Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nieuznania zarzutów zgłoszonych w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w zakresie dochodzenia należności z tytułu nieuregulowanych opłat adiacenckich powstałych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na podstawie tytułów wykonawczych z [...] października 2014 r. nr [...] i z [...] października 2014 r. nr [...].

Wskazane postanowienie zapadło w oparciu o następujące okoliczności sprawy.

Prezydent W. na podstawie tytułów wykonawczych z [...] października 2014 r. nr [...] i nr [...] prowadził postępowanie egzekucyjne w administracji przeciwko A.R. w przedmiocie dochodzenia należności z tytułu nieuregulowanych opłat adiacenckich powstałych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Prezydent W. zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego.

A.R. złożyła do Prezydenta W. pismo z 12 lipca 2016 r. zatytułowane "skarga na zajęcie egzekucyjne". W treści pisma wskazała, że zaskarża zawiadomienie o zajęciu wraz z tytułami wykonawczymi. W uzasadnieniu wskazała, że w roku 1990 Gmina [...] zabrała pod drogę – ulicę [...] – jej działkę nr [...] obręb [...] położoną w W. Pomimo toczących się postępowań nie otrzymała decyzji o wypłaceniu odszkodowania. Decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] naliczona została opłata adiacencka z tytułu podziału działek. W związku z tym A.R. wystąpiła z wnioskiem o zaliczenie na poczet niniejszej opłaty części odszkodowania za ww. drogę. Występowała z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności wyżej wymienionej decyzji do dnia wypłacenia odszkodowania za przejęcie działki pod drogę. Wskazała, iż wielokrotnie była informowana przez pracowników Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami W. w Dzielnicy [...], że wykonanie decyzji z [...] maja 2009 r. nr [...] zostało wstrzymane. Oświadczyła, że w przedstawionej sytuacji czuje się zaskoczona i skrzywdzona wszczęciem postępowania egzekucyjnego co do opłaty adiacenckiej, a przede wszystkim co do naliczenia odsetek począwszy od 2009 r., które swą wysokością zbliżają się do kwoty głównej. Z kolei od 17 lat nie otrzymuje odszkodowania za drogę.

Prezydent W. postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nie uznał zarzutów zgłoszonych pismem z 12 lipca 2016 r. przez A.R. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w zakresie dochodzenia należności z tytułu nieuregulowanych opłat adiacenckich, powstałych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na podstawie ww. tytułów wykonawczych. W uzasadnieniu wskazał, że pismo z 24 czerwca 2016 r. [powinno być z 12 lipca] biorąc pod uwagę jego treść zostało potraktowane jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, bowiem zgodnie z art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Ponadto zgodnie z art. 27 § 1 pkt. 9 tej ustawy tytuły wykonawcze zawierają pouczenie o przysługującym w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem zostały doręczone zobowiązanej 8 lipca 2016 r., natomiast pismo A.R. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostało nadane w placówce pocztowej 15 lipca 2016 r., czyli w terminie do wniesienia zarzutów określonym w wyżej przywołanym przepisie.

Organ I instancji wskazał, że tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o ostateczne decyzje Prezydenta W. z [...] czerwca 2006 r. i z [...] maja 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz że wykonanie tych decyzji nie zostało w żaden sposób wstrzymane. Ponadto sprawa związana z ustaleniem opłaty adiacenckiej i sprawa odszkodowania za grunt zajęty pod drogę to dwie różne sprawy, które nie mają ze sobą bezpośredniego związku.

A.R. złożyła zażalenie na postanowienie z [...] sierpnia 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi oraz ustalenia opłaty adiacenckiej to odrębne sprawy. Sprawa dotycząca wypłaty odszkodowania nie ma wpływu na sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na wykonanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, jak również na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze z [...] października 2014 r. zostały wystawione w oparciu o ostateczne decyzje Prezydenta W. z [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz z [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została wstrzymana wykonalność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2009 r. do czasu wypłaty odszkodowania za przejęcie przez gminę nieruchomości należącej do skarżącej. Wprawdzie w 2011 r. A.R. wystąpiła do Urzędu W. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, jednakże pismem z 28 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawiło pismo A.R. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wskazane pismo zostało skierowane do skarżącej, zatem posiadała ona wiedzę, iż jej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został pozostawiony bez rozpoznania.

SKO wskazało, że nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności (zarzuty) podnoszone przez skarżącą, tj. wstrzymanie wykonania decyzji z [...] maja 2009 r., brak wypłaty odszkodowania za przejęcie drogi, jak również zależność pomiędzy sprawą dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, a sprawą wypłaty odszkodowania za przejęte grunty, są bezasadne. Ze względu na powyższe, uznając, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesądziło o jego utrzymaniu w mocy, jako że powtórna analiza całokształtu sprawy w zakresie oceny zasadności wniesionych zarzutów doprowadzała organ do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ egzekucyjny w pierwszej instancji.

