Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 197/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B., gm. S. postanawia: wskazać Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] października 2018 r., znak: [...], Starosta S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą S., a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. poprzez wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B., gm. S. - znak sprawy Starosty S.: [...].

W uzasadnieniu wniosku Starosta S. wskazał, że w dniu 11 stycznia 2018 r. protokołem zdawczo-odbiorczym Starosta S., przekazał do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., na podstawie art. 545 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), akta sprawy wszczętej z wniosku Wójta Gminy S. i niezakończonej przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, dotyczącej niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B. gm. S. - znak sprawy: [...]. Z-ca Dyrektora PGW WP RZGW w S., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismem znak: [...] z [...] września 2018 r. przekazał według właściwości Staroście S. akta przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawach melioracji wodnych, prowadzonych na podstawie art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne) z konsekwencją zakończenia ich przez dotychczasowy właściwy organ, bowiem właściwość organu I instancji nie uległa zmianie. W ocenie Starosty S., pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z dniem 1 stycznia 2018 r. starosta utracił właściwość do rozpatrywania spraw związanych z niewykonywaniem obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych, zarówno wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jak też wszczętych przed tą datą.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z 7 grudnia 2018 r. przedstawił odpowiedź na wniosek i wniósł o: 1. odrzucenie wniosku; 2. ewentualnie w przypadku nieodrzucenia wniosku, wskazanie Starosty S. jako właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B., gm. S. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazał, że jego stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek pozostaje w zgodzie z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu postanowienia z 15 maja 2018 r., sygn. II OW 24/15, wydanego w analogicznej sprawie. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego, a wszczęcie jej nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2018 r., dlatego też zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, czyli ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a organem właściwym i rzeczowo jest Starosta S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te powinny być interpretowane w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych“ należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej).

Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15).

Stosownie do art. 77 Prawa wodnego z 2001 r., utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1). Ponadto, jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1 nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2).

W orzecznictwie NSA na gruncie art. 77 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wyrażono pogląd, według którego ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 Prawa wodnego polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. NSA podkreślił jednocześnie, że urządzenia melioracji wodnej szczegółowej są inwestycją o charakterze liniowym, które przebiegają na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Ponadto według NSA, jest oczywiste, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 Prawa wodnego, po wydaniu stosownej decyzji, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie przedmiotowych rowów (odprowadzanie wód gruntowych spływających z przyległych pól i łąk) (por. odpowiednio postanowienie NSA z 17 stycznia 2012 r. sygn. OW 139/11, LEX nr 1121243).

Kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 74 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji rowu melioracyjnego na gruncie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)).

Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowego rowu melioracyjnego. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla rowu melioracyjnego objętego wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich.

Zgodnie z wnioskiem Starosty S., przedmiotem sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B., gm. S.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. w piśmie z grudnia 2018 r. stanowiącym odpowiedź na wnioskek Starosty S. z [...] października 2018 r. wyraził stanowisko, według którego "Sprawa dotycząca niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B., gm. S., nie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego (...)“. Stanowisko to stanowi konsekwentne powtórzenie wcześniej wyrażono poglądu przez ten organ w piśmie z [...] września 2018 r., który działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257) przekazał akta sprawy prowadzonej przez Starostę S., znak: [...], tj. z wniosku Wójta Gminy S. o wszczęcie postępowania w sprawie niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli odnoszących korzyści w miejscowości B.

Na wstępie dalszych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, że przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim to, że: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni, organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana.

Ustalenie wykładni przepisów prawa materialnego na gruncie konkretnej sprawy wszczętej tym wnioskiem oraz wyjaśnienie stanu faktycznego i czynności nakazanych w art. 7 k.p.a. nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem.

Z akt sprawy wynika, że sprawa dotyczy niewykonywania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma wskazanie, że niezbędnym warunkiem sprawnego działania systemu melioracyjnego jest jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja. Większość negatywnych skutków związanych z niewykonywaniem lub nienależytym wykonywaniem obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych wynika z nieprawidłowej eksploatacji urządzeń i braku ich konserwacji. W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że istnieje konieczność utrzymania tzw. dwustronnego systemu melioracyjnego, na który składa się jedność obu kierunków melioracji: nawodnienia i odwodnienia (zob. Z. Mikulski, Gospodarka wodna, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998, s. 98).

W drugiej kolejności wskazać należy, że ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zrezygnowała z istniejącego dotychczas podziału na urządzenia melioracji wodnych podstawowych i urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i wprowadziła pojęcie urządzeń melioracji wodnych. Według art. 389 pkt 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pozwolenia wodnoprawnego wymaga, między innymi, wykonanie urządzeń wodnych. Do urządzeń wodnych ustawa zalicza rowy (art. 16 pkt 65 lit. a). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 lit.a przepisy ustawy dotyczące: urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do: urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. Według art. 197 ust. 1 pkt 1, urządzeniami melioracji wodnych są, między innymi, rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Zgodnie z art. 195, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy.

