Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 288/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 105 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B.B. i T. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. i T. B. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta O. Nr [...]z dnia [...] r. w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W., a także skargę na uchwałę Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanych uchwał w całości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarga na uchwałę w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa została wyłączona do odrębnego postępowania i zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wr 212/12(postanowieniem z dnia 9.05.2012 r. WSA odrzuciło skargę). W skardze zarzucono rażące naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż uchwalony plan scalenia i podziału nie uwzględnia równomiernie interesów wszystkich uczestników postępowania, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie uchwały z uwzględnieniem jednostronnego interesu uczestnika postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Z uwagi na powyższe wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały.

Na uzasadnienie skarżący podają, że głównym założeniem przeprowadzenia tego postępowania było wydzielenie ze scalonych gruntów drogi mającej łączyć ul. A. i ul. W. oraz zapewnienie dostępu do nowo utworzonych działek biegnących wzdłuż nowo utworzonej drogi. W oparciu o powyższe założenia sporządzony został pierwotny plan podziału gruntów, uwzględniający w równym stopniu interesy wszystkich objętych postępowaniem scaleniowo-podziałowym. W ramach zaprojektowanego podziału skarżący mieli otrzymać grunt składający z trzech działek ewidencyjnych o nr 49/260,49/259 oraz 49/258 sąsiadujących ze sobą.

Tymczasem na skutek interwencji J. F., będącego również uczestnikiem toczącego się postępowania, w pierwotnym projekcie podziału dokonano zamiany poprzez przyznanie działki ewidencyjnej nr 49/260 na jego rzecz. Natomiast zamiast wspomnianej działki skarżącym miała być przyznana działka nr 49/255 leżąca po przeciwległej stronie nowo wytyczonej ulicy. Pomimo pisemnej interwencji skarżących uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości wydana została w oparciu o projekt uwzględniający zmianę zaproponowaną przez J.F..

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. wezwali Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa. W powyższym wezwaniu skarżący podnosili, iż wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi. Wskazali, że utrzymanie własności między graniczącymi działkami ewidencyjnymi ma dla nich istotne znaczenie gospodarcze a ponadto dokonany podział godzi w interesy ich najbliższych, którzy planują rozpoczęcie budowy na przedmiotowych działkach i woleliby mieszkać ze sobą po sąsiedzku. Skarżący zarzucili, iż zaproponowany podział jest sprzeczny z ideą scalania i podziału gruntów. Jak bowiem wskazali, istotą tego procesu jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Natomiast w ich ocenie zaproponowany podział pozostaje z tą koncepcją w oczywistej sprzeczności. W odpowiedzi na to wezwanie uchwałą [...] r. Rada Miasta nie uwzględnił wezwania skarżących. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, że przedstawione zarzuty są bezzasadne. Wskazano przy tym, że pierwotny plan podziału spowodowałby konieczność dokonywania spłat na rzecz skarżących przez uczestników postępowania. Wysokość dopłat szczególnie przy znacznej powierzchni budzi niezadowolenie i sprzeciw uczestników scalenia i podziału. W uzasadnieniu stwierdzono również, iż zmiana pierwotnego projektu została dokonana w związku z wnioskiem uczestnika postępowania J. F., który oświadczył, iż nie ma pieniędzy na spłacenie skarżących. Dlatego też organ podjął decyzję o dokonaniu zamiany, która wyeliminuje obowiązek większej spłaty.

Podjęta przez radę miasta uchwała rażąco narusza interes skarżących oraz podlegające ochronie konstytucyjnej uprawnienia właścicielskie. Dokonany podział gruntów w sposób oczywisty narusza ich uprawnienia do dysponowania w pełni nieruchomością, a jej sztuczne podzielenie uniemożliwia właściwe nią zarządzanie oraz realizację założonych uprzednio planów inwestycyjnych. Godzi również w interesy najbliższych, którzy planując rozpoczęcie budowy na działkach woleliby mieszkać po sąsiedzku. Przeprowadzona procedura scalania i podziału miała na celu w zasadzie jedynie wytyczenie nowej drogi, która miałaby łączyć ul. W. z A.. Skarżący mając tego świadomość godził się na odcięcie części nieruchomości celem wytyczenia drogi, natomiast z pewnością nie spodziewał się, że dokonany uchwałą rady miasta podział doprowadzi do kuriozalnego rozwiązania powodującego sztuczne rozdzielenie jego gruntów.

Nie ulega wątpliwości, iż jakakolwiek ingerencja w prawo własności, dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy powinna mieć charakter nie naruszający w nadmiernym stopniu uprawnień właścicielskich. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższe kanony zostały w sposób oczywisty naruszone.

Następstwem takiego podziału jest uniemożliwienie swobodnego władania nieruchomością. Rozstrzygnięcie organu godzi również w uprawnienia skarżącego do ewentualnego rozporządzania rzeczą powodując nie uzasadnione obniżenie wartości rynkowej jego gruntów. Skarżący polemizują także z uzasadnieniem uchwały nie uwzględniającej wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Organ gminy uwzględniając wniosek J. F. nie zbadał w ogóle jego sytuacji majątkowej, a bezkrytycznie przyjął, że jest ona na tyle zła, że wymaga ingerencji organu w formie przyjętej w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem strony należy uznać, iż rada miasta dokonała ostatecznego podziału uwzględniając interes wyłącznie jednego uczestnika, lekceważąc tym samym potrzeby i oczekiwania pozostałych. Tego typu działanie organu z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, a tym samym jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Na marginesie strona poddaje pod uwagę Sądu kwestię zbadania, czy przyjęty przez Gminę sposób doprowadzenia drogi dojazdowej do wydzielonych działek ,jest właściwy, czy nie należało zastosować procedury wywłaszczenia nieruchomości ,pod drogę publiczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...]r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy W. w całości i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania wg norm przepisanych.

Wyjaśniając swoje stanowisko organ podał, że postępowanie o scalenie i podział nieruchomości położonych w Oleśnicy zostało przeprowadzone w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem i położonych w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Szczegółowe warunki tego scalenia i podziału nieruchomości zostały określone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta O., obejmującego obszar położony w rejonie ulic: [...] , obręb R., uchwalonego przez Radę Miasta O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. ogłoszoną w Dz. Urzędowym Woj. D. nr [...] r.

Postępowanie o scalenie i podział zostało przeprowadzone według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami Dział III Wykonywanie, Ograniczanie lub Pozbawianie Praw do Nieruchomości, Rozdział 2 Scalanie i podział nieruchomości

Zgodnie z wymogami określonymi w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna określać naruszenie prawa lub naruszenie interesu prawnego. W ocenie Rady Miasta O. podniesione w skardze twierdzenia skarżących, iż "wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im (skarżącym) prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi", nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących.

Powoływane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zapewniają uczestnikom postępowania o scalenie i podział uzyskania po przeprowadzonej procedurze działek na obszarze dotychczas - przed scaleniem i podziałem - posiadanym. Jak bowiem przewiduje przepis art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących.

Natomiast jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni zrównoważonej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Zatem domaganie się przez skarżących przydzielenia im działki nr 260 AM [...], powstałej na dotychczas posiadanej przez nich działce z tego względu, iż "byli oni od dłuższego czasu , właścicielem spójnego areału ziemi" jest bezpodstawne.

Wprawdzie w projekcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości przewidziano dla państwa B. działki nr 256, 258, 259, 260 o łącznej pow. 3402 m2, które pokrywały się lokalizacyjnie z dotychczas przez nich posiadaną t.j. nr 92/3, jednak przy takim rozplanowaniu działek inni uczestnicy scalenia musieli dokonać dopłat w gotówce na rzecz państwa B. łącznie za 408 m2.

