Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 6/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958  art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c, art. 151
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich
Teza: Przepis art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarownia przestrzennego.

TEZY

Przepis art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarownia przestrzennego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 626/07 w sprawie ze skargi B. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 626/07, uchylił zaskarżoną przez B. i A. małżonków Z. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Wójt Gminy Konopnica w następstwie wystąpienia B. Z. dotyczącego samowolnego nasadzenia drzewek typowo leśnych na gruntach ornych wszczął postępowania w tym przedmiocie, a decyzją z dnia [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 4 i art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), nakazał E. i J. małżonkom L. przywrócenie do dnia 30 czerwca 2007 r. poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntów rolnych na działce nr [...], położonej w Konopnicy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż na działce o powierzchni 1,1270 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka rolna R–IVa, jej właściciele dokonali samowolnego nasadzenia drzewek typowo leśnych tj. sosny, świerku, dębu, brzozy, klonu i jodły. Działka objęta nasadzeniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Konopnica nr XI/55/03 z dnia 30 grudnia 2003 r., oznaczona jest symbolem R-2, co oznacza tereny o funkcji rolniczej z ograniczoną zabudową, wyłącznie związaną z rolnictwem. Małżonkowie L. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania gruntu, co w ocenie organu winno skutkować nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniach od powyższej decyzji E. L. i J. L. podnieśli, iż na należącej do nich działce nr [...] w Konopnicy urządzili ogród przydomowy, gdyż działka ta graniczy z ich siedliskiem. Odwołujący podkreślali, iż na spornym gruncie nie prowadzą działalności gospodarczej (gospodarki leśnej), wskazali także, iż wspomniane przedsięwzięcie nie wymagało pozwoleń ani zgłoszeń organom administracji, zatem prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie jest bezprzedmiotowe. Alternatywnie wnieśli również o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie wstrzymania użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] maja 2007 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż żaden z przywołanych przez Wójta Gminy Konopnica przepisów nie może stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że Gmina Konopnica posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zarówno przepis art. 59 ust. 1 pkt 2, jak i pozostałe przepisy wymienione w zaskarżonej decyzji nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być zatem umorzone.

W skardze do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie B. i A. małżonkowie Z. wskazali, iż jest ono krzywdzące i narusza ich interes, jako właścicieli rolnych. Działka małżonków L. jest działką typowo rolną, nie zaś leśną czy rekreacyjną, natomiast jej właściciele nasadzili na całej jej powierzchni (1,22 ha) drzewa typowo leśne, co zdaniem skarżących, zagraża urządzeniom melioracyjnym. Takie działanie stanowi wykroczenie i samowolną zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Wskazali też, iż pomimo zapewnień właścicieli, działka jest zaniedbana i zachwaszczona, co wpływa niekorzystnie na sąsiednie uprawy rolne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania E. L. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał w pierwszej kolejności, iż jedyną podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania i uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji jest stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Przesłanka ta występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź gdy brak jest podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Na poparcie swego stanowiska Sąd wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99 i z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97. Tymczasem w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy, powołując się na wadliwe zastosowanie przez Wójta Gminy Konopnica przepisów wskazanych przezeń w treści decyzji (w szczególności przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wykazał, by postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie było bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że mimo tego, iż poczynione przez organy ustalenia dotyczące nasadzenia działki o charakterze rolnym drzewkami leśnymi z przeznaczeniem bądź to na las (jak twierdzą skarżący), bądź też na ogród (jak podnoszą jej właściciele) są niejednoznaczne i dalece niewystarczające, to jednak, w ocenie tego Sądu jest niewątpliwe, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni 1,1270 ha stanowiła użytek rolny zaliczany do IV klasy gruntów, zatem niezależnie od tego, czy nasadzony na niej drzewostan stanowi las, w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), czy też jest urządzonym przez właścicieli ogrodem, zmieniony został sposób jej rolniczego dotychczas użytkowania.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wchodzi w grę również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu wymaga dla tego rodzaju przedsięwzięć ustalenia warunków zabudowy również w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania terenu. Wyłączenie z tego obowiązku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.59 ust.1 ustawy) ma swe uzasadnienie w treści przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę (lub też zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu) następuje bowiem badanie inwestycji pod względem zgodności z przepisami prawa miejscowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zdaniem Sądu pierwszej instancji przyjąć, iż tego rodzaju kontrola wyłączona jest w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu wówczas, gdy zmiana zagospodarowania nie wiążę się z potrzebą uzyskania pozwolenia na budowę czy też zmianą sposobu użytkowania obiektu, w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie bowiem w taki sposób możliwa jest ingerencja właściwych organów w razie zmiany sposobu zagospodarowania (planowanej czy dokonanej samowolnie) sprzecznej z zapisami planu. Nie sposób też wyobrazić sobie, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie sytuacji podmiotów, które zamierzając zmienić sposób zagospodarowania terenu, nie muszą ubiegać się o pozwolenie na budowę (zgłaszać zmiany sposobu użytkowania) w zależności od tego, czy dla danego terenu obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania, czy też nie i zwalnianie spod jakiejkolwiek kontroli tejże zmiany (nawet sprzecznej z planem) w razie jego obowiązywania. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał na stanowisko jakie w tym przedmiocie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 546/04.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a co za tym idzie brak było podstaw do jego umorzenia w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Dodatkowo Sąd ten wskazał, iż kwestię przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, ich wyłączenia z produkcji rolnej oraz obowiązku ich rekultywacji i przeciwdziałania degradacji regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zaś orzekanie w tym przedmiocie, częściowo przynajmniej, należy do właściwości wójta (np. art. 15 ust. 5 powołanej ustawy).

