Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1702/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 § 1 i 2, art. 33, art. 49 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt. 16, par. 72 ust. 1, par. 210
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Teza: Sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postę-powaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego wyjaśnienia, jakie jest stanowisko strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej.

TEZY

Sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postę-powaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego wyjaśnienia, jakie jest stanowisko strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej.


SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 713/17 w sprawie ze skargi K. Ż. i D. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz K. Ż. i D. Ż. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 713/17, na skutek skargi K. Ż. i D. Ż. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. O., M. O. i J. O. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w M.

Sąd pierwszej instancji uznał, że projekt budowlany jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mianowicie uchwałą Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 1997 r. nr [...].

Wskazał, że w art. 7 ust. 2 pkt 2 tego planu miejscowego ustalono, iż nieprzekraczalna wysokość zabudowy na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja, powinna wynosić 2,5 kondygnacji, zaś projekt budowlany przewiduje budowę budynku o trzech pełnych kondygnacjach.

Ponadto według Sądu pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 1 powołanego planu miejscowego dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach oraz zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku, zaś projekt budowlany przewiduje budowę jednego budynku z dwudziestoma czteroma lokalami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że projektowany budynek ma 56 m długości i trzy klatki schodowe, przy czym w każdej części zawierającej jedną klatkę schodową znajduje się osiem lokali i jest ona oddzielona od pozostałych części dylatacją ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Nadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że z projektu budowlanego wynika, iż stworzono warunki do podziału zaprojektowanych mieszkań w celu utworzenia jeszcze większej liczby mieszkań.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że projekt budowlany jest sprzeczny z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odległość najbardziej wysuniętych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej wynosi 4,06 m od granicy wschodniej i 5 m od granicy zachodniej, zamiast wymaganej odległości 6 m. Sąd przy tym przyjął, że projekt budowlany przewiduje urządzenie jednego parkingu o 27 miejscach z możliwością powiększenia liczby miejsc postojowych do 36.

W toku postępowania dopuszczono do udziału w sprawie [...] Sp. z o.o. w M., na którą została przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, [...] Sp. z o.o. w M. przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe uznanie, że doszło do naruszenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby kondygnacji,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że doszło do naruszenia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu,

3/ art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie prowadzące do wykluczenia części uczestników postępowania, którzy winni uczestniczyć w postępowaniu, a pozostawienie tych uczestników, którzy utracili interes prawny w postępowaniu sądowym,

4/ art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na pozostawienie wniosku skarżącej kasacyjnie z 8 stycznia 2018 r. o odroczenie rozprawy bez rozpoznania z pominięciem obowiązku wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma,

5/ art. 109 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku z 8 stycznia 2018 r. o odroczenie rozprawy,

6/ art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do dokonania kontroli sądowej zaskarżonej decyzji przez pryzmat okoliczności o charakterze pozaprawnym,

7/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie prowadzące do przekroczenia granic sprawy podlegającej badaniu w postępowaniu sądowym,

8/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do zamieszczenia w pisemnych motywach wydanego wyroku stanu faktycznego nie odnoszącego się do rozpoznawanej sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1/ art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że plan na terenie oznaczonym symbolem MU nie przewiduje możliwości realizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie zwartej,

2/ § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przedmiotem postępowania jest jeden budynek wielorodzinny, który narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości z uwzględnieniem naruszonego przepisu zaprojektowane zostały trzy budynki, po osiem lokali mieszkalnych w każdym,

3/ § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie ma zastosowania przy dokonaniu podziału miejsc postojowych na zespoły do czterech miejsc.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 4 marca 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonych dwóch opinii, które miały potwierdzać, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym oraz że w zakresie formy projekt ten nie odstaje od innej zabudowy wielorodzinnej występującej w tej samej części M., co projektowany budynek, a także wniesiono o dopuszczenie dowodu z dwóch załączonych opinii, w których kwestionowano opinię T. S. z 21 listopada 2016 r. o niezgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym, na którą powoływali się skarżący. Powołując się na wskazane opinie wywodzono, że projekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja, jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym.

Skarżący w piśmie procesowym z 2 grudnia 2020 r. sprzeciwili się dopuszczeniu dowodów wskazanych w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie z 4 marca 2020 r. oraz przedstawili dalszą argumentację za oddaleniem skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 4 lutego 2021 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczność sposobu wykładni ustaleń obowiązującego planu miejscowego w zakresie sformułowania dotyczącego 2,5 kondygnacji przez Burmistrza [...].

