Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 108/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i art.28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w rejonie [...]" część [...] w [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 108/20

Uzasadnienie

M. W. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania o nr XXXIII/519/VII/2016 z dnia 12.07.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w rejonie Starołęki Małej" część A w P., w zakresie dotyczącym działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], położonych w P., przy ul. [...], arkusz [...], obręb R., zlokalizowanych w planie na terenie oznaczonym symbolem 6MN i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż południowej granicy działki nr [...] w sposób uniemożliwiający zabudowę na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego tj. w zakresie załącznika graficznego do uchwały oraz § 4 ust. 1 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady zakazu naruszania istoty prawa własności,

- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), tj. obowiązku wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości,

- art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż granicy nieruchomości skarżącego w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, nadto prowadzący do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego,

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżącego i uniemożliwienie zabudowy na nieruchomości pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności,

- art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust.2 Konstytucji RP polegający na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, w sposób mniej korzystny niż ma to miejsce na innej działce ewidencyjnej objętej tym samym przeznaczeniem (6MN).

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 1 oraz załącznika graficznego do uchwały, w zakresie dotyczącym działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] położonych w P., przy ul. [...], arkusz [...], obręb R., zlokalizowanych w planie na terenie oznaczonym symbolem 6MN i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż południowej granicy działki nr [...],

2. przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, położonej w P., przy ul [...], działki ewidencyjne o numerach [...], [...], arkusz [...], obręb R., numer księgi wieczystej [...], która jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Starołęki Małej część A", w ramach którego wskazana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (6MN). W jego ocenie fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym planem, a jednocześnie nieprzekraczalna linii zabudowy uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości skarżącego (przebiega przez granicę działki ewidencyjnej stanowiącej jego własność), skutkuje tym, iż posiada on interes prawny (wymóg art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) do skierowania przedmiotowej skargi.

Pismem z dnia [...].06.2019 r. skarżący wnioskował o zmianę wskazanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podkreślając jego niezgodność z obowiązującymi przepisami, a także brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przedmiotowy wniosek został negatywnie rozparzony, o czym skarżący został zawiadomiony pismem z dnia [...].09.2019 r.

Dodatkowo, wypełniając wymogi przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...].10.2019 r., doręczonym dnia [...].10.2019 r. Przedmiotowe wezwanie zostało negatywnie rozpatrzone pismem Zastępcy Prezydenta Miasta P. B. G. z dnia [...].11.2019r. doręczonym pełnomocnikowi skarżącego dnia [...].12.2019 r. Tym samym niniejsza skarga została wniesiona w ustawowym terminie 30-dni od dnia otrzymania odpowiedzi od organu Gminy.

Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczono, iż wskazane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek gruntu pozostaje obecnie niemożliwe do zrealizowania z powodu wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy. Uchwałą nr XXXIII/519/VII/2016 z dnia 12.07.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Starołęki Małej część A" Rada Miasta ustaliła nowe usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która przebiega wzdłuż granicy działki [...] i tym samym nie daje możliwości wykonania na nieruchomości skarżącego jakiejkolwiek inwestycji zgodnej z przeznaczeniem ujętym w planie, co stanowi o rażącym naruszeniu jego uprawnień.

Wskazano, że na rzecz skarżącego, a także każdoczesnego właściciela wskazanej powyżej nieruchomości, została ustanowiona na czas nieoznaczony służebność gruntowa (prawo przechodu i przejazdu) na nieruchomości sąsiedniej, działka ewidencyjna nr [...], dla której Sąd Rejonowy P. - [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], co oznacza, iż nieruchomość skarżącego posiada uregulowany dostęp do drogi publicznej. Ponadto nieruchomość skarżącego posiada dostęp do drogi wewnętrznej, której właścicielem jest [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego. Oznacza to, że nieruchomości skarżącego mają uregulowany dostęp do drogi publicznej.

Skarżący wskazał, że wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie koresponduje z możliwą na tym terenie zabudową i tym samym stanowi o rażącym naruszeniu prawa własności właścicieli działek poza wyznaczoną linią.

Skarżący zaznaczył, że zastosowana linia zabudowy nie znajduje żadnego planistycznego oraz społecznego uzasadnienia. Jej usytuowanie jest nieregularne, nadto w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] poprzez "uskok" niejako dopasowane do istniejącej faktycznie linii zabudowy, co stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa i powstania drugiej linii zabudowy jednie dla części nieruchomości w danym kwartale. W ocenie skarżącego fakt powstania w wyniku podziałów nowych, samodzielnych, możliwych do zabudowy działek pozostał całkowicie niezauważony w toku procedury planistycznej i stanowi o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego i zasady ładu przestrzennego. Tak usytuowana linia zabudowy praktycznie wprowadza jej zakaz i to bez podania w uchwale lub jej uzasadnieniu w związku z jakimi aspektami interesu publicznego jest on zastosowany- co prowadzi do naruszenia istoty prawa własności. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2593/14: "ograniczenie prawa własności (...) wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może na przykład poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy, bez szczegółowego uzasadnienia." W tym kontekście odniesienia wymaga stanowisko wyrażone przez organ w piśmie z dnia [...].11.2019 r. Pojawia się w nim stwierdzenie, iż wyznaczenie przedmiotowej linii zabudowy ma zapobiec powstaniu nowej, chaotycznej linii zabudowy i to ze względu na wykształconą strukturę urbanistyczną, w której nie występuje zabudowa wewnątrzkwartałowa. Z tą argumentacją skarżący się nie zgadza. W jego ocenie stanowi ona jedynie uzasadnienie do zastosowanej już linii zabudowy, a nie była ona bynajmniej punktem wyjścia do analizy urbanistycznej. Skarżący zaznaczył, że to właśnie postanowienia miejscowego planu mają zapobiec chaotyczności zabudowy, a sposobem na uniknięcie tego problemu z pewnością nie jest zakaz zabudowy - w szczególności jeżeli nie ma on żadnej podstawy urbanistycznej. Również próba uzasadnienia zastosowania uskoku w zakresie działki [...] nie jest przekonująca dla skarżącego, gdyż oprócz tego, iż nieruchomość ta stanowi granicę kwartału, jest ona jednocześnie drugą linią zabudowy, na co organ w swoim piśmie już nie wskazuje. Skarżący wskazał, że nie tylko w uzasadnieniu uchwały, ale także w przedmiotowym piśmie organ nie określa, dlaczego właściwie druga linia zabudowy nie może powstać, w szczególności, iż w pobliżu spornej nieruchomości istnieją kwartały zabudowane ze wszystkich stron. Nadto, organ nie odwołuje się do naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiednich (interesu prywatnego), ani do jakiegokolwiek interesu publicznego, który dawałby podstawę do wprowadzenia zakazu zabudowy.

Podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, dopuszczono budowę małego osiedla szeregowych domków, co zasadniczo przeczy uzasadnieniu, dla którego nieprzekraczalna linia zabudowy została ustanowiona w opisywanym kształcie. Dodatkowo wskaza, że takie wyjaśnienie dla ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie znalazło się w treści samego planu, co świadczy o naruszeniu przepisów, w szczególności o naruszeniu obowiązku wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych właścicieli nieruchomości.

Według skarżącego ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez Miasto P. nastąpiło w sposób całkowicie arbitralny i dowolny, czego faktycznym skutkiem jest zakaz jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach należących do skarżącego, pomimo przeznaczenia terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprowadzone rozwiązanie planistyczne nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, natomiast stanowi nadmierną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności skarżącego. Ponownie zaznaczono, iż nieruchomość skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej, nadto w pobliskim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Ład przestrzenny nie jest ideą samą w sobie i powoływanie się na tę klauzulę nie może polegać na stosowaniu niedookreślonych zarzutów, dotyczących rzekomej chaotyczności zabudowy, jeżeli po drugiej stronie mamy konkretny interes prywatny, który również jest prawnie chroniony, lub przynajmniej powinien być chroniony.

Miasto P. - Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W odpowiedzi na sformułowane w skardze zarzuty i ich uzasadnienie organ uznał je za bezzasadne i wskazał m.in., że przebieg rzeczonej linii zabudowy wynika właśnie z przywoływanej w piśmie organu z dnia [...] listopada 2019 r. chęci ochrony ładu przestrzennego w wykształconej już i prawie w pełni zagospodarowanej strukturze, jaką jest teren objęty planem.

Organ ponadto wskazał, że teren planu obejmuje historyczne założenie osiedla S. , którego elementem jest charakterystyczne dla terenu Planu skupienie zabudowy wzdłuż ulic i zagospodarowanie ogrodami i zielenią głębi występujących tu dość długich, prostopadłych do osi ulic działek. Taka forma zagospodarowania działek kształtowana była od początku urbanizacji tych terenów, na co wskazuje m. in. miejsce lokalizacji chronionych Planem budynków wzdłuż ul. [...], oraz zagospodarowanie wnętrza tego kwartału ogrodami.

Organ wskazał również, że nieruchomości, do których skarżący porównuje swoją działkę znajdują się w innej sytuacji faktycznej i prawnej, a zaskarżony plan jedynie uwzględnił stan zagospodarowania terenu, który istniał już w momencie jego opracowywania.

W ocenie organu przy sporządzaniu zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości, a przyjęte w planie rozwiązania w zakresie przebiegu linii zabudowy na działkach skarżącego znajdują swoje uzasadnienie w konieczności ochrony ładu przestrzennego i charakteru zabudowy dominującego na obszarze opracowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że skarżący miał interes prawny do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, położonej w P., przy ul [...], działki ewidencyjne o numerach [...], [...], arkusz [...], obręb R., numer księgi wieczystej [...], która jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "W rejonie Starołęki Małej część A", w ramach którego wskazana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (6MN).

Według Sądu fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zaskarżonym planem, a jednocześnie nieprzekraczalna linii zabudowy uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości skarżącego (przebiega przez granicę działki ewidencyjnej stanowiącej jego własność), skutkuje tym, iż posiada on interes prawny (wymóg art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) do skierowania przedmiotowej skargi.

Dlatego też skarżący, skoro jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżonym planem, to miał interes prawny uprawniający go do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał skargę merytorycznie.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, publ. j.t. Dz. U. z roku 2017, poz. 1257, zwanej dalej "k.p.a.") do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania o nr XXXIII/519/VII/2016 z dnia 12.07.2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w rejonie Starołęki Małej" część A w P., w zakresie dotyczącym działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], położonych w P., przy ul. [...], arkusz [...], obręb R. w zakresie dotyczącym działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...], położonych w P., przy ul. [...], arkusz [...], obręb R., zlokalizowanych w planie na terenie oznaczonym symbolem 6MN.

Plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 4821) i wszedł w życie w dniu 9 sierpnia 2016 r.

Z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, że skarżący nabył działki nr [...] i [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy wskazać, ze w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).

Sąd wskazuje, że istotą zarzutów skarżącego jest niemożność zagospodarowania swoich działek zgodnie z przeznaczeniem wyznaczonym w Planie (6MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) z uwagi na przebieg wyznaczonych w planie linii zabudowy. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w niniejszej sprawie sprowadzają się do kwestionowania zachowania zasady proporcjonalności i równości przy wyznaczeniu przebiegu linii zabudowy. Tym samym skarżący uznaje, iż w procesie sporządzania Planu nieprawidłowo dokonano wyważenia interesów prywatnego i publicznego, a tym samym przekroczono granice władztwa planistycznego i naruszono przysługujące mu prawo własności nieruchomości. Organ słusznie zauważył, że naruszenia zasady proporcjonalności skarżący upatruje w braku podania w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, w związku z jakimi aspektami interesu publicznego wytyczono taki przebieg linii zabudowy. Jego zdaniem, przedstawiona w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. argumentacja organu o wyznaczeniu przebiegu linii zabudowy na terenie 6MN w celu zapobieżenia powstania nowej, chaotycznej linii zabudowy stanowi "jedynie uzasadnienie do zastosowanej już linii zabudowy, a nie była ona bynajmniej punktem wyjścia do analizy urbanistycznej". Skarżący twierdzi, iż naruszenia zasady równości dowodzi objęcie linią zabudowy położonej przy ul. [...] działki [...], ark. [...], ob. R. ([...]). Jego zdaniem "oprócz tego, iż nieruchomość ta [działka [...]] stanowi granicę kwartału, jest ona jednocześnie drugą linią zabudowy", a w związku z tym niewiarygodne są twierdzenia organu o dążeniu do eliminacji drugiej linii zabudowy. Skarżący dodaje również, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek dopuszczono budowę osiedla szeregowców, co również można wiązać z zarzutem naruszenia zasady równości.

Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa wymagała rozstrzygnięcia, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, naruszył prawo własności oraz zasadę proporcjonalności i równości, poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy działki [...] sąsiadującej z działką [...].

Z uchwały Rady Miasta Poznania Nr XXXIII/519A/11/2016 z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w rejonie Starołęki Małej" część A w P. wynika, że wskazane w skardze działki o nr [...] i [...], ark. [...], ob. R. ([...]) znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem 6MN, zdefiniowanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 3 pkt 1 planu).

Zgodnie z § 4 pkt 1 planu na terenie tym dopuszcza się lokalizację zabudowy zgodnie z wyznaczonymi w załączniku graficznym obowiązującymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Linie te nie obejmują działek nr [...] i [...], zlokalizowanych we wnętrzu terenu 6MN, wykluczając zabudowę na tych działkach.

Pismem z dnia [...] października 2019 r., doręczonym w dniu [...] października 2019 r., skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego przywołaną uchwałą. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r., Prezydent Miasta P. ustosunkował się do pisma skarżącego.

Sąd podkreśla, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego. Planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu, wynikającego z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, lecz również ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także potrzeb interesu publicznego. Z tego też względu realizacja władztwa planistycznego gminy musi przebiegać na drodze prawidłowego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i równości.

Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.

Zasada równości przejawia się w równym traktowaniu podmiotów o identycznej sytuacji. Należy przy tym zaznaczyć, iż realizacja zasady równości nie może być utożsamiana z jednolitym traktowaniem wszystkich podmiotów bez względu na indywidualne uwarunkowania związane z tymi podmiotami.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wystarczający określa powody, którymi kierowała się Rada Miasta tworząc przedmiotowy plan. Sąd w tym miejscu podkreśla, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, iż "Struktura zabudowy obszaru opracowania jest w większości kompletna i tylko częściowo wymaga uzupełnienia.". Ponadto w uzasadnieniu tym wskazano, iż plan "jest planem regulacyjnym, w większości sankcjonującym dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania terenów położonych w granicach miasta o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Biorąc to pod uwagę oraz uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, plan ustala dla zdecydowanej większości terenów funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Równocześnie plan umożliwia uzupełnienie istniejącego zainwestowania poprzez realizację nowej zabudowy, nawiązującej charakterem i gabarytami do zabudowy historycznej w obrębie niezagospodarowanych dotąd działek budowlanych.".

Sąd wskazuje, że przedmiotowy plan jasno określa, że możliwa jest realizacja nowej zabudowy nawiązującej charakterem i gabarytami do zabudowy historycznej.

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że teren planu obejmuje historyczne założenie osiedla Starołęka, którego elementem jest charakterystyczne dla terenu planu skupienie zabudowy wzdłuż ulic i zagospodarowanie ogrodami i zielenią głębi występujących tu dość długich, prostopadłych do osi ulic działek. Taka forma zagospodarowania działek kształtowana była od początku urbanizacji tych terenów, na co wskazuje m. in. miejsce lokalizacji chronionych planem budynków wzdłuż ul. [...], oraz zagospodarowanie wnętrza tego kwartału ogrodami. Organ wskazał również, że na etapie sporządzania uprzednio obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego (uchwała Nr LXXIV/603/ll/98 Rady Miasta Poznania z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru STAROŁĘKA MAŁA w P.) zachowanie takiego charakteru zabudowy na terenie opracowania było jednym z głównych postulatów mieszkańców.

Sąd wskazuje, że ww. plan miejscowy z 1998 r. zakładał, że nowa zabudowa mogła być zlokalizowana jedynie na obowiązującej linii zabudowy (w tym przypadku wzdłuż ulicy [...]) i nie była dopuszczona na działkach stanowiących obecnie własność skarżącego. Z akt sprawy wynika natomiast, że działki skarżącego powstały w wyniku wtórnych podziałów wcześniej istniejącej długiej działki, z frontem od ul. [...].

