Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1693/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazanym aktem, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267), utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2013 r., o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. Nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2012 r. Nr [...].

Ostatnio wymienionym postanowieniem, organ powiatowy -na podstawie art. 219 k.p.a.- po rozpatrzeniu wniosku J. W. z [...] kwietnia 2012 r., przesłanego przy piśmie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 czerwca 2012 r., w sprawie wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], odmówił wydania wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zauważył, że wśród prowadzonych przez niego rejestrów brak jest takiego, na podstawie którego mógłby wydać zaświadczenie o żądanej treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie podał, iż postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] września 2012 r., Nr [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w [...] z [...] lipca 2012 r. Wskazał, iż z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J. W. składając w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. I dalej, organ stwierdził, że ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że ww. orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień jest zasadne.

Główny Inspektor wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji, skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji.

Dalej organ podał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Chodzi tu więc z reguły o przypadki, gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Ponadto, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi takie naruszenie przepisów, które ma charakter oczywisty i jednocześnie ze względu na skutki gospodarcze lub społeczne nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ dostrzegł przy tym, iż na podstawie art. 126 k.p.a. powyższe należy odpowiednio odnieść do postanowień administracyjnych.

Przenosząc zaś te uwagi na grunt niniejszej sprawy organ przypomniał, iż PINB w [...] postanowieniem z [...] lipca 2012 r., Nr [...] odmówił wydania J. W. zaświadczenia "urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]", ze względu na nieprowadzenie przez ten organ rejestru, na podstawie którego mógłby on wydać zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącą. I dalej, organ podał, że art. 218 § 1 k.p.a. wskazuje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis ten precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m. in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2007 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1037/07, Lex nr 374817). Organ wyjaśnił, iż obowiązki organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego dotyczące prowadzenia rejestrów i ewidencji określa art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego są obowiązane do:

bezzwłocznego przesyłania organom administracji architektoniczno-budowlanej kopii decyzji i postanowień wynikających z przepisów prawa budowlanego;

prowadzenia ewidencji decyzji, postanowień i zgłoszeń, o których mowa w art. 82b ust. 1 pkt 2;

prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych;

prowadzenia ewidencji zawiadomień o kontrolach, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 3.

Główny Inspektor wskazał też, że nakładanie na organ administracji publicznej obowiązku potwierdzenia danych, którymi on nie dysponuje powodowałoby, że jego działania należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyż wkraczałyby one w kompetencje innych organów (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2007 r" sygn. akt: I OSK 1280/06, Lex nr 516670).

W związku z powyższym, jak przyjął organ, w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 217 § 2 k.p.a, ponieważ potwierdzenia żądanych przez Janinę Wira faktów nie wymagają przepisy prawa. Ponadto, nie ma możliwości dokonania potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w sytuacji, gdy organ takich ewidencji lub rejestrów nie prowadzi.

Odnosząc się do żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującego na "przeprowadzenie zaprotokołowanych oględzin oryginałów pism J. W. z dnia 28 kwietnia 2012 r. ( data wpływu 4 maja 2012 r.) do Ministra TB i GM oraz jej pisma procesowego do GUNB z 21 kwietnia 2013 r. (...) dla potwierdzenia tezy dowodowej, że J. W. wnosiła o wydanie jej zaświadczenia w innym istotnościowo przedmiocie, aniżeli przedmiot określony w postanowieniach organu I i II instancji", organ wyjaśnił, że w zaskarżonym postanowieniu z [...] kwietnia 2013 r. dokonał analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i wskazał, że postanowienie [...] WINB z [...] września 2012 r., Nr [...] oraz postanowienie PINB w [...] z [...] lipca 2012 r., Nr [...]odmawiające wydania J. W. zaświadczenia "urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...]" nie wypełniają żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Natomiast odnosząc się do żądania J. W. dotyczącego "wyłączenia od dalszego urzędowania w sprawie: urzędników Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego: D. K. - Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego oraz Dyrektora tego Departamentu M. M.", organ poinformował, że przy wydaniu mniejszego postanowienia nie brały udziału ww. osoby, o co wnosiła strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego, skarżąca – J. W. zarzuciała rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wydane przez Powiatowego i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia odmawiajacej wydania zaświadczenia nie są dotknięte wadą nieważności, w sytuacji gdy dotyczą innego przedmiotu, tj. takiego “który nie zaistniał w treści w żadaniach wniosku J. W. z dnia 28 kwietnia 2012 r." oraz, w sytuacji gdy wadliwie przyjęto w nich, że “potwierdzenia żądanych przez J. W. faktów nie wymagają przepisy prawa".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień, z [...] września 2012 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] lipca 2012 r. Nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w dotychczasowych postępowaniach przed organami administracji publicznej rzeczywsitym przedmiotem jej wniosku z 28 kwietnia 2012 r. było żądanie wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzajacego brak cech standardu mieszkalnego lokalu położonego na najwyższej kondygnacji w bloku 5 i pół kondygnacyjnym bez zainstalowanej w nim windy, a dla wydania zaświadczenia w tym zakresie nie były potrzebne organowi żadne ewidencje, rejestry, itp. Skarżąca wskazała przy tym, iż tej treści zaświadczenia dochodziła w trybie at. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a przepisem prawa wymagającym wydania zaświadczenia o treści jak wyżej był art. 5 Prawa budowlanego, a także Konstytucja RP i jej art. 30, art. 40, art. 68 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 ust. 2.

