Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 425/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 14,  art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Skarżący jako organ nadzoru wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm., w skrócie u.s.g) o stwierdzenie nieważności § 24 ust. 4 i 9, § 52 ust. 2 pkt 5 i 6, § 53 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 54 ust. 2 pkt 3 i 4, a ponadto załącznika nr 2 we fragmencie obejmującym obszar ZL w części nie objętej uchwałą nr VII/67/07 z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżonej uchwały. Wskazane przepisy części tekstowej zaskarżonego planu miejscowego w ocenie organu nadzoru uchwalono z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 i art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., w skrócie u.p.z.p.), zaś zaskarżoną część rysunku planu z istotnym naruszeniem art. 14 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W zaskarżonych przepisach plan miejscowy stanowi, że (§ 24 ust. 4 i 9) ,,4. Poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się dodatkowe konieczne poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno – użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi. Poszerzenie pasa drogowego istniejących dróg może się odbywać za zgodą właściciela gruntów, które będą służyć poszerzeniu drogi 9. Dopuszcza się odstąpienie od wydzielenia ustalonych na rysunku planu dróg wewnętrznych za zgodą właścicieli lub użytkowników, których te działki miały obsługiwać – w takich przypadkach ustala się przeznaczenie terenu planowanej drogi wewnętrznej takie jak przeznaczenie terenów przyległych. "W § 52 ust. 2 pkt 5 i 6, § 53 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 54 ust. 2 pkt 3 i 4, że ,,poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dopuszcza się dodatkowe konieczne poszerzenie pasa drogowego na cele związane z poprawą parametrów techniczno - użytkowych drogi; poszerzenie pasa drogowego może się odbywać na wniosek zarządcy drogi za zgodą właściciela gruntów, które będą służyć poszerzeniu ulicy".

W ocenie skarżącego przepisy te naruszają zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Według art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Linie te powinny być ustalone jednoznacznie. Wynika to również z § 3 pkt 4 i § 7 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego wydanego zgodnie z art. 16 u.p.z.p. (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Dopuszczenie zmiany planu miejscowego poza trybem jego uchwalania narusza art. 27 u.p.z.p. Zaskarżone przepisy nie wprowadzają funkcji uzupełniającej terenów, jak twierdzi organ, gdyż obszar obowiązywania tej funkcji nie został określony. Plan nie mógł upoważnić zarządcy drogi do podejmowania czynności w zakresie poszerzania pasa drogowego (por. wyrok II SA/Kr 378/08 z dnia 23 czerwca 2008 r. oraz II SA/Ke 166/09). Plan nie powinien budzić wątpliwości co do przeznaczenia terenu (wyrok II OSK 1854/08 z dnia 10 czerwca 2009 r.). Zmiana położenia linii rozgraniczających ulice stanowi niedozwoloną zmianę planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zaskarżone przepisy uchwały są nieważne.

Ponadto organ nadzoru zarzucił, że inny obszar planu był objęty uchwałą o przystąpieniu, a inny był przedstawiony do opiniowania i uzgadniania oraz wyłożony do publicznego wglądu i uchwalony przez organ. W pierwszej z uchwał nie ujęto terenu 1 ZL położonego w południowo – zachodniej części obszaru objętego planem, sąsiadującego z działką nr 166/317. Granice obszaru dla planu wyznacza uchwała o przystąpieniu. Nie jest dopuszczalna zmiana tych granic w trakcie trwania procedury planistycznej, oznacza naruszenie zasad sporządzenia planu i wywołuje nieważność uchwały w części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania w sprawie. Możliwość poszerzenia pasa drogowego uzasadniona była wprowadzeniem funkcji uzupełniającej. Poszerzenie nie było dowolne i nieograniczone. Wymuszone zostało sytuacją braku planów inwestycyjnych i pieniędzy na modernizację dróg, głównie środków na wykup terenów ujętych w liniach rozgraniczających dróg publicznych. Poszerzenie dopuszczalne za zgodą właścicieli gruntów nie narusza interesów osób trzecich. Podstawą prawną takich zapisów planu jest art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Plan przeszedł procedurę uzgodnień. Do projektu planu nie zgłoszono uwag. Zapisy planu powinny być niekiedy elastyczne, stąd zapis o możliwości zmiany przebiegu dróg wewnętrznych. Ewentualne przesunięcie linii rozgraniczających nie wywoła zmiany przeznaczenia terenu, lecz je dookreśli w ramach dodatkowego przeznaczenia. Możliwość taką uznał za zgodną z prawem tut. Sąd w sprawach II SA/Wr 126/10 i 70/10. Gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, przysługującego z mocy art. 3 u.p.z.p. W przypadku niejasności ustawy i niejednolitej wykładni, nie należy stwierdzać nieważności prawa miejscowego jako sprzecznego z ustawą (wyrok SA/Lu 663/90 w ONSA 1990 z. 4, poz. 6).

