Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 832/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego Powiatu P. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "Kolegium") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej pkt 2 sentencji decyzji i orzekająca, że Powiat P. zobowiązany jest uiścić opłatę ustaloną w wysokości ujętej w pkt 1 sentencji decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania ostatecznej decyzji (pkt 1), w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I. instancji (pkt 2 sentencji decyzji).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta P. ustalił Powiatowi P. jednorazową opłatę w wysokości 11.821,60 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości - działki nr [...] - w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "B.", po dokonanym zbyciu przez ww. przedmiotowej nieruchomości, położonej w miejscowości P. - obręb [...]. Jednocześnie organ I. instancji ustalił wobec zobowiązanego Powiatu P. termin do uiszczenia wskazanej opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2009 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. - zmieniającej charakter nieruchomości, wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości oraz fakt zbycia tych nieruchomości przez Powiat P. w roku 2010. W konkluzji stwierdzono, że powyższa opłata stanowi 20% różnicy między wartością nieruchomości mającej charakter rolny przed uchwaleniem planu, a wartością tej nieruchomości po uchwaleniu planu - przeznaczonej w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe.

Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta P. złożył Powiat P. W motywach odwołania zakwestionowano zasadność stanowiska Burmistrza, wywodząc, że organ ten nie wykazał, aby dana wysokość opłaty spowodowana była zwiększeniem wartości nieruchomości .

Orzekając w sprawie na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., uznając za zasadny zarzut skarżącego odnośnie zakreślenia w pkt 2 sentencji decyzji I. instancji terminu do uiszczenia należnej opłaty, orzekło reformatoryjnie uchylając decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej pkt 2 sentencji decyzji i orzekając, że Powiat P. zobowiązany jest uiścić opłatę w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji ostatecznej.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części Kolegium podzieliło stanowisko organu I. instancji, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do naliczenia jednorazowej opłaty - tzw. renty planistycznej - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego oraz - następczo - zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie.

Kolegium wskazało, iż Powiat P. w dniu [...] lipca 2010 r. zbył na rzecz osób trzecich nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położoną przy ul. [...] w P. Przedmiotowa nieruchomość powstała w wyniku podziału działki nr [...], która przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2009 miała charakter gruntów rolnych. Uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. pn. "B." nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] z rolnej, na teren budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego oznaczonego w treści planu 16 MN.

Następnie Kolegium zaznaczyło, że ustalenie wysokości renty planistycznej odbywa się na podstawie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dla celów ustalenia opłaty stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z zakresu szacowania nieruchomości – S. P. wynika, że na skutek dokonanej uchwalonym planem miejscowym zmiany charakteru nieruchomości z rolnej na budowlaną, wartość tej nieruchomości wzrosła o kwotę 59.109,00 zł.

Nie znajdując podstaw do podważenia ww. operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie Kolegium wskazało, iż uprawniony rzeczoznawca określił wartość rynkową szacowanej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej - wykorzystując zasadę ekstrapolacji. Biegły przyjął do porównania grupę nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego - reprezentatywnych dla danej miejscowości.

Zdaniem Kolegium, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Organ powinien dokonać jedynie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on wykonany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał walor dowodu. Tylko w tym zakresie organ ma prawo i obowiązek badać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W sytuacji, gdy strona kieruje zarzuty przeciwko opinii biegłego, organ obowiązany jest do przekazania tego stanowiska strony danemu biegłemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów stron, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Dopiero w przypadku, gdy zarówno operat szacunkowy jak i wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z akt sprawy wynika, że z powyższej możliwości przedstawienia przeciwdowodu strona nie skorzystała.

Przedłożony przez skarżącego dokument "Opinia dotycząca zasad określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalania opłaty wzrostu wartości nieruchomości wywołanej ustaleniami planu miejscowego (...)", sporządzony przez [...] R. C., po pierwsze nie stanowi kontroperatu w stosunku do operatu biegłego S. P. (nie spełnia wymogów formalnych), po drugie nie dotyczy konkretnej nieruchomości.

Konkludując Kolegium stwierdziło, iż dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy określił i uwzględnił stan przedmiotu wyceny przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu w 2009 r. Przy zastosowaniu stawki 20% wynikającej z uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2009 r., wysokość opłaty tzw. renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wynosi 11.821,60 zł.

