Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1576/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 174
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. z siedzibą w P., P. S.A. z siedzibą w W., T. S.A. oraz T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 870/14 w sprawie ze skarg W. z siedzibą w P., P. S.A. z siedzibą w W., T. S.A. oraz T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. z siedzibą w P. i Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 870/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi: W. w P., P. S.A. w W., T. S.A. oraz T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. w P. i Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Poznański – wyznaczony przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie – decyzją z [...] października 2013 r. w pkt pierwszym ustalił na rzecz T. S.A. w P. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, położone w P., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...]ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...] o pow. [...]ha i [...]o pow. [...]ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W pkt drugim decyzji organ ustalił na rzecz T. S.A. M. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w P. odszkodowanie w kwocie [...] zł za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne, położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb P., działka nr [...] o pow. [...]ha z ark. mapy [...] i działka nr [...]o pow. [...]ha z ark. mapy [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...]. W punkcie trzecim natomiast Starosta orzekł, że ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz T. S.A. w P., natomiast ustalone w pkt II odszkodowanie wypłacone zostanie na rzecz T. S.A. M. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w P. przez Miasto Poznań jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowanie stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że ostateczną decyzją z [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P., działając na wniosek T. S.A. i T. S.A. M. Spółka Komandytowo – Akcyjna zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. art. mapy [...] działka nr [...]o pow. [...]ha oraz działki [...]o pow. [...]ha, zapisanej w KW nr [...], nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. art. mapy [...], działka nr [...]o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w KW nr [...] stanowiących własność T. S.A. w P. oraz nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P. , działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha z ark. mapy [...], zapisanej w KW nr [...]Starosta wyjaśnił również, że w następstwie dokonanego podziału wydzielono m.in. działki o nr [...],[...],[...],[...] i [...]będące przedmiotem postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że ustalił na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy z [...] października 2007 r. i z [...] lutego 2008 r. oraz stanowiącej integralną część decyzji podziałowej mapy z projektem podziału, iż przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały pod drogę publiczną. Zdaniem Starosty, mimo iż z decyzji podziałowej nie wynika wprost skutek w postaci przejścia prawa własności, to okoliczność tę ustalił na podstawie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Wartość przedmiotowych nieruchomości określona została na podstawie przedstawionych przez biegłego operatów szacunkowych, które to organ uznał za zgodne z prawem.

W wyniku odwołania wniesionego przez T. S.A., T. S.A. M. Spółka Komandytowo – Akcyjna oraz Miasto Poznań, Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego w pkt III i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Poznania reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich do jednorazowej zapłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w ten sposób, że:

- na rzecz T. S.A. kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą działki o nr [...] oraz [...];

- na rzecz T. S.A. kwoty [...]zł za nieruchomość stanowiącą działki nr [...],[...] i [...];

- na rzecz T. S.A. M. S.K.A. kwoty [...]zł za nieruchomość stanowiącą część działki nr [...];

- na rzecz T. S.A. M. S.K.A. kwoty [...] zł za nieruchomość stanowiącą pozostałą część działki nr [...] oraz działkę nr [...].

Zdaniem Wojewody konieczne było uchylenie decyzji Starosty w pkt III, ze względu na brak rozróżnienia kategorii dróg, a tym samym brak informacji co do tego, z jakich źródeł powinny być uruchomione środki na zaspokojenie roszczeń byłych właścicieli nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że dokonując oceny stanu działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] doszedł do wniosku, iż mają one jednoznacznie status dróg publicznych. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle obowiązujących przepisów doszło ex lege do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz właściwych jednostek i koniecznym stało się ustalenie odszkodowania, do czego obliguje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem oszacowania wartości ww. nieruchomości, powołana w sprawie biegła sporządziła w sprawie dwa operaty szacunkowe z [...] lipca 2013 r., osobno dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz osobno dla działek [...] i [...]. W ocenie Wojewody rzeczoznawca prawidłowo, stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) zbadała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy ocenił, że przedłożone w sprawie operaty szacunkowe zostały wykonane prawidłowo. Biegła słusznie dokonała wyceny w drodze porównania z transakcjami, których przedmiotem były nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, albowiem lokalny rynek był w tym zakresie na tyle rozwinięty, aby wskazać na konkretne zależności pomiędzy cechami nieruchomości, a osiągniętymi przez nie cenami. W związku z tym biegła zobligowana była, stosując § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wycenić nieruchomości przez porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi.

W ocenie Wojewody odwołujące się spółki bezzasadnie powołują się na art. 151 u.g.n. Przepis ten nie może być interpretowany w taki sposób, by kolidował z normą § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Przepis rozporządzenia stanowi lex specialis dla wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi, które miały nadto uprzednio przeznaczenie komunikacyjne i skoro z woli prawodawcy podstawą ich oszacowania są dane z rynku nieruchomości drogowych, to tym samym uznać należy że prawodawca te dane uznał za miarodajne i niesprzeczne z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do stanowiska Miasta Poznań, iż wydzielone nieruchomości nie miały statusu dróg publicznych Wojewoda wyjaśnił, że niewłaściwym byłoby oparcie się w niniejszej sprawie tylko na decyzji podziałowej, bowiem decyzja ta nie odwołuje się do art. 98 ust. 1 u.g.n. i wprost wskazuje, iż nowopowstałe nieruchomości komunikacyjne mają status dróg wewnętrznych. Niemniej jednak skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, nie zaś z woli organów orzekających o zatwierdzeniu podziału. Ponadto okoliczność ziszczenia się przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika z dokumentacji planistycznej (studium) oraz ustaleń w zakresie warunków zabudowy, wobec których decyzja podziałowa jawi się jako oderwana od rzeczywistości. Z kolei odnosząc się do stanowiska w zakresie braku właściwości Starosty do orzekania co do dróg krajowych, Wojewoda stwierdził, że wynikało to z zaleceń zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 25 października 2012 r., a nadto Prezydent Miasta Poznania sprawuje zarząd nad wszystkimi kategoriami dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta Poznania.

Wojewoda zauważył również, że w dacie wydania decyzji podziałowej, a zatem w dniu [...] stycznia 2011 r., księga wieczysta [...] w dziale IV wskazywała obciążenia na rzecz B. S.A. z siedzibą we W., natomiast działy IV ksiąg wieczystych [...] oraz [...] pozostawały wolne od wpisów. Taki stan rzeczy istniał również w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. [...] marca 2013 r., kiedy to ex lege doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

P. S.A. oraz W., które roszczą sobie prawo do otrzymania odszkodowania, w ocenie Wojewody, w datach istotnych dla orzekania o owym odszkodowaniu, nie przysługiwały żadne prawa względem nieruchomości, co do których ustalono, że przeszły na własność właściwych jednostek publicznych. Brak było w ocenie organu odwoławczego podstaw do uwzględnienia żądań banków, a nadto niemożliwość ewentualnego zaspokojenia się z przedmiotowych nieruchomości nie może być oceniana jako istotna z punktu widzenia interesu wierzyciela, który nie został narażony na uszczerbek. Przejęte nieruchomości stanowią ułamek przedmiotu zabezpieczenia przysługującego bankom, wynosząc 2,5% w wypadku P. S.A. i 7,9% w wypadku W.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosło Miasto Poznań, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 98 u.g.n. i art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Podniosło, że w decyzji podziałowej nie wskazano, że część projektowanych działek ma stanowić drogi publiczne. Skoro ustawodawca w art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. zastrzegł zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, to gmina będzie zobowiązana na podstawie art. 98 u.g.n. przejąć z mocy prawa część nieruchomości przeznaczonej pod drogę, jeżeli takie przeznaczenie ustalono w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem ww. decyzje nie wskazały na konieczność wydzielenia gruntu pod drogi publiczne, w związku z czym strona skarżąca uważa, że za przedmiotowe grunty nie przysługuje odszkodowanie. Zdaniem ZDM Prezydent Miasta Poznania powinien być wyłączony od orzekania tylko i wyłącznie w stosunku do części nieruchomości, jednocześnie wskazując na błędne wskazanie przez Wojewodę podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, którym w stosunku do części nieruchomości powinien być Skarb Państwa.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosły również spółki T. S.A. i T. S.A. M. S.K.A. wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących spółek fakt, iż rynek w zakresie gruntów nieruchomości drogowych jest rynkiem specyficznym, nie oznacza że, można go utożsamiać z rynkiem, na którym występuje nieograniczony popyt i podaż, co dyskwalifikuje metodę określania wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponadto, zdaniem skarżących spółek, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w art. 151 u.g.n. Transakcje, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi, nie są transakcjami wolnorynkowymi, odbywały się wedle ściśle określonych procedur, a Miasto Poznań, przy podjęciu prób negocjacji, odstąpiło od dalszych rozmów. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje nie miały charakteru wolnorynkowego, strony transakcji były od siebie zależne, a zbywca nieruchomości znajduje się w sytuacji przymusowej i z tego powodu nie powinny być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem skarżących spółek § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r. wskazuje, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 tego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika konieczność określenia przeznaczenia nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej działkę pod drogę. Odpowiednie stosowanie przepisów powinno uwzględniać cel i formę danego postępowania, jak również różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. W tym przypadku cel jaki miał na uwadze prawodawca, winien doprowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Skarżące spółki wskazały, że zakupiły grunt w 2007 r. za [...] zł za m². Wypłata odszkodowania w wysokości 1/3 zapłaconej ceny powoduje stratę w wysokości [...] złotych.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego złożyła również P. S.A., zarzucając organowi naruszenie:

- art. 130 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obciążenie hipoteczne ma wpływ na określenie wysokości odszkodowania,

