Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1044/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art 15., art 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. , działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej u.d.i.p. - odmówił udostępnienia informacji publicznej, o którą J. Ł. (dalej-wnioskodawca) zwrócił się do organu wnioskiem z dnia [...] r. Przedmiotem tego wniosku było żądanie ujawnienia w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) danych, które "zostały ukryte pod pretekstem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.", a to danych o kontrahentach umów zawartych w okresie od 1 października 2016r. do 31 grudnia 2016r. Nadto wnioskodawca zwrócił się o przesłanie na jego adres e-mail pełnego wykazu (wraz z ujawnionymi w/w danymi) względnie podanie adresu strony, na której wykaz ten będzie dostępny w BIP oraz podania kto jest odpowiedzialny za ukrycie wnioskowanych danych.

Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, że organ udzielił informacji o podmiocie odpowiedzialnym za sporządzenie rejestru umów. Odmowę pozostałych informacji organ uzasadnił prawem do prywatności osób fizycznych, które zawarły z gminą umowę cywilną, jednak nie prowadzących działalności gospodarczej.

Wskutek odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie odmowy ujawnienia na stronach BIP informacji zawierającej dane osób fizycznych, które zawarły z gminą umowy cywilne. Kolegium wyjaśniło, że obowiązek taki nie wynika z treści art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określającego przedmiotowo rodzaj informacji publicznej udostępniany w BIP.

W zakresie odmowy udostępnienia wykazu umów (wraz z danymi o kontrahencie) Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia w powyższym zakresie. Organ odwoławczy wskazał na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego, zgodnie z którym dane osobowe osób realizujących usługi na rzecz organów publicznych, w ramach umów cywilnych, nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z tych względów Kolegium uznało, że brak jest podstaw do odmowy udostępnienia wnioskodawcy imiennego wykazu osób fizycznych będących kontrahentami gminy.

Kolejną decyzją wydaną w dniu [...] r. Prezydent Miasta R. ponownie odmówił udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. W jej uzasadnieniu Prezydent podtrzymał dotychczas prezentowany pogląd organu co do tego, że ujawnienie żądanych przez wnioskodawcę danych będzie prowadziło do naruszenia prawa do prywatności mającego umocowanie w art. 47 Konstytucji RP., a także w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 922 ze zm.).

Organ I instancji odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego podnosząc, że ujawnianie informacji dotyczących osoby prywatnej może nastąpić jedynie na podstawie ustawy, a w przypadku zderzenia się prawa do prywatności z prawem do informacji publicznej nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu drugiemu prawu. W art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie określił, w jakich przypadkach prawo do prywatności ulega ograniczeniu i jest to regulacja kompleksowo wyznaczająca granice tego prawa.

Odnosząc się do zasady transparentności wydatków z majątku publicznego , organ I instancji zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi nie uzasadniają według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Prezydent Miasta R. zauważył, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych dokonując wyjątku w sytuacji wyraźnie określonej w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Kolejną decyzją z dnia [...] r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do jej ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zauważył, że na stronach w BIP Gminy R. zamieszczono rejestr umów, w którym w niektórych przypadkach ujawnione są dane kontrahenta. Pozbawiona uzasadnienia prawnego jest zatem odmowa udostępnienia wykazu kontrahentów w całości. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien poinformować wnioskodawcę o umieszczeniu w BIP rejestru umów i w ten sposób zrealizować w części żądanie dostępu do zawartych tam informacji, a następnie rozważyć udostępnienie informacji o personaliach pozostałych kontrahentów (osób fizycznych) lub jej odmowe w formie decyzji administracyjnej. Kolegium wyjaśniło, że w tym przypadku istotne jest ustalenie czy określona osoba fizyczna występuje jako przedsiębiorca czy też nie. W przypadku przedsiębiorcy informacja o jej danych osobowych nie podlega ograniczeniu. Przed wydaniem ewentualnej decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej organ powinien zatem ustalić, który z kontrahentów zawierających z gminą umowę cywilną dział jako przedsiębiorca, a w tym przypadku, czy dane wnioskowane przez odwołującego mogą być objęte ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. W przypadku osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą, organ powinien ustalić, czy osoba ta wyraża wolę zrezygnowania ze swojego prawa do prywatności.

