Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 736/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 11, art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi K.Ś., S.S., A. spółki jawnej z siedzibą w P., "B." spółki jawnej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. nr LII/1078/12 w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Łódź 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Miasta Łódź na rzecz K.Ś., S.S., A. spółki jawnej z siedzibą w P., "B." spółki jawnej w Ł. kwoty po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 567), art. 92 ust. 1 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2011 r., nr 217, poz. 1281) oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 228, pz. 1368), Rada Miejska Łodzi podjęła uchwałę nr LII/1078/12 w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Łódź.

Niniejszym uchwalono, że korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, wymienionych w uchwale Nr XLII/823/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Łódź, jest odpłatne. Opłata pobierana jest za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych ustala się stawkę opłaty w kwocie 0,05 zł.

Stawka opłaty ulega zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej dany rok. Zmiana następuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została ogłoszona ustawa budżetowa.

Powyższa opłata zostanie przeznaczona na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz budowę, przebudowę i remont przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanych w pasie drogowym dróg publicznych bez względu na kategorię tych dróg.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K.Ś., S.S., A. spółka jawna z siedzibą w P., "B." spółka jawna w Ł. Uchwałę zaskarżono w części, w której w § 3 wprowadza jedną stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części.

Powołano się na uzasadnienie projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W ocenie skarżących uchwalając ww. uchwałę dotyczącą opłaty za korzystanie przystanków Rada Miejska w Łodzi w żaden sposób nie uwzględniła przesłanek zawartych w tym uzasadnieniu.

W art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010r. wprowadzono możliwości pobierania opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty ustalana jest w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Korzystając z ustawowej delegacji Rada Miejska w Łodzi uchwaliła dnia 21 listopada 2012 r. uchwałę nr LII/1078/12 w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Miasto Łódź (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r. poz. 4633). W powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną - ustaloną w uptz - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo iż uptz w art. 16 ust. 4 jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujacych zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie prowadzi do dyskryminacji niektórych z nich.

Przyjęte rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami uptz, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. W uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projekt uptz podnoszono: "Opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec przystanek) dla każdego przewoźnika to doprowadzi do sytuacji, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 80 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKIK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalono proporcjonalnie do ich wykorzystania" (s. 7). Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenia do upzt pojęcia "niedyskryminujacych stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy.

Przyjęcie przez Rada Miejską w Łodzi jednolitej stawki opłaty obejmującej zarówno małe pojazdy klasy MINI (dla ok. 20 pasażerów na trasach międzymiastowych do ok. 40 pasażerów w ruchu miejskim), jak i wielopojemne przegubowe autobusy klasy MEGA (ok. 170 pasażerów) - które w znacząco odmienny sposób wpływają na przepustowość przystanków komunikacyjnych - jest w oczywisty sposób dyskryminujące dla przewoźników korzystających z mniejszych środków transportu. W uzasadnieniu projektu niniejszej uchwały brak jakichkolwiek informacji o rozpatrzeniu przez Radę Miejską w Łodzi okoliczności uzasadniających uwzględnienie odmiennych sytuacji różnych podmiotów korzystających z przystanków na terenie Łodzi. Nie zdecydowano się również na merytoryczne uzasadnienie decyzji o przyjęciu stawki maksymalnej.

Skarżący jako przewoźnicy w rozumieniu art.4 ust. 1 pkt 11 uptz, posiadający uprawnienia do przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej, prowadzonym także na obszarze Miasta Łodzi, a co za tym idzie zobowiązani do korzystania z jego przystanków komunikacyjnych według uzgodnionych i ustalonych uchwałą nr LII/1078/12 warunków i zasad - posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, póz. późn. zm.). Jako dowód załączono lincencje i zezwolenia udzielone przewoźnikom.

