Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 922/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 61, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6 i 7a, art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie legalności robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...], położonego na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono ustalony stan faktyczny sprawy. Wskazano, iż w dniu [...] listopada 2011 r. PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], w lokalu znajdującym się na piętrze budynku. W oparciu o ustalenia kontroli oraz inwentaryzację pochodzącą z 2007 r., stwierdzono wykonanie w lokalu robót budowlanych, polegających na: rozebraniu ścianki rozdzielającej lokale nr [...] i [...], tworząc w wyniku tych działań jeden lokal mieszkalny - nr [...]; zmianie układu ścianek działowych oraz wykonaniu nowych otworów drzwiowych i zamurowaniu części otworów drzwiowych. Ustalono ponadto, iż inwestorami robót byli A. i R. R., który oświadczył, iż w 2007 r. dokonał zgłoszenia remontu lokalu nr [...] i [...] (naprawa podłóg, okien, malowanie itp.), a odbicie tynków wewnętrznych zostało wykonane na podstawie zgłoszenia dokonanego we wrześniu lub sierpniu 2011 r. Ustalono, że roboty budowlane związane z przebudową lokalu zostały zakończone. Ustalono, że właścicielami nieruchomości gruntowej na której znajduje się przedmiotowy budynek jest Miasto P., a wyodrębnionych nieruchomości lokalowych położonych w tym budynku są: L. K. (lokale na parterze - nr [...] i [...]) oraz A. i R. R. (lokali na piętrze – nr [...] i [...]).

Pismem z dnia [...] września 2012 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robot budowlanych w przedmiotowym lokalu. Ponieważ od inwestora oraz od organu administracji architektoniczno-budowlanej nie pozyskano dokumentacji co do legalności tych prac, poinformowano inwestora o możliwości opracowania i przedłożenia opinii technicznej oceniającej poprawność przeprowadzonych robót (przebudowy lokalu), wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W dniu [...] września 2012 r., R. R. do akt sprawy złożył opinię techniczną autorstwa inż. A. B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., dotyczącą wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego lokalu – obejmujących zamurowanie otworów drzwiowych, wymianie oraz likwidacji ścianki działowej drewnianej dzielącej jeden lokal mieszkalny na dwa mniejsze, wykonanie nadporoży w budynku. Oceniając roboty pod kątem prawidłowości ich wykonania, zastosowania właściwych materiałów oraz zgodności wykonanych elementów konstrukcyjnych autor opinii uznał, że przeprowadzone roboty nie wpłynęły niekorzystnie na istniejący budynek oraz nie spowodowały uszkodzenia konstrukcyjnych istniejących ścian.

Na podstawie przedłożonej opinii PINB wywiódł, iż po kontroli w dniu [...] listopada 2011 r. wykonano w lokalu dalsze prace związane z jego przebudową. Powstały nowe ścianki działowe w pomieszczeniu korytarza, wydzielono w tym korytarzu nowe pomieszczenie, doszło do ingerencji w otwory okienne budynku (poszerzenie ich, zawężenie, zamurowanie, podzielenie na dwa), doszło, do zmiany usytuowania otworu drzwiowego w ścianie działowej. Ustalono, że pozostałe roboty budowlane w lokalu, związane z między innymi remontem lokali, wymianą instalacji gazowej, naprawa stropów, podłóg, wykonywane były na podstawie dokonanych przez A. i R. R. skutecznie zgłoszeń jak i uzyskanych decyzji.

Uzasadniając decyzje organ I instancji argumentował, iż ponieważ przebudowa budynku nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, to do takich stanów postępowanie legalizacyjne uregulowane jest w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazano, iż wobec udokumentowanego zakończenia robót w lokalu, nie zachodziła konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, a postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazano następnie, że w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego podstawową rolę odgrywa ustalenie, czy roboty prowadzone były w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. PINB uznał, że wykazana przez inwestorów zgodność z prawem wykonanej w sposób samowolny przebudowy lokalu nr [...], wyłącza możliwość wydania decyzji, o której w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Podkreślono, że z uwagi na prawidłowość zakończonych już robót nie można nakazywać rozbiórki tej części obiektu, której te roboty dotyczyły. W związku z powyższym, zdaniem PINB, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył L. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi I instancji. Podniesiono, że organ I instancji pominął w swoich ustaleniach i rozważaniach istotne okoliczności. Podniesiono, że w wyniku samowolnych prac doszło do likwidacji takich elementów lokali, które stanowiły o ich faktycznej i prawnej odrębności. Wskazano, że inwestor nie uzyskał po przebudowie pozwolenia na użytkowanie lokalu. Podkreślono również, że PINB pominął okoliczność, iż inwestorzy A. i R. R. prowadzą szereg czynności prowadzących do degradacji technicznej nie tylko lokalu będącego przedmiotem ich własności, ale całego budynku.

