Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 83/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013r. sprawy ze skarg R. W. i Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2012 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy, wydaną przez Starostę [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), decyzję z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w której orzeczono o: (i) zwrocie na rzecz: K. N., G. B., E. D., J. D., B. B., A. B., M. D., D. S. i D. D. nieruchomości położonych w [...]; (ii) odmowie zwrotu ww. osobom nieruchomości położonej w [...]; (iii) zatwierdzeniu podziału działki [...]; (iv) zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Miasta [...] (dalej: "Miasto") łącznej kwoty 62.070,67 złotych.

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych, ustalonych na podstawie dokumentacji zgromadzonej przez organy administracji w aktach sprawy.

Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1976 r. (nr repertorium [...]) S. D. sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.; dalej: "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości", w skrócie "u.z.t.w.n.") zabudowaną nieruchomość położoną w [...] o powierzchni 2573 m2 zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. W § 3 ww. aktu zapisano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Cenę zbywanej nieruchomości ustalono na kwotę [...].

Wnioskami z [...] listopada 1992 r. i [...] maja 1993 r. o zwrot działki nr 568 zwrócili się spadkobiercy S. D.: [...]. W toku postępowania zmarli: [...]. Ostatecznie, według ustaleń organów administracji, krąg uprawnionych do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości objął: [...].

Organy ustaliły, że wywłaszczona działka nr [...] podlegała licznym zmianom ewidencyjnym (podziałom), które zostały udokumentowane w aktach sprawy. Ostatecznie przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego objęte zostały działki nr [...] i nr [...] (część) – zgodnie z postanowieniem Wojewody z [...] kwietnia 2006 r., znak [...], wyznaczającym Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Natomiast, jak wskazano w wydanym przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") postanowieniu z [...] marca 2006 r. kwestia zwrotu części działki nr [...] pozostała nadal w zakresie właściwości tego organu, wobec czego nie było podstaw do jego wyłączenia się.

W toku postępowania administracyjnego kilkukrotnie dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości – [...]. W toku oględzin w dniu [...] listopada 2010 r. ustalono, iż działka nr [...] stanowi teren zabudowany budynkami murowanymi, parterowymi trwale związanymi z gruntem, zajętymi pod lokale użytkowe. Stwierdzono, iż otoczenie kompleksu budynków jest utwardzone w części grysem, zaś przy budynkach płytami betonowymi lub poz-brukiem. Zachodnia część działki jest zajęta w części pod ogrodzony płotem z siatki teren użytkowników lokali zajęty pod gruz, odpady. W części północnej nietrwałe związana z gruntem blaszana szopa. Działka nr [...] od strony południowej stanowi fragment ul. [...], tj. jezdni utwardzonej asfaltem oraz chodnikiem pieszym utwardzonym asfaltem, oddzielonym od niej pasem zieleni o szerokości ok. 1 m (na jego części metalowe słupki oddzielające jezdnię od chodnika). Środkowy fragment tej działki utwardzony grysem. Północny fragment zajęty pod zieleń, którą stanowi trawnik i krzewy (przycięte), alejka piesza utwardzona płytami betonowymi. Wskazano, iż stan ten jest zgodny z mapą zasadniczą. Z kolei oględziny przeprowadzone [...] marca 2012 r. określały stan zagospodarowania działek zwracanych, tj. [...] i [...]. W zakresie pierwszej z działek ustalenia pokrywały się z poprzednio przeprowadzonymi oględzinami, stwierdzającymi istnienie budynków usługowych wraz z zapleczem i infrastrukturą towarzysząca (utwardzenie terenu, zaplecze). Natomiast działka nr [...] stanowiła teren niezabudowany, częściowo zajęty pod park, częściowo używany przez korzystających z punktów usługowych zlokalizowanych na działce nr [...].

Ponadto ustalono, iż działki nr [...] i nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1975 r., który obowiązywał w latach 1975-1994, należały do jednostki strukturalnej BH, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem planu ww. działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW - tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności.

Dalej ustalono, że obecnie część działki nr [...] jest zajęta pod ulicę [...], stanowiącą drogę publiczną – drogę powiatową. Działka nr [...] znajduje się poza pasem drogowym ww. ulicy. Ponadto działki te są w określonych częściach przedmiotem stosunków obligacyjnych (w tym dzierżawy), a także bezumownego korzystania.

