Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 w zw. z art. 151 ppsa.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła ( spr. ) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 674/12 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Sztumie z dnia 10 listopada 2010 r. nr LII/415/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na rzecz Gminy Sztum kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 674/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w Sztumie z dnia 10 listopada 2010 r. nr LII/415/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w Czerninie z obszarem terenów przyległych, położonych częściowo w obrębach Barlewice i Postolin, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 pkt 7, 9, 11, w pkt II. zasądził koszty postępowania (na rzecz "skrzącej" – uwaga Sądu). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 10 listopada 2010 r. Rada Miejska w Sztumie, po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Sztum z dnia 27 kwietnia 2002 r., podjęła uchwałę nr LII/415/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w Czerninie z obszarem terenów przyległych, położonych w obrębach Barlewice i Postolin.

W związku z nieuwzględnieniem przez Radę Miejską w Sztumie zarzutów zgłaszanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych w Warszawie (dalej: Agencja) do projektu planu w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, w dniu 20 maja 2011 r., Agencja wystąpiła z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą i wniosła o zmianę miejscowego planu polegającą na uchyleniu, sprzecznych z prawem w ocenie Agencji, postanowień planu: § 7 pkt 5, 6, 7, § 10 pkt 7, 9, 11, 14, § 13 ust. 4 pkt 5, § 23 ust. 4 pkt 1a, b, c, d oraz § 23 pkt 3c. Agencja wniosła także o zmianę skali załącznika graficznego do planu ze skali 1:2000, do skali 1:1000.

Uchwałą z dnia 11 lipca 2011 r. Rada Miejska w Sztumie nie uwzględniła powyższego wezwania. Wobec powyższego Agencja, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako: Usg) wniosła skargę na opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta w Sztumie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono szereg naruszeń przepisów prawa materialnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Agencji Rada Miejska w Sztumie naruszyła przywołane w zarzutach skargi przepisy, a w związku z powyższym powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sztumie wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 789/11, WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wojewódzki uznał, że postanowienia uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej Upzp). Zapisy zawarte w postanowieniach planu dotyczące nakazu likwidacji lagun osadowych, nakazu likwidacji wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych osadów z rolnictwa, nakazu rekultywacji lagun, emisji odorów wykraczają poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Sąd wojewódzki uznał, że również postanowienia § 10 pkt 7, 9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Za niezgodne z prawem uznano także postanowienia planu zawarte w § 32 w zw. z § 7 pkt 7, § 10 pkt 14, § 13 ust. 4 pkt 5. Za niezgodne z prawem sąd ten uznał również zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu dotyczący ustalenia dopuszczenia hodowli nie większej niż 800 DPJ. Za niezasadny natomiast uznał zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 Upzp poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Gd 789/11 wniosła Rada Miejska w Sztumie. Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1598/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie WSA w Gdańsku winien rozważyć, czy zakwestionowane regulacje planu w istocie sprzeczne są z istniejącym porządkiem prawnym. W szczególności sąd winien rozważyć, czy wprowadzone w zaskarżonej uchwale nakazy i zakazy nie znajdują uzasadnienia na gruncie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ponadto sporządzając uzasadnienie wyroku sąd wojewódzki winien uczynić to stosownie do wymogów art. 141 § 4 Ppsa. Sąd winien w uzasadnieniu wyroku dać wyraz przyjętemu tokowi rozumowania poprzez wyjaśnienie, które ustalenia planu są sprzeczne z konkretnym przepisem prawa oraz dlaczego wadliwość tylko niektórych rozwiązań planistycznych powoduje w ocenie Sądu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całego planu.

Ponownie rozpoznając skargę Agencji opisanym na wstępie wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały planistycznej w części. W motywach wyroku WSA w Gdańsku stwierdził, że kontrola zaskarżonego planu skutkowała uwzględnieniem skargi jedynie w części obejmującej § 10 pkt 7, 9 i 11 uchwały. Zgodnie z § 10 planu dotyczącym rozwiązań komunikacyjnych w pkt 7 uchwalono, że wszelkie projekty oraz roboty budowlane w terenach przeznaczonych pod komunikację należy wykonywać na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi; w pkt 9 uchwalono, że dopuszcza się lokalizowanie sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych na zasadach uzgodnionych z zarządzającym drogą i w pkt 11 uchwalono, że planem nie ogranicza się ilości zjazdów, przy czym każdorazowo należy ich lokalizację ustalać na warunkach określanych przez zarządzającego drogą. Sąd wojewódzki uznał, że wskazane ustalenia naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych, a dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Sąd uznał za zasadne twierdzenia skargi, w których wskazano, że z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarząd powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg.

Zdaniem sądu I instancji bezzasadnie skarżąca kwestionowała natomiast treść § 7 pkt 5 i 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. a-d, a także § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a, b i c planu. W jego ocenie ustalenia planu uwzględniły w cyt. przepisach zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Przywołując motywy wydanego w granicach sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzono, iż dopuszczalne jest stosowanie ograniczeń intensyfikacji działalności polegające na chowie zwierząt, gdzie przekroczenie wskaźnika 210 DJP oznacza, że jest ono kwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nakaz odprowadzania gnojowicy do zbiorników zamkniętych ujęty w planie realizuje z kolei postanowienia ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm., dalej: "Unin").

W ocenie tegoż sądu nietrafnie także Agencja kwestionowała wprowadzenie w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "zalecenie". Za Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego ocena w tej mierze wiąże sąd I instancji wskazano, że definicja ta sama w sobie nie stanowi merytorycznej normy prawnej planu, lecz stanowi wskazówkę uprawnionej interpretacji zapisów planu. Zatem przyjąć należy, że kwestionowany zapis planu w istocie ma znaczenie informacyjne i nie powoduje po stronie organów administracji budowlanej żadnego obowiązku badania istnienia w treści projektu budowlanego uzasadnienia odstępstw od postanowień planu i odmowy wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy takiego uzasadnienia nie będzie.

Za nietrafny sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 Upzp poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali. Biorąc pod uwagę obszar planistyczny Rada miała podstawę do zastosowania skali 1:2000, przy czym brak jest przepisu, który nakazywałby wybór tej skali szczególnie uzasadniać.

Skargą kasacyjną, reprezentowana przez pełnomocnika, Agencja zaskarżyła ww. wyrok w zakresie pkt 1 i zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

w postaci przepisów art. 15 ust 2 pkt 3 Upzp w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej uPoś) poprzez brak określenia w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy zasad ochrony środowiska, przyrody i dziedzictwa kulturowego. Podstawę do sformułowania powyższych zasad stanowi opracowanie ekofizjograficzne sporządzane na potrzeby planu, które nie zostało sporządzone przy opracowywaniu skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, a którego brak stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego.

obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 8, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

- rażące naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów:

art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 Upzp w zakresie, w jakim § 7 pkt 5 planu oraz § 23 ust. 4 pkt 1 c) i d) planu - w odniesieniu do ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem P/U1, nakazuje zlikwidować i zrekultywować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1,

art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 Upzp w zakresie, w jakim zawarto w § 7 pkt 6, § 23 ust. 4 pkt 1a) i b) planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowni rolniczej,

art. 16 ust. 1 Upzp, poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzenia planu w takiej skali,

art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp poprzez zawarcie w § 10 pkt 7, 9, 11 planu norm otwartych, pozwalających podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu,

art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w skardze kasacyjnej powołano się na nieaktualny publikator tej ustawy - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm. – uwaga Sądu) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp poprzez wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu, "które nie pozwalają na określenie, jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem",

art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "rozp. MI z 2003"), poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 4 pkt 3c) planu ograniczenia, odnośnie obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem P/U1, w tym również poprzez precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie oznaczonym w Planie jako teren P/U1,

art. 2 i 21 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej K.c.) poprzez naruszenie prawa własności polegające na pozbawieniu dotychczasowego dzierżawcy możliwości dalszego prowadzenia gospodarki rolnej na przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawarty w § 7 ust. 6, § 23 ust. 4 pkt 1a) i b) planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowni rolniczej jest sprzeczny z art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust 2 i 3 Upzp, gdyż nie stanowi on ani ustalenia przeznaczenia terenów, ani określenia sposobów ich zagospodarowania, a tylko takie cele uzasadniają uregulowanie określonego zagadnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zagadnienie metod chowu zwierząt hodowlanych czy stosowanych technologii nie może być w ogóle przedmiotem regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe postanowienie nie zapewnia również ochrony ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, co przemawia za uznaniem ich za sprzeczne również z art. 1 ust. 1 Upzp.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, sporządzonej przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Agencji na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w skardze kasacyjnej adresatem naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wskazanie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna ani inny akt administracyjny. Błędne jest stanowisko Agencji co do braku opracowania ekofizjograficznego, gdyż takie opracowanie zostało sporządzone. Zdaniem organu skarga kasacyjna jest oczywiście wadliwa i choćby z tych względów winna zostać oddalona, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wypada zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zdaje się nie przyjmować do wiadomości, że w granicach sprawy orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 1598/12, skoro imieniem Agencji "w pełnej rozciągłości" popiera stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SA/Gd 789/11, gdy wyrok ten został wszak w konsekwencji skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Sztumie uchylony.

Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to "art. 8, 77 § 1 oraz 80 kpa", poprzez "oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący". Zarzutu tego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa, nie uzasadniono w skardze kasacyjnej. Autor tej skargi nie zadał sobie przy tym trudu, aby określić, co rozumie pod skrótem "kpa". Jeśliby przyjąć, że pod tym skrótem kryje się "Kodeks postępowania administracyjnego" (ustawa z 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), to czynienie sądowi wojewódzkiemu zarzutu naruszenia wskazanych enumeratywnie w skardze kasacyjnej przepisów tego Kodeksu jest niezasadne, albowiem sąd ten nie stosował przepisów cyt. ustawy, skoro rozpoznawał sprawę sądowoadministracyjną w trybie przepisów Ppsa. Przepisów K.p.a. nie mogła stosować ponadto Rada Miejska w Sztumie podejmująca kwestionowaną następnie skargą uchwałę, albowiem przepisów K.p.a. nie stosuje się m. in. do spraw podejmowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego. Zakres stosowania K.p.a. określają jego przepisy w art. 1-3, to iż Kodeks nie normuje postępowania w sprawie podejmowania uchwał przez organ gminy ma charakter elementarnej wiedzy prawniczej. Wedle reguły falsa demonstratio non nocet (zob. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Sędziów naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą odmowy jej rozpoznania. Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 151 Ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Gdyby zatem przyjmować sformułowany zarzut naruszenia przepisów art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 151 Ppsa i uznać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o to, że sąd wojewódzki nie dostrzegł naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., jakiego miała się dopuścić Rada Miejska w Sztumie, to taki zarzut jest oczywiście nietrafny. Przepisów K.p.a. nie stosuje się do spraw polegających na podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 Upzp w zw. z art. 72 uPoś, polegający na braku sporządzenia opracowania ekofizjograficznego na potrzeby uchwalonego planu. Przede wszystkim wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy nie mają charakteru "przepisów postępowania" w rozumieniu art. 174 Ppsa, którym miałby uchybić orzekający w sprawie sąd wojewódzki. Gdy zaś idzie o istotę zarzutu, to, jak to słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, takie opracowanie ekofizjograficzne znajduje się w aktach sprawy, co czyni ten zarzut skargi kasacyjnie całkowicie chybionym.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 Upzp w zakresie, w jakim z treści § 7 ust. 5 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 c) i d) planu wynika nakaz likwidacji i zrekultywowania istniejących lagun osadowych na obszarze oznaczonym konturem P/U1. Z kolei zarzutu naruszenia przepisu art. 6 Upzp nie sposób rozpoznać, albowiem w skardze kasacyjnej wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa nie uzasadniono w żaden sposób tak sformułowanego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że cyt. przepis składa się z dwóch ustępów, stanowiąc odpowiednio, że "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (ust. 1) oraz "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych" (ust. 2). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach Ppsa, jednym z elementów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 176 Ppsa). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo rozpoznać zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane, skoro w skardze kasacyjnej nie nawiązano w żaden sposób do treści przepisu, który miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem, jak również nie wskazano precyzyjnie, której jednostki systematycznej przepisu, który miał być naruszony, zarzut dotyczy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m. in. "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", z kolei z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza "prawo własności". Eksponując charakter norm planistycznych skarżąca kasacyjnie Agencja wyklucza dopuszczalność zamieszczania w planie nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów, co z kolei ma prowadzić do wniosku, że postanowienia wskazanych w tym miejscu unormowań zaskarżonej uchwały mają być niedopuszczalne. Słusznie wskazał jednak WSA w Gdańsku, że zgodnie z art. 190 Ppsa wobec wydania w granicach sprawy wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 września 2012 r., II OSK 1598/12, jest nim związany, a dokładniej jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku II OSK 1598/12, którym także związany jest orzekający obecnie Sąd, zaaprobowano wywód skarżącej wówczas kasacyjnie Rady Gminy w Sztumie, wedle którego zasady ochrony środowiska wskazują kierunek nakazanych i zakazanych zachowań człowieka w granicach szeroko pojmowanej ochrony środowiska i ochrony przed odpadami. Zasady te są konkretyzowane m. in. w normach planistycznych ustalających już konkretne nakazy i zakazy w odniesieniu do realnej działalności człowieka na danym obszarze. Nie jest więc tak, że postanowienia planu dotyczące likwidacji lagun wykraczają poza materię planistyczną. Zostały one uznane za zgodne z obowiązkiem płynącym z brzmienia § 4 pkt 3 rozp. MI z 2003. Z tych przyczyn, biorąc także pod uwagę, że z mocy art. 190 Ppsa nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd nie dopatruje się sprzeczności z obowiązkowym uwzględnieniem w treści planu "zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" w tych postanowieniach planu (§ 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 4 pkt 1c) i d), z których wynika nakaz likwidacji i rekultywacji istniejących lagun osadowych. Nie ma także sprzeczności takiej regulacji planistycznej z nakazem uwzględniania m. in. "ochrony własności" (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp). Z przepisu art. 1 ust. 2 Upzp wynika bowiem, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się także szereg innych aspektów, m. in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych czy wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 Upzp). Stosownie do brzmienia § 4 pkt 3 rozp. MI z 2003 przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m. in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 uPoś. Z art. 72 ust. 1 pkt 4 uPoś wynika m. in., że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej. Dodać jeszcze wypada, że postanowienia planu, z których wynika nakaz likwidacji otwartych zbiorników na gnojowicę nie zostały uznane w wyroku II OSK 1598/12 za bezprawne.

