Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 559/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 i 12
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi spółki J. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 12 i 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 1 i § 4 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta [...] z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta[...], § 1, § 2, § 3 uchwały Nr 365/08 Rady Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] Dystrybucja S.A. w K. o wydanie zezwolenia na sprzedaż w sklepie spożywczym przy ul. [...] w [...] napojów alkoholowych zawierających pow. 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, orzekł o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu w ww. punkcie sprzedaży. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ i instancji podniósł, iż wniosek strony został złożony w ramach naboru wniosków, ogłoszonego przez organ w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz, że wpłynęło 21 wniosków. Podano również, iż wnioski skierowano do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], która zaopiniowała je pozytywnie. W związku z tym organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia i przyznał zezwolenia czterem przedsiębiorcom, krótko uzasadniając każde zezwolenie. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż organ jest związany uchwałą Rady Miasta [...], która ustala ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych na 88, nie jest możliwe udzielenie zezwolenia pozostałym przedsiębiorcom, w tym wnioskującej stronie, ponieważ byłoby to niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta [...] z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Dystrybucja S.A. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie wszystkich pozostałych decyzji w niniejszej sprawie i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 62 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania, a także naruszenie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że rozpatrując wnioski złożone przez przedsiębiorców o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ pierwszej instancji - po uzyskaniu pozytywnych opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] w odniesieniu do wszystkich złożonych wniosków - wydał zezwolenia czterem przedsiębiorcom. W tych warunkach, z uwagi na wykorzystany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalony przez Radę Miasta [...] w uchwale Nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta[...], należało odmówić stronie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, ponieważ bezsporne jest, iż wyczerpany limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia przepisu art. 62 kpa poprzez jego niezastosowanie, nie zasługuje na uwzględnienie i zauważył, że z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie uprawnienie organu administracji publicznej do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony. Podkreślono, że w niniejszej sprawie przepis art. 62 kpa nie mógł mieć zastosowania, albowiem każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży, a to oznacza różny stan faktyczny spraw prowadzonych w związku ze złożonymi wnioskami przedsiębiorców. Ponadto w ocenie Kolegium interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko w jego sprawie, zatem stosownie do treści art. 28 kpa, w niniejszej sprawie nie występuje wielość stron, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 62 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] Dystrybucja S.A. w K. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając następujące naruszenia przepisów prawa materialnego i proceduralnego:

- art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 8 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "kpa") oraz w związku z art. 11 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyłączną podstawę odmowy wydania zezwolenia stanowi wyczerpanie limitów punktów sprzedaży, z pominięciem oceny dodatkowych kryteriów udzielenia zezwolenia przyjętych przez organ I instancji prowadzącego do naruszenia zasad pogłębiania zaufania do organów administracji oraz zasady przekonywania,

- art. 15 kpa i 127 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nie dokonaniem przez organ II instancji kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, pominięciem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty pod względem celowości i legalności,

- art. 104 § 1 kpa poprzez niezastosowanie i uznanie, że nie było konieczne prowadzenie jednego postępowania, co doprowadziło do uchybienia polegającego na orzeczeniu w sprawie w wielu decyzjach, zamiast w jednej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia co uczyniło postępowanie drugoinstancyjne jedynie pozornym,

- art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uchybień w uzasadnieniu decyzji,

Z ostrożności procesowej skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

art. 62 kpa poprzez jego niezastosowanie i mimo większej liczby wniosków niż wolnych punktów sprzedaży nie prowadzenie jednego postępowania,

- art. 39 i art. 14 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie skutkujące nie doręczeniem stronie oraz innym uczestnikom postępowania odpisów decyzji wydanych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, co stanowi naruszenie zasady pisemności postępowania, zwłaszcza na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji,

- art. 73 §1, 9, 10, 145 §1 pkt 4 kpa poprzez odmowę umożliwienia stronie skarżącej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeglądania wszystkich akt, uchybienie prawu do informacji, czynnego udziału, wypowiedzenia się,

- a nawet art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie uwzględnienie okoliczności polegającej na tym, że w stosunku do wszystkich wniosków mamy do czynienia z jedną sprawą.

