Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 197/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 4 st. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 34 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 315/08 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na rzecz E. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 315/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę E. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] Starosta Sieradzki na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W.:

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie W., gminie Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], stanowiące własność E. M., przez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na przeprowadzenie przez te działki dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej 400 kV od stacji O. do linii energetycznej 400 kV R.-T., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. zobowiązał inwestora [...] S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z przeprowadzeniem linii;

3. odmówił nadania niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4. orzekł, iż decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ podał, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2006 r. W trakcie przeprowadzonych z udziałem E. M. rozpraw administracyjnych właścicielka nieruchomości nie wyrażała zgody na przeprowadzenie linii przez jej nieruchomość. Jednocześnie stwierdzono, iż nie jest możliwa jakakolwiek zmiana przebiegu linii. W oparciu o zebrany materiał dowodowy i przedłożone przez Spółkę dokumenty, m.in. protokoły wskazujące, iż właścicielka nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie swojej nieruchomości, ustalono, iż sporna inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z planem zagospodarowania gminy Z., na działkach nr [...] i [...] przewidziany jest przebieg linii energetycznej, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. Powołując treść przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ podniósł, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie linii. Dodał, iż sprawa ustalenia odszkodowania za obniżenie się wartości nieruchomości, wyrządzone szkody i ewentualny koszt przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik E. M. wniósł o jej uchylenie, wskazując, iż zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości na wskazane w ustawie cele. Pełnomocnik wywiódł, że z powyższego przepisu wynika również, że decyzja nie musi być podjęta, ponieważ jej wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego organu. Tymczasem, jak wskazał pełnomocnik, organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie podał motywów z powodu, których ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Według pełnomocnika, stanowi to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i już tylko z tych powodów decyzja winna być uchylona. Nadto, zdaniem pełnomocnika, organ wyszedł poza żądanie inwestora oraz poza przedmiot postępowania, gdyż objął rozstrzygnięciem całość nieruchomości, a nie wnioskowaną przez Spółkę część.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania i treści przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda podkreślił, iż dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego możliwa jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego (art. 112 ust. 1 w/w ustawy), z art. 124 w/w ustawy wynikają zasady ograniczania prawa własności lub użytkowania wieczystego, tj.:

1. zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego, jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej;

2. udzielenie pozwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym i dopiero brak zgody uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego;

3. warunkiem udzielenia zezwolenia ma być realizacja celu publicznego wynikającego z miejscowego planu.

Wskazując na spełnienie w/w przesłanek, wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z planem zagospodarowania na działkach nr 42 i 44 przewidziany jest przebieg linii elektroenergetycznej.

W odniesieniu do 2-giej przesłanki organ odwoławczy wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "rokowania" na gruncie prawa cywilnego, gdyż w ustawie brak określenia tej czynności. Następnie podniósł, iż materiał dowodowy uzasadnia twierdzenie, iż rokowania z właścicielem nieruchomości zostały przeprowadzone, jednakże zgoda ani żadne inne porozumienie nie zostały uzyskane. Wskazując na dopełnienie etapu rokowań organ przytoczył fragmenty protokołów z przeprowadzonych rokowań. Następnie organ odwoławczy przywołał decyzję własną z dnia [...] listopada 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdzie stał na stanowisku, iż trasa linii O.-R./T. przebiegająca przez tereny gmin: R., K., O., O., Z. i K. prowadzona jest przez tereny wolne od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, najbliżej położony budynek mieszkalny oddalony jest ok. 45 m od osi linii. Spornego przedsięwzięcia nie zakwalifikowano do stwarzającego zagrożenie poważnych awarii przemysłowych, nie stwierdzono oddziaływania transgranicznego ani konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Powyższe, jak stwierdził Wojewoda, potwierdza sporządzony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko. Nadto Fundacja Ekologiczna Zielonych "[...]" w koreferacie z marca 2006 r. pozytywnie zaopiniowała przedmiotową inwestycję uzasadniając, że "linie energetyczne 400 kV należy zlokalizować możliwie najdalej od zwartej zabudowy mieszkaniowej, budowa tych linii jest konieczna i społecznie uzasadniona ze względu na warunki przesyłu energii na dalsze odległości (...)". Reasumując organ wywiódł, iż podjęte rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, a stan ten uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji Starosty Sieradzkiego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności naruszenie art. 10 k.p.a., gwarantującego stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym i art. 9 k.p.a. wprowadzającego obowiązek informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, art. 77 k.p.a. zobowiązującego do samodzielnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 107 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu przyczyn nie uwzględnienia zarzutów skarżącego oraz naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 122 i następnych, a także art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewyjaśnienie czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty podniosła, iż zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie obowiązuje pogląd, iż instytucja z art. 124 w/w ustawy jest szczególną postacią wywłaszczenia, stąd w razie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych winny mieć zastosowanie przepisy o wywłaszczeniu. Wywłaszczenie, do jakiego doszło, dokonane zostało bez uzasadnionej przyczyny. Wprawdzie zmierza do realizacji celu publicznego, ale urzeczywistnienie tego celu możliwe jest w inny sposób. Podkreśliła, iż nie istnieją żadne przeszkody natury ekonomicznej lub technicznej by linie odsunąć na bezpieczną odległość i przeprowadzić przez obszar niezabudowany, wymagałoby to jedynie przeprowadzenia procedury planistycznej, co do niewielkiego fragmentu przebiegającego przez teren sąsiedniej gminy L., organy samorządowe nie wyrażają jednak chęci podjęcia rozmów na ten temat. Dodała, iż skupiły się głównie na elementach proceduralnych określonych w art. 124 w/w ustawy i zupełnie nie rozważyły możliwości takiego przeprowadzenia linii, który obiektywnie oceniając, stwarzałby najmniejsze zagrożenie dla życia i zdrowia, pominęły również niedopuszczalność prawnego podzielenia inwestycji na odcinki oraz zarzut błędnego określenia zakresu ograniczenia prawa własności.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. wskazał, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. dotyczącym zgromadzenia materiału dowodowego strona, przed ostatecznym rozstrzygnięciem, miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszonych żądań, lecz z takich uprawnień nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że orzekające w sprawie organy dopuściły się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również rozstrzygnięcia ją poprzedzającego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności przepis art. 124 w/w ustawy, stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody.

Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 w/w ustawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy.

WSA w Łodzi podkreślił, że powyższe uprawnienie organów administracji może być realizowane wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z wykonywaniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Sama decyzja musi natomiast ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, zatem w sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Po wydaniu takiej decyzji zgłoszenie przez właściciela nieruchomości zarzutów do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczające, takie zarzuty mogły być wnoszone jedynie na etapie uchwalania planu, który przewiduje przebieg i realizację inwestycji. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziano realizację zamierzenia inwestycyjnego, jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody z nim nie doszło, do wydania decyzji w trybie art. 124 w/w ustawy.

Co więcej, jak wskazał Sąd I instancji, dla sprawy istotne jest, iż w samym planie zagospodarowania nie jest możliwe ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero bowiem na podstawie jego ustaleń organy określają w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 powoływanej ustawy. W związku z tym, to właśnie w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (por: wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn.akt Sa/Kr 441, publ. ONSA 1989/2/81; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn.akt I OSK 23/06, niepublik.; wyrok NSA z dnia 7 września 1989 r., sygn.akt SA/Kr 441/98, publ. ONSA 1989/2/81).

Odnosząc dotychczasowe rozważania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje nie spełniają przedstawionych wymogów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W tym zakresie WSA w Łodzi stwierdził, że we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. [...] S.A. występowały o zajęcie części nieruchomości w celu przeprowadzenia dwutorowej napowietrznej linii energetycznej. Tymczasem, zarówno organ I jak i II instancji, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania, z należącej do skarżącej, nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...] i [...], nie określiły niezbędnego dla realizacji inwestycji obszaru, nie określiły żadnej linii granicznej.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest uzasadnienia dla takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości i to tym bardziej, że inwestor nie wnioskował o zajęcie całej nieruchomości, a jedynie jej części. Przed wydaniem stosownych decyzji organy winny zatem sprecyzować zakres żądania inwestora i nie interpretować go w sposób dowolny. W tej zaś sytuacji, treść zaskarżonych rozstrzygnięć świadczy o tym, iż organy obu instancji nie uwzględniły przywołanych powyżej wymogów stosowania art. 124 w/w ustawy i wykroczyły przedmiotem swego rozstrzygnięcia poza granice wniosku, który zmierzał do uzyskania zezwolenia na zajęcie jedynie części działki niezbędnej do realizacji inwestycji.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że strona skarżąca wskazywała w odwołaniu, iż zakres rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z zakresem wniosku. Jednak organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu. Natomiast organ I instancji zupełnie pominął ten fragment obowiązującego unormowania i rozstrzygnął wbrew wyraźnie określonemu we wniosku zakresowi żądania. Takie zaś działanie organów administracji, jest niezgodne z wynikającym z art. 6 i art. 7 k.p.a. obowiązkiem działania w ramach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Wprawdzie zaskarżona decyzja jest wyrazem działania w ramach uznania administracyjnego, ale tego rodzaju uznanie nie jest równoznaczne z dowolnością działań i nie pozwala ma swobodną interpretację wniosku strony.

Jak stwierdził dalej Sąd I instancji, rozstrzygnięcie powinno być zgodne z żądaniem strony i ma pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa. W rezultacie organ nie może swobodnie interpretować wniosków strony i orzekać w innym zakresie, w przypadku zaś powzięcia wątpliwości winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie, które by je wyjaśniło. Działanie takie będzie wówczas zgodne z zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasada ta odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego. Nadto Sąd podkreślił, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Natomiast w razie wątpliwości to organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska - wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, System informacji Prawnej LEX Nr 81741.

Jako kolejne uchybienie orzekających w sprawie organów, Sąd I instancji uznał odstąpienie od rozważenia interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone, i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym odnoszącym się do szerszego grona podmiotów - odbiorców energii elektrycznej.

Według Sądu, organ, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązany był dokonać analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy zamieścić w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 §1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy skupiły się na analizie interesu inwestora i tylko w tym zakresie umotywowały swoje stanowisko. Nie odniosły się natomiast należycie do słusznego interesu strony skarżącej. Powoływany przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości. Z tych względów wymagane jest rozważenie zarówno interesu inwestora jak i słusznego interesu samego właściciela, czy użytkownika. W tej części uzasadnienia Sąd podniósł, że ostatecznie to ich prawo jest ograniczane, a organ administracji wchodzi w przysługujące im prawa do nieruchomości bez ich zgody. Działając w oparciu o przepis art. 124 w/w ustawy organy nie powinny zatem stosować wykładni rozszerzającej interesu społecznego, gdyż prowadziłoby to niewątpliwie do naruszenia zasady praworządności, sformułowanej zarówno w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też, co istotne, w art. 2 Konstytucji RP, który urzeczywistnia zasadę sprawiedliwości społecznej, a własność jak i inne prawa majątkowe podlegają ochronie prawnej, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 k.p.a.). Organ orzekający w każdym wypadku ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, szczególnie wówczas, gdy w ocenie organu w interesie społecznym leży ograniczenie praw obywatela określonych w Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn.akt V SA 3718/00, publ. ONSA 2002/3/124).

WSA w Łodzi uznał, że organy administracji pominęły ten istotny element sprawy, a słuszny interes właściciela nieruchomości nie został poddany analizie przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Natomiast w świetle takiego właśnie kryterium zbadał interes inwestora. Powyższe rozważania Sąd uzupełnił o stwierdzenie, że wyznaczone kryterium niezbędności służy ochronie przed zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności chronionym przepisami konstytucyjnymi.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że podnoszony zarzut braku rozważenia innej lokalizacji inwestycji, innego przebiegu linii nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż winien zostać złożony w toku uchwalania planu miejscowego, który określa, iż przedsięwzięcie zostanie zrealizowane na danym obszarze. Jedynie w toku postępowania poprzedzającego uchwalenie planu mogły być rozważane inne lokalizacje i ewentualna współpraca z władzami sąsiednich gmin.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut nienależytego przeprowadzenia rokowań, w ramach trybu wyznaczonego szeroko omówionym przepisem art. 124 w/w ustawy. W tej części uzasadnienia Sąd odwołał się do treści zgromadzonych w aktach administracyjnych protokołów, z których wynika, iż rozmowy były prowadzone, lecz w ich toku skarżąca nie wyraziła zgody na planowana inwestycję. Zdaniem Sądu, brak zgody nie można utożsamiać z nieprawidłowym przeprowadzeniem określonych czynności administracyjnych.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy stopnia uciążliwości inwestycji dla skarżącej, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego, czyli art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że w toku ponownego postępowania organy winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej i podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązane są zebrać i rozpatrzeć cały materiał sprawy i ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, by rozważyć tak ustalony stan faktyczny i prawny w świetle różnych interesów wszystkich stron postępowania. W szczególności organy obowiązane są dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn.akt SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w W. – reprezentowany przez radcę prawnego J. K. Uczestnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie kasator złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, zarzucił naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wskazując na zasadność postawionego zarzutu stwierdził, że Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieszczony został w rozdziale 4 ustawy – Wywłaszczenie nieruchomości. Kastor stwierdził, że budowa napowietrznej linii energetycznej, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest celem publicznym. Zdaniem pełnomocnika, interes społeczny jest pojęciem szerszym, trudnym do zdefiniowania względem celu publicznego, który jest jasno i w sposób niebudzący wątpliwości wymieniony w cyt. ustawie. Zestawiając powołane unormowania pełnomocnik wywiódł, że poza oceną organu jest ważenie interesu społecznego, w jego szerokim aspekcie, z interesem indywidualnym – właściciela nieruchomości. Według pełnomocnika, zastosowanie ma w tym zakresie zasada hierarchiczności.

