Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 2/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej " " sp. z o.o. w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej " " sp. z o.o. w Mi do rozpoznania wniosku skarżącego Z. W. z dnia 13 września 2018 r. w zakresie pkt 4 i 5, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "...." sp. z o.o. w M. w zakresie, o którym mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę dalej idącą; IV. zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "...." sp. z o.o. w M. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. W. pismem z dnia 13 września 2018 r. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" sp. z o.o. w M. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Pismo to posiadało następującą treść:

W trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej wnoszę o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Zobowiązania - pożyczka z NFOŚiGW:

Proszę o przekazanie harmonogramu spłat oraz realizacji w latach 2016 i 2017.

2. Proszę o informację dotyczącą ilości przyjętych ścieków sanitarnych w latach 2016 i 2017 z podziałem na M., Ż. i C.

3. Proszę o informację dotyczącą ilości przyjętych wód opadowych w latach 2016 i 2017 w rozbiciu na instytucje i osoby prywatne wraz z podaniem uzyskanych w tego tytułu środków finansowych (w zł) w latach 2016 i 2017 w M. oraz co jest powodem nie pobierania opłat za wody opadowe w Ż.

4. Proszę o przekazanie informacji dotyczącej kosztów rodzajowych za lata 2016 i 2017:

a) Usługi obce:

2016 - 1.620.389,28 zł

2017 - 1.339.678,74 zł

Proszę o wykaz tych usług i usługodawców wartościowo i ilościowo.

b) Rodzaje kosztów - pozycja Pozostałe koszty rodzajowe:

2016- 89.372,85 zł

2017-709.692,54 zł

Proszę o wykaz rodzajowy usług i usługodawców wartościowo.

5. Proszę o informację dotyczącą ilości pracowników, którzy odeszli ze spółki w latach 2015 - 2018 oraz ilu pracowników zostało przyjętych do spółki w latach 2015 - 2018.

6. Proszę o informację ilu pracowników zatrudnionych w spółce PGK posiada przygotowanie zawodowe - kierunkowe w zakresie obsługi oraz pracy w spółce komunalnej.

7. Proszę o informację dotyczącą sponsorowania imprez kulturalnych i sportowych w latach 2015 - 2018 - ilościowo i wartościowo.

8. Proszę o przekazanie pełnego sprawozdania Zarządu za rok 2017 oraz pełnego sprawozdania biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego spółki za rok 2017.

Zobowiązuję się do poniesienia opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Informację publiczną proszę przesłać pocztą na mój adres domowy.

Adresat pismem z dnia 27 września 2018 r. wskazując na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, że wyznacza termin na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek na dzień 13 listopada 2018 r.

Podał, iż "uwzględniwszy powinność prawidłowego zrealizowania ciążącego na spółce obowiązku informacyjnego, nałożonego na spółkę poprzez art. 5 ust. 1 udip, udzielenie precyzyjnej odpowiedzi na Pański wniosek z dnia 13 września 2018 r. (...), ze względu na obszerny zakres przedmiotowy wnioskowanych informacji, wymaga odpowiednio dłuższego okresu przeznaczonego na jej udzielenie.

Wyznaczony termin pozwoli na udzielenie pełnej informacji w zakresie objętym ustawowym obowiązkiem udzielania informacji publicznej."

Wnioskodawca w odpowiedzi na powyższe pismo – pismem z dnia 5 października 2018 r. wezwał spółkę do spełnienia żądania wniosku w ustawowym terminie 14 dni, uznał, że powoływanie się na art. 13 ust. 2 udip jest ewidentnym nadużyciem prawa i celowym bezpodstawnym wydłużenie postępowania. Stwierdził, że żądane informacje nie są nieznane, gdyż dotyczą bieżącej działalności przedsiębiorstwa, co zatem idzie nie wymagają dłuższego czasu na ich przygotowanie. Ponadto mogą zostać wydane na powszechnie dostępnych nośnikach danych bądź w formie wydruku, a takimi środkami spółka dysponuje.

Skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z/s w M. wniósł Z. W.

