Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 554/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nałożył na M. i T. M. (inwestorzy) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonego przez osobę uprawnioną w celu doprowadzenia budowy budynku na działce o nr ewid. geodezyjnej 1 przy ul [...] w C. do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania, trwającego od 2008 r. oraz ustalenia poczynione w jego wyniku.

Ustalono, że budynek na działce o nr ewid. geodezyjnej 1 przy ul. [...] wybudowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydanej dla inwestorów. Decyzja była ostateczna z dniem [...] r. Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. sygn. [...] uchylił w/w decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. sygn. [...] utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r., którą wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Sprawdzono zapisy w dzienniku budowy aby ustalić czy po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone były roboty budowlane. Na podstawie wpisów kierownika budowy w dzienniku (akta sprawy str. 2) stwierdzono, że do [...] r. zakończono konstrukcję dachu i przykryto 1 x papą natomiast do [...]r. wykonano pokrycie dachu. Między datami [...]r. a [...] r. nie ma żadnych zapisów. Zapis z [...] r. informuje o wstrzymaniu budowy.

Ponownie roboty budowlane kontynuowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. sygn. [...] o pozwoleniu na kontynuację budowy, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. sygn. [...]. W dniu [...] r. kierownik budowy zapisał w dzienniku budowy, że w związku z otrzymaną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. można przystąpić do robót budowlanych.

Wyrokiem z dnia 16 września 2015r. sygn. II SA/Gl 371/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. Wyrok stał się prawomocny z dniem 24 listopada 2015 r. W uzasadnieniu wyraził opinię, że postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast już po rozpoczęciu robót budowlanych sytuację prawną budowy regulują przepisy rozdziału 5 - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" (art. 41-60 Prawa budowlanego) i postępowania administracyjne związane z działalnością kontrolną przebiegu procesu budowlanego, w tym postępowanie naprawcze, prowadzą organy nadzoru budowlanego. Zatem o tym, czy po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego (co miało miejsce również w niniejszej sprawie) powinna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, czy też decyzja o wznowieniu robót budowlanych, decyduje fakt rozpoczęcia budowy. Wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust 2 P.b. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.

Po tym wyroku sprawa wróciła do PINB, który w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od projektu. W trakcie kontroli w dniu [...] r. nie stwierdzono, prowadzenia robót. Stwierdzono, że zastany stan odpowiada zaawansowaniu robót zapisanych w dzienniku budowy. Stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone były w okresie gdy w obiegu prawnym było pozwolenie na budowę lub pozwolenie na kontynuację robót. Budynek wybudowano zgodnie z usytuowaniem zwymiarowanym w projekcie budowlanym - projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją m- [...] z 2014r. o pozwoleniu na wznowienie robót. Usytuowanie to pokrywa się również z projektem budowlanym zatwierdzonym wcześniejszą decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę z 2008r. Zapis w dzienniku budowy świadczy o wytyczeniu budynku przez uprawnionego geodetę. Stwierdzono również, że w odniesieniu do projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji nr [...] na kontynuację robót wprowadzono zmiany. Wykonano mniejszy taras. Zamurowano okno w salonie na parterze (widoczne zamurowanie i nadproże na zdjęciu akta str.62), w sypialni na poddaszu wykonano okno zamiast projektowanych drzwi balkonowych. Nie wybudowano jeszcze schodów wejściowych od frontu oraz bocznych od strony wschodniej. Wprowadzone zmiany dotyczące okien i drzwi są zmianami nieistotnymi zgodnie z zakresem wymienionym w art.36a P.b.. Wykonany taras mniejszy od zaprojektowanego jest zmianą istotną. Obecnie roboty budowlane nie są prowadzone.

