Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 14, art. 7, art. 8 ust. 3 i ust. 4, art. 39, art. 41
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 214/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2012 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2011 r. J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z prośbą o udzielnie pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont łazienki i pokoju podając, że jest osobą samotną, bezrobotną bez prawa do zasiłku i niepełnosprawną.

Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni (niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym) prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z matką (niepełnosprawną w stopniu znacznym). Źródłem ich dochodu są: emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne w wysokości 100 zł przyznane wnioskodawczyni na okres od 1 września 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Na tej podstawie organ przyjął, iż łączny miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 1090,07 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie lub rodzinie, których dochody przekraczają ustawowe kryteria może być przyznane wsparcie finansowe. Organ podniósł przy tym, że świadczenie to ma charakter fakultatywny i może być przyznane w szczególnie uzasadnionym przypadku, co - zdaniem organu - nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto zajmowany przez skarżącą pokój oraz łazienka spełniają swoje funkcje i obecnie nie wymagają remontów. Dodatkowo organ wskazał, iż Ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe i nie może zaspokajać wszystkich zgłaszanych potrzeb, tym bardziej przez osoby, których dochód przekracza kryterium ustawowe.

Mając powyższe na uwadze Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S., zarzucając, że organ nieprawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy, gdyż wniosek złożony został w jej imieniu i wyłącznie na jej potrzeby. Ponadto pracownik nie zaobserwował, że w łazience sypie się tynk oraz wadliwie do dochodu doliczył zasiłek celowy w wysokości 100 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji przywołało treść regulacji art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość przyznania zasiłku celowego z uwagi na niespełnienie przez odwołującą kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania tego zasiłku, a nadto w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kolegium dodało, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego może dotyczyć drobnych remontów oraz napraw w mieszkaniu, natomiast skarżąca nie określiła na czym miałby polegać remont łazienki i pokoju, stwierdzając jedynie, że remont miałby służyć zaspokojeniu tylko jej potrzeb i pomijając, że z łazienki i pokoju oprócz niej korzysta także jej matka. Nadto organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dodał, że niezbędną potrzebą życiową jest taka, bez której nie można się obejść w warunkach codziennego bytowania bądź taka, bez której zaspokojenia nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. W sprawie takie okoliczności zaś nie występują. Pomieszczenia spełniają swoją funkcję i nie zachodzi potrzeba ich remontu.

W skardze do sądu administracyjnego J. S., podniosła, że zostały naruszone jej "prawa finansowe i samodecydowania o własnym życiu i niezbywalnej niezależności". Nie jest bowiem z matką w stałym związku faktycznym, gdyż nie przyczynia się w sposób stały do poprawy warunków jej życia. Czyni to jej stały opiekun. Wspólne mieszkanie pozostaje bez znaczenia. Tym samym subiektywne przekonanie pracownika organu, że jest z matką w związku faktycznym nie jest dowodem w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. oddalił skargę.

W treści uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 powoływanej ustawy. W odniesieniu do osoby w rodzinie od dnia 1 października 2009 r., kwota dochodu skorygowana przepisem § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), wynosi 351 zł.

W ocenie WSA w Lublinie, słusznie uznały organy, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P.. Ustalenie to oznacza obowiązek uwzględniania dochodów osób prowadzących z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe, o czym stanowi art. 6 pkt 4 ustawy. W tym zakresie Sąd I instancji – wskazując na ustawowe definicje – uznał, że niezbędnym dla istnienia rodziny w rozumieniu omawianej ustawy jest faktyczny związek osób charakteryzujący się wspólnym zamieszkaniem i gospodarowaniem. Zdaniem WSA, jakkolwiek ustawodawca nie określił legalnej definicji pojęcia "gospodarowanie", to nie może budzić wątpliwości, iż wspólne gospodarowanie oznacza, że co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują, czym w istocie jest przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp.

Dokonując zestawienia powyższego ustalenia z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w ocenie Sądu I instancji, nie można było uznać, że J. S. nie gospodaruje wspólnie z matką. Tworzy zatem, wbrew twierdzeniem samej skarżącej, rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy. Jak w związku z tym wskazał Sąd meriti, skarżąca wspólnie z matką zamieszkuje w jednym pokoju, korzysta z tych samych sprzętów gospodarczych co matka, mają jedną kuchnię i łazienkę. Poza tym jedynym dochodem jakim w okresie rozpatrywania sprawy dysponowała był przyznany jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 168,72 zł i świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100 zł. Oczywistym zatem jest, w ocenie WSA w Lublinie, iż dochód ten nie pozwala jej nawet na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, które w pozostałej części pokrywa matka skarżącej z otrzymywanej emerytury. Za fakt bez znaczenia uznał Sąd I instancji, iż matka skarżącej ma stałego opiekuna, który robi zakupy i pomaga we wszystkim z czym matka skarżącej sobie nie radzi. Do uznania bowiem – jak stwierdził Sąd meriti - wspólnego gospodarowania wystarczające jest zamieszkiwanie w mieszkaniu skarżącej, jej matki, która w znacznej części ponosi koszty jego utrzymania. Konkludując Sąd stwierdził, że wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, czyli wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. Powyższe – zdaniem Sądu meriti - przesądza o tym, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe.

