Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1516/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 185 par 1, 203 pkt 2, 83 ust 3i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), sędzia del. WSA Anna Szymańska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 29/13 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2. zasądza od Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 29/13 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w zakresie pkt 9 i 10; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Dróg Powiatowych w [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wyrażenie zgody na usunięcie 72 drzew (w tym 6 drzew poprzez przesadzenie) rosnących w pasie drogi powiatowej - ul. [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie 71 drzew (w tym 5 sztuk poprzez przesadzenie), oraz odmówił wydania zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gatunku głóg dwuszyjkowy o obwodzie pnia 6 cm. W punkcie 6 decyzji ustalono, że usunięcia 24 drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami należy dokonać w terminie zbieżnym z nasadzeniami następczymi jak w punkcie 9, jednak nie później niż do [...] kwietnia 2013 r., w punkcie 7 organ wskazał, że usunięcia poprzez przesadzenie 5 szt. drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami należy dokonać w terminie dogodnym agrotechnicznie, jednak nie później niż do [...] grudnia 2013 r., zaś stosownie do punktu 8, usunięcia 42 drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami, należy rozłożyć na okres 3 lat w zależności od stanu zdrowotnego oraz zagrożenia dla ruchu drogowego zgodnie z podanym terminarzem. W punkcie 9 decyzji organ ustalił, że w zamian za usunięcie drzew, o których mowa w pkt 6, należy dokonać nasadzeń następczych w pasie drogowym ul. [...], w ilości 24 szt. drzew, zaś zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków należy zastosować sadzonki z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy, odmiana [...] o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu, w terminie zbieżnym z wykonaniem usunięć drzew. Z kolei, w punkcie 10 decyzji ustalono, że w zamian za usunięte drzewa, o których mowa w pkt 8, należy dokonać nasadzeń następczych drzew w pasie drogowym ul. [...], zgodnie z przedstawionym planem i zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków należy zastosować sadzonki spełniające wymagania, o których była mowa w pkt 9. Organ zwolnił z opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w pkt 1-3, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz naliczył opłatę za usunięcie 5 drzew, o których mowa w pkt 4, zgodnie z art. 84 i 85 ww. ustawy, podwyższając naliczoną opłatę o 100% do kwoty 11.007,10 zł, ze względu na usuwanie drzew z obszaru ochrony uzdrowiskowej. Jednocześnie organ odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty za usunięcie 5 drzew poprzez ich przesadzenie, stosownie do art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

Zarząd Dróg Powiatowych w [...] odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta [...] wnosząc o uchylenie pkt 9 i 10 decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie upoważnia wydającego zezwolenie do narzucania składu gatunkowego drzew lub krzewów, które należy nasadzić oraz miejsca nasadzenia zastępczego. W ocenie odwołującej się strony określenie w pkt 9 i 10 zaskarżonej decyzji obowiązku wykorzystania do nasadzeń sadzonek drzew gatunku głóg dwuszyjkowy, odmiana [...] o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu, narusza art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący zarzucił również powoływanie się przez organ na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazując, że organ nie przytoczył przepisu, w oparciu o który o taką opinię wystąpił. W konsekwencji, w ocenie strony organ dopuścił się naruszenia art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wystąpienie do konserwatora zabytków o wyrażenie opinii w sytuacji, gdy taka opinia nie była wymagana. Strona powołała ponadto § 47 Uchwały Nr VII/89/99 Rady Miejskiej [...] z dnia 25 marca 1999 r. oraz § 13 i § 15 Uchwały Nr XV/175/99 Rady Miejskiej [...] z dnia 26 listopada 1999 r. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla ul. [...] wskazując, że w żadnej z Uchwał nie określono gatunków, odmian i rozmiarów drzew, jakie mają być użyte do nasadzeń w pasie drogowym ulicy [...]. W związku z powyższym strona zarzuciła organowi naruszenie także ww. przepisów prawa miejscowego. Strona zaznaczyła, że organ nakładając obowiązek nasadzenia drzew określonego gatunku, odmiany, wielkości naraził wnioskodawcę na duże koszty finansowe związane z zakupem i nasadzeniem drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Na gruncie powyższego organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z poglądami doktryny i literatury w art. 83 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca co prawda nie ustalił, że organ administracji może określić w zezwoleniu gatunki drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych, jednak uwzględniając m.in. zasadę zrównoważonego rozwoju, nie ma przeszkód, aby organ administracji wydający zezwolenie określił gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone. Uprawnienie takie można by pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej. Dalej organ podał, że w przepisie tym brak jest również precyzyjnego określenia miejsca, gdzie mają być dokonane nowe zasadzenia. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "zastąpienie innymi drzewami lub krzewami" wskazuje pośrednio, że zasadzenia powinny być dokonane na nieruchomości, z której drzewa lub krzewy są usuwane. Takie rozwiązania nie wynikają jednak bezpośrednio z treści przepisu, dlatego też w praktyce nie można wykluczyć wskazania w zezwoleniu innego miejsca wykonania nasadzeń zastępczych. Okoliczność ta powinna podlegać ocenie organów administracji. Organ podał, że należy mieć również na uwadze zasady wynikające z art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie, decyzja organu I instancji nie nosi znamion dowolności. Organ I instancji bowiem wydając decyzję wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Kolegium nie dopatrzyło się też w działaniu organu uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i w zakresie zastosowanych do jego oceny przepisów. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na fakt, iż działki na których rosną przedmiotowe drzewa znajdują się w strefie "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o opinię w sprawie. Wskazano również, że rosnąca tam zieleń tworzy aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do [...] i należy dołożyć starań, by nasadzenia były tożsame z istniejącą zielenią, z uwagi na istotną pod względem widokowym i estetycznym lokalizację. Odnosząc się do twierdzeń strony, organ wskazał, że zarzuty strony co do naruszenia przez organ I instancji art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 106 § 1 k.p.a., oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezasadne. Wskazał, że uznanie argumentacji strony stanowiłoby przejaw prymatu interesu strony nad interesem publicznym.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co do pkt 9 i 10 i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że nie zgadza się z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że nie zaskarżył całej decyzji organu I instancji, a jedynie jej pkt 9 i 10. Zakwestionował też wystąpienie przez organ do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię w sytuacji, gdy przepisy jej nie wymagają. Skarżący podniósł, że podjęcie decyzji uznaniowej wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów stron, przy kierowaniu się zasadą proporcjonalności tych interesów, po przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego jej wydanie. Zdaniem strony organy wykroczyły poza granice uznania i nieprawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Wskazał również, że art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera żadnych przesłanek, które uzasadniają wydanie zezwolenia. Skarżący podniósł, że zobowiązanie go do zasadzenia 66 szt. drzew gatunku głóg dwuszyjkowy odmiana [...] o obwodach pni 24cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości 180 cm od powierzchni gruntu jest bezprawne i narusza art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Podał, że nowo zasadzane drzewo winno być określone przez organ z uwzględnieniem możliwości jego przyjęcia się. Nakazanie zaś stronie zakupu kosztownych sadzonek, bez zbadania jakie sadzonki mają największą szansę przyjęcia się jest zdaniem strony naruszeniem jej interesów. Określił również, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, było ustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy, czego w sprawie zabrakło. Skarżący podkreślił, że wydanie zezwolenia, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zapis ten zaś nie upoważnia wydającego zezwolenie do narzucania składu gatunkowego drzew lub krzewów, które należy nasadzić oraz miejsca nasadzenia zastępczego. Określa on jedynie, że wskazanie miejsca następuje wyłącznie w przypadku przesadzenia drzew lub krzewów, a w przypadku zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami mowa jest tylko o ich liczbie. Ponadto, skarżący wskazał na brzmienie Uchwał Rady Miejskiej [...] wywodząc, jak w odwołaniu, że w Uchwałach tych nie określono gatunków, odmian i wielkości drzew jakie mają być użyte do nasadzeń w pasie drogowym ulicy [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy podtrzymało stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że w uzupełnieniu skargi oświadcza, że na rynku polskim na dzień dzisiejszy nie ma drzew wskazanych w decyzji, a najbliższym miejscem, z którego można je sprowadzić jest Holandia. Podniosła również, że dodatkowym kosztem, który obciąży stronę skarżącą będzie wykopanie dołu pod nasadzenia o kubaturze 1 m³, aby nie uszkodzić systemu korzeniowego. Ponadto, pełnomocnik podtrzymała argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w tym przepisie elementu - tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone. Jednocześnie oznacza to, że przywołanie art. 83 ust. 3 ww. ustawy jako podstawy prawnej decyzji jest niewystarczające dla uznania, iż przepis ten daje organowi kompetencję do określania rodzaju (gatunku) i cech (parametrów) drzew nasadzanych. Organ w sposób nieuzasadniony dopuścił sie rozszerzenia granic przyznanego uznania administracyjnego i jego działanie nie znajduje żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis art. 83 nie uzależnia udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew od opinii konserwatora zabytków.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosło SKO, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie sprawy przez NSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło wyrokowi naruszenie:

- przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U, z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, iż w oparciu o ten przepis, orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w tym przepisie elementu - tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone, bez uwzględnienia wykładni logicznej, celowościowej i systemowej tego przepisu, dopuszczających m.in. wskazanie przez organ gatunków i wielkości drzew nasadzanych zastępczo oraz miejsca nasadzenia zastępczego;

- art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez ich nieuwzględnienie i tym samym nieuwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy wykładni, w sytuacji, gdy było to niezbędne dla właściwej interpretacji i rozumienia przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

- przepisów art. 74 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich nieuwzględnienie i tym samym uznanie, że dopuszczalna jest dekompozycja utrwalonej formy zieleni tworzącej aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do Parku [...] w [...], zlokalizowanej w miejscu istotnym pod względem widokowym i estetycznym, co jest sprzeczne z celami ochrony przyrody, a w tym ochrony zieleni i zadrzewień stanowiących dziedzictwo i bogactwo narodowe;

- naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt lg, art. 7 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez ich nieuwzględnienie, co wiąże się z uznaniem, że dopuszczalne jest w sposób dyskrecjonalny pozbawienie organu odpowiedzialnego za ochronę konserwatorską możliwości decydowania o sposobach ochrony, kształtowania i prawidłowego utrzymania zabytku będącego formą zaprojektowanej zielem, a także jednej z form ochrony zabytków, jaką stanowią, z mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszony został przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:

a) pominięciu w rozważaniach uzasadnienia i nieodniesieniu się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia do możliwych konsekwencji przedmiotowego wyroku mogących negatywnie wpłynąć na kształtowanie i pielęgnację form zieleni w strefie "[...]" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku [...] wyrok ten może uniemożliwić tożsamość planowanych nasadzeń z istniejącą zielenią tworzącą aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do Parku [...], a więc zlokalizowaną w miejscu tak istotnym pod względem widokowym i estetycznym;

b) zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań pierwszoinstancyjnych w przedmiocie wydawania decyzji zezwalających na usunięcie drzew, a w tym wykonywania obowiązku dokonywania nasadzeń zastępczych, bez uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy wykładni oraz celów ochrony przyrody;

c) braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 135 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oraz decyzji organu I instancji w zakresie pkt 9 i 10 jej rozstrzygnięcia, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszony został przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, co było konsekwencją naruszenia przez Sąd wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Wskazało, że w rozpoznawanej sprawie pomimo oszczędnego sformułowania przepisu należy zastosować nie tylko wykładnie gramatyczna, ale także posłużyć się innymi dyrektywami interpretacyjnymi, aby zachować cel ustawy. Należy kierować się przy tym zwłaszcza zasadą zrównoważonego rozwoju. Interpretacja prezentowana przez organ koresponduje też z uregulowaniami konstytucyjnymi. Postępowanie sądu, w tym uzasadnienie, jest wadliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał na rozumienie zasady zrównoważonego rozwoju i stwierdził, że decyzję organu cechuje dowolność. Organ naruszył zasadę proporcjonalizacji interesów stron i nie wyjaśnił okoliczności sprawy, co skutkowało nakazaniem dokonania nasadzeń drogich drzew bez uwzględnienia tego, czy i jakie rodzaje sadzonek będą miały szanse się przyjąć. Pozostałe podnoszone zarzuty również są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jednak w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a szczególnie art.83 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, iż organ nakładając obowiązek wykonania nasadzenia zastępczego może jedynie określić ilość drzew, które mają być nasadzone, bez możliwości określenia gatunku, wielkości drzew oraz miejsca nasadzenia zastępczego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni przepisów materialnoprawnych.

