Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1655/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2 oraz art. 157 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art. 52 ust 2, art. 61 ust 1 , art. 54 , art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3- 9 inne
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2010 r. sprawy ze skargi E.B. i [....] Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 9 lipca 2008 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących E.B. i [....] Spółki z o.o. w K. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] .07.2009 r. znak [...] stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] , ustalającej na wniosek A. Sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla inwestycji pn. " Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej, rozbudowa infrastruktury technicznej oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów, na działkach nr 1 i 2 , obr. [...] w K."

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1586).

Orzekając w ten sposób nawiązano do wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. , w uzasadnieniu której organ pierwszej instancji stwierdził, że zostały spełnione wymagania z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wynikające z przepisów odrębnych.

Jak wyjaśniono, na skutek pisma Wspólnoty Mieszkaniowej bloku [...] os. [...] w K. z dnia 1.10.2007 r., które zostało potraktowane jako skarga powszechna w trybie art. 233 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji.

W toku postępowania E.B. - użytkownik wieczystym terenu inwestycji (tj. działek nr 2 , 1 ), podniosła, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Nie podzielając tego stanowiska uznano, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazanych na wstępie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie, czy zostały spełnione powyższe warunki następuje w wyniku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym szczegółowy sposób sporządzania analizy oraz ustalania poszczególnych parametrów został określony w powołanym na wstępie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W przedmiotowej sprawie analiza taka nie została w istocie sporządzona, mimo iż w aktach znajduje się dokument noszący tytuł " Analiza architektoniczno-budowlana." Treść tego dokumentu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że jest on analizą, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zaś mógłby co najwyżej stanowić wyniki analizy, gdyby taka została sporządzona. Zawiera on bowiem jedynie ogólne informacje co do cech oraz sposobu zagospodarowania terenu (nie zaś analizę, czyli szczegółowy opis cech i sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze analizowanym , w zakresie wymaganym przepisami rozporządzenia oraz wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego wnioski) i tylko w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w zakresie pkt 1-5 wymienionego powyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji powyższego, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w ogóle ustaleń bądź zawiera błędne ustalenia co do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i to w takim zakresie, że należy uznać te wady za rażące naruszenie prawa.

W szczególności, w zakresie ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z decyzji, ani z materiału dowodowego nie wynika, która (które) z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ pierwszej instancji wskazuje co prawda w decyzji numery działek, których sposób zagospodarowania miał być uzasadnieniem dla spełnienia powyższego warunku, jednakże ani z decyzji, ani z materiału dowodowego zebranego w aktach nie wynika, czy są to działki dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji.

Ustalenie wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźników nastąpiło w sposób dowolny.

I tak, w decyzji nie ustalono linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia. Przepis ten wyraźnie nakazuje ustalenie obowiązującej linii zabudowy. W decyzji jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast nie ma żadnych ustaleń w zakresie obowiązującej linii zabudowy. W tej sytuacji zawarte w decyzji stwierdzenie, że linię zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia jest zupełnie nieuzasadnione. W powołanym przepisie mowa jest bowiem o możliwości innego ustalenia obowiązującej linii zabudowy niż w sposób określony w ustępach poprzednich § 4, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w wadliwie sporządzonym dokumencie nazwanym analizą nie znalazły się żadne stwierdzenia, które uzasadniałyby ustalenie w sposób odmienny obowiązującej linii zabudowy, a w samej decyzji - jak to już wyżej wskazano, nie ma w ogóle mowy o obowiązującej linii zabudowy.

Także ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji nie znajduje żadnego uzasadnienia w dokumencie nazwanym analizą. Dodatkowo, jego wielkość - do 75 % dla nowej zabudowy, przy jednoczesnym ustaleniu, że wskaźnik ten dla już istniejącej i mającej pozostać zabudowy wynosi 36 %, rodzi poważne wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Zrealizowanie wskazanego w decyzji wskaźnika zabudowy doprowadzi bowiem do wykroczenia inwestycji poza teren działek nr 2 i nr 1 .

Nie znajduje również żadnego uzasadnienia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od ulicy [...] do 60 m. Ogólne informacje zawarte w tym zakresie w dokumencie nazwanym analizą nie pozwalają ani na ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ani też na stwierdzenie, że zachodzą wynikające z analizy przesłanki przemawiające za odmiennym ustaleniem tej szerokości, czyli za zastosowaniem § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Tożsamymi wadami jest dotknięte ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Powyższe naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury powodują, że w istocie nie ustalono wymaganych przepisami prawa parametrów inwestycji, a tym samym przepisy te zostały naruszone w sposób rażący. Nie można bowiem pogodzić z wymogami praworządności sytuacji, w której przepis prawa w sposób jednoznaczny podaje sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy określonych parametrów inwestycji, a organ administracji publicznej wskazania te ignoruje i parametry te ustala dowolnie.

