Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 418/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 21 ust. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 11 maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] na rzecz skarżącej K. R. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. K. R. (dalej jako "wnioskodawczyni", "skarżąca") zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej jako "ARiMR") o przyznanie płatności w ramach działania Programu rolnośrodowiskowego PROW 2007 – 2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", na rok 2015 z tytułu realizacji wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 92,28 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych i wskazaniem ich na odpowiednich działkach ewidencyjnych.

Pismem z dnia 28 października 2015 r. (wezwanie nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...].

W dniu 16 listopada 2015 r. skarżąca złożyła korektę wniosku, wycofując z płatności działkę rolną B nr [...] o powierzchni 33,09 ha.

Decyzją z dnia 11 maja 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 oraz nałożył sankcję w wysokości 26.788,90 zł wskazując, że kwota sankcji będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARMiR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 20 ust. 2 punkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., zwanej dalej "ustawą PROW"), § 2, § 3, § 10, § 11, § 12, § 18 ust. 1 punkt 1, § 18 ust. 3, § 20, § 26 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") oraz art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 181/48 z 20 czerwca 2014 r.; zwane dalej "rozporządzeniem 640/2014") oraz art. 67, art. 68 ust. 1 i art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) 485/2008); Dz. Urz. L UE 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.).

Organ wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku (92,28 ha), a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania (58,37 ha) wynosi 58,09 %. Powierzchnia stwierdzona wynikała z wykluczenia z płatności działki rolnej B o powierzchni 33,09 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], którą wnioskodawczyni wycofała z płatności w dniu 16 listopada 2015 r. oraz z wykluczenia 0,82 ha z powierzchni deklarowanej działki rolnej C ze względu na przekroczenie powierzchni ewidencyjno - gospodarczej działki ewidencyjnej nr [...].

Odwołując się do art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 organ wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej i wymierzył karę w wysokości 26 788,90 zł. Kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach Wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), która została określona w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym i wynosi 790 zł.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpoznaniu sprawy w związku z wniesionym przez K. R. za pośrednictwem pełnomocnika odwołaniem (uzupełnionym pismami składanymi w toku postępowania), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie jako: "k.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ przywołując mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy wyjaśnił, że wnioskodawczyni zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 działki rolne A, B, C, D i E położone odpowiednio na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie, w wyniku przeprowadzonej kontroli krzyżowej, dokonanej w trakcie kontroli administracyjnej, organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Strona w odpowiedzi na powyższe złożyła korektę wniosku, na podstawie której wycofała wyżej wskazaną działkę z wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazując na art. 10 ust. 1 punkt 1 ustawy o PROW wyjaśnił, że pomoc jest przyznawana na wniosek, a składając go skarżąca potwierdziła swym podpisem, że znane są jej zasady przyznawania płatności.

Organ odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności wydania zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o wniosek skarżącej oraz jego korektę, na podstawie której wycofała działkę nr [...], powołując się na art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności wyjaśnił, że organy związane są deklaracją rolnika przedstawioną w formularzu wniosku.

Wskazano, że pismem z dnia 28 października 2015 r. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawczynię o nieprawidłowościach dotyczących działki nr [...]. W wezwaniu tym wyraźnie wskazano, że nieprawidłowości dotyczą powierzchni użytków rolnych zgłoszonych na działce ewidencyjnej będącej przedmiotem sporu przez wszystkich rolników ubiegających się o płatności do tej działki. Skarżąca dopiero wskutek przedmiotowego wezwania wycofała sporną działkę z wniosku o przyznanie płatności, wobec czego nie można uznać, iż wycofanie to jest skuteczne i odstąpić od nałożenia zmniejszeń. Podkreślenia wymaga, że strona mogła dokonać wycofania wskazanej działki, bez negatywnych dla niej konsekwencji, do dnia powiadomienia przez organ pierwszej instancji o nieprawidłowościach we wniosku. Uznać zatem należy, że strona została w sposób prawidłowy powiadomiona o nieprawidłowościach dotyczących działek objętych konfliktem krzyżowym, w związku z czym wycofanie przez nią wniosku po otrzymaniu tego powiadomienia nie mogło zostać uznane za dopuszczalne.

