Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 688/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 98 ust. 1-1a, art. 157  ust. 1 i ust.1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi B. Spółki z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Go 688/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez B. Sp. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku: postępowania administracyjnego, art. 98a ust. 1-1b, art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz § 1 uchwały Nr LXI.839.2017 Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. poz. 2831) utrzymano w całości w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r., w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 11.795,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. B. spółka z o.o., wystąpiła o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [...]. W dniu 31 maja 2019r. B. sp. z o.o. złożyła poprawki do wcześniej złożonego wniosku o podział. Prezydent Miasta postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 2,4544 ha w obrębie nr [...], wydzielone zostały działki oznaczone: numerami [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r.. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec spółki, będącej właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], położonych w [...], opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonanego na wniosek właściciela.

Natomiast postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku organ I instancji – Prezydent Miasta dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego do ustalenia wysokości opłaty adicenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości..

Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] listopada 2020 roku przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z. – członka Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa [...]. Wartość rynkową nieruchomości wycenianej według stanu przed podziałem rzeczoznawca ustalił na kwotę 5.880.006 zł. Natomiast wartość rynkową nieruchomości wycenianej według stanu na dzień po podziale i według cen na datę kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna rzeczoznawca ustalił na kwotę 5.919.324 zł.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, min. z operatem szacunkowym oraz wypowiedzenia się w ww. zakresie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Strona nie skorzystała z powyższego uprawnienia, oraz nie wniosła żadnych uwag.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 roku Prezydent Miasta powołując się na art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 11.795,40 zł obciążając ją B. Sp. z o.o. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu powyższego stanu faktycznego sprawy oraz opinii rzeczoznawcy majątkowego T.Z. organ wskazał, że niewątpliwie w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Wskazał, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej została ustalona uchwałą Nr LXI.839.2017 Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2017 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z 2017r. poz. 2831). Ustalono ją w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Wskazano również, że dla terenu na którym znajduje się nieruchomość objęta podziałem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr LXIV.881.2018 Rady Miasta z dnia 27 lutego 2018 r. ( Dz. Urz. Woj. poz. 551). Zgodnie z ustaleniami tego planu działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW1- teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dodatkowo przez działki o nr [...] i fragment działki [...] ( przed scaleniem i kolejnym podziałem stanowiące działki nr [...]) przebiega strefa techniczna od linii wysokiego napięcia.

Organ wskazał, że przedmiotem wyceny przed podziałem była nieruchomość niezabudowana oznaczona nr działki [...] o nieregularnym kształcie, obciążona służebnością przesyłu oraz pasem technicznym. W sąsiedztwie nieruchomości znajdują się zabudowa wielorodzinna oraz magazynowo-usługowa. Dostęp do nieruchomości odbywa się od strony ulicy [...]. Działka jest ogrodzona z trwającą budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Po podziale powstały działki nr [...].

Organ wyjaśnił, że dla potrzeb wyceny wyodrębniono i objęto obserwacją rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych objętych prawem własności. Na obszarze obrębu [...] nie zanotowano wystarczającej ilości transakcji tego typu nieruchomościami gruntowymi. W świetle powyższego w celu wykonania prawidłowej wyceny dokonano rozszerzenia rynku nieruchomości na rynek całego miasta. W badanym zbiorze transakcji cena minimalna wyniosła 246.00 zł/m2, cena maksymalna wyniosła 767,20 zł/m2.

Dalej organ I instancji powołując się na art. 98a ust 1b u.g.n. wskazał, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza cen transakcyjnych wykazała, że w badanym okresie nastąpił niewielki wzrost cen jednostkowych nieruchomości. Utrzymuje się jednak tendencja wokół ceny średniej bez wyraźnego wahania. Wobec powyższego dla potrzeb wyceny rzeczoznawca nie dokonywał aktualizacji cen transakcyjnych współczynnikiem trendu czasowego. W ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako: Rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.) i zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, przedstawienie toku obliczeń, wyniku końcowego.

Uznając, iż wycena sporządzona w dniu [...] listopada 2020r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości według stanu przed jej podziałem - na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. [...] sierpnia 2019 r. oraz według stanu po podziale - na dzień, w którym ww. decyzja stała się ostateczna tj. [...] września 2019 r. Z operatu szacunkowego wynika, że przed podziałem wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] miasta [...], została określona na kwotę 5.880.006,00 zł. Wartość nieruchomości po podziale oznaczonej nr ewidencyjnymi działek [...], została określona na kwotę 5.919.324,00 zł. W tym stanie rzeczy występuje różnica wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu jej podziału, a zatem jest materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, jaki nastąpił z tytułu podziału stanowi kwotę 39.318,00 zł. Przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30%, opłata ta zdaniem organu I instancji wynosi 11.795,40 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Sp. z o.o. podnosząc w nim zarzut błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji sprowadzający się do przyjęcia, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Celem podziału nieruchomości nie było bowiem podniesienie wartości poszczególnych działek w celu dalszej ich odsprzedaży, lecz umożliwienie przypisania poszczególnych budynków mieszkalnych do konkretnych działek i powstania wspólnoty mieszkaniowej oraz wydzielenie dróg dojazdowych, co w żaden sposób nie przekłada się na wzrost wartości nieruchomości. Drugi zarzut dotyczył natomiast naruszenia art. 98a ust. 1b (zdanie ostatnie) u.g.n., polegający na uznaniu przez organ, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości, między innymi z uwagi na fakt, że dwie spośród pięciu wydzielonych działek stanowią drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych usytuowanych na pozostałych działkach i nie ma możliwości ich innego samodzielnego wykorzystania, co przekłada się na brak wzrostu ich wartości.

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ na wstępie przytoczył regulacje zawarte w art. 98a , 146 ust. 1a u.g.n. oraz § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Dalej organ odwoławczy uznał, za zasadne odwołanie się przez organ I instancji przy ustaleniu opłaty adiacenckiej do uchwały Nr LXI.839.2017 Rady Miasta z 19 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości Zgodnie z § 1 uchwały, ustalona została stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu na którym jest położona wyceniana nieruchomość, a wynikających obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Miasta nr LXIV.881.2018 z 27 lutego 2018 roku. Organ odwoławczy stwierdził , że wynikający z decyzji Prezydenta Miasta podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, co oznacza, że zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej - art. 98a ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że podstawą do ustalenia opłaty jest operat szacunkowy sporządzony [...] listopada 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej - działka nr [...] przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. [...] sierpnia 2019 r. na kwotę 5.880.006 zł i po podziale na dzień kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. na [...] września 2019 r. na kwotę 5.919.324 zł. Różnica wartości wynosi 39.318 zł, a opłata adiacencka według 30% wynosi 11.795.40 zł. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem wiarygodnym, stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1-lb ustawy oraz § 1 uchwały Rady Miasta z 19 grudnia 2017 r. Operat szacunkowy zawiera opisy nieruchomości porównawczych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przedmiotem analizy był teren miasta [...]. Nieruchomości porównawcze przyjęte do wyceny są nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami.

Organ zaznaczył, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany został jej podziałem i zauważył, że jeśli chodzi o stany przed podziałem i po podziale, to różnice skutkujące wzrostem wartości występują w stosunku do trzech działek: nr [...] o pow. 3077 m , nr [...] o pow. 5106 m2 i nr [...] o pow. 1287 m2. Dla tych działek jako natężenie cechy powierzchnia nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął oceny dobra i przeciętna w stosunku do stanu po podziale oraz słaba dla sianu przed podziałem. Dla działki nr [...] o pow. 14908 m2 nie nastąpił wzrost wartości - cena 239,57 zł/m2 zarówno przed, jak i po podziale. Natomiast wobec działki nr [...] rzeczoznawca uznał, iż nie może być ona zagospodarowana samodzielnie, jako przeznaczona pod budowę trafostacji. W konsekwencji nie dokonywał jej wyceny, co istotnie wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości w sposób korzystny dla strony.

Organ stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołującego. Zgodnie z planem miejscowym teren nieruchomości przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Podział nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości i jest zgodny z ustaleniami planu, a funkcje poszczególnych działek po podziale określone zostały przez właściciela nieruchomości. Nie jest to sytuacja, o której mowa w ust. 3 art. 98a u.g.n., który to przepis nakazuje pomniejszenie powierzchni nieruchomości o powierzchnie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wynika z niebudzącego wątpliwości operatu szacunkowego. W tej sytuacji brak jest podstaw do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z innego operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła B. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W stosunku do zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty:

-a) naruszenia prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1b (zdanie ostatnie) u.g.n., polegające na uznaniu, iż doszło do wzrostu wartości poszczególnych działek - możliwych do samodzielnego zagospodarowania, podczas gdy dwie spośród pięciu wydzielonych działek, stanowią drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych usytuowanych na pozostałych dwóch działkach i jako takie, służąc zabezpieczeniu dojazdu do budynków mieszkalnych, nie dają możliwości innego ich samodzielnego zagospodarowania, co przekłada się na brak wzrostu ich wartości, gdyż pełnią funkcją pomocniczą dla funkcjonowania pozostałej części całej nieruchomości;

-b) na skutek naruszenia powołanego w punkcie 1 przepisu prawa materialnego, doszło do błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji, polegający na uznaniu, iż podział działki [...] spowodował wzrost wartości poszczególnych wydzielonych działek, a w konsekwencji całej nieruchomości, podczas gdy celem dokonanego podziału - nie było podniesienie wartości poszczególnych działek w celu ich dalszej odsprzedaży czy odrębnego gospodarczego wykorzystania, lecz umożliwienie przypisania poszczególnego budynku mieszkalnego do konkretnej działki i powstałej w tym zakresie wspólnoty mieszkaniowej, a nadto wydzielenia dróg dojazdowych do budynków mieszkalnych, co w żadnym zakresie nie przekłada się na wzrost wartości nieruchomości.

