Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 866/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżone postanowienie w części i zwrócono uiszczony wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 6, art. 184 w zw. z art.182 § 1 i 3 art 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.92 ust. 1 pkt 2 i ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 528
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdynia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 602/21 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta Gdynia na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.78.2021.IK w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia: 1. uchylić punkt 2. zaskarżonego postanowienia i zwrócić Gminie Miasta Gdynia ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 8.060 (osiem tysięcy sześćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 2. w pozostałym zakresie oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta Gdynia (dalej: strona skarżąca) wniosła skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 sierpnia 2021 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 9 marca 2021 r. o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta Gdynia, nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 379 m2 obręb [...] i ustalającą na rzecz C. S.A. w S., Oddział w G. odszkodowanie w kwocie 806.000 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie z decyzją Wojewody Pomorskiego z 2 września 2011 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Gdyni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 22 lutego 2022 r., II SA/Gd 602/21, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę (pkt 1). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skargę wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji. Na tle zaś zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji przytoczył w tym miejscu poglądy zawarte w uchwałach NSA: z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni, działając jako organ I instancji, rozstrzygał o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość, a następnie wniósł skargę jako podmiot zobowiązany do jego wypłaty przez organ II instancji, tj. Wojewodę, który uchylił w całości jego własne uprzednio wydane rozstrzygnięcie. Skoro zatem Prezydent Miasta Gdyni w niniejszej sprawie korzystał z przysługującego mu imperium i rozstrzygnął sprawę w I instancji, to następnie nie mógł wnieść skargi na decyzję organu II instancji, wydaną w tym postępowaniu. Nie może bowiem zaistnieć sytuacja, w której organ uczestniczył w postępowaniu jako organ wydający akt, a następnie jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. Podjęcie zatem rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Gdyni w I instancji powoduje brak legitymacji procesowej tego podmiotu do wniesienia skargi. O zwrocie uiszczonego w kwocie 200 zł wpisu sądowego Sąd I instancji orzekł, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2. sentencji postanowienia.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sadowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi z powodu braku legitymacji procesowej, podczas gdy Gmina Miasta Gdyni występuje w przedmiotowej sprawie w charakterze strony wykonującej prawa i obowiązki właścicielskie oraz zobowiązanej do wypłaty odszkodowania, a zatem przysługują jej gwarancje procesowe przewidziane przepisami prawa, w tym prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

2. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie przez Sąd o zwrocie Gminie Miasta Gdyni kwoty 200 zł uiszczonego wpisu sądowego, podczas gdy w niniejszej sprawie całkowity wpis stosunkowy od skargi wynosi 8.060 zł i kwota ta w całości została wpłacona przez skarżącą na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku tytułem wpisu od skargi;

II. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z przepisem art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący władztwo administracyjne (imperium) oraz jako osoba prawna władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich w sferze dominium oraz zobowiązana do wypłaty odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony;

2. art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.: dalej: k.p.a.) w zw. z przepisem art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) przez pominięcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego wyznaczają Gminie Miasta Gdyni rolę strony postępowania, co oznacza, iż organy ją reprezentujące bronią jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego;

3. art. 11 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że skargę wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji, podczas gdy organem orzekającym w I instancji w przedmiotowej sprawie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a podmiotem wnoszącym skargę jest Gmina Miasta Gdyni, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym; są to więc dwa odrębne podmioty, którym przepisy prawa materialnego przyznają różne kompetencje i różną rolę procesową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący władztwo administracyjne (imperium) oraz jako osoba prawna władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich w sferze dominium oraz zobowiązana do wypłaty odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie ma być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje u.g.n. Przepis art. 112 ust. 4 u.g.n. stanowi, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W szczególności starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Stosownie zaś do przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 528; dalej: u.s.p.) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Nadto przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wyjaśnia, że ilekroć jest mowa w ustawie o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Natomiast stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że organem orzekającym w I instancji w przedmiocie odszkodowania jest Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który decyzją z 9 marca 2021 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaś podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty jest Gmina Miasta Gdyni. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że rację ma Sąd I instancji, iż na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (wójt) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (gmina) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Jednakże powyższe nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której występują dwa różne organy, którym przysługują odmienne prawa oraz obowiązki i którym przepisy prawa materialnego wyznaczają różną rolę procesową: starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działający w sferze imperium oraz Gmina działająca w sferze dominium. Miasto Gdynia jako miasto na prawach powiatu na podstawie art. 92 ust. 2 u.s.p. jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie, a Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami) oraz jako organ gminy (reprezentujący gminę). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może ona być – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Rola procesowa gminy oraz Skarbu Państwa nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że jeśli gmina zobowiązana została przez przepisy prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą jej własność, to gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy wykonuje zadania starosty (art. 92 ust. 2 u.s.p.). Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmienić ról, jakie przepisy prawa materialnego wyznaczyły poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Skoro gmina jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod publiczną drogę gminną, która stała się z mocy prawa jej własnością, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą, jest organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie, działającym w ramach imperium. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie interes prawny Gminy Miasta Gdyni wynika wprost z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, który zobowiązuje gminę do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, zajęte pod publiczną drogę gminną, które stały się własnością gminy. Nadto stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Nie ulega zatem wątpliwości, że Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a więc przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i w postępowaniu administracyjnym. Zatem to starosta (ewentualnie prezydent miasta na prawach powiatu) będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach, a także w sprawach sądowych cywilnych dotyczących takich nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, to ich organy wykonawcze reprezentują w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Jak wynika z powyższego Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji stanowi odrębną od Gminy Miasta Gdyni osobę prawną. Okoliczność, że Miasto Gdynia jako miasto na prawach powiatu na podstawie art. 92 ust. 2 u.s.p. jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych ustawą, nie oznacza, iż Prezydent Miasta Gdyni "staje się" jednym organem, lecz przeciwnie. Prezydent Miasta Gdyni w obrocie prawnym występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami) oraz jako organ gminy (reprezentujący gminę). Przyjęcie za prawidłowe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że w przedmiotowej sprawie skargę wniósł organ orzekający w I instancji oznaczałoby pozbawienie Gminy Miasta Gdyni w sposób sprzeczny z prawem jej roli procesowej przyznanej przez przepisy prawa materialnego. Rola procesowa gminy oraz Skarbu Państwa nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga, że organem orzekającym w I instancji w przedmiotowej sprawie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a podmiotem wnoszącym skargę jest Gmina Miasta Gdyni, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym; są to więc dwa odrębne podmioty, którym przepisy prawa materialnego przyznają różne kompetencje i różną rolę procesową. Powierzenie przez ustawodawcę Prezydentowi Miasta Gdyni pełnienia funkcji starosty z zakresu administracji rządowej i jednocześnie funkcji organu gminy jest następstwem jego celowego działania. Może zatem dojść do takiej sytuacji procesowej, w której w jednym postępowaniu stroną jest zarówno Skarb Państwa i gmina, które w miastach na prawach powiatu są reprezentowane przez jeden organ, który występuje w podwójnej roli. Sytuacja taka ma miejsce m.in. w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, w których Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli procesowej: jako właściciel nieruchomości reprezentuje gminę oraz jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania reprezentuje Skarb Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, tj. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., okazał się usprawiedliwiony. W niniejszej sprawie strona skarżąca istotnie uiściła wpis od skargi w łącznej kwocie 8.060 zł i kwota ta w całości została wpłacona na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Pierwotnie bowiem na etapie wniesienia skargi wpłacono kwotę 200 zł (k. 23 i 25 akt sąd.), jednakże następnie, w nawiązaniu do nadesłanej odpowiedzi na wezwanie Sądu do podania wartości przedmiotu zaskarżenia, strona skarżąca została wezwana do uzupełnienia wpisu od skargi w kwocie 7.860 zł, którą to kwotę wpłaciła (k. 36 akt sąd.). W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i okoliczność, że zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji orzekł o zwrocie stronie skarżącej jedynie pierwotnie uiszczonej na etapie wniesienia skargi kwoty 200 złotych, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić punkt 2. zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzec o zwrocie stronie skarżącej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwoty 8.060 złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi, o czym orzeczono jak w punkcie 1. sentencji.

W pozostałym zakresie skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.

Miasto Gdynia jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.s.p. prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. W utrwalonym orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu (wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 214/17). W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest ani on, ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (wyroki NSA z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08; z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10). Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2011 r., IV SA/Po 825/11). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania skutkuje tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. W pełni podzielając przedstawioną argumentację zaznaczyć należy, że podobne stanowisko prezentowane było w uchwałach przywoływanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne, odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podjął poniższe uchwały.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 wyraźnie przesądziła, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, w której stwierdzono, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z 22 października 2021 r. I OSK 1563/21; z 10 listopada 2021 r., I OSK 1700/21; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1451/20, a także w postanowieniu z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19. Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony – jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów.

W konsekwencji, stanowisko Sądu I instancji co do braku legitymacji skargowej Gminy Miasta Gdyni w niniejszej sprawie było słuszne i zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wypracowanym w zgodzie z powołanymi powyżej uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do jego podważenia nie mogły odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. sentencji.