Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 93/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do sądu administracyjnego przez J. P., jest zarządzenie Prezydenta miasta [...] z dnia [...], nr [...], podjęte na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329 ze zm.) w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w K.

W uzasadnieniu podniesiono, że odwołanie następuje w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionych okoliczności tj. utraty zdolności do efektywnego zarządzania powierzoną jej szkołą. Dalsze funkcjonowanie J. P. na stanowisku dyrektora rodzi w ocenie organu poważne zagrożenie dla zapewnienia realizacji przez szkolę statutowych funkcji edukacyjnych, wychowawczych i opiekuńczych. Postawa J. P. doprowadziła do chaosu organizacyjnego oraz konfliktu pracowników w relacjach z dyrektorem oraz między pracownikami. Do sytuacji tej, obok destabilizującej postawy dyrektorki, uniemożliwiającej konstruktywne rozwiązanie konfliktu, przyczyniły się jej nieumiejętność wytworzenia odpowiedniego klimatu merytorycznej współpracy z radą pedagogiczną, niewłaściwe prowadzenie nadzoru pedagogicznego, nieumiejętne przewodzenie pracom rady pedagogicznej. Zarzucono ponadto zaniedbania i zaniechania w zakresie tworzenia i wypełniania wewnątrzzakładowych aktów normatywnych oraz realizacji przepisów szczególnych, a także zaniechania we współpracy ze związkami zawodowymi w zakresie wymaganym przepisami prawa. Dalsze sprawowanie przez nią funkcji dyrektora stoi w sprzeczności z interesem publicznym, jakim jest wypełnianie przez Publiczną Szkołę Podstawową Nr [...] w K. statutowych zadań i obowiązków.

