Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2230/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Andrychów i Starosty Wadowickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 24/12 w sprawie ze skargi Gminy Andrychów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 24/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Andrychów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że po rozpoznaniu wniosku A. B. (następcy prawnego byłego współwłaściciela majątku ziemskiego położonego w Andrychowie) z dnia 10 lipca 1996 r., zmodyfikowanego pismami z dnia 16 lipca 2008 r., 4 października 2008 r. i 14 lutego 2011 r., Wojewoda Bielski, w dniu 27 kwietnia 2011 r., wydał decyzję o stwierdzeniu, że część dawnej parceli katastralnej pb nr 1, objętej dawną księgą tabularną [...] Sądu Okręgowego w Wadowicach – w granicach odpowiadających aktualnej działce ew. nr [...], objętej KW nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Wadowicach, zabudowaną pałacem położonym w Andrychowie, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.). W wyniku rozpatrzenia odwołania Starosty Wadowickiego (działającego w imieniu Skarbu Państwa) i Gminy Andrychów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Bielskiego stwierdzając, że ogólna powierzchnia majątku ziemskiego "A." wynosiła 299,10 ha, w tym ponad 100 ha użytków rolnych, dlatego nieruchomość spełniała normę obszarową (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) zezwalającą na przejęcie nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa. O tym jednak, że pałac nie pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku o charakterze rolniczym – w ocenie organu - przesądziło:

- zeznania J.W. z domu B. (protokół przesłuchania strony z dnia 22 listopada 2001 r.) – z których wynika, że pałac służył wyłącznie celom mieszkaniowym i nie stanowił centrum administracyjnego majątku A,;

- artykuł zamieszczony w "Nowinach Andrychowskich" nr V z 2000 r., w którym przedstawiono faktyczny sposób zarządzania majątkiem;

- wiadomości zawarte w "Krótkiej analizie historycznej" "Ewidencji Parku Zabytkowego w A. woj. bielsko - bialskie. Gmina Andrychów. Opracowanie katalogowe" (Kraków, 1985 r.), z których wynika, że wieś Andrychów otrzymała przywilejem królewskim zezwolenie na lokację miasta w 1767 r. Pałac oraz budynki towarzyszące tj. stajnia i oficyna powstały zaś w pierwszej połowie XIX w. Zespół gospodarczej zabudowy dworskiej (gumna, stajnie, wozownie i bud. mieszkalne) został zlokalizowany poza terenem parku w odległości kilkuset metrów w kierunku południowym przy ul. Garncarskiej;

- pismo Okręgowego Urzędu Ziemskiego nr [...], zawierające sprawozdanie z komisyjnego zbadania gospodarstwa rolnego w sprawie wykupu nadwyżek gruntu w Andrychowie, które odbyło się w dniach 15 i 16 maja 1922 r.;

- położenie pałacu w centrum miasta Andrychowa, park pałacowy (którego integralną częścią jest pałac) stał się parkiem miejskim, zaś po rozparcelowaniu majątku w 1945 r., kiedy to usunięto ogrodzenie wokół parku, naturalną granicę pomiędzy parkiem pałacowym, a resztą zabudowań wyznaczają zabudowania miejskie dookoła tegoż parku (istnienie ogrodzenia potwierdza "Ewidencja Parku Zabytkowego").

