Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Komendanta [...] Policji na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Komendanta [...] Policji kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z poźn. zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z poźn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1954), po rozpatrzeniu zażalenia M. W. uchylił postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. i umorzył postępowanie egzekucyjne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant [...] Policji będący wierzycielem złożył do Wojewody [...] wniosek z dnia [...] marca 2018 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec M. W. Do wniosku wierzyciel dołączył tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w którym jako podlegający egzekucji wskazano, wynikający z decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] lipca 2017 r., obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania go do dyspozycji Komendantowi [...] Policji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] wezwał zobowiązaną do dobrowolnego wykonania wskazanego w ww. tytule wykonawczym obowiązku pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń. Postanowienie wraz z tytułem wykonawczym doręczone zostało zobowiązanej w dniu [...] kwietnia 2018 r. Zobowiązana w dniu [...] kwietnia br., tj. z zachowaniem 7-dniowego terminu, wniosła za pośrednictwem organu egzekucyjnego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na ww. postanowienie. Organ podał, że w zażaleniu wskazała na brak możliwości spełnienia obowiązku wynikającego z orzeczonego środka egzekucyjnego ze względu na sytuację materialną, tj. niskie dochody oraz fakt zbliżających się narodzin dziecka. Wskazała, iż nie stać ją na wynajem lokalu i że w chwili obecnej oczekuje na wydanie decyzji o przydziale lokalu socjalnego z zasobów komunalnych, co ma nastąpić najpóźniej do końca czerwca br. Wniosła o odroczenie nakazu opróżnienia zajmowanego lokalu do czasu uzyskania lokalu socjalnego.

Organ wziął pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15. Organ podał, że w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Organ wskazał, że art. 144 u.p.e.a. nie utracił wprawdzie, na skutek ww. wyroku, całkowicie mocy obowiązującej. TK nie orzekł bowiem, że art. 144 u.p.e.o. jest w pełnym zakresie niezgodny z ww. wzorcami konstytucyjnymi (rozstrzygnięcie takie wykluczałoby prowadzenie egzekucji obowiązku opróżnienia pomieszczenia lub lokalu bądź wydania nieruchomości), lecz stwierdził niezgodność art. 144 u.p.e.o. z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP "w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego" przez to, że nie zawiera on regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Jeżeli zatem dany lokal, pomieszczenie lub inna nieruchomość nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, art. 144 u.p.e.a. nadal może i powinien być stosowany. Podał, że z analizy przedłożonych akt postępowania egzekucyjnego wynika, że zobowiązana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], którego dotyczy wynikający z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2017 r. obowiązek opróżnienia lokalu. Będący przedmiotem egzekucji lokal mieszkalny służy zatem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanej. Ponieważ, jak wskazano, art. 144 u.p.e.a. - w zakresie, w jakim przepis ten odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego - utracił na skutek powołanego wyroku moc obowiązującą, brak jest podstawy prawnej do zastosowania w przedmiotowej sprawie określonego w art. 144 u.p.e.a środka egzekucji, tj. obowiązku opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.o., postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne. Organ stwierdził, że postanowił jak w rozstrzygnięciu z uwagi na niedopuszczalność stosowania w przedmiotowej sprawie określonego w art. 144 u.p.e.o. środka egzekucyjnego.

Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi Komendanta [...] Policji, reprezentowanego przez radcę prawnego. Wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia lub ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 kpt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 oraz art. 59 § 3 w związku z art. 59 pkt 7 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji,

w której zobowiązana nie jest zagrożona bezdomnością,

- art. 144 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

z uwagi na przyjęcie, iż ww. przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie w jakim "odnosi się do egzekucji z nieruchomości lokalu (pomieszczenia) służącego zaspokajaniu \ potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego"', co uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego względem zobowiązanej do opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] M. W. - w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w przypadku, w którym łącznie są spełnione dwie przesłanki tj. (1) prowadzona jest egzekucja z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (2) oraz jednocześnie brak jest możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie przez osoby zobowiązane do opuszczenia lokalu.

- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 144 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy wobec zaniechania ustalenia, czy zobowiązana do opuszczenia lokalu służbowego nr [...] przy ul. [...] w [...] rzeczywiście nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Pełnomocnik powołując się na wyrok TK z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15 wskazał, że nie w każdym przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego egzekucja jest niedopuszczalna, a tylko wtedy gdy faktycznie osoby zobowiązane do opróżnienia nieruchomości/lokalu są zagrożone bezdomnością.

Pełnomocnik wskazał, że M. W. jest stale zameldowana pod adresem: [...], powiat [...], woj. [...], a do końca czerwca 2018 r. miała również otrzymać lokal socjalny

z zasobów [...], ponadto w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnosiła jedynie o odroczenie nakazu opróżnienia zajmowanego lokalu. W ocenie skarżącego postanowienie Ministra pomija ww. okoliczności sprawy, a w konsekwencji jest niezasadne oraz zostało wydane przedwcześnie. Pełnomocnik wskazał, że podmiotom znajdującym się w szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej lub materialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji należy udzielić minimalnej gwarancji służącej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok z dnia 4 listopada 2010 r. Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 19/06), jednak "prawo do poszanowania mieszkania

nie oznacza uprawnienia do korzystania z lokalu bez tytułu prawnego. Inaczej chroniłoby osoby naruszające prawo, zaś zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego kłoci się z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadami współżycia społecznego, zatem w państwie prawnym nie może być akceptowane" (por. wyrok z dnia 23 marca 2016 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II SA/Wa 1589/15).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W sprawie jest bezsporne, że Komendant [...] Policji decyzją nr [...]

z [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5 ustawy

o Policji, nakazał M. W. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazanie go w stanie wolnym. Organ stwierdził bowiem, że wymieniona zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego.

Wskazania wymaga przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

15 listopada 2017 r. sygn. akt SK 29/16 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2174) orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylające postanowienie Wojewody [...] i umarzające postępowanie egzekucyjne w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, o którym mowa wyżej, oparte zostało na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt K 27/15 który orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475), dalej u.p.e.a., w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Zgodzić należy się z Komendantem [...] Policji, który w skardze podniósł, że nie w każdym przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego egzekucja jest niedopuszczalna, a tylko wtedy gdy faktycznie osoby zobowiązane do opróżnienia nieruchomości/lokalu są zagrożone bezdomnością.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konsekwencją wyroku K 27/15 jest utrata mocy obowiązującej art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do przeprowadzenia eksmisji "na bruk" z lokali mieszkalnych osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Minister uwzględniając zażalenie od postanowienia Wojewody i umarzając postępowanie egzekucyjne stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny jest niedopuszczalny (art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Organ stwierdzając powyższe powołał

się na treść wyroku o sygn. akt K 27/15 podnosząc, że zobowiązana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, którego dotyczy - wynikający z decyzji [...] – obowiązek opróżnienia. Powyższe wskazanie nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia w niniejszej sprawie niedopuszczalności zastosowanego przez Wojewodę [...] środka egzekucyjnego. Podkreślić trzeba bowiem, że TK stwierdził niezgodność art. 144 u.p.e.a. z powołanymi już wyżej przepisami i we wskazanym wyżej zakresie, przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Nie chodzi zatem o przejściowe trudności, na które, jak w niniejszej sprawie powoływała się w zażaleniu zobowiązana, ale sytuację trwałą, uniemożliwiającą zaspokojenie potrzeb we własnym zakresie. Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać

z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Sama zobowiązana w zażaleniu nie kwestionowała braku tytułu prawnego do lokalu pozostającego w dyspozycji Komendanta [...] Policji i zwracała się o uwzględnienie jej prośby pozostania

w zajmowanym lokalu do czasu przyznania lokalu socjalnego.

Organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonym postanowieniu, aby w odniesieniu do zobowiązanej zachodziła trwała sytuacja uniemożliwiającą zaspokojenie jej potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, stąd też za przedwczesne uznać należało umorzenie postępowania egzekucyjnego. W sprawie tej organ naruszył art. 59 § 1 pkt 7 i § 3 u.p.e.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał przy tym żadnych własnych ustaleń stanu faktycznego w odniesieniu do sytuacji zobowiązanej, przywołując jedynie twierdzenia zawarte w zażaleniu (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Nadto, wskazania wymaga, że w wyroku o sygn. akt SK 29/16 z dnia 15 listopada 2017 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom. Wskazał, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie stałej. Jak podniósł, trudno oczekiwać, by ustawodawca, bez wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych, eksmisję z tych lokali poddał reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 840/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie

2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.

Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.