Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 675/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez F. w L. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent"), jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "organ", "Minister") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu przez Stronę dofinansowania w kwocie 625.635,77 zł wraz z odsetkami, wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – dalej jako "u.f.p."

Zaskarżone rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2012 r. Strona zawarła z Samorządem Województwa [...] - Wojewódzkim Urzędem Pracy w L. umowę o dofinansowanie nr [...] zmienioną następnie aneksem z dnia [...] czerwca 2012 r. W ramach przedmiotowej umowy (zawartej w ramach Poddziałania 7.2.2 "Usługi społeczne i zdrowotne" Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) Strona miała w okresie od 1 marca 2012 r. do 31 marca 2014 r. realizować projekt pt. "[...]". Wartość tego projektu wynosiła 1.379 081,81 zł, a jego głównym celem było przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu 24 mieszkańców województwa l. – poprzez udzielenie im pomocy w podjęciu działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej.

Do osiągnięcia celu głównego projektu miała prowadzić realizacja założonych celów szczegółowych, zdefiniowanych jako:

identyfikacja potrzeb, potencjału i możliwości rozwoju zawodowego BP (beneficjentów pomocy) 01.04.12-31.01.13 (wskaźnik pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24);

wykształcenie postaw przedsiębiorczych i nabycie przez BP wiedzy i umiejętności do założenia i przystąpienia przez nich do spółdzielni socjalnej 01.05.12-31.01,13 (wskaźniki pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej

wartość docelowa 24 i liczba inicjatyw z zakresu ekonomii społecznej wspartych z EFS - wartość docelowa 24);

stworzenie warunków BP do założenia/przystąpienia przez nich do spółdzielni socjalnej 01.05.12-31.01.13 (wskaźnik pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24);

wzmocnienie działalności BP w ramach spółdzielni socjalnej i utrzymanie przez nich płynności finansowej 01.11.12-28.02.14 (wskaźniki pomiaru celu: liczba osób, które otrzymały wsparcie w ramach instytucji ekonomii społecznej - wartość docelowa 24, liczba inicjatyw z zakresu ekonomii społecznej wspartych z EFS- wartość docelowa 24 oraz liczba osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, które zakończyły udział w projekcie - wartość docelowa 24).

Z informacji zawartych w przedkładanych przez Beneficjenta w toku realizacji projektu wnioskach o płatność wynikało, iż cele projektu zostały zrealizowane, m.in. Beneficjent wskazał na utworzenie czterech spółdzielni socjalnych, liczących łącznie 24 członków, w tym spółdzielni G. Beneficjent informował o otrzymaniu przez ww. spółdzielnie wsparcia finansowego i rozliczeniu go zgodnie z zasadami wynikającymi z dokumentów projektowych. Końcowy wniosek o płatność nr [...] został zatwierdzony przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. działającego jako Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca 2 Stopnia) w dniu 6 czerwca 2014 r.

Po zakończeniu realizacji projektu i zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność IW (IP 2) otrzymała informację o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko prezesowi Spółdzielni Socjalnej I. i Spółdzielni Socjalnej G. (utworzonych w ramach przedmiotowego projektu). Na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku ww. postępowania IW (IP 2) stwierdziła, iż ww. spółdzielnie socjalne nie prowadziły działalności gospodarczej, co stanowiło naruszenie zapisów Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 z dnia 1 czerwca 2010 r., zobowiązujących Beneficjenta do monitorowania prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikom. W związku z powyższym IW (IP 2) uznała za niekwalifikowalne wydatki dotyczące wsparcia przyznanego ww. spółdzielniom, a także stwierdziła nieosiągnięcie celu głównego oraz celów szczegółowych projektu i podjęła decyzję o rozliczeniu projektu zgodnie z regułą proporcjonalności.

Następnie pismem z dnia [...] 2016 r. IW (IP 2) na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 u.f.p. wezwała Beneficjenta, do zwrotu na rachunek bankowy Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L., kwoty 572.990,58 PLN wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transz, z których poniesione zostały kwestionowane wydatki, do dnia zapłaty, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, o którym mowa powyżej.

Mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu na zwrot, zakreślony w ww. piśmie organ I instancji, pismem z dnia 18 maja 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wobec Beneficjenta, informując go przy tym o jego prawach jako strony postępowania administracyjnego.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. zobowiązał Stronę do zwrotu kwoty 625.635,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ I instancji uznał za niekwalifikowalny:

- koszt wsparcia finansowego, pomostowego i doradczo-szkoleniowego spółdzielni socjalnych – 431.532 zł,

- koszt szkoleń osób niebędących członkami ww. spółdzielni – 34.662,96 zł,

- oraz związane z ww. kosztami - koszty pośrednie – 40.921,82 zł

Ponadto organ I instancji stwierdził nieosiągnięcie celu głównego i celów szczegółowych projektu, wobec czego zastosował regułę proporcjonalności określoną w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 – daje "Wytyczne", w wyniku czego uznał część kosztów zarządzania projektem za niekwalifikowalne (118.518,99 zł).

Strona odwołała się od powyższej decyzji, a Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Strona zgodnie z § 3 umowy o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Zgodnie z każdą wersją Wytycznych mającą zastosowanie w niniejszej sprawie podstawowym warunkiem kwalifikowalność wydatków była ich zgodność ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL – dalej "SZOP PO KL" (w wersji z dnia 1 czerwca 2010 r.). Zgodnie z tym dokumentem Strona miała zaś obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej miał natomiast obowiązek dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z należnymi odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą lub był członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy, w tym zwłaszcza dotyczące przeznaczenia przyznanych środków. Jednocześnie, zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej nr 2/POKL/7.2 2/2011, Beneficjent zobowiązany był stosować Ogólne zasady udzielania wsparcia na zakładanie i przystępowanie do spółdzielni socjalnych w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL Wsparcie Ekonomii Społecznej stanowiące załącznik do dokumentacji konkursowej. Zgodnie z tymi zasadami, beneficjent zobowiązany był dokonać kontroli prawidłowości wykonania umowy o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej w okresie 12 miesięcy od jej zawarcia, w szczególności poprzez weryfikację:

faktu prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię socjalną;

wykorzystania przez spółdzielnię socjalną zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym planem założenia i prowadzenia działalności (beneficjent nie weryfikuje poszczególnych dokumentów księgowych potwierdzających zakup towarów i usług przez spółdzielnie socjalną). W szczególności spółdzielnia socjalna powinna posiadać sprzęt i wyposażenie zakupione z otrzymanych środków i wykazane w rozliczeniu.

W ocenie Ministra ciążący na Stronie obowiązek monitoringu prawidłowości wydatkowania środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej powstałej w ramach omawianego projektu nie mógł ograniczać się do sprawdzania dokumentów księgowych na potwierdzenie zakupu towarów przez spółdzielnie oraz sprawdzenia wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym potwierdzającego, że spółdzielnia socjalna nadal prowadzi swą działalność (tzn. nie została wykreślona z rejestru i nie zawiesiła swej działalności). Konieczna była bowiem weryfikacja i potwierdzenie podczas kontroli na miejscu, że spółdzielnie socjalne prowadzą swą działalność gospodarczą zgodnie z jej charakterem wykorzystując w tym celu zakupiony towar w ramach projektu.

Następnie Minister wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 3 obydwu umów o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej zawartych 25 marca 2013 r. pomiędzy Stroną a G. oraz I. jako warunek uznania wydatków na założenie i działalność spółdzielni socjalnej wskazano przeprowadzenie przez Beneficjenta (Projektodawcę) kontroli na miejscu realizacji inwestycji w celu zbadania, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, stanowiącym załącznik nr 3 do umowy, w zakresie zaakceptowanym przez Beneficjenta (Projektodawcę). Kontrola taka przeprowadzona przez Stronę w dniu 23 października 2013 r. nie wykazała żadnych nieprawidłowości.

Tymczasem, po zakończeniu realizacji projektu i zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność, instytucja wdrażająca otrzymała informację z Komendy Wojewódzkiej Policji (KWP) w L. o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko S. K. - prezesowi Spółdzielni Socjalnej I. i Spółdzielni Socjalnej G. - obydwu utworzonych w ramach projektu Strony. W trakcie tego postępowania zeznawali świadkowie - członkowie spółdzielni oraz personel omawianego projektu. Jednocześnie, organ l instancji podjął czynności we własnym zakresie mające na celu wyjaśnienie okoliczności niniejszej sprawy I ponownie przesłuchał tych samych świadków, którzy potwierdzili zeznania złożone w KWP w L.

Minister podkreślił, że zeznania wszystkich członków spółdzielni powstałych w ramach omawianego projektu potwierdzają, iż uczestnicy nie prowadzili swej działalności w ramach spółdzielni socjalnych, których byli członkami i pomimo zawartych ze spółdzielnią umów o pracę nie wykonywali żadnej pracy na rzecz spółdzielni. Z zeznań tych wynika również, że w lokalu, w którym spółdzielnie mają swoją siedzibę w okresie 12 miesięcy od zawarcia umów na ich finansowanie nieprzerwanie trwał remont i lokal nie był przystosowany do prowadzenia w nim działalności. Większość przesłuchanych nie była nigdy w siedzibie spółdzielni (z aktualnego KRS wynika, że siedziba obydwu spółdzielni znajduje się w K. w województwie [...] pod nr [...]), ponadto żaden z uczestników projektu nie załatwiał żadnych spraw związanych z funkcjonowaniem spółdzielni; niektórzy z nich nawet nie wiedzieli o wsparciu finansowym udzielonym spółdzielni w ramach projektu Strony.

Organ odwoławczy na podstawie powołanych w uzasadnieniu decyzji zeznań świadków stwierdził, że członkowie spółdzielni (pomimo ich założenia i zarejestrowania) nie prowadzili działalności gospodarczej. Strona zaniechała obowiązków kontrolnych mających na celu monitorowanie i potwierdzenie, że środki finansowe udzielone na działalność spółdzielni zostały wykorzystane zgodnie z charakterem ich działalności.

Odnosząc się do twierdzenia Strony jakoby ideą jej projektu było samo powołanie spółdzielni i stworzenie im warunków do startu ekonomicznego, a nie sterowanie ręczne dalszym funkcjonowaniem spółdzielni i zastępowanie ich suwerennych organów w wykonywaniu ustawowych i statutowych obowiązków, organ II instancji wskazał, na zapisy wniosku o dofinansowanie projektu w pkt 3.5, w którym wprost stwierdzono, że oczekiwanym efektem realizacji projektu będzie stworzenie możliwości założenia/przystąpienia do spółdzielni socjalnej 24 osobom oraz pomoc w utrzymaniu płynności finansowej w pierwszym okresie ich działalności, zaś zrealizowanie celu projektu ma przełożyć się na oczekiwany efekt realizacji PO KL, tj.:

objęcie 15% klientów instytucji pomocy społecznej;

zapewnienie trwałości funkcjonowania jednostek ekonomii społecznej (minimum 30% przychodów ogółem powinno pochodzić z działalności własnej jednostek ekonomii społecznej).

Tym samym Strona była umocowana – co więcej, na podstawie umowy była zobowiązana – do oddziaływania na osiągnięcie celów stawianych spółdzielniom socjalnym, ponieważ miała zapewnić taki efekt realizacji projektu, który wpisywałby się w cel Działania 7.2 PO KL.

Podsumowując tę część rozważań Minister podkreślił, że Strona nieprawidłowo przeprowadziła wizyty kontrolne w siedzibie obydwu spółdzielni [...] 2013 r. (podczas kontroli spółdzielnie reprezentował wyłącznie ich prezes - niebędący uczestnikiem projektu, natomiast w kontroli tej nie uczestniczyli w ogóle uczestnicy projektu), ponieważ nie zweryfikowała i nie potwierdziła, że spółdzielnie prowadzą swą działalność - co było warunkiem wypłaty jakichkolwiek środków finansowych na rzecz ich wsparcia w ramach projektu. Zespół projektowy Strony przeprowadzający przedmiotowe kontrole bezrefleksyjnie wykazał w sprawozdaniach, że na dzień tychże kontroli spółdzielnie prowadzą swą działalność bez nieprawidłowości, co w zestawieniu z zeznaniami członków tychże spółdzielni, a przede wszystkim ze zdjęciami z wizyt kontrolnych, na których widnieje wyłącznie złożony sprzęt w znacznej części jeszcze zapakowany w lokalu całkowicie niedostosowanym do działalności spółdzielni poddaje w wątpliwość wiarygodność ww. sprawozdań, a przede wszystkim rzetelność przeprowadzonych kontroli. Warunkiem wypłaty środków dotacji dla spółdzielni było natomiast zbadanie i potwierdzenie przez Beneficjenta, że inwestycja spółdzielni została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie dotacji. Odwołujący jednak tego nie czynił, dopiero śledztwo przeprowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w L. wykazało nieprawidłowości w ramach projektu. Gdyby kontrola została przeprowadzona właściwie (w sposób zgodny z zapisami umów zawartych ze spółdzielniami, zapisami SZOP PO KL i ogólnymi zasadami udzielania wsparcia na zakładanie i przystępowanie do spółdzielni socjalnych w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL), Beneficjent doszedłby do przekonania, że niezasadnie wypłacił koszty wsparcia spółdzielniom socjalnym, które w ciągu 12 miesięcy od zawarcia z nim umów w ramach projektu nie wykorzystywały sprzętu zakupionego z dotacji zgodnie z charakterem ich działalności.

Następnie Minister uzasadnił niekwalifikowalność kosztu szkoleń uczestników projektu. Wskazał, że zgodnie z regulaminem przyznawania środków finansowych - opracowanym przez Stronę dla uczestników omawianego projektu, warunkiem przyznania wsparcia finansowego na założenie spółdzielni socjalnej był udział i ukończenie przez członków spółdzielni bloku szkoleniowo-doradczego (potwierdzone zaświadczeniem), co było równoznaczne z wzięciem udziału w min, 80% godzin wsparcia szkoleniowo-doradczego.

Powołując się na zeznania uczestników projektu będących członkami spółdzielni socjalnych G. oraz I. organ II instancji stwierdził, że albo w ogóle nie wzięli oni udziału w szkoleniach i tylko ewentualnie podpisywali listę obecności na szkoleniu, albo co prawda uczestniczyli w szkoleniu, ale w niewystarczającej liczbie zajęć. W świetle tych zeznań organ II instancji uznał koszty poniesione przez Stronę na organizację szkoleń i doradztwa dla wszystkich ww. osób za niekwalifikowalne jako niespełniające podstawowego warunku kwalifikowalności z pkt 1 lit. a Wytycznych, tj. niezbędności dla realizacji projektu i związku z bezpośrednim celem projektu.

Na koniec organ II instancji przedstawił uzasadnienie dla zastosowanej w sprawie reguły proporcjonalności dotyczącej kosztów zarządzania rozliczonych przez Stronę.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez nie właściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. – w oparciu o art. 174 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a.;

- naruszenie prawa procesowego przez nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz błędne ustalenie wydatków niekwalifikowalnych jako nieprawidłowości, a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała zatem w szczególności, że przekazywała środki do spółdzielni socjalnych dopiero po decyzji Komisji Oceny Wniosków, której członkiem był pracownik organu I Instancji delegowany do prac Komisji, w celu zapewnienia obiektywnej i rzetelnej procedury oceny wniosku.

Następnie podniosła, że brak jest regulacji prawnych określających w jakim okresie spółdzielnia socjalna powinna podjąć działalność gospodarczą. Wskazała też, że nie miała możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez spółdzielnie, gdyż wymagało by to wglądu w dokumentację handlową oraz finansowo-księgową.