Ponadto, zgodnie z przesłankami wskazanymi w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 1990 r. o samorządzie gminnym, pismem z dnia 18 marca 2013 r., doręczonym Radzie Miejskiej w Łodzi 25 marca 2013 skarżący wezwali organ do usunięcia naruszeń. Organ, pismem z dnia 14 maja 2013r. doręczonym 21 maja 2013 r. w części dot. uchwały nr LII/1078/12 w sprawie stawki o korzystanie z przystanków, nie uwzględnił wezwania skarżących i podniósł, iż "stawka została przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami", bowiem art.16 ust. 5 upzt "określa maksymalną wysokość stawki ww. opłaty, tj. 0,05 zł za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Nie określa natomiast jakimi niedyskryminującymi zasadami należy się kierować przy ustalaniu tej stawki, tym samym nie wprowadza różnicowania stawki w zależności od wielkości taboru będącego w dyspozycji przewoźnika lub operatora. Zatem za właściwe uznaje się przyjęcie stawki jednakowej dla wszystkich przewoźników i operatorów".

W ocenie skarżących przedstawione przez organ stanowisko jest oczywiście bezzasadne. Fakt, iż i nie precyzuje się, w jaki sposób należy interpretować pojęcie "zasad niedyskryminujących" nie oznacza, iż w zakresie ustalenia wysokości stawki za korzystanie z przystanków organ ma dowolność w ramach stawek określonych w art. 16 ust.5 upzt. Kierunek prawidłowej interpretacji art. 16 ust. 4 upzt wskazał sam ustawodawca jasno określając w uzasadnieniu ww. ustawy, jakie kryteria należy uwzględniać ustalając stawki opłat. Rada Miejska w Łodzi podejmując przedmiotową uchwałę nie oparła się na jakiejkolwiek analizie wskazującej, iż zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzono, iż celem ustawodawcy - co wynika jasno z treści uzasadnienia do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - było między innymi usystematyzowanie działań organizatora celem podnoszenia jakości i standardów publicznego transportu zbiorowego, nastawionego na zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności, poprzez organizowanie sieci komunikacyjnej. Do działań tych zalicza się również: badanie i analiza potrzeb przewozowych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, określanie sposobu oznakowania środków transportu wykorzystywanych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, ustalanie stawek opłat za korzystanie, przez operatorów i przewoźników z przystanków i dworców niebędących własnością lub w zarządzie jednostek samorządu terytorialnego, zlokalizowanych na obszarze ich właściwości, przygotowanie i przeprowadzenie postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i zawarcie takiej umowy, a także ustalanie opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W zakresie stawek opłat za korzystanie z ww. przystanków i dworców, ich ustalenie następować będzie w drodze negocjacji pomiędzy gminą, na której obszarze usytuowany jest przystanek lub dworzec, a właścicielem albo zarządzającym przystankiem lub dworcem. Taka treść przepisu pozwoli uniknąć sytuacji, w której stawkę opłaty za korzystanie z tego samego przystanku lub dworca będzie negocjować np. gmina, powiat i województwo, właściwi ze względu na miejsce usytuowania tego przystanku lub dworca, i zostanie ona ustalona w różnej wysokości. Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np..: jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz (nie zaś wielkość pojazdów, na co powołują się skarżący).

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Tak więc zarzut skarżących o dowolność ustalania stawek uznano za bezzasadny, albowiem ustawodawca celowo określił wyłącznie górną granice, w ramach której może się obracać organizator określając stawki.

Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem, itp. W zakresie operatorów powyższe rozwiązanie powinno mieć w szczególności odniesienie do operatorów realizujących przewozy na podstawie koncesji. Dochód z opłat, o których mowa powyżej powinien być przeznaczony na utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, oraz realizację nowych, niezbędnych z punktu widzenia projektowanej regulacji zadań własnych gminy, wskazanych w art. 16 projektu, a polegających na budowie, przebudowie i remoncie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom, posadowionych na miejscu przeznaczonym do wsiadania i wysiadania pasażerów lub przylegających do tego miejsca, usytuowanego przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg.

