Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 324/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 29,
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 84 ust. 1, art. 106,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia pierwotnego ukształtowania terenu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz Z. P. i S. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołań Z. P. i S. P. oraz L. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty Opatowskiego z dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie zobowiązania Z. i S. P. do przywrócenia pierwotnego ukształtowania terenu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni ok. 0,0800 ha poprzez przesunięcie rodzimych mas ziemnych do rzędnych pierwotnych wskazanych w tabeli Nr 1, przeprowadzenia w kierunku rolnym rekultywacji nieruchomości opisanej powyżej na obszarze zniwelowanym, a także zobowiązującej L. S. do likwidacji wykonanego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. rowu melioracyjnego poprzez jego zasypanie materiałem rodzimym i wyrównanie do aktualnie istniejących rzędnych na powierzchniach przylegających do rowu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wymienioną na wstępie decyzją organ

I instancji orzekł o:

1) zobowiązaniu {...]ii i S. P. do:

a) przywrócenia pierwotnego ukształtowania terenu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni ok. 0,0800 ha poprzez przesunięcie rodzimych mas ziemnych do rzędnych pierwotnych wskazanych w tabeli Nr 1. Powyższe prace zgodnie z treścią decyzji należy wykonać na całej szerokości działki, poczynając w odległości ok. 55 m od drogi powiatowej w kierunku zachodnim wzdłuż południowo-wschodniej granicy działki [...] z działką [...] na długości ok. 19 m oraz w odległości ok. 75 m od drogi powiatowej w kierunku zachodnim wzdłuż północno-wschodniej granicy działki nr [...] z działką nr [...] na długości ok. 27 m;

b) przeprowadzenia w kierunku rolnym rekultywacji nieruchomości opisanej powyżej na obszarze zniwelowanym poprzez przywrócenie wartości przyrodniczych mających na celu zachowanie możliwości produkcyjnego wykorzystania powierzchni ziemi, w szczególności regularnym min. 3 razy w roku wykaszaniu powierzchni działki jeżeli fragment działki, na którym wykonano niwelacje terenu będzie ugorowany lub regularna coroczna uprawa z zastosowaniem zbóż i roślin motylkowych na terenie zniwelowanym przez co najmniej 2 lata, następnie użytkowania powstałej powierzchni zgodnie z przeznaczeniem w ewidencji gruntów czyli w kierunku rolniczym;

2. zobowiązaniu L. S. do likwidacji wykonanego na działce nr [...] , położonej w miejscowości B., rowu melioracyjnego poprzez jego zasypanie materiałem rodzimym i wyrównaniu do aktualnie istniejących rzędnych na powierzchniach przylegających do rowu.

Przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu zniwelowanego na działce nr [...] , jak również likwidacja rowu powstałego na działce nr [...] zgodnie z treścią decyzji miała nastąpić w terminie do dnia 30 kwietnia 2016r., natomiast wykonanie prac rekultywacyjnych objętych pkt 1 lit. b) w terminie do dnia 30 kwietnia 2019r. Po wykonaniu prac rekultywacyjnych na powyższym terenie, zasypaniu rowów i przywróceniu rolniczego użytkowania gruntów osoby powodujące ograniczenie wartości użytkowej gruntów miały powiadomić Starostę Opatowskiego o powyższych faktach. Uznanie rekultywacji za zakończoną miało nastąpić po wykonaniu zabiegów rekultywacyjnych wskazanych w pkt 1 lit. b) oraz po wykonaniu prac, o których mowa w pkt 1 lit. a), pkt 2 i 3 sentencji decyzji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Od decyzji tej odwołanie złożyli Z. i S. P., podnosząc, że Starosta nakazuje zasypać naturalną nieckę, w której były prowadzone prace ziemne, za wyjątkiem zakopania dołka. O fakcie istnienia niecki świadczy klasyfikacja gruntów ŁVI. L. S. w swoim odwołaniu podniósł, iż na przedmiotowej działce nie znajduje się rów melioracyjny, lecz dół. Zdaniem odwołującego się wykonanie dołu nie stanowi degradacji terenu, tylko pozwala utrzymać zdolności produkcyjne gruntu w niecce, który na skutek zamulenia drenażu zmienił się w nieużytek.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ zlecił w dniu 3 marca 2016 r. firmie [...] z siedzibą w K., wykonanie drugiej odrębnej opinii środowiskowej w zakresie ekspertyzy działek [...] i [...] położonych w B. polegającej na zbadaniu oddziaływania stanu faktycznego i zaistniałych zmian na gruntach na elementy środowiska, wzajemnych korelacji obu terenów oraz propozycji rozwiązań mających na celu redukcję ewentualnych strat środowiskowych oraz wprowadzenie ładu przestrzennego, ze wskazaniem które z rozwiązań jest najlepsze i pozwoli osiągnąć cel prowadzonego postępowania.

Opinia ta wykazała, że na działce nr [...] dokonano niwelacji terenu, polegającej na wyrównaniu powierzchni. Efektem wyrównania terenu są skarpy powstałe w rejonie północno-wschodniej i południowo-zachodniej granicy działki. Na skutek prac niwelacyjnych przekształceniu uległ obszar z roślinnością szuwarową,

tj. obniżenie prowadzące naturalny odpływ wód opadowych z północy. Powyższe czynności spowodowały utrudniony odpływ wód z działki nr [...] położonej powyżej działki nr [...] (północna granica) co spowodowało jej podtopienie. Następnie udrożniono odpływ z działki nr [...] poprzez utworzenie rowu melioracyjnego na działce nr [...] jak również na działce sąsiedniej nr [...] . Rowy zostały wykonane w latach 2014-2015 przez Z. i S. P. - właścicieli działki nr [...] oraz L. S. - użytkownika działki nr [...] .

