Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 411/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 600
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 510/14 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 411/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/14 po rozpoznaniu skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wymiany prawa jazdy, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w B., działającego z upoważnienia Starosty [...], z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], o odmowie wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B nr [...], wydanego przez Państwową Drogową Autoinspekcję Wydział Rejestracyjno-Egzaminacyjny w [...] przy Administracji Drogowej Autoinspekcji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Ukrainy z siedzibą w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. - na dokument wydany przez Starostę [...].

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowania o następującym przebiegu: P. R. skazany został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. VI K 366/06, za popełnienie przestępstw kwalifikowanych według art. 177 § 1 w zw. z art. 178 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 178a § 1 K.k. (spowodowanie wypadku w ruchu drogowym, będąc w stanie nietrzeźwości oraz prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie nietrzeźwości alkoholowej). Jako jedną z sankcji sąd wymierzył wobec skarżącego łączny środek karny polegający na zakazie prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 5 lat. Ponieważ prawo jazdy zostało zatrzymane P. R. na miejscu popełnienia przestępstwa, przed wydaniem wyroku, okres obowiązywania zakazu rozpoczął swój bieg wraz z prawomocnością orzeczenia sądowego. Prowadzący w tym zakresie postępowanie administracyjne Starosta [...], stwierdził wykonanie środka karnego (uwzględniając dokonane przez sąd zaliczenie stosowanego uprzednio zatrzymania dokumentu) w dniu 3 maja 2011 r. Przyjął organ, że od tej daty P. R. mógł się ubiegać o przywrócenie zatrzymanego prawa jazdy. P. R. złożył w dniu 27 maja 2011 r. wniosek o wydanie zaświadczenia na egzamin kontrolny w zakresie kategorii B prawa jazdy. Zaświadczenie takie zostało P. R. wydane, jednak nie poddał się on w kraju weryfikacji predyspozycji do kierowania pojazdami po przerwie związanej z cofnięciem uprawnień na okres przekraczający 1 rok.

Natomiast, w roku 2012 r. P. R. przystąpił do kursu-szkolenia kierowców dotyczącego prawa jazdy kategorii B organizowanego na Ukrainie przez Ukraińską Spółkę Automobilną [...] wojewódzką organizację [...]. Tam przystąpił w dniu 22 maja 2012 r. do egzaminów kwalifikacyjnych, a następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. wydany mu został przez Państwową Drogową Autoinspekcję Wydział Rejestracyjno-Egzaminacyjny w [...] przy Administracji Drogowej Autoinspekcj i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Ukrainy dokument prawa jazdy, obejmujący uprawnienie do prowadzenia pojazdów kategorii B nr [...]. Przedkładając tłumaczenia dokumentacji związanej z odbytym na Ukrainie szkoleniem oraz nadaniem mu uprawnień, a także kopię uzyskanego dokumentu ukraińskiego, P. R. złożył w dniu 4 kwietnia 2013 r. wniosek do Starosty [...] o wymianę ww. dokumentu na dokument polski.

Wnioskodawca uiścił wymaganą opłatę, a na formularzu wniosku w jego części G wnioskujący nie zakreślił pól 4-6 dotyczących oświadczenia o nieposiadaniu innego dokumentu prawa jazdy oraz nie podał informacji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami i zatrzymaniu prawa jazdy.

Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w B., działając z upoważnienia Starosty [...], dnia [...] lipca 2013 r. wydał decyzję nr [...], orzekającą o odmowie wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B nr [...], wydanego przez Państwową Drogową Autoinspekcję Wydział Rejestracyjno-Egzaminacyjny w [...] przy Administracji Drogowej Autoinspekcji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Ukrainy z siedzibą w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r., na dokument polski wydany przez Starostę [...].

