Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1784/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 27 ust. 1 pkt 3, art. 30c ust. 2, art. 30d ust. 1, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60a
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Janusz Zajda Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. F. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1495/13 w sprawie ze skargi G. T. F. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w P. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. T. F. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w P. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASDANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1495/13 oddalił skargę G. T. F. sp. z o.o. Spółka komandytowa w P. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2013r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] listopada 2012r. G. T. F. sp. z o.o. Spółka komandytowa w P. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Stworzenie platformy B2B w celu automatyzacji procesów biznesowych pomiędzy [...] oraz jego partnerami biznesowymi", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Działanie 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu B2B".

Pismem z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] W. Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości sp. z o.o. działająca jako Instytucja Finansująca poinformowała spółkę, że projekt nie uzyskał dofinansowania, bowiem nie spełnił dwóch obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej: kryterium nr 4 – "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz kryterium nr 6 – "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia".

Odnośnie niespełnienia kryterium nr 4 Instytucja Finansująca podała, że spółka nie dopełniła obowiązków w zakresie opisu wydatków projektu, bowiem nie dokonała ich analizy i uzasadnienia. Spółka nie wskazała w biznes planie w jaki sposób skalkulowano poszczególne wydatki. Podała jedynie ich kwoty i niewystarczająco uzasadniła, że odpowiadają one stawkom rynkowym.

Odnośnie niespełnienia kryterium nr 6 Instytucja Finansująca podała, że spółka określiła rok pomiaru wartości bazowej nieobligatoryjnego wskaźnika rezultatu na rok 2012, mimo że realizacja projektu rozpoczyna się w roku 2013. Instytucja podkreśliła, że rok pomiaru wartości bazowej wskaźnika powinien wskazywać na rok 2013, w którym ma być realizowany projekt. Z wymienionych powodów wniosek spółki nie mógł zostać zakwalifikowany do oceny merytorycznej fakultatywnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. spółka wniosła protest od wyników oceny. Zdaniem spółki informacje przedstawione w dokumentacji aplikacyjnej są wystarczające do uznania, że projekt spełnił kryteria merytoryczne obligatoryjne.

Odnośnie kryterium nr 4 spółka podniosła, że wymaganie na obecnym etapie postępowania bardziej szczegółowych informacji dotyczących wydatków jest nieuzasadnione, ponieważ planowane do wdrożenia rozwiązanie informatyczne będzie skrojone pod konkretne potrzeby spółki i jej partnerów biznesowych, a szczegółowa analiza kosztów będzie możliwa w kolejnej fazie realizacji projektu, po ocenie rozwiązania dokonanej przez dostawcę. Spółka wskazała także, że wystosowała wstępne zapytania ofertowe skierowane do potencjalnych dostawców usług, analizowała strony internetowe i katalogi wysyłkowe. We wniosku podała też sposób kalkulacji wydatków, danych technicznych oraz powiązanie wydatków z celami projektu i to świadczy o ich niezbędności i kwalifikowalności.

Odnośnie kryterium nr 6 spółka protestująca wyjaśniła, że podała wartości bazowe nieobligatoryjnych wskaźników rezultatu na dzień rozpoczęcia projektu, czyli na 1 stycznia 2013r., zaś wartość wskaźnika została zmierzona na dzień 31 grudnia 2012r.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2013r. Minister Administracji i Cyfryzacji działający jako Instytucja Zarządzająca, uznał protest za nieuzasadniony.

Odnośnie kryterium nr 4 Minister stwierdził, że w biznes planie wnioskodawca nie wskazał w jaki sposób skalkulował poszczególne wydatki, mimo że zakres tych wydatków powinien być znany na etapie aplikowania w konkursie.

