Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 44, art. 126, art. 107 § 3, art. 129 § 1-2, art. 134,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w S., działając m.in. na podstawie art. 46b pkt 2 w związku z art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), decyzją z dnia 3 września 2020 r. (nr [...]) nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w S. administracyjną karę pieniężną w kwocie 25.000 zł za naruszenie zakazu polegającego na nie prowadzeniu działalności dyskotek i klubów nocnych, ustanowionego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 ze zm.).

B. Sp. z o. o. z siedzibą w S. (A. Sp. z o. o. zmieniła w dniu 15 września 2020 r. nazwę na B. Sp. z o. o., dalej określana jako - "Spółka"), pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z wnioskiem o prawidłowe doręczenie decyzji, wskazując, że pismo to, z ostrożności procesowej, należy potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Do przedmiotowego pisma Spółka załączyła odwołanie.

W uzasadnieniu pisma Spółka podniosła, że nigdy nie otrzymała decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Korespondencja była kierowana na właściwy adres Spółki, jednak w skrzynce odbiorczej brak było awiza i awiza powtórnego. Spółka zatem była pozbawiona możliwości jej odbioru w placówce pocztowej. Nie doszło zatem do doręczenia decyzji, stąd wniosek o jej prawidłowe doręczenie. Spółka nadmieniła, że o toczącym się postępowaniu dowiedziała się w związku z otrzymaniem zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., które zostało jej doręczone 12 stycznia 2021 r. Spółka nie miała wówczas wiedzy czego dotyczy zajęcie. Po kontakcie z wierzycielem, które miało miejsce 15 stycznia 2021 r., umożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i wykonanie fotokopii. Dopiero w tej dacie powzięła informację o treści decyzji, jak i o jej istnieniu. Tytuł wykonawczy doręczony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wskazywał na zupełnie inne podstawy prawne i rodzaj należności, co zostało zarzucone w odrębnym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że w przypadku nie podzielenia argumentacji w zakresie konieczności ponownego prawidłowego doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przyjmując argumentację wskazano powyżej. Spółka podniosła, że nie mogła mieć wiedzy o prawdopodobieństwie wydania decyzji. Spółka przyznała, że faktycznie otrzymała wezwanie do złożenia wyjaśnień. W zakreślonym terminie K. K. - Prezes Zarządu Spółki, zgłosił się osobiście celem złożenia wyjaśnień. Na miejscu został poinformowany, że z uwagi na epidemie, takie czynności nie są przeprowadzane, jak również z uwagi na nieobecność radcy prawnego. Ustnie zakreślono termin, do kiedy takie wyjaśnienia mają zostać złożone, określono również formę - drogą elektroniczną. Podczas bezpośredniej rozmowy uzgodniono, że zostaną przesłane pytania, na które należy odpowiedzieć. W dniu 31 sierpnia 2020 r. Prezes Spółki otrzymał przez [...] listę pytań, na które odpowiedział w formie elektronicznej, w zakreślonym i ustalonym wcześniej terminie, tj. do 2 września 2020 r. Spółka nie mogła nawet przypuszczać, przy zachowaniu należytej staranności, że już w dniu 3 września 2020 r., zostanie wydana decyzja. Nie przeprowadzono żadnych dalszych czynności, a Spółka została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W obliczu wysłanego emaila Spółka była pewna, że informacje przedstawione w wyjaśnieniach będą weryfikowane. Stanowczo w nich zaprzeczono prowadzenia dyskoteki, czy klubu nocnego. Przed wydaniem decyzji organ pozostawał w kontakcie ze Spółką poprzez email, informując np. że wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które jest awizowane. Na taką wiadomość następowała natychmiastowa reakcja ze strony Spółki. W przypadku wydania decyzji brak było jakiekolwiek informacji. Prezes Spółki na bieżąco monitorował elektroniczną skrzynkę pocztową, bo w takim kontakcie wówczas był z organem. Organ nie tylko w ten sposób poinformował o wszczęciu postępowania, ale również wysłał tą drogą pytania, na które należało odpowiedzieć, a odpowiedzi przesłać organowi w formie elektronicznej (poprzez email).

