Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 106/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 449/17 w sprawie ze skarg W. Sp. z o.o. E. Sp.k. i P. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 449/17, po rozpoznaniu skarg W. Sp. z o.o. E. Sp.k. i P. W., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...], po rozpoznaniu wniosku F. Sp. z o.o. (dalej w skrócie "inwestor"), decyzją z [...] listopada 2016 r., sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę elektrowni wiatrowej EW8 na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], w m. [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołania wywiedli W. Sp. z o.o. E. Sp.k. (dalej w skrócie "Spółka") oraz O. W..

Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm. – skrócie "k.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem Wojewody z akt sprawy wynika, że Spółka oraz P. W. nie zostali uznani przez Starostę za strony postępowania w tej sprawie. Została im jednak doręczona decyzja o pozwoleniu na budowę i w ustawowym terminie złożyli odwołania. Wojewoda odwołując się do regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm. - w skrócie "Pr. bud."), stwierdził następnie, że w toku postępowania administracyjnego udokumentowano, iż odwołująca Spółka jest właścicielem nieruchomości budynkowej (elektrowni wiatrowej) wzniesionej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...], gm. [...]). Natomiast P. W. jest użytkownikiem wieczystym działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], na których częściowo zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa tej Spółki. Działki te położone są w sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym - na północny wschód od tej działki - i znajdują się w zasięgu oddziaływania akustycznego projektowanej elektrowni, o natężeniu 45 dB. Są one objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...],[...],[...],[...],[...] i [...] gm. [...] (zwanego dalej "m.p.z.p.") - oznaczonymi w części graficznej tego planu symbolami "1EW" oraz "EF" (tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz tereny lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych). Zgodnie z § 7 ust. 6 m.p.z.p. ochronie akustycznej nie podlegają tereny pod lokalizację elektrowni wiatrowych (1EW) ani tereny pod lokalizację elektrowni fotowoltaicznych (EF). Z tego też powodu - według Wojewody - w niniejszym przypadku nie znajdują zastosowania uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112).

Organ II instancji za bezpodstawne uznał następnie twierdzenia odwołujących, że przysługuje im przymiot strony postępowania ze względu na negatywne oddziaływanie planowanej budowy elektrowni wiatrowej w miejscu zatwierdzonym w projekcie budowlanym, z uwagi na bliskość istniejącej już elektrowni wiatrowej, które to oddziaływanie może spowodować katastrofę budowlaną lub zagrożenie statyczne dla istniejącej elektrowni wiatrowej. Podkreślił, że podczas wydawania pozwolenia na budowę organ związany jest obowiązującym m.p.z.p., w którym zostały ustalone lokalizacje elektrowni wiatrowej. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 Pr. bud. do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem Wojewody działki odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Posiadają oni jedynie interes faktyczny, który nie daje im przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę według art. 28 ust. 2 Pr. bud., co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, odrębnymi pismami, W. Sp. z o.o. E. Sp. k. (sygn. akt IV SA/Po 449/17) oraz P. W. (sygn. akt IV SA/Po 450/17) - reprezentowani przez tego samego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka w skardze zarzuciła naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud.; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d Pr. bud.; art. 73 ust. 1 Pr. bud.; art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 k.c. Zdaniem strony skarżącej – wbrew stanowisku organu - przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu. Spółka podkreśliła, że jest właścicielem nieruchomości budynkowej (elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą), wzniesionej na działkach znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Analogiczne zarzuty w swej skardze wywiódł P. W., z tym, że źródeł swego interesu prawnego upatrywał w tym, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, na których także wzniesiono elektrownię wiatrową należącą do Spółki.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 4 lipca 2017 r. Sąd I instancji zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 449/17 i IV SA/Po 450/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalsze ich prowadzenie pod sygn. akt IV SA/Po 449/17.

Uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji przywołał regulacje art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 Pr. bud., a następnie stwierdził, że Wojewoda co najmniej przedwcześnie uznał, iż odwołujący nie posiadają interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał także na dodany od 28 czerwca 2015 r. przepis art. 34 ust. 3 pkt 5 oraz regulację art. 20 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn.zm.) i wyjaśnił, że informację o obszarze oddziaływania powinien zawierać już projekt budowlany. W tej sprawie projektant zawarł w projekcie budowlanym "Informację o obszarze oddziaływania obiektu" (pkt 16), w której wyszczególnił numery ewidencyjne działek, jakie ów obszar obejmuje (gm. [...], obręb [...]). Określił także ogólnikowo, że obszar oddziaływania inwestycji opracowano na podstawie analizy akustycznej i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), wymienił ponadto przepisy, w oparciu o które dokonał powyższych ustaleń oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Według Sądu I instancji określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym nie zwalniało organów orzekających od weryfikacji prawidłowości ustaleń projektanta w tym zakresie, bowiem definitywne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany stanowiskiem projektanta i winien swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W tym postępowaniu organy obu instancji wskazanym wymogom nie sprostały. Organ I instancji nie dokonał własnych ustaleń w tej kwestii i przepisał z projektu do uzasadnienia decyzji określenie obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda zaś zignorował ustalenia projektu budowlanego w tym zakresie, a własne rozważania ograniczył wyłącznie do kwestii oddziaływania akustycznego. Tym samym zagadnienie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji nie zostało należycie wyjaśnione przez organy, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Według Sądu I instancji wobec stwierdzonych bezspornie w tej sprawie oddziaływań akustycznych projektowanej inwestycji na działki sąsiednie, uwadze organów uszła istotna okoliczność, iż na gruncie art. 3 pkt 20 Pr. bud. "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" mogą dotyczyć nie tylko aktualnego sposobu zagospodarowania tego terenu, ale także jego racjonalnej zmiany w przyszłości. Niewystarczająca jest wobec tego analiza organów obu instancji odwołująca się wyłącznie do stwierdzenia braku wystąpienia ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenu nieruchomości skarżących (tj. działek istotnych z punktu widzenia badania ich interesu w sprawie) przewidzianego w aktualnie obowiązującym m.p.z.p., gdyż pomija ona potencjalną możliwość zmiany aktualnego zagospodarowania oraz związanych z tym ewentualnych ograniczeń. Wprawdzie stwierdzone oddziaływanie akustyczne projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących (izofona 45 dB) nie koliduje z obecnie przewidzianym w m.p.z.p. sposobem zagospodarowania terenu - pod lokalizację elektrowni wiatrowych (1EW) oraz pod lokalizację elektrowni fotowoltaicznych (EF) - ale już np. uniemożliwia, jak najbardziej racjonalny, powrót (po demontażu z nieruchomości skarżących obiektów elektrowni wiatrowych - których okres eksploatacji jest ograniczony) do w pełni rolniczego wykorzystania tego terenu, i wzniesienia na nim np. zabudowy zagrodowej. Nawet, jeśli aktualny m.p.z.p. wprost takiego "powrotu" nie przewiduje, to nie sposób racjonalnie wykluczyć możliwości jego zmiany w przyszłości, zaś stwierdzone oddziaływanie akustyczne projektowanego obiektu może dopuszczalność takiej zmiany ograniczyć bądź całkowicie zablokować. Takiego ograniczenia - w ocenie Sądu - również nie sposób pominąć na gruncie art. 28 ust. 2 Pr. bud.

W przekonaniu Sądu I instancji organy obu instancji, a zwłaszcza Wojewoda niezasadnie pominęły zgłaszane przez skarżących (i poparte złożonymi przez nich do akt organu II inst.: "Orzeczeniem technicznym" autorstwa mgr inż. R. M. oraz "Analizą obciążeń mechanicznych" autorstwa [...]) istnienie wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia fizycznego, negatywnego oddziaływania (poprzez turbulencje) planowanej inwestycji (oznaczonej jako EW 8) - o ile dojdzie do jej realizacji w zaprojektowanej lokalizacji i kształcie - na istniejące obiekty elektrowni wiatrowej należącej do Spółki (oznaczonej jako EW1 [...]). Dla niniejszego rozstrzygnięcia istotne znaczenie ma jedynie okoliczność, że wspomniane oddziaływanie może rzeczywiście w praktyce wystąpić, a możliwość jego wystąpienia nie została przez organy jednoznacznie wykluczona.

Sąd I instancji zaznaczył także, że pojęcie "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. ma niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy" i obejmuje także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący wskazują na możliwy, negatywny wpływ projektowanej inwestycji na jakość substancji budowlanej na działkach sąsiednich (z wieszczeniem katastrofy budowlanej włącznie) - a to wobec obowiązków nałożonych na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w art. 61 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 Pr. bud. W okolicznościach tej sprawy uprawnione jest twierdzenie, że zadośćuczynienie ww. obowiązkom - w kontekście spodziewanego oddziaływania projektowanej elektrowni EW8 na istniejącą w sąsiedztwie elektrownię Spółki (EW1) - może pociągać za sobą np. konieczność wzmocnienia lub przebudowy istniejących obiektów elektrowni EW1, wyłączenia ich z eksploatacji, a w skrajnym przypadku nawet rozbiórki. Zatem art. 61 Pr. bud. może stanowić źródło ograniczeń w zagospodarowaniu, stwarzając legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Dodatkowo - zdaniem Sądu I instancji – ocena legitymacji procesowej skarżących może mieć swoje źródło w przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961; dalej w skrócie: "u.i.e.w."). Przepisów tej ustawy nie można pomijać przy analizie "przepisów odrębnych" mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie, do których odsyła art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud., i to także w postępowaniach w przedmiocie pozwolenia na budowę objętych - tak jak postępowanie tu kontrolowane (wszczęte, jak wynika z zaskarżonej decyzji, w dniu [...] lipca 2016 r.) - zakresem przepisu przejściowego art. 13 ust. 3 u.i.e.w., czyli postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. do 16 lipca 2016 r. Według Sądu I instancji bezsporne jest, że przepisy u.i.e.w. mogą współwyznaczać obszar oddziaływania obiektu (elektrowni wiatrowej) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. Zostało to zresztą dostrzeżone przez samych autorów uzasadnienia projektu tej ustawy (druk nr 315 Sejmu VIII kadencji). Przepisy u.i.e.w. określają m.in. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w.). Odległość ta - zwłaszcza wobec, sygnalizowanej potencjalnej możliwości zmiany przewidzianego obecnie w m.p.z.p. sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących i powrotu do w pełni rolniczego ich wykorzystania - odnosi się nie tylko do elektrowni już istniejących, ale także planowanych, przy czym wystarczy, jeśli w obowiązującym na danym obszarze m.p.z.p. zostanie wyznaczony teren, którego sposób zagospodarowania określony w tym planie dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej (art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w.). Z taką sytuacją – zdaniem Sądu I instancji - mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowa inwestycja jest lokalizowana na terenie objętym m.p.z.p., w którym zostały wyznaczone m.in. poszczególne tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wobec tego w stosunku do właścicieli nieruchomości położonych w odległości określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w. od linii rozgraniczającej te tereny, już z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) ich nieruchomości. Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z treścią przepisu art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, nie może chodzić w tym przypadku o wszystkie "przepisy dotychczasowe", a wyłącznie o te przepisy, które dotychczas normowały materię uregulowaną następnie w przepisach u.i.e.w., czyli które określały - jak wynika z art. 1 ust. 1 u.i.e.w. - "warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej". Analizowana ustawa nie reguluje kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zagadnienia te były, i po wejściu w życie u.i.e.w. są nadal, regulowane w ustawie Prawo budowlane (też odesłanie z art. 8 u.i.e.w.) - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud, które to przepisy odsyłają każdorazowo do aktualnie obowiązujących przepisów odrębnych, wprowadzających związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu w otoczeniu tego obiektu. W odniesieniu do obiektów stanowiących elektrownie wiatrowe takimi "przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. są niewątpliwie - począwszy od 16 lipca 2016 r. (art. 18 u.i.e.w.) - przepisy u.i.e.w. Zasady tej nie uchyla, ani nie zmienia art. 13 ust. 3 u.i.e.w., gdyż przepis ten w ogóle nie dotyczy kwestii ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 13 ust. 3 u.i.e.w. jest niezbędna dla zapewnienia należnych procesowych gwarancji ochrony słusznych interesów właścicieli nieruchomości położonych w otoczeniu planowanej inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych. Wejście w życie u.i.e.w. może wywołać skutek w postaci ograniczeń w możliwości zagospodarowania (zabudowy) należących do skarżących nieruchomości, co Wojewoda powinien zbadać.

Według Sądu I instancji nie można wykluczyć uznania Spółki za jeden z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Pr. bud., a mianowicie za "zarządcę nieruchomości", na których posadowiono należące do Spółki obiekty elektrowni wiatrowej. Pojęcie "zarządcy nieruchomości" nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane. Przesądzenie, czy Spółce przysługuje status zarządcy zajmowanych nieruchomości, wymaga uprzedniego ustalenia rodzaju (rodzajów) tytułu prawnego przysługującego Spółce do tych nieruchomości (z dotychczas zebranego w tej sprawie materiału wynika, że mogą tu wchodzić w grę przynajmniej dzierżawa oraz służebność przesyłu), a także szczegółowego wyjaśnienia zakresu i treści tych praw, czego dotychczas organy nie uczyniły, a co będą zobligowane uzupełnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że organ analizując legitymację procesową Spółki powinien uwzględnić fakt, iż Spółka, jako podmiot eksploatujący elektrownię wiatrową, może wypełniać definicję "przedsiębiorstwa energetycznego" w rozumieniu art. 3 pkt 12 lit. a i b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.p.e.".

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wywiedzione przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Wojewodę Wielkopolskiego.

Inwestor zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, gdy w rzeczywistości stosując je, Wojewoda dokonał weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu, nie powodując naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wywierać wpływ na wynik sprawy, tzn. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, przez błędne przyjęcie jakoby zarówno organ I jak i organ II instancji niezasadnie pominął zgłaszane przez skarżących wysokie ryzyko wystąpienia fizycznego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na istniejący obiekt elektrowni wiatrowej, należącej do Spółki oraz błędną interpretację opracowania M. L., która przyczyniła się do przyjęcia jakoby Wojewoda niezasadnie pominął zgłaszane przez skarżących istnienie wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia fizycznego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na istniejące obiekty elektrowni wiatrowej;

c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której na skutek wniesienia skargi, doszło do uchylenia decyzji Wojewody, mimo iż w toku przeprowadzonego przez ten organ postępowania, nie doszło do naruszenia prawa, mogącego skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., polegającą na przyjęciu, iż ograniczenia w zagospodarowaniu mogą dotyczyć nie tylko aktualnego sposobu zagospodarowania terenu, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także potencjalnego przyszłego przeznaczenia terenu, a zmiana taka może skutkować przyszłymi "ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu", jakie należy wziąć pod uwagę zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud.;

b) art. 61 Pr. bud. polegającą na bezzasadnym uznaniu, jakoby przepis ten stanowił źródło ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości przez Spółkę lub użytkownika wieczystego, stwarzające legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony;

c) art. 13 ust. 3 u.i.e.w., polegającą na przyjęciu, że w momencie wejścia w życie tej ustawy zaktualizowały się ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z odległości minimalnej określonej w art. 4 i 5 u.i.e.w., co stanowi - w ocenie Sądu - podstawę do ewentualnej dalszej analizy tego zagadnienia przez Wojewodę w ramach ponownego rozpatrywania sprawy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 3 pkt 12 u.p.e., poprzez uznanie, że Spółka, spełniając definicję przedsiębiorstwa energetycznego, zawartą w tym przepisie, niejako z "automatu" posiada status przedsiębiorstwa, realizującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, podczas gdy pojęcie to powinno być interpretowane przy uwzględnieniu właściwych przepisów odnośnych ustaw, a prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku odmiennego, aniżeli wskazany przez Sąd w uzasadnieniu wyroku;

b) art. 28 ust. 2 Pr. bud. polegające na uznaniu, jakoby dalszego rozważenia przez Wojewodę wymagała możliwość uznania Spółki za "zarządcę nieruchomości", przyjmując tym samym rzekomo niepełne ustalenia w tym zakresie, za dodatkowy argument przemawiający za potrzebą uchylenia decyzji organu odwoławczego;

c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 61 Pr. bud., jak również art. 13 ust. 3 u.i.e.w. oraz art. 3 pkt 12 u.p.e. polegające na uznaniu przez Sąd, jakoby Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania, co najmniej przedwcześnie przesądził, zarówno w odniesieniu do Spółki, jak i użytkownika wieczystego, o braku dysponowania interesem prawnym, uzasadniającym przyznanie statusu strony w ramach przedmiotowego postępowania.

Wojewoda Wielkopolski w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z:

a) art. 28 ust. 2 Pr. bud., art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, iż odwołujący się nie mają interesu prawnego legitymującego ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę,

b) art. 13 ust. 3 u.i.e.w. poprzez:

- błędną wykładnię skutkującą wyłączeniem obowiązku stosowania przepisów dotychczasowych do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy i w konsekwencji brakiem tożsamości kręgu stron w obu instancjach, a także przyjęcie, iż przepis ten w ogóle nie dotyczy ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowlę oraz błędne uznanie, że kontrola obszaru oddziaływania inwestycji powinna zostać przeprowadzona w oparciu o zapisy tej ustawy,

- błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis przejściowy zawarty w powołanym art. 13 ust. 3 u.i.e.w. stanowiący o stosowaniu przepisów dotychczasowych nie dotyczy wszystkich postępowań i zagadnień, i należy go rozumieć nie literalnie, lecz z zastosowaniem wykładni wskazanej przez Sąd w wyroku, nie mającej jakiegokolwiek uzasadnienia tak w treści tego przepisu przejściowego, jak i w jego celowości czy funkcjonalności;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 u.i.e.w., poprzez uznanie, że organ II instancji naruszył wymieniony przepis, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, co - wynikiem wadliwej interpretacji Sądu - skutkowało bezzasadnym uchyleniem jego decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne podlegały oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest ocena, czy odwołującym – W. Sp. z o.o. E. Sp.k. oraz P. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia F. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej (EW 8) na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], w m. [...].

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalany w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony postępowania administracyjnego, przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do wspomnianych przepisów odrębnych należą między innymi przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy prawa wodnego, prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony własności. W świetle powyższych unormowań, Sąd I instancji poprawnie wywiódł, że organ administracji publicznej na potrzeby rozpoznawanej sprawy miał obowiązek wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu biorąc pod uwagę jego indywidualne cechy, sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. Stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę będą zatem oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w granicach tak wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu. W kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą znaleźć się wobec tego nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również działek znajdujących się w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji, jeśli w świetle przepisów odrębnych, projektowana inwestycja będzie wprowadzała związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu bądź w zabudowie tych nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji oceniając w zaskarżonym wyroku legalność decyzji Wojewody Wielkopolskiego orzekającej o umorzeniu postępowanie odwoławczego dokonał prawidłowej wykładni wspomnianych wyżej unormowań, co czyni wadliwymi zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud., art. 28 k.p.a.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozwala zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ odwoławczy w motywach podjętego rozstrzygnięcia uchylił się od dostatecznej i rzetelnej oceny zagadnienia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., na tereny nieruchomości sąsiednich, w tym na tereny, będące w użytkowaniu wieczystym P. W., na których częściowo funkcjonuje elektrownia wiatrowa EW 1 należąca do Spółki W. Rzutowało to ostatecznie na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. W rezultacie organ przedwcześnie odmówił odwołującym przymiotu strony w tym postępowaniu. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że Wojewoda w ogóle nie ustosunkował się do określonego przez projektanta w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania obiektu (obejmującego również działki odwołujących), zaaprobowanego przez Starostę, który doręczył odwołującym decyzję o pozwoleniu na budowę. Na marginesie podkreślić trzeba, że zachowanie Starosty sugeruje, że uznał on odwołujących za strony postępowania. Natomiast organ II instancji mimo, iż był zobligowany do samodzielnego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej elektrowni wiatrowej i zdefiniowania kręgu stron niniejszego postępowania swoje rozważania ograniczył zasadniczo do zagadnienia oddziaływania akustycznego i analizy aktualnie obowiązującego dla tych terenów planu miejscowego, uznając że odwołujący posiadają wyłącznie interes faktyczny. Tymczasem rzetelne ustosunkowanie się przez Wojewodę do kwestii z art. 3 pkt 20 Pr. bud., poprzez jednoznaczne wskazanie, które – jego zdaniem - nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a które nie i dlaczego (w odniesieniu do ustaleń projektanta) będzie miało kluczowe i pierwszorzędne znaczenie dla oceny, czy odwołującym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., a co za tym idzie, czy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia fizycznego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obiekty istniejącej elektrowni wiatrowej. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., niewątpliwie rzutujące na wynik sprawy, stanowiły zasadniczą przesłankę uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Pozbawione podstaw są w związku z powyższym zarzuty kasacyjne wywiedzione przez inwestora dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., a także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a., jako że w opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy zagadnienie oddziaływania projektowanej inwestycji, poza wspomnianym już oddziaływaniem akustycznym, nie zostało poddane jakiejkolwiek ocenie organu orzekającego, Sąd I instancji trafnie podkreślił, że pojęcie "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. ma szerszy zakres znaczeniowy i obejmuje nie tylko "ograniczenia zabudowy" ale także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest w związku z powyższym pogląd Sądu I instancji, iż przy analizie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących nie można było poprzestać wyłącznie na weryfikacji aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak uczynił to Wojewoda Wielkopolski. Wprawdzie tereny te w obecnie obowiązującym m.p.z.p. przewidziane są pod lokalizację elektrowni wiatrowych (1EW) oraz pod lokalizację elektrowni fotowoltaicznych (EF), nie mniej jednak nie można pomijać, że okres eksploatacji obiektów elektrowni wiatrowych jest ograniczony. Tym samym dla oceny przymiotu strony odwołujących niezbędne jest przeanalizowanie potencjalnej możliwości zmiany aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości odwołujących, poprzez demontaż obiektów elektrowni i powrót do w pełni rolniczego wykorzystania terenu i wzniesienia na nim zabudowy zagrodowej oraz związanych z tym ewentualnych ograniczeń. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania organu w tym zakresie powinny zostać przeprowadzone z uwzględnieniem § 15 ust. 2 planu miejscowego, w myśl którego po zakończeniu eksploatacji projektowanych elektrowni wiatrowych w liniach rozgraniczających terenów EW, tereny te należy zrekultywować, a po jej zakończeniu użytkować rolniczo. Jednocześnie NSA nie podzielił poglądu Sądu I instancji, uznając go za zbyt daleko idący, jakoby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należało oceniać w aspekcie ewentualnej, przyszłej zmiany planu miejscowego. Częściowo błędne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest co do zasady prawidłowe, o czym była mowa wyżej, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wspólnym dla skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego oraz inwestora jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 3 u.i.e.w., poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem Sądu I instancji przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów u.i.e.w., nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie skarżących kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ przepis art. 13 ust. 3 u.i.e.w., który należy odczytywać literalnie, ustanawia zasadę, niepodlegającą szerokiej wykładni, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 u.i.e.w. należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 u.i.e.w., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawie. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów u.i.e.w. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpoznawanej sprawy w pełni uzasadnione jest również stanowisko Sądu I instancji, że przepis art. 61 Pr. bud., może stanowić źródło ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu, na którym posadowiona jest istniejąca elektrownia wiatrowa Spółki W., stwarzając legitymację do udziału w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony.

Art. 61 Pr. bud. nakłada na właściciela i zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których stanowi art. 5 ust. 2 Pr. bud., a także zachowania należytej staranności i zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego w razie wystąpienia czynników określonych w art. 61 pkt 2 Pr. bud. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, powyższy pogląd nabiera szczególnie istotnego znaczenia z punktu widzenia podnoszonej przez Spółkę W. argumentacji i przedłożonej na jej poparcie dokumentacji, że to ona jest inwestorem i właścicielem funkcjonującej elektrowni wiatrowej (EW 1) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W rezultacie to na Spółce W. spoczywa odpowiedzialność za realizację obowiązków zdefiniowanych w art. 61 Pr. bud. Analizując zasięg oddziaływania projektowanej elektrowni na istniejącą elektrownię wiatrową odwołującej się Spółki, nie można z góry wykluczyć konieczności podjęcia działań zmierzających do wzmocnienia lub przebudowy obiektów budowlanych istniejącej elektrowni wiatrowej. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jako uprawniony jawi się tym samym wniosek, że Spółka W., jako podmiot zarządzający nieruchomością w celach gospodarczych (której przysługują ograniczone prawa rzeczowe wobec nieruchomości, wymagające wprawdzie wyjaśnienia zakresu i treści tych praw), w świetle art. 28 ust. 2 Pr.bud. powinna być uznana za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Na gruncie Prawa budowlanego pojęcie zarządcy nieruchomości nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest ono natomiast rozumiane dość szeroko. Wskazuje się mianowicie, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości, służebności czy hipoteki (ograniczone prawa rzeczowe w rozumieniu art. 244 § 1 k.c.), które są skuteczne erga omnes i podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych, a do których ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, podlegają równej wszystkim ochronie prawnej (np. wyroki NSA z 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1088/16 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 Pr. bud.

W świetle całokształtu poczynionych rozważań, gdy konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę Wielkopolskiego, jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania, należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poddana kontroli legalności decyzja Wojewody Wielkopolskiego odmawiająca a priori przymiotu strony P. W. oraz Spółce W. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, umarzająca wszczęte ich odwołaniami postępowanie odwoławcze, nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Wyrok Sądu I instancji uchylający wspomnianą decyzję odpowiada prawu i w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych, z których żaden nie zasługiwał na uwzględnienie, nie zachodziły podstawy do jego uchylenia.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.