Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1276/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1101/13 w sprawie ze skargi A.Spółki z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 sierpnia 2013 r. . w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od A.Spółki z o.o. w D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2775 (dwa tysiące siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Rz 1101/13, wydanym w sprawie ze skargi A. & R. Group Sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rz. z dnia 30 stycznia 2013 r. nr ..

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie przeprowadził kontrolę przestrzegania czasu pracy kierowców w A. & R. G. Sp. z o.o. w D. (dalej "skarżąca").

Wspomnianą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2013 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 25.000 zł za:

• skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

• skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

• przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego,

• przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego,

• przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm., dalej "utd"), lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 5.4, lp. 5.6 załącznika nr 3 do wspomnianej ustawy, art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., Nr 244, poz. 1454), art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, dalej Rozporządzenie nr 561/2006).

Zgodnie z 92a ust. 3 pkt 3 utd suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 25.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

W myśl art. 92b ust. 1 utd nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Stosownie do ust. 2 za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

W świetle art. 92c ust. 1 utd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Skarżąca zarzucała naruszenie przez organ przepisów postępowania, a w szczególności art. 6-8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 105, art. 107 oraz art. 92b oraz art. 92c utd.

Jak podniosła skarżąca zdecydowana większość stwierdzonych naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców dotyczyła M. B., który był wielokrotnie wzywany do zaprzestania naruszania omawianych przepisów. Dlatego za działania tego kierowcy skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności, gdyż samowolnie odstępował on od wyznaczonych godzin pracy. Potwierdza to oświadczenie tego kierowcy, w świetle którego zarzucane naruszenia powstały z jego winy. Natomiast naruszenia przepisów o czasie pracy pozostałych kierowców powstały z przyczyn obiektywnych. Dlatego powinien w tych przypadkach znaleźć zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Zdaniem skarżącej narusza prawo odmowa zastosowania względem niej przepisów art. 92b, art. 92c utd.

Organ odwoławczy nie podzielił powyższego stanowiska. W jego ocenie skarżąca nie wykazała przesłanek do odstąpienia od nałożenia względem niej kar pieniężnych. W szczególności skarżąca nie podjęła wystarczających działań dla prawidłowej organizacji pracy kierowców przeciwdziałających naruszaniu przepisów o czasie ich pracy, również dyscyplinie ogólnie wymaganej w stosunku do wykonywanych przewozów drogowych. Wyjaśnienia skarżącej w zakresie właściwej organizacji pracy nie zostały poparte dowodami w postaci zadań przewozowych, np. wykonywanych w załodze przez dwóch kierowców. W przypadku bowiem dostosowania grafiku zadań przewozowych do norm czasu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynku każdego kierowcy do naruszeń by nie doszło. Skarżąca powinna organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę jak również godziny odbioru pasażerów etc.

Trudno akceptować wyjaśnienia skarżącej o właściwej organizacji pracy w sytuacji stwierdzenia licznych naruszeń norm czasu pracy. W świetle zeznań świadków M. B. oraz D. A. wspomniani kierowcy nie przypominają sobie, aby wydawano im polecenia dostarczenia ładunku przy jednoczesnej możliwości złamania norm czasu pracy. Skarżąca po powrocie każdego kierowcy z trasy miała możliwość zweryfikowania danych cyfrowych obrazujących ich przebieg czasu pracy, gdyż kierowca zdawał dokumenty przewozowe. Powyższe odnosi się w szczególności do kierowcy M. B.który jest odpowiedzialny za większość poważnych naruszeń stwierdzonych w toku kontroli. Pomimo tego, iż już w listopadzie 2010 r. kierowca popełnił kilka poważnych naruszeń, to i tak świadczył usługi kierowania pojazdem na rzecz strony do lutego 2011 r. Trudno więc mówić o właściwej dyscyplinie pracy, skoro kierowca przy wykonywaniu każdego następnego zadania przewozowego nadal popełniał kilka naruszeń w łamaniu norm czasu pracy kierowcy.

