Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 736/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 1996 nr 70 poz 335
law: Ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 53, art. 91 d pkt 2
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 10, art. 13
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawieranie porozumień dotyczących przekazywania przez inne jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Gminy Miejskiej środków z naliczonego odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych względem nauczycieli, będących emerytami lub rencistami, zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej, którzy nabyli prawo do emerytury lub renty w szkołach lub placówkach oświatowych prowadzonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. określa, że uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 19 listopada 2007 r., sygn.akt III SA/Kr 736/07

Uchwała Rady Miasta z dnia [...], nr [...] zawiera w § 1 zgodę Rady na zawieranie przez Gminę Miasta porozumień dotyczących przekazywania przez inne jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Gminy Miejskiej środków z naliczonego odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych względem nauczycieli, będących emerytami lub rencistami, zamieszkałych na terenie Gminy Miejskiej , którzy nabyli prawo do emerytury lub renty w szkołach lub placówkach oświatowych prowadzonych przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Jako podstawa prawna uchwały zostały powołane art. 10 ust. l i art. 18 ust 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 2 w związku z art. 92 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.- Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006, nr 97, poz.674 ze zm.). W uchwale brak postanowień o charakterze materialnoprawnym czy procesowym.

Uchwała powyższa została zaskarżona przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta działanie w tym zakresie bez podstawy prawnej, z przekroczeniem swoich kompetencji.

Środkami zakładowego funduszu świadczeń socjalnych administruje pracodawca (Karta Nauczyciela oraz ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, Dz. U. 1996, nr 70, poz. 335 z późn.zm.). Pracodawcą nauczycieli są szkoły w których są zatrudnieni, a w imieniu szkół działają ich dyrektorzy.

Zakład pracy obowiązany jest objąć opieką socjalną takiego emeryta i rencistę, dla którego ten zakład pracy był ostatnim miejscem pracy przed przejściem na emeryturę lub rentę i to niezależnie od tego, czy odszedł z niego na emeryturę lub rentę po raz pierwszy, czy też "ponownie" (uchwała SN z dnia 15 listopada 1991 r., I PZP 56/91, OSN 1992, nr 4, poz. 63). Orzeczenie to odnosi się do emerytów i rencistów, dla których szkoła była ostatnim miejscem zatrudnienia przed przejściem na emeryturę lub rentę. Natomiast w przypadku likwidacji szkoły organ prowadzący szkołę jest obowiązany wskazać inną szkołę, w której będzie naliczany odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na nauczycieli emerytów i rencistów zlikwidowanej szkoły (art. 53 Karty Nauczyciela). Tak więc tylko w przypadku likwidacji szkoły jednostka samorządu terytorialnego (organ prowadzący szkołę ), a w jej imieniu prezydent miasta (art. 91d pkt 2 cytowanej ustawy) może wskazać inną szkołę, w której będzie naliczany odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalny na nauczycieli emerytów i rencistów. Przepis ten ma zapobiegać przypadkom pozostawienia nauczycieli emerytów i rencistów bez pomocy socjalnej w razie likwidacji ich ostatniego zakładu pracy. Natomiast brak jest podstaw, aby (jak chce tego zaskarżona uchwała) prowadzące jednostki samorządu terytorialnego zawierały porozumienia, w rozumieniu art. 10 ust. l ustawy o samorządzie gminnym.

Środki subwencji, służące finansowaniu odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli, w tym emerytów i rencistów, ujęte w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, pozostają w dyspozycji danego dyrektora szkoły - kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli dyrektor zawrze umowę z innym pracodawcą w przedmiocie wspólnej działalności socjalnej, to wówczas do niego będzie należała również decyzja w przedmiocie przekazania tych środków do innego pracodawcy tj. rachunek działającego u niego zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (art. 9 cyt. ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych).

Ponadto w § 3 zaskarżonej uchwały Rada Miasta przyjęła, iż przedmiotowa uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Uchwała ta nie zawiera przepisów o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Przywołany art.13 zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Jednakże zaskarżona uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w przywołanym przepisie aktu prawnego.

Nie ma również przepisu szczególnego, który stanowiłby postawę do publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Powyższe uchybienia polegające na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej uzasadniają dodatkowo zarzut naruszenia przez Radę Miasta zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP).

3. Pełnomocnik strony przeciwnej (Rady Miasta ) wniósł o oddalenie skargi w całości.

Począwszy od 2004 r. odpisy na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami ujmowane są w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, a do wyliczenia środków na powyższe zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego przyjęto kwotę dotacji celowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2003 na finansowanie tego zadania (art. 71 ust. l pkt. l i ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 2003, nr 203 poz. 1966).

