Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2248/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2248/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/13, po rozpatrzeniu odwołań D. G. i M. G. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada

2012 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...], zmieniającego decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2007 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którym to zmieniono decyzję powyższego organu z dnia [...] października 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem zewnętrznym, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem na teren działek o nr ew. [...] (budynek i garaż podziemny) oraz [...] - wjazd oraz przebudowa sieci ciepłowniczej z obrębu [...] przy ul. [...]w [...] (przeniesiona decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2008 r. na [...] Sp. z o.o. Sp. k., następnie decyzją z [...] lutego 2010 r. na rzecz "[...]" Sp. z o.o., zaś decyzją z [...]listopada 2011 r. na rzecz [...] Sp. z o.o.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że sporna decyzja jest zgodna z przepisami prawa, stąd nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Następnie GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzja ta stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd wyrokiem z 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/13 uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej – wyrokiem z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 345/14 oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ prowadzący postępowanie w trybie nieważności powinien był dokonać szczególnie wnikliwej analizy prawidłowości wykonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji powinien odnieść się w sposób należyty do kwestii związanych z przesłanianiem i zacienianiem ( § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada

2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie należało ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy

ul. [...] w [...].

W ocenie organu II instancji sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności nie został naruszony wymóg dotyczący liczby kondygnacji. Organ podkreślił, że inwestor przestawił wśród dowodów postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], w którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., umożliwiające wykonanie na działce budowalnej nr ew. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], a także postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 103 ust. 3 przywołanego rozporządzenia umożliwiające wykonanie na działkach budowlanych nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] ścian bez otworów okiennych w odległości 1,5 do 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną (nr ew. [...]) i bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działka budowlaną (nr ew. [...]) oraz jednopasmowej pochylni umożliwiającej ruch dwukierunkowy o szerokości 3 m przy zastosowaniu rozwiązań zamiennych, w tym sygnalizacji świetlnej oraz wydzieleniu na zewnątrz miejsc dla oczekujących pojazdów.

GINB wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] narusza § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z uwagi na zaprojektowanie filaru o przekroju 35x40 cm między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany osi okna w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w odległości 4 m, zamiast 6 m. Jednakże organ odwoławczy stanął na stanowisku, że obowiązująca norma została przekroczona nieznacznie (o 2 m.), zaś samo uchybienie dotyczy jedynie dwóch okien w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]. Co więcej, sam filar nie przesłania w znacznym stopniu okien mieszkalnych w lokalu należącym do D. G.. Skutkuje to zatem uznaniem, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nie narusza w stopniu rażącym § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a przywołanego rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Z tych samych względów nie został naruszony § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z

§ 57 ust 1 omawianego rozporządzenia.

Organ odwoławczy zakwestionował również twierdzenia zawarte w "Analizie nasłonecznienia i przesłaniania dla lokalu mieszkalnego ul. [...] w [...]". W jego ocenie odmienna interpretacja § 13 ust 1 pkt 1 rozporządzenia nie może stanowić podstawy nieważności. GINB podkreślił, że lokal mieszkalny stanowiący własność M. G. i D. G., położony jest w zabudowie śródmiejskiej, co oznacza, że powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia w jednym pokoju przez 1,5 godziny w dniach równonocy. Zarówno analiza nasłonecznienia dołączona do projektu budowlanego, jak i ta przedłożona przez stronę wskazują, że wymóg nasłoneczniania zostanie spełniony. Przemawia to za uznaniem, że projekt budowalny nie narusza § 60 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu GINB stwierdził, że nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., została wydana z naruszeniem art. 9 ust 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy w rzeczywistości odstępstwo powoduje dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] zagrożenie dla życia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz powoduje przez wszystkim pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych. Organ II instancji wskazał, że sam ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od warunków technicznych, po spełnieniu określonych warunków przewidzianych w powyższym przepisie. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że nie jest możliwe jednoznaczne i niewątpliwe stwierdzenie, że doszło do naruszenia art. 9 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym, że naruszenie to ma charakter rażący.

Zdaniem GINB w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do uchybienia przepisom art. 10 § 1, art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a., jak również naruszenia prawa własności poprzez uniemożliwienie korzystania z niego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Niezasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniach.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G., za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Wojewody [...], a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ, że zaprojektowanie (posadowienie) filaru w wewnętrznym licu ściany na osi okna w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w odległości 4 m zamiast 6 m, nie powoduje skutków społeczno-ekonomicznych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, podczas gdy takie zaprojektowanie (posadowienie) filaru w sposób rzeczywisty uniemożliwia i ogranicza właścicielowi (skarżącemu) korzystanie z prawa własności lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], a ponadto wpływa również na komfort życia lokatorów oraz przekłada się na wartość ekonomiczna tego lokalu,

- § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła oczywistość naruszenia rozporządzenia przez organ; nie są też możliwe do zaakceptowania skutki jakie wywołuje decyzja wydana na podstawie rozporządzenia; ponadto stwierdzone również przez organ naruszenie prawa w sposób niewątpliwy ingeruje w strefę własności strony skarżącej, a tym samym takie naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowalnego,

- § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji z pominięciem przesłanek wskazanych w naruszonych przepisach określających wymagania techniczno-budowalne odnoszące się do usytuowania budynku w stosunku do sąsiednich budynków, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty, podkreślając że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy występuje przesłanka oczywistości naruszenia. Równocześnie wskazała, że w przedmiotowej sprawie występuje oczywistość naruszenia prawa, co zostało jednoznacznie potwierdzone przez GINB.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję GINB z [...] marca

2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jakkolwiek udzielono inwestorowi prawa do odstępstwa od warunków technicznych związanych z posadowieniem jego budynku, to w żadnym z postanowień udzielających zgody w tym zakresie nie zezwolono na odstępstwo od warunków technicznych regulujących kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku sąsiednim. Ponadto nieprawidłowe jest również stanowisko organu wskazujące na trudności interpretacyjne przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskazywanie przez organ na możliwość innej wykładni powyższego przepisu, niż wynika to z jego literalnego brzmienia jak również celu powyższego przepisu, która to wykładnia przekracza granice doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku, nie może wpływać na ocenę stopnia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że jak wynika z projektu budowlanego, rzeczywiście w wyznaczonym poziomo trójkącie równoramiennym jedyną przeszkodą jest słup podtrzymujący nadbudowaną część budynku. Gdyby przyjąć wykładnię przepisu dokonaną przez organ to istotnie brak byłoby podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Słup o wymiarach ok. 35x40 cm nie ogranicza światła w sposób nadmierny. GINB uznał natomiast, że nadbudowana część budynku nie znajduje się w płasko poziomo wyznaczonym trójkącie, a zatem nie dotyczy jej brzmienie § 13 omawianego rozporządzenia. Wykładnia taka jest sprzeczna z logiką.

Sąd podzielił ustalenia i ocenę dokonaną w analizie sporządzonej przez P. Ż., a przedłożonej przez stronę postępowania nieważnościowego. Z opinii tej wynika, że w trójkącie wyznaczonym dla oceny dostępu do światła dziennego jest nadbudowana część budynku sąsiedniego w odległości 4 m od krawędzi okna skarżącego, zamiast 6,76 m. Przy czym 6-metrowa odległość została wyliczona w sposób najbardziej korzystny dla inwestora, ponieważ przy wliczeniu, jak podkreślił autor analizy, attyki do wysokości budynku, odległość ta powinna wynosić co najmniej 11 m. W ocenie Sądu oczywistym jest, że źródłem światła jest światło odbite od powierzchni oświetlonych słońcem. Światło zawsze płynie z góry jako konsekwencja odbitych promieni słonecznych. Nie można zatem przyjąć, że zabudowanie przestrzeni w wyznaczonym - zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - trójkącie, skutkiem czego jest niedoświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy uwzględnieniu zmniejszenia odległości i czasu naświetlenia z uwagi na strefę śródmiejską, nie narusza rażąco prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli GINB oraz inwestor - [...] Sp. z o.o.

GINB zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 marca 2017 r. w całości na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W treści skargi kasacyjnej organ zarzucił wyrokowi :

- naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę okoliczności spełnienia w projekcie budowlanym wymogu nasłonecznienia określonego w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2012 r., a więc w dacie wydania decyzji przez Prezydenta [...] nr [...], a także brak rozważenia skutków społeczno-gospodarczych decyzji w odniesieniu do istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć znaczenie dla oceny podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uchylenie decyzji wydanej przez skarżącego, mimo że nie zachodziły przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji,

- niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]lutego 2012 r. w powiązaniu z § 13 ust. 1, 2 i 4 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 lutego 2012 r., poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy rozporządzenia nie mogą być wykładane w różny sposób; w szczególności sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że z § 13 omawianego rozporządzenia z 2002 r. jasno i bez cienia wątpliwości wynika, z uwagi chociażby na cel tego przepisu, że wprawdzie kąt 60 stopni wyznacza się w poziomie, to przeszkody ograniczające światło dzienne dochodzące do lokalu nie mogą znajdować się nie tylko w granicach wyznaczonego poziomo kąta, ale za przeszkodę należy uznać również te części obiektu przesłaniającego, które są w pionie, aż do źródła światła jakim niewątpliwie jest słońce i jego promienie.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest zaprojektowany w ten sposób, że jedynym jego elementem przesłaniającym okna lokalu w budynku sąsiednim, w zakresie płaszczyzny poziomej kąta 60 stopni, jest filar o niewielkim przekroju, który w świetle poczynionych ustaleń jedynie w sposób nieznaczny przesłania lokal należący do strony przeciwnej.

Z kolei w skardze kasacyjnej inwestora również zaskarżono powyższy wyrok w całości, wskazując jako podstawy kasacyjne:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie jest uprawnione stwierdzenie organu, że weryfikowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], nie narusza przepisów omawianego rozporządzenia w sposób istotny wypełniający przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia społeczno-gospodarczych skutków wywołanych ocenianą przez organy decyzją, przy uwzględnieniu istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć znaczenie dla bezzasadnego uznania o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uwzględnienie skargi mimo, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy do uchylenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2016 r.

Po rozpatrzeniu złożonych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lipca 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Przypomnieć nadto trzeba, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny.

Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego (Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski, Wydawnictwo, Warszawa 2014, C.H.BECK 13 wydanie).

W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Po drugie należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 lipca 2019r. o sygn. akt II OSK 2304/17.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165).

Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:

- jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,

- w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,

- jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.

Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że na mocy postanowień Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wydano zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 i § 103 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., umożliwiające wykonanie na działce budowlanej nr ew. [...] w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy z tą działką oraz bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], jak też jednopasmowej pochylni umożliwiającej ruch dwukierunkowy o szerokości 3 m, przy zastosowaniu rozwiązań zamiennych, w tym sygnalizacji świetlnej oraz wydzielenie na zewnątrz miejsc dla oczekujących pojazdów.

Zdaniem Sądu prawidłowa jest więc ocena organów, że projekt zagospodarowania terenu, z uwagi na uzyskanie pozwoleń na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, nie narusza w sposób rażący § 12 omawianego rozporządzenia.

Kwestią zasadniczą dla prawidłowej kontroli decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2012r. w postępowaniu nadzorczym było wyjaśnienie czy mając na względzie powyższa zgodę na odstępstwo od warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. , zatwierdzony projekt budowlany rażąco narusza § 13 ust. 1 w zw. z § 60 powyższego rozporządzenia.

Stosownie do § 13 ust. 1 wskazanego rozporządzenia: odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Zgodnie natomiast z § 60 ww. rozporządzenia: 1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8-16, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7-17.

2. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

W myśl § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej (§ 13 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wyjaśnienia wymaga, że projektowany budynek ma wysokość w najwyższym punkcie 24,40 m, lecz jego wysokość maleje kaskadowo, w miarę zbliżania się do granicy działki o nr ew. [...] oraz znajdującego się na niej budynku przy ul. [...], osiągając wysokość 20,79 m w odległości 8,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] oraz wysokość 13,89 m w odległości 4 m od granicy tej działki. Tym samym, odejmując od wysokości 13,89 m wysokość, na której znajduje się poziom dolnej krawędzi okien lokalu mieszkalnego przy ul. [...] (tj. 1,89 m), wysokość przesłaniania wynosi 12 m. Mając na uwadze § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r.( zabudowa śródmiejska), minimalna odległość może być zmniejszona do 6 m.

Nie ulega wątpliwości, że jedynym elementem inwestycji znajdującym się między ramionami kąta 60°, wyznaczonego stosownie do § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, jest filar SA1' o przekroju 35x40 cm (rys. 2.1 - rzut poziomu +1 (0.00) i rys. K-00-00 -3 kondygnacja -1), usytuowany w odległości 4 m od wierzchołka tego kąta. Potwierdza to także znajdująca się w projekcie budowlanym analizy przesłaniania i nasłoneczniania.

Jak przesądził NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2019r. II OSK 2304/17- regulacja § 13 rozporządzenia nie określa minimalnych odległości pomiędzy budynkami, lecz dotyczy odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od przesłaniających części tego samego budynku lub też przesłaniającej części innego budynku. Odmienna wykładnia przepisów § 13 ust. 1 rozp. pozbawiałaby znaczenia prawnego uzyskanie zgody na odstępstwo w aspekcie zlokalizowania ściany projektowanego budynku.

Przy czym biorąc pod uwagę wcześniejsze ustalenia, inwestor posiadał zgodę właściwego organu na zbliżenia ściany projektowanego budynku do granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. [...] w [...], gdzie zlokalizowany jest budynek z lokalem skarżącego.

Należy zauważyć, co również podkreślił NSA ,że w toku niniejszego postępowania powoływano się na dwa dowody, z których wynikały odmienne wnioski: analizy sporządzonej na zlecenie skarżących przez P. Ż. oraz analizy będącej częścią dokumentacji projektowej. Według jednego z tych dokumentów lokal skarżącego ma odpowiednie nasłonecznienie, według drugiego nie. Należy jednak pokreślić, że jeśli dwóch specjalistów inaczej interpretuje określone przepisy prawa i formułuje na tej podstawie inne wnioski, to trudno mówić bez jakichkolwiek wątpliwości w sprawie, o naruszeniu prawa w sposób rażący ( vide wyrok NSA II OSK 2304/17), a w konsekwencji o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o którąś z przedstawionych interpretacji.

Mając na względzie nadzwyczajny tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012r., należy mieć na uwadze wyłącznie literalne brzmienie przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2002 , który wprost odwołuje się bowiem tylko do płaszczyzny poziomej między ramionami kąta 60°, którą otrzymuje się z przeniesienia odległości mierzonych w pionie i ma na celu sprawdzenie czy wyłącznie w płaszczyźnie poziomej ustawionej w licu okna jest element przesłaniający. Stąd nie zasługuje na aprobatę stanowisko, sprowadzające się do tego, że w płaszczyźnie "trójkąta", wyznaczonego zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie mogą znajdować się również te elementy projektowanego budynku, które znajdują się powyżej płaszczyzny tego "trójkąta" (np. na wyższych kondygnacjach)( vide uzasadnienie wyroku II OSK 2304/17).

Należy więc uznać, za organem, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]lutego 2012 r. Nr [...], narusza § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczne jest jednakże ustalenie czy naruszenie to jest rażące, bowiem tylko takie może stanowić, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podstawę do stwierdzenia nieważności.

Dokonując takiej oceny trzeba mieć na uwadze fakt, że wymiary elementu przesłaniającego nie są znaczne (filar), a tym samym nie przesłania on w znacznym stopniu okien lokalu mieszkalnego ul. [...]. Ponadto obowiązująca norma została przekroczona nieznacznie (o 2 m) oraz uchybienie to dotyczy tylko dwóch okien w budynku wielorodzinnym ul. [...]. Co jednak najistotniejsze przy ocenie stopnia naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozp. należy uwzględnić znaczenie dalej zamieszczonego warunku, pozwalającego uznać, że spełnianie warunku naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wymaga również zachowania wymagań, o których mowa w § 57 i 60 cyt. rozporządzenia (art. 13 ust. 1 pkt 2 rozp. ).

W ocenie Sądu projekt budowlany nie narusza w stopniu rażącym § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 57 ust. 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zgodnie z § 60 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:

1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8 -16, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7 - 17.

2. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Lokal nr 1 stanowiący własność małżonków D. i M. G., , jest lokalem dwupokojowym, położonym na parterze budynku przy ul. [...], w zabudowie œśródmiejskiej, co wskazuje, że powinien mieć zapewniony czas nasłonecznienia w jednym pokoju przez 1,5 godziny w dniach równonocy.

Analiza nasłoneczniania (rys. nr 6 "Nasłonecznianie –bud. [...] część wschodnia"), wskazuje, że lokal skarżących będzie miał zapewniony czas nasłoneczniania w jednym pokoju od godziny 8 do 9:30. Okoliczność ta nie została zakwestionowana w toku przedmiotowego postępowania.

W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie, że projekt budowlany nie narusza § 60 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co potwierdził także NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2019r. ( II OSK 2304/17). W konsekwencji należało przyjąć, że zostały zachowane wymogi dotyczące bezpośredniego nasłonecznienia mieszkania skarżącego, co ma bezpośrednie przełożenie na ocenę decyzji z [...] lutego 2012r.w zakresie skutków społecznych wywołanych tą decyzją, a w konsekwencji także co do wystąpienia sytuacji rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze fakt zachowania warunków, określonych w § 60 rozp. w stosunku do mieszkania skarżących, to biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze, jaki wywołuje-niekwestionowane- naruszenie § 13 ust. 1 , słuszne jest stanowisko organów , że nie zachodziły przesłanki do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa tj. § 13 ust. 1 rozp. biorąc pod uwagę wyłącznie literalne brzmienie tego przepisu, czego wymaga charakter postępowania nieważnościowego.

Konkludując należało uznać, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza uznając , że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydent [...] Nr [...] z [...] lutego 2012r. zapadła z naruszeniem § 13 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jednak naruszenie to nie nosi cechy rażącego i nie wypełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2018r., poz.1302).