Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 242/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/10 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w W na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec budowy kortu tenisowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1299/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec budowy kortu tenisowego.

W motywach wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie "art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.", art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia budowy kortu tenisowego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie. Podstawą wniesienia sprzeciwu była sprzeczność zamierzonej inwestycji z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.) osiedla [...], uchwalonego w dniu 25 maja 1999 r. przez Radę Gminy Warszawa Wilanów (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 1999 r. nr 62 poz. 2107). W planie miejscowym "działki nr ewid. [...] i [...]" zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem OR. Zgodnie z "art. 5 i 10" planu miejscowego tereny oznaczone w planie symbolem O, to tereny ochrony systemu przyrodniczego miasta, a ich podstawowe przeznaczenie to: ochrona terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i łąk oraz utrzymanie funkcji rolniczej bez zabudowy siedliskowej. Równocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 5 planu miejscowego na terenach rolnych oznaczonych symbolem OR ustala się utrzymanie funkcji rolniczej, zaleca się urządzenie nadwodnego ciągu spacerowego wokół jeziora, obowiązuje ochrona przed zmianą użytkowania terenów rolnych, w tym terenów łąkowych na orne. Uwzględniając wobec tego fakt, że kort tenisowy stanowi obiekt sportowo-rekreacyjny, zaś zgodnie z zapisami m.p.z.p. osiedla [...] na terenie jego planowanej realizacji utrzymana ma być funkcja rolnicza, zgłoszony obiekt jest niezgodny z m.p.z.p. Ustalony stan faktyczny i obowiązujące brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego uzasadniały w tej sytuacji wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wobec planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Sp. z o. o. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody podnosząc zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 87 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ powinien oprzeć się na założeniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, wskazującym iż planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP2 - tj. tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji, na których to dopuszcza się m. in. realizację infrastruktury rekreacyjnej i sportowej. Treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia m.p.z.p., dlatego też, mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować jego oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Według strony skarżącej organ po skonfrontowaniu zapisu m.p.z.p. ze znowelizowaną ustawą o ochronie gruntów rolnych winien dojść do wniosku, że w zakresie sprzecznym z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 nr 121 1266 ze zm.) zapisów planu się nie stosuje, bowiem art. 5b mówi, że przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 4 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., oddalił skargę E. Sp. z o.o. argumentując, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Sąd zauważył, że poza sporem pomiędzy stronami postępowania pozostaje fakt, iż zgłoszona inwestycja polegająca na budowie kortu tenisowego jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. osiedla [...], przyjętego uchwałą nr 92 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 25 maja 1999 r. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo zgłosił sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 Prawa budowlanego, nie podzielając stanowiska strony, że organ powinien się oprzeć na aktualnym zapisie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, w którym dopuszcza się na tym terenie infrastrukturę sportową, a po skonfrontowaniu zapisu m.p.z.p. ze znowelizowaną ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ winien dojść do wniosku, że treść zapisu planu jest sprzeczna z art. 5b tej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji ustalenia obowiązującego planu są takie, że niemożliwa jest realizacja kortu tenisowego dotąd, dopóki plan w tym zakresie nie zostanie zmieniony i to wynika wprost z zapisu art. 30 ust. 6 pkt.2 Prawa budowlanego. Rozważania strony skarżącej odnoszące się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy są tym samym nieuprawnione, bowiem to nie od tych zapisów zależy zachowanie się organu przy ustalaniu zgodności zgłoszenia z przepisami prawa budowlanego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obok miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktem planowania przestrzennego gminy. Nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej.

Natomiast powoływanie się inwestora na art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że nie stosuje się do zamierzonej inwestycji przepisu art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten, jak słusznie zauważył organ I instancji nie zmienia zapisów tego planu, ani też przeznaczenia ustalonego w m.p.z.p. osiedla [...].

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego J. B. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego.

