Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 49/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2014r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. z dnia 11 września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., którą na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdu z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. 413) oraz budowie drogi wewnętrznej z placem manewrowym na działce nr ewid. 144 położonej w miejscowości L., gm. O.- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy uwzględniając wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. 144 o pow. 1,12 ha, z czego 0,73 ha stanowią grunty rolne klasy RII oraz 0,39 ha grunty klasy RIIIa) położonej w miejscowości L., gm. O.. Do wniosku dołączono załączniki graficzne wniosku, przedstawiające teren planowanej inwestycji objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wraz z przedstawieniem lokalizacji i sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, ze wskazaniem planowanego rozmieszczenia poszczególnych jej elementów. Decyzja z dnia [...]nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna.

Prokurator Prokuratury Rejonowej, działając na podstawie art. 184 § 1 i § 2 k.p.a. pismem z dnia 17 lipca 2013r., skierowanym do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy, wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w którym zawarł także, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu pisma z dnia 17 lipca 2013r. Prokurator wskazał, że inwestor [...] spółka z o.o. w T. zwróciła się w dniu 30 kwietnia 2013r. do Starosty o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, przeznaczonych pod budowę wyżej wskazanej inwestycji. Inwestor do wniosku dołączył decyzję ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy działki wskazane pod inwestycję to grunty rolne: działka nr ewid. 144 o pow. 1,12 ha, składa się z gruntu klasy RII o pow. 0,73 ha oraz z gruntu klasy R IIIa 0,39 ha. Zdaniem Prokuratora powierzchnia działki dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy przekroczyła 0,5 ha, w związku z czym obszar ten stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie go na cele nierolnicze. Nie było natomiast możliwe przeznaczenie go na takie cele w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zawiadomieniem z dnia 19 sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławczegodecyzją z dnia [...]. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora, że powierzchnia terenu inwestycji, dla której Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję z dnia [...] przekraczała 0,5 ha, przez co stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych taki obszar wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, a mogło to nastąpić wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przeznaczenie terenu planowanej inwestycji na cele nierolnicze w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieustalenie obszaru, na jakim miała zostać posadowiona inwestycja, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z akt sprawy, a w szczególności z decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] wynika, iż obszar inwestycji jest zaplanowany na powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, który to fakt ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem jedynie w sytuacji, gdyby obszar inwestycji przekraczał 0,5 ha można by rozważać rażące naruszenie prawa i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i wskazanie jedynie na wielkość działek, pomijając kwestie obszaru, na którym usytuowana ma być inwestycja;

- art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] (dzień wydania decyzji przez Burmistrza), organ stosując jedną z możliwych interpretacji (popartej w doktrynie i orzecznictwie) przepisu rażąco naruszył prawo, gdyż przedmiotowy przepis można interpretować odmiennie, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym od wielu lat orzecznictwem sądowym oraz niekwestionowanymi w żaden sposób poglądami doktryny podkreśla się, że czym innym jest błędna wykładnia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie od rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej;

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego polegające na nieudzieleniu pełnomocnikowi strony terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] (dzień wydania decyzji przez Burmistrza) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie inwestycji, której obszar nie przekracza 0,5 ha, na gruncie rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-III o zwartym obszarze powyżej 0,5 ha, wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że owa zgoda jest wymagana jedynie wtedy, gdy sam obszar projektowy inwestycji przekracza 0,5 ha, a nie jedynie obszar działki ewidencyjnej, na której ta inwestycja ma być usytuowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Może ono nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności, określonej w ww. przepisie.

W ocenie tego organu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania gminy O., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów działka nr ewid. 144 położona w miejscowości L. stanowi grunt rolny klasy II-III objęty ochroną. Na działce tej nie ma gruntów o innych klasach niż II –III. Również działki bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora są rolne i niezabudowane.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej obecnie decyzji, tj. w dniu [...] przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wbrew unormowaniom ww. ustawy nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Organ podkreślił, że z analizy klasy bonitacyjnej gruntu działki nr 144, objętej decyzją o warunkach zabudowy, wynika jednoznacznie, że teren wnioskowanej inwestycji o klasie II-III o powierzchni łącznie zwartego obszaru wskazanego do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha i zgoda na zmianę przeznaczenia jego obecnego użytkowania może być dokonana wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na tym obszarze w świetle przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji nie było prawnie dopuszczalne. Planowane przedsięwzięcie nie służy rolniczemu wykorzystaniu terenu i nie stanowi np. urządzeń produkcji rolnej.

Załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] stanowiący integralną część decyzji zgodnie z jej punktem 9, wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji - oznaczone linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDE-A na mapie w skali 1: 1000. Zaznaczony na mapie teren inwestycji, to obszar o kształcie prostokąta o bokach 7,0 cm x 7,0 cm (co daje w terenie obszar o wymiarach 70 m x 70 m, tj. powierzchnię 4900 m²) oraz pas gruntu o kształcie zbliżonym do trójkąta o bokach w podstawie 7 cm i wysokości 5 cm, co daje w terenie obszar o wymiarach P = ½ x 70 m x 50 m = 1750 m²). Wobec powyższego obszar wskazany jako teren inwestycji oznaczonymi literami ABCDE-A obejmuje powierzchnię około 6.650 m2, tj. powierzchnię przekraczającą 0,5 ha.

Teren inwestycji wskazany został na gruntach chronionych, tj. klasy I-III na powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a w związku z tym wszelkie zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...](dzień wydania decyzji przez Burmistrza), organ uznał za niezasadne.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej nie związanej w żaden sposób z rolnym użytkowaniem gruntu - na terenie rolnym, objętych ochroną, dla którego nie wydano wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na nierolny, rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącym przepis odrębny. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z orzecznictwem sądowym do przepisów odrębnych zalicza sie m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy w badanej sprawie na gruntach wyżej wskazanych stanowi rażące naruszenie przepisu odrębnego, jakim jest przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że przed wydaniem decyzji Kolegium nie zbierało nowych dowodów w sprawie, lecz dokonało oceny zebranego już materiału, stanowiącego podstawę do wydania decyzji I instancyjnej. Zarówno w dacie wysyłania zawiadomienia z dnia 19 sierpnia 2013r. o wszczęciu postępowania nieważnościowego, jak też w dacie wydania decyzji z dnia [...], Kolegium nie dysponowało wiedzą dotyczącą ustanowienia pełnomocnika, ponieważ [...] sp. z o.o. nie poinformowała Kolegium o tym fakcie. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo do reprezentacji [...] sp. z o.o. dotyczyło jedynie postępowania instancyjnego. W związku z powyższym, Kolegium o wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym poinformowało inwestora. Pełnomocnictwo M. R. do reprezentowania [...] sp. z o.o. przedłożone zostało do Kolegium w dniu 17 września 2013r. wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Za niezasadne również SKO uznało wszelkie zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczące wybiórczego przedstawienia stanu faktycznego i wskazania jedynie na wielkość działek, z pominięciem kwestii obszaru, na którym usytuowana ma być inwestycja; tj. zarzuty naruszenia art. 156 § 2 pkt. 2 - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266) organ, stosując jedną z możliwych interpretacji rażąco naruszył prawo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy:

1. tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, że inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię około 6650 m2,

na wypadek nieuwzględnienia powyższego wskazano na naruszenie:

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, iż inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha w sytuacji gdy z akt sprawy, w tym z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz w szczególności z decyzji administracyjnej Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] , znak [..] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. 413) oraz budowie drogi wewnętrznej z placem manewrowym na działce nr ewid. 144 położonej w miejscowości L., gmina O. wynika, że obszar inwestycji, na którym zostanie ona posadowiona, w tym obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej jest zaplanowany na powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, który to fakt ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem jedynie w sytuacji, gdyby obszar inwestycji i terenu przeznaczanego do wyłączenia z produkcji rolnej przekraczał 0,5 ha można by rozważać rażące naruszenie prawa i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i wskazanie na fakty nie wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

3. art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, ze w sytuacji gdy zachodzi różnica interpretacyjna przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] (dzień wydania decyzji przez Burmistrza), organ stosując jedną z możliwych interpretacji (popartą w doktrynie i orzecznictwie) przepisu rażąco naruszył prawo, gdyż przedmiotowy przepis można interpretować odmiennie, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym od wielu lat orzecznictwem sądowym oraz niekwestionowanymi w żaden sposób poglądami doktryny podkreśla się, że czym innym jest błędna wykładnia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie od rażącego naruszenia prawa,

4. art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. - poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej,

5. art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego udziału w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, polegające na nieudzieleniu pełnomocnikowi strony terminu do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] (dzień wydania decyzji przez Burmistrza), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie inwestycji i w jej zakresie obszaru przeznaczonego do jej fizycznego posadowienia oraz do wyłączenia z produkcji rolnej nie przekraczającego 0,5 ha na gruncie rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-II wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że owa zgoda jest wymagana jedynie wtedy, gdy sam obszar projektowy inwestycji i jednocześnie teren przeznaczony do fizycznego posadowienia inwestycji oraz wyłączenia z produkcji rolnej przekracza 0,5 ha.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz decyzji z dnia [...]. znak [...] na podstawie art. 135 p.p.s.a. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu postawionych zarzutów wskazano co następuje:

Ad. 1,2. Błędne ustalenia faktyczne.