Wizja terenowa przeprowadzona w dniu 15 kwietnia 2016 r. z udziałem biegłej z zakresu ochrony środowiska I. M. wykazała, że wykonanymi rowami melioracyjnymi spływa woda opadowa oraz roztopowa w kierunku działki nr [...] i powoduje jej zabagnienie, jak również uniemożliwia prawidłowe korzystanie z tej działki i utrudnia dojazd do gruntów znajdujących się powyżej terenu podmokłego. Właścicielem działki jest R. D., w imieniu którego skargę wnieśli M. i S. D..

Wizja wykazała również, że nie stwierdzono na działce nr [...] , jak również [...] i [...] , odpadów ani nawiezionego nowego gruntu, a także nie widać śladów jakiejkolwiek działalności związanej z pracami mającymi na celu kolejne niwelacje terenu czy też prace związane z rozbudową rowów melioracyjnych oraz działka nr [...] uprawiana jest rolniczo - posiana jest lucerna.

Biorąc pod uwagę powyższą opinię oraz stwierdzone w niej okoliczności organ I instancji zasadnie, zdaniem Kolegium, uznał, że należy poszerzyć prowadzone postępowanie i włączyć jako stronę postępowania L. S., użytkownika działki nr [...] , który wykopał na powyższej działce rów melioracyjny, czym zgodnie z opinią przyczynił się do naruszenia stosunków wodnych na działkach objętych niniejszym postępowaniem.

Biegła I. M. w swoim opracowaniu stwierdza, że jednym z rozwiązań zaistniałej sytuacji jest zasypanie powstałego rowu na działce nr [...] materiałem rodzimym i wyrównanie do aktualnie istniejących rzędnych na powierzchniach przylegających do rowu. Działanie to przy zachowaniu na działce nr [...] utworzonego nasypu spowoduje częściowe blokowanie odpływu wody z działki nr [...] , gdyż tylko część wód poprzez infiltracje przez teren działki nr [...] będzie przenikała na działkę nr [...] , a część wód będzie piętrzyła się na działce nr [...] . A zatem należy uzyskać zgodę użytkownika działki nr [...] tj. L. S. na powyższe rozwiązanie. Starosta Opatowski pismami z 26 października 2016 r. oraz 8 listopada 2016 r. wystąpił do L. S. o uzyskanie jego stanowiska w powyższym zakresie, lecz pomimo wezwań nie otrzymał takiej informacji. Ponadto wezwano L. S. do osobistego stawienia się w Starostwie Powiatowym w O. celem złożenia swojego stanowiska w odniesieniu do propozycji biegłej. Pomimo wszystkich działań ww. nie przedstawił swojego stanowiska w związku z czym uznano, że nie wyraża on zgody na powyższe rozwiązanie. W odniesieniu do tego rozwiązania wystąpiono również pismem z dnia 7 października 2016 r. do Marianny D., wskazanej jako osoba umocowana do występowania w imieniu R. D., o zajęcie stanowiska odnośnie proponowanego przez biegłą rozwiązania. M. D. nie wyraziła zgody na proponowane rozwiązanie.

Biegła w swojej opinii zawarła również alternatywny sposób rozwiązania problemu w przypadku nie wyrażenia zgody stron na powyższą propozycję, a mianowicie działania {...]ii i S. P. oraz L. S. polegające na likwidacji rowów melioracyjnych na działkach nr [...] i [...] , poprzez ich zasypanie materiałem rodzimym. Ponadto Z. i S. P. winni przywrócić stan pierwotny działki nr [...] poprzez przemieszczenie mas ziemnych z niecki działki [...] tworzących nasyp w stosunku do działki nr [...] . Należy zatem wykonać prace mające na celu przywrócenie rzędnych pierwotnych terenu niecki, co umożliwi odpływ wód nie poprzez rów, a poprzez powierzchnię gruntów w kształcie przywróconym do morfologii sprzed wykonania nasypu na działce.

SKO wskazało, że J. C. wykonał w latach 2014 i 2015 opinie, w których zawarł możliwe rozwiązania dotyczące spornego gruntu. Biegły ten w opinii uzupełniającej na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2015 r. ustalił, że na działce prowadzone były wykopy rowów melioracyjnych, nawieziony był zanieczyszczony odpadami grunt, prawdopodobnie przeznaczony do rozplantowania na działce [...] (zasypania strugi przepływającej przez nieckę), naruszona była wierzchnia warstwa gleby wskutek poruszania się pojazdów mechanicznych oraz wskutek przemieszczania mas ziemnych, naturalne trzcinowisko śródpolne znajdujące się na działce [...] zostało w części zlikwidowane poprzez mechaniczne wyrównanie, spływ wód powierzchniowych z pól odbywa się nowo wykopanymi rowami w kierunku południowym niecki na działkę nr [...] . Czynności te, jak stwierdził, są naruszeniem prawa wodnego, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody. W związku z przekształceniami terenu działki [...] zmianie uległy lokalne warunki hydrograficzne oraz zmiany wpływające na pogorszenie jakości użytkowania gruntów rolnych, a w szczególności zwiększyła się intensywność spływu wód powierzchniowych, wskutek wykopania rowów, zmiany rzeźby terenu oraz utworzenia wałów ziemnych. Spowodowało to zwiększone nawodnienie dna niecki na działce [...] przekształcając fragment użytkowej łąki wzdłuż strugi w mniej wartościową łąkę z roślinnością synantropijną i ruderalną, została zmieniona rzeźba terenu, a także przyspieszono procesy erozyjne oraz niekontrolowany odpływ wód powierzchniowych i gruntowych z powierzchni rolnej, co może skutkować wyjałowieniem terenu położonego powyżej i zbytnim nawodnieniem terenów położonych poniżej w tym też działki nr [...] .

