Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 221/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Gl 221/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Tomasz Dziuk Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021r. sprawy ze skargi Gminy Miedźno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.949.2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 listopada 2020 r., nr NPII.4131.1.949.2020, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Nr 162/XIX/2020 Rady Gminy Miedźno z dnia 15 października 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miedźno, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm. – dalej " u.c.p.g".) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako Konstytucja RP).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 i z 2020 r. poz. 875) rada gminy została zobowiązana do tego, aby dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ww. ustawy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. – w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. W wykonaniu tego zobowiązania Rada Gminy Miedźno podjęła uchwałę Nr 162/XIX/2020 z dnia 15 października 2020 r. w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedźno. Wojewoda Śląski stwierdził, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Powyższe skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Z dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że kompetencja rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w tym przepisie. Katalog tych spraw ma charakter zamknięty. Ich uregulowanie jest obligatoryjne. Brak któregoś z wymienionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Art. 4 ust. 2a u.c.p.g. określa z kolei fakultatywne elementy regulaminu.

W treści art. 7 Konstytucji RP wskazano, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten stanowi jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, a mianowicie zasadę praworządności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa.

Zdaniem organu nadzoru, uchwała będąca przedmiotem analizy w niniejszej sprawie nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 u.c.p.g., ponieważ nie zawiera minimum postanowień, które zgodnie z ustawą powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Powyższe skutkowało negatywną oceną legalności całej badanej uchwały.

W pierwszej kolejności wskazano, że Rada Gminy Miedźno nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 2a u.c.p.g., która to regulacja nakłada obowiązek określenia przez radę gminy szczegółowych zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Regulacja uchwały nie jest w tym zakresie wystarczająca, albowiem stanowi jedynie, że "właściciele nieruchomości są zobowiązani do przestrzegania standardów utrzymania miejsc gromadzenia odpadów poprzez zapobieganie powstawaniu wycieku z pojemnika oraz zapobieganie zaleganiu odpadów wokół pojemnika na odpady komunalne" (§ 8 ust. 1 uchwały).

Nie została także wypełniona delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g., gdyż w § 8 ust. 2 uchwały nie określono warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym.

W dalszej kolejności wskazano, że z art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. wynika, że w regulaminie utrzymania czystości określa się częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rada Gminy Miedźno nie uregulowała częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych, takich jak: odpady niebezpieczne, przeterminowane leki i chemikalia, odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe. W § 11 ust. 1 uchwały Rada Gminy ograniczyła się do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych, tj. papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, bioodpady oraz popiół z palenisk, co stanowi niewystarczającą regulację art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. W omawianej uchwale brak jest także przepisu określającego częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości niezamieszkałych. Rada Gminy w § 11 ust. 2 i 3 uchwały (w ocenie Sądu wskazanie przez organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego § 10 zamiast § 11 uchwały stanowiło oczywistą omyłkę) ograniczyła tę kwestię jedynie do właścicieli nieruchomości prowadzących gastronomiczną lub hotelarską działalność gospodarczą lub działalność użyteczności publicznej. Rada Gminy nie określiła tego odnośnie pozostałych nieruchomości niezamieszkałych, przez co nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

Zdaniem organu nadzoru nie została również zrealizowana delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. Rada Gminy Miedźno w § 17 uchwały nie wyznaczyła ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani terminów jej przeprowadzania. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że nie jest aktem jednorazowym, ale będzie obowiązywał przez dłuższy czas. To, że w tej chwili w Gminie Miedźno nie występuje zagrożenie ze strony gryzoni nie oznacza, że nigdy się w niej one nie pojawią.

