Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2896/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1 -3 i  art. 7  ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a w zw. z  art. 135,  art. 152,  art. 200,  art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Stowarzyszenia H. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418,ze zm. dalej "ustawa") po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] w [...] (Skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (Wojewoda) z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania wszczętego w sprawie skargi Stowarzyszenia [...] w [...] z dnia 11.12.2013 r. na odmowę wypłaty kwoty [...] zł Minister Skarbu Państwa (Minister) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Urząd Miejski w [...] przekazał na rzecz K. K. w użytkowanie wieczyste [...] niewydzielonej części działki przydomowej stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] o ogólnej powierzchni [...] m 2 oraz sprzedał na jej rzecz jako odrębną własność lokal Nr [...] usytuowany na parterze o powierzchni użytkowej [...] m 2. Urząd Miejski w [...] ustalił cenę lokalu Nr [...] na kwotę [...] zł, zaś wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste terenu o powierzchni ogólnej [...] m 2 na kwotę [...] zł. Urząd Miejski w [...] zaliczył K.K. wartość mienia pozostawionego za granicą na poczet ustalonej ceny lokalu.

W dniu 18.02.2002 r. K. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji o zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Oświadczyła również, że częściowo wykorzystała rekompensatę nabywając mieszkanie przy ulicy [...] w [...].

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] ustalono, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa - stanowiących nieruchomość zabudowaną położoną w [...] powiat [...] - przez właściciela Pana J. K., a wartością nieruchomości otrzymanej w ramach rekompensaty przez osobę uprawnioną K.K. wyniosła [...] zł. W decyzji Prezydenta miasta [...] ustalono, że prawo do zaliczenia niewykorzystanej części rekompensaty przysługuje K. K.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt I [...] spadek po K. K. zmarłej [...] nabyła Skarżąca w całości.

W dniu 26 maja 2006 r. Skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o uznanie jej prawa do realizacji pozostałej części rekompensaty w kwocie [...] złote wynikającej z decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...].

W dniu 2.01.2007 r. Skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty w kwocie [...] zł. wskazując jako formę zaliczenia rekompensaty świadczenie pieniężne. Na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Wojewoda w dniu 15.10.2013 r. dokonał adnotacji o wysokości prawa do rekompensaty zgodnie z art. 7 ustawy na rzecz Skarżącej. W dniu 20.05.2014 r. Wojewoda dokonał na tejże decyzji kolejnej adnotacji o anulowaniu poprzedniej adnotacji z dnia 15.10.2013 r. z uzasadnieniem, że "nie podlega ujawnieniu w rejestrze".

Pismem z dnia 15.10.2013 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, że wyliczenie kwoty świadczenia zawartej w przedmiotowej adnotacji dokonano na podstawie art. 7 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy. Wysokość wskazanej kwoty odpowiada 20 % zwaloryzowanej wartości pozostawionej nieruchomości, pomniejszonej o zwaloryzowaną wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej przez K.K. na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów regulujących postępowanie dotyczące "mienia zabużańskiego". W związku z powyższym dane zawarte w treści sporządzonej adnotacji zostaną niezwłocznie przekazane do Ministerstwa Skarbu Państwa celem realizacji dokonanej adnotacji zgodnie z wybraną przez Skarżącą formą realizacji rekompensaty.

Pismem z dnia 15.10.2013 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, że dokonał stosownej adnotacji na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], jak również, że wypłaty świadczenia pieniężnego dokonuje Bank Gospodarstwa Krajowego.

Pismem z dnia 30.10.2013 r. Skarżąca wniosła o zmianę adnotacji urzędowej z dnia 15.10.2013 r. dokonanej na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Pismem z dnia 27.11.2013 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, że adnotacja "(...) została dokonana w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (...).", a "(...) waloryzacja wartości wskazanych nieruchomości została dokonana w oparciu o art. 5 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(...)", zatem brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniesionego żądania).

W dniu 11.12.2013 r. Skarżąca wniosła do Ministra Skarbu Państwa skargę na odmowę przez Wojewodę wypłaty kwoty [...] zł ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Skarga ta przekazana została do rozpoznania Wojewodzie, jako organowi właściwemu do wszczęcia postępowania zgodnie z ustawą.

Pismem z dnia 11.02.2014 r. Skarżąca poinformowała Wojewodę, że podtrzymuje dotychczas zajmowane stanowisko, iż prawomocna i wykonalna decyzja prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o należnej rekompensacie w kwocie [...] zł nie może zostać zmieniona i domaga się wypłacenia kwoty w całości.

Pismem z dnia 27.02.2014 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, że na podstawie art. 233, art. 61 § 1 i 4 kpa wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skargi na odmowę wypłaty kwoty [...] zł ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], jak również, że uznał, że skarga z dnia [...] nie jest zasadna.

Pismem z dnia 18.03.2014 r. Skarżąca złożyła zażalenie na wszczęcie postępowania administracyjnego przez Wojewodę.

Minister pismem z dnia 11.04.2014 r. poinformował Skarżącą, że w świetle kpa oraz orzecznictwa Sądów Administracyjnych postępowanie w sprawie skargi z art. 233 kpa jest jednoinstancyjne, a zawiadomienie wydane w tym trybie jest niezaskarżalne, a zatem na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie służy zażalenie

Pismem z dnia 21.05.2014 r. Wojewoda poinformował Skarżącą, że postępowanie wszczęte w sprawie skargi z dnia 11.12.2013 r. zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Natomiast wniosek o ujawnienie w rejestrze formy realizacji prawa do rekompensaty z uwagi na fakt, iż jest to czynność materialno - techniczna Wojewoda pozostawił bez rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda umorzył postępowanie wszczęte w sprawie skargi z dnia 11 grudnia 2013 r., wyjaśniając, że żądanie z dnia 11 grudnia 2013 r. nie wyczerpuje przesłanek z art. 235 k.p.a. a mianowicie nie dotyczy wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany to dalsze prowadzenie postępowania było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Skarżąca wniosła od decyzji Wojewody odwołanie zarzucając w nim

a. bezzasadne potraktowanie skargi z dnia 11.12.2013 r. na odmowę wypłaty kwoty ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] jako skargi w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną to jest skargi o której mowa w art. 235 kpa,

b. bezzasadną odmowę ujawnienia w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę formy realizacji prawa do rekompensaty ustalonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...],

c. bezzasadne "anulowanie" adnotacji o wyborze formy rekompensaty na ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], pomimo iż ustawa ani żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości anulowania takiej adnotacji,

d. bezzasadne pozostawienie wniosku o ujawnienie w rejestrze formy realizacji prawa do rekompensaty bez rozpoznania, w sytuacji gdy w przypadku odmowy jego ujawnienia organ był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów odwołania organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stała się ostateczna w dniu [...]. Skarga złożona przez Stowarzyszenie dotyczyła przedmiotowej decyzji, która jest ostateczna. Należy zatem zauważyć, iż organ wojewódzki słusznie zakwalifikował w/w skargę jako dotyczącą decyzji ostatecznej. Ponieważ skargi Stowarzyszenia nie można było zakwalifikować jako wniosku o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę, Wojewoda słusznie umorzył postępowanie, wszczęte w/w skargą. Minister podkreślił, że Stowarzyszenie sprecyzowało w piśmie z dnia 11.02.2014 r., iż podtrzymuje dotychczas zajmowane stanowisko, iż prawomocna i wykonalna decyzja prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o należnej rekompensacie w kwocie [...] zł nie może zostać zmieniona i domaga się wypłacenia Hospicjum tej kwoty w całości. Tym samym należy uznać, iż Skarżąca nie domagała się zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Odnosząc się do drugiego z zarzutów Minister wyjaśnił, że z pism składanych przez Skarżącą wynika, że skarga z 11 grudnia 2013 r. to w rzeczywistości skarga dotycząca braku ujawnienia w rejestrze decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że K. K. zrealizowała częściowo prawo do rekompensaty poprzez nieruchomości lokalowej wraz z prawem użytkowania wieczystego działki gruntu. Zatem w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu z art. 7 ust. 3 ustawy. W sytuacji uprzedniej częściowej realizacji prawa do rekompensaty, aby uzyskać rekompensatę należy złożyć nowy wniosek zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących formy odmowy ujawnienia w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę formy realizacji prawa do rekompensat ustalonego ostateczną decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] w ocenie organu brak było podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej ujawnienia w prawnych do wydania decyzji odmawiającej stronie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim formy realizacji prawa do rekompensaty w oparciu o w/w decyzję. Zdaniem Ministra czynność, jaką jest ujawnienie przez wojewodę w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty ma charakter czynności materialno – technicznej, organ wojewódzki w takich sytuacjach nie wszczyna i nie prowadzi postępowania, które kończy się wydaniem stosownej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego "anulowania" adnotacji o wyborze formy rekompensaty na ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], Minister wskazał, że Wojewoda był do tego uprawniony. Zarówno dokonanie adnotacji jak i jej anulowanie jest czynnością materialno - techniczną. Wojewoda dokonał adnotacji na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Następnie zaś po weryfikacji stanu prawnego i faktycznego sprawy, uznał, iż dokonana przez niego adnotacja nie znajduje podstaw prawnych. W przypadku uznania dokonanej adnotacji za bezpodstawną, właściwy organ - Wojewoda - jest uprawniony do jej anulowania. Minister wyjaśnił powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zgodnie z art. 4 ustawy prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie tej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne i na gruncie przepisów obecnej ustawy nie można twierdzić, że przewidziane nią prawo do rekompensaty jest prawem wchodzącym w skład spadku. Tak więc Skarżąca nie nabyło prawa do rekompensaty tytułem dziedziczenia. Brak dokonania przez organ I instancji czynności materialno - technicznej, tj. anulowania dokonanej przez siebie adnotacji dotyczącej wysokości rekompensaty, mógłby doprowadzić do naruszenia ustawy poprzez wypłatę rekompensaty podmiotowi nieuprawnionemu, z uwagi na wcześniejszą realizację prawa do rekompensaty oraz jej niezbywalny charakter. Ponadto ustawa przyznaje prawo do rekompensaty wyłącznie osobom fizycznym.

Podsumowując Minister wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, Z uwagi jednak na to, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie, w następstwie tego powinien je umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła do tutejszego sądu skargę powołując się w niej na:

1) obrazę przepisów art. 7 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji Ministra bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy będącego spadkobiercą K. K. oraz interesu społecznego.

2) obrazę przepisów art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze formy realizacji prawa do rekompensaty i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, mimo iż istniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ujawnienia prawa do rekompensaty

3) obrazę przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 7 ust. 3 poprzez jego błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wskazanej formy prawa do rekompensaty, mimo że przepis ten wyraźnie stanowi, iż osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały tego prawa występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty a w przedmiotowej sprawie decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty nie została zrealizowana.

- art. 6 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, że osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, nie może złożyć wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, pomimo faktu, iż po wydaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] potwierdzającej prawo do rekompensaty ani K.K. ani skarżący nie zrealizowali tego prawa w żadnej formie

- art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a tym samym nieuzasadnione przyjęcie, iż z uwagi na niezbywalność prawa do rekompensaty oraz brak posiadania polskiego obywatelstwa przez skarżącego, nie ma możliwości dziedziczenia już potwierdzonego prawa do rekompensaty, gdy w istocie ustawa wymaga posiadania obywatelstwa polskiego jedynie przez spadkobiercę domagającego się potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie wymaga takiego obowiązku od spadkobiercy domagającego się ujawnienia tego prawa w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy.

Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, że od chwili złożenia przez Skarżącą wniosku z 28 grudnia 2006 r. przedmiotem postępowania administracyjnego było ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty, a nie potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie art. 5 ustawy. Intencją Skarżącej nigdy nie było wszczęcie przez organ administracyjny postępowania w sprawie zmiany, uchylenia bądź wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji, której realizacji domagała się. Sam organ zwrócił uwagę; na stronie 10 uzasadnienia decyzji "należy uznać, iż w rzeczywistości jest to skarga dotycząca braku ujawnienia w rejestrze decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]".

Skarżąca wskazała, że wątpliwości dotyczące przedmiotu postępowania wynikły przede wszystkim z powodu bezzasadnego niewydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty a jedynie kierowanie do niej pism informujących o braku podstaw do ujawnienia prawa do rekompensaty lub pism informujących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wbrew stanowisku Wojewody oraz Ministra, organ administracyjny odmawiając ujawnienia w rejestrze prawa do rekompensaty obowiązany był wydać decyzję administracyjną w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała, że ustawa nie określa formy, w jakiej następuje stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych. Brak wskazania w ustawie formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza, że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku, zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Odmienna wykładnia art. 7 ust. 3 w istocie pozbawiałaby uczestnika postępowania administracyjnego prawa zaskarżenia działalności organu korzystającego ze swoich kompetencji decyzyjnych.

Niezależnie od powyższego nie można uznać za zasadną argumentacji o niemożliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie procedury z art. 7 ust. 3 ustawy. Skarżąca podziela stanowisko Ministra dotyczące tego, że ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty ma miejsce jedynie w przypadku braku zrealizowania w całości prawa do rekompensaty potwierdzonego na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże dokonując subsumpcji określonej normy ze stanem faktycznym, organy administracyjne całkowicie pominęły fakt, iż prawo do rekompensaty, które zostało potwierdzone decyzją wydaną na podstawie odrębnych przepisów nie zostało zrealizowane ani częściowo, ani w jakiejkolwiek części.

Skarżąca nie podzieliła również argumentacji Ministra dotyczącej braku możliwości domagania się ujawnienia prawa do rekompensaty z uwagi na jego niezbywalność. Zdaje się, iż organ błędnie postawił znak równości pomiędzy niezbywalnością prawa a jego niedziedzicznością. Art. 4 ustawy mówi jedynie, iż "prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie niniejszej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne." Niezbywalność polega na tym, iż podmiot uprawniony nie ma kompetencji do przeniesienia przysługującego mu prawa podmiotowego w drodze czynności prawnej na inne podmioty. Natomiast Skarżąca uzyskała prawo do ujawnienia rekompensaty nie poprzez zbycie tego prawa (cesją czy też umową darowizny), lecz na podstawie dziedziczenia.

Odnosząc się natomiast do wyrażonego stanowiska według, którego osoba prawna nie może domagać się rekompensaty, należy wskazać, iż ustawa nie ustanawia przesłanki posiadania obywatelstwa polskiego przez podmiot domagający się ujawnienia prawa do rekompensaty. Zgodnie z zestawieniem art. 7 ust 1 oraz art. 7 ust. 3 ustawy wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy jedynie w przypadku konieczności złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Brak jest natomiast jakichkolwiek przesłanek ku temu, aby twierdzić, iż osoba zmierzająca do uzyskania potwierdzonego i niezrealizowanego roszczenia, musiała spełniać wymóg posiadania polskiego obywatelstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu.

W ocenie sądu organ drugiej instancji prawidłowo odczytał intencje strony Skarżącej wskazując, że dąży ona do ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...]. Skarżąca na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. również wskazała, że jej intencją uzyskanie wpisu do rejestru wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającej decyzji Prezydenta miasta [...].

Wobec powyższego, rozstrzygnięcie sporu wymagało udzielenia odpowiedzi na pytanie w jaki sposób organ prowadzący rejestr, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r orzeka o wpisie do rejestru i, ewentualnie, o odmowie wpisu.

