Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 740/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Andrzej Irla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 694/08 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) 2007 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 694/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2007 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia (...) czerwca 1961 r., nr (...), na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomości rolnej stanowiącej własność L. S. syna J. wykazanej w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wsi P., (...) o ogólnej powierzchni 23,77 ha oraz nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. S. o ogólnej powierzchni 18,12 ha.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa decyzją z dnia (...) maja 1962 r., nr (...) - po rozpatrzeniu odwołań S. R., G. Ł., S. J. syna J., S. S. syna J. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi P., zaś użytkowanych przez Państwowe Gospodarstwo Rolne W. orzekło:

1) skargi odwoławcze S. M. syna J., J. J., S. L., S. A., S. J. złożone od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. pozostawić bez rozpoznania z uwagi na ich piśmienne wycofanie;

2) decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady

Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. w części uchylić przez:

a) wyłączenie od przejęcia działki nr 161 o obszarze 2,21 ha stanowiącej współwłasność S. J. syna J., S. J. syna J., S. S. syna J.

b) wydzielenie skarżącym G. Ł. i S. R. równoważnika o równej wartości i jakości w drodze wymiany gruntów na grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa zaskarżona decyzją z gruntów Państwowego Funduszu Ziemi położonych na terenie wsi G. i N. powiatu b. Wydzielenie równoważnika odbędzie się odrębnym postępowaniem;

3) w pozostałej części decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r., utrzymać w mocy.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2004 r. J. S., będący spadkobiercą L. i A. S., wystąpił do Wojewody P. z prośbą o zweryfikowanie podstawy prawnej odebrania nieruchomości, wskazując na ich bezprawne zawłaszczenie przez Skarb Państwa po 1940 r. Wniosek ten został przekazany do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w trybie art. 65 K.p.a. postanowieniem z dnia 29 lipca 2005 r. przekazał tenże wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. wskazując Kolegium jako organ właściwy w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia (...) lutego 2006 r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. nr (...) oraz z dnia (...) maja 1962 r. nr (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71), stwierdziło, że:

1) decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. nr (...) oraz utrzymująca ją w mocy, w tym zakresie, decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia (...) maja 1962 r. nr (...) w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa:

a) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka:

nr 94 o pow. lasu 0,95 ha, nr 164 o pow. 0,09 ha, nr 183 o pow. 1,29 ha, nr 194 o pow.

6,05 ha, udział - w działce nr 73 o pow. 0,19 ha i udział - w działce nr 75 o pow.

0,02 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni 23,77 ha,

położonego na terenie wsi P., zapisanego na L. S.,

b) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr

126 o pow. lasu 1,24 ha, nr 190 o pow. 1,49 ha, nr 198 o pow. 0,56 ha, udział w działce nr 73 o pow. 0,19 ha i udział - w działce nr 75 o pow. 0,02 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej pow. 18,12 ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na A. S., wydane zostały z naruszeniem prawa;

2) w związku z upływem dziesięciu lat od dnia doręczenia kwestionowanych

decyzji z uwagi na wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 nie stwierdza się ich

nieważności;

3) odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałym zakresie

wniosku.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) ostatecznie orzekło w sprawie w ten sposób, że:

1) uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w całości (z dnia (...) sierpnia 2006 r.);

1) stwierdziło nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium

Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia (...) maja 1962 r. nr (...) w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A. S.;

2) stwierdziło, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej

Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. nr (...), w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa:

a) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr

94 o pow. lasu 0,95 ha, nr 164 o pow. 0,09 ha, nr 183 o pow. 1,29 ha, nr 194 o pow.

6,05 ha, udział - w działce nr 73 o pow. 0,19 ha i udział - w działce nr 75 o pow.

0,02 ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi

P., zapisanego na L. S.,

b) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr

126 o pow. lasu 1,24 ha, nr 190 o pow. 1,49 ha, nr 198 o pow. 0,56 ha, udział -

w działce nr 73 o pow. 0,19 ha i udział - w działce nr 75 o pow. 0,02 ha wchodzących

w skład gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi P., zapisanego na A. S., wydana została z naruszeniem prawa, to jest art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.;

3) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 w

pozostałych częściach.

Na punkt 4 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2006 r. J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który to Sąd wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 63/08, skargę oddalił.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył J. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1239/07 oddalił skargę kasacyjną.

