Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 402/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2009r. Nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 lipca 2008r. Nr [...] - o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] z k.m. [...] przy ul. H. [...] w G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości III kondygnacji nadziemnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący domagają się uchylenia decyzji Kolegium.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) oraz § 4 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 lipca 2008r., wydaną na wniosek M. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości III kondygnacji nadziemnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z k.m. [...] przy ul. H. [...] w G.. W decyzji organ I instancji określił ustalenia dotyczące: warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania i zabudowy terenu wynikających z analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony interesów osób trzecich oraz wymagane uzgodnienia i opinie projektu budowlanego. W decyzji odniesiono się także do wymogów w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także ochrony dziedzictwa kulturowego i zbytków i dóbr kultury współczesnej, a w uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy.

Od decyzji odwołali się G. i R. O., K. i A. P. oraz D. i J. P., kwestionując możliwość ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zakwestionowali możliwość ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji narusza ład przestrzenny ich miejsca zamieszkania. Jak podkreślili skarżący na terenie działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym można wyróżnić strefy funkcjonalne - strefę dojścia i dojazdu do budynku (od frontu), strefę środkową - zabudowy oraz strefę ogrodowo - rekreacyjną, zlokalizowaną w głębi działki. Żadna z działek nie posiada zabudowy w strefie ogrodowo - rekreacyjnej na co pozwalają ustalone przez organ I instancji warunki zabudowy. Ustalając warunki zabudowy w ten sposób, organ I instancji - w ocenie skarżących - naruszył zasadę ładu przestrzennego oraz przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy.

Rozpatrując sprawę Kolegium w trybie odwoławczym wskazało, że projektowaną zabudową działki nr [...] z k.m. [...] przy ul. H. w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmuje się po raz kolejny. Kilkukrotnie Kolegium orzekało o uchyleniu decyzji organu I instancji ustalających warunki dla podobnych inwestycji i odmawiało ich ustalenia, w innych przypadkach przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego sprawa zakończona decyzją organu I instancji zbliżona jest w zakresie stanu faktycznego i prawnego do spraw zakończonych decyzjami Kolegium o nr [...], nr [...] i nr [...]. We wszystkich tych sprawach swoistym "motywem przewodnim" jest możliwość ustalenia warunków zabudowy w taki sposób, iż nowa zabudowa pozostanie w znacznej odległości od istniejącej linii zabudowy. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym stanie faktycznym (żadna z nieruchomości nie jest zabudowana w taki sposób) i prawnym w pełni aktualna pozostaje ocena możliwości ustalenia warunków zabudowy dokonana dla podobnych zamierzeń inwestycyjnych w sprawach zakończonych decyzjami Kolegium o nr [...] i [...].

W porównaniu ze sprawami zakończonymi wskazanymi decyzjami stan faktyczny nie uległ takiej zmianie, który pozwalałaby na pozytywne załatwienie wniosku, a decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy narusza prawo.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; w dalszej części uzasadnienia jako: ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do działki, która ma dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest jedną z przesłanek umożliwiających wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Podkreśliło, że pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Warunek ten w przedmiotowej sprawie zostaje spełniony z uwagi na kształt działki, której wąski, podłużny pas (sięgacz) dochodzi do ul. H..

W decyzji organu I instancji zawarto odwołanie się do warunków obsługi komunikacyjnej w tym powiązania z miejskim układem drogowym na podstawie postanowienia Wydziału Inżynierii Ruchu z dnia 30 października 2006 r. Postanowienia takiego nie ma w aktach sprawy nadesłanych przez organ I instancji. W nadesłanych aktach sprawy znajduje się natomiast wniosek A. i A. B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki przy ul. H. [...] w G. dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o 3 kondygnacjach nadziemnych, z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną datowany na dzień 15 kwietnia 2008r. Wątpliwości budzi odwołanie się do postanowienia Wydziału Inżynierii Ruchu o dwa lata poprzedzającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Prawdopodobnie organ I instancji zamierzał wykorzystać postanowienie wydane w którymś z postępowań poprzedzających postępowanie związane z wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy nie przewidują jednak możliwości "wykorzystywania" postanowień wydanych w innych postępowaniach dla potrzeb tego postępowania, które aktualnie się toczy.

Wskazane uchybienie uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej tj. uchylającej zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zaistniałyby warunki do wydania orzeczenia merytorycznego. Zdaniem Kolegium, stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy - o ile zmierzenie inwestycyjne jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tej mierze przepisy prawa - najistotniejszą kwestią jest analiza zabudowy sąsiedniej i ustalenie na jej podstawie szczegółowych warunków dla nowej zabudowy. Podstawowe reguły ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przywołane rozporządzenie szczegółowo określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ 1 instancji wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu tj. 72 m. Zgodnie z definicją przyjętą w § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przypadku działki [...] front działki -jak wynika to z analizy mapy - ma szerokość kilku metrów (w odwołaniach skarżący wskazują, że 4m) przez co sposób określenia obszaru analizowanego wydaje się pozostawać w sprzeczności z okolicznościami stanu faktycznego sprawy.