Organ uznał, że P. R. wypełniając druk wniosku o wydanie prawa jazdy w jego części G - poprzez niezaznaczenie pkt 4-6 - oświadczył, że posiada inny dokument prawa jazdy, jest objęty cofnięciem uprawnienia do kierowania pojazdami oraz, że zatrzymano mu prawo jazdy. Kolejno organ przywołał brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 600, ze zm. - zwanej dalej ustawą), jak również art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) obowiązujący w dacie orzeczenia wobec P. R. zakazu sądowego, odpowiednik aktualnie obowiązującego przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy. Interpretując te regulacje organ doszedł do wniosku, że P. R. po okresie, w jakim pozbawiony był prawa jazdy przez dłużej niż 1 rok, powinien dla jego odzyskania, poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami i wówczas mógłby odzyskać uprzednio wydane mu prawo jazdy, które jakkolwiek po jego zatrzymaniu przez Policję zdeponowano w aktach kierowcy, pozostaje nadal formalnie w dyspozycji P. R. Wobec tego organ stwierdził, iż w sprawie została spełniona negatywna przesłanka wymieniona w art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy - prawo jazdy nie może być wydane osobie posiadającej inny dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję nr [...], uchylającą zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji, przekazując zarazem sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób nazbyt wąski określił przesłanki normatywne badania wniosku P. R., a tym samym gromadząc materiał dowodowy w sprawie, pominął w tym procesie szereg istotnych okoliczności, jak choćby to, w jakim kraju przebywał stale P. R., przechodząc na Ukrainie szkolenie dla kierowców oraz, czy składając swój wniosek przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, dnia [...] marca 2014 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w B., działając z upoważnienia Starosty [...], wydał decyzję nr [...], orzekając o odmowie wymiany ukraińskiego prawa jazdy kategorii B nr [...] wydanego przez Państwową Drogową Autoinspekcję Wydział Rejestracyjno-Egzaminacyjny w [...] przy Administracji Drogowej Autoinspekcji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Ukrainy z siedzibą w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. na dokument wydany przez Starostę [...]. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy, organ stwierdził, że P. R. jest obywatelem polskim, stale zamieszkującym w Polsce. Nie wystąpiła sytuacja, aby przebywał w Polsce krócej niż przez 185 dni w ciągu roku kalendarzowego, również w czasie, gdy uzyskał ukraińskie prawo jazdy. Na Ukrainie przebywał okazjonalnie. Wobec powyższego, stosując art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji Wiedeńskiej, organ pierwszej instancji przyjął, że czuje się zwolniony z zobowiązania do uznania ważności ukraińskiego prawa jazdy, jako przesłanki jego wymiany na dokument polski - gdyż stałe miejsce zamieszkania P. R. w czasie wydawania zagranicznego dokumentu znajdowało się w Polsce.

Od decyzji tej P. R. wniósł odwołanie domagając się uchylenia skarżonej decyzji w całości i wydania decyzji co do istoty sprawy, poprzez zarządzenie wymiany prawa jazdy zgodnie z pierwotnym wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności swoich rozważań organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Przepis ten nie dotyczy międzynarodowego prawa jazdy oraz krajowego prawa jazdy szefa i cudzoziemskiego personelu przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych i misji specjalnych państw obcych oraz organizacji międzynarodowych. Dowodził, że P. R. posiada uprawnienie do kierowania pojazdami - polskie prawo jazdy kategorii B, nr [...], wydane przez Starostę [...] dnia [...] maja 2005 r. bezterminowo. Natomiast na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia 29 listopada 2006 r. orzeczono wobec niego, m.in. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 5 lat, a konsekwencją tego orzeczenia było zatrzymanie stronie dokumentu prawa jazdy, potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami. Oznacza to, że P. R. nie utracił nabytego w Polsce uprawnienia do kierowania pojazdami i jego prawo jazdy jest nadal ważne, nie może on natomiast z tego uprawnienia korzystać i stan ten będzie trwał do chwili spełnienia warunków do odzyskania prawa jazdy. Charakter prawny prawa jazdy został przez ustawodawcę określony w art. 4 ust. 1 ustawy, w myśl którego dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest m.in. prawo jazdy. Ustawodawca zatem w sposób wyraźny statuuje, że nie można posiadania uprawnień do kierowania pojazdami, utożsamiać z posiadaniem dokumentu prawa jazdy. Z tych względów skład orzekający Kolegium orzekający w sprawie nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w decyzji z [...] listopada 2013 r., nr [...].

