Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 266/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) wydał decyzję nr [...] (znak sprawy [...]), w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego rekreacji indywidualnej, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego i studni wierconej na działce o nr ewid. [...] w m. [...]. Jako podstawę materialno-prawną podano przepis art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania oraz wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wójta Gminy P., katalog obiektów budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym zgłoszenia, nie obejmuje przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie wskazano, że na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa stanowi samowolę budowlaną, która to z kolei nie może stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy. Jak podał organ pierwszej instancji, pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione. Wobec jednak braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, tj. tzw. dobrego sąsiedztwa, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Przedstawiając przebieg postępowania organ I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2016 r. R. R. (dalej: wnioskodawca, inwestor, skarżący) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku rekreacyjnego wraz z budynkiem gospodarczym o pow. do 25 m2 oraz zbiornika bezodpływowego i studni wierconej w [...]. Pismem z dnia [...] września 2016r. Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.

Pismem z dnia [...].09.2016 r. organ i instancji zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z zapytaniem czy na działkach wymienionych w przedmiotowym piśmie prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej oraz do Starosty [...] z zapytaniem czy na ww. działkach istnieje legalna zabudowa. Starosta [...] odpowiedział, iż dla działek wskazanych w powyższym piśmie nie zostały wydane pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek obiektów budowlanych. PINB w [...] poinformował, iż dla niektórych z działek wymienionych w ww. piśmie toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru, co do niektórych prowadzonego jest postępowanie egzekucyjne, w dwóch przypadkach umorzono zaś postępowanie.

W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. inwestor zajął stanowisko w sprawie, wskazując, iż dla działki o nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy, a na działkach nr ewid. [...] i [...] stoją oddane do użytkowania budynki rekreacyjne. W jego ocenie organ niewłaściwie interpretuje przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył inwestor reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 1 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepwoania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny z słusznym interesem obywatela, art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie odmiennych decyzji w odniesieniu do tego samego obszaru i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...], art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodu w postaci analizy urbanistycznej, art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego przeprowadzona wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest prawidłowa w stosunku do odmiennych wykładni wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo, które wskazywał skarżący w toku sprawy, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej wielkości (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: Rozporządzenie), art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik odwołującego wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nr [...] na okoliczność ich treści.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: organ II instancji, SKO) na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., poz. 1925) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W ocenie SKO odwołanie okazało się nieuzasadnione. Organ II instancji stwierdził, że działka objęta wnioskiem jest niezabudowana, stanowi grunt orny klasy V i VI, położona jest na terenie rolniczym poza zabudową. Najbliższe działki w sąsiedztwie mają przeznaczenie rolne. Działki sąsiednie zabudowane są obiektami powstałymi w ramach samowoli budowlanej, co do których toczą się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...]. Pozostałe zaś działki w obszarze analizowanym są niezabudowane. Teren lokalizacji inwestycji położony jest w obrębie obszarów chronionych: [...]. Z analizy urbanistycznej oraz pisma Starosty [...] z dn. [...].09.2016 r. wynika, że dla działek o nr ewid. od [...], [...], [...], [...], [...] [...] - [...] oraz [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] - [...] nie zostały wydane pozwolenia na budowę dla jakichkolwiek obiektów budowlanych. Dodatkowo z ww. analizy jak i pisma PINB z dnia [...] października 2016 r. wynika, że dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] prowadzone jest postępowanie egzekucyjne albo postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, podobnie na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...] nadal prowadzone są postępowania administracyjne dotyczące nielegalnie posadowionych obiektów albo prowadzone są postępowania egzekucyjne.

W świetle powyższego SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie została spełniona zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Z akt sprawy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec czego stanowi samowolę budowlaną. W odniesieniu do większości tych obiektów toczy się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy lub toczą się postępowania egzekucyjne dotyczące ich rozbiórki.

Zdaniem organu II instancji obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Taka zabudowa nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki, w stosunku do której mają być ustalone warunki zabudowy. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obejścia prawa i mogłoby doprowadzić do powstania obiektów budowlanych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego. Do ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zatem zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 508).

