Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 207/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 207/07

UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu [...] 2006 r. Uchwałę Nr [..] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

W dniu [...] 2007 r. Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności:

1). W zakresie treści:

- § 4 pkt 1 lit. c) tiret 10,

- § 5 ust. 1 pkt 8 w zakresie słów: "otwartych 1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO, 5 ZO i",

- § 5 ust. 2 pkt 2 lit b),

- § 6 ust. 1 pkt 1 lit. d) w zakresie słów: "otwartych, głownie związanych z istniejącymi ciekami wodnymi, na który składają się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO, 5 ZO

- § 22,

- § 37 ust. 1 pkt 4 w zakresie oznaczenia "9MN",

- § 37 ust. 2 pkt 4 lit. c) w zakresie oznaczenia "9MN",

- § 39 w zakresie oznaczenia "ZO",

- wszystkich tych ustaleń tekstu planu, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami:

1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO, 5 ZO, 9 MN i 8 KD(X).

2). W zakresie rysunku:

– na rysunkach stanowiących załączniki nr 1, 2, 3 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: 1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO, 5 ZO, 9 MN i 8 KD(X).

Alternatywnie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności pow. uchwały:

1). W zakresie tekstu § 22 w zakresie zwrotów: "zieleń nieurządzoną", oraz "obudowę biologiczną cieków wodnych",

2). W zakresie wszystkich ustaleń, które odnoszą się do terenów oznaczonych symbolami 9 MN i 8 KD(X) oraz na rysunkach planu, stanowiących załączniki 1, 2, 3 – w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych tymi symbolami.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał kolejno:

1).

Paragraf 22 kwestionowanej uchwały wyznacza obszary terenów otwartych 1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO i 5 ZO, określając ich podstawowe przeznaczenie jako tereny otwarte przewidziane na tereny rolnicze, zieleń nieurządzoną, zadrzewienia oraz obudowę biologiczną cieków wodnych. Zdaniem Wojewody narusza to porządek prawny poprzez brak jednoznacznego określenia rodzaju przeznaczenia. Do przeznaczenia rolnego można bowiem ewentualnie zaliczyć przeznaczenie pod zadrzewienia (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.), natomiast pozostałe przeznaczenia kolidują z przeznaczeniem rolnym. Dopuszczenie w opisie przeznaczenia podstawowego terenów otwartych nierolniczego ich zagospodarowania nastąpiło pomimo tego, że obszary te w całości mają charakter rolny o wskazanych klasach bonitacyjnych. Tym samym, przez dokonanie takiego niedopuszczalnego przemieszania przeznaczenia gruntów, naruszono art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – cyt. dalej jako u.p.z.p.). Naruszono również § 143 w zw. z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tym samym też dokonano "odrolnienia" gruntów rolnych, niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nastąpiło to bez wniosku o zgodę i bez samej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Wojewoda zauważył, że Gmina co prawda wprowadziła zakaz inwestowania na obszarach ZO, ale jednocześnie dopuściła we wszystkich terenach otwartych "odrolnienie" położonych tam gruntów rolnych.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że powyższy zarzut "odrolnienia" gruntów nie dotyczy obszarów 3 ZO i 4 ZO z uwagi na zajmowaną przez nie powierzchnię. Zwarte kompleksy tych terenów obejmują bowiem odpowiednio powierzchnię 0,2 i 0,36 ha, a więc mniejszą niż ta, co do której ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania zgody rolnej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności planu również w tym zakresie, ponieważ wobec wszystkich obszarów ZO Gmina przyjęła funkcje nienormatywne, mieszając je z funkcjami kwalifikowanymi gruntów rolnych.

2).

Wojewoda zarzucił regulacjom planu, które odnoszą się do obszarów 1 ZO, 2 ZO i 5 ZO ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności (na obszarach 3 ZO i 4 ZO nie ma prywatnych nieruchomości). W każdym bowiem przypadku ograniczania prawa własności konieczne jest zachowanie istoty tego prawa oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Ustanowienie kategorii otwartej ZO, jako nowej, nieznanej dotąd kategorii planistycznej, nie pozwala jednoznacznie określić przeznaczenia gruntów, jak i powoduje zakaz realizowania na nich jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Jest to oczywista ingerencja w prawo własności, przekraczająca granice władztwa Gminy.

3).

