Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 759/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 312/14 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 312/14 oddalił skargę K. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznano K. M. prawo zamieszkiwania w kwaterze nr [...] przy ul. [...] w N. Przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej kwatery uwzględniono następujące osoby: K. M., żonę K. M. oraz pasierbicę K. P.

Z dniem 1 lutego 2011 r. K. M. nabył prawo do emerytury wojskowej.

Następnie wnioskiem z dnia 31 marca 2011 r. ww. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie orzekł o wypłacie na rzecz K. M. odprawy mieszkaniowej w wysokości 121.270,37 zł, przyjmując do jej wyliczenia normy, o których mowa w art. 26 ust. 3 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), tj. 3 osobowy stan rodzinny.

Decyzja stała się ostateczna z dniem 11 sierpnia 2011 r., a powyższą płatność zrealizowano w dniu 16 sierpnia 2011 r. w formie przelewu bankowego na konto świadczeniobiorcy. Jednocześnie w ww. decyzji strona została poinformowana o obowiązku opróżnienia ww. kwatery w terminie 30 dni od dnia wypłaty odprawy mieszkaniowej. W toku czynności zmierzających do opróżnienia kwatery nr [...] przy ul. [...] w N., K. M. przedstawił kopię wyroku Sądu Okręgowego Warszawa-Praga z dnia 31 maja 2011 r. rozwiązującego małżeństwo z K. M.

W związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności tj. wyrok rozwodowy, nieznanych organowi I instancji w dniu wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a mającej istotne znaczenie dla ustalenia prawa do odprawy mieszkaniowej w określonej wysokości, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie (organ właściwy w przedmiotowej sprawie po restrukturyzacji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r.

W celu potwierdzenia powyższego stanu faktycznego, w toku postępowania wyjaśniającego, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Sulęcinie o przesłanie odpisu aktu małżeństwa K. M. i K. M.

W odpowiedzi na powyższe, organ ten przesłał wnioskowany dokument, potwierdzający, iż na dzień wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej tj. na dzień [...] lipca 2011 r., zgodnie z wyrokiem sądu (prawomocnym z dniem 22 czerwca 2011 r.) małżonkowie M. nie pozostawali już w związku małżeńskim.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nie była znana okoliczność rozwiązania małżeństwa państwa M., a która miała wpływ na wysokość wyliczonej odprawy mieszkaniowej na rzecz K. M., bowiem w dacie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej posiadał on, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej tylko jedna normę.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ nie orzekł w niej o istocie sprawy, co jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu. Wskazał, iż uchylając decyzję, organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji, co wynika z przedmiotu postępowania wznowieniowego, które obejmuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał także, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ powinien prawidłowo stosować przepisy k.p.a., tj. art. 7, 8, 9, 10 oraz art. 77, 80 i 81 k.p.a., czyli zagwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, umożliwić jej zgłaszanie wniosków, zastrzeżeń oraz wnikliwe i rzetelnie ustalić stan faktyczny sprawy.

Jednocześnie wyjaśnił, że nie odniósł się do merytorycznych kwestii, bowiem z uwagi na konieczność zapewnienia udziału strony w postępowaniu i konieczności wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, byłoby to przedwczesne. W ocenie organu należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien przeprowadzić prawidłowo postępowanie administracyjne, a następnie wydać decyzję merytoryczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zarzucił powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 138 § 2, art. 139, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 45 i 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 12 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a., a także art. 32, 2 i 7 Konstytucji RP, oraz art. 407 k.c., art. 409 k.c., art. 411 pkt 2 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że kontroli podlegała w pierwszej kolejności kwestia, czy organ wydając decyzję kasacyjną nie przekroczył uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Powołując się na obowiązującą treść art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, tj. naruszające przepisy procesowe, a nadto organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie drugiej z ww. przesłanek, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zatem w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma istotne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdza potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w zaskarżonej decyzji motywy czynią zadość treści art. 138 § 2 k.p.a. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał bowiem, w jakim zakresie działanie organu I instancji było wadliwe, tj. jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone oraz, że uchybienie organu uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Organ ten uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a., zaś orzekając w zakresie pominiętym przez organ I instancji, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, faktyczne i prawne okoliczności sprawy dawały podstawy do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podejmując zaskarżoną decyzję organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.u.s.a.", art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., ewentualnie w związku z art. 233 § 1 k.p.c. polegające na nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a w następstwie powyższego dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny tak zebranego materiału dowodowego - powodującą sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału - wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego; jednocześnie tym samym zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako zgodnych z prawem, działań organów I i II instancji, które były sprzeczne z przepisami prawa podnoszonymi w niniejszej skardze kasacyjnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., polegające na braku orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w granicach sprawy, tj. pominięcie obowiązku uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa, zarówno podnoszonych przez stronę skarżącą jak i pominiętych przez nią a w szczególności pominięcie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organy I i II instancji, które w sposób zasadniczy wpłynęły na rozstrzygnięcie sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 P.p.s.a. polegające na niewyeliminowaniu przez Sąd I instancji z obrotu prawnego decyzji organów I i II instancji jako naruszające przepisy postępowania i prawa materialnego, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie odprawy mieszkaniowej skarżącego;