Częściowo został naruszony obszar cenny przyrodniczo, ze względu na jego bioróżnorodność będący śródpolnym podmokłym terenem z szuwarem trzcinowym, sitowym i pałkowym, co spowodowało zmniejszenie się powierzchni podmokłego terenu na rzecz powiększenia areału gruntów rolnych na działce [...] , [...] , [...] i [...]. Fragment łąki znajdującej się na działce nr [...] na obszarze około 0,03 ha stracił na wartości użytkowej wskutek zbytniego zawodnienia spowodowanego działaniami mechanicznymi naruszającymi struktury gleby na działce [...] . Fragment ten przekształca się powoli w teren podmokły, zwiększa się udział gatunków roślin o znacznie mniejszej wartości użytkowej oraz przejazd przez łąkę i jej koszenie są utrudnione.

Zgodnie z powyższą opinią aby prawidłowo wykorzystywać grunty należy wykonać rekultywację terenu, który uległ degradacji, a mianowicie części działki nr [...] położonej w B. poprzez wykonanie następujących działań:

- regularne (min. 3 razy w roku) wykaszanie powierzchni, jeżeli fragment działki będzie ugorowany, na której przeprowadzano prace niwelacji terenu przez okres do 3 lat w celu ograniczenia nadmiernej ekspansji roślinności ruderalnej, niepożądanej w uprawach polowych lub regularna coroczna uprawa (najlepiej z zastosowaniem zbóż lub roślin motylkowych) na niwelowanym gruncie przez co najmniej 3 lata;

- zasypanie wykopanych rowów na działkach [...] i [...] ;

- na terenie działki nr [...] i [...] utworzyć zagłębienie na kształt muldy, o takich parametrach żeby umożliwić zbieranie i sprawne odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenów rolniczych. Szerokość muldy winna mieć co najmniej 1 m szerokości i 0,2 m wysokości. Muldę wzmocnić obsiewając mieszanką traw lub umocnić matą trawiastą lub darniną.

Kolegium dokonując oceny materiału dowodowego wzięło pod uwagę obydwie opinie sporządzone przez biegłych zajmujących się ochroną środowiska. Ponadto stwierdziło, że opinia uzupełniająca biegłego J. C. wykonana była w lutym 2015r. i od tego czasu warunki środowiskowe samoistnie jak również w wyniku działalności człowieka uległy zmianie. Opinie biegłych stanowią materiał pomocniczy dla organu wydającego decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że nie wszystkie proponowane rozwiązania zawarte w opinii J.C. należy wziąć pod uwagę, choćby z uwagi na upływ czasu i zaistniałe zmiany na działce nr [...] polegające na uprzątnięciu terenu powstałego po niwelacji, jego wyrównaniu, rekultywowaniu i użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem w kierunku rolniczym,

a zatem zgodnie z zaleceniami zawartymi w jego opinii.

W ocenie organu obydwie opinie wzajemnie się uzupełniają, są logiczne i spójne ze sobą, a druga opinia uzupełnia pierwszą poprzez wskazanie jednego sposobu rozwiązania sytuacji na gruncie. Są kompletne, logiczne i nie wymagające uzupełnienia w dalszym zakresie, mogą stanowić podstawę do ustaleń czynionych przez organ w niniejszym postępowaniu.

A zatem z przeprowadzonego postępowania, zdaniem SKO, wynika, że {...]ia i S. P. naruszyli wierzchnią warstwę gruntów działki nr [...] , jak również bezprawnie wybudowali rów melioracyjny na przedmiotowej działce, czym zaburzyli sposób i kierunek spływu wód opadowych, roztopowych i gruntowych zwiększając nawodnienie działki nr [...] . Również L. S. w wyniku bezprawnego wybudowania rowu melioracyjnego na działce nr [...] spowodował zmianę kierunku spływu wód opadowych i gruntowych oraz ich natężenie, co spowodowało nadmierne nawodnienie działki nr [...] .

Ponadto prace związane z niwelacją terenu działki nr [...] spowodowały naruszenie wierzchniej warstwy ziemi, co spowodowało ich częściową degradację i wymaga przeprowadzenia rekultywacji w kierunku rolniczym poprzez odpowiednie nawożenie i uprawianie roślinnością i zbożami motylkowymi, co spowoduje przywrócenie ich wartości użytkowych i umożliwi prawidłowe wykorzystywanie na cele rolnicze. Przepisy art. 3 i art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują zapobieganiu dewastacji i degradacji gruntów. W efekcie naruszenia powyższych przepisów zachodzą podstawy do nałożenia, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązku rekultywacji gruntu na koszt osoby powodującej utratę albo ograniczenie jego wartości użytkowej.

Organ odwoławczy podniósł, że pismem z 6 grudnia 2016 r. wystąpiono do Wójta Gminy I. w sprawie wyrażenia opinii w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy I. pozostawił sprawę bez rozpoznania ze względu na toczące się przed nim postępowanie i nie wyraził opinii w tej sprawie. Brak opinii należy poczytać jako pozytywne uzgodnienie.

