Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 780/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 57, art. 58, art. 61a § 1, art. 76, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Dyrektora .Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor OR ARiMR ), powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt. 1, art. 61a § 1, art. 123, art. 124 § 1, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23, powoływanej jako: Kpa ) utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

2. Z akt administracyjnych wynikał następujący stan faktyczny i prawny sprawy :

2.1 W dniu 3 sierpnia 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła przesyłka pocztowa, zawierająca wniosek M.S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Przesyłka opatrzona była nieczytelnym stemplem uniemożliwiającym ustalenie daty jej wysłania jak i placówki pocztowej w której tego dokonano.

2.2. Pismem z [...] sierpnia 2015r. Kierownik BP ARiMR zwrócił się do Poczty Polskiej o zweryfikowanie daty nadania przesyłki. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] sierpnia 2015 r. Poczta Polska poinformowała, iż nie ma możliwości ustalenia daty jej nadania, bowiem przedstawiona koperta wskazuje, że była to przesyłka zwykła, która nie jest rejestrowana na żadnym z etapów przebiegu. Przesyłki takie są jedynie stemplowane i doręczane zgodnie z adresem. Operator pocztowy określił także przybliżony termin nadania przesyłki (na podstawie daty wpływu) jako koniec lipca, tj. 30-31. zaznaczając, że nie jest to termin wiążący.

2.3. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Kierownik BP OR ARiMR orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm., powoływanej jako: ustawa) oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z dnia 31 lipca 2014 r., str. 69 dalej jako: rozporządzenie 840/2014 ) wnioski oraz dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, składa się w 2015 r. od 15 marca do 15 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48; dalej jako rozporządzenie 640/2014 ), wniosek może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednakże za wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, złożenie wniosku o przyznanie płatności po terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy, kwot, do których rolnik byłby uprawniony, jeżeli wniosek o pomoc zostałby złożony w terminie. W świetle przywołanych przepisów ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności w roku 2015 był dzień 10 lipca 2015 r. Kierownik BP ARiMR wskazał ponadto, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy termin na złożenie wniosku nie podlega przywróceniu.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ I instancji stwierdził, że wniosek M.S. o przyznanie płatności na rok 2015 wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 3 sierpnia 2015 r., co stanowi przekroczenie o 49 dni kalendarzowych a zatem ponad 25 dni i sprawia, że wniosek jest niedopuszczalny. Wywiódł, że z uwagi na fakt nieczytelności stempla pocztowego na przesyłce zawierającej wniosek oraz brak możliwości ustalenia daty nadania przez Pocztę Polską, zwrócił się telefonicznie do wnioskodawcy z prośbą o udokumentowanie sposobu lub daty nadania przesyłki, czego M.S. nie uczynił. W następstwie tego organ I instancji uznał, iż data złożenia wniosku to dzień jego wpływu do organu - 3 sierpnia 2015 r.

Kierownik BP ARiMR przywołał art. 61 a § 1 Kpa, w myśl którego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji uznał, że do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2015.

2.4. W zażaleniu na to postanowienie M.S. wniósł o rozpatrzenie wniosku za rok 2015 i przyznanie wnioskowanych płatności. Powołując się na przepis art. 57 § 5 pkt 2 Kpa wywodził, iż termin do założenia wniosku został przez niego dochowany gdyż przed jego ostatecznym upływem – tj. 15 czerwca 2015 r. list z wnioskiem o płatność został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Wskazywał, że nie odpowiada za jakość pieczątki na kopercie oraz za czas dostarczania przesyłki.

Do zażalenia dołączył stronę książki nadawczej z wpisem jako adresata ARiMR i datą stempla pocztowego 15 czerwca 2015 r.

2.5. Na wezwanie organu odwoławczego strona złożyła oryginał dokumentu, który w postaci kopii, jako dowód nadania listu z wnioskiem o płatności dołączony został do zażalenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Poczta Polska odnosząc się do wniosku organu odwoławczego o weryfikację daty nadania listu wyjaśniła, iż nieczytelny odcisk datownika na kopercie uniemożliwia potwierdzenie daty jego nadania. Za niewiarygodny uznała też dokument - przedłożony jako dowód nadania przesyłki – stwierdzając że nie ma on takiego charakteru gdyż Poczta Polska nie stosuje procedury potwierdzania nadania przesyłek zwykłych, nadto agencja pocztowa i jej pracownik, który być może stworzył wskazany dokument, nie prowadzi już działalności na rzecz Poczty Polskiej, co uniemożliwia dalsze wyjaśnienia.

