Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1017/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d, art. 11e, art. 11f, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "ZRID" lub "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania B. K. reprezentowanej przez "adwokata" (organ błędnie określił tu tytuł zawodowy pełnomocnika, który jest radcą prawnym) P. G. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].05.2018 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi publicznej gminnej od ulicy [...] oraz rozbudowie drogi publicznej gminnej - ulicy [...] na odcinku w rejonie skrzyżowania z projektowaną drogą, oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności:

- uchylił ww. decyzję w części zatwierdzającej projekt budowlany w zakresie rysunku nr 1 pt. "projekt zagospodarowania terenu", znajdujący się na stronie nr [...] stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, jako załącznik nr 2 i zatwierdził nowy rysunek, który stanowił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, jako jej integralna część;

- w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2017 r., Prezydent [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi od ulicy [...] (obiekt kategorii XXV) wraz z przebudową skrzyżowania ulicy [...], obejmującej: budowę jezdni z jednostronnym chodnikiem i oświetlenia, przebudowę słupa telekomunikacyjnego O.SA wraz z wymianą kabli telekomunikacyjnych napowietrznych, wycinkę drzew i krzewów oraz wdrożenie projektu stałej organizacji ruchu oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2018 r., znak: [...] uchylił w całości ww., zaskarżoną, decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

26.03.2018 r. inwestor złożył wniosek, stanowiący zmianę wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której m.in. zmieniono nazwę inwestycji, jako polegającej na "budowie odcinaka drogi gminnej publicznej od ulicy [...] oraz rozbudowie ulicy [...] na odcinku w rejonie skrzyżowania z projektowaną drogą".

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2018 r., znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na: budowie odcinka drogi publicznej gminnej od ulicy [...] oraz rozbudowie drogi publicznej gminnej - ulicy [...] na odcinku w rejonie skrzyżowania z projektowaną drogą, oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyżej decyzji odwołanie wniosła B. K. reprezentowana przez r. pr. P.G., wnosząc również o zawieszenie postępowania odwoławczego - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt [...].

Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...].08.2018 r., w którym odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

Organ podkreślił też, że jego decyzja stanowi jednocześnie odpowiedź na wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].05.2018 r., o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

Wojewoda [...] wyjaśniał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym postępowanie to opiera się na tych samych zasadach, co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania, czy akt, którego dotyczy odwołanie, został wydany zgodnie z obowiązującą procedurą i powołał się na art. 138 § 1 k.p.a. Wskazał też, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. Organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy; jest zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości.

Wojewoda [...] stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego przeanalizował terminowość wniesienia odwołania, rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej decyzji Prezydenta [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, Wojewoda [...] pismem z dnia 14.08.2018 r. wezwał organ I instancji do:

1 nadesłania wszystkich załączników do decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] opatrzonych pieczęcią osoby upoważnionej do podpisywania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta [...] z podaniem jej imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Przekazana mapa z projektowanym podziałem uraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych nie została podpisana przez Pana J. L. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] i wyjaśnienia, która z zatwierdzonych map podziałowych jest załącznikiem do decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...]. Na jednej z map podziałowych w wykazie zmian ewidencyjnych znajduje się zapis o treści: "Działkę [...] wydzielono jako teren zajęty pod drogę publiczną przed 31.12.1998 r.", zaś na drugiej brak ww. informacji,

2. przekazania oryginału odwołania skarżącej w celu dołączenia go do akt organu II instancji.

W tym samym dniu Wojewoda [...] wezwał również inwestora do:

1. udzielenia informacji o kategorii i numerze (w myśl art. 2 i art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz klasie ulicy [...], gdy droga nie posiada nadanego numeru i dostarczenia kopii uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych;

2. wyjaśnienia zasadności złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie na cele budowlane dla nieruchomości o numerze ew. [...], [...], [...] z obrębu [...], z zaznaczeniem, że jeżeli wolą inwestora jest złożenie do wniosku ZRID, to ww. oświadczenia winno zawierać prawidłowe wskazanie nazwy inwestora oraz tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością;

