Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 993/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję nr 252/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2018 r. znak: WOB.7721171.2017.MWEL w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. ([...]) na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] nakazał Gminie L. wykonać rozbiórkę zrealizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej i wym. 10,90 m x 3,70 m (pow. zabudowy 40,33 m2).

W wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego organ ustalił, że na działce nr [...] w Jazowsku nieznany inwestor samowolnie przystąpił w latach 60 - tych do budowy parterowego budynku mieszkalnego - obiekt o konstrukcji drewnianej (nad całością dach dwuspadowy kryty dachówką cementową, wyposażony w instalację elektryczną, nad budynkiem zrealizowana została wiata). Obiekt zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej: Nr [...] w J. będącej własnością Gminy L. zgodnie z księgą wieczystą o nr [...] Datę zrealizowania budynku ustalono na podstawie oświadczenia użytkownika budynku oraz stopnia zużycia materiałów użytych do budowy obiektu.

Organ wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 103 ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. do samowolnie wybudowanych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, iż w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie natomiast z obowiązującymi w okresie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.), na tego typu obiekt, zgodnie z art. 28 w związku z § 44 ust. 1. pkt 1 d Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze. zm.) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 37 brawa budowlanego obowiązującego w okresie budowy obiektu. Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez Gminę L. wypisu i wyrysu z mpzp (uchwała Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. W Dz. Urz. Woj. Młp. Nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem [...] - teren zieleni nieurządzonej. W myśl § 20 mpzp jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się tereny otwarte nie zainwestowane, obejmujące zadrzewienia i zakrzewienia, tereny leśne, tereny użytkowane rolniczo, a jako dopuszczalne niekubaturowe urządzenia turystyki i rekreacji np. ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Jako zasadę zagospodarowania ustala się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych.

Obiekt powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz stwarza niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto nie spełnia on podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego obowiązującego obecnie - podobnie art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (dotyczących m in. nośności i stateczności konstrukcji - odchylenia ścian, bezpieczeństwa pożarowego – obiekt drewniany w całości zrealizowany ze zlepek materiałów różnego pochodzenia, higieny, zdrowia i bezpieczeństwa pożarowego) i znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym: liczne ubytki i zniszczenia materiałów drewnianych, odchylenia ścian od pionu, zawilgocenie i zagrzybienie ścian, brak odpowiedniej wentylacji, brak części fundamentów pod obiektem.

Według organu decyzja o przymusowej rozbiórce wydana na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zastosowanie znajduje wtedy, gdy jest to absolutna konieczność. Taka konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Taka sytuacja występuje w niniejszym postępowaniu, gdyż sporny obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i mienia oraz powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co w całości wyczerpuje przesłankę do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 uprzednio obowiązującego prawa budowlanego (w dacie budowy obiektu).

Organ wyjaśnił nadto, że w myśl art. 38 ust. ww. ustawy Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Adresatem nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 37 tej ustawy jest właściciel, posiadający tytuł prawny do nieruchomości i to on powinien wykonać nakazany w wyrzeczeniu nakaz na własny koszt. Obowiązująca linia orzecznicza oraz ugruntowany pogląd doktryny prawa budowlanego, wskazuje na wybór jednej (a nie wszystkich) z tych osób - tj. takiej, która będzie mogła wykonać nakaz bez ingerencji w sferę prawa własności. Co do zasady jest to inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości, na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej - tzw. beneficjent prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. II SA/Kr 916/15; II SA/Kr 1146/13; II SA/Kr 1658/11;. II SA/Gd 303/16; Lex 2084960, II OSK 338/11; II OSK 158/07).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina L., podnosząc, że z decyzji nie wynika w oparciu o co organ poczynił ustalenia zgodnie z którymi inwestor nie miał, czy też nie ma prawa do dysponowania gruntem oraz w jakim roku rozpoczęto inwestycję. W ocenie odwołującej się strony Inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem; organ nie ustalił nadto właściwego stanu prawnego w oparciu o który winien dokonać oceny podstaw do wydania decyzji o rozbiórce. Według strony odwołującej się adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor lub właściciel przedmiotowego obiektu.

Decyzja z dnia 1 czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 83ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

Przedmiotem sprawy jest weryfikacja legalności robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, który w dacie kontroli przeprowadzonej przez PINB był zamieszkały, a jego budowa miała miejsce w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Przedmiotowy obiekt znajduje się na nieruchomości o nr ewid. [...] w J. , który wraz z innymi obiektami zlokalizowanymi na tej samej lub innych pobliskich działkach wchodzi w skład zabudowań tworzących tzw. "Osadę [...]". Orzeczony przez PINB w zaskarżonej decyzji obowiązek restytucji - oparty na dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r. -obejmował nakazanie zobowiązanej, wskazanej w osnowie decyzji Gminie L., rozbiórkę analizowanego obiektu.

Nieruchomość o nr ewid. [...] w miejscowości J., stanowi własność Gminy L..

Osoby zamieszkujące w obiekcie budowlanym będącym przedmiotem postępowania zajmują jedynie lokal w nieruchomości gminnej. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania wybudowany został w latach 60-tych ubiegłego stulecia przez Inwestora, który już nie żyje. Jak wynika z utrwalonego poglądu znajdującego oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych tytuł Inwestora jest tytułem niedziedzicznym. Dodać należy, ze zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą włączenia w krąg stron jest zatem istnienie przepisu prawa, który może być podstawą żądania lub obowiązku adresowanego do danego podmiotu. W świetle powyższego brak jest podstaw do włączenia do postępowania mieszkańców przedmiotowego budynku. W przypadku, gdy postępowanie dotyczy legalności budynku brak jest podstaw do przyznania statusu strony osobom zajmującym lokal bez prawa własności.

Na aprobatę zasługuje nadto ustalenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wykonany samowolnie (bez pozyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej). Co do daty budowy to należy uznać za organem I instancji, że budowa została zrealizowana przez inwestora w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Jak wynika z oświadczenia użytkownika przedmiotowego budynku mieszkalnego C. M. (złożonego do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 20 grudnia 2016 r.) obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany w latach 60-tych XX wieku. Inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego był już nieżyjący J. M. (k. 11 akt PINB). Ponadto datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego potwierdza ocena wizualna dokumentacji fotograficznej obrazującej stopień zużycia materiałów użytych do budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Wskazać również należy, że PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r. Orzeczony nakaz rozbiórki był konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, że legalizacja spornego budynku jest niemożliwa, a to z uwagi na niezgodność z obowiązującym na terenie Gminy L. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 16a-35 akt PINB). Podzielić należy przy tym stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. co do rozumienia pojęcia "przepisy o planowaniu przestrzennym z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.". Z uwagi na sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także złym stanem technicznym obiektu, nie jest celowe badanie wcześniej obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści planu, działka o nr [...] w miejscowości J., gm. Ł., która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "[...]" tj. tereny zieleni nieurządzonej (k. 14 akt PINB). Dla terenów oznaczonych symbolem "[...]" ustalono m. in. zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem zabudowy związanej z przeniesieniem gospodarstwa rolnego wyłącznie w terenach użytkowanych rolniczo oraz za wyjątkiem obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Jak zostało już wskazane powyżej budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości J. wymagała uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę. Ponadto jest to obiekt kubaturowy. Tym samym ustalenia planu w zakresie odnoszącym się do zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu wykluczają możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego - jako nieobjętego katalogiem wyjątków dopuszczonych przez plan do realizacji na spornym terenie. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości kwestia, że nie było możliwości wdrożenia trybu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, przewidzianego w art. 40 u.p.b. z 1974 r., ze względu na ziszczenie się przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w oparciu o art. 37 u.p.b. z 1974r. Budynek mieszkalny znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym, pozbawiony jest wentylacji oraz części fundamentów. Stanowi zlepek materiałów różnego pochodzenia. Widoczne są również liczne ubytki i zniszczenia bali drewnianych, odchylenia ścian od pionu oraz zawilgocenia i zagrzybienia ścian; nie spełnia podstawowych kryteriów w przedmiocie niezbędnych warunków zdrowotnych, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz odpowiednich warunków użytkowych, zwłaszcza w zakresie ogrzewania, wentylacji, zaopatrzenia w wodę oraz usuwania ścieków. Zatem również druga przesłanka do rozbiórki obiektu budowlanego wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r ziściła się w niniejszym stanie faktycznym. Przewidziane w art. 40 u.p.b. z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oznaczać by musiało w istocie na nakazaniu wykonania robót budowlanych, polegających na odbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku których nastąpi zmiana jego parametrów technicznych i użytkowych, co wykracza poza dyspozycję art. 40 u.p.b. z 1974 r. (por. VII SA/Wa 924/17).