Kolegium argumentowało, że kierowca posiadający ważne polskie prawo jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości, i który po upływie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych uzyskał zagraniczne prawo jazdy, nie może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie do obywatela polskiego lub cudzoziemca zamieszkującego na terytorium RP, który nie posiada ważnego polskiego prawa jazdy, legitymuje się natomiast jego zagranicznym odpowiednikiem. Nie mogą zyskać ochrony prawnej działania strony, która - obchodząc przepisy prawa polskiego - uzyskuje prawo jazdy na terytorium obcego państwa. Takie wymogi, w przekonaniu Kolegium, wynikają właśnie z art. 49 ustawy, wedle którego sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego (opisanego w dalszych przepisach) podlega m. in. osoba ubiegająca się o:

a) przywrócenie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem cofniętego na okres przekraczający rok lub cofniętego w związku z utratą kwalifikacji,

b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok.

Zdaniem Kolegium dana osoba podlega sprawdzeniu kwalifikacji, jeżeli czas, na jaki pozbawiono ją prawa jazdy, był dłuższy niż rok. Przepis ten, jak zaznaczył organ, dotyczy prawnych form pozbawienia wymienionego dokumentu, w szczególności zaś chodzi o prawomocny wyrok sądu. Dlatego więc prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem wydaje się dopiero po złożeniu, z wynikiem pozytywnym, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje (art. 49 ust. 2 ustawy), co wykluczało w świetle przyjętej wykładni - także w ujęciu systemowym - zastosowanie w podobnej sytuacji art. 14 ust. 1 ustawy, dotyczącego uprawnienia osoby posiadającej ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą do wnioskowania o wydanie prawa jazdy polskiego odpowiedniej kategorii, za opłatą oraz po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy.

W skardze do Sądu I instancji P. R. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zobowiązanie organu rozstrzygającego sprawę do przyjęcia oceny prawnej przedstawionej w sprawie przez skarżącego. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez przyjęcie, że skarżący jest w posiadaniu dokumentu - prawo jazdy – i uznanie w związku z tym, że nie można mu wydać dokumentu - prawo jazdy (po wymianie z dokumentu ukraińskiego),

– art. 4 pkt 2 ppkt b ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędne przyjęcie, że Rzeczpospolita Polska uzależnia uznanie ważności prawa jazdy wydanego w jednym z państw stron Konwencji Wiedeńskiej o ruchu drogowym od tego, czy stałe miejsce zamieszkania osoby, która uzyskała zagraniczne prawo jazdy w momencie jego wydania znajdowało się w tym państwie,

– art. 41 ust. 6 lit. B Konwencji Wiedeńskiej o ruchu drogowym poprzez jego bezpośrednie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i dowolne uznanie, że państwo polskie nie uznaje ważności zagranicznych dokumentów "prawo jazdy" uzyskanych przez osobę, której stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane,

– art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie różnej interpretacji tych samych przepisów prawa materialnego w tym samym stanie faktycznym przez ten sam organ,

– art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i szczątkowe uzasadnienie wydanej decyzji, bez pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę stwierdził, że istotą toczącego się postępowania jest wniosek skarżącego o wymianę prawa jazdy uzyskanego za granicą – na Ukrainie, na polskie krajowe prawo jazdy. Kwestia powyższa jest regulowana przez art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.- zwanej dalej ustawą), którego wykładnia musi uwzględniać postanowienia Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., której zarówno Polska jak i Ukraina są stronami (Dz. U. z 1988 r. nr 5 poz. 40).

Regulacje dotyczące zasad posługiwania się prawem jazdy uzyskanym w innym państwie, zawarte w art. 14 polskiej ustawy oraz w art. 41 Konwencji opierają się na zasadzie wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa – sygnatariuszy Konwencji. Powyższa zasada wzajemności nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejsze jest zastrzeżenie zawarte w art. 41 ust. 6 Konwencji. Z przepisu tego wynika, że na zasadzie odstępstwa od wzajemnego uznawania uprawnień, przepisy Konwencji nie zobowiązują Umawiających się Stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej Umawiającej się Strony w dwóch sytuacjach: po pierwsze w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy; po drugie: w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium. Tym samym dla prawidłowego posłużenia się przepisami Konwencji, a w konsekwencji ustawy Prawo o ruchu drogowym, konieczne jest zdefiniowanie pojęcia "stałe miejsce zamieszkania".

Przedmiotowa Konwencja nie zawiera w żadnym z postanowień definicji pojęcia "stałe miejsce zamieszkania". Wobec powyższego, ponieważ chodzi o ocenę uprawnień uzyskanych za granicą w aspekcie przepisów prawa polskiego, konieczne jest odwołanie się do przepisu art. 25 Kodeksu cywilnego, jako podstawowej w prawie polskim regulacji określającej znaczenie pojęcia "miejsce zamieszkania", która winna być stosowana we wszystkich tych przypadkach, gdy obowiązujące w Polsce przepisy posługują się tym pojęciem, lecz nie normują własnej definicji lub nie odsyłając do takiej definicji zawartej w innych przepisach.

W świetle art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie i doktrynie prawa cywilnego powszechnie przyjmuje się, że istotę tego pojęcia wyznaczają dwa integralnie złączone składniki: obiektywny, czyli pobyt stały w danej miejscowości oraz subiektywny w postaci uzewnętrznionego zamiaru, woli tego pobytu.

W toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował faktu, że na Ukrainie nie przebywał z zamiarem stałego pobytu. Co powoduje, że nie mamy do czynienia z wystąpieniem o zmianę zagranicznego prawa jazdy w związku ze zmianą przez skarżącego miejsca zamieszkania.

W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji uznał za prawidłową tę część wywodów zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wskazał, iż skarżący stale zamieszkuje w Polsce i przepisy art. 14 ust. 1 ustawy nie mają zastosowania. Zauważono, że przepis art. 14 ust. 1 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do obywatela polskiego lub cudzoziemca zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który nie posiada ważnego polskiego prawa jazdy, legitymuje się natomiast jego zagranicznym odpowiednikiem. W związku z tym przyjąć należało, że jeżeli wobec skarżącego nie została wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, to nie utracił on tych uprawnień nabytych w Polsce, lecz tylko nie może z nich korzystać w związku z zatrzymaniem prawa jazdy i niespełnieniem warunków do odzyskania tego dokumentu.

W przekonaniu Sądu I instancji, działania skarżącego nie stanowią realizacji regulacji o wzajemnym uznawaniu praw jazdy. Skarżący nie zmienił miejsca pobytu, nie zachodził więc obowiązek uwzględnienia przez organy polskie jego uprawnień uzyskanych na terytorium Ukrainy. Przypomnieć przyjdzie, że posiadane przez skarżącego polskie prawo jazdy zostało mu zatrzymane prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Brzegu z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt VI K 366/06, w którym orzeczono wobec P. R. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres pięciu lat oraz orzeczono o zwrocie właściwemu Starostwu Powiatowemu prawa jazdy (o ile posiada).

Wobec wskazanych wyżej przepisów i okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, skarżący nie mógł skutecznie na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy ubiegać się o wymianę ukraińskiego prawa jazdy, ponieważ posiada już polskie prawo jazdy, które nie utraciło swej ważności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że kierowca posiadający ważne polskie prawo jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości, i który w tym czasie uzyskał zagraniczne prawo jazdy, nie może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy i w konsekwencji, umożliwiałoby odzyskanie uprawnień do prowadzenia pojazdów wbrew dyspozycji art. 49 ustawy, to jest bez sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, co z kolei, stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy musi uwzględniać treść art. 41 Konwencji, jak również kontekst systemowy i celowościowy zawartego w tym przepisie uregulowania. Ratio legis regulacji dotyczących uznawania uprawnień do kierowania pojazdami uzyskanych w innych państwach sprowadza się do ułatwienia międzynarodowego ruchu drogowego, co potwierdza treść Preambuły do Konwencji. Natomiast w niniejszej sprawie przepis art. 41 ust. 6 Konwencji w ogóle nie znajdował zastosowania, gdyż skarżący nie spełnił przesłanek w nim określonych warunkujących jego zastosowanie.

