Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3946/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 323/16 w sprawie ze skargi Gminy [A.] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaciągnięcia przez gminę krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [A.] na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt I SA/Sz 323/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Gminy [A.] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy [A.] z dnia [...] grudnia 2015r. w sprawie zaciągnięcia przez Gminę [A.] krótkoterminowego kredytu w rachunku bieżącym na finansowanie przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w 2016r.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 ze zm., cyt. dalej jako u.s.g.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012r. poz. 1113 ze zm., cyt. dalej jako u.r.i.o.), stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy [A.] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...], z powodu istotnego naruszenia przepisów, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g., art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 242-243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm., cyt. dalej jako u.f.p.). W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w/w naruszenie prawa polegało na postanowieniu w § 1 uchwały o zaciągnięciu w 2016r. kredytu bankowego na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu gminy oraz upoważnieniu wójta gminy do zaciągania kredytu w rachunku bieżącym do wysokości 2.500.000,00 zł (§ 4 uchwały). Kolegium RIO stwierdziło, że jeżeli Rada postanowiła zaciągnąć w 2016r. kredyt krótkoterminowy, oznacza to, że to ona podjęła decyzję o zaciągnięciu tego kredytu, a to jest wprost sprzeczne z w/w przepisami u.s.g. Z kolei przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dopuszcza pokrycie okresowego niedoboru środków finansowych, co nie może mieć jednak zastosowania w przypadku Gminy [A.], gdyż ze sprawozdania statystycznego Rb-Z (kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji) wynika, że wg. stanu na koniec III kwartału 2015r., kwota długu Gminy [A.] osiągnęła poziom 142.074.012,67 zł, co w relacji do wykonanych dochodów budżetu daje 374,46%. Zdaniem Kolegium RIO, zaciągnięcie zobowiązań zwrotnych na finansowanie przejściowego deficytu budżetu w 2016r. w związku z koniecznością obsługi kosztów zadłużenia będzie w sposób negatywny wpływało na kształtowanie się relacji wynikającej z przepisu art. 242, co niewątpliwie negatywnie też wpłynie na wskaźnik z art. 243 u.f.p. Kolegium podkreśliło, że projekt budżetu Gminy [A.] na 2016r., projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016r. oraz Program naprawczy Gminy przyjęty na lata 2015-2042, uzyskały negatywną opinię składu orzekającego RIO w S.

Organ wyjaśnił również, że wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu spłatą długu, obliczany dla 2016r., wynosi 24,04%, przy planowanej spłacie rat zobowiązań na poziomie 178,15%. Jak wynika z w/w relacji, wskaźnik długu został drastycznie przekroczony. W ogólnej kwocie długu kwota 20.501.313,16 zł stanowi zobowiązania wymagalne, których powstanie świadczy o utracie płynności finansowej Gminy. Ten stan finansowy Gminy nie jest nieplanowany i nie ma charakteru przejściowego. W ocenie Kolegium jedynym legalnym przeznaczeniem kredytu krótkoterminowego może być pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie spłata zobowiązań wymagalnych z lat ubiegłych. Kwota tych zobowiązań wydatnie powiększyła planowane na 2016r. wydatki budżetu, co w konsekwencji spowodowało konieczność uchwalenia budżetu z deficytem w wysokości 16.987.301,37 zł. Jako źródło sfinansowania tego deficytu wskazano pożyczkę z budżetu państwa. Wobec powyższego w sytuacji finansowej Gminy jest to jedyne, dopuszczone prawem, źródło pokrycia deficytu budżetu.

W ocenie Kolegium Izby, zawarcie w treści kwestionowanej uchwały (§ 4) upoważnienia dla Wójta Gminy do zaciągania krótkoterminowych zobowiązań stanowi naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten, dopuszczający zaciąganie kredytów i pożyczek z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu, będącego sposobem na pokrycie okresowego niedoboru środków, w przypadku Gminy [A.] nie może bowiem mieć zastosowania z uwagi na występujący w gminie permanentny brak wolnych środków, a co za tym idzie - brak możliwości spłaty zobowiązań zarówno wymagalnych, jak i tych, które byłyby zaciągnięte na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu.

Gmina [A.] złożyła skargę na w/w uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g., poprzez przyjęcie, że mimo oparcia uchwały Rady Gminy [A.] na tym przepisie uchwała ta nie wskazuje maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta Gminy [A.] lecz stanowi oświadczenie o zaciągnięciu takiego kredytu przez Gminę [A.], czym narusza podział kompetencji organów gminy;

2. art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 242-243 u.f.p. poprzez uznanie, iż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu;

3. art. 89 ust. 2 w związku z art. 242-243 u.f.p. poprzez przyjęcie, iż przepis ten został naruszony uchwałą Rady Gminy [A.], mimo iż naruszenie tego przepisu może nastąpić poprzez niewłaściwą realizację tej uchwały, a nie przez jej podjęcie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że niefortunne sformułowanie zdania § 1 uchwały nie może przekreślić jej intencji, która wprost wynika z powołanej w niej podstawy prawnej tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g., co dowodzi, że uchwała ma dotyczyć określenia przez Radę maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta w ciągu roku.