Dodatkowo Spółka wskazała, że w dniach 5-23 września 2020 r. Prezes Zarządu Spółki przebywał poza granicami kraju, tj. w G. Do kraju powrócił 23 września 2020 r., po czym odbywał dobrowolną kwarantannę, w bardzo dużym zakresie ograniczając kontakt z ludźmi. Zagrożenie epidemiologiczne uzasadniało bowiem izolowanie się od osób trzecich po powrocie z zagranicy.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Spółka wniosła:

- o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania K. K. - Prezesa Zarządu Spółki, na okoliczność nieotrzymania przesyłki i braku awiza w skrzynce odbiorczej oraz na okoliczność przesłanek jego wyjazdu do G. i okoliczności z tym związanych, braku zawinienia w nieodebraniu decyzji, odmowy dokonania jego przesłuchania, polecenia przez pracownika organu oczekiwania na email z pytaniami i polecenia udzielenia odpowiedzi na nie również drogą elektroniczną;

- o zwrócenie się i zobowiązanie Poczty Polskiej do: a) przedłożenie kopii pozostawionych w krzynce odbiorczej zawiadomienia - awiza oraz powtórnego awiza, b) wskazania danych osobowych doręczyciela, c) po uzyskaniu danych osobowych doręczyciela, o przeprowadzenie dowodu jego przesłuchania na okoliczność prawidłowego doręczenia przesyłki.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. przekazał do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego akta sprawy wraz z wnioskiem Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i odwołaniem. Organ wskazał, iż uznał, że decyzja z dnia 3 września 2020 r. została doręczona z dniem 22 września 2020 r. Zatem z dniem 7 października 2020 r. decyzja ta stała się ostateczna.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. (nr [...]), stwierdził że odwołanie B. Sp. z o. o. z siedzibą w S. z dnia 22 stycznia 2021 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 3 września 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. została wysłana do strony, za potwierdzeniem odbioru. Z uwagi na niezastanie adresata pod wskazanym adresem, przesyłkę w dniu 7 września 2020 r. awizowano. W dniu 15 września 2020 r. przesyłka została awizowana powtórnie. Doręczenie decyzji nastąpiło, zgodnie z art. 44 k.p.a., 7 dni po dniu wystawienia powtórnego awiza, tj. 22 września 2020 r. Zatem ustawowy czternastodniowy termin na wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 7 października 2020 r. Natomiast odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła w dniu 22 stycznia 2021 r. (data stempla pocztowego).

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. Sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej także jako: "skarżąca Spółka", "skarżąca" lub "strona") wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy skarżąca skutecznie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dopełniając jednocześnie czynności w postaci jego złożenia, czym wypełniła dyspozycję art. 58 k.p.a. Pomimo tego organ zwrócił akta do organu pierwszej instancji bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu;

- art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia w sprawie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy winna doprowadzić do stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione w terminie;

- art. 59 k.p.a. poprzez wysłanie do organu pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia wraz z aktami sprawy, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia, pomimo nie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania;

- art. 15 zzzzzn² ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw wprowadzonych nowelizacją z dnia 9 grudnia 2020 r. poprzez nie rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu pomimo jego wniesienia a wskazany przepis dodatkowo nakazuje wyznaczenie stronie dodatkowego 30-dniowego terminu na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu przy wydawaniu postanowienia o wniesieniu pisma z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że istotnie wniosła w dniu 22 stycznia odwołanie. Odwołanie to stanowiło jednak załącznik do pisma o prawidłowe doręczenie decyzji oraz, z ostrożności procesowej, o potraktowanie tego pisma jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a jedynie stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Takie stanowisko organu, zdaniem skarżącej Spółki, jest niezgodne z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym wyraża się pogląd, iż w wypadku wniesienia przez stronę spóźnionego odwołania od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ administracji - przed ostatecznym negatywnym rozstrzygnięciem o wniosku - nie może wydać orzeczenia wyłączającego merytoryczne rozpatrzenie odwołania z powodu uchybienia terminu odwołania. Skarżąca Spółka zaznaczyła, że na dzień wniesienia skargi, organ nie wydał postanowienia w przedmiocie jej wniosku o przywrócenie terminu. Zaskarżone postanowienie wraz z aktami sprawy organ zwrócił do organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego skarżąca Spółka wskazała, że ustawa covidowa dodatkowo stawia stronę w uprzywilejowanej sytuacji, nakazując by organ stwierdzając uchybienie terminowi wyznaczył stronie dodatkowy 30 dniowy termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie organ nie rozpoznał w ogóle wniesionego wniosku o przywrócenie terminu.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że w dniu 3 września 2020 r. w klubie prowadzonym przez skarżącą Spółkę, odbywała się impreza taneczna, co stanowiło naruszenie obowiązującego czasowo zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych z uwagi na ogłoszony na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii i w konsekwencji na skarżącą Spółkę nałożona została administracyjna kara pieniężna w wysokości 25.000 zł.

