Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1196/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art, 8, art. 75 par. 1, art., 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Dolnośląskiego, [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 714/14 w sprawie ze skargi J.S. i skargi M.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego solidarnie na rzecz J.S. i M.S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 714/14, uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z dnia [...] października 2013 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV R-197 K. w zakresie zadania inwestycyjnego: "budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV"), Starosta Ś. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 1,16 ha oraz 87/3 o pow. 0,85 ha, położonej w gminie Ś., obręb [...] P., powiat ś., dla której Sąd Rejonowy w Ś. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], poprzez:

1. zezwolenie [...] S.A. - inwestorowi budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego: "budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV" na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.: urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 35 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 49 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 8,5 m, w przedziale wysokości od 5,85 m do 35 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1908 m2 oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 20 m (2 x 10 m od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowalnych na tej nieruchomości;

2. zezwolenie [...] S.A. na przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.: urządzeń w postaci 2 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o wysokości do 35 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 49 m2 każde oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości skrajnych przewodów do 8,5 m, w przedziale wysokości od 5,85 m do 35 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 1535 m2 oznaczonej na załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 20 m (2 x 10 m od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowalnych na tej nieruchomości.

3. zobowiązanie każdoczesnego właściciela nieruchomości do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji, możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. podnosząc, że wydana została z naruszeniem:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez brak zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu;

- art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów w związku z art. 121 i art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez niezbadanie, czy projektowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan środowiska naturalnego, a w szczególności, czy linia elektroenergetyczna na obszarze nieruchomości odwołującego się nie naruszy norm maksymalnej częstotliwości pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi;

- art. 119 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprecyzyjne określenie w osnowie decyzji początku biegu terminu trzymiesięcznego, w jakim inwestorowi będzie służyło uprawnienie do czasowego ograniczenia własności nieruchomości dla realizacji przedmiotowej decyzji.

Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2014 r. w całości i orzekł następująco:

1) ograniczyć sposób korzystania z opisanej wyżej części nieruchomości poprzez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie, w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV w zakresie zadania inwestycyjnego "Budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV" na działkach:

– nr [...] - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzenia w postaci 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

– nr [...] - przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. urządzeń w postaci 2 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 każdy oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m;

2) okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt. 1 decyzji przewodów i urządzeń będzie wynosił 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach w/w wymienionych działek;

3) współwłaściciele obowiązani są, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1;

4) odmówić zobowiązania każdoczesnego właściciela opisanej na wstępie nieruchomości - za wyjątkiem osób, którym przysługuje prawo współwłasności działek nr [...] i [...], w dacie orzekania przez Wojewodę Dolnośląskiego - do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 lit. a-d).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał m.in., że pismem z dnia [...] października 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] S.A. z siedzibą w K., na podstawie art. 124 ust. 2 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej na części nieruchomości stanowiącej współwłasność M. S. i J. S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] oraz nr [...] (arkusz mapy 1). W uzasadnieniu powyższego wniosku wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja jest niezbędna ze względu na konieczność poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu średzkiego. [...] S.A. jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Podkreślono, że brak możliwości wnioskowanego montażu przewodów i urządzeń skutecznie uniemożliwi budowę linii (stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV), co spowoduje dalsze utrzymanie obecnie zawodnego zasilania odbiorców w energię elektryczną na terenie powiatu ś., a także dalsze utrzymywanie zagrożenia następstwami możliwych awarii tej linii. Taki stan rzeczy stanowi realne zagrożenie dla prawidłowego, niezakłóconego funkcjonowania regionu (województwa d.) w tym zakładów pracy, instytucji użyteczności publicznej i gospodarstw domowych korzystających z przedmiotowej sieci dystrybucyjnej i tym samym uniemożliwi spółce dotrzymanie publicznoprawnych zobowiązań wynikających z ustawy Prawo energetyczne - ciągłości i niezawodności dostaw energii. Ponadto spółka opisała zakres planowanych prac oraz odniosła się do rokowań, stwierdzając że współwłaściciele nie odpowiedzieli na zaproszenie do rokowań, nie odnieśli się do składanych im ofert i propozycji zawarcia umowy cywilnoprawnej oraz nie zajęli stanowiska wobec ostatecznych wezwań, które w formie pisemnej zostały współwłaścicielom skutecznie doręczone.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski przeprowadził w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe. I tak, pismem z dnia [...] marca 2014 r. skierowanym do Starosty Ś., wezwał do uzupełnienia dokumentacji o: 1) sporządzony przez sąd lub Centralną Informację Ksiąg Wieczystych odpis zwykły z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, ewentualnie wydruk odpisu pobranego w trybie przewidzianym w art. 364 ust. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych (tj. Dz. U. z 2013, poz. 707); 2) oświadczenie potwierdzające, że podpis złożony na ostatniej stronie egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy, tuż pod adnotacją: "otrzymałem [...].02.2014", stanowi podpis pełnomocnika Spółki [...] S.A. z siedzibą w K.; 3) podpisy i pieczęcie na dwóch wyrysach z planu zagospodarowania przestrzennego wraz z legendą; 4) kopię mapy zasadniczej obejmującej działki nr [...] oraz nr [...].

Pismem opatrzonym również datą [...] marca 2014 r. organ odwoławczy wystąpił do [...] S.A. z prośbą o odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się oraz o uzupełnienie zgromadzonych przez organ I instancji akt sprawy o: 1) informację, czy przedmiotowa inwestycja stanowi budowę nowej sieci, czy też może stanowi przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej; 2) informację, czy przedmiotowa linia na działce nr [...] kończy się na słupach na niej usytuowanych, czy też biegnie dalej; 3) informację co do sposobu obliczenia powierzchni zajęcia przedmiotowej nieruchomości; 4) wyjaśnienie, czy szerokość skrajnych przewodów stanowi odstęp między tymi przewodami czy też odstęp od osi linii; 5) wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez pełnomocnika inwestora w pismach kierowanych ([...] września 2013 r.) do stron postępowania (J. S. i M. S.), a dotyczących zaproponowanych przez strony warunków finansowych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] S.A. udzieliła wyjaśnień w zakresie poruszonych w piśmie organu odwoławczego wątpliwości, ponadto ustosunkowała się do złożonego przez stronę odwołania, podnosząc, że zgłoszone przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W dalszej kolejności Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do inwestora z prośbą o: 1) zajęcie stanowiska odnośnie możliwości zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, w kontekście jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości; 2) uzasadnienie wskazanych we wniosku inwestora z dnia [...] października 2013 r., nakazów/zakazów składających się na zakres działań, których nie powinien podejmować właściciel przedmiotowej nieruchomości w związku realizacją zamierzonego przedsięwzięcia na parcelach nr [...] i nr [...]; 3) wyjaśnienie, jakiego rodzaju "urządzenia" - wraz z "przewodami" - mają zostać założone i przeprowadzone przez przedmiotową nieruchomość, bądź sprostowanie wniosku w tym zakresie; 4) przesłanie organowi odwoławczemu pięciu egzemplarzy - każdego opatrzonego podpisem geodety uprawnionego - mapy obrazującej przebieg linii przez opisane na wstępie działki.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] S.A. udzieliła stosownych wyjaśnień oraz przekazała: oświadczenie geodety z dnia [...] lipca 2014 r., tabele i szkic sytuacyjny zawierający wykaz nieruchomości wraz ze wskazaniem posiadanych przez inwestora tytułów prawnych oraz mapę obrazującą przebieg linii elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r., pełnomocnik inwestora złożył dodatkowe wyjaśnienia wraz z graficznym załącznikiem obrazującym przebieg linii i pasa technologicznego. Wyjaśnił, że wskazana we wniosku szerokość do 8,5 m pomiędzy skrajnymi przewodami odnosi się do maksymalnej możliwej szerokości pomiędzy przewodami dla każdej z dwóch linii jakie zostały zlokalizowane na działkach nr [...] oraz [...]. Jak wyjaśniono w tym piśmie do stanowiska słupowego zlokalizowanego na działce [...] linia będzie miała charakter dwutorowy a od stanowiska słupowego zlokalizowanego na tej działce powstaną dwa odcinki jednotorowe linii do dwóch stanowisk słupowych zlokalizowanych na działce nr [...], przy czym szerokość pomiędzy przewodami każdej z tych linii (zarówno dwutorowej jak też jednotorowej) będzie wynosić nie więcej niż 8,5 m.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że inwestor do wniosku z dnia [...] października 2013 r. dołączył dokumentację z przeprowadzonych rokowań, z której wynika, że działania w tym zakresie zostały zainicjowane w dniu [...] sierpnia 2013 r. poprzez próbę osobistego zaproszenia współwłaścicieli nieruchomości do rokowań. Opisując przebieg rokowań Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw, aby zakwestionować prawidłowość przeprowadzonych pertraktacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że zakresem przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest objęty problem ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i w związku z czym nie ma podstaw normatywnych do badania przez organ administracji w toku postępowania o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oddziaływania na środowisko. Decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydana w oparciu o art. 124 ma na celu wyłącznie uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania określoną nieruchomością, niezbędną do realizacji inwestycji wskazanej w tym przepisie, na cele budowlane, konieczne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wskazał dalej, że art. 124 ust. 1 zd. 2 zakłada, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z miejscowym planem, a na terenie, na którym położone są działki nr [...] i nr [...], przewidziano przebieg napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV. Jak wyjaśnił, działki nr [...] i nr [...] położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr 134, poz. 2740). Z wypisu z powołanego dokumentu planistycznego wynika, że działki nr [...] i nr [...] zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 4R, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - rolnictwo, a uzupełniające - m.in. urządzenia infrastruktury technicznej. W części graficznej planu oznaczono przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą ochronną, obejmujący część przedmiotowej nieruchomości. W § 2 ust. 3 planu zostały wymienione oznaczenia graficzne na rysunku planu, które są obowiązującymi ustaleniami planu. Wśród nich brak jest przebiegu linii elektroenergetycznych. Natomiast w § 2 ust. 4 znalazł się przepis, zgodnie z którym pozostałe elementy rysunku planu - a więc również oznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej - mają charakter informacyjny. Wprawdzie przebieg ten (jako oczekiwany, sugerowany przez organ planistyczny) nie może być uznany za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, to oceny co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym trzeba dokonać przede wszystkim na podstawie przepisów części tekstowej omawianego opracowania planistycznego. Organ zaznaczył, że w § 4 ust. 2 uchwały zatwierdzającej plan zostały wymienione ustalone planem grupy kategorii przeznaczeń. Grupa "Urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje następujące kategorie przeznaczeń: a) stacje transformatorowe, b) stacje gazowe, c) urządzenia wodociągowe, d) urządzenia kanalizacyjne, e) urządzenia telekomunikacyjne (§ 4 ust. 2 pkt 11 planu). Przez stacje transformatorowe - niezdefiniowane legalnie ani w planie, ani w innych aktach prawnych - należałoby rozumieć, zgodnie z potocznym rozumieniem, "zespół urządzeń elektroenergetycznych zawierający transformator" (zob. Słownik Języka Polskiego PWN). Literalne brzmienie § 4 ust. 2 pkt 11 planu mogłoby sugerować, że na przedmiotowej nieruchomości plan nie dopuszcza lokalizacji innych urządzeń niż wskazane w omawianym przepisie, tj. w przypadku urządzeń związanych z dystrybucją energii elektrycznej mogłyby to być wyłącznie stacje transformatorowe w podanym wyżej rozumieniu.

W ocenie Wojewody taki rezultat wykładni językowej, prowadzący do absurdalnych z praktycznego punktu widzenia konsekwencji, jest nie do zaakceptowania. Zwraca bowiem uwagę fakt, że stacja transformatorowa nie może działać bez zasilania z linii napowietrznej lub linii kablowej. W przypadku braku odpowiedniego połączenia jest ona zatem urządzeniem bezużytecznym, nie mogącym pełnić swojej funkcji, jaką jest rozdzielanie energii elektrycznej. W tym stanie rzeczy, posługując się argumentem ad absurdum, można i należy odstąpić od - korzystającej z reguły pierwszeństwa - wykładni językowej na rzecz wykładni celowościowej, której istota sprowadza się do odwołania się do celu, funkcji regulacji prawnej. Na gruncie badanego przepisu celem tym jest natomiast zapewnienie możliwości umieszczenia m.in. na przedmiotowej nieruchomości różnego rodzaju sieci przesyłowych/dystrybucyjnych, w tym elektroenergetycznych. Trafność wyniku wykładni funkcjonalnej dopuszczającej zlokalizowanie na przedmiotowym gruncie nie tylko stacji transformatorowej, ale również innych elementów szeroko rozumianej infrastruktury elektroenergetycznej, w tym słupów i przewodów służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, znajduje potwierdzenie w rezultatach wykładni systemowej. Otóż, po pierwsze z treści § 4 ust. 3 planu wynika, że na każdym terenie dopuszcza się - między innymi - urządzenia budowlane towarzyszące kategoriom przeznaczenia dopuszczonym na tym terenie. Słupy i przewody mogą zostać uznane za urządzenia budowlane sensu largo, towarzyszące przeznaczeniu dopuszczonemu do realizacji w granicach przedmiotowej nieruchomości, tj. przeznaczeniu pod stacje transformatorowe. Po drugie, zgodnie z przepisami § 13 planu, umieszczonego w Rozdziale 2 "Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem", obowiązuje ustalenie, zgodnie z którym "dopuszcza się infrastrukturę techniczną", a więc "sieci uzbrojenia technicznego, w tym (...) sieci elektroenergetyczne" (§ 13 pkt 1, w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 planu). Co przy tym istotne, w odniesieniu do wzmiankowanych sieci elektroenergetycznych wprowadzono ograniczenie dotyczące wyłącznie sieci niskiego napięcia, które dopuszczono jako podziemne (§ 13 pkt 11 planu), natomiast wobec sieci elektroenergetycznych wysokiego napięcia nie sformułowano ograniczeń tego rodzaju ani żadnych innych. Pojęcie sieci elektroenergetycznej, jakkolwiek nie zostało zdefiniowane w planie, posiada z całą pewnością szerszy zakres znaczeniowy aniżeli pojęcie stacji transformatorowej, zawierając w sobie tą ostatnią, a także obejmując innego rodzaju urządzenia czy przewody, składające się na funkcjonalną całość, jaką jest "sieć". Potwierdza to treść definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059 ze zm.), zgodnie z którą sieciami są instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Nie można nie zwrócić uwagi na fakt, że w Rozdziale 3 planu "Ustalenia dla terenów", zawierającym - w odróżnieniu od poprzedniego - ustalenia szczegółowe dla poszczególnych jednostek planistycznych, zamieszczono wyłącznie przepisy dopuszczające lokalizację "urządzeń infrastruktury technicznej", a więc "stacji transformatorowych", a brak jest przepisów zezwalających na lokalizację "sieci". Mogłoby to sugerować, że na całym obszarze objętym planem miejscowym dopuszczono sytuowanie stacji transformatorowych, z wyłączeniem pozostałych elementów sieci elektroenergetycznej.

Konkludując Wojewoda wskazał, że jeśli regulacja planu w omawianym zakresie ma być niesprzeczna i zupełna, trzeba - dokonując wykładni systemowej - przyjąć, że obowiązujące na danym terenie przeznaczenie pod stacje transformatorowe dopuszcza zarazem realizację innych urządzeń elektroenergetycznych wchodzących w skład sieci. Wreszcie, trafność dokonanej wykładni znajduje potwierdzenie również przy zastosowaniu reguły wnioskowania z większego na mniejsze (argumentum a maiori ad minus). Skoro bowiem przepis zezwala na umiejscowienie na danym terenie stacji transformatorowej, mogącej stanowić zespół urządzeń elektroenergetycznych zawierających transformator, umieszczony w obiekcie budowlanym, a więc budynku lub budowli (por. M. Pancewicz, K. Wójtowicz-Janicka, Opodatkowanie transformatorów i stacji transformatorowych, LexOmega nr 169114, wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowoadministracyjnym), to tym bardziej uprawnia do zlokalizowania na tym samym obszarze obiektów mniej ingerujących w przestrzeń, jak słupy i przewody elektroenergetyczne.

Wojewoda stwierdził również, że granice strefy ochronnej linii elektroenergetycznej, wskazane w części graficznej opracowania planistycznego, nie pokrywają się ściśle ze wskazanymi na mapach przedłożonych pierwotnie przez inwestora (o czym świadczy chociażby, cechujący opracowania inwestora, brak równoległości w przebiegu linii wyznaczających tę strefę - równoległości zachowanej na rysunku planu). W załączniku graficznym do niniejszej decyzji oznaczenia strefy ochronnej nie zamieszczono. Przyjęto przy tym, że powyższa rozbieżność pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności przedsięwzięcia z planem. Obowiązujący dokument planistyczny nie definiuje bowiem pojęcia strefy ochronnej oraz nie wskazuje skutków - ograniczeń wyznaczenia tego rodzaju obszaru. Prowadzi to do konkluzji, że samo wskazanie strefy ochronnej na rysunku planu nie implikuje powstaniem po stronie współwłaścicieli jakichkolwiek nakazów/zakazów. Co przy tym istotne, ukazany w załączniku graficznym do planu przebieg linii, w tym strefy ochronnej, nie posiada, jak już wyjaśniono, charakteru prawnie obowiązującego, lecz informacyjny. Wojewoda zauważył, że fakt dopuszczenia realizacji sieci elektroenergetycznej na przedmiotowym terenie wyłącza w tym zakresie zakaz lokalizacji zabudowy, o którym mowa w § 22 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zmiana przebiegu linii na tym etapie inwestowania pociągałaby za sobą dodatkowe, niecelowe i nieuzasadnione istotne koszty związane z pozyskaniem nowych tytułów prawnych do nieruchomości i opracowaniem nowej dokumentacji technicznej, a także uzgodnień branżowych. Z kolei inwestor, jako spółka z udziałem Skarbu Państwa, będąc dysponentem środków publicznych, jest zobowiązany do ich racjonalnego wydatkowania. Jak wyjaśnił, zgodnie z argumentami przedstawionymi przez spółkę w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., zmiana lokalizacji przedsięwzięcia w granicach opisanej na wstępie działki spowodowałaby potrzebę przeprojektowania całej linii, a tym samym naruszałaby postanowienia zawartych już umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, przez które linia ta przebiega, a także ostatecznych decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości (w sumie - jak zaznaczono - inwestor posiada trwały tytuł prawny do [...] z [...] działek, na których zamierzenie będzie wykonane) - co w konsekwencji uniemożliwiałoby realizację celu publicznego.

[...]S.A. poinformował także, że dysponuje obecnie projektem budowlanym, projektem wykonawczym dla przedmiotowej inwestycji oraz uzgodnieniami branżowymi dotyczącymi jej realizacji. Co więcej - zwrócono uwagę - że pozyskana przez spółkę decyzja Burmistrza Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. określa środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa linii napowietrznej 110 kV do stacji K.". Wnioskodawca podkreślił także, że dla inwestycji dokonano indywidualnych obliczeń konstrukcyjnych i dobrano słupy wraz z fundamentami - stosownie do wyników badań geotechnicznych. Jakakolwiek zmiana lokalizacji wymagałaby zatem przeprowadzenia ponownych badań geotechnicznych w celu potwierdzenia zdatności podłoża gruntowego do fundamentowania słupów, konieczna byłaby również analiza związana z doborem stanowisk słupowych i naciągu przewodów stosownie do sposobu ukształtowania terenu i kategorii obiektów krzyżowanych przez linię.

Natomiast, jak wskazał Wojewoda, z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że jeszcze przed rozpoczęciem rokowań rozważano inne warianty założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń na gruncie stanowiącym współwłasność M. S. i J. S. Inwestor wskazał, że sugerowane przez właściciela zastąpienie dwóch słupów (jednotorowych) jednym słupem (dwutorowym, rozgałęźnym) na działce nr [...] w miejscu połączenia projektowanej napowietrznej linii 110 kV z istniejącą napowietrzną linią 110 kV s-152 relacji L. - Ś., wymagałoby budowy fundamentów i słupa rozgałęźnego o znacznych gabarytach, wymagających znacznie dłuższego - w stosunku do dwóch słupów jednotorowych - czasowego zajęcia terenu (zarówno w okresie prowadzonej budowy - z uwagi na wymaganą technologię prac i zastosowane fundamenty terenowe - jak również w okresach prac konserwacyjnych i związanych z usuwaniem awarii). Stanowiłoby także o mniejszych, niż w przypadku zastosowania dwóch słupów jednotorowych, możliwościach łączeń w sieci 110 kV na odcinkach pomiędzy GPZ Ś.- L., Ś.- K., K. - L. w stanach awaryjnych, skutkiem tego byłoby ryzyko większych przerw w dostawach energii elektrycznej do wrażliwych odbiorców, co byłoby nie do przyjęcia, chociażby z uwagi na procesy produkcyjne w zakładach zlokalizowanych w L. zasilanej z projektowanej stacji GPZ K.

W świetle powyższego Wojewoda doszedł do przekonania, że powyższe motywy są wystarczające dla uznania, że modyfikacja lokalizacji przedsięwzięcia w granicach przedmiotowej nieruchomości jest wykluczona.

Odnosząc się natomiast do samego informacyjnego charakteru przebiegu linii, przyjął Wojewoda, że mimo zastrzeżenia umieszczonego w planie nie można twierdzić, że lokalizacja wynikająca z dokumentu planistycznego jest w niniejszej sprawie całkowicie bez znaczenia. Uznać bowiem wypada, że planując lokalizację urządzeń przesyłowych organ uchwałodawczy wskazał umiejscowienie pożądane, oczekiwane, a zarazem najbardziej optymalne z punktu widzenia interesów właścicieli nieruchomości, na obszarze których linia ta się znajduje - w rozpatrywanym przypadku linia ma przebiegać wyłącznie przez teren przeznaczony na cele rolne i będący użytkiem rolnym, nie wpływając na sposób jego obecnego wykorzystania. Ponadto, poprzez wyznaczenie trasy w dokumencie planistycznym, właściciele, jak i inwestorzy uzyskują wiedzę, co do możliwej lokalizacji inwestycji w terenie, co niejako gwarantuje pewien element "przewidywalności".

Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nastąpi budowa linii napowietrznej 110 kV. Prace związane z budową będą obejmować założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej tj.: posadowienie 3 stanowisk słupowych (jednego na działce nr [...] i dwóch na działce nr [...]) wraz z fundamentami, o maksymalnej wysokości 35 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu 49 m2 każde; założenie i przeprowadzenie 6 przewodów roboczych i 2 przewodów odgromowych w układzie beczkowym. Odległość przewodów linii od gruntu będzie mieściła się w przedziale 5,85-35 m n.p.t. Maksymalna odległość pomiędzy dwoma skrajnymi przewodami linii będzie wynosić 8,5 m. Przy czym, posiłkując się wyjaśnieniami inwestora, "na potrzeby niniejszego postępowania można natomiast przyjąć, że przewodami w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami są przewody robocze (umożliwiające przepływ prądu elektrycznego do odbiorców energii elektrycznej), zaś urządzeniami są przewody odgromowe (wchodzące w skład zespołu mechanizmów zabezpieczających linię elektroenergetyczną przed negatywnymi skutkami bezpośrednich wyładowań atmosferycznych w elementy linii i umożliwiających przepływ prądów zwarciowych w stanach awaryjnych Unii)". Na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr [...] - 0,1908 ha oraz dla działki nr [...] - 0,1535 ha. Wyliczenie wartości parametru dokonane zostało w oparciu o przygotowaną do tego celu specjalistyczną aplikację obliczeniową A. zgodnie z funkcją obliczenia pola powierzchni (zob. oświadczenie geodety uprawnionego z dnia [...] lipca 2014 r.). Prace wykonywane będą przy użyciu sprzętu budowlanego.

Po udzieleniu przez spółkę wyjaśnień dotyczących wnioskowanego zakresu ograniczenia, Wojewoda doszedł do przekonania, że można go zaakceptować. Można podzielić pogląd, że wyrażony w pkt. b zakaz wznoszenia obiektów budowlanych nie może zostać uznany ze bezprzedmiotowy z racji zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy. Pod pojęciem obiektów budowlanych - zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) - należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei pojęcie zabudowy, może zostać zinterpretowane jako obejmujące swoim zakresem jedynie budynki i budowle, na co wskazuje treść § 5 planu.

Wojewoda wskazał także, że mając na względzie elementy składające się na definicję decyzji administracyjnej wykluczone jest zobowiązanie w osnowie rozstrzygnięcia każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości - za wyjątkiem osób, którym przysługuje prawo własności przedmiotowej działki w dacie orzekania przez Wojewodę Dolnośląskiego - do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 ppkt a-d. Decyzja administracyjna, będąc kwalifikowanym aktem administracyjnym, charakteryzuje się bowiem tzw. podwójną konkretnością, co oznacza, że określa ona sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Powyższe nie koliduje z istotą ograniczenia wynikającą z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego skutki zobligowani będą znosić nabywcy przedmiotowej parceli. Z decyzji wydawanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości - następuje tutaj bowiem trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności, do służebności gruntowej. Takie ograniczenie będzie obowiązywać również każdego kolejnego właściciela nieruchomości. Określono natomiast okres zajęcia nieruchomości w celu wykonania przez inwestora prac budowlanych, uwzględniając fakt, że inwestycja ma charakter liniowy, a jej realizacja jest uzależniona od uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że wyznaczenie konkretnego, dziennego terminu początkowego prac w granicach przedmiotowej nieruchomości nie jest - na obecnym etapie - możliwe. Jak wskazał Wojewoda, sposób określenia okresu zajęcia nieruchomości poprzez odniesienie się do momentu rozpoczęcia robót budowlanych jako wyznaczających początek jego biegu, bez skonkretyzowania początkowej lub końcowej daty kalendarzowej zyskał akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zastosowanie przez Wojewodę w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającego organowi wyższego stopnia m.in. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, wynika z odnotowanych w osnowie badanego rozstrzygnięcia uchybień, które wykluczają możliwość jego funkcjonowania w obrocie prawnym. Do błędów tego rodzaju zaliczyć trzeba - omawiane uprzednio - nieuprawnione zobowiązanie każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości do określonych zachowań/zaniechań oraz nieścisłości dostrzeżone na, stanowiącym integralną część badanego rozstrzygnięcia, załączniku graficznym. Analiza przedmiotowego opracowania pozwala bowiem spostrzec, że figurujące na mapce oznaczenia granic pasa technologicznego oraz strefy ochronnej nie pokrywają się z tymi zawartymi w legendzie (linia żółta i niebieska ciągła/przerywana). Jednocześnie zauważono, że załącznik ten posiada skalę 1:5000, gdy tymczasem w opisie decyzji Starosta Ś. powołuje się na załącznik sporządzony w skali 1:2000 z naniesionym przebiegiem linii oraz pasem zajęcia nieruchomości. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji dokonał błędnych ustaleń co do planu, z których wynikało, że planowana inwestycja - w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości - jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ś. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] stycznia 2009 r.. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość (stanowiąca działki nr [...] i nr [...]), jak już wskazał wcześniej organ odwoławczy, objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr 134, poz. 2740). Zatem w istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto właściwą uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., przytaczając w jej miejsce zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innego obszaru, nie mającego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. wsi Ś. Jak wynika z akt sprawy w zakresie tym organ I instancji nie poddał więc badaniu zgodności inwestycji z obowiązującymi zapisami planu. Co najistotniejsze, ze sformułowania pkt 1 i 2 osnowy decyzji Starosty Ś. wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało udzielone inwestorowi jedynie na okres 3 miesięcy, podczas gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w swej zasadniczej treści, zezwalającej nie tylko na założenie, ale i na funkcjonowanie określonych urządzeń przesyłowych w granicach nieruchomości stanowiącej własność innej osoby aniżeli przedsiębiorstwo przesyłowe, posiada ze swej istoty - jak już zostało objaśnione - charakter bezterminowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 714/14) oraz M. S. (sprawa zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 715/14).

Skarżący J. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Środzie Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. - poprzez przyjęcie, że uwarunkowania planistyczne nie sprzeciwiają się wydaniu decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący;

- art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty;

- art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomości – poprzez dokonanie błędnej wykładni zwrotu "stacje transformatorowe" zamieszczonego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi P.

Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów dotyczących obowiązku rozstrzygnięcia decyzją co do istoty sprawy administracyjnej, przez co należy rozumieć usunięcie stanu niepewności co do praw i obowiązków stron postępowania, gdyż treść zaskarżonej decyzji (wraz z integralną częścią graficzną), skądinąd znacznie mniej rozbudowana niż uchylona decyzja Starosty, w sposób lakoniczny rozstrzyga o zakresie ograniczenia korzystania z prawa własności, będącej istotą decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim załącznik graficzny w sposób bardzo ogólny wskazuje na powierzchnię działek objętych ograniczeniem (odpowiednio: 0,01908 ha i 0,1535 ha), a sama decyzja nie precyzuje istotnych okoliczności, w szczególności sposobu wyznaczenia pasa technologicznego, jego usytuowania w odniesieniu do osi linii elektroenergetycznej, a także precyzyjnego wskazania usytuowania stanowiska słupowego na obu działkach.

Skarżąca M. S. również domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że wydana został ona z naruszeniem:

- art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez brak zbadania, w tym niezasięgnięcie opinii biegłego, mimo konieczności rozstrzygnięcia wątpliwości wymagających wiadomości specjalnych, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu;

- art. 124 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Ś.z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. - poprzez uznanie, że obowiązujący na obszarze wsi P. plan zagospodarowaniu terenu nie sprzeciwia się przeprowadzeniu elektroenergetycznych inwestycji liniowych, w szczególności posadowieniu stanowisk słupowych wraz z fundamentami;

- art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

W odpowiedziach Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawę ze skargi J. S. o sygn. akt II SA/Wr 714/14 i sprawę ze skargi M. S. o sygn. akt II SA/Wr 715/14 połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 714/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uzasadniając wyrok z dnia 30 grudnia 2014 r., wskazał, że skargi wniesione przez J. S. i M. S. zasługują na uwzględnienie, albowiem decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów proceduralnych: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 104 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że Wojewoda prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w osnowie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego doszło do uchybienia polegającego na wskazaniu w pkt. 1 i 2 decyzji, że zezwolenie zostało udzielone inwestorowi jedynie na okres 3 miesięcy, a w uzasadnieniu decyzji dokonano błędnych ustaleń co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że przedstawienie części działek nr [...] i [...], których korzystanie ma być ograniczone, tylko w formie załącznika graficznego nie jest wystarczające, zwłaszcza gdy z tego załącznika nie wynika ani dokładny przebieg linii elektroenergetycznej, zwłaszcza jej usytuowanie względem granic działek, ani szczegółowa lokalizacja słupów i granic pasa technologicznego nie wypełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. W tym kontekście słuszny jest zarzut naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa współwłasności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

Sąd Wojewódzki wskazał, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Rozstrzygnięcie musi być sformułowana w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Ta precyzja jest szczególnie niezbędna w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami także ze względu na możliwość wpisu jej w księdze wieczystej.

WSA we Wrocławiu podkreślił również, że z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy). Decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi zatem być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie spełnia tego wymogu.

Określenie w decyzji opartej na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod linię elektroenergetyczną, i odwoływanie się do załącznika graficznego stanowi zaś, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie art. 124 ust. 1, jak i jest uchybieniem przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek uniemożliwia w istocie wykonanie podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Ponadto, jak zauważył Sąd Wojewódzki, w pkt. 1 sentencji zaskarżonej decyzji wskazano, że ogranicza się "sposób korzystania z opisanej wyżej części nieruchomości" (wyżej opisane części nieruchomości przypuszczalnie to: 0,1908 ha oraz 1535 ha), a dalej wskazuje się, że maksymalna powierzchnia zajęcia gruntu wynosić 49 m2 na każdej z działek (nr [...] i [...]). Również w uzasadnieniu wskazano, że "na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora (nie jest to pojęcie normatywne) - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają zaś obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr [...] - 0,1908 ha oraz dla działki nr [...] - 0,1535 ha. Wyliczenie wartości parametru dokonane zostało w oparciu o przygotowaną do tego celu specjalistyczną aplikację obliczeniową A. zgodnie z funkcją obliczenia pola powierzchni (zob. oświadczenie geodety uprawnionego z dnia [...] lipca 2014 r.). Prace wykonywane będą przy użyciu sprzętu budowlanego." Zdaniem Sądu I instancji tak sformułowana treść sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej sprzeczność z uzasadnieniem nie pozwala na odczytanie jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii może natomiast spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że okoliczność, jaka część działek zostanie ograniczona w sposobie korzystania, nie wynika również z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Samo zakreślenie obszaru innym kolorem, bez jakichkolwiek oznaczeń dotyczących jego wielkości i usytuowania względem granic działek uniemożliwia wskazanie części nieruchomości będących przedmiotem ograniczenia w korzystaniu.

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że konieczne jest zawarcie w decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce. Dopiero to pozwala na ocenę zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do tych dokumentów jest niewystarczające.