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 49 § 1 oraz art. 109 p.p.s.a. dotyczą następujących okoliczności. Zawiadomienie o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji wyznaczonej na 24 stycznia 2018 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie 29 grudnia 2017 r. W dniu 8 stycznia 2018 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji niepodpisane pismo pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z tego samego dnia, w którym wniesiono o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 24 stycznia 2018 r. z tego powodu, że termin rozprawy przypadał na ostatni tydzień ferii zimowych oraz w czasie zaplanowanego wcześniej od 20 do 27 stycznia 2018 r. urlopu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. Dodatkowo w tym piśmie wskazano, że umowa z mocodawcą zobowiązuje pełnomocnika do osobistego świadczenia pomocy prawnej. W związku z pismem z 8 stycznia 2018 r. nie podjęto żadnych czynności poza przedstawieniem go sędziemu sprawozdawcy. Na rozprawę 24 stycznia 2018 r. stawił się jedynie pełnomocnik skarżących. Na tej rozprawie wydano postanowienie o dopuszczeniu skarżącej kasacyjnie do udziału w postępowaniu "w miejsce M. M., E. M., P. M." oraz o pozostawieniu bez rozpoznania pisma z 8 stycznia 2018 r. Następnie zamknięto rozprawę i odroczono ogłoszenie wyroku na dzień 7 lutego 2018 r.

W tych okolicznościach skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że pismo z 8 stycznia 2018 r. zostało pozostawione bez rozpoznania, mimo że wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego przepisu nie wezwano pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do uzupełnienia wskazanego pisma o podpis pełnomocnika oraz art. 109 p.p.s.a. polegające na tym, że na rozprawie 24 stycznia 2018 r. w ogóle nie rozstrzygnięto wniosku o odroczenie rozprawy zawartego w piśmie z 8 stycznia 2018 r. Skarżąca kasacyjnie przy tym twierdzi, że Sądowi pierwszej instancji znane były okoliczności uniemożliwiające pełnomocnikowi stawienie się na rozprawę, że tymi okolicznościami były okoliczności wskazane w piśmie z 8 stycznia 2018 r. oraz że w ten sposób skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możności obrany swoich praw na rozprawie, po zamknięciu której wydano zaskarżony wyrok. W związku z tym skarżąca kasacyjnie twierdzi, że naruszenie powołanych przepisów doprowadziło do nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie NSA wskazane podstawy kasacyjne nie są zasadne, gdyż wprawdzie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 49 § 1 p.p.s.a., ale naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w sposób oczywisty brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy zawartego w piśmie z 8 stycznia 2018 r.

Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Z powołanego przepisu wynika, że rozprawa ulega odroczeniu z dwóch powodów. Po pierwsze, gdy strona zostanie nieprawidłowo zawiadomiona o rozprawie. Po drugie, gdy nieobecność strony lub jej pełnomocnika na rozprawie jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć.

Skarżąca kasacyjnie została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie, gdyż zawiadomienie o rozprawie doręczono jej pełnomocnikowi 29 grudnia 2017 r.

Okoliczności wskazane w piśmie z 8 stycznia 2018 r. nie były nadzwyczajnym wydarzeniem ani przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. Ferie szkolne są corocznym przewidywalnym zdarzeniem. Wobec tego także urlop związany z feriami szkolnymi jest zdarzeniem przewidywalnym. W piśmie z 8 stycznia 2018 r. ani też w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby urlop, na który powołał się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, był tak wyjątkowy, że jego odwołanie wiązało się z kosztami lub innymi skutkami, które można by oceniać w kategorii niemożności przezwyciężenia. Urlop, na który powołał się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, nie był zatem ani zdarzeniem nadzwyczajnym, ani przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć. W ocenie NSA nawet jeżeli pełnomocnik i skarżąca kasacyjnie byli związani umową, z której wynikał obowiązek pełnomocnika osobistego świadczenia pomocy prawnej, to przeszkodę w postaci wcześniej zaplanowanego urlopu można było przezwyciężyć poprzez odwołanie urlopu. Niezależnie od tego zauważyć należy, że z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą kasacyjnie, znajdującego się w aktach (karta 83) wynika, że pełnomocnik był upoważniony do udzielenia substytucji. Przeczy to twierdzeniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, że był zobowiązany do osobistego świadczenia pomocy prawnej.

Skoro nie było żadnych takich okoliczności, które uniemożliwiały pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie stawienie się na rozprawę 24 stycznia 2018 r., o której został prawidłowo zawiadomiony, to nie doszło do pozbawienia skarżącej kasacyjnie możności obrony jej praw. Tym samym nie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a. wiąże się z następującymi okolicznościami. Od decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. O., M. O. i J. O. pozwolenia na budowę, odwołania wnieśli skarżący oraz M. M., E. M. oraz P. M. Z twierdzeń stron postępowania oraz akt sądowych i administracyjnych wynika, że skarżący są właścicielami działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji, której dotyczy sprawa, ze wschodniej strony, a M. M., E. M. oraz P. M. działek nr [...] i [...], które z tym terenem graniczą ze strony zachodniej, oraz że zarówno skarżący, jak i M. M., E. M. oraz P. M. sprzeciwiali się zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z podobnych powodów. Pismem z 24 maja 2017 r. udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgłosiła skarżąca kasacyjnie powołując się na fakt nabycia [...] marca 2017 r. własności nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę z [...] października 2016 r. W rzeczywistości, poza nabyciem przez skarżącą kasacyjnie własności nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, doszło też do przeniesienia na skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. O rozprawie 24 stycznia 2018 r. zostali zawiadomieni pełnomocnik skarżących, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oraz Wojewoda [...]. Na rozprawie zostało wydane postanowienie, z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie została dopuszczona do udziału w sprawie "w miejsce" M. M., E. M. oraz P. M. Z wcześniejszego zarządzenia z 25 lipca 2017 r. wynika, że przyjęto, iż właścicielami nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę z [...] października 2016 r., przed nabyciem jej przez skarżącą kasacyjnie, byli H. O., M. O., J. O., M. M., E. M. oraz P. M.

W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej kasacyjnie, doszło do naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a., gdyż M. M., E. M. oraz P. M. powinni być uczestnikami postępowania przed sądem administracyjnym, zaś H. O., M. O. i J. O. nie powinni być uczestnikami tego postępowania, gdyż nie posiadają oni już interesu prawnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia uprawnień "podmiotów występujących w sprawie, co powodować może obawę co do stabilności orzeczeń sądowych w kontekście przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania sądowego".

