Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1957/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,138 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4, 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2022 r. nr DON.7100.226.2021.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., znak: DON.7100.226.2021.AGP Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania E C utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr 70/I/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB w [...]) decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], zmienił - na podstawie art. 155 k.p.a. - własną decyzję z dnia 13 grudnia 2017 r., nr 182/2017 nakazującą A K wykonanie, w terminie do 31 marca 2018 r., określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prowadzonej rozbudowy z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w [...]. Zmiana ta polegała na wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku do 30 września 2018 r.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. Łódzki WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2018 r., nr [...]oceniając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została bez zgody strony postępowania na zmianę terminu.

Od decyzji Łódzkiego WINB z dnia 30 sierpnia 2021 r. odwołanie wniosła E C.

Utrzymując w mocy tę decyzję, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia 24 lipca 2018 r. A K wystąpiła do PINB w [...] o zmianę terminu wykonania decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r. na 30 września 2018 r., ze względu na trudności w znalezieniu wykonawców, trudności w pozyskaniu i zakupieniu drewna, które nadawałoby się do wymiany jętek na nowe elementy kleszcze oraz skomplikowany charakter obowiązku.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji własnej z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r., PINB w [...]zwrócił się do E C o udzielenie w terminie 7 dni informacji, czy wyraża zgodę na zmianę terminu wykonania przez A K robót budowlanych nakazanych decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r.. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w ww. piśmie, PINB w [...]- decyzją z dnia [...] września 2018 r. - zmienił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., określając nowy termin do 30 września 2018 r.

Podstawę prawną badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2018 r. stanowi przepis art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu (wyrok WSA w Olsztynie z 22 lutego 2022 r., II SA/OI 908/21). Zgoda stron nie może być dorozumiana lub domniemana, lecz powinna zostać udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie woli złożone organowi administracji. Stanowisko to jest utrwalone w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 12 maja 2010 r., II OSK 787/09). Skoro zatem E C nie wyraziła zgody na zmianę terminu wykonania decyzji PINB w [...]z dnia [...] grudnia 2017 r., organ powiatowy nie mógł zmienić swojej decyzji w tym zakresie. Jak wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 70/19, decyzja zmieniająca wydana bez zgody strony jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w czynnościach postępowania osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanka ta może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Z tego powodu skarżąca nie może formułować skutecznie zarzutu pominięcia w postępowaniu udziału innych niż ona sama osób.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że wniosku o zmianę terminu wykonania decyzji nie można złożyć po upływie terminu wyznaczonego na wykonanie decyzji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy k.p.a. nie określają terminu, w jakim można złożyć wniosek o zmianę decyzji. W praktyce utrwaliło się, że jak najbardziej dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. terminu wykonania obowiązku nawet po jego upływie. Skoro bowiem po upływie terminu do wykonania określonych obowiązków te obowiązki są nadal aktualne i wymagają wykonania, to aktualna jest (nie jest bezprzedmiotowa) kwestia zmiany terminu ich wykonania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 525/17).

