Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3203/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art.102 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 384/15 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia [...] kwietnia 2014 r." wpisać numer " [...]" zamiast numeru " [...] "; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 384/15 oddalił skargę W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

W.S., prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pomocy drogowej i parkingu strzeżonego, w piśmie z [...] maja 2012 r. wezwał Starostwo Powiatowe w H. do zapłaty kwoty [...] zł (wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę) wynikającej z faktur o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...] oraz o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] wystawionych z tytułu załadunku, rozładunku, holowania i parkowania pojazdów usuwanych z dróg w okolicznościach wskazanych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo o ruchu drogowym".

Starosta H. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł, na podstawie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", o kosztach i wynagrodzeniu za dozór, w tym za świadczone usługi załadunku, rozładunku, holowania i parkowania pojazdów. Koszty i wynagrodzenie właściciela parkingu określono na łączną kwotę [...] zł, tj.: [...] zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, [...] zł tytułem wynagrodzenia za dozór, [...] zł tytułem zwrotu wydatków związanych z załadunkiem, wyładunkiem i holowaniem pojazdów. Organ administracji przyjął kwoty należne z tytułu załadunku, rozładunku i holowania pojazdów w wysokości wskazanej przez skarżącego, jednakże zanegował zasadność stosowania stawek [...] zł i [...] zł za dobę parkowania pojazdów. Organ administracji obliczył koszty i wynagrodzenie za dozór na podstawie informacji przedłożonych przez skarżącego w pismach z [...] marca 2013 r. oraz z [...] października 2013 r. dzieląc przedstawione tam kwoty przez liczbę miejsc parkingowych, tj. 30. Otrzymano w ten sposób kwoty odpowiadające dobowym kosztom utrzymania (w tym wynagrodzenia za utrzymanie) jednego miejsca parkingowego zajętego przez pojazd usunięty z drogi.

W.S. na powyższe postanowienie wniósł zażalenie, w którym powołał się na umowy z [...] czerwca 2007 r. oraz z [...] czerwca 2010 r. zawarte ze Starostą H. W umowach tych ustalono stawki opłat za parkowanie usuwanych pojazdów w wysokości [...] zł i [...] zł za każdą rozpoczętą dobę parkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że umowy zawarte ze Starostą H. nie mogą być podstawą zobowiązania Starostwa Powiatowego w H. do zapłaty za parkowanie. Do zawarcia umów doszło w wyniku przetargu ogłoszonego przez Starostwo, wśród warunków wyboru oferty wyraźnie wskazano, iż oferent powinien zobowiązać się do stosowania cen wskazanych w ofercie i do dochodzenia we własnym zakresie roszczeń związanych ze wskazanymi w ofercie usługami od właścicieli pojazdów. Realizując powyższe wytyczne skarżący - w piśmie z [...] czerwca 2010 r. - zobowiązał się, iż będzie dochodził roszczeń od właścicieli pojazdów na drodze cywilnoprawnej. Kolegium zaznaczyło także, że wskazane wyżej umowy zostały zawarte w okresie, kiedy starostowie nie byli organami, w właściwości których było zajmowanie pojazdów usuwanych z dróg, a starostwa powiatowe nie były jednostkami, na rzecz których przepadały zatrzymane pojazdy. Sprawami związanymi z zajęciem pojazdów oraz ich przepadkiem zajmowały się organy egzekucyjne - naczelnicy urzędów skarbowych, a przepadek następował na rzecz Skarbu Państwa. Do 4 września 2010 r. żaden przepis nie wskazywał starostów jako organy zajmujące się zajęciem i przepadkiem pojazdów ani nie wskazywał starostw jako jednostki przejmujące takie pojazdy. Jedyna kompetencja starostów w omawianym okresie ograniczała się do wyznaczania podmiotów zajmujących się usuwaniem i przechowywaniem usuwanych pojazdów (art. 130a ust. 5b i 5d Prawa o ruch drogowym; Dz. U. z 2005 r. poz. 908 ze zm.). W ocenie organu zarówno przed 4 września 2010 r., jak i po tej dacie, przepisy Prawa o ruchu drogowym wyraźnie wskazywały, że usunięcie pojazdu odbywa się na koszt właściciela (a nie na koszt organu administracji). Opłaty za parkowanie usuniętego pojazdu miał obowiązek uiścić właściciel, gdy odbierał swój pojazd z tego parkingu. Do 4 września 2010 r. opłaty te nie miały jednak charakteru publicznoprawnego - właściciel pojazdu uiszczał je bezpośrednio właścicielowi parkingu. Właściciel parkingu, jak już wyżej wspomniano, mógł stosować stawki wynikające z umowy zawartej ze starostwem. W braku takiej umowy uprawniony był do stosowania stawek wynikających z uchwały rady powiatu podjętej na podstawie art. 13a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe również świadczy o tym, że stawek z umowy (albo z uchwały) właściciel parkingu nie miał prawa stosować wobec organów administracji. Organy administracji (czy to państwowe, czy - po 4 września 2010 r. - samorządowe) nigdy nie były zobligowane do uiszczania opłat za parkowanie, o których mowa w art. 130a ust. 7 Prawa o ruchu drogowym.

