Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1181/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 lipca 2022 r. znak SKO.Rol/4172/20/2022 w przedmiocie zezwolenia na wyłącznie gruntu z produkcji rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; I. stwierdza nieważność postanowienia z dnia 6 października 2022 r. znak SKO.Rol/41/20/2022; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego M. J. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...]


UZASADNIENIE

Starosta Myślenicki decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr GK.6124.21.Do.18.2021 działając na podstawie art.5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art.12 ust. 1-4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 104 K.p.a.

w pkt 1/ zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej części działki: dz. [...] o pow. 0,0164 ha, w klasie bonitacyjnej Rlllb, położonej w D. gmina D. pod budowę drogi dojazdowej do projektowanych budynków mieszkalnych, zawierających się w granicach określonych punktami "1-4" zgodnie z planem zagospodarowania działki, który stanowi załącznik do niniejszej decyzji i jest integralną jej częścią. Jednocześnie poinformował, że jeżeli powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego będzie większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustalona stosowna należność za bezprawne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej;

w pkt 2/ zwolnił z obowiązku uiszczania należności jednorazowej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 decyzji;

w pkt 3/ nałożył obowiązek uiszczania opłat rocznych za wyłączenie części działki nr [...] o pow. 0,0164 ha pod budowę drogi dojazdowej w wysokości [...] zł płatnych w latach 2022-2031r w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku. Wysokość opłaty rocznej, sposób jej naliczania i numer konta podano w rozliczeniu stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej decyzji. Niemniej jednak przed każdorazową wpłatą należy sprawdzić aktualny nr rachunku bankowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, na który należy wpłacać opłaty związane z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, z uwagi na możliwość jego zmiany. Nieprzestrzeganie warunków wpłat zawartych w tej decyzji spowoduje ich ściągnięcie wraz z ustawowymi odsetkami na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie zbycia gruntów objętych niniejszą decyzją zarówno przed wyłączeniem jak i po wyłączeniu, obowiązek uiszczania opłat rocznych ciąży na nabywcy, o czym zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę.

w pkt 4/ zwolnił wnioskodawcę z obowiązku zdjęcia warstwy próchniczej z gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu streszczono stan faktyczny sprawy. Wynika z niego, iż wnioskiem z dnia 14 czerwca 2021 r. S. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. F.B. S. P. wniósł o wyłączenie z produkcji rolnej części działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w D. pod budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych oraz części drogi dojazdowej. Organ I instancji wydał w tym zakresie decyzję w dniu 28 lipca 2021 r. Nadto wnioskodawca pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. wniósł również o wyłączenie z produkcji rolnej części działki m- [...] o pow. 0,0164 ha, będącej własnością M. Ł., a która zgodnie z aktem notarialnym nr [...], w tej części stanowi obecnie służebność dla inwestora oraz K. P. do działek m.in. [...],[...] będących własnością wnioskodawcy i K. P.. Powołano się tutaj na operat techniczny z dnia 21 sierpnia 2014 r. sporządzony przez osobę uprawnioną dotyczący podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] zatwierdzonego pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostanie ustanowiona służebność gruntowa, zapewniająca dostęp do drogi publicznej dla nowopowstałych nieruchomości. Zgodnie z treścią opracowania, proponuje się prawo utwardzenia, przechodu, i przejazdu od drogi publicznej tj. działki [...] po działce [...] szlakiem szerokości 4,0 m na rzecz właścicieli i użytkowników działki nr [...] i [...]"[...], w tym również przejazdu i przechodu od drogi publicznej tj. działki [...] po działce [...] szlakiem szerokości 4,0 m na rzecz właścicieli i użytkowników działki nr [...] i [...], w tym również przejazdu i przechodu od drogi publicznej nr działki [...] po działkach [...] i [...] szlakiem o szerokości 4,0 m na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników działki nr [...]. Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w dniu 19 lipca 2021 r. następnie, w dniu 23 sierpnia 2021 r. M. J. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc, iż zostało ono wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej. W dniu 29 października 2021r. wydano decyzję w sprawie zezwolenia na wyłącznie z produkcji rolnej części działki nr [...] wraz z nałożeniem obowiązków uiszczenia stosownych opłat przez wnioskodawcę. Decyzja ta została następnie zaskarżona do SKO w Krakowie przez M. J.. Kolegium decyzją z dnia 30 marca 2022 r. uchyliło w całości w/w decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zarzuty odwołania, iż decyzja została błędnie skierowana do przedsiębiorstwa, gdy, w istocie stroną winien być S. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...]

Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano na postanowienia mpzp miasta D., przyjętego Uchwałą nr XXVI/164/16 Rady Miejskiej w D. z dnia 7 września 2016r., z którego wynika, iż dopuszczone zostały lokalizacje dróg dojazdowych na nieruchomości objęte tym planem, zaś działka nr [...] położona jest w terenie określonym w w/w mpzp symbolem "33MNU2" tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W związku z tym, stwierdzono, iż w sprawie możliwe jest wyłączenie gruntów z produkcji rolnych, przeznaczonych pod służebności przejazdu i przechodu. Następnie scharakteryzowano grunty pod katem powierzchni i klasy bonitacyjnej, a także wskazano na konieczność uiszczania stosownej opłaty rocznej na okres 10 lat.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J. domagając się jej uchylenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.Rol/4172/20/2022 działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 219 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle regulacji omawianej ustawy wniosek o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej może złożyć nie tylko właściciel gruntu. W regulacji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5 ustawy). Stąd zasadnym jest wnioskowanie, że uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości, ale również inny podmiot, jeżeli jest to podyktowane jego interesem prawnym (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2018r., sygn. akt: II SA/Gd/221/18). Zgodnie bowiem z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego - stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 k.p.a.). Poszukiwanie i ocena interesu prawnego skarżącej powinna odbywać się na gruncie uprawnień przez nią nabytych w odniesieniu do działki nr [...] na której to nieruchomościach ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej oznaczonej jako działka nr [...] i [...] stanowiącej własność wnioskodawcy. W ramach więc ustanowionej służebności wnioskodawca chciał realizować swoje uprawnienia, a co za tym idzie swój interes prawny wywodzi z art. 285 § l k.c. W sytuacji więc, kiedy nie jest wymagane legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji leniej w momencie złożenia takiego wniosku, to tym bardziej skarżąca, która posiada ograniczone prawo rzeczowe wobec nieruchomości objętej takim wnioskiem ma interes prawny w byciu stroną tego postępowania. Przechodząc do analizy samej decyzji, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień mogących świadczyć o konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego, zarówno pod względem uchybień prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności pozwalających na wydanie decyzji stwierdzającej, że możliwe jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz na ustalenie opłaty za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej. Ustalono, iż jest to grunt o którym mowa, w art. 11 ust. 1 ustawy, wskazano i scharakteryzowano wnioskodawcę pod kątem możliwości złożenia wniosku, dokonano opisu nieruchomości oraz wskazano na konieczność uiszczenia stosowanej opłaty. Organ zgromadził odpowiednie dowody w tym zakresie, tj. plan wyłączenia z produkcji rolnej (stanowiący załącznik decyzji) sporządzony przez osobę uprawnioną wykonany na aktualnej mapie pozyskanej z odpowiedniego zasobu geodezyjnego (pieczęcie na projekcie). Nadto w aktach sprawy znajduje się wypis z aktu notarialnego z dnia 18 marca 2015 r., z którego wynika powierzchnia służebności działki nr [...] o powierzchni 0,0164 ha. W aktach znajduje się również wypis z rejestru gruntów przedmiotowej nieruchomości oraz kserokopia aktualnie obowiązującego mpzp w części na której zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Kolegium wskazało, że przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej są grunty rolne klasy IIIa o pow. 0,0164 h wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiące część działki ewid. nr [...] położonej w D.. Jak stanowi art. 12 ust. 7 ustawy należność za wyłączenie z produkcji l ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. l pkt l, 3 i 5 wynosi odnośnie gruntów o symbolu RIIIa wynosi [...] zł za l ha. Organ w załączniku decyzji nr 2 dokonał odrębnych wyliczeń, i na podstawie w/w przepisów określił przedmiotową opłatę na 10 lat na kwotę 525,78 zł. Kolegium nie dopatrzyło się jakichkolwiek uchybień obowiązujących przepisów ustawy lub błędów rachunkowych po stronie organu w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.Rol/4172/20/2022 działając na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. sprostowało oczywisty błąd pisarski w wydanej decyzji z dnia 25 lipca 2022 r. – na stronie pierwszej w wersie 6 od góry, zamiast treści "postanowienie" powinno być "decyzja".

