Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 103/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art. 15, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia udzielonego Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. do prowadzenia postępowań wobec dłużników alimentacyjnych oraz do wydawania decyzji w tych sprawach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...]r. Rady Gminy Z. wydanej na podstawie art. art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 39 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) udzielono upoważnienia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. do prowadzenia postępowań wobec dłużników alimentacyjnych oraz do wydawania w tych sprawach decyzji.

Wykonanie uchwały powierzono Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., a w jej § 3 określono, iż akt wchodzi w życie z dniem [...]r.

Od opisanego wyżej aktu Rady Gminy Z. Wojewoda [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Wniósł w niej o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu organu samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru dokonał analizy treści przepisu art. 39 ust.4 ustawy o samorządzie gminny, który to przepis wskazany został w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa Wojewoda [...] podniósł, iż upoważnienie udzielone na podstawie analizowanej normy prawnej dotyczyć może wyłącznie prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej, kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Cytując komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, a także pod redakcją A. Szewca, G. Jyż i Z. Pławeckiego wskazano, iż zapis zawarty w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy indywidualnych spraw rozstrzyganych w trybie uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego, ordynacji podatkowej lub ustaw szczególnych, a sprawy z zakresu administracji publicznej to sprawy regulowane prawem administracyjnym materialnym.

W opinii organu ust. 1, 2 oraz 5 przepisu art. 39 wprost dotyczą wydawania decyzji administracyjnych, co dodatkowo potwierdza przedstawioną powyżej interpretację zapisu zawartego w ust. 4 tego artykułu.

Organ nadzoru uznał przeto, iż udzielone zaskarżoną uchwałą upoważnienie narusza art.39 ust.4 ustawy samorządu gminnego. Działania jakie podejmowane są wobec dłużników alimentacyjnych w oparciu o ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w większości przypadków mają charakter czynności materialno-technicznych i nie są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej .

Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż w przepisach rozdziału 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zostało opisane żadne postępowanie administracyjne prowadzone przez organ właściwy wierzyciela lub dłużnika, którego efektem miałoby być wydanie przez któryś z tych organów decyzji administracyjnej.

Organ nadzoru na potwierdzenie swego stanowiska przytoczył art. 3 ust.3, ust.5,ust.7,ust.8, art.5 ust.1, ust.2 pkt 1, 2 i 3, ust.3 pkt 1 i 2, ust. 6 art.6 oraz art.7 ust.1 wymienionej wyżej ustawy, które to przepisy opisują rodzaj czynności podejmowanych przez organ właściwy wierzyciela i dłużnika, takich jak wezwanie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne do przesłania zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, wystąpienie z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, przekazanie organowi prowadzącemu egzekucję wszelkich posiadanych informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji, informowanie sądu o opieszałości komornika, zobowiązanie dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny, zwrócenie się do starosty o podjęcie działań zmierzających do aktywizacji zawodowej dłużnika lub skierowanie go do robót publicznych czy prac organizowanych na tych zasadach, kierowanie wniosku do tego organu o zatrzymanie lub zwrot prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, złożenie wniosku o ściganie dłużnika o przestępstwo z art. 209 § 1 k.k, informowanie komornika o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego, a także wytaczanie na rzecz obywateli powództw w sprawach o roszczenia alimentacyjne.

Wojewoda [...] wymienił nadto należące do organu właściwego dłużnika czynności polegające na przeprowadzeniu wywiadu w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika (art.4 ust. 1 ustawy), które to informacje uzyskane w drodze wywiadu stanowią podstawę do określonych w przywołanych wcześniej przepisach zachowań właściwych organów.

Skarżący zaznaczył, iż na podstawie przepisu szczególnego (art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ) organ właściwy dłużnika może w tym wypadku z mocy ustawy upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy. Jest to zdaniem organu nadzoru przepis szczególny upoważniający do wykonania czynności o charakterze materialno-technicznym, które to czynności nie są podejmowane w toku postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej.

Spośród działań przekazanych ustawą do właściwości organu właściwego dłużnika, w opinii Wojewody [...] można znaleźć takie, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Jest to wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jednakże decyzję te wydaje starosta na wniosek organu właściwego dłużnika, a nadto wydanie decyzji o umorzeniu dłużnikowi alimentacyjnemu należności, co należy do kompetencji organu właściwego dłużnika (art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionych do alimentów).

Powracając do analizy upoważnienia, o jakim mowa w treści art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru stwierdził, iż ma ono charakter wyjątkowy. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Z tej przyczyny upoważnienie to powinno zostać sformułowane precyzyjnie, wskazywać, jakich konkretnie decyzji dotyczy. Nie należy przeto poprzestać na powołaniu przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie administracyjnym lecz wskazać także przepis prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydawania decyzji administracyjnych.

W zaskarżonej uchwale organ nadzoru stwierdził brak wymaganej podstawy prawnej. W opinii skarżącego podstawę prawnomaterialną zaskarżonej uchwały mógł stanowić wyłącznie przepis art. 30 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który określa jedyny rodzaj postępowania kończącego się indywidualnym rozstrzygnięciem o umorzeniu dłużnikowi alimentacyjnemu należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1,2 i 4 ustawy. Przepis art.30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów powinien być zatem przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

Ponad powyższe Wojewoda [...] wskazał, iż delegacja zawarta w treści normy opisanej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, to delegacja dla rady gminy do upoważnienia organów w tym przepisie wymienionych. Nie jest takim organem jednostka organizacyjna gminy lecz kierownik takiej jednostki. W opinii organu nadzoru upoważnienie to musi dotyczyć konkretnej, indywidualnie oznaczonej osoby. W zaskarżonej uchwale natomiast upoważniono do działania nie konkretną osobę lecz jednostkę organizacyjną gminy.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Gmina Z. wskazała, iż udzielone w uchwale upoważnienie dotyczy w "domyśle" kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Zdaniem organu samorządu terytorialnego art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się celowo pojęciem indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest określeniem znacznie szerszym niż wydawanie decyzji administracyjnych. Przepis ten znajduje się w ustawie o charakterze ustrojowym, a więc jeżeli nie ma w nim żadnych ograniczeń w tym względzie, nie może być interpretowany zawężająco.

Zadania organu właściwego wierzyciela i dłużnika wymienione w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów według organu samorządu terytorialnego mają charakter takich działań w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w przytoczonym art. 39 ust. 4 . Są bowiem adresowane do konkretnych podmiotów i sytuacji. Nie odnoszą się natomiast do ogółu wierzycieli i dłużników alimentacyjnych.

Gmina Z. zwróciła uwagę na zapis zawarty w art. 12 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z którego wynika uprawnienie organu właściwego wierzyciela do upoważnienia w formie pisemnej swego zastępcy, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej względnie innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy , a także do wydawania w tych sprawach decyzji. Skoro więc organ wykonawczy gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego , to również taka kompetencja powinna przysługiwać organowi uchwałodawczemu gminy w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy ustrojowej.

W odpowiedzi na skargę podniesiono, iż wydając zaskarżoną uchwałę kierowano się stanowiskiem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wskazującym na możliwość przekazania w drodze uchwały wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji organu wykonawczego gminy do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych. Kierowano się nadto celowością i funkcjonalności, gdyż przekazanie zadań organu właściwego dłużnika kierownikowi ośrodka pomocy społecznej miało na celu uniknięcie dekoncentracji realizacji tych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu.

Kwestią formalnoprawną, jaka wymaga ustosunkowania się przez Sąd, jest właściwość organu uprawnionego w drodze skargi do kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego wydanych na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz termin do wniesienia takiej skargi.

Rozważając pierwszy z podniesionych problemów wskazać trzeba, iż przepis art. 86 ustawy o samorządzie gminnym upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego.

Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało natomiast przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005r. sygn akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Nie znajdując przeto formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań Sąd zwrócił uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a zezwalający uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu na stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś , H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez organ nadzoru skargi, był zatem zobligowany rozstrzygnąć, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo, a nadto, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego.

Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza przeto konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Skarżący organ nadzoru wskazał, jako naruszony, przepis powołany w podstawie prawnej zaskarżonego aktu, a to przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001r. z późn. zm.) zwanej dalej ustawa o samorządzie gminnym.

