Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1542/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: par. 3 ust. 1, par. 5, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi M. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Burmistrz D. decyzją z dnia [...] maja 2009r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1 - 5 w związku z art. 63, art. 64, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 z p. zm.), ustalił na rzecz E.B.-P. i A.P. warunki zabudowy dla budowy budynku wielofunkcyjnego (parter - działalność handlowa, piętro - działalność usługowa; głównie biuro rachunkowe, poddasze - funkcja mieszkalna) na działkach nr 1 i 2 położonych przy ul. [...] w D. Wskazano, że integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny nr 1 i 2 określający granice obszaru analizowanego i ustalenia zawarte w formie graficznej i tekstowej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli - osobnymi pismami – M. i K.B. oraz J.H.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J.H. organ wskazał, że organ l instancji prawidłowo ustalił średnie parametry zabudowy występujące w obszarze analizowanym i zastosował je do wnioskowanej inwestycji. W szczególności szerokość elewacji frontowej nie wykracza poza szerokość działek objętych terenem inwestycji, przy czym - jak podał organ odwoławczy - odległość inwestycji od innych zabudowań bądź granic nieruchomości może być rozstrzygana tylko na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. • Także skierowanie kalenicy równoległe do ulicy [...] jest dopuszczalne, ze względu na podobne usytuowanie kalenic części zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, zlokalizowanych przy

ul. [...] wynosi od 5 do 8 m, wobec czego ustalenie wysokości tej krawędzi dla planowanej inwestycji w oparciu o średni wskaźnik dla sąsiedniej zabudowy wynoszący 7,92 m, nie pozostaje w sprzeczności z zapisami ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu ustalenia wielkości zabudowy na poziomie 65%, podczas gdy średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 54%, Kolegium stwierdziło dopuszczalność takiego określenia tego wskaźnika, ze względu na fakt, iż planowane zamierzenie inwestycyjne ma być zlokalizowane na terenie centrum miasta, co usprawiedliwia zastosowanie wyjątku w oparciu o § 5 ust. 2 w/wym. rozporządzenia.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. i K.B. oraz J.H. .

M. i K.B. zarzucili, że mimo uchylenia poprzednio wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. przez organ odwoławczy, decyzja organu l instancji ustala te same warunki zabudowy co poprzednia. Nadto w ocenie skarżących się, wydanie decyzji w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami 1 i 3 jest niedopuszczalne.

J.H. zarzucił naruszenie następujących przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 5 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1kpa. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu J.H. podniósł, że w decyzji nie wskazano, jaka jest powierzchnia analizowanego terenu i nie wyjaśniono dlaczego do analizy został przyjęty konkretny obszar. W konsekwencji nie można ustalić, czy obszar ten został wskazany prawidłowo i czy analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona właściwie. Wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została ustalona błędnie, gdyż nie stanowi ona przedłużenia krawędzi budynków istniejących na działkach sąsiednich. Brak było podstaw do zastosowania § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a i organ w żaden sposób tego nie uzasadnił. Wskazał również, że na ustaloną średnią wysokość budynków duży wpływ miało przyjęcie do analizy budynku pięciopiętrowego, który znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Błędnie również - w ocenie J. H. - został oznaczony wskaźnik wielkości powierzchni terenu pod zabudowę. Z analizy wynika bowiem, że średnia wielkość tego

