Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 329/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 1, ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 61 par. 3, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2014-2018 1. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 1) lit. a i b i pkt 2) lit. a i b oraz § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej A D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. przyjęła "Wieloletni Program Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy [...] na lata 2014 - 2018". Uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów" lub "ustawa").

Od ww. uchwały A. D. (dalej jako "strona", "skarżąca") - najemczyni gminnego mieszkania komunalnego - pismem z dnia 10 marca 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zarzuciła, że zapisy § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały są jej zdaniem sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W uchwale Rady Gminy brak też zapisów, które są wymagane - art. 4 ust. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem w części ww. zapisów i z powodu braku zapisów wymaganych ustawą o stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem lub nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 21 stycznia 2015 wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy w ww. zakresie. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. Rada Gminy udzieliła odpowiedzi, którą otrzymała w dniu 12 lutego 2015 r., w której nie odniosła się do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie poinformowała, że sprawę przekazano komisji rewizyjnej. Do dnia złożenia skargi komisja rewizyjna nie zajęła żadnego stanowiska i nie udzieliła odpowiedzi.

Skarżąca podniosła, że konstrukcja przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów nakłada na gminę obowiązek ustalenia stawek czynszu z uwzględnieniem wymienionych w nim czynników. Wśród czynników, które powinny być bezwzględnie uwzględnione wymieniono wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Zdaniem skarżącej ustawodawca nakazuje uwzględnić nie tylko wyposażenie (w urządzenia techniczne i instalacje) lokalu, a także całego budynku i nie tylko sam fakt istnienia takiego wyposażenia, ale również jego stan. W przywołanym § 9 ust. 1 pkt 1 nie ma zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji. Ponadto zapis dotyczący 5% obniżki czynszu z tytułu braku w lokalu wody lub kanalizacji nie ma odniesienia do zaistniałego stanu faktycznego, gdyż ta obniżka nie ma zastosowania do żadnego lokalu mieszkalnego należącego do gminy. Kwestie obniżek czynszu powinny być dostosowane do istniejących warunków mieszkaniowych.

Natomiast zapis § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały dotyczący obniżki czynszu nie uwzględnia różnej wartości użytkowej wynajmowanych lokali, uwzględnia tylko stan budynku. Zapis dotyczący 5% obniżki czynszu w lokalach znajdujących się w budynkach wybudowanych przed rokiem 1945 uwarunkowany jest brakiem generalnego remontu budynku. Wartość lokalu w takim budynku może tylko nieznacznie wzrosnąć z powodu braku remontu generalnego tego lokalu. Aby obniżka z tytułu braku remontu generalnego budynków wybudowanych przed rokiem 1945 wynikająca z tego zapisu była adekwatna, powinna też uwzględniać brak remontu generalnego lokalu.

Lokal, w którym mieszka skarżąca znajduje się w budynku wybudowanym w 1903 r. W roku 2010 dokonano remontu budynku z pominięciem mieszkania strony. W mieszkaniu wymieniono jedynie okna, wszelkie instalacje, podłogi, ściany i drzwi pozostały bez zmian. Gmina [...] od kilkudziesięciu lat nie dokonała w mieszkaniu strony żadnego remontu.

Strona powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, podniosła, że wieloletni program nie uwzględnia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Zdaniem skarżącej, brak określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu stanowi istotne naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że stawiane zarzuty są chybione, a przede wszystkim w żaden sposób nie stanowią podstawy dla stwierdzenia niezgodności z prawem podjętej uchwały, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Wyjaśniła, że możliwość podwyższenia wysokości czynszu, co tak naprawdę jest największym zarzutem skarżącej, w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżąca powołuje się jedynie na własną sytuację ekonomiczną mającą stanowić rzekomą podstawę do uznania, iż ww. uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Organ zaznaczył, iż możliwość podwyższenia wysokości czynszu stanowi uprawnienie organów samorządu terytorialnego i nastąpiło w granicach prawa. Podejmując konkretną uchwałę, niemożliwym jest badanie indywidualnie sytuacji majątkowej każdego poszczególnego lokatora. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów właściciel nie ma obowiązku stosowania obniżek czynszu co do najemców o niskich dochodach, zaś określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu w żaden sposób nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, czy ustalenia niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Zgodnie zaś z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia 27 stycznia 2014 r., nr [...] w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy [...] na lata 2014 - 2018 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2014 r., poz. 781).

