Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 348/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 131
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 maja 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Elżbieta Kremer /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1005/10 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w Bydgoszczy na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 996/10 oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] października 2009r. znak [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Decyzją z dnia 16 października 2009r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego udzielił [...] S.A. we W. pozwolenia wodnoprawnego na: odprowadzanie wylotem W-l do rzeki [...] w km 17,370 ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, po uprzednim ich oczyszczeniu w zakładowym systemie oczyszczania, w ilości średniej dobowej 25 000 m3/d i maksymalnej dobowej 37 000 m3/d, określając dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń dla substancji szczególnie szkodliwych oraz dla pozostałych substancji w ściekach (pkt 1.1); odprowadzanie wylotem W-l ścieków zawierających 1,2-dichloroetan, ustalając wartości dopuszczalne (pkt 1.2); odprowadzanie wylotem W-l ścieków z oczyszczania gazów odlotowych z procesu termicznego przekształcania odpadów, w ilości średniej dobowej 80 m3/d i maksymalnej dobowej 120 m /d, ustalając najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach z tej instalacji (pkt 1.3);odprowadzanie wylotem WWS do rzeki [...] w km 16,670 w okresach stanów wody w Wiśle powyżej 48m npm ścieków oczyszczonych w zakładowym systemie oczyszczania w ilości, stanie i składzie jak dla wylotu W-l (pkt I..4); odprowadzanie wylotem WD do rzeki [...] w km 16,670 wód opadowych i roztopowych, wód z częściowej wymiany wody krążącej w obiegach chłodniczych oraz niewykorzystanych czystych wód z urządzeń i sieci wodociągowych, pochodzących z przelewów burzowych kanalizacji KD II, przy przepływach w kanalizacji KD II przekraczających wartość 22 000m3/d, ustalając najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń (pkt 1.5). Organ ustalił także w punktach II.1-II.5 decyzji miejsca pomiarów i poboru próbek dla określania ilości i jakości odprowadzanych ścieków oraz w pkt IV.3. lV.3a i IV.3b określił częstotliwość badania wymienionych w pozwoleniu wskaźników i substancji zanieczyszczających.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska

w Bydgoszczy (RDOŚ).

W odwołaniu wskazano na konieczność wprowadzenia kontroli w zakresie wskaźników zanieczyszczenia (OWO, AOX i azotu ogólnego) z częstotliwością podaną w odwołaniu. Ponadto stwierdzono, że konstytucyjna zasada przezorności oraz ustawowe obowiązki regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w tym przede wszystkim nadzór nad obszarami Natura 2000 uzasadniają wnioskowanie wprowadzenia częstszej kontroli jakości ścieków.

Po zapoznaniu się z tym odwołaniem Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy miał obowiązek zbadania czy odwołanie wniósł podmiot mający status strony w postępowaniu administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 127 kpa odwołanie od decyzji przysługuje wyłącznie stronie. Z powyższego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego okoliczność, że osoba wnosząca odwołanie brała udział w postępowaniu i została jej doręczona decyzja pierwszoinstancyjna. Jakkolwiek Marszałek Województwa informował RDOŚ w Bydgoszczy o wszczęciu postępowania, a także doręczył mu decyzję, to bycie stroną postępowania administracyjnego jest cechą materialnoprawną i istnieje niezależnie od powyższych działań organu pierwszej instancji.

Jak podał dalej organ, o legitymacji RDOŚ do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. RDOŚ może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. RDOŚ nie wykazał o jakich prawach lub obowiązkach stanowi zaskarżona decyzja, jako że omawiane pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy jego "własnej" sprawy, bowiem zostało udzielone na rzecz [...] S.A. we W. Decyzja ta nie nakłada żadnych obowiązków na RDOŚ, ani nie przydaje mu jakichkolwiek uprawnień. Tym samym zapisami pozwolenia nie można wykazać istnienia dla RDOŚ interesu prawnego.

Interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego dla [...]S.A można by jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania ścieków wprowadzanych przez [...] do wód [...]. W związku z faktem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy nie wykazał, że ma w sprawie interes prawny nie było możliwe w ocenie organu odwoławczego prowadzenie postępowania z odwołania tego podmiotu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze podniesiono, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nieprawidłowo przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisu art. 28 k.p.a., art. 127 ust. 7 prawa wodnego, art. 131 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 54 ustawy o ochronie przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że o legitymacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. RDOŚ może być traktowany jako strona postępowania tylko wtedy, gdy jego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił,, że interes prawny przysługuje danemu podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. RDOŚ nie wykazał, że omawiane pozwolenie wodnoprawne dotyczy jego "własnej" sprawy, bowiem zostało udzielone na rzecz [...] S.A. we W. Decyzja ta nie nakłada żadnych obowiązków na RDOŚ, ani nie przydaje mu jakichkolwiek uprawnień.

