Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1066/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 46  ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 24  ust. 3  pkt 3;   par. 27  ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 151 poz 1261
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz  przebiegu służby policjantów
article: art. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 27 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), odmówił P.T. – byłemu funkcjonariuszowi R. w B., sprostowania świadectwa pracy z dnia [...] marca 1989 r., wydanego przez Wojewódzki Urząd Spraw Wewnętrznych w T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...] P.T. został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem [...] marca 1989 r. na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.). Pozwem z dnia [...] kwietnia 2012 r. P.T. zwrócił się do Sądu Okręgowego w K. o sprostowanie świadectwa pracy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i sprawę przekazał do rozpoznania właściwemu rzeczowo i miejscowo Sądowi Rejonowemu dla K. w K., [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla K. – [...] w K. stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpatrzenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., celem wydania decyzji w przedmiocie wniosku P.T. Przedmiotowe postanowienie Sądu Rejonowego dla K. wraz z aktami postępowania wpłynęły do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w dniu [...] listopada 2012 r. Mając więc na uwadze przedmiotowe postanowienie, wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania świadectwa służby, o czym były funkcjonariusz został powiadomiony pismem z dnia [...] listopada 2012 r., zawierającym również pouczenia o przysługujących mu uprawnieniach w toczącym się postępowaniu.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. wskazał, że P.T. w swych kolejnych pismach zwrócił się z prośbą o: sprostowanie świadectwa pracy, poprzez wpisanie "inspektor Sekcji Kryminalnej", zamiast "funkcjonariusz MO"; sprostowanie zaświadczenia finansowego i wpisanie grupy uposażenia zasadniczego inspektora Sekcji Kryminalnej; ponowne przeliczenie świadczeń emerytalno – rentowych, w szczególności renty inwalidzkiej zgodnie z ostatnim stanowiskiem pracy inspektora i z uwzględnieniem doliczenia 10% do podstawy wymiaru renty w związku ze szczególnymi warunkami pracy, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze; wypłacenie zaległej renty inwalidzkiej i wyrównanie różnicy wynikającej z określenia właściwego stanowiska pracy, czyli inspektora, a nie dzielnicowego; wyjaśnienie i podanie podstawy prawnej wydania rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] o odwołaniu go ze stanowiska inspektora Sekcji Kryminalnej i mianowania na niższe stanowisko dzielnicowego, na własną prośbę; podania podstawy prawnej wydania rozkazu personalnego z dnia [...] września 1988 r. nr [...] o pozbawieniu go dodatku specjalnego. Organ podał, że zainteresowany stwierdził, iż w związku ze złożonym przez niego raportem z dnia [...] lipca 1988 r. o przeniesienie ze stanowiska inspektora Sekcji Kryminalnej R. w B. na inne stanowisko służbowe, według wolnych etatów, mianowano go na niższe stanowisko służbowe, wbrew przepisom ww. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Ponadto, w swojej wcześniejszej prośbie z dnia [...] lutego 2012 r. zarzucił, że wystawiane dokumenty, potwierdzające przebieg służby, zawierają błędy, wobec czego są niewiarygodne i nie są rzeczywistym obrazem przebiegu jego służby. W swoim piśmie do Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] października 2012 r. wniósł o zarządzenie ekspertyzy sądowej w celu stwierdzenia autentyczności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 1989 r. nr [...]. Zainteresowany zaznaczył, że w wyniku szeregu błędów popełnionych w Wydziale Kadr oraz w Zakładzie Emerytalno – Rentowym znacząco zaniżono mu przysługujące świadczenia emerytalno – rentowe, w wyniku czego poniósł poważne straty materialne. Przedłożył cztery oświadczenia funkcjonariuszy Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B., przez których był wzywany do wykonywania czynności służbowych o różnych porach dnia i nocy, podczas zaistniałych zdarzeń na podległym terenie.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że rozpatrzenie wniosku o sprostowanie świadectwa służby należy do jego właściwości. Zgodnie bowiem z art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), z chwilą zorganizowania Policji, likwidacji uległy urzędy spraw wewnętrznych. Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono nowy podział terytorialny kraju i reformę administracji publicznej, co wynika z przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego Państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872).

Organ zaznaczył, że P.T. został przyjęty do służby w Milicji z dniem [...] listopada 1973 r. Pełniąc służbę na stanowisku inspektora Sekcji O. do walki z Przestępstwami Kryminalnymi Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B., raportem z dnia [...] lipca 1988 r., skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T., zwrócił się z prośbą o przeniesienie go z Sekcji Kryminalnej Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. na inne stanowisko służbowe, według wolnych etatów. Jako powód podał zły stan zdrowia i częste przebywanie na zwolnieniach lekarskich, co ujemnie wpływało na stan prowadzonych dochodzeń i wykrywalność przestępstw. Organ zauważył, że na raporcie widnieje adnotacja Szefa RUSW w B. z wnioskiem o przeniesienie P.T. na stanowisko dzielnicowego. Skutkiem tego, zgodnie z przedstawionym w raporcie żądaniem, było wydanie przez Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...] o odwołaniu wymienionego ze stanowiska inspektora i mianowaniu go na stanowisko dzielnicowego Referatu Dzielnicowych Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z dniem [...] sierpnia 1988 r. Następnie, raportem z dnia [...] września 1988 r. wymieniony zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. z prośbą o zwolnienie ze służby w Milicji Obywatelskiej, motywując swoją decyzję złym stanem zdrowia. Prośbę tę podtrzymał w rozmowie przeprowadzonej w dniu [...] października 1988 r. przez Zastępcę Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. Jednocześnie w trakcie tej rozmowy powołał się na orzeczenia lekarskie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy Zarządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych KWMO w K. z [...] r., w których określono jego przydatność do służby z ograniczeniem. Z dniem [...] września 1988 r. wstrzymano wypłatę dodatku specjalnego. Zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] marca 1989 r. po uprawomocnieniu się orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy Zarządzie Zdrowia i Spraw Socjalnych WUSW w K. z dnia [...] stycznia 1989 r., w którym uznano P.T. za trwale niezdolnego do służby w MO i zaliczono do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w MO, na okres jednego roku.

Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., powyższe rozkazy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami i nie ma podstaw prawnych do ingerowania w treść dokumentów wystawionych na ich podstawie. W ocenie organu, twierdzenia P.T. są sprzeczne z dokumentami zgromadzonymi w aktach osobowych, natomiast kwestionowanie ich wiarygodności nie ma jakichkolwiek podstaw. Wówczas przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do spraw ze stosunku służbowego w Milicji Obywatelskiej nie stosowało się, ponieważ przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Ponadto, stanowisko, z jakiego milicjant był zwolniony, wpisane było do karty zwolnienia, którą do rozliczenia wymieniony otrzymał w dniu [...] lutego 1989 r. Zainteresowany nie kwestionował wpisanego tam stanowiska.

Organ zauważył, że zarówno obowiązujący obecnie w odniesieniu do policjantów art. 46 ust. 2 ww. ustawy o Policji, jak i obowiązujący w dacie zwolnienia milicjanta ze służby w MO art. 21 ust. 2 ww. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, stanowią, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby w terminie siedmiu dni od jego otrzymania. Zdaniem organu, milicjant uchybił temu terminowi, a ww. ustawa o Policji i akty wykonawcze, wydane na jej podstawie, nie określają terminu przedawnienia roszczenia o sprostowanie świadectwa służby. W tym zakresie nie mają zastosowania normy prawa pracy, zaś przyjmując dziesięcioletni okres przedawnienia, wynikający z prawa cywilnego, i licząc go od daty zwolnienia ze służby w dniu [...] marca 1989 r., to termin przedawnienia roszczenia o sprostowanie świadectwa służby upłynął w dniu [...] marca 1999 r.

Jednocześnie organ wskazał, że z punktu widzenia wysokości świadczeń emerytalno – rentowych istotne jest nie tyle świadectwo służby, ile treść rozkazu o zwolnieniu ze służby oraz zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego o wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. W tym zakresie brak jest jednak podstaw do uznania twierdzeń zainteresowanego i przyjęcia, że ostatnim stanowiskiem, jakie zajmował przed zwolnieniem ze służby, było stanowisko inspektora. Mianowanie na niższe stanowisko nie oznaczało bowiem, że wymieniony nie mógł w dalszym ciągu wykonywać obowiązków służbowych w dotychczasowej komórce organizacyjnej, co wyjaśniałoby treść oświadczeń załączonych do wniosku. Wątpliwa jest natomiast wiedza osób postronnych o tym, jakie formalnie stanowisko zajmował wymieniony przed zwolnieniem ze służby, tj. że został odwołany ze stanowiska inspektora i mianowany, na własną prośbę, na stanowisko dzielnicowego. Również zarzuty wymienionego, a dotyczące sfałszowania akt osobowych, są bezpodstawne. Podejmowane decyzje były zgodne z żądaniami funkcjonariusza oraz z obowiązującymi przepisami. Wszystkie rozstrzygnięcia podjęte w formie decyzji administracyjnych są ostateczne i nie podlegają wzruszeniu. W prawie administracyjnym funkcjonuje zasada stabilności decyzji administracyjnych, określona w art. 16 kpa. Oznacza to, że decyzji ostatecznych nie można wzruszyć zwykłymi środkami zaskarżenia. Wyjątkami od zasady stabilności decyzji administracyjnych są instytucje: stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa) i wznowienia postępowania (art. 145 kpa). Jednak wymieniony nie wskazał żadnej z przesłanek, określonych powyższymi przepisami, która stanowiłaby podstawę do skorzystania z tych nadzwyczajnych środków. Z kolei wszelkie roszczenia zgłoszone przez P.T. o przeliczenie i zmianę świadczeń emerytalno – rentowych znajdują się poza kompetencjami [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Kwestie te należą bowiem do właściwości Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Przedmiotową decyzję doręczono stronie w dniu [...] stycznia 2013 r.

W dniu [...] lutego 2013 r., za pośrednictwem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., P.T. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu podał, że składając raport z dnia [...] lipca 1988 r., nie zwracał się o przeniesienie na niższe stanowisko dzielnicowego. Od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] marca 1989 r. upłynęło 8 miesięcy, z tych też względów po upływie 6 miesięcy pracy na stanowisku inspektora Sekcji Kryminalnej, zgodnie z art. 11 ust. 1 ww. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, powinien zostać mianowany z urzędu na dane stanowisko. Stwierdził także, iż przyznany mu dodatek specjalny w kwocie [...] zł w miesiącu sierpniu 1988 r., jako rekompensata za obniżenie mu uposażenia, został mu odebrany po upływie niespełna miesiąca. Powyższe, zdaniem strony, miało bezpośredni wpływ na kwotę należnego jej uposażenia, a tym samym i na wysokość obecnie pobieranego przez nią świadczenia emerytalno – rentowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji, mając za podstawę art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W motywach postanowienia organ wyjaśnił, że problematykę związaną z wydaniem świadectwa służby reguluje ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz ww. ustawa o Policji. Jednakże z przepisów tych aktów prawnych nie wynika, by sprostowanie świadectwa służby następowało w drodze decyzji. Również przepisy ww. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie przewidywały takiej formy rozstrzygnięcia. Oznacza to – zdaniem organu – że od decyzji podjętej przez organ I instancji nie przysługuje odwołanie. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Stan prawny przedmiotowej sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że brak jest unormowań prawnych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby. W takiej sytuacji odwołanie jest niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie P.T. wyraził swoje niezadowolenie, domagając się jego uchylenia. Zaznaczył, że do dnia [...] marca 1989 r., a więc do końca służby, wykonywał swoje obowiązki w Sekcji Kryminalnej jako inspektor, a nie dzielnicowy, stąd uzasadnionym jest jego wniosek o sprostowanie świadectwa pracy z dnia [...] marca 1989 r., poprzez wykreślenie "dzielnicowy" i wpisanie "inspektor w Sekcji Kryminalnej". Wniósł także o przyznanie mu świadczeń emerytalno – rentowych w wysokości wynagrodzenia, jakie przysługuje pracownikom wykonującym pracę na stanowisku inspektora Sekcji Kryminalnej WUSW.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu.

W pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. P.T. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] października 2013 r. skarżący, domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...], zawarł wniosek o wznowienie postępowania i o stwierdzenie jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia, w jakiej formie prawnej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby, jako że organ II instancji zakwestionował tryb administracyjny w tego rodzaju sprawie, uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji – wbrew jego nazwie – nie ma charakteru decyzyjnego, zaś wniesione od takiego rozstrzygnięcia odwołanie jest niedopuszczalne.

Zarówno obowiązujący obecnie w odniesieniu do policjantów art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), jak i obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w MO art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 38, poz. 181 ze zm.), stanowią, że funkcjonariusz może żądać sprostowania świadectwa służby w terminie siedmiu dni od jego otrzymania.

Pytanie o prawną formę rozstrzygnięcia o odmowie sprostowania świadectwa służby jest o tyle uzasadnione, że przepisy te wprowadzają siedmiodniowy termin na zgłoszenie przez funkcjonariusza ewentualnych żądań, jak również z przepisów wykonawczych wynika konieczność uzasadnienia odmowy. Ustawodawca zakreśla ramy czasowe na zgłoszenie żądania o sprostowanie świadectwa służby, przy czym nie określa, jak winno wyglądać procedowanie organu w sytuacji, gdy termin ten upłynął, a funkcjonariusz występuje o sprostowanie świadectwa służby. Prawodawca nie wskazuje też, w jakiej prawnej formie działania organu administracji publicznej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby, gdy żądanie zostaje zgłoszone w terminie siedmiodniowym. O ile samo uwzględnienie przez organ żądania sprostowania świadectwa służby, zgłoszonego w terminie siedmiu dni, nie budzi wątpliwości Sądu co do formy rozpatrzenia takiego żądania, wszak to winno prowadzić do wydania nowego świadectwa służby, o tyle rodzi takie wątpliwości co do formy rozstrzygnięcia organu sytuacja, w której żądanie sprostowania świadectwa służby jest bezzasadne, bądź gdy kierowane jest po upływie zakreślonego terminu i – zdaniem organu – żądanie to także nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 ww. ustawy o Policji, szczegółowe dane, które należy podać w świadectwie służby oraz w opinii o służbie, a także tryb wydawania i prostowania świadectw służby oraz odwoływania się od opinii o służbie określa minister właściwy do spraw wewnętrznych w przepisach wydanych na podstawie art. 81.

W myśl § 24 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), świadectwo służby zawiera informacje niezbędne do ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące ustania stosunku służbowego, w tym podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Zgodnie z treścią § 27 ust. 1 tego rozporządzenia, policjant zwolniony ze służby może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Wniosek składa się przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych, który wydał świadectwo służby. Według § 27 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych, uwzględniając wniosek o sprostowanie świadectwa służby, wydaje nowe świadectwo służby w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wniosku. Odmowa sprostowania świadectwa służby wymaga pisemnego uzasadnienia.

Wprawdzie z powołanych przepisów nie wynika, w jakiej formie prawnej winna nastąpić odmowa sprostowania świadectwa służby, niemniej w przepisie § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia jest mowa o tym, że odmowa sprostowania świadectwa wymaga pisemnego uzasadnienia. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, konieczne jest wyjaśnienie, jak kwestia odmowy sprostowania świadectwa uregulowana jest w innych pragmatykach służbowych.

Z przepisu art. 48 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1228) wynika, że strażak może żądać sprostowania świadectwa służby, występując z takim żądaniem do wyższego przełożonego. Wyższy przełożony w sprawie takiego żądania w formie decyzji dokonuje sprostowania świadectwa lub odmawia jego sprostowania.

Z kolei z art. 123 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 maja 2004 r. w sprawie świadectw służby żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1344 ze zm.) wynika, że żołnierz może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby do dowódcy jednostki wojskowej, który wydaje postanowienie o odmowie sprostowania świadectwa, w razie uznania, że wniosek nie jest zasadny. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do wyższego przełożonego, który w przedmiocie odwołania wydaje postanowienie. W przypadku złożenia wniosku o sprostowanie świadectwa służby po terminie dowódca jednostki wojskowej, w drodze postanowienia, może przywrócić termin na pisemny wniosek żołnierza lub osoby, o której mowa w § 4 ust. 3, jeżeli uprawdopodobnią, że uchybienie nastąpiło bez ich winy. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie do wyższego przełożonego w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Natomiast z art. 109 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. Nr 133, poz. 895) wynika, że funkcjonariusz może złożyć wniosek o sprostowanie świadectwa służby do przełożonego, który je wydał. Przełożony, w razie uznania, że wniosek nie jest zasadny, wydaje postanowienie o odmowie sprostowania świadectwa, na które przysługuje zażalenie. W przedmiocie tego zażalenia wyższy przełożony wydaje postanowienie.

Regulacje dotyczące strażaków, żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Służby Więziennej wskazują, że w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby wydawana jest decyzja lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, iż akty te są zaskarżalne do sądu administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy odmowa sprostowania świadectwa służby innych służby mundurowych jest kontrolowana przez sąd administracyjny, to kontrola taka winna również dotyczyć rozstrzygnięcia w przedmiocie sprostowania świadectwa służby, podejmowanego na gruncie przepisów regulujących stosunek służbowy funkcjonariusza Policji. Wprawdzie przepisy ww. ustawy o Policji i ww. rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. nie określają decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania sprostowania świadectwa służby, to jednak – zdaniem Sądu – rozpatrzenie takiego żądania winno nastąpić w formie decyzji.

Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami."

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" 2008, seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej."

Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach obywatela, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika właśnie z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym Państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) nie zawiera legalnej definicji pojęcia "decyzji administracyjnej". W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące (co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 kpa).

Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zarówno na decyzje administracyjne wydawane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i na decyzje wydawane w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne, tj. na decyzje w sprawach, w których na podstawie art. 3 kpa postępowanie jurysdykcyjne zostało wyłączone spod zakresu obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego.

Artykuł 104 § 2 kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się także, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych, stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.

Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

Tak też jest w przypadku odmowy sprostowania świadectwa służby. Sprawa ta objęta jest bowiem zakresem spraw związanych ze stosunkiem służbowym, dlatego też przyjąć należy, że wydane na podstawie art. 46 ust. 3 ww. ustawy o Policji przepisy ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, regulujące kwestię prostowania świadectw służby, winny stanowić podstawę rozstrzygania o odmowie sprostowania świadectwa służby w indywidualnej sprawie, podejmowanej w formie decyzji administracyjnej. Sąd w tym zakresie oparł się na zasadzie domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, wywodzonej z zasady Państwa prawnego, statuującej standardy sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym, a w rozpoznawanej sprawie tak właśnie jest. Toteż w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007 r. o sygn. akt III SA/Łd 224/07, publ. LEX nr 510071).

Zatem [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. w pełni zasadnie przyjął, że rozstrzygnięcie żądania skarżącego w przedmiocie sprostowania świadectwa służby winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, natomiast Komendant Główny Policji powinien w takiej sytuacji, zamiast stwierdzać niedopuszczalność odwołania, rozpoznać je merytorycznie, podejmując decyzję w postępowaniu odwoławczym, zważywszy że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpatrzenia [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K., celem wydania decyzji w przedmiocie wniosku P.T.

Z tych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.

Odnosząc się także do wniosku skarżącego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 11 października 2013 r., Sąd wyjaśnia, że domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. z dnia [...] sierpnia 1988 r. nr [...], w trybie wznowienia postępowania, bądź poprzez stwierdzenie jego nieważności, skarżący winien tego rodzaju wniosek skierować do właściwego organu administracji publicznej, nie zaś do Sądu.