W skardze, wniesionej po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucono naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Poprzedzająca zarządzenie kontrola, przeprowadzona w szkole w dniach 25 - 27 listopada 2003 r. w oparciu o przepis art. 34 a ustawy o systemie oświaty, wykazała wprawdzie uchybienia, ale sam organ prowadzący nazwał je nieprawidłowościami, których usunięcie w terminie 30 dni nakazał w zaleceniach, przekazanych już po odwołaniu skarżącej ze stanowiska, tj. w dniu 8 stycznia 2004 r. Są to więc nieprawidłowości "usuwalne" w ciągu jednego miesiąca i to pod nieobecność odwołanego dyrektora - jak sam organ to ocenił i nakazał, co oznacza, że albo te uchybienia są w istocie błahe, albo szkoła jest dobrze zorganizowana, albo jedno i drugie. W żadnym razie nie występują tu przesłanki, pozwalające na zastosowanie trybu, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwłaszcza że zastrzeżenia złożone przez szkołę wykazują, że znaczna część zarzutów jest niezasadna, a część wręcz niezrozumiała. Zarówno szkole jak i stronie (dyrektorowi) odmówiono nie tylko prawa wglądu do protokołu z kontroli (strona otrzymała go dopiero w dniu 1 marca 2004 r.), ale i prawa do obrony czy składania wyjaśnień. Z analizy protokołu wynika, iż wskazane uchybienia i naruszenia są niezrozumiałe i niezasadne, organ bowiem nie znalazł wystarczających i nie przedstawił żadnych dokumentów na ich uzasadnienie, czego nie powinien zaniedbać, zwłaszcza w sytuacji zastosowania tak wyjątkowego trybu odwołania w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Z wypowiedzi prasowej wiceprezydenta odpowiedzialnego za oświatę w mieście wynika, że "Żaden z formułowanych wobec Pani P. zarzutów sam w sobie nie stanowi najmniejszej podstawy do jej odwołania. Dopiero wszystkie razem stały się podstawą do jej odwołania". Podobnie, charakter uchybień mają naruszenia wskazane w decyzji [...] Kuratora, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nakazany tą decyzją termin usunięcia uchybień to 30 kwietnia 2004 r. Postanowienia decyzji Kuratora wskazują również, że wydane zostały w trybie pokontrolnych poleceń (przewidzianych w art. 34 ust. 1), i nie mogą jednocześnie stanowić podstawy wydania pozytywnej opinii w sprawie odwołania dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego, także dlatego, że nie wyczerpany został tryb wskazany w ust. 2 a tego artykułu (prawo ustosunkowania się do zarzutów). Protokół sporządzony przez organ nadzoru pedagogicznego z kontroli w dniach 25-27 listopada 2003 r., nie został przedstawiony skarżącej do dzisiaj. Jeśli jednak naruszenia, które zostały zarzucone, zostały rozpatrzone na zasadach i w trybie artykułów - odpowiednio 34a (Prezydent) i 34 (Kurator) i nazwane w poleceniach wydanych w ich toku uchybieniami lub nieprawidłowościami, wskazanymi do usunięcia w określonych terminach, to nie mogą być one jednocześnie podstawą zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż czynności poprzedzające odwołanie (kontrola i zalecenia) nie służą odwołaniu, lecz celowi, dla którego zostały ustawowo przewidziane. Podobny wniosek wywieść można z brzmienia przepisu art. 34 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który mówi, że jeżeli szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego nie usunie naruszeń wskazanych w decyzji organu nadzoru pedagogicznego, organ ten zawiadamia o zaistniałym fakcie wojewodę, sprawującego nadzór nad działalnością komunalną. Tak więc wydanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, na którą powołuje się Prezydent, było tu co najmniej przedwczesne, zwłaszcza w sytuacji, gdy po wszystkich poprzednich kontrolach - organ nadzoru pedagogicznego nie formułował żadnych zaleceń pokontrolnych. Argumentację powyższą przedłożyła organowi prowadzącemu w piśmie z dnia 20 stycznia 2004 r. wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołała się na zastrzeżenia złożone przez szkołę. W odpowiedzi organ prowadzący stwierdził, że zarzuty sformułowane w zaleceniach pokontrolnych zarówno organu prowadzącego jak i organu nadzoru pedagogicznego nie stanowią wyłącznej przyczyny odwołania i że główną przyczyną, którą kierowały się obydwa organy (odpowiednio przy wydawaniu Zarządzenia i pozytywnej opinii do tego Zarządzenia), był konflikt w szkole, za którego powstanie i istnienie odpowiedzialność złożona została na skarżącą. W istocie w szkole istniał pewien konflikt, który "przejęła" wraz ze swoimi obowiązkami dyrektora we wrześniu 2002 roku po wygranym konkursie na to stanowisko. Przyczyną konfliktu były nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, które zgłoszone zostały przez nauczycieli. W raporcie z tej kontroli (poprzedzającej kadencję strony), przeprowadzonej w styczniu i lutym 2002 r., wykazano między innymi, że:

- niektóre zakupy inwestycyjne były dokonywane na prywatne potrzeby pracowników,

- część zajęć, wynikających z ramowych planów nauczania i arkusza organizacyjnego, była przydzielona osobom, które zajęć nie prowadziły, a pobierały wynagrodzenie fałszując dokumenty szkoły,

- na podstawie fikcyjnie prowadzonej dokumentacji szkolnej (m.in. dziennika lekcyjnego, arkusza organizacyjnego, planu lekcji) rozliczane były i opłacane zajęcia z etyki, nigdy nie prowadzone,

- rozdział godzin lekcyjnych był niezgodny z przepisami i faworyzował wąską grupę nauczycieli,

- w szkole nielegalnie zatrudniano obcokrajowca,

- utrzymywano fikcyjne etaty w administracji i obsłudze,

- komisja socjalna była fikcyjna, a środki z ZFŚS przydzielane były wąskiej grupie pracowników, niezależnie od kryteriów materialnych,

- były przypadki wyłudzania pieniędzy od pracowników.

