Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1844/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.Sp. z o.o. w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1844/14

UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 3 i art.81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia inwestora – M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja banera reklamowego siatkowego nieoświetlonego na elewacji zachodniej budynku [...], zgodnie z załączonym projektem budowlanym na działkach ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...] przy Al. [...], wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót ujętych w zgłoszeniu.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zamiar zamontowania konstrukcji wsporczej z reklamą wielkoformatową o wymiarach 43,5 m x 45,6 m na zachodniej elewacji budynku wysokiego biurowo-usługowego z uwagi na gabaryty i konieczność zamocowania konstrukcji pod baner do elementów konstrukcji budynku wymaga, uzyskania pozwolenia budowlanego. Ze względu na duże gabaryty reklamy jej realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Realne zagrożenie bezpieczeństwa stwarza bezpośrednie sąsiedztwo ściany budynku z ciągiem pieszym (podwórze z parkingiem), po którym odbywa się ruch pieszy, poprzez ewentualny upadek elementów reklamy, łączników, narzędzi. Prace na wysokości przy montażu konstrukcji i naciąganiu siatki z nadrukiem reklamowym, wskazują na możliwość wystąpienia powyższych zagrożeń. Z powyższych względów projekt konstrukcji reklamy oraz nadzór nad jej montażem powinny być wykonywane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, czego nie gwarantuje procedura zgłoszenia. Konieczna jest ocena stanu technicznego obiektu pod kątem wytrzymałości do przenoszenia tego typu obciążeń (parcie wiatru na bardzo dużą powierzchnię oraz innych warunków atmosferycznych), zaprojektowanie odpowiedniego sposobu montażu urządzenia reklamowego oraz nadzór nad poszczególnymi etapami prac montażowych. Wszystkie powyższe czynności powinny być wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, co gwarantuje tylko procedura obejmująca zatwierdzenie projektu budowlanego, wydanie pozwolenia na budowę oraz nadzór nad robotami, udokumentowany w dzienniku budowy. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że realizacja ww. inwestycji, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia np. w razie odczepienia od ściany budynku.

Wniosek złożony w trybie zgłoszenia dotyczy faktycznie planowanej przebudowy elewacji zachodniej istniejącego budynku, gdyż zamierzenie obejmuje zamocowanie do istniejącej konstrukcji budynku wysokiego - konstrukcji wsporczej pod zawieszenie banera reklamowego. To w efekcie spowoduje zmianę warunków pracy w pomieszczeniach użytkowych, które znajdą się w zasięgu "przesłony barierowej" i dlatego zdaniem organu inwestor powinien udowodnić, że budynek (po planowanej przebudowie elewacji w celu dostosowania go do funkcji wielkoformatowego nośnika reklamowego), spełniał będzie warunki zawarte w § 328 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie dotyczącym budynków użyteczności publicznej.

Wskazał także, ze w sprawie należy uwzględnić przepis określony w § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przedmiotowy budynek jest usytuowany bezpośrednio na granicy działki. Zamiar przesłonięcia istniejącej właściwej ściany oddzielenia przeciwpożarowego rodzajem ściany kurtynowej - konstrukcji wsporczej mocowanej do elewacji tego budynku nie spełni warunku wymagań przeciw-pożarowych dla budynku usytuowanego na granicy działki. Przedmiotowy obiekt budowlany, na którym inwestor zamierza zamontować wielkoformatowy baner reklamowy nie był zaprojektowany i wybudowany z przeznaczeniem jako nośnik reklamowy reklamy wielkoformatowej. W sytuacji, w której istniejący obiekt budowlany przejmuje funkcję nośnika reklamowego- w ocenie organu- powinien podlegać ogólnym wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej też: mpzp) dotyczącym wolnostojących nośników reklamowych. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego mpzp części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...] do [...] uchwalonego Uchwałą [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r.,: §10 ust. 17 Maksymalna powierzchnia reklamy umieszczanej na wolnostojącym nośniku nie może przekraczać 18m2.

Według opinii wydanej w dniu 28 kwietnia 2014 r. przez Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego dla przedmiotowej inwestycji: "(...) proponowana zmiana w istotny sposób zmienia podział elewacji, więc zgodę na modyfikację projektu architektonicznego powinien wyrazić jego autor".

Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zamiar instalowania urządzenia reklamowego o wymiarach 43,5m x 45,6 m na zachodniej elewacji budynku narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...] do [...], który zawiera określone wytyczne dotyczące m.in. montowania urządzeń i zasady lokalizowania reklam.

Budynek stanowi jeden z obiektów usytuowanych w ww. pierzei. Zamieszczenie na jego elewacjach (bocznych) reklam wielkoformatowych, które w założeniu funkcjonalnym mają być widoczne w perspektywie ulicy i przyciągać uwagę, bezsprzecznie wpłynie na wygląd budynku i wyraz architektoniczny chronionej pierzei Alej [...]. Układ urbanistyczny to nie tylko elewacje frontowe budynków w pierzei ulicy, lecz także wzajemne relacje przestrzenne między poszczególnymi obiektami budowlanymi.

W związku z powyższym w ocenie organu plan nie zezwala na zainstalowanie urządzenia reklamowego na elewacji budynku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw, bez nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ uznał, że wykonanie tych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,

- naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie Odwołującego do uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia, mimo że istniały do tego przesłanki,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 10 ust. 17 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...] do [...] poprzez jego zastosowanie, gdy zgłoszona inwestycja nie dotyczy wolnostojącego nośnika reklamowego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 10 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezasadne przyjęcie, że lokalizacja inwestycji jest niedopuszczalna z uwagi na jej wpływ na wygląd budynku i wyraz architektoniczny Al. [...],

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 , art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, że inwestycja będąca przedmiotem zgłoszenia, polega na instalacji urządzenia reklamowego, czyli dotyczy robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie objęta jest obowiązkiem zgłoszenia robót. Roboty budowlane, które wymagają dokonania zgłoszenia zostały wymienione w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten odwołuje się do robót określonych m.in. w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

Odwołujący wskazał, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakiej kwalifikacji zgłoszonego urządzenia dokonał organ. Z jakich przyczyn przyjął, że zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że realizacja zgłoszonej inwestycji stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Takie stanowisko organu nie powoduje jednak, że dana inwestycja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Żaden przepis prawa nie wymienia tej przesłanki jako kwalifikującej do uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy dają jednak uprawnienie organowi do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Ponadto, organ nie powołał się w treści uzasadnienia na żadne dowody, z których powyższe niebezpieczeństwo miałoby wynikać. Ustalenia te mają charakter dowolny.

Odwołujący podkreślił także, iż organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie sprzeczności zgłoszonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...]do [...].

Całkowicie błędna, zdaniem Odwołującego, była ocena organu w przedmiocie zakwalifikowania zgłaszanego urządzenia jako wolnostojącego nośnika reklamowego. Organ uznał, że skoro obiekt budowlany na którym ma być zainstalowane urządzenie nie pełni funkcji reklamowej i nie został wybudowany z przeznaczeniem na nośnik reklamowy, to zainstalowanie na jego elewacji urządzenia reklamowego skutkuje, iż powinien on podlegać wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącym wolnostojących nośników reklamowych.

Zakwalifikowanie urządzenia reklamowego instalowanego na obiekcie, który funkcji reklamowej nie pełni, jako wolnostojący nośnik reklamowy nie ma poparcia w przepisach prawa, ani w zakresie pojęcia wolnostojącej konstrukcji.

Ponadto powoływana przez organ opinia Wydziału Estetyki nie była wiążącą dla organu.

Organ odwołując się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 6 ust. 8 i § 10 - wnioskuje, że plan nie zezwala na zainstalowane urządzenia reklamowego na elewacji budynku. Również z tym strona odwołująca się nie zgadzała.

Zgodnie z powołanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "Reklamy i znaki informacyjno-plastyczne umieszczane na budynkach winny być lokalizowane przede wszystkim w ich części cokołowej i dachowej". Z postanowień tych nie wynika zakaz lokalizowania reklam poza częścią cokołową i dachową. Brak również argumentów organu, które w racjonalny sposób wyjaśniałyby inwestorowi stanowisko organu. Organ lakonicznie wskazał na wpływ reklamy na wygląd budynku i wyraz architektoniczny Al. [...]. Realizacja zgłoszonej inwestycji, zdaniem Spółki, nie wpłynie, wbrew twierdzeniom organu, na jego wygląd ani też na wyraz architektonicznie chronionej pierzei ulicy.

Wojewoda [...]po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że z opisu technicznego ww. inwestycji wynika, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na montażu konstrukcji wsporczej z reklamą wielkoformatową o wymiarach 43,5 mx 45,6 m na wschodniej elewacji budynku wysokiego biurowo - usługowego.