3 oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane ze wskazaniem dokumentu z którego wynika ww. prawo oraz wskazania daty przy czytelnym podpisie inwestora lub osoby upoważnionej do działania w jego imieniu;

4. udzielenia informacji, dlaczego na przedłożonej w materiałach do wniosku ZRID mapie sporządzonej w skali 1: 500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie kolorem czerwonym oznaczono "zajęcie terenu wg art. 73", co nie zostało ujęte w treści wniosku ZRID. Jednocześnie należy zauważyć, iż w załączonych materiałach do wniosku ZRID znajdują się dwie (nie tożsame) mapy z proponowanym przebiegiem, co jest nieprawidłowe,

5. przedłożenia opinii: właściwego miejscowo zarządu województwa, dla całego zawnioskowanego zakresu inwestycji (dot. rozbudowy ulicy [...]),

6. przedłożenia, zgodnie z art. lid ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. wszystkich (wymaganych) dokumentów, bądź wykazania iż ww. dokumenty nie są wymagane, dla całego zawnioskowanego zakresu inwestycji (dot. rozbudowy ulicy [...]),

7. przedłożenia 5 egzemplarzy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dla inwestycji, wykonanej zgodnie z § 4 i 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz. 462 ze zm.), m.in. w zakresie wskazanym w tym piśmie Wojewody.

5.10.2018 r. do organu wpłynęła pisemna odpowiedź pełnomocnika inwestora na powyższe wezwanie wraz z następującymi załącznikami i organ odwoławczy dokonał "oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą", ustalając, że przed złożeniem wniosku do Prezydenta [...] inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 i 2 specustawy drogowej uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 tej ustawy, do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora Wojewoda [...] stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Po sprawdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie art. 11d ust. 5 ww. ustawy Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy, właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony Prezydent [...] zawiadomił w drodze obwieszczeń, na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej BIP w urzędach właściwych ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...], a także w prasie lokalnej "Nowa gazeta praska" z dnia 25.04.2018 r. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne i wnioski.

Prezydent [...] dokonał sprawdzenia wniosku pod względem materialno-prawnym zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stwierdził braków w załączonej dokumentacji projektowej, po czym 23.05.2018 r. wydał decyzję Nr [...], w której zezwolił na realizację inwestycji polegającej na: budowie odcinka drogi publicznej gminnej od ulicy [...] oraz rozbudowie drogi publicznej gminnej - ulicy [...] na odcinku w rejonie skrzyżowania z projektowaną drogą, oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie, zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ I instancji zawiadomił strony o wydaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano wnioskodawcy, właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń w urzędach właściwym ze względu na przebieg drogi - tj. Urzędzie [...] dla Dzielnicy [...], a także w prasie lokalnej "Echo [...]" z dnia 11.06.2018 r. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości organ uznał za skuteczne. W zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Dlatego też, zdaniem Wojewody [...], strony były właściwie i skutecznie zawiadomione oraz miały możliwość zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania – należało więc uznać, że postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy.

Analizując decyzję Prezydenta [...], organ odwoławczy stwierdził, że odpowiada ona wymogom art. 11f ust. 1 specustawy drogowej i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie – w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w; skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów

nieruchomości w skali 1:500, stanowiące załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji). Ponadto na mocy decyzji ZRID zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji.

Kontrolowana decyzja Prezydenta [...] (z zastrzeżeniem uchybień, o których będzie mowa poniżej) odpowiadała prawu. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził jednak, że wymagała "dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej", zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Koniecznym było uchylenie projektu budowlanego w zakresie rysunku nr 1 pt. "projekt zagospodarowania terenu", znajdującego się na stronie nr 9 stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 2 i zatwierdzenie w tym zakresie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku, który stanowił załącznik nr 1 do decyzji organu II instancji. W związku z faktem, że na części rysunkowej projektu zagospodarowania teren, zmianie uległy opis zakresu robót budowlanych w projektowanych liniach rozgraniczających, w tym wskazaniu w sposób jednoznaczny działek ewidencyjnych objętych ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości oraz objętych oświadczeniami o posiadanym prawie, a także skorygowaniu metryki, należało uchylić projekt budowlany w zakresie rysunku "projektu zagospodarowania terenu" i w to miejsce zatwierdzić nowy, skorygowany rysunek. W przedłożonym projekcie wskazano w sposób jednoznaczny projektowaną linie rozgraniczającą, granice działek ewidencyjnych objętych wnioskiem. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, na mapie zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Projekt został sporządzony przez projektantów posiadających zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnych na dzień opracowania projektu. Wszystkie strony oraz załączniki zostały ponumerowane właściwie. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie w sprawie warunków technicznych (Dz. U z 2016 r., poz. 124).

