Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 318/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-5,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi M. N.-J., H. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.) Prezydent Miasta P., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.- dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku D. Z. z dnia [...] stycznia 2009 r., ustalił następujące warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w P. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], arkusz [...], obręb Ł.:

Prezydent Miasta ustalił w szczególności warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy określił obowiązującą linię zabudowy bez zmian, w odległości 5 m od frontowej granicy działki; maksymalna nieprzekraczalna: w odległości 21,5 m od frontowej granicy działki. Ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie do 28% (dotyczy łącznie istniejącej i nowoprojektowanej zabudowy), z zastrzeżeniem że nowoprojektowana i istniejąca zabudowa nie może przekroczyć łącznie 224 m2. Prezydent Miasta wskazał, że szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian; ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – dla istniejącej zabudowy – bez zmian; dla planowanej rozbudowy ustalił 2 kondygnacje nadziemne – maksymalną wysokość budynku do 7 m, z zastrzeżeniem, że rozbudowana część nie może przekroczyć wysokości frontowej części budynku, co należy wykazać w projekcie budowlanym. Wskazał, że dach winien być płaski. Określił, że pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić na terenie działki objętej wnioskiem w ilości: dla funkcji mieszkalnej jednorodzinnej – minimum 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny; dla usług w ilości 1,2 miejsca parkingowego na 100 m2 powierzchni użytkowej. Prezydent Miasta wskazał, że budynek po rozbudowie winien stanowić spójną całość architektoniczną; w budynku jednorodzinnym dopuszczono wydzielenie 1 lokalu mieszkalnego oraz 1 lokalu użytkowego (usługowego) o powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Prezydent Miasta określił wymogi przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Wskazał, że owa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 199/08/1227 ze zm., dalej udiś).

Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejski Konserwator Zabytków pismem nr [...] z dnia [...].02.2009 r. i ponownie pismem z dnia [...].03.2010 r. nr [...] informuje, że teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie zespołu urbanistyczno architektonicznego najstarszych dzielnic miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1982 r. i stanowi obiekt zabytkowy chroniony w myśl art. 6 ust. 1 lit. b oraz art. 7 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz.1568 ze zm., dalej uoz). Planowana rozbudowa winna nawiązywać wysokością i stylem do charakteru willowego rozbudowywanego budynku. Gabaryty projektowanego budynku winny być mniejsze od istniejącej willi. Projekt winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Miejski Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...] z dnia [...].09.2009r. (nr pisma: [...]) uzgodnił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Skorygowany projekt decyzji został ponownie uzgodniony z przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2009r. (nr pisma: [...]). Po uchyleniu decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponownie przeprowadzono procedurę uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Projekt decyzji został ponownie uzgodniony postanowieniem nr [...] z dnia [...].10.2010 r. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, Prezydent Miasta wskazał, że zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z [...].3.2009 r. i ponowną opinią z [...].4.2010 r. nr [...], obsługa komunikacyjna działki nr [...], na której planowana jest rozbudowa istniejącego budynku, winna odbywać się na dotychczasowych zasadach, z ul. [...]. Pełne potrzeby parkingowe dla istniejącej i planowanej zabudowy należy zabezpieczyć na działce inwestora. W zakresie ochrony interesów osób trzecich, Prezydent Miasta wskazał, że projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sposób zagospodarowania terenu, pokazany na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, ustalono na podstawie danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu. Zostanie on uszczegółowiony w projekcie budowlanymi może ulec niewielkim zmianom, w związku z koniecznością uwzględniania Prawa budowlanego oraz innych ustaw. Zmiany te muszą być zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że dnia [...].01.2009 r. wpłynął wniosek D. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z 1 lokalem mieszkalnym i 1 lokalem użytkowym (protetyka dentystyczna), położonego w P. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], arkusz [...], obręb Ł. Wniosek uzupełniono dnia [...].02.2009r. Wniesiono o rozbudowę budynku w głębi działki o część mieszkalną i część usługową. Wysokość dobudowanej części - 2 kondygnacje - maksymalnie do 7m, do wysokości części istniejącej.

Strony postępowania, znane Urzędowi, pismem z [...] lutego 2009 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W oznaczonym terminie nie wniesiono uwag ani zastrzeżeń.

Organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury).

Dnia [...] września 2009 r. strona postępowania, M. J. i M. N., Radna Rady Miasta P., wnieśli skargi dotyczące przedmiotowego postępowania. W ww. pismach powołano się na informację, że dla podobnej rozbudowy budynku, dla przedmiotowej działki, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2007 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na przekroczony średni wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący w 2007 roku dla terenu analizowanego - 23%. W związku z tym nie wyrazili oni zgody na ustalenie warunków zabudowy dla innego, niż podany powyżej, średniego wskaźnika intensywności zabudowy a wyliczonego na podstawie przeprowadzonej analizy stanu prawnego i faktycznego dla aktualnego postępowania średniego wskaźnika intensywności zabudowy, wynoszącego 28%.

Ponowna analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że zmiana średniego wskaźnika intensywności zabudowy terenu wynika z faktu, że w ciągu ostatnich dwóch i pół roku dokonano znacznej rozbudowy budynków znajdujących się w terenie analizowanym (np. przy ul. [...]) i uwzględnienia istniejących garaży i tarasów (np. przy ul. [...], ul. [...]). Pismem z [...].10.2009 r. M. J. i M. N.-J. nie zgodzili się z tą argumentacją.

