Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 853/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy) oraz kwotę 49 zł 50 gr. (czterdzieści złotych 50 groszy) tytułem poniesionych przez niego wydatków.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Ww. decyzją Prezydent [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną i garaż na terenie działki nr ew. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] oraz rozbiórkę istniejącego garażu i wiaty. W ocenie organu architektoniczno-budowlanego przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te dołączyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i rozbiórkę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt sporządzony został zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...]. Ponadto planowana inwestycja nie narusza żadnych przepisów prawa - inwestor uzyskał bowiem zgodę Prezydenta [...] na podstawie upoważnienia Ministra Budownictwa (postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]) na odstępstwo od wymogu wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, na wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garaż na działce budowlanej nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z sąsiednia działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym uznał, że zastrzeżenia stron postępowania są bezzasadne.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wystąpił E. Z.. W jego ocenie decyzja ta jest niezgodna z przepisami ww. rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] Nr [...].

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby organ rozstrzygając w przedmiotowej sprawie dokonał jakichkolwiek ustaleń w aspekcie podnoszonych przez wnioskującego zarzutów. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby organ prowadzący sprawę dokonał analizy planowanej rozbudowy w granicy z działką nr [...]. Nie wziął pod uwagę zarzutów E. Z., jak też tych zarzutów nie ocenił w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czym rażąco naruszył wskazany przepis Prawa budowlanego w związku z udzielonym odstępstwem od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Na podstawie jedynie wyjaśnień inwestora w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza żadnych przepisów prawa, a inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo. Swoich żądań dotyczących spełnienia określonych obowiązków przez inwestora, nie oparł na przepisie prawa. Nie poinformował inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie art. 9 k.p.a., który to przepis służy rozwiązywaniu sytuacji dotyczących doprowadzenia do ewentualnej modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę w kwestii usytuowania projektowanego obiektu na działce. Przedmiotowa decyzja nie zawiera jakiegokolwiek odniesienia się Prezydenta [...] do zarzutów strony skarżącej. Na marginesie organ I instancji wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotową sprawę organ prowadzący powinien rozważyć też w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje, że nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo też, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji swoje obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ceduje na inwestora, nie dokonując sprawdzenia zgodności zagospodarowania terenu z przepisami, w tym w szczególności w niniejszej sprawie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz jak wskazano wyżej doprowadzenia do ewentualnej modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę. Organ prowadzący nie uzasadnił w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., co było podstawą udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, mając na uwadze uzasadnione interesy osób trzecich, a w szczególności nie wskazał żadnych okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że interesy tych osób nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy jak też nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prezydent [...] pomimo zarzutów w tym zakresie ze strony wnioskodawcy, nie poddał ich merytorycznej ocenie i nie przedstawił oceny, dlaczego odstępstwo od warunków technicznych traktuje jako szczególny przypadek.

Z tych względów organ I instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W jego ocenie treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zatem zaprzeczenie obowiązującego w dniu jej wydania stanu prawnego, a umiejscowienie budynku bezpośrednio przy granicy z działką wnioskodawcy spowoduje niewątpliwie ograniczenia w kwestii ewentualnej w przyszłości rozbudowy czy przebudowy znajdujących się na działce wnioskodawcy budynków, jednocześnie zwiększając zagrożenie pożarowe. Ponadto wskazał, że ustawa Prawo budowlane i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze ustanawiają w zakresie usytuowania budynku nieprzekraczalne granice co do wykonywania prawa własności. Normy te mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku, co miało miejsce w decyzji organu wydającego pozwolenie na rozbudowę w granicy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r" znak: [...], GINB uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...].

