Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: par. 4 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego
article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w L. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w B. do załatwienia wniosku skarżącego A z siedzibą w L. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 kwietnia 2021 r. w zakresie punktów 1 i 3-6 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w B. na rzecz skarżącego A z siedzibą w L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Pismem z 28 kwietnia 2021 r., wniesionym 30 kwietnia 2021 r., Stowarzyszenie A z siedzibą w L. wystąpiło do Komendanta Powiatowego Policji w B. o udostępnienie informacji publicznej:

1. nazwisk, imion oraz stopni służbowych funkcjonariuszy z Komendy Powiatowej Policji w B., którzy 2 kwietnia 2021 r. około godz. 10:46 w B. przy ul. A 148 przeprowadzali kontrolę prędkości oraz inne czynności w stosunku do kierującego pojazdem o nr rejestracyjnym [...];

2. kopii aktualnego świadectwa legalizacji pierwotnej lub ponownej RMP, którym dokonano pomiaru prędkości, o którym mowa w pkt 1;

3. kopii dokumentów świadectw ukończenia przez funkcjonariuszy, o których mowa w pkt 1, szkoleń z zakresu obsługi ręcznych mierników prędkości;

4. kopii dokumentów świadectw ukończenia przez funkcjonariuszy, o których mowa w pkt 1, szkoleń RD – część szczegółowa;

5. kopii dokumentu odprawy do służby dotyczącego służby pełnionej 2 kwietnia 2021 r. przez funkcjonariuszy, w których mowa w pkt 1;

"5". kopii wpisów w książce pracy miernika prędkości, o którym mowa w pkt 2, dokonanych w czasie służby 2 kwietnia 2021 r. przez patrol, o którym mowa w pkt 1;

"6". kopii karty MRD-5, którą sporządzono w związku z nałożeniem mandatu karnego na kierującego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] podczas kontroli drogowej 2 kwietnia 2021 r.

Odpowiadając na powyższy wniosek w piśmie z 12 maja 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w B. w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku stwierdził, że zakres udzielenia wnioskowanych informacji odnosi się do konkretnej, indywidualnej sprawy, która nie stanowi informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Na podstawie u.d.i.p. udostępniane są wyłącznie informacje o sprawach publicznych, a zapytanie dotyczy indywidualnej sprawy, tj. kontroli drogowej przeprowadzonej 2 kwietnia 2021 r. w stosunku do konkretnej osoby przez konkretnych funkcjonariuszy Policji. Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego, którzy przeprowadzali kontrolę drogową posiadają ukończony "Kurs Specjalistyczny dla Policjantów Ruchu Drogowego – Część Szczególna", a tym samym odbyli szkolenie z zakresu obsługi ręcznych mierników prędkości.

Odpowiadając na wniosek w zakresie pkt "5, 5 i 6" organ administracji stwierdził, że kopia dokumentu odprawy do służby z 2 kwietnia 2021 r. dla funkcjonariuszu dokonujących kontroli drogowej, kopia wpisów w książce pracy miernika prędkości z 2 kwietnia 2021 r. dokonanych przez policjantów przeprowadzających kontrolę drogową, kopia karty MRD-5, którą sporządzono w związku z nałożeniem mandatu karnego na kierującego pojazdem podczas kontroli drogowej nie stanowi informacji publicznej. Posiada status dokumentacji wewnętrznej wytworzonej na potrzeby danego podmiotu.

Komendant Powiatowy Policji w B. udostępnił skarżącemu stowarzyszeniu kopię aktualnego świadectwa legalizacji przyrządu do pomiaru prędkości, którym dokonano pomiaru 2 kwietnia 2020 r.

7 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w L. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 28 kwietnia 2021 r.

