Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 720/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 23 ust. 2-3, art. 153
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Teza: Rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego" tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję) a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych" które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie - dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) - i z tą chwilą, ulegają "skonsumowaniu". Natomiast powołane takich rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal.

TEZY

Rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego" tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję) a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych" które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie - dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) - i z tą chwilą, ulegają "skonsumowaniu". Natomiast powołane takich rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 04 stycznia 2008 r. nr 1/08 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia; 2. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie może być wykonane


UZASADNIENIE

W dniu 04 stycznia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") - działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. – wersja z dnia wydania nw. aktu - dalej: "ustawa o ochronie przyrody", w skrócie "u.o.p.") - wydał Rozporządzenie Nr 1/08 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki i Bory Kujańskie" (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 7, poz. 138; dalej: "Rozporządzenie", w skrócie: "rozp."). W akcie tym wskazano, że przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu "obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych" (§ 1 ust. 1 rozp.). W § 1 ust. 2 rozp. stwierdzono, iż obszar ten położony jest na terenie powiatu pilskiego w gminach: Łobżenica, Wyrzysk oraz powiatu złotowskiego w gminach: Lipka, Zakrzewo i Złotów, a jego całkowita powierzchnia wynosi 18850 ha. Opis przebiegu granicy obszaru określono w załączniku do Rozporządzenia (§ 1 ust. 3 rozp.). W Rozporządzeniu zawarto także ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych na tym obszarze (§ 2 ust. 1-3 rozp.) oraz wprowadzono określone zakazy (§ 3 ust. 1 rozp.) z pewnymi wyłączeniami (§ 3 ust. 2 i 3 rozp.). W § 5 Rozporządzenia stwierdzono, iż wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (data publikacji: 11 luty 2008 r.). W przypisie do tego przepisu zawarto wyjaśnienie, że Rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Nr 5/98 Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r., które, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)", na podstawie art. 157 u.o.p. traci moc z dniem wejścia w życie Rozporządzenia, z tym, że na podstawie art. 153 u.o.p. utworzony obszar chronionego krajobrazu stał się obszarem chronionego krajobrazu w rozumieniu tej ustawy.

Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. II Pa 60/11) Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył w całości Rozporządzenie, zarzucając jemu:

1) rażące naruszenie art. 23 ust. 2 i 3 u.o.p. - polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie nie dotyczy utworzenia ani zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu, co uzasadnia brak obowiązku uzgodnienia (opiniowania) z właściwymi radami gmin jego nowelizacji;

2) rażące naruszenie art. 153 w zw. z art. 23 ust. 2 i 3 u.o.p., polegające na błędnym przyjęciu, że Rozporządzenie nie kreuje nowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p., co uzasadnia zwolnienie Wojewody z obowiązku dokonywania uzgodnień projektu nowego rozporządzenia;

3) przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu

i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia.

W motywach skargi Prokurator zauważył, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu Rozporządzenia, wprowadza ono zmiany granic obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)". Poprzedzające je rozporządzenie Wojewody Pilskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim (Dz. Urz. Woj. Pilskiego Nr 13, poz. 83; dalej: "rozporządzenie Nr 5/98") ustanawiało bowiem obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...) " na obszarze o powierzchni ogólnej 17240 ha na terenie gmin: Lipka, Zakrzewo, Złotów, Łobżenica i Wyrzysk. Zaskarżone Rozporządzenie dotyczy zaś obszaru powiększonego o 1610 ha oraz o odmiennie opisanych granicach (załącznik do Rozporządzenia), przy czym, w ocenie skarżącego, nie sposób uznać za przekonywujące stanowisko Wojewody, że zmiana powierzchni przedmiotowego obszaru w stosunku do podanej w rozporządzeniu Nr 5/98 jest spowodowana zastosowaniem nowoczesnych, komputerowych technik pomiarów.

Dalej Prokurator wskazał, że pod pojęciem "wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu" w rozumieniu art. 23 ust. 2 u.o.p. nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic), ale także ustalenia dotyczące ochrony czynnej ekosystemów i zakazy określone w art. 24 u.o.p. Z art. 23 ust. 3 u.o.p. wynika obowiązek wojewody do uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu (całego) rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. Zdaniem skarżącego również każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin.

