Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 68/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10a, art. 10b, art. 10c,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1, art. 15, art. 15c, art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w sprawie powierzenia obsługi finansowo-księgowej oraz administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. póz. 446 z późn. zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (Nr [...]) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. (dalej jako Uchwała) w sprawie powierzenia obsługi finansowo - księgowej oraz administracyjnej Domu Pomocy Społecznej A. w C. Ośrodkowi Pomocy Społecznej w C. w części określonej w § 3 pkt 3 lit. b) Uchwały - jako sprzecznej z art. 1, art. 15, art. 15c, art. 16 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm. dalej jako ustawa lub p.z.p.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślono, że w § 3 pkt 3 lit. b) Uchwały wskazano, że jednostce obsługującej powierzono "przygotowywanie postępowań na zakup usług, dostaw i robót budowlanych, do których stosuje się przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych".

Wojewoda podkreślał, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, ustawa ta określa zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w sprawach uregulowanych w ustawie. Zasadą jest, że postępowanie o udzielenie zamówienia przygotowuje i przeprowadza zamawiający (art. 15 ust. 1 ustawy). Organ nadzoru wskazał przy tym, że Ustawodawca wprost przewidział sytuacje, w których zadania w przedmiotowym zakresie wykonywane będą przez inne podmioty, niż sam zamawiający. Mianowicie w przypadku, gdy zamawiającym jest gminna jednostka oświatowa bądź gminny ośrodek pomocy społecznej, jednostka taka ma możliwość powierzenia wykonywania pomocniczych działań zakupowych własnej jednostce lub osobie trzeciej (art. 15 ust. 2 ww. ustawy), jak również przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia wspólnie z innymi zamawiającymi - w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy.

Wojewoda [...] podkreślał, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też, w ocenie organu nadzoru, rada gminy nie posiada upoważnienia do przekazania w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 10-10d ustawy o samorządzie gminnym jednostce obsługującej jakichkolwiek zadań jednostki obsługiwanej z zakresu dokonywania zamówień publicznych. Podkreślono, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również żadne inne przepisy obowiązującego prawa nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do przyjęcia kwestionowanego postanowienia Uchwały.

Jednocześnie organ nadzoru podkreślał, że Ustawodawca, określając tryb i zasady postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych, przepisem art. 15c ust. 1 ustawy upoważnił radę gminy do wskazania albo powołania podmiotu wykonującego zadania centralnego zamawiającego albo do określenia sposobu powoływania takich podmiotów. Zatem powoływana niniejszą Uchwałą jednostka mogłaby wykonywać zadania centralnego zamawiającego dla jednostek obsługiwanych, jednakże wyłącznie w oparciu o prawidłowo podjętą uchwałę zawierającą wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Tymczasem uwzględniając zarówno treść niniejszej uchwały, jak również podstawę prawną jej podjęcia, nie sposób uznać, że akt ten realizuje powyższą normę prawną.

W ocenie organu nadzoru wskazane uchybienia uznać należy za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w części określonej na wstępie.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] pełnomocnik Rady Miejskiej w C. zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 10a oraz 10b ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa określić w zakresie obsługi administracyjnej jednostki obsługującej między innymi "przygotowania postępowań na zakup usług, dostaw i robót budowlanych, do których stosuje się przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych" i przyjęcie, iż tym zapisem nastąpiło powierzenie przygotowania postępowania, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych;

- art. 10c ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnianie postanowień określających wyczerpująco zakres spraw wyłączonych spod wspólnej obsługi;

art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa Uchwała Rady Miejskiej w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym jest sprzeczna z prawem.

Pełnomocnik strony skarżącej na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn.zm., dalej p.p.s.a.) wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wywodził, że błędne jest stanowisko organu nadzoru, iż zapis ten jest sprzeczny z prawem tj. z postanowieniami ustawy prawo zamówień publicznych, która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Z wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 1 prawa zamówień publicznych rzeczywiście wynika, iż to ta ustawa określa między innymi zasady i tryb udzielania zamówień publicznych. Argument ten nie podważa w żaden sposób zasadności kwestionowanego zapisu uchwały Rady Miejskiej.

Autor skargi wywodził, że zgodnie z art. 10a ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem aktu stanowiącego Rady Miejskiej jest wskazanie zakresu zadań przejmowanych przez jednostkę obsługującą. Zakres zadań wyłączonych z możliwości przekazania określony został wyczerpująco przez art. 10c ustawy o samorządzie gminnym i nie obejmuje on postępowań z zakresu zamówień publicznych.

Zdaniem pełnomocnika nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że prawo zamówień publicznych, w zakresie zadań przejmowanych w trybie art. 10a ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ustawy samorządowej. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącego, to przepisy art. 10a-10c ustawy samorządowej są w tym zakresie przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o zamówieniach publicznych.

Autor skargi zastrzegał, że nawet gdyby przyjąć interpretację organu nadzoru, iż przepisy prawa zamówień publicznych stanowią lex specialis w stosunku do ustawy samorządowej to stwierdzić należy, że kwestionowany zapis § 3 pkt. 3 lit. b) Uchwały w żaden sposób nie wyklucza zawarcia porozumienia o powierzeniu zadań z zakresu zamówień publicznych, o którym mowa w art. 15 ust. 2, bądź porozumienia o wspólnym prowadzeniu postępowań, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy prawo zamówień publicznych. Wówczas w tychże porozumieniach zostałby określony szczegółowo zakres praw i obowiązków stron.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej określenie zadań powierzonych jednostce obsługującej w zakresie obsługi administracyjnej, obejmujących również szeroko rozumiane przygotowanie postępowań z zakresu zamówień publicznych jest zgodne z art. 10a w związku z art. 10c ustawy o samorządzie gminnym i jako przepisy szczególne w stosunku do ustawy o zamówieniach publicznych nie są z nią sprzeczne.

Pełnomocnik akcentował, że w tej sytuacji kwestionowany zapis Uchwały nie stanowi ani naruszenia prawa materialnego, ani przekroczenia kompetencji organu podejmującego Uchwałę, tym samym jej wydanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności § 3 pkt. 3 lit. b) Uchwały Rady Miejskiej.

Końcowo pełnomocnik podnosił, że kształtujące się w tym zakresie stanowisko doktryny wskazuje, iż "konsolidacja usług wsparcia w odrębnej jednostce, która świadczy usługi o charakterze administracyjno-finansowym może obejmować obsługę zamówień publicznych" (B. Potemska: Jak zorganizować wspólną obsługę w samorządzie. W: "Wspólnota" Nr 23/1211 z 12 listopada 2016r. str. 55-57).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718., dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Sąd stwierdza, że powyższe warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione.

Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w C. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 przywołanej powyżej ustawy, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Skarga okazała się bezzasadna. Sąd badając sprawę pod kątem ww. regulacji nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które winny były skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu nadzoru.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. W ocenie Sądu, z uwagi na jego zaprezentowanie przy okazji opisywania stanowiska strony i organu brak jest konieczności jego powielania.

Wskazać jednak przyjdzie, że Rada Miejska w C., w oparciu o art. 10a pkt 1, art. 10b, art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. powierzyła Ośrodkowi Pomocy Społecznej w C. obsługę finansowo-księgową oraz administracyjną Domu Pomocy Społecznej A. w C. W zakresie obsługi administracyjnej powierzone obowiązki obejmowały między innymi "przygotowanie postępowań na zakup usług, dostaw i robót budowlanych, do których stosuje się ustawę Prawo zamówień publicznych" (§ 3 pkt 3 lit. b) uchwały).

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 listopada 2016r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w części określonej w § 3 pkt.3 lit. b) jako sprzecznej z art. 1, art.15, art. 15c i art. 16 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem strony skarżącej błędne jest stanowisku organu nadzoru, że zapis ten jest sprzeczny z prawem tj. z postanowieniami ustawy prawo zamówień publicznych, która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym.

Rozstrzygając tak zakreślony spór Sąd podziela stanowisko organu nadzoru.

W pierwszej kolejności, wbrew stanowisko strony skarżącej wskazać przyjdzie, że w analizowanym stanie faktycznym i prawnym przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Regułą jest bowiem to, że postępowanie o udzielenie zamówienia przygotowuje i przeprowadza zamawiający (art. 15 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych). Ustawodawca wskazał przy tym sytuacje, w których zadania w przedmiotowym zakresie wykonywane będą przez inne podmioty, niż sam zamawiający. W sytuacji, gdy zamawiającym jest gminna jednostka oświatowa bądź gminny ośrodek pomocy społecznej, jednostka taka ma możliwość powierzenia wykonywania pomocniczych działań zakupowych własnej jednostce lub osobie trzeciej (art. 15 ust. 2 ww. ustawy), jak również przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia wspólnie z innymi zamawiającymi - w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy.

Ponadto zgodnie z art. 15c ww. ustawy "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały:

wskazać albo powołać podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, albo określić sposób powoływania takich podmiotów,

określić zakres działania tych podmiotów,

oznaczyć zamawiających obowiązanych do nabywania określonych rodzajów zamówień od centralnego zamawiającego, udzielania zamówień na podstawie umowy ramowej zawartej przez centralnego zamawiającego lub objętych dynamicznym systemem zakupów obsługiwanym przez centralnego zamawiającego,

4) określić sposób współdziałania z centralnym zamawiającym

- mając na względzie zapewnienie większej efektywności, profesjonalizacji udzielaniu zamówień oraz zwiększenie konkurencji. Zwrócić uwagę należy na date wejścia w życie tych przepisów.

Skoro zaś powyższe przepisy zostały zmienione (art. 15 ust. 2) bądź dodano nowe postanowienia (art. 15c) do ustawy Prawo zamówień publicznych - ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) i weszły one w życie 28 lipca 2016 r., to słusznie wywiódł organ nadzoru, że wprowadzenie tych przepisów powinno wywoływać racjonalne skutki prawne. W chwili dokonywania wyżej wskazanych zmian w ustawie Prawo zamówień publicznych obowiązywał już przepis art. 10b ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca miał świadomość nie tylko jego istnienia, ale również tego jaką są postanowienia tego przepisu, ale pomimo tego zmienił postanowienia ustawy Prawo zamówień publicznych – i to w zakresie dotyczącym jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzając nowe regulacje do ustawy Prawo zamówień publicznych Ustawodawca uregulował przypadki, w których zadania w przedmiocie zamówień publicznych wykonywane będą przez inne podmioty, niż sam zamawiający, w tym również wskazał tryb w jakim można powierzyć wykonywanie tych zadań innym podmiotom niż zamawiający, w szczególności określił tryb postępowania obowiązujący jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd mając na uwadze zasadę racjonalności ustawodawcy podkreśla, że skoro szczególne przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych wprowadzają i znają konkretne regulacje w zakresie wyznaczania innego podmiotu do wykonania zadań z zamówień publicznych niż zamawiający, brak jest możliwości na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych (art. 10b ustawy o samorządzie gminnym) przekazania tego zadania innej jednostce organizacyjnej gminy.

Sąd podzielając stanowisko organu nadzoru ze względów wyżej wyrażonych, wobec stwierdzenia braku naruszeń prawa wskazanych w skardze, ani innych naruszeń prawa, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skargę jako bezzasadną w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił.