Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 75/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód na uchwałę Rady Gminy Lubicz z dnia 31 marca 2006r. nr XLVII/557/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2, § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 27 w zakresie sformułowania "na własny koszt", 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XLVII/557/06 z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lubicz, Rada Gminy L. wprowadziła na terenie gminy Regulamin utrzymania czystości i porządku.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy T. wniósł pismem z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia nieważności jej przepisów § 2 pkt 3, 4, 11, 13, 16, 17 z uwagi na zdefiniowanie w nich pojęć, których definicje określają ustawy, co stanowi zdaniem skarżącego istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (dalej powoływanego jako zasady techniki prawodawczej).

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż z art. 94 Konstytucji RP wynika obowiązek organów samorządu terytorialnego przestrzegania w trakcie ustanawiania aktów prawa miejscowego granic upoważnienia ustawowego i zasady hierarchii źródeł prawa. Uchwalane zatem przez rady gmin regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiące akty prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia ustalone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i powinny jako źródła prawa mające określone należne miejsce w systemie źródeł prawa tworzyć z innymi elementami tego systemu koherentną całość. Dlatego też, jak wskazał skarżący, powtarzanie i uzupełnianie w regulaminach przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią § 118 w zw. z § 143 zasad technik prawodawczej w uchwale nie można powtarzać przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń oraz, że naruszenie tego zakazu powoduje nieważność takich przepisów. Zaznaczył, że narusza w sposób istotny powszechnie obowiązujący porządek prawny, nie tylko regulowanie w uchwałach raz jeszcze tego samego co zostało już uregulowane w ustawie i innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego, ale także modyfikowanie przepisu ustawowego przez uchwałę będącą aktem wykonawczym niższego rzędu. Stwierdził także, że pojęcie zdefiniowane w akcie normatywnym jakim jest regulamin, może być zupełnie inaczej interpretowane niż w akcie normatywnym w postaci ustawy, albowiem racjonalny prawodawca poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, daje wyraz temu, że zamierza przypisać tym pojęciom nie tylko inne znaczenie niż w języku potoczonym, ale też inne znacznie niż powszechnie przyjmuje się to w innym akcie normatywnym. W kontekście powyższego skarżący wskazał, iż Rada Gminy L. w zaskarżonej uchwale:

- w § 2 pkt 4 umieściła definicję pojęcia odpady komunalne, które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach;

- w § 2 pkt 13 zdefiniowała pojęcie zbiorników bezodpływowych, którego definicja znajduje się w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 2 pkt 3 zawarła definicję pojęcia nieczystości ciekłych, zdefiniowanego już w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- w § 2 pkt 11 zawarła nową definicję pojęcia właściciela nieruchomości, zdefiniowanego już w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy;

- w § 2 pkt 16 określiła definicję zwierząt domowych, która to definicja znajduje się w przepisie art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

- w 2 pkt 17 określiła definicję zwierząt gospodarskich, pomimo iż definicja ta zawarta jest w przepisie art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W ocenie skarżącej wskazane powtórzenia definicji ustawowych stanowią istotne naruszenia prawa i skutkować winny stwierdzeniem nieważności wymienionych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów, ewentualnie - w przypadku ustalenia, iż naruszenie prawa ma charakter nieistotny - poprzestanie na orzeczeniu niezgodności z prawem zaskarżonych punktów uchwały, bez stwierdzania ich nieważności. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzeczenia sądów administracyjnych, wskazała że zakaz powtórzenia w aktach prawa miejscowego definicji pojęć sformułowanych w aktach wyższego rzędu (§118 i 143 zasad techniki prawodawczej) nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż niekiedy takie powtórzenia są konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego bardziej zrozumiałym i przejrzystym dla adresatów norm w nim zawartych. Ponadto stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć, iż doszło w takim przypadku do naruszenia prawa, to przedmiotowe naruszenie nie ma charakteru istotnego, w związku z czym nie ma konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, a wystarczy tylko stwierdzenie ich niezgodności z prawem. W kontekście powyższego zaznaczyła, że istotnie naruszają prawo w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jedynie te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 693/07), zaś w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ewentualnym naruszeniem jedynie przepisów rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej, a nie przepisów ustawy. Podkreśliła także, że istotnym naruszeniem prawa jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt SA/Wr 140/08) i, że nie sposób przyjąć że taka sytuacja zachodzi w przypadku, gdy powtórzenie przepisu ma na celu spowodowanie większej czytelności aktu miejscowego dla obywateli. Poza tym organ wskazał, że aktualnie trwają prace nad nową uchwałą w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w związku z nałożeniem na gminy ustawą o odpadach nowych obowiązków w zakresie gospodarki odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną co do wszystkich zarzutów strony skarżącej, jak również z przyczyn które sam dostrzegł z urzędu, badając zaskarżoną uchwałę w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikającej z treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o samorządzie gminnym). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wszystkich spraw wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 tejże ustawy, tj.

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi,

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy L. nr XLVII/557/06 z dnia 31 marca 2006 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, i w konsekwencji normatywny akta wykonawczy, oznacza że Rada Gminy L. uchwalając przedmiotową uchwałę i wprowadzając szczegółowe regulacje w omawianym akcie prawa miejscowego nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone we w/w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien on być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji, i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci ustaw. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (patrz m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. CBOiS). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak, jako że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji oraz, że nie ma żadnych racjonalnych argumentów na odstąpienie od reguł w nim wyrażonych odnośnie sposobu tworzenia aktów normatywnych przez innego prawodawcę i, że w związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądowe powołuje się na nie w szerokim zakresie, zdaniem Sądu mogą one stanowić podstawę do oceny legalność zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy w świetle zasady poprawnej legislacji, która to zasada stanowi element demokratycznego państwa prawnego i jest związana z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada gminy uchwalając więc przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem przy tym poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Oceniając zaś konsekwencje stwierdzenia we wskazanym wyżej zakresie niezgodności z prawem przepisów uchwały stanowiącej regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy, należy wskazać, iż z treści przepisu art. 147 § 1 ppsa wynika, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast w art. 91 ust 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy L. wprowadzając § 2 uchwały słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przytoczone wyżej przepisy § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 – 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt. II OSK 170/10). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, jak słusznie podkreślił skarżący, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Wobec powyższego, należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora co do nieważności pkt 3, 4, 11, 13, 16 i 17 § 2 uchwały, z uwagi na sformułowanie w nich definicji pojęć, które zostały już zdefiniowane w ustawach, tj. takich pojęć jak: nieczystości ciekłe (pkt 3 – powtórzenie definicji zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy upoważniającej), zbiorniki bezodpływowe (pkt 13 – powtórzenie definicji zamieszczanej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy upoważniającej), właściciele nieruchomości (pkt 11 - modyfikacja definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej), odpady komunalne (pkt 4 – powtórzenie definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały), zwierzęta domowe (pkt 16 – powtórzenie definicji zamieszczanej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt) oraz zwierzęta gospodarskie (pkt 17 – powtórzenie definicji zamieszczanej w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt).

Ponadto badając legalność zapisów zaskarżonej uchwały i nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd z urzędu dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności także pozostałych punktów § 2 uchwały z uwagi na zamieszczenie w nich własnych definicji pojęć oraz powtórzenie definicji ustawowych nie wskazanych przez skarżącego. I tak odpowiednio w pkt 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10 i 15 § 2 uchwały Rada Gminy stworzyła na potrzeby regulaminu własne definicje takich pojęć jak: ustawa, jednostki wywozowe, wielkogabarytowe odpady komunalne, niesegregowane odpady komunalne, mokre odpady komunalne, suche odpady komunalne, surowcowe odpady komunalne i pieszojezdnia. Natomiast w pkt 9 § 2 uchwały powtórzyła definicję odpadów niebezpiecznych zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały; w pkt 12 uchwały powtórzyła definicję zbierania odpadów zamieszczoną w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały; zaś w pkt 14 uchwały powtórzyła definicję pojęcia chodnik zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia opisanym słowniczkiem pojęć wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym oraz zamieszcza w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy). Należy podkreślić, iż Rada Gminy powtarzając w słowniczku pojęć definicje ustawowe tych pojęć nie wskazała nawet ustawy w której pojęcia te zostały już zdefiniowane. Nie znając aktu normatywnego w którym dane pojęcie zostało pierwotnie zdefiniowane, adresat regulaminu narażony jest na dokonanie niewłaściwej jego interpretacji, jako interpretacji dokonanej w oderwaniu od "kontekstu" aktu normatywnego w którym definicja danego pojęcia została pierwotnie zamieszczona. Wskazując na przedstawioną wyżej argumentacje, Sąd uznał cały § 2 uchwały za istotnie naruszający prawo, i w związku z tym na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o jego nieważności.

Ponadto Sąd z urzędu uznał za istotnie naruszające upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy także regulacje § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu, zakazujące osobom utrzymującym zwierzęta domowe wprowadzenia ich do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk. Stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowymi w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Zdaniem Sądu, realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniającą unormowania zawarte w § 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 regulaminu (stały i skuteczny dozór nad zwierzęciem, prowadzenie psa na uwięzi - smyczy, w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości). Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (§ 25 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu). Dlatego też Sąd stwierdził nieważność również § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu.

Poza granice delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 wykracza także w zakresie sformułowania "na własny koszt" przepis § 27 regulaminu nakładający na wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonych obszarach obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku deratyzacji. Rozstrzyganie w kwestii kosztów deratyzacji bowiem nie ma żadnego umocowania ani w określonych w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy obowiązkach właścicieli nieruchomości, ani w delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, która obejmuje kompetencje rady gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, a nie do nakładania na wszystkich właścicieli nieruchomości w gminie w drodze normatywnego aktu wykonawczego dodatkowego obowiązku w zakresie ponoszenia kosztów deratyzacji. Tym samym więc zasadnym było także stwierdzenie z urzędu nieważności § 27 regulaminu w powyższej części.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 2, § 25 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz § 27 (w zakresie sformułowania "na własny koszt") przedmiotowego regulaminu.