Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 860/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt. 5, art. 21, art. 21d, art. 10
journal: Dz.U. 2002 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt. 4, art. 189, art. 58 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt III SA/Kr 1186/05 w sprawie ze skargi [...] Bank [...] S.A. w K. na odpowiedź Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr: [...] w przedmiocie wystąpień Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] lipca 2005 r. i [...] sierpnia 2005 r. postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę ; 2. zasądzić na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w K. od [...] Bank [...] S.A. w K. kwotę 297 ( dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1186/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargi [...] Bank [...] S.A. w K. i uchylił zaskarżoną odpowiedź Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wystąpień Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] i [...].

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o przepis art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy od sygn. akt III SA/Kr 1278/05 do III SA/Kr 1284/05 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. III SA/Kr 1186/05.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., działając na podstawie przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), przeprowadził kontrolę w centrali [...] Bank [...] S.A. w K., a także w jego siedmiu, mających siedzibę także w K., oddziałach i sporządził osiem protokołów z przeprowadzonej kontroli.

Do protokołu dotyczącego centrali [...] Bank [...] S.A. wyżej wymieniony wniósł zastrzeżenia, kwestionując prawidłowość poczynionych w trakcie kontroli ustaleń. Do powyższych zastrzeżeń Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. ustosunkował się pismem z dnia [...] o nr [...].

Następnie w oparciu o przeprowadzone kontrole oraz powołując się na przepis art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Inspektor Pracy skierował do [...] Bank [...] S.A. osiem wystąpień, pierwsze z dnia [...] o nr [...] dotyczące centrali Banku oraz siedem kolejnych z dnia [...] dotyczących poszczególnych oddziałów Banku w K. ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Kierując powyższe wystąpienia do pracodawcy, tj. [...] Bank [...] S.A. w K., wniósł o usunięcie stwierdzonych naruszeń, w tym m.in. o naliczenie i wypłacenie wymienionym z imienia i nazwiska pracownikom wynagrodzenia i dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych, nie określając kwot powyższych świadczeń.

Każde z powołanych wystąpień stało się przedmiotem dwóch pism procesowych [...] Bank S.A. (z dnia 20 lipca 2005 r. i 16 sierpnia 2005 r.), zatytułowanych odpowiednio "Odwołanie" i "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", a skierowanych do Okręgowego Inspektora Pracy w K.

W odpowiedzi Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w K skierował do [...] Bank S.A. pismo z dnia 26 września 2005 r., nr [...], w którym odniósł się do treści wszystkich złożonych do niego pism z dnia 20 lipca 2005 r. i 16 sierpnia 2005 r., wyjaśniając jednocześnie, że taki sposób załatwienia pism Banku podyktowany jest faktem, że wszystkie zakwestionowane w nich wystąpienia Inspektora Pracy, z uwagi na ich treść, winny być objęte tylko jednym wystąpieniem. W udzielonej odpowiedzi Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy stwierdził, że wystąpienie inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś, jego zdaniem, uzasadniało potraktowanie złożonych przez Bank pism kwestionujących wnioski zawarte w wystąpieniach jako skargi na czynności inspektora pracy i rozpatrzenie ich w trybie skargowym.

Wskazanym pismem Zastępca Inspektora dokonał szczegółowej oceny kolejnych wniosków zamieszczonych w skierowanych do Banku wystąpieniach. Natomiast w końcowej części odpowiedzi, w oparciu o przeprowadzoną analizę, sporządzonych przez Inspektora wystąpień podał, że o ile wnioski dotyczące uzupełniającej informacji dla pracowników w sprawie określenia częstotliwości wypłaty wynagrodzenia za prace uważa za bezprzedmiotowe, to w pozostałym zakresie, wszystkie skierowane wnioski wystąpień uznaje za uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym, a złożoną skargę na czynności Inspektora za bezzasadną.

Odpowiedź Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w K. stała się przedmiotem skarg skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Rozpoznając sprawę, na wstępie, Sąd I instancji podniósł, że uznaje swą właściwość do kontroli wystąpienia Inspektora Pracy, wydanego w trybie art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz do kontroli udzielonej odpowiedzi na wezwanie [...] Bank S.A. do usunięcia naruszenia jego interesów prawnych poprzez skierowane wystąpienie.

