Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 154/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 1997 nr 160 poz 1080
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Jan Grabowski Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gd 618/06 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 11 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gd 618/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Zarządu Powiatu K. na uchwałę Kolegium Rejonowej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], dotyczącą zmiany budżetu Powiatu K. na 2006 r.

Sąd I instancji wskazał, że zmiana ta polegała na uwzględnieniu w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75020 - Starostwa powiatowe - przeniesienia pomiędzy paragrafami w wysokości 49.000 zł z przeznaczeniem na sfinansowanie dodatkowego wynagrodzenia dla członków zarządu, skarbnika i sekretarza za 2005 r. i wyrównania w tym zakresie za 2004 r., co uzasadniano wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt K 1/05.

Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G., zaplanowana przez Zarząd Powiatu K. zmiana budżetowa stanowiła istotne naruszenie art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) - dalej zwana też ustawą z dnia 12 grudnia 1997 r., ze zmianami do tej ustawy wprowadzonymi art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1202) - dalej zwanej też ustawą z dnia 4 marca 2004 r. - pozbawiającymi prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego między innymi pracowników samorządowych wymienionych w art. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) - dalej zwana ustawą z dnia 22 marca 1990 r.

W ocenie Sądu I instancji - wbrew zarzutom skargi przedmiotowa uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. nie narusza prawa materialnego i przepisów proceduralnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę na potrzebę odniesienia się do znaczenia konsekwencji, jakie należy łączyć z wydanym w dniu 21 lutego 2006 r. sygn. akt 1/05 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Wymienionym wyrokiem orzeczono, iż art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014; z 1999 r. Nr 72, poz. 802 i Nr 110, poz. 1255; z 2002 r. Nr 74, poz. 676; z 2003 r. Nr 199, poz. 1939 i Nr 223, poz. 2217; z 2004 r. Nr 116, poz. 1202 oraz z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; oraz że art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1202) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji.

Wyrok ten opublikowano w Dzienniku Ustaw Nr 34, poz. 243 z dnia 1 marca 2006 r.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie podkreślono, iż po ogłoszeniu wyroku wymienione w zakwestionowanych przepisach podmioty odzyskają prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego na zasadach ogólnych, tak jak to było przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 4 marca 2004 r. - ale jednocześnie stwierdzono, iż eliminacja z obrotu prawnego tych niekonstytucyjnych przepisów nie spowodowała konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. w stosunku do niektórych (wymienionych w kwestionowanych przepisach) pracowników samorządowych.

W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny przedstawił szerokie argumenty, akcentując zwłaszcza, że użyty w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP termin "utrata mocy obwiązującej (...)" nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex tunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - z wyjątkami przewidzianymi w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (a więc nie dotyczącymi sprawy) rodzi co do zasady skutki na przyszłość, ma więc znaczenie dla stanów powstałych w momencie ogłoszenia wyroku, albo w terminie ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny. Okoliczność, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki od ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, a więc na przyszłość, oznacza, że zasadniczo nie ma on mocy wstecznej.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie dotyczy sytuacji, gdy nie było orzeczeń w sprawach indywidualnych wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność stwierdził później Trybunał Konstytucyjny, bo prawa powstały z mocy konkretnej ustawy (a prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego powstaje po spełnieniu przez oznaczone podmioty określonych warunków ex lege).

Ponadto Sąd I instancji zacytował wywody Trybunału Konstytucyjnego na temat różnicy między utratą mocy obowiązującej przepisu w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego a uchyleniem aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych.

Uwzględniając treść omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. doszedł do wniosku, iż nie jest możliwe uznanie zarzutu skargi o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd I instancji nie stwierdził też naruszenia art. 486 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż ewentualność dochodzenia roszczeń odszkodowawczych nie dawała podstawy do pominięcia stanowiska przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny. Również art. 86 § 1 Kodeksu pracy nie dawał takiej podstawy.

W skardze kasacyjnej od wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Zarząd Powiatu K., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, bądź o jego uchylenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r.,

2) art. 190 pkt 4 Konstytucji RP,

3) art. 4011 i art. 476 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego,

4) art. 86 § 1 Kodeksu pracy.

II. Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oparcie kwestionowanej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. o treść uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów prawa stanowi naruszenie "prawa procesowego", powodujące nieważność uchwały. Artykuł 1 uchwały z dnia 12 grudnia 1997 r. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 marca 2006 r. nie zawiera zapisów, na które powołał się organ nadzoru. Odwołując się do brzmienia "art. 190 pkt 4" Konstytucji RP wskazano, że roszczenie pracownika o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego jest roszczeniem związanym ze stosunkiem pracy (art. 476 § 1 k.p.c.) i może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. K.p.c. w art. 4011 stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją.

Z powyższego wynika, że "gdyby" na tle art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. zapadło orzeczenie o oddaleniu powództwa dotyczącego dodatkowego wynagrodzenia rocznego, to postępowanie w tej sprawie mogłoby zostać wznowione. "Gdyby" jednostka samorządu terytorialnego odmówiła wypłaty dodatkowej "nagrody" rocznej, to mogłyby zapaść korzystne dla osób wymienionych w art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. wyroki.

Takie wyroki zapadły według skargi kasacyjnej przed sądem I instancji (Sądem Rejonowym w B. P.).

W sytuacji wznowienia postępowania prawomocnie zakończonego postępowania i uzyskania wyroków zasądzających kwoty dodatkowej "nagrody" rocznej oraz w braku możliwości jej wypłacenia - jawi się brak równości podmiotów wobec prawa.

W "stanie faktycznym" uprawnieni pracownicy wystąpili pisemnie do osób reprezentujących pracodawcę w rozumieniu kodeksu pracy o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego za część 2004 r. i za rok 2005 z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Pracodawca zaś w myśl "art. 86 § 1" zobowiązany jest do wypłaty tego rodzaju należności do końca marca 2006 r.

Nie zachodzi nawet konieczność wznawiania postępowania, gdy wystarczy bezpośrednie zastosowanie przepisu przez pracodawcę w brzmieniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok ten nie powoduje konieczności wypłaty omawianych należności, jednakże w przypadku roszczeń uprawnionych pracowników z zagrożeniem skierowania sprawy do sądu pracy brak jest podstaw prawnych do odmowy wypłaty tego elementu wynagrodzenia wraz z odsetkami i kosztami postępowania.

Przed rozstrzygnięciem "WSA" wobec Powiatu K. również zapadły wyroki Sądu Pracy w K. zasądzające kwoty dodatkowej nagrody rocznej, które zrealizowano.

Według skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok w istocie rzeczy nie zawiera uzasadnienia, jedynie powtarza wypowiedzi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej wskazanych przyczyn.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, której sporządzenie i wniesienie łączy się z koniecznością ścisłego spełnienia nałożonych przez ustawodawcę wymogów.

Sporządzenie tego środka zaskarżenia powierzono zatem wyłącznie podmiotom, co do których można założyć, że są profesjonalnie przygotowane w zakresie prawnym (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie występowała).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej winno zatem wskazywać jaki to konkretnie przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony (z podaniem w przypadku rozbudowanego przepisu jego jednostki redakcyjnej), na czym polegało naruszenie wskazanego przepisu (w przypadku prawa materialnego poprzez wskazanie czy dotyczyło ono błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania) oraz gdy chodzi o przepisy postępowania, dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna winna być sformułowana tak, aby nie sprawiała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa wykładnia kierunków zaskarżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie sanować, korygować, precyzować, czy też uzupełniać wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt FSK 155/04, lex nr 119843; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, lex nr 236857 i wiele innych).

Przedstawienie powyższych uwag było konieczne, zważywszy, iż kształt konkretnej skargi kasacyjnej budzi liczne zastrzeżenia.

Treść sformułowanych w petitum przedmiotowej skargi kasacyjnej zarzutów świadczy, że autor skargi kasacyjnej powołał się na "naruszenie prawa materialnego", a więc nawiązał do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., choć jednocześnie zaniedbał już wymaganego przez ten przepis sprecyzowania, czy chodzi mu o naruszenie prawa materialnego w formie jego błędniej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania.

Przy deklaracji oparcia skargi kasacyjnej na "naruszeniu prawa materialnego" zdziwienie budzi wskazywanie następnie na przepisy postępowania (art. 4011 i 476 k.p.c. i ogólnikowe odwoływanie się następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do naruszenia prawa procesowego).

Wprawdzie sama błędna kwalifikacja danego przepisu w zakresie rozróżnienia między prawem materialnym i przepisami postępowania nie dyskwalifikuje jeszcze zarzutu skargi kasacyjnej, ale zaznaczyć trzeba, że powołanie się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga powiązania z przepisami p.p.s.a., czego w konkretnej skardze nie uczyniono.

