Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1073/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51-art. 59
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia 9 sierpnia 2012r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina M. w dniu 19 maja 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia ... 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2012 r. poz. 3556), zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów:

- art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d, art. 10 ust. 1am art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), dalej: Prawo wodne,

- art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a.,

- art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: u.d.i.ś.,

- § 20, § 21, § 29, § 70, § 72, § 115, § 116, § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej: rozporządzenie.

Skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego rozporządzenia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego, a zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu dotyczy zagadnień, o których mowa w art. 52-57 tej ustawy. Zdaniem skarżącej Gminy z przepisu art. 54 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wynika, że delegacja ustawowa dotycząca zakresu możliwych do wprowadzenia na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody zakazów i ograniczeń jest ściśle określona w art. 54 Prawa wodnego i tym samym nie może wykraczać poza jej zakres. W kontekście tego skarżąca podniosła, że w § 1 rozporządzenia definiuje ujęcie M.-K. jako ujęcie wód podziemnych, a z kolei w § 2 rozporządzenia znajdują się zarówno zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego (wspólne dla wszystkich stref ochrony pośredniej), ale także zakazy i ograniczenia wymienione w art. 54 ust. 2 Prawa wodnego dotyczące stref ochronnych wód podziemnych. Niedopuszczalne, zdaniem skarżącej, było natomiast ustanowienie w rozporządzeniu dotyczącym ochrony ujęcia wód podziemnych zakazów i ograniczeń, które mogą zostać wprowadzone dla ujęcia wód powierzchniowych takich jak np. § 2 pkt 6 (odpowiednio – art. 54 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), § 2 pkt 16 (odpowiednio – art. 54 ust. 3 pkt 4 Prawa wodnego), § 2 pkt 25 (odpowiednio – art. 54 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego). Porównując § 1 i § 2 zaskarżonego rozporządzenia można mieć wątpliwości, jakiego rodzaju ujęciem wody jest ujęcie M.-K. tj. wód podziemnych, wód powierzchniowych, a może mieszanym, którego nie przewidywał ustawodawca tj. powierzchniowo-podziemnych.

Skarżąca Gmina wskazała, że jest właścicielem nieruchomości nr ... obręb M. oraz działek nr ... obręb K. Wymienione działki objęte są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, względnie usługowej, produkcyjnej i produkcyjno-usługowej oraz tereny parkingów z zielenią towarzyszącą. Gmina wskazała, że samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej, czerpiąc również dochód z podatku od nieruchomości, ze sprzedaży, najmu, dzierżawy nieruchomości do niej należących, a także z podatku dochodowego od osób prawnych posiadających siedzibę na terenie Gminy. W tym kontekście działania Gminy zmierzają do tego, by jak najkorzystniej sprzedać, wynająć, wydzierżawić nieruchomości, a także by na jej terenie jak najwięcej osób prawnych miało swe siedziby (CIT) i jak najwięcej osób zamieszkiwało i płaciło podatek dochodowy od osób fizycznych (PIT). Gmina wskazała, że kilkukrotnie część z działek objętych zaskarżonym rozporządzeniem wystawiała bezskutecznie na sprzedaż.

Następnie Gmina wymieniła zakazy określone w § 2 pkt 19, § 2 pkt 28, § 2 pkt 30, § 2 pkt 31 i 32 zaskarżonego rozporządzenia i wskazała, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) rozróżnia się adres zamieszkiwania przedsiębiorcy, adres do doręczeń oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza. Tymczasem z § 2 pkt 19 rozporządzenia wynika, że Dyrektor RZGW zakazał podejmowania i tym samym wykonywania działalności gospodarczej na terenie strefy ochrony pośredniej, chociaż nie posiadał takiej delegacji ustawowej w myśl art. 58 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 70 i § 72 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Tym samym pozbawiono Gminę potencjalnych dochodów.

Odnosząc się do wprowadzenia w rozporządzeniu zakazu organizowania imprez artystycznych, rozrywkowych lub sportowych poza terenami mieszkaniowymi, przemysłowymi lub innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi skarżąca podniosła, iż z ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 611 ze zm.0 oraz ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm.) wynika, że na zorganizowanie imprez zdefiniowanych w tych ustawach wymagane jest zezwolenie właściwego organu. Jednakże w żadnej z tych ustaw nie uzależnia się organizacji imprezy kulturalnej, sportowej czy rozrywkowej od faktu położenia bądź też nie w strefie pośredniej ujęcia wody. Przy tym ponadto nie wszystkie imprezy artystyczne, rozrywkowe i sportowe są obostrzone warunkiem uzyskania zgody odpowiednich organów. Dodatkowo Gmina wskazała, że granice użytków, na których wprowadzono te zakazy w rozporządzeniu nie są w żaden widoczny sposób oznaczone w terenie. Oznacza to, że odbiorca normy prawnej, który nie jest geodetą, nie jest w stanie samodzielnie bez odpowiednich materiałów geodezyjno-kartograficznych sprawdzić, gdzie przebiega granica pomiędzy ww. użytkami a pozostałymi terenami.

Gmina wskazała też, że w ustawie z dnia 3 lutego 2005 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) brak jest podstaw do wprowadzenia przez Dyrektora RZGW zakazu na terenie strefy ochronnej wód podziemnych dokonywania zmian przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem Gminy Dyrektor RZGW wykroczył w tym zakresie poza swoje kompetencje.

Gmina podniosła również, że brak był podstaw w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...), by w zaskarżonym rozporządzeniu wprowadzać ograniczenie, na mocy którego wszystkie inwestycje, które są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie, czy została przeprowadzona dla nich ocena oddziaływania na środowisko, czy też nie, są zakazane. Zdaniem Gminy procedurę oceny oddziaływania inwestycji na środowisko stosuje się przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący zakwestionowała również § 2 pkt 15 rozporządzenia wprowadzający zakaz lokalizowania nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt i zwiększania obsady w istniejących, wskazując, że Gmina jako właściciel działek położonych w K., które aktualnie są użytkowane rolniczo, mogłaby ten grunt wydzierżawić np. na cele rolnicze. Wskazała też, że w § 2 pkt 32 rozporządzenia zakazano wszystkich przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc także wymienionych w § 3 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), to jest takich, gdzie liczba jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) jest większa od 40. Oznacza to, że chów lub hodowla zwierząt w liczbie mniejszej niż 40 DJP nie wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. Wynika z tego, zdaniem skarżącej, wewnętrzna sprzeczność w zakazach rozporządzenia, gdyż z jednej strony zakazany jest chów i hodowla zwierząt w ogóle, z drugiej zaś dopuszczone są chów i hodowla zwierząt poniżej 40 DJP, które nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Skarżąca zakwestionowała również brzmienie § 2 pkt 21 rozporządzenia, którym wprowadzono w strefie ochronnej zakaz stosowania nawozów sztucznych i naturalnych przekraczających zalecenia nawozowe dla roślin uprawnych i trwałych użytków zielonych zawartych w aktualnie obowiązujących instrukcjach i wytycznych. W ocenie skarżącej przepis ten odsyła do bliżej nieokreślonych instrukcji i wytycznych, podczas gdy prawdopodobnie chodziło o akty wykonawcze. Nie jest jednak jasne, o jakie akty wykonawcze mogło chodzić. Akty wykonawcze dopuszczają stosowanie na gruntach rolnych nawozów w odległości co najmniej 20 m od stref ochronnych ujęć wody, co dowodzi niespójności z powołanym przepisem rozporządzenia. Z jednej bowiem strony dopuszcza się stosowanie nawozów zgodnie z zaleceniami nawozowymi, z drugiej zaś wytyczne i instrukcje nakładają całkowity zakaz stosowania nawozów w strefie ochronnej ujęć wody.

Strona skarżąca podważyła również zapis § 2 pkt 32 lit. c rozporządzenia, który dopuszcza lokalizację na terenie ochrony pośredniej zabudowy mieszkaniowej, usługowej lub handlowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, pod warunkiem posiadania przyłącza do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Gminy zapis ów stoi w sprzeczności z przepisem art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), który dopuszcza w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że uwarunkowanie powstania zabudowy od posiadania przyłącza do sieci kanalizacyjnej powoduje przeniesienie zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków z właścicieli na Gminę, gdy tymczasem Gmina przekazała Miastu P. i spółce Aquanet S.A. prowadzenie spraw kanalizacji i zaopatrzenia w wodę. Podmioty te, w których to Miasto P. jest większościowym akcjonariuszem decydują, gdzie będzie budowana sieć kanalizacyjna i wodociągowa na terenie P. i gmin ościennych.

Skarżąca podniosła też, iż jej zdaniem załączniki do zaskarżonego rozporządzenia są niezgodne z § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem:

- w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że teren ochrony bezpośredniej składa się z 10 części przedstawionych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, gdy tymczasem części te nie zostały uwzględnione na załączniku nr 1 ani w legendzie mapy, czy na samej mapie;

- w załączniku nr 2 wymienione są działki, jakie znajdują się w strefie bezpośredniej ujęcia wody, podzielone ze względu na nazwę ujęcia oraz własność, jednakże brak jest odniesienia do nich w części tekstowej rozporządzenia oraz graficznej - zał. nr 1;

- przebieg granic działek wymienionych w zał. nr 2 nie jest spójny z granicami strefy bezpośredniej wyznaczonej na mapie stanowiącej zał. nr 1, a w szczególności dotyczy to granic działki nr ... obręb M. oraz działki nr ... obręb K., stanowiącej rzekę Wartę;

- numery działek ewidencyjnych wymienione w zał. nr 3 takie jak np. ... określające przebieg granicy strefy ochronnej pośredniej są już nieaktualne i niezgodne z załącznikiem nr 1, ponieważ nie spełniają wymogów, o których mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), z którego wynika, że działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej nr, który ma postać liczby naturalnej, przy czym podlega zaznaczeniu, iż nr ... nie został przekształcony w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w nr ... nie został przekształcony w nr ..., a nr ... w nr ....

Reasumując postawiony zarzut skarżąca Gmina podkreśliła, że brak jest spójności pomiędzy załącznikami a częścią tekstową rozporządzenia, pomiędzy samymi załącznikami oraz obowiązującymi przepisami prawa, co narusza § 25 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżąca wskazała też na niespójność pomiędzy § 1 ust. 2 rozporządzenia, w którym został ustalony podział strefy ochronnej na strefę bezpośrednią (pkt 1) i pośrednią (pkt 2), zwracając uwagę, że w dalszej części rozporządzenia (§ 2 i § 3) znajdują się ustalenia szczegółowe odnoszące się tylko do terenów ochrony pośredniej. Brak jest zaś w rozporządzeniu ustaleń dla strefy ochrony bezpośredniej. W tym kontekście skarżąca zarzuciła Dyrektorowi RZGW naruszenie § 18 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując, że tytuł zaskarżonego rozporządzenia powinien być adekwatny do jego treści.

