Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1954/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 2 i art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 1489
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat–Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 133/18 w sprawie ze skargi O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany oferty ramowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd lub Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 133/18, oddalił skargę O. (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej także: OPL, strona skarżąca lub skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE, organ) z 17 listopada 2017 r., nr DHRT.WORK.6082.20.2016.201 w przedmiocie zmiany oferty ramowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prezes UKE decyzją z 22 września 2009 r. nr DART-SMP-6040-5/09(22), wyznaczył T. (...) S.A. (dalej T.(...) ; obecnie O. (...) S.A.) przedsiębiorcą telekomunikacyjnym o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.(...) , zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia.

Następnie organ decyzją z 29 września 2010 r. nr DHRT-WOR-6082-4/10(109), na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907, ze zm.; dalej: P.t.), zatwierdził "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T(...), dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: Oferta SOR).

Z kolei decyzją Prezesa UKE z 21 grudnia 2015 r. nr DHRT.WORK.6082.4.2015.99 została zmieniona Oferta SOR w zakresie realizacji przez OPL zamówień na usługi regulowane powiązane z przeniesieniem numeru, uwzględniając konieczność wykonywania komunikacji w zakresie wniosku abonenta o przeniesienie numeru z wykorzystaniem Platformy Lokalizacyjno-lnformacyjnej z Centralną Bazą Danych (dalej: Decyzja PLI CBD I). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu z 11 kwietnia 2016 r. nr DHRT.WORK.6082.4.2015.124 (dalej: Decyzja PLI CBD II).

N S.A. z siedzibą w W. (dalej: N.) pismem z 16 czerwca 2016 r. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej OPL do przedstawienia projektu zmiany Oferty SOR w zakresie uchylenia opłaty z tytułu przenoszenia numerów (dalej: Wniosek), w związku z wystąpieniem przesłanek z art. 43 ust. 2 P.t. Według N. podstawową przyczyną uzasadniającą zmianę Oferty SOR była zmiana warunków rynkowych polegająca na uruchomieniu platformy - PLI CBD. Od 2 października 2015 r. wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni, świadczący stacjonarne usługi telefoniczne, obowiązani są dokonywać przeniesienia numeru z wykorzystaniem PLI CBD, którego operatorem jest Prezes UKE. Dlatego brak jest uzasadnienia kosztowego do ponoszenia jednorazowej opłaty na rzecz OPL w wysokości 25,39 zł za usługę przeniesienia numeru (usługa NP). Obecnie koszty współpracy z systemem PLI CBD ponosi nie tylko OPL, ale każdy podmiot funkcjonujący na rynku telekomunikacyjnym. Zakres czynności OPL dokonywanych w ramach NP (usługi przeniesienia numeru) uległ zmianie. Jak bezpośrednio wynika z treści opisu procesu NP zawartego w Dokumentacji projektowej znaczna część czynności dla przeniesienia numeru w sieciach stacjonarnych powiązanego z Usługami Regulowanymi wykonywana jest w ramach współpracy z systemem PLI CBD, a nie w ramach obsługi hurtowej. Wszelkie działania dotyczące zamówienia na Usługę Regulowaną są realizowane poprzez Interfejs Systemu Informatycznego (dalej: ISI). Ewentualne zastrzeżenia dotyczące udziału OPL w procesie przeniesienia numeru powiązanym z usługą hurtową należy, według N., analizować mając na uwadze zakres dokonywanych przez OPL czynności w procesie zamówienia na usługę hurtową. Zakres dokonywanych czynności jest w znacznej mierze ten sam, co wyklucza podwójne naliczanie opłat za te usługi. Uruchomienie systemu PLI CBD stanowi zmianę warunków rynkowych, ponieważ do momentu uruchomienia systemu PLI CBD, operatorzy sami byli odpowiedzialni za komunikację w ramach procesu przeniesienia numeru oraz za dokonanie przeniesienia numeru. Oferta SOR, co do opłaty należnej OPL za przeniesienie numeru do przedsiębiorców telekomunikacyjnych, była zatwierdzana w okresie, w którym nie tylko system PLI CBD nie funkcjonował w zakresie obsługi przenoszenia numerów, ale nieznana była jeszcze Dokumentacja projektowa ustalająca zasady tego procesu. Ponadto uzasadnienie kosztowe OPL dla opłaty za przeniesienie numeru jest datowane na dzień 4 sierpnia 2015 r., co oznacza, że zostało opracowane przez OPL jeszcze przed uruchomieniem systemu PLI CBD.

