Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2115/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13, art. 40 ust. 3 i ust. 6, art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 104, art. 72, art. 10, art. 77, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 129 poz 1369
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których  zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi U. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA) - działając na podstawie art. art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w związku z art 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369 – dalej także: rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego) oraz art. 138 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nakładajacą na U. M. – przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą C., [...]-[...] Z., ul. [...] (dalej także: skarżąca), karę pieniężną w wysokości 2.592 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji granica państwa - [...] - ganica województwa w m. Z. w kilometrze drogowym km [...]+[...] strona [...] drogi poprzez ustawienie na nim tablicy reklamowej obustronnej w odległości 3,50 m od krawędzi jezdni, o treści: "[...]" i wymiarach 4,10 x 2 m x 2 strony = 16,40 m2, zamontowanej na przyczepie samochodowej w terminie od dnia [...] maja 2011 r do dnia [...] czerwca 2011 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w następujacym stanie faktycznym i prawnym.

Z dziennika objazdu dróg Nr [...]/Rok 2010 droga krajowa nr [...] prowadzonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon w [...] (akta administracyjne k. 55-67) i z notatki służbowej sporządzonej na okoliczność przeprowadzonego objazdu drogi (k. 38) wynika, że w dniu [...] maja 2011 r., podczas objazdu drogi krajowej nr [...] , w m. Z. w km [...]+[...] strona [...] drogi, stwierdzono ustawienie tablicy reklamowej obustronnej w odległości 3,50 m od krawędzi jezdni, o treści: "[...]" i wymiarach 4,10 x 2 m x 2 strony, łącznie: 16,40 m2, zamontowanej na przyczepie samochodowej. Reklama umieszczona została na działce nr ewidencyjny [...]/[...] obręb [...] m. Zy. Odległość reklamy od krawędzi jezdni ustalono na podstawie słupków geodezyjnych rozgraniczajacych pas drogowy. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca, jako właściciel reklamy, została poinformowana o konsekwencjach umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganego pozwolenia zarządcy drogi.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. GDDKiA poiformował skarżcą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych naruszeń. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2011 r. zawiadomił skarżacą o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] czerwca 2011 r. oględzin w terenie. Wezwał skarżącą do stawiennictwa i okazania wszelkich pozwoleń na ustawienie przedmiotwej reklamy.

Z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że przedstawiciel firmy zajmującej pas drogowy wyjaśnił, iż przyczepa, na której stoi reklama jest zarejestrowana (nr rej. [...]), posiada ważne ubezpieczenie OC i ważny przegląd techniczny. Ponadto przyczepa zaparkowana jest na terenie utwardzonego betonowego parkingu przed fabryką. Podkreślił, że przyczepa nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, nie stoi na terenie zielonym. Przedstwiciel skarżacej wyjaśnił, że przyczepa jest regularnie używana. Podczas oględzin stwierdzono, że przyczepa znajduje się w odległości 3,5 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej i zajmuje część pasa drogowego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego, a nadto wyjaśniła, że tablica reklamowa umieszczona jest na przyczepie samochodowej, która dopuszczona jest do ruchu drogowego, posiada tablice rejestracyjene, ważne badania techniczne i ubezpieczenie OC i jako taka, zdaniem skarżacej, może parkować wszędzie gdzie jest to dopuszczone przepisami Kodeksu drogowego, tzn. nie na obowiązujacych zakazach parkowania, nie na terenach zielonych, nie w niejscach zasłaniajacych widoczność, czy powodujacych utrudnienia w ruchu drogowym. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa przyczepa wraz z umieszczoną na niej reklamą jest przez nią regularnie użytkowana, a parkując ją na parkingu, który minimalnie pokrywa się z pasem drogowym, nie łamie przepisów prawa.

Majac na uwadze powyższe ustalenia, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] - działając na podstawie art. art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 4 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oraz art. 104 k.p.a. - nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.592 złotych za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji granica państwa - [...]- ganica województwa w m. Z. w kilometrze drogowym km [...]+[...] strona [...] drogi poprzez ustawienie tablicy reklamowej obustronnej w odległości 3,50 m od krawędzi jezdni, o treści: "[...]" i wymiarach 4,10 x 2 m x 2 strony, łącznie: 16,40 m2, zamontowanej na przyczepie samochodowej.

Ustosunkowując się do żądania strony w przedmiocie umorzenia postępowania, organ nie stwierdził podstaw do jego umorzenia. Ponadto wyjaśnił, że w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., tj. przez 36 dni, skarżąca poprzez umieszczenie na poboczu drogi krajowej nr [...] (obwodnica miasta Z.) przyczepy z obustronną reklamą zajmowała nieprzerwanie, w tym samym miejscu pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ stwierdził, że usytuowanie przyczepy z reklamą firmy: “[...]" z dala od jej siedziby, na przez okres 36 dni miało na celu wyłącznie reklamowanie firmy skarżącej.

Powołując się na przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, organ wyjaśnił, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniam i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle art. 4 pkt 23 ww. Ustawy, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ - powołując się na powyższe przepisy oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ustępem 6 tegoż przepisu - określił wymiar kary pieniżnej. Wyjaśnił, że wpomnianą karę pieniężną ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawka opłat wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Organ stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty została ustalona w następujący sposób: 4,00 m2 (powierzchnia reklamy to iloczyn: długości i szerokości reklamy pomnożony razy dwie strony, tj.: 1 m x 2 m x 2 strony) pomnożone przez 18,00 złotych (iloraz stawki: 1,80 złotych i 10-krotności opłaty tj. 1,80 złotych x 10) i pomonożone razy 36 (ilość dni, podczas których przyczepa pozostawała w granicach pasa drogowego), co dało w sumie 2.592 złotych.

Organ podkreślił, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia tej kary i nie ma od tego żadnych odstępstw. W związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ uznał za zasadne wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Strona zarzuciła spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszenie prawa materialnego w postaci:

- naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 o drogach publicznych - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie i zarejestrowanej przyczepy samochodowej, przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających napisy, nie powodującej jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego, stanowiło samowolne zajęcie pasa drogowego,

- naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - poprzez błędne wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w ten sposób, że przyjęto, iż pas drogowy został zajęty przez powierzchnię 4 m2 reklamy, która wynika z iloczynu 1 metra długości, 2 metrów wysokości oraz 2 stron reklamy, podczas gdy w/w przepis stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni, a zatem brak podstaw do mnożenia 1 m2 powierzchni zajętej przez reklamę z jej wysokością i ilością stron reklamy.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, że przyczepa zajęła obszar pasa drogowego, ponieważ organ nie oparł swojego rozstrzygnięcia na urzędowych dokumentach geodezyjnych określających dokładnie linie graniczne pasa drogowego, jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam.

W uzasadnieniu skarżąca stanowczo zaprzeczyła, aby przyczepa z tablicą reklamową była na stałe zaparkowana na terenie pasa ruchu drogowego. W jej opinii organ nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że przyczepa wraz z reklamą była zaparkowana na pasie ruchu drogowego we wskazanym w decyzji okresie. Strona podniosła, że w aktach sprawy brak odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, która przedstawiałby stan na każdy dzień. Zdaniem skarżącej, potwierdzeniem pozostawania przyczepy w granicach pasa drogi krajowej w wymienionym wyżej okresie nie może być protokół sporządzony na okoliczność wizji lokalnej w sprawie umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi na drodze krajowej nr [...] w m. Z., bowiem odzwierciedla on jedynie stan na dzień [...] czerwca 2011 r. Strona zauważyła, że w protokole nie zotały określone godziny rozpoczęcia i zakończenia wizji lokalnej. Mając na uwadze powyższe, strona stwierdziła, że organ nie dysponuje dowodami, które dokumentowałyby czas trwania postoju przyczepy.

Zdaniem skarżącej, organ w wyliczeniach kary pieniężnej za zajęcie powierzchni pasa drogowego popłenił błąd, bowiem w aktach sprawy nie zostały zawarte dokładne: projekt graficzny i plan konstrukcji reklamy, podczas gdy – zdaniem skarżącej – dopiero taka dokumnetacja pozwoliłaby: okreslić powierzchnię zajętego pasa drogowego, a co za tym idzie wymierzyć ewentua;ną karę za jego zajęcie. Strona, powołując się na orzecznictwo wojewódzkich sądow administracyjnych - wyjaśniła, że zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi (strona wskazała na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 31/2007).

Strona stanęła na stanowisku, że w aktach sprawy brak dowodu, aby reklama była umieszczona po obu stronach przyczepy i zajmowała całą powierzchnię jej nośnika. W opinii strony postępowania, organ nie ustalił, jaką dokładnie powierzchnię zajęły treści stricte reklamowe tj. napis "[...]". Strona zakwestionowała, aby ów napis zajął 4 m2 powierzchni pasa drogowego.

W opinii skarżącej przy ustalaniu opłaty istotnym jest, że § 4 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyraźnie wskazał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni. W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do mnożenia 1 m2 powierzchni zajętej przez reklamę z jej wysokością i ilością stron reklamy. Zdaniem strony skarżącej, oczywistym jest, że opłata winna zostać obliczona przez pomnożenie liczby dni zajęcia pasa drogowego i 1 m2 powierzchni reklamy, bez uwzględniania liczby stron reklamy.

Skarżaca podkreśla, że organ poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie przyjął, iż przyczepa zajęła obszar pasa drogowego. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca zuważyła, że zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu i rowu lub innych urządzeń wymieninych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, powinna wynosić co najmniej 0,75 m., a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Tymczasem , skarżący podnosi, że w sprawie stwierdzono, że reklama znajdowała się w odległości 3,5 m. Od krawędzi drogi krajowej. Skarżąca z powyższego wywiodła, że przyczepa nie zajmowała pasa ruchu drogowego. W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła niekompletność akt administracyjnych, bowiem stwierdziła, że w aktach brakuje mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy. Zdaniem skarżącej, wskazanie w decyzji organu, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym, którego obszar określono na podstawie słupków geodezyjnych rozgraniczających pas drogowy – jest niewystarczające. Powyższe stwierdzenie – zdaniem strony – jest także niewystarczające do określenia, czy tablica reklamowa faktycznie znajdowała się w obrębie pasa drogowego, czy też jedynie na działce sąsiadującej z tym pasem drogowym. Według skarżącej, odpowiedzi na to pytanie nie udziela zawarta w aktach administracyjnych mapa geodezyjno – wysokościowa pomiaru powykonawczego obwodnicy miasta Z., bowiem nie wynika z niej jednoznacznie, czy zaznaczono na niej granice pasa drogowego.

Strona skarżąca, powołując się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. (II GSK 68/2008), w którym Sad stwierdził, że w sytuacji, gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może on zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. Wynika to z definicji pasa drogowego jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt. 1 ustawy). Brak tych ustaleń w aktach sprawy skutkuje koniecznością uznania decyzji za nieprawidłową i wydaną z naruszeniem prawa.

W opinii skarżącej, z uzasadnienia decyzji wynika, że podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, że reklama miała znajdować się na przyczepie samochodowej w odległości 3,5 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, częściowo zajmowała pas drogowy. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać, jaką konkretnie cześć pasa drogowego miała zajmować przyczepa i w jaki sposób dokonano pomiarów części pasa zajętego przez tę przyczepę. Nadto, zdaniem skarżacej, w aktach sprawy brak szkicu reklamy z podaniem jej wymiarów (w tym elementów konstrukcyjnych).

Skarżąca powołała się dodatkowo na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 706/2007), z którego wynika, że samo naniesienie przez uprawnionego geodetę wyrysu granic ewidencyjnych na mapę sytuacyjno - wysokościową, czy zamieszczenie w aktach sprawy kserokopii map nie odnosi się ani do przebiegu ogrodzenia trwałego, ani do granic pasa drogowego, ani do położenia tej konkretnej reklamy.

Skarżąca wskazała także, iż dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt. 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Według Sądu, należy pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji w ujęciu kartometrycznym, z zachowaniem skali. W takich przypadkach, zdaniem strony, można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze (w tym zakresie strona powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05).

Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, że wskazane powyżej braki w zebranym materiale dowodowym uniemożliwiają w nieniejszej sprawie jednoznaczne stwierdzenie, że reklama skarżącej zajmowała pas drogowy, co jest warunkiem sine qua non właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarządca drogi krajowej nr [...] nie naruszył przepisu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym umieszczenie w pasie drogowym reklam wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Prowadzone postępowanie administracyjne za samowolne zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczenia w nim części reklamy przymocowanej do przyczepy samochodowej, a nie samej przyczepy. Tablica eksponowana na przyczepie stanowi reklamę, zgodnie z jej definicją podaną w art. 4 pkt 23 ww. ustawy. Techniczna metoda ekspozycji reklamy nie ma znaczenia. Reklamę stanowi każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem drogowym. Z fotografii zgromadzonych w aktach wynika, że przedmiotowa tablica umieszczona na przyczepie zawierała informację o przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącą i była widoczna dla użytkowników drogi. Wobec powyższego zachodzą przesłanki z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy uzasadniające nałożenie kary.

Ponadto organ uznał, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż przyczepa samochodowa z zamontowaną na niej reklamą była chwilowo zaparkowana w pobliżu drogi i po krótkim postoju odjechała. Podczas codziennych objazdów drogi krajowej nr [...], wykonywanych przez pracowników Obwodu Drogowego w Z., przyczepa z reklamą stała nieprzerwalnie w tym samym miejscu, bez śladów jej używania w terminie od [...] maja 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – stwierdził, iż tymczasowość parkowania nie wpływa na kwalifikację stwierdzonego stanu, albowiem nawet w sytuacji przerw w parkowaniu przyczepy, nie można przyjąć, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/GI 57/10). Zdaniem organu, pozostawienie bez pojazdu przyczepy z umieszczoną na niej tablicą o treści: "[...]" przy drodze krajowej świadczy o celu zareklamowania firmy skarżącej. Nadto jej umieszczenie z zaczepem ustawionym od strony jezdni drogi krajowej nr [...] wskazuje, że to nie było chwilowe parkowanie (dowód: zdjęcia przyczepy z reklamą w aktach sprawy).

Zdaniem organu, kara pieniężna naliczona jako 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego została naliczona zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i przepisem § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, tj. jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Ustawodawca używa pojęcia powierzchni reklamy. Definicja powierzchni to "zewnętrzna płaszczyzna, zewnętrzna strona".

Organ podkreślił, że przedmiotowa reklama posiadała dwustronny nośnik informacji wizualnej, czyli dwie zewnętrzne płaszczyzny, na których były reklamowane dane firmy (reklama dwustronna, dowód: protokół z dnia [...] czerwca 2011r. w aktach sprawy). Wobec czego, w celu wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego należało uwzględnić jej dwie zewnętrzne strony. W związku z tym powierzchnia całej tablicy reklamowej zlokalizowanej w pasie drogowym i poza nim wynosiła 16,4 m2(tj. długość 4,10m x wysokość 2,0m x dwie strony). Natomiast w pasie drogowym znajdowała się jej część o powierzchni 4,0 m2 (tj. długość 1,0 m x wysokość 2,0 m x dwie strony). Organ wskazał, że podczas wizji lokalnej w terenie pracownicy Obwodu Drogowego w Z. w obecności przedstawiciela strony ponownie dokonali wymiaru przedmiotowej reklamy (pierwszego pomiaru dokonali przed wszczęciem postępowania w sprawie samowolnego zajęcie tj. w dniu [...] maja 2011 r.). Fakt ten został zapisany w protokole z przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej w terenie. Strona protokół podpisała i nie wniosła żadnych uwag do określonej powierzchni reklamy z ilością jej stron. Zasadność naliczenia opłaty za dwie strony reklamy została potwierdzona w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. akt. II SA/Go 673/05).

Organ podkreślił, że pas drogowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w których są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] linie graniczne pasa drogowego w terenie zostały oznaczone za pomocą geodezyjnych graniczników oraz słupków drogowych z napisem "PAS DROGOWY".

W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie ma zastosowania przytoczony przez skarżącą przepis art. 34 ww. ustawy stanowiący, że odległość pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt. 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Jest to przepis pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego, jaki powinien znajdować się zapas terenu po ostatnim elemencie związanym z funkcjonowaniem drogi. Przedmiotowe postępowanie dotyczy jedynie samowolnego zajęcia pasa drogowego, a nie ustalenia obszaru pasa drogowego wyznaczonego liniami granicznymi.

Organ wyjaśnił, że kolizja spornej reklamy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] została ustalona z wykorzystaniem ustawionych w terenie słupków drogowych z adnotacją "PAS DROGOWY" przez pracowników Obwodu Drogowego w Z. podczas objazdu drogi (dowód: zdjęcia w aktach sprawy) oraz na przeprowadzonej przez organ wizji lokalnej w terenie z udziałem strony. Następnie przedmiotowa kolizja została naniesiona na kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z pomiaru powykonawczego obwodnicy m. Z. w skali 1:500 wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...] Wydział Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej za pomocą znaku graficznego (znaku ideograficznego), który został na niej opisany. Ponadto organ uznał, iż wskazana powyżej mapa spełnia standardy techniczne, które określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie oraz załączniki do niego. Jednym z załączników jest Instrukcja techniczna "K-1 Mapa zasadnicza", w której wynika, że oznaczenie graficzne granicy pasa drogowego odpowiada oznaczeniom na załączonej do sprawy ww. mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Zdaniem organu, z uwagi na to, że przyczepa z reklamą stała na granicy pasa drogowego i działki przyległej do niego, a w terenie jest wyznaczony pas drogowy przez geodezyjne graniczniki i oznakowany za pomocą ww. słupków drogowych, nietrudno było ustalić i zwymiarować jaka część reklamy została ustawiona w pasie drogowym. Z wykonanego pomiaru wynika, że odległość słupka drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] wynosi 4,5 m. natomiast część spornej reklamy znajdowała się w odległości 3,5 m. od zewnętrznej krawędzi jezdni, z czego wynika, że 1 m długości reklamy był umieszczony w pasie drogowym. Powyższe pomiary zostały naniesione na ww. mapie.

Organ zwrócił uwagę, że skarżąca pismem wysłanym do GDDKiA Rejon w [...] (k. 26 akt administracyjne) potwierdziła, że przyczepa (na której znajdowała się reklama) była parkowana na betonowym parkingu, który pokrywa się z pasem drogowym.

Od powyższej decyzji GDDKiA z dnia [...] września 2011 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucajac jej:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że krótkotrwałe zaparkowanie w pobliżu drogi sprawnej technicznie i zarejestrowanej przyczepy samochodowej, przewożącej ładunek w postaci tablic zawierających napisy, nie powodujący jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego, stanowiło samowolne zajęcie pasa drogowego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez błędne wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w ten sposób, że ustalono, iż pas drogowy został zajęty przez powierzchnię 4 m2 reklamy, a wyliczenie powyższe wynika z iloczynu 1 m długości, 2 m wysokości oraz 2 stron reklamy, podczas gdy w/w przepis stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni, a zatem brak podstaw do mnożenia 1 m2 powierzchni zajętej przez reklamę z jej wysokością i ilością stron reklamy;

3) dokonanie przez organ w toku postępowania błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegających na przyjęciu, że przyczepa zajęła obszar pasa drogowego, organ nie zgromadził w materiale dowodowym niniejszej sprawy urzędowych dokumentów geodezyjnych określających dokładnie linie graniczne pasa drogowego. Nie określił więc w sposób jednoznaczny kolizji umieszczonej zdaniem organu w granicach pasa drogowego reklamy z liniami tego pasa wyznaczonymi na urzędowej mapie sytuacyjno-wysokościowej.

Majac na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości spornej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów zawartych w skardze, organ zauważył, że powołane przez skarżącą przepisy prawne nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłaty za zjęcie pasa drogowego od “posiadania aktualnych badań technicznych i pełnej sprawności" przyczepy, czy też powodowania przez nią jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego, okresu trwania zajęcia pasa drogowego, zajęcia pasa w całości czy w części i to bez różnicy w jakiej części, a zatem organ stoi na stanowisku, że czego prawo nie rozróżnienia nie należy rozróżniać.

Zdaniem organu, skarżąca mija się z prawdą twierdząc, że organ w żaden sposób nie udokumentował czasu trwania zajęcia pasa. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się wszelkie dowody zarówno podstawowe, jak i pomocnicze, w tym wpisy do dziennika codziennych obowiązkowych objazdów drogi przez pracowników właściwego obwodu drogowego, protokół z wizji lokalnej, fotografie.

Organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do twierdzenia prezentowanego przez skarżacą, że przyczepa przewoziła jedynie ładunek w postaci tablic zawierających napisy, skoro fotografie wskazują, że na przyczepie była zamontowana tylko jedna tablica reklamowa.

Zdaniem organu, skarżąca przyznała w dwóch pismach (pismo przesłane do Rejonu w [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. – k. 26 akt administarcyjnych oraz pismo z dnia [...] lipca 2011 r. – k. 5 akt administracyjnych), że przyczepa z reklamą była ustawiona w pasie drogowym oraz zawiadomiła o opuszczeniu tego miejsca.

Organ podkreślił, że w ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie “chwili", użyte przez skarżącą w celu określenia okresu pozostawania przyczepy w granicach pasa drogowego, a przytacząjąc potoczne rozumienie tego wyrazu, nie oznacza ono okresu przeszło miesiąca (okres od [...] maja 2011 r. do [...] czerwca 2011 r.).

W opinii organu, istotnym dowodem potwierdzającym reklamowy cel ustawienia przyczepy i brak "chwilowości" jest sposób jej ustawienia zaczepem skierowanym od strony jezdni drogi krajowej, co jest widoczne na fotografiach, i którego to ustawienia skarżąca nie kwestionuje. Jadąc z drogi krajowej nr [...] nie można dokonać wjazdu na miejsce postoju przyczepy z ustawieniem jej zaczepu od strony jezdni. Takie ustawienie wymagałoby szczególnych manewrów (wjazd od ulicy [...] na parking, odczepienie przyczepy i przekręcenie naczepem od strony jezdni), których nie wykonuje się na "chwilowe" parkowanie. Poza tym brak pojazdu, do którego jest podłączona przyczepa nie może świadczyć o chwilowości parkowania.

Ustopsunkowując się dnośnie zarzutu dotyczącego niewłaściwego obliczania kary pinieniężnej, organ stanowczo stwierdził, że zasadność obliczania opłaty za dwie strony reklamy umieszczonej na przyczepie pozostawionej w granicach pasa drogowego potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lutego 2006 r.(sygn. akt II SA/Go 673/05). Organ jednocześnie zauważył, że z powołanego przez skarżącą orzeczenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 31/2007) nie wynika, że należy w przypadku reklam obliczać ich powierzchnię mierząc jej litery.

Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w pkt III uzasadnienia skargi organ przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające dopuszczając wszelkie dowody zarówno podstawowe jak i pomocnicze, w tym dokument geodezyjny, fotografie, protokół z wizji lokalnej, wpisy do dziennika codziennych obowiązkowych objazdów drogi przez pracowników właściwego obwodu drogowego, a skarżąca nie wskazywała w toku postępowania na inne dowody i nie wnosiła o ich przeprowadzenie. Zdaniem organu, skarżąca bezpodstawnie kwestionuje ustalone granice pasa drogowego, powołując przepis art. 34 ustawy o drogach publicznych, albowiem nie ma on zastosowania w sprawie dotyczącej samowolnego zajęcia pasa drogowego, nadto wytyczenie tych granic jest zgodne z w.w. przepisem prawnym (dowód: mapa w aktach sprawy),

W opinii organu, bezpodstawny jest także zarzut braku mapy z zaznaczonym przebiegiem granic pasa drogowego, albowiem wymóg ten spełnia znajdująca się w aktach mapa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga U. M. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. - nie naruszają przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, obie sporne decyzje administracyjne nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzje te nie naruszają także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że art. 40 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie iloczynu, określonego w stosownych przepisach ustawy.

W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 u.d.p. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Zatem z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu, czyli właściciel reklamy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 697/10).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, że nie jest właścicielem reklamy umieszczonej na przyczepie o nr rejestracyjnym [...]. W tej sytuacji nie miało znaczenia, kto był właścicielem przyczepy. W niniejszej sprawie organ prawidłowo określił adresata decyzji.

Poza sporem pozostaje również okoliczność, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogi.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., należy zauważyć, iż według skarżącej przyczepa z umieszczoną na niej reklamą nie pozostawała w granicach pasa drogowego, a jedynie była krótkotrwale zaparkowana w pobliżu drogi krajowej. Zdaniem Sądu, należy podkreślić, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "krótkotrwałości" użytego przez skarżącą w skardze. Krótkotrwałe zaparkowanie przyczepy samochodowej wraz reklamy nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność określoną w niniejszej ustawie. Bez znaczenia dla istoty sprawy jest również fakt, iż przyczepa, na której znajdowała się reklama była zarejestrowana oraz sprawna technicznie. Według Sądu, bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje również okoliczność powołana przez skarżącą, jakoby przyczepa przewoziła jedynie "ładunek w postaci tablic zawierających napisy", skoro z akt administracyjnych wynika, że na przyczepie samochodowej zamontowana została reklama o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania. Informacja taka miała na celu rozpowszechnienie danej usługi i tym samym zwiększenie jej odbiorców. Potwierdzają to sporządzone fotografie przedmiotowej przyczepy zaparkowanej w pasie drogi krajowej. \W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że tablica stanowiąca w rzeczywistości element konstrukcyjny przyczepy zajmującej pas drogowy, stanowi reklamę. Tak więc, stosownie do przywołanego art. 4 pkt 23 u.d.p., tablica ta stanowi reklamę, a jej właściciel zobowiązany jest uzyskać zezwolenie określone w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, przyczepa została zaparkowana w pasie drogowym bez zezwolenia zaczepem skierowanym w stronę od strony jezdni drogi krajowej. Takie ustawienie przyczepy sugeruje, że przyczepa wraz z reklamą na niej umieszczoną zaparkowana została w pasie drogi krajowej nr [...] jedynie w celu reklamowym, na co wymagane jest zezwolenie określone w art. 40 ust. 1 u.d.p.

Sąd nie przychylił się również do stanowiska skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia przez organ, że przyczepa wraz z umieszczoną na niej reklamą zajęła obszar pasa drogowego.

Otóż, należy zauważyć, iż pierwszym etapem ustalania stanu faktycznego była ocena, czy urządzenie znajdujące się w granicach pasa drogowego, jest urządzeniem w rozumieniu art. 40 ust. 2 ust. 2 u.d.p. czyli urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z całą pewnością reklama do takich urządzeń nie należy. Nadmienić należy, że w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie można zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że sporna przyczepa wraz z tablicą nie stanowi reklamy działalności gospodarczej (handlowej). O tym, co jest reklamą, decydują unormowania ustawy o drogach publicznych zawierające definicję legalną tego pojęcia, z którego wynika, że reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Istota tak rozumianej reklamy zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści te są prezentowane. Innymi słowy, na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat, tablica jedno bądź dwustronna), ale i konstrukcja lub – co wystąpiło w niniejszej sprawie – przyczepa (stanowiąca swoistą konstrukcję posadowionej na niej reklamy), na której jest umieszczony. Wygląd zewnętrzny przyczepy wskazuje niedwuznacznie, że wraz z dwustronną tablicą reklamową (w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji) po pierwsze nie przemieszczała się, a po wtóre wykorzystywana był jedynie, jako element konstrukcyjny do prezentowania reklamy.

Kolejnym krokiem oceny stanu faktycznego jest stwierdzenie, że dany nośnik reklamowy został umieszczony na przyczepie samochodowej w granicach pasa drogowego.

Należy zauważyć, że dopiero po ustaleniu powyższego, organ mógł przejść do etapu trzeciego, czyli wyliczenia rozmiaru reklamy. Rozmiar reklamy jest przesłanką do wyliczenia kary pieniężnej. Algorytm tych wyliczeń precyzyjnie został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem Sądu powyższe czynności organu, a także wnioskowanie z zebranego materiału dowodowego - zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa.

W tym miejscu należy stwierdzić, że strona skarżąca błędnie oceniła, że geodezyjne ograniczniki z umieszczonym na nich napisem "PAS DROGOWY" nie stanowią wystarczającej informacji o granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych w sposób bezsprzeczny wynika, że przedmiotowe ograniczniki geodezyjne w sposób jasny określają granice pasa drogowego (fotografie z miejsca zaparkowania przyczepy – k. 42 i 43 akt administracyjnych). Wspomniane fotografie ukazują, że przyczepa z reklamą usług skarżącej umieszczona została w graniach pasa drogowego.

W ocenie Sądu, nietrafny jest w tym zakresie również zarzut strony skarżącej, jakoby organ, dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia, czy przyczepa wraz z reklamą umieszczona jest w granicach pasa drogowego, nie opierał się na dokładnym projekcie graficznym i planach konstrukcji spornej reklamy.

Należy uznać, że strona skarżąca słusznie przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2007 r. (Sygn. akt III SA/Wr 31/2007), z którego wynika, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna, itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, w polu widzenia użytkowników drogi. Z niego bowiem wynika, że powierzchnia reklamy to pełna informacja wizualna, a nie powierzchnia, którą (jak chce strona skarżąca) zajmują litery umieszczone na reklamie. Zdaniem Sądu, istotne są rozmiary nośnika reklamowego, na którym znajdował się napis reklamujący przedsiębiorstwo skarżącej, a nie rozmiary samego napisu – treści reklamy, bowiem treść reklamy umieszczona na konstrukcji przyczepy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem organ zobligowany był do wyliczenia i nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w granicach pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W opinii Sądu, wyliczenie kary pieniężnej nastąpiło w oparciu o obowiązujące w dniu wydania decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i autostrad. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ustępem 6, tj. opłatę tą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawka opłat wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Należy zauważyć, że kara pieniężna w wysokości 10-krotnosci opłaty została ustalona następująco: 4,00 m2 (powierzchnia reklamy to iloczyn: długości i szerokości reklamy pomnożony razy dwie strony, tj.: 1,00m x 2,00 m x 2 strony) pomnożone przez 18,00 złotych (iloczyn stawki: 1,80 złotych i 10-krotności opłaty tj. 1,80 x 10) i pomnożone razy 36 (ilość dni, podczas których przyczepa pozostawała w granicach pasa drogowego), co dało w sumie 2.592,00 złotych. Sąd stwierdza, że algorytm wyżej przedstawiony jest zgodny ze sposobem wyliczenia kary pieniężnej określonym w ww. ustawie i rozporządzeniu. Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wynika, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzenia powyżej wskazanej kary i nie ma od tego żadnych odstępstw.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że sporna reklama nie była umieszczona w pasie drogowym. W aktach administracyjnych znajdują się mapy, z których w sposób jednoznaczny wynikają granice pasa drogowego z zaznaczonym miejscem umieszczenia w nim reklamy. Według art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei według art. 4 ust. 2 u.d.p. pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zatem zaparkowanie przyczepy z reklamą w granicach pasa drogowego wyraźnie wytyczonego słupkami granicznymi (na miejscu) oraz wskazanego na mapach, które stanowią materiał dowodowy w sprawie - jednoznacznie oznaczało, że przyczepa samochodowa została umieszczona w pasie drogi.

Trzeba przy tym zauważyć, że o ile przepisy ustawy o drogach publicznych nie zakazują parkowania pojazdów w szerokim tego słowa znaczeniu w pasie drogowym w miejscach do tego przeznaczonych, o tyle przepisy tejże ustawy nakazują uzyskanie przez podmiot, który chce na takim pojeździe parkującym umieścić reklamę, zezwolenia podlegającego opłacie (art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy). Gdyby strona skarżąca chciała przyczepę jedynie zaparkować, tak, aby nie stanowiła ona jednocześnie nośnika reklamowego, to na ten czas bezspornie powinna reklamę zdemontować lub zasłonić. Miejsce przeznaczone do parkowania umożliwia pozostawienie na nim pojazdu, gdy następuje przerwa w ruchu drogowym. Przeznaczeniem takiego miejsca nie jest natomiast umieszczanie w nim reklam. W takiej sytuacji wymagane jest uzyskanie od zarządcy drogi zezwolenia, a jego brak jest podstawą do obligatoryjnego wymierzenia przez właściwy organ administracji publicznej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kategorycznej wymowy powołanych przepisów nie można obchodzić tylko z tego względu, że reklama umieszczona w pasie drogowym została zainstalowana na samochodzie lub przyczepie. Zresztą zamiarem skarżącej było umieszczenie przyczepy wraz z reklamą w jednym miejscu i w celu rozreklamowania jej działalności, skoro, co potwierdziły kontrole, sporna przyczepa z reklamą stała w tym samym miejscu przez okres co najmniej od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organ i stanowiące podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Fakt postawienia w dniach od [...] maja 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. (łącznie przez 36 dni) przyczepy z umieszczoną na niej reklamą skarżącej wynika zarówno z notatki służbowej z dnia [...] maja 2011 r. (k. 38 akt administracyjnych), jak również z pozostałych materiałów dowodowych, w tym protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r. (k. 34 akt administracyjnych), znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć (w tym satelitarnych) opatrzonych datą i miejscem ich sporządzenia (k. 39-45 akt administracyjnych), a także map z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz ze wskazanymi miejscami usytuowania reklam (k. 46, k. 48). Powyższe dowody łącznie, dawały w ocenie Sądu podstawę do poczynienia ustaleń kwestionowanych przez skarżącą.

Należy wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym przyjęty został otwarty system środków dowodowych, które mogą służyć wyjaśnieniu okoliczności sprawy, jeżeli tylko nie są sprzeczne z prawem. Wyrazem tej zasady jest m.in. przepis art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie dowodowe służyć ma bowiem wyjaśnieniu sprawy zgodnie z obowiązkiem dochodzenia do prawdy obiektywnej, a nie formalnej. Utrwalenie czynności organu poprzedzających wszczęcie postępowania w sposób nieodpowiadający w pełni przepisom k.p.a. nie pozbawia takiego dowodu automatycznie jakiejkolwiek mocy dowodowej, jeżeli także inne środki dowodowe pośrednio potwierdzają dany fakt. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem zdjęcia, stanowiące materiał dowodowy w sprawie, wystarczająco precyzyjnie przestawiają stan faktyczny, miejsce ich wykonania i datę. Równocześnie jednak wskazać należy, że wykonane przez pracowników organu zdjęcia przyczepy wraz z umieszczoną na niej reklamą, z informacją o dacie wykonania zdjęcia powinny być przynajmniej dodatkowo opatrzone adnotacją osoby, która zdjęcie wykonała z jej podpisem i datą. Wymóg taki wynika z art. 72 k.p.a., który stanowi, że czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie została sporządzona notatka urzędowa wskazująca, że fotografie (k. 39-40 akt administracyjnych) zostały sporządzone podczas objazdu drogi nr [...] w dniu [...] maja 2011 r., natomiast fotografie z dnia [...] i [...] czerwca 2011 r. (k. 29-31, k. 42 i 43) nie zostały opatrzone podpisem osoby je wykonującej, jednak z całokształtu akt administracyjnych wynika, że sporządziła je osoba przeprowadzająca wizję lokalną (adnotacja w protokole wizji lokalnej o sporządzeniu dokumentacji fotograficznej – akta administracyjne).

W konsekwencji należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że kara pieniężna wynikająca z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych została nałożona w niniejszej sprawie na podstawie obiektywnie stwierdzonego naruszenia, prawidłowo udokumentowanego i opisanego w toku postępowania.

Sąd uznał, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.

Strona skarżąca nie została również zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że w spornych dniach nie zajmowała pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przyczepy z reklamą. Skarżąca nie powołała się jednak na żadne okoliczności, czy też dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych.

Obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień. Z akt postępowania wynika jednoznacznie, iż skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o planowanej wizji w terenie, w której uczestniczyła, podpisując się pod protokołem. Strona mogła również skorzystać z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zarzutów.

Z tej przyczyny Sąd uznał, iż w toku przedmiotowego postępowania nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem skarżąca posiadała wiedzę o stwierdzonych naruszeniach, co dało jej pełne prawo do ustosunkowania się do zebranego materiału przed wydaniem spornej decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a).

Według Sądu, zarządca drogi oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawną określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż strona skarżąca nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.