Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 671/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11f, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr IF-I.7821.3.2021.HP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja w pkt 1 została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję B. K. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wszczęcie postepowania w sprawie nastąpiło na wniosek z 9 maja 2019 r. Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie reprezentującego Prezydenta Miasta Lublin.

W toku postępowania w dniu 16 lipca 2019 r. wpłynęło pismo B. K., który zarzucał m.in. że nie udzielił zgody na dysponowanie na cele budowlane jego działkami nr ewid.[...] i [...].

Decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Lublin zezwolił na realizację inwestycji drogowej: budowa planowanej drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinka ul. [...] od km 0+000 do km 0+058,50 wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami i zbiornikiem retencyjno-rozsączającym, budową sieci oświetlenia drogowego, przebudową sieci nN oraz SN oraz wycinką drzew. Zgodnie z punktem pierwszym decyzji, inwestycja miała być realizowana w liniach rozgraniczających teren inwestycji na wskazanych działkach pod budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] oraz ul. [...], a w punkcie drugim: poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – na wskazanych działkach odpowiednio pod przebudowę innych dróg publicznych, pod budowę/przebudowę zjazdów oraz na działce nr [...] należącej do B. K. pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu. W pkt 9 określono także na podstawie art. 124 ust. 4- 7 i art. 124a u.g.n. "ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu (...)" obejmujące m.in. działkę nr [...] oraz zezwolił na wykonanie tych sieci.

W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zgody na dysponowanie na cele budowlane jego działkami organ I instancji wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363), dalej jako "u.z.r.i.d." lub "specustawa drogowa" zgoda taka nie jest wymagana.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w toku postępowania inwestor był wzywany do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym (postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r.), wezwanie zostało wykonane. Dla inwestycji została wydana ostateczna decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie z 27 stycznia 2020r. udzielająca pozwoleń wodnoprawnych.

Prezydent stwierdził zgodność projektu budowlanego oraz dokumentacji technicznej i geodezyjnej z wymaganiami rozporządzeń Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), a także Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663).

Organ I instancji wskazał, że rozpatrzenie wniosku wymagało dokonania podziału kilku działek, co nastąpiło decyzją z 7 października 2019 r.: działka nr ewid [...] (obr. [...], ark. [...]) stanowiąca pas drogowy ul. [...], przeznaczona pod przebudowę drogi, podzieliła się na działki nr [...] oraz nr [...], na której zaplanowano roboty budowlane objęte sporną inwestycją drogową; działka nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]), przeznaczona pod budowę ul. [...], podzieliła się na działki nr [...] oraz nr [...], objętej sporną inwestycją.

Dodatkowo wyjaśnił, że spełnione zostały warunki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 u.z.r.i.d.) ze względu na uzasadniony interes społeczny. Realizacja inwestycji przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu oraz podniesienia standardu obsługi komunikacyjnej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzja w odwołaniu B. K. podnosił, że nie wyraża zgody na usytuowanie zbiornika retencyjno - rozsączającego na jego działce nr [...] przylegającej bezpośrednio do budowanej ulicy [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11 g ust. 1 u.z.r.i.d. po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 22 lutego 2021 r., nr 180/21, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa planowanej drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinka ul. [...] od km 0+000 do km 0+058,50 wraz z budową sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami i zbiornikiem retencyjno-rozsączającym, budową sieci oświetlenia drogowego, przebudową sieci nN oraz SN oraz wycinką drzew zmienił tę decyzję, m.in. poprzez wykreślenie z zapisu punktu drugiego decyzji: "Poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji" w tabeli pod budowę/przebudowę sieci uzbrojenia terenu działki nr [...], zmianę w punkcie pierwszym decyzji "W liniach rozgraniczających inwestycji" w tabeli pod budowę planowanej drogi gminnej polegającą na dopisaniu działki nr [...]; zmianę w punkcie piątym decyzji "Zatwierdzenie podziału nieruchomości" poprzez wprowadzenie zapisu: "działka nr [...] o powierzchni 0,2165 ha dzieli się na działki: nr [...] o powierzchni 0,0177 ha pod drogę nr [...] o powierzchni 0,3259 ha"; zmianę w punkcie czwartym decyzji "Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego" wprowadzającą w to miejsce działkę nr [...] pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zakres inwestycji obejmuje budowę planowanej drogi gminnej ul. [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z włączeniem do ul. [...] - droga powiatowa nr 2411L klasy Z. Budowaną ulicę poprowadzono po śladzie bitumicznej drogi wewnętrznej o szerokości ok. 3,0 m. Przewidziano budowę jezdni o nawierzchni bitumicznej wraz z chodnikami z kostki betonowej i zjazdami na działki sąsiednie. Inwestycja obejmuje budowę oświetlenia drogowego wraz z budową i przebudową sieci infrastruktury technicznej. W ramach inwestycji przewidziano budowę kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym w zakresie niezbędnym do obsługi projektowanego układu drogowego. Przedsięwzięcie przewiduje wykonanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wycinkę krzewów i ukształtowanie trawników.

