Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1634/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 130 ust. 2 g, art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 802/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...[ września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r,. III SA/Gd 802/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten zapadł w stanie faktycznym i prawnym poniżej przedstawionym.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260; dalej jako "P.r.d.").

W § 1 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich przechowywanie, różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej. W § 2 uchwały ustalono stawki opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawodawca, w art. 130a ust. 6a p.r.d. określił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. W celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a p.r.d. należało przyjąć stawki określone w ustawie. Opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu. Zgodnie z ustawą, opłaty stanowią dochód własny powiatu. Podniesiono, że maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Finansów ogłosił maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r.

Ponadto wyjaśniono, że przy określaniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu należało wziąć pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności, to jest załadunek i wyładunek pojazdu. Na wysokość kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz zaangażowanie specjalistycznego sprzętu.

Skargę na opisaną uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił uchwałodawcy naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przewyższających koszty rzeczywiście ponoszone przez powiat. Wskazał, że treść art. 130 ust. 6 p.r.d. nie obejmuje przesłanki zapewnienia wpływu dochodu do budżetu.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu K. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki są stawkami zdecydowanie niższymi od maksymalnych wynikających z aktualnego na chwilę ich ustalania obwieszczenia, a organ skorzystał z przyznanych mu kompetencji prawodawczych. Z ostrożności, w przypadku uwzględnienia skargi, Rada wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej stawek za usunięcie i przechowywanie rowerów i motorowerów, motocykli i pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, w przypadku których to pojazdów różnice między stawkami wynikającymi z umowy, a przyjętymi w zaskarżonej uchwale są na tyle nieistotne, że muszą być zakwalifikowane jako wypełniające przesłanki art. 130a ust. 6 p.r.d. Podniesiono, że przy podejmowaniu uchwały, Rada kierowała się także przesłanką w postaci ustalenia stawek na poziomie zapewniającym konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, z dostosowaniem ich do warunków ukształtowanych na terenie danej społeczności lokalnej. Skarga skupia się natomiast jedynie na okoliczności, że zaskarżoną uchwałą zostały ustalone stawki odbiegające od stawek wynikających z umowy zawartej z uprawnionym do usuwania podmiotem. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyjęcie przy ocenie zasadności wysokości stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów kwot odpowiadających wyłącznie rzeczywistym stawkom wynikającym z umowy zawartej z przedsiębiorcą realizującym usługę holowania i przechowywania pojazdów, wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez powiat stanu sprawnej realizacji zadań, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Organ przedstawił rzeczywiste koszty, jakie związane są z realizacją zadania i stwierdził, że jedynie zestawienie wpływów i wydatków pozwala w sposób rzetelny ocenić czy zadanie się bilansuje, przynosi dochód, czy stratę, a to z kolei przenosi się na ocenę zasadności wysokości przyjętych przez radę stawek. Zwrócił nadto uwagę, że wielokrotnie rozciągnięty w czasie proces dochodzenie zwrotu tych kosztów od właścicieli, obarczony jest w większości przypadków wadą nieskuteczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za skuteczną w związku z naruszeniem w sposób istotny art. 130a ust. 6 p.r.d. i orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej jako "P.p.s.a.").

Na wstępie Sąd charakteryzował kontrolowany akt, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP.

Przywołał brzmienie art. 130a ust. 6 p.r.d., z którego wynikają dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść kontrolowanej uchwały, a to konieczność sprawnej realizacji zadań koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zdaniem Sądu, w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp.

Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu.

Dokonując porównania pomiędzy stawkami wskazanymi w umowie z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym i prowadzenia parkingu strzeżonego, w okresie od [...] października 2017 r. do [...] września 2019 r. określającymi wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności, a stawkami określonymi w uchwale, Sąd zauważył różnice wskazujące na znaczne dysproporcje w stawkach dotyczących niektórych kategorii pojazdów.

Sąd dokonał także porównania stawek opłat zawartych w uchwale i stawek umowy z tytułu odstąpienia od usuwania pojazdu po wydaniu dyspozycji. Stawki te nie przekraczały dopuszczalnych wartości. Jednak, w konsekwencji uchwały, opłaty obciążające zobowiązanego właściciela pojazdu na rzecz powiatu są wyższe od wynagrodzenia przyznanego przez powiat wykonawcy usług usuwania i przechowywania pojazdu, na postawie umowy zawartej już po uchwaleniu przez powiat zaskarżonej uchwały (gdzie określono jednolitą stawkę 1.23 zł). Dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale (kwoty od 60 do 750 zł w zależności od rodzaju pojazdu), a kosztami przewidzianymi w przedłożonej do akt umowie są znaczne. Jako istotną Sąd wskazał okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu [...] września 2017 r., natomiast umowa Powiatu K. z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz określającą wynagrodzenie z tego tytułu, zawarta została w dniu [...] sierpnia 2017 r. Zestawienie tych dat wskazuje, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę winien mieć świadomość co do stawek przyjętych w umowie. Powyżej przedstawione rozbieżności uzasadniają jednakże wątpliwość, czy organ przed podjęciem zakwestionowanej uchwały dokonał jakiejkolwiek rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu.

Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawartej przez Powiat K. z podmiotem zewnętrznym, nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być wskazywana przez organ konieczność liczenia się adresata takiej uchwały z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to dany podmiot musi ponosić koszty w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Zdaniem Sądu, usprawiedliwieniem takim nie mogą być także sygnalizowane problemy z realizacją wskazanych zadań jak i to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat są realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań.

Sąd przywołał również treść art. 130a ust 6c p.r.d., zgodnie z którym na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a ww. artykułu. Zauważył, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi, stawkę na poziomie niższym do stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu określającym wysokość stawek na rok 2018.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że Rada Powiatu K. ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane kryteria - wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Traktując jako zdawkowe uzasadnienie uchwały, Sąd odniósł się do treści odpowiedzi na skargę i wywiódł z niego, że Rada Powiatu K. miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Natomiast, zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 P.r.d. powinna uwzględnić nadto rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w sprawie obrazują zawarte z uprawnionym podmiotem umowy. Brak jest zatem podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały wyłącznie w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d.

W opinii Sądu, treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Ponadto, w ocenie Sądu, wysokości kosztów, o których mowa w art. 130a (błędnie określonym w uzasadnieniu wyroku, jako art. 130) ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130a (mylnie wskazanym przez Sąd I instancji, jako art. 130) ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu.

W skardze kasacyjnej sporządzonej w imieniu Rady Powiatu K. zaskarżono w całości wyrok Sądu I instancji i wniesiono w takim też zakresie o jego "zmianę" i oddalenie skargi w całości ewentualnie w części w jakiej dotyczy § 1 pkt 1 -3 oraz § 3 – 5 uchwały. Postawiono również, jako ewentualny, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi kasacyjnej formularzy ofertowych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 130a ust. 6 p.r.d., przez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd uznał, iż Rada Powiatu K. pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu".

W ramach naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano:

1. art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz pominięcie faktów powszechnie znanych, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie naruszenia przepisów prawa materialnego,

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim dawał możliwość stwierdzania nieważności uchwały w części, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się do wniosku organu o stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części, pomimo, że w uzasadnieniu Sąd sam stwierdza, że dysproporcje między kwotami określonymi w uchwale o kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są tylko w kilku kategoriach znaczne.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie uznała za błędne przyjęcie przez Sąd, że Rada nie uwzględniła rzeczywistego kosztu usług świadczonych na terenie powiatu k., a jako nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym - twierdzenie, iż przyjęte przez Radę stawki skutkują tym, że podmiot, którego pojazd został odholowanym musi ponosić koszty w wysokości większej niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych. Błędne jest także, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznanie stawki wynikające z umowy zawartej [...] sierpnia 2017 r. przez Powiat K. z podmiotem wykonywującym usługi holowania, jako odpowiadających stawkom rynkowym usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu k. Założenie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechną wiedzą dotyczącą zawierania umów przez podmioty publiczne w formie zapytania ofertowego, na usługi świadczone w przez pewien dłuższy okres. Oferenci często proponują stawki niższe od rynkowych, kierując się założeniem, że wolą osiągać stały dochód przez określony czas nawet przy niższej marży, niż oferowana w jednorazowej usłudze. Sama oferta jest również sporządzana z uwzględnieniem kryteriów, którymi kieruje się podmiot je rozpatrujący. Z tej przyczyny, w praktyce na rynku nie występują stawki wskazane w umowie. Świadczyć mogą o tym chociażby formularze ofertowe złożone przez podmioty zainteresowane wykonywaniem na rzecz powiatu obowiązków wynikających z art. 130a p.r.d., z których wynika, że koszty usług zbieżne są ze stawkami przyjętymi w uchwale będącej przedmiotem postępowania.

Skarżąca kasacyjnie przyznała, że nie złożyła ich do akt sprawy ze względu na treść zarzut skargi sprowadzającego się do nieuprawnionego ustalenia opłat z uwzględnieniem konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Na tym też aspekcie skupiono się w odpowiedzi na skargę. Stwierdziła, że posiadała ww. dokumenty w czasie rozprawy, jednak Sąd I instancji nie skierował pytania o ich posiadanie. Tym samym nie przeprowadził z urzędu dowodu, który był niezbędny w celu sprawdzenia legalności kontrolowanego aktu i przyjął jako rzeczywiste stawki zaproponowane przez przedsiębiorcę w zapytaniu ofertowym, mimo, że nie są one stawkami rynkowymi. W konsekwencji doszedł do błędnego ustalenia, że stawki przyjęte w uchwale skutkują koniecznością ponoszenia przez właścicieli pojazdów kosztów wyższych, niż gdyby korzystali oni z takich usług w realiach rynkowych.

Skarżąca kasacyjnie przyznała, że uzasadnienie uchwały nie spełniało w pełni jego wymagań, jednak, jej zdaniem, nie oznacza to, że podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone szczegółową analizą przesłanek ustawowych. Każdorazowo przy okazji podejmowania kolejnych uchwał bierze się pod uwagę wyniki realizacji zadania weryfikując straty, bądź dochód, co stanowi dla każdej następnej kalkulacji miarodajny punkt odniesienia. Ponadto ocenia się też stawki obowiązujące na terenie powiatu. Tak też było w przypadku zaskarżonej uchwały. Kwestie te zostały poruszone i omówione na spotkaniach komisji poprzedzających sesję Rady, na której podjęto zaskarżoną uchwałę.

W ocenie Rady Powiatu przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki są zgodne z dyspozycją art. 130a ust. 6 P.r.d. Wbrew założeniu Sądu przyjęcie przy ocenie zasadności wysokości stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów kwot odpowiadających wyłącznie stawkom wynikającym z umowy zawartej z przedsiębiorcą realizującym usługę holowania i przechowywania pojazdów, które co wykazano nie są stawkami rynkowymi, byłoby sprzeczne z kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a ponadto wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez powiat stanu sprawnej realizacji zadań, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy p.r.d., a przepis ten pozbawiony by został de facto racji bytu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a zwrócono uwagę na brak odniesienia się do wniosku organu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w § 1 pkt 1-3 oraz § 3- 5. Różnice miedzy stawkami w pozostałej części uchwały, a stawkami umowy są bowiem nieistotne. Sąd przyznał tę okoliczność wskazując na str. 10 uzasadnienia, że dysproporcje między kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są tylko w kilku kategoriach znaczne. Tym samym nie zachodziła uzasadniona potrzeba stwierdzania nieważności całej uchwały. Sąd mógł skorzystać ze swojego uprawnienia i orzec taki skutek tylko do jej części. Jeżeli z tego uprawnienia nie skorzystał, mimo wyraźnego wniosku organu, winien swoje stanowisko wyjaśnić, czego jednak nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Granice te wyznaczają przedstawione zarzuty, wskazane w oparciu o właściwe podstawy kasacyjne. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Przed przejściem do oceny skuteczności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne poprzedzić swoje rozważania kilkoma generalnymi uwagami koniecznymi ze względu na treść art. 147 § 1 P.p.s.a. zezwalającego, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. Przywołany art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje bowiem w ścisłym w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej uchwały t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814).

Przepis art. 79 ust. 1 ustawy ustrojowej stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednocześnie w jego ustępie czwartym wskazano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie stworzył w żadnym z aktów ustrojowych definicji legalnej pojęcia "istotnego" czy "nieistotnego" naruszenia prawa, ani też nie przedstawił, nawet przykładowego, katalogu przypadków, które odpowiadałyby przesłankom sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy odstąpienie od upoważnienia ustawowego, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. per analogia komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo).

Kwestia braku uzasadnienia uchwały nie jest natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistą przesłanką uznania uchwały za nieważną, w związku ze sprzecznością z prawem i zależy od okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim od przedmiotu regulowanego tym aktem.

W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, uzasadnienie uchwały nie jest formalnie ujęte jako conditio sine qua non ważności aktu samorządu tego aktu.

Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadziło taki obowiązek w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 193/13, z dnia 8 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 410/06, CBOSA) uznając, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Przyjęto, że obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. przykładowo wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt II OSK 410/06).

Analiza stanowiska prezentowanego w orzecznictwie pozwala jednak przyjąć, że wymaganie sporządzenia uzasadnienia, jako wymóg ważności uchwały, w szczególności odnosi się do takich uchwał, których regulacja poddana została w pełni dyskrecjonalnej władzy samorządów terytorialnych. Uchwały takie powinny zawierać przedstawienie motywów jakimi dany organ kierował się przy ich uchwalaniu, natomiast brak takiego uzasadnienia, uniemożliwia organowi nadzoru na merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie.

Biorąc pod uwagę zasadniczy cel jaki spełniać ma uzasadnienie uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, zgodnie z którym wada w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały nie może być uznana w każdym przypadku jako wada istotna. Jeżeli bowiem motywy działania uchwałodawcy są w pełni możliwe do odkodowania z treści uchwalonego aktu, a także dokumentacji towarzyszącej procesowi jego uchwalania, zasadniczy cel, dla których uchwała miałaby zostać zaopatrzona w pisemne uzasadnienie, zostaje spełniony.

W kolejnej uwadze o charakterze generalnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego, jakim jest bez wątpienia kontrolowana przed Sądem I instancji uchwała Rady Powiatu K., upoważnienie oparte o art. 94 Konstytucji RP, stanowiące podstawę do samodzielnego uregulowania przez organ stosunków prawnych, nie rodzi takiego uzależnienia dla obowiązywania aktów prawa miejscowego, jak upoważnienie dla wydania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń, gdy w sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego przyznane jest więcej swobody prawodawczej (por. P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz lex, czy M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114).) Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.

Upoważnienie do wydania uchwały stanowiącej przedmiot kontroli w zaskarżonym wyroku zawarte jest w art. 130a ust. 6 P.r.d. Upoważnienie to z jednej strony pozostawia swobodę uchwałodawczą. Z drugiej strony zawiera jednak wytyczne dotyczące treści tego aktu. Jedne z tych wytycznych są wyraźne i nie pozostawiające pola dla swobody Rady. Rada nie może bowiem ustalić wyższych opłat niż wskazane przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6a w zrewaloryzowanej corocznie przez właściwego ministra wysokości.

Drugie z wytycznych zawierają natomiast ograniczenie co do rodzaju czynników, jakie mogą mieć wpływ na wysokość wyznaczonych w uchwale opłat. W obszarze tych czynników, zezwala się radzie powiatu na pełną swobodę

Jak z powyższego wynika, upoważnienie do uchwalenia opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d. pozwala radzie powiatu na ich wyznaczenie w wysokości nie większej niż określona w obwieszczeniu Ministra Finansów, obejmujących koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i koszty wymagane dla sprawnej realizacji przyznanych zadań własnych, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d.

Uzasadniając stawki opłat, uchwałodawca powinien zatem odnieść się do przyjętych na obszarze jego powiatu cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, a także określić, jakie wydatki ponosi w celu sprawnego wykonywania tego zadania.

W tym stanie rzeczy, przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważa sprzeczność w argumentacji Sądu I instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji, kontrolujący uchwałę Rady Powiatu K. zauważył, że pomiędzy wyznaczonymi w niej opłatami, a stawkami wynagrodzenia uzyskiwanego przez podmiot wykonujący usługę usuwania i przechowywania pojazdów, istnieje dysproporcja. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę zauważył, że uchwałodawca, kształtując stawki opłat, miał na względzie wyłącznie wydatki związane ze sprawną realizacją przyznanych mu zadań.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym również odpowiedź na skargę może stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy. Brak jest bowiem ustawowego zakazu, aby uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat nie mogło być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. Celem uzasadnienia jest bowiem umożliwienie kontroli legalności działania organów uchwałodawczych. Treść odpowiedzi na skargę pełni właśnie taką rolę. Organ nadzoru bądź też sąd administracyjny, mają na podstawie tam przytoczonych argumentów i faktów możliwość skontrolowania wysokości uchwalonych opłat w kontekście motywów, jakimi kierował się organ przy ich uchwalaniu (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 813/19, CBOSA).

Analiza treści odpowiedzi na skargę wskazuje, że przedstawiono tam szereg argumentów pominiętych całkowicie przez Sąd I instancji w swoich rozważaniach. Przedstawiona jest tam kalkulacja wydatków poniesionych przez Powiat K., związanych z realizacją zadania usuwania i przechowywania pojazdów i ich uzasadnienie. Sąd I instancji nie zakwestionował prawdziwości tych danych.

Co więcej, w odpowiedzi na skargę podnosi się wyraźnie, że stawki opłat zawierają obok jednostkowych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, także koszty zapewniające sprawną realizację zadania. Pozwala to uznać, że opłaty wyznaczone w uchwale kontrolowanej przez Sąd I instancji zawierają dwie wartości, stanowiąc iunctim, o których mowa w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 P.r.d.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że mimo określonych przez ustawodawcę dwóch rodzajów czynników kształtujących wysokość opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów Sąd I instancji przyznaje zasadniczą rolę kosztom świadczenia usług usuwania i przechowania pojazdów. Jednocześnie, w związku z brakiem wyjaśnienia dysproporcji pomiędzy stawkami wynagrodzenia podmiotu wykonującego usługę usuwania i przechowywania pojazdów i stawkami opłat przyjętymi w uchwale Sąd I instancji uznaje, że rozbieżności te uzasadniają wątpliwości co do rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu.

Przy takiej konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odczytać, co przemawia w rzeczywistości za istotnością naruszenia przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Nie jest bowiem w sposób oczywisty wyjaśnione, czy przyczyną tego jest brak należytego uzasadnienia uchwały, a w związku z tym, jak stwierdza Sąd I instancji "arbitralne" ustalenie kosztów i opłat, czy też brak uwzględnienia w kalkulacji wymaganej do ustalenia opłat, rzeczywistych kosztów świadczenia usług usuwania i przechowania pojazdów, przez które Sąd rozumie wynagrodzenie wynikające z umowy zawartej z usługodawcą.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jedynym kryterium jakie może być stosowane przy kontroli aktów miejscowych jest kryterium legalności, a zastosowanie sankcji nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy ustrojowej wymaga szczególnie precyzyjnego określenia uchybienia, które stanowi tego przyczynę. W przeciwnym bowiem wypadku dochodzi do naruszenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej zarówno w Konstytucji RP (artykuły 16, 164, 165 ), Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i w ustawie o samorządzie powiatowym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Natomiast Sąd I instancji podszedł do tej kwestii wręcz ogólnikowo, co stanowi o naruszeniu obowiązków wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zasadnie nadto podnosi skarżący kasacyjnie brak odniesienia się Sądu I instancji do możliwości ograniczenia usunięcia z obrotu prawnego tylko części kontrolowanej uchwały. Pozostaje to w ścisłym związku z koniecznością uzasadnienia istotności uchybienia stanowiącego przyczynę stwierdzenia nieważności tego aktu.

W związku z dostrzeżonym uchybieniem natury procesowej, uniemożliwiającym zasadniczo poznanie w pełni motywów wydanego wyroku, jako przedwczesne uznał Naczelny Sąd Administracyjny odnoszenie się do zarzutu materialnoprawnego. Natomiast odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie należy wskazać, że uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu i podlegać ocenie przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokona ponownej kontroli zakwestionowanej uchwały mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę prawną. Oceni, czy z materiału prawotwórczego, uzupełnionego także na etapie skargi kasacyjnej poprzez złożenie ofert usługodawców wynika, że Rada Powiatu K. brała pod uwagę kryteria wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i jak motywowała zastosowane rozwiązanie.

Z przedstawionych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, uchylił zaskarżony wyrok, działając na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a.