Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 444/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia, WSA Jacek Czaja, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz A. S. i R. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Wójt Gminy M. nakazał właścicielom działek nr: [...], [...] i [...] (R. S., A. S. i M. D.-W.) wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku z naruszeniem stanu wody na gruncie, to jest:

1. wykonanie bruzdy przebiegającej w granicy działek nr: [...], [...] i [...], położonej równolegle do ul. [...] w K. o długości ok. 26 m, przechodzącej następnie w bruzdę o długości ok. 69 m, przebiegającą prostopadle do ul[...] po działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] z równomiernym spadkiem, do rowu przydrożnego ul. [...], w kształcie niecki o szerokości górą od 1,0 do 1,5 m i głębokości od 30 do 80 cm, obsianej trawą;

2. właścicielce działki nr [...] (M. D.-W.) nakazał również wykonanie na działce nr [...] bruzdy o szerokości górą od 1,0 do 1,5 m i głębokości od 30 do 80 cm oraz długości ok. 58 m, obsianej trawą w kształcie niecki położonej równolegle do ul. [...] za budynkami gospodarczymi, połączonej z bruzdą wykonaną na działce nr [...];

3. nakazał ponadto współwłaścicielom działki nr [...] (M. D.-W., A. B. oraz M. M. i K. B.-M.) wykonanie na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], będącej własnością M. D.-W., bruzdy przebiegającej prostopadle do ul. [...] w kształcie niecki o szerokości górą od 1,0 do 1,5 m i głębokości od 30 do 80 cm oraz długości ok. 72 m, obsianej trawą z równomiernym spadkiem do rowu przydrożnego ul. [...].

Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. i R. małż. S. , na skutek którego decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. (nr [...]).

Organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm. – dalej jako : pr. wod.) i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że opinia biegłego inż. [...] Z., wbrew twierdzeniom skarżących, daje możliwość rzetelnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organ podkreślił, że biegły sporządził opinię hydrologiczną, w której dokonał opisu zagospodarowania terenu, jego wpływu na stan wód na badanym terenie oraz oceny przyczyn niewłaściwego stanu wody na gruncie i stwierdził, że działka nr [...] – droga dojazdowa do posesji na działce nr [...] i do pól, stanowi współwłasność M. D.-W. oraz A. i R. małż. S. . Obecnie po zabudowaniu działki nr [...] budynkiem mieszkalnym i nieznacznym podwyższeniu terenu w stosunku do terenu naturalnego, jaki istniał przed zabudową oraz po wykonaniu ogrodzenia na cokole betonowym, a także po podwyższeniu terenu działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] na fragmencie terenów rolnych, działka nr [...] w części południowej, poza wjazdem na posesję małżonków S., znalazła się w bezodpływowej niecce terenowej. Zagłębienie to posiada rzędną 193,39, a teren działki nr [...] przy ogrodzeniu posiada rzędną 193,57 (+18 cm), zaś teren działki nr [...] po przeciwległej stronie posiada rzędną 193,62 (+23 cm). Od ulicy [...] do wjazdu na posesję działka jest utwardzona szutrem i posiada rzędną 193,46 (+7 cm). Działka narażona jest na częste zalewanie wodami spływającymi w sposób naturalny z terenów rolnych, położonych na wyniosłości terenowej bez niczyjej winy i częściowo zalewana wodami spływającymi z jednej połaci domu małżonków S.. Na działce widoczny jest ślad dawnego rowu, służącego do odprowadzania wód z terenów rolnych do rowu przydrożnego przy ul. [...]. Rów jest bardzo wypłycony, miejscami zlikwidowany i zarośnięty drzewami. Wymaga pilnego odtworzenia.

Organ wskazał także, że działka nr [...] należąca do małż. S. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Teren działki jest nieznacznie podwyższony w stosunku do terenu naturalnego, jaki istniał przed zabudową, ziemią pozyskaną z wykopu fundamentów, ponadto jest starannie zagospodarowany trawnikami i ozdobnymi krzewami. Działka jest ogrodzona na cokole betonowym wyniesionym od 8 do 11 cm ponad przyległy teren. Położona jest w naturalnej, łagodnej niecce terenowej, którą przepływały wody w sposób naturalny ze zlewni terenowej o powierzchni około [...] ha. Przez działkę przebiegała główna oś spływających wód. Kierunki spływających wód obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 z okresu poprzedzającego istniejącą zabudowę.

W ocenie organu, powołującego się na treść opinii biegłego, zabudowa i zagospodarowanie działki oraz podwyższenie terenu i ogrodzenie na cokole betonowym spowodowało ingerencję w naturalną nieckę spływową wód z wyżej położonej zlewni [...]. Wody spływające z pól zostały przekierowane przy granicy z działką nr [...] na drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Zatrzymanie spływających wód na granicy działek nr [...] i [...] powoduje zmianę kierunku spływających wód, spiętrzenie tych wód na działce nr [...], a następnie spływ na drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Takie przekierowanie spływających wód powoduje naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez właścicieli działki nr [...]. Ponadto wody z jednej połaci dachu domu są odprowadzane na działkę nr [...], powodując jej stagnowanie.

Organ odwoławczy przyjął również za biegłym, że działki nr [...] i [...], w rejonie graniczącym z gruntami rolnymi, są podwyższone ziemią dowiezioną do wysokości 193,23 m n.p.m. Podwyższenie terenu nie stwarza żadnego zagrożenia zalania działki nr [...] małż. S. , która posiada znacznie wyższy poziom (około 193,80 m n.p.m.). Działki położone są w obniżeniu terenowym i są najbardziej narażone na zalanie w czasie obfitych opadów lub roztopów. Wszystkie wody opadowe ze zlewni rolniczych [...] i [...] spływają na teren tych działek. Wykonanie bruzd nr [...] na działkach nr [...] i [...] jest – według organu – sprawą bardzo pilną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko biegłego, że działki nr [...] i [...] są znacznie podwyższone ziemią dowiezioną. Na działkach tych prowadzone są roboty budowlane. Podwyższenie terenu działek nie stwarza zagrożenia naruszenia stanu wód ze szkodą dla działek nr [...], [...], [...] i [...] pod warunkiem, że zostanie wykonana bruzda nr 1 na działce nr [...] odprowadzająca wody do rowu przydrożnego ulicy [...]. Uformowanie i ukształtowanie powierzchni działek należy wykonać z lekkim spadkiem (0,5 do 1,0%) w kierunku rowu przydrożnego ulicy [...] i w kierunku proponowanej do wykonania bruzdy nr 1 na działce nr [...].

Organ odwoławczy uznał za zasadną opinię biegłego również w zakresie sposobu przywrócenia stosunków wodnych, przyjmując, że jedynym najkorzystniejszym, prostym, a jednocześnie właściwym z punktu widzenia ekonomicznego sposobem rozwiązania problemu z niewłaściwym stanem wód na analizowanym obszarze, jest udrożnienie istniejących rowów odwadniających na działkach nr [...] i nr [...], które uległy całkowitemu wypłyceniu, zarośnięciu trawami i krzakami, a lokalnie nawet zasypaniu. Odtworzenie i utrzymanie tych rowów w ciągłej sprawności technicznej należy do właścicieli przyległych działek, odnoszących korzyści, a więc odtworzenie rowu na działce nr [...] – do właścicieli działek nr: [...], [...] i [...], a rowu na działce nr [...] – do właścicieli działek nr: [...], [...] i [...].