Z pisma Ministra Edukacji Narodowej nr [...] z dnia 03 kwietnia 2007 r. sprawie założeń przyjętych do skalkulowania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobie finansowania zadań w 2007 r. skierowanego do wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów powiatów i marszałków województw w (strona 39) wynika, że zasadniczo środki subwencyjne służące finansowaniu odpisów na zfsś dla nauczycieli emerytów i rencistów ujęte są od początku br. w budżetach właściwych terytorialnie jednostek samorządu – będących organami prowadzącymi szkoły (placówki), z których nauczyciele przeszli na emeryturę lub rentę i nadal zamieszkują w tej samej miejscowości. Jednakże w cytowanym piśmie zawarto zastrzeżenie, iż nauczyciel może korzystać z zfsś ujętego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, w której aktualnie mieszka mimo, że prawo do emerytury lub renty nabył w szkole (placówce) prowadzonej przez inna jednostkę samorządu terytorialnego. W tym przypadku na wniosek zainteresowanego nauczyciela emeryta (rencisty) właściwy terytorialnie – ze względu na nabyte przez tegoż nauczyciela prawo do emerytury lub renty –organ administracji samorządowej wskazuje gdzie będzie on korzystał z zfsś.

Celem umożliwienia nauczycielom korzystania z zfsś w sytuacji, gdy prawo do emerytury lub renty nabył on w szkole (placówce) prowadzonej przez inną jednostkę samorządu terytorialnego od tej, w której aktualnie mieszka, powinny być przekazane pomiędzy odpowiednimi jednostkami samorządu terytorialnego środki części oświatowej subwencji ogólnej wynikające z przedmiotowego odpisu na zfsś, co nie mogło mieć miejsca bez podjęcia zaskarżonej uchwały.

Strona przeciwna do skarżącego Wojewody nie zgadza się z argumentami organu nadzoru, iż wyłącznie w przypadku określonym w art. 53 ust. 3a Karty Nauczyciela możliwe jest wskazanie innej szkoły, w której naliczany będzie odpis na zfsś. Otóż wymieniony przepis został wprowadzony ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy –Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz. 239 z późn.zm.) celem ochrony nauczycieli w sytuacji likwidacji szkoły, nakładając w takim przypadku obowiązek na organ prowadzący szkołę do wskazania innej szkoły do naliczania odpisu czyli po prostu celem przejęcia zobowiązania leżącego po stronie zlikwidowanej placówki. Jak wskazano w doktrynie, przepis ten (co zresztą podnosi strona skarżąca) ma "zapobiegać przypadkom pozostawienia nauczycieli emerytów i rencistów bez pomocy socjalnej w razie likwidacji ich ostatniego zakładu pracy", a zatem przepis ten absolutnie nie wyklucza innych sytuacji przewidujących możliwość przekazania sobie przez szkoły środków. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do powoływanej w skardze uchwały SN z dnia 15 listopada 1991 r., I PZP 56/91, zgodnie z którą zakład pracy obowiązany jest objąć opieką socjalną takiego emeryta i rencistę, dla którego ten zakład prac był ostatnim miejscem pracy przed przejściem na emeryturę lub rentę. Obowiązek ten nałożony na pracodawcę nie wyklucza przecież podejmowania działa zmierzających do ułatwienia korzystania ze środków pochodzących z odpisu prze nauczycieli emerytów lub rencistów.

Wykonywanie zadań publicznych, a takim niewątpliwie jest zapewnienie korzystania z zfsś przez nauczycieli emerytów i rencistów może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 12 cyt. ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku, nie sposób uznać, iż zaskarżona uchwała została podjęta sprzecznie z prawem, a nawet — bez podstawy prawnej.

Strona przeciwna nie podziela również stanowiska zawartego w skardze odnośnie braku podstawy do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województw.

Zgodnie z art. 10 ustawy dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaskarżona uchwała winna być ogłoszona skoro dotyczy zawierania porozumień pomiędzy GM a innymi jednostkami samorządowymi oraz obejmuje możliwość realizowania przez ogromną liczbę nauczycieli swoich uprawnię przysługujących im z zfsś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :

A. Nie ma sporu między stronami i Sąd podziela to stanowisko, że dla emerytów i rencistów, byłych nauczycieli, dokonywane są odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (art. 53 Karty Nauczyciela). Osoby te mają prawo korzystać ze świadczeń finansowanych z tego funduszu. (uchwała SN z dnia 15 listopada 1991 r., I PZP 56/91).

Strony nie kwestionują również ustalenia, że pracodawca czyli szkoła zatrudniająca nauczyciela przed jego przejściem na emeryturę czy rentę dokonuje stosownego odpisu na fundusz (art.53 ust.3 Karty Nauczyciela). Środkami fundusze administruje pracodawca i były pracodawca wypłaca świadczenia z funduszu nauczycielowi po przejściu przez niego na emeryturę czy rentę (art.10 ustawy o zfśs i art.53 ust.1a i ust.3 KN).

