Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 7, 77 § 1, 107 § 3, 15, 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Wójta Gminy S. kwotę 6338 (sześć tysięcy trzysta trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].07.2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozstrzygnął reformatoryjnie co do postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].10.2013 r., nr [...], dotyczącego nałożenia na Wójta Gminy [...] kary za wydanie decyzji z dnia [...].09.2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł karę wyższą niż uczynił to organ I. instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podał, że postanowieniem [...].10.2013 r. Wojewoda nałożył na Wójta przedmiotową karę za 56 dniowe opóźnienie w wydaniu decyzji z dnia [...].09.2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15kV, stacji transformatorowej 15/0,4 kV, linii napowietrznej nN-0,4 kV, przyłączy napowietrznych i kablowych wraz ze złączami, na terenie gminy [...], obręb [...] Rogale, na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],

Organ I. instancji przyjął, że wniosek inwestora został skutecznie złożony dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Pierwotny wniosek inwestora – P. z siedzibą w L., w imieniu którego działał P. S.A. Oddział B. - o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - nosił datę [...] marca 2011 r., a wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. W dniu [...] maja 2011 r. wniosek z dnia [...] marca 2011 r. został jednakże uzupełniony przez pełnomocnika, działającego z upoważnienia inwestora, o skrócony wypis ze skorowidza działek "na działkę [...], która nie została ujęta we wcześniejszym wypisie".

Z tego względu Wojewoda przyjął, iż dopiero w dniu [...] maja 2011 r. wpłynął właściwy wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji, od którego to momentu rozpoczął bieg termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydano zaś w dniu [...] września 2011 r., po 56 dniach zwłoki.

Minister Infrastruktury i Rozwoju – rozpoznający ponownie sprawę na skutek zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy [...] - koncepcji tej nie podzielił.

Uchylił, znajdujący się w sentencji zaskarżonego postanowienia, na stronie 1, zapis:

"wymierzam Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 28 000 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy złotych) za 56 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]" i zastąpił go zapisem:

"wymierzam Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 47 500 zł (słownie: czterdzieści siedem tysięcy pięćset złotych) za 95 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]". W pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że jedynie wskazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Zdaniem Ministra, Wojewoda nieprawidłowo określił ilość dni zwłoki w wydaniu decyzji oraz ustalił wysokość kary w kwocie nieodpowiadającej rzeczywistej zwłoce.

Zdaniem Ministra, 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), rozpoczął bieg w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Wynika to z art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Termin upływa z końcem ostatniego, z odpowiedniej liczby dni wskazanej w przepisie prawa. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] września 2011 r. (ostatni dzień terminu). Wobec tego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 171 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Minister nadmienił, że w myśl art. 61 ust. 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem skoro wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla tej inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r., to zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a., 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej przez Wójta Gminy [...] rozpoczął bieg w dniu [...] kwietnia 2011 r., nawet jeżeli podanie nie czyniłoby zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa.

Stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Związanie organu treścią złożonego wniosku nie pozbawia go możliwości działania, a kwestie podlegające wyjaśnieniu, organ prowadzący sprawę powinien załatwić kierując się zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z K.p.a. Wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Niedochowanie przewidzianego przez przepisy prawa procesowego trybu i formy podejmowania czynności (w tym przypadku trybu i formy dokonania ustaleń dotyczących zmiany przebiegu lokalizacji) powoduje, że organowi można postawić zarzut popadnięcia w zwłokę i takie zachowanie nie może być rozpatrywane na korzyść organu).

W oparciu o przytoczoną argumentację Minister przyjął, że wobec tego nieprawidłowe były ustalenia Wojewody [...], że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 132 dni, natomiast po odliczeniu terminu przewidzianego przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji tj. 11 dni, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2011 r. została wydana 56 dni po terminie.

Określony w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., 65-dniowy termin na wydanie decyzji w tej sprawie został przekroczony o 95 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 47 500 zł.

Minister uznał natomiast za prawidłowe pozostałe ustalenia Wojewody.

Podał, że pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Starosty Powiatu [...]. Wskazane pismo zostało doręczone organowi uzgadniającemu w dniu [...] września 2011 r., co potwierdza pieczęć wpływu tego pisma do organu.