W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Powiat P. wniósł o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2011 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że Kolegium nie w pełni rozpatrzyło i oceniło zebrany materiał dowodowy w sprawie - operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia opłaty. Kolegium tylko pobieżnie oceniło operat pod względem formalnym, nie oceniło go zaś pod względem merytorycznym oraz zgodnością zawartych w nim danych z danymi faktycznymi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty analogiczne do zaprezentowanych w odwołaniu wskazując nieprawidłowoci sporządzonego operatu szacunkowego skutkujące zaniżeniem wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz zawyżeniem wartości po uchwaleniu planu.

Wskazano, że Burmistrz podczas prowadzonego postępowania nie uwzględnił wnoszonych przez Powiat nieprawidłowości i uwag w operacie szacunkowym. W ocenie skarżacego Kolegium nie w pełni rozpatrzyło i oceniło materiał dowodowy, a zwłaszcza przedmiotowy operat szacunkowy. Ocena owa miała charakter formalny, nie zaś merytoryczny, zwłaszcza pod względem zgodności zawartych w nim danych z faktycznymi danymi i ustaleniami.

Wskazano, że już w odwołaniu sygnalizowano, że zaniżono cenę 1 m kw. nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie nie uwzględniono, że ze względu na położenie tych konkretnych działek wartość gruntu - choć rolniczego, była wielokrotnie wyższa niż innych gruntów rolniczych, ale położonych w innych częściach miasta (tj. na obrzeżach miasta oraz na terenie gminy P., które rzeczoznawca przyjął do porównania). Stąd też podnoszono, że przyjęte przez rzeczoznawcę transakcje gruntów rolnych nie przystają do rzeczywistości, gdyż nie są transakcjami podobnymi, a nieruchomości wybrane do porównania zgodnie z definicją nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16) u.g.n.) nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości. Dalej wskazywano, że zostały przyjęte przez rzeczoznawcę zaniżone ceny transakcyjne nieruchomości rolnych. To skutkowało, że cena przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu był dwukrotnie zaniżona.

Ponadto omawiana działka położona jest w części peryferyjnej miasta oddzielonej od zasadniczej części dzielnicą przemysłową, w sąsiedztwie mało atrakcyjnych obiektów i w znacznej odległości od centrum miasta, a to powoduje, że teren ten uchodzi za mało atrakcyjny do budowy na nim budynków mieszkalnych. Mała atrakcyjność terenu przekłada się na małe zainteresowanie nabywaniem działek na tym obszarze, o czym świadczą postępowania przetargowe na sprzedaż nieruchomości.

W dalszym ciągu skargi przywołano opinię sporządzoną przez [...] R. C., w której zawarte zostały rozważania na temat nieruchomosci podobnych. W odwołaniu wskazywano, że wzięte do porównania przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu nieruchomości nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Mianowicie zostały wzięte pod uwagę działki położone w północnej części miasta, które uchodzą za bardzo atrakcyjne. Ceny działek na tym terenie są dwukrotnie wyższe od cen działek na obszarze, na którym położona jest działka nr [...].

Dalej skarżący nie zgadza się z tezą, że omawiana działka znajduje się na bardzo atrakcyjnym terenie, w bezpośrednim sąsiedztwie lub w bliskości urządzeń infrastruktury technicznej. Takie stwierdzenie nie odpowiada stanowi faktycznemu.

W ocenie skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego określający wzrost wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego zawiera błędy formalne, dlatego też zgodnie z art. 77 § 1 Kpa nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnym jako podstawa do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości związanej z uchwaleniem planu. Zawiera on szereg merytorycznych nieprawidłowości, a opisany stan tej nieruchomości nie odpowiada faktycznemu jej stanowi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a.")], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Opierając się na przytoczonych wyżej przepisach p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Sąd stwierdził bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzekając na skutek odwołania Powiatu P. dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w konsekwencji nieprawidłowo (przedwcześnie) uznało, że decyzja organu I. instancji - ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiada prawu.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że skarżący kwestionuje zasadność ustalenia w określonej wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P., zbytej aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2010 r. - w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., jednostka pn. "B.", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2009 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zdaniem skarżącego przedmiotowa opłata została zawyżona, a przeciwne ustalenia organów w tym zakresie opierają się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów odwołania, mających potwierdzać błędy zawarte w operacie.

Zdaniem Kolegium natomiast, wobec wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, istniały podstawy do ustalenia renty planistycznej w określonej wysokości, co jednoznacznie potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Organ administracyjny nie ma uprawnienia do tego, aby wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego. Nie dysponuje bowiem wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Organ powinien ograniczyć się jedynie do oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i w tym zakresie zbadać, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W żadnym zaś razie organ nie powinien wykraczać poza zakres oceny i przydatności opinii dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium, do merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego upoważnione są wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. tekst jedn. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n."].

Sąd zważył, iż kwestie związane ze wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany reguluje art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."]. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określenia tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.).

Z art. 7 u.g.n. wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy. W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości zgodnie z art. 150 u.g.n., przy czym wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2 art. 150). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Uszczegółowienie zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej zawarte zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".].

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu dla okoliczności danej sprawy. W operacie rzeczoznawca winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych dla celów porównawczych (m.in. położenie, dojazd, wielkość działek, odległość od ciągów komunikacyjnych) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące za właściwe ustalenie czynników korygujących.

Z treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność zastała udowodniona. W oparciu o wskazane reguły postępowania dowodowego organ administracji winien dokonać również oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu co do jego wiarygodności i mocy dowodowej w kontekście innych dowodów.

Zatem fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), przy czym swoboda ta doznaje pewnych ograniczeń wynikających z regulacji zawartej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Mianowicie organ ma obowiązek zweryfikować operat szacunkowy w takim jego zakresie i treści, w jakim nie wymaga owa kontrola posiadania wiadomości specjalnych.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady wymienione w pkt 1 - 2. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości (art. 157 ust. 1a). Zaskarżona decyzja przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych, opierające się na tezie, że organ administracji publicznej jest związany uzyskanym operatem szacunkowym i możliwością jego zweryfikowania - w tym zakwestionowania - jedynie w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., niemniej jednak operat podlega ocenie organów jak każdy inny dowód przeprowadzany w toku postępowania, co wynika z brzmienia art. 80 k.p.a., którego zastosowanie w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej nie zostało uchylone (v. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, cebois.nsa.gov.pl). Równocześnie stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. I owo kryterium wiadomości specjalnych stanowi wskazówkę przy zastosowaniu przywoływanego art. 157 u.g.n. Mianowicie Sąd - w ślad za poglądem zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09, cebois.nsa.gov.pl) twierdzi, że ocena operatu szacunkowego przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, w tym wypadku z zakresu wyceny nieruchomości. Jeśli natomiast chodzi o wadliwości tego opracowania, których sprawdzenie wymaga jedynie znajomości właściwych przepisów prawa, tudzież ich wykładni, bez konieczności posiadania wiedzy specjalnej - to powinny one zostać ocenione przez organ. Jak już podniesiono wyżej, uszczegółowienie zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia renty planistycznej zawarte zostało w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz w ograniczonym zakresie w u.n.g. Przykładowo jedynie można tutaj przytoczyć kwestię pojęcia nieruchomości podobnej. Legalna definicja została zawarta w art. 4 pkt 16 u.g.n. i jeżeli strona zarzuca, że operat wbrew przyjętej metodzie nie przyjął do analizy właśnie nieruchomości o podobnych cechach (nieruchomości podobnych), organ administracji, opierając się na przepisach k.p.a., nie jest uprawniony do całkowitego abstrahowania od tego zarzutu. Odesłanie do normy art. 157 u.g.n. jest dopuszczalne dopiero w tym przypadku, gdy organ odnosząc się do kwestii merytorycznie wskaże, iż rozstrzygnięcie danej wątpliwości wymaga wiadomości specjalnych. Ma to miejsce, gdy np. właściwy dobór nieruchomości kwalifikowanych jako podobne, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania - nie budzi oczywistych wątpliwości, co nie wyklucza ostatecznie krytycznej oceny opracowania biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną.

Wobec tego nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu co do zasady może nastąpić jedynie poprzez zlecenie tej czynności organizacji rzeczoznawców majątkowych. Taki tryb weryfikacji tego dokumentu jest dopuszczony obowiązującymi przepisami jedynie odnośnie kwestii ściśle merytorycznych, które pozostają w sferze wiedzy specjalistycznej.

Inne rozumienie przywołanego art. 157 u.g.n. oznaczałoby, że organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jak już wskazano zasada ta ulega pewnym modyfikacjom ze względu na treść art. 157 u.g.n., jednakże nie zostaje całkowicie uchylona.

Przenosząc powyższe uwagi na stan kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż uzasadnione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Chodzi o to, aby "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób poważny i rzeczowy przeanalizowano wszystkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony" (v. uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiVS 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu odwoławczego nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w I. instancji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie a nadto rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony - w szczególności podniesionych w odwołaniu - oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, iż merytoryczna prawidłowość operatu szacunkowego nie podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego, Kolegium uchyliło się w istocie od jego oceny, co powoduje, iż naruszyło art. 80 i art. 15 k.p.a. Za taką ocenę nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zdyskwalifikowania rzeczonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Kolegium nie tylko zaniechało uzasadnienia swojego stanowiska w tym względzie, ale również w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów odwołania, w którym skarżący podniósł szczegółowe zarzuty odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i - w konsekwencji - odnośnie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w określonej w decyzji wysokości. Nie wyegzemplifikowano, jakiego rodzaju zarzuty podniesiono i z jakich przyczyn uznano, iż ustosunkowanie się do nich wymaga wiadomości specjalnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że - w ocenie Kolegium - zarzuty odwołania dotyczyły wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, których organ nie mógł wiążąco zweryfikować we własnym zakresie. Dopiero gdyby w istocie wiedza organu odwoławczego nie była wystarczająca do oceny prawnej poprawności zarzutów odwołania, to - w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. – podstawą kwestionowania operatu przez stronę mogłaby być wyłącznie ocena ww. operatu szacunkowego sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organizacja ta jest właściwa dla oceny operatu szacunkowego w sytuacji, gdy wymagane są wiadomości specjalne, a rzeczona ocena wykracza poza zakres kontroli legalności operatu szacunkowego przypisany organowi administracji na zasadzie art. 80 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09, cebois.nsa.gov.pl). Wobec tego wywody odwołania winny być poddane szczegółowej analizie i ocenie, czy część z nich nie może zostać zweryfikowana w ramach swobodnej oceny dowodów.

Jednocześnie w toku postępowania organy administracji uchybiły obowiązkowi właściwego informowania strony o istotnych uwarunkowaniach formalnych sprawy (art. 9 k.p.a.), co w realiach niniejszego postępowania mogło mieć wpływ na jego wynik. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż w przypadku, gdy pomimo wyjaśnień złożonych przez biegłego rzeczoznawcę w toku postępowania administracyjnego, strona w dalszym ciągu kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd zauważa jednak, że wobec błędnego pouczenia skarżącego o treści art. 157 u.g.n. w toku postępowania przed organem I. instancji, uniemożliwiono skarżącemu skorzystanie z uprawnień wymienionych w powołanym przepisie. Jak bowiem wynika z załączonego do akt sprawy Protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2010 r., przedstawiciel organu I. instancji poinformował stronę, iż w przypadku wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, istnieje możliwość złożenia operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę zgodnie z art. 157 u.g.n. W przypadku rozbieżnych operatów określających wartość tej samej nieruchomości, oceny ich prawidłowości dokona organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (str. 7 protokołu).

Tymczasem stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Podstawę weryfikacji prawidłowości operatu stanowi bowiem wyłącznie ocena dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w myśl art. 157 ust. 1 u.g.n.

Na marginesie Sąd zauważa, że - jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. - wbrew udzielonemu pouczeniu w toku postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy nie pozwoliły skarżącemu na uzyskanie kontroperatu co skutkowało odmową jego sporządzenia przez innych rzeczoznawców majątkowych.

W konkluzji Sąd stwierdza, że wskazane powyżej uchybienia procesowe organu odwoławczego stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ I. instancji błędnie ustalił termin do uiszczenia nałożonej opłaty. Zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w wypadku opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej (v. np. wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07 oraz z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 286/08, cebois.nsa.gov.pl). Skoro jednak Sąd stwierdził w sprawie niniejszej, że nałożenie opłaty pozostaje w sprzeczności z przepisami procesowymi, a pkt 2 decyzji dotyczący określenia terminu płatności opłaty jest ściśle powiązany z kwestią ustalenia tej opłaty, zaskarżona decyzja została uchylona w całości.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Burmistrza P. mając na względzie, iż decyzja organu odwoławczego musi być wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., a nadto winna spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. - jak pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.