W ocenie NSA na skutek błędu Sądu pierwszej instancji, który M. M., E. M. oraz P. M. uznał za osoby, na rzecz których wydano pozwolenie na budowę następnie przeniesione na skarżącą kasacyjnie, doszło do sytuacji, która powinna być oceniona w kontekście art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mianowicie nieważności postępowania spowodowanego pozbawieniem strony możności obrony jej praw. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że skoro M. M., E. M. oraz P. M. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a udział w postępowaniu administracyjnym brali z uwagi na prawo własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, to byli na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. stronami postępowania przed sądem administracyjnym ze skargi K. Ż. i D. Ż. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. W związku z tym M. M., E. M. oraz P. M. zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a. powinni byli być zawiadomieni o rozprawie 24 stycznia 2018 r., zaś niezawiadomienie ich o rozprawie spełnia przesłanki uznania, że doszło do nieważności postępowania na skutek pozbawienia wskazanych osób możności obrony ich praw, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi się, że NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z powołanego przepisu wynika po pierwsze, ograniczenie kognicji NSA do granic skargi kasacyjnej, po drugie, uprawnienie dla NSA do wyjścia poza granice skargi kasacyjnej i jednocześnie obowiązek tego sądu uwzględnienia skargi kasacyjnej w razie wystąpienia podstawy nieważności postępowania. Podstawy nieważności postępowania zostały wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając charakter naruszeń prawa stanowiących podstawy nieważności postępowania, będących naruszeniem podstawowych zasad rządzących postępowaniem nie tylko przed sądem administracyjnym, ale przed każdym sądem, zasadność norm wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a., w szczególności obowiązku uwzględnienia skargi kasacyjnej bez względu na podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa w razie wystąpienia podstawy nieważności postępowania, w większości przypadków nie budzi w orzecznictwie NSA wątpliwości. Jedynie w przypadku takim, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a więc, gdy na podstawę nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołuje się strona postępowania, która nie została pozbawiona możności obrony swych praw, zaś strona postępowania, która obrony swych praw została pozbawiona, dotychczas w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym zajmowała stanowisko, które wskazuje, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji jest dla niej korzystny, w niektórych orzeczeniach przyjmuje się wykładnię, według której art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że NSA nie może uwzględnić skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania wynikającej z pozbawienia strony możności obrony swych praw, chyba że zażąda tego strona pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazana kwestia nie jest jednakże rozstrzygana jednolicie. Wystarczy wskazać na dwa przypadki przeciwstawnych wypowiedzi doktryny prawa i powoływanych tam orzeczeń sądów, mianowicie artykuł A. Skoczylasa "Przedmiot ochrony w postępowaniu kasacyjnym a kwestia pozbawienia strony możliwości obrony jej praw. Wybrane zagadnienia" (ZNSA nr 2 z 2019 r., str. 23 – 32) oraz monografię K. Celińskiej – Grzegorczyk "Pozbawienie jednostki możności obrony praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym" (Wydawnictwo C.H.Beck 2018 r., str. 163 – 173).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę rozstrzygając wskazane zagadnienie, chociażby z uwagi na charakter i wagę podstaw nieważności postępowania, w tym podstawy polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie można ograniczać NSA sztywnymi regułami warunkującymi możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej w razie zajścia podstawy nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w postaci wymogu, aby to strona pozbawiona możności obrony swych praw "co najmniej" wniosła skargę kasacyjną lub zakazu uwzględniania skargi kasacyjnej na wskazanej podstawie, gdy jedyną stroną, która na tę podstawę zwróci uwagę będzie strona, która nie została pozbawiona możności swoich praw. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, co do zasady sąd drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić skargę kasacyjną z powodu nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy jakakolwiek strona postępowania na wskazane uchybienie w jakikolwiek sposób w postępowaniu kasacyjnym zwróci uwagę lub się powoła. Jednakże sąd drugiej instancji nie może pomijać okoliczności, czy wydany na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyrok, oparty jedynie na podstawie nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw, nie będzie naruszał interesu prawnego tej strony postępowania. W takiej szczególnej sytuacji obowiązek uwzględnienia podstawy nieważności postępowania z urzędu można rozumieć jako obowiązek sądu odwoławczego wyjaśnienia, jakie jest stanowisko strony postępowania pozbawionej możności obrony swych praw wobec wniesionej skargi kasacyjnej.

W związku z tym NSA uznał za konieczne i dopuszczalne zwrócenie się do M. M., E. M. oraz P. M. o zajęcie stanowiska w sprawie podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu, sprowadzającego się do powołania się na podstawę nieważności postępowania z powodu pozbawienia ich możności obrony ich praw. W pismach z 1 marca 2021 r. M. M., E. M. oraz P. M. oświadczyli, że ich stanowisko w sprawie jest zbieżne ze stanowiskiem skarżących, że ich prawa w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie zostały naruszone oraz że wnoszą o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z powodu pozbawienia M. M., E. M. oraz P. M. możności obrony ich praw i tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 33 § 1 p.p.s.a.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) dotyczy jednego z trzech zasadniczych powodów uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie sprzeczności zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym w zakresie liczby kondygnacji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącego się do wskazanej podstawy kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie trzecia kondygnacja różni się od dwóch pozostałych tym, że nie ma nad nią stropu. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie trzecią kondygnację można traktować jako poddasze użytkowe, gdyż nie ma nad nią stropu oraz w jej części użytkowej znajdują się skosy. Ponadto zwrócono uwagę, że ze względów konstrukcyjnych ponad tą trzecią kondygnacją nie można urządzić następnej kondygnacji.

W ocenie NSA wskazana argumentacja nie odnosi się do istotnego w sprawie zagadnienia jak należy rozumieć przepis obowiązującego planu miejscowego, w którym stanowi się: "Nieprzekraczalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wynosi 2,5 kondygnacji (...)". Przepis ten nie jest jasny, w szczególności nie jest jasne, co należy rozumieć przez "pół" kondygnacji. Zauważyć należy, że w obowiązującym planie miejscowym brak jest definicji kondygnacji, w szczególności wyjaśnienia, co należy rozumieć przez określenie kondygnacji przez ułamek. W związku z tym konieczna jest wykładnia planu miejscowego w tym zakresie. Dokonując takiej wykładni należy uwzględnić podstawową regułę interpretacyjną, według której nie można tekstu prawnego wykładać w taki sposób, aby jakaś jego część okazała się zbędna. Nie można zatem pominąć, że w obowiązującym planie miejscowym wysokość budynków określa się przez pełną liczbę kondygnacji lub przez liczbę kondygnacji z ułamkiem ½ (np. art. 8 ust. 2 pkt 2). Już to pozwala stwierdzić, że nie można przepisu obowiązującego planu miejscowego przewidującego wysokość budynku mieszkalnego do 2,5 kondygnacji rozumieć w taki sposób, że nie będzie istotnej różnicy pomiędzy takim przepisem, a przepisem przewidującym wysokość budynku mieszkalnego do 3 kondygnacji.