Wymienionemu podmiotowi zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji;

2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy udip poprzez nieudzielenie skarżącemu informacji publicznej bez zachowania formy decyzji administracyjnej w zakresie litery "c" i "d" wniosku;

3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 udip poprzez niewykonanie w pełni żądania wniosku złożonego przez wnioskodawcę oraz nieuzasadnione zaniechania w tym zakresie.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o:

1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych;

2) stwierdzenia, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa;

3) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i udzielenia informacji publicznych;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę przywołał czynności wykonywane przez organ po złożeniu wniosku. Stwierdził, że pismem z dnia 13 listopada 2018 r. organ częściowo udzielił skarżącemu wnioskowanych informacji, częściowo udzielił ich w ograniczonym zakresie, zaś w dwóch przypadkach odmówił udzielenia informacji powołując się na okoliczność, że są to informacje przetworzone. Nie wyjaśnił też takiego działania/zaniechania. Nie wezwał także skarżącego do sprecyzowania wniosku oraz wykazania szczególnego interesu dla uzyskania wnioskowanych informacji publicznych. W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznych organ zaniechał wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie.

Według skarżącego powyższe zachowanie organu w pełni wyczerpuje znamiona bezczynności. Powołał również treść wskazanych w skardze przepisów, a także art. 6, art. 4, art. 3 ust. 3, art. 14 udip.

Podniósł, że w zakresie punktów 3 i 4 wniosku organ zaniechał wydania decyzji administracyjnej w sprawie, odmawiając udzielenia informacji publicznej; tylko ogólnikowo powołał się, że stanowią one informację przetworzoną. W takim przypadku organ winien wezwać skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu społecznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Na etapie składnia wniosku oraz pism otrzymywanych od organu skarżący nie miał wiedzy, że część żądanych informacji, może stanowić informacje publiczne przetworzone. Ponadto organ nie wskazał precyzyjnie z jakich przyczyn wnioskowane informacje stanowią w jego ocenie informacje publiczne przetworzone.

W zakresie pkt 6 wniosku organ udzielił odpowiedzi w sposób wymijający i nieprecyzyjny. Ogólna odpowiedź organu, że pracownicy posiadają kwalifikacje dla zajmowanych stanowisk nie wyczerpuje żądania wniosku.

Także w zakresie punktu 7 wniosku organ nie udzielił odpowiedzi wyczerpująco. Nie wskazał informacji zgodnie z wnioskiem, ani też nie wskazał, że nie jest w stanie udostępnić tej informacji w innej formie, a także w ogóle nie wskazał ilości sponsorowanych imprez.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w jego ocenie zarzuty skarżącego są bezzasadne.

Informacje publiczne, których skarżący domagał się w pkt 3 i 4 wniosku ze względu na swą złożoność stanowiły informację przetworzoną.

Spółka nie dysponuje w tym zakresie gotowymi danymi. Posiada tylko informacje cząstkowe, wymagające w przypadku realizacji tej części wniosku stosownego przetworzenia tj. dokonania analizy szerokiej dokumentacji spółki, wyodrębnienia potrzebnych danych, następczego ich opracowania. Spółka dla własnych potrzeb nie wykonuje tak wskazanych zestawień. Ponadto, przygotowanie żądanej informacji przetworzonej wymagają specjalistycznej wiedzy księgowej i jako takie nie mogą być uznane za proste czynności techniczno-kancelaryjne.

Informacje, o które wnosi skarżący w pkt 3 i 4 wniosku, jako informacje przetworzone, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip podlegają ograniczeniu i mogą być udostępnione wówczas, gdy ich uzyskanie mogłoby mieć znaczenie, być istotne dla interesu publicznego.

Organ podniósł także, że zgodnie z art. 16 ust. 1 udip odmowa udzielenia dostępu do informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do których zgodnie z art. 16 ust. 2 udip stosuje się kodeks postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji jako formy administracyjnego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy winno się oceniać nie tyle z punktu widzenia przesłanek formalnych ale z perspektywy spełnienia materialnych warunków uznania danego sposobu załatwienia sprawy za decyzję administracyjną.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne, na które wskazał organ, przyjmuje, że decyzja administracyjna musi zawierać 4 elementy: autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis. Pismo spółki z dnia 13 listopada 2018 r. skierowane do skarżącego zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej, wymienione w orzecznictwie. Wobec powyższego brak jest jakichkolwiek przeciwskazań do uznania, że rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w pkt 3 i 4 wniosku zostało przeprowadzone w formie decyzji administracyjnej.

Wskazanie przez spółkę w uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek, że żądana w pkt 3 i 4 wniosku informacja stanowi informacją przetworzoną, wyjaśnienie przesłanek, których spełnienie konieczne jest do udostępnienia tych informacji, wskazanie, że "w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia żądanej w tym zakresie informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienie przedmiotowej przesłanki nie wynika z treści przedłożonego wniosku, ani z jakichkolwiek okoliczności sprawy" – sumarycznie jednoznacznie uzewnętrzniają negatywną wolę podmiotu rozstrzygającego w sprawie, stanowiąc tym samym jego rozstrzygnięcie.

Konkludując organ wskazał, że spółka po dokonaniu analizy sprawy nie znajdując podstaw do udzielenia informacji przetworzonej wnioskowanej w pkt 3 i 4 wniosku dokonała negatywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Pismo z dnia 13 września 2018 r. stanowiło decyzję administracyjną. Było ono jednostronnym władczym rozstrzygnięciem o prawach podmiotu zewnętrznego, skierowane do tego podmiotu. Zawierało przy tym wszystkie niezbędne elementy składowe, które doktryna i judykatura wymagają do uznania aktu za decyzję administracyjną.

Ponadto spółka uznała jako całkowicie bezzasadny zarzut pozostawania w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi z zakresie pkt 6 i 7 wniosku. Podała, że odpowiedź na te pytania nastąpiła w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r., gdzie spółka udzieliła jednoznacznej odpowiedzi korespondującej z treścią zapytania skarżącego. Odnośnie pytania 7 dodała, że wskazała kwotę, którą w latach 2015-2018 wsparła organizację imprez kulturalnych i sportowych, a także ich ilość.

Pismem z dnia 13 listopada 2018 r. spółka udzieliła wnioskodawcy na jego wniosek z dnia 13 września 2018 r. następujących odpowiedzi na poszczególne pytania:

a) Harmonogram spłat i jego realizację w latach 2016 i 2017:

|Harmonogram |Realizacja spłaty |

|Nr raty kapitałowej |Kwota raty kapitałowej |Termin płatności raty |Kwota raty kapitałowej |Termin dokonania płatności |

| | |kapitałowej | | |

|1. |300 000,00 |30.06.2016 |300 000,00 |27.06.2016 |

|2. |300 000,00 |30.09.2016 |300 000,00 |26.09.2016 |

|3. |300 000,00 |20.12.2016 |300 000,00 |13.12.2016 |

|4. |600 000,00 |31.03.2017 |600 000,00 |30.03.2017 |

|5. |600 000,00 |30.06.2017 |600 000,00 |27.06.2017 |

|6. |600 000,00 |30.09.2017 |600 000,00 |26.09.2017 |

|7. |600 000,00 |20.12.2017 |600 000,00 |19.12.2017 |

|Ogółem |3 300 000,00 | |3 300 000,00 | |

b) W roku 2016 spółka przyjęła następujące ilości ścieków bytowych:

- z M.: 433 655,06 m3

- ze Ż.: 203 222,40 m3

- z C.: 42 853,78 m3

W roku 2017 spółka przyjęła następujące ilości ścieków:

- z M.: 429 212,40 m3

- ze Ż.: 218 526,16 m3

- z C.: 42 924,60 m3

c i d) Żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji przetworzonej podlega udostępnieniu w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazuje się, że w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, Prok. i Pr. 2006, nr 5, poz. 53). Wskazuje się, że w przypadku podmiotów, które nie zapewniają, iż udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że udzielenie żądanej w tym zakresie informacji przetworzonej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełnienie przedmiotowej przesłanki nie wynika z treści przedłożonego wniosku, ani z jakichkolwiek okoliczności sprawy.

Spółka nie może podać powodów niepobierania opłat za wody opadowe w Ż., gdyż opłaty te są pobierane od 01.07.2017 r.

e) W latach 2015-2018 ze spółki odeszło 23 pracowników. W analogicznym okresie przyjętych zostało 18 pracowników.

f) Wszystkie osoby pracujące obecnie i zatrudnione w latach 2015-2018 posiadają wykształcenie i doświadczenie zawodowe odpowiednie do pracy na zajmowanym stanowisku.

g) W okresie 2015-2018 spółka wsparła organizację czterech imprez kulturalnych i sportowych na łączną kwotę 10543,21 zł.

h) W załączeniu przekazano kopię pełnego sprawozdania Zarządu za rok 2017 oraz kopię pełnego sprawozdania biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego spółki za rok 2017.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie to art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 13 września 2018 r. mieścił się w tak pojętej definicji. Sformułowane w nim żądanie dotyczyło bowiem kwestii związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przedsiębiorstw a tym samym zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. są organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy. W związku z tym Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej "[...]" spółka z o.o. w M., której wspólnikami są Gminy Ż. i M., a spółka wykonuje zadania publiczne związane z poborem wody, jej uzdatnianiem i dostarczaniem – co wynika z dołączonego odpisu KRS, należy zaliczyć do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.). Termin 14 - dniowy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 w/w ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05).

Przechodząc do merytorycznych rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi należy uznać, że przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest przede wszystkim, czy organ udzielił pełnej odpowiedzi na pytania określone w punktach 1-2, 5-8 wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r., oraz czy odmowa udzielenia informacji na pytanie 3 i 4 wyżej wymienionego wniosku była uzasadniona, oraz czy miała właściwą formę.

W ocenie Sądu wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, o której mowa w art. 1 i art. 6 udip; okoliczność ta była między stronami niesporna. Według Sądu jeśli idzie o wskazane wyżej punkty wniosku została ona udzielona w sposób pełny, zgodnie ze złożonym zapytaniem. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionował odpowiedź udzieloną na punkt 6 i 7 wniosku (odpowiedź oznaczona literą f i g).

Pytanie 6 wniosku brzmiało: Proszę o informację ilu pracowników zatrudnionych w spółce PGK posiada przygotowanie zawodowe – kierunkowe w zakresie obsługi oraz pracy w spółce komunalnej. W odpowiedzi organ poinformował – wszystkie osoby pracujące obecnie i zatrudnione przeze mnie w latach 2015-2018 posiadają wykształcenie i doświadczenie zawodowe odpowiednie do pracy na zajmowanym stanowisku. Zatem na pytanie ile osób posiada przygotowanie zawodowe – kierunkowe – odpowiedź brzmiała, że wszystkie osoby.

Pytanie 7 brzmiało: proszę o informację dotyczącą sponsorowania imprez kulturalnych i sportowych w latach 2015 – 2018 – ilościowo i wartościowo.

Spółka odpowiedziała, że we wskazanym okresie wsparła organizację czterech imprez kulturalnych i sportowych na łączną kwotę 10543,21 zł.

Pytanie dotyczyło ile imprez i na jaką kwotę spółka sponsorowała imprezy kulturalne i sportowe – uzyskała na to pytanie odpowiedź, że były to 4 imprezy, wskazano też kwotę przeznaczoną na ten cel. Nastąpiła zatem pełna odpowiedź na zadane pytania.

Według Sądu dokumenty dołączone do odpowiedzi na skargę wskazują, że został również zrealizowany punkt 8 wniosku. Skarżącemu zgodnie z jego prośbą przesłano kopie pełnego sprawozdania zarządu za rok 2017 r. i pełnego sprawozdania biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego spółki za rok 2017 r.

Niesporne jest, że spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi na pkt 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r. Z art. 16 ust. 1 udip wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W ocenie Sądu odmowa udzielenia odpowiedzi na wskazane pytania wniosku nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej.

