Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 557/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 7 par. 2, art. 122 par. 2 i 3, art. 33 (pkt 6 i 8) i art. 34, art. 29 par. 1, art. 20 par. 1 pkt 3 i 4, art. 5 par. 1 pkt 1, art. 20 par. 1 pkt 4 i art. 23 par. 1 i par. 4 pkt 1 i 2, art. 121 par. 2 i par. 4, art. 29 , art. 7 par. 2 i art.
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał spółce A S.A. [dalej: [...] S.A., inwestor lub skarżąca (spółka)], jako inwestorowi przebudowy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] wykonanie szeregu prac budowlanych wymienionych w osnowie (punkty od 1 do 9).

Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2010 r. (nr[...]), po rozpatrzeniu odwołania spółki A S.A., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w pkt 2, 3, 4 i 5, zmieniając nałożone przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazy dotyczące prac budowlanych, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Upomnieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, dalej: ustawa "egzekucyjna") wezwał spółkę A S.A. do wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu prac budowlanych, wynikających z decyzji organu I instancji [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...]] i zmieniającej powyższą decyzję decyzji organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

W dniu [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając jako organ egzekucyjny, wystawił tytuł wykonawczy nr [...], wskazując w nim A S.A. jako podmiot zobowiązany, a jako podstawę prawną obowiązku (akt administracyjny) decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz formułując treść egzekwowanego obowiązku tak, jak wcześniej został on określony w upomnieniu z dnia [...] stycznia 2011 r.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. organ egzekucyjny zastosował w sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł i wezwał spółkę A S.A. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] [z dnia [...] 2011 r.] do dnia [...] 2011 r. Na uzasadnienie zastosowania tego rodzaju środka organ wskazał art. 7 § 2, art. 127, art. 125 § 1, art. 132 § 2, art. 119 § 2 i art. 1a pkt 12 lit. b, art. 121 § 5 i § 2 ustawy "egzekucyjnej". Zdaniem organu w sprawie mogła być zastosowana grzywna w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze, jednak zastosowanie wykonania zastępczego byłoby w niniejszej sprawie niecelowe oraz sprzeczne z zasadą zastosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wykonanie zastępcze stawia zobowiązanego w zdecydowanie gorszej sytuacji niż zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, bowiem odbiera mu możność zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku i nawet gdyby wykonawca zastępczy i organ egzekucyjny przychylili się do wniosku zobowiązanego o zaniechanie zastosowania wykonania zastępczego organ musiałby żądać od zobowiązanego zabezpieczenia wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co stanowi kolejną dolegliwość, której zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 powołanej ustawy należy unikać. Zdaniem organu grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, a jej maksymalna wysokość w odniesieniu do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie może przekraczać 50 000 zł. Przedstawiając sytuację finansowo - gospodarczą spółki A S.A. organ stwierdził, iż uiszczenie kwoty 50 000 zł nie wyrządzi zobowiązanemu znacznej szkody majątkowej, jak również nie stanowi nazbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a kwota grzywny będzie stanowić istotny, odczuwalny bodziec ekonomiczny, skłaniający spółkę do wykonania egzekwowanego obowiązku. Ponadto organ podniósł, że wysokość orzeczonej grzywny nie powinna być determinowana możliwościami finansowymi zobowiązanego, jak również nie jest karą za niewykonanie obowiązku. Na uzasadnienie terminu dobrowolnego uiszczenia grzywny w celu przymuszenia organ powołał art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy "egzekucyjnej".

Pismem z dnia [...] 2011 r. spółka wniosła do organu egzekucyjnego drogą pocztową w dniu [...] 2011 r. "zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] 2011 r. Jednocześnie pismem datowanym na [...] 2011 r. spółka wniosła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wskazując jako podstawę art. 122 § 3 ustawy "egzekucyjnej" i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia spółka podniosła, że skierowała do tutejszego Sądu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. ([...]), domagając się wstrzymania jej wykonania. Zdaniem spółki wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne z uwagi na fakt wniesienia przez zobowiązanego podmiotu - spółkę A S.A. skargi do tutejszego Sądu z jednoczesnym wniesieniem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosła, iż nie może być adresatem decyzji z dnia [...] października 2010 r., a w dalszej kolejności postanowienia nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bowiem nie była nigdy inwestorem prac budowlanych związanych z przebudową nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Spółka zarzuciła także, iż nie była i nie jest zarządcą tej nieruchomości, nigdy nie przysługiwało jej w stosunku do nieruchomości jakiekolwiek prawo rzeczowe czy obligacyjne, jak również nie zawierała żadnych umów na wykonanie prac remontowo-budowlanych na tej nieruchomości. Zdaniem strony inwestorem przebudowy budynku na opisanej nieruchomości był właściciel lokalu nr [...] - H. G., która z całą pewnością od dnia wejścia w życie ustawy o własności lokali była wyłącznie uprawniona do dysponowania przedmiotowym lokalem na cele budowlane, a ponadto była adresatem wydanego pozwolenia na budowę. Kwestionując wysokość grzywny, której nałożenie jest w ocenie spółki zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, strona podniosła, iż organ winien kierować się zasadą uznania, celowości i skuteczności zastosowanego środka. Spółka podniosła, iż wysokość grzywny w celu przymuszenia nie powinna być determinowana możliwościami finansowymi zobowiązanego. Zdaniem spółki organ nie kierował się powyższymi zasadami, lecz miał na celu spowodowanie dolegliwości po stronie zobowiązanego; zastosowany środek egzekucyjny może wprawdzie stanowić dolegliwość dla zobowiązanego, ale jej wyrządzenie nie jest zasadniczym celem zastosowania tego środka; dolegliwość powinna jedynie występować ubocznie, zaś organ egzekucyjny ma obowiązek wybierać środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. oddalił zarzuty A S.A. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a w uzasadnieniu wypowiedział się między innymi co do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie organu zastosowana grzywna w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym; zobowiązany nie wyjaśnił też na czym owa nadmierna uciążliwość miałaby polegać. W ocenie organu możliwości finansowe nie determinowały wysokości nałożonej grzywny, a przywołanie w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny argumentów dotyczących kondycji finansowej zobowiązanego nie służyło ustaleniu wysokości grzywny, lecz wykazaniu, iż grzywna w celu przymuszenia w orzeczonej kwocie nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spółka uzupełniła zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ponadto spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko i załączyła decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1997 r. nr [...], z której jej zdaniem wynika, że inwestorem przebudowy budynku przy ul. [...] w [...] była H. G. - adresat tej decyzji. Ponadto, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7, spółka stwierdziła, iż organ nadzoru budowlanego winien był wyznaczyć termin na wykonanie obowiązków nałożonych na podstawie powyższych przepisów, a po upływie wyznaczonego terminu sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać odpowiednią decyzję. Zdaniem strony organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie wyznaczyły żadnego terminu do wykonania określonych robót budowlanych, a jedynie nadały jej rygor natychmiastowej wykonalności, a ponadto dopiero decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zaś decyzja z dnia [...] października 2010 r. mogłaby stanowić podstawę ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Skoro decyzja, o której mowa w wyżej przywołanym przepisie, nie została wydana, a postępowanie egzekucyjne jest wadliwie prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego z odniesieniem się do decyzji WWINB z dnia [...] października 2010 r., to postanowienie o nałożeniu grzywny uznać należy za przedwczesne. Odwołując się do art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy "egzekucyjnej" spółka zarzuciła ponadto, że to Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien być organem egzekucyjnym, bowiem na podstawie decyzji tego organu wystawiono tytuł wykonawczy. Pismo tej samej treści spółka wniosła także w postępowaniu dotyczącym zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] 2010 r. o oddaleniu zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1085/10 oddalił skargę spółki A S.A. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] r. z dnia [...] 2011 r. o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zobowiązana spółka podniosła zarzuty oparte na treści art. 33 ust. 4 i 8 ustawy "egzekucyjnej", które okazały się niezasadne. W odniesieniu do pierwszego zarzutu organ II instancji stwierdził, że błąd co do zobowiązanego zachodzi tylko wówczas, gdy brak tożsamości pomiędzy podmiotami wskazanymi w tytule wykonawczym oraz w akcie nakładającym egzekwowany obowiązek, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W odniesieniu do drugiego zarzutu organ podniósł, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, stąd też organ egzekucyjny powinien zastosować taki środek, który będzie dolegliwością przekonującą zobowiązanego do spełnienia obowiązku. Zadaniem organu nałożona kwota 50 000 zł stanowi maksymalną wysokość grzywny, lecz dla spółki A S.A. nie powinna stanowić uciążliwości nazbyt dolegliwej, co też w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał organ egzekucyjny. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż w zażaleniu z dnia 11 kwietnia 2011 r. skarżący podniósł dodatkowo dwa zarzuty oparte na art. 33 pkt 6 ustawy "egzekucyjnej" - niedopuszczalność egzekucji oraz pkt 9 - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, których rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie instancyjności postępowania, bowiem organ wojewódzki występowałby w roli organu I instancji, co naruszałoby właściwość (art. 20 pkt 4 tej ustawy) i stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności postanowienia organu II instancji

Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...]2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na art. 1 pkt 1 ustawy "egzekucyjnej" organ II instancji stwierdził, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest czynnością postępowania egzekucyjnego, nie mogą zatem na tym etapie być rozpatrywane argumenty skarżącej właściwe dla etapu orzekania w sprawie [nałożenia obowiązku]; celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zdaniem organu ocena zgodności z prawem czynności egzekucyjnych nie może sprowadzać się do oceny legalności decyzji, nie jest też dopuszczalne rozstrzyganie przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego wątpliwości dotyczących istnienia, rodzaju i zakresu egzekwowanego obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ egzekucyjny na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2010 r. i decyzji organu II instancji z dnia [...] października 2010 r. częściowo zmieniającej powyższą decyzję, ustalił zakres obowiązku i wskazał spółkę A S.A. jako adresata. W ocenie organu odwoławczego nie jest także dopuszczalne powoływanie się w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy "egzekucyjnej", zwłaszcza zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, bowiem takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem w postępowaniu egzekucyjnym, podobnie jak zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. Odnosząc się do terminu wykonania obowiązku organ odwoławczy wskazał na fakt nadania decyzji nakładającej na spółkę A S.A. egzekwowane obowiązki rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego brak woli wykonania tego obowiązku skutkował wezwaniem spółki A S.A. do wykonania obowiązków, co nastąpiło upomnieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., a wobec braku reakcji ze strony zobowiązanej wszczęto postępowanie egzekucyjne doręczając jej tytuł wykonawczy nr [...].

Skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wniosła zobowiązana spółka domagając się jego uchylenia. Strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: art. 33 pkt 4, poprzez przyjęcie, że zobowiązanym jest spółka A S.A.; art. 33 pkt 8 poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego przez nałożenie obowiązku uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 zł, to jest w górnej ustawowej granicy; art. 20 § 1 pkt 3 poprzez przyjęcie, że właściwym organem egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 20110 r. W uzasadnieniu skargi strona zaprezentowała argumentację wcześniej przedstawioną w zażaleniu oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uzupełniającym zażalenie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, że nie wnosi ona nowych okoliczności i zarzutów do sprawy, które miałyby wpływ na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

Zgodnie z przepisami ustrojowymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procedurą administracyjną według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną bądź poprawnością w przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 156 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. ustawy "egzekucyjnej", który pozwala na nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 7 § 2 powołanej ustawy statuuje zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W niniejszej sprawie zauważyć także należy, iż przesłankę nałożenia na skarżących grzywny w celu przymuszenia stanowiło niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 122 § 1 powołanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z treścią art. 32 tejże ustawy, jak również postanowienie o nałożeniu grzywny.

W pierwszej kolejności należy wskazać na dopuszczalne podstawy zażalenia na postanowienie o nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz zakres kognicji organu rozpatrującego takie zażalenie.

Zgodnie z art. 122 § 3 ustawy "egzekucyjnej" zobowiązanemu, na którego nałożono grzywnę służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 powołanej ustawy) oraz prawo wniesienia zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Jak z tego wynika, ustawodawca odróżnia zarzuty i zażalenie, o których mowa w art. 33 i 34 ustawy, od zażalenia skierowanego jedynie przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny. Wobec tego wyjaśnienia wymaga, że skarżący odrębnie wniósł zarzuty, a ostateczne postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga w tym przedmiocie została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 556/11.

Rozważając rozróżnienie charakteru środków wymienionych w art. 122 § 2 ustawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jednak organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten powinien być realizowany przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania egzekucyjnego, zatem również na etapie postępowania odwoławczego. Skutecznie zbadanie dopuszczalności egzekucji wymaga też niezbędnej wiedzy o decyzjach, na podstawie których określony obowiązek został ustalony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - przed reformą - z dnia 12 listopada 2002 r. sygn. akt III SA 3457/00, LEX Polonica nr 360264, dostępny w bazie orzeczeń jw.).

Środkiem służącym zakwestionowaniu prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego jest zarzut, który można oprzeć na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1 - 10 ustawy "egzekucyjnej". Zarzuty rozpatrywane są w trybie określonym w art. 34 ustawy, a na wydawane w ramach rozpatrywania zarzutów postanowienia przysługują zażalenia (art. 34 § 2 i § 5 ustawy). Analizując treść art. 33 ustawy "egzekucyjnej" stwierdzić należy, że to zarzut jest środkiem służącym kwestionowaniu samej istoty egzekucji określonej w tytule wykonawczym. Środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu związanym z rozpatrywaniem zarzutu są zażalenia wymienione w art. 34 tej ustawy, z zatem do materialnych podstaw prowadzenia egzekucji odnieść należy możność zgłaszania i wnoszenia środków wymienionych w pierwszej części art. 122 § 3 powołanej ustawy.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że wymienione w końcowej części art. 122 § 3 ustawy "egzekucyjnej" zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, co do zasady oparte może być jedynie na podstawach innych niż kwestionowanie istoty i dopuszczalności egzekucji. Zażalenie takie sprowadzać mogłoby się do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny w przypadku, gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 tej ustawy (por. R. Hauser, Z. Leoński - Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191).

W sprawie niniejszej skarżąca spółka w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny (uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r.), wskazując jako podstawę art. 122 § 3 ustawy "egzekucyjnej" i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, kwestionowała między innymi dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego i możliwość skierowanie do niej działań egzekucyjnych przez organ (podnosiła, że nie jest adresatem obowiązku). Były to zatem argumenty w swej istocie tożsame z zarzutami przeciwko postępowaniu egzekucyjnemu. Spółka zarzuciła ponadto wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem właściwości - art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy "egzekucyjnej". Ponadto skarżąca powołała argumentację odpowiadającą dopuszczalnym podstawom zażalenia. Zakwestionowała bowiem wysokość grzywny, której nałożenie jest w ocenie spółki zastosowaniem zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podniosła, iż organ winien kierować się zasadą uznania, celowości i skuteczności zastosowanego środka, a wysokość grzywny w celu przymuszenia nie powinna być determinowana możliwościami finansowymi zobowiązanego.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] z uwagi na swoją lakoniczność, jak i brak należytego merytorycznego rozpatrzenia dopuszczalności, zasadności i wysokości grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, podlega uchyleniu.

Organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...] z dnia [...] 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie obowiązany był stosownie do treści art. 15 i art. 138 i art. 140 w zw. z art. 144 kpa [przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 18 ustawy "egzekucyjnej"] ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę co do zasady według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, ma bowiem kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy, co wprost wynika z art. 138 kpa. Z kolei kompetencje kasacyjne przysługują organowi odwoławczemu tylko w ograniczonym zakresie (por. poglądy orzecznictwa przywołane przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1-3). W niniejszej sprawie organ winien był zatem rozpatrzyć całokształt okoliczności, przy uwzględnieniu zarzutów zawartych w zażaleniu strony - tym wypadku co do wyboru środka egzekucyjnego lub wysokości wymierzonej grzywny, bowiem kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka podlegała rozpatrzeniu w postępowaniu w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Stanowisko organu II instancji co do niedopuszczalności formułowania w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia takich twierdzeń, które mogą stanowić przedmiot zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 34 ustawy "egzekucyjnej" jest trafne. Nie zwalniało to jednakże organu odwoławczego od rozpatrzenia pozostałych zarzutów zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego wydania postanowienia o nałożeniu grzywny z naruszeniem właściwości, co niewątpliwie było jego obowiązkiem, skoro strona kwestionowała właściwość organu egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Wobec tego nie mógł pominąć wypowiedzenia się co do wady kwalifikowanej postanowienia stanowiącej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wytknięciu powyższego uchybienia nie stoi na przeszkodzie fakt, że w niniejszej sprawie obiektywnie do naruszenia przepisów o właściwości nie doszło. Treść art. 5 § 1 pkt 1, art. 20 § 1 pkt 4 w powiązaniu z treścią art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i 2 ustawy o egzekucji administracyjnej w administracji prowadzi wprost do wniosku, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był wierzycielem, jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji i jednocześnie organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji wydawanej w zakresie swojej właściwości. Art. 20 § 1 pkt 4 powołanej ustawy wraz z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje na właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu egzekucyjnego I instancji.

Znacznie poważniejszym uchybieniem i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest pominięcie przez organ należytego rozważenia kwestii wyboru środka egzekucyjnego i wysokości grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym. W tym zakresie organ odwoławczy w zasadzie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Niezależnie od faktu, że kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym - była przedmiotem rozważań organu II instancji w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]), organ odwoławczy powinien był merytorycznie rozpatrzyć kwestię nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym. W szczególności zabrakło rozważań dotyczących wysokości nałożonej grzywny, która w niniejszej sprawie została określona w maksymalnej wysokości 50 000 zł przewidzianej przepisem art. 121 § 2 ustawy "egzekucyjnej", jaka może być wymierzona osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydanym w przedmiocie zarzutów w egzekucji administracyjnej, organ II instancji stwierdził, że kwota 50 000 zł stanowi maksymalną wysokość grzywny, lecz dla spółki A S.A. nie powinna stanowić uciążliwości nazbyt dolegliwej, jednak rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny nie przedstawił żadnych rozważań co do wysokości nałożonej na skarżącą spółkę grzywny. W przekonaniu Sądu jednorazowość grzywy, o której mowa w art. 121 § 4 ustawy "egzekucyjnej", może w określonych sytuacjach wymagać nałożenia jej w maksymalnej wysokości celem skłonienia zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, innego niż nakaz rozbiórki, lecz rozstrzygnięcie takie winno być odpowiednio uzasadnione.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2011 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej kwocie 50 000 zł organ I instancji, poza przedstawieniem argumentacji przemawiającej za uznaniem, iż dokonał wyboru najmniej uciążliwego środka, przedstawił sytuację finansowo - gospodarczą spółki A S.A. i stwierdził, iż uiszczenie kwoty 50 000 zł nie wyrządzi zobowiązanemu znacznej szkody majątkowej, a kwota grzywny będzie stanowić istotny, odczuwalny bodziec ekonomiczny, skłaniający spółkę do wykonania egzekwowanego obowiązku. Ponadto organ podniósł, że wysokość orzeczonej grzywny nie powinna być determinowana możliwościami finansowymi zobowiązanego, jak również nie jest karą za niewykonanie obowiązku. Z kolei w postanowieniu z dnia [...] 2011 r. o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej organ I instancji podniósł, że możliwości finansowe zobowiązanej spółki nie determinowały wysokości nałożonej grzywny, a przywołanie w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny argumentów dotyczących kondycji finansowej zobowiązanego nie służyło ustaleniu wysokości grzywny, lecz wykazaniu, iż grzywna w celu przymuszenia w orzeczonej kwocie nie jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Organ II instancji rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w żaden sposób nie odniósł się do tego, jakie okoliczności uzasadniały nałożenie grzywny w maksymalnej kwocie, a takimi okolicznościami mogłyby być dla przykładu szacunkowe koszty wykonania robót budowlanych. W tym wypadku zaś właśnie wysokość grzywy szczególnie wymagała wyjaśnienia, bowiem nałożona w ramach uznania administracyjnego nie mogła zarazem stanowić dowolnego i w tym znaczeniu arbitralnego rozstrzygnięcia, abstrahującego od realiów konkretnej sprawy, w tym wypadku do charakteru i zakresu egzekwowanego obowiązku niepieniężnego. Niewątpliwie organy obydwu instancji obowiązywały zasady działania w taki sposób by podjąć wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), ponadto w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organu administracji (art. 8 kpa), jak i z wyjaśnieniem zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Temu też służą przepisy szczegółowe, jak art. 77 i art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 126 kpa stawiający określone wymogi uzasadnieniu decyzji administracyjnej i odpowiednio zaskarżalnemu postanowieniu. Respektowanie tych przepisów ma szczególne znaczenie przy stosowaniu środka egzekucyjnego, którego wysokość (do górnej granicy ustawowej) pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. W przekonaniu Sądu sposób rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie pozwala na ocenę przesłanek, którymi kierował się organ stosując w sprawie grzywnę w maksymalnej wysokości dopuszczonej ustawą. W ten sposób organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 § 2 i art. 18 ustawy "egzekucyjnej". Naruszenie przepis postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia, skoro nie sposób prześledzić tok rozumowania organu, który doprowadził do uznania za uzasadnione zastosowanie wobec skarżącej grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej ustawowej wysokości.