Faktem jest, że rozwiązania prawne , z których wynika możliwość nakładania obowiązku dokonywania nowych nasadzeń zastępczych, obarczone są błędem braku precyzji, co może powodować wątpliwości interpretacyjne, które rzutują na praktyczne wykorzystanie tego środka prawnego, w takiej sytuacji prawidłowa wykładania ma szczególnie istotne znaczenie.

Już na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do przeprowadzonej wykładni art.83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten stanowi, że wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Sąd I instancji dokonując wyłącznie wykładni językowej art.83 ust.3 stwierdził, że organ nakładając obowiązek nasadzenia może określić jedynie ilość drzew. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem przeprowadzona w ten sposób wykładnia prowadzi do skutków sprzecznych z wykładnią systemową, celowościową, a także prowadzi do wątpliwości i sporów związanych z wykonaniem tak określonego obowiązku w decyzji.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych.

W ustawie o ochronie przyrody problematyka nasadzeń występuje w trzech przepisach. Pierwszy przypadek to powoływany przepis art.83 ust.3 ustawy. Z zart.83 ust.1 ustawy wynika generalna zasada, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wskazany organ, zaś ust.3 stanowi, że wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie, albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie niemniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter warunkowy, a tym warunkiem który musi być spełniony jest dokonanie nasadzeń. Nie spełnienie warunku w postaci dokonania nasadzeń drzew spowoduje, że zezwolenie na usunięcie drzew wygaśnie. Jeżeli zatem doszłoby do usunięcia drzew, a warunek nasadzeń nie zostałby spełniony, to usuniecie drzew nastąpiłoby bez zezwolenia. W każdym przypadku w którym może zostać wydana decyzja warunkowa, precyzyjne ustalenie tego warunku ma szczególne znaczenie dla możliwości jego wykonania, a tym samym uniknięcia sytuacji w której dojdzie do wygaśnięcia decyzji. Drugą podstawą zasadą, obok uzyskania zezwolenia, dotyczącą usuwania drzew jest zasada związana z obowiązkiem ponoszenia opłat za usunięcie drzew zawarta w art.84 ust.1 ustawy. Ten obowiązek ponoszenia opłat może zostać odroczony zgodnie z art.84 ust.4 ustawy, mianowicie organ właściwy do wydania zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usuniecie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew zostaje udzielone, ale obowiązek uiszczenia opłaty za usuniecie drzewa został odroczony na okres 3 lat. Prawidłowe przesadzenie drzew, czy też prawidłowe wykonanie nasadzeń jest warunkiem zwolnienia z opłaty ( po tym okresie czasu zgodnie z ust.5 należność z tytułu opłaty podlega umorzeniu ), tym samym istotne jest precyzyjne określenie warunku, albowiem od jego wykonania zależy, czy należność z tytułu opłat zostanie umorzona, czy też powstanie obowiązek uiszczenia opłaty.

Z kolei art.86 ust.1 ustawy określa sytuację w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, czyli zachowana jest pierwsza zasada tj obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, zaś wyłączona jest druga zasada , czyli obowiązek poniesienia opłaty. W śród wskazanych w art.86 ust.1 ustawy przypadków, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzewa jest pkt 10 który dotyczy usunięcia topoli o wskazanych parametrach , nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków. W tym przypadku nie pobranie opłaty jest również uzależnione od spełnienia warunku, a to oznacza konieczność jego precyzyjnego określenia.

Wskazane rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie przyrody dotyczące możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń pokazują, że obowiązek ten przybiera formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy albo byt samej decyzji zezwalającej na usuniecie drzewa, albo obowiązek uiszczenia należności z tytułu opłat za usunięcie drzewa. Dlatego też należy się zastanowić w jaki sposób powinien być doprecyzowany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych. Rozwiązania tych wątpliwości należy również poszukiwać w zasadach w postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi każda decyzja powinna nadawać się do wykonania, a zatem obowiązki w niej określone muszą być precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości, czy zostały wypełnione.

Nadto dokonując wykładni art.83 ust.3 ustawy, czyli rozwiązań dotyczących obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, należy na obowiązek ten popatrzeć jako na instrument służący realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. W każdym bowiem przypadku w którym dochodzi do wydania zezwolenia na usunięcie drzew następuje ingerencja w środowisko naturalne. Jeżeli z oceny organu będzie wynikało, że dostateczną kompensacją przyrodniczą będą nowe nasadzenia, to powinien zastosować tę instytucję. Obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych powinien konkretyzować się w tych sytuacjach, w których zmiany zachodzące w środowisku wymagają podjęcia działań restytucyjnych, które mogą być wykonane przez podmiot, który ubiega się o zezwolenie na usuniecie drzew. Należy zaznaczyć, że w każdym przypadku wystąpienia możliwości dokonania nasadzeń zastępczych organ administracji musi kierować się nieco innymi aspektami zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględniając każdą indywidualną sytuację i okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też nie można dokonywać wykładni przepisu art.83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody, jak i innych przepisów tej ustawy, bez uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju. Zasada ta powinna być uwzględniania zarówno w procesie interpretowania przepisów z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska , elementem którego jest ochrona przyrody, jak w procesie stosowania prawa i wydawania na ich podstawie decyzji administracyjnych. Ta konieczność odwołania się do zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy, która powinna być uwzględniania przy dokonywaniu wykładni art.83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody, wynika między innymi z miejsca i roli jaką zasada ta pełni w polskim porządku prawnym. Zasada ta znajduje bowiem swoje miejsce w art.5 Konstytucji RP, a także w przepisach art.3 pkt 50 i art.8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie, zezwolenie na usunięcie drzew i nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych dotyczy szczególnego obszaru, albowiem położonego na terenie uzdrowiska i to w strefie ochrony uzdrowiskowej A. Ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, wprowadza szczególne zasady dotyczące ochrony obszarów położonych w poszczególnych strefach ochrony. Powyższa okoliczność powoduje, że dokonując wykładni przepisu art.83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody nie można nie uwzględniać tego faktu, nie do zaakceptowania jest bowiem taka wykładnia, której rezultat byłby sprzeczny z zasadami dotyczącymi uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej. Zasadnie również skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na regulację ustawy z dnia 23 lipca 20003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a szczególnie na taką formę ochrony jaką jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( art.7 pkt 4 ustawy ) w związku z art.19 ust.3 ustawy, który stanowi, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie zabytków korespondują z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie z art.15 ust.2 pkt 4, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uchwały Nr VII/89/99 Rady Miejskiej [...] z dnia 25 marca 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, którego dotyczą zaskarżone decyzje znajduje się w strefie konserwatorskiej "[...]".

Wskazane wyżej rozwiązania przemawiają za poglądem, że wykładnia art.83 ust.3 ustawy o ochronie przyrody dokonana przez Sąd I instancji, a która oparta została wyłącznie o językowe brzmienie tego jednego przepisu, z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej jest nie do przyjęcia, albowiem prowadzi do rezultatów sprzecznych z szeregiem innych norm prawnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż organ administracji wydając decyzję o zezwoleniu na usunięcie drzew i nakładając w niej obowiązek dokonania nasadzeń może jedynie określić ilość drzew. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe jest sprecyzowanie tego obowiązku poprzez wskazanie np. gatunków drzew, czy też innych parametrów jakie mają spełniać drzewa. Należy równocześnie zaznaczyć, że stopień sprecyzowania obowiązku dotyczącego nasadzenia drzew, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy, może mieć różny zakres. Inny stopień szczegółowości będzie wymagany, gdy obowiązek dokonania nasadzeń dotyczy obszaru objętego szczególną ochroną prawną na podstawie obowiązujących przepisów, a inny w przypadku gdy dany obszar nie jest objęty taką ochroną. Formułując szczególne wymogi dotyczące wykonania obowiązku nasadzeń, organ powinien mieć również na uwadze warunki przyrodnicze, zasady dendrologii i zgodnie z nimi określać ten obowiązek. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i dlatego uchylił zaskarżony wyrok, a rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji związany jest tym poglądem prawnym. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji powinien skontrolować zaskarżoną decyzją, w zakresie objętym skargą czyli w pkt 9 i 10, przyjmując, że co do zasady możliwe jest sprecyzowanie obowiązku wykonania nasadzeń nie tylko poprzez wskazanie ilości drzew. Kontrola w tym zakresie nie została poprzednio przeprowadzona, albowiem Sąd I instancji zajął stanowisko, że nakładając obowiązek wykonania nasadzeń organ może określić tylko ilość drzew objętych tym obowiązkiem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.ps.a.