Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1573/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 130 a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 390/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 390/14 oddalił skargę J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Rudzie Śląskiej orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa samochodu osobowego marki [...], o nr rejestr. [...]. Samochód ten w dniu 23 października 2002 r. został usunięty z drogi i odholowany na parking strzeżony w Chorzowie przy ulicy [...], prowadzony przez [...] J. B.

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. J. B. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie o zwrot kwoty 12.568,62 zł plus podatek VAT za przechowywanie tego pojazdu, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia 25 października 2002 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organy państwowe zleciły dozorcy odprowadzanie na należący do niego parking pojazdów zajętych przez Policję lub Straż Miejską. Jako dozorca zobligowany był do przechowywania zajętych ruchomości, za co winien otrzymać zwrot kosztów oraz wynagrodzenie za przechowywanie rzeczy, którego dotąd nie otrzymał. Wskazał, że wnioskowana kwota została przez niego wyliczona na podstawie dołączonej kalkulacji kosztów.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie, działając na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) przyznał zwrot wydatków oraz wynagrodzenie na dozór przedmiotowego pojazdu za okres od października 2002 r. do lutego 2006 r. w wysokości 3801 zł brutto wraz z kosztem holowania przedmiotowego pojazdu w wysokości 60 zł, co dało łączną kwotę 3861 zł. oraz odmówił zapłaty odsetek od przyznanej kwoty.

Organ wskazał, że wnioskodawca wezwany do przedłożenia zestawień i wyliczeń wraz z dokumentami potwierdzającymi poniesione wydatki, przesłał do urzędu w Chorzowie dokumenty wykonane przez mgr. inż. A. S., stanowiące o kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych. W ocenie organu dokument ten może być dla właściciela parkingu wskazówką w jaki sposób ustalać odpłatność za usługi parkingowe, aby działalność z tego tytułu był rentowna. Nie może natomiast być dla organu egzekucyjnego podstawą do ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór. Przedstawione wydatki dotyczą bowiem całej działalności i nie odnoszą się tylko do świadczonej usługi parkingowej. Wobec tego organ uznał, że konieczne było ustalenie tej kwestii w drodze dowodów podejmowanych przez organ i ustalił średnie stawki abonamentowe obowiązujące na parkingach strzeżonych w Chorzowie i Świętochłowicach, a następnie w oparciu o nie wyliczył wynagrodzenie oraz zwrot wydatków za przechowywanie przedmiotowego pojazdu.

W zakresie żądania zapłaty odsetek za okres od dnia 27 grudnia 2002 r. do dnia zapłaty Naczelnik Urzędu odmówił ich zapłaty. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po stronie organu egzekucyjnego leży obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Zdaniem organu żądane odsetki nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, będąc świadczeniem ubocznym. Ich ustalanie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Brak regulacji oznacza, że organ administracyjny nie może ich ustalić i nakazać zwrotu w trybie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 836 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. W oparciu o brzmienie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie ewentualnie – w oparciu o art. 145 p.p.s.a. – o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego – wnosząc i wywodząc jak w skardze – zaakcentował, że podstawą przyznania należności dozorcy parkingu winny być stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu i zawartego porozumienia. Dodano, że w dalszej kolejności dla wyjaśnienia sprawy niezbędne byłoby powołanie biegłego sądowego oraz podkreślono, że w każdym wypadku podstawą wypłaty należności winny być stawki dobowe, a nie abonamentowe z uwagi na specyfikę i wymogi wobec dozorcy parkingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. oddalił skargę stwierdzając, że organy prawidłowo uznały, iż skarżący nie wykazał jakie wydatki poniósł z tytułu sprawowanego dozoru pojazdu. W ocenie Sądu sporządzona na zlecenie skarżącego "Ekspertyza" nie tylko została przygotowana przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z tego zakresu, lecz przede wszystkim nie uwzględnia danych wynikających z dołączonej do sprawy dokumentacji źródłowej i stanowi jedynie kalkulację stawek parkingowych, aby działalność z tego tytułu była rentowna.

