Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 25/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [..] zajętą pod drogę publiczną.

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą oraz ze skargi i odpowiedzi organu na skargę wynika następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 2 marca 2015r. Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie drogi krajowej [.]. Decyzją tą została objęta nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [..], która powstała w wyniku podziału działki nr [..], położonej w gminie E., obręb A.

Decyzją z dnia 2 marca 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2015r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jednocześnie w związku z koniecznością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też wypowiedzenia się stron co do możliwości zawarcia ugody administracyjnej wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę, że po zapoznaniu się z wyceną sporządzoną na zlecenie Wojewody i jej zaakceptowaniu wyrazi wolę zawarcia ugody administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

W dniu 20 kwietnia 2015r. Bank [.]. poinformował Wojewodę, iż będzie oczekiwał na zakończenie przedmiotowego postępowania w drodze decyzji administracyjnej, po sporządzeniu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2015r. Wojewoda w związku z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 18 grudnia 2015r.

Pismem z dnia 13 października 2015r. T.P. J. wystąpił o udzielenie informacji w zakresie przewidywanego terminu zakończenia sprawy, powołania w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, przedstawił również gotowość zawarcia ugody administracyjnej oraz sporządzenia operatu szacunkowego na własny koszt.

W odpowiedzi na powyższe postanowieniem z dnia 16 listopada 2015r. Wojewoda powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego – Ł.Ż. w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 11 grudnia 2015r. Wojewoda wystąpił z zapytaniem do wierzyciela hipotecznego o aktualną wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ustanowionymi na przedmiotowej nieruchomości wraz z odsetkami. Pismem z dnia 17 grudnia 2015r. Bank [..]. poinformował Wojewodę o aktualnej wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonych hipotekami wraz z odsetkami.

Pismem z dnia 17 grudnia 2015r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, iż z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego przez wyznaczonego biegłego Ł.Ż. nie jest możliwe zakończenie postępowania w uprzednio wskazanym terminie i nowy termin załatwienia sprawy przewidywany jest do dnia 11 marca 2016 r.

W dniu 15 stycznia 2016r. wpłynął do Urzędu Wojewódzkiego operat szacunkowy z dnia 11 stycznia 2016r., następnie po dokonaniu przez organ weryfikacji pod względem formalnoprawnym tego operatu zostały przekazane do autora uwagi do sporządzonej opinii.

Pismem z dnia 11 marca 2016r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, że w związku z oczekiwaniem na ustalenie wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, zakończenie postępowania nie jest możliwe w terminie wcześniej wyznaczonym i wyznaczył przewidywany termin zakończenia sprawy do dnia 13 maja 2016r.

W dniu 22 marca 2016r. wpłynęło pismo wyjaśniające rzeczoznawcy majątkowego – Ł. Ż.co do zastrzeżeń organu oraz został przekazany poprawiony operat szacunkowy. W wyniku kolejnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego Wojewoda pismem z dnia 6 czerwca 2016r. przekazał do autora swoje uwagi.

Następnie biegły sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2016r., który został przekazany stronom postępowania celem złożenia ewentualnych uwag. Jednocześnie strony zostały poinformowane o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 lipca 2016r.

Pełnomocnik T.P. J. pismem z dnia 28 czerwca 2016r. złożył zarzuty do operatu szacunkowego nie zgadzając się z doborem nieruchomości porównawczych oraz z przyjętymi ocenami poszczególnych cech przypisanych wycenianej nieruchomości. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wojewoda przekazał powyższe zastrzeżenia autorowi operatu szacunkowego celem ustosunkowania się do nich.

Pismem z dnia 15 lipca 2016r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, iż w związku z koniecznością rozstrzygnięcia ww. zastrzeżeń do operatu szacunkowego, nie było możliwe zakończenie sprawy w uprzednio wskazanym terminie, a nowy termin zakończenia sprawy przewidywany jest do dnia 28 października 2016r.

Wojewoda postanowieniem z dnia 21 września 2016r. odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu uznając, iż na tym etapie postępowania, kiedy konieczne są pisemne wyjaśnienia biegłego, jest ona nieuzasadniona.

