Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1289/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 83b ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 12/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 12/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A. Sp. z o.o. w K. ("skarżąca", "Spółka") wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("Prezes ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej, że podstawa wymiaru składki i składka na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla S. W. z tytułu wykonywania umowy zlecenia zawartej ze Spółką jako płatnikiem składek jest równa 0,00 zł.

Postanowieniem z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 22/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Sąd wskazał, że postanowienie ZUS w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, należy traktować jako wydane przez organ pierwszej instancji i niekończące postępowania w sprawie. O ile przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a.") byłyby stosowane wprost przez ZUS, w świetle art. 113 tego aktu, na postanowienie to przysługiwałoby stronie zażalenie. Jednakże z uwagi na treść art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, dalej: "u.s.u.s.") od postanowienia wydanego przez ZUS nie przysługuje ani zażalenie, ani inny środek zaskarżenia. Przepisy k.p.a. w postępowaniu toczącym się przed ZUS stosowane są bowiem odpowiednio. Wobec treści art. 83b ust. 2 u.s.u.s. Sąd uznał za niedopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego. W postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych odwołanie do sądu służy jedynie od decyzji (nie od postanowienia). Celem regulacji art. 83b ust. 2 u.s.u.s. było uniknięcie dwóch dróg postępowania (administracyjnej i sądowej) oraz pozostawienie sądowi powszechnemu możliwości oceny postępowania przed organem rentowym w ramach orzekania o prawach i obowiązkach stron. Powołane przepisy w sposób kompleksowy regulują postępowanie odwoławcze w sprawach z ubezpieczeń społecznych, w postaci możliwości wniesienia odwołania do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że sprawa nie należy do sfery administracji publicznej, nad którą kontrolę sprawują sądy administracyjne. Skoro w sprawie nie jest właściwy sąd administracyjny, a sąd powszechny, to w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność ZUS jest niedopuszczalna.

Postanowieniem z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 543/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. akt I UPZ 3/10, oraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13.

Stwierdził, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej z natury rzeczy jest podejmowane po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Nie kończy ono postępowania, więc nie może przyjąć formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie takie nie jest również postanowieniem wydanym w trakcie postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. co do możliwości zaskarżania zażaleniem.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna. Skoro bowiem kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej podlegać powinna również bezczynność organu w wydaniu tego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę (sygn. akt VI SAB/Wa 12/20), z urzędu, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że uczynił to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wystąpił do Sądu Apelacyjnego w Krakowie o nadesłanie akt o sygn. III AUa 1444/19 (w Sądzie Okręgowym w Krakowie oznaczonych sygn. akt VII U 2877/16), w których przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ZUS z 29 kwietnia 2016 r. Sąd uznał, że zapoznanie się z aktami sądu powszechnego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaistniały bowiem wątpliwości co do trybu, w którym zostało wydane przez ZUS postanowienie z [...] kwietnia 2018 r.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącej. Opisał zasady związania oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 543/19. Uznał jednak, że ustalony w wyniku ponownego rozpoznania stan sprawy uległ zasadniczej zmianie. Według Sądu istotne nowe ustalenia były możliwe dopiero po analizie akt Sądu Apelacyjnego w Krakowie o sygn. akt III AUa 1444/19. Wynika z nich, że Sąd Okręgowy postanowieniem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 2877/16, zwrócił akta sprawy ZUS w celu uzupełnienia tych akt w zakresie zaskarżonej decyzji – w celu wyjaśnienia, czy do S. W. odnosi się ubezpieczenie emerytalno-rentowe, czy też zdrowotne, a także dołączenia umów o pracę. Sąd Okręgowy wyjaśnił, że wspomniany zwrot akt nastąpił w trybie art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm., dalej "k.p.c.").

W odpowiedzi na wyżej wymienione postanowienie Sądu Okręgowego, ZUS wydał m.in. postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., które zostało przesłane do wiadomości m.in. skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie.

Pismami z 24 lipca 2018 r. Spółka wniosła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie oraz wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

ZUS w piśmie z 24 sierpnia 2018 r. skierowanym do Sądu Okręgowego w Krakowie oświadczył, że przekazuje zażalenie Spółki i wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Ponadto w piśmie z 3 grudnia 2018 r. oświadczył, że powinno ono podlegać rozpoznaniu przed sądem powszechnym łącznie z odwołaniem od decyzji, co podtrzymał na rozprawie przed Sądem Okręgowym w dniu 31 stycznia 2019 r.