W związku z tym pałac spełniał funkcję mieszkalną, która była funkcją dominującą, jeśli nie jedyną. Gospodarstwem zajmował się bezpośrednio właściciel (przy pomocy osobistego sekretarza), jednak zarządzanie majątkiem odbywało się poprzez objazd posiadłości i wiązało się z pobytem w części folwarcznej (która rozpoczynała się kilkaset metrów dalej, przy ul. Garncarskiej), nie zaś z przebywaniem w parku przy pałacu, bądź w samym pałacu. Sytuacja w której właściciel nieruchomości sam zajmował się rozległym gospodarstwem i nie zatrudniał rządcy była może nietypowa, lecz nie mogła świadczyć o tym, że pałac, w którym mieszkała rodzina B., stanowił centrum administracyjne majątku Andrychów. Pałac nie był przystosowany, jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu nad majątkiem. Budynek pałacu nie był odrębnie ogrodzony, lecz stanowił element zespołu pałacowo - parkowego, który to zespół był wyodrębniony, jako zwarta całość od otaczających go obiektów urbanistycznych. Właściciel pałacu prowadził ożywioną działalność związaną ze sprzedażą bądź dzierżawą posiadanych przez niego nieruchomości na terenie miasta Andrychowa, co stanowiło dodatkowe źródło dochodów B.. Był on również burmistrzem i radnym miasta Andrychowa. Pałac w Andrychowie, wraz z rozwojem miasta Andrychowa w XIX i XX w., zatracił swą pierwotną funkcję centrum gospodarczego majątku Andrychów. Świadczy o tym działalność właściciela majątku w latach przedwojennych, który stopniowo wyzbywał się bądź oddawał w dzierżawę swoje działki na terenie miasta. Do właściciela majątku "A." należał również tartak. Majątek "A." nie był więc jedynym źródłem dochodów właściciela pałacu. Istnienie zaś pewnych budynków gospodarczych na działkach nie objętych zakresem rozpoznania w niniejszym postępowaniu (stajnia, wozownia, mleczarnia, zabudowania użytkowane przez służbę) w żaden sposób nie świadczy o funkcji gospodarczej, jaką miałby spełniać pałac. Istnienie tych budynków potwierdza, że posiadłość rezydencjalna B. musiała być wyposażona w dodatkowe budynki gospodarcze służące obsłudze właścicieli nieruchomości. Siedziba rodziny B., położona w centrum miasta Andrychowa, nie była przydatna do celów wskazanych w lit. a-c art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, natomiast cele wskazane pod lit. d i e tego przepisu mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych. Brak powiązania pałacu w Andrychowie w aspekcie terytorialnym, organizacyjnym i finansowym, z pozostałą częścią majątku Andrychów oznacza, że pałac ten nie podpadał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Oddalając skargę Gminy Andrychów na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie sądowym był wyrażany pogląd, iż w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich przechodziły na rzecz Państwa, jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W orzecznictwie sądowym bywał wyrażany także pogląd, iż związek tego rodzaju istniał, co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Jednak w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. Uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, iż rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. Sąd uznał więc za zasadne dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle oceny prawnej wyrażonej w jednolitym obecnie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ramach którego konieczne jest badanie istnienia "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją, a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie, więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności), lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy, jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez prezentowanych w orzecznictwie sądowym. Analiza aktualnego orzecznictwa, w którym uwypuklane jest znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego", prowadzi do wniosku, iż dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać sformułowane w judykaturze tezy:

- rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, dwory i pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną, były dla tej produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne,

- o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nie oddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski,

- istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy - na terenie części rezydencjalnej lub poza nią,

- dla uznania wyodrębnienia nieruchomości, jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (że nie należą one do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku), wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie

- rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na rzecz Państwa.

W orzeczeniach, gdzie nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego", podkreślane jest, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady, nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie były one przydane dla celów wskazanych w lit a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych. Zmiana dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegają wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym.

Organ administracji zasadnie więc uznał brak związku funkcjonalnego części parceli zabudowanej pałacem w Andrychowie (obecnie wydzielonej, jako działka ew. nr [...]) z pozostałą częścią nieruchomości wykorzystywanej do produkcji rolnej, w znaczeniu, jakie nadano temu pojęciu w judykaturze. W sprawie nie były kwestionowane ustalenia faktyczne (umiejscowienie obiektu w centralnej części miasta, historia powstania obiektu, sposób organizacji funkcjonowania dóbr ziemskich – część centralna i dwa folwarki), lecz ich ocena. Bez znaczenia jest okoliczność, czy części majątku o różnym charakterze funkcjonalnym (mieszkalna i gospodarcza) pozostawały w pewnej bliskości (kwestia istnienia stajni, wozowni oraz mleczarni na przedłużeniu obu skrzydeł pałacu oraz zabudowań pełniących funkcję czworaków w pobliżu stawu). Istotne, czy możliwe jest wskazanie istniejącej na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi na cele rezydencjalne od wykorzystywanych na cele gospodarcze. Trafnie podnosi organ, że tereny objęte wnioskiem niewątpliwie nie służyły celom gospodarczym kompleksu folwarcznego. O "związku funkcjonalnym" nie świadczy powiązanie terytorialne (rezydencja w pobliżu części gospodarczej), ale także podmiotowe - czy w części rezydencjalnej zamieszkiwał właściciel majątku. Kluczowego znaczenia nie ma także okoliczność, że w rozpoznawanym przypadku w znacznej mierze bezpośrednio zarządzający majątkiem ziemskim właściciel faktycznie zamieszkiwał w pałacu. Istotne mogłoby być jedynie ustalenie, iż w budynku mieszkalnym znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nie istnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby do wniosku, iż część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego w znaczniejszych rozmiarach przydatne było ówcześnie istnienie obiektów nadających się do wykorzystywania, jako centrum do sprawowania bieżącego zarządu. Z kolei istnienie tego rodzaju ośrodka zarządu (pełniącego również funkcję mieszkalną) bez części folwarcznej byłoby nie racjonalne gospodarczo. W toku postępowania przed organami obu instancji nie stwierdzono jednak, oceniając zgromadzony dotąd materiał dowodowy, aby okoliczności tego rodzaju w niniejszej sprawie miały miejsce.

Dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma żadnego znaczenia okoliczność, czy część rezydencjalna był utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem pewnych zastanych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych w wyniku bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem. Zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku, według stanu na konkretną datę, może być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł - w tym statusem zatrudnienia, oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, np. w zakresie inwestycji. Przeciwko przyjęciu normatywnego (w świetle regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) znaczenia tej kwestii w kontekście ustalenia, czy określona część majątku ziemskiego podlega nacjonalizacji, przemawia także to, iż jej wyjaśnienie wymagałoby także przesądzenia, według stanu faktycznego, na jaki dzień należałoby dokonywać oceny. Pod uwagę można brać zarówno datę 31 sierpnia czy 1 września 1939 r. (ostatnie dni, gdy można domniemywać funkcjonowanie majątków ziemskich zgodnie z typowymi zwyczajami), czy też dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bądź datę dokonywania czynności przejęcia w zarząd Państwa. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej mógł być bowiem dopiero ze wskazaną na końcu datą skutecznie wykonywany na terenach niebędących jeszcze pod jurysdykcją ówczesnego prawodawcy - zarówno w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji pierwotnej, jak i po jego nowelizacji z dnia 17 stycznia 1945 r. - tereny na zachód od Wisły pozostawały pod okupacją niemiecką. W rachubę może wchodzić potencjalnie także zupełnie inna data. Należy mieć na uwadze, że warunki faktycznego funkcjonowania majątków ziemskich na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (ewentualnie jego faktycznego wykonania) miały się z reguły nijak do zwyczajów panujących wcześniej w majątkach ziemskich (w okresie międzywojennym), z uwagi na ich objęcie kilkuletnią administracją przez zarządców ustanowionych przez okupanta. Żadnych wytycznych, co do sposobu dokonywania ustaleń faktycznych w kwestii zasad funkcjonowania nieruchomości ziemskich (gdy chodzi o wskazanie konkretnej daty) nie dał ówczesny prawodawca, co potwierdza konkluzję, iż funkcjonujących w poszczególnych majątkach rozwiązań organizacyjno-finansowych nie uznał za istotne w kontekście zakresu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Zarówno twierdzenia organu administracji jak i stron, co do okoliczności związanych z finansowaniem części rezydencjalnej, są wyłącznie gołosłowne – co jednak nie ma istotnego znaczenia w sprawie. W świetle przywołanych wyżej tez orzecznictwa, reprezentacyjna siedziba właściciela - o ile był to obiekt wyłącznie mieszkalny - nie służyła, co do zasady, produkcji rolnej. Inny natomiast status miały z natury obiekty funkcjonalnie dostosowane do zamieszkiwania przez pracowników gospodarstwa rolnego (np. tzw. czworaki).

Również okoliczność, że nie istniał podział pomiędzy częścią gospodarczą, a rezydencjalną nieruchomości, wobec braku prawnego wydzielenia stosownych działek, nie ma istotnego znaczenia. Przejęciu na cele reformy może podlegać wyłącznie część nieruchomości w tym zakresie, w jakim ma ona charakter stricte rolny. Nie ma więc znaczenia, czy nastąpiło prawne wydzielenie działek. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej. W orzecznictwie wskazuje się, iż celowi temu nie służyła z reguły część rezydencjalna.

Zarzut Starosty Wadowickiego nieważności decyzji z uwagi na skierowanie jej do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie (Powiatu Wadowickiego), jest bezzasadny. Z treści decyzji nie wynika bowiem, aby kreowała ona jakiekolwiek prawa lub obowiązki dla Powiatu Wadowickiego, który nie jest stroną w sprawie. Sam fakt zamieszczenia w tzw. "rozdzielniku" decyzji informacji, iż będzie ona doręczona Staroście nie przesądza o tym, iż z decyzji wynikają określone prawa lub obowiązki dla konkretnego podmiotu, tj. Powiatu Wadowickiego, bowiem przyczyna doręczenia orzeczenia danemu organowi może być różna – tu jako reprezentującemu Skarb Państwa, który na etapie przeprowadzania reformy rolnej przejął władztwo nad przedmiotową nieruchomością. Brak precyzji we wskazaniu przyczyny doręczenia orzeczenia nie stanowi w danym przypadku wady kwalifikowanej, w myśl art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Trafnie bowiem decyzja była doręczana danemu organowi - jako reprezentującemu interesy Skarbu Państwa w sprawie. Brak stosownej informacji w treści "rozdzielnika", jaka była w istocie przyczyna doręczenia orzeczenia nie stanowi również o wadliwości w zakresie zamieszczenia w decyzji stosownych treści (art. 107 § 1 i 3 kpa), która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Starosta Wadowicki był świadom, iż decyzja jest mu doręczana z uwagi na reprezentowanie Skarbu Państwa, o czym świadczy treść wniesionego wcześniej odwołania oraz określenie strony skarżącej w skardze odrzuconej pod sygn. akt IV SA/Wa 23/12.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 24/12, Starosta Wadowicki – działający w imieniu Skarbu Państwa – zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą uzasadniać wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzając m.in., że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako jedną ze stron w toczącym się przed nim postępowaniu, uznał Starostę Wadowickiego. Zaraz na początku dokumentu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, iż orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołania Starosty Wadowickiego. Oznaczając podmioty, którym miała zostać doręczona ta decyzja, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi musiał kierować się regulacją art. 109 kpa, gdzie wyraźnie jest mowa o tym, że decyzje doręcza się stronom. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi doręczył przedmiotową decyzję Staroście Wadowickiemu właśnie dlatego, że uznał go za stronę toczącego się postępowania. Konsekwencją uznania Starosty Wadowickiego za stronę niniejszego postępowania było skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Stroną postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi był niewątpliwie Skarb Państwa, jako osoba prawna, której interesu prawnego dotyczyło niniejsze postępowanie, gdyż to na jej rzecz został przejęty - w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - majątek Państwa B.. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Jeżeli uznać, że oznaczenie w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r., numer: [...], podmiotów, które miały otrzymać to orzeczenie, nie jest oznaczeniem stron postępowania, to powoduje naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Decyzja ta nie zawierałaby przecież określenia jej adresatów. Takie błędne zastosowanie tego przepisu należałoby traktować w kategorii rażącego naruszenia prawa w znaczeniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Gmina Andrychów, zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz prawidłowo stwierdził, że zabudowana pałacem działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości ziemskiej i nie była funkcjonalnie związana z częścią rolną majątku ziemskiego,

- przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej pałacem działki nr [...] nie spełniało celów reformy rolnej zawartych w art. 1 ust. 2 tego dekretu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że część parceli katastralnej pb nr 1, tworząca obecnie działkę ewidencyjną nr [...], na której mieścił się pałac, nie mogła prawidłowo funkcjonować bez części rolnej majątku ziemskiego i odwrotnie. Jakkolwiek część główna budynku pałacu pełniła funkcję mieszkalną, gdyż zamieszkiwała tam rodzina B. wraz z najbliższą służbą, to jednak funkcja mieszkalna pałacu nie była funkcją wyłączną. Główna część pałacu była bowiem nierozerwalnie związana z pozostałymi zabudowaniami dworskimi i zespół pałacowy, jako całość, pozostawał w ścisłym związku z majątkiem ziemskim. Pałac stanowił centrum administracyjne całego gospodarstwa rolnego, o czym świadczy fakt, iż jego właściciel nie zatrudniał zarządcy, ale sam sprawował zarząd całym gospodarstwem. Czynił to osobiście i bezpośrednio z pałacu, gdzie miał do pomocy osobistego sekretarza. Zarząd tak rozległym gospodarstwem nie mógł odbywać się tylko i wyłącznie z pałacu, gdyż wówczas byłby on iluzoryczny. By sprawować go w sposób prawidłowy właściciel dokonywał objazdów swojej posiadłości, przebywał również w części folwarcznej. Nie zmienia to jednak w żadnym razie faktu, iż to pałac stanowił centrum administracyjne majątku. Na istotne znacznie dla istnienia "związku funkcjonalnego" faktu zamieszkiwania rządcy na terenie części rezydencjalnej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 287/08, z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08 i z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OSK 27/09). Jakkolwiek wyroki te Sąd pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to jednak nie podzielił wynikających z nich konkluzji. Sąd przyjął, iż okoliczność zamieszkiwania w pałacu właściciela, który bezpośrednio zarządzał majątkiem ziemskim nie ma w sprawie kluczowego znaczenia. Zdaniem Sądu, mogłoby to mieć znaczenie jedynie, gdyby w budynku mieszkalnym znajdował się kantor czy też biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej. W pałacu – zdaniem skarżącego kasacyjnie - mieściło się biuro, w którym znajdowały się księgi rachunkowe, tam dokonywano płatności pracownikom i dostawcom. Budynek pałacu był jedynym budynkiem, z którego mógł być sprawowany zarząd i gdzie mogły być przechowywane dokumenty związane z gospodarstwem rolnym. To w pałacu hrabia B. miał do pomocy osobistego sekretarza. Część folwarczna wykorzystywana była wyłącznie przez pracowników i nie było tam warunków do sprawowania zarządu. Na związek funkcjonalny zespołu pałacowego z częścią folwarczną wskazuje również istnienie zabudowań gospodarczych bezpośrednio przylegających do pałacu. W zabudowaniach znajdujących się na przedłużeniu lewego skrzydła budynku głównego pałacu znajdowały się stajnia i wozownia (obecnie działka nr [...]), natomiast w budynku znajdującym się na przedłużeniu prawego skrzydła pałacu znajdowała się mleczarnia (obecnie działka nr [...]). Zabudowania znajdujące się w pobliżu stawu pełniły funkcję czworaków i użytkowane były przez służbę obsługującą gospodarstwo rolne (obecnie działka nr [...] i [...]). Istnienie tychże zabudowań gospodarczych, wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej jednoznacznie wskazuje na istnienie ścisłego i nierozerwalnego związku funkcjonalnego zespołu pałacowego z nieruchomością ziemską. Budynki te nie służyły bowiem obsłudze wyłącznie właścicieli nieruchomości, ale obsługiwały całe gospodarstwo rolne. Sąd nie przeprowadził prawidłowej oceny powiązań organizacyjnych, terytorialnych i finansowych pomiędzy zespołem pałacowym a majątkiem ziemskim. Błędnie przyjął brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowym, a nieruchomością ziemską w sytuacji, gdy w toku postępowania nie zostały wykazane jakiekolwiek okoliczności, które ten związek by podważały. Zespół pałacowy nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, ale stanowił jego część składową. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by los niewyodrębnionej prawnie siedziby właściciela nieruchomości ziemskiej miał być inny, niż los całej nacjonalizowanej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano również orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz innych sądów, w których miano prezentować pogląd o podpadaniu, co do zasady, zespołów pałacowo-parkowych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Starosty Wadowickiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa, podlega oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego w niniejszej sprawie. Nieruchomość będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku stanowi własność Gminy Andrychów, natomiast Skarbowi Państwa nie przysługują do niej jakiekolwiek prawa – co potwierdził pełnomocnik Starosty Wadowickiego na rozprawie przed sądem kasacyjnym. W związku z tym, ocenione przez Sąd pierwszej instancji decyzje organów administracji nie kształtują w jakikolwiek sposób praw lub obowiązków Skarbu Państwa wobec przedmiotowej nieruchomości. Subiektywne uznanie przez organy administracji Skarbu Państwa za stronę postępowania nie oznacza uzyskania statusu strony. Skierowanie zaś decyzji przez organ odwoławczy do reprezentanta Skarbu Państwa oznacza skierowanie tej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co mogłoby stanowić przesłankę nieważności tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skoro jednak Starosta Wadowicki wyraził w skardze kasacyjnej przekonanie o przysługiwaniu Skarbowi Państwa przymiotu strony, przez co nie zgłosił zarzutu kasacyjnego odnośnie nieważności decyzji organu odwoławczego, to ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej – w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), dalej ppsa – Sąd nie mógł z tej przyczyny uchylić zaskarżonego wyroku.

