Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1115/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art.145 § 1 pkt 1 lit. a, art.145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. (nr [...]) Burmistrz C. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, ust. 6, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust.1- 5c, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) – orzekł o odmowie G. P. (zwanej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia w formie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. P.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 20 lipca 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem - J. P., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 11 lutego 2019 r., wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. (nr [...]).

Organ przeprowadził wywiad środowiskowy z G. P., w trakcie którego ustalono, że sprawuje opiekę nad schorowanym mężem, który przeszedł udar (lewa strona sparaliżowana) i w związku z tym ma problemy z pamięcią; problemy w poruszaniu się (zakrzepica, zatory); dodatkowo choruje na cukrzycę. Podczas rozmowy J. P. poinformował, że jego żona zajmuje się nim od około 4 lat a opieka zajmuje jej 24h na dobę. G. P. poinformowała, że nie podejmuje żadnej pracy dorywczej ani zawodowej. Opieka jaką wykonuje przy mężu polega na praniu, robieniu zakupów i wszelkich bieżących opłat. Załatwia wszelkie sprawy urzędowe, przygotowuje i podaje posiłki, dozuje i podaje lekarstwa, pilnuje terminów wizyt oraz jeździ z mężem na umówione wizyty lekarskie. Dba o czystość w pomieszczeniach, zmienia regularnie pościel, wykonuje prace domowe zarówno w środku domu jak i na zewnątrz. Pomaga przy codziennych czynnościach związanych z higieną osobistą (pomoc przy myciu, goleniu, ubiorze, przebieraniu). Pomaga mężowi przy chodzeniu (podtrzymuje go). Przygotowuje i opala dom, gdy jest taka potrzeba. Zapewnia mężowi kontakt z otoczeniem i rodziną.

Organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. wyjaśniając, że z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, iż uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobom obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym, przy czym krąg takich osób należy ustalać w oparciu o przepisy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej. Po ustaleniu niezbędnych faktów oraz w odniesieniu do powyższej analizy przepisów prawnych organ stwierdził, że niewątpliwy jest fakt, iż G. P. należy do grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ uznał, że strona nie spełnia jednak przesłanki do przyznania ww. świadczenia, bowiem niepełnosprawność męża nie powstała zgodnie z art 17 ust. 1b u.ś.r. tj. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności J. P. istnieje od 29 października 2018 r. Nie można zatem przyjąć w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że niepełnosprawność J. P. powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże w uzasadnieniu wyroku i komunikacie zamieszczonym po rozprawie na stronie internetowej Trybunału, zawarto informację, że wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji ani też nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Ponadto Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcie odpowiednich działań ustawodawczych przywracających równe traktowanie opiekunów osób niepełnosprawnych. Organ dodał, że pomimo nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisy w zakresie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie.

Ponadto organ stwierdził, że G. P. ma ustalone prawo do emerytury, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W oświadczeniu z dnia 20 lipca 2021 r. strona oświadczyła, że została pouczona o możliwości wstrzymania, zawieszenia prawa do emerytury, natomiast nie zawiesza obecnie emerytury, ponieważ sytuacja finansowa na to jej nie pozwala. Organ stwierdził jednak, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych fakt samego już uprawnienia do emerytury stanowi jedną z przesłanek do odmowy wnioskowanego świadczenia.

