Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 219/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 1 pkt 1, lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 9, art. 29  ust. 2 pkt 5, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), po rozpatrzeniu odwołania H.S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB ) z dnia [...] grudnia 2015r., [...], którą to decyzją nakazano H.S. wykonać rozbiórkę utwardzonego kostką brukową terenu o łącznej powierzchni 154,73 m2 na działce nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 listopada 2014 r. do PINB wpłynął wniosek I.P., reprezentowanej przez A.P., o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania utwardzenia kostką brukową działki nr [...] bez wymaganego zgłoszenia oraz wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki wykonanego utwardzenia.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na działce nr [...]. Jednocześnie pismem tym organ zawiadomił

o wyznaczonym na dzień [...] grudnia 2014 r. terminie wizji lokalnej w przedmiotowej sprawie, z której został sporządzony protokół. Podczas wizji PINB ustalił, że utwardzenie terenu dotyczy placu wjazdowego przy bramie wjazdowej (wymiary 2,71 x 4,40m), dwóch torów dojazdowych (jeden o wymiarach: 0,80 x 10,95m) do placu utwardzonego przy budynkach gospodarczych i mieszkalnych (wymiary 9,92 x 12,63m), co łącznie stanowi 154,73m2. Inwestorem robót związanych z utwardzeniem terenu na działce nr [...] był H.S.. Roboty zostały wykonane w okresie październik-listopada 2013 r. bez dokonania wymaganego zgłoszenia. H.S. oświadczył do protokołu, że teren ten od lat 80-tych ubiegłego stulecia był już utwardzony betonem, a z uwagi na przebyte powodzie został uszkodzony i zniszczony. Z tego względu, w celu poprawy bezpieczeństwa i wyglądu estetycznego na betonie został ułożony polbruk. Ponadto organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości są: I.P., D.S. i S.B.. Do protokołu oględzin dołączony został sporządzony przez PINB szkic sytuacyjny.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB zawiadomił strony o przeprowadzeniu w dniu [...] lipca 2015 r. kolejnej wizji lokalnej w przedmiotowej sprawie. Z oględzin sporządzono protokół, w którym podano, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości jest taki sam, jak to ustalono w protokole oględzin spisanym w dniu [...] grudnia 2014 r. Ponadto podano w nim, że współwłaścicielami nieruchomości są: I.P. - w udziale 3/16, D.S. - w udziale 10/16 i S.B. - w udziale 3/16. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015 r. H.S. oświadczył do protokołu, że wykonując przedmiotową inwestycję nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), nakazał H.S. "wykonać rozbiórkę utwardzonego kostką brukową" terenu o łącznej powierzchni 154,73m2"na działce o nr ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawiając przebieg postępowania oraz ustalenia dokonane w sprawie wskazał, że inwestor H.S. wykonując przedmiotową inwestycję nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym – w ocenie organu – konieczne był na podstawie powyżej powołanego przepisu nakazanie inwestorowi wykonanie rozbiórki "utwardzonego kostką brukową terenu".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H.S., w którym podniósł, iż właścicielem spornej nieruchomości był teść S.B. i jego żona S.B.. Ponadto odwołujący wskazał, iż od około 1989 r. podwórko było utwardzone betonem, jednakże uległo ono zniszczeniu w dużym stopniu w następstwie powodzi w 1997 r. i 2010 r. Odmiennego zdania był jednak jego teść, który uznał , iż uszkodzenia betonu na podwórzu są wynikiem poruszania się po nim samochodem. W związku z powyższym teść odwołującego zażądał od niego wyremontowania podwórza, pod rygorem skierowania sprawy do sądu. Wobec tego odwołujący uzgodnił z teściem, iż położy kostkę brukową zamiast zalewania betonem, przy czym ze względu na koszt tych prac nie wykonał ich bezzwłocznie, lecz uczynił to dopiero 2013 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jak k.p.a. ) utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 16 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu WINB powołując się na treść art. 28 u.p.b. wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym przez roboty budowlane - zgodnie z art. 3 ust. 7 u.p.b. - rozumieć należy budowę (art. 3 ust. 6 u.p.b. definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W świetle zaś art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. utwardzenie powierzchni gruntu poprzez wykonanie nawierzchni z kostki betonowej polbruk nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawodawca utwardzenie gruntu umieścił w ust. 2 art. 29, który to przepis dotyczy robót budowlanych innych niż budowa, w przeciwieństwie do ust. 1, który dotyczy robót polegających na budowie obiektu. Powyższy przepis nie zawiera w swej treści jakichkolwiek ograniczeń, w tym zwłaszcza co do powierzchni utwardzonej działki. Ponadto w przypadku tego typu inwestycji nie można mówić o szczegółowych normach technicznych, które określałyby precyzyjnie wymogi co do parametrów technicznych rzeczonej inwestycji.

Organ podkreślił, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 u.p.b.), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu.

