Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 921/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 549/16 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 549/16, oddalił skargę Z. L. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta Bolesławiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. L. właścicielowi lokalu nr [...] na parterze w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] na działce nr [...] w B. pozwolenia na przebudowę drzwi wejściowych oraz budowę schodów zewnętrznych w opisanym budynku. Projekt budowlany obejmował swoim zakresem roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego otworu okiennego na drzwi wejściowe na parter, do lokalu nr [...], przez wykucie ściany w strefie podokiennej oraz na rozbudowie budynku, poprzez wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do ww. wejścia. Na wykonanie tych robót inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na wniosek inwestora, Starosta zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny, przewidujący wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się na parterze ww. budynku na pomieszczenie użytkowe (sklep typu: np. odzieżowego).

W dniu [...] stycznia 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę nr [...], w której wyrażono inwestorowi zgodę na wykonanie wejścia do pomieszczenia piwnicznego stanowiącego jego własność, chodnika na działce Wspólnoty mieszkaniowej prowadzącego do osobnego wejścia do lokalu nr [...] oraz do wejścia do pomieszczenia piwnicznego stanowiącego własność inwestora od strony ul. K., wykonania furtki w ogrodzeniu i przekształcenia pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy. W tym samym dniu pomiędzy inwestorem a Gminą Bolesławiec zawarta została umowa o zmianie odrębnej własności lokalu nr [...] i o zmianie udziałów w nieruchomości wspólnej. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. doszło do zbycia przez Gminę kolejnych lokali w ww. budynku oraz do zmiany udziałów we współwłasności. Nabywcami jednego z lokali zostali między innymi A. S. i C. S.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Z. L. , po raz kolejny wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., załączając, jako zamienny, projekt budowlany przewidujący: przebudowę pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowo-handlowy, wykonanie w elewacji budynku otworu drzwiowego do powyższego lokalu oraz - rozbudowę budynku o schody zewnętrzne.

W toku postępowania wszczętego powyższym wnioskiem, A. S. i C. S. wnieśli protest przeciwko planowanej inwestycji. Podnieśli, że godzi ona w wygląd i estetykę zabytkowego obiektu a przez zmianę funkcji z mieszkalnej na usługową, narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podali także, że pomimo oświadczenia (zawartego w umowie nabycia lokalu) o akceptacji uchwał podjętych przez Wspólnotę przed nabyciem przez nich lokalu, nie byli świadomi tego, że na ich podstawie inwestor ma zamiar przebudować nie tylko drzwi, ale także znaczną część budynku, zmieniając wygląd ścian frontowych oraz przeznaczenie i funkcję budynku, a także przynależnej części gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Starosta Bolesławiecki, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako ustaw Prawo budowlane), zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym poprzez przedłożenie zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej wraz z nowym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane - w terminie do dnia 30 października 2015 r. W odpowiedzi, inwestor przedłożył kopię pisma J. i Ł. P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (właścicieli lokalu nr [...]), zawierającego oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji; kopię umowy kupna sprzedaży lokalu nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz kopię umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu nr [...] z dnia z [...] kwietnia 2013 r. Powołał się także na art. 61 § 3 Kodeksu cywilnego utrzymując, że skutecznie złożone oświadczenie woli jest nieodwołalne i wskazał, że C. i A. S. przed podpisaniem umowy, zapoznali się z treścią podjętych uchwał Wspólnoty, zaakceptowali ich treść i zobowiązali się do realizacji ich postanowień - nie odwołali złożonego oświadczenia woli, jednocześnie z tym oświadczeniem, ani wcześniej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Starostwa Bolesławiecki zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że inwestor przedłożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparte uchwałą Wspólnoty z dnia [...] stycznia 2013 r. Uczestnicy postępowania zapoznali się treścią tej uchwały i zaakceptowali jej treść. Wskazując na art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, organ zauważył, że przepis ten zmierza do ochrony interesów adresata oświadczenia woli, w związku z czym, jedynie za zgodą adresata dopuszczalne jest odwołanie złożonego już raz oświadczenia woli.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik C. i A. S. zarzucił, że organ naruszył: art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane po wycofaniu przez współwłaścicieli udzielonej uprzednio zgody; art. 7 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu: uzupełnienia materiałów w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania; ustalenia, czy decyzja z dnia [...] marca 2012 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym; ustalenia, czy roboty objęte tą decyzją zostały już wykonane i czy proces inwestycyjny jest nadal w trakcie realizacji.

Po rozpoznaniu odwołania C. S. i A. S. Wojewoda Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zachodzi konieczność dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę a nie zaprojektowania innej, nowej inwestycji. W konsekwencji, dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe tylko w przypadku tożsamości inwestycji wymienionej w pozwoleniu na budowę inwestycji, której planowane odstępstwa dotyczą. Projekt zamienny musi zatem nawiązywać w swej treści do decyzji, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Zauważył, że istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do diametralnej zmiany przedmiotu zamierzenia poprzez choćby poszerzenie zakresu inwestycji zupełnie niezwiązane z pierwotnym kształtem inwestycji.

Organ wskazał, że inwestycja zatwierdzona w pierwotnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. dotyczyła przebudowy otworu okiennego na drzwi wejściowe na parterze budynku, prowadzące do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. K. [...] w B. (działka nr [...] w obrębie [...] miasta B.). Z rozwiązań przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym wynikało, że przebudowywany otwór okienny znajduje się w środkowej części ściany elewacyjnej frontowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], wprowadzono zmianę polegającą na objęciu zakresem inwestycyjnym także zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] na pomieszczenia użytkowe (sklep). Wojewoda podkreślił, że powyższa decyzja zmieniająca nie podlega ocenie w ramach wniesionego odwołania, gdyż zapadła na gruncie odrębnego postępowania.

Dalej organ zauważył, że wedle założeń projektu budowanego zamiennego zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji, projektowane roboty budowlane dotyczą już zgoła innego zamierzenia budowlanego, niż inwestycja zatwierdzona w decyzji pierwotnej. Projektowane zmiany polegają bowiem na utworzeniu odrębnego od dotychczas zaprojektowanego wejścia wraz ze schodami wiodącymi wprost do piwnicy i co istotne - zmianę sposobu użytkowania przynależnych do lokalu nr [...] pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy. Organ uznał, że powyższego zamierzenia inwestycyjnego nie sposób zakwalifikować, jako zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, ze względu na brak tożsamości pomiędzy zakresem przedmiotowym robót budowlanych wymienionym w projekcie zamiennym zatwierdzonym w zaskarżonej decyzji, a zakresem robót budowlanych zatwierdzonym w decyzji pierwotnej. Rozwiązania projektowe przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym nie nawiązują do robót pierwotnie zaprojektowanych. Organ zaznaczył, iż zamienny projekt budowlany może odnosić się wyłącznie do zakresu rozwiązań uprzednio wprowadzonych w pierwotnym projekcie budowlanym, nie stanowi natomiast narzędzia pozwalającego na wykonanie innej inwestycji niż projektowana.

Organ odwoławczy wskazał także na konieczność przedłożenia przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę aktualnego na dzień tego wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). W sytuacji, kiedy inwestycja obejmuje części wspólne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna wynikać z dwojakiego tytułu prawnego: z przysługującego inwestorowi prawa współwłasności oraz - zgody na przedmiotową inwestycję udzieloną przez pozostałych współwłaścicieli (przy zastosowaniu art. 199 k.c.). Organ wskazał na fakt zawarcia przez inwestora z Gminą w dniu [...] stycznia 2013 r. umowy o zmianie sposobu ustanowienia odrębnej własności lokalu nr 1 mocą której w skład lokalu nr [...] weszły jeszcze 4 pomieszczenia piwniczne o powierzchni użytkowej 52,30 mkw. a także na okoliczność, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2013 r. wyrażająca zgodę na wykonanie wskazanych tam robót budowlanych i zmianę przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych została udzielona przez jedynego, poza inwestorem, współwłaściciela tj. Gmina B.. W dniu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, współwłaścicielami nieruchomości wspólnej przy ul. K. [...] w B. oprócz inwestora i Gminy Bolesławiec, byli już także: J. i Ł. P. oraz C. i A. S.. Inwestor w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnej budynku, wymienił jako dokument z którego wynika zgoda współwłaścicieli, opisaną wyżej uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2013 r., o wyrażeniu zgody na inwestycję budowlaną Z. L. przez Gmina B..

Wojewoda stwierdził, że uchwała z dnia [...] stycznia 2013 r., (wskazana jako podstawowy w tej kwestii dokument), dotyczyła robót budowlanych o innym zakresie niż przewidziany w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Po pierwsze - Gmina B. nie wyraziła w tej uchwale zgody na rozbudowę budynku przy ul. K. [...] w B. o schody zewnętrzne projektowane przez inwestora. Po drugie - Gmina B. nie wyraziła także zgody, na włączenie w obręb projektowanego lokalu usługowego korytarza piwnicznego. Tymczasem, projektowany lokal usługowy obejmuje zarówno pomieszczenia piwniczne, jak i korytarz piwniczny - stanowiący część wspólną nieruchomości. W tych okolicznościach organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego wszelkie rozważania, czy kolejni współwłaściciele podtrzymali zgodę udzieloną wcześniej przez Gmina B. nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W kwestii możliwości wycofania zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania, Wojewoda zauważył, że odwołanie oświadczenia woli najpóźniej z chwilą złożenia tego oświadczenia (zob. art. 61 Kodeksu cywilnego), nie stanowi jedynej możliwości cofnięcia udzielonej zgody przez współwłaściciela nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, LEX nr 339429, jeśli organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym z powodu błędu swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 Kodeksu cywilnego). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli, złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowaną wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było.

Organ przywołał stanowisko Sądu zawarte w ww. wyroku, zgodnie z którym organ dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. L. .

Zarzucił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., błędne ustalenie okoliczności faktycznych, wyrażające się w szczególności w przyjęciu, że:

- zgodnie z założeniami projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją nr [...] Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] listopada 2015 roku, projektowane roboty budowlane dotyczą innego zmierzenia budowlanego niż inwestycja zatwierdzona w decyzji pierwotnej, co skutkowało kolejnymi błędnymi ustaleniami decyzji, wpływającymi na jej ostateczną treść, a mianowicie, że:

- inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- że wcześniej wyrażone zgody na inwestycję skarżącego, pozostają bez znaczenia dla planowanej zmiany projektu pierwotnego;

- że planowana obecnie zmiana wymaga, nowo wyrażonej zgody współwłaścicieli nieruchomości, mimo że aktualni współwłaściciele nieruchomości wspólnej nabywając prawo własności lokali oraz prawo współwłasności nieruchomości wspólnej w chwili nabywania tychże praw oświadczyli, że zapoznali się z podjętymi uchwałami wspólnoty mieszkaniowej, akceptują ich treść i zobowiązują się do realizacji ich postanowień, przez co weszli we wszelkie prawa i zobowiązania ich poprzednika prawnego.

Skarżący wskazał również na naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że planowana zmiana inwestycji, której dotyczyła decyzja Starosty Bolesławieckiego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nie stanowi odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tylko nową inwestycję budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 549/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, który stanowił materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane i został sformułowany w sposób negatywny.

Sąd zwrócił uwagę, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od przyjętego projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu, jest zależne od okoliczności sprawy. Jednak zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu (lub jego części) oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, (choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne). Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie, możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury czy usytuowania na działce.

Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne. Sąd uznał, że prezentowany pogląd znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku, gdy przedmiotem robót budowanych jest część obiektu stanowiąca wyodrębniony lokal.

Sąd I instancji wskazał, że mocą decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Starosta Bolesławiecki zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę drzwi wejściowych oraz budowę schodów zewnętrznych w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. K. [...] w B. Projekt budowlany obejmował swoim zakresem roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego otworu okiennego na drzwi wejściowe na parter, do lokalu nr [...], przez wykucie ściany w strefie podokiennej oraz na rozbudowie budynku poprzez wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do ww. wejścia. Decyzja ta została następnie, w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. a zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...], mieszczącego się na parterze ww. budynku na pomieszczenie użytkowe.

Na skutek umowy z dnia [...] stycznia 2013 r. zawartej pomiędzy inwestorem a Gminą B. doszło do zmiany odrębnej własności tego lokalu wraz ze zmianą udziałów w nieruchomości wspólnej, w wyniku czego, w skład przedmiotowego lokalu weszły pomieszczenia przynależne tj. 4 piwnice o numerach: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2.

Sąd zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane. Wniosek ten dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na budowę polegającej na przebudowie drzwi wejściowych oraz budowie schodów zewnętrznych. Zmiana miała polegać na budowie schodów do pomieszczeń piwnicznych, przebudowie okna na drzwi wejściowe zewnętrzne do piwnicy, zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych na lokal usługowo-handlowy. Również złożony projekt budowlany zamienny, przewidywał przebudowę pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowo-handlowy, wykonanie w elewacji budynku otworu drzwiowego do powyższego lokalu oraz - rozbudowę budynku o schody zewnętrzne.

Sąd dokonał porównania treści wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz załączonego do niego projektu, z projektami budowlanymi zatwierdzonymi decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. i uznał, że podzielił stanowisko Wojewody, że zaplanowane obecnie roboty budowlane, dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego niż inwestycja zatwierdzona we wcześniejszych projektach. Zdaniem Sądu, wówczas dotyczyła ona wyodrębnionej części obiektu mieszczącej się na parterze budynku obecnie dotyczy zaś części budynku, obejmującej pomieszczenia piwniczne, które w dacie wydawania przez organ decyzji z 2012 r. nie wchodziły w skład wyodrębnionego lokalu. Na brak tożsamości zamierzenia inwestycyjnego wskazuje także zakres planowanych robót, które wykonywane mają być w innej części obiektu budowlanego niż roboty budowlane objęte pozwoleniem z 2012 r. Dotyczy to zarówno wejścia, wraz ze schodami do piwnicy, które zlokalizowane zostanie w innym miejscu ściany frontowej budynku niż wcześniejsze wejście do pomieszczeń na parterze (w ten sposób pojawi się drugie wejście na tej ścianie), jak też zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych, które pierwotnie nie przynależały do lokalu nr [...]. Zmiany te praktycznie (nie prawnie) prowadzą do powstania kolejnego lokalu użytkowego z osobnym wejściem.

