Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 368/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: . 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. Oddział w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. S.A. Oddział w [...] kwotę 1014 zł /słownie: tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A S.A. z siedzibą w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Na skutek pisemnej interwencji Spółki A. (dalej: "Spółka") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...] z dniem 1 czerwca 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej w [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (działka nr 1913) z gazociągiem wysokoprężnym Ø 700/6.3 MPa relacji [...].

Z akt sprawy wynika, że sporna altana została nabyta w 1987 r. przez WP, który w 1990 r. dokonał jej przebudowy wykonując częściowe podpiwniczenie, ściany parteru, dach dwuspadowy kryty blachą płaską i kominek. Powyższy obiekt budowlany został usytuowany na działce nr 1913 w [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w odległości 4,80 m od gazociągu wysokoprężnego, o parametrach Ø 700/6,3 MPa, relacji [...]. Gazociąg został wybudowany w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1964 r. wydanej dla Zakładów Gazu Ziemnego w [...] zezwalającej na wejście w teren w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ uznał, że powyższy gazociąg stanowił samowolę budowlaną, ponieważ zrealizowano go bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestor dysponował wyłącznie decyzją o zezwoleniu na wejście w teren. Z kolei ogród działkowy [...] urządzono na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1968 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. W dokumentach założycielskich ogrodu z lat 1968 - 1971 brak było jakichkolwiek informacji, że przez teren ten przebiega gazociąg, który na mapę zasadniczą naniesiono dopiero w 1978 r. W ocenie organu budowa spornej altany była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wynikało to z dyspozycji § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przy czym, z uwagi na szeroki zakres przebudowy istniejącej altany w 1990 r. powstał nowy obiekt budowlany, tj. altana murowana o wym. 5,60 x 5,00 m i wys. 5,30 m, posadowiona na betonowym fundamencie.

Organ pierwszej instancji uznał, że sporną altanę wybudowano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Dlatego zdaniem organu ustalony stan faktyczny należało ocenić zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. Obowiązujące w czasie realizacji gazociągu normy branżowe określały tzw. minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniając bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny zostać zachowane w stosunku do obiektów terenowych. Stosownie do normy ustanowionej przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 r. (M.P. Nr 30 poz. 193, norma BN-71/8976-31 "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi") dopuszczalna minimalna odległość budynków gospodarczych, w tym altan, od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 powinna wynosić 100 m. Odległość bezpieczna oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych powinna wynosić 30 m, natomiast zmniejszona odległość bezpieczna przy zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń specjalnych przy ciśnieniu nominalnym od 2,5 do 6,4 MPa – 15 m. Kolejna norma branżowa BN-80/8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych", nie zmieniła uwarunkowań zawartych w normie BN-71/8976-31. Tymczasem altanę wybudowano nad istniejącym gazociągiem wysokoprężnym. W związku z tym, że lokalizacja taka w sposób rażący narusza podstawowe odległości powyższej normy branżowej PINB w [...] stwierdził brak możliwości usunięcia występującego zagrożenia w sposób inny niż przez rozbiórkę altany. Obiekty budowlane powinny bowiem być projektowane i budowane w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Odwołując się ogólnie do przepisów prawa budowlanego z 1961 r., 1974 r. oraz z 1994 r. stwierdzono, że wybudowanie altany na gazociągu wysokoprężnym stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa, z uwagi na niebezpieczeństwo "rozszczelnienia" gazociągu.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r. WINB w [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie z powodu toczącego się przed PINB w [...] postępowania w sprawie zalegalizowania samowolnie wybudowanego gazociągu wysokoprężnego przez teren ogrodów działkowych [...]. Postępowanie podjęto z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (p.b.), PINB w [...] nakazał WP rozbiórkę stanowiącej jego własność altany murowanej o wym. 5,6 x 5 m i wys. 5,3 m, częściowo podpiwniczonej, wybudowanej na działce nr 1913 położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji WP podniósł, że w dacie budowy altany nie dysponował informacją, że przez teren ogrodów przebiega gazociąg. Sprawa powinna zostać rozwiązana przez wszystkich zainteresowanych poprzez ominięcie rurociągiem gazowym terenu ogrodów, ratując w ten sposób dorobek setek działkowców.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z faktu, że sporna altana mogła zostać wybudowana bez pozwolenia na budowę nie wynika, że nie podlega ona ocenie prawnej w świetle przepisów art. 50 i 51 p.b., ponieważ altanę wybudowano w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W dacie budowy altany gazociąg wysokoprężny relacji [...] już istniał na gruncie, a to obligowało inwestora altany do jej realizacji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi normami bezpieczeństwa określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu. Pomimo że normy branżowe nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane stanowił, że obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było między innymi bezpieczeństwo ludzi i mienia. W celu zachowania tych warunków należało stosować obowiązujące normy państwowe, normatywy techniczne projektowania i inne obowiązujące przepisy techniczno-budowlane oraz przestrzegać zasad wiedzy technicznej. Wymagań tych nie zmieniło również rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, odsyłające w zakresie wymaganych odległości gazociągów od innych sieci i obiektów budowlanych do obowiązujących w tym zakresie norm i przepisów odrębnych, czyli normy branżowej BN-71/8976-31, a później BN-80/8976-31, jak również rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, według którego wymagana podstawowa odległość gazociągów wysokiego ciśnienia Ø 500-800 mm i ciśnieniu od 2,5 do 10 MPa dla wolnostojących budynków niemieszkalnych 30 m, a odległość zmniejszona - 15 m. WINB w [...] stwierdził, że nawet w przypadku wybudowania gazociągu bez pozwolenia na budowę, z uwagi na zrealizowanie tej inwestycji w okresie wcześniejszym, późniejszy inwestor powinien uwzględniać zastany stan faktyczny i prawny. Usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanych normach uznać należało za wykonanie robót budowlanych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., którego nie można wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 ww. ustawy, dlatego nakaz rozbiórki altany był zasadny. Nie jest bowiem możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał również na fakt zakończenia postępowania w sprawie legalności budowy gazociągu poprzez zalegalizowanie tego obiektu i uwzględnienie tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 638/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

W ocenie Sądu skarga była uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji o nakazaniu rozbiórki przedmiotowej altany, następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 p.b. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. (który został powołany w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego) przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (tj. budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia, względnie wbrew wniesionemu sprzeciwowi przez odpowiedni organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Art. 51 ust. 7 p.b. nakazuje stosować odpowiednio m in. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Kierując się tymi przepisami organ odwoławczy wywodził, że przedmiotowa altana została zrealizowana w sposób, który prowadzi do wniosku, iż nakaz rozbiórki jest nieunikniony, a nadto powoduje zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

Sąd podniósł, że organ odwoławczy uznał za bezsporne, że na budowę altany nie było potrzebne pozwolenie na budowę, a zrealizowano ją przed 1987 r. Niesporne jest także i to, że w dacie budowy altany na terenie wykorzystanym dla celów ogrodu działkowego istniał zrealizowany samowolnie gazociąg wysokoprężny, który nie był jednak oznaczony na mapach. Gazociąg ten został jednak zalegalizowany w trakcie niniejszego postępowania, co organ wziął pod rozwagę z urzędu. Zdaniem WINB w [...] zrealizowanie w terenie najpierw gazociągu winno skutkować tym, że wznosząc kolejny obiekt należało uwzględnić tę okoliczność. Przyznając, że w dacie budowy altany nie obowiązywały przepisy prawa mające walor powszechności, a odnoszące się do wymagań odległościowych obiektów budowlanych od sieci gazowych, jednakże stosować należało tzw. normy branżowe, co zapewniać z kolei miało bezpieczeństwo ludzi i mienia. Uwarunkowania w zakresie bezpiecznej odległości obiektów budowlanych od gazociągów zostały unormowane dopiero we wskazanych przez organ rozporządzeniach, z tym że obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia cyt. rozporządzenia w życie. Niemniej organ uznał, eksponując konieczność utrzymywania oznaczonej odległości w przywołanych przez siebie normach branżowych oraz przepisów stosownych rozporządzeń, że wykluczone jest utrzymanie przedmiotowej altany, jako zlokalizowanej na trasie gazociągu, to zaś uzasadnia nakaz rozbiórki. Swoje stanowisko WINB w [...] wspierał poprzez przywołanie stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 grudnia 2012 r. (II OSK 1467/11) i z 17 stycznia 2013 r. (II OSK 1711/11).

Zdaniem WSA w Rzeszowie stanowisko organu odwoławczego uznać należało co najmniej za przedwczesne.

Sąd wskazał, że prezentuje stanowisko, wedle którego przywoływanie tzw. norm branżowych, jako mających wyznaczać dopuszczalność nakładania oznaczonych obowiązków w sferze publicznoprawnej na podmioty, nie będące adresatami tych norm branżowych, jest niedopuszczalne. Normy tego typu (nazywane także normami resortowymi) miały oznaczonych adresatów, opracowywano je na potrzeby poszczególnych resortów, jednostek projektowych, do ich przestrzegania zobowiązany był m. in. inwestor sieci gazowych. Nie stanowiły one przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013r., II OSK 2223/11).

WSA podzielił pogląd, wedle którego skoro w dacie wznoszenia altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia obiektów w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, aby zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., na które powołał się WINB, wywodzić z samego faktu usytuowania obiektu (altany) w odległości mniejszej niż wynikała z przywołanych norm branżowych. Sąd wskazał, że pogląd prezentowany powyżej znajduje uznanie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2061/11, 29 maja 2013 r., II OSK 174/12 oraz z 9 maja 2013 r., II OSK 47/12). W ocenie Sądu, aby można zgodzić się z nakazem rozbiórki altany, jako obiektem mogącym spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, to takie zagrożenie musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Takiego materiału dowodowego organ nie przedstawił. Stanowi to uchybienie dyspozycji art. 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to o tyle konieczne w realiach przedmiotowej sprawy, bo niesporne jest, iż przez ponad 30 lat altana była wykorzystywana w ramach ogrodu działkowego i do tej pory nie podejmowano wobec takiego stanu żadnych działań prawnych, zwłaszcza z tej przyczyny, że jej istnienie w tym konkretnym miejscu powodować miałoby zagrożenie dla ludzi i mienia. Wywód organu odwoławczego w aspekcie uwzględnienia niejako "pierwszeństwa" zabudowy danego terenu przez inwestora gazociągu i konieczności uwzględnienia takiej okoliczności przez podmioty w drugiej kolejności dokonujące robót budowlanych w danym terenie zasługiwałby na akceptacje ze strony Sądu, pod jednym wszakże warunkiem – gdyby przebieg sieci gazowej został ujawniony na mapach i fakt ten znany był kolejnym inwestorom na tym obszarze.

Sąd podniósł, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, iż zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia mogłoby dla organów nadzoru budowlanego stanowić asumpt do podejmowania odpowiednich środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2009 r., II OSK 337/08). Skoro inwestor gazociągu sam dopuścił się samowoli budowlanej i zarządzając tą siecią nie wprowadzono w stosownym czasie jej przebiegu na mapy, tolerowano wzniesienie na terenie ogrodów działkowych altany, tolerowano jej rozbudowę, to wydając następnie nakaz rozbiórki rzeczonej altany, organy nadzoru budowlanego muszą dysponować rzetelnymi i przekonywującymi dowodami, że jej lokalizacja wyczerpuje znamiona stanu opisanego dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Zdaniem Sądu w innym przypadku słusznie skarżący odbierać może wydany nakaz rozbiórki, jako decyzję krzywdzącą, a wobec braku informacji o przebiegu gazociągu w dacie lokalizowania altany, niesprawiedliwą.

Sąd zauważył, że organ odwoławczy zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki altany, albowiem równolegle toczyło się postępowanie w sprawie legalizacji gazociągu. Sąd wskazał również, że z urzędu wiadome jest, m.in. ze sprawy o sygn. II SA/Rz 754/13, że w trakcie tego drugiego postępowania została sporządzona ekspertyza przez zespół specjalistów z Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie dotycząca stanu technicznego gazociągu. W ocenie Sądu zasadne byłoby dołączyć dowód z tej ekspertyzy, organ odwoławczy winien ponadto rozważyć, czy na użytek prowadzonego przez siebie postępowania nie powołać biegłego, który wypowiedziałby się na okoliczność zagrożenia, jakie wobec przebiegu gazociągu wywołuje lokalizacji altany i czy tego zagrożenia nie da się usunąć przy pomocy dostępnych środków technicznych. Dopiero ocena tak zebranego materiału dowodowego w jego całokształcie (art. 80 k.p.a.) pozwoliłaby na podjęcie stosownej decyzji, albowiem z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd podał, że z powyższych względów, uznając że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów o postępowaniu, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało decyzję WINB uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz A.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

– art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że normy branżowe to normy obowiązujące w zakresie określonej branży i nie miały mocy obowiązującej w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu;

– normy branżowej BN-71/9876-31 określającej "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jej niezastosowanie polegające na uznaniu, że będąca przepisem techniczno-budowlanym norma branżowa BN-71/9876-31 nie stanowiła części obowiązującego porządku prawnego i co za tym idzie, nie miała mocy powszechnie obowiązującej w stosunku do wszystkich inwestorów, a nie tylko do inwestorów gazociągów;

– naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) poprzez ich niezastosowanie do obiektu budowlanego wybudowanego na gazociągu wysokoprężnym Ø 700/6.3 MPa tj. niezgodnie z normą branżową BN-71/9876-31. określającą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", czyli do sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego);

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi usunięcia zagrożenia życia i zdrowia ludzi spowodowanym usytuowaniem altany na gazociągu wysokoprężnym Ø 700/6.3 MPa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

O zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

– § 110 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, jak również § 1 oraz § 89 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, polegające na ich błędnej wykładni, która doprowadziła do niezastosowania rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociągu;

– art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane;

– art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (poprzez przyjęcie, że samo naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 332/14 Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przed dokonaniem analizy zarzutów skarg kasacyjnych należy przypomnieć, że poza sporem pozostaje, iż obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki: altana posadowiona w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym [...] została wybudowana przed 1987 r. W tym roku WP nabył przedmiotową działkę wraz z altaną, a w roku 1990 r. dokonał jej przebudowy. Nie jest również kwestionowane, że przedmiotowy obiekt budowlany nie wymagał, przed przystąpieniem do jego budowy lub przebudowy, uzyskania pozwolenia na budowę. Organ ustalił także niewadliwie, że altana ta została wybudowana bezpośrednio przy gazociągu wysokoprężnym, który zrealizowano w 1963 r. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja gazociągu w warunkach samowoli budowlanej została potwierdzona ostatecznie i prawomocnie w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (a zatem w toku niniejszego postępowania), której legalność została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 98/12. Decyzją tą organ umorzył postępowanie w sprawie ww. gazociągu uznając, iż brak jest podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, albowiem przedmiotowy gazociąg na badanym odcinku, mimo zrealizowana go bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie stwarzał zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ani bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Przebieg gazociągu nie został również uwidoczniony do końca lat 70-tych na mapie zasadniczej.

NSA podał, że w oparciu o tak poczynione ustalenia faktyczne organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieje konieczność zastosowania w stosunku do przedmiotowego obiektu rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 albowiem powstały okoliczności opisane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż altana z powodu jej realizacji w bliskim sąsiedztwie z gazociągiem zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i nie ma możliwości w inny sposób niż poprzez nakazanie jej rozbiórki zapobiec temu niebezpieczeństwu.

Zdaniem NSA, co do zasady, rację ma organ nadzoru budowlanego twierdząc, że w sytuacji zrealizowania obiektu w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego, które ostatecznie może zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W piśmiennictwie prezentowane jest przy tym stanowisko, że stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia nie jest związany z legalnością prowadzonych robót budowlanych. Stan ten może zaistnieć zarówno wtedy, gdy roboty budowlane prowadzone są w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i zgodnie z tym pozwoleniem (zgłoszeniem) jak i wówczas, gdy nie wymagały uzyskania takiego pozwolenia. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w orzeczeniu z dnia 8 marca 2000 r. (II SA/Gd 170/98) stwierdził, że w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane można wstrzymać wykonanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (ONSA nr 3, poz. 108). Jednocześnie ustawodawca ani w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo budowlane, ani też w ustawie z 1974 r. nie zdefiniował pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", stąd też na organie administracji spoczywa obowiązek w każdym przypadku oceny czy taka sytuacja – uprawniająca organ nadzoru budowlanego do działania - zaistniała.

NSA podał, że uzasadnienie zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wskazuje, że stanu zagrożenia bezpieczeństwa życia lub mienia organ upatruje w posadowieniu altany w zbyt bliskiej odległości od gazociągu wysokoprężnego. Organy administracji przypomniały przy tym treść przepisów i norm branżowych regulujących kwestie odległości gazociągów od budynków. Wskazano zatem na normę branżową BN-71/8976-31, obowiązującą od 1 października 1971 r. do 31 marca 1981 r., pt. "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi", która ustalała odległość bezpieczną oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 300-500 mm i ciśnieniu powyżej 2,5 do 6,4 MPa na 25 m. Przywołano również treść kolejnej normy branżowej BN-80/8976/31 obowiązującej od 1 kwietnia 1981 r., która określała omawianą odległość na 30 m, przy czym odległość podstawowa pod określonymi warunkami przy ciśnieniu roboczym ponad 1,2 do 6,4 MPa mogła być zmniejszona do 15 m lub 10 m w sytuacji założenia odpowiedniej rury ochronnej przy ciśnieniu roboczym ponad 2,5 do 6,4 MPa. Wskazano również na treść rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz obowiązującego w dniu wydania decyzji – z dnia [...] lipca 2001 r. i odległości określone w tych aktach prawnych.

W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania naprawczego posadowiony jest bezpośrednio przy gazociągu co oznacza, że nie zostały spełnione ww. normy. Ten fakt nie był kwestionowany na żadnym etapie postępowania i nie wymaga szerszego omówienia. Trafnie jednak wskazał Sąd pierwszej instancji, że okoliczność ta nie może sama przez się uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Po pierwsze, ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. wymienił łącznie cztery sytuacje, które uzasadniają interwencję organów nadzoru budowlanego. W pkt. 4 tego przepisu wskazał na obowiązek podjęcia takich działań po stwierdzeniu prowadzenia robót budowlanych (lub ich zrealizowania) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. A zatem ustawodawca przewidział odrębną od omawianej wyżej przesłanki, która uzasadnia podjęcie interwencji organów nadzoru budowlanego: zrealizowanie obiektu z "naruszeniem ustaleń i warunków określonych w przepisach". Gdyby zatem samo naruszenie warunków zawartych w przepisach prawa stanowiło jednocześnie zagrożenie omawianego bezpieczeństwa, to nieuzasadnione byłoby wyszczególnienie powyższego zagrożenia jako dodatkowej przesłanki uzasadniającej interwencje organów nadzoru budowlanego. Realizacja z naruszeniem przepisów prawa wyczerpywałoby obie z ww. przesłanek. Już jedynie powyższe czyni wadliwym uzasadnienie organu co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Po drugie, nie może budzić wątpliwości, że definicji pojęć niedookreślonych w ustawie nie można poszukiwać w aktach rangi podustawowej, chyba że przepis ustawy wyraźnie tak stanowi. Takie słuszne stanowisko wyrażał również Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 30 października 2007 r. w sprawie II OSK 1954/06. Przyjęcie zatem za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organ administracji prowadziłoby do akceptacji odmiennego poglądu.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie NSA należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności szczegółowo do kwestii podniesionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego NSA podniósł, że nie ma racji skarżący, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji, a w konsekwencji wskazanej w skardze kasacyjnej (pkt I.2) normy branżowej. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że ze względu na zakres obowiązywania i znaczenie dla gospodarki narodowej - rozróżnia się:

1) Polskie Normy - powszechnie obowiązujące,

2) normy branżowe - obowiązujące w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki) niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy,

3) normy zakładowe - obowiązujące w jednym lub kilku zakładach pracy.