W Łodzi dochody z opłat przeznaczane są nie tylko i wyłącznie (jak to zostało podkreślone w treści skargi) na utrzymanie czystości. Art. 18 ustawy PTZ określa ich przeznaczenie. Nie ma zatem znaczenia wielkość pojazdu przewoźnika. Nadto gdyby przyjąć, że twórcy ustawy mieli na celu szczegółowe określenie niedyskryminujących zasad jakimi organy pobierające opłatę powinny się kierować przy ustaleniu stawki, to wówczas uszczegółowili by te zasady w samej treści ustawy a nie pozostawiali tę kwestię poszczególnym uchwałom. Dlatego też zarzuty skarżących w ocenie organu odnoszą się raczej do samej treści ustawy gdyż jak widać uchwała w żaden sposób w tej materii ustawy nie narusza. Skoro ustawa nie różnicuje stawek, a jedynie określa maksymalną wysokość stawki (która nie została przekroczona), uchwałą wprowadzono stawkę jednakowa dla wszystkich przewoźników.

W ocenie organu trudno odnieść się do ogólnikowych zarzutów skarżących dotyczących braku różnicowania opłat w zależności od wielkości pojazdów. Sam ustawodawca założył jedynie możliwość różnicowania ewentualnego stawki w zależności np. od wielkości taboru a nie od wielkości pojazdu. Organ pobierający opłaty nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika. Uzyskanie tej wiedzy wymagałoby od organu pobierającego opłaty za przystanki dogłębnej weryfikacji jakie pojazdy dany przewoźnik posiada, jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co nie jest fizycznie możliwe albowiem aktualnie w Łodzi zatrzymuje się 80 przewoźników. W tym celu należałoby każdorazowo występować do Starosty udzielającego licencji, żeby sprawdzić jakimi pojazdami dysponuje przewoźnik. Następnie do organu, który udzielił zezwolenia na daną linię, jakie pojazdy zgłosił do zezwolenia. Trzeba wziąć pod uwagę, że często przewoźnicy w wykazie pojazdów do zezwolenia podają spis wszystkich pojazdów, zarówno małych busów jak i dużych autobusów. Nie ma możliwości stwierdzić, którym pojazdem przewoźnik wykonuje dany kurs, bowiem taką informacją dysponuje jedynie dany przewoźnik. Taka procedura byłaby utrudnieniem przede wszystkim dla samych przewoźników i nie mogłaby ona polegać na jednorazowym sprawdzeniu gdyż przewoźnicy uzyskują nowe zezwolenia na nowe linie, zmieniają linie, likwidują kursy, dodają nowe itp.

W ocenie organu same postulaty skarżących uzależniające wysokość opłaty od wielkości pojazdu powodują różnicowanie przewoźników, przez co narażają na dyskryminację tych przewoźników posiadających duże pojazdy.

Podniesione w skardze postulaty UOKIK aby opłata była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania są nierealne gdyż nie ma procedur i możliwości faktycznego sprawdzenia (na bez mała 1400 przystankach autobusowych w Łodzi) ilu pasażerów zabieranych jest na danym przystanku. Takich informacji nie posiadają nawet sami przewoźnicy.

Reasumując organ stwierdził, że na przepustowość przystanków mają wpływ sami przewoźnicy, którzy niestety nie stosując się do wyznaczonych warunków i zasad korzystania. W praktyce oznacza to blokadę przystanku w celu oczekiwania na pasażerów tylko po to by przejąć pasażera konkurencji. Przewoźnicy w rozkładach jazdy mają bardzo dużo kursów, mimo iż zapotrzebowanie na danej linii jest dużo mniejsze. Stosowana praktyka ma wyłącznie na celu wyeliminowania konkurencji.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego popierając skargę sprecyzował ja w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie § 3 ust. 1 uchwały z dnia 21 listopada 2012 r. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi popierając argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W myśl art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.5 wymienionej ustawy kontrolę działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5.) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Postawą prawną zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr LII/1078/12 z dnia 12 listopada 2012r. jest art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne określone w wymienionym przepisie.

