Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1395/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 6, art. 8, art. 22
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XXVI/123/2016 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 8 i ust. 9, § 13, § 27 ust. 2 oraz § 35, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

P. I. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy G. (ogłoszonej w dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2016 r., poz. 2234 w dniu [...] lipca 2016 r.) i zaskarżając § 12, § 13 i § 27 ust. 2 i 35 tej uchwały, wniósł o stwierdzenie ich nieważności, zarzucając, że wydane zostały bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skarżący Prokurator wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska poza przytoczonym przepisem art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., zwanej w skrócie "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę"), powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") nie stwarzającym samodzielnie możliwości wydania przez radę aktu o powszechnie obowiązującym charakterze, który musi znaleźć uzasadnienie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Treść uchwały powinna zdaniem skarżącego ściśle odpowiadać ustawowemu upoważnieniu, przy niemożności jego rozszerzenia, dlatego jako wykraczające poza ustawowe upoważnienie ocenić należy zapisy zawarte w § 12 i § 13 uchwały określające zasady rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Kwestie te mogą być zawarte tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr NK - N. 4131.122.15.2013 poz. 6402). Pomimo nieostrych sformułowań zawartych w art. 19 art. 2 ( "w tym") i w art. 6 ust. 3 ustawy ( "umowa (...) zawiera w szczególności") biorąc pod uwagę wykładnię systemową zdaniem Prokuratora przyjąć należy, że brak jest umocowania prawnego do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06).

Ponadto Prokurator uznał jako istotnie naruszający prawo – przepis § 27 ust. 2 Regulaminu stanowiący, że przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne nie odpowiada za skutki wstrzymania lub ograniczania dostarczania wody powstałe w okolicznościach na które nie miało wpływu. Zdaniem skarżącego akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego - może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada, sygn. akt II SA/Go 793/11).

Wątpliwości Prokuratora budzi też wpis zawarty w § 35 uchwały, zgodnie z którym należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe i ćwiczebne, przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne obciąża Gminę G., gdyż powiela on w sposób nieuprawniony zapisy zawarte w art. 22 ustawy źródłowej, stanowiące w punkcie 2, że przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą m.in. na cele przeciwpożarowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (zwana dalej "Radą Miejską") wniosła o jej oddalenie podnosząc, że całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia § 12 i 13 Regulaminu, który najprawdopodobniej dotyczy tego, że w treści regulaminu zawarto przepisy w zakresie rozwiązania i wygaśnięcia umowy, natomiast zdaniem strony przeciwnej nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Regulamin nie tylko może, ale wręcz powinien regulować szczegółowe warunki umów, w tym tryb zawierania tych umów z odbiorcą usług, a pojęcie "szczegółowe warunki" bez wątpienia odnosi się do samej treści umowy, bowiem w przepisie tym ustawodawca wyraźnie oddzielił same warunki umowy od trybu zawierania umowy. Regulamin nie tylko powinien określać warunki umowy, ale powinien określać te warunki w sposób szczegółowy. Zdaniem strony przeciwnej, ustawodawca nie tylko pozwala, aby w regulaminie określano również materię umowną, ale również nakazuje czynić to w sposób bardzo szczegółowy i oczywistą rzeczą jest, że regulamin nie może w tym zakresie całkowicie zastąpić i wyłączyć umowy, dlatego powstaje pytanie, dlaczego i co może regulować regulamin, jeżeli chodzi o materię ustawową.

W ocenie Rady Miejskiej Prokurator nie zauważył, iż art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę określa istotne elementy umowy, które należy uznać za tzw. essentialia negotii, a zatem umowa pozbawiona tych cech, przestałaby być umową o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Jednak art. 6 ust. 3 w żaden sposób nie wskazuje, że istotnym elementem umowy o zaopatrzenie wodę i odprowadzanie ścieków winno być określenie zasad rozwiązywania i wygaśnięcia takiej umowy; co więcej, art. 6 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, iż dla umowy zastrzeżone jest jedynie uregulowanie okresów wypowiedzenia umowy oraz odpowiedzialności za niedotrzymanie warunków umowy. Natomiast nie jest materią umowną określenie zasad rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Gdyby tak było, to art. 6 ust. 3 pkt 6 winien stanowić, iż umowa określa okres, zasady, warunki i tryb jej rozwiązania lub wygaśnięcia, a zatem ta materia, na którą wskazuje organ prokuratorski, nie może być przedmiotem umowy.

