Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 764/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 3 , art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 16 lipca 2015 r. nr XI/44/2015 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 16 lipca 2015 r. Rada Miejska w Skalbmierzu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę nr XI/44/2015 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania, przyjmując tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, określone w załączniku do tej uchwały (§ 1), ustalając że kadencja Zespołu trwa cztery lata (§ 2). W § 3 tego aktu jego wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Skalbmierz, a w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz.1461), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9b ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w Rozdziale 1 § 1 ust. 1 załącznika do uchwały celu działania Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniały organu do określania celu tego podmiotu a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w Rozdziale 1 § 1 ust. 2 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniały organu do określania zadań tego podmiotu a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 10, 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 1 § 1 ust. 4 załącznika do uchwały dot. możliwości powoływania przez Zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;

- art. 9b ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w Rozdziale 1 § 1 ust. 5 załącznika do uchwały zadań grup roboczych, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniały Rady Miejskiej do określania zadań ww. podmiotów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto częściowe powtórzenie i modyfikację treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3-5, 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale 2 § 2 ust. 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniały organu do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w § 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9c ust. 3, 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w Rozdziale 2 § 2 ust. 2 pkt. 3 załącznika do uchwały dot. składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w Rozdziale 2 § 2 ust. 2 pkt. 4 załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i grupy roboczej w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w ww. Zespole, w sytuacji, gdy Rada Miejska została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 3 § 3 ust. 2 załącznika do uchwały wskazującym, iż "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 9 u.p.p.r., art. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 3 § 3 ust. 3 załącznika do uchwały wskazującym, że "Za obsługę techniczno-organizacyjną Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie odpowiedzialny jest Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Skalbmierzu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 9 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale 3 § 3 ust. 4 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w Rozdziale 3 § 3 ust. 7 załącznika do uchwały obowiązku uczestnictwa w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w sytuacji, gdy Rada została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego – jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej uchwale zawarto przepis o tym, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, a akt ten nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W dniu 16 lipca 2020 r. Rada Miejska w Skalbmierzu podjęła uchwałę XXVII/123/2020 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz jego funkcjonowania, uchwalając, że:

- akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego,

- traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała.

Powyższa uchwała z dnia 16 lipca 2020 r. została w dniu 20 lipca 2020 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego pod pozycją 2744.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 7 i 19 sierpnia 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta.

Na wstępie, w odniesieniu do wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, należy przytoczyć art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd umarza postępowanie, gdy stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2, przy czym za taką "inną przyczynę" organ uważa brak obowiązywania zaskarżonej uchwały. Wbrew temu stanowisku, w przekonaniu Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zakwestionowana uchwała niewątpliwie – przez okres w jakim obowiązywała – wywołała bowiem skutki prawne. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd uchwała objęta skargą już nie obowiązywała, może być jednak nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. Odnośnie uprawnień sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) zajął stanowisko, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dodatkowo zwraca się uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego też uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na ten akt, ponieważ – jak już wyżej wskazano – sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta – co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1571/12, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygn. akt II FSK 355/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). Powyższe świadczy o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.

Z treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Skalbmierzu nr XI/44/2015 z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r. o sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne j.w.). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje również wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11, LEX nr 1107468 pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w takiej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała bezspornie należy do aktów prawa miejscowego – co do których istnieje obowiązek ogłaszania, wynikający wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz. 95 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).

W kontekście pierwszego z zarzutów skargi i zawartej w zakwestionowanej uchwale regulacji § 4 co do tego, że akt ten wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie budzi wątpliwości Sądu, że zakwestionowana uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wadliwość tego rodzaju pozwala na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującym w całości jej nieważnością.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ze względu na ustalony brak wymaganej ustawą publikacji, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w całości, za bezprzedmiotowe należało uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji Prokuratora nie ma bowiem wpływu na wynik niniejszej sprawy.