Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 958/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 lit. b
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. P. i J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących B. P. i J. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1945 r., [...]., Powiatowy Urząd [...] postanowił uznać, że majątek [...], gminy [..], nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Następnie, orzeczeniem z dnia [...] marca 1959 r., [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uznało, że z dniem [...] września 1944 r. z mocy samego prawa przeszła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolna położona we wsi [...] powiat [...] obj. [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha, stanowiąca współwłasność w [...] Z. R., w [...] częściach J.R. i w [...] częściach J.R. obecnie zamężnej J. oraz uchyliło w trybie nadzoru decyzję byłego Powiatowego Urzędu [....] w [...] z dnia [...] września 1945 r. [...] wyłączającą przedmiotową nieruchomość ziemską spod przejęcia na Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1959 r., Nr [...], Minister Rolnictwa uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959r.

W dniu [...] stycznia 1962 r. Minister Rolnictwa wydał orzeczenie Nr [...], którym uchylił orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1959 r., [...] i utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...]marca 1959 r., [...], zmieniając przy tym wartości powierzchni w ten sposób, że obszar nieruchomości ziemskiej położonej we wsi [...], powiat [...] wynosi [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha.

B. P, J. M., T. T., S. T. i J. L. złożyli wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., [...]. Wymienionemu orzeczeniu zarzucili wydanie bez podstawy prawnej z uwagi na okoliczność, że w dniu jego wydania obowiązywał już Kpa (wszedł w życie 1 stycznia 1961 r.), który uchylił obowiązujące wcześniej rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W związku z tym w dacie wydania orzeczenia z [...] stycznia 1962 r. nie obowiązywał już powołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 101 ust. 1 lit. b. Ponadto wnioskodawcy zarzucili orzeczeniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP, gdyż kwestionowana decyzja nie została wydana "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej", o której mowa w przywołanym artykule. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawców, orzeczenie z [...] stycznia 1962 r. zawiera częściowo rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, bowiem ustala powierzchnię użytków rolnych odmiennie aniżeli wynika to z poczynionych wcześniej ustaleń. Wnioskodawcy podnieśli także, że ustalenie użytków rolnych wchodzących w skład majątku, zarówno na potrzeby orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r., jak i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] z dnia [...] marca 1959 r., rażąco narusza prawo, bowiem w toku tych ustaleń zaliczono do użytków rolnych również tę część nieruchomości, która stanowiła zespół dworsko - parkowy o łącznej powierzchni [...] ha.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę niniejszą podniósł, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy argumenty zawarte w złożonym wniosku nie pozwalają stwierdzić nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...]stycznia 1962 r., Nr [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest zbadanie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie pod względem jej zgodności z prawem. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 Kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12). Z tego względu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, w której do stwierdzenia naruszenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu "zwykłym", niezbędna jest weryfikacja stanu faktycznego ustalonego przed wydaniem orzeczenia z dnia [....] stycznia 1962 r., [...], w szczególności w zakresie powierzchni ogólnej majątku położonego w [...] oraz poszczególnych rodzajów użytków wchodzących w jego skład.

Kontrolowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Minister wskazał w uzasadnieniu, że po powtórnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustalono komisyjnie (przy udziale współwłaścicielki majątku), że obszar użytków rolnych w majątku [...] wynosił [...] ha. Na podstawie przedstawionych okoliczności organ uznał, że nieruchomość we wsi [...] pow. [...], objęta [...], jako przekraczająca [...] ha użytków rolnych, z dniem [...] września 1944 r. przeszła na cele reformy rolnej.

Oceniając prawidłowość uchylenia orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1959 r., [...],organ nadzoru zauważył, że wśród dokumentów zgromadzonych w sprawie znajduje się pismo z dnia [...] grudnia 1960 r. Polskiej [....][...][...] Komitet Wojewódzki w [...] kierowane do Ministra Rolnictwa (od str. [....] pliku PDF znajdującego się na przekazanej na płycie CD przez Archiwum Państwowe w [...]), w którym podtrzymuje swoje stanowisko w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu Prezydium WRN z dnia [...] marca 1959 r. i zwraca uwagę, że "przejęcie dokonane zostało w oparciu o powierzchnie wykazane w arkuszach katastralnych". Pismo to zdaniem organu świadczy o tym, że Minister Rolnictwa jeszcze przed 1 stycznia 1961 r. podejmował czynności w zakresie ustalenia prawidłowości zastosowania przepisów dekretu w odniesieniu do nieruchomości położonej w B. W art. 191 § 1 k.p.a. (powołanym w sentencji kontrolowanej decyzji), w pierwotnym brzmieniu, ustawodawca jasno określił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą według przepisów dotychczasowych. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta nie mógł mieć zastosowania przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r.

