Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 356/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a §1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b, ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K.C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ Odwoławczy") z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] wydana w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: wnioskiem z dnia 7 grudnia 2021 r. K.C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W.C., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], Wójt odmówił przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia, jako przyczynę powyższego wskazując niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej: "u.ś.r."), ponieważ z ww. orzeczenia wynika, że momentu powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie da się ustalić. Organ stwierdził, że co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak wskazany przepis ustawy nie został automatycznie zniesiony wydanym wyrokiem, jak również do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał jego zmiany czy usunięcia z obowiązującego ustawodawstwa. Jednocześnie organ ustalił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzony w dniu 14 grudnia 2021 r. wywiad środowiskowy potwierdził, że opieka nad matką jest sprawowana przez skarżącego w sposób prawidłowy.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił, że jest ona dla niego krzywdząca, ponieważ opiekuje się chorą mamą, a to uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, że w związku z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Natomiast organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co w ocenie SKO miało charakter co najmniej przedwczesny. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia, a decyzję oparł na przesłance negatywnej, która nie mogła stanowić podstawy odmowy jego przyznania. Organ odwoławczy wskazał, że zbadaniu podlegają pozostałe przesłanki określone w art. 17 u.ś.r., w tym negatywne przesłanki dotyczące przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r.

W konsekwencji powyższego, Kolegium stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co w ocenie organu musiało skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zobowiązał Wójta do uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w wydanej decyzji, w szczególności zweryfikowania czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r., z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W sprzeciwie od powyższej decyzji wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było bezpodstawne i powoduje nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Podniósł, że oczekiwał od organu odwoławczego wydania merytorycznego rozstrzygnięcie w sprawie oraz wniósł o uchylenie wydanej przez ten organ decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.")

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynikało bowiem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.

Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji zakwestionował stanowisko odnośnie negatywnej przesłanki, jaką jest niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności u podopiecznego. Prawidłowo powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany zakwestionowanej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po wejściu w życie wyroku, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną.

Jednocześnie Sąd nie zgadza się z uchyleniem przez organ decyzji organu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a jeśli organ II instancji miał wątpliwości mógł uzupełnić materiał dowodowy o niezbędne informacje. Taką możliwość daje art. 136 k.p.a.

Zgodnie z art. 17 ust 1 u.ś.r.: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r.

Ponadto na podstawie art. 17 ust. 5 pkt a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje także wówczas, gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W sprawie K.C. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką W.C. W sprawie nie ulega wątpliwości, że W.C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ( orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2014 r., nr [...]).

Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wnika, że podopieczna jest osobą w podeszłym wieku ma 86 lat, jest bardzo chora, cierpi na chorobę [...], która postępuje z roku na rok i utrudnia funkcjonowanie, przeszła trzy zawały, choruje na cukrzycę, oraz nadciśnienie wymagające kontroli a często także interwencji pogotowia ratunkowego. W związku ze stwierdzonymi schorzeniami ma duże trudności z poruszaniem się, co dodatkowo utrudnia zwyrodnienie stawów biodrowych. Potrzebuje pomocy w każdej czynności życia codziennego: przy poruszaniu się, przygotowywaniu posiłków, zażywaniu leków, praniu odzieży, sprzątaniu, przyjmowaniu zastrzyków insulinowych. We wszystkich tych czynnościach pomaga jej syn K.C. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono również, że sprawowana przez niego opieka jest prawidłowa.

Skarżący złożył oświadczenie, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno -rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na osobę wymagającą opieki nie zostało ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa do zasiłku dla opiekuna, również żadna inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżący jako syn wymagającej opieki mieści się w pierwszej grupie osób uprawnionych do tego świadczenia. Skarżący oświadczył również, że zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego / wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

Wszystkie te okoliczności zostały przez organ I instancji stwierdzone jako bezsporne. Jedyną podstawą do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego była powołana wcześniej okoliczność niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności, zakwestionowana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd orzekający.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia. W świetle powyższego brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zebrany w sprawie materiał dowody był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonych faktów trudno znaleźć jeszcze inne, niewyjaśnione okoliczności, których ustalenie uzasadniało przekazanie sprawy przez organ II instancji do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia wymaga fakt, że okoliczność tą przyznał również organ I instancji, który w uzasadnieniu do wydanej decyzji stwierdził, że spełnione są wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Poza użytym przez Kolegium sformułowaniem dotyczącym konieczności ustalenia okoliczności i przesłanek niezbędnych dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w tym negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 u.ś.r., nie poszły żadne konkretne wskazania co do kierunku tych ustaleń, a zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzeczał by w sprawie została spełniona którakolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w powołanym przez Kolegium art. 17 ust. 5 u.ś.r. Sąd zwraca przy tym uwagę na wyjątkową wrażliwość spraw dotyczących przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Wiele osób składających wnioski o świadczenie pielęgnacyjne nie doczekało się merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na śmierć osób wymagających opieki, w trakcie trwającego postępowania. Również ta okoliczność powinna być brana pod uwagę przed pochopnym uchylaniem decyzji i kierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a §1 p.p.s.a.