Jak wynika z analizy art. 38 u.p.b. z 1974 r. podmiotami zobowiązanymi do dokonania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego objętego regulacją ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jest Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie Inwestor przedmiotowego obiektu budowlanego J. M. zmarł, zgodnie z księga wieczysta o nr [...] właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Gmina L.. Zatem PINB zasadnie nałożył obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku na Gminę L..

W świetle powyższego nietrafiony jest zarzut, że obecnie posadowienie takiego budynku nie wymaga pozwolenia na budowę. Po pierwsze takiego stwierdzenia brak w decyzji organu I instancji, po drugie jak wynika z regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. samowolna realizacja budynku mieszkalnego skutkuje wdrożeniem postępowania w trybie art. 48 u.p.b. z 1994 r.

Wskazać również należy, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wynikającego z ustawy Prawo budowlane na osoby zamieszkujące nieruchomości należące do jednostek samorządu terytorialnego. Adresatem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego powinien być na ogół inwestor, w dalszej kolejności właściciel nieruchomości a dopiero na końcu jej zarządca. Konieczne jest przy tym uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Z tej perspektywy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie mogą być kierowane do podmiotów, które nie byłyby w stanie wykonać nałożonych na nie obowiązków. Dokonanie takiej analizy może więc usprawiedliwiać skierowanie nakazu rozbiórki do innego podmiotu niż inwestor. Weryfikacja tej przesłanki powinna jednak opierać się na ocenie rzeczywistej możliwości rozebrania budynku (por. II SA/Po 574/16). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego z dużym prawdopodobieństwem uznać można, że Inwestor budowy obiektu powstałego 1976 r., tj. po 42 latach od jego budowy nie został ustalony. Zatem obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na osobę właściciela - Gminę L..

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W ocenie skarżącej postępowanie nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi i że jest domniemanie, że "Gmina się powinna tematem zająć", a organ zmieniając całkowicie koncepcję dotyczącą ustalenia kręgu stron postępowania, poprzez wskazanie, że osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość nie są uczestnikami postępowania, a jedynie lokatorami narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Gmina bowiem nie miała szans podważyć tych twierdzeń w toku postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia gminy oczywistym jest, że spośród osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość znalazłby się inwestor lub jego spadkobiercy. Gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby, nie była też informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowlanych. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy.

Podniesiono, że do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób. W ocenie Gminy przedmiotowy budynek stanowi własność osób w nim zamieszkujących. Osoby te ów budynek wzniosły i zamieszkują go od wzniesienia do chwili obecnej. Przyjęcie, iż Gmina stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości budynkowej, gdyż w ocenie organu Gmina jest właścicielem nieruchomości gruntowej jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zasada superficies solo cedit wywodząca się jeszcze z uregulowań prawa rzymskiego miała na celu uproszenie obrotu nieruchomościami i eliminacji sytuacji, w których to grunt sprzedawany były odrębnie do np. posadowionego nań budynku. Prawo to nie zostało ustanowione w celu ułatwienia egzekucji obowiązków administracyjnych, w tym nakazu rozbiórki budynku. Nie ulega wątpliwości, iż jedynym posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości, od co najmniej 50 lat są osoby tę nieruchomość zamieszkujące. W ocenie Gminy nie ulega również wątpliwości, iż w związku z powyższym doszło do zasiedzenia nieruchomości, na której ów budynek jest posadowiony. Nieujawnienie powyższego w księdze wieczystej nie przesądza o tym, iż osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość nie są jej właścicielami. Nie ulega żadnej wątpliwości, iż osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość są i czują się za nią odpowiedzialne. W ocenie Gminy organ powinien zatem nałożyć obowiązek rozbiórki na osoby zamieszkujące przedmiotową nieruchomość. Regulacja ta nie została powzięta w celu karania właściciela gruntu, a w obronie jego interesów.

Nadto dodano, że z mieszkaniowego zasobu Gminy co do zasady mogą korzystać osoby bezdomne, a osoby zamieszkujące osadę [...] nie są bezdomne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji wg. opisanych reguł Sąd stwierdził, że dokonane ustalenia faktyczne znajdują pokrycie w zebranym materiale dowodowym, a organy prawidłowo w stanie faktycznym sprawy wzięły za podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. poz. 38 nr 299) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Spełnione są, zdaniem Sądu, przesłanki prawne do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu – sprzeczność zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zły stan techniczny budynku zagrażający życiu i zdrowiu ludzi (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Nadto organ rozważył także możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem czyli przepisami technicznymi i ustalił, że zakres i rodzaj prac budowlanych byłby tak rozległy, że w istocie prowadziłby do odbudowy obiektu (czyli budowy nowego budynku), co przekracza z kolei dyspozycję przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.). Te okoliczności zresztą nie budzą szczególnych wątpliwości strony skarżącej.

Zaznaczyć przy tym należy, że – jakkolwiek w samym protokole kontroli szczegółowy stan przedmiotowego obiektu nie został opisany, to w sposób oczywisty obrazują go sporządzone fotografie.

Jedyna nieścisłość, którą zarzucić można organowi i instancji to nieodpowiadające treści protokołu kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r. stwierdzenie, że inwestorem obiektu jest nieznana osoba. Tę nieścisłość wyjaśnił jednak organ odwoławczy wskazując, że inwestorem – zgodnie z oświadczeniem złożonym przez obecnego użytkownika obiektu – był nieżyjący już J. M..

Zasadniczy spór pomiędzy stronami, dotyczy kwestii - na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stosownie do treści art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Przepis ten wprost wskazuje podmioty zobowiązane do wykonania decyzji obejmującej rozbiórkę obiektu budowlanego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wyżej wymienionych przepisów i adresatami decyzji wydanych na podstawie tychże przepisów, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz 2014, s. 677, uw. 4; s. 693, uw. 1). Gdy inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej, w dacie wydania decyzji na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (odpowiednio 37 Prawa budowlanego z 1974 r. - uwaga własna) utracił to prawo, wówczas decyzje wydawane na podstawie wyżej wymienionych przepisów winny być zawsze skierowane do podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością budowlaną lub jest jej właścicielem (w drodze analogii: wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 232/99; z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2107/00; z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1070/05, akceptowane przez A. Glinieckiego – op. cit., s. 694-695, uw. 3). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. podmiotów jest bowiem posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Wskazanie w art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, jako adresatów decyzji umożliwia też organowi skierowanie do właściwego podmiotu decyzji, jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu lub siedziby, albo też, gdy inwestor już nie istnieje.

Powyższe okoliczności w pełni uzasadniały nałożenie na Gminę L. obowiązku jego rozbiórki. Niezasadnie przy tym strona skarżąca podnosi, że tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być samo posiadanie lub zamieszkiwanie w danym obiekcie. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zamieszkanie zaś to przebywanie danej osoby w danej miejscowości w określonym miejscu (w budynku lub lokalu mieszkalnym) połączone z zamiarem danej osoby faktycznego przebywania w tym miejscu (art. 25 K.c.). Wbrew stanowisku strony skarżącej osoba zamieszkująca na terenie nieruchomości nie ma odrębnego tytułu prawnego do obiektu wzniesionych na tej działce. Nic takiego nie wynika ani z akt sprawy, ani też z żadnych okoliczności mogących sugerować np. założenie odrębnych ksiąg wieczystych dla nieruchomości posadowionych na działce. Jak przy tym wynika z art. 46, art. 47 i art. 48 K.c. części składowe nieruchomości stanowią przedmiot prawa własności nieruchomości, na których są one posadowione. W art. 48 K.c. (jak również w art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej).

Nakaz rozbiórki nie mógł być skierowany do inwestora a najważniejszym kryterium przy wyborze adresata decyzji rozbiórkowej jest posiadania tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Gminie L., jako właścicielowi działki nr [...] w J. służy prawo do dysponowania nieruchomością wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a, skargę oddalił