Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1348/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Teza: A contrario przepis art. 107 p.p.s.a. wprowadza zasadę, iż rozprawa bez udziału strony lub jej pełnomocnika nie może się odbyć tylko wówczas, jeśli strona lub pełnomocnik zostali wezwani do osobistego stawiennictwa na termin rozprawy.

TEZY

A contrario przepis art. 107 p.p.s.a. wprowadza zasadę, iż rozprawa bez udziału strony lub jej pełnomocnika nie może się odbyć tylko wówczas, jeśli strona lub pełnomocnik zostali wezwani do osobistego stawiennictwa na termin rozprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 902/18 w sprawie ze skarg Wojewody Łódzkiego i B. S. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy L. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 902/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skarg Wojewody Łódzkiego i B. S. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły podstawowej: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądził od Gminy L. na rzecz B. S. kwotę 797 zł tytułem kosztów postępowania; 3. zasądził od Gminy L. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 2018 r., po zasięgnięciu opinii Łódzkiego Kuratora Oświaty, Wójt Gminy L. odwołał B. S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w L., bez wypowiedzenia z dniem 31 lipca 2018 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.; zwanej dalej "p.o."), który uzasadnia celowość podjęcia decyzji o odwołaniu B. S. z funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w L., ponieważ dalsze kierowanie szkołą stanowi zagrożenie dla osiągania celów szkoły, zwłaszcza jej funkcji wychowawczej i opiekuńczej, a istniejąca sytuacja w placówce, zwłaszcza zła atmosfera pracy, ma charakter stały i nie ma przesłanek wskazujących na zmianę tego stanu w przyszłości.

Organ stwierdził również, że negatywnie ocenia zarządzanie środkami finansowymi szkoły. Wyjaśnił, że na decyzję o odwołaniu dyrektora mają wpływ wyniki kontroli wewnętrznej w ramach kontroli zarządczej prowadzonej w jednostkach organizacyjnych gminy, która odbyła się w placówce w dniach 22 marca 2018 – 11 maja 2018 r. i wykazała szereg nieprawidłowości, między innymi: zaniedbania w gospodarce finansowej jednostki w zakresie rachunkowości polegające na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki na 2017 r., co narusza dyspozycję norm określonych w art. 44 ust.1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 69 ust.1 pkt 3, art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; nieprawidłowe realizowanie uchwały Rady Gminy L. z [...] marca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dotyczącego wysokości oraz szczególnych warunków wypłacania dodatków; nieprzeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury aktywów pieniężnych, rzeczowych składników aktywów obrotowych, środków trwałych według stanu na 31 grudnia 2017 r., zgodnie z postanowieniami art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości.

W ocenie organu wskazane wyżej nieprawidłowości mają charakter rażącego zaniedbania i narażają budżet gminy na niezaplanowane wydatki poprzez wydatkowanie przez dyrektora szkoły znacznych środków finansowych ponad plan finansowy i z pominięciem wewnętrznych uregulowań. W piśmie z 19 lipca 2018 r. dyrektor nie odniosła się w pełni do nieprawidłowości, ignorując potrzebę ich wyjaśnienia, co świadczy o lekceważącym podejściu dyrektora do uchybień i stosunku do procedur i przepisów prawa.

Korzystając z uprawnienia przysługującego organowi prowadzącemu szkołę, Wójt Gminy L. wystąpił do Łódzkiego Kuratora Oświaty o dokonanie oceny pracy dyrektora SP [...] w L. B. S.. Jednakże korespondencja wystosowana przez Kuratora Oświaty w sprawie wyrażenia pisemnej opinii o pracy B. S. na stanowisku dyrektora ww. szkoły nie dotarła do Rady Pedagogicznej. Dyrektor szkoły, a zarazem przewodnicząca Rady Pedagogicznej, nie zwołała bowiem posiedzenia Rady Pedagogicznej w tej sprawie w odpowiednim terminie, zataiła korespondencję i sama przygotowała opinię. Przekroczenie wyznaczonego terminu i nieuwzględnienie przez Kuratora Oświaty wystosowanej 13 czerwca 2018 r. przez Zespół nauczycieli SP [...] w L., powołany do uzupełnienia opinii dotyczącej oceny pracy Dyrektora Szkoły, prośby o przedłużenie terminu, uniemożliwiło wyrażenie przez Radę Pedagogiczną opinii na temat pracy dyrektora.

W ocenie Wójta powyższe świadczy o niestosowaniu przez dyrektora szkoły przepisów ustawy i statutu szkoły, pozbawiając przy tym Radę Pedagogiczną możliwości skorzystania z przysługujących jej uprawnień. Takie postępowanie można zaś zakwalifikować jako utratę zdolności do kierowania szkołą. Zdaniem Wójta narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami a dyrektorem, może doprowadzić do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia dzieci i młodzieży.

Wójt zwrócił również uwagę na nieprawidłową organizację pracy i funkcjonowanie placówki oświatowej, polegające między innymi na:

- nieprawidłowych relacjach między dyrektorem a Radą Pedagogiczną, nieprzejawianie woli oraz umiejętności rozwiązania problemów i konfliktów;

- braku współpracy dyrektora z Radą Rodziców i umożliwienia angażowania się rodziców w pracę szkoły i działalność na rzecz szkoły, co w konsekwencji powoduje, że nie czują się oni równorzędnymi partnerami placówki i nie mają możliwości podejmowania inicjatyw na jej rzecz, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość pozyskiwania dodatkowych środków budżetowych dla szkoły w celu dalszej poprawy warunków nauczania;

- rezygnacji 30 czerwca 2018 r. wicedyrektora SP [...] w L. ze stanowiska z powodu braku możliwości dalszej współpracy z dyrekcją szkoły.

Tym samym - w ocenie organu prowadzącego - utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków Rady Pedagogicznej, nieprzestrzeganie przepisów prawa, brak współpracy z Radą Rodziców, liczne uchybienia w gospodarce finansowej i w organizacji pracy szkoły uzasadniają decyzję o odwołaniu dyrektora, bowiem szkoła nie może w takich warunkach poprawnie funkcjonować. Z uwagi zaś na fakt, że naruszenie prawa przez dyrektora szkoły nie pozwoliło na wywiązanie się z obowiązku sporządzenia opinii o pracy dyrektora przez Radę Pedagogiczną taka sytuacja zasługuje na miano przypadku szczególnego.

Wójt wyjaśnił, że odwołanie z funkcji dyrektora z dniem 31 lipca, a więc w trakcie roku szkolnego, zapobiegnie dalszej destabilizacji pracy placówki i położy kres sytuacji szkodzącej dobru placówki oświatowej i jej uczniów i pozwoli na prawidłowe przygotowanie do rozpoczęcia roku szkolnego. Organ podkreślił, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie wpływa na zmianę istniejącego stosunku pracy, tj. zatrudnienia w SP [...] w L. w charakterze nauczyciela.

Skargi na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Łodzi wnieśli B. S. oraz Wojewoda Łódzki.

W odpowiedzi na skargę B. S. organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie z powodu wniesienia jej po upływanie terminu wskazanego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. Sąd pierwszej instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obu skarg.

Uwzględniając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu, bowiem zostało podjęte z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby organ do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd ten przytoczył art. 66 ust. 1 i 2 p.o. Wskazał, że użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie jego ust.1 pkt 2 art. 66 p.o. nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje.

Sąd zauważył, że przepis art. 66 p.o. ma tożsame brzmienie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594, ze zm.), uchylonym przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 60).

Z tego powodu stanowisko orzecznictwa i judykatury odnoszące się do omawianej kwestii, wyrażone na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, regulowanej obecnie przez art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., zachowuje w ocenie tego Sądu swoją aktualność i może być w pełni stosowane przy interpretacji treści pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle. "Przypadki szczególnie uzasadnione", o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15.

Wynika z niego, że omawiana przesłanka dotyczy sytuacji, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12- dostępne w CBOSA).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o posłużył się słowem "może", co oznacza, że orzeczenie o odwołaniu ze stanowiska oparte jest na uznaniu administracyjnym, które nie może być dowolne i musi zostać uzasadnione. Oznacza to, iż ocena i uznanie organu który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętej uchwały.

W ocenie tego Sądu w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy L. jako okoliczności szczególnie uzasadnione powodujące konieczność natychmiastowego odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły wskazano: utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków Rady Pedagogicznej, nieprzestrzeganie przepisów prawa, które nie pozwoliło na wywiązanie się z obowiązku sporządzenia opinii o pracy dyrektora przez Radę Pedagogiczną, brak współpracy z Radą Rodziców, liczne uchybienia w gospodarce finansowej i w organizacji pracy szkoły. Zdaniem Sądu żadne ze wskazanych przez organ zdarzeń nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela zadań, gdyż te okoliczności zostały unormowane w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.o. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy, nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. W ocenie sądu, powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz".

Okoliczności, na które powołuje się organ nie były nagłym zdarzeniem, lecz wynikają z wyników kontroli przeprowadzonej w dniach od 22 marca do 11 maja 2018 r. w ramach kontroli zarządczej prowadzonej w jednostkach organizacyjnych gminy. Ujawnione w trakcie kontroli dokonanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki na 2017 r., co narusza dyspozycję norm określonych w art. 44 ust.1 pkt 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, art. 69 ust.1 pkt 3, art. 254 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; nieprawidłowe realizowanie uchwały Rady Gminy L. z [...] marca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dotyczącego wysokości oraz szczególnych warunków wypłacania dodatków; nieprzeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury aktywów pieniężnych, rzeczowych składników aktywów obrotowych, środków trwałych według stanu na 31 grudnia 2017 r., zgodnie z postanowieniami art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości w ocenie Sądu pierwszej instancji nie obciążają bezpośrednio dyrektora szkoły, bowiem z akt sprawy wynika, że za gospodarkę administracyjną, finansową i organizacyjną szkoły w kontrolowanym okresie odpowiedzialne było Samorządowe Centrum Usług Wspólnych z siedzibą w L., będące organem bezpośrednio podległym Wójtowi Gminy L. Na okoliczność tę zwrócił także uwagę Łódzki Kurator Oświaty w dokonanej w dniu 6 czerwca 2018 r. ocenie B. S., w wyniku której uzyskała wyróżniającą ocenę swojej pracy. Z akt sprawy wynika także, że skarżąca bezpośrednio po zapoznaniu się z wynikami kontroli zarządczej zgłosiła uwagi do protokołu kontroli oraz wyjaśnienia. Skarżąca zwróciła się także pismem z 30 maja 2018 r. do Dyrektora Samorządowego Centrum Usług Wspólnych z prośbą o wyjaśnienia i podjęcie działań zaradczych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia stwierdzone w wyniku omawianej kontroli zarządczej nie stanowiły nagłego zdarzenia, które nakazywałoby natychmiastowe usunięcie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły, a ponadto dotyczyły sfery działalności placówki nie pozostającej w bezpośredniej gestii dyrektora szkoły. Z kolei podnoszone przez organ prowadzący nieprawidłowości dotyczące zwołania rady pedagogicznej w celu wyrażenia opinii dotyczącej oceny pracy dyrektora szkoły nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Do rzekomych uchybień w tym zakresie odniósł się także Łódzki Kurator Oświaty w skierowanym do organu prowadzącego szkołę piśmie z 19 lipca 2018 r., w którym wskazał, że dyrektor o posiedzeniu rady pedagogicznej w przedmiocie oceny pracy dyrektora powiadomił w sposób zwyczajowo przyjęty w szkole poprzez ogłoszenie na tablicy w pokoju nauczycielskim z zachowaniem 7 dniowego okresu powiadomienia. Z listy obecności wynika, że na zebraniu rady pedagogicznej obecni byli jej wszyscy członkowie. Rada pedagogiczna nie wniosła sprzeciwu co do sposobu przedstawienia opinii. Nie podjęto jednak uchwały w przedmiocie opinii, lecz powołano zespół, który miał przeprowadzić ankietę dotyczącą oceny pracy dyrektora. Okoliczność ta nie stanowi o niedochowaniu przez dyrektora procedury związanej z jego oceną. Należy także podkreślić, na co także zwrócił uwagę Łódzki Kurator Oświaty, że zawarte w ocenie informację dotyczące dokonań pani dyrektor znajdują pełne potwierdzenie w dokumentacji szkoły. Zatem zarzut dotyczący tych uchybień uznać należy za niezasadny.

