Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1542/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego S. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania S. T. oraz G. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa w celu budowy obwodnicy [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w następujący sposób:

1. Nieruchomość położona w gminie A., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej "przedmiotowa nieruchomość"), decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i G. T. (dalej "byłych właścicieli") z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

3. Byli właściciele wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., kwestionując prawidłowość ustaleń organu w zakresie rzeczywistej wartości nieruchomości.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie od decyzji Wojewody, Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej "ustawy drogowej", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

2. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

3. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Nadto, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm.) – dalej: rozporządzenie RM z 2004 r. – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

4. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy z dnia 16 maja 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

5. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości około 500 metrów. Na terenie działki znajduje się kanalizacja drenarska, nie podlegająca wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

6. W piśmie z dnia 3 września 2013 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Biura Terenowego w [...], w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do [...] zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej [...] zł. Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji.

7. Rzeczoznawca ustalił, że Gmina A. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy A. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjęte uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w strefie "R" – tereny rolne.

8. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n., dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Wskazano jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m2.

9. Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

10. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

11. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha.

Cechy działki wycenianej zostały przez rzeczoznawcę ocenione na najwyższym poziomie, wobec czego cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu najwyższego współczynnika na poziomie [...]. Wartość 1 ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł .

12. W piśmie z dnia 20 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wszystkie z ww. nieruchomości stanowiły grunty niezabudowane, 4 z wskazanych nieruchomości stanowiły grunty o niewielkiej powierzchni od [...] m2 do [...] m2, dwie kolejne miały powierzchnię [...] m2 i [...] m2, natomiast powierzchnia ostatniej z nieruchomości wynosiła [...] m2. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast ([...],[...],[...],[...]), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy [...].

13. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

14. W celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w strefie terenów rolniczych, której otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa, to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast, a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez rzeczoznawcę jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia 16 maja 2013 r. oraz w piśmie z dnia 20 września 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

15. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnym pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego B., położonego przy drodze łączącej [...] z [...]. Stąd wybór transakcji porównawczych uznać należy za prawidłowy. Zauważyć należy, że punktem wyjścia do poszukiwań nieruchomości podobnych nie może być cena, jaką uzyskuje się za nieruchomości rolne na analizowanym rynku. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.).

16. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM z 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

IV. S. T. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie;

2. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

3. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nie skierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców;

4. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

a) niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji obwodnicy [...],

b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

c) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania;

6. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji;

9. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu powinna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory;

10. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

11. art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;

12. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku;

13. art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych;

14. § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.;

15. art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

16. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

VI. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów – zaświadczeń załączonych do pisma, na okoliczność przyjęcia nieprawidłowego przeznaczenia gruntów przy sporządzaniu operatu szacunkowego.

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. Sąd dopuścił ten dowód uzupełniający, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2014 r. Minister zgłosił wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu (Opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 16 września 2014 r.).

Na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. Sąd wniosek ten oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] marca 2014 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy. Naruszenia te obligują Sąd do wyeliminowania wspomnianych wyżej orzeczeń z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności decyzji wydanych w niniejszej sprawie prowadzi do następujących wniosków:

1. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "zrid") stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (zob. art. 12 ust. 5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

2. Z regulacji powyższych wyniknęła konieczność ustalenia przez Wojewodę odszkodowania dla skarżącego oraz jego małżonki z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa ich nieruchomości, położonej w gminie A., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, do którego to przejęcia doszło na podstawie decyzji zrid tegoż Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. (zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.), w postaci budowy obwodnicy [...].

3. Nakaz stosowania do ustalania wysokości i wypłacenia odszkodowania odpowiednio przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.), a w przypadku braku planu miejscowego (jak w niniejszej sprawie) przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Uwzględniając również, że z mocy art. 134 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r., dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej, określa się wartość rynkową nieruchomości – w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do gruntu wartość rynkową określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej – niebagatelną rolę przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości odgrywa jej przeznaczenie. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Natomiast nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przeznaczenie jest więc jedną z cech istotnych (o ile nie najistotniejszą), jeśli chodzi o ustalenie podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Właściwe określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej ma bowiem wpływ na dobór nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny (ze względu na cechy podobieństwa), a przede wszystkim na określenie sposobu wyceny w kontekście art. 134 ust. 1 i 4 u.g.n. i § 36 ust. 1 i 3 rozporządzenia RM z 2004 r., tzn. czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie, jaką normatywną podstawę wyceny powinien zastosować rzeczoznawca majątkowy i czy w związku z tym właściwa była analiza rynku nieruchomości.

4. W świetle powyższych okoliczności istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma przedstawiony przez skarżącego dowód w postaci zaświadczenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 32 akt sądowych). W dokumencie tym stwierdza się, że wszystkie działki wymienione w zaświadczeniach z dnia [...] marca 2013 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r., wystawionych na potrzeby rzeczoznawcy majątkowego [...], które to działki, położone w obszarze gminy, zostały wywłaszczone pod obwodnicę [...], "mogą być działkami inwestycyjnymi zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Działki te są położone w strefie funkcji uzupełniającej i mogą służyć dla wielokierunkowej działalności gospodarczej, w tym przemysłowa nieuciążliwa dla środowiska.". Podkreślić w związku z powyższym należy, że w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2013 r. przeznaczenie działki nr [...], z której podziału powstała m. in. działka nr [...] określono w ten sposób, że działka ta była położona w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – rolnicze. Między innymi pod tym kątem rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował nieruchomości "porównawcze". Mając na uwadze okoliczność, że co do zasady wartość gruntu posiadającego przeznaczenie takie jak wskazano w zaświadczeniu Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. może się różnić w sposób zasadniczy od wartości gruntu o funkcji czysto rolniczej, stwierdzić należy, że zachodzi konieczność wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy cała dotychczasowa wycena, oparta o założenie wyjściowe, sformułowane w oparciu o zaświadczenie z dnia [...] marca 2013 r., zachowuje aktualność. Powyższe stanowi przesłankę do uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie.

Zadaniem organu powinno być więc zweryfikowanie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zawartego w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., i ponowna ocena operatu szacunkowego pod kątem właściwego doboru nieruchomości porównawczych, z uwzględnieniem poprawnie ustalonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej w studium. W zależności od wyniku weryfikacji treści studium organ oceni przydatność operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie. Na obecnym etapie należy więc uznać, że kwestia o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy – prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości – z powodów omówionych wyżej nie została dostatecznie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. Jeśli zaś chodzi o inne zarzuty skargi o istotnym dla sprawy znaczeniu, to za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., z uwagi na to, że zdaniem skarżących, rzeczoznawca majątkowy podlegał w tej sprawie wyłączeniu. Norma wynikająca z powołanych przepisów jest taka, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a., a więc między innymi w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne (art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a.), bo tego typu powody wyłączenia podnosi strona. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby z powodu sporządzenia operatu szacunkowego w tej konkretnej sprawie toczyło się przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu jakiekolwiek z wymienionych postępowań. Jeśli powodem, w szczególności postępowania dyscyplinarnego, była działalność rzeczoznawcy w innych sprawach administracyjnych, to nie jest to powód do wyłączenia rzeczoznawcy w niniejszej sprawie.

Uzasadnione może być natomiast pytanie o to, czy mając wiedzę o wynikach opinii (negatywnych, jak podaje pełnomocnik skarżących) wydanych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., w stosunku do innych operatów sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę na użytek podobnych spraw administracyjnych (podobnego rodzaju wyceny) – organ powinien zasięgnąć takiej opinii również w tej sprawie. Mając jednak na uwadze, że każdy operat szacunkowy jest opracowaniem autorskim i indywidualnym, podlegającym ocenie organu w oparciu o art. 80 k.p.a., jak każdy dowód (w tym dowód z opinii biegłego), to ostateczna decyzja co do tego, w jaki sposób organ weryfikuje wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy, powinna być pozostawiona organowi rozstrzygającemu sprawę (czy jest w stanie dokonać tego we własnym zakresie, czy w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.). Istotny jest bowiem jedynie prawidłowy rezultat tej weryfikacji, a nie tryb jego osiągnięcia. Na odpowiedź, jaka powinna być ostateczna ocena operatu przez organ w niniejszej sprawie jest jednak za wcześnie, choćby z uwagi na powody, o których była mowa wyżej. W każdym razie z tego względu, że organ nie wystąpił o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w stosunku do operatu sporządzonego w tej sprawie, nie można jeszcze wyciągać wniosków, że organ naruszył art. 80 k.p.a. Wartości dowodowej kwestionowanego operatu nie mógłby też podważyć operat innego rzeczoznawcy, określający wartość tej samej nieruchomości (art. 157 ust. 2 u.g.n.), co zdają się sugerować skarżący.

6. Co zaś się tyczy urządzeń drenarskich na wycenianych działkach, to rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym uznał, że nie podlegają one osobnej wycenie, gdyż cała infrastruktura zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. Tymczasem zgodnie z art. 135 ust. 4 u.g.n. przy określaniu wartości (...) urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. W ocenie sądu przyjąć jednak należy, że urządzenia infrastruktury technicznej podlegają wycenie, gdy zwiększają wartość użytkową nieruchomości, zgodną z jej przeznaczeniem. Na podstawie dodatkowych informacji uzyskanych od rzeczoznawcy majątkowego i pośrednio od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji Wodnych w [...], organ odwoławczy ostatecznie doszedł do wniosku, że melioracja w Gminie [...] (i urządzenia drenarskie jej służące) wykonana została do 1993 r., a więc w całości uległa amortyzacji. Ponadto do porównania przyjęto nieruchomości zdrenowane lub nie wymagające odwodnienia (a drenaż służy właściwemu wykorzystaniu nieruchomości), co ma być argumentem za tym, że nie ma potrzeby osobnej wyceny urządzeń drenarskich, które jak gdyby "zawarte są" już w wartości wycenianej nieruchomości, poprzez przyjęty w operacie dobór nieruchomości "porównawczych". Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii można byłoby uznać za poprawne przy założeniu, że na tle nieruchomości przyjętych do porównania, urządzenia drenarskie nie zwiększają wartości użytkowej nieruchomości wycenianej, gdyż służą wykorzystaniu jej zgodnie z przeznaczeniem. Z powodu jednak braku szczegółowego opisu stanu nieruchomości przyjętych do porównania nie ma pewności, że stan nieruchomości "porównawczych" był taki jak przyjął organ. Ocena omawianej kwestii zależeć więc będzie od potwierdzenia przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości "porównawczych". Uwaga ta będzie aktualna w odniesieniu do omawianej kwestii również wówczas, gdy zajdzie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na inne niż przyjęte w obecnym operacie określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej i konieczność doboru w związku z tym innych nieruchomości "porównawczych".

Ostateczna ocena tej kwestii na obecnym etapie jest więc przedwczesna, jednakże przyjąć należy, że niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia o tym, czy zasadna jest osobna wycena urządzeń infrastruktury drenarskiej na przedmiotowych działkach. W tym zakresie organ naruszył więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Ponadto zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym." Przepis ten pośrednio wskazuje na kolejność analizy rynku nieruchomości, w celu określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nakazując w pierwszej kolejności oceniać rynek lokalny. I choć nie ma legalnej definicji rynku lokalnego, to jak słusznie zauważa organ II instancji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "Pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa" (zob. wyrok NSA z dnia 8.01.2014 r., I OSK 1460/12, LEX nr 1456962). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości rolne z terenu gminy [...], a organy obydwu instancji w sposób nieprzekonujący próbowały wykazać, że zarzuty skarżących o niewłaściwym doborze nieruchomości porównawczych poprzez zawężenie pojęcia rynku lokalnego są niezasadne. Ponieważ pojęcie rynku lokalnego, jak zaznaczono wyżej, wobec braku definicji legalnej, należy bardziej do sfery ekonomicznej niż prawnej, to na rzeczoznawcy i organie ciążył obowiązek właściwego określenia rynku lokalnego, w kontekście argumentów stawianych przez stronę (w tym o wyższych cenach nieruchomości w innych gminach). Z obowiązku tego organ nie wywiązał się w sposób właściwy, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność ta ma jednak wtórne znaczenie w stosunku do kwestii podstawowej, mianowicie prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Ta bowiem zdeterminuje przydatność całego operatu jako dowodu w sprawie, a dobór nieruchomości "porównawczych" może być oceniany ponownie, z zastrzeżeniami podnoszonymi w tym akapicie, po przesądzeniu kwestii podstawowej.

8. Wniosek dowodowy Ministra, zwarty w piśmie z dnia 30 października 2014 r. podległa oddaleniu, albowiem będąca przedmiotem wniosku opinia nie dotyczyła operatu sporządzonego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.