Z tych samych generalnie, co powyżej przyczyn, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 Upzp w zakresie, w jakim zawarto w § 7 pkt 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 a) i b) planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowni rolniczej. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wskazał, w jakim zakresie sąd I instancji miałby uchybić przepisowi art. 14 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6". Z kolei raz jeszcze wypadnie przypomnieć, że wyroku II OSK 1598/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada Miejska w Sztumie. Czyni to chybionym zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 Upzp, który został wyłuszczony w uzasadnieniu stawianego zarzutu kasacyjnego. Z kolei sformułowany zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 Upzp nie uwzględnia, że cyt. przepisy składają się z kilkunastu punktów określających obligatoryjne i fakultatywne elementy planu. Taki sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej w istocie zmuszałby Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się intencji strony, wobec związaniem Sądu zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa) jest to niedopuszczalne. Autor skargi kasacyjnej eksponując zasadę swobody działalności gospodarczej nie dostrzegł przy tym, że źródłem ograniczenia tej swobody są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, chroniące określone wartości, na które trafnie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku. Nakaz odprowadzania gnojowicy do zbiorników zamkniętych ma swe źródło w przepisie art. 25 ust. 1 Unin, zasadnie także wskazano, że cyt. ustawa obowiązywała w dacie podejmowania skarżonej uchwały. Trafnie także sąd I instancji wyłuszczył kwestię obowiązku dostosowania się podmiotów prowadzących wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej do tego, aby gnojowicę przechowywać wyłącznie w zamkniętych zbiornikach. Skarżąca Agencja eksponując swobodę działalności gospodarczej w sposób chybiony wywodzi, że te ustalenia planu, które w tym miejscu kwestionuje, odnoszą się do metod chowu zwierząt czy stosowanych technologii. Być może uwadze strony skarżącej umyka i to, że naruszenie ustawowego obowiązku oznaczonego sposobu przechowywania nawozów naturalnych stanowi wykroczenie i zagrożone jest karą grzywny (art. 41 pkt 11 Unin).

