Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 613/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148, art.151,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont/spr./ WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011r. sprawy ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm., dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych) oraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawa o samorządzie gminnym) orzekło o nieważności uchwały Nr (...) Rady Miejskiej L. z dnia (...) maja 2011 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta L.

Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Rada Miejska L. podjęła tę uchwałę w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 dalej: ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3) oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej: ustawa o finansach publicznych). W § 1 ust. 2 i 3 uchwały ustaliła, że wysokość dotacji celowej udzielanej przez Miasto L. dla podmiotów prowadzących na obszarze Miasta żłobki na poziomie (...) zł na każde dziecko objęte opieką, a dla podmiotów prowadzących kluby dziecięce - (...) zł na każde dziecko objęto opieką.

W ramach zasad ustalania dotacji Rada Miejska przyjęła m.in.:

- w § 4 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3, iż dotacja przeznaczona jest na sprawowanie opieki nad dzieckiem faktycznie uczęszczającym do placówki, do ukończenia przez nie 3 roku życia, przy czym przez dziecko faktycznie uczęszczające do placówki rozumie się dziecko, które w danym miesiącu korzystało z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych,

- w § 4 ust. 3 w związku z § 2 pkt 1, że dotacji udziela się na dziecko, którego

rodzice/opiekunowie prawni są osobami pracującymi, czyli osobami zatrudnionymi w rozumieniu ustawy Kodeks pracy, świadczącymi pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz prowadzącymi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto Rada Miejska w uchwale:

- w § 3 ust. 4 ustaliła, iż do dotacji udzielonej w 2011 r. nie stosuje się terminu składania wniosków, o którym mowa w ust. 1, tj. do dnia (...) września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji,

- w § 5 ust. 6 postanowiła, że dotacja przekazywana będzie do wysokości rocznego limitu dotacji ustalonego w budżecie Miasta L.,

- w podstawie prawnej powołała przepis art. 221 ustawy o finansach publicznych, a w ślad za tym określiła w § 6 uchwały sposób rozliczenia dotacji i sposób kontroli,

- w § 7 zamieściła postanowienia dotyczące zwrotu dotacji wykorzystanych nie-zgodnie z przeznaczeniem, czy też pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że wskazane postanowienia uchwały naruszają prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nie-ważności. Rada nie określiła na jaki okres przysługiwała będzie ustalona przez nią kwota dotacji. Wątpliwości w tym zakresie powstają na tle postanowień § 5 ust. 1 badanej uchwały o przekazywaniu dotacji, o której mowa w § 1, w transzach miesięcznych. Definicja słowa "transza" (jedna z części jakiejś całości, partia czegoś), może prowadzić do wniosku, iż dotacja ustalona w § 1 - odpowiednio (...) zł i (...) zł -będzie dzielona proporcjonalnie do ilości miesięcy i przekazywana w częściach. Z kolei przyjęcie zapisu § 4 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3 uchwały prowadzi do pozbawienia dotacji podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce za cały miesiąc w sytuacji, gdy przez jego część dziecko objęte było opieką. Kłóci się to z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Choć dotacje przewidziane w tym przepisie mają charakter fakultatywny, to skoro już Rada zdecydowała o ich przyznaniu, powinny być one udzielane na każde dziecko, które było faktycznie objęte opieką. Zapis § 4 ust. 3 w związku z § 2 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Norma ta nie przewiduje bowiem wyjątków - nie ma podstaw do objęcia dotacją tylko dzieci rodziców (opiekunów prawnych) pracujących. Zasady (kryteria) udzielania dotacji winny mieć charakter przedmiotowy. Tylko one bowiem są w stanie zagwarantować konstytucyjną zasadę równości.

Ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że Rada Miejska w uchwale:

- niezamieściła postanowień określających termin do złożenia wniosków o udzielenie dotacji w 2011 r., co może budzić wiele kontrowersji przy ich składaniu;

- zamieściła niedopuszczalne postanowienie, że dotacja przekazywana będzie do wysokości rocznego limitu dotacji ustalonego w budżecie Miasta L. Zapis ten może pozbawić dotacji podmioty uprawnione do jej otrzymania (a więc mimo spełnienia warunków przewidzianych uchwałą), z powodu niezapewnienia w budżecie odpowiednich środków. Wówczas konieczne byłoby dokonanie wyboru na nieokreślonych warunkach podmiotów, którym dotacja zostanie przyznana, a którym nie zostanie przyznana;

- odwołała się bezpodstawnie do przepisu art. 221 ustawy o finansach publicznych bowiem dotyczy on podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, a nie jest to tożsame z kręgiem podmiotów, które mogą otrzymywać dotacje, o których mowa w badanej uchwale;

- zamieściła bezpodstawnie postanowienia dotyczące zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podczas gdy jest to materia regulowana w art. 252 ustawy o finansach publicznych. Nie ma w tym zakresie podstaw do odrębnego regulowania i powielania tego przepisu w aktach prawa miejscowego. Z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie upoważnienie do określenia zasad ustalania dotacji celowej, a już nie trybu czy warunków jej rozliczania.

W skardze Rada Miejska L. na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa), wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i o obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. kosztami postępowania w sprawie. Zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego - art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej L. jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska L. podkreśla, iż przepisy uchwały czytane całościowo nie budzą żadnych wątpliwości, iż chodzi o okres miesięczny - vide § 2 pkt 3, § 3 ust. 1 w tym załącznik nr 1, § 5 uchwały. Oczywistym jest, iż w roku 2011 dotacje nie obejmą całego roku kalendarzowego lecz miesiące następujące po miesiącu, w którym upłynęło 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem skarżącego ideą ustawy i jak i celem przyświecającym skarżącemu było dotowanie tych podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce, z przeznaczeniem na sprawowanie opieki nad dziećmi faktycznie uczęszczającymi do placówki, aby uniknąć wspomagania sprawowania opieki nad dziećmi tylko zapisanymi fikcyjnie objętych opieką a nie faktycznie uczęszczającymi. Oczywiście podmiot prowadzący placówkę może przyjąć każde dziecko do placówki, jednak w zawieranej z rodzicem umowie może zastrzec, że mimo nie uczęszczania dziecka opłatę rodzic musi ponieść "za samą gotowość" sprawowania opieki dla dziecka tylko zapisanego a uczęszczającego niesystematycznie z różnych powodów. Zdaniem skarżącego zarzut organu nadzoru dotyczący objęcia dotacją tylko dzieci, których rodzice/opiekunowie są osobami pracującymi jest błędny i narusza samodzielność organu stanowiącego gminy do określenia zasad ustalania dotacji wynikającej z delegacji ustawowej. Wprawdzie przepisy ustawy nie nakładają na gminę obowiązku dotowania podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce, jednakże zamiarem skarżącego było wspomożenie tych rodziców, których nie stać na indywidualną kosztowniejszą opiekę, a którzy poprzez dotację celową mają możliwość aktywizacji zawodowej. Gmina nie zamierza wspierać każdego rodzica. Co nie oznacza, że dziecko każdego również niepracującego rodzica może zostać przyjęte do placówki jednakże poniesie być może wyższe koszty przedmiotowej opieki. Jednakże ta kwestia nie leży w kompetencjach skarżącego. Skarżący podkreśla, iż termin składania wniosków określony na (...) września dotyczy roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Skarżący chce wspomóc uprawnione podmioty w założeniu i funkcjonowaniu żłobków i klubów dziecięcych już podmioty w 2011 roku. W praktyce zapis uchwały umożliwia uprawnionym podmiotom złożenie wniosków nawet 31 grudnia bieżącego roku.

