Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2302/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 100/15 w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ulicy [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 100/15, w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 26 września 2014 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ulicy [...] od ulicy [...] do wysokości ulicy [...], w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...] w W., w punkcie 2 zasądził od Rady Miasta W. na rzecz skarżącej I.P. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta W. w dniu 26 września 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ulicy [...] od ulicy [...] do wysokości ulicy [...], (Dz.Urz. Woj. Pomor. z dnia 21 października 2014 r., poz. 3520) i wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia publikacji.

Do Rady Miasta W. wpłynęły dwa wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.). Jedno z dnia 24 listopada 2014 r. złożone przez pełnomocnika I. P.– r. pr. R. S., a drugie z dnia 25 listopada 2014 r. złożone bezpośrednio przez I. P..

Z wezwania I. P.wynikało, że treść planu przewidująca wykonanie na jej działce placu, rozbiórkę istniejącego tam pawilonu w celu budowy fontanny i zachowanie okien w budynku J. M., albowiem ustalono tam front usługowy dla budynku na dz. nr [...]od strony nieruchomości nr [...], jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 179/11) oraz decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia 27 marca 2014 r. o warunkach zabudowy dla dz. nr [...]. Z wezwania jej pełnomocnika wynikało natomiast dążenie do zmiany postanowień planu dotyczących dz. nr [...]. Według pełnomocnika kwestionowane postanowienia § 23 i § 25 planu naruszają interes prawny właściciela, albowiem istotnie ograniczą możliwość korzystania z nieruchomości, przede wszystkim wykluczą całkowicie zabudowę na dz. nr [...], ignorując przy tym istniejącą już na tej działce legalną zabudowę. Zdaniem pełnomocnika I. P. rzeczywistym celem wprowadzonych zmian było konwalidowanie rażącego naruszenia prawa zaistniałego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu na dz. nr [...]

Rada Miasta W. rozpatrzyła powyższe wezwania dwoma odrębnymi uchwałami, przy czym obie uchwały nie uwzględniły wezwań.

W dniu 20 stycznia 2015 r. oraz 26 stycznia 2015 r. do Rady Miasta W.wpłynęły skargi na uchwałę Nr [...]Rady Miasta W. z dnia 26 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ulicy [...] od ulicy [...] do wysokości ulicy [...], – w części dotyczącej nieruchomości ozn. ewid. jako dz. nr [...]w W., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Pierwszą ze skarg wniosła samodzielnie I. P., wnosząc o unieważnienie w całości uchwały. Zarzuciła naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odniesieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 1143/04), oddalającego skargę J.M.w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 349/11) potwierdzonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2345), czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2011 r. orzekającą, że decyzja o użytkowaniu budynku J. M.została wydana z naruszeniem prawa i orzekającą przeprowadzenie postępowania naprawczego budynku J. M. na dz. nr [...]w W. w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 153 p.p.s.a. w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 179/11) stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczącego planu miejscowego dla dz. nr [...]w W.. Ponadto, kwestionowanej uchwale o planie skarżąca zarzuciła rażące przekroczenie władztwa planistycznego, przekroczenie zasady proporcjonalności oraz tendencyjne stanowisko dotyczące utrzymania w mocy rażącego naruszenia prawa na nieruchomości J. M. (dz. nr [...] ) poprzez akceptację utrzymania frontu usługowego dla obu członów budynku J. M.od strony działki skarżącej nr [...] oraz akceptację dzikiego budownictwa na dz. nr [...] własności Gminy Miasta W., nierówne traktowanie inwestorów oraz nieakceptowanie ostatecznych decyzji organów administracji państwowej potwierdzonych wyrokami sądowymi. Ze skargi wynikało także, że skarżąca przede wszystkim kwestionuje ponowne wprowadzenie do planu postanowień umożliwiających utrzymanie na nieruchomości sąsiedniej nr [...] zabudowań z oknami w ścianie od strony dz. nr [...] pomimo tego, że sądy administracyjne obu instancji orzekły prawomocnie w zakresie pozwolenia na budowę o niedopuszczalności takiego rozwiązania. Dodatkowo, przyjęte rozwiązania planistyczne potwierdzały, że Rada Miasta dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego, w szczególności dzieląc działkę skarżącej o pow. 270 m2 na dwie funkcje, tj. część o pow. ok. 200 m2 – plac połączony z zapleczem oraz pozostałą część, której budowlane wykorzystanie będzie niemożliwe ze względu na sprzeczną z prawem zabudowę na działce J. M.. Skarżąca dodała, że postanowiono również o rozbiórce istniejącej na działce skarżącej legalnej zabudowy w celu umożliwienia realizacji pozostałych zmian planistycznych.

Pełnomocnik skarżącej w złożonej skardze, poza zarzutami pokrywającymi się z zarzutami skarżącej dotyczącymi braku uwzględnienia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wiążących wszystkie organy administracji, zarzucił również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), art. 140 k.c. oraz art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, nadużyciu władzy publicznej w celu ochrony interesu osoby trzeciej – legalizacji sprzecznej z prawem zabudowy innej nieruchomości. W jego ocenie, celem nadrzędnym tej zmiany było swoiste zalegalizowanie, rażąco sprzecznej z prawem, zabudowy sąsiedniej dz. nr [...]. Według pełnomocnika Rada Miasta oraz Prezydent Miasta jako projektodawca nadużyli władzy publicznej, w tym władztwa planistycznego w celu umożliwienia zalegalizowania sprzecznej z prawem zabudowy kosztem prawa i interesów skarżącej. Zdaniem pełnomocnika, plan został tak skonstruowany, aby uniemożliwić jakąkolwiek zabudowę dz. nr [...], a nawet ignoruje już istniejącą, legalną zabudowę o charakterze stałym na tej działce. Pełnomocnik podniósł przy tym, że nadrzędnym celem ograniczania prawa własności wnioskodawczyni był zamiar konwalidacji rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta W. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na dz. nr [...]. Dodał on przy tym, że nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 10 lipca 1995 r. została prawomocnie i ostatecznie stwierdzona z powodu rażącego naruszenia prawa, zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r. (sygn. akt II OSK 1143/04). Pełnomocnik nadmienił również, że w związku z budynkiem zlokalizowanym na dz. nr [...] toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...]. W ocenie pełnomocnika, Prezydent Miasta W. jako projektodawca planu miejscowego po raz kolejny próbował dokonać swoistej konwalidacji rażąco sprzecznego z prawem pozwolenia na budowę dla dz. nr [...], poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej i uniemożliwienie jej zabudowy dz. nr [...]. Pełnomocnik wskazał także, że w sprawie dz. nr [...] zapadły liczne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i wyroki sądów i wszystkie były znane Prezydentowi Miasta W.. Dodał on przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny potwierdziły wielokrotnie wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę dla dz. nr [...], obowiązek doprowadzenia zabudowy na tej działce do stanu zgodności z przepisami, niedopuszczalność ograniczania prawa własności I. P.. Ponadto, również włączenie części dz. nr [...] do terenu drogi publicznej (KDD) miało na celu jedynie wyłączenie możliwości jej zabudowy, gdyż z samego ukształtowania granicy terenu C.4.KDD widać sztuczność tej konstrukcji. Pełnomocnik podniósł, że wcięcie uczynione na dz. nr [...] nie mogło służyć jako droga publiczna, ponieważ kończyło się po kilkunastu metrach zwartą zabudową, a przewidziano dla niej obowiązek zachowania 80% powierzchni jako biologicznie czynnej. Dodał także, że na dz. nr [...] istniał już murowany budynek handlowo-usługowy, przy czym plan przewidywał umieszczenie na tym terenie (na budynku i jednocześnie drodze publicznej) obiektu małej architektury, co kłóciło się z przeznaczeniem drogi publicznej. Pełnomocnik podał, że fizyczne zamknięcie możliwości wjazdu na ul. [...] (deptak) wykluczać będzie możliwość wykorzystania dz. nr [...] jako drogi publicznej, co wskazywało, że celem unormowania nie było racjonalne kształtowanie przestrzeni, lecz naruszenie praw i interesów I.P.. Zdaniem pełnomocnika rozszerzenie terenu drogi publicznej na część dz. nr [...] miało charakter pozorny i służyło jedynie umożliwieniu jej wywłaszczenia z przeznaczeniem na inny cel niż droga publiczna. Skarżąca, w imieniu której działał pełnomocnik procesowy, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do stanowiącej jej własność dz. nr [...].

