Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 67/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1974/15 w sprawie ze skargi D. F. i M. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej w skrócie "GDOŚ") postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania D. i M. F. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] 2015 r. znak: [...], zezwalającej B. A. B. na zniszczenie przy pomocy narzędzi ogrodniczych siedliska kukułki plamistej (Dactylorhiza maculata) wraz z występującymi na nim osobnikami tego gatunku w liczbie do 10 sztuk, stanowiącego fragment działki nr [...], położonej we wsi [...], gmina [...].

W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, że D. i M. F. nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Organ powołując się na treść art. 28 K.p.a. oraz utrwalony w orzecznictwie pogląd wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Organ podniósł, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej ustalenia interesu lub obowiązku prawnego i może to nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W tej sprawie źródłem interesu prawnego są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.), tj. art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 na podstawie których interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony przysługuje wyłącznie wnioskodawcy. Wskazane przepisy nie stanowią źródła prawa bądź obowiązku dla innych osób niż wnioskodawca. Tym samym przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] 2015 r. znak: [...] nie przysługuje D. i M. F..

W skardze na to postanowienie Dorota. i M. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie decyzji administracyjnej poprzedzającej jego wydanie. Skarżący przywołali orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym wskazując, że w sprawie ich odwołania brak było przesłanek do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a. Zdaniem skarżących przysługuje im przymiot strony, bowiem decyzja zezwalająca na odstępstwo od zakazów przesądza w przedmiocie zasad korzystania z nieruchomości, wpływa na sytuację prawną właściciela nieruchomości i jest źródłem interesu prawnego. Skarżący zgłosili szereg argumentów merytorycznych dotyczących decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 25 lutego[...] 2015 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli postanowienia GDOŚ wyrokiem z dnia [...] 2015 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Analiza postanowienia GDOŚ prowadzi do wniosku, że w oparciu o powołany przepis organ w istocie odmówił uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zezwolenia na podlegające zakazom czynności w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą lub częściową, prowadzonego w trybie art. 56 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Sądu art. 134 K.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w k.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze.

Art. 134 K.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego obejmującej wyłącznie czynności wstępne. W literaturze oraz orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może zachodzić bądź z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych, np. w razie wystąpienia braku przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Takie stwierdzenie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. (uchwała siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, opub. w ONSA 1999/4/119). Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08, opub. Lex nr 526409).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania zauważono, że z powołanych przez organ norm ustanowionych w art. 56 ustawy o ochronie przyrody nie wynika wprost krąg podmiotów mogących być uznanymi za stronę postępowania. Ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania, winno nastąpić według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności mającej podstawowe znaczenie w tym zakresie reguły wyrażonej w art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu trafnie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98; wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2420/10).

Zdaniem Sądu kwestia interesu prawnego skarżących wymagała merytorycznej oceny wpływu wydanego zezwolenia na zakres uprawnień właścicielskich. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej postępowania odwoławczego.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Organ odwoławczy odmawiając przyznania skarżącym przymiotu strony, naruszył art. 8 i 107 § 3 K.p.a. Organ ten pominął tę okoliczność, że na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, skarżący zostali uznani za stronę postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że D. i M. F. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji. Również decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] została do nich skierowana. Oznacza to, że skarżący uczestniczyli w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i byli traktowani jako strona prowadzonego postępowania. Co prawda formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji udziału skarżących jako strony w postępowaniu nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżących za oczywiście niedopuszczalną.

Nadto, wyżej opisane stanowisko organu narusza określoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, która oznacza, że uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Podejmując w jednym i tym samym postępowaniu sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcia organy administracji winny odnieść się do tego i odpowiednio, stosownie do okoliczności bądź zmiany okoliczności (jeśli taka nastąpiła) wyjaśnić stronie skarżącej zaistniałą procesowo sytuację. Zaskarżone postanowienie wymogów tych nie spełnia i przez to narusza także art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Niedopuszczalne jest nieuzasadnione zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu faktycznego czy prawnego, bądź zmiana w toku postępowania stanowiska organu bez wskazania odpowiadającego wymogom ustawowym uzasadnienia tej zmiany.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł GDOŚ zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.p." jako wzorców kontroli poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie wykazał, że D. F. oraz M. F. nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i tym samym nie byli legitymowani do złożenia odwołania, ponieważ wynika to wprost z zakresu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie zwalania od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych. Takie zwalnianie nie ma związku z jakimkolwiek uprawnieniem lub obowiązkiem D. F. i M. F., a tym samym Sąd l instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Sąd l instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy naruszył reguły postępowania - art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy brak legitymacji skarżących w postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. był tak oczywisty, że nie mogło mieć żadnego znaczenia nieodniesienie się do faktu, że organ l instancji uznał za strony postępowania D. F. oraz M. F., tym samym Sąd l instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 134 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy nie wykazał, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu l instancji, co było oczywiste i wynikało wprost z zakresu postępowania administracyjnego, a także poprzez błędne przyjęcie, że niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. zamiast art. 134 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skutek dla skarżących w takim przypadku byłby dokładnie taki sam, w postaci nie rozpatrzenia odwołania, a tym samym Sąd l instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ stanął na stanowisku, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 7 u.o.p. interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika wprost z zakresu prowadzonego postępowania, które dotyczy możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej (w niniejszym przypadku zakazu umyślnego niszczenia gatunku rośliny oraz jej siedliska - art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p.) w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 u.o.p. (w niniejszej sprawie potrzeba wydania zezwolenia była podyktowana uwzględnieniem słusznego interesu strony - art. 56 ust. 4 pkt 7 u.o.p.). B. B. wystąpiła o wydanie zezwolenia w związku z prawomocnymi orzeczeniami sądów cywilnych (wyrok Sądu Okręgowego w Łomży z 2 października 2014 r. sygn. akt I Ca 210/14; wyrok Sądu Rejonowego w Zambrowie z 26 maja 2014 r. sygn. akt VI C 571/13; postanowienie Sądu Rejonowego w Wysokiem Mazowieckiem z 2005 r. sygn. akt I Ns 228/03) z których jednoznacznie wynika, że ustanowiono na jej rzecz służebność drogi koniecznej, z której nie może skorzystać z uwagi na obecność siedliska oraz osobników gatunków podlegających ochronie częściowej. Zaznaczono, że ww. przepisy nie stanowią źródła żadnego interesu bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego. W przypadku wydania zezwolenia, wnioskodawca nie pozostaje zwolniony z regulacji prawa cywilnego. Tym samym w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy nawet przedmiotu (np. odłowów osobników gatunku chronionego, czy niszczenia jego siedliska) uprawniony organ ma prawo jedynie do odstąpieni od zakazów uregulowanych w u.o.p., natomiast wszelkie kwestie dotyczące wstępu na nieruchomość własności prywatnej musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem tej nieruchomości, co zresztą w niniejszej sprawie już nastąpiło w wyniku ustanowienia służebności drogi koniecznej. W zasadzie dla podmiotu, który uzyskał zezwolenie np. na niszczenie osobników gatunku chronionego oraz ich siedliska, te osobniki i ich siedlisko będą mogły być niszczone na takiej samej zasadzie jak gatunki i siedliska nie podlegające ochronie gatunkowej. Celem ochrony gatunkowej jest jedynie wartość samych gatunków, jako dobra publicznego. U.o.p. nie reguluje w żadnym zakresie kwestii dotyczących własności osobników tych gatunków, czy też kwestii dotyczącej wpływu działań osób wykonujących zezwolenie na prawa innych osób, co zresztą w niniejszej sprawie zostało już prawomocnie rozstrzygnięte przez sądy cywilne. Stanowisko w zakresie braku interesu prawnego właściciela nieruchomości, a nie będącego wnioskodawcą w takim postępowaniu administracyjnym podzielił także WSA w Warszawie w wyroku z 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 426/14 (tak też wyroki WSA w Warszawie z 11 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1050/14; z 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2538/15 oraz sygn. akt IV SA/Wa 2539/15). Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zgodnie z art. 222 K.c. przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Przedmiotowa sprawa nawet jeśli jest związana ze wstępem na nieruchomość skarżących, to w ramach prowadzonego postępowania z zakresu odstępstw od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków podlegających ochronie nie byłoby możliwym odmówić wydania zezwolenia na dokonanie tych czynności, jeśli zachodziłyby wszystkie przesłanki, które są niezbędne do jego wydania, tj. brak jest rozwiązań alternatywnych do planowanych działań (w niniejszym przypadku niszczenia osobników gatunku chronionego oraz ich siedliska), planowane działania nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz gdy jednocześnie spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 u.o.p. Tym samym udział właściciela nieruchomości w takim postępowaniu nie zapewniłby mu i tak stosownej ochrony na drodze administracyjnoprawnej, gdyż sprawy te uregulowane zostały w Kodeksie cywilnym i nie podlegają w ogóle badaniu w postępowaniu dotyczącym ochrony gatunkowej. W przypadku uznania za strony postępowania skarżących byłyby one osobami preferowanymi względem takich samych działań dokonywanych w stosunku do gatunków nie podlegających ochronie. W tym drugim bowiem przypadku osoby znajdujące się w dokładnie takiej samej sytuacji wstępu na nieruchomość nie znalazłyby ochrony w regulacji u.o.p., co stanowiłoby naruszenie zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji RP. Dlatego skarżąca winna poszukiwać ochrony w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy u.o.p., której przedmiotem nie jest ochrona cywilnoprawna.

