Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 971/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 178,  ust. 1,  art. 181  ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Rady Instytutu Orientalistycznego Uniwersytetu [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania M.N., studentce Uniwersytetu [...], stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2006/2007.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prorektor Uniwersytetu [...] przedstawił Ministrowi wniosek Rady Instytutu Orientalistycznego tejże uczelni o przyznanie M.N. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2006/2007. Po jego rozpatrzeniu Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego stypendium. W uzasadnieniu organ podniósł, że studentka spełniła warunki określone w § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 245, poz. 2458), jednakże przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe i aktywność naukowa były niewystarczające do otrzymania stypendium.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M.N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podkreśliła swoje osiągnięcia naukowe i aktywności naukową: pracę w 2 kołach naukowych, badania kulturowe i antropologiczne na Białorusi, udział w programie Inicjatywy Proeuropejskie, realizację programu wyprawy naukowej do Iranu, realizację Dnia Irańskiego, współpracę naukową z 3 instytutami, redakcję materiałów pokonferencyjnych, autorską wystawę zdjęć, publikację artykułu, opracowanie 2 prac licencjackich i 3 referatów, wygłoszenie referatu na konferencji w Iranie, uczestnictwo w konferencji "Days of Polyphonic Ethnology", współautorstwo sprawozdania z konferencji w druku, prowadzenie warsztatu, wyróżnienie w konkursie Fundacji Ekumenicznej, ukończenie studiów na innych kierunkach w 2003 i 2005 r., stypendium na Uniwersytecie Teherańskim, współpracę z Polską Akcją Humanitarną, 2 certyfikaty językowe, ukończenie kursu językowego.

Minister rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wyjaśnił, że opisane przez studentkę osiągnięcie naukowe w postaci przygotowania pracy licencjackiej i magisterskiej nie zostały uwzględnione przy ocenie wniosku. Celem przyznania stypendium jest bowiem wyróżnienie studenta, który wykazuje się w swojej aktywności naukowej szczególnymi dokonaniami, wykraczającymi ponad program studiów. Napisanie pracy dyplomowej, jako element realizowanego programu studiów, nie może być zatem rozumiane w tych kategoriach. Osiągnięcie naukowe w postaci indywidualnego programu studiów w roku akademickim 2006/2007 nie było brane pod uwagę, gdyż nie dotyczyło zaliczonych przez studentkę lat studiów. W tej sytuacji Minister uznał, że przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe nadal są niewystarczające do otrzymania stypendium. Spośród 11 rodzajów osiągnięć i aktywności naukowej określonych w przywołanym rozporządzeniu, studentka wypełniła 10. Ocena poszczególnych osiągnięć naukowych opierała się nie tylko na kryteriach ilościowych, ale również jakościowych. Przy ocenie wniosku Minister preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania. Największą wagę przy podejmowaniu decyzji przywiązywał natomiast do następujących form aktywności naukowej: udział w pracach naukowo-badawczych, publikacje o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym oraz czynny udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach.

Mając powyższe na uwadze Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.

Na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.N.. W obszernym uzasadnieniu (uzupełnionym pismem z dnia 12 lipca 2007 r.) skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez błędną ocenę wniosku i odmowę przyznania stypendium oraz deprecjację jej osiągnięć naukowych,

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe z dnia 10 listopada 2004 r.,

- naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy przepisów kpa, w szczególności zasady wyczerpującego zebrania dowodów i wnikliwego przeprowadzenia postępowania.

Skarżąca podniosła, że ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej organ nie odniósł się w żaden sposób do faktycznych merytorycznych wartości jej dokonań i działalności, mimo że okoliczność deprecjacji wartości dokonań Skarżącej była podnoszona we wniosku z dnia 22 stycznia 2007 r. Organ zignorował wiele osiągnięć i dowodów aktywności naukowej skarżącej, które miały istotne znaczenie dla końcowej oceny jej osiągnięć. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z oceną, iż napisanie trzech prac dyplomowych z różnych dziedzin oraz pisanie czwartej pracy, to zwykła realizacja obowiązku kształcenia wyższego. Sformułowanie to nosi, jej zdaniem, znamiona nadinterpretacji i jest nieuzasadnionym zaniżaniem jej dokonań. Skarżąca podkreśla, że napisanie tylu prac nie tylko wymaga pogłębionych studiów nad opisywanymi problemami, opracowania własnej metodologii, lecz także wybitnych zdolności, zwielokrotnionego wysiłku intelektualnego i osobistych poświęceń.

W zaskarżonej decyzji pominięto fakt współorganizowania - a nie tylko udziału - w dwóch konferencjach międzynarodowych, nie uwzględniono także współpracy z wszystkimi instytucjami naukowymi. Skarżąca w podaniu o ponowne rozpatrzenie wniosku wymieniła 6 placówek, a uznano tylko 2. Z niezrozumiałych względów nie uznano również współpracy z poczytnym naukowym portalem internetowym arabia.pl i jego działem iranistycznym. Organ nie odniósł się do informacji o złożeniu przez skarżącą artykułów do druku (m.in. w Instytucie Historii Ukraińskiej Akademii Nauk) czy faktu, że jest członkinią Comission on Urban Anthropology of International Union of Anthropological and Ethnologicai Sciences - IUAES. Dowodzi to, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy art. 7 i 8 kpa.

Równocześnie skarżąca podniosła, że w jej przekonaniu obie wydane decyzje mają charakter szablonu, do którego wpisuje się tylko personalia wnioskodawcy, nadto większą cześć uzasadnienia stanowi tekst rozporządzenia oraz dwa zdania o niedostatecznym zasobie środków na stypendia i o beneficjentach stypendium, czyli studentach wyróżniających się na tle innych studentów. Budzi to wątpliwość, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak nakazują przepisy art. 77 kpa, czy też dokonana przezeń ocena stanu faktycznego jest błędna ze względu na nieprzeprowadzenie niektórych dowodów np. opinii profesorów. Skarżącą uznała, że zaskarżone decyzje nie posiadają praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, przez co naruszają przepisy art. 107 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów i ostatecznie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Wymogi w stosunku do decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 kpa. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie świadczą o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 178 ust. 1 i art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) stanowiące, że stypendia ministra za osiągnięcia w nauce przyznaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz uczelni zawodowej - na wniosek senatu uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. Stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce, posiadającemu osiągnięcia naukowe, który zaliczył kolejny rok studiów. Zgodnie z treścią § 2 wydanego do ustawy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 245, poz. 2458) stypendium ministra za osiągnięcia w nauce może otrzymać student, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) uzyskał wpis na kolejny rok studiów; 2) nie powtarzał roku studiów w okresie zaliczonych lat studiów; 3) posiada osiągnięcia naukowe i wykazuje się aktywnością naukową, 4) wzorowo wypełniania obowiązki studenta określone w regulaminie studiów; 5) uzyskał w okresie zaliczonych lat studiów średnią ocen nie niższą niż: a) 4,5, gdy najwyższą oceną w skali ocen jest 5, b) 4,7, gdy najwyższą oceną w skali ocen jest 5,5, c) 5,0, gdy najwyższą oceną w skali ocen jest 6. Natomiast w myśl § 3 rozporządzenia, za osiągnięcia naukowe i aktywność naukową uważa się w szczególności: pracę w kole naukowym, pracę naukową, udział w pracach naukowo-badawczych, współpracę naukową z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, w tym z zagranicznymi, publikacje, dzieła artystyczne, opracowania, referaty, udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach, nagrody, wyróżnienia, dyplomy otrzymane w olimpiadach, studia według indywidualnego programu studiów, studia równoległe na drugim kierunku studiów oraz praktyki, staże lub ukończone kursy nie objęte programem studiów, certyfikaty potwierdzające znajomość języków obcych wystawione przez inne placówki niż uczelnie.

Wydając decyzję w przedmiocie przyznania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w ww. przepisie słowa "może". Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwość dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. We wszystkich przypadkach uznania administracyjnego nie jest możliwe dowolne działanie organu, nie może być mowy o zwolnieniu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z obowiązku należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego podjętej decyzji.

