Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 582/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 134 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 roku, nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego W. K. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi WK (skarżącego) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] znak: [...], wydaną w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W [...] Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej w skrócie OWNFZ) prowadzone było postępowanie konkursowe w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej (ryczałt 12 godzin) na obszarze: [...].

Po odrzuceniu w całości oferty BW z powodu niespełnienia warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawa) przeprowadzone zostały negocjacje z pozostałymi dwoma oferentami: MK, LK działających w formie spółki cywilnej (s.c.) oraz WK (skarżący). Komisja Konkursowa powołana przez Dyrektora OWNFZ sporządziła ranking końcowy, a następnie na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2014 r. wybrała ofertę złożoną przez MK, LK s.c. do zawarcia umowy w przedmiotowym rodzaju i zakresie. W tym samym dniu na stronie internetowej OWNFZ zamieszczono informację o rozstrzygnięciu postępowania.

Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy wniósł WK, podnosząc, że zwycięska oferta winna zostać odrzucona. Nie spełniała bowiem warunków stawianych przepisami prawa, a ponadto zawierała nieprawdziwe oświadczenie oferenta o zapewnieniu personelu medycznego do realizacji oferty. Oferent MK, LK s.c. nie uzyskał wymaganego warunkami postępowania oświadczenia lekarza JK o zobowiązaniu do udzielania świadczeń w ramach oferty.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] znak: [...] Dyrektor OWNFZ oddalił w całości wniesione odwołanie. Wskazał, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, zaś oceny oferty dokonano biorąc pod uwagę kryteria "nie-cenowe", jak: jakość, dostępność, ciągłość oraz kryterium ceny. Ostateczną ilość punktów stanowiła suma punktów uzyskanych za poszczególne kryteria, co z kolei miało wpływ na kolejność rankingową wszystkich ofert. W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a samo postępowanie prowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Odnosząc się zaś do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Dyrektor OWNFZ podał, że wskazane uchybienia nie miały miejsca, ponieważ wybrana oferta nie zawierała w ogóle w wykazie personelu lek. dent. J. K., a więc nie zawierała też nieprawdziwego oświadczenia o dysponowaniu potencjałem osobowym w osobie tej lekarz. Oferent w toku postępowania nie dokonywał również żadnych zmian personelu medycznego, zaś wszelkie braki formalne usunął w terminie zgodnie z wymogami art. 149 ust. 3 ustawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, WK zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oddaleniem wniesionego odwołania. Podtrzymał swoje stanowisko, że oferta MK, LK (s.c.) powinna podlegać odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn niż uprzednio wskazywał, a mianowicie z powodu uzupełnienia formularza ofertowego w trakcie postępowania konkursowego poprzez podanie niewskazanego w ofercie czasu pracy lekarza, co nie miało charakteru uzupełnienia braku formalnego, lecz stanowiło merytoryczną zmianę oferty.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu podał, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ma za zadanie po raz kolejny rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydania decyzji administracyjnej. Z przepisów ustawy, w szczególności art. 152 ust. 1 wynika, że przedmiotem rozstrzygania jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na tym etapie postępowania organ nie może przeprowadzić ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy, gdyż tego typu czynność należy wyłącznie do kompetencji Komisji Konkursowej.

Organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, uznając, że analiza przeprowadzonego postępowania konkursowego nie wykazała uchybień, a w szczególności naruszenia prawa wskazanego przez odwołującego. Wybrana oferta dotknięta była brakiem formalnym polegającym na niewskazaniu harmonogramu czasu pracy lekarza, a zatem słusznie wezwano oferenta o jej uzupełnienie, zgodnie z art. 149 ust. 3 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719 – dalej powoływane jako rozporządzenie z 15 grudnia 2004 r. Wezwanie miało na celu ustalenie rzeczywistej treści oferty. Ponadto harmonogram czasu pracy nie stanowi elementu niezmiennego w trakcie realizacji umowy. Świadczeniodawca może bowiem w jej trakcie dokonywać zmian w harmonogramie, po uprzednim zgłoszeniu zgodnie z § 6 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484). Dyrektor OWNFZ odniósł się także do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących czasu pracy pracowników wskazanych w ofercie MK, LK s.c. tj. naruszenia art. 97 ustawy z dnia 15 kwietnia 2001 r. o działalności leczniczej. Uznał je za bezzasadne z uwagi na to, iż powołany przepis dotyczy czasu pracy tylko i wyłącznie pracowników rozumieniu przepisów Kodeksu pracy i nie ma zastosowania do osób świadczących pracę na podstawie umów cywilnoprawnych, a na takiej właśnie podstawie (umowa zlecenia) wykonują swoje czynności lekarze wskazani w ofercie MK, LK s.c. Ponadto sprawdzanie przestrzegania przepisów prawa pracy w zakresie czasu pracy należy do kompetencji innych organów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie WK wniósł o uchylenie wydanych w spawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. art. 149 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy w zw. z załącznikiem nr 4 pkt 1 i 3 Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie oferty MK, LK s.c. w sytuacji, gdy zwycięska oferta nie spełniała wymogów określonych w przepisach prawa;

II. art. 147 w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 146 ust. 3 ustawy w zw. z § 17 ust. 4 ww. Zarządzenia Prezesa NFZ, poprzez dopuszczenie merytorycznej zmiany zwycięskiej oferty w zakresie uzupełnienia formularza ofertowego w trakcie postępowania konkursowego i podanie niewskazanego w ofercie czasu pracy lekarza;

III. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym błędne uznanie, że zwycięska oferta nie powinna podlegać odrzuceniu;

IV. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone było w sposób nienaruszający interesu prawnego skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zasady i wymogi formalne ofert były znane wszystkim oferentom, a więc każdy z nich wiedział, że warunkiem skutecznego uczestnictwa w konkursie jest podanie w ofercie godzin pracy – harmonogramu poradni, w tym zapewnienie odpowiedniego personelu medycznego. Niedołączenie do oferty ww. harmonogramu stanowi o jej merytorycznej wadliwości, zaś umożliwienie jej uzupełnienia o naruszeniu zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2015 r. II SA/Rz 1198/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę.

