Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2401/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 1; art. 153; art. 134; art. 148; art. 142 ust. 5 pkt 1;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7; art. 77; art. 107 par 3; art. 8; art. 10; art. 73;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania S. w K. (zwany dalej skarżącą), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor NFZ) z [...] sierpnia 2011 r., którą nie uwzględniono odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert, poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna; w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób – ryczałt miesięczny; na obszarze: powiat k., o kodzie postępowania numer [...]. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN, na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 4 świadczeniodawców. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania trzy oferty, w tym także ofertę skarżącej, jako spełniającą wymogi formalnoprawne.

Jak wynika z rankingu otwarcia, oferta skarżącej zajęła drugą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 94,28, w tym za: ofertę cenową - 50 pkt.; ciągłość - 5 pkt.; kompleksowość – 12 pkt.; jakość – 22,28 pkt.; dostępność - 5 pkt.

Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i wartości ryczałtu miesięcznego świadczeń opieki zdrowotnej. Z rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu rezultatów negocjacji wynika, że oferta skarżącej zajęła drugie miejsce, z łączną liczbą punktów oceny 94,28 w tym za: ofertę cenową – 50 pkt.; ciągłość - 5 pkt.; kompleksowość – 12 pkt.; jakość – 22,28 pkt.; dostępność - 5 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ostatecznie ofertę, która w rankingu końcowym zajęła pierwsze miejsce, i dokonanie tego wyboru wyczerpało środki finansowe przeznaczone na świadczenia będące przedmiotem konkursu.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżąca w terminie złożyła odwołanie, czym wszczęła postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podała, że jej zdaniem oferta złożona przez nią przewyższała wybraną ofertę w zakresie ciągłości i kompleksowości. Mając to na uwadze zarzuciła Komisji konkursowej wybranie oferty bez uwzględnienia przesłanek, na które w pierwszej kolejności wskazuje ustawodawca tj. ciągłość i kompleksowość. Nadto skarżąca poddała pod wątpliwość rzetelność i realność wybranej w konkursie oferty, wskazując na lokalizację miejsca udzielania świadczeń przez konkurenta oraz na kwestię posiadania przez niego numeru telefonu komórkowego. Podała przy tym, że Komisja konkursowa nie skorzystała z przysługującego jej prawa przeprowadzenia kontroli u świadczeniodawcy, celem potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych podanych w ofercie. Wnosząca odwołanie zarzuciła także, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji.

Dyrektor NFZ oddalając odwołanie wskazał na brak podstaw do jego uwzględnienia. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz przepisy prawa i zarządzenia Prezesa NFZ oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ podał, że istotnie oferta skarżącej uzyskała wyższą ocenę punktową za kompleksowość (12 pkt) od oferty wybranej (8,9 pkt), jednakże była zdecydowanie mniej korzystna w kryterium jakości (22,28 pkt w stosunku do 28 pkt), co ostatecznie zdecydowało o wyniku rozstrzygnięcia. Dyrektor NFZ uznał, że skarżąca nie wskazała jednoznacznie na czym miały polegać naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez Komisję konkursową.

Od powyższej decyzji skarżąca w terminie złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, w którym wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora NFZ. Uzasadniając swoje żądanie przywołała argumenty zawarte w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu i uznała, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego konkurencyjna oferta została oceniona jako jakościowo lepsza od jej oferty oraz nie podał szczegółowego przydzielenia punktacji za to kryterium (jakość), czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Raz jeszcze podała, że przeciwstawna oferta jest nierzetelna i nierealna do realizacji. W jej odczuciu Komisja konkursowa dokonała wyboru, kierując się wirtualnym potencjałem zgłoszonym przez konkurenta. Wnosząca odwołanie zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ograniczenie jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy, obejmującymi wybraną ofertę.

Prezes NFZ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę o świadczeniach dla komisji konkursowej, powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ przechodząc do kwestii merytorycznych podkreślił, iż zasadami przeprowadzania postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców; niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania; przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Dokonując oceny prawidłowości postępowania organ zaznaczył, iż w jego ocenie, postępowanie konkursowe prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, a oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Odpierając zarzut nieujawnienia informacji dotyczącej szczegółowej oceny oferty konkurencyjnej, Prezes NFZ wskazał, że dopiero wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu wszczyna postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Organ podał przy tym, że aktami sprawy są: oferta odwołującego się oraz przejrzysta i pełna dokumentacja, ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji i kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych należących do innych uczestników konkursu. Stwierdził jednocześnie, że oferty konkurentów w stosunku do odwołującego się nie są aktami postępowania administracyjnego wszczętego na skutek odwołania. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 264/10. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż niewybranie oferty nie stanowi o takim naruszeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NFZ, zarzuciła naruszenie: art. 134 ust. 1; 142 ust. 5; 148 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach, a także art. 7; 8; 10; 73; 77 § 1 i 4; 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreśliła naruszenie jej prawa do wglądu w akta sprawy. Wskazała, że Prezes NFZ jako organu odwoławczego badając sprawę odniósł się jedynie do jej oferty, a nie całego postępowania konkursowego, czym naruszył podstawowe zasady postępowania. Wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podniosła, iż nie wykazano w nim w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Brak analizy dokumentacji wszystkich oferentów świadczy o iluzorycznym charakterze dokonanej przez organ kontroli. Nieudostępnienie zaś całości materiału dowodowego – w tym ofert konkurencyjnych, uniemożliwia podjecie polemiki z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że w toku postępowania skarżącej zapewniono czynny udział, a dokumentacja została zebrana w sposób prawidłowy i pełny oraz udostępniono ją skarżącej do wglądu w zakresie, w jakim było to dopuszczalne i możliwe. Organ podał jednocześnie, że odmowa skarżącej wglądu do ofert konkurencyjnych, nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa. Na potwierdzenie takiego stanowiska przywołano dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego IIGSK 264/10 oraz IIGSK 265/10. W ocenie Prezesa NFZ postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie z zarządzeniami Prezesa NFZ oraz "Planem". Skarżąca przed przystąpieniem do konkursu zapoznała się z jego warunkami, w tym z aktami prawnymi regulującymi to postępowanie i przyjęła je bez zastrzeżeń, zobowiązując się je wypełnić i przestrzegać. Zasady i warunki oceny były jawne i jednakowe dla wszystkich uczestników i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W trakcie postępowania zachowano także gwarancję uczciwej konkurencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Fundusz) określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie jak najbardziej będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; z 10 września 2008 r. sygn. akt VIISA/Wa 821/08; z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 z 4 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1083/11).

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącą odwołania (tj. od [...] sierpnia 2011 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy, co wynika z jej oświadczenia z [...] września 2011 r. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] sierpnia 2011 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.