Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147 ust. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 4, art. 9 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej - paragraf 17 punkt 2, - numer porządkowy "1" w oznaczeniu przeznaczenia terenu symbolem "RM" w paragrafie 6 punkt 9, paragrafie 9 punkt 4, paragrafie 17 i części graficznej załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 z późn.zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Grudziądz nr XL/292/2014 z dnia 31 marca 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska, gmina Grudziądz, zarzucając naruszenie przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru uznał, że skarżona uchwała narusza powyższe przepisy w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowiło to pierwotnie podstawę do stwierdzenia jej nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym nr 34/2014 z 7 maja 2014r. Na skutek skargi Gminy Grudziądz WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 21 października 2014r., sygn. akt II SA/Bd 713/14, stwierdził jednakże nieważność powyższego rozstrzygnięcia z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Grudziądz wprowadziła w § 17 pkt 2 zaskarżonej uchwały podział terenu 1RM na działki zagrodowe o minimalnej powierzchni 3000 m2, na których obowiązuje realizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków inwentarskich, gospodarczych i garażowych, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ nadzoru wywiódł, że na ww. terenie wprowadzono zatem jako przeznaczenie podstawowe dwie sprzeczne funkcje, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, co stoi w sprzeczności z zapisami art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który przyjmuje ład przestrzenny za podstawę działań planistycznych, z uwagi na diametralnie różny sposób użytkowania tych terenów. Zagospodarowanie terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przede wszystkim z punktu widzenia urbanistycznego, lecz również funkcjonalnego, stanowi funkcję rozłączną i sprzeczną z produkcją rolniczą. Nie można przyjąć, iż na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne jest wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Niedopuszczalne jest więc objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. W ocenie Wojewody specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżący podkreślił, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w oparciu o orzecznictwo należy rozumieć jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, natomiast gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012r., poz. 803 ze zm.) i art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych, natomiast w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.) gruntami rolnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wschodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznaje za dział specjalny.

Tymczasem przez budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkaniowych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wojewoda zarzucił, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest odmiennym przeznaczeniem terenu, niż zabudowa zagrodowa, która zgodnie z przepisami ww. ustaw została uznana za grunt rolny. Również z zał. nr 1 do rozporządzenia z 2003 r. wynika, że tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych zaliczone do terenów użytkowych rolniczo stanowią odmienny rodzaj przeznaczenia niż tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które zaliczone zostały do terenów zabudowy mieszkaniowej. W konsekwencji dopuszczenia realizacji na terenie oznaczonym symbolem 1RM użytkowania rolniczego oraz wprowadzenia funkcji pozarolniczej (mieszkaniowej jednorodzinnej) stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, przez co doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Wojewoda zarzucił brak spójności tekstu zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego nr 1, na którym został wyznaczony teren oznaczony symbolem 1RM (teren zabudowy zagrodowej), który zawiera ustalenia szczegółowe w przedmiotowym planie miejscowym. Z kolei w § 4 ust. 2 tiret 1 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem RM (pod zabudowę zagrodową), który nie występuje na rysunkach planu miejscowego, zostały określone ustalenia ogólne dla ww. terenu (§5-16 uchwały). Wojewoda podkreślił, iż część graficzna planu jest jego uszczegółowieniem i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem części tekstowej i graficznej, z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część tekstowa nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu. W ocenie Wojewody nie można zaakceptować rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale, których zapis części graficznej nie znajduje potwierdzenia w części tekstowej. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako naruszenie zasad sporządzania planu, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzeniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego, jego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grudziądz wniósł o jej oddalenie z uwzględnieniem pkt 2 tj. o stwierdzenie nieważności § 17 pkt 2 przedmiotowej uchwały w zakresie słowa "jednorodzinnego" oraz § 6 pkt 9, § 9 pkt 4, § 17, § 17 pkt 2 i rysunku planu w zakresie numeru porządkowego "1".

W uzasadnieniu podkreślono, że na obszarze w granicach planu ustalono tylko jedną funkcję – teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. Intencją Wójta nie było wprowadzenie na tym obszarze dodatkowej funkcji terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z pominięciem stosownych zapisów i procedury z tym związanej. Byłoby to niezgodne z wolą właściciela posesji, zawartą we wniosku z sierpnia 2013 r. w którym prosił o wprowadzenie na obszarze objętym planem terenu zabudowy zagrodowej i z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz, uchwalonym uchwałą nr XXXII/211/2013 Rady Gminy z dnia 18 lipca 2013 r. Organ stwierdził, że gdyby w przedmiotowej uchwale była mowa o terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, należałoby zgodzić się, iż jest to odrębna funkcja, którą należy oddzielić od terenu zabudowy zagrodowej linią rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jednakże w uchwale nie występuje takie sformułowanie, użyte jest tylko pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Organ wskazał, że słowo "jednorodzinny" zostało zapisane tylko jeden raz w tekście planu, w § 17 pkt 2 przedmiotowej uchwały, celem wprowadzenia tego słowa była potrzeba określenia gabarytów, konstrukcji i przeznaczenia budynku (dla jednej rodziny rolnika, także wielopokoleniowej), które miały być takie, jak w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Z powyższych powodów Wójt wnioskuje o stwierdzenie nieważności §17 pkt 2 uchwały w zakresie słowa jednorodzinny.