Następnie wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 776/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] lutego 2010 r., wskazując, że organ II instancji, jako organ odwoławczy, nie poddał ocenie podstawowej w tej sprawie kwestii, podnoszonej także przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], tj. zgodności z prawem udzielonej inwestorowi w dniu [...] czerwca 2007 r. zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, ponieważ analiza niniejszej sprawy w toku postępowania nieważnościowego wymagała dokonania przez organ oceny, czy nie został naruszony art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądy, gdyby bowiem ustalono, że doszło do naruszenia art. 9 ust 1 Prawa budowlanego i że brak było podstaw do udzielnie zgody na odstępstwo od § 12 ww. rozporządzenia, to miałoby bezpośrednie przełożenie na ocenę rażącej wadliwości decyzji Prezydenta [...] Nr [...], poprzez naruszenie § 12 ww. warunków techniczno-budowlanych. Bowiem w myśl przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę i oceniając ww. decyzję Prezydenta [...], pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., GINB powinien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz ocenić, czy w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powinien ocenić, czy istniały ważne względy przemawiające za dopuszczeniem do istotnego odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, mając na uwadze, że art. 9 ustawy zezwala na odstępstwo wówczas, gdy nie powoduje ono pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Analizując potrzebę udzielonego zezwolenia na odstępstwo organ powinien uwzględnić stan zagospodarowania zarówno działki nr [...], jak i działki skarżącego E. Z..

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/10, po ponownym rozpoznaniu odwołania J. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwym było spełnienie warunków § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z uwagi na niewielką powierzchnię nieruchomości o nr ew. [...], bez względu na to, z której strony istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaprojektowanoby rozbudowę. Ponadto, mając na uwadze istniejący już stan zabudowy działki o nr ew. [...], której właścicielem jest E. Z., tj. budynek mieszkalny w odległości ok. 3,5 m od granicy działki inwestycyjnej oraz inny budynek zlokalizowany w granicy z tą działką, GINB stwierdził, że realizacja spornej inwestycji nie spowoduje ograniczeń ani uciążliwości dla nieruchomości o nr ew. [...].

W związku z powyższych GINB stwierdził, że niemożliwe było zaprojektowanie omawianej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zachowaniem odległości, o której mowa w przepisie § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, brak postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], uniemożliwiłby inwestorowi wykonanie spornej inwestycji. Jednocześnie GINB stwierdził, że wydanie ww. postanowienia nie wpływa w sposób nadmierny na użytkowanie i ewentualne zagospodarowanie działki sąsiedniej o nr ew. [...]. W świetle powyższego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały względy uzasadniające dopuszczenie do istotnego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Uznać należy, że przedmiotowe odstępstwo nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, w zakresie nasłoniecznienia.

W tym miejscu GINB wskazał na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 689/09, w którym stwierdzono, że nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak spełnienia wymogów zawartych w przepisach warunków technicznych, jeżeli organ architektoniczno-budowlany wyraził zgodę na odstępstwo od tych warunków w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie tego postanowienia, organ obowiązany jest uwzględnić podstawowe zasady Prawa budowlanego, w tym zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższego wynika, że postanowienie o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa pismem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], upoważnił Prezydenta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych - w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o część mieszkalną i garaż na działce o nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]; udzielono zgody na odstępstwo, zgodne z treścią upoważnienia, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego przedsięwzięcia na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...].

Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja jest usytuowana ścianą bez otworów okiennych oraz drzwiowych w granicy z działką o nr ew. [...] stanowiącą własność Pana E. Z., a więc zgodnie z udzielonym odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto, należy stwierdzić, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja udzielająca pozwolenie na budowę została poprzedzona decyzją Prezydenta [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, a ponadto jest zgodna z jej ustaleniami. Projekt budowlany natomiast został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną oraz posiada niezbędne opinie i uzgodnienia. W świetle powyższego na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna. Jak wskazano wyżej weryfikowana decyzja nie wypełnia także przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. Z., wskazując, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącego stanowisko organu, co do kwestii braku możliwości innego zagospodarowania działki (z uwagi na jej wielkość) jest niezgodne z prawdą, ponieważ działka [...] od strony południowej posiada taką wielkość, która z pewnością umożliwiłaby inwestorowi rozbudowę o podobnych wymiarach. Ponadto nie zostały przeprowadzone, żadne specjalistyczne badania stwierdzające stopień ograniczenia czasu nasłonecznienia. W ocenie skarżącego GINB nie wziął pod uwagę, że sporna rozbudowa wykluczyła w przyszłości jakąkolwiek rozbudowę, czy przebudowę pomieszczeń znajdujących się w skrzydle zachodnim jego domu, a każda rozbudowa w "ostrej granicy" powoduje obniżenie wartości rynkowej działki; wpływa również na pogorszenie warunków zdrowotnych oraz powoduje niszczenie mienia. Sporna rozbudowa została zrealizowana w tak "ostrej granicy", że jedna ze ścian zachodzi na ogrodzenie-mur szerokości skarżącego ok. 14 cm, a rozbiórka ogrodzenia może spowodować naruszenie konstrukcji spornej rozbudowy.

W przekonaniu skarżącego, GINB w sposób merytoryczny nie uzasadnił decyzji zezwalającej na rozbudowę zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., co było podstawa udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Ponadto skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa pismem z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] upoważnił Prezydenta [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - §12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Prezydent na wniosek inwestora, w dniu [...] czerwca 2008 r. podjął Decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną i garaż na terenie działki [...], bezpośrednio z działką sąsiednią nr [...]. Następnie Prezydent [...] kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2008 r. zawiadomił skarżącego o ponownym wszczęciu postępowania w ww. sprawie. Natomiast Decyzja nr [...] zatwierdzająca sporną rozbudowę została podjęta przez Prezydenta [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. W ocenie skarżącego są to dwie różne decyzje administracyjne. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo, wydane przez Ministra Budownictwa w dniu [...] maja 2007 r. od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych nie jest wiążące i może być uwzględniane w decyzji [...] Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze.

Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/10, zadaniem organu II instancji w ponownym rozpoznaniu sprawy było:

po pierwsze, dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych na okoliczność, czy w niniejszej sprawie zachodził uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych,

po drugie, dokonanie oceny, czy istniały ważne względy przemawiające za dopuszczeniem do odstępstwa w aspekcie pogorszenia warunków zdrowotno- sanitarnych i użytkowych,

po trzecie, w toku powyższych analiz organ winien uwzględnić stan zagospodarowania działki przeznaczonej pod inwestycję jak i działki skarżącego.

Ustaleń i analiz należało dokonać z uwzględnieniem zasad zawartych w k.p.a. oraz przepisów dotyczących zbierania i oceny dowodów. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, organ nie wywiązał się z powyższych nakazów, naruszając ww. zasady i przepisy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać na cel funkcjonowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniając przy tym cechy tych przepisów. Przepisy te, mimo, iż należą do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to ze względu na swój niejednokrotnie duży stopień szczegółowości wraz z przepisami Prawa budowlanego wpływają na sposób korzystania z nieruchomości, a w szczególności na zakres wykonywania prawa zabudowy. Ustawodawca uwzględniając pewne sytuacje szczególne (przesłanka "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy), wynikające z warunków lokalnych, w szczególności takich jak: kształt, wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiednich, wprowadził możliwość odstąpienia od warunków techniczno-budowlanych, uzależniając ją od wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, które uzasadniałoby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (por. Prawo budowlane, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 160-161).

Dokonując analizy przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, zwrócić też trzeba uwagę na treść tej normy prawnej, przy uwzględnieniu jej konstrukcji w dacie wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem "Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3) propozycje rozwiązań zamiennych;

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów".

Ponadto ustawodawca nałożył na inwestora obowiązki służące temu celowi, takie

jak przedłożenie projektów zagospodarowania nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy, jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 689/06, LEX nr 339625).

Złożenie wniosku, o jakim mowa w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego o odstąpienie od warunków techniczno-budowlanych, może w okolicznościach konkretnej sprawy wiązać się z koniecznością przedstawienia dość szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie planowanych odstąpień, tak by organ, dokonujący jego oceny, mógł uwzględnić również konieczność ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednak o czasie, w jakim winien być złożony wniosek, w którym można uzyskać odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, decyduje stan faktyczny danego procesu inwestycyjnego oraz charakter przepisu, od którego ma nastąpić odstępstwo, przy czym złożenie takiego wniosku musi nastąpić nie później niż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzić trzeba, iż charakter postępowania, o którym mowa w art. 9 Prawa budowlanego w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu ratio legis tego przepisu oraz elementów, jakie powinien zawierać wniosek kierowany do właściwego ministra w sprawie upoważnienia organu administracji architektoniczno- budowlanej do udzielenia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego), nie stoi na przeszkodzie temu, by postępowanie takie mogło być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek do Ministra (pismo Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2007 r.) miał charakter ogólny, bez szczegółowego uzasadnienia odstępstwa, nie zawierał też obligatoryjnych propozycji rozwiązań zamiennych, w aktach brak jest załącznika do tego wniosku, tj. szkicu sytuacyjnego. Minister zaś wydając upoważnienie do wyrażenia zgody (pismo Ministra z dnia [...] maja 2007 r.) zastrzegł, że upoważnienie nie stanowi oceny dokumentacji załączonej do wniosku, z czego wynika, że upoważnienie udzielone zostało bez wymaganej analizy sprawy.

