Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 620/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 152, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 14 ust 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 roku sprawy ze skargi G.K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 roku Nr IX/101/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność § 31 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącej kwotę 540,- zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie § 31 ppkt 3 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 maja 2011 r. G. K. wezwała Wójta Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę § 31 ust. 3 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra, w taki sposób, aby do czasu wybudowania i uruchomienia systemu kanalizacyjnego możliwe było odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych, bezodpływowych zbiorników na nieczystości, z których ścieki te będą regularnie wywożone przez koncesjonowane firmy, do miejsc wskazanych przez służby gminne.

G. K. wskazała, że jest właścicielką nieruchomości objętych planem, które zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, jednakże nie ma tam doprowadzonej sieci kanalizacyjnej, a jej nie stać na doprowadzenie tej sieci do nieruchomości na własny koszt. Tymczasem miejscowy plan nie przewiduje innego sposobu odprowadzania ścieków bytowych niż za pośrednictwem tej sieci. Zatem na chwilę obecną brak jest możliwości odprowadzania ścieków, i tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę będzie utrudnione.

W odpowiedzi uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne odmówiła dokonania żądanej przez skarżącą zmiany.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów organ zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił nieruchomości skarżącej docelowo pod: zabudowę mieszkaniową (MN), tereny zieleni urządzonej z systemem wód powierzchniowych (ZP/WS) oraz komunikację wewnętrzną (KDW). Określa on nadto obowiązek podłączenia nowej zabudowy do sieci wodno-kanalizacyjnej. Plan ten nie ogranicza jednak w żaden sposób dotychczasowego sposobu korzystania z działki i nie narusza prawa własności. Z kolei, zgodnie z opinią właściciela sieci Gospodarki Komunalnej TP-KOM Sp. z o.o. istnieje aktualnie techniczna możliwość rozbudowy sieci kanalizacji sanitarnej i podłączenia do niej planowanych budynków. Według istniejącej dokumentacji technicznej Gospodarka Komunalna TP-KOM Sp. z o.o. wyceniła koszt realizacji brakującego odcinka kolektora kanalizacji sanitarnej na ul. Szkolnej na kwotę 1 mln zł. Spółka ta planuje realizację przedmiotowego zadania na lata 2012-2013. W celu przyspieszenia realizacji tego zadania istnieje możliwość partycypacji w kosztach przez właścicieli gruntu. Organ wyjaśnił, iż plan miejscowy dopuszcza zbiorniki bezodpływowe tylko na terenie 5 siedlisk rolniczych. Są to pojedyncze gospodarstwa, zlokalizowane w oderwaniu od zabudowy i w znacznym oddaleniu od sieci kanalizacyjnej. Nie doszło zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Pismem z dnia 14 lipca 2010 r. G. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 31 ust. 3 planu miejscowego i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając powyższej uchwale z dnia 17 maja 2011 r. naruszenie:

1. art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącej na czas nieokreślony możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem,

2. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez uniemożliwienie skarżącej wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, mimo że podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest, ze względu na odległość do kolektora sanitarnego, nieuzasadnione,

3. art. 32 Konstytucji RP, poprzez przyznanie większości mieszkańców Tarnowa Podgórnego możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej za darmo, a w stosunku do części właścicieli nieruchomości gmina wyraziła nawet zgodę na stosowanie bezodpływowych zbiorników na ścieki; skarżąca jest natomiast zmuszona wybudować odcinek sieci kanalizacyjnej o długości ok. 1,2 km we własnym zakresie.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację podnosząc dodatkowo, że w jej ocenie realizacja przedmiotowego odcinka sieci kanalizacyjnej w latach 2012-2013 wydaje się mało prawdopodobna, bowiem już od 10 lat gmina oświadcza, iż sieć ta zostanie wybudowana. Tymczasem, wobec braku sieci kanalizacyjnej, do czasu jej wybudowania skarżąca nie może korzystać z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, tj. wybudować na niej dom mieszkalny. Doszło zatem do naruszenia jej prawa własności, gdyż nie jest możliwe spełnienie wymogów z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane.