Starosta Powiatu [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem wydanym w dniu [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. Wskazane postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] września 2011 r.

Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w E.. Wskazane pismo zostało doręczone organowi uzgadniającemu w dniu [...] września 2011 r., co potwierdza pieczęć wpływu tego pisma do organu.

Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Rejonowy Oddział w E. pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], poinformował, iż przedmiotowa inwestycja celu publicznego nie wymaga uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt u.p.z.p.. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] września 2011 r.

Ponadto pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.. Wskazane pismo zostało doręczone organowi uzgadniającemu w dniu [...] września 2011 r., co potwierdza pieczęć wpływu tego pisma do organu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji postanowieniem wydanym w dniu [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. Wskazane powyżej postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] września 2011 r.

Skoro zatem, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji nie podlegał okres od dnia [...] września 2011 r. tj. dnia następnego po dniu nadania wniosków o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, do dnia [...] września 2011 r., tj. dnia, w którym wpłynęło ostatnie uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O.. Wskazany okres wyniósł 11 dni.

Minister zaznaczył, że do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie można wliczyć okresu, w którym Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], przekazał inwestorowi pisma stron postępowania, tj. M. i S. S. oraz H. i J. A., dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz okresu oczekiwania na odpowiedź inwestora. Zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Minister wyjaśnił także, iż stosownie do treści art. 139 K.p.a., w związku z art. 144 K.p.a., organ drugiego stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny i wówczas doznaje ograniczeń. Takiej sytuacji Minister upatruje w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Ministra, błędne określenie okresu niepodlegającego wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji było skutkiem rażącego naruszenia prawa z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 57 § 1 i 2, 61 § 3 K.p.a.

Minister nadmienił, że swej bezczynności i zwłoki w załatwieniu sprawy organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków pieniężnych, jak również dużą liczbą prowadzonych spraw, bądź koniecznością ich przekazywania między pracownikami z powodu zwolnienia lekarskiego oraz rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 54/13).

Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy do obowiązków organów administracji. Przyjmuje się, że natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 321/10, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wa 134/11, oraz z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wa 91/09, czy też z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 35/07).

Wójt Gminy [...], jako zwierzchnik służbowy pracowników Urzędu Gminy [...], winien tak organizować pracę, by absencja chorobowa czy urlopowa pracowników urzędu nie wpływała na niedotrzymywanie terminów ustawowych do załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/11). To na organie ciąży obowiązek zorganizowania pracy tak, by na bieżąco załatwiać sprawy będące w jego kompetencji, a trudności kadrowe organ winien usuwać we własnym zakresie.

Minister nie podzielił również argumentu Skarżącego jakoby Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia.

We wniesionej skardze pełnomocnik Wójta Gminy [...] zaskarżył zaskarżone postanowienie. Zarzucił mu:

1. mające istotny wpływ na jego treść naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez jego błędne niezastosowanie i wliczenie do biegu terminu, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od Wójta Gminy [...];

2. mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie okresu co najmniej 10 dni wymaganych dla przeprowadzenia konkursu na nabór nowego pracownika samorządowego;

3. mający istotny wpływ, na treść zaskarżonego orzeczenia błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na ustaleniu braku przyczyn powstałego w sprawie opóźnienia, które byłyby niezależne od Wójta Gminy [...];

4. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenia przepisu postępowania w postaci przepisu art. 63 ust. 1 K.p.a., polegające na błędnym ustaleniu dnia wszczęcia postępowania i błędnym ustaleniu, iż uzupełnienie wniosku wszczynającego sprawę nie stanowi podstawy do zmiany początku biegu 65-dniowego terminu;

5. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenia przepisu art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., polegające na wydaniu orzeczenia organu II. instancji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, braku rażącego naruszenia prawa przez orzeczenie organu I. instancji;

6. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 2c u.p.z.p., polegające na błędnej jego wykładni, prowadzącej do ustalenia, iż niedoręczenie przez stronę postępowania wszystkich wymaganych dokumentów nie przedłuża terminu do wydania decyzji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Uzasadniając zarzuty skargi, po pierwsze pełnomocnik podkreślił, że nagła choroba i w konsekwencji zgon pracownika był bardzo trudnym okresem dla funkcjonowania Urzędu Gminy. Początkowo prognozy zdrowotne pracownika były pozytywne. Wójt Gminy [...] nie miał więc podstaw, aby od razu ogłaszać konkurs na stanowisko, bądź też przetarg na przygotowanie decyzji. Okres potrzebny co najmniej na przeprowadzenie konkursu na wybór nowego pracownika, nie powinien zatem być brany pod uwagę przy wyliczaniu długości okresu zwłoki organu. Bezsprzecznie jest to okres niezależny od działalności organu, gdyż związany jest przepisami ustawy o prawie zamówień publicznych i ustawy o pracownikach samorządowych.

Po drugie, nawiązując do zarzutu naruszenia przepisu art. 139 K.p.a., podniósł, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą, w ocenie organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, a takie w ocenie Strony skarżącej nie nastąpiło.

Za istotny pełnomocnik uznał fakt, że w dniu [...] maja 2011 r. strona uzupełniła swój wniosek, poprzez załączenie skróconego wypisu ze skorowidza działek co oznacza, iż początkowo bez winy organu wniosek strony był niekompletny, w związku z czym nie sposób nie zastosować ust. 2c. Zasadny jest zatem wniosek, iż organ nie może odpowiadać za postępowanie przed [...] maja 2011 r.

W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Jednocześnie w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.).

W ocenie Sądu, Minister w niniejszym postępowaniu zajętego stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę nie poprzedził wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nie dopełnił zatem ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 oraz art. 136 K.p.a. Na przedwczesności podjętego rozstrzygnięcia reformatoryjnego zaważyła pobieżna ocena stanu sprawy, co do stwierdzenia istnienia przesłanek pozwalających na wymierzenie kary w wyższej wysokości niż uczynił to Wojewoda, w kontekście wymogów wynikających z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Odnotować trzeba bowiem, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony możliwe jest jedynie wówczas, gdy przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia doszło do rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Artykuł 139 K.p.a. ma charakter szczególny i posłużenie się nim musi być poprzedzone wnikliwą analizą całokształtu stanu sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności.

Minister wydając postanowienie reformatoryjne na niekorzyść strony, zobowiązany był zatem do wykazania, że naruszenie przez organ I. instancji art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2 normy art. u.p.z.p. – co do daty wszczęcia przedmiotowego postępowania inwestycyjnego, tyczącego inwestycji celu publicznego - miało charakter rażący, a więc nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można bowiem pomijać faktu, że artykuł 139 K.p.a. zawiera gwarancję, iż w razie gdyby uchybienie organu I. instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy utrzyma w mocy wadliwe, w jego ocenie rozstrzygnięcie, z uwagi na to, że jest dla odwołującej się strony korzystniejsze.

W tym stanie rzeczy, zasadnicze znaczenie miało przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego i w jego wyniku ustalenie treści pierwotnego wniosku inwestora. Należy zauważyć, że Minister nie wyjaśnił, jakie brzmienie miał wniosek inwestora z dnia [...] marca 2011 r., który wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. Treść tego wniosku, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nasuwa zasadnicze wątpliwości. Wśród wymienionych w nim działek, przez które miała zostać poprowadzona przedmiotowa inwestycja, nie wszystkie wpisano pismem maszynowym. Działki o nr. ew. [...] oraz [...] zostały tam dopisane odręcznie na marginesie (nie wiadomo w jakiej dacie), a obok postawiono parafkę. Nie poczyniono ustaleń dotyczących zmiany przebiegu lokalizacji tej inwestycji. Co do jednej z dopisanych działek – działki [...] (nieujętej we wcześniejszym wypisie), inwestor [...] maja 2011 r. nadesłał Wójtowi skrócony wypis ze skorowidza działek.

Istotne znaczenie, z punktu widzenia ustalenia daty złożenia przedmiotowego wniosku, a zarazem daty, od której można byłoby przyjąć, że wszczęte postępowanie powinno być prowadzone i rozpoczął bieg termin przewidziany na załatwienie wniosku, z konsekwencjami wynikającymi z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., miało zatem ustalenie, czy wniosek ten już w dacie wpływu do urzędu [...] marca 2011 r. miał brzmienie pozwalające na prawidłowe ustalenie ostatecznego przebiegu inwestycji. Jeśli brzmienie to ukształtowało się później ([...] maja 2011 r.), byłaby to okoliczność wymieniona w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się m. in. terminów okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (inwestora).

Należy też przy tym mieć na uwadze, że rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji (rozstrzygnięcie) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiego rozstrzygnięcia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W świetle przytoczonej argumentacji, niedopuszczalny był pogląd wyrażony przez Ministra, że nieodzwierdciedlenie wszelkich zmian dotyczących przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy oraz niedochowanie przewidzianego przez przepisy prawa procesowego trybu i formy podejmowania czynności (w tym przypadku trybu i formy dokonania ustaleń dotyczących zmiany przebiegu lokalizacji), skutkowało możliwością postawienia organowi zarzutu popadnięcia w zwłokę i przemawiało na jego niekorzyść, co zobowiązany był dostrzec organ II. instancji.

Stanowiska tego nie można podzielić w sytuacji, gdy zupełnie inne wnioski z tego stanu faktycznego wprowadził Wojewoda, a Minister w uzasadnieniu swego postanowienia nadmienił, że została zmieniona lokalizacja tej inwestycji, lecz Wójt właściwie zmian tych nie udokumentował. Zauważyć należy bowiem, że dostrzeżone przez Ministra braki w dokumentacji nie mogły usprawiedliwiać wydania postanowienia na niekorzyść strony, w wyniku czego określona została prawie dwa razy wyższa kara, niż ustalona przez I. instancję (47 500 zł).

Trzeba też mieć na uwadze, że przez złożenie wniosku w rozumieniu art. 51 ust. 2 u.p.z.p., przy lokalizacji inwestycji liniowych, rozumie się wniesienie kompletnego wniosku, wskazującego w sposób ostateczny i wyczerpujący przebieg lokalizacji inwestycji, a więc takiego, który może być przekazany do uzgodnień i zaopiniowania. Takim wnioskiem związany był Wójt. Jeśli zatem złożony wniosek w późniejszym okresie zostałby zmodyfikowany, stanowiłoby to tę przyczynę, na którą organ nie miał wpływu w dochowaniu terminu.

Wadliwość braku poczynienia wnikliwych ustaleń w tym zakresie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy zamierzał wydać rozstrzygniecie na niekorzyść strony, musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Na marginesie należy nadmienić, że jeśli w wyniku podjętego postępowania wyjaśniającego w dalszym ciągu nie byłoby oczywiste w jakiej dacie wniosek uzyskał treść odpowiadającą ostatecznemu brzmieniu (wskazywał ostateczną lokalizację tej inwestycji liniowej), trudno byłoby wykazać, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustaleniu przez organ I. instancji daty jego złożenia, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość wydania postanowienia na niekorzyść strony.

We wskazanym zakresie, Sąd podzielił zatem argumentację skargi i uznał ją za trafną.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują jednak na uwzględnienie i Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną przez Ministra.

Utrwalone jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że natłok wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do ich załatwiania na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy. Także okoliczność długotrwałej choroby pracownika, a następnie jego śmierć przesłanki takiej nie stanowią.

Podobnie, trafnie przyjął Minister, że do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie można wliczyć okresu, w którym Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r, przekazał inwestorowi pisma stron postępowania, tj. M. i S. S. oraz H. i J. A., dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz okresu oczekiwania na odpowiedź inwestora.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. Orzekając w punkcie 2. sentencji Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, Stronie skarżącej należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis stosunkowy od skargi (§ 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - w kwocie 1425 zł oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata (§ 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu) – w kwocie 2400 zł. Ponadto koszty postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym związane z postępowaniem tyczącym skargi kasacyjnej wniesionej na postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi - wpis stosunkowy od skargi kasacyjnej (§ 3 rozporządzenia RM z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - w kwocie 713 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (§ 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu) - w kwocie 1800 zł; co łącznie dało kwotę 6338 zł.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione zażalenie, należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia.