Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2427/99
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2000-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Budowlane prawo
Ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 9, art. 36
journal: Dz.U. 1991 nr 114 poz. 492
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Teza: Warunek uzgodnienia inwestycji na terenie parku narodowego z dyrektorem tego parku uznaje się za spełniony - jeżeli dyrektor w terminie 14 dni od przedstawienia mu kompletu dokumentacji budowlanej nie zajął stanowiska.

TEZY

Warunek uzgodnienia inwestycji na terenie parku narodowego z dyrektorem tego parku uznaje się za spełniony - jeżeli dyrektor w terminie 14 dni od przedstawienia mu kompletu dokumentacji budowlanej nie zajął stanowiska.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 listopada 1999 r. wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną przez dyrektora Tatrzańskiego Parku Narodowego /TPN/ decyzję burmistrza o pozwoleniu na budowę dla inwestycji - modernizacja Kolei Linowej "Gąsienicowa". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji dyrektor TPN wniósł o jej uchylenie i nakazanie inwestorowi przedłożenie projektu architektoniczno-budowlanego z uwzględnieniem ustaleń decyzji burmistrza o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej opracowania projektu w wariantach, z przedstawieniem sposobu wkomponowania stacji, podpór i krzesełek w otaczający krajobraz. Organ stwierdził, że niezależnie od oceny, czy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydanej na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne było podanie szczegółowych warunków technicznych dotyczących projektowanego obiektu budowlanego, jak również warunku wariantowego wykonania projektu budowlanego, decyzja ta wiąże organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Częścią projektu budowlanego przekazanego organowi odwoławczemu jest wariantowa koncepcja architektoniczna modernizacji kolei linowej "Gąsienicowa", a zatem warunek opracowania wariantowych rozwiązań projektowych należy uznać ze spełniony. Dalej organ zauważył, iż wybór rozwiązań projektowych należy do wyłącznej kompetencji inwestora. Do wniosku o pozwolenia na budowę należy dołączyć projekt budowlany, który następnie podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Do organu administracji architektoniczno-budowlanej należy jedynie sprawdzenie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę warunków podanych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a to m.in. kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, z tym że organ może żądać jedynie tych opinii, które są wymagane przepisami szczególnymi /art. 33 ust. 2 prawa budowlanego/, a także tych, których uzyskanie wynika bezpośrednio z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia TPN i jego Statutu nie wynika, aby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę można było uzależnić od wydania przez TPN opinii, uzgodnień, pozwolenia czy też sprawdzenia dotyczących projektu budowlanego: Również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera warunku uzgodnienia projektu budowlanego z TPN, takiego obowiązku nie nakładało również postanowienie dyrektora TPN z 25 listopada 1996 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy, wykazał prawo do dysponowania nieruchomością, zawartość projektu odpowiada przepisom art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Przed wydaniem decyzji stwierdzono zgodność planu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osobę uprawnioną.

Skargi na decyzję do NSA złożyli: dyrektor TPN, który wszakże ją następnie cofnął, wobec czego NSA odrębnym postanowieniem umorzył postępowanie w odniesieniu do jego skargi, oraz dwie organizacje społeczne:

1. Polski Klub Ekologiczny, zarzucając m.in. sprzeczność z art. 36 ustawy o ochronie przyrody polegającą na tym, że przedmiotowa budowa nie jest modernizacją, lecz budową nowej kolei o znacznie większej przepustowości,

2. Liga Ochrony Przyrody zarzucając również naruszenie art. 36 ustawy o ochronie przyrody, a także niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu polegającą na nieprzedstawieniu przez inwestora wariantowej koncepcji. NSA ocenił, że skargi nie są uzasadnione, i oddalił je.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedłożony przez inwestora projekt budowlany odpowiada wymogom określonym w art. 34 Prawa budowlanego. Zamierzona inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją burmistrza z 26 marca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta w istocie zawiera w punkcie 2 w podpunkcie 2.2. "Warunki dotyczące projektu modernizacji kolei" warunek opracowania projektu w wariantach. Warunek ten został przez inwestora spełniony. W toku postępowania o pozwolenie na budowę inwestor na spotkaniach z prezydium rady naukowej TPN; które odbyły się w dniach 23 kwietnia, 20 maja i 12 maja 1999 r., uzgadniał kilka wariantów modernizacji kolei, z których jeden przedstawiony w zatwierdzonym projekcie został wybrany i dla tej koncepcji opracowano ocenę oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. W aktach znajdują się również w części projektowej odrzucone warianty koncepcji organizacji ruchu i zagospodarowania terenu w rejonie kopuły Kasprowego Wierchu. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego inwestor przedłożył wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie.

W szczególności istotna w sprawie niniejszej jest przedłożona przez inwestora ocena oddziaływania na środowisko, gdyż przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jak inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. Biegli w końcowych wnioskach oceny stwierdzili, że wszystkie rozwiązania projektowe wykonano zgodnie z zaleceniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oceny oddziaływania na środowisko". Biegli stwierdzili również, iż inwestycja po zrealizowaniu przewidzianych w projekcie i w ocenie zaleceń nie pogorszy stanu środowiska przyrodniczego na obszarze TPN.

Wobec zarzutu braku uzgodnienia projektu budowlanego z dyrektorem TPN należy zauważyć, iż zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie przyrody:

1. Zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym i rezerwacie przyrody, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego.

2. Wydawanie przewidzianych odrębnymi przepisami pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń na obszarach, o których mowa w ust. i, wymaga uzgodnienia z wojewoda.

Inwestor uzyskał od wojewody pozytywne uzgodnienie.

Stosownie natomiast do treści art. 9 ustawy o ochronie przyrody zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Odnośnie do uzgodnienia z dyrektorem TPN projektu w zakresie ochrony przyrody należy podnieść, że inwestor pismem z 2 czerwca 1999 r. zwrócił się do tego organu o uzgodnienie kompletu dokumentacji budowlanej, lecz na swoje pismo nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Warunek uzgodnienia został zatem spełniony, gdyż zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 32 ust. 2 prawa budowlanego niezajęcie przez organ stanowiska w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań uznaje się jako brak zastrzeżeń.

Nie został w ocenie NSA naruszony art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż przedmiotowa inwestycja nie jest nową budową lub rozbudowa, lecz modernizacją istniejącej kolei, której stan techniczny stanowi zagrożenie dla turystów oraz dla środowiska.

Glosa Wojciecha Radeckiego

Ocena trafności tego wyroku jest już praktycznie bezprzedmiotowa, skoro przedsięwzięcie w postaci modernizacji kolei linowej "Gąsienicowa" zostało zrealizowane. Niemniej jednak problemy teoretyczne wyłaniające się na tle orzeczenia są niezwykle doniosłe, mają one znaczenie także na przyszłość, a to skłania do zajęcia się nim szerzej. Zasadniczą myśl zawartą w wyroku uważam za nietrafną, co postaram się dalej uzasadnić. Pominę wszakże zagadnienia dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzestając na pozwoleniu na budowę w świetle przepisów dwóch ustaw w brzmieniu dziś obowiązującym:

1/ ustawy z dnia 6 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zmianami/, istotnie znowelizowanej ostatnią ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r.,

2/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, znowelizowanej ustawą z 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 109 poz. 1157/.

Zacznę od przytoczenia najważniejszych dla rozstrzygnięcia pojawiających się problemów prawnych przepisów obu tych ustaw.

Ustawa o ochronie przyrody

Art. 6. Organami administracji w zakresie ochrony przyrody są: 1/ minister właściwy do spraw środowiska,

2/ wojewoda.

Art. 9. Zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku.

Art. 36. 1. Zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym i rezerwacie przyrody, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego.

1a. Budowa obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego jest dopuszczalna, jeżeli ich lokalizacja, wielkość lub architektura nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu.

2. Wydawanie przewidzianych odrębnymi przepisami pozwoleń na budowę lub rozbudowę obiektów i urządzeń na obszarach, o których mowa w ust. i, wymaga uzgodnienia z wojewodą.

Na tle innego, ale zbliżonego stanu faktycznego omawiałem je w glosie do wyroku NSA z dnia 15 października 1999 r. - IV SA 1308/97 - Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2000 nr 3 str. 35-46.

Prawo budowlane

Art. 2. 1. Pozwolenie na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim:

1/ przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2/ uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

2. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań.

3. Przepis ust. 2 nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji.

4. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1/ złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym,

2/ wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...).

Art. 33. (...) 2. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1/ projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,

2/ dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3/ decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, (...)

Art. 34. 1. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. (...).

4. Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

(...). Art. 35. 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1/ zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

a/ miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

b/ wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

c/ przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

2/ kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3/ wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5.

(...).

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analizę należy rozpocząć od spostrzeżenia, że wprawdzie art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na "uzgodnienie z wojewoda", ale biorąc pod uwagę treść art. 9 tej ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że na terenie parku narodowego organem właściwym do dokonania uzgodnienia na budowę jest nie wojewoda, lecz dyrektor parku narodowego /Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, pod red. J. Sommera, Wrocław 1997, str. 174/. Pozbawienie dyrektora parku narodowego przymiotu organu administracji niczego w tym zakresie nie zmienia i nadal właściwym do uzgadniania pozwoleń na budowę na terenie parku narodowego jest dyrektor tego parku, a nie wojewoda /W. Radecki, Status prawny dyrektora parku narodowego - Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 2000 nr 3 str. 8/. Dlatego zamieszczone w uzasadnieniu glosowanego wyroku stwierdzenie, iż "inwestor uzyskał od wojewody pozytywne uzgodnienie", jest nieporozumieniem, i to nie tylko ze względu na stylistykę /uzgodnienie może być tylko pozytywne; "negatywne uzgodnienie" znaczyłoby dokładnie to samo, co "ujemny plus"/, ale przede wszystkim ze względów merytorycznych: podmiotem właściwym do dokonania uzgodnienia /lub odmowy uzgodnienia/ był /i jest/ dyrektor parku narodowego, a nie wojewoda. W konsekwencji podstawowym problemem prawnym jest pytanie: czy nastąpiło uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego?

NSA nie ma wątpliwości, że tak, a uzasadnienia tego stanowiska dopatruje się w brzmieniu art. 32 ust. 2 prawa budowlanego. Otóż bezskuteczny /w tym sensie, że organ, do którego zwrócono się o uzgodnienie, nie wyraził swego stanowiska/ upływ 14-dniowego terminu od przedstawienia kompletu dokumentacji budowlanej ma być równoznaczny ze spełnieniem warunku uzgodnienia. Tymczasem to wcale nie jest takie proste. Wprawdzie w piśmiennictwie można spotkać się z poglądem, że zakres wymaganych prawem /w rozumieniu art. 32 ust. 1 prawa budowlanego/ uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów określają przepisy szczególne, regulujące m.in. zagadnienia ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy, sanitarne czy ochrony zabytków /J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2000, str. 196/, z czego można by wnosić, że chodzi tu także o art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ale nie jest to pogląd jedyny. W innym komentarzu wskazano na poważne wątpliwości, jakie rodzi stosunek art. 32 ust. 2 prawa budowlanego do art. 104 i art. 106 Kpa, a autor odpowiedniej części komentarza konkluduje, iż można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że regulacja art. 32 ust. 2 prawa budowlanego stwarza więcej problemów niż rozwiązuje /A. Zwierzchowski [w:] W. Radecki; J. Sommer, K. Stoga, A. Zwierzchowski, Ustawa Prawo Budowlane. Komentarz oraz wybrane przepisy wykonawcze, Wrocław 1998, str. 63-65/. W jeszcze innym /chronologicznie pierwszym/ komentarzu do obowiązującego prawa budowlanego w uwagach do art. 32 ust. 2 czytamy, że niezależnie /podkreślenie - W.R./ od wyżej wskazanego /w art. 32 ust. 1 i 2/ obowiązku i trybu uzyskiwania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, Kpa określa w art. 106 tryb zajmowania stanowisk przez inny organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego /L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995, str. 63/. Nie jest przeto wcale oczywiste, czy do uzgodnienia, o jakim mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stosuje się art. 32 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, czy też art. 106 Kpa. Wprawdzie przepisy te przewidują identyczny 14-dniowy termin do zajęcia stanowiska przez uzgadniającego, -ale konsekwencje prawne niedotrzymania terminu są zasadniczo odmienne. Według prawa budowlanego niezajęcie stanowiska w terminie uznaje się za dorozumiane uzgodnienie i nie ma podstaw do przedłużenia tego terminu, natomiast według art. 106 par. 6 Kpa stosuje się w takiej sytuacji odpowiednio przepisy art. 36-38 Kpa, czyli kodeks dopuszcza uchybienie terminowi, wprawdzie z koniecznością wskazania nowego terminu, zażaleniem na bezczynność, wreszcie odpowiedzialnością prawną urzędnika, który nie załatwił sprawy w terminie, ale w każdym razie bez postanowienia uzgadniającego decyzja o pozwoleniu na budowę wydana być nie może.

Nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie, że art. 106 Kpa normuje wyłącznie kwestie proceduralne, a obowiązek współdziałania nakładany jest na co najmniej dwa podmioty przepisem prawa materialnego /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 432; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, str. 589/. Chodzi natomiast o to, czy w sytuacji określonej w art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody o uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego ma wystąpić inwestor /wtedy stosowałby się art. 32 ust. 1 i 2 prawa budowlanego i nie jest wcale jasne, czy i w jakim zakresie stosowałby się także art. 106 Kpa/, czy też organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę /wtedy stosowałby się tylko art. 106 Kpa/. Są bardzo poważne argumenty przemawiające za wykładnią, iż do uzgodnienia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stosuje się art. 106 Kpa, a nie art. 32 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Stylizacja tego ostatniego przepisu, zwłaszcza gdy analizuje się go pod kątem regulacji art. 33, art. 34 i art. 35 tego prawa, wskazuje na uzgodnienie samych rozwiązań projektowych, a nie pozwolenia na budowę. Przecież uzgodnienie dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę, a zatem jest to uzgodnienie projektu budowlanego, a nie uzgodnienie pozwolenia na budowę, co wynika z użytych w art. 31 ust. 2 prawa budowlanego zwrotów: "proponowane rozwiązania" i "przedstawione rozwiązania". Regulacje przyjęte w art. 31 ust. 1 i 2 prawa budowlanego znajdują zastosowanie np. do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 lipca 1995 r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej /Dz.U. nr 102 poz. 506/, ale nie do uzgodnienia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Jest chyba jakimś paradoksem, że za trafnością takiego rozumienia przepisów przemawia także argumentacja wojewody zamieszczona w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem oceny NSA, mimo że przecież wojewoda utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewoda akcentuje mianowicie, że ani nadal obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego /Dz.U. 1955 nr 4 poz. 23 ze zm./, ani Statut TPN nie przewidują uzgadniania projektu budowlanego z dyrektorem parku. Słusznie, ale to jest właśnie argument przemawiający za tym, że "uzgodnienie wydania pozwolenia na budowę" /art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody/ następuje w późniejszym etapie. To nie inwestor występuje o uzgodnienie do dyrektora parku narodowego, lecz czyni to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a wobec tego nie stosuje się art. 32 ust. 1 i 2 prawa budowlanego; lecz tylko art. 106 Kpa ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami.

