Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 130/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1010
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw
article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Olesińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na czynność B. M. i G. D. nad W. w przedmiocie korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko naliczonej w 2017 roku 1. stwierdza bezskuteczność czynności, 2. zasądza od B. M. i G. D. nad W. na rzecz M. D. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2018 r. M. D. (Skarżąca) – osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" złożyła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej – korektę drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji naliczonej w 2017 r. na dziecko Przedszkola Niepublicznego "[...]", o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty przekazanej na rachunek bankowy skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Organowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj:

art. 90 ust. 2b i ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy

o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016 r., poz.1010), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przekazaniu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego prowadzonego przez Skarżącą dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, dokonując korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji stanowiącej zaskarżoną czynność oraz sztucznym manipulowaniem wartościami w budżecie Gminy, tak ażeby udzielić Skarżącej jak najniższej kwoty dotacji;

art. 78b ust. 1 w związku z art. 78b ust. 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r.

o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 23 czerwca 2016 r.

o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016 r., poz. 1010) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli polegające na niewłaściwym ustaleniu kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkola samorządowego poprzez:

zaniżenie planowanych wydatków bieżących na Przedszkole Samorządowe

w budżecie Miasta i Gminy w rozdziale [...] wyłącznie na potrzeby obliczenia podstawowej kwoty dotacji i to zarówno na etapie uchwały budżetowej jak

i jej zmian przed datą pierwszej i drugiej aktualizacji;

zaniżenie planowanych wydatków bieżących w jednostce organizującej wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola samorządowego;

nieuwzględnienie zaplanowanych w budżecie Miasta i Gminy wydatków bieżących na funkcjonalnie stołówki w Przedszkolu Samorządowym w rozdziale 80146 "Stołówki szkolne i przedszkolne" i innych wydatków na Przedszkole Samorządowe zaplanowanych w rozdziale 80195 "Pozostała działalność".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Podał, że w uchwale budżetowej nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników oraz składki społeczne zostały zmniejszone w związku ze zmniejszeniem się kwoty subwencji, którą gmina otrzymała na prowadzenie jednostek oświatowych. Na podstawie pisma Ministra Rozwoju

i Finansów zmniejszono o [...] zł kwotę subwencji oświatowej na 2017 r.

i jednocześnie zmniejszono wydatki w dziale 801. W rozdziale 80104 dokonano zmniejszenia o kwotę [...]zł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych

i wolne środki, dlatego dokonanie zmian uchwale budżetowej było konieczne.

W odniesieniu do drugiego zarzutu organ wskazał, że wskazana metodologia nie znajduje uzasadnienia matematycznie jest zarzutem bezpodstawnym wskazującym na niezrozumienie przez skarżącą zastosowanych wyliczeń. Wskazana metodologia ma uzasadnienie matematyczne, ponieważ wzór przedstawia tylko udział statystycznej liczby dzieci Przedszkola Samorządowego w sumie: statystycznej liczby dzieci ogółem

i ilości wydanych decyzji na stypendia socjalne oraz ilości rodzin objętych opieką przez MOPS. W statystycznej liczbie dzieci ogółem znajduje się statystyczna liczba dzieci przedszkola samorządowego. Organ przedstawił wyliczenie procentowych kosztów obsługi Przedszkola Samorządowego przez Zespół Obsługi Szkół.

W kwestii zarzutu trzeciego organ stwierdził, że Rozdział 80148 dotyczy tylko planów wydatków stołówek szkolnych. W przedszkolu nie działa z prawdziwego zdarzenia stołówka, dzieci spożywają posiłki w pomieszczeniach, gdzie odbywają się zajęcia. Rozdział 80195 dotyczy planów wydatków: prac komisji kwalifikacyjnych na stopień awansu zawodowego nauczycieli, [...] działającej przy Szkole Podstawowej w D. nad W., Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z L. (pracownicy poradni z L. przyjmują dzieci w budynku instytucji kultury, na podstawie porozumienia). Żadne z powyżej wymienionych zadań nie dotyczą Przedszkola Samorządowego, dlatego rozdział ten nie był brany pod uwagę przy wyliczaniu podstawowej stawki dotacji.

