Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1928/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 184, 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 881/14 w sprawie ze skargi K.B. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku w części umarzającej postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie dotyczącym zawartego we wniosku K.B. z dnia 21 sierpnia 2013 r. żądania udostępnienia informacji o kontrahentach umów i zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania tej części wskazanego wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Skarbu Państwa poinformował K.B. o sposobach prowadzenia rejestrów umów, w których stroną jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, będących źródłem zobowiązań i należności budżetowych oraz państwowych funduszy celowych, będących w dyspozycji Ministra. Podano, iż rejestry prowadzone są w formie elektronicznej, w arkuszu Exel i nie jest udostępniany na zewnątrz (np. na stronie BIP). Funkcjonowania rejestrów nie wspiera oprogramowanie bazodanowe i nie jest możliwe sporządzenie wydruków rejestrów.

W piśmie tym wskazano także na sposób przeszukiwania rejestrów według zawartych w nich danych: numeru rejestru, źródła finansowania, numeru umowy, daty umowy, kontrahenta, przedmiotu umowy, komórki merytorycznej, numeru wniosku, wartości umowy brutto. Podano, iż prowadzenie rejestrów wynika z regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa oraz Zarządzenia Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. w sprawie zasad i trybu postępowania komórek organizacyjnych Ministerstwa Skarbu Państwa w procesie dokonywania wydatków publicznych oraz poinformowano o możliwości udostępnienie rejestrów do wglądu w Departamencie Budżetu i Finansów po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu terminu, wskazując godziny pracy urzędu i numer telefonu.

K.B. wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., przesłanym do Ministra Skarbu Państwa droga elektroniczną, zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

kopii treści:

- rejestru umów, o którym mowa w piśmie, za okres roku 2013, w formie arkusza kalkulacyjnego, zawierającego w szczególności, ale nie wyłącznie informacje w zakresie źródło finansowania, numer umowy, data umowy, kontrahent, przedmiot umowy, wartość umowy brutto;

- regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa;

- zarządzenia Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. wspomnianego w piśmie;

We wniosku tym K.B. wskazał, że "prawnie dopuszczalne i wyczerpujące prawne obowiązki organu jest również udostępnienie informacji publicznej przez publikacje w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wraz z zawiadomieniem o publikacji i wskazaniem adresu URL właściwej podstrony BIP".

W dniu 30 września 2014 r. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w udostępnieniu informacji zażądanych wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2013 r.

W konkluzji skargi zażądał zobowiązania organu do udostępnienia informacji, zgodnie z wnioskiem oraz zasadzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazywał, iż do dnia sporządzenia skargi organ w żaden sposób nie wykonał obowiązku informacyjnego oraz przytaczał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę z dnia 2 października 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wskazując, iż z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe, albowiem Minister Skarbu Państwa w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przyznał, że wskutek przeoczenia nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 sierpnia 2013 r. Po zebraniu wnioskowanych dokumentów w dniu 24 września 2014 r. Minister Skarbu Państwa udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez system ePUAP na konto skarżącego (k. 10 akt sprawy), załączając rejestry umów prowadzone przez Ministerstwo Skarbu Państwa za rok 2013 oraz Zarządzenie nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 23 lutego 2013 r. z jego załącznikami. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że Regulamin organizacyjny Ministerstwa Skarbu Państwa jest opublikowany na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Skarbu Państwa.

K.B. w piśmie procesowym z dnia 30 października 2014 r. potwierdził otrzymanie w piśmie organu z dnia 24 września 2014 r. rejestru umów dotyczących wydatków ze środków budżetowych w formie pliku PDF, rejestr umów dotyczący wydatków ze środków państwowego funduszu celowego Funduszu Skarbu Państwa w formie pliku PDF, Zarządzenie Nr 5 Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie zasad i trybu postępowania komórek organizacyjnych Ministerstwa Skarbu Państwa w procesie dokonywania wydatków publicznych w formie pliku PDF oraz otrzymanie informacji o zamieszczeniu w BIP zarządzenie nr 37 Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Skarbu Państwa.

Jednocześnie nadmienił, iż z przesłanych rejestrów umów organ usunął dane na temat kontrahentów, a dane przesłał w formie niezgodnej z żądaniem, czym naruszył przepisy prawa (na dowód powyższego w skardze przedstawił przykład na zastąpienie niektórych danych inicjałami). W tej materii skarżący odwołał się do własnych sformułowań zawartych w treści przedmiotowego wniosku. Wskazał także, iż w swoim piśmie z dnia 24 września 2014 r. wezwał organ do wykonania wniosku w pełnym zakresie, w terminie 7 dni, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi.

W dalszej części pisma procesowego z dnia 30 października 2014 r. skarżący przedstawiał swoje poglądy w zakresie formy odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych. Argumentacja ta sprowadzała się w istocie do twierdzenia, iż organ powinien żądaną informację w zakresie rejestrów przesłać w formie arkusza kalkulacyjnego na nie jak to uczynił w formacie PDF oraz nie powinien usuwać z tej informacji danych identyfikujących kontrahentów.

K.B. wskazał także, iż realizuje projekt "Open Public Spending" finansowany w wyniku wygrania konkursu IT4Chagne. Celem projektu jest przygotowanie narzędzia do społecznej analizy wydatków, wobec czego pełna dostępność do danych jest dla niego równie ważny co sama informacja. Informacja udostępniona w formacie PDF uniemożliwia dokonywanie głębszych analiz, przy użyciu innych programów.

W piśmie z dnia 2 lutego 2015 r. Stowarzyszenie "S." wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, popierając stanowisko skarżącego. Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższy wniosek, dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 881/14 stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie oraz. zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego K.B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Za bezsporne Sąd uznał, że informacje żądane przez K.B. we wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniosek o udostępnienie tych informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego do ich udostępniania zgodnie z powyższą ustawą - art.1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4) i pkt 5) tej ustawy.

Sąd uznał skargę za zasadną, gdyż organ przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał w dniu 21 sierpnia 2013 r., zaś żądanej informacji udzielił K.B. dopiero pismem z dnia 24 września 2014 r. a zatem po okresie ponad jednego roku i jednego miesiąca o daty jej zażądania.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż powyższa bezczynność Ministra Skarbu Państwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Zawarte w tej materii w odpowiedzi na skargę lakoniczne stwierdzenie organu, iż zwłoka powstała w skutek przeoczenia, nie stanowią zdaniem Sądu żądnego wytłumaczenia zaistniałego znacznego opóźnienia w realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją zasadności skargi, co do jej istoty, jest zasadzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (pkt. 3 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie procesowym skarżącego z dnia 30 października 2014 r. Minister Skarbu Państwa prawidłowo wykonał obowiązek informacyjny, spoczywający na nim z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w pełni udostępniając w dniu 24 września 2014 r. żądaną informację w zakresie rejestru umów, zgodnie z treścią wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. Udostępnienie żądanej informacji w pozostałym zakresie to jest odnośnie aktów wewnętrznych organu regulujących prowadzenie przedmiotowego rejestru nie w niniejszej sprawie jest sporne.

Powyższe zdaniem WSA w Warszawie musi skutkować umorzeniem postępowania (pkt. 2 sentencji wyroku), co do pozostałych żądań skargi, albowiem zawarte w niej żądanie – udostępnienia informacji – stało się po dniu 24 września 2014 r. bezprzedmiotowe.

Sąd wyjaśnił, że bezwzględną zasadą jest, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony zgodnie z jego treścią. Z treści przedmiotowego wniosku wynika obowiązek przesłania skarżącemu rejestru umów w formie arkusza kalkulacyjnego. Z treści wniosku nie wynika żaden inny desygnat, określający ten sposób przedstawienia żądanej informacji w zakresie rejestru umów. W szczególności brak tu podania przez skarżącego, iż żąda on udostępnienia tej informacji w formie "arkusza kalkulacyjnego Exel", albo "arc.". Żądanie takie zostaje przez niego sformułowane dopiero po otrzymaniu od organu przedmiotowej informacji i to w aspekcie możliwości wprowadzenia tej informacji przez skarżącego do innej elektronicznej formy jej dalszego analizowania (str. 9 pisma z dnia 30 października 2014 r.). W tym aspekcie żądań skarżącego, Sąd zauważył, iż dalsze przetwarzanie uzyskanej od organu informacji publicznej stanowi odmienną problematykę szczegółowo uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej i dlatego wymyka się z przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast skarżący we wniosku o udostępnienie informacji, o chęci jej dalszego przetwarzania w ogóle nie wspominał. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż skoro we wcześniejszym piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. organ informował skarżącego, iż rejestr umów sporządzony jest w "arkuszu Exel", to niejako automatycznie, bez potrzeby dokładnego sprecyzowania we wniosku formy zapisu żądanej informacji, musi ją otrzymać w formacie Exel. Przypomnieć tu należy, iż niniejsza sprawę o udostępnienie informacji publicznej nie inicjują wcześniejsze pisma skarżącego oraz organu, ale konkretnie sformułowany wniosek z dnia z dnia 21 sierpnia 2013 r. To żądania zawarte w tym wniosku są podstawą do oceny przedmiotu niniejszego postępowania.