W dalszej części skargi Wojewoda rozważa możliwość ograniczenia zakresu zaskarżenia tylko do zwrotów: "tereny naturalnej zieleni nieurządzonej" i "obudowy biologicznej cieków wodnych". Napisał jednak, że taki zabieg mógłby doprowadzić do nieuprawnionej ingerencji nadzorczej we władztwo planistyczne. Ewentualne wykreślenie tych fragmentów doprowadzi bowiem do sytuacji, w której obszary, co do których plan dopuszcza ich nierolne wykorzystanie, staną się w znaczeniu planistycznym obszarami wyłącznie rolnymi.

4).

W oddzielnej części skargi Wojewoda podnosi, że sporządzono plan, który w znacznej części odbiega od ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obszary, wobec których zauważono odejście od Studium położone są w terenie ZO, opisanym jako "tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna". Są one położone poza ustaloną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. Dla tych terenów ustalono w Studium: " w warunkach i standardach wykorzystania terenu – całkowite wykluczenie zabudowy". Jednakże w planie, po zachodniej stronie , na terenach wykluczonych przez Studium z zainwestowania, napisano: "6 MN", tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto na terenach określonych w Studium jako ZO wprowadzono dodatkowo zabudowę oznaczona symbolem "18 MN". Wojewoda przyznaje jednak, że przedmiotowe obszary odpowiadają terenom oznaczonym w Studium symbolem ZO. Ponadto, jego zdaniem, Studium jest dokumentem polityki planistycznej i dokumentem na tyle ogólnym, że trudno jednoznacznie uznać, czy kategoria terenów otwartych dopuszczała jakiekolwiek funkcje nienormatywne. Ponadto Wojewoda zauważa, że w stanie prawnym, w jakim powstawało Studium, stosowanie takich ogólnych pojęć, jak "tereny otwarte", mogło być uznane za dopuszczalne. W tej zagmatwanej sytuacji Wojewoda widzi 4 możliwości rozwiązań, ich wybór pozostawiając "uznaniu Sądu":

a) uznanie, że studium nie jest wadliwe, bo obejmuje wyłącznie funkcje normatywne, które dopuszczają całkowite wyeliminowanie zainwestowania terenów, co skutkować powinno zdelegalizowaniem planu w omawianym zakresie,

b) uznanie, że studium nie jest wadliwe, bo umieszczenie w nim również nienormatywnych funkcji z przyporządkowanym im zakazem zabudowy jest prawnie dopuszczalne, co powinno również skutkować delegalizacja planu,

c) uznanie, że studium jest wadliwe, ale jest nadal bezwzględnie wiążące,

d) uznanie, że studium jest wadliwe, a plan koresponduje z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wojewoda napisał dalej, że z jednej strony istnieje oczywista sprzeczność planu ze Studium w podanym zakresie, jednak z drugiej strony już Studium założyło nienormatywne kategorie planistyczne, poprzez wprowadzenie terenów otwartych.

5).

Kolejny zarzut Wojewody dotyczy tego, że uchwalony plan odbiega od jego projektu, który był przedmiotem postępowania, a istotne jego zmiany zostały dokonane dopiero na sesji uchwalającej. I tak projektowana droga dojazdowa 8KD(X) została zlikwidowana w zasadzie w całości. W tym zakresie naruszono art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Naruszono także § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Miasto K. wniosło o jej odrzucenie – jak poprawiono podczas rozprawy – o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawiono "tok formalno-prawny sporządzania planu", a następnie ustosunkowano się do zarzutów skargi.

W kwestii nierolniczego przeznaczenia terenów 1 ZO – 5 ZO stwierdzono, że ustalone w planie przeznaczenie tych terenów nie zmienia ich rolniczego charakteru, nie przeznacza ich na żadne cele inwestycyjne ani nie narzuca żadnych przekształceń tych terenów w kierunku innym od obecnego stanu ich zagospodarowania i użytkowania. Zgodnie z § 22 planu nie jest dopuszczona na terenach ZO funkcja nierolnicza. Dlatego też nie zachodzi potrzeba uzyskania osobnej zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów. Miasto uważa za absurdalny zarzut "przemieszania" przeznaczenia terenów. Argument o możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w przyszłości Miasto uważa za nieuprawniony, gdyż w obecnym stanie prawnym można w planie przeznaczać użytki rolne na cele nierolnicze.