Minister zaznaczył, że na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta RP organ nadzorczy mógł uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej decyzję wydaną bez podstawy prawnej. Przy czym za decyzję taką trzeba uznać rozstrzygnięcie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Zaznaczył przy tym, że za rażące naruszenie prawa nie można uznać budzącej wątpliwości wykładni przepisu. Podkreślił również, że brak jest podstaw do wyłączenia przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kategorii prawnej "rażącego naruszenia prawa" w stosunku do decyzji wydanych przed wprowadzeniem tej przesłanki nieważności decyzji do obrotu prawnego. Wynika to z faktu, iż w dacie wydania decyzji objętej kontrolą rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przywołanym przepisie, objęte było przesłanką wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, zawartej w komentowanym przepisie rozporządzenia Prezydenta (zob. wyrok NSA z 1 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/10). Z tego względu omawiany przepis mógł stanowić podstawę do oceny orzeczenia wydanego w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zakresie spełnienia przesłanki dotyczącej normy obszarowej zawartej w tym przepisie.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Minister odwołał się do znajdujących się w aktach sprawy rejestrów pomiarowych oraz arkusza posiadłości gruntowej i wskazał, że jak wynika z dokumentów istnieje rozbieżność co do powierzchni ogólnej majątku [...]. Część dokumentów wskazuje, że majątek ten, po wyłączeniu obszaru lasów, obejmował więcej niż [...] ha, zaś inne podają powierzchnie zbliżone, lecz nieprzekraczające [....] ha. Jednakże w ocenie Ministra analiza wszystkich dokumentów pozwala uznać, że majątek położony w [...] składał się z nieruchomości o charakterze rolnym, których łączna powierzchnia przekraczała [..]ha. Zasadne jest więc twierdzenie, że majątek [...] spełniał przesłanki powierzchniowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i mógł zostać przejęty na cele reformy rolnej. Tym samym kontrolowane orzeczenie Ministra nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w zakresie w jakim uchyliło orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1959 r.

Nie może też zostać uwzględniony argument wnioskodawców, zgodnie z którym spod przejęcia na cele rolne powinien zostać wyłączony zespół dworsko - parkowy o powierzchni [....] ha. Na etapie postępowania wyjaśniającego nie znaleziono żadnych dowodów świadczących o istnieniu takiego założenia w majątku [...]. Również sami wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia, a co za tym idzie musi ono zostać uznane za bezpodstawne. Minister wskazał, że zgodnie ze szkicem polowym nr [...], sporządzonym w [...] w dniu [...] kwietnia 1961 r. przez geodetę J. S., budynek mieszkalny usytuowany był na jednym podwórzu z budynkami gospodarczymi i nie był w wyraźny sposób wyodrębniony, zaś w jego bezpośrednim sąsiedztwie znajdowały się: stajnia, stodoła i kuźnia. Co więcej, zgodnie z oznaczeniem w arkuszu posiadłości gruntowej, budynek mieszkalny wraz z wymienionymi budynkami gospodarczymi znajdował się na parceli oznaczonej jako ogród, a więc na użytku, który zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) posiadał charakter rolniczy i nadawał się do przeznaczenia na cele związane z reformą rolną. Niezależnie od tego organ podkreślił, że jedynym kryterium przejęcia, do którego odwołuje się art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jest powierzchnia ogólna majątku lub powierzchnia użytków. W dekrecie nie przewidziano wyłączenia dla nieruchomości stanowiących zespoły dworskie. Z wymienionych względów przytoczony argument skarżących nie może być skuteczny w ramach postępowania nieważnościowego, które ze swoje istoty jest ograniczone do oceny prawidłowości badanego orzeczenia i nie polega na ponownym całkowitym zbadaniu podpadania danego majątku pod dekret z uwzględnieniem aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania zwykłego wszczynanego na podstawie § 5 rozporządzenia PKWN.

Rozpatrując prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia w zakresie, w zakresie w jakim utrzymywało w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. Minister zaznaczył, że konieczność wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie spowodowana była uchyleniem decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 1959 r., w związku z czym do rozpoznania przez ówczesnego Ministra pozostało odwołanie J. J. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r. Tym samym do tej części postępowania miały zastosowanie zasady regulujące postępowanie zwykłe, a samo rozstrzygnięcie miało charakter merytoryczny i dotyczyło kwestii związanych z oceną podpadania pod przepisy dekretu majątku objętego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Biorąc pod uwagę poczynioną ocenę majątku [...], uwzględniającą jego powierzchnię i charakter użytków wchodzących w jego skład, organ nadzoru uznał, że badana decyzja Ministra nie narusza prawa w zakresie, w jakim rozstrzyga o podpadaniu części rolnej majątku [...] pod przepisy dekretu. Bowiem, jak już ustalono w trakcie prowadzonego postępowania kontrolnego, po wyłączeniu obszaru lasów, majątek [...] spełniał przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a co za tym idzie podlegał pod jego działanie. W ocenianym orzeczeniu Ministra brak jest odwołania do przepisów rozporządzenia Prezydenta RP regulujących procedurę odwoławczą, wymieniono jedynie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, lecz zarówno z sentencji decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 1962 r. (w której użyto zwrotu "utrzymać w mocy"), jak i treści decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 1959 r., można wywnioskować, że to w ramach zwykłej procedury Minister rozstrzygnął o decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959 r., nr [...].

Z wymienionych względów przywołanie jedynie przepisu materialnego, bez odwołania się do regulacji proceduralnych zdaniem Ministra należy uznać za uchybienie, które jednak nie miało charakteru rażącego, ponieważ nie wpłynęło na merytoryczną ocenę sprawy. Podstawa do unieważnienia decyzji w tej części zaistniałaby wyłącznie w sytuacji, gdyby utrzymanie w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nastąpiło w trybie nieważnościowym w oparciu o art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta, gdyż zgodnie z nim organ nadzorczy mógł jedynie uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej decyzję wydaną bez podstawy prawnej. Zgodnie z brzmieniem przywołanego artykułu upoważniał on organy jedynie do wyeliminowania decyzji dotkniętej ciężką wadą nieważności, lecz nie mógł stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi jednak na to, że po uchyleniu orzeczenia z dnia [...] grudnia 1959 r. do rozpoznania przez Ministra pozostało odwołanie J. J., zasadne jest potraktowanie badanego orzeczenia Ministra w tej części, jako odnoszącego się do tego odwołania, a tym samym wydanego trybie odwoławczym.

Dokonane w sprawie ustalenia wskazują, że oceniania decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., [...], nie narusza rażąco prawa, przy czym z zachowanych dokumentów nie wynika, aby kontrolowana decyzja obarczona była inną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: B. P., J. M., T. T., S.T. i J. L. zarzucając jej naruszenie:

naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. w zw. z art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 stycznia 1962 r. oraz art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 - poprzez uznanie, że o wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 191 § 1 k.p.a. przesądza data pisma kierowanego do organu administracji przez instytucję nie będącą stroną, podmiotem zainteresowanym ani organem opiniującym w sprawie, a w związku z powyższym, że art. 101 ust. 1 lit b) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 191 § 1 k.p.a. stanowił należytą podstawę prawną orzeczenia wydanego przez Ministra Rolnictwa w dniu [...] stycznia 1962 r., co w konsekwencji powoduje, że orzeczenie to nie zostało wydane bez podstawy prawnej;

art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez:

a) bezpodstawne przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie przez Ministra Rolnictwa orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. w trybie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym i uchylenie jego poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 1959 r. jedynie z uwagi na poczynienie dodatkowych, odmiennych ustaleń faktycznych co do powierzchni gruntów rolnych w majątku [...], bez przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wykazania, że uchylane orzeczenia zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

b) bezpodstawne przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa wydanie przez Ministra Rolnictwa orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. w trybie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w którym Minister Rolnictwa orzekł zarówno kasatoryjnie o uchyleniu orzeczenia z dnia [...] grudnia 1959 r., działając w trybie nadzwyczajnym, jak i merytorycznie, działając jako organ drugiej instancji;

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że przedstawiony przez wnioskodawców arkusz posiadłości gruntowej z dnia [...] lutego 1945 r. nie może służyć do ustalenia faktycznego obszaru użytków rolnych majątku [...] jedynie z tego powodu, że jest on sprzeczny z ustaleniem powierzchni tego majątku dokonanym w toku postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r., oraz poprzez bezpodstawne przyjęcie, że o wielkości użytków rolnych przesądza pismo Wydziału [...] i [...] z dnia [...] października 1961 r., podczas gdy pismo to nie stwierdza jednoznacznie przeznaczenia rolnego szeregu działek zakwalifikowanych jako użytki rolne;

art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez bezzasadne uznanie, że dekret nie przewiduje wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości dworskich, a zatem, że organ stwierdzający przejęcie nieruchomości nie powinien zbadać, czy zespół dworski pozostaje w takim związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, który przesądza o konieczności łącznego ich przejęcia na cele reformy rolnej.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarga T. T., S. T. i J. L. została odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962 r. Nr [...] wskazując na rażące naruszenie art. 101 ust. 1 lit. b. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym oraz wydanie go bez podstawy prawnej z uwagi na to, że w dniu jego wydania obowiązywał już kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędne było rozważenie czy istotnie kwestionowane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazane wyżej rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962r. uchylało z urzędu orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 1959r. nr [...], którym uchylono orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959r. nr [...] uznające, że z dniem [...] września 1944r. z mocy samego prawa przeszła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość rolna położona we wsi [...], obj. [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha i uchylające w trybie nadzoru decyzję byłego Powiatowego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] września 1945r. [...] wyłączającą przedmiotową nieruchomość ziemską spod przejęcia na Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednocześnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1962r. Minister Rolnictwa utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959r. nr [...], zmieniając przy tym wartości powierzchni w ten sposób, że obszar nieruchomości ziemskiej położonej we wsi [...] wynosi [...] ha, w tym użytków rolnych [...] ha.

W kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1962r. jako podstawę prawną powołano art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które pozwalało władzy nadzorczej a gdy chodziło o władzę naczelną tej władzy na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdą decyzję wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej " podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej " przez użycie wyrazu " jakiejkolwiek " sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Podnieść w tym miejscu należy, że w doktrynie jednoznacznie oceniano negatywnie wykładnię tej podstawy, traktującą każde naruszenie prawa za dające podstawę do unieważnienia decyzji.

W judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja o której mowa w art. 101 ust. 1 lit b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie, wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (W. Dawidowicz - Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu - PWN 1962 r.str.265 i n). Nie budzi wątpliwości Sądu, że doktryna jednoznacznie opowiedziała się za poglądem W. Dawidowicza, iż tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (porównaj E. Iserzon, J.Starościak Kpa z komentarzem Wydawnictwo Prawnicze z 1963 r. str. 218 – dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 kpa podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. - art. 101 ust. 1 pkt. b).

Przy przyjęciu takiej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, uznanie organu, iż sprawa została załatwiona niezgodnie z prawem powoduje w istocie wypaczenie właściwego sensu tego art. 101 ust. 1 pkt. b i prowadzi do podważenia zasady stabilności decyzji ostatecznej.

Natomiast w orzeczeniu Ministra Rolnictwa z dnia [..] stycznia 1962r. odmiennie niż to uczyniono w orzeczeniu Powiatowego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] września 1945 r. [...] oceniono, że obszar użytków rolnych w majątku [...] wynosił [...] ha, w związku z czym jako nieruchomość przekraczająca [...] ha użytków rolnych, przeszła na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a), b), c), d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a), b) i c) tego ustępu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to znaczy o grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty, d) i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, na przykład pałaców, dworów czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Nie zwraca się jednak uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny (...). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, ponieważ ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Na poparcie tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach d) i e) w art. 1 ust. 2 dekretu mogły być również przejmowane pałace, dwory czy budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Zapomina się jednak o tym, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Jest to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47).

Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych.

Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wykładnia powyższa przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przedstawiona została w motywach uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt. I OPS 2/06 oraz z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt I OPS 3/10 i skład orzekający w pełni podziela stanowisko tam zaprezentowane.

Wobec przedstawionych wyżej wywodów w ocenie Sądu orzeczenie (decyzja) Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962r. naruszało art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w rażący sposób poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Powiatowego Urzędu [...] w [...] z dnia [...] września 1945 r. o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości jak i poprzez zastosowanie tej normy do przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, budzącego wątpliwości interpretacyjne. Nie może bowiem w takiej sytuacji naruszenie tej normy prawa być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Za przyjęciem takiej tezy świadczy również okoliczność, że w przedmiotowej sprawie istnieje rozbieżność co do powierzchni użytków rolnych w majątku [...], na co zresztą zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, choć podszedł do niej zupełnie bezkrytycznie i dokonał we własnym zakresie ustaleń co do tej powierzchni.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 387/06 przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej zasady wypływa dla ukształtowania praw jednostki szeroki zakres praw wobec władzy publicznej. Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa – zasada demokratycznego państwa prawnego. Jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą się ostać w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają prawa. Pozbawienie prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać regułę przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnieść też do spraw indywidualnych.

Na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 k.p.a. Według art. 156 § 1 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...) 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (...). Przepis ten stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w tym przepisie jest obwarowana sankcją nieważności co oznacza, że nie jest ona zdolna wywołać skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego.

Jeżeli zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji (orzeczenia) z dnia [...] grudnia 1959r. w opisanym trybie jako nieważnej to tym samym pozostawała ona w obrocie prawnym. Powyższe zaś oznacza, że pozostało również w obrocie prawnym orzeczenie Powiatowego Urzędu [...] z dnia [...] września 1945r. uznające, że przedmiotowy majątek nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarga jest zasadna również z powodu podniesionego w niej zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. w kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1962r. Otóż kluczowe w rozpatrywanej sprawie jest to, że przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia władzy nadzorczej (Ministra Rolnictwa) wydającej orzeczenie z [...] stycznia 1962r. nie została uwzględniona okoliczność, że władza ta uznając, że zaistniał któryś z przypadków określonych w art. 101 ust. 1 lit. a) do e) rozporządzenia mogła jedynie uchylić kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie. Przepis art. 101 ust. 1 rozporządzenia w sytuacjach wyżej określonych nie przewidywał żadnego innego rodzaju rozstrzygnięcia (poza art. 101 ust.2 rozporządzenia, który w swej treści zbliżony jest do art. 158 § 2 kpa).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zatem przyjął, że art. 101 ust.1 rozporządzenia dawał władzy nadzorczej podstawę do innych rozstrzygnięć poza uchyleniem decyzji, tj. w kontrolowanym orzeczeniu rozstrzygania w trybie zwykłym o orzeczeniu Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1959r., od którego wniesione zostało odwołanie, a więc co do istoty sprawy. Jak już wyżej podniesiono przepis art. 101 ust.1 rozporządzenia przewidywał jedynie kasacyjny charakter rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne było więc jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie (w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 101 ust.1 lit a) do e) i art. 101 ust. 2 tego przepisu), w tym dodawanie do osnowy orzeczenia nadzorczego ("uchylić") dodatkowego elementu nie przewidzianego w tym przepisie. Określony rodzaj rozstrzygnięcia ("uchylić") był bezwzględnie wiążący. Natomiast rozstrzygnięcie w orzeczeniu z [...] stycznia 1962r. polegające na orzeczeniu kasacyjnym i orzeczeniu co do istoty sprawy, jako nie mieszczące się w ramach wzorca kontroli z art. 101 ust. 1 rozporządzenia i nie mieszczące się w zakresie kompetencji organu nadzoru stanowi rażące naruszenie prawa, a więc powinno podlegać stwierdzeniu nieważności w całości (o ile nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2, co skutkuje wówczas rozstrzygnięciem na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.).

Należy podkreślić, że nawet w postępowaniu zwykłym organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Katalog tych rozstrzygnięć jest zamknięty i bezwzględnie wiążący, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji o treści innej niż wynikająca z tego przepisu. Wydanie zaś nieprzewidzianego tą regulacją rozstrzygnięcia rażąco narusza prawo. Tym bardziej dotyczy to rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru na podstawie obecnych przepisów postępowania jak również dotyczyło na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Jak wyżej wskazano władza nadzorcza nie mogła wydawać rozstrzygnięć, w których zawarty był element kasacyjny i element rozstrzygający co do istoty sprawy. Tymczasem osnowa orzeczenia nadzorczego z [...] stycznia 1962r. zawiera takie dwa wzajemnie wykluczające się elementy. Wobec powyższego z przyczyn wyżej omówionych rażąco narusza ona wzorzec kontroli z art. 101 ust.1 rozporządzenia i wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo należy podnieść, że budzi wątpliwość czy w ogóle Minister Rolnictwa kwestionowane orzeczenie z [...] stycznia 1962r. mógł wydać na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b zważywszy na okoliczność, że z dniem 1 stycznia 1961r. wszedł w życie kodeks postępowania administracyjnego, uchylając jednocześnie rozporządzenie z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w kwestionowanym orzeczeniu powołano art. 191 § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpatrywane będą według przepisów dotychczasowych, jednak z akt sprawy nie sposób wyprowadzić wniosku, że postępowanie nadzorcze zakończone kwestionowanym orzeczeniem zostało wszczęte przed 1 stycznia 1961r. Z całą pewnością o wszczęciu postępowania nie może świadczyć, jak twierdzi Minister w zaskarżonej decyzji pismo z [...] grudnia 1960r. KW[...] – podmiotu, który nie jest stroną postępowania.

W związku z przedstawionymi wyżej rozważaniami Sąd zwolniony jest od badania czy majątek ziemski [...] podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a organ nadzoru zobligowany jest do ich zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy niniejszej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.