Nadto, skarżąca podniosła, iż przed wydaniem kwestionowanych postanowień tak organ I jak i II instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniajacego w koniecznym zakresie, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a.

Pismem procesowym z 4 lutego 2012 r. oraz z 5 lutego 2014 r. skarżąca podtrzymała wniesioną skargę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych przyczyn, które uzasadniałyby co najmniej uchylenie zaskarżonego orzeczenia, na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

-Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] kwietnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. Nr [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w [...] z [...] lipca 2012 r. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej i dotyczyło postanowień organów nadzoru budowlanego I i II instancji - odmawiających wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.

Zatem, niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń, wydanych na podstawie art. 219 k.p.a. Tym samym postępowanie powadzone w sprawie, ograniczone było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, z uwagi na uzasadnienie wniosku skarżącej, szczególną wagę w niniejszym postępowaniu należało przypisać przesłance uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

-Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego aktu należy więc poprzedzić wskazaniem, że kontrolowane postanowienie (objęte skargą) zostało wydane w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji czy postanowienia (na zasadzie art. 126 k.p.a.) w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy oraz stan prawny obowiązujący w dacie wydania zwalczanego aktu administracyjnego, weryfikuje ten akt. Obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Nastawione jest wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, a więc nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Z uwagi na treść wniosku skarżącej inicjującego to postępowanie wskazać nadto należy, iż rażące naruszenie prawa (o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu) w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazać też trzeba na to, że -jak stwierdził w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny- rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Z powyższego wynika, iż nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, tj. rażące w rozumieniu ww. przepisu art. 156.

-Kierując się powyższym Sąd uznał, iż analiza akt sprawy oraz zarzutów skargi nie wykazała, aby Główny Inspektor orzekając w sprawie dokonał błędnej oceny weryfikowanych w postępowaniu nieważnościowym aktów, w tym aby błędnie stwierdził, iż postanowienie organu wojewódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o odmowie wydania zaświadczenia, nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa.

-Rozwijając tę ocenę zauważyć trzeba, iż kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217. Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1).

Zatem, jak wynika z powyższego, zaświadczenie może być wydane w dwóch sytuacjach - albo tego rodzaju zaświadczenia wymaga przepis prawa, albo jest to uzasadnione interesem prawnym osoby ubiegającej się. Przy czym, wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (tj. w tej drugiej sytuacji) jest możliwe o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 k.p.a. (precyzującego powyższy przepis), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu "dane" te nie obejmują okoliczności, które wymagają ustalenia. W istocie zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie może wydać czegoś, czego nie posiada.