Między stronami postępowania nie ma co do zasady sporu, że wpis dokonanie wpisu wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty do rejestru jest czynnością o charakterze materialnotechnicznym. Rozbieżności pojawiają się natomiast jeśli chodzi o odmowę wpisu do rejestru. Minister staje na stanowisku, że odmowa wpisu do rejestru również jest czynnością materialno-techniczą a przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie możliwości wydania decyzji, w konsekwencji postępowanie wywołane pismem Skarżącej z 10 grudnia 2013 r. jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Skarżąca wywodzi, że odmowa wpisu do rejestru winna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Strony postępowania przywołują na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych.

Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się rozbieżności jeśli chodzi o formę w jakiej organ może odmówić dokonania wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 7 ust. 3 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

W orzeczeniach tutejszego sądu z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08, 23 lutego 2012 r. I SA/Wa 1710/11 (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z dnia 21 maja 2013 r. I OSK 1534/12), 28 marca 2012 r., I SA/WA 2380/11 i z dnia 1 kwietnia 2014 r. I SA/WA 1960/13 wskazano, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.

Odmienna wykładnia zaprezentowana została w wyroku NSA z dnia 5 października 2010 r. I OSK 144/08 a następnie w orzeczeniach tutejszego sądu z dnia 8 grudnia 2009 r. I SA/Wa 1156/09, 11 grudnia 2009 r., I SA/Wa 1504/09, 25 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1932/09, 13 marca 2012 r. I SA/Wa 2451/11, 24 maja 2012 r. I SA/WA 155/12 (od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. I OSK 2389/12). W części z wymienionych wyżej wyroków wprost wskazywano, że odmowa wpisu do rejestru wybranej formy prawa do rekompensaty winna być dokonana decyzją administracyjną, w części natomiast akceptowano fakt rozstrzygnięcia w tym zakresie decyzją administracyjną, nie stwierdzając nieważności wydanej w tym zakresie decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za prawidłowy uznał drugi z przywołanych wyżej poglądów uznając, że odmowa wpisu do rejestru o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. winna przybrać formie decyzji administracyjnej. W tym zakresie sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 października 2008 r., I OSK 1448/08 (który przywoływany był następnie w orzecznictwie tutejszego sądu). W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie, czy odmowa wpisu do rejestru winna przybrać formę decyzji czy też czynności materialnotechnicznej, wymaga rozważenia, jakie przesłanki decydują o tym, czy rozstrzygnięcie organu w konkretnej sprawie będzie miało formę decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też czynności materialno-technicznej.

NSA zwrócił uwagę; że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy i treść normy, na podstawie której działa organ właściwy do jej załatwienia. Jeżeli z tej normy wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, to oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999/1/3).

W świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie ulega wątpliwości, że sprawa w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Możliwość realizacji rekompensaty jest wynikiem oceny przez właściwego wojewodę spełnienia wymagań określonych w ustawie. Konkretyzacja sytuacji prawnej wnioskodawcy w takiej sprawie obejmuje potwierdzenie przez wojewodę prawa do rekompensaty oraz określenie formy jego realizacji. Wynika to z przepisów art. 5 ust. 1-3 i art. 7 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze decyzji. Formę decyzji ustawodawca przewidział również w przypadku odmowy potwierdzenia uprawnień (art. 7 ust. 2). Jeśli chodzi natomiast o formę realizacji ustalonego prawa do rekompensaty, to wybór jednej z przewidzianych w art. 13 ust. 1 ustawodawca pozostawił osobom uprawnionym. Dokonany wybór formy realizacji prawa do rekompensaty ujawniany jest w rejestrze wojewódzkim prowadzonym przez wojewodów w myśl art. 19 ust. 1 i 2 ustawy.

Należy przy tym wziąć pod uwagę, że według art. 7 ust. 3 omawianej ustawy prawo wyboru formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1, mają także osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości na poczet ceny nabycia nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 3 wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów, o jakich mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W wyniku tego na decyzji lub zaświadczeniu wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości (art. 7 ust. 4). Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w takim przypadku jest zatem czynnością materialno-techniczną. Ustawa nie określa natomiast formy, w jakiej następuje stwierdzenie braku spełnienia wymogów ustawowych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że w przypadkach, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji, organ ten obowiązany jest konkretyzacji tej dokonać w drodze decyzji administracyjnej, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84 (OSP 1986/9/176).

Brak wskazania w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. formy odmownego załatwienia wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty nie oznacza - jak błędnie przyjął WSA w Warszawie - że wydana w tej sprawie decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej. W powołanej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 podkreślono, że brak wskazania wprost przez ustawodawcę działania w formie decyzji administracyjnej nie oznacza, że jest ona wyłączona. Liczne są bowiem przykłady przepisów prawa materialnego, które - nie określając wprost decyzyjnej formy załatwienia sprawy - posługują się czasownikowymi określeniami kompetencji organu dla rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji, jak na przykład "zezwala, stwierdza, nakazuje". Nieodosobnione są też przypadki, w których ustawodawca nawet takim czasownikowym sformułowaniem nie wskazuje, w jakiej formie ma organ załatwić sprawę. W takich wypadkach niezbędne jest sięganie do wypracowanego przez naukę prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe pojęcia decyzji administracyjnej. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996 s. 446). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, co oznacza, że nie można go domniemywać.

W ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. tylko w odniesieniu do potwierdzenia prawa do rekompensaty jednoznacznie przesądzono, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenie uprawnienia następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 2). Takiego warunku nie sformułowano natomiast wprost dla odmowy ujawnienia w rejestrze wybranej przez uprawnioną osobę formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie może to jednak oznaczać, że w przypadku odmowy dokonania stosownego wpisu w rejestrze wyłączona jest decyzyjna kompetencja organu. Uprawnienie strony do żądania dokonania stosownego wpisu w rejestrze podlega weryfikacji w świetle art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zaś konkretyzacji normy prawnej zawartej w tym przepisie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji strony organ administracji obowiązany jest dokonać w drodze decyzji administracyjnej w myśl art. 104 kpa.

W sytuacji zatem, gdy wojewoda dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną. Należy podkreślić, że odmienny pogląd prowadziłby do pozbawienia osób żądających ujawnienia w rejestrze wybranej przez nich formy realizacji rekompensaty gwarancji procesowych dla ochrony ich praw, w tym prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie dotyczy to osób, które uzyskały potwierdzenie uprawnienia do rekompensaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a więc w czasie, kiedy w myśl poprzednio obowiązujących przepisów prawo zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości mogło być realizowane bez tych ograniczeń, jakie przewiduje aktualnie obowiązująca ustawa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wykładnię przedstawioną w niniejszym wyroku. Sąd podkreśla w tym miejscu, że rozpoznając ponownie sprawę organ będzie musiał rozważyć przede wszystkim kwestie takie jak :

a. czy faktycznie prawo do rekompensaty wynikające z decyzji z [...] zostało już częściowo zrealizowane (w tym zakresie z twierdzeń Skarżącej wynika, że w jej ocenie nie można mówić o częściowym zrealizowaniu tego prawa, gdyż nabycie mieszkania wraz z prawem użytkowania wieczystego miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji),

b. czy w sytuacji częściowego zrealizowania prawa do rekompensaty możliwe jest dokonanie wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w części, która nie została jeszcze zrealizowana.

Kwestii tych, jak również kwestii możliwości ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę prawną sąd na tym etapie postępowania nie może rozstrzygać, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie przedwczesne.

Z uwagi na powyższe, uznając że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody naruszają przepisy prawa to jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2005 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 19 ust. 1 nie wymaga formy decyzji administracyjnej, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, orzekając o zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie może być wykonana stosownie do art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).