Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3430/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3, art. 6 ust. 1 i 4, art. 15, art. 16, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1968 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 18.482 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. nr [...], stanowiącej własność spadkobierców M. R..

Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta P. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 18.482 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. nr [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców M. R.. Odszkodowanie ustalono w kwocie 66.535,20 zł.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2014 r. J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. L., R. S., I. A., A. A., C. W., H. P. i M. T., reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w całości z uwagi na rażące naruszenie:

˗ art. 3, art. 15, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

˗ art. 26, art. 27, art. 99 kodeksu postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (obecnie art. 29, art. 90 i art. 107 k.p.a.).

Zdaniem wnioskodawców nieustalono prawidłowo kręgu stron postępowania, a nadto orzeczenie zostało skierowane o osoby zmarłej, tj. H. P., co stanowi o rażącym naruszeniu prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto wywłaszczenie nieruchomości pod ogrody działkowe nie spełnia przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a odszkodowanie zostało ustalone bez udziału biegłego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, która została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji, bowiem zostały one skierowane do I. A. zmarłej w dniu [...] lipca 2014 r., o czym pełnomocnik skarżących poinformował na etapie postępowania przed Sądem.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1968 r. organ ustalił krąg spadkobierców M. R. wskazując, że obejmuje on: J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., C. W., H. P. i M. T., A. A., M. N., B. P., B. S., M. S., M. W., M. L., A. K., J. L., R. S., J. A., C. P. i K. P..

Wywłaszczona nieruchomość obecnie stanowi działki nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działkę nr [...] wpisaną w księdze wieczystej nr [...], działkę nr [...] wpisaną w księdze wieczystej nr [...] i działkę nr [...] wpisaną w księdze wieczystej nr [...]. Powyższe działki zgodnie z zapisami w księgach wieczystych są własnością Gminy Miasta P. we władaniu [...] Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w P. i Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w P..

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] września 1968 r. wskazując, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., C. W., H. P. i M. T., zarzucając naruszenie:

˗ art. 3, art. 15, art. 20, art. 21 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 26 i art. 27 oraz art. 99 k.p.a. (obecnie art. 29, art. 30 i art. 107 k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie z 28 września 1968 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,

˗ art. 107 § 3 k.p.a., przez wadliwość uzasadnienia oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej,

˗ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżących orzeczenie z dnia [...] września 1968 r. błędnie określa strony postępowania i skierowane zostało do osoby zmarłej. Ponadto zarzucono brak jednoznacznego wskazania adresatów decyzji, podstaw do orzeczenia wywłaszczenia oraz nieprawidłowe ustalenie odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Minister wskazał, iż podstawą prawną wywłaszczenia nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) – dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową", zatem sporne orzeczeniem należy ocenić w aspekcie zgodności z przepisami ww. ustawy.

Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie było Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w P., zatem - zdaniem organu - z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony, tj. wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Następnie organ nadzorczy zbadał przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Z treści kwestionowanego orzeczenia wynika, iż nieruchomość była niezbędna na cel budowy pracowniczych ogrodów działkowych, co potwierdzona decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w P. z dnia [...] marca 1967 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej. W opinii organu, budowa pracowniczych ogrodów działkowych stanowiła cel użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister zwrócił uwagę, że ustawa wywłaszczeniowa nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", zatem należało odwołać się do obowiązujących w dacie wydania ww. orzeczenia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach.

W dniu wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117). Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy, pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Celem spornego wywłaszczenia było przejęcie nieruchomości pod pracowniczy ogród działkowy, zatem nie ma podstaw do kwestionowania przesłanki celu użyteczności publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto z akt archiwalnych wynika, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w P. dysponowało odpowiednimi kredytami na realizację zamierzonej inwestycji co dowodzi, iż inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym. Podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej, jak w niniejszym przypadku, były bowiem zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47),

Wskazać należy także, iż w dacie wywłaszczenia obowiązywała również uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M. P. Nr 26, poz. 122), skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961-1965 pod stałe ogrody działkowe. Z akt archiwalnych wynika, iż w P. plan zagospodarowania przestrzennego na lata 1961-1965 przewidywał przeznaczenie 40 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 50 ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha).