Zdaniem Gminy, § 3 rozporządzenia wyłączający z zakazów określonych w § 2 rozporządzenia przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem lub wykonywaniem robót budowlanych dotyczących ujęcia wody w rejonie M.-K. oraz stacji uzdatniania wody pracującej na potrzeby przedmiotowego ujęcia zawiera delegację dla nieokreślonego organu lub instytucji do wydawania jakiegoś aktu np. opinii, czy dane przedsięwzięcie jest dopuszczalne na terenie strefy ochronnej ujęcia wody.

Gmina podniosła też, że Dyrektor RZGW w P. wydając przedmiotowe rozporządzenie przekroczył delegację ustawową określoną w art. 58 Prawa wodnego, naruszył zasady sporządzania aktów prawnych określonych w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz naruszył właściwość rzeczową organów określoną w art. 19 i art. 20 k.p.a.

Gmina M. wskazała też, iż jej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego rozporządzenia Dyrektora RZGW przejawia się w prawie własności ww. nieruchomości położonych zarówno w mieście M., jak i na terenie wsi K.. Ponadto Gmina M., jako osoba prawna i jednostka samorządu terytorialnego, ma ściśle uregulowany ustawowo zakres działań wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy nie ulega wątpliwości, że zaskarżone rozporządzenie narusza jej interes prawny i uprawnienia jako osoby prawnej – właściciela nieruchomości, jak i jako jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w P. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że ustanowiona strefa i zakazy są tożsame ze strefą obowiązującą do dnia 2 stycznia 2003 r. Ponadto podniósł, iż Gmina M. nie wskazała przepisu rozporządzenia, który narusza jej interes prawny lub uprawnienie, a tym samym nie spełniła warunku z art. 53 § 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Zdaniem organu wszystkie zarzuty podniesione w skardze są chybione, albowiem Gmina pomija fakt, że w myśl art. 61 ust. 1 Prawa wodnego za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie ochronnej zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ustawie.

Na wniosek Dyrektora RZGW w P. z dnia 24 marca 2015 r. Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nadto Sąd wezwał skarżącą Gminę do wykazania w terminie 14 dni naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez przepisy zaskarżonego rozporządzenia m.in. poprzez wskazanie, udokumentowanie własności i wrysowanie w obszarze strefy ochronnej ujęcia wody ustanowionego zaskarżonym rozporządzeniem nieruchomości stanowiących własność Gminy, wrysowanie tychże nieruchomości w obszarze strefy ochronnej ujęcia wody ustanowionym przez rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr ... z dnia ... 2011 r. oraz wskazanie, w jaki sposób wejście w życie zaskarżonego rozporządzenia ewentualnie zmieniło zakres ograniczeń w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości stanowiących własność Gminy na terenie strefy ochronnej.

W wykonaniu wezwania Sądu, Gmina M. przedstawiła załącznik nr 1 do rozporządzenia z naniesioną orientacyjną lokalizacją działek należących do Gminy w obrębie M. i K.. Ponadto Gmina powołując się na przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wskazała, że skoro nieruchomości należące do Gminy M. położone są w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody i ustalenia aktu ustanawiającego tę strefę naruszają w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, to należy wywieść, że skarżąca Gmina posiada legitymację skargową. Zdaniem Gminy poprzednie rozporządzenie ustanawiające strefę ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody (nr ...) utraciło moc obowiązującą na skutek wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a tym samym od dnia 2 stycznia 2002 r. do dnia 27 sierpnia 2012 t. tj. przed ponad 9 i pół roku dla ujęcia wody M.-K. nie obowiązywało żadne rozporządzenie dotyczące wyznaczenia stref ochronnych ujęcia wody. Ujęcie to było chronione na mocy powszechnie obowiązujących przepisów – Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska, czy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) Zatem stan prawny w dniu 28 sierpnia 2012 r. tj. w dniu wejścia w życie zaskarżonego rozporządzenia zmienił się dla skarżącej Gminy radykalnie, albowiem wprowadzono większe obostrzenia, aniżeli przewidywały to przepisy obowiązujące (np. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zakaz lokalizowania przystani śródlądowych, czy lokalizacji szpitala, zakaz biwakowania, stosowania chlorkowych środków zimowego utrzymania dróg w ciągach dróg nieposiadających rozwiązań kanalizacji deszczowej).

Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej Gminy zwrócił uwagę, że organ zachował się stronniczo w trakcie procedowania nad zaskarżonym rozporządzeniem, gdyż wziął pod uwagę jedynie interesy spółki Aquanet, a Gmina i jej mieszkańcy nie zostali zapoznani z projektem rozporządzenia tzn. został ustalony przez organ termin zaP.się z projektem rozporządzenia, ale był on za krótki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem Sąd uznał, że zaskarżone rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia ... 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Gmina M. przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu na przedmiotowe rozporządzenie wezwała pismem z dnia 11 marca 2014 r. Dyrektora RZGW w P. do uchylenia w całości zaskarżonego rozporządzenia. W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2014 r. Dyrektor RZGW w P. wskazał, że Gmina M. nie wskazała przepisu rozporządzenia, który naruszałby jej interes prawny lub uprawnienie. Jednocześnie odniósł się do zarzutów podniesionych w wezwaniu. Odpowiedź Dyrektora RZGW została doręczona Gminie M. w dniu 18 kwietnia 2014 r.

Zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zważywszy, że Dyrektor RZGW udzielił Gminie M. odpowiedzi na wezwanie w dniu 18 kwietnia 2014 r. termin na wniesienie skargi na przedmiotowe rozporządzenie mijał Gminie w dniu 19 maja 2014 r. (tj. w poniedziałek, jako, że ostatni dzień terminu 18.05.2014 r. przypadał w niedzielę – art. 83 § 2 p.p.s.a.). W tym właśnie dniu tj. 19 maja 2014 r. Gmina M. wniosła do Sądu skargę na rozporządzenie Dyrektora RZGW z dnia ... 2012 r., zachowując tym samym termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wskazać należy, iż legitymacja skargowa w sprawach skarg na akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolony administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej zależy od wykazania naruszenia przez ów zaskarżony akt interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu skarżąca Gmina wykazała, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonego rozporządzenia, choć już na wstępie zaznaczyć należy, że naruszenie to mieści się w granicach obowiązującego prawa.

Po pierwsze należy stwierdzić, że Gmina M. wykazała na wezwanie Sądu, że jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanych w obrębie terenu objętego zaskarżonym rozporządzeniem, a zatem ustanowione w rozporządzeniu zakazy i ograniczenia wpływają na jej uprawnienia właścicielskie. Gmina udokumentowała i wrysowała na mapę stanowiącą załącznik nr 1 do rozporządzenia z ... 2012 r., że jest właścicielem działek nr ewid. ... obręb .... oraz działek nr ... obręb ..., działek nr ... obręb K., działek nr ... obręb B. oraz działek nr ... obręb M.. Wszystkie te nieruchomości, co jest bezsporne zlokalizowane są w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K., a w rezultacie zakazy i ograniczenia w tej strefie obejmują wymienione nieruchomości.

W świetle badania, czy wejście w życie zaskarżonego rozporządzenia spowodowało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Gminy koniecznym ustalenie, jaki był stan prawny w tym zakresie (zakazów i ograniczeń wynikających z istnienia strefy ujęcia wody) tegoż terenu przed dniem 28 sierpnia 2012r. (wejścia w życie rozporządzenia z 13.08.2012 r.). Koniecznym bowiem jest ustalenie, czy zakazy i ograniczenia wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem naruszyły w istocie interes prawny lub uprawnienia Gminy M., czy może sytuacja prawna Gminy nie uległa zmianie.

W tym celu niezbędne było zbadanie, czy przed wejściem w życie rozporządzenia Dyrektora RZGW w P. z dnia ... 2012 r. obowiązywały dla przedmiotowego terenu regulacje chroniące ujęcie wody M.-K.. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 702/10 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że uprzednie rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2011 r. nr 51/01 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody dla m. P. w rejonie M.-K. nie utraciło mocy obowiązującej z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie to stanowiło akt prawa miejscowego, o czym przesądził ustawodawca wprowadzając w życie z dniem 1 października 2001 r. ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100 poz. 1085). Tym samym w odniesieniu do rozporządzenia tego nie miał zastosowania przepis art. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wejście w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co miało miejsce w dniu 1 stycznia 2002 r., nie miało wpływu na istniejące już strefy ochronne. Stanowisko to potwierdza późniejsza nowelizacja Prawa wodnego, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, strefy ujęć wody ustanowione na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., co dotyczy strefy ochrony ujęcia M.-K., stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Sąd skonkludował, że wynika z powyższego, iż rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 14 grudnia 2001 r. nr 51/01 nie utraciło mocy obowiązującej z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podzielając ów pogląd Sąd pragnie stwierdzić, że dopiero uchwalenie zaskarżonego rozporządzenia derogowało z obrotu prawnego rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z 14 grudnia 2001 r. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) określił, że strefy ochronne ujęć wody ustanowione przed dniem 1 stycznia 2002 r. wygasają z dniem 31 grudnia 2012 r. Ustanowienie zatem nowej strefę ochronną dla rejonu M.-K. przed tą datą (rozporządzenie z 9.08.2012 r., które weszło w życie 28.08.2012 r.) spowodowało kontynuację ochrony wód przedmiotowego ujęcia.

W kontekście powyższego uznać należy, że do ustalenia , czy w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, przez uchwalenie zaskarżonego rozporządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Gminy M., koniecznym jest porównanie zapisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2001 r. i zaskarżonego rozporządzenia Dyrektora RDGW w P. z dnia 8 sierpnia 2012r. Dopiero bowiem wprowadzenie bardziej restrykcyjnych zakazów i ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez właścicieli nieruchomości na tym terenie oznacza naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnień.

Sąd ustalił, że działki należące do Gminy (nr ... obręb K., ... obręb M. zlokalizowane są na terenie strefy ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia tarasowego i brzegowego, który objęty był rozporządzeniem nr ... (zał. nr 2 do tegoż rozporządzenia). Te same działki w zaskarżonym rozporządzeniu zostały objęte również strefą ochrony pośredniej ujęcia wody, na której wprowadzono nowe – w stosunku do uprzednio obowiązujących – następujące zakazy, które bezpośrednio naruszają interes prawny skarżącej Gminy:

- zakaz budowania szpitali (§ 2 pkt 7),

- zakaz wykorzystywania popiołów i żużli do utwardzania nawierzchni gruntowych (§ 2 pkt 11),

- zakaz stosowania chlorkowych środków zimowego utrzymania dróg w ciągach dróg nie posiadających rozwiązań kanalizacji deszczowej (§ 2 pkt 12),

- zakaz biwakowania i uprawiania motorowych sportów wodnych (§ 2 pkt 25),

- zakaz urządzania obozowisk, pól biwakowych lub kąpielisk (§ 2 pkt 27),

- zakaz urządzania, poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, imprez artystycznych, rozrywkowych lub sportowych na otwartej przestrzeni (§ 2 pkt 28),

- zakaz realizowania nowym przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko (z pewnymi wyjątkami) [§ 2 pkt 31 i 32].

