Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 396/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2, 3, 3b
journal: Dz.U. 2018 poz 620
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 221 ust. 1.
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 4 października 2018r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmiany budżetu na rok 2018 i ustalenia budżetu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 13 kwietnia 2018r. nr 0102-165/18 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie stwierdziło nieważność uchwały nr XXXVI/250/2018 Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 22 lutego 2018r. w sprawie zmiany budżetu na rok 2018 w części dotyczącej § 1 część III, dział 754-Bezpieczenśstwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdział 75412-Ochotnicze straże pożarne, § 2820-dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, w wysokości 8.000,00 zł, z przeznaczeniem na zakup sprzętu dla jednostek OSP w Pasymiu, Gromie i Jurgach oraz załącznika nr 4 w części dotyczącej wymienionych wyżej jednostek OSP.

W uzasadnieniu Kolegium Izby uznało za istotne naruszenie art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina, zatem wydatki te powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. Kolegium stwierdziło, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie daje uprawnienia radzie miejskiej do udzielenia z budżetu gminy dotacji dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego, gdyż taki wydatek /w formie dotacji/ nie mieści się w kategorii kosztów wymienionych w przepisie art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Powołano się na wyrok NSA z 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 3219/15.

Kolegium Izby podało, że w podjętej uchwale z 16 marca 2018 r. nr 0102-126/18 w sprawie badania zgodności z prawem uchwały nr XXXVI/250/2018 Rady Miejskiej w Pasymiu z 22 lutego 2018 r. w sprawie zmiany budżetu na rok 2018, wskazało sposób oraz termin usunięcia nieprawidłowości, pod rygorem stwierdzenia nieważności uchwały w części. Do wyznaczonego dnia 10 kwietnia 2018 r. Rada Miejska w Pasymiu nie usunęła wskazanych nieprawidłowości.

W skardze Gmina Pasym (dalej Gmina, skarżąca, strona), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 13 kwietnia 2018r. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620. ze zm.; dalej: u.o.o.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018 poz. 994 ze zm.; dalej: u.o.s.g.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina i w związku z powyższymi celami powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji, oraz przyjęciu, iż żaden z przepisów prawa nie daje radzie miejskiej uprawnienia do udzielenia z budżetu gminy dotacji dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego, gdyż taki wydatek w formie dotacji nie mieści się w kategorii kosztów wymienionych w niniejszym przepisie,

- art. 32 ust. 3b u.o.o.p. poprzez nieuwzględnienie, że przepis ten w sposób bezpośredni wyraża podstawę prawną do udzielenia w nim przewidzianej dotacji celowej dla ochotniczej straży pożarnej, i jest odrębnym przepisem w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej u.f.p.), zawierającym tytuł prawny do udzielania dotacji celowej i określającą jej przeznaczenie,

- art. 221 ust. 1 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

W treści skargi wskazano na przesłanki uchwalenia art. 32 ust. 3b u.o.o.p., powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Warszawie z 9 maja 2013r. sygn. akt V SA/Wa 39/13 i uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 4 sierpnia 2010r. nr KI-43-061/26/10.

Skarżąca wskazała, że cel dotacji planowanych do udzielenia jednostkom OSP z terenu Gminy Pasym ("Zakup sprzętu i wyposażenia dla OSP w ... (Pasymiu, Gromie, Jurgach) z dofinansowaniem ze źródeł zewnętrznych"), kwestionowanych zaskarżaną uchwałą odpowiada dokładnie sytuacji, dla której uchwalono art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a uzasadnienie wprowadzenia ww. regulacji wprost zakłada (przewiduje) łączenie form finansowania działalności jednostek OSP: wprost z budżetu gminy oraz w formie dotacji na realizację pewnych, konkretnych zakupów.

Treść uzasadnienia skarżonej uchwały prowadzi do konkluzji, że zarzuty Kolegium RIO w Olsztynie oparte są na wielokrotnej nadinterpretacji obowiązujących przepisów, jak również niespójnej ich interpretacji. Sporne wydatki powinny być w ocenie Kolegium zrealizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. Jednak autor skargi uznał, że koszt poniesiony przez gminę, związany z przekazaniem jednostce OSP dotacji celowej przeznaczonej na zakup wyposażenia tej jednostki trudno uznać za cokolwiek innego niż koszt wyposażenia tej jednostki, czyli koszt, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Odnosząc się do stwierdzenia Kolegium, że dotacja udzielana na podstawie art. 32 ust. 3b ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest alternatywną /w stosunku do wydatków bezpośrednich z budżetu/ formą realizacji obowiązkowych świadczeń gminy na rzecz OSP wynikających z art. 32 ust. 2 i 3 tej ustawy" strona stwierdziła, że trudno się z tym zdaniem nie zgodzić, lecz Kolegium Izby mówiąc o alternatywnej formie ma na myśli alternatywę wykluczającą (rozłączną), co wynika z kolejnego akapitu: "Gmina Pasym wybierając finansowanie zadań obowiązkowych (...) bezpośrednio ze swojego budżetu, winna liczyć się z tym, że ewentualne przyznanie dotacji dla OSP, (...) mogłoby być dokonane wyłącznie na inne zadania zlecone do realizacji przez OSP (...).")

Czyli - zdaniem Kolegium Izby w przypadku zadań obowiązkowych (podstawowych) mamy do czynienia z zasadą "albo, albo". Zdaniem skarżącej mamy tu do czynienia z rozszerzającą, niemającą uzasadnienia w przepisach prawa, a nawet niezgodną z tymi przepisami, interpretacją alternatywnego charakteru możliwości finansowania zadań obowiązkowych (podstawowych) OSP. Żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie zabrania łączenia form finansowania utrzymania gotowości bojowej jednostek OSP. Według Gminy brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za prawdziwością lansowanej przez Kolegium RIO w Olsztynie tezy, jakoby ust. 2, 3 i 3b artykułu 32 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustanawiały dwa rozłączne tryby finansowania działalności podstawowej jednostek OSP. Art. 32 ust. 3b można odczytywać jedynie jako uzupełnienie, wskazanie szczególnego sposobu realizacji obowiązków ujętych w art. 32 ust. 2 i 3 u.o.o.p.

Skarżąca wskazała na niespójność w podejściu Kolegium RIO w Olsztynie do możliwości finansowania podstawowej działalności OSP w formie dotacji udzielanej na podstawie art. 32 ust. 3b u.o.o.p. Z jednej strony Kolegium dopuszcza finansowanie w tej formie, jako alternatywną /w stosunku do wydatków bezpośrednich z budżetu/, z drugiej zaś strony stwierdza, że wydatki na działalność podstawową OSP powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu, nie zaś w formie dotacji.

Uchwała Gminy nie jest zatem sprzeczna z prawem, a w szczególności nie jest sprzeczna z przepisami wskazanymi w zaskarżonej uchwale Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że na podstawie art. 19 ust. 1 u.o.o.p., ochotnicza straż pożarna i związek ochotniczych straży pożarnych funkcjonują w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Natomiast z art. 35 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 2010) wynika, że stowarzyszenie może otrzymywać dotację według zasad określonych w odrębnych przepisach.

Kolegium Izby stwierdziło, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie określa zasad przyznawania dotacji dla OSP, natomiast dotacje o których stanowi art. 32 ust. 3b u.o.o.p. są to dotacje celowe w rozumieniu art. 221 ust. 1 u.f.p. Przywołało treść art. 221 ust. 1-4 u.f.p. i podało, tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Również ustawodawca wprowadzając do ustawy o ochronie przeciwpożarowej przepis art. 32 ust. 3b uzasadnił to stwierdzając: "Ważną zmianą jest wprowadzenie w ustawie o ochronie przeciwpożarowej zapisu art. 32 ust. 3b zapewniającego uproszczenie procedury udzielania na rzecz jednostek ochotniczych straży pożarnych dotacji przez jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie w jakim nie obejmuje tych jednostek finansowanie objęte zapisami art. 32 ust. 2-3a".

Z takiego uzasadnienia w ocenie Kolegium Izby wynika, że finansowanie m. in. kosztów wyposażenia, utrzymania (do którego należą koszty zakupu sprzętu dla OSP) nie może być finansowane dotacją. Zatem skoro Gmina zdecydowała się finansować te wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, to nie może finansować ich w formie dotacji udzielanej bez zachowania odpowiednich zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd podzielił stanowisko RIO, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina. Zatem wydatki te powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. RIO zasadnie uznało, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie daje uprawnienia radzie miejskiej do udzielenia z budżetu gminy dotacji dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego, gdyż taki wydatek /w formie dotacji/ nie mieści się w kategorii kosztów wymienionych w przepisie art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Skarżąca na poparcie swego stanowiska przywołała treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 39/13, który dotyczył udzielania dotacji dla Ochotniczych Straży Pożarnych. W tym wyroku Sąd wskazał, że "Beneficjentami dotacji celowych zarówno na zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na inne zadania mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie. Art. 221 ust. 4 u.f.p. nie stanowi odrębnej normy o samodzielnej treści, nie przewiduje bowiem kompetencji materialnoprawnych do jakichkolwiek działań. Związany jest ściśle nie tylko z ustępem 1 art. 221, a także z ustępem 2 tego artykułu, stanowiąc jego uzupełnienie w zakresie trybu, sposobu rozliczania i kontroli dotacji udzielanych wraz ze zleceniem zadania, w formie umowy - na podstawie art. 221 ust. 2. Dlatego norma wynikająca z art. 221 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotycząca kręgu beneficjentów dotacji celowych obowiązuje również w zakresie dotacji udzielanych w trybie określonym w art. 221 ust. 4 tego artykułu. W konsekwencji, w sytuacji, gdy przepis art. 32 ust. 3b ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie określa zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego, które miałyby być realizowane przez ochotnicze straże pożarne z udzielanych dotacji - Rada Miasta powinna najpierw podjąć stosowną uchwałę w trybie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych i dopiero potem planować w budżecie miasta dotacje celowe dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego, jednakże wyłącznie dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki samorządu terytorialnego".

Sąd podziela stanowisko tegoż Sądu, że art. 32 ust. 3b ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie ma charakteru samoistnego. Nie może on bowiem stanowić samodzielnej podstawy do przyznania dotacji. Treść tego przepisu powinna być powiązana z przepisami prawa materialnego, które precyzują prawo do ponoszenia wydatków. Natomiast nie można podzielić stanowiska tegoż Sądu w przedmiocie "planowania w budżecie dotacji celowych dla OSP na zakup sprzętu przeciwpożarowego". Finansowanie m. in. kosztów wyposażenia, utrzymania (do którego należą koszty zakupu sprzętu dla OSP) nie może być finansowane dotacją, gdyż tego typu wydatki są finansowane bezpośrednio z budżetu gminnego. Ponadto wprowadzenie dotacji do budżetu wymaga zachowania odpowiednich zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych.

W rezultacie Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym . Sąd nie podzielił bowiem zarzutu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Koszty wyposażenia, utrzymania, wyszkolenia i zapewnienia gotowości bojowej ochotniczej straży pożarnej ponosi gmina i w związku z powyższymi celami powinny być realizowane bezpośrednio z budżetu gminy, nie zaś w formie dotacji. Przepis art. 32 ust. 3b u.o.o.p. wyraża podstawę prawną do udzielenia w nim przewidzianej dotacji celowej dla ochotniczej straży pożarnej. Natomiast jego stosowanie jest związane ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , które mają charakter proceduralny i ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zawierającą tytuł prawny do udzielania dotacji celowej i określającą jej przeznaczenie. W związku z tym Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 221 ust. 1 u.f.p., który w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania.

Mając na uwadze całokształt przywołanej argumentacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku .