Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 639/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 26 ust. 3, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 1 pkt 1 i 3, par. 3 pkt 1, par. 4 pkt 5, par. 5 pkt 1 i 2, par. 6, par. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 100 poz 1024
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych  osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do  przetwarzania danych osobowych
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 , 2, 3, art. 32, art. 37, art. 38, art. 39, art. 46
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 2, art. 47, art. 51
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 90 ust. 2b, ust. 3g, ust. 3f, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 345/17 w sprawie ze skargi K. T. na § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4, § 6 ust. 6, § 7 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i 8, ust. 15-17 oraz załącznik nr 2 w zakresie podania danych osobowych uczniów, rodziców/opiekunów prawnych uchwały Rady Miejskiej w B.-G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. T. na rzecz Rady Miejskiej w B.-G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017r., sygn. akt III SA/Wr 345/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę K. T. na § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4, § 6 ust. 6, § 7 ust. 4, ust. 6, ust. 7 i 8, ust. 15 -17 oraz załącznik nr 2 w zakresie podania danych osobowych uczniów, rodziców/opiekunów prawnych uchwały Rady Miejskiej w B.-G. z dnia 30 listopada 2016r. nr XXIX/175/16 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że K. T., prowadząca Przedszkole Niepubliczne "[...]" przy ul. [...] w B.-G., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B.-G. z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 i 2; § 5 ust. 4; § 6 ust. 6; § 7 ust. 4; § 7 ust. 6; § 7 ust. 7 i 8; § 7 ust. 15 - 17 oraz załącznika nr 2 do tej uchwały w zakresie w jakim wymaga on przedstawienia listy uczniów wykazanych w informacji miesięcznej zawierającej: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego. W skardze stwierdziła, że uchwała w rozdziale 5, wbrew art. 90 ust. 4 u.s.o., nie określa w sposób precyzyjny zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Brak jest też podstaw prawnych do sytuowania w akcie prawa miejscowego postanowień przekazujących prezydentowi miasta kompetencje do określenia w zarządzeniu szczegółowych czynności postępowania kontrolnego. Ponadto uchwała wprowadza nieznane ustawie kryteria udzielania dotacji w postaci comiesięcznego podania informacji o aktualnej liczbie uczniów (informacja miesięczna), w której treści zawarte zostaną dane osobowe wskazane w załączniku nr 2 do uchwały. W uchwale nie wskazano też żadnych reguł przetwarzania i ochrony danych osobowych. Ponadto uchwała przyznaje wbrew art. 90 ust. 3f u.s.o. kontrolerom nieznane ustawie uprawnienia do żądania sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Za niedopuszczalne uznała również wprowadzenie nieznanego ustawie obowiązku podmiotu prowadzącego przedszkole zapewnienia kontrolerom warunków niezbędnych do prowadzenia kontroli, w miarę możliwości udostępnienia im odrębnych pomieszczeń a w razie braku zapewnienia niezbędnych warunków do przeprowadzenia kontroli do dostarczenia dokumentacji i innych materiałów na adres organu. Ustawa nie przewiduje też zdaniem skarżącej obowiązku placówki przechowywania dokumentów związanych z udzieleniem dotacji, przez okres 5 lat licząc od końca roku, w którym udzielono dotacji; uprawnienia organu stanowiącego do nakładania takiego obowiązku oraz nadania burmistrzowi uprawnień do wydawania wiążących zaleceń pokontrolnych, a tym bardziej do następczej kontroli realizacji tych zaleceń pokontrolnych.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska wskazała, że art. 90 u.s.o. wprowadza zasadę udzielania dotacji na każdego ucznia. Dotacje przekazywane są w miesięcznych transzach, więc niezbędne jest comiesięczne przedkładanie liczby uczniów dotowanej jednostki oświatowej dla naliczenia każdej transzy dotacji odrębnie. W tym zakresie nie można opierać się jedynie na planowanej liczbie uczniów podawanej przez organy prowadzące dotowanych jednostek w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Planowana liczba służy wyłącznie do obliczenia szacunkowej wartości dotacji na potrzeby uchwalenia budżetu, przyjmowanej do uchwały budżetowej. Jej wielkość nie może determinować wysokości dotacji należnej uprawnionym podmiotom przez cały rok budżetowy. Bez określenia sposobu informowania o liczbie uczniów i terminu, do którego taką informację należy złożyć - obliczanie, przekazywanie i weryfikowanie transz jest niemożliwe. Z uwagi art. 90 ust. 2c u.s.o. brak listy uczniów wykazywanych w informacji miesięcznej zawierających ich dane osobowe, tj. imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego nie pozwoli na skorzystanie przez gminę B. - G. z jej ustawowego prawa do zwrotu przez inną gminę poniesionych wydatków na ucznia będącego jej mieszkańcem. Gmina B. - G. nie będzie mogła wystąpić do innej Gminy o zwrot tych kosztów z uwagi na brak materiału dowodowego w przypadku kwestii spornych pomiędzy gminami oraz brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkiwania ucznia. Z kolei pięcioletni okres przechowywania dokumentacji został wprowadzony w związku z ewentualną możliwością żądania zwrotu dotacji za okres pięciu lat wstecz, licząc od końca roku budżetowego, za który się należy. Dzięki wymogowi uprzedniego powiadomienia o kontroli osoby prowadzącej, zakresie kontroli i terminie kiedy kontrola się odbędzie zarówno jednostka kontrolowana, jak i jej organ prowadzący mogą się przygotować do kontroli. Brak zaś ścisłego doprecyzowania podlegających kontroli dokumentów, wynika z potrzeby zapewnienia jej skuteczności i uniemożliwienia podmiotom dotowanym uchylania się od przedłożenia dokumentów, które nie byłyby wyliczone w uchwale, a które mogłyby mieć ścisły związek z kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji. Żądanie od placówki kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na tych dokumentach jest podyktowane względami technicznymi i ma na celu zapobieżenie utracie oryginałów dokumentów w trakcie kontroli, jak również umożliwienie podmiotowi dotowanemu pozostawienie oryginałów dokumentów w jego dyspozycji. Natomiast wymóg przedłożenia zestawień i obliczeń z tych dokumentów stanowi element trybu przeprowadzanej kontroli, a jego zadaniem jest realizacja dyspozycji art. 90 ust. 3e u.s.o., który przewiduje kontrolę prawidłowości wydatkowania dotacji.

