Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2574/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 98, art. 201, art. 56, art. 65 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 54/18 w sprawie ze skargi M. C. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 54/18, oddalił skargę M. C. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. C. i M. C., stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], przeniesiona decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza gazu średnioprężnego oraz wewnętrznej instalacji gazu niskoprężnego na działkach nr [...] i [...] w S., gm. W., została wydana z naruszeniem prawa (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z 10 k.p.a.) oraz odmówił uchylenia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. C. i M. C.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania stron, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1259/16. W ocenie Wojewody, postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji przeprowadzono prawidłowo, dokonano wyczerpującej, pełnej analizy sprawy w świetle oceny prawnej i wskazań Sądu, a wydana decyzja jest słuszna merytorycznie.

Organ II instancji podał, że działka drogowa nr [...] w S., na której zlokalizowano przyłącze gazowe do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], stanowi współwłasność wielu osób, w tym m.in. skarżących, inwestora, a także podmiotu S. [...] sp. z o.o. w K. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor W. M. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [...] i [...] w S., a do wniosku o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę W. T. dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki nr [...] i [...] w S.. W aktach zawarta jest także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia zgody S. [...] sp. z o.o. w K. na przyłączenie i przejście wszystkich mediów przez działki [...] w S. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. z naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 k.p.a., ponieważ skarżący jako strony nie brali udziału w postępowaniu, a organ I instancji za pełnomocnika skarżących błędnie uznał spółkę S. [...] sp. z o.o. w K., ponieważ zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W zakresie natomiast zagadnienia, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, zbadano dokładnie akt notarialny umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki zwykłej kaucyjnej z dnia [...] maja 2009 r. Repertorium A nr [...] oraz notarialne pełnomocnictwo z dnia 27 maja 2009 r. udzielone przez skarżących Spółce pod firmą S. [...] sp. z o.o. w K. Szczegółowa analiza treści tych dokumentów wskazuje, że ww. pełnomocnictwo umocowuje Spółkę S. [...] sp. z o.o. w K. do reprezentacji skarżących w każdej sprawie związanej m.in. z działką drogową [...] i w ramach tej reprezentacji składania wszelkich oświadczeń oraz dokonywania innych czynności jakie w związku z tym pełnomocnictwem okażą się konieczne. Wojewoda podkreślił, że pełnomocnictwo to nie jest prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, ani dla Spółki, ani dla innego podmiotu. Natomiast na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki zwykłej kaucyjnej z dnia 27 maja 2009 r. Spółka S. [...] sp. z o.o. w K., nabyła umocowanie prawne do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i przekazania tego prawa innemu inwestorowi, co wynika z treści § 4 tego aktu, w którym skarżący wyrażają nieodwołalną zgodę Spółce S. [...] sp. z o.o. w K., aby do wszystkich mediów jakie znajdują się lub będą znajdować się m.in. na działce drogowej nr [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, Spółka była uprawniona do przekazania swojego prawa do dysponowania działką drogową nr [...] na cele budowlane, na rzecz innego inwestora. Skarżący złożyli bowiem oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż Spółka i równocześnie umocowali tę Spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 6 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli R. C. i M. C., zarzucając naruszenie: art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 86, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140, art. 146 § 2 k.p.a., art. 56, art. 65 § 1 i § 2, art. 98, art. 201 Kodeksu cywilnego, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podkreślił, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny Sądu, który w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1259/16, wyraził jasny pogląd prawny oraz wydał organowi wiążące zalecenia, które są obligujące także dla sądu kontrolującego sprawę ponownie, podobnie jak wyrażony w tym wyroku pogląd prawny. Sąd wskazał, iż "skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [...] w S., gmina W.) i że oświadczenie to, choć złożone w stosunku do w/w spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także inny podmiot niż spółka". W uzasadnieniu wyroku wskazano także, iż "odnośnie działki nr [...] skarżący składali oświadczenia również w akcie notarialnym umowy sprzedaży, a treść tych oświadczeń jest prawdopodobnie szersza niż treść oświadczenia złożonego w pełnomocnictwie. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać też należy, że w w/w uzasadnieniu wyrażony został pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że zgoda na podłączenie mediów w oparciu o treść umowy sprzedaży może odpowiadać także treści pełnomocnictwa ale wcale nie musi, skoro strony zdecydowały się na sporządzenie dwóch osobnych aktów. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ dokona oceny treści oświadczeń złożonych przez skarżących odnośnie działki nr [...] w S., gmina W. złożonych zarówno w tej umowie, jak i w pełnomocnictwie. Uwzględniając ich pełną treść dokona wnikliwej oceny, czy z oświadczeń tych wynika, że skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż spółka, bądź też że umocowali spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu, czego nie należy mylić z pełnomocnictwem do reprezentowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W zależności od dokonanej oceny rozstrzygnie sprawę". Sąd Wojewódzki podniósł, że Sąd rozstrzygnął kwestię możliwości umocowania przez skarżących S. [...] sp. z o.o. w K. do składania oświadczeń w przedmiocie dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy przekazania tego uprawnienia na rzecz innych inwestorów. Obowiązkiem organu było okoliczność tę ustalić w oparciu o tekst dwóch dokumentów – pełnomocnictwa udzielonego S. [...] sp. z o.o. w K. przez skarżących i umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej z dnia 27 maja 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, organ zastosował się do tych zaleceń, przeanalizował treść ww. dokumentów, zasadnie oceniając, iż S. [...] sp. z o.o. w K. została przez skarżących umocowana do przekazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na rzecz innego podmiotu (inwestora). Szczególnie z umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej z dnia 27 maja 2009 r. wynika, że skarżący wyrażają zgodę S. [...] sp. z o.o. w K., aby z wszystkich mediów jakie znajdują się na działce nr [...] zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości pod warunkiem, że Spółka doprowadzi teren do stanu poprzedniego. W tym rozumieniu S. [...] sp. z o.o. w K. dysponowała działką nr [...] na cele budowlane w zakresie doprowadzania z niej mediów do innych, sąsiadujących nieruchomości, a prawo to wynikało ze stosunku obligacyjnego.

