Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2366/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: § 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 812/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 812/12, oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[...] zwrócił się do Oddziału ZUS w [...] z prośbą o umorzenie zadłużenia z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazując, że postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2007 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] umorzył prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak majątku. Ponadto w dniu 4 czerwca 2008 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził u skarżącego częściową niezdolność do pracy z uwagi na schorzenie narządu wzroku. Niezdolność powstała kiedy nie otrzymywał już zasiłku rehabilitacyjnego, które to prawo utracił w dniu 29 lutego 2008 r.

Decyzję z dnia [...] października 2009 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia ww. należności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że stanowisko ZUS jest niezasadne z punktu widzenia obowiązującego prawa i sprzeczne z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w toku prowadzonego postępowania w sprawie umorzenia zadłużenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] października 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 maja 2010 r. o sygn. akt I SA/Sz 137/10, oddalił skargę [...] na ww. decyzję ZUS.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 931/10, uchylił wskazany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku nie dokonano, między innymi, właściwej i rzetelnej oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Nie uzasadniono też stanowiska organu, co do realnych możliwości zarobkowych skarżącego i nie wskazano, w jaki sposób [...] mógłby znaleźć środki na wykonanie ciążących na nim zobowiązań finansowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 1033/11, uchylił decyzję organu z [...] grudnia 2009 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, w ślad za wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w analizowanej sprawie nie wykazano się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego", a dokonując ponownej oceny okoliczności występujących w sprawie należy szczegółowo zbadać i przeprowadzić analizę sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, uwzględniającej możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a także uwzględnić istotę ubezpieczenia społecznego. A zatem, badając ponownie sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, organ powinien dokonać tego bardziej wnikliwie, uwzględniając, czy rzeczywiście skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej, czy jego stan zdrowia pozwala na podjęcie pracy zarobkowej oraz czy nie wymaga opieki. Do istotnych okoliczności Sąd zaliczył również ustalenia, jaki zawód posiada skarżący i czy faktycznie ma on możliwość podjęcia pracy w zakresie swojego wykształcenia.

Nadto Sąd wskazał, że podczas ponownego badania sprawy konieczne jest kierowanie się przesłankami uprawniającymi do umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki za zwłokę od tych składek) przewidzianymi art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. – dalej: u.s.u.s.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej zadłużenia za okres od maja 1999 r. do maja 2000 r., od listopada 2000 r. do grudnia 2000 r. oraz od października 2001 r. do listopada 2001 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie w sprawie. W pozostałym zakresie organ utrzymał w mocy ww. decyzję, tj. w odniesieniu do należności za okres od stycznia do września 2001 r., za wrzesień 2002 r. oraz od października 2001 r. do marca 2006 r. w łącznej kwocie 12 519,30 zł.

ZUS ustalił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji składki za okres od maja 1999 r. do maja 2000 r., od listopada 2000 r. do grudnia 2000 r. oraz od października 2001 r. do listopada 2001 r. uległy przedawnieniu.

Następnie, uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Zakład stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, która zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi przesłankę umożliwiającą umorzenie zobowiązań z tytułu należnych składek ubezpieczeniowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., umorzył prowadzone wobec [...] postępowanie egzekucyjne w związku z brakiem majątku. Niemniej, w ocenie organu, umorzenie zobowiązań w tej sprawie byłoby przedwczesne. Skarżący ma obecnie 63 lata, jest osobą w wieku aktywności zawodowej i od 3 marca 2011 r. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Na tej podstawie organ stwierdził, że wnioskodawca posiada potencjalną możliwość uzyskania pracy, a co za tym idzie także środków na podjęcie spłaty długu, choćby w części. Wobec [...] nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Z przedłożonych przez skarżącego kserokopii opinii sądowo-lekarskich, sporządzonych na potrzeby postępowania sądowego prowadzonego w zakresie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy wynika, że w ocenie specjalisty pulmonologa i neurologa skarżący jest zdolny do pracy. Natomiast pod względem okulistycznym, skarżący jest częściowo trwale niezdolny do pracy, co według lekarza okulisty wyklucza pracę wymagającą dużego wysiłku wzrokowego (długotrwałe czytanie, pisanie, praca przy monitorze).