Organ przyznał ponadto, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu omyłkowo nie uwzględnił całego obrębu wsi Jugowiec w jego aktualnych granicach. Na najbliższej sesji Rada Miejska w Środzie Śląskiej podejmie uchwałę o zmianie zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 2.

Jak wynika z dołączonego do akt sprawy tekstu zaskarżonej uchwały, w jej § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 zdefiniowano znaczenie podstawowego przeznaczenia terenu oraz uzupełniającego przeznaczenia terenu (tj. przeznaczenia, które może być realizowane jako uzupełnienie funkcji podstawowej, na warunkach określonych w przepisach szczegółowych uchwały). Według § 3 ust. 1 pkt 3 teren to teren o określonym rodzaju przeznaczenia i zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Linia rozgraniczająca (pkt 6) to linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, której przebieg oznaczony na rysunku planu nie może ulegać przesunięciu. Infrastruktura drogowa (pkt 15) to obiekty budowlane obejmujące drogi wewnętrzne, ciągi piesze i place, ciągi pieszo – rowerowe i parkingi. Przestrzeń publiczna (pkt 20) to tereny dróg publicznych oraz w części tereny bezpośrednio do nich przyległe, o innym przeznaczeniu, w granicach wyznaczonych elewacjami frontowymi budynków oraz inne tereny tak określone. Jako oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu wskazano (§ 4 ust. 1 uchwały) m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oznaczenia literowe i cyfrowe terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi i oznaczenia klasyfikacji technicznej dróg. W § 5 uchwały wskazano, że przeznaczenie terenów określa uchwała oraz rysunki planu i wyznaczono tereny o następującym przeznaczeniu 1. tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej oraz usługowo – gospodarczej MNU, 2. tereny zabudowy jednorodzinnej MN, 3. wielorodzinnej MW, 4. zagrodowej RM, 5. mieszkaniowo – usługowej MV, 6. tereny sportu i rekreacji US, 7. tereny obsługi produkcji RU, 8. zieleni urządzonej ZP, 9. rolnicze R, 10. lasów ZL, 11. wód powierzchniowych Ws, 12. infrastruktury technicznej – elektroenergetyka E, 13. wodociągi W, 14. tereny dróg publicznych KD, 15. dróg wewnętrznych KDW. Ustalono, że symbol literowy terenu określa przeznaczenie podstawowe. W rozdziale VI uchwały ustalono ,,Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". W § 24 ustalono, że przebieg oraz klasyfikacje dróg określa rysunek planu i uchwała, przy czym szerokość dróg w liniach rozgraniczających określono w rozdz. VII. W rozdziale tym przewidziano ,,Ustalenia szczegółowe". W § 33 ust. 6 dla terenów 1 MNU – 10 MNU odnośnie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w pkt 3 ustalono, że ,,dopuszcza się dokonanie korekt granic działki ze względu na potrzebę poszerzenia dróg publicznych i wewnętrznych oraz lokalizację obiektów infrastruktury technicznej". Identyczne postanowienia dla terenów 1 MW – 2 MW zawiera § 34 ust. 6 pkt 2 uchwały podobnie § 35 ust. 6 pkt 3 dla 1 MN, § 36 ust. 6 pkt 2 dla 1 MU, § 37 ust. 6 pkt 1 dla 1 RU i 2 RU, § 40 ust. 6 pkt 2 dla 1 RM, § 41 ust. 6 pkt 3 dla 1 US – 2 US, § 42 ust. 6 pkt 2 dla 1 ZP, § 43 ust. 5 pkt 2 dla 2 ZP – 3 ZP, § 44 ust. 5 pkt 1 dla 1 R, § 47 ust. 5 pkt 2 dla 1 Ws, § 48 ust. 4 dla 1 E, § 49 ust. 4 dla 1 W. W § 50 ustalono szerokość drogi wojewódzkiej nr 346 w liniach rozgraniczających 35 m, ale ,,w przypadkach szczegółowych, za zgodą właściwego zarządcy drogi dopuszcza się szerokość 25 m", podobnie w § 51. Przepis § 52 dotyczy drogi powiatowej nr 2020. Przepis § 53 dotyczy drogi dojazdowej 1/2 4 KD D, zaś § 54 dróg pieszo – jezdnych 1/1 lub 1/2 5 KD PJ, 6 KD PJ, 7 KD PJ i 8 KD J. W rozdziale VIII ,,Przepisy końcowe" w § 56 ustalono stawkę procentową służącą ustaleniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 1. dla terenów MNU, MW, MN, MU, RU – 30%, 2. dla pozostałych terenów - 0%. Zarówno w treści uchwały, jak i jej uzasadnieniu, nie wskazano powodu ustalenia ,,dla pozostałych terenów" stawki ,,0" opłaty planistycznej.

