Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 177/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska rolniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2013 r. K.S. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "siedliska – budynku gospodarczego z częścią mieszkalną dla rolnika i budynku składowego" przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w C..

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane, Starosta M. nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia przedmiotowego wniosku przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r., nr [...] Starosta M., na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 1 i st. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną dla rolnika i budynku składowego przewidzianego do realizacji na wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, jako przeznaczenie podstawowe przewidziano tereny rolnicze z dopuszczoną lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej, urządzeń telekomunikacyjnych, zadrzewień i zakrzewień, zalesień na gruntach rolnych, stawów hodowlanych, ciągów pieszych i rowerowych. W planie zakazano natomiast lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Ponieważ strona, pomimo wezwania, nie usunęła niezgodności projektu budowlanego z zapisami planu, należało odmówić wydania wnioskowanej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.S. wniósł o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującego się, przeznaczenie w planie terenów na których planuje budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną dla rolnika i budynku składowego na cele rolnicze lub leśne oznacza jednocześnie możliwość wznoszenia obiektów służących rolnej lub leśnej produkcji (siedliskowej). Organ pierwszej instancji sprawdzając zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym nie dokonał – według strony – właściwej oceny zamierzenia inwestycyjnego naruszając tym samym przepisy prawa materialnego. Odwołujący się zarzucił, że organ interpretując postanowienia planu winien zastosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W konsekwencji autor odwołania nie zgodził się z wykładnią planu miejscowego zastosowaną przez organ wskazując, że nie ma sprzeczności w lokalizacji zagrody rolniczej na terenie przeznaczonym na cele rolnicze, ponieważ grunt pod taką zabudową pozostaje nadal gruntem rolnym a funkcja terenu pozostaje bez zmian. W tym względzie wskazano na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4 oraz art. 4 pkt 2 tej ustawy) oraz przywołano orzeczenia NSA z 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA/2435/81, z dnia 3 grudnia 1981 SA/Ka 296/81. Wskazano nadto, że wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi średnie gospodarstwo rolne. Dotychczasowe warunki gospodarowania i to zarówno w sensie produkcyjnym jak i socjalno-bytowym, nie są już wystarczające dla jego rodziny dlatego konieczna jest rozbudowa siedliska. Strona zdecydowała się na inwestycję, gdyż działka na której ją zaplanowała bezpośrednio graniczy z istniejącymi obiektami produkcyjnymi. W konkluzji wskazano, że z uregulowań ustrojowych oraz z ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy, wynika, że należy domniemywać prawo do korzystania z rzeczy – w tym zagospodarowania – w sposób przez niego wybrany, pod warunkiem respektowania interesów osób trzecich. Dlatego w razie wątpliwości, winno się tak interpretować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez właściciela, nie wolno zaś domniemywać zawężenia tych uprawnień. Tym samym, skoro budowa planowanej zagrody rolnej nie zmienia gruntów pod budynkami i nie tracą one charakteru rolnego – co przewiduje plan miejscowy – to decyzja organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa

Wojewoda D. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazując na art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane Wojewoda podkreślił, że do podstawowych obowiązków organów, w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę, należy ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ obowiązany jest respektować zapisy tego planu, który jako akt prawa miejscowego ma moc powszechnie obowiązującą i wiążącą na terenie objętym planem. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust.1) wynika również, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Przepisy planu miejscowego mogą zatem ingerować w prawo własności i ograniczać wynikające z art. 140 k.c. władztwo nad gruntem. Tylko w takich określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Wojewoda odwołał się również do poglądów doktryny wyrażanych na tle problematyki odczytywania treści planu w kontekście konstytucyjnej zasady ochrony własności. Pierwszy z nich akcentuje, że dla ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości konieczne jest wykazanie, że plan miejscowy wprowadza zakaz zabudowy danego terenu albo zabudowy określonego rodzaju, a drugi eksponuje tezę, że każde ograniczenie własności powinno być wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny albowiem jest to rozwiązanie wyjątkowe w stosunku do zasady ochrony prawa własności i w razie wątpliwości dotyczących zakresu ograniczenia tego prawa należy dokonywać wykładni na korzyść tej zasady.

Wojewoda podał, że zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały Rady Gminy C. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. (opublik. Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2008 r. Nr [...], poz. [...]) na obszarze objętym planem wyznaczone zostały tereny objęte zakazem zabudowy oznaczone na rysunku planu symbolami 1R - 35 R; 1 ZL – 17 ZL, 1 R/ZL – 4 R/ZL (nie dotyczy obiektów kubaturowych i urządzeń związanych z gospodarką leśną). Natomiast stosownie do § 43 ust. 1 pkt 3 planu, na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R – 35R, zakazuje się lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych.

Organ stwierdził, że działka na której planowana jest budowa siedliska rolniczego – budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, znajduje się na terenie, który na rysunku planu oznaczony został symbolem 21 R – tereny rolnicze. Przedmiotowa nieruchomość graniczy z działką nr 231/6, na której inwestor dzierżawi obiekty służące produkcji rolnej.

Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne organ odwoławczy stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób precyzyjny i wyraźny ogranicza prawo właścicieli terenów rolnych i leśnych wprowadzając zakaz ich zabudowy. Odstępstwo od tej zasady dotyczy jedynie terenów leśnych, gdzie zezwala się na posadowienie obiektów kubaturowych oraz urządzeń związanych z gospodarką leśną. Wobec powyższych zapisów Wojewoda podniósł, że zamiarem lokalnego prawodawcy było zakazanie na terenach rolnych oznaczonych w planie miejscowym symbolem 21 R, lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych, w tym rozbudowy dotychczasowych siedlisk rolnych oraz tworzenie nowych. Tym samym trafne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że zabudowa działki nr [...] budynkiem gospodarczym z częścią mieszkalną jest niezgodna z planem miejscowym.

Zarzuty odwołania w ocenie organu II instancji okazały się nietrafne. Plan miejscowy nie narusza bowiem przepisów aktów wyższego rzędu, w tym art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiującego grunt rolny. Przepis ten nie stoi w sprzeczności z ustanowionym w planie zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych, stanowiąc jedynie, że zabudowa gruntu rolnego budynkami oraz obiektami zaliczanymi do budowli rolnych nie powoduje utraty charakteru rolnego tego gruntu. Natomiast orzeczenia przywołane w odwołaniu zapadły na tle nieobowiązujących obecnie przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego.

Zdaniem strony naruszone zostały przepisy:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób polegający na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów;

- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego siedliska;

- art. 35 i art. 36 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez dopuszczenie się bezczynności w wydaniu zaskarżonej decyzji przez okres pięciu miesięcy;

- § 43 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia 28 grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię;

- art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego – przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie (błąd subsumcji) tj. wadliwie uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej w sprawie normy prawnej w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (na podstawie art. 200 ww. ustawy).