W aktach sprawy znajduje się również Uchwała Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. i Prezydium Wojewódzkiej Komisji Związków Zawodowych w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., zgodnie z którą do dnia jej uchwalenia powierzchnia nowopowstałych ogrodów działkowych wynosiła jedynie 43,3 ha, co uznane zostało za stan nieprawidłowy i wymagający podjęcia przez organy administracji szybkich działań mających na celu poprawę w latach 1966-1970 (§ 1 pkt 3, § 2 pkt 1, § 3 tej uchwały).

Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentu Prezydium Rady Narodowej m. P. zatytułowanego "Ustalenia Realizacyjne Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.", stanowiącego integralną część ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia zostały zatwierdzone Uchwałą z dnia [...] września 1966 r. Nr [...] oraz "Opinii Urbanistycznej" sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę T. G. w dniu [...] lipca 1999 r., wynika, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony ww. Uchwałą przewidywał lokalizację ogrodów działkowych w nowej części dzielnicy [...]-[...], obejmującą między innymi sporną nieruchomość.

W ocenie organu powyższe oznacza, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Mając na uwadze obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa, a także biorąc pod uwagę przywołane powyżej dokumenty Minister uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, ponieważ działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Inwestycja ta była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta P.. Niewątpliwie miała ona stanowić element infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowopowstającej dużej, o charakterze mieszkaniowym - części aglomeracji miejskiej. Wypełniała ona także dyspozycję art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując, zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Jeśli chodzi zaś o przesłankę odpowiedniości ww. nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia to wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym uznaje się, że tereny odpowiednie to takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, a także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Jak wynika z odpisu księgi wieczystej prowadzonej ówcześnie dla przedmiotowej nieruchomości, zawnioskowany do wywłaszczenia grunt stanowił rolę i pastwisko. Potwierdza to także treść wniosku o wywłaszczenie z dnia 1 lipca 1968 r., zgodnie z którym objęty postępowaniem wywłaszczeniowym grunt stanowi grunt uprawny. Natomiast zapisy opisu i mapy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność M. R. wskazują, iż w chwili wywłaszczenia grunt stanowił grunt rolny klasy IVa, a zatem klasy zasobnej w składniki pokarmowe i charakteryzującej się dużą żyznością.

Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z definicją ogrodu działkowego znajdującą się w art. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, a zatem dokładnie takiej jaką stanowił przedmiotowy grunt.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że rodzaj użytku oraz klasa gruntu jakościowo odpowiadają wymogom upraw działkowych.

Odnosząc się natomiast do drugiego kryterium odpowiedniości, tj. możliwości przejęcia gruntu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa Minister wskazał, iż wbrew zarzutom nie zachodzi kolizja wywłaszczenia nieruchomości z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstwa rolnych.

Z akt wywłaszczeniowych wynika, iż w treści pkt 4 wniosku o wywłaszczenie wskazano, że grunt klasy IVa nie był rolniczo uprawiany. Ponadto kwestia przekształcenia ww. gruntu rolnego w ogród działkowy została pozytywnie zaopiniowana w dniu [...] kwietnia 1968 r. przez Zespół Koordynacyjny ds. Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych, M. P. z 1966 r. Nr 40, poz. 200 ze zm.; dalej zwanej "uchwałą w sprawie użytków rolnych").

Reasumując Minister stwierdził, iż wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe stanowi cel użyteczności publicznej, zatem w sprawie zaistniała przesłanka niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla celów wywłaszczenia.

Oceniając zaistnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej Minister wskazał, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości wynika, iż ujawnionym w niej właścicielem hipotecznym był M. R., który zmarł 31 lipca 1967 r., a więc rok przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. O powyższym fakcie wnioskodawca wywłaszczenia wiedział, na co wskazuje m.in. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 1 lipca 1968 r., a także zwrot oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierowanej do M. R., zawierający adnotację, iż ww. adresat zmarł. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w P. w dniu [...] lipca 1998 r., a więc 30 lat zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe dowodzi, że stan prawny tej nieruchomości nie był uregulowany. W konsekwencji wnioskodawca wywłaszczenia pismem z dnia 27 października 1967 r. wystąpił do znanych mu domniemanych spadkobierców M. R.: M. M., J. S. oraz H. P. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, wyznaczając w tym celu termin do dnia 30 listopada 1967 r. Następnie pismem z dnia 23 maja 1968 r. wnioskodawca wywłaszczenia po raz kolejny wystąpił do M. M., J. S. oraz H. P. o uregulowanie postanowieniem sądu prawa własności do nieruchomości, wyznaczając w tym celu termin do dnia 15 czerwca 1968 r.

Zdaniem organu z powyższych dokumentów wynika, iż wnioskodawca wywłaszczenia czynił wielokrotnie starania w celu odnalezienia spadkobierców właściciela widniejącego w księdze wieczystej, które nie doprowadziły do ustalenia właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego uznał, iż w sprawie ziściła się przesłanka art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalniająca wnioskodawcę wywłaszczenia z obowiązku dalszego przeprowadzenia rokowań, bowiem przeprowadzenie rokowań z właścicielem natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, ze względu na niezgodne ze stanem prawnym zapisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, a co za tym idzie ze względu na nieznaną osobę właściciela nieruchomości i jego miejsce pobytu.

Mając powyższe na względzie Minister uznał, że ubiegający się o wywłaszczenie na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej był zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy.

Analizując wymogi formalne wniosku o wywłaszczenie Minister stwierdził, że zachowany wniosek wywłaszczeniowy z dnia 1 lipca 1968 r. spełniał określone prawem wymogi formalne. Natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej uznał za bezzasadny w świetle nieuregulowanego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości.

Oceniając spełnienie przesłanek z art. 16 ww. ustawy organ nadzorczy zaznaczył, że pismem z dnia [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. P. - Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie ww. nieruchomości oraz o wyznaczonej na dzień 7 sierpnia 1968 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej poprzez wywieszenie ww. zawiadomienia na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. w dniach od 18 lipca 1968 r. do dnia 8 sierpnia 1968 r. Powyższe oznacza, że nastąpiło doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postepowania nieustalonym spadkobiercom właściciela nieruchomości w trybie art. 45 ustawy wywłaszczeniowej, zatem wymogi art. 16 tej ustawy zostały dopełnione.

Badając prawidłowość ustalenia odszkodowania Minister podkreślił, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu wskazanym w ww. zawiadomieniu, tj. 7 sierpnia 1968 r. Z protokołu rozprawy wynika, iż udział w niej wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz J. S., jako pełnomocnik A. S. (spadkobierczyni M. R.), natomiast biegły nie był obecny.

W ocenie Ministra nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże należy je rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oceniając czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto z art. 22 ww. ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zatem niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej powinno bowiem nastąpić nie tyle po wysłuchaniu biegłego ile po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, to zdaniem organu nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali, że brak biegłego miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto w ocenie Ministra biegły, mimo że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Tym samym zarzut w tym zakresie uznał za bezzasadny. Za bezzasadny organ uznał także zarzut sporządzenia opinii szacunkowej w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa została sporządzona przez rzeczoznawcę powołanego nie przez organ wywłaszczeniowy, jednakże wpisanego na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, co nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę G. K. w dniu [...] czerwca 1968 r. stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ wywłaszczeniowy. Tym samym należało uznać, że opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, a faktu tego nie zmienia tryb powołania biegłego. Biegły, który sporządził opinię dysponował bowiem fachową wiedzą w zakresie i był uprawniony do jej sporządzenia, zatem brak jest podstaw do uznania, że sporządził ją nieprawidłowo. Wobec tego Minister stwierdził, że spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnego biegłego. Z uwagi na powyższe uznał, że nie doszło do naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ nadzorczy badając czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu wskazał, że biegły wyliczył odszkodowanie za grunt w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, a także z uwzględnieniem stawki zawartej w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335). Z uwagi na powyższe uznał, że kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt została przyznana w prawidłowej wysokości ustalonej przez uprawnionego biegłego, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jej ustalaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego określenia stron niniejszego postępowania, a w konsekwencji skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej, tj. H. P. organ nadzoru zauważył, że jak wynika z akt archiwalnych zarówno wnioskodawca jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci ujawnionego w księdze wieczystej właściciela – M. R., natomiast następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. zostało wydane przez sąd w dniu [...] lipca 1998 r., zatem 30 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego mimo, że spadkobiercy wiedzieli o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wobec powyższego w opinii Ministra ustalenie faktycznego kręgu spadkobierców w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego po zmarłym M. R. i uczynienie ich stronami niniejszego postępowania wywłaszczeniowego nie było możliwe z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania spadkowego, a tym samym ze względu na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej nieruchomości. W związku z czym organ zmuszony był prowadzić postępowanie z udziałem jedynych znanych mu domniemanych spadkobierców po właścicielu hipotecznym.