Wyrokiem z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII U 2877/16, Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił odwołanie Spółki. W uzasadnieniu wyroku Sąd Okręgowy wyjaśnił, że postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. stanowiło odpowiedź ZUS na postanowienie wydane w trybie art. 467 § 4 k.p.c.

Wyjaśnił, że sporne postanowienie stanowiło odpowiedź ZUS na postanowienie wydane w trybie art. 467 § 4 k.p.c.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakres czynności podejmowanych przez ZUS po zwrocie akt w trybie art. 467 § 4 k.p.c. jest bardzo szeroki. Obejmuje również wydanie takiego postanowienia jak to z [...] kwietnia 2018 r. Podlegało ono ocenie sądu cywilnego rozpatrującego odwołanie, co wynikało z wyroku w sprawie sygn. akt VII U 2877/16, jak też z apelacji Spółki od tego wyroku.

W takim przypadku nie można przyjąć, że postanowienie ZUS z [...] kwietnia 2018 r. nie podlegało żadnej kontroli, której to sytuacji nie akceptował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 543/19.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, okoliczności te uprawniły sąd do odstąpienia od wytycznych zawartych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w chwili orzekania apelacja Spółki nie była jeszcze rozpoznana przez Sąd Apelacyjny. Z uwagi na stanowisko zawarte w wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 22 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII 3556/16 (dotyczącego takiej samej kwestii), nie można wykluczyć dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej do rozpoznania zażalenia na sporne postanowienie. Od stanowisko Sądu Apelacyjnego będzie też zależała ewentualna dopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Także zażalenie ZUS ani apelacja Spółki w sprawie sygn. akt VII U 3556/16 nie zostały do chwili wyrokowania rozpoznane przez Sąd Apelacyjny. Podobnie Sąd Okręgowy orzekł w sprawie sygn. akt VII U 3647/16.

Co do kwestii zarzucanej organowi bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia oraz wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia ZUS z [...] kwietnia 2018 r., to Sąd pierwszej instancji wskazał, że należy pamiętać o trybie, w jakim zostało ono wydane (art. 467 § 4 k.p.c.) oraz o tym, że po uzupełnieniu materiału sprawy bądź decyzji organ ponownie przedstawia akta sprawy sądowi. Z inicjatywy Spółki doszło więc do dwutorowego uruchomienia procedury rozpatrywania zażalenia Spółki na postanowienie ZUS i jej wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Uznał, że skoro sporne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. zostało wydane w wykonaniu postanowienia Sądu Okręgowego i przed wydaniem wyroku przez Sąd Okręgowy, to należało dać pierwszeństwo rozpoznaniu odwołania Spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym, co konsekwentnie podkreślał organ, przesyłając zażalenie do Sądu Okręgowego. Sąd Okręgowy zajął się zresztą kwestią postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. w wyroku z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII U 2877/16. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu Okręgowego i zgłosiła w apelacji zarzuty co do opinii Sądu Okręgowego dotyczącej spornego postanowienie - te same jak w zażaleniu zmierzającym do uruchomienia odrębnej administracyjnej procedury odwoławczej. Do chwili wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji postępowanie przed Sądem Apelacyjnym w sprawie sygn. akt III AUa 1444/19 nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem.

Z uwagi na pierwszeństwo zasady rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez sąd powszechny, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale o sygn. akt I OPS 1/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowe było niepodejmowanie przez ZUS czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Dlatego, zdaniem Sądu, nie doszło do bezczynności ZUS w rozpoznaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność przez jej uwzględnienie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania -

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu przez WSA od wykładni prawa dokonanej w sprawie przez NSA w wyniku nieuprawnionego uznania, że zaktualizowały się przesłanki uprawniające Sąd pierwszej instancji do odstąpienia od tej wykładni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi. Gdyby bowiem WSA zastosował wykładnię przepisów, której na gruncie niniejszej sprawy dokonał NSA, musiałby uznać, że zażalenie na postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej wydane po zapadnięciu decyzji dotyczącej podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom zdrowotnym powinno zostać rozpatrzone na drodze postępowania administracyjnego, a zatem że skarga na bezczynność organu w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Jednocześnie w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, który mógłby skutkować zastosowaniem innych przepisów, co z kolei upoważniałoby WSA do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej przez NSA;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 113 § 3 k.p.a. w związku z art. 467 § 4 k.p.c. przez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie, że doszło do dwutorowego wszczęcia kontroli postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, a zdarzenie inicjujące wydanie postanowienia może mieć znaczenie dla możliwości jego zaskarżenia, a więc również dla oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ dopuścił się rażącej bezczynności. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej interpretacji wskazanych przepisów i ich prawidłowego zastosowania WSA powinien dostrzec, że brak rozstrzygnięcia przez organ zażalenia na to postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia stanowi o rażącej bezczynności organu, która podlega ocenie przez sąd administracyjny;

3. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw, co wyraziło się przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie niejawnym dla skarżącej, a w konsekwencji odmówiono skarżącej prawa od wypowiedzenia się co do dowodów stanowiących podstawę wyrokowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

ZUS nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 8 lutego 2021 r. Spółka przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 17 lutego 2021 r. organ przedstawił swoją opinię na temat sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 25 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano telefonicznie lub mailowo strony postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której sprawę rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który – orzekając po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 stycznia 2019 r. o odrzuceniu skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności Prezesa ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia – z uwagi na zmianę stanu faktycznego, odstąpił od wykładni prawa dokonanej przez NSA w postanowieniu z 17 października 2019 r., sygn. akt II GSK 543/19.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, to jest zarzut nieważności postępowania. Według autora skargi kasacyjnej nieważność postępowania jest skutkiem pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw ze względu na przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie niejawnym, a w konsekwencji odmówienia jej prawa do wypowiedzenia się co do dowodów stanowiących podstawę wyrokowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Zarzut ten został sformułowany przy założeniu, że Sąd pierwszej instancji dopuścił i przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy III AUa 1444/19 Sądu Apelacyjnego w Krakowie.

Uczynienie takiego założenia przez skarżącą wskazuje, że oparła się ona na treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, który wyjaśnił, że "(...) Sąd z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wystąpił do Sądu Apelacyjnego w Krakowie (...) o nadesłanie akt o sygn. III AUa 1444/19 (...) Sąd uznał, że zapoznanie się z aktami sądu powszechnego jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie".

Jednak analiza akt sprawy nie wskazuje na to, aby Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości, w sposób przewidziany przepisami postępowania, oparł się na niektórych dokumentach z akt Sądu Apelacyjnego w Krakowie, to jest aby dopuścił dowody z tych dokumentów ze wskazaniem okoliczności będących przedmiotem dowodu oraz aby przeprowadził dowody z tych dokumentów. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 14 maja 2020 r. wydane zostało zarządzenie polecające zwrócenie się do Sądu Apelacyjnego w Krakowie o wypożyczenie akt, następnie na piśmie przewodnim Sądu Apelacyjnego w Krakowie informującym o przesłaniu akt zamieszczono zarządzenie z 28 maja 2020 r. o treści: "pismo do akt sądowych". Kolejna czynność to zarządzenie Przewodniczącego Wydziału VI z 16 czerwca 2020 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w dniu [...] czerwca 2020 r. w celu rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Następną udokumentowaną czynnością jest wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć trzeba, że co do zasady z posiedzenia niejawnego nie spisuje się protokołu, chyba że na posiedzeniu tym wysłuchano wezwane przez sąd osoby lub dokonano innych czynności procesowych (§ 51 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych; Dz. U. poz. 1177). Jeżeli orzeczenia nie wydano, z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową (art. 100 § 2 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów dotyczących dokumentowania czynności sądu na posiedzeniu niejawnym wynika, że jeżeli na posiedzeniu takim jest wydawane jedynie orzeczenie, to wówczas nie sporządza się z tego posiedzenia żadnego innego dokumentu potwierdzającego czynności dokonane na posiedzeniu. Natomiast, jeżeli na posiedzeniu niejawnym wysłuchano wezwane przez sąd osoby lub dokonano innych czynności procesowych, konieczne jest spisanie protokołu.

