Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1146/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a i 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 4
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor OR ARiMR w E. – stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2017 r. poz. 1856 ze zm.) dalej ustawa, oraz § 18, 19 i 21 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przekazywania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1159 ze zm.), dalej rozporządzenie – nie wyraził zgody M.D. "na zmianę założeń biznesplanu, stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy złożonego dnia 17 czerwca 2014 r., zgodnie z założeniami określonymi w nowym biznesplanie, który wpłynął do OR ARiMR w L. w dniu 3 grudnia 2018 r.".

W motywach zwrócono uwagę, że zmiana dotyczyła między innymi zakresu rzeczowego inwestycji gdyż rolnik planował zakup ciągnika o mocy 60-70 KM, zaś w zmienionym biznesplanie wskazał na zakup maszyn rolniczych i krów.

W dalszej kolejności poddano analizie treść § 18, 19 oraz 21 rozporządzenia wskazując, że "odczytane łącznie, we wzajemnej korelacji, zapisy nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż dozwolone jest uprzednie dokonanie zmiany biznesplanu a następnie, po upływie normatywnego terminu na dokonanie rozliczeń w tym zakresie, wystąpić i uzyskać zgodę Organu na dokonanie tych dokonanych zmian.".

2. Strona w dniu 18 stycznia 2019 r. wniosła odwołanie, które zostało w części uznane za wniosek o przywrócenie terminu do zmiany biznesplanu został on postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. rozpatrzony negatywnie, albowiem termin do jego złożenie ma charakter materialnoprawny.

3. W efekcie złożonego zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

4. Równocześnie Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że rolnik w dniu 29 czerwca 2017 r. złożył w ARiMR trzy faktury na zakup agregatu uprawowo-siewnego na kwotę 7500 zł, rozsiewacza na kwotę 3600 zł i zwijarki 4700 zł, co daje sumę 15800 zł.

Przy piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. (wniosek o zmianę biznesplanu) załączył następujące faktury na zakup:

pługa 4-skibowego na kwotę 11070 zł, przyczepy na kwotę 15399 zł, agregatu uprawno-siewnego na kwotę 7500 zł oraz zwierząt gospodarskich na kwotę 3200 zł, co stanowi łącznie 65969 zł.

Sumując powyższe kwoty otrzymamy 81769 zł.

Ustalono także, że rolnik załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 30 listopada 2018 r.

W dalszej części motywów przypomniano treść obowiązujących regulacji (§ 18, 19 i 21 rozporządzenia) i podniesiono, że kwota 100.000 zł została przekazana na rachunek rolnika 12 listopada 2015 r., a zatem jego obowiązkiem było dostarczenie do Organu dokumentów potwierdzających poniesienie 70% wydatków na cel wskazany w biznesplanie w terminie do 12 listopada 2018 r. Jeżeli podjął działania po tym terminie, to "nie zachodzi podstawa do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu" (tym zaś było pismo z dnia 3 grudnia 2018 r.).

Odnosząc się zaś do stanu zdrowia Organ "nie zgodził się z argumentacją strony bowiem jednodniowa wizyta w poradni na przełomie IX-XI 2018 r. (na podstawie porady psychiatrycznej z 30.11.2018 r.) potwierdza jedynie leczenie ambulatoryjne (...), które nie stanowi niezdolności do wykonania istotnych życiowych czynności aby fakt takiego leczenia wykluczał, czy też znacznie utrudniał przeprowadzenie własnych spraw. Tego wydają się nie potwierdzać zasady doświadczenie życiowego, ani przedstawione przez Stronę dowody wskazujące tylko na jednodniowe wizyty ambulatoryjne (w okresie IX-XI 2018), które miałyby uniemożliwić złożenie wniosku o zmianę założeń biznesplanu z dnia 12 listopada 2018 r., skoro Strona dokonując zakupu krów i jałówek w styczniu 2016 r. już dokonała odstępstwa od zakresu określonego w biznes planie. Ponadto przyjmując fakt, że Strona była chora "przed uzyskaniem pomocy finansowej", jak sama wskazuje w odwołaniu, to i tak podejmowała czynności, w tym dotyczące zakupów związanych z inwestycjami w gospodarstwie.".

Niezasadny jest również zarzut Strony dotyczący naruszenie przepisów rozporządzenia, w szczególności § 21, poprzez niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, co uzasadnia treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. V SA/Wa 1863/16.

Odnosząc się do kolejnej spornej kwestii Organ zauważył, iż Strona nie wykazała również skuteczne aby w trakcie prowadzonego postępowania Organ dopuścił się naruszenia art. 58 k.p.a. W tej kwestii Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wypowiedział się wydając w dniu 12 marca 2019 r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu na zmianę założeń biznesplanu, które następnie w dniu 25 kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy.

