Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 742/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E.B. i W.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr X/111/11 w przedmiocie zmiany uchwały własnej Rady nr VN /61/11 z dnia 6 kwietnia 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszarów na terenie Gminy S. , na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na szczególnych warunkach oraz obszarów, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy i rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących już budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz E.B. i W.B. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E.B. i W.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Skawinie nr X/111/11 z dnia 31 sierpnia 2011 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Rada Miejska w Skawinie w dniu 6 kwietnia 2011 roku podjęła uchwałę nr VN/61/11, w której - w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia - zostały wyznaczone na terenie Gminy Skawiny obszary, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi. W oparciu o opinie Państwowego Instytutu Geologicznego w K. zostały wskazane obszary, na których obowiązywał zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących już budynków. Powyższym zakazem została objęta również nieruchomość skarżących oznaczona nr [....] położona w R. Na działce znajdował się budynek w stanie surowym, który uległ nieodwracalnym zniszczeniom. W związku wejściem w życie w/w uchwały oraz w oparciu o ustawę z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu skarżący wystąpili w dniu 18 lipca 2011 roku z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za poniesioną szkodę.

W dniu 31 sierpnia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr X/111/11 na mocy której została zmieniona uchwała nr VN/61/11 w ten sposób, że zniesiony został zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących już budynków. Tym samym nieruchomość skarżących przestała być objęta opisanym wyżej zakazem. Nowa uchwała nie powołała żadnych norm przejściowych regulujących sytuacje osób, które na podstawie wcześniejszej uchwały uzyskały uprawnienia. Tym samym, zdaniem skarżących, Rada Miejska w Skawinie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, w wyniku którego zostali pozbawieni prawa do odszkodowania. Podkreślili przy tym, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Budynek jest trwale uszkodzony, nie nadaje się ani do remontu, ani do zasiedlenia, co potwierdza opinia Państwowego Instytutu Geologicznego w K. z dnia 12 sierpnia 2010 r.

W związku z naruszeniem interesu prawnego skarżący wezwali Radę Miejską w S. pismem z dnia 10 lutego 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S. , zmieniła uprzednio podjęty akt prawa miejscowego, uchwalony na podstawie art. 13c ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84, póz. 906 - z późn.zmianami). Podejmując uchwałę Nr X/111/11 z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały własnej Rady Miejskiej Nr VN/6/11 z dnia 6 kwietnia 2011 r. Rada Miejska w S. zniosła zakazy wynikające z pierwotnego brzmienia uchwały. W wyniku wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego, wszystkie wyznaczone w niej tereny osuwiskowe, objęte są, szczególnym trybem uzyskiwania pozwolenia na budowę, wynikającym z art. 13a w/w ustawy i to jedynie w odniesieniu do odbudowy istniejących już budynków. Podejmując uchwałę Rada Miejska w S. , miała na celu dostosowanie stanu prawnego do rzeczywistego charakteru zagrożeń występujących na tych obszarach powstałych w związku ze zjawiskiem osuwisk. Wobec licznych protestów mieszkańców wskazujących na pobieżne badania gruntu, bez robienia odwiertów przez pracowników Państwowego Instytutu Geologicznego, który ich zdaniem zbyt pochopnie bez przeprowadzenia szczegółowych badań wydawał opinie w formie kart osuwiskowych, Gmina zleciła uszczegółowienie wstępnych prac Państwowego Instytutu Geologicznego w K. Prace te trwają i mają na celu przygotowanie materiałów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W trakcie tych prac okazało się, że stopień zagrożenia osuwiskowego na poszczególnych obszarach Gminy jest zróżnicowany, w szczególności zaś, można wyodrębnić tereny osuwiskowe nieczynne, tereny okresowo czynne i tereny osuwiskowe nieczynne. Takie zapisy znajdą się w projekcie planu zagospodarowania, którego wyłożenie planowane jest na wrzesień 2012 r. Ponieważ pierwotne oceny Państwowego Instytutu Geologicznego nie były tak szczegółowe i zakładały istnienie jednolitych obszarów osuwiskowych, zmiana uchwały była celowa, albowiem okazać się może, iż ustalenie bezwzględnych zakazów budowy nie jest konieczne na wszystkich terenach oznaczonych jako osuwiskowe.

