Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 301/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 2, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art.147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 marca 2018 r. nr [...] w sprawie unieważnienia wyboru Sołtysa Sołectwa [...] oraz Rady Sołeckiej Sołectwa [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego I. B. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 12 marca 2018 r. Rada Miejska w K. – na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875 ze zm.) i § 45 ust. 1, § 46 i § 47 Statutu Sołectwa [...] (Dz. U. Woj. Pom. Nr 125 poz. 2184) - podjęła uchwałę o nr XXXVII/336/2018 w sprawie unieważnienia wyboru I. B. na Sołtysa Sołectwa [...] oraz unieważnienie wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zebranie wiejskie Sołectwa [...] na Sołtysa Sołectwa [...] w dniu 7 lutego 2018 r. wybrało I. B. Następnie do Burmistrza [...] wpłynęło pismo o unieważnienie wyborów, ponieważ wybrany Sołtys nie zamieszkuje w Ż. Powyższą informację potwierdził Komisariat Policji w K. Zgodnie ze Statutem Sołectwa [...] w zebraniu mogą głosować tylko mieszkańcy stale zamieszkujący sołectwo. W związku z tym, że wymieniony wyżej brał udział w wyborach, a stale nie zamieszkuje w Sołectwie [...], wybory należy unieważnić.

I. B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa.

Wskazanej uchwale zarzucił:

1. wydanie uchwały z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 25 Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie jedynie miejsca faktycznego przebywania skarżącego z pominięciem ustalenia zamiaru stałego przebywania i miejsca, gdzie koncentruje się jego aktywność życiowa;

2. nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącego na okoliczność jaki jest jego zamiar, w kontekście trwałego pobytu oraz przejawów aktywności życiowej w miejscu jego zamieszkania, tj. miejscowości Ż.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy odwołać się do art. 25 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie: "k.c."). Wskazał, że pojęcie miejsca zamieszkania przyjęte w art. 25 k.c. jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus), które to elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu (choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas), ani też sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania. Wskazał, że przebywanie to czynnik zewnętrzny (corpus), faktyczny i trwały, ale niekoniecznie ciągły. Cecha trwałości związana jest z zamiarem stałego pobytu (nie tymczasowego, nie okazyjnego). Decydujące znaczenie ma ustalenie, że przebywanie w danym miejscu nosi cechy założenia tam ośrodka, centrum osobistych i majątkowych interesów danej osoby. W skomplikowanych przypadkach, wynikających z powiązania poszczególnych sfer ludzkiej działalności z różnymi miejscowościami, postuluje się - w imię realizacji zasady jednego miejsca zamieszkania przyjętej w art. 28 k.c. - wskazanie jako miejsca zamieszkania tej miejscowości, z którą dana osoba jest najściślej związana, uwzględniając w ramach dokonywanej oceny całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Ponadto zwrócił uwagę, że od zamieszkania należy wyraźnie rozróżnić zameldowanie, które będąc kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Analogicznie nie ma również rozstrzygającego znaczenia brak zameldowania. Z kolei przerwa w przebywaniu spowodowana szczególnymi okolicznościami, takimi jak np. konieczność wyremontowania zakupionego domu, czy przebywanie z dzieckiem poza miejscem zamieszkania celem odebrania przez nie nauki, nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym. "Zamiar stałego pobytu" to bowiem dokonany przez osobę fizyczną wybór miejsca przebywania na stałe. Powzięcie i wyrażenie takiego zamiaru nie jest czynnością prawną, choć zawiera elementy woli. Decyzja osoby fizycznej dotycząca obrania przez nią miejsca zamieszkania uzyskuje doniosłość prawną ipso facto, bez zamiaru wywołania skutków prawnych. Zamiar stałego pobytu musi być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności, a do jego wyrażenia wystarczy, że wynika on dostatecznie z zachowania człowieka. Sama deklaracja człowieka, co do jego zamiaru nie ma doniosłości prawnej, jeśli nie znajduje wyrazu w jego faktycznych zachowaniach. O powzięciu zamiaru stałego pobytu świadczą okoliczności, na podstawie których uzasadnione jest ustalenie, że w danej miejscowości koncentruje się w danym czasie centrum życiowe osoby fizycznej. Nieistotna dla ustalenia zamiaru stałego pobytu jest natomiast okoliczność, czy osoba fizyczna planuje długotrwałe przebywanie w danej miejscowości.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej w miejscowości Ż., nabytej we wrześniu 2016 r. Budynek jest przez niego nieprzerwanie zamieszkiwany od 1978 r. Tak znaczny upływ czasu spowodował jednak, że nabyty dom wymaga gruntownego remontu dachu i przebudowy wewnętrznego układu pomieszczeń. Dotychczas przeprowadzone prace remontowe polegały m.in. na wymianie okien i pieca, co generowało znaczne koszty i było rozciągnięte w czasie. Na czas realizowania prac remontowych skarżący zmuszony był do przebywania poza miejscem zamieszkania. Przymus ten potęgowany jest ponadto sprawowaniem opieki nad nieletnią córką, która musi mieć stworzone jak najlepsze warunki do nauki.