W tej sytuacji, jak dalej wskazało Kolegium, zasadny pozostaje wniosek, że właściciel parkingu może domagać się od organów administracji jedynie tych kosztów i wynagrodzenia, które wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 237 ze zm.). Przepisy działu II rozdziału VI u.p.e.a. (w szczególności art. 100-103) stosuje się m.in. do przechowywania ruchomości (w tym - pojazdów) stanowiących własność powiatu, których przepadek orzekł sąd powszechny (§ 4 i 6 rozporządzenia). Możliwość orzeczenia o kosztach przechowywania i o wynagrodzeniu za przechowywanie przewiduje art. 102 u.p.e.a. Strona powinna więc skierować stosowny wniosek do organu egzekucyjnego, przy czym organ ten nie będzie związany ani uchwałą w sprawie stawek za parkowanie ani żadną umową zawartą przez stronę ze Starostwem. Koszty te (oraz wynagrodzenie) powinny być kalkulowane według oddzielnych zasad. Strona powinna przedłożyć dowody niezbędne w celu ustalenia kosztów koniecznych poniesionych w związku z realizacją zleceń usunięć pojazdów oraz wynagrodzenia pobieranego w związku z długotrwałym przechowywaniem pojazdu.

W ocenie Kolegium, w warunkach rynkowych nie do przyjęcia jest żądanie zapłaty [...] zł opłaty, np. za każdy z 700 dni parkowania jednego pojazdu. W takich sytuacjach osoby parkujące wykupują miesięczne abonamenty, a zwyczajowe wynagrodzenie za każdy dzień bliższe jest kwocie [...] zł niż [...] zł.

Kolegium ustaliło, na podstawie informacji przesłanej przez skarżącego, że na dobowy koszt utrzymania parkingu składają się następujące wydatki: utrzymanie psa ([...] zł), prąd ([...] zł), podatek od nieruchomości ([...] zł), utrzymanie urządzeń niezbędnych do prowadzenia parkingu ([...] zł), wynagrodzenie (przeliczone na roboczogodziny pracownika) – [...] zł, tj. [...] zł za godzinę. Skarżący zadeklarował posiadanie 30 miejsc parkingowych i w związku z tym podzielono kwotę dobowego utrzymania parkingu przez 30 miejsc parkingowych, dzięki czemu otrzymano koszty (i wynagrodzenie) dotyczące utrzymania jednego miejsca parkingowego: [...] zł (konieczne wydatki) i [...] zł (wynagrodzenie za dozór). Kolegium wskazało, że Starosta określił przypadające do zwrotu koszty dozoru, wynagrodzenie za dozór oraz wynagrodzenie za załadunek, rozładunek i holowanie usuniętych pojazdów za cały okres parkowania, czyli za okres sprzed 4 września 2010 r., a nawet sprzed uprawomocnienia się orzeczeń o przepadku pojazdów. Organ odwoławczy wyraził pogląd mniej korzystny dla strony, jednakże działając zgodnie z zasadą niepogarszania sytuacji odwołującego się usankcjonował stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że okres parkowania 7 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem wyniósł łącznie 7 315 dób, konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru należało zatem określić w kwocie [...] zł, natomiast wynagrodzenie za dozór - w kwocie [...] zł.

W.S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wskazał, że stosunek administracyjnoprawny łączył go ze Starostwem Powiatowym a nie właścicielami pojazdów, dlatego też to Starosta powinien mu wypłacić wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na podstawie zawartych umów a nie na podstawie art. 102 u.p.e.a. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego, wynagrodzenie powinno być ustalone za cały okres przechowywania pojazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 384/15 oddalił skargę. Sąd przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OW 199/12 uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego jest Starosta H. Kolejno w uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że skoro dozór pojazdów sprawowany był w zależności od konfiguracji i rodzaju pojazdu od 2007 r. do 2012 r., to aktualność zachowują tezy zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA 2011 Nr 1, poz. 3), uchwale Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07 (OSNC 2008 nr 7-8, poz. 80) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przez skład 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołując się na pierwszą ze wskazanych uchwał, Sąd uznał, że dozorcy przysługuje wynagrodzenie za dozór pojazdu, w tym sprawowany również w okresie poprzedzającym przejście własności pojazdu na rzecz powiatu. W tym zakresie Sąd nie podzielił odmiennego stanowiska Kolegium, że wynagrodzenie to nie przysługiwało za okres przed przejściem prawa własności dozorowanych pojazdów na rzecz powiatu. Sąd uznał, że stanowisko Kolegium nie miało wpływu na ocenę zapadłych rozstrzygnięć pod kątem zgodności z prawem. Z kolei w wyroku z 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że opłaty, o których mowa w art. 130a Prawa o ruchu drogowym stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do tego, że opłaty za parkowanie pojazdu ustalone przez radę powiatu, na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, miały stanowić istotny punkt odniesienia dla ustalenia wysokości kosztów oraz wynagrodzenia przysługującego dozorcy. Sąd zwrócił uwagę, że stawki określone w takiej uchwale dotyczą osoby, która jest właścicielem pojazdu na dzień usunięcia pojazdu z drogi publicznej. Pominięcie zatem przez organy treści uchwał Rady Powiatu H. z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli oraz z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, nie może być uznane za naruszenie przepisów prawa czy postępowania dowodowego, a co za tym idzie nie ma ono wpływu na wynik prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd dalej wskazał, że z tych samych przyczyn, na ustalanie wysokości należnego skarżącemu wynagrodzenia za dozór pojazdów nie mogły mieć wpływu umowy zawarte przez Starostwo ze skarżącym o nr [...] i[...]. Sąd powołał stanowisko zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 325/07, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest przechowywanie na parkingu usuniętych z drogi pojazdów jest typowym stosunkiem administracyjnoprawnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji. Fakt, że przedsiębiorca prowadzący taki parking został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim stosowną umowę cywilnoprawną nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego pojazdu. Powyższe umowy zostały zawarte w wyniku przetargu ogłoszonego przez Starostwo celem realizacji ww. uchwał Rady Powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Tym samym, wskazane w powyższych umowach stawki, odpowiednio [...] zł i [...] zł za każdą rozpoczętą dobę parkowania, odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych z chwili wydania dyspozycji o ich usunięciu a nie do właściciela pojazdu (Skarbu Państwa lub powiatu), który nabył tę własność w wyniku przepadku własności pojazdu, z powodu nieodebrania go z parkingu strzeżonego w ustawowym terminie. Sąd uznał również słuszność stanowiska Kolegium, że także z treści warunków oferty złożonej w przetargach wynikało, że to skarżący ma dochodzić roszczeń związanych z usługami związanymi z odholowaniem pojazdów od ich właścicieli a nie od organów administracji publicznej.

Sąd dostrzegł niekonsekwencję skarżącego w zakresie roszczeń kierowanych do Starostwa Powiatowego, bowiem z jednej strony skarżący twierdzi, że roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny, z drugiej zaś wysokość tego roszczenia opiera na umowie cywilnoprawnej zawartej właśnie ze Starostwem.

Odnosząc się do analizy wysokości przyznanego skarżącemu wynagrodzenia, w związku z długotrwałym przechowywaniem pojazdów, Sąd wskazał, że zarówno art. 102 § 2 u.p.e.a., jak również żaden inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć należność za dozór. Tym niemniej, przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o przyznaniu tych kosztów jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd uznał, że sposób wyliczenia zwrotu wydatków w sprawie jest prawidłowy i uwzględnia wydatki wskazane przez skarżącego, a składające się na dobowy koszt utrzymania parkingu. W ocenie Sądu, wbrew sugestiom skarżącego zawartym w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. (k. 17-18 akt sąd.), brak było podstaw do dzielenia kosztów funkcjonowania parkingu przez liczbę rzeczywiście zajętych miejsc parkingowych a nie, tak jak uczyniły to organy, przez liczbę wszystkich miejsc parkingowych. Zwrot bowiem wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór odnosi się jedynie do wydatków koniecznych oraz dotyczących konkretnego pojazdu oddanego pod dozór. Organ nie może zatem zwracać kosztów funkcjonowania całego parkingu należącego do skarżącego, skoro jedynie w części był on wykorzystywany.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił.