Z treści skargi wynika, iż z pojęciem "prowadzenie postępowań wobec dłużników alimentacyjnych", użytym w zaskarżonej uchwale, organ nadzoru połączył działanie organu właściwego dłużnika opisane w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 września 2007r o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( tekst jednolity Dz. U. Nr 1 poz. 7 z 2009r.) zwanej dalej ustawą. Wskazując kolejno na czynności organu właściwego dłużnika wymienione w tym rozdziale Wojewoda [...] zakwestionował, by czynności te stanowiły działania równoznaczne z załatwianiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencji takiej, odpowiadającej załatwieniu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej organ nadzoru dopatrzył się natomiast jednostkowo, w sytuacji wskazanej w przepisie art. 30 ust.1 ustawy. Tym samym, zdaniem Wojewody [...], Rada Gminy upoważniona z mocy art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do zmiany kompetencji organów w zakresie załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej mogła w drodze uchwały przenieść na inny organ wyłącznie tę kompetencję organu właściwego dłużnika. Brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonego aktu tej normy prawnej stanowi przeto istotne naruszenie prawa uprawniające do stwierdzenia nieważności wydanej przez Radę Gminy Z. uchwały.

Odnosząc się do przedstawionego stanowiska Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie poddał szczegółowej analizie treść ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przyjął, iż wyznacza ona w preambule dwa swoje cele, a w treści reguluje postępowanie zmierzające do ich realizacji. Celami tymi jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów oraz zwiększanie odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Jeden i drugi rodzaj działania organów administracji publicznej określony ustawą zainicjowany być musi wnioskiem uprawnionego podmiotu. Jak stanowi bowiem art. 3 ust. 1 ustawy - w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, a zgodnie z brzmieniem jej art. 15 ust. 1 ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego.

Ustawodawca w obu przypadkach wyznaczył jako organ kompetentny do przyjęcia wniosku - organ właściwy wierzyciela, co zgodnie ze słowniczkiem pojęć użytych w ustawie oznacza wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej (art.2 pkt 10). W art. 3 ust. 1ustawy wskazał bowiem, iż wniosek o podjęcie działań wobec dłużników alimentacyjnych składa się do organu właściwego wierzyciela, a w jej art. 15 ust. 2 określił, że ma to być urząd gminy miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, co oznaczać może w świetle ustawy organ właściwy wierzyciela.

Zwraca uwagę, iż w przypadku postępowania w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustawodawca wskazał organ właściwy wierzyciela, jako organ upoważniony do prowadzenia postępowania (art. 12 ust. 1 ustawy).

Znaczące dla podjętych przez Sąd rozważań jest natomiast, że organ właściwy wierzyciela, upoważniony do przyjęcia obu rodzajów wniosków - inicjującego postępowanie o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jak i wniosku, o którym mowa w treści art. 3 ust. 1 ustawy, występuje do organu właściwego dłużnika o podjęcie "działań wobec dłużnika alimentacyjnego" (art. 3 ust. 5 ustawy ).

Istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy będzie przeto ocenić jakie znaczenie z punktu widzenia prawa przypisać "działaniu" wymienionemu w treści wskazanego przepisu art. 3 ust. 5 ustawy. Nadto, czy "działania" organu właściwego dłużnika podejmowane w toku postępowania o świadczenia z funduszu alimentacyjnego różnią się charakterem od działań tego organu podejmowanych wyłącznie w tym przypadku, gdy inicjuje je wniosek uprawnionego podmiotu złożony na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy i czy wszystkie te działania można traktować, jako "postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych" (o czym mówi zaskarżona uchwała), odrębne od postępowania o świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy

Odwołując się w tym miejscu do treści art. 12 ustawy w jego brzmieniu pierwotnym nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 192, póz. 1378) zauważa się, iż ustawodawca w ustępie drugim tego przepisu, zakazał radzie gminy upoważnić ośrodek pomocy społecznej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego . Wykładnia systemowa przepisu art. 12 ust. 2 w podanym brzmieniu pozwalałby przyjąć, iż zakaz ten odnosił się do kompetencji organu właściwego wierzyciela wyłącznie w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Kompetencje organu właściwego dłużnika mogłyby być zatem w drodze uchwały rady gminy zmieniane. Jednakże ratio unormowania zawartego w art. 12 ust. 2 w wersji pierwotnej, jak wynika ze stenogramów komisji sejmowych, było odciążenie ośrodków pomocy społecznej od nowych zadań zlecanych gminom (vide stenogram posiedzenia Komisji Polityki Społecznej i Rodziny z dnia 24 kwietnia 2008r. , wypowiedź dyrektora Departamentu MIPS Aliny Wiśniewskiej). Zakładając, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, trudno byłoby przeto przyjąć , iż w trosce o odciążanie ośrodków pomocy społecznej od innych, niż dotychczas przypisane im zadań i tworząc w tym celu kategoryczną normę, działania należące do organu właściwego dłużnika pozostawiono poza tym unormowaniem. Wydaje się natomiast bardziej prawdopodobne, iż działania przypisane do właściwości organu właściwego dłużnika traktowane były jako czynności podejmowane w toku postępowania o świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W okresie rocznego vacatio legis dokonano nowelizacji ustawy, a inicjujący tę nowelizację projekt rządowy nie przewidywał uchylenia zakazu zawartego w art. 12 ust. 2 ( vide druk sejmowy nr 373). W uzasadnieniu projektu oświadczono, iż ze względu na charakter świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które nie jest świadczeniem z obszaru pomocy społecznej, nie proponuje się stworzenia możliwości przekazania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta realizacji tego zadania do ośrodka pomocy społecznej.

Zmiana treści tego przepisu nastąpiła w toku prac sejmowych nad ustawą z dnia 27 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 134, póz. 850). W toku tych prac, w projekcie nowelizacji, przepisowi art. 12 ust. 2 nadano brzmienie obecnie obowiązujące, uchylając tym samym poprzednio uchwalony zakaz. Uzasadnienie tej zmiany znaleźć można w stenogramie z posiedzenia Komisji Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2008r. Uznano , iż nie należy, nakładając na samorządy nowych zadań, pozbawiać je swobody w wyborze sposobu ich wykonywania, a swoboda ta przejawiać się miała w umożliwieniu obsługiwania świadczeń alimentacyjnych przez ośrodki pomocy społecznej i inne jednostki organizacyjne. Ułatwiać to miało funkcjonowanie gminy, a także rodzin, które korzystając z różnego charakteru wsparcia finansowego będą mogły załatwiać swoje sprawy w jednym miejscu.

Zgodnie z treścią znowelizowanego przepisu art. 12 ust. 2 ustawy "organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji". Oznacza to, iż ustawodawca dopuścił możliwość upoważnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w przepisie podmiotów do wykonywania w jego imieniu nie oznaczonych imiennie czynności podejmowanych w toku postępowania, a także załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. W ramach postępowania w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyróżnić można nie tylko decyzje o przyznaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ale także decyzje administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji , którą strona nabyła uprawnienia, w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego ewentualnie o umorzeniu obowiązku zwrotu należności na rzecz funduszu alimentacyjnego. Za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w treści art. 30 ust. 1 ustawy w jej brzmieniu obowiązującym (umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego w określonych sytuacjach) sprawy załatwiane są przez organ właściwy wierzyciela. Nie budzi więc wątpliwości, iż postępowania w sprawach przekazanych organowi właściwemu wierzyciela prowadzone i rozstrzygane być mogą również przez te podmioty, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy.

Jednakże norma zawarta w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienia do przekazania kompetencji nadaje jednoznacznie tylko organowi właściwemu wierzyciela. Organ właściwy dłużnika natomiast uprawnienia takie uzyskał wyłącznie w jednym przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy w brzmieniu nadanym również przywołaną wyżej nowelą z okresu vacatio legis ustawy. Przepis ten dotyczy obowiązku sporządzenia wywiadu środowiskowego u dłużnika i odebranie od niego oświadczenia majątkowego. Opisany obowiązek, nałożony ustawą na organ właściwy dłużnika, może zostać przez niego przekazany, w formie pisemnej, na kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy.

