Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 941/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego P. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z [...] grudnia 2019 r., którym stwierdzono wygaśnięcie - z dniem [...] sierpnia 2017 r. - stosunku służbowego p. P. P., zwanego dalej "Funkcjonariuszem".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

– wobec wniesionej przez Funkcjonariusza skargi na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt III SAB/Rz 83/17) - zobowiązał organ I. instancji do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Funkcjonariusza - w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; Sąd wskazał, że przepis art. 170 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej jako "ustawa wprowadzająca KAS", przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby; w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego - ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji; orzekanie w formie decyzji wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

– po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny - orzeczeniem z 22 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 2121/18) - oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku,

– organ I. instancji wydał decyzję wykonując wyrok sądu administracyjnego; w jej uzasadnieniu podniósł, że w procesie organizacji Izby Administracji Skarbowej w R. działania koncentrowały się na opracowywaniu rozwiązań organizacyjnych uwzględniających przygotowane centralnie modele struktur terenowych; rozmieszczenie kadr w poszczególnych jednostkach organizacyjnych izby w województwie [...] było wynikiem analiz i uzgodnień; w wymiarze kadrowym działania te sprowadzały się do optymalnego rozmieszczenia zasobów pod względem ilościowym, a nie do oceny zasobów kadrowych konsolidowanych instytucji; przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy; podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej - z wykorzystaniem dokumentacji służącej do określenia stanu etatyzacji; uwzględniono konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych - wynikających z obecnych i przyszłych obszarów działania - i proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań - wskazane przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "KAS" - oraz konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową; obsadę etatową dostosowano do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej - celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań; podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby lub pracy określonym funkcjonariuszom i pracownikom, kierowano się przesłankami określonymi ustawą w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy; pod pojęciem przebiegu służby należy rozumieć bowiem, m.in. sposób wykonywania obowiązków służbowych, rzetelność, sumienność, dyspozycyjność i stopień zaangażowania w wykonywaniu obowiązków służbowych,

– w świetle powyższego dokonano analizy przebiegu służby Funkcjonariusza; ustalono, że dwukrotnie prowadzono wobec niego postępowania wyjaśniające, które następnie umorzono; przebieg służby funkcjonariusza przekłada się natomiast na dobro całej służby,

– Funkcjonariusz złożył odwołanie od tej decyzji; zarzucił naruszenie:

– art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, poprzez niezastosowanie przesłanek wskazanych w tym przepisie, zwolnienie z powodu kwestii kadrowych i nierozważenie dwóch umorzonych postępowań wyjaśniających; wobec Funkcjonariusza zastosowano przesłanki pozaustawowe – inne niż te wymienione w przedmiotowym przepisie;

– art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie jakoby istniały przesłanki do niewręczenia Funkcjonariuszowi propozycji służby,

– art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych ani zaleceń sformułowanych w wyrokach wydanych przez Naczelny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny,

– po rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne,

– rozpatrując niniejszą sprawę należy wziąć pod uwagę zakres i charakter rozwiązań ustawowych wprowadzonych przez prawodawcę w zakresie ustroju i organizacji jednostek KAS - w tym także w sprawach z zakresu służby i pracy,

– nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi - do 31 maja 2017 r. - propozycji pracy czy służby w KAS znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS - art. 165 ust. 3 oraz 7 i art. 170 ustawy wprowadzającej KAS; wykładnia tych przepisów wprost umożliwia bowiem nieprzedstawienie propozycji funkcjonariuszom czy pracownikom; w myśl art. 170 ustawy wprowadzającej KAS, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. - jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza - o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego,

– nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej; mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy,

– ustawa wprowadzająca KAS - co warto zaznaczyć - ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej jako "ustawa o KAS",

– brak przedstawienia propozycji służby nie narusza normy art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; przy składaniu propozycji służby należało bowiem uwzględnić kryteria w nim wymienione: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania; ustawodawca nie określił jednak w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych; nie nałożono także na organ obowiązku przedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy; potwierdza to art. 170 ust.1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS, zgodnie z którym stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. - jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby,

– organ I. Instancji - wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że przebieg dotychczasowej służby nie dał podstaw do przedłożenia Funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby; strukturę i alokację kadrową w Izbie Administracji Skarbowej w R. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych - w urzędach skarbowych i urzędzie celno - skarbowym - ukształtowano w taki sposób, aby zagwarantować najwyższy poziom realizacji zadań i celów KAS - przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach będącego w dyspozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. funduszu płac i posiadanego limitu zatrudnienia funkcjonariuszy; interpretacja art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS jakoby powinno się przedstawić Funkcjonariuszowi propozycję służby - stoi w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego,

– nieprzedstawienie Funkcjonariuszowi - do 31 maja 2017 r. - propozycji pracy czy służby w KAS znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS; ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych pełne prawo wyboru, komu przedstawią propozycję; organ I. instancji - będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej - podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki; odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy lub służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy; ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych,

– Funkcjonariusza zatrudniono w administracji celnej - w Oddziale Celnym w K. - [...] grudnia 2004 r.; pełnił tam służbę do [...] maja 2007 r.; następnie Funkcjonariusz pełnił służbę realizując zadania głównie w oddziałach celnych zewnętrznych - Oddziale Celnym w K. i Oddziale Celnym w M.; stan zatrudnienia w Oddziale Celnym w K. - przed konsolidacją w ramach KAS - wynosił odpowiednio 174 i 173 etaty; natomiast - według stanu na 30 września 2017 r. - zgodnie ze złożonymi propozycjami - służbę w Oddziale Celnym w K. pełniło 149 funkcjonariuszy; w Oddziale Celnym w M. stan obsady przed konsolidacją wynosił odpowiednio 178 i 176 etatów; po konsolidacji - według stanu na 30 września 2017 r. - 156 funkcjonariuszy,

– art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS zakładał aby proces składania propozycji pełnienia służby czy zatrudnienia poprzedzono analizą posiadanych przez funkcjonariusza lub pracownika kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby czy pracy oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania; pod pojęciem przebiegu służby należy rozumieć, m.in. sposób wykonywania obowiązków służbowych, rzetelność, sumienność, dyspozycyjność i stopień zaangażowania w wykonywaniu obowiązków służbowych; w wyniku analizy przebiegu służby Funkcjonariusza ustalono, że dwukrotnie prowadzono wobec niego postępowania wyjaśniające, które następnie umorzono; na dobro służby wpływa szereg czynników, które kształtowane są nie tylko przez pracodawcę lecz również przez funkcjonariuszy poprzez ich postawę,

– organ I. Instancji - w uzasadnieniu decyzji - wskazał czym się kierował oraz jakie kryteria brał pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby; podniósł, że realizował politykę kadrową na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS; w wyniku nieprzedstawienia propozycji służby, stosunek służbowy Funkcjonariusza . - na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS - wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. - na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS; w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych - stosownie do wyroku o sygn. akt I OSK 2121/18 - wydano decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego Funkcjonariusza z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

– art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS poprzez nieuwzględnienie przez organ - w procesie interpretacji - wszystkich kryteriów wymienionych we wskazanym przepisie; ich łączne rozpoznanie powinno stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; w efekcie organ oparł wydaną decyzję jedynie na pobieżnej analizie jednej z ustawowych przesłanek; skutkowało to rażącym naruszeniem istotnych interesów Funkcjonariusza i nieuzasadnionym stwierdzeniem wygaśnięcia jego stosunku służbowego,

– art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS poprzez nieprawidłowe realizowanie polityki kadrowej w izbie administracji skarbowej; przejawiało się to brakiem stosowania transparentnych kryteriów selekcji,

– art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez zastosowanie niejasnych i nieobiektywnych kryteriów zwolnienia Funkcjonariusza ze służby; tymczasem reorganizacja, czy konsolidacja nie może stanowić okazji do wymiany kadry; narusza to bowiem gwarancję stabilności zatrudnienia,

– art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny - nieodnoszący się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; skutkowało to wydaniem decyzji z pominięciem wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

– art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego subiektywną ocenę; skutkowało to wydaniem decyzji z pominięciem dowodów istotnych dla sprawy i nieprawidłową oceną stanu faktycznego,

– art. 11 K.p.a., poprzez brak jasnego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także brak ustosunkowania się do twierdzeń, które Funkcjonariusz uważał za istotne; skutkowało to wydaniem decyzji bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy.

Wniesiono o:

– uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej,

– zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

– Funkcjonariusz otrzymał wstępną propozycję miejsca pełnienia służby; stąd do ostatniego dnia terminu wskazanego ustawą - 31 maja 2017 r. – utrzymywano go w przekonaniu, że otrzyma propozycję dalszej służby,

– organ - oceniając potrzeby kadrowe - w perspektywie tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję służby lub zatrudnienia - winien był uwzględnić przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS; dlatego uzasadnienie powinno zawierać zastosowane kryteria oceny wraz ze wskazaniem okoliczności faktycznych; tymczasem w decyzjach obu instancji dokonano jedynie pobieżnej analizy przebiegu dotychczasowej służby Funkcjonariusza; pominięto istotne okoliczności faktyczne, m.in. przyczyny umorzenia postępowań wyjaśniających prowadzonych przeciwko Funkcjonariuszowi; ma to zaś istotne znaczenie w kontekście formułowanych wobec niego zarzutów,

– pierwsze postępowanie wyjaśniające umorzono postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. z uwagi na to, że zarzucany Funkcjonariuszowi czyn nie zawierał znamion czynu zabronionego,

– kolejne postępowanie wyjaśniające także zakończyło się wydaniem postanowienia o umorzeniu; stwierdzono, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie naruszenia przez Funkcjonariusza obowiązków służbowych w zakresie nierzetelnie prowadzonych czynności związanych z kontrolą sprawowaną w ramach nadzoru służbowego nad funkcjonariuszami celnymi; przedmiotowe postępowanie dotyczyło ujawnienia przez Funkcjonariusza - w ramach czynności kontrolnych - nieprawidłowości na stanowisku kontroli [...]; w efekcie Funkcjonariusz zapobiegł jednorazowemu wyłudzeniu podatku VAT na łączną kwotę 600 000 zł; co więcej, w związku z tym ujawnieniem Funkcjonariusz otrzymał nagrodę pieniężną,

– potwierdza to, że Funkcjonariusz swoim zachowaniem nie podważył wizerunku służby celnej; swoją postawą nie wpłynął negatywnie na jej dobro; przebieg służby Funkcjonariusza był wręcz wzorowy; świadczy o tym także to, że kwestia umorzonych postępowań wyjaśniających nie była podnoszona w trakcie oceny przebiegu pełnionej przez niego służby; organ wykorzystuje ten argument jedynie w celu stworzenia pozornego przeświadczenia, że wygaśnięcie stosunku służbowego Funkcjonariusza znajdowało uzasadnienie w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS,

– art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS jednoznacznie wskazuje na trzy przesłanki, które organ winien wziąć pod uwagę:

– posiadane kwalifikacje;

– przebieg dotychczasowej służby;

– dotychczasowe miejsce zamieszkania,

– wolą ustawodawcy było zatem łączne rozważenie wszystkich trzech przesłanek i podjęcie decyzji w oparciu o ich ocenę; tymczasem organ w przedmiotowej sprawie przeanalizował wyłącznie jedną z nich i to pobieżnie - wyprowadzając błędne wnioski,

– nie odniesiono się w ogóle do kwalifikacji Funkcjonariusza; skoncentrowano się na prowadzonych w stosunku do niego postępowaniach wyjaśniających; całkowicie zatem pominięto - zawartą w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS - przesłankę dotyczącą posiadanych kwalifikacji; w realiach niniejszej sprawy jest to istotnym uchybieniem; Funkcjonariusz w czasie pełnienia służby przeszedł kilkanaście szkoleń oraz kursów, biegle posługuje się językiem angielskim, a także posiada ogromne doświadczenie praktyczne,

– pominięto również kwestię związaną z dotychczasowym miejscem zamieszkania Funkcjonariusza,

– organ nie przedstawił jakimi kryteriami doboru funkcjonariuszy kierował się przy podejmowaniu decyzji oraz czy wszyscy funkcjonariusze, którym przedstawiono propozycje służby lub pracy byli kandydatami posiadającymi nieskazitelny przebieg służby - nie były wobec nich prowadzone postępowania wyjaśniające oraz posiadali kwalifikacja wyższe od Funkcjonariusza,

– nie skorzystano również z alternatywnej drogi, jaką byłoby przeniesienie Funkcjonariusza do innej komórki lub referatu; jest to szczególnie istotne biorąc pod uwagę braki kadrowe w oddziałach służby celnej, w wyniku których wszczęto cztery postępowania kwalifikacyjne do Służby Celno-Skarbowej w łącznej liczbie 300 etatów,

– decyzję podjęto w sposób subiektywny - bez uwzględnienia przesłanek ustawowych; organy obu instancji nie zbadały akt osobowych Funkcjonariusza; wygaśnięcie jego stosunku służbowego nie miało żadnych obiektywnych podstaw, w szczególności nie odnosiło się do kwestii związanych z przebiegiem jego służby, czy posiadanymi przez niego kwalifikacjami.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 39 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi - organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Oznacza to istotne naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Rozpoznając sprawę organ administracji trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczeń sądów administracyjnych, jakie zapadły w tej sprawie w obu instancjach (sygn. akt II SAB/Rz 83/17 i I OSK 2121/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w tych orzeczeniach oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania stanowiska organu, ponowne go powtarzanie byłoby bezcelowe. Sąd przyjmuje je w danym zakresie za własne.

Organ administracji nie uwzględnił jednak właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy.

Kluczowe jest w niej przede wszystkim precyzyjne ustalenie przesłanek i kryteriów orzekania w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 270 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS, w zw. z art. 276 ust. 1 – 3 ustawy o KAS.

Należy zauważyć, że przypadek wygaśnięcia stosunku służbowego, wobec treści art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS, jest odrębnym (lex specialis) w stosunku do przesłanek zwolnienia, wymienionych w art. 179 i 180 ustawy o KAS, czy podstaw wygaśnięcia stosunku służbowego, przewidzianych art. 182 tego aktu. Stosowne zdarzenie - w postaci nieprzedstawienia propozycji dalszej służby - ma jedynie analogiczne skutki do zwolnienia funkcjonariusza KAS na zasadach ogólnych (tak art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej KAS). Wymagało ustalenia, czy zachodziły w przedmiotowej sprawie przesłanki ku nieprzedstawieniu Funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby - przewidziane ustawą wprowadzającą KAS.

Chodzi więc o odkodowanie normatywnych kryteriów wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Do wydania orzeczenia zobowiązano bowiem organ treścią prawomocnego orzeczenia (sygn. akt II SAB/Rz 83/17). Przede wszystkim konieczne jest rozstrzygnięcie, co jest przesłanką wydania decyzji:

- samo ustalenie faktu nieprzedstawienia określonemu funkcjonariuszowi propozycji służby lub zatrudnienia, w określonym art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej KAS terminie, bądź też

- ocena zasadności zaniechania przedstawienia takiej propozycji przy określonych zmianach, wynikających z przekształcenia struktur administracji celnej i skarbowej w związku z utworzeniem KAS, wobec kwalifikacji i cech funkcjonariusza, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy trzeba mieć przy tym na względzie także związanie oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki o sygn. akt II SAB/Rz 83/17 i I OSK 2121/18). Wykładając przepisy ustawy wprowadzającej KAS, w powiązaniu z przepisami ustawy o KAS - Sądy opowiadają się generalnie za potrzebą rozstrzygania danej sprawy w drodze decyzji, z uwagi na regułę szerszej ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy publicznych - analogicznie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna w CBOSA).

W takiej sytuacji ewentualne przyjęcie, jakoby granice danej sprawy wyznaczało ustalenie, czy danej osobie w określonym terminie przedstawiono propozycję pełnienia służby bądź pracy wypaczałoby oczywiście cel rozstrzygania sprawy w drodze orzeczenia administracyjnego, podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W sprawach byłych funkcjonariuszy KAS nie jest bowiem sporna okoliczność samego przedstawienia propozycji, lecz zasadność zaniechania takiej czynności.

Wobec wskazanych uwarunkowań wypada uznać, że przedmiotem danej sprawy - zakończonej wydaniem decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia propozycji pracy lub pełnienia służby - jest ustalenie zasadności działania osoby pełniącej funkcje kierowniczą w danym organie administracji, w postaci zaniechania - w ramach kryteriów normatywnych doboru kadr, w związku z reformą administracji celnej i skarbowej. Nie może być więc w sprawie wystarczające samo ogólne wykazanie, że do nieprzedstawienia propozycji pracy bądź pełnienia służby doszło w powiązaniu z samą reformą - wobec redukcji etatów. Konieczne jest ustalenie czy - pomijając określoną osobę w doborze kadr - działano racjonalnie, z uwzględnieniem wskazanych ustawą kryteriów.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie - dałby bowiem temu wyraz w treści regulacji. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy (a którego obowiązek wydania jest następstwem wiążącej oceny prawnej) - nie było możliwe do kwestionowania - dopuszczalne było nieprzedstawienie żadnej argumentacji, odnoszącej się do obiektywnych kryteriów, które przemawiały za nieprzedstawieniem propozycji dalszej pracy lub pełnienia służby. Przeciwnie - konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane - w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Stanowi on, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.". Przy tym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby.

Pogląd taki prezentowany był już w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. nieprawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2540/19 - dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy odnotować, że organ II. instancji nie uczynił zadość wymaganiu wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów sformułowanych przez Funkcjonariusza w odwołaniu, z uwzględnieniem ocen prawnych, sformułowanych w uprzednich orzeczeniach sądów, czym uchybił dodatkowo art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Organ I. instancji wywodził, że przesłanką nieprzedstawienia propozycji dalszej służby bądź pracy była redukcja ilości komórek organizacyjnych, gdzie Funkcjonariusz był zatrudniony, a także analiza przebiegu jego służby z perspektywy przesłanek określonych w ustawie oraz realnych potrzeb prawodawcy. W tym kontekście wskazano na to, że wobec Funkcjonariusza dwukrotnie prowadzono postępowania wyjaśniające, które umorzono. Jego postawa miała negatywnie wpływać na dobro służby.

Z kolei w odwołaniu podnoszono, m.in. że ustalenia organu I. instancji są dowolne. Podniesiono, że w uzasadnieniu jego decyzji nie wytłumaczono merytorycznie powodu braku przedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji służby w kontekście przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ w istocie nie odniósł się w ogóle do meritum sprawy. Poprzestał na stwierdzeniu faktu - niekwestionowanej zresztą - redukcji stanowisk kierowniczych w jednostkach wykonujących zadania, gdzie był poprzednio zatrudniony Funkcjonariusz oraz przywołał fakt prowadzenia wobec niego postępowań wyjaśniających, które zresztą - jak sam organ stwierdza - umorzono. Tymczasem rozpatrując sprawę organ powinien w szczególności odnosić się do kryteriów, wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS.

W kontekście zarzutu wobec Funkcjonariusza, jakoby przebieg jego służby wskazywał, że dalsze jej przezeń pełnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na dobro całej służby, organ winien był odnieść się do tego w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Jest to bowiem przesłanka, która może mieć znaczenie w sprawie, zaś inne (np. zakres posiadanych wyróżniających się kwalifikacji) nie były w ogóle przywoływane. Nie uczyniono tego, poprzestając na przywołaniu faktu wszczęcia wobec Funkcjonariusza postępowań wyjaśniających - jako argumentu za słusznością nieprzedstawienia Funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. W danym zakresie zarzuty skargi są w pełni zasadne. Nie odniesiono się w ogóle do podnoszonych na etapie odwołania kwestii, jakie były konkretne okoliczności spraw, gdzie umarzano postępowanie. Może mieć to istotne znaczenie, jeżeli faktycznie – jak podnoszono w skardze – np. jedno z postępowań dotyczyło podjęcia przez Funkcjonariusza czynności służbowych w efekcie których zapobiegł on i ujawnił wyłudzenia podatkowe, za co go ostatecznie nagrodzono. Samo wszczęcie wobec Funkcjonariusza postępowań wyjaśniających gdy je potem umorzono, nie może prowadzić automatycznie do negatywnej oceny przebiegu jego służby bez odniesienia się do realiów tych spraw. Nie może to więc stanowić jedynej podstawy nieprzedstawienia mu propozycji dalszej służby. Analogicznie nie odniesiono się w ogóle do kwestii potencjalnej możliwości zatrudnienia Funkcjonariusza w innych jednostkach organizacyjnych organu, w kontekście zarzutu, że były tam wolne wakaty, na które przeprowadzono postępowania rekrutacyjne. Organ winien był więc odnieść się do stanu faktycznego na dzień zdarzenia, gdy Funkcjonariuszowi nie przedstawiono propozycji dalszej pracy lub pełnienia służby. Wobec twierdzeń Funkcjonariusza zawartych w odwołaniu o istnieniu wakatów i naborach nowych pracowników w okresie bezpośrednio po nieprzedstawieniu mu propozycji dalszej służby lub pracy, organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. Nie ocenił stanu faktycznego na dzień realizacji reformy. Mogłoby być to zaś bez znaczenia tylko gdyby - w oparciu o obiektywne kryterium – faktycznie niezasadne było przedstawianie mu jakiejkolwiek propozycji służby lub pracy z uwagi na to, że analiza jego dotychczasowej służby wskazuje na to, że postawa Funkcjonariusza zagraża dobru całej służby.

Nie jest wprawdzie rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono wówczas ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia) z określonym mechanizmem ważenia poszczególnych przesłanek. Wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł, wedle których Funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją. W rozpatrywanej sprawie tego nie uczyniono, z powołaniem na przesłankę która obiektywnie mogłaby stanowić kryterium doboru kadry.

Organ administracji nie zajął więc w sprawie stanowiska w istotnych dla jej wyjaśnienia aspektach, w szczególności brak analizy przezeń materiału dowodowego. Przedwczesna byłaby więc ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego kryteria doboru kadr tworzonej instytucji - KAS, bądź - wskazanej w skardze - normy rangi konstytucyjnej, dotyczącej gwarancji jednakowego dostępu do służby publicznej.

Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy. Oba orzeczenia są bowiem dotknięte analogiczną wadliwością. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Będzie miał także na uwadze dodatkową zawartą w skardze argumentację Funkcjonariusza.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzone koszty to kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.