Oddalając skargę K. T. na tę uchwałę w zaskarżonej części – Sąd I instancji powołał art. 90 ust. 4 u.s.o. i stwierdził, że organy samorządowe są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. W odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Niedopuszczalnym jest aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zakres swobody ustawodawcy miejscowego nie ma jedynie wąskiego charakteru wykonawczego. O ile rozporządzenie reguluje zwykle sposób realizacji obowiązków lub uprawnień określonych w ustawie, o tyle akty prawa miejscowego danego rodzaju prawa i obowiązki wprowadzają z mocą porównywalną do mocy ustawy na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji). Akty prawa miejscowego wydaje się właśnie po to, aby m.in. nakładały obowiązki. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego to przede wszystkim ex definitione upoważnienie do nakładania praw i obowiązków, natomiast przekroczenie granicy upoważnienia następuje wtedy, gdy regulacje wykraczają poza wskazany w ustawie zakres przedmiotowo-podmiotowy lub są one odmienne od istniejących regulacji ustawowych. Ustawodawca pozostawił jednostce samorządu terytorialnego dość duży zakres swobody, pozwalający na uwzględnienie w tych regulacjach takich rozwiązań, które w warunkach funkcjonowania danej społeczności (i jej administracji) pozwolą na możliwie jak najpełniejsze osiągnięcie celu zamierzonego w u.s.o.

Zdaniem Sądu I instancji przepis § 7 ust. 4 wraz z § 9 uchwały nie może być odczytywany jako nieuprawnione przeniesienie kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu gminy na jej organ wykonawczy. Regulacja § 7 ust. 4 uchwały ustala element trybu przeprowadzania kontroli, który wiąże się z koniecznością powiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia, przewidywanym terminie oraz zakresie. Zakres ten należy jednak odczytywać z uwzględnieniem brzmienia § 7 ust. 3 uchwały, gdzie organ stanowiący gminy uregulował merytoryczne zagadnienia podlegające kontroli.

Z kolei zakres danych zawartych w § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 4 oraz w załączniku nr 2 do uchwały w ocenie Sądu I instancji służy umożliwieniu ustalenia prawidłowej kwoty należnej dotacji oraz dokonaniu rozliczenia prawidłowego i uzasadnionego jej wykorzystania. Dane te warunkują dokonanie rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola. Składają się one na sprawowaną przez gminy kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji i mieszczą się w granicach realizacji celu art. 90 ust. 4 u.s.o., tj. oceny prawidłowości przekazania i wydatkowania dotacji. Z art. 90 ust. 2b i 2c u.s.o. wynika bowiem, że dotacja przysługuje na ucznia uprawnionego do uczęszczania do przedszkola i faktycznie uczęszczającego do niego. To zaś obliguje gminę do stworzenia takich mechanizmów, które kontrolę tę uczynią realną i pozwolą na weryfikację, czy rzeczywiście środki przekazywane są na uczniów faktycznie uczęszczających do placówki. Natomiast podawana przez szkołę/przedszkole w terminie do 30 września roku poprzedzającego liczba uczniów służy gminie jedynie do planowania wysokości dotacji za rok następny, zaś same dotacje przekazywane są poszczególnym beneficjentom w miesięcznych transzach, na których wysokość ma wpływ faktyczna liczba uczniów w dacie przekazywania dotacji. Konieczność dokonania rozliczeń z gminami, w których zamieszkują uczniowie korzystający z usług przedszkola niepublicznego, wymaga niewątpliwie danych odnośnie uprawnionych do korzystania z przedszkola, ich zamieszkania. Zdaniem Sądu żądanie przekazania tych danych nie narusza też przepisów o ochronie danych osobowych, których zasady przetwarzania zostały określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 922), zwanej u.o.d.o., w tym art. 23 ust. 1 pkt 2. Wskazane dane są niezbędne do realizacji nałożonego na gminę zadania w zakresie przyznawania i rozliczania dotacji oświatowej. Służą bowiem ustaleniu prawidłowej kwoty należnej przedszkolu niepublicznemu dotacji (na uprawnionego ucznia), ocenie prawidłowego i uzasadnionego ich wykorzystania oraz umożliwiają dokonanie rozliczenia pomiędzy gminami.

Wymogi związane z kontrolą zdaniem Sądu również nie naruszają delegacji ustawowej. Pobranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczania i wydatkowania tych środków. Musi być to system skuteczny, zapewniający realizację celu wskazanego w delegacji art. 90 ust. 4 u.s.o. Stąd kwestionowane przez skarżącą postanowienia uprawniające do wglądu do dokumentów oraz sporządzania niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach nie są nadmiernymi uprawnieniami kontrolujących. Stanowią one normalne czynności przeprowadzane w ramach postępowania kontrolnego i jako takie ukierunkowane są na zebranie stosownych dowodów, w tym także przyznania kontrolowanemu podmiotowi prawa do przedstawienia zestawień, które następnie pozwolą na prawidłowe ustalenie wysokości dotacji oraz poprawność jej wydatkowania. Z punktu widzenia celowości podjęcia uchwały na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. zaskarżone regulacje wpisują się w system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystania przez beneficjentów dotacji. Wskazane w zakwestionowanych regulacjach uchwały narzędzia kontroli stanowią typowe instrumenty prawne stosowane w ustawach regulujących kontrole prowadzone przez organy administracji lub organy podatkowe. Trudno zatem uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe, w szczególności, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje na podstawie u.s.o. żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. Odstąpienie od wyposażenia kontrolujących w uprawnienie do żądania sporządzenia zestawień czy obliczeń opartych na dokumentach niewątpliwie może w takiej sytuacji utrudniać pełne wyjaśnienie sprawy. To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.