Na postanowienie z dnia 25 lipca 2022 r. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie:

1/ 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy przepis ustawy wymagał od organu II instancji wydania decyzji administracyjnej, jak też art 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na art 219 k.p.a., który nie miał w sprawie zastosowania i nie mógł być podstawą prawną decyzji;

2/ art 10 § 1 k.p.a. i art 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu polegające na naruszeniu zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brania udziału w przeprowadzeniu dowodów, a to poprzez nie zapewnienie mu przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niezawiadomienie go o przeprowadzeniu dowodów i nie zapewnienie udziału w przeprowadzeniu dowodów (art 77 § 1 i 2 k.p.a.), co powoduje nieważność decyzji z mocy prawa w oparciu o treść art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym organowi II instancji poprzez akceptację takiego stanu rzeczy w prowadzonym postępowaniu;

3/ skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania z naruszeniem art 28 k.p.a. w zw. z art 4 pkt 4 i art 11 ust 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie S. P. za stronę postępowania i osobę uprawnioną do złożenia wniosku o odrolnienie cz. działki nr [...] w D. w sytuacji, gdy w rzecz3wistości nie był on uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem, co powoduje nieważność decyzji z mocy prawa w oparciu o treść art 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym organowi II instancji poprzez akceptację takiego stanu rzeczy w prowadzonym postępowaniu; - wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały poprzez skierowanie decyzji do S. P., który nie będąc właścicielem ani nie mając zgody właściciela, jest pozbawiony dokonania faktycznego wyłączenia cz. dz. [...] z produkcji rolnej, co jest niezbędnym elementem wykonania decyzji z art 11 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli dopuszczenie się rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. co powoduje nieważność decyzji z mocy prawa, przy czym organowi 11 instancji poprzez akceptację takiego stanu rzeczy w prowadzonym postępowaniu;

4/ art 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia oględzin w terenie dot. działki nr [...] w celu ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości w chwili obecnej (rolne, czy inne], czego organ II instancji w ogóle nie rozpoznał;

5/ art. 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. w zw. z art 11 ust. 1 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez zaniechanie nałożenia w decyzji obowiązków na adresata decyzji, o jakich mowa w tym przepisie, przy czym organowi II instancji poprzez akceptację takiego stanu rzeczy bez uzasadnienia;

6/ art 11 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art 107 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. poprzez nałożenie w decyzji na wnioskodawcę obowiązku uiszczania opłat rocznych w sytuacji gdy, nałożenie tego obowiązku jest czynnością materialno-techniczną, a więc wprowadzenie do rozstrzygnięcia decyzji tego obowiązku jest oczywiście sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którym to postanowieniem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. sąd poddał także kontroli postanowienie tego samego organu, w którym sprostowano oczywisty błąd pisarski tego postanowienia w ten sposób, że na stronie pierwszej w wersie 6 od góry, zamiast treści "postanowienie" powinno być "decyzja". W ocenie sądu obydwa te akty dotknięte są kwalifikowaną wadliwością skutkującą koniecznością stwierdzenie ich nieważności, przy czym postanowienie utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, zaś postanowienie prostujące oczywisty błąd pisarski, z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).

Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana, jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przytoczyć na koniec można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21 w którym orzeczono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10., z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15, z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 353/21).

Co do drugiej przesłanki wskazanej w wyżej przytoczonym przepisie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej to sytuacja, kiedy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sprawie decyzji, przy czym brak ten musi mieć charakter obiektywny - albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r. II GSK 1800/16). Z wydaniem decyzji (postanowieni) bez podstawy prawnej mamy zatem do czynienia, gdy w danym (ustalonym) stanie faktycznym nie ma normy prawnej pozwalającej organowi administracji by w sprawie indywidualnej orzec w formie decyzji lub postanowienia, kształtując w ten sposób sferę praw lub obowiązków podmiotów zewnętrznych (z poza administracji publicznej). Przy czym może tu dojść do sytuacji, kiedy organ działa poza prawem (obiektywnie nie istnieje przepis by daną sytuację kwalifikować, jako podstawę do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej) jak i sytuacja, kiedy przepis taki istnieje ale poza wiedzą organu jest to, że w danym stanie faktycznym przepis ten nie ma zastosowania. Z pojęciem "działanie bez podstawy prawnej" doktryna i orzecznictwo (w odróżnienia od rażącego naruszenia prawa) nie wiąże też konieczności wykazywania, by takie dzianie organu administracji skutkowało powstaniem stanu nie do pogodzenia z porządkiem prawnym,.

Porównując te dwa pojęcia - brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa można zauważyć, że to pierwsze (brak podstawy prawnej) to stan jest niejako obiektywny. Nie istnieje norma prawna upoważniającą organ do wydania decyzji. Drugie natomiast (rażące naruszenie prawa) ma charakter subiektywny, norma prawna istnieje, ale organ stosuje ją wadliwie a wadliwość ta jest oczywista i powoduje określone skutki.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z art. 138 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (§ 2a).

Przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (§ 2b).

Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (§ 4).

Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów, procesową formą załatwienia sprawy przez organ II instancji w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji jest decyzja. Nie istnieje podstawa prawna, która pozwalała by organowi odwoławczemu orzekać w formie postanowienia, jeżeli rozpoznaje odwołanie od decyzji a nie zażalenie na postanowienie. Organ w wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 5 lipca 2022 r. jako podstawę prawną wskazał wprawdzie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. ale w związku z art. 144 K.p.a. który to przepis stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis ten dotyczy zażaleń na wydane w toku postępowania postanowienia (art. 141 § 1 K.p.a). Organ zatem rozpoznał odwołanie od decyzji w formie zażalenia na postanowienie. Jak mowa wyżej brak ku temu podstaw prawnych co czyni postanowienie nieważnym.

Co do postanowienia z dnia 6 października 2022 r. wydane zostało w ocenie sądu z rażącym naruszeniem prawa. Jego podstawą prawną był art. 113 § 1 K.p.a. stanowi on, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jak podkreśla się w doktrynie przez pojęcie błędu pisarskiego rozumie się widoczne, wbrew zamierzeniu organu administracji publicznej, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię, widoczne, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Natomiast inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest niezgodne z myślą organu, a zostało wypowiedziane (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2022 r. II OSK 1657/20 ustawodawca uregulował tryb usuwania nieistotnych wad decyzji administracyjnej. Nieprawidłowości te przybierają postać oczywistych omyłek, polegających na widocznym, niebudzącym wątpliwości niewłaściwym użyciu słowa, wbrew zamierzeniom organu administracji publicznej. Wymóg ten jest spełniony, gdy treść decyzji wskazuje na wyrażenie poglądu jednoznacznie odmiennego od zamysłu organu administracji publicznej. Takim uchybieniem jest w szczególności błąd pisarski, czyli nieprawidłowy dobór słów lub mylna pisownia określonego wyrażenia, jak i błąd rachunkowy, czyli nietrafny dobór cyfr lub wynik obliczeń, mimo wskazania co do zasady prawidłowego sposobu przeprowadzenia operacji matematycznych. Wymienione wady powinny mieć charakter techniczny, a przy tym nie oddziaływać istotnie na wydane rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu wydanie postanowienia zamiast decyzji nie jest błędem pisarskim mogącym być sprostowanym w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Jak mowa w wyżej przytoczonym orzeczeniu, błąd pisarski to między innymi niewłaściwe użycie wyrazu wbrew zamierzeniu organu administracji. Nie można jednak uznać, że dotyczy to zmiany rodzaju rozstrzygnięcia jakiego dokonał organ i to z wyraźnym wskazaniem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Jak mowa wyżej, był to przepis dotyczący rozpoznawania zażalenia na postanowienie. Trudno w tej sytuacji uznać, że organ działał wbrew swej woli. Doszło bowiem do użycia nie tylko nieprawidłowego wyrazu, ale też wskazano podstawę prawną dokonanego rozstrzygnięcia, zgodnego z formą prawną w jakiej aktu tego dokonano. W ocenie sądu organ w sposób oczywiście wadliwy naruszył w ten sposób art. 113 § 1 K.p.a. a oczywistość ta nie wynika jedynie z wykładni tego przepisu. Nie służy on bowiem zmianie formy w jakiej organ administracji orzeka. Orzeczenie to nie mogło się też ostać w obrocie prawnym z uwagi na praworządność. Nie sposób bowiem uznać, że w państwie praworządnym organ administracji może zmieniać w formie pozaprocesowej (jak mowa wyżej, przepis art. 113 § 1 K.p.a., nie służy zmianie formy w jakiej organ administracji orzeka) wydawanych przez siebie rozstrzygnięć.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W kwestii kosztów Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art.200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.