Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 532/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, 77 par. 1, art. 16 par. 1, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1. pkt 1 lit a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5, 34 pkt 4, 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: par 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 1993 nr 261 poz 1 art. 21 ust 3, 4 art. 21 a
law: Rozporządzenie Rady (EWG) NR 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej  polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 pkt 2 i 3 cz. wstępnej
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1306/10 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1306/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. o wymierzeniu T. G., kapitanowi statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w dniach od 26 do 27 października 2007 r. z naruszeniem przepisów art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą polską (Dz. U. UE L 180, s. 3) w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych przez Inspektora Okręgowego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w G.czynności kontrolnych ustalono, że podczas rejsu połowowego złowiono i przywieziono do portu 1433,25 kg dorszy w relacji pełnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce.

Organ wskazał ponadto, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy jaka została przyznana Polsce w 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i w związku z tym wielkości dopuszczalne uznaje się za wyczerpane. Minister wskazał przy tym, że pojęcie ogólnego dopuszczalnego połowu oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim. Wprowadzające zakaz połowu dorszy rozporządzenie Komisji z istoty tego aktu prawnego w całości i bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą wejścia w życie, gdyż Polska z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej stała się adresatem ogółu przepisów wspólnotowych stanowiących wspólną politykę rybołówstwa.

Organ podkreślił, iż z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Minister wskazał (przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia 2009 r., U 6/08), iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę na 2007 r., a Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

W odpowiedzi na zarzut niepowołania biegłego na okoliczność, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej organ wskazał, że fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a przepisy rozporządzenia Komisji nr 804/2007 powinny być znane stronie, gdyż zostały ogłoszone w Dz.Urz. UE i z dniem 11 lipca 2007 r. zaczęły obowiązywać, zatem stały się prawem powszechnie obowiązującym.

T. G. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Sąd I instancji za bezsporny uznał fakt dokonywania przez skarżącego ukierunkowanego połowu dorsza w ww. okresie, a więc po wprowadzeniu z dniem 11 lipca 2007 r. przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zakazu połowów tego gatunku ryb przez statki pływające pod polską banderą. W związku z tym kapitanowi statku rybackiego została wymierzona kara pieniężna.

Sąd wskazał, że rozporządzenia (WE) zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim, w tym także Polski. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 804/2007. Zakaz ten wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, co wynika z zawartego w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenia, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006. Nadto Komisja w akapicie 5 preambuły stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Komisja Europejska uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji, na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE L nr 358 Polskie wydanie specjalne z 2004 r., s. 460). Sąd I instancji zauważył, że konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady (WE) nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz.Urz. UE L nr 107 z 17 kwietnia 2008 r.), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe i nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z prywatnej opinii prof. I. D.-K., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi udzielonej przez Komisję Europejską – na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto podkreślił, że obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (rozporządzenie nr 2371/2002) ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez ww. rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym. Określona indywidualnie kwota połowowa musiała zawierać się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok, a z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Oczekiwane przez skarżącego rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej

Niezasadny jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia wykonawczego z uwagi na wymierzenie kary za jeden połów, w sytuacji gdy przepis ten przewiduje jedną sankcję za prowadzenie połowów, nie zaś za jeden połów, a w stosunku do skarżącego toczą się inne postępowania dotyczące połowów tego samego rodzaju.

Również zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius nie jest zasadny, gdyż art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98 publ: ONSA 1998 nr 2, poz. 79). Wysokość kary ponownie ustalał organ pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. U. nr 76, poz. 671 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kar) oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., pomimo iż narusza ona art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; Względnie, z ostrożności procesowej formułując powyższy zarzut, w następujący sposób: naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona;

3/ naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów,

4/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D.-K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie z oceną legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r.;

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił naruszenie:

5/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

6/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r., w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 18 maja 2012 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr RYBzz-am-052-2236-12 z załącznikami – lista specjalnych zezwoleń połowowych wystawionych od dnia 9 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek, ponieważ Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem dowodowym (art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw i zarzutów kasacyjnych, czyli wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny.

Oznacza to również związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna została oparta - w niniejszej sprawie - na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 tego art.). Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oznacza bowiem dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Trzy zarzuty prawa procesowego, oparte na wskazanych w skardze przepisach p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151), kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 oraz 16 § 1), ustawy o rybołówstwie (art. 5, art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2), rozporządzenia w sprawie wysokości kar (§ 3 pkt 20), rozporządzenia 804/2007 (art. 1 oraz akapit 3 i 5 preambuły) i rozporządzenia 2371/2002 (art. 26 ust. 4) dotyczą nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechania przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza - zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego - może stanowić działanie naruszające prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powyższymi zarzutami.

Podstawą do wymierzenia skarżącemu kwestionowanej kary administracyjnej było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Wskazać należy, że polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Zauważyć należy, że Komisja zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93 była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś w obliczu zaistnienia takiej sytuacji na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły wspomnianego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, zdaniem Sądu dostatecznie potwierdzają kwestionowany fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wskazał NSA w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r. II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r. II GSK 648/10) rozporządzenie nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, brak jednak jest jakichkolwiek podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na kapitana statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do odmówienia legalności zastosowaniu rozporządzenia nr 804/2007, ponieważ same państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (II GSK 1101/10).

Odnośnie natomiast zarzutu zaniechania przez organ dostatecznego ustalenia stanu faktycznego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do podnoszenia tego zarzutu. Skoro Komisja, będąc do tego uprawnioną, uznała i zakomunikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów i kapitanów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Niezależnie od tego, Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8 000 ton, co zostało powtórzone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującym kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim w okresie od 2008 do 2011 r., zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008. WSA w W. słusznie zauważył, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie w postaci prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r., a fakt owego przekroczenia kwot połowowych przez polskie statki z przytoczonych powyżej względów nie może być kwestionowany i nie mieści się w zakresie ustaleń stanu faktycznego przez organ. Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod polską banderą zostały dokonane przez Komisję Europejską na podstawie kontroli, a dokonywanie ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego po wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 zostało przez organ prawidłowo ustalone. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia czy w momencie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Odnośnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego) może stanowić działanie naruszające prawo, NSA stwierdza, że w zaistniałej sytuacji przekroczenia kwot połowowych przyznanych Polsce na 2007 r. dalsze wykonywanie uprawnień wynikających z licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego istotnie stanowiło naruszenie prawa, nie zaś realizację praw nabytych przez armatora. Pogląd strony skarżącej opiera się na mylnym założeniu, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Tymczasem granicą czasową, do jakiej to zezwolenie może być wykonywane jest także przekroczenie ogólnej kwoty połowowej.

Podstawę uprawnień Komisji Europejskiej w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, jak też stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, stanowi rozporządzenie nr 2371/2002. Treść art. 26 ust. 4 tego aktu wskazuje, że Komisja uprawniona jest do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji. Zauważyć także należy, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia nr 2847/93). Jak wskazał NSA m.in. we wspomnianym wyroku z 29 czerwca 2011 r. pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona rybakom (armatorom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana. WSA słusznie wskazał, że obowiązywanie w porządku prawnym normy upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego oznacza, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi, przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez w/w rozporządzenie. NSA zgadza się z powyższym uzasadnieniem i stwierdza, że uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązuje w granicach wyznaczonych, jak wskazał WSA, z jednej strony przez termin jej obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym, zatem z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej takie indywidualnie przyznane uprawnienie przestaje obowiązywać. Również przepis art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. To właśnie ten przepis ustanawia granicę uprawnień wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego. Choćby zezwolenie to nie było jeszcze wykorzystane w pełni, w sytuacji wyczerpania ogólnej kwoty połowowej (na skutek stwierdzonego przełowienia przez innych armatorów), dalszy połów jest zabroniony. Nie ma zatem potrzeby wygaszania decyzji o zezwoleniach połowowych, gdyż wraz z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, tracą one swoją skuteczność w tym znaczeniu, że już nie uprawniają do połowów, a dalszy połów jest zabroniony (co m.in. wynika ze wszystkich wcześniej wspomnianych orzeczeń NSA oraz z wyroku NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 299/11). Wobec zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń nie jest wymagane, a nawet nie jest wskazane wprowadzenie skuteczności zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem już po ogłoszeniu wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dalsze łowienie jest działaniem naruszającym prawo, a zarzut kasacyjny dotyczący nieuzasadnionego oddalenia skargi z uwagi na dalsze istnienie uprawnień połowowych wynikających ze specjalnego zezwolenia połowowego, jest nieusprawiedliwiony.

W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, NSA nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 jest skuteczne erga omnes.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z opisanych w skardze kasacyjnej dokumentów mających wskazać okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący zarzucił WSA w W., że Sąd ten niezasadnie przyjął, iż powyższa okoliczność jest nieistotna dla sprawy, jako że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra. Już z samych przytoczonych wcześniej okoliczności wnioskować należy, że zarzut ten również nie mógł zostać uwzględniony. Istotnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów zmierzałoby do dokonania nieuprawnionej oceny legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek rozporządzenie 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe, jednak w kwestii wyczerpania przez Polskę w 2007 r. kwot połowowych dorsza brak jest podstaw, aby poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji. Pamiętać również należy, co wspomniano już wcześniej, że państwa członkowskie nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródła prawa wspólnotowego.

Kolejny zarzut prawa materialnego, który również nie mógł zostać przez NSA uwzględniony, stanowiło naruszenie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Również w tej kwestii argumentacja zawarta w poprzedzającej części uzasadnienia daje wystarczającą odpowiedź. Na podstawie art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, wnioskować należy, że samo wyczerpanie kwoty połowowej powoduje ustanowienie zakazu połowów, z czego wynika tożsamość powołanych naruszeń.

Nie jest również zasadny ostatni zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a., ponieważ przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. NSA podziela stanowisko wyrażone w uchwale tego Sądu z 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79), z której wynika, że treść art. 139 k.p.a. wskazuje, że sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego, lecz nie można przyjąć, aby decyzja kasatoryjna, do której nie odnosi się zakaz reformatio in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do wynikającego z niej postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z powyższym, także i ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie został uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w braku podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.