Po licznych monitach telefonicznych oraz poprzez pocztę elektroniczną skierowanych do rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż. (m.in. 6, 9 i 21 września 2016r.), pismem z dnia 2 września 2016r. (wpływ do urzędu 22 września 2016r.), biegły udzielił wyjaśnień na składane zarzuty do operatu szacunkowego, podtrzymując wcześniejsze ustalenia w wycenie.

Pismem z dnia 4 października 2016r. wraz z pismem wyjaśniającym autora wyceny, strony zostały poinformowane o zebraniu całego materiału dowodowego.

Pełnomocnik T. P. J. pismem z dnia 20 października 2016r. złożył liczne zastrzeżenia do operatu szacunkowego, kwestionując dobór przyjętych do porównań nieruchomości. Podtrzymał również wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz przedłożył operat szacunkowy z dnia 14 stycznia 2016r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.M.

Wojewoda pismem z dnia 28 października 2016r. przekazał biegłemu wniesione zastrzeżenia do operatu szacunkowego, celem ustosunkowania się do nich w terminie 7 dni od odbioru pisma.

Następnie, pismem z dnia 28 października 2016r. Wojewoda zawiadomił strony postępowania, że w związku z koniecznością rozstrzygnięcia ww. zastrzeżeń do operatu szacunkowego, nie było możliwe zakończenie sprawy w uprzednio wskazanym terminie, a nowy termin zakończenia sprawy przewidywany jest do dnia 30 grudnia 2016 r.

Z uwagi na brak (po licznych upomnieniach telefonicznych i mailowych) odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego Ł. Ż. na pismo z dnia 28 października 2016r. Wojewoda pismem z dnia 29 grudnia 2016r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017r. Z uwagi na niewywiązywanie się przez biegłego z warunków umownych regulujących zasady współpracy z Wojewodą w przedmiocie terminowego wykonania przedmiotowych operatów szacunkowych oraz udzielania pisemnych wyjaśnień w stosunku do sporządzonych wycen, zostały podjęte czynności w celu nałożenia kary umownej na ww. biegłego.

Pismem z dnia 3 lutego 2017r. Ł. Ż. udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia złożone przez T. P. J. w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 23 lutego 2017r. Wojewoda przekazał stronom wyjaśnienia biegłego oraz wskazał, że dobór nieruchomości porównawczych jak i samo zdefiniowanie rynku, jego obszaru, a przede wszystkim wybór podejścia i metody szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, albowiem elementy te mieszczą się w jego wyłącznych kompetencjach płynących z posiadanej wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. Ponadto każda nieruchomość wyceniana jest indywidualnie przez rzeczoznawcę majątkowego, który na podstawie oględzin nieruchomości, zbadania przypisanych jej cech oraz określenia jej walorów poszukuje nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa. Organ rozpatrując każdą indywidualną sprawę opiera się na zgromadzonym w niej materiale dowodowym, jakim jest również operat szacunkowy. Niedopuszczalnym wydaje się fakt analizowania odrębnego postępowania oraz dowodów w nim przedkładanych, a co więcej ich oceniania, na potrzeby zupełnie innej sprawy. Dodatkowo Wojewoda poinformował o zebraniu w sprawie pełnego materiału dowodowego.

W konsekwencji decyzją z dnia 15 marca 2017r. Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie 51 261,00 zł za przedmiotową nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 6 marca 2017r., które wpłynęło do Sekretariatu Wydziału Nieruchomości i Skarbu Państwa Urzędu Wojewódzkiego dnia 15 marca 2017r. T. P. J. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, natomiast pismem z dnia 13 marca 2017r. przedłożył kolejne uwagi do sporządzonej wyceny.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 i 2 k.p.a poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym prowadzeniu i wykonywaniu czynnościami w dużych odstępach czasu,

2) art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz U. z 2015 r., poz. 2031, dalej specustawa drogowa) poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz strony w terminie przewidzianym w specustawie drogowej,

3) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazywania stronie rzeczywistych przyczyn, które spowodowały nierozpoznanie sprawy w terminie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o ocenę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czy postępowanie jest prowadzone przewlekłe, a w przypadku uznania przewlekłości postępowania ocenę, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz przyznanie skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.880 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił chronologiczne zestawienie czynności dowodowych podejmowanych w sprawie od momentu zawiadomienia przez Wojewodę o wszczęciu postępowania, obrazujących, według skarżącego, że postępowanie było prowadzone w sposób opieszały i przewlekły, a organ nie podejmował czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy.