Kontrolę przeprowadził wówczas organ prowadzący. Kuratorium, mimo pełnej wiedzy o sytuacji, nie wszczęło wtenczas żadnych działań naprawczych, żadnej kontroli i żadnych kroków, aby zdiagnozować, dlaczego taka sytuacja mogła mieć miejsce w szkole, której dyrektorem był wieloletni koordynator szkół podstawowych na terenie [...], dodatkowo opłacany z tego tytułu przez Urząd Miasta. Jedyne, co zrobiono (a czego już nie można było uniknąć), to skierowano wniosek do prokuratury przeciwko temu dyrektorowi szkoły (aktualnie akt oskarżenia jest w sądzie). Nie podjęto wówczas (ani też nigdy później) żadnych kroków i działań w stosunku do innych osób związanych ze stwierdzonymi nadużyciami. A to właśnie nauczyciele z tego grona, kryjący wówczas fikcyjne etaty (z etyki, zajęć świetlicowych, obsługi biblioteki) i czerpiący z tego określone profity, mając wówczas zapewnioną bezkarność wobec dyrektora uwikłanego w znane im nadużycia, stanowią dziś - i od początku jej kadencji - stronę skonfliktowaną z dyrekcją. Wobec trzech osób z tego grona wszczęte zostało na wniosek skarżącej postępowanie dyscyplinarne w sprawie bicia dzieci, a w stosunku do innej osoby udzielona została kara upomnienia za pozostawianie klasy bez opieki i nadzoru, zaskarżona przez obwinioną do sądu pracy. Nim sąd oddalił powództwo, tj. przed dniem 13 stycznia 2004 r., prasa lokalna, finansowana ze środków budżetowych miasta rozpisywała się o konflikcie, mobbingu, itd. Konflikt, który traktowała jako spór o zasady i sposób realizacji zadań wychowawczych, w rozwiązaniu którego oczekiwała raczej pomocy od organu nadzoru pedagogicznego i organu prowadzącego, został nagle upubliczniony i wyolbrzymiony za sprawą tych organów, z gotową tezą o winie dyrektora. Praca dydaktyczna wśród dzieci i młodzieży, prowadzona przez nią wraz z gronem nauczycielskim, zaprzecza teorii o jej konfliktogennej roli, na dowód czego załączyła kilka opinii i podziękowań, które otrzymywała w trakcie swojej pracy. Uważa też, że dla dobra szkoły przyczyny i źródła konfliktu, tak postrzeganego przez obydwa organy, winny być obiektywnie wyjaśnione w postępowaniu i ewentualnych negocjacjach z udziałem stron konfliktu, czego nigdy nie zrobiono. Obydwa organy przyznały i ogłosiły rację jednej ze stron, tj. grupie nauczycieli skupionej w ZNP, nie zapoznając się i nie ustosunkowując do stanowiska i opinii pozostałych nauczycieli, np. reprezentowanych przez NSZZ "Solidarność" i Związki Zawodowe Pracowników Samorządowych. Opinie tych związków, przesłane zostały do odpowiednich organów i pozostały bez żadnej odpowiedzi. Opinia Kuratora, cytowana w zaskarżonym Zarządzeniu a także protokół pokontrolny sporządzony przez służby Kuratora nigdy nie zostały stronie przedstawione. Prawdopodobnie Kurator wypowiedział się albo w sprawie konfliktu, którego nie badał lub nie zbadał dostatecznie i nie udokumentował dostatecznie, albo w sprawach naruszeń i uchybień wskazanych do usunięcia jego decyzją nr [...] z 2004 r. (od której szkoła się odwołała), wydanej w trybie art. 34 ustawy o systemie oświaty. W obydwu przypadkach nie można mówić, że zostały wypełnione przesłanki do wydania pozytywnej opinii w sprawie odwołania dyrektora w trybie art. 38 ustawy. W tych okolicznościach działania organów: prowadzącego i nadzoru pedagogicznego stanowią restrykcje polityczne wobec dyrektora, który podjął się likwidacji nadużyć, samowoli i nieetycznych zachowań, a także jako rodzaj przyzwolenia (i nagrody) dla tych, którzy za takimi nagannymi działaniami stali i w nich uczestniczyli.

Organ w odpowiedzi wnosił o oddalenie skargi i podniósł, iż wbrew twierdzeniu skarżącej przy podjęciu decyzji o jej odwołaniu z funkcji dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] w K., nie nastąpiło naruszenie wskazanego przepisu prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z nim pierwszą z przesłanek odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest uzyskanie pozytywnej opinii Kuratora Oświaty - opinia taka została wydana pismem [...] Kuratora Oświaty z 29 grudnia 2003 r. Drugą natomiast jest wstąpienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za odwołaniem, która to przesłanka o charakterze klauzuli generalnej jest bliżej nieokreślona w ustawie, w związku z czym należało odnieść się do wykładni wytyczonej orzecznictwem NSA. Zdaniem strony przeciwnej spełnione zostały obie przesłanki przemawiające za odwołaniem skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w stanowisku Wojewody [...], który biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem zaskarżonego Zarządzenia, uznał skargę Pani J. P. za nieuzasadnioną. W art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie jest mowa o naruszeniu prawa, lecz o przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ocena, czy zaistniały przesłanki do uznania, iż w Publicznej Szkole Podstawowej Nr [...] w K. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek" dotyczący skarżącej jako dyrektora placówki, została wypracowana i potwierdzona w toku wspólnych działań organu prowadzącego oraz organu nadzoru pedagogicznego. Długotrwała i nierozwiązywalna sytuacja konfliktowa pomiędzy nauczycielami i skarżącą jako dyrektorem szkoły, skutkująca ostrą polemiką pomiędzy stronami w mediach oraz szerokim oddźwiękiem w społeczności szkolnej i lokalnej była bezpośrednią przesłanką do podjęcia przez oba organy planowych czynności w kierunku zdiagnozowania zaistniałej w szkole sytuacji. Organ prowadzący w dniach 24-28 listopada 2003 r. przeprowadził analizę dokumentacji administracyjnej, finansowej oraz kadrowej placówki pod kątem realizacji przez dyrektora procedur określonych prawem. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości i zaniechania w pracy kontrolowanej szkoły mające wpływ na brak jasnych, jednoznacznych i zgodnych z przepisami prawa reguł, którymi winien kierować się dyrektor szkoły przy podejmowaniu decyzji, w szczególności zaś decyzji pracowniczych. Biuro Generalnego Inspektora Danych Osobowych prowadzi obecnie postępowanie wyjaśniające w związku ze skargą nauczyciela szkoły E. K., dotyczącą przetwarzania jej danych osobowych przez dyrektora szkoły, w szczególności zaś udostępniania teczki osobowej nieuprawnionym osobom trzecim bez zgody nauczycielki. Wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych przez [...] Kuratora Oświaty wskazały na nieprawidłowości w realizacji obowiązków dyrektora szkoły, rzutujące na jakość pracy szkoły jako placówki realizującej zadania dydaktyczne i wychowawcze. Ustalenia organu nadzoru pedagogicznego wskazują na uchybienia dyrektora szkoły polegające na:

- trudności w skompletowaniu poprawnej pod względem prawnym i merytorycznym wymaganej dokumentacji, kodyfikującej system funkcjonalno - zadaniowy szkoły,

- niewłaściwą współpracę dyrektora szkoły z innymi organami szkoły, w szczególności w zakresie ustalania regulaminów ich działalności,

- niewłaściwe sprawowanie nadzoru pedagogicznego,

- niewłaściwe przewodniczenie pracom rady pedagogicznej, zgodnie z jej kompetencjami stanowiącymi i opiniującymi.