W związku z tym wskazać należy, że z projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją wynika, że wszystkie trzy kondygnacje zaprojektowanego budynku to kondygnacje mieszkalne o wysokości w świetle po 2,70 m każda. Na trzeciej kondygnacji występują skosy, jednakże o takich wymiarach, że nie powodują one, aby w jakimkolwiek miejscu kondygnacja ta nie spełniała wymogów dotyczących wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu budowlanego wynika bowiem, iż wskazane skosy zmniejszają wysokość w świetle pomieszczeń na trzeciej kondygnacji maksymalnie do 2,37 m. Są one przy tym na tyle niewielkie, że na rysunkach przedstawiających elewacje widok drugiej i trzeciej kondygnacji jest taki sam. Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest trafne, gdyż pomija się, iż według tej definicji kondygnacja to także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Strop nad kondygnacją nie stanowi więc elementu definiującego kondygnację. Powołane w piśmie z 4 marca 2020 r. argumenty sprowadzające się do tezy, że wobec niejasności ustaleń obowiązującego planu miejscowego wynikającej z użycia niezdefiniowanego określenia "2,5" kondygnacji należało dokonać wykładni tych ustaleń w sposób, który zmniejszałby ograniczenia prawa własności nieruchomości i był zgodny z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów nie są przekonujące, gdyż pomijają, że zmniejszenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości przez inwestora oznacza zwiększenie ograniczeń w wykonywaniu takiego samego prawa przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli skarżących i pozostałych uczestników postępowania. Pomija się więc także to, że przyjazna wykładania dla skarżącej kasacyjnie jest nieprzyjazną wykładnią dla pozostałych stron postępowania. Nietrafny jest też w związku z tym argument polegający na odwołaniu się do art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten wyraźnie stanowi, że nie można wątpliwości co do treści normy prawnej rozstrzygać na korzyść strony, gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany przewidujący w istocie 3 kondygnacje, co jest sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszczał maksymalnie 2,5 kondygnacji. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z art. 7 ust. 2 pkt 2 obowiązującego planu miejscowego jest zatem w ocenie NSA trafne, zaś kwestionująca to stanowisko podstawa kasacyjna jest niezasadna.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą w istocie drugiego zasadniczego powodu uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z obowiązującym planem miejscowym w zakresie dopuszczalnej liczby mieszkań w jednym budynku wynikającej z tego, że zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżoną decyzją zatwierdzono projekt budowlany przewidujący budowę jednego budynku z dwudziestoma czteroma mieszkaniami, a nie trzech budynków z ośmioma mieszkaniami w każdym z budynków. Z podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz jej uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie koncentruje się na stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, według którego obowiązujący plan miejscowy na terenie inwestycji, której dotyczy sprawa, nie dopuszcza zwartej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie brak w art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego dodatkowego zastrzeżenia przy zabudowie wielorodzinnej dotyczącej jej rodzaju nie oznacza, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, że zakazana jest zwarta zabudowa wielorodzinna. Brak ten zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika z tego, że jedynie w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w § 3 pkt 2a Prawa budowlanego przewiduje się jej różne formy, jak wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i grupowa, zaś w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej takiego podziału żaden przepis prawa nie wprowadza. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jedynym prawnym kryterium oceny czy chodzi o budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czy o budowę kilku takich budynków jest § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli wskazana w tym przepisie pionowa ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Z kolei z podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jej uzasadnienia wynika, że powtórzono w niej wskazaną tezę, iż o rozróżnieniu czy chodzi o jeden budynek mieszkalny wielorodzinny, czy o kilka takich budynków decyduje istnienie ściany oddzielenia przeciwpożarowego biegnącej od poziomu fundamentów po dach. Wskazano, że zgodnie z powołanym przepisem części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W związku z tym podniesiono, że nie jest w sprawie kwestionowane, że takie ściany w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie zostały przewidziane. Dodatkowo wskazano, że każdy z budynków ma niezależne wejście i instalacje oraz osobne źródła ciepła i odrębne konstrukcje.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być stosowany do oceny czy zaprojektowano jeden, czy klika budynków dokonywanej w celu rozstrzygnięcia o zgodności projektu budowlanego z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Wykładając i stosując § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy uwzględnić jego umiejscowienie w rozdziale zawierającym przepisy ogólne działu powołanego rozporządzenia dotyczącego ochrony przeciwpożarowej. W związku z tym skoro stanowi się w nim, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki, to oznacza to, że jedynie na potrzeby wykładni i stosowania przepisów o ochronie przeciwpożarowej dozwolone jest przyjęcie wskazanego założenia. Zwrócić należy też uwagę, że nawet literalne odczytanie powołanego przepisu wskazuje, że zawiera on swego rodzaju fikcję prawną. Na wstępie powołanego przepisu mówi się o jednym budynku, którego części wydzielono ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Dalej stwierdza się, że te wydzielone części jednego budynku mogą być traktowane jako odrębne budynki. Z powołanego przepisu wynika więc, że w celu wykładni i stosowania przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie części jednego budynku, po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, mogą być traktowanego jak odrębne budynki. Powołanie się na § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dowodzi zatem, że w istocie chodzi o jeden budynek podzielony ścianami oddzielenia przeciwpożarowego na części.