W ocenie Sądu I instancji, trafnie wywiódł organ odwoławczy, że przedstawione zamierzenie inwestycyjne, prowadzi do wykonania innej inwestycji niż projektowana pierwotnie i nie odnosi się do zakresu rozwiązań wprowadzonych uprzednio w zatwierdzonych projektach budowlanych. W wyniku projektowanych zmian naruszona została tożsamość pierwotnej inwestycji obejmującą jedynie część budynku na parterze.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że inwestor może, na każdym etapie procesu inwestycyjnego, zrezygnować z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę z uwagi na zmianę planów, jednak, nie powinien, doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, nie powiązanej z pierwotnym zamierzeniem. Sąd uznał, że w przypadku przedmiotowej sprawy, zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę, narusza dyspozycję art. 36a cytowanej ustawy, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji. Wobec powyższego zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 36a ustawy Prawo budowlane Sąd uznał za bezzasadny. Stwierdził, że w niniejszym przypadku, we wskazanym przez inwestora trybie, nie jest możliwe przyjęcie zmiany pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że powyższa okoliczność - niezależnie od trafności wywodów organu odwoławczego odnoszących się do kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną na cele budowlane - miała przesądzające znaczenie dla podjętego w niniejszej sprawie orzeczenia. Z tego też względu, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku dalsze zarzuty skargi wskazujące na błędne przyjęcie przez organ, że inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz że planowana obecnie zmiana wymaga wyrażonej na nowo zgody, mimo, że aktualni współwłaściciele nabywając lokal zapoznali się podjętym wcześniej uchwałami i zaakceptowali ich treść.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie zweryfikował w sposób prawidłowy zakresu robót, na wykonanie których wyraziła zgodę Wspólnota, wynikającego z uchwały z dnia [...] stycznia 2013 r., przyjmując, że nie obejmuje ona korytarza piwnicznego. Z załączonych dokumentów nie wynika bowiem, w sposób jednoznaczny, że ujęty w projekcie zamiennym korytarz stanowi część nieruchomości wspólnej a nie jest częścią pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr [...]. Wyrażone w tym względzie stanowisko organu kwestionuje skarżący, wskazując, że korytarz piwniczy - jako część wspólna nie został objęty opracowaniem. Takie stanowisko, przynajmniej w części, zdaje się potwierdzać projekt budowlany zamienny, w którym zaznaczono korytarz - jako dalszą część piwnicy nie objętą opracowaniem (patrz adnotacja na rysunku "rzut części piwnicy - schemat przebudowy"). Jednocześnie jednak, z tego samego dokumentu wynika, że w zakresie opracowania mieści się również korytarz o pow. 5,23 m2. Nie jest przy tym jasne, czy stanowi on część wspólną, czy przynależy do lokalu. Bez wyjaśnienia tej kwestii, brak było podstaw do formułowania tak kategorycznych stwierdzeń, jak uczynił to organ odwoławczy. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o naruszeniu prawa procesowego, art. 7 k.p.a., jednak - wobec przedstawionych wyżej wywodów - nie miało wpływu na wynik sprawy.

W kontekście dokonanej przez organ oceny zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, Sąd zaznaczył, że nie można pomijać, iż zgoda współwłaścicieli nieruchomości wspólnej upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. Z Niewiadomski Prawo budowlane komentarz, uwagi do art. 3 pkt 11 ustawy, także Wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. IV SA 1366/96). Z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, co podkreśla się w orzecznictwie, że tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt IISA/Po 1033/99, niepubl.). Oznacza to, że w każdym przypadku, omawiana zgoda musi przewidywać uprawnienie do wykonywania konkretnych robót i obiektów budowlanych. W tym kontekście Sąd uznał za zasadne zastrzeżenia Wojewody, że uchwała Wspólnoty z dnia [...] stycznia 2013 r. na którą powołuje się inwestor, nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych do pomieszczeń piwnicznych. W uchwale tej Wspólnota wyraziła zgodę na wykonanie "wejścia" do pomieszczania piwnicznego stanowiącego własność właściciela lokalu nr [...] - miejsce wykonania według szkicu - załącznik nr 1. We wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor wyraźnie natomiast wskazał, że zmiana polegać ma na "budowie schodów do pomieszczeń piwnicznych, przebudowie okna na drzwi wejściowe zewnętrzne do piwnicy", nie zaś na budowie "wejścia". Sąd stwierdził, że w takiej sytuacji nie można domniemywać, że zgoda Wspólnoty obejmuje również budowę schodów. Wejście najczęściej rozumiane jest jako drzwi, brama, przez które można wejść do jakiegoś pomieszczenia. To zaś wskazywałoby, że zgoda Wspólnoty ograniczona została tylko do wykonania drzwi wejściowych zewnętrznych do piwnicy (przebudowanych z okna). Sąd podkreślił, że nie jest jasne, w jakim znaczeniu Wspólnota użyła sformułowania "wejście" (którego rozumienie może być ograniczone tylko do samych drzwi). Na marginesie Sąd zauważył, że organy nie uzyskały załącznika graficznego nr 1 do ww. uchwały.

Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Skarżący formułując ten zarzut nie wyjaśnił konkretnie z jakich względów uznał, że organ dopuścił się naruszenia tych przepisów.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez niewłaściwą interpretację przywołanego przepisu, polegającą na błędnym definiowaniu przesłanek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności przesłanki tożsamości obiektu, warunkującej uznanie dopuszczalności procedury przewidzianej w tymże przepisie;

2. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zmiana ujęta w projekcie zamiennym sporządzonym przez A. S. z maja 2015 roku, nie stanowi odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tylko nową inwestycję budowlaną.

Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 7 k.p.a., które polegać ma na nieustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: czy ujęty w projekcie zamiennym korytarz stanowi część nieruchomości wspólnej (jak to wywodził Wojewoda), czy też stanowi część pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

• uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 P.p.s.a.

Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powyższy wyrok nie odpowiada prawu, został bowiem wydany z naruszeniem przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie wynikało z błędnej interpretacji przesłanek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności przesłanki tożsamości obiektu, warunkującej uznanie dopuszczalności procedury przewidzianej w tymże przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie, że zmiana ujęta w projekcie zamiennym sporządzonym przez A. S. z maja 2015 roku, nie stanowi odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tylko nową inwestycję budowlaną.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że wystąpił z wnioskiem w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane przed zakończeniem budowy a zamierzone odstępstwa dotyczyły wyłącznie zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia. W kontekście tego warunku skarżący spełnił wymóg stosowania regulacji z przytoczonego przepisu związany z etapem prowadzonego procesu budowlanego.