Według skarżącej Gminy Kolegium RIO błędnie też uznało, że doszło do naruszenia art. 89 ust. 1 w związku z art. 242-243 u.f.p., gdyż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu, a także błędnie założyło, iż naruszenie art. 89 ust. 2 u.f.p. może nastąpić przez podjęcie uchwały, a nie jej niewłaściwą realizację. Skarżąca zarzuciła również, że Kolegium RIO nie wskazało żadnego przepisu ograniczającego gminę realizującą program naprawczy w zakresie możliwości stosowania pożyczek krótkoterminowych na pokrycie przejściowego deficytu budżetu. "Przejściowość" deficytu budżetowego należy rozumieć w ten sposób, że jest to deficyt nieplanowany, tj. nie wykazywany w budżecie z tego względu, iż zostanie on wyrównany (spłacony) z dochodów występujących w późniejszym okresie lecz przed upływem roku kalendarzowego. Przejściowy deficyt budżetowy może więc wystąpić również w jednostce samorządu terytorialnego, w której deficyt w budżecie występuje przez kilka lat i której wskaźnik długu przekracza poziom wyznaczony przepisami.

W ocenie skarżącej nieuprawnione jest przewidywanie Kolegium RIO, że kredyt nie zostanie spłacony w 2016r., a więc że uchwała Rady Gminy [A.] narusza przepis art. 89 ust. 2 u.f.p., gdyż w ubiegłych latach miały miejsce przekroczenia terminów spłat podobnych kredytów. Zdaniem Gminy to nie sprzeczność z prawem była podstawą stwierdzenia nieważności uchwały, ale negatywna ocena stanu gospodarki finansowej Gminy, a zarzuty do uchwały zostały oparte na analizie przeszłych działań organów Gminy, a to w żadnym razie nie może być czynnikiem wpływającym na ocenę jej zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że z § 1 uchwały Rady Gminy [A.] wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem jej regulacji jest decyzja o zaciągnięciu w 2016r. kredytu krótkoterminowego w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego do kwoty 2.500.000,00 zł. Zdaniem Sądu, również pozostałe paragrafy w/w uchwały potwierdzają powyższy wniosek, albowiem szczegółowo precyzują istotne elementy w/w zobowiązania Gminy, tj. sposób jego zaciągnięcia. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do uznania za zasadne stanowiska skarżącej, jakoby brzmienie § 1 w/w uchwały było niezamierzone i jako takie nie mogło mieć znaczenia przy ocenie jej pozostałych zapisów. Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do wydawania uchwał w sprawach zaciągania przez wójta kredytów krótkoterminowych w roku budżetowym, a jedynie kompetencje do wydawania uchwał określających maksymalną ich wysokość. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. rada gminy posiada kompetencje jedynie do wydawania uchwał w sprawie zaciągania kredytów długoterminowych. Tym samym, w ocenie Sądu, uznać należało, że powyższa uchwała Rady Gminy [A.] narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego wskazane jako podstawa prawna jej wydania, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g. Sąd I instancji uznał zatem zarzut skargi w przedmiocie naruszenia tego przepisu za niezasadny.

Sąd I instancji wskazał, że art. 91 ust. 1 u.f.p. nakłada formalne i merytoryczne ograniczenie w zaciąganiu zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego i dopuszcza możliwość zaciągania zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek lub wyemitowanych papierów wartościowych do wysokości limitu określonego w uchwale budżetowej. Oznacza to, że jeśli uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy nie zawiera tego limitu (mimo ustawowego wymogu), to jednostka ta nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych. Nie jest dopuszczalne podjęcie uchwały o zaciągnięciu kredytu, która chociażby miała umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, ale nie ma umocowania w uchwale budżetowej, a konkretnie w limitach planowanych do zaciągnięcia zobowiązań i planowanych przychodach z tego tytułu. Możliwość podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu zdeterminowana jest zatem wymogiem uprzedniego ujęcia w uchwale budżetowej przychodów związanych z tą pożyczką, to zaś pozostało poza zakresem w/w uchwały Gminy [A.].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Sąd I instancji wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO dokonało analizy finansowej Gminy [A.] stwierdzając, że na koniec każdego roku budżetowego wzrasta kwota zobowiązań wymagalnych, zaś z dokumentów kontrolnych i nadzorczych (opinie o programach naprawczych, o prognozie długu) ewidentnie wynika, że od lat Gmina [A.] w ogóle nie spłaca zadłużenia. Zaciągnięcie więc dodatkowego kredytu to zadłużenie jedynie powiększy bez gwarancji, że zostanie spłacony (spirala zadłużenia). Sąd I instancji zauważył przy tym, że dokumenty planistyczne Gminy (projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016r., Program naprawczy Gminy przyjęty na lata 2015-2042) przewidywały naruszenie art. 242 u.f.p., zakładając przy tym deficyt operacyjny w wysokości 16.987.301,37 zł. Ponadto ujemny wynik bieżący w 2016r. (czyli deficyt operacyjny) nie daje możliwości realizacji przedsięwzięć majątkowych (inwestycji) oraz uniemożliwia zwiększenie kosztów obsługi długu (wydatków bieżących) związanych ze spłatą zobowiązań dłużnych. Poza tym w latach 2016-2037 prognoza wieloletnia przewidywała naruszenie relacji wynikającej z art. 243 u.f.p., ustalonej dla danego roku. Wskaźnik dopuszczalnego obciążenia budżetu spłatą długu, obliczany zgodnie ze wskazaną regułą dla 2016r. wynosi 24,04%, przy planowanej spłacie rat zobowiązań na poziomie 178,15%. Zmiany niezachowania relacji wynikającej z przepisu art. 243 u.f.p. mogą dotyczyć jedynie spłat zobowiązań istniejących na dzień uchwalenia programu postępowania naprawczego. Zaciągnięcie w bieżącym roku budżetowym kredytu na przejściowy deficyt, w związku ze zwiększeniem wydatków bieżących (wydatki związane z obsługą zadłużenia) ewidentnie wpłynie na pogorszenie relacji wynikającej z przepisów art. 242-243 u.f.p. Sąd I instancji stwierdził zatem, że art. 89 ust. 1 pkt 1 powołany jako podstawa prawna uchwały Rady Gminy [A.], stanowi o finansowaniu nie przejściowego deficytu budżetu Gminy [A.], który winien być traktowany jako okresowa niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowana nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów, tj. wynikająca z nierównomiernego rytmu realizacji dochodów i wydatków, lecz - jak wynika z sytuacji finansowej skarżącej - deficytu budżetowego, co jest sprzeczne z dyspozycją tego artykułu. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.f.p. suma zaciągniętych kredytów i pożyczek, w tym o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej gminy, zaś Projekt budżetu Gminy [A.] na 2016r., projekt wieloletniej prognozy finansowej na lata 2016-2042 i możliwości sfinansowania deficytu w 2016r. oraz program naprawczy Gminy [A.] przyjęty na lata 2015-2042 uzyskały negatywną opinię Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., zaś Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. podjęło uchwałę w sprawie ustalenia budżetu Gminy [A.] na 2016r. w dniu [...] lutego 2016r. Sąd zwrócił też uwagę na treść art. 91 ust. 2 w/w ustawy, z którego wynika, że jedynie w odniesieniu do zobowiązań określonych w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p., nie było obowiązku uzyskania opinii RIO o możliwości spłaty tego zobowiązania, co w sytuacji finansowej skarżącej, dotychczasowym stanowisku tego organu i okoliczności finansowania deficytu Gminy z budżetu państwa, stanowić mogło jedyną drogę dalszego zaciągania zobowiązań w sytuacji, w której skarżąca nie spłaca dotychczas zaciągniętych zobowiązań, a stan ten ma charakter trwały.

Sąd I instancji podkreślił również, iż wbrew zarzutom skarżącej, stanowisko Kolegium RIO nie sprowadzało się do uznania, że art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. nie może mieć w ogóle zastosowania w przypadku złej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, lecz opierało się na założeniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w wyniku analizy finansowej skarżącej Gminy, nie została spełniona przesłanka zaciągnięcia zobowiązania na występujący w ciągu roku przejściowy deficyt budżetowy. Sąd uznał stanowisko RIO za uzasadnione, biorąc po uwagę drastyczne przekroczenie wskaźnika długu przez skarżącą, ogólną kwotę jej wymagalnych zobowiązań, wysokość deficytu budżetowego Gminy, brak możliwości sfinansowania przez Gminę deficytu budżetowego z przychodów Gminy, jak i fakt, że brak spłaty wymagalnej kwoty zobowiązań nie ma charakteru ani wyjątkowego ani też przejściowego. Istotna dla oceny dokonanej przez Sąd była również okoliczność braku spłaty w terminie wynikającym z art. 89 ust. 2 u.f.p. zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych przez Gminę na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego w latach poprzednich, tj. 2012-2014. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 242-243 ustawy o finansach publicznych za nieuzasadniony.

Także zarzut skargi w przedmiocie naruszenia art. 89 ust. 2 w zw. z art. 242-243 u.f.p. Sąd I instancji uznał za niezasadny, mając na uwadze sytuację finansową skarżącej Gminy, w szczególności zaś okoliczność braku spłaty w terminie wynikającym z art. 89 ust. 2 u.s.g. zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych przez Gminę na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego w latach poprzednich, tj. 2012-2014.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Gmina [A.] wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Szczecinie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 91 ust. 1 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy prowizorium budżetowe, obowiązujące w momencie podejmowania uchwały Rady Gminy [A.] ustalającej maksymalną wysokość kredytu, określało limit, o którym mowa w tym przepisie, w którym przedmiotowy kredyt krótkoterminowy się mieścił;

2. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że mimo oparcia uchwały Rady Gminy [A.] na tym przepisie uchwała ta nie wskazuje maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta Gminy [A.], lecz stanowi oświadczenie o zaciągnięciu takiego kredytu przez Gminę [A.], czym miałaby naruszać podział kompetencji organów gminy;

