Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par. 2 pkt 5, art. 134 par.1, art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.91 ust.1, ust.4, art.40 ust.1, art.18 ust.2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art.87 ust.2 i art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.19 ust.2 pkt .3
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. nr XLIII/245/2005 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XLIII/245/2005 Rady Miejskiej

w Barwicach z dnia 5 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r., nr 8 poz. 135).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - zwanej dalej ustawą- poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 regulaminu dostarczania wody

i odprowadzenia ścieków - zwanego dalej regulaminem - minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej

z odbiorcą usług umowy;

2) naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w tytule rozdziału II oraz w § 5

i § 6 regulaminu dodatkowo regulacji dotyczących obowiązków odbiorców warunkujących utrzymanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne oraz w treści § 4 ust. 5 regulaminu reguł dostępu do sieci w przyszłości, poprzez odesłanie do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo -kanalizacyjnych, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

3) naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 13 ust. 1 - 4 regulaminu zasad i trybu "rozwiązywania umów" oraz w treści § 14 ust. 1 - 4 regulaminu zasad wygaśnięcia umów z odbiorcami podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

4) naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy poprzez ustanowienie w § 23 ust. 4 regulaminu obowiązku uiszczania opłaty za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne "warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

5) naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w treści

§ 24 ust. 1 - 7 regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu;

6) naruszenie art. 19 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez zawarcie w treści § 27 ust. 1 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy zawarcia przyłączenia do sieci jeżeli "w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług,

a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczania ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzenia ścieków", podczas gdy treść art. 15

ust. 4 ustawy dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług;

7) naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 ustawy poprzez uzależnienie treścią przepisu § 38 regulaminu, dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy pomiędzy władzami Miasta i Gminy, a Przedsiębiorstwem wodociągowym i jednostką Powiatowej Straży Pożarnej.

Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator odnosząc się do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy stwierdził, że określenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może następować przez odesłanie do treści obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy zaopatrzeniowej. Pojęcie "minimalnego poziomu usług" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tym niemniej, biorąc pod uwagę istotę i charakter usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, należy przyjąć, iż poziom ten powinny określać konkretne parametry - co najmniej w zakresie minimalnego ciśnienia dostarczanej wody oraz minimalnej ilości dostarczanej wody i minimalnej ilości odprowadzanych ścieków.

Treścią regulaminu nie może być także określanie reguł dostępu do sieci

w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju

i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym, takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" oraz są nieprecyzyjne.

Prokurator wskazał, że treść art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy nie upoważnia organu do regulowania kwestii rozwiązywania umów i innych sposobów ustawania stosunków prawnych wiążących przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z odbiorcami. Regulamin nie może zawierać postanowień uzasadniających wypowiedzenie umowy przez przedsiębiorstwo ani przesłanek, których wystąpienie będzie skutkować wygaśnięciem umowy, jak również nie może określać skutków rozwiązania albo wygaśnięcia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa.

Jako przekroczenie przez organ granic upoważnienia ustawowego przewidzianego normą art. 19 ust. 2 ustawy Prokurator uznał przepis § 23 ust. 4 regulaminu przewidujący, iż wydanie przez przedsiębiorstwo "warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej" następuje odpłatnie, jak i treść § 24 ust. 1 -7 regulaminu przewidującego możliwość umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu.

Prokurator podkreślił, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe powinny być określone postanowieniami zaskarżonego regulaminu, nie zaś odsyłać w ww. zakresie do treści zawieranej przez gminę oraz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z jednostką straży pożarnej umowy. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 2 ustawy, za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Kwestia wysokości należności za pobraną na te cele wodę została więc uregulowana wprost w ustawie, natomiast pozostałe kwestie związane z warunkami dostarczania wody na cele przeciwpożarowe winny zostać uregulowane bezpośrednio w regulaminie nie odsyłając w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z przedsiębiorstwem jako dostawcą wody, a innymi podmiotami.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta zgodziła się z zarzutami skargi i wniosła o jej uwzględnienie.

W dniu 23 maja 2018 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. podtrzymał skargę, wskazując jednocześnie, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi w istocie dotknięty jest przedmiotowy akt prawny. Jednakże mając na uwadze fakt, że sąd nie jest związany zarzutami skargi i orzeka

w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.) Prokurator wniósł o uwzględnienie podczas orzekania, że zaskarżona uchwała dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez;

1) wykroczenie poza delegację ustawową i określenie w:

- § 15 uchwały regulującym czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

- § 8-9 uchwały regulującym treść umowy, podczas gdy norma kompetencyjna upoważnia wyłącznie do określenia warunków i trybu zawierania umowy, a nie jej treści.

2) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w:

- § 7 uchwały przez określenie kwestii uregulowanych już w art. 3531 k.c. oraz pośrednio art. 58 k.c.,

- § 10 ust. 1 uchwały przez określenie formy zmiany umowy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 77 § 1 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy,

- § 12 ust. 3 pkt 4 regulującym zawieranie umowy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego z osobą korzystającą z lokalu, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 6 ust. 6 ustawy,

- § 17 oraz § 19 regulującym zasady ustalania ilości dostarczonej wody oraz odprowadzonych ścieków, podczas gdy kwestie te określa art. 27 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy,

- § 18 regulującym sposób rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza

a także czynności dot. sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza, podczas gdy kwestie te unormowano (zresztą nieco odmiennie) w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257),

- § 20 ust. 1, 3 i 4 uchwały regulującym kwestie związane z wystawianiem

i regulowaniem faktur VAT oraz rozliczania powstałej nadpłaty, powtarza § 17 ust. 1, 4 i 5 cytowanego powyżej rozporządzenia,

- § 41 uchwały przez powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy dot. obciążania gminy kosztami pobrania wody na cele przeciwpożarowe.

Odnośnie podniesionych już przez Prokuratora zarzutów, zmodyfikowano je

w ten sposób, że dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie - jak błędnie wskazano - naruszenia prawa materialnego. Zarzuty określone w pkt 2-7 Prokurator uzupełnił o istotne naruszenia również art. 7 i 94 Konstytucji RP, bowiem kwintesencją zarzutów jest działanie organu bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo.

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U.

z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa". W tym miejscu wyjaśnić należy, że dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd kontroluje czy nie narusza ona przepisów prawa stanowiących podstawę jej wydania według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy (według stanu na dzień 5 grudnia 2005 r.) "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody

i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale

w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

O opisanych wyżej wadach można mówić w wypadku uregulowań zawartych

w § 7, § 10 ust. 1, § 12 ust. 4, § 16 ust. 1, § 17, § 18, § 19, § 20 ust.1, 3, 4, § 41 regulaminu.

Wymienione paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 6 ust.1 i 6, art. 27 ust.1, 4, 5, 6, art. 22 pkt 2, art.26 ust.1,art.27 ust.1), Kodeksu cywilnego (art. 77 § 1 i art. 3531), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (§ 17 ust. 1, 4,5, § 18).

Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują zapisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców, czy uregulowanie ma charakter ustawowy, czy regulaminowy.

Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu).Tymczasem w przedmiotowym regulaminie w § 3 ust.1 rada uchwaliła, że parametry te określać będzie umowa. Uregulowanie powyższe nie stanowi spełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a tym samym regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w tym przepisie.

Sąd nie podziela jednak zarzutu Prokuratora naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w tytule rozdziału II oraz w § 5 i § 6 regulaminu dodatkowo regulacji dotyczących obowiązków odbiorców warunkujących utrzymanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie bowiem z treścią z art. 19 ust. 2 ustawy, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Wadliwe jest jednak uregulowanie treści § 4 ust. 5 regulaminu, bowiem stanowi zmodyfikowanie treści art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1.

W rozdziale III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami" dodatkowo zawarte zostały przepisy dotyczące rozwiązywania umów, które uchwalono z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Z § 19 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki

i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione

w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę.

Tym samym należało uznać, że zapisy odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 8). Takie same zastrzeżenia odnieść należy do § 13 oraz § 14 regulaminu, w zakresie dotyczącym w szczególności możliwości wypowiedzenia przez przedsiębiorstwo umowy oraz rozwiązania umowy zawartej z odbiorcą. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu. Stwierdzić zatem należy, że wskazane przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Wykroczeniem poza delegację ustawową stanowi również określenie w § 15 kwestii informacyjnych regulujących czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy.

Rozdział IV regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym:

- § 16 ust.1 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 ustawy,

- § 17 stanowi częściowe powtórzenie art. 27 ust. 1 ustawy,

- § 20 ust. 1,3,4 jest częściowym powtórzeniem § 17, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 127, poz. 886),

W ocenie Sądu, samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Na akceptację zasługują argumenty Prokuratora podnoszone przeciwko brzmieniu § 23 ust. 4 regulaminu, który stanowi o odpłatności za wydanie warunków przyłączenia do sieci. Art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował,

że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca.

Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania i treść dokumentu określającego takie warunki.

Słuszny jest zarzut Prokuratora naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy poprzez zawarcie w treści § 24 ust. 1 -7 regulaminu możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci od współfinansowania budowy sieci, podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści regulaminu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W pozostałym zakresie na mocy art. 15 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane jest zapewnić budowę urządzeń kanalizacyjnych. Tymczasem regulamin w § 24 ust.1 zawiera regulację, w myśl której "warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą za zgodą tej osoby, obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych."

"Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" to tytuł rozdziału VI regulaminu. Zawarty w tym rozdziale § 27 ust. 1 uprawnia przedsiębiorstwo do wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia do sieci, jeżeli w wyniku przyłączenia technicznego warunki pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkujących ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków. Powyższe uregulowanie jest niezgodne z art. 15 ust. 4 ustawy, który dopuszcza taką możliwość jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych

w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości świadczenia usług.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział IX) zostały uregulowane w § 37 - 41. W § 38 stwierdzono, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. W ocenie sądu, trudno sobie wyobrazić sens zawarcia takiej umowy trójstronnej skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 37), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Powtórzenie więc treści art. 22 pkt 2 ustawy w § 41 jest istotnym naruszeniem przepisu ustawy.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji RP Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały

w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.