Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1546/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w T. – E.B. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 sierpnia 2011 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Gminy D. kwotę 750,00 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 11 lutego 2011 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1 i 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz., 1118 ze zm.) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił gminie D. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w miejscowości M. na dz. nr [...] przyjmując, że zamierzona inwestycja zgodna jest z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwalonego w dniu 28 kwietnia 2004 r.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. stwierdził nieważność uchwały w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy z dnia 31 maja 2006 r. , a w kolejnych sprawach ( II SA/Kr 1267/09, II SA/Kr 801/09) Sąd ten wyraził pogląd, że skutkiem stwierdzenia nieważności planu z 2006 r. nie jest powrót do obrotu prawnego uchwały z dnia 28 kwietnia 2004 r.

Decyzją z dnia 4 lipca 2011 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1 i 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w m. M. na dz. nr [...].

Wskazał, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. (II SA/Kr 29/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 31 maja 2006 r., a więc nigdy nie weszła ona w życie. Dlatego na terenie gminy w dalszym ciągu obowiązuje uchwalony dnia 28 kwietnia 2004 r. ([...]) plan miejscowy. Z uwagi na ww. wyrok nie znalazł zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał organ, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono zarzut organu II instancji i ustalono strony postępowania, w tym spadkobierców zmarłych stron, wymienionych w wypisie z ewidencji gruntów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. L. i T. D. podnosząc, że Gmina nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. T. D. wniósł o uwzględnienie oceny prawnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. (II SA/Kr 29/07) i z dnia 28 września 2009 r. (II SA/Kr 801/09).

Decyzją z dnia 26 sierpnia 2014 r. ([...]) na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podał, że organ I instancji zignorował wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. (II SA/Kr 29/07) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 31 maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (opubl. Dz. Urzędowy Woj. Małopolskiego z 2006 Nr 473, poz. 2884), a także w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r., Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 163, poz. 1927). Zgodnie zaś z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazał organ, że w sytuacji wejścia w życie uchwały z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy poprzednia uchwała z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotycząca tego samego obszaru utraciła moc i dla takiej oceny stanu prawnego nie ma znaczenia fakt, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały z dnia 31 maja 2006 r. W związku z powyższym do wniosku z dnia 9 grudnia 2010 r. o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę gminnej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] w M. należało dołączyć, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym przypadku zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Na powyższą decyzję Gmina [...] złożyła skargę o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że unieważnionej normy (tj. uchwały Rady Gminy Dębno Nr IV/306/2006 z dnia 31 maja 2006 r. – dopisek Sądu) nigdy nie było w porządku prawnym i dlatego nie mogła ona wywrzeć skutku wynikającego z art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej Uchwała Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. istnieje w obrocie prawnym, co potwierdza uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1084/09 z którego wynika, że w Gminie [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 kwietnia 2004 r.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1684/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Wskazał sąd, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 29/07) stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., jednak okoliczność ta nie spowodowała, że w sposób automatyczny "odżył" poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia 28 kwietnia 2004 r. Z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z zm.) wynika bowiem, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 2004 r. wynika nie z faktu zamieszczenia w § 60 uchwały z 2006 r. klauzuli derogacyjnej – "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku", ale z samego faktu wejścia w życie nowego planu zagospodarowani przestrzennego.

Dodał, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do tego samego terenu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały z 2006 r. nie powoduje, że ponownie zaczyna obowiązywać poprzedni plan. Tym samym na tym terenie gminy obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać i dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...].

Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. (II OSK 2646/12) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Podał, że ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi tylko, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 29/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Oznacza to, że ww. akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc; dotyczy to również § 60 powyższej uchwały w myśl którego "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że wbrew stanowisku reprezentowanemu przez sąd I instancji, przepis art. 34 ust.1 nie jest normą tożsamą w swej randze przepisowi art. 87 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. W niniejszej sprawie od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił bowiem moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku z dnia Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w sposób jednoznaczny i klarowny pogląd, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. spowodowało powrót do obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. Poglądem tym Sąd I instancji jest związany w rozpoznawanej sprawie. Pogląd ten ma zaś w sprawie znaczenie przesądzające. O treści bowiem zaskarżonej decyzji Wojewody zdecydował pogląd odmienny. W przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zapaść tylko w trybie przewidzianym dla stanu, w którym planu miejscowego nie ma ( a więc po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), organ odwoławczy nie badał sprawy co do istoty, a więc między innymi w zakresie zgodności projektu z przepisami Prawa budowlanego.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w całości, a w tym zadaniu nie może wyręczyć go sąd administracyjny.

W ponownym więc postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę w pełnym jej zakresie z pominięciem wadliwie przyjętej uprzednio przeszkody.

Odnosząc się do zgłoszonych przez strony uwag dotyczących związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że przepisy art. 170 i art. 190 ppsa nie pozostają ze sobą w jakiejkolwiek konkurencji czy zależności. W pierwszym z w/w przepisów ("orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby") sformułowana została zasada związana z materialną prawomocnością przeczeń sądowych. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w cytowanym przepisie polega na tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść tego orzeczenia. Związanie to ograniczone jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Tak więc w rozpoznawanej sprawie zarówno Sąd, jak i organy pozostawały związane wyrokiem prawomocnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/07 o stwierdzeniu nieważności planu zagospodarowania z dnia 31 maja 2006 r. Nie mogły więc przyjąć innego stanu prawnego jak tylko taki, w którym planu z 2006 r. nie ma. Już jednak o tym, czy w związku ze stwierdzeniem nieważności planu z 2006 r. "odżył" plan z 2004 r. wyrok sądu z 28 stycznia 2008 r. nie rozstrzygał. Wyrażony w tej kwestii w uzasadnieniu wyroku pogląd Sądu nie jest "orzeczeniem" i nie wiąże sądów i organów w rozumieniu art. 170 ppsa. Podobnie rzecz ma się z postanowieniem WSA z dnia 18 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1267/09 o odrzuceniu skargi na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno. Związanie w tym wypadku dotyczy faktu odrzucenia skargi, a nie poglądu, który stał się przyczyną tego odrzucenia.

W błędzie pozostaje również organ odwoławczy twierdząc, że związanie organu poglądem wyrażonym w w/w orzeczeniach WSA w Krakowie wynika z art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Norma ta realizuje się więc wtedy, kiedy ocena i wskazania są formułowane przez Sąd w sprawie, której rozpoznawanie ma być kontynuowane. Chodzi tylko i wyłącznie o "tę samą sprawę", a nie inną, w której wyrażono określony pogląd. Jakkolwiek stanem pożądanym jest, aby we wszystkich orzeczeniach pogląd na dana kwestię prawną był jednolicie przyjmowany, takiemu jednak celowi nie może służyć omijanie bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 190 ppsa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa należało uchylić zaskarżona decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.