Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2047/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak[...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "GDDKiA",), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T. G. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] zawieszającego postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego T. G. z [...] marca 2021 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak [...].

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 10 lutego 2017 r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej , planowanej na części działki nr [...], obręb [...] ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Po analizie przedłożonego projektu decyzji GDDKiA postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. odmówił wnioskowanego uzgodnienia. Uznał bowiem, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych.

Po rozpoznaniu wniosku T. G. z dnia 17 marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem GDDKiA postanowieniem utrzymał w mocy w/w swoje rozstrzygnięcie

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. G., wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych postanowień z powodu wydania ich w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i w oparciu o błędną ocenę materiału dowodowego.

Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 uchylił postanowienie GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. oraz poprzedzające je postanowienie GDDKiA z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, że kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu do drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. WSA w Warszawie wskazał, że rejestr zjazdów, na który powołuje się organ, jest tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, który powinien być oceniony wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Nie stanowi dokumentu urzędowego, prawa miejscowego czy aktu administracyjnego (decyzji) wiążącego strony. Bank Danych Drogowych, jak wskazał organ, jest kluczowym systemem, ale jedynie wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych, a zatem wykorzystywany do wewnętrznych celów organu. Stąd też jego zapisy podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 16 marca 2011 roku nie kwestionował dostępu działki (nr [...]) skarżącego do istniejącego zjazdu z drogi publicznej, a jedynie przekazał GDDKiA projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec zdecydowanych rozbieżności stanowisk i braku dostatecznego materiału dowodowego, organ zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego czego nie uczynił. W ocenie Sądu zatem, wyjaśnienia wymagało czy istniejący zjazd z drogi krajowej [...] na wysokości działki skarżącego nr [...] jest zjazdem legalnym, a jeśli tak to czy ta działka posiada dostęp do drogi publicznej z w/w zjazdem bądź też czy jest skomunikowana z drogą publiczną w innym miejscu.

GDDKiA wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1515/18 NSA oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie oparte na stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, że rejestr zjazdów wchodzących w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym i podlega takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Bank Danych Drogowych jest systemem wspomagającym administrowanie siecią dróg krajowych w Polsce, a nie zbiorem dokumentów urzędowych. W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie, uznał, że wchodzący w jego skład rejestr zjazdów nie stanowi dokumentu urzędowego i informacje w nim zawarte mogą być weryfikowane za pomocą innych dowodów. NSA zauważył, że twierdzenia GDDKiA, iż rejestr ten posiada walor dokumentu urzędowego w istocie jest gołosłowne, bowiem organ nie wskazał żadnego przepisu obowiązującego prawa, z którego walor taki by wynikał. W konsekwencji, NSA w pełni podzielił stanowisko WSA w Warszawie, iż w realiach niniejszej sprawy kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu działki skarżącego w I instancji do drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych"), art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej jako "u.o.p.z.p") i art. 106 § 5 k.p.a., ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Z uwagi na to, że ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że uzgodnieniu podlegają inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i oddziałują na samą drogę i na ruch drogowy, jego rozmiar i bezpieczeństwo.

Organ wskazał, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jedynie przylega do drogi krajowej. Zapisy w zakresie dostępu do drogi publicznej muszą być jednoznaczne. Zapis w zakresie skomunikowania działki jest niezgodny z załącznikiem graficznym, a tym samym jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Zgodnie z powyższym należy w projekcie decyzji wskazać jednoznacznie dostęp do drogi publicznej, poprzez wskazanie istniejącego zjazdu, którym ma być skomunikowana nieruchomość tj. działki nr [...] obręb [...], na której planowana jest zabudowa. Przedmiotowa nieruchomość nie jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] w sposób bezpośredni, nie posiada zjazdu na drogę krajową. Przylega do drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb [...]). W ocenie GDDKiA dostęp do drogi publicznej nie został prawidłowo przedstawiony w projekcie decyzji w części opisowej, ani w części rysunkowej, w załącznikach graficznych. Do projektu decyzji został dołączony załącznik graficzny nr 1 i nr 3. Dołączone załączniki graficzne nie obejmują obszaru analizowanego, nie obejmują terenu działki nr [...] obręb [...] wskazanego jako dostęp do drogi publicznej. Zapis w zakresie skomunikowania działki jest zatem sprzeczny ze stanem faktycznym. Z samego faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez lokalizację zjazdu. W związku z powyższym błędnym jest stwierdzenie, że przedmiotowy teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej.

Jednocześnie GDDKiA poinformował, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na zjazd z drogi krajowej nr [...] (będący częścią składową projektu decyzji o warunkach zabudowy) jest bezprzedmiotowe.

GDDKiA uznał, że brak jednoznacznego wskazania planowanego skomunikowania w/w działki z drogą publiczną ze względów na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu na drodze krajowej stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się skarżący T. G., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA, z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]. Skarżący wniósł o uchylenie ww. postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że upoważniony pracownik organu, celowo i świadomie poświadczył nieprawdę w dokumencie urzędowym, ponieważ wiedział, że dokumenty urzędowe z zasobu urzędowego Starosty [...] wykazują, że przedmiotowy zjazd w tym miejscu legalnie istnieje i przylega on zarówno do dz. nr [...], jak i tak samo do dz. nr [...].

Wnioskiem z 21 lipca 2021 r. skarżący T. G., wystąpił o wszczęcie przez organ postępowania w sprawie ustalenia (stwierdzenia) przez organ, iż zjazd z drogi krajowej [...] w faktycznym kształcie (obmierzonym przez geodetę), jako zjazd zastany przed wejściem w życie 7 maja 1962 r. pierwszej ustawy o drogach publicznych z 29 marca 1962 r. był przed 29 marca 1962 r. i jest obecnie w tym też kształcie właśnie legalnym zjazdem bezpośrednim także do działki [...] obr. [...] gm. [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Wójta do czasu rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego T. G. z 3 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest konieczność ustalenia występowania w/w zjazdu i tym samym dostępu działki nr [...] do drogi publicznej.

GDDKiA podkreślił, że ponownie rozpoznaje wniosek B. G. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb [...] gmina [...], zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. syng. akt, I OSK 3798/18 oddalającym skargę kasacyjną GDDKiA od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2018 sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 uchylającego decyzję organu z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] oraz decyzję GDDKiA z [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W w/w wyrokach wskazano, iż przy ponownym rozpatrzeniu wniosku B. G. organ odniesie się do kwestii czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej strona korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] (właściwie z jej narożnika), a także, czy ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzje organu w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. skarżący T. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż został w ocenie skarżącego wydany z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w innym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy działka nr [...] przylega do drogi, a nie ma podstawy do ustalania, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. NSA wskazał, iż w postępowaniu z wniosku B. G. organ nie ma rozstrzygać, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, nie ma ustalać, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej, a ma jedynie "odnieść się" do kwestii, czy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie skarżącego odniesienie się do danej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu nie jest rozstrzygnięciem, bo rozstrzygnięcia organ umieszcza w osnowie decyzji, a rozstrzygać w osnowie decyzji organ może jedynie w zakresie kompetencji ustawowych,

Skarżący podkreślił, że z treści dokumentów urzędowych posiadanych przez organ - zapisów graficznych i danych numerycznych w dokumentach urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty [...], w tym z treści aktualnej mapy zasadniczej, wynika jednoznacznie, iż dz. nr [...] przylega do drogi publicznej [...] na odcinku ok. 70 m, w tym na odcinku 5,41 m przylega do użytku "J" - jezdnia, to jest do istniejącego legalnie zjazdu publicznego. Tak samo do tego legalnego zjazdu przylega dz. nr [...] - będąca własnością Gminy. Zatem zdaniem skarżącego rażącym naruszeniem art. 1 ustawy o drogach publicznych jest twierdzenie organu, iż jakoby z tego elementu drogi publicznej może korzystać nie każdy, a jedynie użytkownicy dz. nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, GDDKiA postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał te same argumenty przemawiające za wydaniem postanowienia o w/w treści.

Ponadto GDDKiA wskazał, że w postępowaniach administracyjnych zainicjonowanych przez K. G.: o uzyskanie warunków zabudowy oraz o zezwolenie na przebudowę zjazdu, badana i wyjaśniana jest kwestia przynależności zjazdu do określonej nieruchomości, jego budowy, legalności i sposobu dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W ocenie GDDKiA okoliczności faktyczne towarzyszące sprawie są dwuznaczne i niewątpliwie wymagają ponownego rozważenia. Kwestia związana z położeniem działki nr [...] względem drogi ma kapitalne znaczenie dla ustalenia, czy zjazd istniejący może służyć obsłudze dwóch działek, a granica między działką nr [...] i działką nr [...], na długości ponad 5 metrów, uznawana przez stronę za dostęp do drogi i zjazd, może być za taki uznana. Zatem w powyższych postępowaniach przeprowadzone zostanie w w/w zakresie właściwe postępowanie dowodowe i ustalenia, w oparciu o które dopiero organ ponownie zajmie stanowisko odnośnie warunków zabudowy.

Pismem z dnia 15 września 2021 r. skarżący T. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA z dnia [...] września 2021 r., oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2021 r. i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obecnie organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania pod pretekstem "konieczności" uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, przy czym wskazał, że żadnego zagadnienia wstępnego żaden organ w tej sprawie nie ma rozstrzygać. Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest oczekiwanie na ustalenie (a nie rozstrzygnięcie), jakiego organ ma dokonać w innym postępowaniu, w zakresie praw i obowiązków innego podmiotu. W wydanych w tej sprawie wyrokach Sądów obu instancji Sądy nie wskazały na istnienie zagadnienia wstępnego, które organ powinien rozstrzygnąć w innym postępowaniu, a wskazał, że organ powinien samodzielnie dokonać poprawnych ustaleń stanu faktycznego sprawy w tym postępowaniu. Wymyślanie istnienia zagadnienia wstępnego w tej sprawie jest sprzeczne ze wskazaniem Sądu, co do dalszego postępowania.

Skarżący podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. organ podtrzymał postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazując na konieczność "ustalenia" (a nie rozstrzygnięcia) występowania w/w zjazdu wskazując, że w innym postępowaniu organ "odniesie się" (a nie rozstrzygnie) czy nieruchomość, jaką stanowi dz. nr [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Skarżący wskazał, że inne postępowanie dotyczy wniosku innej osoby o zgodę na przebudowę przedmiotowego zjazdu. W tym inny postępowaniu organ rozstrzygnie jedynie o zgodzie lub o odmowie zgody na przebudowę zjazdu przez inna osobę, co w żaden sposób nie rozstrzygnie jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego w jego sprawie. W ocenie skarżącego dokonane przez organ zawieszenie postępowania służy jedynie jego przewlekaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na przebudowę zjazdu nie jest niezbędne dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z dokumentów urzędowych w aktach sprawy - dokumentów z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty [...] - wynika jednoznacznie, że dz. nr [...] przylega na szerokości ok. 70 m do działki geodezyjnej nr [...], na której jest zlokalizowana droga publiczna [...]. Zdaniem skarżącego, ten fakt nie wymaga żadnego dodatkowego rozstrzygnięcia, a jedynie wymaga uczciwego odczytania zapisów na mapie zasadniczej. W ocenie skarżącego, w tym postępowaniu organ powinien samodzielnie ustalić, czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez przyleganie do legalnego zjazdu publicznego, a ustalenia te organ powinien dokonać w oparciu o treść źródłowych dokumentów urzędowych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty [...], w tym z odczytania zapisów na mapie zasadniczej. Niedopuszczalne jest przy tym twierdzenie organu, że wtórne, wewnętrzne notatki pracowników zarządcy drogi mogą podważyć moc dowodową dokumentów urzędowych. Organ powinien samodzielnie ustalić, czy działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez przyleganie do legalnego zjazdu publicznego. organ powinien samodzielnie ustalić, czy użytkownicy obu działek nr [...] i nr [...], tak samo przylegających do tego samego zjazdu publicznego "zastanego" (czyli powstałego przed powołaniem GDDKiA), mają takie samo uprawnienie do korzystania z tego zjazdu, skoro nie istnieje żaden dokument urzędowy przyznający takie uprawnienie wyłącznie jednemu z podmiotów, a z drogi publicznej, w tym z publicznego zjazdu, może na mocy ustawy korzystać każdy.

W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga winna być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie odpowiadają przepisom prawa, .jednak z zupełnie innych powodów niż wskazywał na to skarżący,

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] zawieszające postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego T. G. z dnia 3 marca 2021 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że gramatyczna wykładnia cyt. przepisu wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że z "zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 378 ). Przyjęcie wbrew jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten sam organ prowadziłoby do niedopuszczalnej interpretacji ustawy i stanowiłoby wykładnię contra legem. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na racjonalny aspekt komentowanej normy w sytuacji bowiem, kiedy rozstrzygającym w sprawie administracyjnej i w innej sprawie z nią związanej jest ten sam organ, zawieszenie postępowania będzie jedynie stanowiło nie tylko nie znajdującą oparcia ani w komentowanym, ani w żadnym innym przepisie przeszkodę postępowania, lecz będzie nieuzasadnione. W takim przypadku organ administracji, oceniając rozwiązanie określonego zagadnienia prawnego jako mającego charakter wstępny dla prowadzonego postępowania administracyjnego, powinien zorganizować swoją pracę w odpowiedni sposób służący prawdzie obiektywnej, zasadzie szybkości i prostoty postępowania przy możliwym ze względu na interes społeczny uwzględnieniu interesu strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn.. akt II GSK 1181/10, LEX nr 1151566).

Wskazać należy, że zarówno do ponownego rozpoznania wniosku B. G. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...], obręb [...], gm. [...] jak i wniosku skarżącego T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], właściwy jest ten sam organ – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek zawieszenia postępowania, tj. wymóg prowadzenia obu postępowań przez inne organy. W związku z tym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może stanowić przesłanki zawieszenia niniejszego postępowania. Tym samym nie mogło się ostać w obrocie prawnym zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające.

W ocenie Sądu w świetle powyższego brak jest konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skarżącego.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.