Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 104/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 136 ust. 1, 3 i 4, art. 137, art. 142 i 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w roku 1970 jako działka o numerze ewidencyjnym [...], obecnie stanowiąca działki ewidencyjne o numerach [...], [...] i [...], położonej w O., przejętej na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94), z przeznaczeniem dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że nieruchomość położona w O., oznaczona w 1970r. jako działka ewidencyjna nr [...] posiadała powierzchnię 1420,00 m2, stanowiła w 145/200 części własność S. P., a w 55/200 części własność Skarbu Państwa. Udział wynoszący 145/200 części został przejęty odpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnym Repertorium A numer [...] sporządzonego w dniu [...] 1970r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem dla planowanej realizacji budownictwa ogólno miejskiego.

Działka oznaczona w 1970r. numerem [...], w wyniku wtórnego pomiaru i podziału została oznaczona jako działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], o powierzchni łącznej 0,1199 ha. Część dawnej działki [...] oznaczona obecnie jako działka [...] stanowi drogę wojewódzką i jest własnością Województwa, pozostałe dwie działki tj. [...] i [...] zgodnie z operatem ewidencji gruntów stanowią "tereny zabudowy innej", własność Miasta i Gminy, zlokalizowano na nich budynek Centrum Kultury, w którym mieszczą się Dom Kultury i Kino - Teatr.

M. Ł., jako następca prawny S. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto w Poznaniu z dnia 23 września 1997r (sygn. akt III Ns 4778/97/10) złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania potwierdzono, że działka nr [...], pozostaje w dyspozycji Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejonu Dróg Wojewódzkich i stanowi część pasa drogowego ulicy G. w O., potwierdzono również że pozostałe dwie działki tj. nr [...] i [...] stanowią własność Miasta i Gminy i znajduje się na nich budynek kina i chodnik przy budynku.

W toku postępowania Starosta ustalił, że udział w przedmiotowej nieruchomości stanowiący własność S. P. został sprzedany w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za cenę wynoszącą 465.735,60 zł. Nieruchomość sprzedano dla realizacji budownictwa ogólno miejskiego za cenę ustaloną zgodnie z wymogami ustawy. Przepis art. 3 tejże ustawy precyzuje, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, ponadto na obszarze miasta nieruchomość może być wywłaszczona dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Starosta dla wyjaśnienia zwrotu "budownictwo ogólnomiejskie" zwrócił się o opinię do miejscowego zespołu radców prawnych, zgodnie z którą budynek kinowy realizuje cele budownictwa ogólnomiejskiego. Wykładnia językowa wskazuje, iż chodzi o zabudowę miejską dostępną dla ogółu mieszkańców i realizującą cele społeczne a za taką należy uznać np. szkoły, dworce, kina itp.

Istotnym kryterium dopuszczalności wywłaszczenia zgodnie z art. 3 ustawy jest niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Dla przedmiotowych nieruchomości, w okresie, w którym zawarto omawianą umowę sprzedaży obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr 12/164/67 z dna 3 kwietnia 1964r. w treści ustalonej Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 142/1327/67 (D.U.W.R.N. nr 3 poz. 26 z dnia 14.12.1967r.), z którego wynika, że tereny te oznaczone były symbolem B 13 UK. - istniejące kino z możliwością rozbudowy w kierunku zachodnim, zalecane wykorzystanie wnętrza na ewentualne urządzenie kawiarni czy innych urządzeń kulturalnych.

