Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1713/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 8 i 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 121/10 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 121/10 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., odmówił R.Z. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznawany jest w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 91 cyt. ustawy o Policji oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), które przyznawały prawo do tego równoważnika emerytom i rencistom MSWiA. Wyjaśnił, że przepisy omawianego rozporządzenia zmieniono rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., w ten sposób, iż z dniem 31 grudnia 2005 r. uchylono § 8 i § 9 tego rozporządzenia stanowiące o prawie emerytów i rencistów do ww. równoważnika. W ocenie organu oznacza to, że decyzje administracyjne przyznające emerytom i rencistom prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wygasły z dniem 31 grudnia 2005 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.Z. wniósł o jej uchylenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008 wraz z odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, lecz przepis ten odnosi się wyłącznie do policjantów, skoro zaś odwołujący jest emerytem, to przepis ten nie mógł być stosowany. Podał, że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych reguluje cyt. ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przy czym, prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego oraz do pomocy finansowej na jego uzyskanie określa art. 29 i art. 30 tej ustawy. Z przepisów tych nie wynika jednak, aby emeryt lub rencista policyjny był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

W ocenie organu drugiej instancji wejście w życie cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy o Policji, nie zmieniło sytuacji prawnej emerytów i rencistów policyjnych. Wprawdzie w § 8 powołanego rozporządzenia wskazywało ono organy właściwe do przyznania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom policyjny, to jednak na podstawie wyłącznie tego przepisu te kategorie osób nie mogły nabyć do niego prawa, gdyż nabycie prawa następuje wyłącznie w drodze ustawy. Przepis § 8 cyt. rozporządzenia został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633).

W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji we W. uznał, że skoro nie ma podstaw do przyznania emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to żądanie R.Z. jest bezpodstawne, a zatem decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w L. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008 r. wraz z odsetkami.

Zarzucił organowi administracyjnemu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów.

W uzasadnieniu skargi podał, iż w związku z ze zwolnieniem ze służby w Policji w 1995 r. nabył uprawnienia emerytalne. W jego ocenie fakt nabycia prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów tworzy sytuację praw nabytych, a późniejsze zmiany przepisów ustawy, jak i przepisów wykonawczych nie mogą go tego prawa pozbawiać.

Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. pełnomocnik organu podniósł, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przywracania i cofania i zwracania policjantom równoważnika za remont lokalu ustala się corocznie, a funkcjonariusz ubiegający się o przyznanie równoważnika składa corocznie oświadczenie o wysokości norm zaludnienia, co wszczyna postępowanie w przedmiocie przyznania ww. równoważnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji podał, iż w sprawie bezspornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w 1995 r. i nabył uprawnienia emerytalne na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm.). Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Lubaniu z dnia 16 kwietnia 2002 r. przyznano mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje nadal w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji podał, że prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało mu przyznane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Wyjaśnił, iż na mocy § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, jego przepisy mają zastosowanie do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214, ze zm.). Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), które również przyznawało emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 8 tego rozporządzenia). Przepis § 8 cyt. rozporządzenia został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). A zatem po dniu 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna przyznania emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji opisana zmiana stanu prawnego, nie wpłynęła jednak na prawo skarżącego do ww. równoważnika skoro przyznano mu je na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2002 r.

W niniejszej sprawie istotne jest natomiast zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące – ukonstytuowane jeszcze pod obowiązywaniem przepisu "starego prawa". Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą powołuje się także skarżący. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem w przypadku zmiany przepisu roszczenie o dalszą realizację praw nabytych, wynikających z decyzji administracyjnej, jest dopuszczalne, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Umocowania do wydania przepisów wykonawczych ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne. W realiach niniejszej sprawy delegacja ustawowa dla wydania omawianego rozporządzenia zawarta była w art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W artykule tym ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, wskazanie m.in. podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do zgodności przepisów zmieniających rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. z Konstytucją RP, stwierdzając, że omawiany przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynika z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Zatem należy przyznać rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobie będącej emerytem policyjnym. Jednakże czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego to źródło.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej, przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] kwietnia 2002 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie została wycofana z obrotu prawnego. Wniosek skarżącego z dnia 3 października 2009 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, lecz dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, powinien wezwać go do jego sprecyzowania. Nie wyjaśniając tego orzekł w przedmiocie, którego skarżący nie określił.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie orzekł w przedmiocie jej wykonalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji we W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszały innych

przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, gdyż

zostały wydane zgodnie z art. 29 cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919),

2. art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw

do jej nieuwzględnienia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że zaskarżony wyrok nie wskazuje, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu uchylonych decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynikało, że jednym ze składników tego rozporządzenia miało być wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Oznaczałoby to, że to rozporządzenie, a nie ustawa, miało wskazywać podmioty uprawnione do tego równoważnika. Tymczasem z treści przywołanego artykułu wynika, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Uwzględnienie podmiotów uprawnionych, to nie wskazanie podmiotów uprawnionych. Nie można zatem postawić znaku jedności między tymi pojęciami. Wskazanie podmiotów uprawnionych oznacza upoważnienie do kreowania kręgu osób uprawnionych, natomiast uwzględnienie, oznacza nakazanie respektowania ustanowionego już stanu, w tym przypadku ustalonego już kręgu osób uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. był źródłem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przeciw temu poglądowi wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, twierdząc, że uchylenie § 8 nie zmienia stanu prawnego, skoro z ustawy nie wynikało uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do tego równoważnika pieniężnego. Organy policyjne obu instancji dokonały analizy prawa i stwierdziły, że ani art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ani art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, a także żaden inny przepis rangi ustawowej nie dawał i nie daje ani emerytom, ani rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

Jeżeli wziąć pod uwagę treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy stwierdzić, że przyznanie uprawnienia następuje corocznie na okres 1 roku, nie następuje to z urzędu, lecz na wniosek, a postępowanie wszczyna złożenie oświadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku. Podstawą nabycia uprawnienia w każdym kolejnym roku jest corocznie wydana decyzja, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniająca stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem ocena stanu prawnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tym postępowaniu wychodzi z odmiennego założenia, sprzecznego ze wskazanym wyżej przepisem, mianowicie z założenia trwałości na okres dłuższy niż jeden rok decyzji raz przyznającej ten równoważnik. Takie założenie, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można mówić o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych w latach 2002 i 2004 i wywoływaniu przez nie skutków prawnych w okresie późniejszym niż lata których dotyczyły.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób się również zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że po stronie skarżącego występuje prawo dobrze nabyte. Zasada praw nabytych jest jedną z zasad wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę z zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ochrony praw nabytych dotyczy praw nabytych słusznie, tj. na podstawie prawa powstałego zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego tworzenia. Uprawnienia nabyte na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż minister bez upoważnienia rozszerzył krąg osób uprawnionych, w stosunku do kręgu ustawowego uprawnionych podmiotów. Nie można wobec tego mówić, że prawa nabyte na podstawie tego przepisu były dobrze nabyte, skoro ustawa, ani wcześniej ani później, nie przyznawała tej grupie podmiotów, uprawnienia do tego równoważnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

W związku z powyższym zauważyć należy, ze złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom, gdyż autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut prawa materialnego błędnie wskazał na naruszenie art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.151 P.p.s.a, które to przepisy są przepisami postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art.174 pkt 2 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Brzmienie cyt. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to najprawdopodobniej zapadłby wyrok o innej treści. Skutecznie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdyby stwierdził on naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełniłby dyspozycji owej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt.1 lit.c i art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje organów Policji obu instancji, mimo, że nie naruszały one prawa, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał naruszenia których to przepisów postępowania dopatrzył się w działaniu organów Policji. Pogląd ten jest trafny, gdyż Sąd pierwszej instancji formułując ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny oraz wykazać jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji i ograniczył się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jednak powyższe uchybienie nie jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. Mogłoby być ono jedynie rozważane pod kątem wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie podniesiono. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest nieprawidłowe to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, że zmiana cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana z dniem 1 stycznia 2006r cyt. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, iż

nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania za nietrafne należało uznać odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do treści art. 91 ust.1 cyt. ustawy o Policji, art. 29 cyt. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, oraz § 3 ust.2 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., skoro decyzją z dnia 16 kwietnia 2002 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości. Przy czym, decyzja ta, jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przed podjęciem decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, organy nie ustaliły dokładnie treści żądania skarżącego. Podkreślić należy, iż organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania strony, gdyż może to doprowadzić do zmiany jego zakresu, wbrew woli wnioskodawcy.

Nie pozwala to na jednoznaczne ustalenie, czy omawiane decyzje zostały wydane w zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżącego. Analiza wniosku wskazuje bowiem, iż R.Z. nie domagał się wydania nowej decyzji rozstrzygającej o jego uprawnieniu do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, lecz wniósł o wypłatę świadczenia przyznanego mu wcześniejszą decyzją, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.