Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2639/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1 w zw. z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27 a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi L S na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...]; II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz L S kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], Prezes Wód Polskich (dalej także "organ II instancji"), działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, zwanej dalej "u.z.z.w.") oraz art. 104, art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. S. z 9 lipca 2021 r. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...], [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

Pismem z 16 listopada 2020 r. L. S. (dalej "wnioskodawca" bądź "skarżący") wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ regulacyjny" bądź "Dyrektor RZGW") o "rozstrzygnięcie w drodze decyzji zawarcia umowy na dostawę wody przez Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne w P." (dalej "Przedsiębiorstwo" lub "GPK") "poprzez dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie." Wnioskodawca wyjaśnił, że wystąpił do Przedsiębiorstwa z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody informując, iż GPK dostarcza wodę, ale Przedsiębiorstwo to nie chce zawrzeć umowy w tym zakresie.

Pismem z 11 grudnia 2020 r. organ regulacyjny wezwał Przedsiębiorstwo do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz przesłania dokumentów mających związek ze sprawą, w tym obowiązującego regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy Pielgrzymka.

Odpowiadając na wezwanie pismem z 30 grudnia 2020 r. GPK wyjaśniło, że w wyniku eksploatacji złóż przez [...] kopalnię [...] od lat 50-tych XX doszło do naruszenia stosunków wodnych powodując powstanie szkody górniczej, tj. zaniku wody w studniach. Przedsiębiorstwo wyjaśniło także, że w jego ocenie szkoda górnicza została trwale naprawiona, natomiast odnosząc się do kwestii odmowy zawarcia umowy, GPK wskazało, że mieszkańcy wsi S. od roku 2013 odmawiają zawarcia umowy na dostawę wody w formie pisemnej, a jednocześnie mają zawarte pisemne umowy na odbiór ścieków. Według stanowiska GPK umowa na dostawę wody może być zawarta w sposób dorozumiany, natomiast w świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości nieodpłatnego dostarczania wody, a zwolnienie opłat części odbiorców, tj. mieszkańców jednej miejscowości, doprowadziłoby do sytuacji, w której koszty ich obsługi ponosiliby pozostali odbiorcy usług.

Wnioskodawca w piśmie z 28 grudnia 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Organ regulacyjny pismem z 11 maja 2021 r. wezwał GPK do wyjaśnienia czy odmowa zawarcia umowy na dostawę wody oznacza definitywną odmowę zawarcia umowy czy też brak zgody przedsiębiorstwa na zawarcie umowy na postulowanych przez stronę warunkach.

Pismem z 18 maja 2021 r. Przedsiębiorstwo odpowiedziało na powyższe zawiadomienie składając dalsze wyjaśnienia.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...], Dyrektor RZGW umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej odmowy zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych - nieodpłatnie przez G. sp. z o.o. w P. dla nieruchomości [...], [...].

Uzasadniając swoją decyzję organ regulacyjny stwierdził, że GPK nie odmówiło zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, a jedynie nie zgodziło się na jej zawarcie na warunkach zaproponowanych przez odbiorcę, tj. na nieodpłatne dostarczanie wody. Dyrektor RZGW dodał ponadto, że decyzja, do wydania której uprawniony jest organ regulacyjny, może jedynie nakazać zawarcie umowy, ale nie może określać jej warunków, które to powinny zostać wynegocjowane przez strony lub przez właściwy sąd.

Wnioskodawca złożył od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 27e ust. 1 pkt. 1 u.z.z.w. polegające na umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy na dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę gdy wystąpi o to zainteresowany konsument, wnosząc jednocześnie o zmianę w całości zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej strony.