Odnośnie kryterium nr 6 Minister stwierdził, że przewidywane wartości bazowe wskaźnika rezultatu należało podać na dzień planowanego rozpoczęcia realizacji projektu, ponieważ wnioskodawca jest zobowiązany do konsekwentnej realizacji i rozliczenia wskaźnika. Pomimo to zamiast dnia 1 stycznia 2013r. w treści wniosku podano dzień 31 grudnia 2012r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. G. T. F. sp. z o.o. Spółka komandytowa w P. wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentowała, że projekt powinien zostać oceniony na podstawie kryteriów wynikających z dokumentów składających się na system realizacji programu, a nie w oparciu o Instrukcję wypełniania biznes planu, gdyż Instrukcja nie rozstrzyga o uznaniu wydatków za kwalifikowane. Ponadto spółka uznała, że podała wystarczająco szczegółowe parametry zgłoszonego rozwiązania i prawidłowo określiła nieobligatoryjny wskaźnik rezultatu.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi dotyczyły sposobu oceny merytorycznej obligatoryjnych kryteriów nr 4 oraz nr 6. Zdaniem spółki ocena ta została dokonana z naruszeniem zasad wynikających z art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.z.p.p.r." w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE z dnia 31 lipca 2006r. L 210, s. 25 ze zm.) dalej powoływanego jako "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006".

Sąd zarzutów tych nie podzielił.

W odniesieniu do kryterium nr 4 Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013 w części odnoszącej się do sposobu badania czy konkretne kryteria zostały spełnione ażeby uznać określone koszty za kwalifikowane wynika jakie elementy i w oparciu o jakie źródła należy oceniać. Co do kryterium nr 4 wskazano, że wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności, nie mogą być uznane za kwalifikowalne. W ramach projektu możliwe jest kwalifikowanie m.in. wydatków na środki trwałe poprzez określenie jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu przez wnioskodawcę w związku z realizowanym projektem, unikając przy tym sformułowań dwuznacznych (np. serwer-oprogramowanie) i niekonkretnych (np. komputer z monitorem). Oczywiście pod warunkiem wykazania w biznes planie adekwatnego uzasadnienia do ich zakupu, w szczególności niezbędności takiej inwestycji dla osiągnięcia celów związanych z wdrożeniem rozwiązania elektronicznego biznesu. Zatem właściwe uzasadnienie wydatków, w kontekście kryterium 4 powinno nastąpić w biznes planie.

Z tym wiąże się treść Instrukcji do pkt 8 biznes planu, w której wskazane są przykładowe, typowe sposoby uzasadnienia wydatków. Opis wydatków powinien być odpowiednio szczegółowy, zakupy dóbr i usług powinny być skonkretyzowane. Podmiot aplikujący o wsparcie winien odnieść się do "(...) odpowiednio:

– ilości zakupywanych dóbr,

– wymaganej wydajności/innych istotnych wymagań technicznych zakupywanych elementów infrastruktury informatycznej,

– pracochłonności usług planowanych do zlecenia firmom zewnętrznym,

– wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych wykonawców/dostawców (nazwy tych przedsiębiorców, wskazana przez nich cena i jej uzasadnienie),

– raportów lub analiz rynkowych i innych opracowań, wraz z miejscem ich publikacji (adresy stron internetowych), na podstawie których została oszacowana wysokość wydatków, itp.".

Mając to na uwadze Sąd wskazał, że Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013 oraz Instrukcja z pkt 8 biznes planu uzupełniają się. Uznać wobec tego należało, że spółka nie spełniła powyższego kryterium. Spółka wskazała jedynie ogólny koszt zakupu systemu, ale nie podała jakie konkretnie jednostkowe koszty składają się na poszczególne jego elementy. Spółka podała, że rozsyłano do potencjalnych dostawców zapytania ofertowe dotyczące rozeznania w kwestii niezbędnych zakupów sprzętowych, jednak w dokumentacji aplikacyjnej nie przedstawiła bliżej szczegółów otrzymanych ofert czy stron internetowych, z których pochodziły ceny np. zakupu oprogramowania bazodanowego [...].

Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem spółki, że na etapie składania wniosku nie jest możliwe wskazanie wartości poszczególnych elementów zakupu systemu (np. licencji) oraz, że szczegółowe określenie parametrów całego rozwiązania narazi spółkę na zarzut rozpoczęcia projektu przed złożeniem wniosku lub uznania kosztów za niekwalifikowalne, czy też naruszenie wymogów bezpieczeństwa i poufności w kontaktach pomiędzy partnerami biznesowymi. W ocenie Sądu bezsporne jest, że zapisy poczynione w biznes planie były lakoniczne, nieodpowiadające wymogom Instrukcji. Co więcej, błędne było założenie spółki, że dopiero na kolejnym etapie wprowadzania projektu skonkretyzuje wydatki i dokładnie określi ich wysokość. Późniejsze weryfikacje i niewielkie korekty biznes planu są możliwe, ale nie jest możliwe ponowne ustalanie wydatków. Zatem kryterium nr 4 zostało ocenione zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu do kryterium nr 6 Sąd I instancji wyjaśnił, że tu badaniu podlegała prawidłowość informacji dotyczących wskaźników produktu i rezultatu na dzień planowanego rozpoczęcia realizacji projektu. Zgodnie z wnioskiem spółki realizacja projektu miała się rozpocząć w dniu 1 stycznia 2013r., czyli wartość bazowa wskaźnika i jego wartość docelowa winny być zaprezentowane na ten sam rok, a nie jak błędnie wskazała spółka na dzień 31 grudnia 2012r. Argument, że wartość wskaźnika nie uległa zmianie w ciągu nocy z 31 grudnia na 1 stycznia był czysto abstrakcyjny i nie miał oparcia w przyjętych regulacjach.

Sąd uznał także, że uchybienia w opisie dwóch kryteriów nr 4 i nr 6 nie mogły być uzupełnione w trybie § 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu konkursu, ponieważ opisana tam procedura wyjaśnień nie dotyczy uzupełniania biznes planu i nie jest możliwe zmodyfikowanie wniosku o dofinansowanie, a jedynie w ten sposób można by było usunąć nieprawidłowości, które skutkowały odmownym wynikiem przeprowadzonej oceny.

II

Skargę kasacyjną złożyła G. T. F. sp. z o.o. Spółka komandytowa w P.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1) w zakresie kryterium nr 4 "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" określonego w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG:

– na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 1-2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r., polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi wskutek przyjęcia przez WSA wadliwych ustaleń faktycznych organu, zgodnie z którymi skarżąca nie przedstawiła szczegółowego opisu i wyceny wydatków kwalifikowalnych i tym samym nie spełnia wymogów kryterium nr 4, na skutek czego zostało utrzymane błędne rozstrzygnięcie organu podtrzymujące decyzję o odrzuceniu projektu spółki na etapie oceny merytorycznej obligatoryjnej w ramach działania 8.2 POIG, podczas gdy w istocie skarżąca przedstawiła szczegółowy opis wydatków kwalifikowalnych, spełniając w ten sposób kryterium nr 4,

– na naruszeniu przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3, a także w zw. z art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r. w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz pkt 8 i 9 zasad dokonywania oceny merytorycznej Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu obowiązku wyboru projektów w oparciu o kryteria określone w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG z wyborem w oparciu wyłącznie o instrukcje wypełniania wniosku i biznes planu, co skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, polegającym na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu, w którym organ oparł się w głównej mierze na wskazaniach instrukcji bez wskazania sposobu naruszenia kryterium;

2) w zakresie kryterium nr 6 "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia":

– na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 1-2 u.z.p.p.r. w zw. z art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r., polegającym na bezzasadnym oddaleniu skargi i akceptacji przez WSA wadliwych ustaleń faktycznych organu, polegających na uznaniu, że skarżąca skonstruowała fakultatywne wskaźniki rezultatu w sposób uniemożliwiający ocenę ich obiektywnej weryfikowalności, odzwierciedlania założonych celów projektu, adekwatności oraz realności do osiągnięcia i tym samym nie spełnia wymogów kryterium nr 6 na skutek czego zostało utrzymane błędne rozstrzygnięcie organu podtrzymujące decyzję o odrzuceniu projektu spółki na etapie oceny merytorycznej obligatoryjnej w ramach działania 8.2 POIG,

– na naruszeniu przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3, a także w zw. z art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r. oraz w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz pkt 8 i 9 zasad dokonywania oceny merytorycznej Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu obowiązku wyboru projektów w oparciu o kryteria określone w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG z wyborem w oparciu wyłącznie o instrukcje wypełniania wniosku i biznes planu, co skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, polegającym na utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu, w którym organ oparł się wyłącznie na wskazaniach instrukcji bez wskazania sposobu naruszenia kryterium i bez uwzględnienia obiektywnego spełnienia kryterium.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał w zakresie kryterium nr 4, że spółka nie wykazała jakie koszty jednostkowe składają się na poszczególne jego elementy. To stanowisko Sądu nie znajduje potwierdzenia w przygotowanej przez spółkę dokumentacji aplikacyjnej (wniosek o dofinansowanie, biznes plan), gdyż do każdego wydatku kwalifikowalnego uwzględnionego w projekcie zostały przyporządkowane opisy dotyczące: kategorii kosztowej wydatku, rodzaju wydatku, konieczności z punktu widzenia projektu oraz niezbędności. Do każdego wydatku została wskazana cena jednostkowa, określona w oparciu o wstępne rozpoznanie rynku oraz doświadczenie zespołu projektowego spółki. Zatem nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Sądu, że zapisy poczynione w biznes planie są lakoniczne i nie odpowiadają wymogom Instrukcji do pkt 8. biznes planu. Instrukcja ta nie nakłada obowiązku spełnienia wymogów w sposób warunkowy. Nakłada jedynie obowiązek uzasadnienia wydatków "w sposób możliwie szczegółowy i konkretny" co oznacza, że na etapie aplikowania o wsparcie wnioskodawca musi przedstawić tylko te informacje, które zostały zweryfikowane oraz uszczegółowione na chwilę aplikowania o wsparcie. Z opisanej warunkowości nie można wywodzić obowiązku po stronie spółki do ujęcia wszystkich wskazanych w instrukcji elementów w opisie planowanych wydatków kwalifikowalnych.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną w zakresie kryterium nr 6 Sąd nieprawidłowo przyjął za Instytucją Zarządzającą, że spółka nie dokonała pomiaru oceny wskaźnika rezultatu na dzień 1 stycznia 2013r., podczas gdy dokonała pomiaru na ten dzień w oparciu o stan z dnia 31 grudnia 2013r. Konstrukcja taka wynikała logicznie z konieczności umieszczenia fakultatywnych wskaźników rezultatu w tabeli obejmującej wskaźniki "Średnie miesięczne przychody z prowadzenia działalności" oraz "Średnie miesięczne koszty prowadzenia działalności", gdzie wartości bazowe wyliczono zgodnie z przyjętą metodologią. Poza tym nieobligatoryjne wskaźniki rezultatu nie musiały być w ogóle uwzględnione we wniosku, natomiast wskaźniki obligatoryjne zostały uznane za zdefiniowane prawidłowo.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu powinien być oceniany na podstawie dokumentów składających się na system realizacji programu (w tym: Regulamin konkursu, Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013), a nie na podstawie np. Instrukcji wypełniania biznes planu, która stanowi jedynie wskazówkę jak go sporządzić (sprecyzować). Sąd I instancji naruszył w tej sprawie prawo materialne, ponieważ błędnie utożsamił ocenę projektu dokonaną na podstawie zapisów niewiążącej Instrukcji z oceną projektu dokonywaną na podstawie kryteriów wynikających z dokumentów składających się na system realizacji programu. Tym samym Sąd niezasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej, które nie jest oparte na wskazaniu naruszenia kryteriów oceny projektu, a jedynie na naruszeniu instrukcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, zarzucając błędne sformułowanie zarzutów kasacyjnych i ich bezzasadność merytoryczną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że zarzuty kasacyjne są wyjątkowo niefortunnie sformułowane, co właściwie wyklucza skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych organu co do opisu i wyceny wydatków (kryterium nr 4) oraz co do wadliwego skonstruowania wskaźników rezultatu (kryterium nr 6). Jako naruszone przepisy prawa wnosząca skargę kasacyjną wskazuje art. 151 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 1-2 w zw. z art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r.

