Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 703/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi K. W., G. M. i P. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na inwestorów: G. M., K. M. i P. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalno-usługowego po częściowym rozebraniu istniejących obiektów, wykonanej na działce ewid. nr [...], obręb [...] w Z. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...] z dnia 24.03.2010r., znak sprawy: [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wskazującego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych doprowadzających zrealizowany obiekt do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 maja 2018 r.

Powyższa decyzja zapadła przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 963/16 uchylił decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że podstawową kwestią sporną między stronami jest przedmiot postępowania, w którym zapadła decyzja poddana kontroli Sądu. Pierwotną zaś przyczyną przedmiotowej sytuacji jest projekt budowlany, zaakceptowany decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 24 marca 2010 r., znak: [...] Nie jest w sprawie sporne, że inwestor dokonał pewnych, wskazanych poprawnie przez organy, nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wbrew jednak zarzutowi skarżących WSA stwierdził, że organy jednoznacznie wskazały, że przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W wyroku stwierdzono, m. in., że sprawa legalności, budowy, przebudowy czy ewentualnej rozbiórki schodów jest sprawą całkowicie odrębną od sprawy oceny legalności inwestycji na działce ewid. nr [...], czy też sprawy wydania pozwolenia na użytkowanie. Powyższa konstatacja wynika także z faktu, że kwestia ww. schodów zewnętrznych nie była w ogóle uwzględniona w projekcie zaakceptowanym decyzją o pozwoleniu na budowę. Takie schody nie mogły zresztą być w tym projekcie ujęte, z powodu braku po stronie inwestorów prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr ewid. [...] (drogą), będącą własnością Gminy [...]. Schody zewnętrzne zostały wykonane na innej działce, nie należącej do inwestorów, stanowiącej odrębny przedmiot własności innego podmiotu i ich budowa winna być kontrolowana w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy na sąsiedniej działce. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie odrębnie co do wszczętego, a niezakończonego postępowania dotyczącego wykonania schodów zewnętrznych oraz pochylni (rampy wjazdowej) na działce ewid. nr [...] obr. [...] stanowiącej własność Gminy [...], doprowadzić do jego zakończenia; odrębnie zaś co do wadliwie rozstrzygniętej sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych w sposób - jak twierdzi organ - istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego tj. nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalno-usługowego po częściowym rozebraniu istniejących obiektów na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z.. Wykonania schodów zewnętrznych, prowadzących do głównego wejścia (poza obrysem budynku i terenem inwestycji objętym pozwoleniem na budowę) organ nie będzie rozważał jako istotne odstępstwo. Organ oceni je w osobnym postępowaniu, biorąc pod uwagę, że do legalnej realizacji tego typu urządzenia budowlanego, konieczne jest legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe PINB w Z. ponownie prowadząc postępowanie administracyjne poinformował strony postępowania, iż postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...] zostało podzielone na dwa odrębne postępowania administracyjne: zarejestrowane pod sygn. akt: [...] w sprawie "nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. - wykonanej w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę" oraz [...] w sprawie "budowy schodów zewnętrznych oraz rampy wjazdowej na działce ewid. nr [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę, służących jako dojście do budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z.".

Przedstawiciele PINB w Z. w dniu [...].11.2017 r. przeprowadzili czynności kontrolne przedmiotowej inwestycji, w wyniku których ustalono, że stan przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie od daty poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniu [...].05.2015 r. Kolejne czynności kontrolne odbyły się w dniu [...].01.2018 r.

PINB na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że roboty budowlane polegające na nadbudowie, rozbudowie oraz przebudowie budynku mieszkalno-usługowego wykonanej na działce ewid. nr [...] obręb [...] w Z., zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., a to:

- poprzez wykonanie w kondygnacji piwnic ścian zewnętrznych na osi "A" oraz "13" wg projektu zmianie uległy charakterystyczne parametry budynku tj. kubatura i powierzchnia zabudowy, jednocześnie naruszono art. 36a ust 5 pkt 2 Pr.bud.,

- poprzez wykonanie tarasu od strony północno zachodniej, nad przestrzenią, która powstała w wyniku zmian kondygnacji piwnic - taras znajduje się 90cm ponad terenem przylegającym do budynku - zmieniona została powierzchnia zabudowy, a wykonany taras znajduje się na granicy z sąsiednią działką budowlaną (działka ewid. nr [...] obr. [...] w Z.) - wobec czego zostały naruszone przepisy techniczno-budowlane - §12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

-wobec faktu, iż wejście do budynku znajduje się około 72cm ponad przylegającym terenem PINB w Z. uznał, iż został naruszony §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych. Z projektu budowlanego wynikało, że wejście do budynku odbywać się będzie bezpośrednio z ulicy bez potrzeby budowy w pasie drogowym ul. [...] schodów i pochylni zewnętrznych. Ponadto inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (właścicielem działki ewid. nr [...] obręb [...] w Z. jest Gmina [...]). Inwestorzy również nie posiadają zgody zarządcy drogi na zajęcie (lokalizacje) w pasie drogowym przedmiotowego obiektu (dotyczy schodów i pochylni zewnętrznej).

W ocenie PINB zakres dokonanych zmian jest tak zasadniczy, że wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Wskazano, że celem działania organu jest ustalenie czy inwestycję można doprowadzić do zgodności z prawem, ma zaś temu celowi służyć wykonanie czynności, w tym dostarczenie przez inwestora takiej dokumentacji, która zgodność z prawem wykaże. Podkreślono, iż projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, a więc zarówno te roboty, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Pr.bud.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli G. M., K. M. oraz P. W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 K.p.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie zaskarżonej decyzji zostało dokonane bezpodstawnie;

- art. 7 i 77 K.p.a.poprzez ich pominięcie i brak dokonania należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 K.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie wydanej decyzji;

- art. 11 K.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 28 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie, które w konsekwencji spowodowało, iż niewłaściwie ustalono strony niniejszego postępowania;

- art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż mogą istnieć przesłanki do uznania Klubu [...] jako strony niniejszego postępowania;

- art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt: II SA/ Kr 963/16;

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie wskutek przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 36 a ust. 5a ustawy Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo iż ewentualne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego mają wyłącznie charakter nieistotny;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo iż przeprowadzenie postępowania naprawczego w ogóle nie powinno mieć miejsca, a to z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do żadnych istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odwołujący się wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB w Z..

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku ustalając go na 31 października 2019 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie przesłanego materiału dowodowego ustalono, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy odstąpił od ponownego przytaczania pełnego stanu faktycznego niniejszej sprawy, w uzasadnieniu przytaczając jedynie najistotniejsze fakty i dokumenty dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego.

Odnośnie kręgu stron postępowania WINB wskazał, że został on prawidłowo ustalony przez organ I instancji i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. W nawiązaniu do zarzutu inwestorów odnośnie niezasadności uwzględnienia w kręgu stron niniejszego postępowania Klubu [...] zauważono, iż kwestia ta była podnoszona w skardze do WSA, który w wyroku z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Kr 963/16 uznał krąg stron postępowania na prawidłowo ustalony, a który wiąże organ w sprawie na postawie art. 153 p.p.s.a.

Jako prawidłowe oceniono odstąpienie przez PINB od wstrzymywania przedmiotowych robót budowlanych na podstawię art. 50 ust, 4 u.p.b. ze względu na zakończenie robót budowlanych przez inwestorów.

Oceniając materiał dowodowy [...]WINB stwierdził, że potwierdza on, iż przedmiotowa inwestycja realizowana była z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 24 marca 2010r. znak: [...]

Wskazano, że w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który należy stosować w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. [...]WINB dokonał więc interpretacji i oceny czy zmiana kubatury bądź powierzchni zabudowy nie wynikająca wprost z dopuszczalnej w granicach 2% zmiany długości, szerokości i/lub wysokości obiektu budowlanego jest zmianą istotną.

Za nieistotne uznano zatem w świetle nowego przepisu zmiany kubatury w wielkości 1,04 % spowodowane wykonaniem ścian zewnętrznych piwnic na osi "A" oraz "13".

Niemniej jednak wykonanie w kondygnacji piwnic ścian zewnętrznych na osi "A" oraz "13", a także wykonanie tarasu od strony północno-zachodniej, nad przestrzenią, która powstała w wyniku zmian kondygnacji piwnic, spowodowało zmianę zagospodarowania terenu i powierzchni zabudowy, ponieważ zmiany dokonane przez inwestora wpłynęły na obrys i układ projektowanego obiektu, jego wymiary a także odległości obiektu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Zmianie uległa także powierzchnia zabudowy. Pierwotnie projektowana powierzchnia zabudowy wynosiła 528,2 m2 (str. 2 Projektu budowlanego), a w związku z podniesieniem tarasu wzrosła o ok. 29 m2. Zmiana powierzchni zabudowy nastąpiła również poprzez wykonanie odmiennie od projektu budowlanego pierwotnego ścian w poziomie piwnic elewacji południowo - zachodniej (frontowej) w osi 10 i 13 pod głównym wejściem do budynku (karta - rysunek nr 423 akt PINB). W wyniku tych zmian powierzchnia zabudowy uległa powiększeniu o ok. 7 m2. A zatem łączna powierzchnia zabudowy wzrosła o ok. 36 m2 i wynosi ok. 564,2 m2 (k. nr 64 akt WINB).

Ponadto, wykonany taras w wyniku zmian układu ścian w poziomie piwnic od strony północno -zachodniej narusza Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią tj. art. 12 ust. 6 pkt 1. [...]WINB wskazał, że organ I instancji ustalił, że taras znajduje się 90 cm ponad terenem przylegającym do budynku (vide karta nr 439 akt PINB), a zatem nie zostały spełnione warunki określone w art. 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, w świetle przepisu art. 36a ust. 5a, który dopuszcza niewielkie zmiany pod warunkiem, że nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, zmianę powierzchni zabudowy należy uznano za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę.

Organ I instancji stwierdził także, że zmieniła się rzędna wysokościowa posadowienia budynku, co zgodnie z orzecznictwem uważane jest za istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Słusznie organ I instancji przyjął, że wobec wydania decyzji o rozbiórce schodów zewnętrznych (będących przedmiotem osobnego postępowania) wykonanie przedmiotowego obiektu narusza warunki techniczne określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając powyższe na uwadze [...]WINB stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednak musi być poprzedzona wykonaniem projektu budowlanego.

Rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego przez podmiot zobowiązany jest w ocenie [...]WINB prawidłowe, jednak z uwagi na upływ terminu wykonania obowiązku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zaś w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W., P. W. i G. M. zarzucili zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 K.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego;

- art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawa materialnego wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie wytycznych tutejszego Sądu, które znalazły się w wyroku z dnia 6 września 2013 r. (II SA/Kr 732/13) oraz wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. (II SA/Kr 963/16);

- art. 31 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację, a w konsekwencji bezpodstawne przyznanie przymiotu strony niniejszego postępowania Klubowi [...];

- art. 15 K.p.a. poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

II. naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego na skutek wadliwego wnioskowania, iż doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji narusza również normy zawarte w art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB jak i poprzedzającej ją decyzji PINB w Z. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Rozpocząć trzeba od przytoczenia wskazań zawartych w wyrokach tut. Sądu, zapadłych uprzednio w kontrolowanej sprawie, a to z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

W wyroku II SA/Kr 732/13 z 6.09.2013r., a więc w początkowej fazie sprawy, WSA w Krakowie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien w szczególności ustalić, jaki był zakres inwestycji objętej tą sprawą w sposób pozwalający na weryfikację, czy nastąpiła zmiana inwestycji zrealizowanej z projektowaną. Również należało ustalić, posiłkując się art. 36 a ust. 5 p.b., czy odstępstwa, o ile są, mają charakter istotny. Z kolei w wyroku z dnia 10.11.20167r. II SA/Kr 963/16 WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie odrębnie co do wszczętego, a niezakończonego postępowania dotyczącego wykonania schodów zewnętrznych oraz pochylni (rampy wjazdowej) na działce nr ewid. [...] obr. [...] stanowiącej własność Gminy [...] i doprowadzić do jego zakończenia; odrębnie zaś co do wadliwie rozstrzygniętej sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych w sposób – jak twierdzi organ - istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. nadbudowy, rozbudowy oraz przebudowy budynku mieszkalno-usługowego po częściowym rozebraniu istniejących obiektów na działce ewid. nr [...], obręb [...] w Z..

Od razu w tym miejscu trzeba wskazać, że organy dostosowały się do powyższego, prowadząc dwa odrębne postępowania w sprawie odstępstw od projektu i w sprawie posadowienia schodów i rampy na cudzej nieruchomości.

Dalej, Sąd w sprawie II SA/Kr 963/16 wskazał, że organ miał rzetelnie i wnikliwie ocenić, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, tj. zmiany powierzchni zabudowy poprzez wykonanie w kondygnacji piwnic ściany zewnętrznej, w szczególności na osi 13 wg. projektu na elewacji południowo – zachodniej (frontowej) w miejscu pod głównym wejściem do budynku. Jeżeli organ oceni, że doszło do istotnych odstępstw, rozważy, czy jest możliwa taka przebudowa wnęki, by zapewnić zgodną z prawem i wymogami dotyczącymi osób niepełnosprawnych komunikację budynku z ulicą [...] nie wykraczając poza nieruchomość będącą własnością inwestorów. By wykazać, że doszło do zmiany powierzchni zabudowy i kubatury obiektu, organ przedstawić miał wyliczenia tych wielkości dla projektowanej i faktycznie zrealizowanej inwestycji. Stosowne rozważania, wyliczenia i płynące z nich wnioski organ miał zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Przedstawić miał także rozważania, wedle jakich kryteriów stwierdzone odstępstwa uznano za istotne. Te kwestie będą poniżej przedmiotem rozważań. Należy jednakże, z uwagi na treść zarzutów skargi co do uczestnika postępowania, a to Stowarzyszenia Klubu [...], którego interes prawny do występowania w sprawie skarżący kwestionują – podnieść, że WSA w ostatnio wymienionej sprawie wskazał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowo ustalonego przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu stanowi to wiążącą wypowiedź z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a. ( ocena prawna interesu uczestników) i zamyka drogę do ponownego badania tego interesu w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do oceny, czy wykonano pozostałe ( poza odrębnymi sprawami) zalecenia WSA w Krakowie, trzeba stwierdzić, że odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, jakkolwiek niektóre przepisy dotyczące kwalifikacji prawnej zostały przytoczone przez organ zbyt ogólnie. Ta kwestia zostanie jednak doprecyzowana przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

W dniu 1 stycznia 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). Zgodnie z art. 26 w/w ustawy "1. W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 , wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. W sprawach, o których mowa w art 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W związku z powyższym, co podkreślił [...]WINB, w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.

Zgodnie z treścią art. 36a u.p.b. (w brzmieniu nadanym w/w ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.): 5. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania dziatki lub terenu;

charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

2) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5)_ _ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt l b.

5a. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3/) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

4) nie narusza przepisów fechniczno-budowlanych.

6. Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

[...]WINB wskazał, że treść zalegających w aktach PINB protokołów z kontroli w przedmiotowym budynku, w tym z dnia [...] stycznia 2018r potwierdza, że istnieją odstępstwa polegające m.in. na zmianie układu drzwi wejściowych do budynku, wykonaniu ścianek działowych na potrzeby usług prowadzonych w budynku, wykonaniu pomieszczenia technicznego w narożu kondygnacji piwnic, wykonaniu tarasu od strony północno-zachodniej nad przestrzenią, która powstała w wyniku zmian kondygnacji piwnic - taras znajduje się 90cm ponad terenem przylegającym do budynku (rzędna terenu zgodna z p.p.p. 0,00), wykonaniu dodatkowego biegu schodów oraz szybu windowego. Jak słusznie wskazał organ, kluczową kwestią było zatem ustalenie, czy wśród dokonanych odstępstw są odstępstwa istotne.

[...]WINB wskazał, że nie jest istotnym odstępstwem zmiana kubatury przedmiotowego budynku, albowiem nie przekracza owych 2 % wskazanych w przepisie art. 36a ust. 5a pkt 1p.b.

Natomiast co do istotnych odstępstw, trafnie wskazano, że wykonane w kondygnacji piwnic ściany zewnętrzne na osi "A" oraz "13", a także wykonanie tarasu od strony północno zachodniej, nad przestrzenią, która powstała w wyniku zmian kondygnacji piwnic spowodowało zmianę zagospodarowania terenu i powierzchni zabudowy. W ocenie organu dokonane odstępstwo prawidłowo zostało przez organ I instancji zakwalifikowane jako istotne, w rozumieniu art. 36 a ust. 5 u.p.b. Wykonanie bowiem ścian zewnętrznych odmiennie od projektu pierwotnego zmieniło sposób zagospodarowania terenu, ponieważ zmiany dokonane przez inwestora wpłynęły na obrys i układ projektowanego obiektu, jego wymiary a także odległości obiektu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Przedmiotowa zmiana jest odstępstwem istotnym z uwagi na art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. Należy jeszcze wskazać, że prawo budowlane nie zawiera definicji słowa "obrys", jednak posiłkując się słownikiem języka polskiego PWN (El.) wyjaśnić należy, że obrys jest to linia obwodząca dany przedmiot w określonej płaszczyźnie przekroju. W omawianym wypadku organ oceniał linię obwodzącą rzut parteru przy powierzchni ziemi, nazywając ją obrysem budynku. W sytuacji zatem zmiany zagospodarowania terenu przez zmianę obrysu budynku, odstępstwo to musiało zostać zakwalifikowane jako istotne. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. II OSK 1784/17, LEX nr 2688559, "Nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagającymi uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę są takie odstępstwa, które nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu". A contrario zatem, istotnymi odstępstwami będą te, które tego zakresu dotyczą.

Zmianie .uległa także powierzchnia zabudowy. Zgodnie z projektem budowlanym , pierwotnie projektowana powierzchnia zabudowy wynosiła 528,2 m2 (str. 2 Projektu budowlanego) . W związku z podniesieniem tarasu powyżej powierzchni terenu przyległego o ok. 90 cm, powierzchnia zabudowy wzrosła o ok. 29 m2. Zmiana powierzchni zabudowy nastąpiła również poprzez wykonanie odmiennie od projektu budowlanego pierwotnego ścian w poziomie piwnic elewacji południowo - zachodniej (frontowej) w osi 10 i 13 pod głównym wejściem do budynku (karta - rysunek nr 423 akt PINB). W wyniku tych zmian powierzchnia zabudowy uległa powiększeniu o ok. 7 m2. A zatem łączna powierzchnia zabudowy wzrosła o ok. 35 m2 i wynosi ok. 563,2 m2 (k. 64 akt [...]WINB). Jest to istotne odstępstwo w świetle art. 36 a ust. 5 pkt 2 p.b. Należy jeszcze wskazać, że nie jest prawidłowe stanowisko skarżących, którzy wskazali, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in.tarasów naziemnych. Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997, którą można się tu posiłkować, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w staniewykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu.

Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu;- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Tym samym, mając na uwadze Polską Normę, tarasy naziemne jak najbardziej wchodzą w zakres powierzchni zabudowy. Zmiana zatem powierzchni zabudowy jest w tym przypadku zmianą istotną z punktu widzenia art. 36 a ust. 5 pkt 2 p.b.

Dalej organ wskazał, że organ I instancji stwierdził także w czasie kontroli w dniu [...] stycznia 2018r., iż projektowany poziom 0,00 znajduje się ok. 0,72 m - 0,90 m nad istniejącym terenem (ul. [...]), a zatem zmieniła się także rzędna wysokościowa posadowienia budynku. Ta miana jest istotnym odstępstwem z punktu widzenia art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 774/16, LEX nr 2461267 "Zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego". NSA wskazał, że z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. W tej sytuacji każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest zmianą istotną.

Natomiast słusznym jest zarzut skargi, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] nr [...] w Z. może mieć zapewniony dostęp dla osób niepełnosprawnych i to poza podjazdem uprzednio mieszczącym się na chodniku poza terenem inwestycji, a więc nie ma w tym zakresie mowy o istotnym odstępstwie. Jest tak z uwagi na fakt, że zewnętrzne wejście do budynku jest także dostępne z poziomu chodnika w narożniku południowo – wschodnim budynku, co wynika z materiału zdjęciowego zawartego w aktach sprawy.

Reasumując, pomijając sprawę wejścia dla niepełnosprawnych, pozostałe odstępstwa wskazane przez organ jako istotne są takimi także w ocenie Sądu; wobec tego nie ma miejsca naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. W tej sytuacji prawidłowe były decyzje organów obu instancji w zakresie konieczności wykonania projektu budowlanego zamiennego, celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 8, 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Organy także zasadniczo dostosowały się do wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach.

Z tych względów, na zas. art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.