Rozpoznając odwołanie Prezes Wód Polskich przywołał treść art. 27e ust. 1 u.z.z.w. wskazując, że jak wynika z powyższego przepisu, podstawą rozstrzygania sporu przez organ regulacyjny jest odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W realiach niniejszej sprawy ocena organu rozstrzygającego spór powinna zatem dotyczyć wyłącznie sytuacji, w których przedsiębiorstwo nie wyraża zgody, czy też nie podejmuje czynności zmierzających do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, tj. odmawia zawarcia umowy. Przesłanką do wydania decyzji jest zatem odmowa zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo pomimo starań odbiorcy zmierzających do jej zawarcia. Nie zaś warunki tej umowy.

Analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie, organ II instancji przyjął, że odbiorcy usług dostarczania wody w miejscowości S., w stosunku do których w przeszłości orzeczono obowiązek dostawy wody w ramach rekompensaty szkód górniczych, są odbiorcami usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę realizowanych przez G. sp. z o.o. w P.. Spór w niniejszej spawie dotyczy jedynie kwestii odpłatności usług.

Mieszkańcy wsi S., w tym odwołujący się, stoją na stanowisku, że do chwili obecnej oraz w przyszłości przysługuje im nieodpłatne korzystanie z usług przedsiębiorstwa w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Zdaniem Prezesa Wód Polskich, organ regulacyjny słusznie wskazał jednak, że przedmiotem postępowania w trybie art. 27e u.z.z.w. jest wyłącznie nakazanie przedsiębiorstwu zawarcia umowy, a nie określanie jej szczegółowych warunków, w tym określanie ceny lub jej braku, które to powinny zostać ustalone indywidualnie pomiędzy stronami umowy.

W kontrolowanej sprawie, pomimo braku zawarcia w formie pisemnej umowy na dostawę wody należało w ocenie organu II instancji przyjąć, że przedmiotowe umowy zostały zawarte w sposób dorozumiany, tj. per facta concludentia, co oznacza, że strony stosunku prawnego, a w tym przypadku przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zainteresowany odbiorca usług mogą wyrazić wolę zawarcia umowy o dostarczanie wody w dowolnej formie, w tym także przez czynności dorozumiane. Dopuszczalność zawierania takich umów per facta concludentia aprobowana jest powszechnie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów. W niniejszej sprawie poprzez czynności dorozumiane należy rozumieć ze strony Przedsiębiorstwa dostarczanie wody do odbiorców usług, zaś w przypadku mieszkańców - odbiór wody dostarczonej przez GPK.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że szkoda górnicza została naprawiona poprzez wybudowanie we wsi S. wodociągu, do którego zostali podłączeni wszyscy mieszkańcy wsi. Woda do chwili obecnej jest dostarczana do mieszkańców wsi S. przez Przedsiębiorstwo, zaś na podstawie odczytów wodomierzy GPK wystawia faktury VAT za pobraną wodę. W 2013 roku mieszkańcy wsi S. bezskutecznie wzywani byli przez GPK do zawarcia umów na dostawę wody.

Na mocy dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, Okręgowa Komisja ds. Szkód Górniczych przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu wydała w 1973 r. orzeczenie, na mocy którego Zakłady Górnicze [...] zostały zobowiązane do naprawy powstałej szkody górniczej poprzez wybudowanie sieci wodociągowej w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców wsi S. w wodę dla celów pitno-gospodarczych. Zgodnie z tym przepisem, naprawa szkody górniczej polegała na budowie studni lub innych urządzeń zapewniających trwałe zaopatrzenie ludności w wodę. Należy się zgodzić, że urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę jest bez wątpienia podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej, co z kolei wskazuje na fakt, że rozwiązanie to stanowi trwałe i całościowe usunięcie szkody górniczej w świetle powołanego przepisu.

Wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje jednak obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 56/94, OSNAPiUS 1995/10/17; wyrok NSA z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt SA/Ka 566/91, ONSA 1993 Nr 1, poz. 3).

