Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 146/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. G. i D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W (SKO) decyzją z [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania D i D G – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2021 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...]obr. [...]oraz zjazdu z ul. [...] na części działki ew. nr [...]obr. [...] (pod wjazd i infrastrukturę) w dzielnicy [...].

SKO wyjaśniło m.in., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który w pkt 1 wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do cech sąsiedniej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej zaznaczyło, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można go ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnosić do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą na ocenę możliwości zrealizowania inwestycji przy zachowaniu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Utrwalony jest też pogląd, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia oznacza "działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem inwestycji. Nie jest ono tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza "bliskie sąsiedztwo". "Działki sąsiednie" to działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy.

Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Należy zatem dokonać analizy zabudowy działek sąsiednich i na tej podstawie wydać decyzję. Służy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (urbanistyczno-architektoniczna).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m) i przeprowadza na nim ww. analizę. Ustalając parametry nowej zabudowy tj. "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", czy "szerokość elewacji frontowej", czy "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" organ obowiązany jest - zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia - ustalić ich wielkość na podstawie średniej wielkości na analizowanym obszarze z tym, że dla określenia wysokości "górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" średnią wielkość przyjmuje się, gdy ww. wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W przeciwnym razie – zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia - "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Wyznaczenie w inny sposób ww. parametrów nowej zabudowy jest dopuszczalne na mocy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko wtedy "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". W orzecznictwie uznaje się, że ww. przepisy stanowią wyjątki od zasady, zgodnie z którą parametry zabudowy objętej decyzją Burmistrza Gminy [...]z [...] września 2002 r. o warunkach zabudowy i decyzją PINB dla [...] nr [...]z [...]lutego 2017 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego zaliczonego do kategorii I obiektów wg Prawa budowlanego) i posiada wysokie parametry odbiegające od średniej wielkości parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, ujęte w tabeli nieruchomości na str. 2 analizy urbanistycznej. SKO podzieliło stanowisko, że pojedynczy na obszarze analizowanym 4-lokalowy budynek mieszkalny o skrajnie dużych parametrach nie może stanowić zasady dla ustalania parametrów nowej zabudowy, lecz wyjątek od występującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odbiegające od średniej, wysokie parametry budynku przy ul. [...] ujęto w tabeli.

SKO wyjaśniło, że w świetle art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definiującego pojęcie "ładu przestrzennego" wyznaczanie obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaznaczyło m.in., że o wielkości obszaru analizowanego i jego "rozciągnięciu" może decydować m.in. zabudowa (czasami liczna) tylko w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg, różnorodność zabudowy, duże odległości między sąsiednimi budynkami.

Następnie wskazało, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że:

• linię zabudowy powinno się wyznaczyć – w związku z tym, że linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok i trapezoidalny kształt terenu inwestycji i ukośny przebieg granicy działki ew. nr [...] i [...]- przy granicy z działką drogową nr [...]- min. 16 m do max. 20 m od linii rozgraniczającej ul. [...];

• wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od 0,24 do max. 0,34 (średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla całego obszaru analizowanego - 0,24, a zabudowa należy do ekstensywnej o wskaźniku zabudowy poniżej 0,3 przy udziale powierzchni biologicznie czynnej), a powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić min. 40% powierzchni terenu;

• szerokość elewacji frontowej winna wynosić od 8 m do 10 m (średnia szerokość elewacji frontowej na całym obszarze analizowanym -16,6 m, co przy tolerancji do 20% prowadziłoby do realizacji szerokości elewacji frontowej od min. 13 do max. 20 m, jednak działka ma szerokość 17 m przy wymogu zachowania 4 m od granic sąsiednich działek, należało wyznaczyć szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy w ww. granicach;

• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono od 8 m do 10 m (najbliższa działka ew. nr [...]bezpośrednio sąsiadująca jest zabudowana budynkiem 2-kondygnacyjnym o wysokości ok. 7 m, od Parku [...]z terenem inwestycji styka się jednokondygnacyjny budynek na działce ew. nr [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 3 m, a budynek przy ul. [...] ma wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 14 m, lecz leży o 2 m niżej niż planowany budynek; analiza pomocnicza ograniczona do nieruchomości dostępnych z ul. [...]wykazała, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla najbliżej położonych nieruchomości to 7,35 m);

• geometria dachu - dach płaski - większość obiektów posiada dachy płaskie lub o niewielkim nachyleniu.

Z korekty wniosku wynika, że budynek ma mieć: linię zabudowy od 16 m do 20 m od linii rozgraniczającej ul. [...]; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynosiłby 24-34% powierzchni działki, a powierzchnia biologicznie czynna min. 40%; szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8 m do 10 m; dach płaski, co jest zgodne z parametrami wynikającymi z analizy urbanistycznej.

Organ zaznaczył, że jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować.

Za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 4 rozporządzenia wobec wyznaczenia "nieprzekraczalnej linię zabudowy" zamiast "obowiązującej linii zabudowy" pomimo, że jest w nim mowa o wyznaczeniu "obowiązującej linii zabudowy". Organ wyjaśnił – powołując się na orzecznictwo – że takie określenie linii zabudowy jest dopuszczalne w przypadku linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia budynku do pasa drogowego drogi publicznej, a więc nieprzekraczalnej granicy terenu inwestycji. W zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie aby nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy, (np. w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), a w innej sytuacji wystarczy określenie linii zabudowy, jako linii nieprzekraczalnej tj. wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia do drogi publicznej. Linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej, od frontu działki, a więc od głównego wjazdu lub wejścia na działkę. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności lokalizowania inwestycji wzdłuż tej linii, bo wytycza potencjalny teren inwestycji - część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07; 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07).

Skargę na powyższą decyzję złożyli D i D G zarzucając naruszenie przepisów:

1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588- dalej rozporządzenie), poprzez niedostrzeżenie, że organ I Instancji nie przeprowadził powtórnej analizy urbanistycznej wskutek zmiany wniosku;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 4 i § 2 ust. w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy urbanistycznej;

- błędne przyjęcie, że prawidłowo wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy zgodnie z § 4 rozporządzenia można wyznaczyć wyłącznie obowiązującą linię zabudowy;

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, w którym zwrócono uwagę na kilkukrotne uchylanie przez SKO decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy, skarżący wskazali, że inwestor zmienił wniosek w kwietniu 2021 r. określając nowe parametry zabudowy i wnioskując o przyjęcie analizy urbanistycznej sporządzonej w maju 2020 r. Zdaniem skarżących, organ w takiej sytuacji winien przeprowadzić postępowanie od początku, odrzucając czynności i uprzedni materiał dowodowy oraz dokonać nowej analizy urbanistycznej, bądź sprawdzić czy wcześniejsza analiza jest aktualna, czego zaniechał. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymując w mocy ww. decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto błędnie przyjął, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. Ma on bowiem kształt elipsy, a nie jak wynika z przepisów wykonawczych - okręgu. Nie obejmuje też całości terenu tj. od prawidłowo wyznaczonego środka geometrycznego działki i odcinka o długości połowy najdłuższej przekątnej, powiększony o odcinek równy trzykrotnej szerokości frontu działki – promień okręgu, w który wpisana będzie ww. nieruchomość, a tak wyznaczony obszar analizowany obejmie głównie nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej przy ul. [...] jak i między ul. [...] i [...], a nie tylko budynek 4- lokalowy przy [...].

Obszar analizowany ma kształt elipsy o nierównym promieniu, co nieobiektywnie określa jego granice, gdyż daje możliwość dowolnego "poszukiwania" takiej samej zabudowy i pominięcie zabudowy o innych parametrach. Rozporządzenie szczegółowo reguluje sposób ustalania obszaru analizowanego, nie pozostawiając organom swobody. Definiuje zarówno pojęcie frontu działki, jak i zastrzega, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. Obszar analizowany powinien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej niż 50 m. (wyrok WSA w Krakowie z 18.05.2011 sygn. SA/Kr 495/11:

Skarżący przytoczyli § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia oraz definicję frontu działki, (§ 2 pkt 1) zaznaczając, że każda zmiana będąca odstępstwem od ww. przepisów musi mieć uzasadnienie w analizie zagospodarowania terenu, czego brak w dokumentacji. Na poparcie tego stanowiska obszernie powołali orzecznictwo NSA.

Zdaniem stron, analiza dokumentacji wskazuje, że – wbrew przepisom rozporządzenia - organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy. Zgodnie bowiem z § 4 rozporządzenia i ugruntowanym orzecznictwem wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 21 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1261/11 pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy stosowane jest bowiem w ramach języka prawniczego, a nie prawnego, dla określenia linii, która nie może być przekroczona przy realizacji zabudowy. Nie oznacza ona natomiast linii, wzdłuż której ma być zlokalizowana fasada (ściana frontowa) budynku. Prawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego, zaliczył do nich "linie zabudowy" (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 u.p.z.p.) określając, w § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie.

Skarżący zaznaczyli, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko promesą, że na danym terenie może zostać zrealizowana wnioskowana inwestycja, po spełnieniu określonych przez ustawodawcę warunków i ustalonych na podstawie m.in. analizy urbanistycznej terenu. Decyzja ta nie reguluje szczegółowo takich parametrów, jak lokalizacja inwestycji na działce, które są określane w oparciu o Prawo budowlane w sprawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy winien zatem wyznaczyć zgodnie z § 4 rozporządzenia wyłącznie obowiązującą linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną linię zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontrolo Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2021 r. – utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z [...]sierpnia 2021 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i urządzeniami na działkach ew. nr [...] , [...],[...][...]obr. [...]oraz zjazdu z ul. [...]w [...]i na części działki ew. nr [...] obr. [...].

Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem związanym, co oznacza, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie uwarunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ jest zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom wynikającym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez uprawniony podmiot, a na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w którym określono wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Analiza urbanistyczno-architektoniczną sporządzona przez uprawnionego architekta-urbanistę stanowi podstawę ustaleń organu, a jej wyniki część merytoryczną decyzji. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne numery działek i oznaczenia znajdujących się na nich parametrów nieruchomości, umożliwiające określenie planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji możliwość ich oceny.

W świetle zarzutów skargi, podkreślić również trzeba, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji różnej zabudowy na danym terenie, jak i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy jest natomiast to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała takie rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą. Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwia przeprowadzenie analizy zabudowy na większym obszarze.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia (obowiązującym w dacie wydania decyzji). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien być zatem minimum trzykrotnością szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a jeżeli jest większy - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna wynikać przyjęte rozszerzenie tego minimum i przyczyny jego zwiększenia. Określenie wokół oznacza tylko tyle, że działka inwestora powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednak obszar ten nie musi stanowić regularnego okręgu. Tym samym odległość działki inwestycyjnej od granic tego okręgu wcale nie musi być w każdym punkcie jednakowa. Przy tylko pozornie formalistycznej treści § 3 cyt. rozporządzenia faktycznie możliwe jest dostosowanie granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy. Nie chodzi więc o czysto matematyczne wyznaczenia granicy obszaru analizowanego, ale o umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia analizy w wyznaczonym obszarze i stwierdzenie, czy fakt zachowania ciągłości zabudowy (również co do funkcji) zostanie zachowany.

Nie jest zatem tak - jak zarzucają skarżący - że obszar analizowany nie może mieć kształtu elipsy, a powinien mieć kształt okręgu i to o równym promieniu.

Uzasadnienie przedstawione w analizie urbanistycznej w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego jest jasne i nie nosi cech dowolności. Jest to trzykrotność frontu działki – przyjęta, stosownie do § 2 ust. 5 rozporządzenia, z tej strony działki, która przylega do drogi publicznej, ul. [...] , z której będzie odbywał się wjazd (uzgodnienie Zarządu Dróg Miejskich z [...] maja 2021), a zatem szerokość działek nr ew. [...] i [...] wynoszącą (17 m x 3) – 51 m. Jest to rejon ulic [...]i [...]. Poszerzono obszar analizowany w celu objęcia całych działek zabudowanych w ich granicach ewidencyjnych, co obrazuje załącznik graficzny nr 2 – Analizy Urbanistycznej (str. 2). Utrwalone jest stanowisko w orzecznictwie, że jeżeli obszar analizowany obejmuje część określonej nieruchomości, to nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy uwzględnić całą nieruchomość (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. II SA/Gl 1621/19 – CBOSA). Na konieczność uwzględnienie tego wymogu wskazywało SKO w [...]w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019r. [...] uchylającej decyzje organu I instancji z [...]stycznia 2019r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji.

W tabeli przedstawiono szczegółowo zestawienie działek znajdujących się na obszarze analizowanym, ze wskazaniem sposobu użytkowania, zagospodarowania zabudowy, parametrów każdej z nich. Z uwagi na skrajnie duże parametry i przeznaczenie, nie wzięto pod uwagę – jako wyjątku na tym obszarze - budynku czterolokalowego przy ul. [...]. Niemniej, mimo że dominuje w obszarze analizowanym zabudowa jednorodzinna, jest on zróżnicowany. Jego część południowa zabudowana jest bowiem budynkami jednorodzinnymi, jak i wielorodzinnymi dostępnymi z ul. [...], a na części wschodniej położone są tereny zabudowy usługowej, Kościół i jednostka wojskowa. Północno zachodnia cześć to tereny Parku [...]z terenami zieleni urządzonej, rekreacyjnej.

Zaznaczyć również należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się linię zabudowy. Zauważyć trzeba, że o ile u.p.z.p. mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że organy mogą wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy lub nieprzekraczalną linię zabudowy. W konsekwencji przyjmuje się, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". W rozpoznawanej sprawie określono nieprzekraczalną linię zabudowy.

W wynikach analizy urbanistycznej jest mowa o w takiej samej odległości od granicy z działką drogową. Z powyższego wynika, że parametr linii zabudowy został ustalony i określony w sposób jednoznaczny. Tym samym zarzucana wadliwość decyzji organu I instancji w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy i nie wymagała korekty na etapie postępowania odwoławczego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, bezzasadny jest również zarzut wskazujący, że skoro inwestor zmienił wniosek w kwietniu 2021 r. określając nowe parametry zabudowy i wnioskując o przyjęcie analizy urbanistycznej sporządzonej w maju 2020 r., to organ winien przeprowadzić postępowanie od początku, w tym analizę urbanistyczną, bądź sprawdzić czy wykonana jest aktualna. Należy zauważyć, o czym była już mowa wyżej, że po wydaniu przez SKO decyzji z [...]maja 2019r. – stosownie do jej wytycznych przeprowadzono kolejną, niniejszą analizę, a po wydaniu decyzji z [...]stycznia 2020r. została ona uzupełniona zgodnie z wytycznymi SKO. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania na nowo postępowania we skazanym zakresie.

Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.