Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1170/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 974/18 w sprawie ze skarg M. M. i B. Z., Miasta [...] oraz A. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 974/18 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. M. i B. Z., Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. K. z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. oddalił skargę A. K.; w pkt 3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. M. i B. Z. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 4. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy (dalej "Prezydent") decyzją z dnia [...] styczna 2008 r. nr [...], na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako dz. nr [...] (grunt pod budynkiem), położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz A. K. w udziale [...] części oraz M. M. w udziale [...] części (pkt 1 decyzji), a także ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] zł netto (pkt 2 decyzji).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] , Prezydent sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w ten sposób, że w pkt 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...] (grunt pod budynkiem) na rzecz: A. K. w udziale [...] części i M. M. w udziale [...] części. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 13 lutego 2009 r. dostrzegł mylne wyliczenie udziałów, stąd konieczne stało się sprostowanie tej oczywistej pomyłki.

Prezydent decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dacie wydania decyzji przez Komisję - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w pkt 1 uchylił ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., zaś w pkt 2 zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. poprzez ustanowienie na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako dz. nr [...] na rzecz: A. K. w udziale [...] części i M, M. w udziale [...] części (pkt 1) oraz ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa w wysokości netto [...] zł (pkt 2). Do zmienianej decyzji dodano również pkt 3, który otrzymał brzmienie: "Odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu opisanego w pkt 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do [...] części gruntu nastąpiła z uwagi na oddanie jej w użytkowanie wieczyste właścicielowi lokalu wykupionego aktem notarialnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 155 K.p.a., uchylił pkt c) decyzji z [...] stycznia 2008 r. (pkt 1), ustanowił do dnia 27 lutego 2092 r. prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...]części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz M. M. (pkt 2), ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 2 decyzji w wysokości [...] zł netto (pkt 3).

Z kolei postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ww. decyzji z [...] lutego 2014 r. w ten sposób, że pkt 1 otrzymał brzmienie: "uchylić pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. dodany decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r." Pozostałe postanowienia ww. decyzji pozostały bez zmian.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej "Komisja") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa z dnia 9 marca 2017 r.", wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta: z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz z dnia 17 lutego 2014 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i umorzyła postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodatkowo w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Komisja zauważyła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest decyzją związaną. Rozpatrując wniosek dekretowy organ obowiązany jest bowiem ustalić, czy zaistniały przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne do uwzględniania wniosku, przy czym nie może odmówić uwzględnienia wniosku na zasadzie uznania. Skoro więc organ związany jest treścią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, to niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., co skutkowało jej uchyleniem.

W ocenie Komisji w sprawie doszło także do innych naruszeń art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w ww. trybie zależy bowiem od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia przesłanka, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo (decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r.), a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji.

Prezydent wydając decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nie dysponował jednak zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji, a zatem nie spełniono drugiej przesłanki. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni tę decyzję rażąco naruszającą prawo. Komisja wskazała, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...], posadowionym na dz. nr [...], jak i właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...], będących współużytkownikami wieczystymi dz. nr [...]. Uniemożliwiono im zatem realizację uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony, co godziło w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną wart. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., Prezydent powinien był dysponować zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...], podczas gdy zgodę taką otrzymał jedynie od M. M., który wnioskiem z dnia 2 maja 2012 r. wniósł o zmianę tej decyzji. Komisja zauważyła, że w sprawie nie została spełniona również czwarta przesłanka do zastosowania art. 155 k.p.a., bowiem Prezydent nie zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. Powyższe obligowało organ do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Komisja zauważyła dalej, że Prezydent rażąco naruszył prawo także przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do udziału [...]w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. jest natomiast postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., m.in. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m², oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...] położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz M. M. W konsekwencji Prezydent merytorycznie rozstrzygnął sprawę co do udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, a zatem przekroczył uprawnienie wynikające z art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Również powyższe obligowało Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Komisji, postępowanie w niniejszej sprawie było ponadto bezprzedmiotowe. Na byt decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wpływ ma bowiem okoliczność, że Komisja uchyliła decyzję zmienianą z dnia [...] stycznia 2008 r. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, albo w części organ administracji publicznej wydaj decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tej sytuacji postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. należało umorzyć w całości, bowiem straciło swój przedmiot. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 105 § 1 k.p.a., Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r. i umorzyła postępowanie.