Organ wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności ustalił, iż planowana inwestycja, dla której zostały wydane warunki zabudowy będzie posadowiona na działce, której zwarty obszar przekracza 0,5 ha, gdyż teren inwestycji obejmuje powierzchnię około 6659 m². Ustalając powyższe organ oparł się na części graficznej decyzji, która w ocenie skarżącego nie daje podstaw do przedmiotowych ustaleń, gdyż obszar inwestycji nie przekracza 5000 m2.

Niezależnie od powyższego, na wypadek nie podzielenia przez Sąd przedmiotowego zarzutu wskazano w skardze, iż organ w ustaleniach faktycznych, obszar inwestycyjny utożsamia z obszarem przeznaczonym do fizycznego usytuowania inwestycji oraz faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej.

Inwestor we wniosku w sposób jednoznaczny wskazał, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej wraz z elementami towarzyszącymi na działce o nr ewid. 144 w miejscowości L., gmina O. W aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Burmistrza, z których to akt wynika jednoznacznie, że planowany obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obszar, który będzie wyłączony z produkcji rolnej nie przekracza 1100m2. Z części opisowej decyzji po zestawieniu wszystkich elementów inwestycji wynika, że jedynie na obszarze niespełna 1100m2 będzie posadowiona inwestycja i jedynie w tym zakresie grunty ulegną wyłączeniu z produkcji rolnej. Na obszar planowanej inwestycji składają się bowiem: fundament o pow. 255 m², transformator o pow. 15 m², słup o pow. 0,19 m², droga dojazdowa 5 x 45 m² = 225 m², plac manewrowy 20x30 m², o łącznej powierzchni 600 m².

Organ błędnie ustalił z jednej strony jaki jest obszar planowanej inwestycji, a z drugiej utożsamił tenże obszar z terenem przeznaczonym do wyłączenia z produkcji rolnej, podczas gdy większa część obszaru oznaczonego w decyzji o warunkach zabudowy będzie nadal mogła być wykorzystana do produkcji rolnej.

Ad.3. Naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który jest powszechnie akceptowany w doktrynie (m.in. Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski str. 629) "Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, w którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (wyrok NSA z dnia 18-07-1994 r. V SA 535/94). W niniejszej sprawie stan prawny, a przede wszystkim sposób rozumienia przepisu, którego rażące naruszenie organ zarzuca, był rozumiany na kilka różnych sposobów, co w żaden sposób nie uprawniało organu do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wskazał, że znane są mu rozważania doktryny oraz orzecznictwa na temat sposobu rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr 121 poz. 1266) oraz, że należy również pamiętać o tych stanowiskach, które są w sprzeczności z tym zastosowanym przez Burmistrza Opatowskiego wydającego ww. decyzję, co jednak już prima facie wskazuje, że do rażącego naruszenia prawa dojść nie mogło, jako że interpretacji przedmiotowego przepisu może być kilka.

Ad. 4. Naruszenie art. 156 § 2 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do wypełnienia treścią stanu faktycznego żadnej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wobec czego orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji i zastosowanie przepisu art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione.

Ad. 5. Naruszenie art. 10 k.p.a.

Organ prowadzący postępowanie uniemożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszym postępowaniu pełnomocnik strony nie otrzymał jednak informacji o zakończonym postępowaniu dowodowym, co uniemożliwiło zajęcie ostatecznego stanowiska i wypowiedzenie się, co do ustaleń organu. Strony nie otrzymały informacji od organu o zakończeniu postępowania dowodowego.