Pozostałe przepisy nakładające różnorakie zadania na organ właściwy dłużnika nie pozwalają już na ich przekazywanie w drodze upoważnienia.

Nie jest również możliwe uznać, iż w uprawnieniu organu właściwego wierzyciela, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zawarte jest również prawo do przekazywania kompetencji organu właściwego dłużnika, mimo, iż organ ten uznać można wyłącznie za organ pomocniczy w prowadzeniu postępowania przez organ właściwy wierzyciela, któremu ustawodawca przypisał rolę organu prowadzącego postępowanie ( art. 12 ust. 1 ustawy). W toku postępowania w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzonego przez organ właściwy wierzyciela obowiązkiem organ właściwego dłużnika, ponad przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odebranie oświadczenia majątkowego od dłużnika jest bowiem prowadzenie określonych działań (art. 3 ust. 5 ustawy ) inicjujących inne postępowania, w dodatku nie tylko administracyjne, które powinny zostać zakończone właściwymi orzeczeniami. Wymienione działania leżą w kompetencjach organu właściwego dłużnika, jednakże podejmowane są nie z jego inicjatywy, lecz na wniosek organu właściwego wierzyciela składany w toku wszczętego przez osobę uprawnioną postępowania administracyjnego.

W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, zobowiązuje się go bowiem do zarejestrowania się jako bezrobotnego albo jako poszukującego pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotnego i informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a w ten sposób doprowadza do wydania decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego.

Gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, w przypadkach opisanych w treści art. 5 ust. 3 ustawy składany jest wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 k.k., a więc inicjuje się postępowanie karne oraz kieruje się wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, na podstawie którego starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Wytaczać może również powództwa o roszczenia alimentacyjne w imieniu uprawnionych.

Takie same czynności podejmowane są przez organ właściwy dłużnika na wniosek organu właściwego wierzyciela w sytuacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy (art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy). Również wtedy czynności te inicjują wyłącznie inne postępowania, a w konsekwencji orzeczenia wydane przez właściwe organy.

W ramach czynności przypisanych organowi właściwemu dłużnika rozróżnić można w opinii Sądu trzy rodzaje działań.

Do pierwszych z nich należy bezspornie załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji (art. 30 ust. 1 ustawy).

Drugi rodzaj działań to działania faktyczne - sporządzenie wywiadu środowiskowego u dłużnika alimentacyjnego i odbieranie od niego oświadczenia majątkowego, przekazywanie informacji komornikowi sądowemu o okolicznościach mających wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji, w szczególności o okolicznościach zawartych w wywiadzie alimentacyjnym oraz oświadczeniu majątkowym dłużnika alimentacyjnego, a także przekazywanie informacji organowi właściwemu wierzyciela oraz komornika sądowego o podjętych działaniach wobec dłużnika alimentacyjnego oraz o ich efektach (art. 5 ust.1 i art. 6 ustawy), informowanie właściwego powiatowego urzędu pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy), nadto gromadzenie i przetwarzanie, w zakresie określonym w ustawie, danych osobowych wierzycieli alimentacyjnych członków ich rodzin oraz dłużników alimentacyjnych i członków ich rodzin, a także przekazywanie informacji powiatowemu urzędowi pracy o utracie statusu dłużnika alimentacyjnego lub ustaniu potrzeby aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego.( art. 5 ust. 4a ustawy) oraz składanie wniosku do właściwego starosty, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy (art. 5 ust. 6ustawy). Do kategorii tych działań należy również, zdaniem Sądu, składany przez organ właściwy dłużnika wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § kk (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy) oraz do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego ( art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Trzeci rodzaj działań zdaniem Sądu ma charakter działań cywilnoprawnych ( art. 7 ust. 1 ustawy).