Uzasadniając postawione w petitum skargi zarzuty skarżący podniósł, między innymi, że Wojewoda pominął w swoich ustaleniach podniesione w odwołaniu zarzuty i nie ustalił tym samym, prawidłowo stanu faktycznego sprawy, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na stwierdzeniach organu pierwszej instancji. Zdaniem strony, organ odwoławczy nie dokonał także wykładni zapisów § 43 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego w związku z brzmieniem przywołanych wyżej przepisów ustawowych, jak też norm konstytucyjnych i kodeksowych pomimo, że strona wskazywała na brak sprzeczności pomiędzy lokalizacją zagrody na terenie przeznaczonym na cele rolne (grunt pod taka zabudową pozostaje nadal gruntem rolnym i nie zmienia się funkcja terenu). Wskazując na dyrektywę interpretacji niejasnych ustaleń planu na korzyść inwestora, skarżący stwierdził, że niejasnym ustaleniem planu jest pojęcie "zabudowy kubaturowej", które to pojęcie nie jest zdefiniowane w prawie budowlanym. Również w planie miejscowym brak definicji tego pojęcia. Organ powinien zatem dokonać oceny, czy projektowane siedlisko mieści się w pojęciu potocznym. Skarżący podniósł również, że zapis w planie miejscowym może zakazywać planowanej zabudowy na przedmiotowym terenie, ale muszą w tym wypadku być wskazane ważne przyczyny, w przeciwnym wypadku mamy do czynienia z naruszeniem Konstytucji. Władztwo planistyczne gminy nie może mieć charakteru absolutnego i musi respektować zasady konstytucyjne, w tym ochronę własności. Stanowisko takie potwierdzają – zdaniem strony - przywołane w skardze orzeczenia sądowoadministracyjne. Z tego względu zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W konkluzji autor skargi stwierdził, że w "realiach niniejszej sprawy gmina nie może decydować o przeznaczeniu określonego terenu działki rolnej na konkretną inwestycję mającą na celu polepszenia dla rolnika i jego rodziny prowadzonego gospodarstwa rolnego".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 poz. 270 z późn.zm – zwana dalej " u.p.p.s.a.") w tym także na decyzje wydawane przez organy architektoniczno - budowlane.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b" przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. "c" ww. przepisu).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób mogący wpłynąć na wynik sprawy a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postępowanie administracyjne zakończone decyzją odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną dla rolnika i budynku składowego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] AM-2, obręb C.. W istocie przyczyną odmowy było stwierdzenie przez właściwe do orzekania w sprawie pozwolenia na budowę organy, niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. uchwalonego przez Radę Gminy C. uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr [...]. W konsekwencji również sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. czy organ w sposób prawidłowy ocenił, zgodność przedstawionego przez skarżącego projektu z ustaleniami przywołanego planu miejscowego. Zarzuty zawarte w skardze (a wcześniej w odwołaniu) pomimo, że podnoszą także zarzuty naruszenia norm prawa procesowego wskazują jednak, że istota sporu między stronami sprowadza się również do tej kwestii.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r. , Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.- dalej Prawo budowlane), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ stwierdza, między innymi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan taki obowiązuje na terenie objętym wnioskiem. W świetle tego przepisu, ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego należy do podstawowych obowiązków organów architektoniczno- budowlanych – co trafnie zostało wyeksponowane w zaskarżonej decyzji. Należy również zgodzić się z Wojewodą, że organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę zobligowane są do respektowania postanowień planu miejscowego obowiązującego na danym terenie, który - co wynika wprost z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) - jest aktem prawa miejscowego i tym samym należy do hierarchicznie zbudowanego sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Plan miejscowy ma zatem moc powszechnie obowiązującą na obszarze który obejmuje i wiąże organy administracji stosujące prawo. Wydawane przez te organy decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli nie tylko pod względem zgodności z ustawami ale i również z prawem lokalnym. W związku z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organy architektoniczno-budowlane, rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę są więc związane ustaleniami planu miejscowego a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, organy nie mogą kwestionować ustaleń planu miejscowego oraz dochodzić do wniosków odmiennych, niż wynikają z jednoznacznych wniosków uzyskanych przy zastosowaniu metod wykładni językowej (por. wyrok WSA w Olsztynie sygn.akt II SA/Ol 1008/09 z dnia 12 stycznia 2010 r. LEX nr 600155). Skoro plan miejscowy jest źródłem prawa, przy wykładni jego zapisów należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystnie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów przede wszystkim należy akt normatywny w którym znajduje się interpretowany przepis (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. Tonik, Toruń 2002, s. 184). Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów, przyznając im określone prawa w zakresie zabudowy, w tym również przez wprowadzenie w tym względzie ograniczeń.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję o odmowie pozwolenia budowę ze względu na sprzeczność z ustaleniami planu miejscowego nie podlega ocenie sądowej zgodność z normami wyższego rzędu samego aktu prawnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Sz 409/11; NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2013r. II OSK 1454/12; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Kr 920/13 dostępne w CBOIS nsa.gov.pl).

Przyjmując powyższe założenia Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów architektoniczno-budowlanych, że planowana przez skarżącego zabudowa stanowiąca siedlisko – budynek gospodarczy z częścią mieszkalną dla rolnika oraz budynek składowy, jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy C. w dniu 28 grudnia 2007 r.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że działka nr [...] na której strona planuje przedmiotową zabudowę, znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 21 R – tereny rolnicze. Przepis § 6 pkt 15 przywołanej wyżej uchwały z dnia 28 grudnia 2007 r. stanowi, że dla terenów wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R – 35R, plan przewiduje przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze. Jako osobną kategorię w planie przewidziano też tereny zabudowy zagrodowej (symbol 1 RM-4RM), tereny rolnicze do zalesienia (symbol 1 R/ZL – 4 R/ZL) i tereny lasów (symbol 1 ZL-17 ZL).

Według § 3 pkt 9 uchwały, w planie miejscowym określone zostały szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Uregulowania w tym zakresie zawiera § 11, który w pkt 2 jako tereny objęte zakazem zabudowy wyznacza tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1R- 35R, 1ZL – 17 ZL, 1R/ZL – 4R/ZL (nie dotyczy obiektów kubaturowych i urządzeń związanych z gospodarką leśną). Wykładnia gramatyczna przywołanego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że w zakazie zabudowy obejmującym wymienione tereny prawodawca lokalny wprowadził wyłączenia rodzajowe, dopuszczając zabudowę obiektami kubaturowymi i urządzeniami związanymi z gospodarką leśną. Zarówno obiekty jak i urządzenia muszą być więc związane z gospodarką leśną.

Szczegółowe uregulowania dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R – 35 R zawarte jednak zostały w § 43 uchwały. W ust. 1 pkt 1 wskazano dla nich przeznaczenie rolnicze jako przeznaczenie podstawowe. W ust. 1 pkt 2 na terenach tych dopuszczono lokalizację: a/ urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (napowietrzne i powietrzne), b/ urządzeń telekomunikacyjnych - 1 stacji bazowej telefonii komórkowej – na terenach poza strefami konserwatorskimi, c/ zadrzewień i zakrzewień, d/ zalesień na gruntach rolnych pod warunkiem, że grunt spełnia, co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: areał przeznaczony do zalesienia będzie zwarty o minimalnej powierzchni 0,4 ha a maksymalnej 30 ha oraz nie będzie utrudniał zagospodarowania terenów sąsiednich (w tym również rolniczych); jest gruntem w którym gleby klasy bonitacyjne V i VI stanowią nie mniej niż 80% powierzchni; jest gruntem okresowo zalewanym; jest gruntem zdegradowanym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; jest gruntem położonym w strefie źródliskowej rzeki, potoków, wzdłuż brzegów rzek oraz zbiorników wodnych, jest gruntem po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie lub glinie; e/ stawów hodowlanych, za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 30 R, f/ niezbędnych dróg do obsługi terenów rolniczych, g/urządzeń wodnych kształtujących stosunki wodne, w tym urządzeń melioracyjnych i zbiorników wodnych, h/ ciągów pieszych i rowerowych (w tym również szlaków turystycznych). Natomiast w ust. 1 pkt 3 wprowadzony został zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych na powyższych terenach.

Z przedstawionych regulacji jasno wynika, że rada gminy przeznaczając tereny objęte symbolami 1 R – 35 R na cele rolne, dopuściła jednocześnie na tych terenach możliwość ich zagospodarowania w sposób wskazany szczegółowo w § 43 ust. 1 pkt 2 na określonych tam warunkach. Przewidziany tym przepisem sposób zagospodarowania nie przewiduje wprost lokalizacji obiektów kubaturowych. Plan dopuszcza jedynie lokalizację wskazanych w sposób szczegółowy urządzeń (wodnych, telekomunikacyjnych, infrastruktury technicznej), sieci technicznych i dróg. W pkt 3 ust. 1 wpisano natomiast zakaz lokalizacji na przedmiotowym terenie wszelkich obiektów kubaturowych. Uchwałodawca nie zdefiniował też, jak należy rozumieć zastosowane w przepisach planu pojęcie "obiektów kubaturowych" wskazując, że pojęcia niezdefiniowane należy rozumieć zgodnie z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze reguły wykładni systemowej należało sięgnąć do przepisów innych aktów – zwłaszcza przepisów Prawa budowlanego i zawartych w nim definicji legalnych. Przeprowadzona w tym zakresie analiza wskazuje jednak, że inne akty – zwłaszcza Prawo budowlane – nie zawierają definicji normatywnej obiektu kubaturowego. W takiej sytuacji interpretując § 43 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały, użyty w nim termin "obiektów kubaturowych" należało definiować przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, przypisując mu znaczenie jakie ma on w języku potocznym. Kubatura inaczej "cubus" oznacza sześcian i jest miarą pojemności wyrażoną w m3. W znaczeniu potocznym o obiekcie kubaturowym można mówić w odniesieniu do obiektu posiadającego pojemność mierzoną w m3 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2007 r. II SA/Wr 88/07, CBOIS, nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN kubatura budynku jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. A zatem obiekt kubaturowy to nic innego jak budynki i inne obiekty budowalne którym można przypisać parametr objętości. Pośredniego potwierdzenia dla przedstawionego poglądu można poszukiwać w innych aktach normatywnych. Do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przepisie tym mowa jest o "kubaturze brutto budynku" rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji (...).Przepis ten może pomocniczo posłużyć do ustalenia rozumienia pojęcia obiektu kubaturowego. Niewątpliwie definicja kubatury odnosi się do budynku w rozumieniu Prawa budowlanego przez który rozumieć należy obiekt budowlany trwale połączony z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowanych, posiadający fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy). Posiłkując się powyższymi zapisami jak też znaczeniem potocznym omawianego terminu, należy stwierdzić, że projektowana przez skarżącego inwestycja stanowiąca budynek gospodarczy z częścią mieszkalną oraz budynek składowy która może być zakwalifikowana jako siedlisko - niewątpliwie obejmuje obiekty kubaturowe. Z projektu budowlanego wynika bowiem, że kubatura budynku składowego wynosi 403,65 m3 a budynku gospodarczego z częścią mieszkalną 674,65 m3.

W tych okolicznościach trafne jest ustalenie organów, że przedstawione wyżej zapisy planu wprowadzają dla działki nr [...] zakaz planowanej przez inwestora zabudowy. Tereny na których znajduje się przedmiotowa działka, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami 1R-35R, zgodnie z zapisem § 11 uchwały objęte zostały zakazem zabudowy, aczkolwiek nie jest to zakaz bezwzględny, gdyż jak wynika z § 43 uchwały Rada Gminy wykluczyła w sposób jednoznaczny zabudowę wszelkimi obiektami kubaturowymi. Zakaz ten bezsprzecznie dotyczy zatem obiektów budowlanych posiadających kubaturę. Rada dopuściła natomiast zabudowę określonymi budowlami i urządzeniami (które nie są obiektami kubaturowymi w przedstawionym wyżej znaczeniu) wymienionymi w § 43 ust. 1 pkt 2. Istotne również jest, że zabudowę zagrodową – która może być traktowana jako część zabudowy siedliskowej - dopuszczono na terenach oznaczonych na rysunku planu 1 RM – 4 RM. Natomiast na terenach oznaczonych symbolem 1 ZL – 17 ZL stanowiących tereny lasów, zadrzewień i zakrzewień oraz terenów 1 R/ZL – 4 R/ZL, prawodawca lokalny dopuścił zabudowę obiektami kubaturowymi i urządzeniami związanymi z gospodarką leśną - o czym stanowi § 11 w związku z § 42 ust. 1 pkt 3 uchwały. W planie miejscowym wyraźnie rozgraniczono zatem tereny rolne na których nie dopuszczono zabudowy obiektami kubaturowymi zezwalając jednocześnie na ich zabudowę określonymi rodzajami budowli i urządzeń, od terenów rolnych i leśnych i terenów rolnych przewidzianych do zalesienia na których od zakazu zabudowy wprowadzono wyjątek na rzecz obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną.

Mając na uwadze zasady wykładni prawa, według których znaczenie konkretnego przepisu zależy zarówno od jego językowego sformułowania (kontekstu językowego) jak też od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz szeregu innych wyznaczników pozajęzykowych (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. , P 6/02, OTK ZU-A 2002 s.7, poz. 91) Sąd stwierdził, że z zestawienia powyższych postanowień uchwały w sposób jednoznaczny i wyraźny wynika zakaz realizacji obiektów kubaturowych na terenach rolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R – 35 R, na których również znajduje się działka skarżącego. Powyższy zakaz znajduje zastosowanie do każdego obiektu kubaturowego (w przedstawionym wyżej znaczeniu) nawet jeżeli, tak jak siedlisko, nie spowoduje on utraty charakteru gruntu rolnego i związany będzie z produkcją rolniczą. Prawodawca lokalny nie wprowadził bowiem w stosunku do terenów oznaczonych symbolem R wyłączeń z zakazu zabudowy według wskazanego kryterium, w przeciwieństwie do terenów ZL i R/ZL, gdzie kryterium wyłączenia obejmuje obiekty związane z gospodarką leśną. Nie ulega natomiast wątpliwości, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę obiekty stanowią obiekty kubaturowe w znaczeniu jakie przypisuje im plan miejscowy – czego w istocie nie podważył sam skarżący. W tych okolicznościach zasadnie organy odmówiły skarżącemu wydania pozwolenia na budowę obiektów budynku gospodarczego z częścią mieszkalną i budynku składowego, gdyż plan miejscowy nie przewiduje tego rodzaju zabudowy na przedmiotowym terenie.

Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

Nie jest trafny zarzut niewłaściwej wykładni przepisu § 43 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 – Prawa budowlanego i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP kreujących prawo podmiotowe skarżącego do wykonywania w sposób niezakłócony prawa własności.

Przede wszystkim podnieść należy, że gmina na mocy ustawy z dnia 27 marca 203 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawniona jest do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 3 ust. 1 ww. ustawy określono, że kształtowanie polityki i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych (i studiów zagospodarowania przestrzennego), należy do zadań własnych gminy. Uprawnienie to doktrynalnie określane jest władztwem planistycznym gminy. W ramach owego władztwa planistycznego, gmina może też zapisami planu miejscowego ograniczyć prawo własności o ile dzieje się to w granicach i na podstawie prawa. Własność jako jedno z podstawowych praw podmiotowych przysługujących jednostce podlega bowiem ochronie wynikającej z Konstytucji oraz z ustaw. Prawo własności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Stanowi o tym art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ograniczenie prawa własności aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw o których mowa w przywołanej normie konstytucyjnej. Według bowiem jej art. 6 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Skoro więc zapisy planu miejscowego mogą ograniczać prawo własności, to nie można uznać, że sam fakt wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia do planu miejscowego narusza Konstytucję oraz przepisy ustaw chroniących to prawo. Umocowanie dla gminy dla podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego którego zapisy – co zasady – mogą prowadzić do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, wynika bowiem z przepisu rangi ustawowej, co odpowiada przepisowi art. 64 ust. 3 Konstytucji. W świetle przywołanych przepisów nie jest uprawnione twierdzenie skarżącego, że gmina nie mogła decydować o przeznaczeniu konkretnego terenu działki rolnej. Takie uprawnienie wynika z władztwa planistycznego gminy. Przestrzeganie przez organy architektoniczno - budowlane zapisów planu miejscowego nie prowadzi więc do naruszenia prawa własności skarżącego, jeżeli organy te w sposób prawidłowy zinterpretowały wynikające z prawa miejscowego ograniczenia. Proces stosowania prawa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie może natomiast ignorować jednoznacznej treści normatywnej zapisów planu miejscowego uzyskanej przy prawidłowym zastosowaniu reguł wykładni językowej i systemowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda interpretując zapisy planu miejscowego miał na względzie regulacje dotyczące ochrony własności wynikające z przywołanych w skardze przepisów Konstytucji i ustaw, podkreślając jednak moc wiążącą uchwały w sprawie planu miejscowego. Przypomnieć zatem należy, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą bezwzględnie organy administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż jako akt prawa miejscowego plan ten jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na określonym obszarze (por. też NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2359/11, CBOIS, nsa.gov.pl). Natomiast odrębną kwestią jest to, czy przepisy planu miejscowego odpowiadają wymogom stawianym w aktach wyższego rzędu – co w istocie kwestionuje skarżący wskazując, że mogą one zakazywać zabudowę przedmiotowej działki ale tylko ze względu na ważne przyczyny (w przeciwnym przypadku naruszają Konstytucję). Zarzuty dotyczące samego planu, nie mogą być jednak – o czym była już mowa – skutecznie podnoszone w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę jak też w postępowaniu sądowo-administracyjnym odnoszącym się do pozwolenia na budowę. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem jedynie to, czy zamierzenie budowlane nie narusza ustaleń planu miejscowego. Natomiast same ustalenia planu miejscowego mogą być kwestionowane pod kątem ich zgodności z prawem jedynie w trybie skargi na uchwałę rady gminy uchwalającej ten plan, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przywołane w skardze orzeczenie NSA z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 604/07, gdyż podjęte ono zostało właśnie w wyniku skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. na plan miejscowy.

Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, co do tego, że dopuszczalna jest realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowym terenie, ponieważ stanowi ona zabudowę siedliskową (zagrodową) co powoduje, że grunt pod taką zabudową nadal pozostanie gruntem rolnym a funkcja terenu pozostanie bez zmian. Stanowisko skarżącego byłoby uzasadnione, gdyby zapisy planu miejscowego nie wprowadzały w przepisach szczegółowych, w sposób jednoznaczny, zakazu zabudowy dla obiektów kubaturowych, których to obiektów dotyczy wniosek skarżącego. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też przywołane poglądy z orzecznictwa, które odnoszą się do innej sytuacji faktycznej, jak wyrok NSA z dnia 3 września 2003 r. II SA/Wr 2234/00 odnoszący się do sytuacji, w której w planie miejscowym nie wprowadzono w sposób wyraźny zakazu zabudowy na gruntach rolnych. Podobne stanowisko w tym względzie zajęte zostało w uchwale NSA z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97 (przywołanej w odwołaniu), według której zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie którego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. Za aktualne, również na gruncie obecnych przepisów, należy uznać stanowisko, że ustalenie w planie przeznaczenia terenu jako gruntu rolnego, nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (np. siedlisko). Zakaz takiej zabudowy musi wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu określonych w planie miejscowym. Aby zatem ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle, lub zabudowy określonego rodzaju. Taka sytuacja w niniejszej sprawie właśnie ma miejsce, czego skarżący zdaje się nie zauważać, podkreślając jedynie brak zmiany charakteru rolnego gruntu przez projektowaną zabudowę.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł prowadzić też zarzut braku oceny czy projektowane siedlisko stanowi obiekt kubaturowy w pojęciu potocznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy takie właśnie znacznie (potoczne) przypisały temu terminowi uznając w efekcie przedmiotową zabudowę za niegodną z ustaleniami planu. Brak szerszej argumentacji w uzasadnieniu decyzji w tym względzie (podobnie jak zarzut niedostatecznego wyjaśnienia podstaw podjętego orzeczenia) świadczyć może jedynie o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., Jednak wobec prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, nie stanowi to naruszenia prawa które mogłoby wpłynąć na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju naruszenia przepisów prawa procesowego – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a - stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu. Wskazać przy tym należy, że nie znajdują potwierdzenia zarzuty niezebrania, rozpatrzenia i braku właściwej oceny materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdyż organy procedowały w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i nie przekroczyły granic swobodnej jego oceny. Z argumentacji powyższych zarzutów zawartej w skardze wynika, że skarżący dopatruje się naruszenia wskazanych przepisów w braku odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, co wynika z nieprzekonującego stronę uzasadniania decyzji tego organu. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem nie tyle do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czy też oceny zgromadzonego materiału dowodowego ile do wykładni przepisów prawa miejscowego, która legła u podstaw decyzji odmawiającej skarżącemu udzielenia pozwolenia na budowę.

Bez znaczenia dla oceny decyzji Wojewody pozostaje również zarzut naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Naruszenie tych przepisów nie ma bowiem wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Strona dla zwalczenia tego stanu (o ile wystąpił) była zaś uprawniona do skorzystania ze środka określonego w art. 37 k.p.a. a następnie ewentualnie do wniesienia stosownej skargi do sądu administracyjnego.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak też przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ przedstawił argumentację opartą na trafnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do nieruchomości na której skarżący zaplanował inwestycję, dochodząc do przekonania, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym nie jest zgodny z ustaleniami tego planu, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.