2.6. W dniu [...] czerwca 2016 r. strona zapoznała się z aktami sprawy i złożyła oświadczenie, że wniosek został nadany w terminie a wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na jej korzyść.

2.7. Powołanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. ustawy oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 r., poz. 653) i art. 13 rozporządzenia nr 809/2014 wnioski oraz dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, składa się w 2015 roku od 15 marca do 15 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednakże za wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, w rozumieniu art. 4 rozporządzenia 640/2014, złożenie wniosku o przyznanie płatności po terminie prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy, kwot, do których rolnik byłby uprawniony, jeżeli wniosek o pomoc zostałby złożony w terminie. W świetle tych przepisów w 2015 r. wniosek o przyznanie płatności należało złożyć w terminie od dnia 15 marca 2015 r. do dnia 15 czerwca 2015 r. (termin podstawowy) lub po tym terminie, z uwzględnieniem potrąceń terminowych, lecz nie później niż do dnia 10 lipca 2015 r. (15 czerwca + 25 dni kalendarzowych). Złożenie wniosku po dniu 10 lipca 2015 r. uznaje się za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy, termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności nie podlega przywróceniu.

Dyrektor OR ARiMR odwołał się do regulacji przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy zgodnie z którym w sprawie dotyczącej płatności organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności powołał się na postępowanie wyjaśniające datę nadania przesyłki przeprowadzone z udziałem Poczty Polskiej. Wskazał na wątpliwość wyrażoną przez operatora publicznego co do możliwości doręczenia przesyłki nadanej w dniu 15 czerwca 2015 r. dopiero w dniu 3 sierpnia 2015 r. oraz uznanie za niewiarygodny dokumentu dotyczącego nadania przesyłki, przedstawionego przez stronę. Odwołał się do stanowiska Poczty Polskiej o niewiarygodności dokumentu (potwierdzenia nadania z dnia 15 czerwca 2015 r.) z uwagi na okoliczność niestosowania procedury potwierdzania nadania listów zwykłych, jak też brak możliwości jego weryfikacji i wyjaśnienia z przyjmującym przesyłkę ponieważ agencja pocztowa i jej pracownik, który być może stworzył dokument, już nie prowadzi działalności na rzecz operatora pocztowego. Organ stwierdził też, że M.S. wezwany do okazania oryginału dokumentu stanowiącego, jego zadaniem, potwierdzenie nadania przesyłki zawierającej wniosek o przyznanie płatności na 2015 r. w dniu 27 czerwca 2016 r. stawił się w siedzibie Oddziału i okazał jedną stronę pocztowej książki nadawczej, w której wypełniona została jedna pozycja nadawcza ze wskazaniem adresata przesyłki i adresu doręczenia, tj. ARIMR, ul. [...]. W ocenie organu, z przywołanych faktów wynika brak możliwości ustalenia daty nadania przez stronę przesyłki zawierającej wniosek o przyznanie. W takim przypadku to na stronie ciążył obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających datę jej nadania czego nie uczyniła. Dokument okazany przez M.S., mający potwierdzić datę nadania przesyłki z wnioskiem, jest zupełnie niewiarygodny. Strona nie okazała kompletnej pocztowej książki nadawczej, a tylko jedną stronę, zawierającą tylko jedną pozycję nadawczą. Książka nadawcza jest dokumentem służącym do rejestracji korespondencji, a prowadzona - co do zasady - przez podmioty gospodarcze, które taką korespondencję prowadzą w znacznej ilości. W przypadku bowiem sporadycznych przesyłek brak jest zasadności prowadzenia takiej książki (potwierdzenie nadania pojedynczej przesyłki stanowi druk potwierdzenia nadania oraz że jest mu niezbędna z racji wykonywanej działalności). Dyrektor OR ARiMR uznał, iż przedłożony dokument został utworzony przez stronę jedynie w celu wykazania, że przesyłka z wnioskiem została nadana dnia 15 czerwca 2015 r. Nie znajduje też racjonalnego wytłumaczenia fakt potwierdzenia nadania przesyłki zwykłej przez Pocztę Polską poprzez przybicie stempla w pocztowej książce nadawczej skoro z wyjaśnień operatora pocztowego wynika, że taka procedura nie jest stosowana. Przedłożony dokument nie stanowi zatem dowodu nadania przesyłki z wnioskiem o przyznanie płatności, ponieważ przesyłka zwykła - zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej - nie jest rejestrowana na żadnym etapie jej doręczania. Podsumowując powyższe organ II instancji stwierdził, iż dokument przedstawiony przez stronę nie może stanowić dowodu potwierdzającego datę nadania przesyłki z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015. Nie potwierdza nadania przesyłki jako poleconej, strona nie przedstawiła kompletnej książki nadawczej, a także zbyt odległy jest termin pomiędzy nadaniem przesyłki a jej wpływem do Biura Powiatowego ARiMR. Ponadto jak wynika z danych posiadanych z urzędu przez ARiMR, hipotetyczna kwota należnych wnioskodawcy płatności za rok 2015 wyniosłaby ponad 20 tys. złotych, a w kontekście tego faktu wysłanie przesyłki "terminowej" jako zwykłej w przypadku, kiedy istnieje możliwość nadania jej w urzędzie pocztowym jako przesyłki poleconej, obarczone jest brakiem zachowania należytej staranności, co stanowi kolejną okoliczność podważającą wiarygodność twierdzeń strony i przedkładanych dokumentów.