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].11.2009 r. nr [...] r. (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...].02.2010 r. nr [...]9 (dalej decyzja z [...] lutego 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję z [...] listopada 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W decyzji z [...] lutego 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące uchybienia: błędny załącznik graficzny do przeprowadzonej analizy (brak odpowiedniego opisania załączników i opieczętowania); brak poprawnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ponownie rozpoznawszy sprawę Prezydent Miasta przeprowadził zgodnie z dyspozycją Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponowną analizę urbanistyczną w formie opisowej i graficznej; w analizie opisowej dokładnie przedstawiono obszar analizowany z podaniem które nieruchomości (adres nieruchomości) zostały wzięte pod uwagę do ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; w części graficznej zostały precyzyjnie wrysowane granic terenu objętego wnioskiem z oznaczeniem funkcji, pow. zabudowy, linii, zabudowy i rodzaju dachu, nieruchomości z obszaru analizowanego;

Prezydent Miasta wyznaczył obszar analizowany zgodnie z decyzją z [...] października 2009 r. (art. 61 ust 1 pkt 1 upzp; § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury; art. 7 kpa). Organ wyznaczywszy obszar analizowany, wziął pod uwagę nie tylko działki położone przy tej samej drodze publicznej, lecz również nieruchomości bezpośrednio graniczące z przedmiotową działką, położone przy ul [...]. Owa rozbudowa planowana jest w głębi terenu objętego wnioskiem, a co za tym idzie, będzie miała również wpływ na działki graniczące bezpośrednio z inwestycją, tj. częścią ogrodową działek dostępnych z innej drogi publicznej, w tym przypadku z [...]j. Dlatego wprowadzono pewne ograniczenia w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na przedłużenie tylnej elewacji budynku przy ul. [...] w odległości 21,5 m od frontowej granicy działki oraz ograniczenia % zabudowy i max. pow. zabudowy dla istniejącej i nowoprojektowanej zabudowy do 224 m2, w celu dostosowania gabarytów budynku po rozbudowie i sposobu zagospodarowania działki do nieruchomości położonej najbliżej działki objętej wnioskiem.

Organ I instancji dokładnie przeanalizował funkcje planowanego budynku po rozbudowie i ustalił, że po rozbudowie budynek nadal będzie pełnić funkcję mieszkalną jednorodzinną z usługami, gdzie usługi stanowić będą 30% powierzchni całkowitej budynku, zgodnie z art. 3 ust. 2 [winno być 2a] Prawa budowlanego, kwalifikuje ów budynek jako budynek jednorodzinny. W piśmie z4 czerwca 2009 r. (k. 51 akt administracyjnych) inwestor deklaruje, że po rozbudowie budynek osiągnie [...] m2 z czego [...] m2 stanowić będą usługi (czyli 15 % powierzchni całkowitej budynku) przy założeniu, że inwestor rozbuduje obiekt do 2 kondygnacji nadziemnych.

Dnia [...] października 2010 r., po uzgodnieniu projektu decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków, do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynęło postanowienie [Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu IV SA/Po] 289/10, odrzucające skargę D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W toku postępowania przeprowadzono kilka analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Rozstrzygnięcie zapadło [w oparciu] o ostatnią, sporządzoną dnia [...] marca 2010 r. Dnia v września 2010 r. sporządzono wyniki analizy w formie tekstowej i wyniki analizy w formie graficznej wraz rozstrzygnięciem (wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 upzp), w oparciu o wcześniej sporządzoną analizę urbanistyczną z [...] marca 2010 r. (dalej analiza). Wyniki analizy w formie dwu załączników dołączono do projektu decyzji i do decyzji o warunkach zabudowy. Strony, poinformowane dnia [...] czerwca 2010 r. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, do dnia 28 października 2010 r. nie wniosły uwag i nie informowały o zmianie własności lub adresów.

Działka objęta wnioskiem usytuowana jest na obszarze, obecnie nie objętym obowiązującym miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego. W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obszar analizowany, objął zabudowę stanowiącą urbanistyczną całość, w skład której wchodziły nieruchomości położone przy tej samej drodze publicznej (ul. [...]) z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej oraz przy ul. [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami mieszkalno-usługowymi i usługowymi, znajdujące się w odległości ok. 60 m od każdego narożnika działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do przeprowadzenia analizy i rozstrzygnięcia o zasadności dopuszczenia planowanej inwestycji.

Analizując wniosek uznano, że gwarancją optymalnego wkomponowania nowej zabudowy jest dostosowanie parametrów owej inwestycji do zabudowy położonej najbliżej działki objętej wnioskiem. W sprawie planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zastosowanie mają przepisy art. 61 ust 1 pkt 1 upzp. Uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zasadność ustalenia warunków zabudowy dla owej inwestycji. Powołany przepis wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalno-usługowa, mieszkalna jednorodzinna i usługowa, położona przy tej samej drodze publicznej (ul. [...]), co działka objęta wnioskiem oraz wzdłuż ul. [...] i [...]. Wykazano, że budynki położone przy ul. [...],[...]j i [...], położone są w odległości od 5 do 9 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik wielkości pow. zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi 28% (dotyczy nieruchomości przy ul. [...]; ul. [...]; ul. [...]. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 11,5 m max. wynosi 16 m (ul. [...]). Wykazano, że wysokość budynków z obszaru analizowanego wynosi maksymalnie do 2 kondygnacji nadziemnych pod dachem płaskim. Na podstawie przeprowadzonej analizy dowiedziono, że przynajmniej jedna działka znajdująca się na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Ustalono, że planowana inwestycja kontynuuje parametry i zagospodarowania terenu działek występujących w obszarze analizowanym. Nieznacznie przekroczona jest wartość średnia wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu analizowanego. W związku z powyższym, rozpatrzono możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na podstawie innego niż średni wskaźnika intensywności zabudowy.

Obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra przewidują wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jeżeli wynika to z analizy. Ustalenie na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia wskaźnika zabudowy większego od średnich parametrów charakterystycznych dla sąsiedniej zabudowy – wymaga uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji. .

