Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, 41 ust. 1, 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg A. Ż., W. K., E. W. oraz B. K., J. K., I. K., K. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia [...] października 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. K.. A. Ż., W. K. i E. W. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wnieśli B. K., J. K., I. K. i K. K..

Zgodnie z art. 54a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako p.p.s.a.) jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2-4 p.p.s.a. nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, zaś z wnioskiem o wywłaszczenie mógł wystąpić wyłącznie zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

Jak wynika z akt postępowania, w niniejszej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...]. Dyrekcje budowy osiedli robotniczych i inspektoraty inwestycji, zgodnie z zarządzeniem nr 141 Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych (M.P. Nr 57 poz. 327) zmienionego zarządzeniem nr 102 Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1960 r. (M.P. Nr 55, poz. 264), powoływane były przez prezydium właściwej rady narodowej na wniosek prezydium wojewódzkiej rady narodowej, po uprzednim uzyskaniu zgody Ministra Gospodarki Komunalnej.

Dyrekcje budowy osiedli robotniczych, zgodnie z § 1 ust. 5 zarządzenia z dnia 1 lipca 1960 r. stanowiły formę jednostek budżetowych i były one podporządkowane bezpośrednio prezydiom właściwych rad narodowych (§ 28 ust. 2 zarządzenia z dnia 12 lipca 1958 r.)

Jak zauważył Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. zgodnie z § 1 ust. 1 zarządzenia z dnia 1 lipca 1960 r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 3 zarządzenia z dnia 12 lipca 1958 r., dyrekcje osiedli robotniczych mogły wykonywać służbę inwestycyjną w razie prowadzenia działalności inwestycyjnej mającej charakter stały i polegający na:

budowie i rozbudowie osiedli, dzielnic, miejskich, zespołów domów mieszkalnych łącznie z budową i rozbudową urządzeń usługowych, finansowanych ze środków funduszów mieszkaniowych rad narodowych,

budowie i rozbudowie innych obiektów budownictwa o charakterze miejskim na terenie miast i wsi finansowanych ze środków budżetowych prezydiów rad narodowych lub społecznych bądź realizowanych w ramach czynów społecznych,

realizacji na warunkach odpłatności - w trybie zastępstwa inwestycyjnego - obiektów budownictwa o charakterze miejskim na terenie miast i wsi, finansowanych ze środków powierzonych przez inwestorów planu centralnego oraz przez przedsiębiorstwa planu terenowego bądź innych zleceniodawców,

wykonywaniu, na warunkach odpłatności nadzoru inwestorskiego na zlecenie innych inwestorów planu centralnego i terenowego.

Mając powyższe na uwadze Minister podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...], w świetle przytoczonego powyżej art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., niewątpliwie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie.

Materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia przewidziane zostały w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z treścią powołanego przepisu wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych lub planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (ust. 1 i 2).

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] oraz kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była budowa bloków mieszkalnych, a zatem realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Budownictwo mieszkaniowe, zaspakajając potrzeby bytowe społeczeństwa, wypełniało jednocześnie przesłankę interesu społecznego. Co więcej, przedmiotowa inwestycja ujęta była w zatwierdzonym planie gospodarczym. Biorąc pod uwagę powyższe, realizacja celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie wypełniała więc jednocześnie przesłanki z ust. 1 i 2 art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ podniósł, że w sytuacji dysponowania zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Architektoniczny w [...], zgodnie z którym zatwierdzono lokalizację szczegółową budownictwa mieszkaniowego na terenie położonym w [...] przy ul. [...], organ wywłaszczeniowy miał podstawy, by nieruchomość objętą wnioskiem wywłaszczeniowym uznać za niezbędną i odpowiednią dla realizacji celu w nim wskazanego.

W ocenie Ministra na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skarżących, iż nieruchomość położona w [...], przy ul. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 wywłaszczona została w celu regulacji jej stanu prawnego, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Podnosząc powyższy zarzut skarżący wskazali, że przedmiotowa nieruchomość od 1962 r. a najpóźniej od 1963 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa i realizowana była na niej budowa osiedla mieszkaniowego, zaś w 1965 r. nieruchomość była zabudowana blokami mieszkalnymi z budownictwa Rad Narodowych, co znajduje potwierdzenie w następujących dokumentach: wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] r., w którym wskazano, że w chwili przejmowania nieruchomości pod jej budowę w 1962 r. była ona obsadzona drzewami i krzewami owocowymi (pkt IV wniosku wywłaszczeniowego) oraz że faktyczna zamiana nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie i nieruchomości zamiennej nastąpiła już w 1963 r. (pkt VII wniosku wywłaszczeniowego), oświadczeniu właścicielki nieruchomości z dnia [...] grudnia 1964 r., w którym wskazała, że na działce zajętej pod budowę bloków zniszczono drzewa i krzewy owocowe, piśmie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia [...] kwietnia 1965 r., w którym inwestor nie kwestionował faktu zajęcia nieruchomości i powstania szkody, a jedynie jej rozmiary, decyzji z dnia [...] maja 1963 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] o przyznaniu nieruchomości zamiennej oraz protokole z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1965 r., w którym znajduje się oświadczenie S. K., iż część gospodarstwa o powierzchni [...] m2 oddała pod budowę bloków w zamian za nieruchomość zamienną przyznaną jej decyzją z dnia [...] maja 1963 r.

Odnosząc się do powyższego Minister podkreślił, iż treść wszystkich wymienionych powyżej dokumentów potwierdza wyłącznie okoliczność, że w niniejszej sprawie realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto przed wszczęciem postępowania, co nie oznacza jednak, że przedmiotowa inwestycja została w całości zrealizowana przed wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...]. Budowa osiedla mieszkaniowego stanowi bowiem złożony i długotrwały proces, którego realizacja jest rozłożona w czasie i ma charakter etapowy. Budowa budynków mieszkalnych nie sprowadza się jedynie do fizycznego ich powstania, ale również do przygotowania projektów budowalnych, ich zaopiniowania oraz uzyskania szeregu pozwoleń budowalnych, które to czynności są podejmowane etapowo. Zatem samo nawet zabudowanie nieruchomości (posadowienie na niej budynków) nie świadczy o tym, że inwestycja została całkowicie zakończona a budynki oddane do użytkowania.

