Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 297/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 153, ART. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant referent stażysta Beata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2017 r.) K. B. (zwana dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni szczegółowo opisała przebieg swojej służby wskazując m.in., że podjęcie przez nią pracy w Samodzielnej Sekcji [...] Służby Bezpieczeństwa podyktowane było chęcią pełnienia służby w systemie zmianowym, co umożliwiło jej wtedy zapewnienie opieki dla jej chorej matki. Podniosła również, że służba w SB polegała wyłącznie na wykonywaniu prac kancelaryjnych, sporządzaniu pism, czy też przyjmowaniu i wydawaniu bieżącej korespondencji. Poinformowała, że pozytywna weryfikacja w 1990 r. pozwoliła jej na kontynuowanie kariery zawodowej w szeregach Policji, gdzie wykonywała swoje obowiązki służbowe w sposób rzetelny, za co wielokrotnie była nagradzana.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] kwietnia 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest jej emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] grudnia 1981 r. do dnia [...] kwietnia 1982 r. oraz od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] lutego 1983 r., tj. przez okres [...] miesięcy i [...] dni. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 29 lat, 7 miesięcy i 28 dni. Z akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie podwyższano jej dodatek służbowy do uposażenia oraz kilkukrotnie nadawano wyższy stopień służbowy. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych jej karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Minister stwierdził, że gdy służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres [...] miesięcy i [...] dni, czyli ok. 3% całego okresu służby, to spełniona została przesłanka krótkotrwałości służby. Podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię po dniu [...] września 1989 r. Jednakże brak jest dowodów, aby służba wnioskodawczyni pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako faktyczne narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Minister stwierdził także, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia ww. w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, w ocenie Ministra nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego prawa.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2446/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej na powołane wyżej rozstrzygnięcie, orzekł o oddaleniu skargi.

Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3442/21 Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra z dnia [...] września 2019 r.

NSA uznał, iż unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

W ocenie NSA unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma służyć zweryfikowaniu, czy funkcjonariusz objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa (z tego właśnie względu) zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Podkreślił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi podstawę do wyłączenia restrykcyjnych unormowań w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej). NSA stwierdził, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o których mowa w art. 13b" determinuje również wykładnię przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjął, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach objętych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej i jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

NSA stwierdził, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". W tym zakresie można posiłkować się treścią art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie Minister, rozważając, czy w przypadku skarżącej norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej została przez nią spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

NSA uznał, że w tej sprawie wynikające z zaprezentowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.") ustalenia nie zostały przez organ poczynione, a Sąd I instancji nieprawidłowo podzielił wykładnię dokonaną przez organ. Oprócz tego, w ramach rozważania przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, błędnie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym ustawodawca wymaga, aby za rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby "z narażeniem życia i zdrowia" w ten sposób.

W wytycznych sformułowanych dla organu, NSA nakazał uwzględnienie dokonanej przez NSA wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, pełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w jego ust. 1 pkt 1 i 2. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez skarżącą służby wynosi 29 lat, 7 miesięcy i 28 dni. Natomiast służba pełniona przez nią na rzecz totalitarnego państwa to okres [...] miesięcy i [...] dni, co stanowi około 3% ogółu służby. Zatem w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art, 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni. Jakkolwiek w otrzymanej dokumentacji wskazano, iż brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie daje to podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jak opisano wyżej, zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Uznał zatem, że także warunek opisany w art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej został spełniony.

Organ wskazał dalej, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Powiatowego Policji w J. wynika, iż wnioskodawczyni w toku pełnionej służby nie była wyróżniana, jak również nie zostały jej nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe, czy też odznaki (medale) resortowe. Powyższe w ocenie organu wskazuje, iż służba pełniona przez nią po dniu 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych, co nie pozostaje bez znaczenia w aspekcie dokonywania przez organ oceny, czy sprawa ww. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister podkreślił, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza służb mundurowych. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację, że skarżąca otrzymywała w czasie pełnienia służby nagrody, awanse albo inne gratyfikacje z tego tytułu.

