Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 658/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10 ust. 2a, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 30, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Teza: I. Brak wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości wskazane w art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) skutkować będzie wyłącznie brakiem możliwości wprowadzenia tego rodzaju przeznaczenia terenów w podejmowanych następnie planach, nie będzie miał natomiast wpływu na dopuszczalność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej (decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) dla takiej inwestycji.

II. W sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) jedynie do gruntów o niższych klasach na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) z uwagi na ich objęcie obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2a tej samej ustawy.

TEZY

I. Brak wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości wskazane w art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) skutkować będzie wyłącznie brakiem możliwości wprowadzenia tego rodzaju przeznaczenia terenów w podejmowanych następnie planach, nie będzie miał natomiast wpływu na dopuszczalność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej (decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) dla takiej inwestycji.

II. W sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) jedynie do gruntów o niższych klasach na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) z uwagi na ich objęcie obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2a tej samej ustawy.


SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 13 lipca 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania spółki C. Sp. z o.o. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: "Burmistrz") z 6 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Spółka wnioskiem z 1 października 2021 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie x farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 32 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], obręb J., oraz na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb J., gmina P..

Decyzją z 7 lutego 2022 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z 21 marca 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Burmistrz decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 3, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W uzasadnieniu podano, że inwestycja objęta wnioskiem wymaga ustalenia jej rozmieszczenia w studium. Obecne przepisy precyzują, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w P. z 10 czerwca 2021 r., nr [...], obejmujące swym zasięgiem teren inwestycji, ustala funkcję: - istniejące i projektowane tereny o dominującej funkcji obiektów produkcyjnych, składów, magazynów lub zabudowy usługowej, - tereny powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że łączna moc planowanej inwestycji przekroczy 1000 kW i zlokalizowana będzie w części na gruntach ornych klasy IVa, V i VI. Nie jest więc możliwe zastosowanie odstępstwa przewidzianego dotyczącego braku obowiązku zawarcia jej w studium.

W dalszej kolejności, odwołując się do wyników analizy w sprawie sposobu zagospodarowania terenu, organ I instancji podał, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 515 m, jego trzykrotna szerokość wynosi 1.545 m. Pomimo, że w minimalnym obszarze analizowanym znajduje się działka o funkcji produkcyjnej, to brak jest działek o takim charakterze dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ponadto, obszar analizowany obejmujący tereny w odległości 1,5 km od terenu inwestycji nie może stanowić realnego odniesienia do zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie. Niemniej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej brak jest funkcji produkcyjnej (zabudowy systemami fotowoltaicznymi) za jaką uznać należy produkcję energii elektrycznej. W sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprowadzenie nowej zabudowy w terenach niezabudowanych doprowadzi do chaosu i zaburzy istniejący ład przestrzenny.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że sprawa dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii, wobec której nie powinno się analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przesłanki z pkt. 2 (dostępu do drogi). Należało zatem sprawdzić, czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Organ II instancji stwierdził, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona.

Odnosząc się do przesłanki z pkt 4 Kolegium wskazało, że działka inwestycyjna: - nr [...] stanowi użytki klasy IIIa, V, VI, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, V, IIIa, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, IIIa, IVa, V, - nr [...] stanowi użytki klasy V, VI, IVa, IIIa, - nr [...] stanowi użytki klasy VIa, VI, V, - nr [...] stanowi użytki klasy VI, V, IVa, - nr [...] stanowi użytki klasy IVa, V, VI. Planowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy IIIa, a zatem wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony.

Organ II instancji podniósł ponadto, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak i decyzji o warunkach zabudowy, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. W studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w P. z 10 czerwca 2021 r., nr [...], nie przewiduje się dla przedmiotowych działek, rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, tym bardziej urządzeń o mocy większej niż 500 kW. Zatem w ocenie SKO nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o mocy większej niż 1 MW z uwagi na sprzeczność z przepisem odrębnym, to jest z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w konsekwencji czego planowana inwestycja nie spełnia również przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W skierowanej do tut. Sądu skardze, ujętej w piśmie procesowym z 11 sierpnia 2022 r., uzupełnionym pismem z 16 sierpnia 2022 r, spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego;

b. art. 77 i art. 80 K.p.a., przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną w sposób wybiórczy, prowadzącą do błędnego uznania, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy IIIa, podczas gdy przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na części wskazanych działek, na obszarze nie większym niż 17,4 ha, na gruntach rolnych klasy IVa, V oraz VI;

c. art. 8 K.p.a., przez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa i respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d. art. 6 K.p.a., przez naruszenie przez organ zasady praworządności w szczególności wydanie decyzji z naruszeniem poniżej wskazanych przepisów prawa materialnego,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu oraz w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w sprawie odnosi się do części działek, a więc terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku;

b. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, pomimo że nie znajduje się na terenach gruntów rolnych III klasy, a zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") taka zmiana przeznaczenia gruntów obejmuje wyłącznie grunty klasy I-III;

c. art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., przez jego niewłaściwą wykładnię polegająca na błędnym uznaniu, że na podstawie powyższych przepisów przesłanką ustalenia warunków zabudowy w sprawie jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, a postanowienia studium nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżąca na wstępie podkreśliła, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznania sprawy o warunki zabudowy nie są tożsame. W dalszej kolejności podała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], obręb J., oraz na działkach [...], [...], obręb J.. Łączna powierzchnia tych działek wynosi 25,6009 ha. Grunty rolne IV, V i VI klasy oraz nieużytki stanowią przeważającą część łącznej powierzchni działek, bo aż 21,5509 ha, to jest ok. 84,2%. Grunty III klasy zajmują obszar ok. 4,05 ha, co daje ok. 15,8% powierzchni wszystkich działek. Inwestycja ma zostać zlokalizowana wyłącznie na gruntach klasy IVa, V i VI niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na obszarze nie większym niż 17,4 ha. Powyższy teren został wyodrębniony w załączniku do wniosku.

Zdaniem skarżącej ustalenie warunków zabudowy dla fragmentów działek wskazanych we wniosku jest jak najbardziej dopuszczalne. Po pierwsze, sprawa dotyczy kilku większych obszarowo działek, gdzie możliwe jest określenie granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego i w konsekwencji jego uwidocznienie w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Po drugie, grunty III klasy zajmują niewielki fragment działek, a planowana inwestycja w żadnej mierze nie wpływa na ich dalsze wykorzystanie, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Po trzecie, prowadzenie postępowania w stosunku do całego terenu działek nie chroni gruntów rolnych wyższych klas. Żądanie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów jest wyłącznie zbędnym formalizmem.

W ocenie skarżącej art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie stanowi przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a inwestycja nie jest z nim sprzeczna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja SKO [...] z 13 lipca 2022 r., nr [...] mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) ze względu na brak możliwości technicznych po stronie tut. Sądu, aby każdą z zarejestrowanych spraw rozpoznać w rozsądnym terminie w trybie rozprawy zdalnej. Jednocześnie strony nie oświadczyły o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Powyżej powołany przepis stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw przewidzianej w art. 10 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 lipca 2022 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w sposób, który zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. dawałby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wprawdzie tut. Sąd doszukał się naruszeń prawa przez Kolegium, jednak okazały się one niewystarczające do uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W realiach kontrolowanej sprawy Kolegium uznało, że nie doszło do spełnienia warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., zaś nie znajduje zastosowania warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który kwestionowany był jeszcze przez organ I instancji.

Zanim tut. Sąd przejdzie do warunków spornych na obecnym etapie postępowania za zasadne uznać trzeba odniesienie się jeszcze do przyjęcia przez Kolegium, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w świetle którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378, dalej: "u.o.z.e."). Warto przy tym nadmienić, że "instalacje odnawialnego źródła energii (...)" zostały do tego przepisu wprowadzone obok urządzeń technicznych w wyniku nowelizacji dokonanej 29 sierpnia 2019 r. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). Zmiana ta zakończyła dotychczas występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności, co do kwalifikacji tego rodzaju instalacji jako urządzeń infrastruktury technicznej i objęcia ich zakresem zastosowania rzeczonego przepisu.

Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost odsyła do definicji pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" zawartej w odrębnej ustawie. W myśl art. 2 pkt 13 u.o.z.e. użyte w tej ustawie określenie "instalacja odnawialnego źródła energii" oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W najnowszym orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to organ administracji publicznej pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Takiego rozróżnienia nie sposób wywieść z art. 10 ust. 2a oraz z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Lokalizacja farmy fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować, wobec kategorycznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (zob. wyroki NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn.. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, por. także wyroki WSA w Olsztynie z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 893/21, z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 7/22, czy powołany w sprawie przez Kolegium wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższego Kolegium prawidłowo przyjęło – odmiennie niż organ I instancji – że w związku z tym, iż wniosek dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii, niezależnie od jego mocy, przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. – na mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – nie musiały być spełnione, a konieczne pozostaje stwierdzenie, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.

Kolegium błędnie natomiast uznało, mając na względzie treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., że odnośnie przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed 30 października 2021 r., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. W obecnym brzmieniu przepis ten stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.); 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Niezależnie od tego w jakim brzmieniu przepis ten miałby być w sprawie uwzględniony (organy powołały się na studium przyjęte przed wspomnianą nowelizacją, a zatem do aktu tego powinien mieć zastosowanie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, zob. art. 19 ust. 1 ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021 r., poz. 1873) nie może on stanowić podstawy negatywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18, CBOSA).

Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednak studium samo nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., i jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta wydawana jest bowiem na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (zob. wyroki NSA z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, CBOSA).

W u.p.z.p. brak jednocześnie przepisu, który nakazywałby przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii uwzględniać treść studium, brak takiego unormowania także w u.o.z.e. Na marginesie jedynie warto zauważyć, że tego rodzaju przepisy można znaleźć np. w art. 5 ust. 3 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1538 ze zm.).

W u.p.z.p., jak i w ustawie szczególnej jaką jest u.o.z.e., nie ma również zastrzeżenia, z którego wynikałoby, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii może nastąpić jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w przypadku lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 (art. 10 ust. 3b u.p.z.p.), czy elektrowni wiatrowej (art. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 724).

Co za tym idzie lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. możliwa zarówno na podstawie planów miejscowych, jak i w ich braku na podstawie decyzji lokalizacyjnych. Jedynie w sytuacji gdy dla danego terenu uchwalony został plan miejscowy, lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a na obszarze objętym planem będzie dopuszczalna tylko wtedy, gdy rada gminy uwzględniła taką potrzebę w planie miejscowym i wyznaczyła tereny pod budowę takich urządzeń. Ewentualne dozwolenie w planie na lokalizacje tego rodzaju urządzeń, w sytuacji braku w studium odpowiednich zapisów o jakich mowa w art. 10 ust. 2a skutkowałoby niezgodnością planu z postanowieniami studium (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 531/22, CBOSA).

Podsumowując stwierdzić należy, iż brak wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skutkować będzie wyłącznie brakiem możliwości wprowadzenia tego rodzaju przeznaczenia terenów w podejmowanych następnie planach, nie będzie miał natomiast wpływu na dopuszczalność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej (decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) dla takiej inwestycji.

Okoliczność, że studium przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w P. z 10 czerwca 2021 r., nr [...], nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o takiej mocy jak przewidziana we wniosku farma fotowoltaiczna (32 MW), nie może mieć wobec powyższego znaczenia dla uznania, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W tym względzie w pełni zasadny okazał się podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.,

Powyższe nie stanowiło jednak dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymienione tam przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zatem brak spełnienia chociaż jednej z nich jest okolicznością wystarczającą do uznania, że skarżącej zasadnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zgodzić się zaś trzeba z Kolegium, co ostatecznie przesądza o braku zasadności skargi, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że teren, na którym planowana jest wnioskowana inwestycja, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W realiach kontrolowanej sprawy Kolegium prawidłowo uznało, oceniając przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że trzeba wziąć pod uwagę całość działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, nie zaś ich część, jaką w złożonym wniosku starała się wyznaczyć skarżąca, pomijając w ten sposób grunty rolne klasy IIIa. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na gruntach klasy IIIa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania w okolicznościach sprawy prowadziłoby do możliwości obejścia prawa i w żaden sposób nie zasługuje na ochronę.

Terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się zasadniczo do całych działek objętych wnioskiem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11, z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14, z 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, z 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15, z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2758/16, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17, z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3439/18, CBOSA).

Jak podnosi się w przywołanym orzecznictwie zmiana przeznaczenia gruntu obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki ewidencyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się konsekwentnie do działki objętej wnioskiem jako całości, co wynika z treści art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa zaś jego dokładnego położenia na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się także tego, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Jednocześnie podkreśla się, w powołaniu na art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., z którym art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. pozostaje w związku, że działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego przepis ten można odnieść, a którego stosowanie nie pozwala na jego obejście.

Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy cześć działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego. W takim przypadku przyjmuje się, że dla pozostałej części działki, która nie została objęta planem miejscowym, może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (zob. m.in. wyrok NSA z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, CBOSA).

Powyższe znajduje potwierdzenie, wbrew argumentacji skarżącej spółki, w ostatnio dokonanych zmianach prawodawczych. Abstrahując od tego, że zmiany te nie odnoszą się bezpośrednio do kontrolowanej sprawy, bowiem wniosek został w niej złożony przed 3 stycznia 2022 r., warte odnotowania jest to, że wprowadzone w tym względzie ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który w zd. 2 jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także wzór formularza przyjęty w wydanym na podstawie art. 64b ust. 2 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2462) w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Natomiast, oświadczenie, na które powołuje się skarżące, dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". W ocenie tut. Sądu rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym bądź razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Podkreślić przy tym trzeba, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji (zob. m.in. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA).

W ocenie tut. Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzą żadne szczególne uwarunkowania, które pozwalałyby ograniczyć teren, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., do części działek ewidencyjnych, jak chciałaby to uczynić skarżąca spółka. Za takie szczególne uwarunkowania nie mogą być zwłaszcza uznane powierzchnie przedmiotowych działek ewidencyjnych, czy to, że grunty klasy IIIa – w subiektywnym odczuciu skarżącej – stanowią ich niewielkie fragmenty. Myli się także skarżąca twierdząc, że wydanie pozytywnej decyzji w stosunku do części działki chroni przed dokonaniem jej sztucznego podziału. To bowiem skarżąca w istocie takiego podziału dokonuje, jednak czyni to w drodze pozaprawnej, z pominięciem przewidzianych w tym względzie procedur. Zupełnie niezrozumiały jest już natomiast prezentowany przez skarżącą argument, jakoby: "prowadzenie postępowania (...) w stosunku do całego terenu działek, a nie do wyodrębnionego jej fragmentu, de facto nie chroni gruntów rolnych wyższych klas", skoro zarówno de facto, jak i de iure jedynie takie rozwiązanie może te grunty ochronić.

W tym miejscu wskazać trzeba, że ochrona przewidziana w przepisach u.o.g.r.l. odnosi się do gruntów rolnych każdej klasy, choć różny jest jej poziom sformalizowania. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

W odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III przewidziano już w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, zaś w ust. 1 tego artykułu zastrzeżono, że ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjątek w tym ostatnim zakresie wprowadzono do art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., co odnosi się jednak jedynie do gruntów zawierających się w obszarze zwartej zabudowy, który to przypadek bez wątpienia w kontrolowanej sprawie nie zachodzi.

W ocenie tut. Sądu w sytuacji, gdy w ramach działki ewidencyjnej występują grunty rolne o różnej klasie, przy czym część z nich stanowią grunty rolne będące użytkami rolnymi klas I-III, ograniczenie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jedynie do gruntów o niższych klasach na których planowana jest realizacja zabudowy, stanowiłoby obejście prawa i w dalszej perspektywie mogłoby doprowadzić do wyłączenia gruntów klas I-III spod ochrony prawnej przewidzianej w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. z uwagi na ich objęcie obszarem zwartej zabudowy, do którego odwołuje się art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Wyjaśniając na czym polega niebezpieczeństwo obejścia przepisów służących ochronie gruntów rolnych w przypadku dopuszczenia proponowanej przez stronę skarżącą wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, iż wskazany w tym przepisie teren może być ograniczony jedynie do części działki, obejmującej poza nim także grunty rolne klas I-III, przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Dla właściwego zrozumienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. konieczne jest nadto sięgnięcie do definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 30 tej samej ustawy, zgodnie z którą ilekroć mowa jest o "obszarze zwartej zabudowy" – rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

W świetle powyższej definicji rozróżnić trzeba dwie sytuacje. Pierwsza zachodzi wówczas, gdy odległość od granicy działki skrajnego budynku mieszczącego się w zwartej zabudowie jest większa niż 50 m. Druga ma natomiast miejsce, gdy odległość ta jest mniejsza niż 50 m. W tej pierwszej sytuacji obwiednię wyznacza się z wykorzystaniem odległości 50 m liczonych od zewnętrznej krawędzi budynku, zaś w drugiej sytuacji, obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach działki.

