Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 811/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 3, art. 48b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: art. 2, art. 3, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr [...] ; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej N. W. kwotę 2 217 ( dwa tysiące dwieściesiedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 nr [...], wydaną na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej jako "ustawa", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na N. W. administracyjną karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za naruszenie w dniu 11 lutego 2021 r. czasowego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z), o którym mowa w obowiązującym w dniu 11 lutego 2021 r. § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów", polegające na prowadzeniu solarium przy ul. B. [...] w G.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił naruszenie wyżej wymienionego obowiązku w oparciu o protokół kontroli nr [...], sporządzony w dniu 11 lutego 2021 r. przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w obecności pracownika solarium K. K.

W odwołaniu od powyższej decyzji N. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, umorzenie postępowania oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że od dnia 17 października 2020 r. we wskazanym obiekcie prowadzi działalność polegającą na "wynajmie i dzierżawie pozostałych maszyn, urządzeń oraz dóbr materialnych, gdzie indziej niesklasyfikowanych", tj. działa pod kodem PKD 77.39.Z. Prowadzona działalność nie dotyczy usług objętych zakresem działalności nr PKD 96.04.Z. Ponadto od dnia 27 marca 2021 r., aż do czasu zakończenia obostrzeń, w ramach ww. działalności nie przyjmuje się klientów chcących skorzystać z usług kosmetycznych. Istnieje natomiast aktualnie w pełni legalna możliwość zostania testerem kosmetyków w oparciu o umowę o dzieło.

Według skarżącej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. zostało wydane z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może stanowić podstawy do nakładania kar administracyjnych za jego naruszenie, gdyż w takim przypadku represja państwa w postaci nałożenia kary pieniężnej jest dokonywana bez podstawy prawnej, co nie mieści się w definicji praworządności, zawartej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a.".

Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w części i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej "natychmiastowego wykonania nakazów decyzji", w pozostałej części utrzymując decyzję tę w mocy.

Jak stwierdził organ odwoławczy, w dniu 11 lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili kontrolę sanitarną w solarium zlokalizowanym w G., przy ul. B. [...], prowadzonym przez przedsiębiorcę N. W. Kontrola została przeprowadzona przy udziale pracownika solarium oraz funkcjonariusza Policji.

W trakcie kontroli stwierdzono, że ww. obiekt jest czynny. W obiekcie wydzielono 5 boksów solarium (w 4 boksach zapewniono łóżko opalające, w 1 boksie kabinę stojącą). W boksach umieszczono informację, że łóżka oraz kabina są zdezynfekowane, przygotowane do opalania. Obecny w kontrolowanym obiekcie pracownik przekazał kontrolującym pisemne oświadczenie N. W., w którym widnieje informacja, że właścicielka zajmuje się wynajmem i dzierżawą maszyn, urządzeń oraz dóbr materialnych, gdzie indziej niesklasyfikowanych. Pracownik solarium oświadczył, że osoby przychodzące do solarium nie podpisują umów dzierżawy bądź wynajmu.

Zdaniem organu odwoławczego argumentacja skarżącej, że nie prowadzi solarium, lecz wynajmuje maszyny w istocie potwierdza naruszenie zakazu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów. Prowadzenie solarium sprowadza się do udostępniania urządzeń opalających klientom na określony okres czasu za opłatą, przy czym wysokość opłaty zależy wyłącznie od czasu korzystania z urządzenia. Wobec tego nie ma wątpliwości co do zakwalifikowania wykonywanej działalności gospodarczej w podklasie 96.04.Z., tj. działalności związanej z poprawą kondycji fizycznej, która obejmuje działalność usługową łaźni tureckich, saun i łaźni parowych, solariów, salonów odchudzających, salonów masażu itp., mającą na celu poprawę samopoczucia. Stanowi to naruszenie § 10 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów obowiązującego w dniu 11 lutego 2021 r., zgodnie z którym do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: 3) działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04. Z).

Organ odwoławczy ocenił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie jest właściwy do badania zgodności z Konstytucją, bowiem uprawnienia takie posiada Trybunał Konstytucyjny i sądy w zakresie rozporządzeń.

Z uwagi na stworzenie przez skarżącą wysokiego ryzyka szerzenia się choroby zakaźnej, tj. istotnego i realnego ryzyka zakażenia innych osób COVID - 19, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję N. W., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości z powodu rażących naruszeń prawa materialnego oraz naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 22 i art. 31 w zw. z art. 92 i art. 233 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie rozporządzeniem nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, i że organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

- naruszenie zasad, zgodnie z którymi organ gromadzi kompletny materiał dowodowy i spoczywa na nim obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.),

- naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

- naruszenie zasady, zgodnie z którą organ winien przeprowadzić z urzędu niezbędne dowody (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.),

- naruszenie zasady, że organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.),

- naruszenie zasady, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie, oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca - powołując się na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20 oraz szeroko cytując jego uzasadnienie – skonkludowała, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 46b pkt 2 ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zatem podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy był zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego. W tym zakresie organ wskazał na stanowisko zajęte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 834/20 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21. Zdaniem organu – powołującego się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 429/20 oraz poglądy wyrażone w doktrynie - należy zwrócić uwagę na cel wprowadzania tego typu ograniczeń, tj. ochronę zdrowia publicznego, będącego konstytucyjnie chronioną wartością. Działania mające na celu zachowanie ochrony zdrowia, w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych jest obowiązkiem władzy wprost wskazanym w Konstytucji RP (art. 68 ust. 4) i przesłanką ograniczania praw i wolności obywatela (art. 31 ust. 3). Nie ulega więc wątpliwości, że spełnia ono kryterium "ważnego interesu", ze względu na który można ograniczać swobodę działalności gospodarczej wedle art. 22 Konstytucji RP, a nawet radykalnie nad nim przeważa. Kwestionowane przez skarżącą przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy, stanowiące upoważnienie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., mają rangę ustawową, a zatem zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP o ich zgodności z Konstytucją może orzekać jedynie Trybunał Konstytucyjny. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie posiada kompetencji do dokonywania oceny zgodności wyżej przywołanych przepisów stanowiących delegację ustawową do wydania rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. z Konstytucją RP, a zwłaszcza z art. 92 Konstytucji RP. Takie prawo ma jedynie Trybunał Konstytucyjny, tym samym do momentu zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawowych stanowiących upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności. Organ nadto zajął stanowisko, że niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego i wykorzystanie reżimu ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest nie tylko zgodne ze stanem prawnym, ale jest również działaniem mającym na względzie subsydiarność i proporcjonalność jako wartości systemu prawnego. Poddał też w wątpliwość krytykę skierowaną wobec rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, prezentowaną na tle rzekomej zasadności (utożsamianej w zasadzie z obowiązkiem) skorzystania z instytucji stanu klęski żywiołowej, w której zakwestionowane regulacje w zakresie wytycznych do wydania aktu podustawowego są praktycznie identyczne.

W piśmie z dnia 31 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił zarzuty i stanowisko zawarte w skardze, zarzucając decyzjom organów obu instancji:

I. wystąpienie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

II. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu,

2. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zgromadzenia przez organy obu instancji całości materiałów dowodowych, i niewyjaśnieniu przez te organy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy,

3. art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji wydanych przez organy I i II instancji,

III. naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

- art. 189 d pkt 7 k.p.a. w związku z art. 189 a § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

IV. naruszenie art. 22 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1292) poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sprzeczności z konstytucyjną i ustawową wolnością działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącej decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym m.in. na skutek: nieprawidłowego wszczęcia postępowania w sprawie, bezzasadnego odstąpienia przez organ I instancji od zasady zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na podstawie art. 10 § 2 k.p.a., zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącą, zaniechania zawiadomienia skarżącej o czynnościach dowodowych podejmowanych w sprawie przez organy I i II instancji, nieudostępnienia przed wydaniem decyzji całości dokumentacji znajdujących się w aktach sprawy, zaniechania wyznaczenia skarżącej bezpośrednio przed wydaniem decyzji terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie całości materiałów dowodowych, co uniemożliwiło stronie zapoznanie się z całością dowodów.