Zdaniem Sądu I instancji przewidziane w § 7 ust. 7 i 8 uchwały wymogi również nie naruszają art. 90 ust. 4 u.s.o., z którego należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, przedkładania stosownej dokumentacji, udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego. Z treści brzmienia § 7 ust. 7 tej uchwały nie wynika dla kontrolowanego bezwzględny wymóg udostępniania oddzielnych pomieszczeń dla kontrolujących, gdyż lokalny prawodawca wskazał, iż kontrolujący powinien to zapewnić "w miarę możliwości".

Ustawowemu upoważnieniu z art. 90 ust. 4 u.s.o. odpowiadają określone w § 7 ust. 15 - 17 uchwały postanowienia regulujące kwestie pokontrolne. Zdaniem Sądu upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli obejmuje również uprawnienie do określenia czynności, które mają być wykonane po zakończeniu kontroli. Tym samym nie mogły znaleźć uzasadnienia twierdzenia strony skarżącej kwestionujące kompetencje rady miejskiej do nakładania zaleceń pokontrolnych i kontroli wykonania sformułowanych zaleceń. Pozbawienie kontrolującego możliwości wyrażenia swoich spostrzeżeń przekreśliłoby jakikolwiek sens przeprowadzonej kontroli, pozostając w sprzeczności z jej istotą. Kontrola nie polega bowiem tylko na obserwacji danego stanu rzeczy i jego ocenie, ale i na diagnozie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości i na sformułowaniu wniosków mających na celu przeciwdziałanie tym nieprawidłowościom w przyszłości. Korygowanie stwierdzonych uchybień może być uznane za zasadniczą rolę kontroli i nie zawsze musi oznaczać stosowanie środków o charakterze władczym, właściwym nadzorowi.

Sąd stwierdził również, że nie wykracza poza ustawową delegację art. 90 ust. 4 u.s.o. przepis § 6 ust. 6 uchwały, obligujący beneficjenta dotacji do przechowywania przez okres minimum 5 lat dokumentów finansowo-merytorycznych związanych z wydatkowaniem dotacji. Przechowywanie tych dokumentów przez 5 lat jest skorelowane z 5 - letnim okresem przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem prawa, co pozostaje w bezpośrednim związku z rozliczeniem dotacji w świetle art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis art. 67 w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p., co wymaga podkreślenia, odnosi się bowiem do kwot dotacji podlegających zwrotowi, a w sprawach tych znajduje swoje zastosowanie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, w której zasadą jest 5 - letni okres przedawnienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła K. T., zaskarżając ten wyrok w całości. Wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1) przepisu w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 32, art. 37, art. 38, art. 39 oraz art. 46 u.o.d.o., oraz § 1 pkt. 1 i 3, § 3 pkt 1, § 4 pkt 5, § 5 pkt 1 i 2, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych z dnia 29 kwietnia 2004r. (Dz.U. nr 100, poz. 1024 ze zm.), w zw. z art. 90 ust. 2b, 3g, 4 u.s.o. poprzez jego wadliwą, niekonstytucyjną wykładnię i brak zastosowania w sprawie w zw. z art. 2, art. 47, art. 51 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. nr 78, poz. 483), poprzez ich pominięcie, skutkujące błędnym uznaniem, że zapisy § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2, w zw. z § 5 ust. 4 oraz załącznika nr 2 do uchwały, § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały są zgodne z tymi przepisami podczas gdy:

uchwała nie zawiera ani nie wskazuje żadnych reguł/zasad przetwarzania i ochrony danych osobowych osób, których przetwarzanie ona dopuszcza, taka regulacja zaś nie spełnia wymogów wskazanych przepisów u.o.d.o. oraz rozporządzenia i nie chroni danych osobowych osób, których przetwarzanie dopuszcza, przez co jest nieważna albowiem nie wskazuje:

kto jest administratorem danych osobowych przetwarzanych przez Gminę;

kto jest administratorem bezpieczeństwa informacji oraz czy został powołany;

praw jakie służą osobie, której dane są przetwarzane

numeru pod jakim zbiór ten został zgłoszony/zarejestrowany przez AD lub ABI;

5) celu w jakim dane te mogą być przetwarzane;

zasad przetwarzania danych osobowych - tj. według jakich zasad będą przetwarzane dane, wszystkie zaś te elementy są konieczne celem legalnego ich przetwarzania, nadto zgodnie z art. 46 u.o.d.o. administrator danych może rozpocząć ich legalne przetwarzanie w zbiorze danych po dokonaniu zgłoszenia tego zbioru i obowiązany jest zapewnić by każda osoba przetwarzająca dane miała upoważnienie do ich przetwarzania od AD;

- powyższe skutkuje tym, że skarżona uchwała całkowicie pomija wymogi wskazane w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 32, art. 37, art. 38, art. 39 oraz art. 46 u.o.d.o. oraz § 1 pkt. 1 i 3, § 3 pkt 1, § 4 pkt 5, § 5 pkt 1 i 2, § 6, § 7 rozporządzenia, których obowiązek zastosowania, a więc implementacji (wykonania) poprzez przyjęcie i stosowanie ciąży również na jednostkach samorządu terytorialnego i kompletnie nie normuje tej kwestii;

b) z samego faktu obowiązywania rozdziału 5 u.o.d.o. nie wynika wcale, jak wadliwe przyjął na s. 15 - 16 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji, stosowanie przez Gminę B.-G. zasad przetwarzania danych osobowych w niej wskazanych, ochrona danych osobowych jest procesem złożonym i składa się na niego szereg czynności faktycznych i prawnych podejmowanych w wykonaniu zapisów u.o.d.o., gdyby zaś z samego faktu obowiązywania samego rozdziału 5 u.o.d.o. wynikało stosowanie przez Gminę i podmioty niepubliczne wskazane w art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.o.d.o. zasad przetwarzania danych osobowych, to niepotrzebne byłoby nakazanie przez ustawodawcę wdrożenia (implementacji) dokumentów obowiązujących takich jak: Polityka Bezpieczeństwa oraz Instrukcja zarządzanie systemem informatycznym do przetwarzania danych zgodnie z rozporządzeniem;

