Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 165/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 34 ust. 6, art. 70 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. E. i A. B. oraz Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących A. E. i A. B. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 lutego 1998 r. Rada Miasta podjęła - na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 792 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", uchwałę nr XXXVII/433/98 w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu (zwaną dalej w skrócie "uchwałą").

W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że przyznaje się najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwo w ich nabyciu, ze wskazaniem, że nie narusza to pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 u.g.n. Natomiast w jej § 2 Rada określiła, że rozłożona na raty, nie spłacona część ceny lokalu użytkowego podlega oprocentowaniu (ust. 1), zaś wysokość oprocentowania, o którym mowa w ustępie 1., w stosunku do równowartości zadłużenia wyrażonej w dolarach USA według średniego kursu NBP na dzień podpisania protokołu uzgodnień, wynosi: a) 8% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 10 lat, b) 6% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 8 lat, c) 4% rocznie przy rozłożeniu ceny sprzedaży na 6 lat.

Uzasadniając potrzebę podjęcia uchwały Rada wyjaśniła, że z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami, na mocy której m.in. została w całości uchylona dotychczas obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wraz z przepisami wykonawczymi. W konsekwencji utraciły moc wszystkie uchwały Rady Miasta powołujące w podstawie prawnej dotychczas obowiązującą ustawę. Dodała, że uchwała przenosi dotychczasowe zasady sprzedaży lokali i budynków użytkowych na grunt obowiązujących przepisów prawnych w granicach kompetencji przysługujących Radzie Miasta z tego tytułu.

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą, A. E. i A. B. wnieśli skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust. 2 uchwały.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący stwierdzili, że § 2 ust. 2 uchwały, w zakresie, w jakim przewiduje, że rozłożona na raty, niespłacona część ceny lokalu użytkowego podlega przewalutowaniu ze złotówek na dolary USA według średniego kursu NBP na dzień podpisania protokołu uzgodnień, jest sprzeczny z art. 70 u.g.n., który nie przewidywał i nie przewiduje w stosunku do ustalonej ceny sprzedaży w złotych polskich możliwości zastosowania klauzuli waloryzacyjnej. Ponadto § 2 ust. 2 uchwały jest sprzeczny z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. również w tym zakresie, w którym przewiduje on inne oprocentowanie niż w wysokości stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w dniu 4 sierpnia 2011 r. między skarżącymi, działającymi w formie spółki cywilnej, oraz Gminą Miasta zawarta została umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego oraz jego sprzedaży. W jej treści zawarte zostały postanowienia wynikające z zaskarżonej uchwały. Podnieśli, że uchwała, mimo że została uchylona uchwałą Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012 r., nr XX/266/2012 w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia, nadal wywiera wpływ na treść stosunku prawnego wiążącego strony. Do zawartej umowy - w ocenie Gminy Miasta– nadal bowiem zastosowanie znajdują wprost przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale.

Skarżący stwierdzili również, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, gdyż kształtuje stosunek prawny łączący ich z Gminą Miasta w sposób sprzeczny z prawem. W ich ocenie bowiem rada gminy nie ma kompetencji do ustalania w formie aktu prawa miejscowego innego oprocentowania niż wynikające z art. 70 ust. 3 u.g.n. Zastosowanie innego oprocentowania niż wskazane w tym przepisie możliwe jest wyłącznie w drodze indywidualnej zgody wyrażonej przez radę gminy, każdorazowo na wniosek organu wykonawczego. Na poparcie tego stanowiska skarżący przytoczyli poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09, oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt

II SA/Go 216/14 i z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 498/10.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała (§ 2 ust. 2) narusza art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez zmianę określonej w art. 70 ust. 3 u.g.n. stopy oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości i ustalenie w sposób generalny w stosunku do wszystkich nabywców gminnych lokali użytkowych sprzedawanych w trybie bezprzetargowym oprocentowania innego niż wysokość stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Narusza art. 70 u.g.n. również poprzez zastosowanie w stosunku do niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości dolarowej klauzuli waloryzacyjnej, mimo braku ustawowej podstawy do jej stosowania.

