Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1303/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1473/19 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października 2019 r., nr P.II.4131.2.354.2019 w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzeń oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1473/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej [...], uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października 2019 r. nr P.II.4131.2.354.2019 w części dotyczącej § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia w części nieważności uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzeń (pkt I), w pozostałej części oddalił skargę (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego (pkt III). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miejska [...] dnia [...] września 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz doraźnych zastępstw, a także wysokość nagród.

Po przekazaniu tej uchwały Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten 10 października 2019 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2019 r. nr P.II 4131.2.354.2019 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - zwana dalej u.s.g.), art. 30 ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r., poz. 967 ze zm.) stwierdził nieważność § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 11, 12, 14, § 5 ust. 6, ust. 7 uchwały z dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Na mocy tego przepisu ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie ustalając granice kompetencji prawotwórczej.

Organ nadzoru wyjaśnił, że z § 4 ust. 1 uchwały wynika, że został utworzony fundusz środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w wysokości nie niższej niż 8% koty bazowej. W ocenie organu regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zapis określający pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli stanowiąc normę planistyczną dotyczącą budżetu, wykracza poza dopuszczalne ramy materii mogących stanowić przedmiot regulacji regulaminowej stanowionej na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W upoważnieniu tym nie mieści się kompetencja organu do zabezpieczania puli środków na potrzeby wypłaty dodatku motywacyjnego, gdyż czynność ta winna zostać uregulowana w uchwale budżetowej.

W dalszej kolejności organ wskazał, że w ust. 2 § 4 uchwały Rada określiła, że dodatek motywacyjny nie może być wyższy niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania. Zdaniem organu nadzoru tak sformułowane regulacje nie ustalają wysokości dodatku motywacyjnego w zależności od stopnia spełnienia kryteriów, nie wypełniają upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zapis, że kwota dodatku motywacyjnego nie może być wyższa niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania nie odzwierciedla wymogu ustawodawcy określenia wysokości dodatku motywacyjnego. Postanowienie to nie jest wystarczająco precyzyjne, wskazuje jedynie górną granicę wymiaru tego dodatku. Tymczasem z zapisów uchwały musi wynikać jasność regulacji prawnej określającej wysokość dodatków dla nauczycieli, tak ażeby organ przyznający dodatek jak i sami nauczyciele wiedzieli, jaka jest wysokość stawki dodatku. Przy czym uchwałodawca ma określić wysokość stawek dodatku dla nauczycieli, co wpływa na wysokość ich wynagrodzenia. Zdaniem organu nadzoru, rada gminy nie może ograniczyć się w uchwale regulującej dodatek motywacyjny tylko do podania maksymalnej wysokości tego dodatku. Takiej formy nie można uznać za szczegółowe określenie wysokości stawki dodatku motywacyjnego, który może zostać przyznany zatrudnionym nauczycielom.

Stwierdzono zatem, że Rada Gminy nie określiła w sposób prawidłowy wysokości dodatku motywacyjnego, a tym samym przyjęty regulamin nie wyczerpuje w pełni dyspozycji art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

W dalszej części wskazano, że w § 4 ust. 4 pkt 1-16 uchwały Rada określiła warunki przyznawania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. W tym zakresie przepisami doprecyzowującymi regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela jest rozporządzenie Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 416 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem"). Rozporządzenie to stanowi rozwinięcie przepisów ustawowych w odniesieniu do dodatku motywacyjnego i wyznacza radzie gminy obszar swobody, poza który nie może wykroczyć. Rada gminy w kwestii dodatku motywacyjnego ma uszczegółowić ogólne warunki określone w § 6 rozporządzenia, a które dotyczą zagadnień związanych z procesem dydaktycznym, edukacją oraz kwestiami wychowawczo-opiekuńczymi. Wszelkie warunki określone przez organ stanowiący, które wykraczają poza ww. ramy należy uznać za podjęte bez podstawy prawnej, a tym samym naruszające prawo w sposób istotny. Jak zaznaczył organ z przepisów tych wynika, że dopiero osiągnięcia, zaangażowanie lub szczególnie efektywne wypełnianie zadań uprawnia do otrzymania dodatku motywacyjnego. Warunkiem przyznania dodatku motywacyjnego nie może być zatem poprawne wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów prawa i stosunku pracy.

W ocenie organ nadzoru warunki określone przez Radę Gminy w § 4 ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały nie mieszczą się w katalogu ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego określonym w § 6 rozporządzenia i nie mogły zostać uznane za uszczegółowianie warunków określonych w tym rozporządzeniu, a tym samym naruszają prawo w sposób istotny.

Odnośnie zapisów § 4 ust. 6 uchwały Wojewoda wskazał, że dodatek motywacyjny, jako składnik wynagrodzenia za pracę, jest przyznawany w ramach stosunku pracy przez pracodawcę (jest to czynność z zakresu prawa pracy). W świetle art. 31 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040) za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną, do jakich zalicza się szkoły (przedszkola), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Stosownie do art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Natomiast czynności te wobec dyrektorów szkół wykonuje wójt gminy (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych). Zdaniem Wojewody Rada Gminy w ramach delegacji art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie była uprawniona do unormowania ww. kwestii.

Te same uwagi Wojewoda podniósł odnośnie zapisów zawartych w § 5 ust. 6 uchwały, dotyczących dodatku funkcyjnego. Podkreślając nadto, że zapis § 5 ust. 7 wskazujący, że dodatek funkcyjny dla dyrektora i wicedyrektora szkoły przyznaje się na czas określony jest błędny, gdyż dodatek ten związany jest z pełnioną funkcją i należny jest w przypadku jej sprawowania.

W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że z powyższych przyczyn zasadne jest podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Rada Miejska [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem sprawy jest kwestia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę Podkarpackiego w dniu 29 października 2019 r., mocą którego stwierdzona została nieważność § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 11, 12, 14, § 5 ust. 6 i ust. 7 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz doraźnych zastępstw, a także wysokość nagród.

Strona skarżąca zakwestionowała ww. rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 2 i § 5 ust. 6 i 7 uchwały. Nie budzi zatem zastrzeżeń, że w pozostałej części skarżąca aprobuje stanowisko organu nadzoru, że § 4 ust. 1, ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały w sposób istotny narusza prawo.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej [...] podjęta została na postawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Regulaminy wydane na podstawie tego unormowania stanowią akt prawa miejscowego.

Wskazany powyżej art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach

- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami Karty Nauczyciela (art. 30 ust. 1) wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.

Ustawodawca ustala kwotę bazową (stanowi podstawę ustalenia średniego wynagrodzenia nauczyciela), która podlega corocznemu określeniu w ustawie budżetowej. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zawiera natomiast szczegółową wytyczną, w myśl której organ prowadzący szkołę ustala wysokość składników wynagrodzeń, które ma określić w takiej wysokości, by średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego oraz innych składników, określonych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, odpowiadało na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Wojewoda ma rację wskazując, że ustawodawca w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela określił, jakie zadania powierzył organowi prowadzącemu szkołę (tu: Radzie Miejskiej [...]) do uregulowania w drodze uchwały, jednocześnie zakreślając granice upoważnienia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ administracji publicznej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi wyraźnie poza wytyczne zawarte w stosownym upoważnieniu, to dopuszcza się naruszenia prawa, które skutkują stwierdzeniem nieważności aktu.

W niniejszej sprawie słusznie też Wojewoda zauważył, że § 4 ust. 1 rażąco narusza prawo. W przepisie tym Rada postanowiła, że tworzy się fundusz środków przeznaczonych na wypłatę dodatków motywacyjnych dla nauczycieli w wysokości nie niższej niż 8% kwoty bazowej. W ocenie WSA w Rzeszowie prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Trudno bowiem zaakceptować, że rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 1 uchwały stanowi określenie wysokości stawek dodatków czy szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych. Nie można określać w Regulaminie, wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, wysokości środków jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne w danej szkole. Nie można pominąć, że środki niezbędne na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi od wynagrodzeń zagwarantowane są przez państwo w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości środków przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób ścisły określa co powinno być uregulowane w tego typu akcie.

Zaaprobować należy zatem stanowisko organu nadzoru stwierdzające nieważność zapisu § 4 ust. 1 uchwały.

Jako zasadną należało oceniono argumentację Wojewody stwierdzającą, że zapisy § 4 ust. 4 pkt 11, 12, 14 uchwały nie mieszczą się w katalogu ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego, określonym w § 6 rozporządzenia. Nie stanowią uszczegółowienia warunków określonych w tym rozporządzeniu, a tym samym naruszają prawo w sposób istotny. Słusznie zauważył Wojewoda, że określone w pkt 11, 12 i 14 warunki przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego, wykraczają poza ramy określone zapisami ustawowymi i uszczegóławiającymi je warunkami określonymi § 6 rozporządzenia. Pamiętać należy, że dodatek motywacyjny jest dodatkiem związanym z jakością świadczonej pracy, wykonywaniem dodatkowych zajęć lub zadań przez nauczyciela. Analizowane przez Wojewodę zapisy Regulaminu stanowiły w istocie wprowadzenie dodatkowego – pozaustawowego warunku do spełnienia przez nauczyciela, nie stanowiły uszczegółowienia warunków określonych w rozporządzeniu.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zapisu § 5 ust. 6 i ust. 7 uchwały Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe ocenił stanowisko Wojewody. Nie zgodził się natomiast z argumentacją zaprezentowaną przez stronę skarżącą i uznał ją jako niezasadną.

Słusznie podnosi zarówno strona skarżąca, jak i organ nadzoru, że kwestie dotyczące podmiotu uprawnionego do przyznania dodatku funkcyjnego uregulowane zostały art. 31 § 1 Kodeksu pracy i art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe. Stosownie do treści przywołanych przepisów za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Zgodnie natomiast z art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, działalnością szkoły lub placówki kieruje dyrektor tej szkoły lub placówki, jak również reprezentuje ją na zewnątrz. Dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki i występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród, i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Natomiast czynności powyższe wobec dyrektorów szkół wykonuje wójt gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych).

Jako prawidłowe oceniono stanowisko Wojewody, że dodatek funkcyjny to stały składnik wynagrodzenia nauczyciela na stanowisku kierowniczym, stanowi ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, za zwiększony zakres odpowiedzialności za działania własne i pracowników czy stopień trudności pracy. Jeśli więc, przepisy przewidują dla danego stanowiska pracy dodatek funkcyjny, to już samo zdarzenie powierzenia pełnienia określonej funkcji kierowniczej uzasadnia jego prawo do tego rodzaju dodatku. W § 5 rozporządzenia wyraźnie sprecyzowano jacy nauczyciele uprawnieni są do uzyskania dodatku funkcyjnego. Przywołane zaś powyżej przepisy rangi ustawowej rozstrzygają, który podmiot uprawniony jest do przyznania tego rodzaju dodatków. Skład orzekający w pełni zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw prawnych do ograniczenia w czasie prawa do dodatku funkcyjnego dla osób, które zostały powołane do pełnienia funkcji kierowniczych. Obowiązek określenia w uchwale czasookresu jego obowiązywania nie ma uzasadnienia. Jako stały składnik wynagrodzenia związany jest bezpośrednio z zajmowanym stanowiskiem i ograniczenie okresu jego przyznania nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Dodatek ten przyznany raz przysługuje przez cały okres pełnienia funkcji kierowniczej, ewentualnie ulec może zmianie jego wysokość.

Stwierdzić należy, że uchwalany regulamin dodatków do wynagrodzenia ma jedynie charakter wykonawczy i nie może wkraczać w materię uregulowaną w aktach prawnych wyższego rzędu. Realizacja zaś kompetencji powierzonych do szczegółowego opracowania musi ściśle przestrzegać wytyczne zawarte w upoważnieniu, literalnie interpretując normy kompetencyjne.

Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzenie nieważności zapisów § 4 ust. 2 uchwały z dnia [...] września 2019 r. przez Wojewodę, było nieuzasadnione. WSA w Rzeszowie nie podzielił poglądu organu nadzoru, że określenie przez Radę, że "dodatek motywacyjny dla nauczyciela nie może być wyższy niż 20% otrzymywanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania", nie spełnia wymogu określenia wysokości dodatku motywacyjnego, gdyż wskazuje jedynie górną granicę procentową. Zdaniem Wojewody taki zapis nie odzwierciedla wymogu ustawodawcy określenia wysokości dodatku motywacyjnego.

Tymczasem w ocenie Sądu pierwszej instancji w judykaturze przyjmuje się, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa. Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci. Zdaniem Sądu jako prawidłowy należało ocenić zapis w uchwale określający wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela w formie "nie wyższej niż 20% otrzymywanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania". Zapis ten nie narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Na jego podstawie można wyliczyć wysokość wynagrodzenia konkretnego nauczyciela. Z tej przyczyny niezasadnie Wojewoda zakwestionował § 4 ust. 2 uchwały. Nie narusza on art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela.

W dniu 3 kwietnia 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda Podkarpacki, zaskarżając go w części tj.: w pkt I uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października w części dotyczącej § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz pkt III zasądzającego koszty postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:

1. art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez przyjęcie, że zapis § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej [...] określający wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela w formie "nie wyższej niż 20 % otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg. stawki osobistego zaszeregowania" daje możliwość wyliczenia wysokości wynagrodzenia konkretnego nauczyciela, podczas gdy ustalenie wyłącznie górnej granicy procentowej wysokości dodatku motywacyjnego nie spełnia wymogu określenia wysokości stawki tego dodatku w sposób precyzyjny i czytelny dla uprawnionego do tego dodatku. Otwarta formuła zawarta § 4 ust. 2 nie stanowi jednoznacznego określenia stawki tego dodatku i wysokość tego składnika wynagrodzenia przy takiej regulacji pozostawiona została arbitralnej ocenie pracodawcy, a co powinno wynikać z uchwały jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie;

2. art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 148 P.p.s.a. przez przyjęcie, że wojewoda niezasadnie zakwestionował zapis § 4 ust. 2 uchwały, podczas gdy z przejętej regulacji aktu prawa miejscowego nie wynika wyraźnie wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, tak aby zarówno beneficjent, jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli jaka jest jego wysokość oraz przyjęta regulacja daje podmiotowi wykonującemu postanowienia regulaminu maksymalny luzu decyzyjny w powyższym zakresie.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 148 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a przez zasądzenie kosztów postępowania w pełnej wysokość, podczas gdy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze uwzględniona została tylko w części i w tym zakresie powinna zostać zastosowana regulacja art. 206 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i III i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I i III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem, a nadto podkreślając, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 148 i 205 § 2 P.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w pełnej wysokości podczas gdy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze uwzględniona została tylko w części, co - zdaniem skarżonego organu - winno obligować sąd do zastosowania art. 206 P.p.s.a., skarżący podnosi, że i ten zarzut jest chybiony, ponieważ zastosowanie art. 206 P.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. Jak wynika z linii orzeczniczej sądów administracyjnych określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy radcy prawnego, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W zawisłej sprawie sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że zarówno prawidłowe jest stanowisko strony skarżącej w zakresie oceny postanowień § 4 ust. 2 skarżonej uchwały jak i przywołana na jego poparcie argumentacja wsparta poglądami wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych. Nadto podniesiono, że art. 206 P.p.s.a. daje sądowi wyłącznie możliwość miarkowania wynagrodzenia, nie zaś nakłada na sąd obowiązek takowego miarkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z art. 148 P.p.s.a w istocie dotyczy zagadnienia zawiązanego ze sposobem określenia przez radę jednostki samorządu terytorialnego wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela przez niewłaściwe zastosowanie określenia. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy), oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 203/13). Uchwałodawca musi zatem określić kryteria przyznawania dodatku na tyle precyzyjnie, by stawka dodatku dla poszczególnych stanowisk była możliwa do ustalenia zgodnie z jego wolą i czytelna dla uprawnionych do dodatku. Dodatek ten stanowi bowiem składnik wynagrodzenia, w konkretnej, dającej się wyliczyć postaci. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zawarty w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej [...] przepis określający, że dodatek motywacyjny nie może być wyższy niż 20% otrzymanego przez nauczyciela wynagrodzenia zasadniczego wg stawki osobistego zaszeregowania nie narusza przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem na jego podstawie można wyliczyć wysokość stawki dodatku dla konkretnego nauczyciela. Dodatek taki w zależności od przesłanek opisanych w § 4 ust. 4 uchwały określa się w granicach od 0 do 20% stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela. Zaskarżona uchwala zatem określa wysokość dodatku motywacyjnego poprzez wskazanie jego podstawy (stawka osobistego zaszeregowania nauczyciela) i wysokości (od 0 do 20% podstawy).

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut procesowy skargi kasacyjnej. Przypomnieć bowiem należy, że z treści z art 206 P.p.s.a wynika, że Sąd stosuje miarkowanie podczas orzekania o kosztach postępowania w sposób uznaniowy. Ustawodawca pozwolił zatem sądowi administracyjnemu na dokonywanie dyskrecjonalnej oceny na tle konkretnej sprawy, czy w danych okolicznościach powinno nastąpić miarkowanie kwoty zasądzanych kosztów, przy czym częściowe uwzględnienie skargi stanowi tylko jeden przykład, wskazany przez ustawodawcę, pozwalający na zastosowanie tego przepisu (zob. np. wyroki: WSA w Olsztynie z 1 września 2016 r., II SAB/Ol 54/16, LEX nr 2107429; WSA w Gliwicach z 27 września 2016 r., I SA/Gl 454/16, LEX nr 2158328; WSA w Poznaniu z 3 listopada 2016 r., IV SAB/Po 92/16, LEX nr 2161737; NSA z 17 marca 2017 r., II GSK 4787/16, LEX nr 2337658; WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2017 r., II SAB/Rz 9/17, LEX nr 2299770; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 maja 2017 r., II SAB/Go 22/17, LEX nr 2294738; WSA w Szczecinie z 17 maja 2017 r., II SA/Sz 317/17, LEX nr 2290564). W postepowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych art. 200–204 P.p.s.a., podstawową regułą jest zwrot niezbędnych kosztów postępowania, natomiast możliwość ograniczenia czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206, stanowi wyjątek, który może być zastosowany w uzasadnionych przypadkach, co nie oznacza, że sąd zawsze jest zobowiązany zastosować ww. przepis. Sposób skorzystania z przepisu art. 206 P.p.s.a. jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym sądu orzekającego i do jego oceny należy przesądzenie, czy uzasadnione jest odstąpienie od zasądzenia kosztów, a jeśli tak, to w jakim zakresie. W rozpoznawanej sprawie WSA w Rzeszowie doszedł do wniosku, że brak w sprawie nie zachodzi "uzasadniony przypadek" pozwalający na zastosowanie wobec organu dobrodziejstwa art. 206 P.p.s.a. i wobec tego orzekł o kosztach na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a, czym nie złamał dyspozycji art. 206 P.p.s.a, ponieważ - o czym był już mowa - nie miał obowiązku jego zastosowania.

Skoro zatem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.