Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2470/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 675/17 w sprawie ze skargi Fundacji A w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [ ...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji A w L. na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 675/17 oddalił skargę Fundacji A w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] lutego 2012 r. Fundacja A w L. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent") zawarła z Samorządem Województwa Lubelskiego - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Lublinie umowę o dofinansowanie nr [...] zmienioną następnie aneksem z [...] czerwca 2012 r. W ramach przedmiotowej umowy (zawartej w ramach Poddziałania 7.2.2 "Usługi społeczne i zdrowotne" Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) Strona miała w okresie od 1 marca 2012 r. do 31 marca 2014 r. realizować projekt pt. "Liderzy ekonomii [...]". Wartość tego projektu wynosiła 1.379 081,81 zł, a jego głównym celem było przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu 24 mieszkańców województwa lubelskiego – poprzez udzielenie im pomocy w podjęciu działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej.

Do osiągnięcia celu głównego projektu miała prowadzić realizacja założonych celów szczegółowych, zdefiniowanych jako:

- identyfikacja potrzeb, potencjału i możliwości rozwoju zawodowego BP (beneficjentów pomocy) 01.04.12-31.01.13 (wskaźnik pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24);

- wykształcenie postaw przedsiębiorczych i nabycie przez BP wiedzy i umiejętności do założenia i przystąpienia przez nich do spółdzielni socjalnej 01.05.12-31.01,13 (wskaźniki pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej;

- wartość docelowa 24 i liczba inicjatyw z zakresu ekonomii społecznej wspartych z EFS - wartość docelowa 24);

- stworzenie warunków BP do założenia/przystąpienia przez nich do spółdzielni socjalnej 01.05.12-31.01.13 (wskaźnik pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24);

- wzmocnienie działalności BP w ramach spółdzielni socjalnej i utrzymanie przez nich płynności finansowej 01.11.12-28.02.14 (wskaźniki pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24, liczba inicjatyw z zakresu ekonomii społecznej wspartych z EFS- wartość docelowa 24 oraz liczba osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, które zakończyły udział w projekcie - wartość docelowa 24).

Z informacji zawartych w przedkładanych przez Beneficjenta w toku realizacji projektu wnioskach o płatność wynikało, iż cele projektu zostały zrealizowane, m.in. Beneficjent wskazał na utworzenie czterech spółdzielni socjalnych, liczących łącznie 24 członków, w tym spółdzielni Gastronomiczne Centrum Kształcenia [...] [...]. Beneficjent informował o otrzymaniu przez ww. spółdzielnie wsparcia finansowego i rozliczeniu go zgodnie z zasadami wynikającymi z dokumentów projektowych. Końcowy wniosek o płatność nr [...] został zatwierdzony przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Lublinie działającego jako Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca 2 Stopnia) w dniu [...] czerwca 2014 r.

Po zakończeniu realizacji projektu i zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność IW (IP 2) otrzymała informację o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko prezesowi Spółdzielni Socjalnej [...] i [...] Gastronomiczne Centrum Kształcenia [...] (utworzonych w ramach przedmiotowego projektu). Na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku ww. postępowania IW (IP 2) stwierdziła, iż ww. spółdzielnie socjalne nie prowadziły działalności gospodarczej, co stanowiło naruszenie zapisów Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z dnia 1 czerwca 2010 r., zobowiązujących Beneficjenta do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikom. W związku z powyższym IW (IP 2) uznała za niekwalifikowalne wydatki dotyczące wsparcia przyznanego ww. spółdzielniom, a także stwierdziła nieosiągnięcie celu głównego oraz celów szczegółowych projektu i podjęła decyzję o rozliczeniu projektu zgodnie z regułą proporcjonalności.

Następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r. IW (IP 2) na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – dalej jako "u.f.p." wezwała Beneficjenta, do zwrotu na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Lublinie, kwoty 572.990,58 PLN wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz, z których poniesione zostały kwestionowane wydatki, do dnia zapłaty, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, o którym mowa powyżej.

Mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu na zwrot, zakreślony w ww. piśmie organ I instancji, pismem z dnia [...] maja 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wobec Beneficjenta, informując go przy tym o jego prawach jako strony postępowania administracyjnego.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Lublinie zobowiązał Stronę do zwrotu kwoty 625.635,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ I instancji uznał za niekwalifikowalny:

- koszt wsparcia finansowego, pomostowego i doradczo-szkoleniowego spółdzielni socjalnych – 431.532 zł,

- koszt szkoleń osób niebędących członkami ww. spółdzielni – 34.662,96 zł,

- oraz związane z ww. kosztami - koszty pośrednie – 40.921,82 zł.

Ponadto organ I instancji stwierdził nieosiągnięcie celu głównego i celów szczegółowych projektu, wobec czego zastosował regułę proporcjonalności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 – daje "Wytyczne", w wyniku czego uznał część kosztów zarządzania projektem za niekwalifikowalne (118.518,99 zł).

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Strona zgodnie z § 3 umowy o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Zgodnie z każdą wersją Wytycznych mającą zastosowanie w niniejszej sprawie podstawowym warunkiem kwalifikowalność wydatków była ich zgodność ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL – dalej "SZOP PO KL" (w wersji z dnia 1 czerwca 2010 r.). Zgodnie z tym dokumentem Strona miała zaś obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej miał natomiast obowiązek dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z należnymi odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą lub był członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy, w tym zwłaszcza dotyczące przeznaczenia przyznanych środków. Jednocześnie, zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej nr [...], Beneficjent zobowiązany był stosować Ogólne zasady udzielania wsparcia na zakładanie i przystępowanie do spółdzielni socjalnych w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL Wsparcie Ekonomii Społecznej stanowiące załącznik do dokumentacji konkursowej. Zgodnie z tymi zasadami, beneficjent zobowiązany był dokonać kontroli prawidłowości wykonania umowy o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej w okresie 12 miesięcy od jej zawarcia, w szczególności poprzez weryfikację:

faktu prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię socjalną;

wykorzystania przez spółdzielnię socjalną zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym planem założenia i prowadzenia działalności (beneficjent nie weryfikuje poszczególnych dokumentów księgowych potwierdzających zakup towarów i usług przez spółdzielnie socjalną). W szczególności spółdzielnia socjalna powinna posiadać sprzęt i wyposażenie zakupione z otrzymanych środków i wykazane w rozliczeniu.

W ocenie Ministra ciążący na Stronie obowiązek monitoringu prawidłowości wydatkowania środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej powstałej w ramach omawianego projektu nie mógł ograniczać się do sprawdzania dokumentów księgowych na potwierdzenie zakupu towarów przez spółdzielnie oraz sprawdzenia wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym potwierdzającego, że spółdzielnia socjalna nadal prowadzi swą działalność (tzn. nie została wykreślona z rejestru i nie zawiesiła swej działalności). Konieczna była bowiem weryfikacja i potwierdzenie podczas kontroli na miejscu, że spółdzielnie socjalne prowadzą swą działalność gospodarczą zgodnie z jej charakterem wykorzystując w tym celu zakupiony towar w ramach projektu.

Następnie Minister wskazał, że po zakończeniu realizacji projektu i zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność, instytucja wdrażająca otrzymała informację z Komendy Wojewódzkiej Policji (KWP) w Lublinie o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko S. K. - prezesowi Spółdzielni Socjalnej [...] i Spółdzielni Socjalnej Gastronomiczne Centrum [...] - obydwu utworzonych w ramach projektu Strony. W trakcie tego postępowania zeznawali świadkowie - członkowie spółdzielni oraz personel omawianego projektu. Jednocześnie, organ l instancji podjął czynności we własnym zakresie mające na celu wyjaśnienie okoliczności niniejszej sprawy I ponownie przesłuchał tych samych świadków, którzy potwierdzili zeznania złożone w KWP w Lublinie.

