Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 38/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 i art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., znak: CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 7 grudnia 2010r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) pełnomocnik adwokat M. H. reprezentujący skarżącego M. S., złożył za pośrednictwem Rady Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Złożona skarga została poprzedzona pismem z dnia 5 października 2010r. (11.10.2010r. – data doręczenia organowi) wzywającym Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na w/w wezwanie.

Skarżący w złożonej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski", podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez przyjęcie w planie miejscowym ustaleń innych niż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

2. art. 14 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. poprzez zastosowanie przez samorząd terytorialny dowolności w władztwie planistycznym – organ odmawiając uwzględnienia uwagi dotyczącej bezzasadnego zakwalifikowania działki M. S. jako ogrodów należących do terenów zielonych dokonał nadużycia prawa w zakresie określenia przeznaczenia działek,

3. art.5 i art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny przez bezprawne ograniczenie właścicieli do korzystania z ich własności, gdyż zasady współżycia społecznego stanowią jedno z ograniczeń korzystania z "samodzielności planistycznej przez samorządy terytorialne.".

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący w dniu 4 lutego 2010r. złożył wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku jednorodzinnego z garażem na dz. nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Projekt wspomnianego planu miejscowego dotyczył również działki skarżącego, która to została zakwalifikowana jako "ogrody należące do terenów zielonych", o czym skarżący dowiedział się na etapie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" do publicznego wglądu. Wniósł wobec tego uwagę, że dla dwóch sąsiednich działek (nr "2" oraz "3" obr. [...]) obowiązują ostateczne i prawomocne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwoleń na budowę.

Dodano, że stanowisko skarżącego poparte zostało również przez członków Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska, którzy wnieśli poprawkę nr 1 do projektu planu "Las Wolski", przewidująca zmianę przeznaczenia działki nr "1" obr. [...] na teren pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi Prezydenta Miasta Krakowa nie uwzględniono zgłoszonej uwagi jak również poprawki nr 1 argumentując, iż sporządzany projekt planu musiał być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r., Nr XII/87/03.

Następnie w skardze podniesiono, że podjęcie w dniu 9 czerwca 2010r. przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Las Wolski" oraz nieuwzględnienie wspomnianej uwagi skarżącego, naruszyło art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej wskazano na fakt, iż organ uzasadniając zakwalifikowanie działki skarżącego do ogrodów należących do terenów zielonych nie uwzględnił okoliczności, iż znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których właściciele uzyskali pozytywne decyzje o warunkach zabudowy oraz rozpoczęli na ich podstawie budowy domów jednorodzinnych (działki: nr "3" obr. [...], nr "2" obr. [...]).

Podano w tym miejscu również przykłady działek: "4" (MN.6), "5" (MN.16), "6" i "7" (MN.7), "8" i "9" (MN.5), w przypadku których na etapie rozpatrywania poprawek do projektu uchwały, zmieniono pierwotne przeznaczenie z terenów zielonych ZPo na tereny strefy zabudowy mieszkaniowej.

Podkreślono, że działka skarżącego graniczy z wyżej wymienionymi od zachodu oraz południa i z tej racji wzniesienie na niej budynku nie będzie oznaczało przesunięcia linii zabudowy na północ w kierunku Lasu Wolskiego.

Zarzucono również organowi naruszenie prawa własności działki nr "10" obr. [...], podając za podstawę prawną art. 140 Kodeksu cywilnego. Podkreślono, że sama konieczność zapewnienia zgodności projektu planu z zapisami studium nie stanowi jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla dokonanego naruszenia sposobu wykonywania prawa własności. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał żadnych innych przepisów prawa, które przemawiałyby za niemożliwością zakwalifikowania w/w działki jako przeznaczonej do zabudowy.

Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że władztwo planistyczne Samorządu Terytorialnego nie oznacza dowolności przy ustalaniu przeznaczenia terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy.

Skarżący w podsumowaniu podniósł, że organ nie uwzględniając jego uwag dotyczących zakwalifikowania jego działki jako ogrodów należących do terenów zielonych, spowodował przekreślenie jego planów życiowych związanych z budową domu jednorodzinnego oraz znaczne obniżenie jej wartości.

W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi w całości z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu przedstawiono tok formalno prawny sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" oraz odniesiono się do zarzutów skarżącego.

W ocenie organu zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, w tym naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest całkowicie bezzasadny. Uwaga do projektu, wniesiona przez skarżącego, nie mogła być uwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa, w związku z położeniem działki nr "1" obr. [...] w stosunku do określonej w Studium granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania. Dopuszczona w zapisach Studium korekta tejże granicy nie znajdowała uzasadnienia w przypadku w/w nieruchomości. Zaznaczono przy tym, że ani organ sporządzający, ani uchwalający nie posiadają obowiązku uwzględnienia uwag, a wniesiona przez radnych poprawka nr 1 nie zyskała aprobaty Rady Miasta Krakowa.

Odnosząc się następnie do zarzutu niekonsekwentnego i nierównego traktowania w sytuacji, gdy dla działek sąsiednich uzyskano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, poprzedzone stosownymi decyzjami o warunkach zabudowy – a nieruchomość skarżącego nie została w planie przeznaczona pod zabudowę wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest – w przeciwieństwie – do miejscowego planu – niezależnie od ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Las Wolski", natomiast zgodnie z wymogami ustawy, ustalenia planu miejscowego muszą być z godne z ustaleniami studium, co zdecydowanie rzutuje na treść ostatecznych rozstrzygnięć miejscowego planu.

Wyjaśniono dodatkowo, iż działka skarżącego zawierała się w planie w terenie, którego przeznaczenie określono jako ZPo.10-ogrody. Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wspomniana działka zawierała się w terenie określonym jako tereny otwarte ZO (w tym rolna przestrzeń produkcyjna), gdzie pośród głównych funkcji tych terenów wskazano m.in.: ogrody.

Zaznaczono też, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego i przy spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza, która dokonywana jest na potrzeby wydania takiej decyzji ma inny zakres i charakter od analizy wykonywanej na potrzeby planu miejscowego.

Dodano też, że przy sporządzaniu planów nie mają zastosowania przepisy w/w ustawy, traktujące o zasadzie kontynuacji zabudowy, które stosowane są przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie strony przeciwnej do skarżącej, w stosunku do działek, co do których w toku procedury planistycznej nastąpiła zmiana kwalifikacji ich przeznaczenia i na które powoływał się skarżący, istniały wynikające ze studium przesłanki umożliwiające zmianę ich przeznaczenia, natomiast, przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren pod zabudowę byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO, kształtujący system zieleni parków rzecznych wskazanych w Studium oraz naruszałoby zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego.

Organ zaznaczył, że nieruchomość skarżącego była położona w znacznej odległości od granicy terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w Studium i w związku z tym brak było możliwości zastosowania zasady korekt granic między wyodrębnionymi w Studium kategoriami działek.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, podniesiono, że prawna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Ustawa zatem, w tym przypadku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może ograniczać prawo własności, a sporządzony zgodnie z jej zapisami plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania tego prawa. Zacytowano w tym miejscu wyro NSA z dnia 18 maja 2001r. (sygn. Akt II SA/Kr 376/01).

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) została wyartykułowana też zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd wziął pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717).

Biorąc pod uwagę w/w zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Sąd we wstępie swoich rozważań zauważa, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10 oddalił skargę na tę uchwałę. Wobec tego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej.

"Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy procesowej Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (...) Dodatkowo zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zarówno naruszenie "zasad sporządzania" jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Por. także wyrok NSA z dnia 13.12.2006r., sygn. akt II OSK 1278/06 gdzie wskazano, iż Sąd rozpoznając skargę na dany plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy stosownie do przepisu art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego ta uchwała stanowi granicę sprawy."

Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z linią orzecznictwa NSA konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych

Skoro prawomocnym wyrokiem z 28.01.2011r. sygn. akt II SA/Kr 1073/10 WSA w Krakowie oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r. nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie postanowieniami – tj. przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1073/10 procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, iż elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone i w tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Zatem w świetle orzecznictwa NSA (np. postanowienie NSA z 24.02.2009r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi M. S. i stwierdzenie nieważności aktu mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej jej interesów prawnych, ze względu na fakt przeprowadzonej już kontroli zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Granice kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznaczone są ewentualnym naruszeniem zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego strony skarżącej w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym (II SA/Kr 1073/10 ). Mogło przecież być tak, że naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, rodząc obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Jak już zaznaczono, uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r., nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" stanowi wiążący Sąd przedmiot zaskarżenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zarzuty skargi są bezpodstawne.

Działka nr "1" obr. [...] przy ul. [...] w K., zakwalifikowana została w planie jako ogrody - tereny zieleni – ZPo.10 oraz objęta strefą nadzoru archeologicznego. Przepisy § 6 ust. 1 pkt 6 lit d oraz § 39 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", zakazują na w/w obszarze lokalizacji zabudowy za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdził, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r., nr XII/87/03). Przeznaczenie w planie, terenów, na których zlokalizowano nieruchomość skarżącego (działkę nr "1") jest zgodne ze:

1. strukturą przestrzenną – kierunkami i zasadami rozwoju gdzie oznaczona jest jako tereny otwarte - w tym tereny zieleni leśnej, nadto w całości objęte są systemem zieleni i parków rzecznych (mapa K1),

2. środowiskiem przyrodniczym i kulturowym - kierunkami i zasadami ochrony i rozwoju; leżą w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a nadto w strefie kształtowania systemu przyrodniczego (mapa K2),

3. planowaniem miejscowym i programami operacyjnymi; oznaczone są jako grunty rolne i leśne według ewidencji gruntów (mapa K3)

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie sposób się z nim zgodzić. Sąd, po dokładnej analizie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" oraz obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził zgodność obu dokumentów.

Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planie, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski". Jak wynika z głównych funkcji dla terenów otwartych ZO są nimi: sady, ogrody, zadrzewienia itd. (str.148 Studium). Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu obejmują m.in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej itd. Przede wszystkim jednak Studium w sposób bezwzględny na tym terenie wprowadza w warunkach i standardach wykorzystania terenu "całkowite wykluczenie prawa zabudowy". Twierdzenia skargi są zatem w tym zakresie całkowicie bezpodstawne i sprzeczne z podstawowym stanem faktycznym wynikającym z dokumentacji planistycznej oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

"W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." – wyrok NSA z dnia 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działki skarżącego wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. (w szczególności wg. map K1 i K2 a także K5).

"Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd wyrażany był już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r., II OSK 350/10, LEX nr 597554, wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r., II OSK 751/07, LEX nr 470918). W powołanym wyroku z dnia 19 marca 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy." – wyrok NSA z 1.04.2011r., sygn. akt II OSK 39/11

Także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który został podniesiony w skardze, nie znalazł uznania Sądu.

Przeznaczenie nieruchomości skarżącego na teren pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Dlatego gdyby organy planistyczne uwzględniły wniosek lub uwagę skarżącego i dokonały przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową niezgodnie z zapisami obowiązującego Studium, skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności takiego zapisu planu. Jak już była o tym mowa wcześniej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z postanowieniami studium, a z tym czy sąsiednie działki są zabudowane lub czy działka skarżącego "spełnia wszelkie wymogi prawa budowlanego dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem".

Zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie.

Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Dodać należy, iż zasada współżycia społecznego z art.5 k.c., na którą powołuje się pełnomocnik skarżącego nie ma zastosowania nie tylko na płaszczyźnie procedury planistycznej (stanowienia prawa lokalnego), lecz w ogóle na gruncie prawa administracyjnego, którego istotą są normy ius cogens.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010r nr CIII/1385/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", w zakresie objętym skargą, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i z tego powodu skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).