Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2514/12 w sprawie ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2514/12 w sprawie ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]października 2012 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt. 3. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących E. M. i P. M. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]października 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego o pow. 2,35 ha, położonego we wsi Samsonów-Ciągłe, gm. Z., stanowiącego własność Z. M..

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik Gminy w Z. decyzją z dnia [...]maja 1979 r. orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, gospodarstwa rolnego o pow. 2,35 ha, położonego we wsi S., gm. Z., stanowiącego własność Z. M..

Pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. E. M., Jan M., P. M. i S. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 1979 r., a następnie decyzją z dnia [...]stycznia 2010 r. nr [...]utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 363/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi E. M., uchylił decyzje z dnia [...]marca 2009 r. i [...]stycznia 2010 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] przekazał wniosek z dnia 6 czerwca 2005 r. do rozpoznania zgodnie z właściwością Wojewodzie Świętokrzyskiemu.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. i wskazał, że stosownie do treści § 1 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198), za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub większej części uprawiane lub poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika i dzierżawcę. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 1979 r. Naczelnik Gminy wskazał, że właściciel przedmiotowej nieruchomości zmarł i od chwili jego śmierci, tj. około 5 lat, nikt gospodarstwem tym się nie zajmował, ziemia stała odłogiem, a spadkobiercy mieszkali w innych miejscowościach i nie interesowali się nim. W sprawie przejęcia ww. nieruchomości rolnej zachował się protokół z dnia 11 maja 1979 r. z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego położonego we wsi S., z którego wynika, iż w skład przejętego gospodarstwa wchodziły grunty orne o obszarze 1,26 ha i użytki zielone o pow. 1,09 ha. W gospodarstwie tym nikt nie zamieszkiwał, a jedynie około 0,20 ha użytkowane były rolniczo przez nieustalonego dzierżawcę. Wobec tego nie ma wątpliwości, że przesłanka wynikająca z § 1 ww. rozporządzenia, świadcząca o opuszczeniu nieruchomości, została spełniona.

Po rozpoznaniu odwołania E. M., J. M. i P. M., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie jednoznacznie wynika, że większa część przedmiotowej nieruchomości, około 2 ha, po śmierci Z. M. nie była użytkowana rolniczo, w konsekwencji czego spełniona została przesłanka określona w § 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., świadcząca o opuszczeniu nieruchomości. Przy tym dla oceny trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia rozbieżność co do okresu opuszczenia gospodarstwa rolnego (w protokole z dnia 11 maja 1979 r. wskazano okres 3 lat, a w decyzji 5 lat), wobec istnienia stanu faktycznego na gruncie. Ustalenia znajdujące się w treści protokołu z dnia 11 maja 1979 r. z przeprowadzonej lustracji gospodarstwa rolnego, potwierdzają dodatkowo zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron. Wprawdzie zeznania te i wyjaśnienia są niespójne z uwagi na znaczny upływ czasu, jednak wynika z nich, że gospodarstwem zajmował się Z. M., natomiast odkąd zajęli się nim dzierżawcy, powierzchnia gruntów, które użytkowane były jako orna, uległa stopniowemu zmniejszeniu. Wobec powyższego organ uznał, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja nie narusza prawa.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. M. i P. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie § 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. oraz art. 7, 77 i 156 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane, zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się tą regułą Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej – J. M., który zmarł w dniu [...] maja 2012 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).

Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że J. M. zmarły w dniu 21 maja 2012 r. nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2012 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jego następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie.

Tego rodzaju uchybienie, zdaniem Sądu I instancji wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd, zgodnie z art. 119 pkt 1 P.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd I instancji wskazał, że nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a, art. 30 § 1 k.p.a. i art. 8 k.c. polegające na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy skierowanie decyzji do osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia tego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 oraz art. 185 § 1 P.p.s.a., organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. o zasądzenie solidarnie od E. M. i P. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nie można się zgodzić. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażące naruszenie prawa nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić (wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05). Wskazano, że natomiast w niniejszej sprawie skutkiem skierowania decyzji do osoby zmarłej jest to, że jej spadkobiercy (następcy prawni) nie brali udziału w toczącym się postępowa co może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak jest natomiast podstaw by twierdzić, że takie naruszenie przepisów nosi znamiona naruszenia rażącego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Skarżącego charakter naruszonych norm prawnych nie kwalifikuje uznania tego rodzaju naruszeń jako rażących. W szczególności ocena prawna zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaga złożonego procesu wykładni. Co więcej wynik tej wykładni jest sporny w judykaturze. Z jednej strony wyrażany jest pogląd (przedstawiony przez Sąd w skarżonym wyroku), iż skierowanie decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem odwoławczym, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia o treści wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2008 r. II OSK 952/07, z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 406/08). Z drugiej zaś strony prezentowany jest pogląd, który Skarżący podziela, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi jedynie przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 2009 r. I OSK 871/08, z dnia 17 listopada 2010 r. I OSK 129/10; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 marca 2011 r. I SA/Wa 1226/09, z dnia 15 listopada 2007 r. I SA/Wa 2034/06; wyroki WSA w Krakowie: z dnia 10 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1360/11, z dnia 26 września 2012 r. II SA/Kr 1029/12, z dnia 5 września 2012 r. II SA/Kr 774/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2006 r. II SA/Po 683/04; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 września 2007 r. II SA/Rz 422/07).

Istotne dla oceny sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie jest to, iż orzeczenie będące przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym obejmuje prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, mające charakter praw dziedzicznych. Zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Tak, więc powyższy przepis reguluje przypadki następstwa proceduralnego, w tym między innymi w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Następcy prawni strony wstępują do postępowania w jej miejsce z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r. I SA 344/99): Zatem z chwilą śmierci J. M. stronami postępowania w niniejszej sprawie stali się z mocy prawa jego spadkobiercy, którzy powinni zostać wezwani do udziału w sprawie. W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe organ powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody. Przyjmuje się przy tym, że osoba zmarła nie może być podmiotem, któremu mogłaby zostać skutecznie doręczona decyzja administracyjna (tak też NSA w wyroku z dnia z dnia 10 marca 2009 r. II OSK 406/08). W ocenie Skarżącego, fakt skierowania decyzji do zmarłego J. M. ma zatem tylko ten skutek, że jego spadkobiercy, będący z mocy prawa od chwili jego śmierci stronami toczącego się postępowania nie zostali poinformowani o tym postępowaniu, co w konsekwencji pozbawiło ich możliwości wzięcia w nim udziału, co z kolei stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2008 r. II OSK 952/07; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08, publ. OSP 2010, nr 7-8, poz. 73). Jednakże, w takiej sytuacji, nie sposób przyjąć skutków jakie wynikają z doręczenia decyzji stronie. Brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10). Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że decyzja została skutecznie doręczona innym stronom postępowania - E. M. i P. M..

Ponadto nie bez znaczenia, w ocenie skarżących kasacyjnie są również skutki gospodarcze lub społeczne omawianego naruszenia. Nie jest bowiem możliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym taka sytuacja, w której decyzja, z której funkcjonowaniem w obrocie prawnym wiąże się domniemanie jej prawidłowości i trwałości, jest eliminowana z obrotu tylko i wyłącznie dlatego, że została skierowana do osoby zmarłej. Prowadzi to do naruszenia stabilności stosunków prawnych i społecznych ukształtowanych w wyniku wydania przedmiotowych decyzji. Błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegająca na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uznać należy za brak należytej kontroli postępowania administracyjnego. W rzeczywistości bowiem skierowanie decyzji do osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego, może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia tego postępowania, na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na to, że następcy prawni osoby zmarłej będący również jej następcami procesowymi - art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 § 1 i 4 k.p.a. - bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Podniesiono, że gdyby Sąd dokonał w sposób prawidłowy kontroli zaskarżonej decyzji doszedłby do wniosku, że jest ona obarczona jedynie wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i oddaliłby wówczas skargę ze względu na fakt, że żaden ze spadkobierców J. M. nie przystąpił do postępowania powołując się na wskazaną przesłankę wznowieniową. Skoro bowiem przedmiotowa decyzja nie była obarczona kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, a jedynie wadą uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie mógłby z urzędu uwzględnić tej okoliczności. Skarżący w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd odnoszący się do tej kwestii, zgodnie z którym przesłanka wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art. 147 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wżnowieniowej, ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami (zob. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2009 r. II OSK 329/09, z dnia 25 stycznia 2012 r. II OSK 2124/10).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że błędne są twierdzenia skargi kasacyjnej jakoby w sprawie niniejszej nie doszło do stwierdzonego przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa. Już sam fakt, iż skarżący sam wskazał na istniejące w orzecznictwie dwa stanowiska co do skierowania decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego niewątpliwie przesądza o tym, iż skarga ta stanowi jedynie polemikę ze słusznym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, szczególnie z uwagi na fakt, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, aktualnie w orzecznictwie jak i doktrynie nie ma sporu, a dominuje powszechnie zaakceptowany, logiczny pogląd będący podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej kwestii od lat jednolite i konsekwentne. Zawsze konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Zatem decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 829/2011, LexPolonica nr 3959732 oraz wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/2001 (niepubl.), z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/2006 (niepubl.), z dnia 30 września 2009 r., I OSK 1429/2008).

W tej sytuacji wywód dotyczący praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym mających charakter praw dziedzicznych w żadnej mierze nie może wpłynąć na ocenę zasadności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Ponadto zauważono, iż nawet gdyby przyjąć hipotetycznie poglądy skarżącego za słuszne, to byłoby to możliwe tylko w opozycji do treści art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o którym skarżący zdaje się zapominać, a który m. in. legł u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia. Literalne brzmienie art. 145 § 1 pkt prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi wręcz dosłowny opis sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie. Sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia (por. również wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2007 r., VI SA/Wa 1487/06, Lex nr 344217).

Dodano, iż uwagi skarżącego odnoszące się w do stosowania art. 145 § pkt 4 kpa są oczywiście chybione, bowiem "problemem" postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie było to, że spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu, jak próbuje wyjaśnić skarżący, ale to, że decyzja administracyjna została skierowana do osoby zmarłej, a spadkobiercy nie zostali nawet ustaleni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły zarówno obrazy prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.

Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, która zmarła w dniu 21 maja 2012 r.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy regulujący w sposób ogólny kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Nie można zatem prowadzić postępowania w stosunku do osoby zmarłej, a w konsekwencji wydać wobec niej decyzji administracyjnej. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Nie ma znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie, wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Skierowanie decyzji do zmarłego adresata jest wobec tego uchybieniem w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Tym samym WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że stanowi to o jej nieważności w rozumieniu art. 156§1pkt.2 kpa, co wpisuje się w dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych (tak, m.in. NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, wyrok NSA z 21.8.2008 r., II OSK 952/07, wyrok NSA z dnia 27 października 2011r., wydany w sprawie o sygn. I OSK 1876/10, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., wydany w sprawie I OSK 901/09).

W tym stanie rzeczy uzasadnionym było wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia o treści wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do podważania zasadności przyjęcia konieczności stwierdzenia nieważności decyzji .

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.