Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 547/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 561/16 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na czynność Dyrektora Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w [...] na rzecz Dyrektora Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 561/16 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") na czynność Dyrektora [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. zwróciła się do [...] (dalej: "Szpital") o udostępnienie informacji publicznej w ramach projektu "Na straży praw kobiet w opiece okołoporodowej".

Odpowiadając na ten wniosek, pismem z [...] października 2016 r., Szpital poinformował Fundację, że z uwagi na jego zakres (duży zasób informacji, konieczność jej przetworzenia) oraz braki kadrowe w Klinice Ginekologii i Położnictwa, Szpital zmuszony jest ponieść dodatkowe koszty związane z zebraniem danych, przetworzeniem ich i wypełnieniem ankiety przez pracownika Kliniki poza godzinami podstawowej ordynacji czasu pracy. W związku z tym, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), Szpital pobierze opłatę w wysokości odpowiadającej poniesionym kosztom, tj. [...] zł brutto (8 godzin x 150 zł/h brutto). Organ zastrzegł, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma Fundacja powinna poinformować, że nie akceptuje tych kosztów i modyfikuje lub cofa wniosek. Brak takiej informacji w powyższym terminie będzie oznaczał akceptację obciążenia Fundacji tymi kosztami.

Wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z [...] października 2016 r., skarżąca wniosła o uchylenie opłaty i udostępnienie informacji bez wyznaczania dodatkowych kosztów. Stwierdziła, że prawidłowe kwestionowanie zasadności wyznaczonej opłaty albo jej wysokości wymaga po stronie Szpitala wykazania jakie czynniki brał pod uwagę przy wyznaczaniu opłaty oraz uprawdopodobnienia, że są to koszty dodatkowe, a nie zwyczajne. Inaczej skarżąca nie ma możliwości kwestionowania kosztów, które jak się zdaje, Szpital wskazał arbitralnie.

Szpital pismem z 23 listopada 2016 r. podtrzymał swoje stanowisko. Wyjaśnił, że informacje, o jakie zwracała się skarżąca, są na tyle szczegółowe, że wymagały współpracy kliku działów Szpitala oraz analizy dokumentacji medycznej wielu pacjentów. Z uwagi zaś na sposób i zakres działania Szpitala, w tym zwłaszcza profil Kliniki Ginekologii i Położnictwa, nie było możliwości przeanalizowania danych w sposób wnioskowany bez zaangażowania dodatkowego pracowników medycznych z Kliniki i ich pracy poza godzinami pracy. Ponadto w wypełnienie formularza zaangażowani byli także pracownicy Działu Statystyki i Dokumentacji Medycznej oraz Działu Zdrowia Publicznego. W ocenie Szpitala wskazana w piśmie z [...] października 2016 r. kwota [...] zł brutto jest i tak kwotą niższą niż koszty dodatkowe poniesione faktycznie przez Szpital, a związane z udostępnieniem informacji. Jak bowiem wynika z oświadczeń dwóch pracowników Szpitala, którzy zobowiązani zostali do wypełnienia ankiety, z uwagi na swoje obowiązki służbowe, nie byli w stanie odpowiedzieć na pytania zadane w formularzu podczas swoich godzin pracy, lecz musieli pozostać w pracy poza swoimi godzinami pracy. Samo bowiem skompletowanie informacji zajęło kilka dni, z czego praca w nadgodzinach wyniosła nie mniej niż 6 godzin. Z uwagi na powyższe pracownikom tym należy się wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych. Pracownicy Ci bowiem, z uwagi na dodatkowe obowiązki nie wynikające z ich podstawowych obowiązków pracowniczych, zostali w pracy. Okoliczności te w sposób wystarczający uzasadniają konieczność choć w części obciążenia Fundacji kosztami, jakie poniósł Szpital. W załączeniu przesłano fakturę VAT na kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych przez Szpital w związku z udostępnieniem informacji publicznej.

Skarżąca na wyznaczenie ww. opłaty złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie w całości. W ocenie Szpitala przedmiotowe powiadomienie o wysokości opłaty nie podlega właściwości sądu administracyjnego bowiem nie stanowi aktu ani czynności z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ww. skarga skarżącej jest niezasadna.

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która tworzy zobowiązanie o charakterze finansowym. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich czynności nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi była dokonana czynność w postaci powiadomienia o wysokości opłaty. Skoro pismo ustalające wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżąca uczyniła, dopuszczalne jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na tę czynność.