W odniesieniu do odwołania {...]ii i S. P., w którym zarzucili Staroście Opatowskiemu, iż niezasadnie nakazał zasypanie naturalnej niecki występującej m.in. na działce nr [...] , SKO stwierdziło, iż nieckę tą właśnie swoimi działaniami zasypali poprzez zniwelowanie części terenu działki i nasypanie ziemi w naturalnej niecce, po czym w tym nasypie wykonali rów melioracyjny odprowadzający nadmiar wód opadowych oraz gruntowych z własnej działki oraz działki znajdującej się powyżej tj. [...] . Starosta Opatowski w swojej decyzji z 8 grudnia 2016 r. zobowiązał ww. do odtworzenia naturalnej niecki poprzez przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni ok. 0,0800 ha, w wyniku przesunięcia rodzimych mas ziemnych do rzędnych pierwotnych oraz do przeprowadzenia w kierunku rolnym rekultywacji nieruchomości opisanej powyżej na obszarze zniwelowanym, gdyż prace niwelacyjne spowodowały naruszenie wierzchniej warstwy urodzajnej terenu nieruchomości. Zaskarżona decyzja została podjęta po zasięgnięciu dwóch opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska, które potwierdziły, że nieruchomość została zniwelowana, prace niwelacyjne spowodowały naruszenie wierzchniej warstwy gruntów i wymagają rekultywacji oraz wykonany został rów melioracyjny, który odprowadza nadmiar wód opadowych i gruntowych na działkę znajdująca się poniżej oznaczoną nr [...] i powoduje jej coraz większe zawodnienie czym ogranicza jej użyteczność rolniczą.

Odnosząc się do zarzutów L. S. podniesionych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że wykonał on bezprawnie rów melioracyjny na działce nr [...] bez żadnych ustaleń i pozwoleń, czym spowodował zmianę kierunku spływu wód opadowych i gruntowych oraz ich natężenie, a co za tym idzie nadmierne nawodnienie działki [...] . Ponadto rów ten nie kończy się na działce nr [...] , lecz łączy się z wykonanym również bezprawnie rowem na działce nr [...] , a wody odprowadzane tymi rowami spływają poniżej na działkę nr [...] , znajdującą się bezpośrednio za działką nr [...] . L. S. nie zważając na dobro sąsiedzkie jak również nie przestrzegając przepisów prawa wykonał odwodnienie swojej działki. Sytuacja taka stworzyła niekorzystne warunki rolnicze dla działki nr [...] , gdyż część tej działki została zawodniona w stopniu powodującym jej zabagnienie i wyłączenie z możliwości jej rolniczego uprawiania.

W związku z powyższym organ I instancji zasadnie zobowiązał L. S. do likwidacji rowu melioracyjnego wykopanego na działce nr [...] poprzez jego zasypanie i wyrównanie do rzędnych gruntów przylegający do rowu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze {...]ia P. i S. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 marca 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji z 28 marca 2017 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 156 § 1 ust. 3 kpa - rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015 r.,

2) naruszenie art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez nieprzestrzeganie zasady działania na podstawie obowiązujących przepisów, niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu m.in. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Opatowskiego z dnia 8 grudnia 2016 r. w części, w której zakreślono termin do wykonania prac niwelacyjnych niemożliwy do dotrzymania do dnia 30 kwietnia 2016r., tj. który upłynął już przed wydaniem decyzji w I instancji;

3) naruszenie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a nie zastosowanie art. 77 Prawa wodnego, który stanowi lex specialis, z uwagi na istnienie urządzeń melioracji wodnej szczegółowej (wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego "B." na obszarze, na którym położone są nieruchomości stron postępowania, a których dotyczy zaskarżona decyzja);

4) naruszenie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 7

i 8 kpa poprzez dokonanie wyboru najmniej korzystnego dla Z. P. i S. P. rozwiązania w zakresie rekultywacji gruntu, pomimo istnienia możliwych innych, mniej uciążliwych do wykonania rozwiązań, proponowanych w opiniach biegłych, nie wyważenie interesu stron postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że rozpoznając sprawę organ I instancji nie zbadał w sposób wszechstronny sprawy, nie przeprowadził wszystkich niezbędnych dowodów, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie spostrzegło tych uchybień i pomimo wadliwości utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Skarżący dostrzegli, że równolegle do niniejszego postępowania przed Wójtem Gminy I. toczyło się postępowanie w trybie przepisów Prawa wodnego, zakończone decyzją z dnia 22 maja 2015 r. Wójt Gminy I. decyzją tą (w dacie wydawania decyzji przez Starostę Opatowskiego była ona ostateczna) wskazując na przepisy art. 29 Prawa wodnego i art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów nałożył na Z. P. i S. P. solidarnie "przywrócenie stanu nawierzchni gruntów sprzed dokonania samowolnych zmian ukształtowania terenu". Starosta Powiatowy w dacie wydania decyzji miał wiedzę o toczącym się przed Wójtem Gminy I. postępowaniu - świadczy o tym treść pisma z dnia 18 maja 2016 r., którym zwracał się do Wójta Gminy I. o udzielenie informacji czy w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie.

