Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 222/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
article: art. 39 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 645/19 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2019, nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 645/19, w sprawie ze skargi E. S. (dalej "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego – uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 13 maja 2014 r. E. S. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Zawierciu wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Organ decyzją z [...] kwietnia 2015 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2587,40 zł.

W wyniku składanych w kolejnych latach wniosków - decyzją z [...] czerwca 2016 r. przyznana została skarżącej płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 2354,53 zł na rok 2015, a decyzją z [...] marca 2017 r. przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 2801,60 zł, na 2016 r.

W kampanii 2017 r. skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ani informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.).

Decyzją z [...] marca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Częstochowie ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 7 665,91 zł z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Śląskiego OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ani informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Obowiązek złożenia tego oświadczenia wynika z § 39 ust. 2 pkt. 4 ww. rozporządzenia oraz z oświadczenia zawartego w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania), gdzie strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z warunkami i wymogami określonymi w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego.

Ponadto, organ ustalił, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w latach 2014, 2015 i 2016 na powierzchni 6,41 ha w 2014 i 2015 r. oraz 6,92 ha w 2016 r. Tym samym, w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

W dalszej kolejności wskazano, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936, ze zm.), art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, ze zm.), art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 2014.255.18, ze zm.), ani też art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania przekazanych nienależnie kwot. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, iż wprawdzie kwestie poruszane przez skarżącą, dotyczące braku wpływu na możliwość kontynuacji zobowiązania, są zrozumiałe dla organu, jednakże w świetle przedstawionego ustawodawstwa, brak jest przesłanek, które warunkowałyby możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z tego tytułu. Osobiste problemy skarżącej, jej konfliktu z konkubentem (pełnomocnikiem) oraz stan zdrowia nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji z [...] marca 2019 r. Zdaniem organu w każdej chwili strona mogła wycofać pełnomocnictwo i poinformować organ o zaistniałych problemach, które mają wpływ na przyznanie płatności. Wcześniejsze wycofanie się z programu PRŚ skutkowałoby ustaleniem mniejszej kwoty do zwrotu. Z orzeczeń lekarzy psychiatry i psychologa wynika, że strona jest osobą z lekkim upośledzeniem umysłowym, które jednakże nie wyklucza jej z życia publicznego i nie ogranicza jej praw osobistych do podejmowania samodzielnych decyzji. Następnie organ przeanalizował przedstawioną przez stronę dokumentację lekarską, wskazując, że pierwsza informacja o hospitalizacji w szpitalu psychiatrycznym pochodzi z 9 października 2006 r. W wyniku diagnozy orzeczono umiarkowany stopień upośledzenia psychicznego, polegający na trudnościach w rozumieniu społecznych standardów i zachowań oraz trudności w koncentracji. Zalecono dalsze leczenie psychotropowe. W dniach 31 marca 2015 r. do 10 kwietnia 2015 r. miała miejsce ponowna hospitalizacja, na podstawie której stwierdzono lekkie upośledzenie umysłowe i uporczywe zaburzenia urojeniowe, stwierdzono również, że pacjentka nie przyjmowała żadnych leków, zalecono leki psychotropowe i wypuszczono pacjentkę ze szpitala na własne żądanie. W okresie od 15 do 29 października 2015 r. miała miejsce kolejna trzecia hospitalizacja, podczas której stwierdzono u pacjentki schizofrenię paranoidalną. Wypisano pacjentkę ze szpitala na własne żądanie i zlecono jej leki psychotropowe. Ostatni wypis szpitalny dotyczy pobytu w dniach od 25 marca 2017 r. do 28 kwietnia 2017 r., rozpoznanie: upośledzenie umysłowe lekkie, wypisano po poprawie. W ocenie organu z przedstawionych wypisów wynika, że nasilenia choroby następowały w okresach niezwiązanych z wnioskowaniem o płatności w ramach Programu Rolnośrodowiskowego. Z wypisów nie wynika też, aby strona miała ograniczoną poczytalność. Wg orzeczenia lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy została orzeczona z dniem 11 stycznia 2018 r. na okres 5 lat, nie ma więc charakteru trwałego. Natomiast w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano, że niepełnosprawność ma stopień umiarkowany i strona wymaga tylko częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Reasumując, w ocenie organu powyższe wyklucza nieświadome i ograniczone działanie strony, zdaniem której działała ona pod wpływem przymusu ze strony konkubenta, składając w latach 2014-2016 wnioski o płatność.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 58 i art. 82 kodeksu cywilnego, organ zauważył, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy oraz organ I instancji jest prowadzone tylko i wyłącznie w oparciu o przepisy warunkujące przyznanie płatności rolnośrodowiskowej oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). W przedmiotowym postępowaniu żadne z tych przepisów nie zostały naruszone.

Organ stwierdził też, że nie występują przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz w art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję, stwierdzając, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie nie wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły z pominięciem reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, naruszają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie uwzględnia wszystkich faktów wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ powinien był ustalić, czy okoliczność, na którą powołuje się strona (choroba umysłowa) występowała w dacie złożenia pierwszego wniosku o płatność i kolejnych wniosków. Organ powinien prowadzić w tym celu postępowanie wyjaśniające. Tym bardziej, że przepis art. 58 kodeksu cywilnego stanowi o nieważności czynności prawnej sprzecznej z ustawą, mającej na celu obejście ustawy, bądź sprzecznej z zasadami współżycia społecznego. Z kolei art. 82 k.c. wskazuje, że nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych.

Z przedłożonego przez stronę skarżącą uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w Myszkowie sygn. akt I C 505/15 wynika, że J. P. (konkubent strony ) w dniu 16 października 2015 r. złożył pozew o rozwiązanie umowy dożywocia ze skarżącą. W uzasadnieniu pozwu podał, że od początku zawarcia umowy dożywocia, a więc od 15 listopada 2013 r. zapewniał skarżącej środki utrzymania, płacił wszystkie rachunki, dostarczał pożywienia, gdyż skarżąca jest osobą chorą psychicznie, wymagającą stałej opieki. Sąd w oparciu o opinię biegłego psychiatry oraz zeznania świadków ustalił, że skarżąca jest osobą o znacznym deficycie intelektualnym, chorą somatycznie, upośledzoną w stopniu lekkim z zaburzeniami psychicznymi charakterystycznymi dla schizofrenii paranoidalnej. Najbardziej wiarygodną przyczyną opuszczenia gospodarstwa jest korzystanie przez J. P. z pieniędzy skarżącej. Skarżąca sama wymaga opieki.

Zdaniem WSA, organ nie ocenił tego dowodu z dokumentu w sposób należyty. Nie wyjaśnił, jak doszło do złożenia przez skarżącą wniosku o kolejną płatność rolnośrodowiskową 23 maja 2016 r., skoro skarżąca wyprowadziła się od powoda w marcu 2016 r.

Ponadto, organ nie zwrócił uwagi, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności lekarz orzecznik wskazał, że skarżąca wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. Już te okoliczności, zdaniem Sądu I instancji wskazują, że koniecznym było dopuszczenie opinii biegłych psychiatrów i psychologów na okoliczność, czy skarżąca była w stanie samodzielnie dokonywać czynności prawnych i swobodnie podejmować decyzję oraz wyrażać swoją wolę, składając zarówno pierwszy wniosek o płatność rolnośrodowiskową 13 maja 2014 r., jak i kolejne wnioski.

W ocenie WSA powołanie biegłego w celu ustalenia stanu zdrowia psychicznego strony skarżącej i stwierdzenia, czy skarżąca jest w stanie składać wnioski o przyznanie dopłat rolnośrodowiskowych, czy rozumie ich treść, było konieczne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie posiada wystarczających wiadomości specjalistycznych dla ustalenia stanu zdrowia psychicznego strony skarżącej.

Zasadnym zatem, zdaniem Sądu I instancji okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Ponadto, celem ustalenia stanu faktycznego sprawy organ powinien przesłuchać w charakterze świadka J. P., gdyż mając na uwadze uzasadnienie jego pozwu o zniesienie umowy dożywocia, koniecznym jest wyjaśnienie, kto składał wnioski o dopłaty, czy J. P., czy strona skarżąca.