Zdaniem Sądu, Inspektor Pracy w sporządzonych wystąpieniach nie ograniczył się wyłącznie do sformułowania ocen postępowania pracodawcy, lecz dodatkowo nakazał mu naliczenie i wypłacenie wymienionym z imienia i nazwiska pracownikom centrali Banku i pracownikom jego oddziałów wynagrodzenia i dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych w styczniu 2005 r. oraz wynagrodzenia i dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych za okres ostatnich 3 lat.

Sąd zaznaczył, że inspektorzy nie mają swobody w wyborze formy prawnej nakładania obowiązków ("nakazywania") pomiędzy wystąpieniem (art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) a decyzją administracyjną (art. 9 pkt 1-4 tej ustawy). W rezultacie, w ocenie Sądu, skoro Inspektor skorzystał ze swych uprawnień do nakazania pracodawcy wypłaty wynagrodzenia w trybie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, to mógł to uczynić wyłącznie w formie przewidzianej w tym przepisie, tzn. w formie decyzji administracyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził pogląd, że Inspektor nie ograniczył się li tylko do czynności materialno – technicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale wydał decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą swą materialnoprawną podstawę właśnie w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Jak podniósł dalej Sąd, ustalenia te nakładały zarówno na Inspektora Pracy, jak i na Okręgowego Inspektora Pracy obowiązek zastosowania reguł procedury administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Sąd podkreślił, że zasad tych organy rozpoznające sprawę nie zastosowały, a w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego dopuściły się ich rażącego naruszenia. Naruszenie to polegało przede wszystkim na pozbawieniu strony możliwości skorzystania z prawa do zapoznania się z dokumentacją będącą podstawą skierowanych w sprawie wystąpień oraz wydanych decyzji administracyjnych (art. 10 k.p.a.) oraz wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, które uniemożliwia ocenę wydanego rozstrzygnięcia w zestawieniu ze zgromadzonymi dowodami (art. 77 i art. 104 § 3 k.p.a.). W odniesieniu do tego ostatniego naruszenia Sąd dodatkowo wskazał, że ani w wystąpieniach Inspektora, ani w odpowiedzi Okręgowego Inspektora Pracy nie ma rzetelnej i wyczerpującej listy uwzględnionych dowodów oraz ich oceny z punktu widzenia wiarygodności, znaczenia i mocy dowodowej.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że Okręgowy Inspektor Pracy, nie zachowując reguł procedury administracyjnej, w sposób skrótowy, sumaryczny i niemerytoryczny rozpoznał odwołanie i wezwanie złożone przez Bank i już z tej przyczyny stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia udzielonej przez niego odpowiedzi. Uchylenie odpowiedzi, zdaniem Sądu, zobliguje Okręgowego Inspektora Pracy do wyczerpującego rozpatrzenia odwołania i wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zarazem, że zaskarżonej odpowiedzi Inspektor nadał kształt czynności materialno- technicznej, co też oznacza, że nie ma ona żadnych cech decyzji organu odwoławczego, bowiem w najmniejszym stopniu nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, podał, że Okręgowy Inspektor Pracy nie wyjaśnił, czy w kontrolowanych postępowaniach organy przestrzegały swej właściwości, a w szczególności właściwości do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Sąd wyjaśnił przy tym, że skoro przedmiotowe wystąpienie Inspektora Pracy jest czynnością materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi), a ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie przewiduje środków zaskarżenia wobec wystąpienia, to do rozpoznania środka zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa właściwy był ten inspektor, który skierował do Banku wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

W końcowej części uzasadnienia Sąd zwrócił także uwagę, że zaskarżonej odpowiedzi udzielił Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w K. bez powołania się na upoważnienie od Okręgowego Inspektora Pracy w K., a zarówno akta sprawy, jak i ustalenia Sądu dokonane na rozprawie nie wyjaśniły ani kwestii udzielenia tego rodzaju upoważnienia, ani też nie pozwoliły na ustalenie, w jakim charakterze działał Zastępca. Sąd wskazał, że Zastępca nie posiada własnych kompetencji ustawowych (art. 4 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), a decyzja wydana w I instancji przez inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę pracodawcy jest w toku instancji kontrolowana przez Okręgowego Inspektora Pracy (art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił odpowiedź Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w K..

