Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2170/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 204 pkt 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92b, art. 93c, art. 92a, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 31/14 w sprawie ze skargi L. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz L. N. kwotę 1000 zł (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Op 31/14, po rozpoznaniu skargi L. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r.; orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14 marca 2013 r., na drodze krajowej w miejscowości Kaczkowo, przeprowadzono kontrolę pojazdu Man wraz z naczepą, którym kierował R. B. Inspektorzy transportu drogowego zostali wezwani przez Policję zabezpieczającą miejsce wypadku z udziałem ww. pojazdu. W toku kontroli ustalono, że zespołem pojazdów wykonywano krajowy transport drogowy kruszywa - materiału sypkiego na rzecz przedsiębiorcy L. N. W trakcie oględzin kabiny pojazdu ujawniono, że do tachografu cyfrowego będącego na wyposażeniu pojazdu, podłączone zostało urządzenie - pilot oraz centralka sterująca - umożliwiające zdalne sterowanie pracą tachografu za pomocą włącznika/wyłącznika. Kontroli poddano także dane cyfrowe z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe.

Decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm., określanej dalej jako: u.t.d.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na L. N. - prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] w K. - karę pieniężną w wysokości 6.000 zł, stanowiącą sumę kar za dwa naruszenia, o jakich mowa w załączniku nr 3 do ustawy, mianowicie:

1) za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji - kara 1000 zł (lp. 6.1.4.);

2) za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - kara 5000 zł (l.p. 6.2.1.).

W zakresie pierwszego z wymienionych naruszeń WITD stwierdził, że co prawda ostatnia legalizacja tachografu miała miejsce 6 lutego 2013 r., jednak fakt podłączenia niedozwolonego urządzenia nie pozwala uznać, że zainstalowany w pojeździe tachograf cyfrowy posiada wymaganą, ważną legalizację. Według organu, powyższe świadczy o naruszeniu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE z 1985 r. nr L 370, s. 8, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem nr 3821/85) oraz naruszeniu lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy. Z kolei w zakresie drugiego naruszenia organ wskazał, że podczas analizy materiału dowodowego ustalono, iż w dniach 11 i 13 marca 2013 r. istnieją różnice stanu przejechanych kilometrów zapisanych w pamięci karty kierowcy i tachografu cyfrowego z kilometrami deklarowanymi przez kierowcę R. B. w kartach drogowych z tych dni. W pierwszym ze wskazanych dni "brakuje" zapisu przejechanych 25 km, natomiast w drugim "brakuje" zapisu przejechanych 6 km. Ponadto lista ostrzeżeń z karty kierowcy i tachografu wskazuje m.in., że w ww. dniach zarejestrowano "gwałtowne spadki prędkości", które w połączeniu z niezgodnością przejechanych kilometrów świadczą o niedozwolonej manipulacji w zapisy cyfrowego urządzenia rejestrującego. Według WITD, powyższe oznacza, że kierowca nie rejestrował za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co stanowi naruszenie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy oraz art. 15 ust. 2, 5 i 8 rozporządzenia nr 3821/85. Zdaniem organu, fakt zamontowania i użycia niedozwolonego urządzenia oznacza, że wszystkie dane zapisane przez tachograf, dotyczące okresów prowadzenia pojazdu i odbytych odpoczynków, są niewiarygodne. Stwarza to zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż pozwala to kierowcy na zabronione zmienianie i fałszowanie rzeczywistych okresów odpoczynków lub okresów prowadzenia pojazdu. Organ wskazał również, że L. N. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i wezwana do uzupełniania materiału dowodowego. Strona przedłożyła wymagane dokumenty oraz wyraziła stanowisko, że nie odpowiada za powstałe naruszenia, ponieważ nie mogła ich przewidzieć. Zapewniła o właściwej organizacji i dyscyplinie pracy. Organ wyjaśnił też, że w dniu 14 marca 2013 r., z uwagi na stan nietrzeźwości, kierowca został zatrzymany, jednak policjantom nie udało się go przesłuchać. Natomiast w dniu 15 marca 2013 r. na kierowcę nałożono dwa mandaty karne w wysokości po 2.000 zł, zgodnie z lp. 13.1. i 13.2. załącznika nr 1 do u.t.d., lecz w ocenie organu I instancji, nie miało to wpływu na toczone równolegle postępowanie administracyjne wobec przewoźnika. Odnosząc się do wyjaśnień strony WITD stwierdził, że nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości danych zawartych w protokole kontroli. Następnie organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92b u.t.d. gdyż przepis ten odnosi się do przypadków, w których wykryto i stwierdzono naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Zdaniem organu, nie zachodzą również podstawy do zwolnienia L. N. z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d., który ewentualnie mógł mieć zastosowanie na gruncie tej sprawy. WITD wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona nie przedstawiła żadnych faktów ani dowodów na poparcie okoliczności wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji przedmiotowego przewozu drogowego, nie wskazała także na jakiekolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Zdaniem organu, strona nie wykazała, że nie miała wpływu na powstałe naruszenia, a organ takich okoliczności nie dostrzegł z urzędu. Zdaniem WITD, strona nie dysponuje prawidłowym systemem nadzoru w przedsiębiorstwie. Tym samym nie zapewniono właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganych przy prowadzeniu przewozów drogowych, umożliwiających przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 2006 r. Nr L 102, s. 1, z późn. zm.- zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006); rozporządzenia nr 3821/85; umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087). Zdaniem WITD, dowodem na brak zapewnienia dyscypliny w trakcie wykonywania przewozów drogowych jest dopuszczenie do zamontowania w pojeździe będącym własnością strony dodatkowego, niedozwolonego urządzenia, a w konsekwencji do manipulowania w zapisy tachografu przez kierowcę.