W ocenie Sądu, postępowanie skarżącego zmierzało do obejścia wymogów określonych w ustawie o kierujących pojazdami i prowadziło do powstania sytuacji sprzecznej z przepisami tej ustawy. Z treści przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika bowiem, że koniecznym warunkiem odzyskania zawieszonych uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji zaistniałej w przypadku skarżącego, jest poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oraz uzyskanie orzeczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do kierowania pojazdem, co wynika wprost z treści art. 103 i 104 ustawy. W świetle tych uregulowań stwierdzić należy, że ich spełnienie jest konieczne dla posiadania jakichkolwiek uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium RP.

Skoro, jak wyżej powiedziano, skarżący nadal posiada ważne krajowe prawo jazdy, tym samym nie może ubiegać się o wymianę w trybie art. 14 ustawy o kierujących pojazdami ukraińskiego prawa jazdy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia przyjętej w art. 4 ust. 2 ustawy zasady, że kierujący może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 753/09 (publ. CBOSA), w którym sformułowano tezę, że "kierowca posiadający ważne polskie prawo jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości i który w tym czasie uzyskał zagraniczne prawo jazdy nie może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym" (obecnie art. 14 ustawy o kierujących pojazdami).

Skargę kasacyjną wywiódł P. R. zarzucając powołanemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1.art. 14 ust 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżący nie może wymienić zagranicznego dokumentu prawo jazdy na dokument polski, gdyż jest on osobą posiadającą wydany w Polsce dokument prawo jazdy, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna uwzględniać, że dokument ten został mu zatrzymany, ergo nie jest on jego posiadaczem, a w związku z tym po wymianie dokumentu ukraińskiego na polski nie dojdzie do posiadania przez Skarżącego dwóch dokumentów prawo jazdy;

2.art.14 ust.1 ustawy w zw. z art. 18 ust. 6 ustawy - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącemu nie można wymienić zagranicznego dokumentu prawo jazdy na dokument polski, gdyż Skarżący jest osobą posiadającą wydany w Polsce dokument prawo jazdy, podczas, gdy utrata faktycznego władztwa nad dokumentem prawo jazdy (brak możliwości korzystania z niego, legitymowania się tym dokumentem) traktowana jest jako utrata jego posiadania (art. 18 ustawy) i nie jest przesłanką odmowy wydania drugiego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem

3.art. 12 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy zd. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz w zw, z art. 18 ust 1, 2 i 6 ustawy - poprzez przyjęcie, że termin "posiadanie prawo jazdy" oznacza, że dokument prawo jazdy wystawiony na Skarżącego jest w jego posiadaniu przez sam fakt istnienia dokumentu, niezależnie od tego, gdzie faktycznie znajduje się ten dokument i czy Skarżący może z niego korzystać, podczas, gdy termin ten rozumiany być powinien, jako możliwość korzystania z dokumentu, poruszania się z jego pomocą po drogach, legitymowania się tym dokumentem, faktyczne władztwo nad nim (posiadanie w znaczeniu possessio ad usucapionem) – tak jak jest on rozumiany w tej samej ustawie, w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (in fine) oraz w art. 18 ustawy;

4.art. 14 ust. 1 ustawy - poprzez odmowę wymiany Skarżącemu dokumentu prawo jazdy uzyskanego na Ukrainie, na dokument wydany przez Starostę [...], podczas, gdy dokument ten został wydany przez właściwy organ Państwa - Stronę Konwencji, we właściwym trybie, a przepis zawiera niczym nieuwarunkowane uprawnienie Skarżącego do żądania takiej wymiany;

