Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 654/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, § 2, art.145 § 1 pkt.1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.106 ust. 1 i 4 , art.109, 37 ust.1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1360/09 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1360/09, po rozpatrzeniu skargi J. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiskitkach z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wiskitkach, działający z upoważnienia Wójta Gminy Wiskitki, decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] przyznał J. O. zasiłek stały.

Następnie decyzją z dni [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 kpa, art.106 ust.1, 4 i 5 , art.110 ust.7 oraz art. 37 ust.1 pkt.1, ust.2 pkt.1 i art.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), organ ten uchylił powyższą decyzję w części przyznającej świadczenie od dnia 1 lipca 2008 r., odmawiając jednocześnie przyznania J. O. zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że został powiadomiony przez J. O. o przyznaniu mu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia emerytalnego od dnia 1 lipca 2008 r. Oznacza to, że sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie z uwagi na pozyskanie własnych dochodów, których wysokość przekracza kwotę 477 zł miesięcznie, stanowiącą kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Świadczenia z pomocy społecznej mają zaś charakter uzupełniający i prawo do nich przysługuje wyłącznie osobom nieposiadającym innych środków i możliwości zaspokajania własnych spraw osobistych czy materialnych. Ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokajania potrzeb życiowych z własnych środków (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie J. O. w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. uzyskał równolegle dochód w postaci świadczenia emerytalnego, jak i zasiłku stałego. Taki stan jest niezgodny z przepisami o pomocy społecznej i z ogólnym założeniem przyznawania świadczeń z pomocy społecznej osobom najuboższym. Z powyższych względów należało uchylić decyzję o przyznaniu J. O. zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2008 r. i odmówić mu prawa do zasiłku stałego od tej daty. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 99 ustawy o pomocy społecznej za okres, w którym należna była emerytura i jednocześnie wypłacono zasiłek stały kwota nienależnie pobranego zasiłku zostanie potrącona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ze świadczenia emerytalnego i przekazana na rachunek bankowy ośrodka pomocy społecznej w W.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zwrócił się z prośbą o odstąpienie od żądania zwrotu zasiłku stałego wypłaconego mu za okres od 1 lipca 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. Motywował to tym, że świadczenie emerytalne przyznano mu dopiero po procesie sądowym w Sądzie Pracy w Płocku, co wiązało się z kilkakrotnymi dojazdami na rozprawy i wydatkami w łącznej wysokości około 1000 zł. Podniósł również, że jest osobą samotną, schorowaną i posiada bardzo złe warunki mieszkaniowe, które utrudniają mu egzystencję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odwołania J. O. nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sytuacji zastosowanie ma 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ostateczna decyzja o przyznaniu J. O. zasiłku prawidłowo zatem została uchylona w trybie art. 163 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, z jednoczesną odmową przyznania świadczenia od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. Treść odwołania nie odnosiła się do przedmiotu zaskarżonej decyzji, gdyż o umorzenie należności odwołujący się może wystąpić dopiero wtedy, gdy zostanie wydana decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu kwoty świadczenia. Skoro decyzja taka jeszcze nie zapadła, to na obecnym etapie postępowania prośba o odstąpienie od żądania zwrotu należności jest przedwczesna.

Od tej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że to prawo do emerytury zostało mu przyznane orzeczeniem sądu pracy od dnia 1 lipca 2008 r. oraz, że nie zataił żadnych informacji o swojej sytuacji materialnej. W jego ocenie żądanie zwrotu całego świadczenia wraz z naliczonymi odsetkami jest dla niego krzywdzące.

Odpowiedź na powyższą skargę złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, domagając się jej oddalenia i podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając powołanym wyrokiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazał, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Można także zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art.12, art.107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Ustawodawca świadomie posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla", oznacza to, że zarówno zmiana jak i uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że taka decyzja wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Z uwagi na konstytutywność takich decyzji mogą one wywierać skutki tylko i wyłącznie ex nunc, czyli na przyszłość. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zmieniać lub uchylać takie decyzje ze skutkiem ex tunc, czyli wstecz. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać można tylko z decyzjami deklaratoryjnymi, czyli takimi, które potwierdzają jedynie pewien zaistniały stan rzeczy. Jednak decyzje takie nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/2003).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, WSA w Warszawie uznał, że decyzja Kierownika GOPS w Wiskitkach z dnia [...] czerwca 2009 r. mogła mieć wyłącznie charakter konstytutywny i jako taka zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku stałego w okresie po jej wydaniu. Dlatego nie mogła ona, jak błędnie przyjęły organy, sięgać swoim zakresem do zasiłku już pobranego przez skarżącego w okresie od 1 lipca 2008 r. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, a konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Sąd I instancji wskazał również, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany będzie rozważyć wpływ ujawnienia nowej okoliczności, jaką jest uzyskanie dochodu przez skarżącego w okresie pobierania zasiłku okresowego od 1 lipca 2008 r. na decyzję z dnia 5 maja 2004 r. z uwzględnieniem zasady konstytutywności decyzji i jej skutkiem działania ex nunc.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 106 ust. 1, 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ze względu na konstytutywny charakter wydanej na jego podstawie decyzji może ona wywierać wyłącznie skutek ex nunc, to jest na przyszłość nie zaś ex tunc mimo, że nienależnie wypłacone świadczenie obejmuje okres poprzedzający jej podjęcie;

- art. 109 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bez znaczenia jest dla sprawy w tym przedmiocie zobowiązanie osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowania organu administracji przyznającego świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń;

- art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasiłek stały przysługuje bez względu na ustalone kryterium dochodowe

b) naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które wpłynęło na wynik sprawy czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej omówiono motywy podjętych w sprawie decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazano ponadto, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi ograniczenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i w związku z tym podlega ścisłej wykładni, zwłaszcza, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić bez zgody strony. Tym samym wskazana w tym przepisie zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony oraz nienależnie pobrane świadczenie z pomocy społecznej stanowią jedynie przesłanki do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Tak określone przesłanki nie stanowią samodzielnej podstawy do określania wysokości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z treści art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej wynika zatem uprawnienie dla właściwego organu do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa m.in. w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony, czyli wówczas gdy wiąże się z podstawą przyznania świadczenia, czyli jej dochodu.

W przedmiotowej sprawie J. O., dopełniając obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 109 ustawy o pomocy społecznej, poinformował organ, który przyznał mu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, o zmianie swojej sytuacji majątkowej. Według Kolegium organ I instancji słusznie więc przyjął, że otrzymane przez skarżącego świadczenie emerytalne, przyznane mu od dnia 1 lipca 2008 r., zmieniło jego sytuację materialną. W świetle powyższego niewątpliwie w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniająca uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku stałego. Organ I instancji w przypadku ustalenia, że w sprawie występują przesłanki określone w art. 106 ust. 5 powinien podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w dyspozycji tego przepisu. Dopiero po wydaniu decyzji reformującej wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia organ jest uprawniony do wydania decyzji uznającej wypłacone świadczenie za nienależnie pobrane. W przedmiotowej sprawie skarżący miał przyznane uprawnienie do zasiłku stałego na czas nieokreślony (decyzja z [...] października 2006 r.), więc gdyby organ I instancji nie podjął stosownego rozstrzygnięcia na mocy art. 106 ust. 5 skarżący w okresie od 1 lipca 2008 r. do 30 kwietnia 2009 r. pobierałby świadczenie niezgodne z przepisami ustawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenie przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, wtedy gdy jest ona całkowicie niezdolna do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, a jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Gdyby jednak pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznać za trafny, to świadczenie w formie zasiłku stałego uprawniony otrzymywałby przez wiele miesięcy mimo niezachowania kryterium dochodowego, które przecież warunku przyznanie świadczenia. Przyjęcie takiej argumentacji prowadzi do naruszenia art.7 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zasiłek przysługiwałby bez względu na ustalone w ustawie kryterium dochodowe. Warunek zachowania kryterium dochodowego, zawarty jest także w art.8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, na przykład z chwilą sytuacji zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Konsekwencji Sąd I instancji naruszył również art.109 cyt. ustawy, bowiem bez znaczenia jest dla sprawy w tym przedmiocie ustawowe zobowiązanie osoby i rodziny korzystających z pomocy społecznej do niezwłocznego poinformowania organu administracji przyznającego świadczenie o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

WSA w Warszawie naruszył również art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 i art.107 § 1 i 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że wbrew ocenie Sądu Kolegium w swojej decyzji nie naruszyło prawa materialnego, dokonując prawidłowej wykładni art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), złamanego przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym- wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli- tak jak w niniejszej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art.183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Nie jest przy tym uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji kasatora i samodzielnie ustalać na czym, zdaniem strony, miało polegać złamanie zaskarżonym wyrokiem wszystkich powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia zarówno kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a część z nich została wadliwie skonstruowana.

Ta ostatnia uwaga odnosi się przede wszystkim do wytyku błędnej wykładni art. 106 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wymieniając te przepisy, kasator nie podjął nawet próby wykazania na czym miało polegać ich naruszenie. Brak jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wytyku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wadliwie skonstruowany, a przy tym nie w pełni zrozumiały jest zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. W podstawie kasacyjnej, wytykając Sądowi I instancji złamanie tej normy, kasator nie powiązał jej z żadnym przepisem prawa materialnego. Jest to zaś istotne niedociągnięcie, gdyż w orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że żadna z trzech jednostek redakcyjnych art.145 § 1 pkt.1 P.ps.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Oznacza to, że jeżeli strona zamierza zarzucić Sądowi I instancji, że uchylił zaskarżoną decyzję, mimo iż w sprawie nie zachodziło naruszenie przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania lub innych przepisów postępowania, to te przepisy kasator zobowiązany jest powiązać odpowiednio z art.145 § 1 pkt.1 lit.b lub lit.c P.p.s.a. Podobnie w sytuacji, gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję, mimo że organy nie złamały wskazanego przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, to w skardze kasacyjnej należy powołać art.145 § 1 pkt.1 lt.a P.p.s.a. łącznie z taką normą materialonoprawną. Tego wymogu w podstawach kasacyjnych jednak nie dopełniono. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator art.145 § 1 pkt.1 lit.a. P.p.s.a. powiązał wyłącznie z art.7, art.77 i art.107 § 1 i § 3 kpa. W żaden sposób nie wyjaśnił przy tym motywów takiego zabiegu. Nie wskazał zatem na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji ani tak powiązanych przepisów, ani dlaczego w ogóle wytknął temu Sądowi złamanie art.7, art.77 oraz art.107 § 1 oraz § 3 kpa, a zwłaszcza w związku z art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. Nie ulega zaś wątpliwości, że powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można traktować jako norm prawa materialnego, gdyż są to przepisy procesowe. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zarzucił organom administracji niedopełnienia wymogów przewidzianych w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie nie tych przepisów stanowiło podstawę uchylenia kontrolowanych przezeń decyzji. W konsekwencji zarzut złamania przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 oraz art.107 § 1 i § 3 kpa, niezawierający jakiegokolwiek uzasadnienia, uznać należy za całkowicie chybiony.

Przechodząc do zarzutu błędnej wykładni art.109 i art.37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt.1 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie różne postaci złamania norm materialnoprawnych. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej jego wykładni. Błędna wykładnia prawa materialnego, najogólniej rzecz ujmując, polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, natomiast niewłaściwe zastosowanie sprowadza się do błędnego uznania, że do określonego stanu faktycznego ma zastosowanie lub nie ma zastosowania hipoteza konkretnej normy prawnej (błąd w subsumcji). Skarżący kasacyjnie organ, zarzucając WSA w Warszawie błędną wykładnię art.109 i art.37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej przypisał temu Sądowi poglądy, których on w niniejszej sprawie nie prezentował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną, kwestionując wyłącznie stanowisko organów orzekających dotyczące charakteru i skutków rozstrzygnięć uchylających lub zmieniających decyzje o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji z oczywistych względów nie mógł i nie dokonywał wykładni powyższych norm, co jednoznacznie potwierdza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skoro zatem o uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji zadecydowały inne względy, to nie można skutecznie postawić temu Sądowi zarzutu, że błędnie zrozumiał treść art.109 i art.37 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym iż naruszył te przepisy poprzez błędną ich wykładnię.

Zamierzonego przez kasatora skutku nie mógł też odnieść zarzut błędnej wykładni art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej. WSA w Warszawie-wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu- w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej interpretacji powołanego przepisu. Zasadnie bowiem przyjął, że decyzja wydana na podstawie art.106 ust.5 cyt. ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art.106 ust.5 ustawy takiej jednak regulacji nie zawiera. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art.106 ust.5 ustawy organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość.

Dodać również należy, że art.106 ust.5 ustawy reguluje różne sytuacje. Każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi więc odrębną przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. Stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przy tym przesłanka zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie nie pozostaje w żadnym związku, a tym samym wcale nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Autor skargi kasacyjnej błędnie zatem zakłada, że akceptacja stanowiska Sądu I instancji dotyczącego konstytutywnego charakteru decyzji podejmowanych na omawianej podstawie wyklucza co do zasady możliwość orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Dalsze rozważania w tym zakresie są jednak bezprzedmiotowe, gdyż wzruszone przez Sąd I instancji decyzje nie rozstrzygały w ogóle o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nadto dotyczyły one uchylenia decyzji pierwotnej o przyznaniu J. O. świadczenia. Zresztą sytuację związana z wypłatą świadczenia emerytalnego lub rentowego także za okres, w którym uposażony pobierał świadczenie z pomocy społecznej reguluje odrębnie art.99 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, który nakłada stosowne obowiązki wprost na Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, a nie na organy pomocy społecznej.

Z powyższych względów, uznając że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.