Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1280/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/12 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/12 oddalił skargę A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...] Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku: Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 10.04.2012 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa miejskiej sieci wodociągowej w rejonie ul. K. w K., na działkach nr [...] P.". Wskazał, że integralną część decyzji stanowią dwa załączniki: nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nr 2 - część graficzna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zmian.) oraz art. 104 k.p.a.

Organ I instancji wskazał, że pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". W świetle przywołanego art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. "budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania".

W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa inwestycja pn "Budowa miejskiej sieci wodociągowej w rejonie ul. K. w K., na działkach nr [...] P. "jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Uzyskano uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - postanowienie z dnia [...].06.2012 r. znak [...]. W toku postępowania wystąpiono także o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem należało uznać za dokonane. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń.

Od decyzji tej odwołanie wniosła A. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto na zasadzie art. 136 k.p.a. wniosła o zobowiązanie organu I instancji do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczność prowadzenia służebności instalacji wodociągowej na powierzchni ziemi oraz pod jej powierzchnią. A. Ł. podniosła, że w informacji technicznej z dnia 13 lutego 2007 roku dotyczącej doprowadzenia wody do projektowanego budynku na działce nr [...] obr. 1 P. w K. ([...]) Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w pkt 6 postanowiło, iż: "W przypadku gdy nie ma możliwości wydzielenia działki pod drogę lub wydzielona działka drogowa pozostaje własnością prywatną prowadzenie miejskiej sieci wodociągowej będzie możliwe tylko wtedy, jeżeli przez właściciela nieruchomości przez które będzie przebiegać to uzbrojenie, zostanie ustanowione na rzecz MPWIK S.A. ograniczone prawo rzeczowe". Działka nr [...] stanowi własność skarżącej i nie była na niej ustanowiona służebność instalacji wodociągowej. Ustanowienie służebności kolidować będzie z przebudową sieci energetycznej na jej działce. Przeprowadzenie instalacji wodociągowej jest niemożliwe również z uwagi na fakt, że przebiega już tam sieć gazowa. W odwołaniu wskazano również, że dla przedmiotowego terenu prowadzona była sprawa ustanowienia służebności instalacji wodociągowej. Sprawa toczyła się przed Sądem Okręgowym w Krakowie Wydziale II Cywilno-Odwoławczym (sygn. akt II Ca 1532/10), który ostatecznie postanowił o oddaleniu wniosku o ustanowieniu służebności. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 roku podniesiono, że przeprowadzenie sieci wodociągowej po działce nr 57 wymaga usunięcia zadrzewienia, z kolei przeprowadzenie sieci po działce nr [...] wymaga usunięcia istniejącej nawierzchni drogowej. W załączniku nr 1 do skarżonej decyzji w pkt II.4 określono wymagania dotyczące osób trzecich. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż: "Realizacja przedmiotowego zamierzenia nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (...)". Mimo takiego zapisu ustalenie lokalizacji celu publicznego powoduje ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji, nie odniósł się do faktu, iż budowa miejskiej sieci wodociągowej w przedmiotowym terenie naruszy prawo własności skarżącej i godzi w jej interesy. Zgromadzony materiał w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż ustalenie lokalizacji celu publicznego nie koliduje z interesami właścicieli działek, przez które sieć ma przebiegać. Dowody zebrane w sprawie nie są wystarczające, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

Co więcej w toku sprawy nie wykazano, że realizacja przedmiotowej inwestycji realizuje cel publiczny. Dotychczas przeprowadzane postępowania dowodzą, iż realizacja zamierzonej inwestycji służy jedynie jednemu inwestorowi. Zdaniem skarżącej uzasadnia to uchylenie decyzji. Nadto istotna dla niniejszego postępowania jest sprawa rozgraniczenia, która jest w toku. Prezydent Miasta Krakowa dnia [...] lutego 2009 roku postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (znak sprawy :[...]) dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działek [...], a nieruchomością sąsiednią ozn. nr dz. [...].P. w K. Nieuregulowany stan prawny parcel l. kat [...] i odpowiadających im działek [...] ma wpływ na przedmiotową sprawę, m.in. poprzez fakt, iż granica pomiędzy działkami może ulec zmianie. Nadto działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], przedmiotowe działki stanowią teren planowanej inwestycji. Zasadnym jest uzupełnienie przez organ I instancji materiału dotyczącego rozgraniczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w świetle art. 6 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania należy zakwalifikować do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Wskazano, że inwestycją celu publicznego jest każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny. Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych. Zamierzenie objęte postępowaniem, po jego wybudowaniu przejdzie na własność odpowiedniej jednostki organizacyjnej i służyć będzie społeczności lokalnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie bezspornym jest, że budowa miejskiej sieci wodociągowej stanowi działanie o znaczeniu lokalnym.

Projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oczywistym jest, że tego rodzaju analiza odbiega pod względem formalnym od analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, niemniej jednak należy podkreślić, że w niniejszej sprawie dokonano oceny zarówno stanu faktycznego jak i prawnego. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Wskazana powyżej zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością, wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Podniesiono, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę zobowiązany jest złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym (a zatem wszystkich działek wskazanych w sentencji decyzji) stanowi warunek sine qua non dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Element ten będzie przedmiotem szczegółowej analizy w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym właśnie postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne. Kwestia ewentualnej zgody strony odwołującej na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu do niej należącego stanowić będzie również wówczas przedmiot analizy. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia, czy inwestor dysponuje tytułem do nieruchomości objętej zamierzeniem, a zatem kwestia ustanowienia odpowiedniej służebności nie stanowi przeszkody do wydania decyzji pozytywnej. Okoliczność ta nie jest przesłanką mogącą skutkować odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym bowiem postępowaniu zgoda właściciela terenu zajętego pod planowaną inwestycję nie jest wymagana. Podobnie, toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie wpływa na możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 50, 53, 54, 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego, co powoduje niemożność ustalenia lokalizacji celu publicznego z uwagi na niespełnienie przesłanki inwestycji celu publicznego, tj. warunków z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenie art. 50, 53, 54, 56 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, a to prowadzenie postępowania mimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy sądowej o rozgraniczenie przed innym organem;

3. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia do niej mimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również jego nieuzupełnienie;

4. nieuwzględnienie problemu braku ustanowienia służebności instalacji wodociągowej dla działki stanowiącej własność skarżącej, przez która ma przebiegać sieć wodociągowa, a także nieuwzględnienie kolizji planowanej sieci wodociągowej z instalacją gazową i planowaną przez skarżącą przebudową sieci energetycznej, co stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej, chronionego m.in. na mocy przepisów kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie przyjmowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę wyznaczania sposobu zagospodarowania terenu;

W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za cel publiczny uznać należy "budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania". W uzasadnieniu skarżonej decyzji podkreślono, iż przedmiotowe zamierzenie służyć będzie "stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej)". W toku sprawy nie wykazano komu służy budowa miejskiej sieci wodociągowej. Nie dokonano analizy obecnego zagospodarowanie terenu, ilości potencjalnych inwestorów mogących przyłączyć się do planowanej sieci. Jak podnosiła skarżąca w odwołaniu od decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego zgromadzony materiał dowodzi, iż realizacja zamierzonej inwestycji służy jedynie jednemu inwestorowi.

Zdaniem skarżącej analogicznie w przedmiotowej sprawie możemy uznać, iż wykonanie przyłączenia czy planowanie sieci wodociągowej na użytek jednego inwestora jest bezpodstawne. Co więcej jeśli posiadał informację, iż sieć wodociągowa służyć będzie realnie społeczności lokalnej powinien ten fakt wykazać, czego zaniechał. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podniósł, iż "(...) gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną". W przedmiotowej sprawie wniosek nie jest zgodny z przepisami z uwagi na fakt, iż nie realizuje przesłanki celu publicznego. Na etapie postępowania przed organem I instancji podkreślono, iż istotna dla ustalenia planowanego zamierzenia jest sprawa rozgraniczenia, która była w toku. Prezydent Miasta Krakowa dnia [...] lutego 2009 roku postanowił o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy nieruchomością składającą się z działek [...], a nieruchomością sąsiednią ozn. nr dz. [...] P. w K. Skarżąca podnosiła, iż nieuregulowany stan prawny parcel [...] i odpowiadających im działek [...] ma wpływ na przedmiotową sprawę, m.in. poprzez fakt, iż granica pomiędzy działkami może ulec zmianie. Nadto działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], przedmiotowe działki stanowią teren planowanej inwestycji. Skarżąca wskazywała na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dotyczącego rozgraniczenia, jednak organ I i II instancji nie wyjaśnił tej kwestii, co należy uznać za naruszenie prawa. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie, będącej w toku przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Podgórza Wydział I Cywilny (sygn. akt I Nsl727/09/P) należy uznać za zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego kwestia ustalenia praw własności i granic terenu inwestycji pozostaje w związku przyczynowym pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym pozostającym we właściwości innego organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnienie, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego -indywidualnego lub zbiorowego. (tak: Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006r.). Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (wskazana wyżej możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy wykazać, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia i z inwestycją celu publicznego a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, (...). Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem własnym gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Zatem budowa odcinka sieci wodociągowej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne bowiem inwestycja ta mieści się zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i w katalogu zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie, może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy.

Sąd I instancji zaznaczył, że wnioskodawcą i inwestorem budowy kwestionowanego odcinka sieci wodociągowej jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. za pośrednictwem której to spółki Gmina Miejska Kraków realizuje swoje obowiązki w zakresie zaopatrzenia członków wspólnoty samorządowej w wodę. Planowany do wykonania odcinek wodociągu ma mieć około 110 m i średnicę 100 mm a planowany jego przebieg zlokalizowany jest na terenie drogi stanowiącej własność Skarżącej. Również i te okoliczności (podmiot realizujący planowaną inwestycje, jej parametry oraz stosunkowo najmniejsze obciążenie nieruchomości Skarżącej) miały wpływ na ocenę planowanej inwestycji.

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma znaczenia z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podnoszony w skardze zarzut, że sąd powszechny odmówił ustanowienia służebności instalacji wodociągowej dla działki stanowiącej własność skarżącej oraz zarzut nie uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu inwestycji lokalizacji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co polega na tym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 1 ust. 2 wymienia między innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności itp. Innymi słowy, wyłącznie kwestie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu I instancji w pojęcie zrównoważonego rozwoju jak najbardziej wpisuje się dostęp każdego gospodarstwa domowego do bieżącej wody. W ocenie Sądu I instancji nie jest też uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II Instancji art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, jako zagadnienia wstępnego. Kwestia ta dla wydania decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym. Szczegółowy przebieg wodociągu określony zostanie dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie dopiero na tym etapie przygotowywania inwestycji może mieć znaczenie dokładny przebieg granic nieruchomości. Decyzja ta jak słusznie wskazał organ nie ma wpływu na prawo własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Ł. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła

naruszenie prawa materialnego polegające na:

- błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wadliwe uznanie, że przedmiotowa inwestycja odpowiada ustawowej definicji "inwestycji celu publicznego" oraz realizuje cel publiczny, zdefiniowany w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem inwestycja stanowi wyłącznie realizację celu prywatnego, zaś sam charakter inwestycji (przedłużenie sieci wodociągowej) nie przesądza o jej publicznym celu;

- błędnej wykładni przepisu art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zakwestionowanie prawa skarżącej do zagospodarowania działki drogowej [...] w sposób chroniący jej interes i jednocześnie nienaruszający interesu publicznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłożenia prywatnego interesu właściciela działki nr [...] nad interesem wnioskodawczyni zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel działki nr [...] ma już zagwarantowany dostęp do sieci wodociągowej, co dodatkowo doprowadziło do obrazy przepisów art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

- niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie, w której nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a zatem nie można stosować przepisów o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji;

naruszenia przepisów postępowania:

- naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz braku uwzględnienia mających istotne znaczenie dla sprawy okoliczności, takich jak:

wykazanie, że przedmiotowa inwestycja będzie służyć jakiejkolwiek społeczności i będzie przeznaczona do zaspokajania potrzeb powszechnych,

kolizja przebudowy sieci wodociągowej z prawem własności skarżącej A.Ł.,

naruszenie interesu skarżącej, polegające na zahamowaniu możliwości wkopania napowietrznej linii energetycznej w działkę nr [...], kolizja sieci wodociągowej z istniejącą siecią gazową,

dostęp do sieci wodociągowej działki nr [...], co czyni zbędnym lokalizację przedmiotowej inwestycji;

- naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na braku zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Podgórza Wydział I Cywilny toczy się do sygn. akt: I Ns 1727/09/P sprawa o rozgraniczenie, dotycząca działek, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja, co ma decydujący wpływ na wynik sprawy, a czego Sąd I instancji nie sprawdził, choćby poprzez dołączenie stosownych akt sądowych.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.2001.Nr132, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie spór sprowadzał się do ustalenia, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiocie zamierzenia - "budowa miejskiej sieci wodociągowej" w rejonie ul. K. w K. dot. inwestycji należącej do katalogu z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 ze zmian.), zwanej dalej u.g.n., która nadto ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w myśl art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.), czy też rację ma autor skargi kasacyjnej, że przedsięwzięcie stanowi w istocie budowę sieci dla jednego budynku, co nie realizuje celu publicznego i oznacza, iż projekt ten nie będzie miał znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 2 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n." Z kolei art. 6 pkt 3 u.g.n. wśród celów publicznych wymienia m.in. budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się więc dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. W niniejszej sprawie przedsięwzięcie dotyczy rozbudowy sieci już istniejącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej w określonym regionie, dla pojedynczych nieruchomości nie ma znaczenia wyłącznie dla tego regionu, tych nieruchomości. Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 672/11).

Za nietrafiony należało, więc uznać zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 u.g.n.

Nie można również zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew obowiązkowi formułując zarzut nie wskazano, której jednostki redakcyjnej dotyczy. Przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera dwa ustępy, ustęp drugi podzielony jest na dwa punkty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząc się jednak do wywiedzionego przy tej okazji stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż organ administracyjny obowiązany jest w rozpoznawanej sprawie ocenić charakter stosownych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności oraz mieć na uwadze, że każdorazowe ograniczenie prawa własności może być dokonane wyłącznie, gdy konkretny przepis prawa takie ograniczenie wprowadza, a także mieć na uwadze art. 64 ust. 3 art. 21 ust. 2 i Konstytucji RP jest błędne. Pomija bowiem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, fakt iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną( por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 648/09).

W świetle powyższych rozważań za wadliwy uznać należało również zarzut niewłaściwego zastosowania norm, zawartych w art. 50, 53, 54, 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem w sytuacji gdy kwestionowana inwestycja stanowiła realizację celu publicznego zastosować należało do niej przepisy regulujące lokalizację takiej inwestycji.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Jednakże, wadliwość uzasadnienia wyroku wydanego przez sąd I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonał jej wyjaśnienia, odniósł się także do zarzutów podniesionych w skardze.

Chybiony, okazał się także zarzut naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegający na braku zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed Sądem Rejonowym dla Krakowa-Podgórza Wydział I Cywilny toczy się sprawa o rozgraniczenie(sygn. akt: I Ns 1727/09/P), dotycząca działek, na których zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja, co ma w ocenie skarżącego kasacyjnie decydujący wpływ na wynik sprawy, a czego Sąd I instancji nie sprawdził, choćby poprzez dołączenie stosownych akt sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, gdyż szczegółowy przebieg wodociągu określony zostanie dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie dopiero na tym etapie przygotowania inwestycji przebieg granic może mieć znaczenie w sprawie. Takie stanowisko Sądu I instancji uznać należy za słuszne.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tak jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy tak jak i decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę ( art. 63 ust.1,2 i art. 65ust.1pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Dopiero na etapie pozwolenia na budowę badane są takie okoliczności jak kolizja przebiegu zamierzonej inwestycji z innymi mediami.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.