Jako podstawa prawna uchwały zostały wskazane: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.).

Stosownie do pierwszego z powołanych wyżej przepisów - do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z kolei zgodnie z przywołanym z art. 21 ust. 1 pkt 1 - rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Odwołanie się w zaskarżonej uchwale do tego przepisu ustawy, potwierdza, że jest ona aktem w wykonawczym prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy.

Z przedstawionego punktu widzenia przyjąć należy, że zaskarżona uchwała spełnia wymagania prawne postawione w Konstytucji RP dla tej kategorii źródeł prawa. Została bowiem wydana na podstawie ustawy i w granicach upoważnienia ustawowego. Jako akt prawa miejscowego może być zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją uchwalił (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Dalej idąca ocena, czy uchwała rady gminy jest zgodna z prawem, wymaga zbadania jej zgodności z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do jej wydania.

Zgodnie z ust. 2 art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów: wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminny powinien być opracowany przez radę gminy na co najmniej 5 kolejnych lat i obejmować - w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Taki właśnie wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy [...] na lata 2014 - 2018, został przyjęty jako załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej będzie nazywany w skrócie jako "wieloletni program" lub - "załącznik do uchwały").

Załącznik do uchwały - stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy o ochronie praw lokatorów - obejmuje: w rozdziale I - prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy z podziałem na lokalne socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, w rozdziale II - analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, w rozdziale III - planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach, w rozdziale IV - zasady polityki czynszowej V - sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, rozdziale VI - źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej, w rozdziale VII - wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków, w rozdziale VIII - opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystywania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Jak wynika z przywołanych wyżej tytułów rozdziałów wieloletniego programu, ma on w przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej, któremu podporządkować się powinny organy gminy. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji.

Zawiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujących sytuację prawną adresatów. Dlatego zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest niewątpliwie aktem stanowienia prawa miejscowego. Został też ogłoszony i obowiązuje. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 669/06 z dnia 18 lipca 2006 r. (publ.: legalis.pl), że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, staje się ona aktem powszechnie obowiązującego prawa miejscowego.

W rozdziale IV pt. Zasady polityki czynszowej w § 9 ww. programu określono zasady obniżania i podwyższania czynszu, którymi ustalono czynniki obniżające lub podwyższające stawkę bazową czynszu.

Wieloletni program został zaskarżony przez A. D., a skarga została oparta na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z tym przepisem - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu gminy, w związku z czym ma charakter przepisu szczególnego. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis, albowiem podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela.

Spełnienie przez skarżącą warunków formalnych, poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i zachowania terminu wniesienia skargi na uchwałę w związku z bezskutecznością tego wezwania, nie było przez organ kwestionowane. Skarżąca wezwała organ do dobrowolnego usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. i zachowała przewidziany w przepisie art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - termin do wniesienia skargi, wnosząc ją w dniu 10 marca 2015 r.

Organ również nie kwestionował istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi. Jednak wniesienie skargi w omawianym trybie nakłada na Sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącej, poprzez ustalenie czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

Samo pojęcie interesu prawnego, odnoszone jest w doktrynie prawa, jak i judykaturze, przede wszystkim do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Poza sporem jest, że A. D. jest najemcą lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Na skarżącej jako najemcy lokalu ciążą obowiązki oraz przysługują jej uprawnienia. Sfera prawna najemcy, kształtowana jest nie tylko poprzez stosunek zobowiązaniowy - umowę najmu, ale również poprzez zaskarżoną uchwałę. Akt ten wpływa wprost na treść stosunku obligacyjnego. Na skarżącej ciąży bowiem obowiązek uiszczania czynszu wedle zasad ustalonych zaskarżonym aktem. Zgodnie z § 8 ust. 1 załącznika do uchwały - stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy gminy [...] ustalane przez wójta gminy [...] w drodze zarządzenia, z uwzględnieniem określonych niniejszym programem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. Okoliczność ta determinuje uznanie, że skarżąca posiada interes prawny w jego zaskarżeniu. Tu należy zaznaczyć, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa, ugruntowany jest pogląd, iż źródeł interesu prawnego należy upatrywać, nie tylko w prawie administracyjnym, ale również w przepisach prawa cywilnego, w tym dotyczących stosunków zobowiązaniowych (np. umowy najmu).