Przedmiotowa nieruchomość oznaczona w 1970 r. jako działka ewidencyjna numer [...] już w momencie zawierania aktu notarialnego, w dniu [...] 1970 r. zabudowana była " budynkiem byłej świetlicy obecnie kino, budynkiem mieszkalnym, szopą murowaną i śmietnikiem" i została sprzedana na realizację budownictwa ogólnomiejskiego - rozbudowę budynku kina, tym samym spełniono przesłankę zawartą w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na nieruchomości tej mieści się Dom Kultury i Kino - Teatr, w związku z czym niedopuszczalny jest zwrot przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ta przeznaczona była pod rozbudowę istniejącego kina.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła M. Ł. domagając się na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651) zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Argumentowała, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z przepisami tj. art. 136 i 137 cytowanej ustawy. Nadto w decyzji o wywłaszczeniu nie było określonego precyzyjnie celu wywłaszczenia, jak również dochowania terminu przeprowadzonej inwestycji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] 2010r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Wojewoda potwierdził stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem I instancji podkreślając, że nieruchomość położona w O., oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] w roku 1970 stanowiąca współwłasność S. P. oraz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z [...] 1970r., nr rep. A [...] (k. 2-3 akt sprawy) została zbyta przez S. P. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1961, Nr 18, poz. 94 ze zm.). Jako cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano "realizację budownictwa ogólnomiejskiego". Jednocześnie zaznaczono, że w dacie zawarcia umowy na działce [...] znajdował się "budynek byłej świetlicy, obecnie kino, budynek mieszkalny, szopa murowana i śmietnik". Obecnie działka nr [...] stanowi trzy działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], a to na podstawie znajdujących się w aktach sprawy projektu podziału oraz wykazu zmian gruntowych z grudnia 1995r. Pismem z 8 lipca 2010r. (k. 10 akt sprawy) Urząd Miasta i Gminy poinformował, że w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, była ona objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu uchwałą ni- 12/164/64 z 3 kwietnia 1964r., a zmienionym przez uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 142/1327/67 z 14 grudnia 1967r. i oznaczona symbolem B 13 UK - " istniejące kino z możliwością rozbudowy w kierunku zachodnim. Zaleca się wykorzystanie wnętrza na ewentualne urządzenie kawiarni czy innych urządzeń kulturalnych".

Zgodnie z dokumentami pozyskanymi z Muzeum Regionalnego w O. (m.in. sprawozdaniem z działalności Społecznego Komitetu Budowy Powiatowego Międzyzakładowego i Międzyorganizacyjnego Ośrodka Kulturalno-Oświatowego w O.), na przedmiotowym gruncie planowano rozbudowę istniejącego na nim kina, przy czym projekt rozbudowy miał być gotowy do 1974r., a rozpoczęcie prac do 1975r.

Na działkach nr [...] i [...] znajduje się obecnie budynek Centrum Kultury, mieszczący m.in. kinoteatr .

Na działce nr [...] zlokalizowany został fragment ulicy W. G., która znajduje się w ciągu drogi publicznej - wojewódzkiej nr 449, a to na podstawie Wykazu Dróg Wojewódzkich, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071).

Następnie Wojewoda wskazał, że wprawdzie nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie przewidzianym przez art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu w trybie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdzono, że wnioskodawczyni przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Opierając się na powołanym wyżej postanowieniu stwierdzającym nabycie spadku po zmarłej S. P., w sposób jednoznaczny stwierdzono, że z wnioskiem o zwrot wystąpiła osoba uprawniona.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych niedopuszczalny jest zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy mimo spełnienia przesłanek zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1, na nieruchomości tej zlokalizowano drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że działka nr [...] stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej - wojewódzkiej, co tym samym uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku o jej zwrot. Stosownie do treści przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych właścicielem drogi wojewódzkiej może być wyłącznie województwo samorządowe - żaden inny podmiot.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej, że wywłaszczone nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z przepisami art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że w decyzji o wywłaszczeniu precyzyjnie nie określono celu wywłaszczenia oraz nie zachowano terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (w przeciwieństwie do przepisów obowiązujących obecnie) nie wymagały precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i w praktyce, najczęściej był on określany w sposób ogólnikowy. Zgodnie z dokumentami pozyskanymi przez Starostę, na podstawie obowiązującego [...] 1970r. (data zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości) planu miejscowego, wywłaszczana nieruchomość przeznaczona była pod rozbudowę istniejącego budynku kinowego - i taki też należy wskazać cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody znalazło to potwierdzenie w świetle dokumentów pozyskanych w toku postępowania odwoławczego, z których wynika, że na przedmiotowej nieruchomości miał zostać rozbudowany budynek kina (w roku 1974 wykonano projekt, w roku 1975 miano rozpocząć prace budowlane).

Wojewoda stanął na stanowisku, że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości, na której faktycznie zrealizowano cel wywłaszczenia na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, nawet w przypadku niedochowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarówno wywłaszczenie, jak i zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło pod rządami wcześniejszych niż ugn ustaw.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestycję polegającą na rozbudowie kina w O., w rezultacie której powstał obecny kinoteatr zrealizowana została na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I jak i II instancji nie udało się ustalić dokładnej daty realizacji robót budowlanych (z uwagi na dużą ilość przebudów ww. obiektu), jednak wiele wskazuje na to, że przynajmniej rozpoczęcie budowy nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. Ł. zaskarżając w całości decyzję Wojewody z dnia [...] 2010r. Skarżąca zarzuciła błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez stwierdzenie, iż cel, dla którego została wywłaszczona nieruchomość, został realizowany podczas gdy obiektów, które zostały zbudowane bądź rozbudowane na tej nieruchomości od dnia zawarcia umowy nie można zakwalifikować pod pojęcie "budownictwa ogólnomiejskiego".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2010r.

W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Organy w sposób całkowicie nieprawidłowy oparły się bowiem na ustaleniach planu miejscowego obowiązującego w dniu zawarcia umowy sprzedaży (tj. w dniu [...] 1970 roku). Tymczasem jedyną dopuszczalną prawnie podstawą ustalania celu publicznego, na jaki następowało wywłaszczenie, jest treść umowy zbycia nieruchomości z dnia [...] 1970 roku, według której nieruchomość ta nabywana jest "dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego".

Następnie skarżąca wskazała, że bezzasadnie przyjęto, aby istniejące na wywłaszczonej nieruchomości kinoteatr oraz pas drogowy drogi publicznej (działka nr [...]) stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej nie można bowiem budynku kinoteatru zaklasyfikować jako zaliczającego się do kategorii "budownictwa ogólnomiejskiego". W świetle art. 3 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wykładnia językowa przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, iż pojęcia "cel użyteczności publicznej" oraz "budownictwo ogólnomiejskie" wykluczają się wzajemnie. Oznacza to, że budynek użyteczności publicznej nie może być zaklasyfikowany jako wchodzący skład budownictwa ogólnomiejskiego. Analogiczna argumentacja odnosi się do działki nr [...], na której zlokalizowano drogę publiczną.

Odpowiedź na skargę złożył Wojewoda, który powołując się na uzasadnienie swojego dotychczasowego stanowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda nadto dodał, że nie został przez skarżącą zakwestionowany sam fakt realizacji na przedmiotowej nieruchomości Kinoteatru (istniejącego po dzień dzisiejszy), a swój wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji opiera ona na rzekomym błędnym ustaleniu przez organy celu wywłaszczenia. Przyznał, że w istocie, ustalenie celu, dla którego wywłaszczano (nabywano) nieruchomość nie może się odbywać w oderwaniu od zapisów umowy, mocą której Skarb Państwa nabywał nieruchomość. Wojewoda podzielając ten pogląd o konieczności opierania ustalenia celu wywłaszczenia na treści aktu notarialnego (w przypadku nieistnienia decyzji wywłaszczeniowej), stoi jednak na stanowisku, że ustalanie celu wywłaszczenia na podstawie zapisów aktu notarialnego jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest on w nim określony w sposób precyzyjny.

W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie, dla ustalenia celu wywłaszczenia sam zapis w akcie notarialnym jest niewystarczający, a postępowanie dowodowe prowadzone przez organy obu instancji, zmierzające do pozyskania dokumentów, pozwoliło sprecyzować cel wywłaszczenia. Wojewoda wbrew twierdzeniom skarżącej nie oparł ustalenia celu wywłaszczenia wyłącznie o zapisy obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu miejscowego, lecz również na innych dokumentach.

Następnie Wojewoda wskazał, że dokonując wykładni językowej przepisów art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znaczenie zwrotu "ogólnomiejski" należy interpretować jako "dotyczący całego miasta", przy czym nie jest wykluczone, aby inwestycja budowlana "dotycząca całego miasta" była jednocześnie inwestycją użyteczności publicznej. W sposób oczywisty bowiem przeprowadzenie jednej inwestycji mogło spełniać nie jedną a wiele przesłanek uzasadniających wywłaszczenie na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W związku z powyższym, słusznie uznały organy obu instancji, że przeprowadzona na obecnych działkach [...] i [...] inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejących zabudowań na obiekt kinoteatru mieści się w granicach wskazanego w umowie sprzedaży pojęcia "budownictwa ogólnomiejskiego" (co nie stoi na przeszkodzie, by była jednocześnie realizacją celu użyteczności publicznej). Wojewoda stwierdził, że budowa kinoteatru (lub, jak to określono w dokumentach pozyskanych z Muzeum Regionalnego "rozbudowa", "przebudowa" i "adaptacja" istniejącego kina i zabudowań mieszkalnych na kinoteatr) - należy do kategorii budownictwa ogólnomiejskiego - "dotyczącego całego miasta".

Dalej podtrzymano twierdzenie, że na działce [...] ów cel zrealizowany nie został. Poza sporem bowiem jest, że znajduje się na niej fragment drogi publicznej - drogi wojewódzkiej. W tym miejscu Wojewoda w pełnym zakresie podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zwrot nieruchomości, na której zlokalizowana została droga publiczna jest niedopuszczalny z uwagi na fakt, że oznaczałoby to, iż właścicielem drogi publicznej zostaje podmiot, który nie należy do grupy podmiotów, mogących, stosownie do treści art. 2a ustawy o drogach publicznych, być właścicielami drogi publicznej.

W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony złożyły obszerne pisma procesowe, w których przedstawiły argumenty na poparcie dotychczasowego stanowiska.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na podstawie art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 154, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd przeprowadził dowód z dokumentu w postaci decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 27 października 1979r. Nr ZGT-8221/5/79.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zaskarżone orzeczenie Wojewody oraz poprzedzająca je decyzja Starosty z dnia [...] 2010r. nie może się ostać, chociaż zarzuty skargi okazały się zasadne tylko częściowo.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują, czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając przedmiotową sprawę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, gdyż zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności ważnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązki określone w art. 7 kpa precyzuje przepis art. 77 § 1 kpa stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po pierwsze wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak jednoznacznego materiału dowodowego, np. w postaci mapy, planu, czy innego dokumentu wskazujących na to jaki obszar obejmowała pierwotnie działka o numerze [...] z 1970r., a następnie jaki obszar obejmują wydzielone z niej działki o numerach [...], [...] i [...]. Organy w decyzjach powołują się najprawdopodobniej na projekt podziału znajdujący się na karcie 6 akt administracyjnych. Jednak z projektu tego wynika, że dotyczy on większego obszaru niż przedmiotowa działka [...], a nadto nieczytelny jest zasięg tej działki [...] oraz zasięg wydzielonych z niej działek, których dotyczy żądanie zwrotu. Następnie, brak jest jasnych ustaleń, jak zagospodarowana była działka [...] w chwili jej zbycia, a następnie jak zagospodarowane są działki o numerach[...], [...] i [...], których zwrotu domaga się skarżąca. Okoliczność ta jest istotna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji rzutuje na dalsze ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia i w sferze zbędności przedmiotowych nieruchomości dla celu wywłaszczenia.

Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel określony w umowie zbycia zawartej w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie a mający stanowić podstawę powyższych ustaleń, nie jest kompletny.

Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ust. 3 tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przepisu tego wynika, że zbędność przejętej nieruchomości na cel określony w szczególnej umowie zbycia stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne, precyzyjne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został zrealizowany, czy też nie w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została wywłaszczona. W konsekwencji dopiero wówczas powstaje możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości. To uszczegółowienie celu winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem powyższych terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już w/w terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Podzielić należy w konsekwencji również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt: II SA/Kr 271/08, zgodnie z którym zasadne jest stanowisko, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo, iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego.

Tymczasem w niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, czy też nie. Trudność sprawia nawet jego precyzyjne określenie. Wprawdzie organy powołują się na postanowienia obowiązującego wówczas planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a także na dokumenty historyczne, to jednak jak same wskazują, nie udało im się celu tego precyzyjnie określić. Brak ostatecznych ustaleń w tym zakresie pozbawia możliwości oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wobec powyższego organy winny w pierwszej kolejności uzupełnić materiał dowodowy – zgromadzić dodatkową dokumentację - w kwestii precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, a następnie dokonując jego oceny ustalić na czym cel wywłaszczenia polegał. Dotychczas zgromadzone dokumenty historyczne jednoznacznie nie wskazują na czym cel wywłaszczenia polegał. Mówi się bowiem o realizacji budownictwa ogólnomiejskiego, modernizacji kina, rozbudowie kina. Twierdzenie organów, że cel wywłaszczenia został osiągnięty na tym etapie postępowania uznać należy za gołosłowne.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a mogący stanowić podstawę powyższych ustaleń nie jest kompletny. Wskazać należy, że niewątpliwie ustalenie stanu faktycznego koniecznego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy może nastąpić za pomocą wszystkich środków dowodowych, w tym opracowań historycznych, o ile uzyskanie bezpośrednich dowodów nie jest możliwe. W przypadku niemożliwości pozyskania dowodów bezpośrednich, konieczne staje się ustalenie stanu faktycznego na podstawie innych materiałów, w tym historycznych. Skoro jednakże takie dowody pośrednie wymagają posłużenia się przez organ domniemaniami faktycznymi, to domniemania te muszą być logiczne i opierać się na szczególnie starannym omówieniu dostępnych organowi źródeł. Nie jest w związku z tym wystarczające ogólne odesłanie do zebranych materiałów, ale przeprowadzenie ich pełnej interpretacji. Z kolei korzystanie z materiałów historycznych musi być poprzedzone rzetelnym ich zgromadzeniem i opisaniem. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych kryteriom tym nie odpowiada.

