Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1795/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 10
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2593/12 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i umarza postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] podpisaną przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał skarżącemu J.P. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4 788,75 zł, w tym środki unijne 3 829,69 zł, środki krajowe 959,06 zł.

Płatność została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta, trzykrotnie, w łącznej wysokości: 14 472,50 zł: - I płatność – 4 788,75 zł w dniu 28 marca 2007 r., - II płatność – 4 491,87 zł w dniu 8 kwietnia 2008 r., - III płatność – 5 191,88 zł w dniu 9 kwietnia 2009 r.

Po wykonaniu przez beneficjenta przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz złożeniu oświadczenia o realizowaniu przedsięwzięć do J.P. została wysłana z Biura Powiatowego ARiMR w S. informacja z dnia 11 marca 2010 r. o kontynuowaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku. W dniu 6 kwietnia 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta wpłynęła kwota 5 130,63 zł.

Dnia 11 kwietnia 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął akt notarialny – umowa darowizny z dnia 7 marca 2011r. (rep. A Nr 1007/2011), z którego wynikało, że wnioskodawca wraz z małżonką przekazali całe gospodarstwo rolne na rzecz syna – M.P.

Wobec powyższego w dniu [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję Nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, a 7 lipca 2011 r. organ II instancji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że przyczyną wstrzymania płatności było złożenie do Biura Powiatowego ARiMR w S. aktu notarialnego – umowy darowizny z dnia 7 marca 2011 r. (Rep. A Nr [...]) z którego wynikało, że skarżący wraz z małżonką przekazali całe gospodarstwo rolne na rzecz syna – M.P.

Wojewódzki Sad Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1849/11 oddalił skargę J.P. na decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Zastępca Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, ustalił J.P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2007r., w wysokości 19 603,13 zł.

Od tej decyzji J.P., złożył w dniu 19 lipca 2012r. do Prezesa ARiMR pismo zatytułowane "odwołanie", które następnie zostało przekazane do M. Oddziału Regionalnego ARiMR. Wobec tego, iż postępowanie odwoławcze od decyzji Zastępcy Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR, działającego z upoważnienia Prezesa ARiMR, Nr NT/11/12 z 3 lipca 2012 r. nie zostało zakończone przed dniem 1 sierpnia 2012 r., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzył jako bezprzedmiotowe to postępowanie odwoławcze ze względu na utratę przez organ, tj. Prezesa ARiMR w toku postępowania właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został przekazany Dyrektorowi M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., celem rozpatrzenia.

Decyzją z [...] października 2012 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznawana jest producentowi rolnemu, który zobowiąże się do nieprzenoszenia własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Natomiast jeżeli producent rolny przeniósł własność gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi (§ 10 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r.), z jedynym zastrzeżeniem przewidzianym w § 11, lecz w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki tam wskazane.

Organ wskazał również, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 39 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE L. 153), zgodnie z którym w szczególnych przypadkach wymienionych w tym przepisie ( kategorie siły wyższej), płatność nie musi być wstrzymana. W odniesieniu do płatności niskotowarowych odpowiednia regulacja została zawarta w § 9 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., zgodnie z którym, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa m.in. z powodu długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona. Przepis wymaga jednak również oświadczenia producenta rolnego o zaistnieniu wyjątkowych okoliczności. Organ podkreślił, że okoliczności, o których mowa w § 9 i zawarte w nich zastrzeżenia, odnosząc się m.in. do długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego, mogłyby być wzięte pod uwagę wyłącznie w przypadkach w tym przepisie określonych, tj., jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków zawartych w § 8 ust. 1.

W sprawie nie zaistniały również okoliczności skutkujące brakiem obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, wymienione w art. 73 ust. 4 i w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Płatność niskotowarowa została bowiem przyznana prawidłowo, natomiast producent rolny nie dotrzymał zobowiązania do nieprzenoszenia własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Realizacja płatności nie nastąpiła zatem wskutek błędu organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi J.P., uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z uwagi na rozpoznanie środka odwoławczego od decyzji Prezesa ARiMR przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji dokonał jednak również oceny decyzji organu I instancji z dnia 3 lipca 2012 r. i stwierdził, że w postępowaniu prowadzącym do jej wydania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sad uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gdyż płatność niskotowarowa została przyznana prawidłowo, natomiast producent rolny nie dotrzymał zobowiązania do nieprzenoszenia własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Realizacja płatności nie nastąpiła więc wskutek błędu organu.

Sąd wskazał ponadto na treść art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W przypadku skarżącego wypłata płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 28 marca 2007 r. (I rata płatności), 8 kwietnia 2008 r. (II rata płatności), 9 kwietnia 2009 r. (III rata płatności) oraz 6 kwietnia 2010 r. (IV rata płatności). Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych zostało doręczone w dniu 13 grudnia 2011 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Również decyzja Prezesa ARiMR z dnia 3 lipca 2012 r., została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 9 lipca 2012 r. przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Zatem w przedmiotowej sprawie skarżący został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Natomiast od daty pierwszej raty płatności (w dniu 28 marca 2007 r.), do daty pierwszego powiadomienia J.P. przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności z tytułu wpierania gospodarstw niskotowarowych upłynęło więcej niż cztery lata.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżący złożył podpis pod oświadczeniem, iż znane są mu zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz że jest świadomy skutków niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Wiedział, iż przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności skutkuje wstrzymaniem i zwrotem płatności. Przekazując gospodarstwo przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności niskotowarowej dla tego gospodarstwa, posiadał informację, iż T.P. nie znajduje się na liście wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna.

WSA wskazał również na treść art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, zgodnie z którym bez uszczerbku dla rzeczywistych okoliczności, które należy uwzględnić w indywidualnych przypadkach, Państwa Członkowskie mogą uznać, w szczególności, następujące kategorie siły wyższej: a) śmierć rolnika; b) długoterminową niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; d) klęskę żywiołową poważnie dotykającą grunty rolne gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) chorobę epizootyczną dotykającą część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich.

Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Ten termin może zostać przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. W odniesieniu do płatności niskotowarowych odpowiednia regulacja zawarta została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w § 9 ust. 2 pkt 1. Ustawodawca przewidział, iż w sytuacji podobnej jak we wskazanym art. 39 rozporządzenia nr 817/2004, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa, m.in. z powodu długotrwałej niezdolności do pracy producenta rolnego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona. Przepis ten wymaga oświadczenia producenta rolnego o zaistnieniu tych okoliczności. Koniecznym jest, w przypadku wystąpienia tych okoliczności, powiadomienie właściwego organu w określonym terminie. Jeżeli producent rolny nie dopełnił tego wymogu, ustalenie przez organ zaniechania działalności rolniczej obliguje do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności i nie ma żadnego znaczenia wówczas przyczyna, dla której producent rolny jej zaniechał.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika to z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 maja 2013 roku, po podpisaniu aktu notarialnego w dniu 7 marca 2011 r., zgłosił się do Oddziału Regionalnego ARiMR informując o przyczynach przekazania gospodarstwa rolnego czym była długotrwała niezdolność do pracy jego i jego żony. Pracownik organu miał skserować akt notarialny konsultując sytuację z Kierownikiem ARiMR.

Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności właściwy w sprawie Kierownik Biura powiadomił stronę o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. i prowadził postępowanie, umożliwiając stronie obronę jej interesów.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9 oraz 77 k.p.a.

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. jedn. Dz. U. 2012 poz. 1164 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że to organ powinien przeprowadzić czynności wyjaśniające, czy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności,

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz,. 634, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR nie był uprawniony do wydania decyzji, jako organ II instancji, co doprowadziło do przyjęcia, że ww. organ naruszył przepisy o właściwości,

4. prawa materialnego, tj. art. 39 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności niskotowarowych poprzez jego błędną interpretację i wadliwe zastosowanie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak przesłanek do jego zastosowania,

5. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie, podczas gdy ze zmiany przepisów o właściwości, o których mowa w pkt 3 skargi i niezakończenia postępowania odwoławczego przed datą wejścia w życie zmiany przepisów (1.08.2012 r.) wynika, że postępowanie przed Prezesem ARiMR należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe i polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia przepisów o właściwości, podczas gdy naruszenie takie nie nastąpiło,

6. przepisów postępowania, tj. art. 65 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, podczas gdy w związku ze zmianą przepisów o właściwości, o których mowa w pkt 3 skargi należało przekazać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, tj. Dyrektorowi M. Oddziału Regionalnego ARiMR,

7. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia przepisów o właściwości, podczas gdy naruszenie takie nie nastąpiło,

8. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa o właściwości,

9. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, podczas gdy naruszenie takie nie nastąpiło.

10. nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia sprzeczności między wyjaśnieniami skarżącego na rozprawie przed WSA a zgromadzoną dokumentacją, co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez Sąd poprzez niezastosowanie, art. 14 k.p.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd błędnie uznał, jakoby decyzja nr [...] z dnia [...] października 2012r. wydana przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego w W. w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji Prezesa ARiMR wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu uwadze WSA całkowicie umknął fakt, że art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2012r. tj. po wniesieniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przed wydaniem decyzji ostatecznej. Z artykułu 13 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych ustaw, wynika wprost, że jej artykuł 5 obejmujący nowelizację ustawy o Agencji, w tym przepisu art. 29 tej ustawy, wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 2012r. Zarazem brak we wskazanej regulacji podstaw do przyjęcia, że art. 29 ust. 2 w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw, w których nieostateczną decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych płatności wydano w okresie obowiązywania art. 29 ust. 2 w poprzednim brzmieniu. Do takich wniosków prowadzi również treść art. 10 ustawy zmieniającej, gdyż wymieniony przepis nie obejmuje takich stanów faktyczno – prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Kwestią o podstawowym znaczeniu jest dokonanie oceny, czy prawidłowe było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2012r. wydanej wskutek wniesienia przez J.P. do Prezesa ARiMR w dniu 19 lipca 2012r. pisma zatytułowanego "odwołanie", które zostało przekazane Dyrektorowi M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. do rozpatrzenia. Innymi słowy, czy w rozpoznawanej sprawie to Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR był organem właściwym do rozpatrzenia środka odwoławczego do decyzji Prezesa Agencji z dnia [...] lipca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) w art. 5 pkt 1 i art. 13 pkt 2 zmieniła przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej ustawa o ARiMR), z dniem 1 sierpnia 2012r. Nowelizacja ta wprowadziła zmianę organu właściwego w sprawach ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Oznacza to w sprawie, że w odniesieniu do płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, organem właściwym pierwszej instancji jest od dnia 1 sierpnia 2012 r. właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zmianie tym samym uległ również tryb weryfikacji tego rodzaju decyzji. Strona niezadowolona z decyzji może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, to jest do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W przeciwieństwie do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustawa nowelizująca nie zawarła przepisów przejściowych w zakresie postępowań, które dotyczą płatności stanowiących przedmiot rozpoznawanej sprawy. Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w dotychczasowych przepisach prawnych, zgodnie z wymogami legislacji powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym /z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej/, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.).

W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97, ONSA z 1998 r., z. 1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii interpretacyjnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 1997, z. 1).

To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast.; K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W tym miejscu należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 sierpnia 2012 r., czyli w dniu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej, podstawą jej wydania był między innymi art. 29 cytowanej wyżej ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który stanowił, że decyzję wydaje Prezes Agencji, który do jej wydania mógł upoważnić pracowników Agencji, zaś strona niezadowolona z tej decyzji mogła się zwrócić do Prezesa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego zastosowanie miały odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Według nowego brzmienia cytowanego wyżej art. 29, decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego Agencji. W konsekwencji tej zmiany środkiem odwoławczym od takiej decyzji stało się odwołanie według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji jako organu wyższego stopnia. Zmiana przepisów powinna być zatem interpretowana w ten sposób, że przewidziana w niej właściwość organu I instancji skutkuje zmianą rodzaju środka zaskarżenia oraz zmianą właściwości organu odwoławczego. Z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. wynika prawo strony do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Wyrazem tej zasady, jest prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, a odwołanie to rozpoznaje organ administracji publicznej wyższego stopnia, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 127 § 1 k.p.a.). Zgodnie z powołaną wyżej ustawą o Agencji, organy wyższego stopnia to: Prezes Agencji w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy oddziałów regionalnych w stosunku do kierowników biur powiatowych (art. 10 ust. 2 ustawy o ARiMR). Z regulacji tych wynika, że do rozpatrzenia odwołania zawsze co do zasady właściwy jest organ wyższego stopnia lub też przewidziany przez ustawę inny organ, ale zawsze będzie to inny organ niż organ I instancji. Natomiast przewidziany w art. 29 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy o Agencji w brzmieniu przed 1 sierpnia 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (przewidziany także w art. 127 § 3 k.p.a.), do którego przepisy o odwołaniu stosuje się odpowiednio, jest środkiem zaskarżenia o innym charakterze niż odwołanie. Zasadniczą cechą tego środka jest to, że wnosi się go do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji – Prezesa Agencji, który w ten sposób dokonywał samokontroli podjętego przez siebie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie, wbrew wywodom kasatora, zachodziły przesłanki do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie bowiem koncepcji zastosowania prawa nowego i jednoczesne uznanie, że właściwym w sprawie rozpatrzenia środka zaskarżenia od decyzji Prezesa Agencji będzie organ niższej instancji tj. dyrektor oddziału regionalnego narusza przepisy wyżej wymienione, a także zasadę zaufania obywatela do państwa, ochronę praw nabytych czy też nieretroakcji prawa, które wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Rozumowanie to wspiera ponadto treść art. 10 ust. 1 – 5 cyt. ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r., który zawiera przepisy przejściowe w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz szeroko rozumianej płatności uzupełniającej. Stosownie do tych przepisów, do spraw w nich wymienionych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ew. do dnia 30 czerwca 2012 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z orzecznictwem sądowym ww. regulacja obejmuje swym zakresem nie tylko sprawy dotyczące przyznawania tych płatności, ale również dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1244/13 publ. www.cbois.nsa.gov.pl.). Należy zatem wykluczyć, aby w sprawach odzyskiwania nienależnie pobranych środków (dotychczas toczących się według tych samych zasad i przed tym samym organem tzn. Prezesem ARiMR), będących w toku, postępowanie – po wejściu w życie ustawy nowelizującej- miało toczyć się w różnych trybach, w zależności od tego, czy chodzi o odzyskiwanie środków wypłaconych z tytułu płatności bezpośrednich, czy też środków strukturalnych z funduszy rolnych.

Prawidłowe zatem jest stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z dnia 19 października 2012 r. wydana przez Dyrektora Oddziału Agencji w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia od decyzji Prezesa Agencji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to bezzasadność zarzutów podniesionych w pkt 5 – 8 petitum skargi kasacyjnej.

Należy zauważyć, że WSA w W. przedmiotem swego rozstrzygnięcia uczynił dwie kwestie tzn. ważność decyzji wydanej w II instancji oraz merytoryczną prawidłowość decyzji I instancji. Trzeba jednak podkreślić, że konsekwencją stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2012r. jest to, że nie został rozpoznany wniosek J.P. z dnia 19 lipca 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (nazwany przez niego "odwołaniem").

Stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR w brzmieniu sprzed nowelizacji od decyzji, o której mowa w ust. 1 tego artykułu, wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych, z tym że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie 2 miesięcy. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konstrukcja prawna wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być oceniana jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jej ograniczenie (tak TK w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11). Jednocześnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest odmiennym od odwołania środkiem zaskarżenia służącym realizacji konstytucyjnego (art. 78 Konstytucji RP) prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2008r.sygn. akt II GSK 382/07). Także Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraża pogląd, że wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., z perspektywy konstytucyjnej jest równoważny odwołaniu administracyjnemu i znajduje do niego zastosowanie standard wynikający z art. 78 Konstytucji. (zob. wyrok o sygn. P 57/07; zob. też wyrok pełnego składu TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134, wyrok TK z 13 listopada 2003 r., sygn. K 51/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 86, oraz wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. SK 3/11). W doktrynie prawnej przyjmuje się, że konstrukcja wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie pozbawia go cech środka odwoławczego i nie wyłącza prawa do zaskarżenia. Środek ten uruchamia bowiem "spłaszczony tok instancji", którego rozumienie powinno być szerokie na gruncie procedury administracyjnej i obejmować wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych (zob. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009).

W ww. wyroku z dnia 6 grudnia 2011r., SK 3/11 Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że w tym wypadku brak dewolucji jest rekompensowany stworzeniem odpowiednich gwarancji procesowych. W tym kontekście istotne są w szczególności trzy obowiązujące rozwiązania normatywne. Po pierwsze, wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uzależnione jest jedynie od woli strony postępowania administracyjnego (...). Po drugie, organ rozpatrujący wniosek jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W szczególności zastosowanie znajdą zatem przepisy dotyczące legitymacji do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wymagań formalnych, skutków wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla wykonalności decyzji. Przed upływem terminu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja nie podlega wykonaniu, zaś skorzystanie z omawianego środka rodzi skutek suspensywny. Zastosowanie mają wprost przepisy regulujące postępowanie przed organem drugiej instancji co do zakresu ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa podlega zatem ponownej merytorycznej kontroli. Zgodnie z art. 131 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. rozpoznający wniosek organ zobowiązany jest do zawiadomienia wszystkich stron o wniesieniu środka zaskarżenia. Wydana w tym trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona (art. 107 § 4 in fine k.p.a.). Po trzecie, zaangażowanie tego samego organu nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji (art. 6-16 k.p.a.). Rozpoznający sprawę organ związany jest zatem przede wszystkim zasadą praworządności i pochodną względem niej zasadą prawdy obiektywnej.

Z tego co wyżej powiedziano wynika, że wniosek J.P. z dnia 19 lipca 2012 r. powinien doprowadzić do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez organ właściwy i dopiero tak rozpoznana sprawa będzie podlegać kontroli sądu administracyjnego w granicach zakreślonych treścią art.134 § 1 p.p.s.a., po wniesieniu skargi na podstawie art. 53 § 1 p.p.s.a. Przyjąć więc trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sytuacji, w której stwierdził nieważność decyzji wydanej w wyniku złożenia środka odwoławczego nie powinien był orzekać w przedmiocie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2012r. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 9 petitum skargi kasacyjnej wydania wyroku przez Sąd I instancji w przedmiocie tej decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w punkcie drugim z wyżej omówionych przyczyn (konieczności ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ) powoduje bezprzedmiotowość orzekania w tym zakresie przez WSA w W., dlatego nie przekazano sprawy w tej części do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zbędne było ustosunkowywanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów zawartych w pkt 1-4 oraz 10 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w tej sytuacji były one przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Z uwagi na szczególne okoliczności sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.