5.art. 14 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 4 oraz art. 11 pkt 1 ppkt 5 ustawy o kierujących pojazdami - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 14 ust. 1 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do osób zamieszkujących na terytorium RP, który nie posiada ważnego polskiego prawo jazdy, a posiadane przez Wnioskodawcę prawo jazdy ukraińskie nie jest ważne i nie może być wymienione na dokument wydany przez Starostę [...] w sytuacji, gdy w polskim porządku prawnym brak jest normy prawnej, która odpowiadałaby zakresowi art. 41 pkt 6 Konwencji, a obowiązek przebywania przez okres 185 dni na terytorium RP odnosi się tylko do osoby dąży do wydania jej prawo jazdy przez organ polski i nie może być rozumiany, jako wpływający na konieczność przebywania osoby, która uzyskała dokument zagraniczny w danym Państwie - Stronie Konwencji przez okres, co najmniej 185 dni na jego terytorium, w celu uznania uzyskanego tam dokumentu za ważny na terytorium RP;

6.art. 14 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy - przez błędną wykładnię i uznanie, że Skarżący nie ma prawa do żądania wymiany dokumentu ukraińskiego na dokument polski, a w konsekwencji uniemożliwienie mu spełnienia obowiązku wymiany dokumentu prawo jazdy po upływie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia stałego pobytu, w sytuacji, gdy po upływie 6 miesięcy od dnia wjazdu na terytorium RP Skarżący jest zobowiązany do złożenia wniosku o wymianę dokumentu prawo jazdy ukraińskiego na dokument polski, a dokument ten powinien mu zostać wydany;

7.art. 11 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 41 ust. 6 Konwencji - przez błędną wykładnie i dokonanie wykładni tego przepisu a contrario tj, przyjęcie, że określony w tym przepisie warunek przebywania na terytorium RP przez co najmniej 185 dni konieczny do uzyskania polskiego dokumentu prawo jazdy oznacza, że Państwo Polskie – Strona Konwencji wprowadziła do swojego porządku prawnego zastrzeżenie, o którym mowa w art. 41 ust. 6 Konwencji tj. wyłączenie nakazu, o którym mowa w art. 41 ust. 1 Konwencji (do uznawania za ważne każdego krajowego prawo jazdy wydanego w innym Państwie), podczas gdy, przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 odnosi się jedynie do warunków jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o wydanie polskiego dokumentu prawo jazdy i nieuprawniona jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu, a w konsekwencji twierdzenie, że Polska nie uznaje za ważne praw jazdy osób, które uzyskały je na terenie innego Państwa - Stronie Konwencji, w sytuacji gdy nie przebywały tam, co najmniej 185 dni w roku - tj. nie posiadały stałego miejsca zamieszkania;

8. art. 49 ust. 1 ustawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że wymiana dokumentu ukraińskiego oznaczałaby odzyskanie uprawnień do prowadzenia pojazdów wbrew jego dyspozycji, podczas, gdy Skarżący nie wnosił w niniejszej sprawie o zwrot zatrzymanego prawo jazdy, a jednocześnie przeszedł odpowiedni kurs, szkolenie i zdał egzamin na prawo jazdy na Ukrainie, które na mocy Konwencji są zrównane z polskimi;

9. art. 49 ust. 1 ustawy w zw. z art. 41 ust 1 oraz ust 3 Konwencji - przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że wymiana dokumentu ukraińskiego oznaczałaby odzyskanie uprawnień do prowadzenia pojazdów wbrew jego dyspozycji, podczas, gdy przyjąć trzeba, że Skarżący przechodząc pełny kurs szkoleniowy, zdając egzamin państwowy i uzyskując ukraiński dokument prawo jazdy spełnił tym samym warunek sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, o którym mowa w art, 49 ustawy;

10. art. 41 ust. 6 lit. A oraz B Konwencji - poprzez jego bezpośrednie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i dowolne uznanie, że państwo polskie nie uznaje ważności zagranicznych dokumentów prawo jazdy uzyskanych przez osobę, której stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydania, nie znajdowało się na terytorium tego Państwa, na którym te prawa jazdy zostało wydane w sytuacji, gdy brak jest w polskim porządku prawnym przepisu, na mocy którego można przyjąć, że Rzeczpospolita Polska - Strona Konwencji, skorzystało z zastrzeżenia, o którym mowa w art. 41 ust. 6 Konwencji i uchyliło się wobec innych Państw - Stron Konwencji od zobowiązania do uznawania ważności wszystkich dokumentów praw jazdy wydanych w Państwach -Stronach Konwencji;