W ocenie Prokuratora przedmiotowe Rozporządzenie, choć nazwane rozporządzeniem "w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (...)" jest w istocie rozporządzeniem "w sprawie wyznaczenia obszaru" i ten obszar rzeczywiście wyznacza. Z treści art. 23 ust. 2 i 3 u.o.p. wynika bowiem, że wojewoda może wydać rozporządzenie, w którym wyznaczy obszar chronionego krajobrazu, dokona powiększenia tego obszaru, zlikwiduje go lub dokona zmiany jego granic. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie obszarów chronionego krajobrazu", bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana. Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. Zarazem brak jest, zdaniem Prokuratora, dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody (z 2004 r.), które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących - tj. przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.") - zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień dlatego, że nie powiększa obszaru chronionego krajobrazu. Taki przepis zwalniający z obowiązku dokonania uzgodnień w przepisach przejściowych u.o.p. się nie znalazł. Uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku właściwymi radami gmin) stanowi naruszenie art. 23 ust. 3 u.o.p. i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego Rozporządzenia w całości. Prawo nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu.

Prokurator zauważył również, że rozporządzenie nie zawiera wyraźnie sprecyzowanych przepisów derogacyjnych. Informacje o utracie mocy wcześniejszego rozporządzenia Nr 5/98 zawarto jedynie w przypisie do § 5 Rozporządzenia, stanowiącego, że wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Rozwiązanie takie jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z § 40 ust. 1 w zw. z § 132 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "ZTP").

W odpowiedzi na skargę Wojewoda – wnosząc o jej oddalenie – wskazał, że obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)" utworzony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Jednocześnie z art. 153 u.o.p. wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–4 i 6–10 u.o.p., utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy – co potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Z kolei zgodnie z art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej u.o.p. Wojewoda stwierdził, że fakt, iż w art. 157 u.o.p. ustawodawca nie wskazał terminu, w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych, jest zabiegiem celowym, albowiem zakłada podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań i brak konieczności pilnych uregulowań zgodnych z ustawą. Wskazują na to także przepisy przejściowe, w których przewidziano kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Celem tej regulacji było utrzymanie w mocy wszystkich aktów normatywnych, w tym rozporządzeń wojewody tworzących obszary chronionego krajobrazu, wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy.

Wojewoda podkreślił, że skoro zdecydował się na regulowanie spraw określonych w utrzymanym czasowo w mocy akcie wykonawczym, to nie mógł części spraw wynikających z upoważnienia ustawowego pozostawić w utrzymanym czasowo w mocy rozporządzeniu, a część spraw uregulować już w nowym akcie wykonawczym. Należało więc wydać nowe rozporządzenie – co też uczynił. Zdaniem Wojewody, uregulowania zawarte w przedmiotowym rozporządzeniu są uregulowaniami w ramach obszaru istniejącego, a więc dostosowują uregulowania dotyczące przedmiotowego obszaru do obowiązujących regulacji, wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest przy tym, w ocenie Wojewody, że obszar chronionego krajobrazu, którego dotyczy zaskarżone rozporządzenie, pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Przedmiotowe Rozporządzenie nie jest więc rozporządzeniem wyznaczającym – jak twierdzi skarżący – nowy obszar chronionego krajobrazu, a jest rozporządzeniem "w sprawie obszaru chronionego krajobrazu". Zadaniem tego rozporządzenia jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru chronionego krajobrazu. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia obszaru. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego chronionego obszaru, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. Nie kreuje ono nowej formy ochrony przyrody, lecz ją na nowo reguluje.

W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 u.o.p. – w wersji z dnia wydania Rozporządzenia – uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy wymagał jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji obszaru chronionego krajobrazu. Projekt Rozporządzenia, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał więc obowiązkowi uzgodnienia, a zatem Rozporządzenie nie narusza prawa. Wojewoda powtórzył, że przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu pozostaje w tych samych granicach, zaś Rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Pierwotny opis granic, zawarty w rozporządzeniu nr 5/98, był nieprecyzyjny i niedokładny, czego powodem były nieprecyzyjne obliczenia. Ówcześnie obliczeń powierzchni parku dokonywano planimetrem, a więc mało precyzyjnie i niedokładnie (w większej skali). Na obliczenia mają ponadto wpływ zmiany związane z podziałem terytorialnym kraju. Ochrona przyrody będąc zadaniem ogólnonarodowym nie zależy od zmian granic województw czy innych jednostek podziału administracyjnego kraju, które miało w międzyczasie miejsce. Aktualna powierzchnia jest zatem nieco większa od pierwotnej jedynie z powodu zmian granic województw, a nie, jak twierdzi skarżący, z powodu zmiany granic obszaru. Obecnie obliczenia powierzchni wykonuje się ponadto za pomocą nowoczesnych metod, jakimi są komputerowe systemy informacji przestrzennej, a w szczególności program geoinformacyjny Mapinfo, i w oparciu o nie Wojewoda dokonywał przedmiotowych ustaleń w obszarze swojej właściwości. Konkludując Wojewoda podkreślił, że niezmienność granic obszaru, nie wyznaczanie obszaru, a także nie likwidowanie obszaru spowodowały, że nie zaistniał obowiązek opiniowania przez właściwe rady gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na wstępie należy wskazać, że obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Rozporządzenia), wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następowała w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 3 u.o.p.). Z powyższego wynika, że w ówczesnym stanie prawnym przedmiotem opiniowania przez radę gminy bądź uzgodnienia (dotyczy projektu rozporządzenia) było: wyznaczenie, likwidacja, zmiana granic lub powiększenie obszaru chronionego.

Z treści art. 23 ust. 2 u.o.p. wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Dlatego, jak trafnie wskazano w skardze, pod ustawowym pojęciem "wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc także m.in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy wybrane spośród określonych w art. 24 u.o.p. Z art. 23 ust. 3 u.o.p. wynika, iż uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż nie tylko rozporządzenie pierwotne wydane na podstawie u.o.p., ale także każda jego zmiana - nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem zmieniającym nie powiększa się terenów obszaru chronionego krajobrazu, a jedynie modyfikuje się ich opis lub inne ustalenia dotyczące tego obszaru - wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (por. wyroki NSA z dnia 18.01.2007 r., II OSK 1589/06, oraz dnia 13.07.2009 r., II OSK 471/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W niniejszej sprawie obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)" ustanowiony został przez Wojewodę Pilskiego na mocy rozporządzenia Nr 5/98 wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 01 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Zgodnie jednak z art. 157 u.o.p. przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności obszary chronionego krajobrazu, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego Rozporządzenia, która to kwalifikacja może prima vista nastręczać trudności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela bowiem poglądu Prokuratora, iż z chwilą utraty mocy przez przepisy wykonawcze (rozporządzenia) wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody, dotychczasowe formy ochrony przyrody (ustanowione tymi aktami) przestały istnieć. Należy bowiem zauważyć, że tak pod rządem ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i na gruncie obecnej u.o.p. (w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego Rozporządzenia) rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu (tudzież inny akt prawny ustanawiający określoną formę ochrony przyrody) nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 232). Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń – choć nie jest jeszcze powszechnie przyjęte w nauce prawa i orzecznictwie – to jednak, jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych", które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie – dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) – i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu" (por. S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 232–233). Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal.

W świetle powyższych uwag staje się jasne, dlaczego w art. 23 ust. 2 u.o.p. ustawodawca wyodrębnił osobną kategorię rozporządzenia, którym dokonuje się likwidacji obszaru chronionego krajobrazu – dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie rozporządzenia, którym ów obszar erygowano, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako "żyć własnym życiem" (tj. w oderwaniu od bytu "macierzystego" rozporządzenia) i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji. Analogicznie, korekty granic lub powiększenia takiego obszaru dokonuje się nie w drodze zmiany pierwotnego rozporządzenia (którym ów obszar wyznaczono) – bo toż już się "skonsumowało" – ale w drodze odrębnego rozporządzenia w sprawie zmiany granic (odpowiednio: powiększenia) obszaru chronionego krajobrazu. Zarazem jednak przepis art. 23 ust. 2 u.o.p. nie może być odczytywany jako w ogóle niedopuszczający dokonywania nowelizacji (zmiany) pierwotnego rozporządzenia wyznaczającego obszar chronionego krajobrazu. Tego rodzaju zmiana jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie przewidzianych w nim zakazów. Nawet jednak taka zmiana nie będzie możliwa w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie – ustawa, na podstawie której rozporządzenie wydano, utraci moc, a samo rozporządzenie zostanie pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę. Zgodnie bowiem z § 34 ZTP nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Przepisy u.o.p. zaś na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą.

Ponieważ, jak wynika z powyższych uwag, zaskarżonego Rozporządzenia nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr 5/98, to należy przyjąć, iż mamy w tym przypadku do czynienia z rozporządzeniem wyznaczającym (na nowo) obszar chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)", przy czym w zakresie, w jakim nowo wyznaczony obszar pokrywa się z obszarem wytyczonym na podstawie rozporządzenia Nr 5/98, owo "wyznaczenie" miałoby wyłącznie skutek deklaratoryjny (potwierdzający kontynuację dotychczasowej formy). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do terenów dotychczas nie objętych ww. obszarem oraz co do zmodyfikowanych zakazów, Rozporządzenie ma skutek konstytutywny.

Tym samym Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że nietrafne, w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu uchwalenia zaskarżonego Rozporządzenia, jest stanowisko Wojewody, że Rozporządzenie nie dotyczy wyznaczenia (ewentualnie zmiany granic) obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)". Potwierdza to także porównanie rozwiązań przyjętych w zaskarżonym Rozporządzeniu oraz w rozporządzeniu Nr 5/98, z którego to porównania wynika m.in., że nastąpiła zmiana (powiększenie) powierzchni obszaru chronionego (o 1610 ha). Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę w żadnej mierze nie obala powyższego wniosku. Ponadto wskazać należy, że rozporządzenie Nr 5/98 określało m.in. zakazy na obszarach chronionego krajobrazu i ustalało zasady prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach. Przedmiotowe Rozporządzenie zawiera zaś ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych oraz wprowadza nową listę zakazów, obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)". Oznacza to, że zaskarżonego Rozporządzenia nie można uznać za takie, które tylko zmienia granice obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 2 zd. 2 u.o.p.).

Zdaniem Sądu, Rozporządzenie w istocie więc wyznacza przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu (w rozumieniu wyżej przytoczonym i ze wskazanymi tam zastrzeżeniami co do zróżnicowanego charakteru skutków tego wyznaczenia), poprzez określenie (uszczegółowienie) jego położenia (przebiegu granic) i powierzchni obszaru oraz zakazów. W myśl art. 23 ust. 3 u.o.p. projekt takiego rozporządzenia wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. W tym miejscu należy podkreślić, że w ocenie Sądu obowiązek przeprowadzenia takich uzgodnień istniałby nawet w sytuacji, gdyby – jak to utrzymuje Wojewoda – obszar opisany w Rozporządzeniu pokrywał się z tym, wytyczonym rozporządzeniem Nr 5/98. Już bowiem sama modyfikacja zakazów obowiązujących na tym obszarze oraz zmiana opisu jego granic oraz wyliczenia jego powierzchni nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia jeśli nie z nowym (swoiście "odnowionym") wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu w rozumieniu art. 23 ust. 3 u.o.p., to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego wyznaczenia, do której, zgodnie z przywołanym wyżej orzecznictwem, i tak należałoby stosować zasady obowiązujące przy wyznaczaniu obszaru. Należy przy tym zauważyć, że za koniecznością zapewnienia także w takich sytuacjach właściwym radom gmin możliwości weryfikacji (w trybie uzgodnieniowym) ustaleń Wojewody przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom), ale przede wszystkim wymóg respektowania w możliwie najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których obszary objęte zostały daną formą ochrony przyrody.

Wszystko to oznacza, iż Wojewoda wydając przedmiotowe Rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia jego projektu z właściwymi radami gmin. Takich uzgodnień nie poczyniono, co jest w sprawie bezsporne i co stanowi istotne naruszenie prawa.

W nawiązaniu do powyższego stanowiska Sądu dodać należy, że pozostaje ono niezmienne mimo wyjaśnień Wojewody, że zaskarżone Rozporządzenie "dostosowuje" akt normatywny do zmian w porządku prawnym. Po pierwsze, nie ma takiej odrębnej kategorii techniki legislacyjnej, a po drugie – w niniejszej sprawie owo "dostosowanie" polegało na wyznaczeniu na nowo (tj. na "odnowieniu" i korekcie) obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Łobżonki (...)".

Sąd nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia § 40 w zw. z § 132 ZTP poprzez zamieszczenie w przypisie do § 5 Rozporządzenia informacji o utracie mocy rozporządzenia Nr 5/98. W ocenie Sądu taki zabieg znajduje dostateczne oparcie w przepisie § 126 ust. 2 ZTP stosowanym tu per analogiam w związku z regulacją art. 157 u.o.p. przewidującą "automatyczną" utratę mocy przez dotychczasowe przepisy wykonawcze w chwilą wejścia nowych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

MZ