Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 413/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt. 3 i ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2019 r. spraw ze skargi M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] sierpnia 2018 r., którą nałożył na S. S. (dalej Uczestnik") oraz M. C. (dalej "Skarżący") - wspólników spółki cywilnej P. s.c. w N., solidarnie karę pieniężną w wysokości 5.882,40 złotych.

Podstawę faktyczną skarżonej decyzji stanowiło zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 19 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r. (włącznie) tj. 18 dni, w miejscowości B., na działce nr [...], stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] R. – Z., 33+047 km strona prawa, poprzez umieszczenie w nim jednostronnej tablicy reklamowej o treści "[...]" i powierzchni 8,17m2.

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U z 2018 r. poz.2096), dalej "k.p.a.".

Kara pieniężna została nałożona w następującym stanie faktyczno-prawnym.

Dnia [...] lutego 2016 r. pracownicy GDDKiA, Oddział w K. Rejon N., w czasie rutynowej kontroli podległych im pasów drogowych, na drodze krajowej nr [...] R. – N. – Z., w miejscowości B., 33+047 km strona prawa (dalej "przedmiotowy pas drogowy"), odnotowali, na dwóch podporach betonowych, funkcjonowanie – bez zgody zarządcy drogi - jednostronnej tablicy reklamowej z widniejącym napisem "[...]", zajmującej powierzchnię 8,17 m² pasa drogi (dalej "sporna reklama"), którą posadowiono na należącej do Skarbu Państwa działce ewidencyjnej o nr [...] (vide dziennik objazdu dróg nr 1/2016/Rok 2016 kategoria dróg Dk-47; operat pomiarowy przedmiotowego pasa z [...] lutego 2016 r.; protokół z kontroli zajęcia pasa drogowego z [...] lutego 2016 r.; dokumentacja fotograficzna za okres od 23 lutego 2016 r. do 7 marca 2016 r.).

Podczas wizji lokalnej przedmiotowego pasa, która miała miejsce [...] marca 2016 r., stawił się m.in. Uczestnik, który oświadczył, że usunął sporną reklamę, gdy tylko dowiedział się, że stoi ona w pasie drogowym. Nadto podał, że tablica ta była wynajmowana O. P. (vide protokół z wizji w terenie z [...] marca 2016 r.; notatka służbowa z [...] marca 2016 r.).

I.

W tym stanie rzeczy GDDKiA, z urzędu, wszczął wobec O. P. postępowanie, wynikiem czego, nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 5.882,40 złotych. Organ stwierdził, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego jest podmiot, do którego odnosiła się informacja wizualna umieszczona na spornej reklamie.

O. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że kara pieniężna winna zostać nałożona na właścicieli spornej reklamy, a nie na niego, jako wynajmującego powierzchnię reklamową. Na dowód przedłożył do akt, łączącą go ze Skarżącym i Uczestnikiem, umowę najmu z [...] lutego 2016 r., gdzie w jej § 1 on, jako najemca, "zamawia 1 szt. tablic reklamowych będących własnością Wynajmującego", tj. wspólników spółki cywilnej P." w N., na okres od 10 lutego 2016 r. do 10 marca 2016 r. Z § 1 lit. a) owej umowy wynika także lokalizacja powierzchni reklamowej, tj. "Tablica nr [...] P. ul. M. najazd Z. lewa strona drogi wymiar 600x300 cm".

GDDKiA stwierdził, że przedłożona umowa najmu, jako instrument prawa cywilnego, wiąże tylko strony, które ją zawarły i z tego względu nie zwalnia ona O. P. z odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w przedmiotowym pasie drogowym spornej reklamy bez zezwolenia.

O. P. wniósł od decyzji GDDKiA skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA").

WSA wyrokiem z 21 listopada 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 900/17) uchylił obie decyzje GDDKiA, gdyż uznał, że "przyjęte przez organ zawężające rozumienie pojęcia "podmiotu, który dokonał zajęcia lub na rzecz którego to zajęcie nastąpiło" sprowadzające się do podmiotu, z którego działalnością gospodarczą związana jest informacja wizualna na obiekcie reklamowym, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." WSA polecił, aby GDDKiA prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania, biorąc przy tym pod uwagę także umowę najmu łączącą O. P. ze Skarżącym i Uczestnikiem, tak aby bezspornym było kto faktycznie zajął przedmiotowy pas drogowi i w konsekwencji kto jest podmiotem, na który należy nałożyć karę pieniężną za samowolne jego zajęcie.

II.

GDDKiA rozpoznając sprawę po raz drugi, decyzją z [...] sierpnia 2018 r., karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa, nałożył na Skarżącego oraz Uczestnika, zaś decyzją z [...] października 2018 r. umorzył postępowanie wobec O. P..

GDDKiA, w oparciu o umowę najmu, łączącą O. P. ze Skarżącym i Uczestnikiem, jak również protokół z wizji lokalnej z [...] marca 2016 r. i informacje znajdujące się na stronie internetowej Uczestnika i Skarżącego, stwierdził, że podmiotem odpowiedzialnym za bezprawne zajęcie przedmiotowego pasa drogowego był Skarżący i Uczestnik, jako właściciele spornej reklamy, którzy odpłatnie wynajęli O. P. ww. powierzchnię reklamową.

GDDKiA wyjaśnił, że posadowienie spornej reklamy w przedmiotowym pasie drogowym wynika ze sporządzonego [...] lutego 2016 r. operatu geodezyjnego, który to dzień przyjęto jako dzień początkowy zajęcie. Ustalenie zaś okresu 18 dni zajęcia, tj. do 7 marca 2016 r., nastąpiło w oparciu o dane z wizji lokalnej, którą z udziałem m.in. Uczestnika przeprowadzono [...] marca 2016 r., a w trakcie której Uczestnik oświadczył, że usunął sporną reklamę, gdy tylko dowiedział się, że stoi ona w pasie drogowym.

GDDKiA podał, że z ww. operatu geodezyjnego wynika także powierzchnia, jaką sporna reklama zajmowała, tj. 8,17m2.

Podstawą prawną nałożonej kary pieniężnej był art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p." i § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1608), dalej rozporządzenie z 18 lipca 2011 r. oraz art. 140 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Skarżący i Uczestnik, niezgadzając się z nałożoną na nich karą, z zachowaniem trybu i terminów, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie im zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w niej materiału dowodowego;

2. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego jako dzień początkowy zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przyjęto 19 lutego 2016 r. - dzień sporządzenia operatu geodezyjnego, a nie dzień 23 lutego 2016 r. - dzień kontroli i faktycznego stwierdzenie w przedmiotowym pasie spornej reklamy;

3. art. 4 ppkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że pasem drogowym jest cała nieruchomość przeznaczona pod drogę, a nie wyłącznie teren, na którym faktycznie znajdują się droga oraz związane z nią obiekty budowlane. Wskazali, że granice pasa drogowego wyznaczają linie graniczne planu gruntu, a nie granice działki. Na potwierdzenie przywołali wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 614/08 oraz z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08.

Skarżący i Uczestnik wnieśli o uchylenie decyzji GDDKiA i ponowne rozpatrzenie sprawy.

GDDKiA w uzasadnieniu skarżonej decyzji, podtrzymując dotychczasowe ustalenia, a tym samym nałożenie na Skarżącego i Uczestnika kary pieniężnej, stwierdził, że wobec materiału zgromadzonego w aktach zarzuty naruszenia art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. oraz art. 4 ppkt 1 u.d.p. są niezasadne.

Uznał że w prowadzonym postępowaniu zapewnił stronom czynny udział i możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Podał, że Uczestnik [...] marca 2016 r. wziął udział w wizji lokalnej przedmiotowego pasa drogowego, a [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego zapoznał się z aktami sprawy, nie wnosząc przy tym żadnych uwag.

Organ wyjaśnił, że kontrola pasów drogowych prowadzona jest przy pomocy objazdów dróg; sporządzania operatów geodezyjnych, czy dokumentacji fotograficznej. Podał, że rozbieżność pomiędzy datą operatu geodezyjnego - [...] lutego 2016. r., a kontrolą pasa przeprowadzoną przez pracowników - 23 lutego 2016 r., wynikała z faktu, że ów operat, potwierdzający fakt zajęcia pasa przez sporną reklamę, został przekazany do organu [...] lutego 2016 r.

W kwestii zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego GDDKiA podał, że sporna reklamowa znajdowała się w granicach przedmiotowego pasa drogowego, tj. na krawędzi skarpy rowu odprowadzającego wody z przepustu położonego pod drogą krajową w obrębie działki drogowej nr [...]. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa oraz mapa pasa drogowego - szczegół w skali 1:250 zamieszczona w operacie pomiarowym. Dodatkowo organ przywołał art. 34 u.d.p., zgodnie z którym odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych powinna wynosić co najmniej 0,75 m.

