Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej M. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] ustalającą na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. i przejętej z mocy prawa przez Powiat K. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2014 r. na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulicy [...] w [...] Etap I-IV.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. ustalił na rzecz M. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] i przejętej z mocy prawa przez Powiat K. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulicy [...] w [...] Etap I-IV.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynika, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje wzrostu jej wartości. Podkreślono, że aktualne nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze i ten sposób użytkowania uwzględniono dla celów ustalenia odszkodowania – zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn. Wskazano też, że wartość drzew owocowych (2 orzechy) określono z uwzględnieniem zasad określonych w art. 135 ust. 6 ugn, na s. 12 operatu. Podkreślono, że ustalona wartość rynkowa gruntu stanowi najbardziej prawdopodobną jego cenę. Wyjaśniono również, że w sprawie nie nastąpiło wydanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w myśl art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U, z 2017, poz. 1496 – dalej jako: specustawa), w związku z czym nie zachodziła konieczność podwyższenia o 5% odszkodowania za przejętą nieruchomość. Podkreślono, że działka została przekazana przez powiat na rzecz zarządcy drogi w dniu 28 października 2015 r. decyzją i późniejszym protokołem zdawczo-odbiorczym. Wskazano również, że jak wyjaśniał w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy pominięcie przy wycenie powierzchni 645m˛, przeznaczonej pod zabudowę aktywizacji gospodarczej nie powoduje zniekształcenia wyniku wyceny. W tym zakresie organ I instancji odwołał się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 16 listopada 2017 r.

Z decyzją tą nie zgodziła się M. S., wskazując, że w dniu 18 grudnia 2017 r. doręczono jej uzupełnienie operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że pismem z dnia 22 grudnia 2017 r., zajęła stanowisko w sprawie otrzymanego uzupełnienia operatu szacunkowego. Jednak organ I instancji przed zajęciem stanowiska przez Skarżącą wydał decyzję. Skarżąca podkreśliła, że przy wycenie należało uwzględnić wielkość powierzchni działki z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. powierzchnię działki nr [...], a nie [...]. Tymczasem, jak wskazano w odwołaniu, do wyceny przyjęto powierzchnię wydzielonej nieruchomości. W ocenie Skarżącej pozbawione logiki jest twierdzenie jakoby wartość nieruchomości wg przeznaczenia zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była wyższa niż wartość wg przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Podkreślono nadto, że rzeczoznawca niestarannie dobrał transakcje do wyceny. Według Skarżącej powinno dojść do podwyższenia odszkodowania o 5% ponieważ nieruchomość nie była ogrodzona ani zagospodarowana od dnia wydania decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca podkreśliła, że od 01 stycznia 2015 r. nie regulowała już również zobowiązań publicznoprawnych. Skarżąca wskazała, że organ nie wezwał jej do podpisania dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości, ale brak tej czynności formalnej nie przeszkodził w przekazaniu nieruchomości przez powiat zarządcy drogi. Podniesiono, że zarządca drogi nie objął nieruchomości w posiadanie do dnia w którym decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się ostateczna. Decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a więc zastosowanie znajdował termin art. 16 ust. 5 specustawy, tj. 120 dni na wydanie nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując w uzasadnieniu tej decyzji argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę na tę decyzję wniosła M. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze podniesiono liczne zarzuty dotyczące wadliwości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, wadliwości samego operatu, jak i naruszenia zasad postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie jej.

W złożonej do Sądu skardze podniesiono szereg zarzutów, jednak tylko część z nich okazała się uzasadniona.

Przystępując do omówienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie dokonał określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości, wskazując, że jest to zgodne z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. u z 2016, poz. 21 47 ze zm.). Należy w tym miejscu wskazać, że wskazany przez rzeczoznawcę majątkowego przepis stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 134 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl - wskazanego przez rzeczoznawcę majątkowego - art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Jak wynika z operatu szacunkowego, podaną przez rzeczoznawcę majątkowego przyczyną określenia wartości odtworzeniowej był fakt, że na rynku lokalnym i regionalnym nie wystąpiły w wolnym obrocie nieruchomości gruntowe – jednocześnie – przeznaczone pod drogę, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, aktywizację gospodarczą i z porównywalnymi nasadzeniami (pkt. 7, s. 7 operatu). Jak zatem wynika z operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w sprawie ziściła się przesłanka wskazana w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w obrocie nie występują nieruchomości gruntowe – jednocześnie – przeznaczone m.in. pod aktywizację gospodarczą. Nie może budzić wątpliwości fakt, że odtworzeniowa wartość nieruchomości może być podstawą do ustalenia odszkodowania – tylko wtedy – gdy nie ma możliwości określenia wartości rynkowej ze względu na to, że brak jest w obrocie nieruchomości rodzajowo podobnych (por. W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 2011, s. 1061). Jak wynika z pkt. 1.1 Operatu szacunkowego przedmiot wyceny stanowiła nieruchomość gruntowa oznaczona jako dz. nr [...] o pow. [...]. Jakkolwiek jednak, wyjaśniając w pkt. 7 Operatu szacunkowego zastosowanie w sprawie art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy wskazał na brak nieruchomości "przeznaczonych m.in. pod aktywizację gospodarczą", to w piśmie stanowiącym Uzupełnienie operatu szacunkowego sporządzonym w dniu 16 listopada 2017 r. wskazał, że powierzchnia wywłaszczonej części nieruchomości, w części przeznaczonej pod aktywizację gospodarczą wynosi "0m˛". Skoro zatem rzeczoznawca ustalenia swoje, co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oparł, na stwierdzeniu braku w obrocie nieruchomości rodzajowo podobnych (przeznaczonych m.in. na aktywizację gospodarczą), a następnie stwierdził, że wycenianej nieruchomości nie cechuje przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą, to w toku postępowania administracyjnego należało udzielić odpowiedzi o zasadność posłużenia się rozwiązaniem opisanym w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd zauważa jednak, że prawidłowości ustaleń rzeczoznawcy majątkowego (zawartych bądź w pkt. 7 Operatu i w jego Uzupełnieniu) w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości pod aktywizację gospodarczą nie sposób jednoznacznie zweryfikować w oparciu o zebrany materiał dowodowy. W operacie szacunkowym znajduje się wprawdzie Mapa lokalizacji (zał. nr [...] – obejmująca dz. [...], [...] i [...]), mapa z projektem podziału (zał. do decyzji z [...] stycznia 2014) oraz protokół z badania opracowania planistycznego (zał. nr [...]). Z żadnego z tych dokumentów nie wynika jednak jak przedstawia się ustalone przez rzeczoznawcę przeznaczenie terenów objętych działką nr [...]. Tymczasem, kwestia ta ma istotne znaczenie, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy powołując się na art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, że ustalenie wartości odtworzeniowej jest spowodowane brakiem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych m.in. właśnie pod aktywizację gospodarczą. Okoliczność ta powinna zostać przez organ w porozumieniu z rzeczoznawcą wyjaśniona i udokumentowana, tak aby operat w tym zakresie poddawał się kontroli. Jeżeli, bowiem – jak wskazuje rzeczoznawca majątkowy w Uzupełnieniu operatu z dnia 16 listopada 2017 r. powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości nie obejmuje terenów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą, to organ powinien rozważyć i wyjaśnić zaistnienie przesłanek o których mowa w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wyjaśniono, bowiem czy wobec faktu - że jak wskazuje rzeczoznawca działka nr [...] nie obejmuje terenów pod aktywizację gospodarczą - faktycznie niemożliwe było określenie wartości rynkowej spornej nieruchomości, z uwagi na brak stosownych transakcji. Tej okoliczności nie dostrzegły organy. Jak wynika z pkt. 7 Operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy poszukiwał nieruchomości przeznaczonych m.in. pod aktywizację gospodarczą. Nie wyjaśniono natomiast, czy w obrocie nie występują również nieruchomości gruntowe jednocześnie przeznaczone "tylko" pod drogę, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i z porównywalnymi nasadzeniami (ale z pominięciem przeznaczenia pod aktywizację gospodarczą, skoro – jak wskazano w Uzupełnieniu operatu – wyceniana nieruchomości nie ma takiego przeznaczenia). Okoliczność ta nie została wyjaśniona w toku postępowania, a przynajmniej ustalenia w tym zakresie nie zostały udokumentowane, dlatego zaskarżona decyzja wymyka się kontroli, co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej też przyczyny zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Drugą kwestią, która w ocenie Sądu powinna zostać wyjaśniona z rzeczoznawcą majątkowym jest sprawa cen transakcyjnych w przypadku nieruchomości nabytych pod drogi publiczne. Należy zauważyć, że w pkt. 9 Operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazał, że rynek gruntów przeznaczonych pod drogi stanowi bardzo specyficzny segment rynku nieruchomości, bowiem podmioty realizujące cele publiczne mogą wnioskować o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Natomiast w pkt. 10.2 Operatu szacunkowego, rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zajętych pod drogi posługując się zbiorem nieruchomości porównawczych. W tym zakresie operat pozostaje niespójny, bowiem z jednej strony a priori kwestionuje się wiarygodność transakcji zawieranych na rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a następnie przystąpiono do wyceny z wykorzystaniem takich cen. Na wątpliwości co do wiarygodności cen transakcyjnych nieruchomości nabytych pod drogi publiczne wskazywała Skarżąca w swoim piśmie z dnia 22 grudnia 2017r. oraz w skardze do Sądu. Organy kwestii tej jednak nie wyjaśniły ani z rzeczoznawcą majątkowym, ani w uzasadnieniu swoich decyzji. Tymczasem, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że - wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz "nie znajdują się w sytuacji przymusowej". Mając jednak na uwadze, że postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone od 2014 r. oraz brzmienie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 1509) należy wskazać, że również przed nowelizacją w 2017 r. przepis art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Jednocześnie, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.2004, Nr 207, poz. 2109 – dalej jako rozporządzenie), źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Natomiast, za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Przy czym przyjmuje się, że aby wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji muszą zaistnieć dwie okoliczności, to jest szczególne warunki zostały uzewnętrznione już w dacie zawarcia umowy - co za tym idzie w jej treści - oraz z ich powodu cena zostaje ustalona w sposób rażąco odbiegający od cen przeciętnych.

Przedstawione przez rzeczoznawcę w pkt. 9 Operatu, okoliczności wzbudziły zrozumiałe, w ocenie Sądu wątpliwości Skarżącej i należy zauważyć, że znajdują one swoje uzasadnienie w przekonaniu, że charakter wtórny ma w gruncie rzeczy to, czy do pozyskania prawa do nieruchomości dojdzie na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela podczas rokowań w sytuacji, gdy wie on, że nie zawarcie umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowymi. Takie stanowisko zostało wyrażone wprost przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15, www.trybunal.gov.pl). Zważywszy zatem na treść podnoszonych przez Skarżącą zarówno w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r., jak i w skardze do Sądu wątpliwości dotyczących wolnorynkowego charakteru cen transakcyjnych w przypadku nieruchomości nabytych pod drogi publiczne – kwestię tę również należało wyjaśnić z rzeczoznawcą majątkowym. Sąd dostrzega przy tym, że rzeczoznawca w pkt. 10.2.1 wskazał, że posłużono się zbiorem 4 wiarygodnych transakcji sprzedaży. Jednak w obliczu zgłoszonych przez niego samego zastrzeżeń co do szczególnych warunków towarzyszących zawieraniu tego rodzaju transakcji, rolą organu było do kwestii tej się odnieść. Podkreślić należy, że w razie wątpliwości, co do zgodności z przepisami, na organie ciąży powinność podjęcia czynności zmierzających do uzupełnienia opinii (por. wyrok NSA z 26.01.2006 r., sygn. II OSK 459/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek, w badanej sprawie uzupełniano operat szacunkowy, to należy wskazać, że podnoszonej zarówno przez samego rzeczoznawcę, jak i przez Skarżącą kwestii szczególnych warunków towarzyszących zawieraniu tego rodzaju transakcji nie wyjaśniono.

Reasumując, w okolicznościach badanej sprawy nie poczyniono ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w kontekście przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również z tej przyczyny zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Brak wyjaśnienia wskazanych kwestii przez organy stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że podstawę ustalonego odszkodowania stanowiła wartość odtworzeniowa (pkt 7 Operatu) pomimo, że w istocie nie jest jasne czy faktycznie zaistniały przesłanki wskazane w art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wartość nieruchomości w części przeznaczonej pod drogę ustalono w oparciu o ceny transakcji, co do których szczególnego charakteru wypowiadał się sam rzeczoznawca w pkt. 9 Operatu. Pomimo to i pomimo treści zgłaszanych przez Skarżącą zastrzeżeń nie zweryfikowano w istocie czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy wskazać, że w sprawie doszło również do naruszenia ar. 7 i 8 , a także art. 107 § 3 kpa. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że w sprawie zbadano wyłącznie okoliczność protokolarnego wydania nieruchomości, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów, a jednocześnie fakt protokolarnego nie wydania nieruchomości nie przeszkodził powiatowi w przekazaniu tej "niewydanej przez Skarżącą nieruchomości" zarządcy drogi. Kwestię tę Skarżąca bardzo szeroko opisała w złożonym od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołaniu domagając się podwyższenia odszkodowania o 5%. Pomimo argumentacji odwołania organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów. W decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano jedynie, że w sprawie nie nastąpiło wydanie nieruchomości w myśl art. 18 ust. 1c specustawy, w związku z czym nie zachodziła konieczność podwyższenia odszkodowania o 5%. Organ II instancji żaden sposób nie odniósł się natomiast do zarzutów odwołania, stwierdzając jedynie, że prawidłowo kwestię te ocenił organ I instancji, a Skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego dowodu na tę okoliczność.

Podobnie - pomimo, że w toku postępowania Skarżąca podnosiła naruszenie w sprawie zasady korzyści, jak również swoje wątpliwości szeroko opisała w złożonym odwołaniu, w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej do tej kwestii również się nie odniesiono. Należy zauważyć, że na podstawie § 36 rozporządzenia zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe są uzależnione od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne. Wyróżnia się przy tym nieruchomości, które na dzień wydania decyzji nie były przeznaczone pod inwestycje drogowe i wówczas wycena następuje zgodnie z dyspozycjami § 36 ust. 1-3. Dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z dyspozycjami ust. 1, określa się wartość rynkową nieruchomości, przyjmując m.in. przeznaczenie nieruchomości obowiązujące przed wydaniem decyzji, a ustalone zgodnie z zasadami określonym w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei, zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz - przeznaczenie w planie miejscowym, a także stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dopiero w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Na tę okoliczność wskazuje Skarżąca w toku postępowania podnosząc, że w toku wyceny należało wziąć pod uwagę przeznaczenie wycenianych gruntów w planie miejscowym. Tymczasem, organy nie dokonując w istocie samodzielnej oceny załączonego do akt operatu, powołały się na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, wyrażone w kontekście brzmienia art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść operatu szacunkowego nie została w tym zakresie oceniona przez organy, które nie odnosząc się w istocie do argumentacji Skarżącej odniosły się do nie kwestionowanej, co do zasady przez nią, zależności pomiędzy aktualnym stanem użytkowania spornych gruntów, a ich przeznaczenie zgodnym z celem wywłaszczenia. Tymczasem organ orzekający ma obowiązek dokonania wartości dowodowej operatu, przy czym rozważania organu na temat tej wartości winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, natomiast bezkrytyczne przyjęcie konkluzji biegłego powodowałoby, że to nie organ administracji publicznej, lecz biegły rozstrzygałby sprawę (por. wyrok NSA z 05.10.2009 r., I OSK 1444/08, a także wyrok WSA w Poznaniu z 24.01.2013 r. sygn. IV SA/Po 1129/12, www.nsa.gov.pl). W okolicznościach badanej sprawy, organy II instancji nie zajął własnego stanowiska w tej sprawie, podczas gdy Skarżąca wskazuje w czym upatruje w celowości przyjęcia do wyceny przeznaczenia spornych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie zgodnie z celem wywłaszczenia do czego odniósł się rzeczoznawca majątkowy.

Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi zatem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono. Jednocześnie, zadaniem organu II instancji jest - rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich - w uzasadnieniu swej decyzji (por. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd XII/el oraz wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96). W okolicznościach badanej sprawy nie uczyniono tego również.

Uchybienie to ma tym większe znaczenie, że jak należy zauważyć organ I instancji sporządzone 16 listopada 2017 r. uzupełnienie operatu szacunkowego, doręczył Skarżącej dopiero miesiąc później (w dniu 18 grudnia 2018 r., wyznaczając jej 14-dniowy termin na zajęcie stanowiska). Decyzję pierwszoinstancyjną wydano w 15 dniu od doręczenia Skarżącej przesyłki, tj. dzień po upływie terminu do wypowiedzenia się. Skarżąca ze swojego prawa skorzystała i w dniu 28 grudnia 2017 r. nadała na poczcie adresowaną do organu odpowiedź zawierającą wnioski i zastrzeżenia. Odpowiedź ta dotarła do organu w dniu, w którym została wydana decyzja pierwszoinstancyjna W swoim piśmie sporządzonym dnia 22 grudnia 2017 r. Skarżąca wniosła do Starosty o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jednak ani ten organ, ani później organ II instancji nie odnieśli się do tego żądania. Odnosząc się więc do zarzutu skargi, co do naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że rację ma Skarżąca, co do tego że organ powinien był zareagować na jej wniosek zawarty w piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu zbadania operatu szacunkowego. Bezspornie jest to wniosek strony postępowania, dotyczący fundamentalnego dla toczącego się postępowania dowodu o szczególnym charakterze, którego – co bardzo istotne - ocena przez organy administracji publicznej jest w znacznym stopniu ograniczona z uwagi na brak wiadomości specjalnych. Do wniosku Skarżącej nie odniesiono się jednak, natomiast ustalenia operatu zostały przez organy obu instancji przyjęte, z pominięciem obowiązku dokonania oceny wartości dowodowej tego dokumentu. Jest to uchybienie, które w okolicznościach badanej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak należy ubocznie wskazać, że Skarżąca, nie godząc się z zawartymi w operacie ustaleniami, również może przejąć inicjatywę dowodową (por. wyrok z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1834/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego, niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy wskazać, że Skarżąca zgłosiła szereg zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego. Skarżąca wskazała, że biegły nie wskazał iloma transakcjami sprzedaży gruntów przeznaczonych pod zabudowę związaną z działalnością gospodarczą dysponował, wskazując jedynie że ceny jednostkowe wahały się w przedziale od 30-100 zł/m˛. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy pominął w swoich wyliczeniach przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą uzasadniając swoją decyzje brakiem takiego przeznaczenia w przypadku wycenianej nieruchomości. W tych okolicznościach wskazany zarzut – w aktualnym stanie sprawy - pozostaje bez wpływu na jej wynik. W kwestii zarzutu, że biegły niekonsekwentnie wskazywał powierzchnię wycenianej nieruchomości, wypowiedział się Wojewoda wskazując że opinia dotyczy wartości nieruchomości o pow. [...] (s.7 zaskarżonej decyzji) i stanowisko to, w ocenie Sądu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca – w wytyczonych prawem granicach - decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Również to od autonomicznej decyzji rzeczoznawcy majątkowego zależy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1201). Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego stanowi, bowiem szczególny dowód, którego kontrola w toku postępowania administracyjnego jest ograniczona, a możliwość dokonania merytorycznej oceny operatu szacunkowego – a do tego w istocie zmierza argumentacja skargi w znacznym zakresie - przez organ administracji wyklucza brak specjalistycznej wiedzy.

Reasumując, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa - w pkt. 2 sentencji wyroku

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przede wszystkim wyjaśnienie wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku wątpliwości dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 135 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zobowiązany będzie również zająć stanowisko co do wniosku strony o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu zbadania operatu szacunkowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien również zająć stanowisko w zakresie podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu zarzutów i ustosunkować się do nich.