Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5338/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1212/20 w sprawie ze skargi małoletniego R.F. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową D.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 maja 2020 r. nr 992700/620/945/2019-SWO w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1212/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniego R.S. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową D.D. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, organ) z 26 maja 2020 r., nr 992700/620/945/2019-SWO, w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.; dalej: ustawa emerytalna). Przepis ten formułuje trzy przesłanki, których tylko łączne spełnienie pozwala przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Sąd wskazał, że kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było ustalenie istnienia po stronie skarżącego okoliczności faktycznych, potwierdzających wystąpienie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Sądu organ właściwie przyjął, że wymagana przez ustawodawcę okoliczność braku środków utrzymania nie istnieje. Okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem to, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przewyższał kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Sąd podkreślił jednocześnie, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego, czy jego przedstawicielki ustawowej, nie stanowi samoistnej przesłanki uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest ono świadczeniem o charakterze odpowiadającym zapomodze społecznej. Rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie nie uniemożliwia natomiast wystąpienia w przyszłości z tożsamym wnioskiem, gdyby sytuacja materialna skarżącego uległa zmianie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), pełnomocnik zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 83 ustawy emerytalnej przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, gdyż nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone tą normą, a tym samym błędne przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż istnieją wszelkie podstawy do przyznania mu przedmiotowego świadczenia,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

– art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji sytuacji wydania decyzji w przedmiocie nieprzyznania świadczenia w drodze wyjątku w sposób oczywisty sprzecznej z treścią dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej,

– art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż pominął fakt, że sytuacja lokalowa, rodzinna i zdrowotna skarżącego rozpatrywana we wzajemnym powiązaniu oraz przy uwzględnieniu sytuacji zdrowotnej dawały podstawy do przyjęcia, że okoliczności dla których skarżący nie spełnił warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym miały charakter okoliczności szczególnych.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu zauważył, że posłużenie się przez ustawodawcę przy kształtowaniu wymogów przyznania wnioskowanego świadczenia pojęciem niedookreślonym – "niezbędnych środków utrzymania", a nie kryterium kwotowym miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Pojęcie to należy każdorazowo odnieść do okoliczności konkretnego przypadku, do stanu faktycznego w jakiej znalazła się osoba starająca się o świadczenie. Istotne znaczenie przypisać należy koniecznym kosztom związanym z utrzymaniem, schronieniem, leczeniem, wielkością posiadanego majątku. Powołując się na wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 527/20, w którym Sąd ten stwierdził, że "nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku", zauważył, że świadczenie to ma znaczenie w tych sprawach jako kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" i spełnia jedynie funkcję pomocniczą. Nie sposób zaś z kwoty minimalnej emerytury czynić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku.

Mając to na uwadze pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w warunkach niniejszej sprawy suma uzyskiwanych świadczeń przez rodzinę skarżącego przekracza jedynie o symboliczną kwotę wysokość emerytury minimalnej. Przy uwzględnieniu kosztów jakie rodzina musi ponieść w związku z rehabilitacją, brak jest zatem podstaw, by w tej sytuacji odmówić wnioskowanego świadczenia.

Na zakończenie pełnomocnik skarżącego zauważył, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

Trudno jest zrozumieć z jakich okoliczności pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyprowadza wniosek, o naruszeniu przepisów postępowania, gdyż rozważania w tym przedmiocie, podobnie zresztą jak i te dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego są nacechowane dużym stopniem ogólności. Z uwagi na brak konkretów przypomnieć należy ustalenia organu zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Ojciec małoletniego zmarł we wrześniu 2007 r., w wieku 46 lat i do tego czasu posiadał udokumentowane 18 lat, 7 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym w ciągu ostatnich 10 lat życia posiadał udokumentowane jedynie 2 miesiące i 16 dni tychże okresów. Zwrócić uwagę należy również na to, że aby otrzymać świadczenie w trybie zwykłym ojciec skarżącego kasacyjnie w ostatnich 10 latach życia musiał posiadać przynajmniej 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 1257/19 (dostępne w CBOSA), że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową dającą tytuł do ubezpieczenia społecznego. Nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej lecz jej wybór. Nadto zauważyć należy, że matka skarżącego kasacyjnie nie była uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym ani przed 2001 rokiem, ani po 2005 roku.

Organ prawidłowo ustalił również dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącego kasacyjnie, który nie jest imponujący, ale wyraźnie przekracza kwotę najniższej emerytury, która od marca 2020 r. wynosiła 1.025 zł netto.

Organ dokonując ustaleń w sprawie zobowiązany jest do brania pod uwagę i ocenę tych okoliczności, które mają znaczenie w sprawie, pamiętać również należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie z uwagi na trudną sytuację materialną. Natomiast zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów orzekających w danej sprawie nigdy nie zostałaby zrealizowana gdyby organy dokonywały rozstrzygnięć wbrew obowiązującym przepisom prawa.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 8 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. był chybiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przytoczony przepis formułuje trzy przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są:

1/ brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami,

2/ niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem,

3/ brak niezbędnych środków utrzymania.

Raz jeszcze przypomnieć należy, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Pełnomocnik skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej za zasadne uznał stanowisko Sądu I instancji o konieczności łącznego spełnienia tych trzech warunków, jednocześnie zakwestionował prawidłowość oceny Sądu I instancji w zakresie braku spełnienia przez skarżącego trzeciego z nich, tj. braku niezbędnych środków utrzymania.

Stwierdzenie "braku niezbędnych środków utrzymania" nie jest ostre i jednoznaczne w swej treści, dlatego też w judykaturze zachodziła konieczność wypracowania jednoznacznego stanowiska dotyczącego powyższego terminu. Należy przychylić się do ugruntowanego w tym temacie poglądu, iż metodą wyjaśnienia tego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Za uzasadnione należy bowiem uznać twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślić jednocześnie należy, że chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

Przedstawione wyżej odniesienie wydaje się stanowić obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej. Wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącego kasacyjnie wynosiła kwotę 1.168 zł. netto, a wysokość najniżej emerytury od 1 marca 2020 r. stanowiła kwota 1.025 zł. Powyższe wskazuje, że jedna z trzech przesłanek nie została spełniona.

Nie było trafne powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie I OSK 527/20, gdyż dotyczył on przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, w przypadku którego wykluczona została możliwość jego przyznania, gdy osoba ubiegająca się o nie ma prawo do emerytury lub renty w najniższej wysokości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).