Dodatkowo też, powołując się także na pismo z dnia 9 kwietnia 2018 r. (nr [...]) skierowane do Wojewody [...] przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, organ wskazał, że wyrok o sygnaturze K 38/13 stanowi podstawę działań legislacyjnych zmierzających do jego realizacji - prace w tym zakresie trwają. W związku z powyższym niezrozumiałe jest pomijanie przez organ właściwy skutków prawnych ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego określonymi w sposób jednoznaczny przez sam Trybunał Konstytucyjny i przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nie spełniają obowiązujących warunków ustawowych. Ponadto w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. (nr [...]) skierowanym przez [...] Urząd Wojewódzki do jednostek organizacyjnych gmin realizujących świadczenia rodzinne w województwie [...] pouczono, że organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organy właściwe niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych, czy też wojewódzkich sądów administracyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod pozycją 1443), wprawdzie stwierdza, że wskazany zapis ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak nie oznacza wykluczenia tego kryterium ze stosowania.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie neguje faktu, iż J. P. jest osobą wymagającą opieki, ani też tego, iż G. P. tę opiekę sprawuje, jednak istnienie takich okoliczności, jak to, że niepełnosprawność J. P. nie została ustalona przed 18. rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, iż do ukończenia 25. roku życia oraz że G. P. ma ustalone prawo do emerytury - stanowi przesłankę do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 9 września 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że niepełnosprawność J. P. (ur. [...]1953 r.) w stopniu znacznym uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustalona została orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 11 lutego 2019r. (nr [...]) na stałe. W orzeczeniu tym podano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność tej osoby istnieje, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 października 2018 r. Z ustaleń faktycznych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 27 lipca 2021 r. wynika, że J. P. przeszedł udar w związku z czym jest sparaliżowany lewostronnie. W związku z przebytym udarem ma problemy z pamięcią, z poruszaniem się; cierpi na zakrzepicę i zatory, a dodatkowo choruje na cukrzycę. Wymaga pomocy żony od ok. 4 lat. Pracownik socjalny ustalił, że pomoc i opiekę niepełnosprawnemu zapewnia żona - G. P. W sprawie ustalono, że pomaga w praniu, robieniu zakupów i wszelkich opłat bieżących; załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Ponadto przygotowuje i podaje posiłki, dozuje leki i podaje lekarstwa, pilnuje terminów wizyt lekarskich, jeździ z mężem na umówione wizyty lekarskie. Dba o czynność w pomieszczeniach, zmienia regularnie pościel, wykonuje prace domowe wewnątrz, jak też na zewnątrz. Pomaga przy codziennych czynnościach związanych z higieną osobistą (pomoc przy myciu, goleniu, ubiorze, przebieraniu). Pomaga mężowi chodzić (podtrzymuje go). Ponadto dba o opał. Zapewnia mężowi kontakt z otoczeniem i rodziną.

Do akt załączono też decyzję KRUS z dnia 13 stycznia 2012 r. (nr [...]) o przyznaniu G. P. prawa do emerytury rolniczej od 21 grudnia 2011 r.

Z oświadczenia strony złożonego w sprawie wynika, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad mężem (w aktach organu I instancji oświadczenie z 19.07.2021 r.). Organ podkreślił także, że oświadczeniem z dnia 20 lipca 2021 r. G. P. wskazała, iż nie wstrzyma wypłaty prawa do emerytury mimo pouczenia o takiej konieczności w postępowaniu organu I instancji.

Kolegium wskazuje, że powodem odmowy przyznania świadczenia nie mogło być ustalenie, że powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki miało miejsce w wieku powyżej 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), bowiem przy rozważaniu tej kwestii konieczne było wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Powodu odmownego rozpatrzenia sprawy nie można było upatrywać więc w wieku (momencie), w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

W kwestii natomiast powodu utrzymania decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że - co do zasady podstawy – o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić sam fakt pobierania emerytury. Kolegium zauważyło, że jakkolwiek językowa wykładnia art. 17 ust. 5 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do wniosku, iż jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on wprost prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że pierwotnie Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/1; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Powyższe stanowisko uległo jednak zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20). W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. mającej zastosowanie w sprawie ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. O ile jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 34/21). W swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583,00 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878,00 zł. W 2020 r., zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym orzecznictwie, wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe, bądź równocześnie obu tych świadczeń. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2707/17) "współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji". Powyższe dotyczy także organów administracji w sprawach indywidualnych w przypadku konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych w związku z zastosowaniem danej normy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej jak wyjaśniono przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium stwierdziło, że - kierując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SA/Gd 34/2021) - podziela stanowisko, iż brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki: z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 tej ustawy umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 jednoznacznie wywiódł, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, co wynika z powyższego orzecznictwa, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Całkowite wyłączenie opiekunów - emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych uznano jednak za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Utrzymanie w mocy niniejszej decyzji, kłóciłoby się z wiodąca linią orzeczniczą, a rozpatrzenie ewentualnej skargi sprowadzałoby się do skierowania sprawy przez Sąd organowi I instancji do rozpatrzenia wydłużając okres pozostawania bez rozstrzygnięcia o przysługującym stronie uprawnieniu. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

W przypadku zbiegu uprawnień do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, na co zwraca się też uwagę w orzecznictwie, oceny wymaga nadto, w jaki sposób świadczenie pielęgnacyjne winno być wypłacane. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym już wcześniej wyroku o sygn. akt III SA/Gd 34/21. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, stanął na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury łub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że w przypadku osoby pobierającej emeryturę od 2011 r. nie sposób mówić o związku przyczynowym, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z aktywności zawodowej jest opieka nad mężem sprawowana od 4 lat. To zaś oznacza, że nawet w przypadku zawieszenia uprawnienia emerytalnego, wieloletnia bierność zawodowa nie uprawniałaby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak bowiem tramie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1549/19) wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że strona nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.

Podsumowania wymaga wiec, że w warunkach sprawy świadczenie pielęgnacyjne nie jawi się jako takie, które mogłoby służyć rekompensacie rezygnacji z aktywności zawodowej, skoro strona od wielu lat korzysta wyłącznie z emerytury. Oceny tej nie zmienia, że od 4 lat opiekuje się ona mężem, a opieka ta jest niezbędna. W istocie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zależne jest m.in. od spełnienia w korelacji dwóch przesłanek ocennych, do których należy: 1) konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną; 2) rezygnacja w tym celu z aktywności zawodowej (rezygnacja z pracy bądź jej niepodejmowanie). Sam fakt konieczności opieki (jej sprawowania) nie może rzutować na automatyczną ocenę wystąpienia związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki. Przedmiotowe świadczenie nie stanowi dochodu zastępczego, lecz winno służyć możliwości podjęcia się opieki w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej, o której nie ma mowy w sprawie.

G. P. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżąca wskazała, że organ I instancji odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - J. P. z powodu niespełnienia następujących przesłanek: 1/ prawo do emerytury; 2/ niepełnosprawność męża nie została ustalona przed 18. rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stwierdziła, że po wniesieniu odwołania Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując że nie podziela zasadności argumentacji organu I instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że skoro od 4 lat skarżąca opiekuje się mężem a wcześniej otrzymała emeryturę, to brak jest związku przyczynowego, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z pracy zawodowej jest opieka nad mężem.

Skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z tym stwierdzeniem, ponieważ jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i zarówno jej ewentualna rezygnacja z pobierania emerytury powinna być tożsamo potraktowana jak utrata zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia. Przyznała, że od 4 lat opiekuje się mężem, ale wcześniej mąż nie wymagał aż tak intensywnej opieki. Zdecydowała się złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ obecnie opieka nad mężem nie pozwala jej na podjęcie żadnej pracy dorywczej, aby dorobić sobie do niskiej emerytury. Natomiast wcześniej podejmowała prace dorywcze ponieważ stan zdrowia męża na to pozwalał. Wskazała, że ma ustalone prawo do emerytury i została poinformowana o możliwości dokonania wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, lecz jej sytuacja finansowa nie pozwala jej już na rezygnację z emerytury - zrezygnuje jak będzie to jedyna negatywna przesłanka do przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 30 lipca 2021 r. omawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej zwanej jako: "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 20 lipca 2021 r. złożyła w Centrum Usług Społecznych w C. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – J. P. (ur. [...] 1953 r.), załączając do wniosku m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 11 lutego 2019 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające męża skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 października 2018 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wnioskodawczyni nie pracuje, otrzymuje od 2011 r. emeryturę rolniczą. Pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego ustalił, że mąż skarżącej jest osobą schorowaną. W związku z udarem ma problemy z pamięcią, ma również problemy z poruszaniem się – zakrzepica, zatory. Dodatkowo choruje na cukrzycę. Według oświadczenia J. P. żona opiekuje się nim od ok. 4 lat. Opieka zajmuje jej całą dobę (vide: wywiad środowiskowy z dnia 27 lipca 2021 r.).

Organ I instancji nie negował, że mąż skarżącej jest osobą wymagającą opieki, ani tego, że skarżąca tę opiekę sprawuje. Uznał jednak, mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia o niepełnosprawności, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność męża skarżącej powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Uznał również, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., ponieważ wnioskodawczyni pobiera emeryturę. W tym zakresie organ stwierdził, że skarżąca w oświadczeniu z dnia 20 lipca 2021 r. zaznaczyła, iż została pouczona o możliwości wstrzymania, zawieszenia prawa do emerytury, natomiast nie zawiesza obecnie emerytury, ponieważ sytuacja finansowa na to jej nie pozwala.

Kolegium natomiast uznało, że skarżącej należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie spełnia ona przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Kolegium w przypadku osoby pobierającej emeryturę od 2011 r. nie sposób jest mówić o związku przyczynowym, który uprawniałby do stwierdzenia, że powodem rezygnacji z aktywności zawodowej jest opieka nad niepełnosprawnym mężem sprawowana od 4 lat. Oznacza to, że nawet w przypadku zawieszenia uprawnienia emerytalnego, wieloletnia bierność zawodowa skarżącej nie uprawniałaby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, organ I instancji – jak zresztą słusznie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium - błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13), przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Skład orzekający w pełni aprobuje ukształtowaną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; a także wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15 oraz w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17). Zaznaczyć przy tym należy, że powoływanie się w tym zakresie przez organ I instancji na określone pisma zawierające wytyczne czy interpretacje Ministra czy też Wojewody, nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia prawnego, gdyż akty takie nie stanowią źródła prawa i w żadnym wypadku nie mogą "uchylać" skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. dokonanej przez Kolegium, wskazać należy, że wykładnia ta - szeroko zresztą omówiona w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego - zasługuje na aprobatę. Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15), w których opowiedziano się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

W wyroku z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku, uznając że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana są zasadne. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19) oraz z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy a pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd nie podziela jednak takiego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego a uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych wskazuje się, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19; a także wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20).

