Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 538/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 45 ust. 1, art. 78, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47, art. 52
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1260/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. o odmowie udzielenia A. O. - obywatelowi Republiki A. - zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] czerwca 2013 r. A. O. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, motywując go wykonywaniem pracy w S. Spółka z o.o.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego do organu pierwszej instancji wpłynęły informacje niejawne, którym nadano klauzulę "tajne". W związku z powyższym Wojewoda Małopolski w dniu [...] października 2013 r. wydał postanowienie o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia.

W ocenie organu pierwszej instancji ww. informacje wskazują, że pobyt zainteresowanego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.).

Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 107 § 5 K.p.a. Wojewoda odstąpił od uzasadnienia decyzji w części stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa.

W odwołaniu od ww. decyzji cudzoziemiec podniósł, że od wielu lat przebywa w Polsce legalnie i tu znajduje się jego ośrodek życia i rodzina. Zakwestionował uznanie go za osobę stwarzającą zagrożenie dla bezpieczeństwa Państwa Polskiego i podał, że pewne działania podejmowane w stosunku do niego przez funkcjonariuszy ABW wynikały z negatywnego stosunku osobistego do niego ze strony jednego z funkcjonariuszy tej służby.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego. Zaznaczył, że na wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewoda Małopolski w dniu [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, wydał decyzję orzekającą o wydaleniu A. O. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 5 lat. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r.). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dane cudzoziemca zostały umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, z terminem obowiązywania do dnia [...] grudnia 2018 r. oraz w Systemie Informacyjnym Schegen do celów odmowy wjazdu.

Z uwagi na ustalenie, że wobec strony zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy organ odwoławczy odstąpił od badania, czy wnioskodawca spełnia przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie miałyby one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Kierując się dyspozycją zawartą w art. 8 ww. ustawy organ drugiej instancji odstąpił od szerszego uzasadnienia w części dotyczącej powołanej przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Ponadto Szef Urzędu wskazał, iż w obecnym stanie faktycznym wobec cudzoziemca zachodzą również przesłanki z art. 57 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy, zgodnie z którymi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli jego dane znajdują się w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany.

W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzja organu pierwszej instancji nie narusza art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej EKPCz, ponieważ przepis ten nie ustanawia generalnego obowiązku respektowania dokonanego przez imigrantów wyboru kraju zamieszkania, a także nie nakłada na państwo obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 27/09). Regulacja zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, pomimo zagrożenia jakie stanowi jego pobyt dla ochrony bezpieczeństwa.

W skardze na powyższą decyzję Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 45 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odstąpienie w części od uzasadnienia faktycznego decyzji, w takim zakresie, w jakim organy uznały, że wymagają tego względy bezpieczeństwa oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania oraz poprzez odmowę zezwolenia skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy w I i II instancji przez co naruszone zostało prawo skarżącego do sądu oraz prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji;

– art. 51 ust 3 w zw. z art.31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odmowę zezwolenia skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów;

– art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007 Nr 303.1), zwanej dalej KPP, poprzez jego niezastosowanie na skutek odstąpienia w istotnej części od uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odmowy skarżącemu wglądu do akt, co spowodowało brak sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy o udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP oraz uniemożliwiło skarżącemu skorzystanie przed organem II instancji i przed sądem ze skutecznych środków odwoławczych;

– art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez jego bezzasadne zastosowanie i w wyniku tego utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w następstwie uznania, iż pobyt skarżącego na terytorium RP stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, pomimo, że żadne okoliczności nie wskazują, aby pobyt skarżącego stanowił takie zagrożenie.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa, skarżący wniósł o uchylenie:

– zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji,

– postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. o odmowie przeglądania dokumentów zawierających klauzulę "tajne",

– postanowienia Szefa UdSC z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie przeglądania dokumentów, którym zastała nadana klauzula "tajne",

Ponadto skarżący wniósł: - na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści:

"Czy art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim umożliwia organowi prowadzącemu wobec cudzoziemca postępowanie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego"; oraz "Czy art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) jest zgodny z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim pozbawia cudzoziemca w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach dostępu do istotnych akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne".

