Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 984/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. Ł. i W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] znak [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz K. Ł. i W. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. i W. Ł., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...] i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Wspomniana decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym sprawy:

PINB w K. na skutek pisma W. Ł. z dnia 10 sierpnia 2004 r. podjął postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy pawilonie handlowym usytuowanym przy ul. A 2 w K., stanowiącym własność B. i W. M.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku sklepu wielobranżowego, stanowiącego własność B. i W. M., położonym w K., przy ul. A 2, obejmujących swoim zakresem ocieplenie styropianem i obłożenie blachą trapezową ścian zewnętrznych budynku sklepu, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej i zmiany konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu oraz wykonania robót wewnątrz dobudowanego budynku, tj. - dostosowania do wymogów ppoż. powstałej kotłowni olejowej wraz z instalacją co. oraz zmiany usytuowania komina, jego wysokości i wykonania dodatkowego kanału wentylacyjnego w pomieszczeniu kotłowni (z wyłączeniem schodów wejściowych i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] WINB uchylił w całości powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ I instancji umorzył postępowanie

w zakresie: a) ocieplenia styropianem i obłożenia blachą trapezową ścian zewnętrznych budynku sklepu, b) wymiany stolarki okiennej i drzwiowej od strony ul. A, szklanej w stalowych kątownikach na stolarkę aluminiową, c) zmiany w części rozbudowanej sklepu konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, d) zmiany usytuowania komina

w stosunku do pierwotnego projektu oraz e) wykonania w pomieszczeniu sklepu kotłowni i instalacji co. wraz z grzejnikami.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...]WINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. i W. M. zaniechanie robót budowlanych wykonanych w budynku sklepu wielobranżowego, zlokalizowanego w K. przy ul. A 2 w zakresie: pkt 1 - konstrukcji dachu oraz pokrycia w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 2 - usytuowania komina w ścianie zachodniej rozbudowanego budynku sklepu wielobranżowego, pkt 3 -pomieszczenia przewidzianego na kotłownię w budynku sklepu wielobranżowego, pkt 4 - wyposażenia kotłowni wraz z instalacją centralnego ogrzewania w części rozbudowanej oraz w części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 5 - docieplenia części rozbudowanej oraz części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 6 - wymiany stolarki okiennej i drzwiowej w elewacji frontowej od strony ulicy A.

[...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił powyższą decyzję PINB

i przekazał sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na B. i W. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zrealizowanym budynku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...]WINB uchylił w całości wskazaną wyżej decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych przez B. i W. M. w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową sklepu wielobranżowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. [...]WINB uchylił w/w decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane odmówił nałożenia obowiązku wykonania robót przez B.

i W. M.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...]WINB uchylił w/w decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 618/12 WSA w Łodzi oddalił skargę K. i W. Ł. na powyższą decyzję [...]WINB.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ponownie stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót przez B. i W. M.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...]WINB uchylił powyższą decyzję PINB

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. PINB w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej w skrócie "Prawo budowlane" lub "P.b.") oraz art. 104 k.p.a., stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót w budynku sklepu wielobranżowego położonego przy ul. A 2 w K. (nr ewid. działki 164/8) z wyłączeniem schodów wejściowych i podjazdu dla wózków towarowych, przez właścicieli, tj. B. i W. M., w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na: pkt 1 - dokonaniu zmiany konstrukcji dachu oraz jego pokrycia w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 2 - zmianie usytuowania komina w ścianie zachodniej rozbudowanego budynku sklepu wielobranżowego, pkt 3 - wykonaniu dodatkowego pomieszczenia przewidzianego na kotłownię w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 4 - wyposażeniu ww. kotłowni w instalację centralnego ogrzewania w części rozbudowanej oraz w części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego, pkt 5 - dociepleniu części rozbudowanej oraz części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego wraz z obłożeniem ścian blachą trapezową oraz pkt 6 - wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na elewacji frontowej od strony ul. A.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i W. Ł., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. oraz art. 3, art. 5, art. 7, art. 28, art. 29, art. 30, art. 36, art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Odpowiedź na odwołanie pismem z dnia 4 maja 2016 r. wnieśli B. i W. M.

[...]WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że według ustaleń organu I instancji, uwzględniających zalecenia zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07, wykonane przez B. i W. M. roboty budowlane polegały na:

1. dociepleniu styropianem wraz z obłożeniem blachą trapezową ścian zewnętrznych projektowanej (rozbudowanej) części sklepu wielobranżowego od strony północnej sąsiadującego z działką nr 164/7 (własność K. i W. Ł.), od strony zachodniej sąsiadującego z działką nr 164/3 (współwłasność B. i W. M. oraz K. i W. Ł.), od strony wschodniej - ulica A (własność Gminy K.) i od strony południowej sąsiadującego z działką nr 164/2 będącą własnością Banku B. Zakres tych robót wymagał zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane;

2. wymianie stolarki okiennej i drzwiowej od strony ul. A 2 w K., dla których to robót konieczne było zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku

z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane;

3. wykonaniu obłożenia stopni schodów wejściowych do sklepu gresem antypoślizgowym, przy czym według inwestorów wykonano rozbiórkę zewnętrznych warstw biegów, a następnie ułożono płytki gresowe na stopniach. Natomiast według odwołujących rozebrano istniejące schody do sklepu wraz z ich fundamentami

i wykonano nowe schody. Wykonano również od strony południowej przy ścianie frontowej sklepu podjazd dla wózków z towarem o szerokości 165 cm i długości 300 cm. Od strony północnej zlikwidowano istniejące stopnie do granicy z nieruchomością K. i W. Ł., które poprzednio na odległość 90cm wchodziły na przyległą posesję strony skarżącej. Wykonane roboty dotyczące schodów nie spowodowały zmiany poprzednio istniejącego obrysu od strony ul. A. Zakres wymienionych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie zawiera art. 29 ustawy Prawo budowlane. W sprawie wykonanych schodów w toczącym się odrębnie postępowaniu administracyjnym została wydana przez PINB decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych schodów i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego;

4. dokonaniu zmiany konstrukcji dachu oraz pokrycia w części rozbudowywanej sklepu, tj. zamianie zamiast 8 kratownic stalowych krytych blachą trapezową na deskowaniu zastosowano trzy dźwigary ze stali profilowanej w układzie poprzecznym i pokryto płytami warstwowymi PW-8. Zrezygnowano z doświetlenia części rozbudowywanej sklepu świetlikami dachowymi, na rzecz oświetlenia tej części sklepu lampami elektrycznymi (świetlówkami). Wymienione i opisane w pkt 4 roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie zawiera art. 29 ustawy Prawo budowlane;

5. zmianie usytuowania przewodu kominowego w stosunku do zaprojektowanego pomieszczenia, przez co komin zamiast położenia w rogu rozbudowanej części sklepu od strony południowo-zachodniej oraz kanału spalinowego i wentylacyjnego został wykonany w odległości 180 cm od wewnętrznej części ściany południowej wzdłuż ściany zachodniej i szerokości 100 cm, posiadając 1 przewód spalinowy oraz 2 kanały wentylacyjne. Jeden z kanałów wentylacyjnych obsługuje kotłownię, której czynnikiem grzewczym jest olej opałowy, drugi zaś rozbudowaną część sklepu. Zakres w/w robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie zawiera art. 29 ustawy Prawo budowlane;

6. wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami i kotłem na paliwo płynne o mocy 35 kW, którego nośnikiem energii jest olej opałowy, zasilającej część rozbudowywaną sklepu wielobranżowego i część istniejącą w/w sklepu. Wymienione

i opisane w tym przypadku roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie zawiera art. 29 ustawy Prawo budowlane;

7. wykonaniu w południowo-zachodnim narożniku projektowanej do rozbudowy części sklepu, pomieszczenia kotłowni o wymiarach zewnętrznych 2,49m x 2,10m (wymiar wewnętrzny (2,34m x 1,95m), w którym zamontowany został kocioł co. na paliwo płynne

oraz zbiorniki na olej opałowy o pojemności 1,5m. Zbiorniki te napełnione są przewodem paliwowym łączącym cysternę, poprzez wnętrze sklepu wielobranżowego,

z zaworem do tankowania znajdującym się przy zbiorniku, zamiast tankowane bezpośrednio przez zawór. Część pomieszczenia kotłowni, w którym znajduje się zbiornik na paliwo została oddzielona ścianką grubości 12cm tworząc tzw. wannę, której zadaniem jest wychwycenie oleju opałowego w przypadku ewentualnej awarii "płaszcza" zbiornika na olej opałowy i wycieku oleju poza ten zbiornik. Tak wykonane pomieszczenie kotłowni i sposób napełniania zbiorników olejem opałowym wraz

z czynną instalacją i kotłem co. nie spełniały wymogów przeciwpożarowych wymienionych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres wymienionych i opisanych w pkt 7 robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ art. 29 takich robót budowlanych nie zawiera.

Dalej [...]WINB stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji B. i W. M. przedłożyli do akt sprawy: projekt techniczno-roboczy na rozbudowę sklepu chemicznego zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na budowę, zawiadomienie

o zakończeniu rozbudowy sklepu wielobranżowego z dnia 3 marca 2004 r., inwentaryzację wykonanych robót z dnia 15 marca 2006 r., ocenę techniczną dotyczącą rozbudowy przedmiotowego sklepu z września 2006 r., opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczącej określenia spełnienia wymagań przepisów przeciwpożarowych dla kotłowni olejowej zlokalizowanej w sklepie z grudnia 2006 r., opinię techniczną dotyczącą wykonania instalacji centralnego ogrzewania w pawilonie handlowym z dnia 20 lipca 2007 r.

W ocenie [...]WINB, PINB przyjął prawidłowy tryb postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W toku czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organ I instancji bezsprzecznie ustalono, że wykonane przez B. i W. M. w sklepie przy ul. A 2 w K. roboty budowlane mają charakter robót innych niż budowa, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego i zostały one zakończone, w szczególności z uwagi na prowadzenie rozbudowy sklepu w oparciu o decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. wydaną z upoważnienia Starosty [...]. Budowa rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi przypadek prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 i nie znajduje tu zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Według [...]WINB kominów nie sposób uznać za samodzielne obiekty budowlane, za wyjątkiem kominów wolnostojących. Stanowią one albo element budynku albo też urządzenie budowlane, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane

z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Co się zaś tyczy pomieszczenia kotłowni, to pomieszczenie to wydzielono z części dobudowanej. Zatem roboty polegające na wydzieleniu pomieszczenia należało zakwalifikować jako przebudowę, która zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowi inne niż budowa roboty budowlane. Zatem również do tych robót nie może znaleźć zastosowania przepis art. 48 ust. 1. Nie może przy tym ujść uwadze, iż w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. zastosowanie znajdują przepisy art. 51, nie zaś art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia kotłowni wydzielonego z części dobudowanej, jak wynika z ustaleń organu I instancji dokonana przed 3 marca 2004 r., stanowić będzie zatem podstawę do ingerencji także w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

[...]WINB odnosząc się do możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, to jest zażądania projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji stwierdzenia istotnych odstępstw zauważył, że - jak słusznie podnieśli K. i W. Ł. - przepis art. 51 ust. 4 zezwala na zatwierdzenie projektu budowlanego także w przypadku, gdy budowa została już zakończona, ale przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od ust. 7, zgodnie z którym - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ustawodawca po kolejnych nowelizacjach przepisu art. 51 nie rozstrzygnął jednoznacznie konfliktu norm wynikających z ust. 4 i ust. 7 i ich wewnętrznej niespójności. W ocenie sądownictwa administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z wykładnią gramatyczną ust. 4, żądanie projektu budowlanego zamiennego może dotyczyć również robót już zakończonych, to brak jednoznacznego stanowiska, co do przesłanek zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4 albo art. 51 ust. 7. W ocenie organu odwoławczego różnica między pojęciami "roboty wykonywane", "budowa zakończona" (ust. 4) i "roboty wykonane" (ust. 7) sprowadza się do postaci (stadium) zakończenia budowy.

W orzecznictwie nie budzi bowiem sporów odróżnienie faktycznego zakończenia budowy, od zakończenia budowy w sensie formalno-prawnym.

W ocenie [...]WINB organ nadzoru budowlanego może żądać zamiennego projektu budowlanego, a następnie zatwierdzić ten projekt na podstawie art. 51 ust. 4

w przypadku, gdy proces inwestycyjny trwa, albo gdy budowa została już faktycznie zakończona (zrealizowano wszystkie projektowane roboty budowlane), ale nie została zakończona pod względem formalno-prawnym. Jeśli zaś roboty zostały wykonane już po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 4, lecz ust. 7. W przedmiotowej sprawie postępowanie przed PINB toczyło się od dnia 11 sierpnia 2004 r. (data złożenia skargi przez W. Ł.), natomiast rozbudowa obiektu została zakończona przed dniem 3 marca 2004 r. (data zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy sklepu, złożonego w PINB w K.). Z powyższego wynika, że rozbudowa prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. wydanej z upoważnienia Starosty [...] została zakończona nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale i formalno-prawnym, co uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że roboty, które należałoby zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (pierwotnego) wykonano po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, to jest po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy. Zakończenie budowy w znaczeniu formalno-prawnym jest o tyle istotne, że "konsumuje się" w ten sposób decyzja o pozwoleniu na budowę i nie jest już możliwe realizowanie robót w oparciu o tę decyzję po dokonaniu zgłoszenia lub uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak też nie ma możliwości żądania projektu budowlanego zamiennego. Nie może jednocześnie ujść uwadze, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy może być prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

Według [...]WINB trafnie podnosi organ I instancji, że jakkolwiek inwestorzy B.

i W. M. dopuścili się samowolnego wykonania robót budowlanych wymienionych powyżej w punktach od 1 do 7, to ostatecznie doprowadzili je do stanu zgodnego z przepisami. Zauważyć ponadto należy, że w toku postępowania inwestorzy samoistnie - bez nałożenia wymaganych przepisami obowiązków przez PINB zlecili wykonanie opracowań m.in. opracowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej czy też opracowanie w zakresie prawidłowości wykonania instalacji centralnego ogrzewania

w pawilonie handlowym, mających na celu wskazanie nieprawidłowości, które winny być usunięte, aby wskazane roboty można było uznać za wykonane zgodnie

z przepisami. Inwestorzy wykonali wskazane w opracowaniach roboty budowlane bez wymaganych ustawą Prawo budowlane dokumentów, ale zgodnie z wytycznymi zawartymi we wnioskach sporządzonych opracowań i zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Uwzględniając powyższe brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

[...]WINB odnosząc się do natomiast do sentencji decyzji PINB, która jest dla odwołujących niezrozumiała, wyjaśnił, iż w orzecznictwie administracyjnym wykształciły się dwie linie orzecznicze, odnośnie kształtu osnowy decyzji, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku czy przyznania uprawnienia w sytuacji, kiedy przepis zawiera jedynie dyspozycję w ujęciu pozytywnym (brak rozstrzygnięcia

o odmowie przyznania uprawnienia lub odmowie nałożenia obowiązku). Aktualnie zdecydowana część orzecznictwa uznaje, że w takiej sytuacji należy umorzyć postępowanie, choć do niedawna funkcjonował również pogląd, co do konieczności "stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku" wynikającego z określonego przepisu, za czym przemawiać miał brak podstaw do umorzenia postępowania

w sytuacji, kiedy zarówno podmiot, jak i przedmiot postępowania istniał.

Jednocześnie [...]WINB nie podzielił zarzutu odwołania o naruszeniu przez PINB dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. PINB poinformował strony postępowania o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami sprawy

i złożenia końcowego oświadczenia.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy [...]WINB skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.

i W. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a., art. 12, art. 35 k.p.a., art. 105 k.p.a. oraz art. 3, art. 5, art. 7, art. 28, art. 29, art. 30, art. 36, art. 48, art. 49, art. 50, art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem autorów skargi organ wadliwie umorzył postępowanie, zamiast zgodnie

z zaleceniami sądu prowadzić postępowanie legalizacyjne. Skarżący uważają, że organ powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor zgodnie z pozwoleniem na budowę wykonał tylko dwie ściany budynku, zaś wszystkie pozostałe prace wykonał samowolnie. Art. 51 Prawa budowlanego nie jest właściwą procedurą naprawczą w stosunku do przedmiotowej inwestycji, a jeśli nawet, to organ powinien nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto skarżący podkreślili, że decyzje organów obu instancji są identyczne w treści, jak dotychczas wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, które również były wadliwe. Inwestorowi popełniającemu samowolę budowlaną nie można stawiać mniejszych wymogów niż przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Interpretacja przepisów zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonych decyzji stawia

w korzystniejszej sytuacji sprawców samowoli od osób budujących legalnie, co jest niedopuszczalne i stanowi całkowite wypaczenie prawa. Inwestor zmienił rozmiary obiektu, jego elewację, konstrukcję i pokrycie dachu, podział wewnętrzny, zbudował dodatkowo kotłownię z kominem oraz wykonał instalacje i urządzenia, których nie było w projekcie, a które wymagają pozwolenia na budowę przez co zmienił warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska; czyli wybudował zupełnie inny obiekt od tego, na który uzyskał pozwolenie, a organy nie widzą podstaw do ingerencji. Ustalenia PINB w K., że sporne prace budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli, winny spowodować zgodnie z zaleceniem sądu prowadzenie postępowania w kierunku legalizacji dokonanych samowoli. Organ powinien wszcząć postępowanie legalizacyjne, a nie uparcie i bezprawnie poszukiwać sposobu ochrony inwestora przed jakimikolwiek konsekwencjami. Postępowanie powinno rozpocząć się od ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim od porównania tego, co inwestor mógł zgodnie z projektem wybudować, z tym co

w rzeczywistości wybudował. To porównanie bowiem pozwoliłoby na ustalenie pełnej listy ewentualnych odstępstw. Jednakże mimo tylu lat prowadzenia postępowania, takiej rzetelnej analizy porównawczej nie przeprowadzono. Dopiero prawidłowe ustalenia

w powyższym zakresie pozwoliłyby zastosować odpowiednie normy prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. inwestorzy B. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi argumentując, że zaskarżona decyzja [.]WINB jest zgodna z treścią wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07. Zdaniem autorów pisma, w wyniku postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego organom nadzoru budowlanego nie pozostało nic innego, jak umorzyć przedmiotowe postępowanie. Według inwestorów zmiana konstrukcji dachu oraz jego pokrycia w części rozbudowanej, zmiana usytuowania komina w ścianie zachodniej rozbudowanego budynku, wydzielenie dodatkowego pomieszczenia na kotłownię, wyposażenie kotłowni w instalacje centralnego ogrzewania w części rozbudowanej oraz w części istniejącej budynku sklepu, docieplenie części rozbudowanej oraz istniejącej budynku sklepu wielobranżowego wraz z obłożeniem ścian blachą trapezową, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej stanowią nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowalnego. Jednocześnie autorzy pisma stwierdzili, że nie zgadzają się z poglądem PINB, że samowolnie podjęli prace mające na celu doprowadzenie instalacji do stanu zgodnego z prawem.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. pełnomocnik uczestników postępowania B. M. i W. M. – M. M. wniosła o oddalenie skargi i złożyła projekt budowlany zamienny z dnia 14 października 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na aprobatę.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...]WINB wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekająca o uchyleniu decyzji PINB i umorzeniu postępowania pierwszej instancji dotyczącego obowiązku wykonania robót budowlanych. W przekonaniu sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu godzi się przypomnieć, że niniejsza sprawa została zainicjowana w 2004 r. przez W. Ł. W toku trwającego kilkanaście lat postępowania orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz wielokrotnie rozstrzygnięcia podejmowały zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Wydany po rozpoznaniu skargi K. Ł. i W. Ł., w dniu 14 listopada 2007 r. wyrok tutejszego sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 636/07, uchylający decyzje organów obu instancji w przedmiocie legalności budowy, w świetle art. 153 p.p.s.a. stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, obligował organy orzekające obu instancji jak i skład orzekający w tej sprawie, do uwzględnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego oceny prawnej zaprezentowanej w motywach wyroku i niewątpliwie determinował kontrolę legalności podjętych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 153 p.p.s.a. ugruntowało się stanowisko, aprobowane zresztą w pełni przez tutejszy sąd, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Związanie zaś samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3095/15 – Lex nr 2064285, 15 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1791/14 – Lex nr 2081322 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 974/16 – Lex nr 2183370 i Olsztynie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 131/16 – Lex nr 2121244).

Uzasadniając wspomniany wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził mianowicie, że nie do zaakceptowania jest pogląd organu odwoławczego wyrażony

w motywach zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym bezprzedmiotowość sprawy (co miało się odnosić do rozstrzygnięcia organu I instancji) jest wynikiem zgłoszenia przez inwestora zakończenia robót budowlanych, które to zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zawiadomienie o nielegalnie wykonanych pracach budowlanych nie może nigdy doprowadzić do skutku w postaci ich legalizacji w trybie zawiadomienia

o zakończeniu ich realizacji. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Podkreślił też, że twierdzenia skarżących, iż inwestor wykonał zgodnie z projektem tylko ściany dobudowanego budynku, natomiast bez wymaganego pozwolenia na budowę zmienił pokrycie i konstrukcję dachu, zamiast małego, wyprowadzonego tuż nad pokrycie komina wentylacyjnego powstał zupełnie w innym miejscu wysoki, 3-kanałowy komin odprowadzający spaliny, zamiast pieców akumulacyjnych powstała instalacja c.o. na olej opałowy, zamiast powierzchni magazynowej jest kotłownia wraz ze zbiornikiem oleju, zamiast tynku jest blacha trapezowa zmieniająca budynek w blaszany kontener, winny spowodować prowadzenie postępowania w pierwszym rzędzie w kierunku legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Według sądu sam fakt, że wykonane prace budowlane pozostają

w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi nie uzasadnia akceptowania samowoli budowlanej. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało - w ocenie sądu -

w pierwszej kolejności ustalenia zakresu wykonania poszczególnych robót, następnie ich zdefiniowania pod kątem uregulowań zawartych w przepisach prawa budowlanego, a w dalszej kolejności wskazaniu, czy i jakie procedury i instytucje prawa budowlanego należało zastosować.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia konkluzję, że organy orzekające zaledwie częściowo zrealizowały wskazówki zamieszczone

w wiążącym je bezwzględnie orzeczeniu tutejszego sądu, wobec czego naruszyły dyspozycje art. 153 p.p.s.a.

Zanim jednak sąd odniesie się do tego zagadnienia, dla potrzeb rozpoznawanej sprawy konieczne jest przede wszystkim wskazanie okoliczności, które pozostają niesporne pomiędzy stronami postępowania. Mianowicie, kwestią nie budzącą wątpliwości jest fakt, że decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i W. M. pozwolenia na rozbudowę budynku sklepu wielobranżowego na działce w K. przy ul. A, nr ewid. 164/8. Decyzja ta w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym i nie została z niego dotychczas wyeliminowana. W dniu 3 marca 2004 r. inwestorzy zawiadomili Starostwo Powiatowe w K. o zakończeniu budowy i rzeczone zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. W trakcie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę inwestorzy wykonali inne prace budowlane odstępując od warunków pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy budynku, ponadto wykonali również prace w budynku pierwotnym.

Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, zaakceptowanych przez [...]WINB, które - według sądu - należy ocenić jako poprawne, stanowiących realizację zaleceń wynikających z treści wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r. wynika, że inwestorzy:

1. wykonali docieplenie styropianem wraz z obłożeniem blachą trapezową ścian zewnętrznych projektowanej (rozbudowanej) części sklepu wielobranżowego sąsiadującego od strony północnej z działką nr 164/7 (własność K. i W. Ł.), od strony zachodniej sąsiadującego z działką nr 164/3 (współwłasność B. i W. M. oraz K. i W. Ł.), od strony wschodniej - ulica A (własność Gminy K.) i od strony południowej sąsiadującego z działką nr 164/2 będącą własnością Banku B - zakres wymienionych robót wymagał zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku

z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego,

2. wymienili stolarkę okienną i drzwiową od strony ul. A 2 w K., dla których to robót konieczne było zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku

z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego,

3. wykonali obłożenia gresem antypoślizgowym stopni schodów wejściowych do sklepu – w przedmiocie schodów toczyło się odrębne postępowanie administracyjne,

4. dokonali zmiany konstrukcji dachu oraz pokrycia w części rozbudowywanej sklepu, tj. zamianie zamiast 8 kratownic stalowych krytych blachą trapezową na deskowaniu zastosowano trzy dźwigary ze stali profilowanej w układzie poprzecznym i pokryto płytami warstwowymi PW-8, zrezygnowano z doświetlenia części rozbudowywanej sklepu świetlikami dachowymi, na rzecz oświetlenia tej części sklepu lampami elektrycznymi (świetlówkami) - wymienione roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały określone w art. 29 Prawa budowlanego, jako podlegające zgłoszeniu,

5. zmienili usytuowanie przewodu kominowego w stosunku do zaprojektowanego pomieszczenia, przez co komin zamiast położenia w rogu rozbudowanej części sklepu od strony południowo-zachodniej oraz kanału spalinowego i wentylacyjnego został wykonany w odległości 180 cm od wewnętrznej części ściany południowej wzdłuż ściany zachodniej i szerokości 100 cm, posiadając 1 przewód spalinowy oraz 2 kanały wentylacyjne. Jeden z kanałów wentylacyjnych obsługuje kotłownię, której czynnikiem grzewczym jest olej opałowy, drugi zaś rozbudowaną część sklepu - zakres wspomnianych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostały one określone w art. 29 Prawa budowlanego, jako podlegające zgłoszeniu,

6. wykonali instalację centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami i kotłem na paliwo płynne o mocy 35 kW, którego nośnikiem energii jest olej opałowy, zasilającą część rozbudowywaną sklepu wielobranżowego i część istniejącą w/w sklepu - opisane w tym przypadku roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, jako że nie zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego,

7. wykonali w południowo-zachodnim narożniku projektowanej do rozbudowy części sklepu, pomieszczenie kotłowni o wymiarach zewnętrznych 2,49m x 2,10m (wymiar wewnętrzny (2,34m x 1,95m), w którym zamontowany został kocioł c.o. na paliwo płynne oraz zbiorniki na olej opałowy o pojemności 1,5 m Zbiorniki te napełnione są przewodem paliwowym łączącym cysternę, poprzez wnętrze sklepu wielobranżowego, z zaworem do tankowania znajdującym się przy zbiorniku, zamiast tankowane bezpośrednio przez zawór. Część pomieszczenia kotłowni, w którym znajduje się zbiornik na paliwo została oddzielona ścianką grubości 12cm tworząc tzw. wannę, której zadaniem jest wychwycenie oleju opałowego w przypadku ewentualnej awarii "płaszcza" zbiornika na olej opałowy i wycieku oleju poza ten zbiornik - zakres opisanych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, ponieważ art. 29 Prawa budowlanego nie wymienia rzeczonych robót budowlanych jako podlegających zgłoszeniu.

Bez wątpienia rację ma organ I instancji twierdząc, że wykonanie kotłowni w narożniku dobudowanej części budynku sklepu należy ocenić jako istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, ponieważ stanowi ona zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zmieniając warunki bezpieczeństwa pożarowego. Podobnie należy również potraktować wybudowanie komina o zupełnie innej konstrukcji i gabarytach oraz usytuowanego w innym miejscu aniżeli pierwotnie przewidywał to projekt budowlany.

Kolejnym obowiązkiem organu wynikającym z wyroku sądu, po niewątpliwie prawidłowym ustaleniu zakresu wykonania poszczególnych robót i ich zdefiniowaniu

w świetle uregulowań zawartych w przepisach Prawa budowlanego, było wskazanie czy i jakie procedury legalizacyjne i instytucje prawa budowlanego należało zastosować. Organy obu instancji, co potwierdzają akta administracyjne sprawy niniejszej starały się prowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego i choć czyniły to nader nieudolnie, to jednak obrany przezeń kierunek procedury naprawczej należało co do zasady ocenić jako właściwy.

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że procedura legalizacyjna z art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w innych przypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ma ona zastosowanie do robót budowalnych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2761/14 (Lex nr 2102234) zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego

i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem.

Taka sytuacja - o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach - miała niewątpliwie miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Na tym tle zrodził się stanowiący istotę niniejszego postępowania zasadniczy spór pomiędzy [...]WINB

a skarżącymi K. i W. Ł. Dotyczy on mianowicie odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzą skarżący - w realiach rozpoznawanej sprawy winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc mówiąc inaczej, czy właściwym trybem legalizacyjnym powinno być nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czy też - jak wywodził [...]WINB - na gruncie sprawy niniejszej przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mógł znaleźć zastosowania. Argumentując swoje stanowisko organ odwoławczy twierdził, że można żądać zamiennego projektu budowlanego, a następnie zatwierdzić ten projekt na podstawie art. 51 ust. 4 tylko w przypadku, gdy proces inwestycyjny trwa, albo gdy budowa została już faktyczne zakończona, ale nie została zakończona pod względem formalnoprawnym. Jeśli zaś roboty zostały wykonane po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw.

z ust. 4 lecz ust. 7. Organ II instancji odnosząc powyższe do realiów sprawy niniejszej wywodził dalej, że rozbudowa była prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i została zakończona nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale i formalno-prawnym, co uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Zaprezentowane wyżej stanowisko [...]WINB w świetle wypracowanego na tle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanego przez tutejszy sąd, jest niewątpliwie wadliwe i nie zasługiwało na aprobatę. Wszak nie uwzględnia ono faktu, że w tej sprawie zakończenie budowy

w sensie formalnoprawnym wymagało od inwestora jedynie zgłoszenia zamiaru zakończenia budowy, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która musiałaby podlegać uprzedniemu uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności, ażeby możliwe było prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz ust. 5 Prawa budowlanego. Dodać przy tym trzeba, że chociaż organ II instancji

w motywach podjętego rozstrzygnięcia przywołał orzeczenia sądowe aprobujące

w istocie stanowisko prezentowane przez skarżących, to niewątpliwie z ich lektury wyciągnął wadliwe wnioski. W wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 15/09 (Lex nr 597313) – powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB – Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim przywołaniu przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1-3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że: "Już przy wstępnej analizie powołanego wyżej trybu łatwo dostrzec, że art. 51 ustawy jest wewnętrznie niespójny. Należy bowiem zauważyć, że z jednej strony przepis ten reguluje czynności organu będące bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co sugerowałoby, że znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach robót budowlanych "wykonywanych" w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy i uzasadniających wydanie takiego postanowienia ("przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ..."); z drugiej natomiast strony z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 wprost wynika, że

"w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" organ może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a obowiązek ten może odnosić się do robót budowlanych będących w toku jak i robót już "zakończonych". Można zatem odnieść wrażenie, że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego określa skutki prawne zdarzeń, w odniesieniu do których przepis art. 51 - w swej zasadniczej treści - nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania (zakończone roboty budowlane). Powyższych wątpliwości nie rozwiewa art. 51 ust. 7 ustawy, który, choć przewiduje możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 do robót budowlanych już "wykonanych", to jednak wyraźnie ogranicza zakres tego stosowania do ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3.

Na tle przedstawionych niejasności w treści art. 51 Prawa budowlanego wyłania się zagadnienie prawne wymagające wykładni. Sprowadza się ono do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku jeżeli budowa została zakończona, a stwierdzono istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ może nałożyć na inwestora obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, czy powinien ograniczyć się do odpowiedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 na mocy odesłania z art. 51 ust. 7 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że co do zasady art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wprost, gdy chodzi o roboty budowlane

(w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b) wykonywane (będące

w toku) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Jednakże w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej".

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że naruszenie inwestora przejawiające się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 Prawa budowlanego jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3) niezależnie od tego, czy dotyczy to sytuacji gdy roboty budowlane były prowadzone

i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4). Przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 ustawy należy traktować jako wyodrębnioną regulację, natomiast niefortunne sformułowanie, jakim te przepisy zostały poprzedzone: "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji..." ma w omawianym przypadku tylko takie znaczenie, że nakazuje uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeżeli są one nadal wykonywane

z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Trafność wykładni, w myśl której art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosuje się wprost zarówno do robót budowlanych dopiero wykonywanych oraz zakończonych, potwierdza dodatkowo treść odesłania zawartego w art. 51 ust. 7. Przewidziano w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy do robót budowlanych "wykonanych". Zakres odesłania z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego został przez ustawodawcę w tym umyślenie zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, gdyż - w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 - mają one zastosowanie wprost wyłącznie do robót budowlanych nadal "wykonywanych" (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 bazują na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 1-4).

Uzupełniając powyższe dodać należy, że za stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego do robót budowlanych zakończonych odpowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zwrócił uwagę na powiązania, jakie zachodzą pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 3a art. 51 ust. 4 ustawy wskazując, że ust. 4 odnosi się do sytuacji, gdy budowa została zakończona."

Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1512/13 (Lex nr 2086277), z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10 (Lex nr 1081743) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 874/12 (dostępny na stronie internetowej pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że w realiach rozpoznawanej sprawy zasadne było nałożenie na inwestorów w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego dokonane zmiany oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Konsekwencją zastosowania trybu z art. 51 prawa budowlanego będzie albo legalizacja obiektu (ust. 4 art. 51), albo sankcja za niewykonanie nałożonego obowiązku wymieniona w ust. 5 art. 51. Ten tryb postępowania bezspornie powinien znaleźć zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy niniejszej, jako że dałby jasną odpowiedź na pytanie, co inwestor mógł zgodnie z pierwotnym projektem wybudować, a co w rzeczywistości wybudował. Obowiązkiem projektanta jest bowiem opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym prawem, o ile zachodzi taka konieczność. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, a więc stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania naprawczego nie wywiera skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania. Nadto prowadzenie postępowania naprawczego w rozważanym trybie zakończyłoby się niewątpliwie podjęciem przez organ rozstrzygnięcia co do meritum sprawy niniejszej, którym inwestorzy we własnym interesie powinni być zainteresowani, a nie rozstrzygnięciem o charakterze stricte procesowym, jakim jest umorzenie postępowania pierwszej instancji. W ustalonym stanie faktycznym sprawy niedopuszczalne było prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W przekonaniu sądu wadliwe jest wreszcie stanowisko [...]WINB, że roboty, które należy zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonano po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, to jest po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, jako że komin oraz samą kotłownię, aczkolwiek niespełniającą wymagań co do zgodności z prawem, wykonano przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy i wszczęciem niniejszego postępowania. Natomiast dopiero po wszczęciu przedmiotowego postępowania inwestor podjął czynności zmierzające do doprowadzenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o instalację centralnego ogrzewania.

Nie jest też w pełni trafne twierdzenie [...]WINB, że inwestorzy doprowadzili budynek do stanu zgodnego z prawem samoistnie – bez nałożenia wymaganych przepisami obowiązków przez organ stopnia podstawowego, czy też że wykonali wskazane w opracowaniach roboty budowlane bez wymaganych ustawą Prawo budowlane dokumentów. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego znamienita większość przedłożonych przez inwestorów dokumentów (opracowań budowlanych) była efektem wadliwie wydanych przez PINB decyzji, zobowiązujących inwestora w określonym terminie do przedłożenia dokumentacji, które to rozstrzygnięcia były następnie usuwane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy. Inwestorzy zlecając kolejne opracowania działali ewidentnie w zaufaniu do organów nadzoru budowlanego, a celem ich działania było usilne dążenie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i ostateczne zakończenie trwającego kilkanaście lat postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego tutejszy sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji

z uwagi na wadliwą wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nieprawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skutkujące podjęciem zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mogły się ostać w obrocie prawnym i musiały zostać zeń usunięte.

Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazać w związku z tym trzeba, że ratio legis art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie jak tego oczekują skarżący do stanu zgodnego z pierwotnym projektem budowlanym. Z całą zaś pewnością pierwszeństwo w takiej sytuacji ma procedura legalizacyjna, a nie rozbiórka. Błędne jest tym samym stanowisko skarżących, że w przypadku kotłowni i komina powinien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Dodać należy, że akcentowana przez skarżących w niniejszym postępowaniu kwestia naruszenia stosunków własnościowych nie podlega badaniu

w toku niniejszego postępowania. Do rozstrzygania sporów na tym tle właściwy jest sąd powszechny, a nie organy nadzoru budowlanego czy sąd administracyjny.

Nie znajduje także potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy niniejszej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji PINB pismem z 4 stycznia 2016 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zakreślając stosowny termin. Tożsame czynności zostały podjęte na etapie postępowania odwoławczego przez [...]WINB, o czym świadczy pismo z 14 czerwca 2016 r. skierowane do stron postępowania.

Reasumując, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w rezultacie wadliwie przeprowadziły postępowanie naprawcze

w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kończąc je wydaniem poddanych kontroli sądu decyzji. Naruszyły przy tym art. 153 p.p.s.a. Z omówionych wyżej powodów zaskarżona decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zostały usunięte z obrotu prawnego, celem nadania postępowaniu naprawczemu właściwego kierunku i podjęcia rozstrzygnięcia, które w końcu będzie odpowiadało przepisom obowiązującego prawa.

Kontynuując postępowanie PINB zobligowany będzie nałożyć na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W zależności od poczynionych następnie ustaleń organ zastosuje art. 51 ust. 4 bądź ewentualnie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie 2 wyroku mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis sądowy od skargi.

ds