Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1049/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i uchylono poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
article: art. 146 par. 1 i  2, art. 145 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 15, art. 7, art. 8, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw po wznowieniu postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2. uchyla poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz [...] z siedzibą w miejscowości [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Grupy Producentów [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Wsi z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] którą to uchylono w zaskarżonej części decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) z naruszeniem prawa oraz uchylono w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 032 750,00 zł oraz zawieszono w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia za II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania w wysokości 1 032 750,00 zł.

Wyżej opisana decyzja zapadła następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lutego 2011 r. Grupa Producentów [...] Sp. z o.o., zwana dalej "Grupą" albo "Stroną" złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania).

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 3 041 879,40 zł.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do Grupy pismo dotyczące udzielenia informacji m.in. na temat poniesionych kosztów transportu do odbiorców, badania rynku przed zakupem inwestycji od członków Grupy lub osób powiązanych osobowo lub kapitałowo z członkami Grupy, informacji czy infrastruktura zakupiona przez Grupę była wykorzystywana przez Grupę przed jej zakupem.

W dniu [...] stycznia 2016 r. w siedzibie Grupy przeprowadzona została kontrola na miejscu (raport z czynności kontrolnych nr [...]).

W dniu 22 lutego 2016 r. Grupa udzieliła odpowiedzi na ww. pismo jednakże nie dostarczyła kosztorysu powykonawczego.

W dniu [...] lutego 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR powołał biegłego w celu wykonania wyceny zakupionych przez Grupę elektrycznych wózków do zbioru B. określając jej wartość na dzień zakupu.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę powoływanego przez organ I instancji określający wartość rynkową inwestycji polegających na zakupie urządzeń na dzień ich zakupu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. o przyznaniu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw została wydana z naruszeniem prawa.

Grupa odwołała się od powyższej decyzji .

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Wsi opisaną na wstępie decyzją uchylił w zaskarżonej części decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) z naruszeniem prawa oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 032 750,00 zł oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia za II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania w wysokości 1 032 750,00 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wynika, że "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.

Wyjaśnił, że instytucja zawieszenia płatności, jak wynika z ust. 1 art. 115 rozporządzenia nr 543/2011 jest wypadkową w stosunku do głównego postępowania. Natomiast nie rozstrzyga ona w żadnym wypadku merytorycznie sprawy.

Podkreślił, iż za wypadkowym charakterem tej instytucji (zawieszenia płatności) przemawia konieczność wydania określonych merytorycznych rozstrzygnięć wskazanych w ust. 1 art. 115 rozporządzenia nr 543/2011, w sytuacji gdy popełnienie oszustwa zostanie potwierdzone przez właściwy do tego organ.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, poprzedzając weryfikację przesłanek wznowienia, zasadnym było dokonanie badania, czy nie doszło do wystąpienia obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania bądź zawieszenia płatności.

Prezes ARMiR podniósł, że postanowieniem z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] Prokuratura [...] wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przez m.in. Grupę Producentów [...] Sp. z o. o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ww. organu w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego ARMiR w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk.

Podkreślił, iż powoływany przepis rozporządzenia 543/2011 jako wykonawczy akt wtórnego prawa UE ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego. Wyjaśnił, iż przepis ten obowiązuje bezpośrednio i nie jest tutaj wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego ani inne dodatkowe działanie legislacyjne. Organy administracyjne obowiązane są zatem, kierując się treścią przedmiotowego przepisu, rozważyć zasadność jego zastosowania w kontekście wskazanych powyżej okoliczności faktycznych. Wskazał, że co do zasady sporządzenie przez uprawnioną osobę operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową maszyn i urządzeń na dzień zakupu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jego zdaniem nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji a które nie były znane organowi.

Podkreślił, iż przedmiotem postępowania wznowieniowego powinno być zbadanie czy takie okoliczności wystąpiły i czy postepowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 Kpa.

Podniósł, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienia oszustwa, o ile występuje w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie, stanowi przesłankę do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę wniosku w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu.(np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt. V SA/Wa 493/16).

Zdaniem Prezesa ARMiR okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna również być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego, w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatność, lub uchyleniem decyzji I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust.2 rozp. nr 543/2011.

Organ stwierdził, że przestępstwa określone w art. 286 kk w zw. z art. 297 kk, w związku z wydaniem przez Prokuraturę [...] postanowienia o wszczęciu śledztwa z dnia [...] maja 2017 r., powinno zostać uznane za oszustwo, o którym stanowi art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.

W ocenie organu kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie opisanego wyżej oszustwa zasadnie uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Prezes ARiMR wskazał, że zgodnie z ust. 2 art. 115 rozporządzenia nr 543/2011 państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatność na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W ust. 1 tego przepisu określono natomiast, że w przypadku gdy organizacja producentów, zrzeszenie organizacji producentów lub grupa producentów popełniła oszustwo w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007, państwa członkowskie, bez uszczerbku dla wszelkich innych sankcji i kar stosowanych na mocy prawodawstwa unijnego i krajowego wyłączają odnośne działania lub operacje ze wsparcia w ramach programu operacyjnego lub planu uznawania i odzyskują wszelką pomoc, którą już wypłacono na te operacje.