Następnie Sąd podał, że skarżąca wystąpiła do Szpitala z obszerną ankietą, która zawierała około 300 pytań. Zwrócił uwagę, że Klinika Ginekologii i Położnictwa ma przy tym braki kadrowe. Odpowiedź zaś na większość z pytań wymagała przetworzenia informacji i wiedzy specjalistycznej lekarzy i położnych zatrudnionych w Klinice. Zebranie niezbędnych danych, przetworzenie ich i wypełnienie ankiety wymagało zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Szpital oszacował, że koszty tej pracy wynoszą [...] zł.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż nie miał on możliwości wypełnienia ankiety bez zaangażowania dodatkowych pracowników medycznych z Kliniki poza godzinami pracy. Podniósł, że w wypełnienie formularza byli zaangażowani także pracownicy działu statystyki i dokumentacji medycznej oraz działu zdrowia publicznego. Szpital przy tym ocenił, że kwota [...] zł brutto jest i tak kwotą niższą, niż koszty dodatkowe pobierane faktycznie przez Szpital w związku z udostępnieniem informacji skarżącej. Pracownicy Szpitala, którzy przygotowywali odpowiedzi na potrzeby ankiety, nie byli w stanie odpowiedzieć na pytania zawarte w formularzu podczas podstawowego czasu pracy. Samo bowiem skompletowanie informacji zajęło kilka dni, z czego praca w nadgodzinach wyniosła nie mniej niż 8 godzin. Faktycznie tego czasu było więcej. Świadczy o tym choćby czas przesłania wypełnionej ankiety skarżącej – godz. 23:55, czyli ponad 8 godzin po skończeniu pracy. Okoliczności te wystarczająco uzasadniały, w ocenie Szpitala konieczność choć częściowego obciążenia skarżącej kosztami, jakie obowiązany był ponieść Szpital.

Sąd podał, że wziął pod uwagę ilość zagadnień, które zawierała ankieta. Podniósł, że pytania zostały podzielone na sekcje obejmujące: informacje o placówce, informacje ogólne, izbę przyjęć, oddział porodowy, oddział położniczy/neonantologiczny, cesarskie cięcie i statystykę – każda z sekcji zawierała natomiast szereg szczegółowych kwestii do rozwiązania. W sumie 44 strony do wypełnienia. W ocenie Sądu nawet gdyby cenę jednej nadgodziny pracy przeszacowano, to w sumie, biorąc pod uwagę nakład pracy, ilość czasu pracy z pewnością przekraczający 8 godzin, kwota [...] zł opłaty odpowiada dodatkowym kosztom, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd zwrócił uwagę, że w pismach Szpitala pojawia się informacja, iż praca w godzinach nadliczbowych zajęła 6 godzin (porównaj pismo Szpitala z 23 listopada 2016 r.). Jednakże Sąd przyjął, że w rzeczywistości odbywała się ona przez 8 godzin, jak to ujął Szpital w piśmie z [...] października 2016 r. i w odpowiedzi na skargę, a zdecydowało o tym ostatecznie stwierdzenie jednostki leczniczej, że kwota [...] zł brutto jest i tak kwotą niższą niż koszty dodatkowe poniesione faktycznie przez Szpital, a związane z udostępnieniem skarżącej informacji. W ocenie Sądu można wprost przyjąć, iż wskazanie na 6 godzin nadliczbowych w tej sytuacji stanowi oczywistą omyłkę.

Skarżąca w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o zmianę powyższego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego aktu, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów pbstępowania, tj.:

- art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego, przez błędne przyjęcie, iż przygotowany wniosek zawarty był na 44 stronach, podczas gdy wniosek zawierał 119 pytań oraz 22 pytania dotyczących statystyk - ankieta online była podzielona na 7 sekcji, po wydrukowaniu zajmowała 24 strony;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 ust. 2 u.d.i.p., przez brak zastosowania tego przepisu, a przez co wyprowadzenie normy, zgodnie z którą zasada bezpłatności doznaje ograniczenia w sytuacji w jakiej podmiot zobowiązany musi odpowiedzieć na pytania;

- art. 15 ust. 1 u.d.i.p., przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż wyszukanie informacji, które podmiot zobowiązany posiada oraz posiada wyspecjalizowaną komórkę do zbierania i opracowywania danych wiąże się z możliwością wyliczenia tzw. kosztów dodatkowych;

- art. 15 ust. 1 u.d.i.p., przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zasada bezpłatności wyrażona w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu w związku z wystąpieniem tzw. kosztów osobowych;

- art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez pominięcie tych przepisów w sytuacji w jakiej możliwość wyznaczenia opłaty albo jej wysokość winna być oceniania poprzez przepisy gwarantujące wykonanie wniosku oraz bezpłatność realizacji prawa do informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację, mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie organu skarga kasacyjna skarżacej jest bezzasadna i nie jest oparta na żadnych merytorycznych argumentach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy odkodowywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazanych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Poczynienie powyższych uwag w niniejszej sprawie jest niezbędne dla podkreślenia, że oddalenie skargi kasacyjnej nie musi być tożsame z zaakceptowaniem prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2826/15).