W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały – Rysunek planu ujęto liczne tereny oznaczone symbolem 1 ZL, w tym teren taki nie objęty załącznikiem graficznym do uchwały z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, przyległy do działki nr 166/317 i położony na zachód od tej działki.

Według zgodnego oświadczenia pełnomocników stron złożonego na rozprawie, organ podjął uchwałę o uchyleniu tego fragmentu rysunku zaskarżonego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 91 ust. 1 u.g.n. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chociaż (ust. 4) nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Do tego podziału skutków naruszeń nawiązuje art. 28 u.p.z.p. stanowiąc, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisów tych wynika, że każde naruszenie zasad (czyli wskazań co do merytorycznej zawartości planu miejscowego) będzie istotne w podanym znaczeniu, tj. wywoła nieważność uchwały.

Jak wiadomo, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu, czyli kieruje się wyłącznie kryterium jego zgodności z prawem, a przy tym niezależnie od granic zaskarżenia wynikających z wniosków, zarzutów i argumentacji stron (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3, art. 147 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.). Pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego związane jest z ustawowymi wymogami dotyczącymi zawartości uchwały (art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz jej przedmiotu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także określonych standardów dokumentacji planistycznej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Kontrola legalności planu jako aktu prawa miejscowego uwzględniać powinna w szczególności wykonawczy wobec ustawy charakter tego aktu normatywnego oraz wymóg jego zgodności z całym porządkiem prawnym. W odniesieniu do problematyki wyrażonej w skardze istotne znaczenie prawne powinny mieć przepisy art. 2 pkt 5, art. 4 i art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz art. 4 pkt 1, art. 35, art. 40, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Powołane przepisy ustawowe zaliczają wydzielanie gruntów pod drogi publiczne do listy celów publicznych, co otwiera możliwość wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. definiuje pojęcie pasa drogowego (to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne...) oraz drogi, jako budowli zlokalizowanej w pasie drogowym. Dalej ustawa stanowi (art. 19), że zarządcą drogi jest określony organ administracji publicznej w zależności od kategorii drogi (zarząd województwa, zarząd powiatu lub wójt, burmistrz, prezydent miasta). Ustawa szczegółowo normuje obowiązki osób trzecich i zarządcy związane z istnieniem pasa drogowego. W szczególności art. 35 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że w planach miejscowych przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego pod wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Powołane rozporządzenie w szczególności określa wymaganą szerokość pasa drogowego jako wielkość minimalną.

Brak precyzyjnego ustalenia linii rozgraniczających może wywołać niepewność co do zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze planu oraz przestrzennego zasięgu możności zagospodarowania własnego terenu lub ograniczeń związanych z wytyczeniem pasa drogowego.

Należy wzmiankować o przewidzianej w porządku prawnym dwutorowości w zakresie sposobu uzyskiwania przez podmioty publicznoprawne własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz zezwoleń na ich budowę. Z jednej strony bowiem funkcjonują unormowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), która w art. 11i ust. 2 wyłącza przy stosowaniu tej ustawy unormowania składające się na porządek planistyczny (u.p.z.p., plany miejscowe, prawo budowlane, u.g.n.). Jednak w przypadku niestosowania tzw. specustawy drogowej, pełne znaczenie zachowują unormowania związane z porządkiem planistycznym.

Należy również pamiętać o specyficznym znaczeniu pojęcia drogi publicznej w planie miejscowym oraz w czasie przed realizacją inwestycji drogowej. Pojęcie to oznacza wówczas teren projektowanej (mającej powstać) drogi, nie zaś drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg (art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r.). Zaliczenie to będzie możliwe dopiero po wybudowaniu drogi, bowiem najpierw musi istnieć lub powstać droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy, a dopiero później następuje jej wyodrębnienie prawne wraz zaliczeniem do jednej z kategorii (art. 2, art. 2a, art. 5-7 ustawy). Gdy zatem lokalizacja drogi publicznej nie jest dokonywana na podstawie specustawy drogowej, lokalizacja ta następuje w planie miejscowym w postaci wyznaczenia linii rozgraniczających pasy drogowe.

Odnosząc się nadal do treści skargi, należy zwrócić uwagę na potrzebę odpowiedniego posługiwania się tezami prawnymi orzecznictwa. Każda teza prawna formułowana jest na podstawie indywidualnego stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Błędne jest uznawanie za wystarczające przy dokonywaniu ocen w innej sprawie brzmienia samej tezy prawnej, bez jej odniesienia do tej podstawy i bez porównania stanów obu spraw. Stanowi inne zagadnienie, że niekiedy tezy mogą być odosobnione, budzące wątpliwości, nieakceptowane w późniejszym przeważającym orzecznictwie. Niekiedy w systemach informatycznych jednocześnie występują tezy prawne sądu niższej instancji oraz sądu odwoławczego, który w tej samej sprawie wyraził tezę odmienną. Uwagi powyższe dotyczą również tez prawnych tut. Sądu powołanych w odpowiedzi na skargę. Można wzmiankować, że powołane orzecznictwo tut. Sądu (jeszcze nie prawomocne) uznawało za zgodne z prawem ustalanie w planach miejscowych tzw. orientacyjnych linii rozgraniczających. Polegało ono na tym, ze w planie ustalano przebieg pasa drogowego oraz jednocześnie wyznaczano w sposób konkretny przyległe pasy terenu o przeznaczeniu mieszanym, których funkcją uzupełniającą było ewentualne poszerzenie pasa drogowego. Plan taki zawierał zatem zarówno linie rozgraniczające, jak i określał ściśle przeznaczenie określonych terenów. Plan nie dopuszczał jednocześnie zmiany przyjętych ustaleń poza procedurą zmiany planu (art. 27 i art. 33 u.p.z.p.). Pamiętając o konsekwencjach prawnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami, tut. Sąd uznał takie względne zawężenie pasa drogowego za dopuszczalne. Dopuszczone planem przesunięcie pasów drogowych związane z konkretnymi zamierzeniami inwestycyjnymi przy budowie dróg, nie zmieniało przeznaczenia terenów, a jedynie dookreślało kształt terenu o danym przeznaczeniu, w ściśle określonych ustaleniami planu granicach.

Stan faktyczny i prawny nin. sprawy był odmienny. Odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa sądowego można powtórzyć, że zrozumiały sprzeciw sądów administracyjnych wzbudziły ustalenia planów miejscowych formułowane w taki sposób, że dozwalały na ukształtowanie normy ogólnej przez organy powołane do jej stosowania bądź przez jej adresatów. Zastrzeżenia budziła również niejednoznaczna redakcja poszczególnych ustaleń, nie pozwalająca na jasne określenie przeznaczenia danego terenu lub zasięgu przestrzennego danego ustalenia. Przykładowo następowało jednoczesne wskazanie kilku przeznaczeń nie dających się ze sobą pogodzić lub nasuwających obawę naruszenia zakazów ustawowych. Można dodać, że normatywny charakter przynajmniej niektórych norm planowych budzi nadal wątpliwości w nauce prawa. Tam jednak, gdzie ustalenia planu mają charakter normatywny (por. § 2 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego), powinny rzeczywiście wyrażać normy prawne (czyli reguły prawne dające się jednoznacznie odtworzyć na podstawie przepisów prawnych). Niedopuszczalne jest przykładowo ustalenie linii rozgraniczających w konkretnym przepisie prawnym lub jego danej jednostce redakcyjnej, aby w innym przepisie lub jego dalszym fragmencie następnie podważyć moc obowiązującą ustalonych linii lub uzależnić ich obowiązywanie od stanowiska wójta bądź innych adresatów planu miejscowego. Nie ma to nic wspólnego ze stanowiącym aspektem norm planistycznych, które wyrażają najczęściej jedynie prognozy i w zasadzie nie muszą zakładać ich zrealizowania w przyszłości. W razie jednak aktualizacji ustaleń, kiedy już mają być stosowane, powinny być jednoznaczne i w sposób wyraźny wyrażać określoną regułę postępowania.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Nie oznacza to niedopuszczalności mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów (wyroki II OSK 567/08, II OSK 1278/06), jednak samo to przeznaczenie powinno być jednoznaczne (wyrok II OSK 1854/08). Wbrew temu, co twierdził organ, w nin. sprawie nie nastąpiło ustalenie ,,orientacyjnych" linii rozgraniczających, bowiem organ takich linii nie uchwalił. Uchwalił natomiast przebieg linii rozgraniczających, o czym mowa w powołanych na wstępie ustaleniach planu, a następnie dopuścił sytuacje, w których te linie stają się nieobowiązujące. W celu poprawy parametrów techniczno-użytkowych drogi publicznej możliwe stało się poszerzenie pasa drogowego, nie bardzo wiadomo przez kogo, w jakim trybie i w jakiej wielkości dokonywane. Zakwestionowane w skardze przepisy planowe odbierają jednoznaczną moc normatywną ustaleniom określającym pasy drogowe bądź tę moc podważają, czynią ją niepewną. Dlatego można twierdzić, że podważając w samej uchwale moc normatywną ustaleń linii rozgraniczających, organ w rzeczywistości z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tych linii w ogóle nie ustalił. W ten sposób również przeznaczenie terenów przyległych do pasów drogowych stało się niepewne. W innym ujęciu można poddać krytyce wskazane ustalenia jako mające charakter nienormatywny lub zbędny czy mylący, bowiem zapewne urządzenie dróg wewnętrznych będzie głównie uzależnione od woli właścicieli terenów. Czy jednak musi się to wyrażać w jakimś nieokreślonym akcie ,,odstąpienia" od ustaleń planu i wyrażenia (wobec kogo, kiedy, w jakiej formie) jakiejś sformalizowanej zgody na to odstąpienie. Zbędne było wyrażanie w akcie normatywnym przeświadczenia, że może on stać się w przyszłości nieaktualny i wymagać zmiany lub uchylenia. Realizacja tego wymogu musi się jednak wiązać z dochowaniem ustawowego trybu (art. 27 u.p.z.p.), bez sugerowania jej dopuszczalności w drodze nielegalnych w istocie działań adresatów planu. Wbrew wywodom organu, kwestionowane postanowienia dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, nie zaś wewnętrznych, co wynika z treści konkretnych ustaleń i rysunku planu. Dalsza argumentacja organu była bezzasadna, bowiem podane względy celowości nie usprawiedliwiały naruszenia zasad, zaś wadliwe ustalenia planu nie znajdowały oparcia w powołanych przez organ przepisach ustawowych. Uwzględniając powyższe rozważania oraz ustanowione w ustawach, o których była mowa, sposoby realizacji inwestycji drogowych, za zbędne lub niezrozumiałe należało uznać zapisy planu dopuszczające korekty granic działki ze względu na potrzebę poszerzenia dróg. Poszerzanie dróg jak wskazano albo odbywa się niezależnie od ustaleń planu miejscowego, albo powinno znajdować oparcie w jednoznacznych ustaleniach planu. Z przedstawionych względów uzasadniona okazała się skarga w zakresie wskazanych w niej ustaleń oraz dalszych wyżej wymienionych.

Osobnych rozważań wymaga kwestia naruszenia zasad związana z określeniem dla tzw. pozostałych terenów stawki 0% opłaty planistycznej, co w istocie oznaczało pominięcie w ustaleniach planu obowiązkowej treści przewidzianej w art. 15 ust. 2 pkt 12. u.p.z.p. (por. wyroki II SA/GL 178/08, II SA/Kr 488/08, a przede wszystkim II SA/GL 379/07, II SA/GL 378/07 oraz II OSK 1247/05 i II OSK 1041/06, II SA/Bk 100/06 i II SA/Bk 321/05 w systemie Lex). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Według zaś art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Dalej przepis stanowi, że opłata ta jest dochodem własnym gminy, zaś wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu nieruchomości. Zgodnie z § 4 pkt 13 cyt. rozporządzenia wykonawczego stawki te powinny dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Fragment tego przepisu dopuszczający ustalenie stawki ,,0" uznawany jest w orzecznictwie sądowym i komentarzach do ustaw, za niekonstytucyjny i dlatego nie powinien być stosowany (powołane wyroki II OSK 1247/05 i II OSK 1041/06). Organ naruszył ten przepis najpierw wymieniając w uchwale nieprzewidziane w nim ,,pozostałe tereny", czyli nie wiadomo jakie. Z innych ustaleń planu wynika, że ustalenie stawki 0% dotyczyć mogło zabudowy usługowej U, terenów sportu i rekreacji US, zieleni urządzonej ZP, cmentarzy ZC, terenów rolniczych R, leśnych ZL, wód powierzchniowych Ws, infrastruktury technicznej E lub W, dróg publicznych KD i wewnętrznych KDW.

Przy omawianiu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zaznacza się specjalne znaczenie zwrotu ustawowego ,,określa się obowiązkowo", jako aktualnego wówczas jedynie, gdy dany plan miejscowy w ogóle zawiera obiekty lub tereny podlegające ustaleniom wymienionym w tym przepisie. Wymaga się jednak wówczas wyraźnego wskazania w uchwale, że przykładowo z uwagi na brak obiektów podlegających ochronie nie ustala się zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4, patrz Z. Kostka, J. Hyla, Komentarz do u.p.z.p. Gdańsk 2004 s. 42 oraz Komentarz T. Bąkowskiego wyd. 2004 s. 92). Skoro plan miejscowy w ogóle dotyczy terenów, to nie można zasadnie twierdzić, że plan miejscowy dotyczący miejscowości lub dzielnicy o zróżnicowanych terenach nie będzie zawierał przedmiotu obowiązkowego ustalenia zapisanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Można sobie oczywiście wyobrazić, że pewne tereny lub ich części (działki) będą należały do dóbr niezbywalnych, lub co do których z istoty rzeczy nie będzie uchodziło w rachubę pobieranie opłaty planistycznej (np. tereny stanowiące własność gminy – gmina pobiera odpowiednik opłaty planistycznej w cenie zbycia, od nabywcy, nie zaś od siebie). Zachodzi jednak pytanie o sens czynienia przy tworzeniu projektu planu miejscowego drobiazgowych ustaleń faktycznych w celu ujawnienia terenu lub działek, od których nie będzie pobierana opłata. Powstaje również pytanie o sens zaniechania ustalenia opłaty nawet w stosunku do takich terenów (działek). Taki przepis planu musiałby zostać wprowadzony do projektu uchwały, przed rozpoczęciem długotrwałego procesu planistycznego. Do czasu uchwalenia planu należałoby baczyć, aby dany teren nie został w międzyczasie zbyty przez gminę, oraz liczyć na to, że stan faktyczny niezbywalności pewnych terenów nie ulegnie zmianie. Zajmowanie się tymi zagadnieniami na etapie tworzenia planu wydaje się zbędne. Po uchwaleniu stawki procentowej dla wszystkich terenów, po prostu w jednostkowych przypadkach nie będzie wszczynane postępowanie w sprawie pobrania opłaty lub umarzane, podobnie jak wtedy, kiedy rzeczoznawca ustali brak wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do danej nieruchomości. Należy pozostawić tę kwestię do rozstrzygania na etapie stosowania planu. Przy ocenie legalności uchwał zawierających stawkę 0% sądy najpierw stwierdzają oczywisty fakt naruszenia ustawy, bowiem organ bezpodstawnie zwalnia pewne tereny od nakazanej ustawą opłaty, a następnie, niekiedy prowadzą drobiazgowe ustalenia faktyczne (w sprawie sądowoadministracyjnej!) w celu ustalenia, czy to naruszenie zasad było istotne, czy nieistotne. W toku tych ustaleń korzystać muszą z dowodów dotyczących stanu terenów czasie po uchwaleniu planu, jak bowiem wspomniano, organy niekiedy w dokumentacji planistycznej bądź w samej uchwale nie tłumaczą powodów nieustalenia stawki procentowej dla danych terenów. Przykładowo w nin. sprawie Sąd zdaniem niektórych powinien prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy wśród ,,pozostałych terenów" znajdują się tereny lub działki w odniesieniu do których z góry wykluczona będzie zasadność wszczynania postępowania w sprawie pobrania opłaty. Jak zaznaczono, ustalenie dla tych terenów również stawki 30% oznaczałoby zrealizowanie nakazu ustawowego oraz w niczym nie zagrażało ewentualnym zbywcom nieruchomości z tych terenów, gdyż ustalenie stawki nie jest równoznaczne z jej nienależnym pobieraniem. W ramach kolejnych ocen wymaga się niekiedy dociekania przez Sąd wpływu naruszenia ustawy w omawianym zakresie na ważność uchwały w całości a może jedynie w odniesieniu do terenów dotkniętych naruszeniem ustawy. Prowadzić to ma do dalszego rozbudowanego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym oraz formułowania często intuicyjnych lub dowolnych cen. Z wymienionego na wstępie katalogu terenów przewidzianych w planie miejscowym dla wsi, wynika w ocenie Sądu w sposób niewątpliwy, że ich wyeliminowanie z planu powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie można również zgodzić się z tezą, jakoby wystarczające było stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części ustalającej stawkę 0% i oczekiwanie, że być może skarżący skorzysta z możliwości przewidzianej w art. 154 § 1 p.p.s.a. i w razie bezczynności organu zażąda wymierzenia organowi grzywny. Wyrok taki prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały nadal nie zawierającej określenia stawki procentowej, która w pewnym okresie obowiązywania uchwały w ogóle tego określenia nie zawierała, a przy tym bez pewności, że organ podejmie czynności w celu doprowadzenia uchwały do zgodności z ustawą. Należy powtórzyć, że to nie organ (Rada) stosuje art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zaś pominięcie wymaganej treści planu oznaczało naruszenie zasad jego sporządzania w odniesieniu do całej uchwały.

Omówienia wymaga w końcu zarzut skargi odnoszący się do niezgodności pomiędzy załącznikami graficznymi uchwały intencyjnej (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) oraz zaskarżonej, wyrażającej się w objęciu rysunkiem planu w części obszaru nie przewidzianego do opracowania planu. W ocenie Sądu związany z tym zarzut istotnego naruszenia wskazanego przepisu, a przez to zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), był uzasadniony. Nie kwestionował tego również organ, a nawet podjął uchwałę eliminującą z planu na przyszłość kwestionowaną część rysunku planu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. uchwała o przystąpieniu uruchamia procedurę planistyczną i określa grancie obszaru, dla którego dopuszczalne jest uchwalenie planu miejscowego. Uchwalenie ustaleń planistycznych wykraczających poza dopuszczalny obszar uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w odpowiedniej części. W nin. sprawie dotyczyło to jednego z terenów oznaczonych 1 ZL, bliżej opisanego w uzasadnieniu skargi. Aby uniknąć pozostawania tego fragmentu rysunku planu w obrocie prawym poczynając od dnia jego opublikowania lub wejścia w życie do dnia wejścia w życie uchwały uchylającej, Sąd nie zdecydował się na umorzenie postępowania w omawianej części.

Mając to na uwadze i realizując powołane na wstępie rozważań przepisy prawne, orzeczono jak w sentencji.

PM 16.12.2010 r.