Odwołując się do art. 3 ust. 3 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na to, że przesyłka z wnioskiem została nadana dnia 15 czerwca 2015 r., natomiast organ nie ma możliwości ustalenia daty nadania przedmiotowej przesyłki, pomimo podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego data wpływu przedmiotowej przesyłki jest data złożenia wniosku. W konsekwencji organ uznał, że wniosek o przyznanie na rok 2015, który wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 3 sierpnia 2015 r., nie został złożony w terminie (tj. do dnia 15 czerwca 2015 r. - termin podstawowy lub do dnia 10 lipca 2015 r. - termin uwzględniający potrącenia terminowe).

W konsekwencji stwierdzenia, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych został przez stronę złożony po ostatecznym terminie, zasadne było – w ocenie Dyrektora OR ARiMR - wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postanowienia zgodnie z art. 61a §1 Kpa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. W świetle powołanego przepisu do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie o przyznanie płatności obszarowych. Określony w ustawie oraz w rozporządzeniu 640/2014 termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności jest bowiem terminem prawa materialnego. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Celem regulacji art. 61a § 1 Kpa jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu albo odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższym celem wiąże się stosowanie zasady ekonomiki procesowej, w przypadkach, gdy na etapie postępowania wstępnego tj. przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku istnieją przesłanki przemawiające za tym, że żądanie nie może zostać przez organ uwzględnione, to organ ten nie powinien w ogóle prowadzić postępowania właściwego.

3. W skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącego M.S. zarzucił postanowieniu organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 ust. 1 Kpa, polegające na utrzymaniu go w mocy pomimo, iż było ono dotknięte wskazanymi niżej uchybieniami, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 57 § 5 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że strona nie dokonała w terminie czynności polegającej na złożeniu wniosku, w sytuacji gdy strona wykazała fakt nadania przesyłki na poczcie w terminie i złożyła oświadczenie w tym przedmiocie, zaś w sprawie brak było jakichkolwiek innych dowodów umożliwiających stwierdzenie i jednoznaczne rozstrzygnięcie powyższej okoliczności, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj. art. 80 Kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i przyjęcie argumentacji hipotetycznej, nie znajdującej oparcia w jakichkolwiek dowodach, co prowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonej go postanowienia.

