Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 715/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asyst. sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 280/11 w sprawie ze skargi Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz Gminy Ł. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 280/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Rady Gminy Ł. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Rada Gminy Ł., powołując się m.in. na art. 24f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego G. M. wskutek braku zaprzestania przez niego prowadzenia, z wykorzystaniem mienia gminnego, działalności gospodarczej pod nazwą [...], polegającą na świadczeniu usług telewizji kablowej. Okablowanie telewizji zostało umieszczone w pasie drogowym drogi gminnej, a radny zwrócił się o dokonanie uzgodnienia tego urządzenia oraz wydanie zezwolenia na doziemne ułożenie kabli. Uzgodnienia dokonano bez uwag w dniu [...] grudnia 2010 r.

Wojewoda Pomorski w oparciu o art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ wskazał, że naruszenie zakazu wynikającego z przepisów art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek - prowadzenia lub zarządzania przez radnego działalnością gospodarczą oraz wykorzystywania do tej działalności mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Wątpliwości budzi zaistnienie drugiej przesłanki, polegającej na wykorzystaniu mienia komunalnego gminy do prowadzenia działalności gospodarczej. Brak definicji pojęcia "wykorzystania mienia" powoduje, że należy mieć na uwadze zasadniczy cel przepisów antykorupcyjnych, do jakich należy art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Decydujące znaczenie ma fakt rzeczywistego wykorzystywania mienia komunalnego, niezależnie od istnienia czy nieistnienia tytułu prawnego łączącego radnego z gminą, w której wykonuje on mandat. Za zbyt daleko idące należy uznać stwierdzenie, że przesłanka wykorzystania mienia komunalnego gminy została spełniona w sytuacji, w której infrastruktura techniczna w postaci okablowania telewizji została umieszczona w pasie drogowym mienia komunalnego (dróg gminnych), co wymagało jedynie uzgodnienia z wójtem Gminy w sytuacji, gdy nie jest zabronione korzystanie z mienia gminy dostępnego dla ogółu ludności. Pomiędzy Gminą a radnym nie doszło do nawiązania stosunku cywilnoprawnego, a ponadto umiejscowienie okablowania w pasie drogi gminnej nie ogranicza w żaden sposób korzystania z ogólnodostępnej nieruchomości gminnej przez inne osoby, w tym również przez Gminę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Ł. wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 Ordynacji wyborczej w związku z art. 24f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1, art. 39 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. błędne przyjęcie, że uchwała z dnia [...] marca 2011 r. jest sprzeczna z prawem i nieuwzględnienie faktu, że ułożenie kabla w drogach stanowiących własność Gminy stanowi zajęcie pasa drogowego, które wymaga zezwolenia zarządcy drogi Gminy Ł., w której G. M. piastuje mandat radnego, a także błędną wykładnię art. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że nie jest zabronione korzystanie z mienia gminy dostępnego dla ogółu ludności. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

Wskazano, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy ma pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą, a w sprawie taki związek istnieje. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy takie działanie ogranicza korzystanie z ogólnodostępnej nieruchomości gminnej przez inne osoby czy też nie. Ustawa nie uzależnia uzyskania zezwolenia od ograniczenia korzystania z ogólnodostępnej nieruchomości przez inne osoby, a od rodzaju działań podejmowanych na drogach publicznych. Z drogi publicznej może bowiem korzystać każdy, ale tylko zgodnie z jej przeznaczeniem, którym jest prowadzenie ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że Radny nie zajął mienia komunalnego do swojego wyłącznego użytku, a zatem nie ogranicza to korzystania z ogólnodostępnej drogi gminnej przez inne osoby, w tym przez Gminę. Wskazał też, w ślad za fragmentem uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, że drogi publiczne powinny być zasadniczym miejscem dla lokalizowania i efektywnego przeprowadzania sieci światłowodowych.

Uczestnik postępowania G. M. wniósł o oddalenie skargi. Popierając stanowisko organu nadzoru zarzucił uchwale dodatkowo naruszenie art. 20 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego procedury podejmowania uchwał przez radę gminy, bowiem radnym nie doręczono projektu przedmiotowej uchwały ani nie ujęto w porządku obrad podjęcia takiej uchwały. Naruszono też art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej, gdyż uniemożliwiono mu złożenie wszechstronnych wyjaśnień przed podjęciem uchwały, jak również art. 7, art. 10, oraz art. 61 § 4 oraz art. 77 k.p.a., nie przeprowadzając postępowania, potwierdzającego korzystanie przez Radnego z mienia komunalnego Gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w uzasadnieniu wskazując na treść art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz podkreślając, że istotną w sprawie kwestią jest to, czy G.M. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, a sporne było to, czy umieszczenie infrastruktury technicznej w postaci okablowania w pasie drogowym mienia komunalnego – dróg gminnych, wyczerpuje przesłankę "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy". Wskazał, iż brak definicji pojęcia "wykorzystanie mienia" oraz brak w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryterium, na podstawie którego można byłoby klasyfikować sposoby wykorzystywania mienia komunalnego i różnicować skutki prawne, nie powoduje brak możliwości oceny działalności. Nie są zasadne argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż nie można uznać, że przesłanka wykorzystania mienia komunalnego gminy została spełniona w sytuacji, gdy infrastruktura techniczna telewizji kablowej została umieszczona w pasie drogowym, co wymagało jedynie uzgodnienia z Wójtem Gminy, a umiejscowienie okablowania nie ogranicza korzystania z nieruchomości przez inne osoby, w tym Gminę. "Wykorzystywanie mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wiąże się bowiem ani ze stosunkiem prawno-rzeczowym, ani ze stosunkiem zobowiązaniowym czy też z odpłatnością. Nie jest w tym przepisie też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Ustawa nie mówi o "wyłącznym" wykorzystywaniu mienia komunalnego przez radnego, a jedynie o "wykorzystywaniu". Omawiany przepis nie wprowadza też kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą, będąc uregulowaniem, które ma przeciwdziałać potencjalnym konfliktom interesów i potencjalnym nadużyciom. Wolą ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, które mogłyby prowadzić do działań o charakterze korupcyjnym.

Nieistotna w tej sytuacji jest okoliczność, że ustawodawstwo idzie w takim kierunku, że drogi publiczne powinny być zasadniczym miejscem do lokalizowania sieci światłowodowych. Umieszczenie infrastruktury technicznej telewizji kablowej w pasie drogowym, czyli warunki korzystania z pasa drogowego, ustala się bowiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Korzystanie zaś z dróg wewnętrznych gminy wymaga zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Uchwała nr [...] nie została też podjęta z naruszeniem procedury, uprawniającym do stwierdzenia jej nieważności. Zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, że do zawiadomienia o zwołaniu sesji rady gminy dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednak zgodnie z art. 20 ust. 1a w/w ustawy rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, co miało miejsce na sesji Rady z dnia [...] marca 2011 r. W sytuacji określonej w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym niweczony jest obowiązek doręczania radnym projektów uchwał, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy.

Ponadto, ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz.1190 ze zm.), która obowiązywała w dniu podjęcia uchwały, w art. 190 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2a stanowiła, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień, co skarżącemu (jak wynika z jego twierdzeń i z protokołu z obrad sesji) umożliwiono.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Wojewoda Pomorski zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię.

Wniesiono o uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub uwzględnienie skargi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że błędna jest ocena prawna Sądu w zakresie stwierdzenia zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego". Brak w art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym kryterium nie oznacza, że każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego, jak wynikałoby z orzeczenia Sądu, będzie skutkował naruszeniem określonego w tym przepisie zakazu. Mając na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy też warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Również sytuacja, w której umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci okablowania telewizji nastąpiło częściowo w pasie drogowym drogi gminnej, co nie ogranicza w korzystaniu z tego pasa innych użytkowników, w tym prowadzących podobną działalność, nie wyczerpuje przesłanki "wykorzystania mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał wykładni rozszerzającej przedmiotowego przepisu, co jest niedozwolone z uwagi na wynikające z tego przepisu ograniczenie w swobodzie prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej. Natomiast sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, co ma szczególne znaczenie w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego, z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie wyłącznie jeden zarzut, odnoszący się do błędnej wykladni art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). W związku z takim sformułowaniem zarzutu należy już na wstępie wskazać, iż w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Może to obejmować przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jednoznacznego wskazania na którąś z powyższych przesłanek, niemniej jego treść pozwala na identyfikację problemu interpretacyjnego jako wskazanie na dokonanie przez Sąd I instancji wykładni rozszerzającej art. 24f ust. 1 ustawy poprzez takie ustalenie znaczenia wyrażenia "wykorzystanie mienia" w kontekście wyrażenia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego", że nieprawidłowo objęty został jego treścią także stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego.

Argumentacja powyższa nie jest trafna. Art. 24f ust. 1 ustawy formułuje zakaz prowadzenia przez radnego, samodzielnie lub z innymi osobami, m.in. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzania taką działalnością lub pełnienia w prowadzeniu takiej działalności funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika. Przepis ten ma zatem na celu ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby sprawujące mandat oraz ochronę praw innych członków wspólnoty samorządowej, nie mających ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07), przy czym, na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2004 r., (K 20/03) wprowadzone w tym przepisie ograniczenie, związane z ochroną mienia publicznego, nie jest ograniczeniem nadmiernym, a chodzi w nim tylko o niedopuszczenie do wykorzystania mienia publicznego we własnym interesie radnych".

W przepisie tym brak jest definicji ustawowej, określającej treść wyrażeń "prowadzenie działalności gospodarczej" oraz "wykorzystanie mienia", niemniej na gruncie innych regulacji normatywnych oraz orzecznictwa, pojęcia te mają ustaloną treść, która jest adekwatna także dla kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest działalność m.in. usługowa. Taką zaś działalnością jest przedmiotowe umieszczenie infrastruktury technicznej niezbędnej do okablowania telewizyjnego. Działalność wypełniająca stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie jest tym samym korzystaniem z powszechnie dostępnych usług, co na gruncie orzeczenia TK z dnia 2 czerwca 1993 r., (W 17/92) pozwoliłoby na niezaliczenie takiego działania do działalności gospodarczej. Z kolei pojęcie mienia, w którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy obejmuje także mienie nieruchome, którą jest przedmiotowy w niniejszej sprawie pas drogi gminnej, w którym umieszczona została instalacja telewizji kablowej.

Nie jest trafny argument autora skargi kasacyjnej, iż umieszczenie urządzeń infrastruktury w pasie drogowym drogi gminnej, nieograniczające w korzystaniu z tego pasa innych uczestników, nie wyczerpuje przesłanki "wykorzystania mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy. Przesłanka wykorzystania mienia gminnego odnoszona bowiem winna być nie do skutku w postaci dostępności innych podmiotów do nieruchomości (w przypadku niniejszej sprawy – do korzystania z pasa drogowego), lecz do samego wykorzystania nieruchomości na działalność gospodarczą, aktualnego w momencie jej podejmowania lub organizowania. A w tym kontekście nie ulega wątpliwości, że nie każdy podmiot mógł wykorzystać przedmiotowy pas drogowy drogi gminnej na instalowanie określonych urządzeń infrastruktury. Ponadto fakt, że umiejscowienie okablowania w pasie drogi gminnej nie ogranicza w żaden sposób korzystania z ogólnodostępnej nieruchomości gminnej przez inne osoby nie może oznaczać, że te inne osoby mogłyby również w sposób ogólnodostępny wykorzystać ten pas do budowy innych urządzeń, co w konsekwencji mogłoby również nie ograniczać korzystania z tej nieruchomości. Decydujące dla oceny jest bowiem po pierwsze nie tyle samo korzystanie z nieruchomości (pasa drogowego) przez ogół, lecz możliwość wykorzystania nieruchomości na prowadzenie działalności gospodarczej, a po drugie, istotny jest nie tyle skutek wykorzystania nieruchomości gminnej, nie ograniczający tego powszechnego korzystania z nieruchomości, lecz możliwość jej wykorzystania w sposób ogólnodostępny w momencie podejmowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego.

Tak też należy rozumieć wskazaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tezę wyrażoną w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07) dotyczącej korzystania z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług, która co do zasady nie prowadzi do pojawienia się obawy wykorzystania mandatu radnego do uzyskania korzyści niedostępnych dla innych członków wspólnoty samorządowej. Potwierdza to także odwołanie się do celu regulacji, ograniczającej prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, którym jest zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet organów państwowych oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok TK z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98). Odpowiada to treści ograniczeń wynikających z art. 24f ust. 1 ustawy.

Na marginesie stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wyraził wysłowionego w skardze kasacyjnej (s. 3) stanowiska, które w dodatku rzutowałoby na przyjęte rozstrzygnięcie tego Sądu, iż "każdy przypadek korzystania z mienia komunalnego (...) będzie skutkował naruszeniem określonego w tym przepisie zakazu".

Nie ma znaczenia dla oceny argumentacji kasacyjnej fakt, że wykorzystanie pasa drogi gminnej miało miejsce w wyniku uzgodnienia radnego z Wójtem, a nie innej procedury, np. w drodze przetargowej. Nie jest także istotne to, czy powstał sformalizowany stosunek cywilnoprawny w związku z prowadzeniem tej działalności gospodarczej. Sama przesłanka "wykorzystania" nie wiąże się bowiem ze spełnieniem dodatkowych warunków związanych w rodzajem więzi, jaka wiąże radnego z gminą w kontekście wykorzystania mienia.

W świetle powyższych ustaleń interpretacyjnych argumentację Sądu I instancji, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za w pełni zasadną. W szczególności odnosi się to do wykładni art. 24f ust. 1 ustawy (s. 5-7 uzasadnienia), kwestionowanej, ale w żadnym zakresie nie podważonej w ramach argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Nie ma bowiem żadnych podstaw w związku z powyższą argumentacją do stwierdzenia, że nastąpiło rozszerzenie treści normy (zakresu normowania), w efekcie czego miałoby dojść do rozszerzenia podstawy zastosowania, jak to określono w skardze kasacyjnej, sankcji represyjnej, w stosunku do której takie rozszerzenie nie jest akceptowalne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.