Na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] operat szacunkowy z [...] maja 2012 r.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził rozprawy administracyjne, które odbyły się: [...] r.

Co do rozstrzygnięć zapadłych w przedmiotowej sprawie, organ wskazał m.in. na znajdujące się w aktach administracyjnych: decyzję Prezydenta Miasta [...]; decyzję Wojewody [...]; decyzję Prezydenta Miasta [...]; decyzję Wojewody [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 04 października 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1824/03.

Przywołanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] maja 2002 r., znak: [...], jako wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. WSA wskazał w uzasadnieniu – z powołaniem się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. (OPS 1/03; ONSA 2003, nr 4, poz. 115) – że organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. W rezultacie WSA przyjął, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Na skutek tego wyroku Starosta – działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody [...]– decyzją z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], orzekł o zwrocie działki nr [...] jednocześnie zobowiązując beneficjentów do zwrotu na rzecz Miasta [...] zł, a także o odmowie zwrotu części działki nr [...]. Orzeczenie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją Wojewody z [...] października 2011 r., znak: [...].

I. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2012 r., Starosta – na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142 w związku z art. 216 ust. 1, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."), w związku z przepisami § 2 ust. 1, § 5-7, § 9, § 10 i §14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) – orzekł o: [...]

W uzasadnieniu swej decyzji Starosta, po przedstawieniu stanu faktycznego i dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została nabyta w trybie art. 6 u.z.t.w.n. pod wysokie budownictwo mieszkaniowe planowanej dzielnicy [...]. Przedmiotowa działka nr [...] przeznaczona była pod mieszkalnictwo wysokiej intensywności. Skoro z przeprowadzonych oględzin wynika, iż działka nr [...] stanowi grunt zabudowany pięcioma pawilonami, to na tej podstawie można, zdaniem organu i instancji, jednoznacznie stwierdzić, że prace polegające na budowie mieszkalnictwa wysokiej intensywności na tym gruncie nie zostały rozpoczęte w okresie 7 lat ani nie zrealizowane w ciągu 10 lat. Taka konkluzja dotyczy także części działki nr [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału załączonej do decyzji jako działka nr [...], która stanowi obecnie teren niezabudowany. Cel wywłaszczenia (tu: nabycia) należy bowiem interpretować ściśle.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta stwierdził, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w tym przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano.

W celu ustalenia, czy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n. zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego. W świetle jego ustaleń aktualna wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. Różnica między wartością nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny ([...] zł), a wartością nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i na dzień wyceny ([...]zł) wynosi [...] zł. Starosta ocenił, że operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, kompletny, a także przydatny dla celu, w jakim został sporządzony. Wypłacone odszkodowanie podlega waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika za okres od 1977 r. do końca maja 2012 r. i wynosi, po denominacji, [...] zł. Skoro aktualna wartość wywłaszczonej nieruchomości została w operacie ustalona na kwotę [...] zł, to zwaloryzowana kwota odszkodowania nie jest większa niż 50% tej wartości.

Odnosząc się zaś do części działki nr [...] oznaczonej na mapie z projektem podziału stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji jako część działki nr [...] (w granicach dawnej działki nr [...]), Starosta podkreślił, że ww. część działki znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej, która posiada kategorię drogi powiatowej. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.; dalej: "u.d.p.") drogi publiczne krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu, tj. województwa, powiatu lub gminy. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w artykule 2a u.d.p., wyłącznie w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii. W tych okolicznościach odmówiono zwrotu wskazanej części działki nr [...].

Od opisanej decyzji odwołania wnieśli, odrębnym pismami, Miasto [...] oraz R. W., jako wspólnik [...] s.c. "[...]".

Miasto w swym odwołaniu zarzuciło naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu Miasto podkreśliło, że teren działki nr [...] objęty jest umowami cywilnoprawnymi, w tym umowami dzierżawy pod pawilonami handlowymi oraz umową użyczenia, i bezumownym korzystaniem z gruntu. Oględziny wykazały, że działka nr [...] zabudowana jest budynkami murowanymi, parterowymi, trwale związanymi z gruntem, zajętymi pod lokale użytkowe, a zatem została ona zagospodarowana w sposób trwały, tzn. zagospodarowanie nie może zostać usunięte, oraz zgodnie ze zmienionym i zatwierdzonym planem realizacyjnym (decyzją z dnia [...] lipca 1979 r.). Stąd, w ocenie Miasta, zwrot przedmiotowej działki nie jest możliwy. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje bowiem – jak wynika z przytoczonych przez Miasto orzeczeń sądów administracyjnych – nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych, jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. Zatem fakt powstania na przedmiotowej nieruchomości pawilonów świadczy, zdaniem Miasta, o zagospodarowaniu terenu zgodnie z celem wywłaszczenia. Przy tym wskazane inwestycje zostały zrealizowane w okresie 10 lat od wywłaszczenia działki nr [...].

