Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 55/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i § 2, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 210/14 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w Ł. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 października 2013 r. o nadanie uczelni uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów I stopnia o profilu praktycznym postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić Wyższej Szkole [...] w Ł. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września

2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 210/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w Ł. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 października 2013 r. o nadanie uczelni uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów I stopnia o profilu praktycznym: zobowiązał Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącej Wyższej Szkoły [...] w Ł. z dnia 16 października 2013 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wyższa Szkoła [...] w Ł.(dalej, jako "Wyższa Szkoła Zawodowa" lub "skarżąca") w dniu 5 lutego 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej, jako "Minister" lub "organ") bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nadania Wyższej Szkole Zawodowej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia.

W uzasadnieniu skargi Wyższa Szkoła Zawodowa podniosła, że w dniu 3 lutego 2014 r. otrzymała zawiadomienie organu z dnia 24 stycznia 2014 r., nr [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku z dnia 16 października 2013 r. w sprawie nadania skarżącej uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia. W uzasadnieniu podano, że skarżąca nie uzupełniła wniosku zgodnie z wymogami rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.), o czym poinformowana została w pismach z dnia 28 października i 18 listopada 2013 r. Wyższa Szkoła Zawodowa wskazała, iż żądania organu wobec wniosku skarżącej wykraczają poza wymogi powołanego rozporządzenia.

Nie zgadzając się z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dniu 17 października 2013 r. do Ministerstwa wpłynął wniosek Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej z dnia 16 października 2013 r. o "wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych". Pismem z dnia 28 października 2013 r. Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany o brakach formalnych wniosku z dnia 16 października 2013 r. W treści pisma wskazano, że wniosek nie spełnia niektórych przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. Nr 243, poz. 1445 ze zm.). Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma oraz pouczony o wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. konsekwencjach nieuzupełnienia wniosku w terminie. Ponadto w treści pisma wskazano tryb postępowania w przypadku podtrzymywania przez uczelnię woli ubiegania się o utworzenie wnioskowanego kierunku studiów. Pismo z dnia 28 października 2013 r. zostało doręczone na podany we wniosku adres w dniu 4 listopada 2013 r., a jego odbiór został poświadczony pieczęcią Wyższej Szkoły Zawodowej Uczelni oraz własnoręcznym podpisem odbiorcy.

W dniu 29 października 2013 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z dnia

24 października 2013 r. zawierające uzupełnienie wniosku z dnia 16 października 2013 r. w zakresie punktu "Infrastruktura zapewniająca prawidłową realizację celów kształcenia". Nadto w dniu 12 listopada 2013 r. do Ministerstwa wpłynęło pismo z dnia 8 listopada 2013 r., stanowiące odpowiedź skarżącej na pismo z dnia 28 października 2013 r. W treści pisma Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej przedstawił dodatkowe informacje w sprawie nadania uczelni wnioskowanych uprawnień.

Po ponownej analizie wniosku z dnia 16 października 2013 r. oraz nowych dokumentów w sprawie, pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany, że wniosek o nadanie uprawnień do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów pierwszego stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" - profil praktyczny, nadal nie spełnia niektórych wymogów określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. W treści pisma z dnia 18 listopada 2013 r. Rektor został poinformowany, że wniosek w dalszym ciągu nie zawiera planu studiów w formie stacjonarnej i niestacjonarnej (§ 5 ust.1 pkt 5 wymienionego powyżej rozporządzenia) oraz programu studiów dla kierunku, poziomu i profilu kształcenia który, powinien zawierać i spełniać warunki określone w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, 6, 7, 8, 9, 10 oraz ust. 2 i 3 rozporządzenia. Ponadto ponownie poinformowano, że zgodnie z § 13 rozporządzenia, do minimum kadrowego studiów pierwszego stopnia są wliczani nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni na podstawie mianowania albo umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, nie krócej niż od początku semestru studiów, jeżeli osobiście prowadzą na danym kierunku studiów zajęcia dydaktyczne w wymiarze co najmniej 30 godzin zajęć dydaktycznych, w przypadku samodzielnych nauczycieli akademickich i co najmniej 60 godzin zajęć dydaktycznych, w przypadku nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora lub tytuł zawodowy magistra. W oświadczeniach nauczycieli nie zawarto wymienionych informacji.

