Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 804/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 630/18 w sprawie ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. D. i B. D. solidarnie na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 630/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWIND) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nałożył na A. D. i B. D. - jako inwestorów, obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 31 maja 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zjazdem z drogi gminnej w R. przy ul. J. na działce nr [...], uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych w decyzji robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – zgodnie z uzupełniającą oceną techniczną z dnia 9 listopada 2017 r. Uznał, że inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z powodu lokalizacji miejsca postojowego w odległości mniejszej niż 3,0m od granicy z działką nr [...] oraz podniesienia terenu działki, a także naruszyli § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 poz. 1065 t.j. dalej zwane jako rozporządzenie). Organ nie stwierdził natomiast odstępstwa w postaci zmiany wysokości budynku mieszkalnego, bowiem suma wysokości cząstkowych została zachowana. Stąd też uznał, że należało wdrożyć postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o nałożeniu na skarżących, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2018r., projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zjazdem z drogi gminnej publicznej w R. przy ul. J. na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych poniżej robót budowlanych, odzwierciedlonych w projekcie zamiennym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem tj:

a. wyznaczenia jednego z miejsc postojowych o wym. 2,50 m x 5,00 m, z zachowaniem wymaganej odległości miejsca postojowego od granicy z działką nr [...] tj. min. 3,00 m, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 19 ust. 5, § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

b. wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających spływ wód opadowych na działki sąsiednie w sposób określony w "uzupełnieniu oceny technicznej" z dnia 9 listopada 2017 r. sporządzonej przez mgr inż. arch. P. G. tj.: wykonanie odwodnienia liniowego z fragmentów terenu utwardzonego kostką brukową ciągiem odwodnienia typowymi korytkami powierzchniowymi w linii ogrodzenia, zakończonymi systemową studzienką lub odpływem, gdzie terenem odprowadzenia wód deszczowych z odwodnienia liniowego może być północno - wschodni narożnik działki, gdzie dodatkowo znajduje się dół chłonny, który powstał po likwidacji studni z licznikiem wody o średnicy 100 cm i głębokości 150 cm, zasypanej gruzem budowlanym, bądź w przypadku gdy terenem odprowadzania wód będzie własny teren nieutwardzony przed ogrodzeniem frontowym dodatkowe wykonanie palisady betonowej lub kamiennej, zabezpieczającą tereny sąsiednie przed ewentualnym spływem wód opadowych z terenów zielonych - dotyczy linii ogrodzenia frontowego od strony drogi oraz granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...].

Organ odwoławczy podał, że już w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. wskazano, że istnieje, co najmniej jedno istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. W miejscu lokalizacji miejsc postojowych dokonano zmiany rzędnej wysokościowej terenu, którą to zmianę z uwagi na naruszenie § 29 rozporządzenia, należało zakwalifikować jako zmianę istotną. Ponadto zmierzona przy użyciu lasera i taśmy wysokość budynku wynosi 7,75m. Różnica pomiędzy pierwotnym pozwoleniem a wybudowanym budynkiem wynosi zatem 0,2 m, co daje zmianę w postaci 2,58 %. Przekroczenie parametru wysokości obiektu powyżej 2%, o których mowa w art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego, wskazuje na zmianę istotną od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.

W analizowanym przypadku PINB poza obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego działanie organu powiatowego w tym zakresie było prawidłowe, jednakże obowiązek wykonania określonych czynności w zakresie odprowadzania wód opadowych sformułowany został nieprecyzyjnie, w sposób mogący budzić wątpliwości interpretacyjne. Stąd też dopatrzył się konieczności wydania decyzji reformatoryjnej. Uznał, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego istnieje obowiązek sprawdzenia, czy obowiązki nałożone wraz z obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zostały wykonane. Ponadto, obowiązek wyznaczenia miejsca postojowego zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami warunków techniczno-budowlanych, nie oznacza jednocześnie obowiązku przebudowy utwardzonego terenu, w miejscu gdzie zaprojektowane były miejsca postojowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając decyzję ŚWIND wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do całości zebranego materiału dowodowego i pominął wyjaśnienia, skarżących zawarte w odpowiedzi na odwołanie. Podał również, że sposób wykonania zabezpieczeń uniemożliwiających spływ wód opadowych na działki sąsiednie, został oparty na ocenie technicznej, jednak w motywach zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., nie rozważono całości tejże oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zakres nałożonych na skarżących obowiązków. Sąd uznał, że skoro ocena techniczna w zakresie skuteczności wykonanego przez skarżących ogrodzenia betonowego, budziła wątpliwości organu odwoławczego, w celu jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy należało zażądać jej uzupełnienia, bądź zlecić wykonanie dodatkowej oceny na koszt skarżących w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto sąd administracyjny podzielił zarzuty skarżących co do nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie wysokości przedmiotowego budynku wskazując, że organ odwoławczy nie odniósł się do stanowiska organu I instancji, że nie zmieniono wysokości cząstkowych budynku. Skarżący w toku postępowania podnosili, że projektant popełnił błąd arytmetyczny przy sumowaniu poszczególnych kondygnacji i elementów obiektu, a błędy i wady samego projektu budowlanego, nie podlegają usunięciu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. O ile w istocie doszło jedynie do określenia w projekcie budowlanym wysokości budynku w wyniku błędnego zsumowania wysokości cząstkowych, tego rodzaju stan rzeczy, nie uzasadnia przypisywania inwestorom istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę z powodu zmiany wysokości budynku. W tym jednak zakresie organ odwoławczy nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych, porównując dane wynikające z projektu budowlanego i pomiary, dokonane przez organ I instancji. W konsekwencji, przedwcześnie organ odwoławczy dopatrzył się konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego co do samego budynku mieszkalnego z powodu zmiany jego wysokości. Przy wytycznych dla organu sąd I instancji nakazał ustalić, czy dopuszczalne jest odprowadzenie wód opadowych z terenu działki skarżących na własny teren utwardzony przed wykonanym ogrodzeniem betonowym i w tym celu uzupełnić ocenę techniczną oraz ustalić, czy zmiana wysokości budynku mieszkalnego jest wynikiem błędnego zsumowania przez projektanta wysokości cząstkowych, które zostały jednak zachowane w trakcie robót budowlanych. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie założenie na skarżących obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Jednocześnie sąd wskazał, że podwyższenie terenu i urządzenie dodatkowych miejsc postojowych poza garażem, nie było przewidziane w projekcie zagospodarowania działki. Zatem sam fakt odsunięcia w toku postępowania miejsca postojowego na odległość 3m od granicy, zgodnie z wymogiem § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, bez sporządzenia zamiennego projektu budowanego co do projektu zagospodarowania terenu, nie mógł sanować działania inwestorów. Dodatkowe miejsce postojowe nie może być jedynie naniesione przez projektanta w trybie art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd wojewódzki podzielił pogląd organów obydwu instancji, że podwyższenie terenu naruszało także § 29 rozporządzenia, zatem odstępstwo to należało kwalifikować jako istotne, a w konsekwencji wymagało nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174, 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej Ppsa) zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej sąd I instancji uchylił decyzję, ŚWIND podczas gdy organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, a dokonane ustalenia pozwoliły na prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 Ppsa poprzez uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez sąd;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa polegające na błędnym uznaniu sądu I instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy i dokonane w oparciu o niego ustalenia pozwalają wojewódzkiemu organowi nadzoru budowlanego na wydanie decyzji reformatoryjnej względem decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, od której zostało wniesione odwołanie;

4. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nader lakoniczny i niespójny, bez uwzględnienia faktu, iż przeprowadzenie wskazanych przez sąd I instancji czynności nie wpłynie na treść obowiązku nakładanego przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzją administracyjną wydaną w ramach postępowania odwoławczego, a przez to niemożliwe wydaje się ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji wydając skarżony wyrok;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 7 Ppsa i art. 12 Kpa poprzez wydanie wyroku zmierzającego do przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego (gdzie jedyną kwestią wymagającą kontroli sądowej jest prawidłowość zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, a nie dalsze wyjaśnianie sprawy) oraz administracyjnego (poprzez przymuszanie organu administracji publicznej do przeprowadzania dodatkowych czynności dowodowych, co w efekcie będzie skutkowało wydaniem przez organ rozstrzygnięcia tej samej treści, z tą różnicą, iż nastąpi to w późniejszym terminie).

II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa):

6. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) polegające na dokonaniu błędnej wykładni, jak i wskazanie organowi, ponownie prowadzącemu sprawę, niewłaściwego jego zastosowania poprzez przyjęcie, iż pomimo stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wraz z określonymi robotami, zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji i dalsze badanie dokonanych odstępstw mimo, że jest wiadome, iż nie będzie to miało wpływu na treść obowiązku nakładanego przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku sądu organ odwoławczy wskazał w swojej decyzji możliwość odprowadzania wód na własny teren nieutwardzony, a przedłożona ocena techniczna nie wzbudzała wątpliwości i tym samym organ nie widział podstaw do żądania jej uzupełnienia czy też przedłożenia oceny dodatkowej. Natomiast obowiązki nałożone decyzją reformatoryjną wynikają właśnie z tejże oceny.

Podkreślono również, że projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zatem wszelkie zmiany względem pierwotnego projektu budowlanego winny zostać naniesione w projekcie budowlanym zamiennym. Ponowna analiza porównawcza pomiędzy pierwotnym projektem budowlanym, a projektem zamiennym następuje po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego. Wówczas mogą być również przeprowadzane czynności dowodowe, w tym oględziny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zupełnie niezasadnie także uznał sąd I instancji, iż sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy i dokonane w oparciu o niego ustalenia pozwalają wojewódzkiemu organowi nadzoru budowlanego na wydanie decyzji reformatoryjnej względem decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego, od której zostało wniesione odwołanie. Uchylenie decyzji powoduje znaczne przedłużenie postępowania w omawianej sprawie, zaś prowadzi tylko i wyłącznie do wydania przez organ decyzji o treści analogicznej do poprzedniej, na skutek konieczności zastosowania w tej sprawie norm art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zarzucono również, że sąd nie wskazał konkretnie którym dowodom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne i nie wyjaśnił podstawy prawnej orzeczenia.

Skarżący zwrócił uwagę również na to, że skoro wystąpienie istotnych odstępstw od projektu budowlanego jest w owym postępowaniu niekwestionowane, to w konsekwencji nawet po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego działań nakazanych przez sąd, decyzja kończąca postępowanie i tak skutkować będzie nakazaniem inwestorom wykonania projektu budowlanego zamiennego. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny zadaniem organ nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności. Wykonanie nałożonego obowiązku poprzez złożenie przez inwestora projektu zamiennego, nie powoduje w sposób automatyczny wydania decyzji o zatwierdzeniu tego dokumentu. Skoro koniecznym jest w tej sprawie sporządzenie projektu zamiennego (czego sąd I instancji nie kwestionuje) to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia takowego projektu oraz dalsze badanie dokonanych odstępstw mimo, że jest wiadome, iż nie będzie to miało wpływu na treść obowiązku nakładanego przez organ nie może zostać uznane za prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, zaś zgodnie z ust. 3 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W świetle powyższego, dopuszczalne jest rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Dlatego też skarga kasacyjna została rozpoznana w takim trybie.

Przechodząc zaś do kontroli zaskarżonego wyroku, NSA miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej

i uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przyjętym przez sąd I instancji stanie faktycznym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z ustaleń ŚWIND dokonanych w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że w dniu 22 lipca 2015 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie działki nr [...] podczas których ustalono, że mimo złożenia zawiadomienia o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz zjazdem z drogi gminnej publicznej w R. inwestycja faktycznie nie została zakończona. W dniu 26 lipca 2016 r. przeprowadzono ponowną kontrolę podczas której stwierdzono, że przy realizacji inwestycji doszło do odstępstw od projektu budowalnego w zakresie zmiany lokalizacji miejsc postojowych i zmiany wysokości budynku mieszkalnego. Miejsca postojowe zostały zlokalizowane w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy z działką nr [...], a ponadto teren został podniesiony. Wynikało to m.in. z rzędnych terenu naniesionych przez uprawnionego geodetę. W ramach prowadzonego postępowania w dniu 25 września 2017 r. przeprowadzono trzecie czynności kontrolne, podczas których potwierdzono ustalenia dwóch poprzednich kontroli. Dokonano również pomiaru wysokości budynku (7,95 m od szczytu do posadzki) ustalono, że na całej długości działki nr [...] od strony działki [...] inwestor wykonał betonowe ogrodzenia (słupki i panele betonowe o wys. 1,97 m.). Na podstawie dokumentów przedłożonych następnie przez inwestora organ ustalił, że inwestycja została zrealizowana w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

To, jakie roboty należy oceniać jako istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, definiuje art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten pozwala ocenić jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny, a jakie mają charakter nieistotny. Skoro przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej.

Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 metry, w przypadku do 4 stanowisk włącznie, przy czym zachowanie powyższych odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Z akt sprawy bezspornie wynika, że miejsce postojowe zostało wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie dość, że dodatkowe miejsce postojowe zostało wykonane niezgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę i niezgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia, to jeszcze wykonano je na sztucznie podwyższonym terenie. Stanowisko, że takie zagospodarowanie działki stanowiło odstępstwo istotne, a w konsekwencji wymagało nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego wyraziły organy orzekające w sprawie, jak również sąd I instancji. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego już dla opisanego odstępstwa zasadnym było nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu zamiennego, z uwzględnieniem sposobu odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji. Istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, może wpływać na zmianę naturalnego spływu wód opadowych, co wprost implikuje konieczność uwzględnienia w zamiennym projekcie budowlanym rozwiązań, zapewniających odprowadzanie wód opadowych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Na marginesie wypada zaznaczyć, że sprawa dotycząca stosunków wodnych w związku z podniesieniem działki inwestorów toczyła się również w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 80/17. W wyroku tym sąd wskazał, że A. i B. D. nie kwestionują zmiany ukształtowanie terenu na swojej działce, którego następstwem jest zmiana spływu wód opadowych z części tej działki. Sąd wówczas uznał, że skoro w sprawie toczy się postępowanie legalizacyjne, że wyprzedza ono postępowanie prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego to ewentualna kwestia odprowadzenia wód powinna w pierwszej kolejności zostać rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego.

Stanowisko sądu I instancji, że organ odwoławczy nie rozważył całości oceny technicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. zakresu nałożonych na skarżących obowiązków nie znalazło akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, stąd trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegający błędnym uznaniu, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności i tym samym koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bezspornie, że doszło do istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę polegające na podwyższeniu terenu (kwestia ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiedniej), oraz sprzecznym z przepisami technicznymi lokalizacji dodatkowego miejsca postojowego (mniej niż 3 metry od granicy z nieruchomością sąsiednią). W związku z tym organ odwoławczy obowiązany był w szczególności odnieść się do tych dwóch kwestii. W ocenie NSA kwestie te zostały rozstrzygnięte w sposób dostateczny i nie był potrzeby uchylania tej decyzji i kierowania sprawy ponownie do organu odwoławczego. Z uzasadnienia decyzji ŚWINB jak również skargi kasacyjnej wynika, że ocena techniczna w zakresie skuteczności wykonanego przez skarżących ogrodzenia betonowego na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie budziła wątpliwości organu odwoławczego. Wątpliwości budził jedynie sposób sformułowania obowiązków nałożonych przez organ I instancji, co zresztą wynika z uzasadnienia decyzji ŚWINB. Zarówno organ I jak i II instancji nakładając obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego kierowali się opinią arch. P. G. z dnia 9 listopada 2017 r. Co prawda w aktach sprawy znajduje się również opinia dotycząca naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] i [...] w R. z dnia 22 kwietnia 2016 r. sporządzona przez biegłego A. B. a także jej uzupełnienie z dnia 17 października 2016 r., jednak zostały one sporządzone na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie ustawy Prawo wodne. Biegły P. G. w swojej opinii sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wskazał, że możliwe jest odprowadzenie powierzchniowych wód opadowych na własny teren nieutwardzony z jednoczesnym zapewnieniem braku spływu tych wód na teren sąsiada. Uznał, że takie wymagania zostaną spełnione poprzez zapewnienie wykonania odwodnienia liniowego z fragmentów terenu utwardzonego kostką brukową, wykonanie palisady betonowej lub kamiennej zabezpieczającej tereny sąsiednie przed spływem wód opadowych z terenów zielonych. Biegły dopuścił również możliwość odprowadzenia wód deszczowych z odwodnienia liniowego na północno – wschodni narożni działki, gdzie znajduje się dół chłonny. Ze względu na wykonane ogrodzenie betonowe od strony działki nr [...] i [...] uniemożliwiające przedostanie się wody, biegły uznał za dopuszczalne możliwość odprowadzenia wody na teren nieutwardzony, w obrębie ogrodzenia. Decyzja ŚWINB z dnia [...] czerwca 2018 r., zawiera rozstrzygnięcie wprost zaczerpnięte z opinii biegłego P. G. z dnia 9 listopada 2017 r. (pkt 2b decyzji). Rozwiązanie sposobu odprowadzenia wody pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w dniu orzekania przez organ odwoławczy przepisami, bowiem § 28 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Skoro osoba posiadająca wiadomości specjalne, w dodatku znająca uwarunkowania terenu (autor projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej na działkę, adaptacji projektu budowlanego budynku, projektu budowlanego zamiennego z 2015 r.) dopuściła możliwość takiego odprowadzania wód opadowych, a organy nadzoru budowlanego nie znalazły podstaw by zakwestionować takie rozwiązanie, brak było podstaw do uchylania decyzji organu odwoławczego ze wskazaniem, że nie rozważył całości oceny arch. P. G., skoro zaproponowany przez niego sposób odprowadzenia wód opadowych został w całości przeniesiony przez organ odwoławczy do wydanej decyzji. Zresztą sami inwestorzy wskazywali, że w pełni zgadzali się ze sposobem zagospodarowania wód opadowych zaproponowanego przez arch. P. G.

Skoro i tak na inwestorach będzie ciążył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, nie stanowiła podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji kwestia odstępstwa w zakresie wysokości przedmiotowego budynku. Zarówno ustalenia co do wysokości budynku jak i lokalizacja miejsca postojowego zostały zawarte w jednym projekcie budowlanym pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (adaptacja projektu typowego), zatem kwestie te będą przedmiotem ponownej analizy organu. Z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego wynika, że pozytywnym dla inwestora sposobem zakończenia postępowania wszczętego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jest jedynie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i – w zależności od tego czy budowa została zakończona – udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie jest więc dopuszczalne pozytywne dla inwestora zakończenie tego postępowania jeżeli nie sporządzi i nie przedstawi projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podkreśla się, że kwestia dotycząca wysokości budynku i ewentualnego odstępstwa od projektu budowlanego zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym. Będzie ona badana w związku z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jedynie wtedy, gdyby okazało się, że istotne odstępstwo od projektu budowlanego polegało także na zwiększeniu w stosunku do stanu projektowanego wysokości lub innych gabarytów nadziemnej części budynku. W tym postępowaniu organ będzie badał, czy faktycznie doszło do zmiany parametru budynki powyżej dopuszczalnych 2%, czy też doszło jedynie do omyłek na etapie adaptacji projektu budowlanego. Tym samym trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że kwestia ta nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi.

Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA Gliwicach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 7 Ppsa i art. 12 Kpa poprzez wydanie wyroku zmierzającego do przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach zakończył sprawę, zatem nie może być mowy o przewlekłości postępowania sądowoadminstracyjnego. Skarżący kasacyjnie prawdopodobnie miał na myśli postępowanie administracyjne, jednak rolą NSA nie jest domyślać się prawdziwej intencji pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z tego też powodu NSA uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nader lakoniczny i niespójny. Kwestia ta nie miała bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa zasądził zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego kasacyjnie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego rozstrzygnięto na wniosek skarżących na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.