Następnie Wojewoda stwierdził, że wniosek został złożony przez uprawniony podmiot, wniosek jest kompletny, zawiera wymagane opinie i uzgodnienia. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty. W ocenie Wojewody organ I instancji przed wydaniem decyzji dochował procedur nakazanych przepisami prawa. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzenia postępowania zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów odwołania. W odpowiedzi inwestor w piśmie z 23 kwietnia 2021 r. wskazał, że przebieg projektowanej drogi został ustalony w sposób optymalny pod względem technicznym i finansowym. W celu prawidłowego zaprojektowania ulicy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną konieczne jest przejęcie części nieruchomości prywatnych. Inwestor podkreślił, że na etapie wstępnych założeń projektowych rozpatrywano dwa warianty odwodnienia budowanej drogi, wybrano wariant o mniejszym zakresie rzeczowym polegający na budowie kanalizacji deszczowej z włączeniem jej do zbiornika retencyjno-rozsączającego na działce nr [...].

Następnie Wojewoda pismem z dnia 26 maja 2021 r. zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwodnienia projektowanej ulicy polegającego na odprowadzeniu wód opadowych do zbiornika retencyjno - rozsączającego umieszczonego poza pasem drogowym. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. poinformował, że w wyniku ponownej analizy rozwiązań projektowych zdecydowano o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji i wprowadzeniu korekty linii rozgraniczających teren tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika; w związku z tym przedstawił dokumentację zamienną tj. nową mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...] obr. [...] ark. [...].

Mając na uwadze akta sprawy, zarzuty odwołania i stanowisko inwestora, Wojewoda stwierdził, że choć decyzja organu I instancji jest właściwa pod względem formalnym, to jednak wymaga korekty. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie Wojewoda powołał się przede wszystkim na oświadczenia inwestora - Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, o wprowadzeniu zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno - rozsączającego do granic pasa drogowego. Konieczne stało się więc orzeczenie o wprowadzeniu dodatkowego podziału działki skarżącego nr [...] i przekazaniu wydzielonej działki nr [...] o pow. 0,0177 ha na pas drogowy, a także konieczne stało się sporządzenie nowych (zmienionych) niektórych załączników graficznych do decyzji.

Wojewoda stwierdził, że zmiana decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta Lublin było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a ten, poza niewielką korektą wprowadzoną niniejszą decyzją, pozostaje w większości zgodny z wnioskiem inwestora oraz decyzją organu I instancji. Wskazał także, że osobiste oczekiwania strony w stosunku do kształtu inwestycji nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, wejście z robotami budowlanymi na działki przyległe ograniczono do niezbędnego minimum i jest to podyktowane koniecznością prawidłowego funkcjonowania budowanej drogi i terenu sąsiedniego. Wojewoda podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do zapisu art. 11e u.z.r.i.d. nie mogą uzależniać wydania zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, muszą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w zakres i kształt inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dodał, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie nieuregulowanym w przepisach u.z.r.i.d., stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy - w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 - właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda nie podzielił też wniosku skarżącego o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 e u.z.r.i.d. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi gminnej ulicy [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z budową jej infrastruktury, w tym zbiornika retencyjno-rozsączającego na wody opadowe z obejściem prawa tj. na podstawie przepisów u.z.r.i.d., zamiast w trybie ustawy Prawo budowlane;

