Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 746/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 1  par.  1,2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3  par.  1,  art.  134  par.  1,  art.  52-55,  art.  61  par.  3-6,  art.  115-122,  art.  146, art.  150,  art.  152,  art.  200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.  30 c,  art.  30 d,  art.  28  ust.  1  pkt  3,  art.  29  ust.  1,2;  art.  30b;  art.  26  ust.  1  pkt  8
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.  87  ust.  1,  art.  88  ust.  1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...].10.2014 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Burmistrza G., iż – stosownie do treści art. 30 a ust. 3 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz 712 ze zm.), dalej u.z.p.p.r. – projekt ,,Od B. po [...] – szlak historii ziemi [...] i tradycyjnych pielgrzymek do sanktuarium’’ złożony w ramach Działania 6.2, przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, ale nie został skierowany do dofinansowania.

W ocenie Organu wniosek uzyskał 86,5 punktów (na 115 możliwych) i z tej racji został umieszczony na liście rezerwowej

W motywach brak jest jakiejkolwiek próby podjęcia oceny wniosku i wskazania czym kierował się Organ przyznając w/w liczbę punktów.

2. Pomimo tego mankamentu rozstrzygnięcia (a może właśnie dlatego) Burmistrz G. wniósł 11 stronicowy protest polemizując z domniemanymi ustaleniami.

Pismo nosi datę [...].11.2014 r., w którym Burmistrz podniósł następujące zastrzeżenia:

1) Co do oceny w zakresie Części A. Ocena strategiczna pkt 1.

Zgodność z kierunkami rozwoju województwa, Stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa, Wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych (przyznana ilość punktów 0 na 2 możliwe). Jako uzasadnienie wskazano, iż w punkcie tym ocenie poddaje się to, czy projekt wpisuje się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych. Tymczasem w Studium Wykonalności Projektu wykazano, że projekt wpisuje się w więcej niż jeden kierunek działań Strategii Rozwoju Województwa (str. 19 oraz 94 Studium Wykonalności) a mianowicie w:

1. kierunek działań nr 15. Rozwój form transportu przyjaznych dla środowiska,

2. kierunek działań nr 32. Wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego oraz potencjału dziedzictwa kulturowego dla zwiększania atrakcyjności turystycznej regionu,

3. kierunek działań nr 30. Poprawa jakości wód, odzysk/unieszkodliwianie odpadów, odnowa terenów skażonych oraz ograniczenie emisji zanieczyszczeń.

Podkreślono m.in. iż w Studium Wykonalności Projektu, na str. 94 znajduje się zapis potwierdzający także dosłowne wpisywanie się w kierunek działań nr 30 cyt.: "Poprzez zaplanowaną budowę ciągów pieszych, pieszo - rowerowych oraz pieszo - jezdnych zwiększeniu ulegnie liczba odbywanych zarówno przez mieszkańców gminy Brwinów jak i przez osoby napływające do niej podróży rowerowych, przy czym rower jest uznawany za proekologiczny środek transportu. Jego upowszechnianie poprzez stwarzanie warunków do korzystania z niego ograniczy zanieczyszczenie powietrza, poziom hałasu oraz zredukuje zbyt duże natężenie ruchu."

2) Co do oceny w zakresie części A. Ocena strategiczna pkt. 2 Wpływ projektu na konkurencyjność województwa, Konkurencyjność w układzie ponad lokalnym (przyznana ilość punktów 0 na 2 możliwe).

Jako uzasadnienie wskazano, iż projekt będzie realizowany na terenie dwóch powiatów: [...] oraz [...] . Na terenie Archidiecezji Warszawskiej zlokalizowanych jest 14 Sanktuariów w tym 3 z nich na terenie wiejskim w tym [...] . Projekt zakłada, stworzenie szlaku pielgrzymkowego. Rokrocznie tysiące ludzi bierze udział w pielgrzymkach do różnych miejsc uznawanych za święte w tym do Sanktuarium w [...] , które to niewątpliwie uznawane jest za regionalną atrakcję (str. 55 Studium Wykonalności). Dlatego też stworzenie dogodnych warunków do odbywania pielgrzymki do znajdującego się na terenie wiejskim Sanktuarium jest konkurencyjne w stosunku do innych tego typu miejsc o podobnym usytuowaniu. Przy czym na uwagę zasługuje fakt wykorzystania w projekcie walorów środowiska przyrodniczego oraz potencjału dziedzictwa kulturowego do zwiększenia atrakcyjności turystycznej regionu (zgodnie ze strategią Rozwoju Województwa Mazowieckiego do 2030 r. str. 20 Studium Wykonalności). We wniosku ponadto wykazano także powiązanie antropogeniczne.

Wszystko to świadczy o pozytywnym wpływie na rozwój konkurencyjności niniejszego projektu w stosunku do innych proponowanych atrakcji turystycznych w regionie. Projekt ma charakter regionalny o czym świadczy fakt, że jest realizowany na terenie dwóch odrębnych gmin i powiatów (str. 55 Studium Wykonalności).

Ponadto zakłada remont ciągu pieszego pod wiaduktem kolejowym prowadzącym na stację PKP [...] , z której codziennie korzysta tysiące osób. Dzięki polepszeniu warunków dostępu min. do stacji będącej newralgicznym miejscem w mieście ulegnie polepszeniu komunikacja B. z innymi miastami regionu tj. Warszawy, Skierniewicami, Łowiczem , Sochaczewem, co ma ogromny wpływ na podwyższanie konkurencyjności. Dzięki tym działaniom B. staje się bardziej konkurencyjną gminą w stosunku do innych pod względem przyjazności do osiedlania się na jego terenach.

