Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 119/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 61 a, w związku z art.157 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,

poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku E.

S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. nr

[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. K.

M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz studni kopanej na

działce nr [...] położonej w m. [...] gm. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 18 lipca 2011 r. E.

S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji

Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r. Według wnioskodawcy decyzja

została wydana z rażącym naruszeniem wielu norm prawa procesowego i materialnego,

które mają wpływ na treść orzeczenia.

Rozpatrując wniosek Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art.157 § 2 K.p.a

postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W związku z powyższym, aby można było prowadzić postępowanie na żądanie

strony, niezbędne jest ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności

aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w tym postępowaniu. Dalej

organ wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak

więc osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój

interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w

postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego

przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i

obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza

dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. W

procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo

budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako "Prawo

budowlane"), który jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 28 K.p.a. -

stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem,

użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze

oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

dla projektowanego obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na

budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki.

W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu zamyka się w działce

inwestora tj. na działce nr [...]. Działka ta graniczy z działką nr [...] stanowiącą

własność S. M. i z działką nr [...], która jest drogą powiatową.

Natomiast skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie graniczy z działką

inwestora, zatem projektowany budynek mieszkalny w żadnym stopniu nie wpłynie na

zagospodarowanie działki skarżącego.

W związku z powyższym Wojewoda [...] na podstawie art. 61 a K.p.a. w

związku z art. 157 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia

2011r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia E.

S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 27 października

2011 r., znak: [...] wezwał E. S. do

udokumentowania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty

W. poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie

tytułu prawnego do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej

inwestycji (odpis z księgi wieczystej, akt notarialny, prawomocne postanowienie sądu).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie E. S. przedstawił odpisy

ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd

Rejonowy w [...], z których wynika, że jest on właścicielem

szeregu działek położonych w miejscowości [...]. Ponadto E.

S. przedstawił kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], przywracającego w trybie

ochrony posesoryjnej E. S. posiadanie pasa gruntu w obrębie

działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...].

Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania

zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] maja 2011 r., Nr

[...], a obszar oddziaływania projektowanej inwestycji został ograniczony do

działki inwestora.

Z projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w aktach sprawy kopii

mapy zasadniczej wynika, że spośród działek, co do których swój tytuł własności

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

udowodnił wnioskodawca, najbliżej działki nr ew. [...], położone są działki nr ew. [...] i

[...]. Niezabudowana działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...] (droga) są oddzielone

od działki nr ew. [...] działką nr ew. [...] której właścicielem jest S. M.

Odległość projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 9,55 m od granicy

działki nr ew. [...] wynosi ok. 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18 m,

natomiast odległość studni od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 10,5 m, a od

granicy działki nr ew. [...] ok. 30 m.

W nawiązaniu do podniesionej przez skarżącego okoliczności przywrócenia mu

na mocy wyroku sądowego posiadania części działki nr ewid. [...] Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego wskazał, że posiadanie nie jest stanem prawnym, a jedynie

stanem faktycznym. Zdaniem organu odwoławczego E. S. nie może

przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego gdyż nie jest żadnym z

podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem,

użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze

oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Brak jest przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa

budowlanego, który by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzał ograniczenia

w zagospodarowaniu działek skarżącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E.

S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego

postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. Naruszenie art. 7 K.p.a. przez zaniechanie przez organy obu instancji

prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zlekceważenie

interesu wnioskodawcy jako właściciela nieruchomości sąsiednich.

2. Naruszenie art. 8 K.p.a. przez stronnicze prowadzenie postępowania z

uwzględnieniem tylko interesów inwestora, a pominięcie prawa i

interesów właściciela działek znajdujących się w obszarze

oddziaływania obiektu.

3. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron o

zebranych dowodach i materiałach prawie wypowiedzenia się o nich.

4. Rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. przez uchylenie się organów obu

instancji od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału

dowodowego, w tym nieprawidłowe ustalenie odległości obiektu

budowlanego od granicy działki nr [...], zaniechanie analizy

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

powołanego w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. aktu notarialnego z

dnia [...] marca 1924 r. rep. [...], z którego wynika, ze skarżący jest

właścicielem części działki nr [...] od strony wschodniej.

5. Obrazę art. 80 K.p.a. przez dowolną, a zatem sprzeczną z zasadą

swobodnej oceny dowodów oceną dotychczas zebranych dowodów, a

w szczególności braku ustalenia rzeczywistej i dokładnej odległości

obiektów budowlanych od granicy działki nr ew [...], która wynosi

jedynie ok 3,5-4,Om, brak informacji gdzie zlokalizowano zbiornik na

nieczystości, dojazd i doprowadzenie energii elektrycznej.

6. błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez arbitralne

stwierdzenie, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości

znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w

sytuacji kiedy właściciel nieruchomości sąsiednich nic nie wie o

budowlanym obiekcie, tj. jego wielkości, funkcjach, położeniu i

sposobie zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa,

zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji

publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna

się na żądanie strony lub z urzędu.

Natomiast przepis art. 61 a § 1 K.p.a. będący podstawą materialnoprawną

zaskarżonego postanowienia pozwala organowi administracji publicznej wydać

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, o którym mowa w art.

61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn

postępowanie nie może być wszczęte.

Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w

przedmiocie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu, który legitymuje się

przymiotem strony.

O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama

wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako

"interes prawny".

Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa

administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu

prawa.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia

związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa

administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa,

polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego

podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać co

następuje.

Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie odmawiające

wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z powodu

uznania, iż wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył podmiot nie będący

stroną postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją, który nie

wykazał swego indywidualnego, własnego interesu prawnego.

Skarżący powinien wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa

materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie

żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać

zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego

podmiotu (wyrok NSA z dnia 12 września 2002r, I S.A./Lu 369/02, wyrok NSA z dnia 25

lutego 1999r, IV S.A. 345/97 ).

W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie wskazał takiego przepisu prawa

materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny uzasadniający

zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego skarżący E.

S. przedstawił odpisy ksiąg wieczystych nr [...], [...] oraz [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], z

których wynika, że jest on właścicielem szeregu działek położonych w miejscowości

[...]. Ponadto E. S. przedstawił kserokopię wyroku Sądu

Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...],

przywracającego w trybie ochrony posesoryjnej E. S.

posiadanie pasa gruntu w obrębie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości

[...].

Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że posiadanie nie jest prawem

podmiotowym, a jedynie stanem faktycznym. Przedmiotem orzeczenia sądu wydanego

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

w takim postępowaniu jest tylko rozstrzygnięcie o tym, czy posiadanie zostało

naruszone samowolnie i jaka ma być sankcja tego naruszenia, natomiast uwzględnienie

powództwa posesoryjnego nigdy nie przesądza samego prawa do posiadania, o którym

może orzec Sąd w postępowaniu zwykłym.

Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a

obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

ograniczony został do nieruchomości inwestora.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu

Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt

II OSK 598/06 z którego wynika, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę

prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów

uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2

Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem

prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie

zmienia to jej zasadniczego charakteru, którym jest udzielenie pozwolenia na budowę.

Zgodzić się również należy, że stanowiskiem organów, iż E. S.

nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie jest

żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem,

użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze

oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania

obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren

wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych,

wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Przedmiotowa inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości

skarżącego tj. niezabudowanej działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio ze

sporną inwestycją oraz działki nr ew. [...] - stanowiącej drogę, która również nie

sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną.

Obie wskazane działki należące do skarżącego są oddzielone od działki

inwestycyjnej działką nr ew. [...], której właścicielem jest S. M.

Inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty W. w całości

zlokalizowana jest na działce nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu

wynika, iż odległość projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości 9,55 m od

granicy działki nr ew. [...] wynosi ok. 9,5 m, a od granicy działki nr [...] wynosi 18 m,

natomiast studni od granicy z działką nr ew. [...] wynosi ok. 10,5 m, a od działki nr ew.

[...] ok. 30 m.

Sygn. akt VII SA/Wa 119/12

W myśl obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, właściciele,

użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną

budowa, muszą wykazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji

ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości z powodu powstania w

sąsiedztwie obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu

nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do

uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym

pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia

przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę

postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie

interes prawny.

W związku z powyższym prawidłowe jest ustalenie organu, iż skarżący nie

wskazał takiego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby jego interes prawny

uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty skargi są bezzasadne. Zarzucając brak przeprowadzenia przez organ

analizy aktu notarialnego z dnia [...] marca 1924 r., z którego miałoby wynikać, że

skarżący jest właścicielm części działki nr [...] od strony wschodniej wskazać należy,

iż wymieniony akt notarialny nie został załączony przez skarżącego do pisma z dnia 18

listopada 2011 r dlatego nie mógł być przedmiotem analizy organu.

Natomiast z wydruku aktualnej treści księgi wieczystej nr [...],

prowadzonej dla działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] wynika,

że jedynym właścicielem tej działki jest S. M.

Na marginesie należy zauważyć, że ze względu na formalny charakter

zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie mógł ocenić zasadności zarzutów zgłaszanych

przez skarżącego.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie

stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a

zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skargę oddalił.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 250 powołanej

wyżej ustawy w związku z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28

września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez

Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).