Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. F. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.F. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, pylonu reklamowego przy ul. [...] w [...], obręb [...].

Kolegium, wydając zaskarżoną do Sądu decyzje ustaliło, iż Prezydent Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2019 r., znak [...], ustalił na wniosek złożony przez inwestorów T.G. oraz Z.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i pylonu reklamowego na działce o numerze ewidencyjnym 90/28, położonej przy ul. [...] w [...]. W trakcie postępowania administracyjnego wnioskodawcy dokonali zmiany swego wniosku przez określenie, że zjazd główny na inwestowaną działkę odbędzie się od strony ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji Prezydenta złożył do SKO P.F., który zarzucił, że obszar analizowany nie został ustalony w oparciu o część działki stanowiącej jej front. Działka o nr 90/28 przylega do drogi od strony ul. [...]. Ustalenie frontu działki w oparciu o dłuższy odcinek od strony ul. [...] powoduje, że obszar analizowany został wyznaczony przy zbyt dużych odległościach. Ponadto, decyzja zawiera rozwiązania wariantowe dotyczące kształtowania dachu. Nie została również sporządzona odpowiednia dokumentacja zdjęciowa terenu, a także nie doszło do sprecyzowania w decyzji pojęcia funkcji usługowej.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. Stwierdzono w uzasadnieniu, iż działka objęta wnioskiem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, usługowej zlokalizowanej na fragmencie ul. [...] i [...]. Obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej, która wynosi 49 m, co wynika z przeprowadzonej analizy. Zatem obszar analizowany objął teren wokół przedmiotowej działki o promieniu 150 m i został wyznaczony prawidłowo. Zabudowa usługowo - handlowa w obszarze analizy została zrealizowana w oparciu o dojazd z ul. [...] oraz ul. [...]. Są to m.in. usługi handlu, gastronomi, bankowe, medyczne, oświatowe, handlowe, przeważnie realizowane są w formie zabudowy szeregowej oraz bliźniaczej o znacznej szerokości elewacji frontowej od 30 do 41 m. Teren inwestycji posiada dostęp do ulicy gminnej [...] oraz [...], projektowanym zjazdem publicznym zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r., oraz z dnia [...] października 2018 r. Układ dachów w obszarze analizowanym wskazuje na ich różnorodność. Występują dachy strome dwuspadowe, wielospadowe (w tym kopertowe) oraz dachy płaskie. Układ kalenic w stosunku do frontu działki – prostopadły lub równoległy. Kąt nachylenia połaci dachów od 10 do 40 stopni. Wiaty przystankowe posiadają dachy łukowe. Planowana myjnia będzie posiadała gabaryty i architektury zbliżoną do wiat przystankowych, kiosku handlowego oraz istniejącej zabudowy gospodarczo - garażowej na działce sąsiedniej. Geometrie dachu myjni przyjęto jak w obszarze analizy, uwzględniając wniosek inwestora. Dopuszcza się zaprojektowanie na obiekcie myjni dachu płaskiego lub dachu stromego, jednospadowego lub dwuspadowego lub wielospadowego o spadku połaci głównych od 10 - 40 st. z układem kalenicy w przybliżeniu równoległym lub prostopadłym do bocznych granic działki. Zdaniem Kolegium z przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki przewidziane dla ustalenia warunków zabudowy.

Z opisanym wyżej rozstrzygnięciem SKO nie zgodził się P.F., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo szeregu uchybień, jakich zdaniem Skarżącego dopuścił się Organ I instancji.

Skarżący podniósł, że naruszony został § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie"), ponieważ Organ I instancji ustalił granicę analizowanego obszaru w oparciu o część działki, która nie stanowi frontu działki w rozumieniu Rozporządzenia. Skarżący wskazał, że część działki nr 90/28, która została przyjęta przez Organ I instancji za front działki (tj., część od strony ul. [...]), nie przylega do drogi. Działka numer 90/28 przylega do drogi od strony ul. [...]. Odcinek działki przylegający do ul. [...] jest znacznie krótszy niż odcinek drogi na długości ul. [...] (ale nieprzylegający do ulicy [...]), co w ocenie Skarżącego winno wpływać na wyznaczenie obszaru analizowanego o mniejszej powierzchni. Naruszono również art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 107 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przez Organ I instancji jaka jest długość frontu analizowanej działki, a co za tym idzie brak wyjaśnienia jaki jest zasięg granicy analizowanego obszaru. Dla Skarżącego nie jest jasne z czego wynika odległość 150 m przyjęta w decyzji jako granica tego obszaru. Zdaniem Skarżącego naruszony został także przepis art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 107 §1 K.p.a. poprzez wskazanie przez Organ I instancji w treści decyzji rozwiązań wariantowych w niedozwolonym zakresie - w sposób nieodpowiedni określono co najmniej ukształtowanie dachu. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 K.p.a oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z powodu niesporządzenia przez Organ I instancji odpowiedniej dokumentacji zdjęciowej analizowanego terenu, która umożliwiłaby prawidłowe rozpoznanie sprawy. Końcowo wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ze względu na brak sprecyzowania przez Organ I instancji w treści uzasadnienia decyzji pojęcia "funkcji usługowej".

W oparciu o sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, wstrzymanie wykonania obu tych rozstrzygnięć, a także o zasądzenie na jego rzecz od Organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało m.in., że front działki został określony od ulicy [...], szerokość frontu działki wynosi ok. 49 m, a granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały jako 3-krotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, co spełnia wymogi § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że nie dopuścił w pkt 3 zabudowy wariantowej, a jedynie określił dopuszczalne przedziały wielkości, gdzie przeprowadzona analiza zawiera szczegółowe obliczenia pozostałych wskaźników zabudowy. Zaznaczył również, że przepisy nie wymagają sporządzenia dokumentacji zdjęciowej, a analiza graficzna sporządzana jest na mapach aktualnych i zgodnych z rygorami prawa. Końcowo Organ odniósł się również do definicji funkcji usługowej, wskazując, że zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II OZ 743/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skargę należało uznać za częściowo zasadną, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznanej skargi strona skarżąca uczyniła decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; zwana dalej u.p.z.p.). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru wyraża § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Skarżąca strona konsekwentnie podnosi nieodpowiednie jej zdaniem ukształtowanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie geometrii dachu planowanej myjni samochodowej. Zarzut ten pojawia się w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], a następnie został powtórzony również w treści w rozpatrzonej przez Sąd skargi. Wskazuje się w niej w oparciu o orzecznictwo, nieodpowiednie, bo wielowariantowe ukształtowanie dachu planowanej inwestycji. Tym samym skarżąca Strona zarzuca niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 8 rozporządzenia. W myśl jego treści geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Odnosząc się do postawionego w zaznaczonej materii zarzutu należało przyznać rację Stronie skarżącej względem oceny naruszenia powyższej regulacji oraz przepisów postępowania administracyjnego normujących sposoby rozstrzygania zasadności wniesionego odwołania.

Nie stanowi tu kwestii, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna w sposób precyzyjny rozstrzygać o parametrach architektoniczno – urbanistycznych, minimalizując dowolność przyszłych działań inwestora. Obszar jego swobody winien być wyznaczany przez Organ w sposób bardzo ostrożny, i co oczywiste jedynie w przypadkach określonych w treści rozporządzenia wraz z przewidzianym w jego przepisach uzasadnieniem. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia w sposób umożliwiający ich swobodną modyfikację. W przypadku konkretyzacji § 8 rozporządzenia chodzi o ustalenie w decyzji, oczywiście na podstawie wniosków analizy architektoniczno – urbanistycznej, takiego konkretnego rozwiązania, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowanego stanem obecnym geometrii dachów obiektów występujący w obszarze analizowanym, jak też maksymalnie uwzględniającego przedstawiony we wniosku zamiar inwestycyjny dotyczący geometrii dachu przyszłej zabudowy.

Skarżąca Strona słusznie zwraca uwagę, opierając się w tym względzie na w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. II SA/Kr 298/18, LEX, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać rozwiązań wariantowych, dozwalających na stan dowolności, gdyż groziłoby to nieakceptowanym przez ustawodawcę zaburzeniem istniejącego ładu przestrzennego rozumianego jako dominacja ustalonego przez autora analizy układu geometrii dachów obiektów obszaru analizowanego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia na temat wykładni i stosowania § 8 rozporządzenia, należało stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie sprecyzowały w sposób wymagany prawem geometrii dachu obiektu myjni samochodowej. Organy dopuściły niedozwolone z punktu widzenia treści § 8 rozporządzenia warianty geometrii dachu. Ustalono bowiem, że planowana myjnia będzie posiadać : dach płaski lub dach stromy jednospadowy lub dwuspadowy lub wielospadowy o spadku połaci głównych od 10 stopni do 40 stopni, z układem kalenicy w przybliżaniu równoległym lub prostopadłym do bocznych granic działki. Dopuszczenie przez Organy tak szerokiego wachlarza rozwiązań w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji niewątpliwie narusza § 8 rozporządzenia, który nie pozwala w sposób aż tak swobodny kształtować przedmiotowego rodzaju parametru technicznego przedsięwzięcia.

Podważany przez skarżącego błąd organów wynika z nieprawidłowo sporządzonej analizy geometrii dachów obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Należy przyznać, że autor analizy co prawda charakteryzuje geometrię dachów elementów zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki nr 90/28, jednakże nie wyraża w niej jednoznacznego wniosku dla organu rozstrzygającego, którego realizacja najpełniej realizowałaby wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, na jej podstawie nie można ustalić jaka geometria dachu z punktu widzenia ładu przestrzennego dominującego na danym terenie będzie najkorzystniejsza i czy to rozwiązanie mieści się w żądaniach zgłoszonego wniosku.

Trzeba też zauważyć, iż rozpatrywany w tym miejscu warunek zabudowy i zagospodarowania terenu nie odpowiada treści zgłoszonego przez inwestorów żądania. Otóż inwestorzy, wnioskując o wydanie decyzji wskazali wyraźnie, że przewidują dach myjni samochodowej jako dach płaski jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 10 stopni. Tymczasem, skontrolowana przez Sąd decyzja Prezydenta Miasta [...] warunkuje spadek połaci głównych dachu od 10 do 40 stopni. Zatem w/w decyzja nie odpowiada żądaniu stron wnioskujących o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestorzy nie modyfikowali swego żądania w toku postępowania administracyjnego, to nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o takim spadku połaci głównych, bowiem nie odpowiadało to żądaniu płynącemu z treści zgłoszonego wniosku. Kwestia ta winna zostać wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania, które należy ukierunkować na zbadanie czy proponowany przez strony układ połaci dachowych, stopień ich nachylenia jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa, a więc czy da się go pogodzić z występującym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym.

Z powyższych przyczyn decyzja Organu pierwszej instancji narusza § 8 rozporządzenia w sposób, który miał wpływ na ustalony wynik postępowania, bowiem treść wydanej decyzji nie odpowiada treści zgłoszonego żądania.

WSA działając z urzędu poza granicami zarzutów skargi dostrzegł także niewłaściwe z punktu widzenia wykładni przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej.

Otóż szerokość elewacji frontowej określono w postaci wartości minimalnych i maksymalnych, tj. od 5 m do 35 m. Stwierdzono bowiem w analizie, iż budynki usługowe posiadają szerokość elewacji frontowych od 5 m do 35 m. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w przedziale od 0,06 do 0,20, co zostało umotywowane tym, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków usługowych, garażowych wielostanowiskowych, położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawiera się w przedziale : 0,06 - 0,47.