W tym stanie sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i to niezależnie od tego, czy do dochodu tego wliczy się czy też nie wartość przyznanego skarżącej świadczenia pieniężnego w wysokości 100 zł. Przyjmując korzystniejszy sposób liczenia dochodu na osobę w rodzinie wynosi on 990,07 zł, podczas gdy ustawowe kryterium dochodowe określone w określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy na członków rodziny wynosi 702 zł (2x351).

W tej sytuacji bezspornym jest, iż brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na wskazane cele na zasadach ogólnych, zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego rodzaju świadczeń, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.

Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, o czym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2).

Jednakże – jak podkreślił to Sąd I instancji - rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 41 ustawy. Z faktu, iż wymienione zasiłki przyznawane są pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, Sąd meriti wyprowadził również zupełnie wyjątkowy charakter tych świadczeń.

Dalej WSA w Lublinie wskazał, że orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy).

Ponadto udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego lub zasiłku celowego zwrotnego uzależnione jest także od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd wskazał w tym zakresie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji, że uzasadnia przyznanie tej formy pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w sytuację życiową danej osoby, że nie jest ona sama w stanie jej pokonać nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Dlatego też do najczęstszych przypadków przyznania pomocy o których stanowi art. 41 ustawy zalicza się zdarzenie losowe, stan klęski żywiołowej lub ekologicznej. Tym samym – jak stwierdził Sąd I instancji - spękania tynku na ścianach łazienki z miejscowym jego wykruszaniem nie może być uznane za jakiś nadzwyczajny przypadek, gdyż jest to częsty efekt użytkowania pomieszczenia budynku mieszkalnego. Co więcej pracownicy organu na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzili, iż pomieszczenia zajmowane przez skarżącą i jej matkę spełniają swoje funkcje i nie wymagają remontów.

Reasumując, Sąd meriti stwierdził, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego, tym bardziej, iż możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, a zasiłki specjalne przyznawane są w zasadzie na zaspokojenie jedynie priorytetowych potrzeb bytowych wnioskodawców.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy p.p.s.a., a w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie stanu taktycznego, w toku wyjaśniającego postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, tworzy z matką rodzinę i wspólnie gospodarują podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe (skarżąca ma własne dochody, a matka otrzymuje emeryturę, matką zajmuje się opiekun, otrzymuje obiady ze stołówki, a skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie), co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego;

- przez przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego wskutek uznania przez organ braku celowości przyznania pomocy społecznej poprzez nieustalenie w wywiadzie środowiskowym jaką kwotę należałoby wydatkować, aby usunąć popękanie ściany i uzupełnienie braków w tynku ścian mieszkania i nieustalenie, że odwołująca nie jest w stanie zabezpieczyć we własnym zakresie środków na ten cel i błędne ustalenie, że potrzeba skarżącej nie jest niezbędna i że na ten cel przysługują dotacje PFRON z tytułu likwidacji barier urbanistycznych.

Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a. ustawy p.p.s.a., a w szczególności:

- art. 39 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wskutek przyjęcia, że wadliwie ustalone okoliczności faktyczne mają zastosowanie do tych przepisów prawa materialnego;

- wskutek błędnej wykładni następujących pojęć: "niezbędna pomoc", "szczególnie uzasadniony przypadek" i "zdarzenia nadzwyczajne", wskutek czego między innymi nie został przyznany skarżącej zasiłek celowy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a., która w pierwszej kolejności wymaga rozważenia, wskazano na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do kwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zarzutów tych, wbrew przytoczonej argumentacji, nie można uznać za uzasadnione.

Przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji był wniosek skarżącej J. S. o przyznanie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), których przyznania odmówiono skarżącej z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego świadczenia.

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, potwierdzonych aktami sprawy, na dochód rodziny skarżącej składa się emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne na żywność w wysokości 100,00 zł. Łączny dochód strony stanowi więc kwota 1090,07 zł, która przewyższa kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. Co prawda nie można podzielić poglądu Sądu, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 i ust. 4 powinno także wliczyć się przyznane skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), to jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nawet bowiem po odliczeniu od dochodu skarżącej przyznanego jej świadczenia pieniężnego na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, uzyskana kwota dochodu, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nadal przekraczałaby kryterium dochodowe wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł.

Przechodząc do meritum zagadnienia w niniejszej sprawie, w kontekście wskazanych powyżej przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego, istotna była ocena czy skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, czy też tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów wymienionej ustawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w ustawie określenie "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy), zaś "osoba samotnie gospodarująca" według art. 6 pkt 10 ustawy, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego, a także - jeżeli występuje w funkcjonalnym związku z tym gospodarstwem - gospodarstwa rolnego (zob. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 72-73).

Wspólnie gospodarować znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują". Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy.

Jak przy tym wynika z ustaleń Sądu I instancji, skarżąca mieszka z matką w lokalu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, mogącą pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Matka skarżącej ma dochód w postaci emerytury w kwocie 821,35 zł, natomiast skarżąca otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł. Ponadto, co istotne, Sąd trafnie przyjął, że skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Należy w takiej sytuacji podzielić pogląd Sądu I instancji, że skarżąca nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego także z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie. Wbrew twierdzeniom skarżącej dla uznania, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe nie jest wystarczająca okoliczność otrzymywania przez nią dodatku mieszkaniowego w kwocie 168,72 zł, gdyż taki dochód nie jest wystarczający do samodzielnego utrzymania się, tym bardziej, że z tej kwoty tylko nieznaczna część wypłacana jest do rąk własnych skarżącej. Skarżąca sama też dodatkowo przyznała w skardze kasacyjnej, że dzieli czynsz i inne opłaty razem z matką.

Przytoczona przez Sąd I instancji argumentacja jest wyczerpująca, przekonująca i logiczna, przy czym ustalenia, o ile dotyczą warunków mieszkaniowych oraz dochodów, w istocie nie są przez skarżącą kwestionowane. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego prawidłowa była zatem ocena, że warunki mieszkaniowe oraz zależność finansowa istniejąca między skarżącą i jej matką stwarzają obiektywnie stan wskazujący na to, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe. Odmienne przekonanie skarżącej oraz fakt sprawowania opieki nad matką przez opiekuna społecznego nie wykluczają stwierdzenia, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie niniejszej przez organy administracji publicznej faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony. Jedynie ocena zgromadzonego materiału i końcowe wnioski są sporne, jednakże przedstawiona przez WSA argumentacja w żadnym wypadku nie świadczy o naruszeniu wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Wnioskowanie oparte zostało bowiem na analizie całokształtu okoliczności dotyczących stanu majątkowego, warunków życia oraz wspólnego zamieszkiwania skarżącej z matką, a także ich wzajemnych relacji i podkreślić należy, że ma oparcie w wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym przez pracownika socjalnego. Oznacza to zatem, że skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego wynoszącego 351 zł dla osoby w rodzinie.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – w ocenie NSA - odmowa przyznania świadczenia specjalnego wskazanego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej w świetle dokonanych powyżej rozważań uznana być musiała za uzasadnioną i należało w tym względzie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć jedynie należy, że skarżąca nie spełniała kryterium dochodowego warunkującego przyznanie jej zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego na remont kuchni i łazienki.

Zauważyć w tym względzie należy przede wszystkim, że osoby, w stosunku do których rozpatruje się możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorem niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Pamiętać bowiem należy, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi, na rozdysponowanie środków finansowych, na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jest jego wyjątkowość o czym świadczy brzmienie przepisu, który pozwala na przyznanie tegoż zasiłku "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska wskazać należy, iż nie można uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Norma ta stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie oraz rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Należy podkreślić, że przytoczony przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", a więc specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek miał miejsce. Na uwagę zasługuje przy tym, że pojęcie to jest niewątpliwie pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nie posiadającym legalnej definicji ustawowej.

W judykaturze przyjmuje się, iż szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Taką również wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. m.in. wyrok z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07.

W świetle przedstawionej interpretacji powyższego pojęcia należy więc przyjąć, że specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe.

Z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że w taki właśnie sposób Sąd I instancji rozumie instytucję specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a którego przyznanie uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Taką prawidłową więc wykładnię wskazanego wyżej przepisu przedstawiono w zaskarżonym wyroku i wykładnia ta jest w pełni akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej przedstawienia przez Sąd I instancji błędnej wykładni omawianej normy ustawy o pomocy społecznej.

Zgodzić się też należy z argumentacją Sądu I instancji, że rozdysponowując tego typu środki finansowe organy winny mieć także na uwadze możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Nie jest nawet w tym przypadku konieczne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i ust. 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy.

Pamiętać bowiem należy, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych w oparciu o przepisy ustanawiające uznanie administracyjne, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por m.in.: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska (w:) red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291).

W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze wszystkie dotychczas podniesione argumenty, jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.