Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2129/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65, art. 217
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Dyrektorem ZER") wpłynęło [...] marca 2018r. pismo W. L. (zwany dalej "Skarżącym"), skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") o wydania zaświadczenia "że organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest organ emerytalny dla ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu w kontekście sprawy wyrażonej pismem o nr [...]".

2. Dyrektor ZER postanowieniem z [...] sierpnia 2018r. odmówił wydania zaświadczenia o powyższej treści, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2018r. poz. 481, ze zm., dalej "u.k.l.") w sprawach dotyczących ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, do komisji lekarskiej kieruje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę, albo kierownik jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego właściwej w sprawach osobowych, na podstawie rozkazu personalnego albo decyzji w celu określenia przez komisję lekarską stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

Zdaniem Dyrektora ZER w sprawie nie też spełniono przesłanki z art. 217 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm., zwany dalej: "k.p.a."), gdyż żaden przepis prawny nie wymaga wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez Skarżącego, a osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykazała swojego interesu prawnego do jego wydania.

Postanowienie to doręczone Skarżącemu 13 sierpnia 2018r.

3. Skarżący w zażaleniu z [...] sierpnia 2018r. wniósł o uchylenie lub zmianę ww. postanowienia Dyrektora ZER i zobowiązanie Dyrektora ZER lub Komendanta Służby Ochrony Państwa (zwany dalej: "SOP") do wydania zaświadczenia i podjęcie działań na zasadzie art. 38 k.p.a. w stosunku do pracowników ZER i funkcjonariuszy SOP na okoliczność delicti w zw. z pismem z Departamentu Porządku Publicznego MSWiA o nr [...], zobowiązanie Dyrektora ZER lub Komendanta SOP do podjęcia bez zbędnej zwłoki postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego, które wszczyna się w zw. z pogorszeniem stanu zdrowia wskutek wypadku, jakiego niewątpliwie doznał Skarżący się lub choroby wskutek występowania szkodliwych lub uciążliwych czynników zdrowotnych, jakim niewątpliwie był poddany Skarżący - występujących na poszczególnych stanowiskach i w okresach; ustalenia wszystkich osób winnych naruszenia causy i podjęcia czynności dyscyplinarnych wobec sprawców dopuszczenia się delicti oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. Zdaniem skarżącego ww. postanowienie rażąco narusza: 1. art. 35 § 1-3 k.p.a. - rażąca przewlekłość w sprawie wniosku z [...] marca 2018r. (trwało 126 dni!) zakończonego dopiero [...] sierpnia 2018r. po wniesieniu ponaglenia [...] lipca 2018 r.; 2. art. 36 § 1-2 k.p.a. - bezczynność i przewlekłość ww. organu prowadzącego postępowanie o charakterze administracyjnym, które toczyło się 126 dni (!) w zw. ze złożonym uzasadnionym ponagleniem z [...] lipca 2018r.; 3. art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. - rażąca bezczynności Służby Ochrony Państwa w zw. z pismem z [...] maja 2018r. o nr [...]; 4. art. 36 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. - rażąca bezczynność Służby Ochrony Państwa w zw. z pismem z [...] maja 2018 r. o nr [...]; 5. art. 6 k.p.a. - przez brak przytoczenia merytorycznego pouczenia w piśmie [...] i wskazania organu nadrzędnego do wniesienia środka odwoławczego w zw. z art. 15 K.p.a.; 6. art. 7 k.p.a. - przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie ważny interes społeczny i słuszny interes obywateli; 7. art. 8 k.p.a. - przez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 8. art. 10 § 1 k.p.a. - przez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w stadium postępowania i złożenia wyjaśnień lub dokumentów