Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2498/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art.3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2018/11 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarządzenia dokonania wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związku uczelni niepublicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2012 r., II SA/Wa 2018/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki z o.o. "[...]" w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarządzenia dokonania wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związku uczelni niepublicznych o postawieniu [A] w K. w stan likwidacji z dniem 30 września 2000 r. oraz o zmianie nazwy ww. uczelni. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że jego ocenie podlegała poprawność prawna zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżąca Spółka kwestionuje powyższą decyzję, podnosząc w szczególności, że jej wykonanie doprowadziłoby do "ujawnienia w rejestrze uczelni fałszywego stanu jakoby [A] w K. była w stanie likwidacji - bez faktycznego postawienia tej uczelni w stan likwidacji".

Z akt sprawy wynika, że [A] w K. została utworzona na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] stycznia 1994 r., zmienionej decyzją tegoż organu z [...] kwietnia 1999 r. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Termin ważności pozwolenia na utworzenie ww. uczelni został ostatecznie ustalony do dnia 30 września 2000 r. i z tym dniem decyzja udzielająca pozwolenia na utworzenie uczelni (prowadzenie jej działalności) wygasła i została usunięta z obrotu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2002 r., I SA 2064/00).

Decyzją z [...] lipca 2003 r., utrzymaną następnie w mocy prawomocną decyzją z [...] września 2003 r., Minister Edukacji Narodowej i Sportu, działając na podstawie art. 20 w związku z art. 34a ustawy z 12 września 1990 r., nakazał "[...]" Spółce z o.o. z siedzibą w K. likwidację uczelni w związku z faktem funkcjonowania uczelni bez wymaganego prawem pozwolenia. Otwarcie likwidacji zostało określone na dzień 1 października 2003 r. Założyciel uczelni, pomimo nakazu Ministra, nie rozpoczął likwidacji uczelni, nie powołał też likwidatora, który przejąłby kompetencje organów uczelni i prowadziłby jej sprawy w czasie likwidacji. Wobec zaniechania wykonania przez założyciela obowiązku dotyczącego rozpoczęcia likwidacji uczelni wszczęte zostało (i pozostawało w toku na dzień wydania zaskarżonej decyzji) administracyjne postępowanie egzekucyjne w zakresie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. rozpoczęcia likwidacji ww. uczelni. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wygaśnięcie zezwolenia na utworzenie i działalność uczelni jest równoznaczne z faktem, że uczelnia nie posiadając ważnego zezwolenia legalnie działać nie może i jako taka podlega likwidacji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2011 r., OPS 1/01).

W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność wygaśnięcia z dniem 30 września 2000 r. pozwolenia na utworzenie ww. uczelni. Zatem, okoliczności faktyczne i prawne w postaci wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni oraz rozpoczęcie likwidacji uczelni, implikowały zarządzenie wprowadzenia przedmiotowych zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Decyzję w przedmiocie zarządzenia wpisu w ww. rejestrze wydano w oparciu o art. 30 powołanej ustawy oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 25 stycznia 1991 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepaństwowych (Dz. U. Nr 12, poz. 53) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 6 marca 2007 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych (Dz. U. Nr 52, poz. 348).