W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w decyzji drugoinstancyjnej.

Organ drugiej instancji przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu B. K. reprezentowanej przez r. pr. P. G.. Szeroko przytoczył (zacytował) zarzuty z odwołania I wyjaśnił, że są niezasadne. Stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8.11.2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 740/11 "Treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 687) stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Podkreślić należy, że ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Organ wydający decyzję ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Zauważyć należy, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania w skazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym".

Wojewoda [...] podkreślił też, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym m.in. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2617/15 z dnia 25.02.2016 r. kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. W trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo stwierdził też, że art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, a organ nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować przebiegu projektowanej drogi publicznej. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nieprzewidzianych przepisami, gdyż o przebiegu planowanej drogi decyduje zarządca wnioskujący o jej lokalizację.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił też, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji organ wojewódzki dopatrzył się szeregu błędów i nieprawidłowości związanych z przeprowadzoną procedurą dotyczącą wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i dlatego właśnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2018 r. wstrzyma! rygor natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].09.2017 r., a następnie po rozpatrzeniu złożonych odwołań decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].09.2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Tym niemniej, decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].05.2018 r. poza częścią uchyloną nie narusza prawa oraz czyni zadość innym wymogom specustawy drogowej, tym samym brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. bowiem stosownie do przepisu art. Ile tejże ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć i rozważań uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te w pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która reprezentowana przez r. pr. P. G., pismem datowanym na 5 kwietnia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie określając, czy skarży decyzję w całości, czy w części.

W petitum skargi pełnomocnik nie wskazał, jakie podnosi zarzuty, ale wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej przytoczył stan faktyczny w zakresie toczącego się postepowania przed organami obu instancji i wyjaśnił, że taki stan powoduje "że w niniejszej skardze konieczne jest poniesienie zarzutów ponoszonych w odwołaniu".

Wątpliwości pełnomocnika skarżącej budzi, "czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją postępowania wszczętego decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., Znak; [...], czy też mamy do czynienia z nowym postępowaniem. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia tego zagadnienia. Z jednej strony ww. decyzji czytamy, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2018 r., a z drugiej strony, że nastąpiła zmiana wniosku przekazanego do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody [...] nr [...]. Zapis ten wskazuje, że mamy do czynienia z kontynuacją postępowania wszczętego decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. Potwierdza to fakt braku decyzji umarzającej postępowanie wszczęte decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. Jeżeli zatem mamy do czynienia z kontynuacją postępowania, a nie nowym postępowaniem, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja został wydana w nieprawidłowym trybie. Decyzja ta winna być wydana w trybie określonym w k p a. Co oznacza, że powinna być rozpatrzona w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji organu odwoławczego, a następnie powinna zostać doręczona stronie względnie pełnomocnikowi strony. Oznacza to, że decyzja została wyda z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. oraz 109 k p a.".

W ocenie pełnomocnika skarżącej, specustawa drogowa określa tryb postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych oraz wydania decyzji w sposób odmienny niż określony w k.p.a., ale tryb ten dotyczy wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji i nie modyfikuje postępowania po uchyleniu decyzji do ponownego rozpatrzenia Postępowanie to odbywać się powinno w trybie określonym w k.p.a. Natomiast, "jeżeli zaskarżona decyzja została wydana w nowym postępowaniu i nie stanowi kontynuacji postępowania wszczętego decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r., to zasadny jest wniosek o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że w sprawie budowy drogi publicznej zlokalizowanej miej więcej w tym samym miejscu i na tych samych działkach co niniejsze postępowanie, toczy się inne postępowanie administracyjne. Niedopuszczalne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań dotyczących budowy różnych obiektów budowlanych zlokalizowanych w tym samym miejscu na wniosek tego samego inwestora".