Ad. 6. Naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z przedmiotowym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Przedmiotowy przepis należy wykładać w ten sposób, iż decyzja Ministra jest wymagana jedynie, gdy zwarty obszar projektowany rozumiany jako obszar, na którym fizycznie posadowiona zostanie inwestycja i jednocześnie zostanie przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej przekracza 0,5 ha, czyli gdy wskazaną powierzchnię przekracza obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, a nie obszar działki na której inwestycja jest zlokalizowana. Powyższe pozwalało więc na wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawione stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2355/06 zgodnie z którym "Zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturę. Strona może domagać się wyłączenia z produkcji leśnej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy. Podkreślić bowiem należy, iż w sytuacji w której literalna interpretacja przepisu pozwala na ustalenie normy prawnej, niezasadnym jest stosowania wykładni rozszerzającej treść przepisu. Za zwarty obszar projektowany w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy uznać taki obszar, który zgodnie z intencją inwestora odzwierciedloną w decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczony będzie do fizycznego posadowienia inwestycji i w konsekwencji do wyłączenia go z produkcji rolnej. Przedmiotowy przepis statuuje bowiem wobec właścicieli nieruchomości ograniczenia w ich prawie własności, co pozwala na konstatację, iż tego typu zapisu nie można interpretować rozszerzająco, a za takową należałoby uznać interpretację wskazującą na konieczność uzyskania zgody dla obszaru nie tylko przeznaczonego bezpośrednio pod inwestycję i wyłączenie z produkcji rolnej ale też wykraczającego poza tenże obszar". W ocenie strony skarżącej powyższa interpretacja przedmiotowego przepisu odpowiada intencjom ustawodawcy i działanie Burmistrza Opatowskiego należy uznać za uprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pismach z dnia 17 i 18 lutego 2014 r. występujący w sprawie w charakterze uczestnika (art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 kpa) Prokurator Rejonowy wniósł o oddalenie skargi powtarzając i uzupełniając argumentację zawartą w swoim sprzeciwie z dnia 17 lipca 2013 r., a także argumentację, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że wniosek datowany na dzień 11 września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez SKO decyzji z dnia [...], mimo wskazania w nim wprost jako zaskarżonej jedynie decyzji znak: [...], dotyczył w istocie również decyzji oznaczonej znakiem [...], wydanej w tym samym dniu w niniejszej sprawie. Istotnie bowiem w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazana została jako objęta zaskarżeniem również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...], która została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia [...] znak: [...]. Również strona wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 listopada 2013 r. wyjaśniła tę kwestię w sposób jednoznaczny.

W dalszym ciągu należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podniósł organ orzekający, postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 k.p.a., żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Podkreślić należy, że organ administracyjny w postępowaniu nadzwyczajnym ocenia kwestie czysto prawne. Z tego względu nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

Sprawa niniejsza nie toczy się już w trybie zwykłym (gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia), a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Nie można wydać decyzji administracyjnej, jeśli sprzeciwia się temu przepis prawa, a decyzja wydana z naruszeniem prawa podlega eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim trybie, przewidzianym w k.p.a., w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. w przedmiocie stwierdzenia, na wniosek Prokuratora Rejonowego, nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej - jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz drogi wewnętrznej z placem manewrowym na działce numer 144 położonej w miejscowości L., gmina O..

W sprawie niniejszej zarzuty skargi dotyczą naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednak wszystkie związane są z wykładnią pojęcia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej ustawa o ochronie gruntów (Dz. U. Nr 16/95 poz. 78 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...]o warunkach zabudowy. Skarżący zarzuca bowiem Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonanie błędnej wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia", która skutkowała przyjęciem przez organ, że realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest nietrafny z następujących powodów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 jest wymogiem prawnym, który koresponduje z regulacją ustawy o ochronie gruntów, którą należy traktować jako przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5. Nie można, wbrew jej unormowaniu, zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów określa jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy I-III (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), uzyskania zgody właściwego ministra wymaga zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntu, którego zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). Uzyskanie tej zgody następuje w toku procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu. W projekcie planu wyznacza się bowiem obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami odgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. Oznacza to, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja ma być zrealizowana na terenie rolnym, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r., którego zwarty obszar przekracza 0,5 ha.

Określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" (art. 7 ust. 2 pkt 1) oznacza kompleks gruntów rolnych, tzn. obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, na których części lub całości planowana jest realizacja danej inwestycji, stanowiący jednolitą przestrzeń (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1900/08). Tego kryterium obszarowego nie można odnieść do terenu przeznaczonego pod zabudowę i to, czy inwestycja ma zająć w rzeczywistości powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha nie ma znaczenia.

Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ jest związany wnioskiem i inne określenie obszaru inwestycji w decyzji nie jest możliwe. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że teren inwestycji, którego dotyczy wniosek powinien być oznaczony w tym wniosku konkretnie i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 z zw. z art. 64 ust. 1), a linie rozgraniczające teren inwestycji powinny być określone w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1). W sprawie niniejszej wniosek o warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazywał teren, na którym planowano realizację przedmiotowej inwestycji, jako działkę nr ewidencyjny 144. Z akt sprawy wynika bezspornie, że powierzchnia tej działki ewidencyjnej wynosi 1,12 ha, z czego 0,73 ha stanowią grunty rolne klasy RII, a 0,39 ha grunty rolne klasy RIIIa.

Należy zatem podzielić stanowisko organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że klasa bonitacyjna gruntów działki ewidencyjnej nr 144, wskazanej jako teren inwestycji oraz jej powierzchnia wskazują, że zmiana przeznaczenia terenu wnioskowanej inwestycji, przekraczającego obszar 0,5 ha, mogłaby być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego za "zwarty obszar" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów należy rozumieć obszar, który inwestor wskazuje we wniosku jako teren przeznaczony do fizycznego posadowienia inwestycji i w konsekwencji do wyłączenia go z produkcji rolnej. Skarżący stwierdza w skardze, że jest to teren o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, tj. niespełna 1100 m2, gdyż pozostała część działki nr 144 nadal będzie mogła być wykorzystywana do produkcji (uprawy) rolnej.

W ocenie Sądu, wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, prezentowana przez skarżącą spółkę prowadzi do obejścia przepisów tej ustawy oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunki, o których mowa w tym przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię bezpośrednio zajętą pod zabudowę do 0,5 ha. Na użytkach rolnych możliwa byłaby wówczas realizacja każdej inwestycji, nawet nie związanej z produkcją rolną czy leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, która nie przekraczałaby 0,5 ha, bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1826/06). Taka wykładnia przepisu nie jest zgodna z celami, jakim służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczenia zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczenie to powinno być rozumiane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 ustawy). Celem, dla którego ustanowiono zakaz wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia. W tym miejscu zauważyć należy, że dnia 26 maja 2013r. nastąpiła zmiana przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów poprzez usunięcie zapisu, uzależniającego wymóg uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klas I-III, od przekroczenia powierzchni 0,5 ha zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Obecnie wszystkie grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III wymagają dla zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne uzyskania zgody właściwego ministra. Zgodnie z uzasadnieniem projektu wskazanej nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych (Autopoprawka do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sejm RP VII kadencji Nr druku: 688), w poprzednio obowiązującej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie było definicji "zwartego obszaru", natomiast określenie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt. 1 "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha" było w różnorodny sposób interpretowane w praktyce, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zdefiniowaniem tego pojęcia przemawiały więc przede wszystkim rozbieżności w jego interpretacji, co prowadziło w praktyce do omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Intencją ustawodawcy było nadanie pojęciu "zwarty obszar" znaczenia jako sumy wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III usytuowanych w granicach opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego bez względu na powierzchnię kompleksów gleb klas I-III objętych szczególną ochroną. W efekcie, przy wykorzystaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dającej możliwość podziału nieruchomości rolnych na działki o powierzchni 30 arów dochodziło do nagminnego omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (...) Proponowana zmiana pozwoli zatem przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kierunek zmian ustawodawczych, a zwłaszcza motywacja tych zmian wskazana w przytoczonym uzasadnieniu projektu tej zmiany, wyraźnie wskazują na potrzebę takiej wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych, w tym zwłaszcza art. 7 ust. 2 pkt 1, która w maksymalnym stopniu zabezpiecza ochronę gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, również wtedy, gdy powierzchnia zajęta bezpośrednio pod realizacje danej inwestycji, bądź też powierzchnia wyznaczona liniami rozgraniczającymi teren tej inwestycji, nie przekraczała w stanie prawnym obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r. - 0,5 ha.

Z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 20013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, że warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na takie właśnie cele, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących dawniej planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy. Ustawa o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] nie wymagała odnośnie niektórych gruntów rolnych, aby zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagała zgody właściwego organu, i w takim przypadku można było uznać, że spełniona była w stosunku do nich przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określać powinna wówczas "sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu", dlatego można w niej było jedynie stwierdzić (jeżeli spełnione byłyby ku temu warunki), że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych (w konkretnym przypadku), nie wymaga zgody właściwego organu na taką zmianę. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) rozumie się ustalenie innego niż rolnicze lub leśne sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, natomiast przez "wyłączenie gruntów z produkcji" (art. 4 pkt 11) rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Dla realizacji planowanej inwestycji konieczna była zmiana przeznaczenia gruntów, a nie wyłączenia ich z produkcji.

Wobec powyższego, należy podzielić stanowisko organu, że ustalenie warunków zabudowy odnosiło się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do części działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Określenie "część działki" także było odmiennie rozumiana przez organ I inwestora; w ocenie organu to część działki objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (która w okolicznościach niniejszej sprawy także przekracza 0,5 ha, ponieważ wynosi według przybliżonych wyliczeń organu około 6650 m²), zdaniem skarżącego natomiast - to część działki zajęta bezpośrednio pod budowę poszczególnych elementów planowanych urządzeń infrastruktury technicznej koniecznej do funkcjonowania elektrowni wiatrowej, tj. fundamentu turbiny wiatrowej, transformatora, słupa, drogi dojazdowej i placu manewrowego. Nie jest jednak kwestią organu orzekającego w postępowaniu nadzwyczajnym wyliczanie obszaru faktycznie zajętego pod przedmiotową inwestycję, skoro zarówno z wniosku, jak i z decyzji z dnia [...]wynika jednoznacznie, że inwestycja ma być realizowana na działce ewidencyjnej nr 144. Należy też zauważyć, że łączna powierzchnia przeznaczona pod planowaną inwestycję, jaka został wskazana we wniosku o warunki zabudowy na poziomie około 1000 m², nie uwzględnia nawet gruntów położonych pomiędzy planowanymi do wybudowania poszczególnymi elementami elektrowni wiatrowej (fundamentem, a stacją transformatorową oraz fundamentem, a placem manewrowym), tak jakby te części działki mogły być dalej racjonalnie wykorzystywane na cele rolnicze i nie podlegały przeznaczeniu na cele nierolnicze. Tak skrajna wykładnia nie może jednak zostać zaakceptowana na gruncie przepisów ustawy, która już w samym tytule ma służyć ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Reasumując stwierdzić należy, że rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na tym, że w decyzji z dnia [...]organ, uwzględniając w całości wniosek inwestora, ustalił warunki zabudowy "na działce nr ewid. 144 położonej w miejscowości L., gm. O., będącej działką rolną o użytkach klas I-III, których obszar przekraczał 0,5 ha. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że istniejące w orzecznictwie rozbieżności co do wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne" użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r., nie pozwalały na stwierdzenie rażącego naruszenia tego przepisu skutkującego nieważnością decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po pierwsze trzeba zauważyć, że powołując się na rozbieżne poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych autor skargi wskazał tylko jeden wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2355/06, który jednak nie dotyczy zagadnienia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uregulowanego w art. 7 ustawy o ochronie gruntów, gdyż dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, co regulują przepisy rozdziału 3 tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do rzeczywiście występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", należy zauważyć, że dotyczą one innego zagadnienia, niż będące przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z uzasadnień wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1442/11, z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1439/11, z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1433/11, WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., VIII SA/Wa 900/12, czy WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r., II SA/Gl 258/10, wątpliwości w orzecznictwie dotyczyły głównie tego, czy kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie, czy też także do obszaru, z którego została uprzednio wydzielona, bądź do całego kompleksu gruntów rolnych klas I – III opisanych i wyznaczonych w studium na cele rolne, bądź też do obszaru obejmującego również działki sąsiednie o wskazanej klasie gruntów. We wszystkich powołanych orzeczeniach jednak przyjęto, że zwartym obszarem projektowanym do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów jest obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Nie można więc twierdzić, jak tego chce autor skargi, że istniejące w orzecznictwie rozbieżności co do wykładni wskazanego pojęcia zwartego obszaru gruntów nie pozwalały na przyjęcie zaistnienia rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego - tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji i eliminując ją z obrotu prawnego - nie naruszyło prawa.

W związku z powyższym nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz pozostałych przepisów postępowania, wskazanych w skardze.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 10 k.p.a zauważyć należy, że wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiło pełnomocnika skarżącego o zakończeniu postępowania, ale w skardze nie wykazano, aby fakt ten miał wpływ na wynik postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nie przeprowadzał żadnego postępowania.

Nie wykazano także wpływu na wynik postępowania mylnego pouczenia o środku zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., które to wadliwe pouczenie zostało sprostowane postanowieniem z dnia 12 listopada 2013r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie i rozpoznany przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

-----------------------

14

14