Reasumując Burmistrz ocenił, że Miasto i Gmina D. ustaliło podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli w sposób prawidłowy, zgodny ze wskazaniami art. 78b ustawy o systemie oświaty przyjmując do obliczenia wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie Przedszkola Samorządowego, w tym także na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkola oraz na dokształcanie

i doskonalenie nauczycieli w odniesieniu do tego przedszkola.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Skarżącej. Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 2853/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Zdaniem sądu kasacyjnego WSA powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej czynności zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokonać tej oceny w oparciu o przepisy dotyczące podejmowania zaskarżonej czynności, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien uzasadnić, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. (k. 149) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

W pierwszym rzędzie wskazać należy jednak na skutki, jakie dla oceny niniejszej sprawy wynikają z faktu uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 2853/18 skargi kasacyjnej M. D. i w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto przepis ten wyklucza oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów sąd ponownie rozpoznający sprawę i będący związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a wydane rozstrzygnięcie musi uwzględniać zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne niż wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem rozważań czynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne, muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi.

Na wstępie należy nadmienić, że przedmiot niniejszej sprawy jest analogiczny do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 października 2021 r., I SA/Bd 119/21. Stanowisko Sądu w niniejszej sprawie jest tożsame, stąd też wykorzystano w pisemnych motywach rozstrzygnięcia argumentację przedstawioną przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Bd 119/21.

Kontroli Sądu poddana została czynność z zakresu administracji publicznej – korekta drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko na 2017 r. dla Niepublicznego Przedszkola "[...]" w D. nad W., o której strona została powiadomiona w piśmie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 stycznia 2021 r. podkreślił, iż zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. w brzmieniu właściwym dla sprawy: "Niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy." Natomiast według art. 90 ust. 4 tejże u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Porównanie treści tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca tylko częściowo uregulował kwestie związane z przyznawaniem dotacji oświatowej. Wskazał jedynie, że organem uprawnionym do wydania aktu prawa miejscowego regulującego tryb udzielania i kontroli dotacji jest rada gminy. Nie wskazał natomiast trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na przedszkolaka/ucznia) w obrębie danej Gminy oraz trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do ustalania wysokości dotacji dla podmiotów uprawnionych. Brak wyraźnej regulacji we wskazanym zakresie nakazuje odwołać się do przepisów ustrojowych, regulujących kompetencje organów w obrębie Gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g.") "Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania Gminy określone przepisami prawa." Zatem, w kwestii ustalenia wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego należałoby przyjąć, że w tym względzie organem właściwym jest Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Czynność ta została uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i w związku z tym podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że wprowadzony do art. 90 u.s.o. zwrot "wydatki bieżące" ustawodawca z jednej strony odnosi do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez Gminę na działalność przedszkola. W ciągu roku budżetowego może dojść do zmiany planu finansowego wydatków, co w konsekwencji może prowadzić do zmiany wysokości wydatków odnoszących się do art. 90 u.s.o., a dalej do zmiany wysokości stawki dotacji i samej dotacji. Okoliczności pozwalające na zmianę wysokości stawki dotacji należy jednak wykazać.

NSA stwierdził, że w sprawie brak jest pogłębionej analizy okoliczności pozwalających na wprowadzenie tych zmian. Sąd pierwszej instancji zdaniem NSA ograniczył się do przeprowadzenia rozważań natury ogólnej, bez konkretnego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego w dużej mierze opiera się na działaniu matematycznym, niemniej jednak ma ono charakter aktu stosowania prawa. Sąd nie bada bowiem poprawności przeprowadzonego działania matematycznego, lecz to, czy organ prawidłowo obliczył wysokość dotacji dla podmiotu uprawnionego. Stąd kontrola Sądu powinna odnosić się do konkretnej sytuacji, a nie ograniczać się do teoretycznych wywodów, tak jak miało to miejsce w tej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji powinien raz jeszcze ocenić legalność zaskarżonej czynności zwracając uwagę na ustalenia faktyczne, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia i dokonać tej oceny w oparciu o przepisy dotyczące podejmowania zaskarżonej czynności, do tego stanu prawnego odnosząc stan faktyczny ustalony w sprawie. Swoje orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien uzasadnić, uwzględniając wymogi, wynikające z obowiązujących przepisów.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kieruje się m.in. wywodami zaprezentowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 274/18 (publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), gdzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji była skarga na zarządzenie ustalające wysokość miesięcznej stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Sąd uznał, że przedmiotowego zarządzenia nie można też zaliczyć do żadnej z kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym określonych w pkt 6 powołanego przepisu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Za taką uznał czynność skonkretyzowaną w piśmie skierowanym do podmiotu uprawnionego do otrzymania tzw. dotacji oświatowej, w którym strona została poinformowana o wysokości przyznanej dotacji. Niezależnie od odmiennego niż w niniejszej sprawie przedmiotu rozpoznania, w ocenie WSA w Bydgoszczy, powyższa konkluzja znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy za taką czynność należy uznać pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. o dokonaniu drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Czynność ta ma zindywidualizowany charakter i przyznaje stronie określone uprawnienia, co daje możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ten sposób strona ma zagwarantowane prawo do realizacji uprawnień procesowych w relacjach z organem.

WSA rozpoznając niniejszą sprawę opiera się na brzmieniu art. 146 p.p.s.a., który w § 1 wskazuje, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 stanowi zaś, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Należy podkreślić, że przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji.

Obecnie uwzględniając stanowisko Sądu drugiej instancji, WSA w Bydgoszczy uznał, iż okoliczności pozwalające na korektę drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko dotacji należy wykazać, czego organ dokonujący zaskarżonej czynności nie uczynił. Zabrakło wskazania zasadniczych okoliczności uzasadniających pomniejszenie ustalonej wcześniej stawki dotacji na 2017 r. Pismo Burmistrza z [...] grudnia 2017 r. nie zawiera właściwego uzasadnienia. W takim wypadku materiał poddany kontroli Sądu jest niepełny, co oznacza, że nie pozwala on sądowi zająć jednoznacznego stanowiska merytorycznego co do legalności zaskarżonej czynności.

Kierując się wytycznymi płynącymi z wyroku NSA z 4 stycznia 2021 r. (I GSK 2853/18) o konieczności pogłębionej analizy stanu faktycznego, który to wyrok wiąże w niniejszej sprawie, sąd rozpoznający niniejszą sprawę zwrócił się do Organu o dostarczenie materiału, który pozwoliłby ocenić zasadność korekty drugiej aktualizacji.

Sąd na podstawie postanowienia wydanego na posiedzeniu 27 kwietnia 2021 r. (k. 138) wezwał B. W. do przedłożenia tutejszemu Sądowi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania:

1) kompletnych akt sprawy zawierających wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania skargi M. D. z dnia [...] stycznia 2018 r. na korektę drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji naliczonej w 2017 r. na dziecko Przedszkola Niepublicznego "[...]" przekazanej na rachunek Skarżącej [...] grudnia 2017 r. (poprzednia sygnatura sprawy: I SA/Bd 139/18). Akta powinny zawierać między innymi: dowody potwierdzające daty i kwoty przekazania dotacji, wszelką korespondencję prowadzoną ze stroną skarżącą (pisma od Strony i skierowane do niej) obejmujące sporny przedmiot, a także pismo Ministra Rozwoju i Finansów dotyczące zmniejszenia subwencji oświatowej. Jeżeli były wydawane zarządzenia mające znaczenie dla przekazanej dotacji, to również należy je załączyć, jak i wyciągi z innych zastosowanych aktów niepublikowanych w ogólnie dostępnych publikatorach;

2) uzupełnienia odpowiedzi na skargę poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów, ze wskazaniem podstawy (parametry) obliczenia dotacji za sporny okres, także matematyczne wyliczenie dotacji przed, jak i po aktualizacji dla Skarżącej. Należy przedstawić dane (wyliczenie) z opisem, które pozwolą na ustalenie, czy zmniejszenie dotacji dla Skarżącej było odpowiednie do zmniejszonej subwencji i bieżących wydatków na prowadzenie przez gminę przedszkoli.

