Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 741/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec W. K. (dalej jako "wnioskodawca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca wnioskiem

z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej też dalej "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby i powołał się na fakt rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Wskazał, że za swoje osiągnięcia został uhonorowany Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz Medalem za Zasługi dla Województwa [...]. Podniósł również, że w 2009 r. realizując poprzednią ustawę zaliczony został do funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa decyzją zakładu emerytalnego i za wspomniany okres obniżono mu procentowy wskaźnik podstawy naliczania wysokości emerytury. W wyniku procesu sądowego został uznany, że nie był pracownikiem służby bezpieczeństwa i przywrócono mu poprzedni sposób naliczania emerytury. Na powyższą okoliczność wnioskodawca wniósł

o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...]. Dodał, że Sąd Apelacyjny w [...] - Wydział [...] wyrokiem z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] potwierdził i podtrzymał wcześniejszy wyrok Sądu Okręgowego w [...].

Organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2003 r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od [...] marca 1982 r. do [...] listopada 1989 r., tj. przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 21 dni. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 32 lat, 9 miesięcy i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 17 dni.

Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach

o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Wnioskodawcy zostały także nadane odznaczenia państwowe i resortowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, nie były również prowadzone wobec wnioskodawcy żadne postępowania karne lub karno – skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się do słownika wyrazów bliskoznacznych.

Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat, 8 miesięcy

i 1 dzień. Całkowity okres służby strony wynosi natomiast 32 lata, 9 miesięcy

i 1 dzień. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały skoro stanowi około 23 % całego okresu służby. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia. Minister zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia

i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie Ministra nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawcy dyspozycji art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego (dalej jako "skarżący"), zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 w związku z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "kpa"), przez ich nie zastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym – naruszeniu nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. zaniechaniu weryfikacji, czy skarżący służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił w sposób krótkotrwały

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 180 § 1 kpa przez ich niezastosowanie, wyrażające się w odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

i zebrania oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w zakresie ustalenia czy skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia oraz odstąpienie od weryfikacji

i pełnej analizy tego, czy wyłączenie wobec skarżącego zastosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek

w rozumieniu art. 8a ww. ustawy.

Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, że:

- przyjęcie, że dla spełnienia warunku uwzględnienia wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest nie tylko pełnienie przez funkcjonariusza służby w sposób rzetelny, ale także jednoczesne narażenie życia i zdrowia funkcjonariusza

- błędnej wykładni pojęcia "narażenie życia i zdrowia" wyrażające się w uznaniu za tożsame znaczeń słów "narażenie" oraz "zagrożenie".

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odstąpił od weryfikacji czy skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w sposób krótkotrwały. Organ odstąpił od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego

i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym samym organ naruszył nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W ocenie skarżącego zakres ustaleń faktycznych organu nie powinien opierać się wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu w jakich latach poszczególna służba była pełniona. Przesłanka krótkotrwałości jest bezsporna i jednoznaczna, bowiem skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa (jako zastępca Szefa [...]) jedynie przez okres 2 lat i 1 miesiąca, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] sygn. akt [...]z [...] sierpnia 2013 r. Wyrok ten znajduje się w aktach niniejszego postępowania. Pozostałe zaś lata służby zaliczone do okresu z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej powinny być zaliczone do służby w Milicji, nie ma bowiem w ww. ustawie mowy o innych stanowiskach na których służył skarżący. Biorąc zatem pod uwagę cały okres aktywności zawodowej skarżącego - ponad 51 lat pracy, w tym prawie 38 lat służby w Milicji i Policji oraz prawie 14 lat pracy w cywilnych formach, okres 2 lat i 1 miesiąca z całą pewnością można uznać za krótkotrwały.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że był związany treścią informacji o przebiegu służby sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni. W przypadku, kiedy skarżący nie zgadza się

z ww. informacją z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem ustaleń, czy służba ta miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, to powinien tę kwestię podnieść nie

w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r.

o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy

w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych

w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły

w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie

z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz

z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 21 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od [...] marca 1982 r. do [...] listopada 1989 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, działając w ten sposób organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odstąpił od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszając w ten sposób nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego

i słusznego interesu obywateli. Zakres ustaleń faktycznych organu nie powinien bowiem opierać się wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu w jakich latach poszczególna służba była pełniona.