W zakresie realizacji zadań dyrektora szkoły jako ustawowego przewodniczącego rady pedagogicznej J. P. została już wcześniej tj. 7 października 2003 r. zobowiązana do przestrzegania i realizacji zapisów art. 40-43 ustawy o systemie oświaty. W trakcie czynności kontrolnych oba organy kontrolujące zwróciły uwagę na pojawiające się poprawki, dopisywanie, doklejanie informacji. Utrudniało to jednoznaczne odczytanie uchwał, opinii i wniosków, podważa również wiarygodność treści protokołów. Analizie poddano również pracę rady pedagogicznej przeprowadzając badania ankietowe, które objęły 33 nauczycieli tj. 94% rady pedagogicznej. Nie bez wpływu na atmosferę w szkole, co podkreślali członkowie rady pedagogicznej, był sposób podejmowania przez skarżącą decyzji kadrowych. Zaskakujące zwolnienie nauczycielki E. K., czy skierowanie trzech wniosków do komisji dyscyplinarnej przy Wojewodzie [...] wzbudziło wiele kontrowersji w gronie członków rady pedagogicznej, a w relacjach nauczycieli z dyrektorem wprowadziło elementy zagrożenia i niepewności. Sąd Rejonowy w K., uznał wypowiedzenie E. K. za bezskuteczne i przywrócił ją do pracy na poprzednio zajmowanym stanowisku, natomiast dwa z wniosków skierowanych do komisji dyscyplinarnej zostały oddalone przez rzecznika dyscypliny ze względu na brak podstaw do wszczęcia postępowania. W ramach czynności wyjaśniających dnia 27 listopada 2003 r. przeprowadzono rozmowy indywidualne z wicedyrektorem oraz z nauczycielami szkoły. Wcześniej tj. 29 października 2003 r. [...] Kurator Oświaty przeprowadził z J. P. (dyrektorem) oraz M. M. (wicedyrektorem) rozmowę w sprawie eskalującego konfliktu interpersonalnego w szkole oraz sposobów jego rozwiązania. Rozmowa ta nie wpłynęła na zmianę sytuacji w szkole. Rozmowy z nauczycielami przeprowadził dyrektor Wydziału Edukacji Podstawowej i Gimnazjalnej [...] Kuratorium Oświaty J. K., w obecności przedstawiciela organu prowadzącego M. J., zastępcy Kierownika Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta w K. Wyniki rozmów potwierdziły zdecydowaną polaryzację postaw członków grona pedagogicznego na dwie przeciwstawne grupy niezdolne, w istniejącym układzie, do współpracy. Stwierdzone w toku postępowania kontrolno-wyjaśniającego nieprawidłowości nie stanowiły wyłącznej ani głównej przyczyny odwołania J. P. ze stanowiska dyrektora szkoły. Wskazały natomiast źródła sytuacji konfliktowej zaistniałej w tej placówce oświatowej. Główną przyczyną odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły była długotrwała i nierozwiązywalna sytuacja konfliktowa pomiędzy nauczycielami i skarżącą jako dyrektorem szkoły. Skarżąca jako dyrektor szkoły wykazała się nieumiejętnością rozwiązywania sporów, wyjaśniania i łagodzenia sytuacji konfliktowych w stosunkach pracowniczych. Brak woli i koncepcji pozytywnego rozstrzygnięcia "mocno eskalującego konfliktu" ze strony dyrektora mógł doprowadzić w szkole do nieobliczalnych w skutkach negatywnych konsekwencji społecznych, a utrata wiarygodności dyrektora i skonfliktowanych nauczycieli, zagrażała realizacji statutowych zadań szkoły. Zdaniem strony przeciwnej powyższe okoliczności stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający natychmiastowe odsunięcie dyrektora od realizacji czynności związanych z tą funkcją, przed przekazaniem zaleceń pokontrolnych do realizacji. Na okoliczność przyczyn konfliktu skarżącej ze środowiskiem nauczycielskim w szkole zawnioskowano dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż prawo miejscowe, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, na skutek skargi wniesionej przez J. P., jest zarządzenie Prezydenta Miasta [...], dotyczące odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Z kolei przepis art. 101 ust. 1 ustawy ustanawia obywatelskie prawo zaskarżenia uchwał organu samorządu gminnego do sądu administracyjnego, warunkując je wykazaniem, że uchwała narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienia oraz uprzednim wystąpieniem o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do zaskarżonego zarządzenia, a organ – Prezydent Miasta [...] nie uwzględnił wystąpienia skarżącej o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca J. P. wykazała też, że wspomniana uchwała dotyczy jej osobiście, pozbawiając ją prawa do pełnienia obowiązków dyrektora szkoły w trakcie trwania kadencji, na którą została powołana. W tych okolicznościach skargę, należało uznać za dopuszczalną, aczkolwiek stanowisko to nie może być uznawane za bezdyskusyjne z nieco innych względów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego znaleźć można bowiem poglądy, wskazujące na to, że czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających nawiązanie (przekształcenie) zobowiązaniowego stosunku pracy, a spory na tle legalności postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy (art. 476 § pkt 1 KPC). Tak orzekł Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001 r., nr III RN 123/01 (OSNIAPiUS z 2002 r., nr 12, poz. 282). Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska na gruncie niniejszej sprawy – na zasadzie daleko posuniętej analogii - byłoby odrzucenie skargi.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę bliższy jest jednak pogląd wynikający z uzasadnienia uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., nr OPS 6/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 48) dotyczącej możliwości nadzorczej ingerencji ze strony wojewody w uchwałę zarządu gminy, której przedmiotem jest odwołanie dyrektora szkoły. Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczając we wskazanej uchwale możliwość stwierdzenia nieważności takiej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisem art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., nr 67, poz. 329 ze zm.) wyraził w uzasadnieniu trafny pogląd, że "Uznanie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w świetle tych przepisów należy orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy podjętej w takiej sprawie. Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika, znanym prawu pracy (i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów kodeksu pracy regulujących ten sposób zakończenia zatrudnienia. (...) Sądy powszechne - sądy pracy jednak nie rozpoznają wszystkich sporów ze stosunku pracy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu przed tymi sądami sprawy przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Tymi innymi organami w przypadku władczych aktów administracyjnych - uchwał zarządu gminy w sprawach powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska są organy nadzoru nad działalnością komunalną i sąd administracyjny.

Nie ma więc niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Nie wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia z tytułu bezprawnego pozbawienia nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły. Legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzając znacznie zakres kognicji tego Sądu, przyznała każdemu, kto ma w tym interes prawny, prawo skargi na uchwały organów gminy podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 1 pkt 6), a także na inne akty, czynności i działania organów samorządu terytorialnego nie mające charakteru cywilnoprawnego (art. 20 ust. 3 ustawy)."

Nie powinno także budzić wątpliwości, iż organem właściwym do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 ze zm.) jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przed wejściem w życie tej ustawy w orzecznictwie jednolicie przyjmowano w tym zakresie kompetencję zarządu gminy (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. III RN 3/97 – OSNIAPiUS z 1997 r., nr 19, poz. 369), natomiast wspomniana ustawa w art. 99 ust. 1 ustanowiła zasadę, wedle której ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Aby oczyścić pole rozważań rozstrzygnąć należało także kwestię związaną z naruszeniem przepisów, dotyczących odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, zawartych w innych aktach prawnych, poza ustawą o systemie oświaty. Podkreślić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6a ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., nr 56, poz. 357 ze zm.), jako, że do odwołania skarżącej doszło na podstawie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty z innych przyczyn, niż wynikających z oceny jej pracy pedagogicznej.

Przepis art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że "organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia".

Taka redakcja przepisu, zawierającego przesłankę uzasadniającą odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, polegająca na odesłaniu do zwrotu niedookreślonego "przypadki szczególnie uzasadnione" należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Organ stosujący uprawnienie wynikające z tak zredagowanego przepisu musi ocenić w każdym wypadku – w zależności od okoliczności sprawy – czy stawiane kierownikowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek prawny.

Ocena ta w żadnym wypadku nie może nosić cech dowolności a podejmowana uchwała nie może być traktowana jako jeden z przypadków tzw. uznania administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół - kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2 (art. 36 ust 3). Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36 ust. 8). Takie regulacje jednoznacznie wskazują, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady. Są to więc działania stanowiące wyjątek od reguły i jako takie dotyczyć mogą wyjątkowych sytuacji, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego fakt powołania dyrektora szkoły w wyniku konkursu zorganizowanego przez organ prowadzący szkołę nie oznacza, że staje się on pracownikiem tego organu, czy też osobą bezwzględnie zobowiązaną do reprezentowania jego stanowiska we wszystkich kwestiach wynikających z zamiarów organu prowadzącego. Przeczy temu chociażby treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., nr 56, poz. 357 ze zm.), który stanowi, że "Szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz (...)", co oznacza, m. in. obowiązek reprezentowania szkoły także w stosunkach z organem prowadzącym szkołę. W dalszej konsekwencji naturalne różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, zatrudnianiem i zwalnianiem nauczycieli, współpracą z organami szkoły i organizacjami związkowymi nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o niemożliwości dalszego sprawowania funkcji dyrektora i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W żadnym zaś wypadku tego rodzaju zarzuty stawiane dyrektorowi nie mogą być niedookreślone lub ogólnikowe.

Ten ostatni zarzut należało postawić zaskarżonemu zarządzeniu. Jego uzasadnienie jest nad wyraz lakoniczne i zawiera w istocie szereg ogólników, które nie znajdują oparcia w jakimkolwiek głębszym uzasadnieniu wskazującym, co należy rozumieć przez użyte w nim wyrażenia i jakie konkretne okoliczności uzasadniły ich postawienie. Pozbawia to Sąd możliwości dokonania oceny czy są to okoliczności na tyle istotne, że można tu mówić o wypełnieniu właściwą treścią klauzuli generalnej wynikającej z art. 38 ustawy o systemie oświaty.

W orzecznictwie przyjmuje się, że muszą to być przyczyny, które w sposób oczywisty wynikają z uzasadnienia zarządzenia, motywy powinny być ponadto dokładnie w nim wywiedzione, tak by mogło ono podlegać kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu (zob. uzasadnienie przywołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r.).

Z treści skargi wynika wprawdzie, że skarżąca posiada wiedzę na temat znaczenia wysuniętych pod jej adresem zarzutów szeroko opisując przyczyny i tło różnicy poglądów i polemiki powstałej pomiędzy nią a organem prowadzącym szkołę oraz rolę organu nadzoru pedagogicznego, ale nie sposób w sytuacji braku właściwego uzasadnienia zarządzenia ocenić, czy w istocie te okoliczności organ miał na myśli. Próba podważenia stanowiska skarżącej, zawarta w odpowiedzi na skargę, a także szczegółowe wywody dotyczące uchybień w sprawowaniu przez skarżącą funkcji dyrektora szkoły oraz ich wagi prawnej, nie może stanowić podstawy do dokonania oceny merytorycznej stanowiska zajętego w zaskarżonym orzeczeniu, jako że odpowiedź na skargę nie jest integralną częścią uzasadnienia zarządzenia i nie służy uzupełnianiu jego wywodów lub sanowaniu jego braków.

Na marginesie jedynie zauważyć należało, iż podstawowy stawiany skarżącej zarzut sprowadza się do kwestionowania możliwości rozwiązania przez skarżącą w sposób konstruktywny (bezkonfliktowy ?) sporów wewnątrzszkolnych. Podnoszone na tę okoliczność dowody w postaci uznanych za bezzasadne zwolnień niektórych nauczycieli czy bezzasadnego kierowania wniosków do komisji dyscyplinarnej nie są z pewnością wystarczające. W tej mierze należy podkreślić, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" stanowiących podstawę odwołania dyrektora szkoły nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. II SA 3293/00 – Pr. Pracy z 2001 r., nr 9, poz. 41). W przypadku gdy naruszenie to polega na stosowaniu niewłaściwych procedur, które mogą być zwalczane przez zainteresowanych w postępowaniu przed innymi organami (sądami powszechnymi, organami kontroli i nadzoru itp.), jedynie szczególnie uporczywe, rażące i połączone z nasileniem złej woli działanie, skutkujące powstawaniem dotkliwych dla Gminy skutków mogłoby hipotetycznie stanowić podstawę do stosowania sankcji wynikającej z art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Tego rodzaju działań ani skutków organ w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia nie wykazał.

Podnoszenie innych uchybień wynikających z protokołów kontrolnych będzie możliwe dopiero po zakończeniu procedur związanych z ich przeprowadzaniem, w przeciwnym wypadku trudno mówić o oczywistym zawinieniu odwoływanego dyrektora, który został pozbawiony przewidzianych prawem możliwości podważenia zarzutów lub usunięcia skutków wskazywanych w protokołach kontroli uchybień.

Wniosek organu o przesłuchanie stron jest chybiony w świetle treści przepisu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak na wstępie.