- art. 128 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 134 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu nieprawidłowego trybu szacowania wartości nieruchomości, a tym samym i określeniu w sposób nieprawidłowy wysokości odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła również organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, polegające na nieprawidłowych ustaleniach stanu prawnego nieruchomości. Wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o uchylenie decyzji Starosty w pkt I i III, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, iż Wojewoda całkowicie pominął okoliczność ustanowienia hipoteki na nieruchomości zapisanej w kw nr [...] i w zaskarżonej decyzji przyznał i wypłacił w całości odszkodowania na rzecz T. S.A. Wojewoda dokonał błędnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, bowiem hipoteki zostały wpisane na podstawie wniosku z [...] maja 2008 r. Stosownie do art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o jego dokonanie. W odpisie elektronicznej księgi wieczystej wskazano, iż wniosek o wpis hipotek został złożony w dniu [...] maja 2008 r. i tym samym organ winien ustalić, że w dniu wydania decyzji podziałowej nieruchomość oznaczona była obciążona hipoteką.

Zdaniem skarżącej ustalenie kwoty odszkodowania uzasadnia uwzględnienie obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym i pomniejszenie odszkodowania o jego wartość, co wynika z art. 128 u.g.n. Przy czym, nie jest istotne kiedy ograniczone prawo rzeczowe powstało. Istotny jest fakt, iż wywłaszczenie nieruchomości pozbawia dysponenta ograniczonego prawa rzeczowego możliwości korzystania z tego prawa. W przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości z pominięciem wierzyciela hipotecznego. Po przejęciu nieruchomości przez Miasto Poznań, nieruchomość ta w dalszym ciągu obciążona jest hipoteką, jednak możliwość realizacji przysługujących bankowi z tego tytułu praw jest iluzoryczna. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie egzekucji przez bank z nieruchomości, która stanowi drogę publiczną, wobec czego bank utracił faktyczną możliwość zaspokojenia się z przedmiotu zabezpieczenia. Przywołując treść art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. skarżąca wskazała, że rzeczoznawca winien w pierwszej kolejności określić wartość rynkową według aktualnego sposobu jej użytkowania, a następnie wartość rynkową według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. Wycena, która stała się podstawą do określenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie nie zawiera takiej analizy. W odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem wyceny nie została wydana żadna z decyzji wymienionych w § 36 ust. 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r., która kwalifikowałaby działki nr [...] i [...] jako drogi, stąd § 36 ust. 4 tego rozporządzenia nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniósł również W. y zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy skarżącej przysługiwało w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości wydzielonej przez drogi,

- art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na okoliczności nieistotnej dla oceny podstawy faktycznej orzekania nieznajdującej podstawy w prawie,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i brak przyznania skarżącej praw strony podczas, gdy takie prawa mu przysługiwały,

- art. 107 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą treść decyzji i jej uzasadnienia,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji w części wydanej z naruszeniem prawa,

- art. 128 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje odszkodowanie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Wielkopolski wniósł o ich oddalenie.

Oddalając skargi wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 lutego 2015 r., IV SA/Po 870/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika natomiast, że za działki, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przyznanie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od ustalenia, że podział nieruchomości został dokonany na wniosek jej właściciela, oraz że wydzielone działki gruntu przeznaczone są pod drogi publiczne. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednakże, z art. 94 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie braku planu, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z 25 października 2012 r., IV SA/Po 862/12, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pomimo, iż z decyzji podziałowej nie wynika, że dokonana ona została na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. , to brak ten nie może przesądzać o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Sąd uznał, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Decyzja podziałowa wprost nie mówi o przejęciu nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu organy w sposób niewystarczający ustaliły skutki decyzji podziałowej w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących nieruchomości objętych zakresem niniejszego postępowania oraz postanowienia z [...] września 2010 r. pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Ponadto Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Zasadniczą kwestią jest więc rozważenie, czy organ ponownie rozpatrując sprawę uczynił to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku z 25 października 2012 r., IV SA/Po 862/12, oraz czy zastosował się do wskazań w nim zawartych (art. 153 p.p.s.a.).

Wobec dostrzeżonego przez Sąd naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Spornym natomiast jest, czy powstałe w wyniku podziału działki o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] wydzielone zostały pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na rzecz Miasta Poznań. Okoliczność ta nie wynika wprost z decyzji podziałowej z [...] stycznia 2011 r., jednak w ocenie Sądu I instancji organy administracji stosując się do zaleceń zawartych w wyroku z 25 października 2012 r., IV SA/Po 862/12, dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie drogowego przeznaczenia nieruchomości. Nabycie gruntu w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji w sprawie podziału. Wskazania zawarte w decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Tym samym brak regulacji w decyzji podziałowej kwestii przejścia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na własność określonego podmiotu publicznego, nie może świadczyć, że do takiego przejścia nie doszło.

W rozpatrywanej sprawie podstawę prawidłowych ustaleń organów stanowiły wcześniej wydane decyzje administracyjne, m.in. o warunkach zabudowy. Z decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] października 2007 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] ark. [...] obręb P. , położonej w P. przy ul. M. [...],[...],[...] wynika, że dojazd do powyższych działek powinien odbywać się istniejącym zjazdem poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]) oraz nowoprojektowanym zjazdem z ul. M. . W decyzji tej wskazano również, że ul. M. wymaga poszerzenia o ok. 3-5 m w kierunku zachodnim w celu zapewnienia miejsca na chodnik. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, iż zgodnie z informacją zawartą w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, inwestycja zlokalizowana jest częściowo w liniach rozgraniczających ul. Z. M. . Z kolei na załączniku graficznym decyzji wskazano linie rozgraniczające projektowany pas drogowy ul. N. i ul. M. i z załącznika tego wynika, że projektowany pas drogowy obejmuje m.in. działkę [...], będącą następnie przedmiotem decyzji podziałowej z [...] stycznia 2011 r. W piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z [...] maja 2013 r. wyjaśniono, że "na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. można przyjąć, że działki nr [...],[...],[...],[...] znajdują się w liniach rozgraniczających ul. M. , działki nr [...],[...],[...] znajdują się w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego wylot do P., ul. N., ul M. ". Dokonując ustaleń w zakresie drogowego przeznaczenia spornych nieruchomości Sąd I instancji zauważył, że w decyzji z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych planowanej do realizacji przy ul. M. [...], [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działek [...] i [...] art. [...] obręb P. Prezydent Miasta Poznania stwierdził, że przez teren inwestycji przebiega projektowane poszerzenie drogi ul. M. i budowa ul. N.. Linia rozgraniczająca tereny projektowanego układu drogowego zamieszczone zostały na załączniku graficznym decyzji. Porównanie załączników graficznych decyzji o warunkach zabudowy, ze znajdującym się w aktach sprawy projektem podziału nieruchomości, pozytywnie zaopiniowanym przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. prowadzi do wniosku, że linie rozgraniczające projektowany pas drogowy, pokrywają się z obszarem wydzielonych działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Tym samym niezasadnie Miasto Poznań zarzuciło organowi odwoławczemu nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie drogowego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości.

W konsekwencji powyższych ustaleń, prawidłowo organy uznały również, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przedmiotowe nieruchomości z mocy prawa przeszły na własność Miasta Poznań. Bezspornym jest, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem, a właściwym organem. Skoro wiec do takiego uzgodnienia nie doszło, kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 98 ust. 3 u.g.n. ustalenie odszkodowania odbywa się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. art. 128-135 u.g.n.

Z art. 130 ust. 1 u.g.n. wynika, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

W myśl § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W przedmiotowej sprawie wartość nieruchomości ustalona została na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę A. S. osobno dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz dla dziełek nr [...] i [...], a ustalona wartość nieruchomości odpowiada wartości ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania. Sposób dokonanej wyceny zakwestionowany został przez P. oraz spółki T.. Bank zarzucił organowi, iż ten błędnie przyjął za prawidłowe działania rzeczoznawcy, który do wyceny przyjął nieruchomości drogowe, w sytuacji gdy winien określić wartość nieruchomości na podstawie dotychczasowego jej przeznaczenia. Natomiast w ocenie spółek T. przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości nie spełniają kryterium wynikającego z art. 151 u.g.n., bowiem nie są one transakcjami wolnorynkowymi.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżących, § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie i tym samym rzeczoznawca prawidłowo dokonał określenia wartości nieruchomości poprzez porównanie cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca wskazał, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi na terenie miasta Poznania pozwala na określenie szacowanej wartości nieruchomości. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. znajdującego odpowiednie zastosowanie w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia należy przyjąć, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Prawodawca dał pierwszeństwo metodzie polegającej na porównaniu transakcji nieruchomościami drogowymi i tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegła uznając, że istnieje możliwość ustalenia wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie miasta Poznań, poddała badaniu rynek od 2010 r. wskazując jednocześnie, iż przyjęty okres pozostaje bez wpływu na ceny tych nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami, do porównania przyjęła 3 nieruchomości, które w jej ocenie wykazywały cechy zbliżone do nieruchomości wycenianej, co pozwoliło na określenie wartości nieruchomości, za które ustalone zostało przez organ odszkodowanie. W ocenie Sądu I instancji działanie to było prawidłowe i znajdywało uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Nie ma racji skarżąca P. S.A., która podniosła, iż w przedmiotowej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie powinien znaleźć zastosowania, bowiem nie została wydana żadna z decyzji, o której mowa w § 36 ust 5 rozporządzenia. Stanowisko to nie znalazło uznania w ocenie Sądu I instancji, bowiem z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wynika, że przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n.