Pomijając rozważania dotyczące co najmniej spornej kwestii dopuszczalności przeprowadzania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów, należy stwierdzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji w jakiejkolwiek procesowej formie dopuścił i przeprowadził te dowody. W aktach sprawy nie ma bowiem ani postanowienia dotyczącego tych czynności, ani też protokołu, z którego wynikałoby, że takie czynności były dokonane.

W takich okolicznościach, dotyczących przebiegu postępowania przed Sądem pierwszej instancji, zarzut nieważności postępowania powiązany z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że przy uwzględnieniu specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego związanie wykładnią prawa obejmuje swoim zakresem również dokonaną przez NSA ocenę poprawności ustaleń w obszarze stanu faktycznego (por. m.in. wyroki NSA z: 17 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1360/07; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 995/10; 12 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 879/09; 20 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 629/09; 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11, 31 stycznia 2012 r, sygn. akt II FSK 1427/10 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Te ustalenia są konsekwencją zastosowania przez organ przepisów postępowania, w szczególności norm regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, kontroluje, w ramach granic skargi zakreślonych przez jej autora, czy sąd pierwszej instancji naruszył między innymi przepisy postępowania. Zatem pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej. Również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1030/16). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480).

Nie stanowią zatem wiążącej wykładni prawa inne wypowiedzi wykraczające poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09).

Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd pierwszej instancji nie jest związany wykładnią prawa, nie musi stosować starego przepisu.

Na koniec rozważań natury ogólnej stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2019 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "p.u.s.a."; art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Należy również pamiętać o tym, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tych zasad sprawia, że choć ograniczają one w ściśle określonym zakresie niezawisłość sędziowską, to – jako niezbędna gwarancja pewności orzeczniczej – muszą być stosowane przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od nich odstępstwa, poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 3940/14).

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 543/19 nie miała w żadnej mierze charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie co do możliwości zaskarżenia postanowienia o sprostowaniu decyzji, a w konsekwencji dokonania kontroli sądowoadministracyjnej tego rozstrzygnięcia.

Wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionej sprawie, podobnie zresztą jak i w innych podobnych sprawach pogląd w swej wymowie był stanowczy i jednoznaczny w taki sposób, że krępował swobodę jurysdykcyjną Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie. Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone postanowienie odrzucające skargę z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej, nie nakazał Sądowi pierwszej instancji poczynienia dodatkowych (nowych) ustaleń faktycznych. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie stwarzała również konieczności poszukiwania nowych faktów i dowodów, brak było wypowiedzi wskazujących na mankamenty w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ lub kierunki uzupełnienia tych ustaleń, a także sygnalizujące konkretne kwestie, które powinny być ponownie rozważone w okolicznościach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2019 r. uznał za bezpodstawną argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu i stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania złożonej skargi, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. oraz art. 476 § 2 k.p.c. sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w sprawach tych – z uwagi na treść art. 83b ust. 2 u.s.u.s. – nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego w sprawie sprostowania wydanej decyzji.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi z uwagi na brak drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) jednoznacznie stwierdził, że ograniczenie z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie dotyczy postanowienia o sprostowaniu, wydanego po zakończeniu postępowania. "Stosownie do treści art. 83 b ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład w tych sprawach wydaje decyzję; zgodnie zaś z ust. 2, od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Uwzględnić zatem należy w dalszych wywodach, że art. 83b ust. 2 nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jak wcześniej wspomniano, postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej, z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postanowienie takie nie kończy zatem postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zgodzić się również należy z wnoszącą skargę kasacyjna spółką, że postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem."