Dalej Skarżąca stwierdziła, że nie można przypisywać jej winy za nie osiągnięcie celów społeczno-zawodowych, do jakich była powołana spółdzielnia. Wiadomym jest do jakich osób skierowana była pomoc i ryzyko nie osiągnięcia celów wynika z samych założeń legislacyjnych. Sama ustawa o spółdzielniach socjalnych zakłada udzielenie pomocy osobom wykluczonym lub upośledzonym w ich powrocie do społeczeństwa, a nie konieczność uzyskania konkretnego efektu. Oparta jest zatem na staranności działania, nie zaś na osiągnięciu celu. Nie można więc wymagać więcej od Odwołującego, niż zakłada sam ustawodawca.

Reasumując Skarżąca podkreśliła, że wywiązała się z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie w sposób prawidłowy. Umowa ta bowiem nie zawierała obowiązku monitorowania faktu uruchomienia produkcji lub usług przez spółdzielnie, tylko pomoc w ich założeniu i wyposażeniu w niezbędne środki i narzędzia do podjęcia działalności. To zaś kiedy i czy w ogóle spółdzielnia podejmie produkcję lub usługi było niezależne od Skarżącej. Trudno zatem przypisywać jej winę w zaniechaniu monitorowania tej płaszczyzny funkcjonowania spółdzielni socjalnych, jeżeli obowiązek taki nie wynika wprost z żadnych umów lub przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd uznał, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd uznaje stan faktyczny ustalony przez organ za prawidłowy i czyni go przedmiotem własnych ustaleń. Stan faktyczny zresztą nie jest między stronami sporny. Skarżąca nie kwestionuje też sposobu obliczenia przez organ kwoty dofinansowania przypadającego do zwrotu. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy Skarżąca wywiązała się z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu, a dokładnie z obowiązku monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu.

W ocenie Sądu – w tak zarysowanym sporze – prawidłowe jest stanowisko organu. Skarżąca powołując argumenty świadczące o braku jej winy w niezrealizowaniu projektu, zdaje się bowiem nie dostrzegać tej istotnej okoliczności, iż umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu (celu), a nie starannego działania. Celem przedmiotowego projektu – który jak wykazało postępowanie kontrolowane przez Sąd nie został zrealizowany – miało być przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu 24 mieszkańców województwa lubelskiego (z terenu gmin: [...]) poprzez udzielenie im pomocy w podjęciu działalności gospodarczej w formie spółdzielni socjalnej i utrzymanie płynności finansowej w pierwszym okresie tej działalności.

Przypomnieć należy, że Skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu "Liderzy ekonomii społecznej" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzi współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Dofinansowanie otrzymała w ramach i na warunkach zawartej umowy cywilnoprawnej z dnia 29 lutego 2012 r. Zawarcie umowy odbyło się m.in. w oparciu o regulacje prawne z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. nr 84 z 2009 r. poz. 712 ze zm.) dalej – u.z.p.p.r. oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 8 art. 207). Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 9 art. 207).

Treść Wytycznych oraz treść umowy cywilnoprawnej stanowi regulację określającą jak otrzymane środki mają być wydatkowane, zatem zapisy te stanowiąc o sposobie wydatkowania pieniędzy są rodzajem procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania środków. Bez wątpienia powyższe regulacje są tymi "innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków" finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Przenosząc treść powyższych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawie wskazać należy, że bezspornym między stronami jest to, że na podstawie umowy o dofinansowanie Skarżąca (§ 3 ust. 1) zobowiązała się do realizacji projektu na podstawie wniosku, a także zobowiązała się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (§ 3 ust. 4). W niniejszej sprawie do wydatków poniesionych w projekcie zastosowanie miały następujące wersje Wytycznych:

- w odniesieniu do wydatków poniesionych w okresie od 1 marca 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. – wersja z 15 grudnia 2011 r.,

- w odniesieniu do wydatków poniesionych w okresie od 1 września 2012 r. do 14 lipca 2013 r. – wersja z 14 sierpnia 2012 r.;

- w odniesieniu do wydatków poniesionych w okresie od 15 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. – wersja z 1 lipca 2013 r.

W każdej z wymienionych powyżej wersji Wytycznych jako jeden z warunków kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach projektu (których łączne spełnienie umożliwia uznanie wydatków za kwalifikowalne) wskazywano konieczność zapewnienia zgodności ponoszonych wydatków ze Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (ust. 1 lit. j Podrozdziału 3.1 poszczególnych Wytycznych).

Zgodnie natomiast z treścią SZOP PO KL obowiązującego w niniejszej sprawie (wersja z dnia 1 czerwca 2010 r.), w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL możliwe było przyznanie środków finansowych (w wysokości do 20.000.00 zł na osobę) na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej - o ile wszyscy członkowie będą osobami, które rozpoczęły prowadzenie działalności lub przystąpiły do spółdzielni socjalnej w wyniku uczestnictwa w projekcie. W SZOP PO KL wskazano również, że Beneficjent ma obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Uczestnik projektu, który otrzymał środki finansowe na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej ma obowiązek dokonać zwrotu środków wraz znaleźnymi odsetkami, jeżeli prowadził działalność gospodarczą lub był członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy, albo naruszone zostały inne warunki umowy, w tym zwłaszcza dotyczące przeznaczenia przyznanych środków (str. 221 SZOP PO KL).

Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że uczestnik projektu realizowanego w ramach Poddziałania 7.2.2 PO KL, który otrzymał środki na założenie spółdzielni socjalnej miał obowiązek wydatkować je zgodnie z zawartą z Beneficjentem umową, a nadzór nad wywiązywaniem się przez uczestnika z tego obowiązku pozostawał w gestii Beneficjenta realizującego projekt.

Dodać należy, że ww. wynikające z SZOP PO KL obowiązki Beneficjenta w zakresie monitoringu prawidłowości wydatkowania środków znalazły odzwierciedlenie w zapisach Wytycznych IW (IP 2) dla Beneficjentów. W Rozdziale II w podrozdziale 2.1, wśród wymagań wobec Beneficjentów realizujących projekt w ramach Poddziałania 7.2.2, w pkt 16 wskazano bowiem obowiązek monitorowania prawidłowości wydatkowania środków finansowych przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu, natomiast w pkt 14 - dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania środków przyznanych uczestnikowi projektu w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy o przyznanie środków finansowych z uczestnikiem projektu. Dodatkowo, w Rozdziale III w części 3.2.3.1, jako element procedury przyznawania środków finansowych wskazano przeprowadzenie przez Beneficjenta kontroli prawidłowości wykonania umowy, w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia Umowy o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej, w szczególności poprzez weryfikację faktu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez spółdzielnie socjalną oraz weryfikację wykorzystania przez spółdzielnię socjalną zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym Planem założenia i działalności spółdzielni socjalnej.

Poza tym sama Skarżąca w opracowanym przez siebie Regulaminie przyznawania środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, zaakceptowanym przez IW (IP 2) zobowiązała się (w § 18) do bieżącego monitoringu Beneficjentów pomocy, którzy otrzymali wsparcie finansowe w okresie 12 miesięcy od dnia zawarcia umowy na otrzymanie wsparcia finansowego, weryfikacji faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykorzystania przez Beneficjenta pomocy zakupionych towarów i usług zgodnie z charakterem prowadzonej działalności, w tym zatwierdzonym Planem założenia i działalności spółdzielni socjalnej, a także kontroli prawidłowości wydatków w miejscu prowadzenia spółdzielni socjalnej.

Dodać też należy, że także w umowach z [...]2013 r. o wsparcie finansowe na założenie i działalność spółdzielni socjalnej zawartych przez Skarżącą z G. oraz z I. wskazano, iż warunkiem uznania wydatków na założenie i działalność spółdzielni socjalnej jest przeprowadzenie przez Beneficjenta kontroli na miejscu realizacji inwestycji w celu zbadania czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na założenie i/lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, w zakresie zaakceptowanym przez Beneficjenta (§ 4). W § 6 przedmiotowych umów stwierdzono natomiast, że główny obowiązek monitorowania i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanego wsparcia pomostowego spoczywa na Beneficjencie.

Obowiązki kontrolne Skarżącej w powyższym zakresie wynikały zatem wprost z umowy o dofinansowanie projektu z umów zawartych ze spółdzielniami oraz z zapisów SZOP PO KL. Tym samym stanowisko Skarżącej jakoby nie miała ona prawnej możliwości przeprowadzenia kontroli w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez spółdzielnie, a ewentualna kontrola musiała się ograniczyć do sprawdzenia zgodności z projektem wydatków dokonywanych przez spółdzielnie, nie może być zaakceptowane. To na Skarżącej spoczywał obowiązek potwierdzenia prawidłowości wykorzystania środków dotacji przez spółdzielnie zgodnie z przeznaczeniem prowadzonej działalności gospodarczej. Rola Skarżącej nie ograniczała się zatem do pomocy w założeniu spółdzielni i wyposażeniu ich w niezbędne środki, lecz również na monitorowaniu faktu uruchomienia produkcji lub usług przez spółdzielnie.

Tymczasem, z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że członkowie spółdzielni w ogóle takiej działalności gospodarczej nie prowadzili. Świadczą o tym zeznania świadków (członków ww. spółdzielni) szeroko przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zdjęcia z wizyt kontrolnych, na których widnieje wyłącznie złożony sprzęt w znacznej części jeszcze zapakowany w lokalu całkowicie niedostosowanym do działalności spółdzielni. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody te poddają w wątpliwość wiarygodność sprawozdań Skarżącej, a przede wszystkim rzetelność przeprowadzonych przez nią kontroli. Dodać trzeba, że ww. zeznania nie zostały skutecznie podważone przez Skarżącą.

Podkreślić należy, że wątpliwość Skarżącej w ramach poprawnego wykonania obowiązku monitorowania powinno wzbudzić to, że w Planach założenia i działalności spółdzielni socjalnej, będących załącznikami do wniosków o przyznanie wsparcia finansowego dla spółdzielni I. i G. nie wskazano na konieczność konieczność gruntownego remontu lokali, w których spółdzielnie miały prowadzić działalność. Wprost przeciwnie, lokale te miały wymagać jedynie drobnych prac dostosowawczych. Pomimo tego na dzień przeprowadzenia kontroli (osiem miesięcy po dniu złożenia wniosków o przyznanie wsparcia finansowego i pomostowego oraz siedem miesięcy po zawarciu umów o wsparcie finansowe oraz o wsparcie pomostowe) w miejscu, w którym powinna być prowadzona przez obie spółdzielnie działalność nadal trwał remont. W takiej sytuacji Skarżąca powinna zwrócić się do ww. spółdzielni o udzielenie wyjaśnień oraz przeprowadzić powtórną kontrolę w celu sprawdzenia czy remont się zakończył i działalność została podjęta.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń Skarżącej jakoby umowa o dofinansowanie nie nakładała na nią obowiązku kontrolowania momentu podjęcia działalności gospodarczej i jej kontynuowania przez spółdzielnie socjalne Sąd wskazuje, że argumentacja ta stanowi jedynie polemikę z argumentacją organu. W ocenie Sądu przyjęcie twierdzeń Skarżącej oznaczałoby akceptację sytuacji w której Beneficjent podpisując umowę z góry zakłada, że część jej postanowień (dotycząca przestrzegania postanowień SZOP PO KL w zakresie monitoringu wydatkowania środków przez spółdzielnie) nie będzie w ogóle wykonywanych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Raz jeszcze podkreślić należy, że wystarczające umocowanie Skarżącej do monitoringu, a co za tym idzie do żądania od spółdzielni dokumentów potwierdzających prowadzenie działalności, na którą otrzymały środki stanowiły powołane powyżej zapisy SZOP PO KL oraz umowy o dofinansowanie projektu i umowy zawarte przez Skarżącą ze spółdzielniami. Zaprzeczeniem powyższej argumentacji Skarżącej jest również to, że pomimo rzekomego braku umocowania Skarżąca przeprowadziła w dniu [...] 2013 r. wizyty kontrolne w siedzibach ww. spółdzielni.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja Skarżącej dotycząca niekwalifikowalności kosztu szkoleń uczestników projektu. Podkreślić należy, że zeznania uczestników projektu będących członkami spółdzielni socjalnych G. oraz I. świadczą o tym, że nie brali oni udziału w szkoleniach, a jedynie podpisywali listę obecności na szkoleniu, albo co prawda uczestniczyli w szkoleniu, ale w niewystarczającej liczbie zajęć. Oznacza to, że również w przypadku tych kosztów Skarżąca nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku monitorowania wydatkowania przez spółdzielnie wsparcia udzielanego w ramach projektu. Podkreślić przy tym należy, że we wniosku o dofinansowanie Skarżąca zastrzegła, że będzie samodzielnie odpowiadać za realizację wsparcia doradczo-szkoleniowego (nadzór nad szkoleniami miał pełnić koordynator projektu, a nie wynajęta do tego firma zewnętrzna). W związku z tym twierdzenia Skarżącej jakoby nie miała ona prawa weryfikować tożsamości uczestników szkolenia przed zajęciami nie może zostać zaakceptowane. Skoro Skarżąca była wyłącznie umocowana do monitoringu szkoleń, aby zapewnić, że wsparcie kierowane jest do właściwych osób, to powinna się z tego obowiązku wywiązać. Argumentację Skarżącej w tym zakresie (analogicznie jak w przypadku ww. niekwalifikowalności kosztu wsparcia spółdzielni socjalnych) można sprowadzić do stwierdzenia, że Skarżąca przyjmuje zobowiązanie do monitorowania poprawności wydatkowania określonych środków, ale następnie obowiązku tego nie wykonuje wskazując, że de facto było to niemożliwe.

W konsekwencji koszty poniesione przez Skarżącą na organizację szkoleń i doradztwa należało uznać za niekwalifikowalne jako niespełniające podstawowego warunku kwalifikowalności z pkt 1 lit. a Wytycznych, tj. niezbędności dla realizacji projektu i związku z bezpośrednim celem projektu.

Wątpliwości Sądu nie budzi również zastosowanie w niniejszej sprawie zasady proporcjonalności. Zgodnie z Wytycznymi zastosowanie tej zasady ma miejsce pod warunkiem, iż niespełnienie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Podczas podejmowania decyzji o jej zastosowaniu bądź niezastosowaniu organ bierze się pod uwagę m.in. stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez Beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem założeń projektowych czy okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ. Wytyczne dopuszczają możliwość odstąpienia od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie tylko w sytuacji, gdy Beneficjent o to wnioskuje i wykaże, iż podejmował działania mające na celu realizację założeń projektowych. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała, że takie działania były podejmowane. Nieosiągnięcie założeń merytorycznych projektu wynikało właśnie z braku podjęcia takich działań – w szczególności w zakresie monitorowania wydatkowania środków przez spółdzielnie socjalne. Ponadto Skarżąca nie powołała się na wystąpienie niezależnych od niej czynników zewnętrznych, które miałyby wpływ na nieosiągnięcie założeń projektu.

Na koniec wskazać należy, że okoliczności podnoszone przez Skarżącą, że przekazała ona środki do spółdzielni socjalnych dopiero po zatwierdzeniu przyznania wsparcia finansowego przez IW (IP2), nie są przeszkodą do zakwestionowania kwalifikowalności tych wydatków na późniejszym etapie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania.

Reasumując należy stwierdzić, że organy prawidłowo ustaliły, że wydatki dokonane przez Skarżącą na powstanie spółdzielni socjalnych i szkolenie uczestników projektu nie mogły być uznane za kwalifikowalne z uwagi na nie spełnienie warunku z Wytycznych dotyczącego zapewnienia zgodności tych wydatków ze SZOP PO KL. Naruszenie zapisów Wytycznych stanowiło złamanie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Prawidłowo obliczono też przypadające do zwrotu koszty pośrednie oraz zastosowano zasadę proporcjonalności. Brak zwrotu w terminie wyznaczonym w wezwaniu skierowanym do Skarżącej stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.