PINB odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r. i ocenił czy przedmiotowy budynek spełnia warunki Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1422-dalej "rozporządzenie") dochodząc do wniosku, że warunki określone tym rozporządzeniem zostały spełnione. Ponadto przyjął za strony właścicieli działki o nr ewid. 2 zgodnie ze wskazaniem wyroku z dnia 16 września 2015 r. Zauważył, że odnoszona przez skarżącą sprawa własności działki o nr ewid. geodezyjnej 1 oraz braku granicy działki na której wybudowano obiekt zgodnie z udzielonym pozwoleniem nie poparta została żadnym konkretnym dowodem. Wyjaśnił ,że w trakcie prowadzonego postępowania w dniu [...]r. do PINB zgłosiła się skarżąca celem zapoznania się z aktami sprawy , która wnioskowała następnie o obniżenie wysokości budynku, zmianę położenia kalenicy dachu na równoległą do ulicy, likwidację okien dachowych i zmniejszenie gabarytów obiektu. PINB odniósł się do zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń i stwierdził, że rozpatrywana inwestycja nie narusza przepisów, a zakres oddziaływania wybudowanego budynku ograniczony jest do granic działki będącej własnością inwestorów. W tej sytuacji organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b.. i nałożył na inwestorów przewidziany tam obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych .

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, przedstawiając zastrzeżenia wobec budowy podnoszone także na wcześniejszych etapach postępowania. W szczególności kwestionuje usytuowanie i rozmiary budynku, który tym samym niekorzystnie oddziałuje na jej nieruchomość położoną po sąsiedzku. W związku z tym nie zgadza się na jego legalizację.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego aktu ŚWINB wskazał, że ze względu na zmianę art. 37 p.b . ocena prawna wyrażoną przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IISA/Gl 371/15 nie wiąże organów orzekających w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r sygn. akt II SA/Gl 974/16 uchylił decyzję ŚWINB z dnia [...] r. uznając stanowisko przedstawione w tejże decyzji za błędne.

ŚWINB decyzją z dnia [...] r. r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] r. w zakresie wyznaczonego terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wyznaczył inwestorom nowy termin wykonania tego obowiązku na dzień 1 czerwca 2020 r. i utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu tego aktu ŚWINB wskazał, że z organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skarżąca pismem z dnia [...] r. wniosła o korektę kontroli budowy budynku położonego przy ul [...] w C. przeprowadzonej przez PINB w dniu [...] r.. Oświadczyła ,że nie był to kontrola doraźna, a sama skarżąca zapoznała się z tym protokołem w dniu [...] r.

