Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1663/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ lub SKO) stwierdziło, że decyzja SKO z [...] maja 2006 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Nieruchomość położona w [...] przy [...] oznaczona nr hip. [...], stanowiąca własność L. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm., dalej jako dekret). Orzeczeniem administracyjnym z [...] marca 1950 r. [...] odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej, a Minister Budownictwa orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. oddalił odwołanie wniesione od tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z [...] marca 1950 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Następnie, decyzją z [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji z dnia [....] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnych właścicieli tej nieruchomości Prezydent [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu liczącego [...] m2 powierzchni na rzecz L. G.. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta dnia [...] marca 2000r. w formie aktu notarialnego.

Wnioskiem z [...] lipca 2005 r. pełnomocnik L. G. wystąpił do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] w sprawie sprzedaży M. i A. W. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu oceniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 15a ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), w sytuacji w której Skarb Państwa nie był jedynym właścicielem przedmiotowego budynku i gruntu.

W dniu [...] lipca 2013 r. W. G. (dalej jako skarżąca) wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] powołując się na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z [...] kwietnia 1996r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu nr [...] z [...] lipca 1993r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że decyzja SKO z 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w każdym przypadku gdy odmowną decyzję dekretową wydał Minister Budownictwa lub Minister Gospodarki Komunalnej, niezależnie od obecnego statusu własnościowego gruntu, właściwy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest minister kierujący działem budownictwa lub infrastruktury. Podniosła, że jeśli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub została zbyta, organem nadzorczym jest właściwy minister albo wojewoda. Zdaniem skarżącej decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. [...] , utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2014 r. [...], SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2006 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2345/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3420/14 oddalający skargę na decyzję SKO z dnia [...] października 2014 r. [...] oraz obie decyzje SKO wydane w postępowaniu nadzorczym. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdził, że w wyniku zmian ustrojowych struktury organów administracji publicznej dokonywanej w latach 1975 - 1998, w 2006 r. nie istniał już Naczelnik Dzielnicy [...], natomiast Prezydent [...] stał się organem wykonawczym Gminy [...] działającym w pierwszej instancji i zarazem organem wykonującym funkcję starosty właściwym w pierwszej instancji w sprawach mienia Skarbu Państwa, jako zadaniach administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw, w których takie zadania zostały temu organowi przypisane. NSA przywołał w tym zakresie art. 11 a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wg NSA w 2006 r., kiedy to SKO w [...] orzekło w trybie nadzorczym wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r., sprawy objęte tą decyzją (tj. sprzedaż lokalu) nie były już rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz jedynie w trybie cywilnym poprzez zawarcie stosownej umowy w ramach art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Za zasadne NSA uznał ustalenie właściwego organu nadzoru w 2006 r. do oceny legalności - w trybie art. 156 i nast. kpa - decyzji z dnia 25 lipca 1978 r. NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w 2006 r.) był starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikało, że starosta był również organem właściwym do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W art. 35 ust. 3 ww ustawy ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o własności lokali, wg brzmienia z 2006 r., umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mogła być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu. W konsekwencji, wg NSA, w 2006 r. organem właściwym do sprzedaży lokalu mieszkalnego na odrębną własność, który stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa, położonego na terenie [...], był Prezydent [...] jako organ wykonujący funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa w ramach wykonywania tej reprezentacji, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym, to ten organ byłby właściwy w 2006 r. jako organ działający w pierwszej instancji do wydania takiej decyzji, która zapadła w dniu 25 lipca 1978 r. Jednocześnie NSA wskazał, że stosownie do art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda i to ten organ był właściwym organem nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyby sprzedaż w 2006 r. nadal była dokonywana w pierwszym etapie w formie decyzji administracyjnej.

W wyniku uchylenia przez NSA decyzji z dnia [...] października 2014 r. [...] i decyzji z dnia [...] maja 2014 r. [...], SKO ponownie rozpoznając sprawę zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. uznało, iż decyzja SKO z 2006r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do jej wyeliminowania z obrotu w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 1 kpa, jednak uwzględniając treść § 2 art. 156 kpa, organ uznał, że z powodu upływu czasu stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie jest możliwe. Skutkowało to wydaniem decyzji orzekającej, że nadzorcza decyzja SKO z 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ ocenił jednocześnie, że nie zachodzą inne przesłanki nieważności określone w punktach 2, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu SKO powołało się na wiążący wyrok NSA z 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2345/15.