Na wstępie wskazać należy, że w sprawie niniejszej ustalenia faktyczne nie są i nie mogą być sporne, bowiem wniosek i biznes plan znajdują się w aktach sprawy i ich treść jest jednoznaczna. Może być natomiast sporna ocena tych dokumentów, ale to już nie jest kwestia ustaleń faktycznych, tylko kwestia oceny prawnej zawartości wniosku i biznes planu w świetle wymagań Konkursu i u.z.p.p.r. Zatem zarzuty dotyczące wadliwej oceny wypełnienia kryterium nr 4 i nr 6 są zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego a nie procesowego.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. przepisy p.p.s.a. stosuje się w sprawach prowadzonych w oparciu o tę ustawę tylko wówczas, gdy ustawa nie zawiera własnych odrębnych uregulowań. Z treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wynika, że oddalenie skargi ustawa ta reguluje samodzielnie, zatem art. 151 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania, co powoduje, że powołanie go jako przepisu naruszonego przez Sąd I instancji jest błędne i nie może być skuteczne.

Wyjaśnić też trzeba, że naruszenie prawa procesowego nie może polegać na samym tylko oddaleniu skargi. Oddalenie skargi, aby mogło być podstawą zarzutu kasacyjnego musi być powiązane z konkretnymi naruszeniami procesowymi lub materialnoprawnymi, bowiem niezasadne oddalenie skargi jest zawsze skutkiem innych naruszeń prawa. Zarzut naruszenia prawa procesowego przez samo tylko oddalenie skargi jest więc zawsze niekompletny i niejako zawieszony w próżni. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że z całokształtu zarzutów kasacyjnych wynika, iż wnosząca skargę kasacyjną w istocie zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i spowodowaną tym błędną ocenę kryteriów wyboru nr 4 i nr 6. Zarzut ten zostanie oceniony niżej.

Jako naruszone przepisy prawa procesowego wnosząca skargę kasacyjną wymienia też art. 30b ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 8 i 9 u.z.p.p.r. Na wstępie wskazać należy, że art. 30b dotyczy procedury odwoławczej prowadzonej przed organami oceniającymi projekt. W dacie końcowej oceny projektu tj. [...] maja 2013r. u.z.p.p.r. nie zawierała art. 30b ust. 2 pkt 1 ani ust. 8 i 9. Przepisy te zostały wprowadzone do u.z.p.p.r. ustawą nowelizującą z dnia 19 kwietnia 2013r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013r., poz. 714), która weszła w życie od 28 czerwca 2013r. Ustawa zmieniająca doprecyzowuje procedury odwoławcze i ze względów oczywistych nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, w której procedury te były przeprowadzone i zakończone przed wejściem w życie zmian. Zatem wskazanych przepisów Sąd I instancji nie naruszył ani też nie zaakceptował ich naruszenia, bowiem w dacie procedowania przez organy przepisy te jeszcze nie obowiązywały. Na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że wnosząca skargę kasacyjną wcale nie zarzuca uchybienia procedurom odwoławczym i nie wiadomo dlaczego przepisy te wskazuje jako naruszone.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis dotyczy wymogów jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku i określa jego elementy konstrukcyjne. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku posiada wszystkie elementy konstrukcyjne i odpowiada wymogom ustawowym. Natomiast polemika z oceną prawną dokonaną przez Sąd I instancji może odbywać się z powołaniem się na naruszenie prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za nieuzasadnione.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego przy ocenie obu zakwestionowanych kryteriów tj. kryterium nr 4 i nr 6, skarżąca kasacyjnie wiąże z naruszeniem przepisów ustawy stanowiących, że wybór projektów opiera się o kryteria (art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r.), beneficjenci powinni mieć zapewniony równy dostęp do pomocy (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.), zaś wybór projektów w oparciu o kryteria instytucja zarządzająca może powierzyć instytucji pośredniczącej (art. 27 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r.) oraz naruszeniem pkt 8 i 9 zasad oceny merytorycznej Regulaminu konkursu. Skarżąca kasacyjnie wskazała też jako naruszony art. 60a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Na wstępie wyjaśnić należy, że art. 60a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawia zasadę oceny projektu w oparciu o kryteria mające zastosowanie do danego programu operacyjnego. Art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. stanowi realizację tej zasady na gruncie prawa polskiego. Dokonywanie oceny projektu w oparciu o inną podstawę niż kryteria wyboru projektu stanowi naruszenie u.z.p.p.r. i nie ma potrzeby dla uzasadnienia naruszenia prawa powoływania jako naruszonego aktu także rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W sprawie niniejszej powołując się na wymienione wyżej przepisy prawa wnosząca skargę kasacyjną zarzuca, że ocena dokonana była nie w oparciu o kryteria określone w Regulaminie konkursu, tylko w oparciu o Instrukcję wypełniania wniosku.

Stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną jest błędne. Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013, działanie 8.2 precyzuje kryteria merytoryczne obligatoryjne. Już w tym dokumencie, gdy chodzi o kryterium nr 4, zawarte jest wyjaśnienie, że nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki zaprezentowane w sposób niedostatecznie konkretny, zaś zakwalifikowane mogą być wydatki pod warunkiem adekwatnego uzasadnienia niezbędności inwestycji i wysokości wydatku. Zauważyć należy, że Instrukcja wypełniania wniosku ma stanowić pomoc dla uczestnika Konkursu przy prawidłowym wypełnieniu wniosku, aby mógł on sprostać wymaganiom organizatorów Konkursu. Także w tej Instrukcji zawarty jest wymóg konkretności wydatków.

Tymczasem z treści wniosku oraz biznes planu wynikają wyłącznie ogólniki. Z tych dokumentów nie wynika co dokładnie, w jakiej ilości i po co ma zostać zakupione oraz dlaczego wydatek ma być poniesiony we wskazanej wysokości. Wobec wyżej wskazanych wymogów precyzji, organy nie naruszyły prawa oceniając, że kryterium kwalifikowalności wydatków nie zostało spełnione. Niewypełnienie tego jednego kryterium jest wystarczające do dyskwalifikacji projektu.

Gdy chodzi o kryterium nr 6, dotyczące określenia wskaźników produktu i rezultatu, Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013 wyjaśnia jakie cechy muszą posiadać wymienione wskaźniki oraz zaznacza, że przyjęte wartości dla wszystkich wskaźników muszą być realne i możliwe do osiągnięcia. Instrukcja wypełniania wniosku doprecyzowuje sposób przedstawienia wskaźników. Wartości bazowe należało podać na dzień rozpoczęcia realizacji wniosku. Tym dniem był 1 stycznia 2013r., jednak wartość bazowa została określona na rok 2012r. Zasadnie zatem organ uznał, że sposób przedstawienia wskaźników jest wadliwy, co stanowi o niespełnieniu kryterium nr 6.

Należy podkreślić, że wynikająca z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. zasada równego dostępu do pomocy realizuje się m.in. w ten sposób, że kryteria oceny są jasne i znane wszystkim uczestnikom konkursu, a sposób w jaki będzie przeprowadzana ocena kryteriów jest podany do wiadomości uczestników. Zatem zarówno Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013, jak i Instrukcja wypełniania wniosku przyczyniają się do realizacji zasady równego dostępu i równego traktowania wszystkich uczestników Konkursu, bowiem wszyscy uczestnicy Konkursu mają jednakową wiedzę co do sposobu oceny oraz mają jednakowe szanse prawidłowego wypełnienia wniosku i sprostania wymaganiom Konkursu.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przy ocenie wniosku, zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwej oceny wypełnienia kryteriów nr 4 i nr 6 są nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30d ust. 1 i 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).