Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2415/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. P.. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. było rażące naruszenie przez organ art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazujących rozbiórkę obiektów położonych na ww. działce nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym kolejnymi pismami, R. P. złożył wniosek o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - odmówił uchylenia lub zmiany, na wniosek R. P., własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. organ podkreślił, że z art. 16 § 1 k.p.a., wynika jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasada trwałości decyzji administracyjnych. Wskazał, że jednym ze sposobów wzruszenia decyzji ostatecznej jest wniosek w trybie przepisu art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że decyzja stwierdzająca nieważność należy do grupy decyzji związanych, czyli takich, które muszą zostać wydane przez organ w określonych przez prawo okolicznościach (w przedmiotowej sprawie - zaszła przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wola stron nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uchylenie lub zmiana decyzji z powołaniem się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". W razie zaś, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie jest możliwe stosowanie art. 155 k.p.a.

W ocenie organu, skoro zatem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. jest decyzją związaną, nie może zatem być uchylona, ani zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że przepisy art. 154, 161, 162 i 163 k.p.a., których naruszenie zarzucał skarżący, nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu. Zwrócił też uwagę, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. zalicza się do kategorii decyzji wymienionych w art. 155 k.p.a., na mocy której strona nabywa prawo, a zatem nie ma podstaw do tego, żeby orzekać w niniejszym postępowaniu w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., tym bardziej, że wniosek inicjujący postępowanie skarżący oparł na podstawie art. 155 k.p.a.

Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. R. P. wskazał, że w zaskarżanej decyzji GINB wadliwie zaliczył swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r. do kategorii decyzji z art. 155 k.p.a., na mocy których strona nabyła prawo. Skarżący nie zgodził się z takim zakwalifikowaniem decyzji, wskazując, że decyzja ta odbierała mu prawa nabyte.

Zdaniem skarżącego decyzja Starosty [...] nr [...] nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając jej nieważność przyjęli interpretację art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego odmienną od stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku z dnia 19 maja 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1026/04, w którym stwierdzono, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do tych terenów, na których znajduje się obiekt budowlany, co do którego wydano ostateczną decyzję o jego rozbiórce.

Skarżący wskazał, że Wojewoda [...] swoją decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] wydał w dniu [...] stycznia 2009 r., nie czekając na rozstrzygnięcia wstępne dotyczące decyzji rozbiórkowych, naruszając tym samym art. 106 k.p.a. Podkreślił, że w dacie wydawania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. decyzje rozbiórkowe były uchylone, zatem organ powinien sprawę umorzyć. Na marginesie skarżący wskazał, że inwestycja została w większości zrealizowana i nie ma możliwości jej dokończenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia na budowę.

Należy wskazać, że art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Treścią prawa nabytego jest w takiej sytuacji rozstrzygnięcie o obowiązkach konkretnego podmiotu.

Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.

Decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., którą chciał skarżący uchylić lub zmienić należy do grupy decyzji związanych, czyli takich, które muszą zostać wydane przez organ w określonych przez prawo okolicznościach (w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie miał więc luzu decyzyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o wadliwym zaliczeniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. do kategorii decyzji z art. 155 k.p.a., Sąd zauważa, że niezależnie od trafności zaliczenia decyzji z art. 155 k.p.a., tj. decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzji z art. 154 k.p.a., tj. decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, najistotniejsze jest to, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. jest decyzją związaną co uniemożliwia jej uchylenie lub zmianę zarówno na podstawie art. 155 k.p.a., jak i na podstawie art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12 – tekst dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący w skardze podnosił zarzuty nie tyle co do zaskarżonej decyzji o odmowie zmiany lub uchylenia decyzji, co kwestionował prawidłowość decyzji pierwotnej, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] styczna 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z oczywistych powodów Sąd w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi tych zarzutów nie mógł oceniać

Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu), postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tej decyzji) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb z art. 155 k.p.a. nie stanowi bowiem trzeciej instancji.

Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).