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja Sądu pierwszej instancji o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy ustalony jeszcze przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi o stwierdzenie bezczynności Prezesa ZUS, uchylonego następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 października 2019 r. w toku postępowania, nie uległ zasadniczej zmianie, uprawniającej do odstąpienia od wykładni prawa dokonanej przez sąd kasacyjny. Przez pojęcie nowych okoliczności sprawy należy rozumieć okoliczności przedstawiające określony stan faktyczny, które powstały po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia, są to więc nieznane temu Sądowi nowe okoliczności mogące mieć istotny wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem wszystkie opisane przez Sąd pierwszej instancji okoliczności (wydane w trybie art. 467 § 4 k.p.c. postanowienie Sądu Okręgowego z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 2877/16, postanowienie ZUS z [...] kwietnia 2018 r., zażalenie spółki z 24 lipca 2018 r. na ww. postanowienie, wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenie zażalenia, przekazanie zażalenia spółki przez ZUS Sądowi Okręgowemu w Krakowie, wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII U 2877/16, oddalający odwołanie Spółki ), które – jego zdaniem – przemawiały za odstąpieniem od dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa, zaistniały przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z 17 października 2019 r.

Jako nowe ustalenie nie może być potraktowana informacja o tym, że Sąd Okręgowy w Krakowie zwrócił się do Prezesa ZUS w trybie art. 467 § 4 k.p.c. o uzupełnienie akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 467 § 4 k.p.c. - poprzez zastosowanie art. 113 k.p.a. - nie może dojść do modyfikacji decyzji merytorycznej. Pamiętać należy, że w drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej można dokonać zmiany decyzji jedynie w przypadku zaistnienia błędów nieistotnych, niedotyczących kwestii merytorycznych będących zasadniczym przedmiotem decyzji. Przedmiotem kontroli postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej jest ocena prawidłowości wydanego postanowienia i zbadanie, czy w wyniku jego wydania doszło do modyfikacji decyzji w sposób zgodny z art. 113 k.p.a.; chodzi zatem o ocenę, czy nie dokonano zmiany decyzji, która prowadziłaby do ponownego, odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zagadnienie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z 29 kwietnia 2016 r. stwierdzającej, że podstawa wymiaru składki i składka na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne dla S. W. z tytułu wykonywania umowy zlecenia zawartej ze spółką jako płatnikiem składek jest równa 0,00 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 października 2019 r. przyjął, że zachodzi konieczność wynikającą z przepisów art. 45 ust. 1 i 78 Konstytucji zapewnienia kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia o sprostowaniu decyzji kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Przypomnieć raz jeszcze należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego – w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji nie kończy postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie takie nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem.

NSA w postanowieniu z 17 października 2019 r. w sprawie sygn. akt II GSK 543/19 dokonał zatem wykładni wskazanych wyżej przepisów, uznając, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. powinna uwzględnić prawo strony do możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji. Skoro kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia.

W omawianym kontekście problemu związania wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść się w tym miejscu do uprawnienia sądu pierwszej instancji do odmiennej od sądu kasacyjnego oceny poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, bądź też do sformułowania przez siebie stanu faktycznego sprawy.

Konsekwencją wyrażonej w art. 133 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy jest to, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których akty zostały zaskarżone, zostały przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06; uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Konsekwencją powyższego jest to, że sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu, albowiem sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz – co należy podkreślić – kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji albo do jej wyeliminowania. Wynik sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny w realizacji pożądanych skutków, to jest eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.).

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny, któremu sprawa – po wydaniu orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego wyroku – została przekazana do ponownego rozpoznania, ma ograniczone możliwości odstąpienia od wykładni prawa sądu kasacyjnego z powodu zasadniczej zmiany nowo ustalonego stanu faktycznego, a to przede wszystkim z uwagi na ma bardzo ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Podstawą orzekania w takich sprawach przez sąd administracyjny nadal jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Uzupełniające dowody z dokumentów dopuszczane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. służyć mają ocenie legalności zaskarżonego aktu, nie zaś czynieniu ustaleń faktycznych przez sąd pierwszej instancji. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał, wydając rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2176/19).

Odwołując się do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności skargi kasacyjnej, szczególnego podkreślenia wymaga to, że ponownie orzekając w sprawie – w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność organu – Sąd pierwszej instancji związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym mają odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlegają one kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Stąd też całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Jego przyjęcie oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że do zakresu swojego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia zażalenia, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

W świetle przedstawionych uwag za uzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji, kierując się wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., powinien dokonać oceny, czy postępowanie Prezesa ZUS cechuje bezczynność, a jeżeli tak, czy ma cechy rażącego naruszenia prawa, a nadto rozstrzygnąć, czy zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniając, że skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.