Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 712/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 3 i pkt 4, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. T. Ł. i innych, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., Starosta W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...]/10 z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. Tą decyzją Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "x" na działce nr [...] zlokalizowanej we W. przy ul. Z. 23.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta W. uchylił opisaną wyżej własną decyzję ostateczną i umorzył postępowanie. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając to stanowisko, organ podał, że T. Ł. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której została zlokalizowana inwestycja i z tej przyczyny winien brać udział w zakończonym postępowaniu, czego mu nie zapewniono. Ponadto przedmiotowa inwestycja dotyczy działki będącej w wieczystym użytkowaniu J. K., który w dacie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę pełnił funkcję Starosty W.. Z tego względu decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Nadto organ dodał, że niedopuszczalnym było lokowanie inwestycji na podstawie planu miejscowego. Stacja bazowa nie jest bowiem inwestycją celu publicznego, co oznacza, że wymaganym było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz uzgodnień z innymi organami. W ocenie organu również wniosek o pozwolenie na budowę nie został podpisany przez osobę uprawnioną, a w tej fazie postępowania nie ma możliwości usunięcia tego braku formalnego, ponieważ została wydana już decyzja. Ponadto organ wydając przedmiotową decyzję nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, na co wskazują protesty okolicznych mieszkańców. Konkludując organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że organ który wszczął postępowanie nie jest właściwy do jego prowadzenia obowiązany jest je umorzyć, co też uczyniono.

Odwołanie od tego orzeczenia wniosła A. Sp. z o.o. domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

Wojewoda zaskarżonym aktem uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty W. z dnia 1[...] grudnia 2010 r. nr [...]/10.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie wbrew stanowisku organu pierwszej instancji żadna z przesłanek przez niego wskazanych, zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. nie zachodzi.

Odnośnie podstaw wyłączenia organu Wojewoda wskazał, że w pojęciu "wydania decyzji" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. mieści się tylko udział w czynnościach decyzyjnych i tylko takie naruszenie przepisów stanowi podstawę wznowienia. W sprawie bezspornym jest, że w dniu wydania decyzji [...] grudnia 2010 r.) J. K. nie był już Starostą W., a fakt pełnienia przez niego tej funkcji w dacie złożenia wniosku nie powoduje istnienia przesłanki zawartej w przywołanym przepisie.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie wskazał, iż powoływanie się przez T. Ł. wyłącznie na sąsiedztwo z przeznaczoną do zainwestowania działką nie jest wystarczające do uznania go za stronę tego postępowania. Ze złożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że obszar pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych, będzie występować jedynie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Ponadto zamierzona inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przedsięwzięcie nie jest również związane z wyznaczeniem "obszaru ograniczonego użytkowania". W związku z tym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, jak i informowanie społeczeństwa o zamierzonej inwestycji nie jest wymagane. Budowa wieży nie naruszy żadnych konkretnych norm prawa materialnego.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z tym, że przy wydawaniu pozwolenia na budowę pominięto postępowanie określone w art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym zaś jest, że działka przeznaczona pod budowę spornej inwestycji objęta jest ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Stanowisko innego organu co do lokalizacji inwestycji nie jest tym samym wymagane.

Skargę na tę decyzję wniósł T. Ł.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie:

- art. 50 ust. 1 i art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na zaniechaniu uzyskania decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji;

- art. 29, 33, 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na niedopuszczeniu społeczeństwa do prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę postępowania;

- art. 19 i 25 § 1 pkt 1 poprzez niewyłączenie Starosty W. z prowadzenia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, a tym samym wydanie decyzji przez organ niewłaściwy.

Skarżący dodatkowo podniósł, iż wniosek o pozwolenie na budowę nie został podpisany przez osobę do tego uprawnioną. Jego zdaniem organ wydający pozwolenie na budowę naruszył także ogólną zasadę postępowania administracyjnego ujętą w art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpocząć należy od stwierdzenia, że będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, o czym biorąc pod uwagę część postawionych zarzutów zdaje się zapominać strona skarżąca. Wskazać tutaj zatem należy, że ta instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną, a w stosunku do której zaistniała jedna z okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a oraz art. 145 b § 1 k.p.a. stanowiąca podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania administracyjnego w zamierzeniu ustawodawcy ma zatem doprowadzić do usunięcia wad, jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi decyzji z obrotu prawnego, jednakże wyłącznie w sytuacji gdy zaistnieją ustawowe przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Zakres omawianego postępowania nadzwyczajnego jest bowiem znacząco zawężony w porównaniu ze zwykłym postępowaniem administracyjnym i ogranicza się do weryfikacji, czy istotnie doszło do realizacji przesłanki wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawca. Dopiero ustalenie, że przesłanka ta została zrealizowana, pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną, w całości i co do jej istoty.

Rozstrzygający w przedmiotowej sprawie Starosta W. doszedł do przekonania, że postępowanie zakończone jego ostateczną decyzją z dnia [..] grudnia 2010 r. było dotknięte wadami wskazanymi w art. 145 § 1 pkt 3, 4, 5 i 6 k.p.a. i w związku z tym wydał decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Wojewoda uznał natomiast, że dokonana przez Starostę ocena prawna co do przyczyn wznowienia jest wadliwa. Jego zdaniem w sprawie nie zachodzi bowiem żadna ze wskazanych przez niego przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. uprawniających do uchylenia decyzji dotychczasowej. Z powyższą oceną, za wyjątkiem nieuznania skarżącego za stronę zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2010 r. postępowania należy się w pełni zgodzić.

W tym zakwestionowanym przez Sąd zakresie wskazać należy za organem odwoławczym, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu projektowanego obiektu wyznaczona winna zostać strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są zatem oprócz inwestora tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04).

W sytuacji, gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy też stref, indywidualne cechy projektowanej inwestycji po ustaleniu wymogów wynikających z tych przepisów umożliwiają wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie analiza zasięgu i rozkładu pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe projektowanej stacji wskazuje, że ich zasięg liczony od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania wykraczać będzie poza teren działki, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja i będzie obejmował tereny m.in. stanowiące własność skarżącego. Bezspornym przy tym jest, że pola te będą przekraczać dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludności gęstość mocy 0,1 W/m2, określoną rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) - k. 6 i nast. analizy środowiskowej. Zgodnie z przepisem art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega natomiast na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Z tych względów przyjąć należy, że nieruchomości objęte działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach należy uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji bazowej w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przy czym bez znaczenia dla takiego uznania jest zaś podnoszona przez organ odwoławczy kwestia, na jakiej wysokości nad poziomem terenu pola takie będą występowały, a także, czy dla tego przedsięwzięcia został utworzony w trybie art. 135 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 89/11 lub Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 537/10). W świetle powyższych ustaleń należało uznać, że skarżącemu przysługiwał status strony w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu. Tak więc wniosek skarżącego o wznowienie postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. był zasadny. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć żadnego wpływu na końcowy wynik sprawy. W świetle bowiem rozpoznanych zarzutów brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie mogłaby zapaść odmienna w treści decyzja niż ta z dnia 16 grudnia 2010 r. W tym zakresie rozstrzygnięcie decyzji znajduje umocowanie w treści art. 146 § 2 k.p.a. Uzupełniająco należy dodać, iż zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/060). Uznanie zatem, że skarżący nie jest stroną zakończonego postępowania oznaczałoby, że nie jest obecnie stroną postępowania wznowieniowego, co stanowiłoby przeszkodę w rozpatrywaniu pozostałych wskazanych przez skarżącego we wniosku podstaw wznowieniowych.

Odnośnie zaś tych podstaw słusznie Wojewoda uznał, że w sprawie nie zachodzi przypadek wydania decyzji ostatecznej przez organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zastrzec zatem należy, że z przyjętej w tym przepisie konstrukcji wynika, że podstawą wznowienia postępowania jest tylko udział w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji. Innymi słowy omawiany przepis ogranicza zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji ostatecznej tylko do przypadków wydania decyzji przez organ. Tym samym branie udziału w sprawie przez organ podlegający wyłączeniu przykładowo poprzez przyjęcie wniosku od strony nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania, jeśli decyzja została wydana już przez organ właściwy. Zatem sam fakt, że w dacie złożenia wniosku przez inwestora, J. K. pełnił jeszcze funkcję Starosty W. nie stanowi o istnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Za prawidłowe należy uznać również stanowisko Wojewody, że w sprawie nie występuje przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegająca na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zdaniem skarżącego obowiązek taki wynika z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to jest całkowicie chybione. Podnieść bowiem należy, że ani przepis art. 60 ani żaden inny przywołanej ustawy nie powinien i nie miał w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zastosowania. Ustawa ta określa warunki lokowania inwestycji jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz. art. 50 ust. 1 tej ustawy). W sprawie bezspornym natomiast jest, że teren przeznaczony pod inwestycję objęty jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej we W. z dnia 27 lutego 2004 r. (Dz. U. Woj. Lubel. z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 78, poz. 1382). W takim zaś przypadku brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co się z tym wiąże uzyskania stanowiska innych organów wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chybiona przy tym jest argumentacja, że wymóg taki zawiera ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

Wreszcie bezpodstawnie organ pierwszej instancji przyjął, a co słusznie wyeliminował organ odwoławczy, że wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nie został przez niego podpisany. Analiza akt sprawy jednoznacznie wykazuje w tym zakresie brak jakichkolwiek uchybień, co również przyznał organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r. W sprawie nie została zatem ujawniona przesłanka wznowieniowa w postaci nowych okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jakie skarżący rozumie brak podpisu inwestora pod wnioskiem wszczynającym postępowanie.

Z tych wszystkich względów uznać należało, iż zasadnie Wojewoda wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.