2) art. 7 k.p.a. i art. 77 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 11 c u.z.r.i.d. poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków posadowienia zbiornika retencyjno-rozsączającego na wody opadowe na działce [...] stanowiącej własność skarżącego;

3) art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 pr. bud. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. polegające na rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy ponad odwołanie i przekroczenie kompetencji (kontrola prawidłowości projektów) oraz bezpodstawne zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwodnienia projektowanej ulicy, co – zdaniem skarżącego - pomimo niezmienionego miejsca posadowienia zbiornika retencyjno-rozsączającego stanowiło formę wymuszenia na inwestorze konieczność przejęcia części działki skarżącego nr [...] o pow. 0,0177 ha oraz konieczność opracowania dokumentacji zamiennej;

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. poprzez brak uzasadnienia faktycznego dwóch wariantów odprowadzenia wód opadowych;

5) art. 15 k.p.a. w związku z art. 11c u.z.r.i.d. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił dodatkowo, że faktycznie realizacja spornej inwestycji leży w interesie dewelopera - [...] Sp. z o.o., gdyż jest ona warunkiem uzyskania przez tego dewelopera pozwolenia na użytkowanie budynków wzniesionych przez niego przy ulicy [...]. W związku z tym, że skarżący nie wyrażał zgody na lokalizację zbiornika retencyjno-rozsączającego na terenie jego działki siedliskowej nr [...], deweloper nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę tej drogi, dlatego zawarł umowę z Prezydentem Miasta Lublina w sprawie inwestycji drogowej obejmującej budowę planowanej drogi gminnej ulicy [...] oraz odcinka ul. [...] wraz z budową niezbędnej infrastruktury drogowej. W konsekwencji tej umowy Prezydent Miasta Lublin reprezentowany przez Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie złożył wniosek o wydanie takiego pozwolenia w trybie u.z.r.i.d., faktycznie zaś uzyskanie tego pozwolenia leży w interesie prywatnym tj. dewelopera. Zdaniem skarżącego, decyzja została wydana z obejściem przepisów prawa, a więc jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta Lublin wydając decyzję znał stanowisko skarżącego sprzeciwiającego się lokalizacji zbiornika retencyjno-rozsączającego na jego działce nr [...], skarżący wskazywał też organowi na możliwość odprowadzenia wód opadowych do kolektora usytuowanego na ulicy [...], mimo to, nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Natomiast Wojewoda Lubelski rozpatrując odwołanie skarżącego rozpatrzył je ponad jego treść, wymuszając faktycznie na inwestorze konieczność powiększenia pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika tj. przejęcie części działki skarżącego o nr [...] o pow. 0,0177 ha.

Skarżący wskazał, że Wojewoda dokonując w zaskarżonej decyzji zmiany pasa drogowego w celu włączenia do niego gruntu, na którym posadowiony został w projektach zbiornik retencyjno - rozsączający, pominął okoliczność, że działka nr [...] leży daleko od drogi nie przylegając do niej. W ocenie skarżącego pas drogowy w obecnym kształcie, po jego korekcie w zaskarżonej decyzji, nie jest jednolitym ciągłym pasem, lecz sztucznym pasem drogowym utworzonym tylko w interesie dewelopera, aby ułatwić mu wykonanie odprowadzenia wód opadowych z budowanej ulicy. Taki pas drogowy ukształtowany został z pokrzywdzeniem skarżącego. Celem zbiornika retencyjno-rozsączającego jest zgromadzenie w nim wód opadowych, które samoczynnie wsiąkną do gruntu, na którym został posadowiony. Efektem tego będzie podnoszenie się poziomu wód gruntowych, co spowoduje szkody w budynkach skarżącego usytuowanych na działce nr [...], w tym w jego budynku mieszkalnym. Obecnie działka ta jest zalewana wodami opadowymi od strony ulicy [...], a negatywne skutki działania wód opadowych zwiększą się po lokalizacji na tej działce zbiornika retencyjno-rozsączającego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 840/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w co do jej punktu pierwszego; a w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (wywłaszczenie) w trybie specustawy drogowej możliwe jest wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do budowy drogi, w tym pasów drogowych. To w tym celu następuje podział nieruchomości, przez które zaplanowano przebieg drogi. Natomiast w celu realizacji sieci uzbrojenia terenu oraz urządzeń wodnych lub melioracji wodnych szczegółowych (do których należy budowa sieci kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjno-rozsączającym) nie dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości: w tym celu następuje zajęcie nieruchomości stosownie do przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.". W świetle tego przepisu, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na ten cel jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył, wprost przeciwnie, wyraźnie i jednoznacznie podnosił, że nie wyraża zgody na zajęcie jego nieruchomości pod usytuowanie zbiornika retencyjno-rozsączającego. W związku z powyższym wadliwe i niezgodne z przepisami prawa było orzeczenie przez Wojewodę Lubelskiego o podziale działki skarżącego nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] zajętą pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego związanego z planowaną inwestycją drogową, która została wadliwie objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową i która w konsekwencji przeszła na własność Gminy (została wywłaszczona). W ocenie Sądu, organ odwoławczy miał kompetencję do wydania decyzji merytorycznej, jednak zastosował wadliwie przepisy prawa materialnego tj. art. 11f ust. 1 pkt 2, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e w zw. z art. 11 f ust. 2, art. 12 ust. 1 i 4 specustawy drogowej i art. 124 u.g.n., pozbawiając skarżącego prawa własności do części nieruchomości, wbrew jego woli. Skarżący w odwołaniu domagał się zmiany projektowanej inwestycji w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjno-rozsączającego (proponował wykonanie tego zbiornika w innym miejscu, nie na jego działce nr [...]). Organ odwoławczy nie tylko nie uwzględnił tego żądania, ale w wyniku podjętych z urzędu czynności pozbawił skarżącego (wbrew jego woli i niezgodnie z przepisami) części jego nieruchomości. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowała konieczność jej uchylenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, który zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że zajęcie części działki nr [...] obr. ewid. 11 ark. 18 pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego powinno nastąpić na podstawie art. 124 u.g.n., a nabycie zajętej na ten cel nieruchomości następuje na wniosek właściciela;

b) art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy część działki nr [...] pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego powinna znajdować się w pasie drogowym projektowanej drogi i w związku z tym z działki nr [...] została wydzielona liniami rozgraniczającymi działka nr [...] o pow. 0,0177ha pod budowę zbiornika retencyjno - rozsączającego, zaś z mocy prawa wydzielona działka nr [...] stanie się własnością Gminy Lublin z dniem, w którym przedmiotowa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., że organ odwoławczy bez podstawy prawnej orzekł o wydzieleniu i przejęciu na własność Gminy Lublin działki nr [...] pod budowę zbiornika retencyjno – rozsączającego, podczas gdy zajęcie nieruchomości leżących poza pasem drogowym (liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową) pod takie urządzenia następuje w trybie art. 124 u.g.n., zaś zgodnie z tym przepisem przejęcie nieruchomości jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości.

W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1186/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że Wojewoda Lubelski bez podstawy prawnej orzekł o przejęciu na rzecz Gminy Lublin wydzielonej decyzją tego organu części nieruchomości nr ewid. [...], z przeznaczeniem pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego związanego użytkowo i funkcjonalnie z projektowaną inwestycją drogową, podczas gdy na potrzeby budowy tego zbiornika, na wniosek właściciela nieruchomości nr ewid. [...], powinno nastąpić zajęcie tej nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że zmiana decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym w treści decyzji organu drugiej instancji zakresie naruszyła zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Korekta decyzji pierwszoinstancyjnej pociągnęła za sobą zmianę istotnych elementów przedmiotowych sprawy po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza granice wyznaczone art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1186/22), uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zaś Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany był wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku, to zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu jego treści.

Przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Elementy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej określa art. 11f ust. 1 u.z.r.i.d., zgodnie z którym;

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Do koniecznych elementów należy więc m.in. określenie linii rozgraniczających teren oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. W ust.2 tego przepisu określono, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (ust.3). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust.4).

Należy przed wszystkim podnieść, że w swoim wyroku NSA wskazał, że zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 u.d.p. jest nią budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pojęcie drogi obejmuje nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno–użytkowej. W świetle art. 4 pkt 2 u.d.p. dane urządzenie lub instalacja stanowi zatem element drogi wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Urządzeniami takimi mogą być również, zgodnie z przepisami Działu IV – Wyposażenie techniczne dróg – Rozdziału 1 – Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę - rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. Ponieważ z dokumentów projektowych dotyczących inwestycji drogowej wynika, że budowa przewidzianej w ramach tejże inwestycji kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno–rozsączającym nastąpi w zakresie niezbędnym do obsługi projektowanego układu drogowego, a sam zbiornik ma na celu odwodnienie drogi, słusznie w skardze kasacyjnej organ podnosi, że zbiornik ten razem z drogą stanowi całość techniczno–użytkową. Za bardzo ważny element analizowany w procesie projektowym dróg (...) uznaje się bezpieczne odprowadzanie wody deszczowej z terenu inwestycji, czyli tak, aby odwodnienie nie zagrażało przyległemu terenowi i nie pogarszało stanu odbiorników wód. W tym celu projektuje się rozbudowany system odwodnienia, obejmujący szereg różnych urządzeń, w tym zbiorniki retencyjne, które pełnią głównie funkcję wyrównawczą dopływu wód opadowych oraz zmniejszają ilość wód odpływających w jednostce czasu. Zbiorniki te, jako element systemu odwadniania dróg, uznaje się za integralną część infrastruktury drogowej (por. M. Mrozek, A. Witucka, Zbiorniki retencyjne jako element systemu odwadniania dróg, Magazyn Autostrady, 2014/3, s. 38 – 42). Zbiornik retencyjno–rozsączający stanowi nieodłączną część drogi służącą do jej odwadniania, a to oznacza, że powinien być traktowany identycznie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W odniesieniu do lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego przynależącego do projektowanej drogi inwestor wybrał pierwotnie inne rozwiązanie projektowe, polegające na budowie tego zbiornika na nieruchomości nr [...] zlokalizowanej poza pasem drogowym, poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, należącej do prywatnego właściciela, który na lokalizację zbiornika na swojej działce nie wyrażał zgody.

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Lublin udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach której działkę nr [...], zlokalizowaną poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przeznaczono pod budowę sieci uzbrojenia terenu (zbiornika retencyjno–rozsączającego stanowiącego element systemu kanalizacji deszczowej). W postępowaniu odwoławczym, na żądanie organu udzielenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, inwestor zauważył, że na etapie wstępnych założeń projektowych rozpatrywano dwa warianty odwodnienia budowanej drogi. Wybrano wariant o mniejszym zakresie rzeczowym polegający na budowie kanalizacji deszczowej z włączeniem jej do zbiornika retencyjno–rozsączającego na działce nr [...] (umieszczonego poza pasem drogowym). W wyniku dalszej analizy akt, organ odwoławczy pismem z dnia 26 maja 2021 r. wystąpił do inwestora przedsięwzięcia o zajęcie stanowiska w sprawie przyjętego systemu odwadniania drogi polegającego na odprowadzaniu wód opadowych do zbiornika retencyjno–rozsączającego umieszczonego poza pasem drogowym. Organ wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, elementy odwadniania dróg powinny być realizowane w pasie budowanej drogi lub na działkach prywatnych za zgodą właścicieli tych nieruchomości. Specustawa drogowa w art. 11f szczegółowo określa obowiązki, dla których organ może określić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W przepisie tym nie przewidziano możliwości wprowadzenia ograniczeń dla budowy elementów budowanej drogi. W związku z tym Wojewoda prosił o rozważenie usytuowania zbiornika w liniach rozgraniczających pas drogowy i przejęcie tej części nieruchomości na rzecz zarządcy drogi, ewentualnie przedstawienie zgody właścicieli nieruchomości na usytuowanie elementów odwodnienia drogi na ich działkach lub przyjęcie innych rozwiązań odwodnienia drogi. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. poinformował, że w wyniku ponownej analizy rozwiązań projektowych zdecydowano o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji i wprowadzeniu korekty linii rozgraniczających teren, tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika. Na powyższe inwestor przedstawił dokumentację zamienną, tj. nową mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...]. Na podstawie oświadczenia inwestora – Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, o postanowieniu wprowadzenia zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego do granic pasa drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin w części i w tym zakresie dokonał korekty decyzji (pkt 1), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uchylenie oraz zmiana dotyczyły lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego w pasie drogowym, wprowadzenia dodatkowego podziału działki nr [...] i przekazaniu wydzielonej z niej działki nr [...] o powierzchni 0,0177 ha na pas drogowy pod budowę zbiornika retencyjno–rozsączającego na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zmiany części załączników graficznych do decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zwrócił uwagę, iż jeżeli przyjąć, że droga publiczna może obecnie zaistnieć jedynie na gruntach stanowiących odpowiednio własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, to art. 12 pkt 4 specustawy drogowej należy odnieść do pasa drogowego jako gruntu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi do posadowienia w nim drogi publicznej określonej kategorii, które to linie zostały określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. O terytorialnym zasięgu przejęcia prawa własności nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej na potrzeby lokalizacji inwestycji drogowej przesądzają zatem granice pasa drogowego.

Linie rozgraniczające teren inwestycji drogowej, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, pełnią funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. Wyznaczenie linii rozgraniczających stanowi granicę wszystkich skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym podziału nieruchomości i zmiany struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2021, s. 106-107). Choć konstrukcja art. 12 pkt 4 specustawy drogowej budzi wątpliwości co do przedmiotu skutków prawnorzeczowych decyzji o zatwierdzeniu inwestycji drogowej, z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 i 6 oraz art. 12 pkt 4 specustawy drogowej wynika, że wywłaszczenie na potrzeby realizacji inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających projektowaną drogę publiczną opisanych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest umiejscowienie w pasie drogowym, to zbiornik retencyjno–rozsączający stanowiący z drogą całość techniczno-użytkową niezbędną do jej odwodnienia powinien być traktowany podobnie i co do zasady zlokalizowany w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej pełniących funkcję zewnętrznej granicy pasa drogowego. W związku z tym, część nieruchomości, na której zbiornik ten został przewidziany do realizacji, powinna zostać wydzielona w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęta na własność przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy. Stanowisko to potwierdza, że budowy zbiornika retencyjno-rozsączającego stanowiącego całość techniczno–użytkową z projektowaną drogą nie należy rozpatrywać odrębnie. Z uwagi na niezbędność tego elementu infrastruktury drogowej, służącego do jej odwodnienia, do obsługi projektowanego układu drogowego konieczne jest zatem przejęcie przez Skarb Państwa bądź odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości, na której zbiornik ten został przewidziany do realizacji w trybie art. cytowanego powyżej art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istotne naruszenie prawa własności właściciela działki nr ewid. [...], umieszczonej poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, do którego doszło na skutek wydania decyzji w pierwszej instancji, udzielającej zezwolenia na realizację drogi publicznej, której fragment zlokalizowany został na działce nr ewid. [...], nastąpiło de facto bez podstawy prawnej, ponieważ wskutek nieobjęcia tej nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie przeszła ona na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, lecz pozostała przedmiotem prywatnej własności. Odnotować w tym miejscu należy także, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że organy orzekające w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, jak i stanowisko zmodyfikowane, zgodnie z którym można w pewnych okolicznościach dopuścić potrzebę weryfikacji zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia innego rozwiązania zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy oraz to, że korekta przebiegu linii rozgraniczających po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie jest już możliwa bez zmiany tej decyzji, a więc bez przeprowadzenia w tym względzie odrębnej procedury, z zachowaniem prawnie określonych wymogów (M. Wolanin, op.cit).