W odpowiedzi na skargę A. E. i A. B. Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie sprecyzowali, jakich działań ze strony Rady Miasta oczekują, czy jakich żądają od tego organu zachowań. Stwierdziła też, że wniesiona skarga jest bezzasadna, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Rada wyjaśniła, że z brzmienia art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. obowiązującego do dnia 22 września 2004 r. wynikało, że rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy może zastosować umowne stawki oprocentowania. Przepis ten określał techniczne kwestie związane z zapłatą ceny sprzedaży nieruchomości. Oprocentowanie niespłaconej części ceny następowało – co do zasady – według stopy redyskonta weksli stosowanej przez NBP, przy czym zastosowanie umownych stawek oprocentowania pozostawało w gestii rady gminy. W sprawach nieuregulowanych w art. 70 u.g.n. należało natomiast sięgnąć do przepisów Kodeksu cywilnego. Rada dodała, że z treści art. 70 ust. 4 u.g.n. obowiązującej od dnia 22 września 2004 r. także wynika, iż tylko rada jest uprawniona do zaakceptowania innej stawki oprocentowania niż określona w ustawie. Do wyrażenia przez nią na to zgody stosuje się art. 11 ust. 2 u.g.n. W ocenie Rady, z art. 70 ust. 4 u.g.n. wynika przy tym, że właściwy organ może wyrazić zgodę generalnie w stosunku do wszystkich nieruchomości. Dzięki takiemu rozumieniu przepisów minimalizuje się ryzyko nierównego traktowania podmiotów.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. skarżący zgodnie wyjaśnili, że nadal do ich umowy Miasto stosuje rozwiązania dotyczące rozliczeń wynikające z zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia 20 lipca 2015 r. Rada Miasta wyjaśniła, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 u.g.n. Uchwała została podjęta w celu przyznania najemcom lokali użytkowych pierwszeństwa nabycia lokali użytkowych w drodze bezprzetargowej. Jednocześnie, zgodnie

z art. 70 ust. 4 u.g.n., Rada wyraziła zgodę na zastosowanie innej niż określona

w art. 70 ust. 3 tej ustawy stopy procentowej, w przypadku podjęcia decyzji przez nabywcę o zapłaceniu ceny sprzedaży lokalu w ratach. Rada skorzystała z uprawnienia przyznanego jej przez ustawę.

Rada Miasta wyjaśniła nadto, że warunki sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miasta zawarte w zaskarżonej uchwale obowiązywały od 29 września 1994 r. W tym dniu Rada Miasta podjęła uchwałę nr IV/30/94 w sprawie zamiany uchwały nr XLV/437/93 Rady Miasta z dnia 4 listopada 1993 r. w sprawie kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych komunalnych będących przedmiotem najmu (uchyloną zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą – vide § 3 uchwały), którą wprowadziła, między innymi, możliwość zapłaty ceny za lokal w ratach i ustaliła trzy warianty sprzedaży ratalnej, do wyboru przez najemcę. Już wówczas, poza stopą procentową w wysokości 8%, 6%, 4% (w zależności od ilości rat rocznych), wprowadzono klauzulę walutową. Uzasadnieniem przyjętych zasad sprzedaży lokali użytkowych w drodze bezprzetargowej była występująca wysoka inflacja. Gmina chciała się w ten sposób zabezpieczyć przed uniknięciem strat z tytułu dewaluacji złotego, co było istotne w przypadku zapłaty ceny lokalu nie jednorazowo lecz w ratach. Uchwalone stopy procentowe były wówczas niższe niż stosowane przez banki. Rozwiązanie to zostało powielone w zaskarżonej uchwale, podjętej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto Rada stwierdziła, że nabywcy lokali użytkowych mieli wolność wyboru co do sposobu zapłaty ceny za lokal. Nabywcy otrzymali warunki wyliczone we wszystkich trzech wariantach sprzedaży ratalnej oraz w przypadku jednorazowej zapłaty ceny sprzedaży i dokonali świadomego wyboru. Pomimo oprocentowania rat i klauzuli walutowej nabywcy nie zdecydowali się na zapłatę ceny za lokal gotówką. W związku z tym należy - zdaniem Rady - uznać, że obowiązujące wówczas warunki sprzedaży przez Gminę lokali w ratach były korzystniejsze niż warunki skredytowania transakcji przez bank.

