Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2131/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 4a, 4b i 4g, ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 119/20 w sprawie ze skargi O. W. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz O. W. od Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych i od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 119/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. W. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt. 2 decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], a w punkcie 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w gminie K., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0135 ha, nieostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność S. W. (w udziale wynoszącym 5/6 części) oraz E. W. (w udziale wynoszącym 1/6 części).

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 20.941,67 zł na rzecz S. W. za udział w wysokości 5/6 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody z [...] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

W odwołaniu S. W. zaskarżył powyższą decyzję w części, tj. w zakresie pkt 2 wskazując, że organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 6 lipca 2016 r., kiedy to Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję w przedmiocie odwołań złożonych od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tą datą wystąpił skutek w postaci przeniesienia prawa własności nieruchomości, co oznacza, że wypłata odszkodowania nie powinna być warunkowana momentem, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, a winna nastąpić po tym, jak decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i w tym zakresie zobowiązanie GDDKiA do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość przedmiotowej nieruchomości określono w podejściu porównawczym i oszacowano na kwotę 25.130,00 zł., a Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela stosownie do wysokości posiadanych przez niego udziałów. W ocenie Ministra operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości, a sporządzona wycena nie była kwestionowana przez stronę postępowania.

Odnosząc się natomiast do terminu wypłaty odszkodowania Minister wskazał, że na gruncie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa drogowa) zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Stąd, mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2024 ze zm., dalej u.g.n.), wynikający z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zwłaszcza art. 132 ust. 1a u.g.n. w powiązaniu z ust. 1 u.g.n., wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej zapłata odszkodowania powinna następować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ocenie Ministra nie można podzielić stanowiska strony, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 6 lipca 2016 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W przedmiotowym stanie faktycznym zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2016 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2017 r., VII SA/Wa 2194/16, uchylił decyzję z [...] lipca 2016 r. Wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, II OSK 2124/17, oddalił skargi kasacyjne Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz GDDKiA. Obecnie prowadzone przez Ministra postępowanie w przedmiocie rozpoznania odwołań od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostało zakończone, co oznacza, że decyzja Wojewody z [...] stycznia 2016 r. nie jest ostateczna i w ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda zobowiązał GDDKiA do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] stycznia 2016 r. stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W dniu 14 lipca 2020 r. w związku z nadesłaniem do akt sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym w dniu 4 kwietnia 2020 r. skarżącym uznano za skarżącą w niniejszej sprawie następczynię prawną zmarłego – O. W.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że odwołanie od decyzji Wojewody z [...] stycznia 2019 r. dotyczyło jedynie jej pkt 2, a odwołujący nie kwestionował rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Zatem decyzja organu I instancji po upływie terminu na wniesienie od niej odwołania stała się w pkt 1 ostateczna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisach k.p.a. nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji I instancyjnej, ale nie może to jednak automatycznie wyłączać takiej możliwości. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się bowiem dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia I instancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz co do zasady także zakres postępowania. Jeżeli zatem odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję I instancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję I instancji w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice jego kompetencji. W konsekwencji nie może on poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy poza zakresem odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony.

Sąd I instancji uznał, że decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej, a więc w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym zaskarżona decyzja w zakresie w jakim dotyczy ustalenia odszkodowania, a więc części decyzji Wojewody niezaskarżonej odwołaniem, naruszyła prawo, co stanowi określoną w art. 145 § 1 lit. a) k.p.a. przesłankę do uchylenia przedmiotowej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie skarga skierowana jest do całej decyzji to z jej uzasadnienia wynika, że skarżący faktycznie kwestionują zaskarżoną decyzję w tej części, którą utrzymała ona w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji. Skarżący w żadnym fragmencie skargi nie kwestionowali wysokości ustalonego odszkodowania. Co więcej, tych okoliczności skarżący nie kwestionowali również w odwołaniu. Minister, wychodząc poza ramy odwołania, dokonał oceny operatu szacunkowego i postępowania odszkodowawczego przed organem I instancji i nie dopatrzył się by to postępowanie jak i sporządzony w jego toku operat szacunkowy naruszały przepisy prawa. Sąd I instancji nie podzielił oceny Ministra, że miał do takiego działania uprawnienie. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadzają się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego w części dotyczącej ustalonego w niej terminu wypłaty odszkodowania (który to termin był kwestionowany w odwołaniu).

Sąd I instancji stwierdził, że specustawa drogowa nie wskazuje terminu wypłaty odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa ta odsyła natomiast w tym zakresie, jak i co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. (art. 12 ust. 5 u.g.n.). Natomiast u.g.n. zasadę co do tego w jakim terminie następuje wypłata odszkodowania formułuje w art. 132 ust. 1, zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i b. Innymi słowy, termin wypłacenia odszkodowania wynika wprost z art. 132 ust. 1 u.g.n., a żaden przepis zarówno ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jak i mające odpowiednie zastosowanie, na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce gruntami nie wskazują by o terminie wypłaty takiego odszkodowania organ orzekał w decyzji. Termin wypłaty odszkodowania wynika bowiem wprost z ustawy. Zatem przyjąć należy, że decyzja orzekająca w tym zakresie jest wydana bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego, co z kolei oznacza, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą skutkującą co najmniej koniecznością uchylenia decyzji w tej części.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W oparciu o analizę orzecznictwa w piśmiennictwie dokonano wyodrębnienia najbardziej typowych sytuacji, które kwalifikują się jako przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Do takich sytuacji zalicza się m.in. wydanie decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji organu I instancji oraz w zaskarżonej decyzji, jako dotknięte wadą, powinno być wyeliminowane. Uchylenie uzasadnione jest zatem zarówno faktem, że rozstrzygnięcie to wadliwie określało termin wypłaty odszkodowania (bowiem takiego rozstrzygnięcia nie powinno być w decyzji, gdyż zostało ono wydane bez podstawy prawnej), jak i tym, że Minister mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

Od powyższego wyroku wywiedziono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej GDDKiA zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organy orzekające o terminie wypłaty odszkodowania dokonały tego bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał działania obu organów za pozbawione podstawy prawnej, nie można bowiem uznać za takie działanie przywołanie w orzeczeniach i uzasadnieniach decyzji obowiązków wynikających z treści art. 132 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie w jakim dotyczy ustalenia odszkodowania, a więc części decyzji organu I instancji niezaskarżonej odwołaniem, która stała ostateczna i prawomocna oraz wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego w zakresie terminu wypłaty odszkodowania;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 132 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że wadliwie określono termin wypłaty odszkodowania i organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niewątpliwie postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w tym zakresie. Niemniej jednak w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć środek zaskarżenia do części decyzji, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części.

Minister podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że odwołanie zostało złożone od decyzji Wojewody w części, tj. w zakresie punktu 2 dotyczącego terminu wypłaty ustalonego odszkodowania. Niemniej jednak organ odwoławczy nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja mogła być zaskarżona jedynie w części dotyczącej terminu wypłaty ustalonego odszkodowania. O odrębności poszczególnych elementów decyzji administracyjnej można mówić, gdy są one rezultatem orzekania na odrębnych podstawach materialnoprawnych i w odrębny sposób procesowy. Ocena czy istnieje możliwość zakwestionowania w danym przypadku poszczególnych rozstrzygnięć decyzji zależy od ich wzajemnego powiązania. W sytuacji, w której organ administracji zobowiązany jest w odrębnej decyzji do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości, nie ma możliwości wyodrębnienia jedynie rozstrzygnięcia co do terminu wypłaty ustalonego odszkodowania, jako samodzielnie funkcjonującego w obrocie prawnym fragmentu decyzji. Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut Sądu I instancji, jakoby organ rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody wyszedł poza przedmiot zaskarżenia. Strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją. W ocenie Ministra jest to warunek konieczny dla objęcia kontrolą jedynie części decyzji pierwszoinstancyjnej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Minister nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji, w zakresie terminu wypłaty odszkodowania, wydana została bez podstawy prawnej zawartej w przepisach prawa materialnego. Na gruncie przepisów specustawy drogowej zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości, o których mowa w jej art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 specustawy drogowej. W decyzji odszkodowawczej ustalana jest zarówno kwota odszkodowania za przejętą nieruchomość, osoba uprawniona do odszkodowania, płatnik oraz dodatkowo termin wypłaty tego odszkodowania. Wprawdzie w art. 132 ust. 1 u.g.n. określa termin wypłaty odszkodowania i wynika on wprost z ustawy, ale nie można uznać, że orzeczenie o terminie wypłaty odszkodowania w decyzji oznacza, że decyzja w tej części dotknięta jest wadą skutkującą co najmniej koniecznością uchylenia decyzji w tej części.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżąca wniosła o ich oddalenie, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od każdego ze skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 30 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżący kasacyjnie (GDDKiA oraz Minister Rozwoju i Technologii) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 11 stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu. Należy mieć na względzie, że sprawa dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie przepisów specustawy drogowej. W konsekwencji nie jest w sprawie wydawana decyzji o wywłaszczeniu na podstawie przepisów u.g.n. Na gruncie ogólnych zasad wywłaszczania nieruchomości uregulowanych w u.g.n., zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n., organ ustala odszkodowanie w decyzji o wywłaszczeniu. Z tą sytuacją koreluje przepis art. 132 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę, że przepis ten wskazuje nie na kryterium ostateczności decyzji, lecz kryterium wykonalności decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 132 ust. 1 u.g.n. nie mógł jednak mieć w sprawie zastosowania, a to ze względu na zastrzeżenie art. 132 ust. 1a u.g.n.

Specustawa drogowa zawiera w art. 12 regulację dotyczącą wydania decyzji o odszkodowaniu. W przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). W przepisach art. 12 ust. 4b i 4g uregulowany został termin, w jakim wydaje się decyzję ustalającą wysokość odszkodowania. Termin ten wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Natomiast w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g). Są to terminy do wydania decyzji o odszkodowaniu, a nie terminy wypłaty odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z tego powodu ostateczność tej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, nie ma też znaczenia dla jego wypłaty.

Przepis art. 12 ust. 4a przewiduje dla organu kompetencję do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się wobec tego ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kompetencja ta nie obejmuje orzekania w przedmiocie terminu wypłaty odszkodowania, który został bezpośrednio uregulowany w przepisach u.g.n. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, które dotyczy kwestii waloryzacji odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje w decyzji. Natomiast terminy jego wypłaty określa art. 132 u.g.n. Jak wyżej wskazano, w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie specustawy drogowej, nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 1 u.g.n., w tym przypadku o odszkodowaniu nie orzeka się bowiem w decyzji o wywłaszczeniu. Zastosowanie znajduje natomiast przepis art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Szczególny przypadek, w którym może dojść do określenia w decyzji terminu wypłaty odszkodowania, przewiduje art. 132 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, organ może ustalić inny niż określony w ust. 1–3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania, co dotyczy także możliwości ustalenia innego terminu wypłaty odszkodowania. Ustalenia takie organ może jednak poczynić wyłącznie za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania. Konieczne jest przy tym uzyskanie przez organ jednoznacznego w treści oświadczenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, z którego będzie wynikać, na co osoba ta wyraża zgodę (tak: E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 132). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie. Natomiast w wydanych decyzjach, niezależnie od braku podstaw do orzekania w przedmiocie terminu wypłaty odszkodowania, organy wadliwie zastosowały dwie konkurencyjne podstawy prawne, z których jedna (art. 132 ust. 1 u.g.n.) w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. Przepisy art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n. określają terminy wypłaty odszkodowania w dwóch różnych stanach prawnych i faktycznych, które nie mogą zaistnieć łącznie, albowiem nie jest możliwe zarówno określenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu i jednocześnie w odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania. W przypadku wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej nie ma też miejsca wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu.

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut GDDKiA dotyczący art. 132 ust. 1 u.g.n. Skoro przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania i nie może wyznaczać terminu zapłaty odszkodowania ustalonego odrębną decyzją o odszkodowaniu za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej, to zarzut jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Przepis ten ani nie stanowi podstawy do orzekania o terminie wypłaty odszkodowania, ani nie określa w sprawie terminu wypłaty odszkodowania.

Nie są skuteczne również zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej Ministra. Zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzut naruszenia prawa materialnego zostały postawione w powiązaniu z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 132 ust. 1 u.g.n. Jak wyżej wyjaśniono, art. 132 ust. 1 u.g.n. nie znajduje w sprawie zastosowania. To, jaki jest zakres orzekania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w trybie specustawy drogowej stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzją tą ustala się wysokość odszkodowania. Zarzutem naruszenia art. 132 ust. 1 u.g.n. nie można zatem zawalczyć stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do orzekania w kwestii terminu wypłaty odszkodowania. Skoro zaś przepis art. 132 ust. 1 u.g.n. nie wyznacza w sprawie terminu wypłaty odszkodowania, zarzutem jego naruszenia nie można również uzasadnić tezy, że Sąd I instancji błędnie uznał określony w decyzji termin za wadliwy. Kwestia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nie ma znaczenia dla terminu wypłaty odszkodowania ustalonego odrębną decyzją.

Analogicznie nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi jedynie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji i nie odnosi się do zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w związku z treścią odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten nie może zatem uzasadniać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy mimo braku podstawy prawnej działał z urzędu, traktując odwołanie jako wniesione od decyzji organu I instancji w całości. Tak postawiony zarzut nie mógł zwalczyć ustaleń Sądu, że decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej, a więc w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stała się ostateczna i prawomocna. Dla wykazania, że rozstrzygnięcie o terminie wypłaty odszkodowania stanowi integralną część decyzji o ustaleniu odszkodowania konieczne byłoby wskazanie na przepis taką regulację zawierający, czego nie uczyniono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast, skoro w decyzji zawarto rozstrzygnięcie wykraczające poza zakres rzeczowy wyznaczony w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, to już z tego powodu w tym zakresie mogło ono podlegać samodzielnemu zaskarżeniu. Przepis art. 127 § 1 k.p.a. nie jest również przepisem prawa materialnego, nie może służyć wykazaniu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargi kasacyjne (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).