Decyzja zarządzająca dokonanie ww. wpisu nie jest decyzją konstytutywną - tworzącą dla skarżącej Spółki nowy stan prawny, nadającą jej określone prawa bądź nakładającą określone obowiązki. Ma ona charakter czysto techniczny, bowiem odnotowuje w ww. rejestrze rozpoczęcie likwidacji uczelni w następstwie wystąpienia określonych zdarzeń prawnych. Objęty decyzją zarządzającą wpis ma wyłącznie charakter informacyjny i stanowi konsekwencję wygaśnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni, który to fakt nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości i nie może być podważony przez skarżącą.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Spółki, iż wobec niepodjęcia przez założyciela stosownej decyzji o likwidacji ww. uczelni, brak było podstaw do wydania decyzji zarządzającej wpis o postawieniu uczelni w stan likwidacji. W istocie przepisy ustawy z 12 września 1990 r. nie regulowały kwestii likwidacji uczelni odsyłając w tym zakresie do postanowień statutowych uczelni (art. 18 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z § 43 ust. 1 - 3 statutu [A] w K., likwidacja uczelni może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy zachodzą ważne okoliczności uniemożliwiające jej dalsze funkcjonowanie. Decyzję o likwidacji uczelni podejmuje założyciel samodzielnie lub w wyniku nakazu Ministra. Założyciel informuje Ministra o postawieniu uczelni w stan likwidacji. W przedmiotowej sprawie przesłanki do likwidacji uczelni powstały w związku z wygaśnięciem decyzji zezwalającej na funkcjonowanie uczelni. Wystąpiły zatem okoliczności, o których mowa w § 43 ust. 1 statutu. Pomimo decyzji MENiS z [...] września 2003 r. nakazującej likwidację uczelni, założyciel nie podjął jednak stosownych czynności w zakresie wydania decyzji o postawieniu uczelni w stan likwidacji. Brak takiej decyzji nie przesądza jednak o wadliwości zaskarżonej decyzji zarządzającej dokonanie przedmiotowego wpisu w rejestrze w sytuacji, gdy - jak w sprawie niniejszej - uczelnia od 1 października 2000 r. nie posiada ważnego zezwolenia i nie może legalnie działać. Powyższy stan faktyczny oznacza, iż wyczerpane zostały przesłanki z art. 26 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, która weszła w życie z dniem 1 września 2005 r. i zastąpiła ustawę o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z powołanym przepisem, postawienie uczelni w stan likwidacji następuje m.in. z dniem, w którym pozwolenie na utworzenie uczelni wygasło; dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji. Przepis ten przewiduje likwidację uczelni z mocy prawa w przypadku wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni z upływem terminu, na jaki została wydana. W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych uznać należy, że zaniechanie podjęcia procedury odnotowania w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych faktu postawienia ww. uczelni w stan likwidacji, powodowałoby utrzymywanie stanu prawnego niezgodnego z rzeczywistością. Uczelnia, jak podkreślono powyżej, nie posiada pozwolenia na prowadzenie działalności, a ze względu na brak organów bądź innych uprawnionych reprezentantów nie uczestniczy w obrocie prawnym.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi, która w istocie koncentruje się na kwestiach wykraczających poza przedmiot niniejszego postępowania. Dotyczy to w szczególności stanowiska skarżącej odnośnie braku zasadności odmowy przedłużenia przez organ zezwolenia na utworzenie ww. uczelni, czy braku wykonalności decyzji z [...] września 2003 r. nakazującej likwidację uczelni z powodu sytuacji majątkowej uczelni. To samo dotyczy kwestii możliwości powołania przez organ administracji, na podstawie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, likwidatora uczelni oraz pokrycia kosztów jej likwidacji.

W skardze kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w K. zaskarżyła powyższy wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja Ministra (mylnie nazwana przez wnoszącego skargę kasacyjną postanowieniem), i w związku z tym brak jej uchylenia, mimo przeprowadzenia przez organ tego postępowania z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na retroaktywnym stosowaniu przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., do oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy, podczas gdy WSA powinien uchylić zaskarżoną decyzję Ministra na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja Ministra, i w związku z tym brak jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mimo przeprowadzenia przez organ postępowania z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy WSA powinien był przeprowadzić kontrolę prawidłowości postępowania, w którego toku zostało wydane zaskarżona decyzja Ministra i ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec dopuszczenia się przez organ naruszenia przepisów postępowania polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, o działaniu uczelni bez pozwolenia, pomimo że w tym okresie z jawnego rejestru prowadzonego przez ten organ wynikało, że uczelnia znajduje się w rejestrze uczelni działających legalnie, a w konsekwencji uczelnia ta może legalnie działać, w szczególności wydawać rozstrzygnięcia związane z realizacją programu nauczania w tym świadectw (dyplomów) ukończenia szkoły, co łącznie narusza zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a.

Na zasadzie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, od organu na rzecz skarżącej, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że [A] w K. zaniechała wszelkich form aktywności 30 czerwca 2003 r. Uczelnia nie posiadała żadnych środków własnych ani składników majątkowych, które pozwalałyby jej na pokrycie kosztów likwidacji. W tej sytuacji powołanie likwidatora było niemożliwe z uwagi na brak środków finansowych.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Minister Szkolnictwa zarządził dokonanie wpisu w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych, w rubryce trzeciej pn,: nazwa i siedziba uczelni - w brzmieniu "[A] w K. w likwidacji", zaś w rubryce ósmej pn.: informacje o połączeniu, przekształceniu, zawieszeniu działalności lub likwidacji oraz inne informacje o działalności uczelni - wpisu w brzmieniu: "[A] w K. zostaje postawiona w stan likwidacji z dniem 30 września 2000 r., w związku z upływem terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni". W uzasadnieniu decyzji o likwidacji Minister Szkolnictwa wskazał, że w związku z powstaniem nowego stanu prawnego w postaci wygaśnięcia pozwolenia i rozpoczęcia likwidacji uczelni koniecznym stało się wprowadzenie odpowiednich zmian w rejestrze uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych.

Jeśli nowelizacja ustawy zmienia sytuację prawną obywateli, to powinna być stosowana z zachowaniem reguły "lex retro non agit". Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasadę tą należy wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, statuującą konstrukcję państwa prawa. Znajduje ona też odzwierciedlenie w art. 3 k.c., w myśl którego ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że wynika to z jej brzmienia lub celu (II FSK 2350/10 - Wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r.). Akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (zakaz retroakcji właściwej) – por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., P 27/05, Lex 210815. Ewentualne przełamanie tej zasady może mieć miejsce, gdy wprowadzona regulacja ma charakter względniejszy, wtedy swoje zastosowanie może znaleźć zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 19 grudnia 2011 r., I OSK 1750/11 odnośnie stosowania ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., "Skarżąca uzyskała na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 21 listopada 2001 r. pozwolenie na utworzenie niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 11 ust. 1 ustawy z 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 276 pkt 3 ustawy — Prawo o szkolnictwie wyższym. Nowa regulacja weszła w życie, z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia, z dniem 1 września 2005 r. Skoro wniosek o przedłużenie pozwolenia został złożony po wejściu w życie Prawa o szkolnictwie wyższym, to powinien być rozpatrzony z uwzględnieniem przepisów tego aktu prawnego, przy czym ostateczny rezultat dla przyjęcia podstawy materialnej rozstrzygania (ustawa o wyższych szkołach zawodowych lub Prawo o szkolnictwie wyższym) zależy od przepisów intertemporalnych nowej ustawy. Z przepisu art. 277 Prawa o szkolnictwie wyższym i braku innych przepisów międzyczasowych w tym zakresie wynika, że przedłużenie pozwolenia udzielonego na utworzenie niepaństwowej wyższej szkoły zawodowej regulują przepisy nowej ustawy. W szczególności odnotować należy, że przepisy art. 259 nie normują przedłużenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, udzielonego przed wejściem w życie nowej ustawy. Odnotowania wymaga, iż w myśl art. 252 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy państwowe i niepaństwowe wyższe szkoły zawodowe stają się odpowiednio uczelniami publicznymi i niepublicznymi w rozumieniu niniejszej ustawy (tj. Prawa o szkolnictwie wyższym)." Jak wynika z powoływanego orzeczenia, ustawa o szkolnictwie wyższym w brzmieniu z 2005 r. znajduje swoje zastosowanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy ustawa wprost przewiduje swoje retroaktywne działanie. Po drugie, gdy oceniane są zdarzenia zaistniały już po jej wejście w życie (na gruncie stanu faktycznego powoływanego orzeczenia - złożenie wniosku o przedłużenie obowiązywania pozwolenia w przedmiocie utworzenie uczelni). W przedmiotowej sprawie żaden z dwóch powoływanych przypadków nie ma miejsca, tym samym wykluczona jest możliwość samodzielnego wyinterpretowywania retroakcyjnego działania ustawy w przedmiocie wygaśnięcia obowiązywania pozwolenia.

Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. możliwy jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28.6.1982 r., I SA 47/82, PiP 1985, z. 1, s. 147 oraz z 30.6.1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przedmiotowej sprawie abstrahując od kwestii zasadności samego rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze, należy również odnieść się od uzasadnienia decyzji o likwidacji, którą WSA uznał za decyzje prawidłową i odpowiadającą prawu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jako moment, w którym nastąpiło wygaśnięcie pozwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię przyjęto 2000 r., tymczasem jak wynika ze stanu faktycznego, Szkoła faktycznie prowadziła działalność do 2003 r., zaś organ administracyjny przyjął, że wygaśnięcie pozwolenia na prowadzenie szkoły nastąpiło w 2000 r. W rezultacie powstaje pytanie, o ocenę aktów administracyjnych wydawanych przez uczelnię w okresie 2000-2003, w szczególności dotyczy to dyplomów ukończenia szkoły przez studentów. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przyjęcie poglądu, że ustawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r. znajdzie swoje wsteczne zastosowanie, skutkuje podważeniem już wydanych zaświadczeń ukończenia szkoły, które w konsekwencji mogą zostać uznane ze nieważne. Organ administracji nie może zapominać, że przez cały ten okres uczelnia figurowała w rejestrze uczelni, a zatem studenci mieli uzasadnione podstawy do tego aby uznawać, że dyplomy wydane przez szkołę w okresie 2000-2003 r. są w pełni ważne i skuteczne. W rezultacie, doszłoby do naruszenia art. 8 k.p.a. z uwagi na naruszenie zasady pogłębiania zaufania. Studenci, którzy w latach 2000-2003 ukończyli uczelnię, działali z zaufaniu do prowadzonego rejestru. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., Rejestr prowadzi minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 5 rejestr jest jawny, a każdy ma prawo do otrzymania poświadczonych odpisów, wyciągów i zaświadczeń o danych zawartych w rejestrze. Jak bezspornie wynika z akt sprawy dopiero w lutym 2011 r. Minister zarządził dokonanie w rejestrze wpisu o postawieniu ww. uczelni w stan likwidacji oraz o zmianie nazwy uczelni na "w likwidacji". Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 2005 r., założyciel, za zgodą ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, może zlikwidować uczelnię niepubliczną po zapewnieniu studentom możliwości kontynuowania studiów. W przedmiotowej sprawie, jeśli by przyjąć, że doszło do wygaśnięcia pozwolenia na prowadzenie uczelni w 2003 r., założyciel nie ma możliwości dopełnienia powyższego obowiązku, ponieważ sytuacja dotyczy studentów, którzy już w latach 2000-2003 ukończyli studia na uczelni. W związku z powyższym, skoro ustawa o szkolnictwie wyższym weszła w życie dopiero w 2005 r., organ nie powinien w oparciu o jej zapisy przyjmować, że uczelnia zakończyła swój byt w 2000 r., a co najwyżej mógłby uznać, że nastąpiło to najwcześniej w 2005 r., kiedy to powoływana ustawa weszła w życie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, częściowo również z przyczyn formalnych.

3. Pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli prawidłowości postępowania, w którego toku została wydana zaskarżona decyzja Ministra jest bezzasadny. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Drugi natomiast stwierdza, że dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wreszcie, Konstytucja RP w art. 2 statuuje Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowych przepisów. Określona przez ustawy kontrola została zrealizowana przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego aktu. Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów, ponieważ dokonał oceny zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] czerwca 2011 r. pod kątem zgodności z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami powszechnie obowiązującymi, tj. art. 26 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym [...] czerwca 2011 r.) i przepisami kpa normującymi postępowanie wyjaśniające w tej sprawie.

4. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 1 § 2 p.u.s.a. wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określają natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w dalszych przepisach p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego lub procedury administracyjnej. Wymagania tego nie spełnia również powołanie się na art. 2 Konstytucji RP, albowiem i ten przepis nie może być stosowany samodzielnie.

5. Nawiasem mówiąc, likwidacja uczelni niepublicznej na koszt podatnika, przeprowadzona na skutek odmowy wykonania przez stronę ostatecznej decyzji administracyjnej, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, naruszałaby wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

6. Również drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarówno w dacie wszczęcia, jak i zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego obowiązywała ustawa z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, a więc art. 26 ust. 2 w brzmieniu, zgodnie z którym, postawienie uczelni niepublicznej w stan likwidacji następuje z dniem, w którym pozwolenie wygasło; dzień ten jest dniem otwarcia likwidacji. O ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a więc podstawą prawną decyzji mogą być co do zasady tylko przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, ponieważ brak przepisów intertemporalnych skutkuje bezpośrednim stosowaniem nowego prawa. Skoro, ustawa z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących likwidacji uczelni, to prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy.

7. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że fakt odnotowania w rejestrze postawienia uczelni w stan likwidacji nie ma wpływu na ważność dyplomów wydawanych przez uczelnię w latach 2000-2003. Upływ terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni i wszczęcie procedury likwidacyjnej nie wyklucza możliwości dokończenia przez studentów kształcenia w macierzystej uczelni, a zatem twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 8 kpa jest bezpodstawne.

8. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pełnym zakresie. Mając to na uwadze, a także podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

9. Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.