Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 606/98
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1999-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa.

2. Brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

3. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 4 upoważniła radę gminy do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa nie określiła zasad, którymi rada gminy powinna się kierować przy ustalaniu cen i opłat. Nie oznacza to jednak zakazu dopuszczalności zróżnicowania cen i opłat w zależności od podmiotów korzystających z usług o charakterze użyteczności publicznej.

TEZY

1. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa.

2. Brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzenie nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

3. Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 4 upoważniła radę gminy do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa nie określiła zasad, którymi rada gminy powinna się kierować przy ustalaniu cen i opłat. Nie oznacza to jednak zakazu dopuszczalności zróżnicowania cen i opłat w zależności od podmiotów korzystających z usług o charakterze użyteczności publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu  sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z 19 lutego 1998 r. (...)  w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLV!332/98 z 20 stycznia 1998 r. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 lutego 1998 r. (...) stwierdził nieważność uchwały nr XLU/332/98 Rady Gminy G. z 20 stycznia 1998 r. w sprawie ustalenia i opłat za usługi komunalne.

W jego uzasadnieniu wskazano, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje podstawy do zróżnicowania cen i opłat za wskazane w uchwale usługi komunalne w zależności od kategorii odbiorców usług. Milczenia ustawodawcy w kwestii uzależnienia wysokości opłat za usługi komunalne od kategorii ich odbiorców nie można uznać za przyzwolenie do wprowadzania przez gminy takiego zróżnicowania podmiotów. Dlatego też działanie Rady Gminy G., wprowadzające podział odbiorców usług na dwie kategorie: gospodarstwa domowe i pozostali odbiorcy, stanowi ewidentne naruszenie prawa. Badana uchwała, mając znamiona przepisu gminnego, powinna wchodzić w życie z dniem ogłoszenia, a nie, jak to wynika z treści jej par. 3, z dniem podjęcia. Również tytuł uchwały powinien prawidłowo brzmieć: "w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne", a nie "w sprawie ustalenia i opłat za usługi komunalne". Także powołany w podstawie prawnej uchwały akt prawny określono błędnie jako "uchwała", a nie "ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej".

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła w niej jego niezgodność z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43/ oraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i na ich podstawie wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że z rozumienia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, że organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały tylko wtedy, gdy w sposób istotny narusza ona prawo, a taka podstawa w sprawie nie występuje.

Jeżeli chodzi o naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to przepis ten stanowi, że rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nie wynikają natomiast z tego przepisu żadne zasady, według których ceny te mają być ustalone. Nie można więc przyjąć, że ustalenie różnych cen dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców stanowi naruszenie powołanego przepisu ustawy o gospodarce komunalnej, a tym bardziej naruszenie istotne. Jeśli gmina jest ograniczona w ustalaniu cen, wynika to wyraźnie z określonych przepisów. Tak np. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/ w par. 3 pkt 2 określono, że podstawę do ustalenia opłaty za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i za wprowadzanie ścieków do urządzeń kanalizacyjnych stanowią planowe i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń, powiększone o narzut z zysku. Zaprezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wyłącznie na tej podstawie, że zróżnicowała ona wysokość opłat za wodę i wprowadzanie ścieków dla większej liczby podmiotów niż gospodarstwa domowe i inni odbiory, z pominięciem materialnoprawnych przesłanek kształtowania tych opłat, nie znajduje dostatecznej podstawy w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /wyrok NSA z dnia 12 lipca 1991 r., SA/Wr 582/91 - OSP 1992 nr 7 poz. 160/. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że ustalenie zróżnicowanych cen za składowanie odpadów komunalnych narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, to prawdą jest, że w przedłożonej Wojewodzie L. uchwale występuje błąd w tytule uchwały, która brzmi "w sprawie ustalenia i opłat za usługi komunalne", a nie "w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne" oraz błędnie powołano w niej "uchwałę", a nie "ustawę" o gospodarce komunalnej. Są to oczywiste błędy, które powstały przy przepisywaniu uchwały już po jej podjęciu. Uchwała podjęta na sesji Rady Gminy G. błędów tych nie zawierała. Są to zatem pomyłki o charakterze technicznym, nie mające wpływu na ważność uchwały. Takiego wpływu nie ma też zapis par. 3 uchwały, stanowiący o wejściu jej w życie z dniem podjęcia, a nie ogłoszenia. Zgodnie z art. 9l ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Uchybienia występujące w sprawie będącej przedmiotem skargi nie uzasadniały stwierdzenia jej nieważności, a co najwyżej wskazanie, że wydano ją z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł ojej oddalenie. Ustalenie odrębnej odpłatności dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców - bez wskazania zróżnicowanych kosztów wywozu czy składowania odpadów /wielkość tych odpadów jest identyczna - 1 m3/ - godzi w zasadę równości podmiotów. Odnoszenie się do opłat za pobieraną wodę i wprowadzanie ścieków /rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków/ nie może mieć zastosowania w sprawie. Są to bowiem odrębne przepisy, traktujące o zupełnie innych kosztach, a tym samym podstawa ich ustalenia jest odmienna. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że brzmienie par. 3 uchwały o wejściu jej w życie z dniem podjęcia, a nie ogłoszenia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazany zapis ma decydujące znaczenie dla wejścia w życie uchwały.

