Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1049/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. - po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni [...] w W. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...] m² - uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...]

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] Zarząd Gminy W. - działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, który brzmiał: "Posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste" - przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] z siedzibą przy ul. [...] w W., grunt będący własnością Gminy - Dzielnicy [...] w W. położony w rejonie ulic [...]. Decyzja ta swym zakresem objęła również działki, które zostały wywłaszczone aktem notarialnym [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. na podstawie aktu własności ziemi [...] z dnia [...] lipca 1972r. (w obecnej numeracji ewid. [...].

Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. B. F., I. C. i B. M. - następcy prawni poprzednich właścicieli - zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...] - w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: nr [...]. Działki te stanowiły własność poprzedników prawnych wnioskodawców i zostały w latach 70-tych wywłaszczone.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W., w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...].

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. F., I. C. i B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze tej wnosili o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze zarzucono:

1) rażące naruszenie art. 47 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ prowadzący postępowanie, nie miał obowiązku poinformowania byłego właściciela o możliwości zwrotu zbędnej części nieruchomości, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

2) rażące naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 w/w ustawy poprzez uznanie, że decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni [...] nie naruszała praw osób trzecich, oraz błędną wykładnię tego przepisu poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia spełniała wszystkie przesłanki tego przepisu, pomimo, że na dzień 1 sierpnia 1988 r. nie była w posiadaniu przedmiotowego gruntu,

3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, ze powołana w decyzji podstawa prawna rozstrzygnięcia t.j. art. 88a w miejsce art. 80 ust. 2 ustawy to pomyłka nie mająca wypływu na rozstrzygnięcie,

4) naruszenie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nieuwzględnienie w kwestionowanej przez skarżących decyzji właściwej numeracji działek ewidencyjnych zgodnie z operatem ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1991 r.,

5) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera kwalifikowaną wadę prawną,

6) naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i 11 kpa poprzez nie wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu,

7) obrazę przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz braku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1401/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przysługujące skarżącym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - mimo jego niezgłoszenia do dnia wydania przez Zarząd Gminy W. w dniu [...] grudnia 1991 r. ww. decyzji, stanowi negatywną przesłankę uwłaszczenia – z uwagi na "naruszenie praw osób trzecich".

Zdaniem Sądu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Zatem uprawnienia dawnych właścicieli do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, o ile nie zostaną zgłoszone do dnia wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej (ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego) – nie stanowią negatywnej przesłanki uwłaszczenia. Klauzula "nie może naruszać praw osób trzecich" nie odnosi się do hipotetycznych praw, ale do praw ujawnionych (skonkretyzowanych).

Sąd przywołał również orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, w którym - wbrew temu co twierdzą skarżący - powszechnie przyjmuje się, że dopiero złożenie wniosku osób uprawnionych (byłego właściciela lub jego spadkobierców) o zwrot, ujawniało roszczenia osób trzecich. Zatem naruszenie praw osób trzecich będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy do czasu wydania decyzji o oddaniu [...] Spółdzielni [...] w W. w użytkowanie wieczyste gruntów położonych w W. w rejonie ulic [...] skarżący zgłosili w jakikolwiek sposób roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której część wchodzi w skład działki podlegającej uwłaszczeniu.

Następnie stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się też do pozostałych zarzutów skarżących, prawidłowo uznając je za niezasadne, a Sąd w całości podzielił jego argumentację.

Dodał, że nie można podzielić poglądu, iż fakt, że Spółdzielnia przed 31 grudnia 1988 r. złożyła wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntów będących w jej posiadaniu, czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 80 ust. 2 ww. ustawy. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wydanie decyzji w tej sytuacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Treść przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, iż istotą przewidzianego w nim rozwiązania było uregulowanie stanów prawnych gruntów pozostających w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do posiadanych gruntów. O tym, że decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ww. ustawy mogła być wydana zarówno w sytuacji niezłożenia wniosku, jak i w sytuacji, gdy wniosek został złożony, świadczy teza powołanego wyroku NSA z dnia 14 marca 1994 r. sygn. akt I SA 629/93, która brzmi: "Decyzja na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości może być wydana nawet bez wniosku dotychczasowego posiadacza nieruchomości". Nie bez znaczenia jest w tym względzie także fakt, że przepis art. 80 w jego pierwotnym brzmieniu (oznaczony wówczas jako art. 87) zawierał ust. 4 stanowiący, że posiadacze, o których mowa w ust. 2, którzy złożyli wnioski o przekazanie gruntu w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., są zwolnieni z pierwszej opłaty stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Zatem znaczenie okoliczności złożenia wniosku przed datą 31 grudnia 1988 r. sprowadzało się do kwestii opłat za użytkowanie wieczyste.