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. skarżący, podtrzymując skargę, stwierdzili, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają wyjaśnienia organu dlaczego stosował on klauzulę waloryzacyjną przy sprzedaży lokali użytkowych, jeżeli nie mają one swej podstawy w obowiązującym prawie. Podnieśli, że nie mieli świadomości tego, iż to co proponował im urząd (na zasadzie umowy adhezyjnej z możliwością jedynie wyboru długości okresu rat) odwołując się w tym zakresie do postanowień zaskarżonej uchwały, jest sprzeczne w zakresie wysokości oprocentowania oraz walutowej waloryzacji ceny z powszechnie obowiązującym prawem.

Skarżący podkreślili, że nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W aktach powszechnie obowiązującego prawa, w tym w ustawie o samorządzie gminnym, nie ma przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia uchwały w zaskarżonym w niniejszej sprawie zakresie. Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), i jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem, winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Adresaci zaskarżonej uchwały zostali określeni generalnie (najemcy), a nie imiennie. Dyspozycja uchwały określiła postępowanie jej adresatów i miała zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności.

Skarżący dodali, że zaskarżona uchwała została w kwestionowanym zakresie wydana bez podstawy prawnej. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały brak było bowiem na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie miasta prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 u.s.g. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Tym samym w zaskarżonym zakresie przedmiotowa uchwała wychodzi poza kompetencję uchwałodawczą wyznaczoną przez art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ponieważ w zakresie podejmowanym na podstawie tych przepisów uchwały nie mieści się podejmowanie uchwał w zakresie oprocentowania oraz stosowania walutowych klauzul waloryzacyjnych. Skarżący wskazują, że kwestia ta regulowana jest w sposób kompleksowy przepisem art. 70 u.g.n., zaś działanie Rady stanowi nieuprawnioną modyfikację określonych tam regulacji.

Tym samym - w ocenie skarżących - Rada Miasta - wprowadzając do zaskarżonej uchwały § 2 ust. 2 przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Jednocześnie - określając oprocentowanie zawsze w ścisłej wysokości uzależnionej od okresu rat, na które rozłożona została cena sprzedaży, oraz stosując klauzulę waloryzacyjną nieprzewidzianą w przepisie art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n., w istotny sposób naruszyła wskazane wyżej przepisy ustawowe.

Skargę na tę samą uchwałę Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/433/98, wniósł także Prokurator Rejonowy, powołując się na

art. 3 § 2 pkt 6, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. W piśmie z dnia 7 października 2015 r. Prokurator wskazał, że precyzuje treść skargi wskazując, że skarży § 2 ust. 2 uchwały na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wprowadzenie niezgodnych z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. zasad obliczania oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez wprowadzenie klauzuli waloryzacyjnej, nie przewidzianej przez ustawodawcę w art. 70 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała wprowadza rozwiązania, które umożliwiały kształtowanie praw i obowiązków mieszkańców Gminy Miasta w sposób sprzeczny z postanowieniami rangi ustawowej. Wobec powyższego, w interesie publicznym pozostaje stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności przedmiotowych przepisów prawa, co uzasadnia ingerencję prokuratora.

Prokurator stwierdził, że zgodnie z treścią § 2 zaskarżonej uchwały rozłożona na raty i niespłacona część ceny lokalu komunalnego nabytego przez najemcę wyrażana była w oparciu o wartość dolara amerykańskiego. Jest to jednoznaczne z zastosowaniem klauzuli waloryzacyjnej, podczas gdy możliwości takiej nie przewiduje - ani też nie przewidywał w dniu podjęciu uchwały - art. 70 u.g.n., będący przepisem hierarchicznie wyższym. Kolejną kwestią, budzącą wątpliwości co do zgodności zaskarżonej uchwały z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, jest sposób ustalania wysokości oprocentowania, przewidziany w jej § 2 ust. 2. Ustawodawca w art. 70 ust. 3 u.g.n. wskazał, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Gmina przyjęła natomiast trzy stałe stawki roczne

- 4%, 6% oraz 8% - zależne nie od stopy redyskonta, lecz okresu uiszczania rat. Prokurator dodał, że jeszcze w końcowym okresie obowiązywania przedmiotowego przepisu stopa redyskonta wahała się od 4 do 5%. Zdaniem Prokuratora, art. 70 ust. 4 u.g.n. nie legitymuje Rady Gminy do zastosowania innej stopy procentowej w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności gminy. Brak takiej legitymacji wynika zarówno z linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jak i wykładni językowej.