Organ pierwszej instancji nie ustalił także, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Z warunków dotyczących obsługi komunikacyjnej zawartych w punkcie II A lit. d i f załącznika nr 1 do decyzji wynika oczywista sprzeczność twierdzeń organu pierwszej instancji w tym zakresie. W podpunkcie oznaczonym lit. d organ stwierdza, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - co oznaczałoby, że istnieje zjazd z drogi publicznej na działki będące terenem inwestycji, natomiast w punkcie f stwierdza, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji ma się odbywać z ul. [...] przez układ dróg wewnętrznych, przy czym nie wiadomo, po których działkach te drogi wewnętrzne przebiegają i czy inwestor posiada tytuł prawny do korzystania z tych dróg wewnętrznych. Jeżeli dostęp do drogi publicznej stanowi droga wewnętrzna, to inwestor musi posiadać już na etapie ustalania warunków zabudowy tytuł prawny do korzystania z tej drogi. Drogi wewnętrzne nie są bowiem z zasady drogami ogólnodostępnymi.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , tzn. istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności jeżeli chodzi o możliwość zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w energię elektryczną. Z pisma dysponenta sieci [...]SA Oddział w K. (k. [...] akt) wynika jednoznacznie, że istniejąca sieć energetyczna jest niewystarczająca dla zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w energię elektryczną, niezbędna jest jej rozbudowa, gdy tymczasem inwestor takiej rozbudowy nie projektuje. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również dalsze pisma inwestora składane do organu pierwszej instancji żadnych żądań w tym zakresie ani projektu rozbudowy sieci nie zawierają. Inwestor nie przedstawił także umowy, o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. umowy zawartej między inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną (dysponentem sieci), z której wynikałoby, że jednostka gwarantuje wykonanie tego elementu uzbrojenia terenu. Wniosek inwestora - także po zmianie, nie obejmuje rozbudowy jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, w szczególności rozbudowy sieci energetycznej w sposób wskazany w piśmie dysponenta sieci . Inwestor zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą – " Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż dla 30 samochodów " (k. [...] akt sprawy). Następnie zmienił oznaczenie rodzaju inwestycji , podając – "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej - l etap oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów na działkach nr 1 i 2 obr. [...] , w K. – II etap " (k. [...] akt). W treści żadnego z tych wniosków nie ma mowy o rozbudowie uzbrojenia terenu. Z pierwotnego wniosku inwestora wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, natomiast w kolejnym wniosku, dotyczącym zmiany rodzaju inwestycji, na temat uzbrojenia terenu nie ma ani słowa. Określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji jako – " Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku handlowo-usługowo-biurowego na cele mieszkalne z funkcją usługową w parterze części dobudowywanej, rozbudowa infrastruktury technicznej oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymiennikowni na garaż podziemny dla 30 samochodów na działkach nr 1 i 2 obr.[...] w K. " , stoi w sprzeczności z wnioskiem inwestora, co w sposób rażący narusza art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego zastosowanie także do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie jest zatem związany treścią tego wniosku i nie może jej dowolnie zmieniać. Wątpliwości budzi także zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną. Z informacji dysponenta tej sieci skierowanej zresztą do innego podmiotu niż inwestor (k. [...] akt) wynika, że zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną winno nastąpić z istniejących w rozbudowywanym i nadbudowywanym budynku urządzeń przez rozbudowę instalacji wewnętrznej. Tymczasem inwestor zamierza zmienić przeznaczenie pomieszczeń wymiennikowni na garaż dla 30 samochodów, co oznacza, że nie będzie możliwe zaopatrzenie inwestycji w energię cieplną w sposób wskazany przez dysponenta tej sieci.

W konsekwencji organ pierwszej instancji nie ustalił, że zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym rażąco naruszył ten przepis. Skoro przepis prawa powszechnie obowiązującego uzależnia wydanie decyzji określonej treści od łącznego spełnienia warunków w nim wskazanych, to nieustalenie, czy wszystkie te warunki zostały spełnione stanowi rażące naruszenie prawa.

Nadto, kontrolowana decyzja jest niekompletna. Nie zawiera bowiem wymaganego § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury załącznika w postaci wyników analizy przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Co prawda załącznik nr 1 do decyzji został nazwany – " Warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej " , ale żadnych wyników analizy w nim nie zawarto, a jedynie ustalono warunki zabudowy i to - jak wyżej wykazano - rażąco naruszając art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowej sprawy złożyli w terminie E.B. oraz A. Sp. z o.o. w K. , domagając się uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].07.2008 r. znak [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] .

Skarżący zarzucali, że całkowicie nieuzasadnione jest stwierdzenie Kolegium, jakoby decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała w ogóle ustaleń, bądź zawiera błędne ustalenia w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to w takim zakresie, że należy uznać te wady za rażące naruszenia prawa. Powołując poglądy doktryny i orzecznictwa obu występujących nurtów wskazywali, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Rażące naruszenie prawa to nic innego, jak zaprzeczenie elementu przedmiotowego hipotezy normy merytorycznej, czyli zastosowanie normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania lub zanegowanie treści dyspozycji tej normy. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Naruszenie rażące to takie, której jest oczywiste, wyraźne, bezsporne . O ile na rażące naruszenie prawa patrzeć przez pryzmat jego skutków, rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności

Skarżący podnosili, że w przedmiotowej sprawie brak jest skutków zaskarżonej decyzji, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Kolegium zarzuca jedynie uchybienia o charakterze stricte technicznym ( koncentrujące się wyłącznie na zapisach zawartych w analizie urbanistyczno - architektonicznej), nie mających żadnego znaczenia dla funkcji i przeznaczenia terenu objętego decyzją, które pozostają takie same jak nieruchomości sąsiednich. Nie dochodzi tu bowiem do sytuacji, w której na przykład zostałyby ustalone warunki zabudowy dla obiektu przemysłowego w otoczeniu budynków mieszkalnych. Wskazywali dalej na wykładnię celowościową art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest zarzutu, że decyzja organu pierwszej instancji naruszyła zasady ładu przestrzennego danego terenu. Koncentruje się ona jedynie na drobnych uchybieniach i próbuje przypisać im cechę rażącego naruszenia prawa.

Skarżący podawali następnie przykłady wad uznawanych w orzecznictwie sądowym za rażącego naruszenia prawa materialnego, a także takich, które nie są w judykaturze tak traktowane .

Zarzucili też, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy można byłoby zatem mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. W przedmiotowej sprawie Kolegium zarzuca analizie urbanistyczno - architektonicznej, iż nie ma ona cech, które określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżących taki pogląd jest całkowicie błędny, bowiem analiza urbanistyczno - architektoniczna spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu. Po pierwsze, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków - co nastąpiło. Po drugie, zgodnie z § 3 ust 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po trzecie, analizę przeprowadza się w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 7 ustawy, tj. linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) - wszystkie te elementy analiza zawiera.

Bezpodstawny i nieuzasadniony jest zarzut, że z treści decyzji i dokumentacji nie wynika, która z sąsiednich działek jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Analiza urbanistyczno -architektoniczna na k. [...] wskazuję, że to działki nr 3 i 4 były analizowane jako działki sąsiednie. Fakt ich dostępu do tej samej drogi publicznej jest uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji więc jest zupełnie zbędne kolejne potwierdzanie tej okoliczności w treści decyzji. Co więcej dostęp do drogi publicznej zapewniony jest z każdej - tj. czterech stron, bowiem teren inwestycji otoczony jest działkami stanowiącymi drogi publiczne z każdej ze stron.