W skardze kasacyjnej ani też w piśmie procesowym z 4 marca 2020 r. nie powołano żadnego innego argumentu poza odwołaniem się do § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wskazaniem na fakt, że każda z części projektowanego budynku ma niezależne wejście i instalacje oraz osobne źródła ciepła i odrębne konstrukcje na uzasadnienie twierdzenia, że budynek, który formą odpowiada jednemu budynkowi, stanowi w rzeczywistości trzy budynki. W szczególności nie wskazano, z czego miałaby wynikać potrzeba zaprojektowania w tym budynku ścian oddzielenia przeciwpożarowego oraz konstrukcyjnego i funkcjonalnego wydzielenia jego trzech części. Przede wszystkim nie wskazano na żadne uwarunkowania ochrony przeciwpożarowej uzasadniające zastosowanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. W tej sytuacji w ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie ulega wątpliwości, że sposób zaprojektowania budynku miał na celu obejście przepisów prawa, mianowicie przepisu obowiązującego planu miejscowego stanowiącego, że w razie budowy budynków wielorodzinnych można budować jedynie budynki, w których będzie nie więcej niż osiem mieszkań. Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z art. 7 ust. 2 pkt 1 obowiązującego planu miejscowego jest zatem w ocenie NSA trafne, zaś kwestionujące to stanowisko podstawy kasacyjne są niezasadne.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy trzeciego zasadniczego powodu uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, mianowicie sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z § 19 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym zaprojektowano miejsca postojowe w grupach po nie więcej niż cztery miejsca postojowe, co powoduje, że miał zastosowanie § 19 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia przewidujący minimalną odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki wynoszącą 3 m.