Skarżący wyjaśnił, że w dniu 27 września 2016r. wniósł zażalenie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił chronologiczne zestawienie czynności dowodowych podejmowanych w sprawie od momentu zawiadomienia przez Wojewodę o wszczęciu postępowania, obrazujących, według niego, że postępowanie było prowadzone w sposób opieszały i przewlekły, a organ nie podejmował czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy. Wskazał, że od daty doręczenia stronie operatu organ nie podjął jakiejkolwiek czynności niezbędnej do wydania decyzji, a jego rola sprowadzała się do pośrednika pomiędzy stronami postępowania, co narusza zasadę sformułowaną w art. 7 k.p.a.

Zdaniem strony, organ po uzyskaniu odpowiedzi biegłego na uwagi strony mógł wydać decyzję kończącą sprawę, tym samym czynności podejmowane przez organ po dniu 4 października 2016r. należało uznać za naruszające art. 8 oraz art. 80 k.p.a. Organ przerzucił na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek dokonania oceny materiału dowodowego w sprawie, czym naruszył zakaz łączenia ról procesowych w postępowaniu administracyjnym. Według skarżącego czynności podjęte przez organ po sporządzeniu przez biegłego operatu szacunkowego nie miały w istocie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Już dnia 13 maja 2016r. organ wskazał, że w jego ocenie materiał dowodowy sprawy jest kompletny i wystarczy do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Trudno zatem wyjaśnić, z jakiego powodu, pomimo zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, organ prowadzi postępowanie jeszcze przez kolejne prawie 10 miesięcy.

W ocenie skarżącego odmowa przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dowodzi naruszenia przez organ zasady szybkości postępowania, albowiem rozprawa z udziałem biegłego dałaby możliwość zadawania pytań biegłemu oraz wyjaśniłaby wątpliwości strony podniesione w toku postępowania, co zdecydowanie przyśpieszyłoby postępowanie.

Skarżący wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4g specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaję się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor decyzji ZRID w niniejszej sprawie został nadany z dniem jej wydania, tj. 2 marca 2015r. Zatem organ nie tylko nie wydał decyzji, w czasie przewidzianym przepisami prawa, ale najważniejszy dowód w sprawie został przedłożony po upływie roku od dnia wszczęcia postępowania, co świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ.

Strona zauważyła, iż organ w sposób rażący przekroczył terminy wyznaczone przez przepisy prawa, a to od momentu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do momentu powołania biegłego minęło 8 miesięcy, a od momentu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności do sporządzenia operatu szacunkowego minęło 14 miesięcy. Podkreślono, że wszelkie czynności w sprawie były podejmowane przez organ w długich odstępach czasu. Celem dowiedzenia słuszności niniejszego twierdzenia strona dla przykładu podaję sytuację, w której strona pismem z dnia 20 października 2016r. wyraziła swoje stanowisko w nawiązaniu do art. 10 k.p.a., a po upływie ponad 4 miesięcy organ nadal nie wydał decyzji administracyjnej. Zdaniem strony taką praktykę należy uznać za naruszającą normy prawa procesowego.

Skarżący uzasadnił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika niezbędnym nakładem jego pracy pełnomocnika, w szczególności czasem poświęconym na przegotowanie skargi oraz przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda w sposób chronologiczny i szczegółowy przestawił przebieg postępowania, w oparciu o który żądanie skargi uznał za bezzasadne. Wojewoda wyjaśnił, że sama procedura związana ze sporządzeniem operatu szacunkowego, następnie weryfikacja przez wyceny pod względem spełnienia warunków formalnoprawnych, a także ocena jej wartości dowodowej wymagała wyznaczenia kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Wojewoda wyjaśnił, że podejmowane przez organ czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie miały one na celu przedłużania postępowania. Wpływ na tok postępowania miały niewątpliwie podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące operatu szacunkowego oraz konieczność ustosunkowania się przez rzeczoznawcę majątkowego do wnoszonych uwag stron. Powyższa sytuacja wymusza konieczność odraczania terminu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ze względu na obowiązek zapewnienia stronom możliwości realizacji ich podstawowych uprawnień procesowych.

Wojewoda podkreślił, że zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nie jest jedyną zasadą ogólną, którą organy administracji publicznej obowiązane są stosować w toku prowadzonych postępowań. Wskazać należy, że zadaniem organu jest dokonanie oceny każdej sprawy pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z tych powodów Wojewoda informował strony o braku możliwości dochowania terminu ustawowego, a następnie wyznaczonego w myśl art. 36 k.p.a. i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, który ostatecznie wyznaczono do dnia 31 marca 2017r.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem cały tok czynności procesowych organu pozostawał w zgodzie z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność skargi wskazać trzeba, że w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) w dniu 1 czerwca 2017r., skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. W odniesieniu do przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Wojewodę jako organ pierwszej instancji, zażalenie służy do organu wyższego stopnia którym jest Minister Infrastruktury i Budownictwa. Wnosząc zażalenie w dniu 27 września 2016r. do organu wyższego stopnia skarżący wypełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a.

Przepisy p.p.s.a. nie definiują terminu "przewlekłe prowadzenie postępowania". W świetle orzecznictwa przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpi z reguły wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., II SAB/Po 95/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Łd 108/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r., SAB/Wa 260/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że rozpoznawaną skargą skarżący zwalcza przewlekłość postępowania toczącego się przed Wojewodą w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 2031), zwanej dalej specustawą.

W ramach inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia 2 marca 2015r. działka będąca własnością skarżącego, która po podziale zatwierdzonym tą decyzją uzyskała nr [..], przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Tym samym zaktualizowały się okoliczności wypełniające dyspozycje przepisów art. 12 ust. 4a, 4f, 4g oraz ust. 5 i następne specustawy, i dające podstawy do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] przejętą przez Skarb Państwa na własność kosztem dotychczasowego właściciela – T. P. J. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, w tym art. 130 tej ustawy określający zasady ustalania odszkodowania.

Odnośnie terminu załatwiania spraw z zakresu ustalania odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości kierować się należy w pierwszej kolejności dyspozycją przepisu art. 12 ust. 4b specustawy, który stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z modyfikacją przewidzianą w art. 12 ust. 4g specustawy, stanowiącej, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Termin załatwienia sprawy w kontrolowanym przypadku wynikał z art. 12 ust. 4g specustawy i wynosił 60 dni od dnia 2 marca 2015r., kiedy to Wojewoda nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazać jednak należy, że zastosowanie terminów załatwienia spraw wynikających ze specustawy nie wyłącza zastosowania reguł ogólnych dotyczących terminów załatwiania spraw wynikających z k.p.a. Terminy określone w specustawie mają charakter uzupełniający regulacje ogólne k.p.a. W konsekwencji terminy ze specustawy mogą być przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. a przepisów art. 12 ust. 4b i ust. 4g nie można interpretować jako norm nakazujących wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w tych terminach za wszelką cenę, nawet kosztem naruszenia prawa. Nabiera to szczególnego wymiaru w odniesieniu spraw odszkodowań ustalanych w związku z realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza o charakterze liniowym, obejmujących wiele nieruchomości i charakteryzujących się wysokim stopniem trudności.

Przepisy rozdziału 7 działu I k.p.a. "Załatwianie spraw" regulują kwestie terminów załatwianie spraw i mają przyczyniać się do przestrzegania przez organy zasady szybkości postępowania, a także mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony jednostki przed długotrwałym postępowaniem administracyjnym i odwlekaniem w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Powyższa reguła na gruncie specustawy doznaje modyfikacji ustalając w art. 12 ust. 4g termin 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Odnosząc powyższe przepisy do kontrolowanej sprawy wyjaśnić należy, że wobec nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności organ zobowiązany był co do zasady do ustalenia odszkodowania w terminie 60 dni od daty nadania rygoru. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji organ nie mógł skorzystać z możliwości procesowych określonych w art. 36 § 1 k.p.a. i odroczyć termin załatwienia sprawy ze względu na jej skomplikowany charakter i konieczność podejmowania niezbędnych czynności dowodowych celem sprostania wymogom zasady prawdy obiektywnej, informując jednocześnie strony o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozwoliła na rzetelne zweryfikowanie zestawień chronologicznych poszczególnych etapów postępowania przedstawionych zarówno przez Wojewodę, jak i skarżącego. Porównanie tych zestawień ujawnia, że skarżący w sposób wybiórczy przedstawił przebieg postępowania całkowicie pomijając początkowy jego etap, w toku którego organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania w dniu 10 kwietnia 2015r. powiadomił jednocześnie o możliwości zawarcia ugody w przedmiocie odszkodowania oraz zobowiązał strony do ustosunkowania się co do propozycji zawarcia ugody. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad poinformowała Wojewodę o ich woli zawarcia ugody w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [..] oraz o zleceniu przygotowania operatu szacunkowego, który jest niezbędny do ustalenia wysokości odszkodowania. Z kolei wierzyciel hipoteczny byłego właściciela – Bank [..]. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015r. oświadczył, że oczekuje ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, na której ustanowiono zabezpieczenie na jego rzecz, w drodze decyzji administracyjnej.

W dniu 13 października 2015r. do postępowania wstąpił pełnomocnik skarżącego wnosząc o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy, co Wojewoda uczynił postanowieniem z dnia 16 listopada 2015r.

Operat taki, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. Ż. został przedłożony Wojewodzie w dniu 15 stycznia 2016r., który po jego wstępnej analizie formalnoprawnej sformułował uwagi i przekazał je rzeczoznawcy celem ustosunkowania się. Następnie Wojewoda umożliwił stronom zapoznanie się z treścią operatu i dał możliwość wnoszenia do niego zastrzeżeń. Skarżący zastrzeżenia takie formułował, a do każdych z nich ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. W ocenie sądu przyjęcie takiej metody działania w toku postępowania służyć mogło wyłącznie realizacji zasady prawdy obiektywnej, dokładnemu i wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy poprzez prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa.

Chronologia przedstawionych wyżej czynności nie potwierdza tezy skarżącego o bezzasadnym przekroczeniu przez Wojewodę terminu 60 dni na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy. Organ bowiem wszczął postępowanie w sprawie w dniu 10 kwietnia 2015r., a licząc na szybkie i ugodowe jego zakończenie w trybie ugody administracyjnej, czekał z powołaniem niezależnego rzeczoznawcy do wyceny przejętej nieruchomości do dnia 16 listopada 2016r., czego nie można poczytać mu za uchybienie. Tego rodzaju sekwencja zdarzeń była logicznym następstwem zaistniałych w postępowaniu okoliczności, wśród których fiasko zabiegów zmierzających do zakończenia postępowania ugodą wymusiło dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi.