WSA stwierdza, że tak sporządzona analiza nie spełnia wymagań z § 5 ust. i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Otóż zdaniem Sądu, który podziela stanowisko WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 415/13, LEX, użyte z § 5 ust. 1 czy § 6 rozporządzenia sformułowania "średni wskaźnik tej wielkości" (wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) czy "średnia szerokość elewacji frontowej" nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o średnią arytmetyczną wyciągniętą z danych uzyskanych z obszaru analizowanego (takie dane zawierają materiały pomocnicze do analizy terenu uwidocznione na kopii mapy ewidencyjnej). Średnia arytmetyczna to konkretna liczba uzyskana z działania matematycznego polegającego na zsumowaniu wskaźników właściwych dla działek na tamtym terenie i następnie podzieleniu przez ilość tych działek wziętych do analizy. Dopiero wynik tego działania jest właśnie średnią, o której mowa w powyższych przepisach, a tak przeprowadzone działanie matematyczne nie pozwala na określenie tej średniej jako niedookreślonego parametru mieszczącego się w przedziale "od... do...". Określenie "średni" użyte w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia nie może być utożsamiane z pojęciem "przeciętny", które być może pozwalałoby na uznanie za poprawny wyniku wskazanego w ww. załączniku. W myśl przepisów rozporządzenia możliwe jest ustalenie współczynnika zabudowy czy szerokości elewacji frontowej na innym poziomie niż średni. W ocenie Sądu dopuszczalne byłoby także ustalenie tego wskaźnika jako wielkości mieszczącej się w określeniu "od... do...", ale powinno to wynikać z analizy - a więc, aby można było powyższe poddać weryfikacji - przez strony, organ odwoławczy czy wreszcie Sąd, odpowiednie uzasadnienie powinno być przedstawione w wynikach analizy. Jednakże punktem wyjścia powinno być zawsze dookreślenie konkretnej wartości średniej, nie zaś dolnych i górnych ram kształtowanego parametru zabudowy w celu stwierdzenia, że mieszczą się one w limitach obszaru analizowanego. Ponieważ analiza nie zawiera dokładnych wyliczeń średnich parametrów o jakich mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia, to wydana na jej podstawie decyzja jest wadliwa pod względem procesowym – art. 7, 77 i 80 K.p.a., gdyż nie uwzględnia tych okoliczności faktycznych które należało ustalić w świetle przepisów prawa materialnego. To uchybienie rzutuje na rozstrzygnięcie Organu dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczone w przedziale 20-70 %. Otóż określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Dlatego też przy ustalaniu tego współczynnika zastosowanie znajdą zasady określone w § 5 rozporządzenia, czego zaniechał autor analizy nie podając średniej dla tego parametru, a przyjmując że działki przeznaczone pod usługi w niektórych przypadkach są utwardzone w 80%, co niestety nie obrazuje średniej dla tego wskaźnika.

Uchybienia mające wpływ na wynik sprawy pojawiły się także na tle stosowania przez Organy § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli przepisu który reguluje sposób wyznaczania wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przytoczony przepis wymaga, aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wiadomym jest, że wysokość obiektu myjni na poziomie 4,5 m z tolerancją plus - minus 20 %, będzie stanowić przedłużenie krawędzi zabudowy zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (działka sąsiednia - § 7 ust. 1 rozporządzenia - oznacza bowiem działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), tak nie wyjaśniono przyczyn dopuszczenia wysokości pylonu reklamowego w przedziale "do 9 m". Organ nie określił dolnej granicy tej wysokości, a ponadto nie wyjaśnił w oparciu o kryteria w/w regulacji rozporządzenia przyczyn określenia jej górnej wysokości – 9 m. Sąd zwraca uwag, iż określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jednakże w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Jak już zaznaczono wyżej, w świetle prawa nie jest możliwe określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie w decyzji wskaźnika maksymalnego, jak również posługiwanie się w tym celu do pojęć nieskonkretyzowanych jak np. około, średnia występująca w obszarze.

Należały też potwierdzić twierdzenia strony skarżącej, iż Organ drugiej instancji dopuścił się inkryminowanego w skardze naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzją organu pierwszej instancji. SKO nie zauważyło stwierdzonych przez Sąd błędów i to pomimo, że strona skarżąca bardzo precyzyjnie w treści odwołania wskazała nieprawidłowości w obszarze stosowania przez Prezydenta § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podniesionego w odwołaniu zarzutu, zaś jego rozważania zostały ograniczone wyłącznie do przytoczenia treści odpowiedniej części analizy urbanistycznej, która jak zaznaczono niewystarczająco konkretyzuje wnioski płynące z oceny geometrii dachów obiektów znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie inwestowanego terenu. Dlatego też należało również dostrzec naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne odniesienie się do wniesionego odwołania, tj. art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a.

Jednocześnie przyznać należy, iż pozostałe zarzuty skargi nie okazały się zasadne. Z całą pewnością nie nastąpiło zarzucane decyzjom naruszenie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury o wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, tj. § 3 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 4 wyżej wymienionego aktu.

Wyjaśnić przyjdzie, że Inwestorzy w toku postępowania zgodnie zmodyfikowali swój pierwotny wniosek w części dotyczącej lokalizacji głównego zjazdu na teren działki inwestowanej. W piśmie z dnia 3 października 2018 r., wyjaśniono bowiem, iż główny zjazd będzie zlokalizowany od strony ulicy [...] natomiast drugi zjazd powstanie od ulicy [...]. Jednocześnie do pisma modyfikującego podanie wnioskowe, Strony załączyły decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., o wyrażeniu zgody tego Organu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ulicy [...] działka nr 84/2 obręb [...] w [...] na działkę inwestowaną o nr 90/28 obręb [...] w [...]. Załączono także mapę z zaznaczonym wyraźnie frontem terenu działki od strony ul. [...]. Z treści mapy ewidencyjnej wynika w sposób niezbity, że inwestowany teren bezpośrednio graniczy z działką o nr 84/2 zabudowaną ulica [...], a działka ta stanowi własność Gminy Miejskiej [...]. Skarżący opierają swe zarzuty na definicji ustawowej frontu działki wyrażonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia, z której wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną. Zdaniem Sądu w definicji prawnej frontu działki nie chodzi o bezpośrednie przyleganie części działki budowlanej do drogi w rozumieniu budowli umożliwiającej ruch (np. krawędzi jezdni), ale o przyleganie do granic działki drogowej zabudowanej drogą, tj. obiektem budowlanym przeznaczonym do ruchu w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego w sposób niezbity wynika, iż nr. 84/2 jest działką drogową, na której znajduje się ul. [...] a także chodnik, czyli część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Zatem Organ prawidłowo przyjął za analizą urbanistyczną, że frontem działki jest ta część działki inwestowanej, która przylega do działki drogowej o nr 84/2. Autor sporządzający w/w analizę wyjaśnił w jej treści sposób w jaki ustalono granice obszaru analizowanego. Wyjaśniono bowiem, że szerokość frontu działki, tj. tej części która przylega do działki 84/2 wynosi około 49 m, zatem granice obszaru analizowanego wynoszą około 150 m wokół terenu inwestycji. Odległość pomiędzy liniami wyznaczającymi granice obszaru analizy, a terenem inwestycji wynosi w przybliżeniu nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki – trzykrotność 49 m - objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi wypływające z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury.

Również kolejny zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotowa inwestycja ma charakter usługowy. W treści analizy wyjaśniono, że zabudowa usługowo-handlowa została zrealizowana na działkach o nr 1910/4, 1910/3, 1910/1907, 1908, 1909, a także o nr 90/36 i 92/2. W materiałach pomocniczych do sporządzenia analizy inwestowanego terenu, dokładnie zaznaczono położenie w obszarze analizowanym obiektów o przeznaczeniu usługowym. Załączono również dokumentację fotograficzną obrazującą położenie inwestycji oraz jej najbliższe sąsiedztwo. Zatem nie może być mowy o brakach dowodowych w zakresie wykazania kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy poprzez planowany zamiar inwestycyjny. Sąd podziela stanowisko, że w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji usługowej to w ramach zasady dobrego sąsiedztwa należy dopuścić realizację planowanej funkcji usługowej niezależnie od jej rodzaju. Innymi słowy, projektowane usługi nie muszą być tymi samymi jakie już istnieją w najbliższym sąsiedztwie. Wystarczy, aby inwestowany teren znajdował się w sąsiedztwie obiektu o tej samej funkcji gospodarczej. Z przedłożonej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż w analizowanym obszarze znajdują się obiekty o przeznaczeniu, dla którego myjnia samochodowa będzie stanowić uzupełnienie. Chodzi tu o zabudowę garażową i mieszkaniową, której użytkownicy będą zainteresowani planowaną inwestycją. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem też skarga w pozostałym zakresie została oddalona jako niezasadna.

Organy ponownie, prowadząc postępowanie usuną dostrzeżone nieprawidłowości dotyczące wadliwie sporządzonej analizy oraz na tej podstawie dokonają wiążących i jednocześnie konkretnych rozstrzygnięć, uwzględniających istniejący ład przestrzenny, wyrażone we wniosku żądania inwestorów, jednocześnie nie dopuszczając do dowolności projektowanych rozwiązań.

Z tych przyczyn orzeczono na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania poniesionych przez stronę skarżącą orzeczono zaś na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.