Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 25/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
659
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 & 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku I. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy, wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1961r. nr [...] o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa udziału 2/5 części w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], rep. hip. nr [...] przysługującego Z. v. Z.P.; II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa, o której mowa w pkt II wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego J. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. J. W. (dalej "skarżący"), reprezentowany przez adw. A. H., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę literalnie oznaczoną jako "skarga na bezczynność" Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Ministra") w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1961 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa, z mocy prawa, nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...] i ul. [...], stanowiącej własność w 2/5 części Z. vel Z. P., oznaczonej nr hip [...], rep. Hip. Nr [...].

W skardze zarzucono Ministrowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. skutkujące niewydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ww. nieruchomości.

W konsekwencji podniesienia w/w zarzutów, skarga wnosi o:

- zobowiązanie Ministra do wydania przedmiotowej decyzji,

- zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków niezbędnych do zapobieżenia występowaniu tego typu nagannych praktyk w przyszłości,

- stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz wyjaśnienie przyczyn tegoż naruszenia,

- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

- zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

Pismem z dnia 4 maja 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1961 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa, z mocy prawa, nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...] i ul. [...], stanowiącej własność w 2/5 części Z. vel Z. P., oznaczonej nr hip [...], rep. Hip. Nr [...].

W ciągu 5 lat od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego Minister Infrastruktury i Budownictwa wyznaczał kolejne terminy rozpoznania sprawy, z których się nie wywiązywał.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji w sprawie. W odpowiedzi organ wyznaczył kolejny termin rozstrzygnięcia sprawy - do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin ten również nie został dochowany.

Kolejnym pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wyznaczył kolejnego terminu rozpoznania sprawy.

W świetle powyższego niniejsza skarga jest w pełni uprawniona i zasadna.

II. Przebieg postępowania administracyjnego, objętego przedmiotem skargi, przedstawia się w następujący sposób:

1. Orzeczeniem z dnia [...] września 1961 r., nr [...], Minister Gospodarki Komunalnej orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa udziału 2/5 części w prawie własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], przysługującego Z. vel Z. P., oznaczonej nr hip. [...], rep. hip. nr [...].

2. Pismem z dnia 4 maja 2011 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 25 września 1961 r.

3. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], celem uzyskania akt archiwalnych dotyczących ww. orzeczenia z dnia [...].09.1961 r., wystąpiono do:

- Archiwum Akt Nowych,

- Archiwum Państwowego w [...].

4. Odrębnym pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wystąpiono do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przejętej nieruchomości.

5. Pismami z dnia [...] października 2012 r. nr [...], celem uzyskania dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości, wystąpiono do: skarżącego, Urzędu Miasta [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego, Instytutu Pamięci Narodowej.

6. Pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wystąpiono do Sądu Rejowego dla [...] w [...] nadesłanie odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla jednego z lokali znajdującego się na przejętej nieruchomości.

7. Pismami z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wystąpiono o oryginały lub uwierzytelnione kopie ww. dokumentów do: Urzędu Miasta [...], Administracji Nieruchomościami [...] "[...]".

8. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wystąpiono do wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów dotyczących wprowadzenia (postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].07.1945 r.) ww. nieruchomości w posiadanie L. R.

9. Pismem z dnia [...].11.2013 r. nr [...], wystąpiono do Urzędu Miasta [...] o aktualizację stanu prawnego przejętej nieruchomości.

10. Pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wystąpiono do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie oryginału, ewentualnie uwierzytelnionej kopii, umowy wieczystej dzierżawy z dnia [...].01.1956 r. oraz dokumentów z zasobu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych [...] dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz osób zamieszkujących na tejże nieruchomości w okresie pomiędzy 1945, a 1961 rokiem.

11. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o nadesłanie akt postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] lipca 1945 r.

12. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] ([...]) organ wystąpił o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym działek, w skład których wchodzi obecnie przejęta nieruchomość.

13. Pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ([...]), wystąpiono o nadesłanie oryginału, ewentualnie uwierzytelnionej kopii, umowy wieczystej dzierżawy z dnia 24.01.1956 r., dotyczącej działki nr [...] (wchodzącej w skład przejętej nieruchomości), do: J. R., M. R.

14. Pismem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ([...]), wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o ujawnienie właściciela hipotecznego nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej nr hip. [...], rep. hip. nr [...], w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego oraz nadesłanie wszystkich dokumentów dołączonych do akt ww. księgi wieczystej.

15. Pismem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] ([...]) wystąpiono do Archiwum Państwowego w [...] o wszelkie dokumenty dotyczące ww. księgi wieczystej.

16. Odrębnymi pismami z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] ([...]) wystąpiono o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt ww. postępowania nacjonalizacyjnego do: Archiwum Państwowego w [...], Urzędu Miasta [...].

17. Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu następnym, skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

19. Pismami z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wystąpiono Centrum Personalizacji Dokumentów MSW o dane adresowe stron postępowania.