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu została skierowana w oparciu o art. 154 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepisy tej ustawy stanowią podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń. Tryb i zasady postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych określone zostały w Dziale VI ustawy pt. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w Dziale VI ustawy a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zawracie umowy odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1), przy czym zasadą jest tryb konkursowy, a zawarcie umowy w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie (art. 143 ust. 1).

WSA wskazał, że w przepisach Działu VI ustawy sformułowane zostały też zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z których najważniejsze to: zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134), zasada jawności ofert oraz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 135) oraz zasada jawności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zakaz ich zmiany w toku postępowania (art. 147). W ocenie Sądu przestrzeganie tych zasad ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowości przeprowadzenia konkursu, co wynika wprost z treści art. 152 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych art. 153 i 154.

Sąd wskazał, że przede wszystkim w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy oferent może złożyć umotywowany protest, którego uwzględnienie skutkuje powtórzeniem zaskarżonej czynności przez komisję konkursową. Natomiast po ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, który po jego rozpatrzeniu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą albo oddalającą odwołanie. Od tej decyzji przysługuje świadczeniodawcy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpatrzeniu którego dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Zdaniem Sądu na tle tych regulacji bezsporne jest zatem, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania w trybie art. 154 ustawy, nasuwały się natomiast wątpliwości co do stosowania przepisów k.p.a.

W ocenie Sadu w świetle treści art. 152 ust. 1 ustawy zadaniem dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatrującego odwołanie, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem weryfikacja w postępowaniu administracyjnym prawidłowości przeprowadzenia konkursu ofert w aspekcie naruszenia jego zasad, prowadzącego do uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Zdaniem Sądu wyrazem realizacji zasady równego traktowania świadczeniodawców jest wynikająca z art. 146 ust. 1 pt 1, 2 i 3 ustawy delegacja dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zastrzeżona w ustawie możliwość takiego określenia jest wynikiem kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kierowania ustawową i statutową działalnością organu. W ramach pragmatyki tego kierowania, w tym wykonywania nałożonych ustawą zadań, Prezes NFZ wydaje zarządzenia w oparciu o art. 146 ustawy.

WSA wskazał, że w toku prowadzonego w opisywanej sprawie postępowania konkursowego zastosowanie miały przepisy Działu VI ustawy, rozporządzeń: Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzieleniu świadczeń z opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, a także zarządzeń Prezesa NFZ – Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie, Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne (wszystkie zarządzenia dostępne na stronie internetowej NFZ).

Sąd podał, że skarżący złożył ofertę w postępowaniu oznaczonym nr [...] prowadzonym przez OWNFZ w [...] w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń stomatologicznej pomocy doraźnej. Komisja konkursowa, po stwierdzeniu spełnienia przez ofertę skarżącego warunków formalnych, zakwalifikowała ja do części niejawnej. Do tej części konkursu zakwalifikowana została jeszcze oferta spółki cywilnej MK, LK – Ambulatorium Stomatologiczne w [...]. W rankingu końcowym oferta skarżącego WK uzyskała łącznie 58,333 punkty, a oferta konkurencyjna – 60,000 i to ona została wybrana do zawarcia umowy w przedmiotowym rodzaju i zakresie. W zakresie punktacji szczegółowej w kategorii "cena" oferta skarżącego uzyskała 13,333 pkt, "ciągłość" - 0 pkt (wobec braku realizowania wcześniej umowy z Funduszem), "jakość" – 40,000 pkt, "dostępność" – 5,000 pkt.

Sąd wskazał, że co do zasady punktacja ta nie jest przez skarżącego kwestionowana. Zasadniczym zarzutem podnoszonym w skardze jest natomiast brak spełniania warunków przez ofertę MK, LK s.c. W ocenie skarżącego doszło do zmiany oferty już po jej złożeniu, co winno skutkować jej odrzuceniem. Chodzi o brak wskazania w formularzu ofertowym ww. spółki harmonogramu czasu pracy lek. dent. MK. Według skarżącego oferent nie zapewnił w ten sposób niezbędnego czasu pracy poradni i nie wypełnił wymagania dotyczącego dostępu do świadczeń, który winien odbywać się od poniedziałku do piątku w godz. 19.00 – 7.00, a w soboty, niedziele i święta – całodobowo. Wymaganie takie wynika z treści zarządzenia Prezesa NFZ Nr 77/2013/DSOZ, załącznika nr 4 pkt 1.3. WSA podniósł, że w rozdziale 3 wspomnianego zarządzenia określone zostały zasady postępowania oraz wymagania wobec świadczeniodawców, w § 7 wskazano, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia i realizacji umowy w rodzaju leczenie stomatologiczne obowiązany jest spełniać wymagania m. i. określone w załączniku nr 3a-j i 4 do zarządzenia. Wskazany przez skarżącego punkt 1.3 załącznika nr 4 zawiera wymagania określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego. Wśród wymagań podstawowych w odniesieniu do świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej znajduje się "czas pracy: od poniedziałku do piątku od godz. 19.00 – 7.00, w sobota, niedziela, święta – całodobowo". "Czas pracy" odnosi się do czasu pracy poradni, co nawet zauważa w skardze skarżący, a nie poszczególnych lekarzy. Z treści formularza ofertowego wynika, że miejscem wykonywania świadczeń będzie Ambulatorium Stomatologiczne przy ul. K w P., a świadczenia wykonywać będą lekarze dentyści: [...]. Jednocześnie w stosunku do każdego z tych lekarzy określono ilość godzin pracy tygodniowo.

Sąd podzielił pogląd organu, że brak wskazania w formularzu ofertowym harmonogramu czasu pracy jednego z lekarzy nie mógł skutkować odrzuceniem oferty. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy odrzucenie oferty następuje, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. Natomiast w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty (art. 149 ust. 3). W ocenie Sądu słusznie też powołał się organ w zaskarżonej decyzji na § 6 ust. 1 cyt rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., który stanowi, że w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Z akt sprawy wynika, a podkreśla to Dyrektor OWNFZ, że w rozpoznawanej sprawie zostało skierowane stosowne wezwanie do MK, LK s.c. celem wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistej treści oferty. Tym samym w ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na jej zmianę.

