Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1500/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1096/12 w sprawie ze skargi E. B. i A. B. na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 16 listopada 2005 r. nr XLI/490/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1500/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. B. i A. B. na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 16 listopada 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

E. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr XLI/490/05 Rady Gminy Lubicz z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny (Dz.U. Kuj. - Pom. z 2006 r., Nr 23, poz. 338, dalej: uchwała), zaskarżając ją w części obejmującej postanowienia § 9 pkt 1 i § 12 pkt 1 - oba w zakresie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], oraz § 15 pkt 3 uchwały w zakresie obejmującym działkę nr [...] i żądając stwierdzenie nieważności aktu części.

Zaskarżonej uchwale zarzucono, że w stanowi nadużycie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa skarżących, będących właścicielami nieruchomości położonych na terenie, którego dotyczy. Podniesiono, że uchwała narusza art. 140 k.c. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazali, iż na mocy § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały doszło do wprowadzenia na terenach położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, zakazu lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska, a z racji położenia nieruchomości skarżących na tym obszarze chronionym, ograniczenia te ich dotyczą. Jednocześnie podniesiono, że § 12 planu w ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalił zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej, a postanowienia § 12, jako znajdujące się w części ogólnej dotyczą również działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast część działki nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem P, dla którego w § 15 części tekstowej uchwały ustalone zostało przeznaczenie podstawowe: przemysł (obecnie drukarnia), działalność gospodarcza, a przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, mieszkanie właściciela. W § 15 pkt 3 wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek [...] i [...] położone są na obszarze oznaczonym na rysunku planu UT2, którego przeznaczenie określone zostało w § 34 części tekstowej planu, jednak zarówno § 15, jak i § 34 przewidują obowiązek uwzględnienia zasad gospodarowania wynikających z położenia terenu w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy oraz zakazów wynikających z położenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody "Drwęca" i "Jedwabno". Zasady te i zakazy ustalono w postanowieniach ogólnych planu zawartych w § 9 i § 10.

Wskazując na bezprawność § 9 pkt 1 uchwały skarżący podnieśli, iż w obowiązującym stanie prawnym, ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 2 szczegółowo wymienia zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Wśród nich wymienia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przy czym przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednak, że zakaz ów może znaleźć zastosowanie jeśli wynika on z potrzeb ochrony danego, wyznaczonego obszaru. Jednocześnie art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie przesądza, iż zakaz nie może dotyczyć realizacji nowych lub rozbudowy i modernizacji istniejących przedsięwzięć, mogących wprawdzie znacząco oddziaływać na środowisko, lecz dla których przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na przyrodę obszarów.

Wskazano, że środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia określa zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 32 i art. 33 u.p.z.p. zapisy § 9 pkt 1 nie zostały odpowiednio zaktualizowane i w obecnym brzmieniu są niezgodne z powszechnie obowiązującym prawem oraz naruszają prawo własności przysługujące skarżącym. Wobec niebudzącej wątpliwości treści art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody trudno bronić tezy, że § 9 ust. 1 planu ogranicza prawo własności w sposób proporcjonalny do potrzeb interesu publicznego, gdyż prawodawca wyznaczył pożądany z punktu widzenia interesu publicznego poziom ochrony obszarów chronionych i nie zakazuje nawet na obszarach chronionych podejmowania przedsięwzięć wymagających uzyskania tzw. decyzji środowiskowej, a umożliwia jedynie wprowadzenie takiego zakazu i to wyłącznie w miarę rzeczywistych potrzeb ochrony na konkretnym terenie i tylko w przypadku stwierdzenia, że będą one miały wyjątkowo niekorzystny wpływ na przyrodę.

Z powyższego wynika, że postanowienia § 12 pkt 1 i § 9 pkt 1 uchybiają konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, jak również określonemu w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obowiązkowi wyważenia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego podstawowych, wymienionych tam wartości, dlatego też w rozpatrywanym przypadku, nie uwzględniono w sposób właściwy prawa własności w odniesieniu do rzeczywistych, wynikających z przepisów prawa wymagań ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego.

Podniesiono także, iż kwestionowany § 15 pkt 3 wprowadza "zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych" na obszarze o podstawowym przeznaczeniu "przemysł". Tymczasem akt prawa miejscowego nie powinien zawierać norm nieprecyzyjnych i niedookreślonych, a pojęcie "przedsięwzięcia inwestycyjne" nie zostało w uchwale zdefiniowane, nie ma też ustawowej definicji, która mogłaby znaleźć zastosowanie. Potoczne rozumienie sformułowania "zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych" prowadzić może do wniosku, że na tym terenie nie jest możliwe zlokalizowanie i remontowanie obiektów budowlanych, a nawet wykonywanie jakiejkolwiek działalności, co jest nie do pogodzenia z ustalonym dla tej jednostki przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubicz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nabyli nieruchomość już po wejściu w życie planu miejscowego, istnieją zatem wątpliwości co do ich interesu prawnego. Uchwalenie planu było poprzedzone wielomiesięczną procedurą, a ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości na żadnym etapie procedury uchwalania aktu nie kwestionowali planowanego przeznaczenia. Zdaniem organu nawet przyjmując legitymację skargową skarżących, skarga pozostaje bezzasadna, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności, na której opierają się skarżący, są wątpliwości interpretacyjne, nie zaś oczywiste naruszenia czy też sprzeczność z prawem. Tymczasem na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy jest możliwe tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów prawa jest oczywiste, dlatego nie można stwierdzić, iż oczywistość naruszenia przepisów prawa wynika z odmiennej interpretacji danego przepisu.

Wójt Gminy Lubicz zaznaczył, iż nie kwestionuje obowiązywania art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, natomiast skarżący, jeżeli wyrażą taką wolę, mogą wystąpić o uzyskanie stosownej oceny oddziaływania na środowisko dla terenów objętych planem, ponieważ samo dodanie ust. 3 do art. 24 ustawy o ochronie przyrody, nie czyni ustanowionych zakazów niezasadnymi, a tym bardziej sprzecznymi z prawem.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył, że w orzecznictwie zarysowały się rozbieżności dotyczące uznania interesu prawnego podmiotów, którym nie przysługiwało prawo do nieruchomości w momencie uchwalania planu, podzielił jednak pogląd, iż nie ma podstaw do zakwestionowania interesu prawnego podmiotów w zakresie uchwały, nawet gdy do nabycia doszło po podjęciu uchwały. Istotne jest jednak, aby dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w stosunku do tejże uchwały.

Przystępując do merytorycznej oceny uchwały Sąd I instancji zastrzegł, że prawidłowość ustaleń planu podlega ocenie w realiach prawnych podejmowania uchwały. W przeciwnym razie, zestawienie ustaleń planu z obecnie obowiązującymi regulacjami, mogłoby doprowadzić do obejścia prawa - art. 33 u.p.z.p.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący zakwestionowali ustalenia ogólne uchwały nr Rady Gminy Lubicz z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny, zawarte w rozdziale 2, tj. § 9 pkt 1 i § 12 pkt 1, zarzucając brak aktualizacji planu w związku ze zmianą stanu prawnego.

Za okoliczność bezsporną w rozpoznawanej sprawie uznał Sąd fakt, że na części obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, znajduje się Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, który wchodzi w skład sieci obszarów chronionego krajobrazu, wyznaczonych rozporządzeniem Nr 21/92 Wojewody Toruńskiego z dnia 10 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Toruńskiego Nr 27 z 1992 r., poz. 178 ze zm.). W ramach rozporządzenia o utworzeniu sieci obszarów chronionego krajobrazu ustalono, że na tym terenie zakazuje się lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska, co znalazło odzwierciedlenie w § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Wydając z kolei rozporządzenie Nr 35/2004 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. (Dz.Urz. Nr 120, poz. 2015), na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w odniesieniu do konkretnych obszarów wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Art. 51 w zw. z art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu miejscowego stanowił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Obiekty uciążliwe dla środowiska były więc według kryteriów obowiązujących w momencie uchwalania planu (oceniane wg zakazów określonych w dawnej ustawie o ochronie przyrody) obiektami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy o ochronie środowiska. Uciążliwe dla środowiska było przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko lub mogące znacząco oddziaływać, zatem obiekty uciążliwe dla środowiska to obiekty, które należało kwalifikować jako takie, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody

Możliwość wprowadzenia zakazu sytuowania danych obiektów przewidywał art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu. Stanowił on, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy m.in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Oznacza to, że realizacja zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wiązać się musiała z takimi przedsięwzięciami, które wymagały sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem wprowadzony w § 12 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasada ochrony środowiska, zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, był zgodny z obowiązującymi w tamtym okresie regulacjami prawnymi.

