Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1622/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 7 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO w [...]") z dnia [...] kwietnia 2018 roku, znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku magazynu z częścią gospodarczą oraz budynku łącznika (powstałych w warunkach samowoli budowlanej), na działce ewidencyjnej nr [...] (w obrębie [...]), uchyliło wskazaną decyzję Wójta w całości oraz sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca" lub "[...]") wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego budynku magazynu z częścią gospodarczą oraz budynku łącznika (powstałych w warunkach samowoli budowlanej), na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], Gminie [...] .

II.2. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt ustalił warunki zabudowy dla istniejącego budynku magazynu z częścią gospodarczą oraz budynku łącznika (powstałych w warunkach samowoli budowlanej), na działce ewidencyjnej nr [...] (w obrębie [...]). W decyzji tej wskazano w szczególności następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu:

(i) nieprzekraczalna linia zabudowy - wg załącznika graficznego,

(ii) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 31% wg

stanu istniejącego uwzględniającego samowolnie powstałe budynki,

(iii) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - max 6,50 m,

(iv) geometria dachu:

- kąt nachylenia głównych połaci dachowych - do 5°,

- wysokość głównej kalenicy - max 7,0 m,

- układ połaci dachowych - dach płaski, jednospadowy lub dwuspadowy,

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - według

załącznika graficznego nr 1;

- szerokość elewacji frontowej — max 39,80 m.

W osnowie decyzji wskazano również powierzchnię biologicznie czynną, tj. min. 20% powierzchni terenu objętego decyzją, a także określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Wskazano również, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł w szczególności, że projekt decyzji został uzgodniony zgodnie z art. 53 punkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: "u.p.z.p." lub "Ustawa") ze Starostą Powiatu [...], Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (uzgodnienie milczące) oraz [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W uzasadnieniu decyzji Wójt odniósł się również do uwag zgłoszonych przez pełnomocnika M. S.. W decyzji wskazano również, że załącznikami do niej są: załącznik graficzny nr [...], wyniki analizy urbanistycznej zał. nr [...]- część tekstowa, znajdują się w aktach sprawy oraz wyniki analizy urbanistycznej zał. nr [...] - część graficzna, znajdują się w aktach sprawy.

II.3. Odwołanie od powyższej decyzji Wójta złożył M. S. reprezentowany przez radcę prawnego.

II.4. Kolegium, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta z [...] sierpnia 2017 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem wydanie decyzji przez Wójta nastąpiło przy istotnym uchybieniu przepisom prawa, co musiało skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 59 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zamiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Taki właśnie stan występuje w rozpoznawanej sprawie, albowiem dla obszaru objętego wnioskiem nie opracowano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy tej ustawy nakładają na organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy szereg wymogów proceduralnych, od spełnienia których zależy prawidłowość tego postępowania, a w konsekwencji zasadność rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało m. in., że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 Ustawy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium po przeanalizowaniu akt sprawy dostrzegło, że z treści analizy urbanistycznej nie sposób ustalić jaki obszar analizowany został wyznaczony do analizy i nie sposób ustalić czy obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 Rozporządzenia tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, bowiem nie wskazano w ogóle gdzie jest front działki oraz jaka jest długość frontu działki, która to długość stanowi podstawę prawidłowego określenia obszaru analizowanego. Warunkiem bowiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji, który należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 12 Ustawy. Zdaniem Kolegium, obszar przyjęty do analizy, o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 Rozporządzenia Zaznaczyć ponadto należy, iż granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach. Z części graficznej analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, iż obszar analizowany terenu objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym warunku tego nie spełnia, albowiem jego zasięg nie jest wyznaczony w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach względem każdej z granic terenu inwestycji. W orzecznictwie podkreślono, iż nie można w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W świetle powyższego uznać należy, że wyznaczony obszar analizowany sposób uwidoczniony w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej nie spełnia wymagań wskazanych Rozporządzeniu, co jest równoznaczne z błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego przesądza o tym, iż sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane z odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno- urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, że "granice obszaru analizowanego przyjęto i wykreślono na kopii mapy stanowiącej część graficzną załącznika nr 2 do decyzji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustaleni warunków zabudowy". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. W tej sytuacji Kolegium ma wątpliwość czy stan zagospodarowania obszaru analizowanego został prawidłowo i szczegółowo zbadany przed wydaniem decyzji. Skoro w sprawie nie doszło do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, czyli decyzji zawierającej jako załącznik wyniki pełnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej i graficznej, to brak jest podstaw pozwalających uznać, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 4-7 Rozporządzenia. Dodatkowo należy wskazać, że analiza urbanistyczna załącznik graficzny została sporządzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:200, a przepisy Rozporządzenia wskazują, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zasygnalizowania wymaga też fakt, że analiza akt pierwszoinstancyjnych wykazała, iż projekt decyzji jest niekompletny tj. brakuje cz. graficznej decyzji oraz analizy urbanistycznej cz. tekstowa i graficzna. Należy również wskazać, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy sporządzą osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Autorstwo projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy, a naruszenie tego obowiązku może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego, a autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy, czego Kolegium nie dopatrzyło się w przekazanym materiale dowodowym. W związku z powyższym nie sposób ustalić, czy właściwy projekt decyzji podlegał uzgodnieniom, organ I instancji w tym zakresie nie przedstawił swojego stanowiska, co poddaje w wątpliwość czy organ dokonał właściwych uzgodnień, a należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w jego ostatecznym kształcie, czyli w takim, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Skoro uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający, to jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 Ustawy i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska na podstawie przedstawianego do uzgodnienia projektu decyzji. Kolegium stwierdziło, że prawidłowe wydaje się zatem stanowisko, że decyzja organu I instancji narusza przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te zobowiązane są również, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero spełnienie w/w warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie bądź odmowa ustalenia warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa. W kontekście powyższych uwag zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie podjął wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonywującej treści. Stwierdzenie powyższych naruszeń obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadnione jest natomiast koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi organu odwoławczego i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ponadto organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wydane ponownie przez organ I instancji rozstrzygnięcie będzie musiało uwzględnić zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny oraz zawierać prawidłowe uzasadnienie - spełniające wymogi wskazane w art.107 § 3 k.p.a. - korespondujące z dokonanymi przez organ ustaleniami. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności faktyczne i prawne, jak również wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji. Niezależnie od powyższego Kolegium uznało za stosowne wyjaśnić, że decyzję środowiskową dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jest to decyzja niezależna od innych pozwoleń środowiskowych, jakie są niezbędne w trakcie funkcjonowania gotowego już przedsięwzięcia, np. pozwolenia zintegrowanego, pozwoleń emisyjnych, pozwoleń z zakresu gospodarki odpadami, pozwolenia wodnoprawnego itp. Tryb i zasady jej wydawania określa ustawa z 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., zwanej dalej: u.o.o.ś. lub "ustawa ocenowa") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś art. 71 ust. 1 pkt. 3 ustawy ocenowej, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jednocześnie przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 oraz ust. 1a wyżej wymienionej ustawy. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedzone jest zwykle postępowaniem dotyczącym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Prowadzone jest ono w szczególności na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przepisy określają rodzaje inwestycji, przy których wydanie decyzji środowiskowej i przeprowadzenie postępowania jest obligatoryjne, oraz takich, przy których jest to fakultatywne i zależy od oceny organu prowadzącego postępowanie, który posiłkuje się w tym zakresie opiniami właściwych organów ochrony środowiska. Pierwsza grupa obejmuje przedsięwzięcia określane w ustawie jako przedsięwzięcia, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Druga grupa to przedsięwzięcia, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Należy wskazać, że ustawa określa obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla obszarów o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. (art. 63. ust. 1 pkt 2g ustawy ocenowej). Z zapisów art. 66 ustawy ocenowej wynika, że podstawą wystarczającą do uruchomienia procedury opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko powinno być istnienie dokumentacji zabytku lub krajobrazu kulturowego, w szczególności zaś wpis zabytku do rejestru lub ewidencji. Wpis obiektu do ewidencji zabytków lub rejestru zabytków powinien stanowić podstawę kwalifikacji przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższy obowiązek wynika także z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko § 5.Szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są:

2. usytuowanie przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska - zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolność samooczyszczania się środowiska i odnawianie się zasobów naturalnych, walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz uwarunkowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające: g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. W tym stanie faktycznym i prawnym należało, zdaniem Kolegium, orzec jak w sentencji.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodziła się skarżąca. W sprzeciwie zarzucono:

(i) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez naruszenia przepisów postępowania;

(ii) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych poprzez przyjęcie, że w każdej sytuacji, aby przyjąć, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przygotowany przez osobą uprawnioną, jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu, w sytuacji, gdy obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy nie przewidują takiego wymogu;

(iv) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że z analizy urbanistycznej nie sposób ustalić obszaru przyjętego do analizy, w sytuacji gdy szerokość frontu działki została w sposób prawidłowy zwymiarowana, prawidłowo zwymiarowany został również obszar analizowany przedstawiony na rysunku analizy, natomiast ustalone w sposób prawidłowy granice obszaru analizowanego wskazane zostały w części graficznej analizy;

(v) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że analiza urbanistyczna stanowiąca załącznik graficzny do decyzji została sporządzona na mapie w skali 1:200, w sytuacji gdy rzeczywista skala tej mapy to 1:000, co potwierdza zapis znajdujący się na tej mapie (mniej wyeksponowany), jak i skala mapy stanowiąca załącznik graficzny nr [...] do decyzji Wójta Gminy [...]

(vi) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy jest niekompletny, w sytuacji, gdy cz. graficzna oraz analiza urbanistyczna cz. tekstowa i graficzna stanowiące załączniki do projektu decyzji, zostały następnie załączone do decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy i od tamtego momentu stanowią załączniki do w/w decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] w całości oraz zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Ponadto wnoszę o rozpoznanie niniejszego sprzeciwu na rozprawie.

III.2. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 548/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., IV SA/Wa 513/18, CBOSA). Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 p.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 p.p.s.a.). Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 – CBOSA).

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, w omówionym w punkcie IV.2. zakresie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.

IV.3.2. Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Reasumując, przyjęta przez Kolegium wykładnia prawa materialnego, a mianowicie wyrażenie przez organ odwoławczy tezy, iż "granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach", niezależnie od jej trafności (Sąd w postępowaniu toczącym się na skutek sprzeciwu nie może formułować tu wiążących ocen prawnych), nie uzasadniała per se zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie było przeszkód proceduralnych, aby Kolegium samodzielnie, lub za pośrednictwem organu I instancji, zleciło wykonanie analizy w granicach, jakie Kolegium uznaje za uzasadnione w świetle przyjętej przez ten organ wykładni § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Tym bardziej nie przekraczało uprawnień Kolegium (art. 136 k.p.a.) zwrócenie się przez Kolegium do organu I instancji lub bezpośrednio do autora analizy urbanistycznej o wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, które nasunęły się Kolegium w trakcie analizy sprawy.

IV.3.3. Kolegium przynajmniej przedwcześnie przyjęło, że mapa, na której przedstawiono granice obszaru analizowanego, została wykonana w skali 1:2000, a nie skali 1:1000. Otóż skala 1:2000 została istotnie podana w prawej części mapy, już poza granicami obszaru analizowanego. Tymczasem na mapie tej, w jej centralnej części, nieco powyżej terenu inwestycji, jest wyraźnie wskazana skala 1:1000. Warto odnotować, że w skali 1:1000 został sporządzony załącznik nr 1 do decyzji Wójta, z kolei mapę w skali 1:500 złączono do wniosku. Warto odnotować, że charakter i wielkość czcionki w odniesieniu do skali 1:2000 koresponduje z opisem tej mapy przygotowanym przez osobę sporządzającą analizę, co może sugerować oczywistą omyłkę popełnioną przez sporządzającego analizę. Kwestia ta winna być przez Kolegium jednoznacznie wyjaśniona, np. poprzez wystąpienie z zapytaniem do Wójta, który z kolei może zwrócić się do osoby sporządzającej analizę. Równocześnie należy zauważyć, że sporządzenie mapy w innej skali, niż ta określona w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, nie zawsze oznacza, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Konieczne jest tu każdorazowo zbadanie, czy takie uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 821/14, CBOSA).

IV.3.4. Kolegium błędnie przyjęło, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy morze być powierzone tylko osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (w niniejszej sprawie autor analizy oraz projektu decyzji mgr inż. J. J. posłużyła się pieczęcią: "uprawniona z art. 5 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"). Wykładnia przyjęta przez Kolegium była aktualna do dnia 10 sierpnia 2014 r. Z tym bowiem dniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. otrzymał następujące brzmienie: "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych- Dz.U.2014.768). Jeżeli natomiast Kolegium powzięło uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia objętego wspomnianą pieczęcią, w realiach sprawy składanego przecież przez osobę wykonującą funkcję publiczną, to mogło się w tej sprawie zwrócić o wyjaśnienie do Wójta lub bezpośrednio do J. J..

IV.3.5. Podobnie przedwcześnie Kolegium przyjęło, że organu współdziałające nie otrzymały do uzgodnienia pełnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, tj. otrzymały projekt bez załączników. Istotnie w aktach sprawy brak jest projektu załączników do decyzji Wójta, ale równocześnie znajdujący się w niej projekt decyzji (nr [...]), w którym na s. 5 wymienia się wymagane przez prawo załączniki. Również ta kwestia winna być przez Kolegium jednoznacznie wyjaśniona przed wydaniem decyzji.

IV.3.6. W końcowej części zaskarżonej decyzji znalazł się obszerny ogólny wywód Kolegium na temat ogólnych zasad sporządzania ocen oddziaływania na środowisko. Kolegium nie wyjaśniło jednak, w jakim celu ten wywód został zamieszczony i co z niego wynika dla sprawy, a w szczególności co wynika dla Wójta, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Narusza to m. in. regulacje dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

IV.4. Rozpoznają sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze wskazane wyżej oceny prawne i zalecenia co do dalszego postępowania.

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.

IV.6. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.