W.S., reprezentowany przez radcę prawnego J.M., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

- art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym przez ustalenie na rzecz skarżącego zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia za przechowanie i dozór pojazdów na poziomie niższym niż rzeczywiście poniesione, co spowodowało przerzucenie na skarżącego obowiązków w zakresie ponoszenia kosztów przechowania i dozoru pojazdów zatrzymanych w ramach wykonywania przez Powiat zadania publicznego,

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie było obarczone naruszeniami tożsamymi z określonymi pod pkt I, a nadto naruszało art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazującą, że Sąd nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak analizy wszystkich dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym faktycznych kosztów przechowywania pojazdów w związku z realizowaniem umów zawartych ze Starostą H. z [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2011 r.,

- art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 134 P.p.s.a poprzez nienależytą kontrolę i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nierozpoznaniu i niedokonaniu oceny prawnej prawidłowości wyliczenia przez organy administracyjne zwrotu kosztów związanych z przechowaniem i dozorem pojazdów.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że koszt dobowy przechowywania i dozoru pojazdu uzależniony był od liczby pojazdów znajdujących się w danym momencie na parkingu. W spornym okresie na parkingu znajdowało się do 13 pojazdów. Niezbędne koszty należało obliczyć zatem odrębnie dla każdego pojazdu w okresie przechowywania z uwzględnieniem liczby pojazdów znajdujących się w tym samym okresie na parkingu. Skarżący kasacyjnie kolejno przedstawił koszty niezbędne przechowywania i dozoru poszczególnych 7 pojazdów ustalone według wskazanych kryteriów. Podał, że łączny koszt utrzymania wszystkich pojazdów w spornym okresie wynosił [...] zł, co daje średnią dobową kwotę utrzymania jednego pojazdu w wysokości [...] zł. Sposób obliczenia kosztów utrzymania i dozoru przyjęty przez organy administracji odzwierciedlałby realnie poniesione koszty przechowania i dozoru jednego pojazdu w sytuacji, gdyby jednocześnie na parkingu znajdowało się 30 samochodów. Tymczasem na parkingu znajdowało się od 3 do 13 pojazdów, a niezbędny koszt utrzymania i dozoru parkingu pozostawał stały bez względu na liczbę przechowywanych pojazdów. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że prowadzony przez niego parking był przeznaczony wyłącznie do parkowania pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych w związku z realizacją umów zawartych ze Starostą H.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie precyzuje jednak które przepisy naruszono w ramach konkretnej podstawy kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Tym samym dozorcy przysługują dwa rodzaje świadczeń: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Skarga kasacyjna zarzuca ustalenie zaniżonych kwot zarówno wynagrodzenia za dozór jak i wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.