Jako niezasadny ocenił Sąd zarzut rażącego naruszenia art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez nieuwzględnienie pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Treść powołanego przepisu, jak i jego usytuowanie w systematyce ustawy wskazują jednoznacznie, że przewidziane w nim gwarancje nabycia nieruchomości w pierwszej kolejności przez byłych właścicieli dotyczyły transakcji dokonywanych w trybie tzw. "zwykłym", w odróżnieniu od szczególnego trybu uregulowania stanu prawnego gruntów przewidzianego w art. 80 ust. 2, nieuzależnionego od wyczerpania procedury przewidzianej w art. 23 ust. 1 (podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i wywieszenie obwieszczenia na okres 6 tygodni w siedzibie organu). Przepis art. 80 ust. 2 odnosił się tylko i wyłącznie do posiadaczy nieruchomości i nie przewidywał pierwszeństwa byłych właścicieli w nabyciu prawa użytkowania wieczystego do gruntu w tym szczególnym trybie.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 kpa - bowiem został zgromadzony i wyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa.

B. F. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Zaskarżając wyrok w całości, skarżąca oparła skargę kasacyjną o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego wyroku, mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez oddalenie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż SKO w ramach postępowania nadzorczego prawidłowo ustaliło, iż organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny, a tym samym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, choć w toku postępowania administracyjnego, ani nadzorczego nie przeprowadzono dowodów na okoliczność posiadania w dniu 1 sierpnia 1988 r. przez [...] Spółdzielnię [...] gruntów objętych decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. wydaną przez Zarząd Gminy W.([...]);

3) naruszenie art. 141 § 4 kpa poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez:

- niewystarczające i ogólnikowe ustosunkowanie się do treści skargi w zakresie zarzutu art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 i 4 kpa i zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9 kpa i art. 11 kpa,

- brak wskazania, które z ustaleń faktycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd przyjął, które odrzucił lub pominął,

- nieustosunkowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawartego w skardze;

co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji w trybie przewidzianym tym przepisem, także wówczas, gdy strona wystąpiła przed dniem 31 grudnia 1988 r. z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to jest złożyła wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 663/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy - chociaż nie wszystkie zamieszczone w niej zarzuty Sąd odwoławczy uznał za uzasadnione.

I tak jako niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa (zarzut podniesiony w pkt 1).

Natomiast za zasadne uznał zarzuty wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.

Argumentując swoje stanowisko podniósł, że wychodząc z przesłanki materialnoprawnej należy stwierdzić, iż regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego – otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Dalej NSA stwierdził, że podstawową przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku przepisu, było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu.

Zatem zasadnie skarga kasacyjna zarzuca, iż ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd pierwszej instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Podniósł, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ab initio ustawy z 1985 r. Zdaniem Sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, że warunku takiego nie spełnia powołanie się na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. - zwłaszcza, iż ustawa stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiąże z datą [...] sierpnia 1988 r.

Ten brak postępowania, odnosi się nie tylko do postępowania zwykłego, lecz także do postępowania nadzorczego.

Brak ten, niedostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji, stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), a w konsekwencji ważyć na ocenie, czy decyzja z 31 grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wadliwy sposób dokonania kontroli odzwierciedla także uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym pomimo podniesienia w skardze zarzutu nieudokumentowania stanu posiadania gruntów przez [...] Spółdzielnię [...], Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej okoliczności, mającej istotne znaczenie.

Potwierdza to zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał natomiast za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego opisanego w pkt 4 skargi kasacyjnej.

Z tych względów uznając, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2011r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 885/11 - będąc związanym powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji dokonał oceny przesłanek w warunkach niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Zarzucił, iż w toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, czy objęte postępowaniem działki były w posiadaniu przez [...] Spółdzielnię [...] w dniu [...] sierpnia 1988 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zarzucił brak konkretnych dowodów wskazujących na posiadanie (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień, pism itp.), warunkujące spełnienie przesłanki z art. 80 ust. 2 ab initio ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Sąd Wojewódzki zalecił, aby przy dokonywaniu ponownej oceny zasadności żądania wniesionego przez B. F., I. C. i B. M. nastąpiło dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprowadzającego się do ustalenia, czy [...] Spółdzielnia [...] była w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu gruntów, będących przedmiotem sprawy. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że posiadania gruntu nie można domniemywać, lecz winno ono być potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który należy ponownie przeanalizować i rozważyć, czy zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...].

W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że w dniu 27 grudnia 1988 r. [...] Spółdzielnia [...]złożyła wniosek o przekazanie terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] listopada 1971r. budowy tego osiedla, w użytkowanie wieczyste.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] Zarząd Dzielnicy W., na postawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przekazał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...], z siedzibą przy ul. [...], grunt będący własnością Gminy - Dzielnicy W. w W. położony w rejonie ulic [...].

Kolegium wskazało, że regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988r., o uregulowanie stanu prawnego. Posiadacze nieruchomości mogli - w zależności od posiadanego statusu prawnego - otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Natomiast podstawową przesłanką przekazania takich nieruchomości w użytkowanie wieczyste było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu.

Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania dowodowego nie odnalazł dokumentów potwierdzających stan posiadania przedmiotowych gruntów przez [...] Spółdzielnię [...] w W. na dzień 1 sierpnia 1988 r. ani innych dowodów, które dokumentowałyby stan posiadania wnioskowanych działek. Wskazał, iż [...] Spółdzielnia [...] w W. także nie przedstawiła dowodów na posiadanie tych gruntów w tej dacie, a warunku posiadania nie spełnia powołanie się w decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. na decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971r., której adresatem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. - tym bardziej, że ustawa stworzenie możliwości uregulowania stanu prawnego gruntu wiązała z datą 1 sierpnia 1988r.

W tym stanie rzeczy organ uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji Zarządu W. z dnia [...] grudnia1991r., nr [...], w części dotyczącej spornych działek, rażąco narusza art 80 ust. 2 ww. ustawy - co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik [...] Spółdzielni [...] wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. z dnia [...] grudnia 1991r. względnie o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji z uwagi na jej niewykonalność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Zarzucił wadliwość postępowania dowodowego i wniósł o przesłuchanie świadków, którzy mieliby potwierdzić posiadanie opisywanych działek przez Spółdzielnię. Zarzucił także, że Kolegium błędnie określiło numery działek, które są już nieaktualne - co stanowi o niewykonalności decyzji.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2014r. nr [...] uchyliło swoją decyzję z [...] maja 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: dz. nr [...].

W uzasadnieniu podniosło, że w toku postępowania mogą być badane jedynie warunki wydania zaskarżonej decyzji tj. decyzji wydanej w trybie nadzorczym. Wyjaśnił, iż cechą zasadniczą postępowania nadzorczego tj. wszczętego w celu sprawdzenia czy dana decyzja została wydana z naruszeniem normy określonej w art. 156 § 1 kpa, jest zakreślenie ram postępowania tylko do tego zakresu. Wskazał, że organ nie może prowadzić postępowania w szerokim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, nie może rozpoznawać sprawy w jej całokształcie, musi natomiast skupić się na naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego i tylko w tym zakresie badać rzeczoną decyzję. Według SKO w sprawie zostało wykazane, iż decyzja Zarządu W. z dnia [...] grudnia 1991r. w sposób rażący naruszyła art. 80 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - co skutkowało na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części objętej wnioskiem.

Organ podniósł, że Spółdzielnia nie była w stanie udowodnić faktu posiadania przedmiotowych działek w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1991r. a poszukiwania Kolegium oraz zeznania świadków także nie potwierdziły tego faktu. Tym niemniej, należało skorygować osnowę decyzji poprzez wskazanie numerów działek wymienionych w decyzji z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...], gdyż działka wskazana przez strony w piśmie, które wpłynęło do Kolegium w dniu [...] maja 2014r., jako nr [...] z obrębu [...] nie była wymieniona we wniosku z dnia 25 lipca 2007r. ani też nie obejmowała jej zaskarżona decyzja.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia [...] wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. o jej uchylenie ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. art. 7, 8, 77 § 1 i 4, 107 § 1 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, nie ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania i niewłaściwe uzasadnienie decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 78-83 kpa oraz 86 i 89 kpa poprzez nie przesłuchanie świadków zgłoszonych przez stronę i nie wyznaczenie w tym celu rozprawy, a także pomimo nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy nie dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 kpa poprzez brak podpisania decyzji oraz brak imiennych pieczęci wskazujących na tożsamość osób wydających zaskarżoną decyzję,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991r. nr 30 poz. 1991r.) poprzez błędne przyjęcie, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie były w posiadaniu [...] Spółdzielni [...] w dniu [...] sierpnia 1988r.