Podniesione przez skarżących zarzuty, w tym zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało za bezzasadne. Wskazane rowy (bruzdy) są urządzeniami wodnymi, które powinny być zaprojektowane i wykonane w korelacji z wykonanym na działkach zagospodarowaniem, w tym w postaci obiektów budowlanych. Pozostawało to w związku z odpowiednim wykonaniem wszystkich elementów zagospodarowania terenu, a zapewniających właściwe użytkowanie budynków mieszkalnych, zgodne z ich przeznaczeniem.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. i R. małż. S. zarzucili:

1) naruszenia prawa materialnego, to jest:

a) art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne w związku z art. 545 ust. 4 i art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 1566, z późn. zm.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nawiezienie ziemi i pozostawienie odpadów budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] i [...] spowodowało zmiany na gruncie, w konsekwencji czego doszło do zmiany stosunków wodnych i zalewania działki nr [...] i [...] (stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną do pól i działki nr [...]), a więc ze szkodą dla działek nr [...] i [...]; z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu I instancji nakazującą wykonanie robót wymienionych w pkt 1-3 jego decyzji nie w stosunku do właścicieli działek dokonujących zmian stosunków wodnych, tylko nakazanie wykonania wskazanych robót na działkach nr [...], [...] i [...], a także na działce [...] i [...] w interesie właścicieli działek, którzy dokonali zmian stosunków wodnych ze szkodą dla właścicieli działek nr [...] i [...], celem poprawy stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz na działce [...], z tym, że konieczność poprawy stosunków wodnych na działce [...] powstała wyłącznie wskutek zmian stosunków wodnych przez podwyższenie działek [...] i [...];

b) naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) przez nakazanie wykonanie bruzdy nr [...] i nr [...], przez które woda z pól oraz z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (zlewni [...] i [...]) będzie odprowadzana do rowu przydrożnego drogi publicznej – ul. [...], podczas gdy zgodnie z tym przepisem, niedopuszczalne jest odprowadzanie wody do rowów przydrożnych;

c) art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 2016 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 21, z późn. zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą podawać odzyskowi na potrzeby własne (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem tego przepisu, gdyż Wójt Gminy M. w decyzji z [...] r. nie nakazał posiadaczom i właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] usunięcia ziemi będącej odpadem, nawiezionej przez nich z innego terenu, wskutek czego doszło do podwyższenia terenu od 50 do 118 cm, co stwierdził biegły w opinii z [...] r.

2) naruszenia przepisów postępowania, to jest:

a) art. art. 104 § 2 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, pod kątem wymogów dających podstawę zastosowania art. 29 Prawa wodnego, które udowadniałyby, że doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] wskutek działań A. i R. S., właścicieli działki nr [...] i współwłaścicieli działki nr [...], że zmiany na działce nr [...], budowa ogrodzenia i budowa domu, spowodowały szkody na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także że zalewanie działek nr [...] i [...] jest z przyczyn przez nikogo niezawinionych oraz, że nie jest skutkiem zmian na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], nie zawiera oceny opinii biegłego pod kątem wymogów art. 29 Prawa wodnego oraz w świetle innych dowodów zgromadzonych w postępowaniu przed organami obu instancji, nie zawiera oceny wszystkich dowodów, w tym dowodów ze zdjęć, protokołów z oględzin, ze wskazaniem, którym dowodom organ dał wiarę, którym odmówił mocy dowodowej i z jakich przyczyn, nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., że organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do zmiany stanowiska biegłego zawartego w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r.;

b) art. 61 k.p.a. w związku z art. 29 Prawa wodnego, gdyż z wniosku wynika wprost, że przedmiotem postępowania nie mogło być nakazanie wykonania prac celem poprawy stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], organ nie wszczął bowiem postępowania z urzędu;

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, pominięcie przy wydaniu decyzji znajdujących się w aktach organów obu instancji: protokołu z oględzin w dniu 14 lipca 2017 r., protokołu z oględzin w dniu 13 września 2017 r., protokołu z oględzin w dniu 17 października 2017 r., zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniach 14 lipca 2017 r. i 13 września 2017 r. (bez udziału biegłego) oraz w dniu 17 października 2017 r. (z udziałem biegłego), dowodów zalewania działek nr [...] i [...] znajdujących się w aktach sprawy, przekazanego przez skarżącego przy piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. zdjęcia działki nr [...] z dnia 21 lipca 2017 r., zdjęcia działki nr [...] przekazanego przez skarżących przy piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 10 września 2017 r. oraz zdjęć załączonych przez skarżących do odwołania;

d) art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 84, art. 123, art. 77, art. 77 i art. 84 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego z zakresie hydrologii w sytuacji, gdy skarżący udowodnili błędy w ustaleniach biegłego w opinii z dnia [...] r., uzupełnionej pismem biegłego z dnia 11 grudnia 2017 r., że opinia nie jest spójna i logiczna, że zawierała liczne błędy i sprzeczności, błędne obliczenia hydrologiczne, że nie zawierała logicznego i spójnego stanowiska w oparciu o fakty udowodnione w postępowaniu administracyjnym w zakresie niezbędnym dla wydania decyzji z art. 29 Prawa wodnego, w której to opinii biegły skoncentrował się na poprawie stosunków wodnych na działkach nr [...], [...] [...], [...] i [...] oraz [...], co dowodziło, że propozycje wskazane w opinii biegłego były sprzeczne z art. 29 Prawa wodnego oraz z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.).

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r.

W piśmie z dnia 21 maja 2018 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu "Synteza konsultacji hydrologicznej" z dnia 20 marca 2018 r., sporządzonej w dniu 8 lutego 2018 r. przez mgr. inż. Z. S. wraz z załącznikami: mapą zlewni [...], mapą, na której wyznaczone są naturalne kierunki spływu wód, jako dowód na okoliczności faktyczne wskazane w zarzutach skargi oraz w uzasadnieniu skargi, w tym na okoliczność, iż zlewnia [...] ma powierzchnię [...] ha, na okoliczność faktycznych kierunków spływu wód ze zlewni [...], na okoliczność, że zagospodarowanie działki nr [...] nie zmieniło naturalnego spływu wód ze zlewni [...] oraz na okoliczność, że podwyższenie działek nr [...] i [...] spowodowało zmianę kierunku spływu wód i naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnił zgłoszony wniosek dowodowy skarżących i dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do ich pisma z dnia 21 maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) pomimo, że ustawa ta nie obowiązywała już w datach wydania decyzji organów obu instancji. Wynikało to jednakże z treści przepisu art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, (a zatem również do spraw dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie), stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 lipca 2017 r., a zatem przed wejściem w życie nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, to materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w niej podjętych stanowiły normy zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Według powołanych ostatnio przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego).

Przedmiotem sporu byłą w tej sprawie legalność rozstrzygnięcia, mocą którego uznano skarżących, jako współwłaścicieli działek nr: [...], [...] i [...], za naruszających stosunki wodne na gruncie i w związku z tym nałożono m.in. na nich – na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – nakaz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to nie odpowiada przepisom prawa. Za tym, że organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw by taki obowiązek na skarżących nałożyć, przemawiają poniższe argumenty.

Istotą postępowania na podstawie art. 29 Prawa wodnego jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości, bądź jej użytkownik wieczysty, naruszył stosunki wodne na określonym terenie, czy naruszenie to wywołało szkodę na gruntach sąsiednich i w razie twierdzącej odpowiedzi – jakie środki zaradcze można przedsięwziąć, aby te skutki zniwelować, bądź przywrócić stan poprzedni. Wynika z tego, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnoprawnej opartej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, konieczne jest naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 tej ustawy. Dopiero stwierdzenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Kluczowe są zatem prawidłowe ustalenia faktyczne w tym zakresie.

Wymaga zwrócenia uwagi, że w sprawach z zakresu naruszenia stosunków wodnych regułą jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zasób wiadomości i doświadczenia życiowego osób posiadających wykształcenie ogólne (organ administracji z reguły nie dysponuje wiadomościami specjalnymi z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych). Stąd kwestia zasadności powołania opinii biegłego powinna być rozstrzygana każdorazowo w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Przeprowadzenie tego dowodu może być niezbędne zwłaszcza wówczas, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i potencjalnego sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych. Opinia biegłego może być nawet jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruncie sąsiednim oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – na rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wskazać również należy, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dlatego dopuszczając dowód z opinii biegłego, organ winien mieć na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej, z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych. Jest on zatem "pomocnikiem" organu zarówno w ustaleniu, jak i ocenie stanu faktycznego sprawy. Dowód z opinii biegłego podlega zaś – tak jak każdy inny dowód – ocenie organu z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ ma ponadto do dyspozycji cały wachlarz przewidzianych prawem środków dowodowych, na czele z dowodem z oględzin i z zeznaniami świadków.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, przez co zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a decyzja organu odwoławczego również z naruszeniem art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie poprzedzone zostało przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego [...] Z., opracowanej w dniu 7 [...] r. Jej konkluzje stały się podstawowym dowodem, w oparciu o który organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Tymczasem trzeba zauważyć, że organy w zasadzie bezkrytycznie podzieliły ustalenia i wnioski biegłego, pomimo tego, że nie dawały one wystarczających podstaw do nałożenia na skarżących szeregu obowiązków związanych z przywróceniem prawidłowych stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz nr [...]. Sporządzona opinia jest wprawdzie szczegółowa, jednak zawiera sprzeczności oraz niejasności, których organy obu instancji nie wyeliminowały pomimo, że w toku postępowania zarówno przed organem pierwszej instancji, jak też organem odwoławczym skarżący konsekwentnie, kilkakrotnie i przekonująco zgłaszali szeroko umotywowane zastrzeżenia co do spójności opinii.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że cel badawczy, który określił biegły we wstępnej części opinii w pkt 5 ("Metodyka badań") zmierzał do: "jednoznacznego ustalenia w sposób jasny i precyzyjny, czy doszło lub nie do naruszenia stanu wody na gruncie działek nr [...], [...], [...] i [...], co uzasadniałoby wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 Prawo wodne wobec właścicieli tych działek" (s. 9 opinii biegłego). Tymczasem w tytule opinii biegły nie wymienił działki już nr [...], wymienił zaś działkę nr [...] ("Opinia w sprawie ustalenia, czy na gruncie działek nr [...], [...], [...] oraz [...] nastąpiła zmiana stanu wody (...)"). Oczywiście Sąd podziela stanowisko biegłego, że sprawa naruszenia stosunków wodnych jest złożona i wymaga (niekiedy) kompleksowych rozwiązań, dotyczących wielu działek gruntu, jednak biegły w każdym przypadku musi prowadzić analizę zmierzającą bezpośrednio do osiągniecia celu ekspertyzy, w tym przypadku winien wykazać, czy właściciele określonych konkretnie działek gruntu rzeczywiście zmienili stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Każda nieścisłość w tym zakresie, zwłaszcza w tak zasadniczej kwestii jak określenie numerów działek gruntów, których właściciele mogli naruszyć stosunki wodne, osłabia wartość dowodową opinii. W dalszej części opinii biegły stwierdził, że "działki nr [...] i [...] są znacznie podwyższone ziemią dowiezioną (...); podwyższenie terenu działek nie stwarza zagrożenia dla działek nr [...],[...], [...] i [...] pod warunkiem, że zostanie wykonana bruzda nr [...] na działce nr [...] odprowadzająca wody do rowu przydrożnego" (s. 13 opinii biegłego). Wykładnia tego sformułowania prowadzi zaś do jednoznacznego wniosku, że – zdaniem biegłego – właściciele działek nr [...] i nr [...], poprzez znacznie podwyższenie terenu tych działek stworzyli zagrożenie m.in. dla będących współwłasnością skarżących działek nr [...] i nr [...] (biegły wskazał sposób wyeliminowania tego zagrożenia). Jednocześnie na stronie 17 opinii biegły wyjaśnił, że: "całkowite podwyższenie terenu działek nr [...] i [...] nie spowodowało szkody na działkach nr [...] i [...] i nie ma przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego".

Innymi słowy – w ocenie biegłego – samo zagrożenie zalewaniem lub podtopieniem działki nie uzasadnia jeszcze zastosowania środków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dla zastosowania tej normy prawnej musi wystąpić zaś "negatywny uszczerbek majątkowy w aktywach strony albo sytuacja, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy" (s. 16 opinii biegłego).

Ostatecznie stanowisko biegłego w zakresie zaproponowanego sposobu rozwiązania istniejących stosunków wodnych na objętym opinią terenie, które następnie przyjęły organy obu instancji, jest błędne. Wykładnia literalna oraz funkcjonalna art. 29 Prawa wodnego, w którym użyto sformułowania: "ze szkodą dla gruntów sąsiednich", a także wykładnia systemowa tego przepisu, zwłaszcza w związku z art. 186 ust. 2 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że szkoda, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obejmuje szkodę na mieniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Co prawda w większości przypadków podstawę do nałożenia sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stanowi istnienie szkody w dacie rozstrzygania sprawy, nie należy jednak a priori wykluczać możliwości nałożenia na sprawcę naruszenia stosunków wodnych obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w sytuacji, gdy szkoda na gruncie sąsiednim jeszcze nie wystąpiła. W praktyce, choć wyjątkowo, możliwe są bowiem przypadki, w których szkoda na gruncie sąsiednim na skutek zmiany stosunków wodnych przez sąsiada wystąpi w przyszłości ponad wszelką wątpliwość i jej wystąpienie jest tylko kwestią czasu. Innymi słowy, wystąpienie w przyszłości szkody jest zdarzeniem przyszłym i pewnym (np. podtopienie gruntu po intensywnym opadzie deszczu). Organ powinien wówczas rozważyć zasadność nałożenia na sprawcę zmiany stosunków wodnych obowiązku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zanim szkoda zostanie wyrządzona.

Z opinii biegłego oraz przeprowadzonych kilkakrotnie oględzin nieruchomości, które były też przedmiotem opinii biegłego, a także z dokumentacji fotograficznej bezspornie wynika, że wystąpienie w przyszłości szkód na działkach nr [...] i nr [...] w wyniku ich podtapiania, np. w czasie intensywnych opadów deszczu, jest zdarzeniem przyszłym i pewnym. Uznanie przez biegłego braku podstaw do nałożenia na właścicieli działek nr [...] i nr [...] obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawo wodne – było zatem przedwczesne.

Co więcej, biegły na stronie 12 swojej opinii podniósł, że "działka nr [...] narażona jest na częste zalewanie wodami spływającymi w sposób naturalny z terenów rolnych, położonych na wyniosłości terenowej, bez niczyjej winy i częściowo zalewana wodami spływającymi z jednej połaci domu Państwa S. ". Dodatkowo, na stronie 15 opinii biegły zawarł swego rodzaju podsumowanie wcześniejszych ustaleń wskazując, że "złe warunki na działkach nr [...], [...], [...] i częściowo na działce nr [...] są konsekwencją naturalnego spływu wód (...) z działek rolnych oznaczonych numerami: [...], [...] i [...]. Takie spływy wód wynikają bez czyjejkolwiek winy, są zgodne z naturalnymi kierunkami spływu i nie powodują naruszenia art. 29 ust. 1 Prawo wodne".

Skoro tak, to nie sposób wskazać racjonalnej argumentacji, którą kierował się biegły, a następnie organy, uznającej zasadność zastosowania wobec skarżących, jako współwłaścicieli działek nr [...] i nr [...] – nakazów określonych w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podstawowym przecież warunkiem zastosowania tej normy jest jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości ustalenie, że jej adresaci dopuścili się zmiany stosunków wodnych na gruncie, które w niniejszej sprawie nie zostało wiążąco przesądzone. Istniejące w tym zakresie sprzeczności nie zostały wyjaśnione w toku postępowania ani przez biegłego, ani przez organy administracji, co dyskwalifikuje podjęte przez te organy rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji ograniczył się do prostego powielenia ustaleń zawartych w wyżej powołanej opinii biegłego oraz chronologicznym przedstawieniu wszystkich czynności podjętych w toku postępowania przez organ oraz strony. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera w zasadzie żadnej oceny poczynionych w sprawie ustaleń pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Za takie nie sposób bowiem uznać jednego zdania zamieszczonego na końcu uzasadnienia, wedle którego "organ zgadza się z opinią hydrologiczną sporządzoną przez biegłego [...] Z., ponieważ jest ona spójna, logiczna, przekonująca, sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę w tym zakresie i zbieżna z ustaleniami poczynionymi przez sam organ" (k. [...] akt adm.).

Tych istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie usunął organ drugiej instancji, który – zamiast rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, do czego jest obowiązany w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania – i ewentualnie uzupełnić postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu, zasadniczą część swoich rozważań poświęcił przytoczeniu przepisów prawa i tez orzeczeń sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach, a następnie – w ślad za organem pierwszej instancji – zacytował ustalenia biegłego dotyczące kolejnych, objętych postępowaniem działek. Liczne zarzuty skarżących, dotyczące m.in. nieścisłości w treści opinii biegłego, organ odwoławczy podsumował jedynie stwierdzeniem, że "z uwagi na przeprowadzone ustalenia argumenty podniesione w odwołaniu należy uznać za bezzasadne". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o powołanie opinii innego biegłego, organ odwoławczy wyjaśnił, że "mnożenie kolejnych opinii biegłych tylko dlatego, że nie zawierają one stwierdzeń tożsamych ze stanowiskiem skarżących, jest niecelowe i powoduje powiększenie kosztów postępowania i jego nadmierne wydłużenie" oraz, że "materiał dowodowy został zgromadzony przez organ I instancji w sposób realizujący zasady wyrażone w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. i dawał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji". Kolegium podniosło również, że "decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszelkie elementy wskazane w przepisie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności uzasadnienie, w którym organ wskazał, jakim źródłom dowodowym i faktom przyznał wiarygodność, a którym z nich tej wiarygodności odmówił".

Ze wskazanych wyżej względów, tej oceny organu drugiej instancji nie sposób podzielić. Nie budzi wątpliwości Sądu to, że organy obu instancji nie odniosły się wnikliwie do wskazanych wyżej istotnych w sprawie wątpliwości, wynikających głównie z treści przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego. W takich zaś okolicznościach, jako dowolne należało ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że skarżący nie mieli podstaw by kwestionować stwierdzenia zawarte w tej opinii. Opisane uchybienia, polegające na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych doprowadziły nie tylko do naruszenia zasad określonych w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego także zasady określonej w art. 136 k.p.a., lecz również do błędnego, bowiem przedwczesnego i niepopartego przekonującą argumentacją zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z uwagi na to, że uchybienia te dotyczą samej zasadności nałożenia na skarżących obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zbędne jest odnoszenie się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż dotyczy on jedynie sposobu wykonania tego obowiązku.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 2016 r. o odpadach w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą podawać odzyskowi na potrzeby własne, gdyż przepis ten nie był materialną podstawą wydanych przez organy w niniejszej sprawie decyzji. Kwestia ta może być natomiast przedmiotem całkowicie odrębnego postępowania.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W oparciu zaś o art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia tej sprawy (pkt I wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organu będzie więc w szczególności zwrócenie się do biegłego, który sporządził opinię z zakresu stosunków wodnych o jej uzupełnienie, poprzez jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenie czy na przedmiotowych gruntach doszło do zmiany stosunków wodnych, jeśli tak, kto zmiany te spowodował, czy naruszenie to wywołało szkodę na gruntach sąsiednich i w razie twierdzącej odpowiedzi – jakie środki zaradcze można przedsięwziąć, aby te skutki zniwelować, bądź przywrócić stan poprzedni. Organ rozważy również zasadność przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron postępowania oraz ewentualnie w razie istniejących wątpliwości także biegłego, który w sprawie opiniował.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku.