Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2586/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr)., , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K.-S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania R. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek R. K., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K.-S. pozwolenia na budowę polegającą na powiększeniu istniejącego balkonu i wymianę stolarki okiennej w otworze balkonu w budynku mieszkalno-usługowym (na drugiej kondygnacji) na działce nr ewid. [...], obr. [...] w [...] przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...].

Wydając ww. decyzję z [...] września 2013 r. GINB doszedł do przekonania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ zwrócił uwagę, że J. K., wraz z wnioskiem z dnia 22 listopada 2004 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, przedłożył organowi powiatowemu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...], obr. [...] w [...] przy ul. [...] na cele budowlane. W powyższym oświadczeniu J. K. wskazał, że jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt VII Ns [...], o wyznaczeniu J. K. na zarządcę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], cyt. “udzielającej mu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane za wszystkich współwłaścicieli".

GINB stwierdził, że już sam fakt niekompletności złożonego oświadczenia, jak również treść postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r., sygn. akt VII Ns [...], znana organowi z urzędu, powinny nasunąć Prezydentowi Miasta [...] wątpliwości, co do posiadania przez J. K. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, a tym samym Prezydent Miasta [...] winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, czego nie uczynił.

GINB powołał się na treść art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) przytaczając jednocześnie z literatury i orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przykłady czynności zwykłego zarządu i przekraczajacych zwykły zarząd. Organ powołał się także na treść art. 203 Kodeksu cywilnego wskazując, że każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. GINB podniósł, że ustanowiony przez sąd zarządca obowiązany jest wykonać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Ma on prawo pobierać zamiast współwłaścicieli wszelkie pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne (zob. art. 935 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). GINB podkreślił, że czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku - za zezwoleniem sądu, który przed wydaniem postanowienia wysłucha wierzyciela, dłużnika i zarządcę, chyba że zwłoka groziłaby szkodą.

GINB uznał, że roboty budowlane polegające na powiększeniu istniejącego balkonu i wymianę stolarki okiennej w otworze balkonu w budynku mieszkalno-usługowym (na drugiej kondygnacji) nie mają na celu - wbrew twierdzeniu J. K. zawartego w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r., jedynie poprawy złego stanu technicznego obiektu - tj. remontu. W ocenie GINB są one czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, w związku z czym zarządca mógł je wykonywać tylko za zgodą współwłaścicieli, a w razie jej braku za zezwoleniem sądu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] J. K. dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej na przedmiotowe prace.

GINB podniósł, że R. K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], jak również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], stwierdził, iż "moja poprzedniczka prawna E. K.-S. nie wyraziła zgody na prowadzenie prac budowlanych objętych ww. decyzją". GINB zauważył, że posiadania stosownej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej na ww. prace, nie potwierdził również sam inwestor J. K., który w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r., poinformował, że zakres zarządu sądowego w pełni uprawnia go do remontowania nieruchomości.

GINB podniósł, że wskazanie przez J. K. w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt VII Ns [...], o wyznaczeniu Pana J. K. na zarządcę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nie uprawniało do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością.

GINB stwierdził ponadto, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto za niemożliwe do zaakceptowania trzeba uznać skutki stwierdzonego uchybienia. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem wydana pomimo niespełnienia przez inwestora jednego z podstawowych warunków przewidzianych ustawą - Prawo budowlane. Ponadto stwierdzone naruszenie wywołuje szczególnie poważne skutki, gdyż naruszone zostało konstytucyjne prawo własności, najszersze prawo rzeczowe, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach.

Jednocześnie GINB wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane z dnia 5 maja 2005 r., nie zostało złożone przez J. K. na właściwym formularzu określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r.

Za bezzasadną uznał GINB argumentację J. K. zawartą w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r., że M. S. nie jest od kilku lat kuratorem S. S., albowiem nie przedstawił on żadnego dokumentu potwierdzającego powyższy fakt. Podkreślił natomiast, że w aktach sprawy znajduje się przekazany przy piśmie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt VII Ns [...] (Ns [...]) odpis zarządzenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., sygn. akt NS [...], o ustanowieniu dla S. S. kuratora w osobie M. S.. Jednocześnie S. S. jest w dalszym ciągu współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] w [...], co wynika jednoznacznie z księgi wieczystej nr [...].

Powyższa decyzja GINB z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. K.-S., który jednak nie zawarł w skardze zarzutów i uzasadnienia. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 4 września 2014 r. skarżący zarzucił GINB, że błędnie określił zakres zarządu sądowego i charakter prac remontowych już przez niego wykonanych. Wskazał, że został wyznaczony na zarządcę przez Sąd ze względu na zły stan budynku w [...][...]. Podniósł, że wyznaczenie go zarządcą przymusowym przez Sąd stanowiło ograniczenie prawa własności i dysponowania jej przez współwłaścicieli. Zatem nie może być mowy, że remonty konieczne jakie wykonywał, aby zachować substancje budynku przekraczały jego kompetencje. Skarżący podkreślił, że nie można być zobowiązanym do wykonywania prac nakazanych przez PINB jako koniecznych i jednocześnie nie być uprawnionym do ich wykonania, gdyż prowadziłoby to do niewykonalności decyzji organu nadzoru budowlanego.

Podniósł, że jako zarządca i współwłaściciel był zobowiązany do wykonywania niezbędnych prac, aby budynek utrzymać w należytym stanie technicznym, zaś zakres zarządu sądowego nie jest nigdzie enumeratywnie wyliczony i należy każdorazowo podchodzić do tego indywidualnie. W niniejszej zaś sprawie zły stan techniczny budynku, liczne wyłączenia z użytkowania lokali oraz nakazy PINB mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu. Skarżący zwrócił uwagę, że konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wynikała w niniejszym przypadku wyłacznie z wpisania kamienicy do rejestru zabytków, gdyż prace, które wykonuje to remonty. Zauważył, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyłączono z użytkowania lokale nr 1, 3 i 5 ze względu na zły stan stropów i nakazano je wymienić i są to remonty w rozumieniu Prawa Budowlanego.

Ponadto zadaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem właściwy konserwator zabytków nie wyrazi zgody do powrócenia do poprzedniego katastrofalnego stanu budynku ani do jego wyłączenia z użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J.K. pozwolenia na budowę polegającą na powiększeniu istniejącego balkonu i wymianę stolarki okiennej w otworze balkonu w budynku mieszkalno-usługowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa uzasadniającą jej eliminację w trybie stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. sygn. akt VII Ns [...]J. K. został wyznaczony na zarządcę nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Nie ulega również wątpliwosći, że ww. zarząd uprawniał J. K. jedynie do podejmowania czynności zwykłego zarządu. Stosownie bowiem do treści art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: kc) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 203 kc każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Należy podkreślić, że do zarządcy odnoszą się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną (art. 611-616 oraz art. 931 i n. k.p.c.), co istotne jednak - pomimo ustanowienia zarządu sądowego - dokonywanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy nadal do współwłaścicieli. Wskazać należy, że przez czynność zwykłego zarządu uznaje się bowiem załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, w ramach aktualnego jej przeznaczenia. Wszystko zaś, co nie mieści się w tych granicach należy do spraw przekraczających zwykły zarząd (por. J. Ignatowicz "Prawo rzeczowe", wyd. VI z 1995 r., str. 131). W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądowoadministracyjnym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest m. in. podjęcie działań inwestycyjnych wykraczajacych poza starania o utrzymanie rzeczy w stanie niepogorszonym np wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności (por. wyrok SN z dnia 11 października 1990 r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163), zmiana przeznaczenia lub przebudowa pomieszczenia wspólnego (por. uchwała SN z dnia 23 kwietnia 1993 r., III CZP 36/93, OSN 1993, nr 12, poz. 213) czy też przebudowa budynku stanowiącego współwłasność (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 35). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego ustanowienie zarządu sądowego w żądnym wypadku nie stanowi ograniczenia własnosći wpółwłaścicieli, które wyłaczałoby konieczność uzyskania ich zgody na podjęcie czynności przekraczajacych zwykły zarząd, w tym również o charakterze budowlanym. Uzasadnieniem dla podjęcia takich czynności bez zgody współwłaścicieli nie może być także zły stan techniczny i konieczność podjęcia robót remontowych. Skoro bowiem w trakcie tych robót dochodzi jednocześnie do przebudowy budynku i zmiany jego charakterystycznych parametrów to brak jest podstaw do uznania, że sądowy zarząd uprawniał inwestora do podejmowania takich działań bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu roboty budowlane będące przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]- wbrew twierdzeniom skarżącego - nie stanowiły remontu. Obejmowały one bowiem m. in. powiększenie istniejącego balkonu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie odróżnia się prace remontowe polegające wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego z zachowaniem dotychczasowych charakterystycznych parametrów obiektu od odbudowy, nadbudowy lub też rozbudowy obiektu. W szczególności zaś za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane prowadzące do powstania zupełnie nowych elementów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1027/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1521/12). Tymczasem powyższa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2004 r. Nr [...] zezwalała J. K. na wykonanie robót budowlanych polegajacych m.in. na powiększeniu istniejącego balkonu. W konsekwencji decyzja ta zezwalała skarżącemu na wykonywanie robót budowlanych, które przekraczały zakres zwykłego zarządu.

Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że jakkolwiek art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, to jednak w razie uzasadnionych wątpliwości organ ma bezwzględny obowiązek ustalenia, czy inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacjach wątpliwych organ nie może więc ograniczać się jedynie do żądania od inwestora oświadczenia bez potwierdzenia jego prawdziwości stosownymi dokumentami (wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06; wyrok NSA z 11 maja 2007 r., II OSK 775/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06; wyrok NSA z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88).

W związku z powyższym Sąd podzielił argumentację GINB, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art 7 i 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu ww. przepisy zostały naruszone w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwosći. Jednocześnie za niemożliwe do zaakceptowania trzeba uznać skutki stwierdzonego uchybienia, gdyż naruszone zostało konstytucyjne prawo własności współwłaścicieli do dysponowania budynkiem mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], obr. [...] w K. przy ul. [...].

Jak wskazano wyżej - wbrew zarzutom skarżącego zawartym w piśmie procesowym skarżącego z dnia 4 września 2014 r. - zarząd sądowy nie uprawniał inwestora do wykonania robót budowlanych przekraczających zwykły zarząd, zaś roboty budowlane będące przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] nie miały jedynie charakteru remontu chroniącego obiekt budowlany przed zniszczeniem. Wbrew argumentacji skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała również nieodwracalnych skutków prawnych. Skutkami takimi nie może być twierdzenie o ryzyku powrotu do katastrofalnego stanu technicznego budynku. Wyeliminowanie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności w żadnym wypadku nie prowadzi do pogorszenia stanu technicznego budynku, a jedynie służy ochronie podstawowych wartości prawnych i prawie do dysponownaia nieruchomosćią przez jej współwłaścicieli.

Sąd dokonując z urzędu kontroli legalności postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uznał, że GINB rozstrzygając niniejszą sprawę właściwie podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. GINB nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.