Podkreślono, iż szczególną uwagę należy zwrócić na to, że projekt jest realizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej 720 (wielokrotnie wspomniano o tym w Studium Wykonalności oraz zaznaczono ten fakt na mapie projektu Załącznik nr 19b do wniosku), co także świadczy o jego ponad lokalnym charakterze i pozytywnym wpływie na konkurencyjność w województwie (Studium Wykonalności np. str. 33, 35, 36). Aby móc go zrealizować G. musiała także podjąć współpracę z Województwem Mazowieckim oraz Powiatem Pruszkowskim. Działania te są także kompatybilne z działaniami podejmowanymi przez Gminę Błonie, co zostało wykazane w Studium Wykonalności na str. 37. Włączenie się tak wielu poważnych instytucji świadczy o ponad lokalnej ważności projektu, którego realizacja przyczyni się do rozwoju regionu. Ponadto w Studium Wykonalności Projektu przytoczono liczne projekty, które są kompatybilne z niniejszym projektem oraz wymieniono działania władz innych samorządów, które najlepiej pokazują, że podejmowany w niniejszym projekcie temat jest kwestią ponad lokalną, co nie jest bez znaczenia dla konkurencyjności ponad lokalnej (np. działania Gminy Błonie str. 36, 37 oraz działania Powiatu Pruszkowskiego str. 37, 38).

W tym kontekście Gmina wniosła o zmianę przyznanej w tym zakresie oceny Powyższe świadczy o pozytywnym wpływie projektu na konkurencyjność w układzie ponad lokalnym, a także regionalnym dlatego też w pełni zasadnym jest przyznanie w ww. kryterium maksymalnej liczby punktów, tj. 2 punkty.

3). Co do oceny w zakresie części A. Ocena strategiczna pkt. 2.

Wpływ projektu na konkurencyjność województwa, Konkurencyjność w układzie: regionalnym i krajowym (przyznana ilość punktów 0 na 2 możliwe):

Gmina podniosła w tym zakresie, iż Projekt będzie realizowany na terenie dwóch powiatów: pruszkowskiego oraz warszawsko zachodniego. Na terenie Archidiecezji Warszawskiej zlokalizowanych jest 14 Sanktuariów w tym 3 z nich na terenie wiejskim w tym Sanktuarium Matki Bożej Prymasowskiej Wspomożycielki w [...] .

Projekt zakłada stworzenie szlaku pielgrzymkowego do tego właśnie Sanktuarium. Rokrocznie tysiące ludzi bierze udział w pielgrzymkach do różnych miejsc uznawanych za święte w tym do Sanktuarium w [...] , które to niewątpliwie uznawane jest za regionalną atrakcję (str. 55 Studium Wykonalności). Dlatego też stworzenie dogodnych warunków do odbywania pielgrzymki do znajdującego się na terenie wiejskim Sanktuarium jest konkurencyjne w stosunku do innych tego typu miejsc o podobnym usytuowaniu. Przy czym na uwagę zasługuje fakt wykorzystania w projekcie walorów -środowiska przyrodniczego oraz potencjału dziedzictwa kulturowego do zwiększenia atrakcyjności turystycznej regionu (zgodnie ze strategią Rozwoju Województwa Mazowieckiego do 2030 r. str. 20 Studium Wykonalności).

We wniosku ponadto wykazano także powiązanie antropogeniczne. Wszystko to powinno być wzięte pod uwagę i prowadzić do uznania iż istnieje pozytywny wpływ zamierzonego zadania na rozwój konkurencyjności w stosunku do innych proponowanych atrakcji turystycznych w regionie. Projekt ma charakter regionalny o czym świadczy fakt, że jest realizowany na terenie dwóch odrębnych gmin i powiatów (str. 55 Studium Wykonalności). Ponadto zakłada min. remont ciągu pieszego pod wiaduktem kolejowym, prowadzącym na stację PKP w [...] , z której codziennie korzysta tysiące osób. Dzięki polepszeniu warunków dostępu min. do stacji będącej newralgicznym miejscem w mieście ulegnie polepszeniu komunikacja B. z innymi miastami regionu tj. Warszawą, Skierniewicami, Łowiczem, Sochaczewem itd., co ma ogromny wpływ na podwyższanie konkurencyjności. Szczególną uwagę należy zwrócić na to, że projekt jest realizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej 720, co świadczy o jego regionalnym charakterze i pozytywnym wpływie na konkurencyjność w całym województwie (Studium Wykonalności np. str. 33, 35, 36 oraz załącznik mapowy do wniosku nr 19b).

Z tego też względu Gmina wniosła o dokonanie zmiany oceny i przyznanie w ww.

kryterium maksymalnej liczby punktów 2 pkt.

4) Co do oceny w części A. Ocena strategiczna pkt. 3 Stopień innowacyjności,

Innowacyjność, Technologiczna i techniczna (przyznana ilość punktów 0 na 3 możliwe):

Jako uzasadnienie zarzutu wskazano w treści Protestu, iż we wniosku wykazano

zakup defibrylatora, jako innowacyjny element techniczny (strony 15, 46, 59, 60).

Defibrylator będzie przekazany Straży Miejskiej w B. i będzie wykorzystywany nie tylko w trakcie masowych imprez gminnych ale także z udziałem tego profesjonalnego sprzętu będą przeprowadzane lekcje pierwszej pomocy w miejscowych szkołach. Na skalę ww. niewielkiego bo zaledwie 12 tysięcznego miasta, jakim jest Brwinów zakup takiego urządzenia i wykorzystanie go w wyżej opisanych celach jest innowacyjne i nie sposób pogodzić się z oceną MJWPU. Defibrylatory nie są bowiem wciąż obecnie urządzeniami tu na dostępnymi i wykorzystywanymi w tak małych miejscowościach.

W konsekwencji Gmina wystąpiła o zmianę przyznanej punktacji i przyznanie w ww. kryterium maksymalnej liczby punktów za innowacyjność technologiczną i techniczną tj. 3 pkt.