Skarżące stowarzyszenie Komendantowi Powiatowemu Policji w B. zarzuciło:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że objęte wnioskiem informacje nie są informacjami mającymi walor informacji publicznej,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 12 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanych informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku lub niepoinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku oraz powodach takiego przedłużenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące stowarzyszenie wniosło o:

1) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3) zobowiązanie organu do dokonania czynności bądź wydania aktu zgodnie z pkt "1, 3, 4, 5, 5 i 6" wniosku z 28 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że stanowisko organu administracji zajęte w piśmie z 12 maja 2021 r. nie jest prawidłowe. Z podobnymi wnioskami występowało już wielokrotnie, a wnioskowane informacje były udzielane, choć zdarzały się wyjątki.

Odnosząc się do podnoszonej przez organ administracji kwestii żądania informacji z prywatnej sprawy w odniesieniu do pytań z pkt 1, 3 i 4 skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że stanowią one informację publiczną. Akta postępowań, czy to o wykroczenie, czy przygotowawczych, zakończonych, jak i toczących się, niewątpliwie zawierają dane o działalności organów władzy publicznej i znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej oraz będącego w posiadaniu takich danych.

W odniesieniu do zapytania o imiona i nazwiska funkcjonariuszy dokonujących kontroli skarżące stowarzyszenie wskazało, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Stąd też informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną.

Zapytania określone w pkt 5-6 wniosku dotyczące dokumentu odprawy do służby patrolowej, książki pracy miernika prędkości, czy karta MRD-5, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Na podstawie tej karty są naliczane, m.in. kierowcy punkty karne za popełnione wykroczenie.

Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, wszystkie żądane dokumenty dotyczą zatem realizacji zadań przez funkcjonariusza Policji. W szczególności bowiem informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e i f u.d.i.p. udostępnieniu podlega także informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Bez wątpienia zatem Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Objęte wnioskiem dokumenty nie są dokumentami wewnętrznymi, bowiem przedstawiają ostateczne stanowisko organu Policji. Odprawa do służby patrolowej określa sposób oraz zakres wykonywania służby przez funkcjonariuszy. Książka pracy urządzenia pomiarowego rejestruje wszystkie dokonane przez funkcjonariuszy na służbie pomiary. Dokument MRD 5/1 stanowi rejestr wystawionych mandatów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w B. wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w piśmie z 12 maja 2021 r. wyjaśnił, że żądane w pkt 1, 3 i 4 informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy. Jednocześnie poinformował, że funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego jednostki, którzy przeprowadzali kontrolę drogową posiadają ukończony "Kurs Specjalistyczny dla Policjantów Ruchu Drogowego – Cześć Szczególna", a tym samym odbyli szkolenie z zakresu obsługi ręcznych mierników prędkości. Udostępnił kopię świadectwa legalizacji przyrządu do pomiaru prędkości. Poinformował wnioskodawcę, że żądane w pkt "5, 5 i 6" wniosku dokumenty nie są informacją publiczną. Są bowiem dokumentami wewnętrznymi wytworzonymi na potrzeby danego podmiotu. Nie stanowią stanowiska na zewnątrz i nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Co więcej, organ nie dysponuje aktami sprawy o wykroczenie popełnione 2 kwietnia 2021 r. przez kierującego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...], gdyż zostały one przesłane do Sądu Rejonowego II Wydziału Karnego w B. 7 maja 2021 r. skarżące stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Odpowiedź została udzielona pismem z 12 maja 2021 r., a więc w terminie 5 dni od otrzymania wniosku. Zarzut bezczynności nie jest zasadny, bowiem organ niezwłocznie podjął czynności mające na celu analizę złożonego wniosku i załatwił sprawę w terminie 5 dni od dnia wpływu wniosku. Nie każdy dokument urzędowy, jak również nie każde stanowisko zajęte przez funkcjonariusza publicznego będzie zawierało informację publiczną, ale tylko takie, które będzie się odnosiło do "danych publicznych" (dokumenty urzędowe) czy do "spraw publicznych" (stanowiska funkcjonariuszy publicznych). Element "publiczności" jest zatem cechą kluczową odróżniającą informację publiczną od informacji nieposiadającej takiej cechy (informacji w sprawie indywidualnej).

Tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie, a nadto, gdy żądający udostępnienia informacji publicznej w postaci faksu lub jego kserokopii z akt toczącej się sprawy o popełnienie wykroczenia jest stroną tego postępowania. Wnioskodawca będący stroną postępowania w sprawie o popełnienie wykroczenia może korzystać z uprawnień wynikających z art. 38 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.). Wskazana regulacja szczególna wyłącza możliwość skorzystania przez wnioskodawcę domagającego się informacji jako strona postępowania w sprawie o wykroczenie z trybu przewidzianego u.d.i.p. Ponadto pismo procesowe pochodzące od jednostki władzy publicznej lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie posiada samodzielnego bytu jako sporządzone wyłącznie w ramach toczącego się postępowania sądowego. Dokument taki ma charakter wyłącznie procesowy i poza tym postępowaniem sądowym nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

W kontrolowanej sprawie skarżące stowarzyszenie we wniosku z 28 kwietnia 2021 r., wniesionym 30 kwietnia 2021 r., który wpłynął do Komendanta Powiatowego Policji w B. 7 maja 2021 r., domagało się udostępnienia informacji publicznej. Procedurę i tryb udostępniania informacji oraz jej zakres podmiotowy i przedmiotowy reguluje u.d.i.p.

Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności.

Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 u.d.i.p. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności : 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze sformułowane we wniosku skarżącego stowarzyszenia żądania oraz odpowiedź udzieloną przez organ administracji w piśmie z 12 maja 2021 r., wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyroki NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14; z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Co do zasady informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, a więc nie tylko dokumenty urzędowe. Jest to kryterium podmiotowe, które nie pozwala na uzależnienie publicznego charakteru informacji od tego, na czyje żądanie została ona wytworzona. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną jest więc posiadana przez organ dokumentacja, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2008 r., II SA/Wa 111/08; wyrok WSA w Opolu z 10 sierpnia 2020 r., II SAB/Op 40/20). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać, m. in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Wa 505/17, zaakceptowany przez NSA w wyroku z 22 listopada 2019 r., I OSK 1343/18). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15).

Przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2005 r., OSK 1931/04 i z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2649/21; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., II SAB/Wa 15/20).

Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.

Wyjaśnić należy, że jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu, to powinien zakończyć postępowanie albo udostępniając informację (czynność materialno-techniczna) albo jeżeli zaistniały ku temu odpowiednie warunki wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji, gdyż nie jest to informacji publiczna; 2) nie jest w posiadaniu danej informacji; 3) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanych informacji, np. brak jest podstaw do stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (wówczas należy podać precyzyjny adres internetowy, pod którym się ona znajduje). Przy czym stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Termin ten ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.) oraz czynności polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, adresat wniosku nią nie dysponuje lub o istnieniu odrębnego trybu dostępu do żądanych informacji (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 286-287).

Zdaniem sądu, błędne jest stanowisko organu administracji, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o konkretnej, indywidualnej sprawie o wykroczenie, czy też dokumentów wewnętrznych. Analiza wniosku wskazuje, że żądanie dotyczy w istocie informacji o funkcjonowaniu Policji w związku z wykonywaniem ustawowych zadań (świadectwa ukończenia szkoleń z zakresu obsługi ręcznych mierników prędkości oraz z zakresu ruchu drogowego – RD funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę drogową, dokumentu odprawy do służby, wpisów w książce miernika prędkości, karty MRD-5). Skarżące stowarzyszenie nie użyło zwrotów "akta sprawy", czy "dokumenty z akt postępowania wykroczeniowego". Wskazało tylko konkretną kontrolę drogową, którą 2 kwietnia 2021 r. około godziny 10:46 w B. przy ul. A 148 przeprowadzili funkcjonariusze Policji w stosunku do kierującego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...].

Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dlatego też informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną.

Nie budzi wątpliwości, że Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej zobowiązanych w myśl powyższego przepisu do udostępniania informacji publicznej (m.in. wyroki NSA: z 8 lutego 2005 r., OSK 1113/04; z 6 marca 2008 r., I OSK 1918/07).

Komendant Powiatowy Policji w B. jest więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, co zresztą nie jest przez niego kwestionowane.

Skoro Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, utrzymania bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, m. in. poprzez ściganie przestępstw i wykroczeń, to Informacje o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania na podstawie przepisów prawa, stanowią informacje o sprawach publicznych. Zatem również materiały i czynności związane ze ściganiem popełnionych wykroczeń, jako dotyczące funkcjonowania organów Policji, dotyczą spraw publicznych (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 2266/19). Co do zasady więc informacje dotyczące działań policjantów, jako funkcjonariuszy publicznych stanowią informację publiczną, o ile są to działania podejmowane w ramach obowiązków służbowych, mieszczących się w ustawowym zakresie działań Policji. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) policjant podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych. W myśl art. 66 ust. 2 ustawy o Policji z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta również policjant, który poza czasem służby działa na rzecz: 1) zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego; 2) przywrócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego; 3) ujęcia sprawcy czynu zabronionego. Z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wynika, że policjant działa jako funkcjonariusz publiczny wykonując obowiązki służbowe w czasie pracy, a w czasie wolnym tylko wówczas jeżeli podejmuje działania na rzecz zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego, przywrócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego lub ujęcia sprawcy czynu zabronionego. Natomiast jeżeli policjant nie będący na służbie podejmuje działania spoza zakresu zadań Policji, które nie są związane z pełnioną funkcją publiczną, to nie czyni tego jako funkcjonariusz publiczny, wobec czego działania te nie stanowią informacji publicznej, nawet wówczas, gdy policjant poza służbą jest podmiotem działań Policji. Występuje wówczas jako osoba prywatna, jako obywatel poddający się interwencji Policji ze względu na określone zdarzenie, w którym uczestniczy, bez związku ze służbą.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o funkcjonariuszy Policji wykonujących obowiązki służbowe w czasie służby na drodze. Zgodnie z § 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2017 r. w sprawie pełnienia służby na drogach (Dz. Urz. KGP poz. 64 ze zm.), powoływanego dalej jako: "zarządzenie nr 30", do pełnienia służby na drogach wyznacza się policjanta z komórki organizacyjnej Policji właściwej do spraw ruchu drogowego (ust. 1). Jeżeli wyznaczenie do pełnienia służby na drogach policjanta, z komórki o której mowa w ust. 1, nie jest możliwe, kierownik jednostki organizacyjnej Policji, upoważniona przez niego osoba lub dyżurny jednostki organizacyjnej Policji, zwany dalej "dyżurnym", wyznacza do pełnienia służby na drogach policjanta spoza tej komórki (ust. 2). Czynność wymagającą wiedzy specjalistycznej i umiejętności w zakresie stosowania przyrządów kontrolno-pomiarowych do pomiaru prędkości wykonuje policjant, o którym mowa w ust. 1, posiadający przeszkolenie w zakresie ruchu drogowego (ust. 4 pkt 5). W uzasadnionych przypadkach osoba, o której mowa w ust. 2, może skierować do wykonywania czynności, o których mowa w ust. 4 pkt 1-4 lub 6 policjanta, który nie posiada przeszkolenia w zakresie ruchu drogowego, jeżeli ma odpowiednią wiedzę specjalistyczną i umiejętności w tym zakresie (ust. 5). Dopuszcza się możliwość stosowania przyrządów kontrolno-pomiarowych do pomiaru prędkości przez policjanta, który ukończył kurs specjalistyczny w tym zakresie (ust. 6). Z kolei stosownie do § 40 zarządzenia nr 30 dopuszcza się możliwość stosowania przyrządów kontrolno-pomiarowych do pomiaru prędkości przez policjanta, który nie posiada przeszkolenia w zakresie, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 5 i ust. 6, przez okres 6 miesięcy od dnia ogłoszenia zarządzenia. Świadectwa ukończenia przez funkcjonariuszy specjalistycznych szkoleń związanych obsługą ręcznych mierników prędkości oraz z zakresu ruchu drogowego (RD) odzwierciedlają zatem poziom kwalifikacji (umiejętności i wiedzy specjalistycznej) oraz kompetencji policjantów przy wykonywaniu zadań w zakresie stosowania przyrządów kontrolno-pomiarowych do pomiaru prędkości, czyli przy wykonywaniu czynności służbowych, w tym wypadku policjantów, którzy przeprowadzili kontrolę wskazaną we wniosku. Stanowią więc informację publiczną. Nie stanowi zatem prawidłowego załatwienia wniosku poinformowanie skarżącego stowarzyszenia w piśmie z 12 maja 2021 r. o tym, że funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego, którzy przeprowadzali kontrolę drogową posiadają ukończony "Kurs Specjalistyczny dla Policjantów Ruchu Drogowego – Część Szczególna", a tym samym odbyli szkolenie z zakresu ręcznych mierników prędkości. Organ administracji nie udostępnił bowiem dokumentów potwierdzających ten fakt oraz nie wskazał imion, nazwisk i stopni służbowych funkcjonariuszy Policji przeprowadzających kontrolę, o co wnosił wnioskodawca.