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca zaliczył rowy melioracyjne do dwóch kategorii: 1) do kategorii urządzeń wodnych (art. 16 pkt 65) oraz do 2) kategorii urządzenia melioracji wodnych wraz z urządzeniami związanymi z nimi funkcjonalnie. Według art. 205 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. W piśmiennictwie wskazuje się, że melioracje wodne wiążą się przede wszystkim z regulowaniem stosunków wodnych w gruntach. Melioracje wodne w rolnictwie realizowane są z reguły na podstawie udziału zainteresowanych (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia prawne melioracji wodnych w rolnictwie, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1959. s. 185-186).

Niewykonywanie obowiązków utrzymania urządzeń melioracji wodnych w postaci rowu powoduje, że urządzenie to przestaje pełnić swoje funkcje. Ponieważ zabiegi melioracyjne z natury swej dotyczą tylko określonego rodzaju gruntów (np. zabagnionych, podmokłych), jednocześnie zaś przynoszą bezpośrednie i trwałe korzyści gospodarcze w postaci zwiększonej zdolności produkcyjnej zmeliorowanego gruntu, jedną ze stron w stosunkach melioracyjnych są zawsze określone grupy zainteresowanych. Rozmiar prac melioracyjnych oraz procesy przyrodnicze zachodzące nieprzerwanie w urządzeniach wodnych (zarastanie, zamulanie rowów melioracyjnych) powoduje, że istnieje skierowany do właścicieli gruntów obowiązek prawny utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych. Obowiązek ten musi być wykonany w sposób ciągły i zespołowy.

Jeżeli obowiązek, o którym mowa w art. 205, nie jest wykonywany, właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntów, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 206 ww. ustawy). Uregulowanie w art. 206, że właściwy organ Wód Polskich ustala, w drodze decyzji zakresy i terminy wykonywania obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych nie oznacza, że organ ten powinien w tym celu wydać pozwolenie wodnoprawne. Wykonanie robót remontowych, których celem jest utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych w celu zachowania ich funkcji, nie oznacza wykonania urządzeń wodnych i w związku z tym nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W orzecznictwie NSA na gruncie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ugruntowany był pogląd, który zachowuje aktualności w niniejszej sprawie, według którego wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (zob. (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. II OSK 414/16, LEX 2425514).

Zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Jeżeli określenie funkcji urządzenia wodnego, o którym mowa w ust. 1, nie jest możliwe, właściwy organ Wód Polskich, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, określić na nowo funkcję tego urządzenia oraz nakazać jego odbudowę albo likwidację (art. 191 ust. 3).

W kompetencjach zatem właściwego organu Wód Polskich leżą kwestie kontroli utrzymywania urządzeń wodnych przez zainteresowanych z możliwością szczegółowego określenia w decyzji szczegółowego zakresu obowiązków dla tych podmiotów i terminów ich wykonania.

Kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji ustalającej zakresy i terminy wykonywania obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Według art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgoda wodnoprawna jest udzielana przez wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Konstrukcja normatywna art. 397 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich. Badanie właściwości w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej).

Z treści art. 397 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika ogólna zasada wskazująca, że organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych są właściwe organy Wód Polskich.

W pierwszej kolejności ustawodawca w art. 397 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jako organ właściwy w sprawie zgód wodnoprawnych wskazał dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich w sprawach wymienionych w art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a. W drugiej kolejności ustawodawca w art. 397 ust. 3 pkt 2 unormował, że organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d.

Oznacza to, że na podstawie art. 397 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, sprawy pozwoleń wodnoprawnych leżą głównie w kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich lub dyrektorów zarządów zlewni.

Dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d.

Z treści art. 397 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wynika także pionowa struktura organów właściwych w sprawie zgód wodnoprawnych, która jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę w art. 14 ww. ustawy pionowej struktury organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami.

W art. 14 ust. 3–5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne unormowano strukturę organów Wód Polskich wskazując, m. in. w art. 14 ust. 4, że właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą.

Organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu w danej sprawie.Właściwość rzeczową określa się jednolicie jako zdolność prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 68).

Przepis art. 397 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. stanowi zasadę co do określenia właściwego organu Wód Polskich, jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu. Z art. 397 ust. 1 wynika również zasada jedności działania organów właściwych w sprawie zgód wodnoprawnych w ramach struktury Wód Polskich.

Jako że w niniejszej sprawie, spór zaistniał pomiędzy Starostą Sł. a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest wskazanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jako organu właściwego w sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.