Ostatni rodzaj działań przypisanych organowi właściwemu dłużnika może odpowiadać swoim charakterem czynności materialno technicznej. Konieczność zobowiązania dłużnika alimentacyjnego, który nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny wynika wprost z ustawy i stanowi nałożenie określonego obowiązku na oznaczony podmiot. Ustawodawca nie wskazał w treści art. 5 ust. 2 pkt 1 , iż nałożenie na dłużnika alimentacyjnego takiego obowiązku wynikającego z przywołanej normy przybiera postać decyzji administracyjnej. Nie wskazał również, w jaki sposób obowiązek ten może być egzekwowany. Jednakże można byłoby uznać, iż jest to czynność podjęta przez organ administracji publicznej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, która nakłada na zindywidualizowany podmiot obowiązki wynikające z przepisów prawa, nie mające charakteru cywilnoprawnego. Na marginesie sprawy można przywołać w tym miejscu koncepcję doktryny i judykatury, które prezentują pogląd o domniemaniu załatwiania sprawy w formie decyzji nawet tam, gdzie ustawa tego wyraźnie nie określa i wyraźnie tego nie zakazuje ( por. uch. NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPK 10/01, ONSA 2001, nr 4, poz. 159 czy wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176 lub uchwałę NSA z dnia 15 listopada 1999 r. OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54).Stanowisko to nie zyskało jednak pełnej aprobaty w literaturze z uwagi na fakt, że - jak podniesiono wyżej - konkretyzacja prawa może być dokonywana także w drodze czynności materialno-technicznej (por. I.Skrzydło-Niżnik Jednolitość systemu prawa..., s. 111-114).

Analiza stanu prawnego dokonana powyżej pozwala na stwierdzenie, iż organom właściwym wierzyciela i dłużnika na mocy ustawy o pomocy osobom uprawnionym przypisany został szereg zróżnicowanych co do ich charakteru i celu działań. Nie wszystkie z tych działań można zakwalifikować jako "załatwianie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej". Są także wśród nich także takie czynności, których realizacja dopuszczalna jest na mocy upoważnienia wynikającego wprost z ustawy przez inny podmiot niż organ właściwy .

Ani nazwa zaskarżonej uchwały , ani przepisy wskazane w jej podstawie prawnej, ani też jej § 1 określający przedmiot uchwały nie pozwalają na odczytanie, jaki rodzaj kompetencji , a w dodatku należących do którego z dwóch właściwych organów miałby zostać nią przeniesiony. W treści art. 12 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał na "postępowanie w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego". Ustawa nie posługuje się natomiast pojęciem "postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych". Używa natomiast określenia "działania wobec dłużników alimentacyjnych", a działania te podejmowane są również w ramach postępowania w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 3 ust. 5 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu nadzoru, co do tego, iż Rada Gminy Z. władna byłaby w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym podjąć uchwałę w przedmiocie upoważnienia organów jednostek organizacyjnych gminy do załatwiania, w miejsce organu właściwego dłużnika, spraw indywidualnych z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż odpowiada to celom dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji w art. 1 pkt 4 i 6 lit.a ustawy z dnia 27 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 134, póz. 850). Jednak podkreśla się , iż przekazanie kompetencji dotyczyć może kompetencji władczych (załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji) w rozumieniu wskazanej normy prawnej zawartej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto uchwała rady gminy przenosić może kompetencje dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu wynikające z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych oraz obowiązujących statutów czy regulaminów organizacyjnych regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu ( por. glosa Ryszarda Szarka do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001r. II CKN 880/02 OSP. Z 2002 nr 4 poz. 56). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak podkreślić należy, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a także zasad wyrażonych w jej art. 94. Tworzenie nieprecyzyjnego prawa, wymagającego stosowania domniemań i interpretacji jest zdecydowanie błędne i wykraczające poza uprawnienia organów samorządu terytorialnego, tym bardziej jeżeli to dotyczy prawa powszechnie obowiązującego, określającego właściwość organów administracji publicznej do wykonywania zleconych im zadań.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolowana uchwała wymaga doszukiwania się w drodze wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a także stosowania domniemań, takich treści, które odpowiadałyby prawu. Takie zabiegi ze strony Sądu wykraczałyby poza jego kognicję, byłyby bowiem w istocie tworzeniem prawa, a nie kontrolą aktu kreującego to prawo. Normy kompetencyjne powinny być stanowione w sposób jasny, tak by ich stosowanie nie nastręczało trudności. Zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/14).