W ocenie skarżącej z decyzji organów I i II instancji nie wynika, aby organy administracji wnikliwej analizie poddały przesłanki wymiaru kary pieniężnej wynikające z art. 189d pkt 7 k.p.a. w związku z art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. Organy I i II instancji nie podały, jakie konkretnie przesłanki wymiaru kary stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, nie wzięły pod uwagę sytuacji majątkowej skarżącej, nie wskazały, jaki negatywny wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko miały stwierdzone przez organ rzekome uchybienia.

Zdaniem skarżącej decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. Wątpliwości dotyczą bowiem przepisów prawa materialnego, to jest: art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. z 2017r., poz. 2111). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że istnieje zakaz rozstrzygania na niekorzyść strony wątpliwości co do treści przepisów prawnych, ale także wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych, a te niewątpliwie w niniejszej sprawie istnieją.

Decyzje podjęte przez organy obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu względem skarżącej wysokiej kary administracyjnej w kwocie 10000 zł ,która w sposób oczywisty stanowi nadmierną dolegliwość i przekracza możliwości finansowe skarżącej.

Jak podniosła skarżąca zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 22 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1292) poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sprzeczności z konstytucyjną i ustawową wolnością działalności gospodarczej. Jeżeli hipotecznie przyjąć, że zaistniały uchybienia, to w świetle opisanych okoliczności były one niezawinione i uzasadniały odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie można przypisać skarżącej winy.

Skarżąca podniosła nadto, że nie znajduje uzasadnienia różnicowanie rozstrzygnięć dotyczących nakładania kar pieniężnych w sprawach o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, przedkładając kserokopie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydane w innych sprawach, w których organ ten uchylił w ramach autokontroli decyzje nakładające kary pieniężne w związku z rzekomym naruszeniem § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dz. U. z 2020r., poz. 2316 ze zm.) i umorzył postępowania w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) , dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy w niniejszej sprawie uznały, że skarżąca prowadziła w dniu kontroli – 11 lutego 2021 r. - działalność usługową związaną z poprawą kondycji fizycznej ( ujętą w podklasie 96.04.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności), tj. prowadziła solarium, naruszając czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców tego rodzaju działalności usługowej. Ustalenie to spowodowało nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej.

Skarżąca twierdziła natomiast, że w dniu kontroli nie prowadziła tego rodzaju działalności, a jedynie wynajem i dzierżawę maszyn, urządzeń oraz dóbr materialnych , gdzie indziej nieskwalifikowanych, ujętych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 77.39.Z.

Zauważyć na wstępie należy, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której - niezależnie od tego, czy podzieli się twierdzenia skarżącej, czy organów w powyższym zakresie - wydany przez Sąd wyrok będzie mieć, w obu przypadkach, treść identyczną.

W przypadku uznania, że skarżąca nie prowadziła działalności przypisywanej jej przez organy, decyzje organów obu instancji powinny być uchylone, a postępowanie administracyjne umorzone. W przypadku uznania, że taką działalność skarżąca prowadziła – wyrok powinien mieć tożsamą treść z przyczyn, które zostaną przedstawione poniżej.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w lokalu skarżącej w dniu 11 lutego 2021 r. stwierdzono pięć wydzielonych boksów solarium – w czterech znajdowały się łóżka opalające, w jednym – kabina stojąca. W boksach dostępne były informacje, że łóżka i kabina są zdezynfekowane i przygotowane do opalania, znajdowały się podajniki z ręcznikami jednorazowego użytku, wieszak na odzież, pojemnik na odpady, mleczko do demakijażu. Przy recepcji umieszczone zostały wyświetlacze zliczające godziny pracy lamp. Należy też zwrócić uwagę, że z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasy Działalności ( Dz.U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885 ze zm.) wynika, że wskazywana przez skarżącą podklasa 77.39.Z - wynajem i dzierżawa pozostałych maszyn, urządzeń oraz dóbr materialnych, gdzie indziej niesklasyfikowanych – obejmuje:

• wynajem i dzierżawę pozostałych maszyn i urządzeń bez obsługi, zazwyczaj będących środkami produkcji:

o silników i turbin,

o obrabiarek,

o urządzeń górniczych oraz do wydobywania ropy naftowej,

o profesjonalnego sprzętu radiowego, telewizyjnego i łączności,

o sprzętu do produkcji filmów,

o sprzętu kontrolno-pomiarowego,

o pozostałych maszyn i urządzeń stosowanych do badań naukowych, w handlu i przemyśle;

• wynajem i dzierżawę środków transportu lądowego bez kierowcy (z wyłączeniem pojazdów samochodowych):

o motocykli, przyczep kempingowych i turystycznych itp.,

o pojazdów szynowych;

• wynajem zwierząt (np. stad, koni wyścigowych),

• wynajem kontenerów mieszkalnych lub biurowych,

• wynajem pozostałych kontenerów,

• wynajem palet.

Podklasa ta nie obejmuje:

• wynajmu rowerów, sklasyfikowanego w 77.21.Z,

• wynajmu maszyn i urządzeń rolniczych i leśnych bez obsługi, sklasyfikowanego w 77.31.Z,

• wynajmu maszyn i urządzeń budowlanych oraz inżynierii lądowej i wodnej bez obsługi, sklasyfikowanego w 77.32.Z,

• wynajmu maszyn i urządzeń biurowych (włącznie z komputerami) bez obsługi, sklasyfikowanego w 77.33.Z.

Trudno zatem uznać, że wskazywane przez skarżącą wynajmowanie boksów z łóżkami i kabiną do opalania zaliczyć można do w/w podklasy. Zasadnie zatem organy uznały, że prowadzona przez skarżącą działalność dotyczy podklasy 96.04.Z - "działalność usługowa związana z poprawą kondycji fizycznej" – która obejmuje działalność usługową solariów.

Nie można podzielić też stanowiska skarżącej, że wystąpiła podstawa wznowienia postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, przedstawiając w piśmie z dnia 7 marca 2021 r. swoje stanowisko, wyraźnie odniosła się do wystosowanego do niej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz protokołem kontroli. Nie zagłosiła żadnych wniosków dowodowych. Swoje stanowisko zaprezentowała też we wniesionym odwołaniu, także nie zgłaszając wniosków dowodowych.

Niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania, bowiem organy zgromadziły w sposób właściwy materiał dowodowy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Zasadny był natomiast najdalej idący zarzut skargi, dotyczący wadliwości podstaw prawnych zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne, polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów

lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Wskazać należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W rozporządzeniu tym , w § 10 ust. 1 pkt 3 postanowiono, że do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Zdaniem organów orzekających, zakazy ustanowione w wyżej wskazanym rozporządzeniu zostały przez skarżącą naruszone, a okoliczności te determinowały nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z wydanymi rozstrzygnięciami nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że rozporządzeniem wprowadzono nieznane Konstytucji i ustawom oraz niezgodne z nimi ograniczenia praw, wolności i swobód obywatelskich.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też podkreślić należy, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielu uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 prawodawca zerwał z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Jak wskazano, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak również kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan, kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem, kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianych rozporządzeń ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe, musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych, opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanych wyżej rozporządzeniach Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej, procedujące w sprawie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie zaszła przesłanka do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21; wyrok z dnia 4 marca 2022 r. ; sygn. akt II GSK 15/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Wskazać należy, że stanowisko zaprezentowane powyżej zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 479/21, a wniesioną od niego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. , sygn. akt II GSK 2750/21 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się: kwota wpisu od skargi (400 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą adwokata (1800 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa (17 zł).