Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1547/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1951 nr 67 poz 466
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 1951 r. o włączeniu organizacji lecznictwa pracowniczego do państwowej administracji służby zdrowia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy E. – Wójta Gminy E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 59/17 w sprawie ze skargi Gminy E. – Wójta Gminy E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 marca 2017 r., II SA/Ol 59/17, oddalił skargę Gminy E. – Wójta Gminy E. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej jako: "u.s.o.") organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W niniejszej sprawie organ prowadzący szkołę ogólnikowo jako powód odwołania uczestniczki ze stanowiska dyrektora z dniem [...] lipca 2016 r. wskazał pobyt jej na zwolnieniu lekarskim w wymiarze 19 dni w 2015 r. i 182 dni w 2016 r. Odwołał się przy tym do bliżej nieokreślonych zagrożeń związanych z długotrwałą absencją dyrektora szkoły, pomijając w ogóle wykazanie, czy przebywanie uczestniczki na zwolnieniu lekarskim rzeczywiście spowodowało dezorganizację pracy szkoły, stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla dalszego jej funkcjonowania. Zastosowanie omawianego przepisu w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15, wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15 oraz wyrok z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2059/16. W tej sprawie nie wykazano zaś takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez uczestniczkę, które wymagałyby natychmiastowego odwołanie jej z funkcji dyrektora i to, jak słusznie dostrzegł Wojewoda, w okresie wakacyjnym, po zakończeniu roku szkolnego. Nie sposób zrozumieć, dlaczego organ prowadzący szkołę uznał za konieczne odwołanie uczestniczki ze skutkiem natychmiastowym, na trzy dni przed końcem zwolnienia lekarskiego, nie dając jej szansy powrotu na zajmowane dotychczas stanowisko. Zwłaszcza, że w dacie wydania zarządzenia organ nie miał podstaw do przyjęcia, że uczestniczka skorzysta z rocznego urlopu dla poratowania zdrowia, co w istocie było z jej strony próbą obrony przed działaniami organu i nastąpiło już po wydaniu zarządzenia. Powoływanie się przez Wójta na długotrwałą absencję, nie mogło pomijać dotychczasowej oceny pracy uczestniczki i częstotliwości korzystania przez nią ze zwolnień lekarskich. Jak z akt postępowania nadzorczego, uczestniczka dysponuje 7-letnim stażem pracy na stanowisku dyrektora zespołu szkół i uprzednio otrzymała wyróżniającą ocenę na zajmowanym kierowniczym stanowisku, a nadto po raz pierwszy przebywała na dłuższym zwolnieniu lekarskim, którego zasadność nie budzi zastrzeżeń. Z zestawienia nieobecności uczestniczki w okresie od 1 września 2009 r. do 26 lipca 2016 r. wynika, że w latach 2009-2011 uczestniczka w ogóle nie przebywała na zwolnieniu lekarskim. W 2012 r. była nieobecna z tego tytułu przez 5 dni, w 2013 r. przez 3 dni, w 2014 r. nie odnotowano absencji, w 2015 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od 1 grudnia 2015 r. do 19 grudnia 2015 r., zaś w roku 2016 r. od 30 stycznia 2016 r. do 29 lipca 2016 r. Dostrzec należy, że zwolnienie lekarskie z 2016 r. nie stanowi kontynuacji zwolnienia lekarskiego z 2015 r. Trudno więc przyjąć, aby uczestniczka nagminnie korzystała ze zwolnień lekarskich, czy nadużywała tego prawa. Poza tym w aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] z posiedzenia Komisji Rady Gminy E. ds. Oświaty i Kultury z 18 maja 2016 r., w którym Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół Gminy E. wyjaśniła, że wszystko jest pod kontrolą, szkoła realizuje swoje zadania, a zwolnienia lekarskie uczestniczki są legalne. Również przytoczone w skardze argumenty Sądu Rejonowego w E. potwierdzają, że pod nieobecność uczestniczki Zespół Szkół funkcjonował prawidłowo, także dzięki niej, która mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, zaangażowana była w prowadzenie szkoły, udzielając konsultacji osobom realizującym zadania w jej zastępstwie. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do zastosowania wobec A. S. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina E., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., ze zm., dalej jako: "u.s.g.") przez przyjęcie że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy E. z [...] lipca 2016 r. podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa;

2) art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez niewłaściwe przyjęcie że w okolicznościach o których mowa w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy E. nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony upoważniający Wójta, do odwołania A. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała lub zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Organ nadzoru nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności tego zarządzenia wskazanej w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarówno Wojewoda, jak i Sąd I instancji, nie wskazał żadnego orzeczenia sądu, w którym zawarta byłaby ocena, że wykluczone jest uznanie długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Ocena taka byłaby zresztą bezpodstawna skoro przepis ten zawiera sformułowanie o charakterze ogólnym, niedookreślonym, a zatem pozwalającym na objęcie jego dyspozycją, bardzo różnorodnych stanów faktycznych, z wyjątkiem tych, których dotyczy treść art. 38 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Zatem, o wyraźnej sprzeczności z prawem przedmiotowego zarządzenia można byłoby mówić wtedy, gdyby zastosowany w sprawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., wyraźnie wykluczał możliwość objęcia jego zastosowaniem, przypadków długotrwałej niezdolności do pracy z powodu choroby. Sąd Najwyższy w wyroku z 20 lutego 2008 r., wydanym w sprawie, w której jako podstawę odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, wskazano częstą nieobecność w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, stwierdził, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jako podstawę odwołania wskazano częstą nieobecność dyrektora szkoły w pracy spowodowaną niezdolnością do pracy z powodu choroby, która to nieobecność wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2016 r., IV SA/GI 518/16). W przedmiotowym zarządzeniu Wójta Gminy E. jako powód uznania, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazano, że dyrektor przebywała na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie 19 dni w 2015 r. i nieprzerwanie 182 dni w 2016 r. Brak było również jakiejkolwiek informacji ze strony dyrektora szkoły na temat ostatecznej długości jego absencji chorobowej i przypuszczalnego powrotu do pracy. Absencja ta w istotny sposób dezorganizowała funkcjonowanie szkoły. Stanowisko to potwierdził W. Kurator Oświaty opiniujący pozytywnie zamiar Wójta Gminy E. o odwołaniu A. S. z funkcji dyrektora szkoły, wskazując że tak długotrwała absencja chorobowa dyrektora szkoły, choć niezawiniona, ogranicza pełne kompleksowe i perspektywiczne zarządzanie szkołą. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasadnie Wójt Gminy E. w zarządzeniu o odwołaniu A. S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. wskazał, że jej długotrwała nieobecność w pracy wpływała niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Ewentualna odmienna ocena organu nadzoru w zakresie czy przytoczony stan faktyczny można zakwalifikować do "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., nie stanowiła dostatecznej przesłanki, wskazanej w art. 91 ust. 1 u.s.g., pozwalającej przyjąć że zarządzenie Wójta Gminy E. z [...] lipca 2016 r. Nr [...] podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa skutkującym jego nieważnością. W tym zakresie zarzut skargi w zakresie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię jest uzasadniony. Nadmienić należy, że z okresem długotrwałej absencji chorobowej A. S. pokryła się również długotrwałą absencja chorobowa jej zastępcy, która trwała w okresie od 18 kwietnia 2016 r. do 27 czerwca 2016 r. Co więcej, wicedyrektor szkoły w obliczu nowych obowiązków wystąpiła do organu prowadzącego o powołanie dodatkowego wicedyrektora, gdyż potrzebowała pomocy. Dla normalnego funkcjonowania szkoły konieczne były stałe konsultacje z dotychczasowym dyrektorem przebywającym na zwolnieniu, zasięganie jej opinii i pomocy. Wskazać jednocześnie należy że A. S. po wyczerpaniu 182 dni okresu zasiłku chorobowego nie powróciła do pracy, lecz ostatniego dnia nieprzerwanego 182-dniowego okresu niezdolności do pracy z powodu choroby złożyła wniosek o udzielenie rocznego urlopu dla poratowania zdrowia wraz ze stosownym wymaganym orzeczeniem lekarskim i obecnie przebywa na tym urlopie w związku z jego udzieleniem. Dezorganizacja pracy szkoły polegała właśnie na pozbawieniu szkoły stałego kierownictwa i konieczności ciągłego zastępowania jej w różnych dziedzinach funkcjonowania szkoły osobami nie do końca przygotowanymi do wykonywania zadań z zakresu kierowania tak dużą placówką oświatową. Z pewnością wpływało to negatywnie na funkcjonowanie szkoły i stan ten musiał ulec zmianie, co uzasadniało odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego. Fakt, że szkoła funkcjonowała normalnie i nie ucierpiała w wyniku absencji dyrektora, nie pozwala na uznanie, że prawidłową sytuacją była długotrwała i ciągła konieczność zastępowania osoby zajmującej główne kierownicze stanowisko kierownicze i przeorganizowanie pracy w placówce.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające za-równo rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, prze-mawiający za odwołaniem nauczyciela ze stanowiska dyrektora zespołu placówek. Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że oparcie pierwszej przesłanki na przedmiotowym ograniczeniu negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań na "przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zasadnie stwierdził, że w sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Wójta Gminy E. zarządzenia z [...] lipca 2016 r., Nr [...] wskazuje, że mimo faktu długotrwałej nieobecności w pracy z powodu choroby dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S., nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09), bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17). Podkreślenia wymaga, że choć w niniejszej sprawie zaistniał przypadek związany z długotrwałą, usprawiedliwioną, nieobecnością w pracy dyrektora to jednak nie sposób zakwalifikować go jako uzasadniającego odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Pomimo swojej długotrwałej absencji w pracy A. S. pozostawała w nieustannym kontakcie ze szkołą, zaangażowana była w jej prowadzenie oraz współpracowała z placówką oświatową udzielając konsultacji osobom realizującym zadania w jej zastępstwie. Co więcej, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, również z protokołu nr [...] posiedzenia Komisji Rady Gminy E. ds. Oświaty i Kultury z 18 maja 2016 r., wynika, że szkoła pomimo nieobecności dyrektora realizowała swoje zadania. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt Gminy E. sam stwierdził fakt, że "szkoła funkcjonowała normalnie i nie ucierpiała w wyniku absencji dyrektora" (str. 6 skargi kasacyjnej). Tym samym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Przepis ten przyznaje organowi nadzoru kompetencję do orzeczenia o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. Sąd I instancji trafnie orzekł, że podjęte w warunkach niniejszej sprawy zarządzenie Wójta Gminy E. narusza w sposób istotny art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a Wojewoda zasadnie stwierdził, że uzasadnienie zarządzenia nie wskazuje żadnych zdarzeń, które uzasadniałyby konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora ze stanowiska w czasie ferii letnich, zaś sam pobyt dyrektora na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie uzasadnia natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W konsekwencji trafnie uznał organ nadzoru, że Wójt Gminy E. naruszył przywołany przepis u.s.o. w stopniu istotnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.