Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2766/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 165/18 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r., nr L/1177/18 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. i M. K. solidarnie na rzecz Gminy Wrocław kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 165/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r., nr L/1177/18, w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, dalej także: "Studium".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

M. K. i M. K. w skardze podnieśli, że jako współwłaściciele nieruchomości działek nr A,B/1,C/2, D [...] , obręb: S., o numerach ksiąg wieczystych [...] działka nr A [...] S., [...] dz. nr C/2 i B/1 [...] S., [...] dz. nr D [...] S., na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2 art. 53 § 2, art. 54 § 1 P.p.s.a., zaskarżają powyższą uchwałę w zakresie tych działek. Zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej także" "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP z uwagi na: pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowego przeznaczenia terenów, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zmianę przeznaczenia działek skarżących na "tereny zieleni dominującej" zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych, co tym samym stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa nad tym terenem i nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących podczas gdy dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, Rada jako organ stanowiący, powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym z zachowaniem swobody zagospodarowania posiadanych nieruchomości; naruszenie zasad prawnych związanych z tworzeniem aktów prawnych tj. zaniechaniu w części normatywnej uchwały regulacji uchylającej dotychczas obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, co prowadzi do wniosku, iż na obecną chwilę obowiązują dwa studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Wrocławia, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP; naruszenie art. C ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie odrębnego rozstrzygnięcia uwag dotyczących projektu studium nie uwzględnionych przez prezydenta.

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i usunięcie naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności i w konsekwencji uchylenie uchwały nr L/1177/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia terenu działek nr A,B/1,C/2/ D [...] , obręb S. jako zieleń dominującą oraz zasądzenie dla stron kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia, dalej także" "Rada", wniosła o odrzucenie skargi, względnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Powołując art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1994 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994) Sąd uznał, że skarżący posiadają interes prawny do wniesienia skargi, wynikający z tego, że są właścicielami działek nr A, B/1, C/2, D [...] obręb S., objętych skarżonym studium, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanych działek.

W ocenie Sądu, Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zawiera materiały planistyczne, z których wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia Studium w tym kształcie.

Zdaniem Sądu, kwestionowaną uchwałą nie naruszono w sposób bezpośredni i aktualny interesu prawnego skarżących. Sąd wskazał, że skarżący posiadają decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] dla inwestycji, polegającej na budowie domu mieszkalnego z częścią garażową, magazynową i socjalną w zabudowie zagrodowej oraz szklarni na sadzonki wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną, na działkach C/2, B/1, 24, A cz. Dz. 20/1, [...] , obręb S. (k. 21 akt sądowych). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano między innymi, że "..działka nie jest położona między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, nie jest także wyspą i przymuliskiem, ani obszarem morskiego pasa nadbrzeżnego. Nie jest również strefą przepływów wezbrań powodziowych, określoną w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na jego brak. Z wyżej podanych powodów teren nie leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu (ówczesnego – przyp. Sądu) prawa wodnego. Jednak z uwagi na usytuowanie działki zainwestowania w zasięgu możliwego oddziaływania pięciu rzek przepływających przez miasto, a przede wszystkim przepływającej w pobliżu rzeki Bystrzycy, mogących spowodować niekontrolowane przelanie się wód przez korony wałów przeciwpowodziowych albo ich zniszczenie lub uszkodzenie - teren ten na podstawie doświadczenia życiowego można zaliczyć do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy. Jednocześnie zgodnie ze stanowiskiem RGZW we Wrocławiu (...) działki objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie są zlokalizowane w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego, jednakże część działki przylegająca do rzeki Bystrzycy znajduje się w strefie przepływu wód wezbraniowych, dlatego z uwagi na specyficzne położenie planowanej inwestycji pomimo braku prawnych zakazów inwestowania, zarówno ryzyko, jak i ewentualne skutki planowanego zamierzenia inwestycyjnego ponosi inwestor."