W związku z powyższym, iż zakazy te zwiększyły zakres ochrony ujęcia wody rejonu M.-K., przy jednoczesnym ograniczeniu w wykonywaniu prawa własności m.in. Gminy M., stwierdzić należy, iż doszło do naruszenia interesu prawnego i uprawnień właścicielskich skarżącej Gminy.

Uznawszy więc, że Gmina M. posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie należy przejść do oceny, czy rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z prawem.

Wyjaśnienia wymaga, iż zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 58 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.

W niniejszej sprawie rozporządzenie z dnia ... 2012 r. zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego zostało wydane na wniosek i koszt Aquanet S.A. – właściciela ujęcia wód podziemnych z ujęcia dla aglomeracji poznańskiej w rejonie M.-K. oraz właściciela wód powierzchniowych infiltracyjnych w K. (w aktach sprawy - decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia ... 2005 r. nr ...).W tym miejscu Sąd nie może podzielić stanowiska Gminy M. wyrażonego w skardze, a kwestionującego prawa właścicielskie Aquanet S.A. do omawianego ujęcia wody w rejonie M.-K.. Skarżąca podniosła, iż Aquanet S.A. jest niewątpliwie właścicielem urządzeń wodnych służących do poboru wód podziemnych i powierzchniowych na terenie tego ujęcia, lecz w myśl art. 10 ust. 1a, ust. 2 i 3 Prawa wodnego wody podziemne oraz wody płynące (w tym rzeki Warty) są nie tylko wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, ale dodatkowo są wodami publicznymi, a z art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że prawa właścicielskie w stosunku do ww. wód wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W ocenie Sądu ustawodawca w przepisie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie odmiennie posłużył się pojęciem "właściciela ujęcia wody", które to pojęcie należy odróżnić od kwestii własności wód płynących i płynących, o których mowa w art. 10 i 11 Prawa wodnego. Zważywszy zaś, że Aquanet S.A. jest właścicielem urządzeń wodnych służących do poboru wód podziemnych i powierzchniowych na terenie ujęcia wody M.-K. brak jest podstaw do kwestionowania jego uprawnień właścicielskich co do ujęcia wody.

W pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do zarzutu Gminy jakoby Dyrektor RZGW dopuścił się naruszenia art. 54 ust. 1-3 Prawa wodnego poprzez wykroczenie z wprowadzonymi zakazami i ograniczeniami poza wyraźnie określone w tym przepisie, a ponadto poprzez wprowadzenie zakazów dotyczących wód podziemnych zarezerwowanych w art. 54 ust. 3 Prawa wodnego dla ujęcia wód powierzchniowych (wymieniono - § 2 pkt 6, § 2 pkt 16, § 2 pkt 25 rozporządzenia).

Sąd pragnie wyjaśnić, iż zaskarżone rozporządzenie, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, ustanawia nie tylko strefę ochronną ujęcia wód podziemnych M.-K., dzieląc tę strefę na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej (§ 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozp.), lecz również obejmuje ujęcie wód powierzchniowych. Powyższe wynika z charakteru ujęcia wody w rejonie M.-K. przedstawionego we wniosku Aquanet o ustanowienie strefy ochronnej. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 55 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 56 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 3a zarówno strefę ochroną ujęcia wód podziemnych, jak i strefę ochronną ujęcia wód powierzchniowych wyznacza się na podstawie wyników przeprowadzonych badań hodrologicznych dołączonych do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej przedłożonego przez właściciela ujęcia wody.

