Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1193/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6, art. 17
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 145 par. 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi "Szpitala [...] " Sp. z o. o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz skarżącego "Szpitala [...] w R. " Sp. z o. o. z siedzibą w R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożył wniosek (pismo o znaku: [...]), w którym - powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwrócił się do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii/1450-014-poradnia ginekologiczno-położnicza. Ponadto wnioskodawca wystąpił o udostępnienie powyższych informacji poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...], znak [...] odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Jako uzasadnienie odmowy udzielenia informacji wskazano art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazano przy tym, że wniosek dotyczy ofert złożonych w w/w postępowaniu nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert uregulowanym w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej także "ustawą o świadczeniach". Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także określa odmienne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Wskazano, że art. 142 ust. 2 powołanej ustawy określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu oraz w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń.

Podano także, że zakres dostępu do informacji publicznej określony jest przez ustawę o świadczeniach w art. 135, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie wskazano także, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich skarżącemu stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem zadośćuczynienie temu żądaniu wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia danych osobowych w nich zawartych. Wskazano, że w tym kontekście nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia 3 lutego 2011 r. Szpital Miejski w R. Spółka z o.o. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., znak: [...] Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie.

We wniosku zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 135 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 142 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie odmawia składającemu wniosek w trybie art. 73 dostępu do ofert innych oferentów, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 1 ust. 2, w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 , w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z art. 96 ust. 1 w związku z art. 107 ust. 1 oraz w związku z art. 135 w związku z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1) i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 -5). Jak wskazano w decyzji z dnia 19 stycznia 2011 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Wynika to z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków, stanowiącego w szczególności, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną oraz wynika to z przepisu art. 107 ust. 1 tej samej ustawy, określającego, że dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Właściwość ta znajduje umocowanie także w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wg którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niebędącego organem władzy publicznej), o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 127 ust. 2 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że w decyzji Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...], znak [...] prawidłowo wywiedziono, że dane zawarte w ofertach, których przekazania żąda wnioskodawca są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 oraz 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwalająca określonym podmiotom lub na określonych zasadach przewidzianych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie. W przedmiotowej sprawie art. 142 ustawy o świadczeniach znajduje zastosowanie, gdyż Szpital Miejski w R. był jednym z oferentów uczestniczących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...]. Artykuł 135 ustawy o świadczeniach również znajduje zastosowanie, bowiem dane wskazane w tym przepisie, które w dużej mierze są tożsame z danymi zawartymi w ofertach, są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

Jako niezrozumiały i niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 k.p.a., gdyż Dyrektor MOW NFZ w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie powoływał argumentów dotyczących art. 73 k.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. odmawiająca wnioskodawcy udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. jest zasadna z następujących powodów.

Przede wszystkim podkreślono, że zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. żądanie udostępnienia wnioskodawcy kserokopii ofert złożonych do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń nie znajduje oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem oferty te nie stanowią informacji publicznej. Z powołanego przepisu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnianiu podlega jedynie informacja publiczna, tj. informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji uznanych za informację publiczną został wskazany w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że doktryna i orzecznictwo zdefiniowały informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazano, że oferty, których udostępnienia żądał Szpital nie stanowią informacji publicznej. Oferty są bowiem sporządzane przez podmioty niepubliczne, niepełniące funkcji publicznych, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powołał treść § 10 i 13 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określających, jakie dokumenty obejmuje oferta w formie pisemnej. W ocenie organu wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. W tym miejscu przywołano postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt. II SAB/Wa 44/2010, zgodnie z którym akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania.

Podsumowując organ podał, że konsekwencją ustalenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowym przypadku zastosowania, a tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w jej trybie.

Organ wskazał jednak, że nawet przyjmując, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, to ustawa do informacji publicznej nie zapewnia dostępu do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawarte zostały m. in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie ograniczeniem dostępu do informacji są także: tajemnica przedsiębiorstwa oferentów zdefiniowana w art. 11 ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.), ochrona danych osobowych określona w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002 Nr 101 poz. 926 ze zm.), jak i tajemnica przedsiębiorcy składającego ofertę.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych, a Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany ich przestrzegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt: II GSK 264/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II GSK 265/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 106/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 276/12).

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw, jednak w opinii organu, w pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwalifikacja ta również stanowi podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że decyzja z dnia 19 stycznia 2011 r., znak [...] Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym zostaje utrzymana w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. zarzucając zakwestionowanej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie i informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że treść art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 135 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że treść art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 142 ustawy o świadczeniach ust. 1 i 2 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, ja i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie obydwu decyzji a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji z dnia 27 czerwca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Strona skarżąca w swoim wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. zwróciła się na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii/1450-014-poradnia ginekologiczno-położnicza i o ich udostępnienie poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został rozpoznany poprzez wydanie decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...]., znak [...] o odmowie udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej "do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania".