c) przetwarzanie danych osobowych użytkowników przedszkola (dzieci) oraz ich opiekunów prawnych - takich jak imiona i nazwisko ucznia, adresu zamieszkania, Peselu, imienia i nazwiska rodzica/opiekuna prawnego przez Gminę nie jest niezbędne do realizacji nałożonego na gminę zadania w zakresie przyznawania i rozliczania dotacji oświatowej, albowiem jak wskazał NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1589/12, z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika szerokie uprawnienie do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli; nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest organowi. Uchwała musi uwzględniać istniejący stan prawny, zatem ma brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter oraz obowiązujące przepisy. Podkreślić należy, że dotacja będąc środkami publicznymi, przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Danymi takimi nie mogą być dane osobowe użytkowników przedszkola jako zakładu publicznego, bo te podlegają szczególnej ustawowej ochronie;

d) zapisy § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2, w zw. z § 5 ust. 4 oraz załącznika nr 2 do uchwały - załącznik do informacji miesięcznej (załącznik nr 2), w której treści zawarte zostaną dane osobowe wskazane w załączniku nr 2 do skarżonej uchwały takie jak: imię i nazwisko ucznia, adres zamieszkania, Pesel, imię i nazwisko rodzica/opiekuna prawnego, są niezgodnie z art. 90 ust. 2b, 3g i 4 u.s.o. w zw. w art. 23 ust. 1, art. 32, art. 37, art. 38, art. 39, art. 46 u.o.d.o. oraz § 1 pkt. 1 i 3, § 3 pkt 1, § 4 pkt 5, § 5 pkt 1 i 2, § 6, § 7 rozporządzenia w zw. z art. 2, art. 47, art. 51 Konstytucji albowiem:

w skarżonym akcie prawa miejscowego żąda się periodycznego comiesięcznego podania informacji o aktualnej liczbie uczniów (informacja miesięczna) wraz z danymi osobowymi tych uczniów i ich rodziców/opiekunów prawnych bez zapewnienia gwarancji ich legalnego przetwarzania;

zapisy uchwały ustanawiają wymóg podania danych osobowych w postaci imienia i nazwisko ucznia, adresu zamieszkania, Peselu, imienia i nazwiska rodzica/opiekuna prawnego już na etapie udzielenia dotacji, co stoi w sprzeczności z treścią art. 90 ust. 3g u.s.o., który zezwala na ich przetwarzanie jedynie w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji - a więc w trakcie kontroli wykorzystania dotacji, a więc nie na etapie jej udzielenia; do przetwarzania tych danych na wcześniejszym etapie planowania, przyznawania dotacji brak jest upoważnienia ustawowego oraz brak jest podstaw przetwarzania danych osobowych wskazanych w art. 23 ust. 1 u.o.d.o. co do dopuszczalności, celu, miejsca i zakresu przetwarzanych danych osobowych uczniów tych Szkół i placówek (por. 132/IX/2016 - uchwała RIO w K. z dnia 14-04-2016 - Dz.Urz.Woj.Śląsk. 2016, poz. 2452, Legalis) zgodnie z którą dopuszczona przez ustawodawcę możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów placówek oświatowych dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a nie obejmuje etapów związanych z planowaniem, przyznawaniem oraz rozliczaniem dotacji;

2) naruszenie art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 6, 7 oraz 8 uchwały, dotyczący zakresu uprawnień kontrolerów nie wykracza poza uprawnienia określone w art. 90 ust. 3f u.s.o. i zakres ustawowej delegacji, co skutkowało pominięciem, że przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. ściśle zakreśla uprawnienia kontrolerów polegające na: prawie wstępu do przedszkoli (i innych placówek oświatowych) oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, uszczegółowienie więc w akcie prawa miejscowego tych uprawnień kontrolerów musi mieścić się z znaczeniu słów prawo wstępu i wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania:

a) w którym to sensie nie mieści się prawo wglądu do dowolnej dokumentacji podmiotu dotowanego, a takie właśnie uprawnienia nadaje kontrolującym skarżona uchwała przez brak dookreślenia użytego w niej blankietowego pojęcia "dokumenty i inne materiały", zaś zgodnie z ustawą prawo wglądu kontrolerów dotyczyć może tylko i dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, nie zaś dowolnej dokumentacji;

b) poprzez pominięcie, że uchwała w sprawie ustalenia zakresu i trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych szkół działających na terenie gminy, prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości, ich wykorzystania, ma charakter przepisu prawa miejscowego, skierowanego do ogółu podmiotów, dlatego jej regulacje w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, co w niniejszej sprawie ma miejsce;

c) poprzez wadliwe uznanie, że przeprowadzenie kontroli nie jest możliwe w przypadku, gdy kontrolerzy sami we własnym zakresie dokonają obliczeń czy zestawień (s. 18 wyroku) i konieczne do pomocy są im obliczenia i zestawienia dokonane przez samego dotowanego, podczas gdy powyższe jest nietrafne, nie budzi bowiem wątpliwości, że organ kontrolujący może i powinien samodzielnie dokonywać obliczeń, operacji matematycznych, zestawień i wyciągać z nich wnioski, brak więc wykonania powyższego przez podmiot dotowany nie ma wpływu na przebieg i efekt kontroli;

d) poprzez wadliwe uznanie, że w możliwym znaczeniu słów i w gramatycznej treści słów prawo kontrolujących do wglądu do dokumentów i wstępu do placówki - mieści się prawo do sporządzania kopi tych dokumentów, przesyłania kopi tych dokumentów do organu kontrolującego, a także do żądania dokonywania przez podmiot kontrolowany za kontrolujących bliżej nieokreślonych w uchwale obliczeń i wyciągania wniosków, co nie mieści się w gramatycznym sensie tych słów i ponadto skutkuje w istocie przerzuceniem obowiązku prowadzenia kontroli z kontrolujących na podmiot kontrolowany, podczas gdy obowiązek podmiotu kontrolowanego winien prowadzać do znoszenia kontroli wykonywanej przez kontrolerów przez prawo wglądu do stosownych dokumentów i wstępu do placówki, zaś wyciągnięcie z tych dokumentów wniosków oraz dokonanie na ich podstawie obliczeń - leży w kompetencji i w obowiązkach organu kontrolującego i kontrolerów, a nie podmiotu dotowanego, powyższe potwierdza stanowisko WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 20 lipca 2016 r. III SA/Wr 436/16, który zauważył, że w ustawowej delegacji nie mieści się natomiast w tym zakresie obowiązek sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Ustawodawca upoważnił kontrolujących do wglądu do dokumentacji, nie upoważnił do żądania opracowywania dokumentacji poprzez dokonywanie zestawień, obliczeń, wyciągów czy odpisów. Prawidłowe przeprowadzenie kontroli jest możliwe również w przypadku, gdy kontrolujący we własnym zakresie dokonają obliczeń czy zestawień;