Organ nadzoru podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie domniemywa się, a muszą one ponad wszelką wątpliwość wynikać jednoznacznie z zebranego materiału. Wątpliwości co do ewentualnego istnienia przyczyn nieważności winny być rozstrzygane na rzecz pozostawienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, korzystającej z domniemania zgodności z prawem. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1777/18 (publ. CBOSA), brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Zatem tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r" sygn. akt I OSK 178/07, publ. CBOSA).

Tymczasem, w niniejszej sprawie brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących na zrealizowanie całej inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Mając zaś na uwadze znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji (ponad 50 lat) oraz ugruntowany pogląd judykatury, zgodnie z którym w takiej sytuacji, wątpliwości co do ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 202/16, publ. CBOSA) - nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co więcej, tezie o zakończeniu realizacji inwestycji przeczy jednocześnie treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, z których wynika, że zakończenie postępowania wywłaszczeniowego było warunkiem koniecznym do kompleksowego i ostatecznego zakończenia realizacji inwestycji (vide: wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr[...] r., w którym wskazano, że jedynym sposobem umożliwiającym zakończenie sprawy jest administracyjny tryb wywłaszczenia przymusowego na warunkach zamiany lub odszkodowania pieniężnego; pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], w którym inwestor wskazał, że brak uregulowania stanu prawnego działki zamiennej stanowi przeszkodę do zakończenia sprawy ciągnącej się od przeszło 4 lat).

Minister podkreślił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiło w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości a stanowiło wynikającą z przepisów ustawy wywłaszczeniowej nieuchronną konsekwencję braku pozytywnego zakończenia trwających od kilku lat rokowań, które nie mogły zakończyć się podpisaniem aktu notarialnego z uwagi na nieuregulowany stan prawny zaproponowanej przez organ nieruchomości zamiennej oraz brak dysponowania przez S. K. dokumentacją umożliwiającą zawarcie aktu notarialnego.

Skarżący zarzuty o wywłaszczeniu w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości wywodzą wyłącznie z faktu samego już zajęcia oraz prowadzenia prac na nieruchomości przed wywłaszczeniem, a nie okoliczności zrealizowania inwestycji przed wywłaszczeniem. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała w sposób jednoznaczny zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1777/18 (publ. CBOSA), przepisem takim nie jest w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku - rozpoczęcie prac budowalnych nie powodowało, że nieruchomość przestała być "niezbędna na cele użyteczności publicznej", na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Zdaniem Sądu nie można tym samym przyjąć, że samo faktyczne zajęcie nieruchomości, bez uzyskania tytułu własności, powodowało wygaśnięcie przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1777/18).

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., Minister podniósł, że w ww. wyroku Sąd wskazał, iż "W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestia, czy inwestor, w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową uzyskał zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 41 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Jak wyjaśnił Sąd, celem takiego zezwolenia było uzyskanie zgodnego z prawem cywilnym władztwa nad rzeczą (tj. uzyskanie uprawnienia do władania rzeczą skutecznego wobec właściciela w aspekcie roszczeń z art. 222 k.c.) i możliwość uzyskania pozwolenia na budowę jeszcze przez wywłaszczeniem".

Mając powyższe na uwadze, podzielając jednocześnie ocenę organu pierwszej instancji, iż nieodnalezienie w archiwalnych aktach sprawy przedmiotowego zezwolenia nie przesądza zdaniem Ministra, że dokument taki nie został nigdy wydany, a zatem, że nie funkcjonował on w obrocie prawnym. Nie można zatem stwierdzić naruszenia art. 41 ustawy wywłaszczeniowej, które mogłoby stanowić rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2k.p.a.

Co więcej, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym powyżej wyroku w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje rozbieżność w zakresie oceny dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, przy czym jak podkreślił Sąd - poglądy orzecznictwa w tym zakresie nie wynikają z jednoznacznego brzmienia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tymczasem w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1832/16, publ. CBOSA).

Minister podkreślił, że S. K. nie kwestionowała zasadności podejmowanych przez organ wywłaszczeniowy działań. Właścicielka nieruchomości na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego nie sprzeciwiała się odjęciu należącej do niej nieruchomości i ostatecznie, wobec niemożności przyznania jej nieruchomości zamiennej wprost oświadczyła, iż akceptuje odszkodowanie w kwocie ustalonej w opinii biegłego z dnia [...] września 1965 r.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego organu.

Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy).

Zgromadzona w sprawie dokumentacja archiwalna, w tym w szczególności treść wniosku wywłaszczeniowego Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. oraz protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1965 r. potwierdza, że właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej na planie pomiarowym zaewidencjonowanym w Powiatowym Biurze Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] grudnia 1961 r. za nr [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2 była S. K.. Właścicielka przedmiotową nieruchomość odziedziczyła po rodzicach i nie posiadała wiedzy, czy jest dla niej prowadzona księga wieczysta.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] września 1962 r. , ponowionym pismem z dnia [...] października 1962 r., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zwróciło się do S. K. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

W odpowiedzi na powyższe, S. K. oświadczyła, że utrzymuje się z działalności rolniczej, wobec czego nie wyraża zgody na odpłatne zbycie nieruchomości, zaś w zamian za dobrowolne odstąpienie nieruchomości wnosi o przyznanie nieruchomości zamiennej.

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] przychyliło się do przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] organ poinformował S. K., iż w zamian za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], zostanie jej przyznana nieruchomość zamienna stanowiąca majątek poniemiecki po E. R., a następnie decyzją z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] przyznało S. K. - w zamian za teren o powierzchni [...] m2 położony przy ul. [...] w [...] - zamienną działkę rolną o powierzchni ok. [...] m2 położoną w [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa jako majątek poniemiecki po E. R..

Decyzja z dnia [...] maja 1963 r. nie została jednak wykonana, bowiem - jak wynika z archiwalnych akt sprawy - przyznana nią nieruchomość zamienna miała nieuregulowany stan prawny. Zamiana nieruchomości nie była również możliwa z przyczyn pozostających po stronie S. K.k, która pomimo licznych rozmów i zapytań, nie dostarczyła ani inwestorowi, ani na późniejszym etapie wywłaszczenia - organowi wywłaszczeniowemu - niezbędnej do zawarcia aktu notarialnego dokumentacji. O braku możliwości polubownego zakończenia sprawy świadczy również treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1965 r., w której Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych stwierdziło, że starania wnioskodawcy zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze cywilno-prawnej umowy kupna-sprzedaży nie dały rezultatu ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, wobec czego uzasadnionym stało się wystąpienie na drogę postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wskazał organ pierwszej instancji - o rażącym naruszeniu przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można mówić, gdyby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w ogóle zaniechano wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I OSK 998/12). Taki przypadek nie miał jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem inwestor wystąpił z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, czym spełnił obowiązek nałożony w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Do zawarcia cywilnoprawnej umowy notarialnej jednak nie doszło, bowiem S. K. wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości wyłącznie za przyznanie jej nieruchomości zamiennej, tymczasem zaproponowana przez organ nieruchomość zamienna nie miała uregulowanego stanu prawnego, zaś właścicielka wywłaszczanej nieruchomości nie dysponowała dokumentacją formalną umożliwiającą zawarcie aktu notarialnego.