Następnie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 października 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż ustalenia planów miejscowych wprowadzają często ograniczenia w zakresie określonym w art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Wtedy właściciel może korzystać z gruntu tylko w tak zakreślonych granicach. Ustalenia planów miejscowych kształtują bowiem wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zdaniem organu nie jest uzasadniony zarzut pozbawienia skarżącej możliwości korzystania ze swej działki zgodnie z przeznaczeniem. W wyniku uchwalenia planu miejscowego nieruchomość G. K., wykorzystywana dotąd na cele rolnicze, została przeznaczona na cele budowlane pod zabudowę jednorodzinną. Na mocy art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieruchomości, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do momentu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Brak więc jakichkolwiek przeszkód w obecnym rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości przez skarżącą. Wskazano także, że skarżąca posiada zbiornik bezodpływowy i do niego odprowadza ścieki zatem zarzut, iż nie może ona odprowadzać ścieków bytowych nie jest uzasadniony. Dalej organ wskazał, że § 4 ust. 1 pkt 6 zaskarżonego planu ustala zachowanie istniejących budynków mieszkalnych. Skoro zatem plan ten nie określa czasu, w jakim ma nastąpić zmiana z dotychczasowego wykorzystania rolniczego na budowlane, to brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów skarżącej. Podkreślono, że żaden przepis nie zobowiązuje też gminy do natychmiastowej realizacji infrastruktury technicznej na terenie którego wykorzystanie zostało zmienione planem miejscowym. Nadto w gminie powstała oczyszczalnia ścieków, która przygotowana jest na odbiór zarówno ścieków istniejących, jak i ścieków, które powstaną w wyniku rozbudowy infrastruktury. Podniesiono także, że w uzasadnieniu do uchwały z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarto informację o planowanej rozbudowie kanalizacji sanitarnej na ul. Szkolnej w latach 2012-2013. Zatem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakłada na skarżącą obowiązku natychmiastowej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem organu nie występuje też sprzeczność przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie z § 31 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Działka skarżącej wykorzystywana jest bowiem na cele rolnicze, a skarżąca nie wystąpiła o pozwolenie na budowę. Organ zauważył poza tym, iż gmina realizuje inwestycje z własnych środków przeznaczonych w budżecie, dbając o rozbudowę infrastruktury. Nie jest jednak możliwe zrealizowanie wszystkich mediów na terenach przeznaczonych pod budownictwo, zwłaszcza tam, gdzie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu z rolniczego na budowlany. Wreszcie, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przedsiębiorstwo to na podstawie art. 21 powołanej ustawy opracowało plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych oraz kanalizacyjnych, z którego wynika, iż w latach 2012-2013 na ul. Szkolnej zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna. Skarżąca ma wobec tego w świetle prawa zapewnioną możliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 782/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że § 31 pkt 3 uchwały nr IX/101/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra ogranicza wprawdzie skarżącą w wykonywaniu jej prawa własności, lecz zarazem ograniczenie to nie posiada charakteru trwałego. Zdaniem Sądu czasowe wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości, przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, wraz z uzależnieniem jej od stworzenia podstawowej infrastruktury, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej, mieści się w dopuszczalnych granicach ingerowania we własność, gdyż nie narusza ono jej istoty. Ograniczenie nie jest rozwiązaniem docelowym, ponieważ gmina zamierza objąć zasięgiem sieci kanalizacyjnej także działki należące do skarżącej.

Sąd zwrócił uwagę, iż wedle art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym Gminy, która ponadto ustala kierunki rozwoju sieci m.in. w planie zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowieniem tych wytycznych jest z kolei wieloletni plan rozwoju oraz modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, o jakim mowa w art. 21 powołanej ustawy. Taki plan posiada już charakter konkretny, gdyż w świetle art. 21 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 cytowanej ustawy powinien precyzować m.in. przedsięwzięcia do zrealizowania oraz źródła ich finansowania. Dodatkowo, na mocy art. 15 ust. 1 tejże ustawy, na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym ciąży obowiązek zapewnienia budowy urządzeń ustalonych w planie miejscowym i planie, o jakim mowa w art. 21 tej ustawy.

Sąd wskazał, iż uchwałą nr [...] Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...]2010 r. został zatwierdzony plan inwestycyjny na lata 2011-2013 dotyczący rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy. Plan ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Do powołanej uchwały załączono szczegółowy wykaz inwestycji, który pod poz. 8 na rok 2012 obejmuje także wykonanie kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. Szkolnej. Zdaniem Sądu informacje dotyczące przedsięwzięcia są w tej mierze konkretne oraz wskazują źródło ich finansowania. Nadto okres pozostały do wykonania przedmiotowej inwestycji nie jest zbyt długi, a zatem również ograniczenie prawa własności skarżącej nie powinno być nadmiernie uciążliwe.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być nadal wykorzystywane w dotychczasowy sposób aż do momentu, kiedy zostaną zagospodarowane zgodnie z tym planem, o ile w jego treści nie postanowiono inaczej. Z kolei § 32 uchwały nr IX/101/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. wskazuje, iż powołany akt prawa miejscowego nie przewiduje żadnych szczególnych uregulowań w tej mierze. Wobec tego plan ten wkracza w prawo własności skarżącej tylko na przyszłość, potencjalnie. Nie wywoła on natomiast skutku już teraz w postaci prawnego obowiązku dostosowania się do wprowadzonych zmian. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe wnioski, Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu administracji publicznej cech nadużycia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy bowiem obowiązku właściciela nieruchomości w zakresie utrzymywania czystości oraz porządku co do nieczystości ciekłych, podczas gdy drugi z nich ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, Sąd I instancji przyjął, że kontrola legalności § 31 pkt 3 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. nie odnosiła się do zgodności tej normy prawa miejscowego z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła G. K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania .

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 45 i 47 § 1 w zw. z art. 67 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niedoręczenie pisma organu z dnia 9 listopada 2011 r. wraz z załącznikami i pozbawienie strony możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do tego pisma i załączników,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 4 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że § 31 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie ogranicza w nadmiernym stopniu prawa własności skarżącej,

b) art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżącej na czas nieokreślony możliwości korzystania ze swojej własności zgodnie z jej przeznaczeniem,

c) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uniemożliwienie skarżącej wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, pomimo, że podłączenie nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej jest aktualnie, ze względu na odległość do najbliższego kolektora sanitarnego, ekonomicznie nieuzasadnione,

d) art. 32 Konstytucji RP polegające na tym, że znaczna większość mieszkańców miejscowości Tarnowo Podgórne otrzymała możliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej za darmo, w stosunku do niektórych właścicieli nieruchomości Gmina wyraziła zgodę na stosowanie bezodpływowych zbiorników na ścieki, skarżąca zaś jest zmuszona do wybudowania odcinka sieci kanalizacyjnej o długości około 1,2 km we własnym zakresie;

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 684/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a to art. 45 i 47 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 67 § 1 p.p.s.a., w takim stopniu by uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według tego Sądu naruszenie przepisów o doręczeniu stronie odpisów pism, w okolicznościach tej sprawy, nie dało podstaw do uznania tej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną. Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 64 Konstytucji i art. 140 ustawy Kodeks cywilny.

Sąd I instancji uznał, że § 31 pkt 3 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra ogranicza wprawdzie skarżącą w wykonywaniu jej prawa własności, lecz zarazem ograniczenie to nie posiada charakteru trwałego. Zachowanie sposobu dotychczasowego zagospodarowania terenu w planie prowadzi tylko, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do naruszenia prawa własności skarżącej na przyszłość, potencjalnie. Czasowe natomiast wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane wraz z uzależnieniem jej od stworzenia podstawowej infrastruktury, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej, jak podkreślono, mieści się w dopuszczalnych granicach ingerowania we własność, gdyż nie narusza ono jej istoty. Takie ograniczenie nie jest nadto rozwiązaniem docelowym, ponieważ gmina zamierza objąć zasięgiem sieci kanalizacyjnej także działki należące do skarżącej. W tym zakresie powołano się na Plan inwestycyjny na lata 2011-2013 dotyczący rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] 2010 r. nr [...] .

Sąd II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem, iż czasowe wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane wraz z uzależnieniem jej od stworzenia podstawowej infrastruktury, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej, mieści się w dopuszczalnych granicach ingerowania we własność, gdyż nie narusza ono jej istoty. Zdaniem tego Sądu oceniając naruszenie interesu prawnego skarżącej nie można uznać, że z takim naruszeniem występuje, lecz nie jest ono trwałe. Tym samym Sąd I instancji w ramach sądowej oceny legalności aktu prawa miejscowego wprowadził bowiem nieznane dotąd kryterium oceny naruszenia kwestionowaną uchwałą interesu prawnego skarżącego, a związane z czasowością takiego naruszenia. Przy czym Sąd I instancji powołał się na uchwałę o zatwierdzeniu Planu inwestycyjnego na lata 2011-2013 w zakresie rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na trenie Gminy Tarnowo Podgórne, która to uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego. Skarżąca nie ma również żadnej prawnej możliwości domagania się realizacji tej uchwały w wyznaczonym okresie, a niezrealizowanie rozbudowy sieci określonej spornym Planem inwestycyjnym w wyznaczony okresie nie pociąga żadnych negatywnych konsekwencji dla gminy, co w istocie prowadzi do wniosku, że nie można oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uzależniać od zdarzenia przyszłego, a niepewnego. Oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim przypadku pozbawia skarżącą jakiejkolwiek ochrony prawnej w sytuacji, gdyby przedmiotowy Plan inwestycyjny nie został zrealizowany. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać mając na uwadze wskazany Plan inwestycyjny, że kontrolowany plan wkracza w prawo własności skarżącej tylko na przyszłość, potencjalnie.

Sąd II instancji wskazał nadto, że oceniając zaskarżoną uchwałę należy mieć na uwadze przepis art. 147 p.p.s.a. który określa formę wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie tego przepisu polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części, albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 tej ustawy przewiduje, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność. W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu jego nieważności (całości lub części), w innym zaś wypadku należy skargę oddalić w trybie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji mówi o naruszeniu prawa, które nie posiada charakteru trwałego, co jest nieprecyzyjnym stwierdzeniem, albowiem nie wiadomo czy jest to naruszenie istotne czy też nie.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż niewątpliwie prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je, w drodze ustawy, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 ustawy Kodeks cywilny,

Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 ustawy Kodeks cywilny przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (art. 4).

Sąd zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich, bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady ochrony własności. Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym.

W rozpoznawanej sprawie przeznaczono tereny skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe jednocześnie nie zapewniając możliwości zaopatrzenia wszystkich tych terenów w bezodpływowy zbiornik ścieków. Przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w tym wypadku uznać, że skoro skarżąca posiada już zbiornik bezodpływowy na jednej z działek, z którego aktualnie korzysta, to już ma zapewnioną możliwość odprowadzania ścieków także do innych działek przeznaczonych w planie pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest przeznaczanie w planie działek pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu ścieków bytowych dla planowanych domów do czasu zaprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze.

Dalej Sąd wskazał, że w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Powyższe odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który określając obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku, nakazał przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd zauważył, że przywołane unormowanie pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 ze zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych. W przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska (art. 3 ust. 1 dyrektywy). Z treści powyższych przepisów wynika dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych, których stosowanie z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki.

W ocenie Sądu II instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Doszło w do naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 64 Konstytucji i art. 140 ustawy Kodeks cywilny, albowiem nie oceniono w sposób należyty, w szczególności w oparciu o powołane wyżej przepisy prawa materialnego, czy przyjęte rozwiązania planistyczne przeznaczające nieruchomości (działki) skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (inne niż ta nieruchomość, na której zlokalizowany jest już zbiornik bezodpływowy na ścieki sanitarne) ograniczają jej wykonywanie prawa własności w zakresie planowanej zabudowy w/w działek i nie oceniono w tym kontekście istotności tych naruszeń. Ocena czy kwestionowane rozwiązania planistyczne naruszają w sposób istotny prawo, nie można wyłącznie, opierać na uchwale Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 30 czerwca 2010 r. nr IV/18/2010 w sprawie zatwierdzenia Planu inwestycyjnego na lata 2011-2013, rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Tarnowo Podgórne. Wieloletni plan inwestycyjny zatwierdzony uchwałą na podstawie art. 21 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest bowiem tylko wewnętrznym planem przedsiębiorstwa, a nie planem publicznym gminy. Podjęcie uchwały przez radę gminy w tym zakresie jest aktem zatwierdzenia planu, a nie formą jego kreacji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Sąd I instancji musi przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej uchwały przy uwzględnieniu przywołanych przez Sąd II instancji wskazań i w konsekwencji w sposób jednoznaczny ocenić czy naruszenie interesu prawnego miało miejsce z istotnym bądź też nie naruszeniem prawa.

W dniu 11 października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęło pismo z Urzędu Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 10 października 2012 r. do którego załączono kopię pozwolenia z dnia 5 maja 2006r. na budowę kolektora kanalizacji sanitarnej w ul. Szkolnej w Tarnowie Podgórnym oraz informację prezesa Tarnowskiej Gospodarki Komunalnej TP-KOM Sp. z o.o. o planowanym na I kwartał 2013 r. ogłoszeniu przetargu na realizację przedmiotowego odcinka sieci kanalizacji sanitarnej.

Obecny na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. pełnomocnik G K. podtrzymał dotychczasowe zarzuty skargi i dodatkowo podniósł zarzut sprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego z § 172 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270. - dalej: P.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W wyżej przytoczonym wyroku z dnia z dnia 1 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 684/12) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował dokonane przez Sąd I instancji rozważania dotyczące dopuszczalnych granic ingerowania przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w prawo własności. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu II instancji, iż zaskarżony § 31 pkt 3 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra narusza interes prawny skarżącej, gdyż uniemożliwia jej w rzeczywistości możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane do czasu stworzenia podstawowej infrastruktury, w tym wypadku sieci kanalizacyjnej.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtuje prawo własności, co stanowi przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenie w wykonywaniu tego prawa. Jednakże ograniczenie to, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjnym w powołanym wyroku, musi być wrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności (art. 21 Konstytucji RP.).

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niedopuszczalne jest przeznaczanie w planie działek pod zabudowę mieszkaniową, a równocześnie nierozwiązanie problemu ścieków bytowych dla planowanych domów, do czasu zaprowadzenia kanalizacji sanitarnej na danym obszarze. Zwłaszcza, iż szereg przepisów prawa przewiduje możliwość odprowadzenia ścieków z budynków przeznaczonych na pobyt ludzi do bezodpływowych zbiorników lub oczyszczalni przydomowych, w sytuacji gdy brak jest warunków przyłączenie tych budynków do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m³ na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m³, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Uregulowanie to jest zgodne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz art. 3 ust. dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny władztwo planistyczne gminy generalnie nie uzasadnia wprowadzania zakazu wyposażania terenów przeznaczonych w planie na rozwój budownictwa mieszkaniowego w elementarne wyposażenie, a w szczególności w szczelne, bezodpływowe zbiorniki, których zastosowanie dopuszczają przepisy powszechnie obowiązując. Tymczasem organ planistyczny nie uzasadnił dlaczego wprowadził takie ograniczenie w zaskarżonym planie miejscowym, które faktycznie uniemożliwia skarżącej zagospodarowanie należących do niej działek zgodnie z przeznaczeniem do czasu wybudowania sieci kanalizacyjnej.

Podkreślić należy, iż fakt przyjęcia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne uchwały z dnia [...]2010 r. [...] w sprawie zatwierdzenia planu inwestycyjnego na lata 2011-2013, rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Tarnowo Podgórne, nie ma wpływu na ocenę skali naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej. Przyjęcie powyższego planu inwestycyjnego, a także uzyskanie pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej nie gwarantują skarżącej, iż będzie mogła zagospodarować działki zgodnie z ich przeznaczeniem na cele budowlane czego, co jest bezsporne, na ten moment uczynić nie może. Ponieważ uchwała z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia planu inwestycyjnego na lata 2011-2013, rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Tarnowo Podgórne jest wewnętrznym planem przedsiębiorstwa a nie planem publicznym gminy, to stronie skarżącej nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyegzekwowanie realizacji tego planu.

Należy zatem stwierdzić, iż § 31 ust. 3 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. nr IX/101/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra, w zakresie w jakim uniemożliwia aktualnie G.K. zagospodarowanie należących do niej działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w tym planie, został przyjęty z istotnym naruszeniem przepisów art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 64 Konstytucji i art. 140 ustawy Kodeks cywilny, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Dodatkowo zauważyć należy, iż § 31 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim uniemożliwia odprowadzanie ścieków do bezodpływowych zbiorników z wyjątkiem zabudowy siedliskowej położnej na terenach 1R, 15R, 17R i 22R, pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 172 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (Uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 listopada 2005 r. nr LXV/405/2005) , zgodnie z którym do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej ścieki należy gromadzić w szczelnych zbiornikach bezodpływowych z wywożeniem ich do punktów zlewnych ścieków przy oczyszczalniach lub na końcówkach kolektorów sanitarnych. Tym samym Studium przewidywało możliwość gromadzenia na terenie Gminy Tarnowo Podgórne ścieków w zbiornikach bezodpływowych w do czasu wybudowania kanalizacji.

Należy zaznaczyć, iż tryb procedury planistycznej tak został określony powoduje, że organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 ust 2 tej ustawy), obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego i kwestia ta podlegała ocenie Sądu (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1408/12 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl )

Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę.

Przyjęcie zapisów planu miejscowego niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów w całości lub części – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. ponownie wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1408/12 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Stwierdzenie powyższych uchybień obligowało Sąd do orzeczenia o nieważności § 31 pkt 3 zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 164, poz. 1349 ze zm.).

O wstrzymaniu wykonania zaskarżanego zapisu planu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.