W przekonaniu skarżącej, w przedmiotowej sprawie wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie mogło z założenia stanowić negatywnej przesłanki w przedmiocie wydania zezwolenia, a nadto nie mogło stanowić dla organu odwoławczego podstawy do stwierdzenia poprawności i prawidłowości decyzji organu I instancji odmawiającej wydania zezwolenia, ponieważ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Strona skarżąca wskazała, że przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, iż zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi wydawane w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy - są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną), wskazując, iż taki pogląd potwierdził NSA w uchwale VI SA 10/95. Ponadto stwierdzono, że w razie złożenia większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11.03.2008r., II SA/Bk 891/07), przy czym taka możliwość została potwierdzona w orzecznictwie w przypadku, w którym kryteria zostały jasno określone przez organ zezwalający i były one identyczne dla wszystkich wnioskodawców, a organ rozważał spełnienie określonych kryteriów przez każdego wnioskodawcę. Zdaniem skarżącej, o ile organ zezwalający mógł przyjąć pewne dodatkowe kryteria uwzględniane przy udzielaniu zezwolenia to akurat same kryteria, ich dobór oraz sposób oceny kryteriów wobec poszczególnych wnioskodawców są wątpliwe i zbyt dowolne. W istocie w każdym przypadku decyzji pozytywnej wydają się być inne, dopasowane właśnie do konkretnej strony, której dotyczą. Wskazano, ze organ zezwalający przyjmując dodatkowe kryteria powinien je wyraźnie sprecyzować i przedstawić stronie, jeżeli nie w trakcie samego postępowania, to na pewno w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem strony dowolność organu przy wyborze i korzystaniu z kryteriów prowadzi do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ponadto w przekonaniu skarżącej istniała potrzeba prowadzenia jednego postępowania w jednej sprawie, w której występuje wielość stron, a jeżeli uznać, że nie było możliwe prowadzenie postępowania w jednej sprawie, to należało prowadzić postępowanie na podstawie art. 62 kpa. Zdaniem skarżącej decydującym dla rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy jest zatem to, że punkt, którego dotyczy wniosek jest położony na terenie miasta [...] i nie jest w pierwszej kolejności istotny adres położenia punktu [...] a terenie miasta, stwierdzając, że elementem ze względu, na który należy oceniać tożsamość stanu faktycznego dotyczącego wnioskodawców jest tylko i wyłącznie fakt położenia punktu sprzedaży na terenie miasta[...], ale już nie jest takim elementem ich adres. Z ostrożności procesowej, strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń o przydziale tych zezwoleń orzeka się w trybie art. 62 kpa, rozstrzygając w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Taki pogląd potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11.03.2008 r., II SA/Bk 891/07. Analogiczny wniosek płynie z wyroku NSA z dnia 14.01.1993, SA/Wr 1408/92, a mianowicie, że w przypadku, gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiega się dwie lub więcej osób, obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest sięgnięcie do art. 62 kpa i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego wniosków tych stron. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił dlaczego strona nie spełnia kryteriów przyznania zezwolenia, nie wypowiedział się w tym zakresie w dostateczny sposób, a ograniczając się jedynie do uzasadnienia odmowy wyczerpaniem ilości wolnych punktów sprzedaży naruszył przepis art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich jej zarzutów.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie wydania skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu w sklepie spożywczym przy ul. [...] w[...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), w szczególności art. 18 ust. 1, 2, 3 i 3a i art. 12 ust. 1. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ww. ustawy, to jednym z zarzutów skarżącego było nierozpoznanie sprawy administracyjnej z udziałem wszystkich ubiegających się o zezwolenia podmiotów, a przynajmniej wadliwe niepołączeni wszystkich spraw do łącznego rozpoznania

W sprawie niniejszej skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie przez organy obu instancji art. 62 kpa (kwestia połączenia spraw wszystkich wnioskodawców o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu do łącznego rozpoznania).

W ocenie sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - organ administracji przy rozpoznawaniu wniosku (także innych przedsiębiorców), nie naruszył normy określonej przepisem art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego rozpoznając każdą sprawę z osobna, ponieważ każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży.

Zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. A zatem w treści takiej jednej uznaniowej decyzji organ zezwalający musi wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się wydając komuś zezwolenie oraz jakie przesłanki miał na względzie przy odmowie wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych.

W niniejszej sprawie stan faktyczny dotyczył rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, co do których wpłynęło 21 wniosków zainteresowanych, różnych przedsiębiorców. Przedmiot postępowania dotyczy więc 4 dóbr składających się z czterech odrębnych pozwoleń, o które starają się różne, nie powiązane ze sobą w żaden sposób, podmioty gospodarcze. Każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży. Oznacza to zatem różny stan faktyczny spraw prowadzonych w związku ze złożonymi wnioskami przedsiębiorców, a więc nie sposób przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego, przesądzając przez to o możliwości wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony (art. 62 K.p.a.).

Istota problemu sprowadza się więc do stwierdzenia, czy pomimo istnienia tej samej podstawy rozstrzygnięcia (podmioty domagają się wydania zezwoleń na tej samej podstawie prawnej), a przy ograniczonej liczbie punktów sprzedaży, powinna toczyć się jedna sprawa administracyjna z udziałem wszystkich zainteresowanych, czy każdy podmiot realizuje swoje uprawnienie w odrębnych sprawach oraz jaki wpływ na sytuację prawną podmiotu ma limitowana liczba punktów sprzedaży.

Pod pojęciem sprawy administracyjnej należy rozumieć ustalenie sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu, w drodze stosowania normy materialnej o powszechnej mocy obowiązującej. Na definicję tego pojęcia składają się elementy podmiotowe - podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny oraz elementy przedmiotowe - treść żądania - uprawnienia lub treść obowiązku oparte na określonej podstawie prawnej i stanie faktycznym (por. B. Adamiak "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 355). W konsekwencji o prowadzeniu jednej sprawy administracyjnej przy wielości podmiotów będzie mowa tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie tej sprawy dotyczy niepodzielnie wszystkich podmiotów, przez ukształtowanie ich sytuacji prawnej. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy między podmiotami będzie istniała więź oparta na wspólnych uprawnieniach lub obowiązkach, a także wtedy, gdy przedmiotem sprawy będzie jedno niepodzielne dobro, o które ubiega się kilka zainteresowanych.

Okolicznością przesądzającą o tym czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, będzie to, jaki wpływ wywrze rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej na ukształtowanie sytuacji wszystkich podmiotów. Dodać przy tym należy, iż warunkiem uznania, że podmiot będzie stroną danej sprawy jest to, by rozstrzygnięcie ukształtowało jego sytuację prawną, a nie sytuację faktyczną. Jak już wcześniej podkreślono zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Powstaje zatem konieczność odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami należy się kierować przy ocenie wpływu rozstrzygnięcia danej sprawy na sytuację prawną określonych podmiotów. Jednym z nich jest wzajemna więź między zainteresowanymi podmiotami. Jeśli kilka podmiotów domaga się ukształtowania ich sytuacji prawnej kierując odpowiednie żądanie do właściwego organu należy zbadać, czy te żądania mają swoje źródło we wspólnych uprawnieniach lub obowiązkach, czy są niezależne z punktu widzenia przepisów materialno - prawnych lub czy występuje innego typu więź pozwalająca na przyjęcie, że ich wnioski powinny być rozpoznane w ramach jednego postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczy niepodzielnie ich wszystkich. Przepisy K.p.a. nie zawierają szczególnych uregulowań w tym przedmiocie, co nie oznacza, że zasady zawarte w istniejącym systemie prawnym nie obowiązują na gruncie przepisów administracyjnych, np. wzajemne relacje między współwłaścicielami, charakter odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej czy inne, bezpośrednio rzutujące na charakter uprawnień czy obowiązków. Pomocne jest również odwołanie się do zasad, które zostały uregulowane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie kryteriów oceny wzajemnych więzi między podmiotami na gruncie przepisów proceduralnych, a dotyczących współuczestnictwa materialnego i formalnego. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie odwołują się do tych regulacji, ale są one przydatne do interpretacji i analizy tej problematyki, na co wskazują głosy w doktrynie i odwołania w orzecznictwie.