Na decyzję Komisji z dnia [...] marca 2018 r. nr R 14c/17 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i B. Z. (sygn. akt I SA/Wa 974/18), Miasto Stołeczne Warszawa (sygn. akt I SA/Wa 1020/18) i A. K. (sygn. akt I SA/Wa 1021/18). M. M. i B. Z. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

I. norm ustrojowych zawartych w Konstytucji, tj.:

1) art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji bez zagwarantowania skarżącym prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 r., tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b i 6, stojących w sprzeczności z art. 2, art. 8, art. 7, art. 9, art. 10 ust. 1 i 2, art. 21 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. naruszających zasadę trójpodziału władzy oraz demokratycznego państwa prawa i wynikające z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności;

2) art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych;

3) art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z treści ujawnionych w toku rozprawy odbytej w dniu 31 października 2017 r. dowodów, w tym wiadomości SMS E. J. do Przewodniczącego Komisji, ujawniono okoliczność świadczącą o dyskryminacji M. M. w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości, także w zakresie odnoszącym się do prawowitych spadkobierców dawnej nieruchomości warszawskiej;

II. norm postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1) art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta w oparciu o kryteria nieznane obowiązującemu porządkowi prawemu, tj. w oparciu o normy określone w art. 30 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., obligujące organ do uchylenia decyzji bez względu na podstawy prawne obowiązujące w dacie jej wydania;

2) art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady dążenia do prawdy obiektywnej, arbitralnego doboru świadków w celu udowodnienia z góry założonej tezy oraz ukształtowania postępowania dowodowego w sposób, w który odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego podstaw prawnych wydania ww. decyzji;

3) art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych przez skarżących w wyniku wydanej decyzji reprywatyzacyjnej, w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie jej wydania;

4) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, zasady proporcjonalności a także bezstronności i równego traktowania, poprzez przyjęcie jako jedynego kryterium oceny, ochrony praw lokatorów i dążenie do przywrócenia ich praw na warunkach sprzed daty wydania decyzji Prezydenta;

5) art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art., 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A. K., w kwestiach mających dla sprawy istotne znacznie w kontekście podstaw badana decyzji reprywatyzacyjnej, w świetle kryteriów oceny, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;

6) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uznania za dokument urzędowy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia 24 kwietnia 2001 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po H. M., podczas gdy dokument ten stanowił podstawę wykazania następstwa prawnego w postępowaniu reprywatyzacyjnym i korzystał z domniemania zgodności z prawem na podstawie art. 361 w zw. z art. 365 i art 366 k.p.c., a także stanowił dokument urzędowy w rozumieniu art 76 § 1 k.p.a., wiążący Prezydenta w myśli art. 6 w zw. ż art. 76 § 1 k.p.a., zaś Komisja nie przeprowadziła dowodu przeciwko treści tego dokumentu, kwestionującego jego legalność i urzędowe zaświadczenie stanu prawnego z niego wynikającego;

7) art. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2291 ze zm.) w z art. 76 § 1 i art. 6 k.p.a., poprzez bezprawne kwestionowanie przez Komisję aktów notarialnych sporządzonych w przepisanej prawem formie, jako dokumentów urzędowych, które skarżący przedłożyli jako dowody w postępowaniu reprywatyzacyjnym, a które to, w myśl art. 2 ustawy - Prawo o notariacie, mają charter dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania zgodności z prawem danych w nich zawartych i ta okoliczność wyłączała kognicję Komisji w badaniu z urzędu wiarygodności tych dokumentów;

8) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 77, art. 78 § 1, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżących z dnia 8 grudnia 2017 r. o zawieszenie postępowania, złożonego w wyniku uzyskanej informacji, że Prezydent wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie nabycia spadku po H. M., w celu zbadania podstaw nabycia tych praw przez Skarb Państwa, mimo istniejących i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości, jakie prawo należało zastosować do spadku po Z. M. i H. M.;

9) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z udziałem biegłego J. G. na okoliczność zakwestionowania podpisu pod testamentem Z. M., a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w jego przeprowadzeniu i zadawania biegłemu pytań oraz zaniechanie wezwania na rozprawę i przesłuchania biegłego na okoliczność wniosków wynikających z opinii, choć w ocenie skarżących wynikają z niej wnioski przeciwne w stosunku do przyjętych przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

10) art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4a, 5 i 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieprawidłowych ustaleniach, tj.:

- z treści i wniosków końcowych opinii biegłej J. G. z 2 listopada 2017 r. wynika, że biegła nie zakwestionowała autentyczności podpisów pod testamentem holograficznym Z. M. z 15 grudnia 1996 r.,

- wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który ją wydał - podczas gdy dowody takie nie istniały,

- brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez postawy prawnej lub z naruszeniem prawa - podczas gdy wydana została na podstawie obowiązującego prawa,

- stwierdzono, że stroną postępowania reprywatyzacyjnego była osoba, która nie była uprawniona w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, zaś osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia - podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący, jako następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, nie spełniali art. 7 ust. 1 dekretu, bowiem przepis ten uprawniał do złożenia wniosku także osoby ich prawa reprezentujące, a w toku postępowania następstwo to nie zostało w trybie prawem przewidzianym zakwestionowane;

III. norm prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez zarzucenie Prezydentowi niezbadanie przesłanki posiadania nieruchomości przez A. B. i jej prawowitych spadkobierców, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ww. osoba i jej następcy prawni wykazali tę przesłankę poprzez fakt zamieszkiwania na niej, czego nie wyklucza nawet Komisja; Komisja zaniechała również przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności nie przesłuchała na tę okoliczność spadkobierców przedwojennych właścicieli, tj. A. K., zaś dowód z przesłuchania tego świadka postanowieniem 22 grudnia 2017 r. oddaliła;

2) art. 65 § 1 i § 2 w zw. z art. 3531 k.c. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw ocenę stosunków umownych skarżących z innymi osobami (umowa M. M. z A. K. z dnia 3 sierpnia 2012 r. oraz umowa z dnia 6 września 1999 r. sporządzona w formie aktu notarialnego, zawarta pomiędzy M. M. a K. B.), bez wniosku A. K. (będącej jednocześnie następcą prawnym K. B.), jako, strony ww. czynności prawnych i w konsekwencji orzeczenie, jako organ do tego niepowołany w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączaniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron, w tym nieprzesłuchanie A. K. w charakterze świadka, co uniemożliwiło ocenę przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w kontekście uznania tych czynności za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a tym samym z naruszeniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.;

3) art. 118 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 58 § 2 k.c. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez orzeczenie w zakresie oceny stosunków umownych M. M. z prawowitymi spadkobiercami nieruchomości w warunkach, w których nastąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia takich umów także z mocy art. 58 § 2 k.c.;

4) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 4a, 4b, 5, 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zakresie, w jakim normy te stanowiły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r. i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, zaś w odniesieniu do decyzji z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., w zakresie w jakim uchylono te decyzje i umorzono postępowanie w całości - podczas gdy normy te stoją w oczywistej sprzeczności z art. 16 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Miasto stołeczne Warszawa zaskarżyło decyzję z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie obejmującym wskazane poniżej części jej uzasadnienia. Zarzuciło Komisji naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 30 § 4 i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przez bezpodstawne stwierdzenia w pkt 2 (str. 5 tytuł), w pkt 2.1. (str. 5-6); 2.3. (str. 7); w pkt 3 (str. 7 tytuł) i w pkt. 3.1. zd. 1. (str. 7), 3.4.-3.6. (str. 8-12) oraz w pkt 4 w całości (tytuł i pkt 4.1.-4.4. str. 12) uzasadnienia - obejmujące rzekome uchybienia Prezydenta w zakresie: przyjęcia, że decyzja dekretowa, choć jest decyzją związaną, może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a.; że decyzja zmieniająca została wydana bez uzyskania zgody właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [...] oraz że Prezydent nie zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron a ponadto, że merytorycznie rozstrzygnął sprawę co do udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego - podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a., choć są decyzjami związanymi; właściciele odrębnych lokali w budynku przy ul. [...] nie mieli interesu prawnego a zatem nie byli stronami postępowania toczącego się w trybie art. 155 k.p.a., stąd pozyskiwanie ich zgody na zmianę pierwotnej decyzji nie było konieczne; zachodzenie w sprawie interesu społecznego w postaci uwzględnienia zmian prawnych, do jakich doszło w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w latach 2009-2013, jawiło się jako oczywiste; zaś punkt decyzji zmieniającej dotyczący udziału [...] części (związanego z lokalem nr [...]) stanowił element zmiany decyzji pierwotnej.

W oparciu o powyższe zarzuty m.st. Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

A. K. zaskarżyła decyzję z dnia [...] marca 2018 r. w całości i wniosła o jej uchylenie i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że choć trafnie w postępowaniu dotyczącym decyzji reprywatyzacyjnej Komisja zwróciła uwagę na nieprawidłowości związane z kręgiem spadkobierców dawnych właścicieli, to jednak usunięcie tych nieprawidłowości (związanych z testamentem Z. M.), również w postępowaniu zakończoną zaskarżoną decyzją, powinno poprzedzać merytoryczne rozpoznanie sprawy, bowiem tylko w taki sposób będzie można prawowitym następcom prawnym zapewnić w postępowaniu udział, możliwość podjęcia obrony praw i zgłaszanie dowodów. Jeżeli więc ww. testament jest sfałszowany, to spadek powinni nabyć spadkobiercy ustawowi, a jednym z nich jest skarżąca, jako siostrzenica zmarłej. Kwestie te powinny być natomiast rozstrzygane przez właściwy sąd cywilny, nie zaś przez sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję. Skoro zatem Komisja wykryła nieprawidłowości związane z nabyciem spadku, to kolejnym jej działaniem powinno być podjęcie czynności w celu usunięcia tych nieprawidłowości, a po wydaniu przez właściwy sąd orzeczenia w tym przedmiocie, zapewnienie prawowitym spadkobiercom udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wbrew zarzutom skarg w sprawie nie naruszono ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania. Nieuprawnione są również zarzuty o niezgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 12 lipca 2018 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1020/18 i sygn. akt I SA/Wa 1021/18 postanowił połączyć ww. sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 974/18 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 974/18.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. Sąd dopuścił w sprawie wniosek skarżących B. Z. i M. M. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma z dnia 27 czerwca 2018 r., a następnie rozprawę odroczył z uwagi na złożenie przez skarżące m.st. Warszawa wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy dla [...].