Niezależnie od powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 556/11 skontrolował postępowanie organów w odniesieniu do zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji i wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem skarżąca spółka zasadnie powołała się na zarzut z art. 33 pkt 6 dotyczący niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, obowiązku, bowiem organ egzekucyjny zobowiązany był na podstawie art. 29 ustawy "egzekucyjnej" do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy wystawiony w niniejszej sprawie dotyczy obowiązków nałożonych na spółkę w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Tego rodzaju postępowanie jest specyficznym postępowaniem zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zaś obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ogóle nie podlega egzekucji, bowiem przepis art. 51 określa dalszy tok postępowanie organu administracyjnego właśnie na wypadek niewykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które winno być przeprowadzone z urzędu. Otóż, w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne stosuje ust. 2 tego przepisu. W konsekwencji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. Są to sankcje, które organ z urzędu nakłada w wyniku niewykonania obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu jest niedopuszczalna w trybie ustawy "egzekucyjnej" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/07, LEX nr 423983 - dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Na skarżącą spółkę został wprawdzie nałożony określony obowiązek niepieniężny, jednakże nie podlegał on w ogóle egzekucji administracyjnej, wobec czego egzekucja była niedopuszczalna. Stąd też organy egzekucyjne powinny z urzędu stwierdzić niedopuszczalność egzekucji i respektować treść art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 29 § 1 i art. 3 § 1 ustawy "egzekucyjnej", co do zachodzenia podstawy do uwzględnienia zarzutów i umorzenia postępowania egzekucyjnego, co też stanowić będzie tamę do stosowania jakichkolwiek środków egzekucyjnych przeciwko skarżącej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien, uwzględniając powyższe rozważania, uchylić zaskarżone postanowienie i z uwagi na niedopuszczalność egzekucji postępowanie egzekucyjne umorzyć.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. W konsekwencji w pkt III, stosując art. 152 p.p.s.a., określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych.