Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 315/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 10 par 1, art. 28, art. 97 par 1, art. 104 par. 1 i 2, art. 107 par. 3, art. 111 par. 1 i 2, art. 139 i art. 188
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 336
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skarg A.Ś. i Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K . z dnia 24 października 2017 r. nr (...) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oddala skargi


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej jako: Dyrektor) decyzją z 24 października 2017 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej jako: Kierownik) z 8 kwietnia 2016 r. nr (...) w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

Dyrektor wskazał, że A.Ś. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 117,22 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: W., B. i Z.w gminie Z. (powiat k., województwo m.). Do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował powierzchnię 108,02 ha. Strona złożyła zmianę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej A/A1 z 9,50 ha na 9,00 ha.

Z Komendy Wojewódzkiej Policji w K. organ pierwszej instancji uzyskał materiały wskazujące na to, że A.Ś. nie jest uprawniony do ubiegania się o płatności na 2008 rok.

Pismem z 12 grudnia 2011 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. Do materiału dowodowego sprawy włączono dokumentację z akt sprawy karnej toczącej się przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o sygn. akt (...)

Decyzją z 30 stycznia 2012 r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności. Od przedmiotowej decyzji strona oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. złożyli odwołania. Następnie decyzją Nr (...) z dnia 19 marca 2014 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K.

Postanowieniem z 7 listopada 2014 r. nr 86/2014 Prezes ARiMR wyłączył Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. od udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 i wyznaczył Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. do udziału w niniejszym postępowaniu.

W dniu 26 stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję Nr (...), którą przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej kwocie 67 952,92 zł. Od przedmiotowej decyzji Prokurator w terminie złożył odwołanie. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją Nr (...) z dnia 25 maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie organ drugiej instancji wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. od prowadzenia niniejszego postępowania i wyznaczył do udziału w nim Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.

Decyzją Nr (...) z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcje z tytułu tych płatności w kwotach 35 939,72 zł i 28 526,37 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że A.Ś. nie był posiadaczem zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11, 207/12. Nie był faktycznym użytkownikiem tych gruntów, nie ponosił kosztów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, jak też nie czerpał zysków z plonów zebranych z tych działek ewidencyjnych. W związku z tym A.Ś. nie przysługiwały płatności do tych gruntów rolnych. W 2007 r. posiadaczem, czyli faktycznym użytkownikiem ww. działek ewidencyjnych był J.J. i to jego działalność stanowiła podstawę do przyznania płatności w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z produkcją oraz utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze. W zakresie działki ewidencyjnej o numerze 246/1 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 1,50 ha. W zakresie działek ewidencyjnych o numerach 242/14 i 242/15 kierownik wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności wynosi 9,00 ha. W zakresie działki ewidencyjnej o nr 26/4 kierownik wskazał, że cała zgłoszona powierzchnia uprawniona była do płatności.

W zakresie jednolitej płatności obszarowej wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosi 112,46 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania jednolitej płatności obszarowej na rok 2008 wynosi 11,30 ha (tzw. obszar zatwierdzony - art. 2 punkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a obszarem zatwierdzonym, wynosi 105,92 ha, co stanowi 2109,43 % obszaru zatwierdzonego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., jeśli ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią określoną jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana za dany rok. Jeśli różnica jest większa niż 50%, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Kwota ta jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę. Ponieważ różnica wynosi więcej niż 30%, żadna pomoc nie jest przyznana za 2008 rok. Ponadto różnica wynosi więcej, niż 50%, zatem nakłada się karę pieniężną w wysokości 35 939,72 zł. Kara pieniężna stanowi iloczyn zawyżonej powierzchni oraz stawki jednolitej płatności obszarowej za 1 ha i zostanie potrącona od płatności, do których producent będzie uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ramach jakiegokolwiek schematu pomocowego, w trakcie kolejnych trzech lat kalendarzowych.

Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej podniósł, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez A.Ś. do uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 112,46 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2008 wynosi 11,10 ha (tzw. obszar zatwierdzony - art. 2 punkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a obszarem zatwierdzonym, wynosi 105,92 ha, co stanowi 2109,43 % obszaru zatwierdzonego. Zgodnie z art, 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy z art. 12, do których rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku wykrycia różnicy. Ponieważ różnica wynosi więcej niż 30%, żadna pomoc nie jest przyznana za 2008 r. Ponadto, różnica wynosi więcej niż 50%, zatem nakłada się karę pieniężną w wysokości 28 526

W dniu 25 kwietnia 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek Prokuratora o uzupełnienie decyzji.

W dniu 16 maja 2016 r. kierownik wydał postanowienie o uzupełnieniu decyzji z 8 kwietnia 2016 r. poprzez:

- oznaczenie dotychczasowej sentencji jako punktu 1.,

- dodanie punktu 2. "2. Dla działek ewidencyjnych o identyfikatorach 120616_2.0022.246/1,120616_2.0003.26/4,120616_2.0003.242/14,120616_2.0003.242/15 mimo, że uprawnionym do płatności był Pan A.Ś., wyznaczona powierzchnia kwalifikowana wskazana została w celu wyliczenia rażącego stopnia nieprawidłowości, powodującego, że płatności do tych działek nie zostałyby Panu A.Ś. przyznane."

Rozpatrując złożone przez prokuratora i A.Ś. odwołania, Dyrektor podniósł, że A.Ś. do płatności na 2008 r. zadeklarował działki nr 207/7, 207/11, 207/12, 26/4, 246/1, 242/14 i 242/15. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2008 r. określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r., Nr 35 poz. 217 ze zm.). Z przepisu art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne, po spełnieniu przez nich przewidywanych prawem przesłanek. Do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymywanie go w dobrej kulturze rolnej. Pojęcie posiadania należy rozumieć jako stan faktyczny związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnienia dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz", a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, lecz takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Prawo do skorzystania z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 przysługuje zatem faktycznemu użytkownikowi prowadzącemu uprawy na gruntach rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej.

Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W zakresie działek ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 Dyrektor ustalił, że A.Ś. był właścicielem jednej, a pozostałe dwie dzierżawił od spółki P. (...) Sp. z o.o. Wszystkie te działki przekazał w użytkowanie J.J., argumentując, że zlecił mu uprawę tych działek w zamian za plony z nich zebrane. A.Ś. czuł się osobą decyzyjną w sprawie uprawy tych działek, ale w ocenie organu jego decyzyjność ograniczała się jedynie do tego, czy będą one uprawiane przez J.J. czy też nie. Dowody w sprawie potwierdzają, że A.Ś. pozwolił J.J. użytkować w latach 2004-2008 ww. działki ewidencyjne w celu zapewnienia utrzymywania ich zgodnie z normami, przez co A.Ś. stanowiąc pozory użytkowania mógł występować z wnioskami o przyznanie płatności do gruntów rolnych. J.J. wskazał, że uprawiał ww. działki ewidencyjne za własne pieniądze. Nie zgłaszał tych gruntów do płatności, ponieważ nie posiadał żadnych umów z A.Ś. i uzgodnił z nim, że to właściciel będzie się ubiegał o płatności. E.J., żona J.J. potwierdziła, że wszelkie prace polowe na tych gruntach wykonywał jej mąż.