Prokuratura Regionalna we [...] przy piśmie z dnia 25 października 2019 r., na wezwanie Sądu, nadesłała akt oskarżenia w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem, wystosowany do Sądu Rejonowego dla [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2019 r., po rozpoznaniu wniosku m.st. Warszawy i zapoznaniu się z ww. aktem oskarżenia, odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Organ pismem z dnia 10 lutego 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu z rozprawy, która odbyła się przed Sądem w sprawie z aktu oskarżenia wniesionego przez Prokuraturę Regionalną we [...] sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 13 lutego 2020 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w [...] VIII Wydział Karny o nadesłanie odpisów protokołów z posiedzeń tego Sądu, które odbyły się w dniach 4 grudnia 2019 r., 17 stycznia 2020 r. i 13 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...] (dotyczącej aktu oskarżenia wniesionego przez Prokuraturę Regionalną we [...] o sygn. akt [...] ). Odpisy powyższych protokołów wpłynęły do Sądu w dniu 24 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, w szczególności z uwagi na datę wpływu skarg do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego, skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż z uwagi na liczbę stron postępowania (w szczególności w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/18, a której rozpoznanie jest konieczne łącznie ze sprawami o sygn. akt I SA/Wa 972/18 - 975/18) przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Organ pismem procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o reasumpcję zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym oraz wystąpił o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, o który wnosił w piśmie z dnia 10 lutego 2020 r. Wystąpił również o zawieszenie postępowania w związku z ujawnieniem w aktach sprawy okoliczności świadczących o popełnieniu przestępstw mających wpływ na ważność decyzji reprywatyzacyjnej będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., po rozpoznaniu wniosku organu, odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Następnie zarządzeniem z dnia 14 lipca 2020 r., w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, mając na uwadze treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne na dzień 29 września 2020 r.

Stowarzyszenie [...] pismem procesowym z dnia 16 lipca 2020 r. wniosło o oddalenie skarg.

Wydanym na posiedzeniu niejawnym postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 974/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku organu o dopuszczenie dowodów z dokumentów opisanych w piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2020 r., dopuścił dowód zgodnie z wnioskiem.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. oddalił skargę A. K.; w pkt 3. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. M. i B. Z. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 4. zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie były skargi na decyzję Komisji z dnia [...] marca 2018 r., które wnieśli M. M. i B. Z., m.st. Warszawa (w zakresie uzasadnienia decyzji) oraz A. K.. Sąd uznał wniesioną przez M. M. i B. Z. skargę za zasadną.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2018 r., Komisja zarzuciła Prezydentowi:

1. błędne przyjęcie, że decyzja reprywatyzacyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, która jest decyzją związaną, podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a.;

2. że decyzja zmieniająca została wydana bez uzyskania zgody właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [...] w [...];

3. że nie zbadał, czy za zmianą decyzji reprywatyzacyjnej przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron,

4. że merytorycznie rozstrzygnął sprawę co do udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, orzekając w trybie art. 155 k.p.a.;

Sąd odnosząc się do pierwszej i czwartej z ww. kwestii, wskazał, że decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sposób rozumienia i stosowania w praktyce instytucji z art. 155 k.p.a. kształtuje bogate orzecznictwo sądowe. Przepis ten w praktyce orzeczniczej budzi szereg wątpliwości interpretacyjnych. Próbę usunięcia niektórych wątpliwości orzeczniczych, jakie zrodziły się na tle wykładni tego przepisu, podjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09.

Ze stanowiska zaprezentowanego w ww. uchwale wynika, że: 1) przy stosowaniu art. 155 k.p.a. istotne są przesłanki wynikające z tego przepisu; 2) postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna; 3) decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu (zmienianą), a nie kwestii nowych; 4) postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem; 5) postępowanie z art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, tzn. pomiędzy obu sprawami musi występować tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co do jej istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych. Przy tym tożsamość sprawy jest zachowana wówczas, gdy w obu sprawach występuje ta sama strona postępowania, zachowana jest identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej (brak przekształceń faktów prawnie istotnych), a także podstawy prawnej, w tym ciągłość regulacji prawnej. Z tym, że dopuszczalna jest zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, jeżeli zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego; 6) złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zmianę decyzji; 7) użycie w art. 155 k.p.a. spójnika "lub" wskazuje, że zmiana decyzji może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony), z tym że zbadanie przesłanki słusznego interesu strony będzie następowało z uwzględnieniem art. 7 k.p.a.; 8) zmiana decyzji staje się niemożliwa, jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisy szczególne mogą ustanawiać wyraźny zakaz uchylania lub zmiany decyzji lub zakaz ten może wynikać z treści przepisów o charakterze restrykcyjnym. Przepisami szczególnymi zakazującymi zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogą być przepisy określające istotę regulowanego zjawiska, jeżeli brak wyraźnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji zmieniającej z dnia [...] lutego 2014 r. przesłanki wynikające z samej tylko treści art. 155 k.p.a. zostały zachowane. Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że zmieniana decyzja stała się ostateczna (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji). Po drugie, na podstawie decyzji zmienianej strony nabyły prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po trzecie, brak jest wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę. Wydane w niniejszej sprawie dwie decyzje zmieniające decyzję reprywatyzacyjną, tj. decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., ukształtowały ostateczną wersję decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...], a ponadto decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. była przedmiotem oceny Komisji weryfikacyjnej w wersji ostatecznej. Jak już wskazano powyżej, dokonane zmiany decyzji reprywatyzacyjnej dotyczyły zmiany udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...] i nastąpiły z uwagi na to, że:

