Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1825/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Świnoujścia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 509/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 18 października 2001 r. nr LVI/350/2001 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 509/10 Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 18 października 2001 r. Nr LVI/350/2001 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rada Miasta Świnoujścia w dniu 18 października 2001 r. podjęła uchwałę Nr LVI/350/2001 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście, w której §1 ust.1 ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dzieci w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Świnoujście w kwotach, których wysokość uzależniona została od tego: czy dziecko pochodzi z rodziny, która skorzystała w ciągu ostatnich 6 miesięcy lub korzysta ze świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Świnoujściu, czy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny i na pozostałe dzieci. W dalszych części uchwały stwierdzono, że wysokość opłaty określonej w §1 ust.1 uchwały, zmniejsza się o 50% za drugie i każde następne dziecko i opłata ta jest stała i nie podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w placówce. Wskazano również, że przedmiotowa opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Na opłatę zaś za wyżywienie dziecka w przedszkolu składa się rzeczywisty koszt zakupu surowców żywnościowych i wysokość dziennej stawki żywieniowej ustala się na kwotę 3,50 zł, przy czym opłata ta podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w przedszkolu. Natomiast w §6 uchwały Rada Miasta Świnoujścia określiła, iż pracownicy przedszkoli korzystają z wyżywienia odpłatnie według postanowień §3 ust. 3 uchwały, z tym że wysokość opłaty podlega podwyższeniu, w zależności czy dotyczy wyżywienia całodziennego czy tylko obiadu, odpowiednio o 100% i 50%.

W dniu 13 maja 2010 r. powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Okręgowy w Szczecinie zarzucając rażące naruszenie art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, z późn. zm.) polegające na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, podczas gdy stanowi ona akt prawa miejscowego. Prokurator Okręgowy zarzucił również rażące naruszenie 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 76, poz. 329) polegające na nie wyodrębnieniu w uchwale opłat za świadczenia na rzecz dzieci korzystających z prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczających zakres bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz na uregulowaniu w oparciu o ten przepis odpłatnego wyżywienia pracowników przedszkola w akcie prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy przytoczył argumentację mającą uzasadniać jej uwzględnienie, natomiast Rada Miasta Świnoujścia wniosła o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność powołanej uchwały wskazując, iż w świetle art. 6 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, nie budzi wątpliwości kompetencja rady gminy do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są z woli ustawodawcy bezpłatne. Opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Nie budzi też wątpliwości że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przemawia bowiem za tym przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Fakt, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały dominował pogląd, iż uchwała taka nie należy do aktów prawa miejscowego, a jedynie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, pozostaje bez wpływu na dzisiejszą ocenę uchwały. Charakter zaś zaskarżonej uchwały determinuje sposób jej publikacji i wejścia w życie. Skoro więc przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tymczasem §10 zaskarżonej uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 grudnia 2001 r. Ponadto w §9 uchwały wskazano, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w siedzibach przedszkoli. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie zaś wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, ponieważ jest warunkiem jego wejścia w życie.

Natomiast ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Z §1 ust. 1 przedmiotowej uchwały nie wynika, że opłata dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Ogólnikowe ujęcie owej opłaty w zaskarżonej uchwale powoduje w istocie przyjęcie sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jedynie podlegającej zróżnicowaniu w zależności od sytuacji materialnej rodziców (opiekunów) dziecka. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy bowiem szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacenie świadczenia składa. Opłaty mogą być również pobierane za usługi opiekuńcze czy bytowe, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Rada winna wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego. Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W §1 i §2 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a ponadto wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową lecz od sytuacji finansowej rodziców, co w świetle upoważnienia ustawowego (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) stanowi istotne naruszenie prawa.

Nieprawidłowość §1 i §2 zaskarżonej uchwały podkreśla §3 tej uchwały, z którego wynika, iż opłata określona w §1 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Zdaje się to sugerować, iż zajęcia dodatkowe podlegają innej opłacie, nie określonej w uchwale.

Przepis §4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności zarówno z §1, jak §3 ust. 2 tej uchwały. Skoro bowiem opłaty mają odzwierciedlać rzeczywiste koszty świadczonych usług i rzeczywisty koszt zakupu surowców żywnościowych, to coroczne podwyższanie opłat w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen detalicznych towarów i usług konsumpcyjnych spowoduje, iż opłaty te przestaną odzwierciedlać rzeczywiste koszty świadczenia usług.

Natomiast w §6 zaskarżonej uchwały określone zostały zasady odpłatności pracowników przedszkoli za wyżywienie. Jakkolwiek możliwe jest ustalenie takiej odpłatności, to jednak nie w uchwale podjętej przez organ stanowiący na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podjęcie na tej podstawie i w tym zakresie uchwały, stanowi zatem istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. złożyła Rada Miasta Świnoujścia zarzucając naruszenie:

- art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdy nie został spełniony warunek wejścia w życie tym przepisem wymagany, co pozwoliło uznać dochowanie przez Prokuratora terminu do wniesienia skargi,

- art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez rozpatrzenie skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia,

- art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przez przyjęcie, że przepis ten zobowiązywał do zawierania w treści uchwały postanowień mówiących o tym, że reguluje ona odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolu w wymiarze przekraczającym minimum programowe, jak również uznanie, że brak jest wykazania rodzajowego i czasowego zajęć odpłatnych (które nie są objęte podstawą programową), a także poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wprowadzenia uchwałą odpłatności za żywienie pracowników.

Skarżący kasacyjnie złożył również wniosek o rozważenie przedstawienia - na podstawie art. 187 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, zawartego w pytaniu: Od jakiego momentu uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest (staje się) aktem prawa miejscowego - od dnia uchwalenia, od dnia opublikowania, czy też od dnia uznania jej za akt prawa miejscowego przez sąd orzekający w sprawie jej stosowania?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż według art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany. Takie ogłoszenie nie nastąpiło. Uchwała, zgodnie z obowiązującym w dniu jej podjęcia poglądem, uznana została za akt kierownictwa wewnętrznego. Przez prawie dziesięć lat funkcjonowała w obrocie prawnym. Jej legalności nie kwestionował organ nadzoru. W tym stanie faktycznym, na potrzeby skargi Prokuratora, została przez Sąd uznana za akt prawa miejscowego. Przesłanką tego uznania jest fakt, że uchwała zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. Warunkiem stwierdzenia braku legalności uchwały jest wykazanie, że nie nadanie jej statusu aktu prawa miejscowego łączyło się z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego bądź procesowego. Sąd nie wskazał jednak jaki przepis prawa został naruszony tak w dniu podjęcia uchwały jak i w dniu wyrokowania. Sąd zbyt swobodnie przeszedł z oceny dnia podjęcia uchwały do oceny z dnia wyrokowania. Sugerowanie przez Sąd, że "w dobie internetu zasadnym jest śledzenie nie tylko zmian w prawie ale także zmian w wykładni przepisów" jest rozsądnym wskazaniem. Sąd nie podaje jednak jak postępować, gdy orzecznictwo jest różne w różnych częściach kraju i ile orzeczeń stanowić powinno podstawę czynienia zmian w kwalifikowaniu uchwał. Czy trzy orzeczenia czyniące wyłom w poglądzie wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego, zapadłe w latach 2005-2010, przed falą uchyleń uchwał regulujących odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolach, to już był sygnał do dokonywania zmian. Zmiany w orzecznictwie rozpoczęły się po trzynastu latach od pojawienia się w obrocie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. Gminie nie daje się czasu (szansy) i przetworzenia danych wynikających z raptownej zmiany orzecznictwa w 2010 r. Rygoryzm orzeczeń piętnujących nie respektowanie prawa jest uzasadniony. Tej miary nie należy jednak stosować w sytuacji braku precyzyjnego prawa, gdzie pogląd jak je stosować kształtowany jest przez orzecznictwo. Sąd nie wykazał jaki przepis prawa nakazujący kwalifikować uchwałę jako akt prawa miejscowego został naruszony, tym samym nie wykazał braku legalności przyjętej nią regulacji. To nie przepis prawa i jego nieuwzględnienie były podstawą uznania uchwały za akt prawa miejscowego. O nadaniu jej takiej kwalifikacji zdecydował Sąd na podstawie rozbieżnego orzecznictwa. Ponadto, jeśli ustawa dopuszcza wprowadzenie opłat za pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze przekraczającym minimum programowe, to podjęta uchwałą regulacja tylko takiej sytuacji dotyczy. Opłaty za pobyt dzieci w przedszkolach dotyczyły i dotyczą tylko tych przedszkoli, w których dzieci przebywały i przebywają w systemie "całodziennym", z wyżywieniem i opieką powyżej 5 godzin. Bezpłatne nauczanie i wychowanie tylko w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego było realizowane dla dzieci sześcioletnich, a także dla chętnych dzieci pięcioletnich od początku lat 90-tych, w wydzielonych do tego przedszkolach. Opłaty były więc pobierane za "całodzienny" pobyt dziecka w przedszkolu, czego Sąd nie wziął pod uwagę. Zarzut braku wskazania rodzajowego i czasowego zajęć nie objętych podstawą programową, oparty jest o poglądy zawarte w orzeczeniach, a nie o przepis prawa. Jego istota sprowadza do szczegółowości regulacji, a nie braku legalności. Przedmiotowa uchwała była i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, dlatego zbyt rygorystyczne jest twierdzenie Sądu, jakoby objęcie zaskarżoną uchwałą - wydaną na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkoli było błędem. O ile bowiem oceniana regulacja jest legalna, to błędne wskazanie podstawy prawnej nie decyduje o jej nieważności. Sąd nie skorzystał z możliwości wydania innego orzeczenia możliwego do zastosowania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, np. stwierdzającego, że akt wydano z naruszeniem prawa lub o niezgodności aktu z prawem, które nie wywołują konsekwencji odszkodowawczych. Gmina i jej organy, przy braku wskazania jaki przepis prawa naruszyła, zasługiwała na łagodniejsze w skutkach orzeczenie. Ustawodawca dostrzegł nieprecyzyjność prawa regulującego odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolach. Ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), znowelizował przepisy określające zasady płatności za świadczenia udzielane przez te placówki. Jednocześnie zawarł w ustawie nowelizującej przepis, mocą którego dotychczasowe regulacje wprowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, oparte o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, pozostają w mocy nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Przepisem tym usankcjonował pozostanie w obiegu prawnym uchwał nawet, gdy posiadają wady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego, ponieważ ocena naruszenia przez Sąd prawa materialnego jest możliwa dopiero po uprzednim stwierdzeniu, iż Sąd ten nie naruszył jakiejkolwiek normy prawa procesowego. Zastosowanie przez Sąd prawa materialnego jest bowiem konsekwencją dochowania wszystkich wymogów procesowych. Wadliwe przeprowadzenie przez Sąd postępowania rzutuje zatem na wynik zastosowania przez niego prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono rozpatrzenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Prokuratora wniesionej po terminie wskazując, iż przedmiotem tej skargi nie był akt prawa miejscowego, lecz akt kierownictwa wewnętrznego.

Z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, ze zm.) – o treści obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r., wynika że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 powołanej ustawy. W cytowanym przepisie określono zatem przedmiot i organ właściwy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Nie określono w nim jednak formy ustalania tych opłat przez radę gminy. Skoro jednak rada gminy jest organem kolegialnym, to w myśl przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, formą wykonywania przez radę gminy ustawowych upoważnień do regulowania określonych kwestii jest uchwała, w szczególności, gdy dotyczy to sprawy związanej z ustaleniem opłaty (por art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Uwzględniając zaś generalny i abstrakcyjny charakter przedmiotu uchwały służącej ustalaniu opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uchwałę tę należy uznać za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jakkolwiek bowiem w powołanym art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazano, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, to ani w tym przepisie, ani też w jakimkolwiek innym akcie prawnym nie zdefiniowano pojęcia aktu prawa miejscowego. Wprawdzie ustawodawca wskazuje niekiedy na charakter aktu rady gminy, jako aktu prawa miejscowego – tak np. w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wskazano, iż plan miejscowy [określany w formie uchwały rady gminy] jest aktem prawa miejscowego, to jednak zdarza się, iż ustawodawca wskazuje również, iż określony akt nie jest aktem prawa miejscowego – np. w art. 9 ust. 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż studium [również podejmowane w formie uchwały rady gminy] nie jest aktem prawa miejscowego. Nieokreślenie przez ustawodawcę charakteru uchwały rady gminy nie wyklucza zatem traktowania jej, jako aktu prawa miejscowego. Za podstawę do ustalenia charakteru takiej uchwały należy wtedy przyjąć, poza art. 94 Konstytucji RP, także art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl których aktem prawa miejscowego rady gminy jest akt wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy. Jako akt prawa miejscowego musi przy tym zawierać treść normatywną obowiązującą na obszarze gminy, a więc jego adresatem nie mogą być osoby i podmioty zindywidualizowane w samej jego treści, lecz osoby i podmioty przynależne do takiej grupy, którą można określić za pomocą cech (kryteriów) normatywnie określonych w tym akcie. Akt taki staje się bowiem dla określonych osób i podmiotów wiążący dopiero wtedy, gdy spełnią określone w nim kryteria. W dotychczasowej wieloletniej praktyce orzeczniczej przyjęto taki właśnie charakter treści aktu prawa miejscowego określać mianem norm generalnych i abstrakcyjnych. Jeżeli więc uchwała rady gminy wydawana jest na podstawie upoważnienia ustawowego określającego właściwość organu i przedmiot regulacji, a zawarte w jej treści normy mają charakter generalny i abstrakcyjny, to taką uchwałę należy traktować, jako akt prawa miejscowego.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest aktem organu wskazanego w tym przepisie, zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała ta znajduje bowiem zastosowanie do tych osób, których dzieci skorzystają z opieki przedszkolnej. Uchwała ta nie jest więc adresowana do indywidualnie oznaczonych w niej osób, lecz do takich, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale, a więc do prawnych opiekunów dzieci, jeżeli dzieci te zostaną umieszczone w placówce przedszkolnej. Oznacza to, iż uchwała Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej, jako aktu prawa miejscowego.

Z art. 53 §3 ppsa wynika, iż Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skoro więc omawiana uchwała Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. jest aktem prawa miejscowego, to skarga Prokuratora Okręgowego w Szczecinie do Sądu pierwszej instancji złożona została – wbrew zarzutowi kasacji - bez naruszenia terminu do jej wniesienia.

Dla oceny charakteru zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia powołana w skardze kasacyjne uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. sygn. akt III AZP 30/93, w myśl której uchwała rady gminy, ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Uchwała ta wydana bowiem została w czasie, gdy w art. 14 ustawy o systemie oświaty nie było jeszcze upoważnienia dla rady gminy do ustalania odpłatności za korzystanie ze świadczeń prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Upoważnienie do wydania takiej uchwały przez radę gminy Sąd Najwyższy upatrywał w art. 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o systemie oświaty, jako przepisie kompetencyjnym do zakładania, prowadzenia i utrzymywania placówki oświatowej, i dlatego Sąd ten wskazał, iż z takiego przepisu nie wynika podstawa prawna do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy.

Tymczasem, dopiero z dniem 1 stycznia 1996 r. art. 14 ustawy o systemie oświaty został znowelizowany art. 1 pkt 13. lit. c ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 101, poz. 504), poprzez dodanie do jego treści ust. 5 zawierającego wyraźne upoważnienie rady gminy do ustalenia opłaty za korzystanie ze świadczeń prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy z dniem 1 stycznia 1996 r. stracił zatem na aktualności, jako odnoszący się do stanu prawnego sprzed 1 stycznia 1996 r.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, jakoby w chwili wydania uchwały Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. istniały rozbieżności poglądów co do charakteru prawnego takiej uchwały, dlatego Sąd pierwszej instancji nie powinien – w ocenie skarżącej kasacyjnie – stwierdzać nieważności uchwały przyjmując za podstawę jeden z poglądów, niekorzystny dla Gminy Świnoujście. W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak istnienia – zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie - rozbieżności poglądów co do prawnego charakteru zaskarżonej uchwały. Powołano się w tym względzie jedynie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych kształtujące się od 2005 r. Uchwała Sądu Najwyższego wydana jednak została w odmiennym stanie prawnym od stanu obowiązującego od dnia 1 stycznia 1996 r. Orzeczenia zaś sądów administracyjnych wydawane od 2005 r. dotyczyły nowego stanu prawnego – obowiązującego od dnia 1 stycznia 1996 r. – w których uwzględniono treść i skutki art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie oznacza to zatem zaistnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowym, lecz wykazania w nim zmiany stanu prawnego, jaka nastąpiła już od dnia 1 stycznia 1996 r.

W świetle powyższego, wniosek skargi kasacyjnej o wystąpienie do powiększonego składu orzekającego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nie mógł być uwzględniony, skoro w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu zagadnienie takie nie zaistniało.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest o tyle niezrozumiały, iż stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło m.in. właśnie z przyczyny zaniechania ogłoszenia jej w sposób ustawowo przewidziany dla aktów prawa miejscowego w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaniechanie ogłoszenia powołanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – w myśl art. 13 pkt 2 powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – nie jest bowiem w sprawie kwestionowane. Jakkolwiek – zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – ogłoszenie uchwały było warunkiem wejścia jej w życie, to jednak mimo braku jej ogłoszenia uchwała ta była stosowana i wywierała skutki prawne wobec osób spełniających określone w niej warunki, co przyznano również w skardze kasacyjnej. Jako więc akt stosowany, mogła stanowić przedmiot oceny Sądu pierwszej instancji. Sąd oceniając jej legalność, zobowiązany był zaś do dokonania tej oceny z uwzględnieniem jej prawnego charakteru, który jest niezależny od spełnienia warunku jego obowiązywania w postaci opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jako przepisu prawa materialnego – nie jest zasadny, ponieważ rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie są prawidłowe. Ustalenie przez radę gminy opłaty za korzystanie ze świadczeń prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych następowało z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta Świnoujścia (tj. w dniu 18 października 2001 r.) stanowił, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Uwzględnienie tego przepisu przy ustalaniu opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych należało zatem rozumieć, jako dopuszczalność ustalania tych opłat za świadczenie w publicznym przedszkolu nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, skoro nauczanie i wychowanie w zakresie tych podstaw było bezpłatne. Z cytowanego art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika przy tym, iż bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, iż w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe.

Tymczasem, w uchwale Rady Miasta Świnoujścia Nr LVI/350/2001 z dnia 18 października 2001 r. ustalono opłatę, której wysokość uzależniono wyłącznie od kryterium pobierania świadczeń z pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych oraz od ilości dzieci uczęszczających do przedszkola. W §3 ust. 1 tej uchwały wskazano zaś, iż opłata nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych, w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. Tak określona treść uchwały wskazuje, iż ustalone opłaty nie obejmuję zajęć dodatkowych, co sugeruje, iż dotyczą odpłatności za zajęcia należące do podstawy programowej. Nie wynika bowiem z tej uchwały, aby zajęciami dodatkowymi w rozumieniu jej §3 ust. 1 były wybrane zajęcia przekraczające zakres podstawy programowej, zaś aby opłata dotyczyła tylko zajęć dodatkowych, ponad podstawę programową, innych jednak, aniżeli wymienione w powołanym §3 ust. 1 tej uchwały.

Powyższe wskazuje, iż ocena Sądu pierwszej instancji naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa. Przedmiotowy zakres obowiązywania tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, musi bowiem jednoznacznie wynikać z jej treści. Zakres ten, właśnie ze względu na normatywny charakter tej uchwały, nie może bowiem wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przesądza również o zakresie jej normatywnej treści wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w graniach wynikających z upoważnienia ustawowego do jego wydania – zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Powołany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do określania w uchwale wydawanej na jego podstawie zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Materia ta nie może być zatem przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie i w granicach wyznaczonych art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Również więc ocena Sądu pierwszej instancji zaskarżonej uchwały w tym zakresie jest prawidłowa.

Uwzględniając zaś art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku stwierdzonej sprzeczności zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem, tj. z art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, Sąd pierwszej instancji nie mógł poprzestać na stwierdzeniu wydania tej uchwały z naruszeniem prawa, lecz zobowiązany był stwierdzić jej nieważność. Charakter stwierdzonych naruszeń jest bowiem istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie zaś o stwierdzeniu nieważności, jak również orzeczenie o stwierdzeniu wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń – jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano – powoduje konieczność stwierdzenia nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały – zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.