Oznacza to, że na Ministrze ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody decyzyjnej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku, gdy organ odmawia przyznania stronie określonego prawa. W kontrolowanym postępowaniu znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wskazane wyżej wymogi, a uchybienia w tym zakresie mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Poza sporem jest, że M.N. posiada osiągnięcia w naukowe, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, zaś Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznaje stypendium za osiągnięcia w nauce nie wszystkim studentom spełniającym wymogi prawne. Organ działając w ramach "uznania administracyjnego" ograniczony jest bowiem charakterem przyznawanej pomocy, liczbą wniosków złożonych przez rady podstawowych jednostek organizacyjnych oraz wysokością przekazanej mu na ten cel dotacji budżetowej. W ramach wskazanych wyżej ograniczeń organ dokonuje gradacji osiągnięć naukowych każdego ze studentów na tle innych uprawnionych, konkurujących z nim o przyznanie tej formy pomocy materialnej, przy założeniu, że liczba złożonych wniosków przekracza możliwości finansowe organu w danym roku budżetowym. (wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 2032/06, niepubl.).

Jednak z akt wynika, że organ wydając pierwszą decyzję odmowną w niniejszej sprawie ograniczył się właściwie jedynie do stwierdzenia, że "przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe i aktywność naukowa były niewystarczające do przyznania stypendium, pomimo spełnienia warunków określonych w § 2 rozporządzenia..." Natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił tylko, że "...uznał, iż przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe są nadal niewystarczające do otrzymania stypendium. Spośród 11 rodzajów osiągnięć i aktywności naukowej określonych w ww. rozporządzeniu, studentka wypełniła 10". Szczegółowe i bardziej konkretne powody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, zostały przez Ministra przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę. Takie uzasadnienie odmowy przyznania przedmiotowego stypendium nie spełnia, zdaniem Sądu, wymogu indywidualnego rozstrzygnięcia, jest niewystarczające i nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, czy w dniu jej wydania liczba złożonych wniosków pozwalała na przyznanie pomocy wszystkim uprawnionym, jaką pozycję na liście uprawnionych zajmowała skarżąca, jak jej osiągnięcia naukowe zostały ocenione w porównaniu z osiągnięciami innych wnioskodawców, czy byli "lepsi studenci", a jeżeli tak to, czy wyczerpali całość środków finansowych, jakimi dysponował organ, jakie mieli osiągnięcia i dlaczego organ uznał je za jakościowo ważniejsze bądź lepsze w porównaniu z osiągnięciami skarżącej. Nie wiadomo również z jakich względów Minister preferował akurat te, a nie inne osiągnięcia, które z osiągnięć miało najwyższą rangę, a które odpowiednio mniejszą. Uzasadnienie obu decyzji jest ogólnikowe, na co wskazuje stwierdzenie organu, że "Przy ocenie wniosku Minister preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania" oraz wskazanie, że "Największą wagę przy podejmowaniu decyzji Minister przywiązywał do następujących form aktywności naukowej: udział w pracach naukowo-badawczych, publikacje o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym oraz czynny udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach". W konsekwencji uzasadnienia te mają charakter szablonowy, mogący służyć za podstawę do odmowy przyznania świadczenia każdemu z uprawnionych. Ponadto rozpatrując sprawę ponownie Minister nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy również zauważyć, że organ wskazując, iż największą wagę przywiązywał do: udziału w pracach naukowo-badawczych, publikacji o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym oraz czynnego udziału w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach, nie wziął pod uwagę i nie ocenił, czy powołane przez skarżącą we wniosku o przyznanie stypendium oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy formy aktywności naukowej, tj: udział w pracach naukowo - badawczych (pkt 2 wniosku), publikacje (pkt 4 wniosku), udział jako uczestnik konferencji, konkursów i festiwali (pkt 6 wniosku), mieszczą się we wskazanych wyżej preferencjach organu.

Zastrzeżenia Sądu budzi również i to, że Minister rozpoznając sprawę ponownie, nie dokonał oceny warunków przyznania stypendium w oparciu o nowe rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2007 r.

Organ ponownie rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę zarówno kryteria wynikające z przepisów prawa, jak i ustaloną przez siebie hierarchię ich ważności. Uzasadnienie podjętej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, wyjaśni zarówno zasady i kryteria jakimi kierował się organ podejmując decyzję, jak i indywidualną ocenę osiągnięć skarżącej na tle pozostałych uprawnionych osób.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.