- uchwałą z dnia [...] października 2009 r. właściciele lokali w budynku przy ul. [...] w [...] wyrazili zgodę na podział nieruchomości wspólnej i zmianę udziałów w nieruchomości wspólnej związanych z własnością wyodrębnionych lokali w taki sposób, ze nieruchomością wspólną pozostała jedynie dz. nr [...], na której położony jest budynek przy ul. [...];

- w dniu 15 czerwca 2010 r. przed notariuszem wspólnota mieszkaniowa złożyła oświadczenia w przedmiocie podziału nieruchomości i właściciele lokali zrzekli się użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. [...] m2 przy ul. [...] w [...], a wobec zrzeczenia się nastąpiła zmiana wielkości udziału w dz. nr [...] oraz zmiana wielkości udziałów związanych z wyodrębnionymi lokalami w budynku przy ul. [...]. Ww. właściciele lokali pozostali użytkownikami jedynie w odniesieniu do dz. nr [...], zaś udział w gruncie wynosił [...] części, bez lokalu nr [...];

- w dniu [...] października 2013 r. właściciele lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] , wobec dokonania podziału nieruchomości wspólnej, zrzekli się prawa użytkowania gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] w udziale [...] części.

Powyższe zmiany dotyczyły jedynie wielkości udziałów i nastąpiły na skutek czynności prawnych nie związanych z przesłankami art. 7 dekretu. Decyzje zmieniające wydane zostały zatem z powodu zmiany okoliczności faktycznych, polegających na prawnym podziale budynku w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd zgodził się z Komisją, że art. 155 k.p.a. nie daje podstaw do zmiany decyzji w zakresie przesłanek zawartych w dyspozycji wskazanego art. 7 dekretu. Decyzja związana polega na tym, ze organ w sytuacji, gdy są spełnione przesłanki z tego przepisu, nie może odmówić wydania decyzji, jak również że nie może wziąć pod uwagę przesłanek, które nie są wymienione w tym przepisie. Uwadze Komisji umknęło jednak, że dyspozycja art. 7 dekretu nie obejmuje kwestii związanych z wielkością udziału w użytkowaniu wieczystym. Brak jest również przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, w części dotyczącej wielkości udziałów.

W konsekwencji w ocenie Sądu, w sprawie zaistniały przesłanki, które przemawiały za zmianą decyzji w części dotyczącej udziałów.

Sąd I instancji odnosząc się do drugiego zarzutu wobec decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2014 r., a mianowicie, że decyzja ta została wydana bez uzyskania zgody właścicieli lokali położonych w budynku przy ul. [...] w [...], wskazał, że Komisja w swoich rozważaniach całkowicie pominęła okoliczność, że właściciele lokali przy ul. [...] nie mieli interesu prawnego w sprawie dotyczącej dz. nr [...], albowiem zrzekli się użytkowania wieczystego do gruntu w granicach działki przy ul. [...] i nie mieli już udziałów w użytkowaniu wieczystym tej nieruchomości. Poza tym z art. 155 k.p.a. wynika, że wymóg uzyskania zgody strony dotyczy tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej. Odnosząc się do trzeciego z zarzutów Komisji Sąd podniósł, że Prezydent nie zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, wskazać należy, że niewątpliwie za zmianą decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. przemawiał słuszny interes strony. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaktualizować wielkość udziału w użytkowaniu wieczystym przedmiotowego gruntu, wynikającego z podziału prawnego budynku. Do takiego właśnie celu, tj. weryfikacji decyzji, jeżeli za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, służy art. 155 k.p.a.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie zmiana w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. wywoływała przekształcenie jedynie w sferze udziału w użytkowaniu wieczystym, nie stał zaś temu na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody nie wskazało również m.st. Warszawa, czy Komisja. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym bardziej, że - jak wskazano w cytowanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony). Komisja nie wykazała natomiast, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. Z samej tylko treści art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, poprzez zmianę wielkości udziału w użytkowaniu wieczystym na udział odpowiadający aktualnie prawu. Takie, a nie inne rozumienie art. 155 k.p.a. (różna wykładnia prawa), nie może być podstawą zarzutu wydania decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, niezasadne było zarówno uchylanie decyzji zmieniającej, jak i umarzanie postępowania nią zakończonego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przedwczesne było uznanie, że postępowanie zakończone decyzją zmienianą stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważono bowiem, że na byt decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. wpływ ma okoliczność, że Komisja uchyliła decyzję zmienianą z dnia [...] stycznia 2008 r. W tej sytuacji postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. straciło swój przedmiot i należało je umorzyć w całości. Sąd wskazał, że wiadome jest z urzędu, że decyzja Komisji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r., uchylona została nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 972/18, a zatem wskazywana przez Komisję bezprzedmiotowość postępowania nie miała miejsca.