Skargę na decyzję ŚWINB z dnia [...] r. do WSA w Gliwicach wniosła A. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., a także art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 51 ust. lila ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 P.b. w zw. z § 309 pkt 6 i 9 oraz § 316 ust. 1 rozporządzenia, a polegające na nie uzupełnieniu postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin spornego budynku i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji podczas oględzin dokonanych cztery lata wcześniej; nie uwzględnienie i nie rozpoznanie zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego usytuowania budynku inwestora, zbyt dużych gabarytów tego budynku, jego wysokości, jak też dachu zaprojektowanego równolegle do nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji dotyczących negatywnego faktycznego oddziaływania obiektu inwestora na obiekty budowlane skarżącej poprzez ich zacienienie i powodowanie zawilgocenia elementów budowlanych tych obiektów, podczas gdy skarżąca zgłaszała przedmiotowe zarzuty na wcześniejszym etapie wielokrotnie, w tym także w dniu [...] r. w toku postępowania administracyjnego, które toczyło się przed organem I instancji; w zakresie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej poprzez powodowanie zawilgocenia oraz ograniczenie nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego, dokonanie przez organ kontroli i ustaleń jedynie pod kątem warunków technicznych przewidzianych w § 13 rozporządzenia tj. pod kątem tego czy inwestycja oddziałuje na okna pomieszczeń skarżącej; nie dokonaniu żadnej kontroli i nie odniesienie się w ogóle do ustaleń organu I instancji w zakresie dokonywania przez inwestora poszczególnych prac w okresie gdy obie decyzje o pozwoleniu na budowę były już prawomocnie uchylone (samowola budowlana inwestora), a w konsekwencji nie rozpoznanie przez organ 11 instancji sprawy w zakresie przesłanek z art. 48 ust. 1 P.b.; całkowitym pominięciu kwestii istotnego odstąpienia przez inwestora od projektu; nieuzasadnione przyjęcie (za organem I instancji), że obiekt inwestora został w całości ukończony, w sytuacji gdy organ II instancji nie dokonał oględzin uzupełniających, zaś w okresie ostatnich czterech lat od przeprowadzenia oględzin przez organ I instancji inwestor kontynuował budowę, bez pozwolenia, dopuszczając się samowoli budowlanej. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wydruków z portalu google maps i zdjęć szczegółowo w skardze celem potwierdzenia różnych okoliczności, a nadto pominięcie w całości dowodu w postaci dziennika budowy dat. [...] r. sporządzonego i prowadzonego przez kierownika budowy A. S., gdyż nie odpowiada on rzeczywistemu przebiegowi prac budowlanych inwestora, w związku z czym nie może stanowić podstawy dla dokonywanych przez organ ustaleń w zakresie samowoli budowlanej inwestora oraz włączenie do niniejszego postępowania zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 19 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. II SA/Gl 736/08, dotyczących nieprawidłowego usytuowania budynku, zbyt dużych gabarytów budynku, jego wysokości, jak też dachu zaprojektowanego równolegle do nieruchomości skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie inwestorowi rozbiórki całego obiektu zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w C. i wykonanie obiektu zgodnie z projektem, lub co najmniej nakazanie inwestorowi: obniżenia wykonanej przez inwestora podmurówki do pierwotnej przewidywanej w projekcie wysokości tj. 0,47 m., wykonania dachu płaskiego, wykonania opaski drenażowej wokół budynku, wykonania okien na ścianie południowej zgodnie z projektem; usunięcia okien umiejscowionych w dachu budynku inwestora, które naruszają prywatność skarżącej; ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania i z tego względu nie ma możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego, wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie solidarnie od uczestników postępowania na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu opisała przebieg postępowania akcentując, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić Zdaniem skarżącej inwestycja powstała bez poszanowania jej własności, naruszając konstytucyjne prawo własności skarżącej i już do chwili obecnej powodując znaczne szkody w majątku skarżącej poprzez zmniejszenie rynkowej oraz ekonomicznej wartości nieruchomości, a także wprowadzenie poważnych ograniczeń w realizacji przez skarżącą przysługującego jej prawa własności. Zaakcentowała, że po raz pierwszy uwagi dotyczące prowadzonej przez inwestora budowy zgłaszała już w 2008 r. Stwierdziła, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w C. i zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] w dniu [...] r. zgłosiła konieczne zmiany, które w jej ocenie. Zastrzeżenia skarżącej dotyczyły głównie gabarytów budynku, zmian wprowadzonych przez inwestora w stosunku do projektu. Stwierdziła, że budynek ten negatywnie wpływa na jej nieruchomość. Stwierdziła, że PINB niezasadnie uznał, że nie ma przeciwskazań do zalegalizowania spornego budynku inwestora, ponieważ został on już w całości zakończony. Pominął również fakt, że budowa nie przebiegała w zgodzie z prawem, jak również w zgodzie z prawem nie pozostają jego finalne warunki techniczne i usytuowanie. Pomimo bowiem, iż - w ocenie organu I instancji - obiekt inwestora teoretycznie odpowiada warunkom technicznym przewidzianym w rozporządzeniu , to jednak faktycznie bezpośrednio negatywnie oddziałuje na działkę skarżącej oraz na należący do skarżącej budynek mieszkalny zlokalizowany na przedmiotowej działce. Dalej stwierdziła, że uchybienia organu I instancji zostały następnie w całości powielone przez organ II instancji.

Wskazał, że organy nadzoru budowlanego, muszą brać pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 371/15. Podkreśliła, że ŚWINB w toku postępowania nie dokonał żadnych własnych ustaleń i nie przeprowadził żadnych własnych dowodów, a jego ustalenia, co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, opierają się wyłącznie na oględzinach budynku inwestora dokonanych jeszcze przez organ I instancji odpowiednio w dniach [...] r. i [...] r., a więc ponad cztery lata temu. Nie zgodziła się ze stanowiskiem ŚWINB, że kwestia zgodności obiektu inwestora z przepisami prawa, a w konsekwencji także kwestia oddziaływania tego obiektu na budynki i obiekty sąsiednie powinna być oceniona jedynie przez pryzmat warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu. Akcentowała , że stwierdzenie samowoli budowlanej inwestora wiązałoby się przeprowadzeniem postępowania naprawczego i obciążeniem inwestora dodatkową opłatę legalizacyjną.

ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącej zgłosił kolejne wnioski dowodowe w postaci zdjęć.

W piśmie z dnia 15 września 2020 r. inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślili, że wbrew twierdzeniom skarżącej, budynek ma prawidłowe gabaryty i odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa, organ wydający decyzję nie dopuścił się do naruszenia przepisów.

W piśmie z dnia 13 października 2020 r. będącym odpowiedzią na pismo uczestników postępowania, pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie kolejnych dowodów: ze zdjęć i mapki z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Akcentował, że organy bagatelizują możliwość faktycznego oddziaływania budynku inwestora na budynek mieszkalny oraz nieruchomość skarżącej.. Również skarżąca w osobistym piśmie z dnia 10 października 2020 r. ponownie podkreśliła, że budynek inwestorów powoduje zawilgocenie jej budynku i złe nasłonecznienie jej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. Nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Sąd zdecydował się oddalić skargę, gdyż uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło - wbrew stanowisku skarżącego - do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. uchylił rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] r. w zakresie wyznaczonego terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i wyznaczył inwestorom nowy termin wykonania tego obowiązku na dzień 1 czerwca 2020 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej części.

Materialnoprawną podstawę postępowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j Dz.U 2019 r. poz. 1186 – dalej "P.b.")

Organy prawidłowo zakwalifikowały jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. (t.j.postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postępowanie naprawcze prowadzone w tym trybie kończy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 albo ust. 5 P.b. W myśl pierwszego z przepisów, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 4 lub ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika wprost, że do projektu budowlanego zamiennego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące projektu budowlanego. Oznacza to, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny. Przepis art. 35 ust. 1 P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1)zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2)zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma dokonana przez organy ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2015r. sygn. akt II SA/GL 371/14 kontynuowanie budowy po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe po zatwierdzeniu projektu zamiennego przez właściwy organ nadzoru budowlanego po ustaleniu czy możliwa jest legalizacja rozpoczętej już budowy.

Organy ustaliły, że budynek usytuowany jest ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległościach 6,10 m od granicy wschodniej tj. od granicy z działką [...], około 5,10 m od granicy zachodniej z działką [...] i w odległościach od 6,79 do 7,23 m od granicy południowej, co jest zgodne §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1422 – dalej "rozporządzenie")). Budynek na działce sąsiedniej przy ul. [...] jest budynkiem murowanym. W granicy między działkami m ewid. geod. 2 i 1 usytuowana jest ściana murowana budynku, ściana bez otworów stanowiąca ścianę oddzielenia pożarowego. Zmierzono odległość między ścianą wybudowanego budynku a ścianą oddzielenia pożarowego budynku (ściana w granicy) na posesji ul. [...] (działka 2). Odległość ta wynosi 6,10 m. Od strony zachodniej ściana budynku sąsiedniego jest w odległości około 9,00 m. , a zatem nie naruszono § 271

rozporządzenia. Od strony ulicy odległość od granicy wynosi około 10,10 m. Odległość budynku od drogi określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie została naruszona. W rozpatrywanej sprawie odległość od strony ulicy wyznaczona została nieprzekraczalną linią zabudowy określoną w decyzji Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...]r. sygn. [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaprojektowano budynek cofając go od linii zabudowy w głąb działki. Wystający o 0,80 m poza obrys budynku okap dachu, balkon nad tarasem i daszek nad wejściem nie naruszają § 12 ust. 5 bowiem są w odległości większej niż wymagane 1,50m od granicy . Odległość okapu dachu od granicy od strony działki 2 wynosi około 5,3Om (odległość ściany budynku od granicy 6,l0 m pomniejszona o wysunięcie okapu 0,80 daje odległość 5,30m) co spełnia wymóg minimalnej odległości 1,50 m zgodnie z §12 ust.5 rozporządzenia.