Wobec nie zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...], pismem z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] r., wniosła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek zawierał wszystkie elementy wymienione w art. 15 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. tj., wskazywał nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, sposób zagospodarowania oraz użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajduje oraz informację w zakresie rokowań. Tym samym Minister uznał, iż ww. wniosek wywłaszczeniowy spełniał przesłanki z art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Nie można zatem stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia należało wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Art. 16 ust. 2 przedmiotowej ustawy przewidywał zaś, że osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla).

W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy pismem z dnia [...] września 1965 r., nr [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...] na planie sytuacyjnym wpisanym do ewidencji składnicy geodezyjnej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Narodowej w [...] w dniu [...] grudnia 1961 r. za nr [...], stanowiącej własność S. K., zawiadamiając jednocześnie o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] września 1965 r. Jak wynika z rozdzielnika adresowego pisma, zawiadomienie skierowane zostało do właścicielki przedmiotowej nieruchomości oraz do wnioskodawcy wywłaszczenia. Zawiadomienie przekazane zostało również do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] celem obwieszczenia na tablicy urzędowych ogłoszeń na okres 21 dni.

Tym samym spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, po upływie terminu do przeglądania akt przez zainteresowanych naczelnik powiatu wyznaczał rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy zawiadamiało się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których naczelnik powiatu powziął wiadomość z akt sprawy (art. 18 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zainteresowany miał prawo wciągu 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia lub w ciągu 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia przeglądać w biurze naczelnika powiatu wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski.

Jak słusznie podniósł organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1958 r., w doktrynie wskazuje się, że nie ma obecnie przeszkód do wyznaczania rozprawy w terminie krótszym niż 21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej, jednakże zawiadomienia stron (...) muszą nastąpić co najmniej na 7 dni przed rozprawą. Wydaje się, że dla przyspieszenia postępowania wywłaszczeniowego można przyjąć za dopuszczalne wyznaczenie terminu rozprawy już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z zastosowaniem obliczenia, o którym była mowa (Walenty Ramus, Komentarz do Prawa Wywłaszczeniowego, Wydawnictwo Prawnicze 1965).

S. K., jako właścicielka podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości niewątpliwie była stroną przedmiotowego postępowania, wobec czego miał wobec niej zastosowanie wskazany powyżej 7-dniowy termin. Z zachowanego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia obioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 1965 r. wynika, że zawiadomienie (w którym wyznaczono jednocześnie termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej) doręczone zostało S. K. w dniu [...] września 1965 r., a zatem z zachowaniem 7-dniowego terminu pomiędzy zawiadomieniem a rozprawą.

Mając na uwadze powyższe, Minister zgodził się z organem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w terminie wskazanym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, tj. w dniu [...] września 1965 r. Z treści zachowanego w aktach sprawy protokołu wynika, że obecna na terminie posiedzenia S. K.podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące wyrażenia zgody na odstąpienie zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości w zamian za przyznanie nieruchomości zamiennej, z jednoczesnym rozliczeniem różnicy w wartości działek oraz wypłatą odszkodowania za zniszczony drzewostan. Z treści protokołu nie wynika, aby w rozprawie uczestniczył biegły rzeczoznawca.

Odnosząc się do powyższego, Minister wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury brak obecności biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże oceny stopnia tego naruszenia należy dokonać w kontekście całości przedmiotowego postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności najistotniejsze jest zatem ustalenie, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt l OSK 2946/12, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się również, że ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2084/14, publ. CBOSA, wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA). Przepis art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przede wszystkim nakładał bowiem na organ wywłaszczeniowy obowiązek przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a zatem to dokonanie wywłaszczenia i ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r" sygn. akt I OSK 195/09; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r" sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r" sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA).

W ocenie organu odwoławczego, w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych, tj. protokołu z rozprawy z dnia [...] września 1965 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy z dnia [...] września 1965 r., okoliczność przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej nie budzi wątpliwości.

W niniejszej sprawie biegły, choć nie uczestniczył w samej rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, to brał udział w przedmiotowym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W archiwalnych aktach sprawy zachowała się opinia szacunkowa nr [...] sporządzona przez inż. A. G. w dniu [...] września 1965 r., której przedmiotem była wycena podlegającego wywłaszczeniu gruntu budowlanego oraz znajdujących się na nim drzew owocowych.

Jak zauważył Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie zawiera wzmianki o ww. opinii. Należy jednak pamiętać, iż dokument ten stanowił część akt sprawy i strona, która zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), miała możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów - mogła zapoznać się z jej treścią. Ponadto, w dacie przeprowadzenia rozprawy, z uwagi na podtrzymywany ówcześnie wniosek S. K. w zakresie przyznania jej nieruchomości zamiennej, organ wywłaszczeniowy oraz inwestor w dalszym ciągu prowadzili ustalenia w zakresie stanu prawnego proponowanej nieruchomości zamiennej, co mogło stanowić przyczynę braku poruszania na terminie rozprawy bądź braku odnotowania w protokole kwestii dotyczących ustalonego przez biegłego odszkodowania pieniężnego.