Kastor wskazał również, że budowa napowietrznej linii energetycznej 400kV, stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zaliczona została do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym objęta obowiązkiem sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że to właśnie w toku tego postępowania, a nie postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalane jest m.in. przewidywane oddziaływanie na środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze. Pełnomocnik zaznaczył, że do przeprowadzenia tego postępowania uprawniony był inny organ niż starosta.

Odnosząc się z kolei do przekroczenia przez organy zakresu żądania określonego we wniosku o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pełnomocnik podniósł, że art. 124 ust. 1 przywołanej ustawy – z jednej strony - nie obliguje wnioskodawcę do złożenia wniosku w szczególnej formie i o szczególnej treści – drugiej zaś – nie nakłada na organ obowiązku badania realizacji celu publicznego pod kątem jego uciążliwości dla właściciela nieruchomości.

Według pełnomocnika, celem tak skonstruowanego przepisu jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego z uwzględnieniem etapów jego realizacji. Przepis ten ma charakter przepisu wywłaszczeniowego, jego stosowanie możliwe jest po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Kasator nie zgodził się również z poglądem Sądu I instancji w części dotyczącej rozważenia słusznego interesu strony. Jego zdaniem, gwarancję ochrony tego interesu stanowi ust. 5 art. 124 ustawy, na podstawie którego właściciel może żądać, aby odpowiednio starosta lub wnioskodawca, nabyli własność nieruchomości. Ponadto, w oparciu o art. 128 i n. tejże ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługuje słuszne odszkodowanie, a w uzasadnionych przypadkach może mu być przyznana nieruchomość zamienna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej interpretacji norm materialnoprawnych, tj. art. 124 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie opis sposobu naruszenia zaskarżonym wyrokiem tych przepisów został przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nie w podstawie kasacji, nie wyklucza to jednak merytorycznego odniesienia się do zarzutów.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że dyspozycja art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W braku zgody właściciela lub braku służebności cywilnoprawnej (por. Piotr Lewandowski "Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe", Przegląd Sądowy 2009/10/), decyzja oparta o art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepublikowany). Tytuł ten uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, wyłącznie w granicach określonych w tej decyzji. Przypomnieć warto, że taką tezę wyartykułowano na tle postanowienia sądu powszechnego, opartego o art. 199 K.c, zastępującego zgodę współwłaścicieli na rozbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości będącej współwłasnością (patrz: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1424/99, ONSA 2001/4/167).

Podobna relacja, tj. wymóg zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, który nie usuwa obowiązku rozstrzygnięcia, występuje na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm.). Zgodnie z art. 34 ust.4 i 5 Prawa budowlanego, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przepis art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W projekcie budowlanym, w myśl art. 34 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego należy zaś określić usytuowanie obiektów budowlanych. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych).

Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wyłożył treść normy art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjął, że zawiera ona wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia. W wyniku tej interpretacji prawidłowo ocenił, że w zaskarżonej decyzji tego wymogu nie zachowano. Z zagadnieniem tym wiąże się dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie przez organy rozstrzygnięcia w sposób wskazujący na wyjście ponad żądanie wniosku. Z uwagi na zakres podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odnotowuje jedynie prawidłowość stanowiska, według którego w postępowaniu wnioskowym takie wyjście ponad żądanie nie jest dopuszczalne. Powyższe uwagi świadczą o tym, że uwzględnienie skargi było konieczne.

Niezależnie od tego, w postępowaniu kasacyjnym należało ustosunkować się do problemu badania, w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. W tej mierze należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, o tyle, że analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust.3 oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193). Sąd pierwszej instancji sformułował tezę o konieczności uwzględnienia interesu właściciela i zarzucił organom administracyjnym brak analizy opartej o kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawo własności. Nie odniósł tego zarzutu do przesłanek art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale do przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 64 ust.2 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 124 ust.1 i 3 oraz art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie jednak nie podzielił stanowiska właściciela nieruchomości, według którego w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 można rozważać inne, niż przewidziane w planie miejscowym, usytuowanie inwestycji. Na tej zaś okoliczności właściciel nieruchomości budował tezę o nierozważeniu jego interesu w zaskarżonej decyzji. W związku z tym należy zwrócić uwagę, iż w dalszym postępowaniu wiążąca jest dla organów ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, o braku podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005/2/18).

Identyczne stanowisko zawarte zostało w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, które skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela w całości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.