e) § 7 ust. 6 pkt 3 uchwały w istniejącym brzmieniu przerzuca cały ciężar prowadzenia kontroli na podmiot datowany przez nałożenie na niego obowiązków nieznanych u.o.s., albowiem zgodnie ze skarżoną uchwałą sporządzanie niezbędnych do kontroli kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach jest obowiązkiem kontrolowanego - powyższy zapis prowadzi do zobowiązania podmiotu darowanego, do prowadzenia kontroli wobec siebie samego i przedstawiania wyników tej kontroli, co jest niedopuszczalne i nie mieści się w delegacji ustawowej, z której wynika, że kontrola jest przeprowadzana przez organ wykonawczy, a nie przez podmiot datowany;

3) art. 90 ust 4 u.s.o. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie przez Sąd I instancji, że zapis § 7 ust. 4 uchwały kompleksowo określa tryb udzielania i rozliczania dotacji, tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, podczas gdy:

uchwała w rozdziale 5, wbrew przepisom prawa, nie określa w sposób precyzyjny zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji, mimo że wymóg taki formułuje ustawa i wskazuje w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o., że właściwym do tego organem jest organ stanowiący, verba legis: ustalenie trybu i zakresu kontroli należy do organu stanowiącego, zaś aktem, w którym przedmiotowe postanowienia znajdą bezpośrednie umocowanie, jest akt prawa miejscowego; zamiast tego zapis § 7 ust. 4 uchwały w zw. z § 9 uchwały przyznaje organowi wykonawczemu - burmistrzowi uprawnienia do szczegółowego określenia zakresu kontroli, podczas gdy ustawa wyraźnie wskazuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jako właściwy do ustalenia zakresu kontroli i jej trybu (art. 90 ust. 4 u.s.o. ab initio), a nie organ wykonawczy;

b) skarżona uchwała nie czyni zadość wymogowi określoności, że kontrola może być przeprowadzona po uprzednim powiadomieniu osoby prowadzącej o zakresie kontroli i przewidywanym terminie przeprowadzenia kontroli (§ 7 ust. 4 skarżonej uchwały), powyższy brak określoności czyni zapis ten regulacją in blanco, która daje burmistrzowi (organowi wykonawczemu - który jest zarazem organem kontrolującym) pełną swobodę i niedopuszczalny na gruncie tego przepisu luz decyzyjny co do zakresu kontroli, co stanowi niedopuszczalną delegację kompetencji ustawowych na poziomie samorządowym, która jest sprzeczna z art. 90 ust. 4 u.s.o. i art. 87 Konstytucji, nie można bowiem aktem prawa miejscowego przyznać burmistrzowi kompetencji w sprawie, w której ustawa nie przyznaje mu uprawnień, a zarazem wyraźnie przyznaje je innemu organowi - tj. radzie miasta; brak jest podstaw prawnych do sytuowania w akcie prawa miejscowego postanowień przekazujących prezydentowi miasta kompetencje do określenia w zarządzeniu szczegółowych czynności postępowania kontrolnego (por. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 8 sierpnia 2012r. 17/28/2012);

c) przekracza ustawową delegację wyrażoną w art. 90 ust. 4 u.s.o. przez ustanawianie bardzo licznych obowiązków, które nie znajdują potwierdzenia w treści tego przepisu;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 zd. 1 i zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem akt niniejszej sprawy, co skutkowało niedostatecznym skontrolowaniem przez Sąd I Instancji zawartych postanowień w uchwale Rady Miejskiej w B.-G. przedstawionych w pkt I podstawy kasacyjnej, które stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa oraz niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi oraz brakiem zastosowania przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., albowiem przepisy skarżonej uchwały nadają Gminie nieznane w ustawie uprawnienia oraz w całości pomijają przepisy prawa, co przyczyniło się do wydania błędnego wyroku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi.

Wskazując na te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały, ewentualnie o uchylenia skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia adwokackiego w tym postępowaniu.

W wykonaniu obowiązku z art. 176 § 2 p.p.s.a. in fine skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., oznacza, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze procesowym, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumbcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018r., II GSK 198/2018, LEX nr 2474056).

Zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 zd. 1 i zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. zarzuty pkt II petitum skargi kasacyjnej, nie zostały w sposób prawidłowy skonstruowane, co czyni je niezasadnymi.

Naruszenia tych przepisów skarżącą kasacyjnie upatruje, jak wynika z lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia skargi kasacyjnej, w pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy. Jednakże skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, jakie to dowody zawarte w tych aktach zostały pominięte. Uwzględniając natomiast to, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego i to ten akt podlega ocenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem nie jest zrozumiały tak sformułowany zarzut kasacyjny. W istocie bowiem naruszenie prawa procesowego może w tym przypadku sprowadzać się do naruszenia reguł oceny okoliczności sprawy, tj. naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów wymagało też wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do przytoczenia normatywnej formułki, że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Tak ogólnikowe stwierdzenie nie wskazuje jednakże wymaganego przez ustawodawcę związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. że gdyby nie doszło do tego naruszenia wynik tej sprawy mógłby być inny niż przyjęty w zaskarżonym wyroku. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca wprowadzenia zaskarżoną uchwałą nieznanego ustawie uprawnienia, wykroczenia przez organ poza ustawowe upoważnienie i pominięcia części przepisów prawa w istocie wskazuje, że poprzez zarzut procesowy skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ocenę zastosowania prawa materialnego. Za pomocą naruszenia przepisu procesowego nie jest jednak dopuszczalne kwestionowanie tej oceny. Temu bowiem służą odpowiednie zarzuty wadliwej subsumpcji normy materialnoprawnej. Pogląd ten jest akceptowany w judykaturze, która stwierdza, że zarzut błędów w przeprowadzeniu lub ocenie dowodów i ustaleniu stanu faktycznego, winien być formułowany w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie możne służyć kwestionowaniu przyjętego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I FSK 1014/16, LEX nr 2483899). Podnieść nadto trzeba, że przepisy art. 151 czy art. 147 § 1 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, co oznacza że ich naruszenie zawsze jest następstwem innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, a błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005 i wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Wobec tego nie sposób uznać za zasadne zarzuty naruszenia tych przepisów wyłącznie w oparciu o stwierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji bezzasadnie oddalił skargę choć zaskarżona uchwała – w opinii skarżącej kasacyjnie - narusza delegację ustawową. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 czy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania prawidłowości oceny okoliczności faktycznych przez sąd niższej instancji i zastosowania normy materialnoprawnej, jak i prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a do tego w istocie sprowadza się ogólnikowa argumentacja skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., I OSK 391/16, LEX nr 2442782, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 529/16, LEX nr 2422667, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017r., II GSK 1763/17, LEX nr 2424217). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może bowiem zostać naruszony w sytuacji, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a rzeczywiście zaistniały (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018r., II OSK 992/16, LEX nr 2470996, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r., II OSK 489/16, LEX nr 2409528, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 766/16, LEX nr 2480757, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017r., II FSK 2867/15, LEX nr 2424760, wyrok NSA z dnia 2 marca 2018r., I OSK 2112/17, LEX nr 2460864). Naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a. polegać może z kolei na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jednakże pominięcie podczas ustalania okoliczności sprawy niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r., I OSK 1700/17, LEX nr 2454635).

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 32, art. 37, art. 38, art. 39 oraz art. 46 u.o.d.o., oraz § 1 pkt. 1 i 3, § 3 pkt 1, § 4 pkt 5, § 5 pkt 1 i 2, § 6, § 7 rozporządzenia 1994r. w zw. z art. 90 ust. 2b, ust. 3g i ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji, tj. zarzut kasacyjny pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie jest natomiast zasadny.

Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej – wbrew ustawowemu wymogowi – nie zawiera żadnej argumentacji w zakresie naruszenia art. 2, art. 47 i art. 51 Konstytucji, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu ich naruszenia, zwłaszcza że w oparciu o treść samego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej do tego zarzutu nie sposób ustalić na czym w ocenie skarżącej kasacyjnie ma polegać naruszenie tych przepisów. Zważywszy natomiast na wskazany już zakres kognicji Sądu kasacyjnego, ograniczony co do zasady do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych zarzutów, nie jest dopuszczalne poszukiwanie niejako w zastępstwie skarżącej kasacyjnie argumentów mających uzasadniać sformułowany zarzut kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (tak wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r., I OSK 1823/17, LEX nr 2445694).

Naruszenia pozostałych, objętych analizowanym zarzutem przepisów, skarżąca upatruje – najogólniej ujmując obszerną argumentację skargi kasacyjnej – w trzech kwestiach, tj. w braku w zaskarżonej uchwale regulacji prawnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych, zbędności przetwarzania danych osobowych uczniów i ich opiekunów, takich jak ich imiona i nazwiska, adres zamieszkania i PESEL opiekunów uczniów na etapie udzielania dotacji oraz comiesięcznego składania informacji o liczbie uczniów, zawierających te dane.

Rozpoznając tak uargumentowany zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważnia rad gminy do regulowania w uchwale ustalającej tryb udzielania i rozliczania dotacji kwestii przetwarzania danych osobowych. Kryteria delegacyjne są w tym zakresie jednoznaczne i obejmują kwestie związane wyłącznie z trybem ustalania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. To że wskazane w uchwale dane takie jak imiona i nazwiska uczniów i ich opiekunów stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. nie uprawnia jeszcze rady gmin do tego, aby w akcie prawa miejscowego normowała ona zagadnienia ich gromadzenia, przetwarzania i przechowywania. Formułując ten zarzut skarżąca kasacyjnie pominęła okoliczność, że przewidziane w u.o.d.o. zasady przetwarzania danych, w tym – jak ma to miejsce w tej sprawie - niezbędnych do zrealizowania uprawnień i obowiązków ustawowych w związku z przyznawaniem i rozliczaniem prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowych, znajdują zastosowanie do organów samorządu terytorialnego, którym bez wątpienia jest Rada Miejsca w B. G. i Burmistrza. Ta okoliczność czyni zbędnym, a wręcz niedopuszczalnym, normowanie tej kwestii w uchwale, a już z pewnością powielanie regulacji ustawowej w uchwale. Takie działanie byłoby też sprzeczne z kryterium ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o. Brak zarzucanej regulacji w uchwale nie oznacza też, iż sporne dane będą gromadzone, przechowywane i przetwarzane – jak sugeruje skarżąca kasacyjnie – w sposób dowolny. W tym zakresie organy samorządu terytorialnego obowiązuje regulacja prawna zawarta w aktach praw powszechnie obowiązującego, w tym u.o.d.o. normującej wszystkie wskazywane z zarzucie kasacyjnym kwestie - administratora danych osobowych, bezpieczeństwa informacji, ochrony prawnej osoby, której dane są przetwarzane itp.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analizowany zarzut w zakresie zbędności żądania od placówki oświatowej danych uczniów i ich opiekunów nie został natomiast w sposób prawidłowy skonstruowany i z tego względu nie podlega merytorycznej ocenie. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się nie do art. 90 ust. 4 u.s.o., lecz do art. 90 ust. 3g u.s.o., chociaż kwestionuje uprawnienie rady gminy do wprowadzenia wymogu żądania na etapie udzielania dotacji danych identyfikujących uczniów i ich opiekunów. Tymczasem art. 90 ust. 3g u.s.o. nie normuje tego etapu postępowania w sprawie dotacji, gdyż odnosi się on do etapu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez placówki oświatowe. Wobec braku argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób zrozumieć intencji skarżącej, w jaki sposób ten przepis miałby wykluczać żądanie spornych informacji już na etapie udzielania dotacji, zwłaszcza uwzględniając zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Nie jest też wyjaśnione w skardze, w jaki sposób zasada adekwatności określona w art. 26 u.o.d.o. miałaby sprzeciwiać się kwestionowanej regulacji uchwały. Inny powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument mający potwierdzać wadliwość zaskarżonego wyroku w tym zakresie, opiera się na odwołaniu do orzeczeń, w tym wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1589/12, oraz wyroku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 3 czerwca 2014r. sygn. akt 227/XIII/14, odwołującej się do wymienionego wyroku NSA. Jednakże – jak dowodzi analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie – skarżąca ograniczyła się wyłącznie do zacytowania wyrażonego w orzecznictwie poglądu, bez wykazania w jaki sposób pogląd tam wyrażony ma zastosowanie w tej sprawie. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego nie jest wystarczające samo odwołanie się do orzecznictwa sądowego bez wskazania konsekwencji z niego płynących dla okoliczności faktycznych danej sprawy, które przecież – co oczywiste – mogą być odmienne. Jak bowiem przyjmuje się w judykaturze o ile dopuszczalne jest powołanie się dla wsparcia argumentacji skargi kasacyjnej na orzecznictwo sądowe, to dla prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest wystarczające powtórzenie fragmentów czy tez tych orzeczeń bez wskazania jakie mają znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Stanowisko organów władzy sądowej nie może bowiem zastępować uzasadnienia podstaw kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 17 października 2017r., II GSK 63/16, LEX nr 2404371). Wskazana wadliwość zarzutu kasacyjnego jest o tyle istotna, że z okoliczności tej sprawy wynika niewątpliwie że gmina, której uchwała jest przedmiotem oceny legalności, dotuje też uczniów uczęszczających do palcówki skarżącej kasacyjnie mieszkających na terenie innych gmin. Jest to istotny różnicujący element stanu faktycznego tej sprawy, gdyż stosownie do art. 90 ust. 2c u.s.o. gmina, której mieszkańcem jest uczeń pokrywa koszty dotacji udzielonej przez gminę, na terenie której jest placówka, do której taki uczeń uczęszcza. W takiej sytuacji – jak wyjaśnia Rada Gminy w odpowiedzi na skargę kasacyjną – sporne informacje pozwalają na skorzystanie przez tę gminę z jej ustawowego prawa do zwrotu przez inną gminę poniesionych wydatków na ucznia będącego jej mieszkańcem; bez tych danych nie będzie możliwe ustalenia miejsca zamieszkania ucznia i skuteczne żądanie pokrycia tych wydatków przez inną gminę z uwagi na przeszkody natury dowodowej. Z uwagi na tę okoliczność niezbędne było zatem wykazanie skutków wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądów orzecznictwa w tej indywidualnej sprawie, tym bardziej że niedopuszczalne jest przyjęcie takiej konstrukcji prawnej, która w istocie uniemożliwiłoby gminie realizowanie jej ustawowych uprawnień przy jednoczesnym obowiązku dotowania uczniów – mieszkańców innych gmin. Podnieść też trzeba, ze warunek "niezbędności" przetwarzania danych zachodzi wówczas, gdy rezygnacja z przetwarzania danych osobowych uniemożliwia lub w znacznym stopniu utrudnia wykonanie zadań (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013r., I OSK 258/12, LEX nr 1356990). Wobec tego należało w skardze kasacyjnej wykazać zbędność żądania tych danych z uwagi na obowiązek gminy dotowania też uczniów, będących mieszkańcami innych gmin. Z tych względów nie jest dopuszczalne "proste" przenoszenie poglądów wyrażonych w określonych judykatach na rozstrzygnięcia innych spraw, zwłaszcza odmiennych co do okoliczności faktycznych i prawnych, bez uwzględnienia prezentowanego też w judykaturze odmiennego poglądu od wyrażonego w przywołanych w skardze kasacyjnej judykatach (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2017r., II GSK 3496/15, czy wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016r., II GSK 1242/15). W tym aspekcie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jednak jakiejkolwiek argumentacji, wykazującej wadliwość kwestionowanego poglądu. Za taką nie może być uznane odwołanie do wskazanych w skardze judykatów (por. podobnie wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018r., II FSK 3600/15, LEX nr 2444287). Tymczasem zarzucenie wadliwej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o. w tym aspekcie wymagało nie tylko zarzucenia Sądowi I instancji dokonania wadliwej interpretacji przepisu prawa i wskazania jak przepis powinien być – zdaniem skarżącej kasacyjnie – rozumiany, ale również – i przede wszystkim - wskazanie argumentacji prawnej, opartej na zastosowanych metodach wykładni prawa, uzasadniających odmienną wykładnię przepisu niż przyjęta w zaskarżonym wyroku. Obligatoryjnym i konstrukcyjnym elementem skargi kasacyjnej jest bowiem umotywowanie sformułowanego zarzutu kasacyjnego, czego w tej sprawie zabrakło.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 90 ust. 3f u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. art. 40 ust. 1 u.s.g., tj. zarzut pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Zarzucając naruszenie tych przepisów skarżąca kasacyjnie podnosi, że kwestionowany zapis uchwały w sposób blankietowy i dowolny określa dokumenty i inne materiały, które są objęte prawem wglądu do dokumentacji, zakresem żądania obejmuje w sposób niedopuszczalny odpisy dokumentów, ich kopie, wyciągi z dokumentów, obliczenia i matematyczne operacje dotowanego podmiotu w postaci wyciągów i zestawień danych, w czym upatruje przerzucenia ciężaru prowadzenia kontroli na podmiot dotowany.

Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie sposób się jednak zgodzić. W art. 90 ust. 3f u.s.o. ustawodawca w żaden sposób nie zawęził formy udostępnionej przez podmiot dotowany dokumentacji niezbędnej do skontrolowania prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W przepisie tym używa wyłącznie zwrotu "wglądu do prowadzonej przez nie (tj. placówki oświatowe – dopisek NSA) dokumentacji", co oczywiste związanej z rozdysponowaniem udzielonej dotacji. Użyty w kwestionowanym zapisie uchwały termin "wgląd do dokumentacji i innych materiałów" należy odczytywać w tym właśnie kontekście, jak i w całokształcie kwestionowanego zapisu uchwały, tj. wszystkich zapisów tego przepisu. Te zaś – choćby poprzez odesłanie w ust. 3 § 7 uchwały do art. 90 ust. 3d u.s.o. - w sposób jednoznaczny wskazują, że zakresem kontroli objęta jest prowadzona przez placówkę dokumentacja organizacyjna, finansowa i przebiegu nauczania, a więc informacje, o których mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Co istotne w ust. 1 § 7 uchwały wprost jest mowa o kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu gminy, co zawęża zakres żądanej dokumentacji. A zatem nie ma najmniejszej wątpliwości, że uprawnienie do wglądu obejmuje wyłącznie dokumentację, spełniającą te wymogi, niezależnie od postaci w jakiej została ona sporządzona, w formie tabel, zestawień czy wyliczeń, jak i uprawnienie do żądania kopii i odpisów dokumentów. Immanentnym elementem dysponowania przez placówkę oświatową dotacją jest dokumentowanie wydatkowania dotacji, jak i takie przedstawienie rozliczenia poszczególnych wydatków, aby możliwe było ustalenie prawidłowości przeznaczenia wydatkowanych kwot dotacji. Z reguły też rozliczenia finansowe mają postać tabel i zestawień z podziałem na określone wydatki i okresy ich wydatkowania. A zatem zakres pojęcia dokumentacji może obejmować różnego rodzaju dokumenty sporządzone przez placówkę oświatową w związku z dokumentowaniem udzielonej dotacji. W judykaturze podnosi się wręcz, że żądanie od dotowanej placówki odpisów czy wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących. Wskazane działania, nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Gdyby zaś ustawodawca zamierzał – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie - wyłączyć tę możliwość i upoważnić kontrolujących wyłącznie do wglądu w dokumentację i wstępu do placówek, to nie zawarłyby w u.s.o. upoważnienia do stanowienia przez organy samorządu terytorialnego przepisów określających zasady kontroli (tak np. wyrok NSA z dnia 25 września 2015r., II GSK 1828/14, Lex nr 1986710 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2017r., III SA/Wr 346/17, Lex nr 2381781). Przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy zatem interpretować w ten sposób, że wprowadza on zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności wprowadzenia aktem prawa miejscowego innych elementów "trybu" przeprowadzanej kontroli, w ramach ustawowej delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. (wyrok NSA z dnia 20 października 2017r., II GSK 221/16, LEX nr 2415238). Pamiętać bowiem trzeba, że konstrukcja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. wyraźnie dowodzi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczenia dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Podzielić zatem trzeba pogląd zaskarżonego wyroku, że pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków a ustawowym obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji, co z pewnością miałoby miejsce gdyby podzielić zarzut skarżącej kasacyjnie w zakresie niedopuszczalności szeroko rozumianego pojęcia "wglądu" do dokumentacji dotyczącej udzielonej dotacji i uprawnienia do żądania spornych kopii. Uprawnienie to nie prowadzi – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – do przerzucenia na dotowany podmiot prowadzenia kontroli, gdyż to obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Nie jest też zrozumiałe, zwłaszcza wobec braku uzasadnienia, w jaki sposób wymóg udostępnienie oddzielnego pomieszczenia kontrolującym, sformułowany zresztą w sposób fakultatywny w uchwale, miałby naruszać delegację ustawową art. 90 ust. 4 u.o.s. Jest przecież rzeczą naturalną i oczywistą, że kontrolujący – dokonując czynności kontrolnych w siedzibie placówki oświatowej – muszą mieć zagwarantowane pomieszczenie, w którym będą mogli swobodnie przeglądać i analizować dokumentację.

Nie ma również usprawiedliwionej podstawy prawnej zarzut kasacyjny naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o., tj. zarzut pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że zakres kontroli nie został precyzyjnie określony, a uprawnienie do szczegółowego określenia zakresu kontroli i czynności postępowania kontrolnego powierzono burmistrzowi oraz wprowadzono wymóg powiadomienia placówki o zakresie i przewidywanym terminie przeprowadzenia kontroli.

Kwestionowane tym zarzutem zapisy § 7 ust. 4 i § 9 uchwały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawierają upoważnienia dla burmistrza do określenia zakresu kontroli czy czynności postępowania kontrolnego. Pierwszy z nich wprowadza jedynie wymóg zawiadamiania o terminie i zakresie kontroli placówki dotowanej. Trudno zatem zrozumieć ten zarzut, skoro sporny zapis jest korzystny dla podmiotów dotowanych, bowiem kontrola jest zapowiedziana i nie stanowi zaskoczenia dla dotowanej palcówki. Dzięki temu kontrolowany może jeszcze przed terminem kontroli przygotować się do kontroli, choćby kompletując czy uzupełniając braki w dokumentacji związanej z udzieloną dotacją. Sporny zapis jest wyrazem respektowania postulowanej w doktrynie zasady dobrej administracji, administracji przyjaznej beneficjentowi. Drugi z tych przepisów upoważnia burmistrza jedynie do wykonania uchwały. To burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem wykonawczym gminy i – co do zasady - "wykonawcą" uchwał rady gminy. Stosownie bowiem do art. 15 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie co do zasady jest rada gminy, zaś stosownie do art. 26 ust. 3 i art. 30 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest burmistrz, który wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa. A zatem uprawnień wykonawczych burmistrza nie można – jak to stara się czynić skarżąca kasacyjnie – utożsamiać z powierzeniem mu uprawnienia do określenia zakresu kontroli.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w kwocie 240 zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).