Zebranie całego materiału dowodowego w sprawie i prawidłowa jego ocena pozwoli dopiero na ustalenie, kto składał wnioski – J. P. czy skarżąca. Jeśli składała je skarżąca, to czy istniały okoliczności nadzwyczajne uprawniające organ do odstąpienia od zwrotu. Na wypadek ustalenia istnienia w dacie złożenia wniosku u skarżącej choroby uniemożliwiającej rozpoznanie znaczenia składanego oświadczenia i swoich czynów, organ weźmie to pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe z urzędu, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ ma tylko obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast obowiązkiem strony jest udowodnienie okoliczności, z której wywodzi ona skutki prawne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ miał obowiązek z urzędu zbierać dowody w sprawie i dopuścić dowód z opinii biegłego oraz z przesłuchania świadka, podczas gdy w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji z zakresu właściwości Agencji stosuje się przepisy k.p.a. z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81; w związku z tym organ nie miał obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy strona w dacie składania wniosków o płatności oraz w dacie niezłożenia wniosku o płatność za rok 2017 r. znajdowała się w stanie pozwalającym nadświadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli, tym bardziej że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie składała takowych wniosków dowodowych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ miał obowiązek dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy strona w dacie składania wniosków o płatności oraz w dacie niezłożenia wniosku o płatność za rok 2017 r. znajdowała się w stanie pozwalającym nadświadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli oraz z przesłuchania świadka, podczas gdy stosowanie tego przepisu jest wyłączone w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji z zakresu właściwości Agencji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i zbierać dowody na korzyść strony;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że to organ winien udowodnić, że skarżąca w dacie składania wniosków o płatność za rok 2014, 2015 i 2016 oraz w 2017 r. znajdowała się w stanie pozwalającym na świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli, podczas gdy to na skarżącej jako osobie wywodzącej z określonego faktu skutki prawne spoczywał ciężar wykazania, że w dacie składania wniosków o płatność za rok 2014, 2015 i 2016 oraz w okresie w którym wniosek o płatność za rok 2017 winien być złożony znajdowała się w stanie wyłączającym świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że uzasadnienie decyzji organu nie uwzględnia wszystkich faktów wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wskazanych w tym przepisie, w szczególności wskazuje, które fakty organ uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, natomiast Sąd nie wskazał, jakich to faktów organ nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E. S. wniósł o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca zarówno dla organów administracji jak i dla sądów administracyjnych staje się ocena prawna względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego Sądu ( por. H. Filipczyk glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011r. II FSK 2057/09 POP 2011, z. 5, poz. 429 ).

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, iż przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne ( wyrok NSA z 8 lutego 2017r. sygn. II GSK 5573/16 LEX 226489).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na nieskuteczność części postawionych w złożonym środku prawnym zarzutów, jak również dlatego że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok WSA w Gliwicach uchylający decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału ARiMR w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy w toku postępowania nie podjęły wszelkich czynnosci niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj. nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego na okolicznosci czy strona w dacie składania wniosków o płatnosci rolnośrodowiskowe oraz w terminie do złożenia wniosku za rok 2017 znajdowała się w stanie pozwalającym na świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli oraz była niezdolna do wykonywania zawodu w kontekście oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyjątkowych okoliczności lub siły wyższej, o których mowa w przepisach uninych. Ponadto, zdaniem Sądu organ zebrany materiał dowodowy ocenił z pominięciem reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. a uzasadnienie decyzji nie uwzględnialo wszystkich faktów wynikajacych ze zgromadzonych dowodów, czym organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do postawionych w pkt 1, 3-5 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sposób przedstawiony w zarzutach, wskazać należy, że są one chybione. Powołana bowiem przez skarżący organ ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 t.j. z dnia 2020.08.05) nie miała w sprawie zastosowania, a co za tym idzie uregulowany jej materią w art. 3 ust 2 pkt 2 i ust 3 tryb postępowania nie dotyczy postępowania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest ustalenie i zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Jak wynika bowiem z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2020.1341 t.j. z dnia 2020.08.05) ustala ona zasady i tryb:

a) przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu,

b) przeprowadzania kontroli w zakresie płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu,

c) wypłaty rolnikom płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu - w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej,

Ustawa ta zatem wskazuje na zasady i tryb przyznawania płatności, po złożonym wniosku o przyznanie tejże płatności oraz wskazuje na zasady i tryb przeprowadzania kontroli i określa zasady i tryb wypłat, nie odnosząc się tym samym do wydawanych decyzji administracyjnych w zakresie nienależnie pobranych świadczeń, których domaga się organ od skarżącej, na skutek niezłożenia przez nią wniosku w kampanii 2017 o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ani informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.).

Odnosząc się natomiast do wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem "Jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81", jednakże z art. 10a ust. 6 ustawy o ARiMR wynika, iż " Przepisów ust. 1-5 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów:

1) dotyczących rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu;

2) dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego;

3) dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich"

Z uwagi na to, że niniejsza sprawa dotyczy nienależnie pobranych świadczeń z Programu Rolnośrodowiskowego, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 z późn. zm)., organ miał zatem obowiązek z urzędu i na wniosek zbierać dowody w sprawie oraz dokonać oceny całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Celem bowiem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest zbadanie: czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości; czy istnieje obowiązek ich zwrotu; czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnych oraz nastąpi ich wypłata, a następnie dojdzie do złamania zobowiązania rolnośrodowiskowego, tak jak w sprawie niniejszej - na podstawie art. 39 ust 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.). Skarżąca bowiem nie złożyła wniosku o przyznanie kolejnej płatności ( na rok 2017). Organ stwierdził, tym samym, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w latach 2014- 2016.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli instancyjnej podkreślenia wymaga, że skarżąca domagając się uchylenia decyzji nakazującej zwrot pobranych płatności na usprawiedliwienie braku złożenia wniosku o płatność PRŚ na rok 2017 i zaniechania kontynuacji podjętego zobowiązania powoływała okoliczności od niej niezależne, wskazując, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy ( w tym niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym) zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 11 stycznia 2018 r. Wskazała również na posiadane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 7 czerwca 2013 r. oraz przedstawiła dokumentację lekarską o przebiegu leczenia schorzenia psychicznego (schizofrenia paranoidalna) jak również wyrok Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 28 czerwca 2018r. sygn. akt I C 505/18 w sprawie o rozwiązanie umowy dożywocia.

Kontrolując legalność zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia organu ARiMR Sąd I instancji zasadnie przyjął, czego w istocie domagała się skarżąca, iż koniecznym w sprawie jest ustalenie czy istniały okoliczności nadzwyczajne uprawniające organ do odstąpienia od zwrotu wypłaconych uprzednio kwot płatności rolnośrodowiskowych. Niemniej w ocenie NSA zarzut Sądu I instancji skierowany pod adresem organu, naruszenia art. 78 §1 k.p.a poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności czy strona w dacie składania wniosków o płatnosci rolnośrodowiskowe na lata 2014- 2016 oraz w terminie do złożenia wniosku za rok 2017 znajdowała się w stanie pozwalającym na świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli oraz wskazanie na konieczność uzupełnienia postępowania o dopuszczenie dla ustalenia powyższych okolicznosci dowodu z opinii biegłych psychiatrów i psychologów - uznać należy za niezasadny.

Podkreślić bowiem należy, że wyjątkowe przypadki usprawiedliwiające brak zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ( o uznanie zaistnienia których wnioskowała w sprawie skarżąca ), to okoliczności niezależne od rolnika i których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 państwa członkowskie mogą uznać, w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: śmierć beneficjenta (lit. a); długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu (lit. b); wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania (lit. c); katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa (lit. d); wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich (lit. e); choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza(lit. f).

Zgodnie zaś z § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.

