Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3940/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu 9 kwietnia 2021 r. przedstawił P. B. - specjaliście Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] zarzut popełnienia przestępstwa określonego w art. 266 § 2 k.k., art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz.U. z 2019 r., poz. 125) i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1781) w zw. z art. 11§ 2 i art. 12 § 1 k.k. Mianowicie, oskarżył go o to, że w dniach [...] lutego i [...] marca 2020 r. w [...] działając w krótkich odstępach czasu i w wykonaniu z góry powziętego zamiaru jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...], pozyskał z informatycznych baz danych Krajowego Systemu Informacji Policji, Centralnej Ewidencji Ludności oraz Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, bez podstawy prawnej i faktycznej, dane osobowe i informacje objęte tajemnicą służbową i zawodową i ujawnił je osobie nieuprawnionej, co naraziło na szkodę prawnie chronione interesy osób, których te dane dotyczą.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), zawiesił P. B. w czynnościach służbowych, na okres trzech miesięcy (tj. do [...] lipca 2021 r.), natomiast rozkazem personalnym z [...] czerwca 2021 r. (nr [...]), na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych, do czasu ukończenia postępowania karnego.

W dniu 26 czerwca 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o zwolnienie ze służby w Policji P. B., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił P. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby z uwagi na ważny interes służby i pouczył o przysługujących mu uprawnieniach. W kolejnym piśmie (z 29 czerwca 2021 r.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował funkcjonariusza, że stosownie do art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma może wskazać zakładową organizację związkową, do której organ prowadzący postępowanie zwróci się o wydani opinii w sprawie jego zwolnienia ze służby.

W odpowiedzi na powyższe, skarżący w piśmie z 2 lipca 2021 r. wskazał dwie reprezentujące go organizacje związkowe (Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów oraz Federację Stowarzyszeń Służ Mundurowych RP).

W dniu 7 lipca 2021 r. organ I instancji zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...] o sporządzenie opinii dotyczącej zasadności zwolnienia P. B. ze służby w Policji. W odpowiedzi na to pismo organizacja związkowa w piśmie z 9 lipca 2021 r. stwierdziła, ze nie widzi możliwości dalszego pozostawienia skarżącego w służbie.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lipca 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił P. B. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2021 r. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na cele i zadania Policji (art. 1 ust. 1 i ust. 2) oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, szczególne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych (art. 27 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o Policji), w tym wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy można zwolnić policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby i wyjaśnił, że w praktyce na podstawie tego przepisu, dokonuje się zwolnień ze służby takich policjantów, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnic na innej podstawie prawnej. Podejrzenie funkcjonariusza Policji o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu powoduje, ze traci przymiot nieposzlakowanej opinii, którego posiadanie determinuje możliwość pełnienia służby (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK1715/13; z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07)

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził, że zwolnienie P. B. ze służby w Policji, który na skutek postawionego mu zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią, jest uzasadnione ważnym interesem służby. W dobrze pojętym interesie Policji jest, aby służyli w niej funkcjonariusze posiadający nieskazitelną opinię, dający rękojmię godnego reprezentowania tej formacji, w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym.

Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy), nie ocenia zasadności zarzutów postawionych funkcjonariuszowi w postępowaniu przygotowawczym, nie bada zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem ewentualnej odpowiedzialności karnej, a tym bardziej winy czy niewinności podejrzanego funkcjonariusza. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie ma związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, jego wynik nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, a organ administracji nie ma obowiązku weryfikować zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania przygotowawczego (wyrok NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1787/07).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, ze w toku postępowania uzyskał opinię NSZZ Policjantów - zakładowej organizacji związkowej reprezentującej skarżącego, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego zawartego w piśmie z 15 lipca 2021 r., dotyczącego nieuzyskania opinii wskazanej przez niego Federacji Stowarzyszeń Służb Mundurowych RP, organ administracji wyjaśnił, że w myśl art. 251 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 854), uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji lub innymi niż pracownicy osobami wykonującymi pracę zarobkową, które świadczą pracę przez co najmniej 6 miesięcy na rzecz pracodawcy objętego działaniem tej organizacji". Wymieniona Federacja nie spełnia tych wymogów, w związku z tym organ nie miał podstaw do zwrócenia się do niej o wydanie opinii w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Organ I instancji podniósł, że uwagi na ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, uzasadnione jest nadanie decyzji (rozkazowi personalnemu) rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.)