Wyłączenia stosowania powołanego przepisu znajdują się w art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. I tak, zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się wyłącznie do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W pozostałych przypadkach organy administracyjne orzekając w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy są zobligowane brać pod uwagę zasadę dobrego sąsiedztwa i brak jest jakichkolwiek odstępstw w tym zakresie. Tym samym w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości nieuwzględnienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy ustalaniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p zostały spełnione, bowiem działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (grunty orne RV i RVI), uzbrojenie terenu jest wystarczające oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niemniej jednak wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy spełnione są łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Kolegium zarzuty odwołania okazały się nieuzasadnione. Zebrany materiał i przeprowadzona na jego podstawie analiza urbanistyczna okazały się wystarczające i w sposób niewątpliwy wynika z nich, iż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak chociażby jednej działki zabudowanej w sposób legalny. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko sądów administracyjnych, iż nie jest wskazane ani dopuszczalne nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego. NSA w Warszawie w wyroku z 28.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14, Lex nr 2116196, wskazał, iż okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 10.12.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex nr 1493109 wyraził stanowisko, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Nie sposób zgodzić się z argumentami skarżącego, jakoby dla tego samego obszaru wydano decyzję o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...], ponieważ wymieniona działka znajduje się w dużej odległości od przedmiotowej w niniejszej sprawie działki (ok. 0,5 km w linii prostej). Działka ta nie leży nawet w obszarze analizowanym wyznaczonym przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną w większej odległości niż minimalne wymogi przewidziane przepisami prawa. Z tego też względu niezasadnym w ocenie SKO byłoby uwzględnienie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z całych akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy na działce o nr ewid. [...]. Przedłożone do pisma strony z dnia [...] stycznia 2017 r. dokumenty w postaci decyzji o warunkach zabudowy z [...].02.2016 r. oraz kopii analizy funkcji z [...].01.2016 r. wraz z mapą oraz postanowienia uzgadniającego z dnia [...].02.2016 r. są wystarczające i nie świadczą one bynajmniej o różnym traktowaniu podmiotów w analogicznych stanach faktycznych sprawy.

SKO nie podzieliło stanowiska skarżącego, jakoby obszar analizowany wyznaczony został w niewystarczającej wielkości wokół działki. Obszar analizowany został wyznaczony w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a zatem odpowiada wymogom przepisów prawa. Nie można czynić organowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze - tak: wyrok WSA w Krakowie z 6.10.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 938/11, Lex nr 984766. Uzasadnienie decyzji Wójta spełnia wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zatem zarzuty w tym zakresie są nieuzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zastępowany przez fachowego pełnomocnika.

Decyzji zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art 7 k.p.a. poprzez uzasadnienie przez organy odmowy ustalenia obszaru analizowanego w obszarze 500 m, w ten sposób że organ nie może "na siłę" poszukiwać punktu odniesienia i "w nieskończoność" poszerzać obszaru analizowanego, podczas gdy skarżący wskazał i udokumentował umiejscowienie zabudowy pozwalającej na ustalenie tzw. dobrego sąsiedztwa. Tym samym organy dopuściły się naruszenia słusznego interesu obywatela, w sytuacji gdy był on zgodny z interesem społecznym;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez:

- oparcie uzasadnienia prawnego o lakoniczne stwierdzenie, że działka skarżącego znajduje się w "znacznej" odległości od działki [...], podczas gdy organ powinien wyjaśnić motywy decyzji w sposób niebudzący wątpliwości w oparciu o obowiązujące w tej mierze przepisy prawa;

- poprzez niewyjaśnienie przez SKO, dlaczego przeprowadzona przez ten organ wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest prawidłowa w stosunku, do odmiennych wykładni wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo, na które powoływał się skarżący w toku postępowania;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że działka nr [...] dostępna z tej samej drogi publicznej co działka skarżącego, pozwalająca ustalić wymagania dla nowej zabudowy znajduje się w znacznej odległości od działki będącej przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości zabudowa ta znajduje się w odległości pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy - działki skarżącego;

- poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodu z dokumentu pn. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia [...].10.2016 r., w szczególności niedostrzeżenie przez Wójta, że wyznaczony do analizy obszar był niewystarczający do dokonania prawidłowej analizy wskutek czego uznano, że nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa";

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a i art. 31 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez:

- pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach Wójta w odniesieniu do tego samego obszaru, wydanych na tle tożsamych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, które podważyło zaufanie skarżącego do organów Państwa oraz ujemnie wpłynęło na jego świadomość i kulturę prawną jako obywatela, tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr ewid. [...] w gminie P., znajdującej się w bliskiej odległości od działki o nr ewid. [...] objętej niniejszym postępowaniem, dla której wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy;

- poprzez nieprawidłową ocenę dowodu z dokumentu pn. "mapa sytuacyjna" dotycząca działki [...] oraz "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia [...].01.2016 r. polegające na przyjęciu, że obszar analizowany dla działki [...] ustalono w obrębie obejmującym areał w odległości równej trzykrotnej szerokości granicy frontowej nieruchomości, podczas gdy na mapie w obrębie działki [...] nie ma żadnej działki przeznaczonej pod zabudowę, która mogłaby stanowić dobre sąsiedztwo dla działki [...] i tym samym błędnego uznania, że niniejsza sprawa ma odmienny stan faktyczny od sprawy dotyczącej działki [...], co uzasadnia odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki skarżącego - oznaczone nr ewid. [...];

- nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wójta Gminy P. oznaczonych nr [...] dla dokładnego porównania stanów faktycznych obu spraw w sytuacji, gdy dla działki o nr ewid. [...] w gminie P., znajdującej się w bliskiej odległości od działki skarżącego o nr ewid. [...] Wójt Gminy P. wydał decyzję o warunkach zabudowy, które podważyło zaufanie skarżącego do organów Państwa oraz ujemnie wpłynęło na jego świadomość prawną jako obywatela;

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez SKO, że w rozpoznawanej sprawie nie ma działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz zagospodarowania terenu wyłącznie przez pryzmat ustalonego obszaru objętego analizą (minimalnego) i tym samym pominięcie dowodu z Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].01.2016 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].02.2016 r., podczas gdy przepis wymaga ażeby organ administracji publicznej dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

Decyzji SKO zarzucoco także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej wielkości sprzecznie z wnioskiem strony i dokumentacją dotyczącą terenu, podczas gdy ww. przepis wyznacza wyłącznie minimalny zakres obszaru analizowanego, a zatem organ jest uprawniony do jej zwiększenia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego i nieprawidłowego przeprowadzenia analizy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, co umożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] 2016 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. znak 6730.72.[...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p, a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W tym też zakresie niezasadne jest powoływanie się w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi na wymaganą treść uzasadnienia decyzji uznaniowej – decyzja w przedmiocie warunków zabudowy taką decyzja nie jest.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów zagospodarowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji w takim zakresie, w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia tych przesłanek następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia.

Pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, CBOSA).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11,CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Z treści art. 61 u.p.z.p. jasno wynika, że wprowadzone przez ustawodawcę pojęcie działki sąsiedniej zabudowanej w sposób określony w ustawie dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju tamę, granicę dla zabudowy terenów, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por.: Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str.493-495). Oczywiście tak rozumiana działka sąsiednia może mieć charakter działki graniczącej bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji (sąsiedztwo w znaczeniu wąskim) lub może znajdować się w pewnej odległości, pozwalającym na realizację przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (znaczenie sąsiedztwa w ujęciu szerokim).

W orzecznictwie sądowym, jak i w nauce prawa administracyjnego, mocno osadzony jest pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy je odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 Rozporządzenia). Natomiast mówiąc o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (art. 2 pkt 4 Rozporządzenia).

W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 Rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10,CBOSA).

Sąd orzekający stwierdza prawidłowe wytyczenie przez Wójta obszaru analizowanego i sporządzenie analizy. Wprawdzie – w świetle treści § 3 ust. 2 Rozporządzenia - co do zasady istnieje możliwość poszerzania granic obszaru analizowanego, lecz jedynie w uzasadnionych przypadkach. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że niedopuszczalne jest poszerzanie granic obszaru analizowanego jedynie w celu objęcia nim zabudowy umożliwiającej zabudowy umożliwiającej wydanie pozytywnej decyzji dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Innymi słowy niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które tylko zmierza do poszukiwania obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pogląd ten został zresztą także przywołany w uzasadnieniu skargi.

Organ I instancji, w ocenie Sądu, prawidłowo i zgodnie z § 3 Rozporządzenia wyznaczył wokół działki nr 2778/2 obszar analizowany w celu przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu Analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Podkreślić przy tym należy, że promień obszaru analizowanego wyznaczono w wartości wielokrotnie wyższej niż minimalny. Przy dwudziestometrowej szerokości frontu działki minimalna wartość wynosiłaby 60 m, zaś wartość przyjęta na potrzeby analizy to 200 m , a więc dziesięciokrotność szerokości frontu działki.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy wskazać, że niewątpliwie z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 Rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, gdyż normuje ono jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć (i tak też uczynił w sprawie niniejszej) analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie powiększenie obszaru (ponad minimum) pozwoliło na objęcie nim gros zabudowy (powstałej w wyniku samowoli budowlanej) znajdującej się w otoczeniu działki 2778/2. Zaznaczyć przy tym należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13).

Taka sytuacja (tj. konieczność dalszego zwiększenia obszaru analizowanego) w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. W obszarze analizowanym występują tereny niezabudowane oraz zabudowane. Teren inwestycji położony jest pośród terenów rolniczych. Dalsze powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby więc de facto "poszukiwanie" działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd nie znajduje uzasadnienia dla stanowiska skarżącego, zgodnie z którym obszar analizowany należałoby powiększyć tak dalece, by objąć nim działkę o nr ewid. [...].

Po pierwsze zauważyć należy, że działka ta nie leży – jak wskazuje skarżący – w odległości 400 m (na rozprawie dnia 10 sierpnia 2017 r.) czy 500 m (w skardze) od działki, której dotyczy wniosek skarżącego. Analiza map będących załącznikami do analizy (k. 116 – 117 akt adm.), które zostały wykonane w skali 1:1000 (a więc 1 cm na mapie odpowiada 10 m w terenie) jednoznacznie wskazuje, że południowo-zachodni narożnik działki [...] (na granicy z działkami [...] i 2836) od północno-wschodniego narożnika działki [...] (na granicy z działkami [...] i [...]) dzieli dystans 630 - 640 m. Taki sam rezultat daje analiza mapy poglądowej dobrego sąsiedztwa (k. 6 akt adm.) sporządzonej w skali 1:2000. Aby działka [...] mogła znaleźć się w obszarze analizowanym, granice tego obszaru musiałyby więc przekroczyć trzydziestokrotność szerokości frontu działki [...]. Tak znaczące powiększenie obszaru analizowanego, tylko po to, by znalazł się w nim jakikolwiek budynek nie powstały w wyniku samowoli budowlanej, nie może być uznane za uzasadnione.

Po drugie: celem wyznaczenia obszaru analizowanego we właściwej wielkości jest ujęcie w nim pewnego terenu tworzącego urbanistyczną całość (i z tego właśnie powodu wytyczenia granic w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki nie należy traktować sztywno – obszar tworzący urbanistyczna całość może przecież tę trzykrotność przekraczać). W sprawie niniejszej w żaden sposób nie można uznać, że działka [...] tworzy jeden (podlegający analizie) obszar urbanistyczny z działką [...]. Działki te nie są ze sobą skomunikowane (odległość drogowa to – jak wynika z analizy – ok. 2.600 m), dzielą je od siebie setki metrów terenów niezurbanizowanych. Zauważyć też trzeba, że podkreślana przez skarżącego okoliczność, że te dwie działki dzieli w linii prostej znacznie mniejsza odległość, niż wynikająca z układu dróg je łączących, nie może być w sprawie argumentem: linia prosta łącząca działki [...] i [...] przebiega nie tylko przez połacie gruntów rolnych, pozbawionych jakiejkolwiek (legalnej) zabudowy, lecz także przez fragment jeziora ewidentnie uniemożliwiające uznanie obu tych działek za tworzące jedną urbanistyczną całość.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie (z zastrzeżeniem dotyczącym kwestii samowoli budowlanych, o czym poniżej) przyjęły, że działka skarżącego nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym. Rolny charakter nieruchomości wokół nie tylko działki inwestycyjnej, ale i obszaru analizowanego oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od zabudowy, nie pozwalał na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd podziela stanowisko organów, że nie można uznać, iż w sprawie niniejszej poszerzenie obszaru analizowanego w sposób, który domagał się skarżący, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15 (CBOSA).

Reasumując, Sąd nie dostrzegł takich uchybień w wyznaczeniu tego obszaru, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów odnośnie nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy [...] Wójta Gminy [...] (dot. działki nr ewid. [...]). Rozstrzygnięcia, analizy i oceny dotyczące tej działki nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej – działki [...] i [...] nie leżą w jednym obszarze urbanistycznym.

Sąd podziela także stanowisko że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej pośredni, tj. poprzez drogę wewnętrzną. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został więc spełniony.

Spełnione są również przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., gdyż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym zakresie istotna była odpowiedź na pytanie, czy ocena występowania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu może być dokonana w oparciu o zabudowę stanowiącą samowolę budowlaną, a więc nielegalną.

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2167/2011 (CBOSA), zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na nielegalność zabudowy na działce sąsiedniej. (tak również NSA w wyroku z dnia 16.01.2007 r. o sygn. II OSK 172/06 (CBOSA)

Jednocześnie NSA w swym wyroku o sygn. II OSK 2167/2011 wskazał, że skoro samowola budowlana na działce sąsiedniej została stwierdzona decyzją ostateczną, to działka taka nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodzić się też trzeba z wyrokiem NSA z dnia 13.12.2013 r., sygn. II OSK 1744/12, publ. Lex nr 1744/12, gdzie wskazano, iż sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić jedynie legalnie wzniesione obiekty.

Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy więc zabudowy legalnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej p.b.), bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.

W aprobowaną przez Sąd orzekający linię orzecznictwa wpisują się także wyroki WSA w Gdańsku z dnia 06.10.2010r., o sygn. II SA/Gd 405/10, z dnia 11.01.2011r. o sygn. II SA/Gd 1/11, z dnia 20.04.2011r. o sygn. II SA/Gd 184/11 i z dnia 18.11.2015r. o sygn. II SA/Gd 357/15 (CBOSA). We wskazanych wyżej orzeczeniach trafnie przyjęto, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należało, że są to działki niezabudowane.

Organy obu instancji trafnie przyjęły, że orzekając o warunkach zabudowy mogą w analizie uwzględnić jedynie legalnie istniejące obiekty, jednakże, zdaniem Sądu, organy nie dokonały prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Oceny legalności zabudowy mogą dokonywać jedynie organy nadzoru budowlanego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas możliwe jest prawidłowe ustalenie, że określone działki zabudowane są nielegalnie.

W ocenie Sądu Wójt przedwcześnie uznał, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Organ I instancji w toku postępowania zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...], skąd uzyskał informację (pismo z dnia [...] września 2016 r.), że dla wskazanych działek nie zostały wydane pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (a więc organ posiadający kompetencje do oceny legalności zabudowy) pismem z dnia [...].02.2016 r. udzielił wójtowi odpowiedzi na pytanie czy w stosunku do określonych działek prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, na jakim etapie się znajduje i jakiego obiektu dotyczy. Informacja PINB obarczona jest jednak licznymi wadami i jako taka jest – zdaniem Sądu – niewystarczająca dla poczynienie przez organ I instancji miarodajnych i koniecznych dla wydania decyzji ustaleń. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że informacje przekazane przez PINB są zbyt zdawkowe i nie stanowią wyczerpującej odpowiedzi na pytanie Wójta. Organ I instancji zwrócił się o informację dotyczącą 28 działek, zaś PINB udzielił odpowiedzi jedynie odnośnie 15 działek. Co do pozostałych działek PINB nie podał żadnych informacji, co można by interpretować jako odpowiedź, że postępowania nie są prowadzone. Pismo PINB nie zachowuje tu jednak konsekwencji, skoro co do jednej działki ([...]), co do której nota bene Wójt nie zwracał się z pytaniem, udzielono expressis verbis odpowiedzi, że organ nadzoru nie prowadzi postępowania administracyjnego. Pismo PINB winno wprost wskazywać informacje żądane przez Wójta i nie pozostawiać miejsca dla różnych interpretacji. Odpowiedź PINB nie zawiera wnioskowanej przez organ I instancji informacji o etapie na jakim znajdują się poszczególne postępowania. W stosunku do sześciu działek PINB poinformował o prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, nie wskazując jednak czego ta egzekucja dotyczy, co do dwóch działek PINB poinformował o umorzeniu postępowania, także nie wskazując czego ono dotyczyło i z jakiego powodu zostało umorzone. Odnośnie tych ośmiu działek odpowiedź PINB nie precyzuje jakich obiektów budowlanych dotyczyło postępowanie. W stosunku do żadnej działki pismo PINB nie informuje jakiej treści orzeczenia zapadły w toku postępowania i czy są one ostateczne. W piśmie PINB błędnie też oznaczono dwie działki: wskazując numery [...] i [...], których nie zawierało pytanie Wójta. Zapewne prawidłowe numery to [...] i [...]. W wypadku tej drugiej działki pojawia się jednak rozbieżność, gdyż pismo PINB wspomina o prowadzonym postępowaniu ([...]), zaś w decyzji Wójta i na mapie będącej załącznikiem do analizy określono ją jako niezabudowaną ([...]), a działka o numerze [...] na mapach figuruje bez oznaczeń co do zabudowy i samowoli budowlanej (nieprawidłowości w oznaczaniu numerów działek nie ustrzegło się także SKO, wskazując w uzasadnieniu swej decyzji błędny numer [...]). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zapytanie Wójta skierowane do PINB dotyczyło jedynie prowadzonych obecnie postępowań, pomijając ewentualne postępowania już zakończone. Nie wiadomo zatem czy odpowiedź PINB zawiera informację o wszystkich (także zakończonych) postępowaniach. Pamiętać zaś należy, że to właśnie PINB jest organem właściwym do oceny, czy zabudowa na działkach położonych w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nie.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na rozbieżność pomiędzy treścią mapy stanowiącej załącznik decyzji Wójta (k. 112 akt adm.) a treścią mapy będącej załącznikiem nr [...] do analizy (k. 117 akt adm.). Na pierwszej z nich działka [...] graniczy od wschodu m. in. z działką o numerze ewid. [...], zaś na drugiej ta sama działka nosi oznaczenie [...]. Omawiane wyżej zapytanie Wójta do PINB wskazywało nr ewid. [...], odpowiedź PINB żadnego z tych numerów nie zawiera, zaś spis stron postępowania (k. 9 akt adm.) wskazuje dane odnośnie działki [...], nie wspominając o działce [...].

W ocenie Sądu orzekającego organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wyjaśnił bowiem prawidłowo tego, czy zabudowa na działkach położonych w obszarze analizowanym jest legalna, czy też nielegalna. Ustalenie to możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowe i wyczerpujące informacje organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji decyzję Wójta na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł., łącznie – 980 zł.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a w szczególności uzyskać od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] szczegółowe i wyczerpujące informacje pozwalające ustalić, czy na działkach położonych w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa, a jeżeli tak to jaka. W razie uzyskania informacji pozytywnej powinien ocenić, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa unormowana w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Powinien także wówczas ustalić krąg stron postępowania mając na uwadze, że u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Tak więc stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. W razie ustalenia, że w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy organ I instancji uwzględni, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, jest rozstrzygnięciem, które co do zasady nie narusza interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit.d, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1417/15). W niniejszej sprawie organ ustalił krąg stron postępowania uwzględniając jedynie część działek bezpośrednio sąsiadujących z działką [...] (pomijając działki [...], [...] i [...] - k. 9 akt adm.)