Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2187/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2,5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.P. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...] i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], których nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1998 r., nr [...] oraz z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...], której nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych wywłaszczyło za odszkodowaniem część nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w M., obejmującej pogranicze nr [...] o pow. [...] m2 i pogranicze nr [...] o pow. [...] m2, stanowiące własność J.P. i s-ców S.P.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. i utrzymującej go w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r.

Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Z 1958 r., Nr 11, poz. 37 ze zm.) stwierdził przejście na własność Państwa z mocy prawa nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], ozn. nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J.P., M.P., J.P. i P.P.

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2001 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2001 r., J.P. wystąpił o przyznanie odszkodowania z tytułu poniesionej szkody na skutek wydania w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1962 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania w/w rozstrzygnięć, których nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. (utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października1998 r.), oraz decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1998 r.

Pismem z dnia 14 października 2004r. J.P. wystąpił o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności w/w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu podniósł, iż organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 160 § 1 kpa wskazując, że "utracone korzyści spowodowane błędnym orzecznictwem organów administracji państwowej nie stanowią rzeczywistej szkody". Skarżący stwierdził także, iż nie jest prawdą, że nie przedłożył operatu szacunkowego, oraz dalszych dowodów wskazujących na utratę korzyści w wyniku wydania w/w błędnych decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Minister Transportu i Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż "istniejąca możliwość rozpoznania sprawy o przyznanie odszkodowania w całości i od początku przez sąd powszechny stoi na przeszkodzie dopuszczalności prowadzenia w tej sprawie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 kpa (...)".

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt: I SA/Wa 1588/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J.P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż "żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny, w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 5 kpa (...). Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, wydanej w trybie art. 160 kpa, nie była uzasadniona".

W związku z powyższym wyrokiem, do rozpoznania pozostał nadal wniosek J.P. z dnia 14 października 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r.

Pismem z dnia 20 czerwca 2009 r. J.P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając kwestionowanej decyzji: "sprzeczność z faktyczną rzeczywistością, z licznymi sądowymi stwierdzeniami i sprawiedliwością uwzględniającą zasady współżycia". Powyższy wniosek J.P. uzupełnił pismem z dnia 29 czerwca 2009 r., z dnia 23 lipca 2009 r. (dołączając kopię wyciągu operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotyczącego m.in. wyceny prawa własności nieruchomości działki [...] o powierzchni [...] m2, KW [...]), pismem z dnia 3 lutego 2010 r., z dnia 23 kwietnia 2010 r. W wyżej powołanych pismach J.P. wskazywał m.in. na zapadły w jego sprawie wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., sygn. akt [...] dotyczący działek nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że organ nadzoru nie rozpatruje sprawy, co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją. Ponadto w sprawie niniejszej organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. Minister wskazał, że przepis art. 160 kpa stanowiący podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w niniejszej sprawie został uchylony (z dniem 1 września 2004 r.), na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianach ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 162, poz. 1692). Po uchyleniu art. 160 kpa zasady dochodzenia roszczeń odszkodowawczych są określone w kodeksie cywilnym, przy czym dla dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej podstawowe znaczenie mają postanowienia art. 417 § 1 i 2 k.c. i art. 417' § 2 k.c.

W myśl jednak art. 5, powołanej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (co ma miejsce w sprawie niniejszej) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 420', art. 420(1) i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa.

Zgodnie z art. 160 § 1 kpa, obowiązującym w dacie orzekania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ([...] listopada 2001 r.), odszkodowanie z powodu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługiwało jedynie za szkodę rzeczywistą tzw. "damnum emergens", tzn. za stratę materialną jaką faktycznie strona poniosła, z wyłączeniem utraconych przez stronę korzyści tzw. "lucrum cessans", tzn. przyszłych pożytków naturalnych i cywilnych.

Organ podkreślił, że przepis art. 160 kpa, w zakresie nieobejmowania utraconych korzyści, został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski dopiero w orzeczeniu z dnia 23 września 2003 r. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r., sygn. akt K 20/02, opubl. OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). A zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. interpretacja przyjęta przez organ naczelny była zgodna z treścią obowiązującego ówcześnie art. 160 § 1 kpa. Ponadto Minister Infrastruktury zwrócił uwagę na fakt, iż w przedmiotowej sprawy zastosowanie miały przepisy kodeksu cywilnego, do którego odsyłał art. 160 § 2 kpa. Zaś zgodnie z określoną w art. 6 k.c. zasadą ciężaru dowodu ciężar udowodnienia wyrządzenia szkody i jej wysokości spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania jej powstania oraz udowodnienia wysokości powstałej szkody. Organ zaś ustala ją na podstawie wniosku i dowodów potwierdzających wysokość wyrządzonej szkody i do przedstawienia takich dowodów wezwał wnioskodawcę. Jednakże, zdaniem organu, dowody takie nie zostały przedstawione przez J.P. w sposób prawidłowy i jasny. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, jaką i w jakiej wysokości szkodę poniósł. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i nie wskazują, aby odmawiając odszkodowania organ rażąco naruszył prawo.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu wnioskodawcy, iż nieprawdą jest nie przedłożenie przez niego operatu szacunkowego i innych dowodów potwierdzających poniesioną szkodę organ zauważył, że do akt sprawy nie złożono sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a jedynie szczątkowe kserokopie różnych dokumentów, które w ocenie J.P. obrazowały wysokość pełnej szkody. Zdaniem Ministra, brak jest jednocześnie jakichkolwiek innych dokumentów umożliwiających udowodnienie wysokości poniesionej przez wnioskodawcę szkody i samej szkody.

Biorąc pod uwagę powyższe Minister Infrastruktury wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł J.P. Skarżący zarzucił, iż "Ministerstwo zaprzecza szkodzie rzeczywistej wyrządzonej właścicielom prywatnej nieruchomości:

– nielegalnymi odbiorami mienia przez dwa przedsiębiorstwa upaństwowione, w odniesieniu do składnika terenowego o pow. [...] m2 w okresie od maja 1946 r. do [...] czerwca 1961 r. i w odniesieniu do składnika budowlanego i składnika terenowego o pow. [...] m2 w okresie od maja 1946 do [...] sierpnia 1977 r. (dowód: uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1978 r., o sygn. akt [...]);

– legalnymi, lecz z rażącym naruszeniem prawa wywłaszczonymi częściami nieruchomości o pow. terenowej [...] m2 od [...] czerwca 1961 r. do zwrotu prawa własności na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia1998 r. i o pow. terenowej [...] m2 zabudowanej, od [...] sierpnia 1977 r. do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada1998 r.".

Skarżący wskazał na szereg postępowań administracyjnych oraz sądowych, których był stroną, przedstawił własne oceny tych postępowań, przywołał wydane w jego sprawach decyzje i orzeczenia sądowe. Przywołał szereg przepisów prawa, wyrażając tym samym dezaprobatę co do decyzji wywłaszczeniowych i następnych będących ich konsekwencją. Skarżący wskazał, że decyzje te wyrządziły jemu znaczne szkody materialne i krzywdy moralne, które odczuwa do dzisiaj. Skarżący przedstawił także swoje wyliczenia, co do wysokości przysługującego mu odszkodowania uwzględniającego szkody rzeczywiste i utracone pożytki.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku J.P. z dnia [...] października 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni [...] m2 nr [...] i nr [...], położonej w M., oraz wskutek przejęcia na własność Państwa nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w M. przy ul. [...].

Rozpoznając powyższy wniosek Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, a decyzją datowaną na dzień [...] września 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił, jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem badania pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek poddana została decyzja Ministra Infrastruktury datowana na dzień [...] września 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2004 r. oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 160 § 1 kpa poprzez interpretację, że utracone korzyści spowodowane błędnymi orzeczeniami organów administracji nie stanowią rzeczywistej szkody. Ponadto wnioskodawca wskazał na uchybienia proceduralne w zakresie postępowania wyjaśniającego, polegające na uznaniu przez organy administracji, iż J.P. nie przedłożył operatu szacunkowego na okoliczność wykazania wysokości poniesionej szkody.

I tak odnosząc się do naruszenia art. 160 § 1 kpa wskazać należy, że do dnia 1 września 2004 r. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 §1 kpa albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (co miało miejsce w niniejszej sprawie), służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 kpa było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego, co nie wykluczało - zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych - kontrolę tej decyzji w ramach postępowania nadzorczego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 417(1) i 417(2) normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy.

Oznacza to, że dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 1962 r., utrzymana w mocy decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. Jednak do czasu stwierdzenia ich nieważności, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1998 r. oraz z dnia [...] listopada 1998 r. Decyzje nadzorcze zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. było możliwe. I ta kwestia nie jest aktualnie przedmiotem sporu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w przypadku przyznania skarżącemu ewentualnego odszkodowania przysługuje mu odszkodowanie w pełnej wysokości, tj. obejmujące rzeczywiste straty i utracone korzyści.

Otóż, z uwagi na wyraźne stwierdzenie art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 361 § 2 k.c. odszkodowanie to służyło początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens). Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji. Zdaniem Sądu, słusznie więc organy wskazały, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając rozstrzygnięcie w dniu [...] listopada 2001 r. odmawiające przyznania odszkodowania słusznie wskazał, iż nawet w przypadku uwzględnienia roszczenia J.P. odszkodowanie obejmowałoby jedynie szkodę rzeczywistą.

Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie postępowania dowodowego, tj. w zakresie przepisów proceduralnych, Sąd zauważa, że skarżący nie wskazał jaki konkretnie przepis procesowy, w jego ocenie, organ rażąco naruszył. W tym miejscu wskazać należy, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, niepubl.). Jednak pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe. Odesłanie zawarte w art. 160 § 2 k.p.a. do przepisów prawa cywilnego nie eliminuje bowiem ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zasada ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z omawianą zasadą wiąże się kwestię rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Na przykład w wyroku NSA z dnia 4.07.2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964, przyjęto, że "obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy". W innym orzeczeniu przyjęto natomiast, że "zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski" (por. wyrok NSA z dnia 23.09.1998 r., III SA 2792/97, LEX nr 44742). W sprawie niniejsze organy administracji kilkakrotnie zawiadamiały skarżącego o możliwości uzupełniania materiału dowodowego, składaniu wyjaśnień i dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem oraz o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu słusznie organy wskazały, iż nieprecyzyjne pisma, kserokopie szczątkowych operatów szacunkowych nie mogły stanowić wiarygodnych dowodów w sprawie. Tym samym prawidłowo organy wywiodły, iż J.P. nie wykazał wysokości rzeczywistej szkody.

Konstatując, Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

-----------------------

11