P. B., działając przez pełnomocnika radcę prawnego, w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2021 r. Odwołujący się zarzucił, że rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz art. 251 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i wniósł o jego uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania przez organy Policji, że zwolnienie to jest niezbędne z uwagi na ważny interes służby. W decyzji o zwolnieniu organ powinien szczegółowo wykazać, na czym interes służby polega i dlaczego postępowanie policjanta go naruszyło. Niedopuszczalnym jest, gdy organ nie potrafi zdefiniować interesu służby lub nic konkretyzuje, dlaczego w jego przekonaniu postępowanie danego funkcjonariusza ten interes narusza.

Zdaniem P. B., organ I instancji nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w ogóle nie wykazał, jaki interes służby, organu Policji, czy Komendanta Wojewódzkiego Policji potencjalnie mógłby zostać naruszony, czy też narażony na naruszenie w sytuacji, gdy będzie dalej pełnić służbę.

Odwołujący się dodał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wziął pod uwagę, że przez 18 lat pełnił wzorową służbę w Policji, o czym świadczą opinie służbowe sporządzane przez jego przełożonych czy mianowanie na wyższy stopień służbowy. Organ nie wyprowadził żadnych wniosków z toczącego się przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego, nie wziął również pod uwagę, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie prowadzi wobec niego postępowania i nie cofnęła mu poświadczenia bezpieczeństwa.

W dalszej części odwołania P. B. odwołał się do zasady domniemania niewinności (art 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 534 ze zm.) i stwierdził, że rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby "tylko na skutek postawienia zrzutów w postępowaniu karnym", jest niezgodny z zasadą domniemania niewinności. Zdaniem odwołującego się, podejrzenia kierowane przeciwko niemu, które nie zostały jeszcze potwierdzone przez sąd powszechny, nie uzasadniały jego zwolnienia ze służby. Odwołujący się dodał, że z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż określone w ust. 1 pkt 4.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego nadał zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] września 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2021 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] lipca 2021 r.

Organ odwoławczy podał, że w dniu 17 czerwca 2021 r. ustalono, że postępowanie przygotowawcze prowadzone przez I Wydział Prokuratury Okręgowej w [...] (sygn. akt [...]) przeciwko skarżącemu zostało zakończone skierowaniem wobec niego aktu oskarżenia do sądu.

Następnie, organ powołał przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wskazał, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby jest wydawana w ramach uznania administracyjnego i powinna uwzględniać interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.).

Komendant Główny Policji zgodził się z organem I instancji, że w takich sprawach jak rozpatrywana należy mieć na względzie cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99 podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka jej ważnego interesu powinna być w każdej sprawie indywidualnie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Ocena końcowa danego funkcjonariusza - poprzedzająca ewentualną decyzję o zwolnieniu go ze służby – musi zawsze uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Rolą organu administracji w każdej sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest zatem wykazanie, że za zwolnieniem danego funkcjonariusza przemawia ważny interes służby.

Komendant Główny Policji powołał się na art. 1, art. 25 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, a charakter realizowanych przez nich zadań wymaga, aby posiadali odpowiednie kwalifikacje merytoryczne oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. W konsekwencji samo podejrzenie funkcjonariusza o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, powoduje, że traci przymiot nieskazitelności charakteru, niezbędny do pozostawania w szeregach Policji, a w konsekwencji autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym i naraża na szwank dobre imię tej formacji, co oznacza, że jego zwolnienie jest uzasadnione interesem służby. W interesie Policji jest to, aby służbę w niej pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed nią wymagania. Zwolnienie funkcjonariuszy niespełniających tych wymagań sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a wiec leży również w interesie społecznym.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego odwołał się do przepisów art. 266 § 2 k.k. i 54 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczeniem przestępczości, art. 107 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i stwierdził, że czyny stypizowane w nich stypizowane nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Przedmiotem ochrony w odniesieniu do przestępstwa stypizowanego w art. 266 k.k. jest szeroko rozumiana tajemnica służbowa, a jego sprawcą może być wyłącznie osoba pełniąca funkcję publiczną. Istota karygodności tego przestępstwa wynika z faktu, że funkcjonariusz publiczny posiada znacznie większe możliwości uzyskania informacji od ich dysponentów, w wielu sytuacjach staje się depozytariuszem określonych informacji. Ich nieuprawnione ujawnienie może narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes podmiotu, którego dane dotyczą. Natomiast przepis art. 54 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczeniem przestępczości i art. 107 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przewidują odpowiedzialność karną w związku z bezprawnym przetwarzaniem danych osobowych (zwłaszcza danych wrażliwych).

