Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 325/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 168 par. 1, art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt III SAB/Po 6/09 w sprawie ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt III SAB/Po 6/09 oddalił skargę L. M. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. w przedmiocie przyznania dofinansowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 8 października 2004 r. L. M. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych".

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku ze względu na to, że w odpowiedzi na wezwania z dnia 9 marca 2005 r. i z dnia 4 maja 2005 r. nie dokonano wszystkich uzupełnień, lecz zmieniono zakres rzeczowy, a brakujące dokumenty dotyczące pierwotnego zakresu rzeczowego wniosku z dnia 8 października 2004 r. zostały dostarczone w trybie tzw. uzupełnienia bez wezwania po terminie przewidzianym w procedurze na ich dokonanie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zastępca Prezesa ARiMR poinformował wnioskodawcę o tym, iż jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie.

Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1984/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił jako niedopuszczalną skargę L. M. na powyższe pismo Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W dniu 11 lipca 2008 r. L. M. złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. sprawy z wniosku o przyznanie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich". Wskazał, że pismo Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. informujące o odrzuceniu wniosku oraz pisma Prezesa ARiMR z dnia [...] sierpnia 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r. stanowią w istocie czynności materialno-techniczne w rozumieniu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) (pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia), gdyż organy powoływały się na niezłożenie przez wnioskodawcę wszystkich brakujących dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Prezes ARiMR uznał zażalenie L. M. za niezasadne.

W dniu 21 lipca 2009 r. L. M. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oceniając, czy w sprawie organ pozostaje w bezczynności, Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia, gdy organ miał obowiązek podjąć czynności wynikające z prawa administracyjnego i czynności tych nie dokonał pomimo upływu terminów określonych prawem bądź gdy pomimo podjęcia pewnych czynności postępowanie nie zostało zakończone stosownym aktem. Tymczasem w sprawie po złożeniu przez skarżącego w dniu 8 października 2004 r. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego, organy podejmowały czynności zmierzające do oceny tego wniosku, a postępowanie zakończyło się jego odrzuceniem. Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia wniosku - jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 stanowiące decyzję administracyjną, podlegało zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego, z czego skarżący w przedmiotowej sprawie skorzystał. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1984/05) odrzucił tę skargę, a więc nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, jednak skarżący mógł zakwestionować powyższe rozstrzygnięcie w drodze skargi kasacyjnej, z czego jednak nie skorzystał.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, skarżący nie może wykorzystywać skargi na bezczynność dla wzruszenia rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie. Rozstrzygnięcie to nie jest bowiem - jak wywodził skarżący, pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz decyzją administracyjną (na którą służył odrębny środek zaskarżenia).

L. M. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji, tj. Kierownik Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał decyzję administracyjną o odrzuceniu wniosku skarżącego, podczas gdy wniosek ten faktycznie nie został rozpatrzony merytorycznie tylko pozostawiony bez rozpatrzenia;

- art. 168 § 1 w zw. z art. 171 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd, iż w niniejszej sprawie doszło do rozpatrzenia sprawy w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1984/05).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że Sąd rozstrzygając sprawę winien poczynić ustalenia w zakresie oceny skuteczności prawnej czynności prawnej dokonanej przez organ administracji, tj. Kierownik Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] czerwca 2005 r. Zdaniem strony skarżącej pomimo błędnego określenia, że wniosek został odrzucony, to faktycznie nie został on merytorycznie rozpoznany.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 168 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że skargą z dnia 21 lipca 2009 r. L. M. wystąpił ze skargą na bezczynność administracji. Z kolei powaga rzeczy osądzonej do danej, określonej sprawy administracyjnej na podstawie art. 171 p.p.s.a. dotyczy jedynie wyroków sądów administracyjnych. Z kolei na podstawie art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie jest prawomocne w zakresie faktów stanowiących podstawę tzw. "osądu", czyli faktów przyjętych przez sąd za podstawę faktyczną wydanego orzeczenia. W postanowieniu z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął, iż pismo Kierownika Biura Obsługi Wniosków [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie było decyzją administracyjną. Jednakże sąd ten nie analizował tej czynność jako podjętej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czyli pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Skarżący wyznaczył granice skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc jedynie dwa zarzuty procesowe – naruszenie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 168 § 1 w zw. art. 171 p.p.s.a., a te zarzuty należało uznać za nietrafne z przyczyn następujących.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ administracji odrzucając wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), zwanej dalej ustawą o NPR, nie mógł naruszyć przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie potwierdza swój dotychczasowy pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie wprawdzie rozstrzygnięcie organów administracji publicznej nie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, ale nie można zanegować, że rozstrzygnięcie formalne zapadło, które zresztą było przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1984/05.

Obecnie nie można przy okazji rozpoznawania sprawy ze skargi L. M. na bezczynność organu analizować prawidłowości wydanego postanowienia WSA z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1984/05, które nie zostało zaskarżone skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast poprzedzająca sprawę niniejszą powołana wyżej sprawa o sygn. akt IV SA/Wa 1984/05, w której odrzucono wniosek L. M. o przyznanie dofinansowania niewątpliwie świadczy o tym, że organy administracji publicznej nie pozostawały w bezczynności, gdyż rozstrzygnęły wniosek skarżącego złożony na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o NPR.

Poza sporem w tej sprawie była kwestia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, a jedynie kwestionowane było przez skarżącego jakie rozstrzygnięcie powinno zapaść w jego sprawie oraz czy istotnie organ orzekający pozostawał w bezczynności.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, wniosek L. M. o przyznanie dofinansowania został załatwiony przez właściwe organy w obu instancjach poprzez odrzucenie wniosku z powodu zmian dokonanych w treści wniosku.

W tych warunkach brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu przez Sąd I instancji i zobowiązania organu do wydania kolejnego rozstrzygnięcia tym razem w formie decyzji administracyjnej spełniającej wszystkie formalne wymogi z art. 107 k.p.a.

Skoro nawet rozstrzygnięcie organu odrzucające wniosek skarżącego z przyczyn formalnych było przedmiotem badania przez WSA w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1984/05 (chociaż tylko formalnie – postanowienie z dnia 10 stycznia 2006 r. o odrzuceniu skargi), to w żaden sposób nie można było przyjąć, że wystąpiła w tej sprawie bezczynność organu.

Skarżący sugerował, że organ nie miał prawa w istocie odrzucać jego wniosku, a jedynie mógł ewentualnie pozostawić ten wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i w ten sposób przyznał, że wniosek jego został formalnie załatwiony a nie został merytorycznie rozpoznany. Organ odrzucając wniosek skarżącego mógł ewentualnie podjąć błędne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ale nie pozostawał w bezczynności.

Gdyby nawet kwestionowane rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych zapadło w innej formie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jak to zarzuca skarżący, to i tak należałoby przyjąć, że organ nadal nie pozostaje w bezczynności a jego rozstrzygnięcie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. podlegałoby kontroli sądu administracyjnego ale nie w trybie skargi na bezczynność.

Zatem nierozpoznanie sprawy administracyjnej merytorycznie i załatwienie jej w sposób formalny na etapie wstępnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ewentualnie poprzez odrzucenie wniosku z innych powodów formalnych, tak jak w tym przypadku na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR chociażby błędnie i bez wystarczającego uzasadnienia, nie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności i winien wydać nową decyzję merytoryczną. Taka sytuacja może prowadzić jedynie do wniosku, że ewentualnie wadliwie zweryfikowano rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku skarżącego, które zapadło w tej sprawie w 2005 roku i to ono powinno być przedmiotem kwestionowania przez skarżącego, a nie rzekoma bezczynność organu.

Ponadto nie było wystarczających przesłanek do twierdzenia, że organ winien wniosek skarżącego pozostawić bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a tym bardziej, że faktycznie tak się stało w tej sprawie, chociaż treść rozstrzygnięć organu temu przeczy.

Również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 168 § 1 w zw. z art. 171 p.p.s.a. jest nietrafny, gdyż przede wszystkim Sąd I instancji nie powoływał się w tej sprawie na powagę rzeczy osądzonej i nie odrzucił skargi w niniejszej sprawie, uznając ją w pełni za dopuszczalną i rozstrzygając ją w sposób merytoryczny. Sąd I instancji nie wiązał ze sposobem rozstrzygnięcia w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1984/05 o odrzuceniu skargi na odrzucenie wniosku o dofinansowanie swojego wyroku oddalającego skargę na bezczynność organu i nie powoływał się na powagę rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), a jedynie stwierdził, że skarżący nie może wykorzystywać skargi na bezczynność dla wzruszenia rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie. Tego rodzaju zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie mogłyby być podnoszone tylko w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko temu rozstrzygnięciu.

Dlatego nie można absolutnie mówić w tej sprawie o naruszeniu przepisów o prawomocności orzeczeń sądowych (art. 168 p.p.s.a.) i zasadzie powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.).

Sąd I instancji jedynie wywiódł z poprzedniej sprawy, i to było zgodne z rzeczywistością, że w sprawie tej zapadły rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i te rozstrzygnięcia świadczą, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.