W związku z tymi zarzutami wnosił o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi wywodził, że wbrew stanowisku organów obu instancji w przedmiotowej sprawie skarżący wykazał fakt nadania przesyłki zawierającej wniosek o przyznanie płatności w ustalonym prawem terminie. W toku postępowania przedłożona została kopia książki wysyłkowej prowadzonej przez skarżącego, z której wynikało, że przesyłka nadana została w dniu 16 czerwca 2016 r. Podobne zapewnienie w formie oświadczenia złożył sam skarżący. W takiej sytuacji, stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 Kpa, należało uznać termin do złożenia wniosku o płatność za zachowany gdyż przed jego upływem wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. prawo pocztowe. Tym samym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie organów obu instancji jest sprzeczne z zasadą budowania zaufania do działalności organów administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że okoliczność dla organu sporna przyjmowana jest na niekorzyść strony pomimo, że faktycznie nie miała ona żadnego wpływu na fakt opóźnienia w dostarczeniu przesyłki, jak i jakość oraz czytelność odciśniętej na niej pieczątki zawierającej datę nadania. Oceny tej nie zmienił fakt, iż skarżący stawił się w urzędzie wraz ze stroną książki nadawczej z której wynikał fakt nadania przesyłki właśnie w dniu 16 czerwca 2016 r. ( tak w skardze ). Stanowisko organów obu instancji sprowadza się jedynie do przytoczenia hipotetycznej i niemającej żadnego potwierdzenia argumentacji, która jest podporządkowana przyjętemu z góry założeniu o odmowie przyjęcia wniosku strony. W taki sam sposób przeprowadzono przecież interpretację informacji uzyskanej z Poczty Polskiej, jak i przedłożonej karty z książki nadawczej. Tymczasem prawidłowa oceną tych dowodów powinna prowadzić do wniosków odmiennych niż te, na których oparta została zaskarżona decyzja. Organ stwierdził przecież, że ostatni ze wskazanych dokumentów uznany został za wytworzony na potrzeby sprawy, choć skarżący faktycznie prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "C", zaś w takich przypadkach prowadzenie rejestru wysyłek jest rzeczą normalną i powszechnie spotykaną. Podobnie wygląda kwestia interpretacji informacji uzyskanej z Poczty Polskiej. Skarżący zgadza się, że w świetle procedur stosowanych przez tego operatora przedłożony dokument nie jest potwierdzeniem nadania przesyłki. Niemniej jednak - wobec wadliwie odciśniętego datownika - jest to jedyny istniejący dokument, z którego wynika data nadania przesyłki zaadresowanej do organu I instancji. W tych warunkach uznać należało, że wniosek złożony został przez stronę w terminie, wobec czego brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

5. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako: Ppsa) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

7. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organom nie można bowiem zarzucić naruszenia prawa procesowego. Brak też podstaw do przyjęcie naruszenia przepisów prawa materialnego czy to poprzez niewłaściwą wykładnię czy też nieprawidłowe ich zastosowanie.

8. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1551), wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Stosownie do art. 13 rozporządzenia nr 809/2014 wnioski oraz dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, składa się od 15 marca do 15 czerwca. Z kolei z mocy art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 r., poz. 653) w roku 2015 wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do 15 czerwca.

9. Według art. 21 ust. 2 ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Termin ten ma zatem charakter materialny. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak się wskazuje w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", ( vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, str. 336). Zatem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w przypadku ich uchybienia - terminy procesowe.

10. W art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181, str. 48 z 2014 r.), określono konsekwencje dla rolnika w przypadku złożenia wniosku po terminie. Mianowicie z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. "b" rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności w roku 2015 pozostawał zatem dzień 10 lipca 2015 r.

11. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół kwestii oceny terminowości złożenia wniosku przez stronę. Zasadniczym problemem pozostawało to, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015 został nadany jako przesyłka zwykła, tj. bez dowodu potwierdzającego jej nadanie, przy czym data nadania na stemplu pocztowym jest nieczytelna.

12. W orzecznictwie sądowym można się spotkać z poglądem, iż w sytuacji niemożności ustalenia daty nadania pism wysłanych przesyłkami zwykłymi tj. nierejestrowanymi, np. z uwagi na nieczytelną datę nadania na stemplu pocztowym, nie dające się rozstrzygnąć wątpliwości w zakresie terminowości nadania wniosków, środków odwoławczych itp. należy rozstrzygać na korzyść strony postępowania ( vide: wyrok WSA w Kielcach z 5 października 2011 r., I SA/Ke 407/11, wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2016 r., V SA/Wa 2909/15, wyrok NSA z 16 listopada 2006 r., I OSK 362/06 baza orzeczeń nsa.gov.pl a także wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 927/96, LEX nr 43334).

13. Prezentowany jest również pogląd odmienny, w myśl którego zasadą jest, iż podmiot, który nadał pismo w polskiej placówce pocztowej, powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma. Wprawdzie z art. 57 oraz art. 58 Kpa, podobnie jak z przepisów regulujących zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych, nie wynika bezpośrednio obowiązek nadania pisma w sposób umożliwiający uzyskanie dowodu jego nadania, niemniej w sytuacji braku takiego dowodu oraz wpisania innej daty w prezentacie organu, aktualizuje się skutek w postaci ryzyka, o jakim mowa wyżej, a które wiąże się z ciężarem dowodu nadania pisma w terminie oraz z kwalifikacją zachowania strony jako podjętego w warunkach braku dbałości o własne interesy. Brak dysponowania takim dowodem powoduje, że za datę nadania pisma należy przyjąć datę jego wpływu do urzędu, umieszczoną na prezentacie ( vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496; wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 10/08, wyrok NSA z 18 lipca 2012 r., I OSK 1058/11 – baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Jest to aktualne m.in. wówczas, gdy data nadania przesyłki zwykłej na stemplu pocztowym jest nieczytelna.

14. Z kolei w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 2018/13 WSA w Warszawie zawarł pogląd, w myśl którego skoro ustawodawca stanowi o zachowaniu terminu prawa materialnego, to na stronie ciąży obowiązek wykazania zachowania tego terminu. Jedynie wówczas, gdy z przyczyn zawinionych przez organ, np. zniszczenie, zgubienie koperty z nadaniem listu w Polsce, braku prezentaty lub innych ewidentnych przyczyn leżących po stronie organu, powstałyby wątpliwości, co do zachowania terminu, to wówczas dopuszczalne jest usuwanie wątpliwości poprzez domniemania. Wysłanie przez stronę wniosku do organu przesyłką zwykłą, nie rejestrowaną, jest wyborem strony, ale jednocześnie niewątpliwie obciąża ją ryzykiem niemożności wykazania wpływu przesyłki do polskiego operatora. Strona prawidłowo dbająca o własne interesy powinna dochować wszelkich aktów staranności w celu wykazania zachowania terminu prawa materialnego.

15. W rozpatrywanej sprawie, w dokumentacji adresata (w tym przypadku Kierownika Biura Powiatowego ARiMR) jako data złożenia wniosku została przyjęta data jego wpływu do organu, bowiem prezentata z datą wpływu stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. To zaś z kolei może być przedmiotem dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 1 i § 3 Kpa), ale skutecznie można to uczynić w sytuacji posiadania dowodu nadania pisma.

16. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 pkt 1 i 2 organ stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl ust. 3 art. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepis art. 3 zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kpa, regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 Kpa. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.

Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności ) jak też terminowości złożenia wniosku jako warunku ich uzyskania. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Pogląd taki, ukształtowany w orzecznictwie na gruncie poprzednio obowiązujących regulacji dotyczących płatności ( vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907 /15 i II GSK 475/15, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15 - baza orzeczeń nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 863/11, LEX nr 1217430) - ze względu na tożsamość regulacji - pozostaje aktualny również pod rzędem ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

17. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że data stempla pocztowego na kopercie przesyłki zwykłej w której w dniu 3 sierpnia 2015 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek skarżącego o płatności bezpośrednie na 2015 r. jest całkowicie nieczytelna, co dodatkowo potwierdza kolorowy skan koperty przedstawiony na żądanie Sądu przez organ. W takiej sytuacji organy orzekające w sprawie, podjęły próbę ustalenia daty nadania wskazanej przesyłki u operatora publicznego, czym zrealizowały swój obowiązek stania na straży praworządności.

Z kolei skarżący – celem wykazania, że wniosek został złożony drogą pocztową w dniu 15 czerwca 2016 r. – przedłożył jako dowód jedną stronę książki nadawczej, zawierającej jedną pozycję, opatrzoną stemplem pocztowym z datą 15 czerwca 2016 r., jednakże dowód ten został oceniony przez organy orzekający w sprawie jako niewiarygodny.

W ocenie Sądu, zaprezentowana ocena mieści się w granicach przysługującej organom zasady swobodnej oceny dowodów. Dokonana została bowiem z uwzględnieniem całego materiału dowodowego oraz rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, a więc z dochowaniem wymogu art. 80 Kpa i nie nosi cech dowolności.

Nie budzi wątpliwości, iż dokument przedstawiony przez skarżącego nie jest dowodem nadania gdyż nie dotyczy przesyłki poleconej, a zwykłej. Zasadne jest też uznanie, iż dokument ten pozostaje niewiarygodny. Skarżący w istocie nie wykazał, iż prowadzi książkę nadawczą służącą do rejestracji korespondencji oraz w szczególności, że przyjął praktykę potwierdzania przesyłek zwykłych. Takiej kompletnej książki nie przedstawił bowiem w toku postępowania. Złożył jedynie jedną stronę książki nadawczej zawierającej jedną pozycję, opatrzoną stemplem pocztowym z datą 15 czerwca 2016 r. Zapisy znajdujące się na tej karcie, w szczególności data stempla pocztowego 15 czerwca 2016 r. nie dają podstaw do powiązania ich z przesyłką, jaka wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR 3 sierpnia 2015 r. zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący wskazuje adres zamieszkania w [...], co niewątpliwie ma wpływ na czas doręczania. Po drugie, nie znajduje racjonalnego wytłumaczenia fakt potwierdzenia nadania przesyłki zwykłej przez Pocztę Polską poprzez przybicie stempla na karcie pocztowej książki nadawczej, bowiem zgodnie z wyjaśnieniami operatora pocztowego taka procedura nie jest stosowana w palcówkach pocztowych w odniesieniu do listów zwykłych. Przesyłki zwykłe nie są bowiem rejestrowane na żadnym z etapów ich doręczania. Dodatkowo potwierdzenie to pochodzi z agencji pocztowej, która została zlikwidowana. Skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dla wyjaśnienia dlaczego podjął działania w celu uzyskania "potwierdzenia nadania" przesyłki zwykłej w sposób zastrzeżony przepisami dla przesyłek rejestrowanych ( poleconych ), a nie nadał jej jako po prostu jako rejestrowanej zwłaszcza, że wiązało się to jedynie z uiszczeniem niewielkiej opłaty. Nadto skarżący, z uwagi na osobiste zapoznanie się z aktami sprawy, znając treść odpowiedzi Poczty Polskiej, nie zaoferował organom innych dowodów np. przesłuchania w charakterze świadka pracownika agencji pocztowej w której miał uzyskać "potwierdzenie nadania" przesyłki zwykłej.

18. W kontekście tych okoliczności stwierdzić należy, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania zachowania terminu prawa materialnego do złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że zaistniałe w sprawie wątpliwości co do zachowania terminu nie powstały z przyczyn zawinionych przez organ. Organy ARMiR, stojąc na straży praworządności, zrealizowały swe obowiązki procesowe, podejmując próbę ustalenia daty nadania przesyłki u operatora publicznego, w istocie wyczerpując swe możliwości dowodowe. Uzyskane od Poczty Polskiej informacje skonfrontowały z dowodem zaoferowanym przez skarżącego, dokonując jego oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko swoje należycie uzasadniały.

Skarżący natomiast poprzestał jedynie na budzącym bardzo istotne wątpliwości dokumencie. Wysłanie wniosku o płatność do organu przesyłką zwykłą było jego wyborem i to jego obciąża ryzyko niemożności wykazania wpływu przesyłki do operatora pocztowego. Skarżący, prawidłowo dbając o własne interesy, powinien był dochować wszelkich aktów staranności w celu wykazania zachowania terminu prawa materialnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec braku możliwości przyjęcia innej wiarygodnej daty złożenia wniosku, organy zasadnie przyjęły datę wpływu tego wniosku do Biura Powiatowego ARiMR, tj. 3 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że wniosek M.S. o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2015 został złożony po upływie terminu wynikającego z przepisów prawa materialnego.

19. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały też, że uchybienie terminowi do złożenia wnioski jako terminowi prawa materialnego skutkuje odmową wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z jego brzmienia wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Druga z przesłanek pkt 2 sformułowana jako "inne uzasadnione przyczyny" jest ogólna i nieprecyzyjna. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie tego pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym.

Ocena wniosku o płatności dokonywana przez właściwe organy ARiMR jest oceną terminowości i szeregu innych, formalnych wymogów wniosku. Przy ocenie terminowości złożenia wniosku organ musi brać pod uwagę nie tylko treść art. 21 ustawy, ale również treść 13 rozporządzenia 640/2014, zgodnie z którym w sytuacji opóźnienia w złożeniu wniosku, przekraczającego 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Nawiązując w tym momencie do wywodów poczynionych już w pkt 9 uzasadnienia co do skutków upływu terminu prawa materialnego, wskazać też należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się stanowisko, zgodnie z którym skutkiem uchybienia terminu do złożenia wniosku będzie brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności ( vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II GSK 1020/09, LEX nr 787120, WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2008r., l SA/Ol 319/08, LEX nr 500931). Oznacza to zdaniem sądu istnienie regulacji, zgodnie z którą uzasadnione będzie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 Kpa, jeżeli w sposób oczywisty, bez konieczności dokonywania ustaleń w przedmiocie istnienia okoliczności takich jak siła wyższa i okoliczności nadzwyczajne (w przypadku podnoszenia ich przez rolnika), można stwierdzić, że wniosek o przyznanie płatności nie może być rozpoznany merytorycznie, czyli jest niedopuszczalny z powodu przekroczenia terminu do jego złożenia. Na takie rozwiązanie wskazuje także treść art. 3 ustawy z którego nie wynika, aby stosowanie art. 61a Kpa w stanach objętych hipotezą tego przepisu było wyłączone.

20. W świetle powyższych okoliczności skarga na podstawie art. 151 Ppsa podlegała oddaleniu.