Minister podkreślił, że S. K. - po ostatecznych ustaleniach organu o niemożliwości przyznania jej proponowanej nieruchomości zamiennej - wycofała swój wniosek w tym zakresie, składając oświadczenie o przyznanie jej odszkodowania pieniężnego według wyliczenia biegłego w wycenie sporządzonej w dniu [...] września 1965 r. (vide: pismo S. K. z dnia [...] października 1965 r., pismo Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r.). Powyższe potwierdza, że dawna właścicielka wywłaszczonej nieruchomości znała wysokość odszkodowania za wywłaszczany grunt oraz znajdujący się na nim drzewostan i, co istotne, na odszkodowanie w oszacowanej wysokości wyraziła zgodę. Co więcej, właścicielka nieruchomości nie złożyła również w zwyczajnym toku instancji odwołania od kwestionowanej obecnie przez jej następców prawnych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zdaniem Ministra powyższe świadczy o tym, że S. K. nie czuła się pokrzywdzona ustaloną kwotą odszkodowania.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Jak wynika z treści zachowanej w aktach sprawy opinii, podstawą ustalenia odszkodowania za grunt był art. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, z uwzględnieniem 20 % zwyżki zgodnie z uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. nr [...]. Powołanie przez biegłego art. 8 pkt 3 ustawy stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Sposób ustalenia odszkodowania za grunty w mieście lub osiedlu uregulowane uregulowany był bowiem w art. 8 ust. 6 pkt 3 i to ten przepis, a nie art. 8 pkt 3 (który dotyczył odszkodowania za plantacje kultur wieloletnich) powinien być powołany w postawie prawnej opinii biegłego.

Stawka za 1 m2 gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I, zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych wynosiła 3,60 zł.

Odszkodowanie za grunt wyliczone więc zostało przez biegłego poprzez przemnożenie powierzchni, tj. [...] m2 przez stawkę 3,60 zł/m2 powiększoną o 20 % i wynosiło [...] zł ([...] m2 x 3,60 zł x [...] = [...] zł).

Odszkodowanie za drzewa owocowe wyliczone zostało przez biegłego na kwotę [...] zł. Z treści opinii wynika, że wartość drzew owocowych ustalona została przez biegłego na podstawie wyceny Instytutu Sadownictwa w [...] z dnia [...] stycznia 1958 r.

Tym samym odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy owocowe wyliczone zostało przez biegłego w kwocie [...] zł, stanowiącej sumę odszkodowania za grunt oraz za drzewa i krzewy owocowe ([...] zł + [...] zł = [...] zł), i w takiej wysokości przyznane zostało w kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r.

Minister nie podzielił zarzutu skarżących w zakresie wadliwości opinii szacunkowej z dnia [...] września 1965 r., z uwagi na sporządzenie dokumentu przez biegłego powołanego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], a nie przez organ wywłaszczeniowy. Autorem ww. opinii był inż. A. G. będący niezależnym od wnioskodawcy uprawnionym rzeczoznawcą do spraw rolnych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. To urząd spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, na wniosek inwestora, wskazywał więc biegłego lub zlecał szacunek nieruchomości konkretnemu biegłemu z listy. Co istotne, celem uniknięcia wątpliwości co do bezstronności, biegły, który był pracownikiem wnioskodawcy wywłaszczenia podlegał wyłączeniu na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym oparcie decyzji odszkodowawczej na opinii niepowołanego przez organ biegłego, ale wpisanego na właściwą listę, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, nie stanowi rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1806/13, publ. CBOSA). Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, co prawda art. 22 ustawy (uprzednio art. 21 ustawy) z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymaga powołania biegłego przez organ, lecz po pierwsze jest to tylko czynność procesowa, a w sprawie nieważnościowej nie chodzi o prawnomaterialny skutek, który trudno łączyć z rażącym naruszeniem prawa, po wtóre w sprawie takiej oceniać trzeba całokształt okoliczności, w jakich kontrolowana decyzja zapada, w tym ewentualny wpływ uchybienia na wynik sprawy. Zdaniem Sądu istotne jest zatem, czy kwestia ta oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania oraz jego wysokość (por.: wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13, publ. CBOSA).

W ocenie Ministra, mając na uwadze treść sporządzonej przez biegłego opinii, fakt, iż sporządził ją uprawniony biegły oraz okoliczność, że właścicielka wywłaszczonej nieruchomości wprost oświadczyła, że akceptuje odszkodowanie w kwocie ustalonej w przedmiotowej opinii, zaś skarżący w postępowaniu nadzorczym w żaden sposób nie wykazali, aby podnoszony przez nich zarzut w postaci orzekania o odszkodowaniu na podstawie opinii biegłego sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia w jakikolwiek sposób rzutował na wysokość ustalonego kwestionowanym orzeczeniem odszkodowania, wytknięte naruszenie nie ma charakteru rażącego.

Minister dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń uprawnionych biegłych rzeczoznawców, albowiem dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w jakim sporządzali opinie oraz byli uprawnieni do ich sporządzania, zgodnie z najlepszą wiedzą techniczną oraz sumieniem biegłych rzeczoznawców bez względu na to, czy działali na zlecenie organu wywłaszczeniowego, czy ubiegającego się o wywłaszczenie. Organ nadzorczy, co do zasady, nie jest zatem uprawniony do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego, bowiem nie jest możliwe wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się więc jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Minister zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która przejawiała się w tym, że nie istniał wówczas lub miał marginalnie znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11).

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, przyznane w prawidłowej wysokości oraz na podstawie opinii uprawnionego biegłego. Tym samym nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie przy ustalaniu odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa.

Kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Tym samym spełnia wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Minister powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał wskazał, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do której trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nią prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.10.2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18).

Organ odwoławczy nie stwierdził również, aby kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa spełniła pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. Z., W. K. i E. W. zarzucając jej:

I.naruszenie prawa materialnego, a to:

1.art. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 16-17 i art. 39-43 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA faktyczne przejęcie wywłaszczanej nieruchomości przez wnioskodawcę, w przypadku braku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 39-43 ustawy wywłaszczeniowej, na wiele lat przed datą złożenia wniosku o wywłaszczenie, jak również faktyczne wybudowanie budynków użyteczności publicznej na zajętej nieruchomości przed złożeniem tego wniosku, o ile inwestycja prowadzona przez ubiegającego się o wywłaszczenie (dalej zamiennie zwanego: "Dyrekcją Budowy Osiedli Robotniczych w [...]"; "D.B.O.R. w [...]" oraz "wnioskodawcą") na wywłaszczanej nieruchomości nie została w całości zrealizowana przed datą złożenia wniosku o wywłaszczenie, zarówno w sensie technicznym, jak również formalnym poprzez rozpoczęcie użytkowania wybudowanych budynków, która to wykładnia pozostaje błędną w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, tak:

• Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. IOSK 272/06 Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, którzy przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi. W istocie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie i prawnie władało już przedsiębiorstwo państwowe, uiszczając nawet opłaty jak za grunt państwowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziało się w takich przypadkach za brakiem podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógłby być osiągnięty. Stanowisko takie wyrażono m.in. w wyrokach: z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt IVSA 988/98 (niepubl.) i z dnia 1 października 2002 r., sygn. akt ISA 2162/00 (niepubl.)."

• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 maja 2011 r. w sprawie II SA/Kr 486/11 "Celem wywłaszczenia nie może być w świetle ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uregulowanie stanu prawnego nieruchomości."

2. art. 6 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 3 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzedzającym wydanie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] prowadzonym na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...], konieczne było przeprowadzenie wywłaszczenia przymusowego w trybie w/w ustawy z uwagi na brak możliwości polubownego przejęcia nieruchomości, pomimo podejmowania takich prób, który to pogląd pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych które wskazuje, iż przesłanka ta winna dotyczyć sytuacji szczególnych, uniemożliwiających prowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości, tak przykładowo:

• wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 roku IV SA/Wa 2820/16 Tym samym skoro właściciel wpisany w księgę wieczystą nie żył, a spadkobranie zostało przeprowadzone dopiero w roku 1976 r. czyli 9 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, to w niniejszej sprawie wystąpił nieuregulowany stan prawny nieruchomości niezbędnej dla budowy stacji transformatorowej. Niewątpliwie z uwagi na śmierć strony i brak przeprowadzonego postępowania spadkowego nie było możliwości przeprowadzenia postępowania ofertowego. Zatem zgodnie z art. 6 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zachodziły trudne do pokonania przeszkody uniemożliwiające zawarcie umowy, zatem zasadne było skierowanie sprawy na drogę postępowania wywłaszczeniowego, a ponadto ubiegający się o wywłaszczenie wprost wskazał w treści wniosku o wywłaszczenie (pkt VII), czego nie kwestionowały organy administracji, iż podjął bezskuteczną próbę rokowań błędnie jednak powołując się w treści wniosku na działania innej jednostki budżetowej o podobnych kompetencjach, jaką był Powiatowy Inspektorat Inwestycji w [...] (a więc wskazał na zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej);

3. art. 8 ust. 5 w zw. z art. 16-17 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przez biegłego w całości w oparciu o opinię Instytutu Sadownictwa w [...] z dnia [...] stycznia 1958 r. sporządzoną przed wejściem w życie ustawy wywłaszczeniowej, jak również na wiele lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego;

4. art. 17, 18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA wyznaczenie terminu rozprawy wywłaszczeniowej już w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdy tymczasem winien on zostać wyznaczony dopiero po upływie terminu do przeglądania akt, o którym mowa w art. 18 ustawy wywłaszczeniowej,

5. art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w oparciu o opinię biegłego obarczoną w szczególności następującymi wadami:

a) opinia biegłego wydana została przez nieprawidłowo powołanego biegłego;

b) brak jest śladu w aktach sprawy na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

c) opinia biegłego nie została wysłuchana ani odczytana podczas rozprawy wywłaszczeniowej;

d) opinia biegłego wydana została na zlecenie wnioskodawcy;

e) opinia biegłego w przeważającej części oparta została na opinii innej instytucji sporządzonej na wiele lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również przed wejściem w życie ustawy wywłaszczeniowej;

II.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 156 KPA stosowanego w związku z art. 7,77 i 80 KPA poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść trwałości decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sankcjonuje brak uprzedniego podjęcia przez organ administracji działań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych budzących wątpliwości;

2. art. 138 § 1 pkt 2 stosowanego w zw. z art. 156 KPA poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia szeregu przepisów ustawy wywłaszczeniowej, a ponadto przepisów postępowania wskazanych przez uczestników postępowania, co winno uzasadniać uchylenie decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] i uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez brak oparcia skarżonej decyzji na wszechstronnie i wyczerpująco zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym, a także błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, co w szczególności znalazło przejaw w następujących uchybieniach:

a) pominięciu przez organ administracji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. co do okoliczności podnoszonej w toku postępowania przez uczestników postępowania, a polegającej na braku tożsamości podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie (wnioskodawca), którym była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] oraz podmiotu, który prowadził negocjacje poprzedzające złożenie wniosku wywłaszczeniowego, jakim był Powiatowy Inspektorat Inwestycji w [...], który to podmiot stanowił odrębną od ubiegającego się o wywłaszczenie (wnioskodawcy) jednostkę budżetową, co w szczególności znajduje potwierdzenie w treści § 24 i 26 zarządzenia nr 102 Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1960 r. zmieniającego zarządzenie nr 141 z dnia 12 lipca 1958 r. w sprawie organizacji i uprawnień służby inwestycyjnej w państwowych jednostkach organizacyjnych, a która to okoliczność miała istotny wpływ na wynik sprawy jako dotycząca rażącego naruszenia prawa w postaci art. 6 ust. 1 i 4 ZTWN przez organ ubiegający się o wywłaszczenie polegającego na zaniechaniu uprzedniego podjęcia negocjacji celem dobrowolnego przejęcia nieruchomości przez wnioskodawcę, które to naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA;

b) pominięciu przez organ administracji istotnej okoliczności wynikającej ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, iż w dniu wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania sprawa przejęcia nieruchomości S. K. była już prawomocnie rozstrzygnięta decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej w wieczyste użytkowanie, które to orzeczenie pozostawało w mocy pozostając jedynie niesformalizowane (faktyczne przejęcie nieruchomości nastąpiło) i uprzednio rozstrzygało o sposobie przejęcia nieruchomości stanowiącej własność S. K., położonej w [...] przy ul. [...] przez Powiatowy Inspektorat Inwestycji w [...], która to okoliczność winna podlegać ocenie w szczególności w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji P.W.R.N. w [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 3 KPA;

c) błędu w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji poprzez przyjęcie, iż strona mogła zapoznać się z opinią biegłego z uwagi na jej włączenie do akt sprawy w sytuacji, kiedy termin przeglądania akt sprawy wyznaczony stronie upłynął przed datą złożenia przedmiotowej opinii z uwagi na brak woli stron w zakresie wywłaszczenia za pełnym odszkodowaniem przed terminem rozprawy wywłaszczeniowej, która to okoliczność winna podlegać ocenie z uwagi na naruszenie przepisów w szczególności art. 18,19 i 21 ustawy wywłaszczeniowej;

d) braku przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu przez organ administracji w zakresie powziętych przez organ wątpliwości wynikłych w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a dotyczących okoliczności istotnych w sprawie w świetle podnoszonych przez strony zarzutów, tj. w zakresie uzupełniającego zbadania okoliczności:

• faktycznego stanu realizacji inwestycji w postaci budowy bloków mieszkalnych w [...] zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Architektoniczny w [...] z dnia [...].11.1959 r., znak [...], na dzień wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie (wnioskodawcę) z wnioskiem wywłaszczeniowym, tj. na dzień [...] sierpnia 1965 r. z uwagi na podnoszone przez uczestników postępowania zarzuty odnośnie naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ZTWN oraz ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego fakt przejęcia nieruchomości przez ubiegającego się o wywłaszczenie (wnioskodawcę) co najmniej na kilka lat przed wystąpieniem z wnioskiem wywłaszczeniowym,

• daty faktycznego przejęcia nieruchomości S. K. przez wnioskodawcę;

• posiadania przez wnioskodawcę lub podjęcia próby uzyskania uprzedniego zezwolenia na legalne zajęcie nieruchomości S. K. oraz wszczęcie na jej terenie prac związanych z realizacją budowy osiedla przed przeprowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego;

• daty rozpoczęcia użytkowania budynków wielomieszkaniowych wybudowanych na gruncie stanowiącym wywłaszczoną nieruchomość;

• ustalenia, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej w wieczyste użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym;

• ustalenia przyczyny dokonania wyceny krzewostanu na terenie nieruchomości S. K. położonej w [...], przy ul. [...] jeszcze w 1958 r. oraz związku dokonania tej wyceny z podjęciem przez Inwestorów działań mających na celu faktyczne przejęcie nieruchomości;

• ustalenia, czy działania wnioskodawcy polegające na faktycznym przejęciu nieruchomości na wiele lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wydanej dobrowolnie przez właścicielkę S. K. w zamian za obietnicę uzyskania nieruchomości zamiennej nie stanowiło nadużycia prawa przez organy administracji polegającej na wprowadzeniu właściciela nieruchomości wywłaszczanej celowo w błąd, celem następczego wymuszenia legalizacji faktycznego wywłaszczenia wiele lat później w toku postępowania przed P.W.R.N. w [...].

• ustalenia, czy wnioskodawca działał w toku postępowania wywłaszczeniowego jako reprezentant lub następca prawny Powiatowego Inspektora Inwestycji w [...].

• oceny, czy w świetle procedury przewidzianej w ustawie wywłaszczeniowej możliwe było wydanie decyzji wywłaszczeniowej w przypadku zmiany istotnych okoliczności już po zamknięciu rozprawy wywłaszczeniowej polegających na zmianie wniosku wywłaszczeniowego, włączeniu do akt sprawy opinii biegłego szacującej wartość wywłaszczenia za pełnym odszkodowaniem (bez przyznania nieruchomości zamiennej] bez uprzedniego ponownego podjęcia rozprawy celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wniesiona została również przez B. K., J. K., I. K. i K. K., w której zarzucono zaskarżonej decyzji :

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, a to:

a. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej została wydana bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art.3 ust. 1 i 2, art. 6 ust.1 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości,

b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez:

i. pominięcie okoliczności, iż organem, który wystąpił do właściciela nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o dobrowolne odstąpienie nieruchomości było Prezydium Rady Narodowej Powiatowy Inspektorat Inwestycji w [...], nie zaś ubiegający się o wywłaszczenie wnioskodawca Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] - a zatem nie został wyczerpany tryb przewidziany art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej;

ii. pominięcie znajdujących się w aktach sprawy postępowania wywłaszczeniowego dokumentów, które potwierdzają, że nieruchomość została zajęta pod budowę bloków na kilka lat przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie i faktycznie bloki mieszkalne przed złożeniem wniosku zostały na niej wzniesione, a zatem:

• przedstawiony zarówno w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1965 r., jak i w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. cel wywłaszczenia nie mieści się w żadnym z celów wywłaszczenia przewidzianych w art. 3 ust 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej;

• ustalenie dokonane przez organ, że mogło istnieć zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie wniosku złożonego po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej jest nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, skoro wniosek pochodzi z 1965 r., a zajęcie nieruchomości pod budowę nastąpiło w 1962 r.;

2.naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną ocenę, iż:

• wywłaszczenie było dopuszczalne wobec niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej związanej z budownictwem mieszkaniowym w sytuacji, gdy z tego przepisu wynika wprost, że celem wywłaszczenia jest pozyskiwanie terenów dla planowanej inwestycji, zaś w sprawie niniejszej faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja wywłaszczeniowa sanowała jedynie objęcie nieruchomości przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej, co nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia;

• wywłaszczenie było dopuszczalne mimo, iż wniosek o wywłaszczenie nie pochodził od organu terenowej administracji państwowej, złożony bowiem został przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w [...] w sytuacji, gdy z przepisu wynika, iż o wywłaszczenie na cel planowanego budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego ubiegać może się wyłącznie terenowy organ administracji państwowej danego miasta;

b. art. 41 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez dowolne uznanie, że skoro nieruchomość została zajęta i zabudowana blokami przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej domniemywać należy funkcjonowanie w obrocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy przepis ten uzależnia możliwość ubiegania się o niezwłoczne zajęcie od uprzedniego zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sam wniosek, wskazują na to, iż nieruchomość została faktycznie zajęta pod budowę bloków na kilka lat przed złożeniem wniosku;

c. art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyczerpana została przez wnioskodawcę, wymagana tym przepisem procedura poprzedzająca wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie w sytuacji, gdy wnioskodawca przed złożeniem wniosku w ogóle nie zwrócił się do właścicielki z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości - obligatoryjna procedura rokowań poprzedzająca złożenie wniosku nie została więc przez wnioskodawcę zachowana;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. - w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sprawy z powyższych skarg postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2851/20.

Uczestnik postępowania [...] S.A. w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł o oddalenie skarg.

Sprawa niniejsza została skierowana zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), a więc w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Skierowanie sprawy niniejszej do rozpoznania w powyższym trybie było konieczne, w szczególności z uwagi na dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego, a także brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Rozpoznanie zaś sprawy na rozprawie przy udziale stron postępowania mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia i życia osób w niej uczestniczących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem Sądu taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Podniesione w skardze zarzuty mają w większości charakter formalny, wiążą się z wadami postępowania, zgromadzeniem materiału dowodowego. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skarżących koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09).

Uwzględniając zatem specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył.

Podstawę prawną decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Słusznie organ ocenił, że skoro celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, to organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została ponadto potwierdzona zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] listopada 1959 r. nr [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...].

Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skardze jest okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości i zrealizowania na niej inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Jednak Sąd podziela w tej kwestii pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1777/18 powoływanym przez organ, że ustawa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała, w sposób jednoznaczny, zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności powołany w skardze art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oczywiste jest, że rozpoczęcie prac budowalnych nie powoduje przecież per se, że nieruchomość przestaje być "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Aby władanie taką nieruchomością było skuteczne wobec właściciela, musiało być oparte na tytule prawnym, a nie na samym fakcie faktycznego zajęcia. W przeciwnym razie właściciel mógł skorzystać z ochrony windykacyjnej albo negatoryjnej (art. 222 k.c.). Ten fundamentalny dla systemu prawa przepis kodeksu cywilnego, przewidujący roszczenia windykacyjne i negatoryjne, obowiązywał również w dacie wywłaszczenia i mógł być on zastosowany przez sąd powszechny również w razie bezprawnego zajęcia nieruchomości przez organ władzy publicznej lub przedsiębiorstwo państwowe. W Polsce Ludowej, nie będącej co prawda państwem demokratycznym, powództwa obywateli przeciwko Skarbowi Państwa nie były jednak zjawiskiem wyjątkowym (zob. np. liczne orzeczenia SN po 1956 r. dotyczące odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa). Ochrona własności indywidulanej w takim przypadku była zatem przewidziana w systemie prawa cywilnego, również w odniesieniu do naruszeń prawa własności będących wynikiem działań Państwa. Nie można tym samym przyjąć, że samo faktyczne zajęcie nieruchomości, bez uzyskania tytułu własności, powodowało wygaśniecie przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W orzecznictwie wyrażono co prawda pogląd, że "nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, którzy przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi. W istocie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, którą faktycznie i prawnie władało już przedsiębiorstwo państwowe, uiszczając nawet opłaty jak za grunt państwowy". Pogląd ten jak słusznie wskazał Sąd w powołanym wyroku nie wynika wprost z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a jest wynikiem określonej wykładni ustawy z 1958 r. Wykładnia taka była oczywiście dopuszczalna, o czym świadczy chociażby to, że została przejęta przez skład orzekający NSA. Nie jest to jednak wykładnia jedyna, w szczególności nie jest to wykładnia oparta na jednoznacznym brzmieniu ustawy. Sąd w niniejszym składzie, podobnie jak Sąd w powołanym wyroku podziela stanowisko, że w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1832/16, CBOSA). Dodatkowo, dla stwierdzenia nieważności nie wystarczy sama oczywistość naruszenia prawa, ale również muszą wystąpić skutki niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa. Wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny, takich skutków nie wywołuje. Sytuacja tak nie narusza w szczególności istoty instytucji wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie).

Z faktu braku w aktach administracyjnych postępowania w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej działki zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego nie wynika, iż takie zezwolenie nie zostało nigdy wydane. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone przed około 50-ciu laty. Upływ czasu ma wpływ na zachowanie się pełnej dokumentacji prowadzonych postępowań administracyjnych. Należy również pamiętać, iż w tamtym czasie obowiązywały odmienne reguły związane ze stopniem formalizacji postępowań administracyjnych i zakresu dokumentów obejmowanych aktami administracyjnymi. Należy zgodzić się z ustaleniami organu, iż zachował się w aktach administracyjnych pośredni dowód świadczący o wydaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu w postaci zaświadczenia z dnia [...] listopada 1959 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Uprawniony był tym samym wniosek, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości mogła w rzeczywistości zostać wydana. Zaświadczenie to wskazuje bowiem, iż organy administracji państwowej podejmowały działania kierując się treścią norm prawnych wynikających z obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w tym przepisami wskazującymi na możliwość zajęcia nieruchomości przed formalnym przejęciem ich prawa własności. Wydanie takiego zezwolenia upoważniało zaś do zajęcia i rozpoczęcia zabudowy nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Skarżący a priori przyjęli także, i co ważne, nie wykazali tej okoliczności, iż podstawą prawną zezwolenia na tymczasowe zajęcie nieruchomości był przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wskazuje, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być złożone po zgłoszeniu wniosku o wywłaszczenie, a następnie powiązali to z datą zgłoszenia wniosku oraz datą zakończenia pierwszego etapu inwestycji. Takie założenie jest niczym nieuprawnione, gdyż obowiązywały wówczas dwie odrębne podstawy do zajmowania nieruchomości przed wywłaszczeniem. Pierwsza wynikała z art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie byłą ona powiązana z terminem złożenia wniosku o wywłaszczenie, a zajęcie uzasadnione było siłą wyższą lub nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkodzie. Drugą podstawą zajęcia był art. 41 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie jest znana data wydania takiego zezwolenia. Nie można wykluczyć również, iż po wydaniu zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 1 mogło zostać wydane kolejne zezwolenie na podstawie art. 41 ust. 1. Analiza dostępnych dokumentów uprawdopodobnia jednak, iż zezwolenie takie został wydane, gdyż organy działające w tej sprawie były świadome całości obowiązujących regulacji prawnych dotyczących wywłaszczania i wskazywały na potrzebę poprzedzania faktycznej realizacji planowanej inwestycji działaniami prawnymi warunkującymi legalność budowy osiedla mieszkaniowego. Zauważyć także należy, iż skarżący dokonali selekcji przepisów ustawy z 18 marca 1958 r. pod kątem takiego ich doboru, który prowadzi ich do przyjętego z góry założenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa, które miały charakter, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić należy, iż brak jest w aktach administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego, choćby pośredniego dowodu świadczącego o niewydaniu takiego zaświadczenia, a właśnie takie stanowisko prezentują skarżący. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Wzruszenie domniemania legalności i prawidłowości decyzji administracyjnej wymaga wykazania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności danej decyzji. Wykazanie to udowodnienie za pomocą środków dowodowych, o których mowa w art. 77 § 1 k.p.a., iż zezwolenie na tymczasowe zajęcie nie zostało wydane.

Ponownie należy zauważyć, iż zachowane akta administracyjne sprawy wywłaszczeniowej wskazują na prowadzenie jej z poszanowaniem obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego i procesowego, co wynika z podjęcia przez umocowany organ wszystkich czynności przewidzianych prawem, dokonywanie poprawnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich prawidłowego zastosowania. Wskazać ponadto należy na treść art. 47 ust. 1 powyżej wskazanej ustawy, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Przepis ten miał charakter przejściowy, gdyż obowiązywał do końca 1964 r. Pozwalał on jednak na wywłaszczanie nieruchomości, na których realizacja celu poprzedziła formalne przejęcie prawa własności nieruchomości. Jej obowiązywanie pozbawia zasadności zarzuty skargi , gdyż zabudowanie nieruchomości wywłaszczanej budowlą o wartości przewyższającej wartość gruntu pozwalało na legalne wywłaszczenie na cel, który został zrealizowany przed datą wywłaszczenia. Obowiązywanie tego rozwiązania prawnego nie pozwala współcześnie uznać, aby w tych przypadkach decyzja wywłaszczeniowa była dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Przywołane już powyżej domniemanie legalności i prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej nakazuje rozstrzygać wszelkie wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej na korzyść kwestionowanej decyzji i odmawiać stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wyszli z dokładnie przeciwnego założenia. Skargi oparte zostały bowiem na założeniu domniemania nieważności decyzji ostatecznej, jeśli brak jest jednoznacznych dowodów poświadczających legalność danej decyzji. Skarżący nie dostrzegli także, iż zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywał na nich. W myśl art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Jeśli więc twierdzili, że w toku postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1965 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, to ich powinnością procesową było wykazanie tego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, wynikającym z art. 7, 77 k.p.a., było załatwienie sprawy, a w jej ramach rozpoznanie zgłoszonych wniosków, zebranie dostępnego materiału dowodowego, którego kluczowym elementem są akta sprawy administracyjnej objętej postępowaniem nadzorczym, jeśli zachowały się do czasu postępowania nieważnościowego oraz ocena całości materiału. W ramach oceny dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. organ nadzorczy w razie braku dowodu jednoznacznie stwierdzającego istnienie ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej nie ma możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca i prawidłowa dla podjęcia zaskarżonej decyzji.

Jak słusznie zauważył Minister, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oczywistym jest, że budowa osiedla mieszkaniowego została rozpoczęta przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co nie oznacza, że została zrealizowana w całości przed wydaniem kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy brak jest bowiem takiego dowodu, a jak wskazano wyżej, organ w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi postępowania dowodowego, nie czyni własnych ustaleń, jak oczekują tego skarżący, ale orzeka na podstawie istniejącego materiału dowodowego.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych jako jednostka budżetowa bezpośrednio podporządkowana prezydium rady narodowej była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Nie może w świetle wyżej przedstawionych rozważań stanowić o rażącym naruszeniu prawa okoliczność prowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości przez Powiatowy Inspektorat Inwestycji w sytuacji, gdyż jak wynika z akt sprawy to Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] pismem z dnia [...] października 1962 r. wystąpiło do S. K. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, która jednak wnioskowała o przyznanie jej nieruchomości zamiennej, która została jej przyznana decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. Decyzja ta jednak jak wynika z akt sprawy nie została wykonana z powodu nieuregulowanego stanu prawnego przyznanej nieruchomości i nieprzedłożenia przez S. K. niezbędnych dokumentów do zawarcia aktu notarialnego. Ponadto, ostatecznie właścicielka zgodziła się na przyznanie odszkodowania w wysokości wskazanej przez biegłego w wycenie sporządzonej w dniu [...] września 1965 r., co wynika z treści jej pisma z dnia [...] października 1965 r.

Dodać należy, że nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu [...] września 1965 r., w której uczestniczyła S. K.. Brak zachowania wskazanych w ustawie terminów i wyznaczenie terminu rozprawy jednocześnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego może świadczyć jedynie o naruszeniu przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie, ale nie o charakterze rażącym.

Najistotniejsze jest bowiem, że rozprawa się odbyła i S. K. uczestniczyła w niej, nie uczestniczył w niej biegły, jednak nie ulega wątpliwości, że elaborat szacunkowy został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Rażące naruszenie prawa przejawiające się w sporządzeniu opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy w braku udziału biegłych w rozprawie może wchodzić w grę tylko wówczas, gdy z akt wywłaszczeniowych wynika, że w toku postępowania strona kwestionowała założenia przyjęte w elaboracie szacunkowym jako podstawę do ustalenia odszkodowania lub wysokość ustalonego odszkodowania w toku postępowania odwoławczego, a jednocześnie uchybienia te miały przełożenie na wynik rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (wyroki NSA z: 9 października 2014 r. I OSK 800/13; 25 czerwca 2014 r. I OSK 2879/12; 16 stycznia 2014 r. I OSK 1519/12; 4 października 2013 r. I OSK 588/13; 7 grudnia 2012 r. I OSK 1462/11; 17 września 2014 r. I OSK 374/13).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż właścicielka wywłaszczonej nieruchomości, jak wskazano wyżej znała treść opinii biegłego i godziła się z ustaloną wartością nieruchomości wraz z nasadzeniami. Nie złożyła ponadto odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Oczywiście, sam fakt niewniesienia odwołania nie przesądza o prawidłowości decyzji. Skoro jednak na etapie rokowań właścicielka nieruchomości nie kwestionowała ustalonego odszkodowania a następnie po otrzymaniu decyzji zawierającej pouczenie o terminie i trybie wniesienia środka odwoławczego nie wniosła odwołania można domniemywać, że uznała rozstrzygnięcie organu za prawidłowe a przynajmniej za nienaruszające prawa w stopniu rażącym.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy. Jest to czynność procesowa, której jak wykazano na wstępie nie można łączyć z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zdaniem Sądu kwestia ta nie oddziaływała na sposób ustalenia odszkodowania oraz jego wysokość, co wykazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając powyższe, należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, że nie zachodzą żadne podstawy, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1965 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność S. K..

Zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa procesowego, czy materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie i prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy, prawidłowo też zastosował przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni , a stanowisko swoje uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 par.3 k.p.a.

Końcowo należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym ( wyrok z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2732/20), że oceniając zasadność skarg nie można abstrahować od tego, że od wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji upłynęło ponad 50 lat. Aktualna treść art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. co prawda nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od doręczenia lub ogłoszenia aktu upłynęło 10 lat. Nie mniej jednak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, organ ten uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Trybunału zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Zatem, ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSA i WSA 2019/6/107).

Skoro zatem przez ponad 50 lat skarżący i ich poprzedniczka prawna nie zwrócili uwagi na niekorzystne następstwa ocenianego stanu, który według nich był niezgodny z prawem, to oznacza, że nie miało to dla nich istotnego znaczenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.