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ zauważył, że praktyka przesyłania rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego do wiadomości organów administracji architektoniczno - budowlanej wynika z art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i nie stanowi naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 30 sierpnia 2021 r., organ wskazał, że pismem z 9 lipca 2021 r. Łódzki WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2018 r. Jak wynika z informacji przekazanych przez Łódzkiego WINB w piśmie z dnia 7 lipca 2022 r. przesyłka zawierająca pismo Łódzkiego WINB z 9 lipca 2021 r., adresowana do E C została jej doręczona w dniu 21 lipca 2021 r. W związku z powyższym zarzut ten jest bezzasadny.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E C, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 4, art. 39, art. 42, art. 43, art. 44 § 1 pkt 1, § 2, § 3, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 154, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa oraz powołanie się na nieprawdziwe informacje niepoparte dowodami odpowiadającymi wymogom przepisów prawa, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z póżn. zm.) poprzez nieprawidłową interpretację, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany terminu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu opłat i kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że przyczyną złożenia skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie jest naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, wskutek czego skarżąca nie została przekonana do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i nie ma zaufania do prawidłowości stosowania prawa przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca zgadza się z tym, że decyzja Nr [...]z dnia [...] września 2018 r. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, to jednak nie została przekonana, co do okoliczności stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca podniosła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podważył podniesiony przez nią charakter procesowy terminu wykonania robót budowlanych określony w decyzji nakazowej z dnia [...]grudnia 2017 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że termin wyznaczony w tej decyzji na charakter proceduralny, a zatem znajdują do niego zastosowanie przepisy dotyczące terminów, w tym art. 58 k.p.a. Takie podejście do terminów uregulowanych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych, np. NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/10, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., II SA/Rz 387/13, NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/17. Jeżeli zatem przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogły mieć zastosowania, to decyzja wydana przez PINB w [...]na podstawie art. 155 Kpa w sprawie zmiany terminu wykonania robót budowlanych rażąco narusza prawo i podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednak z zupełnie innych względów niż podał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W związku z tym, że toczy się nadal postępowanie w sprawie legalności nadbudowy z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr [...], obr. [...], jak również w ramach tego postępowania nie zostało zakończone postępowanie dotyczące trybu naprawczego, ocena prawna przepisów dotyczących nakładanych obowiązków może mieć znaczenie dla dalszego procedowania oraz realizacji uprawnień skarżącej.

Skarżąca zakwestionowała także zawarte w decyzji twierdzenie, że w dniu 21 lipca 2021 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 136/2018. Pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na które powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stanowi dowodu doręczenia jej w dniu 21 lipca 2021 r. tego zawiadomienia. Potwierdzeniem doręczenia może być jedynie pokwitowanie otrzymania przesyłki przez skarżącą osobiście, dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowany przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do doręczenia zawiadomienia z dnia 9 lipca 2021 r. zapewne przepis art. 37 ust. 4a ustawy Prawo pocztowe nie wywiera skutku w postaci doręczenia przesyłki. W myśl art. 37 ust 4a Prawa pocztowego w stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną może być doręczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a (pozostawienie przesyłki w skrzynce oddawczej adresata), bez konieczności składania wniosku, o którym mowa w ust. 4 (wniosek o pozostawianie przesyłek rejestrowanych w skrzynce pocztowej). Nie dotyczy to przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez: 1) sądy i trybunały; 2) prokuraturę i inne organy ścigania; 3) komornika sądowego. Jednak przepis ten (art. 37 ust. 4a Prawa pocztowego) nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, w związku z wyłączeniem wynikającym z art. 37 ust. 3 ustawy Prawo pocztowe, zgodnie z którym przepisy ust. 2, 4a i 4b nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń. Zatem zasady doręczania przesyłek w sposób określony w art. 37 ust. 4a ustawy Prawo pocztowe nie mogą być stosowane, jeśli przepisy innych ustaw określają zasady doręczeń, w tym przypadku Kodeks postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że organ nie zastosował przepisów o doręczeniu określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie można uznać, że doszło do skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ponadto z uwagi na brak pozostawienia pisma w placówce pocztowej nie można również zastosować art. 44 § 4 k.p.a., czyli fikcji prawnej doręczenia. W ocenie skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a., odniósł się do kwestii doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania jedynie w zakresie niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych, natomiast nie odniósł się w ogóle do kwestii prawnych doręczenia. Naruszył tym samym art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania ma istotne znaczenie dla prawidłowego określenia terminów procesowych dotyczących czasu trwania postępowania, zawiadamiania stron o niedotrzymaniu terminu oraz prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu, zgłaszania w nim wniosków, czy składania wyjaśnień. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjątki od tej zasady zostały wymienione w § 2 i dotyczą sytuacji, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 10 § 2 k.p.a. nie wystąpiła, czego dowodem może być czas rozpatrywania odwołania od 4 października 2021 r. do 15 lipca 2022 r., tj. blisko 10 miesięcy. W tym czasie organ II instancji wielokrotnie występował o różne dokumenty do organu stopnia wojewódzkiego, prowadził korespondencję z drugą stroną postępowania, co nakładało na organ obowiązek wyznaczenia skarżącej terminu na wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie, że organ zakończył gromadzenie materiału dowodowego i zamierza wydać decyzję, pozwoliłby skarżącej (po zapoznaniu się z aktami sprawy, z których wynikałoby jakie dokumenty organ bierze pod uwagę do podjęcia rozstrzygnięcia) złożyć uwagi, np. co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Argumenty będące treścią skargi mogłyby być rozpatrzone na wcześniejszym etapie.

Skarżąca podniosła ponadto, że stronami w przedmiotowym postępowaniu powinny być również osoby posiadające tytuł prawny do posesji sąsiednich z działką nr [...], tj.: działki nr [...], pod adresem [...], ul. [...]oraz działki nr [...], pod adresem [...], ul. [...]. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że osoby te zostały pominięte w postępowaniu głównym (nakazowym zakończonym decyzją Nr [...]z dnia [...]grudnia 2017 r.) i obejmującym zmianę tej decyzji rozstrzygnięciem z dnia 7 września 2018 r., którego stwierdzono nieważność. W decyzji znak DON.7100.226.2021.AGP z dnia 15 lipca 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wskazał inny krąg stron postępowania, niż to czynił w trakcie postępowania odwoławczego i jak określił go Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], tj. organ II instancji skierował swoją decyzję również do osób posiadających tytuł prawny do działek nr [...]i nr [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że osoby te nie zostały dopuszczone do udziału w całym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz otrzymały jedynie decyzję organu II instancji.

Sprzeczności w kwestii prawidłowego ustalenia strony w postępowaniu nieważnościowym, jaki prezentują organy nadzoru budowlanego dowodzą wprost naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. Argumentacja organu nie przystaje do zarzutów odwołania, odnoszących się do nieprawidłowego ustalenia przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 sierpnia 2021 r. zmieniającej decyzję wydaną w postępowaniu głównym. W tym postępowaniu (nieważnościowym) nie może być mowy o dokonywaniu ustaleń w sprawie kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia o wznowienie postępowania, ponieważ postępowanie, w którym skarżąca zarzuciła nieprawidłowe ustalenie jego stron (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 sierpnia 2021 r.) nie zostało zakończone prawomocną decyzją. W związku z powyższym taka argumentacja nie ma żadnego związku z przedmiotem postępowania. Można mówić jedynie o wznowieniu postępowania głównego w kontekście określenia stron postępowania i możliwości jego wznowienia, ale nie wynika to z uzasadnienia skarżonej decyzji. Jednocześnie pomimo powyższego stwierdzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po blisko roku trwania postępowania odwoławczego przyznaje przymiot strony podmiotom wskazanym w odwołaniu, kierując do nich decyzję z dnia 15 lipca 2022 r.

Skarżąca zauważyła ponadto, że organ odwołując się do innego trybu wzruszania decyzji, nie tylko uniemożliwił kilku osobom czynne uczestnictwo w postępowaniu w skarżonym postępowaniu, ale także zamknął im na przyszłość prawo do wystąpienia o wznowienie postępowania, bowiem w myśl art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (brak udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, bowiem wprowadza strony w błąd, nie określając, czy mogą wystąpić o wznowienie postępowania naprawczego zakończonego decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r., w sprawie zmiany zakończonego decyzją z dnia [...] września 2018 r., czy nieważnościowego zakończonego wydaniem decyzji organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2021 r., przy czym w tym przypadku ostateczną decyzją jest decyzja z dnia 15 lipca 2022 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, którą strony jednak otrzymały i mogą zaskarżyć do sądu. Takie działanie organów stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej cyt. "dlaczego inne osoby zostały włączone jako strony w wydanym rozstrzygnięciu" organ wskazał, że w ramach wznowienia postępowania PINB w [...]w decyzji z [...]lipca 2019 r., nr [...]stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji z dnia [...]grudnia 2017 r., nr [...], polegające na pominięciu stron postępowania, właścicieli działek nr [...]oraz [...] (M T, M T, R J, K J).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB w [...]) decyzją z dnia [...] września 2018 r. zmienił - na podstawie art. 155 k.p.a. - własną decyzję z dnia [...]grudnia 2017 r. nakazującą A K wykonanie w terminie do 31 marca 2018 r., określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prowadzonej rozbudowy z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]w [...]. Zmiana ta polegała na wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku do 30 września 2018 r. Działając na wniosek E C, decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., Łódzki WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2018 r., oceniając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wydana została bez zgody strony postępowania na zmianę terminu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ten pogląd. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2018 r. został zatem uwzględniony przez organy obu instancji. W ocenie skarżącej, uzasadnienie decyzji organu II instancji nie jest jednak przekonujące w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności oraz kręgu stron postępowania nieważnościowego.