W treści wniesionej skargi spółka przedstawiła stanowisko zbieżne z zawartym w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm., dalej jako: u.g.n.). Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższego wynika, że pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, są:

1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną;

2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości;

3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Na gruncie badanej sprawy bezspornym jest, że na mocy decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 2,4544 ha stanowiącej własność skarżącej spółki. Wskutek podziału powstały działki o nr ewid. od [...] do [...], z czego działki o nr [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, [...] z przeznaczeniem na drogi wewnętrzne i parkingi oraz [...] z przeznaczeniem pod projektowaną trafostację.

W uchwale Rady Miasta nr LXI.839.2017 z 19 grudnia 20017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z 2017 r. , poz. 2831), w § 1 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Uchwała niewątpliwie obowiązywała tak w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział części nieruchomości, jak i w dacie, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało także wszczęte we wrześniu 2020 r., a więc przed upływem trzech lat od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja podziałowa.

Kolejną z podstawowych przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości. Dowodem w tym zakresie jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Po dokonaniu oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że operat ten jest prawidłowy i tym samym wystarczający dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Zasadniczymi zarzutami strony skarżącej jest kwestia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty strony dotyczyły w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ. Skarżąca nie zgadza się z kwotą opłaty, gdyż ustalenie jej zostało dokonane w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy oraz pismo rzeczoznawcy z listopada 2020 r.

Sąd wyjaśnia, że dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (por. wyroki NSA: z 28 października 2016 r., I OSK 3075/14, LEX nr 2168075, z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. ( wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

W orzecznictwie akcentuje się, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (wyroki NSA z 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14). Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może bowiem wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., I OSK 2023/17). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1294/17, CBOSA). W wyroku o sygn. akt II OSK 746/17 z 12 grudnia 2017 r. NSA stwierdził, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, CBOSA).

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko organów, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako: Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.) oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca określił wagę poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, jak i określił zakres współczynników korygujących.

W celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Strona skarżąca zakwestionowała wycenę działki nr [...], która przeznaczona została na drogi wewnętrzne. Kwestia ta omówiona została w operacie szacunkowym na stronie 5, 24 i 26. Działki te przeznaczone zostały na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne jak podnosili skarżący, wobec czego rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową działkę prawidłowo, z uwzględnieniem § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Na drogę publiczną zgodnie z decyzją o podziale nie została przewidziana żadna z powstałych w wyniku podziału działka. Aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne - pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 877/19, CBOSA).

Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącej Spółki, że do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi względem nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cechy "lokalizacja" i jego gradację i w tabelach dotyczących wyceny poszczególnych działek przedstawił zakres współczynników korygujących cenę średnią, a następnie w kolejnej tabeli przedstawił obliczenie sumy współczynników korygujących, co odpowiada przepisom rozporządzenia z 21 września 2004 r. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut podnoszący, że biegły zlekceważył wymóg korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autor operatu szacunkowego zawarła w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Jak oceniło Kolegium, tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nie określa rzeczywistego wzrostu wartości, a jedynie teoretycznym wyliczonym na podstawie niemiarodajnych wartości nieruchomości, a więc nie daje się realnie zweryfikować, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego ( wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17). Samo wyliczenie przez biegłego rzeczoznawcę, że wzrost ten oscyluje jak wskazała strona w granicach 0,7% nie oznacza, że taki właśnie wzrost nie nastąpił. Żaden z przepisów nie stawia wymogu, aby przyjmować wzrost wartości nieruchomości w następstwie jej podziału przy założeniu, że musi on wynosić co najmniej o określoną wartość.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzeniu, a skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę poddawałby w wątpliwość. W ocenie Sądu treść operatu jest logiczna i kompletna, a wycena została należycie uzasadniona.

Zdaniem Sądu organy dokonały oceny operatu szacunkowego jako dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny wyceny nieruchomości na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości objętej postępowaniem przed i po dokonaniu podziału należy wskazać, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, nadto tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd zauważa, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ściśle granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów- nie każdy dowód w tym postepowaniu może być dopuszczony, lecz jedynie dowód z dokumentu już istniejącego, , który nie był przedstawiony i oceniany w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza prawa materialnego oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.