Odnośnie zarzutu braku spójności tekstu zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego nr 1– załącznika wskazano, że występuje pełna zgodność pomiędzy tekstem planu i rysunkiem planu, który stanowi urzędową kopię mapy zasadniczej pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionymi na niej ustaleniami. Przywołany w skardze § 4 łącznie z § 5-16 tworzą ustalenia ogólne zawarte w tekście planu. W sposób ogólny, tzn. bez numeru porządkowego, zostało więc zapisane w tej części tekstu oznaczenie RM, tak samo wpisane jest to oznaczenie RM w legendzie rysunku planu. Symbol 1RM odnoszący się do konkretnego terenu, został użyty w § 17 tekstu planu, zawierającym ustalenia szczegółowe (powtórzony w ustaleniach zwartych w § 6 pkt 9 oraz § 9 pkt 4) i przeniesiony na konkretny teren znajdujący się na rysunku planu. W ocenie organu obowiązuje zasada pomijania numeru porządkowego przy oznaczeniu literowym funkcji, wprowadzonym do ustaleń ogólnych tekstu planu i na legendzie rysunku planu, ponieważ często oznaczenie to odnosi się do kilku terenów posiadających tę samą funkcję. Mimo, że na obszarze objętym przedmiotowym planem występuje tylko jeden teren RM powyższa zasada została podtrzymana. W dalszej kolejności Wójt Gminy wyjaśnił, że w legendzie rysunku planu uogólniono również opis symbolu RM, podany został w wersji dokonanej. W § 1 ust. 2 oraz w § 7 pkt 1 tekstu planu dla przedmiotowej funkcji użyto sformułowania "teren" przeznaczony pod zabudowę zagrodową", natomiast w legendzie rysunku planu wpisano określenie "teren zabudowy zagrodowej". W ocenie organu teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową staje się terenem zabudowy zagrodowej po realizacji ustaleń planu, a taki właśnie etap odzwierciedla rysunek planu. Sformułowania te oznaczają to samo i nie powinny stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska, gmina Grudziądz, pomimo tej niewielkiej różnicy w określeniu symbolu RM, można jednoznacznie powiązać rysunek planu z tekstem planu miejscowego, czego wymagają przepisu zawarte w cytowanym wyżej rozporządzeniu, tym bardziej, iż oznaczenie terenu funkcjonalnego na rysunku planu jest tylko jedno, a teren przedstawiony jest w wersji barwnej, z użyciem kolorystyki określonej w ww. rozporządzeniu. Numery porządkowe przypisane do oznaczeń literowych określają funkcje na obszarze objętym planem są niezbędne w przypadku występowania kilku terenów w granicach tegoż planu, natomiast dopuszcza się pominięcie numeru porządkowego w sytuacji, kiedy jest tylko jeden teren, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W zw. z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 9, § 9 pkt 4 i § 17 oraz § 17 pkt 2 i rysunku w zakresie numeru porządkowego "1", użytego przy oznaczeniu literowym RM.

Na posiedzeniu Sądu w dniu 27 maja 2015r. pełnomocnik Gminy podtrzymał wnioski odpowiedzi na skargę i wskazał, że nawet obecne zapisy planu w części tekstowej i graficznej nie są sprzeczne a niewielka różnica znajduje się tylko na legendzie, która ma charakter informacyjny i pozwala niezależnie od tego na jednoznaczne określenie poszczególnych elementów planu, które jest takie samo. Według § 17 uchwały nie istnieje możliwość wybudowania na działce wyłącznie budynku mieszkalnego, ale musi to być zabudowa określona w tym przepisie, natomiast § 17 jednocześnie określa jaka zabudowa jest dopuszczalna. Odnośnie treści załącznika 1/1a do uchwały w odniesieniu do okazanego wydruku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pełnomocnik stwierdził, że wskazana lokalizacja do obszaru objętego planem jest prawidłowa, obejmuje obręb Wielkie Lniska i rolniczą przestrzeń produkcyjną z zabudową zagrodową.

W związku z wątpliwościami co do zgodności skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr 32/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz z ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz uchwalonego uchwałą Rady Gminy Grudziądz nr XXXII/211/2013 z dnia 18 lipca 2013r. Sąd wezwał Wójta Gminy Grudziądz do przedłożenia wyrysu oraz szczegółowego wypisu z ww. studium dotyczącego ustaleń dla terenu obejmującego obszar planu oraz wyjaśnień w zakresie przyjętych w studium dla terenu objętego skarżonym planem ustaleń i kierunków zagospodarowania, w tym przyjętych w studium kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym czy dopuszczono w nim wyodrębnienie jako oddzielnej od gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych formy zagospodarowania polegającej na podziale nieruchomości rolnej na działki "zabudowy zagrodowej" o pow. 3000 m2 bez określenia funkcji rolniczego wykorzystania tych nieruchomości oraz do wyjaśnienia czy załącznik nr 1/1A do zaskarżonej uchwały stanowi właściwy wyrys ze studium odpowiadający lokalizacji terenu objętego planem czyli działki nr ewid. 23/2 w obrębie Wielkie Lniska.