11.art. 41 ust. 6 lit. A oraz B w zw. z art. 41 ust. 1 Konwencji - poprzez wyprowadzenie z jego treści domniemania, co do tego, że Państwo - Strona Konwencji, poprzez brak odniesienia się w swoim ustawodawstwie do wymienionego w nim zastrzeżenia, automatycznie uznaje brak swojego zobowiązania do uznawania krajowych prawo jazdy, w warunkach w nim wymienionych, co stanowi rozszerzającą wykładnię wyjątku od generalnej zasady, nakazującej Państwu - Stronie Konwencji uznawanie wszystkich prawo jazdy wydanych w innych Państwach - Stronach Konwencji;

12.art. 41 ust. 6 ppkt a oraz b Konwencji - poprzez przyjęcie, że zezwala on na każdorazowe uznanie administracyjne, co do tego czy Państwo Polskie - Strona Konwencji zastosowała zastrzeżenia z niego wynikające czy też nie, w sytuacji, gdy przepis ten skierowany jest do Państwa, a nie organu rozstrzygającego sprawę indywidualną i nie pozostawia organowi wyboru, co do tego czy zastosować owo wyłącznie czy też nie, o ile samo Państwo - Strona Konwencji nie zdecydowała się do wprowadzenia ww. wyłączenia do własnego porządku prawnego, poprzez odpowiednie przepisy ustawowe;

13. art. 41 ust. 6 ppkt a oraz b Konwencji w zw. z art. 41 ust. 1 Konwencji oraz w zw. z art. 31 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. 1990 Nr 74, poz. 439) - poprzez przyjęcie, że wykładnia przepisów Konwencji powinna dążyć - w razie wątpliwości - do ograniczenia nakazu uznawania każdego krajowego prawo jazdy wydanego w innym Państwie - Stronie Konwencji (o którym mowa w art. 41 ust. 1 Konwencji), podczas, gdy art. 41 ust. 6 daje jedynie możliwość (prawo wyboru) Stronie Konwencji do odstąpienia od ww. nakazu, a preambuła Konwencji wyraźnie stanowi, że "Umawiające się Strony: pragną ułatwić międzynarodowy ruch drogowy", zgodnie z czym, w razie wątpliwości, co do prawidłowej wykładni, należy przyjąć interpretację zmierzającą w kierunku zrównania krajowych dokumentów prawo jazdy wydawanych przez każdą ze Stron, o ile wyraźne i niepodlegające interpretacji odmienne zastrzeżenie zostało poczynione w prawie krajowym danego Państwa - Strony Konwencji.

