Wyrok NSA oz. w Bydgoszczy, sygn. akt SA/Bd 516/03
NSA oz. w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2003-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 2a pkt 14a, art. 47f ust. 6-7
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079
law: Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie przyrody.
article: par. 3 ust. 1-2, par. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 162 poz. 1117
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów.
Teza: Należy rozróżnić pojęcie terenów zieleni miejskiej od terenów miejskich, na których rosną drzewa.

O terenach zieleni miejskiej jako o pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzy takie tereny.

TEZY

Należy rozróżnić pojęcie terenów zieleni miejskiej od terenów miejskich, na których rosną drzewa.

O terenach zieleni miejskiej jako o pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzy takie tereny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Biura Doradztwa "R." S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 czerwca 2002 r. w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta T. z 23.05.2002 r., z powołaniem się na przepisy art. 104 Kpa oraz art. 47e ust. 2, art. 47f ust. 1-4, art. 47i ust. 3-5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./, a także par. 3 ust. 1-2, i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew i krzewów /Dz.U. nr 162 poz. 1117 ze zm./ w związku z art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085/ orzeczono:

1/ zezwolono Biuru Doradztwa "R." S.A. z siedzibą w T. na usunięcie drzew oraz krzewów rosnących na terenie działki nr 46/19 przy ul. R. 2 w T. kolidujących z planowaną modernizacją istniejących i budową nowych miejsc postojowych dla samochodów osobowych,

2/ ustalono opłatę za usunięcie: drzew w wysokości 149.374,60 zł, krzewów w wysokości 26.464,83 zł,

3/ odmówiono udzielenia zezwolenia na usunięcie dębu o obwodzie pnia 92 cm, znajdującego się na działce 46/19,

4/ zobowiązano wnioskodawcę do ochrony i zabezpieczenia przed uszkodzeniem drzew oraz krzewów rosnących w sąsiedztwie.

W motywach decyzji powołano się na posiadany przez wnioskodawcę tytuł prawny do nieruchomości, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt budowlany a także na wyniki oględzin nieruchomości, które to okoliczności uzasadniają, co do zasady, zgłoszony wniosek o usunięcie drzew. Odmową zezwolenia objęto dąb z uwagi na jego walory przyrodnicze /wartość gatunkową, dobrą kondycję zdrowotną, okazałe rozmiary, symetryczny pokrój/ uznając, że drzewo to powinno zostać wkomponowane w planowane zagospodarowanie terenu. Przy naliczaniu stawek opłat, w ocenie organu należy zastosować 100 procent zwyżkę na podstawie par. 4 powołanego w osnowie decyzji rozporządzenia Rady Ministrów, albowiem drzewa i krzewy usuwane są z terenu zieleni miejskiej. Jeśli chodzi o jałowce, które cechuje wolny wzrost i nie zostały wyszczególnione w tabeli, ustalono opłaty na podstawie inwentaryzacji i zaliczenia do grupy czwartej oraz kalkulacje. Stąd też, zdaniem organu, powołane przepisy prawa uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia jak w osnowie decyzji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z 26.06.2002 r., po rozpoznaniu odwołania Biura Doradztwa "R." S.A. z siedzibą w T., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z 23.05.2002 r. W ocenie Kolegium trafne są ustalenia o zaliczeniu przedmiotowych drzew i krzewów jako rosnących na terenach zieleni miejskiej a w konsekwencji uzasadnione jest podwyższeniu opłat o 100 procent. Zdaniem Kolegium trafne jest również stanowisko organu I instancji o istniejącej możliwości wkomponowania dębu w planowaną inwestycję. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na usunięcia dębu ma charakter uznaniowy, organ I instancji zaś prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Z powyższych względów brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26.06.2002 r. skarżące Biura Doradztwa "R." S.A. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, a jednocześnie zakwestionowano ustalenia organów obydwu instancji, jakoby drzewa i krzewy rosły na terenach zieleni miejskiej. Według twierdzeń zawartych w skardze, wycinka drzew i krzewów w niniejszej sprawie, a tym bardziej ich przesadzenia, nie powinny być obciążone jakimikolwiek opłatami. Tereny, na których rosną drzewa i krzewy, przeznaczone były zawsze pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast nasadzenia miały charakter tymczasowy. Usunięcie tego rodzaju nasadzeń nie rodzi obowiązku uiszczenia opłat, ich naliczenie zaś narusza prawo. Strona skarżąca podważa także rozstrzygnięcie o odmowie usunięcia dębu, wskazując, że nie zamierzała go usunąć, a jedynie przesadzić w inne miejsce. Wszystkie te względy, zdaniem skarżącego, uzasadniają zgłoszone wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek w świetle dotychczas poczynionych w sprawie ustaleń nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Jednocześnie sąd, nie będąc związany granicami skargi, stosownie do przepisu art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z urzędu wziął pod rozwagę, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodzić się należy z argumentacją i wywodami skargi podważającymi ustalenia organów obydwu instancji o zaliczeniu terenów, na których rosną przedmiotowe drzewa i krzewy, do terenów zieleni miejskiej, a w konsekwencji ustalenia opłat podwyższonych o 100 procent. Ustalenie o zaliczeniu omawianych terenów do terenów zieleni miejskiej nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Jeżeli bowiem omawiane tereny przeznaczone zostały w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, a tak zdają się również przyjmować organy obydwu instancji, to trudno byłoby jednocześnie twierdzić, że w tych samych planach te same tereny przeznaczone zostały pod zieleń miejską /np. parki czy zieleńce/.

Aczkolwiek w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie terenów zieleni miejskiej nie było rozumiane jednolicie, co wiąże się m. in. z licznymi zmianami stanu prawnego, to jednak można i należy poszukiwać takiego rozumienia tego pojęcia, które nie prowadzi do dowolności, a w tym do tego, aby zachodziła możliwość zaliczenia każdego drzewa lub krzewu, rosnącego na terenach miejskich, jako znajdującego się na terenach zieleni miejskiej. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 2a pkt 14a powoływanej już ustawy o ochronie przyrody zalicza zieleń osiedlową do terenów zieleni, jednakże w zwartej zabudowie, po wybudowaniu, osiedla a nie przed pełnym zainwestowaniem terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Innymi słowy należy rozróżnić pojęcie terenów zieleni miejskiej /w ścisłym tego słowa znaczeniu/ od terenów miejskich, na których rosną drzewa i krzewy. Stąd też skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione m. in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1989 r. II ARN 13/89 /nie publ./, że zieleń miejska nie jest sumą zieleni znajdującej się w mieście, lecz celowo kształtowanym w planie miejscowym układem zespołów roślinności, mającym do spełnienia określone funkcje. Inaczej rzecz ujmując, o terenach zieleni miejskiej /w ścisłym tego słowa znaczeniu/, jako o pojęciu prawnym, można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost i jednoznacznie tworzy takie tereny. Stąd też, w ocenie składu orzekającego, jeżeli plan miejscowy wprost nie posługuje się pojęciem terenu zieleni miejskiej, wyłączona jest możliwość ustalenia opłat podwyższonych o 100 procent.

Nie można natomiast podzielić dalej idących wniosków zawartych w skardze, które zmierzają do wykazania, że przedmiotowe drzewa i krzewy są nasadzeniami o charakterze tymczasowym i brak jest w ogóle podstaw do naliczenia opłat za ich usunięcie.

Przede wszystkim należy przypomnieć ratio legis obowiązku uiszczania opłat za usunięcie drzew i krzewów. Otóż opłaty te stanowią ekonomiczne środki ochrony środowiska służące zachowaniu jego wartości. Oznacza to, że celem ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów jest zrekompensowanie uszczerbku w środowisku przyrodniczym na skutek działalności gospodarczej, a co więcej można mówić o zasadzie powszechności ich ponoszenia. Przypadki, gdy nie pobiera się opłat, są ściśle określone i stanowią wyjątek od zasady, zgodnie zaś z regułami wykładni, przepisy określające wyjątki od zasady należy interpretować ściśle. Co więcej, zasady ochrony środowiska wymagają, aby także usuwanie naturalnych samosiewów drzew i krzewów nie było objęte zwolnieniem od opłat /por. obszerne wywody jurydyczne w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r. OPS 3/99 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 117, podjętej wprawdzie na podstawie odmiennego stanu prawnego, lecz zachowujące nadal walor aktualności/.

Reasumując dotychczasowe rozważania, należy dojść do wniosku, wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze, że usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów uzasadnia, co do zasady, naliczenie opłat a w warunkach sprawy nie można ich traktować jako zieleni tymczasowej, a więc jako przypadku, w którym nie pobiera się opłat, jednakże bez ustalenia tych opłat podwyższonych o 100 procent.

Jeśli chodzi o zarzuty podważające rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na wycięcie dębu należy podnieść, że rozstrzygnięcie to podjęte zostało bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Przede wszystkim wskazać należy, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, że nie kwestionuje wartości przyrodniczych dębu, że zamierza go wkomponować w zagospodarowanie terenu oraz że wnosi o udzielenie zgody na jego przesadzenie. Na poparcie swych twierdzeń odwołujący się, podobnie jak obecnie w skardze, powołuje się na zniweczenie zamierzeń inwestycyjnych, jeżeli nie dojdzie do przesadzenia dębu. Okoliczności te uszły uwadze organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji nie zajął stanowiska w tym zakresie, które pominął milczeniem oraz nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w omawianym przedmiocie. Wszakże przepis art. 47f ust. 6 i 7 cyt. już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, na który powołał się organ I instancji, dopuszcza możliwość udzielenia zezwolenia na przesadzenie drzew oraz tryb naliczania opłat, gdy tymczasem kwestii tej nie rozważono w zaskarżonej decyzji. Wyłącza to możliwość odparcia zarzutów skargi a także oceny legalności /zgodności z prawem/ kwestionowanego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji również z tej przyczyny.

Podobne uwagi, o braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, należy odnieść do zarzutów kwestionujących rozstrzygnięcie o naliczeniu opłat za jałowce. Już w odwołaniu a następnie w skardze powołano się na ekspertyzy /w tym ekspertyzę R.W., biegłego z zakresu ochrony środowisk, do których nie ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji. Także w tym zakresie wyłączona jest możliwość odparcia zarzutów skargi a także oceny legalności podważanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do naliczenia opłat za jałowce.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione a postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia i poczynienia dodatkowych ustaleń, należało, na podstawie art. 22 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.