Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 287/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA 4733/03 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 4733/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż postanowieniem z dnia 21 stycznia 2003 r. Minister Finansów po rozpatrzeniu wniosku L. R. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 19 września 2002 r., którą - na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz 65) - stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej własność S. G. W. oraz udziałów w wysokości ½ w prawie własności nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] stanowiących własność S. G. W. i J. L. jako wykonawcy testamentu H. L. Następnie decyzją z dnia [...] Minister Finansów działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że L. R. nie miała interesu prawnego do negowania decyzji Ministra Finansów z dnia 19 września 2002 r. w części dotyczącej stwierdzenia przejście na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ponieważ nieruchomość ta stanowiła własność S. G., która nie była poprzednikiem prawnym L. R.. W związku z tym Minister Finansów uznał, że skoro L. R. nie miała w sprawie interesu prawnego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

L. R. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że jest krewną i prawną następczynią S. G. W., jednakże po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania odnośnie nieruchomości położonej przy ul [...] w [...], stwierdzając, że L. R. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż jest prawną następczynią S. G. W.

Na decyzję tę L. R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że organ błędnie przyjął, że nie jest ona prawną następczynią S. G. W., ponieważ zmarła ona bezdzietnie w związku z czym spadek po niej nabył jej bratanek, J. L., a po nim L. R.. W związku z tym skarżąca uważa że ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do zarzutów skargi, stwierdzając, iż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym umorzenie postępowania. Sąd podkreślił, że skoro strona postępowania, tj. L. R., konsekwentnie podnosiła, że jest prawną następczynią S. G. W. organ winien był tę kwestię jednoznacznie wyjaśnić. Jeżeli wnioskodawczyni nie przedstawiła jednoznacznych dowodów na poparcie swoich twierdzeń organ powinien wezwać ją do przedłożenia dowodów w określonym terminie z pouczeniem o ewentualnych konsekwencjach nieprzedstawienia stosownych dokumentów (art. 64 § 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organ winien był także, zdaniem Sądu, rozważyć możliwość zastosowania procedury przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., czyli ewentualnie zawiesić postępowanie i zwrócić się do strony o wystąpienie do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku po S. G. W. W sytuacji natomiast, gdy organ nie zastosował wszystkich przewidzianych prawem środków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, za przedwczesne uznano umorzenie jako bezprzedmiotowego wznowionego postępowania w sprawie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Ujawnione wady w przeprowadzeniu postępowania spowodowały w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i decyzji ją poprzedzającej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego A. D., wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

a) błędne przyjęcie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku:

- stwierdzenie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż przedtem powinien był wezwać skarżącą do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braku formalnego wniosku w postaci niedostarczenia dowodów następstwa prawnego

po S. G. W.,

- stwierdzenie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne, gdyż przedtem powinien był zawiesić postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i zwrócić się do strony o wystąpienie do właściwego sądu o

stwierdzenie nabycia spadku po S. G. W. (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.),

- poprzez przyjęcie, że skarżącej mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej interes prawny, nawet w przypadku udowodnienia następstwa prawnego po S. G. W., może mieć charakter jedynie hipotetyczny,

b) niewskazanie organowi w sposób jednoznaczny, który ze wskazanych wyżej w pkt 1 lit. a tiret 1 i 2 dwóch wykluczających się trybów uzyskania dowodów następstwa prawnego po S. G. W. powinien zastosować, a tym samym nieudzielenie wytycznych co do przeprowadzenia postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaszło naruszenie przepisów k.p.a., wskazanych wyżej w pkt 1 lit. a, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w sytuacji w której do takiego naruszenia nie doszło,

3) art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ, nie dążył do wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po S. G. W., w sytuacji gdy w aktach sprawy administracyjnej znajduje się dokument, z którego wynika,

