Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2342/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 43/20 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 43/20, oddalił skargę B. K. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. z [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 20 października 2018 r. B. K. (dalej jako: "skarżąca") domagała się "godnego zadośćuczynienia finansowego za pięćdziesiąt lat ratowania i stałą troskę o zamek J.". Skarżąca wyjaśniła, że zamek został zakupiony przez jej ojca w 1928 r. i sprzedany Skarbowi Państwa w 1975 r. wbrew jego woli, pod naciskiem władz. Według skarżącej dokonana wycena była nieuczciwa i krzywdząca. Nie uwzględniono ogromnych kosztów poniesionych przez jej ojca m.in. na budowę schodów na wieżę, obudowę baszty, odgruzowanie studni, zabezpieczenie murów, odrestaurowanie 7 komnat czy sprowadzenia 12 granitowych kolumn. Wiele przedmiotów w ogóle nie zostało zinwentaryzowanych, zaś wartość ziemi obniżono o połowę.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Starosta P., na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Starosta wyjaśnił, że umową notarialną zawartą 2 lipca 1975 r., na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64; dalej jako: "u.z.t.w.n."), skarżąca działając w imieniu i z upoważnienia ojca oraz F. Z. i B. Z. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni 16,54 ha za kwotę 945.167,60 zł, w tym ojciec skarżącej za 922.269,60 zł, natomiast małżonkowie Z. za 22.893 zł. Podstawą do ustalenia wysokości zapłaty były cztery rejestry szacunkowe sporządzone przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L. W ocenie Starosty nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204) uzasadniająca wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Organ podkreślił, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ponownego ustalenia odszkodowania, gdy zostało ono już ustalone, albowiem doszłoby do sytuacji, gdy Skarb Państwa dwa razy płaciłby za tę samą nieruchomość.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Zdaniem Wojewody brak normy prawnej udzielającej kompetencji do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania mieści się w innej uzasadnionej przyczynie, o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków kultury w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kultury nie stanowi o wywłaszczeniu zabytku nieruchomego, ale o jego przejęciu na własność państwa. Poza tym odsyła jedynie do przepisów normujących tryb wywłaszczenia pomijając zasady wywłaszczenia. Wadliwe było zatem odesłanie do przepisów u.z.t.w.n. Skarżąca zaznaczyła, że nie kwestionuje ważności umowy zbycia nieruchomości z 1975 r. oraz samego przejęcia prawa własności na rzecz Skarbu Pastwa, wskazuje jedynie na wadliwą konstrukcję wspomnianego przepisu. W ocenie skarżącej nie było możliwe ustalenia odszkodowania na podstawie u.z.t.w.n. i dlatego nie było też podstaw prawnych do wydania decyzji o wywłaszczeniu zabytku nieruchomego, to zaś zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza nieważność decyzji. Ponadto, skarżąca zaznaczyła, że podpisana umowa nie charakteryzuje się ściśle cywilnoprawnym charakterem, albowiem nie została zawarta w sposób dobrowolny. W przypadku jej niepodpisania następowało wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącej odszkodowanie zostało obliczone w sposób nieprawidłowy oraz nierzetelny z pominięciem wielu istotnych elementów samego zamku, także części składowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podzielił stanowisko, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania. Jest ona bowiem spełniona wówczas, gdy nie istnieje przepis materialnego prawa administracyjnego stanowiący podstawę do tego, aby organ w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki określonego podmiotu. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami u.z.t.w.n. wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, była uregulowana jako środek wyjątkowy. Mogła być zastosowana bowiem dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została szczególnie wyrażona w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej wg zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, przy czym ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Własność nieruchomości przechodziła na Państwo z dniem zawarcia umowy (art. 2 ust. 1 u.z.t.w.n. w zw. z art. 155 § 1 k.c.), natomiast w ciągu trzech miesięcy od tego dnia płatna była cena kupna. Obowiązek zapłaty obciążał ubiegającego się o wywłaszczenie, który był stroną umowy (art. 6 ust. 1, 2 w zw. z art. 7 u.z.t.w.n.).

