Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 970/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 453/09 w sprawie ze skargi E.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XLV/458/2006 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. J. na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 453/09, oddalił skargę E.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XLV/458/2006 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, E.J. , złożyła do sądu administracyjnego skargę na uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim: z dnia 25 sierpnia 2004 r., Nr XXIII/230/2004 (w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z dnia 28 czerwca 2006 r., Nr XLV/458/2006 (w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz z dnia 28 lutego 2007 r., Nr VI/33/2007 (w sprawie aktualności Studium), w takiej części, w jakiej pozostają one sprzeczne z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r., rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006.

W odniesieniu do uchwały Nr XLV/458/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostosowaniu treści tej uchwały do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.J. na uchwałę Nr XLV/458/2006 Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej. Postanowienia studium są bowiem kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast nie są adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jako akt planowania, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych ani uprawnień tych podmiotów.

Od powyższego wyroku E.J. złożyła skargę kasacyjną wnosząc "o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański" w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą z dnia 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającą o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany tegoż Studium, a stanowiącą załącznik nr 3 do uchwały z tego samego dnia o Nr XLV/458/2006, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie od Rady Miasta Pruszcza Gdańskiego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1772/08 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż sądowi.

Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że błędna jest przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według której, ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można naruszyć interesu prawnego skarżącej. Sąd II instancji podkreślił, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić.

W ocenie NSA, na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przywołanych tam innych przepisów, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę E.J. oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia spełnione zostały wymogi formalne skargi. Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu [...] października 2007r. wpłynęło ono do Rady miasta w dniu [...] października 2007r. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wystosowane wezwanie. Skarga została wniesiona do Sądu w dniu [...] listopada 2007r. a więc w terminie określonym w przepisie art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała o zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Pruszcz Gdański jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Obowiązkowym, w myśl postanowień ustawy, załącznikiem do uchwały jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 12 ust. 1 ustawy).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała rady miasta Pruszcza Gdańskiego nie mogła natomiast naruszyć interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Treść zaskarżonej uchwały o zmianie Studium nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej. Sąd wskazał, że uchwała ta nie ogranicza żadnego wynikającego z norm prawa materialnego prawa skarżącej, w tym prawa własności do nieruchomości, której jest właścicielką, uchwała nie ogranicza praw do terenu, na którym nieruchomość jest położona, nie zmienia też dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz możliwości jej zagospodarowania. Żadne z postanowień uchwały, a więc rozwiązań przyjętych w Studium nie ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia w przyszłości. Następnie Sąd wskazał, że postanowienia Studium w ogóle nie dotyczą nie tylko nieruchomości skarżącej, ale też nie dotyczą ulicy [...], czy też powoływanej w Studium ul. [...], nie wprowadzają tam żadnych nowych rozwiązań, w tym komunikacyjnych, które mogłyby wpłynąć na sytuację prawną skarżącej.

Obawy skarżącej, że postanowienia Studium wprowadzają lub wprowadzą w przyszłości zwiększony ruchu samochodowy w ul. [...] w związku z budową obwodnicy Pruszcza, albowiem kierowcy będą korzystać z opisanego w skardze skrótu, nie mogą oznaczać w świetle zapisów uchwały i wobec treści cyt. przepisu art. 101 ust. 1 że interes prawny skarżącej został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony.

Sąd podkreślił też, że żaden przepis prawa nie daje właścicielowi nieruchomości położonej w obszarze objętym uchwałą o uchwaleniu Studium, jak i planu miejscowego prawa do skutecznego żądania oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystania terenu, dotyczy to również domagania się oczekiwanych rozwiązań komunikacyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej i w konsekwencji nie naruszyła jej interesu prawnego. Stąd brak jest legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie mającej swoje oparcie w cyt. przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Tym samym wobec braku legitymacji skargowej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie mógł badać zarzutów skargi, albowiem zarzuty skargi, w tym dotyczących naruszenia procedury uchwalania Studium mogły by podlegać ocenie dopiero wówczas gdyby został naruszony interes prawny skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.J. , zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 21, art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 74 Konstytucji i art. 8, art.85 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska oraz w zw. z § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XLV/458/2006 w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, zwana dalej uchwałą o zmianie studium, nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżących;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez niedostosowanie treści uchwały o zmianie studium, do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Pruszcz Gdański, a stanowiącą załącznik nr 3 do. uchwały z tego samego dnia nr XLV/458/2006, zwaną dalej uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o "stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały o zmianie studium w takiej części, w jakiej pozostaje ona sprzeczna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag", względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Rady Miasta Pruszcz Gdański na rzecz skarżących, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wnosząc o jej uwzględnienie.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca kasacyjnie E.J. przedstawiła swoje uwagi do protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Pruszcz Gdański oraz w prognozie oddziaływania na środowisko z dnia 27 maja 2010 r., załączając wydruk tego protokołu ze strony internetowej Urzędu Miasta Pruszcz Gdański.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżąca posiadała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim.

Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, dokonać oceny czy przedmiotową uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej.

Z uwagi na fakt, że kwestia wypełnienia przez skarżącą wymogów formalnych skargi jest w niniejszej sprawie bezspornym, w tym miejscu wystarczającym jest wskazanie, że sprawa ta mieści się w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej, skarżąca bezskutecznie wezwała organ administracji do usunięcia zarzucanego naruszenia, a sama skarga złożona została z zachowaniem terminu ustawowego.

Kwestią sporną, którą kwestionuje autorka skargi kasacyjnej jest natomiast przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, co z kolei wskazuje na brak zdolności skargowej skutkujący oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela argumentu skarżącej kasacyjnie w tym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym najważniejszymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi.

O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić tylko wówczas, gdy zaistnieje realne zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Istotnym jest, że naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08, LEX Nr 490092).

Przenosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała tymczasem, aby uchwała rady miejskiej w Pruszczu Gdańskim w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego naruszała jej interes prawny. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał, że przedmiotowa uchwała naruszyła jakąkolwiek normę materialnoprawną, co wskazywałoby na naruszenie interesu prawnego, ale nawet nie wykazał, że posiada taki interes prawny. Postanowienia studium nie tylko nie dotyczą nieruchomości której właścicielką jest skarżąca, ale nie dotyczą nawet ulicy [...] przy której nieruchomość ta jest położona. Zaskarżona uchwała nie wprowadza na drodze tej żadnych nowych rozwiązań komunikacyjnych, które mogłyby wpłynąć na sytuację prawną skarżącej. Co istotne nie uległ zmianie, na co również wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, status ul. [...] która pozostaje drogą lokalną o charakterze dojazdowym do osiedla. Co więcej wskazać należy, że żadna norma prawa materialnego nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości niezmiennego stanu w zakresie działek nienależących do niego o ile nie uniemożliwia to dotychczasowego korzystania z nieruchomości, czego skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazała. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty w istocie dotyczą sprawy in meriti podczas gdy Sąd pierwszej instancji uznając, że brak jest legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Pruszczu Gdańskim i oddalając skargę nie rozpoznawał sprawy merytorycznie. Wskazania wymaga, że już obecnie nieruchomość skarżącej położona jest przy drodze publicznej, a więc na której chociażby hipotetycznie natężenie ruchu może znacznie wzrastać z różnych względów. Zrealizowanie inwestycji o której mowa w zaskarżonej uchwale, może wpłynąć na zwiększenie ruchu na tejże ulicy, jednak może spowodować również sytuację wręcz odwrotną. Nawet jednak jeśli w przyszłości wzrosłoby natężenie ruchu na tej drodze i to w sposób znaczący to i tak okoliczność ta nie mogłaby zostać uznana jako uzasadniająca przyznanie stronie zdolności skargowej, albowiem możnaby tu mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącej, w żadnym zaś razie prawnego.

Reasumując wskazać należy, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 1, albowiem jak niewadliwie uznał Sąd pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie ogranicza żadnego wynikającego z norm prawa materialnego prawa skarżącej, w tym co wymaga podkreślenia nie ogranicza praw do terenu, na którym nieruchomość skarżącej kasacyjnie jest położona oraz nie zmienia dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz możliwości jej zagospodarowania.

Jednocześnie odnosząc się zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku albowiem Sąd pierwszej instancji wobec uznania braku legitymacji skargowej i oddalenia z tego powodu skargi, nie badał zarzutów o charakterze merytorycznym, a więc nie mógł powołanych przepisów naruszyć. Z tego samego względu nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty wskazane zarówno w piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, który sam nie wnosił skargi, zaś jego oświadczenie o poparciu skargi podmiotu, co do którego stwierdzono brak legitymacji materialnoprawnej, nie obliguje sadu do przystąpienia do oceny legalności kwestionowanej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 654/08, niepubl.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.