Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1695/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i L. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. S. i M. S. (dalej także: "skarżący", "inwestorzy") od decyzji [ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "[ WINB", "organ I instancji") z dnia

[ kwietnia 2014 r., Nr [, znak: [

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [ z dnia[ grudnia 2011 r, Starosta [ zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S. i L. S. - prowadzącym działalność gospodarczą pn. Firma Transportowa "[...]" s.c. M. S., L. S. w [....] - pozwolenia na budowę Centrum Obsługi Podróżnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [....] w obrębie [...], gm. [...]. Skarżący pozostając w przekonaniu o ostateczności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu 23 grudnia 2011 r., złożyli

w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienie

o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót. Jednakże w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. W. J., decyzją nr [...]

z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] powyższą decyzję Starosty [...] w całości uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podjęcia realizacji inwestycji na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...[ grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, która została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót, nakazał zabezpieczenie terenu budowy, zobowiązując jednocześnie inwestorów do przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Wobec stwierdzenia prawidłowości tychże robót, a także dokonane w trakcie ich realizacji istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić w terminie 30 dni obejmujący przedmiotową inwestycję projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z już wykonanych robót. Po wypełnieniu przez stronę powyższego obowiązku, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ ten zatwierdził przedłożony projekt zamienny

i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania po zakończeniu robót pozwolenia na użytkowanie. W tych okolicznościach Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...]grudnia 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Obsługi Podróżnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [..] oraz [..] w obrębie ...], gm. [...], uznając je wobec podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] działań za bezprzedmiotowe. Jak wskazał organ I instancji, decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [..] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Decyzja nr [..] została na wniosek inwestorów zmieniona decyzją nr [...]

z dnia [...] czerwca 2013 r.

J. W. J., będący właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją wystąpił w dniu 11 stycznia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem

o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...], wskazując na zaistnienie przesłanek do wznowienia, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 k.p.a. Postępowanie zostało przez ten organ wznowione, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]. maja 2013 r. odmówiono uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...]..

J. W. J. wniósł odwołanie od decyzji nr [...] z dnia[..] maja 2013 r., domagając się jej uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. W toku postępowania odwoławczego organ I instancji uznał za konieczne zbadanie w pierwszej kolejności w trybie nadzoru decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] poprzedzającej zakwestionowane przez stronę skarżącą w trybie wznowienia postępowania rozstrzygnięcie tego organu, tj. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. W konsekwencji decyzja nr [...] z dnia

[...] października 2012 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji wskazał na rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowalne poprzez objęcie zakresem tego przepisu inwestycji, do której nie znajduje on zastosowania. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]. Powołując się na stanowisko judykatury, organ I instancji wskazał, iż powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [....] listopada 2012 r., którą organ ten zatwierdził przedłożony projekt zamienny i udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania po zakończeniu robót pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na powyższe organ I instancji wszczął

z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., jednocześnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem nr [....]

z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił postępowanie z odwołania J. W. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., którą organ ten odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia ww. decyzji nr [...].

Organ I instancji przywołując art. 16 k.p.a., art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. doszedł do przekonania, iż decyzja nr [...] jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem prawa. Wskazano jednocześnie, iż decyzja nr [...]. z dnia [...] listopada 2012 r. zapadła w konsekwencji stwierdzenia przez organ nadzoru budowalnego stopnia powiatowego wykonania przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich decyzją tego organu nr [...]. z dnia [...] października 2012 r., którą to decyzją nakazano inwestorom sporządzenie i przedstawienie

w terminie 30 dni projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające

z już wykonanych robót. Pomiędzy powyższymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. istnieje relacja o charakterze zależności, tzn. jedna decyzja zależy od drugiej - a dokładnie, decyzja nr [...] jest decyzją zależną od decyzji nr [....]. Organ I instancji wskazał także, iż z relacją taką mamy do czynienia w sytuacji ciągu działań prawnych, polegających na tym, że jedna decyzja stanowi podstawę do wydania drugiej decyzji, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Wobec tego, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]

z dnia [...]października 2012 r., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] grudnia 2013 r. oraz z uwagi na to, że dla decyzji wydanych w relacji zależności, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę decyzji zależnej, decyzję zależną uznaje się za wydaną z rażącym naruszeniem prawa organ I instancji decyzją Nr [...]

z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [[...] listopada 2012 r., zmienionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]

z dnia [....] czerwca 2013 r.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [....] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnieśli M. S.

i L. S..

Skarżący decyzji organu I instancji, zarzucili:

1) rażące naruszenie prawa procesowego, mając wpływ na wynik sprawy to jest - art. 6, 7, 8, k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy ocenie prawnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż inwestorzy -

w wyniku błędu organu administracji architektoniczno - budowlanej, w toku realizacji robót budowlanych dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzoną klauzulą ostateczności;

2) rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie na skutek nieustalenia i nieuwzględnienia przy ocenie prawnej stanu faktycznego faktu, iż nawet jeśli organ powiatowy błędnie zaliczył wykonane przez inwestorów roboty budowlane, jako podlegające procedurze naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego, to naruszenie to nie posiada cechy "rażącego" naruszenia prawa;

3) rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, gdy unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;

4) naruszenie prawa materialnego, to jest - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że decyzja PINB w [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny jest rozstrzygnięciem obarczonym wadą w postaci rażącego naruszenia prawa,

w sytuacji, gdy inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę - według informacji organu je wydającego: mającą przymiot ostateczności, a odstąpienia od projektu budowlanego zostały zrealizowane w okresie przed uchyleniem pozwolenia na budowę przez Wojewodę [...].

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012r,, Nr [...], zmienionej następnie decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r.

ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].. maja 2014 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie, po czym przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, podnosząc, iż stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż jak słusznie zauważył organ I instancji, stosownie do ww. uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., decyzja PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., w związku z faktem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której oparto powyższą decyzję, została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należy stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie

z obrotu prawnego decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012 r., którą zobowiązano inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, powoduje również konieczność stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji zależnej, tj. decyzji PINB w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W tych okolicznościach GINB podniósł, iż należy utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji PINB

w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...].

Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. M. S. i L. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. wydanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7, 8, k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy ocenie prawnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] (zmienionej decyzją tego organu Nr [...]), iż inwestorzy - w wyniku błędu organu administracji architektoniczno - budowlanej, w toku realizacji robót budowlanych dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzoną klauzulą ostateczności;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie na skutek nieustalenia i nieuwzględnienia przy ocenie prawnej stanu faktycznego, okoliczności, iż nawet jeśli organ powiatowy błędnie zaliczył wykonane przez inwestorów roboty budowlane jako podlegające procedurze naprawczej z art. 50-51 prawa budowlanego, to naruszenie to nie posiada cechy "rażącego" naruszenia prawa;

2. wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy:

-art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;

3. wydanej z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że decyzja PINB w [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny jest rozstrzygnięciem obarczonym wadą w postaci rażącego naruszenia prawa,

w sytuacji, gdy inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę - według informacji organu je wydającego: mającą przymiot ostateczności, a odstąpienia od projektu budowlanego zostały zrealizowane w okresie przed uchyleniem pozwolenia na budowę przez Wojewodę [...].

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] Nr [...];

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w wysokości prawem przewidzianej.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż niniejszy przypadek zasługuje na odrębne potraktowanie wobec faktu, iż inwestorzy uzyskali w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję Starosty [...] Nr [...], udzielającą pozwolenia na budowę Centrum Obsługi Podróżnych, która to decyzja została opatrzona przez właściwy organ klauzulą ostateczności. Powyższe fakty pozwalały inwestorom mieć pewność, iż posiadane pozwolenie na budowę jest wykonalne, a projekt budowlany zatwierdzony. Podnieśli, iż odstępstwa od projektu nastąpiły w trakcie legalnie realizowanej inwestycji. Roboty budowlane wykonane w okresie pomiędzy nadaniem pozwoleniu na budowę klauzuli ostateczności, a dniem powzięcia informacji o braku ostateczności należy potraktować jako legalne i tak powinny zostać potraktowane przez organy. Wskazali także, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek

o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nawet przy ustaleniu, że organ stopnia powiatowego dokonał błędnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych - które to stanowisko skarżący kwestionują, nie sposób zgodzić się

z prezentowanym przez organy poglądem, iż nawet, jeśli organ powiatowy błędnie zaliczył wykonane przez inwestorów roboty budowlane, jako podlegające procedurze naprawczej z art. 50-51 Prawa budowlanego, jest naruszeniem "rażącym", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, także w postępowaniu nieważnościowym, organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętych decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje

w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy nie nosi cech dowolności.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania

w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony

i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Zauważyć należy, że k.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny

z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. O rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt

I OSK 170/10 - LEX nr 672887, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 - LEX nr 746680, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 - LEX nr 824448). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 170/10, wskazał także, iż: "Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o treść art.156 § 1 pkt 2 k.p.a wymaga wykazania łącznie oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych, to jest skutków, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie sprawia, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, iż sytuacja taka miała miejsce

w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak automatycznego stosowania sankcji nieważności i nie wyłącza obowiązku ustalenia wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej

z rażącym naruszeniem prawa, o których mowa wyżej. Organ odwoławczy w decyzji zaskarżonej, jak i organ I instancji w decyzji ją poprzedzającej, jako argument uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego, podniosły zależność tej decyzji od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] nr [...]

z dnia [...] października 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którą wyeliminowano z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wskazując na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i skutki prawne, jakie stwierdzenie nieważności wywiera, orzekające w sprawie organy, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wykazały precyzyjnie ww. przesłanek pozwalających na uznanie wydania decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności pominęły wykazanie racji ekonomicznych

i gospodarczych oraz skutków jakie wywołuje decyzja, o której mowa, sprawiających, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ustalenia faktyczne organów zostały w zasadzie ograniczone do przedstawienia przebiegu prowadzonych w odniesieniu do spornej inwestycji postępowań administracyjnych, bez odniesienia się i oceny pozostawiono okoliczność, iż skarżący, jak wskazuje organ I instancji składając zawiadomienie

o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót pozostawali w przekonaniu

o ostateczności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

o pozwoleniu na budowę, które to okoliczności wydają się być nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Tym samym wobec braku automatyzmu, a jedynie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, którą wydano w oparciu o decyzję, co do której stwierdzono nieważność nie pozwala na ograniczenie ustaleń i wniosków organów do wskazania, iż okoliczność taka miała miejsce. Tego rodzaju ograniczenie, jako nieuprawnione w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7,art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadzą do wniosku, iż uznanie przez orzekające w niniejszej sprawie organy wystąpienia w odniesieniu do kwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało należycie wykazane i jest co najmniej przedwczesne.

Wobec tego, iż ww. uchybienia dotyczą decyzji organów obu instancji uchyleniu podlega zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny objąć oceną całość dowodów

i okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia i w sposób pełny i nie budzący wątpliwości dokonać ich oceny z uwzględnieniem powyższych wywodów, co winno znaleźć wyraz rozstrzygnięciu wydanym w sprawie i jego uzasadnieniu.

Zauważyć jednocześnie należy, iż wbrew twierdzeniom skargi w sprawie niniejszej nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – nieodwracalność skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. jeśli bowiem skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje zakończenie inwestycji i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak

w punkcie I wyroku.

Orzeczenie z punktu II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.