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu opierając skargę kasacyjną o następujące podstawy:

1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy, również w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b. do rozstrzygnięcia sprawy przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) może mieć zastosowanie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

a. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd uwzględnił skargę wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania,

b. art. 151 wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i dopiero w przypadku jego braku funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania terenu przejmują decyzje administracyjne, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynym wyjątkiem obowiązywania dla tego samego terenu zarówno ustaleń planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy jest sytuacja będąca skutkiem regulacji zawartej w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że art. 59 ust. 2 tej ustawy nie można interpretować w oderwaniu od ogólnych zasad wyrażonych w art. 4 ustawy, a więc w sprzeczności z regułami wykładni systemowej wewnętrznej. Stosownie do ust. 1 art. 4 zasadą jest ustalanie przeznaczenia terenu oraz sposobów zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania ustalane jest w drodze decyzji administracyjnej tylko w przypadku braku planu miejscowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej znaczenie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytane w zgodzie z przytoczonymi zasadami oraz w powiązaniu z regulacją ust. 1 tego przepisu jest takie, że decyzji o warunkach zabudowy wymaga także każda zmiana zagospodarowania przestrzennego inna niż wymagająca pozwolenia na budowę, ale tylko w sytuacji braku planu miejscowego.

W konsekwencji ingerencja organu administracji w sposób zagospodarowania terenu, dla którego uchwalony został plan miejscowy nie znajduje oparcia w treści art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w sprawie nakazania E. i J. małżonkom L. przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntów rolnych na działce nr [...] w Konopnicy, objętej w dniu rozstrzygnięcia sprawy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest prawidłowa.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że w sprawie nie może mieć zastosowania sugerowany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nasadzenie drzew nie tylko nie stanowi formy degradacji gruntów w rozumieniu definicji tego określenia zawartej w art. 4 pkt 14 cytowanej ustawy, ale wręcz przeciwdziała degradacji lub erozji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się, tak jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej, do ustalenia właściwego rozumienia i w konsekwencji zakresu stosowania przepisów art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwaną ustawą.

W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 14 ust. 8 ustawy). Obowiązująca ustawa utrzymała zasadę fakultatywności planowania przestrzennego i poza kilkoma przypadkami, gdy obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu wynika z przepisów odrębnych, gmina nie ma obowiązku uchwalenia planu i tym samym ustalenia w sposób generalny dopuszczalnego przeznaczenia terenu i sposobów jego zagospodarowania. W razie braku planu, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Niejednokrotnie ustawy szczególne w odniesieniu do konkretnych terenów powtarzają tę zasadę, np. według art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz.435 ze zm.) grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu taki sposób zagospodarowania terenu określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. szerzej na ten temat: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. II SA/Bk 536/04 – ONSAiWSA 2005 r. nr 6, poz. 134).

Regulacja zawarta w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy stanowi rozwinięcie powyższych zasad. W przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (ust. 1). Na terenie, na którym brak planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy terenu wymaga również zmiana zagospodarowania terenu niewymagająca pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku (ust. 2). Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się jedynie dla terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 65/06 – Lex nr 319181).

Mając te spostrzeżenia na uwadze nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 59 ust. 2 ustawy znajduje również pełne zastosowanie, a zatem i konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej. Zarówno bowiem uregulowanie zawarte w ust. 1, jak i ust. 2 art. 59 ustawy odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie zaś z tym co rozważono, nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w sytuacjach, o których mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, na terenie objętym planem miejscowym. Co prawda przepis art. 86 ustawy dopuszczał taką możliwość, to jednak uzasadnione to było tym, że plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. z reguły nie określały warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poza tym przepis ten znajdował zastosowanie jedynie w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2003 r.

W kontekście powyższych stwierdzeń rozważenia wymaga wreszcie kwestia, czy przepis art. 59 ust. 3 ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem na terenie nieobjętym planem miejscowym, jak utrzymuje wnoszący skargę kasacyjną. Literalne brzmienie tego przepisu, który odwołuje się do unormowania zawartego w ust. 2, istotnie mogłoby wskazywać, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Świadczy o tym nie tylko odwołanie się w omawianym przepisie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ale również wskazanie na potrzebę wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w razie nakazania przez organ wstrzymania użytkowania terenu.

Jednakże słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Jak już sygnalizowano w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy, a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy. Także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden bowiem inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach wskazywał, że w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (por. wyroki TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. SK 53/03 – OTK 2004 r. nr 3, poz. 16, z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04 - OTKA 2004 r. nr 9, poz. 96). Interpretując zatem przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) uwzględniając dotychczasowe rozważania należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób bowiem założyć, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do dalszego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) należy stwierdzić, że Sąd tego przepisu nie stosował, stąd nie mógł się dopuścić jego naruszenia ani przez błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przywołał treść tego przepisu w związku z poczynioną wcześniej uwagą, iż kwestię przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i przeciwdziałanie ich degradacji regulują przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Całokształt rozważań prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Podzielenie argumentacji o stosowaniu przepisu art. 59 ust. 3 ustawy także do zmiany zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym oznacza, że nieusprawiedliwione stają się zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu, skoro istniały powody do uchylenia kontrolowanej decyzji administracyjnej. Słusznie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie stwarzał podstaw do poczynienia stosownych ustaleń w zakresie umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W konsekwencji należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. wobec braku podstaw do oddalenia skargi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.