Skoro wydzielono na podstawie obowiązujących przepisów, obszary chronionego krajobrazu, zaistniała podstawa do wprowadzenia zakazów określonych w ustawie o ochronie przyrody. W konsekwencji nie można uznać, że określając zasady gospodarowania przez wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów przemysłowych i rolniczych, uciążliwych dla środowiska (§ 9 pkt 1 uchwały), organ stanowiący działał w sposób sprzeczny z prawem.

Obecnie zakaz określony w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy (aktualnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego, negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Wynika to wprost z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, który jak wskazano powyżej stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku), nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego, negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Jest to jednak nowa regulacja, która jeszcze nie obowiązywała w czasie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem zarzucać zaskarżonej uchwale sprzeczności z przepisami, które weszły w życie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie może zostać uwzględniony. Podobnie zarzut naruszenia ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu. W realiach prawnych podjętej uchwały, ta regulacja nie obowiązywała, gdyż weszła w życie 25.11.2008 r.

W § 12 planu określono ogólne zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wprowadzając m.in. zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej.

Zgodnie z ustawą o ochronie środowiska, która stanowiła wzorzec dla warunków określenia zasad ochrony przyrody w momencie uchwalania planu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia wymagały: realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zatem z punktu widzenia ustalonych zasad ochrony środowiska sformułowany w § 12 ust. 1 miejscowego planu zakaz nie naruszał obowiązującego prawa w chwili przyjęcia uchwały.

Skoro wprowadzone w uchwale zasady ochrony środowiska były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa ochrony środowiska, a tych nie można zakwalifikować jako niekonstytucyjnych, nie można też przyjąć, że zapisy planu naruszają Konstytucję.

Sąd wskazał również, że upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia przy tym szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w pkt 7 - prawo własności, a w pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Ustawodawca nie przyznaje szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów.

Odnosząc się do postanowienia § 15 pkt 1 planu miejscowego dotyczącego terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem P, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe – przemysł (obecnie drukarnia), działalność gospodarcza, przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, mieszkanie właściciela, wprowadzającego zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut dotyczący braku definicji tego pojęcia nie może liczyć na uznanie, gdyż przedmiotem skargi wniesionej do sądu w trybie art. 101 u.s.g. nie może być kwestia ustalenia interpretacji określonego pojęcia zawartego w zaskarżonym akcie, lecz jedynie sprzeczność postanowień konkretnej uchwały lub trybu jej podejmowania z prawem. Cytując jednak cały § 15 uchwały nie można zgodzić się ze skarżącymi, że zapis ten uniemożliwia nawet remont obiektów budowlanych. O ile można zgodzić się ze skarżącymi, że § 15 możne budzić wątpliwości interpretacyjne, nie oznacza to, że tego rodzaju wada kwalifikuje się na stwierdzenie nieważności.

Reasumując Sąd stwierdził, że w momencie uchwalania planu miejscowego, jego postanowienia odpowiadały obowiązującym regulacjom prawnym. Podjęcie uchwały pozostaje też w swobodzie władztwa planistycznego, zatem nawet fakt, że aktualne przepisy liberalizują zakazy ustanowione na podstawie ustawy o ochronie przyrody, nie oznacza automatycznej podstawy dla sądu do stwierdzenia nieważności uchwały. Ponadto nie zostały skutecznie zakwestionowane rozporządzenia Wojewody o utworzeniu Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, który obejmuje plan miejscowy swoimi postanowieniami.

Sąd podniósł ponadto, że w ramach władztwa planistycznego rada gminy może modyfikować ograniczenia planistyczne, a stwierdzenie nieważności, bez wdrożenia procedury planistycznej dla ewentualnych nowych rozwiązań stanowiłoby naruszenie prawa. Stąd stwierdzenie nieważności z jednej strony stanowiłoby formę obejścia prawa przyznanego organowi uchwałodawczemu, a z drugiej strony stanowiłoby zbyt daleką ingerencję w sferę swobody uchwałodawczej organu. W celu aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt dokonuje analizy w zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do regulacji zawartej w art. 32 u.p.z.p. Natomiast stosownie do art. 33 u.p.z.p., jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego).

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i A. B., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 184 i art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji i w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu niewłaściwego wzorca kontroli aktów prawa miejscowego bez uwzględnienia funkcjonowania tych aktów w aktualnym stanie prawnym opartym na hierarchicznie zbudowanym i spójnym systemie prawa;

- art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez naruszenie wyznaczonego zakresu i kryterium kontroli, polegające na nieprzeprowadzeniu kontroli z powołaniem się na władztwo planistyczne, co w ocenie Sądu wyłącza kontrolę planu miejscowego;

- art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1-4, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 1-12 i ust. 3 pkt 1-10, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 1-14, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 2 u.p.z.p., polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i oddalił skargę, podczas gdy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały w całości lub w części;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów studium zagospodarowania przestrzennego, uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, opinii i zgód uzyskanych na etapie przygotowywania projektu planu oraz załączników do projektów uchwały przedstawionych pod obrady rady gminy, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do zachowania niezbędnych dla ważności zaskarżonej uchwały;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na braku odzwierciedlenia oceny wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, które wskazuje na nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz uniemożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej;

2) prawa materialnego, tj.:

- art. 24 ust. 3 o ochronie przyrody i art. 71 ust. 1 ustawy u udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowią one norm prawnych kolidujących z postanowieniami zaskarżonej uchwały, a w rezultacie, że akty prawa miejscowego muszą pozostawać w zgodzie jedynie z normami hierarchicznie wyższymi obowiązującymi w dacie stanowienia tych aktów i mogą pozostawać w sprzeczności z późniejszymi regulacjami, które jeszcze nie obowiązywały w czasie uchwalania planu miejscowego;

- art. 33 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiera on normę przewidującą stanowienie aktów prawa miejscowego, która ma być dla skarżących źródłem roszczeń o uchwalenie zmian planu miejscowego, podczas gdy inicjatywa w sprawie zagospodarowania przestrzennego podlega suwerennej decyzji organów gminy;

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez podwójnie błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznacza on zakres rozpatrzenia skargi przez Sąd tylko w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących oraz przyjęcie, że przedmiotem skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być rażąco wadliwa redakcja aktu normatywnego w stopniu powodującym naruszenie zasady dobrej legislacji, pomimo że powyższe stanowi podstawę stwierdzenia nieważności aktu normatywnego z uwagi na naruszenie art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji błędnie stosuje do oceny aktu normatywnego wzorzec kontroli obowiązujący przy badaniu legalności aktów indywidualno-konkretnych, a więc zgodności z prawem w chwili wydania. Tymczasem charakter prawny aktów normatywnych nie pozwala na przyjęcie takiego wzorca do ich kontroli. Akty normatywne powinny być zredagowane w taki sposób, aby na każdym etapie ich stosowania zachowana była zgodność z aktami prawnymi wyższego rzędu. Pomimo, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to dopuścił się błędu w subsumpcji poprzez przyjęcie, że normy te nie stanowią norm prawnych kolidujących z postanowieniami zaskarżonej uchwały. W rezultacie Sąd doszedł do przekonania, że akty prawa miejscowego muszą pozostawać w zgodzie jedynie z aktami obowiązującymi w chwili uchwalania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku podstawowym motywem oddalenia skargi wydaje się, zdaniem skarżących kasacyjnie, być art. 33 u.p.z.p. rozumiany przez Sąd w ten sposób, że pozwala on skarżącym na skuteczną realizację ich interesu prawnego i w związku z tym nie jest konieczne stwierdzenie nieważności uchwały. Takie rozumienie art. 33 u.p.z.p. jest niezgodne z wykładnią literalną i niekonstytucyjne.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Lubicz wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się uchwała nr XLI/490/05 Rady Gminy Lubicz z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Lubicz Dolny w części obejmującej postanowienia § 9 pkt 1 i § 12 pkt 1 - oba w zakresie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], oraz § 15 pkt 3 uchwały w zakresie obejmującym działkę nr [...].

Rozpatrywana przez Sąd I instancji skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co wywołało określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Otóż zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, że prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, czyli że treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, sąd zobowiązany jest zatem do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1541/12, z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12).

Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej przez właściciela nieruchomości (również w przypadku nabycia już po uchwaleniu planu miejscowego), objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 k.c. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały w tym przedmiocie do sądu administracyjnego.

Powyższe okoliczności powodują, że sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co powoduje, że jako nietrafny uznać należy zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznaczają jednak automatycznie, że przedmiotem badania przez sąd są wyłącznie zarzuty zawarte w skardze. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2012 r., II OSK1541/12 wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jednak zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., powiązany z zarzutem naruszenia przepisów procedury uchwalania planu miejscowego (przepisów u.p.z.p.), nie może okazać się skuteczny, a to z uwagi brak uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podniósł co prawda zarzut naruszenia konkretnych przepisów u.p.z.p., jednak nie wskazał, w jaki sposób w ogóle jego zdaniem doszło do naruszenia tych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym nie tylko, że procedura uchwalania planu miejscowego dotknięta była konkretnymi uchybieniami, ale i to, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Innymi słowy – skarżący kasacyjnie nie wskazali, że zarzucane uchybienia proceduralne mogły doprowadzić do uchwalenia planu miejscowego, zawierającego takie postanowienia, które naruszają ich interes prawny.

Za niewłaściwie sformułowany uznać z kolei należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie służy do kwestionowania kompletności materiału aktowego, na podstawie którego orzekał sąd administracyjny.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Treść tego przepisu wyraża dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, aby zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia tego przepisu może zatem dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie daje podstaw do sformułowania takich zastrzeżeń.

Przechodząc na grunt zarzutów naruszenia prawa materialnego, to punkt wyjścia do dalszych rozważań musi stanowić stwierdzenie, że trafnie przyjął Sąd I instancji, iż legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Jak już bowiem wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały determinują treść jej postanowień (vide: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 1730/09).

W konsekwencji za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 o ochronie przyrody i art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ przepisy te jako nieobowiązujące w dacie uchwalenia planu miejscowego nie mogą stanowić wzorca kontroli zaskarżonego aktu.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zatem wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. Celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służą art. 32 i art. 33 u.p.z.p. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie zachodzących zmian faktycznych i prawnych w kontekście aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Do zadań własnych gminy w dziedzinie planowania przestrzennego należy nie tylko realizacja zapisów obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, ale i reagowanie na zaniechania w ich realizacji i podejmowanie stosownych działań. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że gmina ma całkowitą swobodę w podejmowaniu regulacji planistycznych, a ponieważ jej władztwo planistyczne znajduje swoje źródło w przepisach ustaw i Konstytucji RP, gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organy stanowiące Gminy Lubicz nie dopełniły obowiązków w zakresie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak zaniechania z zakresu art. 33 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tych postanowień planu, które nie odpowiadają nowym regulacjom ustawowym.

Otóż obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W kompetencjach sądu administracyjnego leży bowiem kontrola zaskarżanych aktów ze względu na ich zgodność z prawem. Kryterium legalności jest uściślone wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego treścią z art. 28 u.p.z.p. W konsekwencji uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, to znaczy: sprzeczności z prawem lub istotnego naruszenia zasad sporządzania lub trybu sporządzania planu. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewystarczające jest naruszenie prawa, które nie jest kwalifikowane jako sprzeczność z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu jego sporządzania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak aktualizacji planu miejscowego w trybie art. 33 u.p.z.p. nie może być klasyfikowany jako naruszenie dające podstawę do stwierdzenia nieważności, gdyż nie wyczerpuje przesłanek, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.

W tym miejscu wyjaśnienia natomiast wymaga, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany, w wyniku czego mamy do czynienia z niespójnością przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. W takiej sytuacji interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego nie można ograniczać tylko do ich warstwy językowej, gdyż na skutek zmieniającego się otoczenia prawnego podlegać one muszą również systemowej i celowościowej oraz dynamicznej wykładni prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności redakcja aktu uznana za autora skargi kasacyjnej za rażąco wadliwą. Zarzut ten odnosi się do § 15 pkt 3 uchwały, który posługuje się niezdefiniowanym pojęciem "przedsięwzięć inwestycyjnych". Treść tego pojęcia nie może być jednak interpretowana w oderwaniu od zaistniałego stanu faktycznego. Otóż wyjaśnienia wymaga, że zapis ten odnosi się do terenu oznaczonego symbolem P – przeznaczonego pod przemysł i działalność gospodarczą, który to teren stanowi część jednej działki. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że działka ta jest już zagospodarowana na cele działalności gospodarczej, znajdując się na terenie objętym ochroną – Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy – zakaz lokalizacji przedsięwzięć inwestycyjnych nie może być rozumiany inaczej jak zakaz sytuowania nowych przedsięwzięć, oprócz tego już istniejącego.

Na marginesie rozważań odnoszących się do art. 33 u.p.z.p. należy zauważyć, że nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że według Sądu I instancji art. 33 u.p.z.p. może stanowić źródło roszczenia skarżących o uchwalenie zmian planu miejscowego, gdyż takiego poglądu Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wyraził.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.