W dacie orzekania przez Starostę Opatowskiego w sprawie niniejszej 8 grudnia 2016 r., jak też orzekania przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w dniu 28 marca 2017 r., decyzja Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015 r. była ostateczna, a zatem wydane decyzje dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, iż rozpoznawane sprawy były tożsame. Wójt Gminy I. jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia wskazał art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postępowanie w sprawie zainicjowało pismo właściciela działki [...] S.a D.a w sprawie zmiany ukształtowania terenu nieruchomości - działki [...] i zalewaniu jego nieruchomości przez wodę (zmiany stosunków wodnych), co powoduje degradację gruntu. Decyzję w sprawie wydał wprawdzie Wójt Gminy I. z naruszeniem przepisów o właściwości, ale akt dotknięty wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięty z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności ma zaś moc wsteczną i eliminuje skutki prawne wadliwego aktu administracyjnego, tak jakby on w ogóle nie został podjęty. Decyzja organu rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero decyzją z dnia 6 kwietnia 2017r. stwierdziło nieważność tej decyzji z uwagi na jej niewykonalność tj. nie sprecyzowanie obowiązków - zakresu prac które mają wykonać {...]ia P. i S. P.. Decyzja ta została zatem wydana po dniu wydania decyzji przez SKO w sprawie niniejszej w dniu 28 marca 2017 r. W dacie orzekania przez organ I i II instancji sprawa była rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wójta Gminy I..

Zdaniem skarżących przywołanie postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy I. jest także istotne z uwagi na to, że w toku tego postępowania zostały sporządzone opinie biegłego T. H. i opinia geodezyjna Z. M.. Wnioski i wyniki, odmienne od wniosków i opinii sporządzonych w sprawie niniejszej, nie zostały poddane ocenie przez organy prowadzące postępowanie.

Odnosząc się do zakresu obowiązków nałożonych na Z. P. i S. P. w utrzymanej przez SKO w mocy decyzji Starosty Powiatowego w Opatowie skarżący w pierwszej kolejności zwrócili uwagę na termin zakreślony w pkt 3 decyzji Starosty Powiatowego w Opatowie z dn. 8 grudnia 2016 r. W decyzji wskazano, że przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu na działce nr [...] jak również likwidacja rowu na działce nr [...] ma nastąpić w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. Zakreślono zatem termin niemożliwy do zachowania, który upłynął przed wydaniem decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na powyższe, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto, że termin ten upływa 30 kwietnia 2017 r. Być może określenie terminu 30 kwietnia 2016 r. w decyzji I instancji jest omyłką pisarską ale uchybienie to nie zostało skorygowane sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej. W takiej sytuacji organ II instancji winien zmienić decyzję w tym zakresie i ustalić termin wykonania obowiązków możliwy do spełnienia przez strony.

Niezależnie od powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nawet jeżeli błędnie przyjęło, że obowiązek określony w decyzji pierwszej instancji upływa 30 kwietnia 2017 r., to biorąc pod uwagę datę wydania decyzji (28 marca) i przewidując, że na jej doręczenie potrzeba kilka dni to zakreślenie stronie terminu krótszego niż miesiąc na wykonanie prac ziemnych należy uznać za niewystarczające i krzywdzące dla strony.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że w dniu 18 czerwca 2015 r. przez Starostę Opatowskiego zostało wszczęte postępowanie administracyjne "w sprawie wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (likwidacji rowu melioracyjnego i wykonania innych rowów) na działkach [...] , [...] , [...] , [...] obręb B. gm. I., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego".

Z postanowienia wszczynającego postępowanie wynika, że zostało ono wszczęte w oparciu o art. 64 a ust. 5 Prawa wodnego. W toku tego postępowania ustalono, iż na działkach o nr ew. [...] i [...] występuje urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, lecz nie jest to rów, a zbieracz drenarski o średnicy 7,5 cm, wykonany w ramach zadania inwestycyjnego pn. "B.", który winien spełniać funkcję odwadniającą części ww. działek. Stwierdzono, że ww. zbieracz drenarski nie spełnia swojej funkcji ponieważ woda spływa powierzchniowo po najniżej położonym terenie. O niedrożności zbieracza drenarskiego świadczy to, że wylotem zbieracza zlokalizowanym w końcówce rowu R-3 w ogóle nie płonie woda i jest on całkowicie zamulony.

Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2015r. do czasu zakończenia sprawy niniejszej, a podjęte przez Starostę Opatowskiego postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017r.

W toku tego postępowania, podczas oględzin stwierdzono istnienie urządzeń melioracyjnych wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego "B." i niedrożność rowów melioracyjnych. W ocenie skarżących rozważyć należy wzajemny zakres art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 77 oraz 64 a prawa wodnego. Ich analiza wskazuje, że powołane przepisy prawa wodnego są przepisami szczególnymi również do art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W pierwszej kolejności należy bowiem udrożnić i odtworzyć usytuowane na gruncie na całej linii urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, a dopiero w dalszej kolejności można regulować stosunki wodne na poszczególnych nieruchomościach - działkach rolnych i dokonywać ich rekultywacji. Urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości.

Zaskarżona decyzja SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty nie zawierają rozważań w tym zakresie. Nie poświęcono w ich treści żadnej uwagi istnieniu na działkach objętych postępowaniem urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, a sporządzone w postępowaniu opinie nie zawierają ustaleń co do tego czy udrożnienie i odtworzenie urządzeń melioracyjnych byłoby wystarczające dla uregulowania stanu wód na gruncie i czy pozwoliłoby na właściwe korzystanie z gruntów w zakresie produkcji rolnej a jeżeli tak to pod jakimi warunkami.