Zatem, skoro skarżący nie sformułował w sposób precyzyjny i jednoznaczny formy otrzymania informacji, ograniczając się w tym zakresie jedynie do ogólnego wskazania formy arkusza kalkulacyjnego, to zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może obecnie, na etapie gdy otrzymał informacje w formie zgodnej z jego ogólnym w tej materii żądaniem, formułować zarzutów, co do nieodpowiedniej formy udostępnienia żądanej informacji. Jak wynika z tabeli prezentowanej na stronie 2 pisma procesowego skarżącego z dnia 30 października 2014 r. otrzymał on żądaną informację w formie arkusza kalkulacyjnego PDF.

Skoro skarżący nie sprecyzował dokładnie swojego żądania, co do formy zapisu, o czym wyżej, zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można twierdzić, iż udostępnienie mu przez organ żądanej informacji w formie PDF jest niezgodne z jego żądaniem wyrażonym we wniosku.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że skarżący w sposób dalece niestaranny formułuje swoje żądania i to nie tylko w aspekcie formy zapisu elektronicznego. W przedmiotowym wniosku z dnia 21 sierpnia 2013 r. wskazuje np. na możliwość udostępnienie mu żądanej informacji przez publikacje w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Całkowicie niezrozumiałe jest tu wskazanie przez K.B. na BIP innego Ministerstwa i to uchybienie oraz wyżej stwierdzona nieprecyzyjność, co do formy elektronicznego zapisu żądanej informacji, mogą wskazywać na brak rzeczywistego zainteresowania skarżącego przedmiotowymi informacjami w czasie składania wniosku.

W piśmie z dnia 30 października 2014 r. skarżący kwestionuje również zasadność usunięcia prze Ministra Skarbu Państwa danych na temat kontrahentów z przedstawionych mu przez organ rejestru umów. Z przedstawionego przez skarżącego przykładu (str. 2 wskazanego wyżej pisma) wynika, iż dane co do niektórych kontrahentów zostały zastąpione inicjałami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie "zanonimizowanie" udostępnionej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musi przybierać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem tego Sądu dane personalne osób – imię i nazwisko – ex iure nie należą do kategorii informacji publicznych, chyba, że dane te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

Jak wyjaśnił Sąd, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych.

Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Sąd powołał się na wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 976/11; z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2339/13.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie S., stawiając mu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło udostępnienie informacji w formie określonej we wniosku.

Po drugie, naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Po trzecie, naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych.

Po czwarte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej i faktycznej przyjęcia przez Sąd, że sposób udostępnienia informacji przez organ był prawidłowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, odwołując się do portalu wikipedia, że format PDF nie stanowi "arkusza kalkulacyjnego" ani nawet nie posiada jego charakterystyki. Zatem nie udostępniono informacji w formie żądanej przez wnioskodawcę. Zaznaczono, że zmiana formatu pliku komputerowego może prowadzić do naruszenia istoty prawa do informacji. Podniesiono, że format PDF nie jest korzystny dla osób z dysfunkcją wzroku.

Kolejno skarżący kasacyjnie zaznaczył, że organ uznając, iż nie może lub nie powinien udostępnić żądanych informacji w pełnym zakresie, musi wydać decyzję administracyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Anonimizując wybrane informacje dopuścił się de facto odmowy udostępnienia informacji, nie jest zaś rolą skarżącego domyślać się jakie powody mogą stać za wybiórczym udostępnieniem danych. Opisane działanie podważa możliwość merytorycznej polemiki z jego zapatrywaniem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie po to ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadkach odmowy udostępnienia nawet części informacji, aby wnioskodawca mógł wiedzieć, jak był powód wyłączeń oraz mieć prawo do merytorycznej kontroli ograniczenia. Przyjmując zatem stanowisko zawarte w skarżonym wyroku, zdaniem skarżącego kasacyjnie organy mogą swobodnie i bez żadnej kontroli ograniczać dostęp do konstytucyjnie gwarantowanego prawa.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaznaczono w niej, że udostępnienie żądanej informacji nastąpiło w pliku w formacie PDF stanowiącym wierne odzwierciedlenie rejestrów umów prowadzonych przez Ministra Skarbu Państwa w arkuszu kalkulacyjnym Excel. Wniosek o informację publiczną był zdaniem organu nieprecyzyjny, a nie jest jego rolą prowadzenie nadinterpretacji wniosku w celu poszukiwania rzeczywistej woli autora.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest następcą prawnym Ministra Skarbu Państwa w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 30 marca 2017 r. likwidator Ministerstwa Skarbu Państwa w likwidacji poinformował, że nie istnieje organ Minister Skarbu Państwa i z uwagi na powyższe, mając na uwadze art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. poz. 2260) przedmiotowa sprawa ze skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, została przekazana do dalszego prowadzenia "Kancelarii Premiera Rady Ministrów".

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że następcą prawnym Ministra Skarbu Państwa w sprawie jest Prezes Rady Ministrów, zawiadomiony w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione zarzuty.

Za niezasadny uznać należy pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło udostępnienie informacji w formie określonej we wniosku. Przepisy te stanowią, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że w ocenie Stowarzyszenia format PDF, w jakim przekazano informacje, nie stanowi "arkusza kalkulacyjnego" ani nawet nie posiada jego charakterystyki, gdy tymczasem wnioskodawca we wniosku z dnia 21 sierpnia wprost zwrócił się o "arkusz kalkulacyjny". Stąd, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej "w sposób i w formie określonych we wniosku". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanowiska tego nie podziela. Prawidłowe jest bowiem w jego ocenie zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że udostępniono informację zgodnie z treścią wniosku, a zatem jako arkusz kalkulacyjny (dane z arkusza kalkulacyjnego Excel), a jedynie format zapisu pliku to PDF. Skoro skarżący nie sprecyzował dokładnie swojego żądania co do formy zapisu, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to nie można twierdzić, iż udostępnienie mu przez organ żądanej informacji w żądanej formie, a zapisanej w formacie PDF, jest niezgodne z jego żądaniem wyrażonym we wniosku. Niedopuszczalne byłoby obarczanie organu konsekwencjami prawnymi nieprecyzyjności i lakoniczności wniosku oraz nie wyartykułowania w nim jednoznacznie przez wnioskodawcę swojej woli. Godzi się odnotować, że choć wnioskodawca mógł z własnej inicjatywy skontaktować się z organem administracji celem doprecyzowania wniosku, to jednak tego nie uczynił przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zatem wnioskodawca określił formę udostępnienia żądanej informacji – w postaci arkusza kalkulacyjnego – zaś pominął określenie formatu zapisu elektronicznego tego arkusza, to tym samym nie sposób twierdzić, że organ nie udostępnił żądanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, skoro udostępniona wnioskodawcy przez organ informacja zachowuje formę arkusza kalkulacyjnego (tabeli), tak jak chciał tego wnioskodawca, a organ zapisał plik z tym arkuszem w wybranym przez siebie formacie, gdyż format ten nie został określony przez wnioskodawcę. Przyjąć należy, że nieokreślając formatu zapisu elektronicznego żądanej informacji wnioskodawca pozostawia w tym zakresie swobodę adresatowi wniosku. Z tych względów na gruncie analizowanej sprawy uznać należy, że Minister Skarbu Państwa rozpatrzył wniosek K.B. z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sposób i w formie zgodnym z tym wnioskiem, wobec czego zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. był nieusprawiedliwony.

Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jaki materiał zebrany w sprawie i twierdzenia w nim zawarte Sąd pierwszej instancji pominął. Podany wzorzec normatywny nie jest właściwy dla zarzutu uchybienia, które miało polegać na niewskazaniu przez Sąd innej możliwości kwestionowania stanowiska organu niż przy pomocy skargi na bezczynność.

Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy posiada skarżone orzeczenie i poddaje się ono kontroli kasacyjnej ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Usprawiedliwiony okazał się zaś drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej – w części odnoszącej się do danych kontrahentów – ze względu na ochronę ich prawa do prywatności nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do niego należy w pierwszej kolejności podzielić stanowisko wyrażone w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12, że "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy [o dostępie do informacji publicznej], gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych." Należy jednak podkreślić, co pominął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że Naczelny Sąd Administracyjny dodał w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. kluczowe zastrzeżenie, iż "Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia »przy okazji« udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 [ww.] ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 [ww.] ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów."

W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, jak wskazał NSA, "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o informację publiczną K.B. wprost wskazał, iż zwraca się o przesłanie rejestru umów zawierającego w szczególności informacje "w zakresie źródło finansowania, numer umowy, data umowy, kontrahent, przedmiot umowy, wartość umowy brutto". A zatem wprost i jednoznacznie K.B. wskazał, że żądanie jego wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o "kontrahentach" umów, o których mowa w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr [...]. Nie powinno budzić wątpliwości, że rozumieć przez to należy poznanie danych identyfikujących tych kontrahentów, takich jak imiona i nazwiska czy firma. Pozwala to bowiem uzyskać informację, które podmioty są beneficjentami umów zawartych z podmiotem publicznym (w analizowanej sprawie: Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Skarbu Państwa). W tym świetle, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2267/12, uznać należy, że anonimizując dane kontrahentów (przez oznaczenie ich jedynie inicjałami) organ w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Pozostaje zatem w bezczynności, powinien bowiem albo informację tę udostępnić albo, skoro uznaje, że wymaga ona ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Stwierdzenie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że udostępniona została skarżącemu cała żądana przez niego informacja, wobec czego organ przestał być bezczynny w sprawie, nie jest prawidłowe w części dotyczącej danych kontrahentów.

Z uwagi na powyższe, stosując art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku w części umarzającej postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania udostępnienia informacji o kontrahentach umów, w których stroną jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa, będących źródłem zobowiązań i należności budżetowych oraz państwowych funduszy celowych będących w dyspozycji Ministra Skarbu Państwa – i w tej części zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku K.B. z dnia 21 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał bowiem Prezesa Rady Ministrów za następcę prawnego Ministra Skarbu Państwa w sprawie z uwagi na pismo likwidatora Ministerstwa Skarbu Państwa w likwidacji z dnia 30 marca 2017 r., który powołując się na art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. poz. 2260) wskazał, że sprawa jest prowadzona przez Prezesa Rady Ministrów (jego aparat pomocniczy: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów), jak też Sąd miał na względzie ogólne domniemanie konstytucyjne właściwości Prezesa Rady Ministrów wynikające z art. 146 ust. 2 w zw. z art. 148 ustawy zasadniczej. Rozpoznając wniosek w tej części organ zastosuje się do wytycznych i wykładni dokonanych w niniejszym wyroku. W pozostałej zaś części Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż jak wyjaśniono forma udostępnionej informacji – w postaci arkusza kalkulacyjnego zapisanego w formacie PDF – mieści się w zakresie żądania wniosku K.B. z dnia 21 sierpnia 2013 r. Posiada bowiem formę arkusza kalkulacyjnego, zaś wnioskodawca nie sprecyzował formatu elektronicznego, w jakim żądany rejestr umów ma być zapisany, wobec czego adresat wniosku miał w tym zakresie swobodę. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji. Ponadto, jakkolwiek skarżący kasacyjnie objął zakresem zaskarżenia cały wyrok, to w istocie nie przedstawił zarzutów względem orzeczenia zawartego w jego punkcie pierwszym (charakter bezczynności jaka wystąpiła w sprawie) i trzecim (orzeczenie o kosztach). Jednocześnie rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym skarżonego wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, odnosi się tym bardziej do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji o kontrahentach, orzeczonej w punkcie pierwszym niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ wciąż w tej bezczynności pozostaje.

Końcowo należy wskazać, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, gdyż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględnia skargę (por. art. 203 p.p.s.a.).