Organ stwierdził, iż dokonując oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając oczywiście o zasadności postępowania przygotowawczego zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w przedmiotowej sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, iż popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia dotychczas przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym tutaj postępowaniem administracyjnym dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej.

Jego zdaniem w sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury [...], a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Organ stwierdził, że wszczęcie przez Prokuraturę [...] w dniu [...] maja 2017 r. śledztwa oznacza, że uznała, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez Grupę Producentów [...] Sp. z o.o. przestępstwa doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21.302.659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania do finansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 § 1 kk w zw. 11 § 2 kk.

Zdaniem Prezesa ARiMR jeżeli organ II instancji podejrzewał, iż ze strony wnioskodawcy wystąpiły nieprawidłowości, które podlegają pod sankcje prawa karnego materialnego, to był zobowiązany przepisami prawa podjąć wszelkie niezbędne czynności i złożyć zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnieniu przestępstwa.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że zasadnym jest zawieszenie kwoty pomocy finansowej w wysokości 1 032 750,00 zł w celu uwzględnienia ustaleń dokonanych na podstawie wskazanych wyżej okoliczności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Grupa Producentów [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. wnosząc o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego nr [...] z dn. [...] sierpnia 2016 r. - w całości;

albo

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. - w całości;

3. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

4. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu - decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o uznaniu Strony za organizację producentów, na okoliczność braku podstaw do stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011;

Zaskarżonym decyzją zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 115 ust, 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. polegające na błędnym zastosowaniu w/w przepisu w niniejszej sprawie, a niezastosowaniu art. 60 w zw. z art. 79 pkt 3 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891 z dn. 13 marca 2017 r., w sytuacji gdy z przepisów przejściowych rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że od 1 czerwca 2017 r. art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie obowiązuje, a zamiast niego zastosowanie winien znaleźć art. 60 ust. 1 w/w rozporządzenia nr 2017/891;

błędną wykładnię art. 115 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., poprzez przyjęcie, iż przepis ten zezwala na:

zawieszenie płatności już wypłaconej (ponad 6 lat temu);

uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności,

pomimo że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź zawieszenie samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków już przyznanych i już wypłaconych, a tym bardziej nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej i prawomocnej decyzji o przyznaniu płatności;

naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:

2.1. błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez:

pominięcie, iż pozyskanie przez organ, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji, nowej opinii/nowej wyceny biegłego rzeczoznawcy, określającej niższą wartość rynkową zakupionych przez skarżącą elektrycznych wózków B., nie uzasadnia wznowienia postępowania i uchylenia prawomocnej decyzji

niewydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym i o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej;

pomimo że:

z uzasadnienia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym nie wynika, ażeby organ miał wątpliwości co do wiarygodności dowodów w postaci złożonego przez Stronę kosztorysu powykonawczego modernizacji budynku sortowni oraz wycen urządzeń w postaci wózków elektrycznych B.;

pozyskane przez organ po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji nowy kosztorys modernizacji budynku sortowni oraz opinia biegłego rzeczoznawcy, określająca niższą wartość rynkową zakupionych przez skarżącą elektrycznych wózków BERG, nie jest nowym dowodem, który istniał w chwili wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie był znany organowi;

zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, odmienna a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może uzasadniać wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

zgodnie z jednolitym orzecznictwem i doktryną postępowania administracyjnego, nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być inna ocena okoliczności i dowodów, znanych w postępowaniu zwyczajnym organowi, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego, w szczególności, nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. opinia wydana przez biegłego po wydaniu decyzji ostatecznej;

2.2. . błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji o nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej wydanie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem prawa i orzeczenie co do istoty sprawy w postaci uchylenia w/w decyzji ostatecznej i zawieszeniu płatności, w sytuacji gdy organ II instancji nie był władny orzec co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji ostatecznej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., ponieważ upłynął 5 letni termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a. i obydwa organy w przedmiotowej sprawie miały bezwzględny zakaz uchylania ostatecznej decyzji po jego upływie, do którego to zakazu zastosował się organ 1 instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji organu II instancji, w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

Naruszenie prawa uznawane za rażące może dotyczyć przepisów prawa materialnego, przepisów o charakterze ustrojowym, jak również przepisów postępowania. Jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również przepisu postępowania, to wada wskazująca na nieważność musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

W judykaturze zwraca się jednak uwagę, że nie będzie uzasadniać stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki - pomimo jego ostateczności - nie może pozostawać w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2015 r., II FSK 1459/13, publ.: LEX nr 1774176 i powołane tam orzecznictwo).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny (np. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., II FSK 1863/13, publ.: LEX nr 1783634). O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku oczywistego naruszenia prawa, dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II FSK 252/13, LEX nr 1666148).

Sąd podkreśla, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10).

Przechodząc do analizy zaskarżonego aktu administracyjnego, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy naruszył jasno brzmiący przepis art. 151 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję ostateczną o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Treść tych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości – decyzji od której doręczenia minęło 5 lat nie można uchylić ( art.146 § 1 k.p.a ) , w przypadku gdy jest ona obarczona wadą , o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3-8 organ ogranicza się do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie decyzji z [...] marca 2011 r. w sprawie niniejszej nastąpiło więc z rażącym naruszeniem art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a.

Nie jest to jednak jedyne uchybienie, którego dopuścił się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Sposoby zakończenia wznowionego postępowania uregulowane są w art. 151 k.p.a. , (a także- co jednak nie ma znaczenia dla sprawy- w art. 146 § 2 k.p.a. ). O treści art. 151 § 2 k.p.a. była mowa wyżej – reguluje one sytuacje, w których z uwagi na upływ czasu nie można wyeliminować z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Wszystkie inne sytuacje uregulowane są w paragrafie poprzedzającym. Zgodnie zaś z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. - odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Kontrolowana decyzja Prezesa ARiMR zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., która przyznała Grupie pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] stwierdził , że decyzja z [...] marca 2011 r. przyznająca pomoc Grupie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Decyzja zapadła w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z 146 § 1 k.p.a. – od dnia doręczenia decyzji z [...] marca 2011 r. minęło już bowiem ponad 5 lat.

Przepis art.145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której:

1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jak już wyżej wspomniano modyfikację w tym zakresie wprowadza art.151 § 2 k.p.a. oraz art. 146 k.p.a., kiedy upływ czasu uniemożliwia wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu – tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej.

Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź też stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.

Tak też postąpił organ I instancji wydając wspomnianą powyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., od której to Skarżąca wniosła odwołanie.

Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 2 k.p.a.

Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 i 2 k.p.a. , co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu, a nadto uznał, że może wobec tego uchylić decyzję z 14 marca 2011r. wbrew treści art. 151 § 2 k.p.a.

Prezes ARiMR wskazał również, "że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, w szczególności w zakresie, czy z przedmiotowej weryfikacji wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 §1 pkt 5 Kpa".

Z powyżej przedstawionego stanowiska organu odwoławczego wynika zatem jednoznacznie, iż organ II instancji nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe. Nadto uchylił decyzję ostateczną wbrew zakazowi wynikającemu jasno z treści art. 151 § 2 k.p.a.

Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie nie tylko art. 151 § 2 k.p.a. , ale także art. 151 § 1 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową.

Zdaniem Sądu niezależnie od tego, że w sprawie niniejszej decyzja z [...] marca 2011 r. nie mogła zostać uchylona, to także nie sposób uznać, iż uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie przesądza o wyniku prowadzonego śledztwa, wskazując, iż Prokuratura [...] skieruje akt oskarżenia do sądu bądź umorzy śledztwo, w sytuacji braku potwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zatem dopuszcza on taką sytuację, iż zajdzie konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej choćby w sytuacji, kiedy zarzuty skierowane wobec niej okażą się niezasadne. Prezes ARiMR nie wyjaśnia jednakże jaki organ i w jaki sposób miałby zakończyć takie postępowanie, w sytuacji kiedy wydana została przez niego ostateczna decyzja związana ze wznowieniem postępowania.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie próbuje wyjaśnić, który organ administracji wyda decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy tj. decyzję o odmowie bądź przyznaniu pomocy finansowej rozpoznając złożony kilka lat temu wniosek Skarżącej, w sytuacji kiedy przestanie istnieć przyczyna zawieszenia z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. Należy zauważyć, iż postępowanie wznowieniowe kończy się z chwilą wydania ostatecznej decyzji organu II instancji.

W ocenie Sądu jest oczywiste, iż rozstrzygnięcie organu I instancji "odmawiam przyznania pomocy finansowej" lub jak w tym przypadku stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, czego nie można powiedzieć o "zawieszeniu części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej" dokonanym przez organ II instancji, które z natury rzeczy ma tymczasowy charakter (nie rozstrzygający co do istoty sprawy), w odróżnieniu od definitywnej odmowy przyznania pomocy finansowej.

Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił

w całości decyzję organu I instancji, a nadto uchylił decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.

W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.

Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14 (publ. cbosa), że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, iż w sytuacji, gdy płatność została przyznana i wypłacona (ponad 5 lat temu), roszczenie o płatność zostało już spełnione przez organ, a w konsekwencji wygasło. Nie istnieje więc prawo (roszczenie), które mogłoby obecnie zostać zawieszone przez organy administracji.