Skarżący zauważyli, że w jednej sprawie, zainicjowanej pismami właściciela działki [...] R. D., toczyły się trzy postępowania administracyjne: jedno prowadzone przez Wójta Gminy I. na podstawie art. 29 Prawa wodnego i art. 20 i 22 ustawy o gruntach rolnych, Starostę Opatowskiego na podstawie art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i trzecie prowadzone przez Starostę Opatowskiego na podstawie art. 64a Prawa wodnego. Ich relacje wzajemnie się wykluczały, nie zostało zaś wszczęte postępowanie na podstawie art. 77 Prawa wodnego, które powinno zostać przeprowadzone przez Starostę Opatowskiego w sytuacji stwierdzenia niedrożności urządzeń melioracyjnych wykonanych w ramach zadania inwestycyjnego B.

Dopiero przeprowadzenie tego postępowania, a w jego wyniku udrożnienie urządzeń melioracyjnych o charakterze liniowym, przebiegających na dłuższym odcinku niż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem (stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości), pozwoli stwierdzić jak będą kształtowały się stosunki wodne na tym terenie. Zatem ocena konieczności wykonania prac ziemnych niwelacyjnych, a następnie rekultywacji gruntów nie powinna następować przed zakończeniem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 77 prawa wodnego i wykonaniem decyzji w nim wydanych.

Skarżący wskazali, że uzasadnienie decyzji wydanych w sprawie niniejszej w I i II instancji nie zawiera żadnego wywodu dlaczego uznano, iż wariant prac naprawczych, wybrany przez organ I instancji dla rekultywacji gruntu i przywrócenia właściwych stosunków wodnych jest najlepszy, skoro biegli w opiniach przedstawili kilka alternatywnych rozwiązań.

Organ w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, winien, zdaniem skarżących, nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Organ orzekający w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa, powinien mieć na uwadze słuszne interesy stron postępowania i zastosować takie rozwiązanie, które, przy spełnieniu wymogu skuteczności, będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Rozwiązanie to powinno zapewniać realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana, jednocześnie nie powinno ono w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie.

Skarżący zarzucili, że ani w decyzji wydanej w I instancji, ani w decyzji SKO, nie wypowiedziano się dlaczego rozwiązanie w zakresie przeprowadzenia rekultywacji w kierunku rolniczym uznano za lepsze od alternatywnego proponowanego przez biegłą pozostawania gruntu do naturalnej sukcesji roślinnej.

Zaznaczyli, że gdyby postępowanie dowodowe przed organami administracji było prowadzone prawidłowo, w jego toku winny być przeprowadzone dowody z opinii sporządzonych w toczącym się przez Wójtem Gminy I. postępowaniu tj. dowód z oceny technicznej dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr ew. 98/1, [...] , [...] obręb B. gm. I. sporządzonej w maju 2014 r. przez inż. T. H. Z wniosków końcowych tej opinii wynika, że dla przywrócenia właściwych stosunków wodnych wystarczające jest usuniecie ziemi zalegającej obecnie na przełamaniu terenu, tworzącej przegrodę i ograniczającej spływ wód w kierunku południowym. Biegły ten stwierdził, że zaleca się przeprowadzenie procesu udrożniania lub odbudowy instalacji drenażowej, co pozwoli na normalne osuszenie dolnych fragmentów działek [...] oraz [...].

Skarżący wskazali, że gdyby organy prowadzące postępowanie w sprawie niniejszej w sposób właściwy i dogłębny zebrały oraz przeanalizowały wszystkie opinie wydane w toczących się sprawach, stwierdziłyby, że w pierwszej kolejności należy udrożnić istniejące urządzenia melioracyjne, a następnie odbudować instalację drenażową czyli dokonać wyboru wariantu pierwszego proponowanego przez biegłą M. D. Wbrew stanowisku organów administracji, brak zgody właścicieli działek [...] i [...] nie był w tym zakresie przeszkodą. Zarówno L. S. jak i R. D. byli stronami postępowania i nałożenie na nich obowiązków w tym zakresie w decyzji kończącej postępowanie było możliwe. Stanowisko organów administracji jest niekonsekwentne - z jednej strony uznano brak zgody L. S. - właściciela działki [...] na jej przekopanie za przeszkodę w wyborze rozwiązania przyjętego przez biegłą w wariancie pierwszym, a wybierając rozwiązanie drugie - nałożono na niego obowiązek w zakresie zasypania rowu melioracyjnego na działce [...] , znacznie bardziej uciążliwy dla niego, uznając że w tym zakresie jego zgoda nie jest potrzebna.

Reasumując skarżący stwierdzili, że w decyzji organu spośród dwóch możliwych rozwiązań wybrano rozwiązanie gorsze z punktu widzenia przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych, jak również najmniej korzystne zarówno dla skarżących {...]ii P. i S. P., jak też właściciela działki [...] L. S. Ich zdaniem w niniejszej sprawie przy rozstrzygnięciu uwzględniono jedynie interes właściciela działki [...] - R. D., a pominięto interes społeczny - udrożnienie melioracji wodnej szczegółowej, co spowodowałoby normalizację stosunków wodnych na całym terenie objętym urządzeniami wykonanymi w ramach zadania inwestycyjnego B.-B., w tym także na nieruchomościach stron, oraz interes pozostałych stron postępowania - L. S. oraz skarżących {...]ii P. i S. P., wybierając wariant rozwiązania najbardziej restrykcyjny i uciążliwy dla nich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący upatrywali podstaw do takiego orzeczenia w tym, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r., wydana na podstawie art. 29 Prawa wodnego i art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą to decyzją w/w organ nałożył na Z. P. i S. P. solidarnie "przywrócenie stanu nawierzchni gruntów sprzed dokonania samowolnych zmian ukształtowania terenu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero decyzją z dnia 6 kwietnia 2017r. stwierdziło nieważność tej decyzji z uwagi na jej niewykonalność tj. nie sprecyzowanie obowiązków - zakresu prac które mają wykonać {...]ia P. i S. P.. Zdaniem skarżących zatem doszło w niniejszym przypadku do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio wspomnianą ostateczną decyzją Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r. Stanowiska tego nie można podzielić albowiem w ocenie Sądu brak jest w tym przypadku tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r. oraz sprawą rozstrzygniętą decyzją Starosty O. z dnia 8 grudnia 2016r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją. Tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z 1 grudnia 2016r., sygn. akt I OSK 1434/15, opubl. Lex nr 2299280). W podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r. powołano nie tylko przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1161), dalej jako ustawa o ochronie gruntów, w tym art. 20 ust. 1 i art. 22 tej ustawy, ale także przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1121), dalej jako ustawa Prawo wodne. Podstawa prawna w przypadku tej decyzji jest zatem częściowo odmienna niż w decyzji Starosty Opatowskiego z dnia 8 grudnia 2016 roku, którą oparto wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 20 ust. 1 i art. 22. Trzeba przy tym zauważyć, że do kompetencji wójta należy zastosowanie środków przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w związku z czym – jak przyjęło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w decyzji z dnia 6 kwietnia 2017r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r. – postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, celem decyzji było przywrócenie stanu poprzedniego w związku z naruszeniem tych stosunków, a przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały powołane w podstawie prawnej decyzji w sposób nieprawidłowy. Z tego względu SKO w Kielcach stwierdziło co prawda nieważność decyzji z dnia 22 maja 2015r., ale

z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), nie zaś z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.

Z powyższych powodów w ocenie Sądu brak jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją Starosty Opatowskiego z dnia 8 grudnia 2016r. a sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r., a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2015r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

W ocenie Sądu zasługuje natomiast na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę prawną decyzji Starosty O. z dnia 8 grudnia 2016r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wskazano przepis art. 22 ustawy o ochronie gruntów. Nie wskazano przy tym jednostki redakcyjnej, w oparciu o którą wydano decyzję. Należy zaś zauważyć, że regulacja zawarta w tym przepisie brzmi następująco:

1. Decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

3. Osoby obowiązane do rekultywacji gruntów zawiadamiają organ, o którym mowa w ust. 2, w terminie do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji.

Treść samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 8 grudnia 2016r. wskazuje, że zawarto w nim elementy wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3. Nie określono w nim zaś stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów.

W decyzjach organów obu instancji, w ślad za uzyskanymi opiniami biegłych, wspomina się co prawda o tym, że doszło do degradacji gruntu na działce o nr [...] , a sposób tej degradacji można pośrednio wywnioskować z rodzaju nałożonych obowiązków. Elementy decyzji w sprawie rekultywacji, określone w art. 22 ust. 1 pkt 1-4, jak również ich kolejność, są w ocenie Sądu nieprzypadkowe. Aby bowiem można było nałożyć obowiązek rekultywacji, określić jej kierunek i termin, należy najpierw określić stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (art. 4 pkt 15 ustawy). Z tego względu organ I instancji winien w decyzji w pierwszej kolejności określić – stosownie do wymogu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, i to nie tylko w sposób dorozumiany – stopnień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Temu zresztą służy dopuszczenie dowodu z dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, który to wymóg odnosi się wyłącznie do ustalenia przesłanki wskazanej w art. 22 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a którego to wymogu organ

I instancji – przynajmniej formalnie – dochował, uzyskując dwie takie opinie biegłych. Wypada zauważyć, że na wymóg taki zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w decyzji z dnia 19 października 2015r., uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał wówczas wprost na treść art. 22 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, odnosząc się do obowiązku ustalenia "rozmiaru" ograniczenia wartości użytkowej gruntów. Po wydaniu tej decyzji organ I instancji uzyskał co prawda drugą opinię rzeczoznawcy, jednak należy zauważyć, że opinia poprzednia, sporządzona przez biegłego J.C., została sporządzona według stanu faktycznego na luty 2015 roku. Okoliczność ta została przyznana w decyzjach organów obu instancji (w tym decyzji zaskarżonej), w których wskazano, że od czasu sporządzenia w/w opinii warunki środowiskowe samoistnie, jak również w wyniku działalności człowieka uległy zmianie. W związku z tym stwierdzono, że nie wszystkie proponowane rozwiązania zawarte w opinii J. C. należy wziąć pod uwagę, choćby z uwagi na upływ czasu i zaistniałe zmiany na działce nr [...] polegające na uprzątnięciu terenu powstałego po niwelacji, jego wyrównaniu, rekultywowaniu i użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem w kierunku rolniczym, a zatem zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii biegłego C.. Zdaniem organów opinie biegłych stanowią jedynie materiał pomocniczy dla organu wydającego decyzję.