Skarżący – M. C., z zachowaniem trybu i terminu, decyzję GDDKiA zaskarżył do WSA zarzucając naruszenie:

1. art. 4 ppkt 1 w zw. z art. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pasem drogowym jest cała nieruchomość przeznaczona na drogę oznaczona na operacie pomiarów wg ewidencji gruntów, a nie tylko faktyczna część gruntu, na którym zostały zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a w konsekwencji przyjęcie, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego, które to wymagało zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej;

2. art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy wyliczeniu skarżonej kary i uwzględnienie, jako jednego z czynników iloczynu tej kary, powierzchni reklamowej w pasie drogowym wg ewidencji gruntów, w sytuacji gdy według art. 40 ust. 6 u.d.p w wyliczeniach należy przyjąć liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego, tj. powierzchnię reklamową wyłącznie w pasie drogowym;

3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie niezwłocznie właścicieli reklamy o możliwości naruszenia - zajęcia pasa drogowego, pomimo umieszczonego na spornej reklamie numeru telefonu komórkowego;

4. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wszystkich zarzutów odwołującego, w szczególności naruszenia art. 10 k.p.a.;

5. art. 107 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstaw prawnych przyjętej definicji pasa drogowego, jak również nie wskazanie podstaw prawnych, na podstawie których karą obciążono jedynie jednego ze wspólników spółki cywilnej.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie decyzji w całości, względnie o uchylenie jej w części, a to ponad kwotę 212,40 złotych.

W uzasadnieniu skargi, przywołując art. 4 ppkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p., podał że granicami pasa drogowego są linie graniczne planu gruntu z liniami gruntu, a nie granice działki ewidencyjnej. W jego ocenie istotę problemu najpełniej obrazuję wykonany przez geodetę przekrój poprzeczny spornej reklamy, na którym zaznaczono przebieg przedmiotowego pasa drogowego, a z którego wynika, że tylko 10 cm owej reklamy znajduje się w tym pasie, co po przeliczeniu daje 0,295 m2 powierzchni, a nie jak ustalił GDDKiA 8,17 m2, czyli kara, jeżeli już, to powinna wynieść 212,40 złotych, jako iloczyn 0,295 x 4 zł x 10 x 18 dni.

Skarżący wyjaśnił, że posadowiając sporną reklamę kierował się powyższym rozumowaniem, a to w konsekwencji doprowadziło go do przyjęcia, że nie był obowiązany do uzyskania zezwolenia. W kontekście tego stwierdził również, że przesłanką wymierzenia opisanej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary jest świadome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a on takiej świadomości nie miał, zatem kara nie powinna była zostać wymierzona.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Uczestnik – S. S., nie zajął stanowiska w sprawie.

W piśmie z 15 maja 2019 r. Skarżący podniósł, że wniosek Uczestnika postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został do chwili obecnej rozpoznany.

Na rozprawie, która odbyła się 2 sierpnia 2019 r., pełnomocnik Skarżącego odwołał się do operatu pomiarowy przedmiotowego pasa z [...] lutego 2016, jego str. 5, i stwierdził, że tylko "powierzchnia oznaczona przez geodetę kolorem różowym stanowi pas drogowy, który reklama zajmowała".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja nie naruszają prawa.

Sąd sprawując kontrolę legalności decyzji GDDKiA nie dopatrzył się w nich ani wad kwalifikowanych, ani też uchybień przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeń prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

W działaniu GDDKiA Sąd nie znalazł nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do tej oceny przepisów prawa materialnego. W sposób prawidłowy i dostateczny wyjaśnione zostały motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona na ten temat argumentacja jest logiczna i wyczerpująca.

W sprawie nie było kwestionowanym, że sporna reklama należała do Skarżącego i Uczestnika, którzy wynajęli ją, na okres od 10 lutego 2016 r. do 10 marca 2016 r., na podstawie umowy najmu z [...] lutego 2016 r., O. P. (§ 1 umowy). Z § 1 lit. a) owej umowy wynika także lokalizacja reklamy oraz jej powierzchnia reklamowa, tj. "Tablica nr [...] P. ul. M. najazd Z. lewa strona drogi wymiar 600x300 cm".

W realiach badanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu także to, że usytuowany w przedmiotowym pasie drogowym obiekt – sporna reklama, to reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.

Na żadnym etapie postępowania nie dowiedziono także, by posadowienie spornej reklamy nastąpiło po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W skardze kwestionowane jest, by pasem drogowym była cała nieruchomość przeznaczona na drogę, oznaczona na operacie pomiarów wg ewidencji gruntów, a nie tylko faktyczna część gruntu, na którym zostały zlokalizowane droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W konsekwencji Skarżący wywodzi, że tylko 10 cm spornej reklamy wchodziło w światło przedmiotowego pasa drogowego, a zatem wymierzona kara jest zawyżona.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej drogi zarządcy, reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Z powołanej, ustawowej definicji pasa drogowego wynika także, co nie powinno budzić wątpliwości, że pas drogowy należy postrzegać przestrzennie, tj. jako wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową ("wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią"). Jednocześnie ustawodawca, nigdzie nie określił jak daleko w górę i w głąb sięga władztwo nad pasem drogowym, jako gruntem.

Przy określeniu przestrzennych granic pasa drogowego, przesłanką pomocną może być zatem, wynikające z przepisów art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 2964 r. - Kodeks cywilny, dalej "k.c.", funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica gruntu – pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją, jaką pełni pas drogowy. Zatem granice przestrzenne pasa drogowego, jako nieruchomości gruntowej, w odniesieniu do jego zasięgu pionowego, powinny być wyznaczone poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia pasa.

Społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu jest w swej istocie odwołaniem się do kryterium o charakterze obiektywnym. Kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu zastosowano po to, aby zasięg przestrzenny nieruchomości gruntowej pozwalał, z jednej strony, na jej efektywne wykorzystanie przez właściciela, a z drugiej strony, uwzględniał interes społeczny i gospodarczy ogółu. Uprawniony może bowiem korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Ustalenie, czy oznaczone zachowania właściciela dokonywane są w przestrzeni, do której jest on uprawniony, wymaga każdorazowo oceny tych zachowań z punktu widzenia funkcji (przeznaczenia) gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości gruntowej ustalane są w oparciu o zobiektyzowane kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Korzystanie z gruntu zostało ukształtowane z uwzględnieniem potrzeb ogółu, nie tracąc z pola widzenia także ekonomicznego aspektu wykorzystywania nieruchomości (por. Komentarz do art. 143 k.c. pod red.M.Habdas, Lex).

Mając na uwadze powyższe oraz znajdujące się w aktach dowody, zwłaszcza sporządzony [...] lutego 2016 r., przez uprawnionego geodetę, Operat Pomiarowy – Zasób użytkowy (dalej "Operat"), Sąd stwierdza, że grunt, na którym sporną reklamę posadowiono – działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, stanowi pas drogowy drogi nr [...] w zakresie, w jaki zostało to uwidocznione w ewidencji gruntów. Zasięgu pasa drogowego, jak wydaje się chciałby tego Skarżący, z pewnością nie można ograniczyć wyłącznie do powierzchni, na jakiej faktycznie znajduje się droga i obiekty z nią związane. Pas drogowy, jego zasięg, granice są zawsze określone sztywno w planach – mapach geodezyjnych dotyczących danej drogi. Przebieg, zasięg pasa drogowego jest wyraźnie zaznaczony liniami granicznymi na planie danego gruntu.

Zatem GDDKiA rozpoznając niniejszą sprawę, w żadnym razie, nie ustalał tych granic, podobnie jak nie czynił tego geodeta sporządzający Operat, który jedynie sprawdzał jaki one mają przebieg oraz, czy sporna reklama znajduje się w pasie drogi nr [...], czy też nie. Na tą okoliczność sporządzono ww. Operat i z niego wynikają granice pasa drogowego drogi nr [...] z odniesieniem do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji reklamy.

Sąd zauważa przy tym, że z legendy znajdującej się na wyrysie w skali 1:250 Operatu jednoznacznie wynika, że granice przedmiotowego pasa drogowego, wg ewidencji, zostały oznaczone zieloną kreską, a różowym kolorem oznaczono załamanie granic pasa drogowego wg art. 73, który w niniejszej sprawie zastosowania nie ma, bowiem dotyczy on przejścia, z mocy prawa, własności nieruchomości działek zajętych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Ze sprawy wynika więc, że Skarżący i Uczestnik mieli obowiązek, przed posadowieniem spornej reklamy, uzyskać na to, od zarządcy drogi nr [...], stosowne zezwolenie, czego nie uczynili, gdyż, jak sami w toku postępowania oświadczali, nie mieli świadomości, że stoi ona w pasie drogowym.

W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzuty skargi co do naruszenia art. 4 ppkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p.

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest ona niezależna od winy/braku winy sprawcy, czy świadomości/braku świadomości naruszenia, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Żadna z przywołanych wyżej przesłanek w sprawie niezaistniała, bynajmniej nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego, a i Skarżący oraz Uczestnik nie podnosili tego.

Ustawodawca nie wskazał expressis verbis podmiotu, którego powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. W orzecznictwie podkreśla się, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. (vide wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 316/17; por. także R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40).

Sąd stwierdza, że GDDKiA, ponownie rozpoznając sprawę – po wyroku z 21 listopada 2017 r. i podług jego wytycznych, właściwie uwzględnił łączącą Skarżącego i Uczestnika z O. P. umowę najmu powierzchni reklamowej i w oparciu o ten dowód przyjął, że odpowiedzialność za posadowienie spornej reklamy ponoszą Skarżący oraz Uczestnik, jako podmioty, które faktycznie dopuściły się zajęcia, a nie O. P., jako wynajmujący powierzchnię reklamową (vide umowa najmu z [...] lutego 2016 r., a także protokół z wizji lokalnej, która odbyła się [...] marca 2016 r.). Bez wątpienia odpowiedzialność za nieuprawnione zajęcie przedmiotowego pasa drogowego obciąża Skarżącego oraz Uczestnika, na których to GDDKiA ostatecznie nałożył skarżoną karę pieniężną.

W kontekście powyższego ustalenia Sąd zauważa także, że nie ma racji Skarżący twierdząc, że kara pieniężna została nałożona wyłącznie na niego, z pominięciem Uczestnika, jako drugiego wspólnika spółki cywilnej. Skarżoną decyzją GDDKiA utrzymał wszak w mocy swoją wcześniejszą decyzję, z komparycji której bezspornie wynika, że kara pieniężna została nałożona zarówno na Skarżącego, jak i na Uczestnika. Nadto Sąd zauważa, że skarżona decyzja została doręczona obu stronom, tj. Skarżącemu - jego pełnomocnikowi, który odebrał ją 19 grudnia 2018 r. oraz Uczestnikowi. Przy czym korespondencja kierowana do Uczestnika, zawierająca skarżoną decyzję, jako niepodjęta w terminie, została zwrócona do GDDKiA i dołączona do akt administracyjnych.

Tym samym niezasadny jest zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie postawy prawnej obciążenia karą pieniężną wyłącznie Skarżącego.

Wobec nie budzącego wątpliwości ustalenia, że to Skarżący i Uczestnik umieścili sporną reklamę w przedmiotowym pasie drogi bez zezwolenia, zarządca tej drogi – GDDKiA, obowiązany był wymierzyć im odpowiednią karę pieniężną. W tym zakresie nie istnieje bowiem tzw. "uznanie administracyjne". Brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby organy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 40 ust. 12 u.d.p.

W konsekwencji GDDKiA ustaliwszy okres zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, tj. od 19 lutego 2016 r. – dzień sporządzenia Operatu, w którym jednoznacznie stwierdzono, że sporna reklama znajduje się w pasie drogi nr [...]; do 7 marca 2016 r. - dzień poprzedzający wizję lokalną przedmiotowego pasa z udziałem Uczestnika, w czasie której ustalono, że sporna reklama już nie funkcjonuje – została usunięta przez Uczestnika, w sumie 18 dni zajęcia, właściwie wyliczył, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 u.d.p. oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 18 lipca 2011 r., wysokość kary pieniężnej, stanowiącej iloczyn opłaty za każdy dzień zajęcia 1m2 – 4 złote, dni zajęcia (18) oraz powierzchni zajęcia (8,17m2).

Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. W żadnym razie organ – jego pracownicy, w momencie objazdu i kontroli pasa drogowego, nie byli zobowiązani, ani uprawnieni do telefonicznego kontaktowania się - na widniejący na spornej reklamie numer - celem powiadomienia o bezprawnym zajęciu pasa drogowego, a tym samym skrócenia okresu zajęcia.

Żaden przepis prawa procesowego, czy też materialnego regulującego przedmiotową sprawę, nie przewiduje, aby przed wszczęciem postępowania administracyjnego, istniał obowiązek powiadamiania strony, w tym telefonicznie, o naruszeniu polegającym na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Kontrola pasa drogowego i ustalenia w jej toku poczynione wszak mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, ale nie muszą. Kontrola taka sama w sobie nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto.

Sąd nie znalazł także usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia art. 127 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów stawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Z uzasadnienia skarżonej decyzji (str. 2) wynika, że GDDKiA kolejno odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych, zarówno we wniosku Skarżącego, jak i we wniosku złożonym przez Uczestnika.

W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.