wskaźnika wynosi 54 %, podczas gdy w decyzji organu l instancji parametr ten został określony na poziomie 65 %. Także i w tym przypadku organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Jedynie ogólnie, bez odniesienia się do konkretnego elementu swojego rozstrzygnięcia organ wskazywał, że planowana inwestycja znajdzie się w centrum miasta. Nadto przy ustalaniu wskaźnika zabudowy wzięto pod uwagę jedynie planowany budynek, pomijając powierzchnię parkingów, do wykonania których inwestor został zobowiązany. W efekcie powyższego, wymóg zachowania nawet 35% powierzchni czynnej będzie niemożliwy do spełnienia. Skarżący podkreślił, że teren inwestycji jakkolwiek znajduje się w centrum miasta to jednak jest usytuowany z boku, w oddaleniu od ścisłego centrum w którym zlokalizowane są większe sklepy i wyższe budynki. Wskazał również na niedogodności jakie będą wiązały się ze zwiększonym ruchem drogowym w związku z realizacją inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. , sygn. akt II SA/Kr 1294/09, na podstawie 145 § 1 pkt 1a ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji nie są zgodne z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Jednocześnie ocenił, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie administracyjne nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że decyzja organu l instancji posiada załącznik tekstowy, zawierający warunki zabudowy i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz załącznik graficzny. Analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a w sprawie uzyskano wymagane prawem opinie. Natomiast nie wszystkie warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostały ustalone w oparciu o sporządzoną analizę, w związku z czym nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymienione wyżej wymogi przewidziane w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 ww. rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Średni wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 54%, natomiast organ l instancji dla obszaru objętego wnioskiem dopuścił wielkość zabudowy na poziomie 65%. Sąd podkreślił, że o ile przepisy dopuszczają możliwość ustalenia wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym parametrów i wskaźników w inny sposób niż na podstawie średniej danego wskaźnika, to jest to możliwe jedynie wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem sądu, organy przyjmując możliwość zastosowania w sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 65% oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 35 % nie tylko nie oparły się na wskazanym w analizie średnim wskaźniku wynoszącym odpowiednio ok. 54 % i 40-45%, ale nie zwróciły uwagi na trzy kwestie dotyczące tego wskaźnika. Po pierwsze, sporządzający analizę obliczając średnią wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji w obszarze analizy wziął już pod uwagę charakter zabudowy stwierdzając, że "obszar objęty analizą stanowi ścisłą tkankę śródmiejską centrotwórczą, gdzie występuje szerokie spektrum zainwestowania pod każdym względem, w tym również i wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Są więc obszary zabudowane w 20%, ale są i takie, gdzie 100% działki jest zabudowane i gdzie nie występują obszary biologicznie czynne, oprócz zieleni doniczkowej i tarasowej". Po drugie, w przedmiotowej analizie arch. W. G. w ogóle nie wypowiedział się na temat celowości zwiększenia wskaźnika wielkość zabudowy powyżej obliczonej średniej 54% oraz zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego. Po trzecie, w obszarze analizowanym występują nie tylko działki o wyższym wskaźniku zabudowy niż średni 54%, ale też działki o znacznie mniejszym wskaźniku dotyczy to np. działek nr [...] , [...] ,[...] ..., które nie zostały wyszczególnione w tabeli nr 3 analizy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r., odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził nadto, że "zasadnie wskazano, iż planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy na działkach sąsiednich".

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, "organ l instancji wydając decyzję w sprawie, poprzez przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,92 m, a kalenicy na poziomie 12,5 m miał prawo posłużyć się średnim wskaźnikiem obszaru analizowanego". "Lokalizacja budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem na terenie centrum miasta nie stanowi naruszenia przepisów prawa".

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że "organ l instancji wyznaczając obszar analizowany nie jest obowiązany do określenia jego powierzchni". Sąd stwierdził również, że "w przedmiotowej sprawie front działki wynosi 25 m, a wyznaczony obszar analizowany, jak wynika z mapy, jest nieznacznie większy niż trzykrotna szerokość terenu objętego wnioskiem. Takie ustalenie obszaru jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany został prawidłowo wskazany na załączniku graficznym do decyzji".