Sąd wskazał, że decyzja ta jest w obrocie prawnym, dla terenu działek strony skarżącej nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zatem (co do zasady) nie ma przeszkód, aby zagospodarować działki w sposób zgodny z zasadą "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zastosowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, trzeba jednak pamiętać, że część działek skarżących znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie Q 1% - raz na 100 lat. (mapa – k 91 akt sądowych). Są to działki: nr D oraz część działki C/2 [...] , obręb S. Sąd zwrócił uwagę, iż w najbliższym otoczeniu i sąsiedztwie strony władze miasta Wrocławia zezwoliły na budowę wielorodzinnych budynków mieszkaniowych, co niewątpliwie może mieć znaczenie dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Poprawność takiego rozumowania, zdaniem Sądu, potwierdzają dołączone do skargi zdjęcia, a także ich objaśnienie w kolejnym piśmie procesowym strony. Potwierdzają to także załączniki do pisma procesowego skarżących.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że pojęcie "zespołu urbanistycznego" nie jest określeniem prawnym, natomiast powszechnie uważa się w urbanistyce, że jest to "zespół budynków tworzących jedną całość kompozycyjną z otaczającą je wolną przestrzenią. Mogą to być rynki, place, tereny zielone, aleje, ulice itp. Zespół urbanistyczny może powstać w wyniku realizacji jednego projektu albo w wyniku kształtowania przestrzeni w ciągu wieków. Zespołem urbanistycznym nazywane są także powiązane ze sobą osiedla lub osiedle połączone kompozycyjnie z dużym obiektem architektonicznym". Z powyższego wynika, że skarżący nie mogą uważać, że dotychczasowe przeznaczenie terenów (w poprzednim studium), na których znajdują się działki strony, miały charakter jednoznacznie budowlany. Poprzednie studium, kształtując teren zespołu urbanistycznego, nie przesądzało, że teren działek strony jest terenem budowlanym. Nadto Sąd podkreślił, że ustalenia tak poprzedniego jak i obowiązującego Studium, nie przesądzają o sposobie zagospodarowania terenu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jest to łagodniejsza forma związania twórców przyszłego planu ze studium, niż było to w uprzednio obowiązującym stanie prawnym. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut obowiązywania w gminie dwóch uchwał o studium. W myśl ogólnej zasady, potwierdzonej przez dotychczasowe orzecznictwo, nie ma potrzeby wpisania wprost do treści aktu, ze uchyla on poprzedni, bowiem lex posterior derogat legi priori.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego procedowania przez Radę w zakresie uwag do studium, Sąd wskazał, że aktualnie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym stanowi, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Zmiana tego przepisu została wprowadzona przez art. 497 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017, poz. 1576), przy czym art. 574 tejże ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Należy zatem zauważyć, że do kompetencji rady należała decyzja "o sposobie rozpatrzenia uwag". Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r. wynika, że Przewodniczący Rady Miejskiej Wrocławia Jacek Ossowski, podsumowując dyskusję nad projektem Studium, spytał czy ktoś z radnych wnosi o indywidualne rozpatrzenie uwag. Wobec niezłożenia żadnego wniosku uznał, że wolą Rady jest rozpatrzenie uwag łącznie z przedstawionym projektem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, zgodnie z propozycją przedstawioną w załączniku nr 3. W wyniku głosowania uchwała została przyjęta. Skoro zatem przyjęto sposób rozpatrzenia uwag taki, jaki wynika z protokołu Rady, a mieści się on w dyspozycji art. 12 ustawy, należy, zdaniem Sądu uznać, że organ nie przekroczył w tym zakresie uprawnień. Ustawa nie narzuca wprost sposobu procedowania tychże uwag, pozostawiając to wyłącznej kompetencji rady. Dodatkowo Sąd podniósł, że jak wskazują akta planistyczne, uwag zgłoszonych, a nieuwzględnionych było 1120 (vide załącznik nr 3 – lista nieuwzględnionych uwag s. 582 i n. akt planistycznych – uwaga skarżących została ujęta w poz. 325). Zatem względy praktyczne przemawiały za trafnością rozwiązania, jakie przyjęto w posiedzeniu Rady. Tak treść uchwały, jak i uwag była radnym znana przed terminem wyznaczonego posiedzenia.

Zdaniem Sądu, lektura akt planistycznych wskazuje, że w toku procedury planistycznej organ przeprowadził prognozy demograficzne, analizy społeczne, komunikacyjne, finansowe, środowiskowe, były przeprowadzane kilkakrotnie wysłuchania publiczne. Wytyczną do wyznaczenia terenów mieszkaniowych w Studium był bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, opisany w rozdziale 8 - "Potrzeby i możliwości rozwoju" wraz z wnioskami tych analiz. Z opracowań, przeprowadzonych w toku procedowania nad uchwałą wynika nadwyżka terenów przeznaczonych pod zabudowę w kontekście zapotrzebowania w perspektywie 30-letniej. Skutkiem tych wyliczeń jest zmniejszenie powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę, w skali całego miasta, o około 700 ha w stosunku do obowiązującego Studium.

Reasumując Sąd stwierdził, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto, nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie studium nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, (czy studium) skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i M. K.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że działanie organu administracyjnego nie przekracza dopuszczalnych granic władztwa planistycznego w sytuacji, gdy organ administracyjny ma obowiązek uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia terenów, ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zmiana przeznaczenia działek skarżących na "tereny zieleni dominujące" zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa nad tym terenem i nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących, podczas gdy dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli Rada jako organ stanowiący powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, w tym z zachowaniem swobody zagospodarowania posiadanych nieruchomości,

2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył zasad prawnych związanych z tworzeniem aktów prawnych w sytuacji, gdy organ administracyjny zaniechał w części normatywnej uchwały regulacji uchylającej dotychczas obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, co prowadzi do wniosku, iż na obecną chwilę obowiązują dwa studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Wrocławia,

3. naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP z uwagi na pominięcie obowiązku uwzględniania w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, dotychczasowego przeznaczenia terenów, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zmianę przeznaczenia naszych działek na "tereny zieleni dominujące" zamiast oznaczenia ich jako tereny zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych, co tym samym stanowi w istocie rzeczy naruszenie władztwa nad tym terenem i nadmierną ingerencję w prawo własności podczas, gdy dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, Rada jako organ stanowiący powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek w tym z zachowaniem swobody zagospodarowania posiadanych nieruchomości,

4. naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie zaniechał odrębnego rozstrzygnięcia uwag dotyczących projektu studium nieuwzględnionych przez Prezydenta w sytuacji, gdy uwagi te nie zostały przez organ administracyjny odrębnie rozstrzygnięte nie przyjmując ich charakteru indywidualnego, a dokonano ich rozstrzygnięcia w całości.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała nr L/1177/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia w części dotyczącej ustalenia przeznaczenia terenu działek nr A, B/1, C/2/ D [...] , obręb: S. jako zieleń dominującą przekracza granice władztwa planistycznego, godzi w zasadę prawa własności, została wydana z naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taka narusza prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zasądzenie kosztów postepowania wedle norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączono wyrys ze Studium Rysunek Nr 6, na którym zaznaczono granice działek skarżących oraz tereny zagrożenia powodziowego. Dokument wskazujący powyższe okoliczności wcześniej był przedstawiony przez Radę jako załącznik do pisma procesowego z dnia 25 czerwca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 13 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej także: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że działanie organu administracji nie przekracza granic władztwa planistycznego.

Konkretyzując zarzut skarżący wywiedli, że w procesie planowania przestrzennego organ ma obowiązek uwzględniania dotychczasowego przeznaczenia terenu, zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni i zasady proporcjonalności. Zaskarżone Studium wprowadziło zmianę przeznaczenia działek skarżących na "tereny zieleni dominującej" w miejsce "terenów zabudowy mieszkaniowej, zespołów urbanistycznych mieszkaniowych kameralnych i zespołów urbanistycznych nadrzecznych". Stanowi to, zdaniem wnoszących kasację, nadmierną ingerencję w prawo własności skarżących.

Przed odniesieniem się do zarzutu doprecyzować trzeba, że jakkolwiek Studium zostało uchwalone po wejściu w życie art. 497 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), dalej także: "Prawo wodne", którym to przepisem znowelizowano szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to zgodnie z art. 548 ust. 1 Prawa wodnego, do projektu studium wobec którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a także ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwaga ta ma znaczenie przede wszystkim porządkujące. Istotne w sprawie, w świetle podstaw kasacji, unormowania nie zmieniły się, natomiast odwołanie się do poszczególnych przepisów nastąpi z uwzględnieniem jednostek redakcyjnych funkcjonujących w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r.

Odniesienie się do analizowanego zarzutu rozpocząć trzeba od odnotowania, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-13. Dotyczy to także prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z okoliczności określonych w punktach 1-15, w tym także uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1).

Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12).

Jest niewątpliwe, że zaskarżone Studium wprowadziło zmianę w przeznaczeniu działek stanowiących własność skarżących. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia przyjętego uchwałą nr LIV/324D//06, Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r., zmienionego uchwałą nr L/A67/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r., 1/3 działek skarżących znajdowała się w zespole urbanistycznym kameralnym S., a 2/3 w zespole urbanistycznym nadrzecznym Dolina Bystrzycy.

Natomiast według zaskarżonego Studium, przyjętego uchwałą z dnia 18 stycznia 2018 r., działki skarżących położone są na obszarze zieleni dominującej (Z).

Poprzednie unormowanie nie gwarantowało przeznaczenia, w ewentualnym planie miejscowym, całości działek na cele budownictwa mieszkaniowego. Skarżący nie podważyli ustalenia, według którego, w zespole urbanistycznym mogła się znaleźć zabudowa mieszkaniowa, usługi, zieleń oraz komunikacja. W stanie obecnym, na obszarze zieleni dominującej dopuszczone są pewne formy zabudowy (gastronomia). Niewątpliwie, zaskarżone Studium ograniczyło (w sposób stosowny do stopnia ograniczeń wynikającego z charakteru norm studium) zakres możliwości inwestycyjnych na działkach stanowiących własność skarżących.

Zmiana ta nie stanowiła jednak przekroczenia władztwa planistycznego gminy, czyli kompetencji do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie nie można mówić, w odniesieniu do analizowanej zmiany, o naruszeniu zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przede wszystkim należy odnotować, że przeznaczenie działek stanowiących własność skarżących, określone w Kierunkach Studium, nie jest oderwane od uwarunkowań i kierunków zagospodarowania ustalonych i przyjętych dla terenów o podobnych cechach urbanizacyjnych i przyrodniczych. W "Części II Uwarunkowania, w Rozdziale 5 Wartości przyrodnicze Pkt 5.2 Wartości ekologiczne" wskazano, że system przyrodniczy miasta to system terenów aktywnych biologicznie, przenikających obszar zurbanizowany, umożliwiających przyrodnicze powiązania przez cyrkulację atmosferyczną, przepływ wody, migrację roślin i zwierząt i inne procesy przyrodnicze. Wskazano, że Wrocław położony jest nad pięcioma dużymi rzekami, które w dużej mierze kształtują charakter przyrodniczy miasta.

Określając tereny zieleni w granicach miasta poza obszarami leśnymi, na pierwszym miejscu wymieniono pasma głównych dolin rzecznych wraz z przylegającymi do nich terenami zieleni. W "Rozdziale 8 Części II Uwarunkowania" stwierdzono, że o walorach przyrodniczych miasta decydują przede wszystkim doliny rzeczne wraz z roślinnością brzegową i formacjami łąkowymi porastającymi terasy oraz tereny lasów, które należy chronić przed nadmierną antropopresją. Zalecono zachowanie innych założeń zieleni i wód powierzchniowych. Oceniono, że tereny te tworzą lokalny system powiązań przyrodniczych (wyznaczony w obowiązującej edycji Studium jako Podstawowy System Powiązań Przyrodniczych) umożliwiający migrację gatunków i genów, a także stanowią schronienie dla zwierząt. Uznano, że przewidziane w Studium zagospodarowanie powinno zagwarantować utrzymanie właściwego stanu siedlisk, które występują na terenie miasta. Za konieczne uznano zachowanie zróżnicowania biotycznego środowiska oraz istniejących połączeń przyrodniczych.

Jak wynika z "Kierunków Studium Rysunek nr 6 i Rysunek Nr 9 Kierunki zagospodarowania przestrzennego - polityka zieleni i środowiska", działki skarżących nie stanowią enklaw, ale fragment całościowego zagospodarowania doliny rzecznej i przyległego terenu zieleni.

Nadto, podkreślić trzeba, że niezależnie od obowiązku uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, w tym m.in. wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony przyrody i krajobrazu (art. 10 ust. 1 pkt 3).

Także zmniejszenie terenów przeznaczonych pod zabudowę nie było zabiegiem jednostkowym, odnoszącym się do nieruchomości skarżących. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taki bilans, powołujący się na art. 10 ust. 5 oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, został przeprowadzony i opisany w "Rozdziale 8 Części II. Uwarunkowania. Potrzeby i możliwości rozwoju".

Najpierw warto odnotować, że wśród uwarunkowań związanych z potrzebami i możliwościami rozwoju wskazano m.in., że zdecydowanie niekorzystne warunki do wprowadzania zainwestowania, a w szczególności zabudowy mieszkaniowej, panują we wnętrzach dolin rzecznych, które zagrożone są powodzią. W dolinach rzecznych panuje topoklimat o charakterze inwersyjnym, cechujący się obniżoną temperaturą, podwyższoną wilgotnością oraz dużą częstotliwością występowania mgieł. Według tych ustaleń, nie zaleca się również sytuować zabudowy na obszarach o płytko zalegającym zwierciadle wody gruntowej.

Natomiast, poza dolinami rzek i terenami leśnymi występują korzystne warunki klimatu lokalnego, dogodne do zamieszkiwania.

Bilans terenów przeznczonych pod zabudowę został przedstawiony w punkcie 3 omawianego Rozdziału 8. Obszerna analiza doprowadziła do wniosku (strona 107), według którego, wyniki rozszerzonego bilansu wskazują, że sporządzane w ubiegłej dekadzie Studium 2010 (zmiana dokumentu z 2006 r.) zawiera nadpodaż terenów rozwojowych w stosunku do aktualnego zapotrzebowania. W praktyce oznaczało to, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, którego to ustalenia w postępowaniu sądowym nie podważono, zmniejszenie terenów przeznaczonych pod zabudowę w skali miasta o około 700 ha.

W studium uwzględnia się również uwarunkowania wynikające z wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 10 ust. 1 pkt 15). Jak stanowi art. 166 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z ustalenia przedstawionego na "Rysunku Studium Nr 6 – Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenów" – część działek skarżących (zaznaczona na wyrysie stanowiącym załącznik do pisma organu z dnia 25 czerwca 2018 r. oraz do odpowiedzi na skargę kasacyjną) należy do obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie Q 1% - raz na 100 lat. Ustalenie to zostało oparte na mapach zagrożenia powodziowego przekazanych w 2015 r. Wiarygodności i aktualności tych dokumentów w dacie uchwalenia Studium skarżący nie podważyli.

Dla jasności zauważyć warto, że w myśl art. 555 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego z 2017 r., ustanowione na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 (a więc ustawy – Prawo wodne z 2001 r.) mapy ryzyka powodziowego - stają się mapami ryzyka powodziowego w rozumieniu art. 170 ust. 1 niniejszej ustawy i podlegają przeglądowi do dnia 22 grudnia 2019 r. i w razie potrzeby aktualizacji. Natomiast zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego z 2017 r., ustanowione na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 (a więc ustawy – Prawo wodne z 2001 r.) mapy zagrożenia powodziowego - stają się mapami zagrożenia powodziowego w rozumieniu art. 170 ust. 1 niniejszej ustawy i podlegają przeglądowi do dnia 22 grudnia 2019 r. i w razie potrzeby aktualizacji.

W "Części IV Studium. Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Rozdział 6 Polityka zieleni i środowiska – zieleń bez granic. 6.6 pkt 8 Polityka ochrony przeciwpowodziowej" (strona 200-201) zawarto wskazania dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Stwierdzono, że w celu poprawy bezpieczeństwa powodziowego należy dążyć m.in. do nielokalizowania trwałej zabudowy, za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, drogi wodnej oraz wyposażenia terenów rekreacyjnych i sportowych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Dodać można, że według "Części IV Studium, tj. Kierunków, Rozdziału 7 Polityka rzeczna", celem tej polityki jest m.in. łagodzenie negatywnych skutków zjawisk ekstremalnych powodzi i suszy oraz ochrona środowiska naturalnego dolin rzecznych. Nadto, w ramach zdefiniowania sposobów użytkowania i zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, należy dążyć do kształtowania obszarów z uwzględnieniem cyklicznych zalewów.

Raz jeszcze zatem należy powtórzyć, że unormowanie Studium zaliczające sporne nieruchomości skarżących do terenów zieleni dominującej było działaniem kompleksowym uwarunkowanym uwzględnieniem okoliczności określonych w art. 10 ust. 1 ustawy, w szczególności z zakresu ochrony środowiska oraz przyrody, ochrony przeciwpowodziowej, a także bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. W konsekwencji, dokonana w Studium zmiana przeznaczenia, w części ograniczająca możliwości inwestycyjne na spornym obszarze, nie jest przejawem dowolności działań Gminy w realizacji kompetencji planistycznej a także nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczeń oraz zasady ochrony własności.

Powołana w kolejnym zarzucie norma art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ochronę własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Od razu zauważyć należy, że skarżący nie skonkretyzowali naruszonego w ten sposób interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołali przepis art. 6 ust. 2 pkt 1, przewidujący prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Co prawda hipoteza tego przepisu nawiązuje do obrony przez skarżących własnego interesu prawnego, związanego z zagospodarowaniem działek stanowiących ich własność, jednak norma art. 6 ust. 2 pkt 1 wyraźnie odnosi się do zagospodarowania zgodnego z warunkami określonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie do zagospodarowania zgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uwzględnienie w procedurze uchwalania studium dotychczasowego zagospodarowania wynika zatem z obowiązku zastosowania przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1, a nie art. 6 ust. 2 pkt 1.

Jeśli zaś chodzi o relację Studium i wydanej przed zmianą Studium decyzji o warunkach zabudowy, to należy przede wszystkim skonstatować, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Zmiana studium nie wywołuje żadnych skutków w zakresie obowiązywania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Uchwalenie lub zmiana tego aktu planistycznego nie jest objęta normą art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Można odnotować, że obecnie przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. Prawa budowlanego przewiduje badanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Ustalenia studium, niebędącego aktem prawa miejscowego, nie stanowiły zatem i nie stanowią konkurencji dla decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przy uchwalaniu Studium stanowił, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Wymaganie to zostało spełnione. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, wykładnia gramatyczna i celowościowa art. C ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych (patrz: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1553/14).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ nie naruszył zasad związanych z tworzeniem aktów prawnych, w sytuacji, gdy zdaniem skarżących, organ zaniechał regulacji uchylającej dotychczas obowiązujące studium.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odniesieniu do studium ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera normy jaką w odniesieniu do planu miejscowego stanowi art. 34 ust. 1, według której, wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W związku z tym, uchwała w przedmiocie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinna zawierać regulację w zakresie mocy obowiązującej. Taka regulacja jest potrzebna, niezależnie od tego, że studium jest co do zasady aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednocześnie przecież stanowi akt z zakresu administracji publicznej, wiążący gminę w sposób określony w art. 20 ust. 1, przy uchwalaniu planu miejscowego, a także podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uchwały o przyjęciu studium powinno być zatem możliwe odtworzenie normy stanowiącej o obowiązywaniu nowego studium oraz utracie mocy aktu tego rodzaju obowiązującego poprzednio.

Analizę zaskarżonej uchwały w tej mierze rozpocząć należy od spostrzeżenia, że w § 4 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia Nr L/1177/18, z dnia 18 stycznia 2018 r., zawarto postanowienie o wejściu uchwały w życie z określoną datą. Z wstępu poprzedzającego części merytoryczne Studium wynika wprost, że Studium stanowi nową, kolejną edycję tego aktu planistycznego dla miasta Wrocławia. Z wielu uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania także w sposób oczywisty wynika, że Studium przyjęte uchwałą z dnia 18 stycznia 2018 r. stanowi akt zastępujący poprzednie studium, uchwalone w 2006 r., zmienione w 2010 r.

Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Natomiast art. 12 ust. 1 nie zawiera normy derogacyjnej, ani nie zobowiązuje do zawarcia takiej normy w samej uchwale. Jak już wyżej wskazano, sama ustawa, w odniesieniu do planu miejscowego, posługuje się techniką zastąpienia aktu poprzedniego aktem planistycznym nowo przyjętym.

W rezultacie należy ocenić, że w niniejszej sprawie brak wyraźnej normy derogacyjnej nie stanowił istotnego naruszenia trybu sporządzenia studium.

W rezultacie nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Skoro zarzuty materialne, na które także w zarzucie procesowym skarżący powołują się, nie zostały uwzględnione, brak jest podstaw do przyjęcia, że oddalenie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego, w kwocie 240 zł, zasądzono od M. K. i M. K. solidarnie na rzecz Gminy Wrocław na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38).