Nadto w ocenie Miasta, w przedmiotowej sprawie nastąpiło zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w postaci budowy pawilonów handlowych. Należy przyjąć, że przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, przez kogo – podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też inny podmiot (np. dzierżawcę lub najemcę) – zostały poczynione nakłady na nieruchomości. Tymczasem Starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Miasta kwoty [...] zł, stanowiącej wyłącznie wartość zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za grunt. Nie ujęto w tej kwocie wartości nakładów podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu i znajdujących się na nieruchomości w dacie orzekania o zwrocie, obejmujących wybudowanie pawilonów handlowych oraz uzbrojenia. Miasto podkreśliło, że Starosta we wcześniejszej decyzji (z [...] kwietnia 2011 r.) zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwoty nakładów poniesionych przez najemców pawilonów handlowych w wysokości [...] zł. Wojewoda, uchylając decyzję Starosty nie zawarł sprzeciwu co do sposobu ustalenia odszkodowania. Obecnie Starosta zobowiązał wnioskodawców wyłącznie do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co jest niezrozumiałe i budzi zdziwienie.

Podobnie R. W. w swoim odwołaniu zaskarżył decyzję Starosty w całości i wniósł o jej zmianę poprzez odmowę dokonania żądanego przez wnioskodawców zwrotu lub dokonanie wnioskowanego zwrotu z jednoczesnym orzeczeniem odszkodowania na rzecz [...] s.c. "[...]" za pozbawienie własności budynku (pawilon nr [...]) posadowionego na przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie postępowania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając napisał, że organ dokonując zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poszczególnych osób nie zbadał, czy toczyło się, i z jakim efektem, ewentualne postępowanie o dział spadku lub czy spadkobiercy zawarli umowę o dział spadku. Nadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji orzekając o zwrocie działki nr [...], na której posadowiony jest budynek należący do odwołującego, z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP pozbawił go własności przedmiotowego budynku, a jednocześnie nie orzekł o należnym jemu odszkodowaniu.

R. W. podkreślił, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości dnia [...] czerwca 1976 r. - nabył ją na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. z przeznaczeniem pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Już w roku 1980 postanowiono jednak wykorzystać nieruchomości na inny cel, tj. pawilony handlowo-usługowe. Dnia [...] lutego 1980 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na spornej nieruchomości stałej zabudowy usługowo-handlowej, a więc de facto wykorzystano nieruchomość na inny cel niż wskazany w umowie z [...] czerwca 1976 r. Obowiązująca w dacie wykorzystania na inny cel - zezwolenia na budowę ([...] lutego 1980 r.) - ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ogóle nie przewidywała możliwości zwrotu nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnej, a tym bardziej nie przewidywała obowiązku powiadamiania o możliwości ubiegania się o zwrot w przypadku powzięcia zamiaru przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel. Skoro tak, to należy uznać, iż późniejsze wprowadzenie przepisów pozwalających na zwrot umożliwia ubieganie się o zwrot nieruchomości wywłaszczonych tylko o tyle, o ile nie zostały one już uprzednio wykorzystane na inne cele. Nadto, skoro przejście własności nieruchomości nastąpiło w 1976 r. na podstawie aktu notarialnego, to nieruchomość nie została wywłaszczona, a sprzedana Skarbowi Państwa. Zdaniem odwołującego się, zwrotowi nie podlegają nieruchomości wywłaszczone na podstawie umowy, także umowy zawartej na podstawie u.z.t.w.n. Ponadto organ I instancji nie zbadał, czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w terminie wynikającym z art. 136 u.g.n.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był cel jej wywłaszczenia oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy, cel ten został zrealizowany. Realizując powyższe organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być wybudowana. Dzisiejsze faktyczne przeznaczenie nieruchomości można ustalić na podstawie jej oględzin.