W związku z powyższym Rektor został wezwany do uzupełnienia wskazanej dokumentacji oraz ponownie poinformowany o konsekwencjach nieuzupełnienia wskazanych braków formalnych w terminie. Ponadto Rektor został poinformowany, że w przypadku niedochowania terminu oraz jednoczesnego podtrzymywania przez skarżącą Uczelnię woli ubiegania o utworzenie wnioskowanego kierunku, konieczne jest ponowne wystąpienie do Ministra z nowym wnioskiem. Pismo zostało doręczone w dniu 25 listopada 2013 r., a jego odbiór został poświadczony pieczęcią Kierownika Sekretariatu Wyższej Szkoły Zawodowej oraz własnoręcznym podpisem odbiorcy.

W dniu 27 listopada 2013 r. wpłynęło kolejne pismo uczelni z dnia 26 listopada 2013 r., stanowiące odpowiedź na pismo Ministerstwa z dnia 18 listopada 2013 r.

W treści pisma wnioskodawca wskazał, że żądanie uzupełnienia braków formalnych wskazanych w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. jest nieuzasadnione. W ocenie Rektora wniosek z dnia 16 października 2103 r., uzupełniony pismem z dnia 9 listopada 2013 r. "spełnia wymogi przepisów przy ubieganiu się o uzyskanie zgody na prowadzenie kształcenia w zakresie technik dentystycznych na poziomie pierwszego stopnia".

W wyniku ponownej analizy zgromadzonej dokumentacji stwierdzono, że wniosek Wyższej Szkoły Zawodowej o wyrażenie zgody na kształcenie na kierunku studiów I stopnia w zakresie technik dentystycznych nadal nie spełniał wszystkich wymogów formalnych określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym oraz powołanym rozporządzeniu.

Z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] Rektor Wyższej Szkoły Zawodowej został poinformowany, że w związku z nieusunięciem w terminie 7 dni braków dotyczących wniosku z dnia 16 października 2013 r. w sprawie nadania uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia na kierunku "techniki dentystyczne" na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym, wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że do wniosku nie załączono dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie, że zostały spełnione wymagania z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Wniosek nie zawiera kompletnych oświadczeń, dotyczących tzw. minimum kadrowego, wymaganych przez § 13 rozporządzenia. Tym samym niezasadnym było kierowanie niekompletnego wniosku do oceny Polskiej Komisji Akredytacyjnej. W przypadku uczelni nieposiadających uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego, prowadzenie studiów możliwe jest po uzyskaniu decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wydając tę decyzję Minister stwierdza, że jednostka jest właściwie przygotowana do prowadzenia kierunku studiów i to w pełnym zakresie wskazanym w rozporządzeniu w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia. Decyzja Ministra musi być więc poprzedzona analizą wszystkich warunków niezbędnych do właściwej realizacji procesu dydaktycznego. Prawo szkoły wyższej do prowadzenia kształcenia jest bowiem sprzężone z prawem do nauki, wyrażonym w art. 70 ust. 1 Konstytucji. Urzeczywistnianie prawa do nauki wymaga zagwarantowania każdej osobie studiującej w szkole wyższej wysokiego standardu akademickiego — z zapewnieniem służącej temu celowi konkurencyjności uczelni na rynku usług edukacyjnych, a w warunkach państwa członkowskiego Unii Europejskiej — konkurencyjności w ramach sieci szkół wyższych wszystkich państw członkowskich. W związku z powyższym, nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, że nie wszystkie warunki określone dla prowadzenia studiów podlegają ocenie Ministra na etapie ubiegania się o przyznanie tego uprawnienia. Zarówno decyzja Ministra, jak i ocena Polskiej Komisji Akredytacyjnej, będąca wyznacznikiem poprawności procesu dydaktycznego, nie jest oceną wstępną. Jest stwierdzeniem, że dana jednostka jest gotowa do kształcenia, gdyż w stopniu co najmniej zadawalającym wypełnia wszystkie nałożone prawem warunki. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie wskazuje, że Polska Komisja Akredytacyjna przeprowadza ocenę w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy, a więc wszystkich warunków. Przedstawienie niekompletnego wniosku nie pozwała na przeprowadzenie tej oceny. Zatem pozostawienie podania bez rozpoznania było w pełni uzasadnione i organ nie pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności. Wskazał, że wobec rozbieżności w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności skargi na pozostawienie podania bez rozpoznania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 3 września 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów, w której stwierdził, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Sąd uznał, że konsekwencją zaakceptowania powyższego poglądu, na gruncie niniejszej sprawy, jest stwierdzenie, iż przedmiotem skargi Wyższej Szkoły Zawodowej stała się bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji przyznającej stronie konkretne ustawowe uprawnienie.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że pismem z dnia 26 listopada 2013 r. skierowanym do Ministra Rektor wskazał, iż żądanie organu "na obecnym etapie (przy ubieganiu się o zgodę na prowadzenie kształcenia) planów i programów studiów jest przedwczesne z uwagi na art. 68. Prawa o szkolnictwie wyższym", zatem "wymagania postawione w piśmie prowadzą do naruszenia prawa i naruszają autonomie szkoły wyższej". W ocenie Sądu powyższe dowodzi, iż Wyższa Szkoła Zawodowa, wbrew stanowisku Ministra, przed wniesieniem skargi do Sądu (w dniu 5 lutego 2014 r.) wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, co wywarło skutek wyczerpania środków zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pisma i treść żądań strony. Pod tym kątem należało zatem ocenić treść pisma skarżącej z dnia 26 listopada 2013 r., a więc czy wynikał z niej w sposób wyraźny zarzut naruszenia prawa i bezczynności organu do wniosku o załatwienie sprawy w formie przewidzianej prawem.

Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m. in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a). Wskazana regulacja opiera się na zasadzie wyznaczenia wymagań minimalnych (minimalnych elementów każdego podania). Wynika to z przyjętej przez kodeks zasady ograniczonego formalizmu także w tym zakresie. Jej celem jest, jak wskazuje judykatura, odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymagań co do formy i treści żądania w tym kierunku, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Dalej Sąd wywodził, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Sąd podkreślił, że przepisy szczególne przewidują inne, dodatkowe wymagania co do danych podania, a także określają dokumenty, które powinny być dołączone przy wniesieniu podania. Wymagania dodatkowe to wymagania ustanowione przepisami szczególnymi. Pojęcie przepisów szczególnych obejmuje wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Mogą one formułować dodatkowe wymagania co do treści podania (np. konieczność uzasadnienia), jak i wymagania dołączenia do podania określonych dokumentów, uiszczenia opłaty skarbowej, jak też formy (np. złożenia oświadczenia na formularzu wg. określonego wzoru). Takie przepisy szczególne w swej treści zakreślają wymagania, jakie powinno spełniać podanie (wniosek).

Mając na względzie wskazaną konstrukcję przepisów prawnych Sąd stwierdził, iż dodatkowe kryteria warunkujące dopuszczalność wniosku muszą być przepisami prawa ogólnie obowiązującego precyzyjnie i czytelnie określone, albowiem istota oceny tego wniosku sprowadza się do badania formalnoprawnego podania, w praktyce sprowadzającego się o oceny kompletności wniosku.

