Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 683/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Zgromadzenia [...] w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Związku Międzygminnego "[...]" w 2018 r. oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" podjęło w dniu [...] lutego 2018r. – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej "u.s.g.") i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; dalej "u.o.z.") oraz § 6 ust. 2 pkt 3 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" (Dz.Urz. Woj. [...] z 2013r., poz. [...]) po zaopiniowaniu przez powiatowych lekarzy weterynarii, organizację społeczną oraz zarządców i dzierżawców obwodów łowieckich działających na obszarze związku – uchwałę nr [...] (zwaną dalej "Uchwałą") w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Związku Międzygminnego "[...]" w 2018 roku, stanowiącego załącznik do Uchwały (zwany dalej "Programem").

Pismem z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] – przywołując art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – wniósł skargę na powyższą Uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] lutego 2018 r. wraz z załącznikiem, zarzucając istotne naruszenie:

- art. 11a u.o.z. polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w załączniku Uchwały – § 16 i § 17 – postanowień dotyczących działań informacyjno-edukacyjnych;

- art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na niedostatecznym określeniu w § 18 załącznika Uchwały sposobu wydatkowania środków, poprzez przeznaczenie kwoty [...]zł i [...] zł na realizację celów i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 i § 17 oraz § 18 zaskarżonej Uchwały.

Uzasadniając skargę, jej autor w pierwszej kolejności stwierdził, iż w zaskarżonej Uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, Związek Międzygminny dopuścił się przekroczenia delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, którą stanowi art. 11a u.o.z., wprowadzając w § 16 i § 17 Programu – postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców. Skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. określił katalog zadań, które program winien regulować, to rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień.

Z kolei istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegało, zdaniem Skarżącego, na niedostatecznym określeniu w treści § 18 załącznika Uchwały sposobu wydatkowania środków na realizację wszystkich celów Programu bez ich konkretyzacji i rozbicia na poszczególne cele. Zarząd Międzygminny pozostawił organowi wykonawczemu w wykonaniu Uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 04 kwietnia 2018 r., II SA/Go 86/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Prokurator stwierdził, że taka treść skarżonych przepisów, niezawierająca podziału, na jakie poszczególne cele wymienione środki są przeznaczone, a także przepisów dotyczących szczegółowego sposobu wydatkowania tych środków, stanowią o naruszeniu prawa upoważniającego i muszą skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych postanowień załącznika do Uchwały. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza bowiem przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zdaniem Prokuratora narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu Związku albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu Uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwi faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Związku Międzygminnego wniósł o uwzględnienie skargi w całości, mając na względzie najnowsze orzecznictwo sądowe.

Nadto podkreślono, że Uchwała wyczerpała swój zakres obowiązywania, gdyż została uchwalona na okres 2018r., obecnie nie stanowi już aktu formułującego jakiekolwiek wiążące normy prawa miejscowego. Organ podjął kroki by wyeliminować analogiczne wady w obecnie obowiązującej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają ponad kategorię naruszeń "nieistotnych" – argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; dalej "u.s.g.") – tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu Uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z [...] lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Związku Międzygminnego "[...]" w 2018 r., przy czym ów Program stanowi załącznik do Uchwały (zgodnie z jej § 1 in fine).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 64 i nast. u.s.g. Związek Międzygminny "[...]" działa na podstawie przepisów przywołanej ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym związków międzygminnych oraz na podstawie Statutu Związku opublikowanego w Dz. Urz. Woj. [...] z 2013r. pod poz. [...]. Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną (art. 65 ust. 1 i 2 u.s.g.). Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, a w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 1 i 2 u.s.g.). Wobec powyższego zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 2 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych związkowi przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze związku. Akty prawa miejscowego ustanawia zgromadzenie związku w formie uchwały podejmowanej bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia (art. 71 u.s.g.).

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] marca 2018 r. (poz. [...]) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 3 Uchwały). Jednocześnie z treści Uchwały – jej tytułu oraz § 1 – jasno wynika, że uchwalony Program dotyczy 2018 roku. Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dana uchwała została wydana, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że od [...] stycznia 2019 r. Uchwała już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z 04.08.2005 r., OSK 1290/04; z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06; z 01.09.2010 r., I OSK 368/10 – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11. do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość").

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną Uchwałę poddać merytorycznej ocenie, gdyż jej przepisy mogą nadal znajdować zastosowanie, choćby dla oceny prawidłowości rozdysponowania środków określonych w Uchwale na realizację Programu.

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem"), należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego.

