Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 296/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 296/13

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K.-S. od decyzji Prezydenta Miasta T. dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. K. w T. na budynek usługowy (biura, handel, usługi złotnicze, grawerskie, fryzjerskie) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) reguluje obligatoryjne formę decyzji o warunkach zabudowy. Powinna ona zawierać część tekstową i graficzną. Konieczne jest także, by decyzja o warunkach zabudowy zawierała analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ I instancji nie wykonał wymaganej analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Ponadto za wadliwy uznano załącznik graficzny decyzji. Określenie granic terenu objętego wnioskiem następuje na kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W rozpatrywanej sprawie załącznik do decyzji stanowiła mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów opiniodawczych. Powyższe braki czyniły zatem rozstrzygnięcie wadliwym.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniu okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Główny Specjalista Referatu Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta T. decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] ustaliła warunki zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu zagospodarowania budynku mieszkalnego przy ulicy przy ul. K. w T.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniosła Z. K.-S. Wskazała, że mapy z 2005 r. załączone przez zainteresowanego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie odzwierciedlają faktycznego usytuowania budynku, objętego decyzją. Dostarczona natomiast przez wnioskodawcę w toku postępowania administracyjnego mapa zasadnicza w skali 1:1000 ma na celu "przykrycie" nieprawidłowości wcześniej dostarczonych map. Wskazała także, że w procesie inwestycyjnym, związanym z przedmiotowym budynkiem, prowadzonym w latach 2004-2005 także posługiwano się mapami, które nie uwzględniały faktu, że budynek częściowo posadowiony jest na działce stanowiącej jej własność.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

Rozpatrując ponownie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji uwzględnił okoliczności wskazane przez SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], a mianowicie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o mapy przewidziane przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia wymagań dla planowanej zmiany użytkowania budynku, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczył wokół działek, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem sprawdzenia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną oraz część graficzna decyzji zostały załączone do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Analiza wykazała, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach [...] i [...] spełnia wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1. działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w znacznej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. W obszarze analizowanym zlokalizowane są nieliczne budynki mieszkalne z usługami i usługowe. Planowana funkcja usługowa stanowić będzie kontynuację istniejących funkcji usługowych w obszarze analizowanym. Inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy nie wymagała w tym przypadku określania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. działki [...] i [...] posiadają dostęp do ul. K., która jest drogą publiczną; 3. istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku; 4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż działki [...] i [...] sklasyfikowane są w ewidencji gruntów jako B, czyli tereny mieszkaniowe; 5. nie została stwierdzona niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym dało podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących dostarczonej przez wnioskodawcę mapy zasadniczej w skali 1:1000 organ stwierdził, że są one niezasadne. Mapa z dnia [...] lipca 2012 r., dostarczona na wezwanie organu I instancji, jako uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Została załączona do zaskarżonej decyzji jako jej załącznik graficzny oraz jako załącznik graficzny wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy wynika w sposób bezsporny, że objęty wnioskiem budynek zlokalizowany jest na części działki nr [...] oraz na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy (Postanowienie Sądu Rejonowego XI Wydział Cywilny w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt: [...]) działka nr [...] wraz z własnością budynku została nabyta przez zasiedzenie przez ówczesną właścicielkę sąsiedniej nieruchomości. Nietrafiony jest tym samym zarzut skarżącej, że budynek częściowo posadowiony jest na działce stanowiącej jej własność przy ul. L. w T. oznaczonej obecnie nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest badane, czy wnioskodawca posiada tytuł własności do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy powtórzyć, że organ rozpatrując sprawę w przedmiocie warunków zabudowy jest związany wyłącznie dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bada tylko te kwestie. Organ wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wnioskodawca będzie musiał wykazać w następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim będzie zgłoszenie właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania budynku, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem Z. K.-S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła to, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy nie uwzględnił okoliczności wskazanych przez SKO w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jej ocenie mapa dostarczona przez wnioskodawcę z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera oznaczenia dachu, który wystaje na działkę nr [...] przy ul. L. Dach powiększył p. C. Skarżąca powołuje się na mapę do celów projektowych wykonaną w skali 1:500 z dnia [...] stycznia 2005 r. W jej ocenie mapa jest podstawą do zatwierdzenia projektu. Podniosła, że wnioskodawca nie otrzymał zgody na zmianę dachu w całym budynku w 2005 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a"., wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może zaś nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 p.p.s.a.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny i nie budzi wątpliwości Sądu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5. W pkt 1 wskazano zasady dostosowywania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: "rozporządzeniem". Brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisów rozporządzenia wskazuje wyraźnie, że zasada dobrego sąsiedztwa, dotyczy jedynie nowej zabudowy, polega bowiem na dostosowaniu nowej zabudowy do starej. Ww. przepisy można stosować jedynie wtedy, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.). Zabudowa istniejąca stanowi miejscowe status quo i nie stosuje się do niego wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie i rozbiórce istniejącego już obiektu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. 2 wydanie, C.H. Beck, str. 499) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r. II SA/Po 530/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Z taką właśnie sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem według inwestora w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego nie będą prowadzone żadne prace budowlane w celu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowy, rozbudowy, czy też nadbudowy obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy nie istnieje możliwość, by powstała jakaś "nowa zabudowa". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 p.z.p., z pominięciem wymogu określonego w pkt 1 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl., a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05, z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 i z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 355/07 z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 894/07 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Zarówno więc z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2183/NSA (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA podzielił w całości pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie jest prowadzone w przedmiocie zmiany funkcji budynku, który istnieje. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy "S.".

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy tak, aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego.

W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08 - Lex nr 526580).

W przedmiotowej sprawie inwestor określił we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r., że prace będą polegały zmianie przeznaczenia budynku mieszkalnego na użytkowy działalność biurowa - handlowa - usługowa. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy całego budynku dotyczy całego budynku mieszkalnego. Powyżej przedstawiony zakres prowadzonej działalności w sposób precyzyjny uzewnętrznia sposób użytkowania planowanej inwestycji, a więc określenia funkcji przyszłego obiektu.

Organ działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadził analizę w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w tym znaczeniu, aby wykazać, że w sąsiedztwie w obszarze analizowanym jest prowadzona działalność usługowa.

Jak już wyżej zostało wskazane organ nie miał obowiązku w stosunku do już funkcjonującego obiektu budowlanego, który nie stanowił nowej zabudowy badać zasad dobrego sąsiedztwa. Nie jest jednak naruszeniem przepisów postępowania w celu wzmocnienia argumentów na prowadzenie działalności usługowej w sąsiedztwie przeprowadzenie tej analizy obszaru w sąsiedztwie, ale jedynie w celu wykazania, że planowana inwestycja nie będzie pozostawała w sprzeczności z istniejącą zabudową w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślając jeszcze raz, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy obiektu istniejącego, a nie nowej zabudowy brak jest podstaw do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie spełnienie warunku zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ wiąże się ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego funkcja zabudowy jest powiązana ściśle ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych, co wiąże się z koniecznością wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku kontynuacji funkcji. Wynika to z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Natomiast z § 3 ust. 2 tego aktu wynika sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. I tak granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa w przedmiotowej sprawie pod względem sposobu użytkowania musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Wyżej wymienione przepisy mają na celu, aby "obszar analizowany" służył do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Kluczem do wyznaczenia obszaru analizowanego jest przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który określa jedynie jego minimalną wielkość. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wskazać bowiem należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11 publ. www. nsa. orzeczenia.gov.pl., oraz z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07).

Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557).

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że organ wbrew stanowisku strony skarżącej, przy ustalaniu obszaru analizowanego nie działał dowolnie, ponieważ był zobowiązany w celu przeprowadzenia dokładnej analizy uwzględnić informacje wskazane przez inwestora we wniosku, w zakresie funkcji i charakteru zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( k- 204) Należy pamiętać, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 910/10, - publ. Lex 1081949). Podsumowując należy stwierdzić, że skoro przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, to okoliczność powyższa przesądza, iż w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393). Pamiętać bowiem należy, że uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego stwierdzania kontynuacji istniejącej funkcji, ma służyć poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja nie może bowiem odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. Lex nr 322329). Konsekwentnie, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 (publ. Lex 746705), przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ dokonał sprawdzenia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Określił funkcję zabudowy jako usługową. Z uwagi na to, że obiekt nie będzie rozbudowany, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Przedmiot postępowania dotyczy pow. zabudowy budynku objętego jedynie zmianą sposobu użytkowania, nie ulegnie w tym stanie rzeczy zmianie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Również nie ulegnie zmianie szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki oraz geometria dachu.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno - budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oraz to jak przebiegała rozbudowa obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ważne jest to, że spełnione są przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co też uczyniono w pouczeniu decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.