W odpowiedzi odnoszącej się do treści obu skarg, Rada Miasta W. w uchwale z dnia 19 lutego 2015 r. Nr [...], wniosła o jej oddalenie. Opisując szczegółowo postanowienia § 23 i § 25 planu obejmujące obszar oznaczony C.2.M/U i C.4.KDD organ wskazał, że od ponad 20 lat gmina prowadzi konsekwentną politykę planowania i inwestowania na terenach bezpośredniego styku historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego Śródmieścia W. z terenami do tej pory niezabudowanymi lub zabudowanymi w sposób tymczasowy albo niespełniającymi współczesnych i dzisiejszych oczekiwań co do jakości przestrzeni śródmiejskiej powiatowego miasta. Rada dodała również, że polityka przestrzenna gminy jest konsekwentnie realizowana głównie na bazie uchwalanych planów miejscowych, w których zdaniem organu nie ma miejsca na przypadkowość, lecz widać troskę o wciąż lepsze zagospodarowanie miasta, o polepszenie jakości przestrzeni w zgodzie z uznanymi walorami historycznymi i dostosowaniem do nowoczesnych standardów. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie naruszania wymienionych w niej decyzji, orzeczeń oraz wyroków stwierdzono, że plan nie narusza art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 1143/04), oddalającego skargę kasacyjną J. M.w przedmiocie pozwolenia na budowę – utrzymującego w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2002 r., gdyż zdaniem organu plan nie powinien i nie może zawierać rozstrzygnięć w kwestiach budowlanych, np. w kwestii pozwoleń na budowę, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcia zapadają zawsze przed innymi organami – właściwymi w sprawach regulowanych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Podobne stanowisko zajęto z uwagi na brak właściwości rady miasta w sprawie z zakresu niezgodnego z prawem użytkowania budynku i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Według organu nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 179/11), stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczącej planu miejscowego dla dz. nr [...] w W.. Organ podkreślił, że plan zaskarżony w tej sprawie został sporządzony w oparciu o wskazania tego wyroku, ale objęto nim znacznie większy obszar, pozwalający odnieść się w zakresie ustaleń do szerokiego kontekstu otoczenia – w tym przestrzeni publicznych, wzięto też pod uwagę wszystkie wymogi u.p.z.p. Ponadto Rada wyjaśniła, że sprawa dotycząca, jak wskazywała skarżąca "planu miejscowego dla działki [...] w W.", rozpatrywana przy sprawie o sygn. akt II SA/Gd 179/11, dotyczyła poprzedniej uchwały Rady Miasta W. z dnia 30 czerwca 2009 r. o całkiem innej specyfice, obejmującej swoim zakresem wyłącznie jedną dz. nr [...], podczas gdy obecna uchwała obejmuje obszar o pow. 5,22 ha. Rada nie podzieliła też zarzutów skargi dotyczących przekroczenia władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności, akceptacji stanu rażącego naruszenia prawa poprzez utrzymanie frontu usługowego dla obu członów budynku J.M. od strony dz. skarżącej nr [...] oraz akceptacji "dzikiego budownictwa" na dz. nr [...]własności Gminy Miasta W. i nierównego traktowania inwestorów. W odniesieniu do kwestionowanych postanowień planu w zakresie ustalenia "frontu usługowego" organ stwierdził, że umieszczenie frontu usługowego w linii planowanej zabudowy było zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), gdzie w § 4 pkt 5 ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Dodatkowo organ podał, że w § 7 rozporządzenia dotyczącym projektu rysunku planu miejscowego wskazano, że rysunek powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Rada uznała również za niesłuszny zarzut dotyczący naruszenia władztwa planistycznego wskazując, że plan ustalił teren pod zabudowę obiektem usługowo-mieszkalnym o parametrach wskazanych na rysunku planu. Z kolei pas drogowy ul. [...] na odcinku objętym planem poszerzono stosownie do rangi miejsca, nadając ulicy charakter reprezentacyjnego pasażu, prowadzącego zarówno ruch pojazdów, jak też ruch pieszy i rowerowy od centralnego placu miasta, jakim jest Plac [...] poprzez rondo na skrzyżowaniu ulic [...]. Zdaniem organu, ranga terenu objętego planem upoważniała do podejmowania na jego obszarze wszelkich działań zmierzających do zapewnienia atrakcyjności ważnego fragmentu miasta, którego obraz decyduje o pierwszych wrażeniach oraz dobrym bądź złym odbiorze całego miasta W. przez osoby przyjezdne, turystów i przede wszystkim przez mieszkańców miasta. Rada nadmieniła również, że w ogólnym ujęciu projektowana przestrzeń w śródmieściu miasta posiada szczególne znaczenie dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i powinna sprzyjać nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Organ dodał, że działania te muszą być prowadzone planowo, systematycznie, konsekwentnie, począwszy od sporządzania niezbędnych prac przygotowawczych, studialnych, analitycznych, poprzez planistyczne, prowadzące dalej do podejmowania prac projektowych oraz inwestycyjno-budowlanych. Według organu, proces sporządzania projektu planu przeprowadzono zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 u.p.z.p., wobec czego rada nie zgodziła się z twierdzeniami skarżącej. Dodała przy tym, że zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic – stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.) oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych. Ponadto organ dodał, że na skutek analizy przepisów i związanych z tym ograniczeń zdecydowano o zaplanowaniu na działce ekwiwalentnej powierzchni możliwej do zabudowy, wycofując ją w miejsce, które biorąc pod uwagę różne uwarunkowania dotyczące projektowania architektoniczno-budowlanego, pozwoli spełnić też warunki rozporządzenia. Zdaniem organu, cofnięcie linii zabudowy w stosunku do ul. S. nie było spowodowane zamiarem nieuzasadnionego ograniczenia zabudowy, ale wynikało z analizy lokalizacji dz. nr [...] w strukturze zabudowy i dróg publicznych. Jednocześnie odnosząc się do ustalonej nowej linii zabudowy wyjaśniono, że jest ona zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zastosowany sposób określenia linii zabudowy na dz. nr [...] , obr. ., w stosunku do pasa drogowego ul. [...] nie był dowolny, lecz zgodny z przywołanym rozporządzeniem. Ponadto organ podał, że sposób ukształtowania obowiązujących linii zabudowy na dz. nr [...], położonej na terenie oznaczonym symbolem C.2.M/U miał swoją analogię przestrzenną w takim samym sposobie ukształtowania południowo-zachodniego narożnika planowanej zabudowy w terenie C1.M/U, przy skrzyżowaniu drogi C.5.KDZ (ul. [...]) z drogą C.4.KDD (ul. [...]), nie stanowił więc jakiegoś przypadkowego wyjątku w sposobie kształtowania zabudowy w obszarze objętym planem, a tym samym nie stanowił nadużycia władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie, odnosząc się do informacji o obiekcie na fundamencie z cegły na dz. nr [...]stwierdzono, że plan nie stanowił inwentaryzacji istniejących obiektów budowlanych, gdyż są one ewentualnie treścią mapy zasadniczej, na której sporządzany jest rysunek planu, o ile wcześniej elementy zagospodarowania terenu zostały zmierzone przez geodetów i ujęte w zasobach geodezyjnych właściwej służby geodezyjnej. Organ wskazał, że przedmiotowy plan nie stanowił podstawy do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, ani nie uniemożliwiał prowadzenia żadnych postępowań administracyjnych, o których mowa w przepisach prawa budowlanego, czy to w zakresie udzielania przez inny organ pozwoleń na budowę, czy też samowoli budowlanych prowadzonych przez inny organ. Tym samym zdaniem Rady, plan w związku z tym nie odnosił się w żaden sposób do zakresu i sposobu prowadzenia przyszłych postępowań administracyjnych z dziedziny prawa budowlanego prowadzonych przez właściwe organy. Organ nadmienił również, że zakres uchwały inicjującej sporządzenie projektu planu obejmował teren, który zawierał w swoich granicach także sąsiadującą od północy z dz. nr [...], w związku z czym również dla niej ustalono zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. sposoby zagospodarowania i warunki jej zabudowy. Rada zwróciła uwagę, że dz. nr [....]nie stanowiła działki budowlanej w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym, w związku z tym wskazywanie przez skarżącą utrudnień związanych z zagospodarowaniem tej działki z powodu objęcia dz. nr [...]planem należało uznać za całkowicie pozbawione podstaw. Rada wyjaśniła również, że przewidziany w planie sposób zagospodarowania i przeznaczenia dz. nr [...]wynikał z jej lokalizacji jako działki narożnej, położonej przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych. Według organu, dz. nr [...], mimo twierdzeń skarżącej była przewidziana do zabudowy – z wprowadzonymi do planu ograniczeniami wynikającymi z uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i przepisów wymienionych we wcześniejszej treści odpowiedzi. Rada dodała także, że ustalenia planu zaprojektowano i określono nie pod kątem właścicieli nieruchomości bądź inwestorów, ale walorów i uwarunkowań przestrzennych położenia działek. Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko odnośnie historycznych uwarunkowań dz. nr [...] potwierdzając je dokumentacją fotograficzną. Stwierdziła również, że kilkunastoletnia realizacja ustaleń planów miejscowych obowiązujących dookoła dz. nr [...] pozbawionej w tym czasie planu, stworzyła sytuację uniemożliwiającą przeniesienie historycznych zasad zabudowy dz. nr [...] sprzed podziału geodezyjnego, na teren dz. nr [...]. Organ dodał, że nie można było uznać za uzasadnione, ani zastosowania historycznego wolnostojącego sposobu zabudowy na dz. nr [...], której charakter został zobrazowany na fotografiach dołączonych do odpowiedzi, ani całkowitego wypełnienia zabudową narożnikowej działki położonej na skrzyżowaniu dróg publicznych. Ponadto odnosząc się do zarzutu sankcjonowania zapisami planu rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta W. decyzji o pozwoleniu na budowę, którą prawomocnie unieważniono organ wyjaśnił, że kwestia ta nie była związana i nie rozstrzygała o ustaleniach planu, tym bardziej nie stanowiła ucieczki przed domniemaną odpowiedzialnością za błędnie wydane decyzje budowlane. Jednocześnie Rada wskazała, że ocena zgodności z prawem zabudowy na dz. nr [...] należała do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie do rady miasta, stąd przy sporządzaniu planu i jego uchwaleniu wzięto pod uwagę wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w procedurze planistycznej, wobec czego skarga nie mogła zostać uznana za uzasadnioną. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnośnie władztwa planistycznego organ stwierdził, że w kwestionowanym planie w pełni uwzględniono zasadę proporcjonalności, uchwalając plan na obszarze dz. nr [...] poprzez ustalenie częściowego przeznaczenia nieruchomości na drogę publiczną i pozostałą część na zabudowę mieszkalno-usługową, w celu zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców (gminy) do korzystania z terenów publicznych na obszarze Śródmieścia W., mając na względzie umacnianie prestiżowego charakteru najważniejszego w mieście ciągu ulic [...]wraz z ustaleniami w newralgicznych miejscach skrzyżowań z innymi ulicami, poprowadzonymi poprzecznie do ciągu ul. [...]

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2015 r. W jego ocenie, ciągłe ograniczanie możliwości zabudowy działki skarżącej miało na celu jedynie umożliwienie legalizacji budynku, którego okna zostały umieszczone w ścianie na granicy z działką skarżącej.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r., pełnomocnik organu architekt miejski Z. F. wyjaśnił, że postanowienia obowiązującego Studium nie dotyczyły szczegółowo działki skarżącej, ale ogólnie odnosiły się do całego Śródmieścia. Wskazał on, że ze zmian, które zostały wprowadzone do Studium od czasu jego uchwalenia do 2013 r. tylko jedna obejmowała kwartał ulic, w którym położona była działka skarżącej, ale dotyczyła wprowadzenia na tym obszarze możliwości lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych. Pełnomocnik organu oświadczył, że szczegółowych rozwiązań komunikacyjnych oraz przebiegu drogi oznaczonej w planie C.4.KDD w Studium nie było. Nadto oświadczył, że takie elementy małej architektury jak fontanna czy pomnik mogą być usytuowane w pasie drogowym. Odnośnie linii zabudowy dz. nr [...]i ustalonej dla niej linii frontu usługowego wyjaśnił, że linie te zostały ustalone w ten sposób, ponieważ na tej działce istniała już zabudowa. Natomiast linia zabudowy i frontu usługowego działki skarżącej nawiązywała do frontu linii dawnego szpitala (teren C.1.M/U). Pełnomocnik skarżącej nie stawiał zarzutów co do braku zgodności uchwały z obowiązującym Studium, zgadzając się ze stanowiskiem, co do ogólności Studium na skarżonym terenie. Ponadto strony zgodnie przyznały, że powierzchnia działki skarżącej przeznaczona pod zabudowę (teren oznaczony symbolem C.2.M/U) to około 54 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przedmiotem kontroli sądu była uchwała Rady Miasta W. z dnia 26 września 2014 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ul. Sobieskiego od ul. Wałowej do wysokości ul. Bukowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 21 października 2014 r., poz. 3520). Sąd I instancji podał, że w sprawie bezsporne było, iż skarga wniesiona została w terminie, a nadto, że szczegółowo wykazał, że skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jako właścicielka działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. 270 m2, która według zaskarżonej uchwały podlegała postanowieniom wynikającym z kart terenu oznaczonych symbolami C.2 M/U oraz C.4 KDD wraz z rysunkiem planu z liniami rozgraniczającymi oznaczone tereny. Sąd I instancji wskazał, że według treści § 23 (postanowienia dla karty terenu nr C.2.), przeznaczenie tego terenu (M/U) przewidywało teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej – zabudowa śródmiejska, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami; dla frontów usługowych, o których mowa w ust. 5 pkt 1 partery budynków przeznaczając pod usługi. Ust. 5 pkt 1 – front usługowy jak na rysunku planu. Z kolei według treści § 25 (postanowienia dla karty terenu nr C.4.), przeznaczenie tego terenu oznaczonego symbolem KDD – teren drogi publicznej – ulica dojazdowa, przewidywał w ust. 4 (Parametry, wskaźniki i wyposażenie drogi) w punkcie 1) szerokość w liniach rozgraniczających – jak na rysunku planu, w punkcie 2) przekrój – jezdnia, chodnik lub chodniki; dopuszczając ścieżkę rowerową, miejsca postojowe, zatoki autobusowe, w punkcie 3) dostępność do terenów przyległych bez ograniczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że jak wynikało z okoliczności przyznanych przez strony na dz. nr [...] o pow. 270 m2 według ustaleń planu dopuszczono zabudowę mieszkaniową i usługową, sytuując działkę na terenie oznaczonym symbolem C.2. M/U (§ 23 uchwały o planie). Dodał przy tym, że analiza nieprzekraczalnych linii zabudowy potwierdzała niesporną okoliczność, że prawo zabudowy dz. nr [...] obejmowało ok. 54 m2 jej powierzchni, zaś pozostała część działki objęta była ustaleniami związanymi z przeznaczeniem terenu pod drogę publiczną (C.4. KDD). Sąd I instancji podkreślił, że według rysunku planu, na tej części, zabudowanej istniejącym pawilonem, rada gminy przewidziała również usytuowanie obiektu małej architektury. Zdaniem Sądu I instancji, niesporne było także, że budynek znajdujący się na dz. nr [...] (własność J.M., usytuowany w granicy dz. nr [...]), poprzez ustalenie frontu usługowego od strony dz. nr [...] w części przeznaczonej pod drogę publiczną, mógł uzyskać prawną możliwość legalizacji okien usytuowanych w granicy działki, dotychczas będącej własnością osoby fizycznej – Izabeli Pellowskiej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w stosunku do budynku będącego własnością J.M. toczy się postępowanie naprawcze, w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi zakończonymi decyzjami ostatecznymi oraz sądowoadministracyjnymi zakończonymi prawomocnymi wyrokami, opisanymi w skardze i znanymi sądowi z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył również, że nieprawomocny na dzień wydanego przez ten Sąd wyroku pozostawał natomiast przywołany w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. wyrok w sprawie II SA/Gd 715/14 oddalający skargę na decyzję kasacyjną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym, dotyczącym budynku mieszkalno-usługowego na dz. nr [...] usytuowanego przy granicy z dz. nr [...] ścianą z otworami okiennymi. Tym samym , w ocenie Sądu I instancji nie można było się zgodzić z radą, że umieszczenie "frontu usługowego" w linii planowanej zabudowy na granicy z dz. nr [...] uwzględniało wyłącznie uwarunkowania przestrzenne i urbanistyczne, gdyż takie rozwiązanie planistyczne mogłoby bowiem służyć legalizacji stanu niezgodnego obecnie z prawem na dz. nr [...]. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji, ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływały na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki wskazanej nieruchomości, gdyż określały przeznaczenie dz. nr [...] w części ze skutkiem wywłaszczenia z uwagi na cel publiczny – przeznaczenie pod drogę publiczną. Sąd I instancji dodał przy tym, że taki cel publiczny wynikał nadto z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), według którego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, także drogi rowerowe (stosownie do noweli obowiązującej od dnia 21 czerwca 2014 r.), co w ocenie Sądu I instancji uzasadniało przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie ulegało wątpliwości, że jej interes prawny został naruszony. W dalszej kolejności przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a następnie wskazał, że badając w tym kontekście szczegółowe postanowienia zaskarżonego planu, przy uwzględnieniu norm statuujących władztwo planistyczne gminy, uznał, iż Rada Gminy Wejherowo nie wykazała, aby realizacja celu publicznego, w tym przypadku drogi publicznej na konkretnym odcinku obejmującym dz. nr [...], była tak dalece niezbędna, że zaistniała w związku z tym konieczność ograniczenia prawa skarżącej. Zdaniem Sądu I instancji, samo powoływanie się na prestiżowy charakter tej części miasta Wejherowo w żaden sposób nie stanowiło uzasadnienia dla przeznaczenia części dz. nr [...] na przestrzeń publiczną, niedostatecznie wykazaną jako "droga publiczna". Sąd dodał również, że według rysunku planu i postanowień planu ta część miałaby charakter "deptaku" z "dopuszczeniem" (?) ścieżki rowerowej i jak to już zaznaczono – elementem małej architektury. Taka potrzeba komunikacyjna, w ocenie Sądu I instancji, wydawała się jednak wątpliwa, a usytuowanie dz. nr [...] w prestiżowym miejscu na skrzyżowaniu istotnych szlaków komunikacyjnych w Śródmieściu niedostatecznie przekonywało o zasadności przedstawionych rozwiązań. Według Sądu I instancji uzasadnione wątpliwości budził nadto fakt, że sporna część działki skarżącej musi stanowić część układu komunikacyjnego, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Sąd I instancji ponownie wskazał, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne tylko przy zastosowaniu niezbędnych środków, przy czym przez niezbędność należy także rozumieć skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. Sąd I instancji wskazał, że gmina posiadająca kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i wykonująca w związku z tym zadania publiczne, poza obowiązkami szerzej opisanymi powyżej, ma też obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, oparty na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego też, Sąd I instancji oceniając zaskarżony plan również pod kątem zachowania zasady równości stwierdził naruszenia, wynikające z nieuzasadnionego, a wręcz nadmiernego faworyzowania właściciela dz. nr [...], kosztem właścicielki dz. nr [...]. Dodał przy tym, że ograniczenie prawa własności części dz. nr [...] i przeznaczenie jej na cel publiczny oznaczać będzie de facto możliwość zalegalizowania w postępowaniu naprawczym toczącym się przed organami nadzoru budowlanego nieakceptowalnego z punktu widzenia norm prawa budowlanego usytuowania otworów okiennych w budynku na dz. nr [...] zlokalizowanym na granicy z dz. nr [...]. Sąd I instancji wskazał przy tym, że wieloletni spór między właścicielami obu tych nieruchomości był znany organom gminy, a wywołany prawnie wadliwym pozwoleniem na budowę budynku na dz. nr [...], wyeliminowanym z obrotu prawnego wskutek prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę. Tym samym, według Sądu I instancji, Rada Gminy Wejherowo działając w ramach ustawowego władztwa planistycznego, ale ograniczona opisanymi wymogami konstytucyjnymi w zakresie ochrony prawa własności, w sposób szczególnie wnikliwy powinna była wykazać konieczność ograniczenia tego prawa przysługującego właścicielce dz. nr [...] z uwagi na cel publiczny w sytuacji, gdy korzyść z takiego ograniczenia odnosić miał w zauważalny sposób właściciel nieruchomości sąsiedniej. Sąd I instancji nadmienił również, że wprawdzie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Radę Miasta Wejherowo przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nie mogło być w niniejszej sprawie skuteczne, gdyż zakres związania organów administracji prawomocnymi wyrokami oraz wskazaniami sądów nie ma wprost odniesienia do obowiązków organów gminy wynikających z u.p.z.p. Niemniej jednak Sąd I instancji zaznaczył, że wymienione w skardze orzeczenia sądowe kontrolujące legalność decyzji administracyjnych kształtowały sytuację prawną obojga pozostających w sporze właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, wobec czego związanie organów gminy tymi wyrokami mieściło się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, które według Sądu w niniejszej sprawie zostało przekroczone. Ponadto powołując się na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, w której doszło do nadużycia władztwa planistycznego w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działki skarżącej musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Sąd I instancji stwierdził również, że Rada Miasta W., podejmując zaskarżoną uchwałę nie przedstawiła w sposób niebudzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się pozbawiając skarżącą docelowo części własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny jak i skarżącej, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone, a poza zasadą proporcjonalności – czy dochowana została zasada równości podmiotów objętych planem na spornym obszarze. W ocenie Sądu I instancji, nie zmieniał tego obrazu fakt, że część dz. nr [...] została objęta postanowieniami terenu oznaczonego C.2. MU, co oznaczało, że dopuszczono na niej zabudowę mieszkaniowo-usługową, jednakże jak wynikało z rysunku planu i wyjaśnień rady miasta, zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic – stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych. Według Sądu I instancji oznaczało to, że niezależnie od przeznaczenia części przedmiotowej działki na drogę publiczną, odwołując się do norm dotyczących zachowania odległości zabudowy od pasa drogowego dodatkowo ograniczono skarżącej teren działki, na którym możliwa była zabudowa, do ok. 54 m2 powierzchni. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, mimo dopuszczenia na części dz. nr [...] zabudowy mieszkalno-usługowej przedmiotowe rozwiązania planistyczne nie dowodziły zachowania zasady proporcjonalności. Ponadto, niezależnie od powyższego Sąd I instancji przeanalizował również te postanowienia planu dotyczące dz. nr [...] – zwarte w karcie terenu nr C.4. KDD, które powinny określać parametry, wskaźniki i wyposażenie drogi (ust. 4 pkt 1, 2 uchwały). Sąd I instancji przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a następnie wskazał, że w odniesieniu do tego przepisu trzeba mieć na uwadze ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w tym przepisie zagadnień i elementów nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada może któryś z nich pominąć, jeżeli uzasadnia to stan faktyczny obszaru objętego planem.. Z kolei z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) wynikało, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Sąd I instancji podał również, że w zakresie dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 4 pkt 9 lit. a) ustalenia planu powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu I instancji wymogu określenia parametrów układu komunikacyjnego – drogi publicznej na terenie C.4. KDD obejmującym dz. nr [...] niewątpliwie nie dopełniono, co wprost wynikało z treści § 25 ust. 4 pkt 1-3 uchwały, gdzie szerokość w liniach rozgraniczających została określona poprzez odwołanie do rysunku planu. Według Sądu I instancji bezsporne pozostawało również, że istniejąca droga publiczna – droga dojazdowa na tym terenie była urządzona, a w związku z tym skoro rada przewidywała jej poszerzenie i dostosowanie do obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych – rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.), parametry drogi publicznej powinny były zostać skonkretyzowane w planie. Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w powiązaniu z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiała wątpliwości, że jeżeli w planie przewidziano tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należało określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego terenu obejmujące w szczególności parametry układu komunikacyjnego. Stąd też według Sądu I instancji nie było zatem wystarczające, ani ustalenie na rysunku planu linii rozgraniczających, ani przywoływanie w odpowiedzi na skargę szczegółowych przepisów normujących kwestie związane szerokością dróg, określonych w tabeli stanowiącej do przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, stwierdzone uchybienie, mieszczące się w istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jednak wyłącznie w części obejmującej ustalenia dotyczące działki skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Rada Miasta W..

Strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez błędne uznanie, że parametry układu komunikacyjnego nie mogą być określone w tekście planu poprzez odesłanie do rysunku planu w sytuacji, w której rysunek planu pozwala na precyzyjne i jednoznaczne ustalenie granic układu komunikacyjnego i zasad ukształtowania jego terenu;

b) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i błędnym przyjęciu, iż nie jest dopuszczalne ustalenie linii zabudowy dla dz. nr [...], jak to zostało wskazane w planie, podczas gdy taka linia zabudowy jest dopuszczona przepisami prawa i nie została ustalona w sposób dowolny;

c) poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez nieusprawiedliwioną ingerencję we władztwo planistyczne gminy uzasadnione rzekomym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu;

d) poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na przyjęciu, iż naruszona została zasada równości z uwagi na nadmierne "faworyzowanie właściciela działki nr [...]"

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieprzytoczeniu w sposób ścisły stanu sprawy, polegające na:

przyjęciu, że prawo zabudowy dz. [...] obr.15 obejmuje ok.54 m2 jej powierzchni w sytuacji, w której z akt sprawy wynika, że prawo to obejmuje ok. 80 m2, co wpłynęło na ocenę zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności interesu publicznego i interesu skarżącej;

braku uwzględnienia przy orzekaniu argumentów organu planistycznego dotyczących zachowania linii zabudowy.

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, poprzez przyjęcie, że rozwiązania planistyczne zawarte w zaskarżonej uchwale służą legalizacji niezgodnego z prawem stanu na dz. nr [...], obr. 15 w Wejherowie.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady Miasta W. kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stron skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie zarzut dotyczący naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu przy określeniu parametrów układu komunikacyjnego – drogi publicznej na terenie C.4. KDD obejmującym część działki o numerze ewidencyjnym nr [...], obr. 15 w Wejherowie, przy ul. Sobieskiego, należało uznać za niesłuszny. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wynika on z niewłaściwego odczytania planu, a szczególnie jego warstwy rysunkowej, stanowiącej zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., integralną część uchwały o uchwaleniu planu. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, z dołączonego do niniejszej skargi załącznika mapowego jednoznacznie wynikała zasada wyznaczenia linii rozgraniczającej obszar terenu C.4.KDD od C.2.M/U stanowiąca kontynuację ustabilizowanego układu istniejących działek geodezyjnych wyznaczających pas drogowy w sąsiedztwie. Dodała przy tym, że działki geodezyjne posiadają swoją dokumentację prowadzoną i przechowywaną przez organ właściwy w sprawach prowadzenia ewidencji geodezyjnej, dlatego też niewłaściwym jest opisywanie parametrów istniejących działek geodezyjnych wpisanych do ewidencji nieruchomości prowadzonej na podstawie przepisów o geodezji i kartografii, tym bardziej, gdy układ komunikacyjny oznaczony jako C.4.KDD był faktycznie złożony z dużej ilości działek. Według strony skarżącej kasacyjnie, zasadę ustalania linii zastosowano w planie w sposób czytelny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości sposób określono w graficznej części planu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, parametry układu komunikacyjnego mogły w takiej sytuacji być określone w tekście planu poprzez odesłanie do rysunku planu, gdyż załącznik mapowy do niniejszej skargi przedstawiał czytelny obraz sytuacji opisanej i ustalonej w planie. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie, niespójnie i niezgodnie z aktami sprawy określił w wyroku parametry ewentualnej zabudowy możliwej do realizacji na dz. nr [...] przewidzianej w uchwalonym planie, wskazując jednocześnie, że są one "niesporne". Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej zdaniem I. Pellowska w skardze błędnie ocenia ustalenia planu w zakresie podziału dz. nr [...] na funkcje drogowe i inwestycyjne, podając liczby 200 m2 i 70 m2, z czego powierzchnia 70 m2 zdaniem skarżącej nie mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane ze względu na zabudowę J.M. na sąsiedniej działce. Według skarżącej kasacyjnie, była to całkowicie błędna ocena powierzchni i błędna interpretacja ustaleń planu, a mianowicie, pomijając błędne podanie powierzchni, to w sytuacji wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy dz. nr [...] do jej granicy z dz. nr [...], zabudowa dz. nr [...] byłaby możliwa aż do granicy z tą działką. Strona skarżąca kasacyjnie podała natomiast, że Sąd I instancji wskazał inną powierzchnię twierdząc, że prawo zabudowy dz. nr [...] obejmuje ok. 54 m2 jej powierzchni. Dodała przy tym, że powierzchnia możliwa do zabudowy i oznaczona w planie liniami zabudowy w liniach rozgraniczających terenu C.2.MU faktycznie wynosi 80 m2, zaś powierzchnia części dz. nr [...] poza liniami zabudowy, lecz przeznaczona na funkcje określone w planie i uzupełniającą zabudowę posiada pow. 72 m2. Tym samym razem część dz. nr [...] przeznaczona na funkcje C.2.MU posiada powierzchnię 152 m2, natomiast część działki przeznaczona na funkcje drogowe i opisana w planie miejscowym symbolem C.4.KDD, posiada pow. 118 m2. Ponadto, z dalszej analizy planu oraz załącznika mapowego wynika w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, że od północy do dz. nr [...] przylega dz. nr [...], stanowiąca obecnie własność Gminy Miasta W. o pow. 18 m , leżąca również w obszarze przeznaczenia C.2.MU. Skarżąca kasacyjnie dodała, że z uwagi na swój kształt i parametry działka ta nie stanowiła działki budowlanej w rozumieniu przepisów u.p.z.p., w związku z czym mogła w wyniku realizacji ustaleń uchwalonego planu podlegać zbyciu na rzecz właściciela sąsiedniej nieruchomości, a w związku z tym łączna powierzchnia możliwa do zabudowy na dz. nr [...] po jej uzupełnieniu o dz. nr [...] mogła wynieść łącznie 98 m2, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie stanowi istotny błąd, mający wpływ na ocenę Sądu w zakresie zachowania w postępowaniu planistycznym zasady proporcjonalności i równości stron. Skarżąca kasacyjnie nadmieniła również, że w celu precyzyjnego zobrazowania przyjętych w uchwale rozwiązań planistycznych wykonano na potrzeby niniejszego skargi graficzny załącznik na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 – mapę z analizą przeznaczenia terenu dz. nr [...] obręb 15 w W. w oparciu o uchwalony plan zagospodarowania zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia 26 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta W. w ciągu ul. [...](Dz.Urz. Woj. Pomor. z 2014 r., poz. 3520). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że załącznik mapowy na potrzeby mniejszej skargi kasacyjnej został sporządzony przez uprawnionego geodetę. Ponadto zdaniem Rady Miasta W., Sąd I instancji stwierdzając naruszenie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, pominął i w ogóle nie podjął tematu ustawowej możliwości rekompensowania skutków ustaleń uchwalonego planu przez gminę, o których jest mowa w art. 36 u.p.z.p., skupiając się jedynie na kwestii wywłaszczenia, do jakiego może prowadzić ustalenie przeznaczenia części dz. nr [...] na funkcję KDD. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ustawowa możliwość powiększenia powierzchni zabudowy dz. nr [...] wynikająca z przepisów u.p.z.p., realizowana dalej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegająca na zastosowaniu przewidzianych ustawą sposobów prowadzących do ograniczania niekorzystnych skutków ustaleń planistycznych, może doprowadzić docelowo do powiększenia powierzchni zabudowy dz. nr [...] zgodnie z uchwalonym planem. Tym samym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, w wyniku realizacji ustaleń planu na części dz. nr [...] i na dz. nr [...], można zrealizować zabudowę usługowo-mieszkaniową o pow. zabudowy 98 m2, o określonej w planie wysokości zabudowy do 12 m, co da łącznie powierzchnię całkowitą nadziemia czterokrotnie większą – wynoszącą 392 m2 oraz powierzchnię części podziemnej wynoszącą 190 m2. Tym samym, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ustalenia planu dające możliwość, uprawnienie do realizacji inwestycji o takich parametrach (392 m2 i 190 m2) wielokrotnie, a nawet kilkunastokrotnie, przewyższają parametry istniejącego pawilonu, na dz. nr [...], stanowiącego własność I. P., o pow. 46 m2. Według strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji oceniając zaskarżony plan pod kątem zachowania zasady równości niesłusznie stwierdził naruszenia, wynikające z nieuzasadnionego, a wręcz nadmiernego faworyzowania właściciela dz. nr [...], kosztem właścicielki dz. nr [...], odnosząc się do postępowania naprawczego toczącego się przed organami nadzoru budowlanego. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nietrudno zauważyć, iż Sąd I instancji w swoim wyroku (opierając w dużej mierze, jak się wydaje, swoje rozstrzygnięcie o argument rzekomego umożliwienia "legalizacji" zabudowy na dz. nr [...]) w ogóle nie wyjaśnił, w jaki sposób plan miejscowy miałby doprowadzić do legalizacji zabudowy na ww. dz. nr [...], gdyż procedura planistyczna jest zupełnie odrębna od toczącego się postępowania naprawczego. Dodatkowo, według skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji całkowicie pominął wskazywaną przez Radę Miasta W. zasadę ustalania w planie linii zabudowy na dz. nr [...] na podstawie powszechnie stosowanego przepisu wykonawczego do u.p.z.p., jakim jest obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nową linię zabudowy mieszkaniowo-usługowej w terenie C. 2. M/U, na dz. nr [...], obr. 15, zaplanowano analogicznie – w nawiązaniu do przepisów tego rozporządzenia, które nakazują, aby nową linię zabudowy ustalać stosownie do wymogu § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli jednak w sąsiedztwie działki istniejąca zabudowa nie tworzy jednej linii zabudowy, to nową linię ustala się stosownie do wymogu § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie zasadę tą zrealizowano w zaskarżonym planie i zobrazowano dodatkowo na załączniku mapowym do niniejszej skargi. Dlatego też, zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak było zatem podstaw do "zarzucania" przez Sąd I instancji dowolności w ustalaniu linii zabudowy, skoro organ planistyczny oparł się na rozwiązaniach dopuszczalnych i definiowanych przez obowiązujące przepisy prawa, uwzględniając przy tym koncepcję urbanistyczną tej części miasta. Strona skarżąca kasacyjnie dodała przy tym, że ustalenie linii zabudowy w oparciu o istniejący budynek ZUS-u miało nie tylko na celu poszerzenie przestrzeni publicznej w tej części miasta o reprezentacyjnym, prestiżowym charakterze (stosowna przestrzeń publiczna również przed budynkiem ZUS-u jest przewidziana), lecz również wpływać miało na poprawę bezpieczeństwa ruchu kołowego i pieszych w tym miejscu, albowiem widoczność w rejonie skrzyżowania będzie dużo większa. Stąd też, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dopuszczenie możliwości zabudowy całej dz. nr [...], w sytuacji, gdy działka ta jest położona u zbiegu dróg nie jest możliwe właśnie ze względów bezpieczeństwa. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, ograniczenie prawa własności dz. nr [...] wynikające z ustaleń planu miejscowego były wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w to prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik I. P. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Rady Miasta W. na rzecz I. P. kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, mający zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do zarzutu podnoszącego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieprzytoczeniu w sposób ścisły stanu sprawy, Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela prawnej i faktycznej argumentacji tego zarzutu, w związku z czym uznaje go za nieuzasadniony. Stan sprawy został przytoczony przez Sąd I instancji w sposób pozwalający na pełną kontrolę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazany zakres nieścisłości nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Z treści kontrolowanego wyroku oraz z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby Sąd I instancji naruszył zasady formalne związane z zamknięciem rozprawy. Jest bezsprzeczne, że rozprawa została zamknięta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z kolei, analiza treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał ustaleń prawnych i faktycznych relewantnych/istotnych dla wyniku kontrolowanej przez niego sprawy zgodności z prawem zakwestionowanego planu miejscowego. Odnośnie podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu dot. nieprecyzyjnego ustalenia przez Sąd I instancji terenu działki skarżącej przeznaczonego w planie pod zabudowę, Sąd wskazuje, że po pierwsze powierzchnia ta nie była przed Sądem I instancji w żaden sposób kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, a wręcz odwrotnie pełnomocnik gminy potwierdził ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie. Po drugie, zdaniem Sądu II instancji, nawet pewien błąd w ustaleniach co do wielkości tej powierzchni nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności planu w zakresie obejmującym działkę skarżącej uzasadnione jest nadużyciem władztwa planistycznego, które zostało zrealizowane przez organ planistyczny w pewien sprzężony ze sobą sposób, o czym będzie jeszcze mowa odpowiednio poniżej, dla którego - nawet większa przestrzeń pod zabudowę przeznaczona w kontrolowanym planie, niż wynika to z ustaleń Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku - nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Nadużycie władztwa planistycznego w przedmiocie wyznaczenia drogi publicznej kosztem terenu działki nr [...], stało się pewnym asumptem do ograniczania, także z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, przeznaczenia w planie pozostałej części działki nr [...]. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że ustalenia Sądu I instancji co do terenu pozostawionego na dz. nr [...] do zabudowy, w tym usytuowanego za nieprzekraczalną linią zabudowy/wyznaczającą zabudowę, były czynione nie tylko z perspektywy obliczeń powierzchni do zabudowy ale z perspektywy oceny oglądu rysunku planu in genere, który też pozwala na wnioski w przedmiocie korzystania przez organ przy uchwalaniu planu z zasady proporcjonalności i równości wobec prawa podmiotów, których własność jest objęta postanowieniami planu. Zdaniem Sądu II instancji, nawet przy przyjęciu, że prawo zabudowy dz. [...] obejmuje zamiast ok. 54 m2 , ok. 80 m2, to w okolicznościach wszystkich postanowień planu, co do całego terenu działki nr [...] - nie wpływa to na prawidłowość oceny przez Sąd I instancji w przedmiocie nie zachowania przez organ planistyczny zasady proporcjonalności interesu publicznego i interesu skarżącej a także zasady równości i sprawiedliwości przy kształtowaniu administracyjnoprawnej sytuacji planistycznej I. P. w porównaniu z taką sytuacją drugiego podmiotu tj. J.M., posiadającego tytuł prawny do sąsiedniej działki nr [...].

Po trzecie Sąd II instancji zauważa, że nie jest uzasadniona w świetle prawa argumentacja skarżącego kasacyjnie, że powierzchnia zabudowy działki I. P. w istocie to 98 m kw. gdyż do powierzchni 80 m kw. działki I. P. można doliczyć powierzchnię działki nr [...], która stanowi własność gminy, a którą I. P. mogłaby dopiero nabyć. Ponieważ I. P. nie jest właścicielem działki nr [...], to w konsekwencji obliczanie powierzchni zabudowy w oparciu o hipotezę sumowania powierzchni jest przedwczesne i niczym nie uzasadnione. W tej sytuacji skarżący kasacyjnie wywodzi swoje zarzuty i twierdzenia, tak jakby I. P. była właścicielem nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Sam fakt, iż działka nr [...] mogłaby być sprzedana z pewnymi ułatwieniami na rzecz I. P. nie dowodzi, iż w ogóle by się tak stało. W związku z tym zarzucanie Sądowi I Instancji, że nie rozważył powiększonej powierzchni zabudowy także na skutek możliwego nabycia tej ww. działki jest nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia przy orzekaniu argumentów organu planistycznego dotyczących zachowania linii zabudowy, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji nie ma obowiązku uwzględniania argumentów organu planistycznego. Sąd ma obowiązek je rozważyć, jeżeli ma to znaczenie dla wyniku sprawy, w świetle obowiązującego prawa na dzień kontrolowanego aktu. Niezależnie od tej uwagi, Sąd II instancji stwierdza, że kwestia nie uwzględnienia argumentów ma przede wszystkim wymiar materialny w związku z czym skarżący kasacyjnie nieprawidłowo zakwalifikował ten zarzut w tym ujęciu do zarzutów postępowania. Plan wskazuje możliwość zabudowy na działce [...], ale ogranicza to prawo do części nieruchomości właśnie przez wytyczenie przedmiotowej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jednocześnie w skardze kasacyjnej pomylone są rozważania Sądu I instancji dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na działce z pojęciem "frontu usługowego" , który też determinuje sposób korzystania z działki [...] i sąsiedniej działki nr [...] (własność J.M.), która staje się swoistym beneficjentem tego frontu usługowego. Sąd I instancji sprzęga ze sobą dwa ustalenia. Pierwsze polegające na ocenie, że w stosunku do budynku będącego własnością J.M. toczy się obecnie postępowanie naprawcze, w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, związane z licznymi postępowaniami administracyjnymi zakończonymi decyzjami ostatecznymi, oraz sądowoadministracyjnymi zakończonymi prawomocnymi wyrokami, opisanymi w skardze i znanymi sądowi z urzędu. Nieprawomocny natomiast na dzień niniejszego wyroku jest przywołany w piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. wyrok w sprawie II SA/Gd 715/14 oddalający skargę na decyzję kasacyjną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wykonania określonych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym, dotyczącym budynku mieszkalno – usługowego na działce nr [...] usytuowanego przy granicy z działką nr [...] ścianą z otworami okiennymi.