Wykładnia zatem tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jedynie Polskie Normy mogły mieć charakter powszechnie obowiązujący, natomiast zarówno normy branżowe jak i zakładowe nie miały takiego charakteru. Tymczasem norma BN-71/9876-31 była normą branżową, co wprost wynika z jej treści (§ 1 Obwieszczenia Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 10 maja 1971 r. w sprawie ogłoszenia ustanowionych norm branżowych (BN). [M.P. Nr 30 poz. 193]), co oznacza, że nie miała mocy powszechnie obowiązującej.

Zdaniem NSA, na marginesie wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie jedynie co do tego, że jeśli istnieją przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które określają bezpieczne odległości budynków od gazociągu to winny być one przestrzegane, co do zasady, zarówno przez podmiot realizujący gazociąg (do tych inwestorów normy te są bezpośrednio kierowane) jak i przez inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów. Jedynie wówczas spełniony zostanie cel (zasada bezpieczeństwa), dla którego przepisy te są ustanowione. Ta zasada nie ma jednak zastosowana w niniejszej sprawie. Po pierwsze, normy branżowe jak zostało wyżej wskazane nie stanowią przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie do przestrzegania takich zobowiązany jest inwestor; po wtóre, skoro gazociąg nie tylko, że powstał w warunkach samowoli budowlanej ale i nie został naniesiony i zaewidencjonowany na mapach to nie było możliwym, nawet przy zachowaniu należytej staranności przestrzegania odległości od tegoż gazociągu. Sam fakt, że w stosunku do gazociągu przeprowadzono postępowanie legalizacyjne nie zmienia powyższego stanowiska w sytuacji, gdy postępowanie to zostało wszczęte i zakończone dopiero w toku niniejszego postępowania.

A zatem wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej organu administracji zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o normalizacji ani też wskazanej normy branżowej. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, iż organ administracji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznaje, że przepisy te i normy miałyby w ogóle mieć zastosowanie. Dla rozważenia ewentualnego zastosowania tych przepisów organ musiałby poczynić niewątpliwe ustalenia co do tego, że obiekt został zrealizowany w czasie ich obowiązywania. Tymczasem o ile przepisy ustawy o normalizacji obowiązywały do 31 grudnia 1994 r., o tyle norma branżowa BN-71/9876-31 obowiązywała do 31 marca 1981 r. Po tej dacie wprowadzona była inna norma branżowa, a następnie ustawodawca określił bezpieczne odległości lub ustanowił tzw. strefę kontrolowaną w przepisach wykonawczych (wskazanych na wstępie). Organ ustalił natomiast, jak wskazano wyżej, że inwestycja powstała przed 1987 r. (ale bez określenia szczegółowej daty), a w 1990 roku została znacznie przebudowana. Skoro za datę powstania obiektu w obecnym kształcie należy przyjąć rok 1990 r., to nie może być mowy o tym, aby Norma Branżowa BN-71/9876-31 mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego, w ocenie NSA jako nieuzasadnione należało także ocenić zarzuty skarżącego co do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, którego to naruszenia skarżący upatruje w niezastosowaniu wskazanej wyżej normy. Nie negując bowiem faktu, że przedmiotowa altana położona jest w zbyt bliskiej odległości od gazociągu, podkreślić raz jeszcze należy, że sam ten fakt nie przesądza o realizacji obiektu w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia i zasadności zastosowania rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

NSA wskazał, że ta kwestia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2223/11 stwierdził, że jeżeli w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to w konsekwencji brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 wywodzić jedynie z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu. Aby stwierdzić, że zaistniała sytuacja przewidziana w art. 50 ust. 1 pkt 2 organ musi indywidualnie ocenić, czy lokalizacja obu obiektów, tj. gazociągu i altany, stwarza zagrożenie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Dokonując tej oceny powinien jednak uwzględnić, że zagwarantowanie bezpieczeństwa sieci należy do właściwego zarządcy sieci gazowej i jedynie konkretne zagrożenie dla otoczenia spowodowane zbyt bliską odległością między oboma obiektami mogłoby uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki obiektu legalnie wzniesionego. Należy podkreślić, że stanowisko to zostało wyrażone w sprawie dotyczącej innego obiektu budowlanego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], a zatem w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

NSA podniósł, że z tych samych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej wywiedzionej przez O. Odnosząc się do dodatkowych zarzutów – poza wskazanymi również przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wskazać należy, że nie mogą mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane. Ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie ustalił, iż jedynie przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne ustalając, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 48 ustawy -Prawo budowlane, to nie można skutecznie wywieść, że mogły mieć zastosowanie przepisy innej ustawy niż obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Wskazać także należy, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w ogóle nie przewidywały stosowania reżimu wynikającego z ustawy z 31 stycznia 1961 r. do stanów faktycznych powstałych pod rządami tej ostatniej ustawy, co tym bardziej czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 tego ostatniego aktu.

NSA podał, że wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Spółki nie mogły mieć również zastosowania w niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji akt ten jeszcze nie obowiązywał.

Z przyczyn wskazanych na wstępie rozważań jako niezasadny NSA uznało zarzut naruszenia § 1 i 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. Inwestor zobligowany byłby do zastosowania się do wymogów tego rozporządzenia gdyby inwestycja powstała w okresie jego obowiązywania. Tymczasem, jak wskazano wyżej altana w obecnym kształcie powstała w 1990 r., co oznacza, że inwestor nie mógł zastosować się do jej postanowień, ani nawet do zapisów zawartych w rozporządzeniu poprzednio obowiązującym, to jest Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Powyższa kwestia pozostaje jednak w ocenie NSA bez wpływu na wynik sprawy, ze względu na przyczyny, z powodu których nastąpiło uchylenie kontrolowanej w sprawie decyzji zaskarżonym wyrokiem. Jak podkreślono wyżej, nie ulega wątpliwości, że altana została zrealizowana w zbyt bliskiej odległości od istniejącego gazociągu, co jednak nie przesądza samo przez się o zaistnieniu zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w sprawach dotyczących usytuowania obiektu (altany) w odległości mniejszej niż wynikała z przywołanych norm branżowych). Pogląd prezentowany powyżej znajduje uznanie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2061/11, 29 maja 2013 r., II OSK 174/12 oraz z 9 maja 2013 r., II OSK 47/12).