We wniosku Aquanet S.A. zawierającym również badania hydrogeologiczne tym wyjaśniono, że ujęcie M.-K. położone jest w gminie M. w dolinie Warty. Składa się z ujęcia tarasowego, ujęcia brzegowego, ujęcia sztucznej wody podziemnej i studni promienistej (s. 8). Ujęcie tarasowe zbudowane jest w formie bariery składającej się z 56 studni o głębokości 40-50 m o wydajności od 50 do 150 m3/h (s. 9). Ujęcie brzegowe stanowi bariera studni, wzdłuż lewego brzegu Warty, na odcinku 1980 m. Zbudowane jest z 29 studni o głębokości 35-40 m i wydajności 90-120 m3/h (s. 11). Ujęcie sztucznej wody podziemnej – ujęcie infiltracyjne składa się z trzech stawów infiltracyjnych, stawu Bobrowego (część Starorzecza Wyjazd) oraz bariery 11 studni wierconych o głębokości 20-25 m. Układ ten zlokalizowany jest w centralnej części wyspy Krajkowskiej (s. 13). Studnia promienista zlokalizowana jest w km 273 biegu Warty, na wysokości ujęcia brzegowego w K.. Zbudowana jest z 8 drenów o łącznej długości 718 m ułożonych promieniście na głębokości 5 m pod dnem koryta Warty, które podłączone są do szybu zbiorczego posadowionego na lewym brzegu rzeki, przy wale ochronnym ujęcia brzegowego. Następnie na s. 21 wniosku wyjaśniono, że Układ hydrostrukturalny pozwala na pozyskiwanie do 80% ilości wody poprzez wymuszoną infiltrację wód z Warty. Ponadto z Warty pobiera się wodę powierzchniową poprzez studnię promienistą, jak również do zasilania wód podziemnych poprzez stawy infiltracyjne. Z powyższego opisu wynika zatem, że przedmiotowe ujęcie wód ma charakter mieszany albowiem obejmuje wody podziemne i powierzchniowe (poprzez studnię promienistą składającą się z 8 drenów ułożonych pod dnem koryta Warty). Tym samym, w ocenie Sądu, uprawnione było wprowadzenie w przedmiotowym rozporządzeniu w strefie ochrony pośredniej, oprócz zakazów i ograniczeń charakterystycznych dla ujęcia wód tak podziemnych, jak i powierzchniowych (art. 54 ust. 1 Prawa wodnego), czy tylko dla wód podziemnych (art. 54 ust. 2 Prawa wodnego), również zakazów i ograniczeń charakterystycznych wyłącznie dla ujęcia wód powierzchniowych (art. 54 ust. 3 Prawa wodnego). W rezultacie uznać należy, że choć w § 1 rozporządzenia określa się, że ustanawia się strefę ochronną ujęcia wód podziemnych M.-K. to zarówno tytuł rozporządzenia "w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-K. dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego", z badań hydrogeologicznych, treści wniosku przedstawiającego opis ujęcia wód, a także treści § 2 rozporządzenia wynika, że rozporządzenie ustanawia strefę ochronną ujęcia wody podziemnej, jak i powierzchniowej w rejonie M.-K..

Zważyć należy, że przedmiotowe rozporządzenie wprowadza zakaz lokalizowania w obrębach ewidencyjnych K., B., B., S. i S. nowych obiektów generujących ścieki bytowe, komunalne lub przemysłowe, nie posiadających przyłączy do zbiorczej sieci kanalizacyjnej sanitarnej (§ 2 pkt 6 rozporządzenia). W ocenie Sądu zakaz ten odpowiada treści przepisów art. 54 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Pierwszy z wymienionych przepisów wprowadza zakaz na terenach ochrony pośredniej (dla każdego rodzaju wód) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Drugi z przepisów odnosi się do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej i wprowadza zakaz lokalizowania budownictwa mieszkalnego oraz turystycznego. Zważyć należy, iż przepis art. 54 ust. 1 Prawa wodnego nie wymienia enumeratywnie zakazów i ograniczeń, które organ ustanawiający strefę ochrony pośredniej może wprowadzić. Przepisów ów wymienia przykładowo zakazy, które mogą być w takie strefie wprowadzone. Skoro więc dopuszczalne jest w strefie ochrony pośredniej zabronienie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, jak i na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej lokalizowania budownictwa mieszkalnego oraz turystycznego, to zważywszy na otwarty katalog możliwych zakazów i ograniczeń dla terenów ochrony pośredniej różnego rodzaju wód uznać należy za dopuszczalne z uwagi na ochronę ujęcia wód podziemno-powierzchniowych wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów generujących ścieki bytowe, komunalne lub przemysłowe, nie posiadających przyłączy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Sądu § 2 pkt 6 rozporządzenia nie narusza również art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zważyć należy, że przepis ten nakłada jedynie na właściciela nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej (jako zasadę), a gdy z technicznego lub ekonomicznego punktu widzenia jest to nieuzasadnione wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy, względnie przydomową oczyszczalnię ścieków. Tym samym adresatami tego przepisu są właściciele nieruchomości, a jego dyspozycja sprowadza się do ustalenia jakie instalacje kanalizacyjne są preferowane przez ustawodawcę. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadza zaś gwarancji dopuszczalności wyposażania nieruchomości w inne instalacje aniżeli sieć kanalizacji sanitarnej. Co więcej, wynika z niego, iż ustawodawca wyraźnie wskazał na pierwszeństwo przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Dlatego też w ocenie Sądu brak jest podstaw, aby uznać, by wprowadzony w rozporządzeniu zakaz lokalizowania w określonych obrębach ewidencyjnych nowych obiektów nie posiadających przyłączy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej naruszał powołany przepis.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi jakoby przepis § 2 pkt 16 rozporządzenia naruszał przepisy art. 54 ust. 1 i 3 pkt 4 Prawa wodnego. Przepis ten wprowadził na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody zakaz lokalizowania nowych stawów chowu lub hodowli ryb i zwiększania produkcji w istniejących stawach. Zważyć należy, iż przepis art. 54 ust. 1 Prawa wodnego nie wyklucza, z uwagi na otwarty katalog zakazów i ograniczeń, wprowadzenia takiego zakazu na terenach ochrony pośredniej (wód podziemnych i powierzchniowych), zaś przepis art. 54 ust. 3 pkt 4 Prawa wodnego wyraźnie dopuszcza na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, oprócz zakazów lub ograniczeń, o których mowa w ust. 1, zakaz lub ograniczenie chowu lub hodowli ryb, ich dokarmienia lub znęcanie. Zważywszy zatem, jak już wyjaśniono, że przedmiotowe ujęcie M.-K. obejmuje wody podziemne i powierzchniowe w ocenie Sądu dopuszczalne było w świetle powołanych przepisów wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych stawów chowu lub hodowli ryb i zwiększania produkcji w istniejących stawach. Ów zakaz nie wykracza poza normy określone w art. 54 ust. 1 i art. 54 ust. 3 pkt 4 Prawa wodnego.

Podobnie zdaniem Sądu, rzecz się ma z wprowadzonymi przepisami § 2 pkt 25 i 27 rozporządzenia zakazem biwakowania i uprawiania motorowych sportów wodnych (pkt 25) oraz urządzania obozowisk, pól biwakowych lub kąpielisk (pkt 27). Przepis art. 54 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego dopuszcza wprowadzenie zakazu lub ograniczenia uprawiania sportów wodnych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a przepis art. 54 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego określa, że dopuszczalne jest na terenach ochrony pośredniej wprowadzenie zakazu lub ograniczenie czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, w szczególności poprzez urządzanie obozowisk oraz kąpielisk. Nie było zatem przeszkód, by na terenie ujęcia wód podziemno-powierzchniowych wprowadzić zakaz biwakowania, urządzania obozowisk, pól biwakowych lub kąpielisk. Nie można również uznać, by wymieniony w § 2 pkt 19 rozporządzenia zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (z wyjątkiem działalności zarejestrowanej do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia) związanej z:

a) przetwórstwem, pakowaniem lub puszkowaniem owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego,

b) produkcją mleka lub wyrobów mleczarskich,

c) składowaniem lub przechowywaniem środków ochrony roślin oraz opakowań po tych środkach

naruszał przepisy art. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia powołanego przepisu § 2 pkt 19 rozporządzenia wynika, iż intencją Dyrektora RZGW było ograniczenie możliwości prowadzenia wymienionych w tym przepisie sektorów działalności gospodarczej w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody M.-K. do podmiotów, których działalność była zarejestrowana i prowadzona na tym terenie przed wejściem w życie rozporządzenia. Tym samym rozporządzenie wprowadziło zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej dla nowych przedsiębiorców. W ocenie Sądu, zważywszy, że przepis art. 54 ust. 1 Prawa wodnego umożliwia wprowadzenie aktem prawa miejscowego ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody zakazów i ograniczeń w wykonywaniu czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, w tym lokalizowania zakładów przemysłowych (pkt 7 Prawa wodnego) uznać należy, że uprawnione było wprowadzenie omawianego zakazu. Zważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Tym samym skoro zgodnie z art. 58 ust. 1 strefę ochronną ustanawia się w drodze aktu prawa miejscowego, a akty prawa miejscowego w myśl art. 87 ust.2 Konstytucji RP akty te są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły, uznać należy, że zakaz ustanowiony § 2 pkt 19 rozporządzenia jest zgodny z prawem.

Niezrozumiały dla Sądu jest zarzut strony skarżącej naruszenia przez Dyrektora RZGW przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zakresie wprowadzenia § 2 pkt 28 rozporządzenia zakazu urządzania, poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi imprez artystycznych, rozrywkowych lub sportowych na otwartej przestrzeni. Skarżąca Gmina podniosła, iż z ustaw tych wynika, że na zorganizowanie imprez zdefiniowanych w tych ustawach wymagane jest zezwolenie właściwego organu. W przepisach tych ustawy nie uzależnia się organizacji imprezy kulturalnej, sportowej, rozrywkowej od faktu położenia bądź nie w strefie pośredniej ujęcia wody. Zważyć należy, iż istotą ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody jest zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochrona zasobów wodnych (art. 51 ust. 1 Prawa wodnego). W tym celu na terenach ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęć wód podziemnych i powierzchniowych dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej uprawniony jest wprowadzając strefę ochronną wskazać zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57 (art. 58 ust. 1 Prawa wodnego). W związku z tym dopuszczalne przepisami Prawa wodnego zakazy, nakazy i ograniczenia nie naruszają przepisów innych ustaw, jako że stanowią one gwarancję zapewnienia odpowiedniej jakości ujmowanej wody (art. 51 ust. 1 Prawa wodnego).

Zdaniem Sąd pozbawiony podstaw jest również zarzut Gminy M. naruszenia przez Dyrektora RZGW przepisem § 2 pkt 30 rozporządzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podniosła, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne, zgodnie z art. 7 powołanej ustawy dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu tj. ministra albo marszałka województwa. Przy czym w przepisach tej ustawy brak jest uzależnienia wydania tej zgody od ustanowienia na danym obszarze strefy ochronnej ujęcia wody. Sąd pragnie zważyć, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych normują warunki, zasady i procedurę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne. Brak jest zaś sprzeczności zapisu zaskarżonego rozporządzenia, który terytorialnie ogranicza, z uwagi na przesłanki określone w art. 51 ust. 1 Prawa wodnego, możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody.

W ocenie Sądu organ nie dopuścił się również naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zakresie w jakim w § 2 pkt 31 i 32 wprowadził zakazy (z pewnymi wyjątkami) dla realizacji nowych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zważyć należy, iż przepis art. 59 ust. 2 Prawa wodnego wskazuje wprost, że na obszarach ochronnych można zabronić wznoszenia obiektów budowlanych oraz wykonywania robót lub innych czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, a w szczególności inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zważyć należy, iż w przepisie tym ustawodawca nie rozróżnił przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) od przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 tegoż rozporządzenia). Z racji tej uznać należy, że to w gestii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej ustawodawca pozostawił zakres, w jakim uznaje za konieczne dla konkretnego ujęcia wody wprowadzenie zakazów dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym miejscu Sąd pragnie stwierdzić, iż dopuszczalne było również ustanowienie zakazu, o którym mowa w § 2 pkt 15 rozporządzenia tj. zakazu lokalizowania w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt i zwiększanie obsady w istniejących fermach. Przepis art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego dopuszcza bowiem wprost na terenach ochrony pośredniej zabronienie lub ograniczenie w lokalizowaniu ferm chowu lub hodowli zwierząt, a omawiany przepis rozporządzenia wprowadza właśnie istotne ograniczenie w tym zakresie.

Ów zakaz nie wyklucza się, jak twierdzi skarżąca Gmina, z zakazem określonym w § 2 pkt 32 rozporządzenia w zakresie w jakim przepis ten zabrania realizowania nowych – przy dopuszczeniu przebudowy, rozbudowy, odbudowy i montażu istniejących (z zastrzeżeniem pkt 15 i 16) – przedsięwzięć należących do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności przedsięwzięć określonych w § 3 pkt 103 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W ocenie Sądu Dyrektor RZGW przepisem § 2 pkt 15 rozporządzenia wprowadził całkowity zakaz lokalizowania nowych ferm chowu lub hodowli zwierząt i zwiększania obsady w istniejących fermach, dopuszczając w § 2 pkt 32 realizowanie nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przebudowy, rozbudowy, odbudowy i montażu istniejących ferm chowu lub hodowli zwierząt. Innymi słowy przepisy § 2 pkt 15 i pkt 32 wprowadzają w zakresie lokalizacji ferm chowu lub hodowli zwierząt zakaz lokalizowania nowych ferm, zwiększania obsady w fermach istniejących, w tym zakaz przebudowy, rozbudowy, odbudowy i montażu istniejących ferm o chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP.

Sąd stwierdził też, że nie naruszają przepisów prawa zapisy § 2 pkt 21 rozporządzenia, który wprowadził zakaz stosowania nawozów sztucznych i naturalnych w dawkach przekraczających zalecenia nawozowe dla roślin uprawnych i trwałych użytków zielonych zawartych w aktualnie obowiązujących instrukcjach i wytycznych. Strona skarżąca podniosła, iż powołany przepis rozporządzenia odsyła do bliżej nieokreślonych instrukcji i wytycznych. Zgodnie z art. 6 pkt 4 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) wydawane przez ministra właściwego do spraw rolnictwa pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zawiera instrukcję stosowania i przechowywania nawozu albo środka poprawiającego właściwości gleby. Stosownie do art. 8 ust.2 tej ustawy wykazy nawozów i środków wspomagających uprawę roślin są umieszczane na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa. Z kolei przepis art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu określa, że na opakowaniu lub etykiecie dołączonej do nawozu wprowadzanego do obrotu, a w przypadku nawozu luzem - w dokumentach, w które się go zaopatruje, umieszcza się m.in. instrukcję stosowania i przechowywania nawozu. Oznacza to, że określone w § 2 pkt 21 zaskarżonego rozporządzenia ograniczenie stosowania nawozów sztucznych i naturalnych w dawkach nieprzekraczających zalecenia nawozowe dla roślin uprawnych i trwałych użytków zielonych jest ściśle uregulowane i możliwe do ustalenia na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa.

Sąd nie zgodził się również z argumentacją Gminy M. w zakresie w jakim zarzuca się Dyrektorowi RZGW naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. sygn.. akt I OSK 1059/10 (Lex nr 990131), w którym wskazano, że zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Innymi słowy, rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej. Zważywszy zaś, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, brak jest podstaw do oceny, na ile zaskarżone rozporządzenie Dyrektora RZGW spełnia wymogi zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Sądu brak było również podstaw do zakwestionowania legalności przepisu § 3 zaskarżonego rozporządzenia, który określa, że zakazy wymienione w § 2 nie dotyczą przedsięwzięć związanych z funkcjonowaniem lub wykonywaniem robót budowlanych dotyczących ujęcia wody w rejonie ujęcia M.-K. oraz stacji uzdatniania wody pracującej na potrzeby przedmiotowego ujęcia. Gmina zarzuciła organowi, iż w przepisie tym "zawarto delegację dla nieokreślonego organu lub instytucji do wydawania jakiegoś aktu np. opinii, czy dane przedsięwzięcie jest dopuszczone na terenie strefy ochronnej ujęcia wody". W ocenie Sądu stanowisko to jest niczym nieuprawnione. Po pierwsze zważyć należy, że przepis § 3 rozporządzenia ma charakter regulacji przedmiotowej tj. określa jakie przedsięwzięcia nie są objęte zakazami określonymi w § 2 rozporządzenia. Po wtóre z racji tej, że przepis ten, jako występujący w akcie prawa miejscowego, stanowiącego źródło powszechnie obowiązującego prawa, winien być stosowany przez wszystkie organy administracji publicznej, na każdym etapie procesu inwestycyjnego, w zakresie właśnie przedsięwzięć związanych z funkcjonowaniem lub wykonywaniem robót budowlanych dotyczących ujęcia wody w rejonie ujęcia M.-K. oraz stacji uzdatniania wody pracującej na potrzeby przedmiotowego ujęcia.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie z dnia ... 2012 r. zostało wydane zgodnie z prawem, w szczególności zgodnie z przepisami Prawa wodnego i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę Gminy M. oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

J. Zieliński B. Drzazga W. Batorowicz