Sąd I instancji stwierdził także, że przeprowadzenie na działkach nr [...] i [...] inwestycji w postaci elektroenergetycznej linii napowietrznej jest, co do zasady, zgodne z planem miejscowym. Działki nr [...] i nr [...] położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Doln. z dnia 19 sierpnia 2009 r. Nr 134, poz. 2740), z którego wynika, że są one zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 4R. Zgodnie z § 22 w/w planu dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4R ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe – rolnictwo; 2) uzupełniające: a) wody powierzchniowe, b) drogi dojazdowe do gruntów rolnych, c) urządzenia infrastruktury technicznej. W § 4 ust. 1 planu ustalono natomiast kategorie przeznaczenia terenu, w tym, w punkcie 54 – stacje transformatorowe. Natomiast w § 4 ust. 2 planu ustalono grupy kategorii przeznaczenia terenu. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 11 planu pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje następujące kategorie przeznaczeń: a) stacje transformatorowe, b) stacje gazowe, c) urządzenia wodociągowe, d) urządzenia kanalizacyjne, e) urządzenia telekomunikacyjne. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 planu na każdym terenie dopuszcza się zieleń, małą architekturę i urządzenia budowlane towarzyszące kategoriom przeznaczenia dopuszczonym na tym terenie. Za takie można uznać, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, słupy i przewody, które towarzyszą przeznaczeniu dopuszczonemu do realizacji w granicach przedmiotowej nieruchomości, tj. przeznaczeniu pod stacje transformatorowe. Zapisy § 13 planu zawierają ustalenia dotyczące systemu infrastruktury technicznej odnoszące się do całego obszaru objętego planem. W punkcie 1 tego paragrafu wskazano, że "dopuszcza się infrastrukturę techniczną". Zgodnie z § 3 pkt 2 planu "infrastruktura techniczna" oznacza sieci uzbrojenia technicznego, w tym sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, elektroenergetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne, w tym kabiny telefoniczne i anteny oraz inne podobne. W punkcie 11 § 13 planu zapisano, że "sieci elektroenergetyczne niskiego napięcia dopuszcza się wyłącznie jako podziemne". Zatem plan dopuszcza na terenie działek nr [...] i [...] lokalizację urządzeń budowlanych towarzyszących na terenie przeznaczonym pod stacje transformatorowe, jak i sieci elektroenergetycznej.

Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziły jednak zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące przebiegu elektroenergetycznej linii napowietrznej oraz jej strefy ochronnej. Jak wskazał, z części graficznej planu wynika, że napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia jest odchylona dołem w prawo od linii stanowiącej granicę wschodnią działek nr [...] i [...]. Natomiast w załączniku graficznym zaskarżonej decyzji linia ta biegnie równolegle do tej granicy. Ponadto, linia napowietrzna w planie miejscowym kończy swój bieg, łącząc się z drugą, poprzeczną linią napowietrzną na terenie działki nr [...] w mniej więcej 1/3 długości (patrząc od dołu). Natomiast na załączniku graficznym zaskarżonej decyzji widnieją dwie linie elektroenergetyczne, które sięgają w głąb działki na odległość 2/3 działki nr [...]. Z powyższego wynika, że wnioskowany przebieg linii napowietrznej nie pokrywa się z przebiegiem linii elektroenergetycznej wyznaczonej w planie.

W tym zakresie Wojewoda powołując się na zapisy § 2 ust. 4 planu, wywiódł, że oznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej ma charakter informacyjny. Wprawdzie przebieg ten (jako oczekiwany, sugerowany przez organ planistyczny) nie może być - zdaniem organu - uznany za pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia prawnego, to oceny co do zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym trzeba dokonać przede wszystkim na podstawie przepisów części tekstowej omawianego opracowania planistycznego. Z tym sformułowaniem, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób się w pełni zgodzić, przede wszystkim z tego względu, że przebieg linii elektroenergetycznych wskazany w miejscowych planach nie może mieć charakteru informacyjnego, bowiem plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, które musi być sformułowane jasno, prezencyjnie i konkretnie, zwłaszcza w sytuacji, gdy ingeruje w prawo własności.

Ponadto plan miejscowy w części tekstowej określa m.in. przeznaczenie terenów, np. pod budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej, natomiast część graficzna wskazuje granice tych terenów (co nie jest możliwe w części tekstowej). Wojewoda zatem tylko częściowo słusznie odniósł się do części tekstowej planu w zakresie dopuszczalności budowy linii elektroenergetycznej na przedmiotowych działkach, natomiast w odniesieniu do jej przebiegu należało już sięgnąć do części graficznej planu. Takich rozważań brak jest w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest, stosownie do regulacji art. 14 ust. 8 ustawy, aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Ustalenia planu miejscowego uzyskują po części formę graficzną. W praktyce orzeczniczej pojawia się kwestia, czy można powołać się tylko na rysunek planu, jako na podstawę rozstrzygnięć. Często stosowaną metodą warsztatową przy sporządzaniu planów miejscowych jest odesłanie do rysunku, np. "obowiązującą linię zabudowy określa rysunek planu". Rozwiązania przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeniosły punkt ciężkości planu na tekst, sytuując rysunek jako ilustrację graficzną tekstu. Uchwała (tekst planu) powinna odwoływać się do części graficznej, jeśli pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić w formie graficznej niż słownie. "Pod rządami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowuje aktualność pogląd, że rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniany tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu. Za w pełni zasadny należy uznać podnoszony w orzecznictwie sądowym obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu." (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 3, warszawa 2006, s. 157 i n. oraz przywołana tam literatura).

Szczegółowe wymagania co do rysunku planu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wprowadza ono m.in. obowiązek, aby rysunek planu sporządzony został na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Sąd I instancji podkreślił, że nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni, jak to sugeruje organ w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do graficznego przedstawienia przebiegu linii elektroenergetycznej w załączniku do planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte, nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia danego celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to jednak może sposobu wykonania prawa, a nie samego prawa. "Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu (...). W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności."

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., uprawniony geodeta wskazał, że ewentualne rozbieżności "wynikają z niedokładności podkładu mapowego rysunku planu względem map przygotowanych na potrzeby postępowań administracyjnych, o których mowa w § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokonana kalibracja rysunku planu w oparciu o granice działek ewidencyjnych, potwierdza dokonane ustalenia. Zaprojektowany sposób założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej należy uznać za najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, na których przedmiotowa linia została zlokalizowana, z uwagi na uwarunkowania planistyczne, rodzaj gruntów oraz techniczne rozwiązania budowlane. Ewentualne przesunięcie na wschód lub zachód przebiegu linii, spowodowałoby ponadto konieczność wyłączenia z produkcji rolnej (terenu zajętego pod stanowiska słupowe) gruntów o lepszych klasach bonitacyjnych (m.in. klas III), co w kontekście ochrony gruntów rolnych i leśnych jest z jednej strony niekorzystne środowiskowo, z drugiej zaś niemożliwe bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji podkreślił, że twierdzenie Wojewody, iż planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, nie znajduje w pełni potwierdzenia w aktach sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, całkowicie nieuzasadnionym jest twierdzenie, że linia, ponieważ ma przebiegać wyłącznie przez teren przeznaczony na cele rolne i będący użytkiem rolnym, nie wpływa na sposób jego obecnego wykorzystania. Wręcz przeciwnie – wpływa, bo z samej istoty decyzja podejmowana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości i to niezależnie na jakie cele jest ona przeznaczona. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że granice strefy ochronnej linii elektroenergetycznej wskazane w części graficznej planu nie pokrywają się ściśle ze wskazanymi na mapach przedłożonych pierwotnie przez inwestora (o czym świadczy chociażby, cechujący opracowania inwestora, brak równoległości w przebiegu linii wyznaczających tę strefę - równoległości zachowanej na rysunku planu). Wywiódł przy tym, że rozbieżność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności przedsięwzięcia z planem, bowiem plan nie definiuje pojęcia strefy ochronnej oraz nie wskazuje skutków ograniczeń wyznaczenia tego rodzaju obszaru. Takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 124 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomości.

Niejasne jest też, w ocenie Sądu I instancji, sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji, że w załączniku graficznym do niej oznaczenia strefy ochronnej nie zamieszczono oraz, że samo wskazanie strefy ochronnej na rysunku planu nie implikuje powstaniem po stronie współwłaścicieli jakichkolwiek nakazów/zakazów. Wprawdzie w załączniku tym brak jest oznaczenia "strefy ochronnej", jednakże z jego legendy wynika, że zamieszczono granice "pasa technologicznego", w obrębie którego właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do np. niewykonywania nasadzeń drzew i krzewów.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji na przedmiotowych działkach wyznaczone zostaną tzw. pasy technologiczne, stanowiące - zgodnie w wyjaśnieniami inwestora - obszar zajęcia na potrzeby założenia i przeprowadzenia przedmiotowych przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem niezbędnym dla prawidłowego przeprowadzenia robót budowlanych oraz korzystania z urządzeń i przewodów. Dalej Wojewoda wskazuje, że granice pasa technologicznego wraz z granicami działki wyznaczają obszar ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. teren na którym zlokalizowane będą przewody i urządzenia stanowiące własność spółki oraz obowiązywać będą nakazy/zakazy sformułowane w pkt 3 ppkt a-d niniejszego rozstrzygnięcia. Powierzchnia objęta zajęciem będzie wynosić dla działki nr [...] - 0,1908 ha oraz dla działki nr [...] - 0,1535 ha. Powyższe zapisy wskazują jednoznacznie, że pas technologiczny, choć inaczej nazwany, stanowi w istocie pas ochronny.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności, czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu. Organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest bowiem dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 223/04, publ. LEX nr 189031). Analiza taka w niniejszej sprawie została przeprowadzona, ale jedynie w oparciu o twierdzenia inwestora i pod kątem jego interesu. Wojewoda D. doszedł bowiem do przekonania, że zmiana przebiegu zaplanowanej linii mogłaby skutkować potrzebą przeprojektowania całej trasy, bądź też znacznego jej odcinka, co z kolei wiązałoby się z koniecznością podpisywania nowych umów cywilnoprawnych (ew. uzyskiwania kolejnych rozstrzygnięć w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz kompletowania całości niezbędnej - dość obszernej – dokumentacji, a w konsekwencji - opóźnieniem realizacji ważnego zamierzenia inwestycyjnego i wygenerowaniem po stronie inwestora nieprzewidzianych kosztów. Brak jest natomiast rozważań dotyczących uciążliwości rozwiązań przyjętych we osnowie dla właścicieli nieruchomości.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien sam dokonać oceny, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności i to nie tylko w kontekście interesu inwestora, ale również interesu właścicieli nieruchomości, której sposób korzystania ma zostać ograniczony. Ponadto rozważy, czy nie istnieje możliwość przeprowadzenia linii w sposób mniej uciążliwy, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że proponowany przez inwestora przebieg linii elektroenergetycznej (o czym była mowa powyżej) nie pokrywa się przebiegiem linii określonym w planie miejscowym, co prowadzić może do zwiększenia części nieruchomości o ograniczonym sposobie korzystania w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego. Te rozbieżności czynią żądanie powołania biegłego godnym rozważenia, w zależności od poczynionych w toku ponownego postępowania ustaleń. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy oparł swoje stanowisko co do przebiegu linii i ewentualnej możliwości jego zmiany na twierdzeniach inwestora zawartych w licznych pismach, w tym m.in. w piśmie geodety z dnia [...] lipca 2014 r., bez dokonania jakiejkolwiek własnej oceny. Z zaskarżonej decyzji nie wynika zatem, czy planowana inwestycja – zwłaszcza w świetle zawartych w tym piśmie twierdzeń – jest możliwa do przeprowadzenia w proponowanym przez inwestora wariancie i czy rzeczywiście nie ma możliwości zmiany przebiegu jak i uciążliwości linii dla właścicieli przedmiotowych działek.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczyć będzie każdorazowego właściciela nieruchomości, który będzie zobowiązany do wykonywania bądź powstrzymywania się od określonych działań określonych w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy bowiem nieruchomości, nie zaś jej aktualnego właściciela. Słusznie wskazał więc Wojewoda, że skutki ograniczenia wynikającego z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobligowani będą znosić nabywcy przedmiotowej parceli. Z decyzji wydawanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości - następuje tutaj bowiem trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności do służebności gruntowej. Takie ograniczenie będzie obowiązywać również każdego kolejnego właściciela nieruchomości. W sprzeczności z powyższymi twierdzeniami stoi jednak treść punktu 4 zaskarżonej decyzji, bowiem do przestrzegania nakazów/zakazów wskazanych w pkt 3 będzie każdy właściciel przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z punktu 4 zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, że podejmując to rozstrzygniecie, organ nie powołał się na podstawę prawną tego rozstrzygnięcia i, zdaniem Sądu I instancji, takiej podstawy nie miał.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że obowiązki nałożone w pkt. 3 zaskarżonej decyzji nie znajdują potwierdzenia w przepisach art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również Wojewoda nakładając te obowiązki, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby możliwość zobowiązania właścicieli nieruchomości do wykonania określonych w tym punkcie obowiązków. Należy jeszcze raz zauważyć, że obowiązek, jaki będą musieli spełnić właściciele (lub użytkownicy wieczyści) nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, został wskazany w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to udostępnienie nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W żadnym zaś ustępie art. 124 nie uprawniono organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do zobowiązywania właścicieli do: niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów, uzgadniania z właścicielem przewodów i urządzeń możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym, czy też powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń oraz wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami. Te ostatnie ograniczenia każdorazowego właściciela gruntu wkraczają w sferę regulowaną prawem budowlanym, co przekracza zakres kompetencji organu określonych w art. 124 przywołanej ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi kasacyjne wnieśli Wojewoda Dolnośląski i [...]S.A. z siedzibą w K..

Wojewoda Dolnośląski wniósł o uchylenie wydanego w sprawie wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu podnosząc, że wyrok ten wydany został:

1. z naruszeniem prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

- art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polegającą na przyjęciu, że zakres badania przez organ uciążliwości inwestycji celu publicznego powinien także obejmować ustalenia w zakresie oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań technicznych (rodzaju użytych urządzeń), pod kątem ich proporcjonalności w stosunku do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 124 ust. 1 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami - polegającą na przyjęciu, że przy wskazaniu w decyzji (osnowie) powierzchni zajęcia działek organ powinien wskazywać ich usytuowanie względem granic działek, natomiast załącznik graficzny (sporządzony na kopii ewidencyjnej mapy) stanowiący integralną część decyzji (osnowy), na którym to usytuowanie jest zaznaczone, nie jest dokumentem wystarczająco precyzyjnym, by uznać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości za wydaną prawidłowo, umożliwiającą jej wykonanie oraz dokonanie wpisu w księdze wieczystej;

- art. 20 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowymi wymaganiami co do rysunku planu, określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - polegającą na tym, że na podstawie treści przywołanych przepisów Sąd I instancji wywiódł, że przebieg linii elektroenergetycznych wskazany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie może mieć charakteru informacyjnego, mimo iż zgodnie z treścią § 7 pkt 9 wyżej wskazanego rozporządzenia ustawodawca dopuszcza w razie potrzeby oznaczenia w projekcie planu rysunku elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego;

- § 2 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przedmoście, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] wsi P. oraz załącznika nr 2 do tego planu - polegającą na przyjęciu, że wskazany w załączniku graficznym przebieg linii elektroenergetycznej nie ma charakteru informacyjnego, zatem projektowany przebieg linii elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...], niepokrywający się dokładnie z przebiegiem tej linii wskazanym w załączniku do planu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że normy k.p.a. zostały naruszone przez organ w zakresie niepełnego zbadania oraz niedokonania oceny uciążliwości inwestycji także z punktu widzenia interesu współwłaścicieli nieruchomości, gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. jednoznacznie wynika, iż organ zebrał wystarczający materiał dowodowy w sprawie i badając tę uciążliwość nie oceniał jej tylko z punktu widzenia interesu inwestora, ale także współwłaścicieli nieruchomości oraz odbiorców energii elektrycznej, a uzasadnienie decyzji jest pełne;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku wskazującym organowi na potrzebę zbadania uciążliwości inwestycji także w zakresie, do którego organ nie jest uprawniony w świetle obowiązujących przepisów tj.: czy wnioskowane ograniczenie prawa własności spełnia kryterium proporcjonalności, a w szczególności: czy nie istnieją inne środki - mniej uciążliwe - skutecznie służące przedmiotowemu celowi publicznemu; czy istnieje możliwość przeprowadzenia linii elektroenergetycznej w inny sposób oraz ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego, przy pominięciu ustaleń organu, że inwestor dysponuje zarówno projektem budowlanym, jak i projektem wykonawczym inwestycji pt. "Budowa stacji 110/20 kV R-197 K. wraz z zasilającymi liniami 110 kV", zatem nie jest możliwa modyfikacja tego projektu.

Skarżąca kasacyjnie [...]S.A. z siedzibą w K. również wniosła o uchylenie wydanego w sprawie wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu podnosząc, że wyrok ten wydany został:

1. z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne i nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowe uchylenie zaskarżonej decyzji również w części, w której nie narusza ona prawa tj. bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja organu II instancji w jej zasadniczej części (pkt 1 rozstrzygnięcia) wymaga uchylenia, a to z uwagi na nieprecyzyjne i niewystarczające, a także sprzeczne z uzasadnieniem tej decyzji wskazanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebiegu linii, lokalizacji stanowisk słupowych, obszaru ograniczenia) oraz niedopuszczalne posłużenie się przez organ w tym względzie załącznikiem graficznym, w sytuacji, w której złącznik ten stanowi nie tylko integralną, ale i dopuszczalną prawem część zaskarżonej decyzji, zaś przedstawiony w tej decyzji zakres ograniczenia obejmuje elementy przedmiotowo istotne z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia, w rym również zgodności ograniczenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 133 § 1, art 134 § 1, art 135, art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 7, art. 8, art 75 § 1, art 107 § 3 k.p.a. oraz art. 112 ust. 3 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez:

a) nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym również w treści zaskarżonej decyzji oraz zupełnie dowolne przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone przez organ II instancji pełną analizą najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji, a przeprowadzona analiza opierała się wyłącznie o twierdzenia inwestora i nie uwzględniała interesu właściciela, w sytuacji w której analiza najmniejszej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) uznanie, że błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez organ II instancji analizy uciążliwości inwestycji może stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia decyzji, w sytuacji w której jej rozstrzygnięcie nie narusza prawa;

c) wskazanie organowi II instancji dalszego zakresu postępowania, w tym powołania biegłego na okoliczność ustalenia możliwości przeprowadzenia inwestycji w inny sposób sytuacji, w której to organ będąc związanym zakresem wniosku, bada wyłącznie zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym, co należy do sfery wykładni planu, nie zaś ustaleń faktycznych, pozostając tym samym w wyłącznym imperium organu prowadzącego postępowanie tj. nie stanowiącej elementu postępowania dowodowego, w zakresie którym dopuszczalne byłoby powołanie biegłego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku w zakresie w jakim potwierdza on zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie kwestionuje jej przebieg przez nieruchomość oraz wyznaczony w decyzji pas technologiczny;

- art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez zastosowanie tego środka również w odniesieniu do ukształtowanej przez organ administracji sytuacji w sposób nienaruszający prawa, tylko prawidłowo go stosujący;

- art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego nadużycie, przez niewłaściwe zastosowanie środka w postaci uchylenia decyzji, tj. rozszerzenie jego zastosowania również na część decyzji administracyjnej nienaruszającej prawa;

- art 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - polegające na wykroczeniu poza kompetencje sądu przy kontroli ograniczenia w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, tj. również w przedmiocie badania zgodności treści zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu, właściwego dla postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;

- art. 141 § 4 w zw. z art 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym przedstawienie stanu sprawy tj. w sposób nieprzystający do treści jej akt w zakresie graficznego wyrazu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i graficznego wyrazu obszaru ograniczenia określonego decyzją;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 z uwagi na art 170 i art 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania prowadzących do naruszenia prawa (konkretnie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a nie jego stosowania;

2. z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnie tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także § 2 ust. 4, § 13 pkt 1) w zw. z § 3 ust 1 pkt 1) uchwały Rady Miejskiej w Ś.Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przedmoście oraz art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 10, art 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 7 pkt 9) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

1) nieprawdziwe stwierdzenie jakoby obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczały zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego elementów o charakterze informacyjnym, w sytuacji w której rozporządzenie taką sytuację dopuszcza, a rysunek planu obowiązuje jedynie w zakresie określonym w części tekstowej tego planu tj. w zakresie, w którym część tekstowa planu odsyła do rysunku planu,

2) bezpodstawne przyjęcie, że przedstawiony w zaskarżonej decyzji zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest niezgodny z planem miejscowym, w tym z jego rysunkiem, w sytuacji, w której ustalenia planu miejscowego dopuszczają lokalizację planowanej inwestycji również w obszarze objętym zaskarżoną decyzją, a wskazany na rysunku planu miejscowego przebieg linii ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wiąże w tym zakresie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przy ocenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem;

3) niczym nie uzasadnione ustalenie, że określony w decyzji pas technologiczny stanowi w istocie wyznaczony na rysunku planu miejscowego pas ochronny linii, w sytuacji w której pas technologiczny stanowi wyłącznie obszar zajęcia nieruchomości na potrzeby założenia i przeprowadzenia określonych przewodów i urządzeń, a pas ochronny linii nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu;

4) błędne przekonanie, że planowana inwestycja oraz związane z nią zajęcie nieruchomości spowoduje trwałe ograniczenie w sposobie obecnego (rolnego) oraz dopuszczalnego planem miejscowym zagospodarowania terenu, w sytuacji w której, po zrealizowaniu inwestycji, możliwe będzie dalsze wykorzystywanie tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, a obszar zajęcia nieruchomości nie spowoduje trwałego ograniczenia z niej korzystania, co czyni też planowaną inwestycję najmniej uciążliwą dla właściciela;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości winna określać termin zajęcia nieruchomości w sytuacji, w której obowiązujące przepisy nie formułują obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu, a decyzja ta stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości.

J. S. i M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Dolnośląskiego domagali się jej oddalenia, wskazując, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego, jak też [...] S.A. zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego należy przypomnieć, że zakresie podstawy z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2, art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że inwestor naruszył wskazane normy k.p.a. poprzez niepełne zbadanie oraz niedokonanie oceny uciążliwości inwestycji z punktu widzenia interesu współwłaścicieli nieruchomości, a także naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku, wskazującym na potrzebę zbadania uciążliwości inwestycji także w zakresie, do którego organ nie jest uprawniony w świetle obowiązujących przepisów, w szczególności czy istnieje możliwość przeprowadzenia linii elektroenergetycznej w inny sposób oraz ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego, przy pominięciu ustaleń organu, że inwestor dysponuje zarówno projektem budowlanym, jak i projektem wykonawczym inwestycji pt. "Budowa stacji 110/20 kV R-197 K.wraz z zasilającymi liniami 110 kV", zatem nie jest możliwa modyfikacja tego projektu.

W powiazaniu z powyższym zarzutem Wojewoda, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazał na błędną wykładnię przez Sąd I instancji przepisu art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że zakres badania przez organ uciążliwości inwestycji celu publicznego powinien obejmować także ustalenia w zakresie oceny przyjętych przez inwestora rozwiązań technicznych pod kątem ich proporcjonalności w stosunku do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe zarzuty są uzasadnione. Dla ich oceny należało ustalić zakres badania w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. W tej mierze należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej o tyle, że analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, LEX nr 483193).

W kontrolowanym postępowaniu Sąd I instancji sformułował tezę o konieczności uwzględnienia interesu właściciela i zarzucił organom administracyjnym brak analizy opartej o kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawo własności. Nie odniósł jednak tego zarzutu do przesłanek art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale do przepisów art. 7 k.p.a., co stanowiło naruszenie art. 124 ust. 1 oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podzielił stanowisko właściciela nieruchomości, według którego w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust. 1 można rozważać inne, niż wskazane przez inwestora usytuowanie inwestycji. W przekonaniu składu orzekającego NSA brak jest jednak podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Identyczne stanowisko zawarte zostało w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, oraz wyroku z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 197/09, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.

Uznanie zasadności powyższego zarzutu nie wpływa jednak na ocenę kontrolowanego wyroku, ponieważ dotyczy on jedynie wadliwie sformułowanych wytycznych dotyczących ponownego rozpoznają sprawy, nie zaś zasadności samego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego Wojewoda Dolnośląski wskazał na błędną wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że przy wskazaniu w decyzji powierzchni zajęcia działek organ powinien wskazywać ich usytuowanie względem granic działek, natomiast załącznik graficzny (sporządzony na kopii ewidencyjnej mapy) stanowiący integralną część decyzji, na którym to usytuowanie jest zaznaczone, nie jest dokumentem wystarczająco precyzyjnym, by uznać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości za wydaną prawidłowo, umożliwiającą jej wykonanie oraz dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Powyższy zarzut jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy pozbawiony uzasadnionych podstaw. Prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zwrócił uwagę, że z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż wydana na jej podstawie decyzja, prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek uniemożliwia w istocie wykonanie podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że treść sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej sprzeczność z uzasadnieniem, a także załącznik graficzny, nie pozwalają na odczytanie, jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii może natomiast spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości. W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

WSA we Wrocławiu trafnie przyjął, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505).

Następnym zarzutem skarżącego kasacyjnie Wojewody Dolnośląskiego dotyczącym prawa materialnego jest zarzut błędnej wykładni przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szczegółowych wymagań co do rysunku planu, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na tym, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że przebieg linii elektroenergetycznych wskazany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie może mieć charakteru informacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także w powiązaniu z powyższym zarzutem na błędną interpretację przez Sąd I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy § 2 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ś.z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz załącznika nr [...] do tego planu - polegającą na przyjęciu, że wskazany w załączniku graficznym przebieg linii elektroenergetycznej nie ma charakteru informacyjnego, zatem projektowany przebieg linii elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...], niepokrywający się dokładnie z przebiegiem tej linii wskazanym w załączniku do planu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższe zarzuty są niezasadne.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. W przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, które jest niezbędne dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, których zarzut dotyczy oraz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są przedmiotowe działki, nie można z żaden sposób wyprowadzić wniosku o dopuszczalności planowanej inwestycji na terenie działki nr [...]. Co prawda plan przewiduje przebieg linii energetycznej wysokiego napięcia przez teren działki [...], jednakże w innym miejscu niż wskazuje załącznik graficzny do przedmiotowej decyzji.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Bez wątpienia rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych, niż tekst uchwały, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być więc uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wniosku o dopuszczalności planowanej w kształcie wynikającym z wniosku [...] S.A. inwestycji na działkach stanowiących własność J. i M. S. nie można wyprowadzić wprost z § 22 planu miejscowego który stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4R (przedmiotowe działki) ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe – rolnictwo; 2) uzupełniające: a) wody powierzchniowe, b) drogi dojazdowe do gruntów rolnych, c) urządzenia infrastruktury technicznej. W § 4 ust. 1 planu ustalono kategorie przeznaczenia terenu, w tym, w punkcie 54 – stacje transformatorowe. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 11 planu pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej" obejmuje następujące kategorie przeznaczeń: a) stacje transformatorowe, b) stacje gazowe, c) urządzenia wodociągowe, d) urządzenia kanalizacyjne, e) urządzenia telekomunikacyjne. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 planu na każdym terenie dopuszcza się zieleń, małą architekturę i urządzenia budowlane towarzyszące kategoriom przeznaczenia dopuszczonym na tym terenie, za jakie można uznać słupy i przewody, które towarzyszą przeznaczeniu dopuszczonemu do realizacji w granicach przedmiotowej nieruchomości, tj. przeznaczeniu pod stacje transformatorowe. Zapisy § 13 planu zawierają natomiast ustalenia dotyczące systemu infrastruktury technicznej odnoszące się do całego obszaru objętego planem. W punkcie 1 tego paragrafu wskazano, że "dopuszcza się infrastrukturę techniczną". Zgodnie z § 3 pkt 2 planu "infrastruktura techniczna" oznacza sieci uzbrojenia technicznego, w tym sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, elektroenergetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne, w tym kabiny telefoniczne i anteny oraz inne podobne. W punkcie 11 § 13 planu zapisano, że "sieci elektroenergetyczne niskiego napięcia dopuszcza się wyłącznie jako podziemne".

Zatem plan co do zasady dopuszcza na terenie działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod stacje transformatorowe, lokalizację urządzeń budowlanych towarzyszących, takich jak sieci elektroenergetycznej, jednakże ich lokalizacja wynikać powinna z części graficznej planu miejscowego, co w sprawie nie nastąpiło.

Zatem przyjęta przez Sąd i instancji teza o niezgodności przebiegu planowanej linii energetycznej, a co za tym idzie także zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z planem miejscowym jest uzasadniona, czego nie podważył skutecznie autor skargi kasacyjnej.

Przechodząc do skargi kasacyjnej [...] S.A. należy stwierdzić, że po części jej zarzuty są tożsame z omawianymi wyżej zarzutami skarżącego kasacyjnie Wojewody Dolnośląskiego, których zasadność została już przez NSA oceniona.

Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uchylenie zaskarżonej decyzji również w części, w której nie narusza ona prawa, poprzez bezpodstawne uznanie za nieprecyzyjne i niewystarczające, a także sprzeczne z uzasadnieniem tej decyzji wskazanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebiegu linii, lokalizacji stanowisk słupowych, obszaru ograniczenia) oraz niedopuszczalne posłużenie się przez organ w tym względzie załącznikiem graficznym.

Zarzut ten odpowiada jednemu z zarzutów skarżącego kasacyjnie Wojewody Dolnośląskiego, który został oceniony jako niezasadny. Podkreślić w tym miejscu należy, że słuszne jest stanowisko WSA we Wrocławiu, że ocena, czy ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym dotyczy zarówno części tekstowej jak i graficznej planu.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1, art 134 § 1, art 135, art. 141 §4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 75 § 1, art 107 § 3 k.p.a. oraz art. 112 ust. 3 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone pełną analizą najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji, oraz uznanie, że błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie analizy uciążliwości inwestycji może stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia decyzji, w sytuacji w której jej rozstrzygnięcie nie narusza prawa, a także błędne wskazanie dalszego zakresu postępowania, w tym wskazanie na konieczność powołania biegłego na okoliczność ustalenia możliwości przeprowadzenia inwestycji, nieco inaczej sformułowany przez skarżącego kasacyjnie Wojewodę Dolnośląskiego, został uznany za uzasadniony.

Niezasadnie jednak autor skargi kasacyjnej wskazał, że błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanej przez organ II instancji analizy uciążliwości inwestycji stanowiło wystarczającą przesłankę jej uchylenia w sytuacji, gdy decyzja została uchylona ze względu na sprzeczność przebiegu linii z planem miejscowym i wadliwość samej decyzji nieprecyzyjnie określającej zasięg ograniczenia. Uznanie zasadności powyższego zarzutu wpływa jedynie na skorygowanie wskazówek co do dalszego postępowania.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie [...]S.A. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie również w odniesieniu do sytuacji ukształtowanej przez organ administracji w sposób nienaruszający prawa. Zarzut ten został wadliwe skonstruowany, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej powyższego przepisu i w związku z czym nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skarżąca kasacyjnie [...]S.A. zarzuciła także naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe uchylenie przez Sąd I instancji całej decyzji Wojewody, również w część nienaruszającej prawa. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ przepis art. 135 P.p.s.a. daje sądowi możliwość stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do innych niż zaskarżone aktów lub czynności wydanych i podjętych we postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis ten nie miał zastosowania w sytuacji, jak miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy kontrolowanym wyrokiem uchylona została jedynie zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w badaniu przez Sąd i instancji zgodności treści zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

W przekonaniu składu orzekającego NSA WSA we Wrocławiu dokonał pełnej oceny postępowania organów obu instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Stanowiska tego nie podważył także autor skargi kasacyjnej, ponieważ uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wskazał okoliczności, których Sąd I instancji nie rozważył, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony.

W przekonaniu składu orzekającego NSA chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art 3 § 1 P.p.s.a., w przekonaniu autora skargi kasacyjnej polegający na wykroczeniu poza kompetencje sądu przy kontroli ograniczenia prawa własności w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie, z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawy wynika wprost wymóg zgodności ograniczenia z planem miejscowym, więc Sąd miał obowiązek skontrolowania ustaleń organów w tym zakresie.

W przekonaniu składu orzekającego NSA pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy więc do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., II OSK 24/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c P.p.s.a., wyjaśnił w wyczerpujący sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy i wypowiedział się co do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zarzutów zawartych we wniesionej skardze, natomiast częściowo niezasadne wskazania co do dalszego postępowania zostały skorygowane przez NSA i nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnie.

Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także prawa miejscowego - § 2 ust. 4, § 13 pkt 1) w zw. z § 3 ust 1 pkt 1) uchwały Rady Miejskiej w Ś. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. oraz art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 10, art 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 7 pkt 9) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że nieprawdziwe jest stwierdzenie, jakoby obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczały zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego elementów o charakterze informacyjnym, w sytuacji w której rozporządzenie taką sytuację dopuszcza, a także zarzucił bezpodstawne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że przedstawiony w zaskarżonej decyzji zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest niezgodny z planem miejscowym, w tym z jego rysunkiem, w sytuacji, w której ustalenia planu miejscowego dopuszczają lokalizację planowanej inwestycji również w obszarze objętym zaskarżoną decyzją, a wskazany na rysunku planu miejscowego przebieg linii ma wyłącznie charakter informacyjny i nie wiąże w tym zakresie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przy ocenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem.

Powyższy zarzut odpowiada jednemu z zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego i zastał uznany za bezzasadny we wcześniejszej części uzasadnienia.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości winna określać termin zajęcia nieruchomości w sytuacji, w której obowiązujące przepisy nie formułują obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu, a decyzja stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości.

Także i ten zarzut nie jest uzasadniony. Analiza uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku WSA we Wrocławiu wskazuje, że Sąd ten nie oceniał zasadności wskazania w pkt. 2 zaskarżonej decyzji Wojewody terminu wykonania przewidzianych w niej robót budowlanych. W tej sytuacji nie jest możliwa polemika ze stanowiskiem, które w istocie nie wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Natomiast Sąd II instancji, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że "rozpatrywanie przez Naczelny Sąd niniejszej skargi jest dobrym momentem do przyjęcia punktu zwrotnego w kwestii określania terminu (czasu wykonają robót budowlanych". Z podanych wyżej przyczyn rozważanie kwestii terminu wykonania robót budowlanych, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, nie jest jednak w niniejszym postępowaniu możliwe

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że kontrolowany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

.