Organ II instancji podkreślił, że w akcie notarialnym z 1976 r. wyraźnie wskazano, iż wywłaszczona działka przeznaczona jest pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Wywodzenie celu wywłaszczenia z zapisów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, albo, jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu, w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy, może mieć miejsce w sytuacji, gdy w akcie wywłaszczeniowym nie został w ogóle wskazany cel wywłaszczenia, bądź został on określony (wskazany) w sposób wymagający doprecyzowania. Innymi słowy, zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego należy traktować pomocniczo i subsydiarnie.

Ubocznie Wojewoda wskazał, że nawet gdyby utożsamiać cel wywłaszczenia dawnej działki nr [...] z zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego (czy też szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego), również należy dojść do wniosku, że cel przejęcia nieruchomości nie został zrealizowany. W szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] (w granicach dawnej działki nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 041 EE - stacja elektroenergetyczna, na obszarze głównego układu uzbrojenia oraz O18 ZP - zieleń parkowa. Z oględzin ww. działki jednoznacznie wynika, iż środkowy fragment działki jest utwardzony grysem, północny fragment zajęty jest pod zieleń, którą stanowi trawnik i krzewy (przycięte), dalej jest tam alejka piesza utwardzona płytami betonowymi. Południową część działki stanowi fragment drogi publicznej. Ponadto, na działce tej zlokalizowana jest także infrastruktura techniczna. Organ II instancji podkreślił, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.

Wojewoda ocenił, że skoro cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w ogóle, koniecznym i uzasadnionym było orzeczenie o zwrocie terenu na rzecz uprawnionych wnioskodawców. W stosunku do działki nr [...] zwrot okazał się możliwy w całości. Natomiast fragment działki nr [...] został zajęty pod drogę publiczną o kategorii powiatowej.

Oceniając operat szacunkowy Wojewoda napisał, że został on sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz aktów wykonawczych. Biegła, przyjmując ostateczne wartości wycenianej nieruchomości, uzasadniła je w sposób dostateczny, opierając się zarówno na rzetelnej analizie rynku lokalnego, jak i na przyjętej metodologii wyceny, którą w treści operatu należycie wyjaśniła. Stąd nie było przeszkód do uznania sporządzonej opinii za spójną, logiczną i wewnętrznie niesprzeczną, zaś wnioski z niej wynikające za znajdujące swoje uzasadnienie w dokonanych ustaleniach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Miasta odnośnie do nieprawidłowości w zakresie ustalenia wysokości kwoty do zwrotu przez wnioskodawców, Wojewoda wyjaśnił, że nie jest w żaden sposób uprawniony do dokonywania analizy porównawczej operatu wykorzystanego przy wydaniu zaskarżonej decyzji (tj. wyceny z [...] maja 2012 r.) z wyceną sporządzoną na potrzeby wcześniejszego etapu postępowania (tj. z [...] lutego 2011 r.). Zarazem podkreślił, że obie wyceny różnią się przedmiotem, gdyż obejmują inne nieruchomości – wycena wcześniejsza dotyczyła bowiem wyłącznie działki nr [...] o powierzchni 894 m2, a obecna objęła również projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 1131 m2. Znaczenie ma również znaczny okres czasu pomiędzy datą sporządzenia pierwszego i drugiego operatu szacunkowego. Wycena nakładów budowlanych, w tym pawilonów handlowych, została przez rzeczoznawcę majątkowego ustalona na podobnym poziomie. Zmniejszenie wartości nieruchomości niewątpliwie miało związek m.in. z. zajęciem gruntu przez bezumownych użytkowników, posadowieniem obiektów kubaturowych o słabszej funkcji niż wynikająca z przeznaczenia nieruchomości, obciążeniem infrastrukturą techniczną. Biegła sporządzając wycenę wskazała, iż z tej przyczyny należało zastosować współczynnik korekcyjny służący do uzyskania urealnionej ceny średniej 1 m2 wycenianego gruntu.

Odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni 2573 m2 zostało ustalone na łączną kwotę [...]zł ([...]). Organ I instancji uznał, iż wartość składników budowlanych posadowionych w całości na działce nr [...] wyniosła [...] zł według stanu i cen z dnia wywłaszczenia. Zatem do proporcjonalnego podziału odszkodowania w stosunku odpowiadającym nieruchomości zwracanej do nieruchomości wywłaszczonej pozostała kwota [...] zł. Po obliczeniu obejmującym sumę kwoty składników budowlanych posadowionych wyłącznie na działce nr [...] oraz kwotę proporcjonalnej wartości pozostałego odszkodowania ustalono. iż zwaloryzowane odszkodowanie po denominacji wyniosło [...] zł. Kwota do zwrotu na rzecz Miasta wynosząca [...] zł wynika z odjęcia od kwoty zwaloryzowanego odszkodowania kwoty, o którą zmniejszyła się wartość nieruchomości zwracanej.