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w K. reprezentowany przez radcę prawnego A. J.-K.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21 i art. 21d oraz art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, a także art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca inspekcji pracy w handlu i przemyśle (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451), przez co doszło do niewłaściwego zastosowania prawa, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg [...] Bank [...] S.A. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że co do zasady podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z którym wystąpienie należy do kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a i z tego względu podlega kontroli sądowej.

Nie podzielił natomiast zarzutu, że przedmiot objęty wnioskami wystąpień narusza art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, ponieważ kwestia naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych powinna być objęta nakazem (decyzją administracyjną), o którym mowa w art. 9 pkt 2a tej ustawy.

Podniósł, że, jego zdaniem, zarzut ten jest nieuzasadniony, ponieważ Inspektor Pracy, sporządzając wystąpienie, nie wykroczył poza przypisane mu kompetencje, ale zastosował właściwy środek prawny. Wskazał, że zarzut byłby słuszny, gdyby zakres przedmiotowy wystąpienia został objęty decyzją administracyjną, czyli gdyby Inspektor Pracy zastosował względem pracodawcy środek bardziej rygorystyczny. Podał przy tym, że inspektor pracy samodzielnie (w ramach uznania administracyjnego) decyduje o tym, jakiego rodzaju środek działania pokontrolnego zastosuje, byleby tylko nie wykroczył poza granice swoich kompetencji. Oznacza to, że w sprawie wynagrodzenia za pracę wolno mu skierować także i wystąpienie, o ile inspektor uzna takie działanie za wystarczające, tzn. stwierdzi, że zwykłe zwrócenie pracodawcy uwagi przywróci stan zgodny z prawem.

Odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia art. 9 pkt 5 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, stwierdził, że Sąd I instancji dokonał jego błędnej wykładni w powiązaniu z regulacją art. 21 i 21d tej ustawy i bezpodstawnie uznał, że inspektor pracy jest obowiązany podjąć określoną procedurę prawną, wbrew wyraźnemu uprawnieniu wynikającemu z art. 9 części wstępnej ustawy, a przede wszystkim wbrew postanowieniom art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy.

W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w K., Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił, że organ Państwowej Inspekcji Pracy, wydając wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie naliczenia i wypłacenia, wymienionym pracownikom centrali Banku i jego oddziałów w K., wynagrodzenia i dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych w styczniu 2005 r. zobowiązał pracodawcę do wykonania (nakazał mu wykonanie) powyższego obowiązku, a tym samym wydał decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a., mającą swą materialnoprawną podstawę w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Na poparcie tak zajętego stanowiska Okręgowy Inspektor Pracy w K., po pierwsze, wskazał, że wystąpienie jako akt prawny niebędący decyzją administracyjną niczego nie rozstrzyga, bowiem nie jest jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej, a stanowi wyłącznie swoistą formę działań pokontrolnych. Stwierdził, że celem wystąpienia inspektora jest – z jednej strony – wskazanie na istniejące naruszenia prawa – z drugiej zaś – nakłonienie podmiotu kontrolowanego do likwidacji naruszeń prawa.

Po drugie, niewykonanie wniosków zawartych w wystąpieniu nie jest bezpośrednio zagrożone jakąkolwiek sankcją prawną, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w art. 21d ustawy, którym ustawodawca zobowiązał pracodawcę tylko do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie. W konsekwencji uznał, że Inspektor wystąpieniem nie rozstrzyga sporu pomiędzy pracownikami a pracodawcą, a wyraża wyłącznie swoje stanowisko i wnosi do pracodawcy o jego zastosowanie. Natomiast pracodawca może z tym stanowiskiem nie zgodzić się i zająć odrębne stanowisko, które rozpatrywane jest przez Państwową Inspekcję Pracy jako skarga na czynności inspektora pracy.

Z kolei negatywne skutki dla pracodawcy nie łączą się z niewykonaniem wniosków wystąpienia, ale mogą powstać wskutek niewypłacenia należnego wynagrodzenia osobie, lecz wówczas przybierają postać postępowania spornego ze stosunku pracy, zakończonego prawomocnym wyrokiem sądu pracy albo prawomocnym wyrokiem sądu grodzkiego wydanym w postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Jako trzeci powód wskazujący na błędną wykładnię art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, wymienił charakter wystąpienia, zaznaczając, że nie jest ono decyzją administracyjną, a zatem wobec wystąpienia nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Inspektora, wyrok Sądu I instancji zawiera sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, która jest wynikiem nieprawidłowego odczytania treści wystąpienia i uznania sformułowania "wnoszę o naliczenie i wypłacenie pracownikom (...)" za nakaz wypłaty wynagrodzenia, podczas gdy Inspektor Pracy jedynie wnioskuje o jego naliczenie i wypłacenie. Tym samym Sąd I instancji błędnie przypisał Inspektorowi Pracy, iż sięgnął on po swą kompetencję do nakazania pracodawcy wypłaty wynagrodzenia w trybie art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i wykorzystania formy decyzji administracyjnej, mimo że wybór właściwego, adekwatnego do konkretnego stanu faktycznego środka działań pokontrolnych należy, w oparciu o art. 17 ust. 2 Konwencji Nr 81, do uznania inspektora pracy.

Za błędne uznał także Okręgowy Inspektor Pracy twierdzenie Sądu dotyczące naruszenia właściwości organów w zakresie rozpatrywania skarg na wystąpienia inspektorów pracy i podkreślił, że wystąpienie, nie będąc decyzją administracyjną, nie podlega zasadom właściwym dla decyzji i w tym przejawia się dokonane przez Sąd naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z tego powodu, tj. z uwagi na brak środków zaskarżenia wystąpienia w ustawie szczególnej, za jedyny właściwy tryb rozpatrywania zarzutów wobec wystąpień Inspektor uznał ogólne postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. dotyczącym skarg i wniosków na czynności organów administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Bank [...] S.A., reprezentowany przez adwokata H. G., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zajmując powyższe stanowisko, Bank nie zgodził się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, podnosząc, że kwestii dotyczącej naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych powinna zostać nadana forma decyzji administracyjnej, a co za tym idzie kwestia ta nie podlega swobodnemu uznaniu przez urzędnika, a takie stanowisko pozostaje w zgodzie z regulacją art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 ustawy. Za słuszne uznał zatem twierdzenie, że w przypadku, gdy organ dokona ustaleń, że pracodawca naruszył przepisy płacowe, wydać może tylko i wyłącznie decyzję administracyjną (art. 9 pkt 5 w zw. z art. 21a), dotyczącą wypłacenia zaległych, należnych wynagrodzeń, a co za tym idzie nie działa w ramach uznania administracyjnego.

Natomiast art. 21d ust. 2 ustawy nakłada na pracodawcę obowiązek zawiadomienia inspektora, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków, a wobec tego, jak stwierdził, nie można zgodzić się z Inspektorem Pracy, że wybierając formę wystąpienia, wybiera akt całkowicie niewiążący adresata.