Zdaniem tego Sądu z akt sprawy wynika, że istotnie w szkole pojawił się konflikt wywołany połączeniem szkoły podstawowej z gimnazjum. W jego wyniku ze sprawowanej funkcji zrezygnował dotychczasowy przewodniczący Rady Rodziców M. B.. Nie potwierdza to jednak trwałej i nieodwracalnej utraty zdolności współpracy odwołanej dyrektor ze statutowymi organami szkoły tj. Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców. W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego rezygnację dotychczasowego wicedyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska z uwagi na brak możliwości dalszej współpracy ze skarżącą. Brak także jakichkolwiek dowodów wskazujących na uniemożliwianie Radzie Rodziców prowadzenia działalności na rzecz szkoły, jakiejkolwiek decyzji odmawiającej realizacji projektów zgłaszanych przez Radę Rodziców. Zarzuty te Sąd uznał za gołosłowne.

Sąd podkreślił, że w sprawie spełniony został wymóg wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Wójt Gminy L. 6 lipca 2018 r. zwrócił się do Łódzkiego Kuratora Oświaty z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie odwołania B. S. ze stanowiska dyrektora szkoły. 17 lipca 2018 r. Łódzki Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w L.. Wprawdzie opinia ta nie jest wiążąca, lecz nie można powyższego wymogu ustawowego pominąć w badaniu całokształtu okoliczności sprawy.

Sąd ten wskazał, że nawet gdyby zgodzić się, z organem że skarżąca w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Powołane okoliczności, w razie ich faktycznego zaistnienia, mogłyby co najwyżej skutkować odwołaniem skarżącej z zajmowanej funkcji w trybie art. 66 ust. 1 lit. b p.o. W sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Wytykane nieprawidłowości mają charakter zbyt ogólnych zarzutów i nie zostały należycie wykazane w materiale dowodowym sprawy, co spowodowało, że nie można uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą. Powyższe naruszenie art. 66 ust.1 pkt 2 p.o. należy zakwalifikować jako istotną sprzeczność z prawem, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. i w konsekwencji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że destabilizacja funkcjonowania szkoły spowodowana działaniami odwołanej dyrektor (utrzymujący się konflikt dyrektora z większością członków Rady Pedagogicznej, nieprzestrzeganie przepisów prawa, które nie pozwoliło na wywiązanie się z obowiązku sporządzenia opinii o pracy dyrektora przez Radę Pedagogiczną, brak współpracy z Radą Rodziców, uchybienia w gospodarce finansowej i organizacji pracy szkoły) nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia oraz poprzez uznanie, że odwołania nie dokonano natychmiast, gdy tymczasem odwołanie było między innymi reakcją na sytuację jaka zaistniała w szkole podczas procedury oceny dyrektora szkoły, która na wniosek organu prowadzącego przeprowadzana była przez Kuratora Oświaty i wpłynęła do organu 17 lipca 2018 r.

Ponadto przesłanką odwołania było uprzednie uzyskanie przez organ prowadzący opinii Kuratora o zamiarze odwołania strony przeciwnej, co wynika wprost z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Przedmiotową opinię Kuratora Oświaty skarżąca kasacyjnie otrzymała na kilka dni przed odwołaniem, nadto poprzez niewzięcie pod uwagę, iż ustawa Prawo oświatowe nie wskazuje zarówno legalnej definicji ogólnego pojęcia jakim jest pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", jak i terminu, w jakim należy dokonać odwołania i ostatecznie orzeczenie o nieważności zarządzenia odwołującego.

