Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1952/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1984-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: journal: M.P. 1979 nr 19 poz. 114 par. 12
law: Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.
Teza: Przepisy dotyczące ustawowego prawa pierwokupu mają charakter iuris cogentis /bezwzględnie obowiązujący/, a zatem nie mogą być modyfikowane przez strony.

TEZY

Przepisy dotyczące ustawowego prawa pierwokupu mają charakter iuris cogentis /bezwzględnie obowiązujący/, a zatem nie mogą być modyfikowane przez strony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Edwarda D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 września 1983 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu kandydata na nabywcę gruntów Państwowego Funduszu Ziemi i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 8224-53/82 z dnia 4 czerwca 1982 r. Naczelnik Miasta i Gminy w Ch. ustalił Edwarda D. kandydatem na nabywcę gruntów PFZ o pow. 1,96 ha, stanowiących działkę nr 31/7, położonych w obrębie ewidencyjnym Ch., gmina Ch., odmawiając jednocześnie ustalenia kandydatem na nabywcę tej działki Zygmunta L. Decyzja ta stała się ostateczną, ponieważ strony nie wniosły odwołania.

Bank Gospodarki Żywnościowej - Oddział Wojewódzki we Włocławku w piśmie do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 3 września 1982 r. nr 8086/82 podał w wątpliwość celowość sprzedaży gruntów Edwardowi D., dotychczasowemu ich dzierżawcy. W odpowiedzi Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we Włocławku w piśmie z dnia 16 września 1982 r., podpisanym przez zastępcę dyrektora do spraw prawnych, powiadomiło Bank Gospodarki Żywnościowej, że "nie widzi przeszkód w realizacji decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ch.", ponieważ Edwardowi D., jako długoletniemu dzierżawcy tych gruntów /od 1966 r./, zgodnie z art. 695 par. 2 Kc przysługuje prawo pierwokupu, a na mocy par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ - pierwszeństwo nabycia spornych gruntów. Dlatego inne okoliczności, podniesione w piśmie Banku, nie mają znaczenia. Odpowiedź ta poprzedzona została komisyjną lustracją spornej działki /z udziałem specjalisty z wojewódzkiego ośrodka postępu rolniczego, kierownika służby rolnej i instruktora do spraw obrotu ziemią/, w wyniku której stwierdzono właściwy stan upraw, właściwą agrotechnikę i prowadzone prawidłowo prace polowe.

Jednakże Bank Gospodarki Żywnościowej - Oddział Wojewódzki we Włocławku pismem z dnia 30 września 1982 r. wystąpił do Wojewody Włocławskiego "z prośbą o zajęcie stanowiska", podając w wątpliwość sprzedaży tych gruntów Edwardowi D. i wyrażając gotowość znalezienia innego, "odpowiedniego kandydata na nabywcę".

W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Włocławski pismem z dnia 10 listopada 1982 r. nr WBG. PFZ-4613/129/82, poinformował Bank, że nie znalazł żadnych podstaw prawnych do zmiany w tej kwestii stanowiska, wyrażonego w piśmie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 16 września 1982 r., a w konsekwencji - do stwierdzenia nieważności decyzji organu miejsko-gminnego.

Uznając pismo Wojewody za decyzję, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po rozpatrzeniu w trybie nadzoru sprawy sprzedaży działki PFZ nr 31/7, decyzją nr GZU, fz. 0430/623 - 3/83 z dnia 22 września 1983 r., na podstawie art. 156 par. 1 Kpa stwierdził nieważność tej decyzji oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. z dnia 4 czerwca 1982 r. nr 8224-53/82. W uzasadnieniu decyzji Ministra stwierdzono, że powyższe decyzje zakwestionował Bank Gospodarki Żywnościowej /Centrala/, który pismem z dnia 25 grudnia 1982 r. wystąpił o ich uchylenie w trybie nadzoru, jako wydanych bez podstaw prawnych. Wystąpienie to - stwierdzono następnie w uzasadnieniu - uznać należy za słuszne z przyczyn następujących: "W świetle przepisów o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /par. 12 ust. 1 wówczas obowiązującego zarządzenia Ministra Rolnictwa/ nabywcą nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży może być osoba, która odpowiada określonym w przepisach kodeksu cywilnego warunkom nabycia nieruchomości rolnej. Przepis ten w sprawie został naruszony, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby terenowe organy administracji państwowej dokonały oceny, czy nabywany obszar przez Edwarda D. kwalifikuje się do zorganizowania gospodarstwa zdolnego do towarowej produkcji rolnej. Posiadane przez niego zabudowane gospodarstwo o pow. 6,90 ha nie może być wzięte pod uwagę, ponieważ oddalone jest od nabywanej nieruchomości PFZ o ponad 15 km. Należy przy tym zauważyć, że nie jest trafny pogląd wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych we Włocławku /pismo z dnia 16 września 1982 r. nr WBG-PFZ 4613/123/82, skierowane do Oddziału Wojewódzkiego Banku Gospodarki Żywnościowej/, jakoby fakt dzierżawienia nieruchomości przesądzał o sprzedaży nieruchomości na rzecz dzierżawcy. Okoliczność ta stanowi jedynie podstawę przy ustaleniu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli nabywca odpowiada warunkom nabycia".

Na powyższą decyzję złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Edward D., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślał, iż sporne grunty dzierżawił nieprzerwanie od 1966 r. i mimo ustalenia go ostateczną decyzją kandydatem na ich nabywcę oraz ustalenia u notariusza terminu sporządzenia aktu notarialnego, do zawarcia tego aktu nie doszło na skutek interwencji Banku Gospodarki Żywnościowej /a raczej pracownicy tego Banku/. Korzysta on z prawa pierwokupu tych gruntów na zasadzie art. 695 par. 2 Kc i - aczkolwiek jest nauczycielem w szkole miejskiej - od 1950 r. jednocześnie prowadzi nieprzerwanie gospodarstwo po rodzicach, uzyskując wysokie wyniki w produkcji roślinnej i zwierzęcej /na dowód czego załączył zaświadczenie Banku Spółdzielczego w Ch., że w latach 1981-1983 wartość sprzedanej produkcji z gospodarstwa wynosiła 867.014 zł/. Nadto załączył zaświadczenie z dnia 13 października 1983 r., wydane z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w Ch., że od 1966 r. do chwili obecnej użytkuje sporne grunty PFZ o powierzchni 1,96 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis par. 12 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 19 poz. 114/ stanowił między innymi, że pierwszeństwo nabycia nieruchomości rolnej przysługuje dzierżawcom w następującej kolejności:

1/ prowadzącym racjonalną gospodarkę, jeżeli dzierżawione nieruchomości wraz z posiadanymi stanowią lub stanowić mogą zorganizowaną całość gospodarczą, chyba że nie prowadzą gospodarstwa osobiście lub przy pomocy członków rodziny,

2/ którym przysługuje prawo pierwokupu.

Zarządzenie to obowiązywało w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, przy czym nie został zakwestionowany ani nawet podany w wątpliwość fakt, że Edward D. nieprzerwanie od 1966 r. jest dzierżawcą spornej działki gruntu.

Tenże Bank Gospodarki Żywnościowej, nie kwestionując faktu wieloletniej dzierżawy, zaznaczył, że umowa dzierżawy z Edwardem D. kończy się 1 września 1982 r. /pismo z dnia 3 września 1982 r./.

Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. z dnia 4 czerwca 1982 r., od której nikt nie wniósł odwołania, mimo że Edward D. i Zygmunt L. pokwitowali jej odbiór, stała się ostateczną. W motywach tej decyzji wyraźnie stwierdzono, że Edwardowi D. - jako długoletniemu dzierżawcy tych gruntów - przysługuje prawo pierwokupu.

W myśl art. 695 par. 2 Kc, jeżeli umowa dzierżawy nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej 10 lat, dzierżawcy przysługuje, z mocy ustawy, prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości.

Poza sporem jest, że skarżący dzierżawi nieprzerwanie sporną działkę od 1966 r., a zatem korzysta z mocy ustawy z prawa pierwokupu.

Na marginesie należy zauważyć, że obowiązujące obecnie zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/ ustala w par. 7 ust. 2, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przysługuje w następującej kolejności przede wszystkim:

1/ dzierżawcom, którym przysługuje prawo pierwokupu określone przepisami kodeksu cywilnego,

2/ dzierżawcom racjonalnie prowadzącym gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny.

W stosunku do zarządzenia z dnia 25 lipca 1979 r., obowiązujące obecnie zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. - poza modyfikacją kręgu kandydatów uprawnionych do korzystania z pierwszeństwa nabycia - wprowadziło uzasadnioną logicznie i prawnie zmianę kolejności pierwszeństwa, na pierwszym miejscu wymieniając tych dzierżawców, którym przysługuje prawo pierwokupu określone przepisami kodeksu cywilnego, a dopiero na drugim miejscu dzierżawcom racjonalnie prowadzących gospodarstwo osobiście lub przy pomocy członków rodziny.

Przepisy odnoszące się do ustawowego prawa pierwokupu mają charakter iuris cogentis i nie mogą być modyfikowane przez strony. Nie jest zatem dopuszczalna zmiana lub rozszerzenie kręgu uprawnionych /por. Kodeks cywilny z komentarzem pod redakcją Jana Winiarza, Warszawa 1980, str. 597/.

Zgodnie z art. 602 par. 1 Kc prawo pierwokupu jest niezbywalne i niepodzielne, chyba że przepisy szczególne zezwalają na częściowe wykonywanie tego prawa.

W sprawie niniejszej skarżący, jako dzierżawca spornych gruntów PFZ, korzystał z mocy prawa z prawa pierwokupu /art. 695 par. 2 Kc/. Omawiane zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" dawało mu pierwszeństwo nabycia jako dzierżawcy, któremu przysługuje prawo pierwokupu. Przewidziane na pierwszym miejscu pierwszeństwo dzierżawcy prowadzącego racjonalną gospodarkę /par. 12 ust. 3 pkt 1 lit. "a" tego zarządzenia/ odnosiło się do kręgu dzierżawców, którym nie przysługiwało jeszcze prawo pierwokupu.

Chybiony jest zarzut naruszenia par. 12 ust. 1 wyżej wymienionego zarządzenia Ministra Rolnictwa przez nierozważenie przez organy administracji, czy nabywany przez Edwarda D. obszar kwalifikuje się do zorganizowania gospodarstwa zdolnego do towarowej produkcji rolnej. Obowiązujący wówczas par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" zarządzenia Ministra Rolnictwa nie wprowadził jakichkolwiek warunków dla dzierżawców, którym przysługiwało prawo pierwokupu, a w szczególności - dokonania oceny, czy nabywany obszar kwalifikuje się do zorganizowania gospodarstwa zdolnego do towarowej produkcji rolnej. Jedynie w stosunku do dzierżawców, którym nie przysługuje prawo pierwokupu, wprowadzono w par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "a" kryterium prowadzenia osobiście lub przy pomocy członków rodziny racjonalnej gospodarki oraz kryterium, by dzierżawione nieruchomości wraz z pozostałymi stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą.

Dopiero obowiązujące od dnia 5 października 1982 r. zarządzenie Ministra Rolnictwa i gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205/, nie mające w sprawie zastosowania, zawiera przepis par. 7 ust. 3, że "jeżeli wydzierżawiona na okres dłuższy niż 3 lata nieruchomość sama przez się bądź wraz z nieruchomościami stanowiącymi już własność dzierżawcy lub z obszarem odpowiadającym jego udziałowi we współwłasności nie utworzy gospodarstwa rolnego zdolnego do towarowej produkcji, nieruchomości takiej nie należy przeznaczyć do sprzedaży".

Skarżący jednak odpowiadał warunkom do nabycia nieruchomości z par. 12 ust. 1 powołanego zarządzenia z 25 lipca 1979 r. Od 1966 r. prowadzi nieprzerwanie gospodarstwo rolne o pow. 6,90 ha, pozostałe po rodzicach. Należycie zagospodarował i racjonalnie użytkuje dzierżawione grunty, co potwierdza komisyjny protokół lustracji. Osiąga także bardzo dobre wyniki w produkcji rolniczej i zwierzęcej. Od 1981 r. do października 1983 r. sprzedał jednostkom gospodarki uspołecznionej produkty rolne za kwotę 867.014 zł. Jego wniosek uzyskał pozytywną opinię samorządu wiejskiego. Jedynie na marginesie należy dodać, że dwoje spośród trojga jego dzieci ma średnie wykształcenie rolnicze i ogrodnicze.

Jak wynika z zaświadczeń Urzędu Miasta i Gminy w Ch. z dnia 9 listopada 1983 r., ubiega się on o nabycie dalszych gruntów PFZ wraz z budynkami.

Skarżący ma obecnie 52 lata. Jako nauczyciel szkoły podstawowej ma 30-letni okres zatrudnienia i nabył uprawnienia emerytalne /zaświadczenie dyrektora Zbiorczej Szkoły Gminnej w Ch. z dnia 24 stycznia 1984 r./. Skarżącemu przysługuje prawo pierwokupu dzierżawionych od 1966 r. nieruchomości PFZ /art. 695 par. 2 Kc i par. 12 ust. 2 pkt 1 lit. "b" cytowanego zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r./. Identyczne stanowisko zajął Wojewoda Włocławski w piśmie z dnia 10 listopada 1982 r., potraktowanym przez Ministra jak decyzja /kwestia, czy jest to pismo informacyjne, czy decyzja zawierająca pewne braki formalne, jest w sprawie niniejszej kwestią uboczną, ponieważ sprawa była przedmiotem badania w trybie nadzoru przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, którego decyzja jest przedmiotem zaskarżenia/.

Skoro więc decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. oraz pismo Wojewody Włocławskiego uznane za decyzję były zgodne z prawem, brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji zgodnych z prawem stanowi rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.

Z tych względów i na zasadzie art. 207 par. 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa orzeczono, jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.