Wójt Gminy Grudziądz pismem z 12 czerwca 2015r. przedłożył wyjaśnienia oraz wyrys z rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego uchwałą XXXII/211/2013 Rady Gminy z dnia 18 lipca 2013 r. na którym oznaczone zostały granice działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska, stanowiącej obszar objęty przedmiotowy planem wraz z wyeksponowaną granicą pomiędzy strefą funkcjonalno-przestrzenną B.3. (osadniczo-rolniczo-leśną), w której skład wchodzą obręby geodezyjne: Wielkie Lniska, Małe Lniska, Grobowiec, a strefą funkcjonalno-przestrzenną A.2. (urbanizacja), w której skład wchodzą obręby geodezyjne Gać, Węgrowo, Kobylanka, Marusza, Piaski. Do wyrysu ze studium dołączono legendę zawierającą oznaczenia odnoszące się do obszaru objętego planem oraz tabelę pt. "Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy". Gmina stwierdził, że działka nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska położona jest w rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w strefie funkcjonalno-przestrzennej B.3. wyrys ze studium załączony do niniejszego pisma obejmuje większy fragment rysunku studium, od tego, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, a tym samym przedstawia większą powierzchnię gminy, co pozwala na bardziej dokładne odczytanie ustaleń określonych w studium dla obszaru objętego planem oraz terenów położonych w najbliższym sąsiedztwie. Organ podał, że przez przypadek na rysunku studium oznaczenie strefy A.2. znajduje się bliżej obszaru objętego planem niż oznaczenie B.3., do tego terenu przypisane. Wynika to z faktu, że grunty obrębu geodezyjnego Wielkie Lniska, obejmujące działkę nr 23/2 wąskim paskiem wcinają się pomiędzy grunty obrębu Węgrowo a granicę z miastem Grudziądzem co jest uwidocznione na wyrysie z map ewidencji gruntów zawierających obręb Wielkie Lniska. Dominująca powierzchnia obrębu Wielkie Lniska położna jest po wschodniej stronie obszaru objętego planem i tam umieszczone jest oznaczenie strefy B.3; wyrys ze studium stanowiący załącznik nr 1/1A do zaskarżonej uchwały, tego oznaczenie nie objął. W zakresie ustaleń i kierunków zagospodarowania określonych w studium dla terenu objętego skarżonym miejscowym planem organ przesłał wypisy z tekstu studium zawierające ustalenia dla strefy B. osadniczo-rolniczo-leśnej, określającej wskazówki, kierunki rozwoju i zasady zagospodarowania dla terenów położnych w tej strefie, a także dla obszaru objętego przedmiotowym planem. Przedłożono również wypisy z tekstu Studium oraz stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do powyższego w piśmie z 7 lipca 2015r. skarżący Wojewoda wskazał, że z analizy załącznika graficznego do uchwały XXXII/2011/2013 wynika, że działka nr 23/2 stanowiąca teren objęty ustaleniami skarżonego planu miejscowego, znajduje się w strefie funkcjonalno-przestrzennej, strefa urbanizacji A.2 – zespół centrotwórczy wschód. W ramach przedmiotowej strefy w tekście studium określono podstawowe wskaźniki i zasady zagospodarowania – część II.3.3.2. tekstu studium. W strefie "A.urbanizacji" wyznacza się przede wszystkim m.in. zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych, ogrodniczych w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz w ramach wyznaczonych obszarów o funkcji mieszkaniowo-usługowej, czy produkcyjnej – część II.3.2.2.2.4 tekstu studium. Zabudowa zagrodowa jest również przykładową funkcją uzupełniającą – część II.3.3.2.3 tekstu studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, jako organu nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, wniesiona w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiot skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Gminy Grudziądz nr XL/292/2014 z dnia 31 marca 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska, gmina Grudziądz, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące podstawą stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób i stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego organ nadzoru upatruje w ustaleniu dla terenu nieruchomości objętej planem miejscowym, bez rozgraniczenia wymaganą linią rozgraniczającą rozłącznych i wzajemnie sprzecznych funkcji tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 17 pkt 2 uchwały) oraz brak spójności tekstu skarżonej uchwały i jej załącznika graficznego w zakresie oznaczenia tożsamego terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową symbolami "RM" i "1RM".

Wskazać przyjdzie, iż w odpowiedzi na skargę Gmina Grudziądz, wniosła o uwzględnienie skargi w części w jakiej dotyczyła ona stwierdzenia nieważności § 17 pkt 2 przedmiotowej uchwały, w zakresie słowa "jednorodzinnego" oraz § 6 pkt 9, § 9 pkt 4, § 17, § 17 pkt 2 i rysunku planu w zakresie numeru porządkowego "1", a oddalenie skargi w pozostałej części.

Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności, po poddaniu ocenie okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, Sąd jedynie częściowo podzielił argumentację i zasadność zarzutów skargi organu nadzoru, uznając jednocześnie, iż nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tzw. zasada władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika narzucony przez ustawodawcę obowiązek dla organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Oznacza to, że postanowienia studium określają zasady zagospodarowania przestrzennego, które organy gminy powinny respektować przy sporządzaniu planów miejscowych z uwagi na wiążące ustalenia studium dla tych organów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż narusza on ustalenia studium. Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają niejako "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Nie przeczy temu okoliczność, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt wewnętrzny bezwzględnie wiąże organ, który go wydał i organ wykonawczy. Działając nawet w zakresie władztwa planistycznego organy gminy muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego te organy prawa. Takim prawem jest norma wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., którą związane były organy planistyczne, a w konsekwencji związane zostały ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz uchwalonego uchwałą Rady Gminy Grudziądz nr XXXII/211/2013 z dnia 18 lipca 2013r.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że określone obszary gminy mogą zostać przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Podobnie w planie miejscowym można wprowadzić wyłącznie takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym w zabudowie, które przewidziane były przez postanowienia obowiązującego studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 - lata (raz w kadencji) stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

Analiza postanowień obowiązującego studium oraz ich konfrontacja z kwestionowanymi w skardze zapisami planu miejscowego prowadzi do wniosku, że przy zachowaniu reguł wykładni studium oraz planu miejscowego wymóg zgodności przedmiotowego planu ze studium zostanie zachowany gdy uwzględni się przeznaczenie terenu objętego planem – działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz jako teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, czyli teren użytkowany rolniczo zgodnie z zastosowanym w planie (części tekstowej i graficznej) oznaczeniem literowym RM i graficznym jak w załączniku nr 1.