Zdaniem Sądu powołane przez organ przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), jak i wydanego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r. poz. 131) nie określają formalnych wymogów wniosku o uzyskanie uprawnień do prowadzenia studiów. Przeciwnie, § 1 powołanego aktu wykonawczego do ustawy stanowi, iż rozporządzenie określa: 1) warunki, jakie musi spełniać program kształcenia, oraz opis kwalifikacji pierwszego i drugiego stopnia; 2) warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne uczelni, aby prowadzić studia na określonym kierunku studiów oraz poziomie kształcenia, w tym liczbę i kwalifikacje nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego oraz proporcje tego minimum kadrowego do liczby studentów na danym kierunku studiów; 3) szczegółowe warunki tworzenia i funkcjonowania filii i zamiejscowych podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni. Zatem są to wymagania warunkujące uzyskanie uprawnienia do prowadzenia studiów na określonym kierunku studiów i poziomie kształcenia, a więc wymagające oceny merytorycznej wniosku, nie zaś formalnej, jak to błędnie przyjął organ w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie można przyjąć, iż złożony przez Rektora Wyższej Szkoły Zawodowej wniosek z dnia 16 października 2013 r. został obarczony brakami formalnymi, których nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie tamuje wszczęcie postępowania w sprawie. Sąd uznał, że organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne, przeprowadzić dowody z materiałów przedłożonych przez Wyższą Szkołę Zawodową, które pozwolą na ustalenie danych niezbędnych do oceny zasadności żądania przyznania wnioskowanego uprawnienia. Brak po stronie wnioskodawcy możliwości wykazania spełnienia wymogów zakreślonych we wskazanym wyżej rozporządzeniu powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej, nie zaś formalną odmową wszczęcia postępowania.

Sąd stwierdził ponadto, że prawidłowość powyższego twierdzenia potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 191/14 wydany w sprawie skarżącej Wyższej Szkoły Zawodowej, której odmówiono przyznania prawa do prowadzenia studiów I stopnia z powodu niespełnienia wymogów przewidzianych w powołanym rozporządzeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż Minister pozostaje w bezczynności, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącej z dnia 16 października 2013 r. o nadanie uprawnienia do prowadzenia kształcenia na poziomie studiów I stopnia na kierunku "techniki dentystyczne" – profil praktyczny bez rozpoznania prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie w sprawie.

Ponadto Sąd uznał, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Ministra nie ma postaci kwalifikowanej, albowiem bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo niedopełnienia przez skarżącą obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co powinno skutkować odrzuceniem skargi;

2) art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania z uwagi na przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia 26 listopada 2013 r. było wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie lub przewlekłym prowadzeniu postępowania, złożonym w trybie art. 37 k.p.a., podczas gdy pismo to stanowiło wyłącznie polemikę skarżącej z pismem organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku;

c) art. 149 § 1 zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania z uwagi na przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia

26 listopada 2013 r. było złożone z zachowaniem terminu, pomimo upływu ponad

2 miesięcy pomiędzy złożeniem wymienionego pisma i złożeniem skargi;

d) art. 149 § p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia skargi w terminie

2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w sprawie przyznania uprawnienia do prowadzenia studiów rozstrzyga minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego po zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dalej, jako " PKA", a tylko PKA na przeprowadzenie wymaganych prawem czynności, ma zgodnie z art. 49 ust. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym czas do 3 miesięcy, co czyni wyznaczony termin trudnym do zachowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania z powołaniem się na wyczerpanie przed złożeniem skargi trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy bezspornym jest, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa w sposób zgodny art. 37 § 1 k.p.a.;

2) art. 11 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania i § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia, przez błędną ich wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego przed skierowaniem wniosku do Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie jest zobligowany do żądania uzupełnienia wniosku w zakresie niebudzących wątpliwości jego braków formalnych wynikających z dalszych zapisów wskazanego rozporządzenia, gdyż przepisy te nie określają formalnych wymogów wniosku, podczas gdy art. 11 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym wskazując, że PKA przeprowadza ocenę w zakresie spełniania warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 jednoznacznie określa zawartość wniosku, wskazując na elementy zawarte w rozporządzeniu.

Mając na uwadze powyższe, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca wysuwając zarzut naruszenia prawa w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r., nie wskazuje na bezczynność lub przewlekłość postępowania, polemizuje wyłącznie z zasadnością wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Odczytywanie powyższego pisma, jako wezwania z art. 37 k.p.a., jest jego nadinterpretacją niezgodną z intencją skarżącej wyrażoną w dacie jego złożenia. Intencje nie mogą się bowiem zmieniać w zależności od potrzeb procesowych, tym bardziej, że skarżąca jest uczelnią - podmiotem, któremu nie powinno się przypisywać nieumiejętności wyrażania poglądów.

W ocenie organu skarga z dnia 5 lutego 2014 r. wniesiona została bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeśli natomiast skarżąca dowodzi, że skarga złożona jest w konsekwencji pisma z dnia 26 listopada 2013 r., to należy uznać, że została złożona z uchybieniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że braki wniosku skarżącej z dnia 16 października 2013 r. były brakami formalnymi, a to wobec ich niespełnienia, umożliwiało zastosowanie art.64 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wyższa Szkoła [...] w Ł. wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa w dniu 26 listopada 2013 r. Wskazała, że w terminie sześćdziesięciu dni organ ją zawiadomił o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, zaś z uwagi na okoliczność, że organ mógł w terminie dwóch miesięcy ( art.35 § 3 k.p.a.) przekazać wniosek do rozpoznania Polskiej Komisji Akredytacyjnej, skarżąca nie mogła wcześniej ( tj. przed otrzymaniem pisma z dnia 24 stycznia 2014 r.) złożyć skargi na bezczynność. Podniosła ponadto, że skoro organ jest w posiadaniu uchwał Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia 11 października 2012 r. i z dnia 6 grudnia 2012 r., to nie ma przeszkód do zastosowania art.35 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też norm prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów procesowych sprowadzają się do zakwestionowania spełnienia wymogów formalnych skargi na bezczynność, a przede wszystkim niewyczerpania trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. W ocenie skarżącego organu Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pismo Wyższej Szkoły Zawodowej z dnia 26 listopada 2013 r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie jedynie polemikę z pismem organu wzywającym do uzupełnienia wniosku.

Zarzut ten jest uzasadniony. Należy przyznać rację skarżącemu organowi, że Sąd pierwszej instancji błędnie potraktował pismo Wyższej Szkoły Zawodowej z dnia 26 listopada 2013 r. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym Wyższa Szkoła Zawodowa nie wskazuje ani na bezczynność, ani na przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz polemizuje z zasadnością wezwania jej do usunięcia braków wniosku, zaś samo użycie słowa, że żądania organu są naruszeniem prawa nie oznacza, że wskazane pismo można potraktować, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ta jednak okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Istotne jest bowiem to, że Wyższa Szkoła Zawodowa po otrzymaniu zawiadomienia organu z dnia 24 stycznia 2014 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania wniosła skargę na bezczynność organu bez wyczerpania trybu określonego w art.37 §1 k.p.a.

W świetle uchwały podjętej przez skład 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, publ. ONSAiWSA 2014/1/2, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Skarga na bezczynność organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania powinna być poprzedzona zażaleniem złożonym w trybie 37 §1 k.p.a. lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 52 § 1 i §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli brak organu wyższego stopnia ( art.37 §1 k.p.a.). Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność polegającą na pozostawieniu podania bez rozpoznania jest uprzednie w stosunku do złożenia skargi, lecz następcze do zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.37 §1 k.p.a. wskazujące na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Wyższa Szkoła Zawodowa nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa, lecz po otrzymaniu zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania wniosła skargę na bezczynność, to tym samym trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 52 § 1 i art. 37 k.p.a. Słusznie także w związku z tym zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tych okolicznościach, gdy skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tracą na znaczeniu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zakreślenie organowi zbyt krótkiego, bo dwumiesięcznego terminu do rozpatrzenia sprawy, jak również naruszenie norm prawa materialnego: art.11 ust.3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i §1 rozporządzenia Ministra Nauki i Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia ( Dz.U. tj. 2014, poz.131).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.189 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art.232 §1 pkt 1 p.p.s.a.