W sytuacji gdy w obszarze analizowanym, w tym w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa charakteryzująca się większym wskaźnikiem intensywności zabudowy od wnioskowanego (ul. [...], ul. [...]), zbadano dopuszczalność jego wprowadzenia pod kątem relacji przestrzennych, które zostaną stworzone między wnioskowaną a istniejącą zabudową.

Ustalenie dla owej inwestycji % zabudowy na poziomie 28% dostosowuje wielkość nowoprojektowanej zabudowy do wielkości sąsiednich budynków tj, budynku przy ul [...] i ul. [...], które to jak wykazano często mają większy wskaźnik intensywności zabudowy niż ustalony dla przedmiotowej inwestycji. Ograniczenie inwestycji w postaci zapisu, że istniejący budynek wraz z planowaną rozbudową nie może przekroczyć 224 m2 jest gwarancją, że ww. inwestycja nie stanie się dominantą architektoniczną w obszarze analizowanym i nawiąże gabarytami do budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie tj. przy ul. [...] (przy wskaźniku maksymalnym 28% - powierzchnia zabudowy wnioskowanego budynku po rozbudowie osiągnie maksymalnie [...] m2 i będzie kontynuować powierzchnię zabudowy budynku położonego na graniczącej z wnioskowaną działce przy ul[...] - [...] m - wskaźnik intensywności zabudowy 27%). Dodatkowo, dla zachowania porządku urbanistycznego, ograniczono możliwość zabudowy w głąb posesji przez wprowadzenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Planowana inwestycja o tak określonych parametrach będzie kontynuowała linię zabudowy, na której usytuowana jest sąsiednia zabudowa położona przy tej samej drodze

publicznej.

Lokalizacja istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w najbliższym sąsiedztwie, potwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na zmianę obowiązującej linii zabudowy, wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bowiem rozbudowa sytuowana jest w głębi działki.

Owa inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego, a zapis, że planowana rozbudowa nie może przekroczyć wysokości istniejącego budynku na działce, dostosowuje planowaną inwestycję formą i gabarytami do istniejącej na działce zabudowy. Szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian z uwagi na rozbudowę budynku w głębi działki. Planowana rozbudowa kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego i budynku istniejącego na działce objętej wnioskiem. Dowiedziono, że inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp a planowane przedsięwzięcie o parametrach nawiązujących do zabudowy sąsiedniej, harmonijnie wkomponuje się w istniejący stan.

Działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust.1 pkt 1 upzp). Nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie jednostek z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Decyzję wydano po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 i art. 64 ust. 1 upzp. Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...] (nr pisma: [...]; dalej postanowienie z [...] września 2009 r.) uzgodnił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Skorygowany projekt decyzji został ponownie uzgodniony z przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z [...] listopada 2009 r. nr [...] (nr pisma: [...]; dalej postanowienie z [...] listopada 2009 r.). Projekt decyzji, sporządzony po rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, został ponownie uzgodniony postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2010 r. nr 289/2010 (dalej postanowienie z 15 października 2010 r.).

Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.), planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp (k. 201-208 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołań M. N.-J. i M. J. oraz H. K. i M. K., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że odwołanie, z zachowaniem terminu, złożyli właściciele nieruchomości sąsiednich, zgłaszając zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji, głównie dotyczących przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy a także podnosząc, że działalność usługowa, którą prowadzi na nieruchomości inwestor, powoduje hałas i inne zakłócenia, utrudniające funkcjonowanie sąsiadom. Kolegium uznało, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jej deklaratoryjny charakter, w której stwierdza się jedynie dopuszczalność z punktu widzenia prawa określonego zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym jest to wyłącznie informacja o terenie, choć przybierająca postać decyzji. Wszystkie kwestie dotyczące samego procesu realizacyjnego dotyczącego planowanej inwestycji mogą być zgłaszane dopiero na etapie, wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu związanego i nie można odmówić jej wydania jeśli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi. Organ I instancji, stwierdzając taką zgodność, zmuszony był do wydania decyzji pozytywnej.

Planowana inwestycja spełnia kryteria art. 61 ust 1 upzp i rozporządzenia Ministra Infrastruktury określające wymogi dopuszczające wydanie decyzji pozytywnej. Zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa, inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej, występującej na danym terenie, jej parametry nawiązują do istniejącej już zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

Odnosząc powyższe przepisy do niniejszego postępowania organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości wskazanej przepisami ww. rozporządzenia tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tzn. w odległości 50 m i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium, analizę urbanistyczną przygotowano prawidłowo, w szczególności w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w wyznaczonym obszarze, objętym analizą, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy zostały określone przez urbanistę zgodnie z §§ 4-8 rozporządzenia. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów a dowód potwierdzający jej członkowstwo dołączono do akt. Strony postępowania zawiadomiono w trybie art. 10 [kpa] o wszczęciu i zakończeniu postępowania.

Norma ogólna o charakterze zasady prawa, dotycząca planowania i zagospodarowania przestrzennego, ustanawia wolność zagospodarowania terenu (art. 6 ust 2 upzpz). Każdy ma prawo w granicach ustawowych do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji, jeżeli nie narusza to chronionego prawnego interesu osób trzecich. Ów interes, zgodny z ustalonym poglądem NSA i doktryny, to obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i jego bezpośrednio dotyczącego.

Nie sposób przyjąć za uzasadnione zarzutów odwołania dotyczących planowanej rozbudowy. Skarżący nie wykazują, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego, w przypadku realizacji inwestycji w takim kształcie, jak ustalono w decyzji o warunkach zabudowy. Nie podają jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania ze swojego prawa własności może spowodować planowana rozbudowa budynku. Jedyny konkretny zarzut podniesiony w odwołaniach dotyczy zakresu przyszłej inwestycji a mianowicie zdaniem Odwołujących się, przekroczenia przez planowane przedsięwzięcie średniego wskaźnika zabudowy.