Ustalając wytyczne w zakresie dalszego postępowania, Sąd nakazał jednakże wyjaśnienie i ustalenie wszystkich wymaganych warunki zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia w taki sposób, aby został spełniony warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], wydaną na art. 138 § 1 pkt 1 kpa 5 art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na żądanie organu została przedłożona "uzupełniona analiza funkcji w zakresie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej". Jak wynika z analizy średnia wartość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 52,4 %. Organ jednak wyznaczył wskaźnik wielkości zabudowy, wynikający nie ze średniej wielkości, a będący następstwem usytuowania terenu inwestycji, który znajduje się w centrum miasta D. Jak wynika bowiem z zestawienia działek i ich procentowego zainwestowania, w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane zarówno poniżej średniej wielkości, jak i powyżej, a niektóre z nich zabudowane są w 100 %. W obszarze analizowanym znajdują się także działki, które nie są zainwestowane. Organ odwołał się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Bk 458/2009, gdzie wskazano, że nie można ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowa jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Jeżeli zatem z analizy do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego.

W ocenie organu odwoławczego, ustalenie w decyzji wskaźnika zabudowy wynoszącego do 65% nie narusza prawa, albowiem - jak wykazano wyżej - w obszarze analizowanym znajdują się działki zainwestowane w granicach od O do 100 %. W takim przypadku nie ma podstaw do ścisłego stosowania § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia. Takie ustalenie powierzchni zabudowy jest uzasadnione również z tego względu, iż obecnie w centrach miast dąży się do maksymalizacji zabudowy, na co wpływ mają trendy w architekturze, jak i ceny gruntów. Istniały zatem podstawy do zastosowania § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Nadto, jak wynika z analizy, średnia wielkość powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym wynosi 40,7 %. W zaskarżonej decyzji organ wielkość tą ustalił na minimum 35 %. Tak więc ustalona wielkość powierzchni biologicznie czynnej nie odbiega zbytnio od średniej jaka w tym obszarze występuje i jest ona konsekwencją ustalenia wskaźnika zabudowy. Ustalenie jej na takim poziomie, przy uwzględnieniu faktu, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, gdzie powierzchnia biologiczna czynna wynosi od O do 100 % jest - w ocenie Kolegium -dopuszczalne.

Nadto organ wskazał, że Sąd nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie naruszenia § 7 cyt. rozporządzenia, a także sposobu ustalenia obszaru analizowanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli M. i K.B. . Skarżący ponownie wyrazili zdziwienie utrzymaniem w mocy decyzji l instancji mimo, że poprzednia decyzja wydana w tej sprawie przez organ l instancji z dnia [...] lipca 2006 r. - o takiej samej treści, została przez organ odwoławczy uchylona. Zarzucili, że analiza wykonana w sprawie jest powierzchowna i nieprecyzyjna. Inwestycja ma zostać zrealizowana w obszarze budynków jednorodzinnych. Zdaniem skarżących, planowany obiekt będzie uciążliwy dla nich i osób z nimi mieszkających. Wskazali na hałas i zanieczyszczenie powietrza spalinami, do jakiego dojdzie w wyniku zrealizowania inwestycji. Podnieśli też, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa o rozgraniczenie działek nr 3 i 2 , a do chwili jej zakończenia nie powinny być projektowane, a tym bardziej budowlane jakiekolwiek budynki.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie zaś z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r, sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Należy jednak mieć na uwadze, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego (por. wyrok NSA z dnia 5.11.2010 r., sygn. II GSK 861/09, LEX nr 746284, wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. l OSK 920/10, LEX nr 745376, wyrok NSA z dnia 6.05.2009 r., sygn. II OSK 691/08, LEX nr 574442).

Przenosząc rozważania te na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Kr 1294/09 w wytycznych co do dalszego postępowania Sąd jednoznacznie nakazał wyjaśnienie i ustalenie wszystkich wymaganych warunki zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a nie jedynie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jak przyjął to organ odwoławczy.

Realizując wskazania sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zobowiązało organ l instancji do uzupełnienia analizy "w zakresie ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wielkości biologicznie czynnej" (k. [...]).

Wykonując to polecenie Burmistrz D. w piśmie z dnia 8.10.2010 r. (k. [...] ) podał, że przedkłada organowi odwoławczemu "uzupełnioną analizę.... Do pisma tego dołączony jednakże został dokument nazwany: "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej".

Opracowanie to składa się z 3 stron, w tabeli 1. podano 49 numerów działek (w analizie znajdującej się na k. [...] do wyliczenia "średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w obszarze analizy" wymieniono 21 działek), w tabeli 5., zatytułowanej "Wyliczenie średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu" wpisano odnośnie każdej działki liczbę wyrażoną w procentach, w tabeli 6. zatytułowanej "Wyliczenie średniej wielkości terenu biologicznie czynnej" również wpisano odnośnie każdej działki liczbę wyrażoną w procentach. Na stronie trzeciej dokumentu na końcu tabeli 5. wpisano - "52,4 %", a tabeli 6. - "40,7 %". Na stronie tej znajduje się również "naklejone" uzasadnienie analizy. Do tego dokumentu dołączono kserokopię załącznika Nr 2 (k. [...]) do decyzji znak: [...] (czyli decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie w l instancji w dniu [...].05.2009 r.). Jest to załącznik graficzny, który sporządzono na mapie odpowiadającej treścią załącznikowi Nr 2 z k. [...] akt administracyjnych, z tą jednakże różnicą, że na tym ostatnim załączniku zaznaczono wyłącznie obszar planowanej inwestycji i nieprzekraczalne linie zabudowy, a nie granice obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego zaznaczone zostały bowiem na załączniku Nr 1 do decyzji z dnia [...].05.2009 r. (k. [...]).

Stwierdzić również pozostaje, że w dokumencie graficznym znajdującym się na k. [...] akt administracyjnych zaznaczono granice pewnego obszaru, ale dokument ten nie zawiera wzmianki, że zaznaczone na nim koło stanowi obszar analizowany. Nadto, obszar ten różni się od obszaru analizowanego przedstawionego na k. [...] Nie obejmuje np. ul.[...], widocznej na mapie z k. [...].

W opisanych wyżej tabelach (k.[...]) ujęto np. działkę 4 , odnośnie której w tabeli 5. wpisano 23 %, a w tabeli 6. - 40 %. Jak wynika z k. [...] obszar analizowany nie obejmuje zabudowanej części działki nr 4

Zauważyć również należy, że na k.[...] przedłożonych akt administracyjnych znajduje się dokument (w kserokopii) zatytułowany .Analiza obszaru do decyzji znak: [...]". Dokument ten składa się z jednej strony, zawiera dane liczbowe w formie tabel, jedynie jego punkty 4 i 5 zawierają lakoniczny tekst. Jeżeli zatem uznać, że dokument ten jest analizą urbanistyczno-architektoniczną w rozumieniu § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), to nie posiada on części graficznej. Załączniki graficzne posiada bowiem wyłącznie sama decyzja z dnia [...]05.2009 r. (k. [...]).

W analizie znajdującej się na k. [...] do wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizy przyjęto: 9 domów (?) położonych przy ul. [...]i 13 domów przy ul. [...] - łącznie 22 nieruchomości. Do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy przyjęto zaś 19 domów (?) położonych przy ul. [...] 5 domów (?) z ul. [...] i 4 domy (?) z ul. [...] - łącznie 28 nieruchomości.

Niezrozumiałym jest zatem dlaczego wyliczono wymagane rozporządzeniem średnie parametrów (jako średnie wielkości w obszarze analizowanym) w oparciu o niektóre tylko działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Dopiero z czytelniejszej mapy będącej częścią analizy uzupełniającej wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się o wiele więcej działek.

Zauważyć również pozostaje, że w załączniku graficznym Nr 1 do decyzji z dnia [...].05.2009 r. (k [...]), sporządzonym na kserokopii mapy zasadniczej, jak się wydaje (nieczytelna pieczęć), przyjętej do zasobu geodezyjnego w 1989 r. (!), zaznaczona jest skala opracowania 1 : 500, a na mapie dołączonej do analizy uzupełniającej skala - 1 : 1000. Porównanie tych dokumentów prowadzi do wniosku, że kserokopia mapy z k.[...] wykonana jest na mapie o mniejszej skali niż 1 : 500.

