Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1171/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Piotr Głowacki Sędziowie WSA: Krystyna Daniel WSA: Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skarg PKP S.A . Centrali Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w K. oraz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2004r., na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, póz. 9 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 158 § 1 kpa stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987 r. nr [...], ustalającej cenę gruntu państwowego położonego w N. - w części dotyczącej działek nr "1" oraz "2".

Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, co następuje:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1987r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy N. ustalił cenę gruntu państwowego położonego w N. dla m. in. działek nr "1" oraz "2", dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. W dniu 15 grudnia 2003r. SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Kolegium wskazało na zasadnicze okoliczności, które decydują o uznaniu, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, konkludując, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przedmiotowa decyzją została wydana w oparciu o przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z jej art. 38 państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Dopiero po uzyskaniu prawa zarządu lub innego prawa wynikającego z powyższej ustawy, właściwy organ uprawniony był do ustalenia ceny gruntu -według zasad określonych przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego, zgodnie art. 45 i nast. ustawy o g.g. i w.n. Działki nr "1" i "2", jak wynika akt sprawy, nigdy nie zostały przekazane w zarząd Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K., a obecnie, w wyniku ostatecznych decyzji administracyjnych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] właścicielem ich jest Gmina N. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w księgach wieczystych nr Kw [...] i Kw [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla K. P. Wydział Ksiąg Wieczystych. Fakt, iż przedmiotowe działki nigdy nie zostały oddane w zarząd [...] DOKP w K. potwierdzają wskazane wyżej decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz decyzje Wojewody z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...], oraz [...]. Skoro zatem nigdy nie doszło do przekazania gruntów w trwały zarząd [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, nakładanie opłat odbyło się rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 127 § 3 kpa, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987r. nr [...] złożyły: PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Oddział Regionalny w K., oraz Polskie Koleje Państwowe S.A. Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w K., żądając uchylenia decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2004r. [...], oraz umorzenia postępowania.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zarzuciła, że jako osoba prawna powstała w oparciu o art. 15 ust. l ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" utworzona przez PKP S.A. do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. jedynie w zakresie zarządzania liniami kolejowymi w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o komercjalizacji PKP S. A. nie wnosi do PLK S. A. w formie wkładu niepieniężnego gruntów wchodzących w skład linii kolejowych nie mających uregulowanego stanu prawnego. Grunty te oddane są PLK do nieodpłatnego korzystania na podstawie umowy. Grunty, które nie stanowią linii kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym w ogóle nie podlegają regulacjom przewidzianym w art. 15 ustawy o komercjalizacji. W świetle powyższego PLK S.A. nie jest następcą prawnym PP PKP, które było stroną wydanej dnia [...] grudnia 1987r. decyzji. Brak jest również przepisu prawa materialnego konkretyzującego interes prawny PLK w nin. postępowaniu. Na mocy § 4 ust. l pkt. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (DZ.U nr. 23 , poz. 120) decyzja Naczelnika Miasta i Gminy N. o naliczaniu opłat jest jednym z dokumentów stanowiących podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu osób prawnych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz.U. nr 115 poz. 741 z późn. zm.) o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i budowli. Art. 2 ust. l ustawy o komercjalizacji PKP stanowi, iż polega ona na przekształceniu PKP w spółkę akcyjną, która wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. Podmiotem legitymowanym do uzyskania deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 200 ustawy o g. n. jest wyłącznie PKP S.A. jako następca prawny PP PKP, które legitymowało się prawem zarządu do nieruchomości. Ponadto skoro decyzja Naczelnika Miasta i Gminy N. ustalała opłatę z tytułu zarządu dla jednostki wykonawczej PP PKP – [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, regulowała wyłącznie prawa i obowiązki poprzednika prawnego PKP S.A., co dodatkowo uzasadnia zarzut braku po stronie PLK S.A. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Brak także podstaw do uznania iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie powołany w treści decyzji art. 38 ustawy o g.g. i w.n ustanawiał tytuł prawny państwowych jednostek organizacyjnych do gruntów Skarbu Państwa oraz regulował sposób nabycia nieruchomości w zarząd, jednakże wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisów rozdziału 4 ustawy, nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż jednostki, w których zarządzie już pozostawały nieruchomości, miały obowiązek, na podstawie art. 38 ustawy, ponownego nabycia tych nieruchomości. Powyższe znajduje zwłaszcza uzasadnienie w delegacji zawartej w art. 43 ustawy. Obowiązek taki nie istniał tym bardziej, iż zgodnie z art. 87 ust. l ustawy grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Bez względu zatem na istnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 38, w przypadku pozostawania już nieruchomości w użytkowaniu jednostki organizacyjnej istniała samodzielna podstawa do wydania decyzji o ustaleniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W analizowanym stanie faktycznym i prawnym nie występują przesłanki do zastosowania art. 156 § l pkt. 2 kpa.

Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzuciły, że nieruchomości, których dotyczyła decyzja Naczelnika Miasta N. z [...] grudnia 1987r. stanowią linię kolejową, która zaczęła funkcjonować w 1900 roku. Swój tytuł prawny do zarządu tymi nieruchomościami PKP S.A. wywodzi z ciągłości prawnej PP PKP co do mienia nabytego w momencie utworzenia przedsiębiorstwa. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 1924r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych (Dz. U. nr 57,póz. 580), koleje państwowe wydzielone zostały z administracji ogólnopaństwowej jako oddzielna organizacja gospodarcza i budżetowa, co podlegało ujawnieniu w LWH w odniesieniu do nieruchomości pozostających w zakresie wyodrębnionego mienia. W LWH [...] i LWH [...] ujawniony był dla przedmiotowych działek wpis: Skarb Państwa Przedsiębiorstwo Polskich Kolei państwowych, co jest dowodem na pozostawanie działek "1" i "2" w zarządzie PKP od czasów przedwojennych. Na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1924r. (D.U. nr 97, poz. 568), którego jednolity tekst został ogłoszony obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948r. "transmitującym jego uregulowania na okres powojenny, zarząd majątkiem ruchomym i nieruchomym należącym do Skarbu Państwa został przejęty przez przedsiębiorstwo PKP. Oznacza to, że PKP zarządzało i eksploatowało państwowe nieruchomości kolejowe. Ustawa z dnia 2 lutego 1960 r., która uchyliła powyższe rozporządzenie, nie wprowadziła żadnych zmian w stanie prawnym, w zakresie własności i zarządu mieniem PKP. Nie zmieniły tego także zasady ustalone ustawą z dnia 27 kwietnia 1989r. o Przedsiębiorstwie Państwowym PKP (Dz. U. nr 26, poz. 138 ze zm.). Na podstawie art. 16 i art. 50 tej ustawy, mienie PKP stanowią środki będące w dyspozycji PKP w dniu jej wejścia w życie, a mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa PKP, działającego na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960r. stają się mieniem i zobowiązaniami PKP działającego na podstawie tej ustawy. Powołano się na wyrok NSA z 18.02.1992r. l SA 1419/91/ONSA wydany w sprawie, w której sąd dopuścił akt erekcyjny jako dowód na okoliczność posiadanego zarządu. Przeprowadzenie tego dowodu jest konieczne, ponieważ PKP SA nie legitymuje się dokumentami wymaganymi przez obowiązujące rozporządzenia wykonawcze. Majątek nabyty przez PKP w momencie utworzenia Przedsiębiorstwa pozostawał w ciągłym jego użytkowaniu, bez uzyskiwania jakichkolwiek decyzji o przekazaniu nieruchomości, które pozostawały w zarządzie PKP od czasów przedwojennych . Zarząd ten posiadały PKP także w dniu 5 grudnia 1990r. Odnośnie braku podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987 r. PKP SA wyraziło identyczne stanowisko jak PKP PLK SA.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosków spółki Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, oraz spółki PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, co następuje:

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznych. W związku z tym, może nastąpić tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że podstawą do wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987r. nr [...] ustalającej cenę gruntu państwowego położonego w Niepołomicach dla działek nr "1" oraz "2", były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r., nr 22, póz. 99 ze zm). Na podstawie przepisów powołanej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd mocą decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Dopiero po uzyskaniu prawa zarządu lub innego prawa wynikającego z powyższej ustawy, na podstawie art. 45 i nast. powołanej ustawy, właściwy organ uprawniony był do ustalenia ceny gruntu, według zasad określonych przez właściwą radę narodową stopnia wojewódzkiego. Kolegium stwierdziło, że w świetle zebranych dokumentów nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji albowiem dokumenty te nie potwierdzają, aby działki nr "1" oraz "2" kiedykolwiek zostały przekazane —w zarząd Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są nie tylko decyzje Wojewody z dnia [...] grudnia 2002r. (dowód: k. 11-10; 7-6), utrzymane następnie w mocy decyzjami Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2003r. (dowód: k. 13-12; 9-8), ale również stosowne zapisy w księgach wieczystych, nie wskazujące na ustanowienie zarządu (dowód k. 15; 5). Na podkreślenie zasługują wywody poczynione w uzasadnieniach w/w decyzji, w których wyraźnie określono, że prawnorzeczowy tytuł do działek nr "1" i "2" oraz ustanowienie prawa zarządu nie wynikają wprost ani z powoływanych przez wnioskodawcę regulacji ustawowych dotyczących PKP, mających li tylko charakter ogólny, ani też z długoletniego władania tym mieniem, ani z decyzyjnie określonych opłat z tytułu faktycznego użytkowania czy faktycznego, nie zaś decyzyjnie ustanowionego zarządzania. Istnienia zarządu nie można w żaden sposób domniemywać, chociażby poprzez fakt ponoszenia opłat. Musiał on wynikać wprost czy to z decyzji ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo zezwolenia tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź też umowy o nabycie nieruchomości.

Odnosząc się do nakreślonego przez spółkę PKP S.A. rysu historycznego uznało Kolegium, że wskazuje on na okoliczności dla tej sprawy nieistotne. Kontekst historyczny nie może zastąpić środków dowodowych, jakimi w tej sprawie winny być stosowne dokumenty o ustanowieniu na jej rzecz zarządu wskazanych działek, których strona odwołująca nie przedstawiła.

Odnosząc się do argumentacji spółki PKP PLK S.A. Kolegium stwierdziło, iż miało podstawy aby uznać ją za stronę postępowania i zawiadomić ją o wszczętym postępowaniu, gdyż w świetle regulacji ustawowej zawartej w przepisie art. 28 KPA nie powinno budzić większych wątpliwości, że udział spółki PKP PLK S.A. jako tego podmiotu który zarządza liniami kolejowymi i infrastrukturą kolejową (art. 15 ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe " Dz. U 00/84/948 z późn. zm.) czyli podmiotu zarządzającego "torami wraz z zajętymi pod nie gruntami oraz przyległymi pasami gruntu a także budynkami, budowlami i urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami usytuowanymi na obszarze dziatek ewidencyjnych przeznaczonych do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych" (patrz art. 4 pkt. 1,2,8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym Dz.U. 03/86/789) był ze wszech miar wskazany.

Skoro więc przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby kiedykolwiek doszło do przekazania gruntów w trwały zarząd Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, Kolegium stwierdziło, że nakładanie opłat z tego tytułu odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego decyzja składu l instancji tut. Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N., była uzasadniona.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PKP PLK S.A. Oddział Regionalny w K., oraz PKP PLK S.A. Centrala Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w K. Obydwie strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004r. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienia obydwu skarg są jednobrzmiące. Skarżący zarzucają pominięcie przez SKO zarzutu skarżącego dotyczącego ciągłości prawnej PKP od dnia jego utworzenia, a więc wykazania nieprzerwanego wykonywania zarządu gruntami, które zostały Przedsiębiorstwu przekazane w momencie jego utworzenia. Kwestia ciągłości prawnej PKP stanowiła przedmiot rozważań NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2004r. - sygn. akt. l S.A. 1934/02 uchylającym decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2002r. Skarżące zacytowały obszerne fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku NSA podtrzymując w całości argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżące zarzuciły nadto naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego -nie zbadanie, czy skarżąca zarządza nieruchomością stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia, oraz brak ustaleń w przedmiocie koncesji PLK S.A. dla tej nieruchomości. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego wydana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu narusza w sposób rażący tę zasadę.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując co do meritum swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. sygn. [...] orzekającej po stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją okolicznością istotną było jedynie ustalenie, czy działki zostały oddane w zarząd. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 kpa Kolegium uznało go za całkowicie bezzasadny, wobec przedstawienia przez organ argumentacji prawnej przemawiającej za istnieniem interesu prawnego PKP PLK S.A. Strona ta miała natomiast swobodę decyzyjną, czy chce uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie. Miała prawo a nie obowiązek brać udział w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, lub przepisów postępowania administracyjnego nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W wyniku dokonanej przez sąd oceny należy stwierdzić, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzona została Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004r. i, którą następnie Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją, obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), w brzmieniu pierwotnym, sprzed zmian wprowadzonych kolejno w latach 1988-1994).

W myśl art. 38 ust. 2 ustawy o g.g. i w.n. w tym brzmieniu, zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa mógł powstać:

1. przez uzyskanie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu na podstawie decyzji administracyjnej terenowego organu administracji państwowej,

2. na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

3. na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o g.g. i w.n. oddawanie w zarząd następowało odpłatnie. Konsekwencją powyższych zasad, dotyczących ustanowienia jednej z form władania przez państwowe jednostki organizacyjne, było zamieszczenie w ustawie o g. g. i w. n. przepisów dotyczących zasad ustalania cen gruntów państwowych, oraz opłat za zarząd w formie opłat rocznych. Regulacje te były zawarte w art. 44, 45 i 47 ustawy. Zarówno szczegółowe zasady i tryb oddawania w zarząd nieruchomości państwowych, jak i zasady i tryb ustalania opłat z tytułu tego zarządu ustanowione były w wydanych na podstawie art. 43 i art. 46 ust. 5 rozporządzeniach:

1. Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. z 1985 r. nr 47, poz. 240),

2. Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz.U. nr 47/1985 r. poz. 241).

Analiza powyższych przepisów, oraz analiza przepisów powołanych rozporządzeń wydanych na podstawie delegacji ustawowej, wskazuje bez wątpienia, że ustalenie opłat na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mogło dotyczyć tylko tych jednostek, które legitymowały się określonym prawem do gruntu, wymienionym w ustawie, tj. użytkowaniem wieczystym, użytkowaniem bądź zarządem. Zatem ustalenie opłat za zarząd dotyczyć mogło jednostki, której przysługiwało prawo zarządu w rozumieniu ustawy, czyli ustanowione w oparciu o przepis art. 4 ust. 1, art. 38 ust. 2, decyzją administracyjną zawierającą elementy, o których mowa w art. 40 ustawy, oraz zgodnie zasadami i w trybie przewidzianym cytowanym wyżej rozporządzeniem. Istnienie tak ustanowionego prawa zarządu zobowiązywało terenowy organ administracji państwowej do ustalenia płaty za zarząd. Żaden z przepisów ustawy nie przewidywał innej podstawy ustalenia opłaty za zarząd. Decyzja, której nieważność stwierdzono, w punkcie pierwszym ustalała cenę gruntu państwowego obejmującego m. in. działki nr "1" i "2", wchodzące w skład "łącznego obszaru znajdującego się w zarządzie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K.". W punkcie drugim organ ustalił dla DOKP w K. opłatę roczną zarząd gruntu opisanego w punkcie pierwszym.

Na podstawie akt sprawy stwierdzić można ponad wszelką wątpliwość, że Południowa DOKP nie uzyskała w żadnej z przewidzianych przepisem art. 38 ust. 2 ustawy form, zarządu nieruchomościami stanowiącymi działki oznaczone nr "1" i "2". Skoro więc strona skarżąca nie legitymowała się prawem zarządu do tych nieruchomości w formie prawem przewidzianej, to organ nie mógł ustalić opłat za prawo zarządu. Prawo to w rozumieniu przepisów ustawy o g.g.i w.n. w dniu wydania decyzji, której nieważność stwierdzono nie istniało. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987r. była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie opłat za zarząd, w oparciu o przepisy ustawy o g.g. i w.n. mogło dotyczyć tylko zarządu ustanowionego w sposób prawem przewidziany, tj. wynikający z art. 38 ust. 2 ustawy.

Ustosunkowując się do zarzutów skarg sprowadzających się do twierdzenia, że istnienie zarządu po stronie skarżącej należy wywieść z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, poprzez przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach, oraz ustawy z 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, stwierdzić należy, że pogląd ten jest całkowicie błędny. Przytoczyć należy w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992r., l SA/1419/91, iż zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.) jak i przepisy obowiązującej ustawy dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach, która uchyliła powyższą ustawę nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntów w postaci użytkowania a od dnia 1 sierpnia 1985 r. zarządu w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej.

Okoliczności, na które powołują się skarżący dotyczą wyłącznie istnienia pewnego stanu faktycznego, polegającego na faktycznym zarządzaniu, a nie sprawowaniu formalnego, przewidzianego prawem zarządu nieruchomościami, których dotyczyła dotknięta wadą nieważności decyzja. Regulacje ustaw, na które powołują się skarżący statuowały zasady działania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, natomiast przepisy te nie stanowiły nigdy o istnieniu praw do nieruchomości pozostających w dyspozycji przedsiębiorstwa, ani tych praw nie statuowały w stosunku do konkretnych nieruchomości. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, że zarząd został uzyskany przed datą wejścia w życie ustawy o g.g. i w.n. -mając także na uwadze przytoczony wyżej wyrok NSA. Także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na którego uzasadnienie powołują się skarżący nie może mieć w sprawie niniejszej znaczenia, ponieważ jak wynika z przytoczonej treści uzasadnienia dotyczył on kwestii komunalizacyjnych. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy prowadzące postępowanie art. 7 kpa. W sytuacji, kiedy stwierdzono brak istnienia po stronie PKP zarządu ustanowionego w formie prawem przewidzianej, organy nie miały obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku dochodzenia, czy PKP zarządza przedmiotowymi nieruchomościami, bądź w przedmiocie koncesji PLK S.A. dla tych nieruchomości. Okoliczności te bowiem nie mają żadnego znaczenia dla dokonania ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 157 kpa, nie dotyczą one bowiem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 1987r. ustalającej cenę gruntu państwowego oraz opłatę roczną za zarząd. Przedmiotem postępowania sądowego w niniejszej sprawie jest wyłącznie badanie legalności zaskarżonej decyzji SKO, nie zaś ustalanie aktualnego stanu prawnego, czy faktycznego nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż PKP PLK S.A. nie była stroną postępowania należy w całości podzielić pogląd Kolegium w przedmiocie istnienia podstaw do zawiadomienia tej skarżącej o toczącym się postępowaniu. Kolegium zasadnie powołało przepis art. 15 ust. 4 a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, z którego zdaniem sądu wynika, że toczące się postępowanie dotyczyło praw i obowiązków tego skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiot ten bowiem zarządza składnikami majątkowymi przedsiębiorstwa wymienionymi w art. 4 pkt. 1,2,8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 86/2003, po. 789). Czym innym jest następstwo prawne wynikające z dokonanych na podstawie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP przekształceń, a czym innym posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 kpa. W niniejszej sprawie nie mają znaczenia regulacje zawarte w ustawie o komercjalizacji(...), bowiem postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie toczyło się w oparciu o przepisy tej ustawy, ani też decyzja, której nieważność stwierdzono nie miała żadnego związku z przepisami owej - wówczas nie istniejącej ustawy. Pojęcia te nie muszą więc mieć identycznego zakresu. Zarzut braku legitymacji PKP PLK S.A. jest nadto o tyle nielogiczny, że sama skarżąca w postępowaniu brała czynny udział, składała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyrażała swoje stanowisko w przedmiocie rozstrzygnięcia. Zarzut ten nie może odnieść skutku, ponieważ skierowanie decyzji do skarżącej PKP PLK S.A. nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Tylko bowiem takie wady zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, powodują uwzględnienie skargi, które objęte są dyspozycją przepisu art. 145 § 1 ppsa. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, skoro zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a badanie legalności zaskarżonej decyzji w zakresie nie objętym zarzutami doprowadziło sąd do przekonania, że nie narusza ona prawa, należało w oparciu o art. 151 ppsa orzec jak w sentencji.