Organ nadzoru dostrzegł także nieprawidłowość wypełnienia przez Radę Gminy Miedźno delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2a pkt. 4 u.c.p.g. W § 9 ust. 2 uchwały wskazano, że "właściciele (...) mogą korzystać z przydomowego kompostownika pod warunkiem, że jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przetrzymania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu". Regulacja ta stoi w sprzeczności z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r, poz. 1065 ze zm.), który dopuszcza posiadanie zarówno mniejszych jak i większych kompostowników. Rada Gminy nie może nałożyć na właściciela nieruchomości obowiązku posiadania tylko dużego kompostownika. Dodatkowo wskazano na niejasność i niezrozumiałość sformułowania: "jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przetrzymywania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu". Innych wymagań dotyczących kompostowania Rada Gminy nie zawarła w uchwale. W efekcie organ nadzoru uznał, że Rada Gminy Miedźno nie zrealizowała prawidłowo delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Jednocześnie podkreślił, że uregulowanie tej materii w regulaminie ma charakter fakultatywny, a więc nie wpływa na legalność całej uchwały.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. § 15 ust. 1 pkt. 1 uchwały nie wskazuje konkretnych wyjątków, np. pozwalających na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, organ nadzoru, ocenił za nadmierny, a nawet niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy jest nieprawidłowy, gdyż nie przewidując wyjątków, jest bardziej rygorystyczny niż przepis ustawowy (art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt Dz. U. z 2020 r. poz. 638). Takie sformułowanie przepisu uchwały nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska-Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42).

W § 12 ust. 2 uchwały Rada Gminy Miedźno wskazała, że "właściciele nieruchomości, na których znajdują się przydomowe oczyszczalnie ścieków mają obowiązek pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków nie rzadziej niż 2 razy do roku". Jednocześnie w ust. 3 tego przepisu określiła, że "opróżniania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków dokonuje uprawniony podmiot działający na zlecenie właściciela nieruchomości". Tymczasem, w ustawowo określonym pojęciu nieczystości ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) mieszczą się wyłącznie ścieki gromadzone w zbiornikach bezodpływowych. Regulacje dotyczące przydomowych oczyszczalni ścieków należy uznać za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Oczyszczalnie przydomowe nie stanowią urządzeń kanalizacyjnych ani zbiorników bezodpływowych i nie gromadzą nieczystości ciekłych w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g.).

Ponadto Rada Gminy przepisem § 1 ust. 1 uchwały dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie § 2 ust. 1 uchwały w zakresie wyrazów "a w przypadku gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości zapewnienie usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem" - jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., gdyż wkracza w zakres regulacji umownych, zawieranych na gruncie prawa cywilnego.

W ocenie organu nadzoru, za regulację wykraczającą poza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy uznać również:

- § 6 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym "właściciel lub użytkownik posiadający ekologiczne źródło ciepła, niewytwarzające popiołu (pompa ciepła, kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne, kocioł olejowy, kocioł gazowy itp.) zobowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadaniu takiego źródła ciepła, w celu weryfikacji zapotrzebowania na pojemnik na popiół",

- § 6 ust. 8 uchwały, zgodnie z którym "jeśli minimalne pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych nie zapewniają utrzymania porządku i czystości nieruchomości, należy wyposażyć w pojemniki dostosowane do rzeczywistych potrzeb, aby nie dochodziło do przepełnienia pojemników".

Powyżej opisane uchybienia w przedmiotowej uchwale organ nadzoru zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa, a więc uchybień prowadzących do takich skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na mocy powołanego przepisu Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Miedźno z dnia 15 października 2020 r.

Gmina Miedźno pismem z 16 grudnia 2020 r. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości i zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 ust. 2 pkt. 2a u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w sytuacji, gdy Rada Gminy Miedźno w sposób prawidłowy wypełniła delegację ustawową a organ nadzoru bezpodstawnie stwierdził, że Rada Gminy nie określiła szczegółowych zasad dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym miejsc gromadzenia odpadów;

2) art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w sytuacji, gdy Rada Gminy Miedźno w całości wypełniła delegację ustawową a organ nadzoru bezpodstawnie stwierdził, że Rada Gminy Miedźno nie określiła warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym,

3) art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały oparte na tym, że Rada Gminy Miedźno nie określiła częstotliwości pozbywania się wszystkich frakcji odpadów z nieruchomości zamieszkanych oraz brak określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości niezamieszkałych, podczas gdy w rzeczywistości Rada Gminy dokonała wystarczającej regulacji zarówno w zakresie wszystkich frakcji odpadów jak i nieruchomości niezamieszkałych;

4) art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma charakter obligatoryjny i Rada Gminy ma obowiązek w każdej sytuacji ustalić obszary i terminy obowiązkowej deratyzacji, podczas gdy przepis ten ma charakter względnie-obligatoryjny i w przypadku braku występowania na terenie gminy zagrożenia ze strony gryzoni Rada Gminy nie ma obowiązku wyznaczania obszarów obowiązkowej deratyzacji i jej terminów;

5) art. 4 ust. 2a pkt. 4 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały opartym na uznaniu, że Rada Gminy Miedźno w sposób nieprawidłowy wypełniła delegację ustawową zawartą w tym przepisie, podczas gdy Rada Gminy w sposób wyraźny i zrozumiały określiła wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach;

6) art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały oparte na uznaniu treści § 15 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady Gminy Miedźno za nieprawidłową ze względu na zbyt rygorystyczną dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, podczas gdy w rzeczywistości treść przepisu w sposób odpowiedni i dostosowany do lokalnej specyfiki zapewnia ochronę zdrowia i życia zarówno ludzi jak i zwierząt;

7) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu oceny przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku w sposób wykraczający poza kryterium legalności naruszając tym samym zasadę samodzielności samorządu terytorialnego;

8) art. 4 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osady zbierane w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków nie stanowią nieczystości ciekłych, co doprowadziło do uznania braku delegacji ustawowej Rady Gminy do uregulowania częstotliwości pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków, podczas gdy osady zbierane w osadnikach przydomowych oczyszczalni ścieków należy uznać za nieczystości ciekłe, a nawet jeżeli przyjąć że za takie uznać ich nie można – to stanowią bez wątpienia odpady komunalne, w związku z czym Rada Gminy w każdym z powyższych wariantów kwalifikacji osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków miała prawo uregulować kwestię częstotliwości pozbywania się tych osadów;

9) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały oparte na uznaniu, że Rada Gminy Miedźno przepisem § 1 uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miedźno dokonała modyfikacji art. 4 ust. 2, podczas gdy treść § 1 uchwały zgodnie z zasadami techniki prawodawczej jedynie wskazuje na zakres podjętej uchwały i nie stanowi modyfikacji treści ustawy;

10) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o stwierdzenie, że § 2 ust. 1 uchwały w zakresie wyrazów "a w przypadku, gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości zapewnienie usytuowania pojemników na innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem" jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż wkracza w zakres regulacji umownych, zawieranych na gruncie prawa cywilnego, podczas gdy regulacja ta w żaden sposób nie rozstrzyga w kwestii umów zawieranych na gruncie prawa cywilnego, czy to co do formy czy to co do treści dokonywanych czynności prawnych, a także w żaden sposób nie jest sprzeczna z treścią art. 4 ust. 2 ustawy;