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tego względu znajdował zastosowanie art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez podmiot właściwy. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze oznaczałoby w istocie konieczność kwalifikowania wszystkich podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 jako organów władzy publicznej, co pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu rozróżniającego "organy władzy publicznej" od innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Kwestia kwalifikowania dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach spraw prowadzonych przez podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej nie jest jednolicie rozumiana w orzecznictwie.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Informacja publiczna odnosi się zatem do faktów, jednak pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, opub. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opub. w LEX nr 144641). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Podkreślić należy, że dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest jednak ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że "poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach (administracyjnych) mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 - publ. w: J. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2009 r., IV SAB/Po 24/08, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt: I OSK 947/09, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 771/11). W ocenie Sądu pogląd ten jest aktualny również wobec ofert gromadzonych w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027). Oferty te nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej. Sposób rozstrzygnięcia konkursu w oparciu o składane oferty, a zatem informacja o sposobie procedowania w sprawie publicznej niewątpliwie odnosi się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne.

Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w świetle obowiązującego prawa strona skarżąca miała zapewniony dostęp do wnioskowanej informacji – w granicach określonych prawem - w toku postępowania konkursowego. Z akt sprawy wynika, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w R." Spółka z o.o. był jednym z oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii/1450-014-poradnia ginekologiczno-położnicza. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach". Z kolei według art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Część jawna konkursu przebiega z udziałem Komisji w obecności oferentów i w jej ramach Komisja m.in.: otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3, a także przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 pkt 2-3). Nie można zakładać, że ustawowa gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. W ocenie Sądu powyższe regulacje prawne gwarantują oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Podkreślić należy, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów zawierających taką informację. Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do tego rodzaju dokumentów, swoje prawo do informacji publicznej może realizować w ramach procedury konkursowej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wniosek zainteresowanego powoduje po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji (wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, LEX nr 158987, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., II SAB/Wa 28/08, LEX nr 516086, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., II SAB/Wa 18/10, LEX nr 668288). Dysponent informacji nie ma zatem obowiązku jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta została wcześniej udostępniona i funkcjonuje w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią. Przez udostępnienie informacji należy przy tym rozumieć prawną możliwość zapoznania się z taką informacją. Podobna w pewnym zakresie do powyższej sytuacja ma miejsce również wtedy, gdy wprawdzie informacja nie została podana do publicznej wiadomości ze względu na ograniczenia prawne, jednakże została wcześniej udostępniona konkretnemu wnioskodawcy jako uczestnikowi postępowania konkursowego. Ewentualna praktyka nie udostępniania takich informacji w toku jawnej części postępowania konkursowego nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawnych.

Skoro postępowanie konkursowe jest dla jego oferentów jawne to przyjąć należy, że w stosunku do takich podmiotów dostęp do informacji publicznej zapewniają wskazane wyżej przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Z tego powodu – mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podstawą udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie nie mógł być określony przepisami powołanymi we wniosku strony skarżącej tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie mają znaczenia na gruncie tej konkretnej sprawy rozważania organów i strony skarżącej na temat ograniczeń, o jakich mowa w art. 5 tej ustawy. Należy jednakże podkreślić, że ustawa rozróżnia klasyczne udostępnienie informacji publicznej (rozdział 2 ustawy) i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (rozdział 2a ustawy). Treść wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r., gdzie wnioskodawca powołuje się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 nie budzi jednak wątpliwości, że wniosek ten nie dotyczy ponownego wykorzystania informacji publicznej.

W sytuacji, gdy wnioskodawcy gwarantowany jest dostęp do informacji publicznej, której się domaga, stanowisko organu o odmowie wydania kserokopii dokumentów zawierających taką informację nie może być traktowane jako merytoryczna odmowa dostępu do informacji publicznej. Jeżeli sprawa dotyczy informacji publicznej w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ powinien jedynie wnioskodawcę poinformować o powyższych okolicznościach zwykłym pismem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy. Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy – podobnie jak uchybienie polegające na dokonaniu wadliwej wykładni pojęcia informacji publicznej – gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej także przy przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej w sytuacji, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie naruszył prawo również decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...], znak [...].

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obydwu decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie o ile nie ulegnie zmianie stan faktyczny bądź prawny w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).