Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2304/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 834/19, w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 437/19, oddalił w całości skargę J. N. (dalej jako wnioskodawca, strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej jako organ odwoławczy lub Prezydent Miasta) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwróciła się o udostępnienie przez Dyrektora [...] w P. (dalej jako organ pierwszej instancji lub Dyrektor Szkoły) informacji publicznej w postaci m.in. uchwały Samorządu Uczniowskiego [...] w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wraz z uzasadnieniem, decyzji Dyrektora [...] w P. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie skreślenia z listy uczniów wraz z uzasadnieniem oraz decyzji Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uchylającej decyzję Dyrektora [...] w P. z dnia [...] maja 2018 r. wraz z uzasadnieniem.

Dyrektor Szkoły decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., powołując się na art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w pozostałym wnioskowanym zakresie informacja została wnioskodawcy udostępniona, a jedynie w podanym w decyzji zakresie nastąpiła odmowa z uwagi na fakt, iż nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna dokumenty prywatne dotyczące indywidualnych spraw uczniów. Zdaniem Dyrektora Szkoły w przedmiotowej sprawie żądane informacje dotyczą osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, a ponadto osoba ta nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności. Całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach (protokół i uchwała) dotyczą ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiążą się z jej działalnością publiczną. Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych nie zostanie zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości i prawa do prywatności osoby fizycznej.

Prezydent Miasta wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, wymierzenie organowi grzywny, uznanie, że rozpatrzenie wniosku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów.

Oddalając skargę w całości Sąd wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności, że bezspornym jest że Dyrektora Szkoły należy zaliczyć do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może być wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest tez uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego funkcjonowaniem, nie jest informacja publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

W ocenie Sądu wojewódzkiego nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Sąd wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 4 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. "danymi osobowymi" są wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. "Przetwarzanie" oznacza operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie.

W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wojewódzki przypomniał, że w niniejszej sprawie informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący, dotyczy uchwały Samorządu Uczniowskiego [...] w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wraz z uzasadnieniem, decyzji Dyrektora [...] w P. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie skreślenia z listy uczniów wraz z uzasadnieniem oraz decyzji Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uchylającej decyzję Dyrektora [...] w P. z dnia [...] maja 2018 r. wraz z uzasadnieniem. Wymienione dokumenty, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zawierają treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności szkoły, a zatem stanowią informację publiczną. Jednakże prawo dostępu do tych informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. byłego ucznia placówki - jego skreślenia z listy uczniów. Całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach (protokół i uchwała) dotyczą ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiążą się z jej działalnością publiczną. Dodano także, iż nawet przy dokonaniu anonimizacji danych nie zostałaby zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości i prawa do prywatności osoby fizycznej - byłego ucznia [...], a zatem ze względu na prywatność tej osoby organ nie mógł wnioskowanej w tym zakresie informacji udostępnić.

Zauważono również, że prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła ten wyrok w całości zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia jej istotnych okoliczności, które pozwalałyby organowi na dokonanie kategorycznej oceny, iż nawet przy dokonaniu anonimizacji żądanych przez skarżącego dokumentów nie zostanie zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości prawa do prywatności osoby fizycznej, tj. na braku wyjaśnienia tego, czy istnieje możliwość takiej anonimizacji treści rzeczonych dokumentów, by ich udostępnienie skarżącemu nie uchybiało danym wrażliwym i by nie naruszało dóbr prawem chronionych, oraz czy dokonanie takowej anonimizacji spowoduje utratę wartości informacyjnej żądanych dokumentów, w efekcie czego doszło do zaaprobowania przez sąd pierwszej instancji decyzji odmownej organu, ograniczającej dostęp do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd wojewódzki, że organ mógł odmówić udostępnienia skarżącemu - ze względu na prywatność ucznia – nawet zanonimizowanych informacji, w sytuacji, w której -możliwa jest anonimizacja żądanych dokumentów uniemożliwiająca identyfikację osoby przy jednoczesnym zachowaniu ich walorów informacyjnych w zakresie istotnym dla skarżącego, tj. w zakresie niezgodnych z prawem powszechnie obowiązującym działań Dyrektora Szkoły i oceny tychże działań przez organ nadzoru pedagogicznego.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że organ nie dokonał w sposób należyty sprawdzenia czy istnieje możliwość takiej anonimizacji treści żądanych dokumentów, by ich udostępnienie skarżącemu nie uchybiało danym wrażliwym i by nie naruszało dóbr prawem chronionych, oraz czy dokonanie takowej anonimizacji spowoduje utratę wartości informacyjnej żądanych dokumentów, tylko a priori przyjął tezę o braku skuteczności anonimizacji, którą to tezę powielił i zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił w tym zakresie Sądowi wojewódzkiemu brak szerszego uzasadnienia tego poglądu, automatyczne, bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska organu i w konsekwencji błędną ocenę działań organu.