Nie budzi wątpliwości fakt, że przepis § 3 ust.1 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżących. Należy zaznaczyć, że wszyscy skarżący są przewoźnikami w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. nr 5 z 2011r. poz. 13 z późn. zm.). Są oni uprawnieni do przewozu osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego przewozem o charakterze użyteczności publicznej prowadzonym na obszarze miasta Łodzi. Wszyscy skarżący posiadają zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na różnych liniach na terenie Łodzi oraz miejscowości pobliskich. Są zatem zobowiązani do uiszczania opłat za zatrzymywanie się pojazdów na przystankach komunikacyjnych. Zaskarżona uchwała określa wysokość opłaty za każde zatrzymanie się pojazdu na przystanku komunikacyjnym a więc wpływa na obowiązki skarżących w zakresie opłat jakie mają obowiązek zapłacić a więc oddziaływuje na ich sytuację prawną. Można zatem uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wszystkich skarżących.

W dniu 25 marca 2013r. wszyscy skarżący wezwali Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa (k.50). W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 14 maja 2013r. Rada Miejska w Łodzi uznała wezwanie za niezasadne o czym powiadomiono pełnomocnika skarżących zaś skarga została złożona w dniu 5 czerwca 2013r. czyli w terminie 30 dni od dnia powiadomienia o nieuwzględnieniu wezwania.

Z treści skargi sprecyzowanej na rozprawie w dniu 18 września 2013r. wynika, że zaskarżony został przepis § 3 ust.1 uchwały z 21 listopada 2012r. Zgodnie z treścią tego przepisu za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych ustala się stawkę opłaty w kwocie 0,05 zł.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. nr 5 z 2011r. poz. 13 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.t.z. Zgodnie z treścią art.16 ust.4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W myśl art.16 ust.3 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Z wymienionych przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. nie wyjaśnia co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (Ilona Zybała – Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje – www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13 - "pojecie dyskryminacji").

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: " stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art.15 ust.5 wprowadzona została górna granica do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust.6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z wymienionego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków to odnosi się to do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne) a także jego wielkość. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku.

Odnośnie taboru jakim jest wykonywany przewóz to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Na terenie Łodzi tylko nieliczne przystanki posiadają utwardzoną betonową nawierzchnię. Zdecydowana większość przystanków ma asfaltową nawierzchnię. Jest rzeczą powszechnie znaną, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na przystanku, zwłaszcza w upalne dni, deformuje nawierzchnię poprzez powstanie kolein. Deformacja taka jest o wiele większa niż spowodowana przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Wspomnieć tylko należy, że na terenie Łodzi jest rzeczą nagminną istnienie kolein na przystankach. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art.16 ust.4 u.p.t.z. W § 3 ust.1 tej uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Opłaty tej nie zróżnicowano we względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu jakimi są wykonywane przewozy. W związku z czym rozważenia wymaga kwestia czy ustalenie stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Brak uzasadnienia uchwały nie pozwala na wyjaśnienie motywów jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Motywy te zostały częściowo omówione w odpowiedzi na skargę lecz rozważania w niej zawarte dotyczą głównie problemów jakie wiązałyby się z pobieraniem zróżnicowanej wysokości opłaty, o czym będzie mowa w dalszej części rozważań, niż uwzględnienia niedyskryminujących zasad przy jej ustalaniu.

Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów jakie zatrzymują się na przystanku. Nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. W związku z czym wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów jakimi wykonywane są przewozy. W przekonaniu Sądu nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Oznaczałoby to bowiem, że obaj przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy "dużymi" pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami. Byłoby to dyskryminujące dla tych ostatnich przewoźników. Przewoźnik wykonując przewozy małymi pojazdami musiałby bowiem uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanku także w tej części kosztów, które niejako spowodowane byłyby przez "dużych" przewoźników. W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów.

