Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 609/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji paliw płynnych" w miejscowości na dz. o nr ewid. 1240/2 oraz 1241/2.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 63 ust. 1, art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 82 ust. 1 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa") oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. nr 213, poz. 1397 ).

Organy zgodnie ustaliły, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 24 czerwca 2014 r. C. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PUPH "D." oraz, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r. Wójt Gminy stwierdził na podstawie art. 63 ust. 1 i 4, art. 64, art. 66, art. 68 ustawy środowiskowej obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia określając równocześnie zakres raportu.

W ocenie organów ustalenia i wnioski wynikające z raportu jak i również w złożonych na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzupełnieniach nie zawierają nieścisłości ani nieprawidłowości, nie można im odmówić wiarygodności. Uwzględniają wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej i pozwalają na zidentyfikowanie wpływu inwestycji na środowisko.

Z raportu wynika, że planowana inwestycja polega na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG na działkach o nr ewid. 1240/2 i 1241/2 w miejscowości . W ramach tej inwestycji ma powstać wiata nad stanowiskami dystrybutorów, podziemny zbiornik na gaz LPG, podziemny dwupłaszczowy zbiornik na magazynowanie paliw płynnych, dwa dystrybutory paliw a także sieć wodociągowa sanitarna ze zbiornikiem bezodpływowym, wód opadowo – roztopowych z separatorami substancji ropopochodnych i zbiornikiem retencyjnym, utwardzone drogi i place. Będący w budowę budynek ma zostać zaadaptowany na potrzeby planowanej stacji paliw. Na stacji wykonywana będzie sprzedaż benzyny, oleju napędowego ON i gazu LPG. Przewidziano różny obrót paliwami około 120 m3 benzyny bezołowiowej, 180 m3 oleju napędowego ON oraz 120 m3 gazu LPG. Ustalono, że realizacja przedsięwzięcia uwzględnia rozwiązania zmniejszające oddziaływane na środowisko przez przyjęcie rozwiązań pozwalających na redukcję emisji zanieczyszczeń do powietrza do poziomów nieprzekraczających dopuszczalnych stężeń, rozwiązania ograniczające oddziaływanie na środowisko w fazie budowy, stwierdzono, że przedsięwzięcie nie przekracza dopuszczalnych wartości hałasu, nałożono obowiązek sporządzenia analizy po realizacyjnej w zakresie oddziaływania instalacji na klimat akustyczny, w pierwszym kwartale po przekazaniu przedsięwzięcia do eksploatacji, z zastrzeżeniem, że w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości emisji zastosowane zostaną odpowiednie środki ochrony środowiska. Oceniono, że wybrany wariant gwarantuje zminimalizowanie zagrożeń środowiska przy normalnej eksploatacji obiektów jak i w stanach awaryjnych. Ustalenia raportu nie zostały zakwestionowane przez orany współdziałające przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przed jej wydaniem organ uzyskał wymagane przepisem art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], a warunki od których wypełnienia uzależniono realizację przedsięwzięcia sformułowane przez organy uzgadniające i opiniujące, zostały w całości uwzględnione w decyzji.

Odnosząc się do powołanych w odwołaniu zarzutów organ uznał je za bezzasadne. Zarówno w raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko jak również w jego uzupełnieniu, przewidywany ruch pojazdów został określony na poziomie 60 pojazdów i dla takiego ruchu wykonane zostały obliczenia emisji zanieczyszczeń powietrza i emisji hałasu, ponadto w decyzji nałożono również obowiązek sporządzenia analizy po realizacyjnej. Skarżący nie przedłożył żadnej dokumentacji przeprowadzenia dodatkowych analiz na okoliczność negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ nie ma natomiast uprawnień do samodzielnej, merytorycznej oceny treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki, zatem ocena sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia czy jest on wyczerpujący i spójny, a w ocenie organu te wymogi zostały spełnione.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia stanu jakości środowiska w rejonie planowanego przedsięwzięcia.

W skardze do Sądu Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko spełnia wszystkie wymagania przewidziane w art. 66 ust. 1 tej ustawy,

- naruszenie przepisów postępowania, w tym:

- art. 7 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej i rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej wbrew interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi obywatela,

- art. 80 K.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organem zarówno I jak i II instancji oraz rozpatrzenie i ocenę każdego dowodu z osobna, a nie wszystkich we wzajemnej łączności i uznanie na skutek tego, że przedstawiany przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko spełnia wszystkie wymagania przewidziane w przepisie art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej,

- art. 73 § 1, § 1a oraz § 2 K.p.a. przez uniemożliwienie Skarżącemu sporządzenia kopii raportu oddziaływania na środowisko w wersji elektronicznej, pomimo wielokrotnego zwracania się do organu I instancji o wgląd i sporządzenie takiej kopii.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że raport nie uwzględnia zjawiska wibracji, w szczególności nie określa w jaki sposób takie zjawisko będzie oddziaływać na środowisko. Tymczasem w fazie robót ziemnych istotnym jest wpływ drgań na ludzi, budynki wywołany przez pracujące maszyny. Zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 13 m. W fazie eksploatacji elementem determinującym wibracje będzie ruch pojazdów większy niż przewiduje to raport. W uzasadnieniu wskazuje na rozbieżności w informacjach w zakresie ruchu pojazdów w poszczególnych dokumentach, w zakresie czasu emisji zanieczyszczeń, jak również nie wzięcie pod uwagę, że teren na którym ma zostać zrealizowana inwestycja to użytki R IV a (grunty orne), tymczasem nie przeprowadzono obserwacji czy na tym terenie występują miejsca lęgowe ptaków, miejsca stałego przebywania zwierząt czy występowania poddanych gatunkowej ochronie prawnej roślin i grzybów. Wskazał, że na terenie działki graniczącej z terenem przeznaczonym na stację paliw posiada pasiekę z ulami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana przez WSA kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Istotę tego rodzaju decyzji wyjaśnia treść art. 71 ust. 1 ustawy stanowiąc wyraźnie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie jej jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy).

Przytoczony w skardze zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy jest zasadny.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać prezentację trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Art. 81 ustawy przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość wyboru – za zgodą wnioskodawcy – innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. W przypadku braku zgody wnioskodawcy uprawnienie to może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX el/2013 r.). Niewątpliwie art. 81 ust. 1 ustawy, zobowiązuje organ do analizy oceny oddziaływania na środowisko pod kątem tego, czy warianty alternatywne nie są bardziej zasadne niż ten jaki zaproponował inwestor. Wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska naturalnego. Wariantem najbardziej zasadnym będzie więc ten, który przyniesie najmniej szkód środowisku. Wskazówki w tym zakresie powinny płynąć z treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga aby znalazły się w nim takie elementy jak opis analizowanych wariantów, w tym a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ten wniosek potwierdza także art. 81 ust. 1 ustawy, który wówczas nakazuje organowi zaproponowanie organowi innego wariantu przedsięwzięcia, gdy wynika to z treści oceny oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Należy do tego dodać, że Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2013 r. o sygn. II OSK 2105/11, LEX nr 1340187).

Kierując się treścią przytoczonej wyżej regulacji, Sąd po zapoznaniu się treścią raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wykonanej na zlecenie inwestora doszedł do wniosku, że dokument ten nie odpowiada wymogom jakie stawia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Autor raportu dokonał analizy trzech wariantów inwestycji: 1) zaproponowanego przez inwestora; 2) wariantu alternatywnego; 3) wariantu niepodejmowania inwestycji.

W opisie racjonalnego wariantu alternatywnego czytamy, że przewiduje on realizację przedsięwzięcia w innym miejscu wybranym przez inwestora lecz z innym zagospodarowaniem terenu, z większymi zbiornikami paliwa. Realizacja przedsięwzięcia w omawianym wariancie cechowałaby się znacznie większą uciążliwością dla środowiska poprzez zwiększoną emisję hałasu, zanieczyszczeń powietrza, oddziaływaniem na środowisko gruntowo – wodne. Wariant ten wiązałby się z koniecznością zakupu innego terenu i nie byłby korzystny ekonomicznie.

Organy procedując w tej sprawie nie zwróciły uwagi, że racjonalny wariant "alternatywny" w raporcie de facto nie został przedstawiony.

Nie jest nim zamierzenie inwestycyjne w niewiadomym miejscu, z niewiadomym zagospodarowaniem, nieznanym otoczeniem i większymi zbiornikami paliwa. Wariant alternatywny – racjonalny – musi być konkretny, powinien zawierać elementy pozwalające na jego identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących go i w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez inwestora.

Tymczasem opis tego wariantu zawarty w raporcie można streścić – podobna inwestycja tylko większa, w innym miejscu, z innym zagospodarowaniem terenu.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

W raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego dla planowanej inwestycji. Brak przedstawienia innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania danego przedsięwzięcia, które stanowiłoby racjonalny wariant alternatywny musi oznaczać, że raport nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji i z tego powodu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającej warianty jego realizacji, w ten sposób, aby było możliwe porównanie oddziaływań w ramach poszczególnych wariantów i uzasadnienie wyboru jednego z nich. Warianty powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń.

Należy pamiętać, że brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ administracji ma prawo zaproponować wariant, nawet inny niż te przedstawione w raporcie, ale może mieć to miejsce dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. W art. 81 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o udostępnianiu informacji przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia zostały określone w sposób wyczerpujący. Odmowa wydania decyzji środowiskowej może nastąpić m.in. jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji inwestycji w wariancie innym niż preferowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża na to zgody. Wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji ma miejsce zgodnie z art. 81 ust. 1 ww. ustawy jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. W takiej sytuacji organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ze wskazanych wyżej przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 864/11, ONSAiWSA 2012/3/48, Lex nr 992985). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest wariantem racjonalnym, bo za taki można uznać wyłącznie wariant do przeprowadzenia w innej lokalizacji i jednocześnie oddziałujący na środowisko. Nieprawidłowo oceniło zarzuty odwołania, że organ pierwszej instancji rozważał wariant alternatywny przedsięwzięcia. Organ odwoławczy porównał dokładnie treści wariantu proponowanego i wariantu określanego w raporcie jako alternatywny. Nie można pominąć, iż obowiązek opisania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych w stosunku do propozycji wnioskodawcy zmierza w istocie do tego aby organ rozważył przy projektowaniu przedsięwzięcia nie tylko interes wnioskodawcy, ale także osób, na których prawa wykonanie drogi będzie bezpośrednio wpływało. W tych sprawach Organy rozstrzygające winny znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym (zob. wyrok wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 864/11, ONSAiWSA 2012/3/48, LEX nr 992985). Zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela wyraża art. 7 K.p.a.

Ponieważ nie rozważano w toku postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko innego racjonalnego wariantu, to tym samym postępowanie, to jest obarczone wadliwością, która w konsekwencji rzutuje na legalność kontrolowanej decyzji SKO i decyzji organu I instancji. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego w postaci art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, miało wpływ na ustalony przez organy wynik postępowania. Wyjaśniono już wyżej, że na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia jeżeli inwestor nie zaakceptuje wariantu dopuszczonego do realizacji. Ze względu na ograniczenie się Organu do przeanalizowania wariantu proponowanego przez inwestora, nie można było wykluczyć, że wariant rzeczywiście alternatywny będzie dla chronionych przez prawo wartości (tj. dla interesu publicznego, słusznego interesu stron postępowania, środowiska naturalnego) wariantem korzystniejszym. Dlatego zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisów obligujących do dokładnego ustalenia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji dotyczącej naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie zjawiska "wibracji" należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego dokonywania oceny merytorycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tego rodzaju ocena wymaga bowiem wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z opinii biegłego nie jest dopuszczalny. Dlatego ocena raportu dotyczy zasadniczo jedynie jego strony formalnej, w szczególności kwestii, czy jest on wyczerpujący (kompletny) i spójny w świetle wymogów określonych w treści art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (por. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14). Jednocześnie należy zastrzec, że jakkolwiek raport jest dokumentem prywatnym sporządzanym na zlecenie wnioskodawcy, to jednak – jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – przysługuje mu szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego i eksperckiego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie ustaleń i wniosków raportu jest więc zasadniczo dopuszczalne jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących porównywalną wiedzą fachową jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Podważanie treści raportu nie może więc opierać się na przypuszczeniach strony skarżącej - nieopartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych lub hipotetycznym wystąpieniu ewentualnych przyszłych zagrożeń (uciążliwości) dla środowiska. Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za wyraz subiektywnych ocen, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. np. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., II OSK 383/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 602/14). Ponieważ w niniejszej sprawie nie przedłożono tego rodzaju kontrraportu (kontrekspertyzy), dlatego wszelka polemika z fachowymi ustaleniami i ocenami zawartymi w raporcie oraz ocenami wyrażonymi przez specjalistyczny organ – regionalnego dyrektora ochrony środowiska, musi być uznana za niepoddającą się kontroli sądu administracyjnego.

Odrębnym problemem jest kwestia oceny wiarygodności i mocy dowodowej raportu jako kluczowego dowodu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niewątpliwie obowiązkiem organów jest dokonanie oceny wartości dowodowej z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. w świetle kryterium logiki, wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Ocena ta musi być rzetelna, wnikliwa i wszechstronna, gdyż organ wydający decyzję oraz organy współdziałające (w niniejszej sprawie państwowy powiatowy inspektor sanitarny i regionalny dyrektor ochrony środowiska) opierają swoje ustalenia, analizy i ewaluacje w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – co do zasady – właśnie na treści raportu. Organ nie jest wprawdzie związany treścią raportu, jednak – jeśli przyjmuje jego ustalenia za podstawę orzekania – musi mieć pewność, że raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (por. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., II OSK 1858/13). Zakresem weryfikacji organu orzekającego objęta jest także racjonalność, logiczność i niesprzeczność argumentacji zawartej w raporcie, w szczególności w zakresie wyboru wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r., uznania danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska oraz wyboru wariantu proponowanego do realizacji.

W niniejszej sprawie powstała nieakceptowalna sytuacja procesowa, która nie powinna mieć miejsca. Otóż raport był trzykrotnie uzupełniany na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska .Opracowanie – uzupełnienie raportu z dnia 28 listopada 2014 r. (data wpływu 1 grudnia 2014 r.) nie było dostępne Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które oceniało decyzję organu pierwszej instancji – wynika to z całą pewnością z notatki służbowej sędziego sprawozdawcy z dnia 9 stycznia 2017 r. (karta 27 akt sądowych). Kserokopię uzupełnienia raportu z dnia 1 grudnia 2014 r. ściągnął Sąd od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska . Nie wiadomo, czy było to opracowanie dostępne organowi I instancji. Oznacza to, że organy (organ I instancji prawdopodobnie, organ II instancji z pewnością) procedowały nie dysponując pełnym tekstem raportu, co stawia pod znakiem zapytania ich ustalenia i oceny, a naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest oczywiste i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując sprawę Sąd zwrócił uwagę także na różny zakres planowanej inwestycji wynikający z karty informacyjnej i raportu. W karcie zakres planowanego przedsięwzięcia obejmował także myjnię ręczną dwustanowiskową, której nie ma w raporcie. Kwestia czy inwestor, co jest dopuszczalne, ograniczył zakres projektowanego przedsięwzięcia należy oczywiście wyjaśnić.

Wobec uzasadnionych wątpliwości Sądu co do kompletności nadesłanych mu akt, trudno zająć w tej sprawie wiążące stanowisko. Akta należy oczywiście skontrolować w całości.

Z tej przyczyny Sąd nie jest w stanie odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 73 § 1, § 1a i § 2 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w wersji elektronicznej, pomimo wielokrotnego zwracania się do organu I instancji o wgląd i sporządzenie takiej kopii.

Dostępne Sądowi akta nie potwierdzają zarzutów skargi w tym zakresie.

Organy ponownie prowadząc postępowanie obowiązane będą uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Stwierdzone wyżej naruszenia prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a, art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz prawa procesowego art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.