Zdaniem N., aktualnie nie ma podstaw, do pobierania przez OPL opłaty za przeniesienie numeru. Uruchomienie systemu PLI CBD doprowadziło do zmiany zapotrzebowania na usługi świadczone przez OPL, ponieważ OPL nie obsługuje już usługi przeniesienia numeru, co zostało potwierdzone Decyzją PLI CBD I i Decyzją PLI CBD II. Na obecnym etapie rozwoju współpracy międzyoperatorskiej w zakresie przenośności numerów, pobieranie przez OPL "dodatkowej" opłaty za przeniesienie numeru, nawet w sytuacji gdy OPL nie jest dawcą, nie znajduje uzasadnienia w obowiązkach regulacyjnych nałożonych na OPL.

Strona skarżąca w pismach z 7 lipca 2016 r. i 10 sierpnia 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podnosząc, że Prezes UKE utrzymał prawo OPL do pobierania opłaty z tytułu usługi przeniesienia numeru, zatwierdzając decyzjami PLI CBD I i PLI CBD II zmiany Oferty SOR w zakresie implementacji rozwiązań niezbędnych do obsługi procesu przeniesienia numeru w oparciu o system PLI CBD. W piśmie z 28 października 2016 r. podniosła ponadto, że zarówno przeniesienie numeru bez usługi hurtowej, jak i przeniesienie numeru z usługą hurtową dotyczy znacznej liczby przypadków. W obu sytuacjach usługa przeniesienia numeru jest realizowana i stanowi odrębną usługę od usługi hurtowej, a zatem należy się za nią opłata.

Prezes UKE decyzją z 18 lipca 2017 r., nr DHRT.WOORK.6082.20.2016.131, powołując się na art. 43 ust. 2 zd. 1 P.t. oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej: Kpa), w związku z art. 206 ust. 1 P.t., zobowiązał OPL do przygotowania zmiany Oferty SOR poprzez:

1. wykreślenie z Części I Ogólnej, Rozdział 9, pkt 9.4, ppkt 9.4.7 Oferty SOR, ust. 9 wraz z Tabelą nr 29 pt. "Opłata jednorazowa za przeniesienie numeru do PT";

2. wykreślenie z Części I Rozdział 9, pkt 9.6, ppkt 9.6.1, Tabela nr 39 Oferty SOR lit. J;

3. wykreślenie z Części I Rozdział 9, pkt 9.6, ppkt 9.6.2, Tabela nr 40 Oferty SOR lit. L, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji.

W ocenie organu w sprawie wykazano wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 43 ust. 2 zd. 1 P.t., co do zmiany zapotrzebowania na usługi i zmiany warunków rynkowych. Analizując zasadność pobierania tej opłaty przez OPL, Prezes UKE uznał, że w związku z obowiązkiem realizacji procesu przeniesienia numeru przez system PLI CBD, OPL nie dokonuje w tym procesie czynności, które uzasadniałyby pobieranie przez nią tej opłaty. Wbrew twierdzeniom OPL co do ilości czynności wykonywanych w ramach realizacji procesu przeniesienia numeru, czynności te ograniczają się do zadań dotyczących porównania posiadanych przez Dawcę danych na temat danego abonenta objętego procesem przeniesienia numeru, weryfikacji daty przeniesienia numeru i dezaktywacji numeru w swoich zasobach wraz z potwierdzeniem dokonania dezaktywacji. Całość komunikacji pomiędzy Dawcą a Biorcą oraz Przedsiębiorcą Macierzystym, jak również innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi leży w gestii PLI CBD. Zdaniem Prezesa UKE wątpliwości budzi również uwzględnienie w opłacie za przeniesienie numeru kwestii związanej z odpowiednim "przekierowaniem" pozwalającym na realizację ruchu do przenoszonego numeru. Wątpliwości te są związane z faktem istnienia odrębnej pozycji w Cenniku (Część I Rozdział 9 Oferty SOR) stanowiącej opłatę za kierowanie ruchu metodą OR. Z treści pism OPL wynika, że dokonała ona niewłaściwego przemodelowania procesów obsługi operatorów alternatywnych OA w swoich systemach, poprzez dokonywanie czynności dublujących te czynności, które realizowane są również przez PLI CBD.