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 16 ust. 1 Upzp, wedle którego "Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000". Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu został sporządzony w skali 1:2000, "wbrew informacji wynikającej z § 1 ust. 2 pkt 1 planu", tymczasem takiej jednostki systematycznej w samym planie brak. § 1 ust. 3 planu określa, że "Rysunek planu wykonany jest na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000". Słusznie sąd wojewódzki wskazał, że brak jest przepisów, które wymagałyby szczególnej formy dla uzasadnienia wyboru skali rysunku planu. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 Upzp wynika dopuszczalność określenia przez właściwego ministra m. in. skali opracowań kartograficznych. W § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003 dopuszczono stosowanie map w skali 1:2000, gdy plan odnosi się do "obszaru o znacznej powierzchni", podzielić należy pogląd sądu wojewódzkiego, że taki przypadek zachodził w przedmiotowej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp poprzez zawarcie w § 10 pkt 7, 9 i 11 planu norm otwartych, zawarty w skardze kasacyjnej jest zupełnie chybiony. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł pkt. I wyroku II SA/Gd 674/12, w którym WSA w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Sztumie z 10 listopada 2010 r. w takim zakresie, jak to wskazano powyżej. Skoro sąd I instancji uwzględnił już skargę Agencji w tym zakresie, to całkowicie nietrafne jest ponawianie zarzutów naruszenia prawa, sformułowanych w samej skardze, a które skutkowały stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w oznaczonym zakresie. Sformułowanie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej świadczy o dalece nieprofesjonalnym podejściu autora skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie podejmowania uchwały planistycznej – tekst jednol. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623, dalej uPb) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp, w aspekcie treści § 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu. We wskazanych przez skarżącą Agencję przepisach planu znajdują się oznaczonego rodzaju zalecenia (stosowania paliw ekologicznych lub niskoemisyjnych - § 7 pkt 7, ograniczania stosowania szczelnych utwardzeń nawierzchni ciągów pieszych i rowerowych itp. poprzez wykonywanie nawierzchni przepuszczalnych (ażurowych, żwirowych, tłuczniowych itp.) - § 10 pkt 14, ujednolicania kolorystyki elewacji i stolarki w poszczególnych zespołach zabudowy garażowej - § 13 ust. 4 pkt 5). Na dopuszczalność tego typu zaleceń wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1598/12, wywodząc, iż zmierzają one m. in. do ukształtowania określonego ładu przestrzennego. Co się tyczy definicji zalecenia, znajdującej się w § 3 pkt 32 planu to w cyt. wyroku nie uznano jej wprowadzenia do planu za sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 28 Upzp. Przypomnieć zatem raz jeszcze wypadnie, że z powodu treści art. 190 Ppsa i związania uprzednio wskazaną wykładnią przepisów prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie można uznać zarzutów sformułowanych wobec treści § 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu za zasadne.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z § 4 pkt 1 rozp. MI z 2003 w aspekcie treści § 23 ust. 4 pkt 3 c) planu. Wedle § 23 ust. 4 pkt 3 c) planu dla terenu oznaczonego konturem P/U 1 "W ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania.... dopuszcza się prowadzenie hodowli w ilości nie większej niż 800 DJP". Przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp określa, że w planie miejscowy określa się obowiązkowo "zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Z kolei przywołany przez autora skargi kasacyjnej przepis § 4 pkt 1 rozp. MI z 2003 stanowi, że "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: 1) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów". Zdaniem Sądu ustalenie planistyczne kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Agencję nie narusza żadnego ze wskazanych przepisów. Nie chodzi tu o "precyzyjne wskazanie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie oznaczonym w planie jako teren P/U 1", ale o ograniczenie poziomu intensywności prowadzonej tam hodowli zwierząt. Jak to już wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1598/12 "w warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (...) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości". Chów zwierząt przekraczający wskaźnik 210 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością kwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z tych przyczyn przesądzono w cyt. wyroku dopuszczalność tego typu ograniczenia. Chybione jest przy tym wywodzenie, że takie sformułowanie planu uniemożliwia działalność dzierżawcy w dotychczasowy sposób, nadto Gmina miała nie wykazać, skąd tego typu ograniczenie. Jak wynika z załącznika Nr 2 do uchwały przyjmującej plan obecny użytkownik terenu oznaczonego w planie konturem P/U 1 prowadzi chów zwierząt w wielkości 786 DJP. Przyjęte przeto ograniczenie poziomu dopuszczalnej hodowli zwierząt antycypuje stan z momentu podejmowania uchwały planistycznej, zaś wolą Rady było ograniczenie intensyfikacji prowadzonej hodowli, jako powodującej istotne skutki z punktu widzenia ochrony środowiska. Tym samym i na zasadzie art. 190 Ppsa, za nietrafne uznać wypada zarzuty naruszenia w ten sposób przepisu art. 22 Konstytucji RP, skoro kwestia powyższego ustalenia planistycznego była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp oraz art. 140 K.c.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 Ppsa orzec należało, jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.