Wskazał, że nieruchomość gruntowa przylegająca do budynku ma powierzchnię 20 arów, a dodatkowo skarżący dzierżawi od Nadleśnictwa W. (w którym jest zatrudniony) 13 arów ziemi z przeznaczonych na działalność sadowniczo-ogrodniczą. Umowa dzierżawy została zawarta w lutym 2017 r. na czas nieokreślony, a działka obecnie jest zagospodarowywana - prowadzone są na niej przez skarżącego prace polegające na odkrzaczaniu i sadzeniu drzew, a w bieżącym roku będą na niej również uprawiane warzywa. Ponadto obie wymienione wyżej działki będą w bieżącym roku grodzone. Trudne warunki mieszkaniowe powodują, że skarżący czasowo przebywa w miejscowości K. Lokal przez niego zajmowany jest wynajmowany od lipca 2017 r., zaś koniec najmu przypada na czerwiec 2018 r.

Przytoczone okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący ma zamiar stałego pobytu w Ż., natomiast czasowe przebywanie w miejscowości K. nie uzasadnia przyjęcia, że miejscem zamieszkania skarżącego jest właśnie ta miejscowość. Z tego powodu w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest nieprawidłowa i nie powinna pozostawać w obrocie prawnym. Na marginesie wspomniał, że przy wyborach powszechnych jest kwalifikowany przez władze gminy K. do głosowania z okręgu Ż., a nie K.

Skarżący wskazał, że podczas ustalania miejsca zamieszkania przez Policję nie przeprowadzono z nim żadnego wywiadu, by określić jakie są jego zamiary w kontekście stałego pobytu. W postępowaniu dowodowym nie uwzględniono też takich okoliczności jak: zakup nieruchomości, realizowanie prac remontowych, planowanie prac remontowych, planowanie i realizowanie działań sadowniczo-ogrodniczych. Wskazany zakres czynności jednoznacznie dowodzi, że miejscem, gdzie skarżący koncentruje swoją aktywność życiową są Ż., a nie K., jak wskazano we wnioskach po kontroli Policji.

Końcowo wyjaśnił, że jako osoba aktywna społecznie jest zainteresowany pełnieniem funkcji sołtysa w miejscowości, którą zamieszkuje. Fakt, że w miejscu swojego zamieszkania planuje spędzić emeryturę sprawia, iż jest żywotnie zainteresowany tym, by była ona zarządzana w sposób możliwie najlepszy oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z tego też względu sprzeciwia się wydawaniu uchwał niezgodnych z prawem, które naruszają zarówno jego interes prawny, jak również interes prawny wszystkich wyborców, którzy przy wyborze sołtysa wsi Ż. poparli jego kandydaturę.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w K. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego; ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wyjaśnił, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, a - zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - wykazanie takiego interesu lub uprawnienia jest warunkiem koniecznym, aby można było uznać, że osoba składająca skargę ma legitymację do wniesienia skargi. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 170/17 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 335/17). W tym zakresie wskazał, że zaskarżona uchwała nie uniemożliwia skarżącemu pełnienia funkcji sołtysa i wzięcia udziału w ponownych wyborach na tę funkcję, gdyż - o czym była mowa w uzasadnieniu uchwały, jak i w dyskusji przed jej przyjęciem - podstawą jej przyjęcia było uznanie, że doszło do naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarżący w dniu wyborów nie był stałym mieszkańcem sołectwa, a więc nie miał legitymacji czynnej do brania udziału w wyborach. Zarówno Rada Miejska w K., jak i Burmistrz K. nie kwestionowali natomiast nigdy legitymacji biernej skarżącego, tj. prawa do kandydowania i ewentualnego wyboru na funkcję sołtysa. Organ stwierdził, że skoro skarżący wskazuje, iż jego interes prawny został naruszony poprzez uniemożliwienie mu sprawowania funkcji sołtysa, to nie jest to prawdą, bowiem skarżący mógł zgłosić swoją kandydaturę w ponownych wyborach na sołtysa (czego nie uczynił), a w przypadku ich wygrania sprawować bez przeszkód tę funkcję, natomiast nie kandydując nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

W przypadku uznania, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi winna zostać oddalona z uwagi na fakt, że przy jej uchwaleniu nie doszło do naruszenia art. 25 k.c. Zarówno w dniu wyborów, jak i przed nimi skarżący nie zamieszkiwał w miejscowości Ż., a sam fakt nabycia w tej miejscowości nieruchomości w 2016 r., nie czyni go stałym jej mieszkańcem, co nie wyklucza, że w przyszłości się to nie zmieni, np. gdy po remoncie budynków zamieszka w nich. Skoro - co sam skarżący przyznaje - brak jest jednej z przesłanek określonych w art. 25 k.c., tj. fizycznego przebywania w danej miejscowości, to nie sposób uznać, że jest on stałym mieszkańcem miejscowości Ż., a w konsekwencji pozwala stwierdzić, że do udziału w wyborach na funkcję Sołtysa [...] dopuszczono osobę do tego nieuprawnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie natomiast nieuwzględnienia skargi, sąd – stosownie do art. 151 p.p.s.a. -skargę oddala. Zaznaczenia przy tym wymaga, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została w art. 50 p.p.s.a., który stanowi, że: uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (miasta) została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.". W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi): każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega jednak w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga spełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia czy zachowanie terminu do jej wniesienia. Dopiero po stwierdzeniu, że wymogi formalne dopuszczalności wniesienia skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr XXXVII/336/2018 Rady Miejskiej [...] z dnia 12 marca 2018 r. w sprawie unieważnienia wyboru I. B. na Sołtysa Sołectwa [...] oraz unieważnienie wyboru Rady Sołeckiej Sołectwa [...], wydana na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 35 u.s.g. oraz § 45 ust. 1, § 46 i § 47 Statutu Sołectwa [...] (Dz. U. Woj. Pom. Nr 125 poz. 2184), dalej zwanego "statutem sołectwa".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 35 u.s.g. stanowi, że:

ust. 1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

ust. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

ust. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Dokonując – zgodnie z tym co zostało powyżej wskazane - oceny dopuszczalności zaskarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na jej charakter, wskazać należy, że "o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przy tym akt ten może dotyczyć większej lub mniejszej liczby osób, a nawet jednej, wskazanej w tym akcie osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego, i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej" (zob. pkt 29 komentarza LEX do art. 3 p.p.s.a. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011), przy czym - jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – znaczenie pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSA WSA 2015/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje akty, które z reguły noszą następujące cechy: 1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy; 2) nakładają obowiązki, stwierdzają uprawnienia lub obowiązki bądź tworzą lub znoszą istniejący stosunek prawny; 3) mają charakter indywidualny bądź generalny; 4) nie są aktami prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała spełnia wskazane kryteria, gdyż - będąc wyrazem realizacji funkcji nadzorczej organu gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (sołectwa) – skutkuje zniesieniem stosunku prawnego polegającego na wyborze wskazanej konkretnie osoby do pełnienia funkcji sołtysa, tym samym nie będąc aktem prawa miejscowego (czyli uchwałą zawierającą przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Również kolejny formalny warunek skuteczności wniesienia skargi do tut. Sądu celem zaskarżenia ww. uchwały – tj. "warunek czasowy", należy przyjąć za spełniony w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do brzmienia § 2a znowelizowanego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) art. 53 p.p.s.a., w przypadku innych aktów (aniżeli określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Do tej kategorii należy zaliczyć m.in. skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. pkt 2 komentarza LEX do art. 53 p.p.s.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2018).