Na poparcie swego stanowiska Prokurator przywołał pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 216/14 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09.

Do skierowania skargi uprawnia - zdaniem skarżącego - także stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 52), stwierdzające, że "do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publiczne, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych", oraz że "chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych". Stanowisko to podzielił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1996 r., sygn. akt III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997, nr 8, poz. 125), gdzie wyraził pogląd, że "pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały". Stanowiska zawarte w tych orzeczeniach nawiązują do poglądów przedstawionych w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, nr II, poz. 46), gdzie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale - ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego

- działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Dlatego działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Rada wyjaśniła, że Prokurator wniósł skargę w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., przy czym - zgodnie z intencją skarżącego - przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej ma być działalności administracji publicznej jako akt organu jednostek samorządu, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej

- zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 tejże ustawy. Skoro skarżący oparł swoją skargę o przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to został uchybiony termin do wniesienia skargi. Skutkiem niedochowania terminu do wniesienia skargi powinno zaś być odrzucenie skargi, skoro zaskarżona uchwała podjęta została dnia 19 lutego 1998 r. Organ dodał, że Prokurator nie może sprecyzować skargi w ww. zakresie w trybie art. 49 p.p.s.a., jak również w trybie tego przepisu doprecyzować czy domaga się stwierdzenia nieważności całej, czy tylko części zaskarżonej uchwały. Nie może także uzasadnić w tym trybie podnoszonych w skardze zarzutów, które nie zostały należycie uzasadnione.

Rada Miasta podniosła nadto, że - biorąc pod uwagę treść postanowienia art. 70 ust. 4 u.g.n. - można stwierdzić, że ustawodawca przewidział możliwość umownej regulacji oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny. Zaskarżona uchwała obowiązuje od dnia 20 kwietnia 1998 r. W stosunku do uchwały wątpliwości co do jej legalności nie miał Wojewoda, który nie prowadził postępowania w sprawie stwierdzenia niezgodności jej z prawem w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., ani również nie korzystał z zapisów art. 93 tej ustawy.

Rada powtórzyła w odpowiedzi na skargę swoje stanowisko dotyczące podstaw prawnych i przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarte w odpowiedzi na skargę A. E. i A. B. Podkreśliła, że zgodnie z art. 70 ust. 4 u.g.n. tylko Rada uprawniona jest do zaakceptowania innej stawki oprocentowania niż określona w art. 70 ust. 3 tej ustawy. Skoro więc są to wyłączne kompetencje organu stanowiącego gminy, zatem nie może o tym w umowie zdecydować prezydent miasta. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1338/07, zastrzeżenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązku wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy rodzi skutek w postaci konieczności i bezwzględnego dostosowania się do tego wymogu między innymi w zasadach, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rada Gminy nie może w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości pominąć obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady, jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami (patrz także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08). Przepis art. 70 u.g.n. zawiera "techniczne" kwestie związane z zapłatą ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i w sprawach w nim nieuregulowanych należy sięgać do przepisów Kodeksu cywilnego (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007 r. str. 308.). Kodeks cywilny natomiast w art. 359 stanowi, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu.

Postanowieniem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 511/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił połączyć sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/433/98 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia z niniejszą sprawą i prowadzić dalsze postępowanie pod sygn. akt II SA/Gd 165/15.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

– w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Skarżący A. E. i A. B. oraz Prokurator Rejonowy zaskarżyli § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 19 lutego 1998 r., nr XXXVII/433/98 w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu.

Skarga A. E. i A. B. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma bowiem na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt

III RN 41/97, OSNAPiUS z 1998 r., nr 6, poz. 171). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu

- wobec przedmiotu normowanego zaskarżoną uchwałą - że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając w dalszej kolejności dopuszczalność skargi poprzez sprawdzenie, czy była poprzedzona stosownym wezwaniem, oraz czy wniesiono ją z zachowaniem terminu do jej złożenia, stwierdzić trzeba, że warunki te również zostały zachowane. W zakresie dotyczącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym żaden przepis prawa nie określa, w jakim terminie wezwania takiego należy dokonać. Można więc takiego wezwania dokonać w każdym czasie.

