Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1737/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi małoletnich J.S. i A. S. – reprezentowanych przez przedstawicielkę ustawową M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. – przedstawicielki ustawowej J. S. (ur. [...] września 2000 r.) i A. S. (ur. [...] czerwca 2006 r.), odmówił przyznania dla wymienionych dzieci renty rodzinnej w drodze wyjątku po ich zmarłym w dniu [...] września 2013 r. ojcu Z. S. (ur. [...] stycznia 1955 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. W związku z tym że renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, to w pierwszej kolejności bada się spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ojciec dzieci udokumentował jedynie 10 lat, 8 miesięcy i 27 dni łącznego okresu ubezpieczenia na przestrzeni [...] lat życia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował tylko 1 rok, 7 miesięcy i 29 dni tych okresów. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w latach 1973 – 1976, 1981 – 1983, 1986 – 1987, 1991 – 1997, 1997 – 2000, 2005 – 2007 i 2007 – 2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Ponadto po zaprzestaniu zatrudnienia w dniu [...] kwietnia 2011 r. aż do śmierci, tj. przez ponad 2 lata, nie został udowodniony żaden okres ubezpieczenia. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium do przyznania świadczenia.

We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, przedstawicielka ustawowa małoletnich M. S. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i podała, że jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Ciężko jest jej znaleźć pracę, bowiem

w zamieszkałym przez nią regionie panuje duże bezrobocie, a ona sama z uwagi na fakt, że zajmowała się wychowaniem dzieci, nie ma odpowiedniego wykształcenia

i zajmuje się jedynie pracą dorywczą. Stąd też obawia się o los córek, nie będąc nawet w stanie zapewnić im wyprawki szkolnej, ubrań, czy tez leków. Przyznaną rentę przeznaczyłaby na rozwój i kształcenie dzieci.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że przez szczególną okoliczność uważa się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli tej osoby, zaś okres pracy ojca dzieci nie jest adekwatny do jego wieku w chwili śmierci.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie dla córek renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podniosła, że ojciec dzieci kilkakrotnie przebywał w zakładzie karnym i kara którą odbywał została wymierzona za znęcanie się nad rodziną. Niezależnie od powyższego był on uzależniony od alkoholu i wielokrotnie poddawany był leczeniu zarówno na wolności, jak i w trakcie odbywania kary. Uczęszczał na terapie m.in. w Szpitalu Uniwersyteckim im. dr. [...] w B., Poradni Terapii Uzależnienia i Współuzależnienia od Alkoholu w Z. oraz przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R., zaś zgon nastąpił w wyniku zatrucia alkoholowego. Zatem do końca życia nie poradził sobie z nadużywaniem alkoholu, a główną przyczyną niepodejmowania pracy była choroba alkoholowa. Na dowód powyższego załączyła stosowne zaświadczenia z leczenia w szpitalu w S., w Poradni Odwykowej w Z., w Zakładzie Karnym w P. i w Szpitalu Uniwersyteckim im. dr. [...] w B.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał m.in., że nie można uznać za szczególną okoliczność aktu, iż ojciec dzieci był osobą nieradzącą "sobie z problemem alkoholowym i nie podejmującym skutecznego leczenia odwykowego (...) Leczenie odwykowe zmarły podejmował przymusowo"

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności niespełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które niespełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W tym miejscu stwierdzić należy, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych

z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Z kolei za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby

z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Chociaż prawidłowo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że ojciec dzieci Z. S. na przestrzeni [...] lat życia udokumentował jedynie 10 lat, 8 miesięcy i 27 dni łącznego okresu ubezpieczenia, lecz w żaden sposób nie zwrócił uwagę na fakt, że J. S. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku stwierdziła, że nieregularne opłacanie składek na ubezpieczenie przez jej męża nastąpiło ze względu "na problemy męża". Wprawdzie nie wskazała ona szczegółowo, na czym owe problemy męża polegały, to jednak

w tej sytuacji już na organie ciążyło wyjaśnienie powyższej kwestii oraz ocenienie

i zweryfikowanie jej argumentacji, czego nie uczyniono. A przecież, co wynikło dopiero w skardze do Sądu, był on alkoholikiem, o czym świadczą załączone do skargi dokumenty. Innymi słowy, powyższej kwestii organ nie poświęcił żadnej uwagi, lecz w istocie arbitralnie przyjął, że nieznaczny okres składkowy ubezpieczonego na przestrzeni jego aktywności zawodowej uzasadnia odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W tym miejscu podnieść należy, że wprawdzie alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, jednak musi podlegać ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego.

Z tego mianowicie powodu, że jak wiele innych chorób jest to dolegliwość, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie, bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Sam fakt uzależnienia od alkoholu ojca dzieci, mający wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może więc być traktowany niejako automatycznie jako sankcja wykluczająca jego córki z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Rozróżnić bowiem należy sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje, bądź nie podejmuje próby leczenia i w tym pierwszym przypadku, nawet nieskutecznym w zakresie rokowania, można ją traktować, jako usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu ubezpieczenia. Z jednym wszakże zastrzeżeniem, a mianowicie indywidualnego podejścia do każdego z tych przypadków (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2126/11 (publik. LEX nr 1110206). Natomiast – co już wyżej wykazano – organ nie podjął próby wyjaśnienia owej kwestii, a nie można przecież wykluczyć, że próby leczenia uzależnienia alkoholowego, stawiają ojca dzieci w innym świetle w kontekście ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". Tym bardziej, że nie każde leczenie było przymusowe, o czym świadczy chociażby to, że leczył się on również w Poradni Odwykowej w Z. i jak wynika z zaświadczenia kierownika tej placówki z dnia [...] stycznia 1994 r., nie było to leczenie przymusowe. Podobny wniosek nie wynika również z zaświadczenia wystawionego przez Szpital Uniwersytecki Nr [...] im. dr. [...] w B., a zatem twierdzenie organu w odpowiedzi na skargę jest gołosłowne.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań nie można wykluczyć, że jeśli z należytą starannością zgłębi się argumentację skarżącej o problemach alkoholowych jej zmarłego męża i próbach leczenia, to w konsekwencji organ może dojść do odmiennego wniosku niż ten, który został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem i przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie podjęcia się leczenia odwykowego przez ojca dzieci, a nie bezkrytycznie i gołosłownie formułować aktualną tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152

i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.