Odnosząc się z kolei do zasadności istnienia opłaty z tytułu przeniesienia numeru w przypadku procesu przeniesienia numeru powiązanego z zamówieniem na Usługę Regulowaną, organ wskazał, że zamówienie to jest procedowane zgodnie z opisem procesów omówionych w Części I Rozdział 5 Oferty SOR. Jednak w związku z tym, że zamówienie to jest powiązane z zamówieniem na NP, pomiędzy ISI a PLI CBD powinna nastąpić wymiana pięciu komunikatów (tj. E07, E08, E09, E10 i E13) związanych z potwierdzaniem statusów realizacji usługi NP i danej regulowanej usługi hurtowej, w sposób umożliwiający spójne przeprowadzenie obu procesów w tym samym terminie. Dodatkowe czynności wykonywane przez OPL w ramach realizacji zamówienia na Usługę Regulowaną powiązaną z przeniesieniem numeru związane są z koniecznością przesłania komunikatów elektronicznych do PLI CBD i powinny być realizowane w sposób zautomatyzowany.

Każde zamówienie na przeniesienie numeru realizowane w powiązaniu z zamówieniem na aktywację lub dezaktywację usługi WLR, czy też zamówienie przeniesienia numeru realizowane pomiędzy dostawcami usług świadczącymi usługi abonenckie w oparciu o usługę WLR, nie różni się co do zasad realizacji procesu przeniesienia numeru od zasad opisanych powyżej w kontekście tzw. "czystego przeniesienia numeru" i przeniesienia numeru powiązanego z zamówieniem na Usługę Regulowaną. Dlatego za uzasadnione należało uznać zobowiązanie OPL do wykreślenia z Oferty SOR opłaty za przeniesienie numeru wskazanej w Części I Rozdział 9 pkt 9.6 Tabela 39 poz. J i Tabela 40 poz. L. Opłaty w wysokości 25.39 zł, wskazane w powyższych tabelach dotyczą bowiem czynności przeniesienia numeru w obrębie jednej strefy numeracyjnej bez zmiany przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, realizowanego w ramach świadczenia usługi WLR.

Pismem z 7 sierpnia 2017 r. OPL złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes UKE decyzją z 17 listopada 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 18 lipca 2017 r. Za niezasadne uznał zarzuty OPL wskazujące, że usunięcie opłaty za przeniesienie numeru może spowodować nasilenie się zjawiska nieuczciwego pozyskiwania abonentów. W ocenie Prezesa UKE celem nadrzędnym wydanej decyzji było zapewnienie konkurencyjności stacjonarnych usług głosowych i dbałość o interes użytkowników końcowych. Wątpliwe okazały się także twierdzenia OPL wskazujące na uzależnienie inwestycji OPL w sieci FTTH, migrację do sieci ALL IP oraz zaangażowanie w budowę sieci dostępowych z wykorzystaniem funduszy europejskich od przychodów z usługi przeniesienia numeru, w sytuacji gdy rynek połączeń głosowych znacząco się zmniejszył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez O. (...) S.A.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 2 P.t. powinna określać zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych, które uzasadniają potrzebę dokonania zmian w ofercie ramowej, dlatego organ regulacyjny nie może poprzestać na ogólnym określeniu tych zmian, ale winien wskazać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych uzasadniają potrzebę dokonania stosownej zmiany oferty. Zdaniem WSA organ w pełni wywiązał się z tego obowiązku. Określił i podał powody zmienionych potrzeb rynkowych, do których należy dostosować zakres Oferty SOR, a to w związku z uruchomieniem Platformy Lokalizacyjno – Informacyjnej z Centralną Bazą Danych (PLI CBD) i wynikającymi z tego konsekwencjami kosztowymi dla usługi przeniesienia numeru, co zostało szczegółowo opisane w decyzji. Sąd zaakcentował, że obecnie czynności związane z procedowaniem zamówienia na usługę przeniesienia numeru, w tym całość wymiany danych wiążących się z przeniesieniem numeru, odbywa się na cyfrowej platformie PLI CBD, to jest ogólnodostępnego narzędzia, znajdującego się poza platformą OPL.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie Prezes UKE nie weryfikował wysokości opłaty za usługę przeniesienia numeru, nie dokonywał żadnej zmiany nałożonych na OPL obowiązków regulacyjnych, ani nie dokonywał weryfikacji kosztów OPL, składających się na wysokość opłaty za usługę przeniesienia numeru. Tym samym Prezes UKE nie dokonał zmiany nałożonych na OPL obowiązków regulacyjnych, a jedynie analizując wskazane przez spółkę N. okoliczności odniósł się do sposobu ich wykonania. Uznał mianowicie, że sposób wykonania nałożonych na OPL obowiązków regulacyjnych na rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telekomunikacyjnej w danych okolicznościach powinien podlegać zmianom, do których przedstawienia zobowiązał OPL. Wobec tego że Prezes UKE nie analizował wysokości omawianej opłaty, w ocenie WSA, nie było podstaw do uruchomienia w sprawie postępowania w trybie art. 40 P.t. Organ w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej dokonał jedynie oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających podjęcie dalszych kroków zmierzających do usunięcia opłaty za przeniesienie numeru przez jej wykreślenie z oferty ramowej.

Sąd zgodził się z organem, że kwestia świadczenia przez OPL usługi przeniesienia numeru (NP) wynika głównie z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, tj. art. 70, art. 71, art. 71a i art. 71b. Usługa NP może być świadczona niezależnie od powiązania z Usługą Regulowaną, w związku z realizacją ustawowego uprawnienia abonenta. Obowiązek ten istnieje i wynika z ustawy, niezależnie od tego, czy operator jest podmiotem o znaczącej pozycji rynkowej czy nie. Tym samym bezzasadna jest argumentacja, że Prezes UKE powinien wykreślić z Oferty SOR usługę przeniesienia numeru, jeżeli uznaje, że usługa ta powinna być przeniesiona do systemu PLI CBD.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że ewentualne koszty jakie OPL mogłaby wykazać w procesie realizacji usługi przeniesienia numeru wynikają głównie z wewnętrznej struktury organizacyjnej tego podmiotu, a nie z realizacji usługi przeniesienia numeru przez system PLI CBD, skoro zaangażowanie OPL w realizację tego procesu ogranicza się do kwestii aktualizacji informacji na temat abonenta w systemach OPL i zapewnienia komunikacji systemowej. Całość tej komunikacji między przedsiębiorstwami telekomunikacyjnymi leży w gestii PLI CBD. Nie ma przy tym powodów, żeby duplikować czynności wykonywane w ramach systemu PLI CBD.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 189 ust. 2 P.t. Sąd pierwszej instancji uznał go za niezasadny, wskazując, że OPL miała co do zasady możliwości podjęcia działań prowadzących do zawarcia porozumień międzyoperatorskich w zakresie pobierania opłaty za usługę przeniesienia numeru, czego nie zrobiła. Ponadto podkreślił, że proces przenoszenia numeru dotyczy ogółu przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi na rzecz abonentów, ponieważ od 2 października 2015 r. wszyscy przedsiębiorcy dokonujący usługi przeniesienia numeru zobowiązani zostali do podłączenia w tym celu swoich systemów do systemu PLI CBD. W ocenie Sądu, organ miał prawo uznać pobieranie przez OPL opłaty za usługę przeniesienia numeru za bezzasadną, skoro jak wykazano w zaskarżonej decyzji, OPL duplikowała szereg czynności, które zgodnie z obowiązującym prawem są dokonywane przez system PLI CBD, a tym samym nienależnie pobierała opłaty za realizację usługi, za której prawidłową realizację odpowiedzialny jest wspomniany system.

Sąd zgodził się również z organem, że usługa przeniesienia numeru nie jest usługą hurtową, do świadczenia której OPL jest zobowiązana mocą decyzji regulacyjnych. Usługa ta jest ustawowym uprawnieniem abonenckim, a zasady jej świadczenia podlegają procesom wyznaczonym przez ustawodawcę.

Dokonując analizy wydanych w sprawie decyzji pod kątem procesowym WSA uznał, że Prezes UKE wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 Kpa). Oparł się na materiale zgromadzonym w sprawie, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów stron, w szczególności wykazał w uzasadnieniu obu decyzji, że istotne zmiany rynkowe stanowiły przesłankę do zmiany oferty ramowej.

O(...) S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 2 P.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wysokości opłaty abonamentowej za usługę przeniesienia numeru stanowi zmianę Oferty Ramowej SOR i nie jest zmianą ciążących na OPL obowiązków regulacyjnych, podczas gdy wydana decyzja zobowiązała OPL do przedstawienia projektu zmiany (zaostrzenia) obowiązku regulacyjnego dotyczącego obowiązku świadczenia usługi przeniesienia numeru i związanej z tą usługą opłaty, a nie prowadziła do zmiany zakresu oferty SOR, a w konsekwencji błędne uznanie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 43 ust. 2 P.t., że pozbawienie OPL prawa do pobierania opłaty za usługę przeniesienia numeru nie stanowiło zmiany obowiązku regulacyjnego, co miał oczywisty wpływ na wynik sprawy przed WSA;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 43 ust. 2 P.t., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym została spełniona przesłanka zmiany warunków rynkowych z uwagi na wejście w życie systemu PLI CBD, podczas gdy zmiana ta była już uwzględniona w uprzednich decyzjach Prezesa UKE PLI CBD I i PLI CBD II, a od czasu ich wydania do daty wydania decyzji będącej przedmiotem oceny WSA nie doszło do zmian zapotrzebowania na usługę lub zmiany warunków rynkowych, a więc nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 43 ust. 2 P.t. miało oczywisty wpływ na wynik sprawy przed WSA;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 41 P.t., poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że na gruncie art. 41 P.t. Prezes UKE był uprawniony do wyłączenia decyzją administracyjną przewidzianego w Prawie telekomunikacyjnym uprawnienia OPL do pobierania opłaty za usługę przeniesienia numeru z uwagi na wdrożenie systemu PLI CBD, podczas gdy art. 41 P.t. uprawnia przedsiębiorcę do odzyskania faktycznie ponoszonych kosztów świadczenia usługi przeniesienia numeru i nie przewiduje ograniczenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na efektywność kosztową przedsiębiorcy przy realizacji tej usługi - w szczególności w postępowaniu dotyczącym zmiany oferty ramowej z art. 43 ust. 2 P.t. - co w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy przed WSA;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 2 .P.t, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE był zobowiązany do kierowania się wyłącznie realizacją polityki regulacyjnej w wymiarze relacji międzyoperatorskich, podczas gdy w art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. b) P.t. organ regulacyjny był zobowiązany również do realizacji polityki regulacyjnej zapewniającej ochronę konsumenta w ich relacjach z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jak również zgodnie z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e) P.t. do działań zapewniających zachowanie przewidywalności regulacyjnej, a brak uwzględnienia tych przesłanek miał oczywisty wypływ na przyjęcie przez WSA, że Prezes UKE nie naruszył art. 189 P.t.;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 43 ust. 2 P.t., poprzez oddalenie skargi OPL, podczas gdy WSA nie dokonał pełnej analizy argumentów i dowodów przedstawionych przez OPL, w szczególności w zakresie braku jakiejkolwiek analizy sprzeczności zawartej w decyzjach Prezesa UKE dotyczących wprowadzenia systemu PLI CBD a uzasadnieniem decyzji będącej przedmiotem wyroku, w sytuacji w której uzasadnienie decyzji wprowadzających system PLI CBD stanowiło dowód na brak zmiany zapotrzebowania na usługę NP oraz brak zmiany warunków rynkowych, a wiec przesłanek, których ocena miała istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności braku uzasadnienia w zakresie wskazanej przez OPL sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem decyzji Prezesa UKE dotyczącej wprowadzenia systemu PLI CBD a uzasadnieniem decyzji będącej przedmiotem wyroku, w sytuacji w której uzasadnienie decyzji wprowadzających system PLI CBD stanowiło dowód na brak zmiany zapotrzebowania na usługę NP oraz brak zmiany warunków rynkowych, a wiec brak uzasadnienia dla uwzględnienia przesłanek, których ocena miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego naruszenia, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym niezbędne jest wykazanie, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014, sygn. akt II OSK 793/13 wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymienionych wymogów nie uchyla uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1), bowiem także w świetle powołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do samodzielnego konstruowania zarzutów kasacyjnych, a z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 p.p.s.a. i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna, aby jej granice mogły zostać określone, powinna wskazywać konkretne przepisy prawa i sposób w jaki zostały one naruszone.

Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki zostały zredagowane niektóre zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 41 P.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że na gruncie art. 41 P.t. Prezes UKE był uprawniony do wyłączenia decyzją administracyjną przewidzianego w Prawie telekomunikacyjnym uprawnienia OPL do pobierania opłaty za usługę przeniesienia numeru z uwagi na wdrożenie systemu PLI CBD, podczas gdy art. 41 P.t. uprawnia przedsiębiorcę do odzyskania faktycznie ponoszonych kosztów świadczenia usługi przeniesienia numeru i nie przewiduje ograniczenia tego prawa w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na efektywność kosztową przedsiębiorcy przy realizacji tej usługi - w szczególności w postępowaniu dotyczącym zmiany oferty ramowej z art. 43 ust. 2 P.t. - co w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy przed WSA.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie spełnia warunków przewidzianych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że nie został on w ogóle uzasadniony. Analiza skargi kasacyjnej wykazała, że strona skarżąca zaniechała przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za słusznością tego zarzutu. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jego merytorycznej oceny.

W związku z tym należy jedynie zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał wykładni art. 41 P.t., a więc omawiany zarzut w istocie nie nawiązywał do stanowiska przyjętego przez ten Sąd.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 2 P.t., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Prezes UKE był zobowiązany do kierowania się wyłącznie realizacją polityki regulacyjnej w wymiarze relacji międzyoperatorskich, podczas gdy w art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. b) P.t. organ regulacyjny był zobowiązany również do realizacji polityki regulacyjnej zapewniającej ochronę konsumenta w ich relacjach z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jak również zgodnie z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e) P.t. do działań zapewniających zachowanie przewidywalności regulacyjnej, a brak uwzględnienia tych przesłanek miał oczywisty wypływ na przyjęcie przez WSA, że Prezes UKE nie naruszył art. 189 Pt.

Przystępując do oceny przytoczonego zarzutu należy zauważyć, że art. 189 P.t. jest przepisem ustrojowym. Podniesienie zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga wskazania formy tego naruszenia tj. czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni, czy też niewłaściwie zastosował przepis ustrojowy. Tymczasem skarżąca zarzuciła naruszenie art. 189 ust. 2 P.t. "poprzez przyjęcie", co nie mieści się w formach naruszenia prawa materialnego przewidzianych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej WSA dopuścił się błędnej wykładni art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t. (s. 8 skargi kasacyjnej), przyjmując "(...) że w analizowanej sprawie Prezes UKE był zobowiązany do kierowania się wyłącznie realizacją polityki regulacyjnej odnoszącą się do relacji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi." Według skarżącej Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął obowiązki organu określone w art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. b) P.t., który obejmuje zapewnienie ochrony konsumenta w relacjach z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, w szczególności ustanawiając proste i niedrogie procedury rozwiązywania sporów przed organem niezależnym od stron występujących w danym sporze. Następnie skarżąca wywiodła, że WSA nie powinien zaakceptować stanowiska Prezesa UKE, że usunięcie opłaty NP nie spowoduje nasilenia zjawiska nieuczciwego pozyskiwania abonentów, gdyż brak jest informacji od operatorów alternatywnych potwierdzających taką możliwość, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że w sytuacji braku opłaty za przeniesienie numeru, niewątpliwie nadużycia nieuczciwych operatorów w stosunku do abonentów będą się nasilały. Taki sposób uzasadnienia zarzutu wskazuje, że w istocie skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowania prawa materialnego. Tak sformułowane stanowisko skarżącej nie mogło przynieść oczekiwanego skutku. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by WSA przyjął stanowisko przypisywane mu przez skarżącą, że Prezes UKE był zobowiązany do kierowania się wyłącznie realizacją polityki regulacyjnej odnoszącej się do relacji pomiędzy przedsiębiorcami komunikacyjnymi. Ponadto o błędzie w subsumcji można mówić wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy, a skarżący go nie kwestionuje. Podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zatem powoływać wyłącznie w bezspornym stanie faktycznym sprawy, pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W związku z tym nie można oprzeć zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez sąd pierwszej instancji na podstawie skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a do tego w istocie zmierza skarżąca. Trzeba dodać, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował dokonanej przez Prezesa UKE oceny skutków usunięcia opłaty NP z punktu widzenia ochrony konsumenta w relacjach z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Nie ma także uzasadnionych podstaw do uznania, że WSA przyjął pogląd Prezesa UKE, który rozstrzygając tą samą kwestię, wbrew własnym obowiązującym decyzjom PLI CBD I i PLI CBD II, w niezmienionym stanie faktycznym, wydał rozstrzygnięcie zawierające stanowisko całkowicie przeciwne, a tym samym naruszył cel polityki regulacyjnej, jakim jest zapewnienie przewidywalności regulacyjnej (art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e). W nawiązaniu do przedstawionego stanowiska skarżącej należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozważał relacji między zaskarżoną decyzją a decyzjami PLI CBD I i PLI CBD II, a tym samym nie sposób uznać że w jakimkolwiek zakresie WSA zaakceptował stanowisko Prezes UKE w omawianej kwestii. Należy także zaznaczyć, że brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zagadnienia sprzeczności między decyzją będącą aktualnie przedmiotem kontroli a decyzjami PLI CBD I i PLI CBD II skarżąca podniosła w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej), o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze wskazane powody, uznał że zarzut naruszenia art. 189 ust. 2 P.t. nie jest usprawiedliwiony.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 43 ust. 2 P.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie należy stwierdzić, że przyjęty przez Prezesa UKE tryb rozpatrzenia wniosku N. o wydanie decyzji zobowiązującej skarżącą do przedstawienia projektu zmiany Oferty SOR w zakresie uchylenia opłaty z tytułu przenoszenia numerów był podyktowany treścią tego wniosku, w tym wynikającą z niego podstawą prawną. N. złożyła wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej OPL do przedstawienia projektu zmiany Oferty SOR w zakresie uchylenia opłaty z tytułu przenoszenia numerów. Wniosek uzasadniła zaistnieniem przesłanek określonych w art. 43 ust. 2 P.t. tj. zmianą warunków rynkowych polegających na uruchomieniu PLI CBD. Wszyscy przedsiębiorcy telekomunikacyjni świadczący stacjonarne usługi telefoniczne, od 2 października 2015 r., mają obowiązek obsługi wszystkich wniosków związanych z przeniesieniem numerów przez system PLI CBD.

Prezes UKE, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził że wynikający z art. 71 ust. 2a P.t. wymóg komunikacji między dostawcami usług w zakresie obsługi wniosków o NP poprzez PLI CBD, zobowiązuje każdego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do wdrożenia i realizowania komunikacji z PLI CBD, co ma istotny wpływ na poziom zapotrzebowania na realizację usługi NP przez OPL. Organ, ustalił, że OPL nie wdrożyła w praktyce wymogu uwzględnienia systemu PLI CBD w procesie NP i utrzymując w niezmienionym stanie sposób realizacji tego procesu zwiększa koszty jego realizacji, które po pełnym wdrożeniu decyzji regulacyjnych PLI CBD I i PLI CBD II nie powinny występować. Ustalenie te nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przedstawił stan prawny i poglądy orzecznictwa odnoszące się do warunków i zasad zobowiązania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do przedstawienia projektu zmiany oferty ramowej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ustalenia poczynione przez WSA, odstąpił od ich powtórzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes UKE trafnie uznał, a Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu, że w związku z uruchomieniem PLI CBD potrzeby rynkowe uległy zmianie, co wymagało zmiany Oferty SOR na podstawie art. 43 ust. 2 P.t. Zakres zmian odnosił się do kosztów obsługi wniosków o NP pobieranych przez OPL, a ściśle rzecz ujmując do zasadności pobierania opłat od innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu OPL, że zobowiązanie jej, na podstawie art. 43 ust. 2 P.t., do przedstawienia projektu zmiany Oferty SOR polegającej na usunięciu ("wyzerowaniu") opłat z tytułu przenoszenia numerów nie było dopuszczalne, gdyż weryfikacja wysokości pobieranej opłaty mogła nastąpić wyłącznie w trybie określonym w art. 40 ust. ust. 4 P.t. należy zauważyć, że przedmiotem postępowania przed Prezesem UKE nie była weryfikacja wysokości opłat ustalonych przez OPL. Wbrew twierdzeniom skarżącej w wyniku wydania decyzji z 18 lipca 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa UKE z 17 listopada 2017 r. nie doszło do zmiany obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 P.t.

Powołany przepis dotyczy przypadku weryfikacji opłat, gdy wysokość ustalonych opłat nie jest prawidłowa, natomiast w rozpoznawanej sprawie ta kwestia nie była rozważana. Postępowanie dotyczyło bowiem zasadności ich pobierania przez OPL, w warunkach zmienionego zapotrzebowania na świadczenie przez OPL usługi przenoszenia numerów. Nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie operatora, na podstawie art. 43 ust. 2 P.t., do przygotowania zmiany oferty ramowej może dotyczyć wszystkich jej elementów, o ile wystąpią przesłanki wymienione w powołanym przepisie. Zgodnie z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2008 r. w sprawie zakresu oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym (Dz.U. Nr 138, poz. 866), wysokość opłat za poszczególne usługi opisane w ofercie ramowej, stanowi jeden z jej elementów (pkt 9 Załącznika nr 1). W związku z tym należało uznać, że wbrew twierdzeniom skarżącej, istniała podstawa prawna do zobowiązania OPL do przygotowania zmiany Oferty SOR.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił stanowisko Prezesa UKE, że odniósł się on jedynie do sposobu wykonywania przez OPL obowiązków regulacyjnych związanych ze świadczeniem usługi NP. Organ po przeprowadzeniu analizy zasadności pobierania opłaty przez OPL doszedł do wniosku, że w związku z brakiem prawidłowego wdrożenia obowiązku korzystania przy realizacji procesu przenoszenia numerów z systemu PLI CBD, skarżąca bezpodstawnie pobiera opłatę za czynności, które są wykonywane przez system PLI CBD. Należy w pełni zgodzić się z oceną Prezesa UKE, że pobierania od przedsiębiorców telekomunikacyjnych opłaty za usługę przenoszenia numerów nie uzasadniają ani błędy wdrożeniowe po stronie OPL ani specyfika wprowadzania zmian organizacyjnych w systemach OPL, które nie są usprawiedliwione wymogami prawnymi lub technicznymi związanymi z uruchomieniem PLI CBD. Wobec tego przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie mogą ponosić konsekwencji błędnych rozwiązań stosowanych przez OPL.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 P.t. (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) przez jego niewłaściwe zastosowanie za chybiony.

Ostatnia grupa zarzutów dotyczy pominięcia przez Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji, że kwestia opłaty za usługę przenoszenia numerów została już rozstrzygnięta przez Prezesa UKE we wcześniejszych decyzjach PLI CBD I i PLI CBD II. W tym zakresie strona zarzuciła zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) jak i przepisów postępowania (pkt II.1 i pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wiadome jest mu z urzędu, że decyzje na które powołuje się skarżąca tj. decyzja z 21 grudnia 2015 r. nr DHRT.WORK.6082.4.2015.99.3. (PLI CBD I) i decyzja z 11 kwietnia 2016 r, nr DHRT.WORK.6082.4.2015.124 (PLI CBD II), zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2375/17. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wymienione zarzuty zdezaktualizowały się. Warunkiem skutecznego powoływania się na konsekwencje związane z wydaniem przez Prezesa UKE decyzji PLI CBD I i PLI CBD II było ich istnienie w obrocie prawnym. Obecnie ocena tych zarzutów jest bezprzedmiotowa. Gdyby nawet założyć, że zarzuty te w dacie sporządzania skargi kasacyjnej były zasadne, to obecnie ewentualne wady zaskarżonego wyroku mające swe źródło, w pominięciu przez WSA decyzji wyeliminowanych z obrotu prawnego, nie mogłyby doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.