Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1090/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 42b ust. 1, art. 42d ust. 2 pkt 1, ust. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił zwrotu kosztów leczenia w wysokości 3.016,00 zł, poniesionych za świadczenia opieki zdrowotnej udzielone M.C. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec w dniu [...] lutego 2017 r. Uzasadniając przedmiotową decyzję organ I instancji uznał, iż zrealizowany zabieg laseroterapii dopochwowej z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu nie jest świadczeniem gwarantowanym w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, iż w z związku z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 2295 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) świadczenie laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu nie jest świadczeniem gwarantowanym, nie zostało bowiem udzielone zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i wobec tego stronie nie należy się zwrot kosztów.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M.C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu ciężkie naruszenie przepisów prawnych w postaci błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r., a także nieodpowiednie zastosowanie art. 42d ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych doprowadziło do rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez odpowiedniej podstawy prawnej.

Zdaniem wnioskodawczyni art. 42d ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach został w tym przypadku błędnie zastosowany, gdyż na jego podstawie odmówiono wnioskodawczyni zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej – laseroterapii dopochwowej w leczeniu wysiłkowego nietrzymania moczu, udzielonego jej na terytorium Republiki Federalnej Niemiec – jako niespełniającego kryteriów z art. 42b ust. 1 tej ustawy, tzn. niestanowiącego świadczenia gwarantowanego, co wiąże się z ciężkim naruszeniem przepisów prawnych. Prezes NFZ nie posiada odpowiednich kompetencji oraz uprawnień do badania, czy zabieg laseroterapii wysiłkowego nietrzymania moczu jest świadczeniem gwarantowanym, czy też nie. Przepis art. 42d ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach został w tym przypadku błędnie zastosowany, gdyż na jego podstawie odmówiono wnioskodawczyni zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej w postaci laseroterapii dopochwowej w leczeniu wysiłkowego nietrzymania moczu, udzielonego jej na terytorium Republiki Federalnej Niemiec – jako niespełniającego kryteriów świadczenia gwarantowanego, co wiąże się z ciężkim naruszeniem przepisów prawnych. Wadliwa wykładnia przepisów ustawy, a także błędna interpretacja § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w połączeniu z przepisami obu części załącznika numer 1 do tego aktu ma istotny charakter, gdyż taka sytuacja przyczyniła się do wydania błędnej decyzji Prezesa NFZ w stosunku do niniejszej sprawy.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie została spełniona wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa. Wstępnym warunkiem uznania wystąpienia tej przesłanki jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym.

W tracie procedowania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. pojawiły się wątpliwości interpretacyjne odnośnie definiowania pojęcia "świadczenie gwarantowane" oraz możliwości uznania laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu za jedno z takich świadczeń. W art. 5 pkt 35 ustawy o świadczeniach wskazano bowiem jedynie, że świadczenie gwarantowane to świadczenie opieki zdrowotnej finansowane w całości lub współfinansowane ze środków publicznych na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. W art. 31 d w/w ustawy jako właściwego do określenia, w drodze rozporządzenia wykazu świadczeń gwarantowanych ustawodawca umocował ministra właściwego do spraw zdrowia. Wśród procedur medycznych wskazanych w załączniku nr 1, części I do w/w rozporządzenia – "Świadczenia scharakteryzowane procedurami medycznymi" – wprost przedmiotowej laseroterapii nie wymieniono. W I części załącznika nr 1 wskazana została natomiast procedura – zabiegi z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu – inne – nieokreślone inaczej. Z uwagi na objęcie wykazem świadczeń gwarantowanych bliżej nieskonkretyzowanych zabiegów Prezes NFZ uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy świadczenie to jest świadczeniem udzielanym zgodnie z aktualną wiedzą medyczną i w tym celu wystąpił z zapytaniem do Ministra Zdrowia, Prezesa Polskiego Towarzystwa Uroginekologicznego oraz dwóch konsultantów krajowych w ochronie zdrowia. Z uzyskanych opinii wynikało, że świadczenie laseroterapii dopochwowej z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu nie było świadczeniem gwarantowanym oraz że zabieg ten, na dzień wydawania opinii, był przedmiotem szeroko zakrojonych prób klinicznych, ponadto została zakwestionowana możliwość uznania zabiegu laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu za świadczenie gwarantowane. Wobec powyższego Prezes NFZ uznał, że warunek udzielenia stronie świadczenia zgodne ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej nie został spełniony, co stanowiło podstawę wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu kosztów, z uwagi na niegwarantowany charakter udzielonego M.C. w dniu [...] lutego 2017 r. świadczenia. Poddając kontroli decyzję z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w świetle przesłanek nieważnościowych, Prezes NFZ nie znalazł również podstaw do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2021 r. M.C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów ustawowych i wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia (art. 174 § 1 PostAdmU) w sposób sprzeczny z ich treścią i prawidłową wykładnią, a to naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na błędnym uznaniu, że decyzja Prezesa NFZ [...] utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu kosztów leczenia w wysokości 3.016,00 zł poniesionych za świadczenie opieki zdrowotnej udzielone M.C. – nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a stanowi jedynie przejaw odmiennej interpretacji (lub wykładni) przepisów dotyczących zakwalifikowania świadczenia laserowej terapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu jako świadczenia gwarantowanego, tymczasem zasadność, a nawet konieczność uznania przedmiotowego świadczenia za świadczenie gwarantowane jest uzasadniona i wynika wprost z obowiązujących przepisów, a w szczególności § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdzie zabieg z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu jest ujęty w załączniku numer 1 do przedmiotowego rozporządzenia pod pozycją 59.799 — jako świadczenie gwarantowane) oraz art. 42d ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowisko zaś przeciwne (prezentowane przez organy NFZ) jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi o wydaniu decyzji bez odpowiedniej podstawy prawnej; podjęte przez Prezesa NFZ czynności dowodowe z postaci zasięgnięcia opinii i konsultacji nie miały uzasadnionych podstaw wobec jednoznaczności przepisów i okazały się zbędne, na co wielokrotnie wskazywał w uzasadnieniach swoich orzeczeń w takich samych (lub podobnych) sprawach Naczelny Sąd Administracyjny;

2) art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niezagwarantowanie konstytucyjnego prawa każdego obywatela do ochrony zdrowia i niezapewnienia przez władze publiczne równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych;

3) przepisów art 2 Konstytucji RP stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, albowiem w/w Sąd wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy fiskalne Skarbu Państwa działającego poprzez Prezesa NFZ, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącej jako pacjenta;

4) § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy świadczenie laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu jest ujęte w załączniku numer 1 do przedmiotowego rozporządzenia pod pozycją 59.799 — jako świadczenie gwarantowane i jest świadczeniem gwarantowanym;

II. przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 PostAdmU, a to :

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia przez organ nieważności decyzji mimo istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa;

2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że pisma Krajowego Konsultanta urologii i Konsultanta Krajowego ginekologii mogły stanowić opinie na której można oprzeć rozstrzygnięcie, podczas gdy pismo Krajowego Konsultanta stanowiło jedynie streszczenie spotkania z konsultantami wojewódzkimi, którzy stwierdzili, że laseroterapia nie jest leczeniem rekomendowanym, a nie niezgodnym z aktualną wiedzą medyczną, jednak merytorycznie wypowiedzi te nie mogły wpływać na stosowanie jednoznacznie zredagowanych przepisów stanowiących, że świadczenie laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu jest świadczeniem gwarantowanym, a zasięgnięcie tych opinii wobec jednoznacznej treści przepisów było zbędne i nieuzasadnione;

3) art. 8 k.p.a. — poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na wydanie odmiennych rozstrzygnięć w takim samym (a co najmniej podobnym) stanie faktycznym i prawnym w innych sprawach, a to min.: II GSK 378/19, II GSK 480/19, II GSK 517/19, II GSK 573/19, II GSK 574/19, II GSK 527/19, II GSK 552/19, II GSK 528/19, II GSK 400/19, II GSK 488/19, II GSK 483/19, II GSK 479/19, II GSK 473/19, II GSK 413/19, II GSK 411/19, II GSK 412/19, II GSK 426/19, II GSK 373/19, II GSK 466/19, II GSK 643/19;

Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2021 r., albo jej zmianę poprzez ustalenie (zasądzenie) na rzecz skarżącej kwoty 3.016,00 zł oraz orzeczenie o kosztach postępowania oraz kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja Dyrektora Prezesa NFZ z dnia [...] października 2021 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia w wysokości 3.016 zł poniesionych za świadczenie opieki zdrowotnej w postaci laseroterapii dopochwowej w wysiłkowym nietrzymaniu moczu, udzielone na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, została wydana w oparciu o treść art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Skarżąca M.C. domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl ostatniego z przywołanych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Treść pojęcia normatywnego "rażące naruszenie prawa" ukształtowane zostało przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14). Rażące naruszenie prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ma miejsce wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 2385/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa dotknięta jest decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18). Innymi słowy, jeśli ustalenie stanu prawnego znajdującego zastosowanie w sprawie może budzić wątpliwości interpretacyjne, to oparcie decyzji na jednym z alternatywnych rozumień nie jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 603/18). Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któremuś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., I OSK 755/17).

Odnosząc powyższe poglądy orzecznictwa (które Sąd w pełni podziela) do niniejszej sprawy, należy również zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, lecz ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r. nr 1, poz. 35).

Materialnoprawną podstawę decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2018 r., o której stwierdzenie nieważności wnioskowała skarżąca, stanowiły przepisy art. 42b ust. 1, art. 42d ust. 2 pkt 1 i ust. 19 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji) a także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 2295 – również w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji). W myśl tych regulacji świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów" (art. 42b ust. 1 ustawy o świadczeniach). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu określonego zgodnie z ust. 1 wydaje decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, jeżeli wniosek o zwrot kosztów dotyczy świadczeń opieki zdrowotnej niespełniających kryteriów określonych w art. 42b ust. 1, 10-12 (art. 42d ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach), przy czym od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 42d ust. 19 ustawy o świadczeniach). Z kolei stosownie do treści § 3 ust. 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. świadczenia gwarantowane są udzielane zgodnie ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, z wykorzystaniem metod diagnostyczno-terapeutycznych innych niż stosowane w medycynie niekonwencjonalnej, ludowej lub orientalnej. W myśl § 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia świadczenia gwarantowane obejmują świadczenia gwarantowane, których wykaz określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym, zgodnie z kodami ICD9 z Międzynarodowej Klasyfikacji Procedur Medycznych i kodami ICD10 z Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych, w części I. jako "Świadczenie scharakteryzowane procedurami medycznymi" wskazano kod 59.799 – "Zabiegi z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu – inne – nieokreślone inaczej". W części II. jako "Świadczenie scharakteryzowane rozpoznaniami" wskazano natomiast N39.3 – "Nietrzymanie moczu wysiłkowe".

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji dotyczącej wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny szeregu wyroków korzystnych dla skarżących w takim samym (a co najmniej podobnym) stanie faktycznym i prawnym w innych sprawach, wyjaśnić należy, iż analiza orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących zwrotu kosztów zabiegu laseroterapii dopochwowej z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu wskazuje, że prawomocne orzeczenia zapadały w tych sprawach w dwóch konfiguracjach procesowych.

Po pierwsze, Prezes NFZ w drodze decyzji wydanych w trybie odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymywał w mocy wydane przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ decyzje o odmowie zwrotu kosztów leczenia za omawiane świadczenie opieki zdrowotnej – laseroterapię dopochwową w wysiłkowym nietrzymaniu moczu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalał skargi na decyzje Prezesa NFZ w tym przedmiocie. Następnie, w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylał wyroki WSA w Warszawie, a także decyzje odmowne Prezesa NFZ oraz poprzedzające je decyzje dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ uznając, że zabiegi określone w załączniku do przywołanego wyżej rozporządzenia jako "inne" mieszczą się w pozytywnym koszyku świadczeń. Ponadto przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia dnia 22 listopada 2013 r. nie zawiera przesłanek, na podstawie których organy NFZ w toku postępowania administracyjnego byłyby uprawnione do samodzielnego określenia czy udzielone świadczenie transgraniczne jest świadczeniem gwarantowanym. Brak zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że ocena spełnienia przesłanki z art. 42b ust. 1 ustawy – uzasadniającej wniosek świadczeniobiorcy o zwrot kosztów udzielonego transgranicznego świadczenia opieki zdrowotnej – wymaga przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy świadczenie to jest świadczeniem zgodnym ze wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej. Ocena spełnienia przesłanki z art. 42b ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych sprowadza się do zbadania czy udzielone świadczenie transgraniczne objęto wykazem, w którym Minister Zdrowia określił świadczenia gwarantowane (por. przykładowo wyroki wydane w sprawach: II GSK 412/19, II GSK 480/19, II GSK 669/19, II GSK 690/19, II GSK 691/19, II GSK 718/19, II GSK 1419/19, II GSK 1009/19, II GSK 1516/19).

Po drugie natomiast, dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ orzekali w drodze decyzji o zwrocie kosztów leczenia za powyższe świadczenia. Następnie Prezes NFZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzał nieważność powyższych decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, m.in. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r., a także art. 42b ust. 1 oraz art. 42d ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uznając, że świadczenie laseroterapii dopochwowej z powodu wysiłkowego nietrzymania moczu nie jest świadczeniem gwarantowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalał skargi na powyższe decyzje nieważnościowe Prezesa NFZ, przy czym w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych NSA uchylał wyroki WSA w Warszawie, zaskarżone decyzje nieważnościowe Prezesa NFZ oraz umarzał postępowanie administracyjne. W uzasadnieniach tych wyroków NSA wskazywał, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, tzn. gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób wyraźny i jednoznaczny sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Należy przy tym odróżnić rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego zastosowania prawa (P.M. Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; LEX/el.2019 – i powołane tam orzecznictwo). Z tych względów NSA uznawał za usprawiedliwione oparcie skarg kasacyjnych na zarzucie wadliwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji z naruszeniem zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Orzeczenia takie zapadły m.in. w sprawach: II GSK 378/19, II GSK 483/19, GSK 488/19, II GSK 517/19, II GSK 522/19, II GSK 527/19, II GSK 573/19, II GSK 643/19 i innych.

Po utrwaleniu się powyższej linii orzeczniczej, również WSA w Warszawie uchylał wydane w opisanej sytuacji decyzje nieważnościowe Prezesa NFZ, czego przykładem jest wyrok tego Sądu z dnia 7 sierpnia 2019 r., VI SA/Wa 690/19. Co istotne, w wyroku tym WSA w Warszawie, uchylając m.in. decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdzającą nieważność wcześniejszej decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w przedmiocie zwrotu kosztów udzielonego świadczenia opieki zdrowotnej wyjaśnił, iż owa decyzja stwierdzająca nieważność dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem odmienna ocena stanu faktycznego bądź inny rezultat wykładni przepisu prawa co do zasady nie wyczerpują pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie można przypisać im znamienia oczywistości naruszenia. Tymczasem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zwrocie skarżącej kosztów leczenia nastąpiło jedynie w wyniku innego niż wcześniej rozumienia przepisów art. 42b ust. 1 ustawy o świadczeniach i § 3 ust. 3 rozporządzenia z 22 listopada 2013 r. WSA w Warszawie podzielił również pogląd, iż konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową.

W niniejszej sprawie, rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., sytuacja procesowa ukształtowała się natomiast inaczej. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, udzielonego na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ odmówił zwrotu kosztów tego świadczenia, przy czym na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Od wymienionej tu ostatecznej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2018 r. nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Jednakże wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przy czym wniosek ten został rozpatrzony odmownie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] października 2021 r.

W takiej sytuacji, mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, analogicznie do linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w drugiej z opisanych wyżej sytuacji procesowych (którą podzielił również WSA w Warszawie w cytowanym wyżej wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., VI SA/Wa 690/19), jak również zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, przedstawionym na wstępnie niniejszych rozważań poglądem na temat znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić należy, iż dokonana przez organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. odmienna ocena stanu faktycznego oraz inny niż przyjęty później rezultat wykładni przepisów prawnych nie wyczerpują pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykładnia ta okazała się wprawdzie nieprawidłowa, jednak nie nosiła ona znamion oczywistości i jednoznaczności naruszenia wymaganych do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli weźmie się pod uwagę rodzaj i złożoność zabiegów interpretacyjnych, zastosowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny celem dojścia do rezultatu wykładni przedstawionego w przywołanych wyżej wyrokach.

Ponadto, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 oraz art. 80 k.p.a., jak również do zarzutu niezapewnienia przez władze publiczne równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, ponownie podkreślić należy, iż w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji nie jest dopuszczalne prowadzenie w tym postępowaniu całościowego postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy zakończonej orzeczeniem weryfikowanym w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zakres rozpoznania sprawy w trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy względem trybu zwykłego, gdyż tryb nieważnościowy dopuszcza badanie wyłącznie tego, czy objęty nim akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 23 października 2019 r., II OSK 3010/17). Jeżeli natomiast przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, bowiem tylko naruszenie normy prawnej wyraźnej, nie budzącej wątpliwości, może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1309/17).

Na marginesie dodać należy, iż część zawartych w skardze zarzutów odwołujących się, jak wskazuje analiza jej treści, do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określanej przez autora skargi jako PostAdmU), a mających dotyczyć m.in. "przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym" jest o tyle bezprzedmiotowa, iż Prezes NFZ jako organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie stosował tej ustawy. Podobnie niezrozumiałym jest, o jakim Sądzie (zdaniem autora skargi mającym "w sposób stronniczy chronić interesy fiskalne Skarbu Państwa") mowa jest w zarzucie skargi oznaczonym jako pkt I.3, skoro skarga była skierowana przeciwko decyzji organu administracyjnego, zaś wydany w niniejszym postępowaniu wyrok jest orzeczeniem sądowym pierwszej instancji.

W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] października 2021 r. należało uznać za odpowiadającą prawu, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.