mających charakter decyzji administracyjnych - orzeczeń; 9. art. 12 § 1 i 2 k.pa. - przez zaniechanie działania w sprawie wnikliwie i szybko, w zw. z abuzywnymi czynnościami WIŚ I ZER MSWiA, który podlega wyłączeniu z urzędu in fine k.p.a. ze względu na jego liczne delikty i oczywistą stronniczość; 10. art. 28 k.p.a. - przez błędne uznanie, że Skarżący nie ma interesu prawnego do wydanie zaświadczenia w zw. z art. 33 ustawy z 4 kwietnia 2014r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w zw. ze służbą (Dz.U. poz. 616 ze zm.) i orzeczeniami komisji lekarskich podległych Ministrowi; 11. art. 28 k.p.a. przez nie uznanie przez SOP interesu prawnego Skarżącego o wydanie zaświadczenia w zw. z pismem z [...] maja 2018 r. o nr [...] w zw. z art. 33 ww. ustawy i orzeczeniami wydanymi przez komisje lekarskie podległe Ministrowi; 12. art. 61 § 1 k.p.a. - przez brak podjęcia własnych działań ze względu na szczególnie ważny interes strony postępowania; 13. art. 65 § 1 k.p.a. przez bezprawne przekazanie wniosku w sprawie wyrażonej pismem nr [...] (data wpływu do ZER MSWiA [...] marca 2018r.) do SOP pismem z [...] maja 2018 r. (!); 14. art 65 § 1 k.p.a. - przez bezprawne przekazanie wniosku w sprawie wyrażonej ww. pismem nr [...] do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA przez SOP pismem z [...] czerwca 2018r. w zw. z pismem Skarżącego z [...] października 2017r. i dalsze w toku postępowania, 15. art. 75 i art. 77 k.p.a. - przez brak dopuszczenia wszystkich dowodów (i ich rozpatrzenia), które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; 16. art. 106 § 1 i 4 k.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 17. art. 107 65 § 3 k.p.a. przez brak wskazania obiektywnych faktów i dowodów, na których się oparto oraz racjonalnych przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - bez obiektywnego i merytorycznego wyjaśnienia podstawy prawnej, z przytoczonych przepisów prawa; 18. art. 217 § 1 i § 3 k.p.a. - przez wydanie zaświadczenia przez Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA w [...] w terminie zawitym w zw. z pismem z Departamentu Porządku Publicznego MSWiA o nr [...] (data wpływu [...] marca 2018r.); 19. art. 218 § 2 k.p.a. - przez nieprzeprowadzenie przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSWiA w koniecznym i merytorycznym zakresie postępowania wyjaśniającego w terminie zawitym, w zw. z pismem nr [...] art. 219 k.p.a. - przez nie wydanie przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA postanowienia w terminie zawitym w zw. z ww. pismem [...] art. 217 § 1 i 3 k.p.a. - przez niewydanie zaświadczenia w terminie zawitym przez SOP w zw. z pismem z [...] maja 2018 r. o nr [...] art. 218 § 2 k.p.a. - przez nieprzeprowadzenie w koniecznym i merytorycznym zakresie postępowania wyjaśniającego w terminie zawitym przez SOP w zw. z pismem z [...] maja 2018 r. o nr [...]. art. 219 k.p.a. - przez nie wydanie postanowienia w terminie zawitym przez SOP w zw. z pismem z [...] maja 2018r. o nr [...]".

4. Minister postanowieniem z [...] września 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia 2018r.

W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że regulacje w przedmiocie skierowania do komisji lekarskich zwolnionego ze Służby funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu zawarto w art. 27 u.k.l.

Stosownie do art. 27 ust. 2 u.k.l., właściwy organ emerytalny kieruje do komisji lekarskich, jedynie zwolnionego ze Służby funkcjonariusza, któremu ustalono prawo do renty inwalidzkiej lub emerytury, przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, w celu ustalenia aktualnej grupy inwalidzkiej. Zgodnie zaś z art. 34 ustawy z 4 kwietnia 2014r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2018r. poz. 1448, zwana dalej: "u.ś.o."), organ emerytalny nie jest właściwy do ustalania prawa do świadczeń odszkodowawczych i ustalania ich wysokości.