W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zakwalifikował sporną inwestycję jako roboty budowlane wykonywane bez zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., przez co nie ma do nich zastosowania art. 48 lub 49b, lecz przepisy art. 50-51 u.p.b., które PINB zastosował w sprawie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – zdaniem WINB - uprawniał ponadto organ I instancji do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego utwardzenia terenu nawierzchni z kostki brukowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. PINB prawidłowo bowiem dokonał ustalenia kwestii dotyczącej dysponowania przez inwestora – H.S. tytułem prawnym do nieruchomości, wskazując, że realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła bez wiedzy i zgody współwłaścicieli powyższej działki. Organ odwoławczy podkreślił, że tytuł prawny do nieruchomości został określony w art. 3 pkt 11 u.p.b. , w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z powyższym przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. WINB powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, podkreślił, że teza tej uchwały nie stanowi, że podczas procesu legalizacji robót budowlanych prowadzonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Z końcowej części uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 u.p.b., po ustaleniu w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 k.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 u.p.b., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także obejmować rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Prawidłowe były również ustalenia PINB dotyczące wskazania H.S. jako inwestora spornej inwestycji, co zostało potwierdzone także przez niego samego w protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią przepisu art. 52 u.p.b. jednym z adresatów czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 51 u.p.b. jest właśnie inwestor. W pewnych szczególnych okolicznościach nakaz określony m.in. w decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. powinien zostać skierowany do inwestora również wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy samowolnie roboty budowlane wykonane zostały bez zgody właściciela. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu określonego w decyzji na podstawie art. 51 u.p.b. na właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości z jednej strony - byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażało na koszty i dolegliwą procedurę, a z drugiej strony - stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za popełnioną samowolę budowlaną. Nie może być wszak uzasadnienia dla specjalnej ochrony sprawcy samowoli budowlanej, a ponadto - jak wskazano już wyżej - nie ulega kwestii, że to właśnie inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a usunięcie jej skutków wiąże się z kosztami. Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Z tego też powodu nakazy wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 u.p.b. powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to w istocie inwestor naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów u.p.b. Tym samym nakaz ten może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, albo gdy nie można ustalić w sposób bezsporny jego prawa do nieruchomości. Przy tym kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym, a nie w sytuacji orzekania o nakazie jak w niniejszej sprawie - doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu na inwestora, adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – właściciel.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji oparta została na niepełnej podstawie prawnej. Wprawdzie jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji został wskazany art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., jednak materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawiało wątpliwości, że roboty budowlane zostały już wykonane (zbędne jest w takim przypadku wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonywania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) i w związku z zakończeniem robót organ winien dodatkowo przywołać ust. 7 art. 51 u.p.b. Jednakże uchybienie to pozostało bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wielkopolskim złożył H.S.. W jej uzasadnieniu skarżący podał, że ani on, ani jego żona nie byli właścicielami posesji na działce nr [...], gdyż od 1979 r. właścicielem był teść S.B. i jego żona. Skarżący wskazał, że został zmuszony do wyremontowania terenu podwórka przez teścia, który działał pod namową córki I.P.. Remont natomiast wykonał po śmierci teścia w 2013 r. "według umowy i żądań jako właściciela posesji". Jednakże po ponad 2,5 roku od śmierci teścia I.P. odwiedziła swoją matkę i złośliwie zażądała rozbiórki kostki i doprowadzenia do stanu poprzedniego, tj. z dziurami, potężnymi pęknięciami i dużym zużyciem. H.S. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że nie jest w stanie finansowo przeprowadzić rozbiórki i w takiej sytuacji łatwiej jest mu zapłacić karę na rzecz państwa.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu są decyzje podjęte przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 50 u.p.b. i art. 51 u.p.b.

Zważywszy na to, że kontrolowana sprawa nie dotyczy prac, które są w okresie realizacji, co oznaczałoby konieczność ich wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b., w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 51 ust. 7 u.p.b. Zgodnie z tą regulacją zawarte w art. 51 u.p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b u.p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Oznacza to, że w przypadku robót budowlanych, nieobjętych zakresem przedmiotowym hipotezy norm prawnych z art. 48 ust. 1 albo art. 49b ust. 1 u.p.b., wykonanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.p.b., lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ( art. 50 ust. 1 u.p.b.), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie ostatnio wspomnianego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 3 u.p.b.).

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. - w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Stąd też trafnie organy w niniejszej sprawie uznały, iż na wykonanie utwardzenia powierzchni kostką brukową należało dokonać wymaganego zgłoszenia. Z niespornych ustaleń wynika, iż inwestor w odniesieniu do kontrolowanej inwestycji takiego zgłoszenia nie dokonał, a tym samym dopuścił się samowoli budowlanej . Zasadnie również organy zakwalifikowały powyższe utwardzenie jak urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b., który stanowi, iż urządzeniami budowlanym są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Taka kwalifikacja jest dominująca w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2004 r., II SA/Lu 1621/02 ). Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu ( por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. , sygn. akt II OSK 1283/11 ). Utwardzenie wykonane przez inwestora w niniejszej sprawie było powiązane funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi znajdującymi się na tej samej działce. W konsekwencji właściwej kwalifikacji utwardzenia jako urządzenia budowlanego organy trafnie uznały, iż zastosowanie będzie miał procedura legalizacyjna określona w art. 50 i 51 u.p.b. Przepisy art. 48 i 49 b u.p.b. dotyczą bowiem obiektów budowlanych lub ich części w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2,3 i 4 u.p.b.

Rację również miały organy nadzoru budowlanego, iż w kontrolowanym postępowaniu uprawnione były do badania, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym , określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Nie oznacza to jednak, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. w ogóle nie może badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Zauważyć ponadto należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując wspomnianą uchwałę II OPS 2/10 uznał w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 u.p.b., po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa . Za taką interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 u.p.b., zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikającego z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26 "w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.

Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 u.p.b. nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych po podjęciu uchwały II OPS 2/10 ( por. wyroki NSA z dnia 7 października 2015 r. , sygn. akt II OSK 320/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11) . Przy czym z powołanej uchwały II OPS 2/10 oraz wskazanego powyżej orzecznictwa wynika, iż w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru jest obowiązany zbadać nie tylko, czy inwestor nie posiadał w chwili wykonania inwestycji prawa do dysponowania na cele budowlane, ale również czy nadal nie posiada tego prawa. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien także wyjaśnić czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z właścicielem nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Prawo cywilne przewiduje bowiem szereg sytuacji, w których wykonanie na cudzym gruncie obiektu budowlanego przez osobę nieuprawnioną rodzi stosowne roszczenia dla wykonawcy robót budowlanych lub dla właściciela gruntu, mające na celu prawne uregulowanie tej sytuacji. Wystarczy wskazać art. 231 k.c. czy art. 151 k.c. Jeżeli okazałoby się, że inwestor takiego prawa nie uzyskał, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. i zobowiązania inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do - jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 - nakazania inwestorowi rozbiórki urządzenia budowlanego ( por. uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku NSA z dnia 25 lipca 2012 4., sygn. akt II OSK 801/11 wpisującego w linię orzeczniczą wskazaną powyżej ). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, a mianowicie, iż wykonał on utwardzenie terenu na wyraźne żądanie i za zgodą poprzedniego właściciela nieruchomości tj. tyle, że po jego śmierci. Taka zgoda, o ile rzeczywiście została wyrażona, co do zasady nie wygasa z chwilą śmierci wyrażającego taką zgodę, a jego następcy wstępują w prawa i obowiązki wynikające z takiego porozumienia stosowanie do ogólnej zasady sukcesji generalnej wyrażonej w art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego. W tym zakresie organ nie poczynił żądnych ustaleń i nie zweryfikował twierdzeń skarżącego. Organ zaniechał również zbadania jaki w istocie tytuł prawny ma skarżący do spornej nieruchomości. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie. W orzecznictwie sądowym nie budzi wprawdzie wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, jednakże dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu ( urządzenia ) . Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem ( urządzeniem), które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 ). Ponadto w świetle powyższych rozważań nie jest wykluczona możliwość uzyskania przez skarżącego takiego tytułu prawnego poprzez wykorzystanie stosowanych instytucji prawa cywilnego, adekwatnych do jego sytuacji prawnej, która jednak nie została przez organy ustalona. Zwłaszcza w kontekście tego, iż skarżący jest mężem jednej z współwłaścicielek nieruchomości na której powstało sporne utwardzenie tj. D.S., dysponującej – jak wynika z protokołu z dnia [...] lipca 2015 r. – udziałem wynoszącym 10/16. Organ nie wyjaśnił jaka była rola tejże współwłaścicielki w procesie inwestycyjnym, która przecież dysponuje roszczeniem określonym w art. 199 Kodeksu cywilnego. Wzniesienie urządzenia budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestor - współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane w art. 199 k.c. ( por. wyrok SN z dnia z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90 ).

Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 ). Niewątpliwie organ odwoławczy nie sprostał powyższym standardom nie dokonując wszystkich niezbędnych ustaleń mających znaczenie prawne, pozwalających na zakończenie postępowania stosowną decyzją administracyjną i nie odniósł się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję, nie zbadawszy wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Przede wszystkim ustali jaki tytuł prawny przysługuje skarżącemu do spornej nieruchomości, czy skarżący uzyskał zgodę na utwardzenie terenu od poprzedniego właściciela (właścicieli nieruchomości), jaki charakter miała ta zgoda, czy wiąże ona następców prawnych, jeśli nie to umożliwi inwestorowi (względnie inwestorom po wyjaśnieniu roli D.S. w procesie inwestycyjnym ) wystąpienie ze stosownymi roszczeniami.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawały zarzuty skargi dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, a to w kontekście kosztów rozebrania utwardzenia. W postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego racje społeczne i sytuacja materialna inwestora nie mogą być brane pod uwagę, skoro obowiązuje w nim zasada ponoszenia kosztów wykonania decyzji przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, wyrażona w art. 52 u.p.b. ( por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 03 lipca 2013 r. , sygn. akt II SA/Ke 788/12 ).

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzają się do wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;