Należy zatem uznać za prawidłowe rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Mając powyższe na uwadze, należy wywieść, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym prawo do emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 504 – dalej jako: "u.e.r.f.u.s.").

Sąd nie neguje, że emerytura jest prawem niezbywalnym. Zawieszenie tego prawa eliminuje jednak negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., musi być zatem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie, co wynika z treści pisma z dnia 20 lipca 2021 r., G. P. została poinformowana o możliwości zawieszenia (wstrzymania) emerytury. Skarżąca oświadczyła w tym zakresie jednak, że nie zawiesi obecnie emerytury, ponieważ jej sytuacja finansowa na to nie pozwala.

W tym kontekście należy jednak wyjaśnić, że zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od skarżącej, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako z "góry", w sytuacji gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec istniejących rozbieżności również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń, istotnego znaczenia nabiera zatem skierowanie do strony odpowiedniego wezwania, w którym organ klarownie przedstawia swoje stanowisko ze wskazaniem, której przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego strona nie spełniła oraz w jaki sposób powinna ona wykazać spełnienie warunku koniecznego do uwzględnienia jej wniosku.

Innymi słowy, organ winien stronę poinformować o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty świadczenia emerytalnego. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja, co warto podkreślić, powinna być udzielona stronie wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że spełnione pozostają wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie tego wniosku, wyłącznie jedyną przeszkodą jest fakt pobierania emerytury. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, przy czym zaznaczyć jednak z całą mocą należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że – skoro na żadnym etapie postępowania skarżąca nie została w sposób prawidłowy poinformowana o konieczności zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i doprowadzenia do wstrzymania jego wypłaty, jako jedynej przeszkody w możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, to w takich okolicznościach brak zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury nie może być oceniony jako przesłanka wyłączająca możliwość nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro skarżąca w istocie sygnalizowała organom swój zamiar wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże nie otrzymała z ich strony potwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organy w toku ponownego postępowania winny zatem uczynić zadość wymogowi należytego poinformowania skarżącej we wskazanym powyżej zakresie.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności stanowiska Kolegium odnoście braku podstaw przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że wnioskodawczyni pobiera emeryturę od 2011 r., natomiast opiekę nad mężem sprawuje od 4 lat, a co w ocenie organu wskazuje na brak spełnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a koniecznością rezygnacji w tym celu z aktywności zawodowej, należy stwierdzić, że stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne z uwagi na niedostatki postępowania wyjaśniającego dającego podstawę do dokonania należytej oceny w tym zakresie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy faktycznie wynika, że decyzją z dnia 13 stycznia 2012 r. przyznano skarżącej emeryturę rolniczą od dnia 21 grudnia 2011 r. Zgodnie natomiast z oświadczeniem J. P. jego żona sprawuję całodobową opiekę nad nim od ok. 4 lat. Jednakże zauważyć należy, że organ odwoławczy nie odniósł się zupełnie do oświadczenia skarżącej, które zostało złożone już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, że gdyby nie choroba męża, mogłaby podjąć zatrudnienie. Obecnie nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze lub zdalnie (vide: oświadczenie z dnia 19 lipca 2021 r., k. 15 akt organu I instancji). W uzasadnieniu skargi skarżąca, mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozwinęła swoje oświadczenie, wskazując, że wcześniej (przed podjęciem się intensywnej opieki nad mężem, co miało miejsce 4 lata temu) podejmowała prace dorywcze, ponieważ stan zdrowia męża jej na to pozwalał, natomiast obecnie opieka nad mężem nie pozwala jej na podjęcie żadnej pracy dorywczej, aby dorobić do niskiej emerytury.

Odnosząc się w tym kontekście do zagadnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zaznaczyć należy, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom tę opiekę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 408/20). W niniejszej sprawie – wobec twierdzeń skarżącej - organy przy rozpoznawaniu złożonego przez skarżącą wniosku winny zatem rozważyć ich wiarygodność (realność), oceniając zdolność i gotowość skarżącej (np. z uwagi na stan zdrowia czy wiek) do podjęcia przez nią zatrudnienia (wykonywania pracy), co jest przez nią sygnalizowane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. oraz pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie dokonania wszechstronnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, czy skarżąca spełnia wszelkie pozytywne materialnoprawne przesłanki, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, a jeśli tak, to konieczne będzie udzielenie skarżącej niezbędnych informacji i pouczeń o treści wynikającej z przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa. Organ będzie musiał przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).