W § 4 rozporządzenia przewidziano, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2), a jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 4 ust. 4).

W zaskarżonej decyzji organ I instancji w odniesieniu do linii zabudowy określił ją przy zastosowaniu § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez odniesienie się do linii zabudowy budynków przy ul. H. [...]. Na podstawie tej zabudowy skonstruowano nie znane przepisom regulującym ustalenie linii zabudowy pojęcie "II - giej linii zabudowy". Jak wskazano w uzasadnieniu cyt.: "Nie bez znaczenia jest również linia zabudowy budynku przy ul. H. [...], położonego "w głębi" działki, w II - giej linii zabudowy w stosunku do ul. H.. Działka ta, wprawdzie nie bezpośrednio sąsiadująca, ale położona w obszarze analizowanym i dostępna z tej samej drogi publicznej, może stanowić podstawę dla ustalenia linii zabudowy, zgodnie z wytycznymi 4 ust. 1 rozporządzenia".

Kwestia możliwości uwzględnienia przy wyznaczaniu nowej linii zabudowy budynku przy ul. H. [...] była już wielokrotnie analizowana przy praktycznie wszystkich sprawach dotyczących warunków zabudowy działki [...] przy ul. H. [...] w G.. Dopuszczenie uwzględnienia tej zabudowy w zasadzie warunkuje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Jest to bowiem jedyna działka zabudowana "w głębi". Wszystkie pozostałe nieruchomości są zabudowane w niewielkiej odległości od ulicy H. tak, że na ich podstawie możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy. W sytuacji, gdy działka [...] jedynie niewielkim fragmentem przylega do pasa drogowego ul. H. pomiędzy działkami [...] i [...], a następnie rozszerza się przybierając kształt zbliżony do kwadratu nie jest możliwe, w ocenie Kolegium, ustalenie linii zabudowy.

Kolegium wskazywało już wcześniej, że budynek przy ul. H. [...] jest budynkiem narożnym, przy skrzyżowaniu z ul. D. K.. Tworzy on linię zabudowy od strony ul. D. K., a nie w pierzei budynków od strony ul. H.. Tylko z tego względu, że jest on w linii zabudowy ul. D. K. jest on położony (jednocześnie) w odległości 32 m (jak przyjął organ 1 instancji) od ulicy H.. Nie może to jednak stanowić podstawy do przyjęcia, że jest to uskok w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu § 4 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, a tym bardziej, że może on "stanowić podstawę dla ustalenia linii zabudowy, zgodnie z wytycznymi 4 ust. 1 rozporządzenia". Tak na przykład w decyzji z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt: [...], na która to decyzję skarga A. B. została prawomocnie oddalona (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Gd 684/06).

Co szczególnie istotne, stanowisko Kolegium jest w tym zakresie zbieżne z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, które dotyczyło warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości i w zasadzie nie różniących się od siebie istotnie inwestycji, o które ubiegały się inne podmioty. W wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt: II SA/Gd 514/07 WSA stwierdził, że organ l instancji błędnie przyjął, że działką sąsiednią jest działka przy ul. H. [...] i nieprawidłowo odniósł linię zabudowy do tej nieruchomości (orzeczenie jest prawomocne). To stanowisko Sądu zostało podzielone w innym składzie orzekającym w sprawie ustalenia warunków tej samej nieruchomości na wniosek innego podmiotu - wyrok z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt: II SA/Gd 322/08. W tym wyroku Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż położony na działce przy ul. H. [...] budynek stanowi "uskok" w zakresie linii zabudowy od strony ul. H. w rozumieniu 4 ust. 3 rozporządzenia, a także to, że nie ma podstaw do innego wyznaczenia nowej linii zabudowy.

Przedstawione stanowiska mimo, że nie wiążą formalnie organów orzekających muszą być uwzględniane przy rozstrzyganiu sprawy jako dotyczące tej samej sprawy, w której nie zmieniły się w sposób istotny okoliczności faktyczne i prawne.

Kolegium podkreśliło, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury przewidziano szczególne reguły odstępstw dot. linii nowej zabudowy czy szerokości elewacji frontowej. W odniesieniu do tej ostatniej cechy nowej zabudowy należy stwierdzić, iż szerokość elewacji frontowej należałoby ujmować jako szerokość elewacji od strony tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. I ta szerokość powinna być "wpisana" w linię zabudowy tj. co od zasady przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji, gdy działka, której dotyczy postępowanie przylega w części frontowej jedynie wąskim (kilkumetrowym) sięgaczem niemożliwe staje się ustalenie szerokości elewacji frontowej.

Rozporządzenie dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynikałoby to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 4 ust. 4 i § 6 ust. 2 rozporządzenia). Podstawowym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od zasad określonych w § 4 i § 6 jest wynik analizy dotyczącej zabudowy nieruchomości sąsiednich. W doktrynie zwraca się także uwagę, że rozporządzenie "nie określa jakie przesłanki mogłyby spowodować odstąpienie od reguł przewidzianych w rozporządzeniu lecz należy uznać; że taka możliwość zachodzić będzie wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi w wyniku przeprowadzonej analizy, że zastosowanie tych reguł naruszyłoby wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe danego terenu (....). Uzasadnione byłoby odstąpienie od reguł wynikających z przywołanych przepisów w szczególności wówczas, gdy zabudowa istniejąca w analizowanym obszarze ma charakter szpecący krajobraz i ani wymogi zachowania ładu przestrzennego, ani żadne walory architektoniczne nie uzasadniają kontynuowania jej w zakresie cech określonych w przepisach § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia" (por. Z. Kostka, J. Hyla Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, s. 122).

W rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy ani jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), ani według przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2), ani też jako kontynuacji linii zabudowy w przypadku gdy linia ta tworzy uskok (§ 4 ust. 3). Z przeprowadzonej analizy nie wynika także możliwość wyznaczenia nowej linii zabudowy w inny sposób.

Kolegium konsekwentnie stoi na stanowisku, że w dalszym ciągu kształt działki oznaczonej jako działka nr [...] uniemożliwia określenie linii zabudowy i musi to przesądzać o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy. Skoro żadna z nieruchomości nie jest zabudowana "w głębi", a linia zabudowy przebiega w niewielkiej odległości od pasa drogowego, to ustalenie tej linii na podstawie działki, która jest działką narożną, a zrealizowana na niej inwestycja w sposób nie budzący wątpliwości tworzy linię zabudowy przy sąsiednim pasie drogowym, to ustalenie linii zabudowy według tej nieruchomości stanowiłoby naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w ustawie (art. 1 ustawy). Co więcej, ustalenie linii zabudowy w takim stanie faktycznym sprawy pozostawałoby w sprzeczności ze strefami funkcjonalnymi zabudowy sąsiedniej, na które wskazują skarżący. Z analizy mapy załączonej do decyzjo oraz przy analizie cech zabudowy stosunkowo łatwo strefy te wyróżnić.

Zdaniem Kolegium, nie ma zatem podstaw by dopuścić inne wyznaczenie linii nowej zabudowy niż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, albowiem nie wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Faktyczna niemożliwość (z uwagi na kształt działki) wyznaczenia linii nowej zabudowy zgodnej z zasadami przewidzianymi w § 4 ust. 1 rozporządzenia powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

A. B. i A. B. we wniesionej skardze zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust 1-3 (niezasadnie zastosowanym) oraz § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 (niezasadnie niezastosowanym) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia warunków zabudowy; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, poprzez uznanie, iż obszar analizy winien obejmować jedynie 3 krotność szerokości wjazdu do działki; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie, iż "kształt działki oznaczonej jako działka nr [...] uniemożliwia określenie linii zabudowy i musi to przesądzać o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy" pomimo, iż powyżej wskazany przepis statuuje sposób zabudowy, a nie jego ogólną jej dopuszczalność, zaś odpowiedni kształt działki nie stanowi warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do meritum sprawy i pominięcie istotnych przyczyn stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, co stanowiło działanie rażąco sprzeczne z zasadami rzetelnego procesu administracyjnego; art. 84 § 1 kpa poprzez ocenę ładu przestrzennego, do którego organ odwoławczy nie był uprawniony; art. art. 53 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezasadnie zastosowanym), poprzez uznanie, iż stanowisko Inżynierii Ruchu jest nieprawidłowo wydanym stanowiskiem innego organu; art. 7 i 12 § 1 k.p.a. poprzez dążenie do przewlekłości procesowej' i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, pomimo, iż uprzednio sprawa została cofnięta do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i przy wydawaniu decyzji wypełnił on wszystkie nałożone na niego zobowiązania;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Uczestnicy postępowania K. i A. P., G. O. oraz D. i J. P. pismem z dnia 4 sierpnia 2009r. wnieśli o oddalenie skargi podzielając argumentację zawartą w decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, że w przedmiocie zabudowy działki nr [...] przy ulicy H. [...] w G., kilkakrotnie wydawane były decyzje, w których organ I instancji ustalał warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze bądź uchylało zaskarżoną decyzję i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bądź też (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), uchylało decyzję i odmawiało ustalenia warunków zabudowy.

Istotną kwestią jest, że zarówno charakter wnioskowanej zabudowy w każdym przypadku był tożsamy (budynek mieszkalny wielokondygnacyjny), niezmienne też pozostawały okoliczności stanu faktycznego.

Konsekwentnie też organ I instancji zasadniczo różnił się w ocenie możliwości zabudowy działki nr [...], od dokonującego kontroli instancyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odmawiające ustalenia warunków zabudowy działki [...] decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżane były przez składających wnioski do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniach wyroków (z dnia 13 lutego 2008, sygn. akt II SA/Gd 514/07, z dnia 17 lipca 2008, sygn. akt 321/08 oraz 322/08), Sąd dokonywał oceny prawnej pod kątem istnienia przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wydanego na podstawie tam zawartej delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonanie przez Sąd oceny prawnej powoduje określone skutki prawne.

Wyrażana przez Sąd ocena prawna w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.) ma charakter wiążący. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd, oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 19 marca 2009 – I OSK 591/2008, LexPolonica nr 20026482).

Będąc związanym treścią w/w przepisu w rozpatrywanej sprawie Sąd był ograniczony, co do zakresu analizowania trafności zarzutów skargi, tzn. nie mógł ponownie jej dokonywać w tej mierze, w jakiej już wcześniej dokonał oceny.

W motywach wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., Sąd w sposób jednoznaczny wyraził pogląd, że "linia nowej zabudowy jest przedłużeniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich".

Nie ulega wątpliwości, że ulica H. w G. ma swoją linię zabudowy wyznaczoną przed wielu laty, i w tamtym też czasie (wg. twierdzeń zainteresowanych), działka o obecnym numerze [...] była częścią innej nieruchomości położonej przy ulicy H. i w linii jej zabudowy.

Faktem pozostaje, co podnosi strona skarżąca, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. Sąd zwrócił uwagę na "możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób, określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia".

Podniesiony w skardze zarzut, iż organ II instancji, z naruszeniem prawa, nie odniósł się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wskazanej możliwości "innej", czy (jak określa się również w sprawie) "drugiej linii zabudowy" uznać należy za bezzasadny.

Wynika to z faktu, że w motywach późniejszych wyroków (powołane wyżej wyroki z 17 lipca 2008, II SA/Gd 321/08 i 322/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o braku możliwości zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W tej sytuacji postępowanie organu w tym zakresie pozostawałoby w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że sięganie do regulacji z § 4 ust. 4 rozporządzenia, ma charakter wyjątkowy. Należy zgodzić się w tym przedmiocie z prezentowanym stanowiskiem, że uzasadnione byłoby odstąpienie od reguł wynikających z przywołanych przepisów, w szczególności wówczas, gdy zabudowa istniejąca w analizowanym obszarze ma charakter szpecący krajobraz i ani wymogi zachowania ładu przestrzennego, ani żadne walory architektoniczne nie uzasadniają kontynuowania jej w zakresie cech określonych w przepisach § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia (por. Z. Kostka, J. Chyla – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk, 2004, s. 122).

Z tego rodzaju zabudową nie mamy do czynienia na analizowanym obszarze ulicy H. w G., gdyż jak wyżej wskazano, linia zabudowy ul. H. jest ukształtowana w sposób wyraźny.

Reasumując, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zastosowało i zinterpretowało powołany art. 61 ustawy, oraz wskazane wyżej przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez ten organ odpowiada stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w powołanych wyżej wyrokach.

Nie można również uznać za uzasadnione pozostałych zarzutów skargi, m.in. naruszenia przepisów kpa o postępowaniu dowodowym.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości tak, co do zupełności jak i poczynionych ustaleń.

Sąd nie podziela wyrażonego w skardze stanowiska o braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do dokonywania oceny, czy w rozważanym przypadku został naruszony ład przestrzenny, czy też do takiego naruszenia nie doszło.

Ład przestrzenny to nie tylko kategoria żywionych ocen, mających ze swej natury charakter subiektywny, lecz również kategoria prawna definiowana w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to właśnie organ administracji ( w tym przypadku dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji) jest kompetentny do zajmowania stanowiska w przedmiocie zachowania ładu przestrzennego w warunkach realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego bądź też stwierdzenia naruszeń (ze wskazaniem na konkretne przepisy, które zdaniem organu zostały naruszone).

W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały spełnione.

Wyrażone w prywatnych pismach oceny w przedmiocie zachowania ładu przestrzennego w przypadku wnioskowanej zabudowy, są wyłącznie poglądem osób je formułujących.

Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego, który zawierałby szczegółową regulację w przedmiocie zagospodarowania terenu).

Wskazuje to na szczególny charakter tej decyzji, albowiem to ustalenia tam zawarte kształtują częstokroć w sposób nieodwracalny zagospodarowanie terenu, w tym jego zabudowę.

W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi..

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.