W ocenie Komendanta Głównego Policji wydanie postanowienia o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, a następnie skierowanie przeciwko niemu aktu oskarżenia sprawia, że utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że P. B. nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, a zatem nie spełnia podstawowego warunku do pełnienia służby w Policji, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem Komendanta Głównego Policji uniemożliwia to jego dalsze pozostawanie w służbie.

W przekonaniu Komendanta Głównego Policji, niepodjęcie stosownych działań wobec skarżącego, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest niezbędna nie tylko dla umacniania autorytetu Policji, ale również do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy. Policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że podejrzenia o zachowania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane.

Komendant Główny Policji podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby rządzi się innymi zasadami niż postępowanie karne. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na ważny interes formacji. W konsekwencji nie można, powołując się na zasadę domniemania niewinności, kwestionować legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to również, że zwolnienie policjanta ze służby z uwagi na dobro służby, jest niezależne od wyniku postępowania karnego (a więc może nastąpić przed jego zakończeniem).

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, zaznaczył, że nie było konieczne w niniejszym postępowaniu badanie postawy funkcjonariusza, którą przejawiał w przeszłości w służbie, jej przebiegu, osiągnięć zawodowych skarżącego, czy odbioru jego osoby przez przedstawicieli formacji, czy społeczeństwa. Komendant Główny policji wyjaśnił, że nie kwestionuje tego, że skarżący pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Istotna dla niniejszej sprawy była natomiast utrata przez niego, wskutek postawienia mu zarzutów karnych, przymiotu nieposzlakowanej opinii. Skierowanie aktu oskarżenia do sądu potwierdziło zaś tę okoliczność.

Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutu niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazał, że zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów, dokonał jego kompleksowej oceny. Zgromadzona w sprawie dokumentacja w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów, a także informacja o objęciu skarżącego aktem oskarżenia, jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwala na jego merytoryczne rozstrzygnięcie. Wszelkie inne ustalenia nie zmieniłyby bowiem przyjętej oceny o utracie przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Tym samym, zdaniem Komendanta Głównego Policji, dalsze gromadzenie dokumentacji i wykonywanie innych czynności powodowałoby wyłącznie nieuzasadnione przedłużenie postępowania.

Organ odwoławczy podał, że zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania. Wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego było poprzedzone wystąpieniem o wymaganą na mocy art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów (Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...]).

Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutu strony, dotyczącego błędnej wykładni art. 251 ustawy o związkach zawodowych i niewystąpienia do Federacji Stowarzyszeń Służb Mundurowych o opinię w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji podniósł, że ze Statutu Federacji z 20 kwietnia 2018 r. wynika, że jest to dobrowolny, suwerenny, trwały związek stowarzyszeń działający na podstawie Konstytucji RP i przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261), powołany m. in. do reprezentowania interesów członków stowarzyszeń wchodzących w skład Federacji wobec władz ustawodawczych i wykonawczych RP. Ponadto z art. 43 ust. 3-6 ustawy o Policji nie można wywieść obowiązku organu Policji zwracania się o opinię do wszystkich organizacji związkowych reprezentujących policjanta. W przypadku zatem wskazania przez funkcjonariusza więcej niż jednej organizacji związkowej, obowiązek zasięgnięcia opinii, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zostanie zrealizowany poprzez wystąpienie do którejkolwiek (co najmniej jednej) ze wskazanych organizacji.

Komendant Główny Policji uznał również, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającej skutecznego i prawidłowego działania. Natomiast nie może wykonywać wskazanej roli gdy jej zasób kadrowy utrudnia lub uniemożliwia realizację ustawowo nałożonych na nią zadań. Dlatego zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu skarżonego rozkazu personalnego dostatecznie wykazano, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny i zasadne jest zastosowanie w sprawie art. 108 § 1 k.p.a.

P. B. w skardze na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2021 r. zarzucił, że został wydany z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a., art. 15, art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi P. B. podniósł m. in., że zaistnienie przesłanki ważnego interesu służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) nie oznacza powstania po stronie organu bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, ponieważ decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Organ jest zatem zobowiązany wyjaśnić przyczyny rozstrzygnięcia oraz powody uznania, że policjant nie może pełnić służby (wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1994/10).