Dodatkowo podniósł, iż przepisy Konwencji Nr 81 MOP, w tym jej art. 17 ust. 2, określają wyłącznie pewne standardy dla ustawodawstwa krajowego. I choć ww. przepis daje inspektorom pracy swobodę decydowania, czy należy udzielić ostrzeżenia lub porady zamiast rozpoczęcia lub zlecenia odpowiednich procedur, to równocześnie następny artykuł Konwencji mówi, iż będą przewidziane przez ustawodawstwo krajowe i skutecznie stosowane odpowiednie sankcje karne za naruszenie przepisów prawnych, których stosowanie podlega kontroli inspektorów pracy. To z kolei, zdaniem [...] Bank S. A., dowodzi, że inspektor pracy nie ma możliwości wyboru, lecz jest wręcz zmuszony do zastosowania sankcji karnych, co na gruncie naruszeń z zakresu niewypłaconych należności za pracę zagrożone jest sankcją karną w postaci grzywny (art. 282 Kodeksu pracy), a w dalszej konsekwencji wyklucza możliwość udzielenia przez inspektora porady zamiast jednoznacznego nałożenia na pracodawcę obowiązku usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego reguluje art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe, to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe, to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 i art. 21d oraz art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), a także art. 17 ust. 2 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450-451), a mianowicie przyjęcie przez Sąd, że inspektor pracy jest obowiązany podjąć określoną procedurę prawną, wbrew wyraźnemu uprawnieniu wynikającemu z art. 9 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz wbrew postanowieniu art. 17 ust. 2 cyt. Konwencji. Ponadto, autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ wydał decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą swą materialną podstawę w art. 9 pkt 2a cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, podczas gdy organ wydał jedynie wystąpienie, które jest zdaniem kasatora, "zwykłym pismem" inspektora pracy, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa szczególna nie przewiduje środków zaskarżenia wystąpienia, wobec tego jedynym właściwym trybem rozpatrywania "odwołania" od wystąpienia jest tryb postępowania skargowego, uregulowany w dziale VIII k.p.a.

W skardze kasacyjnej wyrażono także pogląd, że wystąpienie inspektora pracy należy do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tego względu podlega kontroli sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności, z uwagi na regulacje zawarte w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., jako że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniami i odpowiedzią na "odwołania" i "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" zawarte w wystąpieniach, rozważyć należy charakter prawny wystąpienia wydawanego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Zwrócić należy uwagę, iż charakter prawny wystąpienia wydawanego na podstawie art. 9 pkt 5 cyt. ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy wywołuje wątpliwości w orzecznictwie sądowym.

W punktach 1-3 artykułu 9 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ustawodawca przyznał organom tej Inspekcji uprawnienia do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień, wstrzymania prac, skierowania pracowników do innych prac, nakazania wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, nakazania zaprzestania określonej działalności. W oparciu o punkt 4 tego samego artykułu organom Inspekcji przysługuje prawo zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu zakładu pracy nieuzwględniającego wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie powinno być wątpliwości, że wymienione uprawnienia stanowią władcze i jednostronne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, kształtujące obowiązki niepodporządkowanych tym organom podmiotów w sprawie indywidualnej. Odpowiadają więc kryteriom, jakie winna spełniać decyzja administracyjna, z tego powodu do wydawania tych nakazów i sprzeciwu stosuje się przepisy k.p.a. o postępowaniu administracyjnym. Jak już wspomniano, wątpliwości wywołuje uprawnienie do skierowania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy wystąpienia do pracodawcy. Takie wystąpienia mogą mieć miejsce wtedy, gdy organ Inspekcji stwierdzi inne naruszenia niż wymienione w punktach 1-4. Są to wystąpienia "o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych". Charakter prawny tych wystąpień wywołał rozbieżności w orzecznictwie sądowym. W postanowieniu z 5 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01, OSP 2003, nr 4, poz. 48, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że wskazany w wystąpieniu obowiązek nie rodzi dla jego adresata żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku jego niewykonania.

W postanowieniu NSA z 12 czerwca 2003 r., II SA 3622/02, "Prawo Pracy" 2003, nr 10, poz. 38, uznano, że wystąpienie inspektora pracy nakładające na jego adresata określone obowiązki jest w istocie decyzją administracyjną. Sąd uznał, że wystąpienie takie nie będzie mogło być uznane za decyzję tylko wtedy, gdy ogranicza się do treści określonych w art. 9 pkt 5 i art. 21d ustawy. Jeżeli w wystąpieniu tym nałożono na adresata określone obowiązki, mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Podobny pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2629/04, LEX nr 171664. Uznał jednocześnie, iż w rozpatrywanej przez niego sprawie nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia stanowiło w istocie nakaz określonego zachowania, dlatego Sąd uznał je za decyzję administracyjną. Należy też odnotować, że A. Kisielewicz w glosie do postanowienia NSA z 5 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01, OSP 2003, nr 4 poz. 48, uznał, że wystąpienie inspektora pracy wydawane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy zakwalifikować do aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do NSA na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Jednak autor ten, jak się wydaje, odstąpił od tego stanowiska (por. powołane już postanowienie NSA z 12 czerwca 2003 r., II SA 3622/02), na co zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., I OSK 198/07.

