Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 870/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 par.1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 19, art. 65 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2021 poz 1275
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany na użytek rolny lasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. P. J. właściciel działki nr [...] obręb W., gmina K., reprezentowany przez niezawodowego pełnomocnika, powołując się na art. 13 ust. 2 i 3 oraz konsultacje z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych, zwrócił się do Starosty [...] w P. o wydanie decyzji "o zmianie lasu na użytek rolny". Prośbę umotywował potrzebą dostosowania oznaczenia gruntu do stanu faktycznego. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że na terenie działki, na obszarze o powierzchni [...] ha, oznaczonym jako LslV nie znajduje się las - nie występują drzewa, a działka była uprawiana jako grunty orne na całej powierzchni od ponad trzydziestu lat, co potwierdza Rejestr działek leśnych i gruntów w wykazie rozbieżności.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- "k.p.a.") w związku z art. 3 oraz 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1275), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił zmiany na użytek rolny lasu o powierzchni [...] ha, położonego na działce nr [...] z obrębu W. , w gminie K..

Uzasadniając decyzję organ I instancji podał, że nieruchomość objęta wnioskiem, według danych ewidencji gruntów i budynków, stanowi działkę o łącznej powierzchni [...] ha. Na powierzchni [...] ha występują użytki orne. Pozostałą część nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowi las (LslV). Z kopii pisma Prezydium PRN Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] lipca 1964 r. wynika, że fragment przedmiotowej działki, wiosną 1964 r. został zalesiony topolą. Aktualny właściciel nieruchomości nie jest w posiadaniu informacji, czy faktycznie dokonano zalesienia fragmentu działki nr [...] oraz kiedy i w jakich okolicznościach drzewa zostały wycięte. Wskazany grunt został ujęty w Inwentaryzacji stanu lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych powiatu [...], obowiązującej w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2026 r. Na podstawie dokumentacji urządzeniowej ustalono, że powierzchnia [...] ha gruntu oznaczonego jako LslV na przedmiotowej działce została ujęta w wykazie rozbieżności między danymi ewidencyjnymi, a stanem faktycznym tych gruntów jako pole uprawne.

Organ I instancji podkreślił, że sporządzający dokumentację (taksator) nie określił obowiązkowych elementów opracowania, m.in. wskazań z zakresu gospodarki leśnej oraz odnowienia, pielęgnowania i ochrony lasu z uwagi na fakt, iż na obszarze gruntu [...] ha na działce nr [...] w W. nie ma możliwości prowadzenia trwale zrównoważonej, wielofunkcyjnej gospodarki leśnej. Według ogólnodostępnych danych z ortofotomapy, w obrębie ewidencyjnym W. nie występują lasy.

Starosta podał również, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. i nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. dla przedmiotowej nieruchomości ustalono kierunek zagospodarowania: strefa zabudowy mieszkaniowej. Gmina K. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających istnienie lasu na terenie działki nr [...]. P. J. wszedł w posiadanie nieruchomości w drodze spadkobrania po ojcu, który przez okres minionych kilkudziesięciu lat prowadził na niej działalność rolniczą. Aktualnie wnioskodawca planuje zbyć nieruchomość, zaś na przeszkodzie planom stoi rozbieżność pomiędzy utrzymującym się od przeszło 30 lat stanem faktycznym działki a danymi z ewidencji gruntów i budynków. W trakcie oględzin terenowych sporządzono dokumentację fotograficzną i ustalono, że działka nr [...] stanowi grunt porolny pozostawiony bez większej ingerencji człowieka od dłuższego czasu. Grunt na całym swym obszarze porośnięty jest trawą. Jest on całkowicie pozbawiony drzew i wszelkiej roślinności leśnej, nie ma na nim krzewów ani przypadkowo rosnących drzew, tzw. samosiejek. Teren nieruchomości nie graniczy z żadnym kompleksem leśnym. Najbliższe otoczenie nieruchomości stanowią pola uprawne i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działka przylega do publicznej drogi powiatowej.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Z instytucją zmiany lasu na użytek rolny nierozerwalnie wiąże się więc konieczność oceny, czy będący przedmiotem sprawy grunt jest lasem. Legalna definicja lasu zawarta została w art. 3 ustawy. Zdaniem Starosty, fragment nieruchomości o powierzchni [...] ha stanowiącej działkę nr [...] w W. , ze względu na swój sposób zagospodarowania i faktyczne użytkowanie, nie wykazuje cech umożliwiających uznanie tego gruntu za las. Ponadto, wskazany grunt nie spełnia również dodatkowych kryteriów wymienionych w lit. a, b i c art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