Nawiązując do zarzutów drugiego z odwołań Wojewoda napisał, że Starosta prawidłowo obliczył zwracaną kwotę w przeliczeniu na udziały poszczególnych spadkobierców, wynikające z aktów będących podstawą dziedziczenia. Wojewoda wskazał, że podstawą do ustalenia określonych udziałów były postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku po podmiotach uprawnionych, znajdujące się w aktach postępowania. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność dotycząca ewentualnego działu spadku, gdyż swoje ustalenia organ I instancji oparł na art. 1025 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.") ustanawiającym domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą.

Odrębną kwestią pozostają natomiast rozliczenia nakładów między dotychczasowym właścicielem (Miastem), a podmiotami, którzy tych nakładów dokonali (dzierżawcami). Rozliczeń tych dochodzić należy na drodze cywilnej, gdyż nie należą one do zakresu ani oceny organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie spadkobiercy byłej właścicielki żądając zwrotu działki nr [...] skorzystali z przysługującego im ogólnego uprawnienia do restytucji praw do wywłaszczonego terenu wynikającego z art. 136 ust. 3 u.g.n., który złożenia żądania o zwrot nie uzależnia od żadnego terminu.

Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Miasto [...] (pismem z 21 grudnia 2012 r.) oraz R. W. (pismem z 04 stycznia 2013 r.).

Miasto w swej skardze – zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust.1 i art. 140 u.g.n., oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wniosło o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji jako niezgodnych z prawem i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając Miasto powtórzyło argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty. Nadto wskazało, że nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, iż rozliczeń nakładów między dotychczasowym właścicielem, a dzierżawcami należy dochodzić na drodze cywilnej. Stanowisko to budzi zastrzeżenia z tego względu, że pawilony usytuowane na przedmiotowej nieruchomości handlowe zostały wybudowane zgodnie z planem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1979 r. i zgodnie z uzyskanymi przez inwestorów pozwoleniami na budowę. Ponadto, jak podkreślono w skardze, Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu I instancji utrzymał również punkt IV decyzji, w którym zobowiązano do zwrotu na rzecz Miasta kwoty 62.070,67 zł, jednak na stronie 11 decyzji Wojewoda Wielkopolski stwierdza, iż kwota do zwrotu na rzecz Miasta to 61.882,42 zł - nie wyjaśniając, z czego wynika ta różnica.

Z kolei R. W. w swej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty. Nadto jako błędne ocenił stanowisko Wojewody o braku znaczenia dla sprawy ewentualnego działu spadku. Art. 1025 § 2 k.c. w żadnym zakresie nie rozstrzyga problemu podzielności roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a tym bardziej norma ta nie uzasadnia orzekania o zwrocie na rzecz spadkobierców udziałów w prawie własności w częściach ułamkowych bez wyjaśnienia, czy doszło między spadkobiercami do działu spadku. Przyjęcie poglądu Wojewody prowadzić może np. do sytuacji, w której spadkobiercy dokonali działu spadku przed wydaniem decyzji i w jego wyniku roszczenie o zwrot nieruchomości stało się wyłącznym roszczeniem jednego z nich, gdy tymczasem organ przenosi własności nieruchomości na każdego ze spadkobierców, w ogóle nie badając czy są oni nadal uprawnieni.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnośnie do zarzuconej w skardze Miasta rozbieżności co do kwoty należności przeznaczonej do zwrotu pomiędzy treścią pkt IV decyzji Starosty a treścią uzasadnienia Wojewody, organ II instancji przyznał, iż doszło w tym przypadku do pomyłki rachunkowej, przy czym prawidłowa jest kwota podana w decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty odpowiadają prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem jej zwrotu jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, zgodnie z art. 140 u.g.n. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli jednak w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami [zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości"; art. 136-art. 142 u.g.n.] stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.

Już w tym miejscu należy podkreślić – nawiązując do zarzutów skargi R. W. – że z cytowanego przepisu art. 216 ust. 1 u.g.n. wynika jasno wola ustawodawcy stosowania, mutatis mutandis, w odniesieniu do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa z drodze umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n., przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc też m.in. art. 136 u.g.n., statuującego zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej (tu odpowiednio: nieruchomości nabytej) na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu odpowiednio: w umowie nabycia) i określającego przesłanki uchylenia tego zakazu w konkretnym przypadku. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w wynikach wykładni historycznej – instytucję zwrotu zbędnie wywłaszczonych nieruchomości przewidywała już rzeczona ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiąc w art. 34 ust. 1, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W orzecznictwie już dawno zostało przesądzone, że nieruchomość nabyta dla Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. jest "nieruchomością wywłaszczoną w trybie ustawy", w rozumieniu art. 34 ust. 1 zd. pierwsze u.z.t.w.n. (zob.: wyrok SN z 20.02.1985 r., III AZP 8/84, OSNC 1985/10/145; uchwała SN z 11.04.1985 r., III CZP 13/85, OSNC 1985/12/188; wyrok SN z 29.10.2004 r., III CK 477/03, LEX nr 500186), a tym samym podlega zwrotowi, przy czym obecnie: w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki WSA: z 15.09.2010 r., II SA/Gd 43/10 i z 22.09.2010 r., IV SA/Po 495/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; tak też T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 332). Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, wychodząc z niekwestionowanego założenia, że podobnie jak cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, także cel nabycia określony w umowie zawartej na mocy art. 6 u.z.t.w.n. winien być interpretowany ściśle (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 261). Wynika to zarówno z treści art. 136 ust. 3 u.g.n., jak i z generalnego zakazu przeznaczania nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (tu: określone w umowie nabycia). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może odnieść skutku zarzut, iż po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa doszło do zmiany koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki i do wydania pozwoleń na budowę obiektów handlowo-usługowych na tym terenie. Późniejsza zmiana przeznaczenia nabytej działki nie ma bowiem znaczenia dla oceny, czy został spełniony cel, dla którego działka została nabyta (por. wyrok WSA z 30.11.2010 r., II SA/Kr 1092/10, CBOSA).