W wyniku ostatecznej decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) poddanej kontroli sądu w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt IISA/Bk 63/07, a następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2008 r. w

sprawie sygn. akt I OSK 1239/07, którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia (...) maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania L. i A. S., należało rozpoznać ich odwołanie od decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r., Nr (...), po rozpoznaniu odwołania L. S. i A. S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r., znak (...), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 23, 77 ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. 18, 12 ha, położonego we wsi P., zapisanego na A. S. i umorzyło w tym zakresie postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji.

Organ wskazał, że wobec konieczności rozpoznania (na skutek orzeczenia z dnia (...) listopada 2006 r.) odwołania L. S. i A. S. należało zbadać, czy decyzja o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa posiada aktualnie podstawę prawną upoważniającą organ administracji publicznej do orzeczenia o przejęciu prawa własności gospodarstwa rolnego w drodze decyzji.

Kolegium stwierdziło, że przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 - oznaczone w późniejszej wersji ustawy jako art. 16 ust. 1 i 3), na podstawie których podjęta została decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., straciły swoją moc obowiązującą na mocy art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W ich miejsce nie ustanowiono żadnego nowego przepisu przewidującego przejmowanie na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym organ uznał, że sprawa przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnej stała się bezprzedmiotowa.

Na wskazaną wyżej decyzję z dnia (...) stycznia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosło Nadleśnictwo W. zarzucając, że "zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego określonych prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2006 r. znak (...) bez jej zmiany, uchylenia bądź wyeliminowania jej z obrotu prawnego w innej formie". Domagano się uchylenia w całości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazano, że organ przesądził o prawach i obowiązkach stron, gdyż nie tylko zniweczył skutek prawny decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r., ale również własnej prawomocnej decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. bez wcześniejszego wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, wskazując, że uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w tej części, która dotyczyła interesów prawnych osób odwołujących się i w takim samym zakresie umorzyło postępowanie przed tym organem, bowiem w porządku prawnym obecnie obowiązującym nie ma przepisów, na podstawie których została wydana decyzja pierwszoinstancyjna.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 694/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oraz art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2007 r., nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie do końca z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Sąd podkreślił przy tym, że niezwiązanie sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala sądowi przy ocenie sprawy uwzględniać także okoliczności niepodniesione przez stronę skarżącą.

W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania od decyzji WRiLPPRN w B. z dnia (...) czerwca 1961 r., jest ściśle związana z przesądzoną prawnie właściwością tegoż kolegium do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z (...) czerwca 1961 r. i decyzji WRiLPWRN w B. z dnia (...) maja 1962 r.

Sąd wskazał, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpatrujący skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. i Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., ani Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę kasacyjną J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydanego w sprawie, nie wytknęli SKO w B. niewłaściwości do uznawania się organem wyższego stopnia nad nieistniejącym obecnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. działającego jako właściwy obecnie organ wyższego stopnia nad nieistniejącym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., a Naczelny Sąd Administracyjny akceptując ten wyrok w postępowaniu kasacyjnym, związały swym orzeczeniem wszystkie podmioty wymienione w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że wynikające ze sprawy IISA/Bk 63/07 prawomocne uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. było organem wyższego stopnia nad nieistniejącym obecnie organem w postaci Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że Kolegium to było też właściwe do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania od decyzji tegoż Prezydium z dnia (...) czerwca 1961 r. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest bowiem organ administracji publicznej wyższego stopnia, tak samo jak do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych wart. 156 K.p.a.

Sąd podał, że nieprawidłowości w zaskarżonym rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., upatruje w naruszeniu zakazu orzekania po raz wtóry o sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi kwalifikowaną wadliwość decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie naruszenia zasady res iudicata tkwi zatem, zdaniem Sądu, w fakcie powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy przejęcia gruntów A. S. i L. S. w postępowaniu odwoławczym. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z (...) listopada 2006 r. była bowiem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Bk 63/07, w następstwie której to kontroli sąd pierwszej i drugiej instancji nie wytknął Kolegium nieprawidłowości rozstrzygnięcia w punkcie obejmującym stwierdzenie nieważności pozostawienia bez rozpoznania odwołania A. S. i L. S. Nieprawidłowości takie mógł wytknąć tylko z urzędu (w ramach niezwiązania granicami skargi) zważywszy, że J.S. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2006 r. wyłącznie w punkcie 4-tym odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. i 1962 r. w pozostałym zakresie. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu pierwszej instancji, obecnie kwestię "otwarcia" postępowania odwoławczego z odwołania A. S. i L. S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. należy traktować jako prawomocnie przesądzoną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak było przystąpić do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania w sposób mechaniczny, bez pełnej analizy treści pierwotnej decyzji odwoławczej, to jest decyzji z dnia (...) maja 1962 r. Zdaniem sądu zawarte w punkcie trzecim tejże decyzji stwierdzenie o pozostawieniu w mocy decyzji pierszoinstancyjnej w pozostałym zakresie dotyczyło wszystkich gruntów przejętych w oparciu o decyzję z dnia (...) czerwca 1961 r., w tym i gruntów A. S. i L. S. Przemawia za tym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) listopada 2006 r., mocą której Kolegium odmawiając w trybie nadzoru stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości A. S. i L. S. wymieniło decyzję zarówno pierwszej instancji (z dnia (...) czerwca 1961 r.), jak i drugiej instancji (z dnia (...)maja 1962 r.). Według Sądu również J. S. -

spadkobierca A. i L. S. - rozumiał decyzję odwoławczą z dnia (...) maja 1962 r. jako merytorycznie rozstrzygającą o przejęciu nieruchomości poprzedników prawnych dając temu wyraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie IISA/Bk 63/07 oraz w skardze kasacyjnej od tego wyroku Natomiast brak jednoznacznego wskazania w decyzji z dnia (...) maja 1962 r., że pozostawienie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie odnosi się jedynie do tych punktów decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r., które dotyczyły odwołujących się, których odwołania rozpatrzono, tworzy, zdaniem Sądu sytuację, w której teraz rozpatrywane "ożywione" odwołanie już raz zostało rozpatrzone.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i Naczelny Sądu Administracyjny przesądziły w sprawie II SA/Bk 63/07, że przejęcie nieruchomości rolnych od A. S. i J. S. nie miało cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W zawiązku z tym Sąd uznał, że w "uruchomionym" po latach postępowaniu odwoławczym dojdzie do orzeczenia po raz drugi w tym samym przedmiocie, co nie pozwalało organowi odwoławczemu na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to jest uchylenia decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. i umorzenia postępowania administracyjnego w ogóle.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powstała sytuacja, w której raz ostatecznie przesądzono o przejęciu gruntów A. S. i L. S., a obecnie w tym samym trybie uchylono decyzję o przejęciu nieruchomości. Stanowi to naruszenie zasady res iuclicata.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozostawieniu odwołań A. S. i L. S. bez rozpoznania, nie niweczy znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia tychże osób o wycofaniu środka odwoławczego. Następca prawny A. S. i L. S. "wszedł" bowiem w sytuację prawną poprzedników prawnych, co oznacza, że nie może zmodyfikować ich woli w sposób całkowicie odmienny. Natomiast J. S. -następca prawny A. i S. i L. S. - dokonał wyboru trybu weryfikacji decyzji o przejęciu nieruchomości poprzedników prawnych żądając stwierdzenia nieważności tego przejęcia i traktując decyzję o przejęciu jako ostateczną. Sąd podkreślił, że zaskarżona do Sądu decyzja odwoławcza jest decyzją wydaną po rozpoznaniu cofniętego odwołania, czyli de facto bez odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargi kasacyjne złożyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oraz J. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, poprzez obciążenie nimi Nadleśniczego Nadleśnictwa W. i zarządzenie zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Sąd popadł w sprzeczność (co dostrzega jeden z członków składu sędziowskiego w swoim zdaniu odrębnym), gdyż z jednej strony dostrzegł konieczność rozpoznania nierozpatrzonego odwołania, a z drugiej doszedł do wniosku, że jego rozpatrzenie jest niemożliwe, bo sprawa została rozpatrzona i rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium o tym, czy w 1962 r. organ odwoławczy rozstrzygał co do istoty sprawę przejęcia gospodarstw rolnych A. S. i L. S., czy też nie, wypowiedziały się już w sposób wiążący sądy obu instancji. Potwierdzono w nich stan faktyczny i prawny, że organ rolny Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., jako organ drugiej instancji, nie rozpoznał sprawy przejęcia tych gospodarstw, lecz pozostawił odwołania bez rozpoznania. Zdaniem organu, orzeczenie w takiej sytuacji, że rozpoznając odwołanie A. S. i L.S. Kolegium rozstrzygało ponownie sprawę zakończoną ostateczną decyzją, uznać należy za błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Kolegium, zaskarżony wyrok, jako nierespektujący wcześniejszych rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ociera się o granice nieważności postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podniosło, że jedynie w wyjątkowych wypadkach można nie uwzględnić cofnięcia odwołania. Może to mieć miejsce wtedy, gdy uwzględnienie cofnięcia prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W ocenie organu właśnie z uwagi na ten przepis Kolegium nie mogło uwzględnić cofnięcia odwołania, dokonanego przed 45 laty przez spadkodawców wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Uwzględnienie cofnięcia odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego oznaczałoby bowiem, zdaniem organu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nieposiadającej podstawy prawnej do jej wydania. Jeżeli zatem cofnięcie odwołania dotyczy sprawy, w której organ odwoławczy nie może zachować w mocy zaskarżonej decyzji jako nieposiadającej aktualnie podstawy prawnej, to organ obowiązany jest nie uwzględniać takiego cofnięcia i uchylić decyzję pozbawioną już podstawy prawnej do jej wydania. Zdaniem organu jest to skutek obowiązywania zasady, że w postępowaniu odwoławczym stosuje się przepisy z dnia orzekania w drugiej instancji, a nie te, które obowiązywały podczas wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że cofnięcie odwołania nie powoduje, że odwołanie należy uznać za nieistniejące. Zgodnie z brzmieniem art. 137 K.p.a., o skuteczności cofnięcia odwołania decyduje organ odwoławczy, który, dochodząc do wniosku, że istnieją przeszkody uwzględnienia woli odwołujących się, nie tylko może, ale wręcz musi odmówić uwzględnienia cofnięcia. Tak też uczyniło Kolegium w przedmiotowej sprawie.

Organ zwrócił także uwagę, że skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z dnia wydawania decyzji będącej jego przedmiotem, a decyzja organu odwoławczego do stanu faktycznego i prawnego z dnia jej podejmowania, to w takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie mogło w swych decyzjach z 2006 r. zarzucać decyzji z 1961 r., że została wydana bez podstawy prawnej (bo takowa wówczas istniała), natomiast rozpatrując odwołanie od tej, ciągle obowiązującej lecz nieostatecznej decyzji, nie mogło przejść do porządku dziennego nad brakiem takiej podstawy.

W złożonej skardze kasacyjnej J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i oddalenie skargi Nadleśnictwa W. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez:

a) błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja wydana po cofnięciu odwołania jest wydana bez odwołania, wówczas, gdy organ ma obowiązek - w sytuacji braku podstawy normatywnej cofnięcia odwołania - dokonania kontroli czynności cofnięcia pod względem zgodności z prawem i ponowne rozpoznanie odwołania nie podważa zasady powagi rzeczy rozstrzygniętej, albowiem organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownego przeanalizowania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zweryfikowanie czy jego ustalenia odpowiadają decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zweryfikowania podstawy materialnoprawnej wydania decyzji;

b) niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2007 r. bez wskazania uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności i nieuwzględnienie braku merytorycznego rozpoznania odwołania z przyczyny jego cofnięcia przez L. S. i A. S., a w związku z powyższym nieuwzględnienie, iż sformułowanie zawarte w decyzji z dnia (...) maja 1962 r. "w pozostałej części decyzję... utrzymać w mocy" odnosi się wyłącznie do tych uczestników postępowania, których odwołania były merytorycznie rozpatrywane;

art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie w oparciu o dowolne założenia

Sądu, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, a tym samym wykroczenie przez Sąd

poza granice sprawy (w szczególności w zakresie oceny, czy zaskarżona decyzja

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. przesądza o ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy i czy zachodzi res iudicata - z uwagi na decyzję z dnia

(...) maja 1962 r. i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2007 r.,);

art. 120 K.p.a. w brzmieniu Kodeksu obowiązującym w 1962 r. poprzez błędną

wykładnię i uznanie, iż pozostawienie bez rozpoznania odwołania wniesionego przez

A. S. i L. S. stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zaś pojęcie w "pozostałym zakresie" (w decyzji z dnia (...) maja 1962 r.) odnosi się do rozstrzygnięcia weryfikującego przejęcie "niektórych gruntów"

(znamienne jest to, że decyzja jest wieloznaczna i różnie interpretowana zarówno przez

Sądy procedujące w przedmiotowej sprawie, jak i organy administracji publicznej),

wówczas gdy analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż z uwagi na cofnięcie odwołania

organy procedujące w ogóle nie rozpoznawały merytorycznie kwestii podniesionych

odwołaniem A. i L. S.;

art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności poprzez

nieuwzględnienie braku materialnoprawnych podstaw do przyjętych założeń Sądu, a w

szczególności w zakresie w pełni dowolnego uznania, iż ponowne rozpatrzenie

odwołania od decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. jest niedopuszczalne i godzi w zasadę res iudicata;

5) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez

niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie ustawowego zakresu kontroli działalności

administracji publicznej wskutek niewskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i przyjętych założeń związanych z możliwością rozpatrzenia cofniętego odwołania (przez A. i L. S.) od decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. i oparcie na dowolnym uznaniu rozstrzygnięcia Sądu poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.;

6) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, co wyraża się

w uwzględnieniu skargi i uznaniu braku kompetencji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego od rozpoznania odwołania (od decyzji z 1961 r.), a tym samym

stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

(...) stycznia 2007 r. wobec niewskazania właściwej podstawy materialnoprawnej takiego

rozstrzygnięcia i wskazywanego przez Sąd zarzutu powagi rzeczy rozstrzygniętej oraz

wskutek nieuwzględnienia, iż zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu, albowiem

w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy (WRiL WRN w B. z dnia (...) maja 1962 r.) brak było podstaw do przejęcia nieruchomości spadkodawców skarżącego, a tym samym SKO nie mogło wydać innej niż zaskarżona decyzja z uwagi

na obowiązujące przepisy prawa w tej materii;

7) art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie związania przez Sąd orzekający

w niniejszej sprawie prawomocnym stwierdzeniem nieważności decyzji Wydziału

Rolnictwa i Leśnictwa WRN w B. w części orzekającej o pozostawieniu odwołań L. i A. S. bez rozpoznania (prawomocnie przesądzone w sprawie II SA/Bk 63/07) i dowolne przyjęcie, iż zawarte w punkcie trzecim decyzji z dnia (...) maja 1962 r. stwierdzenie o pozostawieniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie dotyczyło wszystkich gruntów przejętych w oparciu o decyzję WRiLPPRN w B. z (...) czerwca 1961 r. w tym gruntów A. i L. S., wówczas, gdy takie twierdzenie nie wynika z decyzji i jest dowolnym założeniem Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej zarzuty, podzielając w całości zdanie odrębne do zaskarżonego wyroku złożone przez sędziego sprawozdawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść kilka uwag natury ogólnej.

W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze. Prawo odwołania od

decyzji nieostatecznej nie może być zatem ograniczone przez zastosowanie przez organ nadzwyczajnych trybów postępowania. Tryb odwoławczy ma bowiem pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie reguły te nie znalazły zastosowania, gdyż decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych L. S. i A. S. stała się ostateczna w związku z tym, że skargi odwoławcze L. S. i A. S. od decyzji z (...) czerwca 1961 r. pozostawiono bez rozpatrzenia decyzją organu odwoławczego z dnia (...) maja 1962 r. z uwagi na ich "piśmienne" wycofanie.

W pierwszej kolejności na wniosek J. S. spadkobiercy byłych właścicieli przeprowadzone zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

W wyniku tego postępowania zapadła w dniu (...) listopada 2006 r. ostateczna i prawomocna decyzja, gdyż tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 63/08 oddalił skargę, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1239/09 oddalił skargę kasacyjną. Ta ostateczna decyzja z dnia (...) listopada 2006 r. zawiera w swej treści różnorakie rozstrzygnięcia.

Po pierwsze stwierdza nieważność decyzji z dnia (...) maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga ona o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. S. i A. S. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje podwójny skutek prawny: skutek materialnoprawny, gdyż stwierdza, że materialna sprawa administracyjna nie jest rozstrzygnięta, bowiem decyzja ją rozstrzygająca nie była zdolna do wywołania skutków prawnych uznawanych przez przepisy prawa od momentu wejścia jej do obrotu prawnego (ex tunc) oraz skutek procesowy w postaci zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Eliminuje to weryfikowaną decyzję w części stwierdzającej nieważność z obrotu prawnego (vide: Barbara Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiPz2001 r., Nr 8, poz. 29).

Oznacza to w niniejszej sprawie, że odwołania A. S. i L. S. należało rozpoznać, gdyż w stosunku do nich decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. nie ma przymiotu ostateczności.

Drugim rozstrzygnięciem decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. jest stwierdzenie, że decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości leśnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych L. S. i A. S. została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ dopatrzył się kwalifikowanej wadliwości tej decyzji, to jest przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., lecz nie stwierdził nieważności decyzji, gdyż od jej doręczenia stronom minęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.).

To zaś oznacza, że decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. w części dotyczącej działek leśnych pozostaje w obrocie prawnym, oraz że skutki prawne tej decyzji nie zostały naruszone.

Wreszcie trzecim rozstrzygnięciem decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 (to jest decyzji z dnia (...) maja 1962 r. i z (...) czerwca 1961 r.) w pozostałych częściach.

To z kolei oznacza, że obie te decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji co do gruntów stanowiących byłą własność L. S. i A. S. - poza działkami leśnymi i pozostawieniem bez rozpoznania odwołania tych osób - nie posiadają cech kwalifikowanej wadliwości obligującej do stwierdzenia ich nieważności.

W tym miejscu podnieść należy, że skarżący kasacyjnie J. S. zgodził się z takim rozstrzygnięciem, gdyż zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku tylko pkt 4 decyzji z dnia (...) listopada 2006 r., który stanowił o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 1962 r. i (...) czerwca 1961 r. "w pozostałej części", nie skarżył zaś tej części decyzji, która wskazywała, że co do działek leśnych decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. wydana została z naruszeniem prawa. Uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa daje skarżącemu kasacyjnie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Zgodzić się więc należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, że należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) stycznia 2007 r. jako wadliwą, lecz z tego względu, że organ za szeroko zakreślił zakres postępowania odwoławczego, chociaż sposób jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie był prawidłowy.

Jak już wspomniano na wstępie, w niniejszej sprawie dopiero na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołań L. S. i A. S. "odżyło" ich odwołanie od decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r., a równocześnie zapadły inne jeszcze rozstrzygnięcia. Wobec tej sytuacji prawnej zakres postępowania odwoławczego został ograniczony tylko do gruntów rolnych, z pominięciem działek leśnych. Innymi słowy zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja mogła dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji (z dnia (...) czerwca 1961 r.) tylko co do działek - nie leśnych - których numery i wielkość należy ustalić, a które należały w dniu ich przejęcia do L. S. i A. S.

W części dotyczącej działek leśnych istnieje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie sprawy. Pogląd przeciwny prowadziłby w konsekwencji do tego, że J. S. przysługiwałaby możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. oraz możliwość uchylenia decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. w trybie odwoławczym co do tych samych działek leśnych.

Nie można jednak podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na fakt "powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy przejęcia gruntów A. i L. S. w postępowaniu odwoławczym." Kwestia "otwarcia" postępowania odwoławczego ze skargi odwoławczej A. i L. S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) czerwca 1961 r. została ostatecznie i prawomocnie przesądzona w decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia (...) maja 1962 r. w części w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A. S.

Przypomnieć należy, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 1961 r. była przedmiotem postępowania odwoławczego ze skarg odwoławczych S. R., G. Ł., S. J. syna J. i S. S. syna J., na co wskazano wyżej, gdyż decyzją z dnia (...) czerwca 1961 r. przejęte zostały nieruchomości trzynastu właścicieli, ale nie zostały rozpoznane odwołania A. S. i L. S. co do ich nieruchomości, gdyż odwołania te pozostawiono bez rozpoznania.

Podniesiony zatem przez Sąd pierwszej instancji argument należy uznać za nietrafny, co zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej J. S.

Naruszenia zasady res iudicata należałoby upatrywać właśnie w korelacji decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. stwierdzającej, że decyzja z dnia (...) czerwca 1961 r. w części dotyczącej działek leśnych wydana została z naruszeniem prawa a orzeczeniem o uchyleniu decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. co do całych przejętych gospodarstw rolnych L. S. o powierzchni 23,77 ha i A. S. o powierzchni 18,12 ha, bez wyłączenia działek leśnych.

Nie jest również trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja organu drugiej instancji z dnia (...) maja 1962 r. w punkcie 3 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji "w pozostałej części" dotyczyła również gruntów A. S. i L. S., gdyż w zakresie tych gruntów odwołania A. S. i L. S. nie były rozpoznawane, a zatem pkt 3 tej decyzji dotyczył tylko gruntów osób, których odwołania były rozpoznane, o czym była mowa wyżej, innymi słowy mówiąc, w stosunku do gruntów przejętych od A. S. i L. S., po stwierdzeniu, że ich odwołania pozostawia się bez rozpoznania, ich sprawa stała się merytorycznie zakończona decyzją organu pierwszej instancji z dnia (...) czerwca 1961 r.

Nie zamykało to jednak drogi spadkobiercom byłych właścicieli do kwestionowania w trybie nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji organu drugiej instancji co do tego rozstrzygnięcia, które stanowiło o pozostawieniu odwołań bez rozpoznania.

Nie oznacza to również, że pozostawienie bez rozpoznania odwołań A. S. i L. S., jak argumentuje Sąd I instancji, iż decyzję organu odwoławczego z dnia (...) stycznia 2007 r. wydano bez istniejących odwołań. Stwierdzenie nieważności tego punktu decyzji z dnia (...) maja 1962 r., który rozstrzygał o pozostawieniu odwołań bez rozpoznania powoduje, że złożone odwołania należy rozpoznać, a nie, że odwołań nie złożono.

Inną kwestią jest ocena prawna faktu cofnięcia odwołania.

Przypomnieć należy, że ostateczna decyzja z dnia (...) listopada 2006 r. stwierdzała, że "przepisy art. 110-122 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 maja 1962 roku, regulujące postępowanie odwoławcze, nie przewidywały podejmowania w nim takich rozstrzygnięć przez organ II instancji. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) polskiemu ogólnemu postępowaniu administracyjnemu nie była znana instytucja «cofnięcia odwołania». W doktrynie przyjmowano zatem, że strony nie mają możliwości dysponowania losem sprawy po wniesieniu odwołania i jego cofnięcie jest z zasady (poza przypadkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) niedopuszczalne. Wobec powyższego, zaniechanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przejęcia przez organ odwoławczy w sentencji podjętej decyzji, że pozostawia bez rozpoznania odwołania tych osób, było działaniem bez podstawy prawnej." Ocena ta stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 1962 r. w części w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołań L. S. i A. S., a decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności jest ostateczna i prawomocna.

Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że kwestia ta może być przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie odwoławczym.

Poruszyć należy jeszcze jeden aspekt sprawy. W decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. wydanej w postępowaniu nadzorczym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. i z dnia (...) maja 1962 r. w pozostałych częściach, o czym była mowa wyżej.

Oznacza to, że nie dopatrzono się kwalifikowanych cech wadliwości w tych decyzjach z wyjątkiem tej części, która rozstrzygała o pozostawieniu bez rozpoznania odwołań L. S. i A. S. od decyzji z dnia (...) czerwca 1961 r. oraz z wyjątkiem działek leśnych, określonych w pkt 2 i 3, co do których stwierdzono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie to dotyczy zatem innych gruntów, poza działkami leśnymi, ale wchodzących w skład nieruchomości rolnych przejętych na rzecz Skarbu Państwa od L. S. i A. S.

Czy zatem taka ocena i rozstrzygnięcie w decyzji z dnia (...) listopada 2006 r. może stanowić, iż podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut res iudicata jest skuteczny?

Na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Inny jest bowiem zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji a inny postępowania odwoławczego.

W postępowaniu nadzorczym dokonuje się oceny, czy decyzja posiada kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Oceny tej dokonuje się na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji podlegającej postępowaniu nadzorczemu, ale nie rozpatruje się sprawy co do jej istoty.

Natomiast w postępowaniu odwoławczym rozpoznaje się ponownie sprawę rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty wydania decyzji przez organ odwoławczy, badając czy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wystąpiły wady, określane jako wady zwykłe, a nie kwalifikowane. Dlatego też zakres postępowania odwoławczego jest znacznie szerszy niż postępowania prowadzonego w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji.

Oznacza to, że nie można przyjąć, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy decyzje obu instancji były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a zatem nie zachodzi w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

W tej sytuacji uznać należy za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w zakresie wyżej wskazanym w związku z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę prawną.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.