W sytuacji zatem, gdy skarga dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej", została wniesiona w terminie, a przepisy nie wymagały uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy zatem – stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (uchwały), w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a w konsekwencji czy skarżący ma legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy osoba ubiegająca się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, a nie interes faktyczny. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 35/18, LEX nr 2452700). Do wniesienia skargi nie legitymuje więc stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, jednakże bez wykazania związku między naruszeniem a sytuacją prawną skarżącego. To skarżący, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację czy też nakładając na niego określony obowiązek. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a nie ewentualny. W tej sytuacji nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - legitymuje się własnym i aktualnym interesem prawnym, skoro w dniu 7 lutego 2018 r. na zebraniu wiejskim mieszkańców Sołectwa [...], jako zgłoszony kandydat na Sołtysa, legitymujący się biernym prawem wyborczym, dostał największą liczbę głosów i został wybrany na Sołtysa Sołectwa [...], natomiast wybór jego został następnie unieważniony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 12 marca 2018 r.

W tej sytuacji nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę przez organ argumentacja zmierzająca do odrzucenia skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Należy podkreślić, że skarżący zakwestionował uchwałę unieważniającą skonkretyzowany - co do (jego) osoby i dnia jego dokonania - akt wyboru na Sołtysa Sołectwa [...], a zatem prezentowana przez organ w tym zakresie argumentacja odnośnie "rezygnacji" skarżącego z przystąpienia do ponownych wyborów na Sołtysa [...], w żadnym wypadku nie może "znosić" oczywistych i negatywnych skutków wpływu zaskarżonej uchwały na indywidualną sferę prawną skarżącego (naruszenia jego interesu prawnego).

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, Sąd w pierwszej kolejności pragnie odnieść się do podnoszonego w niej zarzutu posiadania przez skarżącego czynnego prawa wyborczego w przeprowadzonych na zebraniu wiejskim w dniu 7 lutego 2018 r. wyborach na Sołtysa Sołectwa [...].

W myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei – jak wynika z § 25 ust. 1 statutu sołectwa – sołtysa wybierają mieszkańcy stale zamieszkali na terenie Sołectwa i posiadający czynne prawo wyborcze.

W ocenie Sądu uzależnienie w cytowanych przepisach "czynnego prawa wyborczego" w wyborach na sołtysa nie tylko od samego faktu "zamieszkania" na terenie danego sołectwa, ale dodatkowo z podkreśleniem, że owo zamieszkanie w sołectwie ma być "stałe", musi być rozumiane w ten sposób, iż wolą racjonalnego ustawodawcy (prawodawcy) było w tym wypadku położenie większego nacisku na aspekt faktyczny (corpus) - aniżeli woluntatywny (animus) - przebywania osoby uprawnionej do głosowania na terenie sołectwa. Innymi słowy, prawo do wybierania - spośród zgłoszonych kandydatów - sołtysa, posiadają wyłącznie mieszkańcy, którzy stale (a zatem trwale, ciągle, bez przerwy, aktualnie) zamieszkują na terenie danego sołectwa.