W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że w trybie przywołanego przepisu mogła być zawarta umowa (w tym wypadku sprzedaży) tylko odnośnie gruntu podlegającego wywłaszczeniu, a więc jeśli grunt był, ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędny na cele wymienione w art. 3 u.z.t.w.n., w tym w szczególności na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Sąd I instancji podkreślił, że w tym trybie została zbyta również przedmiotowa nieruchomość, tj. na podstawie umowy notarialnej, która obejmowała zakup gruntu wraz z ruinami zamku J. Cenę nieruchomości ustalono na podstawie wartości nieruchomości gruntowej wyliczonej przez radcę prawnego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w P., natomiast części składowe gruntu (ruiny zamku), drzewostan parkowy i leśny oraz drzew owocowych zostały wycenione przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w L. na podstawie art. 8 u.z.t.w.n. W poprzedzających zawarcie umowy zawiadomieniach Muzeum K. wskazywano, że teren przeznaczony do przejęcia zostanie wykorzystany na cele użyteczności społecznej z zachowaniem charakteru zabytkowo-krajobrazowego dla celów turystycznych rejonu J. W sprawie nie zakwestionowano ani ustaleń faktycznych dotyczących cech nieruchomości przyjętych za podstawę do ustalenia odszkodowania, ani zastosowanych stawek. Brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłego właściciela kwoty przyznanego odszkodowania, wynikającej ze sporządzonych opinii. Nie wskazywano ponadto, aby odszkodowanie nie zostało wypłacone. Zaspokojenie natomiast osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Roszczenie o wypłatę odszkodowania ma charakter jednorazowy, zatem następca prawny może zgłosić takie roszczenie tylko wtedy, gdy nie zostało ono dotychczas zgłoszone przez osobę wywłaszczoną.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, rację ma skarżąca wskazując na specyficzny charakter umowy zawieranej w omawianym trybie. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, według którego warunki i tryb zawierania takich umów sprawił, że nieruchomości nabyte w ten sposób przez Skarb Państwa traktowane są równoznacznie z nieruchomościami wywłaszczonymi na podstawie indywidualnych decyzji wywłaszczeniowych. Znalazło to wyraz w przepisie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie chodziło jednak o zwrot nieruchomości, żaden wniosek w tym zakresie nie był formułowany, ale wyłącznie o ponowne ustalenie odszkodowania, uznanego za niewystarczające i krzywdzące. Sąd I instancji wskazał również, że ojciec skarżącej wielokrotnie występował o nabycie zamku przez Państwo lub zezwolenie na jego sprzedaż innym osobom w tym polonii amerykańskiej, która miała być zainteresowana budową wielofunkcyjnego obiektu wypoczynkowego, argumentując, że w interesie zamku jest, "aby objęły go mocniejsze i autorytatywne ręce". W piśmie z 1966 r. adresowanym do Ministerstwa Kultury i Sztuki opisując wysiłki na rzecz utrzymania zamku podał, że zaofiarował Ministerstwu Kultury i Sztuki Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków przez Konserwatora Zabytków w L. kupno zamku z otoczeniem 5ha bez ruchomości za cenę 1.850 zł, na co jednak nie otrzymał odpowiedzi. Z kolei w piśmie z 20 sierpnia 1973 r. wyrażał nadzieję, że po kilku latach jałowych dyskusji odnośnie wykupu zamku sprawa wreszcie ruszy naprzód i zostanie sfinalizowana ku zadowoleniu zainteresowanych stron. Prosił o wykup, gdyż "jeszcze za życia chciałby zamek przekazać w dobre ręce i rodzinie, którą nieraz krzywdził kosztem potrzeb ich, wkładając pieniądze i zdrowie w J. musi zostawić środki do życia". Powyższe okoliczności były także wielokrotnie podawane przez skarżącą.

W ocenie Sądu I instancji umowa przewidziana przez art. 6 u.z.t.w.n., pomimo istotnego ograniczenia wolności kontraktowej, miała jednak charakter cywilnoprawny. Jak wskazał bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z 28 marca 2017 r. (II CSK 359/16) umowa wywłaszczeniowa, mimo że stanowiła zapowiedź możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i limitowała swobodę ustalenia ceny, co stanowiło ograniczenie swobody kontraktowej, nie traciła cech czynności cywilnoprawnej i nie stawała się umową administracyjną. Właściciel sam podejmował decyzję o sprzedaży nieruchomości. W oparciu o przekazane mu informacje, mógł ocenić złożoną propozycję, a w razie zastrzeżeń oczekiwać na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i ewentualnie w jego toku zdecydować się na formę umowną zbycia lub zwalczać środkami odwoławczymi zasadność ewentualnej decyzji wywłaszczeniowej. Wybór formy umownej powodował, że jej ważność podlega ocenie według kryteriów przewidzianych w prawie cywilnym. Jeśli zatem przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odbyło się nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej, oznacza to, że ewentualne podważenie skutków prawnych dokonanej czynności prawnej musi się odbyć w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Bez znaczenia są przy tym okoliczności w jakich doszło do zawarcia umowy. Wprawdzie w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 k.c.), lecz tę możliwość mają wyłącznie sądy powszechne w postępowaniu cywilnym, podczas gdy organy administracji pozostają związane treścią umowy i nie są władne samodzielnie ustalać przyczyn dla jakich doszło do zawarcia umowy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I Instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48; dalej jako: "u.o.d.k.") w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n.:

a) polegające na oddaleniu skargi na zaskarżone postanowienie Wojewody, wobec błędnego przyjęcia, że Wojewoda słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do odmowy jego wszczęcia,

b) polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepisy wiążące organ administracji publicznej zawierały odesłanie pozwalające na prawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania, podczas gdy ówcześnie obowiązujące regulacje były wadliwe i jako takie nie mogły stanowić podstawy do ustalenia prawidłowej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie, od samego początku, tj. od momentu wniesienia pisma z 20 października 2018 r. do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie rekompensaty finansowej stanowiącej pokrycie wieloletnich nakładów poczynionych na zamek oraz jego otoczenie oraz zapłatę odszkodowania za niewycenione w 1975 r. części składowe nieruchomości oraz jej wyposażenie, który ostatecznie, zgodnie z przepisami o właściwości, został skierowany do Starosty, istniały przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego w rzeczonej sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że umowa, którą właściciel danej nieruchomości zawierał w trybie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., de facto pod groźbą wywłaszczenia, stanowiła typową umowę cywilnoprawną. Uwzględniając bowiem ówczesne realia polityczne, oczywistym jest, że osoby zawierające przedmiotowe umowy czyniły to głównie z obawy przed poważniejszymi konsekwencjami, które mogły dotknąć ich życia osobistego oraz poważnie wpłynąć na ich sytuację majątkową, a nawet zawodową. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1318/15 wynika, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej trzeba oceniać jako nabycie szczególne. Decyzja o zawarciu takiej umowy przez dotychczasowych właścicieli nie była dobrowolna, swobodna, gdyż w razie odmowy, wszczęto by odpowiednią procedurę administracyjną. W istocie, stanowiły one "guasi-decyzje administracyjne". Stronami rzeczonych umów nie były podmioty równe, posiadające jednakowe prawa oraz obowiązki wynikające z charakterystyki obrotu cywilnoprawnego. W istocie, Państwu przysługiwał przymiot władczości oraz element przymusu wobec jednostki. Tak jak już zostało wykazane w skardze, proces wywłaszczania oraz ustalania odszkodowania od początku następował w sposób wadliwy.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie konstrukcja przepisu art. 34. ust. 1 u.o.d.k. pozostaje błędna, albowiem nie odsyła prawidłowo do odpowiednich przepisów u.z.t.w.n. Zgodnie z treścią przepisu art. 34 ust. 1 u.o.d.k. przejęcie na własność Państwa zabytku nieruchomego następuje w trybie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że powyższego przepisu nie należy traktować jako przepisu odsyłającego do u.z.t.w.n., albowiem nie zawiera on w sposób wyraźny wskazania, że pod pojęciem "przejęcie na własność" rozumieć należy termin ",wywłaszczenie" w rozumieniu u.z.t.w.n. Po drugie, odsyła on do przepisów dotyczących wyłącznie trybu wywłaszczania, a więc sposobu przejścia prawa własności na rzecz Państwa, które mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej lub umowy. Natomiast pomija kwestie odnoszące się do zasad wywłaszczania, które dotyczą m.in. określenia wysokości odszkodowania należnego właścicielom za wywłaszczoną nieruchomość zabytkową. Zgodnie bowiem z art. 1 u.z.t.w.n., nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n. stanowi, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Z kolei ust. 2. cytowanego przepisu wskazuje, że obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Dlatego też, wobec nieodesłania przez ustawodawcę do zasad kształtowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zabytkową, na gruncie niniejszej sprawy, nie można mówić o odszkodowaniu w myśl przepisów u.z.t.w.n., albowiem przepis art. 34 ust. 1 u.o.d.k. w żaden sposób nie odsyła do przepisów u.z.t.w.n.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, odesłanie do u.z.t.w.n. zawarte w treści art. 34 ust.1 u.o.d.k. jest wadliwe. Racjonalny ustawodawca nie umieścił w treści tego przepisu pełnej i poprawnej nazwy aktu prawnego, który ówcześnie określał zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Wyłącznie, i to ogólnikowo wskazał, że przejęcie na własność zabytku nieruchomego następuje w trybie przepisów o wywłaszczeniu. W żaden sposób z treści art. 34 ust. 1 u.o.d.k. nie wynika, że chodzi o odesłanie do ustawy regulującej wówczas procedurę wywłaszczeniową. Dlatego też na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o przyznaniu odszkodowania zgodnie z procedurą przewidzianą przez ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Na gruncie u.o.d.k. nie można wyprowadzić wniosku, posiłkując się wykładnią gramatyczno-językową, jak i celowościową, że do nieruchomości zabytkowych, do których zaliczał się zamek w J., stosujemy tryb oraz zasady wywłaszczania, zgodnie z u.z.t.w.n. Podsumowując, odszkodowanie, które zostało przyznane właścicielowi Dóbr Ziemskich "J." zostało naliczone nieprawidłowo, a mianowicie bez odpowiedniej podstawy prawnej. Żaden przepis w u.o.d.k. nie odsyłał do uregulowań u.z.t.w.n. traktujących o sposobie przyznawania i naliczania odszkodowania.

Wojewoda Lubelski nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Jakkolwiek skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, to nie zakwestionowano ustaleń faktycznych będących podstawą orzeczenia. Za bezsporne wobec tego należy uznać, że wniosek skarżącej dotyczył zweryfikowania, w trybie administracyjnym, wysokości kwoty, jaka tytułem ceny została ustalona w umowie z 2 lipca 1975 r., dotyczącej sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 u.z.t.w.n. Niezależnie od okoliczności towarzyszących zawarciu umowy na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., zbycie nieruchomości w tym trybie następowało w formie prawem przepisanej dla umowy nabycia nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie sporządzony został zatem akt notarialny. Ustawodawca dostrzegł szczególny charakter umów zawieranych w związku z zamiarem wywłaszczenia, czego świadectwem jest przepis art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: u.g.n.). Umożliwia one jednak wyłącznie prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o zwrot nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w trybie administracyjnym nie jest możliwe ani stwierdzenie nieważności umowy zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n., ani weryfikowanie, czy ustalona w niej cena była prawidłowa. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że dla istnienia w tym zakresie kompetencji organu administracji konieczne jest wskazanie na podstawę prawną, w obowiązującym stanie prawnym podstawy takiej nie ma. W skardze kasacyjnej nie obalono prawidłowości stanowiska Sądu I instancji i nie wskazano na podstawę prawną dla podjęcia czynności w trybie administracyjnym. Szczególne okoliczności zawarcia takiej umowy, związane z procedurą wywłaszczenia, nie są podstawą do uznania, że z tego względu traci ona cechę umowy i staje się aktem administracyjnym.

W skardze kasacyjnej postawiono tezę, że obowiązujące w dacie zawarcia umowy regulacje prawne były wadliwe i w konsekwencji nie mogły stanowić podstawy do ustalenia prawidłowej kwoty odszkodowania, w szczególności zaś art. 34 ust. 1 u.o.d.k. zawiera wadliwe odesłanie i został sformułowany z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zarzut tego rodzaju postawiony został jednak poza granicami niniejszej sprawy. Badanie, czy odszkodowanie przyznane za nieruchomość było prawidłowe jest możliwe jedynie wówczas, gdy właściwa do takiego badania byłaby droga postępowania administracyjnego. W sprawie nie wydano jednak decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie za zabytek nieruchomy, lecz zawarto umowę w formie aktu notarialnego, w której określono ekwiwalent za zabytek przejęty na własność Państwa. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, na jakiej podstawie prawnej miałoby dojść do zmiany postanowień tej umowy w trybie administracyjnym lub ich kontroli.

Nie stanowią podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, nakierowanej na weryfikację określonej w umowie wartości przejętego zabytku, przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n., jak też art. 34 ust. 1 u.o.d.k. Z twego względu pozbawiony jest podstaw zarzut, że nieprawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy nie może być ono wszczęte. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na jakiej podstawie prawnej organ administracji mógłby rozstrzygnąć merytorycznie o żądaniu strony. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględniania skargi i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.