Sąd kierując to wezwanie do Organu dookreślił, że Organ powinien podać kto, w jakim trybie i w jaki sposób dokonał korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (zmniejszenia dotacji). Odwoływanie się do uchwały budżetowej powinno być szczegółowe, tj. z powołaniem się na jej datę, numer, publikację, załącznik, rozdział itp. Udzielenie odpowiedzi należy poprzeć stosownymi dokumentami, które należy załączyć. Odpowiedź powinna zawierać również odniesienie się do podnoszonej przez Skarżącą kwestii nieuwzględnienia w rozdziale 80148 wydatków na funkcjonowanie stołówki w przedszkolu samorządowym oraz zasadności ujęcia [...] jako podmiotu obsługiwanego przez Zespół Obsługi Szkół w [...].

W odpowiedzi na to wezwanie Organ przy piśmie z [...] maja 2021r. (k. 141) dostarczył szereg dokumentów, które zostały włączone do akt sprawy.

Na posiedzeniu 12 lipca 2021 r. Sąd przeprowadził dowód z tych dokumentów i stwierdził, że dostarczone przez Burmistrza dokumenty – wbrew treści skierowanego do Organu wezwania - nie dotyczą rozpoznawanej sprawy, lecz dotyczą dotacji za rok 2018, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczy korekty drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji na dziecko za rok 2017 (k. 144).

W związku z tym ponownie wezwano Burmistrza do dostarczenia materiałów dotyczących drugiej korekty aktualizacji dotacji na rok 2017, zwracając uwagę (pkt 3), że dostarczone dotąd dokumenty dotyczą niewłaściwego okresu.

Na to ponowne wezwanie Organ nie odpowiedział.

Konieczne stało się zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego materiału, jaki znajduje się w aktach sprawy.

Analizując treść zaskarżonej czynności w kontekście materiału zgromadzonego w aktach sprawy Sąd stwierdza, że czynność organu była nieuzasadniona w sposób dający możliwość merytorycznego zbadania zarzutów skargi na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. Czynność narusza art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. oraz art. 30 ust. 1 u.s.g. Samo powołanie się w piśmie Organu z [...] grudnia 2017 r. na ogłoszenie o korekcie drugiej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oraz statystycznej liczbie dzieci na 2017 r. na stronie BIP, czy ogólne wskazanie, że korekta wynika z przyjęcia do wyliczeń właściwego planu dochodów i wydatków budżetu gminy, nie stanowi o wykazaniu zasadniczych okoliczności uzasadniających pomniejszenie ustalonej wcześniej stawki dotacji. Wobec powyższego czynność poinformowania Skarżącej o ustaleniu dotacji w piśmie z [...] grudnia 2017 r. należało uznać za bezskuteczną (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe stanowisko znajduje aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że chociaż z art. 90 ust. 2b u.s.o. ani też z innych przepisów tej ustawy nie wynika obowiązek uzasadniania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dotacji, to jednak taki obowiązek organu administracyjnego można wywieść z dwóch zasad ogólnych prawa administracyjnego, a mianowicie z zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz z zasady dobrej administracji. Jedną z wartości zasady sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadnienia decyzji. Chodzi tu o taką organizację procesu, a w tym podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania prawa (procedury) za sprawiedliwy. Obowiązek administracji w postaci uzasadniania swoich decyzji jest ponadto jednym z kluczowych elementów prawa do dobrej administracji. Brak uzasadnienia aktu administracyjnego innego niż decyzja administracyjna lub postanowienie administracyjne w zasadzie istotnie ogranicza możliwość przeprowadzenia weryfikacji takiego działania przez sąd administracyjny. Sąd bowiem nie ma możliwości zaznajomienia się z przebiegiem czynności, które legły u podstaw wydania takiego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 364/21, publ. CBOSA – wraz z powołaną literaturą).

Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, przypomniany m.in. w postanowieniu NSA z 26 października 2018 r. (I GSK 3105/18), że "ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.)." Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, tak rozumiane ratio legis sądowej kontroli czynności każe oczekiwać, że czynności organu administracji podlegające kontroli będą należycie uzasadnione, tj. uzasadnione w sposób umożliwiający sądowi wniknięcie w rzeczywiste motywy ich dokonania. W braku takiego uzasadnienia sąd administracyjny pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę nie jest też w stanie konstruktywnie wyeliminować tej wadliwości, która spowodowała uchylenie poprzedniego wyroku sądu pierwszej przez NSA wyrokiem z 4 stycznia 2021 r., I GSK 2853/18, tj. sformułować własną wyczerpującą ocenę stanu faktycznego sprawy.

Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

T. Wójcik J. Szulc A. O.