Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3 , dalej specustwa drogowa at. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 33/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II SA/Gd 33/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej ustawa lub specustawa drogowa -Starosta Kartuski zezwolił Wójtowi Gminy Sierakowice na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości Migi wraz z przebudową infrastruktury technicznej, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że projektowana droga stanowi alternatywne połączenie drogi wojewódzkiej nr 214 z drogą wojewódzką nr 211 z pominięciem miejscowości Sierakowice. Droga gminna nr 152017G stanowi połączenie miejscowości Migi z miejscowością Łyśniewo przez drogę gminną nr 152018G oraz miejscowości Migi z miejscowością Załakowo przez drogę gminną nr 152016G. Organ wyjaśnił, że obecnie droga przebiega przez obszar zabudowy mieszkalnej, projektowany odcinek drogi posiada nawierzchnię gruntową z pospółki i piasku, brak jest uporządkowanego odwodnienia powierzchniowego, podczas opadów deszczu woda tworzy wyżłobienia w nawierzchni żwirowej, istniejące kable telekomunikacyjne kolidują z projektem budowy drogi, wobec czego zachodzi konieczność przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz demontażu nieczynnych kabli. Projektowana droga przebiega po istniejącej trasie drogi. Planowane prace budowlane obejmują: wzmocnienie konstrukcji podbudowy, utwardzenie jezdni nawierzchnią bitumiczną, wykonanie rowów oraz ich wzmocnienie, wymianę rury przepustu, wykonanie przepustów pod projektowanymi zjazdami w ciągu projektowanych rowów, korektę łuków poziomych oraz niezbędne poszerzenie jezdni, poboczy i profilowanie skarp. Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.

Organ I instancji podał, że w dniu 25 września 2014 r. wpłynęło pismo A. B., w którym wskazał, że cel publiczny może być zrealizowany poprzez wytyczenie dwóch jednokierunkowych dróg dojazdowych, jednej w dotychczasowym przebiegu drogi na działce nr [...], jako wyjazd na drogę wojewódzką, kolejnej również istniejącej drogi gminnej o nr [...] jako wjazd z drogi wojewódzkiej. Nadto wskazał, że z pisma Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] września 2014r. wynika, że nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań wskazanych przez stronę, gdyż jest to niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). Organ stwierdził, że to do inwestora należy wybór sposobu realizacji inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne pominięcie dowodu z pisemnych zastrzeżeń strony wobec wniosku sformułowanego przez Wójta Gminy Sierakowice, naruszenie art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez niezasadne ich niezastosowanie i wywłaszczenie właścicieli działek pod inwestycję, która nie wymaga, przynajmniej w części, sięgania po przedmiot własności osób trzecich. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, Wojewoda Pomorski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że specustawa drogowa ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Stwierdził, że wniosek inwestora - Zarządu Powiatu Starogardzkiego spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach art. 11d ust. 1 ustawy i zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 11f ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że starosta, zgodnie z przepisami tej ustawy, nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Dodał, że art. 112 ust. 3 u.g.n. nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w specustawie drogowej. Stosownie do art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zgodnie z art. 2 pkt 11 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej. Tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu u.g.n. oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy u.g.n. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy. W decyzji tej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia, lecz stanowi skutek powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nie ma zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 112 ust. 3 u.g.n. Wojewoda Pomorski zaznaczył, że wnioskodawca odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej drogi. Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty pominięcia dowodu z pisemnych zastrzeżeń strony oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 23 specustawy drogowej poprzez błędne tego przepisu niezastosowanie i nierozważenie celowości lokalizacji inwestycji drogowej na działkach osób trzecich w kontekście art. 112 ust. 3 u.g.n., naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pobieżne, a nie wyczerpujące zebranie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności odstąpienie od ustalenia zasadności inwestycji drogowej w świetle wszystkich wartości i interesów wymienionych w art. 11f ust. 1 ustawy oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z zupełnym pominięciem racji i twierdzeń skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego.

A. B. stwierdził, że decyzją z dnia 30 września 2014 r. organ I instancji udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi gminnej w miejscowości Migi, co faktycznie implikuje potrzebę wywłaszczenia za odszkodowaniem części działek objętych decyzją. Jakkolwiek budowa czy modernizacja drogi jest inwestycją celu publicznego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. - a przepisy tej ustawy z mocy art. 23 specustawy drogowej znajdują zdaniem skarżącego zastosowanie w sprawie - wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W ocenie skarżącego, cel publiczny może być równie skutecznie zrealizowany w inny sposób, nie naruszający niczyich praw własności, a zatem brak było przesłanek faktycznych do zastosowania w niniejszym stanie faktycznym u.g.n., ani też specustawy drogowej. Skarżący dodał, że wielokrotnie występował do Gminy Sierakowice z propozycją dobrowolnego oddania potrzebnej pod drogę działki w zamian za nieruchomość zamienną, a określony we wniosku rozmiar działki objętej ewentualnym wywłaszczeniem jest większy względem obszaru objętego planem pierwotnym. Zdaniem skarżącego art. 11f ust 1 specustawy drogowej narzuca organowi badanie planowanej inwestycji drogowej w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizy takiej nie przeprowadzono (brak dokumentu, który by to potwierdzał), zatem wywody w tym zakresie zawarte w obu decyzjach są tylko deklaracją intencji, nie zaś stwierdzeniem realnego faktu, potwierdzonego dowodami o charakterze obiektywnym. A. B. zakwestionował pogląd Wojewody o braku zastosowania w sprawie generalnego odesłania do u.g.n., zawartego w art. 23 ustawy. W ocenie skarżącego postępowanie organów obu instancji stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący podniósł, iż przebiegu inwestycji nikt ze skarżącym, ani innymi mieszkańcami w żaden sposób nie konsultował, a rozwiązanie szczególne, jakim jest specustawa drogowa - z założenia stosowane do realizacji inwestycji szczególnie pilnych i szczególnie ważnych oraz społecznie doniosłych - zastosowane zostało do zbudowania trzeciorzędnej co do swego znaczenia drogi gminnej, z której korzystać będzie bardzo ograniczony krąg osób (kilkanaście rodzin).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że specyfika uregulowań zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu jej na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego oraz udzielaniu pozwolenia na budowę. Interes społeczny i gospodarczy w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A zatem – zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd dodał, że myśl art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa drogowa zawiera również szczegółowe regulacje dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 12 ust. 3 i 4 ustawy), a także szczególne regulacje dotyczące zakresu wniosku o pozwolenie na budowę składanego w jej trybie oraz sposobu powiadamiania stron o wszczęciu i toku postępowania.

Sąd przytoczył treść art. 11d ust. 1 i 5 ustawy i podniósł, iż inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d ustawy. Strony nie kwestionowały także, że organ I instancji dopełnił obowiązków wynikających z art. 11d ust. 5 ustawy. Sąd w tym zakresie również nie dopatrzył się uchybień. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego inwestor, tj. Wójt Gminy Sierakowice, do wniosku załączył wymagane przepisami opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z zaznaczonym przebiegiem drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a także projekt budowlany wielobranżowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz stosowną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt ten sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że organ I instancji słusznie wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (§ 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.)

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy - zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W decyzji określono szczegółowo wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, przedstawiającej przebieg projektowanej drogi i stanowiącej załącznik do decyzji. Określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem, że inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości przejazdu pojazdów ratowniczych, ani ograniczyć możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Powinna zostać zapewniona ochrona przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem. W decyzji dokonano zatwierdzenia podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Oznaczono też nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie stwierdzono m.in., że z nieruchomości oznaczonej jako nr [...] wydzielono działkę nr [...], którą przeznaczono pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i która staje się z mocy prawa własnością Gminy Sierakowice z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Określono także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii. W decyzji określono nadto ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g i h ustawy, z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zezwolono również na wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ustawy, pozwalając na przebudowę sieci i dróg innych kategorii.

Sąd zaznaczył, że z treści skargi i pism skarżącego złożonych w toku sprawy wynika, że skarżący naruszenia przepisów w tej sprawie (w szczególności art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy) dopatruje się w tym, że organy obu instancji nie uwzględniły jego wniosku dotyczącego alternatywnego przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Skarżący uważa, że realizacja tej inwestycji nie wymaga pozbawienia go prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale działki nr [...]). W ocenie skarżącego wystarczającym rozwiązaniem będzie wytyczenie (zamiast drogi dwukierunkowej na działce nr [...] oraz na działce gminnej nr [...]) dwóch dróg jednokierunkowych – jednej po dotychczasowej drodze oznaczonej jako działka nr [...], a drugiej po działce gminnej nr [...]. Sąd uznał, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy prawidłowo zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta w projekcie budowlanym i zgodnej z koncepcją zaplanowaną przez inwestora publicznego. Zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada bowiem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Sąd, co do zasady, podzielił powyższe stanowisko, z tym zastrzeżeniem, że ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej; odmowa uwzględnienia wniosku może nastąpić w sytuacji niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu - realizacja planowanej drogi jest uzasadniona celami publicznymi, a zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie. Nadto zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa (w tym art. 7 i art. 77 k.p.a.) poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącego co do alternatywnego przebiegu inwestycji (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącego prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące szerokości i organizacji ruchu na drodze oznaczonej jako działka nr [...] i wydzielona działka nr [...], w sytuacji gdy rola organu w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżącego do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu (na działce nr [...]) czy też do ograniczenia zakresu inwestycji tylko do nieruchomości gminnych (tj. do działki nr [...]) bez wykorzystania części działki skarżącego (działka nr [...]- po wydzieleniu działka nr [...]) w celu wykonania drogi dwukierunkowej. Sąd dodał, że wydzielenie działki stanowiącej wąski pas gruntu o powierzchni stanowiącej piątą część dotychczasowej działki skarżącego, który to grunt przylega bezpośrednio do działki drogowej gminnej (nr [...]), nie stanowi rażąco nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Realizacja inwestycji w kształcie proponowanym przez skarżącego prowadziłoby do konieczności wykonania inwestycji na dłuższym odcinku (zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...]). Nadto zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje wydzielenie podobnych działek (pasów gruntu) nie tylko kosztem nieruchomości skarżącego, lecz również szeregu innych właścicieli z terenu omawianej inwestycji. W sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 11e ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Tylko stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Zdaniem Sądu w sprawie, mając na uwadze art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz wypełniając obowiązek przewidziany art. 8 i art. 9 k.p.a., podjęto kroki mające na celu wyjaśnienie stronie postępowania przyjętych przez inwestora rozwiązań. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do organu I instancji w toku postępowania wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił swoją koncepcję inwestycji objętej wnioskiem. Wbrew zarzutom skarżącego, organy obu instancji odniosły się do tego pisma, albowiem uzyskały stanowisko Wójta Gminy Sierakowice odnoszące się do propozycji skarżącego i podzieliły przedstawioną przez inwestora argumentację. Wskazano na zasadność realizacji inwestycji we wnioskowanej wersji z uwagi na konieczność kontynuacji wcześniej wykonanych prac drogowych na działkach o numerach, a ponadto na brak podstaw do realizacji dróg jednokierunkowych w związku z brzmieniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt SK 17/13, umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności: 1) art. 1, art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował przesłanki materialnoprawnej "niezbędności danej nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego" dającej organom administracji publicznej instrument do kontroli wniosku inwestora inwestycji drogowej w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim regulacja tego przepisu oraz przyjmowana na jego gruncie interpretacja prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 112 ust. 3 u.g.n. (przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej), z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; 3) art. 1, art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że wojewoda w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań co do lokalizacji inwestycji drogowej oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W ocenie Trybunału: "ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 u.g.n. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne." "W wyroku Trybunału z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym ustawy o inwestycjach drogowych, stwierdzono m.in., że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi". Sąd wskazał, że w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. Sąd wskazał nadto na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Sąd uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut braku zastosowania w sprawie – toczącej się na gruncie przepisów specustawy drogowej – przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. Wskazał, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu z uwagi na odrębną regulację w tym zakresie zawartą w specustawie drogowej. Art. 23 tej ustawy zawiera odesłanie do u.g.n. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3, dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi. Przepisy zawarte w tym rozdziale są konsekwencją uwzględnienia wniosku o realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy i dotyczą podziału nieruchomości oraz przejścia prawa własności nieruchomości. Przepisy te wskazują przesłankę nabycia nieruchomości w art. 12 ust. 4 stanowiącym, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych; 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stanowi natomiast, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wyznaczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi następuje zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, na etapie stosowania przez organ przepisów rozdziału 2a, który w przeciwieństwie do rozdziału 3 nie zawiera odesłania do przepisów u.g.n.

W skardze kasacyjnej A. B., reprezentowany przez adw. N. C., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 174 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), dalej specustawa drogowa, w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782), dalej u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie prawa do nieruchomości;

2. art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zastosowanie specustawy drogowej, podczas gdy dla realizacji celu publicznego wystarczającym byłoby zastosowanie procedury realizacji inwestycji celu publicznego opisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wydanej przez Wojewodę Pomorskiego decyzji uzasadnione interesy osób trzecich są odpowiednio chronione, podczas gdy zarówno Wojewoda Pomorski jak i organ pierwszej instancji nie uwzględniły tychże interesów;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że skarga podlega oddaleniu, podczas gdy z analizy akt sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarga ta winna zostać uwzględniona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku stwierdzenia naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. B. podniósł, że zaproponował alternatywne wytyczenie przebiegu spornej inwestycji drogowej, dzięki któremu planowana droga mogłaby zostać wytyczona bez naruszenia prawa własności. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014r, II OSK 1730/14 uznał, że "dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie istnienia rozwiązania aletematywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji inwestycji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego". Skarżący podkreślił, że proponowane przez niego rozwiązanie nie kwestionowało zasadności inwestycji, a jedynie wskazywało zbędność wywłaszczania nieruchomości przy jednoczesnej możliwości realizacji założeń inwestycji. Skarżący stwierdził, że o ile nie można było orzec o korekcie planowanej trasy, to niezasadnym było zbagatelizowanie interesu właściciela nieruchomości, którym jest skarżący, co w przedmiotowej sytuacji dało asumpt w postaci błędnej wykładni art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej, polegającej na przyjęciu, że w przedmiotowej sytuacji prawa osób trzecich są dostatecznie chronione. Skarżący podniósł, że specustawa drogowa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynikającej z niej procedury wywłaszczenia nieruchomości. Ratio legis specustawy miało na celu usprawnienie realizacji ważnych inwestycji drogowych, jednak jest nagminnie wykorzystywana przez organy administracji publicznej do nadużywania przyznanych uprawnień, co miało miejsce w tej sprawie. Zdaniem skarżącego wystarczające było zastosowanie procedury realizacji inwestycji celu publicznego z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Sierakowice, reprezentowana przez adw. M. B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Gminy Sierakowice chybione są zarzuty skargi kasacyjnej. Gmina Sierakowice podniosła, że propozycja skarżącego w przedmiocie innego wytyczenia drogi była niecelowa z uwagi na wykonany wcześniej pierwszy etap inwestycji realizowanej przez Gminę Sierakowice, polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na odcinku dróg gminnych oznaczonych jak działka [...] obr. P. oraz działka nr [...] obr. Ł. Zamierzona inwestycja stanowić miała jedynie kontynuację wykonanych wyżej prac. Podkreślono, że przepisy specustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca drogi (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne. Specustawa drogowa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości oraz ich podział. Gmina Sierakowice przedłożyła wniosek na realizację przedmiotowej inwestycji zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i wymaganiami określonymi w Prawie budowlanym. Wniosek inwestora był kompletny, a analiza wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku decyzji Starosty Kartuskiego z dnia [...] września 2014r. pozwalała stwierdzić, że rozstrzygnięcie to wydane zostało zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy i zawierało wszystkie wymagane przepisami tej ustawy elementy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a to z poniższych względów.

Po pierwsze chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) - dalej specustawa drogowa - w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) - dalej u.g.n. - poprzez ich błędną wykładnię. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( art. 1 ust. 1 ). Specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje ( m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7), zatwierdzenie podziału nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ( art. 11f ust. 1 pkt 6). Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania. A zatem, z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowej są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy innych ustaw.

Jak stanowi art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić należy, iż kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została unormowana w tej ustawie.

A mianowicie, przepis art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości – ust. 2.

Z mocy art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej.

Skoro zatem nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej, to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Kwestii zaś nabywania nieruchomości pod drogi – w świetle powyższych przepisów specustawy drogowej - nie można uznać za nieuregulowaną w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Powyższe koresponduje z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 2 u.g.n. ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 687, ze zm.) – art. 2 pkt 11 u.g.n. Z powyższego wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż – stosownie do art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania - za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 - wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ( art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). A zatem, przy ustalaniu wysokości odszkodowania w drodze decyzji, wydawanej w odrębnym postępowaniu, znajdą zastosowanie określone przepisy u.g.n. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w ramach którego skarżący zarzuca, iż nie zachodziła potrzeba zastosowania specustawy drogowej, gdyż dla realizacji celu publicznego wystarczającym byłoby zastosowanie procedury realizacji inwestycji celu publicznego przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do postawionego zarzutu, albowiem przepis art. 174 p.p.s.a. nie zawiera wskazanej przez skarżącego jednostki redakcyjnej, tj. pkt 1 lit. a). Nadto, niezależnie od powyższego, przepis art. 174 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. winna odpowiednio sformułować zarzut przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji i formy tego naruszenia oraz uzasadnić w czym wyraża się naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona stawiając zarzut 2 skargi kasacyjnej nie uczyniła zadość powyższym wymogom.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut z punktu 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię.

Przepis art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej stanowi, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a więc nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie.

Wydaje się, że intencją strony były kwestie związane z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, jednak zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu skarżący wyraźnie wskazał art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby Sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień, które winny skutkować uwzględnieniem skargi. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Sierakowice wniosła o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina Sierakowice w niniejszej sprawie nie jest jednak organem w rozumieniu art. 204 pkt 1 p.p.s.a., lecz uczestnikiem postępowania (inwestorem inwestycji drogowej). W takiej sytuacji przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zachodzi także przypadek wskazany w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.