Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 59/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
658
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, 20
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
Teza: Niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów jednostki samorządowej do podjęcia rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji.

Regulacje ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.) nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące.

TEZY

Niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów jednostki samorządowej do podjęcia rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji.

Regulacje ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.) nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M.S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SAB/Bk 59/15

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r. P. M., występujący jako pełnomocnik inicjatorów referendum (grupy obywateli, w skład której wchodzą: [...]), wystąpił do Marszałka Województwa P. o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano następującą treść pytania referendalnego: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa. Wskazano, że w dniu 24 września 2014 r. dokonano zawiadomienia Marszałka o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. Wniosek zainicjował następujący bieg zdarzeń:

- Sejmik Województwa P. powołał w dniu 6 listopada 2014 r. (uchwałą nr [...]) Komisję do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 z późn. zm.), dalej jako u.r.l. Komisja obradowała na posiedzeniach w dniach 6 i 12 listopada 2014 r. stwierdzając brak dokumentu pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi grupy inicjatywnej do sprawy przeprowadzenia referendum. W piśmie z dnia 19 listopada 2014 r. nr [...] Komisja zaleciła zwrot wniosku grupie inicjatywnej dla usunięcia stwierdzonego uchybienia w terminie 14 dni tj. do dnia 3 grudnia 2014 r. Brak ten został uzupełniony w dniu 21 listopada

2014 r.;

- w dniu 8 grudnia 2014 r. pełnomocnik inicjatora referendum wystąpił do Marszałka Województwa P. oraz Przewodniczącego Sejmiku Województwa P. o wydanie odpisu uchwały Sejmiku w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego dotyczącego budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego;

- w dniu 8 grudnia 2014 r. nowowybrany Sejmik Województwa P. powołał uchwałą nr [...] kolejną Komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom u.r.l. Po przeprowadzeniu obrad

Komisja wystąpiła o podjęcie przez Sejmik uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum - postulując "przyjęcie wniosku".

W dniu 18 grudnia 2014 r. inicjator referendum złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu określonego w art. 18 u.r.l. na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia 6 listopada 2014 r. W podstawie prawnej skargi wskazano art. 20 ust. 1 u.r.l. Wniesiono również o wydanie wyroku zastępującego – zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy – uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu skargi podkreślono brak wydania stosownej uchwały przez organ stanowiący w terminie trzydziestodniowym oraz to, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wszystkie wymagania formalne przewidziane prawem.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z powodu braku zaistnienia przesłanki uprawniającej do zgłoszenia zarzutu niedotrzymania terminu referendum, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.r.l., ewentualnie o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Ponadto wskazano, że wybory samorządowe przeprowadzone w dniu 16 listopada 2014 r. spowodowały utratę mandatów przez dotychczasowych radnych – członków uprzednio powołanej przez Sejmik Komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada wymogom ustawy. Powyższe wymagało powtórzenia przez nowo wyłoniony Sejmik stosownej procedury związanej z dokonaniem oceny wniosku, co nastąpiło z dotrzymaniem wymaganego terminu. Jednocześnie podniesiono, że w dniu 22 grudnia 2014 r. została podjęta uchwała Sejmiku nr [...] odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego.