że organ skierował odpowiednie wezwanie do pełnomocnika skarżącej - a tym samym naruszenie obowiązku wydania wyroku na podstawie całości akt sprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżąca nie załączyła żadnych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po S. G. W. Wobec tego organ w postępowaniu odwoławczym wezwał, pismem z dnia 6 czerwca 2003 r. nr [...], pełnomocnika L. R. – S. K. do przedłożenia ewentualnych dokumentów, na podstawie których można stwierdzić następstwo prawne skarżącej po S. G. W. Minister Finansów nie zastosował trybu art. 64 § 2 k.p.a., jednak o przedłożenie odpowiednich dowodów w sposób wyraźny wystąpił. W opinii Ministra Finansów wezwanie strony do przedłożenia rzeczonych dokumentów nie mieści się w trybie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż nie jest to usunięcie braków formalnych wniosku, ale kwestia oceny istnienia legitymacji do występowania jako strona postępowania administracyjnego. Należy również zauważyć, iż zastosowanie się do art. 64 § 2 k.p.a. skutkowałoby pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, gdyż L. R. odpowiednich dokumentów nie posiadała i nie przedstawiłaby ich w terminie 7 dni, wynikającym z tego przepisu (w przeciwnym razie ujawniłaby swoje prawa w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jak to uczyniła w przypadku pozostałych nieruchomości). Rozstrzygnięcie, jakie podjął Minister Finansów, umożliwiło skarżącej skuteczne odwołanie się od decyzji Ministra Finansów i ponowne rozpatrzenie sprawy, w innym wypadku należałoby pozostawić odwołanie bez rozpoznania.

W odpowiedzi na zarzut, że organ powinien rozważyć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Minister Finansów stoi na stanowisku, iż to strona powinna udowodnić swój interes prawny i obowiązek ten nie powinien być przerzucony na organ. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV S.A. 1610/97, z którego wynika, że "tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Strona występując z określonym żądaniem powinna wykazać, zdaniem organu, istnienie swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział w sprawie. W przedmiotowej sprawie strona tego nie wykazała. W opinii Ministra Finansów zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której strona nie wykazała swojego interesu prawnego. Kwestia dziedziczenia po S. G. W. nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa., co według Ministra wynika z wyroku NSA z dnia z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt. II S.A. 1982/00, w którym uznano, że zagadnieniem wstępnym jest okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem. W opinii Ministra Finansów kwestia następstwa prawnego nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ewentualne następstwo prawne po byłej właścicielce nie zmieniało faktycznego stanu sprawy, ani nie wpływało na ocenę przepisów prawa materialnego. Kwestia ta miała znaczenie tylko w kontekście legitymacji L. R. do występowania w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślono również, że decyzje Ministra Finansów miały charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzały tylko zdarzenie prawne już zaistniałe. Minister Finansów, wykonując nałożony na niego obowiązek, wydał decyzję na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w odniesieniu do stanu prawnego, jaki istniał w dniu przyznania odszkodowania za nieruchomość niezależnie od daty wydania decyzji. Sytuacja taka wyklucza możliwość potraktowania kwestii następstwa prawnego, jako elementu podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia.

Minister Finansów stwierdził, że dodatkową kwestią, jaką należy rozważyć, jest możliwość przyznania przymiotu strony L. R., w sytuacji, w której po uchyleniu decyzji przez Sąd skarżąca wykazałaby swoje następstwo prawne po S. G. W., której przyznano odszkodowanie za utracone nieruchomości. Zdaniem organu przyznanie przez Amerykańską Komisję Odszkodowawczą odszkodowania S. G. W. wygasiło jej wszelkie roszczenia wobec nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W takim przypadku nieruchomość nie mogła wejść w skład masy spadkowej ze względu na zasadę nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet. W związku z powyższym skarżąca, bez względu na kwestię ewentualnego dziedziczenia nie może się wylegitymować interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ przywołał postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SK 31/99, który wskazał, iż czynności prawne podjęte na podstawie układu polsko-amerykańskiego i ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, dotyczyły majątku osoby, której przyznano odszkodowanie, a nie jej obecnych następców prawnych. Fakt bycia spadkobiercą osoby, która uzyskała odszkodowania za mienie pozostawione w Polsce nie stanowi wystarczającej podstawy do wykazania możliwości naruszenia przez decyzję Ministra Finansów praw tego spadkobiercy. Minister Finansów stanął na stanowisku, iż zgodnie z przytoczonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, gdyby S. G. W. nie zgłosiła roszczeń o odszkodowanie (względnie, gdyby uznać, że mimo zgłoszenia roszczeń nie utraciła własności nieruchomości) mogłaby dowolnie za życia lub na wypadek śmierci rozporządzić swoją nieruchomością. Wobec tego uprawnienie L. R. można ocenić, według organu, jako hipotetyczne i niewystarczające, nawet po przeprowadzeniu postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku, do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego.

Podkreślono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na dwie możliwe drogi uzyskania od skarżącej dowodów następstwa prawnego po S. G. W. tj. art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. uniemożliwił organowi zastosowanie się do jego wytycznych w ewentualnym postępowaniu po uchyleniu decyzji w postępowaniu sądowym. Wskazane wyżej tryby wzajemnie się wykluczają, ponieważ jeden z nich prowadzi do potraktowania kwestii następstwa prawnego jako braku formalnego wniosku o wznowienie postępowania, a drugi traktuje tą kwestię jako zagadnienie wstępne, a więc element merytorycznej oceny sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna Ministra Finansów nie może być uwzględniona jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty postawione przez organ nie znajdują poparcia w materiale zgromadzonym w sprawie. Art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), na naruszenie którego wskazano w skardze kasacyjnej, stanowi, iż uzasadnienie wyroku sądu winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Minister Finansów w swojej skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niewskazanie organowi w sposób jednoznaczny, który ze wskazanych i wykluczających się, zdaniem organu, trybów uzyskania dowodów następstwa prawnego po S. (bądź też S. jak brzmi zapis imienia w akcie zgonu załączonym do akt organu administracji) G. W. powinien zastosować, a tym samym stwierdził, iż Sąd nie udzielił wytycznych co do przeprowadzenia postępowania administracyjnego po uchyleniu decyzji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazywało bowiem na powinność zastosowania przez organ przewidzianej w art. 64 § 2 kpa procedury, celem uzupełnienia braków wniosku L. R., którym wszczęte zostało postępowanie przed organem administracji. Przepis ten przewiduje możliwość uzupełnienia podania strony w wypadku gdy nie odpowiada ono wymogom ustalonym w przepisach, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przepis ten można zastosować jedynie we wstępnym etapie postępowania, kiedy złożony przez stronę środek prawny podlega badaniu dopuszczalności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd podkreślił jednocześnie, że w wypadku pominięcia tej możliwości organ mógł zastosować rozwiązanie przewidziane art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, które pozwala na zawieszenie postępowania celem rozpoznania zagadnienia wstępnego, od którego może zależeć rozstrzygnięcie sprawy, przez inny organ lub sąd. Przytoczenie przez Sąd I instancji obydwu sposobów ustalenia faktu następstwa prawnego po L. R., które wbrew twierdzeniom organu nie wykluczają się, a jedynie uzupełniają, nie może być uznane za nieudzielenie organowi wytycznych, bowiem takie sformułowanie uzasadnienia miało na celu wykazanie jakich uchybień dopuścił się Minister Finansów, a następnie wskazanie mu właściwej drogi postępowania toczącego się po uchyleniu jego decyzji. Uchybienia te stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał je jako podstawę dla uchylenia decyzji organu, co czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 133 wskazanej ustawy, który organ wywiódł z przekonania, iż Sąd I instancji nie oparł swego orzeczenia na aktach sprawy. Przeprowadzona analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w przedmiotowej sprawie uwzględnił wszystkie zawarte w aktach sprawy dokumenty. Sąd I instancji stwierdził bowiem, iż strona, czyli L. R., konsekwentnie, od początku postępowania wskazywała na fakt jej następstwa prawnego po S. G. W., nie przedstawiając jednakże jednoznacznych dowodów na poparcie jej twierdzeń. Zdaniem Sądu podjęte przez organ kroki celem wyjaśnienia tej kwestii nie były wystarczające, a uzyskane w ten sposób dane nie pozwalały jednoznacznie stwierdzić, czy L. R. jest rzeczywiście następcą prawnym S. G. czy nie. Stanowisko Sądu jest ze wszech miar słuszne, bowiem organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób dostateczny i pozwalający na ostateczne zajęcie stanowiska w sprawie.

Wyjaśnienie tej kwestii należy uznać za niezbędne, zwłaszcza w świetle ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie postępowania instancyjnego. Jak ustalono z wniosku L. R. przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku przez wnioskodawczynię między innymi po zmarłej w dniu 22 stycznia 1968 r. S. (S.) G. W. sygn. akt I NS 297/04/S. Od jego wyniku zależy więc ocena czy występującej z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego L. R. przysługuje przymiot strony z tytułu następstwa prawnego po zmarłej S. (S.) G. W.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej jakoby kwestia ustalenia następstwa prawnego, od której uzależniona jest możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem o weryfikację decyzji, nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W odniesieniu do pozostałych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej, a dotyczących oceny stosunku materialno – prawnego, podważających interes prawny wnioskodawczyni, wobec pozostawienia ich poza dotychczasowym postępowaniem zarówno przez Sąd jak i organ, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do nich odnieść, gdyż pozostaje to w kompetencji organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.