W niniejszej sprawie wiążą zapadłe orzeczenia sądów cywilnych, tym bardziej za nieuprawnione należy uznać poszukiwanie przez skarżących niejako dodatkowej ochrony w przepisach u.o.p., która mogłaby zostać uznana za ingerencję w powagę rzeczy osądzonej na drodze cywilnoprawnej wynikającą z przywołanych wcześniej wyroków sądów cywilnych.

Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. zgodnie z którymi uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa procesowego inne aniżeli wskazane pod lit. b (dotyczące wznowienia postępowania), jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy samo stwierdzenie uchybień proceduralnych, tak jak to ma miejsce przy uchyleniu decyzji na podstawie lit. b, ale konieczne jest wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym Sąd I instancji nie sporządził prawidłowego uzasadnienia dlatego, że nie wykazał w nim naruszenia przez organ lI instancji przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu tą ważną kwestię, tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

O uchyleniu zaskarżonego aktu przez WSA w głównej mierze przesądziły dwie kwestie. Pierwsza dotyczy odmiennego poglądu w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. zamiast art. 134 K.p.a. z uwagi na fakt, że nie było zdaniem Sądu I instancji oczywiste, czy skarżący nie posiadali interesu prawnego. Odnosząc się do tego wskazano, że nawet gdyby podzielić stanowisko w tym zakresie, to samo zastosowanie art. 134 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skutki tych rozstrzygnięć dla skarżących byłyby dokładnie takie same (spowodowałyby brak rozpatrzenia odwołania z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia). Taki odmienny pogląd Sądu I instancji nie może jednak stanowić o wypełnieniu przez Sąd I instancji dyspozycji art. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż Sąd ten mógł taki pogląd przedstawić, jednak nie zwalniało go to od wykazania, że naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Drugą sporną kwestię stanowi naruszenie przez organ odwoławczy art. 8 K.p.a. poprzez zaskakiwanie skarżących, bowiem organ I instancji uznał ich za strony postępowania. Zdaniem Sądu organ winien się do tego faktu szczegółowo odnieść, skoro jednak tego nie uczynił to naruszył także art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Organ zaznaczył, że to czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego stanowi kwestię obiektywną wynikającą stosownie do art. 28 K.p.a. z norm prawa materialnego i podlega badaniu na każdym etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tym samym nie może mieć żadnego znaczenia nieprawidłowe wcześniejsze uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji, a w rzeczywistości nie mającego przymiotu strony postępowania. W uzasadnieniu uchylonego postanowienia, organ odwoławczy w wystarczającym stopniu wykazał, że zarówno z materialnoprawnych podstaw, jak i samej decyzji organu I instancji nie wynika żaden interes ani obowiązek w stosunku do skarżących, natomiast Sąd I instancji kontrolując uchylone postanowienie nie dokonał w ogóle analizy interesu prawnego skarżących na podstawie norm prawa materialnego, a tym samym nie dokonał pełnej kontroli orzeczenia organu. Ponadto organ odwoławczy na okoliczność ustalenia, czy skarżący są stronami postępowania nie przeprowadzał żadnego postępowania wyjaśniającego, gdyż wynikało to w sposób oczywisty z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji, czemu dał wyraz także w uzasadnieniu uchylonego postanowienia. Reasumując Sąd I instancji nie wykazał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym jego orzeczenie było co najmniej przedwczesne, co z kolei spowodowało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Niewątpliwie naruszenie ww. przepisów prawa materialnego i postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby Sąd I instancji tych naruszeń nie dokonał to skarga D. F. oraz M. F. zostałaby oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania.