Sąd zważył, iż przy takim – niezaprzeczonym wszakże przez Gminę w toku postępowania sądowego przeznaczeniu terenu objętego planem i przy jednoczesnym wyeliminowaniu z treści uchwały normy § 17 punkt 2, nie zachodzi zarzucana w skardze obawa dowolnego przeznaczenia terenu na dwie w istocie sprzeczne funkcje, czyli funkcję "zabudowy mieszkaniowej" oraz funkcję "zabudowy zagrodowej", która może być związana wyłącznie z prowadzeniem działalności rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej (na terenach użytkowanych rolniczo). Wbrew zasadniczym zarzutom skargi, w ocenie Sądu, wobec sposobu sformułowania zapisów planu i użytych oznaczeń terenu, zamiarem organów Gminy nie było ustalenie na terenie objętym planem, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą dwóch rozłącznych funkcji, lecz pozorne określenie przeznaczenia zgodnego ze studium – czyli przeznaczenie pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolniczych, które umożliwiałoby faktyczne przeznaczenie nieruchomości na inne cele – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – ale bez takiej właśnie jednoznacznej zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu w skarżonym planie miejscowym. Wniosek taki uzasadnia także analiza okoliczności i akt sprawy, w tym treść wniosku właściciela jednej zabudowanej nieruchomości – grunty rolne o powierzchni 15000m2 (oznaczonej nr działki 23/2) dla której gmina zdecydowała się uruchomić procedurę planistyczną. Z akt sprawy wynika, iż uprzednio dla tej nieruchomości właściciel nieskutecznie ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych (brak zabudowy umożliwiającej realizację zasady tzw. dobrego sąsiedztwa).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwałę tę rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Przed podjęciem tej uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (ust. 5). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z ust. 3 art. 14 plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Uchwalony przez radę gminy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (ust. 8).

Po myśli art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo zagadnienia wskazane w art. 15 ust. 2, w tym: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8); szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) (...).

W planie miejscowym określa się także w zależności od potrzeb zagadnienia wskazane w art. 15 ust. 3, w tym granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (pkt 1).

Jak już wskazano, po przeprowadzeniu procedury planistycznej, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 marca 2014r. Rada Gminy Grudziądz uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący jedną działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz stwierdzając, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz - uchwalonego uchwałą Rady Gminy Grudziądz nr XXXII/211/2013 z dnia 18 lipca 2013r..

Z uwagi na okoliczność, że załącznik nr 1/1A do skarżonej uchwały, zawierający wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz, z oznaczona lokalizacją obszaru objętego planem, w porównaniu z treścią studium był nieopisany dostatecznie i budził wątpliwości, co do rzeczywistego położenia działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska i przeznaczenia tego terenu zgodnie ze studium, Sąd wezwał Wójta Gminy do złożenia w tym zakresie wyjaśnień oraz uzupełnienia akt sprawy o stosowne dokumenty urzędowe. Z wyjaśnień (pismo z 12 czerwca 2015r. k. 28 i nast. akt sądowych) i przedłożonych dokumentów wynika, że obszar objęty skarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (działka nr 23/2), mimo swojego nietypowego położenia (specyficzne wcięcie klinem pomiędzy tereny innego obrębu geodezyjnego Węgrowo objętego strefą A.2 urbanizacji i granicę gminy) w istocie leży w obrębie Wielkie Lniska. Obręb ten, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wchodzi w skład strefy funkcjonalno- przestrzennej B.3 osadniczo-rolniczo-leśnej. Przedłożone dokumenty potwierdzają, że działka nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska położona jest, według ustaleń Studium, w rolniczej przestrzeni produkcyjnej w strefie funkcjonalno-przestrzennej B.3.

Z analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz (zał. nr 1 do uchwały Rady Gminy Grudziądz nr XXXII/211/2013 z 18 lipca 2013r.) wynika, że niniejsze studium jest kontynuacją polityki przestrzennej gminy przyjętej w uchwale z 2000r., i wskazane tam kierunki rozwoju gminy są zachowane, w szczególności zachowano podział i kierunki rozwoju dla stref funkcjonalno-przestrzennych, w tym system rolniczej przestrzeni produkcyjnej wraz z przestrzenią leśną oraz systemem korytarzy ekologicznych (część II 1.3 lit. g zasady kształtowania polityki przestrzennej). Generalna koncepcja przekształceń i rozwoju struktury przestrzennej gminy zakłada także między innymi pozostawienie przestrzeni terenów otwartych, rolniczo-leśnych, na których prowadzona będzie produkcja rolnicza, leśna (2.1 str. 230). Wskazać należy, że w wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 2.3 str. 234 studium) określono, że w poszczególnych strefach wskazuje się kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego tj. zasadniczy podział na tereny o różnej funkcji (istniejącej i projektowanej):

- tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej tzn. przede wszystkim mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej, handlowej, rzemieślniczej, turystyki i wypoczynku, (...)

- tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z przeważającym udziałem zieleni (...),

- tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, stawy hodowlane (...)

W ramach struktury funkcjonalno-przestrzennej wyznaczono poszczególne strefy, dla których określono podstawowe wskaźniki i zasady zagospodarowania (3.2), w tym A. Strefę "A.urbanizacji", w której główna funkcja to wielofunkcyjna, o charakterze miejskim, podmiejskim, docelowe priorytetowe przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz produkcyjnej, ale między innymi dopuszczono zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych, ogrodniczych w ramach rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz w ramach wyznaczonych obszarów o funkcji mieszkaniowo usługowej czy produkcyjnej (3.2.2.4.) oraz Strefę "B. osadniczo-rolniczo-leśną". Na obszarze tej strefy ustalono główną funkcję – tereny otwarte, kompleksy leśne, produkcja rolnicza, ciągi ekologiczne, zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz obsługi rolnictwa (B.1). W strefie tej wyznacza się przede wszystkim 1) skupiska kolonijnej, zwartej zabudowy mieszkaniowo- usługowej, w tym zagrodowej w gospodarstwach rolnych, gdzie priorytet mają obiekty typu: budynki mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne, socjalne, budynki towarzyszące zabudowie mieszkaniowej o zagrodowej w gospodarstwach rolniczych, obiekty hotelowe, agroturystyczne, rekreacyjne, letniskowe (...) 3) skupiska zabudowy mieszkaniowo-usługowej z zielenią dla których należy zachować co najmniej 70 % obszaru jako zieleń urządzona, tereny rolnicze, leśne związane z ochroną przyrody bądź dóbr kultury, 4) rozproszoną zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych, ogrodniczych oraz rozproszoną zabudowę służącą gospodarce leśnej (B.2.). Przykładowe funkcje uzupełniające: inwestycje celu publicznego, usługi wzdłuż dróg publicznych, kopalnie, uciążliwe zakłady rolnicze, przetwórstwa rolniczego, tereny rekreacji i wypoczynku oraz turystyki.

W pkt 10 części II Studium (str. 265) Rada Gminy określiła obszary, dla których zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zalecając, aby obszary objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmowały kilkadziesiąt działek, tworzących pewną całość urbanistyczną, przylegające do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów o drogach publicznych) oraz zapewniające uwzględnienie w planie miejscowym rozwiązań ograniczających ewentualne negatywne oddziaływania wprowadzonych funkcji. Wśród terenów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan wyznaczono między innymi tereny działek obejmujące zwarte obszary gruntów klasy I-III, które będą wymagały uzyskania zgody na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nieleśne (np. tereny w Wielkich Lniskach) (pkt 6).

W pkt 11 (str. 266-267) określono natomiast kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podkreślając, że rolnictwo nadal pozostaje jedną z głównych funkcji gminy. Wizją rozwoju gminy jest malejący udział rolnictwa na rzecz różnorodnej działalności gospodarczej pozarolniczej. Kontynuacji funkcji rolniczej należy upatrywać w poprawie jakości produktów rolnych oraz częściowej zmiany kierunków produkcji rolniczej (roślinnej i zwierzęcej), zachowanie użytków zielonych. Znaczenie może mieć agroturystyka, produkcja rzemieślnicza, a także hodowla w gospodarstwach specjalistycznych np. pszczelarstwo, hodowla roślin energetycznych, uprawy warzywnicze, sady owocowe. Przy zagospodarowaniu obszarów rolniczych przyjmuje się następujące zasady:

- utrzymuje się istniejące przeznaczenie gruntów rolnych, za wyjątkiem obszarów przewidzianych w kierunkach rozwoju Studium Gminy pod zmianę dotychczasowego użytkowania (predystynowanych do zmiany funkcji),

- na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej może powstać nowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych,

- utrzymuje się gospodarstwa ogrodnicze (w tym produkcję w szklarniach, cieplarniach i.t.p.),

- postuluje się utrzymanie stosunkowo dużych areałów gruntów rolnych przy zachowaniu zróżnicowanej struktury ich użytkowania,

- przyjmuje się, że podstawowa funkcja zabudowy na terenach wiejskich związana jest z gospodarką rolna i usługami agroturystycznymi,

- postuluje się ochronę i wzmocnienie zróżnicowania krajobrazu rolniczego,

- zaleca się realizacę nowych siedlisk rolniczych poza obszarami zabudowanymi w wypadku kiedy wielkość gospodarstwa przekroczy średni areał gospodarstw rolnych w gminie Grudziądz.

Ustalono nadto, że istniejące gospodarstwa rolne wraz z zabudową zagrodową, wszelkie obiekty związane z gospodarką rolną pozostawia się zasadniczo w dotychczasowym użytkowaniu, tzn. zabudowę na obszarach przestrzeni rolniczej i leśnej, a także zagrody w obrębie zwartej zabudowy wsi. Przy czym zmiany mogą się odbywać zgodnie z zasadami określonymi w wyznaczonych strefach: A.urbanizacji lub B.osadniczo-rolniczo-leśnej. (...) Dalej rada gminy określiła, iż na terenach rolniczych, w strefie B.osadniczo-rolniczo-leśnej powinna dominować zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolniczych, hodowlanych, ogrodniczych. Postuluje się zmiany funkcji obiektów na otwartych terenach rolniczych przede wszystkim na potrzeby gospodarstw agroturystycznych, nie wyklucza się funkcji mieszkaniowo-usługowej, a nawet zabudowy produkcyjnej.