Zbyt zaś mała skala tej mapy powodowała, że dokonane na niej zapiski były nieczytelne, a dokonanie weryfikacji danych podanych w analizie z k.[. ...] - na jej podstawie - było niemożliwe.

Zauważyć także należy, że załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...].05.2009 r. został sporządzony na kserokopii mapy, jak się wydaje (nieczytelna pieczątka), przyjętej do zasobu w 1977 r.

Dopiero z mapy przedłożonej do analizy uzupełniającej (k.[...]), sporządzonej na kserokopii mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu w 1977 r., wynika, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji z k.[...] nie była aktualna. Na mapie stanowiącej część analizy uzupełniającej z k. [...] obrysy budynków na działkach o numerach: [...] ,[...] ,[...] naniesiono bowiem ręcznie. Tej nowej okoliczności organ odwoławczy nie zauważył.

Tymczasem z dokumentu tego wynika, że stan zabudowy na działkach sąsiednich uwidoczniony na mapie będącej podstawą ustaleń decyzji organu l instancji z dnia [...].05.2009 r. i organu odwoławczego z dnia 2 lipca 2009 r., jak również poddany ocenie sądu w wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 1294/09 nie odzwierciedlał stanu rzeczywistego.

Zmiana stanu faktycznego sprawy powoduje zaś, że sąd administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Kr 1294/09. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdy kontrolowana uprzednio przez sąd administracyjny decyzja opierała się na analizie urbanistyczno-architektonicznej, która nie uwzględniała aktualnego stanu zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym, po ujawnieniu tej okoliczności, ocena sądu, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie administracyjne nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być już aktualna. Zmiana ta powoduje bowiem, że wszystkie wskaźniki parametrów zabudowy określone w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. muszą być ustalone na nowo.

Z tej samej przyczyny nie może pozostać aktualna ocena sądu odnosząca się do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej inwestycji na poziomie 7,92 m, a kalenicy na poziomie 12,5 m, skoro ocena ta była dokonana na podstawie nieprawidłowych danych przyjętych za podstawę obliczenia tego parametru.

Sąd w uprzednio wydanym wyroku nie wypowiedział się co do prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej i obowiązującej linii zabudowy. Z uwagi na zmianę okoliczności sprawy i konieczność sporządzenia nowej analizy ocena tej kwestii w niniejszej sprawie jest zbędna.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów administracji będzie sporządzenie nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588) - na aktualnej mapie, uwzględniającej wszystkie istniejące budynki w obszarze analizowanym. Będą organy miały przy tym na uwadze, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, ale to na organie spoczywa obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyrażona uprzednio (w ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego) ocena sądu, zawarta w kolejno następujących po sobie zdaniach: "organ l instancji wyznaczając obszar analizowany nie jest obowiązany do określenia jego powierzchni", "w przedmiotowej sprawie front działki wynosi 25 m, a .wyznaczony obszar analizowany, jak wynika z mapy, jest nieznacznie większy niż trzykrotna szerokość terenu objętego wnioskiem". "Takie ustalenie obszaru jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia", odnosiła się jedynie do wielkości wyznaczonego obszaru analizowanego.

Dlatego też sąd uprawniony jest do wyrażenia następującej oceny prawnej: W myśl §3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc , że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588), wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru.

Nadto, sąd stwierdza, że skoro - stosownie do treści § 9 rozporządzenia - wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to sama analiza powinna składać się z części tekstowej, zawierającej obszerniejszą wypowiedź o treści wynikającej z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717) i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1588).

Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art.153 p.p.s.a. przez niezrealizowanie wytycznych sądu określających konieczność wyjaśnienia i ustalenia wszystkich wymaganych warunków zabudowy, art.7 i art.77 kpa w związku z § 3 ust.1 § 5 ust.1, § 6 ust.1, §7 ust.1, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez wyznaczenie wymaganych wskaźników zabudowy w oparciu o nieprawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczną, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a i c) w związku z art.135 p.p.s.a. oraz na podstawie art.152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku.