Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 3, art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż., G. O., M. Ś. i I. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 496/17 w sprawie ze skargi M. Ż., G. O., M. Ś.i I. Ś. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. nr LVII/1710/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ż., G. O., M. Ś. i I. Ś. na rzecz m. st. Warszawy solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. Ż., G. O., M. Ś. i I. Ś. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2017 roku, sygn. akt IV SA/Wa 496/17, którym oddalono skargę w/w na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 roku, nr LVII/1710/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Rada m. st. Warszawy uchwałą z dnia 18 czerwca 2009 r., nr LVII/1710/2009 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca (dalej jako "Plan", "Uchwała"). Plan ten obejmował swoimi postanowieniami między innymi działki gruntu o nr ewidencyjnych [...],[...],[...]oraz [...]obręb [...]położone w Warszawie przy ulicy [...], stanowiące własność skarżących o łącznej powierzchni 1604 m2.

Pismem z dnia 20 marca 2014 r. M. Ż., G. O., M. Ś. i I. Ś. wezwali Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez Radę powyższej uchwały podnosząc, że postanowienia planu nadmiernie ograniczają przysługujące im prawo własności do w/w działek, pozbawiając de facto możliwości jakiejkolwiek ich zabudowy.

Następnie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, w części:

a) § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej własność skarżących, objętej w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.9 U- HB/MW,

b) § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w Warszawie przy ul. [...], stanowiących własność skarżących, o łącznej powierzchni 1605 m2, objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.9 U-HB/MW.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1) art 1 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm. dalej jako u.p.z.p.) przez błędną ich wykładnię i ich niezastosowanie, skutkujące tym iż warunki zabudowy działek skarżących, tj. części działki o nr [...] oraz działki o nr [...], nr [...]oraz nr [...], opisane § 23 pkt 3 ppkt 9 zaskarżonej uchwały, ustalone zostały w sposób nadmiernie ograniczający własność skarżących, pozbawiający de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiający te działki charakteru działek budowlanych;

2) art. 9 j nast. u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnej ocenie i ustaleniu, iż ich działki w porównaniu do działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, tj. działek [...],[...] mają bardzo niekorzystne warunki zabudowy, eliminujące możliwość ich zabudowy, co z kolei skutkuje niczym nieuzasadnioną dyskryminacją prawa własności skarżących w stosunku do właścicieli działek sąsiadujących;

3) art. 9 i nast. u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na niedokładnym ustaleniu stanu prawnego i faktycznego działek skarżących oraz działek bezpośrednio z nimi sąsiadujących, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z rozróżnieniem warunków zabudowy działek skarżących oraz działek sąsiadujących i brak uzasadnienia nierównego traktowania skarżących;

4) art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, polegające na całkowicie dowolnym, arbitralnymi i niczym nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, naruszającym zasady równości i sprawiedliwości społecznej, w szczególności w kontekście dyskryminacji praw własności skarżących wobec praw właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących;

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności skarżących postanowieniami zaskarżonej uchwały, podczas gdy wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności, jako konstytucyjnej wolności i prawa, mogą być ustanawiane tylko w akcie prawnym o randze ustawy, i tylko wtedy gdy są konieczne w państwie demokratycznym, celem utrzymania bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia albo wolności i praw innych osób;

6) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu skarżących możliwości korzystania z działek w sposób zgodny z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, polegającą na arbitralnych i całkowicie nieuzasadnionych ustaleniach warunków zabudowy działek, pozbawiających jakiejkolwiek ich zabudowy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej uchwale zakwalifikowano działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10m, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%. Zdaniem skarżących powyższe zapisy uchwały wprowadziły bardzo istotne, a jednocześnie kompletnie nieuzasadnione ograniczenia w zakresie wykorzystania działek i bardzo restrykcyjne. Organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca dopuścił się ingerencji planistycznej w sposób niezgodny z konstytucyjnymi zasadami równości i proporcjonalności, gdyż wprowadził restrykcyjne ograniczenia, w zakresie dotyczących działek skarżących, w sytuacji gdy zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.8-U/MW, została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 2,5; maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla działki sąsiedniej to 25%, a inna sąsiednia działka ew. o nr [...], objęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.7U-HB została zakwalifikowana jako tereny usług handlu i biur, gdzie: maksymalna intensywność zabudowy działki sąsiedniej to 3,5, maksymalna powierzchnia tej zabudowy to 45%; maksymalna wysokość zabudowy to 35 m, nie więcej niż 9 kondygnacji; minimalna powierzchnia biologicznie czynna dla tej działki to 20%. Tak znaczne dysproporcje w kwalifikacji działek w stosunku do działek bezpośrednio sąsiadujących oraz ustaleniu dyskryminujących warunków zabudowy i zagospodarowania, skarżący uznali za nieuzasadnione wskazując, że w sposób znaczący wykraczają poza granice zasad równości i proporcjonalności, powodując przy okazji istotne zmniejszenie walorów i atrybutów działek, eliminując de facto wykorzystanie działek na cele wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie skarżący podnieśli, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie działek stanowiących ich własność, dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 i nast. u.p.z.p. Organ, uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca w zakresie działek stanowiących własność skarżących, nie wziął pod uwagę interesu prawnego skarżących. Wskazane wyżej postanowienia planu określające warunki zabudowy działek ograniczają ich prawo własności w sposób całkowicie arbitralny, dowolny i nieuzasadniony, pozbawiając skarżących możliwości zabudowy działek w sposób zgodny z ich przeznaczeniem.

Rada m. st. Warszawy - w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Rada podała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje, jako powszechnie obowiązujący przepis prawa, wykonywanie prawa własności. Podniosła, że żadna norma prawna nie przewiduje natomiast "dowolnego", czy też "nieograniczonego" zagospodarowania nieruchomości - ani na gruncie prawa cywilnego ani administracyjnego. Własność nie jest prawem absolutnym. Sposób wykonywania prawa własności wyznaczają zarówno ustawy, określając jego granice, jak i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W orzecznictwie TK wskazano, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno- gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Dalej organ podniósł, że budynek jednorodzinny zlokalizowany w Warszawie, przy ul. [...], objęty został ochroną w planie przez oznaczenie go jako "budynek do zachowania wpisany do ewidencji zabytków". Rada podkreśliła, że w § 9 ust. 3 przedmiotowy plan miejscowy ustala zachowanie i ochronę budynków i obiektów wpisanych do ewidencji Konserwatora Zabytków, m.in. willi podmiejskiej z ogrodem przy ul. [...], przez ochronę bryły budynku; zakaz nadbudowy, rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku oraz ochronę otaczającego budynek ogrodu jako integralnej części zespołu zabudowy. Zdaniem Rady, takie ustalenie planu miejscowego stoi w zgodzie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., określającego katalog zasad obowiązujących organ w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Dalej Rada podniosła, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.- dalej jako ustawa o ochronie zabytków). W ocenie Rady ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1587), a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". W ocenie Rady, jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności - ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji RP, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

W piśmie procesowym z 31 lipca 2014 r. skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, bowiem wbrew twierdzeniom organu, w kwestionowanym miejscowym planie, brak jest ustaleń dotyczących ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej dla budynku przy ul. [...] (§ 9 ust. 3 planu nie ustanawia strefy ochrony konserwatorskiej) i objęcia tą strefą działek skarżących. Wskazali, iż strefa ochrony, o której mowa w § 9 planu została wyznaczona wyłącznie dla terenów objętych § 9 ust. 1 i 2 zaskarżonego planu. Tylko w sytuacji ustanowienia strefy ochronnej można mówić o wprowadzeniu instrumentów ochrony, uzasadnionych wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego. Powołując się na treść art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 3 pkt 15 i art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków skarżący wskazali, iż otoczenie zabytku, związane z kwestią ochrony jego wartości widokowych (percepcji, ekspozycji zabytku), chronione może być albo poprzez stosowne postanowienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru (art. 3 pkt 15 ww. aktu) albo może stanowić odrębną formę ochrony, podlegającą wpisowi do rejestru, na podstawie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Tymczasem w odniesieniu do nieruchomości skarżących ograniczenie własności nie nastąpiło poprzez wprowadzenie takiej strefy, lecz wskutek nadużycia władztwa planistycznego. Nie dokonał należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności. Powoływanie się na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. jest całkowicie bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1382/14 oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący zakwestionowali uregulowanie zawarte w § 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej własność skarżących oraz w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w Warszawie przy ul. [...]. Jako właściciele działek mieli do tego uprawnienie, czyli konieczną do skutecznego złożenia skargi legitymację w postaci interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na przeznaczenie i zasady zagospodarowania przedmiotowych działek.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, Sąd I instancji na wstępie wskazał, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa powoływana wcześniej u.p.z.p. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, a każdy rodzaj działalności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, musi odznaczać się legalnością i mieć podstawę w przepisach prawa. Do tych przepisów należy art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazujący w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie, jak stanowi wprost art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Natomiast przepis art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Ponadto w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., a więc przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, w zakresie określenia w planie dopuszczalnych wskaźników zabudowy na obszarze oznaczonym w planie symbolem H3.9 U-HB/MW, obejmujący m.in. działki stanowiące własność skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że nie może budzić zastrzeżeń sama zasada (dopuszczalność) ochrony przez lokalnego prawodawcę zabytku/zespołu zabytków, polegająca na zapewnieniu na niego widoku, jak również sposób osiągnięcia tego celu, np. w postaci ograniczenia w określonym miejscu intensywności planowanej zabudowy. Ustawa o ochronie zabytków stanowi w art. 3 pkt 15, że otoczeniem zabytku nieruchomego jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Taką ochronę przewiduje także art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków. Nadto Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b powołanej ustawy, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi.

Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia przepisu art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 7 tego aktu można wnioskować, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać; tj. nie tylko stref ochrony konserwatorskiej, ale również innych form uwzględniających w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych. W ocenie Sądu, tak jak różna może być forma stref ochronnych uzależniona od stanu faktycznego, obejmująca swoim zasięgiem nie tylko tereny posiadające samoistne cechy zabytkowe, ale również i takie, które pełnią funkcję tzw. stref buforowych, będących niejako otoczeniem zabytku, tak niejednolite formy przyjąć mogą przepisy planu mające na celu ochronę w szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych.

Za istotne w niniejszej sprawie Sąd uznał umieszczenie dworku E. J. przy ul. [...] (położonego na działkach stanowiących własność skarżących) w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślił, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków posługuje się wyrażeniem "w szczególności", zatem przedmioty ochrony w postaci: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, parków kulturowych zostały w tym przepisie jedynie przykładowo wymienione, a nie w sposób zupełny. Wykładnia literalna wskazuje w niebudzący wątpliwości sposób, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a nadto forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej (ustawodawca nie wypowiada się co do form ochrony w miejscowym planie). Nie jest zatem w ocenie Sądu uprawnione twierdzenie, że otoczenie obiektu może być chronione tylko poprzez ustanowienie strefy ochrony konserwatorskiej. W przeciwnym razie zbędny byłby przepis art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, zaliczający do form ochrony zabytków ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro brak jest wyznaczenia form ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o czym wcześniej była mowa, to ustalenie wskaźników zabudowy ograniczających prawo zabudowy ze względu na ochronę obiektu nie może być postrzegane jako pozaprawne działanie gminy.

Odnosząc się do sformułowanych przez skarżących zarzutów konstytucyjnych dotyczących naruszenia art. 5 Konstytucji RP, Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, (OTK-A 2007, nr 9, poz. 102), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że na gruncie art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca zdecydował się na ujęcie pojęcia "strzeże" w sposób szeroki, czyli objął nim wszelkie formy działania państwa. Oznacza to, że "państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium". Jedną z form strzeżenia dziedzictwa narodowego jest objęcie go ochroną poprzez upoważnienie organów samorządu terytorialnego do wprowadzania w drodze planu miejscowego określonych form ochrony zabytków.

Za chybiony uznał również Sąd I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i u.p.z.p. nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu, jak również zabudowy w sposób określony w planie, tj. zakwalifikowania działki skarżących jako tereny usług handlu i biur lub tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ustalając jednocześnie, iż: maksymalna intensywność zabudowy dla działek to 0,2, maksymalna powierzchnia zabudowy działek to 10%, maksymalna wysokość zabudowy to 10m, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działek to 60%. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako powszechnie obowiązujący przepis prawa - w określonych uprzednio ustawą granicach - kształtuje wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 140 k.c. W zaskarżonych postanowieniach planu nie naruszono też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tak samo jak przepisy planu mogą określić np. minimalną powierzchnię nowopowstałych działek budowlanych ograniczając w ogóle dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości a więc ograniczając prawo do rozporządzania nieruchomością - tak samo, w granicach określonych przez ustawy, przepisy planu mogą ustanawiać ograniczenia intensywności zabudowy - o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podnosząc, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Wzgląd na obniżenie wartości działek, na co skarżący zwracali uwagę m. in. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło zdaniem Sądu I instancji stanowić przesłanki do odstąpienia przez gminę od realizowania ciążących na niej obowiązków w zakresie omawianej ochrony. Istnieją bowiem prawne instrumenty przewidujące materialne wynagrodzenie właścicielowi nieruchomości w przypadku, gdy plan miejscowy ingeruje w o prawo w taki sposób, że powoduje to obniżenie jego wartości

(art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) Z tych też względów nie można uznać, że obniżenie wartości działek w związku z postanowieniami planu jest równoznaczne z nadmierną restrykcyjnością jego postanowień.

Nie jest również zdaniem Sądu I instancji, zasadny argument skarżących, że sytuacja innych właścicieli działek jest identyczna, a więc nie było podstaw do różnicowania sposobu wykonywania prawa własności. Otóż sytuacja skarżących w porównaniu z sąsiadami co do sposobu zagospodarowania działek była diametralnie różna, ze względu na położenie wspomnianego zabytkowego obiektu przy ul. [...], w związku z czym nie został naruszony przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, formułujący zasadę równości wobec prawa. Wystąpiła więc istotna cecha różnicująca.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. Ż., G. O., M. Ś.i I. Ś. wnosząc o:

-1) jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., albowiem sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i stwierdzenie nieważności uchwały nr LVII/1710/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca, w części tj.:

a) § 23 pkt 3 ppkt 9) w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania części działki o nr [...], obręb [...], tj. w zakresie nie przeznaczonym pod budowę drogi, zlokalizowanej w Warszawie przy ul [...], stanowiącej własność Skarżących ad. 1 oraz ad. 2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.9 U-HB/MW,

b) § 23 pkt 3 ppkt 9) zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek o nr [...], nr [...]oraz nr [...], obręb [...], zlokalizowanych w Warszawie przy ul. [...], stanowiących własność Skarżących ad. 3 oraz ad. 4, o łącznej powierzchni 1605 m2, dla których Sąd Rejonowy dla [...] w W., VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowca oznaczeniem H3.9 U-HB/MW,

ewentualnie o:

- 2) uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

-a) art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń i dowodów wskazanych przez skarżących w załączniku do protokołu z rozprawy z dnia 19 kwietnia 2017 r., a w szczególności uzyskanej przez skarżących z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy reprodukcji z kolekcji fotogrametrycznej wykonanej na bazie planu m.st. Warszawy z roku 1945 r., co wpłynęło na błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia:

-b) art. 190 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia zaleceń wskazanych w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

-a) dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 7, art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 RP, polegającej na przyjęciu, że ujęcie budynku wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków uzasadnia w świetle powyższych przepisów wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego ochrony widoku na ten zabytek, poprzez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających ten budynek działek Skarżących, tj. części działki o nr [...] oraz działki o nr [...], nr [...]oraz nr [...], opisane § 23 pkt 3 ppkt 9) uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r., które pozbawiają skarżących de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiający te działki charakteru działek budowlanych,

-b) dokonanie błędnej wykładni art. 6 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że ustalone przez Radę m.st. Warszawy ograniczenia w planie mieszczą się w dozwolonych ramach ustawowych i nie naruszają zasady proporcjonalności, jak również nie stanowią nadużycia władztwa, a także, że uprawnienia właściciela/użytkownika wieczystego płynące z prawa własności /użytkowania wieczystego zostały przy sporządzaniu planu w racjonalny sposób uwzględnione, a zatem, że postanowienia planu są ważne i zgodne z przedmiotowymi przepisami,

-c) dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt. 4 w związku z art. 14 u.p.z.p. oraz w związku z art. 3 pkt 15 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy jest upoważniona do określania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie regulacji chroniących widok na nieruchomość ujętą wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków i nie objętą strefą ochrony konserwatorskiej, w sytuacji kiedy pozycję prawną właściciela takiego zabytku kształtują dopiero zaskarżalne w administracyjnym toku instancji postanowienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę;