Przyjmując taką właśnie wykładnię ww. przepisów należy przyjąć, że stanowisko przyjęte przez organ w zakresie oceny legitymacji skarżącego do jego uczestniczenia w zebraniu wiejskim w dniu 7 lutego 2018 r. i skutecznej realizacji czynnego prawa wyborczego w wyborach na Sołtysa Sołectwa [...], jest prawidłowe. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy, potwierdzony w istocie wyjaśnieniami samego skarżącego, dawał - w ocenie Sądu – wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w czasie przeprowadzania wyborów na Sołtysa Sołectwa [...] skarżący nie posiadał statusu "mieszkańca stale zamieszkałego" obszar Sołectwa [...]. Skarżący przyznał bowiem, że z określonych przyczyn był zmuszony do czasowego przeniesienia swojego "centrum życiowego" z Ż. do K. Pomimo niezaprzeczalnego faktu posiadania przez skarżącego nieruchomości w Ż. (i przebywania w niej części rodziny skarżącego), z akt sprawy wynika, że inne okoliczności życiowe - tj. konieczność przeprowadzenia prac remontowych w budynku w Ż. celem stworzenia jak najlepszych warunków dla przyjęcia i przeprowadzenia nieletniej córki z K., nad którą sprawuje opiekę - skłoniły skarżącego do przejściowego zamieszkania w K. (sam skarżący w skardze przyznał, że: "trudne warunki mieszkaniowe powodują, że skarżący czasowo przebywa w miejscowości K. Lokal przez niego zajmowany jest wynajmowany od lipca 2017 roku, zaś koniec najmu przypada na czerwiec 2018 roku"). W ocenie Sądu twierdzenie to – w świetle powyższych wyjaśnień – najlepiej potwierdza fakt, iż w czasie trwania zebrania wiejskiego w dniu 7 lutego 2018 r., na którym dokonywano wyboru Sołtysa [...], skarżący nie legitymował się statusem "mieszkańca stale zamieszkałego na terenie Sołectwa [...]" i w konsekwencji nie był uprawniony do korzystania z czynnego prawa wyborczego w tych wyborach.

W odniesieniu do podnoszonej w tym zakresie argumentacji w skardze należy zwrócić uwagę, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów - musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 479/13, LEX nr 1337428), a decydujące znaczenie dla prawa wybierania ma fakt stałego zamieszkania, a nie zameldowanie na pobyt stały, które jest pomocne przy ustalaniu spisu wyborców (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 231/99, LEX nr 818491). Nie mogło mieć zatem jakiegokolwiek znaczenia, to że skarżący z racji zatrudnienia w Nadleśnictwie W. wykonuje swoje obowiązki zawodowe w Ż. czy też to, że "przy wyborach powszechnych jest kwalifikowany przez władze gminy K. do głosowania z okręgu Ż., a nie K.".

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały należy jednakże zwrócić uwagę, że – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1114/16, LEX nr 2291014), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera to stanowisko – ustawodawca, wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji, dlatego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Na gruncie przywołanych poglądów przyjąć zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu) a jednocześnie, gdy skutki takiego uchybienia czy wady pozostają nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego, co często jest konsekwencją owej "wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym" lecz nie zawsze.

W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja w niniejszej sprawie ma miejsce.

Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska [...] nie wykazała w istocie, że procedura wyboru Sołtysa Sołectwa [...] przeprowadzona w dniu 7 lutego 2018 r., a w konsekwencji wybór skarżącego na Sołtysa Sołectwa [...], zostały obarczone "istotnym naruszeniem prawa" uzasadniającym unieważnienie tego wyboru przez Radę Miejską [...] w trybie – sprawowanego przez nią na podstawie kryterium zgodności z prawem – nadzoru nad działalnością Sołectwa [...] (§ 45 ust. 1 statutu sołectwa).

Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której organ nadzoru dokonuje unieważnienia określonego aktu, tutaj: wyboru sołtysa, w sytuacji, gdy – co prawda – zostaje stwierdzone w postępowaniu nadzorczym określone naruszenie prawa dotyczące przeprowadzonego głosowania, ale dokonuje tego z pominięciem jakiejkolwiek dalszej (całościowej) analizy stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy owo stwierdzone naruszenie ma na tyle "istotną wagę", by podważać prawidłowość końcowego wyniku przeprowadzonego głosowania i w konsekwencji dokonanego przez głosujących mieszkańców sołectwa wyboru wskazanej osoby sołtysa w tym głosowaniu.

Z akt sprawy, a w szczególności z "Protokołu zebrania wiejskiego Sołectwa [...] z dnia 07.02.2018 r." oraz "Protokołu Komisji Skrutacyjnej powołanej w dniu 07.02.2018 r. na zebraniu wiejskim mieszkańców Sołectwa [...]" wynika m.in., że na Sołtysa Sołectwa [...] zgłoszono 2 kandydatury: I. B. (skarżącego) oraz E. W. W zebraniu uczestniczyło 26 mieszkańców spośród 79 uprawnionych do głosowania w Sołectwie [...]. Przygotowano 26 kart do głosowania i wszystkie karty wydano. W głosowaniu wzięło udział 26 mieszkańców, wszystkie głosy były ważne, a zgłoszeni kandydaci na Sołtysa otrzymali następującą ilość głosów: I. B. – 14 głosów a E. W. – 12 głosów.