Wskazać należy, iż decyzja z dnia [...]grudnia 2017 r. została wydana w postępowaniu naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1529 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W orzecznictwie wskazuje się, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, co oznacza, że może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., II OSK 1231/17, wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., II OSK 758/21, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kwestionuje dokonanie zmiany tego terminu w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a., zamiast w trybie zwykłym przy zastosowaniu art. 58 k.p.a. Wskazać należy, iż w orzecznictwie dopuszcza się możliwość zmiany tego terminu na obu tych podstawach. Sądy administracyjne akceptują zmianę terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie przepisów Prawa budowalnego (np. na podstawie art. 51, art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego) w trybie art. 155 k.p.a., podkreślając, że w tym zakresie decyzja nakładająca obowiązki ma charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r., VII SA/Wa 395/22, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1534/19). W tym ostatnim wyroku Sąd wskazał, że "jedynym elementem rozstrzygnięcia (...), jaki może być objęty zmianą w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., jest termin wykonania nałożonego obowiązku w zakresie prac budowlanych przy kominie na budynku skarżących. W przypadku bowiem orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ w zasadzie tylko w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18)". Zatem – w ocenie Sądu - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa rozpoznanie wniosku inwestora o przedłużenie terminu wykonania nałożonych - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego - obowiązków w trybie zmiany decyzji przewidzianym w art. 155 k.p.a. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową interpretację, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany terminu.

W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organy obu instancji słusznie uznały, że brak wyraźnej zgody na tę zmianę E C stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a. nie może być dorozumiana, lecz powinna zostać udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie woli złożone organowi administracji.

Skarżąca podniosła w skardze, że nie otrzymała zawiadomienia z dnia 9 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przez E C tego zawiadomienia, w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zwrócił się do organu I instancji o jego nadesłanie. Jak wynika z informacji przekazanych przez Łódzkiego WINB w piśmie z 7 lipca 2022 r. przesyłka zawierająca pismo Łódzkiego WINB z 9 lipca 2021 r., adresowana do E C została doręczona w dniu 21 lipca 2021 r. Do pisma tego dołączono wydruk śledzenia przesyłek ze strony Poczty Polskiej, z którego wynika, że przesyłka o numerze [...] została doręczona adresatce w dniu 21 lipca 2021 r. (UP [...]. Pismo to nie ma charakteru dokumentu urzędowego potwierdzającego dokonanie doręczenia w trybie art. 39 k.p.a., lecz uprawdopodabnia doręczenie przesyłki w tej dacie wskazanemu adresatowi. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli – jak twierdzi skarżąca – nie otrzymała ona otrzymała zawiadomienia organu I instancji z dnia 9 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, to okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych i wydał decyzję w dniu 30 sierpnia 2021 r. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu przed organem II instancji, wyraziła swoje merytoryczne stanowisko w sprawie w odwołaniu. Rację ma skarżąca, że organ II instancji nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, lecz pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a., uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca podniosła ponadto w skardze, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przed organem I instancji pomięto osoby posiadające tytuł prawny do posesji sąsiednich z działką nr [...], tj.: działki nr [...] i działki nr [...], a osoby te zostały uznane za stronę postępowania dopiero przed organem odwoławczym. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że taki zarzut mogą podnosić jedynie osoby, które pominięto w tym postępowaniu, a nie skarżąca, która brała udział w postępowaniu nieważnościowym przed organami obu instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r., II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r., II OSK 1475/12, z 29 stycznia 2019 r., II OSK 939/18).

Sąd nie podziela w związku z tym również zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. Organy obu instancji (poza wskazanymi wyżej uchybieniami) przeprowadziły prawidłowo to postępowanie, zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała w wyznaczonym terminie 14 dni przeprowadzenia rozprawy.