Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 807/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1027/20 w sprawie ze skargi Z. L. i J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok w tej części, w której oddala on skargę na pkt 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3) odstępuje od zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz Z. L. i J. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1027/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Z. L. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], a w której organ I instancji orzekł o: odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą obecnie część działki nr [...], położoną w jedn. ewid. [...], obr. [...] (pkt 1), odmowie przyznania nieruchomości zamiennej, w miejsce wypłaty odszkodowania (pkt 2), odmowie zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania za zniszczenie zasiewu kończyny (pkt 3) –

i orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie:

1. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w jedn. ewid. [...], obr. [...], wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...];

2. o przyznanie nieruchomości zamiennej w miejsce wypłaty odszkodowania;

3. waloryzacji i wypłaty odszkodowania na rzecz Z. L. i J. G. za zniszczenie zasiewu koniczyny, ustalonego orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. L. i J. G. , zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1p.p.s.a.), w sposób mający wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n".) - poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sprawa, której przedmiotem jest żądanie zwaloryzowania i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego w ostatecznej decyzji oraz ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, nie jest sprawą administracyjną (brak trybu administracyjnego), wobec czego sprawa zwaloryzowania i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji oraz ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie ustalonego ostateczną decyzją administracyjną nie powinna być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że sprawa której przedmiotem jest żądanie ustalenia wysokości i wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. Wykładnia taka jest zgodna z dominującą linią orzeczniczą w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego,

2) art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że następcy prawni osób wywłaszczonych nie mogą się ubiegać o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że następcy prawni pod tytułem uniwersalnym są uprawnieni do żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wraz z odsetkami z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za wywłaszczenie;

II. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, to jest: art. 7, art 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 9, art. 75 § 2, art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez nieprawidłowe uzasadnienie przedmiotowego wyroku, które nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się WSA, bo uzasadnienie jest przeteoretyzowane. Nadto WSA w Krakowie, w składzie rozpoznającym sprawę (ten sam Sędzia Sprawozdawca) wydał diametralnie inne rozstrzygnięcie na kanwie zbliżonego stanu faktycznego i prawnego sprawy - wyrok z dnia 12 sierpnia 2020 r. (sygn. akt Il SA/Kr 145/20),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga - jako uzasadniona - winna być uwzględniona, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] uchylona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące wnosiły o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżące wnosiły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 132 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich, jak: art. 151 p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 9, art. 75 § 2, art. 105 § 1 k.p.a.), art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - i w części, w której zaskarżony wyrok oddalał skargę na pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], zarzuty te okazały się skuteczne.

Przedstawione na wstępie decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Z.L. i J. G. z dnia 18 grudnia 2018 r., w którym wnioskodawczynie domagały się ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w jedn. ewid. [...] , obr. [...], a wywłaszczoną – na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - na rzecz Skarbu Państwa, orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...]. Ponadto we wniosku wnioskodawczynie wnosiły również (alternatywnie), aby w przypadku braku możliwości wypłaty na ich rzecz w/w odszkodowania, została im przyznana nieruchomość zamienna, a także domagały się waloryzacji i wypłaty ustalonego wcześniej odszkodowania za zniszczenie zasiewu koniczyny istniejącego na wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], organ I instancji nie uwzględnił w/w wniosku (a dokładnie trzech wniosków), zaś rozpoznając sprawę – w trybie instancji odwoławczej, na skutek wniesienia przez Z. L. i J. G. odwołania – Wojewoda [...], zaskarżoną decyzją ( decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r.), uchylił decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie w sprawie wszystkich trzech wniosków. Zaskarżonym natomiast wyrokiem, Sąd Wojewódzki oddalił skargę Z.L. i J.G., wniesioną na w/w decyzję Kolegium stwierdzając, że (cyt.): "decyzja ta odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej."

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie w tym miejscu wyjaśnić, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego (abstrahując od motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji ) było uzasadnione w zakresie tej części zaskarżonego wyroku, która odnosiła się do pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji Kolegium. W rozpoznawanej sprawie było bowiem rzeczą bezsporną, że z uwagi na wywłaszczenie S. F. i A.F. z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, Urząd Spraw Wewnętrznych-Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], innym orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...], przyznał byłym właścicielom odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie łącznej [...] zł ( na rzecz: S. F. za udział 1/2 cz. w kwocie [...] zł i A.F. - za udział 1/2 cz. w kwocie [...] zł.). Odszkodowanie to obejmowało wartość gruntu działki l. kat. [...] oraz wartość 5 wiśni 6-cio letnich. Do wypłaty odszkodowania zobowiązane zostało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] - w trybie art. 12 w/w ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dodać też trzeba, że w powyższym orzeczeniu przyznano także S.F. i A. F., po połowie, odszkodowanie za zniszczenie zasiewu kończyny w kwocie łącznej [...] zł (w tym na rzecz: S. F. za udział 1/2 cz. w wysokości 828 zł i A. F. za udział 1/2 cz. w wysokości [...] zł). Na podstawie sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdzone zaś zostało, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami Anny F. i Stefana F..

