Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 170, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art.149, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 993/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. S. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 993/07, oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 16 listopada 2006 r. J. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania, na postawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w celu uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. wskazując, iż jest właścicielem działki położonej w W. przy ul. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką położoną przy ul. [...]. W księdze wieczystej nieruchomość wnioskodawcy podzielona jest na dwie działki tj.: nr [...] i [...], przy czym w księdze wieczystej jako właściciel działki o nr [...] wskazana jest B. L.. W analogiczny sposób właściciela działki nr [...] określono w ewidencji gruntów, choć jako władający został wpisany J. S.. Wskazał ponadto, że w dniu [...] października 2006 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Północ w Warszawie I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt [...] wydał postanowienie, w którym stwierdził, iż nabył z dniem 12 listopada 2003 r. własność działki nr [...]. W rezultacie stwierdził, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie budowy obiektów kat. I polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na sąsiadującej działce.

Prezydent m.st Warszawy w wyniku rozpoznania tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie budowy obiektów kat. I polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na dz. ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., nie znajdując podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. od powyższej decyzji, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej i w finale niedopuszczenie strony do uczestnictwa. Oznacza to zdaniem organu, że stroną w postępowaniu administracyjnym należy być w dacie orzekania w sprawie. Zestawiając datę wydania analizowanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącej pozwolenia na budowę z datą prawomocności postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Północ w Warszawie Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2006 r., tj. 8 listopada 2006 r. organ stwierdził, że w dniu udzielania pozwolenia na budowę J. S. nie był stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia budowlanego, a zatem nie zachodzi w niniejszym przypadku podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i stwierdził, że ustawodawca nie wymienił stanu władania jako prawa bycia stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W rezultacie uznał, że J. S. nie ujawnił jaki interes prawny lub obowiązek zostanie przez przedmiotowe pozwolenie budowlane naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J. S. od powyższej decyzji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy i Wojewoda Mazowiecki dokonali błędnej oceny wpływu tytułu prawnego J. S. do działki o nr ew. [...] sąsiadującej ze sporną nieruchomością przy ul. [...] w Warszawie na ewentualne przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę prowadzonym w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji w kategorii zarządu nieruchomością, który jest pojęciem szerokim mieści się również posiadanie nieruchomości na innej podstawie niż własność lub użytkowanie wieczyste w tym także posiadanie ograniczone prawa rzeczowego w postaci posiadania. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż J. S. był posiadaczem działki o nr ew. [...], której własność następnie nabył w drodze zasiedzenia. Niezależnie jednak od powyższego w ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły wznowienia postępowania stwierdzając, iż J. S. nie był stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. i nie miał interesu prawnego do uczestniczenia w tym postępowaniu. W decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ jednoznacznie stwierdził, iż obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie obejmuje sąsiednich nieruchomości. Należy zatem zaznaczyć, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie narusza w żaden sposób prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości sąsiadujących zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. zwiększonego ruchu samochodów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy w sposób właściwy ustalił obszar oddziaływania inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. W takim przypadku bez znaczenia dla oceny legalności prawidłowości odmowy wznowienia postępowania pozostaje analiza tytułu prawnego J. S. do nieruchomości położonej przy ul. [...] sąsiadującej z działką położoną przy ul. [...], na której zrealizowano inwestycję. W ocenie Sądu I instancji organ w sposób właściwy odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem jakkolwiek J. S. mógł zostać uznany za podmiot posiadającego tytuł prawny do działki o nr ew. [...], to jednak działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., co stanowi drugą przesłankę uznania za stronę w takim postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. S., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, w zw. z art. 149 § 3, w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem i niewzięcie pod uwagę naruszenia przez organy administracji art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3, w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.,

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić,

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji wydanej z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.,

5) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z wynikającą z tego przepisu zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem i niewzięcie pod uwagę naruszenia przez organ administracji art. 8 i 11 k.p.a.,

7) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych, dotyczących określenia obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składając to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienia postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie wyeliminował w ramach swej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ten orzekł bowiem o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, iż stronie zainteresowanej nie służy przymiot strony. Skarżący nie zarzucił co prawda decyzji I Instancji błędów związanych z naruszeniem art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ale jak wynika z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący wskazał, że w analogicznej sprawie skarżącego, ale dotyczącej działki położonej przy ulicy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/07, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej działki przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, iż Wojewoda Mazowiecki w ramach swej kontroli nie wyeliminował decyzji organu I instancji, pomimo że zapadła ona z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a., a zatem orzekł całkowicie odmiennie niż miało to miejsce w zaskarżonym orzeczeniu. Zdaniem skarżącego dwa zupełnie odmiennie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie tego samego adresata, wobec takich samych okoliczności faktycznych i prawnych naruszają zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, która określona została w art. 8 k.p.a. Skarżący zauważył również, iż poprzez wydanie w omawianej sprawie całkowicie odmiennego orzeczenia przez ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie złamana została, zdaniem skarżącego, zasada wynikająca z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasada równości obywateli wobec prawa. Kolejne naruszenie prawa nastąpiło, zdaniem skarżącego, poprzez niewyeliminowanie przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz decyzji organu I instancji, która to decyzja zapadła z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent m.st. Warszawy nie wyjaśnił m.in. dlaczego obszar oddziaływania obiektów nie obejmuje nieruchomości skarżącego, nie wskazał które przepisy prawa i jakie okoliczności były brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania nieruchomości o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wskazał jedynie na odległości obiektów mieszkalnych od działek), nie wypowiedział się o innych obiektach niż mieszkalne projektowanych na działce przy ulicy [...]. Organ administracji nie wyjaśnił zwłaszcza czy przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu były brane pod uwagę inne okoliczności niż tylko odległość budynków mieszkalnych od granic nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w ogóle nie wypowiedział się na temat lakonicznego uzasadnienia, które zarzucał organowi I instancji skarżący. Przez to Wojewoda Mazowiecki nie wyeliminował decyzji niezgodnej z prawem, tj. z art. 107 § 3 k.p.a., tzn. decyzji nieposiadającej odpowiedniego uzasadnienia. Ponadto Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących uzasadnienia decyzji jak i określenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku ze wskazanym przez skarżącego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Wojewoda Mazowiecki nie rozpatrując zarzutów skarżącego J. S. dotyczących niewłaściwego uzasadnienia, dopuścił się naruszenia 8 k.p.a. Skarżący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dopatruje się w tym, że Sąd I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych dotyczących określenia przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2006 r. obszaru oddziaływania, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził bowiem jedynie, lakonicznie, że "z analizy akt wynika, iż Prezydent m.st. Warszawy w sposób właściwy ustalił obszar oddziaływania inwestycji". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył szczegółowo wnoszonego przez skarżącego w skardze od decyzji Wojewody Mazowieckiego wniosku o stwierdzenie, czy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało zastosowane przy określaniu obszaru oddziaływania nieruchomości. Wprawdzie w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalono, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania, jednakże, na podstawie innych przepisów prawa administracyjnego, przyjąć należy, iż obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony wokół danego obiektu także na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Dlatego przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie powinien być wiązany z obszarem oddziaływania obiektu, określanym jedynie na podstawie ustawy Prawo budowlane, ale także na podstawie innych przepisów odrębnych, np. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy chociażby przepisów rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. D. i inni wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w myśl przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Rozpoznając zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił częściowo ich zasadność. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę.

Wniosek J. S. o wznowienie postępowania powyższego oparty był na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym wnioskodawca twierdził, iż posiada przymiot strony.

Kwestionując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na odmowną decyzję Wojewody Mazowieckiego słusznie skarga kasacyjna w ocenie NSA zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 149 § 3 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepis art. 1 p.u.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J. S. obarczone jest bardzo istotnymi wadami. Organy te całkowicie zignorowały fakt, iż wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, uregulowanym odrębnymi przepisami, których przestrzeganie przez organy stanowi bezwzględny wymóg. Rozciąga się on także na postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji w sprawie niniejszej przeprowadzając kontrolę kwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego ostatecznie zaakceptował wadliwe postępowanie organów. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń i oceny materiału dowodowego w postępowaniu sądowym, dochodząc do wniosku zgodnego z organem w kwestii przymiotu strony J. S..

Zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowienionego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. I tak, w wyroku z dnia 22 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania.

Jeśli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu.

Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje zastosowanie także w warunkach zmienionego przepisu art. 28 Prawa budowlanego, który od 11 lipca 2003 r. w ustępie 2 określił strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stanowiąc, że są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że: w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (Lex nr 47857).

W przedmiotowej sprawie organ administracji, do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wydał postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. lecz dokonał oceny braku przymiotu strony ograniczając się tylko do przesłanki wynikającej z tytułu własności nieruchomości nabytej w drodze zasiedzenia przez J. S. i na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Organ ten całkowicie pominął w ustaleniach jak i ocenie prawnej mający zastosowanie art. 28 § 2 Prawa budowlanego.

Te nieprawidłowości zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, co oczywiście stanowi o wadliwości tego rozstrzygnięcia Sądu. Jak zaznaczono wcześniej, Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli zaskarżonej decyzji poczynił własne ustalenia w aspekcie przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podzielając stwierdzenie organu wynikające z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Nie wspomina się jednak o żadnych innych aspektach wynikających z treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka ocena Sądu pierwszej instancji jest niewystarczająca do merytorycznego rozstrzygnięcia problemu - przymiotu strony J. S..

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zapadł wyrok w sprawie dotyczącej kwestii wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, gdzie J. S. w identycznym stanie faktycznym wnosił o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uchylając decyzję organu wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Sąd meritii wyraził pogląd, iż zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania, stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i czy podanie wniesiono w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Na tym etapie bada się również czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Sąd zauważa jednak, że wówczas, gdy podmiot składający wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, iż służy mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, to weryfikacja twierdzeń tego podmiotu następuje w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie organ może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. Stanowisko to było powołane już wcześniej w niniejszym uzasadnieniu.

Dochodząc więc do wniosku, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Skarga kasacyjna złożona od powyższego wyroku WSA została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1747/07.

Sąd kasacyjny w całej rozciągłości potwierdził słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji, przyjętego w sprawie w.w..

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne, wiążę nie tyko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także i inne osoby.

Zachodzi więc konieczność, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ponownego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania przez organy administracji zgodnie z regulacją prawną art. 145 § 1 k.p.a., przy zachowaniu wskazanej interpretacji przepisów postępowania wznowieniowego.

W świetle powyższych rozważań, należy uznać słuszność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych na wstępie przepisów prawa.

Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 § 1 p.p.s.a.