W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił maksymalny, nieprzekraczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Ustalenie to, na poziomie 28 % nastąpiło z uwagi na dostosowanie przyszłej inwestycji do wielkości sąsiednich budynków które mają wyższy wskaźnik zabudowy. Okoliczność ta umożliwiła organowi skorzystanie z przewidzianego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy. Odstępstwo wymaga uzasadnienia dla takiego stanowiska. Organ orzekający w sprawie uczynił to w zaskarżonej decyzji (s.8 uzasadnienia).

Zarzuty podniesione w odwołaniu H. i M. K.(wzmożony hałas i inne zakłócenia spokoju), odnoszą się do aktualnej sytuacji panującej na nieruchomości wnioskodawcy, nie dotyczą natomiast przyszłej, będącej przedmiotem postępowania, inwestycji i dotyczą jedynie interesu faktycznego skarżących, który jako taki nie podlega ochronie prawnej ["kuchennych" – w istocie oczywista omyłka z art. 113 § 1 kpa] budynku. Zastrzeżenia wobec inwestycji podniesione w odwołaniu M. N.-J. i M. J. dotyczą samej fazy realizacji inwestycji i winny być zgłoszone w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, choć wskazuje na możliwość określonego przedsięwzięcia, to wcale o nim nie przesądza. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę, po przedłożeniu przez inwestora konkretnego projektu budowlanego, pozostawia się uszczegółowienie i ustalenie w sposób jednoznaczny kwestii architektoniczno-budowlanych samej inwestycji i jej otoczenia. Organ wskazał w decyzji z [...] października 2010 r. maksymalne, dopuszczalne wartości dotyczące lokalizacji inwestycji, nie przesądza to wcale, że nie ulegną one weryfikacji w fazie realizacji, po uwzględnieniu wymogów przepisów prawa budowlanego. Decyzja z [...] października 2010 r. zapadła z poszanowaniem prawa, uwzględniając słuszny interes wnioskodawcy, równocześnie nie naruszając interesu prawnego innych podmiotów (k. 20-24 akt SKO).

M. N.-J. w skardze na decyzję z [...] stycznia 2011 r. podniosła, że w decyzji o warunkach zabudowy z [...] października 2010 r. nr [...], "podtrzymanej wyrokiem SKO", stwierdzono, że: "...przeprowadzono analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze...". W wyznaczonym przez organ do analizy obszarze nie doszukano się ani jednego budynku wielorodzinnego przy ulicach [...] i [...]. Wszystkie budynki znajdujące się w wyznaczonym obszarze zostały włączone do analizy. Tymczasem w wyznaczonym obszarze znajduje się znajduje się osiemnaście budynków w tym aż siedem budynków wielorodzinnych, są to nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...]. W załączeniu do pisma Skarżąca przekazała kopię mapy, którą otrzymała wraz z Mieszkiem Jędrzejczakiem, łącznie ze skarżonymi warunkami zabudowy, na której zaznaczyła budynki wielorodzinne i wydruk fotografii tych budynków.

Ustawodawca w art. 61 ust 1 upzp wyraźnie pisze, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;...".

Do wykonania analizy przyjęto budynki o zupełniej różnej funkcji i charakterze. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami została jasno określona w prawie budowlanym: "Budynek jednorodzinny jest to budynek składający się z dwóch mieszkań lub z jednego mieszkania i lokalu użytkowego, zajmującego nie więcej niż 30% całkowitej powierzchni budynku". Wielorodzinne budynki należy wyłączyć z przeprowadzonej analizy, bo średni wskaźnik zabudowy na nieruchomościach przy ul. [...] wynosi 32,4% i znacząco podnosi średni wskaźnik dla całego obszaru. Nadto wg tej samej ustawy do sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy wystarczy jeden, sąsiedni budynek z kontynuacją cech i funkcji oraz z dostępem z tej samej drogi publicznej. W tym wypadku jest nieruchomość przy ul. [...] ze wskaźnikiem zabudowy 15%.

Budynek przy [...] aktualnie posiada wskaźnik 24% i jest największym budynkiem w pierzei ul. [...]. Budynek ten od kilku lat jest wykorzystywany na cele usługowo-produkcyjne (bez zmiany sposobu użytkowania nieruchomości), już w tej chwili bez rozbudowy obsługa tego budynku jest uciążliwa bo zwiększyła ruch samochodów osobowych i dostawczych.

Charakter miejsca nie jest określony przepisami i ustawami i dlatego analizę wykonuje dyplomowany architekt z uprawnieniami, by nie zniszczyć ładu przestrzennego i chronić charakter dzielnicy. Skarżąca uważa, że wprowadzanie do wewnątrz kwartału działalności gospodarczej produkcji protez, wśród zabudowy ekstensywnej jest niesłuszne, a zagęszczanie zabudowy wewnątrz kwartału i likwidacja ogrodu nie służy polepszeniu warunków życia.

Skarżąc ocenia, że analiza została wykonana w sposób nierzetelny i błędny, mając na celu osiągnięcie pożądanego wskaźnika zabudowy 28%. Nie można porównywać zabudowy wielorodzinnej przy jednej z głównych ulic miasta z zabudową jednorodzinną przy bocznej, ślepej uliczce, tak jak to zrobiono w tym przypadku, zestawiając ulice [...] i [...]. Urząd Miasta i Wydział Urbanistyki i Architektury zatrudnia dyplomowanych architektów właśnie dlatego, żeby w planowaniu przestrzeni miejskiej nie stosować się wyłącznie do przepisów (błędnie interpretowanych w tym przypadku) ale mieć na względzie dobro mieszkańców i świadome podejmowanie decyzji dotyczących zabudowy. Dopuszczalność wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku działki albo terenu (na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), nie zwalnia z przestrzegania zapisów ustawy.

Zaskarżona decyzja jest trzecią dla tej nieruchomości. W decyzji nr [...] z dnia [...].03.2007 r. odmówiono wydania decyzji powołując się na nie spełnienie jednego z pięciu wymaganych łącznie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 upzp. W owej decyzji odmówiono rozbudowy z powodu przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy wyliczonego w analizie załączonej do decyzji nr [...] z dnia [...].03.2007 średni procent zabudowy dla tego terenu został wyliczony w 2007 r. na 23%.

W 2009 r. na drugi wniosek złożony przez inwestora wydano decyzję nr [...], uchyloną w całości przez SKO ([...]). Zwrócono uwagę na fakt, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia warunków z art. 54 ust. 3 upzpz, § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, że obszar analizowany winien obejmować działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2011 r. ([...]) SKO już nie przeszkadza złamanie ustawy o planowaniu przestrzennym i akceptuje kwestionowane we wcześniejszych "wyrokach" błędy (k. 4-7 akt IV SA/Po 318/11).

W skardze na decyzję z [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] października 2010 r., H. K. i M. K. wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt. 1), 2) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 2). Przedmiotowe działki leżą w obszarze objętym ochroną konserwatorską dla wartościowego historycznego zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego G., jednej z najstarszych dzielnic P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Zgodnie z ustawą z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r.), jako historyczny układ urbanistyczny definiuje się przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie z art. 4 ust. 2, 5 i 6 uoz, organy administracji publicznej są obowiązane do zapobiegania działaniom mogącym uszczuplić wartość zabytków, do kontroli nad stanem zachowania zabytków i do uwzględnienia zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek przeprowadzenia analizy urbanistycznej spoczywa na Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta, a nie na Miejskiej Konserwator Zabytków - to WUiA obowiązany jest do ochrony zabytkowego układu urbanistycznego. WUiA przeprowadził analizę urbanistyczną jak by to był drugorzędny obszar podlegający wyłącznie pod rozporządzenie Ministra Infrastruktury, lekceważąc swój obowiązek troski planistycznej o obszar podlegający ochronie konserwatorskiej ze względu na charakter urbanistyczny najstarszych dzielnic Poznania.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkowane jest w ustawie m.in. spełnieniem przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Zapis ten wyraźnie precyzuje odniesienie się do funkcji zabudowy. W przypadku budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej, w obszarze objętym ochroną konserwatorską na ul. [...] występują domy jednorodzinne pod numerami [...]. WUiA w decyzji z [...] października 2010 r. do analizy urbanistycznej ujął szerszy obszar. Znajdują się na nim prócz domów jednorodzinnych także domy wielorodzinne, tzw. wille miejskie, domy usługowe (w tym jeden z jednym mieszkaniem) i niskie bloki wielorodzinne z wielkiej płyty, wyłączone z ochrony konserwatorskiej. Za niedopuszczalne należy uznać ujmowanie w analizie urbanistycznej budynków o innej funkcji niż budynki jednorodzinne. Wobec tego wyłączone z analizy urbanistycznej winny być budynki wielorodzinne pod adresami [...] i [...], i budynki usługowe na [...] (usługowy z jednym niewielkim lokalem mieszkalnym).

Decyzja z [...] października 2010 r. lekceważy także zapis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż prowadzi także do przeniesienia "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej" z ulicy [...], będącej jedną z najważniejszych ulic P., na ulicę [...] będącą tzw. ślepą ulicą rezydencjonalną pozbawioną możliwości przejazdu. Odmienność cech zabudowy na tak różnych ulicach jest tak oczywista, że tylko dyletant mógł w decyzji o warunkach zabudowy argumentować ujęcie budynków z ul. [...] jako "ujęcie pewnej urbanistycznej całości" (strona 6). Jeśli miałby się znaleźć zwrot na takie postępowanie wobec zabytków, to jest fałszerstwo historyczne.

Nie można zaakceptować powoływania się w analizie na sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w zabytkowym układzie urbanistycznym, lecz zagospodarowanych w okresie późniejszym od tego historycznego układu (w okresie powojennym, a szczególnie w okresie ostatnich 11 lat) w sposób z tym układem urbanistycznym nie licujący. Takie ujęcie analizy wypacza sens istnienia ochrony konserwatorskiej. Urząd Konserwatora Zabytków wziął swą nazwę od idei ochrony zabytków, co oznacza także konserwację stanu zastanego i ich restaurację. Przyjęte do ustalenia charakteru i powierzchni zabudowy działki nieruchomości przy ul. [...] zostały w ostatnich latach ogromnie rozbudowane, z podwojoną kubaturą, całkowicie wbrew charakterowi zabudowy dzielnicy, przez co winny być wyłączone z analizy. Skalę rozbudowy także doskonale ilustruje wskaźnik zabudowy powierzchni działki tych dwu nieruchomości, drastycznie wykraczający poza średnią, czy medianę wszystkich pozostałych budynków w otoczeniu, wynoszący w obu przypadkach po 43%. Dzisiaj te, budynki przekształcone niezgodnie z charakterem zabudowy dzielnicy, drastycznie zawyżają średnie w niemal każdym aspekcie. Wadliwe jest ujmowanie w ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy nieruchomości przebudowanych w okresie powojennym albo o zmniejszonych działkach, po czym na odłączonej działce powstały nowe budynki o charakterze niezgodnym z charakterem urbanistycznym podlegającym ochronie. Wyłączone z analizy winny być: budynek z okresu powstania Starego G. przy ul. [...], którego działka została zmniejszona i zabudowana innym budynkiem - wskaźnik zabudowy działki 28%; budynki które powstały w wyniku zakłócenia historycznych podziałów własnościowych i

funkcjonalnych przez podział pierwotnych działek przez odłączenie od istniejącej zabudowy albo przez podział pod budownictwo bliźniacze nie występujące w okresie powstawania Starego G. - są to budynki przy ul. [...] (wskaźnik zabudowy działki 34%), [...] (wskaźnik 28%), [...] (wskaźnik 38%). Podkreślić należy charakter zabudowy ul. [...] w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Budynki przy tej ulicy mają wskaźniki zabudowy działki wahające się od 15 do 16%. Jedynie budynek przy ul. [...] - rozbudowywany w przeszłości - ma już dzisiaj wskaźnik zabudowy wynoszący 24%. Największy budynek historyczny w całej okolicy (pomijając wymienione wyżej budynki przerabiane czy budowane w okresach późniejszych), zajmuje 29% powierzchni działki (ul. [...]). Leży on tuż poza obszarem analizy urbanistycznej przy jednej z najważniejszych ulic miasta. Nie można nie brać powyższego pod uwagę myśląc o ochronie konserwatorskiej charakteru założenia urbanistycznego Starego Grunwaldu, chronionego właśnie ze względu na dużą powierzchnię czynną biologicznie. Do takiego zagospodarowania nieruchomości, których ujęcie w analizie kwestionujemy, doszło w wyniku niedostatecznego nadzoru i stoi on w rażącej sprzeczności z charakterem obszaru urbanistycznego podlegającego ochronie konserwatorskiej, przez co przy woli zachowania ochrony zabytkowego charakteru zespołu urbanistycznego takie budynki winny zostać wyłączone z analizy. Niedostateczny nadzór z przeszłości nie może stanowić uzasadnienie dla akceptacji dalszego naruszania charakteru Starego Grunwaldu.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury stanowi w § 5 ust. 1, że przyjmować należy wskaźnik średni dla analizowanego obszaru. Jednak § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza użycie w uzasadnionym przypadku innej wartości wskaźnika. W rzeczonym przypadku średnia wynosi ok. 26% (o wadliwości analizy wspomniano powyżej), jednak postanowiono przyjąć wskaźnik o 2 punkty procentowe powyżej średniej dla analizowanego obszaru. Jednak czynić tak można tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Decyzja z [...] października 2010 r. o na s. 5 bałamutnie określa, że zmiana ta ma "na celu dostosowanie gabarytów po rozbudowie do nieruchomości położonych najbliżej", gdy już dzisiaj przed sporną rozbudową, budynek przy ul. [...] jest zdecydowanie największy na tej ulicy. Jednocześnie na tej samej stronie stwierdza się, że podwyższono średni wskaźnik zabudowy ponieważ "w ciągu ostatnich dwóch i pół roku dokonano znacznej rozbudowy budynków znajdujących się na analizowanym terenie (np. przy ul. [...])", co pokazuje na niezwykle groźny mechanizm. WUiA traktuje jako uzasadnienie podwyższenia średniej wskaźnika zabudowy budynek, w którym nie kto inny jak WUiA dopuścił niedawno do znacznej rozbudowy wbrew charakterowi zabudowy. WUiA traktuje zatem swe własne decyzje zezwalające na rozbudowę jako wytłumaczenie dla kolejnej rozbudowy powyżej średniej, co jest sprzeczne z istotą ochrony obszaru zabytkowego założenia urbanistycznego - w przyszłości znów może posłużyć do zwiększania zabudowy kolejnych ogrodów na Starym G.

Dopuszczenie do takiej procedury w wyznaczaniu wskaźnika procentu powierzchni zabudowy działki w obszarze chronionym ze względu na walory zabytkowe, których cechą kluczową jest właśnie niski wskaźnik powierzchni zabudowy obszaru (koncepcja tzw. miasta ogrodu), sprawi nieuchronnie, że każda nowa inwestycja opierałaby się o nową każdorazowo podwyższaną średnią albo każdy nowy inwestor mógłby się powoływać na górną granicę powierzchni zabudowy działki. W obu przypadkach nie byłoby już mowy o ochronie zabytkowego układu urbanistycznego, lecz otwarta zostałaby logiczna furtka do degradacji owego obszaru, którego otoczenie troską jest obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej. Jest to rażące niedopełnianie obowiązków przez odpowiedzialny organ administracji publicznej.

Nie zbadano prawidłowo funkcja budynku. Budynek przy ul. [...] nie jest już budynkiem mieszkalnym. W budynku tym wg naszych oszacowań 70-80% powierzchni z pewnością nie ma charakteru mieszkalnego. Nasze zdanie opieramy na obserwacjach, gdyż do pracy codziennie przychodzi około 10 osób. Nadto od ponad 3 lat nie przypominamy sobie wieczoru, by ktoś tam nocował. Według naszego sąsiedzkiego rozeznania, budynek ten użytkowany jest jako usługowy bez zmiany przeznaczenia, a jako takowy nie jest wyposażony w wymaganą prawem liczbę miejsc parkingowych, samochody pracowników zajmują ogromną liczbę miejsc parkingowych i dawnych trawników w naszej okolicy, a samochody kurierskie najmniej raz w tygodniu powodują konflikt z mieszkańcami, parkując na ulicy i uniemożliwiając przejazd albo wjeżdżając na trawniki. Przy takiej liczbie pracowników oczywiście niezbędna jest większa liczba miejsc parkingowych. W decyzji wyznaczono 1,1 miejsca parkingowego na 100 m2 powierzchni, gdyż więcej przestrzeni na tamtej działce już nie ma, by postawić miejsca parkingowe bez wycinki wiekowych drzew.

Skarżący zadają pytanie, czy Wydział Urbanistyki i Architektury rozumie swą rolę dbałości o przestrzeń publiczną w tym konserwację przestrzeni w odniesieniu do historycznego układu urbanistycznego podlegającego ochronie nomen omen konserwatorskiej. Naturą tego założenia urbanistycznego było ekstensywne wykorzystanie ogrodów i to właśnie podlega ochronie. Nie jest to "każdy inny" kawałek miasta, który zmienia swą funkcję w wyniku podaży i popytu, lecz jest to obszar najstarszych dzielnic Poznania, wpisany do rejestru zabytków ze względu na swe walory urbanistyczne. Wydanie przez WUiA po raz trzeci decyzji dla działki przy ul. [...], zmierzającej do zabudowy (kolejnego) fragmentu Starego G., niechybnie prowadzącej do degeneracji dzielnicy rodzi pytanie o politykę miasta stołecznego Poznania wobec swych zabytków i o odpowiedzialność osobistą wydających takie decyzje urzędników, którzy notorycznie lekceważą swe obowiązki wynikające z szeroko sformułowanego obowiązku ochrony zabytków, zupełnie jakby ich zwyczajne zdroworozsądkowe myślenie nie dotyczyło (k. 3-7 akt IV SA/Po 372/11).

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Kolegium z [...] stycznia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podziela ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2010 r., czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych. Dowody zebrane w sprawie nie prowadziły do innych ustaleń, niż dokonane przez organy obu instancji. W szczególności organy administracji publicznej nie miały obowiązku zbierania dalszych dowodów dla ustalenia sposobu korzystania z domu przy ul. [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki, jakie winien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, określono w art. 61 ust. 1 upzp. Pierwszym ze wskazanych wymogów jest konieczność uwzględnienia w ramach planowanej nowej zabudowy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędnym pozostaje, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie winna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wyznaczenie obszaru analizowanego służy przeprowadzeniu analizy spełniania przez projektowaną inwestycję wymogu zasady dobrego sąsiedztwa. W tym sensie działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (wyrok NSA z 18.4.2007 r., II OSK 657/06, lex nr 322451). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa granicę obszaru, który winien zostać poddany analizie. Od zgodności wykonanej analizy z właściwymi normami zależy poprawność rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy podejmowanego przez właściwy organ. W orzecznictwie podkreśla się, że są to minimalne granice, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z 08.8.2008 r., II OSK 919/07, Lex nr 488144). Przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie i choć nie można tego pojęcia rozumieć wąsko, to brak także podstaw do nadmiernego rozszerzania obszaru analizowanego. Organ winien przy jego wyznaczaniu kierować się potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego (wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, cbois.nsa.gov.pl). Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (wyrok NSA z 17.01.2008 r., II OSK 1872/06, Lex nr 467129, wyrok NSA z 14.01.2011 r., II OSK 62/10, cbois.nsa.gov.pl). Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Wbrew zarzutom obu skarg, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar analizowany dla potrzeb zbadania planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w Poznaniu przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], arkusz [...], obręb Ł.

Należy przy tym podkreślić, że dla analizy urbanistycznej Prezydent wziął pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej (60 m= 3x 20 m) szerokości frontu (20 m) działki wskazanej na cele zabudowy. W analizie z 3 września 2010 r. prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury; wyrok NSA z 10.9.2010 r., II OSK 1334/09, cbois.nsa.gov.pl). Badaniu pod kątem zachowania ładu przestrzennego został prawidłowo poddany obszar jednolity architektonicznie, stanowiący zorganizowaną całość. Z przeprowadzonej analizy wysnuty został prawidłowy i jednoznaczny w swej treści wniosek, że nieruchomość stanowiąca teren inwestycji położona jest w obszarze dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, a w dalszym sąsiedztwie na północ (ul. [...]) - dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, wielorodzinnej i mieszkalno usługowej, i usługowej (k. 206-206v akt administracyjnych). Obszar analizowany nie mógł być zatem mniejszy, niż rzeczywiście poddany analizie. W sprawie nie zachodziła też potrzeba wyznaczenia większego obszaru analizowanego, zatem organ nie musiał uzasadniać, dlaczego przyjął do analizy obszar, którego wielkość wprost realizowała minimum określone normą § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wbrew skardze M. N.-J., brak było normatywnych podstaw, by wyłączyć z przeprowadzonej analizy konkretne budynki przy ul. [...] (bądź wskazywane przez Skarżących H. i M. K.). Proponowana przez Skarżącą M. N.-J. wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie jest uprawniona. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają do rangi wzorca, bez względu na ich poziom (red. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" C.H. Beck 2011 , s. 515 nb 4). Obecność w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych, mieszkalno-usługowych, ma charakter obiektywny. Gdyby na analizowanym terenie były wyłącznie budynki mieszkalne, jednorodzinne i wolnostojące, wówczas organ musiałby rozważyć, że wnioskowana rozbudowa prowadziłaby do kontynuacji funkcji. Tymczasem organy obu instancji prawidłowo oceniły, że proponowana rozbudowa budynku jednorodzinnego w pełni da się pogodzić z już istniejącą na analizowanym obszarze funkcją.

Prezydent Miasta prawidłowo ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze (26%) i wskazał, że w wyniku inwestycji realizowanych na tym obszarze w latach 2007-2010, doszło do wzrostu średniego wskaźnika zabudowy, w stosunku do istniejącego w 2007 r. (23%). Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ I instancji wyznaczył inny (28 %) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, prawidłowo dostosowując wielkość nowoprojektowanej powierzchni zabudowy do wielkości sąsiednich budynków – przy ul [...] i ul. [...]. Uzasadnienie w tej materii, zawarte na s. 8 uzasadnienia decyzji z [...] października 2010 r., jest szczegółowe i przekonujące. Przeciwko dopuszczeniu wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie przemawiają argumenty podniesione w obu skargach. W szczególności prawidłowe skorzystanie przez organy obu instancji z możliwości wyznaczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nie wiązało się ze "zwolnieniem z przestrzegania zapisów ustawy" (k. 5 akt IV SA/Po 318/11; przy czym Skarżąca, nie wskazuje, które to przepisy ustawy zostały w tej sprawie naruszone). Prawidłowo określona w decyzji z 28 października 2010 r. powierzchnia nowej zabudowy, w połączeniu z ograniczeniem możliwości zabudowy w głąb posesji przez wprowadzenia maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, należycie chroni zachowanie koncepcji miasta-ogrodu (k. 6 akt IV SA/Po 372/11; 204v, 207 akt administracyjnych). Organy obu instancji, mają obowiązek brać pod uwagę stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania decyzji. Tym samym nietrafny jest zarzut Skarżących H. i M. K., opowiadających się za oceną, że wadliwym było wzięcie pod uwagę zmieniających się sposobów zagospodarowania działek "w okresie powojennym, a szczególnie w okresie ostatnich 11 lat" (k. 4-5 akt IV SA/Po 372/11). Realizacja postulatu Skarżących pozostaje w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Realizacja postulatu Hanny i Michała Krzaków, by "konserwować stan zastany i restaurować", bądź by zapobiegać "niezwykle groźnemu mechanizmowi" (k. 6 akt IV SA/Po 372/11) nie może być spełniony w indywidualnym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zapobiec zmianom w tej materii – i to wyłącznie na przyszłość – mogłoby jedynie ustanowienie precyzyjnego w zapisach, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 upzp).

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy upzp. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie do swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie nie należących do nich terenów. Prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

Błędna jest wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zgodnie z którą ocena zgodności wnioskowanej inwestycji miałaby ograniczać się do porównania z zabudową istniejącą na działce przy tej samej ulicy (in casu – ul. [...]; k. 4 akt IV SA/Po 318/11), nie zaś z zabudową istniejącą na całym obszarze analizowanym (w tym przy ul. [...] i [...]). Wzgląd na to, że ul. [...] znajduje się "w środku kwartału", bądź jest ulicą ślepą, nie prowadzi do odmiennych ustaleń i ocen, niż zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] października 2010 r.

Nietrafne okazały się też zarzuty, wskazujące na naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków, zwłaszcza w kontekście uprawnień i obowiązków Miejskiego Konserwatora Zabytków i Prezydenta Miasta P. (w tym wskazywanego w skardze H. i M. K. Wydziału Urbanistyki i Architektury). Prawomocnym postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 60 ust. 1 upzp i art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, Porozumienia z 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Prezydentem Miasta P. w sprawie powierzenia Miastu P. spraw z zakresu właściwości W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]) i art. 106 kpa, uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy ul [...], przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb Ł. (k. 197 akt administracyjnych). Postanowienie to było zaskarżalne zażaleniem, lecz żadna ze stron zażalenia nie wywiodła.

Organy obu instancji trafnie przyjęły, że są związane prawomocnym postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej MKZ), uzgadniającym planowane przedsięwzięcie. Zajęcie przez MKZ merytorycznego stanowiska w sprawie pozwala uznać, że wymóg dokonania uzgodnień został przez organ I instancji spełniony. Ewentualne zastrzeżenia co do stanowiska MKZ, należało podnieść w ewentualnym zażaleniu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN), bądź w ewentualnej skardze na postanowienie MKiDN, z których to wniesienia Skarżący zrezygnowali. Podnoszenie tych zarzutów w niniejszym postępowaniu nie może już odnieść skutku, a to wobec istniejącego związania organów obu instancji wynikami postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa (wyrok NSA z 21.9.2005 r., II OSK 69/05, CBOSA). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (wyrok NSA z 20.6.2007 r., II OSK 922/06; wyrok NSA z 15.5.2007 r., II OSK 764/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 03.12.2010 r., II SA/Rz 625/10, CBOSA).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma prawnej możliwości skontrolowania "przy okazji" prawidłowości przebiegu postępowania uzgodnieniowego ani postanowienia MKZ, podjętego w trybie art. 106 kpa, bowiem rozstrzygnięcia to, choć niewątpliwie pozostaje w związku z rozpatrywaną sprawą administracyjną, to jednak proceduralnie nie mieszczą się w jej granicach w rozumieniu art. 135 ppsa (wyrok NSA z 28.10.2008 r., II GSK 402/08; wyrok WSA w Rzeszowie z: 08.01.2010 r., II SA/Rz 513/09; 08.07.2010 r., II SA/Rz 625/10, CBOSA).

Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (red. Z Niewiadomski – op. cit., s. 498–500 nb 3). Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że uzgodnienie negatywne pochodzące choćby od jednego organu współdziałającego, stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji głównej (wyrok WSA w Kielcach z 22.12.2010 r., II SA/Ke 725/10, CBOSA), a uzgodnienie pozytywne wiąże organ w postępowaniu głównym. W sprawie nie doszło w szczególności do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 4 uoz. Uwagi ogólne Skarżących, dotyczące ochrony zabytków, nie mogą być w niniejszym postępowaniu skuteczne. Miejski Konserwator Zabytków zastrzegł, że projekt budowlany będzie musiał uzyskać pozwolenie konserwatorskie (k. 197 akt administracyjnych).

Nietrafnie Kolegium przyjęło, że Skarżący nie wykazują naruszenia interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W istocie jako właściciele sąsiednich nieruchomości mają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kontrolowanym postępowaniu.

Skoro skarga okazała się niezasadną, należało orzec jak w sentencji (art. 151 ppsa).