Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 244/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant St. Sekretarz sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (obecnie N. sp. z o.o. z siedzibą w Z.) na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dawniej M. sp. z o.o. z siedzibą w Z.) kwotę 597 zł (pięćset siedemdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z [...] lutego 2022 r. nr [...] Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WWIOŚ) działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 - dalej u.I.O.Ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzone] w dniach od [...].11.2021 r. do [...].12.2021 r. w Instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w S. gm. Z. należącej do M. Sp. z o.o. ul. [...] udokumentowanych w protokole kontroli nr [...]zarządził:

Gospodarkę odpadami prowadzić zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Termin realizacji od dnia otrzymania zarządzenia.

Klasyfikować wytwarzane odpady zgodnie ze stanem faktycznym uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. Termin realizacji od dnia otrzymania zarządzenia.

Dodatkowo, wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień [...] marca 2022 r.

W uzasadnieniu Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej także "WWIOŚ") wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. w dniach od [...]-11 2021 r. do [...]-12-2021 r. w Instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w S. gm. Z. należącej do M. Sp. z o.o. ul. [...] udokumentowanych w protokole kontroli nr [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WWIOŚ zarządził usunięcie stwierdzonych naruszeń.

Ad. 1. Lustracja terenu zakładu wykazała, że jednostka gospodaruje odpadami niezgodnie z wymogami ochrony środowiska - stwierdzono obszar gruntu miejscowo zanieczyszczony odpadami typu komunalnego w obrębie miejsca magazynowania tych odpadów - betonowym boksie zlokalizowanym na zewnątrz w pobliżu hali przyjęć. Powyższe w ocenienie WWIOŚ może stwarzać uciążliwości zapachowe dla ludzi oraz zagrożenie zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego.

Zgodnie z art. 16 ustawy o odpadach gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt; uciążliwości przez hałas lub zapach oraz nie może wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich.

Ad. 2. W toku kontroli stwierdzono, że zakład błędnie klasyfikuje odpady wytworzone w procesie przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji. Odpady wytworzone w trakcie tego procesu stanowiły w większości mieszaninę odpadowych tworzyw sztucznych z metalami, które Spółka klasyfikowała pod kodem 191202 metale żelazne. Taki sposób klasyfikowania ww. odpadu może być zastosowany w przypadku wytworzenia wyłącznie metali żelaznych tj. pozbawionych udziału jakichkolwiek innych zanieczyszczeń, uwzględniając, zgodnie z art. 4 ustawy o odpadach przede wszystkim źródło ich powstania.

M. Sp. z o.o. (obecnie N. sp. z o.o. z siedzibą w Z.) reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie pokontrolne zaskarżając je w całości.

Zaskarżanemu aktowi zarzucono naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. w zw. z art. 16 ustawy o odpadach w zw. z art. 4 ustawy o odpadach wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia co do błędnego gospodarowania odpadami (punkt zaskarżanego zarządzenia), przy całkowitym pominięciu stanu faktycznego sprawy i wyjaśnień Strony, w sytuacji gdy sytuacja miała charakter incydentalny i nie stanowiła żadnego zagrożenia, zaś niezależnie od powyższego, stan przedstawiony przez Organ w zarządzeniu i protokole jest stanem nieaktualnym, zaś Organ winien niezwłocznie z urzędu uchylić zarządzenie w tym zakresie w momencie uzyskania informacji o usunięciu miejscowego i znikomego rozsypania odpadów, do jakiego doszło incydentalnie w Zakładzie,

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia co do klasyfikacji odpadów (punkt 2 zaskarżanego zarządzenia), przy całkowitym pominięciu stanu faktycznego sprawy i wyjaśnień Strony, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia ww. przepisów, ponieważ stan wykazany w ewidencji jest zgodny ze stanem rzeczywistym, zaś stanowisko Organu jest wynikiem błędnej analizy materiału dowodowego i pominięcia okoliczności, iż odpady o kodzie 19 12 02 pochodzą z separatora magnetycznego stanowiącego element linii technologicznej zakładu Strony, przetwarzającej odpady są wytwarzane zgodnie z Pozwoleniem Zintegrowanym, według przyjętej technologii przetwarzania,

3. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzeń w sytuacji, gdy materiał dowodowy dotyczący sytuacji Skarżącego w badanym okresie nie pozwalał na wydanie jakichkolwiek zarządzeń, nakazów czy zakazów wobec Strony w świetle okoliczności, że Organ nie poczynił samodzielnie żadnych pogłębionych analiz ani nie zasięgnął opinii biegłego celem chociażby skonsultowania zagadnienia procesu technologicznego, który wyjaśniała Strona, czy też kwestii prawdopodobieństwa wystąpienia jakichkolwiek negatywnych oddziaływań przy magazynowaniu przez Stronę opisywanych odpadów, zaś dokumentacja przedstawiona przez Stronę została całkowicie przez Organ zignorowana i jedynie pozornie włączona do akt sprawy jako załączniki do protokołu kontroli,

4. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. wyrażające się w nałożeniu na Stronę obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad, wytycznych, podczas gdy ustawa nakazuje w sposób jasny i konkretny formułować zarządzenie pokontrolne.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodów ze stanowiska strony w sprawie protokołu [...], odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne do protokołu [...] i sprawozdania z badań nr [...] na okoliczność jego treści. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie od W. Wojewódzkiego Inspektora Środowiska na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi WWIOŚ wskazał, że Spółka od 2018r. nie korzysta z miejsc, magazynowania odpadów o kodzie 200301-niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wyznaczonego dla tych odpadów w decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...].03.2016r. zn. [...] ze zm., którym na terenie Zakładu jest hala przyjęć w budynku produkcyjnym. Spółka we własnym zakresie zrealizowała i zmieniła miejsce magazynowania ww. odpadów w Zakładzie tj. poza uzgodnieniami z organem, zatem w sposób nielegalny. Wykonała betonowy boks, w którym od 2018r. magazynuje przyjmowane na tern Zakładu odpady o kodzie 200301-niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, przed procesem przetwarzania w instalacji.

Boks ww. nie został zadaszony tym samym odpady w nim magazynowane narażone są na działanie czynników atmosferycznych takich jak opady deszczu, śniegu, zamarzanie/rozmarzanie, a także rozwiewanie na teren przyległy przez wiatry , które na tym obszarze są intensywne, gdyż Zakład znajduje się na terenie nieosłoniętym. Powyższe ma wpływ na jakość odpadów komunalnych, które Spółka magazynuje w boksie przed przetwarzaniem na linii technologicznej w hali produkcyjnej, do której dowozi je ładowarką. Boks posiada utwardzone podłoże wewnątrz oraz w części do której podjeżdża ww. sprzęt. Natomiast pozostała część terenu wokół boksu stanowi grunt, który nie został w żaden sposób zabezpieczony przed ewentualnymi zanieczyszczeniami. Wzięto zatem pod uwagę okoliczności magazynowania ww. odpadów w Zakładzie (niezgodne z decyzją organu), a także zagrożenia dla ludzi w nim pracujących oraz dla środowisku Stwierdzono nieprawidłowości w postaci zalegających na gruncie w obrębie boksu odpadów typu komunalnych o właściwościach palnych, co wbrew stanowisku Strony, a w ocenie WIOS stwarzało zagrożenie pożarowe, jak również w dłuższym czasie także może mieć negatywni oddziaływanie na środowisko gruntowo-wodne. Odpady ww. z uwagi na to, że są rozwiewane przez wiatr praktycznie cały czas mogą zanieczyszczać teren w Zakładzie a tym samym stanowić potencjalne źródło pożaru. Nieprawidłowości wykazane w toku kontroli w ocenie WIOŚ nie były również incydentalne i znikome lecz istotne przede wszystkim w kontekście wyżej omówionych zagrożeń dla ludzi i środowiska.

Nie do przyjęcia jest także zarzut Strony, wskazujący, iż stwierdzony stan w toku kontroli jest nieaktualny, w związku z tym organ winien uchylić zarządzenie, po informacji iż usunięto miejscowe i znikome rozsypanie odpadów i wyjaśnień Strony. Kontrola Inspekcji Ochrony Środowiska nie prowadzi audytów, po których Zakład koryguje postępowanie z odpadami w wyniku wykazanych przez organ nieprawidłowości, a w świetle powyższego stanowiska takich właśnie działań od inspekcji oczekuje Strona.

W ocenie organu Skarżąca błędnie twierdzi, że klasyfikacja wytworzonego w zakładzie odpadu o kodzie 191202 wymaga potwierdzenia badaniami wykonanymi przez organ. Źródłem wytwarzania w zakładzie odpadu klasyfikowanego przez zakład pod kodem 191202 - metale żelazne jest w tym konkretnym przypadku proces przetwarzania odpadów komunalnych na linii technologicznej, na której na pewnym etapie przetwarzania tych odpadów wydzielane są za pomocą zainstalowanego separatora magnetycznego metale żelazne. W ocenie WIOŚ odpad ten po procesie przetwarzania jako wytworzony należy sklasyfikować pod kodem 191202 - metale żelazne, tylko wówczas gdy zawiera on wyłącznie metale żelazne tzn. bez żadnych innych zanieczyszczeń. Kontrola w zakładzie wykazała jednak, śladową ilość metali żelaznych w masie odpadu opatrzonego kodem 191202. Tym samym odpad ten nie może mieć nadawany kod 191202, gdyż jest on błędny tj. niezgodny ze stanem faktycznym.

Nie można zgodzić się również zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że wydane Zarządzenie pokontrolne jest bezzasadne. Nie do przyjęcia jest stanowisko Strony, wskazujące, że w materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie jakichkolwiek zarządzeń czy nakazów.

Zarzut Strony w kwestii naruszenia przez WIOŚ art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś., poprzez nałożenie na Stronę obowiązków ogólnikowych, niejasnych, stanowiących jedynie wyliczenie pewnych zasad niezgodnie z ustawą, która nakazuje w sposób jasny i konkretny formułować zarządzenie pokontrolne jest również całkowicie bezpodstawny, ponieważ w tej kwestii organ postąpił odmiennie. W wydanym przez WWIOŚ zrządzeniu pokontrolnym jasno, prosto, konkretnie w sposób jednoznaczny i niezawisły sformułowano obowiązki nałożone na jednostkę. W uzasadnieniu zarządzenia natomiast jasno odniesiono się do ww. sentencji. Należy wskazać, iż Zarządzenia pokontrolne wydawane są po kontroli, na której zwykle kwestie stwierdzonych nieprawidłowości są dokładnie omawiane, oględziny wykonywane są z przedstawicielami zakładu podczas których także na bieżąco Strona jest informowana o stwierdzanych nieprawidłowościach. W zarządzeniu pokontrolnym chodzi o zwięzły przekaz tak, aby Strona mogła w szybki sposób podjąć stosowne działania naprawcze.

Pismem z 2 czerwca 2022 r. skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, potrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego M. P. "Przerób i recykling złomu na potrzeby hutnictwa stali" Inżynieria środowiska Piece przemysłowe & kotły 2/2016 str. 26, na okoliczność jego treści, celem wykazania bezprawności twierdzeń Organu w zakresie kwalifikacji odpadów pod kodem 19 12 01. Skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia wywiedzione w skardze i zaprzeczył wszystkim twierdzeniom Organu podniesionym w toku postępowania. W ocenie Skarżącego zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest wadliwe ponieważ:

1. nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do protokołu kontroli

2. Organ wydając zarządzenie nie wyjaśnił konkretnego przypadku zaś uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego jest wewnętrznie sprzeczne

3. zarządzenie pokontrolne jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu pisma Skarżący kwestionuje w całej rozciągłości ustalenia kontroli., na co zwracał uwagę w toku kontroli oraz w szczególności w zastrzeżeniach do protokołu kontroli. Skarżący podkreślił, iż odmówił podpisania protokołu kontroli. Pomimo jednak podniesienia przez Stronę w skardze umotywowanych merytorycznie zarzutów, Organ nie odniósł się do nich w wydanym zarządzeniu pokontrolnym. Ponadto, w piśmie z [...] kwietnia 2022 roku nadal konsekwentnie brnie w przyjętą wcześniej, błędną narrację. Co więcej, część formalnych nieprawidłowości, jakich dopuścił się Organ stanowi samoistną przesłankę do uchylenia zarządzenia pokontrolnego. Dalej podkreślono, że Organ nie odniósł się nigdy do zastrzeżeń składanych do protokołu kontroli oraz do przedstawionego materiału dowodowego, a to wyników analiz, oświadczeń podmiotów trzecich (dokonujących recyklingu) oraz spójnych i logicznych wyjaśnień przedstawionych w toku sprawy. Organ nadal nie przyjmuje do wiadomości w ogóle informacji przekazywanych przez Stronę w toku postępowania, w tym w zarzutach do protokołu kontroli. Okoliczność, iż zarządzenie może zostać wydane na podstawie oceny inspektora ochrony środowiska, bez potrzeby sięgania po wiadomości specjalne nie oznacza w żadnym wypadku, wbrew temu, co twierdzi Organ, że Organ zwolniony jest całkowicie z obowiązku przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów zmierzających do ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Organ w sposób błędny i prowadzący do nadużycia, na opak interpretuje obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo.

W ocenie Skarżącego organ nie dokonał prawidłowej oceny na tle konkretnego stanu faktycznego, zaś stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego są wewnętrznie sprzeczne - w szczególności podany jako podstawa stan faktyczny nie koresponduje w żaden sposób w powołanym naruszeniem (zagrożeniem dla środowiska). Nadto, podane nieprawidłowości nie mogą stwarzać zagrożeń dla środowiska wskazanych w pkt 1 Zarządzenia pokontrolnego i uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnianiu zarządzenia pokontrolnego organ stwierdził, iż fakt przechowywania odpadów w betonowym boksie na zewnątrz hali przyjęć mogło stwarzać uciążliwości zapachowe oraz zagrożenie zanieczyszczenia środowiska gruntowo wodnego. Sam organ stwierdził, że odpady były przechowywane w boksie na utwardzonej powierzchni. Umieszczenie odpadów na utwardzonej, betonowej powierzchni z oczywistych względów nie może powodować żadnego zagrożenia dla środowiska gruntowo wodnego, gdyż odpady te nie maja w takiej sytuacji żadnego kontaktu z gruntem. W zakresie możliwych uciążliwości zapachowych okoliczność umieszczenia odpadów w utwardzonym boksie nie powoduje żadnej różnicy w stosunku do umieszczenia odpadów w niezamkniętej hali - oddziaływanie zapachowe zależne jest bowiem od morfologii odpadów, zaś niezamknięta hala nie eliminuje w żaden sposób ewentualnego oddziaływania zapachowego.

W zakresie braku faktycznych podstaw zarządzenia wskazano, że brak jest podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego, gdyż wskazane w nim przesłanki nie stanowią naruszenia powołanych przepisów.

Odnośnie do punktu 1 zarządzenia - jak zostało wskazane powyżej - okoliczności powołane przez organ w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego nie mogły mieć żadnego wpływu na środowisko gruntowo wodne ani na uciążliwości zapachowe - więc nie mają związku z art. 16 ustawy o odpadach, na który to przepis konsekwentnie powołuje się Organ (chociażby na stronie 5 uzasadnienia pisma z dnia [...] kwietnia 2022 roku).

Odnośnie punktu 2 zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, iż argumentacja organu ogranicza się do stwierdzenia, iż odpad może być klasyfikowane pod kodem 191202 (metale żelazne) wyłącznie w sytuacji gdy odpad ten jest pozbawiony udziału jakichkolwiek zanieczyszczeń. Stanowisko Organu w tym zakresie pozostaje całkowicie arbitralne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, które WIOŚ ma obowiązek przestrzegać i na podstawie których może wydać zarządzenia.

W szczególności Rozporządzenie Rady (UE) NR 333/2011 z dnia 31 marca 2011r. ustanawiające kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE ustanawiające kryteria określające, kiedy złom żelaza, stali i aluminium, w tym również złom stopów aluminium, przestaje być odpadem stanowi, iż nawet w przypadku, złomu, który nie jest traktowany jako odpad dopuszczalne są zanieczyszczenia materiałami obcymi tym takimi jak ziemia, pył, materiały izolacyjne i szkło, palne materiały niemetalowe, takie jak guma, tworzywa sztuczne, tkanina, drewno i inne substancje chemiczne lub organiczne).

Jest więc ewidentne, iż złom pozbawiony udziału jakichkolwiek zanieczyszczeń (jak tego wymaga organ) w ogóle nie byłby odpadem, wymaganie o organu jest więc w sposób oczywisty sprzeczne obowiązującymi przepisami (rozporządzenia UE stosuje się bowiem bezpośrednio). Jest więc oczywiste, iż istnienie zanieczyszczeń nie jest przeszkodą do zaklasyfikowania odpadu pod kodem 191202.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż w przypadku złomu metali żelaznych pozyskiwanego z odpadów komunalnych udział zanieczyszczeń wynosi ok 17% (Marcin Pietrasik "Przerób i recykling złomu na potrzeby hutnictwa stali" Inżynieria środowiska Piece przemysłowe & kotły 2/2016, str. 26).

Interpretacja zastosowana przez organ stanowi więc naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, gdyż nakazuje klasyfikować jako odpad materiał, który w ogóle nie stanowi odpadu, a ponadto art. 8 ust. 1 Kodeksu Dobrej Administracji poprzez podjęcie arbitralnego działania na niekorzyść ć podmiotu administrowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane w związku z kontrolą przeprowadzoną przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też również dalej: "Inspekcją") w M. Sp. z o.o. (obecnie N. sp. z o.o. z siedzibą w Z.).

Jak już wskazano, w orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.I.O.Ś. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.I.O.Ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA.

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. bada przede wszystkim:

1. czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2. czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; a także

3. czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku przeprowadzonej kontroli oraz treści (stanowiących konsekwencję tych ustaleń) wskazań zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18, "należy mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska".

W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Treść uzasadnienia winna umożliwić adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszym rzędzie trzeba powiedzieć, że fakt niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony środowiska na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.I.O.Ś., nie oznacza że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. Taki obowiązek organu wynika wprost z zasady sformułowanej w art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Przepisy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji znajdują zastosowanie w Polsce w sferze regulowanej prawem wewnętrznym tam, gdzie mamy do czynienia z tzw. postępowaniem administracyjnym sensu largo, czyli postępowaniem przed organem administracji publicznej, w ramach którego nie dochodzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale podejmowane są prawne formy działania, do których nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. (co do możliwości zastosowania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zob.: J. Świątkiewicz, Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich, Warszawa 2002, s. 7-10; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 174/20). Jedną z takich właśnie prawnych form działania administracji jest, poddane kontroli Sądu, zarządzenie pokontrolne jako "niedecyzyjny" akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Zarządzenie pokontrolne, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś., jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.I.O.Ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki WSA: z 17.11.2010 r., II SA/Sz 789/10; z 17.03.2011 r., II SA/Po 908/10; z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11 – CBOSA).

Dokonując oceny uzasadnienia zakwestionowanego aktu pod kątem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego konkretnego przypadku, trzeba powiedzieć, że nie zawiera ono poddającego się weryfikacji uzasadnienia. Jak słusznie wskazał skarżący wydane zarządzenie jest bardzo zdawkowe i nieprecyzyjne. W uzasadnieniu do pkt 1 zarządzenia pokontrolnego w wskazano, że stwierdzono zanieczyszczony miejscowo obszar gruntu odpadami typu komunalnego w obrębie magazynowania tych odpadów – betonowym boksie na zewnątrz hali przyjęć. Zarządzenie pokontrolne w treści wynikającej z uzasadnienia do pkt 1 jest niezgodne ze znaczeniem nadanym przez organ w odpowiedzi na skargę w której WWIOŚ wskazuje, że pkt 1 zarządzenia dotyczy naruszenia decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...].03.2016 r. zn. [...] ze zm., zgodnie z którą miejscem magazynowania odpadów o kodzie 200301 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wyznaczonego na terenie Zakładu jest hala przyjęć w budynku produkcyjnym. Spółka we własnym zakresie zrealizowała i zmieniła miejsce magazynowania ww. odpadów w Zakładzie tj. poza uzgodnieniami z organem, zatem w sposób nielegalny. Wykonała betonowy boks, w którym od 2018 r. magazynuje przyjmowane na tern Zakładu odpady o kodzie 200301 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, przed procesem przetwarzania w instalacji. Powyższe okoliczności nie wynikają z uzasadnienia wydanego w sprawie zarządzenia pokontrolnego. W treści zarządzenia wskazano wyłącznie, że stwierdzono zanieczyszczony miejscowo obszar gruntu odpadami typu komunalnego w obrębie magazynowania tych odpadów – betonowym boksie na zewnątrz hali przyjęć. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że powyższe może stwarzać uciążliwości zapachowe dla ludzi oraz zanieczyszczenie środowiska gruntowo – wodnego. Treść zarządzenia sugeruje zatem, że dotyczy ono zanieczyszczonego gruntu w pobliżu boksu (choć precyzyjnie tego nie wskazuje operując pojęciem "w obrębie miejsca magazynowania tych odpadów – betonowym boksie"), które jak wskazywał skarżący zostało usunięte przez niego co w efekcie czyni zarządzenie pokontrolne w pkt 1 niewykonalne. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (por. G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35).

Ponadto organ po wniesionych przez Skarżącego pismem z [...] grudnia 2021 r. uwagach do protokołu kontroli w wydanym zarządzeniu pokontrolnym nie odniósł się do zarzutów i argumentacji przedstawionej przez skarżącego. W aktach sprawy znajduje się co prawda adresowane do skarżącego pismo z [...] lutego 2022 r., z którego wynika, że stanowi ono odpowiedź na zarzuty skarżącego, lecz treść powyższego pisma i zarzuty skarżącego nie znalazły odzwierciedlenia w treści wydanego zarządzenia. Brak jest zatem jednoznacznego stanowiska organu co stanu faktycznego będącego podstawą wydanego zarządzenia pokontrolnego. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że organ pełniejszą i merytoryczną argumentację przyjętego stanowiska przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę, lecz – jak wskazano wyżej – jest ona odmienna. Wszystko to sprawia to, że zaskarżony akt nie może ostać się w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pkt 2 zarządzenia, którego podstawą wydania - zgodnie z jego uzasadnieniem - było ustalenie, że zakład błędnie klasyfikuje odpady wytworzone w procesie przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji (odpady wytworzone w trakcie tego procesu stanowiły w większości mieszaninę odpadowych tworzyw sztucznych z metalami, które Spółka klasyfikowała pod kodem 191202 - metale żelazne), zauważyć należy, że w protokole kontroli ujawniono nieodpowiednie – w ocenie organu – oczyszczenie odpadów oznaczonych kodem 191202 - metale żelazne; udział różnego rodzaju folii 80%, metale 20%. W zastrzeżeniach skarżący powoływał się już na dowody, że odpady o kodzie 191202 segregowane są prawidłowo, do czego organ nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego zarządzenia.

Brak ustaleń faktycznych i uzasadnienia stanowiska organu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym uniemożliwia Sądowi jego kontrolę według reguł określonych w p.p.s.a., a w świetle zarzutów postawionych w skardze oraz sformułowanych w niej wniosków dowodowych oraz dołączonych opinii i ekspertyz, sprawozdania z badań, sprawa wymaga pełnego merytorycznego rozpatrzenia, co pozostaje poza właściwością Sądu. Powyższe uzasadnia oddalenie wniosku o przeprowadzenia dowodów z przesłanych dokumentów. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu następuje w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 222/18; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 199/18). W tym miejscu wskazać należy również, że przesłane wraz ze skargą stanowisko strony w sprawie protokołu [...], odpowiedź na zarządzenie pokontrolne do protokołu [...] i sprawozdanie z badań nr [...], z których dowód chciał przeprowadzić skarżący znajdują się w aktach administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego adwokata, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł. oraz uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa (17 zł.).