20. Pismami z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ([...]), wystąpiono do:

- Urzędu Miasta [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt dotyczących postępowania Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej w Mieszkaniowej nr [...] oraz nr [...],

- Sądu Rejowego dla [...] w [...] o nadesłanie, z akt księgi wieczystej nr [...], uwierzytelnionej kopii decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2011 r. nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawa własności w stosunku do nieruchomości, której część wchodzi w skład przejętej nieruchomości,

- G. S. - notariusza w [...] o nadesłanie odpisu notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po osobie, której przysługiwał udział w prawie użytkowania wieczystego działki wchodzącej obecnie w skład przejętej nieruchomości.

21. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ([...]), wystąpiono do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW o dane adresowe strony postępowania ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], albowiem dotychczas uzyskane przez organ dokumenty geodezyjne nie zawierały danych osobowych oraz adresowych W. S.

22. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] ([...]), celem ustalenia podmiotu władającego przejętą nieruchomością wystąpiono do Urzędu Miasta [...] o wskazane podmiotu opłacającego podatek od przejętej nieruchomości.

23. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o nadesłanie, z akt księgi wieczystej nr [...], dokumentów dotyczących ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w ww. księdze wieczystej.

24. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wystąpiono do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie dokumentu pełnomocnictwa w stosownej formie wraz dowodem wniesienia opłaty skarbowej od stosunku pełnomocnictwa.

25. W dniu 15 grudnia 2016 r. do organu wpłynęła, skierowana do tut. Sądu skarga skarżącego, oznaczona literalnie jako bezczynność organu.

26. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] [[...]] wystąpiono do sądu powszechnego o nadesłanie kopii zupełnej treści papierowej treści KW [...] - sprzed migracji.

27. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] [[...]] wystąpiono do [...] Ośrodka Geodezji o aktualizację informacji o stanie prawnym przejętej nieruchomości.

28. Pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] [[...]], w oparciu o wyniki analizy ksiąg wieczystych prowadzonych obecnie dla lokali położonych na działkach, wchodzących w skład przejętej nieruchomości (zob. notatka służbowa z dnia [...].01.2017 r. nr [...]), wystąpiono o adresy nowych stron postępowania nadzorczego do: Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...], Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA.

29. W toku postępowania organ zawiadamiał strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - pismami z dnia [...].05.2011 r. nr [...], z dnia [...].10.2012 r. nr [...], z dnia [...].06.2013 r. nr [...], z dnia [...].11.2013 r. nr [...], z dnia [...].05.2014 r. nr [...] ([...]), z dnia [...].09.2014 r. nr [...] ([...]), z dnia [...].03.2015 r. nr [...] ([...]), z dnia [...].08.2015 r. nr [...] ([...]), z dnia [...].02.2016 r. nr [...] oraz z dnia [...].01.2017 r. nr [...] [[...]].

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 16 stycznia 2017 r., organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko skargi, organ (po szczegółowym zrelacjonowaniu przebiegu postępowania), wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany ze względu na fakt, iż organ jest zobowiązany ustalić fakt zajęcia nieruchomości w datach wskazanych w art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W związku z powyższym organ nadzorczy podjął liczne czynności zmierzające do zbadania, czy doszło do zajęcia nieruchomości w ww. datach. W tym celu organ wystąpił do licznych urzędów, archiwów i innych instytucji o nadesłanie dokumentów archiwalnych, które wskazałyby podmiot władający nieruchomością.

2. Okolicznością dodatkowo utrudniającą rozstrzygnięcie sprawy, jest konieczność ustalenia stron prowadzonego postępowania, którym organ jej zobowiązany zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu. W sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych stronami są: dawny właściciel przejętej nieruchomości (albo jego następcy prawni) oraz obecny właściciel tej nieruchomości (ewentualnie użytkownik wieczysty). W toku prowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, iż przejęta nieruchomość stanowiła współwłasność Skarbu Państwa oraz spadkobierców Z. vel Z. P., w miejsce których wstąpił wnioskodawca niniejszego postępowania. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego wystąpiły komplikacje związane z trudnościami z ustaleniem oznaczeń działek wchodzących w skład znacjonalizowanej nieruchomości oraz ich stanu prawnego. Należy bowiem wskazać, iż w toku prowadzonego postępowania (zob. notatka służbowa z dnia [...].05.2014 r.) ustalono, że stan prawny nieruchomości nadesłany przy piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...].08.2011 r. oraz [...] Ośrodka Geodezji z dnia [...].12.2013 r., był niekompletny. W związku z powyższym organ był zobowiązany ponowić swe wystąpienie o stan prawny działek, które wchodzą w skład przejętej nieruchomości. Z uwagi na obrót prawny lokalami, z którymi związane jest prawo użytkowania wieczystego działek wchodzących w skład nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...].09.1961 r., zakres stron prowadzonego postępowania ulega ciągłym modyfikacjom, co wydłuża niniejsze postępowanie, albowiem organ jest zobowiązany zapewnić czynny udział w postępowaniu podmiotom, które wstępują w toku postępowania w charakterze strony w miejsce zbywców.