Oceniając wskazaną podstawę kasacyjną zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym stanowiono, że odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m w przypadku do 4 stanowisk włącznie (punkt 1), 6 m w przypadku 5 – 60 stanowisk włącznie (punkt 2) i 16 m w przypadku większej liczby stanowisk (punkt 3). Ponadto wskazać należy, że z projektu zagospodarowania działki lub terenu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją wynika, że w jednym miejscu działki, niejako na zapleczu domu zaprojektowano łącznie 27 miejsc postojowych. Miejsca te zostały pogrupowane, przy czym uwzględniając szerokość przestrzeni pomiędzy grupami można wydzielić albo siedem grup albo pięć grup. W tym drugim przypadku w dwóch grupach znajdzie się po osiem miejsc postojowych i jedna grupa miejsc postojowych będzie odległa od granicy działki 4,06 m, a druga 5 m. Z powyższego wynika, że w zależności od tego jak interpretować wydzielone w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie miejsca postojowe zostaną spełnione albo nie zostaną spełnione warunki określone w § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie NSA decydujące znaczenie należy przypisać temu, że niezależnie od przewidzianych w projekcie podziałów wydzielonych miejsc postojowych z projektu wynika, że w jednym miejscu działki budowlanej, jak już powiedziano, na zapleczu zaprojektowanego domu, przewidziano łącznie 27 miejsc postojowych, które znajdują się w odległości 4,06 m i 5 m od przeciwległych granic działki. Zdaniem NSA wskazuje to na to, że wydzielenie grup miejsc postojowych miało na celu ominięcie § 19 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego doszło do naruszenia powołanego przepisu jest trafne, zaś podstawa kasacyjna kwestionująca to stanowisko jest niezasadna.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że doszło do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej terenu stwierdzić należy, że jest ona zasadna w tym zakresie, w którym zarzuca się w niej, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił znajdującej się w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją informacji dotyczącej zastosowanego sposobu utwardzenia terenu, mającego jakoby zapewniać zachowanie w 90% powierzchni biologicznie czynnej. W tej sytuacji nie jest uprawnione ani stwierdzenie, że projekt budowlany jest sprzeczny z art. 7 ust. 2 pkt 8 obowiązującego planu miejscowego, ani stwierdzenie, że projekt z tym przepisem nie jest sprzecznym. W tym zakresie sprawa wymagałaby dodatkowego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, co jest jednakże zbędne skoro zasadne w ocenie NSA są inne powody uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. wiąże się z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym jako argumentu mającego przemawiać za tym, że projekt budowlany w rzeczywistości dotyczy jednego budynku, a nie trzech, stwierdzono, że "(o) jedności projektowanego obiektu przesądza bowiem okoliczność, że jego poszczególne części nie mogłyby funkcjonować oddzielnie, z tej przyczyny, że chociażby podział działki na trzy odrębne nieruchomości uniemożliwiłby zapewnienie dla każdej z nich zgodnych z przepisami prawa miejsc parkingowych dla pojazdów, ani też wymaganej powierzchni biologicznie czynnej i zapewnienia dojazdu". Ponadto ta podstawa kasacyjna wiąże się z fragmentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd pierwszej instancji odniósł się negatywne do stanowisko organu odwoławczego, który dostrzegając, że niektóre mieszkania w projektowanym budynku zostały tak zaprojektowane, aby w przyszłości można je było podzielić na więcej mieszkań, gdyż np. mieszkania o powierzchni powyżej 200 m2 posiadają po cztery łazienki, po trzy aneksy kuchenne i po 10 pokoi, nie uznał decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę za niezgodną z prawem. Sąd pierwszej instancji w związku z tym m.in. stwierdził, że "(n)ależy zgodzić się w pełni, że wskazane postępowanie pozostaje w sprzeczności z ustawową rolą organu administracji jako strażnika praworządności, gdyż wprost prowadzi do zaaprobowania decyzji sankcjonującej stan w sposób oczywisty umożliwiający naruszenie prawa przyszłości", że "organy (...) zobowiązane są przeciwdziałać powstawaniu sytuacji patologicznych w wyniku wydawanych przez siebie decyzji administracyjnych, czego w istocie w sprawie niniejszej, z pełną świadomością nie uczyniły, pomimo iż wyżej wskazany zamiar inwestora był dla nich oczywisty, co wynika z cytowanego powyżej uzasadnienia decyzji Wojewody [...]", że "(w) nawiązaniu do stanowiska organu podkreślić należy, że wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu decyzji, przekazanie budynku (budynków) do użytkowania może uskutecznić się w drodze przemilczenia" oraz że "(w) następnym etapie Inwestor może przystąpić do wyodrębnienia lokali". W ocenie skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne było zajmowanie się przez Sąd pierwszej instancji podziałem nieruchomości, gdyż jest to inna sprawa niezwiązana z przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji "wytworzył hipotetyczny stan faktyczny, który w niczym nie przystaje do stanu istniejącego". Skarżąca kasacyjnie zapewniła, że inwestor nie ma zamiaru doprowadzenia do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Odnośnie do kwestii związanej z ewentualnym późniejszym podziałem mieszkań skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że inwestycja, której dotyczy sprawa, należy do XIII kategorii i zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego będzie wymagała pozwolenia na użytkowanie, a nie zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dalsze działania inwestora nie będą kontrolowane skarżąca kasacyjnie uznała za chybione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazane stwierdzenia Sądu pierwszej instancji niezwiązane z przedmiotem postępowania przyczyniły się do uchylenia zaskarżonej decyzji i tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1) i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Przytoczone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności nie podpadają pod powołany przepis. Odnośnie do kwestii związanej z ewentualnym podziałem działki nr [...] NSA stwierdza, że wywody Sądu pierwszej instancji na ten temat miały być argumentem związanym z istotną w sprawie kwestią, mianowicie tym, czy projekt budowlany przewiduje budowę jednego, czy trzech domów i z tego powodu były dopuszczalne. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, jak już wskazano, stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją przewidywał budowę jednego, a nie trzech budynków jest zasadne i to bez względu na wywody dotyczące ewentualnego przyszłego podziału działki.