Zdaniem Ministra zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem informacji posiadanych przez organ, przy czym poświadczone informacji muszą być oczywiste i wynikać z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 218 k.p.a., w zaświadczeniu organ potwierdza istnienie faktów lub określonego stanu prawnego wynikających z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie może natomiast rozstrzygać o istnieniu bądź nieistnieniu pewnego stanu. W piśmiennictwie przyjmuje się, że odmowa wydania zaświadczeń może nastąpić w przypadku, gdy zainteresowany żąda potwierdzenia nieprawdziwych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia podaje się niemożliwość spełnienia przez organ żądania co do treści zaświadczenia (uchwała NSA z 30 września 1996r., OPK 17/96 - ONSA 1997, nr 1, poz. 13).

Minister wskazał, że Skarżący żądał wydania zaświadczenia, które nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących aktach prawnych i uznał odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści za uzasadnioną. Zwrócił ponadto uwagę, że w sprawie brak jest przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia treści żądanej we wniosku, a Skarżący nie wykazał, że ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Minister za bezprzedmiotowe uznał rozpatrzenie zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania (punkty od 1 do 4) i wskazał, że kwestia bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ emerytalny była już przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra, który postanowieniem z [...] sierpnia 2018r. nr [...] uznał ponaglenie Skarżącego z [...] lipca 2018r. na niezałatwienie w terminie wniosku o wydanie zaświadczenia za zasadne.

Minister, odnośnie zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania (punkty od 5 do 9) i naruszenia przepisów działu II k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego (punkty od 12 do 19) zauważył, że procedura wydawania zaświadczeń zawarta w art. 217-220 k.p.a., ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Istota tego postępowania tkwi w ułatwieniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie. K.p.a. w dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy działu VII k.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże za zasadne należy uznać by postępowanie uregulowane w dziale VII K.p.a. respektowało niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego, które odnoszą się wyraźnie do strony, a także by przepisy k.p.a. znajdowały w nim odpowiednie zastosowanie. W związku z tym Minister stwierdził, że o naruszeniu zasad ogólnych można mówić jedynie w kontekście zarzutu 5 i 9, jednakże żadne z tych naruszeń nie miało wpływu na wynik sprawy. Pozostałe przywołane zasady nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń.

Minister, odnośnie braku uznania przez SOP interesu prawnego osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (punkt 11) zauważył, że nie dotyczy on zaskarżonego postanowienia i nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu zażaleniowym.

Minister, odnosząc się do niewydania Skarżącemu zaświadczenia w terminie, stwierdził, że 7-dniowy termin na wydanie zaświadczenia ma charakter instrukcyjny, a nie, jak twierdzi Skarżący – zawity. Ww. termin na wydanie zaświadczenia lub odmowę jego wydania jest ustawowym terminem dokonania określonej czynności procesowej przez organ administracyjny, przy czym jest to termin ad quem, czyli taki, przed upływem którego należy dokonać określonej czynności. Jeżeli zatem zdarzy się uchybienie temu terminowi, nie powoduje to bezskuteczności procesowej dokonanej czynności.

W ocenie Ministra wskazane przez Skarżącego zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Na mocy art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym znajdują przepisy dotyczące odwołań. Postępowanie zażaleniowe kończy się zatem rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Organ na skutek prawidłowo złożonego zażalenia stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które przewidziano w art. 138 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia może być utrzymane w mocy lub uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, nawet, gdy nie będzie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Niemożliwym jest by w danym postępowaniu wydano inne rozstrzygnięcie.

Kwestie podjęcia "działań na zasadzie ar. 38 K.p.a.", zobowiązania Dyrektora ZER lub Komendanta SOP do podjęcia bez zbędnej zwłoki postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego oraz ustalenia wszystkich osób winnych naruszenia causy i podjęcia czynności dyscyplinarnych wobec sprawców dopuszczenia się delicti oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości - nie zostaną podjęte przez organ odwoławczy, jako że leżą one poza zakresem postępowania zażaleniowego.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości lub zmianę ww. postanowienia Ministra z [...] września 2018r. i zobowiązanie Ministra i Komendanta SOP do wydania zaświadczenia żądanej treści oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie: a) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. przez nieprzekaznie sprawy do Komendanta SOP w zw. z pismem z [...] maja 2018r. nr [...] orzeczeniami nr [...], [...], [...], [...] z [...] lutego 2018r., w których stwierdzono trwały uszczerbek na zdrowiu, inwalidztwo oraz zdolność do służby w ograniczeniem w wyniku wypadków w służbie; b) art.10 § 1 i art. 50 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i pozbawienie Skarżącego udziału w podejmowanych czynnościach administracyjnych oraz prawa do złożenia wyjaśnień; c) art. 61 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia obiektywnych i pełnych działań; d) art. 65 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i bezprzedmiotowe skierowanie sprawy do Dyrektora ZER zamiast do Komendanta SOP; e) art. 75 i art. 77 k.p.a. przez niedopuszczenie i nierozpatrzenie wszystkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy; f) art. 106a § 1-4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; g) art. 144, art. 122a i c § 2 k.p.a. w zw. z 217 § 1 i 3 k.p.a. i art. 219 k.p.a. oraz w związku z art. 35 § 1-3 i art. 36 §1-2 k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów państwa; h) art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; i) art. 147 i art. 149 k.p.a. w zw. z art. 150 i art. 157 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub w części i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; j) art. 156 § 1 pkt 1,2,4,5,7 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a.

W opinii Skarżącego okoliczność braku uchylenia przez Ministra ww. postanowienia Dyrektora ZER o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści i nieprzekazanie sprawy do Komendanta SOP narusza jego słuszny interes i zasadę praworządności, którą organy administracji winny kierować się w swoich działaniach. Skarżącego pozbawiono też prawa do udziału w czynnościach administracyjnych zarówno przed wydaniem przez Dyrektora ZER postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jak i w trakcie rozpatrywania zażalenia. Skarżący ma zastrzeżenia do działań Dyrektora ZER i Komendanta SOP mających na celu ustalenie organu właściwego do wydania/odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. W opinii Skarżącego organy winny zwołać posiedzenie by przyspieszyć rozpatrzenie jego wniosku. Sprawa powinna zostać rozpatrzona przez Komendanta SOP, zaś z uwagi na czas poprzedzający wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, jego sprawa winna zostać uznana za załatwioną milcząco w sposób, w całości uwzględniający żądanie strony. Skarżący stawia też szereg zarzutów względem Komendanta SOP w związku z wymienionymi w skardze orzeczeniami komisji lekarskich. W opinii Skarżącego w sprawie wydania zaświadczenia jako dowody powinny być dopuszczone orzeczenia komisji lekarskich stwierdzające jego trwały uszczerbek na zdrowiu, inwalidztwo oraz zdolność do służby z ograniczeniem w wyniku wypadków w służbie.

6. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga nie może być uznana za zasadną.

2. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.").

3. Zdaniem Sądu organy obu instancji w sposób należyty wyjaśniły Skarżącemu w wydanych w sprawie postanowieniach: Minister w zaskarżonym postanowieniu z [...] września 2018r. oraz Dyrektor ZER w postanowieniu z [...] sierpnia 2018r. dlaczego w sprawie należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Trafne było w tym zakresie powołanie się przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu do poglądów wyrażanym w orzecznictwie i piśmiennictwie. Sąd podziela ponadto stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia podaje się niemożliwość spełnienia przez organ żądania co do treści zaświadczenia" (uchwała NSA z 30 września 1996r., OPK 17/96 - ONSA 1997, nr 1, poz. 13).

Sąd stwierdza także, że procedura wydawania zaświadczeń zawarta w art. 217-220 k.p.a., ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Istota tego postępowania tkwi w ułatwieniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie. K.p.a. w dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy działu VII k.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże za zasadne należy uznać by postępowanie uregulowane w dziale VII K.p.a. respektowało niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego, które odnoszą się wyraźnie do strony, a także by przepisy k.p.a. znajdowały w nim odpowiednie zastosowanie.

