Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 928/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 2, art. 64 b § 1, art. 151 a § 1, art. 225
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1126.116.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset, dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,, III. zwraca skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. z urzędu kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od, skargi., , , ,


UZASADNIENIE

II SA/Rz 928/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem sprzeciwu P Sp. z o. o. z siedzibą w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1126.116.2022 uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z 11 sierpnia 2021 r. nr UG-IR.6733.19.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 11 sierpnia 2021 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji: "Budowa stacji bazowej sieci [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr [...] obręb [...] W. gm. [....]".

Po rozpoznaniu odwołań [...] (51 stron), SKO działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa") decyzją z 10 stycznia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO stwierdziło, że wobec braku pełnych danych charakteryzujących inwestycję, a w szczególności jej maksymalnego możliwego oddziaływania, wątpliwym jest wskazanie przez Wójta jako stron postępowania wyłącznie osób, których działki graniczą z inwestycją. Zdaniem SKO, wobec braku wystarczających dowodów pozwalających określić zasięg faktycznego maksymalnego oddziaływania, nie jest możliwe wykluczenie którejkolwiek z odwołujących się osób jako strony prowadzonego postępowania, gdyż wszyscy odwołujący się władają terenem w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem inwestora. Ponadto w sprawie nie zebrano podstawowych dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zebrane dokumenty przemawiają za możliwością wystąpienia takiego przypadku. Wreszcie SKO zwróciło uwagę, że we wniosku Inwestor przewiduje możliwość zastosowania innych anten niż te, podane w decyzji. Wobec uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "upzp" (brak podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływ na środowisko, brak możliwości ustalenia stron postępowania, niezebrane i nieudowodnione wszystkich elementów istotnych dla sprawy, nieprawidłowości w treści decyzji, a także załączonej do niej analizie), SKO uznało, że zakres elementów materialnoprawnych koniecznych do wyjaśnienia może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i zasadnym jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa, gdyż prowadzenie przez organ II instancji postępowania praktycznie w całości byłoby nadmiernie uciążliwe.

W ustawowym terminie skarżący wniósł sprzeciw, po rozpoznaniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 226/22 uchylił decyzję Kolegium z 10 stycznia 2022 r.

Sąd wskazał, że z jednej strony prawidłowe określenie kręgu stron postępowania ma istotne znaczenie z punktu widzenia gwarancji procesowych podmiotów legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu, ale z drugiej strony nadmierne i nieuzasadnione rozszerzenie kręgu stron postępowania rodzi niebezpieczeństwo wpływania na jego tok przez podmioty, które nie mają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, co z kolei może rodzić negatywne skutki dla wnioskodawcy. Tym samym niezwykle istotnym jest zbadanie przez organ odwoławczy, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie jest bowiem możliwe przystąpienie do rozpoznania odwołań przed ustaleniem, czy wszystkie osoby, które je wniosły, są stronami postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a także nieruchomości niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji (zob. np. wyroki NSA z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2848/18, z 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13).

W niniejszej sprawie SKO uznało za strony postępowania wszystkie osoby wnoszące odwołanie, których działki znajdują się na terenie miejscowości W. Stanowisko to jest wadliwe.

W aktach administracyjnych zalega przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrazująca położenie działki nr [...], na której zrealizowana ma być inwestycja. Sąd stwierdza, że uznanie za strony postępowania właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] tj. D.S. (działka nr [...]), M.S. (działka nr [...]), M. i B.M. (działka nr [...]) nie budzi żadnych wątpliwości. Możliwość uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] (a więc w pewnym uproszczeniu "działek widocznych na mapie"), powinna być rozważona przez SKO (mając na uwadze parametry techniczne urządzeń, możliwy kierunek osi głównej wiązki anten). W ocenie Sądu osoby te potencjalnie mogą posiadać interes prawny warunkujący legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Jednakże uznanie za strony postępowania właścicieli działek, które nie są objęte ww. mapą i nie można nawet zweryfikować w jakiej odległości od działki nr [...] są one położone ([...] (22 strony)), bez jakiegokolwiek uzasadnienia w zaskarżonej decyzji interesu prawnego tych osób, świadczy o naruszeniu przez SKO art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na rozpatrzeniu odwołań osób, co do których istnieją poważne wątpliwości, czy przysługuje im status strony postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 11 sierpnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działając zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zbadał interes prawny wnoszących odwołanie i wydał odrębne orzeczenie w sprawie odwołań od osób nie będących stroną prowadzonego postępowania. W odniesieniu do [...] organ podał, że są oni właścicielami działek położonych w sąsiedztwie inwestycji lub w osi głównej wiązki wyznaczonej dla anten wchodzących w skład stacji bazowej.

Organ odwoławczy podał, że we wniosku i Kwalifikacji przedsięwzięcia określone zostały maksymalne moce nadajników przypisanych do poszczególnych 9 anten i pasm pracy, na poziomie n 43 dBm. Natomiast z danych katalogowych dla podanych we wniosku typów anten moce te mogą wynosić odpowiednio: dla anteny ADU4518R7 pasma pracy 690 - 960 MHz - 500 W, a 1710 - 2690 MHz - 250 W, dla anteny A704516R0 - 500 W. We wniosku wskazano ponadto, że zapotrzebowanie na energię wyniesie 14 kW. Dane te są niespójne i świadczą o możliwym niedoszacowaniu skali oddziaływania przedsięwzięcia opisanego w Kwalifikacji. We wniosku brak jest informacji dotyczących nadajników, a zatem jednego z charakterystycznych elementów warunkujących równoważną moc promieniowania izotropowo dla każdej anteny. Brak także informacji o układzie pracy antena-nadajnik, co pozwoliło by na weryfikację kształtowanych charakterystyk antenowych, a tym samym mocy promieniowania pojedynczej anteny. Dokument ten nie może zatem stanowić podstawy dla określenia skali i zasięgu oddziaływania. Mimo, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z upzp konieczne jest określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.

Dodatkowo w decyzji organ I instancji określił wyłącznie model anten, bez podawania ich maksymalnej mocy i pochylenia. Równocześnie wnioskodawca wskazał, że typy anten podano przykładowo, a istotne znaczenie ma tylko EIRP. Z tej informacji inwestora w porównaniu z zapisami zaskarżonej decyzji można wysnuć wniosek, że jej warunki nie będą przez inwestora realizowane, bo inwestor przewiduje możliwość zastosowania innych typów anten niż wskazane decyzją. Konieczne jest zatem określenie w wydanej decyzji parametrów inwestycji w taki sposób, aby ich charakterystyka była jednoznaczna, a decyzja wykonalna, np. poprzez określenie dopuszczalnych mocy, pochylenia lub innych charakterystycznych elementów.

Dodatkowo w odniesieniu do analogicznej sprawy jak będąca przedmiotem odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 845/20 wskazał, że identyczne braki w zakresie danych charakteryzujących stację bazową (m.in. brak informacji o nadajnikach wchodzących w skład toru nadawczego anteny, maksymalnego możliwego pochylenia anteny wynikającego z pracy układu sterującego ich pracą), są w świetle przeanalizowanych przepisów prawa materialnego niezbędne do tego, aby dokonać pełnej kwalifikacji inwestycji pod kątem wymogów proceduralnych i materialnoprawnych wynikających z unormowań Prawa ochrony środowiska. Sąd podkreślił także, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego stacji bazowej na środowisko, w tym na miejsca dostępne dla ludności, wymaga również uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia. Sąd podkreślił, iż dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć jako mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń (np. nadajników) jak i całego przedsięwzięcia w pełnym możliwym technicznie zakresie pracy całej instalacji (wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1105/18).

Końcowo organ wskazał, że lokalizacja inwestycji obejmuje całą działkę, a dostęp do terenu inwestycji ma być zapewniony przez drogę na działce nr [...]. Zatem wszelkie zmiany w stosunku do tego wniosku inwestora powinny być szczególnie starannie uzasadnione, tym bardziej, że inwestycja obejmuje nie tylko wieżę antenową, ale także inne elementy, w tym drogi kablowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w treści kontrolowanej decyzji, a także załączonej do niej Analizie brak jest podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływ na środowisko, wymaganych zgodnie z przepisami upzp. Zatem decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braków odnoszących się do zasadniczych kwestii wymaganych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy nie było możliwe wydanie decyzji innej, niż określona w przepisie art. 138 § 2 kpa. Celem zapewnienia czytelności i jednoznaczności informacji należy stosować nomenklaturę zgodną z oficjalnymi dokumentami oraz wiedzą techniczną. Prowadzenie przez organ II instancji postępowania praktycznie w całości byłoby nadmiernie uciążliwe.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka zastępowana przez pełnomocnika adwokata zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z 14 czerwca 2022 r., zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "ppsa") w zw. z art 138 § 2 kpa z uwagi na nieuwzględnienie przez organ II instancji wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 226/22 i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podczas gdy organ II instancji jest bezwzględnie związany wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu w konsekwencji czego winien zbadać, którzy odwołujący są stronami postępowania, ustalić krąg stron czego jednak organ odwoławczy nie uczynił, a z całą pewnością nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił status strony postępowania wśród osób, które złożyły odwołania;

2. art. 138 § 2 kpa, z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do rozpoznania odwołań osób które złożyły odwołania przed terminem rozpoczęcia terminu do złożenia odwołania (organ w ogóle nie ustalił daty doręczenia decyzji stronom i zachowania terminu jego złożenia), a także nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także, gdyby przyjąć hipotetycznie, że takie podstawy były, błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę celem określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3. art. 134 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez niewezwanie wnoszących odwołanie do uzupełnienia jego braków formalnych w postaci braku podpisu i brak weryfikacji czy te osobom przysługuje status strony postępowania oraz czy dana osoba złożyła odwołanie w terminie;

4. art. 28 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez brak zastosowania drugiego ze wskazanych przepisów, a co za tym idzie rozpatrzenie odwołań osób, którym status stron postępowania nie przysługiwał albo które złożyły odwołania z uchybieniem terminu czy przed otwarciem się terminu na jego złożenie;

5. art. 134 kpa w zw. z art. 53 § 1 upzp w zw. z art. 49 kpa poprzez nieustalenie czy i kiedy w drodze obwieszczenia strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji, a tym samym kiedy nastąpiło doręczenie im decyzji oraz czy złożyły odwołania w terminie;

6. art. 53 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 134 kpa poprzez niezweryfikowanie czy osoba wnosząca odwołanie jest stroną postępowania, w jakiej dacie i w jakim trybie jej doręczono decyzję i czy złożyła odwołanie w terminie;

7. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 kpa poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie przedstawienie stanowiska organu odwoławczego w kwestii kto i dlaczego jest uznawany za stronę postępowania, nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie, których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentu prywatnego "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" oraz nie uwzględnił w pełnym zakresie zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) zwanego dalej także "rozporządzeniem RM";

8. art. 6, 7, 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z 11 kpa poprzez niezidentyfikowanie jakie przepisy prawa wskazują dane charakteryzujące wpływ na środowisko planowanej do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i odwoływanie się w tym zakresie do wymogów wynikających z uchylonych z dniem 4 czerwca 2022 r. przepisów rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

9. art. 7, 77 § 1 art. 80 kpa oraz art. 8 § 1 kpa poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne stwierdzenie w decyzji organu odwoławczego, że:

- analiza maksymalnego możliwego oddziaływania i pracy stacji w warunkach maksymalnych możliwych mocy jest niezbędna dla oceny bezpieczeństwa zdrowia ludzi;

- w materiale dowodowym brak jest podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływu na środowisko, podczas gdy Skarżąca przedstawiła dokumentację w postaci "Analizy oddziaływania pól elektromagnetycznych" i z tego dokumentu wynikają wszystkie wymagane przez przepisy prawa dane w tym przedmiocie;

10. art. 6 i 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, posługiwanie się kryteriami pozaprawnymi przy rozpatrywaniu odwołań;

11. art. 136 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się przez organ odwoławczy od przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, w sytuacji gdy w ocenie organu odwoławczego zachodziły braki uniemożlwiające przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w braku wezwania Skarżącej do podania konkretnie wskazanych danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, o ile hipotetycznie przyjąć, iż zalegająca w aktach dokumentacja, w tym "Analizy oddziaływania pól elektromagnetycznych " tych danych nie zawiera;

12. art. 15 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie odwoławcze jest prowadzone czyli dwukrotnego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy administracyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 2) lit. c) upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż dane charakteryzujące wpływ planowanej lokalizacji inwestycji na środowisko to dane tożsame z danymi wymaganymi przez przepisy § 2 ust. 1 pkt 7) oraz § 3 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), które zostały uchylone z mocy § 1 pkt 1) lit. b) i § 3 pkt 1) lit b) Rozporządzenia RM z dnia 5 maja 2022 r. choć brak podstaw prawnych, aby przyjmować takie założenie;

2. art. 52 ust. 3 upzp poprzez uzależnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, tj. informacji dotyczących nadajników, informacji o układzie pracy antena-nadajnik, analizy maksymalnego możliwego oddziaływania i pracy stacji w warunkach maksymalnych możliwych mocy, informacji dotyczącej maksymalnej mocy i pochylenia anten.

Wobec podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie na rzecz skarżącej od Kolegium zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, zatem wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ocenia tylko przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa, czyni to jednak w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2021 r. III OSK 6784/21, LEX nr 3257795). Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3517/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 kpa przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 kpa i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazania, jakich konkretnie okoliczności nie ustalił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy okoliczności, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 kpa, które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji, a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Innymi słowy, powinien wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogło kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji lub innej formy działania organu administracji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium powinno zatem uzasadnić zarówno istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, jak również wskazać przyczyny braku skorzystania z możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, w trybie art. 136 § 1 kpa celem niejako "naprawienia" błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że organ ten wyszczególnił przepisy proceduralne, jakim uchybił Wójt wydając decyzję odmowną; wyjaśnił, jakich okoliczności, w kontekście przesłanek prawnych i warunków ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ustalił oraz uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, a także że wykazał, że nie może ich ustalić w trybie art. 136 § 1 kpa. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji stwierdził naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2 i § 3 kpa i wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest konieczne wobec braków zarówno w decyzji, jak i w dołączonej do niej analizie, informacji odnośnie zasadniczych parametrów objętej decyzją inwestycji. Braki te, w ocenie organu odwoławczego, były na tyle duże, że ich usunięcie oznaczałoby prowadzenie przez organ II instancji postępowania praktycznie w całości, co byłoby nadmiernie uciążliwe.

Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 kpa, bowiem już na etapie formalnej oceny doszło do zdyskwalifikowania zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 153 ppsa (mającego zastosowania wobec uprzedniego uchylenia wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 226/22 poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium). Dokonana w takim zakresie ocena doprowadziła do uwzględnienia sprzeciwu jako uzasadnionego z przyczyn formalnych.

Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 kpa, zgodnie z którą: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, bowiem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Dodać przy tym należy, że to strona, a nie organ ma obowiązek wykazania własnego interesu prawnego (tzw. legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego, może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 268/10, ten i następne powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchylając uprzednio wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję Kolegium WSA w Rzeszowie wskazał, że nie jest możliwe przystąpienie do rozpoznania odwołań przed ustaleniem, czy wszystkie osoby które je wniosły, są stronami postępowania. Sąd za wadliwe uznał przyjęcie, że stronami postępowania są wszystkie osoby wnoszące odwołanie, których działki znajdują się na terenie miejscowości W., jednocześnie wskazując, że nie budzi żadnych wątpliwości uznanie za strony postępowania i merytoryczne rozpoznanie odwołań właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną nr [...], tj. D.S. (działka nr [...]), M.S. (działka nr [...]), M. i B.M. (działka nr [...]). Sąd we wskazanym wyżej wyroku wskazał tym samym, że źródła legitymacji procesowej upatrywać należy w tytule własności działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. W odniesieniu zaś do pozostałych działek znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] legitymacji tej należało upatrywać w położeniu tej działki w powiązaniu z parametrami technicznymi urządzeń oraz możliwym kierunkiem osi głównej wiązki anten.

Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że wydano ją w następstwie rozpoznania odwołania wymienionych wyżej stron, ale także odwołania J.M. Lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że J.M. nie jest właścicielem żadnej z sąsiadujących z działką inwestycyjną nieruchomości. W aktach wprawdzie brak jest wypisów z ewidencji gruntów, ale potwierdzają to wydruki ze strony internetowej geoprtal360.pl. W uzasadnieniu decyzji brak jest motywów, jakimi kierował się organ uznając J.M. za stronę postępowania. Jeżeli jego interes prawny warunkowany jest innymi czynnikami niż bezpośrednie sąsiedztwo z działka inwestycyjną, to nie zostały one w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy. Zarówno pierwsza, jak i druga okoliczność świadczy o naruszeniu przez organ orzekający art. 153 ppsa w zw. z art. 28 kpa z uwagi na nieuwzględnienie przez organ II instancji wskazań wyrażonych wcześniej w wyroku WSA w Rzeszowie z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 226/22. Organ II instancji zobligowany był bowiem do zbadania, którzy odwołujący są stronami postępowania i przedstawienia swojego toku rozumienia w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnień w tym zakresie narusza wynikającą z art. 153 ppsa zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającą z orzeczenia sądu.

Wadliwości zaskarżonej decyzji upatrywać należy także w tym, że odwołanie J.M. zostało rozpoznane dwoma różnymi decyzjami odmiennej treści. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Kolegium z 14 czerwca 2022 r. nr SKO.401.ZP.1130.120.2022 umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Gminy [...] z 11 sierpnia 2021 r. nr UG-IR.6733.19.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana w następstwie rozpoznania odwołania pozostałych 46 stron oraz J.M. Oznacza, że w odniesieniu do tej strony postępowania Kolegium wydało dwa rozstrzygnięcia, w jednym uznając go za stronę postępowania i rozpoznając merytorycznie złożone przez niego odwołanie, a w drugim nie uznając go za stronę postępowania i umarzając postępowanie odwoławcze także w następstwie rozpoznania złożonego przez niego, tego samego, odwołania. Taka procedura narusza obowiązującą w polskim porządku prawnych zasadę ne bis in idem, z której wynika zakaz dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie oraz ponownego wszczęcia postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym. Do zakwalifikowania spraw jako tożsamych konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu i przedmiotu sprawy przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego oraz faktycznego. Zgodnie z tą zasadą w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie decyzje wydane w tej samej sprawie. Wydanie decyzji w sprawie, dla której została już wydana decyzja, stanowi przesłankę do jej unieważnienia - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 931/09).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu formalnego podniesionego w sprzeciwie Sąd wskazuje, że brak rozważań odnośnie zachowania terminu do wniesienia odwołania nie dyskwalifikuje decyzji odwoławczego, o ile na podstawie akt administracyjnych sprawy można ustalić, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu odwołania, w następstwie rozpoznania których zapadła zaskarżona decyzja wniesienie zostały, wbrew twierdzeniom Spółki, w terminie. W kwestii doręczeń zastosowanie w niniejszej sprawie ma, jak słusznie podniosła Spółka art. 53 upzp w zw. z art. 49 kpa. Zgodnie z art. 53 ust. 1 upzp o (...) wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego kończącej postępowanie, strony (poza inwestorem, właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których realizowana ma być inwestycja), zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zgodnie zaś z art. 49 § 1 i § 2 kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Analiza przytoczonych wyżej regulacji prowadzi do konkluzji, że inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio, w przypadku takiego sposobu doręczenia przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że doręczenie zostało dokonana, po to chociażby, aby można było ustalić datę, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa. Jest to tzw. fikcja doręczenia, która skutkuje tym, że określona jest jedynie końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji. Jeżeli jednak odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 kpa, to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie (wyrok NSA 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 791/15). W sytuacji, gdy zawiadomienie o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i jest wywieszane różnym czasie, należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń, bez względu na to do kogo skierowano (komu "dedykowano") to obwieszczenie, i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu 14 dni, o którym mowa w art. 49 § 2 zdanie drugie kpa (postanowienie NSA z 20 września 2022 r., sygn. akt III OZ 543/22).

W rozpatrywanym przypadku decyzję doręczono M.S. i D.S. w dniu 16 sierpnia 2021 r., natomiast B.M. i M.M. w dniu 13 sierpnia 2021 r. Doręczenie to jednak nie miało znaczenia prawnego, a jedynie walor informacyjny, wobec jednoznacznego brzmienia regulacji dotyczących doręczania decyzji wydawanych w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określonych w art. 53 ust. 1 upzp, o czym była mowa powyżej. Z kolei zawiadomienie o wydaniu decyzji organu I instancji zostało udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] w dniu 11 sierpnia 2021 r. W dniu 14 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony o wydaniu decyzji w formie publicznego obwieszczenia w Sołectwie [...]. 14 - dniowy termin, po upływie należy uznać decyzję za doręczoną upływał zatem 28 sierpnia 2021 r. Odwołania M.S. i D.S. złożone zostały w dniu 27 sierpnia 2021 r., M.M. i B.M. w dniu 24 sierpnia 2021 r., a J.M. w dniu 26 sierpnia 2021 r. (w ramach odwołania zbiorczego kilkudziesięciu odwołujących). Zgodnie z wykładnią przepisów art. 53 ust. 1 upzp w zw. z art. 49 kpa przedstawioną w przytoczonych wyżej orzeczeniach, którą Sąd orzekający w pełni podziela, odwołania zostały zatem złożone w terminie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 29 kpa, na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji w pkt I sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 64 b § 1 ppsa (na koszy te składa się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł).

O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego w kwocie 100 zł, stanowiącego różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, Sąd orzekł z urzędu na podstawie art. 225 ppsa w pkt III sentencji wyroku.