Biorąc więc pod uwagę to, że skarżący - jak słusznie przyjął organ nadzoru - nie legitymował się czynnym prawem wyborczym w momencie przeprowadzonego w dniu 7 lutego 2018 r. głosowania na Sołtysa Sołectwa [...], to jednak zauważyć należy, że pozbawienie skarżącego tego prawa nie mogło mieć wpływu na ważność jego wyboru, gdyż w takim przypadku cały czas występowała - co najmniej jednym głosem - przewaga kandydata I. B. nad kandydatką E. W.

Biorąc zaś pod uwagę, że stosownie do uregulowań Statutu Sołectwa [...] wybory Sołtysa odbywają się podczas zebrania wiejskiego, na którym stwierdzi się obecność co najmniej 1/5 (czyli inaczej 20%) liczby mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (§ 25 ust. 3 statutu sołectwa), to - skoro w zebraniu wiejskim Sołectwa [...] w dniu 7 lutego 2018 r. oraz przeprowadzonym na tym zebraniu głosowaniu wzięło udział 25 z 79 mieszkańców stale zamieszkujących Sołectwo [...] (czyli 31,65%) - tym samym stwierdzić należy, że istniało wymagane quorum do przeprowadzenia głosowania i wyboru Sołtysa, natomiast rozkład oddanych na kandydatów głosów - zarówno w wariancie, w którym skarżący oddałby głos na siebie (czyli w stosunku głosów 13 do 12), jak też gdyby oddał głos na kontrkandydatkę (czyli w stosunku 14 do 11) - dowodzi, że w każdym wypadku, większością zwykłą głosów Sołtysem Sołectwa [...] wybrany zostałby I. B.

Mając powyższe na uwadze Sąd pragnie stwierdzić, że o wadze uchybienia - "istotnym naruszeniu przepisu", dającym podstawę do stwierdzenia przez Radę Miejską [...] nieważności wyboru skarżącego na Sołtysa Sołectwa [...] nie mogła wyłącznie decydować – jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – okoliczność, że "I. B. brał udział w wyborach a stale nie zamieszkuje w Sołectwie [...]", lecz dodatkowo musiała o tym zadecydować ocena skutków tego zdarzenia dokonana przez pryzmat wpływu stwierdzonego uchybienia na ważność przeprowadzonych wyborów. Nie każda bowiem nieprawidłowość w procedurze wyborczej musi skutkować zakwestionowaniem ważności przeprowadzonych wyborów, lecz tylko taka, która miała wpływ na wynik tych wyborów.

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że stwierdzona przez organ nadzoru nieprawidłowość polegająca na stwierdzeniu braku posiadania przez skarżącego czynnego prawa do udziału w wyborze Sołtysa Sołectwa [...] nie była wystarczająca do unieważnienia dokonanego przez zgromadzenie wiejskie wyboru osoby skarżącego do pełnienia tej funkcji.

Należy zwrócić także uwagę, że zakwestionowanie wobec skarżącego jego czynnego prawa wyborczego nie mogło mieć również wpływu na ważność wyborów do 5-osobowej Rady Sołeckiej Sołectwa [...], skoro zgłoszonych zostało 6 kandydatów, a różnica w ilości otrzymanych głosów pomiędzy kandydatem, który wszedł do Rady otrzymując najmniejszą ilość głosów a kandydatem, który nie wszedł do tej Rady, wyniosła 7 głosów (K. K. – 17 głosów; H. B. – 10 głosów). Pozbawienie skarżącego prawa wyboru - a zatem de facto jednego głosu - w oczywisty sposób nie mogło zaważyć na zmianie wyników tego wyboru.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania - punkt 2. sentencji wyroku - zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a na zasądzoną od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy w wysokości 300 zł.