Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 696/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 PKT 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 sierpnia 2007 r., nr XIV/171/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel, rejon Likus w Olsztynie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na rzecz Gminy O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. II SA/Ol 654/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na uchwałę Rady Miasta O. z 29 sierpnia 2007 r., nr XIV/171/07, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora U., rejon [...] w Olsztynie, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) na podstawie art. 173 i 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Złożono jednocześnie oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie o zgodności planu miejscowego ze studium może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej: rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie istnieje wymóg określenia wysokości zabudowy;

3. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym nie istnieje wymóg określenia powierzchni zabudowy, a określenie w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych zależne jest od sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym;

4. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w związku z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że w planie miejscowym istnieje obowiązek wyznaczania tylko dróg publicznych, a nie ma takiego obowiązku względem innych szlaków komunikacyjnych;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym można określać zasady podziału nieruchomości;

6. naruszenie przepisów postępowania, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia zarzutu skargi dotyczącego modyfikacji definicji pojęć zawartych w aktach normatywnych wyższej rangi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszono zasady sporządzania planu miejscowego przez sporządzenie dodatkowego załącznika do uchwały w sprawie planu miejscowego, co w opinii skarżącej, stanowiło o naruszeniu przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Intencją skarżącej było wskazanie, że przedmiot załączników do uchwały w sprawie planu miejscowego został wprost wskazany przez ustawodawcę, a zmiana tego przedmiotu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle brzmienia przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującego w dniu podejmowania skarżonej uchwały, stanowiło samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Sąd I instancji, dokonując oceny tego zarzutu, błędnie skupił swój wywód na sposobie określenia zgodności pomiędzy planem miejscowym a studium, nie zważył natomiast na brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie ograniczenia liczby i przedmiotu załączników do uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Skarżąca, wnosząc skargę do Sądu I instancji, wskazała na przywołane przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia, z których wyprowadzała konieczność określenia w planie miejscowym wysokości zabudowy, wskazując jednocześnie, że pojęcie zabudowy jest pojęciem szerszym niż pojęcie wysokości budynku. Skarżąca wskazywała, że konieczność określenia wysokości zabudowy jest obligatoryjnym ustaleniem każdego planu miejscowego, jeżeli z ustaleń tego planu wynika, że na danym terenie będzie mogła powstać jakakolwiek zabudowa, której parametrem będzie wysokość.

Skarżąca, wnosząc skargę do Sądu I instancji, wskazała na przywołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia, z których wyprowadzała konieczność określenia w planie miejscowym wskaźników i parametrów urbanistycznych (powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, gabarytów obiektów budowlanych). W opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni stosownych przepisów prawnych, uzależniając konieczność określania m.in. powierzchni zabudowy od tego, czy na danym terenie powstanie zabudowa kubaturowa.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca wskazywała, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z przepisem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zw. z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia nakładają na organ sporządzający plan miejscowy konieczność jednoznacznego określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami. Jednocześnie skarżąca wskazywała, że ustalenia tekstu planu miejscowego muszą być możliwe do powiązania z jego załącznikiem graficznym. Sąd I instancji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, błędnie przyjął, że wyznaczenie układu komunikacyjnego dotyczy tylko celów publicznych.

Skarżąca w skardze do Sądu I instancji podnosiła naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., polegające na określeniu w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości. Sąd I instancji, w tym zakresie z jednej strony dostrzega generalny zakaz podziału, który utożsamia nie z zasadą podziału, lecz z ograniczeniem zagospodarowania terenu, z drugiej natomiast strony Sąd ten dowodzi, że ustalenia w zakresie zasad i scalania podziału nieruchomości nie korespondują z działkami skarżącej. Sąd I instancji błędnie utożsamił zasady podziału nieruchomości z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., tym samym dokonując błędnej jego wykładni.

W skardze do Sądu I instancji skarżąca wskazywała, że organ sporządzający plan miejscowy dokonał wykładni synonimicznej. Utożsamił ze sobą pojęcie powierzchni biologicznie czynnej z pojęciem terenu biologicznie czynnego. Sąd I instancji pominął zupełnie w swym orzeczeniu przywołany zarzut skargi, co mogło, zdaniem skarżącej kasacyjnie, mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent O. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy O. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpoznawanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącą zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej powinien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Ponadto autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art. 176 p.p.s.a., nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie, o jakim mowa w art. 176 p.p.s.a.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. W podstawach skargi kasacyjnej nie zarzucono także Sądowi I instancji naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. ani przez błędną jego wykładnię, ani też przez niewłaściwe jego zastosowanie. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie wskazują jednak, że skarżąca kasacyjnie zmierza do wykazania, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ma rację Sąd I instancji, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez to tylko, że Rada Miasta O. wyraziła swoje stanowisko o stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium w załączniku nr 2 do uchwały. Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały plan składa się z następujących elementów podlegających opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego: stwierdzenia zgodności panu z ustaleniami studium, stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06 - ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37, LEX nr 337467 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2017 r., sygn. II OSK 381/17, LEX nr 2461459). Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu. Wynik tego stwierdzenia może być wyrażony w załączniku do uchwały. Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 uchwały załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały jest elementem uchwały podlegającym opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W niniejszej sprawie, stwierdzenie o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium w załączniku nr 2 do uchwały nie narusza treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia przedstawione w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro na spornym terenie nie przewidziano zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to nie mają zastosowania wymagania wynikające z jego treści, jak również skonkretyzowane w § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia w zakresie [...] i [...] dotyczą obszaru otoczonego z stron jeziorem U. Zgodnie z postanowieniami studium jest strefa otwartych terenów rekreacyjnych. Z takim przeznaczeniem koresponduje wprowadzony na tym terenie generalny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi, prócz wyszczególnionych w § 5 ust. 15 pkt 3 lit. a uchwały wyjątków, których nie można interpretować rozszerzająco. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA według którego "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., sygn. II OSK 29/18, LEX nr 2768734). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien określać wysokość zabudowy oraz powierzchnię zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazać należy, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (określa się obowiązkowo). W piśmiennictwie wskazuje się, że "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc plan w ogólne nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 8, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2015, s. 163).

Wskazać należy, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień uregulowanych w art. 15 u.p.z.p. należy interpretować zgodnie z zasadą racjonalności. Oznacza ona, że wykładnia treści planu miejscowego powinna być przystosowana do okoliczności rzeczywiście zachodzących w terenie objętym planem miejscowym. Chodzi o taką wykładnię treści planu, która pozwoli na maksymalny stopień realizacji celu uchwalenia tego planu. Zgodnie z § 2 ust. 2 przedmiotem uchwały, celem regulacji zawartych w planie jest: 1) ochrona cennych przyrodniczo terenów między jeziorami U. i S., 2) zachowanie ciągłości planistycznej dla terenów, na których dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność, 3) zagospodarowanie terenów zieleni na cele turystyki, rekreacji i wypoczynku. Natomiast skarżąca kasacyjnie w wywodach skargi kasacyjnej całkowicie pomija cele regulacji zawartych w planie.

Sąd I instancji wskazał, że z części tekstowej i graficznej wynika, na jakich obszarach planu przewidziano realizację dróg publicznych, nie dotyczy to jednak działki skarżącej. Obsługa komunikacyjna działki skarżącej jest możliwa w formie zjazdów z dróg publicznych i wewnętrznych, przez tereny [...],[...] i [...] (§ 5 ust. 15 pkt 3 lit. f tiret drugie uchwały). Na rysunku planu określono przebieg dróg publicznych i urządzeń infrastruktury technicznej, których nie przewidziano na działce skarżącej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1018/15, LEX nr 2254566).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych, a w opisie zarzutu dotyczącego ww. przepisów nie wskazano, których jednostek redakcyjnych dotyczy ten zarzut. Z kolei z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego tego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ze względu na przeznaczenie przedmiotowej działki wskazane wyżej przepisy nie mogły mieć do niej zastosowania. Na omawianym terenie w uchwale wprowadzono generalny zakaz podziału terenu na działki gruntu (§ 5 ust. 15 pkt 3 lit. e planu). Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że zakaz podziału działek nie jest zasadą podziału, więc nie może być ustanowiony w ramach art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez Sąd I instancji zarzutu skargi dotyczącego dokonania przez organ sporządzający plan wykładni synonimicznej, która spowodowała utożsamienie ze sobą pojęć: powierzchni biologicznie czynnej oraz terenu biologicznie czynnego. Wskazać należy, że brak odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych z zarzutów skargi lub też pominięcie w swoich rozważaniach niektórych z nich, co zarzucono w skardze kasacyjnej (bez powołania się na treść art. 141 § 4 p.p.s.a.), nie oznacza automatycznie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku można bowiem w pełni wywnioskować, jakimi motywami kierował się orzekający w sprawie Sąd I instancji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.