Ze stanu faktycznego wynikało, że Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o treści "organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest organ emerytalny" dla ustalenia uszczerbku na zdrowiu w kontekście sprawy wyrażonej pismem o nr [...].

W związku z tym prawidłowe było wyjaśnienie Skarżącemu w zaskarżonym postanowieniu, w związku z odmową wydania zaświadczenia, że organ emerytalny – Dyrektor ZER - nie jest organem właściwym do ustalania stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza w stanie spoczynku ani nie jest właściwy do przyznania temu funkcjonariuszowi świadczeń odszkodowawczych z tytułu wypadku w służbie.

Należy wspomnieć, że pismo o nr [...], w kontekście którego Skarżący żądał wydania zaświadczenia było postanowieniem Ministra, które wydano w związku z ponagleniem wniesionym przez Skarżącego na bezczynność i przewlekłość Szefa Biura Ochrony Rządu (obecnie Komendanta SOP) w sprawie braku decyzji o skierowaniu Skarżącego na komisję lekarską i przyznania świadczeń odszkodowawczych z tytułu wypadku w służbie.

W tym kontekście właściwe było powołanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 27 ust. 1 i 2 oraz 28 ust. 1 u.k.l. Z przepisu art. 27 ust. 2 u.k.l. wynika, że właściwy organ emerytalny kieruje do komisji lekarskich, jedynie zwolnionego ze służby funkcjonariusza, któremu ustalono prawo do renty inwalidzkiej lub emerytury, przewidzianych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym, w celu ustalenia aktualnej grupy inwalidzkiej. W myśl zaś art. 28 ust. 1 u.k.l. w sprawach dotyczących ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza (...) doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, do komisji lekarskiej kieruje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę, albo kierownik jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego właściwej w sprawach osobowych, na podstawie rozkazu personalnego albo decyzji w celu określenia przez komisję lekarską stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

Zgodnie zaś z art. 34 u.ś.o. organ emerytalny nie jest właściwy do ustalania prawa do świadczeń odszkodowawczych i ustalania ich wysokości.

Racjonalne w związku z tym było przyjęcie przez organy obu instancji, że w sprawie brak jest więc przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia treści żądanej przez Skarżącego przez Dyrektora ZER. Uznanie zatem przez organy administracyjne obu instancji, że niemożliwe jest wydanie zaświadczenia Skarżącemu, który żądał potwierdzenia stanu prawnego, który nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących aktach prawnych było prawidłowe. Skoro organ emerytalny - Dyrektor ZER - nie jest właściwy do ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza w stanie spoczynku ani do przyznania świadczeń odszkodowawczych z tytułu wypadku w służbie, nie można w tym zakresie wydać zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści.

Stosownie do art. 218 k.p.a. w zaświadczeniu organ potwierdza istnienie faktów lub określonego stanu prawnego wynikającego z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji państwowej nie może ponadto wydać zaświadczenia, które poświadczałoby nieprawdę. Wobec tego odmowę wydania Skarżącemu zaświadczenia żądanej treści należy uznać za uzasadnioną.

Sąd podziela też stanowisko organów administracyjnych obu instancji, że w stanie faktycznym sprawy oraz stosownie do ww. przepisów prawa, Skarżący nie wykazał, że ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego przez ww. organ emerytalny. Nie ma też przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia treści, której żąda Skarżący.

