Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 523/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako "skarżący") od decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej też jako "organ I instancji") dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 98, poz. 267, zwana dalej "K.p.a.") postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że raportem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji w R. uwzględnił prośbę skarżącego i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zwolnił go na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm., dalej jako "ustawa o Policji") ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. W rozkazie o zwolnieniu ze służby wskazano, że decyzja ta na podstawie art. 130 § 4 K.p.a. podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. zatytułowanym "skarga" skarżący wniósł

o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...]

z dnia [...] listopada 2011 r. Wskutek wezwania przez organ I instancji do sprecyzowania ww. wniosku, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ww. rozkazu personalnego. W toku postępowania skarżący wystąpił do organu I instancji między innymi o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: S. S., A.W., M. K. na potwierdzenie okoliczności "zmuszenia" go przez naczelnika Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w R. do złożenia raportu o zwolnienie ze służby w Policji. We wniosku skarżący wskazał, iż zastosowano wobec niego groźby karalne wskutek czego raport o zwolnienie ze służby złożył pod wpływem przymusu psychicznego. Postanowieniem z dnia [...]lutego 2013 r. organ I instancji nie uwzględnił ww. wniosku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji

z siedzibą w R. działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolne ustalenie, że raport zawierający prośbę o zwolnienie ze służby

w Policji nie był obarczony wadą oświadczenia woli. Ponadto zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy

o Policji, polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu. Jednocześnie skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 Kodeksu cywilnego polegające na przyjęciu, że nie cofnął złożonego raportu o zwolnienie ze służby podczas gdy

z zebranych dowodów wynika, że "w skardze z dnia [...] lipca 2011 r." złożył oświadczenie woli o cofnięciu tego raportu z uwagi na ujawnioną wadę oświadczenia woli. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy organ II instancji wskazał na ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że stosunki służbowe policjantów są stosunkami administracyjnoprawnymi. Indywidualny akt administracyjny w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby jest decyzją administracyjną. Do postępowania w sprawach tych decyzji mają zastosowanie przepisy K.p.a. Ustawa o Policji nie wprowadziła żadnych wyjątków od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W myśl tej zasady uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów K.p.a., bądź przepisów prawnych szczególnych, do których odsyła K.p.a. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Organ odwoławczy podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa, na które powołuje się skarżący, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia oraz zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony

i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Podkreślił przy tym, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, a rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że przez przesłankę "braku podstawy prawnej" zakreśloną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej; wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych; przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie; wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy; wydano decyzję w sprawie,

w której przewidziana jest inna forma działania; decyzja została wydana w oparciu

o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał; wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. Wskazał, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest władny natomiast rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący został bowiem zwolniony ze służby w Policji w oparciu o istniejącą podstawę prawną, wynikającą z treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza prośby o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia prośby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia prośby. Użycie zwrotu "zwalnia się" oznacza obligatoryjny charakter tegoż przepisu. Organ administracji publicznej uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie wskazanego przepisu ustawy o Policji wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze "związanym".

Organ odwoławczy zauważył, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący złożył pisemne wystąpienie ze służby w Policji

z ww. dniem. Powyższe zrodziło więc po stronie właściwego przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem zgłaszającym taką prośbę. Dlatego też Komendant Miejski Policji w R. rozkazem personalnym nr [...]

z dnia [...] listopada 2011 r. uwzględnił prośbę funkcjonariusza i zwolnił skarżącego ze służby w Policji z ww. dniem. Oświadczenie woli skarżącego, zostało przyjęte przez Komendanta Miejskiego Policji w R., zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Na gruncie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uznaje się bowiem, że oświadczenie woli składane przez policjanta o wystąpieniu ze służby odpowiada modelowi jednostronnej czynności prawnej, gdyż skutkiem takiego oświadczenia woli jest powstanie po stronie organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby i nie jest konieczne do powstania takiego obowiązku złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ Policji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11). Skuteczne natomiast cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby w Policji mogłoby nastąpić wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można by też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuację, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby, jak i jego cofnięcie wpłynęłyby do organu jednocześnie, ale wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą i brak jest stosownego zgłoszenia wystąpienia ze służby w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Tym samym, stwierdzić należy, że oświadczenie skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. nie może zostać uznane za skuteczne wycofanie oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2011 r.

Organ II instancji wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego rozważył także możliwość uchylenia się strony od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli z przyczyn określonych w art. 82-87 Kodeksu cywilnego.

