Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 51/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Pątnów z dnia 31 sierpnia 2016 r. Nr XIX/151/16 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pątnów" 1) stwierdza nieważność § 6 ust. 3 i § 10 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pątnów, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Gminy Pątnów, działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr XIX/151/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Pątnów".

Skargę na powyższą uchwałę Rada Gminy Pątnów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), powoływanej dalej jako: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", poprzez zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do uchwały (dalej jako: "załącznik") wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada;

2) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na 6 miesięcy;

3) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 załącznika, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Pątnów w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności, powołując się na art.4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), a także art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Prokurator dodał, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Na poparcie powyższego powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe Prokurator podniósł, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., II SA/Łd 1114/15).

Skarżący wskazał, że w załączniku do zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku Gminy Pątnów, w przepisie § 1 ust. 1 ustanowiono obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości odpadów, w kategoriach wskazanych w punktach od 1 do 11. Wśród wymienionych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. Tymczasem ustawa ta stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Uchwałą wskazano w § 1 ust. 1 pkt 1-4 cztery z obowiązkowych, wymienionych ustawą, frakcji odpadów, w pkt 10 wskazano na odpady zielone, jednak – jak dostrzegł Prokurator – zabrakło kolejnego wymaganego ustawą rodzaju, tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Pojęcie bioodpadów jest szersze niż pojęcie odpadów zielonych, tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesięcy oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz 6 miesięcy. W tym zakresie – w ocenie skarżącego Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby bowiem ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach natomiast ustawodawca nie zawarł.

Ponadto skarżący podniósł, że w przepisie § 10 ust. 2 załącznika wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego, nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie na smyczy i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu równocześnie smyczy i kagańca. Nawiązując do art. 77 Kodeksu wykroczeń Prokurator wskazał, iż karze grzywny albo nagany, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. W przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie jego bezwzględnego posłuszeństwa -wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pątnów wniosła o jej oddalenie, argumentując, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę Nr XV11/131/16 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pątnów". Po opublikowaniu tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z urzędu wszczęte zostało postępowanie w celu kontroli jej legalności. Sformułowane w treści zawiadomienia zastrzeżenia do uchwały skłoniły Radę Gminy Pątnów do podjęcia w dniu 31 sierpnia 2016 r. uchwały Nr XIX/151/16, na mocy której przyjęto nową treść Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pątnów. W nowym regulaminie usunięto lub zmodyfikowano te fragmenty regulaminu w pierwotnym brzmieniu, które budziły zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego.

Jednocześnie organ wskazał, że główne zastrzeżenia Wojewody sprowadzały się wówczas do § 4 ust. 2 zd. 2 Regulaminu, gdyż postanawiając w nim, że pojemniki należy utrzymać w czystości Rada Gminy Pątnów nie wypełniła delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. nie określiła wymagań w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Na skutek powyższego zastrzeżenia Rada Gminy wprowadziła do regulaminu § 6 ust. 3, w którym określiła wymagania w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym poprzez wskazanie, że pojemniki powinny podlegać obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż raz na 3 miesiące oraz, że winny być naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy. Skoro zatem Wojewoda Łódzki uznał, że samo stwierdzenie, iż pojemniki powinny być utrzymane w czystości jest niewystarczające, Rada Gminy zdecydowała się na uszczegółowienie postanowienia regulaminu w tym zakresie. W ocenie organu, nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Z tego powodu – zdaniem organu – nie doszło w tym przypadku do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Wojewoda Łódzki zakwestionował także przepis § 13 ust. 4 Regulaminu w pierwotnym jego brzmieniu, który dopuszczał możliwości wyprowadzania psów w miejscach publicznych tylko na smyczy i zwolnienie psów ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa w nadmierny i nieuzasadniony sposób ogranicza prawa właścicieli psów. Mając na uwadze zastrzeżenie Wojewody, Rada Gminy zdecydowała się na zmianę pierwotnego brzmienia tego postanowienia regulaminu poprzez wprowadzenie zapisu o tym, że w miejscach publicznych psy mają być wyprowadzane na smyczy lub w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek i stan zdrowia psa, a także jego cechy anatomiczne, byłoby to nieuzasadnione. Także w tym przypadku – w ocenie organu – w sprawie nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Ponadto odnosząc się do zarzutu zaniechania w przepisie § 1 ust. 1 Regulaminu wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady organ wyjaśnił, iż przepis § 1 ust. 1 Regulaminu wymienia m.in. odpady składające się na tzw. odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Z samego faktu, że w § 1 ust. 1 nie użyto sformułowania odpady opakowaniowe wielomateriałowe nie można wywodzić, że odpady te nie zostały wymienione. Różnica pomiędzy zmieszanymi odpadami opakowaniowymi, a odpadami z opakowań wielomateriałowych polega na tym, że zmieszane odpady opakowaniowe składają się wyłącznie z opakowań wytworzonych z jednego materiału (np. metalowa puszka, tekturowe pudełko). Natomiast opakowania wielomateriałowe są wykonane co najmniej z dwóch różnych materiałów, których nie można rozdzielić w sposób ręczny lub w prosty sposób mechaniczny (np. kartoniki do żywności oklejone folią lub z laminatu). Powyższe rozróżnienie nie oznacza jednak, że odpady składające się na tzw. odpady opakowaniowe i odpady wielomateriałowe nie zostały wymienione w § 1 ust. 1 Regulaminu, wręcz przeciwnie (np. papier i tworzywa sztuczne, metale i tworzywa sztuczne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, w Łodzi z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Łd 35/20, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie w jakim Regulamin nie przewiduje wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Obowiązek ten został nałożony na gminy dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (zwaną dalej: "ustawą nowelizującą"), która weszła w życie 6 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1589), przy czym rada gminy została zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 września 2020 r. Dodać przy tym należy, że termin 12 miesięcy został wydłużony do dnia 31 grudnia 2020 r., co nastąpiło na podstawie art. 40 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Niewątpliwie termin do zmiany przedmiotowej uchwały w powyższym zakresie nie upłynął.

Następnie odnosząc się do przepisu § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że został on przyjęty z przekroczeniem ww. upoważnienia ustawowego. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (Rozdział 3). Zakwestionowana regulacja stanowi, że pojemniki do zbierania odpadów powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej, Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Wykroczenie zaś przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy oznacza, że § 6 ust. 3 Regulaminu uchwalony został z istotnym naruszeniem tejże delegacji ustawowej.

Ostatni zarzut skargi dotyczy niezgodności z prawem zapisu zawartego w § 10 ust. 2 Regulaminu dotyczącego wyprowadzania w miejscach publicznych psów tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.

W kwestii oceny zasadności tego zarzutu Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że nakładając na właściciela psa powyższy obowiązek rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych.

Zgodzić się jednak przyjdzie ze skarżącym, że nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy, i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy, i kagańca. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności. Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; oraz wyroki WSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17 oraz z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19, dostępne w CBOSA).

Reasumując, należało stwierdzić, że zarówno § 6 ust. 3, jak i § 10 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały. Oceny tej nie zmienia prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu odwołujące się do uwzględnienia zastrzeżeń organu nadzoru – Wojewody Łódzkiego. Sąd w zakresie swej właściwości, mającej umocowanie w art.184 Konstytucji RP, jest kompetentny do dokonania własnej oceny legalności przedmiotowej uchwały. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na tę kwestię godziłoby w niezależność oceny Sądu dokonywanej w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części, jak wykazano powyżej, skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

a.tp.