W tym zakresie Sąd Administracyjny podziela pogląd, że jako dowód dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny - art. 77 §1 kpa zobowiązującego organy administracji do tego by w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W tym miejscu Sąd akceptuje stanowisko organów, że wskazany w umowie zbycia cel wywłaszczenia w postaci "budownictwa ogólnomiejskiego" nie wyklucza celu "użyteczności publicznej". Zgodnie ze znaczeniem opisanym w "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (PWN 2006), "ogólnomiejski" dotyczy całego miasta, przeznaczenia dla całego miasta. Natomiast "użyteczność publiczna" to przynoszący pożytek ogółowi, służący wszystkim. W tym miejscu dla przykładu podaje się budynki i urządzenia użyteczności publicznej to takie, z których wszyscy ludzie mogą korzystać, np. teatry, muzea ("Słownik języka polskiego" pod red. M. Bańko, PWN Warszawa 2007). Do takich obiektów bez wątpienia należy kinoteatr, którego dotyczy przedmiot niniejszej sprawy. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że gmachy użyteczności publicznej stanowią jeden z elementów budownictwa ogólnomiejskiego, zatem pojęcie "użyteczności publicznej" zawiera się w ogólniejszym pojęciu "budownictwa ogólnomiejskiego".

Po wtóre, rolą organów jest wskazanie na czym polegała realizacja celu wywłaszczenia. Istotne jest bowiem rozpoczęcie prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Podkreślić bowiem należy, że rozpoczęcie prac polegających na realizacji celu wywłaszczenia nie może być traktowane wyłącznie jako czynność leżąca w sferze zamierzeń, lecz musi być w konkretnej formie uzewnętrzniona. Samo gromadzenie dokumentów inwestycyjnych, przygotowywanie inwestycji, zbieranie środków, jak w niniejszej sprawie, bez faktycznej jej realizacji nie oznacza rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Organy winny konkretnie wskazać jakie prace weszły w zakres realizacji celu wywłaszczenia i kiedy je podjęto. Niewystarczające jest bowiem ognikowe stwierdzenie, że nie udało się ustalić dokładnej daty realizacji robót budowlanych z uwagi na dużą ilość przebudów. W tym miejscu należy wskazać, że dołączony przez Wojewodę wyciąg z "Dziejów O." dotyczą okresu sprzed zawarcia umowy zbycia z 1970 r, a dokumenty z Muzeum Regionalnego mówią o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej działki, harmonogramie prac, zbiórkach pieniędzy, czy planie sporządzenia projektu wykonawczego, a na 1975r. zaplanowano rozpoczęcie prac. Wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych brak takich, które stwierdzałyby, że prace te rzeczywiście rozpoczęto i jaki był ich zakres. W ocenie Sądu dokumenty na których oparły się organy administracji nie dowodzą kiedy rzeczywiście rozpoczęto prace na rzecz realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia dotyczące oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany winny znaleźć odzwierciedlenie w niebudzących wątpliwości materiałach dowodowych np. planach, mapach, dokumentach budowlanych, z których jasno wynikałoby, jakie przeprowadzono roboty budowlane, w których częściach nieruchomości zostały zlokalizowane poszczególne części zabudowy nowej, czy też doszło tylko do modernizacji, przebudowy lub rozbudowy istniejących obiektów.

Istotne znaczenie, dla określenia realizacji celu wywłaszczenia, posiada włączona do materiału dowodowego decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] 1979r. orzekająca o wywłaszczeniu działek nr [...], i [...] (wprawdzie sąsiednich), w której za cel wywłaszczenia wskazuje się "modernizację kina L.". Organy ponownie rozpoznając sprawę winny dokonać oceny, czy cel wywłaszczenia z umowy z 1970r. jest zbieżny z celem wywłaszczenia zawartym w powyższej decyzji z 1979r. i czy zasadnie podnosi skarżąca, że decyzja ta dowodzi, iż do tego czasu nie realizowano celu wywłaszczenia, o którym mowa w umowie z 1970r.

Wobec powyższego wnioski oparte na analizie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy nie pozwalają zaakceptować stanowiska organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 §1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Naruszenie przepisów procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające (art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wnioski oparte na niepełnej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy dotyczącej precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio zdeterminowały merytoryczną treść decyzji obydwu instancji. Przedstawiony wyżej przez Sąd pogląd prawny organy administracji obowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.