3. art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 242-243 u.f.p., przez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu oraz w sytuacji, gdy ogólna sytuacja finansowa Gminy jest zła;

4. art. 89 ust. 2 u.f.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji podjęcia uchwały ustalającej maksymalną wysokość kredytu krótkoterminowego, podczas gdy przepis ten mógłby zostać naruszony (zatem mógłby być zastosowany przez Sąd) jedynie w sytuacji niewłaściwej realizacji uchwały, a nie samego jej podjęcia.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodów z: uchwały Kolegium RIO w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. w sprawie ustalenia budżetu Gminy [A.] na 2016 r., projektu uchwały Rady Gminy [A.] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2016 wraz z potwierdzeniem jego przedstawienia organowi stanowiącemu z dniem 13 listopada 2015r., uchwały Składu Orzekającego RIO w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie wydania opinii o prawidłowości planowanej kwoty długu Gminy [A.], uchwały Rady Gminy [A.] nr [...] z dnia [...] maja 2016r. w sprawie programu postępowania naprawczego Gminy [A.], uchwały Składu Orzekającego RIO w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie wydania opinii o programie postępowania naprawczego Gminy [A.], wyciągu z Programu Postępowania Naprawczego Gminy [A.] (s. 26 - 29), zaświadczenia Banku [...] z dnia [...] grudnia 2015r. – na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.f.p. skarżąca kasacyjnie zarzuciła brak sprecyzowania przez Sąd I instancji w jakich okolicznościach upatruje naruszenia przez Gminę tego przepisu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, można się jedynie domyślać, że wynika to z faktu, że w uchwale Kolegium RIO w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. w sprawie ustalenia budżetu Gminy [A.] na 2016r. nie przewidziano limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów. Jednak wobec faktu uchwalenia przez RIO budżetu dla Gminy [A.] dopiero z dniem [...] lutego 2016r., znalazła zastosowanie norma wyrażona w art. 240 ust. 1 u.f.p. Projekt uchwały budżetowej został przedstawiony organowi stanowiącemu w ustawowym terminie (dnia 13 listopada 2015r.), a w § 1 pkt 1 ustanawiał limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu do kwoty 2,5 mln zł. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła zatem, że w momencie podejmowania zakwestionowanej przez RIO uchwały (tj. w dniu [...] grudnia 2015r.), podstawą gospodarki finansowej Gminy [A.] był przedmiotowy projekt uchwały budżetowej. Został zatem spełniony wymóg, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.f.p., a późniejsze ustalenie budżetu przez RIO ([...] lutego 2016r.), bez uwzględnienia limitu zobowiązań, nie może wpływać na ważność uchwały podjętej przeszło 2 miesiące wcześniej ([...] grudnia 2015r.). Skarżąca kasacyjnie uważa zatem, że Sąd I instancji nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy i orzekł w oparciu o rzekome naruszenie art. 91 ust. 1 u.f.p., które w ogóle nie miało miejsca.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że zbyt daleko idące było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ze spornej uchwały wynika, że to Rada Gminy [A.] podjęła decyzję o zaciągnięciu kredytu. § 4 i § 5 uchwały określają jedynie kompetencje organu wykonawczego do realizacji uchwały, jednak nie wyznaczają wprost takiego obowiązku. W kwestionowanym przez Sąd § 4 uchwały wprost bowiem wskazano, iż upoważnia się Wójta do zaciągnięcia kredytu. Nie była to zaś uchwała zobowiązująca do podjęcia określonych działań. W podstawie prawnej uchwały przywołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d, z którego wyraźnie wynika, iż uchwała ma dotyczyć określenia przez Radę maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta w ciągu roku. Natomiast niefortunne sformułowanie zdania w § 1 uchwały nie może przekreślić intencji uchwały, którą nie było zaciągnięcie przez Radę kredytu, lecz wskazanie maksymalnej wysokości tego kredytu zaciąganego przez Wójta.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 242-243 u.f.p. wskazano, że twierdzenia Sądu I instancji pozostają w sprzeczności z okolicznościami faktycznymi rozpatrywanej sprawy, choć część z tych okoliczności ujawniła się dopiero po wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sytuacja finansowa Gminy [A.] uległa znaczącej poprawie, co zostało stwierdzone w szczególności uchwałą Składu Orzekającego RIO w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2016-22 oraz planowana kwota długu Gminy [A.] w tym okresie została pozytywnie zaopiniowana przez RIO. Poza tym uchwałą Rady Gminy [A.] nr [...] z dnia [...] maja 2016r. został uchwalony program postępowania naprawczego Gminy [A.] na lata 2016-22, który to program został pozytywnie zaopiniowany - zgodnie z uchwałą Składu Orzekającego RIO w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. Ponadto zobowiązania wymagalne Gminy zmniejszyły się w 2015r. względem roku 2014 o 2,6 mln zł, a w l kwartale 2016r. - o kolejne 2 mln zł, zaś zadłużenie Gminy zmniejszyło się w 2015r. względem roku 2014 o przeszło 2 mln zł, a w l kwartale 2016r. - o kolejne przeszło 0,6 mln zł. W momencie podejmowania zakwestionowanej uchwały Gmina funkcjonowała w oparciu o projekt uchwały budżetowej, który określał limit zobowiązań kredytowych w odniesieniu do kredytów na pokrycie przejściowego deficytu. Przeciwne twierdzenia Sądu I instancji są zatem, zdaniem Gminy, bezpodstawne. Co się zaś tyczy rzekomego braku terminowej spłaty zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych na pokrycie przejściowego deficytu w latach poprzednich, skarżąca kasacyjnie wskazała, że analogiczny kredyt został terminowo spłacony choćby w roku 2015.

Za nieprawidłowe skarżąca kasacyjnie uznała stanowisko Sądu I instancji, że ogólna zła sytuacja finansowa Gminy, w szczególności przekroczenie ustawowych wskaźników długu oraz utrzymujący się deficyt budżetu j.s.t. wyklucza istnienie przejściowego deficytu uzasadniającego zaciągnięcie kredytu w celu jego pokrycia, w konsekwencji czego przedmiotowy kredyt nie miał służyć pokryciu przejściowego deficytu, lecz zmniejszeniu deficytu budżetu j.s.t. Nie istnieje bowiem podstawa prawna dla takiego ograniczenia gmin realizujących program naprawczy lub utrzymujących deficyt budżetowy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że deficyt, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. ("przejściowy deficyt budżetu") nie jest tożsamy z pojęciem deficytu w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z definicją zawartą w tym ostatnim przepisie, deficytem jest ujemna różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego. Natomiast definicji "przejściowego deficytu budżetu" nie zawiera żaden przepis, zaś w doktrynie określa się go jako okresową niemożność sfinansowania wszystkich zaplanowanych w budżecie wydatków, spowodowaną nieosiągnięciem na czas zaplanowanych dochodów. "Przejściowość" deficytu budżetowego należy więc rozumieć w ten sposób, że jest to deficyt (niedobór) nieplanowany, tj. niewykazywany w budżecie z tego względu, iż zostanie on wyrównany (spłacony) z dochodów występujących w późniejszym okresie, lecz przed upływem okresu rozliczeniowego (roku kalendarzowego). Z tego względu zobowiązania zaciągnięte na pokrycie tego przejściowego deficytu muszą być spłacone - w świetle art. 89 ust. 2 u.f.p. - w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte. Uchwała Rady Gminy [A.] wprost wskazuje, że kredyt krótkoterminowy zaciągnięty w oparciu o tę uchwałę będzie spłacony do końca roku 2016, a więc czyni zadość obowiązkowi przewidzianemu w art. 89 ust. 2. Według skarżącej kasacyjnie dotychczasowa historia analogicznych kredytów wprost wskazuje, że Gmina [A.] dokonywała terminowych spłat, wobec czego brak było podstaw do kwestionowania charakteru zaciąganego kredytu. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że przytoczone przez nią okoliczności świadczące o poprawie jej sytuacji finansowej, jak również udzielenie przez Regionalną Izbę Obrachunkową pozytywnych ocen co do wieloletniej prognozy finansowej, planowanej wysokości długu oraz programu naprawczego, jednoznacznie wskazują, że wyrażone przez Sąd I instancji zastrzeżenia co do jej sytuacji finansowej są niezasadne. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie są one zresztą prawnie relewantne, skoro przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. nie formułuje jakichkolwiek ograniczeń związanych z sytuacją finansową j.s.t. zaciągającej kredyt na cel tam wskazany.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 89 ust. 2 u.f.p. skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji w sposób całkowicie nieuprawniony założył, że Gmina [A.] nie dokona spłaty przedmiotowego kredytu w ciągu roku 2016, do czego zobowiązuje ją w/w przepis u.f.p., natomiast już z samego brzmienia uchwały wynika, iż zaciągnięty kredyt ma zostać spłacony do 31 grudnia 2016r., a więc o naruszeniu w/w przepisu będzie można mówić dopiero z upływem 2016r., o ile kredyt nie zostanie spłacony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sama uchwała Rady Gminy [A.] nie może więc w żaden sposób być sprzeczna z art. 89 ust. 2 u.f.p., a przewidywanie, iż kredyt nie zostanie spłacony w roku 2016, albowiem w niektórych poprzednich latach miały miejsca przekroczenia terminów spłat wcześniejszych kredytów krótkoterminowych, nie może być podstawą do stwierdzenia, że uchwała w sprawie zaciągnięcia kolejnego kredytu krótkoterminowego jest sprzeczna z tym przepisem. Za nieuprawnione skarżąca kasacyjnie uznała również przyjmowanie za pewnik, iż Gmina [A.] z zaciągniętego kredytu krótkoterminowego będzie dokonywała spłaty wymagalnych zobowiązań z lat ubiegłych, gdyż nie taki jest cel zaciągnięcia przedmiotowego kredytu. Takie wnioskowanie nie może zatem stać u podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż aby taką nieważność stwierdzić konieczne jest ustalenie, iż to uchwała jest sprzeczna z prawem, a nie jej potencjalna realizacja.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, Sąd I instancji słusznie stwierdził naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g., gdyż trudno podzielić argument skarżącej kasacyjnie, że niefortunne sformułowanie zdania paragrafu pierwszego uchwały nie może przekreślać intencji uchwały, którą nie było zaciągnięcie przez radę kredytu lecz wskazanie maksymalnej wysokości tego kredytu. W ocenie RIO z treści uchwały wynika wprost, że przedmiotem jej regulacji jest decyzja o zaciągnięciu w 2016r. kredytu krótkoterminowego w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego do kwoty 2.500.000 zł., co nie leży w jej kompetencjach. Samo wskazanie w podstawie prawnej uchwały przepisu, który mówi o ustaleniu wysokości maksymalnej pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta nie jest wystarczające do uznania, że właśnie tej materii dotyczy uchwała, skoro przeczy temu jej treść, która powinna być zgodna ze wskazanym w jej podstawie przepisem i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych.