Strony identycznie i prawidłowo interpretują obowiązek ostatniego pracodawcy do wypłacania świadczenia na rzecz emerytowanych nauczycieli i korzystających ze świadczeń rentowych. Środki na odpisy na fundusz przekazują szkołom jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły.

B. Różnica pojawia się w ocenie dopuszczalności zawierania przez jednostki samorządu terytorialnego porozumienia w tej sprawie. Organ nadzoru argumentuje, że szkoła będąca ostatnim miejscem pracy przed przejściem na emeryturę lub rentę, kontynuuje opiekę socjalną nad nauczycielem po jego przejściu na emeryturę bądź i rentę. (uchwała SN z dnia 15 listopada 1991 r., I PZP 56/91). Zmiana miejsca zamieszkania nauczyciela nie rodzi w tym zakresie żadnych skutków prawnych. Jedynie w przypadku likwidacji szkoły organ prowadzący szkołę jest obowiązany wskazać inną szkołę, w której będzie naliczany odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych na nauczycieli emerytów i rencistów zlikwidowanej szkoły (art. 53 Karty Nauczyciela) Dlatego tylko w takim przypadku organ prowadzący, a w jego imieniu prezydent (art. 91d pkt 2 cyt. ustawy) może wskazać inną szkołę, w której będzie naliczany odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalny na nauczycieli emerytów i rencistów. Przepis ten ma zapobiegać przypadkom pozostawienia nauczycieli emerytów i rencistów bez pomocy socjalnej w razie likwidacji ich ostatniego zakładu pracy. Wskazanie to uzasadnia zawarcie porozumienia (w rozumieniu art. 10 ust. l ustawy o samorządzie gminnym) między dwoma jednostki samorządu terytorialnego, albowiem świadczenia są wypłacane na zasadach i warunkach obowiązujących w nowowskazanej szkole. (art.53 ust.3a Karty Nauczyciela).

Natomiast pełnomocnik Rady Miasta dowodzi, że możliwość zawierania porozumień z tego zakresu nie ogranicza się do zakresu przedmiotowego art. 53 ust. 3a Karty Nauczyciela. Obowiązek ten nałożony na pracodawcę nie wyklucza przecież podejmowania działań zmierzających do ułatwienia korzystania ze środków pochodzących z odpisu przez nauczycieli emerytów lub rencistów.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru. Względna swoboda jednostek samorządu terytorialnego zawierania między sobą porozumień (a co za tym idzie — swoboda podejmowania uchwał o wyrażeniu zgody na zawieranie porozumień) jest generalnie limitowana kompetencjami organów tych jednostek. Organ ten trafnie wskazuje również na możliwość współdziałania pracodawców i możliwość przekazywania przez nich środków w trybie art.8 ustawy o zfśs. Wyraźne wskazanie możliwości umownego regulowania rozliczeń finansowych oznacza, że i w tym zakresie nie ma ani potrzeby angażowania jednostki samorządu terytorialnego i jej budżetu, ani organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają niezbędnych kompetencji. Środki subwencji, służące finansowaniu odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli, w tym emerytów i rencistów, ujęte w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, pozostają w dyspozycji danego dyrektora szkoły - kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli dyrektor zawrze umowę z innym pracodawcą w przedmiocie wspólnej działalności socjalnej, to wówczas do niego będzie należała również decyzja w przedmiocie przekazania tych środków do innego pracodawcy tj. rachunek działającego u niego zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (art. 9 cyt. ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych).

Prawidłowo organ nadzoru odwołuje się do art.7 Konstytucji RP, a można dodać zasade subsydiarności, nakazującą ograniczenie ingerencji władz publicznych w życie podmiotów bezpośrednio realizujących określone funkcje.

C. Kolejny zarzut skargi dotyczy publikacji zaskarżonej uchwały. § 3 uchwały przewiduje publikację uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa . Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Przywołany art.13 zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Jednakże zaskarżona uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w przywołanym przepisie aktu prawnego. Uchwała ta nie zawiera przepisów o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Nie ma również przepisu szczególnego, który stanowiłby podstawę do publikacji tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z art. 10 ustawy dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zaskarżona uchwała winna być ogłoszona skoro dotyczy zawierania porozumień pomiędzy GM a innymi jednostkami samorządowymi oraz obejmuje możliwość realizowania przez ogromną liczbę nauczycieli swoich uprawnię przysługujących im z zfsś.

Można powiedzieć, że nie ma tu różnicy poglądów na temat zasad promulgacji , a jedynie uchwała została nieprawidłowo przez Gminę zakwalifikowana. Zaskarżona uchwała nie jest bowiem porozumieniem, które dotyczyłoby ogromnej liczby nauczycieli, porozumieniem podlegającym publikacji w dzienniku urzędowym województwa (art.13 pkt 6 dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Uchwała jest jedynie aktem jednostkowym, w którym Rada Miasta wyraziła zgodę za zawarcie w przyszłości porozumienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 w związku z art.134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818).