W ocenie Sądu skoro w przepisie art.16 ust.4 u.p.t.z. nakazano, przy ustaleniu opłaty, uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady" to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu jakim realizowany jest przewóz. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że organ gminy może ustalić jedną stała opłatę dla wszystkich przewoźników oznaczałoby, że sformułowanie o "uwzględnieniu niedyskryminacyjnych zasad" byłoby martwym i nic nie znaczącym pojęciem. Skoro w przepisie art.16 ust.4 u.p.t.z. użyto takiego sformułowania to organ gminy jest zobowiązany do jego uwzględnienia przy ustaleniu opłaty. W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków.

W odpowiedzi na skargę wskazano na szereg trudności jakie by powstały przy pobieraniu opłaty w sytuacji gdyby jej wysokość była zróżnicowana Podniesiono, że przewoźnicy dysponują różnymi pojazdami zarówno małymi busami jak i dużymi autobusami. W związku z czym organ pobierający opłatę musiałby ustalać jakimi pojazdami dysponuje przewoźnik i jakimi pojazdami będzie wykonywany przewóz na konkretnej linii regularnej. Uzyskanie takiej informacji byłoby utrudnione a ponadto w razie awarii pojazdu przewoźnik wprowadziłby inny pojazd (mniejszy lub większy od dotychczasowego). W związku z czym nie sposób byłoby sprawdzić jakimi faktycznie pojazdami byłby realizowany przewóz na danej linii. W ocenie organu postulaty Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów co do zróżnicowania wysokości opłaty zawarte w piśmie z dnia 20 lutego 2009r. (k.23-32) są nierealne.

W ocenie Sadu argumentacja podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że trudności w pobieraniu opłaty, gdyby była ona zróżnicowana, na które powołuje się organ nie mogą uchylać ustawowego nakazu, iż przy jej określeniu należy uwzględnić niedyskryminacyjne zasady. W sytuacji gdy ustawodawca nakazuje uwzględnić te zasady przy ustaleniu opłaty to organ gminy nie może od nich odstępować tylko dlatego, że byłyby trudności z pobieraniem zróżnicowanej opłaty. Stanowiłoby to bowiem naruszenie przepisu art.16 ust.4 ustawy z 16 grudnia 2010r.

W przekonaniu Sądu wyolbrzymione są trudności w pobieraniu zróżnicowanej opłaty na które powołuje się organ gminy.

Należy zaznaczyć, że organ pobierający opłaty i tak musi uzyskać informację od przewoźnika jakimi pojazdami jest realizowany przewóz na poszczególnych liniach regularnych oraz na jakich konkretnie przystankach będą zatrzymywać się pojazdy. Nie stanowiłoby natomiast nadmiernego utrudnienia uzyskanie nadto informacji o tym jakimi konkretnie pojazdami będzie wykonywany przewóz na poszczególnych liniach w konkretnych porach dnia. Faktem jest, że na poszczególnych liniach przewóz może być realizowany przez przewoźnika różnymi pojazdami w zależności od potrzeb. Przykładowo na linii Łowicz – Łódź przewoźnik może wykonywać przewóz dużymi autobusami w godzinach rannych (gdy jest dużo pasażerów udających się do pracy) oraz w godzinach popołudniowych (gdy dużo osób wraca z pracy do domu) a w pozostałych porach dnia przewóz może być wykonywany małymi busami bo nie ma dużej ilości pasażerów. W takiej sytuacji przewoźnik musiałby podać informacje o rodzaju pojazdu jakimi będzie wykonywany przewóz w poszczególnych porach dnia na konkretnej linii. W ocenie Sądu okoliczność ta nie stanowi nadmiernego utrudnienia w pobieraniu opłaty gdyby zróżnicować ją w zależności od wielkości pojazdu jakim przewóz jest realizowany.

Może się też zdarzyć, że z powodu jakichś nieprzewidzianych okoliczności (np. awaria pojazdu) przewóz będzie realizowany innym pojazdem niż wcześniej zgłoszony (mniejszym lub większym od dotychczasowego). W takiej sytuacji przewoźnik byłby zobowiązany do niezwłocznego poinformowania organu pobierającego opłatę o takiej zmianie. Prawne uregulowanie takiej sytuacji jest z cała pewnością możliwe.

Osobną kwestią jest to czy przewoźnicy podawaliby wiarygodne informacje o pojazdach jakimi wykonywany jest przewóz na liniach regularnych oraz w jaki sposób należałoby skontrolować te informacje. Problem ten pozostaje jednak poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Wspomnieć tylko należy, że do kontroli warunków realizacji przewozów uprawnione są organy o których mowa w art.89 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym co wynika z treści art.45 ust.1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r.

Z cała pewnością ustalenie jednej stałej opłaty za każde zatrzymanie się na przystanku komunikacyjnym jest od strony technicznej poboru opłaty najłatwiejsze do gminy. W takiej sytuacji nieistotne byłoby bowiem jakim pojazdem wykonywany jest przewóz a ważne byłoby jedynie to na jakim przystanku zatrzymuje się pojazd. Należy zaznaczyć, że na terenie Łodzi funkcjonuje obecnie około 80 przewoźników i jest prawie 1400 przystanków komunikacyjnych. Nie ulega wątpliwości, że stała opłata byłaby dla gminy najprostszym rozwiązaniem dla realizacji poboru opłaty. Okoliczność ta nie może jednak przesądzać o tym, że opłata winna być stała dla wszystkich przewoźników. W przepisie art.16 ust.4 u.p.t.z. jest bowiem mowa, że opłata winna być określona "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad" i takie zasady winny być wzięte pod uwagę przez organ gminy bez względu na to co byłoby najlepszym rozwiązaniem dla gminy dla realizacji poboru opłaty. Ustalenie stałej opłaty byłoby dopuszczalne gdyby w przepisie art.16 ust.4 u.p.t.z. nie było sformułowania o konieczności uwzględnienia niedyskryminujących zasad lecz w wymienionym przepisie znajduje się to sformułowanie. Skoro jest takie sformułowanie to obowiązkiem organu gminy jest jego uwzględnienie przy ustalaniu opłaty zaś w niniejszej prawie organ gminy tej zasady nie wziął pod uwagę.

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zróżnicowanie opłaty spowodowałoby zróżnicowanie przewoźników i byłoby dyskryminujące dla przewoźników posiadających duże pojazdy gdyż uiszczaliby oni wyższe opłaty. Faktycznie gdyby opłata została zróżnicowana z uwagi na wielkość pojazdów, którymi realizowany jest przewóz, to przewoźnicy dysponujący większymi pojazdami ponosiliby wyższe opłaty. Wbrew twierdzeniom organu nie byłoby to jednak dla nich dyskryminujące gdyż większe pojazdy, o czym była mowa we wcześniejszej części rozważań, generują większe koszty utrzymania przystanków. Duzi przewoźnicy w większej części powinni zatem partycypować w pokryciu kosztów od przewoźników, którzy wykonują transport "małymi" pojazdami. Nie miałaby zatem wówczas miejsca dyskryminacja przewoźników. Dyskryminujące jest natomiast to, że w zaskarżonej uchwale ustalono stałą opłatę a więc przewoźnicy dysponujący "małymi" pojazdami partycypują w takim samym stopniu jak "duzi" przewoźnicy w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Pogląd wyrażony w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, nie jest zasadny.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Organ gminy ustalając w § 3 ust.1 zaskarżonej uchwały stałą opłatę nie uwzględnił niedyskryminujących zasad, o których mowa w art.16 ust.4 u.p.t.z. Stanowi to naruszenie tego przepisu i ma ono charakter istotny. Stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 ustawy z 20 sierpnia 2002r., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust.1 uchwały z dnia 21 listopada 2012r.

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., Sąd zasądził od Miasta Łódź na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 200 zł – wpis, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika 17 zł – opłata od pełnomocnictwa. Ustalając wysokość kosztów Sąd wziął pod uwagę oświadczenie pełnomocnika skarżących złożone na rozprawie, że każdy ze skarżących uiścił na jego rzecz wynagrodzenie.

bg