Ponadto organ podkreślił, iż oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporne orzeczenie zostały doręczone M. M., będącej spadkobierczynią H. P. - siostry M. R., a zatem następcy prawnemu M. R., posiadającego przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Odnosząc się do zarzutu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, tj. H. P. Minister wskazał, iż w sentencji tego orzeczenia organ wyraźnie wskazał, iż nieruchomość stanowi własność M. R., a faktycznie jego spadkobierców, na rzecz których organ przyznał odszkodowanie. Powyższe oznacza, iż orzeczenie zostało skierowana do faktycznych, czyli żyjących spadkobierców M. R., nie zaś do H. P., co nie stanowi o rażącym naruszenia prawa. Ponadto umieszczenie osoby w tzw. rozdzielniku decyzji ma jedynie charakter informacyjny i nie przesądza o przymiocie strony postępowania, gdyż przymiot ten uzależniony jest od posiadania interesu prawnego w sprawie. Niespornym jest także, że jedna ze współwłaścicieli nieruchomości H. P., będąca spadkobierczynią M. R. zmarła w dniu [...] kwietnia 1968 r., zaś jej spadkobiercami zostali: M. M. i J. P.. Jednakże organ nie mógł znać jej następców, gdyż spadkobierczyni – M. M. odbierała korespondencję kierowaną do swojej matki, o czym świadczą znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia [...] lipca 1968 r. oraz orzeczenia wywłaszczeniowego, nie informując, że H. P. zmarła.

Badając kwestię udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym J. S. Minister wskazał, iż był on mężem A. S., będącej spadkobierczynią M. R., a zatem również osobą posiadającą przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z protokołu z rozprawy z dnia 7 sierpnia 1968 r. J. S. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako pełnomocnik swojej żony – A. S.. Jednocześnie podkreślił, iż brak w aktach archiwalnych upoważnienia J. S. do reprezentowania A. S. nie dowodzi, że takiego dokumentu w ogóle nie było. Jeżeli bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Bez wyraźnych dowodów nie można zatem stwierdzić, iż organ nie zbadał legitymacji prawnej J. S. do reprezentowania swojej żony A. S. - ustawowej spadkobierczyni właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, jak wynika z zachowanego w aktach archiwalnych sprawy egzemplarza zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz orzeczenia zostały one wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P.. Oznacza to, że poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, w trybie art. 45 ustawy wywłaszczeniowej, nastąpiło doręczenie zawiadomienia i orzeczenia wszystkim spadkobiercom zmarłego M. R.. Nadto jak wynika z treści ww. ofert dobrowolnej sprzedaży wnioskodawca wywłaszczenia kilkakrotnie wystąpił do znanych mu spadkobierców M. R. z prośbą o dostarczenie spadku po ww. zmarłym. Jednakże osoby te, mimo braku postanowienia spadkowego po M. R., nie przeprowadziły stosownego postępowania spadkowego. Powyższe oznacza, iż zaniechanie przez spadkobierców wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku dawało organowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem znanych mu domniemanych spadkobierców zmarłego.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak bezpośredniego wskazania w nim adresatów - osób uprawnionych do odszkodowania Minister zaznaczył, iż wywłaszczenie jako przymusowa forma zbycia nieruchomości uregulowane zostało w przepisach ustawy wywłaszczeniowej, gdzie zgodnie z art. 1 tej ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem przepisów ww. ustawy. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały także wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w sytuacji, gdy właściciela nie można było ustalić, czego dowodem jest m.in. treść art. 6 tej ustawy zwalniająca z obowiązku przeprowadzenia rokowań w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Natomiast ustawa ta nie precyzowała kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Jednakże zgodnie z orzecznictwem, gdy spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nie byli jeszcze określeni (tak jak w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącego już właściciela.