Istotnym jest, że skarżący w toku postępowania kwestionował prawidłowość zakwalifikowania pełnionej przez niego służby, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Powoływał się przy tym na wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] sygn. akt [...] z [...] sierpnia 2013 r. z którego wynika, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa (jako zastępca Szefa [...]) jedynie przez okres 2 lat i 1 miesiąca. Powyższe potwierdził Sąd Apelacyjny w [...] - Wydział [...] wyrokiem z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...]. Obydwa wyroki znajdują się w aktach niniejszej sprawy. W związku z powyższym, skarżący podnosił, że pozostałe lata jego służby zaliczone do okresu z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej powinny być zaliczone do służby w Milicji, nie ma bowiem w ww. ustawie mowy o innych stanowiskach na których służył skarżący.

Tymczasem organ, oceniając przesłankę krótkotrwałości, oparł się tylko

i wyłącznie na informacji udzielonej przez IPN, nie odnosząc się w ogóle do argumentacji skarżącego podnoszonej w tym zakresie. Co prawda informacja IPN jest dokumentem urzędowym, niemniej jednak nie zawiera nawet wskazania jednostki organizacyjnej, stanowiska bądź funkcji, której pełnienie w świetle ustawy zaopatrzeniowej kwalifikuje się jako służba na rzecz totalitarnego państwa. W spornym zaświadczeniu IPN powołał się wyłącznie na art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ również nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo, że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zakwalifikowania skarżącego jako pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3) przyjął, że informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie Sądu (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2018 r. II SA/Wa 220/18).

Działając w ten sposób organ naruszył art. 80 oraz art. 11 w związku z art. 107 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonał bowiem dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uzasadnił

w przekonywujący sposób w swojej decyzji, że służba pełniona przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, a tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Taki sposób działania organu jest błędny i nie może być on zaakceptowany przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady prawa do sądu - art. 45 ust. 1 i art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji z IPN nie stosuje się przepisów kpa. Taki zapis wyraża jednoznacznie wolę prawodawcy, aby dane stanowisko, zajmowane w toku postępowania, nie mogło być samodzielnie kwestionowane w myśl zasad przewidzianych w kpa. Chodzi więc o tryb instancyjny

a następnie możliwość zaskarżenia do sądu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje generalnie dla:

- rozstrzygnięć władczych, decyzji (w myśl art. 104 kpa) – odwołanie (ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) – art. 127 § 1 i 3 kpa) oraz możliwość wniesienia skargi, wobec art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

- stanowisk innych organów, zajmowanych w toku postępowania w drodze postanowienia (w myśl art. 106 § 1 kpa) – zażalenia (ewentualnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) – art. 106 § 5 oraz art. 144 wobec art. 127 § 3 kpa) a następnie prawo wniesienia skargi wobec art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Jednoznacznie wyrażona wola prawodawcy wyłączenia wskazanych trybów kwestionowania informacji z IPN, nie usprawiedliwia konstatacji jakoby miałyby być one – wedle jego woli – sui generis aktem ostatecznym i niepodważalnym, kreującym

w istotnym zakresie sytuację prawną osób pobierających świadczenia emerytalne

i rentowe, niepodlegającym żadnej kontroli w postępowaniu administracyjnym a później sądowym. Intencji takiej nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, szanującemu konstytucyjne zasady państwa prawnego. Prowadzi to jednoznacznie do konkluzji, że – skoro zamknięto szczególne tryby odrębnego kwestionowania informacji z IPN – legalność danego stanowiska – jego zgodność z prawem – musi być badana w ramach kontroli w związku z wydawaniem orzeczeń, w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Oznacza to, że o ile w toku postępowania wyrażona w informacji IPN ocena

w kwestii istotnej, jak okres "pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa" jest kwestionowana – rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się co do meritum sformułowanych zarzutów. Organ może to także uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN. Wynika to z zasady swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia w postępowaniu administracyjnym prawdy materialnej (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Powyższego organ w niniejszej sprawie jednak nie uczynił co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bowiem gdyby okazało się, że skarżący pełnił faktycznie służbę na rzecz totalitarnego państwa jedynie przez okres 2 lat i 1 miesiąca, podczas gdy całkowity okres jego służby wynosi 32 lata, 9 miesięcy i 1 dzień, zdaniem Sądu służbę taką można uznać za krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Organ w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Minister powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Minister stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek

z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia

i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji.

Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym również uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1

i art. 80 kpa, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a., oceniając przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie drugim wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).