Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1195/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. na decyzję Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442 -4/11/12/545 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu II. zasądza od Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz strony skarżącej Szpitala Miejskiego w R. sp. z o.o. kwotę 457 / czterysta pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital Miejski w Rabce Zdroju" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożył wniosek (pismo o znaku: NZOZ.DN/4-1/2011), w którym - powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - zwrócił się do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie (zwanego dalej MOW NFZ) o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr 06-11-000952/LSZ/03/1/03.4000.030.02/1 prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju Leczenie Szpitalne w zakresie choroby wewnętrzne – hospitalizacja /4000-003-Oddział Chorób Wewnętrznych. Ponadto wnioskodawca wystąpił o udostępnienie powyższych informacji poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, przy ul. Józefa 21.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr ZRP -4/2011, znak ZRP 442-4/44/11 odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Jako uzasadnienie odmowy udzielenia informacji wskazano art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazano przy tym, że wniosek dotyczy ofert złożonych w w/w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert uregulowanym w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej także "ustawą o świadczeniach". Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także określa odmienne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi. Wskazano, że art. 142 ust. 2 powołanej ustawy określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu oraz w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń.

Podano także, że zakres dostępu do informacji publicznej określony jest przez ustawę o świadczeniach w art. 135, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

W decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie wskazano także, że żądanie udostępnienia kserokopii wszystkich ofert i udostępnienie ich skarżącemu stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem zadośćuczynienie temu żądaniu wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia danych osobowych w nich zawartych. Wskazano, że w tym kontekście nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

Pismem z dnia 3 lutego 2011 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., nr ZRP -4/2011, Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie. We wniosku zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 135 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 142 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 K.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie odmawia składającemu wniosek w trybie art. 73 dostępu do ofert innych oferentów, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

- naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie decyzją z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442-4/11/12/545, działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 i 2, w związku z art. 1 ust. 2, w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 , w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z art. 96 ust. 1 w związku z art. 107 ust. 1 oraz w związku z art. 135 w związku z art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1, § 2 oraz § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1) i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 -5). Jak wskazano w decyzji z dnia 19 stycznia 2011 r. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Wynika to z przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków, stanowiącego w szczególności, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną oraz wynika to z przepisu art. 107 ust. 1 tej samej ustawy, określającego, że dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Właściwość ta znajduje umocowanie także w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wg którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 (tj. podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej niebędącego organem władzy publicznej), o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, o którym mowa w art. 127 ust. 2 k.p.a.

Ponadto podniesiono, że w decyzji Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. prawidłowo wywiedziono, że dane zawarte w ofertach, których przekazania żąda wnioskodawca są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 oraz 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwalająca określonym podmiotom lub na określonych zasadach przewidzianych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie. W przedmiotowej sprawie art. 142 ustawy o świadczeniach znajduje zastosowanie, gdyż Szpital Miejski w Rabce Zdroju był jednym z oferentów uczestniczących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej. Artykuł 135 ustawy o świadczeniach również znajduje zastosowanie, bowiem dane wskazane w tym przepisie, które w dużej mierze są tożsame z danymi zawartymi w ofertach, są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

Jako niezrozumiały i niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 k.p.a., gdyż Dyrektor MOW NFZ w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie powoływał argumentów dotyczących art. 73 k.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że decyzja Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. odmawiająca wnioskodawcy udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. jest zasadna z następujących powodów.

Przede wszystkim podkreślono, że zawarte we wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. żądanie udostępnienia wnioskodawcy kserokopii ofert złożonych do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń nie znajduje oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem oferty te nie stanowią informacji publicznej. Z powołanego przepisu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnianiu podlega jedynie informacja publiczna, tj. informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog informacji uznanych za informację publiczną został wskazany w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że doktryna i orzecznictwo zdefiniowały informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazano, że oferty, których udostępnienia żądał Szpital nie stanowią informacji publicznej. Oferty są bowiem sporządzane przez podmioty niepubliczne, niepełniące funkcji publicznych, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powołał treść § 10 i 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określających, jakie dokumenty obejmuje oferta w formie pisemnej. W ocenie organu wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. W tym miejscu przywołano postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt. II SAB/Wa 44/2010, zgodnie z którym akta prowadzonych przez organ spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym jednak zaznaczyć, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mają walor informacji publicznej. Charakter taki mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące od organu (dokumenty urzędowe). Nie stanowią zaś informacji publicznej wnioski i inne pisma stron znajdujące się w aktach postępowania.

Podsumowując organ podał, że konsekwencją ustalenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowym przypadku zastosowania, a tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w jej trybie.

Organ wskazał jednak, że nawet przyjmując, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, to ustawa do informacji publicznej nie zapewnia dostępu do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawarte zostały m. in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie ograniczeniem dostępu do informacji są także: tajemnica przedsiębiorstwa oferentów zdefiniowana w art. 11 ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz.U. z 2003 Nr 153, p0z. 1503 ze zm.), ochrona danych osobowych określona w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002 Nr 101 poz. 926 ze zm.), jak i tajemnica przedsiębiorcy składającego ofertę.

Organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych, a Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany ich przestrzegać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt: II GSK 264/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt II GSK 265/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 106/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt VI SA/Wa 276/12).

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw, jednak w opinii organu, w pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwalifikacja ta również stanowi podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: ZRP 442-4/11/12/545 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Miejski w Rabce Zdroju Sp. z o.o. zarzucając zakwestionowanej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie i informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że treść art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 135 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez przyjęcie, że treść art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będącymi informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 142 ustawy o świadczeniach ust. 1 i 2 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, ja i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie obydwu decyzji a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji z dnia 27 czerwca 2012 r.

Na rozprawie w dniu 7 listopada 2012r. pełnomocnik MOW NFZ na pytanie Sądu oświadczył, że żądane przez Skarżącą oferty nie były dostępne na żadnym etapie postępowania konkursowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek został rozpoznany poprzez wydanie decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., nr ZRP -4/2011, znak ZRP 442-4/44/11 odmowie udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Zgodnie z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej "do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania". Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z tego względu znajdował zastosowanie art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przez podmiot właściwy, w tym zakresie zarzut skargi nie znajduje uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie żądane przez Skarżącą we wniosku z dnia 5 stycznia 2011r. dokumenty obejmowały informacje publiczne. W zakresie stanowiska co do tej okoliczności Dyrektor MOW NFZ wykazał jednak pewną niekonsekwencje - z jednej strony wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej ale jednocześnie w jej uzasadnieniu negował fakt, że żądane dokumenty są informacją publiczną

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 28).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 96, art. 97, art. 116 ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, zarządzającą środkami finansowymi (przychodami funduszu), która w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Realizując zadanie publiczne jakim jest szeroko rozumiana ochrona zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje rocznie środkami publicznymi w wielkości stanowiącej około 20 – 25 % dochodów budżetu rocznego Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to z porównania ustawy budżetowej (po stronie podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa) z rocznym planem finansowym NFZ (w pozycji: przychody ogółem).

Są to znaczne środki publiczne.

Odrębnej uwagi wymaga kwestia dostępu do dokumentów znajdujących się posiadaniu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Taki pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29.02.2012r. sygn. I OSK 2215/11, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości.

Oferty gromadzone w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027), nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa w szczególności prowadząca do rozdysponowania środków publicznych – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała taka właśnie wyjątkowa sytuacja. Podkreślić należy, że dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona skarżąca jako jeden z oferentów nie miała zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego, co wprost potwierdził pełnomocnik MOW NFZ. Dostępu tego nie miała Skarżąca zatem również w części jawnej konkursu ofert, podczas którego komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. Jednakże w ocenie Sądu powyższe regulacje odczytywane zgodnie z wykładnią literalną –stosowaną jak się wydaje przez MOW NFZ- całkowicie wypaczają sens ustawowego wprowadzenia części jawnej konkursu, która z założenia winna gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Należy też podkreślić, że zdaniem Sądu art. 135 ustawy o świadczeniach nie jest generalnie przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej Art. 135 ustawy o świadczeniach stanowi, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Oznacza to, że przepis ten dotyczy wyłącznie umów już zawartych i w tym zakresie rzeczywiście może być traktowany jako przepis w sposób szczególny regulujący jawność umów. Art. 135 nie dotyczy natomiast informacji dotyczących postępowań zmierzających do zawarcia tych umów. Każdy (nie tylko oferent) ma prawo żądać informacji o tym w jaki sposób doszło do wyboru świadczeniodawców, którzy ze środków publicznych realizować będą zadania publiczne.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w decyzji argumentu, że oferta zawiera dane objęte tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.), należy stwierdzić, że jest on zdaniem Sadu nieuzasadniony.

Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń w których udzielane są świadczenia, harmonogram pracy personelu czy jego dostępność godzinowa nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Po zawarciu umowy stają się zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma powodu również utajniać wykazu personelu i jego kwalifikacji (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 81 poz. 484) świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Również zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112 poz.654 ze zmianami), osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są obowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. Przepisy te nie wskazują, że są to dane które mogą naruszyć tajemnice przedsiębiorstwa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy – podobnie jak uchybienie polegające na dokonaniu wadliwej wykładni pojęcia informacji publicznej – gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie naruszył prawo również decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia uzasadniają uchylenie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obydwu decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie o ile nie ulegnie zmianie stan faktyczny bądź prawny w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).