Nadto wskazać przyjdzie, iż podsumowując podstawowe kierunki rozwoju oraz podział na strefy funkcjonalno-przestrzenne określiła Rada Gminy Grudziądz w tabeli nr 60, gdzie dla strefy funkcjonalno-przestrzennej B. osadniczo-rolniczo-leśnej B.3. obszar Wielkie Lniska jako priorytetowe funkcje oraz zagospodarowanie określono (str.280): - ciąg ekologiczny na terenach cennych przyrodniczo, - lasy, - rolnicza przestrzeń produkcyjna, - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, - preferencja lokalizacji w Wielkich Lniskach obszarów produkcyjnych (przemysłowych), - osadnictwo skupione, jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa (...).

Przechodząc do treści zaskarżonej uchwały Rady Gminy Grudziądz - zgodnie z § 2 ust. 2, przedmiotem ustaleń planu miejscowego obejmującego działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz jest teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową. W myśl § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały, są obowiązującymi ustaleniami uchwały:

1) granice obszaru objętego planem,

2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

3) obowiązujące linie zabudowy mieszkaniowej, które są jednocześnie maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla obiektów innych niż mieszkalne,

4) funkcje wiodące poszczególnych terenów w granicach planu, oznaczone numerem porządkowym i symbolem literowym.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 uchwały, w granicach planu znajduje się obszar o powierzchni 1.5000 ha, dla tego obszaru ustalono przeznaczenie: teren o symbolu RM – teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową.

W § 17 tekstu planu, zawierającym ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem "1 RM", w pkt 1 ustalono przeznaczenie – pod zabudowę zagrodową oraz między innymi wprowadzono "podział terenu 1RM na działki zagrodowe o minimalnej powierzchni 3000m2, na których obowiązuje realizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków inwentarskich, gospodarczych i garażowych, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego" (pkt 2). W dalszych punktach § 17 uchwały rada gminy określiła parametry poszczególnych rodzajów zabudowy (pkt 3 i 7) oraz wyznaczyła obowiązującą linię zabudowy dla budynków mieszkalnych, zgodnie z rysunkiem planu (pkt 4). Nakazała także zabudowę inwentarską lokować od strony zawietrznej, a budynki mieszkalne grupować z dala od budynków inwentarskich (pkt 5 i 6).

Na wstępie dalszych rozważań w zakresie oceny zasadności zarzutów skargi, w tym naruszenia przez Radę Gminy Grudziądz zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkującym nieważnością uchwały, należy wskazać, iż zasadniczo niesporne w sprawie pozostaje, że przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową (w tym jednorodzinną) stanowi odmienne przeznaczanie, niż pod zabudowę usługową, tym bardziej od terenów przeznaczonych do użytkowania rolniczego.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania (zarówno w jego części tekstowej jak i graficznej, które muszą być jednoznaczne, czytelne i spójne). Jak stanowi § 7 pkt 3, 7 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi granice obszaru objętego planem miejscowym oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, a w razie potrzeby oznaczenie elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 9 ust. 1 podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych (ust. 3 i 4).

Załącznik nr 1 do rozporządzenia rozróżnia między innymi: tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie literowe MN, kolor oznaczenia na projekcie rysunku planu - jasnobrązowy), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz tereny użytkowane rolniczo, w tym tereny rolnicze (R), tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (RU), tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM – kolor oznaczenia na projekcie rysunku planu – kreskowanie żółto jasnobrązowe).

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz w § 2 ust. 2, § 4 ust. 2 oraz w § 17 pkt 1 rada gminy określiła przeznaczenie terenu objętego planem "pod zabudowę zagrodową" wskazując oznaczenie terenu symbolem "RM", a następnie "1 RM". W załączniku graficznym nr 1 - rysunku planu, oznaczono cały teren objęty przedmiotowym planem jednym symbolem RM i oznaczeniem barwnym kreskowaniem żółto jasnobrązowym. Nie wynika jednocześnie z analizy części tekstowej ani graficznej skarżonego planu miejscowego, wbrew zarzutom skargi, aby na terenie objętym planem ustalono także inne przeznaczenie obok wskazanego lub aby na jakiejkolwiek części działki nr 23/2 określono różne zasady zagospodarowania. Skoro ani z tekstu planu, ani załącznika graficznego nie wynika również ustalenie przez radę gminy dla terenu planu funkcji uzupełniających, czy też mieszanych, należy zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, iż określono dla przedmiotowego terenu użytkowanego rolniczo kontynuację dotychczasowego rolniczego użytkowania z przeznaczeniem pod jednoznacznie określony rodzaj przeznaczenia. Przy czym podkreślić przyjdzie, iż zastosowane przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale dla oznaczenia tego przeznaczenia pojęcie "zabudowa zagrodowa" jest niepełne, wobec jednoznacznych cytowanych wyżej norm rozporządzenia oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grudziądz, co może w istocie wywoływać wskazane w skardze wątpliwości co do zamiaru prawodawcy gminnego.

W ocenie Sądu, prawidłowa wykładnia systemowa i funkcjonalna spornego oznaczenia przeznaczenia terenu, z uwzględnieniem norm przepisów powszechnie obowiązującego prawa, pozwala na odtworzenie treści normy aktu prawa miejscowego w sposób zgodny ze Studium i rozporządzeniem, a przez to stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium. Stwierdzenia zatem wymaga, iż mając na uwadze przeznaczenie terenu przewidziane w treści planu, lp. 3.3 załącznika do ww. rozporządzenia oraz przeznaczenie terenu określone w cytowanych przepisach Studium - zgodne ze studium jest przeznaczenie terenu działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Jednocześnie stwierdzić należy, że prawidłowo wskazuje skarżący Wojewoda istotę i charakter pojęcia przeznaczania terenu pod zabudowę zagrodową rozumianego wyłącznie jako "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" czyli dalsze rolnicze użytkowanie gruntów rolnych. Przy czym podkreślenia wymaga, iż to nie nazewnictwo, forma i charakter poszczególnych elementów zabudowy np. budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy czy inwentarski, stanowi podstawę do oceny, czy dany teren został rzeczywiście przeznaczony i zagospodarowany pod zabudowę zagrodową, w podanym wyżej rozumieniu, lecz analiza funkcjonalna i przedmiotowa charakteru wykorzystania danej nieruchomości jako zagrody, czyli siedliska producenta rolnego związanego z prowadzoną przez niego działalnością rolną, hodowlaną, ogrodniczą.

W orzecznictwie podkreśla się, że wymóg stwierdzenia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuacje identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalonych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Badanie legalności planu miejscowego nie polega przy tym tylko na ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium, Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności zapisów planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, czemu nie przeczy stanowisko Gminy Grudziądz wyrażone w toku postępowania sądowego, ani treść zapisów planu miejscowego (z wyłączeniem części których nieważność stwierdzono niniejszym wyrokiem), ustalenie we wskazanych częściach tekstu planu miejscowego jednolite przeznaczanie tego terenu (obejmującego wbrew ogólnym wytycznym Studium zaledwie jedną działkę) o powierzchni zaledwie 15000m2 położoną strefie B.3 osadniczo-rolniczo-leśnej i to w rolniczej przestrzeni produkcyjnej – "pod zabudowę zagrodową" oznacza przeznaczenie terenu "pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych", bowiem wyłącznie tak określoną kategorią charakteryzującą ten sposób zagospodarowania terenu posłużyła się uprzednio rada gminy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego ustaleniami skarżonego planu. Teren objęty planem niespornie jest obszarem rolniczym w rolniczej strefie produkcyjnej, dla której kierunki i zasady zagospodarowania oraz preferencje zapobiegające parcelacji istniejących działek gruntów rolnych w innym celu, utrzymywanie dotychczasowego przeznaczenia kształtują cytowane zapisy studium. Między innymi zalecono wszakże realizacę nowych siedlisk rolniczych poza obszarami zabudowanymi w wypadku kiedy wielkość gospodarstwa przekroczy średni areał gospodarstw rolnych w gminie Grudziądz.

Sąd stwierdza, że niezgodna z przytoczonymi zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy byłaby taka wykładania treści skarżonego planu miejscowego, które pod pozorem zachowania funkcji przeznaczenia terenu zabudowanej działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska pod "zabudowę zagrodową", czyli z pominięciem wyznacznika wskazującego, że zabudowa ta musi być związana z gospodarstwem rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym, dopuszczałoby wykorzystanie terenu objętego planem faktycznie dla funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takiej bowiem możliwości alternatywnego lub mieszanego przeznaczenia terenu kontrolowany plan miejscowy nie przewiduje.

Zważyć przyjdzie, iż treść i specyficzny charakter zaskarżonej uchwały w kontekście uchylenia się od wyjaśnienia przez Gminę Grudziądz sposobu interpretowania treści Studium i oceny, że skarżony plan pozostaje z nim zgodny między innymi w zakresie w jakim dopuszczono na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyodrębnienie jako oddzielnej od gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych formy zagospodarowania polegającej na podziale nieruchomości – gruntu użytkowanego rolniczo o pow. 15000m2 na "działki zabudowy zagrodowej"

o pow. 3000m2, bez jednoznacznego określenia funkcji rolniczego wykorzystania tych nieruchomości, mogło budzić wątpliwości, co do rzeczywistej intencji i woli organów w zakresie przeznaczenia terenu objętego planem do dalszego użytkowania rolniczego jako tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych

i ogrodniczych.

W § 17 w pkt 1 planu dla terenu oznaczonego symbolem "1RM" ustalono przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową. W punkcie 2 natomiast wprowadzono podział tego terenu na działki zagrodowe o minimalnej powierzchni 3000m2, na których obowiązuje realizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków inwentarskich, gospodarczych i garażowych, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jednocześnie na załączniku graficznym nr 1 wskazano linie podziału terenu działki ewidencyjnej objętej planem na 5 działek (określone jako fakultatywne).

Skarżący organ nadzoru upatrywał naruszenia zasad sporządzania miejscowego we wprowadzeniu w skarżonym planie miejscowym dwóch sprzecznych funkcji o znaczeniu podstawowym tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu, uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia terenu objętego planem wyłącznie na zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, usunie wyeliminowanie z treści uchwały kwestionowanego przepisu § 17 pkt 2. Sposób jego sformułowania, po pierwsze w istocie mógł służyć umożliwieniu wskazywanego przez Wojewodę, a niewyrażonego wprost w planie miejscowym dualistycznego wykorzystywania terenu objętego planem, nie pod zabudowę zagrodową, lecz dla parcelacji na mniejsze działki i przeznaczenia pod funkcję mieszkaniową, a nie zabudowy zagrodowej związanej z gospodarką rolniczą. To wszakże musiałoby się łączyć z wyłączeniem gruntów rolnych z użytkowania rolniczego. Na taki zamiar (niewyrażony wprost w planie) autorów planu miejscowego, może wskazywać między innymi wprowadzenie obligatoryjnego podziału działki rolnej nr 23/2 (pow. 15000m2), na "działki zagrodowe" o minimalnej powierzchni 3000m2, co już budzi wątpliwości co do określonych w studium zasad zagospodarowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a nadto na których określono obowiązującą realizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynków inwentarskich, gospodarczych i garażowych, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Stwierdzić należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani inne przepisy powszechnie obowiązujące, nie umożliwiają w przedmiotowym planie miejscowym wprowadzenia obligatoryjnego podziału działki na "działki zagrodowe" o określonej minimalnej powierzchni. Po pierwsze rada gminy dwukrotnie w skażonym planie miejscowym stwierdziła, że w granicach obszaru objętego planem nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (§ 11 i § 16 pkt 1 uchwały). Nadto gdyby rada gminy przewidziała takie działania dla obszaru objętego planem (obejmującego jedną działkę rolną o pow. 15000m2), zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 mogła wyłącznie określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych – a to pojęcie jest zdefiniowane w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Brak jest natomiast przepisów upoważniających radę gminy do ingerowania w procedurę podziału nieruchomości w pozostałym zakresie – z pewnością do "wprowadzenia podziału terenu na działki zagrodowe" o określonej minimalnej powierzchni. Podkreślenia wymaga, że procedura podziału nieruchomości została określona w art. 93 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie podjęcia uchwały tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje postępowanie dotyczące podziału geodezyjnego nieruchomości. Wskazując na fakt, że to wójt jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału geodezyjnego nieruchomości, tak więc to organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego władny jest do oceny, działając w oparciu o przepisy prawa, czy zachodzą podstawy do zatwierdzenia podziału geodezyjnego, czy też nie (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 2235/10). Podział kompetencji między rade gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do wprowadzania w swych uchwała podziału konkretnej nieruchomości, ani też udzielania wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny.

Stwierdzając, że w części obejmującej § 17 pkt 2 skarżony plan miejscowy, narusza zasady ustawowe jego uchwalania, konieczne było stwierdzenie nieważności tej części uchwały. W ocenie sądu, przy wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej planu miejscowego pozostałe zapisy planu pozostają zgodne ze studium i nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Zasadny okazał się zarzut organu nadzoru dotyczący braku spójności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. jego części tekstowej zawierającej szczegółowe ustalenia planistyczne oraz graficznej w zakresie oznaczenia tego samego terenu objętego ustaleniami planu w różnych jego częściach alternatywnie oznaczeniem literowym dotyczącym przeznaczenia terenu raz wyłącznie oznaczeniem literowym "RM", a w innych częściach wraz z oznaczeniem cyfrowym jako "1RM". Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż tego typu nieuzasadnione i powodujące niejasność i niespójność wewnętrzną aktu prawa miejscowego zróżnicowanie stosowanego oznaczenia tego samego terenu, należy ocenić jako naruszające zasady tworzenia planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności stosownych zapisów tego planu. Podkreślenia nadto wymaga, iż w odpowiedzi na skargę Gmina Grudziądz uwzględniając ten zarzut skargi podniosła, iż istnieje możliwość usunięcia tej nieprawidłowości poprzez stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w częściach zawierających przy oznaczeniu terenu symbolem RM cyfrę "1", co doprowadzi do spójności oznaczeń w planie przeznaczenia terenu jednolicie symbolem literowym "RM". Mając powyższe na uwadze, Sąd zważył, że opisaną wyżej wadliwość skarżonej uchwały można konwalidować stwierdzając, zgodnie z wnioskiem Gminy Grudziądz nieważność uchwały w tej jej części, w której wskazuje oznaczenie cyfrowe "1" przy symbolu terenu RM. Z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje teren wyłącznie jednej działki ewidencyjnej, na której przewidziano jednorodne przeznaczenie – oznaczone symbolem RM, ujednolicenie jego oznaczenia w planie zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej, wyeliminuje niezgodności i ewentualne wątpliwości co do rzeczywistej treści aktu prawa miejscowego. Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej numer porządkowy "1" w oznaczeniu przeznaczenia terenu symbolem RM w paragrafie 6 punkt 9, paragrafie 9 punkt 4, paragrafie 17 i części graficznej załącznika nr 1 do skarżonej uchwały.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała z 31 marca 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego częściowo, w istotny opisany wyżej sposób narusza przepisy prawa, w tym zasady jego uchwalania, wobec czego w tych częściach stwierdził jej nieważność, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pozostałej części, z uwzględnieniem wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej przeznaczania terenu działki nr 23/2 w obrębie Wielkie Lniska gmina Grudziądz "pod zabudowę zagrodową" w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodowych, skarga podlegała oddaleniu, po myśli art. 151 P.p.s.a.