Zdaniem NSA rację ma Sąd pierwszej instancji, że rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie wyjaśnienie czy kolizja lokalizacji gazociągu i altany uzasadnia stwierdzenie, że altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia i na czym to zagrożenie polega. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje "bezkolizyjnie" od ponad 25 lat, przede wszystkim zaś fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich. Przy ocenie powyższych kwestii pomocna może być również ekspertyza techniczna w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...] przedłożona w innych postępowaniach dotyczących altan na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...].

NSA wskazał, że niezależnie od powyższego organ nadzoru budowlanego wyjaśni czy WP należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten pozwala wszak na nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 50 i 51 na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Rzeczą organu jest zatem wyjaśnienie stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowej działki, wskazania właściwych w tym zakresie przepisów, biorąc pod uwagę wejście w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie może przy tym ujść uwadze organu administracji, że samo zbycie altany (w 1987 r.) nie skutkowało scedowaniem praw i obowiązków, które w procesie budowlanym posiada inwestor w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ podał, że mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że zawarty w sentencji decyzji nakaz rozbiórki murowanej altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] (działka nr 1913) wybudowanej kolizyjnie z gazociągiem wysokoprężnym 0 700, który przebiega bezpośrednio pod altaną, wymaga uchylenia. W ocenie organu odwoławczego wykazanie innego konkretnego zagrożenia bezpieczeństwa z uwagi na zbyt bliską odległość altany i gazociągu nie jest możliwe. Organ nie dysponuje innymi dowodami, że jej lokalizacja wyczerpuje znamiona stanu opisanego dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał, że obecnie postępowanie w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...], przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 638/13 zostało zakończone decyzją WINB z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Przedłożona w ramach tego postępowania ekspertyza techniczna w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700 relacji J. – R. wykazała, że gazociąg samoistnie na badanym odcinku usytuowanym na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska.

Mając na uwadze powyższe wskazania Sądu i brak innego konkretnego zagrożenia oraz innych dowodów wyjaśniających, że kolizja lokalizacji gazociągu i altany uzasadnia stwierdzenie, że altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia, zdaniem organu odwoławczego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo pod względem merytorycznym, gdyż nie zachodzą uzasadnione okoliczności do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b., dlatego też wymaga uchylenia w zakresie wydanego nakazu rozbiórki.

Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy i pozwala na jej rozstrzygnięcie zgodnie z zaleceniami Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień i wydawania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. , poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB wskazał również, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości powołania biegłego, który wypowiedziałby na okoliczność zagrożenia, jakie wobec gazociągu wywołuje lokalizacja altany, "o czym pisze Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 3.12.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 638/13, gdyż takie uprawnienie nie wynika z żadnego przepisu ustawy Prawo budowlane". W sytuacji natomiast gdy nakaz rozbiórki altany zostaje uchylony, a postępowanie umorzone, nie zachodzi też potrzeba ustalania czy WP należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji było od początku bezprzedmiotowe, to zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. § 110 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że w opisywanej sprawie brak jest przepisów określających wymagane odległości obiektu budowlanego (altany) od przebiegającego gazociągu;

2. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że normy określające odległości gazociągów od budowli obowiązujące w latach 60-tych i 70-tych XX wieku nie stanowią przepisów techniczno-budowlanych, których stosowanie wymagane było przez obowiązujące wówczas Prawo budowlane;

3. art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (altany) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że kwestia dotycząca określenia minimalnych odległości od gazociągów była na przestrzeni lat uregulowana początkowo "Wytycznymi Ministra Przemysłu Ciężkiego dotyczących projektowania budowy i eksploatacji urządzeń gazowniczych w zakresie rozprowadzania, magazynowania i oczyszczania gazu" z listopada 1959 r., a następnie "Wytycznymi Ministra Górnictwa i Energetyki dotyczących projektowania i budowy gazociągów magistralnych" z 1965 r. Od 1 października 1971 r. obowiązywała norma branżowa określająca odległości bezpieczne, dotyczące lokalizacji różnych obiektów, nie związanych z siecią gazową, względem gazociągów i stacji gazowych, ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki w dniu 18 marca 1971 r. (M.P. z 1971 r., nr 30, poz. 193) - norma 71/8976/31 - "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi". Następnie wydane zostało rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zgodnie z § 5 tegoż rozporządzenia minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określały odrębne przepisy, co w praktyce oznaczało normy branżowe. Kolejne rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wprowadziło po raz pierwszy, uregulowaną aktem mającym rangę aktu powszechnie obowiązującego, kwestię minimalnych odległości sieci gazowej od obiektów terenowych. Zgodnie z § 5 ust. 1 tegoż rozporządzenia minimalne odległości sieci gazowej od obiektów terenowych określa załącznik do rozporządzenia. W świetle zaś § 5 ust. 2 tego rozporządzenia minimalne odległości sieci gazowej, o których mowa w ust. 1, mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Postanowienie § 52 rozporządzenia stanowi, iż przepisy rozporządzenia nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia wżycie rozporządzenia, a także sieci gazowych, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Kolejne rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wprowadziło pojęcie odległości podstawowych, które to odległości określają załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia (§ 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia). W § 6 ust. 3 tego rozporządzenia normodawca wskazał, iż wymagania dotyczące odległości podstawowych stosuje się do ustalania odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do istniejących gazociągów oraz do projektowanych gazociągów w stosunku do istniejących obiektów budowlanych. Postanowienie § 91 tego rozporządzenia stanowi zaś, iż przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych i tłoczni, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Skarżący wskazał w dalszej kolejności, że rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zaniechano ustalania odległości innych obiektów od gazociągów, wprowadzając nowe pojęcie tzw. strefy kontrolowanej. Dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. W strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Jeżeli w planach uzbrojenia podziemnego nie przewidziano, dla gazociągów układanych w pasach drogowych na terenach miejskich i wiejskich, stref kontrolowanych o szerokości określonej w ust. 6, należy je ustalić w projekcie budowlanym gazociągu. Jednocześnie w § 89 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę.

Następnie w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, w § 110 wprowadzono zasadę, że dla gazociągów wybudowanych:

1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę,

2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę

- stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Zdaniem Spółki, badanie treści przepisów wytycznych, norm branżowych oraz treści przepisów wykonawczych z lat 1978, 1989, 1995, 2001 i 2013 prowadzi do wniosku, że w stosunku do gazociągu wybudowanego w latach 60-tych XX wieku oraz do wybudowanej na pewno przed 1987 r. altany należy stosować przepisy rozporządzenia z 1995 r. Jedynie taka wykładnia wprost gramatycznego brzmienia przepisów intertemporalnych kolejnych rozporządzeń daje się zdaniem skarżącej pogodzić z racją dyktowaną względami bezpieczeństwa, zważywszy na okoliczność wcześniejszego realizowania sieci gazowych przy daleko bardziej niedoskonałych materiałach, technologiach, niższych standardach obowiązujących wykonawców, stąd oczywiście rodzącego konieczność bardziej rygorystycznych obwarowań celem zachowania stanu niestwarzającego zagrożenia dla ludzi i mienia, także dla później już wznoszonych obiektów budowlanych.

Spółka podniosła, że prezentowane poglądy są podzielane przez Naczelny Sad Administracyjny, który rozpoznawał sprawę analogiczną, tj. kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] z gazociągiem wysokoprężnym relacji [...]. (np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 1971/11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., IV SA 532/96; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 1467/11; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., II OSK 1711/11).

Spółka podniosła, że w świetle § 110 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Co istotne, przepisy wyżej przywołanych aktów prawnych z okresu budowy spornego gazociągu wprowadzały dużo ostrzejsze wymogi, jakie musiały zostać spełnione w procesie budowy sieci gazowej w stosunku do obecnych wymogów.

Różnica dotyczy m.in.:

– konieczności zastosowania rur o wyższych parametrach wytrzymałościowych i jakościowych,

– nowocześniejszej zgodnej z obowiązującymi standardami europejskimi technologii spawania i badania spoin rurociągów,

– wyższej wartości ciśnienia próby wytrzymałości i szczelności, którą należy poddać gazociąg przed oddaniem go do eksploatacji,

– konieczności zastosowania rur zabezpieczonych fabrycznie powłoką z tworzyw sztucznych,

– możliwości wykonania sieci gazowych tylko przez wykonawców posiadających certyfikowane systemy jakości.

W ocenie skarżącej narzucenie tak ostrego reżimu inwestycyjnego prowadzi do diametralnej zmiany wymaganych odległości, jakie należy zachować przy realizacji obiektów terenowych. Odległości, które zdaniem skarżącego powinny mieć zastosowanie w opisywanej sprawie i które powodują bezpieczne użytkowanie gazociągu PN 700, to dla budynku mieszkalnego 25 m, zaś budynku pomocniczego 15 m. Altana będąca przedmiotem sprawy zlokalizowana została bezpośrednio nad gazociągiem wysokoprężnym relacji [...]. Tak więc altana ta w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy, a przez to stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, niezależnie od dokładnej daty jej umiejscowienia. Istniejąca sytuacja w sposób obiektywny narusza przepisy każdego z wymienionych aktów prawnych, a przez to stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska.

Zdaniem skarżącej z literalnego brzmienia przepisów wynika, że koniecznym było projektowanie i budowanie obiektów budowlanych w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia i w tym celu koniecznym było stosowanie m.in. obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Skarżąca wskazała, że gazociąg "sam z siebie" nie stanowi niebezpieczeństwa (gazociąg DN 700 relacji [...] jest w dobrym stanie technicznym) i jest on pod stałym nadzorem służb eksploatacyjnych, ale czynniki zewnętrzne (np. zlokalizowanie obiektu na gazociągu bądź w jego bezpośredniej bliskości) mogą mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu i doprowadzić do uszkodzenia lub awarii. Niezależne od czynności eksploatacyjnych uszkodzenie mechaniczne gazociągu czy awaria (awaria - zdarzenie niespodziewane na elemencie systemu przesyłowego, które spowodowało lub może spowodować wstrzymanie lub ograniczenie realizacji usługi przesyłowej i/lub poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, mienia i/ lub szkodę w środowisku.) przy lokalizacji obiektów bezpośrednio na gazociągu zwielokrotnia to niebezpieczeństwo (np. możliwość gromadzenia się gazu w podpiwniczeniu, jak i w obiekcie).

Spółka podniosła, że z treści art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b. można wywieść, iż zasadniczą przesłanką decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego legalnie jest wzniesienie tego obiektu w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w opisywanej sprawie.

W ocenie skarżącej istotnym jest, że altana wybudowana została w rażącym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Ta okoliczność uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego. Wystarczającym jest przypuszczenie, że lokalizacja budowli może spowodować zagrożenie. Wniosek o możliwości wystąpienia zagrożenia wynika już z samego faktu naruszenia przepisów rozporządzenia i norm techniczno-budowlanych. Wyżej wymieniony gazociąg był realizowany w oparciu o obowiązującą w czasie jego budowy technologię budowy sieci gazowych i parametry techniczne stawiane sieciom gazowym. Może być on w stanie takim, jaki został wykonany, nadal bezpiecznie eksploatowany (czego dowodem jest wykonana przez specjalistów z Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie ekspertyza o stanie technicznym przedmiotowego gazociągu), jednak przy zachowaniu odpowiednich odległości obiektów terenowych od gazociągów. Zatem wszystkie obiekty, jakie są zbudowane na trasie tego gazociągu w trakcie jego eksploatacji muszą być zlokalizowane w odległościach określonych w przywołanych wyżej aktach prawnych. Co istotne, brak jest możliwości usunięcia istniejącego zagrożenia w inny sposób, jak poprzez rozbiórkę altany.

Skarżąca wskazała również, że pierwszy, historyczny Regulamin Pracowniczych Ogrodów Działkowych uchwalony przez Krajową Radę PZD w dn. 29.10.1981 r. w § 45 stanowił, iż powierzchnia altany w obrysie ścian zewnętrznych nie może przekraczać 20 m2 w ogrodach znajdujących się w granicach miast oraz 35 m2 w ogrodach poza ich granicami. Warto więc zwrócić uwagę, że przepisy pierwszego Regulaminu obowiązującego na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych wyznaczyły górną granicę dopuszczalnej powierzchni dla altan w ogrodach miejskich. Granica ta została podwyższona dopiero przepisami Regulaminu POD z 1989r., uchwalonego przez Krajową Radę PZD w dniu 25.11.1986 r. W § 68 niniejszego Regulaminu postanowiono, iż altana w POD w ogrodzie miejskim może mieć powierzchnię do 25 m2, zaś w ogrodach podmiejskich – 35 m2. Od tego momentu w każdym kolejnym Regulaminie POD i ROD aż do 2014 r. powierzchnie te pozostawały niezmienne. Dodatkowo przepisy kolejnych regulaminów zobowiązywały działkowców do powiadomienia Zarządu o zamiarze wybudowania (przebudowy) altany celem wcześniejszej akceptacji jej projektu, a w przypadku stwierdzenia naruszeń - do przerwania budowy bądź nawet do rozebrania źle postawionej altany. Rodzinny Ogród Działkowy [...] znajduje się na terenie miasta, wobec czego zapis wewnętrznego regulaminu nie mógł odbiegać od przytoczonych wyżej przepisów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd, dokonując z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. – w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz ich uzasadnieniem – legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w ich moc obowiązującą.

W toku legalnościowej kontroli kontestowanych decyzji Sąd stwierdził określone naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 81c ust. 2 i 4 p.b., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 p.b. oraz w zw. 153 p.p.s.a., w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy.

W drugiej kolejności stwierdzono naruszenie prawa materialnego poprzez częściowo wadliwą wykładnię i przedwczesną negatywną subsumpcję ustalonego stanu faktycznego w zakresie normy wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. oraz niezastosowanie przepisów (w tym przepisu § 110) rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.

W związku z powyższym – przynajmniej pośrednio – uzasadnione okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 110 wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. w zakresie, w jakim organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że przesłanka zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia w związku z istnieniem spornego obiektu budowlanego (altany ogrodowej) nad gazociągiem wysokoprężnym nie została zrealizowana. Nie znajduje natomiast uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

Formułując powyższy zwrot stosunkowy w zakresie negatywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, uwzględniono następujące argumenty i przesłanki:

Po pierwsze, w organ odwoławczy oraz – pośrednio – organ pierwszej instancji nie dokonały wystarczających (pełnych i wnikliwych) ustaleń faktycznych oraz nie poczyniły pełnych i wyczerpujących ocen i rozważań na tle przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Warunkiem prawidłowości uznania, że sporny obiekt budowlany (altana ogrodowa), poprzez swoje usytuowanie względem gazociągu wysokoprężnego oraz w związku z parametrami techniczno-budowlanymi lub technologicznymi samego gazociągu, zasad jego funkcjonowania i eksploatacji, stanowi źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub środowiska albo nie stanowi tego rodzaju źródła, jest dokonanie bezspornych i wyczerpujących ustaleń faktycznych połączonych z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia eksperckiego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedłożona "w ramach tego postępowania" ekspertyza techniczna w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700 relacji J. – R. wykazała, że gazociąg samoistnie na badanym odcinku usytuowanym na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, bądź środowiska. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie "brak innego konkretnego zagrożenia oraz innych dowodów wyjaśniających, że kolizja lokalizacji gazociągu i altany uzasadnia stwierdzenie, że altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i mienia". Tymczasem w aktach sprawy nie stwierdzono dokumentu obejmującego powyższą opinię, co oznacza, że materiał dowodowy w sprawie nie jest kompletny. Ponadto z urzędu należy stwierdzić, że dla oceny realizacji przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. opinia odnosząca się do zagadnienia gazociągu jako "samoistnego źródła" zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, może okazać się niewystarczająca, gdyż – co uszło uwadze organów – zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest to, czy usytuowana nad gazociągiem sporna altana aktualnie zagraża bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, a nie to czy sam gazociąg stanowi tego rodzaju źródło niebezpieczeństwa dla powyższych wartości. W związku z powyższym konieczne jest, po włączeniu do akt sprawy ekspertyzy technicznej dotyczącej gazociągu, rozważenie czy ekspertyza ta jest wystarczająca do udzielenia pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na pytanie, czy istniejąca nad gazociągiem altana jest źródłem zarażającym bezpieczeństwu otoczenia.

Organy orzekające ponownie w sprawie muszą mieć również na względzie, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. są związane – o ile stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie – wynikającą z prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę oceną prawną sądu administracyjnego i nie mogą formułować ustaleń, stanowisk i wniosków sprzecznych z tą oceną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Rz 638/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2015 r. oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku (sygn. akt II OSK 332/14) wyraźnie stwierdziły, że okoliczność kolizyjnego usytuowania altany względem gazociągu wysokoprężnego sama w sobie nie może uzasadniać twierdzenia o istnieniu stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdyż przesłanka zagrożenia musi mieć charakter konkretny oraz wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto Sąd a quo – co nie zostało podważone przez Sąd odwoławczy – wyraźnie nakazał rozważenie możliwości powołania biegłego celem ustalenia okoliczności zagrożenia, jakie wobec gazociągu wywołuje lokalizacja altany.

W odpowiedzi na powyższe wiążące zalecenia sądu administracyjnego organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "wykazanie innego konkretnego zagrożenia bezpieczeństwa z uwagi na zbyt bliską odległość altany i gazociągu nie jest możliwe", "organ nie dysponuje innymi dowodami, że jej lokalizacja wyczerpuje znamiona stanu opisanego dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane", a organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości powołania biegłego w sytuacjach tego rodzaju.

W ocenie Sądu orzekającego ponownie w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego nie uwzględnia w sposób prawidłowy wiążących zaleceń sądu administracyjnego.

Po pierwsze organ ten nie uzupełnił w wymaganym zakresie ustaleń faktycznych co do istnienia i zakresu zagrożenia związanego z kolizją altany i gazociągu na tle zasad jego funkcjonowania i eksploatacji, w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego albo wnikliwą ocenę włączonej prawidłowo do akt sprawy ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego gazociągu wysokoprężnego, złożonej w innym postępowaniu. Tym samym ocena, że ustalony stan faktyczny sprawy nie wykazuje realizacji przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., jest przedwczesna, albowiem zebrany materiał procesowy nie jest wystarczający, aby uznać, że ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa są pełne i wyczerpujące, pozwalając organom na dokonanie ostatecznej subsumpcji (pozytywnej albo negatywnej). Po drugie, nie jest prawidłowy pogląd, że organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości dopuszczania opinii biegłych w prowadzonych postępowaniach (np. rozbiórkowych, legalizacyjnych, naprawczych). Dowód z opinii biegłego może bowiem zostać dopuszczony na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. również w postępowaniu naprawczym (sanacyjnym) przed organami nadzoru budowlanego. Nie jest natomiast wykluczone, że organy nadzoru budowlanego zastosują w pierwszej kolejności przepisy art. 81c ust. 2 i 4. p.b. i zobowiążą do dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego" albo zlecą wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Po trzecie, również uzasadnienia decyzji organów orzekających w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że stan faktyczny sprawy oraz jego ocena prawna zostały dokonane w sposób pełny i wyczerpujący.

Po drugie, należy powtórzyć, że wobec sporności ustalonego stanu faktycznego w zakresie realizacji przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., również ostateczna ocena prawna przyjęta przez organ odwoławczy – jak wskazano wyżej – okazała się przedwczesna. Nie mając podstaw do definitywnego przesądzenia czy usytuowana nad gazociągiem sporna altana – biorąc pod uwagę jej lokalizację oraz zasady funkcjonowania oraz eksploatacji gazociągu wysokoprężnego – stanowi źródło zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska, organ drugiej instancji nie mógł przyjąć, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było od początku bezprzedmiotowe, a zatem decyzja tego ostatniego organu podlega uchyleniu, a postępowanie przed nim umorzeniu w całości (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).

Po trzecie, dla oceny realizacji przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. na tle zasad funkcjonowania i eksploatacji gazociągu wysokoprężnego istotna jest również treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640). Powyższe rozporządzenie weszło w życie 5 września 2013 r., a więc nie mogło zostać uwzględnione przez orany wydające decyzje w dniach 26 stycznia 2011 r. oraz 22 kwietnia 2013 r. Mogło natomiast i powinno zostać uwzględnione przez organ odwoławczy, który wydał w dniu 3 lutego 2016 r. zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 29 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 332/14), odnosząc się do zarzutu naruszenia § 110 powyższego rozporządzenia, stwierdził jedynie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 22 kwietnia 2013 r. akt ten jeszcze nie obowiązywał, co oznacza, że ocena prawna tego Sądu nie odnosi się do zagadnienia stosowalności przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. po jego wejściu w życie i przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.

Zgodnie z § 110 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. (lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę) stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Przepis ten ma charakter intertemporalny, rozciągając stosowanie szczególnych (nowych) przepisów wyznaczających minimalne odległości obiektów (w tym obiektów budowlanych) od osi gazociągu (w ramach szerokości tzw. strefy kontrolowanej) na wszystkie gazociągi istniejące przed dniem 12 grudnia 2001 r., niezależnie od czasu ich faktycznego powstania.

Zgodnie z § 2 pkt 30 powyższego rozporządzenia tzw. strefa kontrolowana obejmuje "obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu". Załącznik nr 2 do rozporządzenia w tabeli nr 1 ustanawia szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10,0 MPa wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. Szerokość ta jest uzależniona od rodzaju obiektu budowlanego, ciśnienia nominalnego oraz średnicy gazociągu. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w strefie kontrolowanej gazociągu obowiązują określone zakazy i ograniczenia (np. w zakresie wznoszenia obiektów budowlanych lub podejmowania działań "mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania", sadzenia lub utrzymania drzew, zob. § 10 ust. 3 i 4).

Treść rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zakresie zasad usytuowania obiektów względem osi gazociągu, ograniczeń oraz zakazów określonych działań w strefie kontrolowanej oraz szerokości samej strefy nie może zostać z pewnością pominięta przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w świetle przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. W szczególności organ nadzoru powinien ustalić i rozważyć: czy i ewentualnie w jakim zakresie sporna altana znajduje się w niedopuszczalnej odległości od gazociągu (z wyjaśnień skarżącego wynika nawet, że altana znajduje się bezpośrednio "nad gazociągiem"), naruszając normę odległościową dla strefy kontrolowanej, oraz czy tego rodzaju usytuowanie – w połączeniu z zasadami i warunkami funkcjonowania gazociągu – może być źródłem zagrożenia dla osób, mienia lub środowiska. Istotne są także ustalenia związane ze stopniem prawdopodobieństwa i realności powstania tego rodzaju zagrożenia, gdyż – jak zauważył NSA w wyroku z dnia 29 września 2015 r. (sygn. II OSK 332/14) – legalnie wzniesiona altana "istnieje bezkolizyjnie od ponad 25 lat".

Po czwarte, istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest aktualizacja ustaleń faktycznych w zakresie statusu stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2015 r. (sygn. II OSK 332/14) nakazał organom, aby wyjaśniły czy aktualny dysponent altany ma status inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 w zw. z art. 51 p.b.), w związku ze zmianami prawnymi wynikającymi z wejścia w życie (19 stycznia 2014 r.) nowej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W zależności od powyższych ustaleń decyzja wydawana na podstawie art. 51 p.b. będzie mogła zostać skierowana do właściwego podmiotu, przy czym – co wynika z wyroku NSA – nabywca altany (aktualny dysponent) nie ma statusu inwestora.

Niezależnie od sposobu zakończenia postępowania naprawczego (decyzja merytoryczna albo decyzja niemerytoryczna o umorzeniu postępowania) organy orzekające w sprawie mają obowiązek prowadzenia od samego początku postępowania z udziałem prawidłowo ustalonych i reprezentowanych stron. Nawet więc jeśli ostatecznie dojdzie do umorzenia postępowania, krąg stron musi być od początku wyznaczony w sposób prawidłowy, a ich status nie może budzić wątpliwości. Nie jest więc prawidłowa ocena organu odwoławczego, że z uwagi na umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji "nie zachodzi też potrzeba ustalania" czy dysponent altany należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. Organy powinny zatem dokonać w tym zakresie definitywnych ustaleń, mając na względzie, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność. Należy jednak ustalić, czy dysponent altany zachował po wejściu wżycie ustawy (zob. art. 67 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.) i nadal zachowuje status działkowca, a także, czy nadal przysługuje mu prawo do działki (zob. art. 66 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.).

W sprawie trzeba również dokonać aktualizacji danych w zakresie statusu strony: Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...]. Przede wszystkim należy ustalić czy strona ta jest nadal użytkownikiem wieczystym gruntu (należącego do Skarbu Państwa) obejmującego teren działki, na której posadowiona jest sporna altana, oraz czy zachowało status stowarzyszenia ogrodowego dla rodzinnego ogrodu działkowego obejmującego działkę ze sporną altaną. Jeśli doszło do wyboru nowego stowarzyszenia ogrodowego dla powyższego rodzinnego ogrodu działkowego, to oczywiście należy dokonać aktualizacji kręgu stron postępowania (zob. art. 65, 68-74 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych). Organy są także zobowiązane do sprawdzenia czy w sytuacji gdy Polski Związek Działkowców pozostał stowarzyszeniem ogrodowym dla rodzinnego ogrodu działkowego obejmującego działkę ze sporną altaną, nie doszło do zmian w jego strukturze organizacyjnej oraz zasadach reprezentacji (m.in. w zakresie terenowych jednostek organizacyjnych).

Poza zakresem rozważań Sądu pozostają natomiast zmiany normatywne dokonane ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.528), która weszła w życie 30 kwietnia 2015 r. i która dotyczy altan działkowych.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

| |