Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 660/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Szpitala [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tytułu wpisu od skargi do sądu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 660/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Szpitala [..] z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Szpitala [..] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w zakresie udostępnienia skanów umów najmu pomieszczeń, o których mowa w treści wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 13 września 2016 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność "Szpitala [..]" w W. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, jakiej Stowarzyszenie domagało się we wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r. w zakresie:

- informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Szpitala,

- informacji o adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ja przeprowadzających – w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003-2015,

- informacji o tym, czy Szpital udostępnia, użycza, wynajmuje, tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak, to o udostępnienie skanów umów, na podstawie których to następuje,

- skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Szpital udostępnił informację w zakresie pierwszego i trzeciego pytania wniosku w pełnym zakresie, natomiast odnośnie do pytania drugiego poinformował o konieczności wniesienia opłaty, a odnośnie do pytania czwartego uznał informację za niestanowiącą informacji publicznej. Następnie Szpital, w reakcji na pismo Stowarzyszenia z dnia 29 kwietnia 2016 r., pismem z dnia 5 lipca 2016 r. poinformował o możliwości udostępnienia informacji w zakresie pytania drugiego wniosku, a w zakresie czwartego pytania podtrzymał swoje stanowisko. W tej sytuacji Stowarzyszenie uznało skargę za uzasadnioną wskazując, że zostało jej ograniczone prawo do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na żądanie Sądu organ wyjaśnił, że do wnioskodawcy nie było kierowane pismo z dnia 5 lipca 2016 r. i jednocześnie wskazał przebieg korespondencji w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. uznał, że pomimo twierdzenia skarżącego o udostępnieniu żądanej informacji w pełnym zakresie w zakresie punktów 1 i 3 wniosku, z uwagi na żądanie skargi zobowiązania do udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., zasadnym było rozstrzygnięcie co do całości wniosku.

Sąd I instancji stwierdził, że zagadnienia ujęte w punktach 1-3 wniosku stanowią informację publiczną i nie było to sporne między stronami postępowania, przy czym dwa pierwsze żądania wniosku zostały przez Dyrektora Szpitala w całości zrealizowane, w takim zakresie – jaki wynikał z brzmienia tych żądań, wobec czego w tym zakresie Sąd skargę oddalił.

W odniesieniu do żądania punktu trzeciego wniosku Sąd uznał, że w zakresie pomieszczeń - podmiot zobowiązany przedstawił Stowarzyszeniu wykaz umów, tymczasem Stowarzyszenie nie żądało wykazu umów, ale udostępnienie skanów umów. Zatem w zakresie pomieszczeń, żądnie 3 wniosku Stowarzyszenia nie zostało wykonane prawidłowo w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie Szpital pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czwarte pytanie wniosku Stowarzyszenia z dnia 14 kwietnia 2016 r. nie dotyczyło informacji publicznej. Jakkolwiek bowiem umowa o pracę może zawierać informacje publiczne i tak będzie w przypadku umowy o pracę zawartą z ordynatorem, to cała umowa o pracę, jako taka, nie staje się przedmiotem informacji publicznej. Tymczasem pytanie Stowarzyszenia nie dotyczyło informacji publicznych, które mogłyby być zawarte w umowie o pracę, lecz udostępnienia całej umowy o pracę, która to w ocenie Sądu I instancji stanowi dokument prywatny. Sąd stwierdził, że aby wniosek mógł zaistnieć w sferze regulowanej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien zawierać zagadnienia publiczne, czyli jego strona przedmiotowa musiałby być całkowicie inaczej sformułowana. Z tych przyczyn w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadna była pisemna odmowa udostępnienia Stowarzyszeniu umów o pracę z ordynatorami, dokonana przez Dyrektora Szpitala z powołaniem się na brak cech informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w części obejmującej punkt pierwszy rozstrzygnięcia oraz punkt trzeci – w zakresie, w jakim oddalono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu na dzień wniesienia wniosku, wnosząc o uchylenie wyroku oraz uwzględnienie skargi na bezczynność w zakresie pytania czwartego wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r. ewentualnie zaś uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że "skany umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku" nie są objęte zakresem przedmiotowym konstytucyjnego prawa – nie stanowią dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez pominięcie tego przepisu przy określaniu obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji a co za tym idzie zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że skany umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu nie stanowią informacji publicznej,

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, ze informacja publiczna, która nie ostała udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek oraz że udostępnianie informacji na wniosek następuje, co do zasady, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek z dnia 14 kwietnia 2016 r. w zakresie udostępnienia skanów umów najmu pomieszczeń nie został zrealizowany zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 27 kwietnia 2016 r. po telefonicznym uzgodnieniu z S.O. (Prezesem Stowarzyszenia) podmiot zobowiązany przekazał w odpowiedzi na pytanie trzecie wniosku wykaz umów najmu (bez anten, tablic, nośników reklamowych) pomieszczeń szpitala użyczanych innym podmiotom i poinformował, że Szpital nie udostępnia innym podmiotom sprzętu medycznego. Stowarzyszenie uzyskało wykaz umów najmu i w skardze na bezczynność organu nie kwestionowano realizacji pytania wniosku dotyczącego tej kwestii, wskazując, że organ udostępnił informację (tiret pierwsze i trzecie wniosku) w pełnym zakresie. Chociaż w treści pierwotnego wniosku Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie skanów umów, to zmodyfikowano przedmiot wniosku – zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i dotyczącym sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej i nie było to następnie przez Stowarzyszenie kwestionowane.

W ocenie skarżącego kasacyjnie podmiot pozostawał w bezczynności co do realizacji wniosku w zakresie żądania udostępnienia skanów umów z dyrektorami, błędnie uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie umowy te dotyczą działalności Szpitala, a więc spraw publicznych, gdyż związane są z funkcjonowaniem podmiotu publicznego zajmującego się ochroną zdrowia. Uznanie umów za dokumenty prywatne także nie wykluczałoby dostępności do nich, skoro istnieje możliwość zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zanonimizowanie dokumentu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Szpitala [..] w W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które podjął następnie postanowieniem z dnia 6 listopada 2020 r. po ustaniu przyczyny zawieszenia, z udziałem [..] w W. – następcy prawnego Szpitala [..] z siedzibą w W.

Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Pismem z dnia 24 marca 2021 r. pełnomocnik [..] podtrzymała dotychczasowe stanowisko strony oraz dodatkowo podniosła, że Szpital nigdy nie uchylał się od udzielenia informacji publicznej, a odmowa udostępnienia skanów umów z ordynatorami wynikała z przyjęcia, że nie jest to informacja publiczna. Wszystkie odpowiedzi były udzielane w terminie, zgodnie ze stanem faktycznym, a ewentualne wątpliwości były usuwane w kontakcie telefonicznym z władzami Stowarzyszenia. W ocenie organu wniosek nie dotyczył informacji publicznej, a organ nie pozostawał w związku z tym w bezczynności w jej udostępnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tak wyznaczonych granicach uznać należy ją za nieusprawiedliwioną.

Podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie skargą kasacyjną objęto rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części zobowiązującej do rozpatrzenia wniosku w zakresie udostępnienia skanów umów najmu pomieszczeń oraz w zakresie rozstrzygnięcia o niezasadności skargi na bezczynność w odniesieniu do żądania pytania czwartego wniosku, w obu przypadkach stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa "na kanwie niniejszej sprawy". Tak skonstruowany zarzut nie pozwala określić, jakiego rodzaju naruszenie zarzucono, czy naruszenia tego skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest, jak wyżej wskazano, związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia determinuje zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wymogów tych skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu nie spełnia.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że "skany umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku" nie są objęte zakresem przedmiotowym konstytucyjnego prawa. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała prawidłowości wykładni art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, a sposób skonstruowania zarzutu wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawie. Brak zakwestionowania w skardze kasacyjnej wykładni art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz brak zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia w ocenie prawidłowości zastosowania powyższego przepisu jako punkt odniesienia wykładnię prawa i ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez Sąd I instancji. Skoro Sąd I instancji przyjął, że treść wniosku będącego jednym z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy nie dotyczy dokumentów podlegających udostępnieniu, to konkluzja zgodnie z którą prawo do uzyskiwania informacji publicznej nie obejmuje dostępu do "skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku" nie jest wynikiem wadliwego zastosowania przepisu, który stanowi o dostępie do dokumentów jako formie dostępu do informacji publicznej. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Naruszenia art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu tego przepisu, a więc zarzuca jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym Sąd uznał, że wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył informacji publicznej. W tej zaś sytuacji przedmiotem wykładni i stosowania przez Sąd nie mogły stać się powołane wyżej przepisy. Sąd nie wyraził bowiem stanowiska o ograniczeniu dostępności informacji publicznej w niniejszej sprawie, lecz przyjął, że wnioskowana informacja w ogóle nie ma charakteru informacji publicznej. Niezależnie jednak od powyższego należy zwrócić uwagę, że obydwa wskazane wyżej przepisy normują podstawy ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, przy czym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter ogólny i odnosi się do ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw stanowiąc, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z kolei art. 61 ust. 3 Konstytucji RP odnosi się już bezpośrednio do prawa dostępu do informacji publicznej stanowiąc, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Obydwie powyższe regulacje konstytucyjne wskazują jako podstawę ograniczenia praw podmiotowych "ochronę wolności i praw innych osób" określoną w drodze ustawowej. Dla skuteczności zarzutu nieprawidłowego ograniczenia w realiach konkretnej sprawy prawa dostępu do informacji publicznej nie byłoby zatem wystarczające powołanie wyłącznie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) – dalej u.d.i.p., przez błędne przyjęcie, że skany umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu nie stanowią informacji publicznej. Podobnie bowiem, jak w przypadku powyżej omówionych zarzutów, zarzut ten dotyczy w istocie prawidłowości zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przy jednoczesnym braku zakwestionowania w skardze kasacyjnej wykładni powyższego przepisu oraz ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Skoro Sąd I instancji przyjął, że treść wniosku w omawianym zakresie nie dotyczy informacji publicznej, to konkluzja zgodnie z którą prawo do uzyskiwania tego rodzaju informacji publicznej nie obejmuje dostępu do "skanów umów z ordynatorami pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku" nie jest wynikiem wadliwego zastosowania przepisu, który stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Zauważyć przy tym należy, że Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że umowa o pracę może zawierać informacje publiczne i uznał, że bez wątpienia tak jest w przypadku umowy o pracę zawartą z ordynatorem szeroko wyjaśniając, które elementy umowy w jego ocenie mogą mieć charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu ordynator jest osobą sprawującą funkcję publiczną w zakresie, w jakim wykonuje funkcje publiczne. Podstawą oddalenia skargi w zakresie pytania czwartego wniosku było uznanie przez Sąd, że pytanie skierowane przez wnioskodawcę nie było pytaniem o konkretną informację publiczną, lecz żądaniem udostępnienia treści umowy chronionej prawem. Sąd stwierdził, że wniosek w zakresie pytania czwartego wniosku nie był wnioskiem o informację publiczną, a zarzutu błędnej oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jak już wyżej wskazano - w niniejszej skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Nie można było także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - jako zarzutu naruszenia prawa materialnego - przez błędne przyjęcie, że wniosek z dnia 14 kwietnia 2016 r. w zakresie udostępnienia skanów umów najmu pomieszczeń nie został zrealizowany zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia. Strona skarżąca kasacyjnie odnosząc się do sposobu rozpoznania konkretnego wniosku i niewłaściwego odczytania zawartego w nim żądania w kontekście przepisów stanowiących, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek", a "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku" kwestionuje w istocie prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie inaczej niż Sąd I instancji ocenia fakt zrealizowania wniosku zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia podnosząc, że w razie wątpliwości w tym zakresie Sąd I instancji powinien był wezwać Stowarzyszenie do złożenia odpowiednich wyjaśnień. Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro więc zwalczenie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji zobowiązującego podmiot do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w zakresie udostępnienia skanów umów najmu pomieszczeń, o których mowa w treści wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał z uwagi na brak ku temu podstaw faktycznych. W terminie ustawowo przewidzianym Dyrektor Szpitala [..] z siedzibą w W. nie złożył sporządzonej przez zawodowego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, a przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przeprowadzono rozprawy, w której taki pełnomocnik następcy prawnego Szpitala [..] z siedzibą w W. mógłby wziąć udział.

Jednocześnie z uwagi na dostrzeżone braki fiskalne skargi do Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ściągnięcie od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 złotych tytułem uiszczenia wymaganego w sprawie wpisu sądowego od skargi, w oparciu o przepis art. 223 § 2 p.p.s.a.