Organ zaznaczył również, że akty prawa miejscowego uchwalone na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. obowiązują do czasu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze. W nowym planie obszary osuwiskowe oraz zalewowe zostaną wyznaczone w sposób precyzyjny, uwzględniający stopień zagrożeń, wraz ze stosownym opisem pozwalającym na dokładne oznaczenie przeznaczenia każdej działki. Po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego, wszyscy właściciele nieruchomości, które w związku ze zmianą tego planu, straciły na wartości będą również mogli skorzystać z prawa dochodzenia stosownych odszkodowań w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można więc stwierdzić, iż skutkiem podjętej uchwały skarżący pozbawieni zostali całkowicie możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez brak przepisów przejściowych organ wskazał, że może uchwalać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w ramach upoważnień ustawowych. W wyżej powoływanej ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. w art. 13 c a także w art. 13 a ustanowiono upoważnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego jedynie w zakresie wyznaczania obszarów na których obowiązują zakazy lub ograniczania w odbudowie i remontach oraz przebudowie budynków na nich położonych. Rada nie mogła więc odnosić się do sprawy roszczeń odszkodowawczych, to bowiem zostało uregulowane w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art.147 § 1 ustawy "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nie wprowadza innych kryteriów od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Skarga oparta na art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania najpierw, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zrządzenie organu gminy ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu pranego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35, art. 36 k.p.a.). Tak więc, warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwane, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 10 lutego 2012 r. wezwali Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr X/111/11.

Odpowiedzi na to wezwanie udzielił jedynie Przewodniczący Rady Miejskiej w S. w piśmie z dnia 27 marca 2012 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 2 kwietnia 2012 r. Skarga została nadana listem poleconym w dniu 10 kwietnia 2012 r. Dlatego też Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachowany został tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skarga jest dopuszczalna.

Pozostaje zatem ocenić legitymacje skarżących.

Zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości skarżących, gdyż ich działka nr [....] położona w R. objęta jest załącznikiem Nr 7 do uchwały. Nieruchomość ta na podstawie uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 roku nr [....] znajdowała się w obszarze, w którym obowiązywał zakaz budowy nowych budynków oraz odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących już budynków. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011 r. ten zakaz został zniesiony. Zdaniem skarżących, ponieważ na podstawie uchwały z dnia 6 kwietnia 20011 r. skarżącym przysługiwało roszczenie o odszkodowanie, a zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm przejściowych regulujących sytuacje osób, które na podstawie wcześniejszej uchwały uzyskały uprawnienia, uchwała z dnia 31 sierpnia 2012 r. narusza ich interes prawny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i piśmiennictwo są zgodne co do tego, że źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki jednostki, przy czym nie zawężają tego źródła wyłącznie do norm materialnego prawa administracyjnego, stojąc na stanowisku, że mogą to być również np. normy prawa cywilnego.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżącym przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały z dnia 31 sierpnia 2012 r.

Dlatego też Sąd uprawniony był do przeprowadzenia kontroli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 j.t. ze zm. Dz.U.2011.21.113) do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W myśl ustępu 2 pkt 15) tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Podkreślenia również wymaga, że w ustawie o samorządzie gminnym nie istnieją przepisy zakazujące podejmowania przez radę uchwał uchylających lub zmieniających wcześniejsze uchwały.

Materialnoprawną podstawą uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. Nr VN/61/11 Rady Miejskiej w S. był przepis art.13 a ust.1 oraz art.13 c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U.2001.84.906 ze zm. Dz.U.2010.149.996).

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów (art. 13 a ust.1) "Rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w drodze aktu prawa miejscowego, wyznacza obszary, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w ust. 2".

Z kolei w myśl art.13 c ust.1 ustawy "Rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, na obszarach wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b, może na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wyznaczyć, w drodze aktu prawa miejscowego, obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia".

Przepis art.13 b ustawy stanowi natomiast, że "Jeżeli na terenie gminy obszar, na którym nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów w wyniku osunięcia ziemi, nie był wpisany do rejestru prowadzonego przez starostę na podstawie art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje do starosty z wnioskiem o wpisanie tego terenu do rejestru. Starosta wpisuje do rejestru informacje o obszarze, na którym nastąpiło osunięcie ziemi, w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku.

Doniosłym skutkiem prawnym podjęcia uchwały wyznaczającej obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków jest to, że jeżeli w związku z wejściem w życie takiego aktu prawa miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną szkodę albo wykupu nieruchomości lub jej części. Wykonanie obowiązku wynikającego z tych roszczeń powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. Spory rozstrzygają sądy powszechne. Do zapłaty odszkodowania albo wykupu nieruchomości lub jej części obowiązana jest gmina (art.13 c ust.2 – 4).

Na podstawie delegacji ustawowej określonej w art.2 cytowanej ustawy wydane zostało w dniu 4 stycznia 2011 r. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie gmin, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi (Dz.U.2011.5.14). Gmina S. wymieniona została pod pozycją 82 załącznika Nr 2 rozporządzenia, w którym określone zostały gminy, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi. Rozporządzenie weszło w życie w dniu 7 stycznia 2011 r. i obowiązuje do dnia 7 stycznia 2013 r.

Z treści art.13 a ust.1 z dnia 11 sierpnia 2001 r. wynika, że podjęcie uchwały w przedmiocie wyznaczenia obszarów, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w ust. 2 tego przepisu jest obligatoryjne, a nadto, że uchwała taka winna być podjęta w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie stosownego rozporządzenia (w rozpatrywanej sprawie do dnia 7 kwietnia 2011 r.). Uchwała podejmowana jest, gdy : 1) wymagają tego względy bezpieczeństwa, 2) na określonych obszarach nastąpiło osunięcie ziemi, 3) w wyniku osunięcia ziemi nastąpiło uszkodzenie lub zniszczenie obiektów budowlanych.

Z kolei podjęcie uchwały na podstawie art.13 c ust.1 ustawy jest fakultatywne. Uchwała taka winna być podjęta w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie cyt. wyżej rozporządzenia. Wyznaczenie aktem prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków oraz zakaz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków wymaga: 1) uprzedniego wpisania tego obszaru do rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, prowadzonego przez starostę, 2) złożenia wniosku przez wójta, burmistrza albo prezydenta o wyznaczenie takiego obszaru, 3) istnienia potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa.

Zgodnie z § 3 ust.3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U.2007.121.840) w przypadku wystąpienia ruchów masowych ziemi na terenach dotychczas zagrożonych tymi ruchami sporządza się kartę rejestracyjną osuwiska.

Według uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. załączniki uchwały oznaczone numerami 1 – 5 zawierały mapy z granicami obszarów, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w art. 13 a ust.2 i 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. wraz z kartami dokumentacyjnymi osuwisk i opiniami. Z kolei załączniki uchwały oznaczone numerami 6 – 8 zawierały mapy z granicami obszarów, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków oraz zakaz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków wraz z kartami dokumentacyjnymi osuwisk i opiniami. Zaznaczyć również należy, że karty dokumentacyjne osuwisk, będące częścią załączników uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. sporządzone zostały w sierpniu 2010 r.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 sierpnia 2011 r. uchwałę z dnia 6 kwietnia 2011 r. zmieniono w ten sposób, że skreślono w niej § 2, którym wyznaczone zostały obszary, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków oraz zakaz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, łącznie z wyeliminowaniem załączników Nr 6 – 8 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r.

Pozostał w mocy przepis § 1 ust.1 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., którym wyznaczono obszary, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w art. 13 a ust.2 i 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r. Zgodnie zaś z § 1 ust.1 uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. § 1 ust.2 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. otrzymał brzmienie: "Mapy z granicami obszarów, o których mowa w ust.1 stanowią załączniki od Nr 1 do Nr 9 niniejszej uchwały.".

Oznacza to, że zaskarżona uchwała wyeliminowała również załączniki nr 1 – 5 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., zawierające mapy z granicami obszarów, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi, wraz z kartami dokumentacyjnymi osuwisk i opiniami. Innymi słowy, załącznikami zaskarżonej uchwały są wyłącznie mapy.

Wprowadzone zaskarżoną uchwałą załączniki Nr 1 – 9, zgodnie z treścią § 1 ust.1 uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r., miały stanowić mapy z granicami obszarów, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w art. 13 a ust.2 i 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r.

Tymczasem załączniki te, zgodnie z tekstem uchwały opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 7 października 2011 r. (2011.476.4605) mają nazwy: "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi S. – miasto i S. – obszar wiejski". Z kolei w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 28 października 2011 r. (2011.506.4971) opublikowano tekst uchwały z załącznikami o zmienionej nazwie – dodano oznaczenia numerowe map.

Oznaczenia te nie są zgodne z oznaczeniami map przedłożonymi Sądowi przy piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. Zgodnie z treścią opublikowanej uchwały (2011.506.4971) załącznikiem Nr 1 uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. jest mapa oznaczona numerem M-34-76-B-C-2. Tymczasem oryginalna mapa przedłożona Sądowi przy piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. zaopatrzona dopiskiem "Załącznik Nr 1" ma numer M-34-76-A-b-1, M-34-76-A-b-3. Zgodnie z treścią opublikowanej uchwały (2011.506.4971) załącznikiem Nr 2 uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. jest mapa oznaczona numerem M-34-76-B-C-1. Oryginalna mapa przedłożona Sądowi przy piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. zaopatrzona dopiskiem "Załącznik Nr 2" ma numer M-34-76-A-b-2. Również przedłożone załączniki Nr 4, Nr 6, Nr 7, Nr 8 i Nr 9 nie odpowiadają opublikowanym załącznikom o tym numerze.

Na marginesie należy zaznaczyć, że w aktach sprawy przedłożonych przez organ wraz ze skargą (czerwona teczka) przedłożone zostały czarno-białe kserokopie tych załączników w tak małej skali, że były one całkowicie nieczytelne. W związku z powyższym, wezwaniem z dnia 22.06.2012 r. wezwano pełnomocnika organu do przedłożenia całości akt poprzedzających podjęcie uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r., w tym oryginałów załączników do w/w dwóch uchwał rady Miejskiej w S. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w S. poinformował Sąd, że przekazane uprzednio akta stanowią całość akt sprawy oraz wskazał, że przedkłada oryginały załączników do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. i z dnia 31 sierpnia 2011 r. Przedłożono ponownie jednakże kserokopie tych załączników, poświadczone za zgodność z oryginałem przez Przewodniczącego Rady. Wobec powyższego kolejny raz wezwano organ do przedłożenia oryginałów załączników. Przy piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. przedłożono oryginały map (kolorowe o większym formacie) z 2011 r., zaopatrzone adnotacją Przewodniczącego Rady, że stanowią załączniki do uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. oraz ponownie kserokopie pierwszych załączników (nie potwierdzone z oryginałem) do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. oraz oryginały kart dokumentacyjnych osuwisk z mapami w kolorze, co dopiero umożliwiło identyfikację przedmiotowych obszarów, w tym nieruchomości skarżących.

Analiza dołączonych oryginalnych map (w kolorze) prowadzi do wniosku, że na mapach tych - stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały - zaznaczone są granice różnych terenów: osuwisk pewnych, osuwisk przypuszczalnych, osuwisk nieaktywnych, okresowo aktywnych, aktywnych, terenów zagrożonych ruchami masowymi. Legendy map nie zawierają symbolu terenu, na którym nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi. Tak więc brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że załączniki do zaskarżonej uchwały stanowią mapy z granicami obszarów, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi, tym bardziej, że zaskarżona uchwała wyeliminowała, jako załączniki uchwały, karty dokumentacyjne osuwisk.

Dla przykładu wskazać należy, że w karcie dokumentacyjnej osuwiska, stanowiącej część załącznika Nr 1 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., dotyczącej ul. [....] w S. nie odnotowano uszkodzenia obiektu budowlanego. Dokument ten odwołuje się do mapy oznaczonej M-34-76-B-a-2 S. Mapa ta wymieniona została jako załącznik Nr 5 do uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. W karcie dokumentacyjnej osuwiska, stanowiącej część załącznika Nr 3 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., dotyczącej [....] nie odnotowano uszkodzenia obiektu budowlanego. Również w karcie dokumentacyjnej osuwiska stanowiącej część załącznika Nr 3 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. , a dotyczącej [....] nie odnotowano uszkodzenia obiektu budowlanego. Dokumenty te odwołują się do mapy oznaczonej M-34-76-B-a-1 [....]. Mapa ta wymieniona została jako załącznik Nr 5 do uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. W karcie dokumentacyjnej osuwiska, stanowiącej część załącznika Nr 4 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., dotyczącej R. – ul. [....] nie odnotowano uszkodzenia obiektu budowlanego. Dokument ten odwołuje się do mapy oznaczonej M-34-76-B-a-4 B. Tak oznaczona mapa nie została wymieniona w załącznikach do zaskarżonej uchwały. Także w karcie dokumentacyjnej osuwiska, stanowiącej część załącznika Nr 5 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., dotyczącej [....] dz. [....] nie odnotowano uszkodzenia obiektu budowlanego. Dokument ten odwołuje się do mapy oznaczonej M-34-76-B-c-2 K. Tak oznaczona mapa nie została wymieniona w załącznikach do zaskarżonej uchwały. Przy załączniku Nr 6 do uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. znajduje się wyłącznie karta osuwiskowa dotycząca działki nr [....] (skarżących) w R. , w której stwierdzono uszkodzenie budynku, gdy tymczasem na załączniku mapowym Nr 6 zaznaczono teren, na którym znajduje się wiele budynków. Karta osuwiskowa odwołuje się do mapy M-34-76-B-a-4 B. Tak oznaczona mapa nie została wymieniona w załącznikach do zaskarżonej uchwały.

Jak już wyżej zaznaczono pełnomocnik Rady Miejskiej w S. oświadczył na piśmie, że przedłożone Sądowi materiały stanowią całość akt administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały.

Prowadzi to do konstatacji, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na podstawy wyznaczenia przez Radę Miejską w S. obszarów, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi.

Oryginalne mapy przedłożone Sądowi przy piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. zostały sporządzone w 2011 r. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w S. z dnia 31 sierpnia 2011 r. wynika, że gmina zleciła dopiero Państwowemu Instytutowi Geologicznemu wykonanie kart osuwiskowych i będą one sporządzone w listopadzie 2011 r., "a to, co będzie zapisane w kartach, będzie wprowadzone do planu". Prowadzi to do wniosku, że Rada Gminy Miejskiej w S. w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały nie dysponowała aktualnymi dokumentami wskazującymi na stan osuwisk ziemi na terenie gminy.

Powyższe przesądza o tym, że zachodzi istotna sprzeczność między treścią samej uchwały (wyznaczającej obszary, na których nastąpiło uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia się ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w art. 13 a ust.2 i 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001r.) a treścią jej załączników (określających granice osuwisk pewnych, osuwisk przypuszczalnych, osuwisk nieaktywnych, okresowo aktywnych, aktywnych i terenów zagrożonych ruchami masowymi). Powyższe stanowi o istotnym naruszenia prawa.

Zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Pierwotna uchwała z dnia 6 kwietnia 2011 r. podjęta została na podstawie art.13 a ust.1 oraz art.13 c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Uchwała zmieniająca wydana została jedynie na podstawie art. 13a ust.1 ustawy. Jest to o tyle istotne, że w oparciu o ten wyłącznie przepis zniesiono wyznaczone pierwotną uchwałą obszary, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Jak już wcześniej wskazywano uchwała w przedmiocie wyznaczenia takich obszarów mogła być podjęta wyłącznie w odniesieniu do obszarów wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b ustawy. Tak więc uchwała o zmianie takich obszarów (również ich zniesienie) musiała mieć oparcie w danych wpisanych do tego rejestru. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uprawnienie rady gminy, o którym mowa w art. 13c ust. 1 ustawy z 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, to znaczy możliwość wyznaczenia w drodze aktu prawa miejscowego obszaru, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, jest uprawnieniem wtórnym do umieszczenia danego obszaru w rejestrze (postanowienie NSA W-wa z dnia 20.10.2011 r., sygn. I OSK 1962/11, LEX nr 1069637). Znajduje on również zastosowanie w przypadku zmiany takiej uchwały. Również w postanowieniu z dnia 17.04.2012 r. (II OSK 818/12, LEX nr 1138215) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała podjęta w trybie art.13c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. winna uwzględniać zapisy rejestru.

Uznać zatem należy, że pominięcie w zaskarżonej uchwale jako podstawy prawnej przepisu art.13 c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. i w konsekwencji wynikającego z niego wymogu zgodności uchwały z wpisem do rejestru prowadzonego na podstawie art.110 a ustawy o ochronie środowiska stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Wreszcie, zwrócić należy uwagę na fakt, że obszary objęte załącznikami nr 6 – 8 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. nie były zaliczone do obszarów, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi, a wyznaczone zostały wyłącznie jako obszary, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków oraz zakaz odbudowy, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Oznacza to, że w stosunku do obszarów, określonych w załącznikach nr 6 – 8 uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r., wyznaczenie ich jako obszarów, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi nastąpiło dopiero w uchwale z dnia 31 sierpnia 2011 r. Tymczasem, jak już wcześniej była o tym mowa, na podstawie art.13 a ust.1 ustawy rada gminy obowiązana była do podjęcia takiej uchwały w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, czyli od dnia 7 stycznia 2011 r.

Stosownie do unormowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza się nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. Jednocześnie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Oznacza to, że na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin prowadzi do stwierdzenia ich nieważności. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał " (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.05.2011 r., sygn. II SA/Kr 1540/10, Lex nr 1138215). Istotne naruszenie prawa, jako wada kwalifikowana uchwały bądź zarządzenia organu gminy będzie miało miejsce wówczas, gdy wydano je wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano nimi prawa lub odmówiono ich nadania, albo też wbrew tym przesłankom obarczono ich adresatów obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. II SA/Lu 670/07, LEX nr 434893).

W oparciu o wyżej przedstawione uwagi uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art.13 a ust.1 i art.13 c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, gdyż "nie powołała żadnych norm przejściowych regulujących sytuacje osób, które na podstawie wcześniejszej uchwały uzyskały uprawnienia", przez co skarżący zostali pozbawieni prawa do odszkodowania.

Podkreślenia zatem wymaga, że zgodnie z treścią art.13 a ust.1 oraz art.13 c ust.1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. w związku z 18 ust.2 pkt 15) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Miejska w S. miała kompetencję wyłącznie do wyznaczenia obszarów, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w ust. 2 oraz do wyznaczenia obszarów, na których obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków.

Samo "wyznaczenie obszaru", nawet w formie aktu prawa miejscowego, ma charakter techniczny. Skutki prawne takiej czynności uregulowane są w przepisach art.13 a ust.2, 13 c ust.2 – 5 i art.13 h ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Rada gminy pozbawiona jest kompetencji do wypowiadania się o tych skutkach. W przypadku zmiany stanu prawnego to organ stosujący prawo (w świetle zarzutów skarżących – sąd cywilny) ma obowiązek badać jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie.

Na marginesie w związku z tym tylko można nadmienić, że uchwała o zmianie uchwały wywołuje skutek ex nunc. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, niepublikowany, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, niepublikowany).

W oparciu o powyższe, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a