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż organ powiatowy został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia "urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ulicy [...] w [...], tj. lokalu położonego na najwyższej kondygnacji wyżej opisanego bloku bez windy o wskazanych cechach 5 i pół kondygnacji", na skutek przekazania mu według właściwości przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (przy piśmie z 21 czerwca 2012 r.) podania skarżącej w ww. zakresie, opartego na przepisie art. 217 § 2 pkt 1 i 2, i art. 218 Kodeksu. Nie można wobec tego stwierdzić, aby badane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (i aby zaistniała w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Rozpatrując to podanie, organ powiatowy (a za nim w II instancji – organ wojewódzki) obowiązany był zaś uwzględnić przywołane powyżej regulacje prawne. Po rozpatrzeniu wskazanego podania, stosując się do obowiązujących przepisów prawa i mając na względzie treść rozpatrywanego wniosku, organ I instancji (a także organ II instancji) prawidłowo w efekcie przyjął, iż konieczne jest zastosowanie art. 219 Kodeksu i na jego podstawie odmówienie skarżącej wydania zaświadczenia o treści przez nią żądanej. Orzekając w ten sposób organ powołał się w uzasadnieniu na przepis art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu i stwierdził, że nie dysponuje takimi danymi, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Ocena ta w pełni zasługuje na akceptację i nie mogła być skutecznie podważona w postępowaniu nieważnościowym. Okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żądała skarżąca, nie pozostają bowiem w dyspozycji organu nadzoru budowlanego. Nie wynikają one z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ (na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym w sprawie postanowieniu Głównego Inspektora). Nie mogą być też traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu". Dostrzec przy tym także należy, że stosownie do treści ww. art. 218 § 2, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W wyroku z 8 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 104/09) NSA zauważył, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie przewidziane w cyt. powyżej art. 218 ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Zatem, jak wynika z powyższego, postępowanie wyjaśniające -jakiego domaga się w sprawie skarżąca- znacznie wykraczałoby poza ramy postępowania przewidzianego w ww. art. 218 i w efekcie prowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności, tj. takich, którymi organ do tej pory nie dysponował. Tymczasem, w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 nie ma miejsca (ani czasu, z uwagi na brzmienie art. 217 § 3 k.p.a.), na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Nie temu też to postępowanie służy.

-Reasumując, organ powiatowy (a za nim [...] WINB jako organ II Instancji) prawidłowo przyjął, iż na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie może wydać żądanego przez skarżącą zaświadczenia, albowiem nie prowadzi żadnych ewidencji, rejestrów zawierających informacje, których domaga się skarżąca, a tylko w takim przypadku (zgodnie z art. 218 Kodeksu) na podstawie ww. przepisu zaświadczenie mogłoby być wydane.

Wyjaśnić dodatkowo należy, iż zaświadczenia żądanego przez skarżącą, potwierdzającego "brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ulicy [...] w [...]", organ powiatowy nie mógł wydać również na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 Kodeksu. Wbrew argumentacji skargi, żaden przepis prawa nie wymaga zaświadczenia o treści powyżej przytoczonej. Takim przepisem nie są ani przywołane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP, ani art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Choć ten ostatni określa jakimi przepisami i zasadami należy kierować się przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych oraz jakie wymogi obiekt ten winien spełniać, to jednak w żadnym jego miejscu nie ma mowy o potrzebie uzyskania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, a tylko wówczas gdy przepis prawa wprost stanowi o potrzebie uzyskania zaświadczenia, art. 217 § 1 pkt 2 Kodeksu znajduje zastosowanie. Z tej też przyczyny organ powiatowy (jak i organ II Instancji) załatwiając wniosek skarżącej większą wagę i znaczenie w sprawie przypisał art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., ale tylko z tego powodu nie można zarzucić, iż postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż organ powiatowy, a za nim organ II instancji, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, gdyż nie dysponował danymi, które miałby potwierdzić zaświadczeniem. Skoro zaś nie dysponował informacjami, o które zwróciła się skarżąca, to nie mógł również prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, w oparciu o art. 218 § 2.

Postępowanie, o którym mowa w tym przepisie ma tylko uzupełniać wiedzę na temat danych znajdujących się już w posiadaniu organu, a nie prowadzić do ich ustalenia. W przeciwnym razie wydane zaświadczenie stanowiłoby przejaw woli organu (a nie wiedzy), i miałoby charakter faktotwórczy w sytuacji, gdy w drodze zaświadczenia organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Dostrzec przy tym należy, iż zaświadczenie przewidziane w art. 217 Kodeksu jest aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

Z powyżej przedstawionych względów, Sąd uznał, iż żądanie skarżącej nie mieściło się w granicach określonych przepisami k.p.a. dla zaświadczeń i nie mogło zostać uwzględnione ani w kontekście art. 217 § 2 pkt 1 ani art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia była więc -w ocenie Sądu- zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a postanowienia organów obu instancji wydane w tym przedmiocie nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § Kodeksu, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora prawa nie narusza.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż nie stwierdził, aby przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia uczyniono treść zaświadczenia niezgodną z wnioskiem skarżącej z 28 kwietnia 2012 r. Wprawdzie w sentencji postanowienia organ powiatowy w całości tej treści nie przytoczył, ale tego rodzaju uchybienie nie miało żadnego znaczenia prawnego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.