Rozważania Kolegium na temat obowiązującej linii zabudowy są całkowicie chybione. W przedmiotowym stanie faktycznym podnieść należy, że linia zabudowy od ul. [...] jest już wyznaczona przez obecnie istniejący budynek. W ocenie skarżących można uznać, że ten i wiele innych zarzutów wynika z faktu, że organ w ogóle pomija w swych rozważaniach podstawową okoliczność sprawy, a mianowicie , iż działki będące przedmiotem decyzji są już obecnie zabudowane, a decyzja dotyczy jedynie planowanej nadbudowy i rozbudowy. Wypada w tym miejscu zauważyć, że oznaczenie w decyzji linii zabudowy w ten sposób, że "wyznacza się nieprzekraczalną linię zabudowy w południowo - zachodniej granicy działki działką drogową w nawiązaniu do usytuowania budynku na działce nr 4 " oznacza po prostu to, że linia zabudowy pokrywa się z linią zabudowy istniejącego budynku na działce nr 4 i nie może być przekroczona. Wbrew wywodom organu, w decyzji posłużono się prawidłowo pojęciem "linia zabudowy" - oznaczając tak literę a) w ust. 1 w pkt II decyzji, zaś w samej treści określono, że tą linię jak wyżej wskazano. Organ błędnie interpretuje treść rozporządzenia próbując dowodzić, że jest w nim zdefiniowane pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" i w mylnym pojęciu organu, wyłącznie takie pojęcie winno znaleźć się w treści decyzji. W rozporządzeniu zamieszone jest pojęcie "linia zabudowy", które jednocześnie występuje w kontekście - "obowiązującej linii nowej zabudowy" , czy też - "linii istniejącej zabudowy". Trudno zatem zrozumieć z jakich przesłanek wysnuto przekonania, o obowiązku posłużenia się terminem "obowiązująca linia zabudowy" w treści samej decyzji, w sytuacji gdy określono precyzyjnie linię zabudowy, co więcej zgodnie z istniejącym obecnie usytuowaniem budynku na przedmiotowej działce.

Stosownie do § 5 ust 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie sporządzonej w niniejszym postępowaniu przedstawiono, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym dla poszczególnych działek kształtuje się od wskaźnika 100 % do 0% - działki niezabudowane, a także wskazano działki o wskaźniku 16%, 50%, i 85 %. Jest zupełnie oczywistym, że takie wyniki analizy pozwalały organowi pierwszej instancji odstąpić od ustalania średniego wskaźnika zabudowy i na mocy powołanego wyżej przepisu ustalić wskaźnik zabudowy. W tym miejscu należy kolejny raz zaznaczyć, że organ wydając zaskarżoną decyzje w ogóle nie brał pod uwagę faktu, że warunki dotyczą nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku. Tylko to pozwala wyjaśnić zawarty w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności passus, że "zrealizowanie wskazanego w decyzji wskaźnika zabudowy doprowadzi do wkroczenia inwestycji poza teren dziatek nr 5 i 1 ." (sic!). Wynika z tego wyraźnie, że w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję zupełnie pominięto okoliczność, że istniejący budynek będzie nadbudowany o kolejne kondygnacje.

Bezzasadnym jest stwierdzenie, że nie znajduje żadnego uzasadnienia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od ul. [...] do 60 m. Taką bowiem szerokość ma elewacja obecnie istniejącego budynku na przedmiotowej działce, co wynika wprost z załącznika nr 1 do decyzji, a co umknęło ocenie organu. Jest zupełnie oczywiste, że szerokość elewacji wyznaczono zgodnie z szerokością elewacji już istniejącego budynku na gruncie, a nie odwołano się do wyników analizy dotyczących sąsiednich działek.

Z analogicznych przyczyn bezzasadnym jest zarzut dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki. Co więcej przedmiotową wysokości określono na 16 m, bowiem jak wskazano w analizie urbanistyczno – architektonicznej, w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji budynki mieszkalne mają wysokość 16 m (na działkach nr 6 , 4 , 7 i 8 ).

Całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w istocie nie ustalono wymaganych przepisami prawa parametrów inwestycji, bowiem je ustalono, a co więcej w żaden sposób nie udokumentowano, że przedmiotowe wskaźniki inwestycji stanowiłyby naruszenia zasad ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Wszystkie elementy decyzji, której nieważność została stwierdzona zostały wydany na podstawie i w oparciu o konkretnie powołane przepisy prawa, zaś formułowanie ogólnikowych zarzutów o dowolnym ustaleniu parametrów inwestycji jest całkowicie chybione. Ponadto, mając na względzie istniejący stan faktyczny na działkach objętych wnioskiem, tj. zabudowanie ich dwukondygnacyjnym budynkiem, zupełnie zbędne przeprowadzanie było szczegółowej analizy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego nadbudowy o kolejne dwie lub trzy kondygnacje.

Zarzut, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej jest co najmniej niezrozumiały w świetle tego, że z załącznika nr 1 wynika, iż teren inwestycji położny jest bezpośrednio przy ul. [...] . Co więcej, otoczony jest innymi drogami publicznymi stanowiącymi drogi wewnętrzne osiedla, a dostęp do drogi publicznej zapewniony jest z każdej - tj. czterech stron, bowiem działki wnioskodawczyni otoczone są działkami stanowiącymi drogi publiczne z każdej ze stron.

Całkowicie błędny jest pogląd wyrażony w treści zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy. Po pierwsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie cytuje treść przedmiotowego przepisu, bowiem przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Okolicznością, która kolejny raz umyka organowi jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość posiada uzbrojenie zarówno w energię elektryczną (stacja trafo jest zlokalizowana na sąsiedniej działce) oraz energię cieplną (węzeł cieplny MPEC- u znajduje się na terenie inwestycji). Tym samym działka jest uzbrojona w wszelkie media. Wobec faktu, że wnioskodawca dołączył do wniosku szczegółowe warunki techniczne przedstawione zarówno przez ENION jak i MPEC twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia Inwestycyjnego w oczywisty sposób nie jest oparte na faktach.

Skarżący podnosili, że instytucja stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. ma charakter zupełnie wyjątkowy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12.11.2002 r. II SA/Kr 94/99, Lex Polonica nr 393006). W treści uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak takich elementów, które przemawiałyby za uznaniem, że skutek decyzji nie jest możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem w ogóle nie oceniono skutków przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...].09.2009 r. znak [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zaś uznając ponownie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wadę wymienioną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , wskazano na następujące okoliczności.

Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym stanowi "ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie ładu przestrzennego określone zostało w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy , a jego celem jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przypadkowych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się, mając na uwadze działkę sąsiednią terenu inwestycji, dostępną z tej samej drogi publicznej, której zabudowa pozwala na określenie tych właśnie wymagań. Aby tego dokonać należy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Poprawność wydanej w sprawie decyzji zależy od prawidłowego zrealizowania zasad dotyczących sporządzenia analizy, zawartych przepisach rozporządzenia. Nadto, treść decyzji o warunkach zabudowy nie może pozostawać w sprzeczności z wynikami analizy. Określenie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w wyniku realizacji wniosku Inwestora A. Sp. z o.o. w K. , działającej przez Prezesa Zarządu Panią E.B. , organ pierwszej Instancji nie zrealizował większości zasad wynikających z omawianych przepisów . Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które następnie winny być wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jest bezspornym, że znajdująca się w aktach sprawy analiza, sporządzona w dniu 26.06.2006r. zawiera uchybienia stanowiące sprzeczności z zasadami określonymi w omawianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Podniesiony w kwestionowanej decyzji z dnia [...] .07.2008r. zarzut w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, jest zasadny. Stanowiący integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy załącznik graficzny wskazuje na ustaloną dla sprawy nieprzekraczalną linię zabudowy, a nie linię, która wynika z przepisów, tj. obowiązującą linię nowej zabudowy . O takiej zaś linii mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia . Obowiązująca linia zabudowy to linia, na której musi stanąć ściana frontowa budynku, a nieprzekraczalna linia zabudowy, to linia ograniczająca jedynie teren, na którym zabudowa może być zlokalizowana. Mając na uwadze zasady ustanawiania linii zabudowy, o których mowa w ust. 1 § 4 rozporządzenia jest oczywistym, że chodzi tu o ustanowienie linii, na której ma być zlokalizowany front budynku bowiem wyznaczyć się ma przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium, celowym byłoby ustalać obie linie zabudowy, z tym, że w sytuacji gdy chodzi o lokalizację obiektu kubaturowego, bezwzględnie konieczne jest ustalenie obowiązującej linii zabudowy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzutów skarżących, że linia zabudowy jest już wyznaczona przez istniejący budynek. Podanie w decyzji tylko nieprzekraczalnej linii zabudowy wskazuje, że inwestor ma prawną możliwość dobudowy do istniejącej już frontowej ściany obiektu czegokolwiek, na głębokość do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Błędnie wywodzi w swych wnioskach inwestor, że prowadząc nadbudowę i rozbudowę istniejącego obiektu nie zmieni się większość parametrów już istniejących, bowiem inwestycja polegać będzie na nadbudowie dwóch pięter. Wniosek inwestora, jak i określenie inwestycji w decyzji dotyczą nie tylko nadbudowy, ale i rozbudowy. Definicja "rozbudowy" znajduje się w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, w punkcie stanowiącym wyjaśnienie pojęcia "budowa". Zgodnie z nim budową jest wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu. Komentarz do art, 3 ustawy Prawo budowlane autorstwa R. Dziwińskiego, P. Ziemskiego, Dom Wydawniczy ABC 2006r wyd. II, podaje, także, (...) "można stwierdzić, iż w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana, obiekt budowlany lub jego część. W toku tych prac powstaje zmiana parametrów istniejącego obiektu, w tym kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość, liczba kondygnacji (...)". Co za tym idzie, nie jest prawdziwy pogląd o braku zmiany parametrów w ramach nadbudowy czy rozbudowy, co wywodzi w swoich pismach strona. Jeśli w treści rozstrzygnięcia znajduje się opis przyszłej inwestycji, który został zawarty w określeniu rozbudowa, nadbudowa, to jest oczywiste, że organ zezwala, a inwestor ma otwartą w tym względzie drogę do zmiany wszystkich parametrów istniejącego obiektu. Możliwa więc jest z punktu widzenia prawa, zarówno dobudowa od frontu istniejącego budynku, jak i w każdą jego stronę i to w takim zakresie, w jakim wyznaczono dla tego terenu w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy. Absolutnie nieprawdziwe jest więc stwierdzenie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w tej sytuacji nie zmieni się ani linia zabudowy, ani szerokość istniejącego obiektu. Zasadne jest natomiast stanowisko Kolegium, że przy wykorzystaniu ustalonego wskaźnika zabudowy możliwa byłaby sytuacja wyjścia poza granice wskazanego terenu inwestycji.

Również całkowicie niezasadny jest pogląd, że wobec istniejącej już zabudowy terenu inwestycji dwukondygnacyjnym obiektem, wykonanie szczegółowej analizy dla tego terenu jest zbyteczne. Obowiązujące przepisy wskazują, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru analizowanego. Przedmiotowa analiza urbanistyczno - architektoniczna w zakresie ustalania wskaźnika przykładowo podaje działki z ekstremalnymi wielkościami zabudowy - od 100 % zabudowy do 0 %.zabudowy. Wskazuje też przykładowo wskaźniki występujące na kilku działkach. Nie jest to jednak w żadnym razie ustalenie wskaźnika, jako średniego z obszaru analizowanego. Decyzja natomiast ustala tenże wskaźnik w wysokości do 75 %, a więc w sposób w ogóle nie korespondujący z wynikami analizy. Rozstrzygnięcie decyzji powołuje się równocześnie na ust. 3 § 5 rozporządzenia, czyli na przepis, który dozwala w sposób inny wyznaczyć ten wskaźnik, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy. Jednakże ani decyzja, ani również sama analiza nie zawierają uzasadnienia dla tego odmiennego sposobu ustalania parametru.

Całkiem dowolnie, bo bez żadnego uzasadnienia wskazywanego stanu rzeczy wydana w sprawie decyzja ustanawia szerokość elewacji frontowej na poziomie do 60 m, ze wskazaniem ust. 2 § 6 rozporządzenia. Uprzednio czynione wywody odnośnie zasad i obowiązków występujących przy ustalaniu innych warunków, są także w pełni zasadne i adekwatne do niniejszego wskaźnika.

