Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 616/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, 50 ust. 2, 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółka A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 [...] 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania A – Spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie od decyzji Wójta Gminy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce posadzki cementowej oraz podłoża z mieszaniny cementowej znajdującego się pod posadzką w magazynie gliny Klinkierni w I. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wyrokiem z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt IX Gc [...]/01 Sąd Okręgowy w L. IX Wydział Gospodarczy nakazał A spółce z o.o. z siedzibą w Krakowie przywrócenie do stanu poprzedniego hali magazynu górnego gliny wchodzącego w skład obiektu tzw. Klinkierni usytuowanego na nieruchomości położonej w I. przy ul. Fabrycznej 29 należącej do Gminy I. poprzez rozebranie wykonanej tam betonowej posadzki oraz podłoża z mieszaniny cementu i odpadów znajdującego się pod posadzką i wywiezienie gruzu z rozbiórki poza teren opisanej nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Klauzula wykonalności nadana została wyrokowi w dniu 25 maja 2005 r. Wnioskiem z dnia 28 maja 2007 r. pełnomocnik A spółki z o.o. z siedzibą w Krakowie zwrócił się do Wójta Gminy I. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla podjęcia robót budowlanych, do wykonania których spółka A została zobowiązana wyrokiem wyżej powołanym.

Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007 r. [...] Wójt Gminy nałożył na pełnomocnika obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) . Po rozpatrzeniu zażalenia strony postanowieniem z 10 września 2007 r. rep. [...] Samorządowe Kolegium uchyliło zażalone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w powyższym zakresie.

W dniu 8 października 2007 r. na wezwanie Wójta Gminy pełnomocnik spółki uzupełnił wniosek poprzez określenie granic terenu objętego wnioskiem w obrębie działki nr ewid. 3/9 załączając mapę oraz charakterystykę robót. Wynika z nich, że planowany zakres robót obejmuje rozbiórkę posadzki betonowej oraz podłoża z mieszaniny cementowej znajdującego się pod posadzką a także wywiezienie gruzu z rozbiórki. Planowane zagospodarowanie terenu obejmuje wyrównanie terenu podłoża pozostałego po rozbiórce we wnętrzu budynku hali magazynowej po dokonaniu rozbiórki posadzki betonowej oraz pozostawienie gruntowego podłoża hali. Wielkość zagospodarowania terenu obejmuje zakresem wielkość rozbiórki.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 [...] 2008 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wykonania wskazanych robót budowlanych. Decyzję uzasadnił tym, że obowiązek wykonania robót wynika z wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt [...]/01, a ponadto projektowane do wykonania roboty budowlane będą wyłącznie wewnątrz magazynu gliny, w związku z czym nie nastąpi zmiana zagospodarowania terenu. Jako podstawę prawną wskazał art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 Kpa.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że organ dowolnie przyjął, że wniosek inwestora nie obejmuje robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu. Powołał się na art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym .

Zdaniem odwołującego, roboty budowlane objęte zamierzeniem spółki A nie mieszczą się w zakresie wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jaki przewiduje treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji zaniechał kwalifikacji prawnej robót i nie podał oznaczeń geodezyjnych działki ewidencyjnej, co nie pozwala na zindywidualizowanie przedmiotu postępowania. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że przewidziane prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a konkretnie prace polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Przebudowa polegająca na rozbiórce posadzki jest dokonaniem zmiany jego formy architektonicznej, co stanowi przesłankę negatywną zawartą w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ani stan prawny, ani stan faktyczny nie pozwalają więc na odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium odwoławcze powołało się na treść przepisów: art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 59 ust 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziło, że nakazane wyrokiem Sadu Okręgowego w L. roboty budowlane nie zmienią konstrukcji budynku Klinkierni.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustęp 2 stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Artykuł 50 ust. 2 stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

Jak wynika z akt sprawy, prace nakazane wyrokiem Sądu Okręgowego w L. polegać mają na przywróceniu stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę posadzki podłoża z wnętrza Klinkierni oraz wywiezieniu uzyskanego gruzu. Nie zmieni to konstrukcji budynku, jego przeznaczenia, jak i sposobu użytkowania. Nie są to roboty powodujące zmianę zagospodarowania terenu. Warunków zabudowy nie ustala się zaś dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają również podstawy do ustalania warunków rozbiórki. Podkreślił to między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2007 sygn. akt IV SA/Wa 1754/06 LEX nr 338501.

Odnosząc się do argumentów strony w ocenie Kolegium zakres robót nie wymaga uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, co najwyżej dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym. Jak stwierdził w wyroku z dnia 5 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. IV SA/Wa 1084/05) LEX nr 215437 wobec braku określenia "zmiany zagospodarowania terenu" w obowiązującym porządku prawnym, istnieje konieczność odniesienia się do wiedzy pozaprawnej i przy posiłkowaniu się nią dokonać w konkretnym stanie faktycznym oceny pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sytuacji nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, która to obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołujący się nie uwiarygodnił - zdaniem organu odwoławczego - że roboty rozbiórkowe spowodują zmianę zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, iż strona została zobowiązana do wykonania robót prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.

Kolegium przyznało, że decyzja organu pierwszej instancji pomimo, iż zawiera niezbędne elementy, w sposób lakoniczny uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy, a strona nie została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 Kpa. Nie jest to jednak wada uzasadniająca jej uchylenie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a strona zawiadomiona była o przysługującym prawie wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów i dowodów w trakcie postępowania przed Kolegium. Wskazano także, że pomimo, iż w decyzji nie podany został numer ewidencyjny działki, z całości materiału dowodowego bezspornie wynika, że wniosek dotyczy budynku Klinkierni na działce o numerze ewidencyjnym 3/9.

A Sp. z o.o. w Krakowie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji pominął fakt, iż decyzja Wójta Gminy Izbica nie posiada stosownego do treści przepisu art. 107 § 3 kpa uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz narusza treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO podtrzymało też pogląd organu I instancji, według którego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania norma zawarta w przepisie art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż w stosunku do zamierzenia objętego wnioskiem nie jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie autora skargi, organ II instancji nie wykazał jako bezsprzeczny faktu, że roboty objęte wnioskiem nie spowodują zmiany konstrukcji budynku, jego przeznaczenia, jak i sposobu użytkowania, pomimo, iż strona podała argumentację w

tym zakresie. Wskazano, że przedmiotowy budynek, w którym wykonane mają być roboty, nie posiada w zasadzie fundamentów, dlatego też wykonanie robót rozbiórkowych w bezpośredniej bliskości jego ścian nośnych, może naruszyć jego konstrukcję. Ponadto rozbiórka betonowej posadzki spowoduje, iż zmieni się sposób użytkowania obiektu. Na nieutwardzonej powierzchni magazyn nie będzie już mógł spełniać takiej samej funkcji jak w przypadku istnienia wylewki betonowej. Dlatego też, w pierwszej kolejności, z tego powodu- zdaniem strony skarżącej - powinno było zapaść orzeczenie kasatoryjne.