Skarżący w oparciu o art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazał, że do istotnego odstąpienia od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dochodzi gdy odstąpienie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) jak również wtedy, gdy nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Skarżący wskazał, jakie skutki dla istnienia poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć wydanie decyzji z art. 36 a ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta może bowiem spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 28 października 2015 r., VII SA/Wa 2971/14).

Skarżący kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę powoduje powstanie "zupełnie nowej inwestycji". Jego zdaniem, przesłanka tożsamości obiektu, pozwalająca na zatwierdzenie istotnych odstępstw od udzielonego pierwotnie pozwolenia, mimo jej zgodnego przywoływania w toku postępowania zarówno przez skarżącego, jak i Sąd Wojewódzki, została inaczej zinterpretowana.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się sugerować, iż zdaniem Sądu na skutek wprowadzenia do realizacji zmiany objętej projektem zamiennym z maja 2015 roku powstać miałby całkiem nowy, odrębny lokal użytkowy. Taka jednak argumentacja nie jest trafna. Tymczasem tak pod względem prawnym, jak i funkcjonalnym, zarówno pierwotne pozwolenie na budowę, jak też kolejne projekty zamienne dotyczą jednego lokalu, a mianowicie lokalu oznaczonego nr [...] położonego w budynku nr [...] przy ul. K. w B.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (tj. z dnia 30 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.) tylko samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości, przy czym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

W świetle obowiązującej definicji lokalu, jako nieuprawnione i chybione, zdaniem skarzącego, jawią się argumenty przytoczone w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, sprowadzające się do akcentowania odrębnego bytu pomieszczeń piwnicznych od pomieszczeń głównych lokalu.

Taka argumentacja pomija całkowicie, że żadne ze wskazanych pomieszczeń nie mogą stanowić odrębnego bytu, z mocy prawa bowiem stanowią funkcjonalną całość. Charakter pomieszczeń piwnicznych sprowadza się do funkcji uzupełniającej dla lokalu. Nie zmienia takiej oceny okoliczność, iż w okresie pomiędzy wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego doszło do zmian w zakresie udziałów w nieruchomości wspólnej, co było związane z wyodrębnieniem i zbyciem przez Gminę kolejnych lokali w budynku.

Skarżący uważa, że pomieszczenia piwniczne nie mogą stanowić odrębnego przedmiotu własności ani przedmiotu obrotu, a mimo określonych zmian, przykładowo związanych z dostępem to tychże pomieszczeń, w dalszym ciągu pozostają one jedynie pomieszczeniami przynależnymi do lokalu o określonej funkcji. Dlatego też wspomniane wyżej stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, traktujące te pomieszczenia jako odrębny byt, jest chybione.

W realiach sprawy zmiana objęta bieżącą procedurą sprowadza się zatem do utworzenia dodatkowego wejścia do lokalu od strony pomieszczeń piwnicznych i wykonania koniecznej infrastruktury związanej bezpośrednio z utworzeniem samego wejścia.

Oczywistym jest przy tym, co nabiera znaczenia w kontekście uwag Sądu Wojewódzkiego dotyczących konieczności legitymowania się przez inwestora niewątpliwym tytułem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że wejście to nie tylko wykuty w ścianie otwór, ale też, że wykonanie wejścia wiąże się z reguły z umocowaniem ościeżnic, zamocowaniem skrzydła drzwiowego, a także wykonaniem elementów związanych z umożliwieniem korzystania z tego wejścia, jakim są podesty czy też stopnie. Gdyby wymagać, aby każdorazowa zgoda na utworzenie nowego wejścia do budynku miała być niewątpliwa w sposób, jaki sugeruje Sąd w zaskarżonym wyroku, w każdym przypadku dochodzić by musiało do bardzo szczegółowego opisywania wejścia - jego rozmiarów, sposobu nawiązania do pozostałej części budynku, wykończenia, podestów, schodów, czy dokładnego opisu drzwi, jakie zostaną zastosowane. Stosowana praktyka nie jest jednak tak daleko idąca. Niewątpliwie w sytuacji, gdy wejście musi wiązać się z przyczyn obiektywnych z koniecznością utworzenia stopni (schodów), samo wyrażenie zgody Wspólnoty na utworzenie wejścia winno być rozumiane jako jednoczesna zgoda na wykonanie takich stopni. W innym przypadku zgoda byłaby bezprzedmiotowa.

Podchodzenie do określenia "wejście" w sposób tak ścisły, jak to sugeruje Sąd w zaskarżonym wyroku, podważałoby legalność każdego z elementów towarzyszących wykonaniu nowego otworu drzwiowego. Podważyć wszak można w ten sposób legalność umieszczenie skrzydła drzwiowego - wszak wejście nie musi być związane nawet z umieszczeniem drzwi, może to być sam otwór z wykończeniem tynkarskim.

W kontekście spełnienia kryterium legitymowania się przez inwestora posiadaniem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na dysponowanie nieruchomością wspólną wskazano, że zgoda ta wywodzi się z chwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. Zgoda ta pozostała aktualna także po wykupieniu lokalu nr [...] przez A. i C. S. Argumentacja ta doznaje wzmocnienia w świetle treści oświadczeń wymienionych złożonych przy czynności objętej aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2015 roku Rep. A nr [...], w którym to akcie notarialnym Państwo A. i C. S. złożyli oświadczenie, że zapoznali się z prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy o własności lokali oraz uchwałami podjętymi przez wspólnotę mieszkaniową, akceptują ich treść i zobowiązują się do realizacji ich postanowień. Uchwała ta nigdy nie została podważona i uchylona na skutek prawnie podjętych działań, nie została też zmieniona w drodze późniejszej uchwały Wspólnoty mieszkaniowej.

Oświadczenie to, złożone przez Państwa S. w akcie notarialnym, także nie zostało nigdy skutecznie uchylone, bowiem żadne z ich działań, mające na celu zniweczenie skutków podjętej w styczniu 2013 roku uchwały Wspólnoty, nie mogło w świetle obowiązującego prawa odnieść zamierzonego skutku. Gdyby dopuszczalne było jednostronne i wykonane post factum cofanie wcześniej wyrażonych zgód na dysponowanie nieruchomością oraz że wystarczające w tej mierze jest złożenie oświadczenia woli wyłącznie przez jednego z kilku i współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, to możliwe byłoby zablokowanie każdej inwestycji w Polsce. Niewątpliwie zagrażałoby to pewności obrotu gospodarczego oraz naruszałoby konstytucyjne prawo do ochrony praw nabytych.

Zdaniem skarżącego, zaskarżony wyrok nie powinien się ostać, gdyż objęte projektem zamiennym prace budowlane spełniały wszelkie kryteria konieczne do uznania, iż mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu.

Nadto w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia prawa procesowego, a konkretnie przepisu art. 7 k.p.a. Jeżeli bowiem istniały w sprawie jakiekolwiek wątpliwości co do tego, czy ujęta w analizowanym projekcie zamiennym część kondygnacji piwnicznej obejmuje także część nieruchomości wspólnej, czy też, co kategorycznie potwierdza inwestor - obejmuje wyłącznie część pomieszczeń przynależnych do lokalu nr [...] - to okoliczności te winny podlegać sprawdzeniu i jednoznacznemu ustaleniu. Skarżący nie podziela argumentacji, zgodnie z którą zaniechanie w tym względzie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. O braku naruszenia wskazanego przepisu można by bowiem mówić jedynie wówczas, gdyby organ administracji lub też Sąd nie powzięły wątpliwości, a tak winno być zdaniem skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna Z. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wprowadzona art. 36a ustawy Prawo budowlane regulacja przewiduje możliwość dokonania przez inwestora korekty projektu budowlanego, która wynika z potrzeby zmiany rozwiązań projektowych przewidzianych w dotychczasowym projekcie zatwierdzonym wydaną już decyzją o pozwoleniu na budowę. Ma zatem sprawić, że w razie pojawienia się w toku prac budowlanych konieczności weryfikacji projektu budowlanego możliwa będzie jego zmiana i wydanie odpowiadającego mu pozwolenia na budowę.

Słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, że wystąpienie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może dotyczyć sytuacji, kiedy budowa obiektu została już zakończona ani sytuacji, kiedy przedstawione odstępstwa od projektu budowlanego zostały już wykonane. Działania te wykluczają zastosowanie tej regulacji.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, należy rozumieć wszelkie zmiany w zakresie:

– projektu zagospodarowania działki lub terenu,

– charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

– zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

– zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

– ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane.

Niewątpliwie wykonanie wejścia do lokalu nr [...] przy ul. K. [...] na działce nr [...] w B. z poziomu piwnicy, wykonanie chodników na tej działce prowadzących do wejścia na poziomie wysokiego parteru i do wejścia do piwnicy, wykonanie schodów prowadzących do piwnicy oraz zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń przynależnych do lokalu nr [...] tj. piwnic o powierzchni 52.60 mkw na pomieszczenia usługowe, stanowi istotną ingerencję w dotychczasowy projekt budowlany będący podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2012 r. Wskazać należy, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. dotyczyła pozwolenia na przebudowę drzwi wejściowych oraz budowę schodów zewnętrznych w opisanym budynku. Projekt budowlany obejmował swoim zakresem roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego otworu okiennego na drzwi wejściowe na parter, do lokalu nr [...], przez wykucie ściany w strefie podokiennej oraz na rozbudowie budynku, poprzez wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do ww. wejścia. Wobec powyższego miało powstać wejście do lokalu nr [...], znajdującego się na podwyższeniu od strony środkowego okna, do którego miały prowadzić schody wejściowe. Na wykonanie tych robót inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Zastosowanie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest możliwe w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zastosowanie tej regulacji nie może doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Tożsamość przykładowo dotyczyć powinna kubatury obiektu czy usytuowania na działce. Jednak o zachowaniu tożsamości pomiędzy obiektem, którego dotyczy pierwotne pozwolenie na budowę a obiektem, który jest przedmiotem wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji mogą orzec także na podstawie innych okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą.

Wykonany obiekt zgodnie ze zmienionym projektem budowlanym będzie różnił się od zaprojektowanego pierwotnie lecz jego istotne cechy takie jak kształt, wygląd elewacji, rozmiary, rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe pozostają w istotnym stopniu tożsame. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z brakiem tożsamości co powinno skutkować odmową wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z art. 36a ustawy Prawo budowlane.

Jak już wcześniej wspomniano decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2012 r. dotyczyła przebudowy drzwi wejściowych poprzez wykonanie wejścia do lokalu nr [...] położonego na parterze po części poprzez istniejący otwór okienny oraz wykucie otworu w ścianie zewnętrznej w strefie pod okiennej a także wybudowania schodów do tego wejścia z uwagi na obniżenie poziomu terenu względem podłogi na parterze. Dotyczyło to środkowego okna znajdującego się na ścianie od strony ul. K.

Wskazana decyzja zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym ma zostać zmieniona w ten sposób, że roboty budowlane będą dotyczyły budowy schodów wejściowych do piwnicy wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych na pomieszczenia usługowe. Przewiduje się umieszczenie drzwi wejściowych po części w istniejącym otworze okiennym oraz w wykutym otworze ściany zewnętrznej w strefie podokiennej z bezpośrednim wejściem do pomieszczeń lokalu nr [...] ale zlokalizowanych w piwnicy. Ze względu na obniżenie poziomu podłogi piwnicy względem otaczającego terenu projektuje się schody zewnętrzne żelbetowe. Schody te kolidują z linią kablową energetyczną [...]. W ramach budowy schodów wykonany miałby zostać wykop, murki oporowe i wylane schody żelbetowe.

Z porównania zakresu robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. oraz robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym z maja 2015 r. wynika, że przewidziane prace dotyczą zgoła innej części lokalu nr [...] tj. pomieszczeń piwnicy. Schody zewnętrzne nie prowadzą do poziomu parteru a są to dodatkowe schody prowadzące do poziomu piwnicy. Wejście do lokalu (piwnicy) zlokalizowane jest po lewej stronie elewacji a nie jak w poprzednim projekcie w środkowej części. Schody będą wykonane w wykopie poniżej gruntu a poprzednie prowadziły w górę ponad poziom terenu do podwyższonego parteru.

Mając powyższe na uwadze, wbrew stanowisku skarżącego, że planowane roboty budowlane nie prowadzą do powstania nowego obiektu a są jedynie istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, uznać należało, że zaistniały stan rzeczy nie może być kwalifikowany, jako żadne z odstąpień, o których mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie ma w tym przypadku znaczenia czy zamierzone odstępstwa od projektu budowlanego są istotne, czy też nie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, że nie została zachowana tożsamość pomiędzy obiektem objętym zakresem robót budowlanych jakie przewidywało pierwotne pozwolenie a obiektem, którego dotyczą aktualnie prezentowane roboty budowlane. W pierwszym przypadku chodziło o roboty budowlane na poziomie parteru (wejście do lokalu nr [...]) po schodach nad poziomem terenu. W drugim o roboty budowlane na poziomie piwnicy (wejście do lokalu nr [...]) po schodach poniżej poziomu terenu. Zmianie uległa także lokalizacja wejścia do lokalu nr [...] gdyż nie jest to okno po środku ściany zewnętrznej ale po lewej stronie tej ściany. W wyniku takiego zabiegu na podstawie pierwotnego pozwolenia faktycznie powstaną dwa wejścia do lokalu nr [...] z poziomu parteru i z poziomu piwnicy. Powstaną więc dwa lokale użytkowe z oddzielnymi wejściami.

Nie można zatem przyjąć, że projektowane zamierzenie sprowadza się li tylko do istotnych odstępstw. W ocenie NSA, słusznie uznał organ odwoławczy i Sąd I instancji, że zamierzone roboty budowlane będą prowadziły do powstania innego, odrębnego od poprzedniego, obiektu budowlanego. Nie można było przyjąć, że projektowane roboty budowlane dotyczą jedynie takiego samego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę z [...] marca 2012 r. O odstąpieniu od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w tym pozwoleniu i obiektu, którego odstępstwa dotyczą. Taka sytuacja, zdaniem NSA, w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a zatem zastosowanie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec braku przesłanki tożsamości obiektów było niemożliwe i skutkowało odmową zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy, bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07).

Mając na uwadze skutki ewentualnej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wydanie takiej decyzji doprowadziłoby do tego, że powstałyby dwa wejścia do lokalu nr [...] z poziomu wysokiego parteru oraz z poziomu piwnicy w odrębnych lokalizacjach. W istocie więc za pomocą pierwotnej decyzji i decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę dwóch odrębnych obiektów (dwóch wejść, dwóch schodów) prowadzących do dwóch lokali formalnie, z uwagi na umowę o zmianie odrębnej własności lokalu nr [...]) występujących jako lokal nr [...]. Działanie skarżącego doprowadziłoby do przeprowadzenia dwóch odrębnych od siebie inwestycji w ramach lokalu nr [...] bez potrzeby uzyskiwania dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan rzeczy jest niezgodny z art. 28 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zasadą jest, że prace budowlane prowadzone mają być zgodnie z projektem a uwzględnienie istotnych odstępstw powinno być rozpatrywane w kategoriach wyjątku i nie powinno prowadzić do wykładni rozszerzającej prowadzącej do wydania w trybie art. 36 a ust. 1 decyzji o zmianie pozwolenia na budowę będącego w istocie pozwoleniem na budowę nowego obiektu. Niedopuszczalne jest zatem prowadzenie nowej, odrębnej od poprzedniej inwestycji w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę, twierdząc, że nowa inwestycja mieści się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1861/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli pomiędzy dwoma projektami zachodzi rozbieżność w zakresie kubatury obiektów przedsięwzięcia, a przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, oznacza to, że nie może być mowy o tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu oznaczonego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zmiana projektowanego przedsięwzięcia w istocie zmierza do realizacji całkiem odmiennego, nowego projektu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1924/06, wyrok NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1264/15 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.l).

W związku z powyższym wybudowanie dodatkowego (poza tym na parterze) wejścia do lokalu nr [...] z poziomu piwnicy a także schodów tam prowadzących oraz zmiana sposobu użytkowania piwnic (a nie parteru) należało traktować jako zgoła odmienną inwestycję od wskazanej w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i uzyskać na nią odrębne pozwolenie na budowę. Wadliwe było twierdzenie skarżącego, że ta nowa inwestycja kwalifikuje się jako istotne odstępstwo z art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i nie doprowadzi do powstania nowej inwestycji. Tym samym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie z pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności istotnych dla sprawy poprzez brak ustalenia czy ujęty w projekcie zamiennym korytarz stanowi część nieruchomości wspólnej (jak to wywodził Wojewoda), czy też stanowi część pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr [...], NSA stwierdza, że dokonywanie powyższych ustaleń tak przez organ jak i przez Sąd I instancji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która dotyczyła ustalenia czy prace wskazane w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym można uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego poprzednią decyzją o pozwoleniu na budowę projektu. Przesądzające było zatem czy wystąpiły przesłanki z art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane a nie kwestia ustalenia czy projekt budowlany obejmował część wspólną nieruchomości (korytarz piwnicy) czy jedynie lokal nr [...] będący własnością inwestora. Zarówno pozytywne jak i negatywne ustalenie w tym zakresie nie miało wpływu na ustalenie tożsamości obiektu objętego pracami budowlanymi w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 2012 r. i w oparciu o zmieniony projekt budowlany z maja 2015 r.

Podobnie bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie organu a następnie Sądu I instancji pozostaje ustalenie czy inwestor dysponował skuteczną zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w B. na prowadzenie robót wskazanych w projekcie budowlanym z maja 2015 r. i wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2015 r.

Obowiązkiem inwestora jest wykonywanie prac budowlanych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Jeżeli inwestor zamierza wykonać inne prace budowlane niż objęte posiadanym pozwoleniem na budowę, a więc zamierza zrealizować projekt budowlany różny od zatwierdzonego, to w sytuacji, gdy miał zgodę na wykonanie określonych robót budowlanych na nieruchomości wspólnej, a prace te są lub mają być inne niż objęte uprzednio wyrażoną zgodą, musi on uzyskać nową zgodę, dotyczącą konkretnych prac. Skoro wskutek dokonanych odstępstw konieczne jest wykonanie robót innych niż objęte zgodą, to niezbędne jest uzyskanie zgody współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z projektu budowlanego zamiennego.

Z powyższego wynika, że ustalenie posiadania przez inwestora zgody na prace dotyczące nieruchomości wspólnej byłoby konieczne gdyby organ zamierzał wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Skoro jednak przesłanki warunkujące wydanie tej decyzji zawarte w art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, jak wyżej wskazano, nie zostały spełnione, to definitywne rozstrzyganie o posiadaniu zgody współwłaścicieli na inwestycję nie miało wpływy na wydane rozstrzygnięcie. Ani pozytywne ani negatywne ustalenie nie zmieniłoby przesądzającego sprawę ustalenia, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora prowadził do wykonania nowej inwestycji a nie sprowadzał się jedynie do istotnych odstępstw od poprzednio zatwierdzonego projektu, co nie spełniało przesłanki tożsamości z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Na marginesie należy zaznaczyć, że formalne powiązanie lokalu nr 1 znajdującego się na parterze kamienicy przy ul. K. [...] działka [...] w obrębie [...] w B. z przynależnymi do niego piwnicami, na podstawie umowy o zmianie odrębnej własności tego lokalu nie powoduje, że jakakolwiek inwestycja w ramach tak rozumianego lokalu nr [...] będzie tożsama z lokalem nr [...], który pierwotnie obejmował jedynie część parteru nieruchomości.

Tożsamość obiektu oznaczonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą nie wyraża się jedynie w oznaczeniu numeru lokalu w zakresie, którego będą dokonywane odstępstwa. Tożsamość ma dotyczyć obiektu, który był przedmiotem pierwotnego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie obiekt ten stanowiło wejście do lokalu na parterze i schody zewnętrzne prowadzące do tego wejścia a nie lokal nr [...] przy ul. K. [...] w B. jako taki. Odstępstwem w ramach tak określonego obiektu byłoby np. poszerzenie drzwi wejściowych czy inne rozwiązanie wejścia poprzez schody np. rampa. Zaprezentowane przez skarżącego rozumienie tożsamości obiektu z pozwolenia na budowę w ramach istotnego odstępstwa wypacza istotę zmiany pozwolenia na budowę jednoznacznie prowadzi do wykonania nowej inwestycji w ramach lokalu nr [...], której poprzednie pozwolenia nie przewidywało.

Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.