Nadanie uchwale przez organ gminy mocy wstecznej w stosunku do daty jej ogłoszenia jest jaskrawym naruszeniem postanowień art. 42 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności /wyrok NSA z dnia 31 marca 1992 r., SA/Wr 298/92/. Pozostałe uchybienia nie zostały przez organ nadzoru uznane za rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Według art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78  poz. 483/, "Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej". Podstawową cechą tej decentralizacji jest powierzenie podmiotom odrębnym od państwa wykonywania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań administracji publicznej. Do tych odrębnych podmiotów należą jednostki samorządu terytorialnego. Realizując zadania administracji publicznej, są one obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji/, a dla zagwarantowania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych /art. 171 ust. 1 Konstytucji/. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nad nimi nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru - "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" /art. 171 ust. 1/ oraz organy powołane do jego sprawowania /art. 171 ust. 2 i 3/. W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe - w odniesieniu do gminy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna" /ust. 1/. "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" /ust. 4/. Ustawa ta nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które będą podstawą stwierdzenia nieważności, a jedynie wyznacza, że granicą ta jest nieistotne naruszenie prawa. Nieokreślenie w niej rodzajów naruszeń prawa nie oznacza jednak swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania, przyjętego w uchwale organu gminy. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru związany jest przepisami kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/, co oznacza, że obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością /zasada prawdy obiektywnej - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego/. W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 tego kodeksu/.

Według art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997  nr 9 poz. 43/, "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz że korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Ustawodawca nie określił zasad, którymi rada gminy powinna się kierować przy ustalaniu tych cen i opłat.

Nie można jednak przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji ustawowej wyłącza dopuszczalność zróżnicowania cen i opłat w zależności od podmiotów, korzystających z usług o charakterze użyteczności publicznej.

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji/, której organ nadzoru nie powołuje, ma swoje granice podmiotowe i przedmiotowe, a zatem nie można różnicować sytuacji podmiotów, które są w tożsamej sytuacji prawnej i faktycznej. Nie można tego odnieść do składowania odpadów przez gospodarstwa domowe i inne podmioty, również z punktu widzenia ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał, że z uchwały nie wynikają żadne zasady, według których te ceny są ustalane, a mianowicie zróżnicowanie kosztów wywozu czy składowania odpadów. Do obowiązków organu nadzoru należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zażądać protokołów z sesji i materiałów, na podstawie których przygotowano uchwałę, aby ustalić, czy Rada Gminy, wprowadzając zróżnicowanie opłat, kierowała się zróżnicowanymi kosztami składowania odpadów. Takich ustaleń w rozstrzygnięciu nadzorczym nie ma, poza ogólnym stwierdzeniem, że brak regulacji ustawowej w zakresie dopuszczalności różnicowania cen i opłat w zależności od podmiotów wyłącza dopuszczalność ich różnicowania. Przyjęcie takiego ogólnikowego stwierdzenia, bez przedstawienia szczegółowego jego uzasadnienia, stanowi naruszenie prawa.

Organ nadzoru nie ustosunkował się też do kwestii uregulowania wejścia w życie uchwały. Przyjęte w niej rozwiązania nie nadają uchwale mocy wstecznej, bowiem ustalone ceny i opłaty za usługi komunalne obowiązywały od 1 lutego 1998 r.

Zgodnie z prawem, rozstrzygnięcie nadzoru to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej

Ogólnikowe powołanie się na niedopuszczalność różnicowania opłat i cen za usługi komunalne, czego nie wywiedziono z przepisów prawa, oznacza naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tego względu, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.