Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2148/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2; art. 139;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1; art. 38 ust. 1; art. 39 ust. 1 i ust. 3; art. 40;
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w całości mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej ZDM) z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą odmówiono S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej ul. O. w rej ul. M. w celu umieszczenia reklamy w okresie od [...] marca 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. (dalej rzeczony pas drogi).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca spółka [...] października 2006 r. (data wpływu do organu) złożyła do ZDM wniosek o przedłużenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. [...], dotyczącej zajęcia rzeczonego pasa drogi wskazując, że dotychczasowa decyzja ZDM dotyczyła okresu od [...] września 2005 r. do [...] grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ZDM zezwoliło skarżącej spółce na zajęcie rzeczonego pasa drogi w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. oraz odmówiło jej wydania zezwolenia od dnia [...] lutego 2007 r. czemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Podniósł, że przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej, wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Zwrócił także uwagę na wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., z których wynika, że w porannym szczycie natężenie ruchu w miejscu wnioskowanej reklamy wynosi 3310 pojazdów na godzinę. Dokumentem, na którym ZDM oparł swoje rozstrzygnięcie była także opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. ZDM podkreśliło, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Powodują one dekoncentrację kierowców, a to szczególnie niebezpieczne jest w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu, a rzeczony pas drogi do takich należy. Z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 -1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Nadto organ I instancji powołał się na przeprowadzone w USA badania, które wykazały proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. ZDM na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). Organ podejmując decyzję uwzględnił również szczegółowy plan sytuacyjny reklamy oraz charakterystykę samej reklamy, a także fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym usytuowana jest reklama skarżącej spółki. Organ zwrócił uwagę, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 m, a bok AB reklamy usytuowany jest 1,5 m od krawędzi jezdni, co powoduje, że odległości te są mniejsze od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086), cytowana dalej jako u.d.p.. Biorąc pod uwagę powyższe ZDM przyjął, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe tym bardziej, że niniejszego przypadku nie można uznać za szczególnie uzasadniony. Nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 u.d.p.). Jednocześnie jak zauważył ZDM skarżąca spółka nie wykazała, aby wystąpiły szczególne okoliczności, uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w rzeczonym pasie drogowym. Mając jednak na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony ZDM stwierdził, że zasadne było wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy prowadził niniejsze postępowanie i w związku z tym zezwolił na umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia wydania decyzji.

Skarżąca spółka w odwołaniu od ww. decyzji zarzuciła jej, że została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77, 107, 108 k.p.a. W ocenie odwołującej się postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone przez ZDM w tak wszechstronny sposób, jak twierdzi organ. Ww. decyzja powołuje się w uzasadnieniu na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów skarżącej spółce przed jej wydaniem. Nadto z uzasadnienia decyzji nie wynika aby natężenie ruchu istotnie wzrosło w miesiącu styczniu czy lutym 2007 r. W ocenie skarżącej spółki oznacza to, że przyczyną bezpośrednią wydania zaskarżonej decyzji nie było zwiększenie się natężenia ruchu, ale zmiana poglądu ZDM na problem umieszczania urządzeń reklamowych w pasie drogowym. Jednocześnie odwołująca się wskazała, że organ wydając rozstrzygnięcie, nie podał w podstawie prawnej art. 108 k.p.a., a więc rygor natychmiastowej wykonalności został nadany bez podstawy prawnej - co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę powodująca nieważności decyzji z mocy prawa w części nakładającej ów rygor. Brak podania ww. podstawy prawnej stanowi również w jej ocenie naruszenie art. 107 k.p.a. Odwołująca się wskazała także, że ZDM w sposób nieprawidłowy określił okres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja dotyczyła zajęcia pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Poprzednia decyzja przedłużająca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obejmowała okres od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. (w odwołaniu błędnie wskazano [...] grudnia 2006 r.) Natomiast opłata naliczona w pkt 5 ww. decyzji dotyczy okresu 59 dni, a przecież zgodnie z jej treścią okres ten wynosi 79 dni. Wątpliwości skarżącej spółki budziła również kwestia, czy M. M., wydający decyzję z upoważnienia Prezydenta W. miał do tego upoważnienie. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. skarżąca spółka uzupełniła swoje odwołanie poprzez złożenie "Ekspertyzy dotyczącej wpływu wieloformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość", wykonanej w Niemczech w roku 2005 r., miedzy innymi przez Centrum Technologiczne Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Badania Innowacji i Rynku.

SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchyliło w całości ww. decyzję ZDM i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) wniosek skarżącej spółki powinien zawierać m.in.: planowany okres zajęcia pasa drogowego oraz szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów. Brak ww. dokumentów nie został uzupełniony w toku postępowania administracyjnego - ZDM nie wezwał do ich usunięcia. SKO przyznało rację odwołującej się w kwestii nieprawidłowego określenia przez organ I instancji okresu zajęcia pasa drogowego. Wnioskodawczyni miała prawo zajmować rzeczony pas drogowy do dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie decyzji [...], a wniosek z [...] października 2006 r. dotyczył przedłużenia okresu zajęcia pasa drogowego, określonego w tej decyzji. W tej sytuacji określenie daty początkowej zajęcia pasa drogowego na [...] listopada 2006 r., tj. na okres, którego dotyczy inna, ostateczna decyzja, stanowił przede wszystkim naruszenie art. 15 i 16 k.p.a. Ponadto za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. organ naliczył po raz drugi opłatę za to samo zajęcie pasa drogowego, co jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy powołując art. 4 pkt 1 u.d.p. uznał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, że rzeczony teren stanowi pas drogowy. Plan jest nieczytelny, a dokumentacja fotograficzna nie daje jednoznacznej odpowiedzi w tej kwestii.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po złożeniu przez skarżącą spółkę uzupełnionego wniosku o zajęcie rzeczonego pasa drogi w okresie [...] marca 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. wraz z wymaganymi dokumentami, ZDM decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówiło skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie rzeczonego pasa drogi we wnioskowanym okresie. Organ podał, że skarżąca spółka została poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień, jednakże z uprawnień tych nie skorzystała. ZDM powołując się na: "Białą Księgę - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów-Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; pismo Ministra Transportu w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r. oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku, podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje w sprawie. Uzasadniając swoją odmowę wskazał raz jeszcze, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wskazała, że w jej ocenie dokumenty powołane w niej jako dowody w sprawie w istocie rzeczy nie wskazują, że urządzenia reklamowe stanowią zagrożenie dla ruchu drogowego. Zwróciła uwagę, że zmianie uległa nie tylko polityka organu, który do roku 2007 r. wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niemalże automatycznie, ale również zmieniła się interpretacja przepisu art. 39 u.d.p. Wskazała, że organ dotychczas nigdy nie wymagał szczegółowego uzasadnienia wniosków o zajęcie pasa drogowego, mającego na celu wykazanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne warunki uzasadniające umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W jej przekonaniu to organ sam winien sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przy prawidłowym zastosowaniu u.d.p. ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, a nie na wnioskodawcy. Na potwierdzenie powyższego poglądu przywołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426706 (LEX nr 221947) oraz z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 919/05(LEX nr 19886). Skarżąca spółka uznała, że podstawą prawną ww. decyzji powinien być przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. a nie art. 39 u.d.p. Wskazała także, że ZDM w tej samie sprawie stosuje niejednolite kryteria oceny w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego - raz zezwolenie wydaje, a następnie odmawia jego wydania.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podało, że z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż lokalizowanie reklam w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie Kolegium to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien dowieść, że takie okoliczności istnieją. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskodawca nie dowiódł, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Jak wskazało Kolegium ww. reguła dowodowa, przerzucająca ciężar na wnioskodawcę wynika z powołanego przepisu u.d.p. Nadto podniosło, że fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły i nie stanowi o tym, iżby było to urządzenie związane z funkcjonowaniem drogi, czy też żeby organ był zobowiązany do wykazania, iż nie zachodzą szczególne okoliczności nie pozwalające na dalsze trwanie reklamy w pasie drogowym. W przeciwnym razie, wskutek wydania chociażby krótkotrwałej zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą, zarządca drogi musiałby przeprowadzać skomplikowane postępowanie, uzasadniające