W takiej sytuacji przyjąć trzeba, że ciężar oceny przy wyrażeniu zgody spoczywał na organie administracji we wszystkich aspektach omawianego przepisu art. 9 Prawa budowlanego, poczynając od wykazania, iż jest to przypadek szczególnie uzasadniony. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2, jak się powszechnie przyjmuje, nie wymaga uzasadnienia, gdyż nie jest zaskarżalne wprost w administracyjnym toku instancji, zaskarżyć je można dopiero w odwołaniu od decyzji. Jeżeli tak, to konieczne jest wyjaśnienie wszystkich przyczyn i okoliczności dla których zdecydowano się na odstąpienie od stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym bowiem przypadku można zasadnie zarzucić, iż organ łamie zasadę działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), narażając się na zarzut działania bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe wzorce działania obowiązujące organ podejmujący decyzję zezwalającą na budowę w warunkach odstępstwa, należy stwierdzić, że organ wydający pozwolenie na budowę winien dokonać szczegółowej analizy przedłożonego mu projektu budowlanego wykazując szczegółowo na czym polega wyjątkowość przypadku uzasadniającego odstępstwo a nadto wykazania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie jest możliwe inne rozwiązanie, bez naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Ponieważ, jak wiadomo z akt sprawy, nie zawierały właściwego uzasadnienia wspomniane wyżej dokumenty, w tym wydane postanowienie, uzasadnienie to winno znaleźć się w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem i tam organ przywołał jedynie okoliczność, iż inwestor zgodę taką uzyskał, bez uzasadnienia tej kwestii. Brak takiego uzasadnienia jest wadą decyzji administracyjnej, narusza bowiem art. 107 § 3 k.p.a. O tym zaś czy wada ta ma postać kwalifikowanej wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 776/10 miał, po przeprowadzeniu stosownych analiz rozstrzygnąć organ nadzorczy.

W ocenie obecnie orzekającego Sądu Wojewódzkiego organ nadzoru nie wywiązał się z obowiązków nałożonych w cytowanym wyroku. Nie wyjaśniono bowiem kwestii zasadniczej i stanowiącej oś sporu pomiędzy stronami zaskarżonej decyzji, a mianowicie możliwości innego rozwiązania architektonicznego rozbudowy na terenie działki inwestora w jej południowej części, co czyniłoby ten przypadek jako mniemający szczególnego charakteru uzasadniającego odstępstwo. Organ zajął się wprawdzie oceną skutków odstępstwa w odniesieniu do działki i zabudowy skarżącego, dochodząc do wniosku, że rozwiązanie zawierające odstępstwo nie wpływa w sposób nadmierny na użytkowanie i ewentualne zagospodarowanie działki skarżącego przeoczył jednak, że jego zadaniem nie jest ocena skutków odstępstwa, a - zgodnie z przywołanym wcześniej wyrokiem WSA - ocena decyzji, w której odstępstwo to uwzględniono i to w ściśle określonym przez Sąd zakresie, w tym oceny zmiany warunków użytkowych budynków, w czym mieści się zbadanie zachowania zasad ochrony pożarowej.

Nie wyjaśniono też i nie oceniono rzeczywistych odległości obu budynków w odniesieniu do granic działki, ani też wpływu tych okoliczności na udzielone odstępstwo i wydane pozwolenie.

Z tych powodów należało uznać, że postępowanie nie wyjaśniło wszechstronnie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając zasadę wyrażoną w art. 7 i przepis art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji narusza też art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty dla pełnomocnika z urzędu przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a.