Kasację oparto na następujących podstawach:

I. naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia wskazanych poniżej przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez ogólnikowość uzasadnienia wyroku, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze;

II. naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zaistniały przesłanki zawarte w tym przepisie tj. że objęta zgłoszeniem inwestycja narusza ustalenia m.p.z.p.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie tj. naruszenie zasady hierarchii aktów prawnych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie wymogów zawartych w powołanych przepisach.

Uzasadniając zarzuty kasacji jej autor wskazał, że podstawowym zarzutem, jaki należało postawić organowi II instancji jest naruszenie konstytucyjnej zasady hierarchii aktów prawnych, ujętej w art. 87 Konstytucji RP. Pominięcie tej zasady, doprowadziło organy obydwu instancji do błędnego twierdzenia, że zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzona nowelizacją z dnia 22 stycznia 2009 r. nie ma wpływu na zapisy m.p.z.p. osiedla [...] uchwalonego w dniu 25 maja 1999 r. Takie stanowisko spowodowało naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że objęta zgłoszeniem inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto autor kasacji wskazując na lapidarność uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6 k.p.a., przez procedowanie w sposób niezgodny z normami prawa materialnego, w szczególności art. 87 Konstytucji RP, art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W żaden sposób nie zostały wyjaśnione bowiem przesłanki jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Dalej autor kasacji wyjaśnił, że zarzucane w petitum skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polega na przyjęciu, że objęta zgłoszeniem inwestycja narusza ustalenia m.p.z.p. Sąd I instancji, badając legalność zaskarżonej decyzji nie powinien ograniczać swych rozważań wyłącznie do zapisów m.p.z.p., skoro założenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, wskazują iż planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP2 — tj. tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji, na których to dopuszcza się m. in. realizację infrastruktury rekreacyjnej i sportowej. Przy założeniu, że studium, na które powołano się w skardze zostało przyjęte przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], należy podkreślić, że jego ustalenia wiążą Radę Gminy przy tworzeniu postanowień planu. Zatem skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami.

Sąd winien zważyć, że art. 10 ust. 5 m.p.z.p., w którym ustala się dla działek objętych zgłoszeniem funkcję rolniczą, wprost narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jasno stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tego względu należy uznać, że Sąd I instancji pominął także zapis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony w dniu 25 maja 1999 r. przez Radę Gminy Warszawa Wilanów w zakresie przeznaczenia gruntów, nie realizuje ustaleń studium i dlatego też Sąd winien uwzględnić regulację art. 28 ust. 1 ustawy, który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kasator za błędny uznał także pogląd Sądu I instancji, że brzmienie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zmienia zapisów m.p.z.p., skoro regulacja ta pozbawia m.in. grunty objęte zgłoszoną inwestycją charakteru rolnego. W tej sytuacji postanowienia planu nakazujące utrzymanie funkcji rolniczej tego terenu stoją w sprzeczności z powołanym wyżej przepisem. Skoro przez fakt, że grunt znalazł się w obrębie miasta pozbawia się go niejako charakteru gruntu rolnego, utrzymywanie w planie takiego jego przeznaczenia kłóci się z w/w przepisem.

W opinii autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji winien mieć na uwadze także brzmienie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który reguluje tryb zmiany m.in. m.p.z.p. spowodowany zmianą ustawy.

Uzasadniając natomiast zarzut pominięcia przez Sąd hierarchii aktów prawnych, wnoszący kasację powołując się na brzmienie art. 87 Konstytucji RP zauważył, że organ I instancji po skonfrontowaniu zapisu m.p.z.p. ze znowelizowaną ustawą o ochronie gruntów rolnych winien dojść do wniosku, że w zakresie sprzecznym z art. 5b ustawy, zapisów planu się nie stosuje. W sytuacji, gdy organ I instancji uchybił temu obowiązkowi, winien go dopełnić organ II instancji w ramach dokonywanej kontroli tym bardziej, że okoliczność ta była wprost podnoszona w odwołaniu. Organ odwoławczy nie tylko tego obowiązku nie dopełnił, ale i nie odniósł się do stawianego zarzutu.

Reasumując, Sąd I instancji nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie organy powinny oprzeć się wprost na założeniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, wskazującym iż planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym symbolem ZP2, na których to dopuszcza się m. in. realizację infrastruktury rekreacyjnej i sportowej. Powyższe uchybienia doprowadziły Sąd I instancji do mylnego założenia, że wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, w świetle tego co wywiedziono wyżej, budowa objęta zgłoszeniem nie narusza ustalenia m.p.z.p., ani żadnych innych przepisów, zatem sprzeciw był nieuzasadniony.

Sąd nie odniósł się także do stawianych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności tych wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 11, a także art. 107 k.p.a. Podobnie jak w przypadku uzasadnienia decyzji organu II instancji, tak i w niniejszej sprawie uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest bardzo lakoniczne. Sąd winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jednak część zawierająca rozważania Sądu mogące dotyczyć owych zarzutów sprowadza się tylko do stwierdzeń, że decyzja organu I instancji jest zasadna, a organ właściwie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dla dokonania oceny subsumcji stanu faktycznego do danej normy prawnej istotne jest przesądzenie w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd.

Podkreślić jednakże należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w ramach podstawy prawnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie kwestionują okoliczności faktycznych sprawy.

Zarzut sformułowany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez jego niezastosowanie przez Sąd, mimo naruszenia norm prawa materialnego, oprócz tego, że nie został skonkretyzowany, bo nie wymienia przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji, to również niezrozumiały w ramach tej podstawy zaskarżenia, zwłaszcza że wprost wskazuje na naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Nie mógł więc zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a." (który prawidłowo winien być powołany jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), to wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierający regulację w zakresie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSA/WSA 2010, nr 3, poz. 39).

Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji, nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawia proces logicznej analizy przyjętego stanu faktycznego, który doprowadził do zaprezentowanego w końcowym stanowisku wnioskowania, z którego wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny z prawem.

Autor kasacji nie wskazał wyraźnie, który konkretnie element uzasadniania wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz argumentował swój zarzut ogólnikowością uzasadnienia wyroku i pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze, nie podając o jakie okoliczności chodzi i jaki to miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy. W ocenie Sądu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, umożliwiające kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, w sposób adekwatny dla realizacji celu tego przepisu i potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, przesłanki jakimi kierował się dokonując oceny zaskarżonego aktu jako nienaruszającego prawa.

Natomiast wskazać trzeba, iż w sytuacji gdy w skardze strona skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania wymieniając art. 6, 7, 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a., bez bliższego logicznego i rzeczowego ich wyjaśnienia i wskazania, jaki wpływ miały owe naruszenia na wynik sprawy, wystarczająca była konstatacja Sądu, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Pominięcie bowiem w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10, Lex 951468).

Ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, uznając zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, za nieuzasadniony podkreślając, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r. I OSK 2070/10, LEX nr 785810). Skarga kasacyjna na taki związek nie wskazywała.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, za nietrafne należy uznać stanowisko co do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności wobec niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgłoszenie obejmuje budowę kortu tenisowego o wymiarach 19X37m na działkach ozn. nr ewid. [...] i [.] przy ul. [...] w Warszawie. Teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] z dnia 25 maja 1999 r. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa Wilanów (Dz.Urz. Woj. Maz. Z 1999 r. nr 62, poz. 2107), którego postanowienia, a w szczególności art. 10 ust. 5, wykluczają możliwość wybudowania tego obiektu. Jak wynika z rysunku planu działki objęte zgłoszonym zamierzeniem położone są na terenie jednostki planistycznej, oznaczonej OR, dla której ustalono utrzymanie funkcji rolniczej z zaleceniem urządzenia nadwodnego ciągu spacerowego wokół jeziora i obowiązkiem ochrony przed zmianą użytkowania terenów rolnych, w tym terenów łąkowych na orne.

