Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2033/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1017/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Ś.

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej zamiennie [...], Spółka, bądź skarżąca) podaniem z [...] września 2013 r., na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej zamiennie u.g.n., wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, działki nr [...] o powierzchni 0,1248 ha, stanowiącej własność E. S., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość odcinka dwutorowej linii wysokiego napięcia 110 kV, na długości 54 m, na wysokości co najmniej 11 m, o przebiegu zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Podała, że jest właścicielem przebudowywanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji [...] na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...] z wprowadzeniem do stacji B., która po planowanej przebudowie będzie przebiegać przez nieruchomość E. S. Przebudowa tej linii, która polegać ma na budowie nowej dwutorowej linii wysokiego napięcia (w miejsce obecnie funkcjonującej jednotorowej), jest realizowana od 1999 r. przez [...], który wykonał w zasadzie wszystkie prace na trasie [...] z wyjątkiem odcinka linii długości 3,4 km od słupa nr [...] do słupa nr [...], przebiegającego m.in. przez nieruchomość E. S., która nie wyraża zgody na tę inwestycję. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Starosta R., na podstawie m.in. art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, 2, 4, 7, art. 124a u.g.n., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości – działki [...] obręb O., o powierzchni 0,1248 ha, stanowiącej własność E. S., poprzez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez jej teren napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, na długości około 54 m, minimalnej wysokości co najmniej 11 m nad poziomem terenu, w kierunku wschód – zachód, w poprzek działki, bez prawa do posadowienia na niej słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym "Przebieg projektowanej linii 110 kV w zakresie działki nr [...]", stanowiącym integralną część decyzji. Nadto organ ten zobowiązał [...] do przywrócenia tej działki do stanu poprzedniego po założeniu i przeprowadzeniu sieci, a w przypadku braku takiej możliwości do zapłaty odszkodowania oraz stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że w jego ocenie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Co prawda z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2013 r. wynika, że plan miejscowy z 2005 r. (uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r., ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] 25 października 2005 r. Nr 128, poz. 3176) nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez działkę [...], równocześnie jednak w tym piśmie wskazano na treść § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 wspomnianego planu z 2005 r. Z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta R. z [...] listopada 2013 r. wynika, iż planowana przez Spółkę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem. Organ powołał się też na stanowisko Prezydenta Miasta R. zawarte w piśmie z [...] grudnia 2013 r., w myśl którego obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. pozwalają na realizację projektowanego odcinka linii 110 kV na działce [...] (§ 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu). Od tej decyzji odwołanie wniosła E. S. podnosząc, że planowane usytuowanie linii napowietrznej spowoduje ograniczenia w korzystaniu z działki, a w szczególności uniemożliwi jej zabudowę. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 124 u.g.n., uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]). W jej uzasadnieniu przywołał treść art. 124 u.g.n. i wskazał na przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie tego przepisu oraz szczególny charakter tej decyzji (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu) skutkujący koniecznością interpretacji przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób ścisły. Plan miejscowy – aby mógł stanowić podstawę do zastosowania tej regulacji, winien dopuszczać realizację celu publicznego na tym terenie, a także w sposób precyzyjny ją określać, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty (tu wskazał na wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 838/13). Usytuowania inwestycji nie można ustalić (jak to uczynił organ I instancji) wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (tu powołał się na wyrok WSA Rzeszowie, sygn. II SA/Rz 3/12). Z uwagi na fakt, że w planie zagospodarowania przestrzennego R. określono przebieg projektowanej inwestycji, Wojewoda przyjął, że wnioskodawca może skorzystać z przysługującego ograniczenia prawa właściciel tylko tych nieruchomości (przywołał wyrok WSA w Łodzi, sygn. II SA/Łd 621/13). Nie obejmuje ona wszak działki odwołującej się. Jego zdaniem nie może stanowić podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości generalna regulacja planu, dopuszczająca w zasadzie na dowolnym terenie lokalizowanie urządzeń elektroenergetycznych, jako elementu infrastruktury ogólnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję Wojewody Ś. [...] domagał się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W jego ocenie narusza ona art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 7 ust. 2, § 43 ust. 2, § 43 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego R. z 2005 r. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wnioskowaną inwestycję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za chybioną, a w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku wpierw przytoczył brzmienie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i prowadzenie m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym albo z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i winno być poprzedzone rokowaniami o uzyskanie zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie jest bezsporne, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2013 r. jest inwestycją, o której mowa w art. 124, a także inwestycją celu publicznego. Bezspornym jest także fakt, że działka [...], w stosunku do której został złożony wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z niej, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. (jednostka strukturalna B.). Nie budzi też wątpliwości, że właścicielka działki [...] E. S. nie wyraziła zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Bezsporne jest wreszcie, że zgodnie z planem miejscowym działka nr [...] (k.m.15) obręb B. zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem: [...] – tereny rolnicze. Już z takiego przeznaczenia działki [...] wynika, że plan ten nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110 kV przez tę działkę, co potwierdził także Prezydent Miasta R. w piśmie z [...] października 2013 r. Przy czym w tym samym piśmie wskazano na § 7 ust. 2 planu zawarty w części ogólnej oraz na przepis szczegółowy § 43 ust. 3. W piśmie tym poinformowano, że ustalenia § 42 ust. 5 pkt 1 planu dotyczące przebudowy linii 110 kV na dwutorową na obszarach oznaczonych w planie symbolami [...] nie odnoszą do budowy linii energetycznej na pozostałych terenach. Zdaniem Sądu meriti § 7 ust. 2 planu z 2005r. zawiera jedynie ogólne stwierdzenie, że każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania podstawowego i dopuszczalnego, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych planu (zawartych w rozdziale 11). Regulują one kwestie przebudowy linii 110 kV na obszarach innych, niż te, na których jest położona działka [...], oraz utrzymania przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV. Natomiast w § 43 planu zawarto uregulowania szczegółowe dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten dopuszcza lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu, a więc w ocenie Sądu I instancji dotyczy on infrastruktury technicznej służącej władającym danym terenem. Zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV, która jest związana z poprawą układu zasilania obszaru R. nie stanowi bezpośredniej obsługi zagospodarowania terenu. § 43 dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej we wszystkich obszarach, także poza wyznaczonymi pasami drogowymi, jeżeli jednak zostaną spełnione wymienione w nim warunki – m.in. udzielona zostanie zgoda właściciela nieruchomości. W omawianej sprawie takiej zgody brak, a planowana inwestycja wykracza poza pas drogowy drogi publicznej (p. załącznik graficzny do decyzji organu I instancji). Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że decyzja z art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu polegającym na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Wobec tego mają do niej zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 tej ustawy, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1. W art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. powtórzono dyspozycję wynikającą z jej art. 112 ust. 1 o dopuszczalności wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości tylko wówczas, jeżeli nieruchomość (lub jej część) objęta jest miejscowym planem lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach planistycznych określona została dopuszczalność wznoszenia urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionych w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze. Oznacza to, że wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 w/w ustawy jest możliwe tylko w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej, które mają charakter celu publicznego, niezależnie od tego, kto jest ich inwestorem. Z uwagi na szczególny charakter takiej decyzji przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. Sąd I instancji wskazał, że plan miejscowy – aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości przez którą ma ona przebiegać. Koniecznym jest, by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (tak też WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 3/12, dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Sąd I instancji, wskazując na wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 621/13 (publ. jw.), podniósł, iż określenie w planie przebiegu projektowanej inwestycji liniowej determinuje zakres i sposób ograniczenia prawa własności, a więc inwestor (wnioskodawca) może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela, tylko tych nieruchomości, które pod taką inwestycję zostały przeznaczone. Nie podzielił jednakże zaprezentowanego w tym wyroku poglądu, że w sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera zapisów w tym zakresie inwestor zobowiązany jest legitymować się decyzją o lokalizacji celu publicznego. Niemniej jednak zarzut skargi odnoszący się do tej kwestii pozostaje bez znaczenia, bowiem podstawą odmowy udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości była sprzeczność inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie brak decyzji o lokalizacji celu publicznego. Skoro zatem obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na działce nr [...] lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem, to w ocenie Sądu meriti zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w skardze, w tym naruszenie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleń planu są nieuzasadnione. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy właściwie bowiem ocenił zgromadzony materiał dowodowy, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi w razie zaistnienia tylko przesłanek określonych w art. 188 P.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji takiego działania organów administracji, które nie zmierza do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie zmierza do pogłębiania zaufania obywateli, narusza ich słuszne interesy faktyczne i prawne;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, kiedy winna ona zostać uwzględniona z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a także z uwagi na inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a przez to niewłaściwie zastosowanie:

a) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, poprzez uznanie, iż w badanej sprawie nie można wyrazić zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem;

b) art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie planowanej inwestycji za budowę nowej sieci, podczas gdy traktować ją należy jako przebudowę istniejącej sieci;

c) § 7 ust. 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, że na terenie objętym inwestycją nie może obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym występować urządzenie infrastruktury technicznej, do której zaliczana jest planowana przez skarżącego inwestycja;

d) § 43 ust 1 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dni [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w sprawie nie dopuszczono możliwości zmiany przebiegu i parametrów infrastruktury technicznej, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przewiduje taką możliwość;

e) § 43 ust 3 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie będzie służyć obsłudze zagospodarowania terenu;

f) § 44 ust 2 uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. poprzez uznanie, iż w ramach uchwalonego planu miejscowego nie można dopuścić do zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej na wniosek władającego terenem i na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci, pomimo, iż plan miejscowy dopuszcza i ustala strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto wskazując, iż wszelkie warunki do uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania ze spornej nieruchomości zostały spełnione. Zaakcentowano przede wszystkim konieczność regulacji stanu prawnego projektowanych urządzeń linii wysokiego napięcia 110 kV. Nadto ujawniono, iż sporna linia jest częścią długoletniej inwestycji służącej potrzebom mieszkańców. Powołano się też na zgodność inwestycji z obowiązującym na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie autora skargi kasacyjnej dopuszcza on realizację tej inwestycji (p. § 7 planu). Dlatego błędnie decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy, który nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia i popełnił inne uchybienia, a te wadliwości niesłusznie zaakceptował Sąd I instancji. Naruszenia przepisów prawa materialnego były wynikiem opisanych błędów proceduralnych. Dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Oceniając te zarzuty przyszło zważyć, iż jako naruszone objęły one przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie są stosowane przez sądy administracyjne. Prawidłowo zarzucając wadliwość działania organów administracji niedostrzeżoną przez sąd meriti należy powiązać te przepisy z przepisami P.p.s.a., czego nie uczyniono. Jednakowoż mając na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należało przyjąć że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, nawet i takich wadliwie sformułowanych. Pogląd skarżącego o uchybieniu przez organ odwoławczy przepisom art. 7 i art. 8 K.p.a. jest błędny. Stanowią one odpowiednio, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przede wszystkim wypada zwrócić uwagę, iż regulują one ogólne zasady postępowania, które wyznaczają generalny sposób procedowania, którego szczegółowy wymiar znajduje wyraz w bardziej konkretnych normach formalnych. Zatem do ich naruszenia może dojść wyjątkowo tylko, mianowicie wówczas gdy działanie organu jest z gruntu niepoprawne i jawnie uchybiające jego obowiązkom. W tej sprawie tak się nie stało. Zarzut prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej nawet nie został precyzyjnie umotywowany, przeto nie wymaga szerszej analizy. Eksponowane w kasacji wadliwości, w tym niewyjaśnienie sprawy i wydanie decyzji rzekomo merytorycznie błędnej, nie motywują do zasadności tego poglądu. Dość więc stwierdzić, że brak jest podstaw do jego podzielenia. Natomiast zarzut niewyjaśnienia sprawy jest chybiony, gdyż organ poczynił potrzebne do rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, zaś interes społeczny i słuszny interes obywateli może zostać uwzględniony jedynie do granic kolizji z przepisami prawa. Te zaś są tu stosunkowo jasne i zostały poprawnie zastosowane i wyłożone przez Sąd I instancji. Jeżeli interes społeczny rozumieć jako potrzebę realizacji spornej inwestycji, to należy dostrzec, że nie może on stać w opozycji do prawa. Jeśli zaś chodzi o słuszny interes obywateli, to nie jest on atrybutem skarżącej z uwagi już tylko na jej formę funkcjonowania w obrocie prawnym i brak podstaw do przyjęcia działania w imieniu społeczności. Materiał dowodowy jest kompletny, zresztą kasacja nie podaje, jakie jeszcze dowody należało przeprowadzić, albo jakie okoliczności ustalić. Dalej idąca argumentacja wkracza na grunt prawa materialnego, przeto zostanie omówiona poniżej. Co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., przyszło zważyć, iż wedle utrwalonego stanowiska judykatury przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, który dochodzi do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zatem wymaga powiązania z innymi przepisami, co autor skargi kasacyjnej pominął. Z reguły nie może on więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poza tym reguluje formę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie nielegalności kontrolowanego aktu, której to wady w kasacji nie podniesiono. Został on więc wadliwie postawiony, wszak jego ostateczna ocena będzie możliwa po rozważeniu pozostałych zarzutów.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 124 u.g.n. (przytoczonego bez określenia jednostek redakcyjnych). Stanowi on w ust. 1, iż wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poprawne jest stanowisko Sądu meriti, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego, co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy sporna działka jest zlokalizowana na terenach rolniczych, dla których obowiązujący plan miejscowy nie przewiduje wyraźnie przebiegu linii energetycznej, nie przewiduje bowiem inwestycji celu publicznego w postaci budowy takiej linii. Ani na rysunku planu linia taka na tej działce nie jest uwidoczniona, jak również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tego rodzaju inwestycji. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej wniosku o dopuszczalności planowanej inwestycji nie można wyprowadzić z § 7 ust. 2 przywołanej uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Przepis ten zawiera ogólne stwierdzenie, że: "Każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym, mogą występować między innymi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych uchwały". Przepisy szczegółowe, dotyczące między innymi budowy infrastruktury technicznej, są zawarte w rozdziale 11 uchwały (planu). W zakresie dotyczącym elektroenergetyki regulują one jedynie kwestię przebudowy linii 110 kV (na obszarach innych niż te, na których położona jest sporna działka) oraz ustalenie utrzymania dotychczasowego przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV, prowadzącej do GPZ P. Uregulowania szczegółowe, dotyczące zmiany parametrów oraz lokalizacji nowych przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej (wszelkiego rodzaju), znajdują się natomiast w § 43. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 7 ust. 2 odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów niezwiązanych. Chodzi o ich funkcję niejako akcesoryjną, a nie podstawową. Nie dotyczy przeto stanu faktycznego niniejszej sprawy. Podkreślić również należy, iż w piśmie z [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta R. wskazał, że "zmiana dotychczasowego przebiegu linii 110 kV jest związana z poprawą układu zasilania obszaru R., co nie stanowi bezpośrednio obsługi zagospodarowania terenu". Zgodnie z przepisem § 43 ust. 1 ww. planu, dopuszcza się zmiany przebiegu i parametrów istniejących sieci infrastruktury technicznej i każdorazowo na wniosek władającego terenem dopuszcza się możliwość ich przełożenia na koszt władającego terenem na warunkach uzgodnionych z gestorem danej sieci – o ile nie narusza to struktury danej sieci, nie pogarsza warunków obsługi i nie narusza interesów osób trzecich. Przepis ten nie dotyczy tej sprawy, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji. Odnosi się bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Bez znaczenia jest to, czy inwestycja ta jest przebudową, bo aby mogła ona być realizowana na spornej działce musiałaby tam istnieć wcześniej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki nie byłby spełniony, zwłaszcza wobec negatywnego stanowiska właścicielki. Wreszcie przepis ten wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym skarżąca nie jest. Przepis § 43 ust. 3 ww. planu dopuszcza lokalizację nowych, nieuwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. W obowiązujących przepisach prawa, jak również w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. brak definicji tego rodzaju urządzeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a ponadto właścicielka nie wyraziła zgody na ich umiejscowienie. Trafnie też zauważa Sąd I meriti, że plan miejscowy (w § 42 ust. 5 pkt 1) zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące m.in. przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny [...], prowadzącą do GPZ B. oznaczonego symbolem [...]. Nie obejmuje to spornej działki. Nie może również odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na treść § 44 ust. 2 obowiązującego planu. Zgodnie z jego treścią, ustala się strefy ograniczonego użytkowania terenów dla napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, wynoszące odpowiednio: 1) 16 m od osi linii 110 kV, 2) 8 m od osi linii 20 kV. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z rysunkiem planu, na działce nr [...] brak jest wyrysowanych linii wysokiego napięcia. Wreszcie zarzut naruszenia niemającego zastosowania w sprawie art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, okazał się oczywiście nieusprawiedliwiony. Nawet taki charakter inwestycji nie dopuszcza jej realizacji na tym terenie wbrew wskazanym wyżej regulacjom.

Końcowo trzeba dodać, że identyczne stanowisko w podobnej sprawie, bo dotyczącej sąsiedniego terenu, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1036/15, jak i w wyrokach zapadłych w tym samym dniu i składzie, co sprawa niniejsza, do sygn. akt I OSK 1493/15 i I OSK 1704/15 (publ. jw.).

W konsekwencji czego uprawnioną jawi się konstatacja, iż istniały podstawy do oddalenia zaskarżonym wyrokiem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej od tego orzeczenia na mocy art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

13