W ocenie Sądu, pismo skarżących A. E. i A. B. z dnia 30 grudnia 2014 r. należało potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą. Wbrew stanowisku Rady, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie musi zawierać wyraźnego żądania co do sposobu usunięcia tego naruszenia. Musi z niego jedynie wynikać, że wnioskodawca nie jest zadowolony z treści kwestionowanego aktu i wymóg ten wezwanie z dnia 30 grudnia 2014 r. niewątpliwie spełnia.

Skarga do sądu administracyjnego wniesiona musi zostać z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

W niniejszej sprawie skarżący A. E. i A. B. w dniu 30 grudnia 2014 roku skierowali do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do ww. wezwania Rada nie udzieliła skarżącym odpowiedzi. Skarga do sądu administracyjnego została wywiedziona w dniu 27 lutego 2015 roku. Z zestawienia przedstawionych dat wynika, że skarga została wniesiona przez skarżących w terminie oraz po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Zgodnie z treścią przywołanego już art. 101 ust 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02,

OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

W ocenie Sądu skarżący A. E. i A. B. w toku postępowania wykazali, że zakwestionowana przez nich uchwała naruszyła ich interes prawny. Uchwała ta stanowiła podstawę do ukształtowania w sposób niekorzystny dla skarżących stosunku prawnego nawiązanego z Gminą Miasta poprzez zawarcie umowy z dnia 4 sierpnia 2011 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu użytkowego oraz jego sprzedaży. Uchwała wprowadziła bowiem umowne stawki oprocentowania niespłaconej części ceny lokalu użytkowego, odmienne od stawek ustawowych określonych w art. 70 ust. 3 u.g.n., a także stanowiła podstawę do zastosowania w tej umowie klauzuli waloryzacyjnej. Tym samym Sąd uznał, że skarżący A. E. i A. B. mają legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie skargi Prokuratora Rejonowego Sąd miał na uwadze, że została ona wniesiona w oparciu o art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie

z art. 53 § 3 tej ustawy Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała - jej § 2 ust. 2 - jest aktem prawa miejscowego, o jakim stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pojęcie to odpowiada wcześniej stosowanemu w ustawie o samorządzie gminnym pojęciu przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium, skoro zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu. Uchwała wydana została na podstawie przepisów art. 34 ust. 6 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", które to przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – co do zasady stanowiły upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały - po pierwsze - w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, po drugie – w sprawie zastosowania umownych stawek oprocentowania rozłożonej na raty, niespłaconej części ceny sprzedawanej nieruchomości (por. także "Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarze", J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1999, s. 212). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

Z powyższych względów stanowisko Rady Miasta o wniesieniu skargi Prokuratora z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. było bezzasadne. Termin ten nie ma bowiem zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego, do których zalicza się zaskarżona uchwała.

Dodać także należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została uchylona na podstawie § 5 uchwały Rady Miasta z dnia 29 czerwca 2012 r., nr XX/266/2012 w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia. Jednakże, jak wynika z treści zawartej między skarżącymi A. E. i A. B. a Gminą Miasta umowy z dnia 4 sierpnia 2011 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, a także oświadczeń skarżących złożonych na rozprawie, prawa i obowiązki stron umowy ukształtowane zostały w oparciu o zapisy zaskarżonej uchwały, które nadal wywołują skutki prawnomaterialne, mimo jej uchylenia. Uzasadnionym było zatem objęcie kwestionowanych zapisów uchwały kontrolą sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101-102). W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, LEX nr 25639).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie objętym skargami, tj. w części dotyczącej § 2 ust. 2 uchwały, Sąd miał na względzie, że oceny tej należy dokonywać – zgodnie z wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu

- w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dniu podjęcia uchwały,

tj. w dniu 19 lutego 1998 roku.

Obowiązująca wówczas treść art. 70 u.g.n. była następująca:

- cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (ust. 1);

- cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty, nie dłużej niż na 10 lat; wierzytelność Skarbu Państwa lub gminy w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, a w szczególności zabezpieczeniu hipotecznemu; pierwsza rata podlega zapłacie, nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie (ust. 2);

- rozłożona na raty nie spłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 3);

- wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy mogą zastosować umowne stawki oprocentowania (ust. 4).

Legalność zaskarżonego § 2 ust. 2 uchwały należało zatem oceniać mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 u.g.n. w przedstawionym wyżej brzmieniu. Mieć przy tym również należało na uwadze, że przepis ten w pierwotnym, zacytowanym powyżej brzmieniu, odmiennie niż obecnie regulował kwestie istotne dla niniejszej sprawy.

Mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), Sąd uznał twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi zastosowanie innego oprocentowania niż wskazane w art. 70 ust. 3 u.g.n. możliwe było w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wyłącznie w drodze indywidualnej zgody wyrażonej przez radę gminy, każdorazowo na wniosek organu wykonawczego, za błędne. Zostały one bowiem oparte na aktualnym brzmieniu art. 70 ust. 4 u.g.n. Przepis ten obecnie stanowi, że wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ustępie 3., stopy procentowej.

Powoływane w obu skargach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 kwietnia 2014 r. i z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 498/10 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) zostały wydane w sprawach ze skarg na uchwały wydane w warunkach obowiązywania aktualnego brzmienia art. 70 ust. 4 u.g.n. Poglądów zawartych w tych orzeczeniach nie można zatem odnieść do stanu niniejszej sprawy. Twierdzenia skarżących, poparte tymi orzeczeniami, o braku podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n., określającego inną niż określona w ustawie stopę oprocentowania niespłaconej części rozłożonej na raty ceny nieruchomości, mogą zatem zostać odniesione wyłącznie do aktualnego brzmienia tego przepisu. W odniesieniu do brzmienia omawianego przepisu z daty wydania zaskarżonej uchwały są natomiast bezzasadne, albowiem wówczas przepis ten stanowił podstawę do zastosowania przez radę umownych stawek oprocentowania niespłaconej, a rozłożonej na raty, części ceny nieruchomości, przy czym następowało to w drodze podjęcia przez radę uchwały mającej charakter przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, a zatem aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Z przepisu tego wynikało bowiem, że tylko rada gminy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność gminy mogła zastosować umowne stawki oprocentowania. Natomiast z treści art. 41 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia uchwały) wynikało, że taki przepis gminny rada gminy mogła ustanowić jedynie w formie uchwały.

Należy dodać, że powołany przez Radę Miasta w odpowiedziach na skargi pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1338/07 (LEX nr 438927), nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyrażenia zgody na określone czynności przez radę gminy, a takiej zgody nie przewidywał art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W myśl przywołanego poglądu NSA, rada nie może pominąć w uchwalonych przez siebie zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości obowiązku wyrażenia na określoną czynność zgody rady, jeśli zgody takiej wymaga stosowny przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że przepis art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowić mógł podstawę prawną oraz upoważnienie ustawowe do określenia przez radę gminy umownych stawek oprocentowania niespłaconej części, a rozłożonej na raty, ceny sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości stanowiących własność gminy.

Przepis ten nie stanowił natomiast podstawy prawnej, ani upoważnienia ustawowego dla rady gminy do wprowadzenia mechanizmu przeliczenia równowartości zadłużenia obciążającego nabywców nieruchomości stanowiących własność gminy według kursu waluty obcej (np. dolara USA) i obliczania ostatecznej wysokości należnych rat od równowartości zadłużenia w walucie obcej z zastosowaniem określonych w uchwale umownych stawek oprocentowania. Przepis powyższy nie dopuszcza bowiem wprowadzania tego rodzaju zapisów w uchwałach podejmowanych w omawianym trybie, które w istocie mają pełnić funkcję walutowej klauzuli waloryzacyjnej.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżony § 2 ust. 2 uchwały musi zostać wyeliminowany z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do wprowadzania opisanych powyżej rozwiązań dotyczących walutowej klauzuli waloryzacyjnej w uchwale podejmowanej w trybie art. 70 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Podjęcie uchwały na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w tym przepisie stanowi istotne naruszenie tego przepisu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że nieważnością dotknięty jest cały § 2 ust. 2 uchwały, a nie tylko ta jego część, która wprowadziła walutową klauzulę waloryzacyjną. Dopuszczalna bowiem co do zasady regulacja dotycząca wprowadzenia umownych stawek oprocentowania – w tym konkretnym przypadku – została nierozerwalnie połączona z niedopuszczonym treścią art. 70 ust. 4 u.g.n. rozwiązaniem przewidującym walutową klauzulę waloryzacyjną. Wprowadzone w uchwale zapisy dotyczące wysokości oprocentowania (§ 2 ust. 2 lit. a - c uchwały) są nierozerwalnie związane z zapisem o klauzuli waloryzacyjnej. Odsetki w określonej (umownej) wysokości