Minister podkreślił, że zeznania wszystkich członków spółdzielni powstałych w ramach omawianego projektu potwierdzają, iż uczestnicy nie prowadzili swej działalności w ramach spółdzielni socjalnych, których byli członkami i pomimo zawartych ze spółdzielnią umów o pracę nie wykonywali żadnej pracy na rzecz spółdzielni. Z zeznań tych wynika również, że w lokalu, w którym spółdzielnie mają swoją siedzibę w okresie 12 miesięcy od zawarcia umów na ich finansowanie nieprzerwanie trwał remont i lokal nie był przystosowany do prowadzenia w nim działalności. Większość przesłuchanych nie była nigdy w siedzibie spółdzielni (z aktualnego KRS wynika, że siedziba obydwu spółdzielni znajduje się w K. w województwie lubelskim pod nr [...]), ponadto żaden z uczestników projektu nie załatwiał żadnych spraw związanych z funkcjonowaniem spółdzielni; niektórzy z nich nawet nie wiedzieli o wsparciu finansowym udzielonym spółdzielni w ramach projektu Strony.

Organ odwoławczy na podstawie powołanych w uzasadnieniu decyzji zeznań świadków stwierdził, że członkowie spółdzielni (pomimo ich założenia i zarejestrowania) nie prowadzili działalności gospodarczej. Strona zaniechała obowiązków kontrolnych mających na celu monitorowanie i potwierdzenie, że środki finansowe udzielone na działalność spółdzielni zostały wykorzystane zgodnie z charakterem ich działalności.

Uzasadniając oddalenie skargi skarżącej na powyższą decyzję WSA w Warszawie wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca wywiązała się z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu, a dokładnie z obowiązku monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu.

W ocenie Sądu I instancji – w tak zarysowanym sporze – prawidłowe jest stanowisko organu. Skarżąca powołując argumenty świadczące o braku jej winy w niezrealizowaniu projektu, zdaje się nie dostrzegać tej istotnej okoliczności, iż umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu (celu), a nie starannego działania. Celem przedmiotowego projektu – który jak wykazało postępowanie kontrolowane przez Sąd nie został zrealizowany – miało być przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu 24 mieszkańców województwa lubelskiego (z terenu gmin: D., R., J., W., A., Ś., M. i M.) poprzez udzielenie im pomocy w podjęciu działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej i utrzymanie płynności finansowej w pierwszym okresie tej działalności.

Sąd przypomniał, że Skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu "Liderzy ekonomii [...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzi współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Dofinansowanie otrzymała w ramach i na warunkach zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia [...] lutego 2012 r. Zawarcie umowy odbyło się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. nr 84 z 2009 r. poz. 712 ze zm.) dalej – u.z.p.p.r. oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Treść Wytycznych oraz treść umowy cywilnoprawnej stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, zatem zapisy te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Bez wątpienia powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

WSA wskazał, że obowiązki kontrolne Skarżącej wynikały wprost z umowy o dofinansowanie projektu z umów zawartych ze spółdzielniami oraz z zapisów SZOP PO KL. Tym samym stanowisko Skarżącej jakoby nie miała ona prawnej możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez spółdzielnie, a ewentualna kontrola musiała się ograniczyć do sprawdzenia zgodności z projektem wydatków dokonywanych przez spółdzielnie, nie może być zaakceptowane. To na Skarżącej spoczywał obowiązek potwierdzenia prawidłowości wykorzystania środków dotacji przez spółdzielnie zgodnie z przeznaczeniem prowadzonej działalności gospodarczej. Rola Skarżącej nie ograniczała się zatem do pomocy w założeniu spółdzielni i wyposażeniu ich w niezbędne środki, lecz również na monitorowaniu faktu uruchomienia produkcji lub usług przez spółdzielnie.

Tymczasem, z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że członkowie spółdzielni w ogóle takiej działalności gospodarczej nie prowadzili. Świadczą o tym zeznania świadków (członków ww. spółdzielni) szeroko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zdjęcia z wizyt kontrolnych, na których widnieje wyłącznie złożony sprzęt w znacznej części jeszcze zapakowany w lokalu całkowicie niedostosowanym do działalności spółdzielni. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody te poddają w wątpliwość wiarygodność sprawozdań Skarżącej, a przede wszystkim rzetelność przeprowadzonych przez nią kontroli. Ww. zeznania nie zostały skutecznie podważone przez Skarżącą.

Sąd podkreślił, że wątpliwość Skarżącej w ramach poprawnego wykonania obowiązku monitorowania powinno wzbudzić to, że w Planach założenia i działalności spółdzielni socjalnej, będących załącznikami do wniosków o przyznanie wsparcia finansowego dla spółdzielni Instytut Kulinarny i Gastronomiczne Centrum [...] nie wskazano na konieczność gruntownego remontu lokali, w których spółdzielnie miały prowadzić działalność. Wprost przeciwnie, lokale te miały wymagać jedynie drobnych prac dostosowawczych. Pomimo tego na dzień przeprowadzenia kontroli (osiem miesięcy po dniu złożenia wniosków o przyznanie wsparcia finansowego i pomostowego oraz siedem miesięcy po zawarciu umów o wsparcie finansowe oraz o wsparcie pomostowe) w miejscu, w którym powinna być prowadzona przez obie spółdzielnie działalność nadal trwał remont. W takiej sytuacji Skarżąca powinna zwrócić się do ww. spółdzielni o udzielenie wyjaśnień oraz przeprowadzić powtórną kontrolę w celu sprawdzenia czy remont się zakończył i działalność została podjęta.

Wątpliwości Sądu nie budzi również zastosowanie w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności. Zgodnie z Wytycznymi zastosowanie tej zasady ma miejsce pod warunkiem, iż niespełnienie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas podejmowania decyzji o jej zastosowaniu bądź niezastosowaniu organ bierze się pod uwagę m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem założeń projektowych czy okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ. Wytyczne dopuszczają możliwość odstąpienia od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie tylko w sytuacji, gdy Beneficjent o to wnioskuje i wykaże, iż podejmował działania mające na celu realizację założeń projektowych. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała, że takie działania były podejmowane. Nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynikało właśnie z braku podjęcia takich działań – w szczególności w zakresie monitorowania wydatkowania środków przez spółdzielnie socjalne. Ponadto Skarżąca nie powołała się na wystąpienie niezależnych od niej czynników zewnętrznych, które miałyby wpływ na nieosiągnięcie założeń projektu.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane przez Skarżącą na powstanie spółdzielni socjalnych i szkolenie uczestników projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych dotyczącego zapewnienia zgodności tych wydatków ze SZOP PO KL. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowiło złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Prawidłowo obliczono też przypadające do zwrotu koszty pośrednie oraz zastosowano zasadę proporcjonalności. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do Skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji organu administracji pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 885; z poźn. zm. - zwana dalej u.f.p.) - przez przyjęcie, że Fundacja wykorzystała przyznane jej środki na realizację Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 z dnia 01 czerwca 2010r. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., nie osiągając rezultatu w postaci niepodjęcia działalności gospodarczej przez spółdzielnie socjalne;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1"a’’ i "c" p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza przyjęcie, iż umowa zawarta pomiędzy Fundacją, a organem administracji I stopnia (Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Lublinie) w dniu [...] lutego 2012 r. jest umową rezultatu oraz przyjęcie, że spółdzielnie socjalne powstałe w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 z dnia 01 czerwca 2010 r. nie podjęły działalności gospodarczej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej NSA z dnia 8 lutego 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać bądź w inny sposób korygować.

Przytoczenie powyższej argumentacji natury ogólnej było konieczne przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej. To one wyznaczają bowiem zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania to skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a i c" p.p.s.a. Przepis § 1 pkt 1 tego artykułu stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika zatem z brzmienia tego przepisu, że określa on jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny a więc nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Stwierdzić należy, że zarzut kasacyjny w zakresie naruszenia przepisów procesowych musi przede wszystkim wskazywać przepis prawa, który został naruszony, winien uwzględniać postać naruszenia prawa oraz określać sposób naruszenia, gdyż przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów, niezbędne jest jeszcze podanie wywodu stanowiącego o istotnym wpływie tego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1663/09, LEX nr 744340; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1122/16, LEX nr 2465769; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1029/14, LEX nr 1968589; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1243/15, LEX nr 2227674). Zatem zarzut bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem skarżącej Fundacji zostały naruszone, a z takim właśnie zarzutem mamy w sprawie do czynienia, nie pozwalają na dokonanie oceny poprzez ich pryzmat zaskarżonego wyroku. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 lub art. 151, lecz na błędzie popełnionym w fazie wcześniejszej, a mianowicie w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej fazę wydania orzeczenia. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono błędną ocenę materiału dowodowego przez "zwłaszcza przyjęcie, że umowa z dnia [...] lutego 2012 r. jest umową rezultatu oraz przyjęcie, że spółdzielnie socjalne powstałe ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 nie podjęły działalności gospodarczej". Brak uzasadnienia tego zarzutu oraz niewskazanie przepisów jakim ewentualnie uchybił organ, a w ślad za nim Sąd I instancji powoduje, że nie może on zostać rozpoznany merytorycznie ani uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, zaś niespełnienie tego wymogu ustawowego stanowi brak elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznanie w zakresie dotkniętym brakiem. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w aktach sprawy znajdują się między innymi zeznania świadków (członków spółdzielni), którzy jednoznacznie wskazywali, że w miarodajnym dla sprawy okresie nie prowadzili działalności gospodarczej, co zostało odnotowane zarówno w decyzjach jak i w zaskarżonym wyroku.

Za nietrafny należy uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu nie może odnieść skutku pożądanego przez skarżącą kasacyjnie, gdyż – jak już powiedziano - w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zostały skutecznie podważone przyjęte w niniejszej sprawie ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Tym samym podstawą rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca również błędną wykładnię wzmiankowanego art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W uzasadnieniu tego zarzutu strona między innymi argumentuje, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż umowa z dnia [...] lutego 2012r., odwołująca się do Wytycznych, a te z kolei do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Kapitał Ludzki 2007-2013 są regulacjami mieszczącymi się w pojęciu "innych procedur" obowiązujących przy wykorzystaniu środków finansowych o których mowa w art. 184 ust.1 u.f.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie procedury te powinny być określone w umowach międzynarodowych lub innych aktach o podobnym charakterze. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania. Taki pogląd jest prezentowany jednolicie i konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publ. CBOiSA) a Sąd w składzie obecnym pogląd ten podziela i przyjmuje, jako własny. Tym samym naruszenie przez Fundację zapisów Wytycznych, co miało miejsce na gruncie sprawy poddanej kontroli sądowoadministracyjnej stanowiło złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust.1 u.f.p.

Nie można również zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że umowa o dofinansowanie jest umową starannego działania. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji jest to umowa rezultatu (celu) tj. beneficjent otrzymał środki na realizację konkretnego celu, którym była realizacja projektu na warunkach określonych umową. Fundacja zobowiązała się do zrealizowania głównego celu projektu, jakim było przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu 24 mieszkańców województwa lubelskiego, poprzez udzielenie im pomocy w podjęciu działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej i utrzymanie płynności finansowej w pierwszym okresie tej działalności (12 miesięcy). W związku z niezrealizowaniem celu projektu na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie, środki otrzymane przez beneficjenta w ramach projektu podlegają zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

Postanowienie o kosztach postępowania kasacyjnego, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, będącego radcą prawnym, który występował także przed Sądem I instancji, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).