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., gdyż organ II instancji zarzucił organowi I instancji na stronie 4 decyzji, że nie orzekł on w wydanej przez siebie decyzji o istocie sprawy, co jest niezbędnym elementem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym uchylając decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną, będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji, po czym organ II instancji sam wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że organ I instancji nie odniósł się on do merytorycznych kwestii, bowiem z uwagi na konieczność zapewnienia udziału strony w postępowaniu i konieczności wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, byłoby to, jak podniósł organ II instancji przedwczesne, natomiast w sytuacji gdy organ II instancji mając cały, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, uzupełniony przez stronę w odwołaniu od decyzji, uwzględniając naruszone przepisy prawa, jedynym korzystnym rozstrzygnięciem dla strony postępowania było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wznowieniowego, a zatem rozstrzygnięcie określone w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawia, że wydana decyzja i całe postępowanie wznowieniowe jest ewidentnie ukierunkowane na wyegzekwowanie od strony postępowania części odprawy mieszkaniowej za tzw. 2 normy, nie zaś jak to określił organ II instancji w zaskarżonej decyzji dla pozornej: "konieczności zapewnienia udziału strony w postępowaniu i konieczności wydania prawidłowego rozstrzygnięcia", czego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zauważył ani nie uwzględnił;

5) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 105 k.p.a., bowiem wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowego dowodu w sprawie - jakim według organu I i II instancji jest wyrok rozwodowy strony z dnia 31 maja 2011 r. - miało miejsce już w dniu otrzymania przez organ I instancji tejże informacji w piśmie strony postępowania z dnia 26 września 2011 r., zaś organ I instancji do dnia [...] października 2013 r., tj. przez ponad 2 lata pozostawał w bezczynności wobec ujawnienia mu przez stronę ww. okoliczności, zatem okoliczności tej i potwierdzającej ją dowodu nie można uznać jako nowych w sprawie, bowiem organ I instancji wiedział o nich 2 lata wcześniej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu, czego organ odwoławczy w skarżonej decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia nie uwzględnił, zatem mimo ewidentnego braku spełniania przesłanek nowych okoliczności faktycznych lub nowego dowodu w sprawie, organ II instancji postępowania wznowieniowego nie umorzył, pomimo, iż na podstawie art. 105 k.p.a. stało się one bezprzedmiotowe w całości, czego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji;

6) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine i § 2 k.p.a., polegające na tym, iż:

a) organ II instancji, mając zgromadzony cały materiał dowodowy, którego stan wystarczał do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, na skutek tego, iż strona w odwołaniu uzupełniła materiał dowodowy składając wniosek o dopuszczenie dodatkowego dowodu w sprawie, mimo dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., umożliwiającej uchylenie skarżonej decyzji i zwrot sprawy do ponownego rozpoznania tylko w przypadku gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś mimo to organ II instancji uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, zamiast rozstrzygnąć co do istoty sprawy i umorzyć postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

b) organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, mimo, że cały, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie został wyjaśniony przez stronę w odwołaniu, czego organ II instancji nie uwzględnił;

c) organ II instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego organ II instancji nie uczynił mając na względzie jedynie interesy określone w pkt a) i b) niniejszego zarzutu;

których to ww. okoliczności Sąd I instancji nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji, w szczególności nie rozważył zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

7) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a., polegające na tym, że organ II instancji nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie pouczył strony postępowania, iż w razie zmiany stanu rodzinnego powinna ona powiadomić o tym organ przed wydaniem decyzji w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, czego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił, a ponadto strona postępowania, nie będąc pouczona we właściwym czasie przez organ o jej uprawnieniach przewidzianych w przepisie art. 10 k.p.a., nie przedłożyła stosownego dokumentu w postaci przelewu ok. połowy odprawy mieszkaniowej na rzecz byłej żony, który to dokument - gdyby organ nim dysponował - musiałby zostać uwzględniony w wydanej decyzji, zaś organ II instancji nie zważając na naruszone przepisy postępowania przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo, że z uwagi na treść odwołania strony postępowania organ II instancji miał możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego, czego nie uczynił; których to ww. okoliczności Sąd I instancji w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji;

8) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 139 k.p.a., albowiem zgodnie z ww. przepisem postępowania organ II instancji wydając skarżoną decyzję nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, zaś organ odwoławczy w niniejszej sprawie winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie - co byłoby jedynym możliwym, korzystnym rozstrzygnięciem dla strony postępowania, natomiast wydanie decyzji, umożliwiającej egzekucję przez Wojskową Agencję Mieszkaniową części odprawy mieszkaniowej od strony postępowania powoduje wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż w interesie strony nie jest prowadzenie przeciwko niej postępowania wznowieniowego mającego na celu obniżenie wymiaru odprawy mieszkaniowej, do czego obie wydane decyzje organów I i II instancji zmierzają czego Sąd I instancji nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

9) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c., bowiem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie, natomiast Sąd winien z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, natomiast w niniejszej sprawie organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo, iż mógł rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie uzupełniony przez stronę w odwołaniu - czym zadośćuczyniłby popełnionym przez organ I instancji naruszeniom przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na nieuwzględnieniu przez organ I instancji przekazania przez stronę postępowania połowy odprawy mieszkaniowej swojej byłej żonie, czego jednak nie uczynił przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia; albowiem skarżący nie posiada informacji aby organ I lub II instancji przeprowadził wnioskowany dowód z dokumentu, a to potwierdzenia przelewu bankowego środków pieniężnych z dnia 22 sierpnia 2011 r. na okoliczność, że strona dokonała przelewu środków pieniężnych w kwocie wynoszącej połowę otrzymanej odprawy mieszkaniowej przez stronę niniejszego postępowania, na rachunek bankowy byłej żony strony – K. M., nadto dopuszczenie niniejszego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których ani organy nie wyjaśniły, zaś przeprowadzenie wnioskowanego dowodu było możliwe w toku podejmowania decyzji przez organ II instancji; ww. było również możliwe w toku postępowania przed Sądem I instancji, a nie powodowało i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zaś Sąd I instancji oddalił przedmiotowy wniosek dowodowy, mimo, iż ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

10) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a., bowiem organ II instancji winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czego w niniejszej sprawie organ II instancji nie dokonał, gdyż przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a jedynie dążąc jedynie do wyegzekwowania od strony postępowania części odprawy mieszkaniowej, czego Sąd I instancji nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

11) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 45 i art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka podstawowych wolności dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej zwana "Konwencją"), oraz art. 12 w zw. z 35 i 36 k.p.a., bowiem organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego, zaś nadmierny czas trwania toczącego się postępowania może być uznany za naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w rozsądnym terminie przez organy administracji publicznej, natomiast w mniejszej sprawie organ I instancji zamiast działać wnikliwie i szybko, oraz wydać postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu w terminach wskazanych art. 35 k.p.a., dopuścił do tego, że w niniejszym postępowaniu bezczynność organu trwała ponad 2 lata, co w przypadku uchylenia decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej skarżącemu i wydania orzeczenia o ewentualnym zwrocie części odprawy mieszkaniowej w związku ze zmianą stosunków rodzinnych strony po tak długim czasie od wydania pierwszej decyzji i dokonaniu w oparciu o nią wypłaty na rzecz skarżącego, może doprowadzić do szkody po stronie skarżącego, polegającej na tym, iż zwrot części wypłaconej odprawy mieszkaniowej przez skarżącego po upływie ponad 3,5 roku nie jest możliwy, albowiem skarżący wyzbył się otrzymanej kwoty odprawy mieszkaniowej, pozostając w przekonaniu, iż została ona słusznie wypłacona w należnej jej kwocie, wobec czego w przypadku orzeczenia ewentualnego zwrotu będzie musiał zostać poddany egzekucji i poniesie szkodę w wysokości kosztów egzekucyjnych, bądź kosztów ewentualnego kredytu, do czego nie doszłoby, gdyby organ I instancji: po pierwsze pouczył skarżącego o możliwości brania czynnego udziału w sprawie i składania wniosków dowodowych, a po drugie wydał decyzję w ustawowym terminie bez zbędnej zwłoki, której to okoliczności organ II instancji w ogóle w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił i zamiast zakończyć nadmiernie długo prowadzone postępowanie wznowieniowe poprzez jego umorzenie, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji co może doprowadzić do poniesienia przez skarżącego znacznych szkód majątkowych, natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

12) naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie a to przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż organy I i II instancji wydając zaskarżone decyzje nie wzięły pod uwagę faktu, iż skarżący niezwłocznie po otrzymaniu odprawy mieszkaniowej, połowę odprawy przekazał swojej byłej żonie, wobec czego odniósł korzyść jedynie co do połowy kwoty odprawy mieszkaniowej, zaś ww. decyzje, jak i całe postępowanie mają na celu pociągnięcie do odpowiedzialności skarżącego za zadysponowanie środkami pieniężnymi, którymi skarżący zadysponował w dobrej wierze, w związku z czym, jeśli doszło do jakiegoś niedopatrzenia ze strony organu II instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności z tego tytułu, toteż działania organów w sprawie są w opozycji wobec wyrażonego w art. 32 Konstytucji obowiązku równego traktowania wszystkich obywateli Państwa Polskiego, którego to naruszenia i okoliczności występującej w sprawie organ II instancji nie wziął pod uwagę wydając skarżoną decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast umorzyć postępowanie wznowieniowe, natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

13) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 8 k.p.a., bowiem organy I i II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dążyły do wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, gdyż wydały decyzje nie dając stronie postępowania możliwości skorzystania z jej praw podmiotowych, wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej, zatem ich działań nie można uznać za urzeczywistniające normy demokratycznego państwa prawnego i pewności porządku prawnego, a nadto ich działania ewidentnie naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej wobec niekierowania się przy wydawaniu decyzji dobrem skarżącego - obywatela Państwa Polskiego;

Powyższe odnosi się nie tylko do działań organu I instancji ale również do decyzji wydanej przez organ odwoławczy, gdyż decyzja ta nie uwzględnia zasad sprawiedliwości społecznej, norm demokratycznego państwa prawnego i pewności porządku prawnego, zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wobec niekierowania się przy wydawaniu decyzji dobrem skarżącego - obywatela Państwa Polskiego, bowiem treść decyzji wydanej przez organ II instancji przeczy ww. normom i zasadom, w sytuacji gdy działanie organu II instancji nie dąży do uwzględnienia dobra skarżącego, a jedynie wyegzekwowanie od niego części odprawy mieszkaniowej; natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

14) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a nadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji nie dążył przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. - w ogóle do ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy, następnie podjął decyzję zmierzającą do wyegzekwowania od strony postępowania części odprawy mieszkaniowej za tzw. 2 normy, zaś decyzja organu II instancji również zmierza do walidacji bezprawnych działań organu I instancji mających na celu egzekucję świadczenia od strony postępowania, natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

15) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to art. 407 k.c., bowiem skarżący po uzyskaniu odprawy mieszkaniowej w wysokości uwzględniającej tzw. 3 normy, niezwłocznie przekazał środki w wysokości połowy odprawy mieszkaniowej swojej byłej żonie – K. M. zgodnie z podstawą ustalenia w pierwotnej decyzji wysokości odprawy mieszkaniowej, toteż w razie gdyby Sąd uznał wypłaconą odprawę mieszkaniową w części za nienależne świadczenie, to w myśl przepisów Kodeksu Cywilnego, winien uwzględnić okoliczność, że skarżący bezpłatnie rozporządził sporną częścią odprawy mieszkaniowej zgodnie z jej przeznaczeniem, wypłacając ją w spornej części swojej byłej żonie, tj. na rzecz osoby trzeciej, a zatem o zwrot ewentualnej korzyści Wojskowa Agencja Mieszkaniowa powinna zwrócić się do K. M., czego organ II instancji w ogóle nie uwzględnił, ani nie nakazał organowi I instancji wszcząć postępowania w przedmiocie zwrotu środków pieniężnych przez K. M. natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

16) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to art. 409 k.c., bowiem skarżący po uzyskaniu odprawy mieszkaniowej w wysokości uwzględniającej tzw. 3 normy, niezwłocznie przekazał środki pieniężne w wysokości połowy odprawy mieszkaniowej swojej byłej żonie – K. M., toteż w razie gdyby Sąd uznał uzyskaną odprawę mieszkaniową za nienależne świadczenie w myśl przepisów Kodeksu Cywilnego, winien uwzględnić okoliczność, że skarżący utracił korzyść majątkową w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, a nadto wyzbywając się korzyści, skarżący nie był zobowiązany liczyć się z obowiązkiem jej zwrotu, czego organ II instancji w ogóle nie uwzględnił, ani nie nakazał organowi I instancji wszcząć postępowania w przedmiocie zwrotu środków pieniężnych przez K. M. natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę;

17) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to art. 411 pkt 2 k.c., bowiem skarżący po uzyskaniu odprawy mieszkaniowej w wysokości uwzględniającej tzw. 3 normy, niezwłocznie przekazał środki w wysokości połowy odprawy mieszkaniowej swojej byłej żonie – K. M., toteż w razie gdyby Sąd uznał uzyskaną odprawę mieszkaniową za nienależne świadczenie w myśl przepisów Kodeksu Cywilnego, to nie powinien nakazać skarżącemu jego zwrotu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż jego spełnienie w wysokości określonej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. czyni zadość zasadom współżycia społecznego, czego organ II instancji nie uwzględnił, ani nie nakazał organowi I instancji wszcząć postępowania w przedmiocie zwrotu środków pieniężnych przez K. M. natomiast Sąd I instancji ww. okoliczności w ogóle nie zauważył ani nie uwzględnił - w pełni podzielając argumenty podniesione przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji - oddalając skargę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania według spisu kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W bardzo obszernej skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania ujęte zostały w II pkt 1 do 10, zaś zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w pkt 11 do pkt 17, z czego zarzuty zawarte w pkt 11 do pkt 14 dotyczą naruszenia przepisów Konstytucji RP tj. art. 45, art. 9, art. 32, art. 2, art. 7, zaś zarzuty zawarte w pkt 15 do pkt 17 dotyczą naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego tj. art. 407, art. 409, art. 411 pkt 2. Aby odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są nie tylko bezzasadne, ale przede wszystkim są bezprzedmiotowe zważywszy na rodzaj i przedmiot postępowania administracyjnego w którym została podjęta zaskarżona decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Nie jest możliwe zatem odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy przepisy te nie tylko nie były, ale nie mogły być stosowane z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego, który nie zawierał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania będą przedmiotem odniesienia.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. wydanym przez organ I instancji zostało wznowione z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2011 r., którą organ orzekł o wypłacie na rzecz skarżącego K. M. odprawy mieszkaniowej w wysokości 121.270,37 zł, przyjmując dla jej wyliczenia normy odpowiadające dla trzyosobowej rodziny. Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie był to wyrok rozwodowy skarżącego z dnia 31 maja 2011 r., prawomocny w dniu 22 czerwca 2011 r., o którym organ w dacie wydawania decyzji w dniu [...] lipca 2011 r. nie widział, a który miał istotne znaczenie dla ustalenia wysokości należnej odprawy mieszkaniowej. Tym samym została spełniona przesłanka wznowieniowa i zasadnie organ z urzędu wznowił postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b następuje tylko na żądanie strony, jednak te podstawy wznowienia w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca. Ponadto należy wyraźnie zaznaczyć, że możliwość wznowienia postępowania z urzędu nie jest ograniczona żadnym terminem.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 105 k.p.a. (pkt 5 skargi), a polegający na tym, iż organ wznowił postępowanie po około dwóch lat od dowiedzenia się o wyroku rozwodowym, tym samym okoliczności tej nie można uznać jako nowej w sprawie. Jak wskazano wyżej możliwość wznowienia z urzędu postępowania nie jest ograniczona żadnym terminem, a ponadto wymóg nowych okoliczności lub nowych dowodów spełniony jest wówczas gdy w dacie wydawania decyzji organ o nich nie wiedział mimo, że wówczas już istniały. Stąd też prawidłowo organ wznowił postępowanie.

Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 1 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., a organ II instancyjny, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może ograniczać się tylko do uchylenia dotychczasowej decyzji. Podjęcie na podstawie wskazanego przepisu decyzji, w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 722/09). Ta nowa decyzja winna więc rozstrzygać sprawę w całości, przy czym jest to niezależne od jej podzielności czy niepodzielności. To z kolei oznacza konieczność wydania nowego merytorycznego orzeczenia w sprawie. Ponieważ wznowieniem obejmuje się całość dotychczasowego postępowania, również decyzja musi obejmować całość sprawy, w przeciwnym wypadku brakowałoby w niej bowiem elementu tożsamości.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie, po wznowieniu postępowania organ I instancyjny wydał decyzję, którą tylko uchylił dotychczasową decyzję, a nie orzekł o istocie sprawy, organ II instancyjny prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżona decyzję i przekazując organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.138 § 2 k.p.a. (pkt 6 skargi), a polegający na tym, że organ II instancyjny miał zgromadzony materiał, który wystarczał do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty jest niezasadny. Należy bowiem zwrócić uwagę, na zakres przedmiotowy sprawy jaka została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a zakres przedmiotowy sprawy o którym miałby rozstrzygać organ II instancyjny. Jest rzeczą bezsporną, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić nie tylko tożsamość podmiotowa, ale i przedmiotowa sprawy. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ I instancyjny uchylił tylko decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. natomiast o istocie sprawy w ogóle nie rozstrzygnął, nie podjął w zakresie merytorycznym sprawy żadnego rozstrzygnięcia, stąd też organ II instancyjny rozpoznając sprawę merytorycznie orzekłby w innym, szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 2006 r. sformułował następujący pogląd "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 4 i 6 skargi, a dotyczące naruszenia art. 151 §1 i art. 138 §2 k.p.a. są niezasadne.

W pkt 8 skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, stąd też zdaniem skarżącego kasacyjnie organ winien uchylić decyzje organu I instancji i umorzyć postępowanie, co byłoby jedynym korzystnym rozstrzygnięciem dla strony. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on bezprzedmiotowy. Sformułowany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08).

Przepis art. 139 nie ma zastosowania do decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1998 r. , sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79). Wynika to z wykładni językowej przepisu art. 139, który wyraźnie ogranicza swój zakres do postępowania i decyzji organu odwoławczego. Przepis art. 139 k.p.a. ustanawiający zasadę reformationis in peius służący ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, precyzyjnie określa wyjątki od stosowania tej zasady. Można zatem stwierdzić, że wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych organu odwoławczego, a nadto zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, jak oczekuje skarżący kasacyjnie, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję zawierająca merytoryczne rozstrzygniecie. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. (pkt 8 skargi) jest bezprzedmiotowy.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zarzuty zawarte w punktach: 1, 7, 9, 10, dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji w zakresie zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organy, a także naruszenia zasady informowania i pouczania stron. Zarzuty te pozostają w bezpośrednim związku z wskazanymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej i wynikają z przyjętego stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż organ odwoławczy nie powinien wydawać decyzji kasacyjnej, tylko po uchyleniu decyzji organu I instancji powinien umorzyć postępowanie. Skoro wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja organu I instancji ograniczała się do uchylenia decyzji, a nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to wszelkie zarzuty dotyczące postępowania dowodowego na tym etapie sprawy są bezprzedmiotowe.

Jak wskazano wcześniej skarga kasacyjna zawiera również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (pkt 10 do 17 skargi) tj. przepisów Konstytucji RP i art. 407, 409, 411 § 2 kodeksu cywilnego, jednak odniesienie do nich na tym etapie sprawy jest niemożliwe, albowiem w sprawie nie zapadło jeszcze merytoryczne orzeczenie, czyli organ nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.