Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 709/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1,  art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 października 2015 r. M. T. wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki C. i rowu ,,A" w miejscowości C., gmina O. na działce nr 61/64 o powierzchni 1,72 ha. Po wezwaniu wnioskodawczyni pismem z dnia 2 listopada 2015 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, do czego ustosunkowała się ona pismem z dnia 9 listopada 2015 r., zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2015 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

Na tym etapie postępowania właściwe w sprawie organy wydawały rozstrzygnięcia o charakterze wpadkowym. Tak bowiem należy zakwalifikować postanowienie Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., (dalej – Dyrektora RZGW) odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] r., nr [...]. Przedmiotowe postanowienie na skutek zażalenia M. T. było weryfikowane przez Dyrektora RZWG, który uchylił je postanowieniem z dnia [...]. Zasygnalizować trzeba, że w toku postępowania podejmowane były też działania nakierowane na zmobilizowanie organu I instancji do załatwienia sprawy, których rezultatem było m.in. wydanie przez Dyrektora RZGW we W. postanowienia z dnia [...] zobowiązującego Starostę O. do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, zarządzające wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzające, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Merytoryczne stanowisko organ I instancji zajął w formie decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 31 ust. 4 pkt. 3, art. 37 ust. 1; art. 122 ust. 1 pkt 1; art. 123 ust. 2; art. 127 ust. 1 i 2; art. 128; art. 131; art. 132 oraz 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. ) oraz art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) udzielono M. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawu rybnego "Boczny" o powierzchni lustra wody 1,72 ha, zlokalizowanego na działce nr 61/45 obręb C. gm. O. o współrzędnych geograficznych [...] w następującym zakresie:

1.1. Poboru wody z rowu R-A w km 0+031 za pomocą istniejącego ujęcia bocznego (współrzędne [...]), stanowiącego wlot mnicha typu MNm-4 o świetle 0,60 m, rzędnej dna 153,90 m n.p.m. i następnie rurociągiem o średnicy 0,20 m i długości 172 m grawitacyjnie lub w sposób mechaniczny za pomocą pompy do napełniania i podtrzymywania zalewu w stawie w okresie od 1 lutego do 16 listopada każdego roku w ilości:

- 20,0 l/s (maksymalnie 72 m³/h, średnio 1728 m³/dobę, maksymalnie 25800 m³/rok) do napełniania stawów,

- 20,0 l/s (maksymalnie 72 m³/h, średnio 1728 m³/dobę, maksymalnie 189216 m³/rok) – na uzupełnianie strat w okresie hodowlanym.

1.2. Odprowadzania wody ze stawu w ilości 100 l/s (maksymalnie 360 m³/h i średnio 8640 m³/dobę, maksymalnie 25800 m³/rok) w okresie całego roku w zależności od potrzeb do cieku C. w km 3+668 za pomocą istniejącego mnicha piętrząco-spustowego (współrzędne [...]).

W sentencji decyzji organ zamieścił również zapis dotyczący udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na czas oznaczony do dnia 22 kwietnia 2036 r. pod następującymi warunkami:

2.1. Utrzymania grobli i czaszy stawowych oraz budowli stawowych we właściwym stanie sprawności technicznej.

2.2. Utrzymania i konserwacji cieku C. od km 3+650 do km 3+865.

2.3. Utrzymania lustra wody w stawie na poziomie nieprzekraczającym rzędnej 154,20 m n.p.m.

2.4. Gospodarowania wodą zgodnie z zatwierdzonym operatem wodnoprawnym i instrukcją gospodarowania wodą.

2.5. Przestrzegania ilości i terminów pobierania i odprowadzania wody, określonych w pkt. 1.

2.6. Poboru wody po uprzednim zaspokojeniu potrzeb wodnych gospodarstwa rybackiego A. i A. T., wynikających w decyzji Starosty O. nr [...].

2.7. Swobodnego przepuszczania wód powodziowych.

2.8. Przestrzegania, aby odprowadzane stawu wody nie powodowały szkód na gruntach położonych poniżej.

2.9. Zapewnienie opieki ichtiologiczno-weterynaryjnej nad rybostanem.

2.10. Zaspokojenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym.

Kolejne dwa punkty sentencji decyzji oznaczone numerami 3 i 4 dotyczyły odpowiednio: zatwierdza instrukcji gospodarowania wodą opracowanej przez prof. W. C. w listopadzie 2015 r. oraz umorzenia postępowania administracyjnego w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0+030.

W uzasadnieniu decyzji Starosta O. opisał przebieg postępowania od chwili jego wszczęcia do wydania rozstrzygnięcia, by następnie uzasadnić okoliczności uwzględnione przy orzekaniu. Organ I instancji podał, że wniosek M. T. rozpatrywany był wnikliwie i skrupulatnie w oparciu o dołączoną dokumentację techniczną w sprawie oraz składane przez strony wyjaśnienia i wnioski z uwzględnieniem wytycznych Dyrektora RZGW we W. zawartych we wcześniejszych decyzjach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych w kompleksie stawów w C.. Oceniając przedłożoną dokumentację organ stwierdził, że przedmiotowy staw zlokalizowany przy cieku C., będzie funkcjonował w dotychczasowej formie. Został on wybudowany na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę O. decyzją nr [...], którą udzielono również pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawu w zakresie piętrzenia, poboru i odprowadzania wody. W tym zakresie pozwolenie udzielono na czas określony do dnia 31 grudnia 2015 r. Powołując się na treść art. 122 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego, w myśl którego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód (min. pobór i odprowadzanie wody), i art. 31 ust. 4 pkt. 3 ustawy stanowiący, że przepisy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio do użytkowania wód znajdujących się w rowach, organ udzielił pozwolenia wodnoprawnego w zakresie poboru wody z rowu do stawu oraz odprowadzania wody ze stawu do cieku C.

Uzasadniając umorzenie postępowania w zakresie pkt 4 sentencji decyzji tj. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 Starosta O. podał, iż wziął pod uwagę wszystkie udzielone wcześniej pozwolenia wodnoprawne, mające bezpośrednie powiązanie z wnioskiem M. T., wpływające na kształtowanie z zasobów cieku C. i rowu R-A. Wskazał w tym miejscu na decyzję Starosty O. z dnia [...] r., nr [...], którą udzielono A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb płuczek żelbetowych dla ryb, zlokalizowanych w cieku C. i rowie A oraz stawów rybnych o łącznej powierzchni lustra wody 9,33 ha, zlokalizowanych na działkach nr 62/73, 62/74, 62/75 i 64/7 obręb C. gmina O.. Wskazane pozwolenie obejmuje korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w cieku C. oraz w rowie A, poboru wody z cieku C. i rowu A oraz odprowadzania wody ze stawów do cieku C. i rowu A. W pkt. 1.3 decyzji udzielono pozwolenia na piętrzenie wody w rowie A w km 0+030 za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1,0 m do rzędnej maksymalnej 153,05 m n.p.m. przez cały rok. Organ I instancji wyjaśnił, że wniosek M. T. dotyczy min. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody w rowie A w km 0+030 za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1,0 m do rzędnej maksymalnej 153,85 m n.p.m. przez cały rok oraz do rzędnej maksymalnej 154,28 m n.p.m. w okresie poboru i piętrzenia wody w stawach P. S.. Zdaniem organu nie można udzielić M. T. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody na tym samym urządzeniu piętrzącym w tym samym czasie, ale do innej rzędnej (wyższej) niż określonej w pozwoleniu A. i A. T., dlatego wniosek w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 dotyczy sprawy już rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją Starosty O. z dnia [...], w której określono prawa i obowiązki A. i A. T. przy zabezpieczeniu interesów stron.

Nie godząc się z wydaną decyzją M. T. wniosła od niej odwołanie zaskarżając pkt 4 decyzji i wnosząc o jego zmianę poprzez udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0 + 030 każdego roku w okresie poboru i piętrzenia wody w stawie "Dolny" stanowiącym własność P. S. do rzędnej 154,28 m n.p.m. za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1 m, rzędna dna 152,12 m n.p.m. oraz piętrzenie wody w km 0+030 rowu "A" przez cały rok do rzędnej 153,85 m n.p.m. lub uchylenie decyzji dotyczącej pkt 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Żądania odwołania poparto zarzutem naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania we wskazanym zakresie.

Na uzasadnienie żądań odwołania jego autor wskazał, że umarzając postępowanie w zakresie pkt 4 decyzji organ uzasadnił to koniecznością zapewnienia realizacji wszystkich wcześniejszych pozwoleń z chwilą nadania im klauzuli ostateczności. Organ uwzględnił w tym względzie decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla A. i A. T. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych, zlokalizowanych w cieku C. i rowie A. Organ I instancji uznał, że skoro w pkt 1.3 tej decyzji udzielono pozwolenia na piętrzenie wody w rowie A w km 0+030 za pomocą przepustu z piętrzeniem w świetle 1.0 m rzędnej maksymalnej 153,05 m n.p.m. przez cały rok, a wniosek M. T. dotyczy pozwolenia na piętrzenie do rzędnej 153,85 m przez cały rok oraz do rzędnej maksymalnej 154,28 m n.p.m. w okresie poboru wody w stawach P. S., to tym samym nie można udzielić M. T. pozwolenia w tym samym zakresie, a nawet do wyższej rzędnej, gdyż sprawa jest rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją wydaną dla A. i A. T..

Nie godząc się ze stanowiskiem organu M. T. odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zauważyła, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Umarzając postępowanie w zakresie pkt 4 decyzji według M. T. organ rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie wziął pod uwagę, że instrukcja gospodarowania wodą, którą sam zatwierdził w pkt 3 decyzji precyzyjnie opisuje zależne korzystanie z wód przy różnych rzędnych np. 154,28,153,85 i 153,05 m n.p.m. i skoro instrukcja ta została przez organ I instancji zatwierdzona jako nie budząca żadnych wątpliwości, to konsekwencją jej zatwierdzenia winno być udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0+030. Bez możliwości piętrzenia wody do rzędnej 154,28 m n.p.m. nie ma możliwości napełnienia stawu w sposób grawitacyjny, lecz tylko i wyłącznie za pomocą pompy czyli mechanicznie. Rzędna dna mnicha wpustowego to 153,90 m n.p.m., więc przy braku możliwości piętrzenia do rzędnej 154,28 m n.p.m. woda nie popłynie, a instrukcja gospodarowania wodą te sprawy w sposób szczegółowy reguluje i nie ma żadnych przeszkód prawnych, mimo istnienia decyzji A. i A. T. na ten sam zakres piętrzenia do wydania pozwolenia w tym zakresie dla M. T..

Dodatkowo odwołująca się zaznaczyła, że Starosta O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydał pozwolenie wodnoprawne dla Z. A. oraz M. i S. M., w którym w pkt I ppkt 1 udzielił pozwolenia na piętrzenie wody w cieku C. w km 4+050 za pomocą istniejącej zastawki do rzędnej 152,80 m n.p.m., mimo że wcześniej decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienioną decyzją z dnia [...] wydał A. T. pozwolenie wodnoprawne, w którym w pkt I ppkt 2 udzielił pozwolenia na piętrzenie wody w cieku C. w km 4+050 do rzędnej 152,70 m n.p.m. przez cały rok. Według M. T. we wskazanym przypadku organ mógł naruszyć prawa nabyte i udzielić pozwolenia w tym samym cieku i na tym samym piętrzeniu do dwóch różnych rzędnych, przy czym piętrzenie do wyższej rzędnej dla Z. A. oraz M. i S. M. było wydane w okresie obowiązywania pozwolenia A. T.. Oceniając opisaną sytuację jako identyczną odwołująca się poddała w wątpliwość obiektywizm organu oraz brak zagrożenia naruszenia praw nabytych przez przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie pkt 4 decyzji.

W piśmie z dnia 27 czerwca 2016 r. P. S. zajął stanowisko w sprawie uznając decyzję organu za słuszną. Dodatkowo opisał zdarzenia związane z darowizną uczynioną przez rodziców na rzecz M. T. oraz wskazał, że A. i A. T. mają interes prawny w uzyskaniu przez M. T. decyzji zezwalającej na piętrzenie wody w określonej wysokości. Autor pisma zwrócił również uwagę na to, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego zezwalającego na piętrzenie wody do określonej wysokości spowoduje zalewanie jego gruntów.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor RZGW we W. uchylił zaskarżoną decyzję w części objętej punktem 4 i w tym zakresie orzekł poprzez wprowadzenie w punkcie 1 następujących punktów:

1.3. Piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 każdego roku w okresie od 1 lutego do 30 listopada do rzędnej 154,28 m n.p.m., za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1 m, rzędnej dna 152,12 m n.p.m. (lokalizacja piętrzenia: [...]).

1.4. Piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 przez cały rok do rzędnej 153,85 m n.p.m., za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1 m, rzędnej dna 152,12 m n.p.m. (lokalizacja piętrzenia: [...]).

W punkcie 2 wprowadził punkty:

2.11. Piętrzenie wody określone w punkcie 1.3. można rozpocząć nie wcześniej niż rozpoczęcie spiętrzania wody w stawie Dolny (1-28 lutego), zlokalizowanego na dz. nr 154/1 i 155/4 obręb C., gm. O.. Zakończenie piętrzenia winno nastąpić po otrzymaniu zawiadomieniu o planowanym rozpoczęciu zrzutu wody ze stawu Dolny (1 października – 30 listopada), przed jego rozpoczęciem.

2.12. Utrzymania i konserwacji rowu A na odcinku od km 0+200 do km 0+500.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy precyzyjnie zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania chronologicznie zestawiając czynności organu przeprowadzone w sprawie oraz opisując stanowiska stron. Treść uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW we W. zawiera również szeroką analizę przepisów prawa materialnego związanych z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego oraz procedury administracyjnej w zakresie umorzenia postępowania, a więc zastosowanych przy wydaniu zakwestionowanej odwołaniem części decyzji Starosty O.. W ramach własnych rozważań, po wyartykułowaniu przesłanek uwzględnionych przez organ I instancji przy umarzaniu postępowania w zakresie pkt 4 decyzji przyjął, że w niniejszym postępowaniu nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, ponieważ występowały wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a zatem organ winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, zaś umorzenie postępowania stanowiło naruszenie art. 105 k.p.a. Rozróżnił przy tym organ II instancji zagadnienie tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym wywodząc, że w przedmiotowym przypadku nie zaszła tożsamość sprawy. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła nowa strona i wniosła o zgodę na piętrzenie na innej rzędnej (wyższej). Ponieważ wniosek spełniał wymagania konieczne do wszczęcia postępowania administracyjnego, należało przeprowadzić postępowanie, co organ I instancji uczynił, oraz wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, czego organ I instancji w części zaniechał błędnie umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Dyrektor RZGW we W. odwołując się do przesłanek wynikających z art. 126 Prawa wodnego uznał, że należało udzielić M. T. pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Stanowisko organu poparto ustaleniami wynikającymi z analizy akt sprawy. Organ II instancji w szczególności oparł się na opinii technicznej określającej wpływ piętrzenia na przepuście usytuowanym na rowie ,,A" w km 0+030 na eksploatację i gospodarkę wodną prowadzoną na stawach w kompleksie "C." w miejscowości C., Gmina O., opracowanej w styczniu 2013 r. na zlecenie A. T. przez uprawnionego hydrologa prof. dr hab. inż. W. C. oraz rzeczoznawcę w zakresie budownictwa wodnego i regulacji rzek dr inż. R. E., w której wnioskach określono, iż "Zasadne jest okresowe obniżenie piętrzenia na przepuście w km 0+030, od października do grudnia, do rzędnej 153,85 w celu umożliwienia całkowitego opróżnienia stawu Dolnego" oraz aneks do tej opinii opracowany w październiku 2013 r., w którym stwierdzono, że "Przyjęcie rzędnej piętrzenia na przepuście w km 0+030 uzależnione jest od rzędnej dna mnicha spustowego Pana S. w km 0+840. Rzędna wynosi 153,87, więc uznano, że przyjęcie rzędnej piętrzenia poniżej tej wysokości zapewni odpływ wody ze stawu Pana S., przyjęto wysokość 153,85 m n.p.m., czyli 2 cm poniżej rzędnej dna mnicha".

