Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1556/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. w rejonie nr [...] w celu umieszczenia nośnika reklamowego wolnostojącego dwustronnego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od 25 marca 2007 r. do 24 lipca 2008 r. Skarżąca posiadała wydane wcześniej zezwolenia na lokalizację przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym wydane na okres do 24 marca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...] W. przez Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) A. w rejonie nr [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił zmianę stanu faktycznego dotyczącego możliwości zajmowania pasa drogowego we wnioskowanym miejscu, a powołując się na statystyki policji zaznaczył, iż w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Ponadto, jak ustalił przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Organ stwierdził, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

- wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

- opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

- szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

- charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony.

W oparciu o zgromadzony materiał organ ustalił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia, z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 a rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy A., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym m. [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2150 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości będzie wynosić 70 km/h. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi zaś 5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować więc poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Organ stwierdził w konkluzji, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym odmówił wydania zezwolenia na lokalizację tej reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzucono organowi I instancji naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet do 90 % wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm;

2. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie;

3. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie;

4. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

5. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji;

6. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii [...], co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji;

7. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie;

8. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.;

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, iż od 2004 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej reklamy, dlatego też w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1, a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy zaś raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc, o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Ponadto, w opinii skarżącej art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania tylko do obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy, a wręcz przeciwnie z uwagi na treść art. 38 ust. 1 oraz na fakt, że art. 38 oraz 39 umieszczone zostały w rozdziale zatytułowanym Pas drogowy, należy przyjąć, że oba przepisy mają jednakowe zastosowanie do obiektów budowlanych tylko i wyłącznie funkcjonują pod rządami ustawy, a nie funkcjonowały wcześniej, tj. przed 1 października 1985 roku. Twierdzenie, że art. 38 ust. 1 ww. ustawy ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ww. ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został on umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną, co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych. Tym samym zarówno treść art. 38 ust. 1, jak i fakt, że przepis ten nie ma charakteru przepisu przejściowego lub końcowego świadczy o tym, że regulacja ta ma w pełni zastosowanie do przypadku skarżącej. Wynika z tego, że organ I instancji winien swoją decyzję oprzeć na art. 38 ust. 1, a nie na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji naruszył ponadto w sposób istotny art. 10 i 81 k.p.a., ponieważ nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami zawierającymi nowe dowody, takie jak opinia [...]. Okoliczności wykazane tymi nowymi dowodami nie mogą więc być uznane za udowodnione, ponieważ art. 81 k.p.a. stwierdza wyraźnie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Skarżąca poddała w wątpliwość wartość merytoryczną opinii sporządzonej przez [...]. Ponadto zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem wyjaśnienia, w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, że brak jest obecnie przesłanek uzasadniających dalsze funkcjonowanie nośnika w terenie, chociaż skarżąca posiadała pozytywne opinie komunikacyjne od 2002 r. Z informacji publikowanych na stronie internetowej Policji wynika natomiast, że rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na polskich drogach na przestrzeni ostatnich 17 lat. Organ I instancji nie wyjaśnił więc okoliczności sprawy zgodnie z wymogami art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzestając na ogólnikach.

Pismem z dnia 29 maja 2007 r. organ odwoławczy zawiadomił pełnomocnika skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w związku z wniesionym odwołaniem informując go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania (które wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2007 r.) pełnomocnik skarżącej zgłosił dodatkowe zastrzeżenia do opinii sporządzonej przez [...] wskazując, m. in., iż w opinii tej jej autor powołuje się na badania zagraniczne, ale nie podaje kiedy, kto i gdzie je przeprowadził oraz jaki był ich rezultat, a ponadto sam ustala wielkość natężenia ruchu drogowego, przy którym dopuszczalne jest funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącej powołał się na wyniki badań przeprowadzonych za granicą przez V. dotyczących wpływu tzw. outdooru (reklamy zewnętrznej) na kierowców i na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz badania przeprowadzone przez instytut T. w Niemczech dotyczące wpływu instalacji nośników ze zmiennym motywem (typu scroll) na wypadkowość w ich bezpośrednim otoczeniu wskazując, iż badania te wykazały, że reklamy nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Na poparcie słuszności twierdzeń odnośnie naruszenia przez organ I instancji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pełnomocnik skarżącej wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2115/05.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 25 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że udzieliło zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego A. w rejonie nr [...] w celu umieszczenia w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 w okresie od dnia 25 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. ustalając jednocześnie wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 12.978,00 złotych oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególne przypadki chodzi. Nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami. Takie sformułowanie przepisów wskazuje bowiem, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Każde natomiast umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie zatem na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04 podkreślając, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Za niezasadny organ odwoławczy uznał w związku z tym zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż Zarząd Dróg Miejskich jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za realizację zadań przewidzianych ustawą o drogach publicznych, w tym za dbałość o bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Trudno zatem stawiać temu organowi zarzut działania bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy chce on doprowadzić do wyeliminowania z pasa drogowego obiektów, które mogą zagrażać bezpieczeństwu kierowców i innych użytkowników dróg. Organ podkreślił również, iż niezasadnym jest zarzut strony dotyczący zastosowania jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 38 ust. 1, zamiast art. 39 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten odnosi się do obiektów i urządzeń, które istniały w pasie drogowym w dniu wejścia ustawy w życie.