Nie jest także uzasadnione stanowisko organu administracji, że dokument odprawy do służby dla funkcjonariuszy, którzy dokonali kontroli drogowej, wpisy w książce pracy miernika prędkości, karta MRD-5 sporządzona w związku z nałożeniem mandatu karnego na kierującego pojazdem podczas kontroli drogowej nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią dokumentację wewnętrzną. W powołanych w piśmie z 12 maja 2021 r. piśmie wyrokach z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Wbrew stanowisku organu administracji, żądane przez skarżące stowarzyszenie dokumenty nie są dokumentami wewnętrznymi w takim znaczeniu. Nie można ich utożsamiać z dokumentami o charakterze roboczym takimi jak notatki lub zapiski, zawierającymi jedynie pewien proces myślowy. Nie służą wyłącznie wymianie informacji. Nie zawierają danych, które nie mogą być wykorzystywane na zewnątrz. Zgodnie z § 20 ust. 1 zarządzenia nr 30 policjant może używać ręcznego miernika prędkości w trakcie pełnienia służby statycznie, jeśli wynika to z zadań wyznaczonych podczas odprawy do służby lub zleconych w trakcie służby przez dyżurnego, kierownika komórki organizacyjnej Policji właściwej do spraw ruchu drogowego lub osobę przez niego wyznaczoną. Stosownie do § 25 zarządzenia nr 30 policjant, przed rozpoczęciem pracy z wykorzystaniem ręcznego miernika prędkości, przeprowadza jego testy zalecane w instrukcji obsługi, w szczególności test stałej odległości oraz test prawidłowości działania przyrządów celowniczych, o ile przyrząd posiada takie funkcjonalności (ust. 1). Wykonanie testu, o którym mowa w ust. 1, policjant odnotowuje w notatniku służbowym, wpisując w szczególności model miernika oraz jego numer fabryczny (ust. 2). W myśl § 26 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 30 policjant szczegółowo odnotowuje w notatniku służbowym informację na temat miejsca, z którego prowadzony jest pomiar ręcznym miernikiem prędkości. W przypadku, gdy wobec sprawcy wykroczenia ujawnionego w wyniku pomiaru wykonanego ręcznym miernikiem prędkości odstąpiono od nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego albo gdy sprawca wykroczenia odmówił przyjęcia mandatu karnego, policjant sporządza notatkę urzędową, której wzór określa załącznik nr 7 do zarządzenia. Notatki nie sporządza się w przypadku zastosowania środka oddziaływania wychowawczego, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821). Z kolei zgodnie z § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488) policjant, który zastosował postępowanie mandatowe lub prowadzi postępowanie w sprawie o naruszenie przepisów ruchu drogowego, niezwłocznie rejestruje mandat lub prowadzenie tych czynności na formularzu, którego wzór został określony w załączniku nr 3 do wskazanego rozporządzenia tj. karcie rejestracyjnej określanej mianem karty PRD 5/1, występującej również pod nazwą karta rejestracyjna MRD 5/1. Zasadnie w skardze skarżące stowarzyszenie zwróciło uwagę, że na podstawie tej karty są naliczane, m. in. kierowcy punkty karne za popełnione wykroczenie. Żądane przez skarżące stowarzyszenie dokumenty pozostają zatem w ścisłym związku z pełnionymi przez funkcjonariuszy Policji czynnościami służbowymi. Dokumentują, czy uprawniony i posiadający odpowiednią wiedzę oraz umiejętności policjant wykonał pomiar prędkości, czy jego wykonanie zostało poprzedzone wykonaniem zalecanych testów, o ile przyrząd do pomiarów posiada takie funkcjonalności, miejsce i czas przeprowadzenia pomiaru. Dotyczą zatem nie tylko okoliczności mogących mieć wpływ na kwalifikację zdarzenia jako wykroczenia oraz odpowiedzialność kierującego pojazdem, ale także wykonywania obowiązków przez funkcjonariuszy Policji podczas służby w związku ze ściganiem wykroczeń, czyli funkcjonowania Policji, a tym samym stanowią informację publiczną.

Zauważyć w tym miejscu należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, przy czym ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w przepisach okoliczności. W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 u.d.i.p.).

Na tle powołanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne niż do pozostałych osób. Oceniając konstytucyjność ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym osoby pełniącej funkcje publiczną, a działalnością publiczną. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. W każdym konkretnym przypadku należy jednak ważyć obie chronione prawem wartości.

W rozpoznawanej sprawie nie wykazał jednak organ administracji i nie wynika to z akt sprawy, aby dostęp do objętych wnioskiem informacji podlegał wskazanym wyżej ograniczeniom.

Mają powyższe na uwadze w odniesieniu do pkt 1 oraz 3-6 wniosku skarżącego stowarzyszenia sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku w tym zakresie w sposób właściwy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela jednolite i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku. Nie stanowi też udzielenia informacji publicznej na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., I OSK 161/12). Wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność przekazania akt sprawy wykroczeniowej Sądowi Rejonowemu w B. nie dowodzi jeszcze, że organ administracji nie posiada żądanych informacji i nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego załatwienia wniosku. Odpowiedź na skargę stanowi zresztą wyłącznie pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym umożliwiające organowi administracji zajęcie stanowiska w tym postępowaniu. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek z 28 kwietnia 2021 r., doręczony organowi 7 maja 2021 r., niewątpliwie upłynął 21 maja 2021 r. (w piątek). Skoro organ nie załatwił wniosku w tym terminie w zakresie pkt 1 oraz 3-6 w prawidłowy sposób i nie skorzystał z możliwości jego przedłużenia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to uznać należy, że nie ustał stan bezczynności.

Końcowo wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd administracyjny ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585).

Biorąc pod uwagę powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego stowarzyszenia w zakresie pkt 1 i 3-6 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji). Termin ten sąd uznał za wystarczający do właściwego załatwienia wniosku. Odpowiada on określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminowi.

Jednocześnie sąd uznał, że bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności oraz oczywistość naruszenia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 21 lipca 2017 r., I OSK 2808/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 58/18).

Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli czy opieszałości organu. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że żądane informacje w zakresie objętym pkt 1 i 3-6 wniosku nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformował skarżące stowarzyszenie w piśmie z 12 maja 2021 r.

Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W rozpoznawanej sprawie skarżące stowarzyszenie nie wnosiło o nałożenie na organ administracji grzywny lub przyznanie od organu administracji na jego rzecz sumy pieniężnej.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265), uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżące stowarzyszenie wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł.

ES