Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 882/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Teza: 1. Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r., poz. nr 260 ze zm.) wynika z mocy prawa.

2. Nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązku uzgodnienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.).

TEZY

1. Obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r., poz. nr 260 ze zm.) wynika z mocy prawa.

2. Nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązku uzgodnienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. W. P. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej W. W. P. w Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 104 i 155 k.p.a. w zw. z art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.) - zwana dalej w skrócie "uooś" oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b i pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), ustalił dla [...] z siedzibą w Z., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego oraz dojść i dojazdów w tym: zaopatrzenie, miejsca parkingowe, planowanego przy ul. M. róg M. w Z., na działach o nr [...] i [...].

W dniu 10 czerwca 2013 r. W. P. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 uooś, nieważności ww. decyzji w części dotyczącej pkt III ppkt 9, nakładającego obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zarządzającą ulicą M. i Powiatowym Zarządem Dróg w Z. zarządzającym ulicą M. W ocenie wnioskodawczyni powyższy obowiązek nałożono bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji we wnioskowanej części, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi jeden z wielu etapów postępowania realizacyjnego. Wymagania stawiane przez ustawodawcę, zmierzające do zapobieżenia zanieczyszczeniom środowiska przez przedsięwzięcie, ujęte są w logicznym ciągu działań podejmowanych przez różne organy, na różnych etapach realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia. Ustawodawca w art. 82 ust. 1 pkt 1 uooś, określił składniki obligatoryjne, które muszą się znaleźć w każdej decyzji środowiskowej oraz składniki fakultatywne wymienione w art. 82 ust. 1 pkt 2-5 uooś. Ustalone w sentencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki powinny nawiązywać do organizacyjnych, technicznych i projektowych sposobów eliminowania bądź ograniczania oddziaływania na środowisko. Formułując je, organ nie może wykraczać poza granice własnych kompetencji i przepisów, na podstawie których działa. Wśród wymogów zawartych w art. 82 uooś nie ma wymogu uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Umieszczenie w zaskarżonej decyzji kwestionowanego zapisu, nieznajdującego uzasadnienia prawnego, skutkuje stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia w tym zakresie, jako rażąco naruszającego prawo, gdyż kwestie związane z zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej nie są rozstrzygane w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie należą do kompetencji organu I instancji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. N. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 9, art. 10, art. 61 ust. 4 i art. 109 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom;

2. przepisów Działu III Rozdział 2 uooś, poprzez uniemożliwienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w wyniku, którego stwierdzono nieważność części decyzji podjętej w postępowaniu z udziałem społeczeństwa;

3. art. 16 k.p.a., poprzez nadanie klauzuli "decyzji ostatecznej" decyzji w stosunku, do której przysługiwało prawo złożenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności części decyzji przy braku przesłanek do takiego stwierdzenia.

Wnioskodawczyni nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO w Ł. w przedmiocie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z następujących powodów:

- zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie precyzją ani formy dokonania uzgodnień, ani też na jakiem etapie i w jakim postępowaniu takie uzgodnienia mają nastąpić. W przepisach prawa materialnego trudno również doszukać się bezpośrednich rozstrzygnięć, w jakim postępowaniu następuje konkretyzacja tego obowiązku. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nakłada wprawdzie na organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek stwierdzenia kompletności projektu budowlanego pod względem uzgodnień, jednakże z projektu budowlanego nie sposób ustalić czy planowane zamierzenie będzie wpływać na zmianę obciążenia drogi publicznej ruchem drogowym i czy planowana zmiana wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Jedynym postępowaniem, w którym można ustalić istnienie obowiązku dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w którym organ właściwy do wydania decyzji stosownie do przepisu art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. c i e ma obowiązek uwzględnić rodzaj i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w tym wielkości i złożone oddziaływanie z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania. Jeżeli z przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 63 uooś lub z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wyniknie, że planowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego wprowadzi istotne zmiany w obciążeniu ulic ruchem drogowym związanym z planowanym przedsięwzięciem, to w decyzji środowiskowej właściwy organ powinien nałożyć obowiązek dokonania uzgodnień, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

- stwierdzenie nieważności decyzji lub jej części z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa wymaga wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że rażące naruszenie prawa istotnie nastąpiło.