Z przepisów tych wynika, że możliwe jest uznanie za nieważne oświadczenia woli, które zostało złożone przez osobę znajdującą się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podejmowanie decyzji i wyrażenie woli (dotyczyć to może w szczególności choroby psychicznej lub niedorozwoju umysłowego), a także istnieje możliwość uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu albo groźby bezprawnej. Stan wyłączający świadomość to - najogólniej rzecz ujmując - brak rozeznania, niemożność rozumienia zachowań własnych i zachowań innych osób, niezdawanie sobie sprawy ze znaczenia i skutków własnego postępowania. Stan taki musi przy tym wynikać z przyczyny wewnętrznej, a więc ze stanu, w jakim znajduje się osoba składająca oświadczenie woli, a nie z okoliczności zewnętrznych, w jakich osoba ta się znalazła. Sformułowanie art. 82 Kodeksu cywilnego wskazuje, że wada oświadczenia woli określona w tym przepisie obejmuje dwa różne stany faktyczne, które mogą występować samodzielnie, trzeba jednak zauważyć, że granica między stanem wyłączającym świadome powzięcie decyzji, a stanem wyłączającym swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli jest bardzo płynna. Powzięcie decyzji i wyrażenie woli jest swobodne, gdy zarówno proces decyzyjny, jak i uzewnętrznienie woli nie zostały zakłócone przez destrukcyjne czynniki wynikające z właściwości psychiki czy procesu myślowego osoby składającej oświadczenie woli. Stan wyłączający swobodę musi również wynikać z przyczyny wewnętrznej, umiejscowionej w samym podmiocie składającym oświadczenie woli, a nie w sytuacji zewnętrznej. Tak pojmowanemu brakowi swobody towarzyszyć będzie natomiast najczęściej także pewne ograniczenie świadomości. Można także uchylić się od skutków czynności prawnej dokonanej pod wpływem błędu jeżeli błąd dotyczył treści czynności prawnej i był błędem istotnym (art. 84 Kodeksu cywilnego). Błędem dotyczącym treści czynności prawnej jest błąd postrzegania w odróżnieniu od błędu wnioskowania, które należy do sfery motywacyjnej czynności prawnej i stanowi pobudkę.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że skarżący w pełni świadomie podjął decyzję o wystąpieniu z szeregów Policji, a także nie był w błędzie co do treści podejmowanej przez siebie czynności prawnej. Ponadto brak jest podstaw do twierdzenia, iż swoją decyzję w tym zakresie podjął w wyniku "groźby bezprawnej". Prowadzone przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą

w R. postępowanie skargowe nie potwierdziło podnoszonych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie. Organ dodał przy tym, że przepis art. 88 Kodeksu cywilnego dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne (art. 1 Kodeksu cywilnego), nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa na ich żądanie w ramach obowiązujących procedur.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji gdy wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym (a takie w niniejszej sprawie nie występują) oraz nie został w sposób skuteczny cofnięty, co wykazano wyżej, to organ zobowiązany jest wydać decyzję

o zwolnieniu ze służby w Policji. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Ponadto z uwagi na fakt, iż raport z dnia [...] listopada 2011 r. został przez skarżącego sformułowany

w sposób kategoryczny Komendant Miejski Policji w R. wydając decyzję

o zwolnieniu ze służby w Policji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego kwestii gróźb karalnych, które w jego ocenie bezpośrednio doprowadziły do złożenia raportu o zwolnienie ze służby

w Policji, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest uprawniony do uznania, iż doszło do przestępstwa. Powyższe musi zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych do wzruszenia decyzji ostatecznych o popełnieniu przestępstwa. K.p.a. wymaga dostosowania do rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która na zasadzie wyłączności przyznaje orzekanie w sprawach karnych sądom. Od tego warunku K.p.a. wprowadza wyjątek, dotyczy on jednakże postępowania w sprawie wznowienia (art. 145 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast takiego orzeczenia.

Zdaniem organu odwoławczego, zwolnienie skarżącego ze służby zainicjowane było raportem funkcjonariusza z dnia [...] listopada 2011 r., którego wiarygodności, zarówno Komendant Miejski Policji w R., [...] Komendant Wojewódzki Policji, jak i Komendant Główny Policji na etapie prowadzonych postępowań administracyjnych, działając jako organy administracji nie mogą podważać. Wobec powyższego zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując zarzut skarżącego w przedmiocie niewykonalności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego organ wskazał, iż przedmiotowy rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby może określać uprawnienia do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych, w tym z tytułu zwolnienia ze służby. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia organ zwalniający zobligowany jest jedynie poinformować o takich okolicznościach, jak: grupa zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy. Musi też, na przykład, wskazać imię ojca zwalnianego funkcjonariusza, termin rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym czy też podać numer identyfikacyjny. Okoliczności te istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych decyzji. Wskazanie ich w rozkazie personalnym

o zwolnieniu ze służby ma więc wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest zatem warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego "zwolnienia ze służby przed upływem terminu na wniesienie odwołania" organ odwoławczy wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W przedmiotowej sprawie wskazana przesłanka została spełniona. Skarżący złożył bowiem pisemne wystąpienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r., a Komendant Miejski Policji w R. uwzględnił przedmiotową prośbę. W myśl art. 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stosownie do art. 130 § 3 K.p.a. przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 K.p.a., ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zauważyć trzeba, iż jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony. W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada

i zastosowanie ma art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania

w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Gdyby więc skarżący skorzystał z prawa do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji

w R. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, wstrzymałoby ono wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji nie jest też obarczony żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ II instancji wyjaśnił również, że stosownie do art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Uznać zatem należy, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy. Organ I instancji zasadnie zaś uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, przy czym w uzasadnieniach wydanych postanowień wskazał jakie przesłanki legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uregulowaniem zawartym w tej normie prawnej organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi jednak automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony

w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organ I instancji w toku postępowania zapewnił skarżącemu możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, o czym świadczą zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu dowody. Skarżący skorzystał

z przysługującego mu prawa składając liczne wnioski dowodowe, jak również odwołanie.

Nadto, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wobec powyższego nie można zgodzić się

z zarzutem skarżącego, że organ I instancji naruszył ww. przepis.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, dowolne ustalenie, że raport skarżącego zawierający prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji nie był obarczony wadą oświadczenia woli, zaniechanie dopuszczenia dowodów wskazanych przez stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - na okoliczność zmuszenia strony do złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, cofnięcia tego oświadczenia woli, które to okoliczności mają znaczenie dla wykazania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r., bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności ww. rozkazu.;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu i zwolnienia skarżącego ze służby z uchybieniem terminu 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby;

3) rażące naruszenie przepisów art. 57 K.p.a. przez ustalenie daty zwolnienia skarżącego ze służby w dniu złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, pomimo że bieg terminu do zwolnienia skarżącego ze służby wynoszący 3 miesiące (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ) rozpoczyna się od dnia następnego po dacie złożenia pisemnej prośby o zwolnienie;

4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 Kodeksu cywilnego polegające na przyjęciu, że skarżący nie cofnął złożonego raportu

o zwolnienie go ze służby, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że

w skardze z dnia [...] lipca 2011 r. skarżący złożył oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego raportu z uwagi na ujawnioną wadę oświadczenia woli.

5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 82 Kodeksu cywilnego przez brak zastosowania tego przepisu przy ocenie skutków prawnych złożonego przez skarżącego oświadczenia woli o rezygnacji ze służby.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podniósł, że w dniu [...] listopada 2011 r. został zmuszony przez naczelnika D. S. do złożenia raportu

o rezygnacji ze służby. Zastosowano wobec niego groźby karalne, że jak sam nie złoży raportu o rezygnacji ze służby to Komendant Miejski Policji i tak go zwolni. Składając raport z prośbą o zwolnienie działał pod wpływem przymusu psychicznego. Skarżący wskazał, że obecnie Prokuratura Rejonowa w K. prowadzi postępowanie

w sprawie przekroczenia uprawnień przez D. S., który zmusił go do złożenia rezygnacji ze służby w Policji.

Zdaniem skarżącego decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. - rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. jest niewykonalna bo przewiduje obowiązek rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Komendant Miejski Policji nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, pomimo, iż stosunek służbowy wygasł z datą uprawomocnienia się decyzji Komendanta. To oznacza, że w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący został zwolniony ze służby przed upływem terminu na wniesienie odwołania. Na poparcie przytoczonych wyżej okoliczności skarżący wnosił o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków oraz o dołączenie do niniejszego postępowania akt postępowania przygotowawczego toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w K.. Przeprowadzenie tych dowodów miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podał, że w złożonej skardze z dnia [...] lipca 2012 r. zawarł w formie pisemnej oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych raportu o zwolnienie go ze służby w Policji. Oświadczenie to dotarło do adresata w myśl przepisu art. 61 Kodeksu cywilnego. Z tych też względów organ I instancji miał obowiązek poczynić ustalenia, co do skutków prawnych oświadczenia woli skarżącego w przedmiocie uchylenia się od złożonego raportu. Złożenie raportu z prośbą o zwolnienie powinno być poprzedzone przemyślaną decyzją z uwagi na skutki zawodowe takiej decyzji

w przyszłości. Raport policyjny powinien być sporządzony samodzielnie przez funkcjonariusza w sposób wolny od przymusu. Przyjmuje się, że raport policyjny ma charakter pisma administracyjnego, zatem powinien zawierać wszelkie elementy pisma procesowego. Z zebranych dowodów wynika, że raport o zwolnienie ze służby skarżącego nie został przez niego przygotowany. Skarżącemu został zaś wręczony gotowy dokument do podpisu. Ponadto złożenie raportu przez skarżącego i zwolnienie go ze służby nastąpiło w tym samym dniu, co potwierdza, że zarówno raport jak

i decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. musiały być wcześniej przygotowane. Okoliczności te uzasadniają twierdzenia skarżącego, że złożył raport pod wpływem przymusu psychicznego. Wskutek zaś cofnięcia przez skarżącego oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby odpadła przyczyna zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co uzasadnia wniosek o wydaniu decyzji - rozkazu personalnego bez podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącego, niezależnie od podanej przyczyny wadliwości zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Policji, wydany rozkaz personalny był niewykonalny

w dniu jego wydania, bowiem skarżący został zwolniony ze służby z datą [...] listopada 2011 r. przed uprawomocnieniem się decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji został wydany z rażącym naruszeniem przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten nakazuje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia prośby. Komendant Miejski Policji wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego dokonał zaś uchybienia tego terminu. Skarżący złożył raport z prośbą o zwolnienie go ze służby w dniu [...] listopada 2011 r., zatem bieg terminu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia określony w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji rozpoczął się w dniu następnym po złożeniu pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby, tj. w dniu [...] listopada 2011 r. Natomiast decyzja Komendanta Miejskiego Policji została wydana w dniu [...] listopada 2011 r., czyli przed rozpoczęciem biegu ustawowego terminu do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia. Z pewnością podjęcie decyzji o wystąpieniu ze służby wymaga starannego przeanalizowania najczęściej przy współudziale najbliższego otoczenia. Taka decyzja rodzi bowiem konsekwencje nie tylko w sferze zawodowej dla składającego prośbę, ale także dla najbliższych. Związek omawianego naruszenia z wydaną decyzją w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby jest oczywisty, bowiem gdyby organ zachował termin 3 miesięcy na rozpoznanie wniosku o zwolnienie, skarżący miałby możliwość zweryfikowania swojej decyzji i złożenia oświadczenia o cofnięciu pisemnego raportu o wystąpieniu ze służby.

W ocenie skarżącego Komendant Główny Policji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie ustosunkował się do podniesionych wyżej zarzutów i ograniczył się do powtórzenia oceny prawnej zaprezentowanej przez organ I instancji. Organ II instancji nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. w postaci zeznań świadków i innych na okoliczność zmuszenia skarżącego w dniu [...] listopada 2011 r. przez naczelnika Wydziału [...] KMP w R. D.S. do złożenia raportu z prośbą o zwolnienie się ze służby i wydania decyzji w wyniku przestępstwa z art. 191 K.k. Zachodzi także konieczność ustalenia czy skarżący z uwagi na zastosowany wobec niego przymus psychiczny był zdolny do wykonywania jakichkolwiek obowiązków służbowych i jaki to ma wpływ na skuteczność złożenia oświadczenia o rezygnacji ze służby. Z tych też względów w sprawie należało dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu psychiatrii lub także innej specjalności w celu ustalenia stanu zdrowia strony w czasie składania oświadczenia o rezygnacji ze służby oraz ustalenia czy nie zachodzi przesłanka braku świadomości lub swobody z art. 82 Kodeksu cywilnego przy składaniu oświadczenia woli, powodująca jego bezwzględną nieważność.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożył jako załącznik do protokołu oświadczenie skarżącego z dnia [...] października 2013 r. oraz wyciąg z aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu. Z przedmiotowego oświadczenia wynika, że wniosek skarżącego został złożony pod wpływem błędu oraz w wyniku podstępu jego bezpośredniego przełożonego. W związku z tym skarżący uchyla się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli zawartego w raporcie z dnia [...] listopada 2011 r., a powyższe czyni przed upływem terminu jednego roku od dnia wykrycia błędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności

z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r.

o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r., sprecyzowanym w piśmie

z dnia [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji ostatecznej - ww. rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji

w R. z dnia [...] listopada 2011 r.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej

i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnej nie są wobec siebie konkurencyjne, stąd wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych nie oznacza zakazu wszczęcia postępowania w innym trybie. Jednakże z uwagi na ciężar wad decyzji pierwszeństwo przyznaje się postępowaniu

o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ decyzja dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest nieważna od chwili jej wydania, nie zaś dopiero od chwili stwierdzenia jej nieważności. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji

w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jak już wspomniano wyżej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z ww. przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Tak więc, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione

w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego

w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest - co należy podkreślić - tylko i wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). Nie jest zaś dopuszczalna

w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień,

w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum

zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyraźnie zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

W postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się natomiast postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6.05.2010 r., II OSK 739/09).

W związku z powyższym, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, a w ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ kontrolujący decyzję w trybie stwierdzenia nieważności nie rozpatruje bowiem ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ocenia zgodność z prawem decyzji i jej skutki, nie ocenia zaś postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Zatem zarzut skarżącego dotyczący nieprzesłuchania świadków oraz nieprzeprowadzenia innych czynności dowodowych przez organy obu instancji w kontekście powyższych rozważań jest bezzasadny.

Zgodzić się należy z decyzjami organów obu instancji stwierdzającymi, że rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby nie jest dotknięty wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć należy, że K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna

z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana zaś została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna

z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726), jak również gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

Skarżący w niniejszej sprawie wskazuje na rażące naruszenie przy wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, art. 57 K.p.a., art. 61 i art. 82 Kodeksu cywilnego.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że

w niniejszej sprawie nie doszło jednak do rażącego naruszenia ww. przepisów, które to mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie

z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że

w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji

w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się

w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05 niepublikowany, z 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07 niepublikowany, a także z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 - LEX nr 121908).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi skargi, organ zwalniając skarżącego ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ z wnioskiem o zwolnienie ze służby policjant wystąpił w dniu [...] listopada 2011 r., a zwolnienie nastąpiło z ww. dniem, czyli w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 57 K.p.a, bowiem z uwagi na brzmienie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji skarżący mógł zostać zwolniony już w dniu złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sformułowanie o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "w terminie do 3 miesięcy" wskazuje bowiem jedynie końcowy moment do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zwolnienie ma więc nastąpić najpóźniej w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Uzasadnieniem dla normy zawartej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 958/05, dostępny w centralnej internetowej bazie orzeczeń).

W sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby z dnia [...] listopada 2011 r.

o której to mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na braku podstawy prawnej do wydania ww. rozkazu - stanowi ją bowiem właśnie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazuje, że do oświadczenia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 Kodeksu cywilnego skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Oświadczenie zaś woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Analiza akt administracyjnych przedstawionych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył skuteczne oświadczenie o wystąpieniu ze służby w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Tym samym oświadczenie skarżącego nie mogło być uznane przez organ za nieważne w rozumieniu art. 82 Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący złożył raport o zwolnienie ze służby pod wpływem błędu czy też podstępu bezpośredniego przełożonego.

Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącego co do niewykonalności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Słusznie podnosi organ, że przedmiotowy rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej

i w określonej dacie. Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) organ zwalniający zobligowany jest wprawdzie poinformować o takiej okoliczności, jak m.in. termin rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazanie powyższego w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby ma jednak wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest zatem warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się policjanta

z obowiązków służbowych. Ponadto, z rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby wynika, że policjant został zobowiązany do rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Kwestia zaś tego, czy rozliczenie takie było wykonalne czy też niewykonalne w dniu zwolnienia ze służby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach (J. Borkowski, Zmiana

i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 140). Nadto sankcja nieważności wadliwej decyzji musi wynikać wprost z przepisu prawa materialnego. Tymczasem ustawa o Policji nie zawiera takiej sankcji dla wadliwej decyzji. Sankcji takiej nie zawiera również ustawa z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dopuszcza ona jedynie możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem groźby (art. 87 i art. 88 k.c.), co nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności.

Sąd nie dopatrzył się też, aby przy wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby zaistniała którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., skutkująca stwierdzeniem jego nieważności.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego mogłyby mieć znaczenie przy kontroli

w trybie zwykłym rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, ewentualnie wskutek złożonego od niego odwołania, którego to jednak skarżący nie złożył. Zarzuty te nie mogą zaś znaleźć oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. rozkazu personalnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać

w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie są uzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.