Rację natomiast należy przyznać P. S.A. oraz W., iż organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, bowiem w dniu wydania decyzji podziałowej ww. bankom przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Niemniej jednak uchybienie to, w ocenie Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Analiza przedłożonych przez P. oraz W. w toku postępowania przed organem odwoławczym odpisów ksiąg wieczystych prowadzi do wniosku, iż w dziale IV księgi wieczystej nr [...] jak również nr [...] widniały wpisy dotyczące ustanowionej na rzecz tych banków hipoteki. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] w dziale IV widniał wpis dotyczący ustanowienia na rzecz P. S.A. hipoteki łącznej zwykłej na kwotę [...] zł oraz hipoteki łącznej kaucyjnej na kwotę [...] zł, natomiast w dziale IV księgi wieczystej nr [...] widniał wpis dotyczący ustanowienia na rzecz W. hipoteki łącznej zwykłej na kwotę [...] zł i hipoteki łącznej kaucyjnej na kwotę [...] zł.

Z uwagi na powyższą okoliczność skarżące banki zarzuciły organowi naruszenie art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. Wskazany przepis przewiduje, że jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Wskazany przepis nie wymienia co należy rozumieć przez inne prawa rzeczowe, nie ulega jednak wątpliwości, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego są nimi użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. W myśl art. 128 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie za inne prawa rzeczowe należy ustalić odrębnie dla każdego z uprawnionych podmiotów, przy czym suma kwot ustalonego odszkodowania musi być równa wartości nieruchomości. W konsekwencji odszkodowanie należne właścicielowi ulegnie zmniejszeniu o kwoty należne uprawnionemu z tytułu innych praw rzeczowych (vide: wyrok NSA w Warszawie z 13 grudnia 2000 r., I SA 67/00, LEX nr 54182).

Przepis art. 128 ust. 2 u.g.n. nie znajduje jednak zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., I OSK 1093/07 oraz z 18 lutego 2009 r. I OSK 397/08, że w przypadku wywłaszczenia części nieruchomości odszkodowanie co do zasady ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych praw w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże, biorąc pod uwagę funkcje i charakter prawny instytucji hipoteki jako ograniczonego prawa rzeczowego, wartość ta może być ustalona jedynie, kiedy przedmiotem wywłaszczenia są prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest cały obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie, w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Skutkiem wywłaszczenia części nieruchomości jest bowiem podział nieruchomości przekształcający hipotekę zwykłą w hipotekę łączną. Przekształcenie to polega na tym, że w razie podziału nieruchomości obciążonej hipoteką hipoteka obciążająca dotychczas nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział (hipoteka łączna). Wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna, może według swego uznania żądać zaspokojenia w całości lub w części z każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również według swego uznania dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości. Wynika to wprost z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie, czy przy ustalaniu odszkodowania nie powinno się uwzględnić całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Art. 128 ust. 2 u.g.n. przewiduje "zmniejszenie" odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, gdy przekracza ona wartość wywłaszczonej części nieruchomości, a jeżeli nawet nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada ratio legis normy prawnej – art. 128 ust. 2 u.g.n., który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że art. 128 ust. 2 u.g.n. przewidujący zmniejszenie odszkodowania nie ma zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do podziału nieruchomości obciążonej hipoteką i przejęcia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego części tej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. W takiej sytuacji odszkodowanie należy wypłacić osobie, która utraciła nieruchomość lub prawo do części nieruchomości. W konsekwencji przyjąć należało, że mimo nieprawidłowego ustalenia przez organ odwoławczy, że w dniu wydania decyzji podziałowej, skarżącym bankom nie przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości, to uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy wartość hipoteki w sposób znaczący przekraczała wartość ustalonego odszkodowania. Tym samym wysokość ustanowionej hipoteki uniemożliwiała zastosowanie w niniejszej sprawie art. 128 ust. 2 u.g.n.

Niewątpliwie skoro skarżącym bankom w dniu wydania decyzji podziałowej przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, to w konsekwencji winny one brać udział w postępowaniu przed organem I instancji. W wyniku wskazanego powyżej nieprawidłowego ustalenia treści księgi wieczystej P. S.A. oraz W. pierwotnie nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i przystąpiły do niego dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Mimo tego, w ocenie Sadu I instancji, również powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżące spółki w toku postępowania przed organem II instancji mogły odnieść się do zebranego materiału dowodowego, jak również mogły zgłaszać żądania. Sam fakt, iż skarżące spółki nie brały udziału w postępowaniu nie może automatycznie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Argumentacja banków w znacznej mierze sprowadzała się do zarzutów niezmniejszenia przez organ odwoławczy kwoty odszkodowania o prawo rzeczowe przysługujące tym bankom. Jednakże wobec wykazanej wyżej okoliczności, iż art. 128 ust. 2 u.g.n. nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie, bez znaczenia pozostaje również okoliczność naruszenia przez organ art. 28 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego przez Miasto Poznań naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz do błędnego, zdaniem Miasta, określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1310) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miast, natomiast zgodnie z art. 20 pkt 17 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Tym samym w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do uwzględnienia tych zarzutów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2015 r., IV SA/Po 870/14, wniesione zostały trzy skargi kasacyjne: W. w P., P. S.A. w W. oraz T. S.A. i T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. w P. (dalej także Spółki).