Skarżąca powinna była również przeszkolić kierowców z zakresu czasu pracy kierowców, w tym z prawidłowego sposobu odbierania przerw w jeździe oraz dziennych okresów odpoczynku. Dotyczy również prawidłowości postępowania w razie wystąpienia wyjątku wymienionego w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Poza nielicznymi przypadkami kierowcy nie wskazywali na okoliczności usprawiedliwiające niezachowanie wymogów w zakresie czasu pracy w sposób wskazany w przepisie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie dopełniono obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzono wystarczające dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz., o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.Istotnym mankamentem postępowania było zaniechanie przez organ przesłuchania w charakterze świadków kierowców winnych zarzucanych naruszeń w zakresie czasu pracy. Wymogu tego nie spełniają złożone przez kierowców oświadczenia, chociażby ze względu na fakt, iż treść pytań była identyczna dla wszystkich kierowców. Nie wnoszą one również żadnych informacji dotyczących powodów powstania naruszeń przepisów. Zasadnym zatem jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszył również przepis art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wówczas, gdy stwierdzi, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicy zarzutów odwołania. Jeżeli stwierdzi, że kontrolowana decyzja narusza prawo nie może utrzymać w mocy tej decyzji tylko z uwagi na racje ekonomiczne lub gospodarcze (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy odmiennie ocenił naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, o którym mowa w pkt. Ip 5.1 załącznika nr 3 do ustawy, a w konsekwencji wymierzył karę w kwocie 11 600 zł. Zatem, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadniczą osią sporu, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, jest kwestia oceny prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska odnośnie wykładni art. 92b i 92c utd w zakresie, w jakim ustanawiają one przesłanki oraz warunki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa obowiązków lub warunków wykonywania przewozów drogowych. Przepisy te wynikają z art. 19 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W myśl tego przepisu Państwa Członkowskie zapewniają funkcjonowanie systemu proporcjonalnych kar, które mogą obejmować kary pieniężne nakładane za naruszenia niniejszego rozporządzenia lub rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, na przedsiębiorstwa lub związanych z nimi spedytorów, nadawców ładunku, organizatorów wycieczek, głównych wykonawców, podwykonawców oraz agencje zatrudnienia kierowców. Przepisy art. 92b i 92c utd określają okoliczności eskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie okoliczności przyczyniających się do powstania naruszeń wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93) gdzie TK stwierdził "w odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności za które nie ponosi odpowiedzialności". Również należy wskazać, iż międzynarodowe orzecznictwo oceniające instytucję "winy obiektywnej" pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej stosowanie pod warunkiem m.in. że zagwarantowana jest możliwość zwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Uwzględniając również brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, w myśl którego przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim, przepis art. 92b przewiduje zakaz nakładania kary na podmiot wykonujący przewozy, jeśli zapewnił on właściwe i zgodne z cytowanym rozporządzeniem zasady wynagrodzenia kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 92b ust. 2 utd za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Skarżąca przedłożyła dokumentację obrazującą realizację przewozów drogowych i ich przygotowanie przez przedsiębiorcę. Na przykładzie listów przewozowych w liczbie 28 sztuk precyzyjnie omówiła zaplanowane przejazdy, wskazując, że to przedsiębiorca organizując czas pracy poszczególnych kierowców przewidział obowiązujące przerwy w prowadzeniu pojazdu. Organy obu instancji pominęły przedłożone przez spółkę materiały świadczące w jaki sposób organizowana jest praca kierowców w firmie, nadzór i kontrola oraz jakie kroki podejmowała w sytuacji stwierdzenia naruszeń. Dlatego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 92 b ust. 1 utd są uzasadnione.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy poprzez zaniechanie przesłuchania kierowców na okoliczność rzeczywistych przyczyn, które spowodowały powstanie naruszeń norm socjalnych, podczas gdy wobec niedopełnienia przez kierowców bezwzględnego warunku określonego w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 jakim jest obowiązek niezwłocznego zamieszczenia odpowiednich informacji na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego, o zaistnieniu powodów, które uzasadniały odstąpienie przestrzegania norm pracy kierowcy, organ nie był już zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, tym bardziej, że podnoszone przez stronę i kierowców okoliczności - brak odpowiedniego parkingu czy utrudnienia w ruchu - nie stanowią tego rodzaju przyczyn i nie mogły zostać uwzględnione przez organ, jako wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 92b ust. 1 utd, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy nie wykazały na podstawie jakich ustaleń stwierdzono w przedsiębiorstwie skarżącej brak właściwej organizacji i dyscypliny pracy kierowców, podczas gdy organy w sposób wszechstronny przedstawiły argumentację przemawiającą za brakiem możliwości uznania, że naruszenia, których dopuścili się kierowcy skarżącej spółki były spowodowane innymi powodami, w tym wystąpieniem nadzwyczajnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, gdyż za takowe nie mogły być uznane przyczyny podawane przez kierowców - powtarzające się regularnie braki odpowiedniego parkingu czy utrudnienia w ruchu, ani nawet notoryczna niesubordynacja niektórych kierowców, gdyż okoliczności te świadczyły wyłącznie o niewłaściwej organizacji przewozów i nieprawidłowym doborze osób, którym przedsiębiorca mimo regularnego naruszania przez nie przepisów w dalszym ciągu powierzał samodzielną realizację przewozów, a w konsekwencji braku odpowiedniej dyscypliny pracowników, wobec czego nie sposób było uznać, że przedsiębiorca, na którym spoczywa ciężar wykazania spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d., przedłożył dowody mogące potwierdzać ich zaistnienie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący wyjaśniającym motywy zapadłego rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 138 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że organ ten nie powinien był utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, lecz stwierdzając brak podstaw do sankcjonowania niektórych naruszeń przypisanych skarżącej spółce powinien był wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy takie działanie organu nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w obydwu przypadkach istotą orzeczenia organów administracji było nałożenie na stronę kary pieniężnej wysokości 25 000 zł, a więc rozstrzygnięcie tożsame;

Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 92b utd poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca spółka przedkładając dokumentację obrazującą realizację przewozów drogowych i ich przygotowanie przez przedsiębiorcę, z uwzględnieniem obowiązujących przerw w prowadzeniu pojazdu przez kierowcę, a ponadto także wskazującą na fakt wielokrotnego wcześniej upominania kierowcy w zakresie przestrzegania norm czasu pracy, dowiodła tym samym zapewnienia prawidłowej organizacji, dyscypliny pracy i nadzoru nad kierowcami, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, w sytuacji, gdy z przedłożonych przez spółkę materiałów wynikało niezbicie, że planowanie przewozów i ich organizacja nie przewidywały rzeczy tak oczywistych jak zabezpieczenie odpowiednich miejsc postojowych i parkingów do odbierania odpoczynków i przerw w pracy przez kierowców, nie uwzględniało też normalnych już zjawisk utrudnień w ruchu, a w przypadku kierowcy M. Bubułki wskazywało na fakt ciągłego powierzania mu samodzielnej realizacji zadań przewozowych, pomimo wielokrotnego wcześniej naruszania przez tegoż norm socjalnych i stosowania względem niego nieskutecznych środków dyscyplinujących, co świadczyło wyłącznie o braku prawidłowej organizacji pracy, utrzymywaniu niewłaściwej dyscypliny i niezapewnieniu skutecznego nadzoru nad pracą kierowców;

2. art. 10 ust. 1 - 4 i art. 12 rozporządzenia (WE) powołanego Rozporządzenia nr 561/2006 poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wobec niedopełnienia przez kierowców bezwzględnego warunku określonego w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jakim jest obowiązek niezwłocznego zamieszczenia odpowiednich informacji na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego, o zaistnieniu powodów, które uzasadniały odstąpienie przestrzegania norm pracy kierowcy, organ mimo wszystko zobowiązany był do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, oraz, że podnoszone przez stronę i kierowców okoliczności - brak odpowiedniego parkingu czy utrudnienia w ruchu - mogły zostać uznane za tego rodzaju przyczyny, jako wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, podczas gdy skorzystanie z dobrodziejstwa art. 12 rozporządzenia możliwe jest wyłącznie pod warunkiem niezwłocznego wskazania odręcznie przez kierowcę charakteru odstępstwa i jego przyczyny, zaś te stanowić mogą wyłącznie zdarzenia o nieprzewidzianym i wyjątkowym charakterze, a nie regularnie powtarzające się braki możliwości znalezienia odpowiednich miejsc parkingowych lub częste utrudnienia w ruchu;

3. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle tej normy prawnej, organ odwoławczy, który stwierdzi, że kontrolowana decyzja narusza prawo nie może utrzymać tej decyzji w mocy, ale ma zawsze obowiązek wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, podczas gdy takie postępowanie organu odwoławczego jest niedopuszczalne, w sytuacji kiedy jednolite orzeczenie organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł okazuje się prawidłowe, a organ odwoławczy stwierdza jedynie, że część naruszeń przypisanych stronie nie powinno podlegać sankcjonowaniu, jednakże nie ma to żadnego wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, który organ wszechstronnie rozważył, dla potrzeb nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 25.000 zł.

Nie jest trafny pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, aby w następstwie odmowy dopuszczenia koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowodów z przesłuchania w charakterze świadków wszystkich kierowców, w odniesieniu do których stwierdzono naruszenie przepisów o czasie pracy, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, mające uzasadnienie w treści przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także Wytycznych Komisji Europejskiej do przepisów rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, że przy analizowaniu przyczyn stwierdzonego naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, w tym także dla potrzeb zbadania prawidłowości działań podjętych przez pracodawcę dla przeciwdziałania takim przypadkom, warunkiem wstępnym jest udokumentowanie każdego przypadku naruszenia wspomnianych przepisów w sposób podany w powołanym przepisie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jak już wskazano w myśl tego przepisu kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

W zakresie takiego rozumienia przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, jak to przypomniała skarga kasacyjna, jest już utrwalone orzecznictwo sądowe. W świetle stanowiska zajętego w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 137/12 skoro w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. Ponadto w myśl wyroku NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1183/10 przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wprowadza do postępowania administracyjnego formalną teorię dowodów, zgodnie z którą określone okoliczności mogą być dowodzone tylko za pomocą ściśle określonych środków dowodowych. Z powyższych względów w niniejszej sprawie zeznania kierowców na okoliczność przyczyn naruszenia przepisów o czasie ich pracy, w czym Sąd pierwszej instancji upatrywał naruszenie przez organ przepisów postępowania, nie mogły być miarodajne dla potrzeb wyjaśnienia okoliczności związanych z odstępstwem od przepisów o czasie pracy kierowców, a także dla potrzeb ustalenia, czy dla przeciwdziałania wspomnianym nieprawidłowościom skarżąca podjęła wszelkie niezbędne działania, w zakresie o którym mowa w przepisach art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd.

Nie jest również trafne stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a., gdyż nie powinien był utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, lecz stwierdzając brak podstaw do sankcjonowania niektórych naruszeń przypisanych skarżącej spółce powinien był wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przez organ przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie w sytuacji, gdy stwierdzone uchybienie organu mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego zaś Sąd pierwszej instancji nie wykazał. Natomiast skarga kasacyjna zasadnie wywodzi, że w konkretnym stanie faktycznym sprawy zarzucane organowi odwoławczemu przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Organ zasadnie nałożył bowiem na skarżącą karę pieniężną w kwocie 25.000 zł, uzasadnioną wielkością stwierdzonych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej przypadków naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców.

Skarga kasacyjna trafnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa materialnego, uzasadniających nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 25.000 zł. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował przypadki naruszenia przez skarżącą sankcjonowanych karami pieniężnymi przepisów o czasie pracy kierowców. W odniesieniu do tych sytuacji, o czym była już mowa, brak jest wskazania przez kierowcę powodów odstępstwa od przepisów o czasie pracy kierowców w sposób wskazany w przepisie art.12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a więc przez zamieszczenie odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy konkretnych okoliczności usprawiedliwiający taki stan rzeczy.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

13