Z kolei jeżeli chodzi o wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące takiego zaprojektowania mieszkań, aby można było je bez większego trudu przebudować i wydzielić kolejne mieszkania to zauważyć należy, że tej kwestii dotyczy także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oceniając zatem podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 134 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych we wskazanym zakresie NSA przyznaje rację skarżącej kasacyjnie, że zaprojektowanie budynku mieszkalnego w taki sposób, aby bez większego trudu można było przebudować mieszkania w celu wydzielenia kolejnych mieszkań nie stanowi naruszenia prawa. Taka sytuacja nie stanowi naruszenia prawa nawet wówczas, gdy jest oczywiste, że budynek po takiej ewentualnej przebudowie będzie sprzeczny z przepisami prawa, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Ocena zgodności projektu budowlanego z prawem musi obejmować aktualny stan projektu, a nie możliwe przebudowy projektowanego obiektu budowlanego. Nie można też zakładać, że zamiarem inwestora jest przebudowa budynku sprzecznie z przepisami prawa. Nie można wykluczyć, że celem zaprojektowania budynku w taki sposób, aby można go bez trudu przebudować jest jego przebudowa po ewentualnej zmianie przepisów prawa, w tym ustaleń planu miejscowego. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące możliwej przebudowy zaprojektowanego budynku, co dotyczy utworzenia kolejnych mieszkań, a także kolejnych miejsc postojowych, nie były trafne. Uchybienie to nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ także bez tej argumentacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do sprzeczności projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z prawem jest – jak już wskazano – trafne.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. związana jest ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynikać ma, że [...] S.A. w W. przedstawiło opinię w sprawie interpretacji postanowień obowiązującego planu miejscowego na żądanie Starosty [...], gdy w rzeczywistości taka opinia została sporządzona na zlecenie skarżących i była to opinia T. S., który był głównym projektantem mającego zastosowanie w sprawie planu miejscowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wskazaną opinię uznał za główny dowód przemawiający za uwzględnieniem skargi, mimo że nie spełniała ona wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z 4 marca 2020 r. skarżąca kasacyjnie zakwestionowała możliwość użycia do wykładni planu miejscowego opinii biegłego i stwierdziła, że uprawnionymi do dokonania wykładni planu miejscowego są organy administracji i sąd administracyjny.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Wszystkie przedstawione w sprawie opinie, zarówno ta, na którą powołali się skarżący (opinia T. S.), jak i te, na które powołała się skarżąca kasacyjnie (opinie załączone do pisma procesowego z 4 marca 2020 r.), w istocie mają na celu dokonanie wykładni i oceny zastosowania przepisów prawa, mianowicie przepisów obowiązującego w rozpoznawanej sprawie planu miejscowego, a także § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 4 marca 2020 r., nie jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych na okoliczność sposobu wykładni prawa i jego zastosowania w konkretnych okolicznościach faktycznych. Wykładnia prawa i jego zastosowanie należy do organów administracji i sądu administracyjnego. Oczywiście nie sprzeciwia się to możliwości przedstawienia przez strony postępowania wypowiedzi innych osób o sposobnie wykładni i zastosowania prawa w konkretnej sprawie. Jednakże wypowiedzi te nie mają żadnego szczególnego znaczenia i powinny być uznane jedynie za stanowisko strony, która się na nie powołuje, co do sposobu wykładni prawa i jego zastosowania w konkretnej sprawie. Stanowiska stron postępowania co do wykładni i zastosowania prawa materialnego zostały zaś już ocenione przez NSA w ten sposób, że za trafne zostało uznane stanowisko, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest niezgodny z obowiązującym planem miejscowym oraz warunkami technicznymi.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 202 § 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już 4 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.