Ponadto stwierdzić trzeba, że skoro niedopuszczalne jest formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej bez określenia jakiego to konkretnie przepisu naruszenie się zarzuca, to za zupełnie bezwartościowe uznać należało podnoszenie "braku uzasadnienia faktycznego i prawnego", czy też "naruszenia prawa procesowego".

Zważyć też należy, że ograniczenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje, że należy brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty w wyroku Sądu I instancji.

W przedmiotowej sprawie natomiast, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powoływano się na istnienie faktów, które nie znalazły odzwierciedlenia w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji (np. wyroki sądów powszechnych, zachowania pracodawcy i osób występujących z roszczeniami o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego).

Wskazując na istnienie takich faktów, skarga kasacyjna nie podjęła jednak skutecznej krytyki wyroku Sądu I instancji w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Dla porządku zauważyć wypada, że skarga kasacyjna powołała się na naruszenie nieistniejącego przepisu Konstytucji RP (jest w niej bowiem art. 190 ust. 4 a nie art. 190 pkt 4), a w petitum skargi kasacyjnej zarzucono ogólnie (bez określenia jednostki redakcyjnej tego przepisu) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r., zaznaczając jedynie, że chodzi o brzmienie obowiązujące po dniu 1 marca 2006 r., tj. od chwili ukształtowania jego treści wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r.

Zważyć należy (niezależnie od przeprowadzonej krytyki skargi kasacyjnej), że Sąd I instancji oddalając skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia [...] maja 2006 r. przedstawił w zaskarżonym wyroku dokonane przez sam Trybunał Konstytucyjny oznaczenie granic oddziaływania jego orzeczenia, w tym w szczególności jego wpływu na kwestie zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2004 r. i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. - przyjmując, że jego orzeczenie nie powoduje takiej konieczności.

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie ma generalnego uprawnienia do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, ale czym innym jest zagadnienie oceny kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do ukształtowania granic oddziaływania wydawanych przez niego orzeczeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie możliwości precyzowania przez sam Trybunał Konstytucyjny granic oddziaływania jego orzeczeń jest niezasadne.

Podnieść przy tym trzeba, że w konkretnym przypadku rozumowanie Trybunału Konstytucyjnego zostało przeprowadzone z wykazaniem jego zgodności z normami wiążącymi także Trybunał Konstytucyjny, przewidzianymi w art. 190 Konstytucji RP.

Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że jego orzeczenie nie oznacza konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego wynagrodzenia rocznego za 2004 r. i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r., musiało mieć też znaczenie dla oceny zgodności z prawem przedmiotowych zmian w budżecie Powiatu K., w którym tę konieczność wbrew intencjom Trybunału Konstytucyjnego, mimo powołania się na jego wyrok, przewidziano.

Wadliwość dokonania omawianych zmian budżetowych wynikała z braku uwzględnienia i właściwego zrozumienia granic oddziaływania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przewidzianych w tym orzeczeniu.

Kwestię tę właściwie zaś uwzględnił Sąd I instancji, oceniając legalność uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G.

Dodać też trzeba, że akcentowanie przez skargę kasacyjną daty obligującej pracodawcę do wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. (tj. koniec marca 2006 r.) nie mogło mieć znaczenia, skoro data ta miałaby znaczenie w przypadku istnienia konieczności wypłaty przez pracodawcę dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. Skoro zaś oddziaływanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się do stanów prawnych powstałych dopiero z datą jego ogłoszenia, to dopiero z tą datą można było mówić o ponownym nabywaniu przez istotne w sprawie kategorie pracowników samorządowych (po spełnieniu określonych warunków) prawa do uzyskiwania dodatkowego wynagrodzenia rocznego i jego wypłaty w późniejszym terminie.

Powoływanie się skargi kasacyjnej na art. 86 § 1 Kodeksu pracy było o tyle niezasadne, że przepis ten określa jedynie kwestie terminu wypłaty wynagrodzenia - ale wcale nie przesądza, czy wynagrodzenie w konkretnym przypadku należy się.

Na zakończenie zaznaczyć wypada, że oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie będzie miało oczywiście znaczenia dla oceny potrzeby zmian w budżecie konkretnego powiatu, gdyby ona rzeczywiście powstała na podstawie prawomocnych wyroków sądów powszechnych.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.