Ze współuczestnictwem materialnym w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 2 K.p.c., mamy do czynienia, gdy przy wielości podmiotów ich prawa i obowiązki są wspólne lub oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Pod pojęciem "podstawy faktycznej" należy przy tym rozumieć okoliczność faktyczną indywidualizującą żądanie, zaś jako "podstawę prawną" należy rozumieć przepis prawa będący podstawą prawną żądania, uzasadniający zgłoszenie żądania. Z tą samą podstawą prawną będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przepis prawa stosuje się wspólnie do wszystkich współuczestników. Współuczestnictwo formalne to sytuacja gdy roszczenia i zobowiązania są jednego rodzaju, oparte na jednej podstawie faktycznej i prawnej, a ponadto właściwość sądu uzasadniona jest dla każdego roszczenia z osobna i dla wszystkich wspólnie.

Żadne okoliczności nie przemawiają za tym, by w przypadku ubiegania się wielu podmiotów o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, traktować je jako podmioty, których prawo oparte jest na tej samej podstawie faktycznej. Postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej spółki jak i z wniosku pozostałych podmiotów ubiegających się o pozwolenia na sprzedaż alkoholu, mimo iż przedmiotowo zbieżne dotyczyły przyznania uprawnień dla różnych, niezależnych od siebie podmiotów, których sytuacja faktyczna jest różna, gdyż każdy z nich musi spełnić indywidualne warunki do przyznania zezwolenia i każdy z nich ubiega się o inny wolny punkt sprzedaży. Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że określona w art. 62 K.p.a. przesłanka dotycząca tego samego stanu faktycznego odnosi się do prawa lub obowiązku, a nie roszczenia czy zobowiązania, ani przedmiotu będącego przedmiotem roszczenia.

Podstawa prawna przyznania zezwolenia, o które ubiegały się wszystkie podmioty jest natomiast jednakowa, stanowi ją ten sam przepis, mający zastosowanie oddzielenie w stosunku do każdego z podmiotów, choć nie determinuje on, że mamy do czynienia z jedną sprawą. Każdy bowiem z podmiotów może realizować swoje indywidualne uprawniania w odrębnych postępowaniach na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231; z późno zm.). Zgodnie z tym przepisem sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast na podstawie art. 18 ust 3 a cyt. ustawy warunkiem otrzymania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy. Uchwały takie określają przy tym nie tylko zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale również liczbę tych punktów na określonym terenie. W sytuacji zatem gdy jest kilka punktów sprzedaży do rozdysponowania i kilka ubiegających się o nie podmiotów nie można mówić o tej samej podstawie faktycznej.

Przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy dotyczącej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla danego podmiotu należy zatem uwzględnić nie tylko, jak to wynika z twierdzeń strony skarżącej, limit zezwoleń ustalony przez radę gminy dla danego terenu, ale również lokalizację. Różne lokalizacje punktów sprzedaży i w związku z tym konieczność odrębnego analizowania spełnienia warunków określonych w uchwale Rady Miasta [...] przez każdy zainteresowany podmiot przemawiają za uznaniem, iż nie można w niniejszej sprawie przyjąć, by sytuacja zainteresowanych podmiotów wynikała z tych samych okoliczności faktycznych, a tym bardziej, by ich prawa wynikały z tego samego stanu faktycznego

Nie można również uznać, iż decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz jednego podmiotu ukształtowała sytuację prawną drugiego. Co do zasady decyzja o przyznaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie przesądza o braku możliwości uzyskania przez inny podmiot zezwolenia, a jedynie zmniejsza o jeden liczbę punktów sprzedaży, dla których mogą zostać przyznane zezwolenia.

Ta okoliczność wpływa zatem na sytuację faktyczną, a nie prawną, gdyż nie pozbawia danego podmiotu uprawnienia do domagania się wydania zezwolenia.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w opisanej sytuacji dany pomiot ma jedynie interes faktyczny nie zaś prawny w sprawie dotyczącej innego podmiotu.

Powyższe argumenty świadczą o tym, iż nie można co do zasady uznać postępowania wszczętego z wniosku jedynej spółki za jedną sprawę administracyjną dotyczącą wielu podmiotów.

Przepisy procedury przewidują instytucję polegającą na prowadzeniu jednego postępowania, ale w dwóch lub więcej sprawach administracyjnych, czego podstawę może stanowić art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten pozwala na połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna i w odniesieniu do stanu faktycznego dotyczy on istniejącego prawa czy obowiązku. Podkreślić jednak trzeba, iż przepis ten nie obliguje organu do połączenia spraw, a jedynie wskazuje na taką możliwość.

Dodać należy również, iż w sytuacji łącznego rozpatrywania kilku spraw, przez organ, postępowanie takie kończy się wydaniem odrębnych decyzji w każdej, ze spraw, a każda ze stron ma prawo wniesienia odwołania od decyzji, rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach.

Zupełnie innym zagadnieniem jest wystąpienie w sprawie administracyjnej jako przedmiotu sprawy jednego dobra, o które ubiega się kilka podmiotów. W tym wypadku przedmiot sprawy decyduje o tym, że może toczyć się tylko jedna sprawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1981 r., sygn. SA 337/87 (publ. ONSA 1981, Nr 1, poz. 30) jak i wyroku z 14 stycznia 1993 r., sygn. SA/Wr 1408/92, stwierdza się, iż w niektórych przypadkach przepis ten powinien być obligatoryjnie stosowany przez organ. Chodzi mianowicie o sytuację, gdy w charakterze strony występują dwa podmioty o rozbieżnych interesach (o udzielenie zezwolenie na prowadzenie sprzedaży alkoholu w jednym wolnym punkcie sprzedaży ubiegają się dwa lub więcej podmioty). Należy jednak podzielić stanowisko wyrażone przez Barbarę Adamiak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 357), iż w takich przypadkach mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje wielość stron, nie ma więc podstaw do sięgania do przepisu art. 62 k.p.a. W tym przypadku przedmiotem sprawy jest jedno, niepodzielne dobro, które determinuje charakter sprawy.

Reasumując należy stwierdzić, że na każdą sprawę administracyjną składają się dwa zasadnicze elementy – podmiotowy i przedmiotowy. Element przedmiotowy kształtuje treść żądania mającego swoje źródło w posiadanym uprawnieniu lub istniejącym obowiązku. Przy wielości podmiotów, aby mówić o jednej sprawie administracyjnej, musi zaistnieć taka sytuacja, aby ustalenie sytuacji prawnej (rozstrzygnięcie) dotyczyło niepodzielnie wszystkich zainteresowanych. Dotyczy to przypadków występowania określonej więzi między danymi podmiotami. Przykładem więzi łączącej kilka podmiotów są żądania mające swoje źródło we wspólnych uprawnieniach i obowiązkach. Dotyczy to np. współwłaścicieli. Innego typu więzią, gdy rozstrzygnięcie dotyczy niepodzielnie wszystkich jest sytuacja, gdy przy wielości podmiotów, prawa oparte są na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Podstawę prawną stanowi przepis prawa będący podstawą żądania, zaś podstawę faktyczną, okoliczności faktyczne indywidualizujące żądanie. Niewątpliwie w przypadku ubiegania się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu żądania oparte są na jednakowej podstawie prawnej ale nie oznacza to jednocześnie, że wszystkie podmioty żądające wydania zezwolenia, charakteryzują się identyczna sytuacją faktyczną, która wynika z posiadanych przez nie praw i która indywidualizuje ich żądanie. Każdy z nich musi spełniać określone warunki, ale te warunki nie stanowią identycznej, charakterystycznej cechy przypisanej danemu podmiotowi (np. status prawny, siedziba), lecz są wyrazem podjęcia działań, pozwalających na ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Każdy z podmiotów zainteresowany jest uzyskaniem zezwolenia na inny wolny punkt sprzedaży, każdy może indywidualnie realizować swoje uprawnienia. Przyznanie zezwolenia jednemu nie oznacza pozbawienia prawa do ubiegania się o inne zezwolenia, na inny punkt sprzedaży. Fakt ograniczonej liczby zezwoleń nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Więcej niż jedno zezwolenie to większa ilość dóbr podlegających przydzieleniu. Nie można stwierdzić, że ograniczona ilość dóbr świadczy o niepodzielności dobra, który determinuje konieczność prowadzenia jednej sprawy. Ograniczona ilość dóbr świadczy, że jest ono limitowane. Z limitowanym dobrem mamy do czynienia też w innych przypadkach np. gdy przyznawane są określone świadczenia pieniężne, a organy dysponują ograniczoną ilością środków. Nie można utożsamiać limitowanego dobra z niepodzielnością dobra. Tylko dobro niepodzielne z punktu widzenia przedmiotu sprawy będzie stanowiło o tym, że może toczyć się jedna sprawa administracyjna przy wielości podmiotów.

W tych okolicznościach w ocenie sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że przy nawet limitowanym dobru mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną lub podstawą do przyjęcia, że limitowane dobro świadczy o zaistnieniu między podmiotami identycznej więzi. Czym innym jest dobro, o które ubiega się dany podmiot, a czym innym jego indywidualna sytuacja faktyczna i prawna. A o takiej samej sytuacji faktycznej decyduje cecha zewnętrzna, właściwa temu podmiotowi, a nie charakter dobra, o które on się ubiega.

W konsekwencji to obliguje organ do rozpoznania każdej sprawy indywidualnie i indywidualnej oceny dotyczącej spełnienia przesłanek do ubiegania się o udzielenie zezwolenia, leżących po stronie każdego zainteresowanego podmiotu. Oznacza to, że organ nie może zadecydować o prawach, czy obowiązkach przez pryzmat sytuacji prawnej innego podmiotu. Dotyczy to przypadku, który nie znajduje akceptacji, gdy pozostało kilka wolnych punktów i kilka podmiotów, a organ pomijając okoliczności obiektywne oraz indywidualne dla każdego podmiotu odmawia wydania zezwolenia tylko dlatego, że już wyczerpany został limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych i wydanych zezwoleń. W takim bowiem przypadku dochodzi do bezpośredniego oddziaływania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną innego, a to nie znajduje uzasadnienia. W rozpoznanej sprawie organ jednak tak rozstrzygnął. Stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu sprowadza się do stwierdzenia, że z uwagi na rozdysponowanie zezwoleń na prowadzenie sprzedaży alkoholu w limitowanej liczbie, skarżący nie może uzyskać zezwolenia. Argumentacja orzekających w sprawie organów jest więc bardzo lakoniczna i odwołuje się jedynie do informacji o wyczerpaniu limitu punktów sprzedaży.

Jeśli organ nie używa innych argumentów, które dotyczą indywidualnych warunków każdego zainteresowanego w danej sprawie należy stwierdzić, że organ przyjmuje kryteria, których nie da się obronić w kontekście poprawnej analizy przepisów formalnoprawnych, dotyczących rozpoznania indywidualnych spraw oraz aspektów wielopodmiotowości w postępowaniu administracyjnym. Kolegium w tym kontekście nie może uzależniać rozstrzygnięcia sprawy jednego podmiotu wnioskującego o przyznanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu od wyniku sprawy prowadzonej z wniosku drugiego podmiotu. Organ powinien każdą sprawę ocenić z osobna. Sposób procedowania ma tu istotne znaczenie i istotne jest poznanie argumentów, które były brane pod uwagę przy wydawaniu spornych rozstrzygnięć i stanowiły przeszkodę do wydania zezwoleń dla skarżącego. Zadaniem organu jest wprowadzenie czytelnych kryteriów oceny i warunków do przyznania zezwolenia. W związku z występującą z reguły sytuacją, że liczba ubiegających się jest większa od liczby wolnych punktów, a więc liczby zezwoleń, rzeczą organu jest stworzenie takich kryteriów, które pozwolą na stosowną weryfikację. Takim kryterium może być kryterium czasu w jakim przyjmowane są wnioski, okoliczności mające na celu wspieranie lokalnej przedsiębiorczości, czy inne, które organ uzna za celowe, przekonujące i pozwalające na zaakceptowanie w ramach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zabrakło takiego wskazania, które pozwoliłoby ocenić prawidłowość uznania administracyjnego.

Należy wskazać, iż związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tych rozstrzygnięć nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organ administracji winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich powołanych przez stronę argumentów, a przede wszystkim jednoznacznie wyjaśnić i przedstawić stronie kryteria uwzględniane przy udzielaniu zezwolenia, ich dobór oraz sposób oceny kryteriów wobec wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.