Prowadząc postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) uzyskał stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował, iż budynek przy [...] w P. nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, w związku z czym na prowadzenie prac w jego wnętrzu nie jest wymagane pozwolenie konserwatora, a na wymianę okna balkonowego od strony ogrodu w lokalu nr [...] wydane zostało pozwolenie konserwatora z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], którym dopuszczono jego poszerzenie. Inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robot budowlanych obejmujących przebudowę przedmiotowego budynku - powiększenie otworu drzwiowego i tarasu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., WINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na przebudowie lokali mieszkalnych nr [...] i [...], położonych na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.. W sentencji decyzji określono, iż zakres robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę obejmował likwidację ścianki działowej między lokalami (nr [...] i [...]) i utworzenie jednego lokalu - nr [...], wykonanie nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidację ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmianę otworów drzwiowych (powiększenie, zamurowanie) wewnątrz budynku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] roboty budowlane wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, iż inwestor nie uzyskał takiej decyzji, zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdą przepisy art. 51 ust. 7 prawa budowlanego stanowiące, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zakończone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Następnie organ II instancji podniósł, że roboty budowlane związane z przebudową lokali nr [...] i [...], zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi, normami budowlanymi oraz wiedzą i sztuką budowlaną. W tym zakresie WINB wskazał na przedłożoną przez inwestora opinię techniczną z dnia [...] kwietnia 2012 r. autorstwa inż. A. B. Wskazano, iż w kwestii przepisów o ochronie konserwatorskiej inwestor uzyskał odpowiednie pozwolenia - z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (budynek nie jest zabytkiem zatem zgody dotyczyły robót zewnętrznych, elewacyjnych). W związku z powyższym organ II instancji podniósł, że PINB prawidłowo uznał, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w niniejszym przepadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie WINB, skoro wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Wskazano jednak, że orzecznictwo administracyjne w kwestii sposobu załatwienia takich postępowań nie jest jednolite. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 242/08) stwierdził, iż w takim przypadku organ winien umorzyć postępowanie, albowiem przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie daje mu materialno prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Z drugiej strony postępowanie prowadzone w tym trybie ma charakter legalizacyjny i winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem. W przedmiotowej sprawie brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego winien orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu II instancji tezę taką potwierdza również wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1344/05, w którym w sposób jednoznaczny wskazano na możliwość wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy.

Podsumowując WINB stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), nie zachodzi również potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ odwoławczy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowił - mając na uwadze prostotę i szybkość postępowania oraz korzystając ze swoich uprawnień reformacyjnych, uchylić w całości zaskarżoną decyzją organu I instancji i odstąpić od nakładania obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał także, iż z uwagi na prowadzenie w przedmiotowym lokalu nr [...] (powstałym z lokali nr [...] i [...]) robót budowlanych o różnym charakterze, a więc robót zarówno legalnych jak i samowolnych, w rozstrzygnięciu należy wskazać konkretny zakres robót budowlanych wykonanych przy przebudowie ww. lokalu, a legalizowanych niniejszym postępowaniem. Wskazano, że przedmiotowe postępowanie dotyczy robót budowlanych polegających na przebudowie lokali mieszkalnych nr [...] i [...] i tylko w tym zakresie podejmowane jest rozstrzygnięcie tak przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Uznano, że usunięcie ścianek działowych w celu naprawienia stropów w budynku i późniejsze ich odtworzenie nie stanowi przebudowy. Kończąc WINB wskazał, że w interesie stron postępowania, a nie organu nadzoru budowlanego I instancji, jest aktywnie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu celem ustalenia stanu faktycznego, jak również doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Pełnomocnik L. K. wniósł w dniu [...] sierpnia 2013 r. skargę na powyższą decyzję organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, a także naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opinia techniczna oceniająca poprawność wykonania ww. robót, na podstawie, której organ I oraz II Instancji orzekł, iż samowolne roboty budowlane zostały wykonane rzekomo zgodnie ze sztuką budowlaną, została sporządzona przez mgr inż. A. B., a więc osobę, która na zlecenie inwestorów, tj. A. i R. R., nadzorowała prowadzone w lokalu roboty budowlane. Oparcie się przez organ I oraz II Instancji jedynie na przedmiotowej opinii, zdaniem pełnomocnika skarżącego stoi w sprzeczności z elementarnymi zasadami prawa oraz współżycia społecznego.

Ponadto podniesiono, iż sporna opinia dotyczyła jedynie lokalu numer [...]. Organy obu instancji nie uwzględniły faktu, iż przedmiotowe prace budowlane w lokalu nr [...] doprowadziły do degradacji nie tylko lokalu numer [...], ale przede wszystkim całego budynku, w tym lokalu numer [...] - należącego do skarżącego L. K. W następstwie tych prac w lokalu nr [...] doszło do pęknięć ścian, czego organ II instancji wydając zaskarżane orzeczenie w ogóle nie wziął pod uwagę. Podkreślono zatem, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w pełnym zakresie kontroli legalności ww. prac budowlanych, bowiem swoją uwagę skupiły jedynie na lokalu numer [...].

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli zostały w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydaniu naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego i orzekł merytorycznie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowalnych wykonanych warunkach samowoli do stanu zgodnego z prawem. Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że merytorycznym rozstrzygnięciem objęto następujące roboty budowlane wykonane w związku z przebudową lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w P.: likwidacja ścianki działowej między lokalami (nr [...] i [...]) i utworzenie jednego lokalu - nr [...], wykonanie nowych ścianek działowych w pomieszczeniu korytarza, likwidacja ścianek działowych w łazience i kuchni lokalu nr [...], zmiana otworów drzwiowych (powiększenie, zamurowanie) wewnątrz budynku. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie legalizacyjne miało szerszy zakres i poza robotami wymienionymi w sentencji zaskarżonej decyzji WINB obejmowało również takie roboty budowlane, jak wymiana stropów w budynku, naprawa podłóg, odbicie tynków wewnętrznych, wymiana instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej (dowód: powoływana w uzasadnieniu decyzji Inwentaryzacja lokalu – załącznik nr 1 do protokołu kontroli z dnia [...].11.2011 r. nr [...], dokumentacja uzyskana w ramach postępowania z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. – zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia remontu z dnia [...].06.2007 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].01.2012 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę obejmujące wymianę stropów nad piętrem i parterem budynku). Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB dla Miasta P. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne "w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...]", nie precyzując w sentencji decyzji, jaki zakres robót decyzja obejmuje. Również uzasadnienie decyzji PINB oraz wydane w dniu [...] września 2012 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do takiego zawężenia zakresu rozstrzygnięcia, jak przyjęto w sentencji zaskarżonej decyzji. Organ I instancji uznał, w oparciu o opinię techniczną autorstwa inż. A. B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., że roboty budowlane obejmujące zamurowanie otworów drzwiowych, wymianę oraz likwidację ścianki działowej drewnianej dzielącej jeden lokal mieszkalny na dwa mniejsze, wykonanie nadporoży w budynku, wykonane zostały prawidłowo, z zastosowaniem właściwych materiałów oraz nie wpłynęły niekorzystnie na istniejący budynek i nie spowodowały uszkodzenia konstrukcyjnych istniejących ścian. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu decyzji PINB wyszczególnił, jakie dokumenty pozyskano w ramach postępowania i do jakiego zakresu robót dokumenty te odnoszą się. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie wszczyna się z urzędu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku pierwsza korespondencja została przez PINB skierowana do inwestorów [...].02.2009 r. (k. nr 13 akt admin. organu I instancji), w związku z interwencją skonfliktowanych stron. Dokumentacja zgromadzona przez PINB po tej dacie, a dotycząca robót budowlanych przeprowadzonych w spornym lokalu, wyznacza w tym przypadku zakres postępowania legalizacyjnego, które objęte zostało decyzją organu I instancji, a które prowadzone było w sprawie legalności robot budowlanych w wyniku których przebudowano lokale nr [...] i nr [...]. Sentencja decyzji organu I instancji sformułowana została ogólnie, zgodnie z tak wyznaczonym zakresem postępowania, i odnosi się do wszystkich robót przeprowadzonych w lokalu w ramach dokonanej jego przebudowy. W konsekwencji uznać należało, iż, co do części wykonanych przez inwestorów robót budowlanych PINB umorzył postępowanie legalizacyjne z tej przyczyny, że albo objęte były skutecznymi zgłoszeniami, albo decyzjami o pozwoleniu na budowę.

W tych uwarunkowaniach oraz uwzględniając zakres robót budowlanych, co do których organ II instancji wydał rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, uznać należało, że wadliwe było uchylenie decyzji PINB w całości. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji powinna bowiem zostać utrzymana w mocy, zgodnie z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, decyzją organu II instancji nie objęto wszystkich robót budowlanych, które prowadzone w warunkach samowoli objęte były postępowaniem oraz decyzją PINB.

Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, co wynika z obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy – tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać jej zakresu.

Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 25.09.2009 r. – II OSK 1441/08). W przedmiotowej sprawie kontrolując decyzję organu I instancji WINB prawidłowo ocenił, że prowadzone przez PINB postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, jaka miała miejsce w związku z przebudową lokali mieszkalnych nr [...] i [...], powinno zakończyć się orzeczeniem co do istoty tej sprawy, w oparciu przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym, zamykającą drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron w danej sprawie, gdyż postępowanie (w całości albo w części) stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym organ II instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie co do istoty sprawy, zmienia materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega bowiem zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 179-180). W rozpatrywanym przypadku z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia, bowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności robot budowlanych, czemu dal wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji. Należy jednakże mieć na uwadze, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tejże sprawy, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż zaskarżona decyzja z dnia 3 lipca 2013 r. jest decyzją niepełną. Jak wyżej podniesiono, uchylając decyzję organu I instancji w całości, merytorycznie orzeczono jedynie co do części robót objętych postępowaniem i rozstrzygnięciem organu I instancji. W rozpatrywanym przypadku odnośnie części robót zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji zaskarżonej decyzji. Należy więc ponownie podkreślić, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji umorzył postępowanie uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe, natomiast organ II instancji rozstrzygnięcie to w całości uchylił. W odniesieniu do robót przeprowadzonych w oparciu o skuteczne zgłoszenie oraz o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, co obligowało organ nadzoru budowalnego do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe uchybienie organu II instancji stanowiło w przedmiotowej sprawie powód uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż roboty budowlane wyszczególnione w sentencji zaskarżonej decyzji zostały przez organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowane jako przebudowa, zgodnie z definicją legalną art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Ponieważ przebudowa budynku nie stanowi budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jeżeli roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem to zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Z kolei, jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, wykazane zostanie, że roboty budowlane zostały zakończone i wykonane zostały zgodnie z wymogami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami, zakończenie postępowania legalizacyjnego następuje poprzez wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem wyrażone przez WINB w tym zakresie stanowisko uznać należy za prawidłowe.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, które kwestionują kompletność przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na opinii technicznej przedłożonej przez inwestora. Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpatrywanym przypadku materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji uznać należy za wystarczający dla ostatecznego zakończenia prowadzonego postępowania. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wskazują, że sprawę rozstrzygnięto po dokonaniu oceny wyników przeprowadzonego postępowania, z poszanowaniem art. 80 k.p.a. Kwestionowana w skardze opinia techniczna sporządzona została przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje i uprawnienia w zakresie budownictwa, w tym w zakresie kierowania robotami konstrukcyjno-budowlanym. Opinia ta została zweryfikowana przez inspektorów nadzoru budowlanego, dysponujących wiedzą specjalistyczną, która pozwala na ocenę takiego dowodu. Stronie skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym i na żadnym etapie tego postępowania skarżący nie przedłożył dowodu, który pozwalałby zakwestionować tę ocenę.

Wobec ustalenia, że przeprowadzone roboty budowlane nie wpłynęły niekorzystnie na istniejący budynek i nie spowodowały uszkodzenia konstrukcyjnych istniejących ścian organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw, aby w ramach przedmiotowego postępowania oceniać stan lokalu mieszkalnego na parterze. W zakresie wskazywanego w skardze pogorszenia stanu tego lokalu skarżący może ewentualnie dochodzić swoich racji na drodze cywilnej. W tym miejscu wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego sądowego z dziedziny budownictwa lądowego, sporządzona na potrzeby sprawy prowadzonej przez sąd powszechny, która wskazuje na możliwy wpływ na stan sufitu w lokalu skarżącego w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi w lokalach na piętrze budynku oraz cywilnoprawny charakter ewentualnego sporu w tym zakresie (k. nr 9-23 akt admin.).

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym WINB zobligowany jest uwzględnić ocenę wrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wydać rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 § pkt 1 i 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 152.