Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 400/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2069/19 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2069/19, oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W lipcu 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: organ pierwszej instancji) w związku z kontrolą przeprowadzoną w zlokalizowanej w K. przy ul. [...] aptece ogólnodostępnej o nazwie "[B.]" (dalej: apteka), wszczął postępowanie w przedmiocie dostosowania działalności gospodarczej apteki do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; dalej cyt. jako: p.f.) oraz aktów wykonawczych.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji 1) stwierdził naruszenie ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności poprzez opatrzenie w izbie ekspedycyjnej apteki wybranego asortymentu produktów informacją o treści: "PROMOCJA"; 2) nakazał skarżącej, jako podmiotowi prowadzącemu aptekę, zaprzestać prowadzenia ww. działań reklamowych; 3) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 zł z tytułu naruszenia ww. zakazu z art. 94a ust. 1 p.f.; 4) nakazał Spółce dostosować działalność apteki do innych wymagań ustawowych.

GIF po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z [...] czerwca 2017 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że wszczynając postępowanie, w zawiadomieniu skierowanym do skarżącej w sposób bardzo ogólny zakreślono jego przedmiot. GIF polecił, aby organ pierwszej instancji przeprowadził odrębne postępowanie administracyjne w kwestii naruszenia art. 94a ust. 1 p.f.

W lipcu 2017 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie podejrzenia naruszenia zakazu z art. 94a ust. 1 p.f.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie przez Spółkę zakazu z art. 94a ust. 1 p.f. poprzez prowadzenie reklamy apteki polegającej na oznaczeniu w izbie ekspedycyjnej tej apteki wybranego asortymentu produktów informacją o treści: "PROMOCJA"; z tytułu naruszenia ww. zakazu nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki.

Zaskarżoną decyzją GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1-3 i art. 129b ust. 1 i ust. 2 p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2097 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca, jako podmiot prowadzący aptekę, od 2015 r. do stycznia 2017 r. realizowała w aptece niedozwoloną reklamę poprzez umieszczanie w izbie ekspedycyjnej apteki, zgodnie z ustalonym harmonogramem, ramek z napisem "PROMOCJA" przy wybranym asortymencie, głównie przy produktach leczniczych OTC i suplementach diety. W ocenie organu, wyżej opisane działanie skarżącej w sposób oczywisty zmierzało do zachęcania potencjalnych odbiorców do zaopatrywania się w produkty lecznicze w prowadzonej przez nią aptece i stanowiło naruszenie art. 94a ust. 1 p.f. Odnosząc się do przesłanek nałożenia i wysokości orzeczonej kary pieniężnej, organ stwierdził, że mieści się ona w ustawowych granicach, a przy jej wymierzeniu uwzględniono okoliczności sprawy mające wpływ na jej wymiar.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji w kwestionowanym zakresie, tj. stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy i nałożenia z tego tytułu kary, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 94a ust. 1 p.f. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, art. 129b ust. 1 p.f. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że kara jest adekwatna do stopnia naruszeń oraz naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Za niezasadne sąd uznał zarzuty skargi co do uchybienia zarówno przepisom procesowym, jak i prawa materialnego. Według sądu organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a dowody zgromadzone w aktach są jednoznaczne. Sąd szeroko powołując się na orzecznictwo, omówił zakaz reklamy aptek ustanowiony w art. 94a ust. 1 p.f. i wskazał, że w tej sprawie działanie Spółki polegające na prowadzeniu w należącej do niej aptece akcji promocyjnej polegającej na oznaczaniu niektórych produktów – wskazanych przez skarżącą – głównie produktów leczniczych OTC i suplementów diety, jako dostępnych w promocyjnych cenach, stanowi naruszenie zakazu z art. 94a ust. 1 p.f. Przywołany przez skarżącą art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług stanowi, że w miejscu sprzedaży detalicznej (a zatem i w aptece) uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Z tej normy nie wynika w żadnym razie konieczność informowania o obniżkach cen, czy też prowadzonych promocjach. W konsekwencji, ponieważ Spółka naruszyła zakaz prowadzenia reklamy aptek, zasadne było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 129b ust. 1 p.f., zgodnie z którym karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Przy ustalaniu wysokości kary, jak wynika z ust. 2 tego artykułu, uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Zdaniem WSA, organy nakładając na Spółkę karę w wysokości 1000 zł, uwzględniły te przesłanki, odnosząc je do naruszeń stwierdzonych w sprawie. W ocenie sądu kwota 1000 zł, przy ustawowej górnej granicy w wysokości 50000 zł, mieści się w najniższych granicach.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku Spółka domagała się uchylenia wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 p.f. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

2) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 p.f. przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) oraz art. 56 TfUE przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 p.f. polegającą na przyjęciu, że za niedozwoloną reklamę apteki należy uznać każdą skierowaną do publicznej wiadomości informację dotyczącą działalności apteki, niebędącą informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a § 1 i 2 p.f. pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 TfUE zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne;

3) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia, miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Podniosła m.in., że wykładni przepisów nie można dokonywać w oderwaniu od zasad logicznego rozumowania, zasad doświadczenia życiowego oraz w oderwaniu od innych przepisów prawnych. Przepisów nie można też interpretować jednostronnie dostrzegając tylko interes jednej ze stron, z pominięciem strony drugiej: w tym wypadku z pominięciem interesu przedsiębiorcy. W ocenie skarżącej zastosowana w tej sprawie wykładnia przepisów została dokonana w oderwaniu od innych przepisów prawa, a to art. 6 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 i pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Powyższe przepisy kreują obowiązki wobec przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców aptecznych, w zakresie udostępniania informacji konsumentom.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GIF wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od doręczenia pełnomocnikowi odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które sąd pierwszej instancji całkowicie zignorował (str. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Skarżąca naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. upatruje przede wszystkim w nieustaleniu bądź niewyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy. W ramach tego zarzutu skarżąca zarzuca również sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. wskazując, że mimo iż sąd nie był związany zarzutami skargi i jej wnioskami, miał obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi (str. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17; LEX nr 2461086). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet zaś wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała. Z tego powodu nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że: "Taki sposób sformułowania wyroku nie może być uznany za prawidłowy". Trafnie wprawdzie zauważa skarżąca kasacyjnie, że "zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz że w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi", nie oznacza to jednak obowiązku sądu szczegółowego odniesienia się do każdego z zarzutów odrębnie.

Zarzut Spółki o braku dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest zatem usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że skarżąca w istocie nie kwestionowała, a jedynie odmiennie oceniała fakt, że w izbie ekspedycyjnej należącej do niej apteki prowadzona była akcja promocyjna, która polegała na oznaczaniu niektórych produktów – wskazanych przez skarżącą – głównie produktów leczniczych OTC i suplementów diety, jako dostępnych w promocyjnych cenach. Produkty te były oznaczone informacją o treści "PROMOCJA" (str. 8 uzasadnienia wyroku). WSA zaakceptował ocenę organów, że powyższe działanie skarżącej kasacyjnie stanowiło naruszenie zakazu reklamy z art. 94a ust. 1 p.f. Sąd za właściwe uznał także ustalenie organów co do okresu, w jakim skarżąca dopuszczała się ww. naruszenia i wskazał, że z oświadczenia Kierownika Apteki wynika, że miało to miejsce od 2015 r. do stycznia 2017 r. WSA podkreślił, że skarżąca kwestionując to ustalenie, w żadnym razie nie przedstawiła dowodów na jego wadliwość. Stwierdziła jedynie, że organy nie ustaliły okoliczności faktycznych sprawy, bowiem nie zgromadziły wyczerpującego materiału dowodowego. Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że dowodzenie okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współdziałania w ustalaniu stanu faktycznego zwłaszcza, gdy chce ona z dodatkowych ustaleń wyciągnąć korzystne dla siebie skutki prawne, tj. np. uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej za zarzucane jej naruszenie. Rzeczą organów w tej sprawie było zgromadzenie dowodów potwierdzających, że do naruszenia zakazu reklamy apteki doszło i w ocenie sądu pierwszej instancji, którą NSA podziela, organy zadośćuczyniły ww. obowiązkowi i takie dowody prawidłowo zgromadziły w aktach w postaci podpisanego przez Kierownika apteki protokołu z kontroli przeprowadzonej w aptece na okoliczność przestrzegania zakazu z art. 94a ust. 1 p.f. oraz zeznań Kierownika apteki złożonych pod rygorem odpowiedzialności z art. 233 k.k., z których wynika m.in., że to na polecenie skarżącej prowadzona była w aptece akcja promocyjna. Materiały te dowodzą zarówno naruszenia zakazu reklamy (jego formy) w prowadzonej przez skarżącą aptece, jak i okresu tego naruszenia, które miało miejsce. od 2015 r. do stycznia 2017 r. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu wskazującego na dokonanie przez WSA błędnej wykładni art. 94a ust. 1 i 2 p.f., sprzecznej z wynikającymi z art. 34 w zw. z art. 35 i art. 56 TfUE zasadami: swobody przepływu towarów i swobody świadczenia usług.

Wbrew stanowisku skarżącej, wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym. Na tle tej regulacji pojęcie reklamy aptek – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (np. wyroki NSA: z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np wyroki: z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 10 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3397/15). Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru (np. wyrok NSA z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 90/20). Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17).

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej argumentu, że taka wykładnia jest sprzeczna z ustanowionymi zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, że ustanowiony w prawie krajowym zakaz reklamy aptek, odnoszący się bez wyjątku do wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących taką działalność, mieści się w pojęciu ograniczeń, o których mowa w art. 35 TfUE, to należy zwrócić uwagę na to, że zakaz zawarty w tym przepisie nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść art. 36 TfUE (por. wyroki NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2932/15 i sygn. akt II GSK 1413/16). Jak podkreśla się w doktrynie, przepisy art. 34 i art. 35 TfUE nie znajdują zastosowania do przepisów krajowych, które nie oddziałując na obrót między państwami członkowskimi, nie mają na celu regulowania wymiany handlowej. Celem tych przepisów nie jest zagwarantowanie wolności przedsiębiorczości, ale jedynie wolności wyboru i prawa do nabycia towaru, którym jednostka jest zainteresowana, jeżeli tylko towar taki jest dostępny zgodnie z prawem na jakimkolwiek obszarze wchodzącym w skład terytorium rynku wewnętrznego (P. Oliver, W.-H. Roth, The Internal Market and the Four Freedoms, CMLRev. 41: 407-441, 2004, s. 408; L.W. Gormley, EU law of free movement of goods and customs union, Oxford 2009, s. 408, cyt. za: D. Mąsik: w: D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, WKP 2020, Lex, komentarz do art. 34, pkt 34.1).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny objęty podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego był już przedmiotem rozważań NSA (np. wyroki: z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1613/18 i II GSK 1649/18; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2002/18; z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3136/17; z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 90/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 54/20 i II GSK 190/20). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.