Przyjąwszy zatem w ślad za nazwą uchwały i wskazanym w jej § 1 przedmiocie , iż jest to akt, który dotyczy generalnie wszystkich wyżej wymienionych i poddanych analizie działań wobec dłużników alimentacyjnych, należało uznać ją za sprzeczną z zapisem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy władna jest bowiem podjąć uchwałę upoważniającą organy podmiotów wymienionych w tym przepisie do załatwiania spraw z zakresu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jednakże zakres spraw objętych normami kompetencyjnymi zawartymi w treści takiej uchwały musi zostać w tej uchwale określony ściśle, w sposób nie budząc wątpliwości, co do ich rodzaju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisu art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie zamyka się tylko w podniesionej wyżej kwestii. Przede wszystkim bowiem zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przekazuje organom struktur organizacyjnych stworzonym w ramach gminy kompetencje organów administracji publicznej. Czyni to poprzez upoważnienie tych organów do konkretnego władczego działania w miejsce dotychczasowo wskazanego przez ustawodawcę innego kompetentnego z mocy ustawy organu. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 k.p.a. staje się więc organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, niepublikowany). Nie oznacza to, jak wskazano w skardze, że upoważnienie to musi dotyczyć konkretnej, indywidualnie oznaczonej osoby lecz musi dotyczyć urzędu wypełniającego rolę władczą w danej jednostce organizacyjnej.

Takim urzędem dla jednostek organizacyjnych gminy są ich kierownicy ewentualnie dyrektorzy kierujących nimi jednoosobowo. Ośrodek pomocy społecznej jest podmiotem, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którym jednoosobowo kieruje jego kierownik (dyrektor). Wobec powyższego rada gminy może upoważnić tylko kierownika (dyrektora) ośrodka pomocy społecznej. Upoważnienie innych pracowników tych jednostek, , nie jest dopuszczalne w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob.K. Bandarzewski [w:] P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 379). Przekazanie kompetencji , tak jak dokonano tego w zaskarżonej uchwale - całej strukturze organizacyjnej (ośrodkowi pomocy społecznej) jest niedopuszczalne z punktu widzenia prawa, a także nie logiczne, gdyż uniemożliwia faktyczne wykonywania działań o charakterze władczym. Ośrodek pomocy społecznej, jak każda inna jednostka organizacyjna stanowi bowiem wyłącznie aparat pomocniczy służący do realizacji przypisanych mu zadań.

Można w tym miejscu przypomnieć, iż przepis art. 12 ust. 2 w brzmieniu pierwotnym, nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 192, póz. 1378) zawierał wyłączenie uprawnienia rady gminy wynikającego z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brzmienie tej normy prawnej było nieprawidłowe. Ustawodawca stwierdzał, iż "do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego rada gminy nie może upoważnić ośrodka pomocy społecznej". Ta nieprawidłowość w konstrukcji przepisu, który zresztą w okresie vacatio legis został uchylony, nie może sanować istotnego naruszenia prawa po stronie organu samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że organy samorządu terytorialnego jako organy władzy publicznej zobligowane są do przestrzegania zasady praworządności. Zaskarżona uchwała podjęta naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy prowadzi w konsekwencji do naruszenia przepisów ustawy zasadniczej.

Sąd nie mógł tym samym przychylić się do poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż przekazanie kompetencji nastąpiło "w domyśle" kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej. Jak wyżej wskazano, regulacje kompetencyjne nie mogą opierać się o domniemania, a przepisy prawa powinny być tworzone w sposób jasny i precyzyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela nadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 701/08uznając, iż uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi akt prawa miejscowego. Przekazując bowiem kompetencje do władczego działania organowi upoważnionemu uchwała taka wywołuje także skutki na zewnątrz administracji, wiążąc nieokreślony krąg osób, potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii spraw, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w tych sprawach. Zatem zgodnie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 200r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 68 poz. 4349 z późn. zm.) powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a jej obowiązywanie nastąpić mogłoby dopiero po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia. Treść § 3 zaskarżonej uchwały nie wyznacza właściwego okresu vacatio legis, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności bez względu na wyżej analizowane kwestie, a brak ogłoszenia we właściwym promulgatorze skutkuje, iż akt ten nie nabrał mocy obowiązującej. W związku z tym pominięto rozstrzygnięcie w trybie art. 152 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono , jak w sentencji.