nie udzielanie zezwolenia na dalszy okres. Raz zastosowany wyjątek nie powoduje powstania nowej reguły. Żaden przepis prawa, w tym ani art. 39 ust. 1 ani art. 39 ust. 3 u.d.t.p. nie dopuszcza do wywiedzenia takiego wniosku. SKO wskazało, że dla rozpoznania sprawy nie ma decydującego znaczenia ocena formalnych aspektów opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż potwierdza ona jedynie dodatkowo zasadność decyzji organu I instancji. Najważniejsze w sprawie jest bowiem ustalenie, iż skarżąca spółka nie uprawdopodobniła, że zachodzą ww. szczególnie uzasadnione przypadki lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego interpretacja art. 38 ust. 1 u.d.p. dokonana przez odwołującą się jest nietrafna. Przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że w przypadku tzw. "przedłużenia" zezwolenia, mamy po prostu do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., a nie art. 38 ust. 1 u.d.p., jak chce skarżąca. W sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wnioskodawca nie ma roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej w stosunku do zarządcy drogi. Odnosząc się do złożonej w uzupełnieniu odwołania ekspertyzy, SKO stwierdziło, że jest ona sporządzona przez niemieckiego autora, na podstawie badań przeprowadzonych na terenie Republiki Federalnej Niemiec i nie może ona zmienić stanowiska organów administracji w niniejszej sprawie, tym bardziej, że nie uzasadnia ona zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji SKO. W uzasadnieniu podniosła, że podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że "zabrania się lokalizacji", co jednoznacznie wskazuje, że odnosi się do obiektów, które nie znajdują się jeszcze w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie podstawą prawną winien być przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., który stanowi o istniejących obiektach. W niniejszym przypadku urządzenie reklamowe znajduje się już w pasie drogowym, na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. Dowodzi to więc, w ocenie skarżącej spółki, że organ uznał, że zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenie stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek". Jednocześnie decyzja zezwalająca rozstrzygnęła zagadnienie lokalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego. Wobec powyższego ZDM po otrzymaniu ww. wniosku o przedłużenie decyzji zezwalającej na zajęcie powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p., tzn. sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jak uznała skarżąca spółka ustalenia tego rodzaju nie mogą jednak być oparte na ogólnych poglądach, lecz na przeprowadzeniu postępowania dotyczącego urządzenia reklamowego, który jest przedmiotem postępowania. Przy prawidłowym zastosowaniu u.d.p., ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. Na potwierdzeni tego stanowiska przywołano wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/06 (LEX nr 221947) oraz z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 919/05 (LEX nr 19886). Jak stwierdziła skarżąca w sprawie organ nie tyko nie zastosował art. 38 ust. 1 u.d.p., ale nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami k.p.a. Jednocześnie wskazała, że pierwotnie udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r., jednakże w wyniku wniesionego odwołania oraz uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił zajęcia pasa drogowego, czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że umieszczenie urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego jest wyjątkiem, a nie regułą i jeśli strona nie udowodniła, że taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi, organ administracji nie ma obowiązku przyjmować domniemania, iż strona ma prawo do umieszczenia reklamy, jeśli tylko jest to technicznie możliwe i istnieje pozytywna opinia komunikacyjna. W każdym przypadku istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem, a nie regułą, jak chce skarżąca spółka. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady reformationis in pius SKO uznało go za niezasadny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/04, (LEX 165003) wskazał expressis verbis że: "Zakaz reformationis in peius nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje." Tym samym w niniejszej sprawie ZDM mógł, po uchyleniu pierwszej decyzji przez SKO wydać decyzję niekorzystną dla skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skarżącej spółki, dotyczący naruszenia przez ZDM zakazu reformationis in peius. Naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. skarżąca dopatrywała się w tym, że ZDM pierwotnie udzielił jej zezwolenie na zajęcie rzeczonego pasa drogowego na okres od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2007 r., a następnie - po uchyleniu decyzji przez SKO, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił jej całkowicie prawa do zajęcia rzeczonego