- na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie przez Sąd, wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) - dokonanie wykładni art. 47 KPP poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie o następującej treści:

"Czy art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że zezwala on, aby przepisy prawa krajowego, ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, umożliwiały władzom państwa członkowskiego odmowę obywatelowi państwa trzeciego, wobec którego toczy się postępowanie o udzielenie mu zezwolenia na pobyt w tym państwie członkowskim, zapoznania się z aktami postępowania stanowiącymi informacje niejawne oraz możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, w zakresie w jakim akta te i decyzja dotyczą istotnych okoliczności stanowiących podstawę wydanej decyzji".

W obszernych wywodach uzasadnienia skargi powołano wiele orzeczeń sądów, w tym Trybunału Konstytucyjnego i ETS, mających świadczyć o niezgodności z prawem podjętej wobec skarżącego decyzji o odmowie udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak również o niezapewnieniu minimalnych standardów ochrony praw cudzoziemca niezbędnych dla rzetelnego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie i w sposób wyczerpujący odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, wykazując ich bezzasadność.

Zdaniem organu z przytoczonego w skardze orzecznictwa skarżący wywiódł zbyt daleko idące wnioski. Organ podkreślił, że co do zasady bezpieczeństwo narodowe (bezpieczeństwo Państwa) pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 4 ust. 2 TUE), a postanowienia traktatowe nie przewidują obowiązku państwa członkowskiego w zakresie udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa (art. 346 ust. 1 lit. a TUE). Organ wskazał, że na powyższy problem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1938/10, ONSAiWSA 2013/2/29). Organ zauważył, iż w żadnym ze wskazanych orzeczeń Trybunał Sprawiedliwości nie wypowiedział się przeciwko dopuszczalności posługiwania się w tego typu sprawach materiałami niejawnymi, nie przyznał skarżącym bezwarunkowego prawa wglądu w takie materiały, ani możliwości zapoznania się z ich treścią.

Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do wniosków skarżącego, popartych przez uczestnika postępowania - Helsińską Fundację Praw Człowieka - o zadanie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz ETS, stwierdził, że Sąd nie jest związany tego rodzaju wnioskami, samodzielnie dokonuje stosownej oceny i podejmuje właściwe czynności jedynie w razie powzięcia określonych wątpliwości. Dlatego też skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, jak również pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. Niezależnie jednak od faktu, że Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jak również do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie wstępne przez TSUE, Sąd wskazał, że skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Jako podstawa materialnoprawna zaskarżonego orzeczenia wskazany został art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazany art. 57 ust. 1 enumeratywnie wymienia szereg przesłanek, których zaistnienie powoduje odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym również tą, na którą powołał się organ w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu, skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia.

Orzekając w przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że wobec skarżącego zastosowanie znajduje powyżej cytowany art. 57 ust. 1 pkt 5, albowiem jego pobyt na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie dokumentów zawierających informacje niejawne i objętych z tego powodu odpowiednią klauzulą tajności. Dokumenty te zdaniem organów orzekających wskazywały na to, że wobec cudzoziemca zachodzi przesłanka z art. 57 ust. 1 pkt 5 - obligująca do negatywnego załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia. Nadto, mając na uwadze treść tych materiałów niejawnych oraz art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpiono w obu instancjach od uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć.

Mając na względzie przebieg kontrolowanego postępowania, zgromadzone w toku postępowania dowody, a także treść skarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, iż nie dopatrzył się w sprawie takich nieprawidłowości w działaniu organów orzekających (niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów), które winny skutkować uwzględnieniem skargi.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione w sprawie na podstawie materiałów niejawnych pozostających w dyspozycji organów orzekających, uzasadniały negatywne załatwienie wniosku skarżącego o udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Po zapoznaniu się z tymi materiałami - przekazanymi do Sądu wraz z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy - w trybie zgodnym z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych Sąd uznał, iż prawidłowo ustalono stan faktyczny i zasadnie przyjęto, iż wobec skarżącego należy zastosować art. 57 ust. 1 pkt 5, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wystąpienie tych przesłanek potwierdzają konkretne informacje dostarczone przez wyspecjalizowaną agendę powołaną dla ochrony bezpieczeństwa publicznego - Agencję Bezpieczeństwa Publicznego. Stopień ich konkretności jest w danym przypadku wystarczający dla oceny przez Sąd, czy zachodzą wymienione w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy przesłanki. Sąd miał na względzie, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.), ABW jest właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego.

Z uwagi zaś na bezpieczeństwo państwa i ochronę porządku publicznego Sąd stwierdził, iż zgodnie z przepisami prawa odstąpiono od uzasadnienia skarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Możliwość taką przewiduje art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i - w ocenie Sądu - zastosowanie tego przepisu w sprawie, z uwagi na treść pozostających w dyspozycji organów orzekających materiałów objętych ustawową ochroną, było nie tylko możliwe, ale i konieczne.

Objęcie dokumentów, na podstawie których dokonano istotnych w sprawie ustaleń, klauzulą tajności obliguje organy orzekające (a także Sąd), do postępowania zgodnego z treścią przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organy obu instancji orzekając w sprawie musiały przede wszystkim mieć na względzie, że na podstawie art. 6 ust. 2 omawianej ustawy informacje niejawne, podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 6. Oznacza to w szczególności, że informacje takie w myśl art. 8 tej ustawy mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności; muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Nadto organy orzekające w sprawie musiały mieć też na względzie, że ujawnienie informacji niejawnych o klauzuli "tajne" stanowi przestępstwo z art. 265 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).

Kierując się treścią ww. przepisów oraz treścią mających istotne znaczenie w sprawie materiałów niejawnych, w ocenie Sądu, organy orzekające w obu instancjach słusznie w toku postępowania wydały postanowienia o odmowie przeglądania materiałów niejawnych (art. 74 K.p.a.). Zgodnie z art. 74 K.p.a. przepisu art. 73 K.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydawania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Rozstrzygnięcie organu wynikające z materiału zaklasyfikowanego jako informacja niejawna, podlega natomiast ocenie sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 K.p.a.

W kontekście zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, iż przewidziany w art. 74 K.p.a. wyjątek od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami znajduje umocowanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., (sygn. SK 13/13), są to: po pierwsze, ustawowa forma ograniczenia; po drugie, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia; po trzecie, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób); po czwarte, zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Stwierdzenie, że ograniczenia mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, nakazuje rozważyć: czy regulacja ta jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (kryterium przydatności); czy wprowadzana regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona (kryterium konieczności); czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (kryterium proporcjonalności sensu stricto) - (zob. np. wyroki TK z: 3 czerwca 2008 r., sygn. K 42/07; 11 grudnia 2012 r., sygn. K 37/11).

Sąd przyjął, że zasadnie organy nie wskazały w uzasadnieniu wydanych decyzji - w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - informacji wynikających z materiałów niejawnych, a przesądzających o wyniku sprawy. Organy orzekające były nie tylko uprawnione, ale także zobligowane okolicznościami sprawy do zastosowania się do dyspozycji ww. przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Przepis podobny do obecnie obowiązującego art. 8 ustawy o cudzoziemcach był przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 13 maja 2003 r. (sygn. SK 21/02), Trybunał Konstytucyjny badając legalność art. 77 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, uznał jej niezgodność z Konstytucją jedynie w określonym zakresie - w kontekście ustalenia polskiego podchodzenia osób ubiegających się o osiedlenie. Trybunał dopuścił istnienie "ograniczeń informacyjnych" wynikających z regulacji zawartej w art. 77 w ramach ogólnego postępowania dotyczącego cudzoziemców bowiem nie podważył konstytucyjności, co do zasady, możliwości odstąpienia od uzasadnienia z uwagi na względy obronności, bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powołane orzeczenie może wskazywać (choć ww. kwestia nie była bezpośrednio przedmiotem analizy Trybunału) na brak sprzeczności art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach ze wskazanymi w skardze przepisami Konstytucji. W tym kontekście celowym jest również przytoczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r.(sygn. akt II OSK 2293/10), w którym stwierdzono, że "prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, o czym stanowi sama Konstytucja, może zostać ograniczone ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. (...) Interes publiczny związany z bezpieczeństwem państwa jest jedną z wartości podlegających ochronie, która jest bezpośrednio wskazana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc należy do przesłanek, których wystąpienie może - przy zachowaniu innych rygorów określonych w tym przepisie - uzasadniać zastosowanie zasady proporcjonalności." W wyroku tym zauważono także, że dopuszczalność przyjmowania rygorów wynikających z potrzeby zachowania poufności informacji ze względu na interes państwa jest uznawana nie tylko w polskim systemie prawnym. Ustanowienie wyjątków od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy przewiduje Rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy 2004/20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjęta w dniu 15 grudnia 2004 r., która zezwala na stosowanie specjalnych środków ochrony w stosunku do dokumentów zawierających informacje utajnione np. w związku z potrzebą ochrony bezpieczeństwa państwa.

Niewątpliwie przewidziana przez obowiązujące ustawodawstwo dopuszczalność ingerowania przez organy administracji w prawa jednostki niesie za sobą, hipotetyczne ryzyko jej nieuzasadnionego stosowania. Z powyższym łączy się konieczność rozważenia, czy polskie ustawodawstwo przewidziało instrumenty, zapewniające kontrolę działań organów w celu wyeliminowania ryzyka, o którym mowa wyżej.

W ocenie Sądu tego rodzajem instrumentem jest dwuinstancyjna sądowa kontrola legalności decyzji, orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, o której mowa w art. 57 ustawy o cudzoziemcach, realizowana poprzez wniesienie przez cudzoziemca skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w dalszej kolejności poprzez wniesienie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze fakt, że kontrola legalności tego rodzaju decyzji nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej tj. do zbadania, czy decyzja została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych, wynikających z ustawy oraz K.p.a., tj. np. przepisów regulujących właściwość organów, przepisów regulujących udział stron w postępowaniu (z obostrzeniami, o których była mowa wcześniej), przepisów regulujących treść decyzji administracyjnej, zasady jej doręczania, itd., czy organ główny uzyskał wymagane informacje w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 2 ustawy (bez weryfikowania ich treści), a ma charakter merytoryczny, tj. obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym (informacją ABW), jak też ocena jego wiarygodności, uznać należy, że powyższe stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, według którego regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i nie ograniczają kompetencji sądów administracyjnych co do zakresu sprawowanej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt OSK 491/11).

Podsumowując, w ocenie Sądu skarżona decyzja jest prawidłowa - zgodna z prawem i wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Szef Urzędu na podstawie informacji wynikających z materiałów niejawnych zasadnie zastosował wobec skarżącego art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach uznając, iż jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i ochrony porządku publicznego. O tym, że wobec skarżącego zachodzi okoliczność przewidziana w art. 57 ust. 1 pkt 5 świadczą zgromadzone w sprawie dowody, których ze względu na ochronę informacji niejawnych z nadaną klauzulą "tajne" nie można było ujawnić w zaskarżonej decyzji. Nie mógł tego uczynić również Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Wojewoda Małopolski, orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, prawidłowo, w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, odstąpił od uzasadnienia decyzji. Treść tego przepisu uzasadnia odstąpienie od uzasadnienia decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa, albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednakże uzasadniając odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji, Wojewoda nieprawidłowo przywołał obok art. 8 ustawy o cudzoziemcach również art. 107 § 5 K.p.a., który stanowi, że organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Przepis art. 107 § 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których w czasie wejścia w życie tego przepisu, tj. 1 stycznia 1981 r. obowiązywały przepisy ustawowe, na podstawie których organy administracji były zwolnione od uzasadniania decyzji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 521). Przywołanie tego przepisu pozostaje jednak bez żadnego wpływu na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. O. Zaskarżając wyrok w całości podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że ograniczenie praw skarżącego (tj. ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu skarżącego oraz brak dostępu do niejawnych akt sprawy a zawierających istotne informacje stanowiące podstawę wydanej decyzji) było uzasadnione i miało charakter proporcjonalny w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co spowodowało oddalenie skargi na decyzję wydaną w ramach postępowania, w którym doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa skarżącego do sądu oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji;