11) art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w oparciu o uznanie, że Rada Gminy Miedźno wykroczyła poza delegację ustawową regulacjami § 6 ust. 7 i 8 uchwały, podczas gdy regulacje tę mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2, ponieważ dotyczą rodzaju i minimalnej ilości pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy Miedźno wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Rada Gminy wskazała, że w § 8 ust. 1 uchwały wprowadziła zasady utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów i tym samym wypełniła delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt. 2a u.c.p.g. Rada Gminy określiła także warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym, nakładając na mieszkańców obowiązki mycia i dezynfekowania ich co najmniej raz na kwartał oraz poprzez zgłaszanie wszelkich uszkodzeń pojemnika w terminie do 5 dni roboczych od daty wystąpienia uszkodzenia, przez co wypełniła delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. Kolejnym zarzutem organu nadzoru wobec przedmiotowej uchwały był brak regulacji dotyczącej pozbywania się konkretnych frakcji odpadów. Frakcje odpadów, których częstotliwość pozbywania się nie została określona, stanowią odpady, które zgodnie z § 2 pkt. 4 uchwały są dostarczane samodzielnie do GPSZOK, po wcześniejszym zgłoszeniu do Urzędu Gminy. Zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały, właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zgodnie z harmonogramem, w sposób gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. W związku z tymi okolicznościami, częstotliwość pozbywania się odpadów, które należy samodzielnie dostarczyć do GPSZOK nie została określona wprost dla poszczególnych rodzajów odpadów. Frakcje te powstają w Gminie Miedźno nieregularnie i w związku z tym ustalenie częstotliwości pozbywania się tych odpadów stałoby w oderwaniu od stanu faktycznego. Na tej podstawie nie można uznać, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. Rada Gminy określając w § 11 ust. 2 i 3 uchwały obowiązki właścicieli nieruchomości prowadzących działalność gospodarczą lub działalność użyteczności publicznej w sposób wystarczający określiła częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W dalszej kolejności Rada Gminy wskazała, że Wojewoda Śląski dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g., co doprowadziło do stwierdzenia braku realizacji delegacji ustawowej określonej w tym przepisie. Wskazany przepis ma charakter względnie obowiązujący i w przypadku braku występowania terenów, które wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji Gmina nie ma obowiązku określenia obszarów wymagających poddania ich takiej obowiązkowej deratyzacji. Wojewoda Śląski niewłaściwie zastosował także art. 4 ust. 2a pkt. 4 u.c.p.g., gdyż Rada Gminy w sposób wyraźny i zrozumiały określiła wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach. Nie można zgodzić się ze zdaniem organu nadzoru, że § 9 ust. 2 uchwały stoi w sprzeczności z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany § 36 rozporządzenia reguluje jedynie odległość urządzeń sanitarno-gospodarczych od granicy działek zewnętrznych, a także okien i drzwi, podczas gdy § 9 ust. 2 uchwały nie określa tych warunków, a zatem nie może pozostawać w sprzeczności z ww. przepisem rozporządzenia. Zdaniem Rady Gminy § 9 ust. 2 uchwały jest w pełni zrozumiały. W dalszej części skargi Rada Gminy wskazała, że organ nadzoru w sposób nieuzasadniony uznał treść § 15 ust. 1 pkt. 1 uchwały za nieprawidłowy ze względu na zbyt rygorystyczną treść. Wprowadzona regulacja miała służyć osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g., czyli ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku w sposób wykluczający swobodną interpretację. Organ nadzoru dokonując oceny regulacji uchwały przez pryzmat rygorystyczności wykroczył poza kryterium legalności. Wykroczenie poza to kryterium stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, gwarantowanej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Za chybiony należy uznać kolejny zarzut organu nadzoru jakoby Rada Gminy dokonała przekroczenia delegacji ustawowej poprzez określenie obowiązku pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków, które zdaniem organu nadzoru nie mieszczą się w pojęciu nieczystości ciekłych. Wojewoda Śląski dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. Odpady te i tak stanowią odpady komunalne, w związku z czym Rada Gminy miała prawo uregulować kwestię częstotliwości pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków. Rada Gminy w § 1 uchwały wskazała zakres podejmowanej przez siebie uchwały, a nie - jak twierdzi Wojewoda Śląski - modyfikacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem Rady Gminy § 2 ust. 1 uchwały nie jest sprzeczny z art. 4 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta w żaden sposób nie rozstrzyga w kwestii umów zawieranych na gruncie prawa cywilnego. Podobnie tyczy się to § 6 ust. 7 i 8 uchwały, które to regulacje mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Organ nadzoru w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przez kryterium legalności rozumieć należy zgodność postępowania organów administracji publicznej z prawem. Dotyczy to zarówno kwestii zgodności z prawem proceduralnym, materialnym i ustrojowym (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych /w:/ Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Istotne jest, że kontrola działania administracji odbywa się przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie jego podjęcia, nie zaś daty orzekania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1558/2011, LexPolonica nr 3889007, LexisNexis nr 3889007). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, powinnością Sądu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Wojewoda Śląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, czyli czy prawidłowo stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały Rady Gminy. Podstawę prawną zakwestionowanej czynności nadzorczej stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 powołanego przepisu). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało wydane w odpowiednim terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g), przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa; podobnie nie czyni tego co do nieistotnych naruszeń prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 stwierdzono, że do takich istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.

Dodatkowo, wskazać należy, że w polskim systemie prawnym występuje zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Orzecznictwo podkreśla również, że przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć nie tylko podjęcie aktu bez podstawy prawnej, z naruszeniem delegacji ustawowej, ale też niewyczerpanie delegacji (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 28 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 539/17). Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i pod żadnym względem nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Ust. 2 powołanego przepisu wskazuje obligatoryjne elementy regulaminu (o czym świadczy sformułowanie "regulamin określa"), z kolei ust. 2a – elementy o charakterze fakultatywnym (o czym świadczy sformułowanie "rada gminy może"). Wskazany w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. katalog ma charakter zamknięty (brak użycia przez ustawodawcę sformułowania np. "w szczególności"). Brak któregoś z elementów obowiązkowych regulaminu oznacza niewyczerpanie przez radę gminy delegacji ustawowej i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu. Brak elementu fakultatywnego (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.) nie wpływa na nieważność całej uchwały.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2a u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi określać zasady utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. W § 8 ust. 1 uchwały wskazano, że "właściciele nieruchomości są zobowiązani do przestrzegania standardów utrzymania miejsc gromadzenia odpadów poprzez zapobieganie powstawaniu wycieku z pojemnika oraz zapobieganie zaleganiu odpadów wokół pojemnika na odpady komunalne". Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wskazane przez Radę Gminy wytyczne mają charakter wyłącznie "porządkowy" (zapobieganie wyciekom z pojemnika, zapobieganie zaleganiu odpadów wokół pojemnika), które owszem w konsekwencji mogą odnieść skutki w wymiarze sanitarnym, lecz same w sobie za takie uchodzić nie mogą. Z wprowadzonej regulacji nie wynika bowiem jakie czynności konkretnie miałyby zapobiec owym wyciekom czy też gromadzeniu się odpadów wokół pojemników. Wymogi sanitarne byłyby prawidłowo unormowane gdyby wprost prowadziły do wyeliminowania szkodliwych czynników. Konkretne zabiegi mogłyby polegać np. na myciu, czyszczeniu, dezynfekcji miejsc gromadzenia odpadów, z określeniem w sposób precyzyjny częstotliwości wykonywania tych czynności, np. raz na kwartał, raz na pół roku itp. W świetle powyższego, stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 2a u.c.p.g. oraz art. 7 Konstytucji RP - w związku z niewypełnieniem przez Radę Gminy delegacji ustawowej - było zgodne z prawem.

Nie została także wypełniona delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g., zgodnie z którą regulamin ma określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. W § 8 ust. 2 uchwały, Rada Gminy postanowiła, że "właściciele nieruchomości mają obowiązek utrzymać pojemniki do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez ich mycie i dezynfekowanie co najmniej raz na kwartał oraz zgłaszanie wszelkich uszkodzeń pojemnika w terminie do 5 dni roboczych, od daty wystąpienia takiego uszkodzenia do Urzędu Gminy w Miedźnie e-mailowo lub poprzez pisemne oświadczenie właściciela nieruchomości". Mycie i dezynfekowanie spełnia warunek sanitarny, a dokonywanie tych czynności raz na kwartał lub zgłaszanie uszkodzeń stanowi czynność techniczną. Rada Gminy nie wypełniła trzeciego z warunków, tj. nie określiła warunków porządkowych, tym samym Wojewoda Śląski trafnie stwierdził, że regulacja uchwały w tym zakresie nie jest pełna.