Sąd Wojewódzki trafnie więc ocenił i przyjął, że zgłoszony sprzeciw do zamiaru wybudowania przez E. Sp. z o.o. w Warszawie kortu tenisowego znajduje uzasadnienie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A więc zarzut zgłoszony w tym zakresie należy ocenić, jako błędny, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej subsumcji normy art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego do ustalonego stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany.

Nie jest również zasadny zarzut sformułowany jako "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne zastosowanie tj. naruszenie zasady hierarchii aktów prawnych". Przede wszystkim wskazać trzeba, że Sąd nie stosował wskazanych w tym przepisie norm. Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do zarzutu skargi wskazując, iż brzmienie art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zmienia automatycznie norm obowiązującego dla danego terenu prawa miejscowego, w tym wypadku m.p.z.p. osiedla [...].

Należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wraz z innymi ustawami określa sposób wykonywania prawa własności przez osobę do której dana nieruchomość należy.

Przepisy prawa miejscowego są traktowane na równi z innymi aktami prawa, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i pozostają w stosunku do przepisów innych aktów prawnych w relacji przepisu szczególnego w stosunku do przepisu ogólnego, tak też do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpoznawanej sprawie, treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości. Są one wyrazem władztwa planistycznego gminy, która realizuje lokalne cele i jak wskazał organ, jest to wzgląd na ochronę terenów oznaczonych w planie symbolem O, jako terenów ochrony systemu przyrodniczego miasta, których podstawowe przeznaczenie to: ochrona terenów biologicznie czynnych, zwłaszcza wód i łąk oraz utrzymanie funkcji rolniczej bez zabudowy siedliskowej. Tereny rolne OR zostały zaś wydzielone z terenów oznaczonych symbolem O i obowiązuje na nich zachowanie i ochrona walorów środowiska i krajobrazu tarasu dolnego w powiązaniu z krajobrazem kulturowym zabytkowego rejonu Wilanowa.

Plan ten w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów i do czasu wyeliminowania omawianego przepisu planu miejscowego dla tego terenu, w trybie do tego przewidzianym, ma on moc obowiązującą i stanowi wyraz woli lokalnego prawodawcy do uporządkowania kwestii objętych planem w określony, wybrany przez siebie sposób.

Oczywistym jest, że organ tworzący przepisy prawa miejscowego nie może uchwalać przepisów sprzecznych z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co związane jest z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, nakładającą obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. A wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, co wynika z przepisu art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże podkreślić należy, iż adresatem art. 33 ustawy o planowaniu jest rada gminy, która zobowiązana jest, w trybie właściwym przeprowadzić stosowną procedurą w celi dostosowania planu miejscowego lub studium do zmian przepisów ustawowych.

Podobnie też, wymogi objętych skargą kasacyjną przepisów art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skierowane są odpowiednio do organów stanowiących i wykonawczych gminy i nie mogą stanowić podstawy do badania legalności tej sprawy.

Sąd Wojewódzki badał bowiem zgodność z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec budowy kortu tenisowego, a nie legalność m.p.z.p. osiedla [...], czy też studium. Adresatem norm z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wyłącznie organy gminy, zaś ewentualna kontrola ich przestrzegania mogłaby być przedmiotem zainteresowania Sądu, gdyby przedmiotem skargi było studium lub m.p.z.p.

Sądy nie mogą uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę do sądu pierwszej instancji, a następnie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie skarga kasacyjna - jako środek odwoławczy od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w konkretnej sprawie - musi dotyczyć tejże sprawy, tzn. zawierać zarzuty odnoszące się do jej elementów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r., II FSK 1827/09, LEX nr 1070993).

Wspomniane wyżej przepisy nie mogły, wbrew wywodom Kasatora, zostać zastosowane w tej sprawie, bowiem organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd, badały wyłącznie, czy były podstawy do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy ustalenia m.p.z.p. osiedla [...] wykluczają budowę kortu tenisowego.

Wobec tego, iż skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.