5) Co do oceny w części A. Ocena strategiczna pkt. 5 Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu, projekt o zasięgu ponad powiatowym (przyznana ilość punktów 0 na 3 możliwe):

Gmina podniosła w tym zakresie, iż jak wykazano projekt pozytywnie wpływa na konkurencyjność regionu oraz na konkurencyjność ponad lokalną. Na poparcie tej tezy przytoczono wiele zapisów ze Studium Wykonalności świadczących o bardzo szerokim terytorialnie oddziaływaniu niniejszego projektu. W świetle przytoczonych argumentów trudno jest się zgodzić, z oceną jakoby projekt oddziaływał tylko powiatowo tym bardziej, że już sam obszar jego realizacji wykracza poza jeden powiat (Powiat Pruszkowski, G. - ciągi piesze i pieszo - rowerowe oraz Warszawski Zachodni - organizacja punktu Przy postojowego przy Sanktuarium w [...] ) a budowane ciągi piesze i pieszo rowerowe oraz tablice kierunkowe zlokalizowane będą wzdłuż drogi wojewódzkiej 720 przy współpracy z Województwem Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich, bez działań, którego na etapie przygotowania inwestycji nie byłaby możliwa jej realizacja. Na str. 19 Studium Wykonalności znajduje się informacja o organizowanej rokrocznie we wrześniu iż pielgrzymce samorządowej, w której w ubiegłym roku brali udział przedstawiciele aż 3 powiatów: grodziskiego, pruszkowskiego oraz warszawskiego zachodniego, co doskonale poświadcza, iż projekt będzie oddziaływał ponad powiatowo.

Wnioskodawca podkreślił ponadto w proteście, iż szczególną uwagę należy zwrócić na to, że projekt jest realizowany wzdłuż drogi wojewódzkiej 720, co świadczy o jego regionalnym charakterze i oddziaływaniu na całe województwo.

O fakcie tym wielokrotnie wspomniano w Studium Wykonalności np. str. 33, 35, 36, 44, 45.

Ponadto miejsce realizacji poszczególnych elementów projektu zostało wskazane także w postaci graficznej na mapie stanowiącej załącznik nr 19b do wniosku, w którym to także o, że wykazano powiązanie poszczególnych elementów z drogą wojewódzką mającą niekwestionowany charakter ponad lokalny w wręcz regionalny.

We wniosku w pkt. C21 wskazano również, jako miejsce realizacji projektu dwa powiaty: pruszkowski oraz warszawski zachodni, co świadczy o ponad powiatowym zakresie oraz wpływie projektu na szerszy obszar niż powiatowy.

Ponadto warto wspomnieć, że na terenie Archidiecezji Warszawskiej istnieje 14 Sanktuariów, z czego znacząca większość zlokalizowana jest w samej Warszawie. Rokrocznie tysiące ludzi odbywa pielgrzymki do miejsc świętych w tym także do Sanktuarium w [...] .

W tej sytuacji zwrócono się z wnioskiem o ponowną ocenę Projektu w tym zakresie i przyznanie najwyższej ilości punktów w tym kryterium jego oceny. Projekt ma charakter ponad powiatowy, wojewódzki (jego realizacja wykracza poza granice jednego powiatu, miejsce realizacji wzdłuż DW 720) dlatego też powinien otrzymać maksymalną liczbę pkt. tj. 3.

6) Co do części A. Ocena strategiczna pkt. 6 Efekt synergiczny na inne sfery społeczno - gospodarcze niż przedmiot projektu (przyznana ilość punktów 0 na 3 możliwe):

Uzasadniając swoje zastrzeżenia do oceny w tym zakresie Gmina podkreśliła, iż wbrew dokonanej ocenie efekty projektu, opisanego we wniosku skutkują pozytywnymi zmianami w sferę rozwoju społeczno - gospodarczego województwa min. zwiększając dostępność do rynku pracy po przez polepszenie komunikacji, wywierając pozytywny wpływ na podwyższenie poziomu zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców, kształtowanie wizerunku regionu, powiatów, gmin oraz jego promocję o czym wprost świadczą przytoczone liczne zapisy w Studium Wykonalności. Projekt spełnia kryterium synergicznego ponieważ min. będzie miał wpływ na kształtowanie wizerunku gminy oraz przyczyni się do zwiększenia mobilności okolicznej ludności - ułatwia i podwyższa bezpieczeństwo, ułatwia orientację w terenie w trakcie odbywania wszelkich podróży nie tylko w celach turystycznych: pieszych, rowerowych, samochodowych (separacja ruchu pieszego od ruchu kołowego poprzez budowę ciągów pieszych i pieszo - rowerowych, ustawienie tablic przedstawiających mapę Gminy), a także tych z udziałem komunikacji publicznej (wyznaczenie przystanków autobusowych).

W świetle wyżej przytoczonych w proteście zapisów Studium Wykonalności Projektu trudno w ocenie Gminy zgodzić się z negatywny oceną wniosku w omawianym punkcie. W tej kategorii wniosek powinien uzyskać maksymalną liczbę punktów, tj. 3.

7) Co do części B. Ocena merytoryczna horyzontalna, pkt. 2 - Komplementarność z innym projektem/projektami - projekt jest komplementarny pod względem międzyfunduszowym (przyznana ilość pkt. 0 na 2 możliwe).

Uzasadniając swoje zastrzeżenia do oceny w tym zakresie Gmina podkreśliła, iż wbrew dokonanej ocenie we wniosku w punkcie C8.1 - wymieniono między innymi pod nazwą "Poznaj B.", którego realizacja odbyła się przy współudziale środków z PROW w ramach "Małych Projektów". Wyjaśniono przy tym, iż nie wykazano źródeł finansowania projektów kompatybilnych z uwagi na zbyt małą ilość znaków, której można było użyć do ich opisu. Gmina Brwinów realizuje szereg projektów z udziałem środków zewnętrznych w tym kompatybilnych do niniejszego projektu, co wykazano także w Studium wykonalności na stronach nr 6, 61 oraz 86-87.