Prezydent Miasta R. , decyzją z dnia [...] r. z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił wnioskodawcy udostępnienia danych osobowych kontrahentów Miasta R. będących osobami fizycznymi, których dane nie zostały wykazane w Rejestrze umów zawartych w okresie od 1 października do 31 grudnia 2016r. opublikowanym w BIP Urzędu Miasta R. .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku ponownego postępowania uwzględniono zalecenia organu odwoławczego i wskazano wnioskodawcy link do informacji o rejestrze umów opublikowanych na stronach BIP. Następnie ustalono, odrębnie dla każdej pozycji rejestru, czy dana osoba fizyczna zawierała umowę z Miastem R. jako przedsiębiorca czy też jako osoba nieprowadząca działalności gospodarczej, a w przypadku tej drugiej, czy zrezygnowała z prawa do ochrony prywatności. W 48 przypadkach, dotyczących umów trójstronnych PONE ustalono, że stronami, obok Miasta R. , były osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, a ich dane ujawniono w rejestrze. Były również osoby fizyczne nie prowadzące działalności gospodarczej, a te nie zrezygnowały ze swego prawa do prywatności. Z tej przyczyny danych osób fizycznych nie ujawniono w rejestrze z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W zamieszczonej w rejestrze umowie [...] zawartej w okresie od [...] do [...] r. w rubryce "nazwa wykonawcy" uzupełniono nazwę wykonawcy, który był przedsiębiorcą. Rejestr umów z wprowadzonymi zmianami opublikowano na stronach BIP zawiadamiając o tym wnioskodawcę.

Prezydent Miasta R. powołał się, tak jak w poprzedniej decyzji, na pogląd wyrażany w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowo wskazał na wystąpienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] r. w którym stwierdzono, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a."

Zdaniem organu oznacza to, że organy mogą przetwarzać dane osobowe jedynie wtedy, gdy służy to wypełnieniu określonych prawem zadań, obowiązków i upoważnień. Zakres i cel przetwarzania danych osobowych przez podmioty publiczne wyznaczony jest przepisami prawa i wynika z określonych prawem zadań danego podmiotu. Legalność przetwarzania danych osobowych zwykłych (imię, nazwisko, adres, PESEL) uwarunkowana jest spełnieniem jednej z materialnych przesłanek dopuszczalności wykonywania operacji na tych danych stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych. Ze względy na zasadę legalizmu istotne znaczenie ma przesłanka określona w art. 23 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy. Stanowi on, że przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania uprawnień lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji ponownie wskazał, że poprzez zawarcie umowy cywilnej z podmiotem publicznym osoby fizyczne nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca podniósł, że wydano ją z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Prawo do prywatności nie obejmuje bowiem personaliów osoby, która zawarta umowę z urzędem i korzysta na jej mocy ze środków publicznych, a zgoda kontrahenta zawierającego umowę cywilną z urzędem na ujawnienie jego danych nie jest potrzebna. Bez tych danych dostęp do informacji publicznej byłby bowiem wręcz iluzoryczny. Zdaniem odwołującego to, z kim umowa została podpisana, jest często ważniejsze niż ustalona w niej kwota, gdyż brak obowiązku udostępniania tego rodzaju informacji stanowił furtkę do rozmaitych nadużyć, np. nepotyzmu.

Odwołujący zacytował fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 - "ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ".

Odwołujący przytoczył nadto fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 735/16 – "Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, która przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej i ma przy tym również znaczenia, czy dana osoba przyjmuje takie zlecenie incydentalnie, czy też zawiera regularnie umowy z organem i jest ich większa ilość. Dopiero bowiem znając personalia takich osób możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie, jak chociażby nepotyzmowi".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] . nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że w istocie, po ujawnieniu części z wnioskowanych informacji jako sporna pozostała kwestia ujawnienia danych osobowych osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej, z którymi Miasto R. w okresie [...] . zawierało umowy cywilnoprawne. Kolegium przywołało in extenso brzmienie art. 5 ust. 2 tej u.d.i.p. zgodnie z którym "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Zdaniem Kolegium, skoro wnioskowana informacja (której udostępnienia odmówiono) dotyczyła osób fizycznych nie prowadzących działalności gospodarczej, zastosowanie słuszne było wyłączenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności tych osób.

Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2011r. (sygn. akt I CSK 190/12) Kolegium uznało za bezsporne, że jawne są informacje o umowach zawartych przez jednostki sektora finansów publicznych. Zauważyło jednak, że konstytucyjna gwarancja prawa do uzyskania informacji publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) zderza się z konstytucyjną zasadą ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP). W sytuacji takiego konfliktu, mając na uwadze art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowiony został zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby, inaczej niż na podstawie ustawy. Przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest zacytowany wcześniej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Kolegium stwierdziło, że nawet w sytuacji, gdy zawarta umowa dotyczy wydatków środków publicznych i kontrola społeczna nad takimi wydatkami jest zasadna, nie uzasadnia to według wskazywanego wyżej art. 5 ust. 2 pozbawienia ochrony prywatności osób fizycznych (nie będących przedsiębiorcami) w zakresie udostępnienia ich danych osobowych. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium wskazało, że osoby takie przez sam fakt zawarcia umowy cywilnoprawnej nie stały się pełniącymi funkcje publiczne lub osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Osoby te nie będąc przedsiębiorcami nie wykorzystując swych danych osobowych w prowadzeniu działalności gospodarczej, a tylko w takim przypadku takie dane byłyby nieobjęte ochroną prywatności. Zachowanie prawa do prywatności osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stoi na przeszkodzie poinformowaniu obywateli o wydatkach poczynionych z budżetu gminy w związku z zawartymi umowami (poprzez przekazanie informacji pomijającej dane osobowe). Taka informacja - zdaniem Kolegium - realizuje cel informacyjny, o którym mowa w przepisach u.d.i.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego zapoznało się z treściami umów zawartych z Miastem R. , co do których organ pierwszej instancji "utajnił" informację o danych osobowych kontrahentów. Dokonując ich oceny Kolegium stwierdziło, że wszystkie z ww. umów były zawarte z osobami fizycznymi, nie prowadzącymi działalności gospodarczej i miały one głównie charakter techniczno-usługowy (dotyczyły np. obsługi uczestników lub prowadzenia imprezy miejskiej, konserwacji sprzętu w jednostce ochotniczej straży pożarnej, doręczenia mieszkańcom R. ankiet, kontroli czystości w miejscach publicznych, poradnictwa w zakresie problematyki uzależnień i przemocy w rodzinie, dotacji termomodernizacji prywatnych zasobów mieszkaniowych dokonywanych w oparciu o uchwałę rady miasta, użycia prywatnego środka transportu w celu dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, itp.). Nadto z treści tych umów nie wynika, aby osoby fizyczne - strony umów, wyrażały zgodę na naruszenie ich prywatności poprzez upublicznianie ich danych osobowych, w powiązaniu z przedmiotem zawartych z nimi przez Miasto R. umów cywilnoprawnych.

Oceniając decyzję organu I instancji w kontekście przepisów u.d.i.p., Kolegium dodatkowo stwierdziło, że jego stanowisko wyrażone w niniejszej decyzji pozostaje w zgodzie z poglądami prezentowanymi przez WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 25 marca 2015r., sygn. akt IV SA/GI 57/15; wyrok z dnia 13 lipca 2016r., sygn. akt IV SA/GI 391/16), a także nie pozostaje w sprzeczności z przywołanym w odwołaniu wyrokiem WSA w Warszawie oraz wcześniejszymi decyzjami SKO uchylającymi decyzje Prezydenta Miasta R. . WSA w Warszawie wydając ww. wyrok, w określonym stanie faktycznym uchylił decyzję organu administracji dotyczącą odmowy udostępnienia informacji publicznej, jednakże przy tym wyraźnie wskazał, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej może stanowić podstawę do odmowy ujawnienia określonych informacji zawartych w umowach cywilnoprawnych, których jedną ze stron jest podmiot publiczny. Jednakże taka decyzja wymaga indywidualnej oceny każdej z takich umów w kontekście istnienia (lub też nie) potrzeby ochrony prywatności osoby fizycznej - strony umowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji zarzucając naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dane kontrahentów umów zawieranych z jednostką samorządu terytorialnego podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. Kolegium nie dostrzegło w tej decyzji podstaw do odmowy udostępnienia żądanych informacji w zakresie przesłania na adres email wykazu (wraz z ujawnionymi danymi o imionach i nazwiskach) osób fizycznych, które zawarły z gminą umowy cywilno-prawne. Jednak Prezydent Miasta R. nie zdecydował się na zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ponownie odmówił udostępnienia żądanych informacji.

Skarżący stwierdził, że w judykaturze dane w postaci imion oraz nazwisk kontrahentów umów uznaje się za dane podlegające udostępnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Jego zdaniem, obowiązek informacyjny organu nie został spełniony poprzez opublikowanie w BIP rejestru umów, skoro zainteresowani nie mogą sprawdzić z kim takie umowy zostały zawarte. Przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 545/14), w którym Sąd podkreślił, że anonimizacja danych o stronach będących osobami fizycznymi niweczy pożądany przez wnioskującego rezultat w postaci uzyskania informacji o osobach, z którymi takie umowy zostały zawarte. Dla strony żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostki sektora finansów publicznych, informacje o osobach, są często ważniejsze niż ich treść, nawet jeśli stroną umowy są osoby niepełniące funkcji publicznych. Odwołał się także do wyroku NSA z dnia 4 lutego 2015 r. (sygn. akt OSK 531/14), w którym uwzględniając pogląd Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67) przyjęto, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm.