Mając na uwadze, że w 1982 r. ZG [...] w I. oddały do eksploatacji sieć wodociągową we wsi S. i pomimo naprawienia szkody, zgodnie z art. 64 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze, K. S.A. nadal dostarczał nieodpłatnie wodę dla wsi S.. W wyniku podpisanego w dniu 12 grudnia 2012 r. porozumienia z Gminą P. o zaprzestaniu dostarczania wody, na gminę nie mógł zatem przejść obowiązek dalszego bezpłatnego jej dostarczania dla mieszkańców wsi S. (por. wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 222/17).

Uznając, że Przedsiębiorstwo zawarło umowę na dostarczanie wody w sposób dorozumiany, a także mając na uwadze, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby GPK odmawiało zawarcia umowy w formie pisemnej, należało zdaniem Prezesa Wód Polskich uznać, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania przez organ I instancji wobec treści art. 27e ust. 1 u.z.z.w. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu może być wyłącznie rozstrzygnięcie sporu w sprawach dotyczących odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Skoro żądanie strony dotyczyło zobowiązania przedsiębiorstwa do ustalenia warunków umowy poprzez określenie nieodpłatnego dostarczania wody przez przedsiębiorstwo, to taki zakres sprawy wykracza poza kompetencje wynikające z przepisu art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. Tym samym, organ II instancji doszedł do przekonania, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 105 k.p.a., wedle którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się L. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 27e ust. 1 pkt. 1 u.z.z.w., które przejawia się w umorzeniu postępowania dotyczącego zawarcia umowy o dostawę wody, w sytuacji gdy wskazany przepis nakazuje organowi regulacyjnemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę, gdy wystąpi o to zainteresowany konsument.

Z uwagi na powyższy zarzut, skarżący wnosi o uchylenie w całości decyzji Prezesa Wód Polskich.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący zwrócił się do GPK z wnioskiem o zawarcie umowy na dostawę wody (zaopatrzenie w wodę), albowiem od 2012 r. Przedsiębiorstwo nie zawarło ze skarżącym takiej umowy pomimo tego, że strona o to wnosi. GPK przez cały czas dostarcza jednak wodę do strony skarżącej, mimo że nie ma pomiędzy stronami umowy w tym zakresie. Taki stan rzeczy nie odpowiada prawu i skarżący wnosi o dokonanie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ regulacyjny. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 735/18 oraz II SA/Wr 724/18 wskazał, że mieszkańcy S. są zwolnieni z opłat za dostarczaną wodę, a odpowiedzialnym podmiotem - od którego GPK - powinno dochodzić należności jest podmiot odpowiedzialny za szkody górnicze.

W ocenie skarżącego, organ regulacyjny umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, chociaż w nie było ku temu podstaw. Strona skarżąca nie domaga się zawarcia umowy na dostawę wody w ramach szkód górniczych, ale domaga się zawarcia umowy na dostawę wody, gdyż obecnie takiej umowy nie posiada, a samo Przedsiębiorstwo odmawia zawarcia takiej umowy i nie uwzględnia przy tym zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych, w tym przywołanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu.

Dodatkowo skarżący wskazuje, że przywołany przepis art. 27e ust.1 pkt 1 u.z.z.w. wyraźnie stanowi, że organ rozstrzyga merytorycznie - w drodze decyzji administracyjnej - kwestie związane z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę, a rozstrzygnięcie o umorzeniu jest wydaniem decyzji niemerytorycznej.

Strona skarżąca występuje od 2012 r. o zawarcie takiej umowy, a dostawca wody konsekwentnie odmawia jej zawarcia. Skoro zaś powstał spór w tym zakresie to - zgodnie z przywołanym przepisem - organ regulujący kwestię dostaw wody powinien wydać decyzję w tej sprawie, czego domaga się skarżący.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. GPK także wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że żądanie skarżącego zawarcia nieodpłatnej umowy na dostawę wody nie znajduje podstawy prawnej. W ocenie Przedsiębiorstwa, skarżący w żadnym momencie nie miał uprawnień do nieodpłatnej dostawy wody. Nieregulowanie przez skarżącego należności za wodę w okresie 2013 – 2017 r. nie wynikało z uprawienia ustawowego objętego zapisem ustawy, ale miało swoją podstawę w zapisie pkt 3 decyzji zezwoleniowej z [...] października 2002 r.

Zatwierdzenia taryfy dokonuje organ regulacyjny, który z jednej strony sprawdza wnioski taryfowe aby odbiorcy usług nie ponosili zbyt wygórowanych kosztów wody i ścieków. Z drugiej zaś strony ustala taryfę gwarantującą przedsiębiorstwu przychody pozwalające na utrzymanie - zyski muszą co najmniej kompensować się z stratami, kosztami. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może zmusić odbiorcy usług do zawarcia umowy ponieważ ustawa nie daje mu takiego uprawnienia. Jeżeli jednak dochodzi do zwarcia umowy, to ani odbiorca usług, ani przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie prowadzi negocjacji ceny wody, czy ceny ścieków, ponieważ wynika ona bezpośrednio z taryfy.

Umowa na dostawę wody, czy na odbiór ścieków, jest umową adhezyjną, zawartą przez przystąpienie do niej odbiorcy usług. W zakresie ceny usług obowiązująca jest taryfa - zabronione jest naliczanie stawek za wodę, za ścieki, powyżej lub poniżej taryfy. Nie można dokonywać rozliczeń, które mogłyby prowadzić do finansowania skrośnego, czyli takiego gdzie jedna grupa odbiorców usług miałaby finansować innych np. tych niepłacących.

Przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu gwarantuje się nawet rozliczenie dostaw wody, kiedy zaopatruje w nią gminę np. do studni, zdrojów ulicznych, do zasilania publicznych fontann, na cele przeciwpożarowe (art. 22 ustawy). Nawet więc wtedy gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest jednostką organizacyjną gminy musi otrzymać zapłatę za wodę od "swojej" gminy.

Ustawodawca nie przewidział nieodpłatnych dostaw wody, czy odbioru ścieków natomiast dopuścił możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały o dopłatach do wody lub ścieków. W tej sytuacji rozliczenia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym odbywają się na poziomie gminy, która finansuje dopłaty za odbiorców, którym one zostały przyznane (pomniejsza to ich rachunki).

Przedsiębiorstwo zwróciło uwagę, że dochodzenie szkód górniczych powinno odbywać się w określonym czasie, po którym uznaje się, że roszczenia uległy przedawnieniu. W jego ocenie, w stosunku do szkód górniczych zaistniałych w latach 70-tych XX wieku uprawnienia osób poszkodowanych już się przedawniły. Dlatego żądanie skarżącego zawarcia umowy na dostawę wody, ale nieodpłatnej umowy na dostawę wody należy uznać za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu regulacyjnego o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, naruszają prawo, a skarga jest zasadna.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania sprawy, tutejszy Sąd pragnie wyjaśnić, że jest mu wiadome z urzędu, iż w tożsamych przedmiotowo sprawach mieszkańców S. - innych niż skarżący – Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wydał już szereg wyroków uchylających decyzje organów obu instancji umarzające postępowania – w tym m.in. wyroki z dnia: 2 marca 2022 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2557/21, z 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/21, z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2640/21, z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela ocenę prawną, dokonaną przez tut. Sąd w ww. wyrokach z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2640/21 oraz z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2573/21. Istotą bowiem również i sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy organ miał podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania.

Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2 art. 105 k.p.a.).

Jak zgodnie przyjmuje się w nauce przedmiotu, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn - podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania.

Przesłanka przedmiotowa wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ administracji, mimo że przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W kontrolowanej sprawie podstawą stwierdzenia przez organy wystąpienia przesłanki do umorzenia postępowania było uznanie, iż GPK nie odmówiło zawarcia umowy ze skarżącym, lecz jedynie nie zgodziło się na jej zawarcie na zaproponowanych przez wnioskodawcę warunkach, tj. na nieodpłatne dostarczanie wody. Ponadto organy uznały, że w niniejszej sprawie umowa w zakresie dostarczania wody została zawarta w sposób dorozumiany, dlatego też nie ma konieczności jej zawarcia w formie pisemnej.

W tym względzie wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa m.in. zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym:

1) zasady:

a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych,

b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków,

c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów;

2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.

W myśl art. 3 ust. 1 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Wymaga przy tym podkreślenia, że w pierwotnym brzmieniu art. 6 ust. 1 u.z.z.w. stanowił, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Dopiero w drodze nowelizacji art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dokonanej w art. 1 pkt 5 lit. a ustawy zmieniającej z 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 85, poz. 729) doprecyzowano, że umowa ta powinna być zawarta w formie pisemnej (wspomniana nowelizacja weszła w życie z dniem 17 sierpnia 2005 r.).

Również treść art. 2 ust. 3 u.z.z.w. odnosi się do pisemnego charakteru umowy. Stosownie do tego przepisu, użyte w ustawie określenie "odbiorca usługi" (którym w niniejszej sprawie z całą pewnością jest skarżący) oznacza każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Aktualne brzmienie art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jednoznacznie stanowi przy tym, że "dostarczanie wody" winno odbywać się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wymaganą formą dla umowy o dostawę wody w takim wypadku jest forma pisemna, a nie ustna lub "dorozumiana". Tym samym do zawarcia takiej umowy nie dochodzi "per facta concludentia", jak przyjął organ, ale przez złożenie zgodnych oświadczeń woli i podpisanie umowy przez obie strony. O ile można uznać za zasadne stanowisko wyrażone w piśmie procesowym GPK o adhezyjnym charakterze takiej umowy, o tyle nie wpływa to w żaden sposób na to, że umowa ma mieć formę pisemną i zawierać podpisy obu stron. Elementy przedmiotowo istotne takiej umowy, w tym w zakresie praw i obowiązków stron umowy, wymienia art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Tym niemniej, essentialia negotii umowy, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. nie mogą być przyjęte "w sposób dorozumiany", gdyż wola stron – w tym umów adhezyjnych – musi jednak wynikać z treści czynności prawnej, sporządzonej w wymaganej formie prawem – a więc pisemnej w tym wypadku.

Dlatego też w sytuacji, gdy z odbiorcą nie została zawarta umowa pisemna w zakresie usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a dotychczas dostarczanie do niego tych usług następowało przez czynności dorozumiane, ma on podstawę do żądania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego unormowania tej kwestii zgodnie z treścią ww. art. 6 u.z.z.w. Wedle ust. 3 tego przepisu umowa ta powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; praw i obowiązków stron umowy; warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Postanowienia, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. nie mogą być przyjęte w sposób dorozumiany.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że należąca do skarżącego nieruchomość od kilkunastu lat jest przyłączona do sieci wodociągowej, jak również, że skarżący nie zawarł z GPK pisemnej umowy na zaopatrzenie w wodę. Do tej pory dostarczanie do niego usług w tym zakresie następowało w sposób dorozumiany. W konsekwencji, mając na względzie treść ww. przepisów, miał on prawo do zwrócenia do GPK o unormowanie tej kwestii w formie pisemnej i ustalenia postanowień zawartych w art. 6 ust. 3 u.z.z.w., tj. m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń.

Z kolei kwestia rozstrzygania potencjalnych sporów pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług uregulowana została w Rozdziale 5b powołanej ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Stosownie do treści art. 27a ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami usług. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust.1 u.z.z.w.).

Zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w. w sprawach spornych dotyczących:

1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci

- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.

Na mocy przywołanego przepisu (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) przedmiotem sporu może być więc w szczególności odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Katalog możliwych rozstrzygnięć przewidziano w art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Z treści ww. unormowania wynika, że w przypadku wystąpienia sporu w sprawach w zakresie wskazanym w tym przepisie, organ regulacyjny jest właściwy i zobligowany do jego rozstrzygnięcia. Przepis art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. w swej treści zawiera bowiem sformułowanie, że w sprawach spornych "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji" dlatego też organ w tym zakresie winien wydać rozstrzygniecie merytoryczne - w drodze decyzji administracyjnej odnieść się do kwestii związanych z odmową zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę. Tym samym organ regulacyjny, na podstawie art. 27e u.z.z.w., ma prawem przewidziany obowiązek wydania decyzji merytorycznej (a nie formalnej o umorzeniu postępowania), jeżeli ziści się warunek tam przewidziany (spór co do odmowy zawarcia umowy). Stąd okoliczność, że skarżący jak i GPK mają inne oczekiwania co do treści umowy, jak również, iż obecnie dostarczanie do odbiorcy usług w tym zakresie następowało w sposób dorozumiany, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, w zakresie zasadności odmowy zawarcia umowy w formie pisemnej.

Sąd zobowiązany jest jednocześnie zaznaczyć, że powyższa okoliczność rzecz jasna nie musi skutkować obowiązkiem wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego (tj. o obowiązku zawarcia umowy na zasadzie nieodpłatnego dostarczania wody). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela bowiem stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 724/18, zgodnie z którym: "(...) źródłem ewentualnego żądania dostarczania nieodpłatnie wody miejscowości S. jest wystąpienie szkód górniczych i w takim przypadku stroną zobowiązaną do usunięcia szkody będzie przedsiębiorstwo górnicze, a nie wodno-kanalizacyjne". Pamiętać również należy, że od decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w. służy odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 i 1578) o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji rynku wodno-kanalizacyjnego (por. art. 27f u.z.z.w.).

Zgodzić się również trzeba z poglądem, że wybudowanie sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i podłączenie do niej nieruchomości powoduje obowiązek uiszczania opłat za dostarczaną wodę, ponieważ nie można przyjąć, że obowiązek ten stanowi szkodę (por. wyrok SN z 4 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 56/94). Urządzeniem zapewniającym trwałe zaopatrzenie ludności w wodę, o jakim mowa w art. 64 ust. 1 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (Dz. U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 ze zm.), jest między innymi podłączenie danej nieruchomości do sieci wodociągowej. Jeśli podłączenie takie zostało już wykonane, poszkodowanemu nie przysługuje roszczenie w związku z ponoszeniem opłaty za wodę (por. wyrok NSA z 5 września 1991 r., sygn. akt SA/Ka 566/91).

Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu organy bezzasadnie umorzyły postępowanie w sprawie odmowy zawarcia umowy na dostawę wody. Jest tak dlatego, że jak już wyjaśniono - art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. wprost stanowi, że w sprawach spornych "rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji". Dyrektor RZGW w rzeczonym zakresie powinien więc wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, skoro zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnąć spór nieodnoszący się do przyczyn odmowy zawarcia umowy, ale samego faktu odmowy. Organ regulacyjny na podstawie art. 27e u.z.z.w. ma zatem obowiązek wydania decyzji merytorycznej, a nie formalnej o umorzeniu postępowania.

Odmienne oczekiwania stron takiej umowy co do jej warunków nie są podstawą do umorzenia postępowania z art. 27e u.z.z.w.

W konsekwencji, organ I instancji bezzasadnie umorzył postępowanie w tej sprawie, co stanowiło naruszenie prawa materialnego (art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.) i procesowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organ odwoławczy wadliwie utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną naruszył zarówno ww. przepisy, jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia – gdyż ma on zastosowanie tylko wówczas, gdy utrzymywana w mocy decyzja była poprawna.

Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny mieć na uwadze, że na podstawie art. 27e u.z.z.w. zobowiązane są wydać decyzję merytoryczną, a nie formalną (decyzję o umorzeniu postępowania), jak również że w przypadku świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług przez czynności dorozumiane, odbiorca usług ma prawo do żądania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego unormowania tej kwestii zgodnie z treścią ww. art. 6 u.z.z.w., tj. przez zawarcie umowy pisemnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 27e ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji (pkt I). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.