Jest poza sporem, że przywołany art. 6 u.z.t.w.n. stanowił podstawę nabycia przez Skarb Państwa, w drodze umowy zawartej w dniu 25 sierpnia 1976 r., przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) od S. D. Nie ulega również wątpliwości, że w umowie tej (w jej § 3) został wyraźnie wskazany cel nabycia – "pod wysokie budownictwo mieszkaniowe" (k. 3 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu, tylko tak określony cel jest miarodajny dla ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wywodzenie celu wywłaszczenia z zapisów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (tu: w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...]), może mieć tylko miejsce w sytuacji, gdy w akcie wywłaszczeniowym nie został w ogóle wskazany cel wywłaszczenia bądź został on określony (wskazany) w sposób wymagający doprecyzowania. Innymi słowy, zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego – a także, dodajmy, w innych dokumentach, takich jak np. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – należy traktować pomocniczo i subsydiarnie. I to pod warunkiem, że analizowane dokumenty zostały wytworzone przed zawarciem umowy nabycia. Podejmowane przez organy administracji starania w celu ustalenia lub uszczegółowienia li tylko ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia (nabycia, przejęcia) nieruchomości winny bowiem każdorazowo zmierzać do zidentyfikowania celów, które faktycznie motywowały dokonaną ekspropriację (nabycie), a więc były skonkretyzowane najpóźniej w dacie przewłaszczenia. Stąd, w ocenie Sądu, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowanym w art. 136 i nast. u.g.n., zasadniczo niedopuszczalną jest "rekonstrukcja" celu wywłaszczenia danej nieruchomości na podstawie dokumentów wytworzonych już po dniu jej ekspropriacji, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia, nabycia, bądź przejęcia) ustalenia w tym przedmiocie (zob. wyrok WSA z 07.02.2013 r., IV SA/Po 872/12, CBOSA). Dotyczy to także ustalania celu nabycia nieruchomości w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. W tym przypadku przeciwko dopuszczalności przyjmowania innego celu nabycia niż wyraźnie określony w umowie przemawia dodatkowo wzgląd na konieczność respektowania woli stron umowy, w tym zwłaszcza zbywcy, który, co niewykluczone, w razie odmiennego określenia w umowie celu nabycia, mógłby takiej umowy w ogóle nie zawrzeć.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły cel nabycia przedmiotowej nieruchomości ("pod wysokie budownictwo mieszkaniowe"), a następnie trafnie stwierdziły, iż tak określony cel nie został na przedmiotowej działce zrealizowany. Okoliczność ta jest niesporna. Spór zaś jest wynikiem przyjmowania przez Skarżących, z jednej strony, że ów cel nabycia winien być w niniejszej sprawie ujmowany szerzej, jako budowa osiedla mieszkaniowego i związanej z nim infrastruktury (tak w skardze Miasta), a z drugiej – że w 1980 r. doszło do uprawnionej i skutecznej, z perspektywy potencjalnego roszczenia zwrotowego, zmiany przeznaczenia nabytej nieruchomości (tak w skardze R. W.). W ocenie Sądu oba stanowiska Skarżących są błędne, gdyż nie respektują, z jednej strony, zasady ścisłego interpretowania celu wywłaszczenia, a z drugiej – generalnego zakazu użycia nieruchomości wywłaszczonej (tu odpowiednio: nieruchomości nabytej) na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu odpowiednio: w umowie nabycia) bez zgody wywłaszczonego (tu odpowiednio: zbywcy).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut R. W., iż organ powinien wyjaśnić, czy w toku postępowania nie doszło do działu spadku i przeniesienia tą drogą roszczenia o zwrot nieruchomości na jednego ze spadkobierców. W ocenie Sądu roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest wprawdzie dziedziczne, ale niezbywalne, tj. nie można go przenieść na inna osobę w drodze czynności prawnej inter vivos, w szczególności poprzez dział spadku. Taki charakter roszczenia zwrotowego potwierdza treść art. 136 ust. 3 u.g.n., z którego expressis verbis wynika, że zwrotu wywłaszczenia nieruchomości może żądać jedynie "poprzedni właściciel" lub jego "spadkobierca", a nie szerzej: "następca prawny", jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym do 14 lutego 2000 r. Dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6. poz. 70) nowelizacja, polegająca na zastąpieniu określenia "następca prawny" terminem "spadkobierca", wskazuje wyraźnie na wolę ustawodawcy zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do występowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz ograniczenia rozporządzalności takim uprawnieniem, wynikających ze specyficznego charakteru tego prawa, jako ściśle powiązanego ze zobowiązaniem do zwrotu (rozliczenia) pobranego odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej. Istnienie ograniczeń w rozporządzaniu roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i niedopuszczalność jego przenoszenia w drodze czynności prawnej potwierdza także aktualne orzecznictwo (zob.: wyrok WSA z 20.05.2009 r., II SA/Kr 445/09, CBOSA; postanowienie SN z 27.02.2002 r. III CKN 520/00, OSNC 2003/2/26; por. też postanowienie SN z 24.05.2001 r., IV CZ 141/00, LEX nr 52496; uchwała SN z 18.04.1996 r., OSNC 1996/7-8/102) oraz doktryna (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313). Wszystko to prowadzi do wniosku, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie może być również przeniesione na innego spadkobiercę w drodze działu spadku.

W rezultacie należy przyjąć, że w niniejszej sprawie organy postąpiły prawidłowo oznaczając udziały poszczególnych wnioskodawców w zwracanej nieruchomości odpowiednio do wielkości udziałów w spadku po poprzednim właścicielu i jego zmarłych spadkobiercach, i nie podejmując postępowania wyjaśniającego w kwestii ewentualnego dokonania przez spadkobierców działu spadku.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 u.g.n. ust. 2 u.g.n.). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 u.g.n. ust. 3 u.g.n.). W myśl art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Na gruncie ostatnio cytowanego art. 140 ust. 4 u.g.n. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, w myśl którego wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n., może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyroki NSA: z 09.11.2011 r., I OSK 1971/10 oraz z 30.05.2012 r., I OSK 816/11 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Abstrahując w tym miejscu od oceny trafności takiego stanowiska należy podkreślić, że jego uwzględnienie w niniejszej sprawie nie jest możliwe, a to z uwagi na obowiązujący w procedurze sądowoadministracyjnej zakaz reformationis in peius, oznaczający niemożność wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego (za wyjątkiem, niewystępującym w niniejszej sprawie, stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu – art. 134 § 2 p.p.s.a.). Należy bowiem zauważyć, że, wbrew twierdzeniom skarżącego Miasta, nakłady poczynione na przedmiotowy grunt m.in. przez dzierżawców – mimo, iż niewątpliwie nie służyły realizacji celu nabycia nieruchomości (jednokondygnacyjne pawilony handlowo-usługowe nie mogą bowiem żadną miarą zostać uznane za "wysokie budownictwo mieszkaniowe" wzmiankowane w akcie notarialnym z 1976 r.) – zostały uwzględnione w sporządzonym przez rzeczoznawcę na potrzeby wyceny zwracanej nieruchomości operacie szacunkowym, jako podnoszące wartość nieruchomości (s. 35–37 operatu). W konsekwencji uwzględnienie przywołanego poglądu NSA musiałoby prowadzić do zakwestionowania tej wyceny, jako zawyżonej.

Abstrahując od powyższego, Sąd nie dopatrzył się uchybień w dokonanej przez organy administracji ocenie tego operatu. Sąd podziela stanowisko, że operat został sporządzony w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest oparty na rzetelnej analizie rynku lokalnego i należycie uzasadnionych metodach wyceny. W konsekwencji wartość dowodowa operatu nie budzi zastrzeżeń, zważywszy jego spójność, wewnętrzną niesprzeczność i logiczność wnioskowań. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym przekonująco źródło różnic w wycenie nieruchomości pomiędzy aktualnym (tj. z 07.05.2012 r.), a wcześniejszym (tj. z 28.02.2011 r.) operatem. Ponadto w odpowiedzi na skargę rozwiał wątpliwości co do popełnienia przez siebie w uzasadnieniu skarżonej decyzji błędu rachunkowego.

Nawiązując do zarzutów Skarżących odnośnie do braku rozstrzygnięcia przez organy administracji kwestii rozliczeń nakładów pomiędzy dotychczasowym właścicielem zwracanej działki (Miastem), a dzierżawcami, Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwrot ustalonego odszkodowania (powiększonego o dokonane na nieruchomości nakłady) następuje na rzecz dotychczasowego właściciela zwracanej nieruchomości (czyli w niniejszej sprawie na rzecz Miasta), natomiast rozliczenie nakładów między tym właścicielem (Miastem), a podmiotami, którzy tych nakładów dokonali (dzierżawcami działek) jest zagadnieniem odrębnym, rozstrzyganym na drodze cywilnej. Należy zauważyć, że taki pogląd prawny został już wyrażony w zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie zwrotowej wyroku WSA w Poznaniu z 04 października 2005 r., II SA/Po 1824/03, w którym sąd ten – powołując się na wyrok SN z 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02 (LEX nr 74588) – wskazał, że przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej jest ustalenie stosunków pomiędzy poprzednim właścicielem (następcami prawnymi [obecnie: spadkobiercami – uw. Sądu]) a z drugiej strony Skarbem Państwa albo gminą co do własności nieruchomości wywłaszczonej i co do rozliczenia związanego z wywłaszczeniem, natomiast nie ma żadnej podstawy prawnej do tego, ażeby decyzją w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej objąć jeszcze inne podmioty (np. najemców), bo nie ma upoważniającej podstawy, aby w trybie administracyjnym ukształtować stosunki prawne wobec najemców budynków znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości (por. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Sąd w obecnym składzie jest tym poglądem WSA związany zgodnie z art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem jedynie ubocznie należy podkreślić, że pogląd ten nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestionowany (por. wyrok NSA z 22.07.1997 r., II SA/Gd 685/96 oraz wyrok WSA z 13.03.2006 r., II SA/Kr 2296/02 - orzeczenia dostępne w CBOSA).

Chybione są ponadto zarzuty Skarżącego, R. W., oparte na twierdzeniu o przysługującej jemu "własności" zajmowanego pawilonu. Polskiemu systemowi prawa nie jest znana konstrukcja odrębnej własności budynku wzniesionego przez dzierżawcę na cudzym gruncie. W takim przypadku własność budynku pozostaje przy właścicielu gruntu, a dzierżawcy przysługuje jedynie roszczenie o zwrot poczynionych nakładów, realizowane, w razie sporu, wyłącznie na drodze cywilnej. Stąd w odniesieniu do Skarżącego, jako dzierżawcy, nie znajdują zastosowania konstytucyjne gwarancje ochrony własności, w tym wskazywany przez Skarżącego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP normujący podstawowe zasady wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.