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. (pkt 1) i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2013 r. w części oznaczonej w sentencji punktem III, podpunktem 9. W uzasadnieniu podano, że w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest to, że A. N. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2013 r., gdyż jest współwłaścicielką działki nr [...] położonej w Z. przy ul. M., graniczącej bezpośrednio z działką nr [...], na której inwestor zamierza wybudować budynek handlowo - usługowy. Organ uznał, że zarzuty dotyczące niepoinformowania stron postępowania o jego wszczęciu oraz niezapewnienia im możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do całości zebranego materiału dowodowego, są zasadne. W związku z tym pismem z dnia 26 lipca 2013 r. zawiadomił wnioskodawczynię i pozostałe strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zawiadomienie to doręczono A. N. w dniu 31 lipca 2013 r., a pozostałe strony zostały zawiadomione przez ogłoszenie w BIP SKO w Ł. (ogłoszenie zamieszczono w dniu 26 lipca 2013 r.). Termin do zapoznania się z aktami sprawy dla A. N. upłynął w dniu 7 sierpnia 2013 r. a dla pozostałych stron postępowania upłynął w dniu 9 sierpnia 2013 r. W związku z powyższym SKO uznało, że usunięta została wada postępowania polegająca na naruszeniu art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Za chybione uznano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 9 k.p.a., albowiem decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach przysługujących A. N., gdyż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji skierowane jest wyłącznie do inwestora i tylko na ten podmiot nakłada obowiązki, jakie powinien spełnić przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r., którą stwierdzono w części nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach A. N., zatem nie została naruszana zasada wynikająca z art. 9 k.p.a.;

- art. 109 § 1 k.p.a., albowiem w przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w postępowaniu uczestniczy więcej niż 20 stron, zasada ogólna wynikająca z art. 109 § 1 k.p.a. podlega wyłączeniu z mocy art. 74 ust. 3 uooś;

- Działu III Rozdział 2 "udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji" uooś, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymaga udziału społeczeństwa w jej wydaniu, jak to ma miejsce w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub jej zmiany.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. podano, że istotnie w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. zamieszczono zapis "decyzja niniejsza jest ostateczna", zapis ten jednak nie spowodował dla wnioskodawczyni ujemnych skutków prawnych. W decyzji bowiem umieszczono jednocześnie pouczenie o przysługującym środku odwoławczym z którego A. N. skorzystała. Odnosząc się do zarzutu, naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Kolegium nałożenie na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg nie stanowi rażącego naruszenia prawa tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 uooś. Organ podniósł, że co prawda przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie formułuje wprost możliwości nałożenia takiego obowiązku, niemniej pkt 1 lit. c wskazuje że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18. Natomiast przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2012 r. poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż teren na którym będzie zlokalizowana inwestycja objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta Z., obejmującej obszar położony pomiędzy ulicami: A., F., M., M., L., uchwalonym przez Radę Miasta Z. w dniu [...] maja 2004 r., uchwałą nr [...]. Dlatego w ocenie organu nałożenie na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg było prawnie uzasadnione. Zdaniem organu twierdzenie to znajduje dodatkowe uzasadnienie w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu niewątpliwie zwiększenie ruchu pojazdów spowodowane wybudowaniem budynku handlowo – usługowego u zbiegu ulic M. i M. spowoduje zwiększenie emisji spalin oraz natężenie hałasu, zatem uprawnione jest twierdzenie, że nałożony na inwestora obowiązek pozostaje w związku z ochroną środowiska, co uzasadnia umieszczenie go w rozstrzygnięciu decyzji środowiskowej. Nadto SKO ponownie przeanalizowało kwestię wydania przedmiotowej decyzji w części oznaczonej punktem III podpunkt 9, bez podstawy prawnej (zarzut podniesiony we wniosku [...] z siedzibą w Z., który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie). W ocenie organu zarzut jest nieuzasadniony, albowiem podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg, stanowi art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 uooś i w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Końcowo Kolegium stwierdziło również, że decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła W. P. właścicielka "[...]" z siedzibą w Z.. Zaskarżyła decyzję w części dotyczącej pkt 2, tj. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2013 r. i zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c uooś, poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że obowiązek nałożony na inwestora decyzją ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy obowiązek ten został nałożony na stronę bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a także nie służy on realizacji celom ustawy środowiskowej;

- art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 uooś w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powyższe normy prawa materialnego stanowią podstawę do nałożenia na inwestora w decyzji środowiskowej obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg;

- art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nałożony obowiązek znajduje swoje prawne uzasadnienie także w treści tego przepisu;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędna ocenę prawną stanu faktycznego i prawnego skarżonego rozstrzygnięcia, co miało odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że nałożony w decyzji obowiązek ma swoje umocowanie w zacytowanych przez SKO przepisach prawa zarówno budowlanego jak i ustawy środowiskowej.