Zarówno analiza katalogu otwartego przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zawartego w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, jak i treść przesłanki zawartej w § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., przekonuje, że sytuacja usprawiedliwiająca brak zwrotu musi być niezależna od rolnika i której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Wszystkie bowiem przypadki przykładowo wskazane w powołanym przepisie rozporządzenia Komisji, a mianowicie: śmierć beneficjenta, długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu, wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania, katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza, mają właśnie taki charakter – przyczyn niezależnych od rolnika i których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Należy także zauważyć, ze względu na otwarty charakter tego katalogu, że te inne niewymienione w przepisie przypadki muszą być do tych wskazanych podobne i tej samej wagi, co oznacza również, że muszą być one niezależne od rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz to, że nie można było ich przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Także, w § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. prawodawca krajowy wskazując w sposób ogólny przesłankę wyłączającą zwrot płatności wprost postanowił, że dotyczy ona wyłącznie przypadków niezależnych od rolnika, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż samo zaistnienie "siły wyższej" nie jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych. Niezbędne jest również zawiadomienie organu na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent był w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku "siły wyższej", jak trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niemniej wskazując, że skoro powyższe wymaga stosownego zgłoszenia, czego skarżąca w przedmiotowej sprawie nie uczyniła, organ błędnie przyjmuje, iż w 2017r., była ona w stanie złożyć wniosek o przyznanie płatności.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż w przytoczonym powyżej art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 jest mowa o pojęciu "być w stanie", a nie "ustanie okoliczności".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/18, w myśl którego nie sposób przyjąć, że pojęcia te są tożsame. Różnica w użytej przez prawodawcę terminologii nie powinna prowadzić do tych samych skutków prawnych, skoro chodzi o okoliczność wewnętrzną dotyczącą samego beneficjenta lub upoważnione przez niego osoby "są w stanie dokonać tej czynności". W rozumieniu omawianego przepisu, chodzi niewątpliwie o sytuacje zindywidualizowane poparte odpowiednimi dowodami, o których mowa w przepisie i ocenionymi przez organ jako wystarczającymi do zgłoszenia w przypadku siły wyższej. Ciężar dowodowy został przerzucony na stronę, gdyż z faktu tego wywodzi skutki prawne.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie NSA, wbrew stanowisku organu nie budzą wątpliwości okoliczności dotyczące udokumentowanego stanu zdrowia skarżącej, jej choroby i przebiegu leczenia, mające zasadnicze znaczenie dla przyjęcia braku możliwości dotrzymania przez nią warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Stąd, zdaniem NSA nieustalenie przez organy ARiMR, czy złożenie przez skarżącą w dniu 22 listopada 2018 r. wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności - stosownych dokumentów ( karty informacyjnej leczenia szpitalnego w okresie od 15 października 2015r. do 29 października 2015 r. z rozpoznaniem schizofrenii paranoidalnej oraz w okresie od 25 marca 2017r. do 28 kwietnia 2017 r. leczenia tego schorzenia ) spełnia warunki art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, jest uchybieniem postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle przedstawionej argumentacji, zarzut procesowy skarżącego kasacyjnie organu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1 oraz 80 k.p.a. postawiony zaskarżonemu wyrokowi poprzez błędne uznanie, iż organ rozpoznający sprawę nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w ustalonych okolicznościach faktycznych należało uznać za niezasadny.

Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ winno zatem zmierzać do ustalenia, w świetle przedstawionych przez skarżącą dowodów dotyczących stanu jej zdrowia w tym leczenia szpitalnego, orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 1 stycznia 2018 r. o całkowitej niezdolności do pracy skarżącej do 31 stycznia 2023 r., pozostającej w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia, orzeczenia o stopniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 7 czerwca 2013 r. jak również w świetle dowodów zebranych i poddanych ocenie w sprawie sygn. akt I C 505/18 Sądu Rejonowego w Myszkowie o rozwiązanie umowy dożywocia, a w szczególności sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego lekarza psychiatry, na ile podnoszone w toku postępowania przez skarżącą okoliczności w postaci długotrwałej niezdolności do pracy wywołanej chorobą psychiczną o przebiegu schizofrenii paranoidalnej, stanowią nadzwyczajne okoliczności, usprawiedliwiające brak zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, które skarżąca zgłosiła w przewidzianym prawem terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjentka (ze względu na rodzaj schorzenia), była w stanie dokonać tej czynności, o zaistnieniu przypadku "siły wyższej".

Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały zasadne, a wyrok Sądu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.

Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie WSA w Gliwicach ( art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).