Powyższe w ocenie Ministra oznacza, iż tego rodzaju uchybienia nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ nadzorczy wskazał również, iż wpisanie jako uprawnionych do odszkodowania nieustalonych spadkobierców M. R. właściciela hipotecznego nieruchomości, należy uznać za korzystne dla nich. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Natomiast skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu stanowić może ewentualnie przesłankę wznowieniowa postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Resumując Minister uznał, że orzeczenie z [...] września 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców M. R., nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ nie stwierdził, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła J. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

˗ naruszeniu § 3 ust. 2 uchwały w sprawie ochrony użytków rolnych poprzez wywłaszczenie nieruchomości wbrew zakazowi jej wywłaszczenia,

˗ naruszeniu art. 99 § 1 w zw. z art. 26 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 8 k.c. z 1968 r. poprzez skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej,

˗ naruszeniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niepowołanie biegłego celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 99 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 k.p.a. z 1968 r. poprzez skierowanie ww. orzeczenia do osoby niebędącej stroną,

3) art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w szczególności niepowołanie biegłego tylko opacie orzeczenia na opinii przedstawionej przez wnioskodawcę wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż po pierwsze o wywłaszczenie ubiegał się nieuprawniony do tego podmiot, bowiem tylko Prezydium Rady Narodowej miasta P. mogło wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie, a po drugie wywłaszczenie nieruchomości pod budowę pracowniczych ogródków działkowych nie stanowi niezbędnego celu użyteczności publicznej lub obrony Państwa ani wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z [...] października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z [...] kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowo organ administracji w niniejszej sprawie ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem dotknięte jest wprawdzie pewnymi wadami prawnymi, jednakże wady te nie mają charakteru rażącego.

Podstawą materialno-prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić sporne orzeczenie w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P.. Skarżąca zarzuciła, że jest to podmiot nieuprawiony do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych. Należało zatem ocenić czy ww. podmiot jest organem administracji państwowej, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Zakres działania oraz uprawnienia rad narodowych określała ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16). Zgodnie z brzemieniem art. 1 ust. 2 tej ustawy rady narodowe w gromadach, osiedlach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach są organami władzy państwowej ludu pracującego i wyrażają jego wolę. Jak stanowił art. 9 tej ustawy rady narodowe wykonywały swoje zadania na sesjach, za pośrednictwem swoich organów pomocniczych - komisji rad narodowych, przez działalność radnych w terenie oraz poprzez swój organ wykonawczy i zarządzający - prezydium rady narodowej i podporządkowane mu terenowe organy administracji państwowej - wydziały. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o radach narodowych wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej, kierują poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych, które tworzy prezydium rady narodowej określając ich organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres działania, w szczególności nadaje kierunek działalności wydziałów oraz nadzoruje i koordynuje ich działalność (art. 53 ust. 4 pkt 3 ww. ustawy). Natomiast zasady tworzenia tych wydziałów określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 1958 r. w sprawie zasad tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (M. P. Nr 25, poz. 103). Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia w wykazie wydziałów prezydiów wojewódzkich rad narodowych znajduje się "wydział gospodarki komunalnej i mieszkaniowej". Z uchwały Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] sierpnia 1962 r., nr [...], w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie m. P. wynika, że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej został wyznaczony do realizacji celów ww. uchwały obejmującej m.in. założenie ogrodów działkowych w Dzielnicy [...] na terenie ul. [...], co potwierdza również kolejna uchwała tego z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...], w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie m. P. w latach 1966-1970.

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wystąpieniu z wnioskiem o wywłaszczenie przez właściwy organ administracji państwowej.

Stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenie nastąpiło pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych.

W dacie wydawania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy stanowił urządzenie użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 4 ww. ustawy pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, była zaliczana do celów użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie zrealizowanie takiego celu na prywatnej nieruchomości nie mogło nastąpić w inny sposób niż przez nabycie prawa tej własności. W takiej sytuacji zachodziła przesłanka niezbędności wywłaszczenia, co znajduje potwierdzenia w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. I OSK 1642/14, z 14 września 2017 r. I OSK 3037/15). Wobec tego w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej m. P. wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne.

Oznacza to, że w sprawie zaistniała przesłanka do wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Bez nabycia prawa własności przez Państwo nie byłoby możliwe zrealizowanie takiego celu, jakim jest realizacja pracowniczych ogródków działkowych.

Wyjaśnienia również wymaga, że w dacie wywłaszczenia działki nr [...] przy ul. [...] w P. każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona została decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. z dnia [...] marca 1967 r., nr [...], która w oparciu o Plan Ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P., ustaliła, że pracownicze ogrody działkowe zostaną zrealizowane na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w P..

Ponadto należy podkreślić, że od 1961 r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia [...] lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M. P. Nr 26, poz. 122) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961-1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście P. plan na lata 1961-1965 przewidywał przeznaczenie dalszych obszarów ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha). Nadto w aktach archiwalnych sprawy znajduje się Uchwała Prezydium Rady Narodowej P. z dnia [...] sierpnia 1962 r. nr [...] w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta P., z treści której wynika, iż Prezydium wyznaczyło pod nowe ogrody działkowe tereny o powierzchni 90 ha wyszczególnione w załącznikach (§ 1 tej uchwały). W dołączonych do uchwały załącznikach nr 1 i 2 znajdują się również nieruchomości położone przy ul. [...] wymienione jako teren wyznaczony pod pracownicze ogrody działkowe. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono również do budżetu dzielnicy [...]. Kolejna uchwała Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] kwietnia 1966 r. nr [...] w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta P. w latach 1966-1970 stwierdziła, że zadania w zakresie rozwoju pracowniczych ogród działkowych z ww. uchwały nr [...] nie zostały w pełni wykonane, zatem ustalono nowe wytyczne w celu zrealizowania ogrodów na powierzchni 90 ha.

Podzielić również należy stanowisko organu nadzorczego w zakresie oceny kryterium odpowiedniości wywłaszczanej nieruchomości. Faktem niespornym w niniejszej sprawie pozostaje, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt rolny klasy IVa, zatem spełniała przesłanki art. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej. Natomiast odnosząc się do możliwości przejęcia tego gruntu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, wywłaszczenie nieruchomości nie zostało przeprowadzone z naruszeniem § 3 ust. 2 uchwały Rady Ministrów Nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych i leśnych (M.P. Nr 40, poz. 200).

Jak stanowił § 3 ust. 2 ww. uchwały przeznaczenie użytków rolnych dobrej jakości, tj. gruntów wykazanych w ewidencji gruntów w klasach I-IV, na cele nie związane z produkcją rolniczą mogło nastąpić jedynie w razie braku nieużytków lub użytków rolnych słabszej jakości oraz w wypadkach uzasadnionych szczególnie ważnymi względami ogólnopaństwowymi lub ekonomicznymi. Z powyższego wynika, że przeznaczenie użytków rolnych na cele nierolnicze (jak w niniejszej sprawie) było możliwe w wypadkach szczególnie uzasadnionymi względami ogólnopaństwowymi. W tym przypadku stosownie do § 4 ww. uchwały przeznaczanie użytków rolnych na cele nie związane z produkcją rolniczą wymagało, w każdym poszczególnym wypadku, uzgodnienia z właściwym do spraw rolnych organem prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów nie można jednak wywieść zakazu wywłaszczania takich nieruchomości, jak chce skarżąca. Stanowią one jedynie, że w tego typu sytuacjach obowiązywał szczególny tryb postępowania zmierzający do jak najpełniejszego uwzględnienia deklarowanej przez Państwo ochrony produkcji rolnej. W niniejszej sprawie z akt wywłaszczeniowych wynika, że przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego prowadzone było w tym zakresie odpowiednie postępowanie. Potwierdza to treść pkt 4 wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 1 lipca 1968 r. z którego wynika, że grunt klasy IVa, na dzień złożenia wniosku, nie był rolniczo uprawiany. Natomiast zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego grunt ten przeznaczono pod uprawy (ogródki działkowe). Jednocześnie kwestia przekształcenia tego gruntu rolnego w ogród działkowy została pozytywnie zaopiniowana w dniu 23 kwietnia 1968 r. przez Zespół Koordynacyjny d/s Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie ww. uchwały Rady Ministrów nr 198), co świadczy o pozytywnym wypełnieniu nakazu uzgodnienia określonego przez § 4 ww. uchwały.