W uzasadnieniu skargi podano, że obligatoryjne elementy treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zostały wskazane w art. 82 ust. 1 pkt 1 uooś, fakultatywne elementy treści takiej decyzji zostały zaś określone w ust. 1 pkt 2-5 art. 82 uooś. W ocenie skarżącej z treści art. 82 ust. 1 uooś można wyprowadzić wniosek, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie powinna nakładać na inwestora obowiązków, które nie wynikają bezpośrednio z norm prawa, w tym przede wszystkim norm ustawy środowiskowej lub nie są efektem ustaleń wynikających z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca powołując się na stanowisko K. Gruszeckiego (K.Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Komentarz Lex, 2013) podniosła, że nosząc się z zamiarem nałożenia określonych obowiązków, organ (zarówno wydający decyzję i uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia) powinien pamiętać, że ich nałożenie winno mieć swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Przekroczenie zaś granic w zakresie nałożenia obowiązków czy też przyznawania uprawnień powoduje, że w części odpowiadającej temu przekroczeniu decyzja podjęta jest bez podstawy prawnej, a zatem obarczona jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto skarżąca wywiodła, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna określać tylko wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18. Treść tego przepisu, w ocenie skarżącej, wskazuje że warunki i wymogi o których w nim mowa podyktowane mogą być wyłącznie względami ochrony środowiska, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Celem przedmiotowego postępowania było przede wszystkim zidentyfikowanie środowiskowych zagrożeń związanych z planowaną inwestycją. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że rolą organu wydającego decyzję środowiskową powinna być ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko a nie zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego w związku z jej realizacją, tym bardziej że warunek taki nie został zawarty w decyzji pierwotnej. Warunek ten nie dotyczy problematyki oddziaływania na środowisko, gdyż kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozstrzygane są na innych, niezależnych etapach procesu budowlanego, np. na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, kiedy właściwy organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przyległego do drogi, na którym przewiduje się realizację inwestycji; czy też na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu. W postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie rozstrzyga o możliwości włączenia do istniejącej drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą np.: na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tylko o wpływie planowanej inwestycji na środowisko. W ocenie skarżącej zawarcie obowiązku przedmiotowego uzgodnienia w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania nie znajduje również swojego dodatkowego uzasadnienia we wskazywanym przez organ art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Regulacja ta jest skierowana przede wszystkim do osoby projektanta, a nie organu, stanowiąc przy tym, co należy do jego podstawowych obowiązków podczas projektowania inwestycji budowlanej. Nie daje zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do zawarcia przez organ w decyzji środowiskowej obowiązku wynikającego z art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Końcowo skarżąca podniosła, że art. 35 ust. 3 stanowi, iż zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu a nie projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w normach prawa budowlanego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydana w trybie nieważnościowym na podstawie której, po ponownym rozpatrzeniu spraw, odmówiono stwierdzenia nieważności pkt III ppkt 9 decyzji Burmistrz Miasta Z. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo – usługowego oraz dojść i dojazdów w tym: zaopatrzenie, miejsca parkingowe, planowanego przy ul. M. róg M. w Z., na działach o nr [...] i [...].

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223). W sprawie niniejszej wniesiono o stwierdzenie nieważności pkt III ppkt 9 decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 kpt 2 k.p.a. Przy czym lektura pism procesowych stron postępowania jak i rozstrzygnięć organu prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiły problemy z jednoznacznym zakwalifikowaniem podstawy nieważności, tj. czy kwestionowany zapis jest nieważny z tego powodu, że został wydany bez podstawy prawnej, czy też z tego powodu, że został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym wskazać należy, że analiza poglądów doktryny oraz orzecznictwa pozwala wyodrębnić następujące przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej: wydanie decyzji w sferze nieuregulowanej prawem powszechnie obowiązującym, wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego o charakterze powszechnie obowiązującym, niemniej jednak wydanie decyzji było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że przepisy nie zwierają upoważnienia do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej bądź bezpośrednio kształtują sytuacje prawne adresatów, podjęcie decyzji w sferze regulowanej przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, ale innej niż prawo administracyjne gałęzi prawa, decyzje oparte na przepisach prawa materialnego, które odnoszą się do stanów faktycznych ewidentnie odmiennych od stanów występujących w danych sprawach a także wydanie decyzji z naruszeniem istotnych przepisów o postępowaniu administracyjnym, np. rozpatrzenie odwołania niepodpisanego przez stronę (szerzej E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 167 – 189).

Jeżeli chodzi o wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa to w doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić co najmniej dwie główne koncepcje. Pierwsza najpowszechniejsza interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależnia od skutków decyzji. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decydować ma ocena skutków społeczno – gospodarczych jakie naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" można uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (szerzej E. Śladkowska, op. cit., s. 190-244). W orzecznictwie aktualnie przyjmowany jest kompromisowy pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszani prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (vide: wyroki NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, Lex nr 965192, z 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, Lex nr 966249, z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, Lex nr 992652).