Skarżąca Spółka jest osobą prawną zarejestrowaną w Krajowym Rejestrze Sądowym, przedsiębiorcą. Zgodnie z informacjami widniejącymi w KRS korespondencję skierowano na adres wskazany w rejestrze, czyli S. ul. [...] [...]. Istotne jest, że wcześniej organ pierwszej instancji pod ten sam adres kierował korespondencję, zaś Spółka ją odbierała i nie wskazywała organowi innego adresu do korespondencji. Wobec spełnienia przesłanek wskazanych w art. 44 k.p.a., organ miał podstawy do zastosowania art. 44 § 4 k.p.a. i uznał, że decyzja z dnia 3 września 2020 r. została skutecznie doręczona z upływem dnia 22 września 2020 r. Następnie, w związku z brakiem złożenia odwołania od decyzji w czternastodniowym terminie od jej doręczenia, wraz z upływem tego terminu, w dniu 6 października 2020 r. decyzja stała się ostateczna.

W dniu 22 stycznia 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo strony - wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji oraz z ostrożności procesowej potraktowanie niniejszego pisma jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozstrzygnął kwestię przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 § 2 k.p.a. "o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania łub zażalenia". Organ drugiej instancji stwierdził, że odwołanie złożone przez stronę (skarżącą spółkę) zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Nie można bowiem uznać, że niedochowanie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Jak wskazano wyżej strona jest osobą prawną, przedsiębiorcą, nie wskazała innego adresu do korespondencji, niż ten, który figuruje w KRS i na który była wysyłana korespondencja, miała świadomość i wiedzę na temat toczącego się z jej udziałem postępowania administracyjnego. Wyjazd zagraniczny nie jest powodem do uznania, że strona bez swojej winy nie dochowała terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie mogła odebrać korespondencji. Jako przedsiębiorca strona mogła i powinna była - ze zwykłej ostrożności - upoważnić pracownika spółki do odbioru korespondencji pod swoją nieobecność szczególnie w sytuacji toczącego się postępowania administracyjnego i perspektywy wysyłania korespondencji w toku postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, strona nie uprawdopodobniła, jakoby niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nastąpiło bez jej winy. Szczególnie, że planowany wyjazd zagraniczny oraz wiedza na temat toczącego się postępowania administracyjnego powinny skutkować, że strona (przedsiębiorca, osoba prawna) ze zwykłej ostrożności i dbałości o prowadzoną działalność powinna ustanowić osobę (pracownika spółki) upoważnioną do odbioru korespondencji.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 15 zzzzzn² ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) organ wskazał, że nie miało ono żadnego, tym bardziej istotnego, wpływu na wynik sprawy. Organ, również w przypadku wydłużenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu z 7 do 30 dni, bada okoliczności związane z winą strony bądź jej brakiem w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej. W tym konkretnym przypadku ocena sytuacji związanej z niedochowaniem przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia odwołania (profesjonalny przedsiębiorca, planowany wyjazd zagraniczny, brak upoważnionego pracownika spółki do odbioru korespondencji na czas nieobecności, wiedza na temat toczącego się postępowania administracyjnego) byłaby taka sama, mianowicie, że skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych.

Stosownie do art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej - "k.p.a.") odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2).

Zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W rozpoznawanej sprawie, w reakcji na ww. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 3 września 2020 r., skarżąca Spółka złożyła dwa wnioski: wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji (kwestionując jej doręczenie) oraz z ostrożności procesowej wniosła odwołanie wraz z drugim wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, pozostawiając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bez jakiegokolwiek rozpoznania.

Zdaniem skarżącej Spółki, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinien rozpoznać jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - w wypadku wniesienia przez stronę spóźnionego odwołania od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, organ administracji - przed ostatecznym negatywnym rozstrzygnięciem o wniosku - nie może wydać orzeczenia wyłączającego merytoryczne rozpatrzenie odwołania z powodu uchybienia terminu odwołania.

Stanowisko skarżącej Spółki uznać należy za chybione.

Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są poglądy sądów administracyjnych, zgodnie z którym postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok NSA: z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09; z dnia 20 października 2016r., sygn. akt I GSK 1900/14 oraz wyroki WSA: WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2100/19; WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1366/17).

Istnieje jednak druga linia orzecznicza, znajdująca odzwierciedlenie w najnowszych wyrokach NSA (zob. wyrok NSA: z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1565/20; z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 78/12), którą Sąd w pełni podziela.

W świetle przyjętej koncepcji, zasady logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a. jest etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje bowiem to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego poglądu należy zauważyć, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. Art. 58 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony mimo braku uchybienia terminowi jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Tego rodzaju postanowienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu, jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Wówczas nie ma już racji bytu badanie tej ostatniej okoliczności, jako "załatwionej" postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny. W tym ostatnim przypadku wydanie postanowienia przywracającego termin skutkuje normalnym rozpatrzeniem odwołania, gdyż znosi skutki postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi, które z uwagi na swój ostateczny charakter, stanowiło barierę dla rozpatrzenia odwołania. Nie można również uznać, że ocena przesłanki zawinienia lub niezawinienia w uchybieniu terminowi może zdeterminować i zmienić stan wcześniejszy (istniejący przed dokonaniem tej oceny) w taki sposób, jakby uchybienia terminu w ogóle nie było. Stan niedochowania terminu jest przecież stanem, który występuje obiektywnie. Wyłącznie zaś jego negatywne skutki, jakie wywołał w postaci tamowania rozpatrzenia odwołania, mogą zostać zniesione przez przywrócenie terminu, co jest równoznaczne z usunięciem przeszkody do rozpatrzenia odwołania.

W realiach niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca Spółka nie tylko złożyła odwołanie, ale złożyła przede wszystkim wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji, podnosząc iż przedmiotowa decyzja nie została jej doręczona.

W tym zakresie skarżąca wskazywała, że z akt sprawy, z którymi mogła zapoznać się dopiero 15 stycznia 2021 r., wynika iż korespondencja była kierowana na właściwy adres Spółki, jednak w skrzynce odbiorczej brak było awiza i awiza powtórnego. Była zatem pozbawiona możliwości jej odbioru w placówce pocztowej. Na okoliczność braku awiza w skrzynce odbiorczej skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Prezesa Zarządu Spółki, wniosła również o zwrócenie się i zobowiązanie Poczty Polskiej do: a) przedłożenie kopii pozostawionych w krzynce odbiorczej zawiadomienia - awiza oraz powtórnego awiza, b) wskazania danych osobowych doręczyciela, c) po uzyskaniu danych osobowych doręczyciela, o przeprowadzenie dowodu jego przesłuchania na okoliczność prawidłowego doręczenia przesyłki. Tym samym skarżąca Spółka zakwestionowała fakt dokonania doręczenia, jak i jego prawidłowość.

Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Jednocześnie, przepis art. 124 k.p.a. stanowi, że postanowienie organu odwoławczego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści natomiast art. 107 § 3 k.p.a., mającego zastosowanie w sprawie w związku z art. 126 k.p.a., wynika, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy (co miało miejsce w niniejszej sprawie).

Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ponadto, takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Konstatując, obowiązkiem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie było zatem ustosunkowanie się w ramach postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. do twierdzeń skarżącej Spółki dotyczących nieprawidłowości doręczenia - braku awiza w skrzynce pocztowej. Zwłaszcza, że z uregulowania art. 44 k.p.a. - normującego tryb doręczenia zastępczego, który miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych we wskazanym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle.

Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru.

Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał jedynie, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. została wysłana do strony, za potwierdzeniem odbioru. Z uwagi na niezastanie adresata pod wskazanym adresem, przesyłkę w dniu 7 września 2020 r. awizowano. W dniu 15 września 2020 r. przesyłka została awizowana powtórnie. Doręczenie decyzji nastąpiło, zgodnie z art. 44 k.p.a., 7 dni po dniu wystawienia powtórnego awiza, tj. 22 września 2020 r. Pomijając milczeniem twierdzenie skarżącej Spółki, że w skrzynce pocztowej brak było awiza i awiza powtórnego. Organ nie odniósł się również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wniosków dowodowych skarżącej Spółki w tym zakresie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, a nie poprzez rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw administracyjnych w zastępstwie organów administracji publicznej, czy odnoszenie się zamiast organu do zarzutów zgłaszanych przez strony. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji w tym zakresie. Zadaniem sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa.

Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem, omówionych powyżej przepisów k.p.a., w tym art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Uzasadnienie kwestionowanego postanowienia jest wadliwe w szczególności w zakresie, w którym nie zawierało odniesienia się do treści pisma skarżącej Spółki z dnia 22 stycznia 2021 r. (wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji) i nie zawierało wyjaśnienia przyczyn, dlaczego organ treści tego pisma nie wziął pod uwagę. Jeśli organ nawet uznał, że treść przedmiotowego pisma nie zasługuje na uwzględnienie (w tym zwłaszcza zawarte w nim wnioski dowodowe), to powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ powinien swoje stanowisko w sposób zrozumiały dla skarżącej Spółki wyjaśnić oraz je uzasadnić.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd orzekający zauważa, że pomimo tego, iż stoi na stanowisku, że organ jest władny wydać postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to nie można zaakceptować zachowania organu, który ignoruje kompletnie taki wniosek. Nie może bowiem ujść uwadze, że z przedstawionych akt sprawy, jak i co ważne ze stanowiska organu nie wynika, aby przedmiotowy wniosek został (lub miał zostać) rozpoznany przez organ odwoławczy poprzez wydanie stosownego postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie tylko przemilczał w kontrolowanym postanowieniu zastrzeżenia skarżącej Spółki, co do prawidłowości doręczenia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., ale również "zlekceważył" wniosek skarżącej Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż nie został on przez organ rozpoznany. Pozostawił również bez odpowiedzi pismo skarżącej Spółki z dnia 19 marca 2021 r. ponawiające i podtrzymujące wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ do przedmiotowego wniosku odniósł się w odpowiedzi na złożoną w niniejszej sprawie skargę. Jednakże taka forma wypowiedzi organu odwoławczego jest niedopuszczalna i nie może w żadnej mierze zastąpić wydania przez organ postanowienia w tym zakresie.

Mając na uwadze wskazane wyżej istotne naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien w pierwszej kolejności ocenić kwestię prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, ustalając w sposób nie budzący wątpliwości datę początku biegu i końca terminu odwoławczego. Okoliczności te powinny być zbadane przez organ przy uwzględnieniu twierdzeń skarżącej Spółki, która w piśmie z dnia 22 stycznia 2021 r. (wniosek o prawidłowe doręczenie decyzji), kwestionuje doręczenie tej decyzji. Następnie, w przypadku uznania, że doszło do uchybienia terminu, organ winien przystąpić do rozpoznawania wniosku skarżącej Spółki o jego przywrócenie, oceniając czy skarżąca Spółka uprawdopodobniła swój brak winy w przekroczeniu terminu. Rozważania co do terminowości złożonego odwołania i zasadności przywrócenia terminu powinny znaleźć się w odrębnych rozstrzygnięciach (postanowieniach) organu odwoławczego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.