Ponadto ulotka wytworzona w ramach projektu "Poznaj [...] " o tożsamej nazwie stanowi załącznik nr 19s do Wniosku. Wyraźnie na niej wskazano, że projekt jest finansowany z PROW.

Z tego też względu wniesiono o zmianę oceny i o przyznanie w tym zakresie maksymalnej liczby pkt. tj. 2.

8) Co do oceny w części C. Ocena szczegółowa, pkt. 3 - Promowanie walorów przyrodniczych obszaru, na którym realizowany jest projekt (przyznana ilość punktów 5 na 10 możliwych).

W tym zakresie Gmina podniosła w proteście iż we wniosku wykazano, że realizacja projektu przyczyni się do promowania walorów przyrodniczych, gdyż teren, na którym będzie on realizowany znajduje się w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Powyższe zostało wykazane na stronach nr 9-10 oraz 94 Studium Wykonalności, a także w załączniku nr 19w do Wniosku "Walory Przyrodnicze". Ponadto wykazano, że przez teren ten przebiegają korytarze ekologiczne o znaczeniu ponad lokalnym.

W konsekwencji wystąpiono o zmianę oceny i przyznanie w tym kryterium oceny

łącznie 10 punktów przy uwzględnieniu faktu, że projekt przyczynia się do promowania walorów przyrodniczych obszaru dotyczącego otulin parków, parków narodowych, parków krajobrazowych, obszarów NATURA 2000.

Wszystkie opisane powyżej zarzuty skierowane pod adresem merytorycznej oceny punktowej Projektu zostały uzasadnione z powołaniem się o szczegółową treść Studium Wykonalności Projektu, który stanowił załącznik wniosku o dofinansowanie.

3. W efekcie pismem z dnia [...].12.2014 r. MJWPU poinformowała Burmistrza Gminy, że protest został uwzględniony wskazując za podstawę rozstrzygnięcia art. 30 b u.z.p.p.r. oraz ogólnikowo zapisy Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach PRO WM 2007-2013, przyjętej przez Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2013 r., która polega na sprawdzeniu zgodności prowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący oraz sprawdzaniu, czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z [...] 08.2013 r.

Kryteria zaś wyboru finansowych operacji przyjęte zostały przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr [...] z [...] 08.2013 r.

W podsumowaniu zwrócono uwagę, że ,,wyjaśnienia przedstawione w proteście, jak i ponowna weryfikacja wniosku stanowią podstawę do przywrócenia projektu do ponownej oceny merytorycznej’’ w zakresie kryterium:

- nr 2 części A Karty oceny merytorycznej – Wpływ projektu na konkurencyjność województwa (w zakresie pytania: konkurencyjność w układzie ponad lokalnym);

- nr 5 części A Karty oceny merytorycznej – zasięg przestrzennego oddziaływania projektu (w zakresie pytania: Projekty o zasięgu ponad powiatowym);

- nr 6 części A Karty oceny merytorycznej – Efekt synergiczny na inne strefy społeczno – gospodarcze niż przedmiot projektu;

- nr 2 części B Karty oceny merytorycznej – Komplementarność z innymi projektami (w zakresie pytania – Projekt jest komplementarny pod względem między funduszowym));

- nr 3 części C Karty oceny merytorycznej – Promowanie walorów przyrodniczych obszaru, na którym realizowany jest projekt (w zakresie pytania : jeśli dotyczy otulin parków narodowych, obszarów natura 2000).

Rozumując a contrario protest nie został uwzględniony w pozostałym zakresie.

4. Lakonicznym pismem z dnia [...].12.2014 r. MJWPU poinformowała Burmistrza G., ze projekt przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej uzyskując 97 punktów (na 115 możliwych), co dokumentowały załączone do tego pisma karty oceny merytorycznej.

Zwrócono dalej uwagę, że w przypadku wystąpienia rozbieżności punktowych w ocenach eksperckich, eksperci weryfikują swoją ocenę, skutkującą korektą punktacji lub doprecyzowaniem uzasadnienia punktacji. Załączone do pisma karty oceny merytorycznej lub karty oceny merytorycznej z oświadczeniami ekspertów dotyczącymi weryfikacji oceny wniosku zawierają więc finalną ocenę ekspertów.

Końcowo wskazano, że dokładniejsze informacje co do możliwości dofinansowania wniosku wnioskodawca otrzyma po przyjęciu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwały zmieniającej w ramach konkursu nr [...]

Pouczono – in fine - że pismo nie stanowi informacji w rozumieniu art. 30 b u.z.p.p.r.

5. Postanowieniem z dnia [...].01.2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3384/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na powyższą informację uznając, iż nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

6. Pismem z dnia [...].02.2015 r., MJWPU poinformowała Burmistrza G., iż - zgodnie z zapisami Procedury Odwoławczej – w ramach kryterium:

- nr 2 Ocena merytoryczna horyzontalna (część B) – Komplementarność z innymi projektami. Projekt jest komplementarny pod względem międzyfunduszowym

- obaj eksperci przyznali po dwa punkty;

- nr 3 Ocena merytoryczna szczegółowa (część C) – Promowanie walorów przyrodniczych obszar, na którym realizowany jest projekt – obaj eksperci przyznali po 10 punktów;

- nr 2 Ocena strategiczna (część A) – Konkurencyjność w układzie ponad lokalnym – obaj eksperci przyznali po 2 punkty;

- nr 5 Ocena strategiczna (część A) – Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu – obaj eksperci przyznali po 3 punkty;

- nr 6 Ocena strategiczna (część A) – Efekt synergiczny na inne sfery społeczno-gospodarcze niż przedmiot projektu – obaj eksperci przyznali po 3 punkty.

W przypadku każdego kryterium wskazano stanowiska poszczególnych ekspertów; Organ nie nawiązał ani jednym zdaniem do tego co stanowiło podstawę wniesionego w tym zakresie protestu, jak też nie wskazał jakie w tym zakresie zajmuje stanowisko.