W ocenie WITD, materiał sprawy jednoznacznie wskazuje, że stwierdzone naruszenia są rażące, bo stwarzają bardzo poważne zagrożenie w ruchu drogowym. Przemęczony kierowca stanowi ogromne niebezpieczeństwo dla innych uczestników ruchu. Organ podkreślił, że działanie strony doprowadziło do ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego, ponieważ kierowca - chcąc "zaoszczędzić" czas pracy - nie rejestrował wszystkich danych i tym samym fałszował zapisy tachografu. Tymczasem treść art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 nakazuje przedsiębiorstwom transportowym tak organizować pracę kierowców, by mogli oni przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II wskazanego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów. Ponadto, to rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór kierowców, przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, by nie dochodziło do naruszeń norm ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca jest, bowiem odpowiedzialny za działania tych osób i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania L. N. od powyższego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia 7 listopada 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podłączenie do tachografu niedozwolonego wyłącznika oznacza utratę przez urządzenie legalizacji, a tym samym ważności przeprowadzonych badań okresowych oraz kalibracji, co skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł na podstawie l.p. lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ stwierdził ponadto, że analiza danych cyfrowych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego oraz znajdujących się w pojeździe kart drogowych wypełnianych przez kierowcę w dniach 11 i 13 marca 2013 r. wykazała, iż w tych dniach tachograf zarejestrował mniejszą liczbę przebytych przez pojazd kilometrów aniżeli wynika to z kart drogowych. Analiza danych wykazała również, że w ww. dniach doszło do gwałtownych spadków prędkości pojazdu podczas jazdy w kilkusekundowych okresach czasu o kilkadziesiąt kilometrów. Zdaniem organu, powyższe dowodzi tego, że kierowca użył niedozwolonego wyłącznika i nie rejestrował na tachografie przebycia odpowiednio po 26 km (a nie odpowiednio 25 km i 6 km jak stwierdzono w decyzji organu I instancji), co uzasadnia nałożenie kary w wysokości 5.000 zł na podstawie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Za całkowicie niezasadne GITD uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. Przede wszystkim wskazał, że w przedmiotowej sprawie art. 92b u.t.d. nie znajdzie zastosowania, a odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę byłoby dopuszczalne wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 92c ww ustawy. Jednakże, zdaniem GITD, L. N. nie przedstawiła żadnych dowodów, że nie miała wpływu na zamontowanie i używanie przez kierowcę niedozwolonego urządzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do obowiązków przedsiębiorcy należy m.in. prowadzenie regularnych kontroli technicznych pojazdów również pod kątem instalowania wyłączników tachografów. Według GITD, fakt zainstalowania i używania przełącznika tachografu świadczy o tym, iż takie kontrole nie były prowadzone bądź były nie dość dokładne. Według organu, odwołująca nie przedstawiła też dowodów potwierdzających przyjęcie właściwych rozwiązań organizacyjnych bądź dyscyplinarnych, choć to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone, korzystne dla siebie skutki prawne. GITD przypomniał, że skarżąca powołuje na swoją obronę rzekome problemy psychiczne kierowcy, mimo że niezbędnym warunkiem powierzania kierowcy wykonywania przewozów drogowych jest legitymowanie się pełnym zdrowiem psychicznym. Zdaniem organu, jeżeli przedsiębiorca powierza wykonywanie przewozów takiej osobie, to ma ewidentny wpływ na popełnienie naruszeń i winna ponieść odpowiedzialność administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę L. N. na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, ustalony stan faktyczny świadczy o wypełnieniu dyspozycji art. 92a ust.1 u.t.d. i pozwala na przypisane skarżącej naruszenia wymienionego w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., które odnosi się do naruszeń dotyczących "wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego" (lp. 6.2.). Według Sądu I instancji, przedłożone akta administracyjne potwierdzają fakt podłączenia do tachografu niedozwolonego urządzenia. Zdaniem WSA, wbrew zarzutom skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i analizy danych wynikających z karty kierowcy, tachografu cyfrowego i kart drogowych nie może również budzić wątpliwości to, że kierowca pojazdu użył niedozwolonego wyłącznika, co powoduje, iż dane zapisane przez tachograf dotyczące okresów prowadzenia pojazdu i odbytych odpoczynków są niewiarygodne. Następstwem tego stwierdzenia jest konieczność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, chyba że obalone zostanie domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie skarżącej naruszenia odnoszącego się do "zasad i warunków wyposażenia pojazdu w urządzenie rejestrujące (tachograf)" - lp. 6.1. załącznika nr 3 do ustawy, tj. naruszenia wymienionego w lp. 6.1.4., polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. WSA stwierdził, że w realiach tej sprawy przedsiębiorca wypełnił obowiązek wyposażenia pojazdu w cyfrowe urządzenie rejestrujące posiadające aktualne badania techniczne (zaświadczenie o wykonaniu kalibracji tachografu z 6 lutego 2013 r.). Inną natomiast rzeczą jest podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia dodatkowego i wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tego urządzenia rejestrującego, co należy zakwalifikować jako naruszenie przewidziane w lp. 6.2.1. analizowanego załącznika. Sąd wskazał, że oba wskazane naruszenia stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności. Tym niemniej, w ocenie WSA w Opolu, o możliwości sumowania kar za poszczególne naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli (do limitowanej wysokości) można mówić tylko w sytuacji, gdy naruszenia te mają charakter samodzielny w tym znaczeniu, że popełnienie każdego z nich nie zależy od popełnienia innego, które jest wyłączną przyczyną sankcjonowanego stanu faktycznego. Według Sądu I instancji w okolicznościach badanej sprawy byt naruszenia, o jakim mowa pod lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do ustawy, niewątpliwie zależał od popełnienia naruszenia wymienionego w lp. 6.2.1. tego załącznika. Nie ma więc charakteru niezależnego i z tego powodu nie może stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, w konsekwencji doszło do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów. Takie zaś działanie należało ocenić, jako nieproporcjonalne i automatyczne, co z kolei jest niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, by kary stosowane w przypadku naruszeń przepisów tego rozporządzenia były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Prezentując powyższy pogląd, Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia z 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2080/11.

Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od powyższego, podstawą uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji jest również wystąpienie wad związanych z niedochowaniem wymogów procedury administracyjnej. Podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 92b u.t.d. a jedynie, ewentualnie art. 92c u.t.d., WSA w Opolu wskazał, że organy administracji obu instancji przedwcześnie uznały, że nie zostały wykazane okoliczności, o których mowa w ostatnio wymienionym przepisie. W tym zakresie Sąd I instancji przypomniał, że strona podnosiła szereg argumentów mogących mieć wpływ na ocenę ewentualnego braku wpływu na powstanie naruszenia. WSA stwierdził, że co prawda nie jest zadaniem organów poszukiwanie dowodów na potwierdzenie podnoszonych w toku postępowania okoliczności, jednak w sytuacji przedstawienia przez stronę argumentów, mogących mieć wpływ na ocenę ewentualnego braku wpływu na powstanie naruszenia, obowiązkiem organów było wezwanie skarżącej do przedłożenia konkretnych dowodów, świadczących m.in. o zapewnieniu właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa oraz kontroli przestrzegania przez kierowców obowiązków i warunków przewozu drogowego. Dopiero takie zachowanie organu mogło być uznane, zdaniem Sądu I instancji, za respektujące zasady sformułowane w art. 8 i 9 k.p.a. Tymczasem na gruncie tej sprawy organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że strona nie wykazała, że wystąpiły przesłanki uprawniające ją do zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. pomimo równoczesnego powołania się w tej kwestii na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyraźnie wskazywano na powinność żądania od strony przedstawienia dokumentów na poparcie jej twierdzeń, w celu ustalenia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe WSA uznał, że uzasadniony jest zarzut strony naruszenia art. 7 , 77 § 1 k.p.a. Z podanych przyczyn Sąd uznał również za usprawiedliwiony argument skarżącej o niezapewnieniu jej realnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu i złożenia istotnych w sprawie dowodów (art. 10 k.p.a.), pomimo formalnego wszczęcia postępowania, poinformowania o jego rozszerzeniu o kolejne naruszenie i pouczenia o przysługujących stronie uprawnieniach. Sąd zauważył, że w toku prowadzonego postępowania organy obu instancji nie przesłuchały kierowcy pojazdu poddanego kontroli (w dniu kontroli odmówił składania zeznań), ani też nie podały, czy po wszczęciu postępowania było to np. niemożliwe. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie tego dowodu niewątpliwie pomogłoby wyjaśnić, czy popełnione naruszenie było działaniem samowolnym, na które skarżąca nie miała wpływu, i czy organizacja pracy w przedsiębiorstwie przyczyniła się do naruszenia prawa przez kierującego pojazdem. Co istotne, organy zignorowały informację o problemach psychicznych kierowcy i jego pobycie w zakładzie psychiatrycznym, choć wyjaśnienia strony w tym zakresie zmierzały do wykazania, że zarzucane jej naruszenie nastąpiło wskutek nadzwyczajnych (a nie typowych) okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Sąd podkreślił, że powyższe twierdzenia skarżącej poddano w wątpliwość, choć w aktach brak jest dowodów, by podlegały one jakiejkolwiek weryfikacji. Nie wyjaśniono też, czy zdaniem organów ewentualne potwierdzenie tych informacji mogło mieć wpływ na zwolnienie skarżącej z odpowiedzialności, tj. czy komentowanych okoliczności skarżąca nie mogła przewidzieć. Zdaniem Sądu I instancji, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie usprawiedliwia zarzut skargi dotyczący naruszenia wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ organy obu instancji nie oparły rozstrzygnięć na zrozumiałych podstawach. Natomiast takie zachowanie jest niezgodne z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), gdyż podane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organów i nie przekonują, co do trafności rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Opolu i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10 §1, art. 11, art.77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92c u.t.d. , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wydał zaskarżoną decyzję bez poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy: skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu wobec niej postępowania pismem z dnia 15 marca 2013 r. w którym pouczono ją o uprawnieniach, w tym prawie do czynnego udziału w postępowaniu wynikającym z art. 10 §1 k.p.a , oraz prawie przeglądania akt sprawy, czynienia notatek i odpisów zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., do którego pisma dołączono kopię protokołu kontroli i strona z powyższych uprawnień skorzystała składając dwukrotnie wyjaśnienia (pismo skarżącej z 24 kwietnia 2013 r. oraz 28 maja 2013 r.), następnie od wydanej przez organ decyzji I instancji złożyła odwołanie, będące również formą czynnego udziału w postępowaniu, natomiast organ odwoławczy wobec braku wątpliwości w sprawie, dysponując zupełnym i kompletnym materiałem dowodowym do wydania decyzji administracyjnej, i po rozważeniu, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki egzoneracyjne zawarte w art. 92 c) u.t.d. uznał, że skarżąca na powstanie naruszeń miała wpływ i powstały one skutkiem zdarzeń i okoliczności, które skarżąca mogła przewidzieć, gdyż wynikały z niewłaściwego nadzoru nad stanem technicznym pojazdu, a w szczególności zainstalowanego w nim tachografu oraz niewłaściwej kontroli dokumentacji pracy kierowcy (karty drogowe oraz zapisane przez tachograf cyfrowy), z której wynikały różne odległości pokonanej trasy, które to nieprawidłowości wykazała dopiero kontrola inspekcji, co musiało skutkować stwierdzeniem odpowiedzialności strony;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10§1 , art. 11, art.77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 92c u.t.d. , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, jakoby nie zostały wykazane przesłanki wyłączające odpowiedzialność strony wskazane w art. 92 c u.t.d., podczas gdy organ dokonał pełnej analizy przesłanek egzoneracyjnych zawartych w ww. przepisie i odnosząc je do stanu faktycznego sprawy jasno wskazał, iż nie mogą mieć zastosowania, bowiem do obowiązków przedsiębiorcy należy m.in. prowadzenie regularnych kontroli technicznych pojazdów także pod kątem instalowania wyłączników tachografów, czego skarżąca poniechała, a co spowodowało niemożność uznania, iż okoliczności sprawy i dowody wskazywały, jakoby podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub nastąpiło ono na wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć, gdyż wynikało z niewłaściwego nadzoru nad stanem technicznym pojazdu, a w szczególności zainstalowanego w nim urządzenia rejestrującego - tachografu oraz niewłaściwej kontroli dokumentacji pracy kierowcy (karty drogowe oraz dane zapisane przez tachograf cyfrowy), z której wynikały różne odległości pokonanej trasy, które to nieprawidłowości wykazała dopiero kontrola inspekcji, co musiało skutkować stwierdzeniem odpowiedzialności strony.

