Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 389/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 96, art. 99, art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153 i art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położonego w W. w [...] przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną Nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m. kw., uregulowany w księdze wieczystej [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej opisany grunt. W odwołaniu od tej decyzji B. K. zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z treści którego Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wywiódł tezę, że wydzielenie działek pod ogólnodostępną drogę wewnętrzną, która służyć może do użytku nieograniczonej liczbie osób, stanowi ingerencję w prawo własności, za które przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębna decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W odwołaniu podniesiono ponadto, że pogląd o przysługiwaniu odszkodowania za wydzielenie nieruchomości pod ogólnodostępna drogę wewnętrzną wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2012r. I OSK 687/11. Zgodnie z w/w wyrokiem wydanym na gruncie powołanego przepisu wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podniósł wprost, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem pozbawia posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu do Konwencji. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości w ocenie odwołującego się, że działka Nr [...] została wydzielona pod drogę ogólnodostępną, która została naniesiona na mapę zasadniczą poprzez określenie jej linii rozgraniczających oraz została zaprojektowana w planie miejscowym obowiązującym w dacie podziału nieruchomości tj, w dniu [...] lipca 2002r. O przymusowym charakterze wydzielenia nieruchomości pod drogę wewnętrzną świadczy przepis postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału poprzedzającego projekt podziału poprzedzającego decyzję z dnia [...] lipca 2002r.

Wojewoda [...], nie podzielając zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r.

Organ ustalił, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Burmistrz Gminy W., działając na podstawie art. 96 i art. 99 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...],[...], położonych w W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] z obrębu [...], w wyniku którego powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę oraz druga działka wydzielona pod stację transformatorową. Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek nr [...] i [...]. W umowie winny być także zawarte postanowienia dotyczące możliwości przeprowadzenia przez działkę nr [...] infrastruktury technicznej. W tej decyzji stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z postanowieniami uproszczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1994 r.

Zdaniem organu, sentencja decyzji podziałowej, jak i treść jej uzasadnienia nie pozwalają na sformułowanie wniosku o skutecznym wydzieleniu działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] m2 pod drogę wewnętrzną. Obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego: służebności gruntowej (drogowej) może bowiem obciążać, zgodnie z przepisem art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), którymi nadal są osoby fizyczne, co wynika ze znajdującego się w aktach odpisu zwykłego księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 11 lipca 2013r. Wojewoda wskazał też, że na przedmiotowych działkach zostało ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie swobodnego dostępu i dojazdu. Zgodnie z pismem Wydziału Infrastruktury [...] w W. z 28 lipca 2008r. znak [...] własność gruntu W. pod ulicę [...] wynosi [...] – [...] m i przebiega po działce ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast właścicielami władającymi działką ew. nr [...] z obrębu [...], wydzielonej pod poszerzenie w/w ulicy są nadal osoby fizyczne. Biuro Drogownictwa i Komunikacji odmówiło ulicy [...] nadania kategorii drogi gminnej. Tym samym w ocenie organów obu instancji nie nastąpiła przesłanka z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, bowiem nie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości. Decyzja podziałowa Burmistrza Gminy W. nie stwierdza o przejściu prawa własności przedmiotowej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie ma miejsca pozbawienie praw własności do nieruchomości poprzez działania formalnoprawne.

Wojewoda podniósł, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest odmienny od stanu sprawy rozstrzygniętej wyrokiem Europejskiego Trybunał Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, co ma znaczenie zdaniem organu wojewódzkiego w niniejszej sprawie, że konstytucyjny warunek uzyskania słusznej rekompensaty dotyczy jednie takich publicznoprawnych form pozbawienia (ograniczenia) własności, których skutkiem jest realizacja celu publicznego. Podobnie problem ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych ujęty został w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Organ stwierdził, że z w/w przepisów, że aby władcza ingerencja we własność mogła być uznana za zgodną z prawem i dopuszczalną, a w konsekwencji mogła stanowić podstawę rekompensaty, powinna być nakierowana na realizacje interesu powszechnego (publicznego). Niewątpliwie w sprawie niniejszej wydzielenie działki Nr [...] spowodowało, że w/w działka stała się działką graniczącą z drogą publiczną, jest do niej dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to, w ocenie organu, że zmieniła swój charakter drogi wewnętrznej na publiczną lub, że stała się droga powszechnie dostępną, co ogranicza właścicieli w wykorzystywaniu jej i przymusza ich do udostępnienia jej ogółowi społeczeństwa. Wskazano, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, także połączona z droga publiczną, może być uznana za drogę publiczną. Aby tak się stało powinna być albo formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych, albo spełniać funkcje publiczne, tj. powszechnej dostępności i to w taki sposób, aby ingerencja w wykonywanie do niej przez podmioty prywatne prawa własności mogła zostać obiektywnie odczytana jako szczególnie intensywna i nakierowana na realizację interesu powszechnego. Żadna z tych sytuacji nie występuje w ocenie organu w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną tzw. ślepą ulicę, niezbędną jako dojazd wyłącznie dla sąsiednich nieruchomości, zatem znaczenie drogi ogranicza się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Położenie i stan zagospodarowania działek sąsiednich nie pozwala przypisać jej wysokiej użyteczności. Powszechna dostępność wynika w większym stopniu z braku fizycznych ograniczeń wjazdu na te drogę niż z działań prawnych organu administracji publicznej. w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. Aby zdaniem organu, uznać zasadność roszczeń odszkodowawczych musiałyby występować ograniczenia polegające na udostępnieniu drogi ogółowi społeczności, na nieograniczonym dostępie do publicznego i prywatnego transportu, przy jednoczesnym obciążeniu właścicieli prywatnych kosztami budowy drogi i jej utrzymania oraz nadania tym obowiązkom charakteru bezterminowego, co nie ma miejsca. Zdaniem Wojewody, z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja Prezydenta W. nie narusza art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn.

E. i B. K. – dalej powoływani jako skarżący, wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013r. i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie art.129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie doszło do przymusowego wydzielenia działki gruntu pod drogę ogólnodostępną, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że właścicielom w/w nieruchomości nie przysługuje odszkodowanie na podstawie w/ w przepisu.

2. naruszenie art. 7, 77, 78, 80 kpa poprzez niestaranne gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła do błędnego ustalenia, że przedmiotowa działka nie została przymusowo wydzielona pod drogę ogólnodostępną, lecz stanowi tzw. ślepą ulicę, niezbędną jako dojazd wyłącznie do sąsiednich nieruchomości, a także poprzez pominięcie, jako dowodu akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. w tym postanowienia Burmistrza Gminy W. z dnia [...] października 2001r. nr [...], pozytywnie opiniującego możliwość dokonania podziału nieruchomości KW [...] i KW [...] pod warunkiem wydzielenia działek pod docelowy układ komunikacyjny.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący wskazali, że współwłaściciele dzielonych nieruchomości nie mieli żadnego wpływu na przebieg drogi, jej szerokość w liniach rozgraniczających ani na powierzchnie wydzielona pod tą drogę, co wynika z postanowienia Burmistrza Gminy W. z [...] października 2001r. opiniującego pozytywnie możliwość dokonania podziału działki nr [...] i [...] z obrębu [...] pod warunkiem wydzielenia działek pod docelowy układ komunikacyjny, zgodnie z danymi technicznymi dla linii rozgraniczających zatwierdzonymi przez Wydział Architektury Urzędu Gminy W. Podział dokonany decyzją z [...] lipca 2002r. uwzględnił w/w postanowienie wydzielając działkę nr [...] pod projektową ulicę zgodnie z określonymi szczegółowo liniami rozgraniczającymi. Granice działki nr [...] pokrywają się z liniami rozgraniczającymi określonymi dla ulicy [...] wyznaczonymi w dniu [...] października 1998r., zatem przedmiotowa działka została wydzielona pod drogę projektowaną w planie miejscowym. Działka nr [...] została wydzielona pod projektowana ulice oraz do scalenia z działką [...]. Wspólnie działki te tworzą obecnie ulicę [...], bez działki nr [...] ulica [...] uległaby zwężeniu o ok. 50 % na odcinku przylegającym do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zabudowanych łącznie [...] domami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Nadto przedmiotowa działka zapewnia dostęp do drogi publicznej części działki nr [...] zabudowanej [...] budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a działka [...] została przejęta na własność W. na mocy art. 98 ust. 1 ugn – pod drogę publiczną. Skarżący zarzucili, że niewybudowanie drogi o nawierzchni utwardzonej na terenie działek nr [...] i [...] oraz nierozbudowanie sieci drogowej w tym obszarze zgodnie z postanowieniami planu miejscowego z 1994r. stanowi zaniechanie gminy powiększające szkodę właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

W sprawie tej skarżący E. i B. K. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 199 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m. kw. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] została wydana na podstawie art. 96 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa z dnia [...] lipca 2002r. powołuje się wprost na art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w jej rozstrzygnięciu zawarty jest warunek, o którym mowa wyżej.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu zwykłego z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej między innymi dla działki ewidencyjnej nr [...] jej współwłaścicielami są osoby fizyczne. Ponadto na w/w działce zostało ustanowione na czas nieoznaczony ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie swobodnego dostępu i dojazdu. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 986/11 oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę B. K. i E. K. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, którym to wyrokiem Sąd jest związany w sprawie niniejszej – art. 153 p.p.s.a.

Ponadto jak wynika z treści uzasadnienia tegoż wyroku NSA o charakterze tej drogi nie przesądzają ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani obowiązujące w dacie uchwalenia przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, czy też zapisy planu miejscowego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co już podkreślono, to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przejdą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługują ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Prezentowane w skardze stanowisko, że o charakterze drogi przesądza m.in. treść uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] nie jest trafne. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem co już podkreślono, to z decyzji podziałowej powinno wynikać, że konkretna działka została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę jako ciąg komunikacyjny. Zauważyć też trzeba, że Biuro Drogownictwa i Komunikacji w 2007r. odmówiło nadania ulicy [...] kategorii drogi gminnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że istotne jest przywołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Przepis ten warunkuje więc podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności i wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (v. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt 1681/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pozbawienie prawa do nieruchomości nie może być utożsamiane wyłącznie z utratą tytułu prawnego przez dotychczasowego właściciela czy też współwłaścicieli i i jego przejściem na rzecz innego podmiotu w związku z realizacją celu publicznego. Wykładnia przepisu art. 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dokonana w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce wskazuje, że pozbawienie prawa do nieruchomości następuje także jako skutek ingerencji ze strony władzy publicznej w swobodne korzystanie przez właściciela (współwłaścicieli) w przysługujące prawo własności, chociażby w następstwie odjęcia wyłącznego posiadania i wyłącznego użytkowania przedmiotu własności, przy jednoczesnym, formalnym zachowaniu dotychczasowego tytułu prawnego do nieruchomości. Powyższe rozumienie, użytego w ratyfikowanej przez Polskę umowie międzynarodowej, pojęcia "pozbawienie własności", nie może pozostać bez wpływu na treść znaczeniową użytego w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn pojęcia "pozbawienie prawa do nieruchomości". Jednoznacznie wskazuje ono na konieczność objęcia dyspozycją tegoż przepisu także tych stanów faktycznych, w których następuje, wskutek działania władzy realizującej cele publiczne, praktyczne odjęcia właścicielowi (współwłaścicielom) władztwa nad nieruchomością, nawet przy formalnym pozostawieniu tytułu prawnego. W realiach sprawy niniejszej nie można jednak mówić zdaniem Sądu o działaniach władzy realizującej cele publiczne.

Jak to prawidłowo ustaliły organy, to współwłaściciele nieruchomości z własnej woli podjęli inicjatywę i dążyli do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znalazły się także te tworzące drogę, nie mającą statusu drogi publicznej (służebność gruntowa). W takim przypadku, zaistniałe "ograniczenie" własności, wynikające z samej inicjatywy współwłaścicieli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie rodzi po stronie Państwa obowiązku odszkodowawczego, tym bardziej, że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną, która stałyby się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, czy gminy. Nieruchomość nie jest przedmiotem użytku publicznego, a służy właścicielom nieruchomości położonych przy ulicy [...], co potwierdza decyzja podziałowa.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionowali decyzję podziałową, a tym samym charakter wydzielonej działki gruntu – z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę. Nie kwestionowali też stosownej opinii organu, co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi, choć w opinii tej wskazano na charakter przedmiotowej drogi. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania, czy też ustalania na nowo treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie niniejszej wydzielenie działki Nr [...] spowodowało, że w/w działka stała się działką graniczącą z drogą publiczną, jest do niej dostęp do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że stała się drogą publiczną lub, że stała się droga powszechnie dostępną, co ogranicza właścicieli w wykorzystywaniu jej i przymusza ich do udostępnienia jej ogółowi społeczeństwa. Należy zaaprobować stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, także połączona z droga publiczną, może być uznana za publiczną. Aby tak się stało powinna być albo formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych, albo spełniać funkcje publiczne, tj. powszechnej dostępności i to w taki sposób, aby ingerencja w wykonywanie do niej przez podmioty prywatne prawa własności mogła zostać obiektywnie odczytana jako szczególnie intensywna i nakierowana na realizację interesu powszechnego. Żadna z tych sytuacji nie występuje w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, niezbędną jako dojazd wyłącznie dla sąsiednich nieruchomości, zatem znaczenie drogi ogranicza się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Położenie i stan zagospodarowania działek sąsiednich nie pozwala przypisać jej wysokiej użyteczności. Powszechna dostępność wynika w większym stopniu z braku fizycznych ograniczeń wjazdu na te drogę niż z działań prawnych organu administracji publicznej. Aby uznać zasadność roszczeń odszkodowawczych musiałaby mieć miejsce sytuacja polegająca na udostępnieniu drogi ogółowi społeczności, na nieograniczonym dostępie do publicznego i prywatnego transportu, przy jednoczesnym obciążeniu właścicieli prywatnych kosztami budowy drogi i jej utrzymania a także nadania tym obowiązkom charakteru bezterminowego, co nie ma miejsca. Jak podnoszą bowiem sami skarżący w swej skardze do Sądu niewybudowanie drogi o nawierzchni utwardzonej na terenie działek nr [...] i [...] oraz nierozbudowanie sieci drogowej na tym obszarze, zgodnie z postanowieniami planu miejscowego z 1994 roku stanowi zaniechanie gminy, które w ich ocenie powiększa szkodę właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Brak jest podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym, nie spełniają funkcji publicznych i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tak jak w przedmiotowej sprawie. Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej na gminę.

W ocenie Sądu, odmowa wypłaty odszkodowania – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – nie narusza art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36. poz. 175), który stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Brak jest podstaw do przyznania odszkodowania w sytuacji, gdy wydzielone działki gruntu nie przeszły z mocy prawa na Skarb Państwa, czy gminę, albowiem nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie spełniają też funkcji publicznych a właściciel ma możliwość w ramach dostępnych mu instrumentów prawnych skutecznie sprzeciwić się korzystaniu z drogi, albo gdy korzystanie z drogi wewnętrznej przez innych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości odbywa się w ramach służebności gruntowej (v. wyrok NSA z dnia 15.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12; wyrok NSA z dnia 20.04.2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11). W niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Z decyzji podziałowej wynika, że warunkiem podziału było ustanowienie służebności drogowych (art. 99 u.g.n.).

Tym samym, w ocenie Sądu, wyrok Europejskiego Trybunał Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce (nr 22531/05) nie znajduje odniesienia do niniejszej sprawy. Tym samym, odmowa przyznania odszkodowania nie koliduje z normami prawa międzynarodowego, jak też nie narusza powołanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wbrew zarzutom skargi, postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] prowadzone było prawidłowo, z poszanowaniem wszelkich reguł określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Organ zebrał pełny materiał dowodowy, czyniąc ustalenia także, wbrew zarzutom skargi, w oparciu o akta sprawy zakończonej decyzją o odmowie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, o czym świadczą dowody powołane w uzasadnieniu decyzji, dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a wydając rozstrzygnięcie trafnie ocenił całokształt okoliczności sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.

-----------------------

1