– w świetle tego przepisu uchwały – oblicza się bowiem od kwoty głównej przeliczonej według tejże klauzuli waloryzacyjnej, to jest stanowiącej równowartość zadłużenia wyrażoną w dolarach USA wg średniego kursu NBP na dzień podpisania protokołu uzgodnień. Specyfika świadczenia odsetkowego polega na tym, że jego wysokość uzależniona jest od wysokości sumy pieniężnej będącej przedmiotem głównego świadczenia oraz od długości czasu korzystania przez dłużnika z tej sumy. Odsetki oblicza się bowiem za czas korzystania z pieniędzy, jako określony procent dłużnej sumy. Pozostawienie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyłącznie postanowień dotyczących wysokości świadczenia odsetkowego, przy jednoczesnym wyeliminowaniu postanowień dotyczących ustalenia wysokości świadczenia głównego, doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym zapisu uchwały, który nie tworzyłby samodzielnej normy, a co za tym idzie - nie mógłby znaleźć jakiegokolwiek samodzielnego zastosowania w stosunkach prawnych kształtowanych na podstawie tej uchwały.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że dla rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie ma znaczenia okoliczność, że Wojewoda nie objął nadzorem zaskarżonej uchwały, czy to w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., czy też w drodze zaskarżenia uchwały na podstawie art. 93 u.s.g.

Trzeba też wyjaśnić, że stanowisko Rady o dopuszczalności stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w art. 70 u.g.n. nie uzasadnia wykroczenia poza zawarte w tym przepisie (art. 70 ust. 4 u.g.n.) upoważnienie ustawowe. Wprowadzenie klauzuli waloryzacyjnej - niewątpliwie dopuszczalne w świetle przepisów Kodeksu cywilnego w stosunkach cywilnoprawnych – może nastąpić tylko w ramach postanowień umownych (czyli stanowić element umowy), nie zaś w treści uchwały podejmowanej na podstawie art. 70 ust. 4 u.g.n. w omawianym brzmieniu.

Dodać należy, że rada gminy nie może wykraczać poza swoje kompetencje, nawet jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt

II OSK 654/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z tych względów podnoszone przez Radę Gminy w odpowiedziach na skargi okoliczności, takie jak minimalizowanie ryzyka nierównego traktowania podmiotów, wprowadzenie jasności regulacji, ułatwienie i usprawnienie procedury, czy też występowanie wysokiej inflacji i chęć zabezpieczenia się przed stratą z tytułu dewaluacji złotego, nie mogły stanowić uzasadnienia dla przekroczenia upoważnienia ustawowego i tym samym dla oddalenia skargi. Z tych też względów uzasadnienia takiego nie mogły stanowić twierdzenia Rady o możliwości swobodnego wyboru przez nabywców lokali sposobu zapłaty ceny, czy to jednorazowej, czy też ratalnej, z zastosowaniem określonego w uchwale oprocentowania i klauzuli walutowej.

Brak jest także podstaw, aby uwzględnić stanowisko Rady Miasta, w którym wykazywała, że uzasadnieniem dla przyjęcia zakwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały było obowiązywanie już wcześniej takich rozwiązań wprowadzonych uchwałą Rady Miasta z dnia 29 września 1994 r., nr IV/30/94 w sprawie zmiany uchwały nr XLV/437/93 Rady Miasta z dnia 4 listopada 1993 r. w sprawie kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych komunalnych będących przedmiotem najmu, skoro obie ww. uchwały zostały uchylone na podstawie § 3 zaskarżonej uchwały. Co za tym idzie w jej § 2 Rada wprowadziła samodzielną regulację dotyczącą omówionych powyżej kwestii.

Nie budziło przy tym wątpliwości Sądu, że skarżący w każdym czasie, aż do wydania wyroku, może sprecyzować żądanie skargi, w szczególności wskazując w jakim zakresie zaskarża dany akt oraz wskazując czy według niego jest to akt prawa miejscowego, czy też inny akt organu jednostek samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g.

- stwierdził nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Odnośnie kosztów postępowania poniesionych przez skarżących A. E. i A. B. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz

§ 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Na zasądzone od organu na rzecz skarżących koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Ustalając wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżących – radcy prawnego Sąd wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika w tej sprawie, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.