Zdaniem pełnomocnika, do powyższej argumentacji Wojewoda [...] w ogóle się nie ustosunkował. Można więc przyjąć, że w stosunku do tego samego terenu prowadzone są dwa odrębne postępowania na podstawie wniosków od tego samego inwestora.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził też, że "celem wydania" ww. ustawy w świetle uzasadnienia jej projektu, było "zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r." W późniejszym okresie przepisy ustawy rozszerzono na inne drogi publiczne. Nie zmienia to faktu, że jest to nadal przepis szczególny, który powinno się stosować w odniesieniu do inwestycji drogowych, które z uwagi na społeczny i gospodarczy interes oraz występujący konflikt interesów musi być realizowana w przyśpieszonym tempie, na mocy szczególnych uregulowań. Pozostałe inwestycje drogowe winny być realizowane zwyczajnym trybie.

Wojewoda [...] nie wyjaśnił też, dlaczego w przedmiotowej sprawie stosuje się tryb szczególny, pomimo tego, że planowana droga ma na celu skrócenie drogi dojazdowej do drogi głównej (ul. [...]) jedynie do sześciu domów i że toczy się postępowanie na budowę drogi publicznej w tym samym miejscu.

W ocenie pełnomocnika, organ nie ustosunkował się też do zarzutu naruszenia art. 10 k p a. przez wydanie zaskarżonej decyzji na jeden dzień przed upływem wyznaczonego przez organ do zapoznania się z aktami i zajęciem stanowiska w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił jedynie, że decyzja została wydana w trybie określonym w art. 11d specustawy drogowej, wskazując że zgodnie z opublikowanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania termin do składania wniosków upłynął w dniu 9 maja 2018 r. Zgodnie z art. 11d ust. 5 ww. ustawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysyła się do właścicieli nieruchomości na których planowana jest inwestycja. Choć art. 11d cyt. ustawy nie stanowi, że stronom przysługuje prawo wypowiedzenia się w sprawie, ale prawo takie przysługuje stronie na mocy art. 10 § 1 k.p.a. Specustawa drogowa nie wyłączyła stosowania k.p.a., a zwłaszcza zasad generalnych postępowania administracyjnego.

Skarżąca otrzymała zawiadomienie o zebraniu całego materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z tym materiałem w dniu 17 maja 2018 r. W dniu 21 maja 2018 r. zapoznała się ze zgromadzonym materiałem i wykonała zdjęcia. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2018 r., a więc jeden dzień przed 7 dniowym terminem określonym w zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami. Organ miał obowiązek wstrzymać się z wydaniem decyzji, dając możliwość wypowiedzieć się w przedmiotowej sprawie skarżącej. Wydanie decyzji przed upływem tego terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca w związku z powyższym nie złożyła swoich uwag, a zwłaszcza wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż nie miałyby one wpływu na treść decyzji.

Termin składania wniosków określony w ogłoszeniu publicznym o wszczęciu postępowania, nie dotyczy – zdaniem pełnomocnika - skarżącej gdyż została ona powiadomiona odrębnym pismem. "Organ jeżeli chciał się trzymać terminu określonego w ogłoszeniu publicznym, powinien wysłać do Skarżącej zawiadomienie z odpowiednim zawiadomieniem". Zdaniem więc pełnomocnika skarżącej, "wydanie decyzji bez oczekiwania stanowiska Skarżącej, wskazuje na fakt, że organu w ogóle nie interesował pogląd właściciela nieruchomości, na której zaplanował inwestycję".

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił ponadto – w odniesieniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji - że uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. wynikało z faktu uznania przez Wojewodę [...], że nałożenie rygoru nie zostało w sposób należyty uzasadnione. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. A więc uchylenie rygoru nie mogło być powodowane błędów i nieprawidłowości związanych z przeprowadzoną procedurą dotyczącą wniosku o realizację inwestycji drogowej w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie procedury naprawczej.

