Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 545/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a,), art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), art. 2 pkt 14, art. 3, art. 7, art. 8, art. 13, art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1341, dalej ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), art. 15, art. 18 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 19a, art. 23 ust. 2 akapit drugi Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm., dalej Rozporządzenie nr 640/2014), art. 4 ust. 1 pkt a, pkt b, pkt c, art. 9, art. 50 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm., dalej Rozporządzenie nr 1307/2013), art. 63, art. 64 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm., dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i odmowie ich przyznania.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 13 czerwca 2016 r. A. B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w którym wystąpiła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.

Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał A. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r., do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu z 31 października 2016 r. - 40,60 ha, mniejszej od deklarowanej o 0,96 ha.

27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynęło pismo E. B. z 20 grudnia 2017 r. dotyczące wstrzymania płatności m. in. A. B. oraz wskazujące na okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków. W treści pisma E. B. wyjaśniła, że jej mąż Z. B. wydzierżawił nieruchomości objęte ustrojem wspólności majątkowej małżeńskiej bez jej zgody. W ocenie wnioskodawczyni umowy dzierżawy zostały zawarte z osobami podstawionymi, gdyż Z. B. przekraczał normy obszarowe uprawniające do otrzymania płatności w pełnej wysokości.

Postanowieniem z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

27 listopada 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął protokół przesłuchania A. B. w charakterze świadka, które odbyło się 6 września 2019 roku w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w P. PO [...] .

27 października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 i odmówił przyznania stronie tych płatności na rok 2016 oraz orzekł o sankcjach.

17 listopada 2020 r. A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z [...].

Przytaczając treść art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nową okolicznością, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej był brak prowadzenia przez A. B. działalności rolniczej na działkach deklarowanych do płatności.

Przywołując następnie treść art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1-2, art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 59 Rozporządzenia nr 1306/2013, art. 23 Rozporządzenia nr 809/2014 oraz art. 4 ust. 1 pkt a, pkt b. pkt c Rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 2 pkt 14 ww. ustawy organ II instancji wskazał, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są na wniosek rolnika, po spełnieniu warunków do ich przyznania. Przysługują rolnikowi, który ma nadany numer ewidencji producentów i jest posiadaczem gruntów objętych obszarem zatwierdzonym o powierzchni co najmniej 1 ha. Oceny stanu posiadania dokonuje się według stanu na dzień 31 maja. Pod pojęciem rolnika rozumie się osobę fizyczną, która prowadzi działalność rolniczą i posiada gospodarstwo rolne. Działalność rolnicza oznacza uprawę produktów rolnych. Z kolei gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne, tzn. decyduje jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale obejmuje również swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają definicji posiadania, dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia, wynikającym z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), dalej "K.c." Posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne.

Zgromadzony w sprawie materiał dowody jednoznacznie wskazuje, że A. B. nie spełnia warunków przyznania płatności, o których mowa w cyt. przepisach art. 4 ust. 1 pkt a, pkt b, pkt c Rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona w 2016 r. nie prowadziła działalności rolniczej, nie posiadała gospodarstwa rolnego, nie wykonywała czynności mogących być uznane za przejawy użytkowania gruntów, tj. samodzielnej uprawy roślin, we własnym imieniu i na własny rachunek na działkach rolnych o łącznej powierzchni 40,72 ha: A-22,50 ha , B-14,74 ha (położonych w miejscowości L., gmina B.), C-1,00 ha, D-0,76 ha, E-1,71 ha (położonych w miejscowości W., gmina I.), co wynika wprost z protokołu przesłuchania A. B. w charakterze świadka przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. [...] , w sprawie [...].

A.B. zeznała, że pobierała od 2012 r., a może i wcześniej płatności z ARiMR w O. do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni około 50 ha, położonej we wsi L., gmina B. Ponadto pobierała dopłaty do nieruchomości o pow. 3,48 ha położonej we wsi W. pow. O. Od roku 2016 i w roku 2017 pobierała dopłaty do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. około, 37 ha, położonej we wsi L. Nie jest właścicielką nieruchomości we wsi L. Właścicielem jest jej brat Z. i jego była żona E. P. Wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości położonej we wsi W. Nie posiada tam jednak żadnych zabudowań gospodarczych, ani też maszyn rolniczych. Osobiście nie uprawiała żadnej z tych nieruchomości. We wsi W. gospodaruje na tej nieruchomości miejscowy rolnik P. R., który w zamian za uprawę zabiera plony w postaci siana, jako że w całości są to łąki. Natomiast we wsi L. cały czas nieruchomości uprawiają małżonkowie K. Pan K. ma własne gospodarstwo, natomiast jego żona A., prowadzi ponadto działalność gospodarczą polegającą na wynajmie maszyn. Strona wskazała, że z R. ma tylko ustną umowę, a z K. ma pisemne umowy na wykonanie prac. K. uprawiali tam w roku 2016 i 2017 grykę i soczewicę. Zapłatą za uprawę przedmiotowych nieruchomości były pochodzące z tej ziemi plony. Moje dochody z opisywanych wyżej nieruchomości to jest wysokość dopłat. W roku 2016 otrzymałam około 70 tysięcy dopłat, a w roku 2017 około 90 tysięcy złotych. Przedmiotowe dopłaty posiadam na lokatach bankowych, są one pomniejszone o kwoty dzierżawy, które wypłaciłam bratu. Umowy dzierżawy z bratem nie zawierałam na piśmie. Czynsz dzierżawy wynosił 700 zł od hektara rocznie. Kwot tych nie zgłaszałam do Urzędu Skarbowego, jako że nie podlegają one opodatkowaniu. W roku 2018 nie występowałam o dopłaty, jako że brat zdecydował o skomasowaniu tego gospodarstwa w tym sensie, że będzie jeden beneficjent w postaci spółki H. Brat ma gospodarstwo o łącznej powierzchni 500 ha. A. B. dodała ponadto, że gdy chodzi o koszty to ponosiła również opłaty z tytułu certyfikatu do upraw ekologicznych, wynagrodzenia doradcy rolniczego oraz dojazdów do miejsca położenia nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że A. B. nie przedstawiła imiennych dowodów zakupu materiału siewnego, nawozów i środków ochrony roślin, dowodów opłaty podatku gruntowego, umowy dzierżawy, umowy zlecenia prac polowych, itp. Nie wykazała na czym polegało zarządzanie nieruchomościami. A. B. nie posiadała gospodarstwa, w tym zaplecza technicznego (parku maszynowego), który umożliwiałoby jej użytkowanie ww. działek. A. B. nie była hodowcą zwierząt - nie posiadała zwierząt, które mógłby karmić pożytkami zebranymi z ww. działek. Nie prowadziła działalności, której jednym z celów byłaby sprzedaż płodów, czyli działanie nakierowane na osiągnięcie zysku z posiadanej nieruchomości. Zysk A. B., jak zeznała, polegał na pobraniu płatności.

Organ II instancji podkreślił, że celem płatności jest dopłata do produkcji, osobą uprawnioną jest podmiot produkujący żywność. A. B. zeznała, że małżonkowie K. uprawiają cały czas nieruchomości w miejscowości L., a zapłatą za uprawę przedmiotowych nieruchomości były pochodzące z tej ziemi plony. Zatem strona nie wykazała, że jako rolnik pobierała z nieruchomości pożytki zwłaszcza, że zeznała, że zawarła z bratem umowę ustną dzierżawy obejmującą sporne grunty rolne w miejscowości L. W przypadku działki położonej we wsi W. A. B. zeznała, że gospodaruje na tej nieruchomości miejscowy rolnik P. R., który w zamian za uprawę zabiera plony w postaci siana, jako że w całości są to łąki. Działania i A. B. ograniczały się do zapłaty czynszu dzierżawnego, opłacenia doradcy rolnośrodowiskowego i wniesienia opłat z tytułu certyfikaty ekologicznego. Organ odwoławczy dodał, że łączna kwota płatności: OB, ONW, EKO za 2016r. wynosi 94.830,42 zł. Strona nie udokumentowała kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

W ocenie organu odwoławczego A. B. stworzyła pozory prowadzenia działalności rolniczej, faktycznie jej nie prowadząc.

Organ drugiej instancji wskazał nadto, że A. B. zamieszkiwała w dużym oddaleniu od działek zgłoszonych do płatności, tj. w miejscowości T. [..] , [...] Ż., powiat [...], województwo [...], tj. w odległości ponad 120 km od nieruchomości położonych w miejscowości W. i ponad 400 km od nieruchomości położonych w miejscowości L.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że A. B. nie spełniła warunków przyznania płatności określonych w art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wobec czego do działek rolnych deklarowanych we wniosku na rok 2016 nie można przyznać płatności. Po ponownej weryfikacji wniosku zmianie uległy przysługujące kwoty płatności:

• Jednolita Płatność Obszarowa – 2016 nie przyznano płatności, zmniejszono zatem przysługującą płatność o kwotę 18553,26 zł względem decyzji pierwotnej. Odmówiono przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej 2016 i nałożono sankcję w wysokości 19 202,80 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

• Płatność za zazielenienie - 2016, nie przyznano płatności, zmniejszono zatem przysługującą płatność o kwotę 12451,82 zł względem decyzji pierwotnej. Odmówiono przyznania Płatności za zazielenienie 2016.

• Płatność redystrybucyjna - 2016, nie przyznano płatności, zmniejszono zatem przysługującą płatność o kwotę 4614,11 zł względem decyzji pierwotnej. Odmówiono przyznania Płatności redystrybucyjnej i nałożono sankcję w wysokości 5 183,70 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

• Płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych – 2016, nie przyznano płatności, zmniejszono zatem przysługującą płatność o kwotę 9579,68 zł względem decyzji pierwotnej. Odmówiono przyznania Płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - 2016 i nałożono sankcję w wysokości 9 686,03 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

• kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, nie przyznano płatności, zmniejszono zatem przysługującą płatność o kwotę 506,80 zł względem decyzji pierwotnej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż łączna kwota płatności przyznana decyzją z [...] w stosunku do łącznej kwoty płatności przyznanej poprzednią decyzją z [...] jest mniejsza o 45705,67 zł. Różnica między kwotą wypłaconą, a kwotą przyznaną decyzją ostateczną, stanowi płatność nienależnie pobraną. Odzyskanie nienależnie pobranej płatności będzie stanowiło przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 41,56 ha. Na powierzchnię 41.56 ha składają się działki:

A-22,50 ha, B-14,74 ha (położonych w miejscowości L., gmina B., powiat [...], województwo [...] ), C-1,00 ha,

D-0,76 ha, E-1,71 ha (położonych w miejscowości W., gmina I., powiat [...], województwo [...]), na których strona nie prowadziła działalności rolniczej w 2016 r., co zostało ustalone w postępowaniu wznowieniowym oraz działki rolne F-0,14 ha, G-0,70 ha położone w miejscowości T., gminie Ż., powiecie [...], województwie [...]. Powierzchnia tych działek została wykluczona z płatności w wyniku przeprowadzenia kontroli na miejscu w dniach od 20.09.2016 r. do 31.10.2016 r. i stwierdzenia niespełnienia przez działkę rolną F warunku co najmniej 0,10 ha i w wyniku stwierdzenia braku użytkowania rolniczego w zakresie działki rolnej G. Ustalenia w tym zakresie były podstawą do zmniejszenia płatności przyznanych decyzją, następnie uchyloną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności za 2016 rok.

Zatem powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 41,56 ha z powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,00 ha.

Przytaczając treść art. 19a ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia nr 640/2014 organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania płatności do powierzchni jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję w wysokości 19 202,80 zł.

Przywołując następnie treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 organ odwoławczy podniósł, że jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatność obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 0,00 ha, a zatem zasadnie organ odmówił przyznania płatności za zazielenienie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 41,56 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności 41,56 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności dodatkowej wynosi 30,00 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,00 ha. W ocenie organu drugiej instancji płatność dodatkowa została zasadnie odmówiona i nałożona została sankcja w wysokości 5 183,70 zł.

Organ odwoławczy następnie dodał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do płatności związanej do roślin wysokobiałkowych wynosiła 22,50 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności do upraw wysokobiałkowych wynosiła 22,50 ha, na działce A, w miejscowości L., gmina B. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 0,00 ha. W związku z poczynionymi ustaleniami działka rolna została wykluczona z płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100%. Wyliczona kwota kary administracyjnej wynosi 9 686,03 zł. Zdaniem organu drugiej instancji organ zasadnie odmówił przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych. 2016 i nałożył sankcję w wysokości 9 686,03 zł.

Nadto przytaczając treść art. 64 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013 organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działania siły wyższej. Strona nie wskazuje również na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych. W ocenie organu odwoławczego deklarowanie do płatności działek rolnych, których strona nie użytkowała, nie może zostać uznane za oczywistą omyłkę, czyli błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej - błąd niebudzący wątpliwości. Nieprawidłowość, której wykrycie wymagało wznowienia postępowania w związku z podejrzeniem wyłudzenia środków pomocowych na szkodę Skarbu Państwa, nie może zostać uznana za omyłkę o takim charakterze. W żadnym razie nie można też zasadnie twierdzić, że tak istotny element stanu faktycznego, jak fakt nieużytkowania, nie mógł zostać wykryty przez wnioskodawcę, czy też był wynikiem błędu organu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że nikt inny poza stroną nie mógł orientować się lepiej co do tego, czy deklarowane działki rolne uprawia. Strona składając oświadczenie, iż zna zasady przyznawania płatności oraz zna skutki składania fałszywych oświadczeń musi być świadoma treści, które podpisuje, bo tylko ona bierze za nie odpowiedzialność, a przeciwne działanie świadczy, co najmniej o niedochowaniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw.

W cenie organu II instancji zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Twierdzenia strony nie mogą być uwzględnione, ponieważ nie zostały poparte odpowiednimi kontrdowodami. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzonych przez ARiMR materiału dowodowego ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. Tymczasem A. B. takich dowodów nie przedstawiła. Ograniczyła się w tym zakresie jedynie do bezpodstawnego kwestionowania postępowania wznowieniowego. W związku z powyższym, w ocenie organ odwoławczego, strona ponosi wyłączną winę za nieprawidłową deklarację powierzchni użytkowanej rolniczo we wniosku.

Na ostateczną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skargę do sądu administracyjnego złożyła A. B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że spełniły się przesłanki wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji w sytuacji, kiedy żadne nowe fakty czy dowody nie wyszły na jaw, a wznowienie postępowania nastąpiło z uwagi na dokument prywatny powołujący okoliczności faktyczne niemające potwierdzenia w rzeczywistości oraz nieudowodnione, a także poprzez wznowienie postępowania w powołaniu na dowody, które nie istniały w momencie wydania decyzji z [...], przyznającej skarżącej płatność;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, przede wszystkim poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodów bezpośrednich w sprawie, takich jak przesłuchanie strony czy świadków, a tym samym brak udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji z dnia [...]’

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji z [...] przyznającej skarżącej płatność;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieuzasadnionej, selektywnej i naruszającej zasadę prawdy obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzenie z tego materiału wniosku, jakoby skarżąca nie był uprawniony do przyznanej decyzją z [...] płatności, a także, że nie podejmowała działalności rolniczej na objętej wnioskiem z 13 czerwca 2016 r. nieruchomości, opierając te ustalenia na dowodach pośrednich oraz dokumentach prywatnych, z których to dowodów nie wynikają okoliczności dowodzone przez organ, a także poprzez brak poczynienia ustaleń, czy dowody te odnoszą się do okresu objętego decyzją z [...]’

5. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wskazał fakty, jakie uznał za udowodnione - podając te fakty właściwie "za" organ pierwszej instancji, czego organ pierwszej instancji zaniechał - a także poprzez błędne uznanie, że powołane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji dowody, które nie zostały przeprowadzone bezpośrednio przez organ, w szczególności dokument prywatny pozbawiony mocy dowodowej, tj. "pismo dotyczące ewentualnych nieprawidłowości" sporządzone przez E. B. oraz protokół przesłuchania strony sporządzony w pozostającym w toku postępowaniu karnym, dowodzą okoliczności przedstawianych przez organ jako podstawa uchylenia decyzji z [...];

6. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że okoliczności faktyczne wskazywane przez organ jako uzasadniające wznowienie postępowania, zostały przez organ pierwszej instancji udowodnione w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji kończącej wznowione postępowanie, podczas gdy okoliczności te nie zostały potwierdzone odpowiednim materiałem dowodowym zebranym przez organ.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

7. naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 lit. a oraz c Rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie posiada przymiotu rolnika prowadzącego działalność rolniczą, będąc tymczasem osobą decyzyjną w odniesieniu do nieruchomości objętej wnioskiem z 13 czerwca 2016 r. w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego, w szczególności rozstrzygając, jakie rośliny uprawiać na tej nieruchomości, jakie nasiona wysiać, jakich zabiegów agrotechnicznych dokonywać, i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych, podejmując jednocześnie decyzje o terminie zbioru plonów, a także biorąc udział w odpowiednich kontrolach;

8. naruszenie przepisu art. 4 ust. 1 lit. a oraz c Rozporządzenia nr 1307/2013 z poprzez błędne przyjęcie, iż w rozumieniu Rozporządzenia, czynności agrotechniczne w ramach działalności rolniczej objętej finansowaniem rolnik musi wykonywać osobiście;

9. naruszenie art. 19a Rozporządzenia nr 640/2014 poprzez błędne przyjęcie, iż w przypadku odmowy płatności bezpośredniej przysługuje kara administracyjna za nieprawidłowe wyliczenie powierzchni gruntów;

10. naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie spełnia przesłanki posiadania użytków rolnych w myśl tej ustawy, z uwagi na błędne przyjęcie, iż nie wykonuje ona na przedmiotowej nieruchomości działalności rolniczej, podczas gdy skarżąca sprawuje działalność rolną poprzez podejmowane na tej nieruchomości czynności organizacyjne i kierownicze;

11. naruszenie przepisu art. 336 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wypełniła przesłanki posiadania w myśl tego przepisu, podczas gdy posiadanie skarżącej przejawiało się w szeregu czynności faktycznym o charakterze kierowniczym podejmowanych w odniesieniu do przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w O. z [...] wydane zostały z naruszeniem prawa.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym – po wznowieniu przez organ postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II FSK 47/05 LEX nr 187631). Celem postępowania nadzwyczajnego jest zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracyjny wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, a następnie czy ich wystąpienie miało wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli tak wówczas organ administracyjny wydaje nową decyzję w spawie. Wówczas też dochodzi do ponownego otwarcia procesu konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego do ustalonego ponownie stanu faktycznego sprawy.

Charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r., I SA/Sz 417/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl –dalej "CBOSA").

Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Dokonując oceny tych okoliczności trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 14 września 2018 r., II FSK 2687/16, , wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II FSK 933/08, wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., II FSK 300/12 dostępne w CBOSA). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01 dostępne w CBOSA). Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10 dostępne w CBOSA).

Dodatkowo nie każde ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, istniejących w dacie rozstrzygania, lecz nieznanych organowi, świadczy o naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II FSK 1640/09 LEX nr 952707). Na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub dowody muszą być tego rodzaju, że mają bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia sprawy; powinny mieć znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w decyzji ostatecznej. Ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane wcześniej organowi, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej (wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., II OSK 2160/12 LEX nr 1497914). Nowy dowód lub okoliczność istotny dla sprawy to taki, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 CBOSA).

Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16 LEX nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 LEX nr 2323395).

Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw", w odniesieniu do dowodów lub okoliczności oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia organ postępowania nie posiadał wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym. Nowe okoliczności lub dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania, nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II GSK 946/14). W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16).

Okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a jedynie zawarcie nieważnej i zawartej wyłącznie dla pozoru umowy dzierżawy zgłoszonego do dopłat gospodarstwa rolnego spełnia kodeksowe przesłanki "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdując potwierdzenie w piśmie E. B. oraz w zeznaniach skarżącej złożonych 6 września 2019 roku w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w P. Zatem w ocenie sądu organ prawidłowo wznowił postępowanie w sprawach dotyczących przyznanych skarżącej płatności.

Błędne są jednocześnie zarzuty skargi wskazujące jakoby organ wznowił i prowadził postępowanie w związku z ujawnieniem nowych nieznanych w chwili wydawania decyzji dowodów, przy czym takim dowodem miałoby być pismo E. B., oraz zeznania skarżącej w charakterze świadka złożone w postępowaniu karnym. Jak to zostało wskazane powyżej nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, gdy wynikają z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ nie wiedział w chwili wydawania decyzji (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17 LEX nr 2323395). Sytuacja taka właśnie zaistniała w kontrolowanej sprawie bowiem pismo E. B. 20 grudnia 2017 roku ujawniło istnienie nowej nieznanej organowi w dacie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia okoliczności zawarcia przez skarżącą fikcyjnej umowy dzierżawy części gospodarstwa rolnego będącego własnością jej brata Z. B. Pismo to należy oceniać w kategoriach pisma sygnalizującego/informującego organ administracji o istotnych dla sprawy okolicznościach, które miały miejsce nie tylko w dacie wydawania decyzji przyznającej dopłaty, ale także w chwili składania wniosku o ich przyznanie, a o których organ nie wiedział. Przepisy k.p.a. nie regulują sposobu, w jaki organ może powziąć informacje o nowych okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 tego aktu. Nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby w związku z treścią wskazanego wcześniej pisma organ wznowił postępowanie, żeby zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić następnie postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Ponadto z art. 8 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika także, iż jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane z powierzchniami upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Z powyższym koresponduje treść art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Przepis ten definiuje pojęcie "rolnika" w ten sposób, że oznacza ono m.in. osobę fizyczną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, oraz która prowadzi działalność rolniczą.

Istotną zatem kwestią jest ocena, czy skarżąca była rolnikiem w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, to jest czy była posiadaczem gospodarstwa rolnego, w związku z władaniem, którym przyznano płatność. Stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Jednak dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. II GSK 227/07 LEX nr 471100) Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Stosowanie cywilistycznego pojęcia posiadania musi uwzględniać istotę regulacji prawnych w dziedzinie płatności rolnych, których podstawowym celem jest wspieranie podmiotów prowadzących rzeczywiście działalność rolniczą, a nie wspieranie posiadaczy gruntów rolnych, niezależnie od tego, czy grunty te wykorzystują rolniczo. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych. itp. Linia orzecznicza, w której wyrażano takie stanowisko jest obszerna, tylko tytułem przykładu można wskazać wyroki NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., II GSK 932/11 dostępne w CBOSA).

Z ustalonych prawidłowo w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca nie prowadziła indywidulanej działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności. Skarżąca zamieszkiwał w znacznym oddaleniu od zgłoszonych do płatności gruntów, które wynajęła od swojego brata. Strona posiada własna nieruchomość we wsi W. powiat O., nie posiada tam jednak żadnych zabudowań gospodarczych ani maszyn rolniczych. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika by strona decydowała o sposobie prowadzonej na gruntach zgłoszonych do płatności uprawy, aby dokonywała jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że zlecała prowadzenie tych prac w swoim imieniu innym osobom. Nie wykazała ponoszenia jakichkolwiek nakładów z tego tytułu. Strona nie posiadała żadnych maszyn ani doświadczenia związanego z pracą w gospodarstwie. Skarżąca nie przedstawił dowodów potwierdzających, że decydował o terminie i sposobie koszenia łąk, czy też uprawy gryki i soczewicy, nie posiadała zaplecza mechanicznego koniecznego do uprawy gruntów rolnych, nie ponosił kosztów związanych z obsługą maszyn i urządzeń Strona nie przedstawiła dowodów, że płaciła podatek rolny. Na gruntach położonych w miejscowości L. działalność rolniczą prowadziło małżeństwo K. uprawiające na nich grykę i soczewicę w zamian za zebrane z niej plony. Na nieruchomości we wsi W. działalność w zamian za siano pochodzące z uprawy prowadził P. R. W aktach sprawy brak dowodów wskazujących, że rzekomo prowadzona przez stronę działalność rolnicza przynosiła skarżącej jakiekolwiek dochody. Skarżąca utrzymuje, że była zobowiązana do zapłaty czynszu dzierżawnego na rzecz brata 700 zł za hektar, jednak nie uzyskiwała żadnego dochodu z gospodarstwa bowiem siano oraz plony gryki i soczewicy stanowiły wynagrodzenie dla osób faktycznie wykonujących prace w tym gospodarstwie. Jedynym dochodem strony była kwota dotacji, które skarżąca lokowała na rachunkach bankowych. W związku z powyższym sąd podziela ustalenia organów co do tego, że skarżąca nie była rolnikiem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego, a jedynie wystąpiła z wnioskiem o dopłaty w celu uzyskania środków finansowych. Okoliczność tę w swoich zeznaniach złożonych w postępowaniu karnym potwierdziła sama skarżąca wskazując, że nigdy osobiście nie uprawiała żadnej ze zgłoszonych nieruchomości, a jej dochód z gospodarstwa stanowiły dopłaty. Uzyskana z tytułu otrzymanych dopłat kwota po potraceniu wynagrodzenia za dzierżawę gruntów, opłaty tytułu certyfikatu upraw ekologicznych i wydatków doradcy rolniczego stanowiła lokatę kapitału.

Tym samym całkowicie chybione są zarzuty skargi naruszenia w kontrolowanej sprawie wspomnianych wcześniej przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz art. 336 Kodeksu cywilnego.

Pozbawione podstaw są również zarzuty naruszenia w sprawie art. 19a rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W kontekście powyższego przepisu, jak twierdzi skarżąca, w przypadku odmowy płatności bezpośredniej przysługuje kara administracyjna za nieprawidłowe wyliczenie powierzchni gruntów, podczas gdy w przypadku stwierdzenia przez organ, że rolnikowi nie przysługuje płatność, wniosek o przyznanie płatności powinien zostać oddalony. Zdaniem sądu, w świetle powyższych rozważań oraz prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji, bezsporną okolicznością jest zawyżenie przez skarżącą obszaru deklaracji obszaru o 100%. Skoro bowiem skarżąca nie była posiadaczem działek, do których miałyby się odnosić płatności, o które wnioskowała, to całość ich powierzchni została zadeklarowana w sposób nieprawidłowy. Z tego powodu rzekomo naruszony przepis art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 zastosowano adekwatnie do stanu, jaki w sprawie ustalono, rzetelnie objaśniając metodykę wszelkich wyliczeń. Bezdyskusyjne jest przy tym, że w sprawie nie tylko nie było podstaw do przyznania wnioskowanych przez skarżącą płatności, ale również okoliczności, w których wniosek o nie został złożony i rozpatrzony dobitnie świadczą o obowiązku zastosowania przez organ przepisów sankcyjnych dotyczących nałożenia kary administracyjnej w przypadku zawyżenia zadeklarowanego we wniosku obszaru. Należy mieć bowiem na względzie, że rozporządzenie nr 640/2014 w art. 15 reguluje w sposób jednoznaczny wyjątki o stosowania kar administracyjnych, przewidując w ust. 1 tego przepisu, że kar administracyjnych nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Jednocześnie, w myśl ust. 2 ww. przepisu, podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie podlega dyskusji, że skarżąca żadnego z wymienionych wyżej wyjątków nie spełnia. Fakt zawyżenia powierzchni gruntów, zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności, nie został bowiem ujawniony w odpowiednim czasie przez samą stronę, lecz wyszedł na jaw na skutek informacji, które stały się podstawą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją przyznającą taką płatność. W tej sytuacji, wobec spełnienia pozytywnej przesłanki nałożenia sankcji administracyjnej, tj. zawyżenia deklaracji obszaru (art. 19a rozporządzenia 640/2014), przy niewystąpieniu przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 15 ww. rozporządzenia, nie doszło do naruszenia wskazanych skargą przepisów tego aktu normatywnego, a zatem zarzuty te są bezpodstawne.

W ocenie sądu, organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 i 80 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy z uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dodać przy tym należy, że w k.p.a. nie ma przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony, które złożyła ona w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym (zob. wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 798/09 – dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego i odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskodawczyni, nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości, co zdaje się sugerować skarga, stając na stanowisku, bez powołania ku temu podstawy prawnej, że organ pierwszej instancji miał także obowiązek z urzędu przesłuchać skarżącą w charakterze strony. Wbrew wywodom skargi taki obowiązek na organach nie ciążył. Sąd zasadniczo nie podziela także tezy, że wspomniany wcześniej art. 3 ust. 3 ustawy nie mógł mieć w niniejszym przypadku zastosowania, bowiem w postępowaniu wznowieniowym ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Niewątpliwym jest, że na organie administracji spoczywa ciężar dowodu w zakresie wykazania, że w sprawie ziściły się przesłanki wznowienia postępowania, jednakże w następstwie wznowienia prowadzone jest postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko wówczas możliwe jest przeprowadzenie prawidłowego procesu subsumcji normy prawnej pod taki stan. Mimo więc tego, że mamy do czynienia z działaniem organu w trybie nadzwyczajnym, to trzeba pamiętać, że dotyczy ono kontroli decyzji zapadłej w postępowaniu cechującym się określonymi regułami, dlatego nie ma powodu i stosownych podstaw, aby te reguły ignorować, czy je negować.

Tym samym, na organie prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie ciążył obowiązek prowadzenia tego postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Organ uznając zatem, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie przyznanych stronie płatności, miał obowiązek wykazania tych okoliczności. Skarżącą obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do nabycia wnioskowanych dopłat. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a. nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11 LEX nr 1113237). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu np. karnym. Tak też zresztą uczynił organ, odwołując się w swoich ustaleniach do treści protokołu z przesłuchania skarżącej w charakterze świadka, jakie odbyło się 6 września 2019 r. Dezawuowanie wagi tego dowodu w skardze, jak również w toku rozprawy przed tutejszym sądem nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca złożyła bowiem zeznania świadoma odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajanie prawdy, co poświadczyła własnoręcznym podpisem. Jednocześnie z treści protokołu, który w ocenie sądu zawiera niebudzące wątpliwości interpretacyjnych oświadczenia skarżącej wynika, że przystała ona na ofertę swojego brata Z. B. dzierżawy części należących do niego gruntów w zamian za część środków otrzymanych z tytułu dopłat. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że całość uzyskanych z tego tytułu środków ulokowała na swoim rachunku bankowym.

Wskazać należy, iż podstawą do przyznania płatności bezpośrednich decyzją z [...] był wniosek strony z 13 czerwca 2016 r., w którym skarżąca zadeklarowała prowadzenie działalności rolniczej na wskazanych w nim działkach, położonych na gruntach stanowiących wymienione w nim działki ewidencyjne. Wniosek złożony został na urzędowym formularzu wg wzoru ustalonego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinien spełniać formularz wniosku umieszczany na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 roku, poz. 353 ze zm.). Prócz wskazania gruntów do naliczenia dopłat skarżąca zawarła w nim oświadczenia i zobowiązania. W szczególności oświadczyła, że znane jej są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 233 § 1 i § 6 oraz art. 297 § 1 kk oraz, że znane są jej zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Tym samym przez fakt złożenia wniosku skarżąca potwierdziła, iż jest posiadaczem gruntów w nim wskazanych. Nie może budzić wątpliwości, w świetle regulacji prawnych dotyczących płatności bezpośrednich, zawartych we wskazanych powyżej przepisach, iż wniosek taki jest zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę przyznania wnioskowanych płatności. W postępowaniu o ich przyznanie nie jest wymagane wykazanie dowodami faktu bycia posiadaczem i prowadzenia działalności rolniczej na posiadanych gruntach. W szczególności nie jest wymagane wykazanie się formalnym tytułem prawnym do gruntu, co oznacza, iż w sytuacji gdy w wyniku kontroli " krzyżowej" organ ustali, iż nie zaistniała sytuacja zadeklarowania do dopłat tych samych gruntów przez różne podmioty, to ogranicza kontrolę administracyjną wniosku do poprawności i zupełności jego wypełnienia. Wystarczające zatem dla przyznania dopłat są oświadczenia zawarte we wniosku podmiotu ubiegającego się o dopłatę bezpośrednią (analogicznie jak w § 2 art. 75 k.p.a.). Samo istnienie formalnego tytułu prawnego do władania gruntem (np. pisemna umowa dzierżawy) nie stanowi podstawy do przyznania dopłat bezpośrednich. Prawnym wymogiem jest prowadzenie na nim działalności rolniczej przez jego rzeczywistego posiadacza, czego w kontrolowanej sprawie skarżąca nie wykazała. W tych warunkach możliwe jest zatem, iż organ w toku postępowania zwykłego, mógł nie posiadać pełni wiedzy co do wszystkich okoliczności sprawy, skoro strona nie ujawniła wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia informacji, a jednocześnie brak było w chwili orzekania podstaw do kwestionowania treści wniosku strony oraz przedłożonej przez nią dokumentacji. W tej sytuacji ujawnienie nowych okoliczności faktycznych wskazujących, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych do płatności gruntach, mających wpływ na ocenę stanu faktycznego i sposób rozstrzygnięcia, może być kwalifikowane jako nowa okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie sądu organy należycie wykazały wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania i prawidłowo w oparciu o całokształt materiału dowodowego ustaliły, że skarżąca nie posiadała gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach, skarżąca zaś nie przedstawiła materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie tezy przeciwnej. Aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK1402/19).

Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. W sposób niezbity wynikało z niego, że umowa dzierżawy pomiędzy skarżącą a jej bratem Z. B. została zawarta dla pozoru w celu uzyskania dopłat w wyższej wysokości z pominięciem zasady degresywności pomocy dla rolników. Przy czym z uwagi na brak akceptacji dla jej zawarcia ze strony małżonki wydzierżawiającego umowa ta była co najmniej bezskuteczna i nie mogła stanowić podstawy do zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie dopłat. Umowa ta nie mogła więc dowodzić zasadniczej kwestii, iż skarżąca jest posiadaczem gruntów, na które dopłaty można by w ogóle przyznać.

W świetle przedstawionych rozważań sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający i został oceniony należycie, tj. zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, pozwalając organowi odwoławczemu na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Tym samym zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w rzeczywistości, a działając z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się innych uchybień prawa, które winny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.

d.j.