Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 59/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11, art. 80, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 i art. 49
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2004 r., znak [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 59/17

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB w [...]) z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, którą wydano w następujących okolicznościach;

Na skutek pisemnej interwencji H. S. z dnia 28 maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB lub PINB w [...]) wszczął i przeprowadził postępowanie w sprawie legalności remontu budynku przez W. M. na działce nr ewid. 1986/4 w M. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. PINB w [...] nakazał W. M. wstrzymać prowadzenie robót przy rozbudowie budynku inwentarsko-składowego na działce nr 1986/4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nakazał zaś dokonanie rozbiórki rozbudowanej części tego budynku, a w części gdzie dokonano rozbiórki elementów przed ich rozbudową doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzją WINB w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], ww. decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Na skutek skargi H. S. wyrokiem z dnia 13 listopada 2002 r. sygn. SA/Rz 202/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił obydwie ww. decyzje z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. PINB w [...] nakazał W. M. przedłożenie określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania H. S. WINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. PINB w [...] nakazał W. M. rozbiórkę samowolnie przebudowanych i rozbudowanych części rzeczonego budynku inwentarsko-składowego. Rozstrzygnięcie zostało uchylone przez WINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...].

W dalszym toku postępowania postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], PINB w [...] zobowiązał W. M. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, powołując się na przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej i zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 7 dni. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] nakazał rozbiórkę samowolnie przebudowanego, nadbudowanego oraz rozbudowanego budynku inwentarsko-składowego na działce nr 1986/4 w związku z nieuiszczeniem do dnia 26 listopada 2004 r. opłaty legalizacyjnej. Na skutek odwołania W. M., do którego dołączono dowód uiszczenia opłaty, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] WINB w [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2004 r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Skarga na decyzję II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 847/05.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku inwentarsko-składowego na działce nr ewid. gr. 1986/6 w M. i nałożył na W. M. obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] PINB w [...] zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i wydał pozwolenie na wznowienie robót. Na skutek odwołania H. S. decyzja ta została uchylona przez WINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB w [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności realizowanej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec odmowy wydania takiego zaświadczenia przez Prezydenta Miasta [...] z powodu braku planu miejscowego W. M. wystąpił do tego organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta, dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr 1986/6, została wydana w dniu [...] maja 2013 r. i utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., skarga zaś oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2014 r. II SA/Rz 1197/13.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak [...], PINB w [....] zatwierdził przedłożony przez W. M. projekt budowlany zamienny i wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r.

Z ustaleń faktycznych organu wynika, że W. M. w 1997 r. nabył zabudowaną budynkami: mieszkalnym oraz 3 budynkami gospodarczymi, w tym budynkiem gospodarczym objętym postępowaniem, działkę nr 1986/4 - obecnie oznaczoną nr ewid. 1986/6. Następnie przystąpił do remontowania budynków stanowiących zagospodarowanie działki, w tym budynku gospodarczego. O zamiarze wykonania robót remontowych budynku gospodarczego zawiadomił Prezydenta Miasta [...] w dniu 2 kwietnia 2001 r., przy czym w trakcie remontu odstąpił w sposób istotny od zakresu robót wymienionych w zgłoszeniu. Dokonał demontażu więźby dachowej, demontażu stropu oraz drewnianego szkieletu części budynku gospodarczego. Rozebrał część ściany nośnej budynku od strony wschodniej, tzw. inwentarskiej, pozostawiając mur o wysokości wokół 2,35 m. Wykonał nowe fundamenty pod częścią tzw. składową, zwiększając ich rzut poziomy o wymiar 3,0 x 7,92 m. Wymurował ściany nośne części składowej z pustaków żużlobetonowych do wysokości 4,75 m pozostawiając wnęki na bramy przejazdowe o szerokości 4,60 m. Mury w części budynku od strony wschodniej (część inwentarska) zostały podniesione do poziomu 4,75 m i wykonano nowe nadproża nad wnękami drzwiowymi oraz strop żelbetowy na wysokości 3,0 m. Całość została włączona pod wspólną więźbę dachową konstrukcji drewnianej pokrytej blachą trapezową. Na wykonany zakres robót polegający na rozbudowie i nadbudowie konieczne było pozwolenie na budowę. Oprócz zmiany parametrów technicznych i użytkowych zmieniono bowiem także parametry charakteryzujące budynek, takie jak jego wysokość i szerokość. Dlatego wdrożono procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wymagane dokumenty, uiścił opłatę legalizacyjną. Spełnione zostały zatem warunki do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej.