2) art. 45 ust. 1 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji podczas postępowania przed WSA w Warszawie (tj. poprzez niezapewnienie skarżącemu i jego pełnomocnikowi możliwości przeglądania wszystkich akt sprawy, nieprzedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy oraz poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej stwierdzenia, że zdaniem WSA w Warszawie organ administracji był uprawniony orzec o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony), co spowodowało, że ani skarżący ani pełnomocnik nie mogli podważać podczas postępowania sądowoadministracyjnego zgodności z prawem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie poznali motywów, jakimi kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę i uniemożliwiło sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku oraz uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

3) art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C.2007.303.1, dalej: KPP) poprzez nie stwierdzenie, że dokonane przez organ ograniczenie praw skarżącego (tj. wydanie decyzji, w której odstąpiono w istotnej części od uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odmowa skarżącemu wglądu do akt) stanowiło naruszenie prawa do rzetelnego procesu zawartego w art. 47 KPP, co spowodowało, że WSA w Warszawie bezzasadnie oddalił skargę na decyzję o odmowie udzielenia mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pomimo, iż powinien ją uwzględnić.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o:

a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

b) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

c) na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o skierowanie przez Sąd, wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) tj. o dokonanie wykładni art. 47 KPP poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie o następującej treści:

"Czy art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że zezwala on, aby przepisy prawa krajowego, ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, umożliwiały władzom państwa członkowskiego odmowę obywatelowi państwa trzeciego, wobec którego toczy się postępowanie o udzielenie mu zezwolenia na pobyt w tym państwie członkowskim, zapoznania się z aktami postępowania stanowiącymi informacje niejawne oraz możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, w zakresie w jakim akta te i decyzją dotyczą istotnych okoliczności stanowiących podstawę wydanej decyzji?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie zbadał czy ingerencja w prawa skarżącego oparta na art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., czyli odstąpienie w istotnej części od uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, była zgodna z przepisami Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego ingerencja ta nie spełnia wymogów art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podobny zarzut kieruje skarżący do oceny tego Sądu, iż przewidziany w art. 74 K.p.a. wyjątek od obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami znajduje umocowanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w części dotyczącej istotnych podstaw wydanej decyzji oraz odmowa wglądu skarżącemu do niejawnych akt postępowania, które także zawierały istotne informacje stanowiące podstawę wydanej wobec skarżącego decyzji, zdaniem skarżącego potwierdza, że doszło do naruszenia jego konstytucyjnych praw. Nie znając podstaw wydanej decyzji nie mógł skutecznie sporządzić odwołania od wydanej decyzji, w którym mógłby te podstawy podważyć (ingerencja w prawo do zaskarżania decyzji wydanej w pierwszej instancji zawarte w art. 78 Konstytucji RP). To także zaważyło na wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (ingerencja w prawo do sądu zawarte w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący przywołał instytucję "specjalnego pełnomocnika", której zastosowanie w sprawie pozwoliłoby w sposób mniej dolegliwy ograniczyć konstytucyjne prawa skarżącego. Skarżący uważa, że Sąd I instancji błędnie uznał, że ograniczenie praw skarżącego było uzasadnione i miało charakter proporcjonalny.

Formułując kolejny zarzut kasacyjny skarżący stwierdził, że podczas postępowania przed WSA w Warszawie on i jego pełnomocnik nie mieli wglądu do całości akt sprawy, sędzia sprawozdawca nie przedstawił na rozprawie pełnego stanu sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto argumentacji dotyczącej stwierdzenia, że zdaniem WSA w Warszawie, organ administracji był uprawniony orzec o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wyraził pogląd, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują ograniczeń w dostępie do akt sprawy sądowoadministracyjnej, przedstawieniu stanu sprawy na rozprawie oraz treści uzasadnienia wyroku, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do postępowania administracyjnego (co wyraża się w treści przepisów art. 74 K.p.a. i art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.). To doprowadziło do tego, że nie było możliwości aby podważać podczas postępowania sądowoadministracyjnego zasadności powodów, dla których organy wydały decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Strona nie poznała także motywów, jakimi kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę (w szczególności oddalając zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.) W ocenie skarżącego tym samym uniemożliwiono sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skarżący podniósł, że WSA w Warszawie nie zbadał, czy dokonana wobec skarżącego ingerencja w jego prawa (odstąpienie w części od uzasadnienia decyzji oraz odmowa wglądu do niejawnych akt postępowania) zgodna była z przepisem art. 47 KPP. statuującym m.in. prawo do rzetelnego procesu. Zaznaczył, że Karta Praw Podstawowych znajdująca zastosowanie do Państw Członkowskich w zakresie w jakim stosują prawo unii znajduje w sprawie zastosowanie bowiem prawo unijne reguluje kwestie pobytu cudzoziemca na terytorium Państw Członkowskich. Materia wydalenia cudzoziemca z terytorium Państwa Członkowskiego UE jest materią regulowaną przez prawo UE (na podstawie przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (tzw. Dyrektywa powrotowa). Co prawda w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie o wydalenie go z terytorium RP, zostało przeprowadzone niezależnie od postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i ostateczna decyzja o wydaleniu została wydana przed ostateczną decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, to jednak istniała potencjalna możliwość wszczęcia postępowania o wydalenie w następstwie wydania decyzji o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie należało zbadać, czy doszło do naruszenia prawa skarżącego, zawartego w art. 47 KPP. Przepis ten określający unijny standard rzetelnego procesu sądowego obejmuje m. in. obowiązek uzasadniania decyzji administracyjnych dla potrzeb ich kontroli sądowej. Oznacza to podanie do wiadomości strony i sądu powodów wydania decyzji podlegającej kontroli sądowej, co umożliwia stronie podjęcie decyzji co do wystąpienia na drogę sądową, jak i sądowi odpowiednią kontrolę zaskarżonej decyzji. Standard ten obejmuje także prawo strony do zapoznania się z wszelkimi argumentami i zarzutami, które są wykorzystywane przeciwko niej oraz możliwość odniesienia się do nich. Unijny standard obejmuje także dostęp do akt sprawy administracyjnej i sądowej, natomiast naruszenie prawa dostępu do akt w postępowaniu administracyjnym może doprowadzić do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli naruszone zostało prawo do obrony. W ocenie skarżącego Sąd I instancji akceptując wydanie decyzji sprzecznej z art. 47 KPP dopuścił się jego naruszenie poprzez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy.

Wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE skarżący uzasadnia koniecznością stwierdzenia, czy zastosowane w sprawie przepisy prawa krajowego art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. oraz art. 74 § 1 K.p.a. mieszczą się w standardzie unijnego prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 j.t.) organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od uzasadnienia, w całości lub w części, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak stanowi ust. 2 tego artykułu nie można odstąpić od uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzania przesłanki polskiego pochodzenia cudzoziemca.

Z treści tego uregulowania wynika więc, że w sprawach objętych zakresem obowiązywania ustawy o cudzoziemcach ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia treści uzasadnienia wydanego postanowienia czy decyzji z uwagi na konieczność zapewnienia obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wyjątkowo dokonując ustaleń w zakresie polskiego pochodzenia cudzoziemca na potrzeby orzeczenia o zezwoleniu na osiedlenie się nie jest możliwe odstąpienie od uzasadnienia decyzji we wskazanym zakresie z uwagi na takie wartości jak obronność, bezpieczeństwo państwa czy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (patrz wyrok TK z 13 maja 2003 r. SK 21/2002 (OTK ZU 2003/5A poz. 39 niezgodność art. 77 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400 ze zm.) z art. 52 ust. 5 i z art. 51 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W myśl art. 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału (ust. 1). Informacje niejawne podlegają ochronie w sposób określony w ustawie do czasu zniesienia lub zmiany klauzuli tajności na zasadach określonych w ust. 3, z zastrzeżeniem ust. 6. Osoba, o której mowa w ust. 1, może określić datę lub wydarzenie, po których nastąpi zniesienie lub zmiana klauzuli tajności (ust. 2). Zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 3). Natomiast w oparciu o art. 8 ww. ustawy informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności:

1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności;

2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności;

3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Z powyższych uregulowań ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że informacja zakwalifikowana przez jej autora jako informacja niejawna, bowiem odnosi się do kwestii wskazanych w art. 5 tejże ustawy, podlega ochronie ustawowej w sposób określony prawem a dostęp do niej mają jedynie osoby spełniające określone ustawowo wymogi.

Z zestawienia powyższych przepisów ustawy o cudzoziemcach i o ochronie informacji niejawnych wynika, że informacje niejawne wskazujące na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego analizowane na potrzeby prowadzonego przez właściwy organ administracji państwowej postępowania o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą być pominięte w uzasadnieniu orzeczenia takiego organu.

Odnosząc to do treści art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), których naruszenie podniesiono w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że ani Sąd ani organy dokonując faktycznego ograniczenia praw i wolności cudzoziemca w zakresie jego prawa do sądu poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku czy decyzji motywów wydanego rozstrzygnięcia skarżącego, którym na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach odmówiono mu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony postąpili zgodnie z obowiązującym prawem.

Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP mówi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem odmowa uzasadnienia decyzji opartej o materiał niejawny mówiący, iż pobyt cudzoziemca zagraża bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu, z uwagi na art. 8 ustawy o cudzoziemcach była w pełni uzasadniona. Oczywiście skarżący nie mogąc poznać motywów wydanej decyzji nie mógł się do nich odnieść w środku odwoławczym. Jednak wbrew temu co twierdzi skarżący nie świadczy to o pozbawieniu go prawa do sądu. W tej sytuacji to niezależny i niezawisły Sąd staje się gwarantem jego uprawnień procesowych. Sąd dokonując kontroli legalności decyzji ma wgląd w pełne akta sprawy, w szczególności te podlegające ochronie jako materiał niejawny. Na podstawie tej analizy przeprowadza weryfikację prawdziwości dotychczasowych ustaleń organów. Zatem istota prawa do sądu mimo istniejącego ograniczenia dla skarżącego została zachowana bowiem niezależny i niezawisły Sąd rozstrzyga czy w określonej sytuacji faktycznej i prawnej wydane przez organ rozstrzygnięcie było prawidłowe.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeprowadził analizę materiałów objętych klauzulą tajności i orzekł, że wskazane tam okoliczności w istocie uzasadniają uznanie, że skarżący stwarza zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa. Tym samym zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach było właściwe. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że odmowa przez organ zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie była przedmiotem uznania administracyjnego. Organ stwierdzając, że za odmową przemawiają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej musiał orzec odmownie. Ustawodawca nie dał organowi wyboru formułując wskazany przepis jednoznacznie i w sposób kategoryczny "odmawia się".

Kolejny zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. także nie zasługuje na uwzględnienie. Jego uzasadnienie pokrywa się z argumentami, które były już przedmiotem oceny NSA i ich ponowne przytaczanie jest niecelowe.

Nie zachodzi także naruszenie art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C.2007.303.1, dalej: KPP) gwarantującego prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Ta umowa międzynarodowa tak jak Konstytucja RP przewiduje ograniczenia w stosowaniu wymienionych w niej praw. Zgodnie z art. 52 ust. 1 KPP wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. Skoro za ograniczeniem praw z Karty przemawia interes ogólny uznawany przez UE lub potrzeba ochrony praw i wolności innych osób, to w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego uznać należy, że przesłanki te są spełnione a Karta dopuszcza takie sytuacje.

W zakresie wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE sformułowanego w skardze kasacyjnej NSA stwierdza, że art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) umożliwia skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału w zakresie wykładni traktatów lub ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje UE jeśli sąd krajowy, przed którym takie pytanie postawiono uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. Zdaniem NSA, skierowanie pytania prejudycjalnego o treści zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie jest niezbędne dla wydania wyroku w niniejszej sprawie. Jak już wskazano art. 52 KPP przewiduje możliwość ograniczenia praw wymienionych w karcie w tym prawa do sądu. Zatem rozumiejąc to prawo szeroko tj. że zawiera ono w sobie uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy czy poznania uzasadnienia decyzji, trzeba przyjąć, że ze względu na ochronę interesu ogólnego czy ochronę praw i wolności innych osób (prawo do życia w bezpiecznym kraju) dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wyżej uprawnień. Zaznaczyć należy, że podobne rozwiązanie przewidują wskazane wyżej przepisy prawa krajowego zatem sięganie do przepisów UE zbieżnych z regulacją krajową nie było konieczne dla wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.