Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 404/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.52 ust.1,art.61,art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3, art.134 par.1 i 2,art.64e, art.64b par.1,art.151a par.1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7, art.10 par.1 i 2,art.15,art.77 par.1,art.80,art.107 par.1 i 3,art.136, art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz J., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych (z planowanym podziałem i wydzieleniem czterech działek budowlanych o powierzchniach: 0,4069 ha, 0,1002 ha, 0,1767 ha, 0,1540 ha oraz drogi wewnętrznej 0,1209 ha) na działce nr "[...]", obręb K., gmina J. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił tok postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż jest to już trzecia decyzja organu I instancji w tej sprawie, gdyż poprzednie: z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]" były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzjami – odpowiednio – z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]". Kolegium zarzuciło uchylonej decyzji m.in. brak właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nieuwzględnienia faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej, tj. działki nr "[...]", obręb K., gm. J., a także nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego, wskazując na konieczność uzasadnienia odmowy jego rozszerzenia. Dokonując ponownej analizy stanu faktycznego oraz prawnego planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż na obszar analizowany składają się grunty rolne niezabudowane. W związku z tym planowana budowa "stanowiłaby wyraźną enklawę wśród terenów niezabudowanych, obecnie użytkowanych rolniczo". Podkreślono, iż granice obszaru analizowanego przyjęto zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.), tj. w odległości co najmniej 3-krotnej długości frontu działki i nie mniej niż 50 m od granic lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że front działki wynosi 56 m, a w związku z tym do analizy przyjęto obszar o zasięgu co najmniej 3-krotnej długości frontu działki liczonej od granic działki, tj. po 168m od granic działki w każdą stronę. Granicami obszaru analizowanego objęto nieruchomości przyległe do drogi publicznej wojewódzkiej, które stanowią główny element struktury urbanistycznej terenu w sąsiedztwie wnioskowanej lokalizacji inwestycji. Wskazano, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Jednocześnie podano, że podstawę do ustalenia funkcji zabudowy stanowią budynki użytkowane legalnie. W konsekwencji np. budynki nieużytkowane od kilku lat nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia funkcji zagospodarowania terenu. W związku z tym powoływanie się na fakt wydania decyzji z dnia "[...]" dla sąsiedniej działki nie obliguje organu do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wydaną decyzję, bowiem analizę w zakresie kontynuacji funkcji przeprowadza się w oparciu o zabudowę istniejącą, nie zaś w oparciu o niezrealizowaną decyzję. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, iż powodem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być poszukiwanie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a jeśli organ zdecyduje się na wyznaczenie obszaru większego niż wskazane minimum, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Wskazano, że pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza przede wszystkim działki bezpośrednio graniczące z działką (terenem) objętą wnioskiem, a także działki położone w niedalekiej odległości, a taką nie jest odległość 450 m. Wyjaśniono przy tym, że nie da się wykazać spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, gdyż nawet poza obszarem analizowanym, w promieniu 450 m brak jest jakiejkolwiek kontynuacji zabudowy. W związku z tym nie ma możliwości określenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., a brak przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. D., podnosząc zarzut naruszenia:

1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia z 2003r. poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, tj. oznaczenie go według minimalnej dopuszczalnej granicy, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego, co doprowadziło do nieprawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy i wydania decyzji odmownej,

2) § 3 rozporządzenia z 2003r. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, nieuwzględniający okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz dokonanie niezgodnych z rzeczywistością ustaleń,

3) art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnym Ochrony Środowiska pomimo takiego obowiązku,

4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego prowadzące do niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o przeprowadzenie w oparciu o art. 126 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz sporządzenia analizy i projektu decyzji. W ocenie odwołującej się ustalony przez organ obszar analizowany nie jest prawidłowy tym bardziej, że nie uzasadniono w sposób wystarczający przyczyn braku rozszerzenia tego obszaru. Podniosła, iż przy rozproszonej zabudowie należy rozszerzać granice obszaru analizowanego, gdyż organ powinien mieć na uwadze zamierzenie budowlane inwestora, kierując się także jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem potrzeb zapewnienia ładu przestrzennego. Odwołująca się wskazała, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana w odległości ok. 500 m od wsi K. i ma polegać na budowie trzech wolnostojących budynków jednorodzinnych, a zatem stanowiłaby kontynuację zabudowy istniejącej w pobliskiej wsi. Przyznała, że przedmiotowa działka, jak i bezpośrednio z nią graniczące, mają obecnie charakter gruntów rolnych. Jednakże na bezpośrednio sąsiadującej działce decyzją z dnia "[...]" zostały ustalone warunki zabudowy, zaś obszar analizowany został rozszerzony do ok. 500 m, a obie działki stanowią grunty VI klasy bonitacji i są uzbrojone w sieć wodociągową, elektroenergetyczną oraz kanalizacji sanitarnej. Ponadto podniosła, że w obowiązującym dla tego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje się przeznaczenie jako "obszar zabudowany i wskazany pod zabudowę na cele rozwoju funkcji turystyczno - wypoczynkowych i obsługi ruchu turystycznego", a decyzje wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Odwołująca się zaznaczyła, iż front działki stanowi najkrótszą z jej krawędzi, przy stosunkowo znacznej wielkości samej działki. Zarzuciła, że przedłożona analiza nie zawiera mapy ukazującej najbliższe przedmiotowej działce zabudowania, mimo iż taka mapa została przedłożona przez odwołującą się i wynika z niej, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 488 m. Odwołująca się zwróciła również uwagę, iż analizy urbanistyczne dla przedmiotowej działki oraz dla sąsiedniej działki zostały sporządzone przez tę samą osobę, jednakże z innym skutkiem. Podniosła, iż gdyby zaistniała konieczność uzyskania uzgodnień czy też sporządzenia projektu pozytywnej analizy poprzez dokonanie wyjaśnień lub uzupełnienie materiału dowodowego, to winien dokonać tego organ II instancji.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]", co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Kolegium podtrzymało argumentację zaprezentowaną w poprzednich decyzjach wskazując, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z 2003r., a podjęte rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Zasadniczą kwestią jest bowiem prawidłowe określenie frontu działki i poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego. Wskazano, że analiza nie przybliża charakterystyki okolicy, gdyż z jednej strony wskazuje na obszar "rozproszonej zabudowy wiejskiej", a z drugiej podaje, że wieś K. ma "typowy skupiony charakter". W ocenie Kolegium nie sposób stwierdzić, czy organ trafnie wyznaczył obszar w minimalnym wymiarze oraz czy faktycznie brak było podstaw do objęcia analizą obszaru o większym promieniu. Wskazano, że wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym od zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na działkach sąsiednich, ale w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego. Co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego obszaru i nie można wykluczać nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, które powinno wynikać z okoliczności sprawy. Wskazano, że działka odwołującej znajduje się poza wsią, a zatem należy brać pod uwagę rodzaj zabudowy rozproszonej i organ nie powinien ignorować faktu, że w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa, zwłaszcza, że obecnie w warunkach wiejskich jest dość powszechna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a funkcja zagrodowa często zanika. Wskazano ponadto, że fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego z zewnętrznym basenem dla działki sąsiedniej poddaje w wątpliwość rzetelność wykonanej analizy. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich powinno zapaść takie samo rozstrzygniecie. Ponadto organ I instancji pominął fakt, że inwestorka nie wskazała m.in. szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, a zgodnie z art. 52 u.p.z.p. w związku z art. 64 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a organ jest tym wnioskiem związany. Wskazano ponadto, iż podział nieruchomości nie jest częścią postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a w treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Powyższe wady powodują brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustaleń poczynionych w oparciu o przeprowadzoną w analizę i dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję. Zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących zabudowy zlokalizowanej wokół przedmiotowej działki stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, a w związku z tym Kolegium zobligowane było do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu naruszenia art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dotyczy decyzji pozytywnej i w tym zakresie zarzut odwołującej się nie znajduje uzasadnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano organowi I instancji zastosować się do wywodów organu odwoławczego w kontekście spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto wezwać wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku (o wskazanie przeznaczenia i gabarytów - szerokości - projektowanych obiektów budowlanych), a także zlecić wykonanie nowej analizy i nowego projektu decyzji. Wskazano także, że organ I instancji winien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniono, że Kolegium nie może poczynić ustaleń we własnym zakresie, w związku z czym uzasadnione jest uchylenie decyzji będącej przedmiotem odwołania.

Od powyższej decyzji J. D. wniosła sprzeciw do tut. Sądu, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu ponowiła zarzuty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej organ I instancji ponownie bezpodstawnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, powołując się na takie same okoliczności, podczas gdy organ odwoławczy zauważył, że dopiero rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalny pozwoli na jego rzetelną analizę oraz wykazanie kontynuacji dotychczasowej funkcji bądź jej brak. Zdaniem skarżącej istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ II instancji decyzji co do meritum, gdyż wobec uporczywego uniemożliwiania skarżącej przez organ I instancji wykorzystania terenu stanowiącego jej własność na cele budowlane, organ ten ponownie odmówi ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, przedłużając postępowanie. Wskazała, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń, założenia inwestycji wynikają z treści wniosku, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w odległości 488 m znajduje się zabudowana działka, co winno skutkować uznaniem, że zasada dobrego sąsiedztwa została zachowana. W jej ocenie zabudowa wsi K. ma charakter rozproszony, ewentualnie mieszany. Poza skupiskiem budynków wzdłuż drogi istnieje kilka domów, pomiędzy którymi odległości wynoszą np. 470,06 m, a niektóre budynki znajdują się w odległości nawet ponad 1 km od centrum wsi. W ocenie skarżącej organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy oraz ustalony stan faktyczny może wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję oraz orzec co do istoty sprawy i nawet ewentualne dokonanie przez organ II instancji wymaganych uzgodnień nie będzie stanowić tak istotnego uzupełnienia materiału dowodowego, które uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej. Jej zdaniem organ I instancji naruszył zasady szybkości postępowania, równości stron i zmierzał do "zablokowania" przewidzianego zamierzenia inwestycyjnego, a w związku z tym brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy akta sprawy zawierają dokumentację, a zwłaszcza analizę urbanistyczną, w oparciu o którą można ustalić, czy przedmiotowa inwestycja znajduje się poza pasem 100 m od jeziora oraz mapę, z której wynika zarówno sąsiedztwo działki zabudowanej jak i gabaryty planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nieuwzględnienie faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego na działce sąsiedniej w aspekcie równego traktowania stron, braki we wniosku inwestora i brak wezwania strony do ich uzupełnienia oraz brak podstaw do ustalania warunków podziału geodezyjnego działki w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano także na nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

Oceniając przyczyny wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej wskazane w jej uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., w tym warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu bada się poprzez wytyczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, na którym to przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy ma zatem na celu określenie istniejącego ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i uzyskania odpowiedzi co do możliwości wpisania w ten ład inwestycji objętej wnioskiem. W związku z tym zarówno prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i właściwie przeprowadzona na tym obszarze analiza, ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora. Przy czym to treść wniosku stanowi punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu i dla podjętego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie - zdaniem organu odwoławczego - organ nie uzasadnił, z jakich względów przyjął do analizy obszar minimalny, określony przepisami rozporządzenia z 20013r., a także wskazał na sprzeczności i nieścisłości zawarte w samej analizie. Niewątpliwie obszar analizowany wyznacza się – co do zasady – w oparciu o wymiar długości frontu działki, wokół nieruchomości (działki), na której inwestor planuje zrealizować dane przedsięwzięcie. Jednakże nie wyklucza to możliwości objęcia analizą większego obszaru, o ile będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 919/07, LEX nr 488144). Stwierdzić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wady w dokonanej analizie, a także braki wniosku o wydanie decyzji, o których uzupełnienie nie wezwano skarżącej, stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju uchybienia powstałe na etapie sporządzania analizy urbanistycznej oznaczają, że w przypadku ich usunięcia powstanie w istocie nowa analiza urbanistyczna – zarówno pod względem zasięgu terytorialnego nieruchomości objętych analizą, jak i obiektów budowlanych wziętych pod uwagę w analizie. Sporządzenie takiej analizy na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że wydanie decyzji pozytywnej dla strony wymagałoby także m.in. uzyskania uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, co także naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej związane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny istoty sprawy, czyli m.in. odnosić się do kwestii zasadności rozszerzania obszaru analizowanego. Ponadto z mocy art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem zastosowanie ma także przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. określający zakaz reformationis in peius, czyli zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W związku z tym należy podkreślić, że materiał dowodowy zgromadzony na tym etapie postępowania, z uwzględnieniem braku możliwości jego uzupełnienia z powyżej wskazanych względów, uniemożliwia podjęcie przez organ odwoławczy decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd ze wskazaniem, iż brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w istocie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącej, co narusza powołany art. 134 § 2 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.