pasa drogi. Odnosząc się do przytoczonej argumentacji należy podkreślić, że skarżąca spółka zakwestionowała decyzję z [...] stycznia 2007 r. w całości. Powyższe wynika z treści odwołania skarżącej spółki. Uwypuklenia również wymaga, że SKO uchyliło decyzję z [...] stycznia 2007 r. w istocie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wynika zarówno z treści rozstrzygnięcia kasacyjnego "orzeka uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji", jak i z uzasadnienia tejże decyzji (vide decyzja SKO z 14 grudnia 2007 r.). Jak już podniesiono, na wstępie tej części rozważań, badając niniejszą sprawę w aspekcie zarzutu naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby organ naruszył wzmiankowany zakaz wydając decyzję odmawiającą (w całości) uwzględnienia wniosku skarżącej. Zdaniem Sądu, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Nie można natomiast podzielić stanowiska organu, że w sprawach o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ciężar dowodu zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Podobnie błędne jest stanowisko skarżącej, która uważa, że ciężar dowodu spoczywa jedynie na organie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2008 r. sygn. akt. II GSK 215/08 wyraził pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, że bez większego znaczenia dla wydania zezwolenia jest, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność, jako na "szczególnie uzasadniony przypadek", będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też organ decydujący w sprawie. Powyższe twierdzenie znajduje oparcie w procedurze wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którą istotna jest nie sama okoliczność, lecz dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa jako "szczególnie uzasadniony przypadek" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego już zakazu z art. 39 ust. 1 u.d.p. - innymi słowy czy będzie ona tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa we wskazanym przepisie.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie skargi, że w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie u.d.p. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Podkreślenia wymaga fakt, że w niniejszym przypadku, jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, przedmiotowa reklama została zdemontowana (dowód z oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2007 r.). Zatem w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obiekt nie istniał, wobec czego, nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżącej spółki za zasadne, że "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogi winno być wydawane w oparciu o art. 38 ust. 1 u.d.p., bowiem tyczy już istniejącego obiektu, jest niemożliwe z uwagi na powyższe.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny (oczywiście w ramach czasowych zakreślonych przez wnioskodawcę). Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy, stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli skarżącej spółce zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązana jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. Omawiana ustawa nie zna formuły "przedłużenia zezwolenia."

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ prawidłowo potraktował w niniejszej sprawie pismo skarżącej z dnia [...] października 2006 r., w którym domagała się "przedłużenia decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego" jako wniosek o wydanie nowego zezwolenia.

Jak już wspomniano, podmiot zarządzający drogą ma obowiązek rozpoznać sprawę w aspekcie występowania bądź nie występowania "szczególnych okoliczności". Wystąpienie bowiem wzmiankowanych okoliczności pozwala organowi na odstąpienie od zasady, że w pasie drogowym powinny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu i w konsekwencji na wydanie decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazywała na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. okresie oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Zdaniem Sądu, organ ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem negatywnej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu, że zlokalizowanie przedmiotowej reklamy we wnioskowanym przez skarżącą miejscu zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organ wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów (w porannym szczycie 3430 natomiast w popołudniowym 3000 pojazdów na godzinę) w zestawieniu z dopuszczalną w tym miejscu prędkością pojazdów spowoduje, iż reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców a w konsekwencji powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaprezentowane stanowisko jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu w spornym miejscu jest, zdaniem Sądu, przekonywujące.

Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, co już podkreślono, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.