również

w planie miejscowym pod taką zabudowę są przewidziane (teren 2MN). Działka

skarżących natomiast nie ma dostępu do drogi, jest położona w głębi, na tyłach działek budowlanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do Sądu) skarżący sprecyzowali zarzuty skargi, wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności części graficznej przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

tj. załącznika nr 3 do Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] r. z dnia [...] lutego 2012 r., bowiem w tej części planu ulica S. została oznaczona jako ciąg rowerowy, a działka skarżących przylega właśnie do tej ulicy. W związku z tym skarżący są pozbawieni dojazdu do swojej działki, niezależnie od jej przeznaczenia.

Ustosunkowując się w powyższym piśmie do odpowiedzi na skargę, skarżący podnieśli, że ich działka jest położona w odległości ponad 200 m od rzeki M.,

a więc dopuszczenie jej zabudowy nie utrudni wypoczynku nad wodą i nie jest

przeszkodą dla ochrony doliny tej rzeki. Tym bardziej, że na działkach położonych

w bliższej odległości od zalewu, przy ulicy W., znajdują się budynki mieszkalne,

a na północ od działki skarżących utworzono strefę sportu i rekreacji (symbol US),

w której dopuszcza się m.in. tworzenie obiektów kubaturowych do dwóch kondygnacji

(§ 18 ust. 5 pkt 4 planu).

Odnosząc się do argumentu organu, że działka numer [...] nie była kiedykolwiek wcześniej przeznaczona pod budowę, zdaniem skarżących nie ma to żadnego

znaczenia. Gmina nie może dowolnie decydować o przeznaczeniu terenu, musi brać

pod uwagę interesy właścicieli gruntów (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., OTK 2001/2/29, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09, wyrok WSA w Łodzi,

II SA/Łd). Skarżący podnieśli, że gdyby nie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to mogliby ubiegać się o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy. Jeśli gmina chciała tworzyć tereny zielone, to winna była

w pierwszej kolejności podjąć negocjacje z właścicielami konkretnych nieruchomości

i wykupić potrzebne tereny. Ponadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem, że ich nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż w ich ocenie posiada taki dostęp od ulicy S., ewentualnie od ulicy B.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska, że tworzenie terenów zielonych nie jest celem publicznym, a tylko taki uzasadnia ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, wskazali orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zbliżonych stanach faktycznych, m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., IV SA/Wa 539/09, utrzymany przez wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09), wyrok WSA

w Warszawie z dnia8 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 670/10, wyrok WSA w Gdańsku

z dnia 22 lutego 2012 r., II SA/Gd 683/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2011 r., II SA/GL 807/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym

w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie

z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem na wezwanie skarżących z dnia [...] lipca 2012 r. nie było żadnej reakcji ze strony organu. Do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. i wynosi on 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub 60 dni od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona

w terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu

w dniu [...] lipca 2012 r., a skarga za pośrednictwem organu wpłynęła do sądu w dniu [...] września 2012 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiadają interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Przymiot strony

w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli

w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę muszą się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet

z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa,

nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia

2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku

z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, jako właściciele działki nr [...] przy ul. S. w R., objętej planem, niewątpliwie wykazali się interesem prawnym w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu, wyznacza zakres wykonywania przez skarżących prawa własności na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli. Jednak naruszenie tegoż interesu przez uchwalenie przedmiotowego planu mieści się, zdaniem Sądu, w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych

i ponadustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego

i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej

i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak

i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Takimi przepisami są m.in. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności

i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA

z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00).