Zdaniem skarżącego, biorąc dodatkowo pod uwagę ustanowioną na gruncie art. 33 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1870) zasadę jawnego gospodarowania środkami publicznymi, słuszny jest wniosek, zgodnie z którym informacje w postaci imion i nazwisk osób, z którymi podmiot dysponujący takimi środkami zawarł umowy o dzieło oraz umowy zlecenia, powinny zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przyznanych sądowi administracyjnemu kompetencji, w przypadku zainicjowania postępowania sądowego skargą na decyzję administracyjna, obowiązkiem tego sądu jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, a więc poddanie go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami proceduralnymi. Wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi może być stwierdzenie występujących w kontrolowanym akcie takich uchybień, które zaprzeczają jego legalności. Rodzaj uchybień pozwalających na wzruszenie zaskarżonej decyzji określony został art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r poz.,1369, dalej jako P.p.s.a.).

Dokonując oceny zasadności skargi J. a Ł. na decyzję Prezydenta Miasta R. , z uwzględnianiem przedstawionych w art. 145 § 1 P.p.s.a. kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja wydana została zasadnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dotychczas zwanej u.d.i.p. Postępowanie poprzedzające jej wydanie zainicjowane zostało bowiem wnioskiem o udzielenie informacji, których kwalifikacja jako informacja publiczna, w świetle art. 6 ust. 2 pkt 4 lit. a triet pierwsze u.d.i p., nie budzi wątpliwości. Również jako bezsporne Sąd uznał zaliczenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych, o których mowa w art. 4 u.d.i.p.

Istotę sporu pomiędzy organem, a skarżącym stanowiła natomiast kwestia wymagająca odpowiedzi na pytanie, czy istniała dostateczna podstawa prawna do odmowy udostępnienia (z powołaniem się na ochronę gwarantowanej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ab initio u.d.i.p. prywatności osoby fizycznej) żądanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci danych osobowych kontrahentów występujących jako strony umów cywilnych zawartych z Miastem R. . Spór ten zatem w istocie dotyczył często pojawiającej się w sprawach w przedmiocie dostępu do informacji publicznej kolizji pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela. W art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej gwarantuje się prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a jej art. 47 zapewnia ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wielokrotnie zajmował swoje stanowisko w tego typu sporach, poddanych jego kontroli, sięgając do podglądów wyrażanych w orzecznictwie, a w szczególności w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego. Przede wszystkim zwracał uwagę na konieczność dokonywania indywidualnej oceny i wyważenia ad casum możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacjach, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane ze sfery życia prywatnego osób fizycznych, a stanowisko to podtrzymuje w obecnie kontrolowanej sprawie. Nie jest bowiem możliwe wyprowadzenie generalnego zakresu udostępniania informacji publicznej, w treści których figurują określone dane osobowe ani na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ani też ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r. Nr 101 poz. 962 ze zm.), gdyż reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów - w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Zakres prawa do informacji publicznej, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być zatem ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (por. przykładowo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12 -publ. LEX nr 1283743 - w którym przyjęto, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności). W sposób tożsamy oceniono sporną kwestię w przywoływanym w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd Najwyższy nie przesądził w sposób jednoznaczny konfliktu istniejącego pomiędzy dwoma fundamentalnymi, gwarantowanymi w Konstytucji RP, prawami obywatela - prawem do informacji i prawem do prywatności. Przyjął bowiem, że "trudno jest jednoznacznie przesądzić, czy udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego narusza jej prawo do prywatności. Problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy". W sprawie tej chodziło o udostępnienie przez organ władzy publicznej imion i nazwisk osób fizycznych, z którym zawarł on umowy zlecenia i umowy o dzieło. Sąd Najwyższy dokonał precyzyjnej oceny przedmiotu umów zawartych przez osobę fizyczną i na tej podstawie wyraził swój pogląd. W konkretnym stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy przyjął, że "strony zawartych umów cywilnych musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe i trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP)".

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się również, że w ramach zderzenia się dwu wartości - konstytucyjnego prawa do informacji i prawa do prywatności - nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu, gdyż wykluczona jest nadmierna ingerencją w sferę życia prywatnego. Nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji, gdyż prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. W powołaniu na dokument Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, jakim jest rezolucja nr 1165 z 26 czerwca 1998 r. o prawie do prywatności Trybunał wskazał, że pewne fakty dotyczące życia prywatnego osób publicznych mogą być przedmiotem zainteresowania obywateli, a osoby publiczne powinny zdawać sobie sprawę z tego, że zajmowana przez nich pozycja społeczna, w wielu wypadkach z wyboru, automatycznie wiąże się z podwyższoną presją na ich prywatność. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi to istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność pewnej kategorii osób, a to osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji), może jednak podlegać ograniczeniom. Te ograniczenie, co do zasady, znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób (por. wyroki TK z 19 czerwca 2002 r., K 11/0 publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43, z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30, czy z 13 lipca 2004 r., K 20/03 publ. OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63).

W kontrolowanej sprawie wnioskodawca (obecnie skarżący) domagał się takiego charakteru informacji publicznej, która bezspornie w demokratycznym państwie prawnym służy zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości. Jednocześnie jednak nie budzi wątpliwości Sądu, że zawarte w ramach tej informacji imię i nazwisko kontrahenta organu podmiotu publicznego mieścić się może zarówno w zakresie informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego.

Ustrojodawca, mając świadomość wystąpienia konfliktu obu tych prawa, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 wyraźnie upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30). przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie nastąpić może jedynie na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej, udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) powinno się ograniczyć wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Sąd przychyla się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok tut. Sądu z dnia 13 lipca 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 391/16).

Rozważając konstytucyjność wyłączenia dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między chronionymi danymi o życiu prywatnym, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał nie wykluczył możliwości ingerencji w sferę życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne wskazując, że osoby te, "ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, muszą się liczyć z obowiązkiem ujawnienia przynajmniej niektórych aspektów swego życia prywatnego. Wskazał jednak, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

Reasumując przyjąć trzeba, że w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna, dotycząca majątku publicznego i sposobu jego wydatkowania, zawiera w sobie informacje chronione na podstawie art. 47 ustawy zasadniczej, pierwszeństwo prawu do informacji w tym zakresie należy przyznać wtedy, gdy przemawia za tym charakter funkcji sprawowanej przez osoby, których takie wydatkowanie dotyczy. Zakaz, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji, jak każdy zakaz, winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. wyraźnie określa w jakim przypadku zachodzi obowiązek udzielenia informacji publicznej zawierającej informacje o osobie. Wszelkie interpretacje pozwalające szerzej, niż w tym przepisie traktować obowiązek ujawniania prywatnych danych, pozostawałyby w sprzeczności z art. 51 ust. 1 Konstytucji.

Sąd podziela w całości stanowisko orzecznictwa, co do tego, że w zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych, to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów. Tak też poprzez sam fakt zawarcia umowy o dzieło lub zlecenia osoba fizyczna nie staje się ani "osoba pełniącą funkcje publiczne" ani też "osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych". Pozbawienie ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania danych osobowych) nie jest więc możliwe jedynie na podstawie ustalenia faktu zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2499/13 publ. CBOSA).

Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności zmuszony jest odpowiedzieć, czy w stanie faktycznym przyjętym przez organ, wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne powinny być wartościami priorytetowymi, uzasadniającymi ograniczenie prawa do prywatności w zakresie osób fizycznych podpisujących z Miastem R. umowy cywilne. Biorąc pod uwagę przedstawione wcześniej rozważania trzeba wskazać, że taka ocena byłaby możliwa wyłącznie na podstawie szczegółowej analizy stanowiska organu zajętego odnośnie każdej z umów, w której odmówiono udzielenia informacji o imieniu i nazwisku strony będącej osobą fizyczną. Udzielenie jednoznacznej odpowiedzi czy osoby, z którymi zawierane były umowy zlecenia, a których imion i nazwisk nie udostępniono skarżącemu, nie są "osobami pełniącymi funkcje publiczne" lub osobami "mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" jest bowiem możliwe dopiero po zaznajomieniu się z treścią zawartych umów cywilnoprawnych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). "Funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego twierdzi się, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Ze względu na art. 47 Konstytucji - działalność osób pełniących funkcje publiczne, to tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk (por. cytowane wcześniej wyroki TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 i z 12 maja 2008 r., sygn. SK 43/05).

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, a także z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w postępowaniu przed tym organem nie poczyniono żadnych ustaleń odnoszących się do treści zawartych z osobami fizycznymi umów, pod kątem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Natomiast Kolegium, dokonując takiej oceny stwierdziło, że "wszystkie z ww. umów były zawarte z osobami fizycznymi, nie prowadzącymi działalności gospodarczej i miały one głównie charakter techniczno-usługowy (dotyczyły np. obsługi uczestników lub prowadzenia imprezy miejskiej, konserwacji sprzętu w jednostce ochotniczej straży pożarnej, doręczenia mieszkańcom R. ankiet, kontroli czystości w miejscach publicznych, poradnictwa w zakresie problematyki uzależnień i przemocy w rodzinie, dotacji termomodernizacji prywatnych zasobów mieszkaniowych dokonywanych w oparciu o uchwałę rady miasta, użycia prywatnego środka transportu w celu dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły, itp.). Tymczasem zakres przedmiotów umów jest zdecydowanie szerszy. Niektóre z nich wymagałyby starannej analizy i szczegółowego uzasadnienia zajętego stanowiska (np. umowy nr [...] z dnia [...]., nr [...] z [...], nr [...] z [...]., nr [...] z [...]r. i pozostałe w tym przedmiocie, nr [...] z dnia [...]r., nr [...] z [...] czy umowy trójstronne w zakresie wykonawcy umowy). Jak wynika z użytych przez Kolegium określeń typu - "głównie", "na przykład", "itp." - nie wszystkie z umów zawieranych przez Miasto R. z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej zostały przeanalizowane i ocenione. Wybiórczy, pobieżny ich przegląd nie stanowi wypełnienia obowiązku prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy.

Powtórzyć tu trzeba, że zakres prawa do informacji publicznej, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Analiza treści umów pod kątem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.i.d.p. prowadzi zatem do ustaleń o charakterze istotnym dla jej zakończenia. Brak takich rozważań przed organem I instancji i częściowe tylko ich dokonanie w postępowaniu odwoławczym stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Co prawda, do akt sprawy załączono plik (w łącznej liczbie 133) umów cywilnych Miasta R. . Sąd ponownie podkreśla jednak, że jego rolą jest kontrolowanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a nie ich wydawanie. W sytuacji, gdy ani organ pierwszej instancji ani też w istocie organ odwoławczy nie spełnia należycie swojej roli w zakresie ustalenia stanu faktycznego, Sąd nie ma ani takiego obowiązku ani tym bardziej uprawnień do zastępowania organów w tym zakresie.

Z tych przyczyn, gdy kontrolowane decyzje wydane zostały bez uwzględnienia pełnego stanu faktycznego sprawy należało usunąć je z obrotu prawnego celem przeprowadzenia ponownego postępowania. W jego toku niezbędne będzie zapoznanie się z treścią każdej z umów, w której odmówiono udzielenia skarżącemu informacji w zakresie imienia i nazwiska kontrahenta, przeanalizowanie sytuacji tego kontrahenta z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. i przedstawionej powyżej wykładni pojęć "osoba pełniąca funkcje publiczne" lub "mająca związek z pełnieniem tych funkcji". Na tej podstawie dokonana zostanie ocena w zakresie pierwszeństwa pozostających ze sobą w konflikcie dwóch fundamentalnych praw – prawa do informacji publicznej i prawa do prywatności."

Odnosząc się wyłącznie na marginesie do zarzutu skarżącego skierowanego w stosunku do organu I instancji, że Prezydent Miasta R. nie zdecydował się na zaskarżenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a mimo to ponownie odmówił udostępnienia żądanych informacji Sąd wskazuje, że zalecenia jakie przedstawia organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie mogą wiązać organu I instancji w ponownym postępowaniu. Decyzja kasacyjna wydawana jest bowiem w sytuacji, gdy brak jest istotnych ustaleń faktycznych, niezbędnych w celu podjęcia rozstrzygnięcia. Stanowisko organu odwoławczego przedstawione w decyzji kasacyjnej prezentowane jest w zatem w sytuacji niepełnego obrazu faktycznego sprawy. Z tego tytułu nie można stawiać organowi I instancji zarzutu, co do niewypełnienia wskazań organu odwoławczego. Ponadto organ I instancji, który wydaje decyzję administracyjną nie jest stroną postępowania i nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia w stosunku do stanowiska organu wyższej instancji.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd uznał za konieczne uwzględnić skargę, a mając na uwadze dostrzeżone uchybienia proceduralne (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.