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia [...] w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 dalej: rozporządzenie), byłoby również nieuzasadnione.

Ponowna analiza sprawy, w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty, jak również o ustalenia własne Zakładu, w tym dokonane w dniu 21 czerwca 2012 r. w miejscu zamieszkania [...], wykazała, że zobowiązany i jego rodzina z uwagi na brak źródła dochodów znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Jako źródło utrzymania wnioskodawca podał pomoc dzieci i rodziny oraz zasiłek rodzinny w wysokości 189,00 zł. Według danych Powiatowego Urzędu Pracy w [...] od dnia [...] marca 2011 r. [...] jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna i nie posiada prawa do zasiłku z tego tytułu. Żona zobowiązanego została zarejestrowana jako bezrobotna od dnia 7 lutego 2012 r. i również nie posiada prawa do zasiłku z tego tytułu. Córka [...] (27 lat) również jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i do dnia 17 maja 2012 r. pobierała z tego tytułu zasiłek. Natomiast córka [...] (25 lat), która została zarejestrowana jako bezrobotna od dnia 16 listopada 2011 r., została przez PUP wyrejestrowana od dnia 29 maja 2012 r. Z informacji podanej w kwestionariuszu o stanie majątkowym z 21 czerwca 2012 r., wynika, że [...] została zatrudniona na umowę zlecenie ze stawką godzinową w wysokości 11,00 zł.

Organ przeanalizował także fakt, że na utrzymaniu wnioskodawcy pozostają córki: Paulina (18 lat), która uczy się w Technikum Ekonomicznym i Katarzyna (15 lat) - uczennica II klasy gimnazjum oraz wysokość wydatków z tytułu miesięcznych opłat podanych przez skarżącego.

Organ rozważył również, że [...] zobowiązań z innych tytułów niż ZUS nie ma, posiada wykształcenie wyższe pedagogiczne, a jego żona z wykształcenia jest pielęgniarką jednak utraciła uprawnienia w związku z wychowywaniem sześciorga dzieci. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca podał, że egzystuje dzięki finansowemu wsparciu dzieci i członków najbliższej rodziny, jednakże członków tych nie wskazał, a podał informacje dotyczące jedynie czterech córek, Zakład sprawdził, czy w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS pozostałe dzieci skarżącego, tj. córka Aleksandra (30 lat) i syn Przemysław (28 lat), występują jako osoby posiadające tytuł ubezpieczeniowy. Sprawdzenie wykazało, że [...] nie posiada takiego tytułu od 4 stycznia 2009 r., a [...] od 1 września 2011 r.

Zdaniem ZUS, powyższe ustalenia poddają w wątpliwość prawdziwość oświadczenia [...], co do źródeł utrzymania albowiem jest mało prawdopodobne aby sześcioosobowa rodzina, uzyskująca środki finansowe w kwocie około 910,00 zł miesięcznie (dodatek mieszkaniowy i zasiłek rodzinny), nie posiadająca żadnych (poza ZUS) zobowiązań i ponosząca koszty utrzymania, w tym tylko z tytułu opłat miesięcznych w wysokości ponad 1600,00 zł, byłaby w stanie egzystować w sytuacji gdy jej dorośli członkowie nie posiadają oficjalnych źródeł dochodów. Taki stan rzeczy, w ocenie organu, może wskazywać na możliwość posiadania przez członków rodziny wnioskodawcy nieudokumentowanych źródeł dochodu zwłaszcza, że w miejscu jego zamieszkania nie stwierdzono oznak ubóstwa.

Dalej organ wskazał, że zarówno złożona przez [...] dokumentacja lekarska jak i dokonane w czasie oględzin ustalenia w miejscu zamieszkania świadczą, że ani zobowiązany ani jego żona oraz żaden z członków rodziny nie wymagają opieki. Stan zdrowia nie pozbawia zatem [...] możliwości podjęcia pracy zarobkowej, poza taką, która wymaga dużego wysiłku wzrokowego. Następnie, organ przeanalizował, że zobowiązany posiada wykształcenie wyższe pedagogiczne w zakresie pedagogiki specjalnej, a z akt rentowych wynika, że w przeszłości pracował wielu różnorodnych zawodach. Od listopada 1997 r. do września 2002 r. i ponownie od października 2004 r. od 31 marca 2006 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych, sprzedaży detalicznej pojazdów samochodowych, części i akcesoriów do pojazdów samochodowych.

Następnie organ podał, że w trakcie działalności - w okresie od 1 września 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. [...] był dodatkowo zatrudniony jako pracownik na stanowisku mechanika samochodowego. W okresie od 31 marca 2006 r. do 1 czerwca 2006 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a od 1 czerwca 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz od 2 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. ponownie jako pracownik, odpowiednio - elektromonter samochodowy i elektryk samochodowy. Od 7 marca 2007 r. do 29 lutego 2008 r. zobowiązany przebywał na świadczeniu rehabilitacyjnym i do dnia 30 czerwca 2009 r., miał orzeczoną częściową niezdolność do pracy. Prawa do renty z tego tytułu jednak nie uzyskał, gdyż nie udokumentował wymaganego do uzyskania świadczenia okresu ubezpieczenia. Decyzję ZUS w tym zakresie [...] zaskarżył do sądu, jednakże sąd potwierdził stanowisko Zakładu zarówno co do wymaganego okresu, jak również stanu zdrowia skarżącego.

Organ wskazał następnie, że prowadząc działalność gospodarczą na przestrzeni około 7 lat [...] nie opłacał, w znacznej części, należnych z tego tytułu składek ubezpieczeniowych, w tym za zatrudnionych pracowników, przeznaczając uzyskiwane środki finansowe na potrzeby własne. Brak opłacania składek był powodem odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia rentowego. Ewentualne umorzenie składek miałoby wpływ również na przyszłe świadczenia emerytalne skarżącego. Niesłusznym byłoby zatem, zdaniem ZUS, działanie sprzyjające zwiększeniu zakresu pomocy wnioskodawcy ze środków pomocy społecznej, jeżeli jest możliwe nabycie przez niego w przyszłości świadczeń ubezpieczeniowych.

Reasumując, w ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by istniały szczególne względy rodzinne lub zdrowotne uniemożliwiające [...] i jego żonie zarobkowanie.

Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 812/12 oddalił.

Sąd I instancji podniósł, że organ orzekający w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, dokonując wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej [...]. Organ wypełnił tym samym obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., a polegające na podejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu I instancji organ zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w wyroku z 8 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 1033/11 będących powieleniem wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 931/10.

Zdaniem WSA czyniąc te ustalenia, organ zasadnie uznał, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja występuje. Zobowiązanie skarżącego z tytułu składek ubezpieczeniowych było dochodzone w ramach postępowania egzekucyjnego, które zakończyło się wydaniem przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], w dniu 4 kwietnia 2007 r., postanowienia o umorzeniu z uwagi na brak majątku.

Według Sądu I instancji Zakład zasadnie przyjął, że wystąpiły przesłanki zawarte w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.

W ocenie WSA nie zostały spełnione konieczne przesłanki umorzenia należności określone w § 3 rozporządzenia z 2003 r. W niniejszym postępowaniu, [...] nie wykazał, aby sytuacja majątkowa jego rodziny, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, była tak wyjątkowo trudna, że opłacanie należności (chociażby w ratach) pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący ograniczył się w zasadzie do wskazania jedynie skromnych środków na utrzymanie nie wyjaśniając z czego pokrywa, znacznie przewyższające te dochody, udokumentowane wydatki. Nie można zatem w przedstawionych okolicznościach stwierdzić, że skarżący wykazał, że ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie zapłacić spornych składek. Ocena możliwości zobowiązanego do spłaty należności musi opierać się na udowodnionych faktach, ustalonych – co wypada podkreślić - na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, a nie na twierdzeniach strony formułowanych na kanwie jej przekonań i wybiórczo przedstawianych informacji.

W ocenie WSA organ zasadnie nie dopatrzył się istnienia innych okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie instytucji umorzenia, a tym samym bezpowrotną rezygnację z należności. Zdaniem Sądu, umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Jeżeli bowiem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych należności z tytułu składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne, podważające zaufanie obywatela do organów Państwa.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj:

- art. 28 ust 1 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie;

- § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez (dorozumiane) uznanie, że opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

2. Przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- w szczególności polegające na zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a nakazującego uwzględnienie skargi jeżeli zachodzą przesłanki określone w tym artykule; nie można uznać orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji za odpowiadające prawu, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym - szczególnie polegających na sprzeczności wniosków organu z treścią ustaleń faktycznych dokonanych przez ten organ - a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że wyciągnięte w niniejszej sprawie przez organ wnioski nie wychodzą poza granice tego przepisu, a więc przyznanie, że fakty leżące u podstaw decyzji (a także wyroku Sądu I instancji) zostały udowodnione, gdy tymczasem kluczowy wniosek organu odnośnie sytuacji materialnej skarżącego opiera się na konkluzji, że skoro skarżący nie wyjaśnił, z czego pokrywa wydatki znacznie przewyższające dochody to znaczy, że nie wykazał, że ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie zapłacić spornych składek; oznacza to, że podstawę faktyczną decyzji (a następnie wyroku) stanowią nie ustalenia faktyczne lecz domniemanie faktyczne.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Na wstępie należy przypomnieć, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. o sygn. akt II GSK 931/10, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 maja 2010 r. o sygn. akt I SA/Sz 137/10. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Sz 1033/11, uchylił decyzję organu z [...] grudnia 2009 r. W następstwie tego wyroku WSA w Szczecinie wydał wyrok objęty niniejszą skargą kasacyjną.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że NSA uchylając wyrok WSA w Szczecinie z 5 maja 2010 r. wskazał, aby Sąd I instancji bardziej wnikliwie zbadał sytuację majątkową i rodzinną skarżącego. Powinien przy tym ocenić, czy rzeczywiście skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto powinien ocenić, czy stan zdrowia skarżącego pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Do istotnych okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę Sąd I instancji była kwestia posiadanego przez skarżącego zawodu i ustalenie czy faktycznie ma on możliwości podjęcia pracy w zakresie swojego wykształcenia. Ponadto, wymagało zbadania zdolność do zarobkowania i stan zdrowia żony skarżącego oraz jej wykształcenie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji rozpoznając po raz kolejny sprawę nie zastosował się w pełni do powyższych zaleceń. Natomiast niepełne ustalenia, które legły u podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia - doprowadziły Sąd I instancji do błędnych wniosków, co w konsekwencji uzasadnia naruszenie art. 28 ust 1 u.s.u.s. oraz § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.

Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a w śród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, lex 494281).

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Kontrola legalności decyzji administracyjnej majacej charakter uznaniowy wymaga przeprowadzenia przez sąd administacyjny analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, lex nr 746112).

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie uwzględnił w pełni powyżej przedstawionego rozumienia zakwestionowanych przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim organ ZUS w niniejszej sprawie nie ustalił, czy skarżący ma realne możliwości podjęcia pracy zarobkowej. W tym zakresie nie dokonano pogłębionej analizy sytuacji skarżącego mając na uwadze jego wiek, stan zdrowia oraz stopy bezrobocia na lokalnym rynku pracy. Organ nie wziął również pod uwagę, że skarżący przez wiele lat pozostaje osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy i być może bezrobocie skarżącego wynika właśnie z powyższych przesłanek. Natomiast stwierdzenie organu, które zaakceptował Sąd I instancji, że skarżący posiada zdolność zarobkowania w różnym charakterze, nie została poparta odpowiednią analizą ww. okoliczności. Innymi słowy z uzasadnienia decyzji organu jak i Sądu I instancji nie sposób wywieść w jakim charakterze skarżący miałby podjąć pracę. Wymienienie w tym zakresie czynności, które skarżący wykonywał zarobkowo w przeszłości, należy uznać za wysoce niewystarczające i w zasadzie niewyjaśniające, czego to miałoby dowodzić. W tym znaczeniu ocenę ZUS należy uznać za zupełnie dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania.

Powyższe rozważania należy również odnieść, co do oceny zdolności zarobkowych małżonki skarżącego. Taka ocena z pewnością nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia, że małżonka skarżącego (52 lata) – pielęgniarka z wykształcenia – jako osoba w wieku aktywności zawodowej – nie posiada przeciwwskazań do pracy. Organ jak i Sąd I instancji nie wyjaśnili jakie konkretnie możliwości ma małżonka skarżącego w podjęciu pracy w charakterze pielęgniarki, tym bardziej, że od dnia 7 lutego 2012 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna oraz że w związku z wychowaniem sześciorga dzieci utraciła uprawnienia do wykonywania tego zawodu.

Nie można także podzielić stanowiska Sądu I instancji w zakresie wątpliwości organu, co do rzetelności oświadczeń skarżącego dotyczących jego źródeł utrzymania. Sąd I instancji zaakceptował twierdzenie organu, że jest mało prawdopodobne aby sześcioosobowa rodzina, uzyskująca środki finansowe w kwocie około 910,00 zł miesięcznie (dodatek mieszkaniowy i zasiłek rodzinny), nie posiadająca żadnych (poza ZUS) zobowiązań i ponosząca koszty utrzymania, w tym tylko z tytułu opłat miesięcznych w wysokości ponad 1600,00 zł, byłaby w stanie egzystować w sytuacji gdy jej dorośli członkowie nie posiadają oficjalnych źródeł dochodów. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że skarżący wyjaśnił, iż otrzymuje pomoc finansową od dzieci i członków najbliższej rodziny. Kierując się zasadami logicznego myślenia oraz doświadczeniem życiowym trudno byłoby wymagać od skarżącego aby takie wsparcie dokumentował w jakiś sformalizowany sposób. Tym bardziej, że również przepisy prawa rodzinnego nakładają na członków najbliższej rodziny obowiązki w zakresie udzielania pomocy i wsparcia finansowego (vide: art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.).

W tym miejscu NSA podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Takiej analizy organ nie przeprowadził, a Sąd I instancji taki stan rzeczy zaakceptował. Zatem w istocie rzeczy nie oceniał działań organu z uwzględnieniem powyższego rozumienia zakwestionowanych przepisów prawa materialnego, dlatego sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji stwierdza, że skarżący nie wykazał, aby sytuacja majątkowa jego rodziny, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, była tak wyjątkowo trudna, że opłacanie należności (chociażby w ratach) pozbawiłoby jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych (str. 13 uzasadnienia). Z drugiej zaś strony Sąd twierdzi, że skarżący formalnie spełnia przesłanki do umorzenia w oparciu o powołane powyżej rozporządzenie jednakże podjęcie takiej decyzji prowadziłoby niewątpliwie do definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości dochodzenia należności z tytułu składek (str. 12 uzasadnienia).

Mając na uwadze tak zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji należy wskazać, że w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych ZUS, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11). Niemniej jednak, uzasadnieniem istnienia ważnego interesu nie może być z pewnością twierdzenie Sądu I instancji, że organ nie mógł umorzyć tych należności pomimo spełnienia przesłanki do ich umorzenia, ponieważ prowadziłoby to do definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości dochodzenia tych należności. Takie stwierdzenie podważa i czyni iluzoryczną instytucję umorzenia przedmiotowych należności. Zawsze przecież ich umorzenie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę odpowiednich warunków przewidzianych w ww. przepisach prawa -będzie prowadziło do definitywnej rezygnacji ZUS z możliwości ich dochodzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględni dokonaną przez NSA wykładnię prawa i dokona oceny zaskarżonej decyzji pod kątem rozważenia przez organ okoliczności, o których mowa w ww. przepisach prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.