Ponadto, Sąd Wojewódzki zauważył, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest częścią procesu prowadzącego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stanie prawnym do 11 lipca 2003 r. przepis ten brzmiał - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą procesu budowlanego nie jest składanie oświadczeń w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale fakt posiadania tego prawa. Zastąpienie wymogu wykazania się tym prawem, złożeniem oświadczenia miało na celu jedynie przyspieszyć i ułatwić proces wydawania pozwolenia na budowę a nie zmienić jego reguły. Organ nie musi sprawdzać (co do zgodności ze stanem rzeczywistym) złożonego oświadczenia, ale w razie wątpliwości co do prawdziwości tego oświadczenia, obowiązkiem organu jest jego weryfikacja. Złożenie oświadczenia o dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest też warunkiem "ważności" decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postępowaniu nadzwyczajnym tj. bądź postępowaniu wznowieniowym, bądź o stwierdzenie nieważności decyzji, organ ustali, że inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane bądź jest ono wadliwe (np. podaje błędną podstawę prawną istniejącego prawa – może nią być prawo własności ale też stosunek obligacyjny czy prawno-rzeczowy) ale prawem tym w rzeczywistości dysponował, to brak jakichkolwiek podstaw by decyzję o pozwoleniu na budowę eliminować z obrotu prawnego. Istotą sprawy jest bowiem nie to czy inwestor złożył prawidłowe oświadczenie ale czy w rzeczywistości dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczył oceny prawidłowości (legalności) decyzji o pozwoleniu na budowę przyłącza gazowego z działki drogowej nr [...] na działkę sąsiednią. Działka drogowa stanowiła przedmiot współwłasności wielu osób w tym skarżących, S. [...] sp. z o.o. w K. oraz inwestora W. M., który złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowalne. Sąd Wojewódzki zauważył, że z tego faktu wynika kilka istotnych dla sprawy okoliczności. Po pierwsze, charakter przedsięwzięcia budowlanego polegającego na wykonaniu przyłącza gazowego z linii przesyłowej zlokalizowanej w działce drogowej na teren nieruchomości sąsiadujących. Charakter tej inwestycji nie zakładał jakiejkolwiek ingerencji budowalnej w działkę drogową. Linia przesyłowa gazu nie jest przedmiotem własności współwłaścicieli działki drogowej po której przebiega, a przedsiębiorstwa przesyłowego. Jeżeli mówić o ingerencji budowlanej tej inwestycji to dotyczyła ona działki, do której przyłącze było wykonane (działki nr [...]). Po drugie, inwestor K. M. był także współwłaścicielem działki nr [...]. W ocenie Sądu, przesądza to o tym, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestią przesądzającą jest to, że był on współwłaścicielem działki, z której przyłącze miało być wykonane, a prace wykonywane na tej działce nie były zaś związane z jakimkolwiek zainwestowaniem budowlanym w ten teren. Byłoby absurdem wymagać aby wszyscy współwłaściciele działki drogowej wyrażali zgodę na wykonanie z niej przyłącza do sąsiadującej z nią nieruchomości, której właściciel, jest także współwłaścicielem nieruchomości drogowej. Taką jednomyślność w praktyce byłoby trudno osiągnąć. Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że dla robót budowlanych polegających na wykonaniu przyłącza gazowego z działki drogowej stanowiącej współwłasność inwestora do działki sąsiedniej (jego własności) zbędna była zgoda pozostałych współwłaścicieli tej działki. Inwestor dysponował zatem (o ile w ogóle przyjąć, że takim prawem musiał dysponować) nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo Sąd podkreślił, że prace budowlane polegające na wykonaniu przyłącza gazowego można zresztą realizować w oparciu o zgłoszenie (art. 29 ust 1 pkt 20, art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) tj. w postępowaniu, w którym jedyną stroną jest właśnie inwestor.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. C. i M. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą w przyjęciu przez Sąd I instancji, że charakter inwestycji, fakt przysługiwania inwestorowi udziału we współwłasności działki, z której przyłącze miało być wykonane, charakter wykonywanych prac, może wyłączać konieczność wykazywania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy przepis Prawa budowlanego nie zawierają jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie, zaś konieczność wykazania się posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powstaje zawsze w przypadku zaistnienia wątpliwości co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia w tym przedmiocie, fakt posiadania którego powinien wykazać inwestor, a nie jakakolwiek inna strona postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę;

2) art. 98 k.c., poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż inwestor mógł czerpać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie z pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących Spółce w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi, a nie z umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki kaucyjnej zawartej przez skarżących ze Spółką, które jako pełnomocnictwo ogólne obejmowało wyłącznie umocowanie do czynności zwykłego zarządu, zaś do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności;

3) art. 201 k.c., poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż czynność polegająca na udzieleniu zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu;

4) art. 56 k.c. w zw. z art. 65 § 1 k.c. w zw. z art. 65 § 2 k.c., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej wykładni treści oświadczeń skarżących składających się na treść udzielonego przez nich Spółce pełnomocnictwa, albowiem nie odwołującej się do zgodnego zamiaru i celu stron tej czynności prawnej o charakterze umownym, a także wyrażające się w wadliwym przyjęciu przez Sąd, iż treść umowy zawartej przez skarżących ze Spółką oddziaływała na sferę prawną inwestora, w sytuacji, gdy umowa może oddziaływać wyłącznie na sferę prawną jej stron;

II. podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zalecenia i ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1259/16, zwalniają z prawidłowego stosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w zakresie niewyrażonym wprost w treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził stanowiska w przedmiocie konieczności odstąpienia od zasad wykładni oświadczeń woli, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji się go nie dopuścił, to doszedłby do przekonania, że organy administracji publicznej dokonały wadliwej wykładni treści oświadczeń woli skutkującej błędnym przyjęciem, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś Sąd rozpoznałby sprawę w prawidłowych granicach przedmiotowych, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w pominięciu tego, że organy administracji publicznej nie odniosły się do wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych na okoliczności istotne z punktu widzenia rozpoznania sprawy, a związane z celem i zgodnym zamiarem skarżących i Spółki jako ich pełnomocnika - stron umowy i stosunku pełnomocnictwa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd się go nie dopuścił, to doszedłby do przekonania, że materiał dowodowy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych w zakresie treści stosunku prawnego łączącego skarżących i Spółkę jest niekompletny i jako taki nie może prowadzić do wniosku w przedmiocie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w pominięciu tego, że organy administracji publicznej dowolnie ustaliły okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia;

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c)" p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., a w następstwie art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w przyjęciu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja w swojej treści odpowiadająca decyzji dotychczasowej, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi skarżących, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii legitymowania się przez inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r., przeniesiona następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., prawem do dysponowania nieruchomością, stanowiącą działkę drogową nr [...], na cele budowlane. W szczególności wymaga odpowiedzi na pytanie, czy inwestor, w przypadku, gdy ww. nieruchomość stanowi współwłasność kilku współwłaścicieli, obowiązany był do legitymowania się zgodą ich wszystkich, jako że udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie wnoszących skargę kasacyjną, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a także, czy skarżący kasacyjnie, udzielili takiego prawa inwestorowi.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 ww. ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwie jest stanowisko skarżących kasacyjnie sprowadzające się do konstatacji, że czynność polegająca na udzieleniu zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a tym samym, jej udzielenie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W realiach tej konkretnej sprawy, nie można postawić tak kategorycznego stwierdzenia.

Treść prawa własności uregulowano normą art. 140 k.c. - właściciel jest wyłącznie uprawniony do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Współwłasność jest odmianą prawa własności. Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu.

W judykaturze wskazuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1081/16).

W niniejszej sprawie, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionują, inwestor jako jeden ze współwłaścicieli działki drogowej nr [...], niewątpliwe uprawniony był do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, jako że posiadał tytuł prawny wynikający ze współwłasności nieruchomości. Nie można jednakże zgodzić się ze stanowiskiem wnoszących skargę kasacyjną, że obowiązany był jednocześnie, legitymować się zgodą pozostałych współwłaścicieli na wykonywanie prac na spornej działce, bądź nawet większości z nich. Nie może bowiem ujść uwadze charakter inwestycji i zakres wykonywanych na działce drogowej prac, które nie wiązały się z jakimkolwiek zainwestowaniem budowlanym w ten teren, poza wykonaniem przyłącza gazowego do działki inwestora. Powyższego zapatrywania nie zmienia stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1259/16, którym tutejszy Sąd, mocą art. 153 p.p.s.a., jest także związany. Zauważyć jednakże należy, że w przywołanym wyroku Sąd Wojewódzki nakazał jedynie organom administracji publicznej dokonanie analizy złożonych przez skarżących oświadczeń, zawartych w pełnomocnictwie notarialnym i umowie sprzedaży, w zakresie ustalenia, czy skarżący złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością stanowiącą działkę [...] na cele budowlane w zakresie przeprowadzenia mediów dla innego podmiotu niż Spółka, bądź też, że umocowali Spółkę do złożenia takiego oświadczenia w ich imieniu dla innego podmiotu. Sąd zawarł także podgląd, że skarżący mogli złożyć prawnie skuteczne oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (w tym wypadku działki nr [...]) i że oświadczenie to, choć złożone w stosunku do Spółki, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także inny podmiot niż Spółka. Ponadto, iż podstawy do wydania decyzji o takiej treści, jak uchylona decyzja organu II instancji, istniałyby w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ale wtedy, jeśli w wyniku przeprowadzonej wyczerpującej analizy treści tych oświadczeń organ miałby prawo uznać, że dawały one inwestorowi prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Przedmiotem wiążących ocen Sądu Wojewódzkiego nie były kwestie związane z tym, czy udzielenie zgody konstytuującej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, czy też nie. Zauważyć w tym miejscu należy, że żadna ze stron postępowania, nie podważyła w drodze skargi kasacyjnej wskazanego wyżej wyroku Sądu z dnia 17 stycznia 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji wywiązały się z nałożonego obowiązku, przeanalizowały treść ww. dokumentów, a w konkluzji zasadnie stwierdziły, że S. [...] sp. z o.o. w K. nabyła umocowanie prawne do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz możliwość przekazania tego prawa na rzecz innego podmiotu. Wynika to z treści aktu notarialnego umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki kaucyjnej z dnia [...] maja 2009 r., Rep. A nr [...]. Wnoszący skargę kasacyjną przywiązują zbyt dużą wagę do pełnomocnictwa notarialnego, nie zważając przy tym, że wskazana umowa, była wystarczającą podstawą do uznania, iż na jej mocy Spółka nabyła uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, jak niewadliwe przyjął Sąd I instancji, że oświadczenie wyrażone przez skarżących, mogło w konsekwencji uprawniać do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, także inny podmiot niż Spółka. Otóż umową tą S. [...] sp. z o.o. w K. sprzedała R. C. i M. C. nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne [...] i [...] w S. wraz z usytuowanym na niej budynkiem mieszkalnym oraz m.in. udział wynoszący 20/200 w nieruchomościach składających się z wymienionych w umowie działek ewidencyjnych, m.in. z działki [...]. Jak wynika z § 4 aktu notarialnego R. C. i M. C.: (tiret 3) "wyrażają nieodwołalną zgodę Spółce pod firmą: S. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. lub jej następcy prawnemu - w przypadku, gdy Spółka pod firmą: S. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. lub jej następca prawny stanie się właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością składająca się z działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...] w S. - aby do wszystkich mediów jakie znajdują się lub będą znajdować się na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr nr [...] i [...] w S. zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu"; (tiret 4) "wyrażają nieodwołalna zgodę, aby do wszystkich mediów, jakie znajdują się lub będą znajdować na obszarze nieruchomości oznaczonych jako działki nr nr [...] w S. zostały nieodpłatnie przyłączone inne nieruchomości, pod warunkiem, że w przypadku wykonania takiego przyłączenia Spółka będzie zobowiązana do doprowadzenia terenu do uprzedniego stanu".