W trakcie postępowania strona skarżąca sprecyzowała swoje stanowisko oraz zwróciła uwagę na braki dokumentacji (pismo procesowe z dnia 12 stycznia 2015 r.). Podczas rozprawy w dniu 13 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu złożył do akt dodatkowe dokumenty, zaś w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego inicjatora referendum ustosunkował się do przebiegu rozprawy.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie II SAB/Bk 112/14 tutejszy sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Sejmiku Województwa P. do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum dotyczącego budowy portu lotniczego oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem skarga na niedotrzymanie przez Sejmik terminu na podjęcie uchwały wpłynęła do sądu w dniu 18 grudnia 2014 r., a w dniu 22 grudnia 2014 r. Sejmik podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego. Sąd stwierdził również, że wniosek o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2014 r., zaś w dniu 16 listopada 2014 r. odbyły się wybory samorządowe. Powyższa okoliczność mogła mieć wpływ na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 u.r.l., a zatem nie było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Po wydaniu powyższego wyroku (w sprawie II SAB/Bk 112/14 ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w przedmiocie portu lotniczego), został również wydany inny wyrok tutejszego sądu – z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Bk 1253/14 - ze skargi na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę uznając, że odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarówno wyrok w sprawie ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały (II SAB/Bk 112/14), jak i wyrok ze skargi na uchwałę Sejmiku odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (II SA/Bk 1253/14) zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwie skargi kasacyjne zostały uwzględnione przez NSA w dniu 10 lipca 2015 r. wyrokami w sprawach:

- II OSK 948/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SAB/Bk 112/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

- II OSK 949/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 1253/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone a skargę NSA odrzucił wskazując, że sądowa kontrola sprawowana na podstawie przepisów u.r.l. może mieć miejsce tylko raz, bowiem zarówno wyrok ze skargi na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum, jak i wyrok ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały w sprawie wniosku referendalnego ma charakter konstytutywny. Skoro zatem w sytuacji referendum dotyczącego budowy regionalnego portu lotniczego w województwie p. została wniesiona skarga na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały, to niedopuszczalne jest rozpoznawanie skargi na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. W sprawie ze skargi na niedotrzymanie terminu zostanie bowiem ocenione, czy dotrzymano terminu z art. 18 u.r.l. oraz czy wniosek spełniał wymagania ustawowe.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 948/15 NSA wskazał natomiast, że:

- błędnie sąd I instancji ocenił, że skarga na niedotrzymanie terminu z art. 20 u.r.l. jest skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis ten ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do regulacji procedury sądowoadministracyjnej i skarga na nim oparta nie dotyczy bezczynności lub przewlekłości w rozumieniu tej procedury. Dotyczy natomiast specyficznej bezczynności organu samorządowego, polegającej na niepodjęciu uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. Zasadnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji orzekał w innym przedmiocie (bezczynność) niż wniesiona skarga (na niedotrzymanie terminu z art. 20 u.r.l. w związku z art. 18 tej ustawy);

- sąd I instancji nie wskazał również w uzasadnieniu wyroku prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i prawidłowego wyjaśnienia jego motywów. Uzasadnienie nie odpowiada stanowi faktycznemu, a wyrok nie rozstrzyga sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną przez inicjatora referendum lokalnego na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l.;

- w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem pomimo podjęcia przez Sejmik Województwa P. w dniu 22 grudnia 2014 r. uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania;

- błędnie sąd I instancji uznał termin przewidziany w art. 18 u.r.l. za termin instrukcyjny. Skoro wniosek o przeprowadzenie referendum został przekazany Marszałkowi Województwa P. w dniu 6 listopada 2011 r., to od tego momentu rozpoczął bieg 30-dniowy termin do podjęcia uchwały przez Sejmik, po upływie którego Sejmik tracił do tego kompetencję. Na bieg powyższego terminu nie miała wpływu okoliczność nowych wyborów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 948/15 wskazał, że podjęcie przez Sejmik uchwały po terminie określonym w art. 18 u.r.l. pozbawione jest doniosłości prawnej i nie może wywołać skutków prawnych w odniesieniu do wnioskowanego referendum. Takie skutki prawne może obecnie wywołać wyłącznie wyrok sądu wydany na skutek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Tym samym uchwała z dnia 22 grudnia 2014 r. nie wywołała bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Jednocześnie sąd nie mógł zobowiązać Sejmiku do wydania w określonym terminie uchwały, gdyż organ ten pozbawił się prawa decydowania o wniosku referendalnym uchybiając terminowi z art. 18 u.r.l. Oznacza to, że sąd I instancji powinien był wydać wyrok merytoryczny w sprawie. Wynika to z art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l., który wprowadza wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny. NSA zalecił sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wziął pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie powinna polegać na ocenie wystąpienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 u.r.l., a następnie na ocenie wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania wymogów ustawowych. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l., a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, natomiast w przypadku skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum - sąd zobowiązany jest samodzielnie te przesłanki ocenić. Niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 u.r.l. nie jest równoznaczne z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w u.r.l., spełnienie zaś tych wymogów skontrolować musi sąd rozpoznający skargę na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Niniejsza sprawa ze skargi na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. trzydziestodniowego terminu z art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm.), dalej powoływana jako u.r.l., na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum jest po raz drugi poddana kognicji tutejszego sądu. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 948/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem poprzedni wyrok pierwszoinstancyjny (umarzający postępowanie) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu sądowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA związany. Związanie to dotyczy, jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu kasacyjnego, następujących kwestii: braku możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a.; uznania, że skarga dotyczy specyficznej bezczynności, której podstawy oceny znajdują się w przepisach u.r.l.; uznania, że termin trzydziestodniowy z art. 18 tej ustawy nie ma charakteru tylko instrukcyjnego; oceny, że niedotrzymanie terminu nie wywołuje skutku w postaci realizacji referendum, bowiem skutek taki może odnieść – po upływie tego terminu – wyłącznie wyrok sądu wydany w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l.; konieczności wydania w sprawie niniejszej merytorycznego wyroku poprzedzonego oceną dotrzymania terminu z art. 18 u.r.l. i oceną spełnienia przez wniosek referendalny kryteriów ustawowych.

Kierując się zatem powyższą wykładnią prawa dokonaną przez NSA i wiążącą z mocy art. 190 p.p.s.a., skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził, że brzmienie przepisu art. 18 u.r.l., w którym wskazuje się na "podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi" wprowadza nieprzekraczalny, zawity termin na podjęcie wskazanej w nim uchwały. W konsekwencji, skoro w sprawie niniejszej wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2014 r., to termin na podjęcie jednej z uchwał wymienionych w art. 18 u.r.l. mijał w dniu 8 grudnia 2014 r. (ostatni dzień upływu terminu tj. 6 grudnia 2015 r. była to sobota). Tymczasem uchwała odrzucająca wniosek grupy inicjatywnej została podjęta w dniu 22 grudnia 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu. Skoro też, jak wynika z brzmienia art. 18 u.r.l., prawodawca nie wprowadził regulacji uzasadniających przerwanie lub zawieszenie biegu tego terminu, to nie miał dla oceny jego dotrzymania (i ciągłości jego biegu) fakt przeprowadzenia w międzyczasie wyborów samorządowych. Zwrócił uwagę na ten fakt również NSA.

Dalej wskazać trzeba, że odrzucenie uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. (podjętą po upływie ustawowego terminu) wniosku o przeprowadzenie referendum nie wywoływało automatycznie skutku w postaci obowiązku przeprowadzenia referendum. Inaczej rzecz ujmując, spóźnienie Sejmiku nie przekłada się na osiągnięcie przez inicjatorów referendum ich celu (tj. otwarcia prawnej możliwości przeprowadzenia referendum). Skutek taki (obowiązek przeprowadzenia referendum w wyniku niepodjęcia przez Sejmik uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum w terminie trzydziestodniowym) nie jest możliwy do wyprowadzenia z brzmienia art. 20 u.r.l., w tym w szczególności z treści jego ust. 3.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.r.l., na uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lub na niedotrzymanie terminu z art. 18 ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia uchwały lub upływu terminu jej podjęcia. Stosownie zaś do art. 20 ust. 3 u.r.l. wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zaś zgodnie z ust. 4 tego przepisu - na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. Uwzględniając dokonaną przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 948/15 wykładnię powyżej wskazanych przepisów stwierdzić trzeba, że w przypadku niedotrzymania terminu trzydziestodniowego z art. 18 u.r.l. skutki prawne w odniesieniu do referendum (co do możliwości jego przeprowadzenia lub nie) może wywołać jedynie wyrok sądu wydany na skutek skargi złożonej na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Tylko taka interpretacja wskazanych przepisów zapewnia gwarancję zgodnego z prawem przeprowadzenia referendum. Za niedopuszczalną należy bowiem uznać sytuację, w której spóźnienie się organu z podjęciem uchwały w sprawie wniosku referendalnego automatycznie powodowałoby konieczność przeprowadzenia referendum bez uprzedniej oceny wniosku referendalnego z punktu widzenia jego dopuszczalności prawnej. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. nie każdy wniosek prowadzi do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ale tylko taki, który spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Inaczej rzecz ujmując, w przypadku niepodjęcia w terminie wskazanym w art. 18 u.r.l. uchwały w sprawie wniosku referendalnego (a więc i w przypadku podjęcia jej z opóźnieniem) kontrolę wniosku przeprowadza sąd orzekający w sprawie ze skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu, o którym mowa w art. 18.

Z opisaną wyżej sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w sprawie niniejszej. Zobowiązywało to skład orzekający do przeprowadzenia oceny wniosku z dnia 6 listopada 2014 r. pod względem jego zgodności z przepisami u.r.l. (kontrola warunków formalnych) oraz oceny z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Przede wszystkim brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniosek z dnia 6 listopada 2014 r. nie jest zgodny z prawem pod względem formalnym. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest fakt niezgłoszenia na etapie przedsądowym jakichkolwiek zastrzeżeń co do zebrania odpowiedniej liczby podpisów czy poinformowania społeczności lokalnej o inicjatywie referendalnej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.l. Odnośnie wykazania przez inicjatorów referendum poparcia mieszkańców województwa dla wniosku to wskazać należy, że ta okoliczność była poddana ocenie specjalnie do tego powołanej Komisji, która obradowała na posiedzeniach w dniach 6 i 12 listopada 2014 r. oraz nie zgłosiła zastrzeżeń co do list poparcia. Następnie kolejna Komisja, powołana przez Sejmik nowej kadencji, w dniu 16 grudnia 2014 r. zarekomendowała Sejmikowi przyjęcie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy regionalnego portu lotniczego. Skoro więc oceną wniosku w zakresie spełnienia wymagania uzyskania odpowiedniego poparcia społeczności lokalnej zajął się specjalnie do tego powołany podmiot (de facto Komisja w dwóch składach, sprzed wyborów i po ich przeprowadzeniu), który po przeprowadzeniu oceny nie zgłosił zastrzeżeń, nie ma podstaw aby kwestionował tę ocenę sąd.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, należy również uznać za dochowany warunek podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, co następuje w województwie poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego ze wskazaniem pytania referendalnego (art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l.). Obszerna dokumentacja zawarta na k. 83 – 134 akt sprawy II SA/Bk 1253/14 zawierająca wycinki z gazet codziennych ogólnodostępnych na obszarze województwa p. (np. k. 96-100), publikacje internetowe, wpisy na forach internetowych wskazują, że społeczność została wystarczająco poinformowana o przedmiocie referendum (budowa regionalnego portu lotniczego), a także treści ewentualnego i zaproponowanego pytania referendalnego oraz o inicjatorach referendum. Nie może przy tym ujść uwadze, że zastrzeżeń co do zachowania warunków podania do publicznej wiadomości z art. 13 u.r.l. nie zgłaszała również Komisja powołana do sprawdzenia wniosku referendalnego, jak również w opinii prawnej radcy prawnego Urzędu Marszałkowskiego sporządzonej w dniu 10 listopada 2014 r. brak jest uwag krytycznych tej kwestii dotyczących. Także skład orzekający nie widzi podstaw do kwestionowania tego elementu wniosku referendalnego.

Jak wyżej wskazano, drugim warunkiem legalności wniosku referendalnego, oprócz spełnienia wymagań ustawowych, jest zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. to, aby nie prowadził on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ten warunek w przypadku wniosku z dnia 6 listopada 2014 r. nie został spełniony.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że rolą referendum jest oddanie w ręce członków wspólnoty samorządowej "decyzji" o sprawach tej wspólnoty dotyczących. Zakres tych spraw i zakres możliwych "decyzji referendalnych" w referendum lokalnym sprecyzowano w art. 2 ust. 1 u.r.l. wskazując następujący przedmiot referendum: odwołanie organu stanowiącego jednostki (pkt 1); sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej jednostki, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2); inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższy zakres dopuszczalnych przedmiotów referendum lokalnego należy interpretować w ten sposób, że mogą nim być tylko zagadnienia ustrojowo oddane do decyzji wspólnoty samorządowej (odwołanie organu stanowiącego, pochodzącego z wyboru, a więc de facto z woli tej wspólnoty) lub takie, o których mogą decydować w zakresie swoich kompetencji organy tejże wspólnoty (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.). Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że referendum lokalne może zostać przeprowadzone co do takiego tylko przedmiotu, o którym decydowanie (drogą określonego rozstrzygnięcia – uchwałą lub decyzją organu samorządowego) pozostaje w gestii organów jednostki samorządowej, której referendum dotyczy (leży w zakresie działania samorządu terytorialnego – vide P. J. Uziębło, komentarz do art. 17 u.r.l., System Informacji Prawnej Lex, teza 1). W konsekwencji niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów określonej jednostki samorządowej do podjęcia określonego rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, uprawniony jest wniosek, że regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia 6 listopada 2014 r., w którym społeczności lokalnej miałoby zostać zadane pytanie: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?" prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego. Wynika to z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.), zgodnie z którym lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zatem zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy do organów samorządu województwa. Nie może być zatem przedmiotem referendum lokalnego. Zarząd jako organ reprezentujący województwo może jedynie wystąpić do Prezesa ULC z wnioskiem o wydanie zezwolenia na budowę portu lotniczego, ale nie może sam wydać tego zezwolenia.

Na marginesie wskazać należy, że brak prawnych możliwości zadecydowania przez organy samorządu województwa o budowie regionalnego portu lotniczego dyskwalifikowałoby zamierzone referendum także wówczas, gdyby przyjąć, że miałoby ono charakter wiążący. Niedopuszczalne byłoby bowiem pytanie referendalne, które w przypadku odpowiedzi pozytywnej zobowiązywałoby organ jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania rozstrzygnięć czy działań, o których prawnie decydować nie mogą.

Reasumując należy stwierdzić, że jeśli nie ma pewności co do tego, iż uzyskana w referendum lokalnym odpowiedź pozwoli organowi samorządowemu samodzielnie zrealizować zamierzony cel referendalny, to brak jest podstaw do oceny wniosku referendalnego jako prowadzącego do skutków zgodnych a nie sprzecznych z prawem. Jak wskazuje się w doktrynie, dopuszczenie do odbycia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem, rodziłoby negatywne skutki, gdyż powodowałoby frustracje wśród wyborców, którzy przyjęli jakieś rozwiązanie, ale nie może ono zostać wprowadzone w życie z powodu jego bezprawności (vide wyrok z dnia 12 czerwca 2012 r., II SA/Bk 360/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Przeprowadzona przez sąd kontrola wniosku referendalnego wykazała spełnienie wymagań ustawowych (formalnych) przy niespełnieniu warunku, aby wniosek nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W konsekwencji sąd ocenił, że referendum w kształcie zaproponowanym przez grupę inicjatywną nie powinno się odbyć, co uzasadniało oddalenie skargi w sprawie niniejszej. Co prawda bowiem doszło do niedotrzymania terminu na rozpoznanie wniosku referendalnego, ale sam wniosek nie spełniał wymagań uzasadniających spowodowanie niniejszym wyrokiem skutku w postaci dopuszczenia do przeprowadzenia referendum.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.