Dopuszczenie zabudowy na części działki obejmującej poza obszarem gruntów niższych klas przeznaczonych pod inwestycję, także grunty rolne klas I-III sąsiadujące z tym obszarem mogłoby zatem prowadzić do sytuacji, w której po zrealizowaniu zabudowy gruntów niższych klas bonitacyjnych, następnie w oparciu o wyznaczenie wewnątrz działki obwiedni nowo powstałego obszaru zwartej zabudowy umożliwiona zostałby bez zgody właściwego ministra także zabudowa gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III znajdujących się na tej działce. Zabieg ten mógłby być powtarzany, co skutkowałoby postępującym "rozlewaniem się" nowej zabudowy na prawnie chronione grunty rolne wysokich klas bonitacyjnych prowadząc nawet do całkowitego zabudowania podlegającego ochronie obszaru gruntów rolnych klas I-III.

Wskazane powyżej niebezpieczeństwo obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogłoby być wyeliminowane bez nadmiernego ograniczania prawa własności gruntu, poprzez formalne wydzielenie z terenu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki ewidencyjnej obejmującej grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III.

W takiej bowiem sytuacji nawet realizacja inwestycji na działce obejmującej jedynie grunty niższych klas bonitacyjnych, względnie grunty inne niż rolne i leśne, nie miałaby wpływu na możliwość zagospodarowania wydzielonej działki ewidencyjnej obejmującej grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, albowiem ewentualna obwiednia byłaby wyznaczana po zewnętrznych granicach działki zabudowanej i co za tym idzie nie obejmowałby działek ewidencyjnych jedynie sąsiadujących z działką dla której mają być ustalone warunki zabudowy.

Wykładnia proponowana przez stronę skarżącą, która w swej istocie mogłaby prowadzić do niekontrolowanego rozszerzenia zwartej zabudowy, poprzez wyłączanie spod rolniczego przeznaczenia kolejnych, sąsiadujących ze sobą użytków rolnych wysokich klas bonitacyjnych stoi zatem w sprzeczności z oczywistymi celami regulacji dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Dlatego też z całą stanowczością podzielić trzeba te zapatrywania wyrażane w judykaturze, w których w przyjęciu odmiennej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poczytuje się zagrożenie dla ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Na chęć obejścia przepisów w tym względzie wskazują zresztą okoliczności rozpatrywanej sprawy, jeżeli zauważyć, że jeszcze na etapie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z 17 września 2021 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach planowana inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 32 MW obejmować miała całość działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb J., gmina P.. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że łączna powierzchnia tych działek wynosi 25,6009 ha, a planowane przedsięwzięcie zajmie całą łączną powierzchnię działek. Dopiero we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżąca jako teren planowanej inwestycji podała poza działkami o nr ewid. [...] i [...] jedynie część działek nr [...], [...], [...] [...] oraz [...], pomijając te obszary, które stanowią grunty rolne klasy IIIa. Próba zawężenia przez skarżąca na potrzeby kontrolowanego postępowania terenu inwestycji pozbawiona musi być na tle dotychczasowych rozważań znaczenia prawnego. Analiza zarówno przepisów u.p.z.p., jak i u.o.g.r.l. nie pozwala bowiem na przyjęcie, że terenem, którego wniosek dotyczy może być część działek oznaczona przez skarżącą dla planowanej inwestycji.

Jak wynika z niewadliwych ustaleń Kolegium część działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] oraz [...], na których planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, stanowi grunty zakwalifikowane jako grunty rolne klasy IIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia na cele nierolnicze tego rodzaju gruntów dokonuje się w planie miejscowym i wymaga ono uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Brak jest wobec tego możliwości ustalenia warunków zabudowy dla powyższego terenu, bowiem nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organy prawidłowo wydały zatem decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Niezasadny okazał się zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p, czy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem Kolegium przyjęło prawidłową wykładnię tych przepisów i wobec konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze, jak i brak ich objęcia analogiczną zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego, zachodzi ujęta w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. negatywna przesłanka do ustalenia warunków zabudowy.

Nie znajdują także potwierdzenia podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Odmienna ocena przez skarżącą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nota bene wynikająca z przyjętej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nie oznacza, że Kolegium dopuściło się istotnego naruszenia podanych przepisów postępowania. Organ zgromadził w kontrolowanej sprawie wystarczający materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej oceny, dochodząc do prawidłowych ustaleń faktycznych, które znalazły odzwierciedlenie w zgodnym z prawem rozstrzygnięciu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.