Wobec niestwierdzenia z urzędu zaistnienia w tej sprawie jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na wskazaną już zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., jak i przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd tych zarzutów nie podziela.

Istotą sprawy jest ocena, czy w prowadzonym na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.o.p.", postępowaniu stroną takiego postępowania jest zawsze tylko i wyłącznie wnioskodawca domagający się wydania stosowanego zezwolenia, czy też poza wnioskodawcą również inne podmioty (osoby) mogłyby być stronami takiego postępowania. Przy czym, co istotne w tej sprawie, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne i niedopuszczalne, ponieważ organ drugiej instancji a priopri założył brak posiadania przymiotu strony przez kogokolwiek poza wnioskodawczynią Bożeną Bauer.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.o.p. w stosunku do dziko występujących roślin objętych ochroną gatunkową może być wprowadzonych szereg zakazów, w tym zakaz umyślnego niszczenia (art. 51 ust. 1 pkt 1 u.o.p.) i zakaz niszczenia siedlisk lub ostoi (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.o.p.). Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] w miejscowości [...] rosła kukułka plamista będąca gatunkiem rośliny z rodziny storczykowatych. Zgodnie z pozycją 247 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409), kukułka (storczyk) plamista Dactylorhiza maculata jest gatunkiem rośliny objętym ochroną częściową. Nieruchomość składająca się z działki nr [...] stanowiła własność D. i M. F., na której została ustanowiona służebność drogi koniecznej. Ponieważ w ciągu owej drogi koniecznej rosły rośliny gatunku kukułka plamista, to wnioskodawczyni B. B. jako uprawniona do korzystania z drogi koniecznej zwróciła się do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska o wydanie zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Zgodnie z powołanym przepisem regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania mógł zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną częściową - na czynności podlegające zakazom określonym między innymi w art. 51 ust. 1 u.o.p.

Żaden z powołanym przepisów nie określa stron postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na podjęcie określonych czynności zmierzających do zniszczenia rośliny objętej ochroną. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyznanie danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do ochrony jego interesów. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a kategoria tych przepisów jest różnorodna i sięga różnych dziedzin prawa.

Zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Powołany przepis szeroko reguluje uprawnienia właściciela do rzeczy i tym samym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć także w postępowaniach administracyjnych, których przedmiot dotyczy wykonywania prawa własności na jego nieruchomości, w tym korzystania z jego nieruchomości.

W okolicznościach tej sprawy, w której wnioskodawczyni domagała się wydania zezwolenia na usunięcia z nieruchomości stanowiącej własność D. i M. F. rośliny z gatunku storczykowatych (kukułka plamista), nie można było uznać, że sami właściciele nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu. Okoliczność, że wnioskodawczyni B. B. przysługiwała służebność drogi koniecznej na nieruchomości D. i M. F. nie mogła uzasadniać odstąpienia od zakwalifikowania jako stron samych właścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu w każdym przypadku prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego wydania decyzji zwalniającej z zakazów chroniących niektóre gatunki roślin należy badać, czy dane zwolnienie dotyczy także prawa własności nieruchomości.

Przyjęcie przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska, zgodnie z którym niezależnie od tego jaki zakaz chroniący rośliny byłby uchylony, to i tak właściciel takiej nieruchomości (o ile nie jest wnioskodawcą) nie mógłby być stroną w takim postępowaniu, jest błędne. Skoro wprowadzone przepisami prawa publicznego (jak np. przepisami ustawy o ochronie przyrody) różnorodne formy ochrony przyrody ograniczają uprawnienia właściciela, to postępowanie administracyjne mające za przedmiot uchylenie tych zakazów także a priori nie powinno pomijać właściciela nieruchomości.

