Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 485/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi K.G. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...] złotych) podwyższone o kwotę [...] zł ([...]złotych i [...]) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] zł ([...] złotych i [..]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 485/15

Uzasadnienie

Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...].02.2015r. nr nr [...] wydaną z up. Burmistrza J. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.– dalej "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 163, dalej u.p.s.), § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. Poz. 712) oraz § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012r. poz. 823) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 stycznia 2015r. nr [...] postanowił odmówić przyznania A.W. zasiłków celowych na zakup żywności, opału, na koszty leczenia, na zakup 2 par okularów, na zakup kubła na śmieci i pokrycie kosztów wywozu, na pokrycie kosztów związanych z uszkodzeniem mienia, na zakup roweru, komputera, flagi państwowej, środków czystości, na usuniecie szkód powstałych po nadmiernych opadach atmosferycznych, na zakup środków chemicznych do zwalczania chwastów i zasiłek pogrzebowy z powodu dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu (brakiem dochodu) a sytuacją majątkową.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 28.01.2015r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w którym to skarżący poinformował, że wymaga leczenia jednak nie chce korzystać z lekarza rodzinnego, którego do tej pory jeszcze nie wybrał, tylko z pomocy specjalistów, dlatego potrzebuje środki na leczenie prywatne.

Skarżący poinformował również, że nie stanie przed Komisją do Spraw Orzekania Niepełnosprawności ponieważ jego stan może ulec poprawie, tylko musi mieć zapewniony stały dostęp do świadczeń zdrowotnych oraz możliwość leczenia prywatnego. Skarżący nie załączył żadnych zaświadczeń pomimo wysłania wezwania o uzupełnienie dokumentacji. Biorąc pod uwagę, że skarżący nadal nie dostosowuje się do żądania złożenia wymaganych dokumentów w ocenie organu I instancji współpraca jest z nim utrudniona.

Pracownicy socjalni ustalili, że skarżący nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w Urzędzie Pracy i nie posiada statusu bezrobotnego.

Skarżący posiada ziemię o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, której obecnie po nowelizacji ustawy o pomocy społecznej nie wlicza się do dochodu ponieważ nie przekracza 1 ha przeliczeniowego. Ponadto jest on właścicielem nieruchomości przy ul. S. [...] o powierzchni [...] ha oraz przy ul. S. [...] o powierzchni [...] ha. Posiadany przez niego majątek (ziemia i zabudowania) powinien być w pierwszej kolejności wykorzystany do zaspokojenia podstawowych potrzeb, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s.

Organ wyjaśnił, że odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z uwagi na brak uzupełnienia dokumentów pomimo uprzedniego wysłania wezwania, a także wskutek dysproporcji między wykazywanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową. Uwzględniono też to, że skarżący nie posiada statusu osoby bezrobotnej, nie posiada stopnia niepełnosprawności, ani niezdolności do pracy oraz że nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego obecnego stanu zdrowia.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz w myśl art. 12 u.p.s. dysproporcja między udokumentowanym brakiem dochodu a sytuacją majątkową mogą być powodem odmowy udzielenia pomocy.

Wyjaśniono, że kryteriami udzielenia zasiłków celowych są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy oraz cel na który żądana jest pomoc, zaś z drugiej strony możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Wskazano, że ilość osób ubiegających się o świadczenia i kwalifikujących się do przyznania pomocy nieustannie wzrasta, a wielkość przyznanych na te cele środków w budżecie gminy nie pozwala, nawet w najbardziej uzasadnionych przypadkach na zaspokojenie wszystkich zgłoszonych potrzeb.

W 2014 r. organ I instancji wypłacił na zasiłki celowe [...] zł, plan na 2015r. wynosi [...] zł. Kwota ta nie zaspokoi w pełni potrzeb osób/rodzin, których dochód nie przekracza ustawowego kryterium (miesięcznie na zasiłki celowe wpływa ok. 250 wniosków o pomoc celową).

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A.W. wskazując, że się z nią nie zgadza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].04.2015r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy.

Jak wynika z art. 39 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium wyjaśniło, że, że treść powyższych przepisów wskazuje na to, że decyzja wydana na ich podstawie ma charakter uznaniowy. Organ winien kierować się w takim przypadku w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., a uzupełnioną przepisami art. 77 §1 i 80 k.p.a. Oznacza to, że z urzędu lub na wniosek stron organ winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - w szczególności zaś w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Jak bowiem stanowi art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego ze skarżącym w dniu 28.01.2015r. prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe z bratem P. Utrzymuje się z "wyżebranych" pieniędzy. Jednocześnie w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego podano, iż nie posiada on dochodów. Skarżący utrzymuje, że jest chory, jednak nie przedstawił żadnego zaświadczenia lekarskiego. Skarżącemu przyznawano w przeszłości prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, by mógł się zgłosić do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności. Jednak skarżący podaje, iż nie jest na tyle chory żeby złożyć dokumenty na tę komisję. W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący posiada możliwość ubezpieczenia zdrowotnego z innych tytułów, np. poprzez zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy.

W dniu 26.01.2015r. skarżącemu dostarczono wezwanie o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej jego sytuację materialną i zdrowotną. W piśmie zaznaczono, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma spowoduje odmowę przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe sposoby, którymi dysponował, by w pełni zebrać materiał dowodowy w sprawie w celu ustalenia sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącego. Strona jednak uniemożliwiła pełne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego.

Podniesiono także, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc ta ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z zapisu tego wynika, iż pomoc społeczna ma pełnić funkcję subsydiarną, tj. posiłkową, przy czym od adresata tej pomocy wymaga się współdziałania. Uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź wyłącznie roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji podał także, jakim budżetem dysponuje na rok 2015 oraz porównał go z rokiem poprzednim. Podał także, że w każdym miesiącu z pomocy organu korzysta ok. 250 rodzin.

Skargę od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.W. podnosząc, iż się z nią nie zgadza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pełnomocnik skarżącego z urzędu adw. K.G. pismem z dnia 01.10.2015r. podtrzymał wnioski i argumenty skarżącego jednocześnie je doprecyzowując i podkreślając, że skarżący w toku postępowania w istocie współdziałał z organem. Jednocześnie wniósł o przyznanie i ustalenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej.

Podkreślił, że organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu jakiegokolwiek zasiłku celowego z uwagi na brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym polegającego na nieprzedłożeniu przez skarżącego odpowiednich dokumentów potwierdzających sytuację zdrowotną zgodnie z art. 11 u.p.s.

Skarżący jednak wyraził gotowość do podjęcia współpracy przyjmując pracownika socjalnego, który przeprowadził wywiad środowiskowy, jak również składając oświadczenia o swoim stanie majątkowym oraz oświadczenie o tym, z czego obecnie się utrzymuje. Skoro skarżący poczynił kroki mające na celu wykazanie gotowości podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, należy uznać, że uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku celowego opierające się wyłącznie na wskazaniu braku współdziałania jest niewystarczające. Samo niezłożenie oświadczeń czy dokumentów, nie oznacza, iż wnioskodawca odmówił wykonania ciążącego na nim ustawowego obowiązku współdziałania z organem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 204/10). Także WSA w Łodzi stanął na stanowisku, że organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego. (Wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt SA/Łd 1125/10) Skoro więc, nie można odmówić przyznania pomocy tylko z powodu nie przeprowadzenia wywiadu, można z uwzględnieniem wnioskowania a maiori ad minus uznać, że tym bardziej nie można odmówić przyznania pomocy tylko z powodu nieprzedstawienia określonych dokumentów, które zresztą organ sam jest władny, z urzędu, otrzymać.

Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, a także z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego też należy z dużą ostrożnością oceniać brak efektywnej współpracy z wnioskodawcą, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1579/13, Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 477/13, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 39/08).

Skarżący jako osoba bezrobotna oraz schorowana, bez środków potrzebnych na bieżące potrzeby, a także samotnie prowadząca gospodarstwo rolne nie powinna zostać pozbawiona opieki medycznej oraz środków na odbudowę domu oraz zasiłku na zakup żywności, jak również i innych rzeczy, które zamierzał zakupić w ramach zasiłków celowych. Odmowa taka jest sprzeczna z podstawowymi celami pomocy społecznej, jakimi są pomoc w zaktywizowaniu osób, nie dających sobie rady w społeczeństwie. Jego gospodarstwo jest zdecydowanie zbyt małe aby przynosiło zyski (0,63 ha), a poza tym ze względu na stan zdrowia, jak również brak środków pieniężnych skarżący nie był by w stanie go prowadzić. Stąd też twierdzenia organu, jakoby potrzebne środki na utrzymanie można było uzyskać z posiadanego majątku są całkowicie bezzasadne.

Wskazał, że Kolegium wadliwie stwierdziło, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy powołując się na wyrok WSA w Gorzowie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1050/13.

Zarzucił, że uzasadnienie odmowy przyznania zasiłku celowego przez organy obu instancji oparte na braku współdziałania skarżącego z MGOPS J. , polegającym na nie przedłożeniu przez niego odpowiednich dokumentów, należy uznać za niepełne i niewystarczające. Okoliczność braku współpracy powinna wynikać ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału i powinna mieć rzeczywisty charakter. Co więcej uzasadnienie nie powinno zawierać jedynie wskazania braku przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy, (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 25/14, Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 297/12, Wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 189/14)

Zarzucono także naruszenie art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, to organ administracji przerzucił na skarżącego obowiązek zbierania dowodów na okoliczność złej sytuacji majątkowej, podczas gdy ten obowiązek ciąży na organie administracji. Organ administracji mógł we własnym zakresie zwrócić się do Urzędu Skarbowego, Urzędu Pracy oraz Publicznych i Niepublicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej i jakichkolwiek innych w celu ustalenia zarówno sytuacji majątkowej, jak i sytuacji zdrowotnej Skarżącego.

Mając na uwadze art. 7 k.p.a., a także orzecznictwo wskazano, że nawet bierna - co w przedmiotowej sprawie nie miało jednak miejsca - postawa wnioskodawcy (przejawiająca się w tym wypadku np. w nieprzekazaniu wymaganych dokumentów - co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca, ponieważ skarżący nie udzielił odpowiedzi jedynie na jedno pytanie - związane z jego strefą prywatności) nie zwalnia w żaden sposób organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Dalej zarzucono, że organ nie próbował zebrać wyczerpującego materiału dowodowego. Swoją decyzję oparł jedynie na opinii pracownika socjalnego, który odmówił wnioskodawcy przyznania jakichkolwiek świadczeń. Działanie takie jest niewłaściwe i w dużej mierze narusza zasadę pogłębionego zaufania określoną w art. 8 k. p. a.

Podkreślono, że to na organie - a nie na skarżącym - ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego. To organ posiada ku temu odpowiednie instrumenty prawne, środki i pracowników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny zasadniczo jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz.1362 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). A w szczególności przepis art. 39 ust.1 u.p.s. stanowiący, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl zaś art.39 ust.2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zgodzić się należy z organem II instancji, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy, gdyż taki właśnie charakter ma decyzja podejmowana na gruncie art. 39 u.p.s. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art.39 ust.1,2,3 i 4 u.p.s. sformułowanie "może". Zarzut pełnomocnika skarżącego w tym zakresie jest nietrafny, a powołany przez niego wyrok WSA w Gorzowie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1050/13 odnosi się do zasiłku okresowego, a nie do zasiłku celowego.

Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Przesłankami tymi są: kryterium dochodowe określone w art.8 ust.1 pkt 2 u.p.s. oraz zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu tego przepisu. W rozpatrywanym przypadku uznaniowość kontrolowanej decyzji skutkuje tym, że nawet pomimo spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego organ nie miał obowiązku przyznania mu spornego zasiłku celowego. Miał jednak obowiązek ustalenia prawidłowego i pełnego stanu faktycznego oraz należytego i racjonalnego wskazania przyczyn dla których odmówił przyznania tego zasiłku.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599).

Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, iż prawidłowość uzasadnienia decyzji w zasadniczym stopniu uzależniona jest od prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego uniemożliwia staranne i należyte uzasadnienie decyzji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ I instancji wprawdzie wskazał zasadniczą podstawy prawnej mającej charakter szczególny, w oparciu o którą rozpoznano wniosek skarżącej, a więc art.39 ust. 2 u.p.s., lecz nie przywołał ust.1 tego przepisu. Ponadto nie przytoczono treści tych przepisów, jak również nie wyjaśniono ich znaczenia, co powoduje, że dla strony uzasadnienie w tej części było niezrozumiałe. Wójt w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył jedynie mający charakter przepisu ogólnego art.11 ust.2 u.p.s. Tym samym organ I instancji nie powołał i nie wyjaśnił pełnej podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu organ I instancji powinien powołać i wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy przepisy. Brak ten nie został dostrzeżony przez organ II instancji, który jednak prawidłowo wskazał w swym uzasadnieniu art.39 u.p.s. jako podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego.

Co jeszcze istotniejsze, organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a uwadze organu II instancji umknęło to uchybienie. Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu zasadności bądź bezzasadności wniosku skarżącego złożonego w niniejszym postępowaniu. Jednakże organy administracji przedwcześnie przyjęły, że miał miejsce brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz że występuje w myśl art. 12 u.p.s. dysproporcja między udokumentowanym brakiem dochodu, a sytuacją majątkową i na tym oparły odmowę udzielenia pomocy. Jednocześnie w istocie odstąpiono od ustalania rzeczywistego stanu faktycznego dotyczącego sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Organy administracji skupiły się na wykazaniu skarżącemu braku współdziałania ignorując leżące w ich kompetencji możliwości samodzielnego ustalenia istotnych dla sprawy faktów i nie podejmując należytych starań w tym kierunku, co skutkowało niestarannością i nierzetelnością przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Przykładowo skarżącemu doręczono w dniu 26.01.2015r. wezwanie organu I instancji do złożenia dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną i zdrowotną wyznaczając w tym celu skarżącemu termin 7 dni pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. Termin ten upływał w dniu 02.02.2015r. i w tym samym dniu wydano decyzję organu I instancji, co wykluczało uwzględnienie ewentualnej korespondencji pocztowej skarżącego wysłanej pod koniec wyznaczonego terminu. Co prawda takowej nie było jednak takie działanie organu świadczy o niestaranności organu względnie o założeniu a priori, że skarżący nie odpowie na wystosowane do niego wezwanie, co jest niedopuszczalne.

Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżący składa liczne wnioski o pomoc do opieki społecznej, często niezasadne. Nie oznacza to jednak, że wskutek tego można obniżyć standardy prowadzonego z jego udziałem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniami, które nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, przysługuje osobom których dochód nie przekracza tzw. kryterium dochodowego osoby. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 542 zł miesięcznie – zgodnie z § 1 pkt 1 lit. "a" Rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie ustalono, czy skarżący spełnia ww. kryterium dochodowe, a więc nie ustalono zasadniczej przesłanki istotnej dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zgłoszenia wniosku o tego rodzaju świadczenie, konieczne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji osoby względnie rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia zasadniczo (tj. z nieznajdującymi zastosowania w niniejszej sprawie wyjątkami dotyczącymi decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s.) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Wspomniany wyżej dowód został wprawdzie przeprowadzony lecz w sposób niestaranny i nierzetelny. Nie wykorzystano w pełni możliwości jakie daje ten dowód dla ustalenia stanu faktycznego.

Należy wskazać, że nie oceniono w ogóle zasadności lub bezzasadności większości celów na które żądał zasiłków skarżący skupiając się na rzekomym braku współpracy skarżącego i odmowie skarżącego w podaniu danych dotyczących jego stanu zdrowia, mimo że zasiłek na ten cel był jedynie jednym z wielu licznych żądań skarżącego.

Organy pomocy społecznej z istoty swej działalności mają często do czynienia z osobami nieporadnymi lub roszczeniowymi. Fakt ten nie oznacza, że wnioski takich osób zawsze są niezasadne. Prawidłowe realizowanie zadań przez organy pomocy społecznej musi uwzględniać takie przypadki i wymaga umiejętności prób nawiązania faktycznej, a nie jedynie formalnej, współpracy z takimi osobami.

Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy znajdowała oparcie w treści art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W niniejszym przypadku niewątpliwie współpraca ze skarżącym jest utrudniona, co Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomym jest z urzędu z uwagi na liczne skargi w/w. Tym niemniej jednak należy podkreślić, że w tym przypadku ze strony skarżącego istniała wola współpracy przynajmniej w częściowym zakresie. Świadczy o tym złożenie przez niego 3 oświadczeń datowanych na dzień 28.01.2015r., a przede wszystkim umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zaakcentować należy, że organ I instancji miał w tej sytuacji możliwość uzyskania niezbędnych informacji w toku wspomnianego wywiadu. Lektura formularza wywiadu prowadzi jednak do wniosku, że organ I instancji nawet nie próbował ustalić w trakcie wywiadu większości istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Skupiono się na faktach dotyczących zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia i ubezpieczenia zdrowotnego nie podejmując nawet próby ustalenia faktów istotnych dla oceny zasadności żądania pozostałych zasiłków celowych. Obowiązkiem organu było podjęcie próby ustalenia wszystkich faktów istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego, a nie ograniczenie się do jedynie do próby ustalenia faktów w zakresie jednego z wielu żądań skarżącego objętych niniejszym wnioskiem i na podstawie tegoż wydanie rozstrzygnięcia obejmującego wszystkie żądania skarżącego.

Ponadto w ocenie Sądu orzekającego organy przedwcześnie przyjęły, że z uwagi na brak współdziałania skarżącemu należy odmówić wnioskowanych świadczeń. Wprawdzie słusznie przyjmuje się że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26.03.2015r., sygn. IV SA/GL 565/14, Lex nr 1676969), jednakże analiza przepisu art.11 ust.2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jego zła wola. (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.10.2014r., sygn. IV SA/GL 27/14, Lex nr 1646272) Tymczasem organy administracji nie tylko nie wykazały skarżącemu złej woli w tym zakresie, lecz nawet nie podjęły próby w tym zakresie i w ogóle nie odniosły się do tego zagadnienia. Jak słusznie wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 15.01.2014r., sygn. II SA/Go 1050/13, publ. Lex nr 1531304, brak współdziałania może prowadzić do wydania decyzji odmawiającej przyznanie świadczeń, ale nie musi. Sąd ów słusznie podkreślił, że dyspozycji zawartej w przepisie art.11 ust.2 u.p.s. nie należy stosować instrumentalnie, co w ocenie Sądu orzekającego miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21.05.2014r., sygn. IV SA/Po 25/14, Lex nr 1465926)

Niewątpliwie specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy i umożliwienia ustalenia przez organ stanu faktycznego. W rozpatrywanym przypadku skarżący dał taką szansę organowi umożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ jednak tej szansy nie wykorzystał nie dążąc do ustalenia w toku wywiadu maksymalnie szerokiego spektrum faktów istotnych dla sprawy, lecz poprzestając na przyjęciu braku współdziałania przez skarżącego po odmowie na pytania dotyczące jego sytuacji zdrowotnej. Organ byłby uprawniony do zajęcia takiego stanowiska po zadaniu pytań dotyczących pozostałych żądań objętych wnioskiem skarżącego i odmowie udzielenia na nie odpowiedzi przez skarżącego. Natomiast w zaistniałej sytuacji nie można a priori przyjąć, że skarżący odmówiłby na dalsze pytania skoro ich nie zadano.

Reasumując organy administracji nie podołały obowiązkowi prawidłowego, rzetelnego i starannego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

W uzasadnieniach istotnych dla sprawy decyzji poruszono wątek wielkości budżetu organu I instancji i wielkość ponoszonych przezeń wydatków na pomoc społeczną. Jednakże organy administracji jednoznacznie nie wskazały, czy jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń jest brak środków niezbędnych na zaspokojenie potrzeb również innych podmiotów. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wysnuwanie przypuszczeń jakie motywy kierowały organem przy wydaniu decyzji. Powinno to jasno i jednoznacznie wynikać z treści uzasadnienia decyzji.

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, a ponadto organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art.7, art.77 § 1 i 80 k.p.a. organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czego jednak nie uczynił.

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszając art.7,77 i 80 k.p.a., a w przypadku organu I instancji także sporządzając wadliwe uzasadnienie decyzji, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 k.p.a.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany wyżej, a także w razie konieczności poprzez przeprowadzenie innych dowodów, które uzna za niezbędne do pełnego ustalenia stanu faktycznego. A następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.250 § 1 p.p.s.a.