Podniesiono, że organ I instancji zupełnie dowolnie przyjął, iż wniosek inwestora nie obejmuje robót powodujących zmiany zagospodarowania terenu. Organy obydwu instancji zaniechały przy tym wskazania, który z wymienionych w treści podstawy prawnej przypadków jest postawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stało się tak, ponieważ organ l instancji dokonał błędnej wykładni stosowanego przepisu, a w szczególności, nieprawidłowo zinterpretował pojecie "zmiany zagospodarowania terenu". Organ dokonał jedynie literalnej wykładni wskazanej normy, a z pewnością zbyt wąsko określił krąg desygnatów interpretowanego pojęcia. Oczywistym jest – według skarżącej Spółki - że dokonywanie robót na terenie otwartym - niezadaszonym nie jest jedynym znaczeniem terminu "zmiana zagospodarowania terenu", a wynika ono z przepisów prawa. Istnieje szereg robót budowlanych, wymienionych w treści przepisów ustawy prawo budowlane, które pomimo, iż dokonywane są wewnątrz budynku, objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma mowy o tym, że wykonywanie prac wewnątrz budynku stanowić może wyjątek od obowiązku uzyskania stosownej decyzji. Jednakże - jak zauważa autor skargi - omawiany przepis rzeczywiście zawiera opis określonych przypadków uzasadniających odstąpienie od ustalenia warunków zabudowy. Są to sytuacje zastrzeżone w treści przepisu art. 50 ust. l, art. 50 ust. 2 oraz art. 86 tej samej ustawy. Ostatni z wskazanych przepisów nie ma już zastosowania z uwagi na utratę z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Pierwsza, natomiast z wymienionych sytuacji zachodzić będzie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi, zdefiniowaną w art. 2 ustawy planistycznej, inwestycję celu publicznego. W niniejszej sprawie okoliczność taka z pewnością nie ma miejsca. Najszerszym wyłączeniem zastosowanym przez ustawodawcę powodującym zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji "wz" jest norma art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi ona, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio do treści art. 59 ust. 1 in fine również decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, w trzech przypadkach. Po pierwsze, jeżeli roboty takie nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Po drugie, wyłączone są prace niezaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Po trzecie są to również roboty niewymagające pozwolenia na budowę. Jeżeli chodzi o drugi z wymienionych wypadków nie ma on miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ rozbiórka posadzki betonowej nie znajduje się w katalogu zawartym w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Trzecia z podstaw wyłączenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również nie będzie dotyczyć tej sprawy, albowiem roboty budowlane objęte zamierzeniem spółki A nie mieszczą się w zakresie wyłączeń od obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jaki przewiduje treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy rozbiórka betonowej posadzki budynku, wykonana aż do poziomu podłoża, nie została opisana w treści art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Pozostaje więc jedynie do zastosowania przypadek pierwszy, a więc zamierzone roboty nie powinny powodować zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Aby móc zastosować cytowany przepis, należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji prawnej wnioskowanych robót. Na marginesie strona skarżąca wskazuje, że organ I instancji nie dość, że zaniechał takiej kwalifikacji, to jeszcze w dość osobliwy sposób dokonał oznaczenia przedmiotu wniosku i decyzji. Takie opisanie stanu faktycznego zaistniałego w sprawie stanowi istotną wadę decyzji administracyjnej. W szczególności nie podanie w treści decyzji oznaczeń geodezyjnych działki ewidencyjnej, której dotyczy planowana zmiana zagospodarowania terenu, nie pozwala na zindywidualizowanie przedmiotu niniejszego postępowania.

Wnioskodawca stoi na stanowisku, iż prace nakazane mu do wykonania wyrokiem Sądu Okręgowego, stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane, a konkretnie prace polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Prowadzenie przebudowy nie zostało zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tak wiec nie ma tu zastosowania przepis art. 50 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie jednak możliwości odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skarga wskazuje, że przebudowa polegająca na rozbiórce posadzki betonowej budynku, jest dokonaniem zmiany jego formy architektonicznej, co stanowi przesłankę negatywną zawartą w treści przepisu art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc nie istnieje w niniejszej sprawie – według strony skarżącej - ani stan prawny, ani faktyczny pozwalający na odmowę ustalenia warunków zabudowy na podstawie powołanego w decyzji przepisu. Skarga zarzuca także zaskarżonej decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego poważny brak formalny.

Podnosi, że na stronie trzeciej doręczonej decyzji widnieją trzy nieczytelne podpisy niepozwalające na identyfikację osób je składających. O ile w nagłówku decyzji podany jest skład orzekający, tak podpisy ze strony trzeciej nie wskazują w żaden sposób na to, iż pochodzą od osób uprawnionych. Sytuacja taka - zdaniem skarżącej Spółki - powoduje po stronie adresata niepewność co do zgodności z prawem doręczonej decyzji

Opisany powyżej brak stanowi - w jej ocenie - rażące naruszenie prawa, co powoduje spełnienie przesłanki przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prowadzi to do wniosku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieważna i nie może się ostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wadliwości podpisów pod decyzją zaskarżoną stwierdzono, że wymienia ona z imienia, nazwiska i stanowiska osoby biorące udział w jej wydaniu. Podpisy są własnoręczne, co prawda nieczytelne, ale identyfikujące osoby wydające decyzję w sposób wystarczający, Żaden przepis nie wymaga przy tym, aby osoby składające podpis posługiwały się czytelnymi podpisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa") w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1/ lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2/ sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest również – co przyznaje także autor skargi – że nie mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji celu publicznego. Jednakże mocy art. 59 ust. 1 ustawy w przypadku innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego stosuje się odpowiednio przepis arat. 50 ust. 2.

Zatem także w odniesieniu do tych innych inwestycji ustawodawca zrezygnował z obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy chodzi o roboty budowlane:

1/ polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2/ niewymagające pozwolenia na budowę.

Nakazane Spółce A wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt [..]/01 do wykonania roboty polegają na przywróceniu do stanu poprzedniego hali magazynu górnego gliny wchodzącego w skład obiektu tzw. Klinkierni usytuowanego na nieruchomości położonej w Izbicy przy ul. Fabrycznej 29 – poprzez rozebranie wykonywanej tam betonowej posadzki oraz podłoża z mieszaniny cementu i odpadów znajdującego się pod posadzką oraz wywiezienie gruzu z rozbiórki poza teren opisanej nieruchomości.

Skarga trafnie podnosi, iż organy administracji nie dokonały kwalifikacji prawnej tych robót w aspekcie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stąd stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "w ocenie Kolegium zakres robót nie wymaga uzyskania pozwolenia zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, co najwyżej dokonania zgłoszenia właściwemu organowi" jest trudne do zweryfikowania. Jednakże zważywszy, że cyt. wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie mówi o "przywróceniu do stanu poprzedniego" przedmiotowego obiektu, można zasadnie twierdzić, iż mamy do czynienia z remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, które to roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (z akt sprawy nie wynika, by budynek tzw. Klinkierni był wpisany do rejestru zabytków), a w konsekwencji w świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy nie jest wymagane w takim przypadku ustalenie warunków zabudowy.

Gdyby nawet uznać kwalifikację przedmiotowych robot budowlanych zaprezentowaną w skardze, a więc iż jest to przebudowa obiektu budowlanego, to także w tym przypadku, mimo że konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, roboty te zwolnione są z wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy.

Sąd podziela stanowisko zaskarżonej decyzji, iż nakazane Spółce A roboty budowlane (rozbiórka betonowej posadzki oraz podłoża z mieszaniny cementu i odpadów) nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, skoro nie będą one wykraczały poza obręb przedmiotowego budynku.

Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, iż roboty budowlane wykonywane wewnątrz istniejącego budynku mogą powodować zmianę zagospodarowania terenu. W żadnym razie wniosku takiego nie można wysnuć z przywołanego przez stronę skarżącą faktu, iż szereg robót budowlanych wykonywanych właśnie wewnątrz budynku objętych jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przyczyny takiego rozwiązania nie mają bowiem związku z zagadnieniem zmiany zagospodarowania terenu, a wynikają m.in. ze stopnia skomplikowania technicznego robót wykonywanych wewnątrz budynku.