W. w P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi W. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 czerwca 2014 r., w sytuacji, gdy błędnie przeprowadzono postępowania dowodowe w zakresie ustalenia, czy skarżącemu przysługiwało w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości wydzielonych pod drogi, co winno skutkować wydaniem wyroku uchylającego decyzję i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi W. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r., w sytuacji gdy błędnie oparto rozstrzygnięcie organu administracji na okoliczności nieistotnej dla oceny podstawy faktycznej orzekania i nieznajdującej podstawy w prawie, co winno skutkować wydaniem wyroku uchylającego decyzję i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi W. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r., w sytuacji gdy nie przyznano skarżącemu praw strony w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy takie prawa mu przysługiwały, co winno skutkować wydaniem wyroku uchylającego decyzję i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi W.na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r., w sytuacji gdy decyzja ta błędnie stanowiła, że skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie, co winno skutkować wydaniem wyroku uwzględniającego skargę.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie Bank wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

P. S.A. w W. w swojej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części oddalającej jej skargę, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na zignorowaniu przez Sąd I instancji rezultatów wykładni językowej tego przepisu i zastosowaniu innych rodzajów wykładni, podczas, gdy wykładnia językowa pozwalała na ustalenie jasnej i pełnej normy prawnej oraz wyrażało się w uznaniu, iż:

- dla zastosowania tego przepisu i wypłaty odszkodowania wierzycielowi hipotecznemu, niezbędne jest ustalenie w jakiej części hipoteka ustanowiona na nieruchomości, która uległa podziałowi, obciąża wywłaszczoną nieruchomość oraz poprzez uznanie, że niemożliwe jest zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy wywłaszczona część nieruchomości zostaje obciążona hipoteką łączną, której kwota przekracza wartość tej części nieruchomości;

- wypłata całości odszkodowania wierzycielowi hipotecznemu zamiast właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie odpowiada ratio legis normy prawnej art. 128 ust. 2 u.g.n., albowiem przepis ten dopuszcza jedynie zmniejszenie odszkodowania wypłacanego właścicielowi nieruchomości o wartość ograniczonych praw rzeczowych, a nie całkowitą jego redukcję, co stanowiłoby niedopuszczalne rozszerzenie stosowania przepisu, ze szkodą dla właściciela nieruchomości.

2. art. 21 Konstytucji R.P. poprzez dopuszczenie do faktycznego pozbawienia wierzyciela hipotecznego jego prawa bez należnego mu odszkodowania i błędne przyjęcie, że odszkodowanie ustalone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r. na rzecz T. S.A., jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku WSA w Poznaniu w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje.

T. S.A. i T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. w P. w swojej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, o których mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia może nastąpić bez uwzględniania kryteriów określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n.

Z uwagi na powyższe spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2014 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 2 u.g.n., podniesionego przez W. w P., jak i przez P. S.A. w W. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli na wywłaszczanej nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości są ustanowione inne prawa rzeczowe, odszkodowanie zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw."

Hipoteki obciążające nieruchomości, za przejęcie których w niniejszej sprawie przyznano odszkodowanie, niewątpliwie są "innymi prawami rzeczowymi", w rozumieniu art. 128 ust. 2 u.g.n. (zob. art. 244 § 1 k.c.). W orzecznictwie za utrwalone należy uznać jednak stanowisko, że "W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, odszkodowanie ulega zmniejszeniu o kwotę równą wartości tych innych praw rzeczowych w stosunku, w jakim część wywłaszczona pozostaje do całej nieruchomości. Jednakże [...] wartość ta może być ustalona, gdy przedmiotem wywłaszczenia są ograniczone prawa rzeczowe z wyłączeniem hipoteki, chyba że hipoteka obciąża udział współwłaściciela (art. 65 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a przedmiotem wywłaszczenia jest obciążony hipoteką udział. Z samej bowiem istoty ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest hipoteka wynika, że w razie wywłaszczenia fizycznie wydzielonej części nieruchomości niemożliwe jest ustalenie w jakiej części hipoteka obciąża wywłaszczoną część. Powyższe twierdzenie wynika z zasady niepodzielności hipoteki. Niepodzielność hipoteki oznacza, że hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza (art. 84 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Konsekwencją tej zasady jest to, że w razie podziału nieruchomości hipoteka dotychczas obciążająca nieruchomość, obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, stając się hipoteką łączną. Właściwość hipoteki łącznej polega na tym, że w celu zabezpieczenia tej samej wierzytelności obciąża ona więcej niż jedną nieruchomość tego samego właściciela lub różnych właścicieli, z tym skutkiem, iż wierzyciel, któremu przysługuje hipoteka łączna może żądać według swojego uznania, zaspokojenia w całości lub w części każdej nieruchomości z osobna, z niektórych z nich lub ze wszystkich łącznie. Może również dokonać jej podziału pomiędzy poszczególne nieruchomości (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Powstaje więc sytuacja, w której wywłaszczona część nieruchomości zostaje ex lege obciążona całą kwotą, w jakiej hipoteka została wyrażona. Kwota ta w większości wypadków przekracza wartość wywłaszczonej nieruchomości. [...] W tym stanie rzeczy nasuwa się pytanie – czy na poczet odszkodowania nie powinno się zaliczyć całej zabezpieczonej hipoteką wierzytelności, skoro nie ma możliwości jej wyceny w stosunku do wywłaszczanej części nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie może być tylko negatywna. Dyspozycją art. 128 ust. 2 u.g.n. objęte jest zmniejszenie odszkodowania w normalnej sytuacji obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Wyklucza to możliwość zaliczenia całej zabezpieczonej hipoteką łączną sumy pieniężnej na odszkodowanie w sytuacji, w której przekracza ona wartość wywłaszczanej części nieruchomości, a nawet jeśli nie przekracza, to sytuacja ta nie odpowiada hipotezie normy prawnej – art. 128 ust. 2 u.g.n., który nie podlega wykładni rozszerzającej na niekorzyść osoby wywłaszczonej. Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia stanowiłaby naruszenie tego warunku, a tym samym i konstytucyjnej gwarancji" (wyrok NSA z 18.02.2009 r., I OSK 397/08, LEX nr 516982; zob. też: wyrok NSA z 2.09.2008 r., I OSK 1093/07, LEX nr 511488; wyrok WSA w Warszawie z 27.09.2007 r., I SA/Wa 130/07). Pogląd ten podzielany jest również przez doktrynę (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3, Lexis Nexis, Warszawa 2008 r. s. 451; P. Wojciechowski [w] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. P. Czechowskiego, WK 2015, uw. 34 do art. 128).

Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Nie przekonują bowiem do zmiany takiego stanowiska argumenty powołane w skargach kasacyjnych obydwu banków. Nie jest bowiem prawdą, że wykładnia gramatyczna (językowa) przepisu, jeśli pozwala na ustalenie jego treści, jest wystarczająca, czy też decydująca, przy jego stosowaniu. "Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych" (zob. wyrok NSA z 12.04.2013 r., II OSK 2417/11, LEX nr 1337368 oraz piśmiennictwo tam powołane). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest więc przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W uzasadnieniu wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy). Tak więc z faktu, że art. 128 ust. 2 u.g.n. nie wyłącza ze swojej regulacji hipoteki, jako "innego prawa rzeczowego", nie można wyciągać definitywnego wniosku, że wysokość odszkodowania, odpowiadająca wartości wywłaszczonej części nieruchomości, podlega pomniejszeniu o wartość hipoteki (i to w całości). Przedstawiona wyżej wykładnia systemowa sprzeciwia się takiemu rozumowaniu.

Nie jest też zasadne odwoływanie się w tym zakresie do ustaw szczególnych, w tym do ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i innych tego typu ustaw ("kolejowej", "lotniskowej" i.t.p.), gdyż nie można poprzez przepisy szczególne wykładać regulacji ogólnej ("organicznej"), jaką bez wątpienia jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Poza tym owe przepisy szczególne znacząco różnią się od art. 128 ust. 2 u.g.n. Dla przykładu w art. 18 ust. 1c ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest osobna regulacja dotycząca tylko hipoteki, która określa sposób ustalania jej wartości i zaliczenia na poczet wierzytelności hipotecznej przy pomniejszeniu odszkodowania "zasadniczego". Poza tym, art. 12 ust. 4c tej ustawy przewiduje wygaśnięcie wszystkich ograniczonych praw rzeczowych, a więc i hipoteki, co nie ma miejsca przy stosowaniu art. 128 ust. 2 u.g.n.

W ocenie skarżących kasacyjnie banków fakt, że w niniejszym przypadku hipoteka nie wygasa nie zmienia ich sytuacji, gdyż egzekucja z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (w celu zaspokojenia wierzytelności) nie może być prowadzona, z uwagi na regulację zawartą w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Ta kwestia powinna być jednak rozważona przy zabezpieczeniu wierzytelności w chwili udzielania kredytu. Wszak decyzje o warunkach zabudowy, w oparciu o które ustalono, że na skutek podziału nieruchomości drogi w nich przewidziane będą miały charakter publiczny, były już w obrocie prawnym.

Wiąże się z tym również kwestia słusznego odszkodowania, podnoszona jako zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji w skardze kasacyjnej P. S.A. w W.. Częściowo na ten zarzut odpowiada już orzecznictwo w cytowanym wyżej stanowisku, uznając, że "Przepisy regulujące wywłaszczenie godzą ze swojej natury w konstytucyjnie chronione prawo własności, a jednym z jego konstytucyjnie ustanowionych warunków jest słuszne odszkodowanie (art. 21 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia [art. 128 ust. 2 u.g.n., zezwalająca na odebranie właścicielowi całego odszkodowania przy wartości hipoteki przekraczającej wartość części wywłaszczonej nieruchomości] stanowiłaby naruszenie tego warunku, a tym samym i konstytucyjnej gwarancji" (wyrok NSA z 18.02.2009 r., I OSK 397/08, LEX nr 516982). Dodać do tego trzeba, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka "naruszenie wymagania słusznego odszkodowania jest uznawane za przejaw naruszenia proporcji pomiędzy stosowanymi środkami a celami, które zamierza się osiągnąć przez ingerencję we własność motywowaną racjami publicznymi. Należyte, tj. sprawiedliwe odszkodowanie, stanowi więc element przywracający właściwą równowagę pomiędzy potrzebami wynikającymi z ogólnego interesu społeczeństwa a wymaganiami związanymi z ochroną podstawowych praw jednostki" (zob. wyrok ETPC z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, sprawa 7151/75 i 7152/75, cytat za P. Wojciechowskim, jw.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada proporcjonalności przy ustalaniu słusznego odszkodowania powinna odnosić się również do relacji pomiędzy podmiotami, które dysponowały prawami majątkowymi podlegającymi wywłaszczeniu. Zapewne nie byłoby zgodne z zasadą proporcjonalności (a tym samym i słuszności), gdyby odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w całości przejęły podmioty, którym przysługiwała wierzytelność zabezpieczona hipoteką, tym bardziej, że do formalnego wywłaszczenia, czy też wygaszenia hipoteki, jako ograniczonego prawa rzeczowego, nie doszło, a szansa na zaspokojenie wierzytelności wciąż istnieje, w oparciu o inne nieruchomości objęte zabezpieczeniem hipotecznym. Dlatego też, w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że norma z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie została naruszona.

Jeśli więc art. 128 ust. 2 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy do przyznania odszkodowania na rzecz skarżących kasacyjnie banków, to podniesione przez W. w P. zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim wypadku skarga kasacyjna oparta na tej podstawie mogłaby odnieść skutek (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Niewątpliwie, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, skoro skarżącemu bankowi w dniu wydania decyzji podziałowej przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, to w konsekwencji winien on brać udział w postępowaniu przed organem I instancji. W wyniku nieprawidłowego ustalenia treści księgi wieczystej W. pierwotnie nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i przystąpił do niego dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie takie działanie organu I instancji pozostawało w sprzeczności z art. 7, art. 77, art. 28 k.p.a., jednak nie dawało to podstawy do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż już przed organem odwoławczym strona miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska i nawet jeśli organ ten niewłaściwie ocenił fakty oraz stan prawny (co do istnienia hipoteki w dniu podziału nieruchomości), to ostatecznie nie mogło to doprowadzić do przyznania odszkodowania na rzecz Banku.

Jeśli zaś chodzi o skargę kasacyjną T. S.A. i T. Spółka Akcyjna M. S.K.A. w P. zauważyć należy, że w założeniu skarżących spółek transakcje nieruchomościami drogowymi nie mają charakteru rynkowego w rozumieniu art. 151 u.g.n., a wobec tego wycena nieruchomości oparta na tego typu transakcjach, po myśli § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, pozostaje w sprzeczności z normami ustawowymi. Jeśli chodzi o zasadę, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu.

Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10 (OTK-A 2012/9/106, Dz. U. z 2012 r., poz. 1150) uznał, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

a) z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Wprawdzie samo rozstrzygnięcie dotyczyło poprzedniego brzmienia przepisu, ale w uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że "W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia [po nowelizacji z 2011 r.] niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg, jednak - w świetle dokonanych wyżej ustaleń (cz. III pkt 2) - nowelizacja nie spowodowała zmiany treści normatywnej." Zatem obecne brzmienie przepisu, z którego wynika, że "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio" – nie zmieniło treści normatywnej, a jedynie dostosowało ją do nowej treści specustawy drogowej, jak wyjaśnił wcześniej TK. Tak więc regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową – w tej sprawie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy – jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 in fine rozporządzenia przewiduje wyjątek odnoszący się, tak jak w niniejszej sprawie, do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Taka kolejność obowiązywała również w poprzednim, kontrolowanym przez TK brzmieniu § 36 ust. 4. Zatem rzeczoznawca sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich pominięcia. Skarżące kasacyjnie Spółki nie wykazały zaś, że rzeczoznawca majątkowy nie sprostał temu obowiązkowi i dokonał wyboru konkretnych transakcji, które nie spełniają warunków z art. 151 u.g.n. Takich zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.