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności podać należy, że zarzuty naruszenia w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej istota tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu merytorycznego, tj. zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.) dalej powoływana jako uooś i w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r., poz. nr 260 ze zm.) stwierdzić należy, że zasługuje on na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadzało się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy dopuszczalne jest w decyzji środowiskowej nałożenie na inwestora wymagania dotyczącego obowiązku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg.

W ocenie organu nałożenie takiego obowiązku w decyzji środowiskowej, w realiach sprawy niniejszej było prawnie uzasadnione, albowiem decyzja ta bezpośrednio poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Teren na którym ma być zlokalizowana inwestycja objęty jest bowiem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie będzie etapu wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dlatego w decyzji środowiskowej powinny być uwzględnione wszystkie wymagania dotyczące ochrony środowiska w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu rodzaj planowanej inwestycji spowoduje zwiększenie ruchu pojazdów a w konsekwencji zwiększenie emisji spalin oraz natężenie hałasu. Dlatego organ stoi na stanowisku, że nałożony na inwestora obowiązek pozostaje w związku z ochroną środowiska, co uzasadnia umieszczenie go w rozstrzygnięciu decyzji środowiskowej.

Zdaniem strony skarżącej decyzja środowiskowa powinna określać tylko wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Warunki i wymogi zawarte w takiej decyzji mogą być podyktowane wyłącznie względami ochrony środowiska, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że rolą organu wydającego decyzję środowiskową powinna być ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko a nie zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego w związku z jej realizacją. Warunek ten nie dotyczy problematyki oddziaływania na środowisko, gdyż kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem, o których mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozstrzygane są na innych, niezależnych etapach procesu budowlanego.

W ocenie Sądu istotne dla rozstrzygnięcia tego sporu jest ustalenie roli decyzji środowiskowej w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z art. 72 ust. 1 uooś przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji wymienionych w tym przepisie – m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymóg uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań odnosi się do przedsięwzięć enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację i prowadzenie inwestycji (to następuje na etapie m.in. uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę). Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska ( vide: wyroki NSA: z 22 kwietnia 2010 r., II OSK 696/09, z 30 czerwca 2010 r., II OSK 988/09 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c uooś w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia powinna wskazywać warunki i wymagania, jakie powinno spełniać realizowane przedsięwzięcie, w zakresie wymagań ochrony środowiska, w świetle oceny aktualnego stanu środowiska, na które zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływać i skutków projektowanego oddziaływania.

W przedmiotowej sprawie w pkt III decyzji środowiskowej zatytułowanym "Wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym" w ppkt 9 zawarto następujący zapis: "Zaprojektować wewnętrzny układ komunikacyjny oraz bezkolizyjne zjazdy z przyległych ulic publicznych, ustawić znaki drogowe ograniczające prędkość ruchu na drogach dojazdowych do stacji paliw. Stosowanie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nakłada się obowiązek uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem z zarządcami dróg: Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zarządzającą ul. M., Powiatowym Zarządem Dróg w Z. zarządzającym ul. M.". Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie takie, w ocenie Sądu, jest wymagane przede wszystkim w celu zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dlatego nie można przyjąć, że obowiązek określony w pkt III ppkt 9 decyzji środowiskowej dotyczy wymagań z zakresu ochrony środowiska. W konsekwencji stwierdzić należy, że ustalenie w decyzji środowiskowej "wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym" nie oznacza konieczności określenia w tej decyzji obowiązku o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nałożenia takiego obowiązku w decyzji środowiskowej nie może uzasadniać fakt, że w sprawie niniejszej nie będzie etapu ustalania warunków zabudowy z uwagi na objęcie terenu inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze podać należy, że w ocenie Sąd obowiązek uzgodnienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika z mocy samego prawa. Po wtóre przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia– art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor na skutek wypełnienia swoim działaniem dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zobligowany będzie do uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. A czy obowiązek ten został wykonany zostanie sprawdzone na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Końcowo podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie może stanowić uzasadnienia zawarcia obowiązku przedmiotowego uzgodnienia w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Przepis ten stanowi, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uooś, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014), wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Regulacja ta skierowana jest do projektanta i określa jego podstawowe obowiązki.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nałożenie w decyzji środowiskowej obowiązku dokonania uzgodnienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 72 ust. 1 pkt 1 uooś. Obowiązek dotyczący uzgodnienia z zarządcą drogi obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem ma na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to, że obowiązek ten jest ewidentnie sprzeczny z istotą decyzji środowiskowej która ma na celu zachowanie zasad ochrony środowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru ustalone przy uwzględnieniu charakteru sprawy i niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).