Wbrew poglądowi wypowiedzianemu w skardze nie zmieni się także forma architektoniczna przedmiotowego budynku, gdyż jego bryła po wykonaniu zamierzonych robót pozostanie niezmieniona. Usunięcie betonowej posadzki istniejącego podłoża nie wyklucza nadto dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku jako hali magazynu.

Wreszcie trzeba stwierdzić, iż przedmiotowe roboty nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, co przyznała strona skarżąca w uzasadnieniu skargi.

W tych warunkach należy uznać, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla robót budowlanych objętych wnioskiem Spółki A w świetle wskazanych przepisów prawa materialnego jest zasadna.

Nie mogą także być skuteczne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej. Wprawdzie w osnowie decyzji organów obu instancji nie powołano przepisu art. 50 ust. 2 ustawy mającego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie poprzez normę art. 59 ust. 1 (powołano tylko ten ostatni przepis), jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy te omówiło, a zaprezentowana w tym uzasadnieniu argumentacja wskazuje, iż – zdaniem Kolegium – spełnione zosaly przesłanki zarówno z pkt 1 jak i pkt 2 ust. 2 art. 50 ustawy do uznania, że dla przedmiotowych robot budowlanych nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie – jak wyżej podniesiono – w odniesieniu do pkt 2 ust. 2 art. 50 ustawy brak jest uzasadnienia prawnego dla przyjętego stanowiska, iż roboty te zwolnione są także z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem wystarczające dla odmowy ustalenia warunków zabudowy było spełnienie przesłanek z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w tym zakresie przytoczone zostały przekonujące argumenty faktyczne i prawne. Z kolei lakoniczność uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej została dostrzeżona przez organ odwoławczy, jednakże słusznie organ ten uznał, że nie jest to wada uzasadniająca uchylenie decyzji, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 i art. 127 § 1 kpa), co oznacza, że strona niezadowolona z decyzji wydanej przez organ I instancji może zwrócić się do organu wyższego stopnia o zweryfikowanie trafności decyzji administracyjnej wydanej przez organ niższego szczebla. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że w jednej sprawie prowadzone mogą być dwa postępowania i wydane dwa rozstrzygnięcia.

Dwukrotne rozpatrzenie sprawy administracyjnej oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej.

Wynika to także z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Mianowicie, zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła, zatem błędny jest pogląd strony skarżącej, że organ odwoławczy winien wydać w sprawie orzeczenie kasacyjne.

Z powyższych względów nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut nieokreślenia w decyzji organu I instancji przedmiotu decyzji poprzez niepodanie wystarczających danych dotyczących nieruchomości, na której miało być realizowane zamierzenie inwestycyjne, o warunki zabudowy dla którego wystąpiła Spółka A. Należy zgodzić się przy tym z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie w tym względzie wskazującego, iż mimo nie podania w decyzji Wójta Gminy numeru ewidencyjnego działki, z całości materiału dowodowego bezspornie wynika, że wniosek dotyczy budynku Klinkierni na działce nr 3/9.

Wypada zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna powołuje w swojej osnowie wniosek Spółki A, w którym ten numer wskazano.

Orzeczenie organu odwoławczego jednoznacznie już wskazuje numer ewidencyjny działki, której dotyczy wniosek i wydane decyzje.

Nie można wreszcie zgodzić się z zarzutem, iż nieczytelne podpisy pod zaskarżoną decyzją nie wskazują w żaden sposób na to, iż pochodzą od osób uprawnionych do jej wydania, mimo iż w nagłówku decyzji podany jest skład orzekający. W oparciu o tenże zarzut autor skargi formułuje tezę o nieważności zaskarżonej decyzji, co pozostaje w sprzeczności z wnioskiem o jej uchylenie zawartym we wstępnej części skargi.

Zdaniem Sądu strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, by podpisy pod decyzją złożyły inne osoby niż te, które wymienione zostały w osnowie decyzji. Dodatkowo należy podnieść, że autentyczność podpisów członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego potwierdził występujący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Prezes tego Kolegium.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.