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Przy czym prawem, którego ewentualne naruszenie powinno być przedmiotem badania, są nie tylko przepisy ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią.

Analiza załącznika do uchwały jednoznacznie wskazuje, że jego postanowienia naruszają przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów; a zatem ustawy, w której wykonaniu zaskarżona uchwała został podjęta.

Przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (w skład którego wchodzą mieszkaniowe zasoby gminy), właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenie budynku,

2) położenie lokalu budynku,

3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu,

4) ogólny stan techniczny budynku.

W świetle przywołanego przepisu, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca nakłada na właściciela takich lokali, obowiązek zróżnicowania stawek czynszu w zależności od czynników określonych ustawowo. Ustalanie wysokości stawek czynszu powinno przy tym uwzględniać wszystkie wymienione czynniki. Są to elementy obowiązkowe, gdyż zostały poprzedzone słowami "w szczególności". Zatem ustawodawca wskazał je jako bezwzględnie obowiązujące. Taka interpretacja art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, jest przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 410/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Sz 840/09; publ.: legalis.pl).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy odnieść się do zmiany treści omawianego przepisu art. 7 ust. 1, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2005 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 281, poz. 2783 ze zm.). W obu wersjach tego przepisu (w pierwotnej i w obecnej), wśród czynników bezwzględnie obowiązujących i ściśle powiązanych z wartością użytkową lokalu, wymienia się te same przywołane wyżej cztery czynniki wpływające na stawki czynszu. Jednakże w pierwotnym brzmieniu punktu 1, wskazującego na "położenie budynku", ustawodawca wymieniał dwie przykładowe różnice w położeniu budynku, a mianowicie: "np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca". Analogicznie we wcześniejszym brzmieniu punktu 2, wskazującego na "położenia lokalu w budynku", wymieniano przykładowo: "kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu". Na skutek powyższej nowelizacji, ustawa wymienia obecnie oba te czynniki (położenie budynku i położenie lokalu w budynku), bez przykładowego ich doprecyzowania. Zdaniem Sądu, zmiana ta miała na celu zapewnienie organowi większej swobody przy określaniu okoliczności mających wpływ na podwyższenie lub obniżenie wartości użytkowej lokalu, i nie krępowanie go własnymi sugestiami.

Zwiększona swoboda dana przez ustawodawcę nie oznacza jednak zgody na dowolność, a w szczególności na możliwość nie uwzględniania (w całości lub w części) któregokolwiek z czynników wymienionych w omawianym art. 7 ust. 1. W przepisie tym, tak przed jak i po jego nowelizacji, wyliczenie czterech czynników wpływających na wartość użytkową lokali, zostało poprzedzone słowami "w szczególności". Oznacza to również możliwość uwzględniania innych czynników, które podwyższają lub obniżają wartość użytkową lokalu, niż te wymienione w samej ustawie. Nie jest to jednak wyliczenie li tylko przykładowe, i żaden ze wskazanych przez ustawodawcę czynników nie powinien być w zaskarżonej uchwale pominięty.

Jak wynika z treści § 9 ust. 1, 2 i 3 załącznika do kontrolowanej uchwały określa on "czynniki wpływające na wysokość czynszu najmu".

Zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 stawka czynszu zależnie od wyposażenia lokali i budynku w urządzenia techniczne i instalacji ulega podwyższeniu lub obniżeniu.

1) Stawka ulega obniżeniu gdy:

a) lokal nie posiada kuchni lub łazienki - 5 %;

b) lokal nie posiada bieżącej wody lub kanalizacji - 5 %.

2) Stawka czynszu ulega podwyższeniu gdy:

a) lokal posiada ogrzewanie z sieci lub kotłowni lokalnej + 10 % (za kotłownię lokalną uważa się pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł co., i które jest położone poza lokalem mieszkalnym, również gdy obsługiwana jest przez najemcę dla własnych potrzeb);

b) lokal posiada ciepłą wodę użytkową z sieci lub kotłowni lokalnej + 10 %.

W § 9 ust. 2 załącznika do uchwały określono, że stawka czynszu ze względu na stan techniczny budynku może zostać obniżona o 5 % w przypadku gdy budynek został wybudowany przed rokiem 1945 i nie wykonano w nim kapitalnego remontu.

