Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4938/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1673/15 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1673/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., wymierzającą L. J. - m.in. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540; dalej: u.g.h.) - karę pieniężną w wysokości 36.000 zł z tytułu urządzania gier hazardowych na automatach: [...] nr [...],[...] nr [...],[...] nr [...] poza kasynem gry, tj. w lokalu Sklep [...] ul. [...] w L.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), stwierdził m.in., że w okolicznościach faktycznych sprawy organ prawidłowo zastosował art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; dalej: u.g.h.). Jednocześnie, zdaniem WSA, postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: O.p.), gdyż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, a ustalenia faktyczne dokonane zostały niewadliwie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. J., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności w sposób lakoniczny odniesienie się do postawionych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa, tj.:

1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa w zakresie głównie u.g.h., w sytuacji w jakiej skarżąca wskazywała że ustawa ta, w związku z brakiem jej notyfikacji przez organy Unii Europejskiej, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, a tym samym nie może być stosowana w sposób wskazany przez organy administracyjne, w tym w szczególności niezasadne jest nakładanie kar pieniężnych na podstawach wskazanych w decyzjach organu I i II instancji;

2. art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji i powoływaniu się w głównej mierze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, w którym Trybunał stwierdził jedynie, że u.g.h. została wydana zgodnie z Konstytucją, nie wypowiadając się natomiast w kwestii dotyczącej wydania jej niezgodnie z zasadami legislacyjnymi obowiązującymi państwa członkowskie UE;

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że dostarczone i zaprezentowane przez skarżącą tezy i orzecznictwo przeczą zasadności wydanej decyzji;

3. art. 11 art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji a w szczególności nieodniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę skarżącą, a związanych z obiektywnym ujęciem orzecznictwa zarówno krajowego jak też europejskiego, dotyczącego stosowania przepisów u.g.h., i przedstawieniu jedynie nielicznych, nietrafnych zdaniem skarżącej orzeczeń dotyczących sprawy, a nieprzedstawieniu trafnych uwzględniających argumentację skarżącej;

4. art. 121 § 1 i § 2 O.p. poprzez przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy, które nie mogą, wobec braku ich notyfikacji, stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce;

5. art. 122 O.p., poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działań przez organ mających na celu przedstawienie i ustalenie jednoznacznego stanowiska w sprawie ustalenia przepisów jakie mogą być wzięte pod uwagę, w tym w szczególności poprzez nieodwołanie się do szerokiego orzecznictwa, jakie występuje w sprawie;

6. art. 187 § 1 i art. 188 O.p. poprzez pobieżne i niewnikliwe przeanalizowanie całego materiału dowodowego w tym w szczególności nierozważenie, czy można wymierzać karę pieniężną w przypadku braku odpowiedzialności podmiotu w związku z nieobowiązywaniem przepisów u.g.h.;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez ich zastosowanie do przedmiotowej sprawy i niewłaściwe uznanie, że mają one zastosowanie, co uprawnia organ do wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, w jakiej u.g.h., jako nienotyfikowana Komisji Europejskiej nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

2. art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. poprzez zastosowanie do niniejszej sprawy przepisów u.g.h. pomimo braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej,

3. art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przepisów europejskich nad przepisami krajowymi, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania zasadności stosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, w sytuacji w jakiej zgodnie z właściwymi przepisami instytucji UE przepisy te, jako przepisy techniczne, nie mogą stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa w Polsce,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów opisanych jako zarzut nr I1., I2. a), b), I3. petitum skargi kasacyjnej, trzeba mieć na uwadze, że skargą objęto decyzję Dyrektora Izby Celnej o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych.

Zgodnie z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 91 tej ustawy, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Innymi słowy, dla zastosowania materialnoprawnego przepisu o nałożeniu kary pieniężnej niezbędne są ustalenia, poczynione według zasad postępowania dowodowego przewidzianych w Ordynacji podatkowej. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące, jako naruszone w postępowaniu przed organami celnymi, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, musiały zostać uznane za oczywiście niezasadne. Skoro przepisów tej ustawy organy nie mogły stosować i nie stosowały, nie mogły ich również naruszyć.

Sformułowanie kolejnych trzech zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a także treść ich uzasadnienia czyniły celowym łączne ich rozważenie i dokonanie oceny ich zasadności.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty kierowane względem wyroku Sądu I instancji (nr I4., I5., I6.), przedstawił ogóle sformułowania dotyczące "wydania decyzji w oparciu o przepisy, które nie mogą, wobec braku ich notyfikacji, stanowić źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce", "niepodjęcie działań (...) mających na celu (...) ustalenie jednoznacznego stanowiska w sprawie ustalenia przepisów jakie mogą być wzięte pod uwagę", "nie rozważenie (...) czy można wymierzać karę pieniężną w przypadku braku odpowiedzialności podmiotu w związku z nie obowiązywaniem przepisów ustawy o grach hazardowych".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.), jest wymóg powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedochowanie tych wymogów może utrudniać lub wręcz uniemożliwiać odniesienie się do podstaw, na których skargę kasacyjną oparto.

Zdaniem składu orzekającego zarzuty nr I4., I5., I6. postawione Sądowi I instancji w rozpoznawanej skardze kasacyjnej przedstawionym wymogom nie odpowiadają. Jak już bowiem wskazano, brak w nich zasadniczego elementu, czyli przytoczenia konkretnych podstaw kasacyjnych. Innymi słowy nie wskazano, jaki to przepis nie został rozważony pod względem możliwości jego stosowania, a także - z uwagi na ujęcie w ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jaki to uchybienie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafne należy uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego (nr II 1., II2., II3.), tj. art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji przez zastosowanie przepisów u.g.h. mimo nienotyfikowania ich projektu Komisji Europejskiej.

Jak już wyżej wspomniano, przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, wydana m.in. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.g.h. Zgodnie z treścią art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Stosownie natomiast do pkt 2 ust. 2 art. 89 tej ustawy, wysokość kary pieniężnej wynosi 12.000 zł od każdego automatu.

Z treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, wynika m.in., że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. może stanowić samodzielną podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych (punkt 1 sentencji uchwały). Przepis ten może zatem stanowić, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, samodzielną podstawę nałożenia kary za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Jak podniesiono we wskazanej uchwale, przepis ten ma bowiem wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną, za zachowania niezgodne z prawem.

Wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w sprawie był więc art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który uchwałą składu siedmiu sędziów został uznany za pozbawiony przymiotu techniczności w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA), a Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., który stanowił podstawę nałożenia kary pieniężnej w rozpoznawanej sprawie. Natomiast przepisy prawa materialnego przytoczone w skardze kasacyjnej nie były przez organ stosowane i dlatego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji ich naruszenia.

Na marginesie można dodać, że TSUE, orzekając w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (wyrok z dnia 19 lipca 2012 r.) wyraźnie wskazał, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/347WE [...], należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Wymóg dokonania powyższych ustaleń nie dotyczy jednak sfery faktów. Ustalenie/ocena technicznego charakteru przepisów to kwestia jurydyczna. Potwierdza to bezzasadność formułowania w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego. Jako tego rodzaju ustalenie należy traktować właśnie rozstrzygnięcie podjęte w uchwale o sygn. akt II GPS 1/16.

Uznając, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).