W ocenie organu, bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, stanowiąca powód wycofania działki rolnej, bowiem organy związane są deklaracją rolnika przedstawioną w formularzu wniosku. Wnioskodawca w formularzu wniosku precyzuje dane dotyczące areału i sposobu użytkowania powierzchni, co pozwala na ustalenie, do jakiej grupy upraw, a tym samym do jakiej płatności działki rolne są zgłaszane, oraz jakie wymogi obowiązują deklarowany grunt, zaś załącznik graficzny przedstawia lokalizację każdej działki rolnej zadeklarowanej we wniosku. Producent rolny przystępuje do programu pomocowego dobrowolnie, dlatego to na nim ciąży obowiązek prawidłowego podania wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów umożliwiających przyznanie mu płatności zgodnie z prawem krajowym i unijnym. Uznać zatem należy, że to producent rolny ponosi konsekwencje podania danych we wniosku o płatności.

W ocenie organu okoliczności, o których mowa w odwołaniu nie uzasadniają wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zatem nie mogą być podstawą do zastosowania art. 4 rozporządzenia nr 640/2014 określającego przesłanki zachowania prawa do pomocy. Wskazano, że rozwiązanie umowy dzierżawy czy też utrata posiadania nie jest przypadkiem działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co organ wykazał, cytując przepis art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. W ocenie organu skoro okoliczności te pełnomocnik wskazał jako powody wycofania działki z wniosku o przyznanie płatności, to uznać należało, iż w dniu złożenia korekty wniosku skarżąca była w posiadaniu wiedzy o tych nieprawidłowościach, wobec czego już wtedy mogła poinformować organ o działaniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, czego nie uczyniła. Wskazano, że nawet jeśli strona nie wiedziała o rozwiązaniu umowy dzierżawy i nadal użytkowała sporną działkę, to działki tej nie musiała wycofywać z wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Zgodnie z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.), obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być oceniana w kontekście posiadania tytułu prawnego podmiotu wnioskującego o płatność, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa. Oznacza to także, że niedysponowanie przez drugą stronę sporu krzyżowego stosownym tytułem prawnym nie może skutkować automatycznym wyłączeniem tegoż producenta z systemu pomocy.

Odnosząc się do powyższego Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że nie kwestionuje faktu posiadania działki ewidencyjnej nr [...] oraz jej faktycznego użytkowania przez skarżącą. Jednakże organ związany jest deklaracją rolnika przedstawioną w formularzu wniosku z zaznaczonym celem złożenia – "korekta wniosku". Bez znaczenia jest zatem kwestia, czym sugerowała się strona przy sporządzaniu korekty, gdyż to ona podpisując wniosek lub korektę wniosku, potwierdza prawidłowość zawartych w niej deklaracji oraz oświadcza, iż znane są jej zasady przyznawania płatności.

Organ nie przychylił się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz z przesłuchania strony. W jego opinii zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a kwestia dokonywanych czynności przez skarżącą w jej gospodarstwie oraz nieprawidłowego pouczenia jej o konsekwencjach dokonania korekty w kontekście złożonego formularza wniosku z zaznaczonym celem złożenia korekta wniosku, po wcześniejszym poinformowaniu jej o nieprawidłowościach, w sprawie przyznania płatności na rok 2015 jest bez znaczenia.

W ocenie organu nie można nadto uznać, że w realiach rozpatrywanej sprawy spełnione zostały warunki określone w art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 wyłączające możliwość zastosowania kar administracyjnych, bowiem wnioskodawczyni, pismem z dnia 28 października 2015 r., została poinformowana o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015. Zatem prawidłowo zastosowano sankcje związane ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej w odniesieniu do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie art. 19 ust. 2 i 3 wskazanego powyżej rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. działająca przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zobowiązanie w określonym terminie organu do wydania decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 336 w zw. z art. 339 ustawy – Kodeks cywilny poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie była posiadaczem działki nr [...] w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia 10 listopada 2016 roku, podczas gdy skarżąca wykonywała władztwo nad daną działką, będąc posiadaczem w dobrej wierze, ponieważ nie wiedziała o utracie tytułu prawnego posiadania,

2. art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca złożyła korektę wniosku o przyznanie płatności po poinformowaniu jej o niezgodności w dokumentach, podczas gdy skarżąca złożyła korektę wniosku po poinformowaniu jej o nieścisłościach, a więc jeszcze przed ustaleniem przez organ niezgodności jej deklaracji ze stanem faktycznym, co nastąpiło dopiero po doręczeniu organowi odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji,

3. art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż częściowe wycofanie wniosku o płatność w wyniku złożenia jego korekty ma skutek na przyszłość, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem ma ono skutek ex tunc, a w konsekwencji uznanie, że różnica między obszarem zgłoszonym a zatwierdzonym do dopłat przekracza 50%, co doprowadziło do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożenia sankcji,

4. art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że utrata tytułu prawnego do nieruchomości i powzięcie informacji o powyższym nie nastąpiło w wyniku nadzwyczajnych okoliczności, co doprowadziło do odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożenia sankcji,

5. art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego nieprawidłową wykładnię poprzez przyjęcie, że katalog wymienionych w nim przypadków jest katalogiem zamkniętym, podczas gdy zastosowane określenie "w szczególności" wskazuje na otwarty katalog sytuacji, które mogą stanowić nadzwyczajne okoliczności lub siłę wyższą, co doprowadziło do jego niezastosowania przez organ,

6. art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie w obliczeniach nieprawidłowej różnicy oraz powierzchni zadeklarowanej we wniosku, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą sankcji i odmowy płatności rolnośrodowiskowej;

7. art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez nieuznanie obszaru działki ewidencyjnej nr [...] za kwalifikujące się hektary pomimo zajścia nadzwyczajnych okoliczności, a w konsekwencji odmowę płatności;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 8 k.p.a. poprzez zignorowanie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organu poprzez zachowanie się przez organ odmiennie wobec skarżącej, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa,

2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy PROW poprzez dowolną i niewyczerpującą ocenę materiału dowodowego, a także niezebranie materiału dowodowego dotyczącego zarzutu błędnego pouczenia przez pracownika organu administracji,

3. art. 86 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w treści zaskarżonej decyzji na niedopuszczenie dowodu z przesłuchania strony i nieuwzględnienie treści danego dowodu w rozważaniach organu, pomimo braku wyjaśnienia zarzutu błędnego pouczenia przez pracownika organu administracji i niezebrania dostatecznego materiału dowodowego w danym zakresie, a także przeprowadzenia danego dowodu w sprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. (w oznaczeniu sprawy pomyłkowo podano jako sygnaturę [...] zamiast [...] - co zostało przyznane przez osobę prowadzącą sprawę),

4. art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że zwolnienie od kar administracyjnych na podstawie danego przepisu nie może mieć miejsca wobec braku zawiadomienia o niepoprawności wniosku, pomimo iż skarżąca nie dysponowała taką informacją w chwili złożenia korekty wniosku, a przesłała ją w formie pisemnej organowi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę oraz piśmie z dnia 5 maja 2017 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, wskazując jednocześnie, że organy związane były oświadczeniem skarżącej (korektą).

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2017 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze i wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych decyzji organu.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy o sygnaturze I SA/Gd 290/17 oraz dołączyć do akt niniejszej sprawy kserokopie kart 100 - 135 powyższych akt administracyjnych (w tym: wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 wraz z załącznikami złożony w dniu 10 czerwca 2015 r. , wezwanie z dnia 28 października 2015 r. nr [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie nieścisłości dotyczących części wspólnej wniosku, korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 r. złożoną w dniu 16 listopada 2015 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga K. R. jest zasadna. Dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości niezbędnym było dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy o sygnaturze I SA/Gd 290/17 prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W tych bowiem aktach administracyjnych znajduje się m.in. wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 wraz z załącznikami złożony w dniu 10 czerwca 2015 r., wezwanie z dnia 28 października 2015 r. nr [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie nieścisłości dotyczących części wspólnej wniosku oraz korekta wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 r. złożona w dniu 16 listopada 2015 r. W związku z tym na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił dopuścić dowód z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy o sygnaturze I SA/Gd 290/17 oraz dołączyć do akt niniejszej sprawy kserokopie kart 100 - 135 powyższych akt administracyjnych.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena wydania przez organ decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. i nałożenia sankcji. Zaskarżone rozstrzygnięcie było konsekwencją ustalenia przez organ, że działka o nr [...], na skutek zmiany stosunków cywilnoprawnych, została zadeklarowana również przez inny podmiot. W związku z zaistniałą okolicznością skarżąca dokonując w siedzibie organu wyjaśnień, zgodnie z pouczeniem pracownika organu - wycofała wskazaną działkę z płatności.

Sąd podziela w pełni poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07 i z dnia 11 stycznia 2011r., sygn. akt II GSK 12/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania. Wystąpienie o przyznanie płatności jest okolicznością faktyczną, dla oceny której nie ma znaczenia, w jakiej formie osoba ubiegająca się o płatność wykonuje władztwo nad gruntami rolnymi (prawo własności, dzierżawa). "Posiadanie gruntów" w ujęciu cywilistycznym jest niedostateczne. Na gruncie przepisów regulujących płatności z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych pojęcie "posiadania gruntów rolnych" należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia cel płatności, którym jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim poczynić ustalenia, a następnie ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami, użytkując je rolniczo.

Zauważyć należy, że w tym przypadku ciężar wykazania wyżek wskazanych przesłanek spoczywa na rolniku, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy PROW.

Organy Agencji nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów między rolnikami, dotyczących własności gruntów objętych wnioskami o przyznanie płatności oraz do ustalania, której ze stron konfliktu krzyżowego przysługuje "lepszy" tytuł do gruntu. Agencja zobowiązana jest do wyjaśnienia, kto użytkował sporną działkę i któremu z wnioskodawców należy się płatność.

Zaakcentowania wymaga, że w niniejszej sprawie stan posiadania spornych gruntów jest jednoznaczny, albowiem z akt sprawy wynika, że skarżąca użytkowała sporną działkę i wykonywała na niej stosowne zabiegi agrotechniczne. Również organy w wydanych decyzjach nie kwestionowały powyższej okoliczności (pomimo dokonanych ustaleń, że uprawę zadeklarował inny producent rolny). Podkreślić należy, że okoliczność ta była znana organowi z urzędu, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, jak również z załączonej przez skarżącą do skargi decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. uchylającej decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Z decyzji tych wynika, że skarżąca faktycznie prowadziła produkcję roślinną, co stwierdzono w protokole kontroli obligatoryjnej i w wydanym certyfikacie zgodności w rolnictwie ekologicznym z dnia 27 sierpnia 2015 r. oraz protokole odbioru siana z dnia 13 lipca 2015 r.

Elementy wskazanego stanu faktycznego nie były sporne. Spór dotyczył zaś skutków płynących z dokonania przez skarżącą korekty wniosku, a także jego skuteczności w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów. Zdaniem organu w sprawie bez znaczenia są przyczyny dokonania korekty. Skarżąca uważa z kolei, że błędne pouczenie jej o praktyce stosowania prawa przez pracownika organu sprzeciwia się zasadzie pogłębiania zaufania do organu oraz obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Trafnie wywodził Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, że uczestniczenie w poszczególnych programach wsparcia finansowego ma charakter dobrowolny. Niemniej jednak należało zbadać, czy fakt wprowadzenia skarżącej w błąd, co do konieczności złożenia korekty, stanowił nasuszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynika sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei zgodnie z art. 9 zdanie drugie k.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. organ obowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu, powyższe przepisy jako determinanty realizacji tzw. standardu sprawiedliwości proceduralnej wynikającego z określonej w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) klauzuli demokratycznego państwa prawnego, nakładały na organy obowiązek przeanalizowania podnoszonej przez skarżącą kwestii wprowadzenia jej w błąd przez pracownika organu. Przede wszystkim organ powinien odnieść się do okoliczności zgłoszenia się skarżącej w związku z wezwaniem w biurze powiatowym Agencji i wyjaśnienia, czy korekta ta została dokonana z własnej inicjatywy przez skarżącą, czy też była wynikiem jakiś czynności podjętych przez pracownika organu, a następnie ustalić - czy korekta ta została dokonana skutecznie.

Mając na uwadze przedstawioną przez strony argumentację oraz fakt, że skarżąca stawiła się w siedzibie organu na jego wezwanie - należało w ocenie Sądu uznać, że logiczne jest, iż skarżąca z własnej inicjatywy nie dokonałby tej zmiany i że pracownik poinstruował ją, aby dokonała korekty wniosku. Należy przyjąć, że organ był zobowiązany do udzielenia skarżącej niezbędnej informacji, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skoro błędnie pouczono skarżącą, że w związku z brakiem tytułu prawnego do nieruchomości zaistniała konieczność wycofania działki z dopłat, to niedopuszczalnym jest obarczanie jej negatywnymi konsekwencjami płynącymi z tego faktu. Nie zmienia tego również okoliczność, że skarżąca podpisała oświadczenie, iż znane jej są zasady przyznawania płatności. Należy mieć na uwadze, że strona działała w tym przypadku w zaufaniu do organu, kierując się wytycznymi udzielonymi przez jego pracownika i dokonując korekty wniosku "pod dyktando" pracownika organu. Podkreślić należy, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że skarżąca faktycznie w 2015 r. na spornym gruncie prowadziła produkcję roślinną. Najistotniejsze w niniejszej sprawie jest to, że gdyby nie inicjatywa organu (jego pracownika), to skarżąca nie stawiłaby się w siedzibie organu i w ogóle nie złożyłaby korekty wniosku. To oznacza, że otrzymałaby dopłaty zgodnie z wnioskiem. W tej sytuacji nie można uznać, jak twierdzi organ, że działanie skarżącej było jej samodzielną decyzją. Organ w niniejszej sprawie nie zaprzecza, że w istocie pracownik organu zasugerował skarżącej, aby złożyła korektę. W realiach sprawy nie przeprowadzono zaś dowodu, z którego wynikałoby, że pracownik ten poinformował skarżącą, że dla przyznania płatności nie ma znaczenia utrata tytułu prawnego do nieruchomości. Oczywistym jest przy tym wskazanie, że racjonalnie działający człowiek nie złożyłby korekty w następstwie takiej informacji. W tej sytuacji nie można - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - przenosić odpowiedzialności na skarżącą uznając, że jej działania były chybione. W rozpatrywanym przypadku nie chodzi zatem o konieczność zbadania, czy skarżącej coś "nakazano" we wniosku poprawić, ale o zbadanie wszelkich okoliczności istniejących przy składaniu wniosku, które mogły doprowadzić skarżącą do błędnego, usprawiedliwionego w danych warunkach przekonania, iż konieczne jest dokonanie tego rodzaju poprawek we wniosku, jakich dokonała.

W związku z powyższym uznać należy, że organy uchybiły zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz naruszyły wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, które to uchybienia miały w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Abstrahując od powyższego Sąd zobligowany jest wskazać, że decyzje organów nie mogłyby się ostać również z uwagi na błędną interpretację art. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia 809/2014:

1. Wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. (...).

2. Jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach

niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność.

3. Wycofanie zgodnie z ust. 1 stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części.

Z art. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wynika, że uprawnienie wnioskodawcy do wycofania wniosku o przyznanie pomocy finansowej ograniczone jest w czasie. Skuteczność dokonania tej czynności uzależniona jest od tego, czy organ powiadomił beneficjenta o niezgodności wniosku. Poinformowanie wnioskodawcy o jakichkolwiek przypadkach niezgodności we wniosku wyklucza skuteczne wycofanie, bądź skorygowanie wniosku w zakresie wskazanych nieprawidłowości.

Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że stanowisko organów jest sprzeczne i niekonsekwentne. Z jednej strony organ odwoławczy powołuje się na zapisy wyżej wskazanego rozporządzenia podkreślając, że nie jest możliwe wycofanie działki, jeżeli organ powiadomił stronę o niezgodności we wniosku (pismo z dnia 28 października 2015 r.). Organ wskazuje ponadto, że skarżąca wycofała sporną działkę z wniosku dopiero wskutek wystosowanego do niej wezwania. W ocenie organu nie można zatem uznać, że wycofanie to było skuteczne.

W związku z tym organ twierdząc, że wycofanie działki było bezskuteczne, konsekwentnie powinien przyjąć, że wniosek pierwotny nie uległ żadnej zmianie, wobec czego w sprawie nie znajdował zastosowania art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 normujący kary administracyjne. Skoro skarżąca w dniu 16 listopada 2015 r. dokonała zmiany wniosku (wycofanie działki nr [...]) i zmiana ta nastąpiła po poinformowaniu jej przez organ Agencji o nieprawidłowościach (odebranie wezwania do złożenia wyjaśnień w dniu 10 listopada 2015 r.), to należało przyjąć, że działanie skarżącej było nieskuteczne w świetle art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 809/2014. W konsekwencji, wbrew twierdzeniu organu, powyższa działka nadal byłaby elementem wniosku strony skarżącej, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające dokonanie zmniejszeń powierzchni czy wykluczenia powierzchni w stosunku do tej zadeklarowanej we wniosku.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i 209 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 punkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (697 zł) składają się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wytyczne dla organu pierwszej instancji co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyżej dokonanych rozważań i wiążą ten organ w świetle art. 153 p.p.s.a.