W świetle więc wyżej przytoczonych faktów, zasadne było stanowisko Kolegium, iż skoro w obrocie prawnym funkcjonowało wspomniane wyżej orzeczenie odszkodowawcze Urzędu Spraw Wewnętrznych-Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1964 r., to postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, za którą w/w orzeczenie przyznawało w 1964 r. odszkodowanie, było bezprzedmiotowe. Z tego samego powodu taki sam charakter miało również postępowanie o alternatywne przyznanie działki zamiennej. Ewentualne przyznanie tego rodzaju działki spełniało by bowiem funkcję odszkodowania, a które to świadczenie zostało w 1964 r. osobom uprawnionym przyznane. W rezultacie trafna zatem była ta część wywodów organu odwoławczego, w której organ ten wyjaśnił, że w zaistniałej sytuacji zachodziła podstawa do wydania (w zakresie dwóch pierwszych wniosków) decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem – jak wyżej wspomniano - zostało ustalone, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...], doszło już do rozstrzygnięcia danej sprawy ostateczną decyzją administracyjną to wydanie nowej decyzji w tej samej sprawie oznaczałoby naruszenie zakazu res iudicatae. Zatem nowa decyzja podlegałaby w takim przypadku stwierdzeniu nieważności z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Podkreślić przy tym jednocześnie trzeba, że czym innym jest ustalanie (w drodze decyzji) prawa i wysokości należnego stronie odszkodowania a czym innym jest wykonywanie czynności faktycznej w postaci wypłaty tak ustalonego odszkodowania. Wypłata przyznanego świadczenia nie następuje w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które może kończyć wydanie decyzji merytorycznej. Stąd wniosek obu wnioskodawczyń, w części dotyczącej żądania "wypłaty odszkodowania", nie mógł spowodować wydania w tym przypadku rozstrzygnięcia merytorycznego.

W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, skarga kasacyjna – z mocy art. 184 p.p.s.a. - podlegała oddaleniu, w zakresie, w którym zaskarżony wyrok oddalał skargę na pkt 1 i 2 decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. Pomimo bowiem częściowo wadliwego uzasadnienia (o czym będzie mowa niżej) wyrok ten odpowiadał prawu.

Nie można natomiast odmówić słuszności skarżącym co tej części zaskarżonego wyroku, która odnosiła się do pkt 3 decyzji Kolegium.

Uzasadniając swoje w tej części rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu przed Starostą, podkreślając, że (cyt.): "Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczenie działki nr [...] zostało wypłacone poprzednikom prawnym wnioskodawczyń, a zatem żądanie (...) waloryzacji odszkodowania jest bezpodstawne". Następnie Wojewoda odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a które oparte były na treści pism A. i S. F. z dnia 26 maja 1964 r. i z dnia 12 lutego 1992 r., ale jednocześnie stwierdził, że w orzecznictwie istnieje, zasługujący na aprobatę, pogląd, iż (cyt.): "waloryzacja odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną jest czynnością techniczno-obrachunkową, dokonywaną na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, a więc roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji nie powinno być załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, gdyż brak obecnie wyraźnego przepisu prawa pozwalającego na dokonanie takiej waloryzacji w formie prawnej".

Ponadto Wojewoda powołał się także na tę część poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której przyjmowano, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi (pod żadnym tytułem) na następców prawnych osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) a co doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że wnioskodawczyniom – będącym spadkobierczyniami byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej - generalnie nie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki skupił się zaś praktycznie tylko na tych dwóch ostatnich poglądach. W tej materii zaś stanął na stanowisku, że (cyt.) "nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości". Przytaczając zaś szereg orzeczeń, dotyczących kwestii możliwości występowania przez następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, w postępowaniach o przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Sąd I instancji dokonał bardzo obszernej analizy w/w zagadnienia. Jej wyniki doprowadziły zaś Sąd Wojewódzki do następujących wniosków (cyt.): "Po pierwsze, proces kreowania wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest domeną prawa administracyjnego, a w konsekwencji kompetencje oraz uprawnienia i obowiązki z nim związane są co do zasady niezbywalne, nie podlegają dziedziczeniu ani przedawnieniu. Po drugie, wierzytelność odszkodowawcza, która została już w pełni ukształtowana i skonkretyzowana, podlega reżimowi prawa cywilnego, a w konsekwencji może być przedmiotem rozporządzenia, wchodzi w skład spadku, jak również podlega przedawnieniu; nie ma też podstaw, by domniemywać, że czynności jej dotyczące (takie jak waloryzacja, ewentualne naliczenie odsetek) powinny przybierać formę decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma ten drugi wniosek, w świetle którego argument Wojewody [...], jakoby uprzednio ustalona w drodze decyzji wierzytelność odszkodowawcza nie wchodziła w skład spadku i nie mogła być dochodzona przez spadkobierców – jawi się jako nietrafny. Ale, i to trzeba jeszcze raz podkreślić, ten wniosek jest uwarunkowany założeniem o cywilistycznej naturze w pełni skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej. Gdyby zatem, hipotetycznie rzecz ujmując, wspomniane założenie odrzucić i uznać, że jest to wciąż domena prawa administracyjnego – to, w konsekwencji, z odnośnym argumentem Wojewody [...] trzeba by się zgodzić".

Ostatecznie Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): "W konkluzji stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę [...] dwie przyczyny, dla których nie mogło dość jurysdykcyjnej konkretyzacji praw i obowiązków wnioskodawców, tak naprawdę w pewnym sensie się wykluczają, ale przynajmniej jedna z nich jest trafna, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Można bowiem alternatywnie przyjąć:

1) że w pełni skonkretyzowana wierzytelności odszkodowawcza ma cywilistyczną naturę i tym samym przechodzi na spadkobierców, ale – także w konsekwencji wspomnianej natury – podlega przedawnieniu, a nadto nie poddaje się ingerencji, w szczególności waloryzacji, w drodze decyzji administracyjnej (taki właśnie pogląd Sąd prezentuje), albo

2) że w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza pozostaje nadal w sferze prawa publicznego – a to z kolei pozwalałoby rozważać ingerowanie w nią w drodze decyzji administracyjnej (choć i tak byłoby to jeszcze uwarunkowane istnieniem odpowiedniej normy kompetencyjnej) oraz negować jej przedawnienie – ale zarazem wykluczałoby jej przynależność do spadku i możliwość przyjęcia, że uprawnionymi do żądania zapłaty są następcy prawni osoby wywłaszczonej.

Zdaniem Sądu, trąci niekonsekwencją i nie do obrony wydaje się natomiast stanowisko – które zdaje się leżeć u podstaw skargi w niniejszej sprawie – że w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza i jej waloryzacja sytuują się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, a zarazem możność żądania wypłaty i waloryzacji przechodzi spadkobierców".

Biorąc zatem pod uwagę treść przytoczonej wyżej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego - zdaniem składu orzekającego – zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. a jednocześnie wadliwą (w tym niejednoznaczną i nie w pełni czytelną ) wykładnię art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 a także art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. w zakresie oddalenia skargi co do pkt 3 zaskarżonej decyzji Wojewody.

Przede wszystkim podnieść należy, iż że generalnie obowiązek spełniania świadczeń pieniężnych może wynikać ze stosunków prawnych należących do różnych działów prawa. W związku z tym, kwestia charakteru prawnego danego świadczenia może niejednokrotnie być sporna w orzecznictwie i doktrynie. Dotyczy to również takich zagadnień jak m. in. waloryzacja odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną oraz przyznania odsetek, należnych z tytułu opóźnienia w wypłacie tegoż odszkodowania. Tym niemniej, o ile w latach minionych zagadnienie, dotyczące charakteru waloryzacji przyznanego decyzją odszkodowania było rzeczywiście w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kontrowersyjne, o tyle aktualnie, jak słusznie podkreślały skarżące, zdecydowanie przeważa (zwłaszcza w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego) pogląd o administracyjnym charakterze wspomnianej waloryzacji świadczenia.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Wprawdzie zatem przepis ten nie określa wprost formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, to jednak brak określenia formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie przyjmowane w nim stanowisko opiera się na ścisłej zależności, polegającej na tym, że skoro źródłem obowiązku świadczenia odszkodowania jest norma prawa administracyjnego, to również waloryzacja jego wysokości oraz świadczenie odsetek (świadczenia akcesoryjnego w stosunku do owego odszkodowania), także ma taki charakter. Innymi słowy, skoro orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną (przejętą na rzecz podmiotu publicznoprawnego) nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego, to również w sprawach z nim związanych, właściwym jest organ administracyjny. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. (sygn. akt I OSK 4133/18), dla oceny powyższej kwestii istotne jest to, że źródłem żądania waloryzacji odszkodowania jest akt administracyjny ustalający wysokość odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje zatem na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego, a zatem spór co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż sam spór o wysokość ustalonego odszkodowania (vide także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2013/11, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1297/11, z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2650/17 i z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 3051/19). Dodać też w tym miejscu wypada, iż pogląd, że roszczenie o odsetki, należne od świadczeń administracyjnych, nie ma charakteru cywilnego lecz właśnie administracyjny został wyrażony jeszcze w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (sygn. akt III AZP 27/92, Rejent 1993 r. Nr 2, s. 162) i z dnia 7 kwietnia 1993 r. (sygn. akt III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174).