Z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

3) art. 92 a ust.1 i ust.6 u.t.d. w zw. z l.p. 6.1.4. i l.p.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "byt naruszenia l.p.6.1.4. nie ma charakteru niezależnego i z tego powodu nie może stanowić podstawy do nałożenia odrębnej kary pieniężnej, a w konsekwencji doszło do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów (str. 15 zd. 2 uzasadnienia wyroku), podczas gdy ten sam Sąd stwierdził, że oba wskazane naruszenia l.p. 6.1.4. i l.p.6.2.1. stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności, natomiast wątpliwości budzić nie może, że ww. naruszenia w rzeczywistości jak wskazał Sąd I instancji, stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności strony wskazane pod odrębnym l.p. w załączniku nr 3 do u.t.d. i ustawodawca przewidział za nie odrębne kary pieniężne w różnych wysokościach, zatem stwierdzenie jednego z naruszeń nie wyklucza możliwości stwierdzenia kolejnego jak błędnie wskazał WSA;

4) art. 92 c ust.1 u.t.d. poprzez niewłaściwą interpretację przejawiającą się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec bezspornie ustalonej okoliczności, iż naruszenie powstało w związku z instalacją i używaniem przez kierowcę niedozwolonego urządzenia w postaci wyłącznika tachografu składającego się z centralki i pilota zdalnego sterowania, co w sposób oczywisty wskazuje na brak dochowania należytej staranności przez skarżącą (tak w zakresie poniechania kontroli stanu technicznego urządzenia rejestrującego, jak i dokumentacji czasu pracy kierowcy, której dopiero kontrola przeprowadzona przez inspekcję ujawniła sprzeczności) i wyklucza możliwość wyłączenia jej odpowiedzialności na podstawie ww. przepisu i uznania, iż na zaistnienie naruszenia podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu lub nastąpiło ono na wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć, a takie okoliczności egzoneracyjne w toku postępowania nie zostały przez stronę wykazane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

L. N., reprezentowana przez adwokata nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według przedłożonego spisu kosztów - w tym zwrot należności za przejazd do Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Oceniając trafność jej zarzutów zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa najpierw, że poza sporem pozostaje, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał za zasadne nałożenie na skarżącą L. N. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia opisanego w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. za nierejstrowanie za pomocą - w tym przypadku cyfrowego urządzenia rejestrującego - na karcie kierowcy wskazań w zakresie przebytej drogi. Należy też podkreślić, że Sąd I instancji zaakceptował w pełni stanowisko organu, który uznał, że powyższe naruszenie nastąpiło w dniach 11 marca i 13 marca 2013 r. (a więc przed dniem kontroli, która miała miejsce 14 marca 2013 r.), gdyż w te dni, dane dotyczące przebytych kilometrów zapisane w karcie kierowcy oraz w tachografie różnią się. GITD stwierdził, że różnica w każdym dniu wynosi 26 km. WSA nie zakwestionował też poglądu GITD, popartego informacją o ustalonych przez organ zapisach tachografu dotyczących gwałtownych spadków prędkości pojazdu, że w ww. dniach, tj. 11 marca i 13 marca 2013 r. kierowca użył niedozwolonego wyłącznika tachografu, co spowodowało, że nie były na tachografie zarejestrowane faktyczne zapisy przebytych kilometrów. Sąd I instancji uznał również za trafne stanowisko organu, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 92 b) u.t.d. lecz ewentualnie art. 92 c) tej ustawy. Jednakże stwierdził, że organ przedwcześnie uznał, iż nie zostały przez skarżącą wykazane okoliczności wymienione w art. 92 c) u.t.d.).

WSA w Opolu nie podzielił natomiast stanowiska organu, że w ustalonych okolicznościach sprawy jednocześnie można było nałożyć na skarżącą karę pieniężną za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji - kara 1000 zł. (lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d.). Według Sądu, pomimo że oba wskazane naruszenia stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności, to w tej sprawie doszło do podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, gdyż byt naruszenia, o jakim mowa w l.p. 6.1.4. zależał od popełnienia naruszenia wymienionego w l.p. 6.2.1. (organy uznały bowiem, że podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia z jednej strony wpływało na jego niewłaściwe funkcjonowanie, z drugiej zaś spowodowało, że tachograf utracił cechy legalizacji). Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowy tachograf cyfrowy posiadał aktualne badanie techniczne (zaświadczenie o kalibracji). Przytoczenie tych zasadniczych okoliczności sprawy było niezbędne przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności zaprezentowanej w jej petitum, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92a 1. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

2. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych.

.(...)

6. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

W myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (...), na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W literaturze przedmiotu odnoszącej się do problematyki nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących przewozy w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym akcentowane jest, że instytucja ciężaru dowodu nie uchyla obowiązków organów administracji publicznej wynikających z cytowanych powyżej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. "Pojęcie ciężaru dowodu w ujęciu procesowym może zostać użyte w mocnym albo w słabym sensie. Stwierdzenie, że na podstawie przepisów prawa obowiązek przedstawienia dowodów spoczywa na określonym podmiocie, to mocna postać ciężaru dowodu. Słaba z kolei występuje wtedy, gdy brak takiego obowiązku, ale w interesie danego podmiotu leży dostarczenie dowodów. W stosunku do organu administracyjnego prowadzącego jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, można sensownie mówić tylko o mocnej, a nie słabej wersji ciężaru dowodu, ponieważ nie reprezentuje ona w postępowaniu własnego interesu, który chroniłby w poszczególnych etapach postępowania lub poprzez treść decyzji administracyjnej. Tu wchodzi w grę jedynie obowiązek wyrażony w art. 7 i art. 77 k.p.a. Nieco inaczej przedstawia się kwestia mocnego i słabego użycia pojęcia ciężaru dowodu wobec strony postępowania. Jeżeli zgodnie z przepisem szczególnym, strona ma obowiązek dostarczyć dowody, to jest oczywiste, że chodzi o mocne użycie omawianego pojęcia. W przypadku, gdy taki obowiązek nie został nałożony na stronę, to posiada ona uprawnienie - zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. - do przedstawienia dowodów, z którego może skorzystać np. pod wpływem dążenia do ochrony swojego interesu prawnego. Stanowi to przejaw relacji funkcjonalnej pomiędzy materialnym a formalnym aspektem ciężaru dowodu. (...) Omawiane uprawnienie strony, bez względu na to, czy z niego skorzystała, czy też nie, nie wyłącza automatycznie obowiązków organu administracyjnego w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. W postępowaniu dowodowym uregulowanym w k.p.a. obowiązuje zasada stanowiąca, że podejmowanie wszelkich czynności zmierzających do zebrania dowodów to obligatoryjne zadanie organu administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.). Wśród przepisów k.p.a. nie znajdują się od niej tego rodzaju odstępstwa, które nakładają na stronę obowiązek przedstawienia dowodów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy." (v. Konrad Łuczak, glosa do wyroku NSA z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt: II GSK 214/12 opubl. w OSP 2014, z. 10, s.1353 i n.). Z kolei nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że organy administracji orzekające w sprawie pobieżnie i ogólnikowo dokonały oceny, czy w aspekcie informacji podawanych przez L. N. zaistniały przesłanki z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. wyłączające odpowiedzialność skarżącej w zakresie naruszenia opisanego w l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Trudno zaakceptować pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt ujawnienia w pojeździe niedozwolonego urządzenia wpływającego na pracę tachografu świadczy o tym, że skarżąca sprawowała niewłaściwą kontrolę nad kierowcami. Uznanie takiego stanowiska za prawidłowe niweczyłoby sens wzmiankowanego przepisu, gdyż przedsiębiorca nigdy nie mógłby skorzystać z możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla - w sytuacji, gdy strona chcąc zwolnić się od odpowiedzialności w oparciu o przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. powołuje się na określone okoliczności, należy ocenić całokształt okoliczności sprawy. Istotną bowiem przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności, z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności, o których mowa w art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d., jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, że pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć, a jego następstwom nie można było zapobiec (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 708/13 odnoszący się do art. 93 ust.7 u.t.d, przewidującego tożsame warunki uwolnienia się od odpowiedzialności, co obecny art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Tak też, prawidłowo, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu, wyłożył ten przepis Sąd I instancji. W niniejszej sprawie skarżąca wskazywała na konkretne okoliczności, które w jej ocenie świadczyły o możliwości uwolnienia jej od odpowiedzialności. Organ natomiast w istocie je zignorował, gdyż, jak to już powiedziano, uznał, że sam fakt ujawnienia niedozwolonego urządzenia podłączonego do tachografu wyklucza możliwość zastosowania art. 92 c) ust.1 pkt 1 u.t.d. Należy przy tym podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w świetle wyjaśnień L. N., które dotyczyły ewentualnych problemów psychicznych kierującego pojazdem poddanym kontroli organ powinien wyjaśnić czy potwierdzenie tych informacji mogło mieć wpływ na zwolnienie skarżącej z odpowiedzialności. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji, skwitowanie tych informacji przez organ w ten sposób, że L. N. miała ewidentny wpływ na popełnienie naruszenia powierzając temu kierowcy wykonywanie przewozu drogowego należy uznać, co najmniej za nieporozumienie. L. N. wskazywała bowiem, że powyższą informację o problemach zdrowotnych kierowcy powzięła dopiero po ujawnieniu naruszenia. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie stwierdził, że wskazywane przez stronę okoliczności świadczą o konieczności zastosowania art. 92 c) ust.1 pkt 1 u.t.d., a jedynie uznał, że organ powinien dokonać wnikliwej oceny przesłanek zawartych w tym przepisie w aspekcie wyjaśnień L. N., ewentualnie przeprowadzić dodatkowe czynności dowodowe. Sąd I instancji wskazał tym samym na braki w ustaleniach faktycznych i brak odniesienia się do argumentacji strony. Poza sporem jest przy tym oczywiście, że przedsiębiorca jest zobowiązany do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby uwzględnione zostały określone w przepisach obowiązującego prawa zasady dotyczącego prowadzenia tego rodzaju działalności.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że niezasadne są zarzuty opisane w punktach 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Za nietrafny należy także uznać zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 92 a ust.1 i ust.6 u.t.d. w zw. z l.p. 6.1.4. i l.p.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Konfrontując treść ocenianego zarzutu z jego uzasadnieniem przyjąć należy, że zarzut ten obejmuje wadliwe zastosowanie powyższych przepisów i mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie można było nałożyć na L. N. kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego naruszenia l.p. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie tylko nie podważył stanowiska Sądu I instancji (ale nawet nie podjął takiej próby), że przedmiotowy tachograf, znajdujący się w pojeździe, w chwili kontroli posiadał aktualne badanie techniczne (zaświadczenie o kalibracji). Już tylko z tego względu należy uznać za prawidłowe wyłączenie możliwości nałożenia na skarżącą L. N. kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowy tachograf bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że na gruncie tej sprawy organ uznał, że jeden czyn polegający na podłączeniu do tachografu nielegalnego urządzenia powoduje zarazem dwa delikty tj. utratę legalizacji tachografu cyfrowego (delikt z l.p. 6.1.4. załacznika nr 3) oraz nierejestrowanie za pomocą tego tachografu przebytej drogi (delikt z l.p.6.2.1 załącznika nr 3). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie dochodzi do realnego zbiegu tychże naruszeń, uzasadniającego nakładanie kar za każde z nich z osobna, choć - co zostało wyraźnie (i słusznie) wyartykułowane w zaskarżonym wyroku - oba wskazane naruszenia stanowią odrębne podstawy odpowiedzialności. WSA uznał zatem, że w ustalonych okolicznościach sprawy, nałożenie na stronę kar jednostkowych za obydwa naruszenia należy ocenić, jako działanie nieproporcjonalne i automatyczne, a w konsekwencji niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Przedstawione stanowisko Sądu I instancji zostało wyrażone z powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2080/11. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym podziela stanowisko zawarte w przywołanym judykacie.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).