Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 169/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 3, art. 105 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3, art. 14 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. P. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] października 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], Wójt Gminy W. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.")_w zw. z art. 3 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 z późn. zm.) odmówił A. P. [...] Sp. z o.o. w P. T. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na budowę 1 elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...], obręb S..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wniosek Spółki zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2016 r. W dniu [...] lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i zgodnie z art. 3 tej ustawy lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Ponieważ w dniu [...] lipca 2016 r. obowiązywały już przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zatem wystąpił brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i należało odmówić wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. A. P. [...] sp. z o.o. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P zażalenie na opisane postanowienie.

W uzasadnieniu podniesiono, że brak było podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, bowiem przepisy ustawy z dnia [...] maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano, iż datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, w tym nadania go w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Przedmiotowy wniosek został nadany w dniu [...] lipca 2016 r., zatem postępowanie zostało wszczęte pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie wymienionej ustawy z [...] maja 2016 r. Zaznaczono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, albo przez operatora publicznego (pocztę), albo przez stronę osobiście. Jednakże nie można uznać, że przepis ten eliminuje regulację z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy W..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż kodeks postępowania administracyjnego określa wprost datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, ustalając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Przez dzień doręczenia żądania należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do właściwego organu. Wniosek A. P. [...] Spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do Wójta Gminy W. w dniu [...] lipca 2016 r. i ten dzień jest datą wszczęcia postępowania. W następnej kolejności Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia [...] maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Na skutek wejścia w życie ustawy z dnia [...] maja 2016 r., nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej Organ odwoławczy podniósł także, że wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej nie może być uznane za wszczęcie postępowania przez organ I instancji. Wójt Gminy W. dokonywał bowiem jedynie wstępnej, formalnoprawnej kontroli możliwości zainicjowania procedury administracyjnej. Organ ten mógł zatem zastosować art. 61a k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. P. [...] Sp. z o.o. w P. T., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane: (1) bez podstawy prawnej, bowiem postępowanie zostało wszczęte pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i to one mają zastosowanie do przedmiotowego postępowania, w konsekwencji przepis art. 3 ustawy z dnia [...] maja 2016 r. nie może być podstawą rozstrzygnięcia; (2) z naruszeniem przepisów prawa publicznego, w tym m.in. art. 2 i art. 7 Konstytucji, a także zasad ogólnych określonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.; (3) z naruszeniem przepisów art. 61 § 3, art. 57 § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że datą wszczęcia przedmiotowego postępowania jest dzień [...] lipca 2016 r. (data wpływu wniosku do organu I instancji), podczas gdy datą tą jest [...] lipca 2016 r. (data nadania wniosku w polskiej placówce pocztowej); (4) z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; (5) z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania pomimo zaistnienia zagadnienia wstępnego, a mianowicie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji pod nazwą "Park wiatrowy D.".

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację dotyczącą wykładni przepisu art. 61 § 3 k.p.a. i podtrzymała stanowisko, że postępowanie zostało wszczęte pod rządami przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i to one mają do niego zastosowanie, a co za tym idzie przepis art. 3 ustawy z dnia [...] maja 2016 r. nie może być podstawą rozstrzygnięcia. Wskazano też, iż organ I instancji przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dokonał czynności w ramach prowadzonego postępowania – wystosował wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy wniosek A. P. [...] Sp. z o.o. w P. T., opatrzony datą [...] lipca 2016 r. i nadany u operatora pocztowego w dniu [...] lipca 2016 r., o ustalenie warunków zabudowy na budowę 1 elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej na działce nr [...] obręb S., skutecznie zainicjował postępowanie administracyjne i w oparciu o jakie przepisy powinien zostać rozpoznany.

Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy obu instancji wskazały przepis art. 61a § 3 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "inne uzasadnione przyczyny" o których mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, iż "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj: (1) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; (2) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; (3) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; (4) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; (5) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw. (por. A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do art.61a Kodeksu postępowania administracyjnego" opubl. w System Informacji Prawnej Lex 2016 nr 519269, B. Adamiak i J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11, C.H.Beck 2011, str. 297, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2016 r. o sygn. akt III SA/Wr 144/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 lipca 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1638/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. o sygn. akt I SA/Bd 366/16 – orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu zauważyć należy, iż w dniu [...] lipca 2016 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Ustawa ta określa warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej (art. 1 ust. 1) . Ustawy nie stosuje się do inwestycji realizowanych i użytkowanych na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (art. 1 ust. 2).

Jak wynika z art. 3 tej ustawy, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 i 904). W konsekwencji w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Potwierdza to treść przepisów przejściowych do powołanej ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 5 postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu Sąd pragnie zauważyć, iż ustawodawca w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych posługuje się zwrotem "decyzja WZ". Zawarty w art. 2 słowniczek pojęć nie zawiera definicji tego zwrotu, niemniej z art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, iż przez "decyzję WZ" należy rozumieć decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, w świetle powołanej regulacji, od dnia [...] lipca 2016 r. brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych. Od tej daty brak jest zatem podstawy do wszczynania postępowań administracyjnych w tych sprawach, a wszczęte postępowania podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe, bowiem nie mogą się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej (ustalającej lud odmawiającej ustalenia warunków zabudowy).

W rozpoznawanej sprawie wniosek Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 1 elektrowni wiatrowej z infrastrukturą towarzyszącą, placem manewrowym, drogą dojazdową ze zjazdem z drogi gminnej został nadany w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2016 r. i wpłynął do siedziby organu w dniu [...] lipca 2016 r., a więc po wejściu w życie przepisów powołanej wyżej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony normuje przepis art. 61 ust. 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dopiero bowiem od tej daty organ ma możliwość zapoznania się z wnioskiem i dokonać wstępnej oceny, czy wniosek ten dotyczy sprawy podlegającej rozpoznaniu w trybie administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, iż to data wpłynięcia żądania do organu (do jego siedziby lub do jego systemu teleinformatycznego) jest datą, w której wszczynane jest postępowanie administracyjne. Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania wniosku podania w polskim placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 ). Data ta ma tylko znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności (por. B. Adamiak i J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydanie 11, C.H.Beck 2011, str. 291 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 47/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 109/16 – orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem w dniu wpłynięcia wniosku do organu, organ uzna, iż brak jest możliwości nadania dalszego biegu żądaniu, bowiem brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (bezprzedmiotowość pierwotna), to winien odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć także należy, iż w dniu złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji dot. elektrowni wiatrowej, obowiązywały przepisy przewidujące rozstrzygniecie sprawy w formie decyzji administracyjnej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niemniej po [...] lipca 2016 r. możliwość tak upadła – w ustawie z dnia z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprost wykluczono możliwość rozstrzygania o lokalizacji elektrowni wiatrowych w drodze decyzji administracyjnych, zaś wszczęte i niezakończone przed [...] lipca 2016 r. postępowania w tym przedmiocie podlegają umorzeniu.

Stąd też uznać należy za chybiony zarzut skarżącej, iż jej wiosek o ustalenie warunków zabudowy nie może być rozpoznawany na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Organy obu instancji słusznie uznały, iż na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego (wpływu wniosku do organu) brak było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia żądania strony w formie decyzji administracyjnej, prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe, bowiem nie mogło się ono zakończyć rozstrzygnięciem merytorycznym sprawy, a tym samym istniała podstawa do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nawet gdyby przyjąć, jak domaga się strona skarżąca, iż postępowanie to zostało formalnie wszczęte, bowiem organ I instancji po wpłynięciu w dniu [...] lipca 2016 r. wniosku podjął pewne czynności – wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej – to postępowanie to jako bezprzedmiotowe i tak podlegałoby umorzeniu na podstawie 105 § 1 k.p.a. Zatem skutki procesowe postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu błędnie wszczętego postępowania administracyjnego są taki same (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r. o sygn. akt. I OSK 602/07 , z dnia 2 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 280/15 - orzeczenie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwentnie nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, to tym bardziej brak było podstawy do zawieszenia tego postępowania.

Nie można zatem zarzucić organom obu instancji działania poza granicami prawa (art. 6 k.p.a.), jak też naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Rozstrzygnięcie organów zgodne jest z regulacją zawartą w powołanych wyżej przepisach, a organy wyczerpująco wyjaśniły stronie okoliczności prawne i faktyczne uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie jej wniosku

Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. odpowiadają prawu. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.