A.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] pomimo faktu doręczenia wskazanych tytułów skarżącej po 5 letnim terminie przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 ordynacji podatkowej, co naruszało art. 208 § 1 ordynacji podatkowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania wobec należności przedawnionych, bez uprzedniego doręczenia upomnienia skarżącej;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] i [...] pomimo obowiązku organu dokonania, zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącą, potrącenia wzajemnych wierzytelności do wysokości wierzytelności niższej, o którym jest mowa w art. 64 § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 65 § 1 ordynacji podatkowej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 64 § 1 ordynacji podatkowej oraz art. 65 § 1 ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo wielokrotnego podnoszenia przez skarżącą w toku sprawy zarzutu potrącenia wobec faktu zalegania przez Prezydenta W. z kwotą odszkodowania za przejęte grunty, tym bardziej, iż obie wskazane sprawy nadają się do potrącenia, gdyż wierzytelności stron są wzajemne, bezsporne i wymagalne;

5) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że egzekucja prowadzona na podstawie nieważnych tytułów egzekucyjnych może zostać uznana za prawidłową i skuteczną.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca pismem z 17 stycznia 2018 r. uzupełniła skargę i wskazała, że ma podejrzenie, że wystawienie tytułów egzekucyjnych nastąpiło w połowie 2016 r. Zaznaczyła, że kiedy w 2009 r. otrzymała decyzje o opłacie adiacenckiej rozpoczęła pertraktacje z Biurem Gospodarki Nieruchomościami W., które było winne jej odszkodowanie za drogę. W 2012 r. skierowała prośbę o wstrzymanie wykonalności decyzji o opłacie adiacenkiej oraz odliczeniu jej długu od wierzytelności względem Prezydenta W. Od urzędników uzyskała zapewnienie, że decyzja została wstrzymana i nigdy nie otrzymała decyzji odmownej w tej kwestii. Skarżąca wskazała, że do 8 lipca 2016 r. nie otrzymała żadnego ponaglenia z tytułu nieuregulowanej opłaty adiacenckiej. Okazało się jednak, że od wskazanej należności cały czas naliczane były odsetki, o czym skarżąca nie była poinformowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej ostateczne rozstrzygnięcie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) "Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia." Wprawdzie zgodnie z § 5 art. 15 u.p.e.a. Minister właściwy do spraw finansów publicznych mógł określić w rozporządzeniu należności pieniężne, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, ale w dniu wystawienia tytułów wykonawczych w niniejszej sprawie ([...] października 2014 r.) żadne takie rozporządzenie nie obowiązywało. Rozporządzenie Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. poz. 1494) zostało opublikowane w dniu 31 października 2014 r. i weszło w życie "z dniem następnym po dniu ogłoszenia" (§ 4 rozporządzenia). Było ono poprzedzone rozporządzeniem Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), które w części dotyczącej określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, utraciło moc z dniem 22 maja 2014 r. na podstawie art. 127 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289). Powstaje więc pytanie, na które organy w niniejszej sprawie nie udzieliły odpowiedzi, czy postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie mogło być wszczęte bez uprzedniego upomnienia, a jeśli nie, to czy zarzut z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przewidującego, że podstawą zarzutu może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, mógł być skuteczny. Przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. przewiduje także umorzenie postępowania egzekucyjnego "jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu".

W aktach sprawy nadesłanych do sądu, w oparciu o które sąd orzeka (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie ma upomnienia dla A.R., ale w tytułach wykonawczych mowa jest o kosztach upomnień doręczonych w dniu 26 listopada 2010 r. (poz. 48 i 49 tytułów wykonawczych). Organy powinny więc wyjaśnić, czy upomnienia zostały przekazane zobowiązanej i czy na wierzycielu ciążył taki obowiązek. Nie czyniąc tego organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z przepisami powołanymi wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Po drugie, organy nie wyjaśniły podnoszonej w skardze kwestii przedawnienia egzekwowanej należności. Z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają m. in. niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.). Z tej ostatniej ustawy wynika natomiast, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7). W ocenie sądu do takich należności zaliczyć zatem należy opłatę adiacencką, pobieraną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537)". Odpowiednie stosowanie działu III tej ostatniej ustawy do niepodatkowych należności budżetowych oznacza, że znajdą również odpowiednie zastosowanie przepisy art. 70 § 1 i 4 o.p., które stanowią o przesłankach przedawnienia. Z przepisów tych wynika, że pięcioletni termin przedawnienia (odpowiednio) niepodatkowych należności budżetowych przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Biorąc to pod uwagę organy winny ustalić, czy w niniejszym przypadku doszło czy też nie do przedawnienia dochodzonej należności. Brak tych ustaleń narusza także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z przepisami powołanymi w tym akapicie, w aspekcie przesłanek skuteczności zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Ponadto z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 6 września 2017 r. WSA w Warszawie wydał wyrok w sprawie IV SAB/Wa 306/16, w którym ustalono, że Prezydent W. w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.R. Takie odszkodowanie ustalone w decyzji mogłoby na wniosek skarżącej podlegać ewentualnie potraceniu z egzekwowaną należnością, na podstawie art. 64 § 1 pkt 6 o.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. Co prawda wskazana decyzja o odszkodowaniu nie istniała jeszcze w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, co uniemożliwiało potracenie, ale gdyby postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie miało dalej się toczyć, to obecnie takie potracenie byłoby już możliwe.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.