Zdaniem Prezesa ARiMR, Organ I instancji prawidłowo odmówił zgody na zmianę założeń biznesplanu. Zważywszy, że termin na wydatkowanie środków uwzględniony w decyzji o przyznaniu pomocy jest terminem materialnym, nie procesowym. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1257/1997, gdzie stwierdza się: " Terminy procesowe dotyczą czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania, zaś termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotu, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub nieważność jego realizacji.".

Prezes ARiMR pokreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. Przepisy rozporządzenia nie pozwalają na wydłużenie terminu materialnoprawnego po jego upływie. Prawodawca przewidział sytuacje szczególne, które jednak nie mają zastosowania w przypadku Strony, zatem wydłużenie terminu realizacji biznesplanu w zakresie wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie jest niemożliwe.

Mając na uwadze żądanie strony w sprawie zmiany założeń biznesplanu, należy zauważyć, że wyłączenie z programu pomocowego "Ułatwienie startu młodym rolnikom", nastąpiło na skutek niewypełnienia przez Stronę w ramach ww. działania wydatkowania 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, a więc zobowiązaniu wynikającemu z przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia. Wobec czego każda złożona zmiana w ww. dokumencie po upływie 3 lat będzie bezzasadna i nie wpłynie na rozstrzygnięcie w sprawie.

5. W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

a) naruszenie treści art. 58 k.p.a. poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie i zaniechanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę założeń biznesplanu;

b) naruszenie § 21 pkt 3 rozporządzenia poprzez niewyrażenie zgody na zmianę biznesplanu.

W motywach rolnik wskazał, że wobec wzrostu cen na rynku otrzymana pomoc finansowa nie wystarczała na zakup nowego ciągnika zgodnie z założeniami biznesplanu, gdyż ceny ich wzrosły nawet dwukrotnie. Chcąc wypełnić pierwotne założenia biznesplanu, musiałby dołożyć z własnych środków przynajmniej 50 000 – 60 000 zł, których nie miał. W związku z tym wydatkował otrzymaną pomoc na inne niezbędne w jego gospodarstwie rolnym maszyny i zwierzęta, które zostały zakupione w ciągu 3 lat od daty wpływu środków. Łącznie wydatkował na te cele 70% otrzymanej kwoty. Tym samym spełnił warunek spożytkowania 70% pomocy finansowej w ciągu 3 lat od dnia wypłaty środków. Nie złożył jednak w terminie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. Nie zrobił tego celowo, ale wskutek ciężkiej sytuacji osobistej gdyż nie był w stanie wywiązać się z tego zobowiązania w terminie. Stosowny wniosek złożył dnia 3 grudnia 2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie wyraził zgody na zmianę złożeń biznesplanu.

Rozporządzenie – zdaniem Strony – nie reguluje, czy wniosek o zmianę założeń biznesplanu należy bezwzględnie złożyć przed dokonaniem planowanych zmian czy też możliwe jest złożenie go łącznie z fakturami potwierdzającymi wydatkowanie środków. Skarżący nadto podkreślił, że złożył wszystkie wymagane przez Agencję dokumenty i faktury potwierdzające dokonane zakupy. Wydatkował 70% kwoty przyznanego dofinasowania w ciągu 3 lat od dnia wypłaty środków. Jedyne uchybienie to złożenie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu 3 dni po przewidzianym terminie, jednak było to spowodowane przyczynami niezależnymi. Z powodów osobistych i zdrowotnych, od 2015 roku nie jest w stanie wykonać na bieżąco wszystkich obowiązków urzędowych. Dnia 11 lutego 2015 r., czyli jeszcze przed uzyskaniem pomocy finansowej, uległ wypadkowi w gospodarstwie, wskutek którego doznał amputacji palców obu dłoni.

Od wypadku stan zdrowia psychicznego Skarżącego systematycznie ulegał pogorszeniu. Fakt, iż do końca życia będzie miał znacznie ograniczoną sprawność obu dłoni, co znacznie utrudni pracę w gospodarstwie, powoduje stany lękowe, które objawiały się niemożnością wstania z łóżka i często brakiem ogólnego rozeznania w zakresie obowiązków. W pewnym momencie nabrał przekonania, iż nie jest już zdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, że doznane urazy dłoni i amputowane palce uniemożliwiają sprawne operowania narzędziami i pracę przy maszynach. Musiał opierać się na pomocy osób trzecich, które pomagały mu w codziennych obowiązkach i w miarę możliwości załatwiały za niego wszystkie sprawy. Pogłębienie depresji nasiliło się w sierpniu 2018 r., z powodu poronienia przez żonę; z tej racji pozostaje w złym stanie psychicznym. W końcu Skarżący zdecydował się podjąć leczenie korzystając z profesjonalnej pomocy lekarza psychiatry i pozostaje pod opieką lekarza oraz przyjmuje środki farmakologiczne, co potwierdza złożona dokumentacja.

Z powodu wyżej wskazanych przyczyn osobistych rolnik nie był w stanie złożyć wniosku o zmianę założeń biznesplanu w terminie. Uczynił jednak wszystko co w jego mocy, by zgodnie z decyzją o przyznaniu pomocy finansowej wydatkować 70% środków w ciągu 3 lat od dnia wpływu funduszy. Dnia 3 grudnia 2018 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu oraz właściwy wniosek.

Zauważył, iż przed jego złożeniem dnia 3 grudnia 2018 r. konsultował się z pracownikami OR ARiMR w E. i uzyskał informację, iż po złożeniu wniosku zostanie wydana decyzja wyrażająca zgodę na dokonanie zmian w biznesplanie; miała być to tylko formalność, gdyż przyznane środki wydatkował prawidłowo – na cele działalności rolniczej.

Uważa, że został wprowadzany w błąd przez pracowników L. Oddziału ARiMR. Wie, że w poprzednich latach formalności związane z udzieloną pomocą były traktowane drugorzędnie, priorytetem było faktyczne wydatkowanie uzyskanych środków mających pomóc w rozwoju gospodarstwa.

Odnosząc się do naruszenia § 21 rozporządzenia wskazał, że "nie można zgodzić się z literalną interpretacją normy dotyczącej wniosku o dokonanie zmian w biznesplanie. Z użytego wyrażenia "wraz z uzasadnieniem przyczyn planowanych zmian" nie można wysnuć wniosku, iż zmiany które planuje się w założeniach biznesplanu mają się dopiero w przyszłości ziścić, albowiem z literalnego brzmienia tego ustępu wynika, że zmiany były planowane w przyszłości, brak jest jednak wskazania, czy realizowane były również w przeszłości, czy dopiero zostaną przeprowadzone. Jest to całościowo wyrażenie nieostre i nie powinno być powodem negatywnych konsekwencji dla Beneficjentów, gdyż prowadzi ono do ich dyskryminacji w sytuacji gdy spełnili wszystkie wymagane od nich warunki uzyskania pomocy finansowej a może ona im zostać odebrana wskutek nieprecyzyjnych zapisów.

Jednocześnie należy zauważyć, iż ani ustawa będąca podstawą udzielenia pomocy finansowej, ani rozporządzenie wydane na jej podstawie nie zwierają żadnej normy wprost nakazującej złożyć wniosek o zmianę założeń biznesplanu przed dokonaniem faktycznych zmian. Tym samym wydana decyzja nie ma podstawy prawnej, gdyż została oparta jedynie na literalnej interpretacji nieostrego przepisu.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Strona wydatkowała w ciągu 3 lat od dnia wypłaty środków w wysokości 70% przyznanego dofinansowania. Przyznane środki przeznaczyła w całości na sprzęt niezbędny w gospodarstwie rolnym. Każdą maszynę użytkuje zgodnie z przeznaczeniem. Uzyskane dofinasowanie miało wspomóc Skarżącego w działalności rolniczej, która jest często na granicy opłacalności. Zwrot przyznanego finansowania bardzo negatywnie odbiłby się na sytuacji finansowej Strony, która musiała sprzedać zakupione maszyny i w związku z tym nie miałaby możliwości prowadzenia efektywnego gospodarstwa.

6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając skargę w wyżej wskazanych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego.

W powyższym kontekście – oceniając zarzut naruszenia treści art. 58 kpa podnoszony w skardze – uznać należy, że wniesiony środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem termin, którego przywrócenia domagał się Skarżący ma charakter materialny, a więc nieprzywracalny. W tej materii – w formie postanowień – wypowiedziały się Organy obu instancji, co ukazano w pkcie 2 i 3 uzasadnienia Sądu.

Dodać też należy, że Prezesa ARiMR w swym postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał na możliwość złożenia skargi do WSA w Warszawie lecz Skarżący z tej możliwości nie skorzystał, co oznacza, że kwestia ta – w sposób wiążący – została ostatecznie rozstrzygnięta.

Jednak terminy materialnoprawne podlegają zawieszeniu m.in. z powodu wystąpienia siły wyższej oraz nadzwyczajnym okolicznościom na które to okoliczności powołuje się Skarżący składając zaświadczenie z Poradni zdrowia psychicznego [...]., w którym wskazuje się, że "z powodu zaburzeń zdrowia psychicznego pacjent w okresie IX-XI nie był w stanie wykonać niektórych istotnych czynności życiowych, w tym administracyjnych".

Nie bez znaczenia dla kondycji psychicznej Skarżącego pozostawał wcześniejszy uraz palców obydwu rąk będący skutkiem ich przytłuczenia metalową klapą, wymagający częściowej ich amputacji – co udokumentowane zostało zaświadczeniem obrazującym leczenie na oddziale Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej i Chirurgii Kręgosłupa w P., stanowiący zdarzenie wysoce traumatyczne (vide k. 149-152 akt adm.). Do tego należy dołączyć fakt pobytu żony Skarżącego w szpitalu w dniach [...] Lipca 2019 r. zakończony wczesnym poronieniem (k. 147 akt adm.), co dodatkowo uzasadnia konstatacje dra n. med. [...] w przedmiocie zaburzeń psychicznych stwierdzonych u Skarżącego.

W ocenie Sądu organy nie podejmują dogłębnej analizy wpływu tych wszystkich zdarzeń na psychikę Strony a nawet nie dostrzegają pewnych dokumentów, jak np. zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 stycznia 2019 r., uchylając się od jego oceny.

Widząc taką potrzebę Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach:

a) śmierć beneficjenta;

b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym;

d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym;

e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw;

f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w odniesieniu do innych środków rozwoju obszarów wiejskich państwa członkowskie nie wymagają częściowego lub całkowitego zwrotu wsparcia w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich, nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania.

W ocenie Sądu zastosowanie pojęcia "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności" winno być w niniejszej sprawie zastosowane. Należy przypomnieć, iż na gruncie prawa cywilnego siła wyższa ma nie tylko znaczenie dla odpowiedzialności odszkodowawczej, ale także zawiesza bieg terminów np. przedawnienia , w tym prekluzji ( por. art. 121 kc). Przepisy kodeksu cywilnego nie mają oczywiście zastosowania w sprawie niniejszej, zostały jednak przywołane jako przykład na jakich zasadach pojęcie to znajduje zastosowanie w innych dziedzinach prawa, a w szczególności, w tej w której powstało i w której wykształciła się teoria pojęcia "siły wyższej". Nie ma więc podstaw do ograniczania działania siły wyższej czy też nadzwyczajnych okoliczności wyłącznie do braku obowiązku zwracania pomocy już wypłaconej, skoro siłą wyższa to zdarzenie zewnętrzne, którego nie da się przewidzieć, ani też – nawet w razie przewidzenia – nie da się zapobiec jego skutkom (por. W. Czachórski, Prawo zobowiązań w zarysie, Warszawa 1968, s. 277).

Dalej należy zwrócić uwagę, że art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) Nr 1306/2013 określa zakres zastosowania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności szeroko : "do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej" .

Rozporządzenie Nr 640/2014, jak sama nazwa wskazuje, uzupełnia jedynie powyższe Rozporządzenie. Na taki cel wskazuje też motyw 2 i 3 Preambuły . W motywie 5 znajduje się następujący zapis : W art. 2 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 określono pewne przypadki działania siły wyższej i nadzwyczajne okoliczności, które mają być uznawane przez państwa członkowskie. Należy ustanowić dodatkowe przepisy umożliwiające państwom członkowskim uznawanie przypadków działania siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności w odniesieniu do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Należy ustalić ostateczny termin zgłaszania takich przypadków przez beneficjenta.

W ocenie Sądu art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014 wyjaśnia działanie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w konkretnych, wymienionych tam przypadkach. Komisja uznała bowiem za niezbędne ścisłe uregulowanie zakresu obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy. Nie ogranicza jednak działania tych instytucji tylko do nich. W przypadkach biegu terminów siła wyższa zawiesza ich bieg, podobnie ja się to dzieje w innych dziedzinach prawa.

Warunkiem skuteczności powołania się na siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności jest, określony w art. 4 ust. 2 Rozporządzenia 640/2014 obowiązek zgłoszenia na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Jak już była mowa u Skarżącego stwierdzono zaburzenia psychiczne skutkujące niemożnością podjęcia niektórych istotnych czynności, w tym administracyjnych w okresie IX-XI 2018 r. W ocenie Sądu przedłożone przez Skarżącego dokumenty w sposób jasny wykazują spełnienie przesłanki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które zostały określone w art. 2 ust. 2 lit. b Rozporządzenia Nr 1306/2013. Należy przy tym pamiętać, że zawarte w art. 2 ust. 2 wyliczenie ma charakter przykładowy, co wynika z użytego wyrażenia "w szczególności".

Jak wynika z akt sprawy Skarżący zawiadomił w dniu 3 grudnia 2018 r. o przypadku wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okolicznościach. Przedstawiając we wskazanym wyżej terminie 15 dni dowody, złożył też faktury dokumentujące zakup zwierząt i maszyn na ponad 80% kwoty przyznanej pomocy. Wprawdzie zakupy te częściowo nie mieszczą się w ramach przyjętego biznesplanu, to jednak – biorąc pod uwagę stan zdrowia psychicznego rolnika odzwierciedlony w zaświadczeniu lekarskim – z uznaniem należy przyjąć, że pomimo złego stanu zdrowia starał się zrealizować – chociaż częściowo wadliwie – przyjęte na siebie zobowiązania.

Ma rację Organ, że Skarżący formalnie powinien zwrócić się o zmianę biznesplanu, czego nie uczynił. Problem w tym, że takie żądanie można i należy kierować względem osób zdrowych; w przypadku osób z defektami natury psychicznej takie żądanie – choćby z przyczyn wskazanych w zaświadczeniu – nie może zostać spełnione, zwłaszcza, kiedy Skarżący w okresie IX-XI 2018 r. nie był w stanie wykonać niektórych istotnych czynności życiowych, w tym administracyjnych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego gdyż nie uwzględniła zawieszenia terminu określonego w § 21 pkt 1 rozporządzenia do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenia zgody na jego realizację w związku z treścią złożonej przez Skarżącego w dniu 3 grudnia 2018 r. dokumentacji lekarskiej, dokumentującej wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, trwających do końca listopada 2018 r.

Niniejsze rozstrzygnięcie nawiązuje w swej wymowie do treści wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., V SA/Wa 1910/18, w którym dostrzega się potrzebę stosowania prawa unijnego. W ponownym postępowaniu przed Organem II instancji należy rozważyć kwestię, czy rolnik mógł – z racji dolegliwości natury psychicznej – wydatkować środki w terminie do dnia 12 listopada 2018 r. i czy stosując zasadę proporcjonalności (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2015 r., V SA/Wa 3505/14, który został zaakceptowany orzeczeniem NSA z dnia 15 lutego 2019 r., I GSK 811/18) nie należy przyjąć, że cel pomocy – pomimo zaistniałych formalnych nieprawidłowości, wyżej obszernie opisanych – został osiągnięty. Wydatkowano ponad 80% środków przyznanej pomocy na zakup zwierząt i maszyn, co realnie nawiązuje do tytułu rozporządzenia, w którym zwraca się na działanie mające na celu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Nie kwestionują tego Organy obu instancji zarzucając jedynie, że wadliwe było to, że Skarżący nie uzyskał na to zgody właściwego Organu poprzez akceptację nowego biznesplanu. Nie bez znaczenia jest też to, że w motywach decyzji brak jest argumentacji, która wskazywałaby, że zakupione maszyny i zwierzęta nie mieszczą się w kręgu artykułów przydatnych do produkcji rolnej i wsparcie rozwoju młodego rolnika.

Skoro cel pomocy został osiągnięty, przy dostrzeżeniu formalnych uchybień, o których mowa, to całość sprawy należy poddać ocenie przez pryzmat zasady proporcjonalności.

W interesującym ze względu na charakter sprawy aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności widzianej przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia.

Jak wielokrotnie wskazywały na to sądy administracyjne - za Trybunałem Konstytucyjnym - istotą zakazu nadmiernej ingerencji - wynikającego z zasady proporcjonalności - jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie. Niewątpliwie w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, OTK-A 2008/6/104, Dz.U.2008/123/803).

W ten sam sposób należy rozumieć też zasady wynikające z treści art. 8 i 9 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Widząc potrzebę rozważenia – oceniając ponownie odwołanie w zakresie zmiany biznesplanu, co zainicjowano pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. – uwag poczynionych przez Sąd, należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.

c.v.s.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

ZDANIA ODRĘBNEGO SĘDZIEGO KRYSTYNY MADALIŃSKIEJ - URBANIAK

Nie zgadzam się z tą częścią uzasadnienia, która nakazuje rozważenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasady proporcjonalności :

W mojej ocenie zasada ta nie ma zastosowania w sprawie niniejszej. Organ odmówił stronie zmiany biznesplanu z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego. Upływ terminu materialnoprawnego łączy się z wygaśnięciem uprawnienia, co oznacza, że strony po upływie terminu nie mogą kształtować swoich praw i obowiązków.