Ponadto w § 9 ust. 3 stanowi, że stawka czynszu po uwzględnieniu wszystkich obniżek wysokości czynszu, nie może przekroczyć 10 % stawki bazowej czynszu, a po uwzględnieniu wszystkich zwyżek nie może przekroczyć 20 % stawki bazowej czynszu.

Analiza powyższej regulacji jednoznacznie wskazuje, że dwa pierwsze czynniki wpływające na wartość użytkową lokalu wskazane przez ustawodawcę jako obligatoryjne zostały w niej pominięte.

Jako pierwszy czynnik przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów wymienia "położenie budynku". Oznacza to, że w ocenie ustawodawcy położenie budynku ma rzeczywisty i istotny wpływ na wartość użytkową lokalu. W konsekwencji czynnik ten powinien mieć również adekwatny wpływ na wysokość czynszu. Powinien być zróżnicowany w odniesieniu do budynków np. położonych w centrum miasta czy jego obrzeżach. Jego pominięcie oznacza istotne naruszenie art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy. Drugim obligatoryjnym czynnikiem jest "położenie lokalu w budynku". Również w tym przypadku, zdaniem ustawodawcy, położenie lokalu ma ważny wpływ na jego wartość użytkową, a zarazem na wysokość stawek czynszu. Jest oczywiste, że położenie lokalu np. na poddaszu, w suterenie czy jego stopień nasłonecznienia, nie są obojętne dla wartości użytkowej. Nie uwzględnienie tego czynnika w załączniku zaskarżonej uchwały oznacza również istotne naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Powyższe braki skutkują, że cała przyjęta przez organ regulacja w § 9 ust. 1 i ust. 2 programu jest ograniczona i niepełna. Przede wszystkim jednak ma charakter wybiórczy. W konsekwencji powoduje tylko pozorne wypełnienie ustawowej dyspozycji nakazującej bezwzględne uwzględnienie ww. czynników, które wpływają na wartość użytkową lokalu, a tym samym na wysokość stawki czynszu. Braki te oznaczają, że Rada Gminy [...] nie uregulowała wszystkich materii wynikających z bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy i tym samym przyjęta w tym zakresie regulacja jest sprzeczna z prawem. Niewątpliwie, gmina ma samodzielność w kreowaniu zasad polityki czynszowej. Nie jest też rolą Sądu wpływanie na treść uchwał podejmowanych przez organy przedstawicielskie samorządu w innych przypadkach, niż gdy są one sprzeczne z prawem. Poza tym tylko rada gminy może wypełnić treścią uchwały w sprawach należących do jej kompetencji. Jednakże w pewnych okolicznościach za sprzeczną z prawem powinna być uznana także taka uchwała, która tylko w pewnym stopniu reguluje nakazaną jej ustawowo materię. Taka cząstkowa regulacja, musi być wtedy potraktowana jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Jednak postanowienia kontrolowanej uchwały nie tylko z powyższych przyczyn muszą być oceniane jako sprzeczne z prawem.

Kolejnym bowiem czynnikiem, który powinien zostać bezwzględnie uwzględniony zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, jest "wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan".

Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu ustawodawca nakazuje uwzględnić:

- nie tylko wyposażenie (w urządzenia techniczne i instalacje) lokalu ale także całego budynku;

- nie tylko sam fakt istnienia takiego wyposażenia, ale również ich stan (który dotyczy zarówno lokalu jak i całego budynku).

W przywołanej regulacji § 9 ust. 1 załącznika do uchwały:

- po pierwsze brak jest zapisu dotyczącego wyposażenia w urządzenia techniczne i instalacje budynku oraz co istotne nie ma jakiegokolwiek zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan urządzeń technicznych i instalacji budynku.

- po drugie brak jest zapisu dotyczącego stanu technicznego urządzeń i instalacji lokalu oraz zróżnicowania stawek czynszu z uwagi na stan tychże urządzeń technicznych i instalacji lokalu.

Tym samym przywołane powyżej zapisy uchwały jedynie częściowo realizują dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu również od tych elementów, to ich pominięcie musi skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji w całości, a zatem we wszystkich przypadkach opisanych w § 9 ust. 1 pkt 1) lit. a i b oraz pkt 2) lit. a i b załącznika do uchwały.

Należy w tym miejscu zauważyć, że wyposażenie budynku w urządzenia techniczne i instalacje nie zawsze musi pokrywać się z takim wyposażeniem poszczególnych jego lokali i odwrotnie. Podwyższony lub obniżony standard budynku z reguły nie pozostaje bez wpływu na wartość użytkową lokalu, która zgodnie z wolą ustawodawcy powinna wpływać na wysokość czynszu. Podobnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, wpływ na czynsz powinien mieć stan urządzeń i instalacji, w jakie wyposażony jest zarówno budynek, jak i poszczególne lokale. Stan tego wyposażenia może być bardzo różny, tak co do stanu technicznego, jak i walorów użytkowych.

Ostatnim obligatoryjnym czynnikiem wymienionym w przepisie art. 7 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów jest "ogólny stan techniczny budynku".

W § 9 ust. 2 załącznika do uchwały określono, że stawka czynszu ze względu na stan techniczny budynku może zostać obniżona o 5 % w przypadku gdy budynek został wybudowany przed rokiem 1945 i nie wykonano w nim kapitalnego remontu. W przedmiotowym zapisie zostało zawarte słowo "może", co wskazuje, że stawka czynszu z uwagi na stan techniczny budynku może lecz nie musi zostać obniżona. Oznacza to, że czynnik w postaci ogólnego stanu technicznego budynku nie ma charakteru bezwzględnego obowiązującego, gdyż może nie zostać uwzględniony. Jak wynika zaś z poczynionych powyżej rozważań, ustalanie wysokości stawek czynszu powinno uwzględniać wszystkie czynniki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca wskazał je jako bezwzględnie obowiązujące i nie pozostawił w tym zakresie żadnej swobody. Zapis ten nie jest więc zgodny z wolą ustawodawcy, który ogólny stan techniczny traktuje jako czynnik obligatoryjny. Zatem przyjęta w nim regulacja nie spełnia wymogów ustawy. Ponadto, jako elementy tego czynnika wpływające na obniżenie czynszu wskazano jednie: wybudowanie budynku przed 1945 r. oraz nie wykonanie w nim remontu kapitalnego. Wskazanie tylko tych dwóch elementów składających się na ogólny stan techniczny budynku jest niewystarczające. Taki ograniczony zakres regulacji stoi na przeszkodzie osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest uzależnienie stawek czynszu od jego ogólnego stanu technicznego. Ma charakter pozorny i formalny. Jeżeli bowiem ustawodawca nakazał zróżnicowanie stawek czynszu od elementu, jakim jest ogólny stan techniczny budynku, to tak wąski sposób jego uwzględnienia musi również skutkować stwierdzeniem nieważności tej części regulacji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności omówionych wyżej postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały była ich sprzeczność z treścią art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jednak Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę także przepisy innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią. W związku z tym, że mieszkania komunalne udostępniane są najemcom na podstawie umów najmu, należało sięgnąć do ustawowej regulacji zawartej w przepisach Kodeksu cywilnego. Podstawową zasadą prawa cywilnego jest pozostawienie stronom stosunku prawnego, daleko idącej swobody w ukształtowaniu treści umów. Swoboda ta w przypadku umowy najmu mieszkań komunalnych doznaje jednak ustawowych ograniczeń, w tym w szczególności w odniesieniu do zasad ustalenia wysokości czynszu. Przykładem takich ograniczeń jest właśnie analizowany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wysokość czynszów powinna być tak zróżnicowana, aby w sposób realny uwzględniać różną wartość użytkową wynajmowanych lokali. Opis czynników, które muszą być brane pod uwagę przy ocenie wartości użytkowej lokali, jest na tyle szczegółowy, że bez wątpienia zgodnie z wolą ustawodawcy kwestia wysokości czynszów za lokale komunalne, nie jest pozostawiona autonomii woli ich dysponentów, ani poddana regułom wolnego rynku.

Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego dotyczącymi umowy najmu (art. 659 i nast.), jest to umowa odpłatna i wzajemna. Świadczenie najemcy w postaci zapłaty czynszu powinno znajdować swój ekwiwalentny odpowiednik w świadczeniu wynajmującego oddającego rzecz do używania. Można w związku z tym przyjąć, że analizowany przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, kierując się szczególnym charakterem majątku komunalnego, zmierza właśnie do zapewnienia tej ekwiwalentności. Nakazuje on bowiem przy ustalaniu stawek czynszu, uwzględniać wartość użytkową lokalu. Wynika z tego, że w takim zakresie w jakim załącznik do zaskarżonej uchwały nie wypełnia dyspozycji z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, pozostaje on w sprzeczności kodeksową zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Naruszenie zasad ekwiwalentności w umowach dotyczących mienia komunalnego, nie pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonych regulacji także z punktu widzenia norm konstytucyjnych. Jeżeli bowiem w wyniku zasad określonych w wieloletnim programie, lokatorzy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej, są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości, od lokatorów, których lokale mają istotnie wyższą wartość użytkową, to jest to przejaw niesprawiedliwości społecznej i nierówności. Poczucie wynikającego stąd pokrzywdzenia byłoby w tym przypadku dodatkowo usprawiedliwione tym, że środki pochodzące z czynszów, przeznaczone są na utrzymanie nie tylko budynków, w których mieszkają lokatorzy, ale całej komunalnej substancji mieszkaniowej. W tej sytuacji można zatem przyjąć, że określone w wyroku przepisy załącznika do uchwały, naruszają też art. 2 i 32 Konstytucji RP, które stanowią, że nasze Państwo urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.

Powyższe nie oznacza, aby przy podejmowaniu uchwał przewidzianych w art. 21 ust. 1 tej ustawy, organy samorządowe, jako właściciel mieszkań pozostających w zasobie publicznym, nie mogły kierować się również własnym interesem. Uwzględnienie wszystkich czynników wpływających na wartość użytkową wynajmowanych lokali, może być przecież tak ujęte, aby nie generowało dodatkowych nadmiernych kosztów oraz nie stało na przeszkodzie w racjonalnym gospodarowaniu zasobem mieszkaniowym. Ustawodawca w omawianych przepisach nie narzuca przecież sposobu i częstotliwości, w jakich np. okresowej ocenie powinien być poddawany ogólny stan techniczny budynku lub jego wyposażenia. W gestii organu samorządu jest też ustalenie takich zasad weryfikowania tego stanu, aby jego utrzymanie na właściwym poziomie leżało zarówno w interesie właściciela, jak i lokatorów.

W związku z żądaniem skargi, należy wskazać, że ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 1 - pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów określił obligatoryjne elementy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Ich analiza uprawnia do stwierdzenia, że wieloletni program ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. Zawiera on również prognozy, analizy, plany czy przewidywania, które nie mają charakteru normatywnego w stosunku do najemców (nie nakładają na nich obowiązków ani nie przyznają uprawnień). Ich ocena powinna być realizowana na płaszczyźnie aktywności politycznej mieszkańców i ich organów przedstawicielskich, nie zaś w formie kontroli sądowej i tym samym nie może skutkować unieważnieniem tego zakresu regulacji.

Ponadto, co ważne, przepis art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że Rada Gminy uchwala nie tylko wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy - art. 21 ust. 1 pkt 1, ale także zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - art. 21 ust. 1 pkt 2. Ustawodawca również w odniesieniu do uchwały w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wskazał w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 7 ustawy, obowiązkowe jej elementy. I tak, w sformułowanym w tym przepisie katalogu, jako pierwszy element ustawodawca wskazał - wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu -art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zatem wskazywane w skardze naruszenie m.in. tego zakresu regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów, które nie odnosi się do wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem uchwała dotycząca wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, nie zaś uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przywołany na poparcie stanowiska skarżącej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1108/08, lex 515045 dotyczy uchwały - regulaminu w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podjętej na podstawie m.in. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym Sąd ten prawidłowo w oparciu o dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 1 tej ustawy skonstatował, że ustawodawca w przedmiotowej uchwale obliguje radę gminy do regulowania kryteriów dochodowych, w przypadku spełnienia których obniżka może zostać zastosowania (jak czytamy w uzasadnieniu tego wyroku "zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w regulaminie winna zostać określona między innymi wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu").

Na zakończenie należy podnieść, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jak wynika z poczynionych powyżej rozważań zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i tym samym uprawnione było stwierdzenie nieważności jego postanowień.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 1) lit. a i b i pkt 2) lit. a i b oraz § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skutkiem niniejszego orzeczenia będzie obowiązek przyjęcia przez Radę Gminy [...] uregulowań zgodnych z prawem.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia były postanowienia obowiązującego już aktu prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonalności tego aktu na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd reprezentuje stanowisko, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie art. 61 § 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.

W punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o kosztach postępowania w sprawie.