Organ odwoławczy "nie ma prawa uzasadniać czy planowana inwestycja z uwagi na jej znaczenie społeczne czy gospodarcze uzasadnia nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności. To wnioskodawca ma obowiązek w swoim wniosku wykazać takie uzasadnienie, organ pierwszej instancji nadając rygor natychmiastowej wykonalności powinien uzasadnić dlaczego uważa za słuszne nadanie rygoru. Stwierdzenie, że realizowany jest program rządowego Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030) nie stanowi uzasadnienia dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności".

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, "Prezydent [...] postanowił wybudować drogę na cudzych gruntach, aby uprościć procedurę i uniemożliwić protesty zastosował "spec ustawę", nie czekał na wnioski stron, i aby zapewnić realizację inwestycji nadał rygor natychmiastowej wykonalności aby odwołania nie wstrzymały realizacji inwestycji. Natomiast organ odwoławczy okazuje się, że nie może oceniać ani zasadności inwestycji, ani zasadności trybu. A gdzie jest państwo prawa? Gdzie jest kontrola wydawania społecznych pieniędzy?". Zakwestionował też skutki decyzji w części uchylającej, "skoro z uwagi na nadany rygor natychmiastowej wykonalności inwestycja została zrealizowana w całości już na jesienie 2018 r.".

Pełnomocnik też, ogólnie stwierdził, że "podtrzymuje wszystkie zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu odwoławczego była merytorycznie prawidłowa, natomiast skarga była niezasadna. Wprawdzie sentencja zaskarżonej decyzji jest opracowana w sposób bardzo niestaranny stylistycznie (użycie w pkt. I niejasnego określenia "uchylam w części projektu budowlanego w zakresie rysunku nr 1 /.../" bez podania, co jest uchylane), a znaczną część uzasadnienia decyzji stanowi cytat z odwołania, tym niemniej ta wada kontrolowanej decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

1. Na wstępie należy podkreślić, że kompetencje wojewody (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) i wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosty (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) określa co do zasady art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), stanowiąc, że organa te wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa nie określa jednak zakresu badania organu wydającego decyzję, stanowiąc jedynie, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11 e specustawy drogowej).

Zgodnie jednak z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. To odesłanie pozwala na stwierdzenie, że zakresem badania przez organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest po pierwsze to, czy wniosek odpowiada wymogom art. 11d specustawy drogowej (jako przepisowi szczególnemu - lex specialis - w stosunku do art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego), a następnie sprawdzenie rozwiązań projektowych, ale w sposób, który wynika z art. 35 Prawa budowlanego. Innymi słowy, po sprawdzeniu kwestii formalnych wniosku zarządcy drogi, wojewoda (lub starosta) sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewoda (lub starosta) nie sprawdza natomiast celowości lub uzasadnienia gospodarczego projektowanej inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż leży to poza jego zakresem kognicyjnym.

Powyższe obowiązki ustawowe, brane pod uwagę także w postępowaniu odwoławczym, której jest co do zasady postępowaniem merytorycznym (a nie wyłącznie nadzorczym), zostały przez organ II instancji wypełnione. Dokonał on merytorycznej oceny stanu sprawy i kontroli decyzji organu I instancji na podstawie stanu faktycznego (ustalonego m. in. poprzez własne działanie – wezwanie zarówno organu I instancji, jak i inwestora do złożenia stosownych dokumentów i wyjaśnień) i w uzasadnieniu swej decyzji omówił zarówno stan faktyczny, jak i prawny w tym zakresie, zgodnie z art. 7 w zw. z art., 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że część decyzji organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w części będącej projektem zagospodarowania terenu była błędna – organ odwoławczy wyjaśnił, na czym błąd ten polegał i orzekł merytorycznie, usuwając wadliwość decyzji Prezydenta [...].

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że nazywanie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "specustawą" lub nadawanie tej ustawie przymiotu nadzwyczajnego charakteru powoduje często mylne przekonanie, że reguluje ona inwestycje drogowe wyłącznie o nadzwyczaj ważnym dla Kraju charakterze i – z reguły - skomplikowanym przebiegu. Taki pogląd jest prawnie błędny i niczym nieuzasadniony.

Jak podkreśla się w literaturze, "wyjątkowość bądź szczególność omawianej ustawy polega na odmienności zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących w tej mierze aktów prawnych tej samej rangi normatywnej (aktów ustawodawczych). Wyjątkowość ta nie dotyczy natomiast możliwości wyinterpretowania z niej treści normatywnych, mogących wyłączać jakiekolwiek konstytucyjne standardy obowiązywania prawa. Nie tylko bowiem literalna treść omawianej ustawy, ale również możliwa do zastosowania wobec niej wykładnia funkcjonalna muszą uwzględniać wartości konstytucyjnie chronione. Tylko w takim bowiem zakresie omawiana ustawa stanowi element konstytucyjnie określonego porządku prawnego. Szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych" (tak w komentarzu do art. 1 specustawy drogowej M. Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz". Wyd. 2, Warszawa 2010).

Z uwagi natomiast na to, że ustawodawca przewidział termin obowiązywania ustawy, ustawa ta nie jest również żadnym rozwiązaniem o charakterze systemowym, lecz ma charakter epizodyczny, służący osiągnięciu konkretnie oznaczonego celu publicznego i społecznie pożądanego, jakim jest zwiększenie sieci dróg publicznych (por. też op. cit.).

Specustawa drogowa reguluje więc zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie wszelkich dróg publicznych, które towarzyszą rozpoczęciu robót budowlanych w celu wybudowania drogi publicznej. Stanowi zarazem samoistną podstawę takiej budowy, przebudowy lub rozbudowy.

Dlatego też zarzut pełnomocnika skarżącej, wyprowadzony z faktu rzekomego "nadzwyczajnego" charakteru specustawy drogowej – a więc zarzut niewyjaśnienia przez organ "dlaczego w przedmiotowej sprawie stosuje się tryb szczególny, pomimo tego, że planowana droga ma na celu skrócenie drogi dojazdowej do drogi głównej (ul. [...]) jedynie do sześciu domów" nie mógł odnieść oczekiwanego skutku procesowego. Rzeczywiście, Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii się nie odniósł. Uchybił tym samym zasadzie należytego informowania stron o przesłankach rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), a uzasadnienie decyzji nie odpowiada w tym zakresie wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż brak jest uzasadnienia prawnego w omawianej części. Tym niemniej, ta wada zaskarżonej decyzji – choć niewątpliwie będąca wynikiem zaniedbania organu odwoławczego – nie miała wpływu na wynik sprawy.

3. Przekuta w zarzut wątpliwość pełnomocnika skarżącej "czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją postępowania wszczętego decyzją Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...]września 2017 r., (...), czy też mamy do czynienia z nowym postępowaniem" nie przesądza o wadliwości decyzji Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że analiza stanu sprawy, dokonana na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, powoduje, że owa "wątpliwość" nie ma uzasadnionych podstaw.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi od ulicy [...] (obiekt kategorii XXV) wraz z przebudową skrzyżowania ulicy [...], obejmującej: budowę jezdni z jednostronnym chodnikiem i oświetlenia, przebudowę słupa telekomunikacyjnego O.SA wraz z wymianą kabli telekomunikacyjnych napowietrznych, wycinkę drzew i krzewów oraz wdrożenie projektu stałej organizacji ruchu. Zgodnie z decyzją organu odwoławczego, sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższe oznacza, że 23 marca 2018 r. sprawa o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej ponownie zawisła przed organem I instancji. Dlatego też złożony w trakcie trwania sprawy i opatrzony ww. datą wniosek inwestora, dotyczący zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "polegającej na budowie odcinka drogi gminnej publicznej od ulicy [...] oraz rozbudowy ulicy [...] na odcinku w rejonie skrzyżowania z projektowaną drogą" (zawierający odmienne od wniosku pierwotnego założenia planistyczne) nie mógł być potraktowany przez organ, jako nowy wniosek. Słusznie więc Prezydent [...] uznał pismo inwestora z 23 marca 2018 r., jako zmianę wniosku pierwotnego, ponownie przez ten organ (na skutek uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji z [...] września 2017 r.) rozpatrywanego.