Takie stanowisko dominuje też w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednocześnie zauważa się, że ww. uchwała "ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako «program» – do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy (odpowiednio związku) w celu należytego wypełnienia obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi wspólne wykonywanie zadań publicznych gminy (art. 18 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 64 ust. 1 u.s.g.). Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy (zgromadzenie związku) corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. (wyrok NSA z 30.03.2016 r., II OSK 221/16, CBOSA; por. też wyroki NSA: z Wskazać należy, iż ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11a tej ustawy, postanowił, że to właśnie w programie ma być zawarta regulacja dotycząca odławiania bezdomnych zwierząt. Istotne jest też wskazanie w takiej uchwale konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy" 13.03.2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r. Nr 6, poz. 100; z 12.10.2016 r., II OSK 3245/14; z 24.05.2017 r., II OSK 725/17; z 14.06.2017 r., II OSK 1001/17; z 17.03.2019 r., II OSK 1503/17; z 26.03.2019 r., II OSK 481/19; z 26.03.2019 r., II OSK 3758/18; z 30.07.2019 r., II OSK 1754/18 – CBOSA; podobnie w doktrynie D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 155–156).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.s.g.).

W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 11a u.o.z., który stanowi, że:

"1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu."

Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy (odpowiednio związku międzygminnego) sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, zasadniczo wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 11a u.o.z., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej zarzutom, postanowienia zaskarżonej Uchwały nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a wytknięte przez Prokuratora uchybienie w postaci niepełnej realizacji dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z., jeżeli w ogóle za takie je uznać, nie miało charakteru istotnego.

W ocenie Sądu nietrafny okazał się zarzut przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie w § 16 i § 17 Programu – postanowień dotyczących działań edukacyjnych dla mieszkańców w zakresie obowiązków ciążących na właścicielach i opiekunkach zwierząt.

Treść § 16 załącznika do Uchwały stanowi, że:

"1. Edukacja w zakresie opieki nad zwierzętami jest skierowana w szczególności do właścicieli i opiekunów zwierząt domowych z terenu Związku.

2. Celem edukacji jest:

1) podniesienie świadomości, co do roli właściciela i opiekuna zwierząt,

2) podniesienie poczucia odpowiedzialności za przyjmowanie zwierząt do gospodarstwa domowego,

3) podniesienie wrażliwości, co do potrzeb zwierząt utrzymywanych w gospodarstwach domowych,

4) podniesienie wiedzy, co do skutków nieodpowiedzialnego traktowania zwierząt, w tym dopuszczania do niekontrolowanego rozrodu i porzucania zwierząt.

5) wskazanie negatywnego wpływu zwierząt bezdomnych na lokalne populacje ptaków śpiewających oraz pozostałej zwierzyny polnej i leśnej."

Natomiast treść § 17 Programu stanowi, że:

"1. Związek prowadzi w ramach Programu działania edukacyjne we współpracy z organizacjami pozarządowymi.

2. Związek może też prowadzić działania edukacyjne, poprzez prezentacje, konkursy, spotkania, imprezy i festyny oraz materiały tam udostępniane, a także publikacje rozpowszechniane na terenie jednostek współpracujących przy realizacji Programu oraz reklamę i środki masowego przekazu."

Najwyraźniej uszło bowiem uwagi strony skarżącej, że zamieszczone w art. 11a ust. 2 u.o.z. wyliczenie zagadnień, których unormowanie powinien obejmować program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, nie ma charakteru enumeratywnego – o czym świadczy użycie przez ustawodawcę, we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" – i że w związku z tym, oprócz zagadnień wymienionych także w dalszych przepisach art. 11a u.o.z. (np. w jego ust. 3 i 5), może on zawierać również inne postanowienia służące urzeczywistnianiu celów programu, umożliwiających realizację zadań publicznych Związku określonych w art. 11 ust. 1 u.o.z., w tym zwłaszcza obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt. Do takich postanowień można właśnie zaliczyć unormowanie z § 16 i § 17 Programu, przewidujące możliwość prowadzenia działań edukacyjnych mających na celu podniesienie poziomu wiedzy na temat obowiązków, jakie ciążą na właścicielach i opiekunach zwierząt domowych.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziale stanowisko WSA w Poznaniu zaprezentowane w wyroku z 14 listopada 2019r. (sygn. akt IV SA/Po 681/19, CBOSA), zgodnie z którym tego rodzaju unormowanie w pełni odpowiada ratio legis, jakie przyświecało ustawodawcy, kiedy decydował się na poszerzenie i uelastycznienie katalogu spraw regulowanych w programie – m.in. poprzez wprowadzenie do art. 11a ust. 2 u.o.z. wspomnianego zwrotu "w szczególności" – mocą art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 2102), z dniem 6 stycznia 2017 r. Wynika to expressis verbis z uzasadnienia do projektu ww. ustawy, w którym wyjaśniono, że: "Proponowana zmiana art. 11 ust. 1 ustawy, polegająca na uzupełnieniu zakresu zadań własnych gminy o zapobieganie bezdomności zwierząt, pozwala na zapewnienie spójności pomiędzy zakresem zadań gminy i aktem prawnym podejmowanym dla realizacji tych zadań. Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: «Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:», co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych." (Druk nr 897 Sejmu RP VIII kadencji).

Następnie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, że § 18 Programu – w brzmieniu: "Związek zapewnia w budżecie na 2018 rok kwotę [...]zł na realizację zadań związanych z opieką nad bezdomnymi zwierzętami, w tym:

- [...] zł na realizację zadania pn. "Prowadzenie Schroniska dla bezdomnych zwierząt w [...]", w tym na odławianie bezdomnych zwierząt;

- [...] zł zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz na pokrycie kosztów pozostałych, m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, dzierżawę terenu pod Schronisko, wywóz nieczystości, działania informacyjno-edukacyjne" – nie w pełni realizuje zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5 u.o.z. w części nakładającej obowiązek określenia w Programie "sposób wydatkowania tych środków" i jako naruszający prawo w sposób istotny winien być wyeliminowany w Programu.

Oceniając zasadność skargi w tym zakresie - dotyczącym naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. - Sąd miał na względzie, że ustawa o ochronie zwierząt nie objaśnia ani nie precyzuje, co należy rozumieć przez "wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z.

Natomiast przyjęta przez stronę skarżącą wykładnia powyższego zwrotu – jako znamionującego konieczność konkretyzacji w Programie wydatkowanych środków z rozbiciem na poszczególne cele – nie wynika wprost ani z ustawy, ani z językowego znaczenia słowa "sposób", które w analizowanym kontekście znaczy tyle, co: "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "sposób" w zn. 1). Ponadto, godzi się zauważyć, że taka wykładnia wykrystalizowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wojewódzkich) dopiero w ostatnich 2–3 latach (znamienne, iż przywołany w skardze na powyższa okoliczność wyrok WSA w Gorzowie pochodzi z roku 2018).

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1001/17 (CBOSA) wyjaśnił, że przez "sposób wydatkowania" środków finansowych rozumieć należy "nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. W zakwestionowanej [...] uchwale pominięto kwestię sposobu ich wykorzystania, przez zestawienie planowanych wydatków i określenie trybu postępowania przy ich wydatkowaniu."

Tymczasem w postanowieniu § 18 Programu Związek określił łączna kwotę na realizację zadań związanych z opieką nad bezdomnymi zwierzętami, a następnie w sposób bardziej szczegółowy wskazał, że konkretna kwota [...]zł przeznaczona będzie na realizację zadania związanego z prowadzeniem schroniska, w tym na odławianie bezdomnych zwierząt, co w istocie, zdaniem Sądu, stanowi określenie sposobu finansowania zadań określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. Dalej kwotę [...]zł Związek przeznaczył na realizacje kolejnych ustawowych zadań, takich jak zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8), oraz pokrycie wszystkich kosztów pozostałych zadań, m.in. opiekę nad wolno żyjącymi kotami (pkt 2) i związanych z nimi kosztów dzierżawy terenu pod schronisko, wywozu nieczystości, działań informacyjno-edukacyjnych.

Nadto w § 19 Programu Związek doprecyzował, że środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie świadczenia usług i dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych oraz na podstawie indywidualnych zleceń wystawianych lekarzowi weterynarii i umów cywilnoprawnych zawieranych z rolnikami w zakresie zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwach rolnych (art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 7 u.o.z.).

Wobec powyższego postanowienia § 18 Programu łączenie z postanowieniami

§ 19 Programu w istocie dość precyzyjnie określają wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób ich wydatkowania. Nie ulega wątpliwości, że wskazane przez Związek w § 18 Programu środki finansowe przeznaczone są na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu i będą wydatkowane na podstawie indywidualnych zleceń oraz zawartych umów, także w trybie świadczenia usług i dostaw zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. W ocenie Sądu, Związek określił zatem w zasadniczym stopniu wysokość środków na realizację istotnych zadań Programu oraz sposób ich wydatkowania. W ocenie Sądu trudno jest zakwestionować, że treść postanowień § 18 i § 19 Programu nie mieści się w pojęciu "sposobu wydatkowania" o jakim mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. i to zarówno w znaczeniu słownikowym (jako: "forma wykonania czegoś"), jak i przyjętym w cytowanym wyroku NSA (jako: "wskazanie sposobu działania w zakresie rozdysponowania środków"). W konsekwencji nietrafne jest wytknięte w skardze uchybienie, skoro Program w znacznej części określa właśnie rozbicie środków na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Jeżeli rozbicie to nie jest tak szczegółowe, jak tego domaga się skarżący, mając przy tym na uwadze nieprecyzyjność treści art. 11 ust. 5 u.o.z., to sformułowanie § 18 Programu nie może być z pewnością postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że zarzucane pominięcie nie oznacza całkowitego braku określenia w Programie "sposobu wydatkowania" środków, a jedynie niepełne jego określenie. Treść § 18 odczytywana łącznie z § 19 Programu w istotny sposób stanowi o wypełnieniu dyspozycji art. 11a ust. 5 u.o.z.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zarzucane naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., jeżeli można mówić o naruszeniu, to w okolicznościach niniejszej sprawy, z pewnością nie miało charakteru istotnego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały – które to stwierdzenie nieważności, w analizowanym przypadku musiałoby dotyczyć wszystkich jej postanowień (całego Programu). Taka sankcja (tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości) pozostawałaby, zdaniem Sądu, w rażącej dysproporcji do rangi i skutków zarzucanego niedostatecznego określenia sposobu wydatkowania środków.

Mając wszystko to na uwadze, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku i skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę na Uchwałę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.