W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi podniesione w pkt 1, 3, 4, 7-9, 15 i 16, a w szczególności zarzut naruszenie przepisów art. 6, art. 7 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. Organy obu instancji działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa, wyjaśniając Skarżącemu przesłanki, którymi kierowały się odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organy administracyjne, do których wniesiono o wydanie zaświadczenia powinny wskazać podstawę odmowy wydania zaświadczenia, podając, z jakiego powodu nie można spełnić żądania Skarżącego, co do żądanej treści zaświadczenia (por. ww. uchwała NSA z 30 września 1996r. sygn. akt OPK 17/96), co w sprawie miało miejsce. Stwierdzić też należy, że skoro przedmiotem skargi jest ww. postanowienie Ministra z [...] września 2018r., na mocy którego utrzymano w mocy ww. postanowienia Dyrektora ZER z [...] sierpnia 2018r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, tym samym nawiązania przez Skarżącego do orzeczeń komisji lekarskich i działań Dyrektora ZER lub Komendanta SOP, które nie są związane z wnioskiem Skarżącego o wydanie zaświadczenia, pozostają bez związku ze sprawą i nie mogły być badane przez Ministra i Dyrektora ZER wy rozpatrywaniu kwestii czy można wydać zaświadczenie o żądanej przez Skarżącego treści. Jeszcze raz warto przypomnieć, że procedura wydawania zaświadczeń zawarta w art. 217-220 k.p.a., ma charakter uproszczony w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Istota tego postępowania tkwi w ułatwieniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie. W tym trybie organy administracyjne nie są więc uprawnione do załatwiania innych spraw, które mogą wiązać się z żądaniem wydania zaświadczenia.

Sąd, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów odnośnie milczącego załatwienia sprawy zawartych w pkt 2 oraz od pkt 10 do 14 skargi, zauważa, że zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Żaden z przepisów dotyczących zaświadczeń nie wskazuje na możliwość skorzystania z tej formy zakończenia sprawy i w związku z tym ww. zarzuty Skarżącego należy uznać za bezpodstawne. Sąd jeszcze raz wskaże, że w orzecznictwie w zakresie zagadnienia dotyczącego zaświadczeń, unormowanych w k.p.a. odnaleźć można poglądy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym o którym mowa w art. 1 § 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny. Istota tego postępowania tkwi w uproszczeniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie. W postępowaniu tym dochodzi więc do weryfikacji żądania wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 k.p.a. Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).

Sąd, mając powyższe na względzie stwierdza, że w sprawie organy administracyjne podjęły niezbędne działania w celu zbadania, w jakiej sprawy Skarżący żądał wydania zaświadczenia, jak również załączono do akt sprawy korespondencję związaną z "pismem o nr [...]". Organ odwoławczy ustosunkował się też w zaskarżonym postanowieniu do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów oraz wyjaśnił z jakich powodów niemożliwe było wydanie zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Tym samym ww. zarzuty nie mogły być uznane za zasadne.

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt 5 i 6, wskazuje, że należy odwołać się go dorobku doktryny w zakresie przepisu art. 65 § 1 k.p.a. i wskazać, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Systemowa analiza tego przepisu, prowadzi do wniosku, że przedmiotem przekazania nie jest każde podanie, a tylko podanie, które inicjuje postępowanie sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Tymczasem sprawa wydania zaświadczenia w trybie przepisów art. 217 i nast. k.p.a. do takich nie należy i przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie znajdzie w sprawie zastosowania. Warto jeszcze raz wskazać, że istota postępowania o wydanie zaświadczenia tkwi w uproszczeniu i odformalizowaniu procedury związanej z załatwianiem wniosków osób ubiegających się o zaświadczenie, zaś postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym o którym mowa w art. 1 § 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny.

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi od pkt 16 do 19, stwierdza, że nie mogą być one uznane za zasadne. Prawidłowe było bowiem stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wbrew stanowisku Skarżącego, w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym organy administracyjne nie były uprawnione do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Stosownie do powoływanego wyżej art. 218 k.p.a. w zaświadczeniu organ potwierdza istnienie faktów lub określonego stanu prawnego wynikających z dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. Minister nie posiadał akt sprawy Skarżącego, a ponadto dysponował uwierzytelnionymi kopiami dokumentów przekazanych przez Dyrektora ZER. Wskazać też należy, że nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego nieprawdę. W takim przypadku należy odmówić wydania zaświadczenia.

Sąd wyjaśnia ponadto, że do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń nie mają zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych, gdyż nie ma ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zatem zastosowania. Analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 656/18 (dostępny na www.nsa.gov.pl).

4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.