Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1049/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Jolanta Rajewska(spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 345/04 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 345/04, oddalił skargę W. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta L. decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości o pow. 2657 m2, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 65 m2. W uzasadnieniu organ podniósł, że W. J. wystąpił o zwrot działki nr [...] o pow. 2722 m2, położonej w L. przy ul. [...]. Działka ta stanowiła własność J. J., W. J. i J. K. Aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 1975 r. Rep. [...], zawartym w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), została ona nabyta przez Skarb Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "J". Podstawą nabycia nieruchomości był plan realizacyjny zagospodarowania powyższego osiedla wielorodzinnego zatwierdzony decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Prezydium WRN w Warszawie z dnia [...], nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 787/00, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 marca 2000 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...], nr [...], zarzucając organom nieuwzględnienie faktu podziału przedmiotowej nieruchomości na trzy działki nr [...], [...] i [...] oraz ograniczenie postępowania jedynie do części nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, bez wykazania bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do całej wykupionej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni 2657 m2 zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. aktem notarialnym z dnia 7 listopada 1995 r. Rep. A. Nr [...]. W stosunku do tych działek spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyłączenie na mocy tego przepisu prawnej możliwości zwrotu wykupionej nieruchomości powoduje oczywistą bezprzedmiotowość prowadzonego w tej sprawie postępowania i uzasadnia jego umorzenie. Natomiast działka nr [..], zgodnie z decyzją Wojewody W. z dnia [...], nr [...], stanowi własność Gminy L. Na działce tej znajduje się stacja trafo zasilająca w energię osiedle "J". Nie stała się ona zbędna na cel określony w akcie notarialnym z dnia 29 sierpnia 1975 r., w rozumieniu art. 137 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Brak zatem podstaw do jej zwrotu na rzecz byłych właścicieli.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], nr [...], powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Decyzję tę W. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że przedmiotowa działka została nabyta "przez władze państwowe wskutek przymusu i działalności przestępczej tych władz państwowych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. skargę Wiesława Jezierskiego oddalił. W uzasadnieniu stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że ustanowione na rzecz Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 229 ustawy, organy zobowiązane były zatem do umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu tych nieruchomości. Prawidłowo także uznały, że brak było podstaw do zwrotu działki [...]. Sporna nieruchomość została bowiem nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego. Osiedle to zostało zrealizowane, a wybudowana na działce nr [...] stacja trafo jest jego częścią. Oznacza to, że nieruchomość wykorzystano na cel, na który została ona nabyta. Wyklucza to, w świetle art. 137 ustawy, możliwość zwrotu tej działki na rzecz byłych jej właścicieli.

W skardze kasacyjnej W. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się uchylenia tego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Warszawie, zarzucił:

1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, w szczególności art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (obecnie nr ew. [...]) została wykorzystana na cel, na który została nabyta,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.), przez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego,

art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego o sprzeczności aktów notarialnych dnia 29 kwietnia 1971 r. i 29 kwietnia 1975 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2001 r. stwierdził, że "nie jest trafny pogląd o umorzeniu postępowania w tej sprawie wobec treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.". Mimo brak szczegółowego rozwinięcia takiej tezy, należy przypuszczać, że NSA przyjął, iż nawet przy spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 229 cytowanej ustawy, należy wydać decyzje o odmowie zwrotu nieruchomości a nie o umorzeniu postępowania. Takie stanowisko było wiążące dla organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia oraz wojewódzkiego sadu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że omawiana nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę osiedla "J", zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia 27 września 1973 r. Powołana decyzja nie przewidywała lokalizacji stacji trafo na działce obecnie oznaczonej nr [...]. Sąd I instancji oraz organy pominęły tę okoliczność. Podobnie nie ustaliły w ogóle, czy powołana stacja została wybudowana na podstawie jednej z decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla. Brak jest także określenia, czy stacja trafo służy zasilaniu tylko osiedla czy także szeregu innych zabudowań, co wskazywałoby na wykorzystanie działki nie tylko pod zabudowę osiedla, ale także na cele związane ubocznie z osiedlem. Ponadto nie można przyjąć, by stacja trafo w ogóle wypełniała cel wywłaszczenia. Spełnieniem celu wywłaszczenia byłoby przeznaczenie terenu wyłącznie pod zabudowę budynkami mieszkalnymi, bądź inną infrastrukturę osiedlową niezbędną do prawidłowego korzystania z osiedla, jak np. ścieżki dojazdowe, śmietniki, pomieszczenia gospodarcze itp. Stacja trafo nie jest natomiast częścią składową osiedla, w szczególności w sytuacji, gdy jest własnością przedsiębiorstwa energetycznego a nie użytkownika wieczystego, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie jest uprawniony do zastępowania stron i samodzielnego konkretyzowania czy uzupełniania za nie zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej należy zatem wskazać wszystkie przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd I instancji. Wymogu tego nie spełniają skargi kasacyjne, w których przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznanych za naruszone używa się zwrotu "w szczególności". Zwrot ten w orzecznictwie uznaje się za semantycznie pusty, co oznacza, że przy kontroli kasacyjnej NSA uwzględnia wyłącznie te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wymienione jako naruszone "w szczególności". Sąd ten nie może bowiem domniemywać intencji skarżącego i wnioskować, naruszenie jakich jeszcze przepisów zamierzał on zarzucić sądowi I instancji (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego dnia 27 stycznia 1999 r., sygn. akt II CKN 151/98, OSNC 1999 r., nr 7-8, poz. 134 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC z 2001 r., nr 3, poz. 39).

Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia norm kpa mieścił się w podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a., tylko w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r., od których mogła być wniesiona skarga kasacyjna na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od 1 stycznia 2004 r. postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje powołana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty uchybienia przepisom postępowania mogą zatem dotyczyć wyłącznie norm tego aktu prawnego. Jest więc rzeczą oczywistą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, których nie stosował i których w obecnym stanie prawnym nie mógł stosować.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2001 r., wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie wyraził poglądu, iż w sprawie niedopuszczalne jest w ogóle umorzenie postępowania administracyjnego oraz że spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia wydanie decyzji jedynie o odmowie zwrotu nabytej nieruchomości a nie o umorzeniu postępowania. NSA stwierdził natomiast, że przedmiotem sprzedaży w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. była działka nr [..] o pow. 2722 m2. Aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 1975 r. oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni w L. działki nr [...] i [...] o łącznym obszarze 2657 m2. Porównanie wskazanych powierzchni prowadzi do wniosku, że wyłączeniu na podstawie art. 229 ustawy nie podlega pozostała część nieruchomości o pow. 65 m2. Wymaga to zatem wyjaśnienia, czy w stosunku do tej części nieruchomości nie zachodzą warunki określone w art. 137 ustawy, uzasadniające orzeczenie jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli.

Organy obu instancji, ponownie rozpoznając sprawę, w pełni dostosowały się do powyższej oceny prawnej i wskazań NSA w Warszawie. Powołując art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umorzono postępowanie wyłącznie w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...]. Takie rozstrzygnięcie zgodne jest z powołanym przepisem i art. 242 ustawy. Stosownie do tego ostatniego przepisu omawiana ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W myśl art. 229 ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (a więc roszczenie o zwrot nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że na działkach nr [...] i [...], wydzielonych z nieruchomości, o zwrot której wystąpił W. J.i, na podstawie decyzji administracyjnej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a następnie na podstawie czynności cywilnoprawnych zostało ono przeniesione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. i ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998 r. w księdze wieczystej. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tym zakresie spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie umorzenia w tej części postępowania są zgodne z prawem.

Również zarzut naruszenia art. 137 cyt. ustawy jest chybiony. Zarzut ten został przede wszystkim nieprawidłowo skonstruowany. Podnosząc naruszenie prawa, należy wskazać dokładną normę prawną, której miał uchybić Sąd I instancji, a zatem właściwą jednostkę redakcyjną określonego przepisu. Powołany art. 137 dzieli się na dwa ustępy, a pierwszy z nich dodatkowo na dwa punkty. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak, który z nich miał naruszyć Sąd I instancji. Niezależnie od tego zauważyć należy, że poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Kryteria zbędności nieruchomości wymienione

w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy poza sporem jest, że osiedle mieszkaniowe "J" zostało zrealizowane. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się zawsze z koniecznością wybudowania także obiektów towarzyszących, niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania samego osiedla. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych, szkół, ciągów komunikacyjnych i innych urządzeń. Do infrastruktury tej należy także zaliczyć stację trafo. Nie ma przy tym znaczenia, czy stacja taka wykorzystywana jest także na potrzeby innych obiektów budowlanych oraz że stanowi ona własność przedsiębiorstwa energetycznego a nie spółdzielni mieszkaniowej. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika bowiem, iż jest ona przede wszystkim niezbędna dla omawianego osiedla oraz stanowi jego część. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej, odmawiając zwrotu działki nr [...], nie naruszyły przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.