Dyrektor powyższe ustalenia czynił na podstawie m.in. zeznań J.J., którego zeznania złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji, w prokuraturze i przed Sądem Okręgowym w K. uznał za wiarygodne - jako składane najbliżej daty dotyczącej lat 2004-2008.

W ocenie Dyrektora, A.Ś. celowo oddał w użytkowanie J.J. grunty w 2004 r. i kolejnych latach (m. in. w 2008 r.). W celu bezprawnego pobierania dopłat bezpośrednich stworzył sztuczne warunki do uzyskania dopłat do gruntów. Stworzenie sztucznych warunków polegało na oddaniu w użytkowanie gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 207/8, 207/11 i 207/12 J.J. w takim celu, żeby były one użytkowane rolniczo i utrzymywane w dobrej kulturze rolnej oraz wskazaniu J.J., jaka roślina uprawna ma być na nich uprawiana (oraz pozyskiwaniu informacji o roślinie uprawnej za pośrednictwem ojca – R.Ś.) tak, aby strona mogła ubiegać się o jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową, która przysługuje do określonych przepisami upraw. Przedmiotowe działanie zapewniło stronie pewność, że w razie kontroli na miejscu nie zostaną wykryte nieprawidłowości na ww. działkach. Dodatkowo poprzez poinformowanie J.J. (nierozumiejącego pojęcia posiadania) o tym, że to A.Ś. będzie się ubiegał o dopłaty do tych działek strona zapewniła sobie pewność, że w latach 2004-2008 nie wystąpi konflikt kontroli krzyżowej pomiędzy jej wnioskiem, a ewentualnym wnioskiem J.J. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów, których nie jest ona faktycznym użytkownikiem przy jednoczesnym zapewnieniu użytkowania tych gruntów przez innego rolnika jest sprzeczne z celem wsparcia określonym w pkt 21 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003, czyli bezpośrednim wsparciem dochodowym mającym na celu zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Ponadto udzielane płatności mają również na celu zrekompensowanie kosztów związanych z produkcją rolną. W sprawie nie można przyjąć, że na spornych działkach A.Ś. prowadził działalność rolniczą i ponosił koszty z nią związane (również jako zarządca).

W zakresie działki ewidencyjnej o nr 26/4 Dyrektor ustalił, że położony na niej obszar wokół tuneli foliowych nie stanowił deklarowanej w 2008 r. łąki. A.Ś. na działce ewidencyjnej nr 26/4 jako właściciel S. Z. Ogrodniczego "....", prowadził pod pozorem działalności rolniczej uprawę roślin ozdobnych (kwiatów, krzewów i iglaków), które następnie stanowiły produkt gotowy do zagospodarowania terenów (...). Teren wokół tuneli był koszony regularnie, ale pokos nie był zbierany tylko gnił na działce w charakterze nawozu. Nie spełnia to definicji użytkowania rolniczego, a jedynie wskazuje na zabiegi mające na celu utrzymanie porządku na działce ewidencyjnej tak, aby można było na niej prowadzić działalność ogrodniczą. Samo wykoszenie działki lecz pozostawienie masy zielonej na gruncie w celu zgnicia nie spełnia również warunków utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, co jest zasadniczym warunkiem zakwalifikowania gruntu do płatności, a jednocześnie jednym z założeń Wspólnej Polityki Rolnej, co wynika wprost z pkt 24 preambuły do Rozporządzenia Nr 1782/2003 i art. 5.

W zakresie działki ewidencyjnej o nr 246/1 Dyrektor ustalił, że A.Ś. nie był w 2008 r. jej faktycznym użytkownikiem, a jedynie widząc, że działka ta jest użytkowana rolniczo celowo zgłaszał ją do dopłat. Z zeznań P.N. wynika, że ponieważ nikt się tą działką nie interesował, kosił ją od około 15 lat i zbierał z niej siano, na pozostałej zaś części pasły się konie. O tym, że jest to działka A.Ś. dowiedział się w 2012 r.

W zakresie działek ewidencyjnych o nr 242/14 i 242/15 Dyrektor ustalił, że w latach 2007- 2008, czyli w czasie, gdy A.Ś. ubiegał się o płatności do powyższych działek, nie były one użytkowane rolniczo. W drugiej połowie 2008 r. Zakład (...) Sp. z o.o. rozpoczął na tych działkach prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej. Z zeznań świadków wynika, że wcześniej był tam teren nieużytkowany rolniczo. W ocenie dyrektora, A.Ś. sztucznie stworzył warunki do przyznania płatności w 2008 r.

Dyrektor odwołując się do znaczenia pojęcia sztucznych warunków wskazał przepis art. 29 Rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Wyjaśnił, że przesłanki stosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 r. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie można oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Dyrektor podniósł, że żadna z powierzchni deklarowanych przez stronę do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej na 2008 r. nie kwalifikuje się do jej przyznania. A.Ś. dla wszystkich deklarowanych we wniosku działek w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności. Oceniając sprawę przez pryzmat działalności A.Ś. w latach 2003 – 2008 nie sposób przyjąć, że jakiekolwiek jego działania nosiły znamiona prowadzenia działalności rolniczej. Sam fakt wykorzystania J.J., (którego działalność miała charakter rolniczy), poprzez wyrażanie zgody na użytkowanie działek bez możliwości pobierania płatności, stanowi podstawę do sformułowania stwierdzenia, że było to upozorowanie przez A.Ś. prowadzenia działalności rolniczej, skierowane na uzyskanie (bezprawne) płatności o gruntów rolnych. Skoro strona postępowania stwarzała pozory, zastosowanie winien mieć przepis art. 29 Rozporządzenia Nr 1782/2003, a o czym organ pierwszej instancji rozstrzygnął odmiennie. Również w Rozporządzeniu Nr 2988/95 zawarta została regulacja mająca na celu wyeliminowanie z systemu płatności beneficjentów stwarzających tylko pozory realizowania traktatowych założeń Wspólnej Polityki Rolnej. Materiał dowodowy wskazuje, że powiązane z K. spółki kapitałowe stanowiły "układ naczyń powiązanych", które na zlecenie A.Ś. zajmowały się obsługą techniczną obiektów K., w tym pielęgnacją terenów reprezentacyjnych, co z kolei nie miało nic wspólnego z rolnictwem. Analiza materiału dowodowego w kontekście obszarów zgłaszanych do płatności przez A.Ś. w latach 2004-2008 sprowadza się do wniosku, że A.Ś. występując o dopłaty bezpośrednie stwarzał sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści materialnej pomimo, że nie prowadził żadnej działalności rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie oparł swojego rozstrzygnięcia na nieprawomocnym wyroku karnym, a na zgormadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Co do zarzutów strony dotyczących tego, że ze względu na pobyt w areszcie śledczym prowadzone mimo tego postępowanie narusza zasadę równości stron oraz możliwość czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i przez wieloletni okres trwania postępowania miała możliwość przedstawienia dowodów i zapoznawania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Część wniosków dowodowych strony organ uznał, natomiast pozostałe w oparciu o art. 78 § 1 i 2 k.p.a. podlegały oddaleniu ze względu na to, że nie mają znaczenia dla sprawy lub okoliczności wyjaśnionych na podstawie innych dowodów.

A.Ś. w skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uprawnionym do uzyskania płatności jest tylko faktyczny użytkownik działki rozumiany jako osoba, która jest bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na danej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej;

b) art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie można zasadnie twierdzić, że skarżący w sposób sztuczny stworzył warunki do uzyskania płatności;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, w oparciu o które organ odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do treści łączącego go z J.J. stosunku prawnego oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu analizy zeznań świadka M.K., zeznań świadka J.J. złożonych 23 czerwca 2017 r. i analizy całokształtu zeznań świadków w sprawie karnej, jak również nie odniesienie do części wnioskowanych przez stronę dowodów i okoliczności podnoszonych w składanych przez stronę pismach;

b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zeznania złożone przez J.J. w postępowaniu karnym w Prokuraturze Okręgowej w K. i w Sądzie Okręgowym w K. przy jednoczesnej odmowie przyznania waloru wiarygodności zeznaniom tego świadka jakie złożył w postępowaniu administracyjnym i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że świadek ten nie rozumie pojęć prawnych, jak również z pominięciem analizy zeznań złożonych przez tego świadka w przed ARiMR w K. w drodze pomocy prawnej w dniu 23 czerwca 2017 r., podczas gdy organ zobowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej w oparciu o całokształt zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ewentualną odmowę uznania danego dowodu za wiarygodny powinien jasno uzasadnić;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą, w tym wybiórczą ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do błędnego stwierdzenia, że A.Ś. nie był osobą uprawnioną do uzyskania płatności, a której to wadliwość przejawiała się w szczególności w:

- błędnym przyjęciu, że zeznania świadków złożone w sprawie karnej wskazują na nie spełnienie warunków do przyznania płatności na podstawie stwierdzeń, że działki były nieużytkowane rolniczo (świadek W.M.), podczas gdy są to stwierdzenia bardzo ogólne i nie wskazujące na to co świadkowie rozumieją przez rolnicze użytkowanie, zaś w potocznym języku użytkowanie rolnicze to sianie i zbieranie widocznych plonów np. zbóż, co nie jest warunkiem koniecznym dla uzyskania płatności;

- pominięcie faktu, że zeznania świadków złożone w postępowaniu przygotowawczym, na które szeroko powołuje się organ mają ograniczoną moc dowodową, a to z uwagi na to, że dopiero w postępowaniu sądowym są one precyzowane (także poprzez zadawanie pytań przez sąd i strony postępowania),

- poprzez przypisanie skarżącemu działania w złej wierze dla celowego uzyskania nienależnych mu płatności poprzez stworzenie sztucznych warunków do ich uzyskania, podczas gdy strona działała zgodnie z celem zamierzonym przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, żeby strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu;

d) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych przez skarżącego świadków (w tym w szczególności P.N., R.R.), pomimo tego, że zeznania te mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

e) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie powiadomienie o możliwości końcowego zapoznania się z aktami, co w obliczu nie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to w szczególności z zeznań świadków, ograniczyło prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jak i do zajęcia stanowiska w odniesieniu do całego materiału dowodowego mającego stanowić podstawę wydania decyzji;

f) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy pomimo tymczasowego aresztowanie strony, a więc pomimo tego że strona pozbawiona została możliwości wyczerpującego odniesienia się do złożonych przez uczestnika postępowania wniosków dowodowych;

g) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa, co skutkować winno jej uchyleniem, a przede wszystkim z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 79 i 81 k.p.a. przejawiającym się w dowolności oceny dowodów, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bezpośredniości, poprzez brak samodzielnego przeprowadzenia dowodów i oparcie decyzji jedynie na wybiórczo przytoczonych dowodach zgromadzonych w postępowaniu karnym, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżący nie był uprawnionym do uzyskania płatności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Prokurator Okręgowy w K. w skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 107 § 1 pkt. 5 i § 3 k.p.a., art. 111 § 1 i § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji kierownika z 8 kwietnia 2016 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z 16 maja 2016 r., która to decyzja zapadła w wyniku stwierdzenia, iż A.Ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2008 gruntów, mimo poczynienia przez dyrektora w toku postępowania odwoławczego prawidłowych i słusznych ale odmiennych co do istoty sprawy ustaleń faktycznych wskazujących, że A.Ś. nie przysługiwały w ogóle płatności bezpośrednie do zgłoszonych za rok 2008 gruntów rolnych;

b. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 188 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku wyrażenia błędnego poglądu prawnego, iż organ odwoławczy nie mógł orzec w niniejszym przypadku na niekorzyść A.Ś. w zakresie wysokości nałożonych sankcji, albowiem był on stroną która wniosła odwołanie, mimo iż stroną niniejszego postępowania był również prokurator, który również zaskarżył decyzję organu pierwszej instancji w całości, w wyniku czego w niniejszym przypadku tzw. zakaz reformationis in peius nie powstał;

c. naruszenie przepisów postępowania a to art. 139 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza rażąco interesu społecznego, mimo iż legitymizowała w swej treści zachowania A.Ś. mające postać działań oszukańczych i bezprawnych.

Prokurator wniósł o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uzupełnioną decyzją z 8 kwietnia 2016 r. kierownik uznał, że A.Ś. był jednak w części uprawniony do wystąpienia o dopłaty bezpośrednie do wnioskowanych gruntów, jednak z uwagi na przekroczenie poziomu 20 % niezasadnego zawyżenia powierzchni gruntów przedmiotowe wsparcie nie powinno mu przysługiwać. Dyrektor jako organ odwoławczy poczynił zasadniczo odmienne ustalenia faktyczne wskazujące, że A.Ś. w ogóle nie przysługiwały jakiekolwiek płatności bezpośrednie do zgłoszonych gruntów, a w szczególności odnośnie:

- działek o nr 207/8, 207/11, 207/12, gdyż były wydzierżawione i samodzielnie uprawione przez rolnika J.J., zatem z tego też powodu zgodnie z obowiązującymi i jednoznacznymi uregulowaniami w tym zakresie uprawnionym o wystąpienie o dopłaty był tylko i wyłącznie J.J., a nie A.Ś.,

- działki o nr 26/4, gdyż stanowiła nieruchomość na której umiejscowiony był ogrodniczy tunel foliowy wraz z zapleczem w postaci kompostownika, pryzmy ziemi i keramzytu itp., a zatem działka ta nie była wykorzystywana rolniczo (tj. uprawy trawy na pasze) i jakiekolwiek płatności nie mogły być do tej działki wypłacane;

- działki o nr 246/1, gdyż choć była częściowo wykorzystywana rolniczo, jednak przez inne niż A.Ś. osoby i bez jakiegokolwiek uzgodnienia lub umowy z A.Ś., a w pozostałym zakresie nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej;

- działki 242/14 i 242/15 położone w miejscowości B. stanowiły nieużytki, a od około połowy roku 2008 uprawiane były przez I. (..) sp. z o.o. bez jakiegokolwiek udziału A.Ś.. Zatem stronie za te działki nie należały się jakiekolwiek płatności.