W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe. W sytuacji gdy organ korzysta z opinii biegłego na podstawie art. 84 ust. 1 kpa winna to być opinia w pełni aktualna na czas wydania decyzji. Wypada zauważyć, że organ I instancji w niniejszym przypadku obowiązki związane z rekultywacją gruntu wymienione w pkt. 1 b) decyzji oparł wyłącznie na opinii właśnie biegłego J. C.. Biegły ten zaś w piśmie z dnia 24 listopada 2016r. (k. 286) wprost stwierdził, że "(...) w chwili obecnej opisane (w opinii – dop. Sądu) rozwiązania nie mają zastosowania ze względu na to, że po upływie 21 miesięcy warunki środowiskowe samoistnie oraz na skutek działalności człowieka uległy znaczącej zmianie. Konieczna jest ponowna weryfikacja terenu, na podstawie której możliwe będzie stwierdzenie, jakie z proponowanych działań naprawczych są konieczne, z których należy zrezygnować, a których wdrożenie jest zbędne lub nawet szkodliwe i zaburzające postępującą naturalną stabilizację. Należy pamiętać, że środowisko naturalne dąży do samonaprawy i ona po 21 miesiącach nastąpiła, jeżeli nawet jest to teren upraw rolnych i działalności człowieka. Tylko ponowna weryfikacja pozwoli na rzetelną ocenę stanu agrokultury analizowanego oraz zadecyduje o konieczności wprowadzenia dodatkowych zabiegów wspomagających postępującą rekultywację. Również niewłaściwe zabiegi rolne mogły doprowadzić do pogorszenia warunków gruntowych w okresie 21 miesięcy, co można stwierdzić tylko w trakcie ponownej wizji terenowej".

Z treści pisma wynika zatem jednoznacznie, że dotychczasowa opinia biegłego wymaga aktualizacji, a rozwiązania w niej opisane nie mają zastosowania z uwagi na upływ czasu. Organy całkowicie zignorowały takie stanowisko biegłego. Skoro zaś organ uznał, że w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne, częściowo wprost oparł swe rozstrzygnięcie na przedmiotowej opinii, a przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów wymaga oparcia ustaleń na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, to organ winien był przed wydaniem decyzji uzyskać uzupełniającą – zaktualizowaną – opinię biegłego J.C..

W kontekście zagadnienia związanego z opiniowaniem przez biegłych należy podnieść, że opinie przez nich sporządzone winny w sposób jasny ustalać także wspomniany wyżej stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów – tak aby organ na tej podstawie mógł ten stopień określić w decyzji.

Ponadto trzeba zauważyć, że skoro, jak podniesiono w skardze, na działkach o nr ewid. [...] i [...] istnieje niedrożne urządzenie melioracji wodnej szczegółowej, tj. zbieracz drenarski o średnicy 7,5 cm, wykonany w ramach zadania inwestycyjnego pn. "B.-B.", który winien spełniać funkcję odwadniającą części ww. działek, zadaniem biegłych opiniujących w sprawie winno być także ustalenie, czy udrożnienie tego urządzenia, będącego elementem inwestycji o charakterze liniowym, może wpłynąć – a jeśli tak to w jaki sposób – na rozwiązanie problemów związanych ze stwierdzonym naruszeniem stosunków wodnych na w/w gruntach, a w konsekwencji także na konieczność i sposób ewentualnej rekultywacji.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów w sprawach, o których mowa w ust. 1 decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W niniejszym przypadku organ I instancji zwrócił się co prawda na podstawie powyższego przepisu o wydanie opinii w zakresie ustalenia rolnego kierunku rekultywacji gruntów oraz przywrócenia pierwotnego ukształtowania terenu zgodnie z przedłożonym projektem decyzji do Wójta Gminy I., jednak uczynił to na dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia 8 grudnia 2016r., a odpowiedź na pismo wpłynęła do organu w dniu 12 grudnia 2016r., a zatem już po wydaniu decyzji, i wynikało z niej, że Wójt nie może wydać opinii ponieważ zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 156 § 1 kpa

w stosunku do decyzji Wójta Gminy I. z dnia 22 maja 2015r. w sprawie przywrócenia stanu nawierzchni gruntów sprzed dokonania samowolnych zmian ukształtowania terenu.

Zgodnie z art. 106 § 1-6 kpa, które to przepisy znajdują zastosowanie m.in. w przypadku opinii wymaganej na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 kpa), a taka sytuacja w istocie ma miejsce w niniejszym przypadku, stanowi istotne naruszenie prawa i może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wobec stwierdzenia powyższych uchybień, skutkujących uchyleniem decyzji organów obu instancji, w tym m.in. w celu uzyskania uzupełniającego stanowiska biegłych, bezprzedmiotowym było na obecnym etapie odnoszenie się do zarzutu dotyczącego wyboru rozwiązania mającego prowadzić do rekultywacji gruntu. Analogiczna uwaga dotyczy określenia przez organ terminu wykonania nałożonych obowiązków. Po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z powyższymi wskazaniami, w razie gdyby nałożenie określonych obowiązków okazało się konieczne, organ określi na nowo termin ich wykonania. Należy jedynie podnieść, że termin ten ma mieć charakter realny, dostosowany do rodzaju ewentualnie nałożonych obowiązków.

Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, jak również – w przypadku ewentualnego nałożenia obowiązków – określając realny termin ich wykonania.

Przed wydaniem decyzji organ uzyska aktualne opinie biegłych, przy czym biegli odniosą się także do wskazanych wyżej zagadnień, jak również uzyska wymaganą opinię właściwego organu. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ uzasadni je zgodnie ze wskazaniami art. 107 § 3 kpa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.), 17 zł opłaty od pełnomocnictwa.