Należy podkreślić, że w sentencji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. Nr [...] zezwalającej na przedmiotowa inwestycję, znalazła się wyraźna wzmianka, że przedmiotem orzekania jest "zmiana wniosku przekazanego do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody [...] Nr [...]". Już w pierwszym akapicie uzasadnienia decyzji organu I instancji znalazło się stwierdzenie, że wniosek inwestora z 23 marca 2018 r. stanowił zmianę zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że to inwestor określa zamierzenie, które chce realizować. Niezależnie od tego, czy zamierzenie to jest realizowane na podstawie przepisów specustawy drogowej, czy też ustawy Prawo budowlane, dopóki w sprawie nie zostanie wydana ostateczna decyzja administracyjna inwestor może w toku postępowania zwykłego zmienić wniosek pierwotny; również poprzez całkowicie odmienne określenie danego zamierzenia. Wówczas organ administracji architektoniczno budowlanej zobowiązany jest rozpoznać wniosek zmieniający – ale nie, jako nowy wniosek, wszczynający nowe postępowanie administracyjne, a jako zmianę wniosku pierwotnego.

Inwestor może także domagać się w trakcie postępowania administracyjnego umorzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji, jeżeli np. odstępuje od zamiaru jej realizacji. Po ostatecznym umorzeniu postępowania może wystąpić z nowym wnioskiem. Taka sytuacja nie miała jednak w sprawie niniejszej miejsca.

Jest rzeczą oczywistą prawnie, że jeżeli inwestor zmienia w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej parametry tej inwestycji, to zobowiązany jest do złożenia wszelkich niezbędnych dokumentów, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Zmiana wniosku wiąże się więc z koniecznością dokonania przez organ oceny tych nowych dokumentów, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. Tak też – prawidłowo – postąpił organ I instancji, a następnie organ II instancji. Dokonana ocena (szczegółowo opisana w uzasadnieniach decyzji) pozwoliła organom na udzielenie stosownego zezwolenia; z tym, że Wojewoda [...] w ramach swoich uprawnień, jako organu II instancji i na podstawie ustalonego przez siebie stanu faktycznego dokonał merytorycznej zmiany błędnej części decyzji Prezydenta [...].

Błędny prawnie jest natomiast pogląd skarżącej, że wydawana po uchyleniu decyzji w postępowaniu odwoławczym nowa decyzja "powinna być wydana w trybie określonym w k.p.a." – w takim rozumieniu, jak przedstawił to pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi.

Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Wyjaśnić więc należy, że odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. oznacza, że przepisy te stosuje się do postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłącznie w takim zakresie, w jakim określona okoliczność prawna natury procesowej nie została uregulowana w specustawie drogowej. Stanowi ona lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., który znajdzie zastosowanie dopiero wtedy, gdy wykładnia specustawy drogowej uniemożliwia ustalenie normy postępowania na podstawie tej ustawy. Przepisy k.p.a. natomiast stosuje się wprost, ale jako reguły postępowania (por. komentarz do art. 11c w: M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że sprawa zainicjowana w trybie art. 11b specustawy drogowej wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlega aż do wydania ostatecznej decyzji rygorom tejże ustawy. Uchylenie decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym nie powoduje w żadnej mierze, że ponowne rozpatrzenie wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej następuje w oderwaniu od przepisów ustawy, jedynie "w trybie określonym w k.p.a."

Z tej też przyczyny zupełnie błędnym był wywód i zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący rzekomego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 109 k.p.a. – te artykuły k.p.a. nie miały bowiem zastosowania w sprawie, jako lex generalis. Zastosowanie w tym zakresie miały art. 11g (w zakresie postępowania odwoławczego) oraz art. 11d w zw. z art. 11f i art. 11h (w zakresie zarówno postępowania przy ponownym rozpatrzeniu zmienionego wniosku inwestora, jak i terminów załatwienia sprawy) oraz art. 17 ust.1 specustawy drogowej (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności), jako lex specialis.

4. Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącej, że "organ odwoławczy nie ma prawa uzasadniać czy planowana inwestycja z uwagi na jej znaczenie społeczne czy gospodarcze uzasadnia nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności" stwierdzić należy, co następuje.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Inwestor, na s. 2 wniosku, uzasadnił potrzebę nadania rygoru właśnie interesem społecznym, wskazując na kwestie związane z bezpieczeństwem w ruchu drogowym i umożliwienie mieszkańcom, pojazdom uprzywilejowanym i porządkowym dojazdu do nieruchomości.

Niezależnie od uzasadnienia przez inwestora potrzeby nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ I instancji (a za nim i organ odwoławczy) wskazał na to, że za nadaniem rygoru przemawia konieczność realizacji rządowego programu Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju do roku 2020, który został przyjęty przez Radę Ministrów 14 lutego 2017 r. i jest aktualizacją średniookresowej strategii rozwoju kraju, tj. Strategii Rozwoju Kraju 2020.

Dlatego też, to, że organ w swej decyzji powołuje się na dokument programowy rządu, będący w istocie jedynie manifestem politycznym (gospodarczym), a nie prawem powszechnie obowiązującym, nie przesądza tego, że wniosek inwestora nie był uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, uprzednio wskazanym przez inwestora. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, organ nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinien bowiem ocenić w dniu orzekania, czy ów rygor jest uzasadniony. Z tej też przyczyny wniosek inwestora należało uznać za uzasadniony wskazanymi przez niego okolicznościami; zaś jedynie uzupełniająco okolicznościami wskazanymi przez organ.

5. Istotą postępowania w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowych jest szybkość tego postępowania oraz znaczne uproszczenie procedur. Dlatego też podnoszenie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w tego typu sprawach musi być szczególnie dobrze przemyślane i uzasadnione. W ocenie bowiem tut. Sądu dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazujący na to, że zarzut naruszenia tego ogólnego przepisu procesowego może tylko wówczas odnieść skutek, gdy jego autor wykaże jaka konkretna i znacząca dla sprawy czynność strony została przez organ uniemożliwiona – nabiera w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej szczególnego znaczenia. Zwłaszcza, że – jak sam przyznaje pełnomocnik skarżącego – z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej nie wynika, aby ustawodawca przewidział uprawnienie do wypowiadania się przez uczestników postępowania co do zebranych materiałów w postępowaniu zezwoleniowym. Przepis ten stanowi natomiast lex specialis (o czym była mowa powyżej) w stosunku do tych przepisów k.p.a., które odmiennie regulują kwestie postępowania administracyjnego. Jak zaś wiadomo, lex specialis derogat legi generali.

Pełnomocnik skarżącego zaniechał także jakiegokolwiek wykazania, jaka czynność znacząca dla sprawy została skarżącej przez organ uniemożliwiona wobec zastosowania przez ten organ dopuszczalnego trybu doręczeń.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia również, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. szerzej wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14). Taki obowiązek determinuje też zakres zaskarżenia decyzji.

W wypadku, gdy skargą objęta jest decyzja dotycząca inwestycji liniowej, jaką jest inwestycja drogowa, oddziaływującej co do zasady na prawa wielu osób wywodzone z własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, skarżąca może wywodzić własny interes prawny, uzasadniający jej legitymację czynną, wyłącznie z konieczności ochrony własnego, indywidulanego i określonego prawa i to tylko w tym zakresie, w jakim decyzja lub jej część na prawo to rzeczywiście wpływa. Z tej przyczyny przedmiotem skargi (lub wcześniej odwołania) powinna być decyzja – ale wyłącznie w części, w której dotyczy ona owego prawnie chronionego interesu prawnego strony.

O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym (por. np. wyroki WSA w Łodzi z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 35/12, WSA we Wrocławiu z 26 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 401/13).

Innymi słowy, skarżąca po pierwsze nie może żądać uchylenia decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w całości, gdyż jej ewentualny interes prawny może wynikać wyłącznie z rzeczywistego, negatywnego i wykazanego oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość (a więc odnosi się tylko do części decyzji, w granicach nieruchomości skarżącej lub w granicach wykazanego oddziaływania), a po drugie nie może domagać się od sądu administracyjnego, aby uznał zasadność skargi z tego powodu, że podstawa prawna ponownej decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej powinna być inna, niż wynikająca z przepisów specustawy drogowej.

7. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.