Dyrektor, mimo poczynienia tak zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję kierownika z 8 kwietnia 2016 r. Zdaniem prokuratora, poczynione ustalenia faktyczne organu odwoławczego należy uznać w powyższym zakresie za w prawidłowe i słuszne, jak też samo uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest w pełni przekonujące i odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie jakiego dopuścił się dyrektor polega na tym, że mimo poczynienia zasadniczo odmiennych ustaleń faktycznych w stosunku do organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zamiast ją uchylić i orzec prawidłowo i adekwatnie do poczynionych ustaleń. Analiza treści sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawia wrażanie, że dyrektor nie uwzględnił wydanego uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji z 16 maja 2016 r. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu zmieniając tylko uzasadnienie samej decyzji.

Prokurator wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego odrębnego od decyzji uzupełnianej. Pozostaje jej częścią i dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Wskazał też, że jeśli rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a.

Zdaniem prokuratora, organ odwoławczy dopuścił się dalszego naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy może m.in. zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Co do zasady w postępowaniu administracyjnym istnieje jedna strona. W przypadku wniesienia odwołania przez tą stronę to - zgodnie z art. 139 k.p.a. - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uregulowanie to nie może znaleźć zastosowania w sytuacji gdy odwołanie złożyły dwie strony o przeciwstawnych interesach, a zwłaszcza jeśli jedną z odwołujących się stron jest prokurator, którego celem jest strzeżenie praworządności. Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi przysługują prawa strony w postępowaniach w których bierze udział. Skoro prokurator posiada status pełnoprawnej strony, to sposób interpretacji art. 139 k.p.a. przedstawiony przez organ odwoławczy prowadzi do absurdalnych i niedających się akceptować wniosków, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw jednej ze stron, tj. prawa wniesienia skutecznego odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez prokuratora organ odwoławczy nie był związany tzw. zakazem reformationis in peius i mógł orzec reformatoryjnie na niekorzyść A.Ś., stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych.

Nie sposób zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, iż w tym zakresie decyzja organu pierwsza instancji nie narusza rażąco interesu społecznego, skoro legitymizuje oszukańcze i bezprawne działania A.Ś.

W odpowiedzi na skargi organ podniósł, że postanowienie z 16 maja 2016 r. nie uzupełnia wydanego rozstrzygnięcia w brakującej części, ale dotyczy uzasadnienia tej decyzji w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych.

W postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie nie uległo zmianie mimo odmiennej oceny przesłanek odmowy przyznania płatności. Gdyby dyrektor uchylił decyzję kierownika wydałby rozstrzygnięcie adekwatne do uchylonego, czego przepis art. 138 k.p.a. nie dopuszcza. Decyzja dyrektora uzdrawia decyzję kierownika.

Odnosząc się do zarzutów A.Ś. organ wyjaśnił, że strona zapoznawała się z aktami sprawy wielokrotnie. Nie otrzymała jedynie informacji o piśmie prokuratora z 9 października 2017 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Pismem z 12 października 2017 r. prokurator wycofał się z tego żądania, zatem nie miało ono znaczenia dla sprawy.

Dalej dyrektor wskazał, że okoliczność przebywania A.Ś. w areszcie nie stanowiła podstawy do zawieszenia postępowania.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018r., sygn. akt I SA/Ke 700/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadniając orzeczenie wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, co uzasadniało jej uchylenie.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia spełniania kryteriów rolnika i kwestia stworzenia sztucznych warunków to odrębne zagadnienia prawne, do których mają zastosowanie inne przepisy prawne i zarazem odrębne przesłanki odmowy przyznania płatności. Jeśli dana osoba fizyczna lub prawna ubiegająca się o płatności nie spełnia kryteriów zawartych w ww. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Wówczas dokonywanie dodatkowych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności staje się bezprzedmiotowe. Powyższe oznacza, że Dyrektor nie zaakceptował oceny Kierownika, jaką ten wyraził na temat spełnienia powyższych kryteriów. Wyraził natomiast swoją, podnosząc, że podstawą odmowy przyznania płatności A.Ś. winno być stworzenie w sprawie sztucznych warunków. Sąd I instancji nie podzielił oceny dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do takiego zapatrywania.

Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy nie wykazał tych elementów, które w świetle powołanych orzeczeń z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14, 2579/14 pozwalają na przyjęcie, że doszło do nieuprawnionego pobrania płatności z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania. Należy przy tym zauważyć, że dyrektor tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez A.Ś. postawił wobec wszystkich deklarowanych przez niego w 2008 r. działek.

W ocenie Sądu, organ nie wykazał, że miała miejsce zamierzona koordynacja działań pomiędzy J.J. a A.Ś. świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągnięcia zamierzonego przez beneficjenta skutku prawnego w postaci uzyskania środków pomocowych. Wręcz przeciwnie, z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, z czego należy wywieść wniosek, że uprawiał je już przed wystąpieniem przez A.Ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. Oznacza to, że sama geneza przejęcia przez J.J. działek w użytkowanie nie wiązała się z uzyskiwaniem przez kogokolwiek dopłat unijnych. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny. Nie można zatem mówić o wspólnym kształtowaniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia przez A.Ś. płatności. Powyższe okoliczności jednoznacznie przeczą istnieniu zamierzonej pomiędzy J.J. i A.Ś. koordynacji w uzyskiwaniu płatności, niezbędnej przy stwarzaniu sztucznych warunków. Ten sam wniosek należy odnieść do działki nr 246/1 użytkowanej przez P.N. Dyrektor nie podał żadnych dowodów wskazujących na jakiegokolwiek porozumienie P.N. i A.Ś. w zakresie pobierania dopłat w 2008 r. Co do działek nr 242/14 i 242/15 rozważania dyrektora sprowadzają się do wskazania, że w latach 2007-2008 nie były one użytkowane rolniczo oraz że A.Ś. stworzył sztuczne warunki do przyznania płatności w 2008 r. W przypadku tych działek brak jest więc jakiejkolwiek analizy organu, która stanowiłaby oparcie do wyprowadzenia wniosku o objęciu tych działek sztucznymi warunkami.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ocenił działania A.Ś. ukierunkowane na uzyskanie płatności, lecz wbrew uznaniu dyrektora, materiał ten nie dawał podstaw do twierdzenia, by były one w jakiś sposób sprzężone z aktywnością innych osób w zakresie ubiegania się o płatności.

W tym kontekście Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę A.Ś. w zakresie, w jakim podważa stanowisko dyrektora o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na jeszcze jedno uchybienie Dyrektora, który dokonał odmiennej oceny na temat okoliczności świadczących o odmowie przyznania płatności - czemu dał wyraz w uzasadnieniu własnej decyzji. Doprowadził w ten sposób do powstania sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji pierwszej instancji, która zawiera ustalenia w przedmiocie zakwalifikowania do płatności części powierzchni, a uzasadnieniem swojej decyzji, gdzie przyjął, że nie kwalifikuje się do płatności żadna z działek zgłoszonych do płatności z uwagi na stworzenie przez A.Ś. sztucznych warunków. Z tego punktu widzenia za zasadne uznał zarzuty skargi prokuratora, który dostrzegł rozdźwięk tych kwestii w decyzjach kierownika i dyrektora.

W ocenie Sądu I instancji Dyrektor błędnie ocenił, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, chociaż przedstawiony przez niego materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku. Naruszył tym przepis art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003. Uchybił też zasadzie praworządności poprzez doprowadzenie do stanu, gdy w obrocie prawnym funkcjonują rozbieżne stanowiska organów co do przesłanek odmowy przyznania płatności.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Prokurator Okręgowy w K. Zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw z art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i w zw z art. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a w/w rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 "poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji tylko do weryfikacji czy A.Ś. stworzył "sztuczne warunku" do uzyskania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i z tylko tego powodu uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Ś. OR ARiMR w K. z dnia 24 października 2017 roku o znaku (...) (nr ...) oraz decyzji organu pierwszej instancji tj. Kierownika BP ARiMR w K. z dnia 8 kwietnia 2016 roku, chociaż okoliczność ta - jako wtórna i odrębna od rzeczywistych podstaw odmowy przyznania płatności - nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem podstawową przesłanką odmowy przyznania płatności A.Ś. za rok 2008 w niniejszym przypadku, którą Sąd winien poddać analizie w pierwszej kolejności, a czego zaniechał - było stwierdzenie, o braku spełnienia przez wymienionego materialnoprawnych przesłanek do uzyskania płatności, bowiem A.Ś. nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej, a Sąd winien w pierwszej kolejności zweryfikować właśnie tą pierwotną i rzeczywistą podstawę odmowy przyznania płatności za rok 2008 zawartą w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a rozporządzenia nr 1782/2003, a dopiero w dalszej kolejności Sąd mógłby - o ile miałoby to jeszcze znaczenie dla wyniku sprawy - poddać analizie zaistnienie przesłanek stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności o których mowa w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skargach, a w szczególności odniesienie się tylko do wtórnej i następczej okoliczności związanej z tzw. "stworzeniem sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003, mimo, iż kluczową, odrębną i podstawową okolicznością dla oceny zaskarżonych decyzji i stanowiącą podstawę odmowy przyznania płatności, były ustalenia wskazujące, iż A.Ś. nie spełniał w ogóle kryteriów do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych zawartych w art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie był faktycznym posiadaczem zgłoszonych do płatności działek, jak też nie prowadził na nich działalności rolniczej i nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej;

III. naruszenie prawa materialnego, a to art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 z i art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw z art. 143b i art. 143 c i art. 2 a w/w rozporządzenia Rady, w wyniku ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, poprzez niezasadne stwierdzenie, iż w niniejszym przypadku A.Ś. wraz z pozostałymi współdziałającymi osobami nie stworzył tzw. "sztucznych warunków" do otrzymania płatności w rozumieniu art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 " mimo, iż z okoliczności podmiotowych i przedmiotowych sprawy wynika, iż A.Ś. wraz z między innymi ojcem R.Ś. oraz pełnomocnikiem T.J. (oskarżonymi w sprawie (...) Sądu Okręgowego w K.) oraz wykorzystując inne osoby, działając jako producent rolny oraz jako osoba prowadząca działalność ogrodniczą, jak też jako prezes zarządu szeregu spółek z grupy kapitałowej (...) występował o przyznanie mu płatności do gruntów rolnych, które - zgodnie z w/w uregulowaniami - mu się w ogóle nie należały, a ilość nieprawidłowości dotyczących wielu działek, ilość lat za które ubiegano się niezasadnie o przyznanie płatności, jak też oczywisty i wręcz rażący stopień braku zasadności wnioskowanych dopłat, w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na działanie A.Ś. wraz z w/w osobami w sposób w pełni celowy i świadomy, a tym samym mający postać tzw. "stworzenia sztucznych warunków" do przyznania płatności o których mowa w w/w Rozporządzeniu Rady z dnia 29 września 2003 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.Ś. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 2674/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Kielcach i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA w pisemnych motywach wydanego wyroku stwierdził, że uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną Prokuratora uzasadnioną w tym zakresie. Zauważył, że Sąd I instancji – uchylając decyzje organów obu instancji – skontrolował legalność wyłącznie decyzji odwoławczej w kontekście drugorzędnej (wtórnej) dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", pomijając kluczową dla rozpoznania tej sprawy okoliczność w postaci faktycznego posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania przez skarżącego beneficjenta pomocy.

NSA wskazał, że wbrew błędnemu stanowisku, które zawarto w zaskarżonym wyroku, istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd I instancji przyjął przy tym – co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wadliwe, bo nie mające oparcia we wskazanych przepisach materialnoprawnych, założenie, że w świetle tych przepisów podstawową i pierwotną przesłanką przyznania płatności jest ustalenie okoliczności zaistnienia przesłanki "sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności", podczas gdy zgodnie z tymi przepisami przesłankę tą stanowiło posiadanie gruntów rolnych i ich faktyczne rolnicze użytkowanie. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że jeśli beneficjent nie spełnia warunków przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania płatności. Pomijając jednakże w dalszych swoich wywodach regulację tegoż przepisu, dokonał oceny wtórnej przesłanki "sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności". W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie tylko niespójne, zwłaszcza w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, ale i nie koresponduje z przyjętą przez organy obu instancji okolicznością – brakiem faktycznego użytkowania gruntów, a nadto jest oderwane od argumentacji prawnej i faktycznej uzasadnienia tych decyzji.

Nadto NSA wskazał, że w tej sprawie okoliczność "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" nie stanowiła – wbrew temu co przyjął Sąd I instancji – przesłanki odmowy przyznania płatności, co oznacza, że ocena tej okoliczności w toku sądowej kontroli instancyjnej jest przedwczesna. W tej sprawie zasadniczą przesłanką była (uznana przez Sąd I instancji za przedwczesną i z tego względu nie oceniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) okoliczność faktycznego rolniczego użytkowania gruntów przez skarżącego beneficjenta. Ustalenie tej okoliczności, a następnie jej ocena przez Sąd I instancji ma pierwszorzędne znaczenie. Dla prawidłowego rozpoznania tej sprawy konieczne jest zatem uprzednie ustalenie posiadania przez beneficjenta gruntów. Natomiast badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji uzna, że nie istnieje ona w tej sprawie zbędne będzie badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. A zatem wypowiadanie się przez Sąd I instancji co do tych warunków może w ogóle nie pojawić się.

Jak wskazał NSA, ponownie rozpoznając sprawę Sad I instancji obowiązany będzie skontrolować zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem spełnienia przesłanki posiadania przez skarżącego zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w dalszej kolejności – w zależności od wyniku oceny spełnienia tej przesłanki – ewentualnie rozważyć przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zaskarżone postanowienie sąd uchyla, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Dla oceny ich zasadności zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w wyroku z dnia 25 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 2674/18 uznając zasadność skargi kasacyjnej, uchylił na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt I SA/Ke 700/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Z kolei zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji, działając w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd oddalił skargi, ponieważ stwierdził, że decyzje organów nie naruszają prawa w sposób nakazujący ich uchylenie.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku I GSK 2674/18, istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie płatności, nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), lecz okoliczności mieszczące się w przesłance posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak dalej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Zasadniczą przesłanką odmowy płatności przez organy obu instancji był brak posiadania oraz faktycznego użytkowania gruntów.

Obowiązkiem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zatem analiza, czy organy poczyniły prawidłowe wnioski w zakresie akcentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynik tej analizy doprowadził do akceptacji stanowiska dyrektora, że działki nr 207/8, 207/12 i 207/11 nie były użytkowane rolniczo przez A.Ś. lecz przez J.J., że działka nr 246/1 nie była użytkowana rolniczo przez A.Ś. lecz przez P.N. oraz że na działce nr 26/4 wokół tuneli foliowych nie była prowadzona działalność rolnicza. Równie poprawnie dyrektor wywiódł, że nie były użytkowane rolniczo działki nr 242/14 i 242/15.

Podstawę prawną odmowy przyznania płatności stanowił przepis art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007r., Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnością zgodnie z art. 143b ust 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, wszystkie grunty rolne są utrzymywane w zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, został mu nadany numer identyfikacyjny. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw (...) położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Warunkiem uzyskania płatności jest zatem posiadanie przez producenta rolnego we wskazanym dniu działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska uregulowane zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007r., Nr 46, poz. 306 ze zm.). Z jego treści wynika, że utrzymaniem takim jest uprawa roślin lub ugorowanie - w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk; wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku pastwisk. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Wymaga wyjaśnienia, że płatności będące przedmiotem niniejszej sprawy, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat bezpośrednich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie.

Ustawa o płatnościach, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy, wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku.

Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Jednakże dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r. II GSK 227/07, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak bowiem wynika z regulacji unijnych i krajowych, istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Zatem ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu. W związku z tym decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r. II GSK 1287/10).

Innymi słowy, ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jednakże poza posiadaniem wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi. Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2012 r. II GSK 88/11). Pojęcie posiadania na gruncie ustawy o płatnościach należy interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Jak już wyżej podniesiono, jako posiadanie gruntów rolnych, w kontekście przyznania dopłat do gruntów, należy zatem rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Istotą płatności obszarowych jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Chodzi tu realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno.

Wbrew zarzutowi skargi A.Ś., organ prawidłowo dokonał wykładni art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Ustalił, że skarżącego A.Ś. nie można uznać za osobę, która w jakikolwiek sposób decydowała o sytuacji rolniczej na działkach, które uprawiał J.J. Według prawidłowych ustaleń organu to J.J. był faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr 207/8, 207/11, 207/12.

Z zeznań J.J. z 3 stycznia 2013 r. wynika, że uprawiał przedmiotowe działki ponad 10 lat, jeszcze przed wystąpieniem przez A.Ś. z wnioskiem o przyznanie płatności. J.J. uprawiał działki w zamian za zebrane z pól plony, opłacając w początkowych latach podatek rolny. Chciał wprawdzie partycypować w płatnościach, ale A.Ś. się na to nie zgodził, przejmując za to od J.J. obowiązek płacenia podatku rolnego. To zatem działania J.J. były ukierunkowane na użytkowanie gruntów. A.Ś. występował tylko o płatności do tych działek. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie decydował o sposobie gospodarowania ww. działek - decydował o tym samodzielnie J.J. i tylko ewentualnie informował o tym skarżącego. J.J. prowadził na własny rachunek uprawę kukurydzy na tej działce i całkowicie na własny koszt. Nigdy nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za działania prowadzone na obszarze tej działki, udostępnionej tylko przez skarżącego. J.J. nie ubezpieczał działek i nie opłacał podatku od ich powierzchni oraz nie dysponował jakąkolwiek pisemną umową ze skarżącym. Łączyła ich ustna i nieformalna umowa faktycznego użyczenia gruntów. Kontakty między J.J. a skarżącym były bardzo ograniczone – 16 stycznia 2009 r. J.J. zeznał, że ostatni raz kontaktowali się w 2004 r. J.J. nie wykonywał żadnych czynności na rzecz skarżącego lub podmiotów gospodarczych, należących do niego, a prowadząc na działce na własny rachunek swoją uprawę kukurydzy samodzielnie wykonywał wszystkie czynności związane z taką uprawą.

Potwierdzeniem powyższego są zeznania J.J., który w dniu 16 stycznia 2009 r. w Prokuraturze Okręgowej w K. odniósł się szczegółowo do uprawy kukurydzy na spornych działkach i zeznał, że nigdy nie wykonywał żadnych usług na rzecz A.Ś. Podczas składania zeznań w Prokuraturze Okręgowej w K. 3 września 2010 r. oświadczył, że to on samodzielnie, na własny rachunek i koszt prowadził uprawy, "ani A.Ś., ani R.Ś. nic mi nie zlecali, mam tu na myśli jakichkolwiek prac usługowych na ich rzecz w związku z realizowanymi przeze mnie i dla mnie uprawami na działkach, o których wcześniej zeznawałem. Stanowczo stwierdzam, że od A.Ś., ani od R.Ś. nie otrzymałem ani grosza na jakiekolwiek prace w żadnym roku, w którym uprawiałem dla siebie działki przez nich udostępnione". Z kolei na rozprawie w Sądzie Okręgowym w K. w dniu 3 stycznia 2013 r. zeznał, że "A.Ś. zezwolił mi uprawiać ziemię. W pierwszym i chyba drugim roku zapłaciłem mu podatek od gruntu. Były to kwoty 12-15000 zł rocznie. Potem już uprawiałem tą ziemię za swoje pieniądze i co tam urosło zbierałem. (...) Mówiąc, że uprawiałem ziemię na siebie miałem na myśli, że wkładałem w tą uprawę własne środki, a plon, który zbierałem stanowił moją zapłatę. Jeżeli w tamtym okresie miałem nadwyżki to byłem w stanie przeznaczyć tą nadwyżkę na podatek."

Skarżący A.Ś. zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę dowodów, w tym jego zeznań i zeznań J.J. z 23 czerwca 2017 r., z których wynika charakter stosunku prawnego ich łączącego. Odnosząc się do tego należy podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi opartemu na przepisie art. 107 § 3 k.p.a., organ analizował również te zeznania, w których A.Ś. wyjaśniał, że J.J., użytkował grunty na podstawie umowy zlecenia, jak i te, w których J.J. potwierdził zawarcie takiej umowy ustnie. Niemniej, organ ocenił te zeznania jako niewiarygodne, a z tą oceną należy się zgodzić.

Organy słusznie wywiodły na podstawie analizy przepisów dotyczących płatności, o które wystąpił skarżący, oraz na podstawie oceny całokształtu zeznań i wyjaśnień zgromadzonych przez organy w toku całej sprawy, że skarżącego nie można traktować jako osoby w jakikolwiek sposób decydującej o sytuacji rolniczej na ww. działkach. Nie zmieniają tego także akcentowane w skardze zeznania M.K. - prezesa (...) sp. z o.o., która wydzierżawiła A.Ś. działki nr 207/8 i 207/12. Trudno bowiem uznać za miarodajne dla sprawy twierdzenia złożone w 2014 r., z których wynika m.in. że A.Ś. miał wpływ na to, jak użytkowane były sporne działki. Zeznania te były składane sześć lat od zdarzeń, ponadto nie była to osoba, która te działki użytkowała.

Należy zwrócić uwagę, że zeznania J.J. stanowiły przedmiot oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 589/19. Zapadł on wprawdzie na gruncie stanu faktycznego dotyczącego innej działki, jednakże całokształt okoliczności pozostaje zbliżony do sprawy niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się po części do tych samych twierdzeń J.J. i wyjaśnił, że kiedy składał on swoje pierwsze zeznania przed organami ścigania i w sądzie karnym, odznaczały się znaczną szczegółowością, klarownością i precyzją. Ponadto były to zeznania bliższe zdarzeniom, których te zeznania dotyczyły, a więc logicznym jest, iż łatwiej było je wówczas pamiętać. Natomiast zeznania J.J., złożone na rozprawie administracyjnej były składane wiele miesięcy później. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawidłowość stanowiska organów, które na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego uznały, że to J.J. był samodzielnym użytkownikiem spornej w sprawie I GSK 589/19 działki.

Należy również zauważyć, że poza zarzutami w skardze, A.Ś. w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. Brak było również potrzeby przeprowadzenia kolejnego przesłuchania świadków w sprawie, czy przeprowadzania konfrontacji. Należy podkreślić, że ocena dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie została dokonana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w zgodzie z treścią kwestionowanych w skardze przepisów art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań J.J. składanych przed sądem powszechnym i przed organami ścigania wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego do pełnej dyspozycji, z czego w pełni korzystał.

Jak już wyżej podniesiono, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować i utrzymywać w dobrej kulturze rolnej.

Te właśnie przesłanki oceniane były również w zakresie działek nr 242/14 oraz 242/15, na których A.Ś. w 2008 roku zadeklarował działkę rolną A/A1.

Skarżący A.Ś. podniósł w skardze zarzuty co do ustaleń dotyczących powyższych działek, kwestionując prawidłowość analizy zeznań świadków, która doprowadziła organ odwoławczy do przyjęcia tezy o braku rolniczego wykorzystania tych działek.

Zdaniem Sądu uwagi skarżącego nie są zasadne.

Słusznie organ dał wiarę zeznaniom W.M. złożonym w prokuraturze w dniu 16 września 2010 r. z których wynika, że Zakład (...) Sp. z o.o. rozpoczął prace na tych działkach w drugiej połowie 2008 r. i prowadził prace przygotowawcze pod uprawę pszenicy ozimej, a przed tym mieli interwencje mieszkańców miejscowości B., że grunt ten jest nieuprawiany i zachwaszczony. Świadek zeznał, że "teren ten był nieużytkowany rolniczo i w związku z tym, albo talerzowaliśmy glebę, bądź pryskaliśmy herbicydem totalnym, który zwalcza wszystkie chwasty" i na podstawie stanu w jakim były działki ewidencyjne nr 242/14 i 242/15 stwierdził, że te grunty były nieużytkowane rolniczo na pewno przez rok "może i trochę dłużej". Wcześniej składając zeznania na Komandzie Policji w K. w dniu 8 września 2010 r. świadek zeznał, że w momencie przejęcia działki wyglądała ona jakby była odłogiem oraz dodał, że często przejeżdżał obok tych działek i z tego co pamięta w 2007 r. także nie były one uprawiane. Zeznania te są rzeczowe, spójne i logiczne. Świadek posiadał bezpośrednią wiedzę co do zdarzeń mających miejsce na działkach jak również co do ich stanu w 2008 roku. Dlatego też prawidłowo przyjęto jako miarodajne dla rozstrzygnięcia jego zeznania, natomiast odmówiono wiary oświadczeniom Z.N., L.B. oraz W.P.

Ustalony stan sprawy w pełni uprawniał organ odwoławczy do zajęcia stanowiska, zgodnie z którym w czasie ubiegania się przez stronę o przyznanie płatności działki te nie były użytkowane rolniczo.

Wniosek o braku użytkowania rolniczego należy postawić także wobec działki nr 26/4, na której znajdowały się tunele foliowe. Wprawdzie teren był koszony, ale jak zeznała E.Z., pokos nie był zbierany. Jak już wyżej podniesiono, do zasadniczych przesłanek przyznania płatności bezpośrednich należy posiadanie gruntu. Musi być ono faktyczne, tj. powinno polegać na użytkowaniu gruntu rolnego ściśle związanego z produkcją rolną, której wspieraniu mają służyć płatności. Te przesłanki nie zostały spełnione. W pełni racjonalny jest wniosek organu, że przeprowadzone zabiegi miały na celu jedynie utrzymanie porządku na działce nr 26/4, na której prowadzono działalność ogrodniczą.

W zakresie działki nr 246/1 użytkowanej przez P.N. należy podnieść, że organ również prawidłowo uznał, że skarżący nie zajmował się tym gruntem na tyle, aby przyjąć, że prawidłowym było przyznanie płatności. Nie użytkował spornej działki, a tym samym nie posiadał jej w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności. P.N. zeznał, że działkę kosił i zbierał z niej siano od około 1999 r., natomiast dopiero około 2012 r. dowiedział się, że grunt należy do A.Ś. P.N. w 2008 r. korzystał niejako z okazji, że działką nikt się nie interesował, zbierając z niej skoszone siano. Natomiast to A.Ś. uzyskał do tej działki płatności. To zaś oznacza, że w pełni poprawny jest wniosek dyrektora, że A.Ś. nie był użytkownikiem działki, ale widząc, że działka jest użytkowana, zgłaszał ją do płatności.

A.Ś. zakwestionował również ustalone przez dyrektora stworzenie sztucznych warunków. W wyroku I GSK 2674/18 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, że istotę sporu w postępowaniu w przedmiocie płatności nie stanowiły okoliczności mieszczące się w przesłance "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności", określone w art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011). Podniósł, że badanie ewentualnego stworzenia przez beneficjenta pomocy unijnej sztucznych warunków do uzyskania płatności może się pojawić dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że przesłanka posiadania gruntów została spełniona przez beneficjenta.

Jak wyżej podniesiono, Sąd orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie uznał, że nie została spełniona przesłanka posiadania gruntów przez A.Ś. Tym samym, biorąc pod uwagę wytyczne z ww. wyroku I GSK 2674/18, zbędne było badanie przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. To zaś oznacza, że zarzut skarżącego jest bezzasadny.

Co do zarzutu o rozstrzyganiu sprawy mimo pozostawania A.Ś. w areszcie należy zgodzić się z organem, że nie jest to przesłanka wstrzymująca prowadzenie postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie została wymieniona w katalogu przyczyn zawieszenia postępowania zawartego w art. 97 § 1 k.p.a. Ponadto strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, co zapewniało jej pośredni kontakt z aktami sprawy. Zarzut o braku powiadomienia o końcowym zapoznaniu się z aktami sprawy nie jest zasadny. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego wielokrotnie zapoznawała się z aktami sprawy i przesyłane jej były odpisy pism składanych w toku przez prokuratora.

Powyższe powoduje, że niezasadne są zarzuty A.Ś. o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), jak i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zarzuty prokuratora koncentrują się m.in. na tym, że dyrektor uznał wszystkie działki zgłoszone przez A.Ś. za nieuprawnione do uzyskania płatności. Utrzymał jednak w mocy decyzję kierownika, który uznał, że A.Ś. tylko częściowo nie przysługiwały płatności bezpośrednie. Odnosząc się do tego argumentu strony skarżącej należy wskazać, że decydujące znaczenie ma tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku I GSK 2674/18 podkreślił: "organ odwoławczy, analogicznie jak i organ pierwszej instancji, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przyjął – co dostateczne dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji począwszy od strony 16 i uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej - okoliczności świadczące o niespełnieniu przez skarżącego podstawowej przesłanki przyznania płatności, a mianowicie braku posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania. Obszerne wywody organów obu instancji odnoszą się do materiału dowodowego wskazującego na to, że skarżący nie użytkował zadeklarowanych do płatności gruntów. Także organ odwoławczy wprost wskazał, że ‘do zasadniczych przesłanek należy posiadanie gruntu w dniu 31 maja roku, którego dotyczy wniosek i utrzymanie go w dobrej kulturze rolnej’, po czym zdefiniował pojęcie posiadania odnosząc się do cywilistycznej regulacji posiadania. Ostatecznie zaprezentował regulację unijną i krajową w zakresie przesłanki przyznania płatności - posiadania gruntów oraz dokonał szczegółowej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów w kontekście posiadania przez skarżącego każdej z zadeklarowanych do płatności działek i ich faktycznego użytkowania."

Jeśli więc dyrektor stwierdził, że działki wymienione w tabeli zawarte na str. 23 i 24 zaskarżonej decyzji nie były użytkowane rolniczo w całości, a kierownik tak uznał tylko co do części tych działek, to okoliczność utrzymania w mocy decyzji kierownika nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Oba organy wskazywały bowiem na zasadniczą kwestię, mianowicie brak posiadania gruntów i ich faktycznego użytkowania, co zaakcentował w wyżej cytowanym fragmencie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych powodów, wobec przesądzającego sprawę wyroku I GSK 2674/18, zarzuty skargi prokuratora w tym względzie nie można uznać za zasadne.

Sąd dostrzegł, że decyzja organu pierwszej instancji narusza treść przepisu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z treścią art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. (stanowiącego o uzupełnieniu decyzji), albowiem uzupełnienie decyzji organu I instancji należy ocenić jako zbędne.

Ponieważ przedmiotem postępowania – sprawą administracyjną, zainicjowaną wnioskiem o płatności – jest przyznanie bądź odmowa przyznania wnioskowanych płatności, a w konsekwencji, ustalenie wysokości sankcji, to należy uznać, że rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawach nie obejmuje kwestii ustaleń, co do których działek i ich powierzchni stronie przysługuje prawo do otrzymania płatności. Ustalenia te – poprzedzające wydanie decyzji – rzutują na rozstrzygnięcie w ten sposób, że wpływają na wysokość otrzymanej przez stronę kwoty płatności, prowadzą do odmowy przyznania płatności oraz mają wpływ na wysokość orzekanych sankcji.

Odmienne ustalenia co do działek o nr 242/14, 242/15, 26/4 oraz 246/1 doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż działki te nie były użytkowane rolniczo. Oznacza to, że stronie nie przysługiwałyby płatności do w/w działek.

Jednakże ponieważ decyzja organu I instancji zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie co do odmowy przyznania wnioskowanych płatności oraz określa kwoty należnych od strony sankcji, Sąd uznaje, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji (pomimo zbędnego jej uzupełnienia) nie narusza przepisów postępowania w sposób istotny, który powodowałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Prokurator w skardze podniósł także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 188 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w wyniku wyrażenia błędnego poglądu prawnego, iż organ odwoławczy nie mógł orzec w niniejszym przypadku na niekorzyść A.Ś. w zakresie wysokości nałożonych sankcji, albowiem był on stroną która wniosła odwołanie, mimo iż stroną niniejszego postępowania był również prokurator, który również zaskarżył decyzję organu pierwszej instancji w całości, w wyniku czego w niniejszym przypadku tzw. zakaz reformationis in peius nie powstał

Wywiódł, że skoro prokurator posiada status pełnoprawnej strony, to sposób interpretacji art. 139 k.p.a. przedstawiony przez organ odwoławczy prowadzi do absurdalnych i niedających się zaakceptować wniosków, gdyż prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia praw jednej ze stron, tj. prawa wniesienia skutecznego odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z uwagi na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez prokuratora organ odwoławczy nie był związany tzw. zakazem reformationis in peius i mógł orzec reformatoryjnie na niekorzyść A.Ś., stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych.

Sąd nie podziela powyższego zarzutu wskazując, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, w przypadkach określonych w art. 182-185 tej ustawy służą prawa strony. Prokurator jest podmiotem, któremu służą wyłącznie procesowe prawa strony postępowania. Nie może on rozporządzać prawami materialnymi ani ich nabywać w toku lub w wyniku postępowania, ponieważ bierze udział w sprawie dotyczącej innej osoby. Prokurator nie będzie adresatem decyzji załatwiającej sprawę, lecz będzie mu ona tylko doręczona do wiadomości w celu umożliwienia korzystania z uprawnień procesowych. Mając prawa strony, prokurator nie jest związany z żadną ze stron, dokonuje w pełni samodzielnie wszystkich czynności procesowych, realizując własne zadania urzędowe związane ze strzeżeniem praworządności.

Prokurator uczestniczący w postępowaniu nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes publiczny.

Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istotą tego zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie.

Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych, czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tą sytuację, którą ukształtowała decyzja organu I instancji.

Działaniem na niekorzyść strony odwołującej się będzie umniejszenie zakresu uprawnień przyznanych w decyzji organu pierwszej instancji lub zwiększenie nałożonych nią obowiązków.

Odmienne ustalenia co do wskazanych wyżej działek doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, iż działki te nie były użytkowane rolniczo. Oznacza to, że stronie nie przysługiwałyby płatności do w/w działek.

Na końcowe załatwienie sprawy ustalenia te wpływają w zakresie wysokości orzeczonych sankcji. Organ I instancji prawidłowo zatem odmówił przyznania wnioskowanych płatności, natomiast wysokość sankcji wyliczył biorąc pod uwagę mniejszą powierzchnię, niż ustalona w postępowaniu odwoławczym. Finalnie zatem kwoty sankcji winny być wyższe.

W powyższym kontekście prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując, iż uwzględniające odmienne ustalenia rozstrzygnięcie, skutkujące podwyższeniem orzeczonych sankcji naruszałoby zakaz reformationis in peius. Prowadziłoby bowiem do zwiększenia nałożonych A.Ś. (strony, która złożyła odwołanie) obowiązków. Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie umożliwia orzekania na niekorzyść strony postępowania, która również złożyła odwołanie, polegającego na nałożeniu na nią wyższych sankcji, niż orzeczone decyzją pierwszoinstancyjną.

Prawidłowo również organ odwoławczy przyjął że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa jak również nie narusza rażąco interesu publicznego. Odmiennych w części ustaleń stanu faktycznego sprawy nie można bowiem pojmować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Rażącego naruszenia interesu publicznego prokurator upatrywał natomiast w legitymizowaniu zachowań strony mających postać działań oszukańczych i bezprawnych. W tym kontekście podnieść należy, że Sąd będąc związany uprzednio zapadłym w sprawie wyrokiem NSA, jako zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy uznał rozważanie okoliczności zaistnienia przesłanki stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, wobec ziszczenia się zasadniczych przesłanek odmowy przyznania płatności – tj. braku posiadania i braku faktycznego rolniczego użytkowania gruntów.

Stanowisko wyrażone powyżej przez Sąd powoduje nieskuteczność zarzutów prokuratora o naruszeniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 111 § 1 i § 1a 1b k.p.a. (odnoszącego się do decyzji), art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia faktycznego i prawnego), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (odnoszącego się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego) i art. 139 k.p.a. dotyczącego zakazu reformationis in peius w zw. z art. 188 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.