Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 424/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Gdańsku Marii Ścigały sprawy ze skargi G. R. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2007 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz G. R. i J. R. 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 września 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w zw. z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie ar. 37 i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w stosunku do wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w S., gmina L., obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, parterowego z poddaszem nieużytkowym, dachem dwuspadowym. Z uzasadnienia wynika, iż analizy warunków do nakazania rozbiórki dokonano w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r., albowiem obiekt budowlany wzniesiono przed 1 stycznia 1995 r. W toku postępowania zapoznano się z pismem Urzędu Gminy L., z którego wynikało, że Gmina nie posiada planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w S., a zgodnie z planem z 1986 r. działka nr [...] zlokalizowana była w zespole letnisk indywidualnych nad jeziorem S. w S. /1 zespół-10 dom/. Na kopii tego planu w odniesieniu do terenu, w skład którego wchodziła działka nr [...], znajdował się zapis "dążyć sukcesywnie do likwidacji po wyeksploatowaniu. Zakaz rozbudowy, przebudowy. Nie spełniają warunków odległości 100 m od jeziora, należy zachować pas nieopłotowany ogólnodostępny nad brzegiem jeziora". Z faktu, iż w dacie rozpoznawania sprawy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w S. wywiedziono, że nie ma też zakazu zabudowy w określony sposób, a co za tym idzie nie ma przesłanek do orzeczenia rozbiórki ze względu na sprzeczność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ uznał również, że brak jest przesłanek uzasadniających rozbiórkę ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, wpływ na warunki zdrowotne i użytkowe otoczenia.

W następstwie odwołania złożonego od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie oparto na argumentacji, że brak planu zagospodarowania zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania, dla terenu, na którym dopuszczono się samowoli budowlanej, nie przesądza o dopuszczalności zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20.04.2006 r., II SA/Gd 879/04, wskazano, że rozstrzygając sprawę w trybie przepisów art. 37 ust. pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy brać pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie powstawania samowoli budowlanej. Nadto, wskazano, iż w postępowaniu pomięto strony w osobach właścicieli działki [...], czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Decyzją z dnia 13 marca 2007 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., nakazał G. i J. R. rozbiórkę wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, na działce nr [...] w S., gmina L., parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym, o wymiarach 7,80mx5,50m. W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawą rozstrzygnięcia jest w rzeczywistości art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym można wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W ocenie organu w dacie realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XV/47/86 Gminnej Rady Narodowej w Liniewie z dnia 28 października 1986 r. (Dz.Urz.Woj. Gd. z dnia 26 maja 1987 r.), według którego działka nr [...] zlokalizowana była w zespole letnisk indywidualnych nad jeziorem S. w S. i oznaczona symbolem 37 UTL – adaptacja istniejącego zespołu letnisk indywidualnych nad jeziorem L. na terenie wsi L. /4 działki/, nad jeziorem S. w S. /1 zespół-10 dom/. Zwrócono uwagę na zapis planu, z którego wynikało, iż w odniesieniu do wskazanego obszaru należy dążyć do sukcesywnej likwidacji po wyeksploatowaniu. Istniał również zakaz rozbudowy i przebudowy. Organ wywiódł, iż obiekt wzniesiono w warunkach samowoli w 1993 r., a zatem w dacie obowiązywania zakazu rozbudowy i przebudowy istniejących budynków, kiedy dopuszczano jedynie adaptację istniejących zespołów letnisk. W konsekwencji uznano, że spełnione zostały przesłanki orzeczenia rozbiórki z art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i J. R. Wskazali w nim, że przedmiotowy obiekt wznieśli polegając na informacji uzyskanej w Urzędzie Gminy Liniewo we wrześniu 1992 r., z której wynikało, że działka nr [...] w S. może być wykorzystana na cele rekreacyjne bez prawa zabudowy trwałymi domkami letniskowymi. Taki też obiekt zgłosili w Urzędzie i opłacają podatek od nieruchomości od działki rekreacyjnej zabudowanej obiektem nietrwale związanym z gruntem.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 kwietnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że samowolna budowa z 1993 r. przedmiotowego obiektu na działce nr [...] naruszyła ustalenia obowiązującego w momencie jego budowy planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że według art. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też samowolna budowa przedmiotowego obiektu na terenie nie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wypełnia dyspozycję przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Ustalenie, że obiekt budowlany wzniesiono bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym w planie pod zabudowę zmusza organ do orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż omyłkowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 37 ust. 2 wskazanej ustawy nie ma wpływu na jego prawną prawidłowość. Odnosząc się do treści odwołania wskazano, iż informacja uzyskana z Urzędu nie dawała podstaw do zrealizowania przedmiotowego obiektu, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Również fakt opłacania podatku nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż dotyczy innych kwestii i nie rozstrzyga o legalności obiektu.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wywiedli G. i J. R. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący stanęli na stanowisku, że przedmiotowy obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie nadawał się do trwałego zamieszkiwania ludzi, a jedynie mógł być wykorzystywany jako altana zadaszona do wypoczynku w okresie letnim. W ocenie skarżących legalność budowy potwierdza również uiszczanie zwiększonych kwot podatku od nieruchomości. Skarżący dali również wyraz swemu emocjonalnemu związaniu z przedmiotowym terenem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie podzielając argumentów skargi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., w sprawie II SA/Gd 109/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że z przepisu tego wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od naruszenia przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Różnica w określeniu czasu zajścia wskazanych dwóch przesłanek – przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w okresie budowy, przy drugiej mowa jest o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie – wskazuje na to, że ta druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w chwili wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w sprawie II SA/Gd 109/08. Ten rezultat wykładni gramatycznej nie nasuwa wątpliwości, a dodatkowo potwierdzony jest wynikami zastosowania innych metod wykładni.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy przedmiotowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem nieużytkowym, dachem dwuspadowym, posadowiony na działce nr [...] w S. wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, czyli w 1993 r. Oceny tej zgodności dokonać zatem należy w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz.48). Treść art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uzasadnia wniosek, że wzniesienie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nawet nietrwale związanego z gruntem, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane, rozumiane jako roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. § 44 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia uszczegóławiając regulację ustawową stanowił, że pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Przepis § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowił wyjątek zwalniając z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę altanki nie przystosowane do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, do grupy których to nie można zaliczyć obiektu wzniesionego przez skarżących.

