Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1071/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją nr [...] [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Starszego Inspektora Centrum Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., Organ I instancji odmówił E. J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, A. J. uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury.

2. Skarżąca zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również pominięcie przez organ reguły z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z której wynika prawo wyboru korzystniejszego świadczenia.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735),

- art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.),

- art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570),

orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny jest czytelny i niesporny. Wnioskodawczyni jest matką i opiekunem A. J., która legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] października 2010 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 16 roku życia, natomiast niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Skarżąca była osobą czynną zawodowo, natomiast od 2009 r. ma ustalone prawo do emerytury. W stanie faktycznym sprawy istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma więc, w ocenie Organu, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazuje na przesłankę negatywną, która nie może wystąpić, aby Skarżąca mogła się skutecznie ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, którą jest ustalone prawo do emerytury.

Organ wskazał, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm.). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej).

Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest też regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia.

Organ stanął na stanowisku, że nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, bądź niepodejmujących zatrudnienia, które przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W ocenie Kolegium, skoro art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. W judykaturze wyrażane jest stanowisko zbieżne z poglądem Kolegium w niniejszej sprawie (WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/16; WSA w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 80/17; WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17, WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Opolu z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 314/19, WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/G1 969/19 (wszystkie publikowane w CBOSA).

Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie pozostaje bowiem bez pomocy państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został jej zastąpiony prawem do emerytury, a zatem osobie takiej zrekompensowano częściowo stratę finansową z uwagi na rezygnację z aktywności zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Osoba, której przyznano prawo do emerytury niewątpliwie posiada już dochód. Nadto omawiany przepis wskazuje na ustalone prawo do emerytury, a nie faktyczne pobieranie emerytury. Nawet przy zawieszeniu prawa do emerytury prawo do niej pozostaje ustalone. Jednocześnie nie można zrzec się prawa do emerytury, gdyż jest to prawo niezbywalne. Ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet trudna sytuacja materialna opiekuna osoby niepełnosprawnej i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, będące świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.

W judykaturze wyrażane jest również stanowisko, zbieżne z poglądem Kolegium w sprawie, według którego świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a będącej w wieku uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy pełniłoby funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).

Organ zauważył, że Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wieku [...] lat, w sytuacji pobierania od długiego czasu, tj. od [...] lat, świadczenia emerytalnego. W jej przypadku świadczenie pielęgnacyjne byłoby więc surogatem świadczenia emerytalnego, nie zaś wynagrodzenia za pracę, której już od długiego czasu nie wykonuje. W takim przypadku brak jest również związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, bądź brakiem możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad córką. Związek ten jest natomiast konieczną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem nie za sam fakt sprawowania opieki, który wynika nie tylko z prawnego, ale i z moralnego obowiązku rodzica względem niesamodzielnego dziecka, ale właśnie z uwagi na brak możliwości podjęcia zatrudnienia, czy też rezygnację z niego, z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Ta przesłanka w ocenie Kolegium w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi.

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art., 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

W uzasadnieniu skargi podniesiono konieczność zastosowania w sprawie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, które doprowadzą do prawidłowej wykładni stosowanych przepisów u.ś.r. (art. 17 ust. 1a).

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy Skarżąca ma od [...] lat ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Organu Skarżąca warunku rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad córką nie spełnia.

8. Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. także przyjęły, że w związku z tym, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, kwestionując zasadność dokonanej przez Organy administracji obu instancji wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazała na konieczność dokonania także wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej tej normy.

Powyższe zagadnienie prawne było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanej wyżej normy, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne zapatrywanie w zakresie analizowanej materii wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 1270), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

9. Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do tej sprawy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.

W sprawie Organy obu instancji przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bezwzględne eliminującą z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

10. Kierując się powyższym Sąd uznaje, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. ww. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 254/20).

Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku ustalenia, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem Skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych.

Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

11. Ponownie rozpoznając sprawę, Organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad córką.

12. Podsumowując, fakt pobierania przez Skarżącą emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne.

Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że pobieranie emerytury przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

13. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.