Sąd wskazał, że poprzez uzupełnienie harmonogramu czasy pracy lek. dent. MK takiej zmiany oferty nie dokonano, bowiem nie uległ zmianie czas pracy poradni, miejsce wykonywania świadczeń, oraz osoby wykonujące świadczenie czyli lekarze dentyści spełniający wymagania formalne do świadczenia usług medycznych. WSA podkreślił, że harmonogram pracy w realiach rozpoznawanej sprawy ma charakter ramowy, a jego celem jest potwierdzenie, że oferent zabezpieczył udzielanie świadczeń w konkretnym zakresie przez osoby wymienione w ofercie. W ocenie Sądu słusznie też zwrócił uwagę Dyrektor OWNFZ na taki charakter harmonogramu, skoro nawet już w czasie trwania umowy możliwe są jego zmiany - po uprzednim zgłoszeniu dyrektorowi oddziału wojewódzkiego Funduszu najpóźniej w dniu poprzedzającym ich powstanie albo - w przypadkach losowych - niezwłocznie po zaistnieniu zdarzenia (§ 6 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r.). Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej legalności i z uwzględnieniem specyfiki postępowania dot. zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa.

Sąd podał, że w świetle poczynionych we wstępnej części uzasadnienia uwag, do obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym należała weryfikacja czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie zostały naruszone zasady tego postępowania prowadzące do uszczerbku interesu prawnego skarżącego. Sąd stwierdził, że dokonana kontrola potwierdziła prawidłowość twierdzeń organu, że do takiego naruszenia zasad nie doszło, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WK, reprezentowany przez radcę prawnego MM.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 107§3 k.p.a., w której to decyzji organ błędnie ustalił stan faktyczny, przyjęty następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby oferent MK, LK s.c. nie przedstawili jedynie harmonogramu czasu pracy lek. dent. MK, podczas gdy treść oferty nie tylko nie wskazywała harmonogramu czasu przyjęć lekarza, ale również nie zabezpieczała wykonywanych świadczeń na poziomie określonym w treści zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, załącznika nr 4 pkt 1.3. poprzez brak spełnienia wymogu minimalnego czasu przyjęć pacjentów w stomatologii doraźnej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności, iż w toku postępowania konkursowego, po upływie terminu składania ofert doszło do również do zmiany harmonogramu oferenta [...] dla osób: lek. dent. [...] - a co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pomija milczeniem, świadczącym o powierzchowności i iluzoryczności dokonywanej kontroli decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu,

a) że brak wskazania przez oferenta harmonogramu czasu pracy lekarza wykonującego świadczenia w złożonej w toku postępowania konkursowego ofercie jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w toku postępowania, podczas gdy uzupełnienie treści oferty, tj. cz. VI poprzez wskazanie niewidniejącego w niej wcześniej harmonogramu do uprzednio złożonej oferty, stanowi merytoryczną jej zmianę, niedopuszczalną po upływie terminu składania ofert;

b) dokonanie zmiany harmonogramu pracy lekarzy po upływie terminu złożenia oferty jest brakiem formalnym podlegającym modyfikacji w toku postępowania, podczas gdy nie zaistniały w toku postępowania ofertowego jakiekolwiek przyczyny do takiej zmiany, która w świetle dokumentacji sprawy stanowi niedopuszczalną, bo merytoryczną zmianę oferty, nakierowaną na jej dostosowanie do wymogów zasad postępowania oraz wymogów stawianych świadczeniodawcom po upływie terminu złożenia oferty;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147 ustawy; 146 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z § 17 ust. 4 Zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy w zw. z załącznikiem nr 4 pkt 1.3. Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że oferta [...] nie została merytorycznie zmieniona w toku postępowania w zakresie uzupełnienia cz. VI formularza ofertowego (personel, godziny pracy) w trakcie postępowania konkursowego, po upływie terminu do składania ofert, podczas gdy podanie niewskazanego w cz. VI oferty lekarza oraz czasu pracy jego pracy nosiło znamiona zmiany merytorycznej, wykluczającej uzupełnienie, co winno skutkować uznaniem zarzutu o braku odrzucenia oferty;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust 1 i 2 ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie naruszało zasad równości, co w rezultacie objawiło się brakiem podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W oparciu o podniesione zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Organ oraz uczestnicy postępowania – wspólnicy spółki cywilnej [...] – LK, MK nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uwzględniając skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. II GSK 1908/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji (v. art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) stwierdził, iż skarga kasacyjna WK zasługuje na uwzględnienie.

NSA podał, że kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję administracyjną Prezesa NFZ wniesioną w oparciu o przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Zdaniem NSA przytoczone uregulowanie kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, iż nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie.

NSA podał, że wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Pierwszy z wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach nakazuje komisji wezwanie oferenta, pod rygorem odrzucenia oferty, do usunięcia braków oferty w przypadku, jeżeli świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. W myśl natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania

NSA wskazał, że skarżący kasacyjnie upatruje błędnej interpretacji powyższych przepisów w uznaniu przez organ, a w ślad za nim przez Sąd I instancji, że brak wskazania w formularzu ofertowym harmonogramu czasu pracy jednego z lekarzy stanowi brak formalny oferty, możliwy do wyeliminowania na podstawie wymienionego art. 149 ust.3 ustawy o świadczeniach w związku z § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., poprzez jego uzupełnienie po upływie terminu do składania ofert (v. punkt 3 a) i b) petitum skargi kasacyjnej)

Odnosząc się powyższego NSA podniósł, że przepis art. 149 ust.3 ustawy o świadczeniach nie definiuje braków formalnych, dlatego nawet błędne, w ocenie skarżącego, uznanie omawianego braku za brak formalny oferty, nie może być kwestionowane zarzutem błędnej wykładni wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył natomiast, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżącemu kasacyjnie chodziło o błędne zastosowanie tego przepisu, poprzez wezwanie (zwycięskiego) oferenta tj. [...] do uzupełnienia braku formalnego oferty. Tak postawiony zarzut w ocenie NSA należało uznać za uprawniony, ponieważ oferta [...] nie zawierała braku formalnego, który wymagałaby uzupełnienia. Z tym zarzutem ściśle powiązany jest zarzut sformułowany w punkcie 4 petitum skargi niewłaściwego zastosowania wskazanych tam przepisów m.in. art. 149 ust.1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez nieodrzucenie oferty uzupełnionej merytorycznie po upływie terminu do składania ofert.

Uznając powyższe zarzuty kasacyjne za uzasadnione, w punkcie wyjścia NSA przypomniał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy o świadczeniach, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę ofert, ponadto ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, komisja odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust.1 pkt 3 ustawy.

Zdaniem NSA należy też dodać, że określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym, wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy. Zagadnieniem pojawiającym się na tle interpretacji tego przepisu jest ustalenie momentu, w którym oferta lub oferent powinien spełnić wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wymogi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymogi powinny być spełnione w dniu złożenia oferty. Jak wynika z literalnego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach "odrzuca się ofertę (...), jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków (...)". W konsekwencji najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert wymogi muszą być spełnione (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega przy tym wątpliwości, że wynikająca z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy delegacja Prezesa NFZ do ustalania warunków wymaganych od świadczeniodawców daje temu organowi swobodę w ich kreowaniu i nie stawia ograniczeń w tym zakresie; mają one jednak doprowadzić do wyboru świadczeniodawcy gwarantującego najlepsze wykonywanie umowy na dany rodzaj świadczenia.

Sąd odwoławczy wskazał następnie, że w § 7 ust. 1 zarządzenia nr 77/2013/DSOZ, do którego nawiązuje ogłoszenie konkursu ofert z dnia 11 marca 2014 r., określono, że jednym z warunków ofertowych jest zapewnienie dostępności opisanej załącznikiem nr 4 pkt 1.3., tj. funkcjonowanie poradni świadczącej pomoc doraźną od poniedziałku do piątku od 19.00 do 7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo. Tym samym nie podlega dyskusji, że czas pracy poradni w rozumieniu powyższego § 7 ust. 1 pozostaje w związku z harmonogramem pracy personelu medycznego posiadającego kwalifikacje wymagane do realizacji danego zakresu świadczeń, ponieważ ten właśnie czas pracy (właściwego personelu medycznego) określa rzeczywistą dostępność do świadczeń będących przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Innymi słowy, w realiach rozpoznawanej sprawy, czas pracy stomatologa (stomatologów) jest elementem merytorycznym oferty, która podlegała ocenie pod kątem spełnienia wymagań określonych w przepisach mających zastosowanie w tym postępowaniu konkursowym. Tym samym, skoro wskazany w ofercie czas pracy stomatologa (stomatologów) niepokrywający się z harmonogramem poradni nie stanowi braku formalnego oferty, to zdaniem NSA nie ma podstaw do uzupełnienia oferty w tym zakresie poprzez zastosowanie art. 149 ust. 3 o świadczeniach w związku z § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Stwierdzenie wskazanego braku merytorycznego obliguje natomiast komisję konkursową do odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w związku z art. 146 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że rozpatrując skargi kasacyjne w sprawach przedmiotowo tożsamych, konsekwentnie i jednolicie wypowiadał pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi – w tym harmonogramu pracy lekarzy - po upływie terminu do składania ofert (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. II GSK 1489/12; z 30 stycznia 2014 r. II GSK 1539/12; z 1 grudnia 2016 r. II GSK 1288/15). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w realiach omawianego konkursu, wskazanie w ofercie czasu pracy stomatologa w wymiarze tygodniowym nie czyni zadość wymogom stawianym przez Prezesa NFZ w cytowanym Zarządzeniu. Wynika to z faktu, że czas pracy poradni nie został ukształtowany poprzez wskazanie wolumenu tygodniowego czasu pracy danego lekarza. Tego zresztą nie kwestionuje sam organ uznając za prawidłowe dzienne oznaczenie dostępności stomatologa. W ocenie NSA uwzględniając powyższe rozważania, za nietrafny należy uznać wywód Sądu I instancji przedstawiony na str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "czas pracy" odnosi się do czasu pracy poradni a nie poszczególnych lekarzy. Jak już powiedziano, te dwie kwestie są ściśle ze sobą powiązane, gdyż mają zapewnić rzeczywistą dostępność do świadczeń będących przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W świetle powyższego, w przypadku stwierdzenia, że wpisany do oferty harmonogram pracy pozostałych stomatologów (poza lek. stom. MK, której godzin pracy w ogóle nie wpisano) spełniał - najpóźniej na dzień 25 marca 2014 r. – wymogi stawiane w przedmiotowym konkursie w zakresie wymaganej dostępności, tj. od poniedziałku do piątku od godziny 19.00-7.00 oraz w soboty, niedziele i święta całodobowo, to niewpisanie w przedmiotową ofertę szczegółowych godzin pracy MK nie stanowiłoby podstawy do odrzucenia oferty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie słusznie w uzasadnieniu skargi zarzucił Sądowi I instancji, że z motywów zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Rzeszowie przyjął za pewnik prawidłowość ustaleń organu, co do stanu faktycznego w zakresie zapewnienia przez ofertę [...] rzeczywistej dostępności do świadczeń będących przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zarzuty opisane w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie). W ocenie NSA faktycznie na próżno szukać w zaskarżonym wyroku rozważań w tym zakresie, dokonanych przez Sąd I instancji, oczywiście w aspekcie ustaleń poczynionych przez Dyrektora Oddziału. Należy przy tym zauważyć, że wypowiedziany przez Sąd I instancji pogląd o spełnieniu przez ofertę [...] przesłanki rzeczywistej dostępności do świadczeń w przedmiotowym postępowaniu konkursowym został oparty na błędnym założeniu, że oferta [...] mogła być w tym zakresie (harmonogramu pracy lekarzy) uzupełniania po terminie składania ofert. Tego zaś czynić nie było można. Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie zasadnie wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy konieczne było przeanalizowanie harmonogramów czasu pracy pozostałych (poza M. K.) lekarzy stomatologów w wersji przedstawionej przez [...] przed zmianą harmonogramów dokonaną w następstwie wezwania tego oferenta do uzupełnienia braków w zakresie konfliktu personelu (v. str. 12 skargi kasacyjnej). Zdaniem strony skarżącej, analiza tych harmonogramów pozwala dojść do przekonania, że poradnia nie zapewniała dostępności wymaganej załącznikiem nr 4 pkt. 1.3. Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013 /DSOZ, co z kolei powinno prowadzić do odrzucenia oferty [...] przez Komisję Konkursową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie musi zostać ponownie przeprowadzona przez Sąd I instancji zważywszy, że określony w art. 152 ust.1 ustawy o świadczeniach w związku z art. 154 ust.1 tejże ustawy przedmiotowy zakres odwołania wskazuje na weryfikacyjny charakter postępowania odwoławczego. Omawiany środek odwoławczy odnosi się wyłącznie do przypadku naruszenia interesu świadczeniodawcy. Źródłem naruszenia może być jedynie naruszenie zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie zainicjowane odwołaniem od rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy stanowi postępowanie administracyjne (dwuinstancyjne), kończące się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej (w stanie prawnym adekwatnym dla tej sprawy, od decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego organu). NSA podkreślił, że omawiane postępowanie pełni przy tym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (w niniejszej sprawie – postępowania konkursowego). Przedmiotem jego kontroli jest bowiem rozstrzygnięcie wydane w sprawie zawarcia umowy u udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców. Organ dokonuje w tym postępowaniu przeglądu etapu konkursu w celu stwierdzenia naruszenia, bądź nie, zasad postępowania, które mogłoby w sposób zasadniczy wywołać uszczerbek w interesie prawnym strony skarżącej. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast kontrola działalności organów administracji publicznej. Sądy administracyjne, nie dokonują własnych ustaleń, nie prowadzą, co do zasady, postępowania dowodowego, lecz oceniają w oparciu o kryterium zgodności z prawem prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ, w tym w aspekcie zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. w sprawach, które toczą się na podstawie przepisów tego kodeksu. Mając na uwadze powyższe, za podlegające uwzględnieniu należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

NSA podniósł, że uwzględniając natomiast dotychczas przedstawione argumenty, za przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust.1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust.2). Na gruncie powyższego uregulowania w orzecznictwie utrwalił się pogląd, który podzielił również obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Zdaniem NSA skoro na gruncie tej sprawy istnieje potrzeba ponownej oceny przez Sąd I instancji, czy organ trafnie uznał, że oferta [...] spełniała wymagania przedmiotowego postępowania konkursowego - to w efekcie WSA będzie musiał także powtórnie wypowiedzieć się w zakresie naruszenia, bądź nie, powyższego przepisu, tj. art. 134 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach

NSA podał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni poczynione rozważania i oceny, ustosunkuje się do wszystkich zarzutów skargi, dając wyraz swojemu stanowisku w uzasadnieniu wyroku, sporządzonemu zgodnie z warunkami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

Skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja skarżonego organu zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy pojmowany jako treść zaskarżonej decyzji.

Naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dotyczą zasadniczo przepisów art. 147, art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.), natomiast pozostające w związku z tymi naruszeniami i będące ich konsekwencją naruszenia prawa procesowego ogniskują się wokół przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wstępnie należy stwierdzić, że kategoryczna i jednoznaczna ocena prawna Sądu jest konsekwencją jego związania dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. II GSK 1908/15 – wykładnią relewantnych przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie (art. 190 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji orzekający ponownie w tej samej sprawie po uchyleniu poprzedniego wyroku tego Sądu przez Sąd odwoławczy ma zatem ograniczoną swobodę interpretacyjną w sprawie w takim zakresie, w jakim wiążącej wykładni dokonał Sąd drugiej instancji.

W pierwszej kolejności należy wyraźnie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. w ogólnych uwagach przypomniał wprawdzie, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom (oferentom), których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, jednak nie oznacza to, że Sąd ten a priori zakwestionował względem strony skarżącej legitymację odwoławczą na drodze administracyjnej oraz legitymację skargową na drodze sądowoadministracyjnej. Sąd odwoławczy zwrócił jedynie uwagę na to, że badanie istnienia naruszenia interesu prawnego podmiotu będącego oferentem podlega badaniu zarówno w postępowaniu odwoławczym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz ewentualnie i pośrednio (weryfikacyjnie) w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Niewątpliwie w świetle art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. warunkami nabycia prawa do składania środków odwoławczych jest wykazanie, że zasady przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone, oraz że przez to naruszenie interes prawny oferenta "doznał uszczerbku". Trzeba jednak zauważyć, że realizację tych przesłanek powinien weryfikować w pierwszej kolejności organ orzekający w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dyrektor właściwego oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia/NFZ). Jeśli zatem organ ten dopuści do złożenia przez oferenta środka odwoławczego i wyda odpowiednie decyzje, to uznanie odwołującego się oferenta za stronę postępowania niewątpliwie implikuje wniosek, że podmiot ten jako adresat decyzji posiada nie tylko legitymację odwoławczą i legitymację skargową w zakresie kwestionowania skierowanej do niego decyzji. Jest to jednak legitymacja, która podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego lub – w ograniczonym zakresie – postępowania sądowoadministracyjnego.

Stan naruszenia albo nienaruszenia zasad przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinien zostać stwierdzony przed wszystkim i w pierwszej kolejności w postępowaniu odwoławczym. W tym też postępowaniu należy stwierdzić, czy interes prawny odwołującego – w razie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy – doznał uszczerbku w następstwie tego naruszenia. Oceny w tym zakresie mają charakter merytoryczny.

Dlatego sąd administracyjny dokonuje oceny spełnienia przesłanek legitymacyjnych z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. jedynie pośrednio, weryfikując wykładnię i stosowanie prawa przez organ oraz zachowanie wymogów formalnych i proceduralnych w postępowaniu odwoławczym, które toczyło się przed tym organem. Kontrola sądu administracyjnego w zakresie decyzji wydanych w przedmiocie środków odwoławczych w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ma zatem charakter wybitnie weryfikacyjny, albowiem powyższe decyzje jako rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu kontrolno-odwoławczym same mają charakter weryfikacyjny.

