Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3332/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2193/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2193/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody M. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

P. S.A. zwróciła się z wnioskiem do Starosty G. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w M., gmina J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2394 ha będącej własnością M. S. na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego jakim jest wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez tę działkę linii napowietrznej elektroenergetycznej. Inwestor nie uzyskał bowiem zgody właścicielki na powyższe czynności.

Pierwszą decyzją wydaną przez Starostę G. z [...] października 2013 r. uwzględniono wniosek i ograniczono korzystanie z wymienionej działki. Wojewoda M. decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że powinna ona dotyczyć jedynie terenu objętego planowaną inwestycją, nie zaś całej działki.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), orzekł o wyrażeniu zgody na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w M., gmina J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2394 ha w pasie technologicznym o powierzchni 0,0808 ha poprzez zezwolenie P. S.A. na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez wymienioną działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV Ż. – M., w tym podwieszenia przewodów tej linii zgodnie z załączonym do decyzji załącznikiem mapowym. Decyzja ta objęła także zezwolenie na prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z założeniem i przeprowadzeniem tej linii.

W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy obowiązującego planu miejscowego Gminy J., stanowiącego część uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia 30 czerwca 2003 r., zgodnie z którymi sporna działka stanowi teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Plan przewiduje i dopuszcza modernizację i przebudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem w uzgodnieniu i na warunkach właściwego Zakładu Energetycznego. Strony podjęły negocjacje, które nie przyniosły skutku. Brak porozumienia między inwestorem, a właścicielką działki wypełnił przesłankę zawartą w art. 124 ust. 3 u.g.n. Ograniczeniu podlega jedynie pas technologiczny, nie zaś cała działka. Taki przebieg linii napowietrznej wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do możliwości wykupu działki Starosta stwierdził, że wykup możliwy jest wówczas gdy w związku z nową inwestycją niemożliwe jest korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bo inwestycja polega jedynie na wymianie istniejących przewodów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S.

Wojewoda M. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w G. z [...] czerwca 2014 r. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., a co najważniejsze zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy takim brzmieniu przepisów nie ma znaczenia jaki podmiot realizuje ten cel. Organ stwierdził dalej, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego stosownie do art. 6 ust. 2 u.g.n. Planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z zapisami planu miejscowego. Zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem, nie zakończyły się one podpisaniem umowy cywilnej. Podkreślono, że przeprowadzenie rokowań stanowi przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Organ przedstawił dokładnie wszystkie czynności związane z prowadzonymi rokowaniami. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. pełnomocnik inwestora poinformował o zakończeniu rokowań. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zdemontowaniem istniejącej linii elektroenergetycznej oraz podwieszeniu nad nieruchomością przewodów i osprzętu nowej linii, a także na jej funkcjonowaniu po wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 18 m. Wobec powyższego przebudowa linii to nowe roboty budowlane, dla wykonania których niezbędne jest uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie można przyjmować, że fakt istnienia napowietrznej linii oznacza, że inwestycja celu publicznego została już zrealizowana. Cel publiczny to nie tylko budowa obiektów lub urządzeń, lecz także ich przebudowa, remont, modernizacja w celu zapewnienia możności ich ciągłej, niezakłóconej eksploatacji.

Odnosząc się do zarzutów M. S. stwierdzono, że pomiędzy sprawami o ustanowienie służebności przesyłu i o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania istnieje związek, lecz jednocześnie w postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że organ wydaje decyzję z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zdaniem organu toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż ten ostatni przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Natomiast żądanie wykupu nieruchomości ma charakter cywilny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Ponadto roszczenie to może powstać po fizycznym posadowieniu urządzeń, a tym samym po wydaniu decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Na powyższą decyzję Wojewody M. z [...] sierpnia 2014 r. M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o zmianę lub uchylenie obydwu decyzji wydanych w sprawie, a także o zobowiązanie organu działającego w imieniu Skarbu Państwa do przedstawienia propozycji wykupu gruntów w związku z wydaną decyzją. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie jest niemożliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia służebności przesyłu. Zarzuca, że wydaną decyzją naruszono jej prawo własności gwarantowane Konstytucją RP. Obszerna część wywodów skarżącej prezentuje omówienie istoty wprowadzonej ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731) do Kodeksu cywilnego instytucji służebności przesyłu. Na zakończenie wskazała, że do chwili obecnej nie okazano jej planu miejscowego, zwróciła także uwagę na dokonany wpis tego ograniczenia w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej działki. Wpis taki pozbawia ją możliwości korzystnego zbycia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 września 2015 r., IV SA/Wa 2193/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1 u.g.n., według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia korzystania nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 664/08). Z tych względów zasadnie w drugiej decyzji wydanej przez Starostę G. sprecyzowano obszar ograniczenia sposobu korzystania z działki skarżącej do pasa technicznego o szerokości 18 m zgodnie z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg tego pasa ograniczenia.

Zasadnie organ przy stosowaniu art. 124 ust. 1 u.g.n. zwrócił uwagę na konieczność pozostawania planowanej inwestycji w zgodzie z zapisami planu miejscowego, jeżeli obowiązuje on na danym terenie. Organ uzyskał wypis ze zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z 30 czerwca 2003 r. i doszedł do uprawnionego wniosku, że wnioskowane ograniczenie nieruchomości skarżącej pozostaje w zgodzie z pkt III pkt 3 lit. b) planu, który przewiduje modernizację i przebudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem w uzgodnieniu i na warunkach właściwego zakładu energetycznego. Wypis stanowi dowód w aktach sprawy i skarżąca bez żadnych przeszkód mogła się z nim zapoznać jako strona postępowania.

Jako bezsporne pozostawało zakwalifikowanie inwestycji jako spełniającej kryteria inwestycji celu publicznego.

Następną przesłanką wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest brak zgody na korzystanie z nieruchomości jej właściciela lub wieczystego użytkownika. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Podkreślenia wymaga, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uczyniono zadość obowiązkowi przeprowadzenia rokowań, co otworzyło drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zastąpienia tej zgody rozstrzygnięciem administracyjnym.

Skarżąca podnosi, że przed zawarciem z nią służebności przesyłu nie było możliwe wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z jej działki. Innymi słowy przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. jest czynność w postaci ustanowienia prawa rzeczowego jakim jest służebność przesyłu. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko powyższe jest błędne. Otóż koniecznym warunkiem ograniczenia własności w trybie art. 124 u.g.n. jest jedynie przeprowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości obciążonej. Rokowania te mogą się natomiast zakończyć na różne dopuszczone przez strony sposoby, w tym także ustanowieniem służebności przesyłu. Ustawodawca przewidział w ten sposób możliwość dobrowolnego udostępnienia nieruchomości celem realizacji inwestycji celu publicznego, natomiast rozstrzygnięcie władcze organu administracji publicznej zarezerwował na wypadek odmowy ze strony właściciela wyrażenia zgody na taki rodzaj ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Zatem wręcz odmiennie niż wywodzi skarżąca – brak służebności przesyłu warunkuje wydanie decyzji. W innym wypadku – jeśli strony uregulowałyby wzajemne prawa i obowiązki w drodze służebności – wydawanie decyzji ograniczającej sposób korzystania byłoby bezprzedmiotowe.

Tym samym, jak słusznie ocenił organ, nie występuje związek pomiędzy ustanowieniem służebności, a wydaniem decyzji polegający na tym, że bez ustanowienia służebności starosta nie jest władny procedować w przedmiocie ograniczenia własności. Jeśliby bowiem taka służebność została ustanowiona na skutek prowadzonych rokowań – odpadłyby podstawy faktyczne do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Skarżąca powołuje się na konstytucyjną ochronę prawa własności. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiając prawo ochrony własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w to prawo przez jego ograniczenie. Postanowienie art. 64 ust. 3 Konstytucji, że ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy samego prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych i w oparciu o przepis prawa materialnego. Podstawy do ingerencji w prawo własności ustanawia wiele aktów o randze ustawowej i jednym z nich jest u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2015 r., IV SA/Wa 2193/15, wniosła M. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu zarówno I, jak i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wskazania okresu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, co stanowi warunek konieczny dla ważności decyzji w sprawie wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem ograniczeniem prawa własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane czasowo, stanowi rażące pokrzywdzenie interesów właściciela;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu zarówno I, jak i II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez niedokonanie samodzielnej analizy uciążliwości inwestycji dla właścicielki nieruchomości, opierając się w tym zakresie wyłącznie na piśmie pełnomocnika wnioskodawcy (str. 4 decyzji nr [...] z dnia [...].06.2014r.), podczas gdy organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a analiza ta musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zaś brak pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu zarówno I, jak i II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności poprzez brak wykazania przeprowadzenia faktycznych i rzeczywistych, uczciwych i rzetelnych rokowań ze skarżącą o uzyskanie zgody na wykonanie prac objętych decyzją w sytuacji gdy od samego początku inwestor zaproponował ceną nieadekwatną do proponowanego obciążenia nieruchomości skarżącej, przedstawiając skarżącej niemożliwe do zaakceptowania warunki, czyniąc i prowadząc negocjacje w sposób pozorny, co doprowadziło do mylnego ustalenia przez organ, że zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie umowy zawieranej w ramach procedury określonej art. 124 u.g.n., podczas gdy negocjacje te były prowadzone przez inwestora wyłącznie w celu formalnego spełnienia przesłanek ustawowych.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wypełnia wymagań formalnych, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. Oparta ona została o drugą podstawę kasacyjną. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Na takie okoliczności skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wskazuje.

Po drugie, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe – najogólniej rzecz ujmując braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy w trzech aspektach i w konsekwencji oddalenie skargi przez Sąd I instancji zamiast jej uwzględnienia – opierają się na przesłankach nie wynikających z prawa materialnego.

I tak, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, a nie przepisu postępowania. Podstaw kasacyjnych nie można używać zamiennie, przypadkowo. W odniesieniu do tego zarzutu już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia, nie ma umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy").

Jeśli chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości, to uznać należy, że jest on bezzasadny, albowiem z brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wynika taki wymóg. Należy podkreślić, że do pozbawiania praw do nieruchomości odnoszą się przepisy art. 112–123 u.g.n., natomiast do ograniczania praw do nieruchomości – przepisy art. 124–126 u.g.n. W przedmiotowej sprawie doszło właśnie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak przyjmuje się w doktrynie ograniczanie praw do nieruchomości powinno mieć miejsce wtedy, gdy nie zachodzi potrzeba pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga, bo albo będzie trwała tylko jakiś czas, albo w wyniku trwającej pewien czas budowy powstaną urządzenia lub przewody, które później nie będą przeszkadzały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Istotna jest tu zatem zasada proporcjonalności adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

Nie jest również usprawiedliwiony trzeci zarzut, dotyczący braku wykazania rzetelności rokowań (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Podzielić bowiem należy pogląd, że nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. np. wyrok NSA z 6.07.2016 r., I OSK 179/15, LEX nr 2100565). Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Tak też sytuację tę ocenił Sąd I instancji uznając, że w niniejszej sprawie uczyniono zadość obowiązkowi przeprowadzenia rokowań, co otworzyło drogę do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do zastąpienia zgody właściciela rozstrzygnięciem administracyjnym.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.