Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 589/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 589/17 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 grudnia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r., sprawy ze skargi J. Z., na uchwałę Rady Miejskiej W., z dnia 24 listopada 2016 r. nr XXXII/686/16, w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, "Stare Miasto", , oddala skargę w całości., , ,


UZASADNIENIE

Uchwałą z 24 XI 2016 r. Rada Miejska W. zmieniła uchwałę z 10 IV 2014 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego "Stare Miasto" (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2016 r., poz. 5478).

Mocą powołanej uchwały zmieniono m.in. granice parku kulturowego, doprecyzowano cele ochrony, wprowadzono dodatkowe ograniczenia w zakresie szyldów i nośników reklamowych oraz w zakresie wykorzystania przeszkleń okien i witryn. Wprowadzono zakaz utrzymywania w oszpeconym stanie elewacji (w tym drzwi, okien i witryn) budynków oraz powierzchni innych obiektów budowlanych. Wreszcie wprowadzono dodatkowe ograniczenia w zakresie handlu i usług. Między innymi, mocą § 1 pkt 5 lit.a i b uchwały nowelizującej, zmieniono § 7 uchwały nowelizowanej, poprzez dodanie ust. 2a i zmianę treści ust. 3 i 4. W wyniku zmiany § 7 ust. 2a, 3 i 4 uchwały nowelizowanej otrzymał brzmienie:

"2a. Zakazuje się działalności handlowej lub usługowej polegającej na nagabywaniu osób przebywających na obszarze parku kulturowego, a także polegającego na nagabywaniu powiadamiania o towarach, usługach lub imprezach.

3. W lokalu, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna oraz w lokalu wykorzystywanym przez przedsiębiorcę do organizacji imprezy, zakazuje się prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym.

4. W odniesieniu do sklepów z artykułami erotycznymi nie dopuszcza się stosowania oświetlanych i podświetlanych szyldów, w tym podświetlanych kasetonów i neonów."

Skargę na uchwałę z 24 XI 2016 r. wniósł J. Z. domagając się jej uchylenia w całości ewentualnie w zakresie postanowień z § 1 pkt 5 lit. a i b.

Strona skarżąca wyjaśniła na wstępie, że jest właścicielem nieruchomości objętej granicami parku kulturowego "Stare Miasto", tj. działek od nr. [...] do nr. [...] (ul. [...]), a postanowienia uchwały wprowadzające zakazy i ograniczenia, w szczególności w zakresie określonym w § 1 pkt 5 lit.a i b uchwały, naruszają jej interes prawny, bowiem ograniczają możliwość korzystania z przedmiotu własności. W dalszej części skargi zarzucono, że projekt uchwały nie został – mimo prawnego obowiązku – zaopiniowany przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, co rodzi konieczność jej uchylenia w całości. Dodatkowe zastrzeżenia budzą – w ocenie skarżącego – także postanowienia z § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały. W skardze zaznaczono, że badanie zaskarżonej uchwały powinno uwzględnić ograniczenia wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej, w szczególności powinno uwzględniać zasadę proporcjonalności. Każdy bowiem zakaz lub ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (w tym z prawa własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej) powinien być współmierny i niezbędny do realizacji celu, jakiemu z założenia ma służyć. Tymczasem w ocenie skarżącego wprowadzony mocą § 1 pkt 5 lit.b uchwały zakaz prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym nijak się ma do celów ochrony zabytków w formie parku kulturowego. Uchwała ta służy w istocie wyeliminowaniu z obszaru śródmiejskiego konkretnych podmiotów gospodarczych. Park kulturowy jako forma ochrony krajobrazu kulturowego ma, zdaniem skarżącego, ścisły związek z planowaniem przestrzennym i służy temu, by konstrukcje i elewacje poszczególnych budynków w obrębie parku kulturowego były utrzymywane w odpowiednim stanie i odpowiednio wyeksponowane. W świetle celów ochrony krajobrazu kulturowego obojętne jest, jaka działalność będzie prowadzona wewnątrz lokali poszczególnych budynków, zwłaszcza jeśli prowadzi się ją w sposób uniemożliwiający przechodniom i potencjalnym klientom obserwowania prowadzonych pokazów bez wejścia do lokalu. Nadto w skardze podniesiono, że wprowadzony zakaz prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym narusza zasadę równości wobec prawa, gdyż ogranicza się wyłącznie do lokali prowadzących działalność gastronomiczną lub w których organizowane są imprezy. W ocenie skarżącego zakaz ten jest również nieostry, bowiem niesposób rozstrzygnąć co oznacza działalność o "charakterze erotycznym". Na dowód tego sformułowano w skardze cztery pytania retoryczne mające zobrazować możliwe dylematy związane z kwalifikacją prawną zobrazowanych w pytaniach stanów faktycznych w świetle wprowadzonego zakazu. W ocenie skarżącego nieostry charakter ma również wprowadzony mocą § 1 pkt 5 lit.a uchwały zakaz działalności handlowej lub usługowej polegającej na "nagabywaniu" osób przebywających na terenie parku kulturowego. Termin "nagabywanie" ma bowiem charakter ocenny i nieostry i niedopuszczalne jest posługiwanie się nim w przepisie wprowadzającym nakazy i ograniczenia. Przepis ten ponadto uniemożliwia precyzyjne ustalenie jego adresatów, bowiem nie wiadomo czy dotyczy on tylko podmiotów zajmujących się promocją (agencji reklamowych) czy również podmiotów prowadzących działalność gastronomiczną, dla których promocja własnej oferty stanowi działalność pomocniczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, bowiem nie udowodniła, by była podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w sektorze objętym ograniczeniami wprowadzonymi w zakażonej uchwale. Ponadto żaden z zarzutów skargi nie zasługuje – zdaniem organu – na uwzględnienie. Organ podniósł przede wszystkim, że projekt zakażonej uchwały został zaopiniowany przez organ ochrony zabytków. Ponadto wprowadzone mocą uchwały zakazy i ograniczenia mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, który uprawnia radę gminy do wprowadzenia zakazów i ograniczeń dotyczących działalności usługowej oraz zmiany korzystania z zabytków nieruchomych, do których zaliczona została również nieruchomość skarżącego (wpisana do Rejestru zabytków W. pod numerem [...]). W ocenie organu wprowadzone zakazy, w tym te z § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały, w pełni korelują z celami, dla których został utworzony park kulturowy, służący przecież także zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi. Nie naruszono zasady równości wobec prawa, bowiem zakazy sformułowane zostały w sposób generalno - abstrakcyjny i mają charakter rodzajowy. Nie naruszono także wolności działalności gospodarczej ani prawa własności, bowiem nie mają one charakteru totalnego i jest możliwe ich ograniczenie w ramach przewidzianych przepisami ustawy, co miało miejsce w niniejszym przypadku. Wreszcie, w ocenie organu, nie można zgodzić się z argumentem wskazującym na niedopuszczalność posłużenia się w uchwale pojęciami nieostrymi, gdyż tego rodzaju pojęcia stosowane są w wielu aktach prawnych, w tym także rangi ustawowej, a ich celem jest wyeliminowanie praktyk skutecznego omijania prawa, co z pewnością miałoby miejsce w przypadku formułowania przepisów zbyt kazuistycznych.

W uzupełnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że wykorzystuje obecnie swoją nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu luksusowego baru i restauracji z tańcami artystycznymi, bowiem wynajmuje nieruchomość przedsiębiorcy, który na jej terenie prowadzi taką właśnie działalność. Ponadto skarżący zarzucił, że organ ustanawiając park kulturowy w istocie sugerował się chęcią ochrony wizerunku W. i moralności publicznej oraz stanowi reakcję na przegrany proces w sprawie ochrony dóbr osobistych (wyrok SA we Wrocławiu z 31 VIII 2016 r., I ACa 722/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 101 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.) – dalej "usg" - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepis powyższy przyznaje legitymację procesową do skarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone. Chodzi tu zatem o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg, a więc uznać legitymację skarżącego do podjęcia środków procesowej ochrony swoich praw.

Skarżący, będąc właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze parku kulturowego "Stare Miasto", niewątpliwie jest adresatem wprowadzanych w związku z ochroną parku kulturowego zakazów i ograniczeń dotyczących korzystania z nieruchomości. Tym samym uznać należy, że postanowienia kwestionowanej uchwały, które takie ograniczenia wprowadzają, naruszają interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, przez co jest on uprawniony do skarżenia uchwały. W orzecznictwie wyrażano już zresztą pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie parku kulturowego może zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego przez właściciela nieruchomości, którego konstytucyjna i ustawowa swoboda korzystania z tej nieruchomości i dysponowania nią została w wyniku podjęcia tej uchwały ograniczona (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 18 XII 2007 r., III SA/Kr 569/07, CBOSA).

Skargę należało jednak oddalić, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa.

Dokonując kontroli legalności uchwały Sąd musiał uwzględnić, że organy samorządu terytorialnego uprawnione są ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). O ile zatem uchwała, ustawiająca akt prawa miejscowego, podjęta została w oparciu o upoważnienie ustawowe, a jej regulacje mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, to uchwałę należy uznać za akt spełniający wymagania legalności. Naturalnie warunek zachowania granic upoważnienia ustawowego musi być spełniony zarówno w aspekcie horyzontalnym (wprowadzona w akcie wykonawczym regulacja prawna obejmuje wyłącznie materię powierzoną delegacją ustawową) jak i w aspekcie wertykalnym (wprowadzona w akcie wykonawczym regulacja prawna nie koliduje z normami prawnymi wyższego rzędu).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego. Upoważnienie takie wynika z art. 16 ust. 1 ustawy z 23 VII 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187, ze zm.) – dalej jako "uoz" – który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej.

Oczywiście skoro rada gminy została ustawowo upoważniona do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego, to tym samym upoważniona jest do zmiany takiej uchwały.

Niezasadny jest najdalej idący zarzut skargi, tj. zarzut niezaopiniowania projektu uchwały przez organ ochrony zabytków. Jak wynika z nadesłanych akt, projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 10 X 2016 r. (WZN.5183.2193.2016.DG). Warunek procesowej poprawności należy więc uznać za spełniony.

W kwestii oceny poszczególnych regulacji prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale należy zaznaczyć, że zakres treściowy uchwały w sprawie parku kulturowego uregulowany został w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 uoz. Stanowi on, że: "Na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące:

1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej;

2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych;

3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury;

4) składowania lub magazynowania odpadów."

Rada gminy została zatem przez ustawodawcę upoważniona do wprowadzenia zakazów i ograniczeń m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej oraz zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych. Upoważnienie do reglamentacji we wskazanym zakresie wynika expressis verbis z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 uoz. W zakresie zaś ewentualnych roszczeń odszkodowawczych wynikających z wprowadzonych zakazów i ograniczeń ustawodawca odsyła do rozwiązań przewidzianych w art. 131-134 ustawy z 27 IV 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.).

Wprowadzenie więc przez organ na obszarze parku kulturowego "Stare Miasto" norm zakazujących prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym oraz działalności handlowej lub usługowej polegającej na nagabywaniu osób trzecich (a więc działalności handlowej i usługowej określonej kategorii) mieści się w granicach przedmiotowych wyznaczonych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 17 ust. 1 uoz.

Jak wyżej wspomniano, weryfikacja zgodności aktu wykonawczego z upoważnieniem ustawowym obejmować musi jednak również aspekt wertykalny, a więc spójność z normami prawnymi wyższego rzędu. W tym sensie rację ma strona skarżąca wskazując na konieczność oceny skarżonej uchwały przez pryzmat ogólnych standardów konstytucyjnych wynikających z zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, czy zasady określoności prawa.

Odnosząc się do kwestii zgodności wprowadzonych mocą § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zakazów z określonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wymaganiami zasady proporcjonalności, to należy zaznaczyć, że zasadniczym adresatem tej zasady jest oczywiście ustawodawca. To on bowiem rozstrzyga w formie ustawy o konieczności wprowadzenia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w związku z koniecznością ochrony interesu publicznego. Organ wykonawczy może tę zasadę naruszyć tylko pośrednio, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w postaci wprowadzenia ograniczeń nieadekwatnych do celu, jakiemu upoważnienie ustawowe miało służyć.

W niniejszym przypadku nie naruszono jednak upoważnienia ustawowego we wskazanym wyżej zakresie. Park kulturowy stanowi jedną z form ochrony zabytków (art. 7 ust. 3 uoz), a więc rzeczy posiadających szczególną "wartość". Chodzi tu o wartość kulturową (historyczną, naukową, artystyczną) poświadczającą minioną epokę lub zdarzenie (art. 3 pkt 1 uoz). Z powodu tak rozumianej "wartości" ochrona konkretnej rzeczy (zespołu rzeczy) może leżeć w interesie społecznym. Park kulturowy służy ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (art. 16 ust. 1 uoz). Ta forma ochrony ukierunkowana jest oczywiście na określoną przestrzeń, która niejednokrotnie reprezentuje określoną wartość kulturową i z woli prawodawcy lokalnego może zostać objęta ochroną. Krajobraz kulturowy to bowiem postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 uoz). Chodzi tu więc o ochronę tych "wartości", które trudno chronić w indywidualnej formie wpisu do rejestru zabytków czy w formie właściwej dla kształtowania ładu przestrzennego, a więc aktów planistycznych.

Wbrew ocenie skarżącego nie można roli uchwały w sprawie parku kulturowego sprowadzać do quasi-planu miejscowego ukierunkowanego głównie na konstrukcje i elewacje budynków, chociaż z historycznej perspektywy rzeczywiście taka jest proweniencja tej formy ochrony zabytków. Aktualnie jednak przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że ochrona w postaci parku kulturowego dublowałby się z formą ochrony określoną w art. 7 pkt 4 uoz w postaci ustaleń planu miejscowego i byłaby po prostu zbędna. Wówczas niezrozumiały byłby szczegółowy zakres upoważnienia obejmujący m.in. możliwość wprowadzenia ograniczeń w zakresie prowadzenia robót budowlanych, sposobu korzystania z zabytków nieruchomych, czy umieszczania ogłoszeń i reklam. Celem planu miejscowego jest kształtowanie ładu przestrzennego, zaś uchwały w sprawie parku kulturowego ochrona wartości kulturowych określonej, historycznie ukształtowanej, przestrzeni jako całości. Ochrona ta obejmuje więc także aspekty niematerialne w postaci ogólnego wrażenia, atmosfery miejsca, jego mikroklimatu, komfortu pobytu czy poruszania się. W uchwale w sprawie parku kulturowego chodzi nie tyle o utrzymanie w odpowiednim stanie konstrukcji i elewacji poszczególnych budynków ale o stworzenie, m.in. przy pomocy zakazów i ograniczeń, warunków, które w sposób optymalny chronią a zarazem eksponują historycznie ukształtowaną przestrzeń, a konkretniej sposób jej "postrzegania" (co ustawodawca wyeksponował w legalnej definicji krajobrazu kulturowego). Natomiast na pewno elementem wspólnym planu miejscowego i uchwały w sprawie parku kulturowego jest sfera dyskrecjonalnej władzy prawodawczej organu. To bowiem, jakim terenom rada przypisze określoną funkcję zależy wyłącznie od decyzji prawodawcy lokalnego uwzględniającego uwarunkowania miejscowe i potrzeby wspólnoty samorządowej (władztwo planistyczne). Tak samo od oceny prawodawcy lokalnego zależy, jakie kategorie usług, handlu, czy produkcji uzna za kolidujące z wymaganiami ochrony konkretnego krajobrazu kulturowego. Dokonywanie tego typu ocen nie jest już jednak domeną legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest rolą Sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji reprezentatywnych i charakterystycznych cech krajobrazu kulturowego Starego Miasta oraz formułowanie wniosków w zakresie optymalnych rozwiązań sprzyjających ochronie i wyeksponowaniu tych cech.

Naruszenie zasady proporcjonalności to w skrócie naruszenie obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności staje się nadmierna w stopniu naruszającym istotę danego prawa lub wolności i nieadekwatna do realizowanego celu. Nieadekwatność musi być przy tym oczywista i nie może wynikać z odmiennej (krytycznej) oceny realizowanego celu, gdyż wówczas ciężar sądowej kontroli przesunąłby się – jak wyżej zobrazowano – z obszaru legalności w kierunku celowości działania organu.

W niniejszej sprawie cel normatywny został określony w art. 16 ust. 1 ustawy. Jest nim ochrona krajobrazu kulturowego, a więc pewnej przestrzeni jako całości. Realizując ten cel należy więc uwzględnić sumę czynników materialnych i niematerialnych składających się na postrzeganą, historycznie ukształtowaną, przestrzeń. Wprowadzone zakazy i ograniczenia muszą więc wykazywać normatywny związek z tak rozumianym przedmiotem ochrony. Jeśli taki związek istnieje nie można uznać, że wprowadzone zakazy i ograniczenia są nieadekwatne.

W ocenie skarżącego takiego związku nie ma, bowiem działalność o charakterze usług erotycznych prowadzona jest wewnątrz budynków, a nadto w sposób dyskretny – uniemożliwiający przechodniom i potencjalnym klientom obserwowanie prowadzonych pokazów bez wejścia do lokalu. Rodzaj działalności w budynku nie ma, według skarżącego, żadnego wpływu na jego wygląd zewnętrzny, będący elementem krajobrazu.

Odnosząc się do powyższej argumentacji należy zwrócić uwagę, że działalność gospodarcza z reguły prowadzona jest w jakimś lokalu czy pomieszczeniu. Nie oznacza to jednak, że nie stanowi ona elementu otaczającej przestrzeni zwłaszcza jeśli ukierunkowana jest na bezpośrednią obsługę szerszych grup ludności (np.: handel, gastronomia, lecznictwo, rozrywka), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Chodzi w niej bowiem o dostarczanie dóbr czy usług dla podmiotów zewnętrznych (zaspokajanie potrzeb rynku). Tego typu działalność zawsze manifestuje się w przestrzeni publicznej, stanowi jej integralną część współtworząc ją zarazem i wpływając na jej postrzeganie. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na brak związku pomiędzy wprowadzonym zakazem a przedmiotem ochrony. Gdyby przyjąć, że kwestia sposobu wykorzystywania lokali w obszarze parku kulturowego nie ma znaczenia dla jego ochrony, przepisy z art. 17 ust. 1 uoz upoważniające organ stanowiący gminy do wprowadzenia zakazów i ograniczeń w zakresie sposobu korzystania z zabytków nieruchomych oraz w zakresie działalności hodowlanej, handlowej i usługowej byłyby w zasadzie martwe.

Jak wynika z uzasadnienia do kwestionowanej uchwały organ stwierdził potrzebę przeciwdziałania negatywnym skutkom dla wizerunku przestrzeni staromiejskiej w postaci np. nachalnego zapraszania do lokali, w których prowadzona jest działalność o charakterze erotycznym. Zakazy określone w § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały są zatem inspirowane ochroną postrzeganej przestrzeni staromiejskiej i co istotne pozostają z nią w normatywnym związku. Nie można więc w tym przypadku stwierdzić, że wprowadzone zakazy mają charakter nieadekwatny do celów, jakim ma służyć instytucja parku kulturowego.

Zakaz prowadzenia działalności usługowej o charakterze erotycznym w lokalu gastronomicznym oraz lokalu wykorzystywanym do organizacji imprez nie narusza też – wbrew zarzutom skargi – zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zakaz wynikający z § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały sformułowany został w sposób generalno – abstrakcyjny i ujmuje tę kategorię usług w takiej postaci, w jakiej ona w praktyce występuje. Gdyby kluby nocne tego rodzaju funkcjonowały na zasadzie świadczenia wyłącznie usług erotycznych, wówczas kwestionowany zakaz zapewne musiałby być sformułowany inaczej. Jednak jest okolicznością powszechnie znaną, że łączą one elementy usług erotycznych z ofertą w postaci gastronomii i organizacji imprez i tak też została określona hipoteza przepisu z § 1 pkt 5 lit. b uchwały.

Sąd nie może podzielić zarzutu nieprecyzyjności użytych w § 1 pkt 5 lit. a i b uchwały zwrotów w postaci "nagabywanie" i "usługi erotyczne". Jest rzeczą oczywistą, że są to pojęcia nieostre. Sama jednak nieostrość terminu użytego w przepisie nie stanowi o naruszeniu postulatu określoności prawa (wyprowadzanego z zasady państwa prawa - art. 2 Konstytucji). Chodzi tu raczej o przypadki, gdy sposób sformułowania przepisu jest w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, posługując się różnymi metodami wykładni, nie można go interpretować w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją (zob. np. postanowienie TK z 27 IV 2004 r., P 16/03 oraz wyroki TK z 16 XII 2003 r., SK 34/03 i z 28 VI 2005 r., SK 56/04). Tymczasem zarówno zwrot "nagabywanie" jak i "erotyczny" ma swoje potoczne konotacje znaczeniowe i jest możliwy do zrozumienia dla osoby nie mającej wiedzy fachowej. Nie sposób uznać, by wyrażenia te były mniej precyzyjne od takich użytych przez ustawodawcę wyrażeń jak np.: "nieobyczajny wybryk" (art. 140 kkw), "nieprzyzwoite słowa" (art. 141 kkw), "wyzywające zachowanie" (art. 217 § 2 kk), "złośliwe przeszkadzanie" (art. 195 kk). Stopień określoności konkretnych regulacji podlegać musi każdorazowej relatywizacji w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych, jakie towarzyszą podejmowanej regulacji. Relatywizacja ta stanowi naturalną konsekwencję nieostrości języka, w którym redagowane są teksty prawne oraz różnorodności materii podlegającej normowaniu (tak wyrok TK z 29 III 2010 r., K 8/08). Biorąc zaś pod uwagę stany faktyczne, które zaskarżona uchwała uwzględnia w obrębie wprowadzonych zakazów i ograniczeń trudno przyjąć, by zastosowanie kwestionowanych zwrotów miało charakter nieuzasadniony i wykluczało możliwość racjonalnej interpretacji przepisów z § 1 pkt 5 lit. a i b. Zakres podmiotowy i przedmiotowy obu zakazów określony został jasno. W przypadku przepisu z § 1 pkt 5 lit. a uchwały chodzi o zakaz uciążliwej reklamy w postaci nagabywania przechodniów. Wbrew wątpliwościom formułowanym w skardze obejmuje on zarówno przypadki, gdy ta forma reklamy stosowana jest jako działalność pomocnicza przez podmiot prowadzący działalność handlową lub usługową, jak i wówczas gdy działalność taką prowadzi agencja marketingowa. Przepis bowiem nie dokonuje rozróżnień w tym zakresie. Podobnie zakres zastosowania zakazu z § 1 pkt 5 lit. b uchwały jest klarowny. Obejmuje on działalność usługową o charakterze erotycznym w lokalach gastronomicznych oraz służących do organizacji imprez.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa również w zakresie pozostałych, niekwestionowanych w skardze, postanowień uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należało, że kwestionowana uchwała mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 17 ust. 1 uoz, przez co Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369, ze zm.).