Z uwagi na wskazane okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 oraz art. 38 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, nie znajdując w niniejszej sprawie podstaw do zakwestionowania zastosowania przez Prezydenta art. 155 k.p.a., tym Sąd odniósł się również do zarzutów skargi m.st. Warszawy na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. M. i B. Z. oraz m.st. Warszawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących M. M. i B. Z. w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Z kolei w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego m.st. Warszawy w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

Sąd I instancji uznał skargę A. K. za niezasadną z uwagi na brak jej interesu prawnego w niniejszej sprawie i dlatego też jej skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że A. K. swoją legitymację procesową wywodziła z powiązań rodzinnych ze zmarłą Z. M. (poprzednią właścicielką przedmiotowej nieruchomości), a mianowicie bycia jej siostrzenicą. Interes prawny skarżącej wynikać miał zatem z tego, że będzie potencjalną spadkobierczynią po ww. osobie w przypadku, gdyby doszło do stwierdzenia nieważności testamentu Z. M., w którym do spadku zmarła powołała K. B. Przy czym postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 18 stycznia 2002 r., zgodnie z którym spadek po Z. M. z mocy testamentu nabyła K. B., jest nadal w obrocie prawnym i nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu jego wyeliminowanie. Sąd uznał, że A. K. nie jest stroną niniejszego postępowania, gdyż nie jest spadkobierczynią Z. M., co oznacza, że nie ma i nigdy nie miała żadnych praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Skarżąca nie wykazała więc, że ma interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a., a mianowicie, że decyzja Komisji narusza konkretne przepisy prawa materialnego, które stanowią o posiadaniu przez nią przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie przedstawiła argumenty wskazujące na jej interes faktyczny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżając powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 3 i 4. Powyższemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 155 k.p.a. i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez Sąd w ramach dokonywanej oceny charakteru decyzji dekretowej na potrzeby dopuszczalności stosowania trybu z art. 155 k.p.a., że art. 7 ust. 1 dekretu nie daje podstaw do określenia wielkości udziałów w użytkowaniu wieczystym, a w konsekwencji nie powoduje związania organu dekretowego w zakresie prawa rzeczowego określanego przez organ dekretowy w wyniku przekształcenia publicznoprawnych roszczeń dekretowych w prywatnoprawne prawa rzeczowe - udziały w użytkowaniu wieczystym, podczas gdy art. 7 ust. 1 dekretu stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, co oznacza że zakres przedmiotowy roszczenia dekretowego i następnie decyzji dekretowej jest wyznaczony przez zakres uprawnień prawnorzeczowych w stosunku do gruntu, które przysługiwały dotychczasowym właścicielom przed wejściem w życie dekretu. Tym samym wysokość udziałów w użytkowaniu wieczystym przyznanych w decyzji dekretowej musi dokładnie odpowiadać wysokości udziału we współwłasności lub innego prawa rzeczowego do gruntu przed wejściem w życie Dekretu, a więc decyzja podejmowana na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter decyzji związanej również w tym zakresie. Zaprezentowana przez Sąd wykładnia prowadzi natomiast do wniosku, że skoro decyzja organu dekretowego w zakresie wielkości udziałów w użytkowaniu wieczystym wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu nie jest decyzją związaną, co w konsekwencji oznacza że jest zdaniem Sądu decyzją uznaniową i organ może ustalać wysokość udziałów w użytkowaniu wieczystym bez względu na uprawnienia przysługujące właścicielowi przedekretowemu.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim uzasadnienie zaskarżonego kasacyjnie wyroku nie zawiera żadnego stanowiska wobec argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika Komisji z dnia 30 czerwca 2020 r. skierowanego do Sądu w odpowiedzi na wezwanie do przedstawienia dodatkowego stanowiska, oraz wobec okoliczności przedstawionych we wnioskach dowodowych pełnomocnika Komisji z dnia 10 lutego 2020 r., które dotyczyły wskazania wad kwalifikowanych kontrolowanych decyzji reprywatyzacyjnych, w związku z wysokim prawdopodobieństwem, iż przedmiotowe decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane w wyniku przestępstwa, które to okoliczności Sąd powinien brać pod uwagę z urzędu w świetle dyspozycji z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Natomiast Sąd poprzestał jedynie na ogólnej wzmiance w uzasadnieniu, o tym że dopuścił na powyższą okoliczność wnioskowane przez Komisję dowody, co jednak nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej argumentacji Sądu w stosunku do argumentów Komisji zawartych w stanowisku dodatkowym z 30 czerwca 2020 r. i wniosku dowodowym z 10 lutego 2020 r. oraz nie pozwala na ocenę jaki stan faktyczny został ustalony w tym zakresie przez Sąd na podstawie dowodów uzupełniających;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tj. Dz. U. Z 2018, poz. 2267; zwanej dalej "ustawą o Komisji") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy oraz w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. oraz poprzez uznanie skarg miast st. Warszawy, M. M. i B. Z. za zasadne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz uchylenia decyzji Komisji z dnia [...] marca 2018 r. sygn. [...] (zwanej dalej "decyzją Komisji"), uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (zwanej dalej "decyzją zmieniającą") pomimo tego że:

a) decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z tego względu, że ten tryb zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej nie może być stosowany do decyzji związanej, a Sąd dokonując oceny legalności decyzji Komisji uznał iż decyzja dekretowa podlegająca zmianie w trybie art. 155 k.p.a. nie była decyzją związaną w zakresie wysokości udziałów w użytkowaniu wieczystym. Argumentacja Sądu stanowiła zaś naruszenie powyższych przepisów ponieważ decyzja dekretowa w zakresie przedmiotowo podmiotowym ma charakter związany, a do takich decyzji nie ma zastosowania tryb z art. 155 k.p.a.;

b) decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem trybu z art. 155 k.p.a. ponieważ została wydana pomimo braku zgody wszystkich stron, które nabyły prawo na podstawie decyzji zmienianej, a Sąd dokonując oceny legalności decyzji Komisji uznał, że właściciele lokali nie mieli interesu prawnego w sprawie dotyczącej działki nr [...], ponieważ zrzekli się wcześniej przypadających im udziałów w użytkowaniu wieczystym. Argumentacja Sądu stanowiła zaś naruszenie powyższych przepisów, ponieważ ewentualna kwestia zrzeczenia się prawa wynikającego z decyzji zmienianej, czy też kwestia interesu prawnego stron tej decyzji na moment zmiany z art. 155 k.p.a. nie ma znaczenia dla spełnienia warunku zgody stron na zmianę decyzji;

c) decyzja zmieniająca została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., ponieważ Prezydent m.s.t Warszawy wydając decyzję zmieniającą nie dokonał wystarczającej oceny interesu Strony i interesu społecznego oraz nie wskazał motywów oceny w uzasadnieniu decyzji zmieniającej, a Sąd samodzielnie ocenił, że za decyzją zmieniającą przemawiał interes strony a nie przemawia interes społeczny. Argumentacja Sądu stanowiła zaś naruszenie powyższych przepisów, ponieważ ocena interesu stron i interesu społecznego powinna być dokonana na moment wydania decyzji zmieniającej z art. 155 k.p.a. przez pryzmat art. 7 k.p.a.;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a, poprzez dokonanie przez Sąd samodzielnych ustaleń nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy dotyczących występowania interesu strony przemawiającym za podjęciem przez Prezydenta m.st Warszawy decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. i dokonanie samodzielnych ustaleń dotyczących tego że: "Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stal również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowi- jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej, podczas gdy ocena tych interesów powinna być pozostawiona organom administracyjnym, a Sąd powinien jedynie zweryfikować legalność tych ocen.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 4 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od uczestników na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie Komisja wniosła na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna Komisji reprywatyzacyjnej zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] nie może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym, gdyż musi odnosić się do decyzji pierwotnej, której zmianę stanowi. Taką decyzją w przedmiotowej sprawie jest ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] styczna 2008 r., nr [...] , wydana na podstawie art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wydane w niniejszej sprawie dwie decyzje zmieniające decyzję reprywatyzacyjną, tj. decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r., ukształtowały ostateczną treść decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...], a ponadto decyzja z [...] stycznia 2008 r. była przedmiotem oceny Komisji reprywatyzacyjnej w wersji ostatecznej.

Ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] styczna 2008 r. została uchylona, a prawomocny wyrok w tej materii został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1180/21. Podstawą do uchylenia przedmiotowej decyzji pierwotnej z dnia [...] styczna 2008 r. było naruszenie przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w odniesieniu do normatywnie określonego zakresu podmiotowego przyznania przez ustawodawcę praw w dekrecie warszawskim, jak i zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co do odmowy zastosowania tych przepisów, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniającej zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie, polegającej na wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy w dniu [...] stycznia 2008 r. decyzji także wobec osoby, której nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, co stanowiło oczywistą sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. wobec wskazanych w jej komparycji osób – A. K. i M. M. - a zatem należało przyjąć, że podmiotowy zakres rozstrzygnięcia decyzji Komisji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] co do: uchylenia powołanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (pkt 1) i orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 2) i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 3) – jest wyznaczony podmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. Należy więc uznać, że decyzja Komisji z dnia [...] marca 2018 r., co do zawartych w niej rozstrzygnięć, dotyczy osób ujętych w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r.

Merytoryczne załatwienie (rozstrzygnięcie) każdej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej wymaga bowiem w pierwszej kolejności ustalenia, czy żądanie wydania stosownego rozstrzygnięcia pochodzi od osoby uprawnionej do bycia stroną postępowania administracyjnego, w którym żądane rozstrzygnięcie miałoby być wydane.

Uszło uwadze Sądu I instancji, że Prezydent m.st. Warszawy załatwiając sprawę administracyjną przez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz osoby będącej stroną postępowania administracyjnego - spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu), tj. A. K. oraz na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w żadnej części przedmiotu powołanej decyzji, tj. M. M.

Prezydent m. st. Warszawy orzekł bowiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz M. M., który nie jest dotychczasowym, tj. sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, właścicielem nieruchomości objętej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy dnia [...] stycznia 2008 r., nie jest również spadkobiercą byłego właściciela tej nieruchomości.

Prezydent m. st. Warszawy wywiódł uprawnienie M. M., do orzeczenia w drodze decyzji administracyjnej o ustanowieniu na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego z umowy sprzedaży z dnia [...] września 1999 r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny [...]), poprzedniczką prawną (matką) A. K., w treści której K. B. oświadczyła, że przysługują jej prawa i roszczenia w udziale wynoszącym 1/2 części, do nieruchomości o pow. [...] sążni kwadratowych, znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej nr hip [...], a w szczególności do zwrotu opisanej nieruchomości gruntowej. Na mocy zawartej umowy K. B., z przysługującego jej udziału wynoszącego 1/2 części praw i roszczeń do wskazanej nieruchomości, sprzedała M. M. udział wynoszący [...] , za cenę w kwocie [...] zł. W § 6 umowy strony ustaliły, że w wypadku uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przez M. M. - w terminie 1 miesiąca od otrzymania odszkodowania zapłaci on K. B. kwotę równą połowie wysokości otrzymanego odszkodowania.

Przepisy dekretu warszawskiego nie normują jednak skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osobę - M. M. - która zawarła taką umowę, jak wyżej wskazana umowa z dnia [...] września 1999 r. (akt notarialny Rep. A nr [...] ). Zatem strony umowy cywilnoprawnej nie mogą zatem oczekiwać, bez istnienia ku temu normy prawa materialnego, że skutkiem tej umowy nastąpi podmiotowa zmiana uprawnienia przyznanego w dekrecie warszawskim.

W związku z powyższym, umowa z dnia [...] września 1999r. zawarta przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]), nie legitymowała - w rozumieniu prawa administracyjnego (w tym art. 28 k.p.a.) - M. M., jako nabywcy praw i roszczeń - w rozumieniu prawa cywilnego - do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008r.

Uznanie tej umowy za skuteczną podstawę, w rozumieniu prawa administracyjnego, do przyznania praw decyzją Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r. M. M., jako nabywcy praw i roszczeń, stanowiło zatem rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa także w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Jednocześnie błędne ustalenie zakresu podmiotowego zastosowania art. 7 ust. 1 dekretu doprowadziło do nieprawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia (orzeczenia) zawartego w decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r., tj. niewłaściwego ustalenia wielkości (części) udziału A. K. w prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) - spadkobiercy byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu).

To z kolei uprawniało Komisję do wydania decyzji określonej w art. 29 ust. 2 – 4 powołanej ustawy. Z powołanego art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 – 4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, Komisja wydała decyzję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, co mieści się w katalogu rodzajów decyzji, do którego ustawodawca odesłał w art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Komisja wydając decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] niezasadnie odmówiła w pkt 2 tej decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (gruntu) na rzecz A. K., która jest spadkobiercą byłych właścicieli tej nieruchomości (gruntu) w myśl art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Natomiast nie oceniano ważności i skutków umowy z dnia [...] września 1999r. zawartej przez M. M. z K. B. (akt notarialny Rep. A nr [...]) w sferze prawa cywilnego, jako materii pozostającej w tym zakresie poza kognicją sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał że, prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., aczkolwiek zakres tego naruszenia dotyczy podmiotowej kwestii przysługiwania uprawnienia w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przez M. M.

Także decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. zmieniająca decyzję z dnia [...] styczna 2008 r. została uchylona, a prawomocny wyrok w tej materii został wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1444/21.

Skoro zatem ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. została ona uchylona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także jej zmiana z dnia [...] maja 2012 r. to ich byt prawny podzieliła decyzja zmieniająca pierwotną decyzję reprywatyzacyjną, tj. decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., mocą której została ukształtowana ostateczna wersja decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...].

Ponadto należy wskazać, że kontrolowana decyzja z dnia [...]lutego 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2012 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zatem podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła na podstawie tej decyzji prawo. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 900, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17, źródło CBOSA). Strona w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. ma prawo niewyrażenia zgody na taką zmianę i organ administracji w zakresie swych kompetencji nie ma uprawnienia, by taką zgodę wymuszać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3812/18, źródło CBOSA). Mając na względzie okoliczność uchylenia decyzji pierwotnej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] styczna 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2012 r., której zmianę stanowi kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny szerzej nie odniósł się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń art. 155 k.p.a. Uznał jedynie za zasadne podkreślenie, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalone orzecznictwo, iż na podstawie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane i zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., II OSK 195/08, źródło CBOSA).

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogły być ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego.

Skoro zatem ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. została ona uchylona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do jej istoty (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 442/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II Sa/Po 291/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11, źródło CBOSA). Zatem o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, czyli do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 742/ 11, źródło CBOSA). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, źródło CBOSA).

Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, iż nie można zmieniać decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1088/17, źródło CBOSA).

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Mając natomiast na uwadze ustalone powyżej naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], decyzji zmieniającej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] , rozstrzygnięcia zawarte decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], należało uznać za mające podstawę prawną w art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalono skargi złożone do Sądu I instancji na powołaną decyzję Komisji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżących do tego Sądu.