Zdaniem strony przeciwnej Prokurator nie zauważył, iż umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do umów o świadczenie usług z zakresu użyteczności publicznej, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest faktycznym monopolistą w świadczeniu tego typu usług na terenie Gminy G.. Z naturalnego monopolu rodzi się naturalna potrzeba uregulowania sposobu zakończenia stosunku prawnego w zakresie korzystnym tylko dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Gdyby rozwiązanie i wygaśnięcie umowy mogło wpływać swobodnie na treść umowy, to zasady rozwiązania i wygaśnięcia umowy mogłyby być korzystne tylko dla niego. Natomiast § 12 i 13 regulaminu uniemożliwia w istocie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu dowolne określenie zasad rozwiązania wygaśnięcia umowy. Zmiana tych zasad wymagałaby bowiem zmiany regulaminu, a nie jedynie zawarcia aneksu do samej umowy. W istocie więc, w przekonaniu Rady Miejskiej § 12 i 13 Regulaminu służą ochronie konsumenta przed wprowadzaniem do umowy zasad jej wypowiedzenia lub wygaśnięcia z naruszeniem interesów konsumenta, który jest słabszą stroną stosunku kontraktowego.

Strona przeciwna podniosła również, że § 12 regulaminu, a w szczególności ust. 1, w pełni koresponduje z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ponieważ ten przepis ustawy wyraźnie określa, iż umowa powinna regulować kwestie okresów wypowiedzenia i § 12 ust. 1 Regulaminu jednoznacznie odsyła w tym zakresie do umowy, a zatem nie ma tutaj żadnej sprzeczności z materią ustawową, a co więcej panuje pełna zgodność. Z kolei § 13 Regulaminu w ocenie Rady wcale nie dotyczy rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, a dotyczy sytuacji, która już zaistnieje po rozwiązaniu umowy. W tym zakresie § 13 w pełni odpowiada dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który stanowi, iż regulamin winien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ponadto art. 19 ust. 2 pkt 5 wskazuje, że regulamin winien określać techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a wobec ustania stosunku umownego, możliwość dostępu do tych usług ustaje, w związku z czym należało uregulować techniczne warunki dostępu do tych usług, a ściślej rzecz ujmując, braku dostępu do tych usług w związku z rozwiązaniem umowy.

Wskazano ponadto, że Prokurator zakwestionował również § 27 ust. 2 Regulaminu, nie zauważając, iż kwestionowany przez niego § 27 ust. 2 jest umieszczony w rozdziale 8 Regulaminu, który reguluje sposób postępowania w przypadkach niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Przedmiotem regulacji w tym rozdziale jest sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Zdaniem strony przeciwnej ustawodawca zatem przewiduje, aby rada gminy określiła, w jaki sposób należy postępować w przypadku, kiedy nie można dotrzymać ciągłości usług i w istocie należy wskazać na dwie przesłanki - sposób postępowania i niedotrzymanie ciągłości usług, bowiem nie ulega wątpliwości, iż § 27 ust. 2 Regulaminu ewidentnie dotyczy niedotrzymania ciągłości usług, a zatem prawodawca lokalny mieści się w granicach wyznaczanych sformułowaniem "niedotrzymanie ciągłości usług". Dotyczy bowiem takiej sytuacji, gdy niedotrzymanie ciągłości usług jest konsekwencją okoliczności, na które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie miało wpływu.

Zdaniem Rady Miejskiej spełniono również i drugi warunek polegający na tym, że określono sposób postępowania, który nie oznacza obowiązku określenia jedynie, jakie działania będą podejmowane, ale również mieści w sobie postawę pasywną, a zatem zaniechanie. W przepisie tym wskazano, że sposób postępowania odbiorcy usług nie może zmierzać do obciążenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jeżeli do niedotrzymania ciągłości usług doszło z przyczyn od niego niezależnych. W przeciwnym razie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadałoby za to, że jakiś inny podmiot doprowadził do zdarzenia powodującego szkodę, pomimo, iż ono dołożyło należytej, szczególnej staranności. W takiej sytuacji sposób postępowania polega na wskazaniu, że nie można kierować roszczeń przeciwko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, a należy je kierować wyłącznie przeciwko podmiotowi, z działalnością lub zaniechaniem którego wiązała się bezpośrednia przyczyna niedotrzymania ciągłości usług. W przypadku uznania stanowiska Prokuratora za uzasadnione, zdaniem strony przeciwnej przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mogłoby ponosić odpowiedzialność za to, że jakiś inny podmiot uszkodził sieć wodociągową lub kanalizacyjną, pomimo iż samo dołożyło szczególnej staranności i wykonało wszystkie obowiązki go obciążające.

Zdaniem Rady Miejskiej w skardze zabrakło wskazania, z jakich okoliczności wynika, iż ewentualne uwolnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego od odpowiedzialności miałoby być przedmiotem umowy, zważywszy, że umowa ma jedynie regulować warunki usuwania awarii przyłączy, a nie warunki usuwania awarii sieci. Podobnie jak w przypadku § 12 i 13 materia regulowana w regulaminie nie może być przedmiotem regulacji umownej, ani też nie jest przedmiotem regulacji ustawowej - tym samym jedyną płaszczyzną regulacji jest regulamin.

Bezzasadny jest również w ocenie strony przeciwnej - zarzut dotyczący § 35 Regulaminu, bowiem Prokurator nie zauważył, iż treść § 35 kwestionowanego Regulaminu nie jest identyczna z treścią art. 22. W konsekwencji nie można skutecznie postawić zarzutu powielenia treści ustawy, gdyż § 35 stanowi bowiem, że należnościami za wodę pobraną zarówno na cele pożarowe, jak i ćwiczebne, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża Gminę G.. Z ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wynika, co oznacza ochrona przeciwpożarowa. Bez wątpienia chodzi tutaj o akcje podejmowane bezpośrednio w celu ugaszenia pożaru lub zapobiegnięcia pożarowi, jak również o wszelkie inne akcje podejmowane bezpośrednio w zakresie ochrony życia, zdrowia i mienia. Natomiast jednostki straży pożarnej korzystają z wody również dla celów ćwiczebnych, niezbędnych do podniesienia sprawności technicznej i organizacyjnej jednostek. Takie ćwiczenia są związane z pobieraniem wody na cele przeciwpożarowe, ale są związane z funkcjonalnym wykonywaniem zadań przez jednostki straży pożarnej. Trudno zakładać, aby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pokrywało koszty ćwiczebnego korzystania z wody. Tym samym Rada Miejska uznała, że była uprawniona do tego, aby w Regulaminie wskazać, iż obejmuje on również dostarczanie wody dla jednostek ochrony przeciwpożarowej, jeżeli te działania są podejmowane jedynie w celach ćwiczebnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy G.. Powyższą kontrolę zainicjował P. I., którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia [...] stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Zdaniem Sądu postanowienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego zawarte w § 12 uchwały określające zasady rozwiązania (ust. 2, 3, 5, 6, 8) i wygaśnięcia (ust. 9) umowy, wykraczają poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dotyczącym warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług w związku z czym kwestie te mogą być zawarte tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług. Z przepisu art. 6 ust. 3 ww. ustawy wynika bowiem, że kwestie dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, wzajemnych rozliczeń, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie był upoważniony. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego. Zawarcie w akcie prawa miejscowego ustaleń przekazanych do regulacji w drodze umowy między stronami, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Natomiast w § 12 ust. 1, ust. 4 i ust. 7 zaskarżonej uchwały wskazano kwestie związane z zawarcie umowy (tryb zawarcia umowy w przypadku zmiany właściciela nieruchomości, przypadki w których umowę zawiera się na czas określony), co mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W tej części zatem skargę Prokuratora należało uznać za niezasadną.

Zaskarżony § 13 Regulaminu wskazuje na możliwość zaprzestania świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne po rozwiązaniu umowy i możliwości w tym zakresie zastosowania odpowiednich środków technicznych i organizacyjnych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług. Trudno sobie wyobrazić inną możliwość zaprzestania dostarczania wody i odprowadzania ścieków niż odcięcie dopływu (dostawy) wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego. Tymczasem warunki, w jakich możliwe jest odcięcie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego zostały określone w art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Regulacja § 13 zaskarżonej uchwały reguluje zatem materię uregulowaną już w akcie wyższego rzędu – w ustawie, przy braku stosownej delegacji ustawowej.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego wobec treści przepisu § 27 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego, że przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne nie odpowiada za skutki wstrzymania lub ograniczania dostarczania wody powstałe w okolicznościach na które nie miało wpływu, zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego - może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej. Zasadnie Prokurator wskazał, że w § 27 ust. 2 uchwały przekroczono ustawowe upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy poprzez określenie zakresu odpowiedzialności dostawcy w przypadku wstrzymania lub ograniczania dostarczania wody powstałe w okolicznościach na które nie miało wpływu, bowiem akt prawa miejscowego nie może zawierać regulacji odnośnie zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego - może je zawierać jedynie ustawa lub wynikają one z treści czynności prawnej. Jedynie ustawa lub czynność prawna (np. umowa) może zawierać postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy np. z tytułu nienależytego wykonania zobowiązania. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i n. Kodeksu cywilnego, które jednakże mają charakter przepisów względnie obowiązujących (tzn. podlegających modyfikacji w drodze np. umowy). Umowne rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialność stron stosunku zobowiązaniowego dopuszcza art. 473 § 1 Kodeksu cywilnego. Zasada doznaje jednakże ograniczenia. Nieważne jest zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 K.c.). Ponadto, zgodnie z art. 353ą Kodeksu cywilnego postanowienia umowy (w tym postanowienia dotyczące zakresu odpowiedzialności stron umowy) nie mogą sprzeciwiać się naturze danego stosunku prawnego, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.

Zgodzić należy się również z argumentacją skargi, co do tego, że brzmienie § 35 Regulaminu, zgodnie z którym należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe i ćwiczebne, przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne obciąża Gminę G., prowadzi do wniosku o powtórzeniu i zmodyfikowaniu postanowień art. 22 pkt 2 ustawy w zdaniu drugim, stanowiącym, iż przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą m.in. na cele przeciwpożarowe. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę przepis § 35 uchwały w istocie ma rozstrzygnąć ewentualną wątpliwość, czy przez zużycie wody na "cele przeciwpożarowe" należy rozumieć także zużycie wody w ramach ćwiczeń straży pożarnej. Brak w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przepisu upoważniającego radę gminy do określenia zakresu tego pojęcia. Kwestia ta winna być zatem rozstrzygana w ramach stosowania a nie w ramach stanowienia prawa.

Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej [...] na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377).

Odnosząc się osobno do stwierdzonej w zaskarżonej uchwale praktyki powielania i modyfikowania zapisów ustawy należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Należy również zauważyć, że powtarzanie treści przepisów ustawy w akcie prawa rodzi też ryzyko, że zgodne nawet z wolą ustawodawcy w dacie podejmowania uchwały, brzmienie przepisów ustawowych, powielonych w akcie prawa miejscowego, może stać się sprzeczne z ustawą, w sytuacji gdy ustawodawca zadecyduje o zmianie uregulowań ustawowych. Akt prawa miejscowego narusza zatem prawo nie tylko gdy wykracza poza delegację ustawową, ale również wówczas gdy powiela postanowienia ustawowe, jak i gdy zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 892/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W szczególności wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią naruszenie przepisu upoważniającego oraz naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Takimi samymi wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do zakresu upoważnienia, ale stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, w tym niedokładne lub nadające regulacjom ustawowym odmienne brzmienie. Te zabiegi nie czynią regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bardziej czytelnym dla jego odbiorców. Reasumując, nie zostały dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi zaskarżonemu w sprawie niniejszej, co rzutowało na legalność uchwały w części.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy wskazane w wyroku narusza w stopniu istotnym prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności Regulaminu w części obejmującej przepisy: § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 8 i ust. 9, § 13, § 27 ust. 2 oraz § 35 – o czym orzeczono, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.