Zarzut stworzenia sytuacji faktycznego pozbawienia uprawnionego podmiotu do dotacji w sytuacji, gdy "w budżecie nie zostaną zapewnione środki na dotacje dla wszystkich uprawnionych" jest nie do zaakceptowania, bowiem trudno zgodzić się z sytuacją, iż podmiot prowadzący poda w stosownym wniosku w przepisanym terminie, iż planuje przyjąć 50 dzieci w następnym roku kalendarzowym, a w trakcie roku liczba ta będzie wzrastała co doprowadziłoby do naruszenia uchwalonego budżetu gminy. Skarżący podkreśla, iż samorząd nie ma obowiązku dofinansowania prywatnych żłobków i klubów dziecięcych zatem wzrost w trakcie roku liczby przyjętych dzieci nie powoduje automatycznie prawa uprawnionego do dotacji na zwiększoną ponad planowaną liczbę dzieci a tym samym ponad wysokość rocznego limitu dotacji ustaloną w budżecie Miasta L. Przepis art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Przepis art. 60 ust. 2 ustawy zawiera delegację ustawową stanowiąc, iż wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa, ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. uchwałą Nr (...) z dnia 17 sierpnia 2011 r. na podstawie art. 54 § 2 ppsa, w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych postanowiło utrzymać w mocy uchwałę Nr (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia (...) czerwca 2011 r. orzekającą nieważność uchwały Nr (...) Rady Miejskiej L. z dnia (...) maja 2011 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Miasta L.

Kolegium Izby rozpatrując skargę stwierdziło, iż zarzuty nie zasługują na uwzględnienie z poniższych względów.

Ustalając w § 1 ust. 1 i 2 uchwały Nr (...) z dnia (...) maja 2011 r. wysokość dotacji celowej udzielanej przez Miasto L. dla podmiotów prowadzących na obszarze Miasta żłobki i kluby dziecięce na poziomie odpowiednio (...) zł i (...) zł na każde dziecko objęte opieką, Rada Miejska nie określiła na jaki okres przysługiwać będzie kwota dotacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego okres miesięczny nie wynika wprost z innych przepisów uchwały. Powołany § 2 pkt 3 zawiera definicję "dziecka faktycznie uczęszczającego do placówki" i nie odnosi się do kwestii dotacji. Także przepis § 3 ust. 1 wymieniający składniki wniosku o udzielenie dotacji oraz za-łącznik nr 1 stanowiący wzór wniosku o dotację w żadnym miejscu nie wskazują okresu na jaki przysługuje dotacja w wysokościach ustalonych przez Radę. Z kolei brzmienie § 5 ust. 1 uchwały przewidującego przekazywanie dotacji, o której mowa w § 1 (a więc odpowiednio (...) zł i (...) zł), w transzach miesięcznych, sugeruje po-dział tak ustalonej dotacji. Uchwała Nr (...) z dnia (...) maja 2011 r. Rady Miejskiej L. jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a organ stosujący przepis - w jaki sposób go zinterpretować. Jak podkreśla się w litera-turze i orzecznictwie każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyroki TK z dnia 21 marca 2001 r., K. 24/00 oraz z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05). Już samo ujęcie rozwiązań prawnych w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny i powodujący istotne wątpliwości prawne oraz posługiwanie się pojęciami niezdefiniowanymi, prowadzi do stwierdzenia, że tego typu regulacja zawiera szereg błędów natury legislacyjnej i nie może być uznana za poprawną z punktu widzenia zasad stanowienia prawa. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04). Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu z wymogami poprawnej legislacji istotne jest, aby przepis ten był na tyle precyzyjny, aby zapewnione były jego jednolita wykładnia i stosowanie (wyroki TK z dnia 30 października 2001 r., K. 33/00, oraz z dnia 22 maja 2002 r., K 6/02). Samorząd terytorialny na podstawie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała w omawianym zakresie nie spełnienia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji.

Wprowadzenie przez Radę Miejską w § 4 ust. 1 uchwały ograniczenia w przyznawaniu dotacji na dziecko faktycznie uczęszczające do placówki, czyli takie, które w danym miesiącu korzystało z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych, narusza dyspozycję art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Z przepisu tego wynika, iż podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Jednym z warunków przyznania dotacji jest więc objęcie dziecka opieką w placówce, co oznacza w praktyce przyjęcie dziecka do placówki na warunkach określonych w statucie żłobka lub klubu dziecięcego (art. 11 ust. 2 pkt 3 wymienionej wyżej ustawy). Nawet, gdyby rozumieć tę przesłankę - jak chce skarżący - jako faktyczne uczęszczanie do placówki, to obecność dziecka chociażby jeden dzień w miesiącu, spełnia takie kryterium.

Również naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jest objęcie dotacją tylko tych dzieci, których rodzice (opiekunowie prawni) są osobami pracującymi (§ 4 ust. 3 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej L.). Uzależnienie udzielenia dotacji od spełnienia kryterium podmiotowego ustalonego przez Radę, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji), zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Argumenty skarżącego uzasadniające wspomaganie, poprzez tak ustalony warunek przyznania dotacji, tylko aktywnych zawodowo rodziców, nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Prowadziłyby one do zróżnicowania opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w placówce. Tymczasem rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat wnoszonych przez rodziców z tytułu korzystania ze żłobka i klubu dziecięcego, ale tylko utworzonych przez gminę, oraz z usług dziennego opiekuna (art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3).

Postanowienie § 3 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym do dotacji udzielonej w 2011 r. nie stosuje się terminu składania wniosków, o którym mowa w ust. 1, przy braku określenia w uchwale terminu złożenia w 2011 r. wniosku o udzielenie dotacji, jest uregulowaniem niekompleksowym, budzącym wątpliwości co do stosowania pozostałych zasad przyznawania dotacji celowej. Twierdzenie skarżącego, iż brak wskazania terminu umożliwia w praktyce złożenie wniosków nawet 31 grudnia bieżącego roku, jest zignorowaniem ustalonych przez Radę w uchwale reguł ustalania dotacji, co w konsekwencji prowadzić może do ich naruszenia. W tym miejscu aktualne pozo stają także wcześniejsze uwagi dotyczące poprawnej legislacji aktów prawa miejscowego.

Zapis § 5 ust. 6 uchwały stanowiący, iż dotacja przekazywana będzie do wysokości rocznego limitu dotacji ustalonego w budżecie Miasta L., może spowodować, mimo spełnienia warunków uzyskania dotacji przez podmiot uprawniony, do jej nie przyznania z przyczyn leżących poza tym podmiotem. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym. Skoro Rada podjęła uchwałę w trybie art. 60 ust. 2 ustawy, to tym samym przyznała uprawnienie do otrzymania dotacji przez właściwe podmioty na każde dziecko. Tym samym niewykluczona jest sytuacja, że budżet gminy będzie musiał ulec korekcie w wyniku zmiany liczby dzieci objętych opieką, co wpłynie na zmianę wysokości dotacji przeznaczonych na ten cel.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy, a to oznacza zamknięty katalog kompetencji przyznanych gminom. Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą więc aktami prawa miejscowego kreować sytuacji prawnych nieprzewidzianych przepisami ustaw lub je omijających. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że uchwała Rady Miejskiej L. narusza wskazane przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. odpowiadając na skargę stwierdziło, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Podtrzymało ustalenie, że uchwała Rady Miejskiej L. narusza przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić nieuprawnione ograniczenie przez przedmiotową uchwałę dotacji względem dzieci, których rodzice nie pracują. Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Według art. 59 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat wnoszonych przez rodziców z tytułu korzystania ze żłobka i klubu dziecięcego, ale tylko utworzonych przez gminę, oraz z usług dziennego opiekuna.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Ustęp 2 powyższego artykułu stanowi, iż wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały.

Wykładnia przytoczonych powyżej regulacji prawnych uprawnia do sformułowania wniosku, iż ustawa nie przewiduje ograniczenia i podziału: na dzieci rodziców pracujących i dzieci takich, którzy nie pracują. Nadto z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż jej celem było zachęcenie i ułatwienie aktywności niepracujących rodziców - którzy w wyniku oddania dziecka pod opiekę, mogliby podjąć pracę zawodową - a nie tylko pomoc rodzicom już zatrudnionym. Rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską L. jest zatem sprzeczne z prawem i z samą ideą ustawy, skoro korzystać z pomocy mogliby jedynie rodzice, którzy już posiadają zatrudnienie. Wspomniane rozwiązanie jest także sprzeczne z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa.

To samo dotyczy wprowadzenia pojęcia "dziecka faktycznie uczęszczające do placówki" i ograniczenie dotacji do takich dzieci, które spędziły w placówce przynajmniej 15 dni w miesiącu. Wskazane rozwiązanie również jest nieprawidłowe albowiem ustawa także w tym wypadku nie daje prawa do takiego rozróżnienia. Nadto należy pamiętać, iż nieobecności w placówce może być usprawiedliwiona.

Nieprawidłowości występują także w konstrukcji § 3 ust. 4 uchwały. Brak konkretnego określenia w uchwale terminu złożenia w 2011r. wniosku o udzielenie dotacji, może budzić wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do nadużyć.

Rada Miejska L. w sposób nieuprawniony zamieściła w uchwale postanowienie dotyczące zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, czy też pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Jest to materia uregulowana w pełni w art. 252 ustawy o finansach publicznych. Rada Miejska nie miała podstawy prawnej do odrębnego regulowania wspomnianej kwestii w przedmiotowej uchwale. Zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został jedynie do określenia zasad ustalania dotacji celowej, lecz nie trybu czy warunków jej rozliczania lub zwrotu.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący unormowania wskazanego w § 5 ust. 6 uchwały - stanowiącego, iż dotacja przekazywana będzie do wysokości rocznego limitu dotacji ustalonego w budżecie Miasta L.

Nie sposób zgodzić się z organem nadzoru, iż mimo spełnienia warunków uzyskania dotacji przez podmiot uprawniony, może dojść do nieprzyznanie dotacji z przyczyn leżących poza tym podmiotem.

Rację ma Miasto L. wskazując w uchwale na limit w budżecie, do którego wyczerpania dotacja będzie udzielana. Skoro ma prawo, nie obowiązek do udzielania takich dotacji, to tym bardziej ma prawo do określenia górnego limitu ich udzielania. Powinno mieć pewność jaka to będzie kwota aby umieścić ją w swoim budżecie – nie może być tym zaskakiwana w trakcie roku, np. gdyby do żłobków przyjęto 2 razy więcej dzieci niż to zapisano w budżecie. Natomiast zasady, który podmiot, jaką ilość dzieci może przyjąć powinny być jasne i wiadome stronom od początku danego okresu rozliczeniowego i nie prowadzić do dyskryminacji. Jeden ten błąd organu nadzoru nie miał wpływu na wynik sprawy.

Nie można podzielić także stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej, iż Rada Miejska L. nie określiła w uchwale, na jaki okres przysługiwać będzie kwota przedmiotowej dotacji. Zgodzić się należy, iż okres miesięczny nie wynika wprost z przepisów uchwały. Regulujący omawianą kwestię § 2 pkt 3 zawiera definicję "dziecka faktycznie uczęszczającego do placówki" i nie odnosi się do kwestii dotacji a § 3 ust. 1 nie wskazuje okresu, na jaki przysługuje dotacja w wysokościach ustalonych przez Radę Miasta. Podobnie brzmienie § 5 ust. 1 uchwały przewidującego przekazywanie dotacji, o której mowa w § 1 (a więc odpowiednio (...) zł i (...) zł), w transzach miesięcznych, co może sugerować dodatkowy podział tak ustalonej dotacji. Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż sposób ujęcia rozwiązań prawnych musi być jak najbardziej precyzyjny i jednoznaczny. Sformułowanie omawianej kwestii w przedmiotowej uchwale można uznać za nie pozbawione wad. Pomimo tych okoliczności, całościowa analiza uchwały oraz załącznika nr 1 nie pozostawia wątpliwości, iż faktycznie chodzi o okres miesięczny i dotacje odpowiednio (...) zł i (...) zł miesięcznie. Jest też jasnym, iż dotacje w 2011r. nie obejmą całego roku tylko miesiące następujące po miesiącu w którym minęło 14 dni od daty ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zatem naruszenie nie jest tak istotne aby samo wystarczało do stwierdzenia nieważności całego aktu.

Reasumując dokonanie w uchwale przez Radę Miejską L. zakwestionowanych podziałów nieznajdujących oparcia w przepisach ustawowych spowodowało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej odpowiada prawu.

Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.