Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 84/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 710
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Jeżeli organ administracji publicznej wydał decyzję mimo istnienia znanych mu, lecz niewyjaśnionych wątpliwości co do osoby, której należałoby przyznać świadczenie, późniejsze zdarzenia potwierdzające te wątpliwości, nie są nowymi okolicznościami w rozumieniu art. 145 paragraf 1 pkt 5 k.p.a.

TEZY

Jeżeli organ administracji publicznej wydał decyzję mimo istnienia znanych mu, lecz niewyjaśnionych wątpliwości co do osoby, której należałoby przyznać świadczenie, późniejsze zdarzenia potwierdzające te wątpliwości, nie są nowymi okolicznościami w rozumieniu art. 145 paragraf 1 pkt 5 k.p.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Olga Białek Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] oraz odmowy przyznania tych płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt. I nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania M K powołując się na art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, art. 69 i art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w zw. z art. 80 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję K B P A R i M R w L z dnia [...] r. (Nr... ) uchylającą decyzję tegoż organu z dnia [...] r. (Nr... ) i odmawiającą M K przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. M K wystąpił do B P A R i M R w L o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, obejmując wnioskiem działki ewidencyjne Nr [...] (o łącznej powierzchni [...] ha), położone w obrębie M . W dniu [...] r. K K złożył oświadczenie o "bezpłatnym użyczeniu" tychże działek M K w celu założenia gospodarstwa rolnego.

Wskutek kontroli krzyżowej przeprowadzonej w dniu [...] r. w B P A R i M R w Z Ś ustalono, że wniosek o przyznanie takich samych świadczeń i za te same grunty (na rok 2006) złożył także T J . Obaj wnioskodawcy zostali wezwani do wyjaśnienia sprawy. Ponieważ M K podtrzymał swoje twierdzenia zawarte w deklaracji, K B P A R i M R w L przyznał mu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (decyzja z dniu [...] .).

W dniu [...] r. do B P A R i M R w Z Ś wpłynęły oświadczenia J G i M J . Pierwszy z nich przyznał, że w czerwcu i [...] r. pomagał T J przy koszeniu użytków zielonych na działkach objętych wnioskiem, drugi zaś, że [...] r. pracował dla T J na tych nieruchomościach.

Aby określić faktyczne użytkowanie gruntów objętych wnioskami, w B P A R i M R w Z Ś wyznaczono rozprawę na dzień[...] . z udziałem obu wnioskodawców. Ponieważ – w ocenie organów – zeznania złożone na rozprawie podawały w wątpliwość użytkowanie przez M K gruntów zgłoszonych do płatności ONW w 2006 r., K B P A R i M R w L wydał w dniu [...] r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [..] r., przyznającą M K świadczenia z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podstawy wznowienia postępowania organ ten upatrywał w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., argumentując, że w sprawie pojawiły się nowe, ujawnione na rozprawie a istniejące w dacie wydania decyzji lecz nieznane wówczas organowi, okoliczności podważające faktyczne prowadzenie gospodarstwa rolnego przez M K na gruntach objętych wnioskiem.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ pierwszej instancji uchylił ostateczną decyzję z dnia 1 grudnia 2006 r. i odmówił M K przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wskazując, że wnioskodawca nie władał faktycznie gruntami, nie był ich posiadaczem, a tym samym nie gospodarował zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy, M K wniósł o anulowanie obu decyzji i przywrócenie skarżącemu przyznanych wcześniej świadczeń z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Według skarżącego, kwestionowane decyzje są nieuzasadnione, nieobiektywne, rażąco krzywdzące a przy tym nie mają umocowania w przepisach powołanych w rozstrzygnięciach. Orzeczenia te wydano na podstawie fałszywych, zdaniem skarżącego, zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i mające je wesprzeć argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymaga zbadania, czy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."], czy nie uchybiły regułom proceduralnym, w sposób mogący istotnie oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.], a także, czy ich akt nie jest obarczony wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a.].

Ponieważ kwestionowana decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, badanie jej legalności należy rozpocząć od ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie istniały ustawowe przesłanki do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, w którym doszło do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie.

Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę ostatecznie, należy podkreślić, że wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego jest możliwe jedynie w ściśle określonych, nadzwyczajnych trybach postępowania i przy zaistnieniu przesłanek reglamentowanych przez ustawę. W zbiorze ekstraordynaryjnych procedur umożliwiających wzruszenie ostatecznej decyzji znajduje się wznowienie postępowania, które może być uruchomione wyłącznie z przyczyn ujętych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a.

Lektura decyzji obu instancji pozwala zauważyć, że – mimo podejmowania czynności proceduralnych w trybie wznowienia postępowania – żaden z organów nie wskazał w podstawach prawnych rozstrzygnięcia przesłanki należącej do katalogu zawartego w art. 145 § 1 k.p.a. Jedynie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. (Nr...) wspomniał o wydaniu przez K B P A R i M R w L postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. (Nr...) organ ten – powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) – wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r., przyznającą M K płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że na rozprawie administracyjnej prowadzonej w dniu [..] r. przez K B P A R i M R w Z Ś w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych producentowi T J , M K złożył zeznania pozwalające przypuszczać, że nie mógł on prowadzić działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na niektórych działkach objętych przyznaną mu płatnością z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Według organu pierwszej instancji, ustalenia te stanowiły podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [..] r. przyznającą M K na rok [...] płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Powstały zatem uzasadnione wątpliwości, czy w dniu wydania decyzji przyznającej płatność M K spełniał przesłanki do otrzymania takiego świadczenia.

Regulacja zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. umożliwia wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. O wznowieniu postępowania na tej podstawie decyduje zatem kumulatywne wystąpienie trzech przesłanek, a mianowicie:

1) ujawnione okoliczności faktyczne lub/i dowody są nowe, a przy tym mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej;

2) nowe okoliczności faktyczne lub/i nowe dowody musiały istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej;

3) nowe okoliczności faktyczne lub/i nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję ostateczną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według wymienionych przesłanek, należy przede wszystkim zauważyć, że przywoływane przez organy we wznowionym postępowaniu okoliczności faktyczne, nie mają cechy nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie są to bowiem ani okoliczności nowo odkryte, ani też nie były one nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną.

Wskazywane przez organy wątpliwości co do tego, czy M K spełniał normatywne warunki do uzyskania świadczeń pieniężnych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w szczególności zaś, czy prowadził działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na gruntach objętych wnioskiem, istniały od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy skarżącego, a przy tym wątpliwości te nie były obce organowi rozpatrującemu sprawę. Wkrótce po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczeń (co nastąpiło ....r.), w dniu [...] r. K K (....skarżącego) oświadczył, że "bezpłatnie użyczył" (należy zauważyć, że według art. 710 k.c., "bezpłatność" używania rzeczy należy do elementów przedmiotowo istotnych umowy użyczenia) M K grunty (działki Nr....) w celu założenia przez biorącego w użyczenie gospodarstwa rolnego. Już ta, znana organowi okoliczność, obligowała go – stosownie do dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – do przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego i ustalenia, kto faktycznie prowadził gospodarstwo rolne objęte wnioskiem, a w konsekwencji, kto może być ewentualnym beneficjentem płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Organowi prowadzącemu postępowanie wszczęte wnioskiem M K znane były również wyniki kontroli krzyżowej przeprowadzonej [...] r. w B P w Z Ś . Ustalono wówczas, że wniosek o przyznanie płatności ONW na działki objęte wnioskiem M K złożył w dniu [...] r. także T J . W związku z tym wezwano obu producentów, by wyjaśnili dostrzeżone nieprawidłowości. Mimo istniejących rozbieżności między oświadczeniami obu wnioskodawców, organ prowadzący sprawę M K nie podjął próby wyjaśnienia znanych mu wątpliwości, lecz wydał decyzję, poprzestając jedynie na deklaracji M K .

Trzeba przy tym podkreślić, że – wbrew zapatrywaniu organów orzekających w niniejszej sprawie – nowych, istniejących w dniu wydania decyzji okoliczności, które nie byłyby znane organowi, nie dostarczyła także rozprawa administracyjna, przeprowadzona w dniu [...] r. przed K B P A R i i M R w Z Ś . Postępowanie to potwierdziło natomiast istnienie dostrzeżonych jeszcze przed wydaniem decyzji w dniu [..]r. wątpliwości co tego, czy M K był podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności, czy i ewentualnie od kiedy prowadził on gospodarstwo rolne objęte wnioskiem, czy i ewentualnie do jakiej chwili na nieruchomościach tych gospodarował T J , którego nieruchomości zostały przysądzone K K (... skarżącego) w postępowaniu egzekucyjnym postanowieniem S R w Z Ś z dnia [...] r. (....).

Jeżeli organ administracji publicznej wydał decyzję mimo istnienia znanych mu, lecz niewyjaśnionych wątpliwości co do osoby, której należałoby przyznać świadczenie, późniejsze zdarzenia potwierdzające te wątpliwości, nie są nowymi okolicznościami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, nie było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji dała podstawy do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją, uchylenia tej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo braku przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.