3. Należy również wskazać, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 50 lat. Należy również podkreślić wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 k.p.a.) oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Wreszcie, należy wskazać na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Należy również wskazać, że nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia, są czasochłonne i nie sposób je pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność.

4. W przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie poprzednio wydanych upoważnień wraz z likwidacją organu). W przypadku Ministra Infrastruktury i Budownictwa przez okres od 16.11.2015 r. do 07.12.2015 r. nie było możliwe wydanie ww. upoważnień z uwagi na brak rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 07.12.2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 08.12.2015 r. (poz. 2080). Zdaniem organu tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Obecnie sukcesywnie Minister Infrastruktury i Budownictwa likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Niemożność zakończenia sprawy w terminie wynika także z trudnej sytuacji kadrowej w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia, w którym obecnie pracuje pięciu pracowników (czterech referentów i naczelnik; a przed dniem 15.02.2016 r. - jedynie trzech pracowników z uwagi na długotrwałą usprawiedliwioną nieobecność dwóch pracowników trwającą od końca 2015 r.) prowadzących ok. 500 spraw rewindykacyjnych. Poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) wg kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto, należy zauważyć, że rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177).

Należy także nadmienić, że ze względu na trudną merytorycznie materię z wdrażaniem nowych pracowników, pomimo posiadania przez nich stosownego wykształcenia i innych potrzebnych kwalifikacji, ma charakter długotrwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego artykułu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Szczegółowe kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania wskazuje art. 149 § 1, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a.

Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia 15 sierpnia 2015 r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa.

Wniesioną skargę należało co do zasady uwzględnić, albowiem prowadzone przez Ministra postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej było dotknięte przewlekłością, która ta przewlekłość stanowi faktyczny przedmiot skargi.

V. Ocena przebiegu postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w przedmiocie stwierdzenia na wniosek skarżącego nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1964 r., prowadzi do następujących wniosków:

1. Jak zaznaczono na wstępie, jako przedmiot skargi wskazano w niej bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku nieważnościowego. Jednakże już wstępna analiza akt sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że pomimo - uchybiającego prawu w sposób bezsporny - niewydania przez organ żądanej decyzji w dacie wnoszenia skargi, organ ten nie pozostawał w bezczynności, albowiem postawa organu nie charakteryzowała się całkowitym zaniechaniem czynności procesowych. Powyższe oznacza to, że ocena sprawności prowadzenia kontrolowanego postępowania winna następować pod kątem przewlekłego działania organu. Należy w tym kontekście wskazać na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, publ. LEX, w myśl którego w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Kierując się w niniejszej sprawie powyższymi wytycznymi Sąd uznał, że właściwym przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

2. Instytucja kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ została wprowadzona do systemu prawa wraz z nowelizacją przepisów p.p.s.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Skarga ta ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych oznacza, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

3. Stosownie do art.149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art.149 § 2 p.p.s.a.).

4. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, było rozpoznanie przez Ministra wniosku skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1961 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa, z mocy prawa, nieruchomości położonej w [...], przy ulicy [...] i ul. [...], stanowiącej własność w 2/5 części Z. vel Z. P., oznaczonej nr hip [...], rep. Hip. Nr [...]. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że:

(i) zarówno w dacie wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu, jak też w dacie wyrokowania przez Sąd, zawisła przed organem sprawa nadzorcza nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną, co oznacza że pozostaje ona nierozstrzygnięta przez 6 lat;

(ii) w rozpatrywanym okresie organ przeprowadził wprawdzie liczne czynności dowodowe, mające na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niemniej regularnie dopuszczał się w tym zakresie znacznej zwłoki, dokonując poszczególnych czynności procesowych w zbyt oddalonych od siebie, wielomiesięcznych przedziałach czasowych.

5. W świetle powyższych okolicznościach oczywiście zasadnym było zobowiązanie Ministra, na podstawie art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w terminie wskazanym w pkt I wyroku.

6. Nałożenie na organ obowiązku, o którym mowa powyżej, jest bezpośrednią konsekwencją oceny, że prowadzone przez Ministra postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest dotknięte przewlekłością, co na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt II wyroku.

7. Długotrwały charakter stwierdzonej przewlekłości, nie znajdujący dostatecznie przekonującego uzasadnienia w wyjaśnieniach organu, obliguje Sąd do uznania (na podstawie art.149 § 1a k.p.a.), iż w/w przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. (pkt III wyroku).

8. Mając na uwadze w/w okoliczności sprawy, Sąd uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 (tysiąca) zł (art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt IV wyroku).

9. Na zasadzie art.200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu (100 zł), 2) zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800) – pkt V wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art.149 § 1a, art. 149 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.