Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 120/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.Ś. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1333/06 w sprawie ze skargi S.Ś. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę firmy "S. Ś." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w jej lokalu gastronomicznym przy ul. M. w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 kwietnia 2006 r. Nr [...] odmawiającą wnioskującej spółce wydania przedmiotowego zezwolenia z powodu nieuzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Postanowienie Nr [...] Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy z dnia 9 marca 2006 r., negatywnie opiniujące wniosek spółki w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uprawomocniło się bez zaskarżenia, zatem organ zezwalający zobowiązany był do wydania decyzji odmownej. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, że zakaz sytuowania miejsca sprzedaży alkoholu w budynku, w którym mieści się placówka oświatowa (tutaj państwowa szkoła b.) w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, nie jest jednoznaczny, jak to stwierdził organ I instancji. Z brzmienia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały VIII/98/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 marca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego 92, poz. 2371 ze zm.) jednoznacznie wynika zakaz sytuowania miejsca sprzedaży alkoholu w budynku bezpośrednio przylegającym do szkoły, lecz nie w lokalu sąsiadującym lub mieszczącym się w tym samym budynku, a taka sytuacja zaistniała w tej sprawie. Pod tym kątem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za kontrowersyjne stanowisko organu I instancji, odmawiające wydania zezwolenia, powołując się dodatkowo na fakt, że lokal gastronomiczny znajduje się w tym samym budynku co szkoła i nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę spółki za niezasadną. Zwrócił uwagę, że warunkiem wstępnym do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w myśl art. 18 ust. 3 a) ustawy, jest uzyskanie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, wydanej w trybie art. 106 kpa. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii takiej komisji organ zezwalający bada całokształt okoliczności i wydaje decyzję merytoryczną. W przypadku negatywnej opinii komisji ten warunek wstępny nie jest spełniony i decyzja o udzieleniu zezwolenia nie może być wydana. W rozpatrywanej sprawie bezsporny jest fakt negatywnego zaopiniowania przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy wniosku spółki w zakresie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Postanowienie to nie zostało przez stronę zaskarżone, uprawomocniło się, zatem Sąd I instancji uznał za zbędną konieczność odniesienia się do zarzutów spółki, co do prawidłowości tego postanowienia. Zaznaczył też, że w obecnym stanie prawnym i wobec kategorycznego brzmienia art. 18 ust. 3 a) ustawy, nie ma możliwości wydania zezwolenia z pominięciem negatywnej opinii właściwej komisji. Prawomocna opinia musi skutkować odmową wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

"S. Ś." Sp. z o.o. w W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.a., poprzez pominięcie faktu, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 kwietnia 2006 r. Nr [...] została wydana w oparciu o przesłankę w postaci nieważnego postanowienia Nr [...] Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy z dnia 9 marca 2006 r. i w konsekwencji zaniechania stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Powołując się na powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zaznaczyła, że Sąd I instancji nie objął zakresem orzekania ogółu elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. W szczególności, w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zaniechał rozstrzygnięcia o przesłankach nieważności postanowienia Nr [...] Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy, wydanego w bezpośrednim związku z zaskarżoną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Ponadto podkreśliła, że postanowienie to wydano w oparciu o § 2 ust. 1 lit. c) uchwały Vlll/98/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 marca 2003 r., zgodnie z którym miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogło być usytuowane w budynku bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu placówki oświatowej, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Wspomniana uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 12 ust. 2 ustawy. Rada m.st. Warszawy nie wzięła jednak pod uwagę jej art. 14 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zabronione jest jedynie na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, a nie w lokalach lub terenach znajdujących się, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie określonych placówek oświatowych. Ustawa ta określa terytorialne granice zakazu handlu i podawania napojów alkoholowych i nie upoważnia żaden organ samorządu terytorialnego do rozszerzenia tego zakazu ponad zakres ustalony w tym przepisie. Rada m.st. Warszawy, wydając uchwałę rozszerzającą zakres zakazu obrotu napojami alkoholowymi na budynki przylegające do obiektu lub terenu placówki oświatowej naruszyła tym samym powołane wyżej przepisy ustawy oraz art. 22 Konstytucji RP. W konsekwencji opinia wyrażona w postanowieniu Nr [...], przez fakt powołania się na wspomnianą uchwałę Nr VIII/98/2003, została wydana bez wiążącej podstawy prawnej i jako nieważna nie mogła stanowić przesłanki do wydania negatywnej decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, realizując obowiązek pełnego rozpoznania sprawy w jej granicach, obowiązany był, w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 u.p.s.a.), rozpatrzyć przesłanki nieważności postanowienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy. Skarżąca podkreśliła też, że niewniesienie przez nią środka odwoławczego od tegoż postanowienia Komisji, nie zwalniało sąd administracyjny z obowiązku rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy i oceny pod kątem zgodności z prawem wszystkich aktów administracyjnych wydanych w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a). Strona na marginesie dodała, że wadliwe postanowienia uchwały Rady m.st. Warszawy zostały przez tę Radę uchylone w dniu 26 października 2006 r. Na gruncie uchwały Nr XVIII/272/2003 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie m.st. Warszawy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych Komisja nie ma już możliwości wydania negatywnej opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż i podawanie alkoholu w lokalu prowadzonym przez skarżącą spółkę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie w całości, podkreślając, że strona była pouczona o skutkach niezaskarżenia postanowienia Nr [...], a wobec braku pozytywnej opinii Komisji organ zezwalający był obligowany, w świetle obowiązujących przepisów, do wydania odmownej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jedynym powodem oddalenia skargi, podanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, było negatywne zaopiniowanie przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 marca 2006 r. wniosku skarżącej z dnia 26 stycznia 2006 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż i podawanie do spożycia na miejscu wszystkich rodzajów napojów alkoholowych. To postanowienie było uwzględnione w decyzjach organów administracji publicznej obu instancji dotyczących odrębnie każdego asortymentu napojów, natomiast w zaskarżonym wyroku dokonano wyłącznie oceny legalności decyzji odmawiających wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów zawierających od 4,5 do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Przypomnienie to jest konieczne ze względu na nieporozumienie wynikłe z błędnego łączenia przez skarżącą w postępowaniu przed WSA decyzji organu II instancji dotyczącej zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów zawierających od 4,5 do 18% alkoholu, z decyzją organu I instancji odnoszącą się do napojów o niższej zawartości alkoholu.

Po dodaniu z dniem 9 listopada 2002 r. do ustawy nowego art. 18 ust. 3 a), uległy istotnej zmianie przesłanki wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, oddzielnie dla każdego ich rodzajów – w ten sposób, że organ wydaje je "po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktów sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2". Przed powyższą zmianą stanu prawnego w orzecznictwie przyjmowano, że obowiązujacy wówczas sam wymóg zasięgnięcia opinii komisji nie był tak mocno łączony z jej merytoryczną treścią i stanowił jedynie dowód w sprawie podlegający ocenie organu rozpatrującego wniosek podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia (np. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r. sygn. akt VI SA 10/95 – ONSA 1995/4/152). Po dniu 9 listopada 2002 r. uległo ono jednolitej zmianie, ponieważ od uzyskania pozytywnej opinii komisji uzależniono wydanie takiego zezwolenia (np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 45/07). Co więcej − w nowym stanie prawnym pozytywnej opinii komisji organ nie może pominąć, odmiennie oceniając tę przesłankę i z tego wyłącznie powodu nie może odmówić wydania zezwolenia (np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 23/06). Chodzi bowiem o to, że omawiana przesłanka objęta została właściwością komisji, podlega kontroli instancyjnej i sądowej, przez co nie pozbawia strony możliwości ochrony własnych interesów i funkcjonuje w obrocie prawnym. Skarżąca rezygnując z możliwości zaskarżenia postanowienia komisji z dnia 9 marca 2006 r. w toku instancji i w postępowaniu sądowym, ponosi − co do zasady − skutki zaniechania. Z tych powodów WSA oddalając skargę na kwestionowaną decyzję organu II instancji, nie naruszył prawa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło także do naruszenia przez WSA art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w niej unormowaniami. Art. 14 ustawy określający miejsca i obiekty, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, dotyczy wyraźnie innej materii niż zawarte w art. 12 ust. 2 upoważnienie dla rady gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Usytuowanie oznacza przede wszystkim mierzone odległością położenie obiektów, pomiędzy którymi − jak na potrzeby tej ustawy − musi być zachowana określona "strefa ochronna". Wcześniej była ona ustalona jednolicie dla całego kraju w drodze rozporządzenia naczelnego organu administracji państwowej. Biorąc pod uwagę różne uwarunkowania, kompetencje w tym zakresie przekazano radom gmin, których uchwały mają w art. 12 ust. 2 jednoznaczne umocowanie, a ustalone w nich zasady uwzględnia orzecznictwo przez środki określone w art. 18 ust. 3 a). Nie ma też żadnych podstaw do przyjmowania, że określone uchwałą rady gminy minimalne odległości pomiędzy tzw. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych nie odnoszą się do sytuacji, gdy są one położone − jak w rozpoznawanej sprawie − w jednym budynku. Nie zaistniały więc przewidziane w art. 134 i 135 p.p.s.a. dla sądu administracyjnego możliwości wyjścia poza granice skargi i zastosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.