Dla ustalania zasad wynagradzania dozorcy i wydatków związanych dozorem za przechowywanie pojazdów istotne znaczenie ma charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Art. 102 § 2 u.p.e.a. stanowi o wyliczeniu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (wyrok NSA: z 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 585/09; 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08; 20 lutego 2007 r. sygn. akt OSK 1797/06, 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05, niepublikowane). Z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko winien wykazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt: I OSK 831/08, I OSK 832/08 i I OSK 833/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2016 r. I OSK 2294/14 i 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2184/16). Jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach (art. 836 K.c.). Natomiast w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, albowiem jednostkę tę wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Tym samym nie obowiązują unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Sąd Wojewódzki prawidłowo nie podzielił poglądu skarżącego, że wynagrodzenie za dozór, przyznawane na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., obliczone być powinno przy zastosowaniu stawek określonych w uchwałach rady powiatu, wydanych na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, tj. uchwały Rady Powiatu H. z [...] kwietnia 2007 r. nr [...]w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi na koszt ich właścicieli oraz z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu, wydanych na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczą one stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego i mają zastosowanie wyłącznie do opłat należnych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie do opłat rozumianych jako wynagrodzenie podmiotów prowadzących parkingi (wyrok siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14). W związku z powyższym wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej ruchomości w umowie albo taryfie (wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 131/09). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa przez odpowiednie stosowanie innej regulacji, jeżeli prowadzi to do sprzeczności z regulacją zawartą w przepisie. Odpowiednie zastosowanie można odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 K.c. w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2219/12). Tym samym wnioskowany przez skarżącego, jako właściwy sposób wypłacenia wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawek wynikających z ww. uchwał bądź też umów zawartych ze Starostą H. w dniu [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2010 r., nie jest trafny. Prawidłowe jest zatem w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze i przechodząc do oceny sposobu ustalenia wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór i ich wysokości uznać należy, że i w tym zakresie prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, który potwierdził zasadność stanowiska organów administracyjnych. Organy w sposób prawidłowy ustaliły wynagrodzenie jak i wydatki na dozór. Skarżący kasacyjnie, na wezwanie organu, przedstawił w pismach z [...] marca i [...] października 2013 r. sposób wyliczenia wynagrodzenia za dozór oraz wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Organ administracyjny ustalając wynagrodzenie za dozór uwzględnił dane wskazane przez skarżącego kasacyjnie, tj. stawkę [...] zł za 1 godzinę dozoru i czas przeznaczony na dozór (3 godziny na dobę), co pozwoliło na obliczenie stawki wynagrodzenia za 1 dobę w kwocie [...] zł. W dobowym koszcie utrzymania parkingu organ uwzględnił wszystkie pozostałe wydatki wskazane przez skarżącego kasacyjnie, tj. [...] zł za utrzymanie psa, [...] zł za energię elektryczną, [...] zł za podatek od nieruchomości i [...] zł za utrzymanie urządzeń niezbędnych do prowadzenia parkingu. Odnosząc się zaś do sposobu ustalenia przez organy administracyjne kwoty odpowiadającej dobowemu kosztowi utrzymania 1 miejsca parkingowego należy uznać go za prawidłowy. Otrzymane kwoty za wynagrodzenie za dozór i wydatki związane z dozorem zasadnie organy administracyjne podzieliły przez liczbę 30, czyli deklarowaną przez skarżącego liczbę miejsc parkingowych (pismo z [...] czerwca 2010 r.). Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że w kosztach funkcjonowania parkingu należało uwzględnić wyłącznie liczbę miejsc parkingowych rzeczywiście zajętych a nie liczbę wszystkich miejsc parkingowych. Zasadnie bowiem zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zwrot wydatków związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenie za dozór odnosi się wyłącznie do wydatków koniecznych oraz dotyczących konkretnego pojazdu oddanego pod dozór. Ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonanie dozoru, tj. na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem w stosunku do konkretnego pojazdu przechowywanego na parkingu. Ponadto wskazać trzeba, że przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres, zasadnym było odniesienie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), uwzględniających dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Sposób kalkulacji zastosowany w sprawie odpowiada powyższym wymogom.

Poza tym skarżący kasacyjnie przedstawił w odniesieniu do sposobu wyliczenia wydatków za dozór i wynagrodzenia za dozór sprzeczne stanowisko - raz twierdząc, że koszt dobowy przechowania i dozoru pojazdu uzależniony był od liczby pojazdów znajdujących się w danym momencie na parkingu (5 strona skargi kasacyjnej nienumerowanej), innym razem twierdząc, że niezbędny koszt utrzymania i dozoru parkingu pozostawał stały, nie zmieniał się w zależności od liczby przechowywanych na nim samochodów (9 strona skargi kasacyjnej i pismo skarżącego z [...] października 2013 r.). Podobnie za trafnością stanowiska skarżącego kasacyjnie nie przemawia argument, że parking wykorzystywany był wyłącznie do parkowania pojazdów, które zostały usunięte na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez Policję. Przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie nie formułują bowiem zakazu wykorzystywania parkingu do celów niezwiązanych z dozorowaniem i przechowywaniem pojazdów usuwanych z drogi.

Tym samym, również zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. okazały się bezzasadne, albowiem organy dokonały prawidłowych ustaleń w niniejszej sprawie uwzględniając wykazane przez skarżącego kasacyjnie poniesione koszty i stosując sposób ich kalkulacji uwzględniający oprócz danych wskazanych przez dozorcę także metodę porównawczą przy obliczeniu stawek za dozór pojazdów. A prowadzone postępowanie, w szczególności zaś podjęte czynności dowodowe zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić trzeba również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedokonanie wyczerpującej analizy dowodów, w tym faktycznych kosztów przechowywania pojazdów. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd aprobując zaskarżoną decyzję. Fakt, że stanowisko odnośnie do prawidłowości sposobu obliczenia kosztów związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie może to skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten ostatni zarzut został powiązany także z zarzutem naruszenia "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. (...) w związku z art. 134 p.p.s.a.". Zarzuty te zostały zredagowane niestarannie i nieskutecznie. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli winien wskazać normy prawne wywiedzione z konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Przepis art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, nie można więc uznać, że w tym zakresie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 P.p.s.a. Art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd pierwszej instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.