W odwołaniu H. S. zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego na skutek pominięcia treści umowy kupna-sprzedaży działki nr ewid. 1986/4, w której nabywca zobowiązał się do dokonania rozbiórki ponad 80-cioletniego budynku, a także na błędnym uznaniu, że W. M. dokonał rozbiórki części ściany od strony wschodniej pozostawiając wokół mur o wysokości 2,35 m w sytuacji, gdy cała wysokość budynku w kalenicy była mniejsza niż 3 m, a W. M. dokonał nadbudowy ściany o ok. 80 cm, wykonał strop betonowy, wybudował kolejną kondygnację. Łączna wysokość w kalenicy została podniesiona z 3 do 7,30 m. Błędnie ustalono też, że samowolę realizowano od strony wschodniej, podczas gdy budynek inwentarski położony jest od strony zachodniej działki inwestora w granicy z działkami budowlanymi należącymi do niej i jej córki. Zezwalając na legalizację nie uwzględniono tego, że uniemożliwi ona zabudowę o charakterze mieszkalnym dwóch działek sąsiadujących z nieruchomością W. M., a należących do niej i jej córki. Opłata legalizacyjna dotyczyła zaś budynku gospodarczego, podczas gdy budynek ten przeznaczony jest pod prowadzenie działalności handlowo-usługowej, a zatem winna ona wynieść 375 tys. zł.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. WINB w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty:

1) zatwierdził projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. 1986/6 w M. przy ul. [...],

2) udzielił W. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie,

3) nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku gospodarczego.

Organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Inwestor W. M. wykonał rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego, a na roboty takie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jego brak traktowany jest jako samowola budowlana, która zagrożona jest nakazem rozbiórki określonym w art. 48 Prawa budowlanego. W określonych przypadkach możliwe jest jednak zalegalizowanie popełnionej samowoli, po spełnieniu wymagań określonych w art. 48 - 49a Prawa budowlanego. Do tego konieczne jest ustalenie, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że nie narusza ona przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli warunki te są spełnione można przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Procedura taka została w niniejszej sprawie przeprowadzona. Inwestor dokonał bowiem samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. Przedłożył jednak wymagane dokumenty, w tym spełniający wymagania prawne projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. Uiścił też opłatę legalizacyjną. Ta została obliczona dla budynku gospodarczo-składowego, jako że takiego dotyczyło prowadzone postępowanie. PINB w M. miał więc podstawy do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Konieczne było zreformowanie sentencji wydanej przez ten organ decyzji, ponieważ nie nałożono w niej na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tylko poinformowano go o warunku, jaki musi spełnić, aby móc przystąpić do użytkowania obiektu.

W skardze H. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie W. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

w sytuacji, kiedy:

* treść decyzji i rozstrzygnięcie stanowi przekroczenie kompetencji organu odwoławczego, ponieważ orzekł on merytorycznie o sprawie, podczas kiedy zakres orzeczenia jest przeznaczony ewentualnie do rozstrzygnięcia przez organ I instancji,

* projekt budowlany odbiega od stanu faktycznego, ponieważ zostały w nim wyszczególnione wszystkie działki sąsiadujące z działką W. M. za wyjątkiem należącej do niej działki nr 1986/3 od strony północnej,

* w rzucie przyziemia wskazana granica od strony południowej działki W. M. z działką jej córki obrazuje, że budynek starej stajni "wsunięty" jest 57 cm, podczas gdy stan faktyczny wskazuje na 2 m i jest to sprzeczne z materiałem dowodowym, gdyż prawną granicą jest ogrodzenie,

* błędne ustalenie, że nadbudowa polegająca na zmianie wysokości o 40 cm kalenicy dachu istniejącego budynku gospodarczego nie wpływa na zmianę ilości kondygnacji i powierzchni użytkowej, w sytuacji kiedy już tego dokonano,

* błędne ustalenie, że planowana inwestycja nie ma ujemnego wpływu na sąsiedni teren i nie narusza interesów osób trzecich,

* błędne ustalenie, że konstrukcja i lokalizacja budynku nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu Prawa Budowlanego,

* błędne ustalenie, że nadbudowany budynek ma wysokość nie naruszającą praw osób trzecich i nie powoduje zacienienia,

* projekt posiada sprzeczność w zakresie określenia wysokości budynku, ponieważ w projekcie ujawniono wysokość 7,18 m, a w rzeczywistości wynosi ona 7,30 m, przestrzeń pomiędzy stropem zgodnie z projektem wynosi 1,60 m, co odbiega od rzeczywistości,

2. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że umowa kupna-sprzedaży działki nr 1986/4 (obecnie 1986/6) z dnia [...] października 1997 r. nie ma żadnego związku z prowadzonym postępowaniem w sytuacji, kiedy kupujący zobowiązał się w niej do rozbiórki ponad 80-cioletniego budynku stanowiącego stajnię i stodołę, a które to budowle wchodzą bezpośrednio w nieruchomości stanowiące własność skarżącej i jej córki. Ponadto inwestor faktycznie dokonał rozbiórki budynku stodoły, lecz w to miejsce wybudował nowy budynek, który jest przeznaczony do prowadzenia działalności usługowo-handlowej, a faktycznie stanowi on magazyn do przechowywania opon i części samochodowych, więc nie pełni on funkcji budynku gospodarczego,

3. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez pominięcie, że W. M. dokonał rozbiórki zadaszenia na budynku stanowiącym stajnię i dokonał nadbudowy ściany - ok. 80 cm, wykonał strop betonowy, wybudował kolejną kondygnację (o czym ma świadczyć konstrukcja budynku - wysokość pomiędzy wykonanym stropem z zadaszeniem wynosząca ponad 4 m), a zatem łączna wysokość w kalenicy została podniesiona z 3 do 7,30 m. Wielkogabarytowy budynek jest usytuowany w granicy i "wcina" się w wymiarze 2,5 m od strony północnej, 6 m od strony zachodniej i 2 m od południowej w jej działki nr 1985/3 i 1986/3 oraz córki - nr 1985/2, która łącznie z działką nr 1986/2 liczy 420 m2, a takie usytuowanie budynków skutkuje zacienieniem tych działek i uniemożliwia zabudowę ze względu na linię zabudowy od przeciwnej strony, tj. ulicy [...],

4. naruszenie art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na skutek przyjęcia, że rzeczony obiekt odpowiada warunkom techniczno-budowlanym w sytuacji, gdy budynek gospodarczy został postawiony w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, a ponadto faktycznie nie odpowiada warunkom technicznym dotyczącym budynków gospodarczych,

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że opłata legalizacyjna dotyczyła budynku gospodarczo-składowego w sytuacji, gdy powinna ona być uiszczona od budynku przeznaczonego pod prowadzenie działalności handlowo-usługowej i winna opiewać na kwotę 375.000 zł, a nie 15.000 zł, a ponadto została ona zapłacona z 2 miesięcznym opóźnieniem bez wniosku o wydłużenie względnie przywrócenie wyznaczonego terminu,

pominięcie jej jako strony postępowania i niedoręczenie postanowienia PINB w [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie o wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym uniemożliwienie jego zaskarżenia biorąc pod uwagę przedwczesność nałożonej opłaty i jej niewłaściwą wysokość; możliwość podniesienia zarzutów pojawiła się dla niej dopiero na obecnym etapie postępowania,

naruszenie art. 8 K.p.a poprzez wielokrotne przedłużanie przez PINB w [...] postępowania na korzyść W. M. w sposób sprzeczny z przepisami prawa przez bezprawne zawieszenie postępowania, niepodejmowanie czynności administracyjnych przez okres 5 lat od 2010 do 2015 r., wydłużanie terminów do złożenia dokumentacji od 14 stycznia 2015 r. do wydania decyzji z dnia 13 maja 2016 r., podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy na ten budynek uprawomocniła się w 2013 r. i od tej pory trwały czynności "wydłużania" postępowania na korzyść W. M.

W ocenie skarżącej organy nie uwzględniły także wskazań zawartych w wyrokach WSA w Rzeszowie wydanych w tej sprawie, aby przeprowadzić odrębne postępowanie co do budynku inwentarskiego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a budowę budynku od podstaw (części nowo wybudowanej) w trybie art. 48 tej ustawy. Zaskarżona decyzja narusza również przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jako że właściciel nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

W odpowiedzi na skargę WINB w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Z uwagi na przebieg postępowania do powyższego dodać jeszcze, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przedmiotem skargi była decyzja reformatoryjna WINB wydana w postępowaniu legalizacyjnym, którą uchylona została decyzja PINB w całości i jednocześnie:

1. zatwierdzono projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. 1986/6 w M. przy ul. [...],

2. udzielono W. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy w/w obiekcie,

3. nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w budynku gospodarczego.

Sprawa była kontrolowana przez sądy administracyjne na różnych etapach, przy czym konkretne wskazania zawarte zostały w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2002r. sygn. akt SA/Rz 202/02. Rozpoznając wówczas sprawę NSA nakazał:

- zapewnić udział w sprawie wszystkim osobom mającym w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.,

- uzupełnić materiał dowodowy w części dotyczącej ewentualnej nadbudowy obiektu i jeżeli taka istnieje dokładnie ją sprecyzować oraz określić stan zaawansowania robot budowlanych oraz ustalić jakie wymiary miał obiekt przed rozpoczęciem robót budowlanych i jakie wymiary ma obecnie.

- ponownie przesłuchać dwóch wymienionych świadków,

- przy ocenie stanu faktycznego rozdzielić roboty budowlane polegające na remoncie i roboty budowlane polegające na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego,

- rozważyć czy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę lub wchodzące w zakres remontu należy traktować jako remont istniejącego obiektu, czy też jako przeróbkę istniejącego obiektu zmierzającą do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- dokonać właściwej subsumcji stanu faktycznego ze stanem prawnym i z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd,

- w przypadku konieczności prawnej rozdzielenia rozbudowy i ewentualnej nadbudowy od innych robót budowlanych, w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię związaną z budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Analizując akta sprawy trzeba stwierdzić, że nie wszystkie z powyższych wskazań zostały wykonane. W ocenie Sądu przede wszystkim rozbieżne są ustalenia faktyczne dokonane przez organy obydwu instancji co do zakresu wykonanych w ramach samowoli robót, przy czym WINB nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje ustalenia. Żaden zaś z organów nie przedstawił w decyzji oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego, co jest oczywistym naruszeniem art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu na to, że przedmiotem kontrolowanego postępowania legalizacyjnego są roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie (organy pominęły przebudowę) oraz z uwagi na przedstawione wcześniej wskazania NSA OZ w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 listopada 2002r. co do dalszego postępowania, w ocenie Sądu naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB z dnia [...] maja 2016r. W. M. w 1997r. zakupił prawo wieczystego użytkowania działki o nr ewid. 1986/4 - obecnie oznaczonej 1986/6, położonej w M. przy ul. [...]. Działka ta była zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz trzema budynkami gospodarczymi w tym budynkiem gospodarczym, roboty przy którym są przedmiotem sprawy.

Zgłoszeniem z dnia 2 kwietnia 2001r. skierowanym do Prezydenta Miasta [...] inwestor zawiadomił o zamiarze wykonania robót remontowych przy budynku obejmując nim m.in. wymianę pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę trapezową ocynkowaną, odnowę elewacji, wymianę stolarki drzwiowej i okiennej w istniejących otworach.

PINB ustalił, że budynek w pierwotnym stanie był w części o konstrukcji murowanej, tzw. część składowa miała konstrukcję drewnianą. Strop był drewniany. Obie części budynku połączone były wspólną więźbą dachową o konstrukcji drewnianej, dach pokryty był dachówką cementową. Budynek ten posiadał wymiary w rzucie poziomym 6,0m x 13,10m. Do części składowej dobudowane były trzy drewniane szopy - od strony południowej, północnej oraz wschodniej. Szopy te przed przystąpieniem do wykonania robót zostały rozebrane. Z ustaleń PINB wynika, że inwestor wykonał następujące roboty: demontaż więźby dachowej, demontaż stropu oraz drewnianego szkieletu części budynku gospodarczego, rozbiórka części ściany nośnej budynku od strony wschodniej tzw. inwentarskiej przy pozostawieniu "muru o wysokości wokół 2,35m od poziomu gruntu", wykonanie nowych fundamentów pod częścią tzw. składową przy zwiększeniu ich rzutu poziomego o wymiar 3,0m x 7,92m, wymurowanie ścian nośnych części składowej z pustaków żużlobetonowych do wysokości 4,75m z pozostawieniem wnęk na bramy przejazdowe o szerokości 4,60m, podniesienie do poziomu 4,75m murów w części budynku od strony wschodniej (część inwentarska), wykonanie nowych nadproży typu Kleina nad wnękami drzwiowymi oraz stropu żelbetowego na wysokości 3,0m od poziomu gruntu, włączenie całości pod wspólną więźbę dachową konstrukcji drewnianej, pokrycie dachu blachą trapezową ocynkowaną.

PINB – wbrew zaleceniom NSA OZ w Rzeszowie z wyroku z dnia 13 listopada 2002r. nie sprecyzował dokładnie zakresu nadbudowy wykonanej w budynku. Przytoczył jedynie rozbieżne w tym zakresie zeznania świadków i strony skarżącej nie podając jednak, którym z tych zeznań daje wiarę, którym odmawia i dlaczego, wskazał jednak, że wysokość budynku przed wykonaniem robót była niższa i nie wynosiła więcej jak 3,0m (wysokość mierzona od poziomu gruntu do płatwi więźby dachowej).

Tymczasem organ II instancji w swej decyzji ogólnie jedynie stwierdza, że z materiału dowodowego wynika, że PINB ustalił, że inwestor wykonał rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego. Rozbudowa polegała na zwiększeniu od strony północnej o wymiar w rzucie ok. 3,0 x 8,0 m na całej długości części składowej budynku gospodarczego. Nadbudowa zaś polegać miała jedynie na zmianie wysokości kalenicy przedmiotowego budynku przez zmianę kąta nachylenia dachu. WINB nie wskazał na jakim materiale dowodowym oparł te ustalenia dotyczące zakresu nadbudowy, które wynikać miały z ustaleń PINB, nie przedstawił także swojej oceny materiału dowodowego, czym naruszono przepisy postępowania wcześniej przywołane a to art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Naruszenie tego pierwszego zawsze może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że zacytowane wyżej sformułowania przedstawione w decyzji II instancji nie wskazują, aby WINB po wniesieniu odwołania przez stronę jeszcze raz rozpoznał sprawę merytorycznie, dokonał własnych ustaleń i dopiero ustalony prawidłowo stan faktyczny odniósł do mających zastosowanie norm prawnych. Z przytoczonych wcześniej ustaleń wynika, że zakres dokonanej nadbudowy wskazany przez organy obydwu instancji jest rozbieżny a właściwie, zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji II instancji powinien być tożsamy, bo organ ten miał się oprzeć na ustaleniach decyzji PINB. Naruszony tym samym został także art. 153 P.p.s.a., skoro wbrew wskazaniom nie sprecyzowano dokładnie zakresu wykonanej nadbudowy. Decyzja organu odwoławczego nie poddaje się w tym przedmiocie kontroli sądowej a to ze względu na brak wskazania na jakich dowodach oparte zostały ustalenia.

Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy wynikają także z innych okoliczności.

Organy w opisie części budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego mylą położenie jego części tzw. składowej i inwentarskiej. Przykładowo – na str. 2 decyzji PINB wskazano, iż W. M. "rozebrał część ściany nośnej budynku od strony wschodniej tzw. inwestorskiej pozostawiając mur ... (...)". Kilka zdań dalej "Również mury w części budynku od strony wschodniej (część inwentarska) zostały podniesione do poziomu 4,75 m i wykonane nowe nadproża typu Kleina nad wnękami drzwiowymi (...). Na str. 3 decyzji PINB wskazuje p. "Natomiast od strony północnej na całej długości części inwentarskiej (7,95 – wymiar zewnętrzny podany przez autora projektu) rozbudowano budynek o 3 m".

Wcześniej na str. 2 decyzji, przy opisie budynku gospodarczego, w którym wykonane zostały roboty budowlane, według stanu przed ich wykonaniem PINB wskazuje: "ustalono, że przedmiotowy budynek w pierwotnym stanie był w części o konstrukcji murowanej, posiadał strop o konstrukcji drewnianej, natomiast część tzw. składowa w całości była konstrukcji drewnianej. Obie części budynku włączone były pod wspólną więźbą dachową o konstrukcji drewnianej, której pokrycie stanowiła w/w dachówka cementowa. Istniejący budynek posiadał wymiary 6,0 x 13,10 m. Do części składowej budynku przylegały trzy szopy drewniane usytuowane od strony południowej, północnej oraz wschodniej ... (...)".

Jeśli więc część inwentarska znajdowała się – według wcześniejszego opisu – od strony wschodniej budynku, to do części składowej – która według tych ustaleń znajdować się miała po stronie zachodniej, nie mogła być dobudowana od strony wschodniej szopa, bo budynek w rzucie poziomym miał kształt prostokąta o wymiarach wyżej podanych, a ściana zachodnia była umiejscowiona w granicy z działką skarżącej nr ew. 1686/3. Ta "szopa od strony wschodniej" musiałaby znajdować się wewnątrz drugiego z pomieszczeń w budynku.

W ocenie Sądu te nieścisłości, na które ogólniej wskazywała również skarżąca w odwołaniu, muszą budzić wątpliwość co do rzetelnego i zgodnego z art. 7 K.p.a. ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto organ II instancji na skutek odwołania powinien był rozpoznać ponownie sprawę w jej całokształcie co oznacza, że powinien dokonać własnych ustaleń w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego własną ocenę, jeśli ten materiał był wystarczający. Kluczowe znaczenie ma tutaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2002r. sygn. akt SA/Rz 202/02 i zawarte w nim wskazania.

W ocenie Sądu naruszone zostały wyżej wymienione przepisy postępowania tj. art. 7, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. ale także art. 153 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla zakończenia postępowania legalizacyjnego niezbędne jest bowiem rzetelne ustalenie robót, które zostały wykonane bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę.

O ile nie budzi większych wątpliwości zakres dokonanej przez inwestora rozbudowy, to już co do nadbudowy zaistniała rozbieżność, przy czym wobec braku przedstawienia oceny zebranych w sprawie dowodów nie można rozstrzygnąć, które ustalenia są właściwe.

Mimo stawianych niemal od początku zarzutów skarżącej dotyczących wysokości budynku, którego ściana zachodnia części – jak się wydaje – dawniej określanej jako inwentarska jest usytuowana w granicy, w aktach sprawy próżno szukać odniesienia aktualnego stanu do przepisów techniczno – budowlanych dotyczących tego zagadnienia. Usytuowanie w granicy ściany budynku, której wysokość według projektu wynosi 4,60 m, krokiew usytuowano na wysokości 7,18 m, a ściana ogniowa – w granicy według projektu ma wysokość 7,55 m, zgodnie z zasadą przekonywania wynikającą z art. 11 K.p.a. powinno zostać odniesione do konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Skoro strona zarzuca, że wysokość budynku i jego usytuowanie wprowadza ograniczenia w zabudowaniu nieruchomości sąsiednich na cele mieszkalne, w ocenie Sądu nie jest wystarczające ogólne tylko stwierdzenie, że rozbudowa nie powoduje ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej nr ewid. 1986/3. Trzeba wziąć pod uwagę, że przedmiotem sprawy była także nadbudowa – i tu konieczne jest ustalenie jej zakresu i odniesienie do sąsiednich działek. Ponadto skarżąca jest także współwłaścicielką działki nr 1985/3, zaś jej córka, której w postępowaniu administracyjnym była pełnomocnikiem – właścicielem działki nr ewid. 1986/2.

Należy przypomnieć, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. jest to, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Organy powinny więc wyczerpująco odnieść się do zarzutów stron dotyczących m.in. tych kwestii. Zupełnie też pominięto analizę ewentualnych ograniczeń z uwagi na zmianę wysokości obiektu w odniesieniu do sąsiednich działek, od strony północnej i południowej, mimo że odległość od granic działek nr 1986/3 i nr 1985/2 w tych kierunkach na krótkim odcinku jest znacznie mniejsza niż 4 m.

Zasadniczym mankamentem decyzji organów obydwu instancji także rzutującym na ocenę ich legalności jest nieuwzględnienie okoliczności wynikającej z przedstawionej przez inwestora na potrzeby legalizacji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Inwestycja ta – na potrzeby tamtego postępowania została określona przez inwestora jako "rozbudowa, nadbudowa, przebudowa istniejącego budynku gospodarczego, ze zmianą przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych) na działce nr 1986/6...".

Zdaniem Sądu istnieje rozbieżność pomiędzy sposobem zagospodarowania terenu wynikającym z w/w ostatecznej decyzji a budynkiem, którego wg stanowiska organów dotyczyło postępowanie legalizacyjne. Organy uważają, że jest to budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe, gdyż inwestor wykonał określone roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i deklaruje już na tym etapie konkretne przeznaczenie jego części na cele usługowe. Taki wyraźny zamiar przeznaczenia części budynku na inne cele niż to było wcześniej nie może być przez organy pomijany. Przecież nawet parametry budynku w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zagospodarowania działki nr ewid. 1986/6 były ustalane nie jak dla zabudowy wyłącznie gospodarczej – dla obsługi funkcji mieszkalnej, lecz przy uwzględnieniu przeznaczenia części budynku na cele usługowe. Nie można więc pomijać tej okoliczności, która jasno wynika z decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla konkretnej inwestycji.

Zdaniem Sądu przedłożenie przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla inwestycji w budynku, którego przeznaczenie zostało wyraźnie w tej decyzji określone wpływa na postępowanie legalizacyjne, choćby w zakresie opłaty legalizacyjnej. Określona treść decyzji o warunkach zabudowy terenu przekłada się na zakres kontroli organu nadzoru budowlanego określony w art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b., bo to nie organ nadzoru ustalił te warunki zabudowy, określił w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne w aspekcie ładu przestrzennego parametry konkretnego budynku – po wykonaniu określonych robót budowlanych. Kontrola organu nadzoru budowlanego określona w w/w przepisie w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może abstrahować od art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Jeśli na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i inwestor w wykonaniu obowiązku z tego przepisu, przedkłada decyzję ustalającą warunki zabudowy dla danej inwestycji, to kontrola w zakresie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b. obejmuje badanie zgodności wykonanych robót z decyzją o warunkach zabudowy. Jeśli więc wykonanie określonych robót zgodnie z deklaracją inwestora na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji miało służyć dostosowaniu części budynku do działalności usługowej, to okoliczności tej organy nie mogą pomijać tym bardziej, że wiąże się to z wysokością opłaty legalizacyjnej, którą należy uiścić przed wydaniem decyzji opartej na art. 49 ust. 4 P.b.

Sąd zauważa, że w granicach sprawy, której przedmiotowej jest legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zezwolenia pozostaje każde orzeczenie wydane w jej toku. Jak się podkreśla w orzecznictwie ustalenie opłaty legalizacyjnej postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – zwanej dalej P.b.) nie jest odrębną sprawą administracyjną, lecz jest aktem administracyjnym wydanym w sprawie legalizacji (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1633/07 – ONSA WSA nr 3 poz. 48). Postępowanie wszczęte na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. i zakończone wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie tego przepisu albo wydaniem decyzji na podstawie art. 49 ust. 4 P.b., w istocie jest jednym postępowaniem, które może być zakończone w drodze dwóch różnych rozstrzygnięć alternatywnych. Wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 49 ust. 4 P.b. oznacza legalizację budowy (zob. A. Gliniecki Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. III – Lex – Komentarz do art. 49 – pkt 4). Powyższe nie oznacza jednak, że np. przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej interes prawny mają wszystkie strony postępowania legalizacyjnego. Na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, które jest wydawane w postępowaniu wpadkowym w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, przysługuje zażalenie. To postanowienie jest adresowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu to te podmioty posiadają interes prawny w postępowaniu incydentalnym dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z faktu, że postanowienie PINB z dnia [...] października 2004r., którym ustalono opłatę legalizacyjną – dla budynku gospodarczego na kwotę 15 000 zł nie zostało zaskarżone przez inwestora, nie można jednak wywodzić, że nie podlega ono już kontroli sądowej. Skoro – jak wyżej wskazano – pozostaje ono w granicach sprawy legalizacji konkretnego obiektu budowlanego, to w ramach kontroli legalności postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd jest władny skontrolować także i to postanowienie, tym bardziej, że w chwili gdy zostało wydane, brak było przesłanek i podstaw materialnoprawnych do ustalenia tej opłaty. PINB błędnie i bezpodstawnie bowiem wówczas przyjął, że przedłożona przez inwestora decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2001r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy garażu na działce ew. 1986/4 w M. dotyczyła budynku będącego przedmiotem postępowania. Z uwagi na brak wszystkich dokumentów wymaganych obowiązującą w tamtym czasie treścią przepisów art. 48 i 49 niezbędnych do legalizacji robót wykonanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, nie było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Niezależnie od tego, z akt administracyjnych wynika, że postanowienie PINB z [...] października 2004r. zostało doręczone inwestorowi w dniu 26 października 2004r. Opłata w wysokości 15 000zł została uiszczona po terminie wynikającym z treści w/w postanowienia, bo w dniu 22 grudnia 2004r. Rację ma też skarżąca, że termin uiszczenia opłaty nie został inwestorowi przedłużony. Jednakże okoliczność ta nie ma – w ocenie Sądu – znaczenia z tego powodu, że na tamtym etapie postępowania w ogóle nie było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej, gdyż inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych przepisami prawa do legalizacji dokumentów. Ponadto, kiedy już inwestor przedłożył ostateczną i prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynku, zupełnie pominięta została wynikająca z tej decyzji funkcja budynku, który w przeszłości (przed wykonaniem robót polegających na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie) rzeczywiście był budynkiem gospodarczym – inwentarsko składowym a w decyzji o warunkach zabudowy wskazano już na zmianę przeznaczenia części budynku na funkcję usługową (magazyn części samochodowych). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2).

Według ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanych nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Stosownie do ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Zgodnie z ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Według art. 49 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

Stosownie do ust. 3 w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

Zgodnie z ust. 4 w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska (ust. 4a).

Stosownie do ust. 5 w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organy przy wydaniu decyzji opartej na art. 49 ust. 4 P.b., o ile nic innego nie wynika z ewentualnych przepisów przejściowych, muszą uwzględniać stan prawny z chwili orzekania, ale i stan faktyczny z tej chwili. Tymczasem wysokość opłaty legalizacyjnej w postanowieniu z dnia [...] października 2004 r. została ustalona wadliwie, bo organy bezpodstawnie przyjęły, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. ustalająca warunki zabudowy dotyczyła przedmiotu postępowania. W realiach niniejszej sprawy inwestor nie wykonał wówczas obowiązków ustawowych. Nie legitymował się bowiem – jak to było wymagane – decyzją w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ostateczną w chwili wszczęcia postępowania (zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Aktualnie obowiązujący art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. nie wymaga, aby to była decyzja ostateczna w chwili wszczęcia postępowania.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. musi być jednak uwzględniona przez organy nadzoru jako wyznacznik zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji opłata legalizacyjna, biorąc pod uwagę stan faktyczny z chwili kontroli określonej w art. 49 ust. 1 P.b. musi uwzględniać, że roboty zostały wykonane w związku z przeznaczeniem budynku na cele nie tylko związane z obsługą funkcji mieszkalnej jak było wcześniej, lecz w części budynek ma być przeznaczony na cele usługowe. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że to zamierzone przez inwestora przeznaczenie budynku legło u podstaw określenia konkretnych jego parametrów i nie można tej okoliczności pomijać w postępowaniu legalizacyjnym.

Tymczasem z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, które z pomieszczeń (części budynku) ma być przeznaczone na magazyn.

Ponadto organy odwołują się do obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] na inwestora pomijając, iż treść art. 48 ust. 2 i 3 P.b. od tamtego czasu uległa zmianie i traktują przedłożenie aktualnie wymaganej prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (bez wymogu jej ostateczności w chwili wszczęcia postępowania) jako wykonanie tego postanowienia. Uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bo inwestor przedłożył decyzję wymaganą przez aktualnie obowiązujące przepisy. Niemniej jednak niezgodność powyższa powinna być wyeliminowana w dalszym toku postępowania.

Wcześniej omówione naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego (art. 49 ust. 1 P.b.) obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że organ II instancji ma obowiązek nie tylko ocenić czy zarzuty odwołania są zasadne, ale powinien rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Jest więc uprawniony, a w określonych okolicznościach nawet zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, choćby poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego opartego na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli istnieją do tego podstawy. WINB także jest przecież organem nadzoru budowlanego. Orzeczenie oparte na art. 138 § 2 K.p.a. ma natomiast charakter wyjątkowy.

Projekt budowlany – w szczególności projekt zagospodarowania działki powinien być przedstawiony na kopii aktualnej mapy zasadniczej (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie – Dz.U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133). Ustalenie przebiegu prawnej granicy między działkami wykracza poza zakres kontroli organów zatwierdzających projekt budowlany. Przy okazji jednak Sąd zauważa, że kopia mapy wykorzystana na potrzeby projektu zagospodarowania działki w projekcie budowlanym pochodzi z października 2011 r. i nie wiadomo czy jest to kopia aktualnej mapy, o której wcześniej była mowa . Ta kwestia także powinna być przez organy wyjaśniona w toku ponownego postępowania.

Organy powinny także zgodnie z art. 11 K.p.a. wytłumaczyć w oparciu o obowiązujące przepisy prawa dlaczego uważają, że budynek będący przedmiotem postępowania ma jedną kondygnację mimo wynikających z projektu wymiarów dotyczących średniej wysokości w świetle - a to w aspekcie definicji ustawowej z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z kolei kwestia zgodności budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym będzie musiała być skontrolowana przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na użytkowanie.

Zasadnie natomiast wskazują organy, że wzajemne zobowiązania wynikające z aktu notarialnego pozostają poza zakresem sprawy legalizacji.

Kwestie ewentualnej przewlekłości postępowania także wykraczają poza zakres kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Są to bowiem odrębne sprawy sądowo – administracyjne.

W świetle jednak wcześniej wskazanych uchybień konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji oraz postanowienia opisanego w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., a szczegółowe odniesienie się do pozostałych zarzutów byłoby przedwczesne.

W ponownym postępowaniu organy zażądają poprawienia projektu w zakresie: opisu technicznego dotyczącego przeznaczenia obiektu budowlanego, w tym jego funkcji stosownie do § 4, § 11 ust. 2 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego także celem poprawnego obliczenia opłaty legalizacyjnej, a przede wszystkim prawidłowo w oparciu o wszechstronną ocenę dowodów ustalą zakres wykonanych robót związanych z nadbudową budynku. Ocenę tę wyrażą w uzasadnieniu decyzji, wskazując przy tym dowody, na których opierają swoje ustalenia i przyczyny, dla których dano wiarę bądź jej odmówiono w odniesieniu do konkretnych dowodów. Powinna przy tym zostać wykorzystana także fotografia budynku przed wykonaniem robót załączona do odwołania od decyzji PINB z dnia [...] maja 2016 r.

Jeżeli zostaną przedłożone wszystkie wymagane przez prawo dokumenty w terminie, organ ustali opłatę legalizacyjną mając na uwadze przeznaczenie budynku a następnie stosownie do okoliczności sprawy wyda stosowną decyzję. W decyzji powinny zostać przeanalizowane składane przez strony zarzuty, zwłaszcza w kontekście naruszenia warunków technicznych.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).