W ocenie organu I instancji, w analizowanej sytuacji nie ma podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie można bowiem orzec o zmianie na użytek rolny gruntu, który nie jest lasem. Istnieje natomiast przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie przeklasyfikowania gruntu leśnego (widniejącego w ewidencji gruntów i budynków) na rolny w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że gdyby uznać sporny grunt za las to sam zamiar zbycia nieruchomości, nawet przy założeniu, że przyszły nabywca będzie wykorzystywał grunt rolniczo, nie jest wystarczającym powodem do zastosowania trybu z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wnioskodawca nie wykazał żadnych innych szczególnych przesłanek przemawiających za dokonaniem zmiany oraz całkowicie pominął kwestię związaną ze swoją sytuacją życiową (materialną, rodzinną), które względnie uzasadniałyby potrzebę zmiany lasu na użytek rolny.

Od powyższej decyzji P. J. złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 79a k.p.a., art. 107 k.p.a., a także art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach poprzez błędne przyjęcie, że wniosek z dnia 12 lipca 2021 r. opierał się ww. podstawie, w sytuacji gdy wnosił on o zmianę ewidencji gruntów z uwzględnieniem stanu faktycznego, a nie zmianę lasu na użytek rolny. Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i art. 24 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy geodezyjnej – poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów został wysłany do Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w P.. Jednak organ ten błędnie przyjął za podstawę prawną wniosku przepisy ustawy o lasach i sprawę przekazano do Wydziału ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. ww. Wydział poinformował, że grunt leśny o powierzchni [...] ha na działce nr [...] z obrębu W. , tak naprawdę nie jest lasem. Wskazano też, że w Inwentaryzacji stanu lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych powiatu [...], wykazano rozbieżność między danymi ewidencyjnymi przedmiotowego gruntu leśnego, a stanem faktycznym. Powyższe okoliczności, zdaniem strony, powinny wywołać działanie organu z urzędu, zgodnie z ust. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy geodezyjnej. Nadto, ustawa geodezyjna w art. 24 ust. 2a pkt 2 daje możliwość zaktualizowania ewidencji mając na uwadze stan faktyczny na wniosek właściciela nieruchomości. Takie żądanie zawarł w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., które jednak zostało odczytane przez organ jako wniosek o odlesienie gruntu na podstawie ustawy o lasach. Odwołujący się podkreślił, że wskutek niewłaściwego działania organu, wystosował zmodyfikowany wniosek, w którym wskazał za podstawę prawną swojego żądania przepisy ustawy o lasach, a było to podyktowane jedynie wcześniejszymi ustaleniami i wskazówkami organu. Jednakże odmówiono mu wnioskowanej zmiany, wskazując w decyzji, że istnieje przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie przeklasyfikowania gruntu leśnego na rolny w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty [...] Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru, na skutek wniosku z [...] lipca 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce nr [...], obręb W., z dotychczasowego użytku "LsIV" na inny. Zdaniem organu II instancji, zarówno treść żądania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r., jak i z dnia [...] sierpnia 2021 r. jest jasna. Sprawa z wniosku z lipca 2021 r. została załatwiona ww. postanowieniem Starosty z dnia [...] września 2021 r., które jest ostateczne. Kolegium nie jest tu właściwe do rozstrzygania kwestii prawidłowości zmiany czy aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów. Skarżący został pouczony o prawie złożenia zażalenia, w ramach którego winny być podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest natomiast sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dla rozstrzygnięcia żądania zmiany lasu na użytek rolny należy, po pierwsze, ustalić czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy, a następnie czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu.

Według ewidencji gruntów i budynków część działki nr [...], obręb W., gm. K. o powierzchni [...] ha oznaczona jest użytkiem Ls - lasy. Na podstawie inwentaryzacji stanu lasu należy stwierdzić, że grunt ten jest gruntem o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha (powierzchnia całego wydzielenia leśnego wynosi [...] ha), niezalesionym, przeznaczonym do produkcji leśnej. Jednocześnie nie została wydana decyzja zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji (pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lipca 2022r.).

W ocenie Kolegium o kwalifikacji rzeczonego gruntu jako lasu przesądzają powyższe dane. Okoliczność, że przedmiotowy teren pozbawiony jest roślinności leśnej (co potwierdzają oględziny nieruchomości), czy też, że został ujęty w wykazie rozbieżności inwentaryzacji stanu lasów (który w istocie odnosi się do obecnego stanu faktycznego) oznacza, że teren ten nie stanowiąc lasu w sensie przyrodniczym, pozostaje jednak lasem w znaczeniu prawnym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach. Bez wpływu na taką ocenę powinno również pozostawać położenie nieruchomości w sąsiedztwie działek rolnych i zabudowanych, bezpośrednio przy drodze publicznej, nie przy innym kompleksie leśnym.

Według Kolegium, część działki nr [...] oznaczona użytkiem Ls jest zatem lasem w rozumieniu ww. ustawy. Skarżący nie wykazał jednak szczególnie uzasadnionych potrzeb zmiany lasu na użytek rolny. Sam zamiar zbycia nieruchomości, nawet przy założeniu, że przyszły nabywca będzie wykorzystywał grunt rolniczo, nie jest wystarczającym powodem do zastosowania trybu z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Poza tym, według informacji z ewidencji gruntów, wg stanu na dzień [...] sierpnia 2021 r., rzeczona działka o łącznej powierzchni [...] ha oznaczona była użytkiem RIIIa, Rlllb, RIVa i LsIV, natomiast wg stanu na dzień [...] sierpnia 2022 r. działka oznaczona jest użytkiem Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) o pow. [...] ha i LsIV o pow. [...] ha, a zatem pozostały obszar działki nr [...] nie będzie wykorzystywany rolniczo.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła – będąca następcą prawnym P. J. - A. Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika. W skardze tej podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie nakazania Staroście [...] podjęcia działania z urzędu, w sytuacji w której w toku postępowania przed ww. organem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. Starostwo Powiatowe w P. Wydział Ochrony Środowiska wskazało, że: "organ odpowiedzialny za aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków w ramach postępowania administracyjnego winien doprowadzić do zgodności zapisów ewidencji grantów i budynków do stanu faktycznego zgodnego z aktualnym sposobem zagospodarowania gruntów", w konsekwencji narażając słuszny interes skarżącego,

- art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przerzucaniem pomiędzy wydziałami Starostwa Powiatowego w P. dokumentów dotyczącej przedmiotowej sprawy, w konsekwencji nie doprowadzając do należytego jej rozstrzygnięcia,

- 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkującego niewywiązaniem się przez organ I instancji z ciążącego na nim obowiązku wskazania stronie konkretnej podstawy prawnej w oparciu o którą strona mogłaby doprowadzić do postulowanego przez nią skutku, a w konsekwencji uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do wskazania na ustawę - Prawo geodezyjne i kartograficzne,

- 79a k.p.a. poprzez brak prawidłowego poinformowania strony o niespełnionych przesłankach zmierzających do żądanego rozstrzygnięcia sprawy,

- 107 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez Kolegium obowiązku zawarcia w zaskarżonej decyzji kompletnego uzasadnienia prawnego, a jedynie przytoczenie treści pism w przedmiotowej sprawie, kolejno przepisów ustaw i orzeczeń sądowych, nie przedkładając ich na stan faktyczny przedmiotowej sprawy,

- art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach poprzez błędne przyjęcie, że wniosek z dnia [...] lipca 2021 r. opierał się na tej podstawie, w sytuacji gdy P. J. wnosił o zmianę ewidencji gruntów z uwzględnieniem stanu faktycznego, a nie zmianę lasu na użytek rolny,