W spornej decyzji Prezydenta Miasta K. ustalenie warunków zabudowy, w tym dokonanie analizy terenu oraz zbadanie istniejącego tam sposobu zabudowy i zagospodarowania daje inwestorowi bardzo dużą swobodę w działaniu. Oczywistym błędem jest to również, że nie dokonuje ona rzetelnego odwzorowania tego, co w terenie już się znajduje, co dopiero pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ustalenia zawarte w analizie nie są zgodne z obowiązującymi przepisami, stąd warunki zabudowy są również dotknięte błędami, to powoduje, że uchybiono przepisowi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można podzielić, że uchybienia w decyzji miały charakter jedynie techniczny , to znaczy marginalny i nie posiadały waloru rażącego naruszenia prawa. W sytuacji braku na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawą dla tworzenia i utrzymania ładu przestrzennego, rola decyzji o warunkach zabudowy jest bardzo istotna, bowiem zastępuje w tym zakresie ustalenia planu. Dlatego też ustawodawca mając na uwadze okoliczność, że tak decyzja stwarza wyjątkowe możliwości zagospodarowania terenu przyjął konieczność fachowego i dyscyplinującego podejścia do tego problemu, czemu dał wyraz poprzez uchwalenie szczegółowych przepisów regulujących sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie w ich stosowaniu prowadzi do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa ze względu na wynikający z przepisów obowiązek by projektowana inwestycja była nawiązaniem do tego co w terenie już się znajduje. Gdy wydana w sprawie decyzja nie doprowadza do ustalenia istniejącego stanu rzeczy, nie można mówić o tym, by rozstrzygała ona zgodnie z prawem o warunkach zabudowy. Takie uchybienie nosi charakter rażącego naruszenia prawa.

Dostarczona przez pełnomocnika inwestora, "Opinii na temat analizy urbanistyczno - architektonicznej wykonanej dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy działek nr 1 i 2 obr. [...] w K. " , sporządzona na zlecenie Spółki A. " jest subiektywnym wyrażeniem stanowiska przez osobę uprawnioną ( wpisaną na listę urbanistów) , w przedmiocie prawidłowości przedmiotowej "Analizy urbanistyczno – architektonicznej ." Wyraża ona spojrzenie urbanisty na projektowaną rozbudowę inwestycji oraz na sposób i treść przygotowanej analizy. Kolegium nie kwestionując tego spojrzenia podnosi, że sposób wykonania, jak i treść analizy sporządzanej w toku postępowania o wydanie o warunkach zabudowy są determinowane istniejącymi przepisami prawa, które wskazują jakie elementy są niezbędne by można było następnie określić warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji i sposób w jaki się je ustala. Tych elementów opinia nie posiada. Dla osób orzekających w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bezspornym, że wszystkie zasady zawarte w przepisach dotyczących określenia warunków zabudowy należy bezwzględnie zrealizować, dając temu wyraz w zapisie tekstowym, jak i w formie graficznej. Uchybienie tym zasadom zawartym w przepisach prawa, powoduje konsekwencje w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została oparta o wadliwie przeprowadzoną analizę.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...].09.2009 r. znak [...] E.B. oraz A. Sp. z o.o. w K. zarzucali : naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację; naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie istnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przy ocenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi powtarzali argumentację zawartą uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania sądowego - w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...], a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną z przyczyn w niej podawanych, jak również z uwagi na wystąpienie istotnych uchybień proceduralnych mogących skutkować wystąpieniem przesłanki z art. 14 5§1 pkt 4 k.p.a..

Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a. ). Stronami postępowania nieważnościowego są poza wnioskodawcą nie tylko osoby uznane za strony w postępowaniu zwykłym albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. spadkobiercy osób fizycznych ), ale również inne podmioty , o których mowa w art. 28 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, określających odmiennie krąg stron. Należy bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w wewnętrznym trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej jego przedmiotowy związek z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które brały udział w takim charakterze w postępowaniu rozpoznawczym zwykłym. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie - poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miała również eliminacja decyzji obrotu prawnego. Brak jednak podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji osób, które nie brały udziału w takim charakterze, w postępowaniu zwykłym, chociaż przysługiwał im przymiot strony, o ile po jego zakończeniue nie doszło do następstwa prawnego w ramach sukcesji uniwersalnej, albo singularnej ( na podstawie czynności prawnej ). W tym ostatnim przypadku stronami winni być następcy prawni podmiotów, którym należało przyznać status stron. Zważyć należy bowiem, że regulacje z art. 156 - 159 k.p.a. nie wprowadzają modyfikacji zasad ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., które obowiązują w każdym postępowaniu. Podkreślenia wymaga jednak , że wyżej prezentowane podejście, pomimo iż nawiązuje do postępowania zwykłego ma na względzie przede wszystkim powinność prawidłowego wykonania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązków wynikających z art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., czy dalszych przepisów służących realizacji zasad z art. 10 §1 k.p.a.. Występujące w tym zakresie zależności są jedynie pochodną więzi zachodzących pomiędzy obu trybami, co powoduje w skutkach, że krąg stron w obu postępowaniach może pokrywać się, albo nie być tożsamy.

Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są poza inwestorem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów . Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 -2 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 80, poz. 717 – także z uwzględnieniem późniejszych zmian ) oraz w przepisach prawa cywilnego, np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 145 i art. 144 k.c. ). W związku z przewidzianymi w art. 46 §1 k.c. i ustawie z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 908 z późn. zm. ) odstępstwami od zasady superficies solo cedit oraz regulacjami materialno prawnymi wprowadzonymi w tej ostatniej ustawie , przymiot strony w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym należy przyznać wspólnocie mieszkaniowej , a nie tworzącym ją współwłaścicielom nieruchomości lokalowych ( por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25.02.2009r. sygn. akt II SA/Kr 1322/08 ).

W świetle uprzednio czynionych uwag, do stron postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy zaliczyć poza inwestorem właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać , jak również w określonych sytuacjach także inne podmioty mające prawa rzeczowe do takich gruntów ( względnie następców prawnych tych osób ). Stronami są nadto podmioty działające jako strony w postępowaniu zwykłym, nawet jeżeli taki status przyznano im poprzednio błędnie.

Ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania nieważnościowego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym ( art. 7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a. ).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].07. 2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wykonało prawidłowo obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006r. nr [...]. Treść obu decyzji wskazuje, że ta zasadnicza kwestia nie była przedmiotem rozważań, zaś wydane w sprawie decyzje doręczono jedynie podmiotom figurującym w rozdzielniku decyzji i innych pism Prezydenta Miasta K. z dnia 30.10.2006 r. nr [...]. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia wymogom wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , 80 k.p.a. oraz 107§1 i 3 k.p.a. należy uznać za istotne tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych czynności w trybie nadzwyczajnym zainicjowało pismo Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os. [...] w K. z dnia 14.07.2007r., zawierające żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podmiot ten, który nie był uprzednio stroną postępowania zwykłego, bez koniecznych ustaleń został pominięty jako strona postępowania nieważnościowego pomimo, że nie uznał zasadności argumentacji zawartej w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2.01.2008r. i składał dalsze pisma - w tym pismo z dnia 3.08.2008r., w którym podnosił określone zarzuty oraz wskazywał na posiadanie inwersu prawnego jako strony z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji. Podobne uchybienia dotyczą niewyjaśniania okoliczności uzasadniających udział w postępowaniu nieważnościowym jako stron : Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os. [...] w K. , Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os. [...] w K. , Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os.[...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os. [...] w K. , które sukcesywnie zgłaszały udział w takim charakterze powołując się na sąsiedztwo z terenem inwestycji oraz zgłaszając stosowne zarzuty. W piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wspólnoty Mieszkaniowej bloku nr [...] os. [...] w K. z dnia 2.01.2008r. , jak również w piśmie tego organu z dnia 5.08.2008r. do wszystkich wyżej wymienionych wspólnot mieszkaniowych podano, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenia, czy właściciele lokali znajdujących się w tych budynkach ( wspólnoty mieszkaniowe) są stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...], stąd składane w sprawie pisma potraktowano jako skargę powszechną w trybie art. 233 k.p.a. i przeprowadzono z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Treść tych pism wskazuje na celowe odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. od wykonania obowiązku ustalenia kręgu stron , przy czym założenie, że wszczęcie i prowadzenie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] umożliwia pominięcie w nim podmiotów posiadających interes prawny jest błędne. Także bowiem w przypadku postępowania wszczętego z urzędu jego legalność jest uwarunkowania zapewnieniem czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].07.2009 r. znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a.

Niezależnie od tego zasadne są zarzuty skargi dotyczące wydania obu kontrolowanych aktów z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno uzasadnienie skargi, jaki i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poparte zostały trafną argumentacją , które uwzględniają stan faktyczny sprawy.

Na wstępie rozważań należy wskazać na występujące w doktrynie i orzecznictwie kontrowersje dotyczące wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" . Na takie rozbieżności zwracano tranie uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przytaczając stanowiska prezentowane przez przedstawicieli dwóch zasadniczych nurtów. Pierwszy z nich akcentuje oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z przesłankami wprost określonymi w przepisie , zaś drugi wagę skutków związanych z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, które wyrażają stanowisko kompromisowe i traktuje oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo. Przy " rażącym naruszeniu prawa " chodzi bowiem w istocie o koniunkcję trzech przesłanek, tj. naruszenie jednoznacznego normatywnego wzorca działania (oczywistość naruszenia prawa ), charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219 ; . Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Odpowiadający temu pogląd wyrażono wyroku NSA z dnia 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 ( Lex nr 165717 ), w którym akcentuje się , że "O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Podobnie w wyrokach NSA z dnia 21.10.1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 ( ONSA 1993, nr 1, poz. 23 ), wskazano trafnie, że "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące".

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę " rażącego naruszenia prawa " należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że " rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednakże w sposób inny niż wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio oraz 3-7 k. p. a., a także w art. 145 § 1 k. p. a.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] było jej wydanie z rażący naruszenie prawa , a to art. 52 ust. 1- 2, art. 61 ust. 1, art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej z kontrolowanych decyzji wskazano w tym zakresie na wadliwe sporządzenie analizy, a w konsekwencji brak ustaleń bądź błędne ustalenia co do spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Błędne ustalenia miały dotyczyć : nieprawidłowego i dowolnego ustalenia linii zabudowy; dowolnego określenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; dowolnego uznania, że teren ma dostęp do drogi publicznej; błędnego przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego odnośnie energii elektrycznej i cieplnej. W tym ostatnim wypadku, co do rozbudowy niezbędnej infrastruktury technicznej zarzucono nadto, że wydano rozstrzygnięcia bez stosownego wniosku inwestora. Wskazano dalej, że przedmiotowa decyzja jest niekompletna albowiem nie zawiera wymaganego w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury załącznika w postaci wyników analizy przedstawionych w formie opisowej i graficznej.

W zaskarżonej decyzji za rażące naruszenie prawa uznano analogiczne uchybienia, wśród których nie zalał się jedynie uprzednio artykułowany zarzut braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe, czynione uprzednio rozważania dotyczące istoty rażącego naruszenia prawa, a także treść decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] oraz materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym nie można podzielić oceny tego aktu dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Bezzasadnie przyjmuje się, że w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1-2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W żadnej z wydanych decyzji nie wyjaśniono przy tym, na czym ma polegać uchybienie wymogom wskazanym w ust. 2 tego artykułu. Co do wydania rozstrzygnięcia bez stosownego wniosku, należy zauważyć, że podany w decyzji Prezydenta Miasta K. opis inwestycji odpowiada żądaniu zawartemu w piśmie z daty 20.02.2006r. oraz jego modyfikacji dokonanej w piśmie z dnia 13.03.2006r. W szczególności, nie są prawdziwe twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczące niezgodnego z zamiarem inwestora orzeczenia w przedmiocie rozbudowy infrastruktury technicznej. Nawet jeżeli stosownego stwierdzenie nie zawarł on w nazwie inwestycji, wyraził taką wolę już we wniosku z dnia 20.01.2006r. zakreślając odpowiednie pole w górnej części na stronie drugiej. Dołączył również do wniosku kserokopie pism [...] SA Oddział w K. z dnia 6.02.2006r. , MPEC z 20.02.2006r., [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T. Zakład Gazowniczy w K. z 16.02.2006r. oraz MPWiK S.A. w K. z dnia 8.02.2006r. Wszystkie te pisma dotyczą rozbudowy budynku na os. [...] w K.

Nie jest tak, by decyzja Prezydenta Miasta K. została wydania z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten określając jedną z pięciu przesłanek ustalenia warunków zabudowy używa szeregu pojęć wymagających wykładni, zaś dla jego stosowania należy sięgać do przepisów wykonawczych. Już ta okoliczność powoduje, że rażące naruszenie powyższego przepisu można stwierdzić tylko wyjątkowo.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wynika, że spełnienie przewidzianego w tym przepisie wymogu następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, co następuje według określonych zasad. Dla uniknięcia dowolności w ograniczaniu prawa własności przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadza zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. To rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji niezależnie od standardów i uśrednień, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie jest zatem tak , jak przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., że regułą jest ustalanie warunków zabudowy zgodnie ze zobiektywizowanymi standardami.

Zważyć należy dalej, że wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Co do zasady należy podzielić prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stanowisko, że wyniki analizy winny uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 winny one dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Podobnie, w przypadku, gdy wniosek zmierza w kierunku ustalenia parametrów odmiennych od wskazanych rozporządzeniu standardów ich nieuwzględnienie także wymaga uzasadnienia wynikami analizy. Skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego ( braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Tak jednak nie jest w przypadku decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], gdzie w Załączniku Nr [...], adekwatnie do rodzaju przedsięwzięcia ustalono wszelkie konieczne parametry inwestycji.

W aktach sprawy dostępny jest dokument sporządzony dnia 26.06.2006r., nazwany analizą urbanistyczno-architektoniczną ( k.[...]), który zawiera dostateczne informacje co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Wbrew temu, co przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w powyższym dokumencie zawarto też wystarczające dane dotyczące spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również informacje charakteryzujące teren w obszarze analizowanym, funkcję i cechy istniejącej tam zabudowy, które umożliwiają orientację w kwestiach istotnych dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego. Załącznikiem do pisemnej analizy jest kserokopia aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać ( [...]). Przy analizie załączono dodatkowo mapkę poglądową przedstawiającą zabudowę w obszarze analizowanym z uwzględnieniem nazw osiedla i poszczególnych ulic ( [...] ) oraz fotografie obrazujące teren inwestycji oraz jego sąsiedztwo ([...]). Już w części wstępnej analizy wskazano, że o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesądza zabudowa na działkach nr 3 i nr 4 , zaś w dalszych fragmentach podano jej zasadnicze cechy, a także cechy zagospodarowania i zabudowy innych działek w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie powtarza pierwotnego stwierdzenia dotyczącego braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, które to stanowisko prezentowano dowolnie, bez wskazania na odpowiednie przepisy prawa regulujące status ul. [...] czy pozostałych dróg otaczających teren inwestycji. Powyższe nakazuje uznać, że w tym zakresie uznano za uzasadnione odmienne stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazywano na spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Jak przebiega linia zabudowy na działkach sąsiednich obrazuje kserokopia wyrysu z mapy ewidencyjnej, na którym zaznaczono obszar analizowany, przy czym sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie został w decyzjach nieważnościowych zakwestionowany. Z mapy tej wynika także, że zarówno teren inwestycji , jak i działki nr 3 oraz nr 4 położone są przy ul. [...]. Ustalona w decyzji Prezydenta Miasta K. linia zabudowy frontu działek będących terenem inwestycji od ul.[...] stanowi kontynuację linii zabudowy na znajdującej się w jej sąsiedztwie przy tej samej drodze działce nr 4 . Zarówno ta działka, jaki i teren inwestycji tworzą w zakresie linii zabudowy pewną samodzielną całość, albowiem położone są za skrzyżowaniem ul. [...] z ul. [...], a przed ostrym zakrętem drogi. Z mapy wynika, że linię zabudowy usytuowano w znacznym oddaleniu od pasa drogowego, a zatem ustalenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. nie narusza przepisów prawa. Wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa z uwagi na możliwość rozbieżnej interpretacji § 4 rozporządzenia. Tytułem przykładu wykładni odmiennej od prezentowanej w decyzjach nieważnościowych można powołać wyrok NSA z dnia 8.07.2008r. sygn. akt II OSK 779/07 ( zam. zb LEX nr 447869 ), w którym wskazano – " 1. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Także w wyroku NSA z dnia 8.07.2008r. sygn. II OSK 798/07 ( zam. zb. LEX nr 447867 ) podano ) – " 1. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. 2. Do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę." Przyjęcie cytowanych wyżej poglądów powoduje, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy w decyzji Prezydenta Miasta K. nie budzi zastrzeżeń, natomiast przy wykładni odmiennej, ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa. Niezależnie od tego, w kontekście argumentacji zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie można nie zwrócić uwagi na fakt, że wyznaczona linia zabudowy , to nie tylko linia ścian obiektu budowlanego, ale także innych jego części, takich jak okapy, rynny, balkony, które mogą zostać wysunięte przy nadbudowie części mieszkalnej poza dotychczasowy obrys budynku, co tym bardziej uzasadnia wyznaczoną w decyzji linię zabudowy.

Słusznie podaje się w decyzjach nieważnościowych, że w tekście analizy nie wyliczono średnich wskaźników koniecznych przy stosowaniu § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej jednak podano w niej szczegółowe dane dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, które pozwalają na wyliczenie takiej średniej. Wskazano również maksymalne i minimalne wielkości szerokości elewacji frontowych budynków wolnostojących w obszarze analizowanym, a także istniejącego już na terenie inwestycji. Podobnie, co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano wysokość minimalną i maksymalną występującą w obszarze analizowanym, a także dokładną wysokość budynków na pięciu działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie inwestycji oraz wysokość budynku już istniejącego na działkach objętych wnioskiem. Nie jest zatem tak, że analiza nie zawiera danych umożliwiających ocenę spełnienia wymogów zachowania ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa, przy czym w decyzjach nieważnościowych brak innych niż niżej podany argumentów wskazujących na ich naruszenie przez konkretne rozstrzygnięcie jakie zawarto w decyzji Prezydenta Miasta K.