Trzeba mieć na uwadze, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektów lub urządzeń na terenie parku narodowego jest czymś bardzo poważnym i wyjątkowym, co jasno wynika z zestawienia ust. 1 i nowego ust. 1 a z ust. 2 art. 36 ustawy o ochronie przyrody. Organ uzgadniający /dyrektor parku narodowego/ ma przeto oczywisty interes w tym, aby "zobaczyć" projekt decyzji o pozwoleniu na budowę /a nie tylko dokumentację budowlaną/ i ustosunkować się do wszystkich elementów objętych przyszłym pozwoleniem na budowę tak pod kątem zakazu z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i - po 1 stycznia 2001 r. - pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 36 ust. 1a tej ustawy. Jeżeli zaś tak, to jedynym mechanizmem prawnym zdatnym do realizacji tego celu jest tryb określony w art. 106 Kpa, a to oznacza, że organ administracji właściwy do wydania pozwolenia na budowę sporządza projekt decyzji o pozwoleniu na budowę i taki projekt - w trybie określonym w art. 106 Kpa - przesyła dyrektorowi parku do uzgodnienia. W konsekwencji przyjąć należy, że organ może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy dyrektor parku narodowego wydał postanowienie uzgadniające /oczywiście pozytywnie, gdyż "negatywne uzgodnienie" jest sprzecznością samą w sobie/ projekt takiej decyzji. Nie ma tu miejsca na przyjęcie jakiegoś "domniemanego uzgodnienia" ze względu na upływ czasu /dlatego uważam, że glosowany wyrok nie jest trafny/, potrzebne jest wyraźne postanowienie, a konsekwencje niedotrzymania terminu do wyrażenia uzgodnienia określają przepisy art. 106 oraz 36-38 Kpa. Jeżeli dyrektor parku narodowego odmówi uzgodnienia; to inwestorowi /ale nie organowi/ przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw środowiska. Sądzę, iż ranga ochrony przyrody, zwłaszcza ochrony przyrody w parkach narodowych, zdecydowanie przemawia za taką interpretacją stosunku wzajemnego art. 32 ust. 2 prawa budowlanego i art. 106 Kpa na tle art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Kończąc, chciałbym zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię prawną pojawiającą się na tle glosowanego wyroku. Otóż NSA w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku zamieszcza zdanie, iż nienaruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika stąd, że przedmiotowa inwestycja nie była nową budową ani przebudową, lecz modernizacją istniejącej kolei. Z takim postawieniem sprawy trudno się zgodzić. Pojęcie "modernizacji" /unowocześnienia/ jest tak pojemne, że w jego ramach można zbudować całkiem nowy obiekt, słusznie przeto modernizację kolei linowej uznano na przedsięwzięcie wymagające i decyzji o warunkach zabudowy, i zagospodarowania terenu, i pozwolenia na budowę. NSA w istocie nie uzasadnił, dlaczego oddalił skargi obu organizacji społecznych. Przecież problem prawny polega na tym, czy modernizacja kolei służy celom parku narodowego, bo jeżeli nie służy, to jej przeprowadzenie jest prawnie wykluczone - właśnie ze względu na regulację art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Aby zatem dojść do wniosku, że modernizacja kolei linowej jest w ogóle prawnie dopuszczalna, należy ustalić, że:

- po pierwsze, modernizacja służy celom parku narodowego, co być może da się wykazać mając na uwadze to, że jednym z celów /ale nie priorytetowym/ parku narodowego jest udostępnianie go do zwiedzania;

- po drugie, modernizacja nie pozostaje w sprzeczności z priorytetowym celem parku narodowego, jakim w świetle art. 14 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody niewątpliwie jest ochrona przyrody; gdyby bowiem modernizacja kolei linowej miała kolidować z ochroną przyrody, to jej przeprowadzenie byłoby niedopuszczalne ze względu na art. 14 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Być może w oparciu o ocenę oddziaływania na środowisko można było dojść do wniosku, że modernizacja kolei linowej nie koliduje z podstawowym celem ochrony przyrody, ale to trzeba było wykazać, nie wystarczy zaś poprzestanie na spostrzeżeniu, że nie mamy do czynienia z budową /rozbudową/, lecz tylko z modernizacją.