Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1306/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7  i art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Z. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia 23 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Z. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 10 października 2014 r., znak:[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał inwestorowi -Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. oraz użytkownikowi wieczystemu działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. , gm. Z. – J.F. "rozbiórkę instalacji sanitarnej - tłocznej tj. rur P E 2x0315mm, długości łącznej L=2x234m=468mb, zlokalizowanej na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. , gm. Z. (między istniejącą komorą Z. , a rowem), którego przebieg uwidoczniono na planie zagospodarowania (rys. nr [...] ), wchodzącego w skład przedłożonego przez inwestora projektu budowanego.

Po rozpatrzeniu odwołania J.F. oraz odwołania Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 lipca 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z poz. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej u.p.b.) uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł:

na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nakazał Inwestorowi - Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych sp. z o. o. w Z. dokonać rozbiórki instalacji sanitarnej - tłocznej tj. rur PE 2x0315mm, długości łącznej L=2x234m=468mb, zlokalizowanej na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. , gm. Z. , wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że 7 maja 2013 r. dokonano oględzin kanalizacji sanitarno tłocznej na dz. nr [..] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w m. R. w gm. Z . W trakcie oględzin ustalono, że "przedmiotowy rurociąg tłoczny 20315PE został zrealizowany na przełomie 2011/2012 przez A. Sp. z o.o. w Z. . Roboty nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę. Na terenie w/w działek nie znaleziono śladu przebiegu rurociągu, teren porośnięty jest trawą. Przebieg rurociągu przedstawia mapa będąca załącznikiem do wniosku złożonego 28 stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w K. ([...] . Roboty remontowe wykonano na podstawie zgłoszenia z dn. 26 października 2011 r. (...) Do wykonania pozostały rury osłonowe na przejściu pod rowem melioracyjnym na rurach PE, wykonanych w latach 2011/2012 r."

Dnia 19 sierpnia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. , w którym wskazano: "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. było zmuszone wykonać przebudowę odcinka kanalizacji tłocznej na działkach [...] i [...] obecnie: ( [...] ,[...] ,[...] ,[...] ) w miejscowości R. gm. Z. bez wymaganego pozwolenia w stanie wyższej konieczności, spowodowanej realnym, bardzo poważnym zagrożeniem katastrofą ekologiczną. (...) Została podjęta decyzja o pilnej wymianie starych rur żeliwnych na nowe z PR. Użytkownik terenu J.F,. nie wyraził zgody na wymianę rur po starej trasie wyznaczając inny możliwy przebieg rurociągu, (spisano odpowiednie porozumienie na tę okoliczność). (...) W trakcie prowadzonych robót uległ poważnej awarii jeden ze starych rurociągów. Jego naprawa była niemożliwa (...) Postanowiliśmy, więc natychmiast przystąpić do przebudowy kanalizacji ciśnieniowej na całej trasie pomimo braku pozwolenia na budowę na działkach [...] ,[...] obecnie: ([...] ,[...] ,[...] ,[...] )". W załączeniu przedstawiono: zaświadczenie Wójta Gminy Z. - pismo znak [...] z dnia 12 sierpnia 2013 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz porozumienie zawarte 27 października 2011 r. pomiędzy PUK,. Z. sp. z o.o. a J.F. .

Dnia 29 sierpnia 2013 r. J.F. złożył pismo, w którym potwierdził odstąpienie od umowy z Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. , stanowiącej podstawę do dysponowania przez PUK sp. z o.o. dawną działką nr [...] , obręb [...] w gminie Z .

Dnia 22 listopada 2014 r. PUK sp. z o.o. złożył do PINB pisemne wyjaśnienia w których wskazał, że modernizacja sieci kanalizacyjnej została wykonana na podstawie porozumienia z J.F,. w zamian za wyrażenie zgody na podłączenie się przez niego do przedmiotowej kanalizacji oraz transformatora na działce PUK, graniczącej z działką [...] .

W dniu 5 czerwca 2014 r. do PINB wpłynęło pismo z Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. , w którym wskazano, że Przedsiębiorstwo wycofało z Sądu Okręgowego w K. pozew o ustalenie istnienia umowy zawartej w dniu 27 października 2011 r. pomiędzy Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. a J.F.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w pierwszej kolejności dokonał weryfikacji ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Z treści wypisu z rejestru gruntów oraz księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości obejmującej dz. ewid. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. , gm. Z. , przez które biegnie fragment kanalizacji sanitarno-tłocznej stanowiącej przedmiot nin. postępowania, jest Skarb Państwa. Natomiast użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest J.F. Właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym Gmina Z. Stroną postępowania pozostaje również Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. , jako inwestor przedmiotowych robót.

Zdaniem organu II instancji wbrew zarzutom odwołania [...] Spółce z o.o. nie przysługuje status strony w postępowaniu. Nieruchomością władnącą w zakresie służebności dostępu do przyłącza elektrycznego biegnącego przez działkę nr [...] jest nieruchomość objęta księga wieczystą nr [...] . Zgodnie z treścią tej księgi prawo własności wskazanej nieruchomości przysługuje spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. w organizacji. Własność przedmiotowej działki [...] sp. z o.o. w organizacji nabyła na mocy umowy sprzedaży z dnia 28 maja 2014 r. Jednocześnie na podstawie analizy rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego organ ustalił, ze przedmiotowa Spółka do dnia dzisiejszego nie została wpisana do przedmiotowego rejestru. Organ przyjął, że spółka [...] sp. z o.o. w organizacji do dnia dzisiejszego nie została wpisana do rejestru, zatem umowa spółki uległa rozwiązaniu na podstawie art. 169 kodeksu spółek handlowych.

Organ odwoławczy przyjął tym samym, że krąg stron został w niniejszej sprawie ustalony prawidłowo i pozostaje niezmieniony w postępowaniu odwoławczym.

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem doszło do zmiany miejsca położenia znacznego fragmentu przedmiotowego rurociągu w stosunku do trasy, którą poprzednio biegł odpowiadający mu fragment. Wbrew twierdzeniom inwestora nie może być mowy jedynie o przebudowie.

W konsekwencji, skoro wykonanie obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie z art. 48 u.p.b.

PINB wstępnie ustalił, że obiekt spełnia wymóg zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania pozyskał informację, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z. (Dz. Urz. Woj. [...] .) który został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z 15 czerwca 2012 r. Zgodnie z § 36 ust. 3 pkt 3 MPZP oznaczony teren został zakwalifikowany jako zieleń nieurządzona 9Z: Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym urządzeń sieci infrastruktury technicznej. Z punktu widzenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała więc możliwość legalizacji inwestycji.

PINB zauważył jednak, że prawo Spółki do dysponowania gruntem na cele budowlane opiera się na porozumieniu zawartym w dniu 27 października 2011 r. z J.F., , tj. użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działki o nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości R. J.F. zakwestionował prawo przysługujące PUK sp. z o.o. do dysponowania wspomnianymi nieruchomościami na cele budowlane w związku z odwołaniem przez niego porozumienia z PUK sp. z o.o.

W przypadku prowadzenia procedury legalizacyjnej właściwy organ nadzoru budowlanego weryfikuje istnienie tytułu prawnego według stanu na dzień orzekania w sprawie. Inwestor nie podjął działań zmierzających do wykazania, że aktualnie dysponuje prawem do dysponowania odpowiednimi nieruchomościami na cele budowlane. W związku z tym, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpatrywania sporów o charakterze cywilnoprawnym zasadne było przyjęcie przez PINB, że J.F. skutecznie podważył prawo inwestora do dysponowania gruntem.

W związku z brakiem wykazania po stronie inwestora aktualnego na dzień wydania decyzji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, PINB zasadnie odstąpił od dalszego postępowania legalizacyjnego.

Odnosząc się do uwag przytoczonych w odwołaniu J.F. wyjaśniono, że to właściciel nieruchomości, na której wykonany został obiekt budowlany wnioskował o przeprowadzenie postępowania, a ponadto wyraził zgodę na dokonanie przez inwestora rozbiórki fragmentu kanalizacji objętego postępowaniem. W tej sytuacji należy przyznać rację zarzutom odwołania wskazującym, że niesłusznie został on zobowiązany do rozbiórki przedmiotowego fragmentu rurociągu. W szczególności skarżący nie ponosi odpowiedzialności za brak dopełnienia przez inwestora obowiązków związanych z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, WINB w K. stwierdził, że rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego I instancji jest w swojej istocie prawidłowe. Uwzględniając natomiast uwagi wskazane w odwołaniu J.F. WINB zadecydował, że nakaz rozbiórki winien obciążać jedynie inwestora.

Powyższą decyzję zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w Z. , zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. będące rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z zarzutów podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie przychylił się do stanowiska strony skarżącej odnośnie do kwestii konieczności zawiadomienia spółki [...] - jako podmiotu, któremu przysługuje służebność założenia i przeprowadzenia po działce nr [...] (z której wyodrębniono działki nr [...] ,[...] ,[...] ) napowietrznego przyłącza elektrycznego, a także dostępu do niego w każdym czasie i bez żadnych ograniczeń w celu usunięcia awarii bądź też konserwacji tego przyłącza. Zdaniem WINB spółce nie przysługuje status strony w sprawie, a to z uwagi na fakt, iż pomimo upływu 6 miesięcy od zawarcia umowy spółki, spółka nie została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, co zgodnie z przepisem art. 169 § 1 k.s.h. skutkuje rozwiązaniem umowy spółki.

Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem i podnosi, że spółka [...] nie przestała istnieć, pomimo upływu terminu przewidzianego w art. 169 § 1 k.s.h. Upływ sześciomiesięcznego terminu powoduje, bowiem jedynie rozwiązanie umowy spółki, nie zaś automatyczne unicestwienie samej spółki. Wynika to z treści przepisu art. 170 § 1 i 2 k.s.h., zgodnie z którym spółka w organizacji po upływie wskazanego terminu powinna ulec likwidacji. Rozwiązanie umowy spółki jest podstawą rozwiązania spółki w organizacji, ale nie dokonuje się to automatycznie, lecz po pewnym czasie, w zależności od podjętych czynności, o których mowa w art. 170 k.s.h. Rozwiązanie spółki następuje z chwilą zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego, gdy likwidacja jest przeprowadzana, a w przypadku niezwłocznego rozliczenia - z chwilą ostatniej wypłaty lub decyzji o zaspokojeniu lub zabezpieczeniu.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. MWINB nie zapewnił spółce [...] możliwości czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania, co stanowi pogwałcenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Nawet jednak przyjmując - jak uczynił to MWINB - iż [...] Sp. z o.o. przestała istnieć w wyniku upływu terminu określonego w art. 169 § 1 k.s.h., to WINB nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). W razie przyjęcia, ze ta spółka nie istnieje, organ II instancji zobowiązany był ustalić, do kogo należy nieruchomość składająca się między innymi z działki numer [...], o pow. 0,65 ha, położonej w Z. , której właściciel jest uprawniony z tytułu służebności obciążającej działki nr [...] ,[...] oraz [...] w obr. [...] , gm. Z.

Skarżący podkreślił, iż organ II instancji bynajmniej nie podważał twierdzenia skarżącego, iż uprawnionemu z tytułu służebności założenia i przeprowadzenia napowietrznego przyłącza elektrycznego właścicielowi rzeczonej nieruchomości przysługuje status strony w tym postępowaniu (art. 28 k.p.a.). Tym samym niedopełnienie przez WINB obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania a następnie zawiadomienia ich o toczącym się podstępowaniu stanowi, rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie skarżący podniósł, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie to miało decydujący wpływ na wynik sprawy, bowiem zarówno organ I jak i II instancji odmówił skarżącemu legalizacji jego samowoli budowlanej błędnie przyjmując, iż nie udowodnił on posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Skarżący przedstawił PINB w dniu 19.08.2013 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z umowy z dnia 27.10.2011 r. zawartej z J. F. , użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Na mocy tej umowy (nazwanej porozumieniem) J.. F. wyraził zgodę na wejście PUK na teren działki nr [...] (według obecnego oznaczenia to działki m.in. o numerach: [...] ,[...] ,[...] ,[...] celem wykonania modernizacji sieci kanalizacji ciśnieniowej oraz wykonania wodociągu. Co prawda pismem datowanym na 19 lipca 2013 r., a doręczonym skarżącemu dnia 26.07.2013 r. J.F. oświadczył, iż odstępuje od porozumienia zawartego w dniu 27.10.2011 r., jednakże powyższe oświadczenie nie wywołało żadnego skutku prawnego, w szczególności zaś nie doprowadziło do rozwiązania lub wygaśnięcia rzeczonego porozumienia.

Prawo do odstąpienia od umowy może bowiem wynikać albo z samej jej treści (umowne prawo odstąpienia - art. 395 k.c.), bądź też strona umowy może skorzystać z ustawowego prawa do odstąpienia od umowy (art. 491 i nast. k.c.).

Jest poza sporem, że w porozumieniu z dnia 27.10.2011 r. strony nie przewidziały umownego prawa odstąpienia dla którejkolwiek ze stron tej umowy. Nie zaszła także żadna okoliczność, która dawałaby prawo jednej ze stron umowy (w tym przypadku J.F. , do odstąpienia od umowy na podstawie art. 491 k.c. (zwłoka w wykonaniu umowy), bądź art. 493 lub 495 k.c. (niemożliwość jednego ze świadczeń wzajemnych). Podkreślono, iż w oświadczeniu J.F. z dnia 26.07.2013r. żadna z powyższych okoliczności nawet nie została wspomniana.

Zdaniem strony skarżącej organ II instancji niesłusznie uznał, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie niniejszej J.F. nie przedstawił w toku postępowania żadnego dowodu podważającego obowiązywanie zawartej przez strony w dniu 27.10.2011 r. umowy, z której skarżący wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślono, iż prawidłowa ocena oświadczenia J.F. z dnia 19.07.2013 r. nie wymagała od organów administracji przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów ani podejmowania rozstrzygnięć wkraczających w wyłączne kompetencje sądu powszechnego. Poprawna ocena treści pisma J.F. nie nastręcza żadnych wątpliwości, co do bezskuteczności jego oświadczenia o "odstąpieniu od umowy/porozumienia". Nieprawidłowa ocena skutków prawnych oświadczenia J.F. z dnia 19.07.2013 r. zaowocowała całkowicie błędnym zastosowaniem przez organ II instancji prawa materialnego, tj. przyjęciem, iż skarżący nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie orzeczeniem wobec niego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów należało dojść do wniosku, że jest wadliwa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Przyczyna uchylenia obu tych decyzji była jednak odmienna niż podniesione w skardze zarzuty. Wynikała z niedostatecznego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie i nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie jednej ze stron tego postępowania - jako najdalej idącego. Jest on częściowo zasadny, choć sam w sobie nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Wbrew stanowisku strony skarżącej pominięcie niektórych stron postępowania administracyjnego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jest to podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Z kolei w myśl art. 147 zd. 1 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2276/11 "(...) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela".

Jak wynika z powyższego wojewódzki sąd administracyjny nie może uchylić zaskarżonej decyzji (a tym bardziej stwierdzić jej nieważności) tylko na tej podstawie, że stwierdzi pominięcie którejś ze stron postępowania - o ile sama pominięta w postępowaniu administracyjnym strona nie podniosła tego zarzutu.

W niniejszej sprawie jednak istniały inne podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, o których poniżej. W tej sytuacji Sąd rozpoznający sprawę może zwrócić uwagę na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, nawet jeżeli nie miały one wpływu na wynik sprawy i w ramach wskazań przewidzianych w art. 153 p.p.s.a. nakazać usunięcie tych naruszeń w dalszym postępowaniu. Wskazanie te z pewnością mogą obejmować stwierdzenie, by ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zawiadomiły wszystkie strony postępowania.

Z ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego wynika, że spółka [...] Sp. z o.o. w organizacji wpisana jest do księgi wieczystej jako właściciel działki władnącej nr[...] , uprawnionej z tytułu służebności dostępu do przyłącza elektrycznego obciążającej działki nr [...] ,[...] ,[...] (wcześniej stanowiące działkę nr [...] ).

WINB w zaskarżonej decyzji przyjął, że nie ma podstaw do zawiadamiania tej spółki, ponieważ z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 169 § 1 kodeksu spółek handlowych przestała ona istnieć.

Z argumentacją taką nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy stwierdzić, że każdoczesny właściciel działki nr [...] z uwagi na opisaną wyżej służebność ma uprawnienia do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony - ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu. Jak słusznie wskazano w skardze upływ terminu do zarejestrowania spółki w miejsce spółki w organizacji nie powoduje automatycznie, że spółka w organizacji jako podmiot prawa znika, wraz z przysługującymi jej prawami majątkowymi. Zgodnie z art. 170 k.s.h. jeśli nie dojdzie do zawiązania właściwej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością to przeprowadza się likwidację, którą prowadzi zarząd a jeśli spółka nie posiada zarządu to czyni to likwidator ustanowiony przez zgromadzenie wspólników lub sąd rejestrowy. Dopiero z dniem zatwierdzenia przez zgromadzenie wspólników sprawozdania likwidacyjnego spółka z o.o. w organizacji traci byt prawny (art. 170 § 4 k.s.h.).

Żaden z organów prowadzących postępowanie nie poczynił ustaleń co do ewentualnego postępowania likwidacyjnego spółki w organizacji, ani też co do aktualnego właściciela nieruchomości władnącej. Trzeba, bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, że nawet gdyby spółka [...] przestała istnieć, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie byłoby ustalenie, komu obecnie przysługuje własność działki władnącej. Podmiot ten ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a rolą organu prowadzącego postępowanie jest czuwanie, by wszystkie strony brały udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Właściwą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB jest niedokładne przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. W aktach sprawy znajduje się porozumienie zawarte pomiędzy stroną skarżącą a J.F, z dnia 27 października 2011 r. (k. [...]), jak również pismo J.F. z dnia 29 sierpnia 2013 r. (k.[...] ), w którym "podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednim piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. tj. odstąpienie od umowy/porozumienia zawartego 27 października 2011 r. i oświadcza, że nigdy nie wyrazi zgody na dysponowanie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. działkami nr (...) w celach budowlanych".

W przesłanych do Sądu aktach brak jest jednak oświadczenia J.F. z dnia 19 lipca 2013 r. o odstąpieniu od umowy z dnia 27 października 2011 r., na które powołuje się skarżący i organ a które jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie można, więc dokonać oceny prawnej tego oświadczenia woli - co uczyniły organy obu instancji. W tych okolicznościach materiał dowodowy nie może być uznany za wystarczający do dokonania oceny czy nakaz rozbiórki jest zasadny. Pomijając tę okoliczność sąd uchybiłby dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a., co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stać się przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1409/14).

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy organ wezwie strony o złożenie tego oświadczenia i uzupełni akta sprawy. Przy ocenie oświadczenia należy mieć na względzie poniższe rozważania, które stanowią również odniesienie się do drugiego z zarzutów skargi.

Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane stanowi jeden z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, jak również legalizacji dokonanej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Co do zasady warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę bądź też legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że oświadczenie takie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie, ocena jego należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej i jeżeli są wątpliwości, co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. może i powinien skorzystać z innych dowodów (np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. II OSK 439/09, LEX nr 597593 i z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2116/10, LEX nr 1138076 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gl 704/10, LEX nr 953217). Uprawnienie inwestora w stosunku do gruntu, na którym zamierza prowadzić roboty budowlane niewątpliwie ma charakter cywilnoprawny. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć także źródło w stosunku zobowiązaniowym łączącym inwestora z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor nie jest właścicielem tego gruntu jego uprawnienie powstaje na mocy zgodnych oświadczeń woli, przede wszystkim zaś na oświadczeniu woli właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu.

Sytuacja komplikuje się, gdy właściciel nieruchomości cofnie zgodę na prowadzenie przez inny podmiot robót budowlanych na jego gruncie. Dysponując dwoma sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) organ administracji publicznej powinien oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego. Podważenie umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki cywilnoprawne należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego, nie zaś do organu nadzoru budowlanego. Dotyczy to również aktu rozwiązującego stosunek zobowiązaniowy.

Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. II OSK 577/06 (LEX nr 339429), a skład rozpoznający niniejsza sprawę w całości go podziela. W wyroku tym NSA dokonał szerszej analizy problemu, stwierdzając: "Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z art. 138 k.p.a., obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 Kodeksu cywilnego). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowaną wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było. Oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiadałoby wówczas stanowi rzeczywistemu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne (por. Jędrzej Dessoulavy - Śliwiński (w:) red. Zygmunt Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 406-407). Stanowisko to nie kwestionuje kompetencji sądu cywilnego do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. W kwestii tej wyłącznej kompetencji sądów powszechnych skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 46/05, niepubl.). Konsekwentnie jednak trzeba przyjąć, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ...Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 k.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora".

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Gl 704/10: "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor powinien posiadać również na etapie postępowania odwoławczego a nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy, bowiem przyjąć możliwość cofnięcia wyrażenia zgody przez współwłaścicieli aż do czasu wydania decyzji ostatecznej. Nie do organów architektoniczno-budowlanych należałaby też ocena skuteczności cofnięcia takiej zgody, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że takim cofnięciem byłyby one związane".

Podsumowując należy wskazać, że dysponując oświadczeniem J.F. z 19 lipca 2013 r. - po uzupełnieniu materiału dowodowego w tym kierunku - organ prowadzący postępowanie powinien ocenić, czy jest ono uchyleniem się od skutków oświadczenia woli złożonego innej osobie pod wpływem błędu (art. 84, 86 i 88 kodeksu cywilnego - jak pośrednio wynika z pisma J.F. z dnia 29 sierpnia 2013 r.) . Uchylenie się od skutków prawnych może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wskazanych w kodeksie cywilnym. Istnieje domniemanie legalności tego oświadczenia, a do ich obalania powołane są sądy powszechne. Organy powinny ocenić wycofanie zgody zawarte w oświadczeniu woli i następnie rozstrzygnąć sprawę. Warunkiem koniecznym do dokonania takiej oceny jest dysponowanie oświadczeniem J.F. z dnia 19 lipca 2013 r. Brak tego istotnego dokumentu powoduje, że kontrolowana obecnie decyzja MWINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB podlegają uchyleniu.

Jeżeli jednak pomiędzy inwestorem a J.F. istnieje spór, co do skuteczności cofnięcia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, rozstrzygnięcie tego sporu należy do właściwości sądu powszechnego, nie zaś do organów nadzoru budowlanego. O ile, więc inwestor wystąpi ze stosownym powództwem, to rozstrzygnięcie tego sporu będzie stanowić zagadnienie prejudycjalne dla niniejszej sprawy i w konsekwencji da podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.