Kolejne podejmowane w sprawie czynności wyjaśniające, w tym powołanie postanowieniem z dnia 16 listopada 2015r. niezależnego rzeczoznawcy majątkowego, przedstawienie przez niego operatu szacunkowego a następnie kolejnego operatu z dnia 15 kwietnia 2016r., udostępnienie każdego z tych operatów stronom postępowania celem zapoznania się z ich treścią oraz ustosunkowania się do nich, przestawienie zastrzeżeń stron autorowi operatów w celu ich dokładnego wyjaśnienia, w pełni uzasadniają czas trwania postępowania, czyniąc zarzuty o przewlekłość bezpodstawnymi. Dodatkowo wskazać należy, że ze względu na zastrzeżenia co do prawidłowości pierwszego operatu biegły sporządził nowy operat z 15 kwietnia 2016r., do którego skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2016r. sformułował zastrzeżenia nie zgadzając się z doborem nieruchomości podobnych przyjętych do porównania oraz z przyjętymi ocenami poszczególnych cech przypisanych wycenianej nieruchomości. Skarżący wówczas wniósł również o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W tej sytuacji zarzut skargi, że wszystkie czynności organu podjęte po dniu 13 maja 2016r., kiedy to Wojewoda skierował do stron operat z dnia 15 kwietnia 2016r. z prośbą o ustosunkowanie się do niego, po którym faktycznie skarżący wniósł zastrzeżenia i wniosek o przeprowadzenie rozprawy, są bezzasadne. W takiej bowiem sytuacji organ nie mógł podjąć ostatecznego rozstrzygnięcia, gdy istotne okoliczności sprawy nie były dokładnie wyjaśnione.

Wojewoda zobowiązany był do pozyskania wyjaśnień autora operatu co do zastrzeżeń stron, które uzyskał dopiero w dniu 4 października 2016r. z powodu niewłaściwego wywiązywania się rzeczoznawcy z jego obowiązków. Do tych wyjaśnień pełnomocnik skarżącego wniósł również zastrzeżenia, a co więcej nadal podtrzymał wniosek o przeprowadzenie rozprawy oraz przedłożył operat z dnia 14 stycznia 2016r. sporządzony przez rzeczoznawcę P. M. Powyższe czynności skarżącego wymagały reakcji autora kwestionowanego operatu, na które organ wobec opieszałości rzeczoznawcy czekał do dnia 3 lutego 2017r.

W ocenie sądu przytoczone powyżej okoliczności potwierdzając, że Wojewoda, w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób, podejmował kolejne czynności, z których żadna nie była w ocenie sądu zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron. Kolejne zastrzeżenia zarówno organu, jak i stron postępowania do pierwszego, a potem do drugiego operatu przedłożonego w sprawie determinowały konieczność podejmowania kolejnych czynności procesowych, w tym oczekiwania na wyjaśnienia rzeczoznawcy a potem na stanowisko stron w tym zakresie. Podejmowanie tych czynności w sposób naturalny odwlekało ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. O każdym jednak przesunięciu terminu rozpoznania sprawy organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. informował strony podając powód zwłoki oraz nowy termin rozpoznania sprawy.

Analizując podejmowane w sprawie czynności sąd uwzględnił aktywną postawę obu stron postępowania, w tym skarżącego, który korzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych do wnoszenia zastrzeżeń do co treści dowodów przeprowadzanych w sprawie i wyjaśnień rzeczoznawcy. Czynności te siłą rzeczy odwlekały podjęcie przez organ końcowego rozstrzygnięcia sprawy, ale zbliżały organ do prawidłowego jej rozpoznania poprzez ustalenie odszkodowania opowiadającego rzeczywistej wartości nieruchomości, której własności pozbawiono skarżącego. Odbywało się to zatem bez szkody dla treści decyzji końcowej, z pełnym poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i interesów skarżącego.

W tej sytuacji w ocenie sądu zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny, albowiem organ ten podejmował czynności procesowe adekwatne do etapu postępowania, których wnikliwa analiza potwierdziła przydatność dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy potwierdzony chociażby trudnościami w sporządzeniu prawidłowego operatu szacunkowego, dbałość Wojewody o wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania zasługuje na aprobatę i w żadnym razie nie potwierdza zarzutów skargi.

Podkreślić należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ nie jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i nie zbadano wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Wynika to z faktu, iż organ w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego winien zawiadamiać o wszczęciu postępowania oraz o czynnościach podejmowanych w sprawie wszystkie strony postępowania, zapewnić im czynny udziału w postępowaniu, ocenić całokształt materiału dowodowego i w efekcie powyższego wydać stosowną decyzję.

W tym stanie rzeczy Wojewodzie nie można skutecznie przedstawić zarzutu nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów.

W niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone z właściwą dynamiką, czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.