Zgodzić się należy z twierdzeniem spółki, że judykatura i doktryna przyjmuje iż decyzja nie musi obligatoryjnie zawierać wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 kpa; decyzją jest również pismo, które zawiera adresata, oznaczenie organu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Jednakże pismo z dnia 13 listopada 2018 r. nie może być potraktowane jako decyzja administracyjna. Zauważyć bowiem należy, że odpowiada ono również na wszystkie pytania określone we wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r. Niewątpliwie jest to czynność materialno-techniczna. Według Sądu tak sformułowaną odpowiedź nie można podzielić na części i potraktować w części jako pismo zawierające czynności materialno-techniczne, a w części jako decyzję odmawiającą udzielenia informacji na punkt 3 i 4 wniosku z wykorzystaniem znajdujących się w piśmie elementów w postaci oznaczenia organu, adresata i podpisu osoby reprezentującej organ.

Odnośnie żądania skarżącego określonego w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 13 września 2018 r. wyłania się ponadto kwestia zakwalifikowania tych żądań do informacji publicznej zwykłej bądź jej szczególnej formy, a mianowicie informacji przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca rozróżnia więc prawo do "uzyskania informacji publicznej" i prawo do uzyskania szczególnej formy informacji publicznej, jaką jest "informacja przetworzona", a więc taka, której udzielenie wymaga zebrania lub zsumowania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

W myśl utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.

W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu, nowej informacji, którą można określić mianem informacji źródłowej (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepubl.). Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05 (niepubl.), stwierdzono, iż przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie rożnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązanego czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

W przypadku informacji przetworzonej wprowadzony został wyjątek od zasady, że domagający się udostępnienia informacji nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że podmiot udzielający informacji przetworzonej winien wcześniej rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W sprawie jak się wydaje jest sporne, czy żądana informacja w pkt 3 i 4 wniosku skarżącego jest informacją przetworzoną. Niewątpliwie, postawione przez skarżącego pytania w pkt 3 i 4 wymagają zestawienia różnych dokumentów, zebrania danych, sformułowania na tej podstawie odpowiedzi na zadane pytania, co czyni z nich informację przetworzoną.

W toku postępowania skarżący nie wskazał, na czym polega szczególna istotność żądanej informacji dla interesu publicznego. Jednak należy zauważyć, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232 oraz WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2006 r., IV SAB/Wr 40/05, LEX nr 887692).

Chociaż nie wynika to wprost z u.d.i.p., to aby uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności, podmiot zobowiązany, informując wnioskodawcę o takim charakterze informacji winien ponadto wezwać go do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i wyznaczyć w tym celu odpowiedni termin. Takie działanie pozwoli organowi załatwić sprawę w wymaganym ustawą terminie – poprzez udzielenie informacji lub poprzez odmowę jej udzielenia.

W omawianej sprawie organ nie poinformował skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i że żądanie takiej informacji wymaga wykazania przez wnioskodawcę, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wezwał też do wykazania takiego interesu, nie wyznaczył stronie terminu do dokonania tej czynności, a następnie ani nie udzielił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Brak podjęcia działań, zmierzających do zgodnego z przepisami załatwienia sprawy sprawia, że w sprawie należy mówić o bezczynności organu. W tej sytuacji Sąd zobowiązał spółkę do załatwienia pkt 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r.

Orzekając o bezczynności Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy organ ewidentnie i celowo naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji.

W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu wszystkich żądanych informacji. Spółka odpowiedziała na wniosek skarżącego pismem z dnia 27 września 2018 r., w którym wskazała termin rozpoznania wniosku, powołując art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sąd nie dopatrzył się więc przesłanek przemawiających za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie było podstaw do wymierzenia spółce grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, spółka wezwie skarżącego - w pierwszej kolejności – do wykazania w jakim zakresie żądane przez niego informacje, mają szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W piśmie wzywającym należy zakreślić skarżącemu termin na udzielenie odpowiedzi. Po upływie zakreślonego terminu bądź udzieleniu odpowiedzi przez wnioskodawcę, organ podejmie kolejne czynności: udzieli informacji przetworzonej jeśli uzna wniosek za uzasadniony, a w przeciwnym razie wyda decyzję odmawiającą udzielenia informacji, jakiej żąda strona. Sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r. będzie więc uzależniony od treści udzielonej odpowiedzi przez skarżącego (bądź jej braku) oraz od jej oceny przez organ.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 3 wyroku.