Uzasadniając możliwość dokonania anonimizacji żądanych dokumentów i ich udostępnienie zgodnie ze złożonym wnioskiem, skarżący kasacyjnie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej powołał się na zanonimizowaną treść decyzji nr [...] Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2018 r., włączając jej treść w uzasadnienie tej skargi kasacyjnej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniesiono ponadto, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie zabiegu anonimizacji jest niewystarczające dla zapewnienia ochrony dobra, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem z łatwością można byłoby ustalić tożsamość osoby wymienionej w dokumentach objętych wnioskiem poprzez sam kontekst opisywanego zdarzenia. Dodatkowo wskazano, że skarżący kasacyjnie jest w posiadaniu informacji na temat okoliczności będących przedmiotem tego wniosku, a zatem jego żądanie nie zmierza w tym momencie do uzyskania informacji publicznej, lecz ewentualnie do potwierdzenia wiadomości mu znanych, a tym samym wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidziane ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 u.p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego też względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że skarżący kasacyjnie dokonał prawidłowego powiązania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. z przepisami procesowymi.

Przechodząc do zarzutu błędnej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie zastosowanych przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w pierwszej kolejności należy ustalić czy organ był w ogóle obowiązany do stosowania wymienionych przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu decyzji na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać bowiem należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy k.p.a. nie mają generalnie zastosowania. Ta szczególna regulacja ustawowa zawiera w swojej treści zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego, całościowo określające sposób i formę rozpoznania wniosku dotyczącego danych publicznych wyłączając stosowanie przepisów k.p.a.

Wyjątek jednak stanowi art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie w sytuacji wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie. Przepis ten dotyczy decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej we wskazanych w nim sytuacjach, co oznacza, że przy innego rodzaju czynnościach dotyczących udostępnienia informacji publicznej (jak samo udostępnienie informacji publicznej albo poinformowanie, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej), nie stosuje się – choćby odpowiednio- przepisów k.p.a.

Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, skoro przepisy k.p.a. mają bezpośrednie zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia oraz do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, to mają one zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, przy czym będą to tylko przepisy k.p.a., które odnoszą się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a) lub pozostają w związku z wydaniem decyzji. Chodzi zatem głównie o przepisy k.p.a. regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwość jej weryfikacji. (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1238/17 i I OSK 1343/17; orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji wszczynane jest przez organ z urzędu, gdy stwierdzi on, że zachodzą przesłanki do udzielenia takiej odmowy ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Odbywa się ono w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zmian wprowadzonych w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. Może toczyć się w dwóch instancjach. Kończy się zawsze wydaniem decyzji administracyjnej, która może mieć charakter merytoryczny - przewidywać odmowę udzielenie informacji z uwagi na pewne chronione dobra, bądź formalny, w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania. Jednakże wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nakazującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wskazanych w ust. 1 tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad tego postępowania, m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązek wydania decyzji występuje jednakże dopiero wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - żądana informacja ma charakter informacji publicznej, i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. W związku z powyższym w sytuacji gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek należy stosować przepisy postępowania administracyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 705/17).

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosowanie przepisów k.p.a. na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. winno odnosić się również do oceny przesłanek na podstawie których organ decyduje się na wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. w przypadku niniejszej sprawy organ winien zgodnie z zasadami k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy istotnie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji wydając wyrok winien bowiem dokonać oceny działań organu, w tym wypadku Dyrektora Szkoły, i zbadać czy organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i czy organ w sposób prawidłowy zgodnie z zasadami k.p.a. dokonał oceny przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W tym wypadku organ winien zbadać czy istotnie zakres wnioskowanych danych narusza prywatność osoby fizycznej (tj. byłego ucznia [...]) i czy nawet zanonimizowanie danych osoby w dalszym ciągu będzie uniemożliwiało udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem i prowadziło do wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Przypomnieć bowiem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, jedynie zaaprobował stanowisko organów, nie dokonując w tym zakresie własnej analizy prawnej czy istotnie takie działanie było prawidłowe. Tymczasem Sąd wojewódzki dokonując oceny legalności działań organu winien zaś zbadać, czy organ wydając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, tj. byłego ucznia szkoły, postępował zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 16 u.d.i.p., w tym czy organ zgodnie z tym przepisem zastosował także odpowiednie regulacje k.p.a. w zakresie ustalenia czy w sprawie istotnie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność, czy też jest możliwość udzielenia informacji publicznej dokonując stosownej anonimizacji danych osoby fizycznej.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego przyjęcia, że organ mógł odmówić udostępnienia skarżącemu - ze względu na prywatność ucznia – nawet zanonimizowanych informacji, w sytuacji, w której możliwa jest anonimizacja żądanych dokumentów uniemożliwiająca identyfikację osoby przy jednoczesnym zachowaniu ich walorów informacyjnych w zakresie istotnym dla skarżącego, wskazać należy, że zarzut ten jest także trafny i de facto powiela on dostrzeżone przez skarżącego kasacyjnie błędy proceduralne organu, które zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji.

Zasadnym jest zauważenie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10).

Zgodzić się należy z powszechnym twierdzeniem, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone. W przypadku wszakże kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny natomiast, co do zasady, poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 23/13, i WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 699/14).

Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 801/15).

Należy również wskazać, że pojęcie anonimizacji nie posiada ustawowej definicji, również na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej czy ustawy o ochronie danych osobowych. W ramach stosowania prawa przyjęte zostało natomiast, iż jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianym dokumencie zawierającym informację publiczną. Anonimizacja stanowi zatem rodzaj kompromisu pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony danych osobowych.

Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w ramach zderzenia się dwu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2002 r., sygn. akt K 11/02; OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Prawo dostępu do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (jej art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3). Możliwość ograniczenia sfery gwarantowanego prawa odnosi się również do art. 47 Konstytucji RP, choć przepis ów nie wskazuje bezpośrednio na dopuszczalne ograniczenia. W tym wypadku bowiem, zgodnie z ustalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, ograniczenia prywatności mogą znaleźć swoje uzasadnienie przede wszystkim również w regulacji zawartej w ogólnym unormowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie można jednak pominąć faktu, iż akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobem udostępniania informacji publicznej, przy jednoczesnym poszanowaniu dóbr objętych ochroną, jest anonimizacja danych chronionych. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 193/18)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że organy, a następczo również Sąd I instancji, nie dokonały zindywidualizowanej oceny i nie wskazały jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielania informacji skarżącemu. Dyrektor Szkoły, co zostało zaakceptowane przez Prezydenta Miasta, a potem przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji, ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że prawo dostępu do informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. byłego ucznia placówki, zaś całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach (uchwała i decyzje) dotyczą ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiążą się z działalnością publiczną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak ogólne stwierdzenia i brak przeprowadzenia wszechstronnego zbadania sprawy nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż w sprawie należy zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym bardziej kategorycznego wskazania, że nie jest możliwa anonimizacja spornych dokumentów. Wysoce niewystarczające jest bowiem stwierdzenie, iż "Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych nie zostałaby zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości i prawa do prywatności osoby fizycznej - byłego ucznia [...]". Organy obu instancji w tym zakresie nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, nie wskazał przyczyn dla których ich zdaniem niemożliwa była anonimizacja danych i udzielenie informacji z poszanowaniem dóbr prawem chronionych. W tej sytuacji słusznie zatem wskazał skarżący kasacyjnie, "iż organ nie pokusił się o należyte sprawdzenie, czy istnieje możliwość takiej anonimizacji treści żądanych dokumentów, by ich udostępnienie skarżącemu nie uchybiało danym wrażliwym i by nie naruszało dóbr prawem chronionych, oraz czy dokonanie takowej anonimizacji spowoduje utratę wartości informacyjnej żądanych dokumentów, a jedynie a priori przyjął tezę o braku skuteczności anonimizacji." Tezę tę zaś zaaprobował Sąd I instancji, jedynie powielając stanowisko organu i nie dokonując w tym przedmiocie żadnej własnej analizy prawnej, która mogłaby uzasadniać prawidłowość przyjętego stanowiska pod kątem oceny legalności działań organu.

Na zakończenie wskazać należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie jest już w posiadaniu informacji na temat okoliczności będących przedmiotem jego wniosku. Takie stwierdzenie może dotyczyć wyłącznie jednego z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, tj. decyzji Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2018 r., a tym samym nie ma ono zastosowania do pozostałych wnioskowanych przez skarżącego dokumentów. Zasygnalizować, jedynie należy, że przedmiotem zainteresowania skarżącego, wbrew stanowisku organu, jest uzyskanie informacji, nie na temat samego zdarzenia dotyczącego było ucznia, ale działania Samorządu Uczniowskiego, Dyrektora Szkoły i Wielkopolskiego Kuratora Oświaty wyrażonego w przedmiotowych dokumentach.

Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.