Organ odwoławczy posłużył się więc przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011r.

Przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 został uchylony z dniem

1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia 2017/891. Aktualnie w miejsce art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 wszedł przepis art. 60 rozporządzenia 2017/891, z którego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony (ust. 1 ).

Przedmiotowe postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

Wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14 uznał, że równoległe prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku o przyznanie pomocy finansowej i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi bowiem wyłączną domenę organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż okoliczność, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji, nie uzasadnia jednak, sama w sobie, zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na ujawnienie się - w ocenie organu - zagadnienia wstępnego. Skoro zatem w ocenie NSA, brak jest podstaw do traktowania prowadzenia śledztwa jako zagadnienia mającego znaczenia dla sprawy o przyznanie płatności oraz do zawieszenia tego postępowania, to tym bardziej - w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - przyjąć należy, iż brak jest podstaw do oparcia rozstrzygnięcia organu odwoławczego i de facto wydania decyzji kończącej postępowania wznowieniowe w kontekście art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.

W tym miejscu raz jeszcze wskazać należy, że ww. wyrok wydany został w sprawie zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011. W ocenie Sądu jest on aktualny również w kontekście obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, który zastąpił art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011.

Stwierdzić należy, iż Prezes ARiMR wydając objętą odwołaniem decyzję niesłusznie przyjął, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Grupy z dnia [...] lutego 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji realizacji planu dochodzenia do uznania, okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania (śledztwa) przez Prokuraturę [...] - stanowi element stanu faktycznego tego postępowania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie pomocy finansowej, wszczętego niejako pierwotnie wnioskiem strony skarżącej, a następnie analizowanym ponownie w związku z postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia [...] czerwca 2016 r., i nie może być realizowane w ramach postępowania o przyznanie pomocy finansowej.

Należy zwrócić również uwagę, iż Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się do zarzutów Skarżącej kwestionujących podstawy wznowienia zawartych w odwołaniu.

Prezes ARiMR uchylił się w swojej decyzji od oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. A przecież, jak już wskazano powyżej, decyzję ostateczną uchyla się na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. , gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja organu II instancji nie zawiera również jakiegokolwiek odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Na gruncie postępowania administracyjnego oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy przez dwa organy. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I GSK 226/10, LEX nr 744736).

Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie - w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutów Skarżącej, iż nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, gdyż bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu – organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w takim przypadku może dopiero wydać wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także o tej z § 2 tegoż artykułu. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu – warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych.

Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu Skarżącej, iż nowy kosztorys i nowa wycena dokonana przez biegłego , na który powołują się organy nie istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nie może zatem stanowić przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie wyczerpuje tej przesłanki również przeprowadzenie w ramach postępowania wznowionego dodatkowej weryfikacji kosztorysu powykonawczego, bowiem postępowanie wznowieniowe nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego.

Należy zauważyć, iż chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Prezesa ARiMR .

Ww. wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedzi na postawione w toku postępowania przed organem odwoławczym zarzuty błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i powołanego na wstępie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejne uchybienie organu II instancji dotyczy wydania decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się, bez wykazania w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co stanowi naruszenie art. 139 k.p.a.

Konkludując stwierdzić zatem należało, że we wskazanym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisom prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył całkowicie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz treści art. 151 § 2 k.p.a. , tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.

Z uwagi na fakt, iż z treści decyzji organu I instancji nie wynika , aby organ rozważył w sposób zgodny z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czy w sprawie rzeczywiście wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyrok NSA z 27 października 1998 r., III SA 1165/97, Lex nr 36900, wyrok NSA z 9 stycznia 2001 r., I SA 1788/99, Lex nr 75514, wyrok NSA z 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr 198333, wyrok NSA z 20 lipca 2006 r., II OSK 1009/05, Lex nr 265671, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr 2097107).

Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr 2055504). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016 r., III SA/Łd 276/16, Lex nr 2106022). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, oba publ. cbosa).

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.

Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania, że informacja

o zawyżeniu jednej pozycji w kontrolowanym kosztorysie, uzyskana podczas kontroli ex-post, stanowi okoliczność, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie przedstawiły w sposób przekonujący argumentacji, z jakich względów powołaną okoliczność uznały za nową i istotną, jak również, czy istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi. Przedmiotowy kosztorys powykonawczy wraz z innymi złożonymi do wniosku dokumentami był przecież oceniany przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym pod kątem kwalifikowalności i rynkowości kosztów poniesionych na budowę stacji transformatorowej (kontrola administracyjna i na miejscu). Brak kontroli złożonego kosztorysu przez uprawnionego kosztorysanta nie oznacza, że ten dowód nie był w ogóle przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić przedstawione wywody i wykładnię prawa, w szczególności rozważyć czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (200 zł wpis sądowy, 480 zł koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 § 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).