Przy takim założeniu małżonkowie B. uzyskiwali powierzchnię gruntu zdecydowanie mniejszą niż po dokonanej ,,zamianie", podyktowanej zmniejszeniem wielkości niezbędnych w tym przypadku dopłat. W projekcie powierzchnia gruntów przyznana skarżącym nie odpowiadała jednak zasadzie przydzielenia powierzchni nieruchomości w pełni równoważnej. Za 408 m2 gruntu pozostali uczestnicy scalenia i podziału wymienieni w załączniku nr 5 do projektu uchwały musieliby bowiem dokonać dopłat ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie cen rynkowych nieruchomości.

W celu realizacji zasady przydzielenia powierzchni nieruchomości w pełni równoważnej w prowadzonych postępowaniach dąży się zatem do maksymalnego zmniejszenia dopłat, bądź wręcz do ich wyeliminowania. Stąd najczęściej ostatecznie działki przydzielane po scaleniu i podziale znajdują się w innym miejscu niż działka, która weszła do scalenia (często w dużym rozproszeniu). W ustawie brak jest regulacji - przepisu prawa - który nakazuje lub gwarantuje projektowanie działek po scaleniu i podziale na pierwotnych własnościach.

Na etapie wyłożenia projektu uchwały - zgodnie z ustawową procedurą – J. F. złożył wniosek o przyznanie działki w innej lokalizacji oraz o wyeliminowanie dopłaty ustalonej w projekcie jaką miałby zapłacić państwu B. za 155 m2. Wniosek ten zgodnie z ustawą podlegał rozstrzygnięciu przez Radę Miasta O. w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości.

Rada Miasta O. rozstrzygnęła powyższy wniosek częściowo pozytywnie w ten sposób, że działkę nr 260, AM-[...] przydzielono J. F. po przesunięciu granicy i korekcie powierzchni do 723 m2, a działkę nr 255 AM- [...] przydzielono państwu B. i T.B.. Uwzględnienie przez Radę Miasta O. części wniosku J. F. spowodowało wyeliminowanie jego zobowiązania do zapłaty dopłaty w gotówce, a państwo B. otrzymali dopłatę za 253 m2, zamiast 408 m2.

Najistotniejszy z punktu widzenia skarżących jest fakt, że otrzymują w wyniku scalenia i podziału działki o łącznej pow. 3557 m2, a nie jak w projekcie o łącznej pow. 3402 m22 (więcej o 155 m2). Jedna z działek państwa B. zmienia lokalizację (po przeciwnej stronie drogi), pozostałe działki są jak w projekcie i na działce pierwotnej, która weszła do scalenia i podziału.

Wynika z tego, że nie zachodzi naruszenie interesu prawnego skarżących. Brak bowiem podstaw prawnych do podnoszenia twierdzenia, iż otrzymanie jednaj działki powstałej w wyniku postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości w innym miejscu niż dotychczas posiadany grunt, stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących.

Za bezpodstawne organ uznał także zarzuty jakoby uchwała Rady Miasta O. uwzględniała jednostronny interes innego uczestnika przeprowadzonego postępowania, naruszała uprawnienia skarżących do dysponowania w pełni nieruchomością oraz interesy najbliższych, sztucznie rozdzielała grunty a także uniemożliwiała swobodne władanie nieruchomością przez skarżących. Tego rodzaju twierdzenia nie zostały przez skarżących udowodnione, a ponadto są sprzeczne z przesłankami postępowania o scalenie i podział nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w wyroku z dnia 13 września 2012 r.,( sygn. akt II SA/Wr 211/12) stwierdził, że kontrolowana uchwała ( z uwzględnieniem uzasadnienia jej postanowień i poddając kontroli procedurę jej uchwalenia) narusza w sposób istotny art. 21 Konstytucji RP ((Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia), a także art. 140 k.c. (W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.).

Sąd stwierdził, że z przekazanych sądowi akt zdaje się wynikać, iż procedura była wszczęta na wniosek szeregu właścicieli nieruchomości położonych na terenach 1 i 2 MN2 KD –D i 6 KD –PJ. Sąd przywołał także pogląd M. Wolanina, według którego na wniosek może być wszczęte postępowanie scaleniowe tylko na terenach, do których obowiązek nie był w planie nałożony. W przypadku zaś, gdy sama gmina przyjęła na siebie taki obowiązek w planie, postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu. Z tych powodów sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała, a także poprzedzająca ja uchwała naruszają w sposób istotny art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak najistotniejszą zdaniem sądu okolicznością, której nie da się pogodzić z istotą prawa własności zapisaną w Konstytucji i kodeksie cywilnym jest "pozbawienie" własności części gruntu wnioskodawcy w wyniku skarżonej uchwały, bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego.

Zdaniem Sądu I instancji, w ostatecznym wyniku postępowania, to do kompetencji rady gminy należeć będzie przyznanie konkretnych działek konkretnym uczestnikom scalenia, nie mniej nie może rada stracić z pola widzenia okoliczności, że mamy do czynienia w sprawie z działkami, do których uczestnikom przysługuje najsilniejsze prawo – prawo własności, zatem ingerencja władzy publicznej w to prawo winna odbywać się w taki sposób , aby prawidłowość postępowania organu gminy była należycie, wszechstronnie i bezbłędnie umotywowana.

W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok Rada Miasta O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez :

1. a) błędną jego wykładnię, tj. art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że przepisy te wprowadzają dwa rozłączne sposoby przeprowadzania postępowania scaleniowo-podziałowego;

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie naruszenia jego postanowień w zaskarżonej uchwale, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w procedurze scaleniowo-podziałowej;

c) przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., poprzez przyjęcie, że kontrolowana uchwała w sposób istotny narusza oba przepisy, podczas gdy zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności ani prawa dziedziczenia, nie dokonuje się wywłaszczenia, ani też nie ogranicza się właścicieli w prawie do korzystania z nieruchomości, w sposób inny niż wynika to z istoty ustawowych regulacji scalania i podziału nieruchomości;

2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2885/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia na rzecz Rady Miejskiej O. od B. B. i T. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W motywach uzasadnienia NSA wskazał, że krąg uczestników postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości określa art. 103 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z powyższym przepisem, właściciele i użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem i podziałem są uczestnikami postępowania w sprawie scalenia i podziału.

Stosownie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie zaś a § 2 tego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że za uczestników postępowania uznano A. B., M.K., T. B., B. B., J. F., A. K., P. Ł., A. L. i J. L.. Nie była doręczona im skarga, nie byli powiadomieni o terminie rozprawy, nie był im również doręczony wyrok z uzasadnieniem. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Admnistracyjny stwierdził, że Sąd I instancji pozbawił strony możliwości obrony swych praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania.

Stwierdzenie wystąpienia przesłanki nieważności postępowania obligowało NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jak wynika z kart: 115 akt sądowych oraz znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] r., Nr [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazane byłoby również zbadanie statusu A. J..

W ponownie prowadzonym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zawiadomiono wszystkie strony – uczestników postępowania scaleniowo-podziałowego o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym i o terminie przeprowadzenia rozprawy.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. skarżący T. B. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację jak w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu, pełnomocnik organu r. prawny A. M. oświadczyła, że A. J. wycofał swoją pierwotną zgodę na udział w postępowaniu scaleniowo-podziałowym, co oznaczało, że zgoda ta na objęcie jego działki zabudowanej nr 92/1 tym postępowaniem została definitywnie odwołana. Tym samym skorygowane zostały granice zewnętrzne terenu przeznaczonego do scalenia i podziału nieruchomości(z pominięciem działki nr 92/1), a A. J. utracił status uczestnika postępowania scaleniowo-podziałowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Skarga w badanej sprawie została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oceniając na tej podstawie legitymację skarżących B. i T. B. do zaskarżenia uchwały, należy wskazać, że skargę w tym trybie może wnieść skutecznie co do zasady tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Do badanego przez Sąd postępowania scaleniowo-podziałowego niewątpliwie weszły m.in. nieruchomości stanowiące własność skarżących, które uległy scaleniu i nowemu podziałowi, co tym samym przesądza o legitymacji skarżących do wniesienia skargi.

Również uruchomiona przez skarżących procedura poprzedzająca wniesienie skargi została zachowana (wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa i w terminie ustawowym wniesiono skargę do sądu).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] r. Nr [...] r. o scalaniu i podziale nieruchomości położonych w Oleśnicy, obręb R., w rejonie ulicy W.. Przy czym zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, wiązany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i zaleceń kierunku uzupełnienia postępowania sądowoadmnistracyjnego zawartych w wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W niniejszej sprawie Sąd zażądał od organu oryginalnych akt sprawy w komplecie i wyjaśnił status prawny A. J., który na skutek złożenia oświadczenia, że wycofuje swoją zgodę na objęcie jego zabudowanej działki nr 92/1 z postępowania scaleniowo-podziałowego, utracił status uczestnika tego postępowania. W tym względzie czynność ta była dopuszczalna, kierując się regułą przepisu art. 102 ust. 4 u.g.n. Rada Miejska O.podjęła bowiem nową uchwałę z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, korygującą powierzchnię objętą scaleniem i podziałem poprzez wykreślenie w poprzedzającej ją uchwale nr [...] z dnia [...] r. działki nr 92/1.

Należy zaznaczyć, że celem scalenia i podziału gruntów jest stworzenie na scalanym obszarze takich warunków gospodarowania, które urzeczywistnią realizację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalenie w uproszczeniu polega na połączeniu w jedną całość rozdrobnionych czy położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni scalonych nieruchomości jednakże ze zmianą w zakresie usytuowania. Jednocześnie scalenie prowadzi do pozyskania terenów dla budowy dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiających eksploatację nowo wydzielonych działek.

Zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) postępowanie w sprawach scalania i podziału nieruchomości może być wszczęte, po pierwsze gdy dotyczy ono obszarów wyznaczonych w planie miejscowym jako wymagające scalenia i podziału, albo gdy wystąpią o to właściciele lub użytkownicy wieczyści ponad 50% gruntów, o których scalenie i podział wnioskują.

Jak podnosi się w literaturze przedmiotu nie można wykluczyć, złożenia wniosku dotyczącego obszarów wskazanych w planie miejscowym jako wymagające scalenia i podziału, jednak w takim przypadku gmina, zgodnie z art. 22 u.p.z.p. ("Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami"), obowiązana jest przeprowadzić postępowanie z urzędu.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Obowiązujący dla przedmiotowego terenu w mieście O. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta O. z dniu [...] r. Nr [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Woj. D. Nr 1[...] dla działek objętym scaleniem (nr: 120, 121, 89, 90, 91, 92/2, 92/3 i 69 AM-[...],obręb R. w O.) określa następujące przeznaczenie : 1MN, 2MN, 3MN, 6MN, 1 KD-D, 2KD-D, 6KD-D. Oznaczenie MN - to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KD-D - teren ulic dojazdowych i KD-PJ - teren ciagów pieszo- jezdnych. W rozdziale 6 m.p.z.p. Pt. " Zasady dotyczące scaleń i podziałów nieruchomości" w § 15 ust. 2 określono, że "Wyznacza się obszary wymagające scalenia nieruchomości, obejmujące tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1) grupa pierwsza: 1MN, 2MN, 2KD-D, 6KD-PJ, 2) grupa druga: 3MN, 4MN, 1KD-D, 4KD-D. W następnym rozdziale 7 planu określono szczegółowo ustalenia dla wszystkich terenów.

Z takich zapisów planu miejscowego wynika jednoznacznie, że scalenie i podział nieruchomości dotyczących wskazanych wyżej terenów niewątpliwie winien być i de facto był prowadzony z urzędu. Z samej treści zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, że scalanie i podział nieruchomości w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek właścicieli nieruchomości, choć z załączonych akt administracyjnych wynika, że wnioski takie były składane do organu gminy przez właścicieli nieruchomości. Niemniej fakt złożenia wniosków nie może przesądzić o charakterze toczącego się postępowania, gdyż charakter postępowania wynika z samej ustawy (art. 102 ust. 1 u.g.n. i art. 22 u.p.z.p.).

Procedura scalenia jest pracochłonna, długotrwała i kosztowna. Scalenie wymaga pogodzenia interesów wszystkich uczestników tej procedury, niejednokrotnie ze sobą sprzecznych. Podział na nowo obszaru uprzednio scalonego musi uwzględniać ustawowe prawo każdego uczestnika scalenia do otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego tj. powierzchni gruntu objętego scaleniem pomniejszonego o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących (vide: art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zabezpieczeniu uprawnień uczestników postępowania scaleniowego do otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego, jak najpełniej urzeczywistniającego potrzeby poszczególnych uczestników scalenia, służą ustawowo sformalizowane czynności procedury scaleniowej.

Z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika , że w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Jak stanowi zdanie drugie art. 105 ust. 2 ustawy, jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Wynikające z przepisu art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie uczestnika postępowania scaleniowego do uzyskania w naturze ekwiwalentu scaleniowego jest prawem bezwzględnie chronionym.

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdza, iż zasadniczo sprowadzają się one do kwestionowania słuszności przydziału ekwiwalentów scaleniowych co do dwóch działek oznaczonych po podziale jako działka nr 260 i dz. nr 255. Aczkolwiek faktycznie skarżący nie do końca "odzyskali" własność gruntu w pierwotnych granicach, to jednak przydzielenie im jednej działki położonej w innym miejscu, nastąpiło na podstawie prawa i w granicach prawa. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie gwarantują uczestnikom scalenia otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego utworzonego w granicach dotychczasowego położenia nieruchomości. Przydział działek nowo wydzielonych opiera się na uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ decyzyjny wyważa interesy wszystkich uczestników scalenia dokonując wyboru najbardziej racjonalnego, nie tylko ze względu na położenie nowych działek, ale także ze względu na ogólną powierzchnię "zwracaną" w stosunku do powierzchni "wnoszonej", wielkości dopłat za brak możliwości otrzymania w naturze całości terenu "wniesionego" do scalenia itp. Przy dokonywaniu przydziałów nowych działek organ decyzyjny korzystał z opinii rady uczestników scalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle skarg na uchwały o scaleniu i wymianie gruntów rolnych i leśnych ugruntowany został pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika postępowania, nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. OSK 908/04, Lex nr 208951, z dnia 22 października 1998 r. sygn. II SA 289/98, Lex nr 41794 oraz z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98, Lex nr 41780). Ponieważ zasada z art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest odpowiednikiem zasady wynikającej z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami traktującej o prawie uczestnika scalenia do ekwiwalentu scaleniowego w naturze, wypracowane na tle stosowania ustawy o scalaniu i wymianie gruntów orzecznictwo, można przenieść na grunt procedury scaleniowej dotyczącej innych gruntów niż rolne i leśne. Niezależnie od rodzaju postępowania scaleniowego, rozdysponowanie nowo wydzielonych działek między uczestników scalenia następuje w ramach wyboru na zasadzie uznania organu decyzyjnego. Poczucie niesprawiedliwości skarżących wyrządzonej nieakceptowanym przez nich przydziałem ekwiwalentu(działki nr 255), nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności wyboru dokonanego przez organ. Kontrola sądu uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów posiedzeń rady uczestników scalenia i pismo Burmistrza O. z dnia 18 kwietnia 2011 r. skierowane do uczestników scalenia dowodzi, że analizowano w kontekście zarzutów i wniosków poszczególnych uczestników scalenia przyczyny takiego a nie innego rozdysponowania nowowydzielonymi działkami. Nie można zatem kwestionowanemu działaniu rady gminy przypisywać dowolności.

W tej sytuacji skarżący B. B. i T. B. otrzymując działkę nr 255 o pow. 0,0878 ha zamiast pierwotnie działki nr 260 o pow. 0,0723 ha otrzymali ekwiwalent w naturze z mniejszą różnicą powierzchniową do wniesionej pierwotnie działki nr 92/3. Pierwotna propozycja przydziału działek nr 256, 258, 259 i 260 o łącznej pow. 3402 m2 uległa zmianie na skutek wniosku J. F. o przyznanie innej działki eliminującej możliwość dopłaty na rzecz innych uczestników scalenia. Tą propozycję zaakceptowała Rada Miasta O. przyznając J. F. mniejszą działkę nr 260 (pow.0,0723ha) zamiast pierwotnie 253 (pow.0,0918 ha), natomiast skarżący B.iT. B. otrzymali działkę nr 255 (pow. 0,0878ha) zamiast pierwotnie działki nr 260 (pow. 0,0723ha). Takie rozwiązanie spowodowało eliminację dopłaty J. F. na rzecz B.iT. B., a małż. B.otrzymali dopłatę za 253 m2 zamiast pierwotnie za 408 m2.

Taka decyzja Rady Miasta bardziej zmierza do realizacji jednej z przesłanek scalenia i podziału nieruchomości w stosunku do wszystkich uczestników scalenia (zapewnienie maksymalnej możliwości otrzymania ekwiwalentu w naturze przez każdego z uczestników scalenia), aniżeli kierowanie się tylko i wyłącznie interesem faktycznym małż. B. i T. B. (potrzeba zachowania na własność dla zstępnych wszystkich nowopowstałych działek wydzielonych z działki nr 92/3). Takie rozumowanie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie narusza też istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności, ani tym bardziej nie narusza przepisu art. 140 k.c. Zaskarżona uchwała nie pozbawia bowiem skarżących możliwości swobodnego dysponowania nowymi działkami gruntu, możliwości obciążania nieruchomości, a nade wszystko nie pozbawia ich możliwości zabudowy tych działek zgodnie z m.p.z.p. Fakt otrzymania przez skarżących tylko jednaj działki po drugiej stronie przyszłej ulicy (trzy otrzymane działki znajdują się na pierwotnej działce nr 92/3), nie może dowodzić, że nie brano pod uwagę interesu prawnego B. i T. B., skoro w zdecydowanej większości zachowali grunt dotychczasowy. W tych warunkach, Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez Radę Miejską O., która obligowałaby go do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Podjęta uchwała nie narusza bowiem obowiązującego porządku prawnego w sensie obiektywnym. Sam fakt złożenia wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowo-podziałowego przez uczestników postępowania nie jest uchybieniem na tyle istotnym w sprawie, gdyż zasady obciążania kosztami prowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego wynikają wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z treścią m.p.z.p. (w tym wypadku § 15 m.p.z.p.) i nie stanowią elementu treści uchwały w sprawie scalania i podziału nieruchomości.

Skarżący zarzucają także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem jednostronnego interesu uczestnika postępowania, co prowadzi di naruszenia kolejnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jako całkowicie nietrafny należało uznać również i ten zarzut. W procedurze podejmowania uchwał, w tym i zaskarżonej uchwały absolutnie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Wynika to z już z samej treści art. 1 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale pierwszym tej ustawy. W procedurze podejmowania uchwały w sprawie scalania i podziału nieruchomości zastosowanie znajduje tylko ustawa o gospodarce nieruchomościami i przepisy wykonawcze do niej w zakresie dotyczącym wskazanej tematyki. Skoro zatem Rada Gminy O. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie stosowała tych przepisów (art. 7 i 8 k.p.a.), to nie mogła ich naruszyć, tym bardziej w sposób rażący.

Z tych wszystkich względów, skarga jako bezzasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a/