Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1429/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 48 ust. 2, art. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1266/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1266/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia 13 stycznia 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia 13 marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Powiatu [...] (dalej: "PINB") z dnia 29 stycznia 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania - utrzymał w mocy ww. własną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wyjaśnił, że decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] w J. z uwagi na to, że na realizację spornej inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Decyzją z dnia 13 marca 2015 r. [...]WINB utrzymał tę decyzję w mocy. GINB decyzją z dnia 26 kwietnia 2017 r., utrzymując w mocy własną decyzję z 15 marca 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia 13 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 uchylił ww. decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję, zarzucając brak właściwej kwalifikacji prawnej robót budowlanych oraz brak poczynienia wszechstronnych ustaleń niezbędnych do oceny wpływu inwestycji na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócono uwagę na brak poczynienia szczegółowych ustaleń, czy w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę oraz czy instalacja wymagała oceny środowiskowej.

W zaskarżonej na obecnym etapie postępowania decyzji, GINB wskazał, że wobec braku podjęcia przez organy nadzoru budowalnego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do odpowiedniego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Wydanie decyzji przez [...]WINB, utrzymującej w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ może bowiem wydać decyzję umarzającą postępowanie tylko w przypadku bezspornego braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na wyrażoną w wydanych uprzednio wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążącą GINB ocenę prawną, stwierdził, że organ nadzoru, analizując przesłanki nieważności decyzji PINB i [...]WINB, nie powinien był ograniczyć się wyłącznie do badania naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a więc tylko przesłanek umorzenia postępowania. Ocenie organu nadzoru, dokonywanej w aspekcie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., powinno podlegać również to, czy organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w sposób kwalifikowany art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., art. 50 i 51 Pr. bud. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podkreślił, że obowiązkiem GINB zaniechanym w tej sprawie było dokonanie własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego w sposób wskazany przez WSA i NSA orzekające w sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł GINB, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że GINB nie wykonał wskazać zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 w sytuacji, gdy GINB wykonał wskazania zawarte w ww. wyrokach.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GINB stwierdził, że niniejsza sprawa nie dotyczyła rozbudowy stacji komórkowej, lecz zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiotelekomunikacyjnej. W ocenie GINB, w związku z powyższym w sprawie nie była konieczna wnikliwa i pogłębiona analiza, czy doszło do rozbudowy stacji bazowej np. poprzez zwiększenie mocy anten lub dołożenie urządzeń. GINB podniósł również, że odnośnie sumarycznej mocy anten i konieczności posiadania decyzji środowiskowej wskazano w decyzji, że poczynione przez organy terenowe ustalenia były niewystarczające i na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można było przesądzić, czy wymagana byłaby taka decyzja.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe.

Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem było ustalenie występowania kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w decyzji [...]WINB z dnia 13 marca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 29 stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...] J. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie, niezależne od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Każde z tych postępowań ma swój odrębny przedmiot. W pierwszym przypadku podstawą działania organu są przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego, gdyż organ podejmując określone czynności procesowe dąży do zastosowania normy materialnoprawnej. Z kolei organ nadzorczy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, tj. nie stosuje przepisu materialnego, a orzekając jak organ kasacyjny, koncentruje się wyłącznie na ustaleniu jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności i nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sporu, tj. kwestiach materialnoprawnych (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zatem przerodzić się w zwykłe postępowanie instancyjne, lecz musi być ograniczone do badania legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest więc ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pomimo, iż w postępowaniu nieważnościowym organ właściwy do rozpoznania sprawy nie prowadzi co do zasady postępowania wyjaśniającego, nie oznacza to, że nie jest obowiązany do szczegółowej oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. Do rażącego naruszenia prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 k.p.a., należy wyprowadzenie konsekwencji prawnej z normy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został przewidziany w tej normie. Decyzja jest bowiem zgodna z przepisem prawa materialnego, gdy stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. W razie zatem gdy w normie prawa materialnego pozytywne rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane spełnieniem wyliczonych przesłanek, to ich brak w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 sądy orzekające w sprawie wyraziły wiążącą ocenę prawną, że na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego zaniechano przeprowadzenia czynności wyjaśniających niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, tj. wskutek niedokonania wyczerpujących ustaleń determinujących prawidłową kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych oraz braku pogłębionych ustaleń w kwestii oceny środowiskowej przedmiotowej inwestycji. Nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy w sprawie wymagane było - czy nie - uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

W ww. postępowaniach sądowych przed WSA i NSA, których przedmiotem była kontrola przeprowadzonego przez GINB postępowania nieważnościowego co do decyzji [...]WINB z dnia 13 marca 2015 r., sądy orzekające w sprawie wyraziły także stanowisko, że również organy nadzoru, w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a., nie dokonały wszystkich ustaleń niezbędnych do dokonania prawidłowej oceny, czy decyzja [...]WINB jest - bądź nie - dotknięta którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając odrębny od postępowania zwykłego przedmiot i charakter postępowania nieważnościowego, nie dość precyzyjnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyartykułował, że w związku wcześniejszymi wyrokami WSA i NSA, zadaniem organów nadzoru w ponownie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym była m.in. ocena - w zakresie uregulowanym w art. 156 § 1 k.p.a. - postępowania zmierzającego do wydania decyzji [...]WINB z 13 marca 2015 r., w szczególności faktu niedokonania w nim wyczerpujących ustaleń, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane były objęte którąś z form reglamentacji administracyjnej. Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. O ile przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi przede wszystkim w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, to przyczyną jej powstania może być też naruszenie szczególnie istotnych przepisów k.p.a., a w szczególności zasad ogólnych oraz innych istotnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia prawa procesowego mają w szczególności charakter rażący w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji, a w zasadzie ich brak, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 646 i 667). Nie można zatem wykluczyć sytuacji, gdy to uchybienie natury procesowej polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, a tym samym naruszeniu zasad postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Dopiero wynik postępowania odpowiadającego kryteriom ustawowym przesądzałby czy postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Z zadania oceny - w ramach unormowania z art. 156 § 1 k.p.a. - braków postępowania w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, organy nadzoru nie wywiązały się w wymaganym przez przepisy prawa zakresie prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze po wyrokach WSA i NSA. W szczególności podnieść należy, że GINB nie zweryfikował - w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a. - w sposób, który odpowiada wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., braku dokonania przez organ nadzoru prawidłowej i zgodnej z przepisami Prawa budowlanego oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym kwalifikacji spornych robót budowlanych jako instalowania urządzeń na obiekcie budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Organ nadzoru budowlanego nie powinien przy tym abstrahować od samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy, dlatego niezbędna dla weryfikacji przyporządkowania robót budowlanych jako niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu była szczegółowa ocena dowodów zgromadzonych w sprawie w zakresie danych technicznych i zakresu inwestycji. Oceny, czy decyzja [...]WINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albo jest objęta inną kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie można było dokonać bez uprzedniego zweryfikowania, czy w okolicznościach faktycznych, na gruncie których zapadła decyzja o umorzeniu postępowania, znajdował zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Analizowanie przez organ nadzoru okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej rozstrzyganej w postępowaniu jurysdykcyjnym i dokonywanie ich oceny pod kątem ustalenia, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności obarczona jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), ponieważ co do istoty nie prowadzi do ponownego rozpoznania zakończonej sprawy administracyjnej w trybie zwykłym, a dopiero wówczas można by mówić o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 , wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Z dokonanych w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika, że trzy najwyższe elementy – pionowe maszty antenowej konstrukcji wsporczej – położone są na górnej połaci dachu – połaci nadbudówki, składające się z pionowej rury ø108x4,00 m i podstawy blachy 10x400x400 mm i posiadają łącznie wysokość 3,00 m. Blachy podstaw masztów ustawione są na połaci dachu za pomocą klinów z zaprawy montażowej, wyrównującej poziom pochyłości dachu. Wysokość ich, mierzona pomiędzy połacią dachu a blachą podstawy, wynosi odpowiednio: dla masztu ustawionego w kierunku wschodnim (oznaczonego w projekcie budowlanym jako maszt nr [..]) 5 ÷ 9 cm, w kierunku południowym (maszt nr [...]) 4 ÷ 7,5 cm i w kierunku zachodnim (maszt nr [...]) 4 ÷ 7 cm. Pozostałe elementy posiadają mniejszą maksymalną wysokość, która wynosi odpowiednio: droga kablowa na poziomie średnim dachu – strop nad mieszkaniem nr [...] – 45 cm, konstrukcja wsporcza z szafami sterowniczymi (jedna z urządzeniami nadawczo – odbiorczymi, druga siłownia – szafka zasilania) na poziomie dolnym dachu – strop nad mieszkaniem nr [...] – 192 cm i zamontowana jest na wysokości 8 ÷25 cm nad poziomem połaci dachu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud. mogą mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie jej budowy (przebudowy, rozbudowy) jako całego zamierzenia budowlanego. Powyższy przepis ustawy - Prawo budowlane może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Czym innym jest bowiem montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, którego podstawową funkcją nie jest zapewnienie funkcjonowania anten oraz systemu nadawczo - odbiorczego telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno – użytkowa stanowi stację bazową telefonii komórkowej. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poglądem ugruntowanym w judykaturze (zob. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 613/17 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. W konsekwencji organy muszą dokonywać ustaleń co do zakresu robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru danych robót w świetle przepisów Prawa budowlanego. Poprzestanie przez organy nadzoru budowlanego na przytoczeniu znowelizowanego brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. i wyprowadzenie z tego przepisu konsekwencji prawnych ograniczających się do kwalifikacji spornych robót budowlanych z perspektywy poszczególnych elementów instalacji, abstrahujące od analizy, czy w efekcie robót budowlanych doszło do wykonania stanowiącego całość techniczno – użytkową obiektu budowlanego (stacji bazowej telefonii komórkowej), czy też przebudowy bądź rozbudowy obiektu budowlanego, powinno zostać ocenione przez organy nadzoru budowlanego w zakresie unormowanym w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy takiej, całościowej oceny w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Ponadto należy mieć na uwadze, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji lokalizacyjnej, natomiast prace budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, decyzji lokalizacyjnej nie wymagają (art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W sprawie nie ustalono natomiast, czy inwestor powinien był - czy też nie - taką decyzję uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych i okoliczność braku tychże ustaleń GINB powinien był wziąć pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W zaskarżonej decyzji GINB rozpatrywał niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie z perspektywy przesłanek umorzenia postępowania – tj. rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., natomiast nie dokonał oceny kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie niewystarczających ustaleń faktycznych w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 i nast. Pr. bud. pod kątem rażącego naruszenia innych przepisów prawa: procesowych, ale także materialnoprawnych, w tym m.in. art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 50 i nast. Pr. bud. Będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja i postępowanie zmierzające do jej wydania nie zostały zatem ocenione przez organy nadzoru w sposób, który odpowiada standardom wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności podnieść należy, że stanowiło naruszenie prawa uwarunkowanie stwierdzenia rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. uprzednim wydaniem przez PINB postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Pr. bud. Podnieść należy, że gdyby okazało się, że przeprowadzone roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu budowy obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej, a odpowiadają kwalifikacji instalowania urządzeń na obiekcie budowlanym, wówczas postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 i nast., wobec jego bezprzedmiotowości, należałoby umorzyć. Tryb, o którym mowa w art. 48 i nast. Prawa budowlanego, dotyczy bowiem wyłącznie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, podczas gdy to art. 51 i nast. odnosi się do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych niebędących budową.

Natomiast wyrażona przez sądy orzekające w sprawie wiążąca ocena prawna, że w sprawie niniejszej, wobec niewystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, przedwczesną była ocena organów nadzoru budowlanego, że inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a dla poczynienia prawidłowych ustaleń, czy w sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, niezbędne było określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której przyjęto, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się bowiem, że ocena prawna w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład powiększony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszych wyrokach sądu administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I GSK 47/15). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75), w której przyjęto, że w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej obowiązany jest odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., a więc od zasady związania swoim wcześniejszym, prawomocnym wyrokiem, z uwagi na późniejsze podjęcie przez NSA uchwały zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.