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny oparł się wyłącznie na treści postanowienia prokuratora z dnia [...] marca 2021 r. o przedstawieniu mu zarzutu o to, że dwukrotnie przetwarzał dane osobowe wobec osób wymienionych w postanowieniu, a następnie ujawnił te dane jednej osobie nieuprawnionej, czym naraził chroniony interes osób, których dane ujawnił (art. 266 § 2 k.k. oraz art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości) oraz na tym, że akt oskarżenia został skierowany do sądu. Nie wypowiedział się natomiast w zakresie pozostałego materiału dowodowego (wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu) i stwierdził, że wszystkie fakty mające istotne znaczenie zostały przez organ I instancji prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego wynika, w ocenie strony skarżącej, że Komendant Główny Policji ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, a sam nie rozpoznał ponownie "w sposób samodzielny i kompleksowy" niniejszej sprawy, zgodnie z art. 15 k.p.a.

P. B. zarzucił, że organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, nie dokonał oceny rodzaju oraz wagi postawionego mu zarzutu pod kątem zagrożenia ważnego interesu służby i w sposób nieuzasadniony ograniczył się do stwierdzenia, że przestępstwo, o którego popełnienie jest podejrzany nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Niewątpliwie każde przestępstwo ma taki charakter. Organy nie wykazały również, że zarzucane mu czyny godzą w dobro służby, podważają autorytet Policji oraz zasługują na najdalej idącą sankcję w postaci natychmiastowego zwolnienia ze służby.

P. B. podał, że mając świadomość że w orzecznictwie przyjmuje się, że organy Policji nie dokonują oceny dowodów z akt śledztwa, nie wyrokują o winie czy niewinności funkcjonariusza, niemniej w rozpatrywanej sprawie, skoro sięgnęły do dokumentacji z akt śledztwa, to zobowiązane były wypowiedzieć się co do wszystkich okoliczności z nich wynikających, w tym dotyczących pozyskania informacji przez policjanta oraz ich ujawnienia jednej osobie, w sytuacji prywatnej, pod wpływem emocji wywołanych prywatnymi problemami znajomego, gdy informacje te były już wcześniej znane osobie, której je ujawniono.

Skarżący zarzucił, że organy Policji nie rozważyły istnienia jego słusznego interesu, gdy tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że interes społeczny oraz słuszny interes strony są prawnie równorzędne (wyrok SN z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06). Zaskarżonym rozstrzygnięciem został natychmiastowo pozbawiony pracy, zarobku oraz możliwości utrzymania rodziny. P. B. dodał, że postawienie tak daleko prymatu interesu społecznego (tym bardziej, że nie udowodniono jego naruszenia) nad indywidualnym wymagało stosownego wyjaśnienia przez organy, czego nie uczyniły. Skarżący stwierdził, że jego zachowanie było negatywne, może naganne, ale w ogóle nie zaistniało gruncie publicznym, stąd nie zagrażało interesowi służby, w tym ważnemu interesowi służby, nie podważało autorytetu Policji.

W ocenie P. B., nie uwzględniając jego dotychczasowej, nienagannej służby, nie wykazując w jaki sposób stawiane mu zarzuty karne zaszkodziły interesowi służby, w sposób niedopuszczalny przekreślono cały jego dorobek zawodowy. Zdaniem skarżącego, decyzja o zwolnieniu ze służby jest zbyt surowa, a funkcjonariusz policji, "nadal pozostaje tylko człowiekiem i popełnia błędy". Organy Policji nie powinny "działać na zasadzie automatyzmu", albowiem stany faktyczne są niepowtarzalne.

Skarżący podniósł, że organy obu instancji z naruszeniem granic uznały, że pozostawienie go w służbie, z uwagi na postawiony mu zarzut karny, narusza ważny interes służby. Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, zdaniem P. B., że jego czyn był tak rażący, że zagrażał dobru służby i należało niezwłocznie go z tej służby wydalić.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji w sposób nieuprawniony przyjął, że postawione mu zarzuty karne są dostateczną podstawą do wydania rozkazu personalnego o jego zwolnieniu ze służby z uwagi na ważny interes służby, w związku z utratą nieskazitelnej opinii, niezbędnej do pełnienia służby w Policji.

Sąd nie podziela tego zapatrywania skarżącego. Zdaniem Sądu, Komendant Główny Policji miał prawo uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w ważnym interesie służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione.