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

W odniesieniu do rozpoznawanej skargi kasacyjnej dodatkowo zauważenia wymaga, że w jej uzasadnieniu, w dwóch odrębnych punktach odniesiono się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pomijając uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i nie przyporządkowując argumentacji do poszczególnych zarzutów. Nieprawidłowość ta w istocie czyni niemożliwym kompleksowe odniesienie się do określonych zarzutów, ponad to co zostało zawarte w petitum skargi.

W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zakwestionował błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia na ilu stronach zawarty został wniosek złożony w [...]. Sąd przyjął bowiem, że przekazana do wypełnienia ankieta została zawarta na 44 stronach, zaś skarżąca kasacyjnie twierdzi, że ankieta ta zajmowała 24 strony. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaki był wpływ powyższych rozbieżności na wynik sprawy.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art.134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). Przepis powyższy określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając legalność czynności Dyrektora [...] w zakresie ustalenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano w ramach przedmiotowego zarzutu z żadnymi przepisami, których naruszenie przez organ - zdaniem skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można podważać prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Nie mógł znaleźć uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, wyjaśniając, które dokumenty są miarodajne w przedmiotowej sprawie, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nie było też podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów także w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wytyk naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w ustaleniu opłaty za udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo zważyć należy, że w sprawie kluczowego znaczenia nie miała kwestia na ilu stronach zawarta została ankieta będąca przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż jest to okoliczność niewątpliwie zależna od wielkości użytej przy jej wydruku czcionki. Istotne natomiast było do ilu zagadnień odnosiła się ankieta oraz stopień szczegółowości poszczególnych pytań w niej zawartych, gdyż to te elementy określały niezbędny nakład pracy potrzebny do wypełnienia ankiety. Ustalenia Sądu w tym obszarze w skardze kasacyjnej nie zostały jednak zakwestionowane.

Na usprawiedliwionych podstawach nie zostały oparte także zarzuty naruszenia prawa materialnego, zważywszy zwłaszcza, że nie zostały skutecznie podważone ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące braku możliwości Kliniki Ginekologii i Położnictwa wypełnienia ankiety bez zaangażowania dodatkowego pracownika medycznego poza godzinami pracy.

Art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może żądać opłaty m. in. za skorzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz za uczestnictwo w posiedzeniach kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 u.d.i.p.). Niedopuszczalne jest także pobranie opłaty w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 10 ust. 2 u.d.i.p., tj. w przypadku, gdy informacja publiczna może być niezwłocznie udostępniona lub jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie powinno się także pobierać, co do zasady, dodatkowych opłat za informacje znajdujące się w zasobach elektronicznych podmiotu zobowiązanego.

Od zasady bezpłatności informacji publicznej ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Należy ogólnie zauważyć, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnia informacji publicznej. Koszty, które może podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej żądać od wnioskodawcy powinny niejako przekraczać "zwykłe koszty" funkcjonowania tego podmiotu, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Nie można natomiast z kosztów postępowania czynić sobie źródła dodatkowych dochodów, czy też bariery dla wnioskodawców (por. P. Szustakiewicz, Praktyka udostępniania informacji przez sądy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych WPP 2017/4/76-96). Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając podane przez Szpital okoliczności związane ze zgromadzeniem i udzieleniem wnioskowanej informacji, zasadnie przyjął, że szczególna forma udzielenia informacji, jak i jej zakres uzasadniały uznanie kosztów osobowych za "koszty dodatkowe", o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko Sądu nie zakładało – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - że zasada bezpłatności doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany musi odpowiedzieć na pytania. Sąd wskazał natomiast, że w rozpoznawanej sprawie koszt pracy związanej z udostępnieniem informacji przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, co uzasadnia nałożenie na stronę wnioskującą kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie o posiadaniu przez podmiot zobowiązany wyspecjalizowanej komórki do zbierania i opracowywania danych, co miałoby przeczyć twierdzeniom o konieczności ponoszenia przez ten podmiot dodatkowych kosztów, nie zostało w sprawie wykazane.

Na uwzględnienie nie zasługiwały tez zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W sprawie został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który podmiot objęty działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej był obowiązany załatwić w terminach przewidzianych w ustawie, przy czym w sprawie nie zachodziła sytuacja przewidziana w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie uwzględnienie zakresu wniosku złożonego w sprawie niniejszej pozwala na przyjęcie, że nie mógł być on załatwiony niezwłocznie (art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji polega nie tylko na możliwości zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. Wnioskodawca może domagać się udostępnienia informacji wyłącznie w formie określonej w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie żądana informacja została udzielona skarżącej w formie przez nią określonej w zgodzie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że skarżąca pomimo wskazania przez Szpital kosztów jakie są związane z udzieleniem informacji, nie zmieniła ani sposobu ani formy udostępnienia informacji. Norma przepisu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (por. postanowienie NSA z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13).

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.