Zrealizowany taras jest w odległościach od granic: 10,10 m od granicy wschodniej (z działką 2), 3,50 m od granicy południowej i 7,50 m od granicy zachodniej. Schody zewnętrzne wejściowe od frontu zaprojektowane są (jeszcze nie wykonane) w odległości 9,00 m od granicy wsch. i 8,60 od granicy zachodniej nie naruszają wymaganej co najmniej 1,5m odległości podanej w §12 ust 5 rozporządzenia. Schody do wejścia od strony wschodniej budynku jeszcze nie wykonane ale zaprojektowane w odległości 5,23 m są zgodnie z wymaganą powyższym przepisem odległością Otwory okienne w dachu są w odległości ponad 6,00m od granicy z działką nr ewid. 2 - posesja ul. [...] stąd nie naruszają wymaganych 4,00 m określonych w §12 ust.5 pkt 2 rozporządzenia. Organy I instancji wskazal również, że zgodnie z §13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1422) odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Wybudowany budynek nie przesłania okien pomieszczeń mieszkalnych budynku istniejącego na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Okna pomieszczeń mieszkalnych budynku istniejącego na działce sąsiedniej o nr ewid. geodezyjnej 2 są w ścianie wschodniej budynku, nowo powstały budynek jest od strony zachodniej stąd obiekt ten nie ma żadnego wpływu na zacienianie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej ul. [...]. Przepisy rozporządzenia nie odnoszą się do zacieniania działki. Zgodnie z §14 rozporządzenia wybudowanie rozpatrywanego budynku na działce przy ul. [...] nie zakłóca bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i dojazdu do posesji nr [...] przy ul. [...]. Miejsca postojowe dla samochodów osobowych (jeszcze nie wydzielone) zaprojektowane na działce inwestora są w odległości 4,20 m od granicy zachodniej i 12,30 m od granicy wschodniej tj. działki ul. [...] co nie narusza § 19 rozporządzenia. Zgodnie z §19 ust.4 miejsca postojowe usytuowane bezpośrednio przy granicy z linią rozgraniczającą ulicę nie wymagają zachowania odległości. Projektowane (jeszcze nie wykonano) miejsca na odpady w odległości 10 m od okien budynku znajdującego się na działce inwestora nie narusza §23 ust. 1 rozporządzenia. Okna budynków na sąsiednich posesjach są w odległościach większych niż wymagane przepisem. W aktach sprawy przekazanych do PINB znajdują się oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zapis jest zgodny z dołączonym oświadczeniem. Mapa przyjęta do zasobu sporządzona przez uprawnionego geodetę, wyraźnie wskazuje przebieg granic pomiędzy działkami o nr ewid. geod. 1 a 2 . Powyższe ustalenie znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Należy zatem wskazać, że realizując zamierzenie budowlane inwestor może dokonywać pewnych modyfikacji, przeróbek czy też z określonych elementów inwestycji po prostu zrezygnować. Istotne jest jednak to, aby działania w tym względzie odbywały się z poszanowaniem przepisów regulujących tryb modyfikacji decyzji budowlanej. Niewątpliwie z kluczowego w niniejszej sprawie art. 36a ust. 1 P.b. wynika zasada związania inwestora treścią decyzji budowlanej. Jej modyfikacja jest wprawdzie dopuszczalna (bez konieczności pozyskania odrębnej decyzji zmieniającej), jednakże ogranicza się do kwestii drobnych, o małym znaczeniu, tzw. odstępstw nieistotnych. Z treści powołanego przepisu wynika także i to, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ocena "istotności odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego nadal pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, zaś z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy też nieistotne, będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 P.b. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1899/17).

Ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu nie pozwalają również na przyjęcie, że inwestorzy dokonali zmiany naturalnego kierunku spływu wód, co naruszałoby § 29 warunków technicznych zakazującego dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, czy też art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Sąd dodatkowo zwraca uwagę, iż w zasadzie każda inwestycja powoduje konflikty sąsiedzkie. W niniejszej sprawie dokonane przez inwestorów odstępstwo od projektu zostało zakwalifikowane istotne, które wymaga sporządzenia projektu zamiennego. Organ słusznie tę kwestię ocenił, uwzględniając zebrany materiał dowodowy. Nie naruszono zatem przepisów postępowania.

W kontekście powyższych ustaleń Sąd wskazuje również, iż oddalił wnioski dowodowe skarżącego, bowiem nie zostały one ocenione w postępowaniu administracyjnym. Sytuacja taka nie pozwala na ich ocenę po raz pierwszy w postępowaniu sądowym tym bardziej, iż sąd administracyjny zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na marginesie wskazać należy, że zdjęcia i mapy google nie są dokumentami. W związku z tym Sąd uznaje zarzuty skargi w całości za bezzasadne.

Wskazywane pozbawienie możliwości udziału w oględzinach nieruchomości nie jest usprawiedliwione. Inwestorzy, jako wyłączni właściciele nieruchomości, mają prawo decydowania o tym kto będzie mógł wejść na ich własność. Działanie takie nie uniemożliwiło przy tym przeprowadzenia kontroli. Nadto, w każdym momencie postępowania skarżąca mogła odnieść się do zebranych dowodów, poddawać je ocenie, kwestionować i zwracać uwagę na niewyjaśnienie określonych kwestii, z czego notabene korzystała.. Wskazywanie więc jako zarzutu, że utrudniono jej udział w kontroli, w sytuacji gdy organy dokonały wszechstronnego ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, utrwaliły je w protokołach kontroli, nie jest zasadne. Tym bardziej, że zarzuty w tym przedmiocie pojawiają się w skardze. Na etapie postępowania przed organem I instancji i w związku z wydaniem decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego skarżąca w ogóle nie podnosiła powyższych uchybień.

Nie zasługują również na uwzględnieni zarzuty dotyczące wykonania niewłaściwych pomiarów, bowiem wykonał je uprawniony geodeta. Również kierownik budowy jest odpowiedzialny za zapisy dokonywane w dzienniku budowy.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 P.b ., bowiem zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 z późn. zm.) art. 48 P.b. wprowadził zasadę legalizacji samowoli budowlanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, LEX nr 2750571, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 795/08, LEX nr 547222 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14, LEX nr 2141389). Należy bowiem przypomnieć, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przez inwestora jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem, jednak by mógł on z niego skorzystać, organ musi podjąć wszelkie kroki, by ustalić, że takie postępowanie jest możliwe. Takie działanie organu sprawia, że inwestor może wykonać odpowiednie roboty budowlane i dostosować obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Dopiero gdy inwestor, mając taką możliwość, nie podejmie stosownych kroków, organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać o wydaniu nakazu rozbiórki danego obiektu budowlanego. Również bezzasadne są zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 51 ust. 1 i 1 a P.b , jak również art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 P.b. , a to również z przyczyn wskazanych uprzednio przez Sąd.

W przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organ.

W przedstawionym stanie rzeczy PINB nie był upoważniony do zastosowania innych przepisów niż powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.. Z uwagi na wskazaną w hipotezie normy okoliczność istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przepis ten ma charakter regulacji wyjątkowej (lex specialis), a zatem podlegał zastosowaniu z wyłączeniem innych przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących legalności wykonywanych robót budowlanych. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem, że w przypadkach, w których powinien być zastosowany przepis ustanawiający wyjątek, nie stosuje się przepisu ogólnego (lex specialis derogat legi generali).

Zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 399/17, LEX nr 2616523: Powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (takim niewątpliwie jest realizacja niezgodnie z projektem zagospodarowania działku lub terenu - art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b.) - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Podsumowując, w ocenie Sądu, przy ustalonym zakresie i kwalifikacji istotnych odstępstw od projektu budowlanego, obowiązek przedłożenia projektu zamiennego był niezbędny. Wybór organu odnośnie podstawy rozstrzygnięcia z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. był trafny.

Rolą i celem projektu budowlanego zamiennego jest zainwentaryzowanie wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych tak, aby możliwa była ocena zrealizowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań art. 35 ust. 1 P.b., przy czym "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Także wskazać należy, że w razie stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ustawodawca nie uprawnia organu do wyboru, ale nakłada na niego obowiązek zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego.

Reasumując, zastosowanie w sprawie niniejszej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nastąpiło zgodnie z prawem, w oparciu o ustalenia faktyczne, których skutecznie nie podważono oraz na podstawie oceny prawnej, która nie budzi wątpliwości. Zarzuty skargi stanowiły gołosłowną polemikę z ww. rozstrzygnięciem organu II instancji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.