Sąd nie podziela i tego stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym skoro uprawnienia do np. wejścia w teren nieruchomości lub korzystania z nieruchomości winny być rozpoznawane w trybie cywilnym, to interes właściciela nie wymaga jakiejkolwiek ochrony w postępowaniu zmierzającym do uchylenia zakazów w zakresie ochrony roślin. Właściciel nieruchomości powinien wiedzieć o postępowaniu, którego przedmiotem jest uchylenie zakazu ingerencji w środowisko naturalne na jego nieruchomości. Nie można zaskakiwać właściciela tym, że dopiero np. przed sądem cywilnym pozyska informację o wydanej decyzji obejmującej zgodę na zniszczenie na jego nieruchomości stanowisk chronionych roślin. Przyznanie właścicielowi prawa do udziału w postępowaniu objętym art. 56 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 51 ust. u.o.p. służy i ochronie interesów właściciela, jak również może ułatwić wykonanie samej decyzji uchylającej zakaz chociażby dlatego, że uczestnicząc w postępowaniu będzie miał pełną wiedzę co do zakresu czynności które mają być podjęte na jego nieruchomości. Właściciel uczestnicząc w takim postępowaniu może także np. proponować najkorzystniejsze w jego ocenie sposoby realizacji zezwolenia uchylającego zakaz. Oczywistym jest, że o zniesieniu samego zakazu decyduje organ ochrony środowiska (regionalny dyrektor ochrony środowiska), ale już np. przy wskazywaniu na miejsce przesadzenia chronionych roślin objętych zezwoleniem może być pomocnym stanowisko samego właściciela.

Już wskazane przykłady pozwalają na stwierdzenie posiadania interesu prawnego w tej sprawie właścicieli nieruchomości w postępowaniu prowadzonych na podstawie art. 56 ust. 2 i 4 w związku z art. 51 ust. 1 u.o.p. Takie postępowanie dotyczyło bowiem interesu prawnego właścicieli.

Tym samym należy stwierdzić, że poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej oceny wskazując, aczkolwiek nie wyrażając tego wprost, że D. F. oraz M. F. powinni być stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie, a tym samym byli legitymowani do złożenia odwołania. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie z przepisów postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie zwalania od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych nie wynikają żadne regulacje dotyczące kręgu stron lub zasad ustalania stron.

Niezasadny jest także i kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy naruszył reguły postępowania - art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej sytuacja, w której organ niższej instancji uznaje daną osobę za stronę, a organ wyższej instancji prowadząc tą samą sprawę uznaje za oczywiste i nie wymagające uzasadnienia pozbawienie tej osoby przymiotu strony. Art. 8 K.p.a. w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji wprost stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Arbitralne działanie organu nie wyjaśniającego przesłanki swojego działania, nie stanowi realizacji ww. przepisu.

Sąd nie podziela i ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 134 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy nie wykazał, że skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu l instancji, a także poprzez błędne przyjęcie, że niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. zamiast art. 134 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skutek dla skarżących w takim przypadku byłby dokładnie taki sam i polegałby na nie rozpatrzeniu odwołania. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ocena strony skarżącej kasacyjnie o oczywistości braku posiadania przez właścicieli nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie nie jest uzasadniona i Naczelny Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu tego wyrku wyjaśnił powody, w oparciu o które w tej sprawie właściciele nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powinni być uznani za strony w tym postępowaniu administracyjnym. Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że zachodzi istotna różnica pomiędzy art. 134 K.p.a. którego stosowanie nie pozwala na prowadzenie postępowania wyjaśniającego lub dowodowego w przedmiocie ustalenia czy danej osobie przysługuje przymiot strony, a art. 138 (w tym art. 138 § 1 pkt 3) K.p.a. który z kolei wymaga dokonywania oceny materiału dowodowego i prowadzenia ustaleń także co do posiadania przez osobę wnoszącą odwołanie przymiotu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie dostrzega dotychczasową niejednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie dopuszczalności skutecznego wniesienia odwołania przez właściciela nieruchomości, jeżeli inny podmiot złożył wniosek o wydanie zezwolenia na uchylenie zakazu lub zakazów objętych art. 51 u.o.p. (przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2537/15 zajął stanowisko o wyłączności wnioskodawcy jako strony w takim postępowaniu, natomiast w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2134/13 stwierdził o zasadniczo dopuszczalności udziału podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie w takim postępowaniu). Ta różnorodność tym bardziej nie uzasadnia stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o oczywistości braku przyznawania właścicielowi nieruchomości, na której rosną rośliny objęte ochroną, przymiotu strony w każdej sprawie prowadzonej w oparciu o art. 56 ust. 2 i 4 w związku z art. 51 u.o.p.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.