Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 633/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia

[...] r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności - obsługę imprez okolicznościowych (śluby, bankiety itp.), zbiornika na gaz o pojemności do 5000 l., bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr geod. [...] w miejscowości W. C., gm. B..

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2019 r. P. Z. wystąpił do Wójta Gminy B. o ustalenie warunków zabudowy na budowę na działce nr [...] położonej w miejscowości W. C., powyżej opisanej inwestycji. Wskazał, że planuje budowę obiektu o szerokości elewacji frontowej 33,5 m i długości ok. 35 m oraz wysokości do kalenicy 11 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 6,35 m z dachem wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°, który nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. W ramach przedsięwzięcia przewidział wykonanie 30 miejsc postojowych. W opisie wniosku określił zapotrzebowanie inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej podając, że woda zostanie doprowadzona z wodociągu komunalnego, ścieki będą odprowadzane do bezodpływowych zbiorników na ścieki (szamb), zaś energia elektryczna zostanie doprowadzona z sieci na warunkach PGE Dystrybucja SA. Do wniosku załączył plik dokumentów pochodzących od gestorów sieci oraz mapę z oznaczeniem granic terenu inwestycji oraz wrysowanym miejscem jej lokalizacji i planowanym zagospodarowaniem działki nr [...].

Po opracowaniu analizy urbanistycznej terenu oraz przygotowaniu projektu decyzji Wójt Gminy B. przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe przesyłając pismami datowanymi na [...] lutego 2019 r. projekt decyzji do Starosty [...], jako organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych, do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], Nadzór Wodny w R. P., czyli organu właściwego w sprawach gospodarki wodnej, a także Zarządu Dróg Powiatowych w R. P., bowiem teren przewidziany do zabudowy przylega do pasa drogowego dróg powiatowych. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] w piśmie zatytułowanym notatka służbowa z dnia 12 lutego 2019 r. poinformowało, że po przeprowadzeniu czynności sprawdzających nie wnosi uwag do przedłożonego mu projektu decyzji. Pozostałe organy nie zajęły stanowiska

w ustawowym terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia co w świetle art. 53 ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.) – u.p.z.p. oznacza, wyrażenie zgody na realizację inwestycji na warunkach określonych w projekcie decyzji.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] r. ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności - obsługę imprez okolicznościowych (śluby, bankiety itp.), zbiornika na gaz płynny o pojemności do 5000 l, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 wraz z pozostałą, niezbędną infrastrukturą techniczną, wskazując jego lokalizację w obrębie działki nr [...], na terenie ograniczonym literami [...] Oznaczył nieprzekraczalną przednią linię zabudowy min. 20,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej - działki nr [...] (stanowiącej zjazd główny) oraz nieprzekraczalną przednią linię zabudowy min. 20,0m od krawędzi jezdni drogi powiatowej - działki nr [...]. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej określił nie mniej niż 70,55% powierzchni wyznaczonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji zaś powierzchnię zabudowy maksymalnie na 13,91%. Określił dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku maksymalnie na 33,50 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu i attyki maksymalnie do 6,35 m, zaś wysokość do kalenicy ustalił maksymalnie do 11 m, a kształt dachu określił jako wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°. Nakazał ponadto, aby planowany zbiornik na gaz posadowić na betonowej podstawie.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących pogorszyć środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej uciążliwość powinna się zawierać

w granicach działki inwestora. Podał, że realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ I instancji wskazał, że działka posiada dostęp do publicznej drogi powiatowej projektowanym zjazdem na warunkach określonych w decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 18 lipca 2018 r. Podał ponadto, że zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z projektowanego przyłącza na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego z dnia 23 stycznia 2019 r., w wodę z projektowanego przyłącza

z wodociągu gminnego (co potwierdza zaświadczenie ZGK w B. ), zaś odprowadzanie ścieków nastąpi do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Odprowadzanie wód opadowych określił promieniście na działkę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania wymieniając podjęte w jego toku czynności procesowe. Podał, że obszar objęty postępowaniem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wymaga ustalenia warunków zabudowy w trybie postępowania administracyjnego, w drodze decyzji. Odniósł się do obowiązującego porządku prawnego i wyników postępowania administracyjnego, w którego toku przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy sąsiedniej. Na podstawie regulacji zawartych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył obszar analizowany na kopii mapy w skali 1:1000 w odległości trzykrotnej szerokość frontu, objętej wnioskiem, działki nr [...]. Wyjaśnił, że front działki inwestycyjnej z której odbywa się główny wjazd na działkę znajduje się od strony drogi powiatowej nr [...][...], wynosi 72 m. Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie poddano analizie obszar o promieniu 216 m odmierzany z każdego narożnika działki.

W ocenie organu I instancji na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy. Jako działki sąsiednie organ przyjął nie tylko działki bezpośrednio przyległe do działki wnioskodawcy, lecz również działki należące do obszaru objętego analizą, tworzącego całość urbanistyczną. Stwierdził, że na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zabudową zagrodową

w ramach której znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki produkcyjno-usługowo-gospodarcze dla rolnictwa możliwe jest wprowadzenie funkcji domu weselnego, która z tą zabudową - jej funkcją - nie koliduje. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego

w danym miejscu sposobu zagospodarowania. Stwierdził, że celem zasady dobrego sąsiedztwa nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. W tym przypadku planowana inwestycja

o charakterze usługowym w żaden sposób nie koliduje z funkcją rolniczą i funkcją zabudowy zagrodowej terenów sąsiadujących, ponieważ nie będzie utrudniała upraw polowych, nie będzie powodowała degradacji terenów wykorzystywanych rolniczo, nie będzie też stanowiła zagrożenia ani utrudnienia osobom zamieszkującym

w obszarze analizowanym.

Wójt Gminy B. wskazał, że z regulacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. zawartego w załączniku Nr [...] do uchwały Rady Gminy B. N. [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wynika, jednoznacznie, że zabudowa usługowa na przedmiotowym obszarze jest dopuszczalna. Ponadto opisał zasady postępowania przy ustalaniu poszczególnych parametrów inwestycji, w tym dotyczące sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, wysokości kalenicy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także formy architektonicznej połaci dachowej oraz powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu. Wyjaśnił sposób ustalenia linii zabudowy oraz przedstawił uzasadnienie przyjęcia stanowiska

o kwalifikacji instalacji zbiornikowej jako urządzenia infrastruktury technicznej.

Ustalił ponadto, że oprócz spełnionego warunku dobrego sąsiedztwa, nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji, a działka objęta zmierzeniem położona jest w terenie, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a nadto zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W ocenie organu I instancji kwestia intensywności ingerencji planowanej inwestycji w interesy osób trzecich, przez co rozumie się analizę takich oddziaływań jak hałas, wibracje, odór, itd., będzie przedmiotem rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych, na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji wniósł reprezentowany przez pełnomocnika J. L. (właściciel sąsiedniej działki nr [...]), który zawnioskował o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że organ I instancji uchybił regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), a ponadto naruszył rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuprawnione wyznaczenie granic obszaru analizowanego liczonych od "każdego narożnika działki" bez uzasadnienia takiego postępowania, niewyznaczenie linii zabudowy, wyznaczenie w sposób dowolny wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dowolne wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od średniej szerokości tej elewacji dla istniejącej zabudowy, dowolne ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez nawiązania do wysokości w bezpośrednim sąsiedztwie i bez przedłużenia krawędzi z istniejącej zabudowy.

W toku postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 19 lipca 2019 r. skarżący zajmując stanowisko w sprawie odwołał się do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. podnosząc, że nie uprawniają one do lokalizacji planowanej inwestycji w obszarze upraw rolnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że nie znalazło podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania i wyjaśniło, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 52 ust. 1

w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Wskazana regulacja uprawnia stronę zarówno do wszczęcia postępowania, jak i do modyfikacji złożonego wniosku oraz do cofnięcia przez wnioskodawcę żądania wszczynającego postępowanie. Inwestor jako strona wszczynająca postępowanie staje się dysponentem tego postępowania i do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę może złożyć wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku, którym organ prowadzący postępowanie jest związany. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne, żaden bowiem przepis ustawy nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie wniosku

o ustalenie warunków zabudowy, ani nie pozbawia możliwości ponownego ubiegania się o wydanie warunków zabudowy dla tego samego przedsięwzięcia po wcześniejszym wycofaniu wniosku w tej sprawie. Przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy, w tym również co do cofnięcia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt

I OSK 394/11 oraz z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2463/10, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 704/18).

W świetle wyżej omówionych regulacji w ocenie Kolegium bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest fakt, że P. Z. występował poprzednio

z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, które następnie wycofał, a Wójt Gminy B. umorzył postępowania. Kolegium stwierdza jedynie, że badana decyzja organu I instancji nie została wydana w sprawie rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do takiej samej inwestycji. W ocenie Kolegium poprzednio prowadzone postępowanie zakończone ich umorzeniem nie mają znaczenia i pozostają bez wpływu na niniejsze postępowanie oraz ustalenia wynikające z badanej decyzji.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że

z ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wiadome jest z urzędu, że w stosunku do miejsca położenia nieruchomości wskazanej we wniosku strony nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczas obowiązujący utracił moc, a nowy plan nie został uchwalony.

Przedmiotem postępowania jest przedsięwzięcie nie zaliczające się do inwestycji celu publicznego, co oznacza, że ocenę dopuszczalności jego wykonania należało przeprowadzić na podstawie przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tych przepisów zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie planowanego budynku usługowego z obiektami towarzyszącymi wymaga ustalenia warunków zabudowy, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu warunków - jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu

(w tym również zagwarantowane w drodze umowy inwestora z odpowiednią jednostką) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego ocena materiału dowodowego wskazuje, że wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem analizy obszaru objętego postępowaniem w zakresie jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania

w odniesieniu do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a który to obowiązek wynika z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W aktach sprawy znajduje się załącznik do decyzji o warunkach zabudowy p.n. "Analiza - opinia urbanistyczna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz załącznik graficzny do analizy - obszar analizowany".

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przepis § 3 rozporządzenia określa więc minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję

o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć idealny kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd [...]).

W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom strony skarżącej granice analizowanego obszaru określone zostały prawidłowo i mają kształt owalu wyznaczonego wokół działki nr [...] - której dotyczy wniosek. Obszar analizowany obejmuje urbanistyczną całość i został wyznaczony dookoła wskazanej działki w minimalnej jej odległości,

z każdej jej strony w odległości wynoszącej 216 m, czyli trzykrotności szerokości frontu tej działki, który to front wynosi 72 m. Tym samym zarzut odwołania, że

w świetle § 3 rozporządzenia nie ma podstaw do ustalenia obszaru analizy

"z każdego narożnika działki", nie zasługuje na uwzględnienie, jest on dowolny

i sprowadza się do nieuprawnionego poglądu, że organ I instancji tak ustalając obszar analizowany zmierza do jego powiększenia. Wbrew stanowisku strony skarżącej przewidziana w rozporządzeniu trzykrotność szerokości działki jako wyznaczająca obszar do analizy to wielkość, która nie uwzględnia działki będącej przedmiotem wniosku bowiem obszar ten jest liczony od jej granic, a nie z jej punktu środkowego. Chybiony jest zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizy także

z tego powodu, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku stanowiącym jej integralną część tj. "Analizie - opinii urbanistycznej, czyli analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", w sposób jednoznaczny wyjaśnił, w jaki sposób wyznaczył obszar analizy oraz przedstawił uzasadnienie do takiego działania.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji co do interpretacji pojęcia kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo podkreśliło, że zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną

z istniejących funkcji lub stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą

w obszarze analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministacyjnego zasada dobrego sąsiedztwa może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo- usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19).

W ocenie Kolegium budynkom mieszkalnym, nawet w zabudowie zagrodowej, towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także takie, które ją uzupełniają takie jak sklepy, przychodnie czy przedszkola. Organ odwoławczy podzielił pogląd, organu I instancji, że planowany budynek usługowy do organizacji imprez okolicznościowych może być uzupełnieniem funkcji związanej z zabudową zagrodową czy mieszkaniową. Pogląd taki wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/ Łd 927/18 wskazując, że realizacja domu weselnego (...) chociaż stanowi w istocie funkcję usługową, to jednak nie jest ona sprzeczna z występującą funkcją zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przesłanką konieczną do ustalenia warunków jest, aby co najmniej jedna działka, spełniające kryterium działki sąsiedniej, była zagospodarowana. Gdy punktem odniesienia dla ustalenia funkcji zabudowy jest jedna działka zagospodarowana lub większa ilość działek zagospodarowanych w jednorodny sposób, wówczas ustalenie funkcji tego istniejącego zagospodarowania, rozumianej, jako sposób użytkowania obiektów, jest zrelatywizowane do takiej jednorodnej funkcji. Jednak również wtedy przyjmuje się, że jednorodna funkcja panująca na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem, zgodnym z funkcją dominującą. Na tej zasadzie uznaje się za spełniony warunek kontynuacji funkcji przy wprowadzeniu np. w terenie zabudowy mieszkaniowej, służących mieszkańcom i zaspokajaniu ich codziennych potrzeb, punktów handlowych, usługowych, rzemieślniczych.

Wyniki analizy wskazują, że działka nr [...] położona jest w terenie zabudowy zagrodowej, w ramach której występują budynki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz budynki produkcyjno-usługowo-gospodarcze dla rolnictwa

a także budynki niemieszkalne. W bezpośrednim sąsiedztwie występują tereny rolnicze, czyli grunty niezabudowane sklasyfikowane jako grunty orne o klasie bonitacyjnej - [...]. Z ustaleń Kolegium wynika także, że

w sąsiedztwie realizowana jest działalność usługowa, i dotyczy to działki ujętej

w analizie oznaczonej nr [...], w obrębie której prowadzony jest handel przez internet.

Inwestor zamierza wybudować obiekt usługowy z przeznaczeniem na prowadzenie działalności polegającej na obsłudze imprez okolicznościowych (śluby, bankiety itp.) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (linia wodociągowa, bezodpływowy zbiornik na ścieki o pojemności 10m3). W ocenie Kolegium na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zabudową zagrodową oraz prowadzonej działalności usługowej możliwe jest wprowadzenie funkcji usługowej związanej z organizacja imprez okolicznościowych, która z tą zabudową - jej funkcją - nie koliduje. Pojęcie "usługi" jest bardzo szerokie i mieści się w nim zarówno planowana zabudowa usługowa typu gastronomiczno-usługowego, jak

i prowadzona w obrębie W. C. działalność w zakresie konserwacji naprawy pojazdów samochodowych (działka nr [...]) czy też prowadzenie handlu przez internet (działka nr [...]), a także sklep spożywczy (działka nr [...]). Sposób zagospodarowania terenów sąsiednich czyli gruntów rolnych poprzez planowaną inwestycję nie ulegnie zmianie. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek planowana na działce nr [...] nowa zabudowa odpowiada także charakterystyce urbanistycznej (czyli opisanej wyżej kontynuacji funkcji a także nie jest sprzeczna

z parametrami, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linią zabudowy i intensywnością wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej istniejących w sąsiedztwie obiektów). Ze sporządzonej analizy wynika, że parametry zabudowy planowanego budynku usługowego ustalono na podstawie istniejącego sąsiedztwa, czyli zabudowy znajdującej się na całym terenie objętym analizą tj. w obrębie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]; nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Organ I instancji wskazał konkretnie istniejące budynki wraz z którymi planowana budowa będzie stanowiła urbanistyczną całość nie powodując zakłócenia ładu przestrzennego tej części Gminy B.. Zarówno adresy, jak i numery działek budynków znajdują się w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Analiza zawiera również informacje na temat parametrów zabudowy działek w niej uwzględnionych, w tym szerokości elewacji frontowej budynków, wysokość budynków oraz ilość posiadanych przez nie kondygnacji (str. 10 - 12). Ponadto konkretne budynki wraz ze wskazaniem numerów działek zostały uwidocznione również na mapie zasadniczej, na której także zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem oraz granicę obszaru analizowanego.

W ocenie organu II instancji decyzja o warunkach zabudowy zawiera również wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4-8 rozporządzenia.

Z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją

o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące

w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny zaistniał w przedmiotowej sprawie bowiem parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy zostały wyznaczone z odstępstwem od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym ale w zgodzie

z wymogami rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutu o błędnie wyznaczonej linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] położona jest u zbiegu dwóch dróg powiatowych - drogi stanowiącej działkę nr [...] oraz drogi stanowiącej działkę nr [...]. W złożonym wniosku inwestor wskazał, że dostęp do drogi publicznej będzie odbywał się od drogi powiatowej nr [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Na gruncie § 4 ust. 1-4 rozporządzenia brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy"

i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", jak uczynił to organ I instancji. Organ I instancji, wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu decyzji, wyznaczył dla planowanej inwestycji linię zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia co wynika wprost z ustępu II lit. a pkt 4 decyzji (str. 2) oraz

z załącznika graficznego do decyzji. W tej części decyzji organ I instancji orzekł, że ustalono linię zabudowy w odległości min. 20 od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] (działki nr [...]) oraz min. 20 m od krawędzi jezdni (działki nr [...]). Użycie przez organ I instancji w decyzji pojęcia "nieprzekraczalna linii zabudowy", które nie wynika z rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy

w sytuacji gdy w istocie ustalony warunek odpowiada linii zabudowy określonej

w analizie i załączniku graficznym (analizie urbanistycznej), a więc wyznacza odległość potencjalnego terenu zabudowy od linii rozgraniczającej powiatową drogę publiczną. W ocenie Kolegium użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Zapisy sentencji decyzji nawiązują do regulacji rozporządzenia, bowiem ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto zachowaniu walorów ładu przestrzennego. Linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa, a tym samym taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana (por. Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu, Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lexix Nexis, Warszawa 2014, s. 493). Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz służy do określenia granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy w stosunku do pasa drogowego. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 oraz z dnia z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 79/17).

Ustalając linie zabudowy w sposób opisany w decyzji organ I instancji zachował wymogi wynikające z § 4 ust. 3 rozporządzenia bowiem wychwycił prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachował wymagane przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odległości obiektów od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 12 września 2016r. sygn. akt II SA/Kr 1281/14).

Odnosząc się kolejnego wskaźnika zabudowy dotyczącego wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu to co do zasady parametr ten, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Regulacje rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to

z opracowanej analizy (§ 5 ust. 2 w związku w § 3 ust. 1 rozporządzenia). Organ

I instancji w nawiązaniu do ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej dołączonej do decyzji określił ten parametr na poziomie 13,91% oraz przedstawił zastosowaną metodę jego obliczenia. Kolegium podzieliło uzasadnienie do określenia tego wskaźnika na wskazanym poziomie z uwagi na istnienie w sąsiedztwie w terenach wiejskich objętych analizą, jednorodzinnej zabudowy zagrodowej rozproszonej Zdaniem Kolegium określony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji nie odbiega znacząco od jego wartości określonej jako średnia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazanej przez stronę skarżącą na poziomie 8,04%. W obszarze analizowanym znajdują się dwie wyraźnie oddzielone strefy: strefa gruntów ornych oraz rozproszonej zabudowy zagrodowej obejmującej budynki mieszkalne i inne. Określenie opisanego parametru w takiej wielkości znajduje uzasadnienie w kontynuacji funkcji zabudowy występującej

w przestrzeni wiejskiej a także w tym, że ustalony wskaźnik nie spowoduje pogorszenia ładu przestrzennego zastanego w sąsiedniej przestrzeni.

W ocenie Kolegium prawidłowo z uwzględnieniem przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia określony został parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej maksymalnie do 33,50 m. Organ I instancji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany, a średnia szerokość elewacji frontowej przyjętych do porównania obiektów produkcyjno-usługowych wynosi w obszarze analizowanym 27,9 m i wielkość tę powiększono o 20%. Pozwoliło to określić ten parametr na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, a także zgodnie z wnioskiem inwestora. Planowany obiekt, będzie realizowany z elementami stylu dworkowego toteż wyznaczenie powyższego parametru we wskazanej szerokości nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Kolegium uznało, że w realiach ocenianej sprawy zasadne było ustalenie dla planowanego obiektu parametru szerokości elewacji frontowej jako kontynuacji tego wskaźnika (w nawiązaniu do wskaźników) występującego na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...] oraz nr [...] i nr [...],

a także na działkach nr [...] i nr [...].

W § 7 ust. 4 rozporządzenie dopuszcza ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w wysokości innej niż to wynika z ust. 1 czyli nie jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie organ I instancji w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do jej gzymsu lub attyki określił ten wskaźnik

z odstępstwem od zasady ale w sposób dopuszczalny regulacjami rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 4,20 m do 8,50 m. Z uwagi na to, że

w sąsiedztwie występuje zabudowa punktowa organ I instancji przyjął średnią wysokość krawędzi elewacji frontowej na poziomie 6,35 m wyliczoną z wysokości najniższej i najwyższej krawędzi elewacji występującej w tym obszarze. W ocenie Kolegium tak wyznaczona wartość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się

w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym i stanowi kontynuację wysokości obiektów zabudowy, występującej w sąsiedztwie terenu inwestorskiego oraz nie pogorszy porządku architektonicznego tego terenu.

Także kolejny parametr planowanej zabudowy, a dotyczący wysokość głównej kalenicy jest zgodny z wymogami § 8 rozporządzenia. Na terenie analizowanym wysokość do kalenicy waha się w przedziale od 5,00 m - do 11,00 m, a posiłkując się ustaleniami analizy urbanistycznej organ I instancji określił ten wskaźnik w max. wysokości wynoszącej 11,00 m. Wskaźnik ten jest większy od średniego parametru występującego w sąsiedztwie, ale nawiązuje do wskaźników występujących

w wyznaczonym obszarze analizy urbanistycznej. Wyznaczona maksymalna wartość wysokość do kalenicy mieści się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym i chociaż wyróżni planowany obiekt stanowić będzie kontynuację wysokości charakterystycznych dla zabudowy sąsiedniej. Ustalona dla nowej inwestycji wielkość tego parametru zabudowy w sposób wyższy niż występująca na nieruchomościach sąsiednich nie naruszy lokalnego ładu przestrzennego oraz nie pogorszy porządku architektonicznego.

W obszarze analizowanym występują dachy charakteryzujące się zróżnicowanymi układami połaci dachowych (czyli dachy dwuspadowe, wielospadowe, kopertowe) o różnych rodzajach spadku, czyli o kątach nachylenia od 15 do 45ş, a także o różnych kierunkach kalenic w stosunku do frontów działki. Biorąc pod uwagę istniejące w terenie uwarunkowania a także żądanie inwestora organ I instancji dla planowanej inwestycji ustalił dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 15° do 45°. Kolegium oceniło, że ustalona geometria dachu odpowiada żądaniu wnioskodawcy, a zarazem nie pozostaje w sprzeczności z zastanym ładem urbanistycznym w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium wbrew stanowisku organu I instancji oraz strony skarżącej ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało, że ocena, czy planowana inwestycja może być faktycznie zrealizowana na danym terenie, należy do etapu postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W decyzji

o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ale ich konkretyzacja następuje dopiero

w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi

z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze, że samo ustalenie warunków zabudowy jeszcze nie powoduje powstania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego stwierdziło, że analiza oddziaływania danej inwestycji na środowisko prowadzona jest w ramach odrębnego postępowania, kończącego się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która obecnie jest wydawana przed uzyskaniem decyzji

o warunkach zabudowy. W świetle regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, jeżeli planowana inwestycja dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Decyzja jest wymagana także w stosunku do planowanych przedsięwzięć, innych niż określone w powyższym rozporządzeniu, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli mogą one znacząco oddziaływać na ten obszar.

Planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem zezwalającym na jakiekolwiek działania czy zachowania sprzeczne z prawem, czy inne negatywne oddziaływanie na środowisko. Kolegium podkreśliło, iż większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości co nie oznacza jednakże, że ma to prowadzić do zaprzestania inwestowania. Zdaniem Kolegium na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy niemożliwe jest

z góry uznanie za pewne, że inwestor będzie korzystał ze swojej nieruchomości zakłócając prawa właścicielskie sąsiadów ponad przeciętną miarę, bądź też spowoduje naruszenie ich praw wynikających z art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. Sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma istniejąca zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Sprzeczne z zasadą legalizmu byłoby kierowanie się przez Kolegium przesłankami wykraczającymi poza treść obowiązującej normy prawnej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, toteż organ ustalający warunki projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać że planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej, czyli w niniejszej sprawie musiałby wskazać niezgodność rodzaju wnioskowanego obiektu na działce nr [...] z przepisami prawa.

Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako określenie dopuszczalnych zamierzeń inwestycyjnych, może dotyczyć każdego potencjalnego inwestora. Wydanie takiej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw związanych z korzystaniem z danej nieruchomości, nie jest ona bowiem rozstrzygnięciem ograniczającym czyjekolwiek prawa.

Zdaniem Kolegium ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy terenu została skarżącemu zapewniona, ale nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesu osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna

i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3052/13).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pomimo, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób odstępujący od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pomimo, że organ I instancji nie rozpatrzył materiału dowodowego,

w tym analizy urbanistycznej w sposób wnikliwy i przyjął ją jako podstawę orzekania, pomimo że zawiera stwierdzenia niezgodne z rzeczywistością w zakresie parametrów istniejącej zabudowy oraz jest niezgodna z przepisami rozporządzenia;

3/ art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu

w mocy decyzji pomimo, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a wręcz budzący poważne wątpliwości

z uwagi na wydanie kolejnej decyzji w przedmiocie tej samej inwestycji w sposób stronniczy i dążący do maksymalizacji parametrów zabudowy bez uwzględnienia parametrów istniejącej zabudowy;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, pomimo niezachowania zasady kontynuacji funkcji istniejącej i jednolitej na danym terenie - zabudowy zagrodowej i pól uprawnych;

5/ § 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione wyznaczenie granic obszaru analizowanego liczonych od "każdego narożnika działki" pomimo, że z ust. 2 § 3 rozporządzenia wynika, że to granice obszaru analizowanego mają znajdować się od siebie w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem;

6/ § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ I instancji wyznaczając nieprzekraczalną linie zabudowy wyznaczył de facto linie zabudowy pomimo, że

z uzasadnienia decyzji (str. 12) jednoznacznie wynika, że organ odstępuje od wyznaczenia linii zabudowy z uwagi na fakt, że "...na analizowanym terenie występuje zabudowa rozproszona" i w to miejsce wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych oraz poprzez przyjęcie przez organ II instancji linii zabudowy odsuniętej na min. 20 m od frontu działki

w sposób dowolny bez jakichkolwiek podstaw;

7/ § 6 rozporządzenia poprzez zupełnie dowolne wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią wielkość elewacji frontowej dla wybranych większych budynków przemysłowo-usługowych powiększoną dodatkowo o 20%, w oderwaniu od średniej szerokości elewacji dla całej istniejącej zabudowy, bez jakichkolwiek podstaw;

8/ § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w sposób dowolny;

9/ § 7 ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób dowolny, bez ustalenia tego parametru dla bezpośredniego sąsiedztwa i przedłużenia krawędzi z istniejącej zabudowy.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w/w decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 k.p.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że brak jest

w decyzji przesłanek do tego, by uznać, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji dla obszarów zabudowy zagrodowej i gruntów ornych. Nie nawiązuje ona w żadnym stopniu do istniejącej zabudowy, ani w zakresie funkcji, ani parametrów. Sam fakt określenia obiektu "domem weselnym" nie przesądza o tym, że obiekt taki stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej jaką pełnią znajdujące się

w sąsiedztwie - domy mieszkalne.

Brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu 216 m odmierzanego "z każdego narożnika działki". Przewidziana w rozporządzeniu trzykrotność szerokości działki jako wyznaczająca obszar do analizy to wielkość uwzględniająca również samą działkę będącą przedmiotem wniosku, a nie teren liczony od jej granic. Jak wynika z brzmienia ust. 2 § 3 Rozporządzenia odległość równa trzykrotności szerokości działki objętej wnioskiem powinna być zachowana pomiędzy granicami obszaru analizowanego a nie od narożników działki. Przepis

w żaden sposób nie wskazuje, że odległość ta ma być mierzona od działki, bez jej uwzględnienia, wskazuje natomiast, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki...". Takie stanowisko zajął też NSA "Obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 metrów" (wyrok NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11). Pełnomocnik skarżącego wskazał, że dopuszczalne jest wyznaczenie większego obszaru analizowanego - wymaga ono jednak uzasadnienia dla swojego przyjęcia, tymczasem organy obu instancji nie wskazują, że przyjmują większy obszar i tym samym nie uzasadniają tej zmiany a jedynie błędnie interpretując przepis przyjmują, że jest to obszar minimalny, o którym stanowi rozporządzenie. W sprawie brak jest podstaw do wyznaczenia większego obszaru. Rozproszona zabudowa, w żadnym wypadku nie może być uzasadnieniem dla zwiększenia obszaru analizowanego, do czego niewątpliwie zmierza wyznaczenie go od granic działki ew. nr [...]. Uzasadnieniem dla zwiększenia obszaru analizowanego mogłaby być bardzo zróżnicowana zabudowa, obejmująca różne zespoły budynków na danym obszarze, uniemożliwiająca odpowiednie wkomponowanie jakichkolwiek nowych budynków, co niewątpliwie w sprawie nie ma miejsca. W sąsiedztwie działki, objętej wnioskiem, znajduje się jedynie zabudowa zagrodowa i tereny niezabudowane. Niewątpliwie, jednolitość zabudowy tego terenu przemawia za nieposzerzaniem obszaru analizowanego. Działki znajdujące się w najbliższym otoczeniu nieruchomości, które prawidłowo powinny – jako jedyne – być objęte analizą, to w większości działki niezabudowane lub zabudowane, ale zabudową mniejszą niż wnioskowana. Oznacza to, że m.in. zabudowane dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], 85, [...], [...], [...] nie powinny zostać uwzględnione w analizie. W analizie wyznaczono obszar od granic działki ew. nr [...] – nie ze względu na zasadność takiego działania – a po to, by zawyżyć parametry dopuszczalnej zabudowy dla wnioskowanego obiektu. Fakt, że najbliższe otoczenie działki dostarcza zabudowy, która umożliwia wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy przesądza o tym, że nie ma żadnych podstaw do sztucznego poszerzania obszaru analizowanego.

Jak wskazał organ I instancji odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy twierdząc, że "organ na terenach o zabudowie rozproszonej nie wyznacza obowiązującej linii zabudowy, która to dotyczy zabudowy zwartej". Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie sposób w rozporządzeniu odnaleźć podstawę do zupełnego odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy z uwagi na rozproszenie zabudowy. W to miejsce organ I instancji wyznaczył pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazując jako podstawę art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie

z ustaleniami organu odsunięcie projektowanego budynku od krawędzi jezdni ma wynieść min. 20 m. W świetle wyjaśnień i rozróżnień jakie poczynił w tym przedmiocie organ I instancji, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczył tym samym linię zabudowy w rozumieniu rozporządzenia, skoro sam organ wskazuje, że odstępuje od jej wyznaczenia. Poza tym przyjęcie przez organ II instancji, że wyznaczona odległość min. 20 m od frontu działki to wyznaczona w sposób zgodny

z § 4 rozporządzenia linia zabudowy jest pozbawione jakichkolwiek podstaw.

Z decyzji wynika, że budynek na dz. ew. [...] znajduje się w odległości ok. 82 m od frontu działki, na dz. ew. nr [...] w odległości ok. 104 m, a dla dz. ew. [...]

w odległości ok. 64 m. Patrząc na załącznik graficzny do opinii urbanistycznej nie sposób podzielić poglądu organu o rozproszonej zabudowie na działkach sąsiednich. Budynki mieszkalne i znajdujące się za nimi budynki gospodarcze tworzą zwartą grupę zlokalizowaną w podobnej odległości od frontu działki, choć nie w takiej samej. Uzasadnione w sprawie byłoby więc zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia

i wyznaczenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego a więc w odległości ok. 104 m. Brak jest jednak jakiegokolwiek uzasadnienia by przyjąć, jak uczynił to organ II instancji, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji to 20 m od frontu działki. Przyjęcie takiej linii zabudowy zupełnie nie nawiązuje do linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, wizualnie dość jednolitej z uwagi na dużą przestrzeń i znaczną odległość od drogi, gdyż wyznaczonej głównie przez budynki mieszkalne znajdujące się na dz. ew. nr [...] – 64 m i [...] – 82 m, gdyż budynki posadowione na dz. ew. nr [...] są niejako "na tyłach" budynku położonego na działce [...]. Wskazanie odległości od frontu działki na min. 20 m stworzy całkowity nieład architektoniczny.

Organ bezpodstawnie przyjął szerokość elewacji frontowej - 33,5 m. Parametr ten powinien zostać wyznaczony jako średnia szerokość elewacji frontowych

z tolerancją do 20%. Tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy wynika to z analizy, uzasadnione jest wyznaczenie tego wskaźnika w odmienny sposób. W stanie faktycznym brak jest podstaw do wyznaczenia tego wskaźnika w sposób wskazany przez organ. Traktowanie w sposób wybiórczy istniejącej zabudowy i wyliczenie wskaźnika jedynie w oparciu o budynki o największych gabarytach (magazynowo- składowe i stodoły) jest zupełnie bezpodstawne i zmierza do maksymalizacji wskaźnika. Zupełnie nieuzasadnione jest odrzucenie, przy wyliczeniu szerokości elewacji frontowej, budynków mieszkalnych, w szczególności w świetle argumentacji obu organów co do kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego obrazuje to jak organy instrumentalnie traktują przepisy.

Z jednaj strony prowadzą wywód na temat tego jak to "dom weselny" jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej, gdyż niejako przejął funkcję domu mieszkalnego, w którym dawniej organizowano wesela a z drugiej strony, gdy organowi nie pasują parametry szerokości elewacji frontowej domów mieszkalnych znajdujących się

w analizowanym obszarze to domy te odrzuca przy wyznaczaniu wskaźnika

i uwzględnia jedynie stodoły i magazyny. Co więcej organ, odrzucił również mniejsze budynki gospodarcze, pozostawiając jedynie te największe. Uzasadnieniem dla takiego rozwiązania miałaby być okoliczność, że budynki o najszerszej elewacji frontowej znajdują się na tyłach działek, a "Inwestor planuje zbudować budynek z tyłu działki...". Przede wszystkim – jak wskazał pełnomocnik skarżącego – ani na podstawie decyzji, ani analizy nie sposób zweryfikować posadowienia poszczególnych budynków na działkach i ich ewentualnego odsunięcia od drogi, jak również szerokości elewacji budynków "odrzuconych". Zwraca jednak uwagę fakt, że wskazana w decyzji linia zabudowy dla działek sąsiednich odsunięta jest od drogi na ok. 80 m. Organ wyznaczył natomiast dla planowanej inwestycji odległość projektowanego budynku od krawędzi jezdni na min. 20 m.

Organ II instancji całkowicie pominął podnoszony przez skarżącego fakt, że ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie polega na zsumowaniu wskaźnika minimalnego i maksymalnego i podzieleniu przez 2. Dopuszczalność ustalenia innego wskaźnika nie polega na przyjęciu dowolnego sposobu jego wyliczenia, poza tym powinna zostać uzasadniona. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z twierdzeniem organu, że nie ma znacznej różnicy pomiędzy wskaźnikiem ustalonym na poziomie 13,91% a wskaźnikiem na poziomie 8,04% bo wskaźnik ten został zwiększony o połowę - jest to poważna różnica, w szczególności jak przeanalizuje się postanowienia rozporządzenia dopuszczającego z reguły,

w uzasadnionych przypadkach, zwiększanie niektórych wskaźników, ale max. o 20% a nie 50%. Przyjęcie wyższego wskaźnika nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wręcz przeciwnie, rozproszona zabudowa i przewaga terenów niezabudowanych- pól uprawnych, przesądza o zasadności ustanowienia jak najniższego wskaźnika powierzchni zabudowy. Znaczna powierzchnia zabudowy dla inwestycji, która ma znajdować się wśród otwartych przestrzeni pól uprawnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej o niskim wskaźniku zabudowy nie jest zgodna z układem urbanistycznym istniejącym w okolicy i naruszałaby ład przestrzenny.

Również parametr wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został wyznaczony nieprawidłowo. Brak jest uzasadnienia dla odstąpienia od zasady wyznaczenia tej wysokości jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym z uwagi na fakt, że wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (§7 ust. 3 rozporządzenia). Skoro możliwe było ustalenie średniej wysokości dla obszaru analizowanego w sprawie wynoszącej 5 m,

a wysokość ta nawiązuje do wysokości budynków posadowionych na działkach sąsiednich, to brak jest uzasadnienia dla przyjęcia innej metody ustalania tego wskaźnika. Niewątpliwie uzasadnieniem do tego nie może być jedynie "zabudowa punktowa".

Organ II instancji przyjmując argumentację organu I instancji jako swoją

a sprowadzającą się do "zabudowy punktowej, rozproszonej" jako do argumentu przemawiającego za odstąpieniem, co istotne, od każdego parametru

z przewidzianych w rozporządzeniu do ustalenia dla wymagań nowej zabudowy naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że zabudowa rozproszona uzasadnia odstąpienie od wszystkich zasad przyjętych

w rozporządzeniu i oznacza zupełną dowolność w przyjmowaniu sposobu ustalania wskaźników i dostosowywania tego sposobu do potrzeb danej inwestycji to należało w ogóle wyłączyć zastosowanie rozporządzenia do zabudowy rozproszonej (która

w skali całego kraju jest bardziej powszechna) i ograniczyć ją do zabudowy miast. Zamiarem ustawodawcy nie było jednak pozostawienie architektury wsi bez jakiejkolwiek kontroli pod względem ładu architektonicznego. Zasada ładu architektonicznego a nie maksymalizacja oczekiwań inwestora powinna przyświecać organom stosującym prawo przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście na gruncie rozporządzenia dopuszczalne są odstępstwa, ale wymagają one bardzo szczegółowego i wnikliwego, odnoszącego się do konkretnego terenu uzasadnienia dla swojego zastosowania a nie ogólnikowego hasła o "rozproszonej zabudowie" uzasadniającej dowolność. Jeżeli możliwe i zgodne z ładem jest zastosowanie podstawowego sposobu ustalenia danego parametru to brak jest możliwości odstąpienia od tego sposobu a w przedmiotowej sprawie zabudowa działek sąsiednich dostarcza możliwości ustalenia wskaźników dla nowej zabudowy (w przypadkach, w których powinny te parametry zostać ustalone w oparciu

o zabudowę działek sąsiednich), a zabudowa na działkach objętych analizą umożliwia ustalenie pozostałych parametrów (w przypadkach, w których powinny te parametry zostać ustalone w oparciu o całą zabudowę wszystkich działek objętych analizą). Zdaniem pełnomocnika skarżącego przyjęte odstępstwa nie zostały należycie uzasadnione a organ utrzymując decyzję organu I instancji naruszył art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana

w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niezasadny jest zarzut wskazany

w pkt 3 skargi wskazujący, że jest to kolejna decyzja wydana w przedmiocie tej samej inwestycji ponieważ – jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – inwestor występował poprzednio z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, które następnie wycofał, a Wójt Gminy B. umorzył postępowanie. Wnioskodawca w dniu 31 stycznia 2019 r. złożył oświadczenie o wycofaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy wniesionego w dniu 17 lipca 2018r., a organ

I instancji decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. umorzył postępowanie. Kolejny wniosek, który stanowił podstawę wszczęcia niniejszego postępowania inwestor złożył w dniu 31 stycznia 2019 r. ale po uprzednim wycofaniu poprzedniego wniosku. W sprawie planowanej inwestycji nie została więc wydana żadna inna decyzja.

Natomiast kwestią, która przesądziła o konieczności uchylenia decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji Wójta Gminy B. jest uznanie przez organy administracji kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych w odniesieniu do wniosku o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności - obsługę imprez okolicznościowych (śluby, bankiety itp.), zbiornika na gaz o pojemności do 5000 l., bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe

o pojemności do 10 m3 wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną.

Stwierdzenie przez Sąd o wadliwości uchylonych decyzji w powyższym zakresie poprzedzić musi kilka uwag podsumowujących wypowiedzi orzecznictwa

i doktryny wskazujące na kluczową rolę analizy w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego też sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ocena inwestycji z tego punktu widzenia nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, czy też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach

i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.

Wyjaśnić należy, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia innych parametrów, niż parametry budynków występujących na działkach sąsiednich, z których może skorzystać, po przeprowadzeniu szerokiej

i specjalistycznej analizy uregulowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Niemniej jednak przewidziane rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to

z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. O takim sposobie wykładni przepisów rozporządzenia traktuje m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 888/17 "(...) Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego

w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. powinny być interpretowane zawężająco".

W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17 "(...) Z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu

o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej

w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących

w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych

w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest

w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Podobnie wypowiedział się WSA w Łodzi "(...) Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej rozporządzeniem, która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody" (wyrok z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 872/17).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego w postaci załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym na przeważającej większości działek brak jest w ogóle zabudowy tj. na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast działki, na których występuje zabudowa to dz. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wyjaśnić należy, że na działkach zabudowanych występują budynki jednorodzinne w zabudowie zagrodowej oraz budynki produkcyjno-usługowe dla rolnictwa czyli budynki składowe, stodoły, zróżnicowane wielkością w zależności od rodzaju działalności wykonywanej przez rolników, zazwyczaj położone z tyłu siedliska.

W niniejszej sprawie krytycznej ocenie Sądu podlega uznanie przez organy administracji, że kontynuację funkcji należy wywieźć z działalności usługowej realizowanej na działce nr ew. [...] polegającej na handlu przez internet oraz zakładzie naprawy samochodów.

Prowadzenie działalności usługowej na obszarze analizowanym ma zatem charakter wyjątku, tak więc – zdaniem Sądu – jako błędne należało ocenić stanowisko organów administracji, że taki rodzaj prowadzonej działalności może stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji. Oczywiście rację ma organ odwoławczy, powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażane przez sądy, że kontynuacja

o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność,

a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii – ładu przestrzennego. Słusznie wskazuje na stronie 9 uzasadnienia decyzji, że budynkom mieszkalnym, nawet w zabudowie zagrodowej, towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także takie, które ją uzupełniają, jak sklepy, przychodnie czy przedszkola.

Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może jednak kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana

z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanych oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2463/19). Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji – stwierdził tylko, że planowana inwestycja nie stoi w ewidentnej sprzeczności z istniejącą już

w sąsiedztwie funkcją usługową i rolniczą. W konsekwencji przy takim ujęciu sprawy organy administracji funkcję usługową nowej inwestycji jaką ma być "dom weselny" przyjęły od sklepu internetowego i zakładu naprawy samochodów, zaś jego parametry od budynków gospodarczych magazynujących zboże oraz stodół, powołując się przy tym na twierdzenia zawarte w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II [...], że "(...) w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom" z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym.

Sąd nie podziela tezy zawartej w powyższym wyroku, wskazując jednocześnie na niekonsekwencję organów administracji, które z funkcji domowej wywodzą funkcję "domu weselnego", a jednocześnie parametry do inwestycji przyjmują z budynków gospodarczych (np. stodoły).

Jednocześnie Sąd nie ma zastrzeżeń co do wyznaczenia przez organ

I instancji obszaru analizowanego celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w wyniku przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa

w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyznaczono go zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowo również organ I instancji uwzględnił w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości (ich funkcje, parametry, cechy i gabaryty zabudowy), które znalazły się w wyznaczonym obszarze, jednakże zastrzeżenia Sądu dotyczą wniosków jakie organy administracji wyprowadziły z powyższej analizy w odniesieniu do zaproponowanego przez inwestora zagospodarowania działki nr ew. [...]

w zakresie kontynuacji funkcji oraz gabarytów, parametrów i cech zabudowy.

Wykazane naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stały się podstawą do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Wobec danych analizy urbanistycznej, przy założeniu, że pozostaną one aktualne, można jednoznacznie stwierdzić, że organ I instancji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w aktualnym jej kształcie.