Dalej Sąd wskazał, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien wynikać z przepisów ustawy Prawo wodne. Taką normą,

z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 w/w ustawy stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych." Zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że art. 127 ust. 7 Prawa wodnego zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego RDOŚ mógłby wywodzić swoją legitymację do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Podał, że zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania ścieków wprowadzanych przez [...] do wód [...]. Uwzględniając nawet dopływ ścieków do Wisły (ok. 63Om od wylotu Wl), która jest objęta obszarami Natura 2000, to gruntami pozostającymi w zasięgu oddziaływania byłyby grunty pokryte wodami rzeki Wisły. Grunty te (zgodnie z art. 14 Prawa wodnego w związku z art. 10) stanowią własność Skarbu Państwa, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Natomiast w imieniu Prezesa KZGW zadania związane z gospodarką wodną, w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, realizuje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w tym przypadku Dyrektor RZGW w Gdańsku, który włada tymi gruntami na podstawie trwałego zarządu. Gruntami tymi nie włada natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. W tej sytuacji nie ma podstaw według Sądu do uznania, że RDOŚ w Bydgoszczy posiada status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jako że nie jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, będącego przedmiotem zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. Ustawowe obowiązki regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w tym nadzór nad obszarami Natura 2000, nie dają RDOŚ legitymacji strony postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla [...]. Status strony postępowania wodnoprawnego nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) ani ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220). Zasadnie zdaniem Sądu wskazał organ odwoławczy, że RDOŚ realizuje zadania w zakresie ochrony środowiska (ochrony przyrody) jako zadania o charakterze publicznym. Natomiast dbałość o interes publiczny nie jest tożsama z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa. i nie daje podstaw do wywodzenia z tego faktu interesu prawnego do składania środków zaskarżenia w postępowaniu odwoławczym od omawianego pozwolenia wodnoprawnego. Z obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że wnoszący odwołanie - w przypadku, gdy prawo nie przyznaje mu uprawnień strony w określonym postępowaniu - wykracza poza swe ustawowe kompetencje. Zasadnie zatem według Sądu organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, lecz umorzył postępowanie odwoławcze

w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 2, 5, 7, 74 ust. 1 i 2, art. 86 Konstytucji RP poprzez błędne przyjecie, że ustawowy obowiązek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 nie spełnia wymogów interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, naruszenie art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wydanej na rzecz spółki akcyjnej [...], art. 127 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten określa jakie podmioty mogą uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodno-prawnego i że poza tymi podmiotami żaden inny podmiot nie może w takim postępowaniu uczestniczyć, naruszenie art. 131 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że organ ochrony środowiska wykonujący swoje zadania określone przepisami prawa nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu wydanego pozwolenia wodno-prawnego w sytuacji, gdy wydane pozwolenie wodno-prawne może doprowadzić lub doprowadzi do powstania szkody w środowisku, jeśli podmiot uprawniony będzie wykonywał swoje uprawnienia.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest niewłaściwe. Organy orzekające w ocenie skarżącego poprzestały na analizie pojęcia interes prawny sprowadzający się do wykazywania, że naruszone zostały jakieś uprawnienia lub sprawa dotyczy obowiązków podmiotu, który może być stroną postępowania. Nie zwróciły jednak zbyt starannej uwagi na pozycję ustrojową skarżącego. Po pierwsze skarżący jest zaliczany do organów ochrony środowiska wymienionych w ustawie prawo ochrony środowiska, można wskazać w ślad za piśmiennictwem, że jest to organ wyspecjalizowany, a zatem taki organ którego ustrojowa i kompetencje mają służyć ochronie konstytucyjnej wartości jaką jest środowisko. Mając na względzie tą okoliczność ustawodawca wyposażył skarżącego w pewne kompetencje oraz nałożył na niego, co umknęło organom orzekającym określone obowiązki. Do zadań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy bowiem sprawowanie nadzoru nad obszarem Natura 2000. Szczegółowy zakres sprawowania tego obowiązku określa ustawa o ochronie przyrody. Natomiast przepis kompetencyjny i jednocześnie przepis ustrojowy jakim jest art. 131 ustawy o udostępnianiu informacji nakłada na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska określone obowiązki. Interpretacja zaproponowana przez organy orzekające jest w ocenie skarżącego niedopuszczalna, gdyż prowadzi do wniosku, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może sprawować nadzoru nad obszarami Natura 2000, gdyż ustawodawca "wyłączył" tenże organ z zakresu podmiotowego postępowania o wydanie pozwolenia wodno-prawnego. Stanowisko organów orzekających prowadzi bowiem do takiej sytuacji, że może zostać wydane pozwolenie wodno-prawne, którego wykonywanie naruszy ochronę środowiska w ramach obszaru Natura 2000. Taka też sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie i jak wskazał skarżący, zauważyć trzeba, że żaden z organów orzekających nie wskazał, że wykonywanie pozwolenia wodno-prawnego nie doprowadzi do naruszenia środowiska. A zatem takie potencjalne zagrożenie istnieje, czego organy orzekające nie dostrzegły. W konsekwencji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska został pozbawiony możliwości prewencyjnej ochrony obszarów Natura 2000 poprzez możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia wodno-prawnego, którego wykonanie może mieć negatywne skutki dla tego obszaru Natura 2000. W konsekwencji uniemożliwiono skarżącemu uznając, że nie jest on stroną postępowania sprawowanie prewencyjnego nadzoru w zakresie przysługujących mu kompetencji, a jednocześnie nałożonych na niego obowiązków. Skarżący nie zgodził się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż sprawa nie dotyczy ani uprawnień skarżącego, ani jego obowiązków. Jest rzeczą bezsporną, że wydane pozwolenie wodno-prawne dotyczy kwestii, które leżą w zakresie obowiązków skarżącego.

W dalszej polemice skarżący wskazał, że interes prawny wnioskodawcy — [...] został uwzględniony nieuprawnionym kosztem ochrony interesu publicznego. Przy czym żaden z organów orzekających w sprawie nie rozważył tej kwestii, że doszło do priorytetowego potraktowania interesu prywatnego kosztem interesu publicznego. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało analizy tego obszaru, a w konsekwencji rozważania czy nie należy uwzględniać interesu publicznego, którego istnienie nie było przez organy orzekające negowane. W konsekwencji należało również nie dopuścić w ocenie skarżącego do udziału w postępowaniu organu, który w zakresie swoich obowiązków ma ochronę tego interesu publicznego, a tym organem był właśnie skarżący. Sąd powołując się na kategorię interesu publicznego uniemożliwił jednocześnie udziału w postępowaniu organowi, którego zadaniem jest właśnie ochrona tego interesu publicznego. Rozważania Sądu dotyczące interesu publicznego i braku tożsamości istnienia interesu prawnego są dowodem na to, że jednak uwzględniał Sąd potrzebę ochrony takiego interesu, ale jednocześnie nie podjął rozważań czy taka ochrona została zapewniona. Orzeczenia organów administracji wodnej są najlepszym dowodem w ocenie skarżącego na to, że jednak nie uwzględniono ochrony interesu publicznego jeżeli chodzi o ochronę obszarów Natura 2000, a w konsekwencji o ochronę środowiska jako wartości konstytucyjnie chronionej. Także na Krajowym Prezesie Zarządu Gospodarki Wodnej i na Dyrektorze Regionalnej Gospodarki Wodnej spoczywał konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska i ochronę tego środowiska, a organy te nie odniosły się we właściwy sposób do tychże elementów konstytucyjnie chronionych, co stanowi naruszenie Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że istota sporu jaki powstał w rozpoznawanej sprawie koncentrowała się na następującej kwestii, czy skarżącemu kasacyjnie organowi jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pozwolenia wodno-prawnego na rzecz [...] S.A. we W. Jednym słowem, czy zadania i kompetencje jakie zostały nałożone przez ustawodawcę na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzasadniają przyjęcie, że organ ten posiada interes prawny w indywidualnej sprawie jaką jest sprawa o wydanie pozwolenia wodno-prawnego wszczęta na wniosek wskazanego podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że ustawowy obowiązek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie ochrony obszarów Natura 2000 nie spełnia wymogów interesu prawnego, jest niezasadny. Przypomnieć należy, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi.

Te cechy interesu prawnego powodują, że powinien on być przypisany tylko do zindywidualizowanego podmiotu i tylko taki podmiot posiada przymiot strony. Nadto przepis art. 29 k.p.a. określa podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony ze względu na interes prawny, który reprezentują określa, kto może być stroną w sensie procesowym. Zgodnie z art.29 k.p.a. mogą to być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Ta zdolność do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona określana jest jako zdolność administracyjna.

Natomiast zupełnie odrębnym zagadnieniem jest problematyka kompetencji i zadań organu administracji publicznej. Kompetencję można określić jako zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Jest to więc możność ( uprawnienie) i jednocześnie obowiązek korzystania z określonej formy działania, należącej do działań administracyjnych. To swoiste połączenie ze sobą uprawnienia i obowiązku jest charakterystyczne właśnie dla działania organów państwowych, w tym organów administracji publicznej . Tak rozumianą kompetencje organu administracyjnego trzeba odróżnić od jego zadań, które są również określono ustawowo, ale nie wiążą się z konkretnym działaniem i z obowiązkiem wykonania konkretnego działania, lecz dotyczą ogólniejszego celu, jaki organ ma osiągnąć lub osiągać, wykorzystując do tego ogół swoich kompetencji ( J.Zimmermann, Prawo administracyjne, 2005 s.119 ). Realizacja tych zadań w ramach przyznanych przez ustawodawcę kompetencji następuje za pomocą instrumentów prawnych określonych w przepisach materialno-prawnych dotyczących tych działań. Jeżeli realizacja kompetencji administracyjnej ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli na stosowaniu prawa administracyjnego za pomocą wydawania aktów konkretyzujących jego normy ( decyzji administracyjnych), wtedy kompetencje tę nazywa się właściwością organu.

Zarzut dotyczący naruszenia art.127 ustawy prawo wodne polega zdaniem skarżącego na błędnym przyjęciu, że przepis ten określa jakie podmioty mogą uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodno-prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego art.127 ust.7 stanowi, kto może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodno-prawnego, zgodnie z tym przepisem:

Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Katalog stron mogących uczestniczyć w tym postępowaniu jest zamknięty. Niewątpliwie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma legitymacji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodno-prawnego wszczętym z wniosku [...] S.A . Stąd też zarzut naruszenia art.127 ustawy Prawo wodne nie mógł być uwzględniony.

Bezzasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.131 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 131 określa jakie są kompetencje regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem: Do zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy:

1) udział w strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko;

2) przeprowadzanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub udział w tych ocenach;

3) tworzenie i likwidacja form ochrony przyrody na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

4) ochrona i zarządzanie obszarami Natura 2000 i innymi formami ochrony przyrody, na zasadach i w zakresie określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

5) wydawanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

6) przeprowadzanie postępowań i wykonywanie innych zadań, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie;

7) przekazywanie danych do bazy, o której mowa w art. 128;

8) (107) (uchylony);

9) współpraca z organami jednostek samorządu terytorialnego w sprawach ocen oddziaływania na środowisko i ochrony przyrody;

10) współpraca z organizacjami ekologicznymi;

11) (108) wykonywanie zadań, w tym wydawanie decyzji oraz zlecania ekspertyz z zakresu gospodarki odpadami.

2. Regionalny dyrektor ochrony środowiska może zwracać się do regionalnej rady ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody należących do jego kompetencji. Dostrzegamy zatem, że w art. 131 ust. 1 ustawy wymieniono obowiązki, za realizację których odpowiedzialne są te organy. W przepisie tym nie określono jednak form prawnych, w jakich powinny być one wykonywane. W związku z tym w każdym konkretnym przypadku należałoby je ustalić na podstawie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę takich działań. Natomiast w celu realizacji zadań obciążających regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, w art. 131 ust. 2 ustawy przewidziano możliwość zwracania się przez ten organ do działającej na podstawie art. 97 ustawy o ochronie przyrody regionalnej rady ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody,

Skarżący nie wskazuje w jakiej części art.131 ustawy został naruszony, natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie powyższego przepisu ma polegać na tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może sprawować nadzoru nad obszarami Natura 2000.

Zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Przede wszystkim art. 131 ustawy jest typowym przepisem kompetencyjnym określającym jakie zadania należą do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ( art.127 ustawy określa co należy do kompetencji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ). W przepisie tym nie określono jednak form prawnych, w jakich kompetencje te powinny być wykonywane. W związku z tym w każdym konkretnym przypadku należy je ustalić na podstawie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę takich działań. W przypadku zadań dotyczących zarządzania i ochrony obszarami Natura 2000 aktem materialnoprawnym regulującym zarówno zakres zadań, obowiązków jak i instrumentów prawnych z których może korzystać Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest ustawa z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz.U Nr 92, poz.880, z późn.zm.). Stąd też tak sformułowany zarzut naruszenia art. 131 ustawy nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze brak było podstaw prawnych pozwalających na uznanie zasadności podniesionych zarzutów, a w konsekwencji należy stwierdzić że postępowanie przed organami administracji było przeprowadzone prawidłowo, a Sądowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.