Natomiast skarga kasacyjna Gminy Andrychów nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej Gminy Andrychów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (w pierwotnym brzmieniu), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 lit. e dekretu skreślono słowa "o charakterze rolniczym". Powołana zmiana nie stanowiła jednak kolejnej reformy rolnej, lecz dotyczyła reformy rolnej wynikającej z dekretu z dnia 6 września 1944 r. O ile więc reformą rolną objęto – w myśl cytowanego wyżej art. 2 ust. 1 lit. e - nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to w wyniku dokonanej zmiany tego przepisu, za nieruchomości ziemskie o rolniczym charakterze należało uznać także takie nieruchomości, które wprawdzie nie miały charakteru rolniczego, ale pozostawały z rolniczą częścią majątku ziemskiego w nierozerwalnym związku funkcjonalnym, w ramach którego nieruchomości nierolnicze nie mogły być samodzielnie wykorzystywane w oderwaniu od części rolniczej, jak również część majątku ziemskiego o charakterze rolniczym nie mogła prawidłowo funkcjonować bez przedmiotowych nieruchomości nierolniczych.

Ukształtowane w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego pojęcie "nierozerwalny związek funkcjonalny" służy zatem prawidłowemu dokonaniu wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uwzględniającej powołaną wyżej zmianę tego przepisu dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., przyjmując przeprowadzenie jednej reformy rolnej w jednej dacie, to jest w dniu 13 września 1944 r., jako dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W tym kontekście, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował powołany art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i prawidłowo ocenił, że nieruchomość zabudowana pałacem w przedmiotowej sprawie - oznaczona obecnie nr ew. [...] – nie stanowiła nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, jak również nie pozostawała w nierozerwalnym związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku ziemskiego w Andrychowie. Osobiste zarządzanie tym majątkiem przez właściciela i jego zamieszkiwanie w pałacu nie ma żadnego znaczenia dla oceny samodzielnego funkcjonowania rolniczej części majątku bez pałacu. Nierozerwalność tego funkcjonowania musiałaby bowiem przejawiać się w sferze gospodarczej, polegającej na niemożliwości lub znacznej uciążliwości prowadzenia działalności rolniczej bez nieruchomości zabudowanej pałacem. Tymczasem, pałac stanowił jedynie siedzibę właściciela majątku i położony był w centrum Andrychowa, natomiast rolnicza część majątku funkcjonowała w wymiarze gospodarczym niezależnie od położenia pałacu i miejsca zamieszkania właściciela.

Również w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu), powołanym w skardze kasacyjnej, stwierdzono, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych oraz zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Z cytowanej treści nie wynika zatem, aby przejęcie pałacu na rzecz Skarbu Państwa służyło którymkolwiek ze wskazanych przez ówczesnego ustawodawcę celów reformy rolnej. Także po zmianie treści art. 1 ust. 2, dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegającej na wprowadzeniu z dniem 19 stycznia 1945 r. nowo określonych celów reformy rolnej w postaci upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, oraz zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa terenu zabudowanego pałacem będącym siedzibą mieszkalną byłego właściciela ziemskiego. W zestawieniu z każdym ze wskazanych celów reformy rolnej, teren zabudowany pałacem w Andrychowie położony w centrum tej miejscowości, nie spełniał wymagań wynikających z tych celów, dlatego ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa.

W konsekwencji prawidłowo dokonanej wykładni powołanych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zaskarżony wyrok nie narusza również wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, skoro ustalenia organów administracji okazały się wystarczające do oceny braku podstaw zastosowania w sprawie przepisów powołanego dekretu.

Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotem zaskarżonego wyroku są decyzje administracyjne dotyczące jedynie działki nr ew. [...], dlatego argumentacja skargi kasacyjnej oparta na sposobie zagospodarowania działek ew. nr 6167, 6781, 6161 i 6162/2 wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.