W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia

18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r.,

II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Zaprezentowany powyżej pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie skarżących, przez zakwalifikowanie działki nr [...] do terenów zielonych, oznaczonych na planie symbolem ZP, gmina naruszyła zasadę proporcjonalności, władztwa planistycznego, równości, wkraczając nadmiernie

w konstytucyjnie chronione prawo własności. Skoro bowiem przeznaczenie nieruchomości na urządzenie terenów zielonych nie uzasadnia wywłaszczenia, to skarżący zostaną praktycznie pozbawieni możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził nowych ograniczeń prawa własności działki skarżących w stosunku do wcześniejszych dokumentów planistycznych, takich jak: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. (który utracił swoją ważność) oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalone uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1999 r., zmienione uchwałą

Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. We wszystkich tych opracowaniach działka skarżących była kwalifikowana jako tereny otwarte zielone, oznaczone pierwotnie symbolem OTD (dolina rzeki M. i jej dopływów, wielofunkcyjny obszar terenów otwartych, pełniących w strukturze przestrzennej miasta pierwszorzędną rolę klimatyczno-higieniczną, ekologiczną i hydrologiczną). Nigdy teren wzdłuż rzeki M. i zalewu [...] (m.in. działka nr [...]) nie był przeznczony pod zabudowę. Skarżący mieli tę świadomość, gdyż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2004 r. dokonali podziału działki nr [...], wydzielając działkę nr [...], przeznaczoną pod zabudowę (którą następnie sprzedali) oraz działkę nr [...], leżącą na tyłach pasa działek z możliwością zabudowy. Z wyjaśnień złożonych przez skarżących na rozprawie wynika, że spornej działki nigdy nie mogli ogrodzić, ani uzyskać decyzji o warunkach zabudowy domem jednorodzinnym. Nie znalazły również akceptacji organu uwagi, składane przez skarżących do projektu zmiany Studium, aby zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki z terenów zielonych na tereny z możliwością zabudowy, ewentualnie pozostawić symbol ZP, ale pod warunkiem wykupu działki przez gminę. Do projektu zaskarżonego planu skarżący uwag już nie wnosili.

Analiza polityki przestrzennej na obszarze zalewu [...] była przedmiotem rozstrzygnięć na etapie uchwalania, a następnie zmiany Studium zagospodarowania przestrzennego. Wówczas już zlokalizowano tereny, na których dopuszczono funkcję mieszkaniowo-usługową. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy powinien być zgodny

z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną

z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 114/08). W związku

z powyższym w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu ze studium

po dokonaniu w nim zmian.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że projekt przedmiotowego planu był trzykrotnie wykładany do publicznej wiadomości, niektóre uwagi uwzględniono (np. co do spójności wydanych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami projektu planu, zmiany linii zabudowy i funkcji terenów na terenach zainwestowanych, aktualizacji numerów działek oraz wprowadzenia dodatkowych definicji i sprecyzowania ustaleń planu), jednak odrzucone zostały uwagi dotyczące m.in. wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej i usługowej w wyznaczonej strefie zieleni parkowej – terenach otwartych, biologicznie czynnych, o dużych wartościach przyrodniczych, mogących prowadzić do degradacji systemu przyrodniczego. Zdaniem organu, uchwalony plan pozwoli uporządkować przedmiotowy obszar pod względem przestrzennym, jak

i funkcjonalnym oraz zachować i chronić jeden z najcenniejszych w mieście terenów rekreacyjnych i parkowych.

Przejawem polityki planistycznej w ramach ochrony zalewu [...] oraz doliny rzeki M. była również uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...], mocą której na terenie położonym po stronie wschodniej i zachodniej zalewu, porośniętym drzewostanem o charakterze parkowym, ustanowiono park miejski. Przeprowadzona przez organ analiza tego terenu w ramach procedury uchwalania przedmiotowego planu pokazała, że zalew [...], ze względu na wysokie walory krajobrazowe i przyrodnicze, jest jedynym tego typu miejscem rekreacji dla mieszkańców R. Z punktu widzenia ochrony środowiska, zasadniczym celem organów planistycznych powinno być zachowanie jak największej powierzchni biologicznie czynnych (str. 29 ekofizjografii do przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W konkluzji należy stwierdzić, że strefa terenów otwartych, zieleni parkowej (symbol ZP) na obszarze nieruchomości skarżących, objętej zaskarżonym planem, jest tożsama z ustaleniami Studium. Ta okoliczność stanowiła, zdaniem Sądu, związanie organu planistycznego w przekształceniu działki nr [...] na tereny przeznaczone pod zabudowę. Dlatego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, że została naruszona zasada równości z art. 32 Konstytucji RP, gdy w niedalekiej odległości od ich działki ustanowiono strefę budownictwa usługowego, na działkach o numerach: [...], [...], [...] dopuszczono lokalizację budownictwa mieszkaniowego, a na działce [...] zachowano istniejący dom jednorodzinny. Istniejąca zabudowa na przedmiotowym terenie powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak są to tereny, które również w planie miejscowym pod taką zabudowę zostały przeznaczone (odpowiedź na skargę). Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie

nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym (art. art. 17 i art. 28 ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia

[...] października 2005 r. przystąpiono do sporządzenia projektu planu miejscowego obszaru położonego w rejonie zalewu [...], który to projekt następnie uwzględniał zarówno założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r., jak i jego zmianę z 2006 r. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zostały rozpoznane wszystkie uwagi złożone do wyłożonego projektu planu. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

w której widnieje zapis, iż w przypadku realizacji planu gmina poniesie wydatki związane z wykupem terenu oraz jego urządzeniem.

W tym miejscu należy stwierdzić, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 przewiduje realizację roszczeń właściciela nieruchomości ograniczonego w korzystaniu ze swojej własności na skutek uchwalenia planu (wykup, odszkodowanie, nieruchomość zamienna). Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko skarżących, iż z uwagi na zamknięty katalog możliwości wywłaszczania na cele publiczne, zawarty w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina nie powinna planować terenów zielonych na terenach stanowiących własność prywatną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 punkt 1, 2 i 12 ustawy

o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy.

W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wykonuje zadania publiczne i działa

w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.

Tak więc przeznaczenie działki skarżących w planie pod tereny zieleni parkowej,

w ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie godzi w istotę prawa własności skarżących. Do naruszenia istoty tego prawa dochodzi w sytuacji,

gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się

na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4 , poz. 78, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części (nawet znacznej) atrybutów korzystania czy rozporządzania rzeczą (np. niemożność zabudowy i ogrodzenia działki) nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. W ocenie Sądu, organ wykazał

w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla działki nr [...] strefy zieleni parkowej. Wskazał, że ustalenia planu mają na celu utworzenie kompleksu rekreacyjnego w pobliżu rzeki M. i zalewu [...], do tego celu dostosowano infrastrukturę, utworzono park miejski. Zgodnie z zasadą ładu przestrzennego gmina tak zagospodarowała przedmiotowe tereny, że tworzą one harmonijną całość. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działki skarżących zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w ich prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu.

W tym kontekście stanowisko skarżących, że gdyby nie ustalenia zaskarżonego planu, mogliby w przyszłości starać się o uzyskanie na przedmiotowej działce decyzji

o warunkach zabudowy domem mieszkalnym, jest subiektywne, nie uzasadnione okolicznościami tej sprawy. Twierdzenie skarżących, iż naturalnym przeznaczeniem terenu działki nr [...] jest jej zabudowa, w świetle ustalonego stanu faktycznego,

jest bezpodstawne. Uwzględnienie prawa własności do nieruchomości nie oznacza,

że przeznaczenie terenów, stanowiących własność prywatną musi gwarantować tym terenom prawo do zabudowy.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżących, wynikającego

z prawa własności do działki nr [...], nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania planu miejscowego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżonego przez skarżących, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

W okolicznościach tej sprawy nie można uznać, że gmina nadużyła władztwa planistycznego. Okoliczność podnoszona przez skarżących, że ustanowienie w planie ulicy S. jako ciągu rowerowego pozbawia ich dojazdu do własnej nieruchomości, niezależnie od tego, jakie będzie przeznaczenie działki nr [...], nie ma istotnego znaczenia w sprawie, bowiem zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Gminy R., na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] ulica S. ciągnie się od ulicy K. do B., a więc nie przebiega wzdłuż terenu działki skarżących (protokół rozprawy k. [...]v).

Odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. należy stwierdzić, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, bowiem wprawdzie dotyczą zbliżonych stanów faktycznych, ale nie tożsamych. Wyroki te wiążą jedynie sądy i organy w danej, konkretnej sprawie, nie mają mocy powszechnie obowiązującej.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.