Przywołana treść postanowień umowy z dnia 27 maja 2009 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że mocą § 4 tiret 3 S. [...] przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością składającą się z działek ewidencyjnych [...] i [...] na cele budowlane w zakresie przyłączenia do znajdujących się na obszarze tej nieruchomości mediów, sąsiadujących nieruchomości, których Spółka stanie się właścicielem lub współwłaścicielem. Spółka zyskała mocą tego postanowienia prawo do realizacji inwestycji polegających na przyłączeniu działek sąsiadujących (z nabytą przez R. C. i M. C. nieruchomością składającą się z działek [...]), których stanie się właścicielem lub współwłaścicielem, do mediów, które znajdują się na nieruchomości składającej się działek [...] i [...]. Prawo takie zyskali także następcy prawni Spółki, którzy staną się właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości sąsiednich. Mocą § 4 tiret 4 Spółka nabyła również prawo przyłączenia "innych nieruchomości" do mediów znajdujących się na obszarze nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne wymienione w tym postanowieniu umowy, w tym na działce [...]. Porównując przy tym treść tiret 4 z treścią tiret 3 oraz zauważając, że działka [...] graniczy z działką [...] (objęta razem z działką [...] pozwoleniem na budowę przyłącza), oddzielając ją od działki [...] (nabyta przez skarżących), trzeba stwierdzić, że "inne nieruchomości", o których mowa w tiret 4 to podobnie jak nieruchomości, o których mowa w tiret 3, nieruchomości, których S. [...] lub jej następcy prawni stali się właścicielami lub współwłaścicielami, sąsiadujące z działką [...] lub innymi działkami wymienionymi w triret 4.

W aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży z dnia 9 października 2012 r. (akt notarialny – Rep. A nr [...]) zawarta pomiędzy W. M. i A. M. oraz W. T. i N. T. Na podstawie tej umowy W. i N. T. nabyli od W. i A. M. nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną [...], dla której prowadzona jest księga wieczystą [...] oraz m.in. udział wynoszący 70/200 w nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Analiza obu wskazanych ksiąg wieczystych powala natomiast stwierdzić, że małżonkowie M. nabyli własność działki [...] i współwłasność działki [...] od S. [...] na podstawie umowy sprzedaży z 30 listopada 2011 r. rep. [...]. Na podstawie umowy sprzedaży, w ramach tzw. sukcesji syngularnej, najpierw W. M. i A. M., a następnie W. T. i N. T., stali się następcami prawnymi S. [...], nabywając prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] i prawo współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że uzyskali prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę [...], a także nieruchomością składającą się z działek [...] i [...] w zakresie przyłączenia do ich nieruchomości (działki [...]) mediów, które znajdują się na obszarze każdej ze wskazanych nieruchomości (działki [...] oraz działek [...]). Zarówno zatem W. M., jak i W. T., posiadali w dacie wydania dotyczących ich decyzji prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną [...].

Wbrew zapatrywaniu skarżących kasacyjnie, mając na uwadze powyższe rozważania, w szczególności także fakt, iż nie został zakwestionowany uprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego, w którym wywiedziono możliwość czynienia ustaleń w oparciu o ww. akt notarialny umowy sprzedaży oraz ustanowienia hipoteki kaucyjnej z dnia 27 maja 2009 r., nie zachodziła konieczność dokonywania ustalenia rzeczywistej treści tej umowy przy uwzględnieniu oświadczeń woli stron składanych przed i w trakcie zawierania umowy, według ich rozumienia przez każdą ze stron. Ponadto, jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być m.in. stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Strony mają prawo kształtowania stosunków umownych wedle swojego uznania. Ani organy administracji, ani sądy administracyjne, nie są natomiast uprawnione do oceny, czy treść lub cel tych stosunków sprzeciwiają się właściwości (naturze) stosunku, ustawie lub zasadom współżycia społecznego (art. 3531 k.c.). Kompetencja do oceny ważności umów należy do sądów powszechnych, jest to bowiem sprawa cywilna w znaczeniu materialnym (art. 1 i 2 k.p.c.). Dotyczy to w szczególności umów zawartych w formie aktu notarialnego, przy czym należy zaznaczyć, że aktowi notarialnemu, stanowiącemu szczególną postać dokumentu urzędowego, przysługuje domniemanie zgodności z prawdą (art. 244 § 1 k.p.c. w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - Dz. U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną i S. [...] sp. z o.o. w K. dysponowali zatem swobodą ułożenia stosunku prawnego nawiązanego na podstawie umowy z dnia 27 maja 2009 r.

W świetle powyższego, nieuzasadnione okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, tak naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).