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. w wystąpieniach z dnia 1 sierpnia 2005 r. oraz 8 lipca 2005 r., skierowanych do [...] Bank [...] S.A., wniósł o wykonanie szeregu czynności, m.in. o naliczenie i wypłacenie wskazanym pracownikom Oddziału Banku wynagrodzenia i dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych. Z treści sentencji wystąpień nie wynika, aby zawierały one zwroty kategoryczne. Skoro zatem przedmiotowe wystąpienia nie nałożyły na pracodawcę żadnego obowiązku, to nie mogą one być traktowane jako decyzje administracyjne. Mają one bowiem jedynie charakter zalecenia czy też postulatu pod adresem pracodawcy, nie mają natomiast charakteru władczego.

W wystąpieniach tych, nie można również dopatrywać się decyzji administracyjnej w postaci nakazu płatniczego, o którym mowa w art. 9 pkt 2a cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Z treści przedmiotowych wystąpień wynika bowiem, że to pracodawca dokona naliczenia wynagrodzenia oraz dodatku pieniężnego za pracę w godzinach nadliczbowych za wskazany w wystąpieniach czas pracy oraz za okres ostatnich trzech lat, gdy z porównania rzeczywistego czasu pracy pracowników i dotychczasowej ewidencji czasu pracy wynikać będzie, że pracownicy świadczyli pracę w godzinach nadliczbowych. Nakaz wypłaty wynagrodzenia wydawany jest natomiast przez inspektora pracy w przypadku, gdy nie występuje spór między stronami stosunku pracy (por. Tomasz Niedziński "Nakaz płatniczy inspektora pracy – artykuł dyskusyjny", "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 2002/8, s. 15).

Wystąpienia inspektora pracy nie mają również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakteru aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wymaga, aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W rozpoznawanej sprawie takiego związku nie można stwierdzić. Wystąpienie to nie tylko bowiem nie rodzi żadnego obowiązku po stronie adresata – skarżącego w rozpoznawanej sprawie, ani też nie stwarza po stronie pracownika żadnego uprawnienia. Skarżący nie musi się bowiem temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jego obowiązkiem jest wyłącznie, stosownie do art. 21d ust. 2 ustawy, zawiadomienie inspektora pracy, w terminie określonym w wystąpieniu – nie dłuższym niż 30 dni, o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Podporządkowanie się takiemu wystąpieniu nie kwalifikuje się także do zastosowania egzekucji administracyjnej, gdyż stosownie do art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z 17 czerwca 1966 r. postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji takiej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie można więc uznać, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące w swej istocie decyzją administracyjną, odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak: NSA w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 198/07, niepublikowane oraz w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 710/06, niepublikowane).

Skoro zatem przedmiotowe wystąpienia inspektora pracy nie mają charakteru decyzji administracyjnej, a w szczególności nie stanowią decyzji, o której mowa w art. 9 pkt 2a cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, to nie podlegają one regulacjom zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie przysługuje też od tych wystąpień odwołanie do organu wyższego stopnia.

Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w K., udzielając zatem odpowiedzi na pisma pracodawcy zatytułowane "odwołanie" oraz "wezwanie do usunięcia naruszeń prawa", które to pisma potraktował jako skargi na czynności inspektora pracy i rozpatrywał w trybie skargowym, nie wydał decyzji administracyjnej. Przedmiotowa odpowiedź, podobnie jak wystąpienia, nie zawiera zwrotów kategorycznych, stanowi zaś ocenę działania inspektora pracy. Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy w K. uznał bowiem niektóre z wniosków zawartych w wystąpieniach za wadliwe, inne zaś za prawidłowe (uzasadnione).

Odpowiedź ta nie może również zostać zakwalifikowana do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie ma ona charakteru władczego, jak to wynika z powyżej przedstawionych wywodów. W tym też zakresie błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż odpowiedź będąca przedmiotem skargi, ma charakter czynności materialno-technicznej.

W konsekwencji powyższych rozważań skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentuje pogląd, iż skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mieściła się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).