II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swych praw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r., a w konsekwencji naruszenia konstytucyjnego prawo do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji i wydanie wyroku mimo usprawiedliwionej nieobecności pełnomocnika skarżącej kasacyjnie i jej wniosku o odroczenie rozprawy skutkujących nieważnością postępowania sadowo-administracyjnego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające do wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne co skutkowało, iż Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku na temat ewentualnego naruszenia terminu wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a, a więc i ewentualnego odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie, jako pozbawiona możliwości obrony na rozprawie, nie ma wiedzy czy w ogóle Sąd pierwszej instancji procedował tę kwestię, albowiem powyższe nie ma odzwierciedlenia ani w protokole z rozprawy, ani w uzasadnieniu wyroku, nadto strona skarżąca kasacyjnie została pozbawiona - poprzez naruszenie prawa do obrony - rozwinięcia na rozprawie zebranego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu postępowania przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi, o czym strona skarżąca kasacyjnie wspominała w odpowiedzi na skargę, a co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za gołosłowne stwierdzenia, gdy tymczasem Rzecznik w dniu 19 marca 2019 r. uznał stronę przeciwną winną naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a w konsekwencji uznał, iż sprawa inwentaryzacji oraz dokonywanie wydatkowania środków publicznych należy do obowiązków strony przeciwnej, nie zaś do Samorządowego Centrum Usług Wspólnych w L..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 23 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie braku takiej zgody zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W piśmie z 31 marca 2022 r. Wojewoda wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym – wskazał również, że posiada możliwości techniczne na udział w rozprawie zdalnej. W piśmie z 4 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. (od 1 stycznia 2022 r. organ zmienił nazwę) wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca B. S. nie odpowiedziała na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 29 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, mimo iż został sformułowany w jednym punkcie oznaczonym rzymskim numerem dwa w rzeczywistości składa się z dwóch odrębnych zarzutów. Pierwszy, to zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej kasacyjnie (tj. Gminy L.) możliwości obrony swoich praw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie w dniu 21.02.2019 r., a w konsekwencji naruszenie prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji i wydanie wyroku mimo usprawiedliwionej nieobecności pełnomocnika skarżącej kasacyjnie i jej wniosku o odroczenie rozprawy skutkujących nieważnością postępowania sądowo-administracyjnego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższych przepisów i w zgodzie z prawem oddalił wniosek pełnomocnika organu o odroczenie terminu rozprawy w dniu 21 lutego 2019 r., a jego nieobecność na terminie rozprawy pozostała bez wpływu na wynik postępowania.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik organu został zawiadomiony prawidłowo o terminie rozprawy. Dzień przed terminem rozprawy złożył wniosek o jej odroczenie załączając zaświadczenie lekarskie o swojej chorobie (nr statystyczny choroby K21, tj. refluks żołądkowo-jelitowy).

Zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. A contrario przepis art. 107 p.p.s.a. wprowadza zasadę, iż rozprawa bez udziału strony lub jej pełnomocnika nie może się odbyć tylko wówczas, jeśli strona lub pełnomocnik zostali wezwani do osobistego stawiennictwa na termin rozprawy. Obowiązek taki może zostać nałożony jednak tylko wtedy, gdy zachodzić będzie potrzeba przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających z udziałem strony lub jej pełnomocnika. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. wynika więc, że sąd administracyjny orzeka według stanu sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności według stanu faktycznego istniejącego w dniu orzekania przez organ oraz stanu prawnego obowiązującego w tym dniu. W rozpoznawanej sprawie zachodził właśnie ten przypadek, gdyż nie było potrzeby dokonywania czynności, o których mowa w przepisie art. 107 § 3 p.p.s.a., ani wyjaśniania sprawy przy udziale strony lub jej pełnomocnika. W świetle powyższych przepisów nie mogły mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia nr [...] Wójta Gminy L. wydanego w dniu [...] lipca 2018 r. pisma Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w Łodzi z dnia 19.11.2018 r., 31.12.2018 r. oraz z 19.03.2019 r., gdyż żadne z nich nie było podstawą faktyczną do wydania przez organ powyższego zarządzenia. Pojawiły się one bowiem w obrocie prawnym już po wydaniu poddanego kontroli zarządzenia. Nie było podstaw prawnych do uwzględnienia ich na etapie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, nie było podstaw prawnych do odraczania rozprawy w dniu 21 lutego 2019 r., a tym samym strona nie została pozbawiona prawa do sądu, gdyż Sąd przeprowadził rozprawę zgodnie z prawem i wydał wyrok w procesie, w którym strona nie została pozbawiona możności obrony swoich praw. Czyni to zarzut naruszenia powyżej wskazanych przepisów nieuzasadnionym.

Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające do wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne również okazał się bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów prawa wiąże, po pierwsze z brakiem wypowiedzenia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do naruszenia terminu wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i ewentualnego odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., po drugie z naruszeniem prawa do obrony przez brak rozwinięcia na rozprawie zebranego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu postępowania przed Rzecznikiem Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w Łodzi.

Odnosząc się do tej drugiej kwestii przywołać należy stanowisko wyrażone powyżej. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonego zarządzenia, orzekał na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zarządzenia. W dniu tym, tj. w dniu [...] lipca 2018 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w Łodzi nie orzekł jeszcze o uznaniu skarżącej za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Okoliczność ta nie była więc podstawą faktyczną wydania zaskarżonego zarządzenia. Nie mogła stać się tym samym podstawą oceny legalności zarządzenia. Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych, aby uzupełnić ("rozwinąć" materiał dowodowy jak to określił autor skargi kasacyjnej) postępowanie dowodowe o nowe dowody i okoliczności faktyczne. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji szeroko odniósł się w pisemnym uzasadnieniu do kwestii naruszenia przez skarżącą dyscypliny finansów publicznych, w tym kwestii ewentualnej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia skarżącej lub Samorządowego Centrum Usług Wspólnych. Sąd wyraził swoją ocenę w tym zakresie, biorąc pod uwagę materiał istniejący w dniu wydania zarządzenia. Istotne w tym zakresie jest jednak to, iż Sąd, nie przesądzając

o ewentualnej odpowiedzialności, stwierdził, że uchybienia stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 22 marca 2018 r. do 11 maja 2018 r. nie stanowiły nagłego zdarzenia, które nakazywałoby natychmiastowe usunięcie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Nie ocenił więc tych zarzutów jako gołosłowne – jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w zarzucie – lecz uznał je za zarzuty niespełniające materialnoprawnej przesłanki wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Jest to istotna różnica, gdyż Sąd uznał ten zarzut za nieistotny z punktu widzenia art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., a nie za zarzut nieudowodniony, co uprawniałoby autora skargi kasacyjnej do podniesienia zarzutów naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, iż jako gołosłowne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty rezygnacji dotychczasowego wicedyrektora szkoły z uwagi na brak możliwości współpracy ze skarżącą oraz uniemożliwiania Radzie Rodziców prowadzenia działalności na rzecz szkoły.

Zauważyć także należy, iż do obowiązków autora skargi kasacyjnej należy sformułowanie zarzutu w odpowiedni sposób, gdyż przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obliguje to autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, tj. np. takie, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, jak np. wskazanie na naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. bez wskazania w jaki sposób został on naruszony. Zarzuty muszą także zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Z tej przyczyny zarzut naruszenia powyższych przepisów w zakresie, który nie został skonkretyzowany w jego treści, ani nie został on w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznać należało a limine za pozbawiony podstaw.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia terminu wskazanego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i ewentualnego odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zarządzenie wraz uzasadnieniem doręczono skarżącej w na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. w piątek w dniu 10 sierpnia 2018 r. (I awizo 27 lipca 2018 r.; II awizo 6 sierpnia 2018 r.), gdyż skarżąca nie podjęła pisma w terminie. Oznacza to, że termin o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. liczony był od dnia 10 sierpnia 2018 r., co oznacza, że termin 30 dni upłynął w dniu 9 września 2018 r., który wypadał w niedzielę. Tak więc skarga wniesiona 10 września 2018 r. została wniesiona w terminie, co czyni zarzut bezpodstawnym.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Z kolei brak odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu wyroku do zarzutu wniesienia skargi po terminie, w sytuacji gdy została ona wniesiona w terminie ustawowym pozostaje bez wpływu na prawidłowość wyroku i nie stanowi istotnego naruszenia powyższego przepisu, mogącego mieć wpływ na możliwość dokonania kontroli przez Sąd drugiej instancji. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Istota zarzutu, a zarazem istota rozpoznawanej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania (którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wobec nieskuteczności zarzutów procesowych), zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17 ; wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17 ). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08).

Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wicedyrektora); 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym, tym samym nie jest zasadna argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej sprowadzająca się do możliwości odwołania dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia z powodu okoliczności wskazanych w uzasadnieniu do zaskarżonego zarządzenia.

Przechodząc do szczegółowego odniesienia się do kontrolowanego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował brak zaistnienia szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w L.. Ocena przesłanek mających uzasadniać zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku może odnosić się do tych, które zostały zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, gdyż jak już to wskazano wyżej, kontrola przez sąd administracyjny działalności organów wykonujących administrację publiczną nie polega na ustalaniu stanu faktycznego sprawy dopiero przez wojewódzki sąd administracyjny, ale kontroli legalności zaskarżonego aktu na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organ. Powtórzenie tej uwagi było konieczne, gdyż odwołanie dyrektora z zajmowanego stanowiska nie nastąpiło, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w zarzucie, z powodu destabilizacji funkcjonowania szkoły, lecz z powodu przyczyn wskazanych w treści uzasadnienia zarządzenia, o których poniżej. W tym miejscu zaznaczyć także należy, iż związku z bezzasadnością zarzutów procesowych Sąd drugiej instancji związany jest także stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd wskazał, że zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zarzuty polegające na utrzymującym się konflikcie dyrektora z większością członków Rady Pedagogicznej, nieprzestrzeganiu przepisów prawa, które nie pozwoliło na wywiązanie się z obowiązku sporządzenia opinii o pracy dyrektora przez Radę Pedagogiczną, brak współpracy z Radą Rodziców, liczne uchybienia w gospodarce finansowej i w organizacji pracy szkoły nie stanowią przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Ocenę te Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, iż uchybienia stwierdzone w toku kontroli zarządczej przeprowadzonej w okresie od 22 marca do 11 maja 2018 r. nie stanowiły nagłego zdarzenia, które nakazywałoby natychmiastowe usunięcie skarżącej z funkcji dyrektora szkoły. Sąd pierwszej instancji uznał również poprawnie, że podnoszone przez organ prowadzący nieprawidłowości dotyczące zwołania rady pedagogicznej w celu wyrażenia opinii dotyczącej oceny pracy dyrektora szkoły nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika także, że istotnie w szkole pojawił się konflikt wywołany połączeniem szkoły podstawowej z gimnazjum. W jego wyniku ze sprawowanej funkcji zrezygnował dotychczasowy przewodniczący Rady Rodziców, co nie potwierdza w ocenie sądu trwałej i nieodwracalnej utraty zdolności współpracy odwołanej dyrektor ze statutowymi organami szkoły tj. Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców, i dlatego nie mógł być oceniony w kategorii zaistnienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. uzasadniającej odwołanie dyrektora. W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego rezygnację dotychczasowego wicedyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska z uwagi na brak możliwości dalszej współpracy ze skarżącą. Brak także jakichkolwiek dowodów wskazujących na uniemożliwianie Radzie Rodziców prowadzenia działalności na rzecz szkoły, jakiejkolwiek decyzji odmawiającej realizacji projektów zgłaszanych przez Radę Rodziców. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. uznając, że postawione skarżącej i wykazane zarzuty nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naruszenie powyższej normy prawa materialnego upoważniało tym samym Sąd pierwszej instancji do zastosowania przyznanej mu w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. kompetencji orzeczniczej i stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, co zarzut naruszenia tego przepisu czyni nieuzasadnionym.

Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., ale i zasadnie uznał, że w sprawie nie wykazano po stronie skarżącej pełniącej funkcję Dyrektora Szkoły Podstawowej takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego pozbawienia tej osoby dalszego pełnienia funkcji kierowniczych w Szkole.

W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Łódzkiego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.