Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1776/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. na decyzję Wojewody z dnia 20 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 2 lutego 2012r.

Starosta C. decyzją z dnia 10 czerwca 2011r., znak: [....] odmówił [....] Spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw z LPG oraz myjni bezdotykowej na 4 stanowiska wraz z zapleczem, pylonem reklamowym, stanowiskiem odkurzacza i kompresora, parkingami oraz instalacji: elektrycznej, odgromowej, wod-kan., c.o. i technologicznej na działce nr nr [....] przy ul. [....] w L.

Od powyższej decyzji odwołała się [....] Spółka z o.o. z siedzibą w L. reprezentowana przez G.K. z Biura Projektowego Konstruktor.

Wojewoda [....] po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z dnia 20 września 2011r., znak: [....] utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty C. z dnia 10 czerwca 2011r. w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że Starosta C. postanowieniem z dnia 4 marca 2011r., znak: [....] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na [....] Spółkę z o.o. z siedzibą w L. – zwaną dalej "inwestorem" obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Podniesiono, że nie wszystkie one zostały usunięte, nie doprowadzono projektu zagospodarowania terenu do zgodności z zapisami § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda nadmienił, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu znalazła się wprawdzie pieczątka geodety dotycząca zgodności z oryginałem, nie wiadomo jednak, zdaniem Wojewody, jakiego oryginału wpis ten dotyczy, dodatkowo wskazano, iż brakuje pieczątki dotyczącej wpisania mapy do państwowego zasobu geodezyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, iż najważniejszym argumentem, którym kierował się utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy był brak spełnienia przez inwestora obowiązku doprowadzenia rozwiązań projektowych do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa stacja paliw z LPG oraz myjnia bezdotykowa na 4 stanowiska wraz z zapleczem, położona jest na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [....] w L. , zatwierdzonym Uchwałą Nr XLVII/305/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 2002r., symbolem 3 UHGR oznaczającym zgodnie z § 8 w/w uchwały teren o pow. 3,15 ha przeznaczony pod realizację obiektów handlu z towarzyszeniem gastronomii oraz rzemiosła nieuciążliwego produkcyjnego i usługowego. Na terenie 3 UHGR obowiązuje zakaz lokalizacji jednokondygnacyjnych, wieloprzestrzennych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej ponad 1.000 m2. Na w/w terenie 3 UHGR dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń usługowych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych, parkingów i garaży związanych z obsługą obiektów usługowych.

Wojewoda podniósł, że w § 9 w/w planu zapisano, iż wyznacza się tereny przeznaczone pod realizację usług handlu, rzemiosła nieuciążliwego i gastronomii oznaczone symbolami 4 UHGR o pow. 0,39 ha oraz 5 UHGR o pow. 0,59 ha. Na terenie oznaczonym 4 UHGR dopuszcza się lokalizację stacji paliw, które powinny mieć odpowiednią konstrukcję i zabezpieczenia techniczne, prawidłowo zorganizowaną gospodarkę wodno – ściekową oraz zapewnioną obserwację wód gruntowych i powietrza gruntowego, zwłaszcza przy zbiornikach paliw i przewodach.

Zdaniem Wojewody Starosta C. zasadnie stwierdził, że lokalizacji przedmiotowej stacji paliw na terenie oznaczonym symbolem 3 UHGR jest niezgodna z zapisami planu miejscowego i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji, Wojewoda dodał, że brak zapisu o dopuszczeniu stacji paliw na terenie oznaczonym symbolem 3 UHGR, przeciwnie niż istniejący na ten temat zapis na terenie 4 UHGR, przesądza o niedopuszczalności na terenie 3 UHGR lokalizacji stacji paliw.

W konkluzji organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty odwołania stwierdził, że opinia twórcy planu na temat interpretacji zapisów w planie nie jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno – budowlanej, orzekających w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Z powyższą decyzją Wojewody [....] z dnia 20 września 2011r., znak: [....] nie zgodził się inwestor - [....] Spółka z o.o. z siedzibą w L. , reprezentowany przez radcę prawnego S.K. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [....] w L. zatwierdzonego Uchwałą XLVII/305/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 2002r.,

2. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą,

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięci organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu wskazano, iż zdaniem strony skarżącej analiza treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [....] w L. zatwierdzonego Uchwałą XLVII/305/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 2002r., nie wskazuje na to, że na terenie oznaczonym symbolem 3 UHGR nie jest możliwe lokalizowanie stacji paliw. W ocenie strony skarżącej w celu uniemożliwienia lokalizacji stacji benzynowych na terenie 3 UHGR należało zawrzeć w § 8 w/w planu odpowiedni zakaz taki jaki został zawarty w kontekście lokalizacji jednokondygnacyjnych, wieloprzestrzennych obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej ponad 1.000 m2.

Następnie dodano, że inwestor uzyskał stanowisko Urzędu Miejskiego w L. na temat interpretacji zapisów miejscowego planu dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem 3 UHGR z którego jednoznacznie wynika, że na przedmiotowym obszarze możliwa jest lokalizacja stacji paliw.

Dalej wskazano, iż ograniczenia prawa własności zawarte w planie miejscowym nie powinny być domniemywane, a wszelkie wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony.

Powołano się przy tym na orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2011r., sygn. akt IV SA 4044/01 "wszelkie przepisy o charakterze ograniczającym zwłaszcza w razie użycia sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, nie zaś zwiększenia skali ograniczeń" oraz wyrok NSA z dnia 23 września 1982r., sygn. akt II SA 1031/82 "wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywateli, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa".

Strona skarżąca zarzuciła również Wojewodzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera praktycznie żadnego z wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie i że ogranicza się ono do przedstawienia ogólnego stanowiska organu odwoławczego odnośnie braku zgodności projektu budowlanego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [....] w L.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska strony skarżącej przytoczono poglądy NSA zawarte w wyroku z dnia 14 grudnia 1999r., sygn. akt III SA 1756/99 oraz w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00.

W tym miejscu wskazano także, iż organ II instancji nie odniósł się do wątpliwości związanych z kwestią nie uzyskania przez organ I instancji uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2011r. naruszył także art. 7 i 77 k.p.a. gdyż wydał ją bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, naruszone zostały ponadto zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższą skargę złożoną przez [....] Spółkę z o.o. z siedzibą w L. , reprezentowaną przez radcę prawnego S.K. , Wojewoda [....] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 20 września 2011r, znak: [....] i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści tak zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, przesądzającą przyczyną, dla której odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, była jej niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wykładnią postanowień planu i przedstawionymi przez organy poglądami nie można się jednak zgodzić. W tym zakresie na aprobatę zasługują natomiast poglądy przedstawione w skardze, których uwzględnienie skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji.

Jak bowiem wynika z § 8 Uchwały Nr XLVII/305/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 10 lipca 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przepisie tym określono jakie obiekty mogą być lokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 3 UHGR. Wynika z niego, że teren ten przeznaczony jest m.in. pod realizację obiektów handlu z towarzyszeniem gastronomii, oraz że na terenie tym dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń usługowych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg dojazdowych, parkingów i garaży związanych z obsługą obiektów handlowych. W § 8 ust. wskazano także jakie inwestycje są na tym terenie zakazane, nie wymieniając stacji paliw.

Z § 9 wynika natomiast, jakie obiekty mogą być lokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 4 UHGR, a w jego ust. 4 zamieszczono zapis, że: "Na terenie oznaczonym symbolem 4 UHGR dopuszcza się lokalizację stacji paliw na następujących zasadach:"...

Właściwa wykładnia pełnej treści zapisów planu miejscowego, nie może zatem prowadzić do takich wniosków do jakich doszły organy.

Skoro bowiem § 8 w ust. 2 zawiera zapisy co do rodzajów inwestycji jakie są na terenie oznaczonym symbolem 3 UHGR ( to jest tym, na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji) zakazane i nie wymienia stacji paliw, to w sytuacji gdy w myśl zapisów § 8 ust. 1 i ust. 3 przedmiotowa inwestycja tj. budowa stacji paliw z LPG oraz myjni bezdotykowej na 4 stanowiska wraz z zapleczem, pylonem reklamowym, stanowiskiem odkurzacza i kompresora, parkingami oraz instalacji: elektrycznej, odgromowej, wod-kan., c.o. i technologicznej jest na tym terenie dopuszczalna, nie można przyjąć tak jak uczyniły to organy, że inwestycja ta jest niezgodna z zapisami planu miejscowego z uwagi na treść jego § 9 ust. 4.

§ 9 ust. 4. planu miejscowego określa bowiem jedynie na jakich warunkach można realizować stacje paliw na terenie oznaczonym symbolem 4 UHGR tj. terenie o niemal identycznym przeznaczeniu jak teren oznaczonym symbolem 3 UHGR. Skoro zatem w przepisie tym, mowa jest jedynie o tym na jakich warunkach można realizować stacje paliw na terenie oznaczonym symbolem 4 UHGR, a w § 8, mimo że przewiduje w swej treści zakaz co do pewnych inwestycji, nie wymieniono zakazu budowy stacji paliw, to treść § 9 ust. 4 nie daje żadnych podstaw aby z jego postanowień wyinterpretować, że budowa stacji paliw jest dopuszczalna tylko i wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem 4 UHGR. Nie daje do tego podstaw tak wykładnia literalna zapisów całego planu miejscowego, a w szczególności jego § 8 i § 9, jak również ukształtowane w doktrynie i wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych poglądy - które zostały częściowo przytoczone w skardze – a w myśl których "ograniczenia prawa własności zawarte w planie miejscowym nie powinny być domniemywane, a wszelkie wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony".

Kończąc tę część rozważań można dodać, że analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku wsa w Krakowie z 8 czerwca 2011 roku, sygn. II SA/Kr 611/11 (LEX nr 821557), w myśl którego: "Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia."

Wskazać również należy, że w ocenie Sądu wątpliwości budzi także ustalony przez organ krąg stron postępowania. Z uwagi jednak na brak w decyzji organu I, czy II instancji jakichkolwiek rozważań co obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, na tym etapie postępowania wskazać jedynie należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu oprócz uwzględnienia wyżej przytoczonych poglądów prawnych, będzie również wnikliwe rozważenie jaki jest obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji i ewentualne przeprowadzenie postępowania z innym niż dotychczas kręgiem stron. Co się natomiast tyczy nieuzupełnienia braków projektu, to wskazać należy, że zobowiązanie nałożone na inwestora postanowieniem z dnia 4.03.2011 roku nie było precyzyjne. Opisywało ono bowiem stwierdzone przez organ nieprawidłowości wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast nie wskazywało jednoznacznie jak te braki mają być uzupełnione. W sytuacji kiedy inwestor w odpowiedzi na takie wezwanie braki uzupełnia, przy czym w ocenie organu uzupełnienie tych braków nie jest w pełni prawidłowe, organ winien ponownie zobowiązać inwestora, jednoznacznie wskazując w jaki sposób braki wniosku mają być uzupełnione.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w/w ustawy.