Drugie stwierdzenie Sądu I instancji odnosi się do pojęcia "frontu usługowego" i właśnie wobec tego pojęcia "frontu usługowego", a nie wobec nieprzekraczalnej linii zabudowy, Sąd I instancji wypowiada, trafną zdaniem Sądu II instancji ocenę, którą skarga kasacyjnie mylnie przypisuje nieprzekraczalnej linii zabudowy, że "Nie można zatem zgodzić się z radą, że umieszczenie "frontu usługowego" w linii planowanej zabudowy na granicy z działką nr [...] uwzględnia wyłącznie uwarunkowania przestrzenne i urbanistyczne. Takie rozwiązanie planistyczne może bowiem służyć legalizacji stanu niezgodnego obecnie z prawem na działce nr [...]". W przekonaniu Sądu II instancji, zarówno brak akceptacji Sądu I instancji dla umiejscowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy jak i jego wnioski co do ww. "frontu usługowego" - znajdują uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym kontrolowanej sprawy. Kwestia postępowania naprawczego prowadzonego w odniesieniu do budynku zrealizowanego na działce nr [...] J.M. - znajduje się bowiem trafnie w tle - prawidłowo prowadzonych rozważań Sądu I instancji w przedmiocie zgodności z powszechnie obowiązującym prawem kontrolowanego planu. W przekonaniu Sądu II instancji teza skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowy plan w żaden sposób ani nie służy, ani nie prowadzi do legalizacji zabudowy na działce [...] - nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Sąd I instancji - wobec istniejącej specyfiki stanu prawnego i faktycznego na działce objętej planem - miał prawo nie uwzględnić/pominąć wskazywaną przez Radę Miasta W. zasadę ustalania w planie linii zabudowy na działce nr [...] na podstawie powszechnie stosowanego przepisu wykonawczego do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazuje, że nową linię zabudowy mieszkaniowo-usługowej w terenie C.2.M/U, na działce nr [...], obr. 15, zaplanowano analogicznie - w nawiązaniu do przepisów tego rozporządzenia, które nakazują, aby nową linię zabudowy ustalać stosownie do wymogu § 4 ust. 1 rozporządzenia w następujący sposób: "Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich." Jeżeli jednak w sąsiedztwie działki istniejąca zabudowa nie tworzy jednej linii zabudowy, to nową linię ustala się stosownie do wymogu § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia w następujący sposób: "Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego." W przekonaniu Sądu II instancji, powyższe rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do procedury ustalania warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a przyjęta praktyka stosowania wskazanej tam definicji linii zabudowy stosowana przy uchwalaniu zapisów planów miejscowych – nie może uzasadniać bezwzględnej powinności kierowania się tym rozporządzeniem. Pominięcie tej argumentacji, którą prezentuje organ, przez Sąd I instancji nie miało znaczenia dla wyniku sprawy.

W tej sytuacji, rację ma właśnie Sąd I instancji podnosząc trafnie dowolność organu w ustalaniu linii zabudowy, którą organ zamierza legitymizować przepisami rozporządzenia, które ma zastosowanie do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jest przy tym bezsprzeczne, że w treści kontrolowanego wyroku, Sąd I instancji dokonał oceny kryteriów ograniczenia terenu działki nr [...] do zabudowy:

Sąd ten ocenił, że jak wynika z rysunku planu i wyjaśnień rady miasta, zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic - stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych. Oznacza to, że niezależnie od przeznaczenia części przedmiotowej działki na drogę publiczną, odwołując się do norm dotyczących zachowania odległości zabudowy od pasa drogowego dodatkowo ograniczono skarżącej teren działki, na którym możliwa jest zabudowa, do ok. 54 m2 powierzchni. Tym samym, według Sądu I instancji, mimo dopuszczenia na części działki nr [...] zabudowy mieszkalno-usługowej przedmiotowe rozwiązania planistyczne nie dowodzą o zachowaniu zasady proporcjonalności. Z tego też wynika, że Sąd I instancji trafnie nie zaakceptował, z uwagi na kryterium proporcjonalności, ustalenia linii zabudowy w oparciu o istniejący budynek ZUS-u

Kolejny zarzut - dot. naruszenia przez Sąd I Instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, a to przez przyjęcie, że rozwiązania planistyczne zawarte w zaskarżonej uchwale służą legalizacji niezgodnego z prawem stanu na dz. nr [...], obr. 15 w W. – został wadliwie zakwalifikowany przez skarżącego kasacyjnie do grupy zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia granic sprawy sądowoadministracyjnej ma bowiem niewątpliwie wymiar materialnoprawny. Niezależnie od tej uwagi, Sąd II instancji wyjaśnia w tym miejscu, że normy planu miejscowego posiadają daleko idącą specyfikę. Po pierwsze, są to normy, których treść wywodzimy odpowiednio kompilując część tekstową planu z jego rysunkiem, dochodząc w ten sposób do wymaganych przez prawodawcę wzorów powinnego zachowania się. Po drugie, normy planu z jednej strony posiadają charakter generalny, gdyż ich adresatem jest każdy, z drugiej strony wykazują, z różnym stopniem abstrakcji, przeznaczenie terenów objętych planem. Niezależnie od tego, wobec właściciela terenu objętego planem, który jest zindywidualizowany, postanowienia planu mają wymiar indywidualny i względnie konkretny. W treści kontrolowanego wyroku, bardzo dobrze dostrzegł tę specyfikę norm/postanowień planu - Sąd I instancji, słusznie wywodząc, że niezależnie od postanowień generalnych, plan ten rozstrzyga lub odpowiednio determinuje, w sposób właściwy dla tworzenia prawa miejscowego, konkretne relacje, stosunki w tym administracyjnoprawne, których stronami są właściciele sąsiednich działek. W związku z tym, w żaden sposób nie jest uzasadniony pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie mieści się w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie mieści się w granicach sprawy, którą wyznacza treść kontrolowanego planu i jego skutki prawne, a analiza i ocena stosunków prawnych i faktycznych jakie wynikają na tle postanowień kontrolowanego planu pomiędzy właścicielami sąsiednich działek, w tym dla postępowań administracyjnych, w których są stronami, stała się m.in. uzasadnioną podstawą do konkluzji zawartych w wyroku Sądu I instancji. Omawiany zarzut nie jest zatem uzasadniony.

Sąd II instancji przechodzi w tym miejscu do ustosunkowania się do grupy zarzutów podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji prawo materialnego.

W obrębie tych zarzutów wskazane jest niezastosowanie § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i błędne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne ustalenie linii zabudowy dla dz. nr [...], jak to zostało wskazane w planie, podczas gdy taka linia zabudowy jest dopuszczona przepisami prawa i nie została ustalona w sposób dowolny. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd II instancji już się wypowiadał w zakresie grupy zarzutów dotyczących postępowania, podnosząc wtedy, że ten zarzut ma także wymiar materialnoprawny i ustosunkowując się do niego. W tym miejscu, Sąd II instancji ponownie stwierdza, że powyższe rozporządzenie odnosi się do procedury ustalania warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, a przyjęta praktyka wykorzystywania wskazanej w nim definicji linii zabudowy stosowana przy uchwalaniu zapisów planów miejscowych - nie może uzasadniać bezwzględnej powinności kierowania się tym rozporządzeniem podczas uchwalania planu miejscowego, w związku z czym nie można stawiać zarzutu Sądowi I instancji, że nie stosował jego norm podczas kontroli przedmiotowego planu miejscowego.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dot. błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez nieusprawiedliwioną ingerencję we władztwo planistyczne gminy uzasadnione naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". W myśl art. 6 u.p.z.p. "1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. 2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Mając na uwadze treść powyższych przepisów, względem których skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionej ingerencji we władztwo planistyczne, Sąd II instancji stwierdza, że bezsprzecznie z ich treści wynika uprawniony wniosek, że art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jednocześnie Sąd I instancji w kontrolowanym uzasadnieniu wyroku - zgodnie z art. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji - stwierdza, że "Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień". Sąd I instancji prawidłowo konkluduje następnie, że skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to skutkiem może być istotne ograniczenie tego prawa ustaleniami planu. Z tego też powodu konkretne postanowienia planu miejscowego ograniczające sposób wykonywania prawa własności muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP - art. 64 i art. 31 ust. 3. Wskazane przepisy określają prawo własności jako prawo konstytucyjne, gdyż według art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Określają również warunki ograniczenia tego prawa, bowiem stosownie do treści art. 64 ust. 3 własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Według zaś art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

W konsekwencji, za zgodny z aksjologią Konstytucji RP, trzeba uznać wniosek Sądu I instancji, że gdy chodzi o wymogi materialne - nienaruszenia istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób, to zachowanie ich powinno być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonując oceny zachowania przedstawionych wymogów konstytucyjnych uwzględnił zatem także wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasadę proporcjonalności. Zasada proporcjonalności według ugruntowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego (zob. m. in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. nr 1, poz. 2) z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Według Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., według prawidłowej wykładni Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd II instancji stwierdza, że kwestionowana w skardze wykładnia jest prawidłowa i stanowi zgodny z prawem wzorzec kontroli przedmiotowego planu.

Badając w tym kontekście szczegółowe postanowienia skarżonego planu, przy uwzględnieniu norm statuujących władztwo planistyczne gminy, Sąd II instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że Rada Gminy W. nie wykazała, że realizacja celu publicznego, w tym przypadku drogi publicznej na konkretnym odcinku obejmującym działkę nr [...], jest tak dalece niezbędna, że zaistniała w związku z tym konieczność ograniczenia prawa skarżącej. Z rysunku planu wynika, że droga publiczna oznaczona symbolem C.4. KDD na odcinku obejmującym część działki nr [...] tworzy osobliwy kształt przypominający placyk, który ma stanowić przestrzeń publiczną, na którym zaplanowano również obiekt małej architektury, według § 25 w ust. 9 pkt 1 uchwały oznaczony jako "fontanna, pomnik, jak na rysunku planu". W punkcie 6 zawarto zapis o treści "obszar poszerzenia przestrzeni pieszej (w tym rowerowej) o charakterze prestiżowym: przestrzeń publiczną należy kształtować zgodnie z zasadami w ust. 6 pkt 2, ze szczególnym uwzględnieniem prestiżowego charakteru łączącego główne przestrzenie publiczne miasta W.". Niemniej, samo powoływanie się na prestiżowy charakter tej części miasta W. w żaden sposób nie stanowi uzasadnienia dla przeznaczenia części działki nr [...] na przestrzeń publiczną, niedostatecznie wykazaną, jako "droga publiczna". Według rysunku planu i postanowień planu ta część miałaby charakter "deptaku" z "dopuszczeniem" ścieżki rowerowej i jak to już zaznaczono – elementem małej architektury. Taka potrzeba komunikacyjna wydaje się jednak wątpliwa, a usytuowanie działki nr [...] w prestiżowym miejscu na skrzyżowaniu istotnych szlaków komunikacyjnych w Śródmieściu niedostatecznie przekonuje o zasadności przedstawionych rozwiązań. Trafnie budzi uzasadnione wątpliwości Sądu I instancji, że sporna część działki skarżącej musi stanowić część układu komunikacyjnego, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Ponownie należy wskazać, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być konieczne tylko przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotu, którego prawo własności ulegnie ograniczeniu. treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd I instancji stwierdził trafnie i zgodnie z przywołaną powyżej prawidłową wykładnią ww. przepisów prawnych, że Rada Miasta W., podejmując zaskarżoną uchwałę nie przedstawiła w sposób niebudzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się pozbawiając skarżącą docelowo części własności przedmiotowej nieruchomości. Organ nie dopełnił według trafnej oceny sądu wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny jak i skarżącej, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone, a poza zasadą proporcjonalności – czy dochowana została zasada równości podmiotów objętych planem na spornym obszarze. Nie zmienia tego obrazu fakt, że część działki nr [...] została objęta postanowieniami terenu oznaczonego C.2. MU, co oznacza, że dopuszczono na niej zabudowę mieszkaniowo – usługową. Jednakże, jak wynika z rysunku planu i wyjaśnień rady miasta, zakres możliwej zabudowy ustalono m.in. stosownie do lokalizacji terenu działki przy skrzyżowaniu dwóch ulic - stanowiących drogi publiczne, z czego wynikają ograniczenia dotyczące odległości zabudowy od drogi określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz zasady ukształtowania ścięć narożnikowych u zbiegu krzyżujących się pasów dróg publicznych. Oznacza to, że niezależnie od przeznaczenia części przedmiotowej działki na drogę publiczną, odwołując się do norm dotyczących zachowania odległości zabudowy od pasa drogowego dodatkowo ograniczono skarżącej teren działki, na którym możliwa jest zabudowa, do ok. 54 m2 powierzchni. Tym samym według sądu mimo dopuszczenia na części działki nr [...] zabudowy mieszkalno – usługowej przedmiotowe rozwiązania planistyczne nie dowodzą o zachowaniu zasady proporcjonalności. Prawidłowa konstatacja Sądu I instancji, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego w odniesieniu do postanowień planu dotyczących działki skarżącej musi zatem skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części.

W kontrolowanym wyroku Sądu I instancji, także nie ma miejsca podnoszona w skardze błędna wykładnia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegająca na przyjęciu, iż naruszona została zasada równości z uwagi na nadmierne "faworyzowanie właściciela działki nr [...]". Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Sąd II instancji nie znajduje bowiem w porządku prawnym normy podważającej wniosek Sądu I instancji podnoszący, że gmina posiadająca kompetencje do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i wykonująca w związku z tym zadania publiczne (jak wynika z art. 163 w związku z art. 164 ust. 1 Konstytucji), ma też obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, oparty na art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sformułowana w tym przepisie zasada równości oznacza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r., P 24/02, OTK-A nr 6 z 2003 r., poz. 55), że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowanie podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie, między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Na tle tej wypowiedzi, Sąd II instancji podziela ocenę Sądu I instancji skarżonego planu, również pod kątem zachowania zasady równości, który stwierdził w nim naruszenia, wynikające z nieuzasadnionego, a wręcz nadmiernego faworyzowania właściciela działki nr [...], kosztem właścicielki działki nr [...]. Ograniczenie prawa własności części działki nr [...] i przeznaczenie jej na cel publiczny oznaczać będzie, de facto możliwość zalegalizowania w postępowaniu naprawczym toczącym się przed organami nadzoru budowlanego nieakceptowalnego z punktu widzenia norm prawa budowlanego usytuowania otworów okiennych w budynku na działce nr [...] zlokalizowanym na granicy z działką nr [...]. Wieloletni spór między właścicielami obu tych nieruchomości jest organom gminy znany, a wywołany prawnie wadliwym pozwoleniem na budowę budynku na działce nr [...], wyeliminowanym z obrotu prawnego wskutek prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę (zob. dot. tego przedmiotu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt II OSK 1143/04). W związku z tym, Rada Gminy W. działając w ramach ustawowego władztwa planistycznego, ale ograniczona opisanymi wymogami konstytucyjnymi w zakresie ochrony prawa własności, w sposób szczególnie wnikliwy powinna wykazać konieczność ograniczenia tego prawa przysługującego właścicielce działki nr [...] z uwagi na cel publiczny w sytuacji, gdy korzyść z takiego ograniczenia odnosi w bardzo zauważalny sposób właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Za uzasadniony, uznaje Sąd II instancji, zarzut skargi kasacyjnej dot. błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), a to przez błędne uznanie, że parametry układu komunikacyjnego nie mogą być określone w tekście planu poprzez odesłanie do rysunku planu w sytuacji, w której rysunek planu pozwala na precyzyjne i jednoznaczne ustalenie granic układu komunikacyjnego i zasad ukształtowania jego terenu. Sąd II instancji odnosząc się do tego zarzutu stwierdza, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącej kasacyjnie gminie w istocie chodzi o to, iż Sąd I instancji bezzasadnie podniósł, że w planie nie określono konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Analizując dosłowną treść § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury można by dojść do przedwczesnego wniosku, że pogląd Sądu I instancji jest zasadny, gdyż w przepisie tym stanowi się, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny m.in. zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. Jednakże, w przekonaniu Sądu II instancji, który podziela stanowisko zawarte m.in. w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13, przepisu tego nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), czyli w akcie wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie można więc, jak chce tego Sąd I instancji, domagać się od organów gminy uchwalających plan miejscowy, aby w tym planie określić konkretne parametry dróg publicznych, gdyż przepisy szczególne określają tylko ich minimalne parametry. W ten sposób plan miejscowy stałby się swoistym aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, gdyż jeszcze bardziej szczegółowo określałby parametry techniczne dróg publicznych. Tym samym, organy gminy uchwalające plan miejscowy wkraczałyby w kompetencje organów administracji wydających decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę, gdyż konkretyzowałyby przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane. Brak więc konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych w zaskarżonym planie nie stanowi naruszenia prawa.

Jednakże uwzględnienie omawianego zarzutu w niczym nie zmienia zasadności podstawowej argumentacji Sądu I instancji, skontrolowanej przez Sąd w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, przemawiającej za stwierdzeniem nieważności planu w zakresie obejmującym działkę nr [...] .

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.