Organ podkreślił, że do sporządzenia zaskarżonego planu przystąpiono z uwagi na wnioski o dopuszczenie zabudowy wewnątrz jednego z większych kwartałów, co przywołano również w uzasadnieniu do zaskarżonej Uchwały. Jednakże wnioski te nie dotyczyły terenu 6MN lecz kwartału położonego w innym miejscu planu (w zaskarżonym planie jest to teren oznaczony symbolem 3MN). Organ wyjaśnił, że mając na uwadze, iż uwzględnienie złożonych wniosków nie naruszałoby podstawowych założeń wówczas obowiązującego planu, zdecydowano się sporządzić obowiązujący obecnie plan, uwzględniając wskazane wnioski oraz konsekwentnie kontynuując założenia poprzedniego planu. Celem planu jest wykreowanie czytelnej linii zabudowy wzdłuż ulic, w tym także wzdłuż ul. [...], a tym samym utrwalenie i zabezpieczenie opisanego wyżej charakteru zabudowy dominującej na obszarze planu. Zgodnie z celem planu całość zabudowy wzdłuż ul. [...] powinna być lokalizowana w granicach wyznaczonych w planie liniami zabudowy na terenie 6MN. Nawiązując do już istniejącej zabudowy, budynki mieszkalne mają być zlokalizowane na obowiązującej linii zabudowy wzdłuż ul. [...], a ewentualne budynki pomocnicze w głębi działek, lecz w obrębie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tak ukształtowana zabudowa umożliwia wytworzenie we wnętrzu kwartału, na oddalonych od ulicy częściach działek nieobjętych liniami zabudowy, zielonej przestrzeni ogrodów.

Sąd wskazuje, że argumentacja organu jest zgodna z wytycznymi dla sporządzania planów miejscowych zawartymi w aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Rady Miasta Poznania Nr LXXII/1137A/I/2014 z dnia 23 września 2014 r.

Zgodnie z przywołanym Studium "w zakresie uporządkowania struktur przestrzennych należy przeprowadzić działania zmierzające do identyfikacji zespołów urbanistycznych, zdefiniowania ich czytelnych krawędzi oraz dążenia do osiągnięcia wspólnego, wyróżniającego charakteru przestrzeni (poprzez niezbędny poziom unifikacji jej elementów, kontekst i relacje z sąsiedztwem). (...) Formy wszystkich budynków i ich wysokości należy harmonijnie wkomponować w krajobraz oraz otoczenie. (...) Na etapie sporządzania planu miejscowego powinno się uwzględniać zasadę, nawiązywania charakterem i wysokością projektowanej zabudowy do zabudowy przeważającej na danym terenie.".

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz argumentację przedstawioną przez organ, która swoje uzasadnienie znajduje w zaskarżonej uchwale, w uchwale Nr LXXIV/603/ll/98 Rady Miasta Poznania z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru STAROŁĘKA MAŁA w P., a także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Rady Miasta Poznania Nr LXXII/1137A/I/2014 z dnia 23 września 2014 r., Sąd uznał zarzuty skarżącego o braku uzasadnienia dla przyjętych w planie rozwiązań za bezpodstawne.

W ocenie Sądu zamierzenie ochrony ładu przestrzennego, zachowania charakteru zabudowy dominującej na obszarze opracowania, w tym także zachowania wolnego od zabudowy wnętrza kwartału koresponduje z założeniami studium i uzasadnieniem zaskarżonej uchwały w zakresie nawiązania charakterem i gabarytami do zabudowy historycznej w obrębie niezagospodarowanych dotąd działek budowlanych.

Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym wytworzenie drugiej linii budynków z dostępem do drogi publicznej w oparciu o tzw. "sięgacze", na zasadzie służebności dojazdu, zaburzyłoby ład przestrzenny na tym obszarze. Zasadne jest też wskazanie, że umożliwienie zabudowy na działkach skarżącego, pośród zieleni istniejących na sąsiednich działkach ogrodów, pogorszyłoby walory tej zieleni, zarówno w skali poszczególnych działek sąsiednich, jak i całego kwartału.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w zakresie braku sporządzenia analizy urbanistycznej. Rację ma organ, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga przy tworzeniu planu miejscowego sporządzania sformalizowanej analizy urbanistycznej, w formie odrębnego dokumentu, dla obszaru opracowania, a sam proces sporządzania planu, wraz z procedurą zbierania wniosków do projektu planu, uzgadnianiem i opiniowaniem projektu, konsultacjami społecznymi, wyłożeniem projektu do publicznego wglądu, dyskusją publiczną oraz zbieraniem uwag, jest ciągłym procesem analizy urbanistycznej.

Sąd wskazuje, że organ słusznie podkreślił, że z uwagi na charakter uzasadnienia do uchwały i wymóg jego zwięzłości, bez sygnału o zagadnieniu szczególnie problemowym w kontekście indywidualnych działek, nie można oczekiwać by uzasadnienie do uchwały zawierało szczegółowe omówienie zasadności przyjętych rozwiązań dla każdej działki na terenie opracowania.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości wobec prawa. Skarżący wskazał, na istniejący w planie "uskok" linii zabudowy, obejmujący działkę nr [...], ark. [...], ob. R. ([...]), położoną przy ul. [...]. Znajduje się tam zabudowa mieszkaniowa w głębi działki, czyli taka jaką chciałby zrealizować skarżący.

Sąd w tym miejscu wskazuje, iż wskazana działka przy ul. [...] była zabudowana już w chwili przystępowania do sporządzania zaskarżonego planu, co wynika choćby z uwidocznienia istniejącej na niej zabudowy na podkładzie kartograficznym, na którym sporządzono rysunek planu. Sytuacja faktyczna i prawna tej nieruchomości kształtuje się w sposób zupełnie odmienny od sytuacji działek skarżącego, które są niezabudowane, zlokalizowane wewnątrz kwartału zabudowy i nie bezpośrednio przy drodze. Z tego względu nie ma podstaw do oceny zachowania zasady równości poprzez porównywanie działek skarżącego z działką przy ul. [...]. Natomiast twierdzenie skarżącego, iż przywołana działka przy ul. [...] stanowi (poza obrzeżem kwartału) również drugą linię zabudowy jest nietrafne, gdyż w takim ujęciu każdy kwartał obramowany zabudową (kwartał jest zawsze wielobokiem) będzie posiadać tak rozumianą "drugą linię zabudowy".

Sąd wyjaśnia, że osiedle domów szeregowych przy ulicy [...], zlokalizowanych w sąsiedztwie działek skarżącego (działki [...]-[...], ark. [...], ob. R. ), powstało na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę [...] z dnia [...] maja 2001 r., które zostało wydane w myśl zapisów poprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1998 r. oraz decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001r.

W ocenie Sądu organ ma rację, że sytuacja faktyczna i prawna działek, na których znajduje się rzeczone osiedle, również nie podlega prostemu porównaniu z sytuacją działek skarżącego. W obu wyżej wskazanych przypadkach plan jedynie uwzględnił stan zagospodarowania terenu, który istniał już w momencie opracowywania planu.

Podsumowując Sąd wskazuje, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Przy sporządzaniu zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości, a przyjęte w planie rozwiązania w zakresie przebiegu linii zabudowy na działkach skarżącego znajdują swoje uzasadnienie w konieczności ochrony ładu przestrzennego i charakteru zabudowy dominującego na obszarze opracowania.

Na marginesie Sąd podkreśla, że nie bez znaczenia pozostaje, że w przedmiotowej sprawie skarżący, ani też poprzedni właściciel, na żadnym etapie procedury nie brał czynnego udziału w procedurze sporządzania planu. Nie złożył wniosku do projektu, nie zabierał głosu w trakcie konsultacji społecznych i dyskusji publicznej, nie złożył żadnej uwagi do projektu. Według treści księgi wieczystej nr [...], załączonej do skargi, działki nr [...] oraz [...] były kilkukrotnie sprzedawane. Skarżący stał się właścicielem przedmiotowych działek już po uchwaleniu zaskarżonego planu - dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc prawie rok po uchwaleniu przedmiotowego planu (uchwała z dnia 12 lipca 2016 r.), tym samym należy przyjąć, że miał wiedzę lub miał możliwość posiadania wiedzy na temat braku możliwości zabudowy przedmiotowych działek.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.