Wojewoda dalej wskazał, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Prezydent [...] podniósł, iż roboty objęte zgłoszeniem naruszają zapisy § 10 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...] do [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz.U.Woj. [...].[...], nr [...]poz. [...]). Stosownie do treści § 10 pkt 4 miejscowego planu reklamy i znaki informacyjno - plastyczne umieszczone na budynku winny być lokalizowane przede wszystkim w części cokołowej lub dachowej, natomiast ust. 17 powołanego paragrafu stanowi, iż maksymalna powierzchnia reklamy umieszczona na wolnostojącym nośniku nie może przekraczać 18 m2.

W związku z powyższym planowana inwestycja polegająca na montażu banera reklamowego siatkowego nieoświetlonego o wymiarach 43,5 m x 45,6 m na elewacji wschodniej budynku jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dodał że zarówno orzecznictwo sądowo - administracyjne jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno - budowlanej są związane ustaleniami planu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygniecie.

Dalej Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów materialnego:

a) przepisu art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na tej podstawie utrzymanie w mocy decyzji wyrażającej sprzeciw;

b) przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie, mimo że w przypadku ewentualnej zasadności odwołania, prawidłową formą rozstrzygnięcia było jednoczesne nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

c) przepisu § 10 ust. 17 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...]do [...] poprzez jego zastosowanie, gdy zgłoszona inwestycja nie dotyczy wolnostojącego nośnika reklamowego;

d) przepisu § 10 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego zastosowanie, mimo że przepis ten nie zabrania lokalizowania reklam w sposób opisany w zgłoszeniu.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy:

a) przepisu art. 15 K.p.a., poprzez przyjęcie wszystkich okoliczności ustalonych przez organ pierwszej instancji, nierozpoznanie merytoryczne spawy po raz drugi na skutek wniesionego odwołania, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

b) przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

c) przepisów art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie zasady przekonywania.

Spółka zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw, w sytuacji gdy właściwym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym. Zwłaszcza uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Wojewody [...]utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]mocą której organ wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia obejmującego zamiar wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja banera reklamowego siatkowego nieoświetlonego o wymiarach 43,5 m x 45,6 m na elewacji zachodniej budynku [...] w W..

Organ I instancji wnosząc sprzeciw wobec ww. zgłoszenia wskazał, że z uwagi na gabaryty i konieczność zamocowania konstrukcji pod baner do elementów konstrukcji budynku, inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego. Dalej wskazał, że ze względu na duże gabaryty reklamy jej realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazał także, że w momencie instalowania nośnika reklamowego na ww. budynku istniejący obiekt budowlany przejmuje funkcję nośnika reklamowego i powinien podlegać ogólnym wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamiar instalowania urządzenia reklamowego o wymiarach 43,5m x 45,6 m na zachodniej elewacji budynku narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części II obszaru położonego wzdłuż linii średnicowej PKP, na odcinku od [...]do [...].

Do ww. uwag i zastrzeżeń skarżąca Spółka bardzo szczegółowo odniosła się w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co zostało przedstawione w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Należy podkreślić, że każdy argument organu uzasadniający jego zdaniem wniesienie sprzeciwu, znalazł swoje omówienie w odwołaniu i został przez skarżącego zakwestionowany.

Zatem rolą organu odwoławczego w tej sytuacji było nie tylko zbadanie ponowne sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale również odniesienie się do argumentów strony wskazanych w odwołaniu, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym.

Omawiając ten problem wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wspomniana wyżej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek do szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Zasada dwuinstancyjności wprowadza zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.

Organ nie dokonał powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno pod katem ogólnym jak i kwestii poruszonych w odwołaniu od decyzji I instancji.

Wojewoda [...] był obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji obowiązany był wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić zasadność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie "na przychyleniu się" do stanowiska organu I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji sprowadza się do wskazania jednego argumentu przemawiającego za wniesieniem sprzeciwu tj. niezgodności inwestycji z miejscowym planem. Organ wskazał, że stosownie do treści § 10 pkt 4 miejscowego planu, reklamy i znaki informacyjno - plastyczne umieszczone na budynku winny być lokalizowane przede wszystkim w części cokołowej lub dachowej i dalej, że zgodnie z ust. 17 powołanego paragrafu maksymalna powierzchnia reklamy umieszczona na wolnostojącym nośniku nie może przekraczać 18 m2. Taki zapis planu w odniesieniu do przedmiotowego zgłoszenia, wymagał rzetelnej wykładni, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie jest on oczywisty.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sposób uzasadnienia stanowiska organu, zakres tego uzasadnienia i brak wnikliwej, i wyczerpującej argumentacji wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu nie można uznać by organ w ogóle rozpoznał ponownie niniejszą sprawę, skoro w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się jedynie do fragmentu sprawy i jednej z okoliczności podnoszonych w decyzji I instancji oraz odwołaniu. Wojewoda poprzestał na stwierdzeniu, że skoro wg organu inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami planu, należy utrzymać w mocy sprzeciw organu I instancji. Natomiast wykazanie sprzeczności z planem miejscowym wymagało szczegółowego uzasadnienia, gdyż zamiar budowlany objęty zgłoszeniem, w odniesieniu do ustaleń planu, nie jest w sposób ewidentny sprzeczny. Gdyby tak było, to wówczas decyzja organu nie wymagała by szczegółowej wykładni zapisów planu, czyli norm prawa miejscowego mającego zastosowanie.

Strona skarżąca w odwołaniu od decyzji I instancji odniosła się do ww. argumentacji (naruszenie § 10 pkt 4 mpzp) i wskazała, że przepis ten z uwagi na użycie w nim zwrotu "przede wszystkim" dopuszcza także montaż reklam nie tylko w części cokołowej i dachowej. Omówienia tej argumentacji (odmiennej wykładni prawa miejscowego) niż zaprezentowane stanowisko organu I instancji – w uzasadnieniu decyzji Wojewody zbrakło.

Odnosząc się do § 10 ust. 17 ww. planu, skarżąca Spółka zasadnie wskazała, że przepis ten dotyczy wolnostojących nośników, a takim nie jest budynek budynku [...] w W.. Sąd ten argument w pełni podziela. Nie można uznać budynku, spełniającego funkcje biurowo-usługowe, za wolnostojący nośnik reklamowy. Wolnostojący nośnik reklamowy to urządzenie, po pierwsze wykonane z zamiarem umieszczenia na nim reklamy, a po drugie przeznaczone wyłącznie do tego celu. Omawiany w niniejszej sprawuje budynek, na którym zostaje umieszczona reklama nie pełni wyłącznie takiej funkcji, nie do pełnienia takiej funkcji został wybudowany. Argument organu wskazujący, że budynek [...] w W. na gruncie niniejszej sprawy jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym, zatem nie może się w żaden sposób obronić. Ograniczenia w powierzchni wolnostojących nośników reklamowych podyktowane są bezpieczeństwem na wypadek ich uszkodzenia, czy wywrócenia w przypadku np. silnego wiatru. Nośnikowi reklamowemu umieszczonemu na stabilnym budynku (wieżowcu) nie grozi chociażby wywrócenie. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że "odnosząc się do zarzutów odwołania należy wskazać, iż w świetle poczynionych przez Wojewodę [...] ustaleń pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygniecie". Takie oświadczenie, uwzględniając omówione wcześniej fragmentarycznie odniesienie się do meritum sprawy i wobec rzeczowej argumentacji odwołania wskazuje, że organ nie zastosował się do treści art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Praktycznie pominął w całości argumenty wskazane przez skarżącą Spółkę.

W tej sytuacji Sąd podzielił, argumenty skargi wskazujące, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na dowolnie przyjętych okolicznościach. Organ arbitralnie przyjął określony stan faktyczny i wydał decyzję utrzymującą w mocy sprzeciw bez zbadania całokształtu sprawy i bez uprzedniego zweryfikowania faktów na których opiera się rozstrzygnięcie, co stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 77 K.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Brak pełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na ocenę, że organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i przepisami art. 15 oraz 136-138 K.p.a. Tym samym nieujawniając motywów rozstrzygnięcia de facto pozbawił stronę skarżącą możliwości prawidłowej obrony swych praw. Z treści decyzji musi wynikać, dlaczego została wydana. Umożliwia to zarówno kontrolę jej legalności przez organ drugiej instancji, a także sąd administracyjny, a także, co nie mniej istotne, pozwala na ochronę interesu prawnego strony, poprzez stawianie zarzutów pod adresem decyzji i podjęcie próby wykazania jej nielegalności. Uzasadnienie prawne decyzji powinno wskazywać, jaki jest związek między oceną stanu faktycznego, a rozstrzygnięciem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z ustalonych faktów i ich prawnej oceny według obowiązujących przepisów prawa - czego w niniejszej sprawie brak. Wadliwe uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, ma wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nie opartego na przepisach prawa.

Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 K.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.