- c) art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 (20 marca 1952 r.) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i art. 140 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nadto w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonego wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 roku ( sygn. akt II OSK 590/15), dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zakresie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżący podnosząc powyższy zarzut, podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do twierdzeń skarżących zawartych w złożonym załączniku do protokołu rozprawy z dnia 19 kwietnia 2017 roku, w szczególności dokumentacji – reprodukcji z kolekcji fotogrametrycznej wykonanej na bazie planu m.st. Warszawy z roku 1945, co miało wpłynąć na ustalenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący w oparciu o powyższą dokumentację zamierzali wykazać, iż dworek znajdujący się na nieruchomości stanowiącej ich własność był całkowicie zniszczony. Dokonując analizy uzasadnienia, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 roku, jak i zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnieść należy, iż wskazywano w nich, że dworek w trakcie II wojny światowej został zniszczony, został odbudowany po jej zakończeniu, by następnie po pożarze uległ ponownej degradacji, a jego aktualny stan techniczny jest zły, podobnie jak otaczającego go parku i ogrodu. Jednocześnie wskazać należy, że w rozważaniach prawnych jednoznacznie stwierdzono, że nie budzi wątpliwości konieczność objęcia ochroną konserwatorską w planie miejscowym obiektów zabytkowych i to niezależnie od ich stanu technicznego. W uzasadnieniu stanowiącego przedmiot skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2017 roku wskazano na okoliczności uzasadniające objęciem w planie miejscowym ochroną konserwatorską nie tylko samego dworku, ale także jego otoczenia, parku i ogrodu, tworzących całość urbanistyczną charakterystyczną dla danego okresu i terenu, mimo jego aktualnie złego stanu technicznego. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera w tym zakresie wyczerpującą argumentację z odniesieniem się do zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności do karty ewidencyjnej zabytku znajdującej się w zasobach Krajowego Ośrodka Badań Dokumentacji Zabytków w Warszawie opracowanej dla dworku wraz z jego otoczeniem położonego w warszawie przy ulicy [...] w W. w październiku 2007 roku) i ustalonego stanu faktycznego oraz ocenę prawną. Jest ono spójne i logiczne, wskazuje na jakiej podstawie uznano, iż wniesiono skarga na postanowienia miejscowego planu w zakresie postanowień dotyczących nieruchomości stanowiących ich własność nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnia jednocześnie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 roku, a dotyczące wykazania objęcia w planie miejscowym ochroną konserwatorską dworku wraz z jego otoczeniem, w jakim rozmiarze, jakie względy interesu publicznego przeważały w niniejszej sprawie nad interesem właścicieli nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za nie posiadające usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy z zarzutów zgłoszonych z tej podstawy prawnej dotyczy dokonania błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 7 , art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegającej na przyjęciu, że ujęcie budynku wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków uzasadnia w świetle powyższych przepisów wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego ochrony widoku na ten zabytek, poprzez takie uregulowanie w planie warunków zabudowy otaczających budynek działek, które pozbawiają skarżących de facto możliwości jakiejkolwiek zabudowy działek i tym samym pozbawiają te działki charakteru działek budowlanych.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków przedmiotem ochrony jako zabytek jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Należy podkreślić, że o uznaniu obiektu za zabytek i związaną z tym powinnością działań ochronnych władz publicznych nie przesądza ustanowienie określonej formy zabytku, ani też ujęcie w gminnej ewidencji zabytków, ale spełnienie cech określonych w przywołanej powyżej definicji zabytku. Tym samym za zabytek może zostać uznany nie tylko budynek, ale także otaczający go teren, jeżeli łącznie posiadają cechy określone w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy. W powołanym już wyroku z dnia 6 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady przesądził, że otaczający dworek park/ogród może być przedmiotem ochrony z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego i walorów przyrodniczych, czy też jako zapewnienie widoku na zabytkowy obiekt i w tym zakresie nakazał uzupełnić postępowanie, celem udzielenia odpowiedzi czy park/ogród należy objąć jedną z tych form ochrony, jeżeli tak to którą i na jakim obszarze. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, że celem wprowadzonych ustaleń planistycznych ograniczających możliwość zabudowy działek stanowiących własność skarżących była konieczność objęcia ochroną otoczenia nie tylko w celu zapewnienia widoku na zabytkowy dworek, ale i cennego również z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego i walorów przyrodniczych ogrodu otaczającego zabytek. Zarówno dworek i otaczający go ogród stanowią jedną całość urbanistyczną. W oparciu o przedłożone dokumenty przez organ, w tym wspomnianą już kartę ewidencyjną zabytku założoną już w 2007 roku, a więc przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego ustalono, że dworek pochodzący z lat 30 minionego wieku wraz z otaczającym go ogrodem jest jednym z ostatnich przykładów polskiej architektury dworkowej [...] z tego okresu, której cechą charakterystyczną jest nie tylko położenie w większej perspektywie otaczającego obszaru w dzielnicy [...], ale i położenie w perspektywie mniejszej, czyli położenie dworku w otoczeniu działek o charakterze ogrodu. Podkreślono i wskazano w uzasadnieniu wyroku na cechy, a które znajdują poparcie w przedłożonej przez organ dokumentacji, że nieruchomość obejmująca działki skarżących tworzy kompozycyjną całość, reprezentuje wartości kulturowe, przyrodnicze, architektoniczne minionej epoki warte zachowania na przyszłość m.in. dla przyszłych pokoleń. Wprowadzenie ograniczeń co do możliwości zabudowy działek skarżących wynika również z konieczności ochrony tego terenu przed zagrożeniem będącym następstwem agresywnych inwestycji realizowanych w najbliższym sąsiedztwie (z terenu należącego do posesji wcześniej już wyodrębniono fragment gruntu pod budowę wysokiego budownictwa mieszkaniowego). Sąd wskazał, że już na etapie uzgadniania planu miejscowego, wojewódzki konserwator zabytków wskazał na konieczność objęcia spornego terenu ochroną konserwatorską.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 6 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na wstępie wskazać należy, wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Tym samym prawidłowo zredagowany zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu tego przepisu winien wskazywać, której konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut dotyczy.

Objęte skargą postanowienia planu miejscowego (§ 23 pkt 3 ppkt 9) niewątpliwie ograniczają prawo własności skarżących w zakresie nowej zabudowy działek stanowiących własność skarżących.

Mając na uwadze jednak przesłanki jakimi kierował się organ wprowadzając powyższe ograniczenie prawa własności skarżących związane z koniecznością ochrony zabytku stwierdzić należy, ze było ono uzasadnione z uwagi na interes społeczny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., (sygn. akt II OSK 311/10) "zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym". Oznacza to, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organ miał na uwadze stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym różnorakich elementów, w tym potrzeb związanych interesem publicznym, dziedzictwa kulturowego i zabytków, kształtowania danej przestrzeni (kulturowej, kompozycyjno- estetyczne, krajobrazowej, urbanistyki, architektury), zarówno dla współczesnego pokolenia społeczności w tej przestrzeni żyjącej, jak i pokoleń przyszłych. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że podmioty dysponujące w granicach administracyjnych miast prawem własności terenów, zabudowy o określonych walorach czy cechach (np. jak w niniejszej sprawie zabytkowych) muszą liczyć się z pewnymi przywilejami władz, mających swoje źródło w przepisach rangi ustawowej, dającym możliwość wpływu na dysponowanie daną nieruchomością, w tym możliwością jej zabudowy. W niniejszej sprawie źródłem uprawnień organu były przepisy u.p.z.p., a w szczególności wspomniany już art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, a nadto w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – art. 19 ust. 1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze charakter zabytku objętego ochroną składającego się z dworki polskiego i otaczającego go ogrodem zasada proporcjonalności nie została naruszona. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również art. 36 u.p.z.p., który reguluje kwestie związane ze wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 14 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 15 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że rada gminy jest upoważniona do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej poprzez wprowadzenie regulacji chroniących widok na nieruchomość ujęta wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków i nie objęta strefą ochrony konserwatorskiej. Z treści art. 14 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy jest podstawowym narzędziem regulacji przez gminę zagospodarowania przestrzennego , zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiące bezpośrednio podstawę do wydania decyzji budowlanych oraz wywłaszczenia gruntu na cele publiczne. Natomiast art. 15 ust. 2 tejże ustawy określa zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zgodnie z pkt 4 winny znaleźć się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powołany przez skarżącego art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków zawiera legalną definicję pojęcia "krajobraz kulturowy". Natomiast w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków ustawodawca zawarł natomiast postanowienia dotyczące możliwości (w zależności od potrzeb) zamieszczenia m.in. w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej obejmującej obszary , na których obowiązują określone ustalenia planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z brzmienia z tych przepisów wynika, że organ uchwalający plan miejscowy może objąć stosowną ochroną obszar, na którym znajdują się zabytki poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń zakazów i nakazów, a nie tylko same zabytki w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Nie jest wymagane, aby ustanowiona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefa ochrony konserwatorskiej uprzednio stanowiła jedną z form zabytków określonych w art. 6 ustawy o ochronie zabytków pkt 1, 2 lub 3, czy też była wpisana do gminnego rejestru zabytków. Tym samym postanowienia zaskarżonego planu miejscowego w zakresie w jakim ustalają strefę ochrony konserwatorskiej obejmującej działki stanowiące własność skarżących nie naruszają w/w przepisów. Nadto wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2016 roku, nie została zakwestionowana sama zasada objęcia zabytku ochroną widoku, co wynika z obowiązku określenia zasad ochrony dóbr kultury, mieszczącej się w ramach ochrony przewidzianej w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz można ją wywodzić z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków, a jedynie Sąd w wyroku tym nakazał dokonać ustaleń, czy ustalenie takiej strefy w niniejszej sprawie było uzasadnione, ewentualnie czy ochroną jest objęty również park/ogród jako obiektu cennego z punktu widzenia dziedzictwa kulturowego i walorów przyrodniczych. Po uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego w trakcie ponownego rozpoznania sprawy. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji uznał, że ochronie podlega zarówno dworek, jak i otaczający go ogród tworzący jedną całość urbanistyczną podlegającą ochronie jako zabytek.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 lipca 1950 roku i art. 140 k.c., poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym polegało naruszenie powyższej zasady. Już z treści powyższych przepisów wynika, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, podlegającym ograniczeniom. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenie prawa własności skarżących kasacyjnie znajduje podstawę m.in. w powołanym wyżej art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).