Należało zatem stwierdzić, że ocena organu nadzorczego w zakresie wykazania niezbędności i odpowiedniości jest prawidłowa, a tym samym brak jest podstaw świadczących o wydaniu orzeczenia z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość za istotne zagadanie sporne w niniejszej sprawie należało uznać stopień naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgonie z treścią art. 21 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia) odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z tego przepisu wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie przesądzało o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Były nimi: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, wtedy można by mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania.

W aktach archiwalnych zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1968 r., z którego wynika, że w rozprawie udział wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz "J. S. – spadkobierca za żonę A.". A. S. będąc siostrą zmarłego właściciela nieruchomości – M. R. wchodziła w krąg jego spadkobierców. Jednakże w aktach nie zachował się dokument wskazujący na udzielenie przez nią upoważnienia dla męża do reprezentowania jej w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że brak zachowywania się tego dokumentu, nie oznacza, iż taki dokument nie został sporządzony, bowiem upłynęło już blisko 50 lat od prowadzonego przez organ postępowania.

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Przechodząc do następnej kwestii dotyczącej uczestniczenia biegłych w rozprawie stwierdzić należy, że z protokołu rozprawy wynika, iż nie brał w niej udziału biegły, który wykonał opinię szacunkową wywłaszczanej nieruchomości. Należało zatem ocenić, czy uchybienie to stanowi o rażącym naruszeniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Konieczne jest w tym przypadku dokonanie oceny funkcji jaką pełni ten przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08). Sąd podziela akceptowane w orzecznictwie stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. (obowiązującego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Istotne zatem do ustalenia było czy w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności nieobecność biegłych na rozprawie miałaby wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa autorstwa rzeczoznawcy G. K., biegłego z listy Prezydium Rady Narodowej miasta P., sporządzona na zlecenia tego organu. Biegły został zatem powołany przez właściwy organ, który jednoczenie był wnioskodawcą wywłaszczenia. Opinia została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] czerwca 1968 r. W doktrynie wskazuje się, że zasady ustalania wysokości odszkodowania na etapie rokowań były takie same, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym, dlatego opinia szacunkowa biegłego sporządzona na zlecenie wnioskodawcy w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, gdy nie doszło do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Istotne jest natomiast to, czy konkretny dowód z opinii biegłego został prawidłowo oceniony.

Nie ulega wątpliwości, że ówczesne przepisy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie pozwalały na wyliczenie w oparciu o ceny nieruchomości w wolnym, niespekulacyjnym obrocie rynkowym, ani w odniesieniu do materiału porównawczego, jak to ma miejsce obecnie. Opinie wydawane na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu rolnego wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), tylko według cen ustalonych za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi (art. 8 ust. 1 ww. ustawy) zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Już ta okoliczność czyni bezzasadnym rozważania skargi dotyczące ewentualnego braku dowodu z opinii biegłego. Skoro bowiem odszkodowanie ustalone kwestionowanym orzeczeniem odpowiadało co do wysokości ówczesnym zasadom jego ustalania, to nawet ewentualne niepowołanie biegłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. W aktach archiwalnych znajduje się opinia szacunkowa z [...] czerwca 1968 r., w której biegły do wyliczenia odszkodowania za nieruchomość zastosował ściśle określone stawki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335).

Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00LEX nr 81757).

Nadto skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, że zarzucane w skardze uchybienia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że trybie nieważnościowym chodzi o wpływ oczywisty i nie budzący wątpliwości na treść decyzji, a nie tylko wpływ prawdopodobny, jak ma to miejsce w razie kontroli sądowej decyzji wydanych w trybie zwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z opinią biegłego. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, że ewentualne rażące uchybienie przepisom postępowania w świetle akt sprawy w sposób oczywisty wpłynęło na orzeczenie odszkodowania niższego niż przewidywały to ówczesne przepisy prawa materialnego.

W świetle wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oraz treści skargi podstawową okolicznością podnoszą przez skarżącą jest jednak skierowanie tego orzeczenie do osoby zmarłej – H. P.. W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest zasadny. Rację ma skarżąca, a organ tego nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zmarłej rażąco narusza prawo. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Ponadto, prowadzenie postepowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury. Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje tych ogólnych założeń. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym ostateczny wynik tej oceny winien uwzględniać wskazane wyżej wymaganie niezbędne do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na H. P. żadnych osobistych obowiązków, ani nie przyznawało jej osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego) przejście prawa własności nieruchomości wywłaszczonej następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. Przy czym orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Wywłaszczenie jest bowiem rodzajowo inną sytuacją niż decyzja, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, iż ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przed wszystkim w rażącym naruszeniu procedury. Sąd podziela w tym zakresie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 383/12 oraz z 17 listopada 2010 r. I OSK 129/10), że przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. Z akt sprawy wynika, iż kwestionowane orzeczenie przyznaje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość spadkobiercom właściciela tej nieruchomości – M. R.. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. właścicielu nieruchomości zostało wydane przez Sąd Rejonowy w P. w dniu [...] lipca 1998 r., zatem po upływie 30 lat od zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej dopuszczalne było pominięcie prowadzenie rokowań jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane, a w konsekwencji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Organowi wywłaszczeniowemu udało się jednak ustalić znanych domniemanych spadkobierców tj. M. M. (spadkobierczynię H. P. siostry M. R.) oraz A. S. (spadkobierczynię M. R.), którą reprezentował J. S., na co wcześniej już wskazano. Powyższym osobom doręczono m.in zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy oraz kwestionowane orzeczenie. Ponadto organ procedując w trybie wywłaszczania nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym zastosował tryb obwieszczenia.

Odnosząc się do zastosowanego trybu doręczenia w drodze obwieszczeń (zob. obowiązujący wówczas art. 45 k.p.a.), to przyjmuje się, że obwieszczenie ma ten skutek, iż każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie, należy wówczas podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 2957/12). Podnieść w końcu należy, że w księdze wieczystej wywłaszczonej nieruchomości następcy prawni M. R. nie zostali ujawnieni jako właściciele tej nieruchomości. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe (art. 15 ustawy wywłaszczeniowej). Trudno w takiej sytuacji stawiać organowi wywłaszczającemu zarzut, że nie ustaliło wszystkich rzeczywistych spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, a tym bardziej formułować zarzut rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności należy przyjąć, że śmierć H. P. nie uzasadnia przyjęcia, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na rzeczowy charakter orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje także art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, który wymienia elementy takiej decyzji. Z przepisu tego nie wynika aby decyzja wywłaszczeniowa wymieniała właściciela, wywłaszczonej nieruchomości. Wskazanie współwłaściciela stanowi tylko uzupełnienie oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na uchybienie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 985/11 fakt, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nie zostali jeszcze ustaleni przez sąd, zatem dopuszczalne było wskazanie ich w orzeczeniu wywłaszczeniowym w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącego właściciela.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w zakresie ustalenia odszkodowania nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi.

Sąd nie stwierdził także, by przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ dołożył bowiem należytej staranności przy wyjaśnianiu spornych okoliczności, które w części ze względu na znaczny upływ czasu, nie mogły być jednoznacznie udowodnione.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.