Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 644/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku M. K. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

M. K., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), jest niezgodny z Konstytucją RP, wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwróciła się do Komendanta [...] Policji o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w odpowiedniej części miesięcznego uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W odpowiedzi na powyższe Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w sprawie niezgodności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z art. 66 ust. 2 w zw. Z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, na chwilę obecną nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. wnioskodawczyni wniosła o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznych polegających na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz zarządzenie wypłaty należnej jej kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy o Policji z uwzględnieniem należnych odsetek na rachunek bankowy wskazany we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. ponownie wyjaśnił, że na chwilę obecną brak jest regulacji prawnych do realizacji wniosku, natomiast projekt zmiany ustawy o Policji do czasu wejścia w życie przepisów również nie stanowi podstawy ustawowej.

W kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. M. K. powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r.

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie zarzucając Komendantowi [...]Policji bezczynność polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Podała, że pomimo upływu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie otrzymała należności pieniężnej oraz żadnego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że natychmiastowa wykonalność wyroku Trybunału Konstytucyjnego w świetle art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie może budzić wątpliwości i stanowić pretekstu usprawiedliwiającego brak działania organu zobowiązanego do świadczenia, wobec braku normy ustawowej określającej stawkę dzienną ekwiwalentu.

Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], ustosunkowując się do zarzutów zawartych w ponagleniu, uznał, że nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ zaznaczył, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 koniecznym będzie uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego poglądem, że " (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za Przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (...)". Z tego też względu w chwili obecnej trudno jednoznacznie określić, w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa.

Aktualnie istniejąca w systemie prawnym luka, wobec obowiązków działania administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Istotne jest również, że w aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać decyzję o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wobec aktualnego braku przepisu prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty.

W dniu 24 lipca 2020 r. Sejm na trzecim czytaniu uchwalił ustawę o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 432), która została przekazana do Senatu. Ww. ustawa została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 25 sierpnia 2020 r. Zgodnie z brzmieniem art. 48 przywołanej ustawy wchodzi ona w życie z dniem 1 października 2020 r. Przedmiotowa ustawa zawiera regulacje (art. 1 pkt 16, art. 9) usuwające opisaną wyżej lukę prawną, a zatem po ich wejściu w życie możliwe będzie podjęcie innych, niż podejmowane do tej pory, czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia wniosku.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby.

Skarżąca zarzuciła organowi zwłokę, co uniemożliwiło jej realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na wejście w życie przepisów określających, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także art. 190 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej.

Skarżąca wskazała, że odchodząc na emeryturę [...] lipca 2017 r. miała niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2015-2017 w wymiarze 51 dni urlopu wypoczynkowego i 39 dni urlopu dodatkowego, co łącznie stanowi 90 dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono jej ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Podkreśliła, że po miesiącu od daty złożenia wniosku otrzymała od organu pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. informujące o braku podstaw do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Następnie po ponad 21 miesiącach 2020 r. od złożenia wniosku wystąpiła do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację uprawnień oraz wyjaśnienia przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych. W odpowiedzi otrzymała postanowienie z dnia [...] września 2020 r., w którym poinformowano, że Komendant [...] Policji nie pozostaje w bezczynności. Skarżąca zaznaczyła, że do dnia wniesienia skargi Komendant [...] Policji nie wydał decyzji w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2018 r., nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia roszczeń, a także nie została powiadomiona o faktycznych przyczynach zwłoki ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy.

Kwestionując w całości argumentację organu co do konieczności oczekiwania na uchwalenie nowych przepisów w wyniku powstania luki prawnej wynikłej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podała, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, iż ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100 poz. 1084) i obowiązywał od 19 października 2001 r.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Ponadto podał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Tak więc, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Zaznaczył, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłaconej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Zaznaczyła, że zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Ponadto skarżąca wskazała, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Powołała się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81 wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Skarżąca podała, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno – technicznej.

Odnosząc się do stanowiska organu, w którym wskazano na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej podkreśliła, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jej zwolnienie ze służby. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji norę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Wynika z tego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest możliwa do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez nią wynagrodzenie w każdym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny.

Wskazała, że dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zrodziło po jej stronie uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć jej uprawnienie do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po 19 października 2001 r.

Zdaniem skarżącej organ Policji powinien wyliczyć i wypłacić jej część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach z [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. oraz postanowieniu z dnia [...] września 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem M. K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana.

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła do Komendanta [...] Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., którym zwróciła się o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Podkreślić należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją zwykłymi pismami z dnia [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo ponaglenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. Komendant [...] Policji nie podjął w sprawie żadnej czynności do dnia wniesienia skargi.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.

Nawet gdyby bowiem przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej – z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostało szczegółowo wykazane w dalszej części uzasadnienia – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 K.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 K.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

Skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której współczynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Rzeczony art. 115a w powyższym zakresie ustawy o Policji utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP podniósł, że celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na kanwę kontrolowanej sprawy wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym sposobu obliczania wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem inne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia: 23 maja 2019 r., sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia: 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i innych.

W orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, że: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

"Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby".

"Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego".

"Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

"Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej".

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powodował utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązywał z tym, że należało traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należało go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana była jak najszybsza inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednak Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznał za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Zatem po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku zakresowego istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowił art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe dowodzi zdaniem Sądu, że czasowe zaniechanie ustawodawcy nie niweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Podkreślić należy, iż obecnie ustawodawca usunął stan niepewności prawnej, albowiem mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 1610) nadał art. 115a ustawy o Policji nowe brzmienie: "Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zgodnie z art. 48 powołanej ustawy, znowelizowany art. 115a ustawy o Policji wchodzi w życie z dniem 1 października 2020 r. Wobec tego kwestia wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy została ostatecznie ustalona.

Mając powyższe na uwadze właściwy organ Policji powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej i rozstrzygnąć o jego zasadności uwzględniając postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, znowelizowany ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a ustawy o Policji oraz treść przepisów przejściowych zawartych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...).

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, że organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej nie ma merytorycznego uzasadnienia. Mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego oraz cele jakim ma służyć przyznana suma pieniężna, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.