W przedmiotowej sprawie natomiast na etapie postępowania odwoławczego inwestor zdecydował o pozostawieniu zbiornika w dotychczasowej lokalizacji, wprowadzając korektę linii rozgraniczających teren, tj. powiększenie pasa drogowego o teren lokalizacji zbiornika. W toku postepowania przed Wojewodą inwestor przedstawił dokumentację zamienną, tj. nową mapę przedstawiającą linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...]. Na podstawie oświadczenia inwestora o postanowieniu wprowadzenia zmiany rozwiązań projektowych polegających na włączeniu terenu lokalizacji zbiornika retencyjno–rozsączającego do granic pasa drogowego, Wojewoda uchylił w części zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Lublin i w tym zakresie dokonał korekty decyzji. W wyniku powyższego doszło do modyfikacji systemu przyjętego systemu odwodnienia projektowanej drogi poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji i objęcie nimi działki skarżącego oraz jej podział i przyjęcie tej części na własność Gminy Lublin. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku stwierdził, że skoro przebieg inwestycji objęty decyzją wydaną w tej sprawie w drugiej instancji, wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wykracza poza teren objęty tymi liniami w decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta Lublin, tym samym zakres skutków prawnych i faktycznych, które wywoływała decyzja organu pierwszej instancji, uległ istotnej modyfikacji. Istotną zmianę skutków prawnorzeczowych, których nie wywoływała ta decyzja, a które zaistniały w wyniku przyjęcia oświadczenia inwestora i korekty decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, polegającą na podziale działki nr [...] na działki: nr [...] oraz nr [...] oraz przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego działki nr [...]. Zakres dokumentacji projektowej rozpatrywanej przez organ drugiej instancji uległ znaczącej zmianie w stosunku do materiału aktowego, który był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ inwestor przedstawił temu organowi dokumentację zamienną w postaci nowej mapy przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji, nowe rysunki planów sytuacyjnych projektu zagospodarowania terenu i projektu branży drogowej oraz nową dokumentację geodezyjną z wprowadzonym podziałem działki nr [...]. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny materiał ten jest na tyle obszerny i istotny, że jego zgromadzenie i ocena wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy dokonał ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, dokonując zmiany kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego, zakres przedmiotowy postępowań organu pierwszej instancji i odwoławczego nie jest tożsamy co do okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem brak jest tożsamości istotnych elementów przedmiotowych pomiędzy decyzją organu I instancji i decyzją organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentację oraz zarzuty skargi stwierdzić należy, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Umieszczenie poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, do którego doszło na skutek wydania decyzji w pierwszej instancji, udzielającej zezwolenia na realizację drogi publicznej, której fragment zlokalizowany został na działce nr ewid. [...], nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ wskutek nieobjęcia tej nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie przeszła ona na własność jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 12 ust. 4 u.z.r.i.d., ale pozostała przedmiotem własności skarżącego. Dokonanie następnie przez Wojewodę korekty przebiegu linii rozgraniczających po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, podziału działki nr [...] na działki: nr [...] oraz nr [...] oraz przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego działki nr [...] nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Zgodnie z art. 31 ust.2 u.z.r.i.d. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z dnia 17 października 2022 r. wynika, że budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz odcinka ul. [...] rozpoczęła się w dniu 8 sierpnia 2022 r.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust.2 u.z.r.i.d. orzekł, że zaskarżona decyzja w pkt 1 została wydana

z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zwrot kosztów objął kwoty: 500 zł uiszczonego wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).