Napisano dalej, że ustalenie w zakresie "terenów otwartych", dokonane poprzez oznaczenie 1 ZO – 5 ZO miało na celu zachowanie zgodności rozwiązań planu ze Studium. Oznaczenie "R" i zapisanie przeznaczenia "tereny rolnicze" nie odzwierciedlałoby stanu faktycznego terenu, a tylko powieliłoby zapisy z ewidencji gruntów, co nie jest celem planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszenie przez Wojewodę rzekomego braku podstaw do tworzenia swoistych oznaczeń dla planu, nie wykraczających poza dopuszczenia określone przez Ministra Infrastruktury, jest wkraczaniem w kompetencje planistyczne Gminy. Narzucanie obowiązku ustalania przeznaczenia rolniczego tam, gdzie nie jest to uzasadnione w wyniku przeprowadzenia całej procedury sporządzenia projektu planu, uniemożliwia organom planistycznym świadome i celowe kształtowanie zapisów i jest odbieraniem władztwa planistycznego. Zaznaczono, że nazwa: "tereny otwarte" i ich oznaczenie: "ZO" nie pozostają w sprzeczności z cyt. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Termin "tereny otwarte" jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w planowaniu przestrzennym. Ustalenie przeznaczenia 1 ZO – 5 ZO nie stanowi zmiany rolniczej funkcji terenów, wobec czego nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na ich przeznaczenie nierolnicze.

W ramach problemu niezgodności zapisów planu z obowiązującym Studium stwierdzono, że w skardze Wojewody chodzi o dwie kwestie: o zgodność planu ze Studium i o możliwość zbadania tej zgodności ze względu na same zapisy Studium.

W zakresie kwestii pierwszej zauważono, że Rada Miasta stwierdziła zgodność sporządzonego planu ze Studium, dokonując tego w oparciu o zasady wskazane w samym Studium. Zaznaczono, że Studium dopuszcza w planach miejscowych korektę określonej w nim granicy pomiędzy terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania. Miasto wywodzi, że zgodność planu ze Studium oznacza zgodność między zasadami tych dwóch dokumentów. Przyznano, że rzeczywiście analizowany plan wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (6MN) poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, co Wojewoda już wcześniej podnosił, jednakże sporządzający projekt nie widział możliwości wystarczającego umotywowania nieuwzględnienia uwag złożonych do projektu, a dotyczących zabudowy jednorodzinnej po zachodniej stronie ul.[...]. Stwierdzono, że opracowanie ekofizjograficzne, na jakie powołuje się Wojewoda, nie wyznacza w sposób jednoznaczny granicy terenów, które mogą być zainwestowane. Taką granicę wprowadza plan oparty o analizę wszystkich uwarunkowań i relacji. Dodano, że pozostawienie terenu w dotychczasowym użytkowaniu, w sąsiedztwie dużego osiedla mieszkaniowego, doprowadziłoby do degradacji terenu. Przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania jest korektą, która powstała w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych i nie narusza zasad Studium. Plan nie powinien być kalką Studium, gdyż ma do spełnienia inną rolę.

W zakresie drugiej kwestii podniesiono, że zastrzeżenia Wojewody obejmują kwestie teoretyczne i akademickie i są one nieporozumieniem.

W odniesieniu do zarzutu odejścia od projektu w zakresie terenów 9 MN i 8 KD(X) stwierdzono, że dyspozycja art. 17 ust. 13 u.p.z.p. nie odnosi się do stanu faktycznego wskazanego w skardze, ale do samego procesu przygotowania planu. Napisano dalej, że na Sesji zabrał głos przedstawiciel mieszkańców osiedla i opowiedział się zdecydowanie za likwidacją ciągu pieszo-jezdnego 8 KD(X). W tej sprawie mieszkańcy już wcześniej zgłosili szereg uwag do planu. Dokonano wizji lokalnej, po której zgłoszona została poprawka postulująca likwidację tego ciągu. Poprawka ta była omawiana na posiedzeniu Komisji Rady Miasta z udziałem mieszkańców. Przegłosowując tę poprawkę Rada Miasta postanowiła, zgodnie z art. 20 ustawy, uwzględnić uwagi dotyczące ciągu pieszo-jezdnego. Ponieważ wszyscy zainteresowani, których interes prawny mógł zostać naruszony przez tę zmianę właśnie o nią wnosili, uznano, że nie zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej. Miasto uważa, że jeśli nawet taka decyzja nie była zgodna z prawem, to nie stanowiła ona "istotnego naruszenia trybu postępowania". Zmiana ta nie wymagała bowiem uzgodnienia z żadnym organem a ponowne wyłożenie projektu do publicznego wglądu jedynie potwierdziłoby zasadność przyjętych rozwiązań. Co do oznaczenia 9 MN stwierdzono, że ustalenia planu nie wykluczają przeprowadzenia jakiejkolwiek drogi w tym terenie (§ 11 ust. 2 pkt 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądu administracyjnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – cyt. dalej jako p.p.s.a.) określa kategorie naruszeń prawa, jakie powodują uwzględnienie skarg wnoszonych na niektóre formy działania administracji publicznej - w szczególności na decyzje administracyjne (art. 145), a wobec innych form ogranicza się do uregulowania sposobu uwzględnienia skargi (art. 146 – 150). Wobec formy uchwały organu gminy (w tym uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) cyt. ustawa stanowi, że uwzględnienie skargi następuje poprzez "stwierdzenie nieważności" uchwały albo przez "stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa", jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1).

Zacytowane przepisy dotyczące uchwał organów gminy winny być interpretowane łącznie z unormowaniami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – cyt. dalej jako u.s.g.), gdyż dopiero ta ustawa określa stopień naruszenia prawa w uchwale, który odpowiada sankcji jej nieważności. Jest to "sprzeczność z prawem" (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Użyte tu słowo "sprzeczność" oznacza, że naruszenie prawa powinno być oczywiste i bezpośrednie (P. Chmielnicki w pracy zb.: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 545).

Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd poddał analizie całą zaskarżoną uchwałę, a biorąc pod uwagę powyższe ustalenia uznał, że uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem, a zatem nie ma prawnych przesłanek dla uwzględnienia skargi.

Analizując kolejne elementy skargi Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, co następuje.

1. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., którego naruszenie Wojewoda zarzuca - stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń dotyczących rodzaju przeznaczenia terenu i ustalenie więcej niż jednego rodzaju przeznaczenia dla danego terenu nie jest z tym przepisem sprzeczne. Dlatego nie jest również sprzeczne z cyt. przepisem kwestionowane przez Wojewodę "przemieszanie" w ramach oznaczeń ZO 1, ZO 2 itd. przeznaczenia rolniczego z przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną lub pod obudowę ekologiczną cieków wodnych. Takie uregulowanie nie jest również sprzeczne z jakimkolwiek innym przepisem prawa.

2. Oznaczenia ZO (zieleń otwarta) nie zostały wprawdzie przewidziane w tekście rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a rozporządzenie to samo nie jest podstawą dla ustalania mieszanych sposobów przeznaczania terenów, jednak symbole przewidziane w tym rozporządzeniu zostały nazwane "podstawowymi", toteż z punktu widzenia jego przepisów nie ma przeszkód ani dla wprowadzania dodatkowych (nowych) oznaczeń ani dla oznaczania nimi terenów o mieszanym przeznaczeniu.

3. Nie można łączyć ze sobą kwestii przemieszania przeznaczenia gruntów i kwestii ich "odrolnienia". Sam fakt przemieszania przeznaczenia terenów nie powoduje skutku, który miałby polegać na przeznaczeniu dotychczasowych gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolne (nieleśne) wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Są to dwa odrębne zagadnienia, które należy przeanalizować osobno. Pierwsze z nich przedstawiono wyżej (pkt 1 i 2), w tym miejscu należy się zająć drugą z tych kwestii.

Dla oceny, czy analizowany plan rzeczywiście "odrolnia" niektóre tereny, przez co byłby sprzeczny z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, najbardziej miarodajna jest treść § 22 uchwały. Pozostałe jej zapisy wynikają z treści tego paragrafu. Nie ma w nim żadnego fragmentu, który tworzyłby z dotychczasowych gruntów rolnych grunty nierolne. Przeznaczeniem terenów otwartych (ZO) jest pozostawienie gruntów w dotychczasowym sposobie użytkowania lub w sposobie zmienionym na skutek przekształceń naturalnych. Przepis § 22 uchwały stanowi, że niektóre grunty (rolne) będą przeznaczone pod zieleń nieurządzoną, zadrzewienia lub obudowę biologiczną, a także wyraźnie wyklucza na wszystkich tych gruntach realizację nowej zabudowy, a także nakazuje chronić te tereny przed zainwestowaniem. Wszystkie tereny z oznaczeniem ZO pozostają w planie nadal terenami zielonymi. Utrzymanie takiego status quo z dodatkowym, bardzo mocnym zabezpieczeniem gruntów ZO przed jakimkolwiek zainwestowaniem wystarczająco i podwójnie chroni te grunty, czyli czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy takim brzmieniu § 22 uchwały należy uznać, że organy planistyczne Miasta Krakowa nie miały obowiązku uzyskania zgody nie zmianę przeznaczenia gruntów (odrolnienia), a zgoda taka będzie potrzebna ewentualnym i hipotetycznym tylko inwestorom.

4. W dalszej części skargi, kontynuując wywód, zawierający krytykę rozwiązań przyjętych dla terenów ZO Wojewoda używa argumentu naruszenia konstytucyjnego prawa własności. W tym zakresie skarga nie jest konsekwentna. Z jednej strony bowiem Wojewoda podnosi, że w sposób niezgodny z prawem "odrolniono" pewną kategorię gruntów, które powinny pozostać rolne i dla których powinien istnieć wymóg uzyskania zgody na "odrolnienie", a z drugiej strony sprzeciwia się on wprowadzeniu na tych gruntach zakazu inwestowania twierdząc, że narusza on prawo własności. Domeną planów zagospodarowania przestrzennego jest właśnie naruszanie prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest właśnie jedną z tych ustaw, do których odsyła art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, pozwalając na ustawowe ograniczenie prawa własności w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty tego prawa. Jest rzeczą oczywistą, że planując różne rozwiązania przestrzenne można i trzeba naruszać interesy prawne lub nawet prawa jednostek, choć należy to czynić w niezbędnym zakresie. Autorzy zaskarżonej uchwały nie nadużyli w tym zakresie swego władztwa planistycznego i nie rozszerzyli interpretacji wyjątków od zasady ochrony prawa własności.

5. Ta część skargi Wojewody, w której zauważa on sprzeczność między analizowanym planem a obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma przede wszystkim charakter teoretyczny, czego dowodem jest zestawienie 4 wariantów rozwiązań, jakie Wojewoda "pozostawia do uznania Sądu". Ustosunkowując się do tych wywodów należy przede wszystkim stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dlatego ewentualne wady Studium nie tylko nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie tej sprawy, ale pozostają poza jakąkolwiek oceną.

Studium i plan są różnymi działaniami administracji planistycznej, które mają inne cele i różna jest technika ich przygotowania. Zgodność planu ze studium nie może polegać na prostym odwzorowaniu studium w planie. Studium nie jest również podstawą prawną dla planu i wymagana zgodność planu ze Studium nie jest odpowiednikiem zgodności planu z prawem. Warunek zgodności planu ze studium oznacza tylko to, że rozwiązania planu nie stoją w dosłownej sprzeczności z założeniami studium. W analizowanej sprawie takiej sprzeczności nie ma. Co prawda, plan ten wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, jednak samo Studium dopuszcza korekty w tym względzie. Ważne jest również to, że Studium jest dokumentem abstrakcyjnym, natomiast plan powstaje w wyniku analizy uzgodnień i uwag, jakie wniesiono do projektu i z tego powodu musi być bardziej elastyczny i dostosowany do partykularnych potrzeb. Miasto wiarygodnie i przekonująco tłumaczy w odpowiedzi na skargę, że modyfikacja zapisów Studium była jedyną drogą dla uwzględnienia wielu uwag złożonych do planu.

6. Również zasadnie wiarygodnie Miasto tłumaczy fakt dokonania zmian w planie już podczas obrad Sesji, które dotyczą terenu 9MN i 8KD(X) W uznaniu sądu nie naruszono tu prawa, gdyż art. 19 u.p.z.p. wymaga ponowienia czynności planistycznych jedynie w zakresie "niezbędnym" do dokonania zmian. W zaistniałej sytuacji ich ponowienie nie było niezbędne, gdyż niemal wszyscy zainteresowani wnosili właśnie o taką zmianę planu. Ponowienie elementów procedury planistycznej doprowadziłoby do identycznych rezultatów. Jedynie z formalistycznego punktu widzenia można tu mówić o naruszeniu procedury planistycznej, jednak zdaniem Sądu, naruszenie to nie miało istotnego charakteru. Na taką konkluzję nie może mieć wpływu fakt, że pojedynczy zainteresowani mieszkańcy zaprezentowali już po wydaniu uchwały inne zdanie na temat dokonania zmian w planie, dotyczących terenu 9MN i 8KD(X) (pismo H. G. z dnia [...]2006 r. i nie podpisane pismo B. S. z tej samej daty – K. 52 i K. 56).

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a argumenty podniesione przez Wojewodę w jego skardze nie mogą doprowadzić do jej uwzględnienia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.