Wobec powyższego, nie powinno budzić wątpliwości ustalenie, że wzniesienie obiektu rekreacyjnego na działce nr [...] w S. nastąpiło samowolnie, bez uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę.

Powracając do kwestii warunków legalizacji zaistniałej samowoli przypomnieć należy, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy, dopuszczał taką legalizację, powinien być wykładany w ten sposób, że warunkiem legalizacji, a patrząc na to z drugiej strony, warunkiem nakazania rozbiórki, winna być ocena czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, dokonana według stanu prawnego aktualnego w chwili decydowania o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. W przeciwnym razie system prawny zawierał będzie normy prawne prowadzące do niczym nieuzasadnionej nierówności, polegającej na tym, że wobec pewnej kategorii samowolnych inwestorów przy legalizacji ich inwestycji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w czasie budowy, natomiast wobec innej kategorii samowolnych inwestorów przy tej legalizacji stosowane będą przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili podjęcia decyzji o rozbiórce albo legalizacji. Przy czym kryterium wyróżnienia tych dwóch kategorii podmiotów będzie czas, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej, cezurą będzie zaś 1 stycznia 1995 r. Taka sytuacja w ocenie Sądu narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż wskazana cezura nie jest na tyle istotnym elementem, aby uzasadniała nierówne traktowanie. Zatem, aby uniknąć niczym nieuzasadnionej nierówności należy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykładać zgodnie z jego dosłownym brzmieniem, czyli przyjąć, że chodzi w nim o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy. Również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2000 r., poz. 160) wynika, iż w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy.

W ocenie Sądu taka wykładnia nie prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit, czyli zasady, że prawo nie działa wstecz oraz powiązanych z nią zasad ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. W sytuacji, gdy istnieje obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem przepisów, w szczególności bez wymaganego pozwolenia na budowę, za dopuszczalne należy uznać stosowanie do niego regulacji prawnych, w tym przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie po jego wybudowaniu. Sytuacja taka nie jest bowiem retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, które uznaje się za dopuszczalne. Na przykład w wyroku z dnia 9 czerwca 2003 r. sprawie SK 12/03 (OTK- A nr 6 z 2003, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że retrospekcja rozumiana jako bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego jest dopuszczalna jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Tutaj takim ważnym interesem publicznym jest planowanie przestrzenne, które nie może ustępować przed faktami dokonanymi, tym bardziej, że fakty te powstały w wyniku naruszenia prawa. Trudno przyjąć, aby interes jednostki związany z zachowaniem obiektu budowlanego postawionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nawet w zgodzie z wówczas obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, stawiać ponad interesem publicznym, który wiąże się z potrzebą aktualnego planowania przestrzennego, przede wszystkim dlatego, że stawiając obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę naruszono prawo. Oczywiście w niniejszej sprawie chodzi przede wszystkim o ochronę interesu jednostki (inwestora), gdyż on skorzysta w tym przypadku z retrospektywnego działania nowych przepisów o planowaniu przestrzennym. Nie ma to jednakże znaczenia dla formułowania ogólnej zasady, która decyduje o dopuszczalności stosowania tych przepisów według stanu obowiązującego w chwili załatwienia sprawy administracyjnej, a nie z chwili budowy. Zasady, która będzie działała niezależnie od tego, co będzie korzystne dla inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (tak wyrok TK z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124).

Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie, gdy zdarzenie to jeszcze trwało.

W konsekwencji uznać należy, że za przyjętą wykładnią przemawia konstytucyjna zasada równości i nie przemawiają przeciwko niej inne wartości konstytucyjnie chronione, w tym zakaz retroakcji, czy wiążące się z tym zakazem zasady ochrony praw słusznie nabytych i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Wykładnia zastosowana w niniejszym rozstrzygnięciu nie jest odosobniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest ona przyjmowana przez niektóre składy Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06) oraz była przyjmowana przez Naczelny Sąd Administracyjny przed wprowadzeniem dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 16 lutego 2000 r., II SA/Gd 980/97).

Mając zatem na uwadze przyjętą wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy wskazać, że przepis ten uzależnia rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części od tego, czy znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepis ten mówi ogólnie o przepisach o planowaniu przestrzennym, który to termin należy utożsamiać z używanymi w różnym czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. terminami "przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym", czy "przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Terminy te zależały bowiem od nazwy aktualnie obowiązującej ustawy dotyczącej planowania przestrzennego. I tak w 1974 r. obowiązywała ustawa dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, wraz z Prawem budowlanym z 1994 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w dniu 11 lipca 2003 r. została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Jeżeli zatem przyjmuje się wykładnię, według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego, to w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony.

Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Wynika to wprost z art. 4 ust. 2 tej ustawy, w którym stanowi się, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, fakt, iż obecnie działka nr [...], na której znajdują się obiekty budowlane, których dotyczy sprawa, nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza, iż działka ta nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyroku WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., podjętym w stanie prawnym, który nie przewidywał odpowiednika regulacji wyrażonej w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powołanego art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod zabudowę jest tylko ten teren, którego taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zna dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszym jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, drugą decyzja o warunkach zabudowy. Z uwagi na rodzaj samowolnej inwestycji występujący w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma tylko decyzja o warunkach zabudowy i z tego powodu dalsze rozważania zostaną tylko do niej ograniczone.

Celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu, która nie ma służyć osobistym zamierzeniom inwestycyjnym wnioskodawcy. Powoduje to, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy albo uznać, że postępowanie w sprawie jej wydania jest bezprzedmiotowe, gdy chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany. Dlatego Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie, na przykład w wyroku NSA z 7 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1199/06. Warto też zauważyć, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym przywoływany już wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06. W świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.

W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Co więcej, jest to jedyny sposób wykazania tej okoliczności. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten będzie też uprawniony na podstawie art. 80 k.p.a. do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanych. W ocenie Sądu wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest konsekwencją przyjęcia wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w której przyjmuje się, że przepisy o planowaniu należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu i wymóg jej uzyskania nie stanowi nałożenia na inwestora obowiązku nieprzewidzianego przez prawo, gdyż taki obowiązek wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu taki sposób wykładni prowadzi też do usunięcia nieuzasadnionych nierówności w traktowaniu samowolnych inwestorów i jednocześnie zachowuje systemowy podział kompetencji, w którym decydowanie o sposobie zagospodarowania terenu, co do zasady zastrzeżone jest dla organów gminy.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że orzekając niniejsza sprawę organy administracji obu instancji naruszyły art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przyjęły, że zawiera on normę, według której przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania.

Wskazane naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania rozbiórki obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa. Organ pierwszej instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji także na art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, mający jakoby dodatkowo uzasadniać nakaz rozbiórki, jednakże przesłanki zastosowania tego przepisu nie zostały przez organ administracji wykazane, a organ II instancji owo powołanie się na ten przepis uznał za omyłkowe.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wobec istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarga, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uwzględnieniu. Dlatego na mocy powołanego przepisu oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi i złożonego w dniu 21 stycznia 2009 r. wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nich wpis sądowy.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym wynikające z niej konsekwencje proceduralne, mianowicie obowiązek organu nadzoru budowlanego umożliwienia samowolnemu inwestorowi wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uprawnienie tego organu do oceny na podstawie art. 80 k.p.a. ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji.