Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2966/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 13a i art. 15
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P.P. i Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 242/15 w sprawie ze skargi P.P. na czynność Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru do pracy na stanowisku aplikanta 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku na rzecz P.P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. o sygn. akt III SA/Gd 242/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę P.P. na czynność Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015 r. w przedmiocie informacji o wyniku naboru do pracy na stanowisku aplikanta.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na informację Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015 r., w sprawie wyniku naboru do pracy na stanowisko od aplikanta do starszego specjalisty. Z uzasadnienia skargi wynika że skarżący brał udział w naborze na stanowisko urzędnicze strażnika miejskiego na przełomie 2014 i 2015 r. Pozytywnie przeszedł szereg etapów kwalifikacji lecz w wyniku oceny psychologicznej uzyskał 0 punktów co spowodowało, że nie został dopuszczony do dalszego ciągu procedury naboru.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że informacja Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie wyniku naboru do pracy na stanowisko od aplikanta do starszego specjalisty w Straży Miejskiej w Gdańsku została wydana na podstawie art. 11 ust. 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) o pracownikach samorządowych.

Informacja ta została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Straży Miejskiej w Gdańsku oraz upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce.

Z art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2013r. Nr 1383 ze zm.) wynika, że w sprawach dotyczących strażników, a nieuregulowanych w ustawie, mają zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych.

Ustawa z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202, dalej jako u.p.s.) reguluje zasady przeprowadzania naboru na wolne stanowisko urzędnicze i stanowi w art. 11 ust. 1, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny.

Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.s. w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.

Art. 14 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi, że z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół, który zawiera:

1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;

2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;

3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru;

5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.s. niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy, przy czym informacja ta zawiera:

1) nazwę i adres jednostki;

2) określenie stanowiska;

3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że konstytucyjna zasada równego dostępu do służby publicznej realizowana jest przez regulację art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, który to przepis określa zasadę otwartości i konkurencyjności naboru kandydatów na wolne stanowiska. Sama procedura naboru, która kończy się wyborem najlepszych kandydatów spełniających niezbędne wymagania i spełniających wymagania dodatkowe w największym stopniu - składa się z szeregu etapów. Należy przyjąć, że zakończenie każdego z tych etapów, powodując zamknięcie dalszej procedury dla kandydata, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa o której mowa w w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uprawnieniem tym jest bowiem wynikająca z powołanych wyżej przepisów możliwość brania udziału w procedurze naboru na zasadach wolności i konkurencyjności.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro w odniesieniu do skarżącego procedura naboru zakończyła się odmową dopuszczenia go do kolejnych etapów tego naboru wskutek nieuzyskania przez niego wymaganego punktu jako rezultatu oceny psychologicznej, to czynnością mającą wpływ na sferę jego uprawnień była właśnie odmowa dopuszczenia do kolejnego etapu naboru. W tym zakresie skarżący mógłby powoływać się na interes prawny będący podstawą skutecznego wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a.

Natomiast informacja o wyniku naboru będąca przedmiotem skargi, nie dotyczyła kandydatury skarżącego, który wyeliminowany został z naboru już wcześniej. Stanowiła zaś rezultat kolejnych etapów naboru w których skarżący nie brał już udziału. Nie sposób uznać zatem, by skarżącemu przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu tej właśnie czynności.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd wskazał, że na akceptację nie zasługuje zasada naboru, zgodnie z którą o wyeliminowaniu kandydata przesądzić może ocena psychologa, która nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Tym bardziej, że zgodnie z art. 24 a ust. 1ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych osoby ubiegające się o przyjęcie do pracy w charakterze strażnika Miejskiego podlegają obowiązkowym badaniom psychologicznym. Badania te wykonywane są na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2010r. w sprawie badań psychologicznych strażników gminnych (miejskich). Badaniom tym poddawane są jednakże dopiero te osoby, które zostały wyłonione jako kandydaci do zatrudnienia w wyniku zakończenia procedury naboru. W wyniku badania psychologicznego na podstawie powyższego rozporządzenia wydawane jest orzeczenie, które doręczone jest stronie i od którego przysługuje odwołanie. Taka procedura gwarantuje ochronę praw kandydata do zatrudnienia w straży miejskiej. Wydaje się nie zapewniać takiej gwarancji powierzenie psychologowi kompetencji do dokonania na zasadzie "zerojedynkowej" całkowicie nieformalnej natomiast w skutkach ostatecznej i niepodważalnej oceny przydatności kandydata do pracy w straży miejskiej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli P.P. oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

P.P., zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1, art. 13a ust. 1 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że kandydat dopuszczony do udziału, a następnie biorący w czynny udział w naborze na wolne stanowisko urzędnicze, prowadzonym na podstawie przepisów u.p.s., nie ma interesu prawnego będącego podstawą do skutecznego wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na informację o wyniku tego naboru, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że było bezpośrednią przyczyną oddalenia skargi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając wyrok w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi P.P. oparte na błędnym uznaniu, że czynnością mającą wpływ na sferę uprawnień uczestnika postępowania, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, nie jest czynność Komendanta Straży Miejskiej z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie wyniku naboru do pracy na stanowisko od aplikanta do starszego specjalisty, a czynnością tą jest odmowa dopuszczenia go do kolejnego etapu naboru - informacja o zakwalifikowaniu do dalszego etapu rekrutacji 22 osób z dnia 24 stycznia 2015 r.

W konkluzji skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne P.P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich zasługiwały na uwzględnienie.

W obu skargach kasacyjnych zakwestionowane zostało stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do braku interesu P.P. w zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynności jaką stanowiła informacja Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015r. w sprawie wyniku naboru do pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro w odniesieniu do skarżącego procedura naboru zakończyła się odmową dopuszczenia go do kolejnych etapów tego naboru wskutek nieuzyskania przez niego wymaganego punktu jako rezultatu oceny psychologicznej, to czynnością mającą wpływ na sferę jego uprawnień była właśnie odmowa dopuszczenia do kolejnego etapu naboru. W tym zakresie skarżący w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku mógłby powoływać się na interes prawny będący podstawą skutecznego wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. Natomiast informacja o wyniku naboru będąca przedmiotem skargi, nie dotyczyła kandydatury skarżącego, który wyeliminowany został z naboru już wcześniej. Stanowiła zaś rezultat kolejnych etapów naboru w których skarżący nie brał już udziału. Dlatego w przekonaniu Sądu I instancji nie sposób uznać by skarżącemu przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu tej właśnie czynności.

Stanowisko Sądu I instancji jest błędne i nie może zostać zaakceptowane.

Jak wynika z zarządzenia Nr. 48/2013 Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 5 listopada 2013r. procedura naboru do pracy w Straży Miejskiej rozpoczyna się w momencie ogłoszenia o rozpoczęciu naboru i obejmuje kilka etapów wymienionych w § 4 pkt. 2 zarządzenia tj. merytoryczną weryfikację ofert, test z wiedzy ogólnej, test sprawności fizycznej, ocenę psychologiczną, rozmowę kwalifikacyjną, badania psychologiczne, badania lekarskie – wstępne, zapytanie o karalność. W celu przeprowadzenia naboru Komendant Straży Miejskiej każdorazowo powołuje komisję rekrutacyjną, której zadania zostały określone w regulaminie pracy komisji rekrutacyjnej - k. 14.

Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U 2014, poz. 1202 ze zm. ) w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Informacja ta zawiera nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Informacja ta stanowi ostatni etap kończący postępowanie rekrutacyjne.

Z powyższego wynika, że postępowanie rekrutacyjne rozpoczyna się w momencie ogłoszenia o naborze, a kończy w chwili przedstawienia informacji o wyniku przeprowadzonego naboru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie postępowanie rekrutacyjne składa się, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji z kilku etapów, nie oznacza to jednak że jego poszczególne etapy stanowią czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania rekrutacyjnego stanowią zamknięty ciąg czynności, które nie mają charakteru samodzielnego. Dokonana przez komisję rekrutacyjną odmowa dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego nie stanowi innego niż określony w pkt. 1 – 3 art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, ponieważ komisja nie jest organem administracji publicznej. Komisję jak wspomniano wyżej każdorazowo powołuje Komendant Straży Miejskiej. Wykonuje ona czynności doraźne w celu wyłonienia i przedstawienia organowi kandydatów na określone stanowiska pracy. Czynności te nie rozstrzygają o prawach kandydata, gdyż o tych decyduje organ podając do wiadomości wynik postępowania rekrutacyjnego. Działania komisji rekrutacyjnej stanowią jedynie pomoc dla organu w procesie rekrutacji do pracy. Z obowiązujących przepisów nie wynika nawet, że odmowa dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego przybiera określoną formę. Wręcz przeciwnie ustawa o pracownikach samorządowych nie wypowiada się w tej kwestii, a zarządzenie Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku i regulamin pracy komisji nie nakładają na komisję obowiązku podejmowania jakiejkolwiek czynności, czy aktu w przedmiocie niedopuszczenia kandydata do dalszej części postępowania. Z regulaminu wynika jedynie, że warunkiem dopuszczenia kandydata do kolejnego etapu procedury naboru jest uzyskanie z oceny psychologicznej 1 punktu. Komisja nie zawiadamia nawet kandydata, który nie uzyskał pozytywnej oceny psychologicznej o tym fakcie.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno przyjąć, że komisja rekrutacyjna podejmuje w ogóle jakieś czynności w przedmiocie niezakwalifikowania kandydata do dalszej części postępowania. Skoro tak, to nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie tego, że skarżący mógł skarżyć czynność niedopuszczenia go do kolejnego etapu postępowania rekrutacyjnego. Zatem należy uznać, że dopiero informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Pochodzi ona bowiem od organu i rozstrzyga o prawach kandydata.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich na poparcie swojego stanowiska odwołuje się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015r. I OPS 5/14, w której NSA oceniał charakter czynności i aktów podejmowanych w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. We wspomnianej uchwale wyrażono pogląd, zgodnie z którym uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).

Z uwagi na podobieństwa obu postępowań, które zmierzają do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy, przywołanie argumentacji zawartej w uchwale jest uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał niewłaściwej wykładni art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. i przedwcześnie zastosował art. 151 P.p.s.a.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji dokona kontroli czynności Komendanta Straży Miejskiej w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2015r. – informacji o wynikach naboru, z uwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi P.P..