W art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. wskazano, że w regulaminie utrzymania czystości określa się częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Chodzi tutaj m.in. o wskazanie, jakie pojazdy będą odbierać odpady i nieczystości i w jakich terminach będą przyjeżdżać. Sposób pozbycia się oznacza także udostępnienie pojemnika służącego do zbierania odpadów podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru oraz umożliwienie dostępu do odpadów w ustalonym terminie (tak: komentarz W. Radeckiego do art. 4 u.c.p.g., lex). W § 11 ust. 1 uchwały Rada Gminy Miedźno określiła częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych, takich jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, bioodpady, popiół z palenisk domowych, lecz nie określiła częstotliwości pozbywania się innych odpadów, np. niebezpiecznych, leków przeterminowanych, odpadów wielogabarytowych itp. Regulamin powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji odpadów z art. 4 ust. 2 pkt. 1b u.c.p.g. Pominięcie którejkolwiek z frakcji bądź uwzględnienie w nich niekompletnej frakcji odpadów będzie skutkowało zawsze koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1777/13). Niewymienienie wszystkich frakcji odpadów Rada Gminy wyjaśniła regulacją § 2 pkt. 4 uchwały, zobowiązującą do dostarczenia tych odpadów samodzielnie do GPSZOK, po wcześniejszym zgłoszeniu do Urzędu Gminy. Zdaniem Rady Gminy inna regulacja (z uwagi na nieregularność tych odpadów w gminie Miedźno) nie sprawdziłaby się w praktyce. Organ nie może samodzielnie pomijać niektórych regulacji ustawowych, a winien dopasować przepisy regulaminu w taki sposób, aby uczynić ustawie zadość. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie może być uważana za swobodę, pozwalającą na kwestionowanie regulacji ustawowych. Uchwała w § 11 ust. 2 i 3 dotyczy jedynie właścicieli nieruchomości prowadzących gastronomiczną lub hotelarską działalność gospodarczą bądź działalność użyteczności publicznej. Rada Gminy nie dokonała regulacji odnośnie pozostałych nieruchomości niezamieszkałych, czym nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. Użyte w ww. przepisie określenie: "nieruchomości" – jak słusznie zauważył Wojewoda – należy odnosić zarówno do nieruchomości zamieszkałych, jak i niezamieszkałych. W przypadku tych pierwszych gmina jest obowiązana z mocy ustawy (na podstawie art. 6c ust. 1 u.c.p.g.) do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Z kolei w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, gdzie powstają odpady, rada gminy postanawia fakultatywnie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego o odbieraniu takich odpadów od ich właścicieli (ust. 2 powołanego przepisu). Art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. nie zawęża obowiązku określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów tylko do tych pierwszych nieruchomości (zamieszkałych), o czym świadczy chociażby samo brzmienie tego przepisu, w którym użyto sformułowania "nieruchomości" a nie "nieruchomości zamieszkałe".

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że nie została również zrealizowana delegacja ustawowa określona w art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g., zgodnie z którą regulamin ma obowiązek określania zasad wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy Miedźno w § 17 uchwały nie wyznaczyła ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji ani terminów jej przeprowadzania. Wskazany art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. nie przewiduje możliwości odstąpienia od uregulowania tej kwestii w razie aktualnego niewystępowania takiego zagrożenia w gminie. Inne poglądy w tym względzie nie są – zdaniem sądu zasadne – gdyż stoją w sprzeczności z literalnym brzmieniem tego przepisu. Nie jest wykluczone, że w przyszłości takie zagrożenie się pojawi, a celem regulacji jest to by temu zapobiegać. Regulamin jest aktem prawa miejscowego i będzie obowiązywać przez dłuższy czas. Akt prawa miejscowego powinien kompleksowo regulować zawartą w nim materię, zwłaszcza iż pkt. 8 został umiejscowiony w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (a więc w przepisie o charakterze obligatoryjnym). Rada Gminy powinna ująć w regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego przewidziana w Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu w ramach ustaw. Organ nadzoru zasadnie uznał § 17 uchwały za istotnie naruszający prawo. Argumentacja Rady Gminy nie zasługiwała na uwzględnienie.

Organ nadzoru dostrzegł także nieprawidłowość wypełnienia przez Radę Gminy Miedźno delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2a pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którą rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i zasady zwalniania właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. W § 9 ust. 2 uchwały wskazano, że "właściciele, o których mowa w ust. 1 (tj. właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi) mogą korzystać z przydomowego kompostownika pod warunkiem, że jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przetrzymania w nim kompostowanego materiału przekładanego warstwą gleby i dojrzałego kompostu". W efekcie Rada Gminy – niejako pośrednio – bo poprzez zobowiązanie do zapewnienia kompostowników na okres co najmniej dwóch lat zobowiązuje właścicieli do posiadania odpowiednich gabarytowo kompostowników. W tym zakresie użyte sformułowanie może budzić wątpliwości interpretacyjne, np. czy właściciel może posiadać kilka, ale mniejszych kompostowników (a niekoniecznie tylko duży). Rada Gminy Miedźno podjęła próbę uregulowania ww. kwestii, lecz nie uczyniła tego prawidłowo. Jednakże należy podkreślić, że uregulowanie tej materii w regulaminie ma charakter fakultatywny (o czym świadczy użyte w ustawie określenie "może"), a więc nie wpływa na legalność całej uchwały.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. § 15 ust. 1 pkt. 1 uchwały wskazuje, że "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy prowadzenie psów na smyczy, a w przypadku ras uznawanych za agresywne w rozumieniu przepisów odrębnych oraz w inny sposób zagrażający otoczeniu – także w kagańcu". Powołany przepis nie przewiduje wyjątków, np. pozwalających na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, jak słusznie dostrzegł Wojewoda, może uchodzić za nadmierny, a nawet niehumanitarny (np. w sytuacji choroby zwierzęcia). Wprowadzony przepis miejscowy jest nieprawidłowy, ponieważ nie przewidując wyjątków jest bardziej rygorystyczny niż przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Sformułowanie § 15 ust. 1 uchwały nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań, wieku, stanu zdrowia, cech anatomicznych (tak m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 103/18). Zarzut Rady Gminy, o tym jakoby powyższe ograniczało samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, nie jest trafny. Jak już wyżej wspomniano samodzielność samorządu jest ograniczona ramami prawnymi i nie oznacza dowolności.

W § 12 ust. 2 uchwały Rada Gminy Miedźno wskazała, że "właściciele nieruchomości, na których znajdują się przydomowe oczyszczalnie ścieków mają obowiązek pozbywania się osadów powstałych w przydomowej oczyszczalni ścieków nie rzadziej niż 2 razy do roku". Jednocześnie w ust. 3 tego przepisu określiła, że "opróżniania zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków dokonuje uprawniony podmiot działający na zlecenie właściciela nieruchomości". Nie sposób uznać osady pochodzące z przydomowych oczyszczalni ścieków za nieczystości ciekłe, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. w ramach tego pojęcia mieszczą się wyłącznie ścieki gromadzone w zbiornikach bezodpływowych. Przydomowe oczyszczalnie ścieków nie stanowią również odpadów komunalnych. W art. 3 ust. 3 pkt. 2 u.c.p.g. zostało użyte pojęcie komunalnych osadów ściekowych, przez które to pojęcie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 poz. 797 ze zm.) rozumie się pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Komunalne osady ściekowe są jednym z rodzajów odpadów, do których stosuje się wszystkie przepisy ustawy o odpadach. Komunalne osady ściekowe nie mieszczą się w zakresie regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 702/13). Regulacja dotycząca przydomowych oczyszczalni ścieków określona w § 12 uchwały wykraczała poza delegację ustawową gmin, dlatego też zasadnie została uznana za naruszającą w sposób istotny przepisy prawa. Do takich regulacji należało uznać także § 1 ust. 1 uchwały, gdyż określony w nim zakres uchwały nie jest zgodny z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – wprowadza własne zmiany, co nie było dopuszczalne. Podobnie użyte w § 2 ust. 1 uchwały sformułowanie" a w przypadku gdy wyznaczenie miejsca na pojemniki nie jest możliwe na terenie własnej nieruchomości zapewnienie usytuowania pojemników na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem", w § 6 ust. 7 "właściciel lub użytkownik posiadający ekologiczne źródło ciepła, niewytwarzające popiołu (pompa ciepła, kolektory słoneczne, ogniwa fotowoltaiczne, kocioł olejowy, kocioł gazowy itp.) zobowiązany jest złożyć oświadczenie o posiadaniu takiego źródła ciepła, w celu weryfikacji zapotrzebowania na pojemnik na popiół" oraz w § 6 ust. 8 "jeśli minimalne pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych nie zapewniają utrzymania porządku i czystości nieruchomości, należy wyposażyć w pojemniki dostosowane do rzeczywistych potrzeb, aby nie dochodziło do przepełnienia pojemników" wykraczają poza zakres ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).