Po rozważeniu możliwego negatywnego wpływu wnioskowanego uprawnienia na uprawnienia innych stron Dyrektor RZGW stwierdził, iż dopuszczenie wyższego piętrzenia we wnioskowanym zakresie nie uniemożliwi A. i A. T. korzystania z przysługującego im uprawnienia do piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 do rzędnej 153,05 m n.p.m. i poboru wody w km 0+032 rowu A, a także, przy nałożeniu stosownych obowiązków dotyczących terminu rozpoczęcia i zakończenia piętrzenia, nie będzie uniemożliwiało korzystania ze stawu Dolny P. S., ani powodowało zalewania gruntów przyległych. Organ wskazał także, że uprawnienie A. i A. T. do piętrzenia do innej rzędnej na tym samym urządzeniu nie możne być przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia M. T.. Posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi obowiązku korzystania z niego, dlatego, o ile uprawnienia się wzajemnie nie wykluczają, można ich udzielić. Organ II instancji wyraził pogląd, że może zaistnień sytuacja, w której wyłącznie jeden z beneficjentów pozwoleń będzie w danym roku zainteresowany korzystaniem z przysługujących mu uprawnień, a drugi nie. Wnioskowane uprawnienia nie mogą uniemożliwiać korzystania innym beneficjentom pozwoleń wodnoprawnych i w tym przypadku taka sytuacja nie będzie zachodziła. W sytuacji, gdy M. T. będzie piętrzyła wodę w km 0+030 do rzędnej 153,85 m n.p.m. lub 154,28 m n.p.m., A. i A. T. będą mogli korzystać z wody w rowie A w ten sam sposób, jak przy własnym piętrzeniu do rzędnej 153,05 m n.p.m. Pobór wody do stawów A. i A. T. następuje przy niższym napełnieniu w rowie, natomiast M. T. przy wyższym, dlatego oni pierwsi będą w stanie skorzystać ze spiętrzonej wody. Z kolei jeżeli chodzi o podnoszony przez P. S. zarzut, iż piętrzenie uniemożliwi mu korzystanie z jego stawu, wskazano, iż wnioskowany okres piętrzenia do rzędnej 154,28 m n.p.m., które mogłoby powodować wpływanie wody do stawu Dolny, został powiązany z okresem poboru i spiętrzenia wody w tym stawie, tj. okresu w którym urządzenia do spuszczania wody są zamknięte i nie ma możliwości wpływania wody od strony rowu A. W pozostałym okresie wnioskowano o piętrzenie, do rzędnej 153,85 m n.p.m., która to rzędna jest niższa od rzędnej dna mnicha spustowego 153,87 m n.p.m., a zatem również nie będzie powodowała wpływania wody do stawu Dolny.

W skardze jaką na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. S. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji względnie stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Żądania skargi poparto poczynionymi względem zapadłego rozstrzygnięcia zarzutami naruszenia art. 6, 7, 8, 15, 61 § 1, 3 i 4, 61a, 64 § 2 oraz 105 § 2 k.p.a.

Skarżący uzasadniając żądania i zarzuty podał, że A. i A. T. są od wielu lat właścicielami dużego kompleksu stawów rybno-hodowlanych, które funkcjonują na zasadzie naczyń połączonych, które znacząco oddziaływają na grunty sąsiednie i na korzystanie ze stawów przez innych właścicieli, rolników i mieszkańców. Zaskarżona decyzja skutkuje merytoryczną zmianą decyzji Starosty O. z dnia [...] r., nr [...] poprzez przyznanie M. T. prawa do piętrzenia wody w rowie A w km 0+030 do rzędnej 153,85 m. n.p.m. przez cały rok i jednocześnie do rzędnej 154,28 m. n.p.m. w każdym roku od 1 lutego do 30 listopada. Decyzja ta w sposób nieuzasadniony ingeruje w wykonalność postanowień ostatecznej decyzji skarżącego, a ponadto wychodzi poza zakres wniosku z dnia 26 października 2015 r. w zakresie czasowych uprawnień do piętrzenia wody związanego z jej poborem na rowie A. Zaskarżona decyzja pozwala M. T. na piętrzenie wód na rowie A w km 0+030 do wysokości dwóch różnych rzędnych jednocześnie, w tym samym czasie i miejscu oraz na takich samych warunkach, tym jednym urządzeniem piętrzącym bez wskazania potrzeb i celu takiego rozstrzygnięcia, a także możliwości faktycznego jego wykonania. Regulacja ta koliduje z terminem uprawnień do piętrzenia udzielonymi skarżącemu w jego pozwoleniu. Kolizje organ próbuje rozwiązać nakładając na skarżącego dodatkowe obowiązki ,,...biegania w pokłonie do Państwa A. i A. T., aby raczyli nie rozpoczynać piętrzenia bądź raczyli je zakończyć. Organ nie określił formy zawiadomień i ich skuteczności, nie uwzględniając też możliwości różnych warunków pogodowych, pozwalających na zrzut wody ze stawów w celu odłowu ryb w nieprzewidzianych terminach".

Skarżący określając wynikające z decyzji regulacje jako ,,tajemnicze i kolizyjne" uznał je za budzące wątpliwości co do intencji wnioskodawców, gdyż można było określić termin piętrzenia do rzędnej 154,28m n.p.m. bez kolizji w okresie od 1 marca do 30 września każdego roku, a nie wydawać pozwolenie na długie (całoroczne) okresy piętrzenia na potrzeby tylko tego jednego stawu - "Boczny", chyba że to pozwolenie obsługuje pozostałe stawy A. i A. T., co potwierdzają fakty i całe postępowanie.

Zdaniem autora skargi regulacje wprowadzone zaskarżoną decyzją są fizycznie i praktycznie niewykonalne i niewykonalność ma charakter trwały, a to oznacza naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i powoduje nieważność decyzji w tej części. Organ odwoławczy w swoim orzeczeniu, w sposób rażący naruszył zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zarzut ten uzasadniono nieuwzględnieniem przez organ I instancji wniosku Magdaleny w części dotyczącej pozwolenia na piętrzenie wody na spornym rowie A, z uwagi na powagę rzeczy orzeczonej. Organ ten błędnie umarzył w tej części postępowanie i nie wydał w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia uchybiając art. 105 § 1 k.p.a. Organ II instancji wszedł w sposób nieuprawniony w rolę organu I instancji, kasując tym samym możliwości odwoławcze stron w trybie administracyjnym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Działania organu skarżący uznał za naruszające art. 15, 6, 7, 8 k.p.a. stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącego całe postępowanie od momentu jego wszczęcia było wadliwe i prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ nie zachował proporcjonalności z interesem skarżącego, a w uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawczyni M. T. z wnioskiem o udzielenie jej pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła 26 października 2015 r. Wniosek ten jednak nie spełniał wymogów prawa, dlatego Starosta O. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków wniosku. Skarżący wywiódł, że przepis dawał podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, gdyż prawidłowo sporządzona instrukcja gospodarowania wodą została doręczona dopiero 20 listopada 2015 r., a zatem z uchybieniem 7 dniowego terminu, określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Analizując przepisy dotyczące pozostawienia wniosku bez rozpoznania P. S. skonkludował, że postępowanie było prowadzone bez wymaganego wniosku, a zatem z naruszeniem art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jako kolejną okoliczność wpływającą na zaskarżone rozstrzygnięcie autor skargi szeroko opisał złożenie wniosku przez pełnomocników M. T. w sytuacji posiadania przez nich samych pozwolenia piętrzenia na tym samym urządzeniu i odcinku rowu A do rzędnej 153,05m. n.p.m. na potrzeby pozostałych obiektów kompleksu stawowego (staw 4 i 5). Zwrócono uwagę na działania zmierzające do wyeliminowania z postępowania P. S. i podjęcia w sprawie podwójnej regulacji. Okoliczności, które miały służyć temu celowi polegały na wycofywaniu wniosków i dokonaniu darowizny nieruchomości. Końcowo skarżący argumentował, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z tej przyczyny, że rozstrzyga sprawę uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW we W. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2016 r. M. T. ustosunkowała się do zarzutów skargi wykluczając ich zasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., - dalej p.p.s.a., kontrolując działalność administracji publicznej sądy administracyjne nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pozwala to i jednocześnie obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym istnieją okoliczności nie podniesione w skardze, które skutkują koniecznością eliminacji z obrotu prawnego oprotestowanej decyzji. Celem wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się Sąd wydając niniejsze rozstrzygnięcie należy zwrócić uwagę na rodzaj rozstrzygnięć zapadłych na poszczególnych etapach postępowania. Otóż rozpoznając wniosek M. T. Starosta O. wydał rozstrzygnięcie zawierające dwa elementy, a mianowicie merytorycznie rozstrzygnął co do większości żądań wnioskodawczyni, zaś względem pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0 + 030 wypowiedział się wyłącznie formalnie umarzając w tym zakresie postępowanie. Na uwagę zasługuje fakt, że wniesione odwołanie do decyzji organu I instancji dotyczy wyłącznie tej części rozstrzygnięcia, która nie satysfakcjonuje wnioskodawczyni, a więc umorzenia postępowania w tej części, w której oczekuje ona uregulowania swojej sytuacji prawnej.

Istotna różnica między rozstrzygnięciami organów obu instancji sprowadza się do oceny wniosku w zakresie piętrzenia wody w rowie A w km 0 + 030. Starosta O. uznał postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe, zaś Dyrektor RZGW we W. przyjął, że nie ma miejsca tożsamość sprawy skutkująca uznaniem sprawy za bezprzedmiotową. Dokonane ustalenie spowodowało zastosowanie przez organ II instancji normy prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie w sprawie, oczywiście po uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie pkt 4.

Rozbieżność poglądów organów obu instancji co do bezprzedmiotowości postępowania, w kontekście treści rozstrzygnięcia Dyrektora RZGW we W. tj. merytorycznego orzeczenia o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, rodzi następstwo zakwalifikowane przez skład orzekający Sądu jako przesłanka eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Otóż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zastosowany został przez organ I instancji przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreślenia wymaga nadto, że rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego prowadzi do braku możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania ma charakter wyłącznie formalny. Taka kwalifikacja rozstrzygnięcia wynika bowiem z tego, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze podmiotowym dla przykładu brak jest strony postępowania, tj. strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a.. W przypadku zaś przyczyn o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu podlegającemu rozpoznaniu. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 543/15 - LEX nr 1850068; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 374/15 - LEX nr 1932772).

W realiach niniejszej sprawy umorzenie postępowania przez organ I instancji oznacza jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy tj. kończy sprawę w danej instancji. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień czy obowiązków wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Z tego względu organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać jedynie oceny prawnej dopuszczalności wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a nie rozpoznać w ramach postępowania odwoławczego merytorycznie, co do istoty sprawę.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ I instancji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym organ odwoławczy nie godząc się z decyzją o umorzeniu postępowania nie mógł dokonać odmiennych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, nawet jeśli zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał jego uzupełnienia w znacznym, istotnym dla sprawy zakresie. W sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że organ odwoławczy dokonując w niniejszej sprawie własnych, niezbędnych ustaleń co do możliwości udzielenia pozwolenia wodnoprawnego spowodował w istocie, że sprawa de facto rozpoznana została tylko w jednej instancji. Takie działanie organu odwoławczego narusza przepis art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a nadto pozbawia strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Inaczej spoglądając na wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy organ I instancji orzekł w formie rozstrzygnięcia wyłącznie formalnego wyjaśnić przyjdzie, że w sytuacji gdy organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić takiej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ II instancji uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie, co do istoty sprawy, zmienia przecież podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z procesowej (art. 105 § 1 k.p.a.) na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem zmianie ulegałaby również przedmiotowa tożsamość sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z podstawową zasadą procesową organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Rolą organu II instancji jest niejako ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Zasada ta ulega jednak wyjątkowi, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z nierozpoznaniem przez organ I instancji istoty (przedmiotu) postępowania i jego umorzeniem. W takiej sytuacji zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy. Nakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej kończącej postępowanie dotyczy jedynie decyzji organu I instancji, która w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Tylko w takiej sytuacji organ I instancji ma możliwość, po przeanalizowaniu i rozważeniu czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ocenie czy określone dowody i postępowanie dowodowe zostało w zasadzie wyczerpane, wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania wyłączała przeprowadzenie nie tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, ale także poczynienie przez organ odwoławczy własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, dokonania ich oceny po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym oraz subsumpcji tego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego. W istocie organ odwoławczy samodzielnie rozstrzygnął sprawę, przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i jako pierwszy zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego.

Uzasadniona jest więc teza, że poprzez wydanie decyzji merytorycznej na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Dostrzegając tego rodzaju uchybienie, bez względu na treść twierdzeń i zarzutów skargi, Sąd z urzędu zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.