W postępowaniu w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji w przedmiocie powyższego odwołania sprawdza się co do zasady jedynie prawidłowość postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i dopiero w razie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ odwoławczy bada, czy naruszenie to doprowadziło do uszczerbku w interesie prawnym odwołującego się oferenta-świadczeniodawcy (por. s. 13-14 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.). Nie jest zatem możliwe i dopuszczalne dokonywanie przez sąd administracyjny ostatecznych ocen merytorycznych w tym zakresie bez uprzedniego wypowiedzenia się organu rozpoznającego środki odwoławcze, gdyż prowadziłoby to do zastępowania tego organu w orzekaniu co do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Organ ten w razie uwzględnienia odwołania (także po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma bowiem na podstawie art. 154 ust. 7-8 u.ś.o.z. prawo i obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zawarcie umowy, przeprowadzając ponowne postępowanie o zawarcie umowy albo postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą (oferentem), który złożył odwołanie. Sąd zaś uwzględniając skargę i wzruszając decyzje w przedmiocie środków odwoławczych w postępowaniu o zawarcie umowy nie ma kompetencji do ostatecznego przesądzania sposobu rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu. Kompetencje te, wynikające zasadniczo z art. 154 ust. 3-7 u.ś.o.z., muszą być bowiem ponownie wykonane z uwzględnieniem faktu, że ponowna ocena rozstrzygnięcia konkursu w procedurze odwoławczej wymaga określonych i dalszych ustaleń faktycznych, do których dokonania sąd administracyjny nie jest uprawniony.

Należy zatem przyjąć, że po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ należy ponowna i merytoryczna ocena, czy i w jakim zakresie stwierdzone przez sąd administracyjny naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doprowadziły do naruszenia ("uszczerbku") interesu prawnego świadczeniodawcy składającego odwołanie. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. uregulowania z art. 152-154 u.ś.o.z. kreują "nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych", lecz także określają "niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli", a zatem "dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony" (s. 8-9 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.). Oznacza to, że uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie i uchylenie kontrolowanych decyzji nie zwalania skarżonego organu z obowiązku ponownej oceny, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa w zakresie zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doprowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżącego w świetle treści jego oferty i innych ofert ocenianych w postępowaniu oraz w świetle aktualnego na dzień ponownego orzekania stanu sprawy. Sąd nie może natomiast dokonać ostatecznej kwalifikacji w tym zakresie w niniejszym postępowaniu, gdyż do jej dokonania konieczne jest poczynienie dodatkowych ocen merytorycznych i własnych ustaleń faktycznych, których – jak słusznie zauważył Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. (s. 14 uzasadnienia) – sąd administracyjny w tym postępowaniu nie dokonuje.

Poza wyjątkowymi przypadkami stwierdzenia przez sąd administracyjny, że interes prawny oferenta (świadczeniodawcy) oczywiście nie został naruszony, pełna i prawidłowa ocena merytoryczna w tym zakresie (także po uchyleniu przez sąd decyzji wydanych w postępowaniu odwoławczym) powinna zostać dokonana ponownie przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, który ma obowiązek rozpatrzyć ponownie odwołanie i ewentualnie także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W przedmiotowej sprawie właściwy dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ powinien z jednej strony mieć na względzie, że z jednej strony w sprawie stwierdzono (na podstawie wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie), że wybrana oferta uczestników postępowania podlegała odrzuceniu (zob. uwagi poniżej), z drugiej – zaś organ ten musi zbadać, czy oferta skarżącego w świetle jednakowego podejścia do problemu tzw. braków formalnych i merytorycznych ofert (zgodnie z wykładnią zaprezentowaną w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.) również podlegałaby odrzuceniu.

Organ musi w takiej sytuacji rozważyć – w kontekście przesłanki "uszczerbku interesu prawnego" z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. – potencjalne konsekwencje odrzucenia oferty wybranej oraz oferty świadczeniodawcy odwołującego się (skarżącego). Do rozważenia pozostaje także kwestia, czy w razie stwierdzenia, że wszystkie oferty konkursowe podlegały odrzuceniu, interes prawny skarżącego doznał "uszczerbku" poprzez brak unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Konieczne jest także uwzględnienie treści art. 155 ust. 2 u.ś.o.z., który wprowadza podstawę do żądania stwierdzenia nieważności umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jeżeli została ona zawarta z oferentem, którego oferta podlegała odrzuceniu z przyczyn wskazanych w ustawie (jak w niniejszej sprawie), lub którą zawarto w wyniku postępowania, które zostało unieważnione.

Uwadze dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ nie może także ujść fakt, że realizacja umowy, której dotyczyło sporne postępowanie, została zakończona 30 czerwca 2017 r. W tym zakresie w razie stwierdzenia, że przesłanka legitymacyjna "uszczerbku interesu prawnego" z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. została spełniona, organ rozważy sposób rozstrzygnięcia odwołania w świetle możliwości orzeczniczych wynikających z art. 154 ust. 3-7 u.ś.o.z. Nie można oczywiście wykluczyć, że organ uwzględniając odwołanie stwierdzi konieczność zastosowania art. 150 ust. 1 i unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (np. na podstawie art. 150 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z.), albo konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W drugiej kolejności, trzeba wyraźnie podkreślić, że uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie oraz wzruszenie kontestowanych orzeczeń jest konsekwencją uznania, że decyzje w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu oraz w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były wadliwe i przedwczesne, albowiem zostały oparte na błędnych ocenach prawnych oraz ustaleniach faktycznych. Wadliwość prawna powyższych decyzji przesądza o konieczności ich uchylenia oraz przekazania sprawy odwołania od rozstrzygnięcia konkursu do ponownego rozpoznania dyrektorowi oddziału NFZ w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i wydania nowego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie może natomiast w tego rodzaju sprawie zastąpić organu i sformułować w jego zastępstwie końcowej oceny co do sposobu rozstrzygnięcia odwołania.

W świetle wiążącej tut. Sąd wykładni dokonanej przez Sąd odwoławczy oraz ponownie przeprowadzonej kontroli legalności kwestionowanych decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ w kontekście oceny charakteru oraz skutków braków oferty wybranej w rozstrzygnięciu postępowania konkursowego, należy stwierdzić, że powyższa oferta była dotknięta brakami merytorycznymi, które nie mogły zostać uzupełnione po upływie terminu składania ofert (czyli po dniu 25 marca 2014 r.). Sąd odwoławczy stanowczo stwierdził, że uczestnicy postępowania będący wybranymi oferentami nie byli uprawnieni do zmiany (korekty) oferty, w tym w zakresie harmonogramów pracy lekarzy, po upływie terminu do składania ofert (s. 11-12 uzasadnienia). Zdaniem NSA konieczne jest ustalenie, czy wpisany do oferty harmonogram pracy pozostałych czterech lekarzy (poza lek. stom. MK, co do której w ofercie w ogóle nie wpisano godzin pracy) spełniał na dzień 25 marca 2014 r. (termin końcowy składania ofert) wymogi stawiane w przedmiotowym konkursie w zakresie wymaganej dostępności usług stomatologicznych w okresach: od poniedziałku do piątku w godz. 19.00-7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo (00.00-24.00).

Jeżeli zatem harmonogramy pracy czterech pozostałych lekarzy zgłoszonych w ofercie wypełniły w całości wymóg dostępności usług w powyższych dniach i godzinach, to pomimo niewpisania do oferty godzin pracy jednego z pięciu lekarzy (lek. stom. MK) nie było podstaw do odrzucenia oferty wybranej w postępowaniu konkursowym. Jeżeli natomiast oferta wybrana w toku spornego postępowania konkursowego nie spełniała najpóźniej ostatnim dniu (25 marca 2014 r.) terminu do składania ofert (a więc w pierwotnej wersji, bez późniejszych uzupełnień) wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z., to na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., z zastrzeżeniem art. 149 ust. 2, podlegała odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie podstawą do odrzucenia oferty w świetle art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. mogło być zatem niespełnienie warunku określonego przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. w załączniku nr 4 poz. 1.3. zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. Z pozycji 1.3 załącznika nr 4 do powyższego zarządzenia wynikają właśnie wymagania podstawowe określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego w zakresie stomatologicznej opieki doraźnej (czas pracy: od poniedziałku do piątku od godz. 19.00 do 7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo).

Pogląd Sąd odwoławczego opiera się oczywiście na założeniu, że objęte pytaniami ankietowymi dane stanowiące warunki oferty (w tym w zakresie harmonogramów pracy lekarzy, które – jak w niniejszej sprawie – warunkują dostępność usług w ramach stomatologicznej pomocy doraźnej) mają charakter nie formalny, lecz merytoryczny, a zatem ich brak (tzw. brak merytoryczny) w ofercie w momencie zakończenia terminu do składania ofert nie może być uznany za tzw. brak formalny podlegający usunięciu w trybie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Ponieważ brak merytoryczny w zakresie warunku ofertowego określonego przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. w załączniku nr 4 poz. 1.3. zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. nie mógł zostać uzupełniony po upływie terminu na składania ofert, dlatego jeśli z formularza ofertowego wynika, że prawidłowo sporządzone harmonogramy pracy lekarzy stomatologów zgłoszonych w ofercie łącznie nie zapewniały dostępności, o której mowa w załączniku nr 4 poz. 1.3. powyższego zarządzenia, to oferta musi podlegać odrzuceniu.

Ponowna analiza akt postępowania konkursowego wskazuje na dwie zasadnicze okoliczności, nie stwierdzone lub nie dostrzeżone dotychczas w sprawie.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że zalegające w aktach formularze ofertowe wybranej oferty były od początku wadliwie wypełnione w zakresie rubryk dotyczących podziału łącznej liczby godzin pracy tygodniowej lekarzy na poszczególne dni tygodnia oraz w zakresie wypełnienia rubryk dotyczących harmonogramu pracy tych lekarzy w poszczególnych dniach. O ile w pierwszym przypadku w rubrykach dni tygodnia (poniedziałek/wtorek/środa itd.) powiązanych z rubryką "liczba godzin pracy tygodniowo" należało wpisać cyfrowo jedynie liczbę godzin planowanej pracy w danym dniu (bez szczegółowego rozbicia na okresy godzinowe w tym dniu, gdyż to jest elementem harmonogramu pracy), o tyle w drugim przypadku w rubrykach "harmonogramu pracy" należało wpisać szczegółowe okresy godzinowe pracy lekarza w danym dniu (np. poniedziałek: od godz. 00.00 do godz. 7.00; wtorek: od godz. 19.00 do godz. 00.00).

Niestety formularze wybranej oferty uczestników postępowania nie zostały wypełnione prawidłowo. Braki te nie zostały dostrzeżone przez Komisję Konkursową Oddziału [...] NFZ, jak i przez samego Dyrektora tego Oddziału rozpoznającego środki odwoławcze. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w § 10 ust. 4 pkt. 6 lit. c) zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w odniesieniu do formularzy ofertowych wyraźnie odróżnia się "harmonogram pracy personelu" od jego "dostępności godzinowej" z tym zastrzeżeniem, że pojęcia te występują alternatywnie (słowo "lub"). Rzeczą Prezesa NFZ i dyrektorów oddziałów jest oczywiście precyzyjne formułowanie zarządzeń oraz prawidłowe ich wykonywanie poprzez ustalanie takich wzorów formularzy ofertowych, aby nie było wątpliwości co sposobu rozumienia i wypełnienia tych formularzy.

Przechodząc do weryfikacji formularzy wybranego oferenta, należy najpierw zauważyć, że co do lekarza stom. MK rubryki dotyczące podziału liczby godzin pracy tygodniowo nie zostały w ogóle wypełnione, natomiast harmonogram pracy tego lekarza pokrywa się z harmonogramem pracy jednostki leczniczej (Ambulatorium Stomatologiczne w P. prowadzone przez NZOZ "[...]). Sąd odwoławczy uznał jednak, że dane co do godzin pracy powyższego lekarza nie zostały w ogóle wpisane (zob. s. 12 uzasadnienia wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.), co Sąd pierwszej instancji akceptuje.

Co do drugiego lekarza (S. D.) w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej ("29 h 58") wpisano: poniedziałek (00.00-07.00), wtorek (19.00-23.59), środa (00.00-07.00), niedziela (13.00-23.59), natomiast w rubrykach dotyczących harmonogramu pracy wpisano ponownie nie harmonogram pracy lekarza, lecz pełny harmonogram pracy jednostki. Uwzględniając jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny dyskwalifikując w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r. ofertę w zakresie harmonogramu pracy MK uznał, że dane dotyczące pracy lekarza powinny zostać wpisane w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej na poszczególne dni tygodnia (pierwszy przypadek), Sąd pierwszej instancji orzekający ponownie w tej sprawie jest zobowiązany do zastosowania się do poglądu Sądu odwoławczego (art. 190 p.p.s.a.) i uznać, że dane związane z harmonogramem należało wpisać w rubrykach dni tygodnia (poniedziałek/wtorek/środa itd.) powiązanych z rubryką "liczba godzin pracy tygodniowo". Nawet jednak gdyby przyjąć odmienny pogląd i uznać, że w rubrykach "harmonogram pracy" co do powyższego lekarza (S. D.) wpisano czas pracy pokrywający pełną dostępność, to powstaje problem rozbieżności pomiędzy danymi w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej ("29 h 58") a danymi w rubrykach "harmonogram pracy". Na marginesie warto zwrócić uwagę, że wobec ograniczeń w zakresie możliwości całodobowego lub wielogodzinnego świadczenia pracy medycznej przez jednego lekarza w ramach doraźnej pomocy stomatologicznej objętej postępowaniem konkursowym (czas pracy: od poniedziałku do piątku od godz. 19.00 do 7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo) nie sposób przyjąć, że pełną dostępność mógłby zapewnić tylko jeden lekarz dentysta.

Co do trzeciego lekarza (KP) w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej ("11 h 59") wpisano: poniedziałek (19.00-23.59), wtorek (00.00-07.00), natomiast w rubrykach dotyczących harmonogramu pracy wpisano ponownie nie harmonogram pracy lekarza, lecz pełny harmonogram pracy jednostki. Sformułowane wyżej uwagi pozostają aktualne.

Co do czwartego lekarza (IW) w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej ("17 h 59") wpisano: piątek (19.00-23.59), sobota (00.00-13.00), natomiast w rubrykach dotyczących harmonogramu pracy wpisano ponownie nie harmonogram pracy lekarza, lecz pełny harmonogram pracy jednostki. Sformułowane wyżej uwagi pozostają aktualne.

Co do piątego lekarza (EZ) w rubrykach dotyczących podziału liczby godzin pracy tygodniowej ("71 h 56") wpisano: poniedziałek (00.00-07.00), środa (19.00-23.59), czwartek (00.00-07.00), piątek (19.00-23.59), sobota (00.00-23.59), niedziela (00.00-23.59), natomiast w rubrykach dotyczących harmonogramu pracy wpisano ponownie nie harmonogram pracy lekarza, lecz pełny harmonogram pracy jednostki. Sformułowane wyżej uwagi pozostają aktualne.

Z powyższego zestawienia wynika zatem, że wybrana w rozstrzygnięciu konkursowym oferta nie spełniła (najpóźniej do dnia 25 marca 2014 r.) warunku dostępności do świadczeń leczenia stomatologicznego w zakresie stomatologicznej opieki doraźnej (czas pracy: od poniedziałku do piątku od godz. 19.00 do 7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo), albowiem zawarty w formularzu ofertowym harmonogramowy rozkład godzin czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia czterech lekarzy stomatologów nie obejmuje przyporządkowania do tych lekarzy następujących okresów godzinowych: czwartek w godz. od 19.00 do 23.59 oraz w piątek od godz. 00.00 do godz. 07.00.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wybrana oferta uczestników postępowania (MK, LK) podlegała odrzuceniu, albowiem harmonogramowy rozkład godzin czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia czterech lekarzy stomatologów nie zapewniał dostępności do usług stomatologicznej opieki doraźnej w pełnym zakresie wyznaczonym przez warunek ofertowy określony przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. w załączniku nr 4 poz. 1.3. zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. stanowiący wymaganie podstawowe, aby czas pracy lekarzy dentystów (co najmniej jednego – zob. poz. 1.1 załącznika nr 3h do zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r.) obejmował okresy: od poniedziałku do piątku od godz. 19.00 do 7.00 oraz w soboty, niedziele i święta – całodobowo). Niespełnienie powyższego warunku stanowi zaś, jak już stwierdzono, podstawę do odrzucenia oferty, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. w zw. z poz. 1.3. załącznika nr 4 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. Nr 77/2013/DSOZ.

Stwierdzone wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego są wystarczające do wzruszenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ przedwcześnie oraz w wyniku błędnej wykładni oraz zastosowania prawa materialnego oraz wadliwych ustaleń i ocen materiału dowodowego oddalił w całości odwołanie strony skarżącej. Sprawa odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego wymaga zatem ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem wykładni Sądu odwoławczego (art. 190 p.p.s.a.) oraz ocen prawnych i wskazań Sądu pierwszej instancji (art. 153 p.p.s.a.). Jak już wskazano szczegółowo w pierwszej części rozważań, uchylenie kontrolowanych decyzji nakłada na organ obowiązek ponownej oceny formalnej i merytorycznej odwołania w celu jego prawidłowego rozstrzygnięcia w świetle aktualnego stanu sprawy oraz z poszanowaniem oceny prawnej sądu administracyjnego. Powtórzyć również należy, że uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie i uchylenie kontrolowanych decyzji nie zwalania skarżonego organu z obowiązku ponownej oceny, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa w zakresie zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej doprowadziły do naruszenia interesu prawnego skarżącego w świetle treści jego oferty i innych ofert ocenianych w postępowaniu oraz w świetle aktualnego na dzień ponownego orzekania stanu sprawy. Swoboda organu jest oczywiście ograniczona w takim zakresie, w jakim wiążąco w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd orzekający w niniejszym składzie.

Jeżeli natomiast chodzi o dalej idące zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z., to są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Skarżony organ poprzez wadliwe zastosowanie art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. naruszył wprawdzie przepis art. 147 tej ustawy, jednak nie doprowadziło to do bezpośredniego naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Organ odwoławczy oceniając postępowanie konkursowe dopuścił się bowiem wadliwej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, natomiast swoimi działaniami nie naruszył powyższych zasad. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 u.ś.o.z., gdyż organ odwoławczy nie mógł na etapie rozpoznawania środków odwoławczych naruszyć zasady jednakowego udostępniania wymagań, wyjaśnień, informacji i dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei wadliwe oceny i ustalenia skarżonego organu podlegają sankcjonowaniu na podstawie przepisów wskazanych powyżej.

Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszty związane z zastępstwem procesowym radcy prawnego, opłatą sądową, opłatą kancelaryjną i opłatą skarbową od pełnomocnictwa.