Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2882/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 206, 207
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. spraw ze skarg K. oraz P. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargi


UZASADNIENIE

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stanowi art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej "Kpa.") oraz art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.; dalej "Pt.").

Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z rozpoczęciem analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego od dnia [...] lutego 2013 r., Prezes UKE zwrócił się do przedsiębiorców telekomunikacyjnych o przekazanie niezbędnych danych i informacji. Do analizy użyto także informacji udostępnianych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych na oficjalnych stronach internetowych.

Po przeprowadzeniu analizy [...] obszarów gminnych rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, pismem z dnia [...] maja 2014 r. Prezes UKE zawiadomił O. S.A. z siedzibą w W. (dalej "O.") o wszczęciu postępowania w sprawie określenia rynku właściwego, zgodnie z prawem konkurencji, uwzględniając uwarunkowania krajowe oraz w największym możliwie stopniu zalecenie Komisji Europejskiej i wytyczne, o których mowa w art. 19 ust. 3, w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rynkiem właściwym": Ustalenia, czy na rynku właściwym występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą; wyznaczenia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą, w przypadku stwierdzenia, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja oraz nałożenia na tego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą obowiązków regulacyjnych; utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmujących kolektywną pozycję znaczącą przed przeprowadzeniem analizy rynku.

W dniu [...] maja 2014 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu postanowienia dotyczącego rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego, na 76 obszarach gminnych. W tym samym dniu Prezes UKE poinformował Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o rozpoczęciu ww. postępowania konsultacyjnego.

W dniu [...] maja 2014 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek K. z siedzibą

w W. (dalej "K.") o dopuszczenie jej na prawach strony do toczącego się postępowania. K. w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że przedmiot toczącego się postępowania stanowi niezwykle ważną kwestię dla wszystkich uczestników rynku telekomunikacyjnego korzystających z usług O., w tym dla członków K.. Nadto K. wskazała, że dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi, a także że przemawia za tym interes społeczny.

W dniu [...] czerwca 2014 r. do Prezesa UKE wpłynął wniosek P. (dalej "P.") z dnia [...] maja 2014 r. o dopuszczenie jej na prawach strony do toczącego się postępowania. P. w uzasadnieniu swojego wniosku wskazała w szczególności, że przedmiot toczącego się postępowania stanowi niezwykle ważną kwestię dla wszystkich uczestników rynku telekomunikacyjnego korzystających z usług O. w tym dla członków P..

Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. dopuścił K. do udziału w niniejszym postępowaniu. Z kolei postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. dopuścił P. do udziału w tym postępowaniu.

Prezes UKE wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. ograniczył K. prawo wglądu do następujących materiałów wskazanego powyżej postępowania, a mianowicie pisma O. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej "uznk.") - pkt I sentencji postanowienia;

nadto ograniczył P. we wspomnianym wyżej postępowaniu prawo wglądu do następujących materiałów, tj.:

1. projektu postanowienia Prezesa UKE dla 76 obszarów gminnych rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w wersji niejawnej;

2. danych użytych do analizy rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego ([...]);

3. danych stanowiących załącznik (płyta DVD) do pisma OPL z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...];

4. pisma O. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...];

- w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu uznk. - pkt II sentencji postanowienia.

Prezes UKE w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał między innymi, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 Kpa. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Stosownie do art. 207 ust. 1 Pt. Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt. stanowi zatem wyjątek od zasady jawności postępowania.

W ocenie Prezesa UKE, dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego, dane stanowiące załącznik (płyta DVD) do pisma OPL z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] oraz dane zawarte w piśmie O. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zgodnie z art. 9 Pt. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w przepisie art. 9 Pt. należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ustawy, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przywołanego wyżej przepisu art. 11 ust. 4 uznk. wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,

- informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,

- przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Jak podał Prezes UKE, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk., stanowią w szczególności: "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom" (por. postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt XVII Amz 3/96; LEX nr 56452). Z kolei w doktrynie do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się: "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know- how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Prezes UKE zwrócił uwagę, że dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego oraz dane stanowiące załącznik do pisma OPL z dnia [...] marca 2014 r., jak i dane zawarte w piśmie O. z dnia [...] lipca 2014 r. stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym, które to dane te posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione.

W ocenie Prezesa UKE, informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej (m.in. zasięg sieci poszczególnych operatorów, dane pozwalające ustalić klientów poszczególnych przełącznic głównych OPL) oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym wskazują na skalę działalności przedsiębiorcy, jego możliwości konkurowania, czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów.

Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postanowienia zostały przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a następnie były analizowane przez Prezesa UKE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak podkreślił Prezes UKE, z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59). W związku z faktem, że dane te przedłożone zostały bezpośrednio Prezesowi UKE, bez możliwości zapoznania się z ich treścią przez osoby trzecie, Prezes UKE stwierdził, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie zostały ujawnione do informacji publicznej.

W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że dane zawarte we wspomnianych wyżej pismach uczestników prowadzonego postępowania administracyjnego zostały przez nich zastrzeżone zgodnie z art. 9 Pt. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a zastrzeżenie takie stanowi podstawę do uznania tych danych za objęte działaniami przedsiębiorcy w celu zachowania ich poufności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "K.") zaskarżyła postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie ograniczenia K. prawa wglądu do pisma O. z dnia [...] lipca 2014 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 Kpa. i 77 § 1 Kpa., przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy;

2. art. 107 § 3 Kpa. w związku z art. 126 Kpa. oraz art. 124 § 2 Kpa., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez:

a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego,

b) niewyjaśnienie podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia KIGEiT motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia oraz uniemożliwiło KIGEiT poznania rzeczywistych motywów wydania tego postanowienia;

3. art. 107 § 1 Kpa., przez brak wskazania rozstrzygnięcia w sentencji zaskarżonego postanowienia, tj. brak wskazania, które informacje stanowią rzekomą tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżąca postawiła również zarzut naruszenie art. 207 ust. 1 Pt., przez niezasadne ograniczenie jej prawa wglądu dokumentów zastrzeżonych przez O. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa", podczas gdy dane te oraz dokumenty zastrzeżone przez O. nie zawierają, w ocenie skarżącej, tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 uznk., a w konsekwencji K. została de facto pozbawiona możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo odniosła się do poszczególnych jej zarzutów.

Skarżąca podkreśliła, że Prezes UKE analizując istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa prawidłowo zwrócił uwagę na art. 11 ust. 4 uznk., w którym wskazano przesłanki uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Za najistotniejszą przesłankę spośród wymienionych w powyższym przepisie skarżąca uznała przesłankę posiadania przez daną informację cechy wartości gospodarczej. Jak stwierdziła skarżąca, aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Co więcej, pojęcie wartości gospodarczej informacji należy ocenić w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. W tym kontekście, jak podała skarżąca, aby tajemnica przedsiębiorstwa zaistniała, powinien także istnieć przedsiębiorca, którego tajemnica jest strzeżona, czego Prezes UKE w niniejszej sprawie nie ustalił.

Zdaniem skarżącej, w zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie wskazał, co jest przedmiotem zastrzeżonych informacji, w konsekwencji K. nie jest do końca pewna, czy chodzi o pismo z dnia [...] lipca 2014 r., czy też z dnia [...] lipca 2014 r. Dodała, że uzasadnienie powyższego postanowienia jest chaotyczne i rodzi konieczność domyślania się, które jego fragmenty dotyczą pkt I sentencji postanowienia.

W ocenie skarżącej, z zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE nie wskazał, co znajduje się wśród informacji uznanych za tajemnicę przedsiębiorstwa. Jedyne odniesienie się do zastrzeżonych informacji w tym zakresie znajduje się na stronie 4 postanowienia, przy czym K. domyśla się związku pomiędzy uzasadnieniem a sentencją, brak jest takiego odniesienia w samym postanowieniu, a uzasadnienie to odnosi się również do informacji, których dotyczy pkt II sentencji postanowienia.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, pomimo dostrzeżonych braków wydanego postanowienia, na treść pisma z dnia [...] lipca 2014 r., które, jak wskazała, być może stanowi wersję jawną pisma. W tym kontekście uznała konieczność przeanalizowania przez Prezesa UKE następujących kwestii, a mianowicie, czy udziały rynkowe operatorów alternatywnych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa O., czy udziały rynkowe co do zasady mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, w szczególności, czy mają one wartość gospodarczą.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. P. zaskarżyła postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie ograniczenia P. pkt II sentencji postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

1. nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej: "Kpa.") wyrażającą się w wydaniu zaskarżonego Postanowienia bez podstawy prawnej, tj. wydaniu zaskarżonego Postanowienia z urzędu, podczas gdy ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. (dalej: "PT") w zakresie informacji zastrzeżonych przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa może nastąpić wyłącznie na wniosek;

2. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa., polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego Postanowienia, a w tym:

a. sporządzeniu jednolitego uzasadnienia, pozbawionego usystematyzowania i odniesienia do poszczególnych punktów Postanowienia i podmiotów, do których się odnoszą, przez co PIKE nie jest w stanie zweryfikować która część uzasadnienia odnosi się do elementów rozstrzygnięcia skierowanych właśnie do niej;

b. braku wskazania: jakie konkretnie informacje podlegają tajemnicy, ochrona czyich i jakich praw wymagała ograniczenia wglądu Izby do tych informacji, a także szczegółowych motywów uzasadniających to ograniczenie, w tym wskazania komu i jakiego rodzaju szkoda mogłaby zostać wyrządzona przez ich udostępnienie PIKE; przez co uzasadnienie nie wyjaśnia podstaw prawnych i faktycznych do jego wydania, a PIKE nie była w stanie zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia w sprawie;

b) art. 7 i 77 § 1 Kpa., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, wyrażające się w braku wszechstronnego zbadania stanu sprawy, w tym przede wszystkim w wydaniu generalnego rozstrzygnięcia o ograniczeniu wglądu uczestników postępowania niemal do całości materiału zebranego w sprawie, przy równoczesnym braku zbadania czy faktycznie zachodziła potrzeba ograniczenia prawa wglądu do każdej z poszczególnych informacji objętych zastrzeżeniem;

c) art. 73 § 1 Kpa., polegające na naruszeniu zasady jawności postępowania i prawa wglądu strony w akta sprawy, a wyrażające się w nieuprawnionym ograniczeniu prawa wglądu P. do niemal całości materiału zebranego w postępowaniu;

d) art. 8 i 11 Kpa., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażające się w nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia, pozbawionego prawidłowego odniesienia do poszczególnych punktów sentencji i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, w tym zasadności przesłanek, którymi kierował się Organ, przez co P. nie zna faktycznych motywów działania Organu;

e) naruszenie art. 207 ust. 1 PT w zw. z art. 206 ust. 1 PT i art. 123 Kpa. poprzez wydanie zaskarżonego Postanowienia, pomimo istotnych naruszeń przepisów postępowania wskazanych pod lit. a) - d) powyżej.

W uzasadnieniu wskazała między innymi, że: żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego Postanowienia jest zasadne, albowiem wydane ono zostało bez podstawy prawnej. Należy wskazać, że postanowienia wydawane na podstawie art. 207 PT z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa mogą być wydawane przez Prezesa UKE, jednakże tylko i wyłącznie na wniosek. Wynika to jednoznacznie z dyspozycji § 2 powoływanego przepisu, a w niniejszej sprawie wniosku takiego nie było. Ponadto w ocenie skarżącej P. uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt ogólnikowe i nie odnosi się do jego poszczególnych punktów.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy o sygn. akt VISA/Wa 2882/14, VISA/Wa 2934/14 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VISA/Wa 2882/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowane pod tym kątem skargi K. oraz P. nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2014 r., nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotowe postanowienie Prezesa UKE nie narusza - zdaniem Sądu - zarówno norm prawa materialnego wyrażonych w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 cyt. ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 73 § 1 Kpa. w zw. z art. 206 ust. 1 PT.

Analizując sporne postanowienie, Sąd uznał ponadto, że Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 1 i art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, organ regulacyjny, rozstrzygając w niniejszej sprawie - nie dopuścił się ponadto obrazy przepisów art. 7 Kpa., art. 8 Kpa., art. 77 § 1 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 206 ust. 1 PT w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy podnieść na wstępie, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 PT postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowiące odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają różnorodny charakter. Należy tu wymienić m.in. pewne kategorie postępowań przewidzianych tylko w ustawie - Prawo telekomunikacyjne.

Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 Kpa.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 Kpa.).

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655).

Stosownie do art. 207 ust. 1 PT, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Odwołując się do cytowanego przepisu zauważenia wymaga, że postanowienie, o jakim mowa w przepisie art. 207 ust. 1 PT dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego związanych z ustaleniem prawidłowej wysokości opłat, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych" (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wcześniej).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 PT - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji w postępowaniu głównym, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji.

Wskazany przepis art. 207 ust. 1 PT stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania.

W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy Prezesem UKE, jako organem regulacyjnym, a skarżącymi jest prawidłowość zastosowania przez organ wyłączenia wspomnianej wyżej generalnej zasady jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego poprzez ograniczenie stronie skarżącej prawa wglądu do opinii w zakresie informacji zawartych w części II opinii "Charakterystyka złożonych ofert".

Prezes UKE stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 PT albowiem udostępnienie skarżącej spółce zebranego w sprawie materiału dowodowego grozi ujawnieniem stronie skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa spółek i biorącej udział w postępowaniu.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Według Sądu organ prawidłowo uznał, że informacje podmiotu biorącego udział w postępowaniu – O., są informacjami wrażliwymi i stanowią w rozumieniu w art. 11 u.z.n.k. tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Zarówno dane zawarte w projekcie postanowienia Prezesa UKE w wersji niejawnej, dane użyte do przeprowadzenia analizy rynku właściwego, dane stanowiące załącznik (płyta DVD) do pisma OPL z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] oraz dane zawarte w piśmie O. S.A. z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. Zawarte w nich dane stanowią istotne informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym, które to bez wątpienia dane te posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie stanowiłoby zagrożenie dla interesów przedsiębiorców, których dane zostałyby ujawnione.

Informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej (m.in. zasięg sieci poszczególnych operatorów, dane pozwalające ustalić klientów poszczególnych przełącznic głównych OPL) oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym wskazują na skalę działalności przedsiębiorcy, jego możliwości konkurowania, czy też reakcji na działania konkurentów. Znajomość tych danych przez konkurentów mogłaby prowadzić do pogorszenia pozycji rynkowej danych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a z drugiej strony ułatwić konkurentom działania mające na celu zwiększenie swojej bazy klientów.

Wspomniane dane zostały przekazane przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a następnie były analizowane przez Prezesa UKE w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że wspomniane przez uczestnika postępowania informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółki (uczestników postępowania) działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności.

Prezes UKE zasadnie stwierdził ponadto, że powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną".

Konkludując należy uznać, że informacje o infrastrukturze telekomunikacyjnej oraz udziałach przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rynku właściwym, spełniają przesłanki niezbędne w celu zachowania ich poufności, a także – co również istotne – nie można się o nich dowiedzieć zwykłą drogą i nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej.

Ustosunkowując się do zarzutów skarg w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zarzut dotyczący nieważności postępowania nie może zostać uwzględniony, gdyż w art. 207 § 1 Prawa telekomunikacyjnego nie ma zakazu pojęcia przez organ działań z urzędu.

Art. 207 § 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Z przepisu tego wynika, że organ może działać z urzędu w celu ograniczenia pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Ustęp 2 art. 207 PT stanowi, iż strona wnioskująca o takie ograniczenie jest obowiązana przedłożyć wersję dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem, która zostanie udostępniona stronom.

Sąd stwierdza, że przepis art. 207 PT przewiduje możliwość ograniczenia dostępu do materiału dowodowego zarówno z wniosku zainteresowanej strony jak też z urzędu tj. z samodzielnej inicjatywy organu.

Wobec powyższego zarzut nieważności postanowienia podnoszony przez skarżącą jest niezasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 73 Kpa. wskazać należy, że przepis ten nie był podstawą prawną do wydania przez Prezesa UKE spornego postanowienia w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 PT.

Zdaniem Sądu, organ słusznie przyjął, że skarżąca PIKE błędnie zarzuciła, iż ograniczenie stronie prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 PT, a zatem ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych prawnie chronionych tajemnic, jest równoznaczne z odmową udostępnienia akt w rozumieniu art. 73 Kpa. Organ zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do utożsamiania tych dwóch uprawnień - strony do przeglądania akt sprawy oraz innej strony postępowania do złożenia wniosku do Prezesa UKE o ograniczenie pozostałym stronom prawa wglądu w określoną część materiału dowodowego. Niewątpliwie pełnią one zupełnie inną rolę w postępowaniu administracyjnym, gdyż udostępnienie akt sprawy ma na celu umożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, zaś ograniczenie prawa wglądu w materiał dowodowy zawierający tajemnicę danego przedsiębiorstwa służy uchronieniu tego podmiotu przed przedostaniem się do wiadomości jego konkurentów, bądź innego kręgu podmiotów, wspomnianych informacji mających wartość gospodarczą.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej P. – w postępowaniu niniejszym, w toku którego zostało wydane sporne postanowienie Prezesa UKE, organ regulacyjny zadbał o zapewnienie uprawnień strony skarżącej wynikających z art. 73 Kpa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, zaś w treści spornego postanowienia prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 Kpa.

Na zakończenie należy zauważyć, że postanowienie w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego musi być na tyle ogólne, aby nie doszło do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w treści samego postanowienia.

Prawidłowe rozstrzygnięcie Prezesa UKE w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, czyni też niezasadnym zarzuty naruszenia art. 7 Kpa., art. 77 Kpa. oraz art. 8 i art. 11 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.