W rezultacie więc orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż waloryzacja polega na dokonaniu ustaleń w zakresie opóźnienia w zapłacie ustalonego odszkodowania, a następnie autorytatywnym określeniu wysokości odszkodowania. W przypadku zaś, gdy przepis prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, to formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zaś być dokonywana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania. Dodać przy tym trzeba, iż decyzyjnego sposobu rozstrzygnięcia kwestii waloryzacji odszkodowania nie wyklucza także zakres podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzenia na gruncie art. 132 ust. 3 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 122/08).

Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości w postępowaniu o ustalenie prawa do odszkodowania należnego z tytułu owego wywłaszczenia, wskazać trzeba, że z uwagi na występującą coraz większą rozbieżność orzecznictwa w tej materii, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił w dniu 7 sierpnia 2020 r. z wnioskiem o podjęcie przez skład poszerzony uchwały abstrakcyjnej, wyjaśniającej powyższe zagadnienie. Następstwem tego wystąpienia Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 lutego 2021 r. w składzie 7 sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 1/20), w której przyjął, że o ile następcy prawni osoby wywłaszczonej, którzy prawa do nieruchomości wywłaszczonej nabyli w drodze umowy, nie mają prawa domagać się w omawianym trybie odszkodowania, o tyle odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Uchwała ta jest wiążąca dla wszystkich składów orzekających w sądach administracyjny obu instancji a skład orzekający nie widzi dostatecznych podstaw do zmiany tego stanu rzeczy. Za takim poglądem przemawia bowiem tryb, w jakim w/w uchwała została jednomyślnie podjęta, a poza tym pamiętać także trzeba, iż jednolitość orzecznictwa jest również wartością samą w sobie. Powyższe zwalnia zatem skład orzekający od szczegółowego rozpatrywania przedstawionego wyżej zagadnienia. Odnosząc natomiast treść przytoczonej wyżej uchwały do stanu rozpoznawanej sprawy uznać należało, że skoro skarżące były spadkobierczyniami byłych właścicieli wywłaszczonej - na podstawie przepisów ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - nieruchomości to miały interes prawny do działania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu.

W tej sytuacji zgodzić się więc trzeba ze stroną skarżącą, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym w tej części, w której wyrok ten oddalał skargę na pkt 3 zaskarżonej decyzji, naruszenie to miało charakter istotny. W tym przypadku uzasadnienie zaskarżonego wyroku było bowiem nie tylko mało czytelne (zdaniem skarżących, wyrok Sądu I instancji nie pozwalał w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, bo jego uzasadnienie było przeteoretyzowane), ale przede wszystkim w tej części wyrok nie zawierał dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią powołanego wyżej przepisu, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był obowiązany odnieść się do zarzutów zawartych w skardze a dotyczących także wadliwości postępowania administracyjnego, w tym dowodowego.

Skarżące w skardze wniesionej do Sadu I instancji twierdziły, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w postaci: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 2, art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego m. in. w zakresie żądania waloryzacji. Tymczasem Sąd Wojewódzki, odnosząc się do tego rodzaju zarzutów, generalnie stwierdził jedynie, że – w świetle wykładni prawa przyjętej w zaskarżonej decyzji - nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wprawdzie dodał przy tym, że dowody, na które strony wskazywały w odwołaniu i w skardze nie podważały ich oceny, dokonanej przez Wojewodę, a która to ocena – zdaniem Sądu I instancji - mieściła się w granicach swobody oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ale jednak stanowiska swego w tej materii w żaden sposób nie uzasadnił.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien wszechstronnie ocenić zasadność skargi w zakresie pkt 3 zaskarżonej decyzji Wojewody, mając przy tym na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego .

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tej części, w której wyrok ten oddalał skargę na pkt 3 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zaś w pozostałym zakresie, jak wyżej wspomniano - z mocy art. 184 w zw.z art. 182§ 2 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, że skarga kasacyjna została w znacznej części oddalona a ponadto na treść wyroku wpływała także okoliczność, iż w dniu 22 lutego 2021 r. skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę o sygnaturze akt I OPS 1/20, która - w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku - jeszcze nie istniała.