Powołując się na art. 176 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 111 § 1 P.p.s.a. - poprzez niedokonanie łącznego rozpoznania niniejszej sprawy, ze sprawą prowadzoną przez WSA w Opolu pod sygnaturą II SA/Op 605/14, co miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, gdyż brak łącznego rozpoznania obydwu spraw doprowadził do uniemożliwienia WSA poznania całego obrazu stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy sprawy nie mogły być objęte jedną skargą, a rozpoznanie obydwu spraw w jednym postępowaniu pozwoliłoby organowi na zrozumienie sprzeczności, jaka zachodzi w stanowisku organu oraz SKO w O. w obydwu sprawach, a która to sprzeczność sprowadza się do wyłączających się wzajemnie twierdzeń, że z jednej strony Skarżący posiada (polski - zatrzymany mu) dokument prawo jazdy, więc nie można wymienić mu dokumentu ukraińskiego na polski, a z drugiej strony (w drugiej sprawie) odmawianie Skarżącemu zwrotu tegoż samego (polskiego -zatrzymanego mu) dokumentu prawo jazdy (odmawianie mu powrotu do posiadania tego dokumentu i legitymowania się nim w czasie kontroli).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń organów co do stanu faktycznego. Wszystkie zarzuty poza ostatnim, dotyczącym niepołączenia spraw do wspólnego rozpoznania, zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Spór w rozpatrywanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia związanego z możnością wymiany przez skarżącego prawa jazdy uzyskanego za granicą - na Ukrainie - na polskie krajowe prawo jazdy. Jak już zostało wspomniane Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń poczynionych przez organy. Kwestię wymiany prawa jazdy normuje art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami), który stanowi, że osoba posiadająca ważne krajowe prawo jazdy wydane za granicą może, na swój wniosek, otrzymać prawo jazdy odpowiedniej kategorii, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po zwrocie zagranicznego dokumentu organowi wydającemu prawo jazdy. Jeżeli prawo jazdy wydane za granicą nie jest określone w konwencjach o ruchu drogowym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dodatkowym warunkiem otrzymania polskiego prawa jazdy jest złożenie z wynikiem pozytywnym części teoretycznej egzaminu państwowego i przedstawienie uwierzytelnionego tłumaczenia zagranicznego dokumentu. Warunek ten nie dotyczy krajowego prawa jazdy wydanego w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie na podstawie art. 14 ust.1 ustawy ubiegać się o wymianę ukraińskiego prawa jazdy ponieważ posiada już polskie prawo jazdy, które nie utraciło swej ważności. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy kierujący może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem. Konsekwencją zasady wynikającej z powołanego przepisu jest to, że kierowca posiadający ważne polskie prawo jazdy, które zostało mu zatrzymane w związku z kierowaniem samochodem w stanie nietrzeźwości i który w tym czasie uzyskał zagraniczne prawo jazdy nie może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 14 ust. 1 ustawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii doprowadziłoby do naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy. Nadto, umożliwiałoby odzyskanie uprawnień do prowadzenia pojazdów wbrew dyspozycji art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. bez sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, czym stwarzałoby zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zastosowanie art. 14 ust. 1 ustawy do kierowcy, który posiada ważne polskie prawo jazdy skutkowałoby obejściem wymogów, które musi spełniać kierowca, aby odzyskać zatrzymane prawo jazdy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 14 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do obywatela polskiego lub cudzoziemca zamieszkującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który nie posiada ważnego polskiego prawa jazdy, legitymuje się natomiast jego zagranicznym odpowiednikiem.

Mając na uwadze powyższe podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej w punktach 1,3,4,8 nie są nieuzasadnione.

Odnośnie zarzutów 2,5 i 6 skargi kasacyjnej, w których Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błąd wykładni art. 14 ust. 1 ustawy (w zarzucie piątym skargi kasacyjnej omyłkowo wskazano art. 14 pkt 1 ustawy) w związku z odpowiednio: art. 18 ust. 6 ustawy, art. 5 pkt 4 ustawy oraz art. 11 pkt 1 ppkt 5 ustawy, art. 5 ust. 4 ustawy, to zauważyć przede wszystkim należało, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z powyższych przepisów w związku z art. 14 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji nawet nie powołał wskazanych przepisów. Czyniło to stawiane zarzuty w aspekcie ich błędnej wykładni chybionymi.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 41 ust.1,3 i 6 Konwencji o ruchu drogowym w powiązaniu z powiązaniu z przepisami ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy te w ogóle nie znajdowały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a tym samym nie mogły zostać naruszone. Instytucja uregulowana w art. 41 ust. 6 Konwencji, tj. uznawanie przez strony konwencji krajowych lub międzynarodowych praw jazdy miałaby znaczenie tylko w przypadku gdyby skarżący posiadał wyłącznie ukraińskie prawo jazdy. W sytuacji gdy skarżący posiada ważne prawo jazdy kwestia uznawania, czy też nieuznawania ważności ukraińskiego prawa jazdy nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. taki sam pogląd NSA w analogicznej sprawie I OSK 753/09).

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego tj. naruszenia art. 111 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie łącznego rozpoznania niniejszej sprawy, ze sprawą prowadzoną przez WSA w Opolu pod sygnaturą II SA/Op 605/14. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia postępowania może odnieść zamierzony skutek wówczas gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że podnoszone uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane sprawy są dwiema różnymi sprawami sądowoadministracyjnymi, pomimo że stan faktyczny w tych sprawach jest w zasadniczej części tożsamy. Obie sprawy nie mogły być objęte jedną skargą. Zatem nie mógł być zastosowany 111 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji nie mogło dojść do jego naruszenia.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.