RIO w S. nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 u.f.p., gdyż przepis ten reguluje zaciąganie pożyczek i kredytów, wyraźnie ograniczając możliwość ich zaciągnięcia do sytuacji, gdy limity ich wysokości zostały określone w uchwale budżetowej. W ocenie organu bezpodstawne jest również powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na art. 240 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że projekt uchwały budżetowej obowiązuje wprawdzie do 31 stycznia następnego roku, ale de facto dopiero od 1 stycznia. Natomiast przedmiotowa uchwała Rady była podjęta jeszcze w roku 2015, a więc w trakcie obowiązywania uchwały budżetowej z 2015r.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 242-243 u.f.p., gdyż przytaczane przez skarżącą kasacyjnie okoliczności, że jej sytuacja finansowa uległa poprawie, nie mają żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, a przede wszystkim wcale nie świadczą o poprawie sytuacji finansowej gminy. Program postępowania naprawczego zakłada bowiem podjęcie działań na przyszłość, które dopiero mają naprawić złą sytuację finansową gminy. Ten program naprawczy zakłada dalsze niezachowywanie przez gminę wskaźników określonych w art. 243 u.f.p. aż do 2021 roku. Działania naprawcze przyjęte w programie absolutnie nie wystarczają do poprawy sytuacji finansowej gminy, dlatego opiera się on na otrzymaniu pożyczki z budżetu państwa. Program ten uzyskał pozytywną opinię Izby, ale pod warunkiem uzyskania tej pożyczki. W przeciwnym wypadku zadłużenie Gminy ulegnie dalszemu pogłębieniu. O tym, że sytuacja Gminy nie ulega poprawie, świadczy też zdaniem RIO fakt, że przy ok. 60 mln dochodów budżetu w 2016r. musi ona spłacić ok. 100 mln zobowiązań. W tej sytuacji spłacenie kredytu w rachunku bieżącym - udzielonego na pokrycie przejściowego deficytu budżetu w 2015r. w nie określonej w zaświadczeniu wysokości, nie zmienia faktu, że w sytuacji finansowej Gminy [A.] nie może być mowy o przejściowym deficycie. Różnica między deficytem przejściowym a deficytem budżetowym (planowanym) dotyczy bowiem okresu trwania niedoboru środków pieniężnych stanowiących dochody budżetu. Natomiast Gmina [A.] zaciągała zobowiązania wieloletnie, wykorzystując od 2012r. kredyt na finansowanie przejściowego deficytu na finansowanie planowanego deficytu, mimo braku ujęcia w uchwale w sprawie WPF oraz uchwale budżetowej. W związku z powyższym, w ocenie organu, słusznie Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku dokonanej przez RIO analizy finansowej Gminy [A.] nie została spełniona przesłanka zaciągnięcia zobowiązania na występujący w ciągu roku przejściowy deficyt budżetowy, a skarżąca kasacyjnie, wbrew jej twierdzeniom, tej przesłanki nie wykazała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Odnosząc się do sformułowanego w punkcie a) skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.f.p., należy uznać, że nie mógł on przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku. Przepis ten przewiduje, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła, że przepis ten został w sprawie niewłaściwie zastosowany, skoro prowizorium budżetowe, obowiązujące w momencie podejmowania uchwały Rady Gminy [A.] określało limit, o którym mowa w tym przepisie, w którym przedmiotowy kredyt krótkoterminowy się mieścił. Tak sformułowany zarzut jest chybiony, gdyż w dacie podejmowania przez Radę Gminy [A.] uchwały tj. w dniu [...] grudnia 2015r. obowiązywała uchwała budżetowa z 2015r., zaś prowizorium budżetowe, do którego odwołauje się skarżąca kasacyjnie Gmina, obowiązywało dopiero od dnia 1 stycznia 2016r.

Za nieuzasadniony uznać należy również podniesiony w punkcie b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że mimo oparcia uchwały Rady Gminy [A.] na tym przepisie, uchwała ta nie wskazuje maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta Gminy [A.], lecz stanowi oświadczenie o zaciągnięciu takiego kredytu przez Gminę [A.], czym miałaby naruszać podział kompetencji organów gminy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że z § 1 uchwały Rady Gminy [A.] wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem jej regulacji jest zaciągnięcie przez Radę Gminy [A.] w 2016r. kredytu krótkoterminowego w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetowego do kwoty 2.500.000,00 zł. Trafnie też ocenił Sąd, że powyższy wniosek potwierdzają także pozostałe paragrafy tej uchwały, szczegółowo precyzujące istotne elementy tego zobowiązania Gminy, tj. sposób zaciągnięcia tego kredytu. W związku z tym Sąd prawidłowo uznał, że nie mogło zostać uwzględnione wyjaśnienie skarżącej Gminy, że brzmienie § 1 uchwały było niezamierzone i dlatego nie mogło mieć znaczenia przy ocenie jej pozostałych zapisów. Wobec wyraźnego brzmienia treści samej uchwały uprawniony był wniosek Sądu o prawidłowości dokonanej przez Kolegium RIO oceny, że uchwała naruszała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. Z przepisu tego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Treść zakwestionowanej przez Kolegium RIO uchwały przewidującej w § 1, że uchwala się, co następuje: "Zaciągnąć w 2016 roku kredyt bankowy krótkoterminowy w rachunku bankowym na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu Gminy [A.] do kwoty 2 500 000,00 zł (słownie złotych: dwa miliony pięćset tysięcy 00/100)", a w § 4, że "Upoważnia się Wójta do: zaciągnięcia kredytu w rachunku bieżącym, do wysokości 2 500 000,00 zł w Banku [...]. zaciągania zobowiązań wekslowych stanowiących zabezpieczenie kredytu określonego w § 1", narusza przepisy o właściwości, gdyż rada gminy nie posiada kompetencji do wydawania uchwał w sprawach zaciągania kredytów krótkoterminowych w roku budżetowym, a jedynie kompetencje do wydawania uchwał określających maksymalną wysokość takich kredytów zaciąganych przez wójta, do czego podstawę prawną stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d u.s.g.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ze spornej uchwały wynika, że to Rada Gminy [A.] podjęła decyzję o zaciągnięciu kredytu, było zbyt daleko idące. Treść § 1 w zestawieniu z § 4 oraz z § 5, z którego wynika, że "Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [A.]", upoważniała Sąd I instancji do wysunięcia takiego wniosku. Nie sposób w ślad za skarżącą kasacyjnie Gminą przyjąć, że § 4 i § 5 uchwały określają jedynie kompetencje organu wykonawczego do realizacji uchwały, jednak nie wyznaczają wprost takiego obowiązku. W § 4 uchwały wprost bowiem wskazano określone działania Wójta w zakresie zaciągnięcia kredytu, a z § 5 wynika obowiązek ich wykonania, to Wójtowi bowiem powierzono wykonanie uchwały. Treścią tej uchwały było zatem zaciągnięcie przez Radę kredytu, a nie wskazanie maksymalnej wysokości tego kredytu zaciąganego przez Wójta. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, z uchwały tej zupełnie nie wynika, że dotyczy ona określenia przez Radę maksymalnej wysokości kredytu krótkoterminowego zaciąganego przez Wójta w ciągu roku.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi kasacyjnej dotyczące niezręczności w sposobie sformułowania § 1 uchwały i innej intencji uchwałodawcy, niż to wynika z treści uchwały. Samo wskazanie w podstawie prawnej uchwały przepisu dotyczącego ustalenia wysokości maksymalnej pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta także nie jest wystarczające do uznania, że tego właśnie dotyczy uchwała, skoro przeczy temu zawarta w niej regulacja. Treść uchwały nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych w zestawieniu jej ze wskazaną w uchwale podstawą prawną. Kontrolując zgodność z prawem tej uchwały Kolegium RIO zasadnie skupiło się na jej treści, prawidłowo oceniając, że jest ona sprzeczna z przepisem prawnym wskazanym jako podstawa prawna do jej wydania. Prawidłowo Kolegium RIO uznało tę wadę za istotną i przez to prowadzącą do stwierdzenia nieważności uchwały, a następnie prawidłowo ocenił to stanowisko Sąd I instancji, uznając uchwałę RIO za zgodną z prawem.

Za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w punkcie c) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 242-243 u.f.p., przez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przejściowy deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy budżet tej jednostki przekracza obowiązujące wskaźniki długu oraz w sytuacji, gdy ogólna sytuacja finansowa Gminy jest zła.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, Sąd nie mógł tego przepisu naruszyć we wskazany w zarzucie sposób, gdyż nie wyraził w zaskarżonym wyroku poglądu, który przypisuje mu skarżąca kasacyjnie. Ani Sąd I instancji, ani też uprzednio Kolegium RIO nie twierdziło, że art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. nie może mieć w ogóle zastosowania w przypadku złej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zaakceptowany natomiast przez Sąd I instancji pogląd Kolegium RIO uznawał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu wyniku analizy finansowej skarżącej Gminy, nie można przyjąć, że została spełniona przesłanka zaciągnięcia zobowiązania na występujący w ciągu roku przejściowy deficyt budżetowy. Taki pogląd wynikał zatem nie z tego, że w ogóle przyjęto niedopuszczalność zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. do przypadków złej kondycji finansowej jednostki samorządu terytorialnego, lecz uznano, że nie może on znaleźć zastosowania w przypadku Gminy [A.], biorąc po uwagę drastyczne przekroczenie przez nią wskaźnika długu, ogólną kwotę jej wymagalnych zobowiązań, wysokość deficytu budżetowego Gminy, brak możliwości sfinansowania przez Gminę deficytu budżetowego z przychodów Gminy, jak i fakt, że brak spłaty wymagalnej kwoty zobowiązań nie ma charakteru wyjątkowego ani przejściowego. Sąd I instancji nie zakwestionował możliwości wystąpienia przejściowego deficytu w jednostce samorządu terytorialnego będącej w złej kondycji finansowej i zaciągnięcia w celu jego pokrycia kredytu lub pożyczki, lecz uznał, że w przypadku Gminy [A.] jej trwająca od lat trudna sytuacja finansowa wskazuje, że nie mamy do czynienia z przejściowym deficytem. Dodatkowo zaś zasadnie odwołano się do argumentu pogorszenia relacji wynikających z art. 242 u.f.p. oraz art. 243 u.f.p., wskazując, że zaciągnięcie w bieżącym roku budżetowym kredytu na przejściowy deficyt, w związku ze zwiększeniem wydatków bieżących (wydatki związane z obsługą zadłużenia) ewidentnie wpłynie na pogorszenie relacji wynikającej z tych przepisów, co szeroko uzasadniono, odwołując się do konkretnych danych dotyczących sytuacji finansowej Gminy [A.]. Także zatem ten zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nietrafny, nie doszło bowiem do zarzucanej błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące poprawy sytuacji finansowej Gminy [A.] w 2016r. Sąd kontrolował uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej podjęcia. A zatem to, czy sytuacja finansowa Gminy zmieniła się w okresie późniejszym, nie mogło zostać uwzględnione zarówno przez Sąd I instancji, jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie, były to bowiem dokumenty pochodzące z okresu po wydaniu zaskarżonej uchwały i dotyczyły poprawy sytuacji finansowej Gminy oraz udzielenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową pozytywnych ocen co do wieloletniej prognozy finansowej, planowanej wysokości długu oraz programu naprawczego, a zatem dotyczyły okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Nieuzasadniony jest również podniesiony w punkcie d) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 u.f.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji podjęcia uchwały ustalającej maksymalną wysokość kredytu krótkoterminowego, podczas gdy przepis ten mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji niewłaściwej realizacji uchwały, a nie samego jej podjęcia.

Należy podkreślić, że argument odwołujący się do treści art. 89 ust. 2 u.f.p. został użyty przez Kolegium RIO i następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji jako argument uzasadniający wniosek o naruszeniu zakwestionowaną uchwałą art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Przepis art. 89 ust. 2 u.f.p. przewiduje, że zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe, z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane. Argumentując zatem pogląd, że podjęta uchwała w sprawie zaciągnięcia kredytu krótkoterminowego narusza zasady dotyczące zaciągania kredytów na pokrycie przejściowego deficytu budżetowego, gdyż stan finansowy Gminy [A.] przeczy tezie o przejściowym charakterze deficytu, trafnie powołano się na okoliczność braku spłaty w terminie wynikającym z art. 89 ust. 2 u.f.p. zobowiązań z tytułu wcześniejszych takich kredytów zaciągniętych przez Gminę w latach poprzednich, tj. 2012-2014. Był to zatem kolejny argument dowodzący złej sytuacji finansowej Gminy [A.] i niemożliwości uznania, że w zakwestionowanej uchwale chodzi o kredyt na pokrycie przejściowego deficytu, skoro od lat Gmina [A.] ma trudności z terminową spłatą takich kredytów. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie założył, że Gmina [A.] nie dokona spłaty przedmiotowego kredytu w ciągu roku 2016, do czego zobowiązuje ją w/w przepis u.f.p., a jedynie uznał, że analizowana na przestrzeni lat sytuacja finansowa Gminy [A.] świadczy o tym, że nie znalazła się ona w 2016r. w stanie "przejściowego deficytu", dla którego pokrycia mogłaby zaciągnąć stosowny kredyt krótkoterminowy. W ocenie Kolegium RIO, zasadnie podzielonej przez Sąd I instancji, zła sytuacja finansowa Gminy [A.] nie mogła być kwalifikowana jako mająca charakter przejściowego deficytu. Takie stanowisko uznać należy za prawidłowe, a podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej argumenty należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina [A.] nie podważyła w skuteczny sposób zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec prawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. była zgodna z prawem, prawidłowo zarzucając uchwale Rady Gminy [A.] istotne naruszenie prawa, Sąd miał podstawę do oddalenia skargi. Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.