Odpierając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., organ podniósł z kolei, iż w dniu 26 marca 2007 r. (po wydaniu kwestionowanej decyzji) pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy. Przed wydaniem niniejszej decyzji, Kolegium poinformowało natomiast Spółkę o możliwości i zasadach zapoznania się z aktami sprawy. Strona miała więc możliwość odniesienia się do całości materiału dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Za niezasługujące na uwzględnienie organ odwoławczy uznał również pozostałe zarzuty odwołania odnośnie naruszenia art. 79, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, iż zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania wnioskującej Spółce, iż znacznych rozmiarów nośnik reklamowy posadowiony w pasie drogowym negatywnie wpływa na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Uwzględniając natomiast fakt, iż czas trwającego postępowania przed organami obu instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony organ odwoławczy uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia za okres od dnia 25 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez udzielenie w tym okresie zezwolenia.

W skardze na tę decyzje skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 zamiast art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania w tym art. 7, 77, 10, 81 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała na okoliczności w jakich Zarząd Dróg Miejskich uzyskał opinię [...] podnosząc, iż opinia ta została sporządzona na zamówienie organu I instancji i przy aktywnym udziale jego pracowników, a więc dowód taki winien zostać uznany za niewiarygodny i nierzetelny. Zarzuciła też, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło tylko zastosowanie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, natomiast nie odniosło się do szeroko sformułowanego przez skarżącą zarzutu niezastosowania art. 38 ust. 1 tej ustawy, pomijając zupełnie fakt, iż skarżąca posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy już od maja 2004 r. Dodatkowo skarżąca, zasygnalizowała wątpliwości prawne co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m. [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...] , a to z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca stwierdziła w związku z tym, że jeżeli zgłoszone przez nią wątpliwości potwierdzą się to wtedy wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do podniesionych w skardze wątpliwości prawnych co do obowiązywania przepisów uchwały Rady m. [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych [...] z uwagi na niezgodność art. 19 ust. 5 w związku z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Sąd zwraca uwagę, iż zarzut dotyczy aktu prawa miejscowego, którego moc wiążąca może być podważona w dwojaki sposób. Może to uczynić wojewoda, stwierdzając w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w ramach swoich uprawnień nadzorczych, nieważność podjętego aktu (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a może to uczynić też każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, poprzez skierowanie skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ustawy o samorządzie gminy). Uchwała Rady m. [...] W., o której w skardze mowa, jest wiążąca bo nie została w żaden ze wskazanych sposobów podważona, a w sprawie poddanej kontroli Sądu nie ma miejsca na skuteczne jej zakwestionowanie.

Ustosunkowując się jednak do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wątpliwości, iż wskazana wyżej uchwała Rady jest niezgodna z art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (...). Zgodnie z tym przepisem, dla dróg położonych na terenie m. [...] W., uchwałę w tym przedmiocie podejmuje organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego jakim jest Rada m. [...] W. Okoliczność, że powołany przepis jest tak sformułowany, iż odnosi regulację do dróg zarządzanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zaś przez organ wykonawczy (czy stanowiący) tej jednostki, nie może mieć istotnego znaczenia, bowiem sama jednostka samorządu terytorialnego, mimo posiadanej osobowości prawnej, nie realizuje bezpośrednio żadnych zadań. Czyni to przez swoje organy i w zależności od rodzaju zadań - albo przez organy stanowiące, albo przez organy wykonawcze. Kwestie zarządzania drogami należą do sfery władzy wykonawczej, co wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 18 ust. 2 określa krąg spraw zastrzeżonych do właściwości rady gminy (m.in. podejmowanie uchwał w sprawach nakładania opłat określonych w odrębnych ustawach), a w art. 30 ust. 1 i ust. 2 dla wójta (burmistrza/prezydenta) zastrzega wykonywanie uchwał rady, (m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym), jak też z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, z kolei ust. 2 wskazuje konkretnie zarządców poszczególnych rodzajów dróg m.in. w pkt 4 tj. dla dróg gminnych - wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W stosunku do m. st. Warszawy, które legitymuje się statusem miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego W. – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest jej organ wykonawczy - Prezydent m. [...] W. W świetle powyższego nie może być wątpliwości, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 ww. ustawy w dniu 27 maja 2004 r. przez Radę m. [...] W. uchwała w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego (...), podjęta została prawidłowo, a dotyczy dróg na terenie W. zarządzanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, nie przez samą jednostkę, jak to wprost wynikałoby z art. 40 ust. 8 tej ustawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej – A. w rej. nr [...]) na kolejny okres od 25 marca 2007 r. do 24 lipca 2008 r.

Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowi art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115), a decyzje wydawane w tych sprawach mają charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczyna nową sprawę administracyjną. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek w dniu 21 grudnia 2006 r. zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek tego wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przez skarżącą w odwołaniu oraz w skardze art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Należy przy tym podkreślić, że powołany przez stronę skarżącą, na poparcie jej stanowiska, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., I OSK 811/06. Wydając to rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym A. w rej nr [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

Z przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

W art. 39 ust. 3 ww. ustawy ustawodawca wskazuje zaś, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi".

Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia.

Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może zaś stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia.

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące załączonej do akt opinii sporządzonej przez mgr inż. [...] nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym ("usprawiedliwiającym") zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie organu i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem swoją ocenę dowodów w sprawie strona wyraziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji i kwestia ta była badana przez organ II instancji.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. w rej. nr [...] w W. w celu umieszczenia reklamy należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Wydanie przez organ odwoławczy zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w okresie od dnia 25 marca 2007 r. do dnia 5 lipca 2007 r. było natomiast uzasadnione prowadzonym postępowaniem administracyjnym i miało na celu ochronę słusznego interesu strony poprzez legalizację istniejącej reklamy w pasie drogowym do dnia ostatecznego rozpatrzenia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.