Przepis art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego jej ważny interes. Rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na jej ważny interes, jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie widzi podstaw do przyjęcia, aby zaskarżony rozkaz nie mieścił się w granicach uznania administracyjnego.

"Ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań policji jest określony stosunek osób wykonujących zadania policji do porządku prawnego, wyrażający się m. in. w tym wymaganiu posiadania nieposzlakowanej opinii. Prowadzi to do również oczywistego wniosku, że pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią nie leży w interesie służby. Uwagę tę należy odnieść również do osoby, którą zawieszono w wykonywaniu obowiązków służbowych. Zawieszenie nie stawia bowiem policjanta poza policją jako formacją, jest on dalej utożsamiany z policją i jego postawa i zachowanie podlegają zarachowaniu na rzecz policji. Pozostawienie w służbie policjanta, który nie daje rękojmi przestrzegania prawa i nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa.

Rozpatrując utratę nieposzlakowanej opinii jako okoliczność - przesłankę prowadzącą do zwolnienia policjanta ze służby ze względu na interes służby, w płaszczyźnie językowej należy zauważyć, co oczywiste, że opinia nieposzlakowana to opinia, na której nie ciąży żadna poszlaka. Poszlaka to zaś w języku polskim dowód niepełny, okoliczności przemawiające na niekorzyść podejrzanego, nie poparte bezpośrednimi dowodami. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź nawet insynuacji (np. wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. I OSK 1715/13, wyrok NSA z 8 kwietnia 2015 r. I OSK 2642/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności, na które powołał się organ stwierdzając, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię całkowicie uzasadniają tę ocenę.

Skarżącemu postawiono w postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, a następnie skierowano akt oskarżenia do sądu. Nie bez znaczenia jest to, że czyn ten pozostaje w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi funkcjonariusza publicznego. Jak już powiedziano, "poszlaka" oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 6020/21, LEX nr 3348867).

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty sformułowane w skardze, a dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego.

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Zasada zupełności materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Samo zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Organy nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na fakcie postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa pozostającego w związku ze służbą i nie można mu zasadnie zarzucić, że nie zapoznał się w sposób "szerszy" z materiałem zgromadzonym w toku śledztwa, w tym z okolicznościami przestępstwa, którego popełnienie zarzucono skarżącemu.

W ocenie Sądu, nie sposób podważyć twierdzeń organów orzekających, że opisane zachowanie skarżącego jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym oraz nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem Policji, a nadto ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji.

Zaskarżony rozkaz personalny nie jest dowolny, a nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony. Interes skarżącego, choć zrozumiały, nie przeważa w tej sprawie nad interesem służby.

Słuszny interes strony, to nie jakikolwiek interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim taki, który ma społeczne uzasadnienie i nie narusza prawa. Jak już powiedziano, postawienie funkcjonariuszowi zarzutów karnych, powoduje, że traci przymiot nieposzlakowanej opinii i niezależnie od istniejących niedoborów kadrowych w Policji, ujemnie wpływa na wizerunek Policji. W interesie społecznym leży natychmiastowe odsunięcie od pełnienia obowiązków funkcjonariusza, który nie daje rękojmi godnego reprezentowania formacji i prawidłowej realizacji zadań służbowych. Zdaniem Sądu organ w sposób dostateczny i przekonujący wykazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, równoważnemu z interesem służby, przedkładając go nad interesem skarżącego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, jej zhierarchizowaną strukturę, zasadę dyspozycyjności funkcjonariusza, szczególną dyscyplinie służbową.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt posiadania przez skarżącego kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, jak również prawidłowego wywiązywania się z obowiązków służbowych, zwłaszcza, że takie cechy powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Na zakończenie trzeba podkreślić, że skarżący został zwolniony ze służby ze względu na interes służby, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy). Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest formalnie zależne od postępowania karnego, którego ewentualny wynik skazujący obliguje organ do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zwolnienie policjanta ze służby ze względu na interes służby, uzasadniony utratą nieposzlakowanej opinii, jest dopuszczalne przed zakończeniem postępowania karnego w sprawie o przestępstwa zarzucane policjantowi, jeżeli uprawdopodobnione podejrzenie o popełnienie tych przestępstw daje podstawę do stwierdzenia utraty nieposzlakowanej opinii.

Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach (por. wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04, OTK-A 2004/9/93, lex 127308). wskazywał, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga P. B. jest nieuzasadniona. Sąd kontrolując zaskarżone orzeczenie w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329), stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji.