Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 781/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 3, art. 55, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stankowski ( spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 916/07 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 916/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi G. J., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bartoszyckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. P. pozwolenia na budowę zbiornicy sanitarnej zwłok zwierzęcych wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym na działce nr [...] w miejscowości P. gm. B..

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Bartoszycki zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji. Organ wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył projekt budowlany zawierający niezbędne uzgodnienia oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy. Przedstawił też decyzję Wójta Gminy Bartoszyce o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu spełnione zostały zatem przesłanki do uzyskania pozwolenia budowlanego.

W wyniku odwołania złożonego przez G. J. dnia [...] grudnia

2006 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do obowiązków organu należy sprawdzenie czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W pkt 3 decyzji Wójta Gminy Bartoszyce nr [...] o warunkach zabudowy stwierdzono, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Jednakże na podstawie kserokopii załącznika do tej decyzji, jaka została przedłożona organowi odwoławczemu, nie można stwierdzić, które linie rozgraniczają teren inwestycji, co uniemożliwia sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, na podstawie projektu zagospodarowania działki można stwierdzić, iż teren na którym projektuje się rozbudowę obejmuje części działek nie wymienionych przez inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono także, że w zatwierdzonym projekcie nie odniesiono się do obowiązku nałożonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, dotyczącego wentylacji wewnątrz planowanego budynku, zabezpieczeń obiektu na wypadek pożaru oraz na wypadek wybuchu. Odnosząc się natomiast zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia powinna dać korzystne zmiany w zakresie oddziaływania na środowisko w stosunku do oddziaływania istniejącego obiektu. Po zakończeniu budowy dotychczasowa działalność prowadzona na wolnym powietrzu zostanie przeniesiona do projektowanego budynku, w którym odpady będą magazynowane

w kontenerach w specjalnym chłodzonym pomieszczeniu. Zaniechany zostanie również przeładunek odpadów z kontenerów do naczepy, który do tej pory prowadzony jest na rampie przeładunkowej bez osłon, zabezpieczających środowisko przed niekorzystnym oddziaływaniem. Odnosząc się do zagadnienia uciążliwości ruchu samochodów organ stwierdził, iż nie należy to do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej. Projekt posiada wymagane opinie oraz uzgodnienia organów ochrony środowiska oraz inspekcji sanitarnej. Natomiast z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż po wykonaniu inwestycji uciążliwość zakładu powinna zamykać się w granicach sąsiednich działek, na których nie są usytuowane żadne budynki mieszkalne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Bartoszycki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę. Wskazał, iż inwestor uzupełnił dokumentację budowlaną i ponownie wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Planowane przedsięwzięcie ma stanowić rozbudowę istniejącego obiektu i po jego wykonaniu cała działalność zakładu będzie prowadzona w obrębie planowanego budynku. Odpady będą magazynowane w chłodzonym pomieszczeniu, co wyeliminuje możliwość emisji nieprzyjemnych zapachów do otoczenia. Zaniechany zostanie także przeładunek odpadów z kontenera do naczepy, który dotychczas odbywał się przy rampie bez osłon zabezpieczających. W kwestii uciążliwości związanej z ruchem pojazdów wskazano, iż droga po której będą się poruszać jest drogą publiczną, na której nie ma ograniczenia co do wielkości i rodzaju poruszających się pojazdów, a ponadto w tym zakresie sprawa nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Podano, że inwestycja zamknie się na działce nr [...], która w ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest jako grunt zabudowany i zurbanizowany (użytki kopalniane). Położona jest na grzebowisku, więc nie podlega ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Wskazano, iż projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz posiada wymagane opinie i uzgodnienia.

W odwołaniu od decyzji G. J. podniosła, iż jej zdaniem inwestor nie spełnił warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, a dokumentacja inwestycji była niepełna. W opinii odwołującej się uruchomienie obiektu budowlanego określonego w zaskarżonej decyzji przyniesie znaczne uciążliwości dla osób korzystających z terenów sąsiednich oraz wpłynie negatywnie na środowisko i turystyczne walory okolicy. Zdaniem skarżącej decyzję wydano mając na względzie wyłącznie interes inwestora, pomijając interesy osób trzecich. G. J. wskazała, iż z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2006 r. wynika wyraźnie, że emisja nieprzyjemnych zapachów powstających zarówno w punkcie zbierania odpadów, jak i podczas transportu odpadów do zbiornicy oraz ścieki powstające w trakcie prowadzenia działalności z uwagi na swój charakter stanowią zagrożenie dla środowiska. Ponadto inwestycja znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Biorąc pod uwagę walory naturalne tego terenu, ma być on wykorzystywany w celach rekreacyjnych, zaś projektowana inwestycja zniweczy te plany. G. J. wskazała, iż dotychczasowe postępowanie R. P., jego lekceważący stosunek do obowiązujących norm społecznych i prawa nie daje gwarancji, że wybudowany obiekt będzie przez niego właściwie eksploatowany. Podniosła, iż inwestor jest na mocy umowy z dnia [...] stycznia 2007 r. dzierżawcą działki nr [...], która stanowi drogę dojazdową do jej działki nr [...]. Wydzierżawioną drogę zagrodził betonowym murem, w wyniku czego nie ma ona dojazdu do należącego do niej pola. Ponadto wzdłuż działki nr [...] inwestor bez jej zgody i bez pozwolenia uprawnionych w tym zakresie instytucji położył kabel ziemny wysokiego napięcia oraz umieścił część rampy przeładunkowej. G. J. podkreśliła też, iż nie wszystkie okoliczności towarzyszące planowanej budowie zostały dostatecznie wyjaśnione, a niektóre wręcz pominięte, zatem konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie rozpoznanie sprawy co do istoty.

Utrzymując decyzję w mocy Wojewoda Warmińsko-Mazurski podał, iż nie stwierdzono naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu projekt budowlany jest kompletny i posiada wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia organów ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej oraz zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej. Inwestor złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane, a teren projektowanej inwestycji obejmuje działkę nr [...], co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Wskazywana w odwołaniu działka nr [...] stanowi drogę, zaś projektowana inwestycja obejmuje wyłącznie działkę nr [...]. Podkreślono, iż projektowana budowa ma stanowić rozbudowę istniejącego obiektu i realizacja tego przedsięwzięcia powinna spowodować szereg korzystnych zmian w zakresie oddziaływania na środowisko w stosunku do oddziaływania istniejącego obiektu. Wskazano, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisem art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, iż obawy odwołującej, że zakład nie będzie właściwie użytkowany oraz, że w sądzie powszechnym prowadzone są postępowania cywilnoprawne przeciwko inwestorowi, nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Natomiast zarzuty dotyczące samowolnego wykonania rampy i kabla energetycznego nie należą do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Wszelkie nieprawidłowości przy wykonywaniu robót należą do właściwości organu nadzoru budowlanego.

W skardze G. J. zażądała uchylenia decyzji. Podniosła, iż narusza ona prawo, a ponadto uwzględnia jedynie prywatny interes inwestora. Wskazała, że P. położone są w Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolnej Łyny, co świadczy o tym, iż w perspektywie teren ten zamierzano wykorzystywać w celach rekreacyjnych. Bliskość Łyny, ukształtowanie terenu, tzw. skałki, utworzona stanica wodna, ścieżka rowerowa, planowana zapora wodna na rzece wraz z zalewem jednoznacznie to potwierdzają. Ponadto mieszkańcy okolicznych wsi promują ten teren jako turystyczny - w sąsiedztwie planowanej budowy znajdują się gospodarstwa agroturystyczne, stawy rybne i gospodarstwa hodowlane. Przedmiotowa inwestycja zdaniem skarżącej zniweczy te plany i wpłynie negatywnie na środowisko oraz warunki życia i warunki zdrowotne okolicznych mieszkańców. Skarżąca wskazała, iż w powiecie bartoszyckim są miejsca opuszczone, niezagospodarowane, odległe od osiedli ludzkich i pojedynczych zabudowań, gdzie byłaby możliwość wybudowania zbiornicy. Miejsca te były wskazywane przez mieszkańców miejscowości P. i L., jednak nie były one nawet rozważane przez organy. Zdaniem skarżącej sprawa nie została dokładnie wyjaśniona i pod względem faktycznym niewłaściwie oceniona, co miało zasadniczy wpływ na jej wynik. Zdaniem skarżącej zastrzeżenia budzi również uzasadnienie decyzji. Zgodnie z art. 107 K.p.a. uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, a zadaniem organu jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Wojewoda uzasadnił rozstrzygnięcie tym, iż dotyczy ono rozbudowy istniejącego obiektu, zaś działka nr [...] w ewidencji Gminy Bartoszyce figuruje jako działka niezabudowana. Tymczasem decyzja dotyczy budowy, a nie rozbudowy jak błędnie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie G. J. powyższe błędy faktyczne będące skutkiem niewyjaśnienia sprawy mogły mieć zasadniczy wpływ na jej wynik. Skarżąca wskazała również, iż zgodnie z Prawem budowlanym projektowana inwestycja nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich, w tym pozbawiać dostępu do drogi publicznej, narażać na uciążliwości spowodowane przez hałas, zanieczyszczenia powietrza i gleby, a także uciążliwości spowodowane nieprzyjemną i drażniącą wonią. Zdaniem skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zgodna z prawem i zarazem nie może naruszać interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, iż do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Organ ten nie decyduje o lokalizacji inwestycji. Podniesiono, iż z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że nie zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Odnośnie użycia określenia "rozbudowa" wskazano, iż realizacja przedmiotowej zbiornicy jest inwestycją, która ma być wykonana dla poprawienia warunków sanitarnych prowadzonej już działalności w zakresie zbiórki surowców pochodzenia zwierzęcego.

W piśmie z dnia 20 listopada 2007 r. skarżąca ponownie wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt należy budować, zapewniając ochronę środowiska oraz poszanowanie występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewniając dostęp do drogi publicznej. Zdaniem G. J. inwestycja tych warunków nie spełnia. Z opracowanego przez inż. A. F. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika, aby inwestycja nie wpływała negatywnie na otoczenie; nie ma zatem pewności, że nie wpłynie ujemnie na zdrowie okolicznych mieszkańców. Skarżąca stwierdziła, iż realizowana inwestycja utrudni, a wręcz uniemożliwi korzystanie jej z własnej nieruchomości. Ponadto organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i nie poczyniły żadnych ustaleń, czy obszar oddziaływania planowanej inwestycji ma wpływ na położone w sąsiedztwie gospodarstwa agroturystyczne, stawy rybne, hodowle bydła rasowego, a także przebywających tam turystów. W wydawanych decyzjach pomijano całkowicie fakt, iż inwestycja umiejscowiona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Realizacja inwestycji nie pozwoli okolicznym mieszkańcom na korzystanie w pełni z ich nieruchomości, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tych terenów.

Uchylając decyzje obu instancji wyrokiem z dnia 21 lutego 20008 r. sygn. akt

II SA/Ol 916/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego) właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Zdaniem Sądu organy dopuściły się w tym zakresie uchybień. Zauważył, iż złożona do akt decyzja

o warunkach zabudowy zawiera załącznik graficzny z zupełnie innej daty, iż data wydania decyzji. W związku z tym na żądanie Sądu został przesłany oryginał decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji, wydanej przez Wójta Gminy Bartoszyce w dniu [...] marca 2005 r. wraz z załącznikiem graficznym. Z treści nadesłanej decyzji wynika, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Załącznik graficzny stanowi kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, z której nie sposób odczytać żadnych linii rozgraniczających teren inwestycji. Co więcej, nie można ustalić, czy linie te ograniczają się jedynie do działki nr [...], czy także obejmują działkę nr [...] (stanowiącą drogę). Sąd nadmienił, że podobne wątpliwości powziął organ odwoławczy, który decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił wcześniejszą decyzję Starosty Bartoszyckiego o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym dodać, iż do decyzji przesłanej przez organ został dołączony kolejny załącznik graficzny z datą 14 luty 2007 r. wraz z informacją, iż zmieniono załącznik ze względu na nieaktualną mapę na załączniku z dnia [...] marca 2005 r. Na kserokopii mapy zostały wprawdzie naniesione linie koloru czerwonego, lecz także nie zostały w żaden sposób opisane. Sąd wskazał, że załącznik graficzny jest integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy. Zatem podlega on identycznym rygorom, jak sama decyzja. Oznacza to, że zmiana takiego załącznika graficznego może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dla zmiany decyzji administracyjnej. Zatem organ architektoniczno-budowlany powinien najpierw ustalić czy dokoanano zmiany decyzji Wójta Gminy Bartoszyce z dnia [...] marca 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w trybie określonym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (bądź też innym trybie przewidzianym przepisami K.p.a.), a jeśli tak to czy można na podstawie zmienionej decyzji ustalić jak przebiegają linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu, jeżeli zmiana ta nie została dokonana w trybie przewidzianym przepisami Kodeksem postępowania administracyjnego, bądź też w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja

o warunkach zabudowy, organ architektoniczno-budowlany powinien rozważyć możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przedstawionej przez organ nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja jest zgodna, bądź niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym nie można ocenić, czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył R. P.. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 33 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz przepisów postępowania: art. 28 K.p.a., art. 50 § 1, art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu R. P. podkreślił, że w treści decyzji określono zakres inwestycji, która dotyczy wyłącznie działki nr [...]. Projektowany obiekt, wbrew obawom G. J., nie będzie powodował zwiększenia uciążliwości na środowisko prowadzonego przez niego zakładu. Wręcz przeciwnie, schłodzony kontener ma służyć prawidłowemu przechowywaniu zwłok. Zdaniem R. P. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uwzględnił wyrażane przez skarżącą obawy, co do możliwości przyszłego, nienależytego eksploatowania zakładu. Podkreślił, że dotychczas inwestor nie został ukarany mandatem, a w toku licznych kontroli nie stwierdzono uchybień. R. P. zaznaczył też, iż nie kwestionuje granic działki i inwestycji (rampa na spornej działce nr [...] nie jest objęta decyzją). Jego zdaniem Sąd niezasadnie przyjął, że nie przedłożono wymaganych dokumentów (zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego). R. P. stwierdził też, iż nie ma podstaw do twierdzenia, jakoby organ wydający decyzję nie dokonał wymaganych sprawdzeń określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie inwestora z przedłożonej dokumentacji wynika, że inwestycja dotyczy budowy na działce nr [...] kontenera na terenie istniejącego i czynnego zakładu. Wszelkie wątpliwości, jakie powziął Sąd w tym zakresie mogły zostać wyjaśnione

w postępowaniu dowodowym na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie przeprowadzając niezbędnych ustaleń Sąd naruszył ten przepis.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. J. wniosła o jej oddalenie. Podzieliła stanowisko Sądu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji nie pozwala na jednoznaczne określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, to nie można uznać, ze projekt budowlany jest kompletny i zgodny z wymogami określonymi w art. 33 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W ocenie R. P. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że inwestor nie przedłożył dokumentów określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz nienależycie je ocenił. Jego zdaniem należało przede wszystkim uwzględnić fakt, iż inwestycja została zlokalizowana na działce nr [...], której granic (w postępowaniu o pozwolenie na budowę) nie kwestionował. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć szereg dokumentów, w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Należy je nanieść na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Wymogi te wynikają z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Oznacza to, że konieczną i integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy jest mapa, a przez wyznaczenie na niej linii rozgraniczających organ przesądza (rozstrzyga) o obszarze inwestycji. Jest to istotny element decyzji o warunkach zabudowy, który również w tym zakresie determinuje treść późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wymaga podkreślenia, że na znaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę w wielu orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 28 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1836/04; wyrok z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1742/06; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wymaga wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany związany jest ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Związanie to oznacza nie tylko konieczność uwzględnienia rodzaju i przyjętych parametrów inwestycji, ale także obowiązek badania czy przedstawiony w projekcie budowlanym obiekt mieści się w granicach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W tej sprawie pierwotny załącznik do decyzji nadesłany przez organ na wezwanie Sądu nie zawiera linii rozgraniczających teren inwestycji. Na jej podstawie nie można zatem ustalić czy projektowany obiekt mieści się w jej granicach. W każdym zaś razie kwestii tej nie może doprecyzowywać organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze kasacyjnej argumentów, że projektowany obiekt znajduje się na działce nr [...], należy wyjaśnić, iż granice działki nie zawsze są tożsame z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Stąd samo ustalenie, że obiekt znajduje się na działce inwestora nie przesądza o zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy (art. 53 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tej przyczyny nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iżby organ wydający decyzję nie dokonał wymaganego zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

W tej sprawie wątpliwości co do obszaru dla jakiego wyznaczono warunki zabudowy dodatkowo pogłębia fakt, że w aktach sprawy znajduje się kolejny załącznik do decyzji oznaczony datą 14 lutego 2007 r. Okoliczności sporządzenia tego załącznika wymagają wyjaśnienia. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zmiana dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy (choćby w zakresie zakreślenia linii rozgraniczających teren inwestycji) wymaga zachowania trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli sporządzeniu załącznika z dnia 14 lutego 2007 r. nie towarzyszyło wydanie nowej decyzji o zmianie dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy, to w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja (z wadliwym załącznikiem z dnia [...] marca 2005 r.).

Z przyczyn opisanych powyżej, udzielenie pozwolenia na budowę wymagało uprzedniego wyjaśnienia kwestii braków decyzji o warunkach zabudowy oraz okoliczności sporządzenia do niej nowego załącznika graficznego. Nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż postępowanie dowodowe w tym zakresie mógł prowadzić Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd administracyjny prowadzi postępowanie dowodowe jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, które ze swej istoty jest postępowaniem kontrolnym (wg kryterium legalności), nie można uzupełniać administracyjnego postępowania dowodowego. Dotyczy to tym bardziej kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których organ nie ustalił ani nie rozważył.

R. P. nie zawarł w skardze kasacyjnej żadnego wyjaśnienia ani uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 28 K.p.a. oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. (pomimo, iż taki obowiązek wynika z art. 176 P.p.s.a.). Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny - będąc związanym podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem - nie mógł tych zarzutów badać.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.