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez błędne stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2341/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014r. nr [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz 107 § 3 kpa.

Wskazał, że w kontrolowanej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy czym wyrok w sprawie I SA/Wa 1401/09 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, ze wskazaniem, że ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd pierwszej instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Zarzucił, że akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy. Stanowiskiem tym, zgodnie z art. 190 p.p.s.a Sąd jest związany.

Dodał, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę - po ponownym wydaniu przez organ orzeczenia w wyniku uchylenia decyzji SKO przez Sąd wyrokiem w sprawie I SA/Wa 885/11 - przyjął, iż podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut - brak odniesienia się przez organ (a także przez Sąd I instancji) do zarzutów skargi związanych z nieudowodnieniem stanu posiadania na dzień 1 sierpnia 1988r. nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nieudokumentowanie stanu posiadania Spółdzielni w ww. dacie oznacza rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ww. ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1991r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Celem takiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. wnioskodawcy uzasadniali rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.).

W kontrolowanej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji z 1991r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że Spółdzielnia nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę 1 sierpnia 1988r. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 80 ust. 2 ww. ustawy.

Skład rozpoznający obecnie tą sprawę nie podzielił ww. stanowiska.

Podkreślił, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przywoływany przepis zawarty w art. 80 ust. 2 dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów właśnie dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego. Przepis stanowił jednoznacznie, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy). Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy kpa formie. Jednakże brak w aktach głównych jednoznacznych dowodów potwierdzających stan faktyczny w dniu 1 sierpnia 1988r. - w ocenie składu rozpoznającego niniejszą skargę - nie oznacza automatycznie, że decyzja ustanawiająca prawa na rzecz Spółdzielni jest nieważna w całości bądź w części. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W dalszej części Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1991r. w całości bądź w części byłoby, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że Spółdzielnia nie była posiadaczem objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntów w dacie 1 sierpnia 1988r. a zatem, że organ orzekając wbrew takiemu stanowi faktycznemu rażąco naruszył przepis ustawy. Innymi słowy: nieważności decyzji nie można domniemywać. Okoliczność, iż w aktach sprawy nie ma miarodajnych dowodów potwierdzających posiadanie każdego metra z [...] m² objętych decyzją nie stanowi, że Spółdzielnia nie była w posiadaniu ww. gruntów, zwłaszcza że decyzja szczegółowo odnosi się do konkretnych działek ewidencyjnych o konkretnych numerach i precyzyjnie określonej powierzchni. To ostatnie oznacza, iż organ rozpoznający sprawę w 1991r. prowadził postępowanie dowodowe w zakresie objętym decyzją, skoro wyszczególnił pojedyncze działki na kilku stronach decyzji a dokumentacja z akt sprawy zawiera załączniki mapowe i wycenę ww. działek.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty wnioskodawców nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, iż nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1991r. w żądanym przez nich zakresie. W toku takiego postępowania, stawiając decyzji zarzuty rażącego naruszenia prawa, należy wykazać, że w świetle akt sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w tymże postępowaniu nieważnościom, przesłanki z ustawy nie zostały spełnione a więc, iż naruszenie prawa niewątpliwie miało miejsce. Tego w sprawie nie wykazano, a zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107§ 3 kpa a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ww. ustawy.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez Spółdzielnię dowodów z zeznań świadków na okoliczność potwierdzenia określonego w decyzji a dopowiadającego przepisom ustawy stanu faktycznego - bo postępowanie tego rodzaju zastrzeżone jest dla postępowania głównego. Całkowicie chybiony był zarzut co do nieważności zaskarżonej decyzji z powodu braku podpisów.

Na zakończenie Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien przeanalizować, czy w istocie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawę do jednoznacznego twierdzenia, iż [...] Spółdzielnia [...] niewątpliwie nie posiadała ww. gruntów w dniu 1 sierpnia 1988r. a w konsekwencji czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ( z powodu rażącego naruszenia prawa) decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...].

W skardze kasacyjnej B. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uwzględnienie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] marca 2013 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...] została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako "u.g.g.w.n."), podczas gdy brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić, by wydanie zaskarżonej decyzji SKO nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności by naruszała ona art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. wobec faktu, iż stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy oraz po ustaleniu, iż w ramach toczonego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r., a także w obecnym postępowaniu przed SKO wykazano, iż nie było prowadzone postępowanie w zakresie dotyczącym kwestii posiadania przez [...] gruntów, nigdy też nie istniały podstawy faktyczne i dokumentacyjne do ustalenia, by [...] była posiadaczem terenu objętego zaskarżoną decyzją, a tym samym przekazania jej objętych zaskarżoną decyzją SKO gruntów w użytkowanie wieczyste;

2) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10 obejmującej wskazanie, iż braki postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r. w zakresie braku danych, na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa i winien "ważyć na ocenie, czy decyzja z [...] grudnia 1991 r. roku nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonanie odmiennej, sprzecznej z dokonaną przez NSA wykładni prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyrażającą się przyjęciem, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w stanie faktycznym niniejszej sprawy może być wyłącznie ustalenie, iż [...] nie posiadała w dniu 1 sierpnia 1988 roku nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją SKO, a nie okoliczność, iż nie istnieją i nie istniały w przeszłości żadne dowody potwierdzające posiadanie przez [...] przedmiotowych nieruchomości, a organ wydający decyzję w przedmiocie oddania gruntów w użytkowanie wieczyste [...] nigdy nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, a także wyrażający się przyjęciem, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. nie jest zobowiązany do uzyskania miarodajnych dowodów posiadania przez wnioskodawcę "każdego metra... z gruntów objętych decyzją";

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: niewystarczające i ogólnikowe a faktycznie brak uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzonego naruszenia przez SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; brak ustosunkowania się do kwestii czy wydanie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. nastąpiło z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji prowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji w praktyce odstąpił od jakichkolwiek rozważań odnoszących się do decyzji będącej przedmiotem postępowania SKO. Zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu musi być w pierwszej kolejności oceniana w kontekście stanu faktycznego w sprawie, a tym samym decyzji Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r. Tymczasem Sąd I instancji pominął całkowicie kwestię uchybień związanych w wydaniem wzmiankowanej decyzji, koncentrując się wyłącznie na własnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Tym samym rozważania w tym zakresie zostały oderwane od stanu faktycznego w sprawie.

SKO w sposób prawidłowy wskazało, że przedmiotowa decyzja Zarządu w sposób rażący naruszała art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., gdyż pomijała całkowicie kwestię posiadania nieruchomości, jako podstawową (obok braku udokumentowania prawa do gruntu) przesłankę oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym. Okoliczność ta nie budzi zresztą wątpliwości w kontekście brzmienia wzmiankowanej decyzji i jej uzasadnienia. Analiza treści prowadzi do wniosku, że kwestia posiadania nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu administracji, który dokonał błędnej wykładni przepisu art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. i uznał, że przesłanką oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym nie jest posiadanie nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 roku, ale legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzją lokalizacyjną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konfrontacji z brzmieniem przepisu art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n. podobne stanowisko jest błędne, a wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o taką wykładnię przepisów jest dotknięte wadą, którą należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność z treścią przepisu. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia SKO, jako uwzględniającego nie tylko stan prawny i faktyczny w sprawie ale także konsekwencje płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1625/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie było m.in. powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak właściwego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku w tej części. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie wykazał, na czym naruszenie ww. przepisów prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało polegać oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie również w związku z tym skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał również za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10.

Stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10, które z mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże zarówno Sąd, jak i organy rozpoznające sprawę ponownie - lecz nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich przyczyn przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstąpił od wyjaśniania sprawy we wskazanym kierunku.

Następnie Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – podnosząc, iż rozpoznając sprawę Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art. 156 - 158 k.p.a. Zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. dotknięta jest wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo zauważył, że w toku takiego postępowania nie prowadzi się postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, co oznacza, że w postępowaniu nadzorczym nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wnioskodawcy uzasadniali żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznał także, iż prawidłowo Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto, gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa. Owo rażące naruszenie prawa musi być przy tym oczywiste. Zachodzi to wówczas, gdy kwestionowaną decyzją nadano prawo lub odmówiono jego nadania wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W dalszej części uzasadnienia NSA podniósł, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż organ stwierdził nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców uznając, że [...] Spółdzielnia [...] nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę 1 sierpnia 1988 r. Tym samym zdaniem SKO doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dokonując wykładni ww. przepisu prawa, trafnie Sąd I instancji zauważa, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przywoływany przepis art. 80 ust. 2 dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do [...] grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego.

Przepis ten stanowił, że "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste." (art. 80 ust. 2 i 3 ustawy). Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Trafnie także zauważa Sąd I instancji, że posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy k.p.a. formie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA stwierdził także, że dokonując oceny w trybie nadzoru decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie przez Zarząd [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. należy mieć na względzie, że od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Dokonując zatem jej oceny przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa należy mieć na względzie, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z omawianej przyczyny jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, iż skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niedookreślona przesłanka wydania decyzji "z rażącym naruszeniem prawa" jest rozumiana w praktyce niejednorodnie. Powoduje to, że funkcjonuje ona, jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, w praktyce administracyjnej i sądowej w niejednorodny sposób, i to niezależnie od upływu znacznego czasu od jej wydania. Niejednoznaczność i ocenność tej przesłanki, w powiązaniu z brakiem ograniczenia czasowego jej uwzględnienia celem wyeliminowania decyzji z obrotu, powodują, że stanowi ona podstawę daleko idącej ingerencji w trwałość decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Podsumowując NSA uznał, iż zasadność wyżej wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania - co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji winien mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, jak również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i zawierać odniesienie się do kwestii wyżej wskazanych, będących przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, których zasadność uznał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 pkt 2 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego.

W kontrolowanej sprawie trzykrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy czym wyrok w pierwszej sprawie sygn. akt I SA/Wa 1401/09 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny ze wskazaniem, że ani organ prowadzący postępowanie nadzorcze, ani Sąd pierwszej instancji przyjmując stan posiadania przedmiotowych gruntów przez Spółdzielnię nie powołują się na konkretne dowody, wskazujące na taki stan faktyczny. Akta postępowania zwykłego, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] grudnia 1991 r., jak również akta postępowania nadzorczego nie zawierają danych (dokumentów, oświadczeń, wyjaśnień pism itp.), na podstawie których można byłoby przyjąć, iż została spełniona przesłanka z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako "ustawa".

Po uchyleniu przez Sąd zaskarżonych decyzji wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 885/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: [...].

Po rozpoznaniu skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2341/14 uchylił zaskarżoną decyzję.

Przyjął, iż podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut - brak odniesienia się przez organ (a także przez Sąd I instancji) do zarzutów skargi związanych z nieudowodnieniem stanu posiadania na dzień 1 sierpnia 1988r. - nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nieudokumentowanie stanu posiadania Spółdzielni w ww. dacie oznacza rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Sąd nie podzielił też stanowiska SKO, które stwierdziło nieważność decyzji z 1991r. w zakresie sprecyzowanym przez wnioskodawców i uznało, że Spółdzielnia nie udowodniła (nie udokumentowała) stanu posiadania na określoną ustawą datę 1 sierpnia 1988 r. i tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 80 ust. 2 ustawy.

Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przywoływany przepis zawarty w art. 80 ust. 2 dopuszczała regulację stanu prawnego posiadanych gruntów właśnie dla podmiotów, które nie dysponowały żadnymi dokumentami potwierdzającymi przekazanie im tych gruntów we "władanie". Ustawa wprowadziła uproszczoną procedurę, umożliwiającą uregulowanie stanu prawnego gruntów państwowych, będących w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie przewidzianej prawem, a które to podmioty do 31 grudnia 1988 r. nie wystąpiły o uregulowanie tego stanu prawnego.

Dodał, że posiadanie jest stanem faktycznym i winno zostać wykazane w postępowaniu głównym, gdyż niewątpliwie okoliczność posiadania danego gruntu (i zakres tego posiadania) stanowiły podstawową przesłankę warunkującą regulację stanu prawnego. Dowodzenie owego posiadania mogło się odbywać w każdej dopuszczonej przez przepisy kpa formie. Jednakże brak w aktach głównych jednoznacznych dowodów potwierdzających stan faktyczny w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie oznacza automatycznie, że decyzja ustanawiająca prawa na rzecz Spółdzielni jest nieważna w całości bądź w części. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Następnie Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1991r. w całości bądź w części byłoby możliwe, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, zostało w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że Spółdzielnia nie była posiadaczem objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności gruntów w dacie 1 sierpnia 1988 r .- a zatem organ orzekając wbrew takiemu stanowi faktycznemu rażąco naruszył przepis ustawy. Innymi słowy: nieważności decyzji nie można domniemywać. Okoliczność, że w aktach sprawy nie ma miarodajnych dowodów potwierdzających posiadanie każdego metra z [...] m² objętych decyzją nie stanowi, iż Spółdzielnia nie była w posiadaniu ww. gruntów zwłaszcza, że decyzja szczegółowo odnosi się do konkretnych działek ewidencyjnych o konkretnych numerach i precyzyjnie określonej powierzchni. To ostatnie oznacza, iż organ rozpoznający sprawę w 1991r. prowadził postępowanie dowodowe w zakresie objętym decyzją skoro wyszczególnił pojedyncze działki na kilku stronach decyzji a dokumentacja z akt sprawy zawiera załączniki mapowe i wycenę ww. działek.

Podsumowując Sąd uznał, że zarzuty wnioskodawców nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, iż nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1991r. w żądanym przez nich zakresie. Stawiając decyzji zarzuty rażącego naruszenia prawa należy wykazać, że w świetle akt sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w tymże postępowaniu nadzorczym przesłanki z ustawy nie zostały spełnione - a więc, iż naruszenie prawa niewątpliwie miało miejsce. Tego w sprawie nie wykazano, a zatem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107§ 3 kpa a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając powyższy wyrok - uznał za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - które to naruszenie było m.in. powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę, nie wykazał, na czym naruszenie ww. przepisów prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało polegać oraz, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie również w związku z tym skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Za usprawiedliwiony uznał też zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zignorowanie w całości wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji wprawdzie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 663/10, które z mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże zarówno Sąd, jak i organy rozpoznające sprawę ponownie, lecz nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich przyczyn przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstąpił od wyjaśniania sprawy we wskazanym kierunku.

Natomiast NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na zakończenie stwierdził, że dokonując oceny w trybie nadzoru decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie przez Zarząd Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. należy mieć na względzie, że od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Dokonując zatem jej oceny przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa należy mieć na względzie, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z omawianej przyczyny jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, iż skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

NSA powołał się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) stwierdzający, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2341/14.

Zdaniem składu obecnie orzekającego trafnie WSA zinterpretował, że podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zarzut - brak odniesienia się przez organ (a także przez Sąd I instancji) do zarzutów skargi związanych z nieudowodnieniem stanu posiadania na dzień 1 sierpnia 1988r. - nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem przez niego, iż nieudokumentowanie stanu posiadania Spółdzielni w dacie 1 sierpień 1988 r. oznacza rażące naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Takie stanowisko NSA wskazuje tylko, że brak postępowania co do faktu posiadania nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), a w konsekwencji może ważyć na ocenie, czy decyzja z [..] grudnia 1991 r. nie naruszała rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W związku z tym należy wziąć pod uwagę fakt, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika fakt posiadania całej nieruchomości o powierzchni około [...] ha - w tym także przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m² - przez [...] Spółdzielnię [...] z siedzibą przy ul. [...] w W. od 1971 do 1991 roku.

Wniosek Spółdzielni z 27 grudnia 1988 r. o wydanie decyzji o wieczystym użytkowaniu terenu Osiedla "[...]" powołuje się na fakt, że teren powyższy został przeznaczony dla [...] na podstawie decyzji nr [...] z [...] listopada 1971 o lokalizacji inwestycji - osiedla mieszkaniowego "[...]". Do wniosku została dołączona ww. lokalizacja oraz mapa urbanistyczna z naniesionymi granicami. Logiczne jest zatem, iż tak duży teren inwestycji - o powierzchni około [...] ha - był zagospodarowywany stopniowo i poszczególne budynki były oddawane do użytku w kolejnych latach.

Z pisma [...] z 11 sierpnia 1997 r.(k 201 żółtego skoroszytu 1991- 2001) ewidentnie wynika, że już od 1974 r. były oddawane do użytku budynki wielorodzinne, przedszkole, szkoła i żłobek. Realizowano też budowę ulic osiedlowych, ciągów pieszo-jezdnych, parkingów oraz infrastruktury technicznej.

W aktach sprawy znajduje się też pismo [...] z 6 maja 1991 r. (k 18 skoroszytu akt lokalizacyjnych I teczka) odnośnie dodatkowego kredytu na osiedle [...] – zabudowa uzupełniająca, z którego wynika, że zakończenie zadania nastąpi do końca III kwartału 1991 r.

Tak więc budowa osiedla trwała od 1971 roku do co najmniej 1991 roku. W tym czasie cały teren budowy osiedla znajdował się w posiadaniu [...] - która budowała tam poszczególne obiekty, potem były one oddawane do użytku i korzystali z nich oraz z terenów wokół nich członkowie spółdzielni.

Wobec powyższego - biorąc pod uwagę specyfikę budowy dużego osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą - oczywiste jest, że teren budowy osiedla znajdował się w posiadaniu spółdzielni - w tym także na datę 1 sierpnia 1988 r.

Jednocześnie biorąc pod uwagę obszar osiedla o powierzchni około [...] ha, trudno wymagać od strony, aby na okoliczność posiadania właśnie tych konkretnych działek - objętych wnioskiem skarżących - przedstawiła jakieś dokumenty, oświadczenia, wyjaśnienia czy pisma.

Tak więc Sąd uznał, że z ww. dowodów pośrednich wynika fakt posiadania nieruchomości stanowiącej teren osiedla - w tym również nieruchomości objętych wnioskiem skarżących. Zatem brak formalnego postępowania co do faktu posiadania nieruchomości przez [...] nie miał wpływu na wynik postępowania.

Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 80 ust. 2 ustawy - poprzez nieuwzględnienie ww. dowodów pośrednich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznało, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto Sąd wziął pod uwagę fakt, że w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1047/06 oddalił skargę na decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. nr [...] w części dotyczącej przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni [...] w W. dawnej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Co prawda w tej sprawie zostało ustalone, że na przedmiotowej działce zostały zrealizowane urządzenia infrastruktury podziemnej - co nie zmienia faktu, iż Sąd wypowiedział się co do prawidłowości zastosowania przez organ art. 80 ust. 2 ustawy. W swoich rozważaniach Sąd nie zakwestionował faktu posiadania nieruchomości przez [...] i uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż Kolegium w sposób wyczerpujący wykazało, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowa decyzja z dnia [...] grudnia 1991r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 371/07 oddalił skargę kasacyjną - uznając m.in. za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 80 § 2 i art. 47 ust. 4 ustawy z 1985 r.

Ponadto obecnie orzekający skład sądu - uchylając zaskarżoną decyzję - miał na uwadze zalecenia wynikające z wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., w którym Sąd stwierdził, iż dokonując oceny w trybie nadzoru decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie przez Zarząd Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991 r. należy mieć na względzie, że od daty jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu.

Kwestia konieczności uwzględnienia znacznego upływu czasu wynika też z wyroku NSA z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2463/14, w którym Sąd stwierdził, iż w sprawie należało rozważyć kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z w świetle regulacji art. 156 § 2 k.p.a. Co prawda nie przewiduje ona ograniczenia czasowego dla wydania takiego rozstrzygnięcia z powodu rażącego naruszenia prawa, to jednak unormowanie to zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz. 62), orzekł on, iż przepis ten w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek zapadł on w innym stanie faktycznym i prawnym, to ma szersze oddziaływanie. Oto bowiem dowodzi konieczności przyznania większego niż przewidzianego w k.p.a. i stosowanego w dotychczasowym orzecznictwie znaczenia zasadzie stabilności stosunków administracyjnoprawnych i pewności obrotu prawnego. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy go również odpowiednio zastosować w niniejszej sprawie. Stosunki wywołane decyzją dotychczasową zostały trwale ukształtowane, zaś od jej wydania upłynął dłuższy okres czasu. Można uznać, że jest on "znaczny" w rozumieniu tego orzeczenia. Co prawda pojęcie to nie zostało zdefiniowane, lecz należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy, a więc indywidualizować, nie wkraczając w dowolność. Z pewnością inny będzie to okres w sprawach własnościowych, a inny w sprawach budowlanych, finansowych, jeszcze inny w sprawach mniejszej wagi. W tej sprawie od wydania decyzji dotychczasowej upłynęło 14 lat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze całokształt okoliczności - jest to okres wystarczający, aby sprzeciwiał się stwierdzeniu nieważności decyzji dotychczasowej, nawet gdyby zaistniały wszelkie przesłanki dla wydania rozstrzygnięcia tej treści.

Zatem - działając zgodnie z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. - WSA uznał, że skoro od wydania decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1991r. upłynęło ponad 26 lat, to jest to "znaczny" upływ czasu w rozumieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jest on wystarczający, aby sprzeciwiał się zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji.

Z tych wszystkich przedstawionych wyżej względów Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 107§ 3 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy - bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykazało w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, iż są podstawy do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien jeszcze raz dokładnie i wnikliwie przeanalizować, czy w istocie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że [...] Spółdzielnia [...] niewątpliwie nie posiadała przedmiotowych gruntów w dniu 1 sierpnia 1988 r. - a w konsekwencji czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności (z powodu rażącego naruszenia prawa) decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd ,na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. i art. 200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.