Minister wyjaśnił, że Samodzielne Sekcje [...] były ogniwami terenowymi wykonującymi zadania dla Pionu [...], który odpowiedzialny był za kryptograficzną ochronę wiadomości, stanowiących tajemnicę państwową i służbową. Sekcje te zapewniały przede wszystkim łączność szyfrową jednostek organizacyjnych MSW, stąd też stanowiły istotny element dla SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, w szczególności związanych z działalnością wywiadowczą oraz kontrwywiadowczą. Samodzielne Sekcje [...] traktowane są zatem jako komórki organizacyjne wypełniające dyspozycję art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei Inspektoraty Ochrony Przemysłu stanowiły formacje nadzorowane przez Pion Ochrony Przemysłu i miały za zadanie informować o zdarzeniach, przydatnych w pracy operacyjnej Służby Bezpieczeństwa, między innymi rejestrowano wypadki pojawienia się dyplomatów państw kapitalistycznych w rejonie ochranianych obiektów. W okresie stanu wojennego (obejmującego okres pełnienia przez ww. służby w omawianej jednostce organizacyjnej) Inspektoraty Ochrony Przemysłu nadzorowały m.in. militaryzację Straży Przemysłowej. W ww. komórkach organizacyjnych skarżąca zajmowała się wprawdzie pracą biurową, co niewątpliwie działa na jej korzyść, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych. Jednakże skarżąca pracując ww. jednostkach była świadoma faktu, iż komórki te były - w szczególności w okresie stanu wojennego - istotnymi ogniwami, wykorzystywanymi do operacyjnych działań SB, zaś sama skarżąca, będąc zatrudniona w tych strukturach, przyczyniała się do podtrzymywania funkcjonowania aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, który trwale tłumił w społeczeństwie dążenia niepodległościowe. Na potwierdzenie opisanego stanowiska organ przywołał fragment jednego z wniosków personalnych ww. (k. 70 sygn. akt [...]), zgodnie z którym skarżącej podwyższono uposażenie zasadnicze, wskazując, że: po przeniesieniu się do Samodzielne] Sekcji [...] pracuje na etacie telegrafistki. Powierzone jej zadania zawodowe wykonuje z dużą starannością. W okresie stanu wojennego wykazała się z jak najlepszej strony, więc zaproponowano zrównać jej pobory z pozostałymi funkcjonariuszami Samodzielnej Sekcji [...].

Zdaniem Ministra, pomimo krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, skarżąca w szybkim tempie wdrożyła się do realizowania zadań oraz dążyła do podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych. Z przebiegu jej służby wynika, że była pozytywnie oceniana, a z obowiązków wywiązywała się bardzo dobrze. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie m.in. w opinii służbowej z dnia [...] września 1978 r. (k. 55 sygn. akt [...]), w której wskazano: Systematycznie podnosi poziom wiedzy ogólnej i zawodowej czego dowodem jest fakt ukończenia eksternistycznie przeszkolenia z zakresu szkoły podoficerskiej MOP i zdanie egzaminu z wynikiem dobrym (...) oraz w raporcie z dnia [...] marca 1982 r. (k. 72 sygn. akt [...]), że "mimo krótkiego czasu ze względu na braki osobowe została wtajemniczona w zagadnienia pracy szyfrowej i kodowej (...)". Organ podkreślił, że za swoje ponadprzeciętne zaangażowanie skarżąca była wielokrotnie wyróżniana oraz nagradzana. Jak wynika z jej dokumentów: "Z powierzonych jej obowiązków wywiązuje się bardzo dobrze, często wykonując zlecone czynności poza ustalonymi godzinami służbowymi. Dodatkowo wykonuje prace nad dokumentami o charakterze specjalnym. Za efekty uzyskane na zajmowanym stanowisku wielokrotnie wyróżniana i nagradzana. Jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym o wysokim poziomie obowiązkowości. Bierze czynny udział w działalności społeczno-politycznej oraz jest aktywnym członkiem egzekutywy Oddziałowej Organizacji Partyjnej". We wniosku o nadanie wyższego stopnia służbowego (k. 115 sygn. akt [...]) widnieje również zapis o nadaniu skarżącej wysokiej rangi odznaczeń państwowych PRL, tj. Brązowej Odznaki "W Służbie Narodu", Brązowej Odznaki "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Brązowego Krzyża Zasługi. Ponadto skarżąca nie tylko nawiązała ówcześnie stosunek prawny w ramach służby państwowej, poprzez realizowanie nałożonych na nią ściśle określonych czynności, lecz wykazywała się też własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego. Jej aktywność przejawiała się w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, z jej dokumentów wynika, że "Jest członkiem PZPR i jako zadanie partyjne powierzono jej funkcję skarbnika. Z powierzonych obowiązków partyjnych wywiązuje się bez zastrzeżeń (...)", "Jest członkiem egzekutywy OOP Nr [...] PZPR i jako zadanie partyjne powierzono jej funkcję skarbnika oraz protokołowanie zebrań partyjnych i posiedzeń Egzekutywy. Z powierzonych obowiązków partyjnych wywiązuje się wzorowo", "Aktywnie uczestniczy w życiu społecznym i politycznym. Obecnie jest członkiem Egzekutywy POP Nr [...] PZPR przy Wydziale [...] oraz skarbnikiem. Z pracy partyjnej i społecznej wywiązuje się bez zastrzeżeń. W pełni zasługuje na kolejny stopień Milicji Obywatelskiej". Minister wskazał dalej cele i zadania PZPR.

Ostatecznie Minister stwierdził, że skarżąca spełnia przesłanki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże biorąc pod uwagę całokształt jej służby, a przede wszystkim realizowanie przez nią w okresie trwania stanu wojennego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, a także uwzględniając postawę ideowo-polityczną skarżącej, organ uznał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o jej uchylenie z powodu nie uwzględnienia przez organ przy jej rozpoznaniu postanowień wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3442/21 oraz podanie nieprawdziwych danych w ocenie przebiegu i charakteru jej służby, które miały wpływ na wynik sprawy; uznanie w wyroku jej uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, jakoby informowała w swoim odwołaniu, iż przeszła pozytywną weryfikację w 1990 r., która pozwoliła jej na kontynuowanie dalszej służby w Policji. Stwierdziła, że nie podlegała weryfikacji, więc nie mogła pisać nieprawdy w swoim odwołaniu; nie ma również żadnej takiej adnotacji w jej aktach osobowych. Odnosząc się natomiast do kwestii jej służby w Samodzielnej Sekcji [...] w okresie od dnia [...] grudnia 1982 r. do

dnia [...] kwietnia 1983 r. ([...] miesięcy) wskazała, że podjęła ją ze względu na zmianowy system pracy oraz względów rodzinnych, co jest potwierdzone w jej raporcie o przeniesienie, a nie z chęci pracy na rzecz totalitarnego państwa. W pracy tej zajmowała się, oprócz pracy biurowej sekretariatu, wysyłaniem i odbieraniem telegramów jawnych z jednostek terenowych MO, a dotyczyły ona głównie zdarzeń drogowych, wykroczeń i przestępstwa kryminalnych. Te telegramy adresowane były i dostarczane do dyżurnego KWMO, który na ich podstawie sporządzał dobowy biuletyn dla Komendanta Wojewódzkiego MO. Podniosła, że nigdy nie była upoważniona do prac szyfrowych ani nie posiadała żadnego przeszkolenia, powyższe nie ma też żadnego odzwierciedlenia w aktach osobowych. Była jedynie ogólnie zapoznana z obiegiem korespondencji w tej sekcji. Przypisując jej ten okres jako służbę na rzecz totalitarnego państwa organ podaje nieprawdę.

Skarżąca podała, że organ przypisał jej też służbę w Inspektoracie Ochrony Przemysłu, jednak nigdy nie pełniła służby w tej jednostce. Wyjaśniła w tym zakresie, że z dniem [...] maja 1982 r. została przeniesiona do służby w Wydziale Inspekcji [...] KWMO L.. Ponieważ wydział nie posiadał etatu sekretarki, mianowana była kolejno na etatach innych jednostek, z przeznaczeniem do pełnienia służby w Wydziale Inspekcji. W okresie od [...] maja 1982 r. do dnia [...] września 1982 r. była mianowana w Wydziale Ogólnym KWMO z przeznaczeniem do służby w Wydziale Inspekcji. Następnie w okresie od [...] października 1982 r. do dnia [...] lutego 1983 r. została przeniesiona z etatu Wydziału Ogólnego na etat Inspektoratu Ochrony Przemysłu i nadal pełniła służbę w Wydziale Inspekcji KWMO. Z dniem [...] lutego 1983 r. została ponownie przeniesiona na etat sekretarza-maszynistki Wydziału Ogólnego z dalszym pełnieniem służby w Wydziale Inspekcji. Z dniem [...] grudnia 1986 r. przeniesiona została do dalszej służby w Wydziale Kadr i Szkolenia KWMO.

Dowodem potwierdzającym jej zatrudnienie w Wydziale Inspekcji są dwie opinie służbowe wydane przez Naczelnika Wydziału Inspekcji (karta nr 27 i 39 akt osobowych), które zostały załączone do jego wcześniejszego odwołania, pierwsza wydana dnia [...] sierpnia 1983 r., w której wskazano: "opiniowana jako sekretarka Wydziału Inspekcji pracuje od [...] maja 1982 roku". Druga opinia służbowa z dnia [...] listopada 1986 r., w której podano: "opiniowana jako sekretarz-maszynistka Wydziału Inspekcji pracuje od dnia [...] maja 1982 roku. Ostatnio opiniowana dnia [...] sierpnia 1983 roku". Nie mogła więc w jednym czasie pełnić służby w dwóch jednostkach na rzecz totalitarnego państwa.

Uważa, że IPN dokonał niezbyt rzetelnie oceny jej służby, gdyż w pierwszej informacji Nr [...] z 2017 r. wykazał okres jej służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący [...] lata, [...] m-ce, [...] dni. Dopiero po jej dwukrotnej prośbie o ponowną analizę okresu służby, dokonano poprawy i wydano nową informację Nr [...] z 2018 r. i podano, że okres tej służby wynosi [...] m-ce, [...] dni tj. od [...] października 1982 r. do [...] lutego 1983 r. Nie uwzględniono jednak dwóch opinii służbowych Naczelnika Wydziału Inspekcji, potwierdzających jej służbę w tym wydziale.

Skarżąca wskazała, że ustawa zaopatrzeniowa w art. 13b wymienia wszystkie jednostki uznane za służbę lub pracę na rzecz totalitarnego państwa. Jak z niej wynika nie dotyczy ona służby w Milicji Obywatelskiej ani działalności w partiach politycznych czy społecznych. Niezasadnym jest wiec wyrywkowa charakterystyka jej służby w MO i działalności z tego okresu np. rok [...] kiedy to służbę pełniła w wydziale gospodarczym. Przyjmując okres jej służby w Milicji Obywatelskiej jako okres działania na rzecz totalitarnego państwa należałoby zweryfikować wszystkich b. funkcjonariuszy MO a nie tylko ją. Uważa, że okres jej służby uznany jako służba na rzecz totalitarnego państwa wynosi jedynie [...] miesięcy, jednak charakter i zakres jej czynności służbowych, w żadnym wypadku nie był służbą na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niej stosowania

represyjnych przepisów przedmiotowej ustawy i jak stwierdzono w konkluzji zaskarżonej decyzji, spełniam przesłanki stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Podniosła także, że zalecenia NSA zawarte w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. nie zostały w całości zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez NSA, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3442/21 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu z dnia [...] września 2019 r. W przywołanym orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie zasadności wniosku skarżącej, w kontekście dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z zasady konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań NSA co do dalszego postępowania, wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania przez NSA, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

W prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości służby", "rzetelności służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku" uznając, że w niniejszej sprawie warunki zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione. Jednak zdaniem Sądu orzekającego, wbrew zaleceniom NSA, Minister nie dokonał prawidłowej i właściwej oceny ww. przesłanek, w szczególności warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Jak stwierdził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmując sytuacje, pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności, mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W kontekście analizy ww. przesłanki organ co prawda wspomniał o nadaniu skarżącej wysokiej rangi odznaczeń państwowych PRL, tj. Brązowej Odznaki "W Służbie Narodu", Brązowej Odznaki "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Brązowego Krzyża Zasługi, jednak nie ocenił tych okoliczności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", mimo iż odznaczenia te mają niebagatelny charakter i na pewno nie wszyscy funkcjonariusze byli nimi odznaczani.

Jednocześnie dokonując analizy charakteru zadań skarżącej w czasie jej służby na rzecz państwa totalitarnego, organ odniósł się do charakteru zadań Samodzielnej Sekcji A i Inspektoratu Ochrony Przemysłu, tj. jednostek w których według organu ww. pełniła służbę. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że dokonana przez Ministra analiza została przeprowadzona z pominięciem rzeczywistych zadań i charakteru pracy skarżącej. Tymczasem kwestie te mają decydujące znaczenie w kontekście oceny zadań i charakteru czynności wykonywanych przez skarżącą i w konsekwencji oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Jednocześnie Sąd stwierdza, że przedstawione w zaskarżonej decyzji ustalenia organu dotyczące tego, że skarżąca należała do PZPR, w żaden sposób (same przez się) nie mogą stanowić o jej zaangażowaniu w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego i zastąpić właściwych ustaleń dotyczących oceny pełnionej przez skarżącą służby. Podnoszona przez organ okoliczność rzetelnego wykonywania pracy, podnoszenia kwalifikacji zawodowych oraz nagradzania i wyróżniania, samoistnie nie stanowią o tym, że jej służba nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ nie rozważył w sposób należyty, czy sytuacja skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Będąc związany wydanym w sprawie wyrokiem NSA, Minister winien odnieść się do oceny zaistnienia w przypadku skarżącej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stosując się do wytycznych i zaleceń, wskazanych w wyroku NSA.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną, wynikającą z uprzednio wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącej, mając na względzie wskazaną powyżej argumentację.

Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.