Końcowo wskazano, że wniosek uzyskał wynik 97 punktów (na 115 możliwych) i wskazano na kryteria w wyborze projektów do dofinansowania; w szczególności wskazano, że wniosek – z powodu braku środków finansowych - nie został przyjęty do dofinansowania (został umieszczony na liście rezerwowej).

7. W skardze – postulującej także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

a) naruszenie art. 30 a) ust. 3 u.z.p.p.r. przez przeprowadzenie - w wyniku złożonego przez G. protestu - przez Dyrektora MJWPU wymaganej ponownej oceny merytorycznej wniosku Gminy [...] o dofinansowanie projektu nr [...] złożonego w konkursie nr [...] w ramach RPO WM, co do spełnienia lub niespełniania przez Wnioskodawcę poszczególnych kryteriów wyboru projektów - wyłącznie w tej części, która została uwzględniona pismem Dyrektora MJWPU z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], przy czym pominięto przy rozstrzyganiu protestu te z merytorycznych zarzutów podniesionych przez G., które odwoływały się do treści Studium Wykonalności projektu uznając, iż tego rodzaju informacje zawarte w Studium Wykonalności Projektu, stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie, nie mogą być w ogóle przez ekspertów brane pod uwagę, gdyż z regulaminu konkursu (procedury odwoławczej MJWPU) wynika, którego rodzaju informacje odnoszące się do merytorycznej treści projektu powinny się znaleźć we wniosku, a które mogą ewentualnie się znaleźć w treści Studium Wykonalności. Istota zarzutu polega zatem na dokonaniu przez Dyrektora MJWPU oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie wyłącznie na podstawie treści tego wniosku (którego treść jest ograniczana elektronicznym formularzem), przy jednoczesnym pominięciu danych wynikających ze Studium Wykonalności Projektu, który stanowi - stosownie do postanowień uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wzoru Umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (zawierającej definicję wniosku o dofinansowanie projektu) - załącznik do wniosku i jego integralną treść, pozwalającą na dokonywanie merytorycznej i obiektywnej oceny w zakresie punktowanych kryteriów spełniania przez projekt oczekiwanych wymogów;

b) przeprowadzenie oceny wniosku G. o dofinansowanie projektu nr [...] złożonego w konkursie nr [...] w ramach RPO WM z pominięciem definicji legalnej "Wniosku o dofinansowanie Projektu" zawartej w załączniku do uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wzoru Umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, tj. z pominięciem treści Studium Wykonalności Projektu, stanowiącym immanentną część wniosku o dofinansowanie jako jego załącznik.

W związku ze wskazanym powyżej naruszeniem prawa - postępowania prowadzonego w sprawie merytorycznej oceny wniosku G. nr [...], które miało wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania zaskarżonej informacji Dyrektora MJWPU z dnia [...] lutego 2015 r., tj. o tym, iż wniosek G. przeszedł co prawda etap oceny merytorycznej, lecz nie został skierowany do dofinansowania, Skarżący wniósł o:

a. stwierdzenie na podstawie art. 30 c) ust. 3 pkt. 1 u.z.p.p.r., iż dokonana przez instytucję wdrażającą - MJWPU w [...] ocena merytoryczna wniosku G. o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (tj. była bezpodstawnie wybiórcza, gdyż została przeprowadzona z pominięciem danych zawartych w Studium Wykonalności Projektu) oraz o uchylenie w związku z tym rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w dniu [...].02.2015 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

b. stwierdzenie podstawie art. 30c) ust. 3 pkt. 1 u.z.p.p.r., iż zasady zastosowanej w niniejszej sprawie przez Dyrektora MJWPU procedury oceny wniosków, która wynika z załącznika do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 70 poz. 1829 ze zm.), w brzmieniu ustalonym uchwałą Zarządu Nr [...] Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. zmieniającą uchwałę w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO WM, Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. 6710), w którym Zarząd Województwa Mazowieckiego postanowił, iż ocena projektów w zakresie spełnienia przez nie znaczącej części kryteriów odbywać się będzie wyłącznie na podstawie wniosków o dofinansowanie, z pominięciem, stanowiących element składowy tych Wniosków, dokumentów pn Studia Wykonalności Projektów, naruszają art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r., gdyż tego rodzaju wiążące podmioty trzecie (wnioskodawców) ustalenia i ograniczenia nie mieszczą się w upoważnieniu ustawowym zawartym w pkt. 1-11 powołanego przepisu ustawy. Innymi słowy Skarżący wniósł o stwierdzenie, iż dopuszczalne i pożądane było określenie przez Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą (wiążącą Dyrektora MJWPU) m.in. kryteriów wyboru projektów, jednak już niedopuszczalne było wskazywanie w w/w uchwale przez Zarząd Województwa Mazowieckiego, w której części informacje o projekcie mają być przez wnioskodawców umieszczane (tj. czy w treści wniosku czy też także w studium wykonalności) pod rygorem nieuwzględnienia tych danych przez Dyrektora MJWPU przy dokonywaniu oceny merytorycznej zgodności projektu z przyjętymi kryteriami;

c. stwierdzenie na podstawie art. 30c) ust. 3 pkt. 1 u.z.p.p.r., iż zasady zastosowanej w sprawie przez Dyrektora MJWPU procedury odwoławczej MJWPU, przyjętej w/w uchwałą Zarządu Województwa Mazowieckiego w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 - 2013, nie spełniają ustawowych wymogów jasności i nie określały w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencji prawnych określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

8. W odpowiedzi na skargę – postulując jej oddalenie – wskazano racje przemawiające za takim orzeczeniem Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in, przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo- administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt I u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt I u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy - ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych - nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć.

Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

II. W kwestii zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasługują one na wnikliwą ocenę. Wskazać trzeba, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinno zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.

III. Skarga bez żadnej wątpliwości – z racji istotnego naruszenia prawa – zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnia to fakt, że informacja z dnia [...].02.2015 r.

- po pierwsze, nie zawiera wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- po drugie, organ rozstrzygający sprawę (wniosek) nie czyni jakichkolwiek samodzielnych ustaleń, nie odnosi się do treści argumentacji zawartych w proteście przytaczając jedynie – bez jakiegokolwiek słowa komentarza – stanowiska ekspertów.

IV. W kwestii braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazać należy, że zagadnienie to – mające wręcz fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia – pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę gdzie MJWPU wskazała, iż ,,zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. MJWPU w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 (tryb konkursowy), ogłasza na swojej stronie internetowej konkurs. Ogłoszenie to określa zasady i warunki udziału w danym konkursie, w tym m. in. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu (art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r)’’. Dalej wskazano, że szczegółowe informacje, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. zawarte są w plikach do pobrania, do których linki na stronie internetowej MJWPU, tuż przed ogłoszeniem dotyczącym konkursu.

W dalszej części Organ powołuje się na Regulamin konkursu, zapisy Szczegółowych Opisów Priorytetów wraz z załącznikami, a także inne źródła (zwłaszcza samorządowe), które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu winny się one znaleźć nie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę lecz w treści pisma z dnia [...].02.2015 r., które stanowi przedmiot skargi. Warto podkreślić, iż kontroli Sądu w zakresie oceny legalności podejmowanych działań – nie jest odpowiedź na skargę (nawet gdyby wskazywała trafną podstawę rozstrzygnięcia) lecz treść informacji z [...].02.2015 r., która nie wskazuje na jakiekolwiek normy stanowiące podstawę prawną.

V. Jest w sprawie też oczywiste, że MJWPU – jako Organ – nie zajęła żadnego merytorycznego w przedmiocie ustaleń faktycznych zawartych w piśmie z dnia [...].02.2015 r. przytaczając jedynie opinie ekspertów – bez słowa komentarza, zwłaszcza co do zarzutów poczynionych w proteście.

Jak winna być postrzegana rola ekspertów wynika to z konstrukcji pisma MJWPU z [...].12.2014 r., w których dokonuje się oceny ich konstatacji. Niektóre z poglądów się akceptuje zaś inne deprecjonuje.

Takiej właśnie krytyki zabrakło w piśmie, które było przedmiotem skargi.

Na marginesie dostrzec należy już pismo MJWPU z dnia [...].12.2014 r., w którym poinformowano o uzyskaniu 97 punktów (na 115 możliwych do uzyskania) informowało, że ,,załączone do pisma karty oceny merytorycznej z oświadczeniami ekspertów dotyczącymi weryfikacji oceny wniosku zawierają więc finalną ocenę ekspertów’’.

Reasumując, zarówno pismo z dnia [...].12.2014 r., w którym odesłano do oceny eksperckich (które to pismo nie podlegało zaskarżeniu), jak też pismo z dnia [...].02.2015r. stanowiące przedmiot skargi, przytaczające opinie ekspertów – bez słowa komentarza (próby oceny) naruszają konstytucyjną zasadę praworządności. W istocie zatem Organ uchylił się od merytorycznej oceny wniosku odsyłając Skarżącego do lektury ocen eksperckich, a w konsekwencji naruszył rażąco zasady przejrzystości reguł oceny projektów i równego dostępu do środków pomocniczych.

VI. Jak wskazano wyżej – w pkt 1 uzasadnienia – już pierwotne rozstrzygnięcie MJWPU rażąco narusza prawo (patrz pismo z dnia [...].10.2014 r.)., albowiem przyznaniu 86,5 pkt (na 115 możliwych) nie towarzyszy żadna próba wskazania motywów, jakie legły u podstaw tego rozstrzygnięcia. Odesłanie Skarżącego do lektury ocen eksperckich bez wątpienia utrudniło sporządzenie prawidłowego protestu.

Również tym razem wskazać trzeba, że finalnej oceny projektu dokonuje MJWPU, a nie eksperci , zwłaszcza że reprezentują oni rozbieżne stanowiska, co utrudnia Wnioskodawcy ,,odkodowanie’’ poglądu Organu, który w tej sprawie milczy.

Można rzec – quod ab initio vitiosa est, convalidere non potest.

VII. Jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1051/13): "uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu." Natomiast w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/13) NSA zaakcentował, iż: "...instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i Skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.

Powyższe poglądy znajdują oparcie także we wcześniejszym orzecznictwie. Na konieczność czynienia weryfikowanych ustaleń faktycznych wskazał NSA już w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., II GSK 126/10.

VIII. Przypomnieć jednocześnie należy, że wadliwość rozstrzygnięć w praktyce orzeczniczej MJWPU pojawia się stosunkowo często. Podobnie – jak w niniejszej sprawie – uchybienia odnotowano w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu UE; wówczas Sąd wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 797/14 skargę uwzględnił. Złożoną zaś skargę kasacyjną NSA oddalił – vide wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1969/14.

Dostrzec wypada, że w tamtej sprawie jeszcze wskazano podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś w niniejszej elementu tego zabrakło. Widać więc ewidentny regres w praktyce orzeczniczej MJWPU. W niniejszej sprawie uzasadniona jest konstatacja, że Organ nie uwzględnia słusznych zaleceń zawartych we wcześniejszych judykatach.

IX. Nie sposób się zgodzić z poglądem wyrażonym przez Dyrektora MJWPIJ informacji z dnia [...]02.2015 r., oraz w piśmie z dnia [...].12.2014 r. o wyniku rozpatrzenia protestu. Dyrektor MJWPU dokonał bowiem w sprawie ograniczenia możliwości merytorycznej oceny projektu tylko do tych elementów, które wprost wynikają z treści wniosku o dofinansowanie, a pomijając te informacje, które wprost wynikały z załącznika do wniosku w postaci studium wykonalności Projektu. Wskazano bowiem (w piśmie z dnia 1.12.2014 r.), iż regulacje wprowadzone przez Zarząd Województwa Mazowieckiego w postaci Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007 - 2013, ograniczają tylko do treści wniosku o dofinansowanie (przy wyłączeniu treści jego załączników, w tym Studium Wykonalności Projektu).

Tymczasem należy zauważyć, iż zgodnie z art. 30 b) u.z.p.p.r. rozpoznanie protestu polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z zatwierdzonymi kryteriami wyboru projektów oraz sprawdzeniu, czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, stanowiącym Załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. Dodatkowo przepis art. 30 a) ust. 2 u.z.p.p.r. stanowiąc o dokonywaniu oceny projektów nie wskazuje na możliwość dokonywania wiążącego podmioty zewnętrzne - wnioskodawców - wyboru przez Instytucję Wdrażającą części wniosku o dofinansowanie, w której mają się znajdować informacje brane pod uwagę przy ocenie, czy projekt spełnia, czy też nie kryteria dofinansowania, pod rygorem pominięcia tych danych przy ocenie merytorycznej projektu.

Należy podkreślić, iż wbrew zapatrywaniom Dyrektora MJWPU studium wykonalności stanowi obowiązkowy załącznik wniosku o finansowanie inwestycji z funduszy unijnych i jako dokument uzupełniający wniosek powinien być z nim w pełni spójny, zharmonizowany. Studium wykonalności sporządza się w fazie formułowania projektu, zaś opracowanie studium pozwala zweryfikować Instytucji, czy dany projekt ma dobre podstawy do realizacji i czy odpowiada potrzebom przewidywanych beneficjentów. Stąd też ograniczanie się przy dokonywaniu merytorycznej oceny wniosków jedynie do samej treści formularzy elektronicznych powoduje, iż merytoryczna ocena wniosków o dofinansowanie unijne w rozumieniu art. 30 a) ust. 3 i in. u.z.p.p.r., jawi się jako iluzoryczna - fasadowa. Brak jest jednocześnie podstaw prawnych do wprowadzania przez Zarząd Województwa Mazowieckiego wewnętrznymi zarządzeniami ograniczeń modyfikujących zakres merytorycznej oceny wniosku, gdyż taka kompetencja nie znajduje umocowania w przepisach powołanej ustawy. Pozwalają one jedynie określać kryteria oceny wniosków (czyli np. jakie efekty są oczekiwane od danego projektu), nie zaś wprowadzać ograniczenia, polegające na wskazywaniu przez Zarząd Województwa Mazowieckiego wewnętrznymi zarządzeniami ograniczeń modyfikujących zakres merytorycznej oceny wniosku, gdyż, taka kompetencja nie znajduje umocowania w przepisach powołanej ustawy, które pozwalają jedynie określać kryteria oceny wniosków (czyli np. jakie efekty są oczekiwane od danego projektu), nie zaś wprowadzać ograniczenia, polegające na wskazywaniu w której części wniosku (lub studium stanowiącym część tego wniosku) ma się znajdować dana informacja pod rygorem, że nie zostanie ona wzięta pod uwagę przez eksperta przy merytorycznej ocenie wniosku o dofinansowanie.

Innymi słowy, należy przyjąć, iż w świetle wymogów ustawowych to wnioski określone na podstawie studium wykonalności pozwalają zweryfikować merytorycznie projekt. Taki pogląd na kanwie niniejszej sprawy znajduje zresztą swoje uzasadnienie w treści uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013. W stanowiącym załącznik do tej uchwały wzorze umowy - znajdującym zastosowanie także w sprawach o dofinansowanie objęte wnioskiem Gminy [...] złożonym w niniejszej sprawie - można znaleźć definicję "Wniosku o dofinansowanie projektu". Pod tym terminem Zarząd Województwa Mazowieckiego rozumie "Wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, złożony przez wnioskodawcę ubiegającego się o Dofinansowanie realizacji Projektu w ramach RPO WM".

Mając na uwadze taką definicję wniosku o dofinansowanie jako niezgodne ze wskazanymi przepisami u.z.p.p.r. należy ocenić sytuację, w której Dyrektor MJWPU odmawia w informacji z dnia 1.12.2014 r. o rozpoznaniu protestu dokonania merytorycznej weryfikacji zasadności ocen projektu wystawionych przez ekspertów tylko dlatego, iż informacje i dane pozwalające na to znajdują się nie w treści wniosku o dofinansowanie (która to treść jest ograniczona elektronicznym formularzem wniosku), lecz studium wykonalności projektu - który to dokument - co wykazano - powinien być traktowany przez MJWPU jako załącznik stanowiący część składową wniosku o dofinansowanie.

Wypada zatem dojść do wniosku, iż dokonana w niniejszej sprawie przez Dyrektora MJWPU ocena merytoryczna projektu G., która stała się następnie podstawą do wydania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi, zawierała zasadnicze uchybienie, polegające na tym, iż rozpoznając protest pominięto te wszystkie zarzuty G., które jako uzasadnienie odwoływały się do cytowanej treści Studium Wykonalności Projektu. Takie działanie Dyrektora MJWPU należy uznać za naruszenie prawa, gdyż nie został w istocie wypełniony wymóg dokonania merytorycznej weryfikacji zasadności ocen eksperckich co do całości Projektu.

X. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy - w zakresie określenia norm obowiązującego prawa – należy mieć na względzie treść motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2.09.2014 r., sygn.. akt II GSK 1969/14. W judykacie tym stwierdzono, co następuje:

,,Zgodnie z art. 30c ust. I pkt 1 u.z.p.p.r. ustawowym kryterium uwzględnienia skargi jest przeprowadzenie oceny konkretnego projektu w sposób naruszający prawo. Jako owo "prawo", które zdaniem Sądu zostało naruszone, Sąd wskazał przepis art. 31 ust. 1 z.p.p.r., czyli przepis rangi ustawy. Przepis ten został sformułowany następująco: "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Z jego brzmienia WSA wyprowadził zasadę, że zamiarem ustawodawcy było to, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie. Zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.: "Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów".

Obydwa wskazane wyżej przepisy ustawy, nakazujące rozpoznawanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny, z uwzględnieniem zasady równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, określają fundamentalne zasady rozpoznawania składanych wniosków. Oba zostały zawarte w ustawie, a zatem - zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. I Konstytucji RP - są źródłem prawa. Jest to prawo, które reguluje zachodzącą pomiędzy wnioskodawcą a instytucją zarządzającą relację zewnętrzną i zgodnie z art. 134 p.p.s.a. kontrola zgodności z tym prawem należy do kompetencji sądów administracyjnych.

Tymczasem stanowisko strony skarżącej zostało oparte na tym, że skoro art. 26 ust. 1 pkt 8 z.p.p.r. upoważnia instytucje zarządzające do określenia systemu realizacji programu operacyjnego, to tym samym jest to upoważnienie do wydawania - zdaniem strony skarżącej - przepisów ostatecznie regulujących uprawnienia i obowiązki wnioskodawców. Te regulacje strona skarżąca traktuje jak przepisy prawa, które mają wiązać także sądy administracyjne przy prowadzonej przez nie kontroli legalności. Inaczej mówiąc, system realizacji programu operacyjnego strona skarżąca traktuje jako niepodlegający jakimkolwiek ocenom powszechnie obowiązujący (np. na terenie danego województwa) akt normatywny, wiążący także organy administracyjne, jak i sądy.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 126/10) oraz w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1727/11), iż takie stanowisko nie znajduje żadnego, a w szczególności prawnego, uzasadnienia. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są oprócz Konstytucji, ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń (ust.1), także akty prawa miejscowego (ust. 2), które zostały ustanowione przez odpowiednie organy na terenie ich działania. Warunkiem wejścia w życie jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), w sposób określony w odrębnej ustawie. Z kolei, jak stanowi art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 17 poz. 95), ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), a odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust.2). W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 u.z.p.p.r. politykę rozwoju prowadzą: 1) Rada Ministrów; 2) samorząd województwa; 3) samorząd powiatowy i gminny. Natomiast akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd województwa (który w przypadku sprawy niniejszej jest instytucją zarządzającą) są uchwalane przez sejmik województwa - art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn.zm.). Jeżeli zatem art. 19 ust. 3 u.z.p.p.r. stanowi, że program rozwoju opracowany przez właściwy zarząd województwa jest przyjmowany przez zarząd województwa w drodze uchwały, a nie przez sejmik województwa, natomiast zgodnie z ust. 8 tego przepisu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się jedynie komunikat o podjęciu przedmiotowej uchwały ze wskazaniem adresu strony internetowej, na której można się z nim zapoznać, to trudno przyjąć, aby uchwalenie regionalnego programu rozwoju stanowiło normatywny akt prawa miejscowego. Tym bardziej za taki akt nie można uznać postanowień wykonawczych do regionalnego programu operacyjnego, jakimi są postanowienia systemu realizacji. W tym stanie rzeczy - dodatkowo mając też na względzie, że zgodnie z art. 178 ust. I Konstytucji RP sędziowie (a więc i Sądy) podlegają tylko Konstytucji i ustawom, przez co należy rozumieć również normatywne akty wykonawcze do ustaw - brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawach, których przedmiotem jest badanie zgodności z prawem działania instytucji zarządzających w zewnętrznych stosunkach prawnych z wnioskodawcami, sądy administracyjne są związane postanowieniami systemu realizacji danego programu operacyjnego, wydanego przez będącą stroną sporu sądowoadministracyjnego instytucję zarządzającą. Natomiast zgodnie z tym przywołanym przepisem Konstytucji RP oraz art. 135 p.p.s.a. sądy administracyjne niewątpliwie są związane przepisami ustawy, tj. m.in. art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., który w sprawie niniejszej zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów za chybione już co do samej zasady należy uznać towarzyszące wszystkim postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom założenie, że prowadzona przez sąd administracyjny kontrola w sprawach związanych ze stosowaniem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest ograniczona wyłącznie do badania zgodności z postanowieniami dokumentacji składającej się na system realizacyjny, z jednoczesnym pominięciem regulacji zawartych w samej ustawie. Założenie to, choć nie odosobnione wśród występujących przed sądami administracyjnymi reprezentantów instytucji zarządzających, jest jednak błędne. Prowadzona bowiem przez sądy administracyjne kontrola dotyczy zgodności podejmowanych działań z prawem, a zatem - i przede wszystkim - z ustawami’’

XI. W tej sytuacji dokonywanie szczegółowej analizy argumentacji zawartej w motywach skargi należy uznać za przedwczesne; wymagana jest bowiem precyzyjna ocena wniosku ab ovo i w tym celu wydano rozstrzygnięcie w trybie art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Bazując na ocenach eksperckich MJWPU winna dokonać rzetelnej analizy wniosku; odzwierciedleniem tych ocen stanowić winno pismo skierowane do Skarżącego wskazujące dokonane ustalenia punktację za każde kryterium i uzasadniające jego podstawę, które umożliwi ewentualne wniesienie protestu i polemikę z rozstrzygnięciem. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości Skarżącego – przy podobnym stanie faktycznym (zwłaszcza w zakresie uchybień) oraz prawnym – miał prawo oczekiwać rozstrzygnięcia identycznego jak opisywanego w sprawach V SA/Wa 797/14 oraz II GSK 1969/14.

XII. Merytorycznie oraz o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., art. 200 p.p.s.a.

sędzia WSA sędzia NSA sędzia WSA

Beata Krajewska Piotr Piszczek Andrzej Kania

do uzasadnienia złożył

"votum separatum"