Sąd za zbędne uznał zarówno powołanie biegłego, jak i przesłuchanie biegłego w charakterze świadka oraz przesłuchanie skarżącego dla wykazania ponoszonych przez niego wydatków oraz strat z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego wskazując, że skarżący przedłożył już dokumentację źródłową, własną kalkulację i opracowaną na jego zlecenie ekspertyzę, zaś kwestia poniesionej szkody nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie ma też – w ocenie Sądu – podstawy prawnej do przyznania odsetek na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wskazał, że podjęta uchwała Rady Powiatu nie ma waloru wiążącego Skarb Państwa, ani też zawarte przez skarżącego porozumienie z Miastem Chorzów nie gwarantowało mu, że otrzyma żądane przez niego kwoty w razie przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, i to za okres poprzedzający taki skutek prawny. Zdaniem Sądu istotny jest też okres sprawowania dozoru nad pojazdem. Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie Chorzowa i Świętochłowic jako sąsiadujących miast przez podmioty gospodarcze przy zawieraniu umów parkingowych na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres czasu. W ocenie Sądu zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu. Zasadnie zatem – w ocenie Sądu – organy nie znalazły przesłanek do zastosowania stawki dobowej za parkowanie pojazdów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z treścią przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ egzekucyjny zasadnie przyjął, iż średnia stawka abonamentowa stosowana na terenie Chorzowa i Świętochłowic jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ egzekucyjny, przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony, z pominięciem dowodów zawnioskowanych i przedstawionych przez stronę i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do dokonania rzetelnych i wyczerpujących ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych, lecz może poprzestać na ustaleniu wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju, poczynionym na podstawie kilku niezweryfikowanych informacji, przy jednoczesnym pominięciu dokumentacji źródłowej, oszacowania rzeczoznawcy, istniejących porozumień oraz zawnioskowanych dowodów w postaci zeznań stron, świadków i powołania biegłego;

2. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 130a pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo ruchu drogowym, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż ustalenie należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór według średniej stawki abonamentowej miesięcznej określonej przez organ w oparciu o stawki abonamentowe (stosowane przez kilka podmiotów prowadzących w okolicy usługi parkingowe, bez weryfikowania spełnienia odpowiednich warunków przez te podmioty), przy uznaniu przez Skład Orzekający w oparciu wyłącznie o zasady doświadczenia życiowego, że nie sposób uznać, iż parkingi wybrane do porównań miałyby spełniać niższe wymogi niż parking uwzględniony przez skarżącego, przy jednoczesnym uwzględnieniu znikomej wartości przechowywanego pojazdu, co skutkowało uznaniem Sądu, że takie ustalenia organu egzekucyjnego wyczerpują wymóg prawidłowego ustalenia rzeczywistej wartości koniecznych kosztów oraz należnego wynagrodzenia - podczas gdy poczynione w ten sposób ustalenia noszą cechy daleko idącej dowolności, oparcia ustaleń na nieuzasadnionych domniemaniach i nie odpowiadają rzeczywistym wartościom koniecznych wydatków poniesionych przez podmiot wykonujący dozór - skarżącego - oraz pozbawiają go należnego wynagrodzenia a tym samym nie odpowiadają normie przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwłaszcza, że żadne regulacje odnoszące się do przechowania pojazdów na parkingach depozytowych nie przewidują w rozliczeniach stawek abonamentowych lecz wyłącznie stawki dobowe;

3. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z treścią art. 836 k.c., poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, iż w sytuacji domagania się przez skarżącego tytułem wydatków i wynagrodzenia kwoty według stawek dobowych z Uchwał Rady Miasta za jeden dzień sprawowania dozoru, czyli stawki wynikającej z zawartych porozumień z Miastem Chorzów, które wprost odsyłały do stawek określonych uchwałą Rady Miasta Chorzowa – wobec niewykazania wysokości poniesionych wydatków, gdzie jak to ustalił Sąd, w kwestii wysokości wynagrodzenia należy posiłkować się przepisem art. 836 k.c., należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, gdzie zdaniem Sądu wobec przyjęcia, iż zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak to ma miejsce przy wykupieniu abonamentu, co zdaniem Sądu stanowi o zasadności odmowy przez organy zastosowania przy rozliczeniu stawek dobowych za parkowanie pojazdu - podczas gdy powołany art. 102 § 2 p.p.s.a. wprost wskazuje, iż przechowawcy należy się zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a stosowany posiłkowo art. 836 K.c. ustala, że dopiero gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, gdzie skarżący miał zawarte z Miastem Chorzów porozumienia określające sposób ustalania odpowiedniego wynagrodzenia w stawkach dobowych odsyłające do stawek określonych w uchwałach rady miasta;

4. naruszenie art. 836 k.c. poprzez:

a) uznanie przez Sąd, iż Porozumienia, na mocy których skarżący dozorował pojazdy w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a które wprost odwoływały się do stawek ustalanych w Uchwałach Rady Miasta Chorzów w zakresie rozliczania usługi, nie gwarantowały skarżącemu uzyskania takich stawek od Skarbu Państwa - podczas gdy Porozumienia te regulowały obowiązek, sposób i stawki rozliczenia zleconej usługi. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 836 k.c., wskazana w Porozumieniach wartość, winna stanowić podstawę ustalenia wartości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia;

b) uznanie, iż ustalenie zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia w oparciu o średnie stawki abonamentowe wskazane przez podmioty świadczące podobną działalność do działalności skarżącego, odpowiada wynagrodzeniu w danych stosunkach przyjętemu - podczas gdy wynagrodzenie ustalone w ten sposób, kształtuje się na poziomie zdecydowanie niższym niż rzeczywiście poniesione wydatki i wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, albowiem określone zostało bez weryfikacji czy parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia, spełniały takie warunki, jakie musiał spełnić skarżący na potrzeby realizacji obciążających go obowiązków, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przedstawionej dokumentacji źródłowej oraz ekspertyzy wykazującej sposób obliczenia stosownych należności;

5. art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre z podmiotów na obszarze ich działania, w szczególności nie dotyczą jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jako właściciela pojazdu nieodebranego w terminie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, oraz czynienie przez Sąd własnych ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, w tym poprzez niczym niepoparte domniemania i sugestie nie znajdujące odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym w przedmiocie przyjęcia, iż koszt przechowania pojazdu uzależniony jest od wartości przechowywanego pojazdu i bezpodstawnego wniosku, że z uwagi na niską wartość pojazdów przechowywanych w trybie wykonania ustawy Prawo o ruchu drogowym dozorca nie ponosi wysokich kosztów oraz ryzyka związanego z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony przechowywanym pojazdom, jak też bezzasadnym uznaniu, że przechowanie pojazdów w ramach wskazanej ustawy łączy się z mniejszą ilością obowiązków niż przechowanie pojazdu w ramach zwykłej umowy cywilnoprawnej - w sytuacji gdy twierdzenia takie w żadnej mierze nie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a wprost przeciwnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na uznanie przez organy administracji zasadności stosowania w rozliczeniach stawek dobowych w wysokościach ustalanych w Uchwałach Rady Miasta;

2. art. 151 p.p.s.a, w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) przez oddalenie skargi pomimo faktu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez:

- uznanie przez Sąd prawidłowości stanowiska organu administracyjnego stwierdzającego, że skarżący nie wykazał jakie poniósł wydatki z tytułu dozoru przedmiotowego pojazdu za sporny okres - pomimo faktu iż skarżący celem wykazania wartości koniecznych wydatków i stosowanego wynagrodzenia przedłożył dokumentację źródłową, własną kalkulację jak również sporządzoną przez rzeczoznawcę ekspertyzę w zakresie stawek parkingowych określającą podstawy oraz sposób wyliczenia stawki za przechowanie pojazdu w danym okresie, jak też przedłożył porozumienia zawarte z Miastem Chorzów w przedmiocie wykonania obowiązków wynikających z ustawy Prawo o Ruchu drogowym a tym samym szczegółowo i wyczerpująco wykazał wartość wydatków koniecznych i stosownego wynagrodzenia;

- uznanie przez Sąd zasadności stanowiska organu, iż na podstawie dokumentacji źródłowej przedstawionej przez skarżącego, nie ma możliwości ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków - w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja źródłowa obrazuje rzeczywistą wartość kosztów prowadzonej działalności, zatem także wydatków koniecznych poniesionych w związku z przechowaniem danego pojazdu, które mogłyby zostać wyodrębnione w drodze prawidłowej analizy dokumentacji dokonanej przez biegłego sądowego, a nadto ze zgromadzonej dokumentacji wprost wynika, iż za część pojazdów i część okresu przechowywania pojazdów organy administracji uznały za zasadne dla rozliczenia usług stawki z Uchwał Rady Miasta;

- przyjęcie przez Sąd, iż skarżący nie kwestionował w toku postępowania błędów i sprzeczności wynikających zdaniem organu z przedstawionych dokumentów - w sytuacji gdy w toku postępowania skarżący wprost kwestionował bezpodstawność subiektywnego i autorytarnego podważania przedstawionych przez niego dowodów wykazujących wysokość koniecznych kosztów i należnego wynagrodzenia, domagając się zweryfikowania stanowiska organu, w tym w drodze dowodu z opinii biegłego sądowego oraz jego wysłuchania, co zostało Skarżącemu uniemożliwione;

- uznanie przez Sąd za zasadne stanowiska organu w przedmiocie rzekomej nieprzydatności przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy rzeczoznawcy na potrzeby wykazania wysokości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia z wskazaniem, iż została sporządzona przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z danego zakresu i nie uwzględnia danych wynikających z dokumentacji źródłowej - podczas gdy ekspertyza została wykonana w oparciu o dokumentację źródłową przez biegłego sądowego i skarbowego posiadającego odpowiednią wiedzę merytoryczną i uprawnienia do wykonywania kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych;

- bezzasadne przyjęcie, iż wartość pojazdu usuwanego, holowanego, bądź przechowywanego w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym ma jakikolwiek wpływ na wysokość należnego wynagrodzenia przedsiębiorcy wykonującego w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym czynności w tym zakresie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z brzmieniem art. 151 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji przepisów art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 k.c., co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, iż zaskarżone orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, co z kolei prowadziło do oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organy zarówno I jak i II instancji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego;

4. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a, przez niedostrzeżenie faktu rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i 84 k.p.a., poprzez wybiórczą i tendencyjną analizę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych i zawnioskowanych przez skarżącego celem wykazania rzeczywistej wartości poniesionych wydatków i należnego wynagrodzenia oraz stwierdzenie niewykazania wymaganych okoliczności przez przechowawcę z pominięciem treści zawartych przez Skarżącego z Miastem Chorzów porozumień oraz treści uchwał rady miasta określających w sposób miarodajny wartość rzeczywistych kosztów przechowania pojazdów usuniętych z drogi w stawkach dobowych - a następnie oparcie ustaleń w sposób całkowicie dowolny na kilku niemiarodajnych, niezweryfikowanych zapytaniach do podmiotów prowadzących podobną działalność co skarżący i ustalenie kwot należnych skarżącemu wyłącznie w oparciu o uśrednione stawki wynikające z trzech uzyskanych odpowiedzi, co miało istotny wpływ na treść decyzji obu instancji, gdzie niedostrzeżenie i pominięcie przez Sąd I instancji naruszenia wskazanych regulacji przez organy administracji, miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia poprzez przyjęcie przez Sąd bezczynności skarżącego w złożeniu dowodów uzasadniających jego żądania i stwierdzenie prawidłowości oparcia rozstrzygnięcia na uśrednionych stawkach abonamentowych, co prowadziło do oddalenia skargi;

5. art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a, poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organy administracji regulacji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący przyjęciem przez Sąd prawidłowości działania organu administracji w zakresie, w jakim organ administracji przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynagrodzenie za dozór pojazdów, przy stwierdzeniu niewykazania rzeczywistej wartości wydatków i należnego wynagrodzenia nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia za wykonywanie dozoru przyjętych w danych stosunkach lokalnych w sposób wyczerpujący, co skutkowało przyjęciem prawidłowości stanowiska organów administracji I i II instancji.

Odpis skargi kasacyjnej został doręczony organowi 30 kwietnia 2015 r. (k. 202). Pismem z 18 maja 2015 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 19 maja 2015 r.(k.220), określonym jako odpowiedź na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepianych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Na wstępie należy wyjaśnić charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Skarżący kasacyjnie podnosi, że słusznym byłoby wypłacenie wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej umowy bądź też stawki określonej w uchwale Rady Miasta Chorzów w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o żadną z postulowanych podstaw.

Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można nie zauważyć faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Chorzowa, jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Opłata ustalona uchwałą rady miasta to opłata, którą obowiązany jest ponieść właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Opłata ta stanowi dochód miasta (art.130a ust.6e ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę miasta odnosi się do właściciela pojazdu a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony (tak wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się strona, nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Z tych samych względów zarzut nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie narusza art.8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było przyjęcie średniej stawki abonamentowej obowiązującej na terenie miasta Chorzów i Świętochłowice. Tak obliczona stawka jest adekwatna do rzeczywistych kosztów i godziwego wynagrodzenia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone, do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy, co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i art. 836 k.c.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P., zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis ten dotyczy konstytucyjnego systemu źródeł prawa, wskazując na kategorię prawa miejscowego i nie może stanowić właściwej podstawy do zakwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa miejscowego.

Nie mógł również być skuteczny zarzut naruszenia art. 130a pkt 6 p.r.d. Tak określonego przepisu nie zawiera bowiem powołana ustawa, jej artykuł 130 a nie składa się z punktów, lecz z jedenastu ustępów, które dopiero zawierają punkty. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać intencji składającego skargę kasacyjną i samodzielnie precyzować jej zarzutów. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem nie wykazano skutecznie, by mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz 78 i 80 k.p.a., gdyż naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. wówczas byłoby uzasadnione, gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego miałoby miejsce na podstawie przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Pominięcie przez organy dowodu z opinii biegłego zastało zauważone przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji za prawidłowe uznał pominięcie tego dowodu, gdyż przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty dotyczą wszelkich kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, obejmującej usługi w znacznie szerszym wymiarze (wykonywaniu napraw samochodów) niż usługi związane z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ocenę tą Naczelny Sąd Administracyjny uważa w pełni za uzasadnioną. Także opracowana, na zlecenie skarżącego, ekspertyza prawidłowo została przez Sąd I instancji zakwalifikowana jako nieprzydatna dla sprawy z uwagi na to, że stanowi kalkulację opłacalności stawek parkingowych, a nie rzeczywiste wyliczenie kosztów związanych z dozorem przechowywanego pojazdu. Dlatego też organy nie naruszyły przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem pominięcia przez nie dowodów nieprzydatnych dla sprawy nie można zakwalifikować jako naruszenia wymienionych norm procesowych.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. jak też art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., również nieuzasadnione są zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w piśmie z dnia 18 maja 2015 r., albowiem pismo to wniesione zostało po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12).