Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 359/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 18 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 34-35, art. 37
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski spr. Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miejskiej w U z dnia 31 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] stycznia 2008 r. nr [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany własnej uchwały z dnia [...] czerwca 2003r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej.

W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz art. 21 ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego postanowiono, co następuje:

• w załączniku do wskazanej wyżej uchwały z dnia [...] czerwca 2003 r., dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy do wykazu nieruchomości przeznaczonych do rewitalizacji dopisano budynki położone przy ul. M. [...] oraz ul. Ż. [...].

Konsekwencją tej uchwały było przeznaczenie również przedmiotowych budynków do rewitalizacji przez specjalnie utworzony w tym celu podmiot, co łączyło się z przeznaczeniem ich do rozbiórki, zgodnie z założeniami wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy.

Pismem z dnia [...] lutego 2008r., doręczonym dnia [...] lutego 2008r., skarżąca A.L., na podstawie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszeń prawa uchwałą Rady Miasta nr [...], z dnia [...] stycznia 2008r., poprzez jej uchylenie w części dotyczącej wprowadzenia zmiany w ust. 2 lit. B pkt. 3 do załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2003r., polegającej na dopisaniu do wykazu ul. Ż. [...], tj. w § 1 ust. 4 uchwały.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miasta, pismem z dnia [...] marca 2008r., poinformowała skarżącą, że w wyniku głosowania jawnego przy dwóch głosach "za" uznaniem naruszenia i 12 głosach "przeciwnych" odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszeń w zaskarżonej uchwale.

W skardze do sądu A.L. zarzuciła naruszenie art. 34 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej na gruncie tych przepisów przysługuje jej, jako najemcy lokalu nr [...], położonego w U. przy ulicy Ż. [...] prawo do jego pierwokupu, z którego to prawa wynika interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części, w której uniemożliwia ona realizację przysługującego jej prawa pierwokupu.

Skarżąca nie kwestionowała, że zbycie nieruchomości jest prawem, a nie obowiązkiem właściciela i jest uzależnione od jego woli, jednakże uniemożliwienie wykupu mieszkań najemcom może następować tylko z ważnych przyczyn, bowiem w jej ocenie prawo do wykupu mieszkania przez dotychczasowego najemcę stanowi fundamentalną zasadę obrotu nieruchomościami. Ponadto skarżącą powoływała się na rozważania prawne dotyczące instytucji pierwszeństwa na tle art. 30 u.g.n., zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92 (OSNCP 1992 nr 12 poz. 214), w której wyjaśniono, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz; jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, skoro przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części dysponuje nieruchomością w sposób pozbawiający ją przysługującego jej prawa pierwokupu to uznać należy, że niewątpliwie narusza ona w tym zakresie art. 34 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i wynikające z niego uprawnienie skarżącej do pierwokupu lokalu położonego przy ul. Ż. [...] w U.

Skarżąca wskazała, że uchwała w sprawie rewitalizacji nieruchomości musi uwzględniać interes dotychczasowych najemców nieruchomości i nie może pozbawiać ich prawa do wykupu lokali.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Potwierdzono przedstawiony w skardze stan faktyczny, wskazując, iż zaskarżoną uchwałą z [...] stycznia 2008 r. dopisano do wykazu będącego załącznikiem do dotychczasowej uchwały między innymi budynek przy ul. Ż. [...].

Wskazano również, że konsekwencją ujęcia określonych budynków w grupie budynków przeznaczonych do rewitalizacji jest ich całkowite wyłączenie ze sprzedaży oraz ich wyburzenie w celu odtworzenia budynku jako obiektu nowego, nawiązującego elementami architektonicznymi do budynku wyburzonego lub przeprowadzenia remontu budynku ze zmianą funkcji mieszkalnej na użytkową. Przy czym nieruchomość zabudowana, na której dany budynek jest posadowiony wnoszona jest aportem do A Spółki z o.o. - jednoosobowej spółki Gminy Miasta i proces inwestycyjny przeprowadzany jest w całości przez ten podmiot. Wskazano, że procedura rewitalizacji nie przewiduje żadnych odstępstw od stosowanego trybu, odstępstwa bowiem musiałyby polegać na czynnikach ocennych i jako takie są niewskazane do stosowania. Tym samym nie przewidziano w procesie rewitalizacji budynków wymienionych w ust. 2 lit. B pkt 3 Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej pokrywania kosztów remontu nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Budynki zamieszczone w wykazie zaś są sukcesywnie opróżniane przez proponowanie dotychczasowym najemcom lokali w innych budynkach komunalnych, natomiast opróżnione lokale nie są ponownie zasiedlane.

Podkreślono, że przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie konstruuje zobowiązania gminy do sprzedaży nieruchomości wchodzącej w skład zasobu gminnego, a jedynie stanowi, iż w przypadku wytypowania nieruchomości do sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony, przysługiwać będzie pierwszeństwo w ich nabyciu. Z treści wskazanego przepisu nie wynika, iż przyznaje on najemcy roszczenie o zawarcie umowy. Przepis ten nie może być powoływany jako dostateczna podstawa do wykazania, że najemcy przysługuje wobec właściciela roszczenie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży lokalu i nie nakłada na właściciela obowiązku sprzedaży rzeczy.

Organ wyjaśnił, że podstawowym prawem, przed którym musi ugiąć się prawo najmu, jako prawo słabsze, jest prawo właściciela do korzystania ze swojej własności. Również gmina, pomimo ciążących na niej zadań związanych z zapewnieniem lokali osobom, które samodzielnie nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, uprawniona jest do swobodnego - w ramach posiadanych uprawnień - dysponowania swoją własnością, w granicach oczywiście obowiązujących norm prawnych, co przekłada się przede wszystkim na konieczność zapewnienia najemcom lokali komunalnych innych mieszkań w przypadku konieczności opróżnienia lokali dotychczas przez nich zajmowanych. Fakt zajmowania konkretnego lokalu, bez podjęcia przez gminę czynności prawnej stanowiącej podstawę zobowiązania (np. oferta, umowa przedwstępna), nie rodzi po stronie najemcy uprawnienia do wykupu zajmowanego lokalu.

Wskazano, że realizacja pierwszeństwa jest możliwa dopiero wtedy, gdy adresat zakazu stworzy swoim zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Przy wykładni przepisów statuujących pierwszeństwo do nabycia określonego prawa należy mieć na względzie, że są to przepisy o charakterze norm szczególnych, charakteryzujące się tym, że wynikające z nich preferencje są z reguły sprzeczne z gospodarką rynkową, z utworzeniem rynku nieruchomości i oparcia obrotu nimi na pewnych zasadach ekonomicznych. Sprawia to, że przepisy dotyczące pierwszeństwa muszą być interpretowane ściśle, a nawet restryktywnie. Podkreślając odmienności instytucji pierwszeństwa od prawa pierwokupu wskazano, iż pierwszeństwo nie jest źródłem roszczenia, a zatem nie uzasadnia skargi A.L.

Podkreślono, iż stosowana formuła rewitalizacji (wnoszenie nieruchomości aportem do spółki prawa handlowego) nie narusza w żaden sposób praw najemców lokali w sytuacji, gdy nie doszło do uaktualnienia się prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, co następuje w chwili powzięcia prawnie skutecznej czynności dotyczącej sprzedaży nieruchomości na rzecz najemcy. Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003r. (sygn. akt: I CK 124/2002, opublikowany: LexPolonica nr 390150, Lex Omega nr 127951): Wniesienie przez Gminę do spółki kapitałowej nieruchomości jako aportu nie jest ich zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późno zm.). Użytego w nim zwrotu "zbywanie nieruchomości" nie można rozumieć w sensie potocznym, szerokim, obejmującym każdy sposób przeniesienia własności. Przepis ten należy interpretować w kontekście art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - umieszczonego w rozdziale 4 działu II pt. "Przetargi na zbycie nieruchomości" - według którego nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste. A zatem zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 18 ust 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Taką odrębną kompetencję zawiera przepis art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. Rada Miasta dokonała zmiany własnej uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie ustalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej, wydanej w oparciu o cytowane wyżej przepisy prawa.

Zgodnie z art. 34 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków:

1) przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu;

2) jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobiercą, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu,

3) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Powyższy przepis reguluje tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, które należy odróżnić od prawo pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka (Warszawa 2007 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. (wydanie II) ss. 740) "w art. 34 ust. 1 użyto sformułowania "w przypadku zbywania nieruchomości". Wymaga to wyjaśnienia z dwóch przyczyn: po pierwsze, pojęcie zbywania zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 3b, po wtóre, tylko w przypadku zbywania nieruchomości osobom wymienionym w art. 34 ust. 1 przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. Zgodnie z art. 4 pkt 3b przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Powstaje zatem pytanie, jak należy rozumieć pojęcie zbywania nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 i tym samym, kiedy aktualizuje się pierwszeństwo osób uprawnionych. Odpowiedź na to pytanie musi uwzględniać treść dwóch przepisów. Po pierwsze, art. 34 ust. 5 stanowi, że osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Użycie określenia "wyrażają zgodę na cenę określoną w ustawie" wskazuje, że pierwszeństwo aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego poweźmie zamiar sprzedaży nieruchomości. Zobowiązany z tytułu pierwszeństwa, który ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, powinien zatem stworzyć dla uprawnionego możliwość nabycia tej nieruchomości przed innymi osobami. Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest jednak równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jeżeli sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, obowiązuje wówczas tryb bezprzetargowy, z tym że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach; dopiero protokół rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy (por. art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 u.g.n.). Roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości przysługiwałoby zatem uprawnionemu z tytułu pierwszeństwa dopiero w sytuacji, gdyby strony w wyniku przeprowadzonych rokowań uzgodniły wszystkie istotne postanowienia umowy (...).

Analiza art. 34 ust. 1, 4, 5 i 7 u.g.n. zatem pozwala sformułować następujące wnioski.

Po pierwsze, pierwszeństwo do nabycia nieruchomości osób wymienionych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 aktualizuje się wówczas, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Wówczas osoby, którym przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości (art. 34 ust. 1 pkt 1), lub poprzedni właściciel nieruchomości pozbawiony prawa własności przed 5 grudnia 1990 r. albo jego spadkobierca korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 1 pkt 12), nie krótszym niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu, złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy.

Po drugie, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zamierza zbyć (sprzedać, darować, zamienić, wnieść do spółki jako aport) nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, to uprzednio zawiadamiają na piśmie najemców lokali, którym przysługuje pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3, o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu lokali położonych w tym budynku. Osoby te korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w zawiadomieniu (nie krótszym niż 21 dni) złożą wniosek o nabycie, w którym wyrażą zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w umowie. Ta reguła nie obowiązuje wówczas, gdy zbycie takiej nieruchomości następuje na rzecz osób uprawnionych do pierwszeństwa z art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 bądź zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego lub między tymi jednostkami dla realizacji celu publicznego (por. uwagi do art. 6)."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę o dopisaniu do listy budynków podlegających rewitalizacji obiektu przy ul. Ż. [...] w U. nie naruszyła w żaden sposób interesu prawnego skarżącej - najemcy lokalu nr [...] przy ul. Ż. [...] - A.L. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż Gmina, jako właściciel nieruchomości może swobodnie nią dysponować w granicach prawa. Przedmiotowa nieruchomość nie została przez Gminę przeznaczona do zbycia w rozumieniu art. 34 ust 1 w związku z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesienie nieruchomości aportem do spółki, będącej jednoosobową spółką gminną nie jest bowiem zbyciem w rozumieniu tych przepisów. Podjęta przez Radę Gminy uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy Miejskiej oraz jej zmiany nie były wykazem w rozumieniu przepisów art. 35 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale realizacją nałożonych na gminę obowiązków uchwalenia takiego planu zgodnie z art. 21 cyt. wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 18 ust 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta nie przewidywała nieruchomości do zbycia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualne uprawnienia skarżącej z tytułu pierwszeństwa nabycia zaktualizowałyby się w przypadku, gdyby Gmina, przeznaczyła nieruchomość przy ul. Ż. [...] w U. do zbycia, a następnie, stosownie do art. 35 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ sporządziłby i podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.