- art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niezastosowanie pomimo wykrycia błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy Starosta [...] przyznał, że dany grunt nie jest lasem,

- art. 24 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której składający wniosek w dniu [...] lipca 2021 r. wnosił o aktualizację ewidencji.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty [...] do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej dopełnienie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o treści projektu planu urządzenia lasu obejmującego sporną nieruchomość oraz o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów na okoliczność braku dopełnienia przez organ obowiązku zapewnienia właścicielowi ww. nieruchomości prawa do zgłoszenia zastrzeżeń do projektu ustalenia klasyfikacji w toku postępowania.

Skarżąca wyjaśniła też, że legitymacja do wniesienia skargi wynika z dyspozycji art. 30 § 4 k.p.a. oraz z faktu, iż mocą aktu notarialnego z dnia [...] września 2022 r. (Rep. A nr [...] r.) stała się właścicielem spornej nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] r.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumenty jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji Spółki, która nabyła nieruchomość po wydaniu zaskarżonej decyzji - do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że wbrew stanowisku organu II instancji, Spółka

z o.o. A. w S. posiada legitymację do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") z racji następstwa prawnego wynikającego z nabycia na własność nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] o obszarze [...] ha, położonej w W., gmina K.. Umowa przeniesienia prawa własności ww. nieruchomości została zawarta w formie aktu notarialnego w dniu [...] września 2022 r., w wykonaniu wcześniejszej umowy przedwstępnej i w związku z warunkową umową sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2022 r. (vide: akt notarialny Rep. A nr [...] r., k- 12 akt).

Tak więc skarżąca jako nowy właściciel spornego gruntu, ze względu na własny interes prawny, miała prawo wnieść na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. skargę do Sądu, co uczyniła w terminie otwartym do jej zaskarżenia. Skarga nie podlega zatem odrzuceniu wobec czego Sąd, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

W wyniku tej kontroli Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy, wszczętej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. złożony przez poprzedniego właściciela działki nr [...] P. J..

Przede wszystkim należy wskazać, że w każdym postępowaniu administracyjnym, i na każdym etapie postępowania, organy administracyjne są zobowiązane przestrzegać podstawowych zasad procedury administracyjnej, które pełnią szczególną rolę w postępowaniu administracyjnym, wyznaczając ramy tego postępowania i mają wpływ na stosowanie w sprawie określonego prawa materialnego (tak: R. Hauser M. Wierzbowski Komentarz KPA; 7 wydanie; rok 2021).

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności - też art. 6 k.p.a.). Ponadto, organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. (zasada zaufania do władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a.). Z kolei unormowanie art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zasada informowania stron).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że reguły wynikające z powołanych powyżej przepisów nakładają na organ administracyjny obowiązek ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości - do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie. Obowiązkiem organu jest bowiem nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania, z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Organ administracji nie jest związany podstawą prawną żądania podaną przez stronę i nie jest też uprawniony do samodzielnego określenia żądania wszczynającego postępowanie, a zwłaszcza przyjęcia takiego wariantu, który skutkować będzie wydaniem niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Dopiero ustalenie faktycznej intencji strony we wszczęciu postępowania, wyznacza rodzaj sprawy będącej jego przedmiotem i ma wpływ na stosowanie właściwego prawa materialnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r. II SA/Wr 560/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r., I SA/Wa 1954/21 - Lex). Ponadto, jednoznaczne ustalenie przedmiotu żądania osoby wnoszącej podanie (wniosek) ma istotne znaczenie dla określenia właściwości organu, który z urzędu winien przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i w razie stwierdzenia braku właściwości do rozpoznania sprawy niezwłocznie przekazać podanie właściwemu organowi (vide: art. 19 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. ).

Stwierdzić należy, że organy obu instancji uchybiły w tej sprawie regułom prawidłowej procedury, co doprowadziło do niekorzystnego i niezgodnego z intencją wnioskodawcy rozstrzygnięcia sprawy z wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r.

W ocenie Sądu, z treści tego wniosku wynika, że intencją poprzedniego właściciela działki nr [...] w W. było zainicjowanie postępowania , w którym uzyska właściwe oznaczenie (w ewidencji gruntów) rodzaju użytku części jego działki o powierzchni [...] ha i uregulowanie rozbieżności pomiędzy oznaczeniem tej części działki gruntu jako las "LsIV" a stanem faktycznym działki, która nie jest gruntem leśnym. Z analizy dokumentów z akt administracyjnych również wynika, że poprzedni właściciel od początku domagał się wyłącznie rozwiązania sprawy rozbieżności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym części działki nr [...], która nie była i nie jest gruntem leśnym, i wpisanie w ewidencji gruntów oznaczenia części gruntu działki nr [...] odpowiadającego faktycznemu przeznaczeniu i cechom (należącego obecnie do skarżącej) gruntu.

Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca konsekwentnie, począwszy od wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. (skierowanego do Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w P.) wskazywał, że ta część działki nr [...] z obrębu W. nie stanowi lasu, nie występują tam żadne drzewa i od co najmniej 30 lat na obszarze całej działki prowadzone były uprawy rolne i z tego względu wnosi o zmianę w ewidencji gruntów oznaczenia gruntu jako lasu LsIV na zastany, faktyczny, funkcjonujący od lat rodzaj gruntu.

W kolejnym wniosku, który zainicjował niniejszą sprawę, wnioskodawca wprawdzie wskazał "po konsultacji przeprowadzonej w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych" na przepisy ustawy o lasach, jednakże ponownie umotywował podanie potrzebą "dostosowania oznaczenia gruntu do stanu faktycznego", z uwagi na to, że na spornym terenie nie znajdował i nie znajduje się las.

Taki sposób zagospodarowania fragmentu działki nr [...] potwierdziły zaprotokołowane oględziny terenu z dnia [...] września 2021 r. (i dokumentacja fotograficzna), w ramach których ustalono, że działka nr [...] stanowi grunt porolny, na całym swym obszarze porośnięty jest trawą, całkowicie pozbawiony drzew i wszelkiej roślinności leśnej. Ponadto, wskazany grunt LsIV został ujęty w Inwentaryzacji stanu lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych w granicach administracyjnych powiatu polickiego w wykazie rozbieżności miedzy danymi ewidencyjnymi a stanem faktycznym tych gruntów - jako pole uprawne.

Cel żądania strony potwierdziły również, złożone w toku postępowania, wyjaśnienia P. J. z dnia 21 września 2021 r., będące odpowiedzią na wezwanie organu I instancji oraz uwagi do projektu decyzji, z których wynika, że w rzeczywistości inicjujący postępowanie domaga się zmiany danych w zakresie oznaczenia rodzaju użytku części jego działki w ewidencji gruntów, która nie jest i nie była obszarem leśnym - w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy o lasach.

Także w odwołaniu strona podkreśliła, że wnosiła o zmianę ewidencji gruntów z uwzględnieniem stanu faktycznego, a nie zmianę lasu na użytek rolny, powołując się przy tym na regulacje art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne. Konsekwentnie również w skardze pogląd ten został podtrzymany.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w realiach tej sprawy, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien był podjąć działania w celu doprecyzowania wniosku strony i ustalenia rzeczywistej woli strony co do oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy i dopiero wówczas podjąć dalsze czynności w sprawie w celu jej załatwienia.

Niewątpliwie właściwe postępowanie Starosty zapobiegłoby sytuacji, w której strona otrzymała negatywne rozstrzygnięcie sprawy, której załatwienia tak naprawdę nie domagała się i która nie rozwiązuje istoty problemu związanego z częścią gruntu nr [...] w W. .

Należy tu podkreślić, że organ I instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę w trybie ustawy o lasach, pomimo tego, iż stwierdził, że sporny fragment nieruchomości nie spełnia kryteriów definicji lasu z ustawy o lasach i w zasadzie nie ma podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co więcej uznał, że istnieje przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie przeklasyfikowania gruntu leśnego na rolny w trybie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Sądu, takie działanie stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami procedury, w szczególności narusza zasadę zaufania do władzy publicznej.

Przedstawione rozważania dotyczą także postępowania organu II instancji, który kategorycznie przyjął, że wniosek z [...] sierpnia 2021 r. stanowi żądanie zmiany "lasu na użytek rolny" w trybie ustawy o lasach, która jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Zdaniem Sądu, Kolegium uchyliło się od prawidłowego rozpatrzenia sprawy, na nowo, w jej całokształcie, z odniesieniem się do treści odwołania i z poszanowaniem głównych zasad postępowania administracyjnego, do czego zobowiązuje zasada dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.

Organ II instancji przede wszystkim nie rozważył dostatecznie całokształtu okoliczności sprawy, w tym zarzutów i argumentów zgłoszonych w odwołaniu, i w ogóle nie uwzględnił stanowiska strony w zakresie błędnej kwalifikacji żądania ujętego w obu wnioskach z dnia [...] lipca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r., które jak już wskazano miało na celu uzyskanie zgodnego ze stanem faktycznym oznaczenia rodzaju gruntu w zasobach ewidencji, nie zaś zamianę lasu na grunt rolny.

Z powyższą kwestią wiążą się ustalenia organu I instancji, który powziął wątpliwość, czy na spornej części gruntu działki nr [...] kiedykolwiek funkcjonował las w rozumieniu ustawy o lasach, przyjmując ostatecznie, że ustalone wieloletnie zagospodarowanie i cechy tej działki wskazują na inny rodzaj użytku niż Ls. Niewątpliwie taki stan rzeczy uzasadnia konieczność modernizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków, co z kolei czyni racjonalnym wniosek dotychczasowego właściciela o zmianę danych w zakresie zgodnego ze stanem faktycznym oznaczenia w ewidencji rodzaju użytku gruntowego, w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie zaś w trybie ustawy o lasach.

Przypomnienia tu wymaga, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. I SA/Wa 1954/21 - Lex).

Zdaniem Sądu, Kolegium zupełnie pominęło opisane okoliczności sprawy, uznając, że dla uruchomienia procedury w trybie ustawy o lasach wystarczającym jest, iż sporny teren jest lasem w znaczeniu prawnym, zdefiniowanym w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach, z czym nie sposób się zgodzić. Stan zastany na spornym gruncie, udokumentowany oględzinami i zdjęciami, pokazuje, że nie jest to teren, który mieści się w definicji lasu z art. 3 ustawy o lasach.

Organ II instancji podkreślił także, że zaprzestanie leśnego wykorzystywania gruntu nie ma wpływu na zmianę statusu użytku działki na rolny, sugerując, iż taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Jednakże, w ocenie Sądu, okoliczność ta nie została w ogóle przez organu zbadana i ustalona, aby można było uznać ją za zdarzenie udowodnione, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dlatego też równie wadliwe było powołanie się przez Kolegium na obowiązki właścicieli lasów, w tym w zakresie trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, które w sytuacji rzeczywiście nieleśnego statusu działki nr [...] nie mają racji bytu.

W tym miejscu należy dodatkowo wyjaśnić, że postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce nr [...] w W. z dotychczasowego użytku "LsIV" na inny, nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku inicjującego niniejsze postępowanie, zwłaszcza, że akt ten nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wydany został w oparciu o ustalenie, iż działka objęta wnioskiem jest lasem, przy czym powodem odmowy wszczęcia postępowania był "brak regulacji prawnych na bazie przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków do zmiany oznaczenia użytku las na inny, w tym użytek rolny".

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w wyroku rozstrzygnięć w trybie art. 135 p.p.s.a., aby sprawa powróciła do etapu, na którym organ zobowiązany będzie nadać sprawie prawidłowy bieg, zgodnie z treścią żądania strony, z uwzględnieniem stanowiska i wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentów, o których mowa w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ponieważ w tym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o lasach, wymieniony przepis nie miał zastosowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionych kosztów w kwocie [...]zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie § 14 ust 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265 ze zm.).