W szczególności, wbrew temu co podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , w decyzji Prezydenta Miasta K. nie ma ustalenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obiektu już istniejącej na terenie inwestycji ma wynosić 36 %, zaś dodatkowo dla nowej zabudowy określa się go na 75 % . Wywody wskazujące na konieczność przekroczenia przy realizacji inwestycji kubaturowej granic terenu objętego wnioskiem nie znajdują żadnego uzasadnienia na tle brzmienia pkt II 1 b Załącznika Nr 1, czy tego, co wynika z załącznika Nr 2 do decyzji. Planowana inwestycja dotyczy nadbudowy i rozbudowy istniejącego już budynku, stąd ustalone w decyzji wskaźniki powierzchni zabudowy - 75 % , oraz powierzchni biologicznie czynnej - 10 % , dotyczą całego nowego ( nadbudowanego i rozbudowanego ) obiektu budowlanego jaki powstanie w związku z realizacją inwestycji w granicach działek objętych wnioskiem.

Wbrew temu, na co wskazano w obu kontrolowanych decyzjach, do wniosku sygnalizującego zamiar rozbudowy infrastruktury technicznej dołączono wymienione uprzednio już dokumenty z których wynika, że teren jest uzbrojony i nie ma przeszkód w realizacji zwiększonego zapotrzebowania na określone media przy zachowaniu warunków podanych przez dysponentów sieci. Kwestia ewentualnej lokalizacji wymiennikowni należy do dalszego etapu procesu inwestycyjnego. Konkretny sposób rozbudowy instalacji wewnętrznej dla zaopatrzenia rozbudowanego budynku w energię cieplną będzie podlegał kontroli w sprawie o wydanie pozwolenia, zaś dostępne w aktach sprawy uzgodnienie z dysponenta tej sieci nie stoi na przeszkodzie zmianom w lokalizacji dotychczasowych urządzeń. Brak zatem podstaw do stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszeni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z przyczyn wskazywanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K.

Nie można podzielić prezentowanego w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stanowiska, w myśl którego za rażące naruszenie prawa należy uznać brak w dokumencie nazwanym analizą urbanistyczno-architektoniczną ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Nie zachodzą też podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z uwagi na naruszenie art. 54 u.p.z.p. Właściwa ocena braków w załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy jakie stanowią wyniki analizy nie jest natomiast możliwa bez uprzedniego rozważania ich znaczenia oraz skutków uchybień, zaś te w sprawie niniejszej nie stwarzają podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że przepisy rangi ustawowej nie wprowadzają wymogu przeprowadzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynika jedynie pośrednio konieczność zgromadzenia w toku postępowania stosownego materiału umożliwiającego ich stwierdzenie dla wydania stosownego rozstrzygnięcia, zaś z art. 50 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek powierzenia sporządzenia projektu decyzji osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów . Ocena spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. należ przy tym do organu wydającego decyzję administracyjną. Także przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu sporządzenia w toku postępowania pisemnej analizy. Wręcz przeciwnie, sformułowania użyte w § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 naprowadzają, że analiza jest w istocie pewnym procesem intelektualnym, w którym uwzględnia się obowiązujące przepisy oraz stwierdzony stan faktyczny. Wymóg pisemności związany jest z samą decyzją o warunkach zabudowy , zaś aktualizuje się już w momencie sporządzenia jej projektu. Elementy każdej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107§1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Paragraf 9 ust. 1 – 4 rozporządzenia stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2 ); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4 ). Na tle przytoczonej regulacji widocznym jest formalne odróżnienie samej decyzji o warunkach zabudowy ( zawierającej część testową i graficzną ) od załącznika do decyzji w postaci wyników analizy ( również zawierających część tekstową i graficzną), które nie mają charakteru wiążącego i są w istocie dodatkowym uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Ogól przytoczonych regulacji, które znajdują się w różnych aktach prawnych wskazuje równocześnie, że prawidłowa formalnie konstrukcja decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych, których występowanie obserwuje się też w praktyce. Powyższe zaś nakazuje uznać, że nie każde uchybienie tymże przepisom będzie stanowić rażące naruszeniem prawa. Ograniczają szczegółowe rozważania do kwestii istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy mieć na uwadze rolę i znaczenie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji oraz jej uzasadnienia. Rozstrzygnięcie określane w doktrynie mianem osnowy decyzji, nazywane w praktyce także sentencją – stanowi o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, o odmowie ich stwierdzenia, o rozstrzygnięciu sporu , albo też o zakończeniu postępowania winny sposób, niż wydanie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest rozumiane jako osnowa decyzji bądź sentencja decyzji i jako takie musi być sformułowane jasno i precyzyjnie. Uzasadnienie podaje natomiast motywy w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, przy czym ustawa dopuszcza sytuacji, w których można odstąpić od sporządzenia uzasadnienia ( art. 107 § 4 5 k.p.a. ).

W sprawie niniejszej jest czytelnym, które z elementów decyzji Prezydenta Miasta K. stanowią rozstrzygnięcie. Poza częścią wstępną - w której wyrzeczeniu o ustaleniu warunków zabudowy towarzyszy wskazanie podstaw prawnych orzekania, szczegółowe wiążące ustalenia zawarto w Załączniku Nr 1, gdzie powołano też ich podstawy prawne. Załącznik Nr 2 jest częścią graficzną decyzji, gdzie przedstawiono między innymi linie rozgraniczające teren inwestycji. Taka konstrukcja decyzji nie nastręcza trudności w wyodrębnieniu wiążących ustaleń, które wiążą na dalszych etapach procesy budowlanego, rozstrzygnięcie jest kompletne, co nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Odnośnie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. , nie jest ono rozbudowane. Brak odrębnego załącznika stanowiącego wyniki analizy ( część tekstowa i graficzna), przy czym ustalenie linii zabudowy zilustrowano w Załącznik Nr [...] Niemniej jednak, nie jest tak by decyzja w ogóle pozbawiona była uzasadnienia. Stwierdza ono jednoznacznie spełnienie wymogów z art. z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. i nie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem , którego elementami są ustalenia dotyczące niezbędnych parametrów ( pkt II 1. Załącznika Nr 1 ) , także odnoszące się do: warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu; warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz innych wynikających z przepisów wymogów (pkt II 2. – 6. Załącznika Nr 1). Występujące braki nie stanowią zaś dostatecznej podstawy do stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt " c " p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a.