W skardze na ww. decyzję W. G. zarzuciła SKO naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 65 § 1 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a następnie brak przekazania żądania skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja z 2006, organowi właściwemu cło rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1978, tj. Wojewodzie [...];

2) art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie że nie można stwierdzić nieważności decyzji z 2006 z powodu upływu 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 kpa, gdy tymczasem zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (także) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa);

3) art. 8 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez:

- brak stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 (również) na podstawie - dalej idącej - przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), gdy tymczasem w analogicznych sprawach dotyczących innych lokali w tym samym budynku zapadają decyzje stwierdzające nieważność poprzednich decyzji Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. decyzja SKO z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], wydana w sprawie lokalu nr [...] wraz z pismem z [...] czerwca 2020 r. do Wojewody [...] w trybie art. 65 kpa - załączniki nr 3 i 4).

4) art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez:

- błędną wykładnię tego przepisu, wyrażającą się w nieuprawnionym uzupełnieniu jego treści o pozaustawową przesłankę wyłącznej własności Państwa w odniesieniu do domów mieszalnych, który to element wyłączności nie występuje w ww. przepisie, zaś takie jego rozumienie - przyjęte wadliwie przez Kolegium - prowadziłoby logicznie i konsekwentnie do wniosku, że w każdym domu wielomieszkaniowym mógł zostać wyodrębniony tylko jeden - pierwszy - lokal, wraz ze sprzedażą którego budynek tracił przymiot "wyłącznie" państwowego, co stoi w sprzeczności z językową wykładnią tego przepisu (stanowiącego o "samodzielnych lokalach" w liczbie mnogiej) oraz funkcjonalną jego interpretacją (kompletnie irracjonalna byłaby bowiem sytuacja, w której w każdym domu mieszkalnym mógłby zostać wyodrębniony i sprzedany tylko jeden - pierwszy - lokal, wobec czego nigdy takiej wykładni art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach nie stosowano w praktyce jego stosowania od 1972 r., czego nie sposób również pomijać odtwarzając poprawne znaczenie tej normy);

5) art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej w zw. z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,poprzez: oczywiście błędne przyjęcie (na s. 8 Decyzji), że Skarb Państwa w dacie wydania Decyzji 1978 nie był właścicielem gruntu pod budynkiem;

6) art. 7 ust. 2-4 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz art. 78 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem i art. 104 § 2 k.p.a. (art. 97 § 2 w tekście pierwotnym k.p.a. obowiązującym do 1980 r.), poprzez:

- oczywiście błędne przyjęcie (na s. 7 Decyzji), że nie była możliwa częściowa odmowa przyznania prawa własności czasowej, gdy tymczasem w całym okresie od 1945 r. było i jest dopuszczalne wydawanie decyzji częściowych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, zaś praktykę taką stosowano na szeroką skalę, co Sądowi jest również wiadome z urzędu, z racji prowadzenia szeregu innych spraw dotyczących tego dekretu;

7) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

poczynienie niepełnych oraz skrajnie niejasnych (niezrozumiałych) ustaleń o charakterze cywilistycznym, dotyczących rzekomej współwłasności Budynku, bez wyjaśnienia jednak, z czego ta współwłasność miałaby wynikać (przepisu prawa czy czynności prawnej - jakich?), a także z pominięciem zasad dotyczących wyodrębniania i sprzedaży lokali, który to proces prowadził jedynie do powstania współwłasności części wspólnych Budynku, nie zaś całego Budynku, a to zdaje się wynikać z wywodów Kolegium, w których nie za bardzo jednak wiadomo, o co w ogóle organowi chodzi;

8) art. 35 § 1-3 i art. 36 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie postępowania w sposób na tyle przewlekły (z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy), że pomimo wszczęcia tego postępowania [...] lipca 2013 r., termin 10-letni z art. 156 § 2 kpa - kończący się w maju 2016 r. - zdążył upłynąć, zanim Kolegium podjęło w niniejszej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcia (te bowiem w I II instancji zapadły po raz pierwszy dopiero w 2014 i 2015 r., zaś ponownie do wydania rozstrzygnięcia w I instancji doszło dopiero obecnie, tj. w 2021 r.).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, a ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 2006 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a następnie przekazanie żądania skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja z 2006, organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1978, tj. Wojewodzie [...]. Wniosła przy tym o wyrażenie - w uzasadnieniu wyroku - tej treści oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z [...] maja 2021 r., którą to decyzją uznano, iż decyzja SKO z [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do jej wyeliminowania z obrotu w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 1 kpa, jednak uwzględniając treść § 2 art. 156 kpa, organ uznał, że z powodu upływu czasu konieczne jest stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Trzeba przy tym zauważyć, że w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania zapadło szereg orzeczeń, które znacznie skomplikowały stan faktyczny i prawny sprawy. W sprawie zapadło też szereg orzeczeń w tzw. "piętrowych" postępowaniach nadzorczych. Wielość zapadłych w sprawie orzeczeń i treść ich rozstrzygnięć rzutują na ocenę zapadłej w sprawie decyzji. Konieczne jest też wskazanie, jakie są skutki wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika, że decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki: pozytywna i negatywna. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1322/17 publik. CBOSA, Małgorzata Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018,).

Konieczne jest też przypomnienie, że w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 OTK-A 2015/5/62, Trybunał Konstytucyjny uznał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 §1 pkt 2 kpa. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Poczynienie tych ogólnych rozważań, zdaniem sądu, jest konieczne ze względu właśnie na treść zapadłych w sprawie orzeczeń.

W niniejszej sprawie kwestie wymagające rozważenia są następujące: po pierwsze – czy decyzja SKO w [...] z dnia [...] maja 2006 nr [...] została wydana przez organ niewłaściwy i przez to jest obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Po drugie – czy SKO w [...] wydało decyzję z dnia [...] maja 2006 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych zagadnień trzeba na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "ppsa") ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2345/15 jednoznacznie stwierdził, że SKO nie było organem legitymowanym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w [...]. Zasadnie zatem SKO uznało, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Skoro jednak zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (a to w sprawie nie budzi wątpliwości), to należało zastosować art. 158 § 2 kpa.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii tj. czy SKO w [...] wydało decyzję z dnia [...] maja 2006 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., którą stwierdzono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a od jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 10 lat. Niezależnie od stwierdzenia tej wady, skarżąca domaga się także stwierdzenia, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dla oceny wystąpienia tej przesłanki istotne jest zaznaczenie, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 ppsa wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Dlatego też przy ocenie zaskarżonej decyzji sąd był zobowiązany do uwzględnienia istotnej zmiany stanu prawnego, która to zmiana ma wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 kpa. Przepis art. 156 § 2 kpa otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Nowelizacja wprowadza zatem przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji w postaci upływu czasu dla wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko przesłanek wybranych. W szczególności przeszkoda czasowa dla stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy aktualnie decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy w nowym brzmieniu stosuje się do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawa o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zatem w aktualnym stanie prawnym jedyną decyzją, jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z [...] maja 2006 r. (nawet przy stwierdzeniu wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa) jest decyzja takiej treści, jak treść zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2021 r. Zdaniem sądu zasada wyrażona w art. 134 ppsa, nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskrzonej decyzji. Stosowanie jej wymaga także oceny (jak w przedmiotowej sprawie) jaki skutek ma zmiana stanu prawnego na treść przyszłego rozstrzygnięcia. A w realiach niniejszej sprawy skutek ten jest taki, że po 16 września 2021 r. nawet w przypadku uznania, że wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, nie mogłaby już zapaść decyzja o innej treści niż ta, która jest przedmiotem oceny. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wynikające ze zmiany stanu, zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyżej podanych argumentów, które stanowią główny powód oddalenia skargi, skarga jest także niezasadna z innych przyczyn. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że przyjmując zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa, a więc uznając swoją niewłaściwość, SKO miało obowiązek jedynie to stwierdzić w orzeczeniu nadzorczym. Zadaniem Kolegium nie było natomiast merytoryczne badanie decyzji z 2006 r., która z kolei oceniała prawidłowość decyzji z 1978 r. Skoro decyzja z 2006r. została wydana przez organ niewłaściwy, to ten organ (organ nadal niewłaściwy do merytorycznego orzekania w sprawie, ale właściwy do wyeliminowania decyzji administracyjnej z powodu niezachowania przepisów o właściwości) nie może być uznany za właściwy do merytorycznej oceny decyzji wydanej w ramach materialnoprawnej niewłaściwości. Organ nie mógł zatem badać poprawności merytorycznej decyzji z 2006 r., gdyż tak jak nie był właściwy do orzekania w 2006 r., tak nadal nie jest właściwy do zajmowania merytorycznego stanowiska co do przesłanek nieważności innych niż ta określona w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa - gdyż nie jest on do tego legitymowany materialnoprawnie. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2136/15 (publikowane CBOSA), który dotyczył kwestii organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu innego lokalu położonego przy [...].

Wreszcie, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć za prawidłowe stanowisko skarżącej, że organ niewłaściwy ( tu SKO) ma prawo do merytorycznej oceny decyzji z 2006 r. - za bezzasadne sąd uznał te zarzuty skargi, które sprowadzają się w istocie do wykazania wadliwej oceny przez SKO decyzji z 2006 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiotem oceny SKO dokonanej w decyzji z 2021 r. była decyzja tego organu z 2006 r. wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast rozstrzyganie, co do istoty sprawy, o zasadności sprzedaży lokalu wraz z odpowiednim udziałem w prawie własności budynku i urządzeniach oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu w odpowiednim udziale. Stanowisko zaprezentowane przez SKO w decyzji nadzorczej z 2006 r. co do przysługiwania L. G. prawa własności do budynku przy [...] i co do kwalifikowanej wadliwości decyzji orzekającej w takich warunkach o sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu mieszkalnego wraz z odpowiednimi udziałami w prawach związanych z odrębną własnością lokalu mieszkalnego wynika z dokonanej wówczas przez organ nadzoru wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kontekście wywarcia wstecznego skutku przez decyzję nadzorczą z 1993 r. Organ orzekający w 2006 r. uznał, że decyzją z [...] lipca 1978 r. prawo zostało naruszone w sposób rażący, ponieważ orzeczenie o sprzedaży dotyczyło lokalu w nieruchomości nie będącej własnością Skarbu Państwa. Istniały jednak przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego ograniczono się do stwierdzenia wydania decyzji z [...] lipca 1978 r. z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia również z "piętrową nieważnością postępowań." Jakkolwiek przedmiotem wniosku inicjującego postępowanie w sprawie była decyzja wydana w trybie nadzorczym, to zarzuty rażącego naruszenia prawa zgłaszane pod jej adresem nawiązują do postępowania zakończonego pierwotną decyzją o sprzedaży z 1978 r. Taka praktyka nie znajduje uzasadnienia i nie może zostać zaakceptowana. Trzeba podkreślić, że jakkolwiek nie jest wykluczone, w przypadku braku powagi rzeczy osądzonej, wszczynanie postępowań nadzwyczajnych w stosunku do każdego rodzaju decyzji, także wydanych uprzednio w którymś z trybów nadzwyczajnych, to nie jest możliwe każdorazowo badanie tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli. Praktyka zaproponowana w skardze prowadziłaby bowiem bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono w trybie art. 156 § 1 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności zgłaszany jest do konkretnej decyzji i w relacji do tej decyzji badane są przesłanki nieważności. W stosunku do decyzji z 1978 r. orzeczono już w 2006 r., że została wydana za naruszeniem prawa. Merytoryczna poprawność tego stanowiska mogła być poddana kontroli w trybie instancyjnym (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i sądowym. Decyzja nadzorcza z 2006 r. nie została jednak poddana kontroli instancyjnej ani też kontroli sądu administracyjnego. Złożony w sprawie wniosek z 2 lipca 2013 r. o stwierdzenie jej nieważności, dla jego uwzględnienia wymaga wykazania, że to decyzja nadzorcza jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, przy czym wady te muszą odnosić się konkretnie do tej decyzji, a nie wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Jest to rozróżnienie mogące sprawiać pewną trudność w precyzowaniu zarzutów, niemniej jednak musi być uwzględniane przy ich badaniu, zwłaszcza dotyczących przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z tych powodów nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, które odnoszą się do kwestii wyłącznej własności Państwa w odniesieniu do domów mieszkalnych znajdujących się na gruntach dekretowych. Wydając decyzję z 2021 r. Kolegium nie było zobowiązane do czynienia ustaleń w tym zakresie, nie mogło bowiem ponownie badać przesłanek nieważności decyzji z 1978 r. i podstaw prawnych do ich podjęcia.

Niezależnie także od powyższych uwag, kwalifikowane naruszenie prawa jest możliwe tylko wówczas, gdy w sprawie istnieje jasny i niewątpliwy stan prawny. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitego stanowiska w zakresie skutków jakie wywiera decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego na status prawno-rzeczowy budynku, posadowionego na gruncie dekretowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/12 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 40/09 publik CBOSA). W tej sytuacji, nie można zgodzić się ze skarżącą, że prezentowanie przez organ nadzoru takiego, a nie innego stanowiska w zakresie kwalifikowanej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu stanowi oczywiste i przez to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trafne jest też stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w 2006 r., że decyzja o sprzedaży lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i wobec tego były podstawy do zastosowania przepisu art. 158 § 2 kpa. Poza sporem jest bowiem to, że w wykonaniu decyzji o sprzedaży lokalu została zawarta umowa cywilnoprawna o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Cywilnoprawny obrót przedmiotowym mieniem jest zdarzeniem, którego organ administracji publicznej nie mógł odwrócić w ramach swoich kompetencji na drodze postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Co do sformułowanego w skardze żądania przedstawienia przez Sąd wskazań co do dalszego toku postępowania, należy podnieść, że zaskarżona decyzja jest ostateczna i kończy sprawę nieważności decyzji z 2006 r. Z kolei Sąd nie ocenia merytorycznie innych decyzji dołączonych do skargi, gdyż nie są objęte przedmiotem sprawy.

Odnośnie zaś przewlekłego procedowania przez organ - to kwestie przewlekłości czy bezczynności organu oceniane są w innym trybie (art. 3 § 2 pkt. 8 ppsa w zw. z art. 53 § 2b ppsa), po wyczerpaniu wymogów z art. 37 kpa. Istotnie, postępowanie w tej sprawie trwało wiele lat, jednak sam wyrok NSA wiążący w sprawie, zapadł w 2017r., a więc po upływie terminu określonego w art. 156 § 2 kpa.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).