Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 735/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2017 r., nr XXIX.173.2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt gminy I. stwierdza nieważność § 5 i § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z 31 marca 2017 r., Nr XXIX.173.2017, działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z.) uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt Gminy.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części dotyczącej § 2, § 3, § 5, § 7 ust. 3. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie:

- art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w treści § 2 i 3 uchwały treści przepisów ustawowych,

- art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez nie sprecyzowanie w § 5 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. nie wskazanie sposobu opieki, nie wskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz nie wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, jak też konkretnych podmiotów zajmujących się opieką nad wolno żyjącymi kotami,

- art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez nie sprecyzowanie w § 7 ust. 3 uchwały zagadnień dotyczących współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie organizacji i określenia sposobu finansowania zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt, jak również nie wskazanie konkretnie o jakie organizacje chodzi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że z § 5 uchwały wynika, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na w terytorium Gminy realizuje się przy współpracy z osobami, które dobrowolnie i nieodpłatnie sprawować będą nad nimi opiekę oraz organizacjami społecznymi prowadzącymi działalność na terenie Gminy, których statutowym celem jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami. Współpraca ta obejmuje w szczególności dokarmianie wolno żyjących kotów.

Zdaniem Prokuratora powyższe zapisy uchwały pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, sposobu ich dokarmiania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania. Nadto w sposób bardzo ogólny wskazano podmioty mające zapewnić realizację tego konkretnie zadania, nie wskazując ich nazwy, adresu siedziby. Skarżący zauważył też, że podobnie Rada Gminy postąpiła w odniesieniu do § 7 ust. 3 uchwały, gdzie nie zostały doprecyzowane zagadnienia dotyczące współpracy z organizacjami pozarządowymi w zakresie organizacji i określenia sposobu finansowania zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt, w szczególności nie wskazano na czym ma polegać współpraca, w jaki sposób ma przebiegać i czego konkretnie ma dotyczyć, jak również nie wskazano konkretnie o jakie organizacje chodzi. Prokurator podkreślił, że ograniczenie się do ogólnych zapisów po pierwsze nie daje gwarancji czytelności samego programu, a w konsekwencji jego realizacji, a dodatkowo godzi w obowiązujące przepisy. Przepisy stosowane przy uchwalaniu programu są w swej wymowie jednoznaczne i wymagają kompleksowego uregulowania zawartych w nich kwestii bez względu na lokalne uwarunkowania.

Dalej Prokurator podniósł, że Rada Gminy powtórzyła zapisy ustawowe w §2 i 3 uchwały, przy czym w § 2 uchwały dokonała istotnej modyfikacji, albowiem nie ujęła w zadaniach priorytetowych Programu wszystkich celów programu wskazanych w art. 11 a ust. 2 ustawy, a nadto dodała cel w postaci edukacji mieszkańców czego program nie powinien obejmować. Podobnie Rada Gminy postąpiła w przypadku § 3 uchwały. Zdaniem Prokuratora uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja.

Skarżący wskazał, iż wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie nie wypełniałaby w całości obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że zarzut wskazany w pkt 1 skargi jest całkowicie niezrozumiały, a skarżący nie poświęcił choćby jednego zdania jego uzasadnieniu. Nie wskazał, gdzie nastąpiło rzekome powtórzenie, czy modyfikacja regulacji ustawowych. Organ zwrócił uwagę, że ustawa nie zawiera żadnego unormowania, które wprost określałoby cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Ustawa w art. 11a ust. 2 wskazuje jedynie wymagany zakres regulacji. W żaden sposób nie można stąd wywodzić braku uprawnienia Rady Gminy do zaakcentowania w sposób syntetyczny celów programu, zwłaszcza że cele te - określone w § 2 i 3 uchwały - obejmują co najmniej zakres normowania wskazany w art. 11a ust. 2 u.o.z. Co więcej, katalog określony w art. 11a ust. 2 ustawy ma charakter otwarty (użycie zwrotu "w szczególności"), co oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy pewną swobodę w normowaniu materii programu. Również zaskarżona uchwała nie modyfikuje unormowań ustawowych.

Za niezasadny organ uznał zarzut wskazany w pkt 2 skargi, albowiem nie ma on żadnego oparcia ani w brzmieniu przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, ani w praktyce jego stosowania. Żaden przepis nie wymaga wskazania w uchwale konkretnego sposobu dokarmiania, czy konkretnych miejsc dokarmiania. Przepis nie wymaga również wskazania, gdzie i przez kogo udzielana będzie opieka weterynaryjna. Art. 1la ust. 2 pkt 2 mówi jedynie ogólnie o "opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu".

Analogiczne uwagi organ odniósł również do zarzutu niewskazania konkretnych podmiotów, które mają realizować opiekę nad wolno żyjącymi kotami. Organ podkreślił, że wskazanie konkretnych organizacji (jak należy rozumieć, wymienionych z nazwy) prowadziłoby do wniosku o wyłączeniu organizacji niewymienionych konkretnie z możliwości udziału w realizacji programu. Oczywistym jest, że regulacje uchwały muszą mieć na względzie zasadę pomocniczości i równego traktowania, stąd absolutnie wystarczające i uzasadnione jest wskazanie organizacji, do których zadań statutowych należy opieka nad wolno żyjącymi kotami. W praktyce organizacje zwracają się o pomoc do Gminy w konkretnych przypadkach, gdy uznają, że w danych okolicznościach uzasadnione jest dokarmianie itp.

Rada nie zgodziła się również z 3 zarzutem skargi, gdyż z § 7 uchwały wynika w sposób jednoznaczny, że sterylizacja i kastracja realizowane są w schronisku dla zwierząt (wobec zwierząt przekazanych pod popiekę schroniska, z którym Gmina posiada zawartą umowę). W tym zakresie realizowane są podstawowe obowiązki Gminy w obszarze sterylizacji i kastracji zwierząt. Ponadto oczekiwanie, że rada gminy w sposób kazuistyczny opisze zasady owej współpracy (w sytuacji, gdy istota obowiązków Gminy została już opisana w § 7 ust, 1 uchwały)jest niemożliwe do zaakceptowania i dalece wykracza poza funkcje nadzorcze Prokuratora. Również zarzut niewskazania w sposób konkretny organizacji pozarządowych, z którymi Gmina zadeklarowała współpracę, jest nietrafny, a podniesione wyżej argumenty odnośnie niewskazania podmiotów współpracujących przy opiece nad kotami, zachowują swoją aktualność również w tym obszarze.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę z tym, że modyfikuje wniosek w niej zawarty i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2, § 3, § 5, § 7 ust. 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dale: p.p.s.a) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowa sprawowana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy z 31 marca 2017 r., Nr XXIX.173.2017 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt gminy, podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

W myśl ust. 2 program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają ( ust. 3a art. 11a ustawy). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina ( ust. 5 art. 11 a ustawy ). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy ( ust. 7 ). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu ( ust. 8 ).

Uwzględniając wskazany przez ustawodawcę sposób regulowania przez ustawodawcę treści programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy uznać, że ma on zawierać pewne zagadnienia, ma on je "obejmować" (vide: art. 11a ust. 2 in principio). Program ten stanowić ma bowiem wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie.

Kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Sąd orzekający opowiada się w tym zakresie za stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/16 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl). NSA stwierdził w nim, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Zwrócił jednak uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w innych wyrokach NSA akcentował okoliczność, że mimo iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. ( vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Odnośnie powtórzeń ustawowych zawartych w § 2 i § 3 uchwały, wskazać należy, że odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( vide: wyrok NSA z 5 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1059/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw ( vide: T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Po 1284/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl) i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Sąd podziela natomiast zastrzeżenia Prokuratora, co do § 5 zaskarżonego Programu, stanowiącego w § 1, że koty wolno żyjące, bytujące głównie w piwnicach i na terenach zabudowy letniskowej, są częścią ekosystemu, przyczyniając się do ograniczenia liczby szkodliwych gryzoni (myszy, szczurów) i nie podlegają wyłapywaniu i umieszczaniu w schronisku dla zwierząt. Koty wolno żyjące otaczane są opieką, a udzielana im pomoc realizowana będzie we współpracy Gminy z osobami, które dobrowolnie i nieodpłatnie sprawować będą opiekę nad nimi oraz organizacjami społecznymi prowadzącymi działalność na terenie Gminy, których statutowym celem jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami. Współpraca o której mowa powyżej obejmuje w szczególności dokarmianie wolno żyjących kotów (§ 2).

Powyższe przepisy w ocenie Sądu nie są bowiem dostatecznie konkretne. Program - co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z. - musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim sposób sprawowania opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w tym przypadku kotami wolno żyjącymi, czy sposób ich dokarmiania. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie także zachowany jeśli pominie się w nim - jak uczyniła to Rada Gminy w zaskarżonej uchwale - konkretne podmioty (organizacje społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane. Jeżeli natomiast chodzi o wskazanie w uchwale konkretnych miejsc dokarmiania kotów, zaznaczyć należy, że nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem dokarmiane są one w różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, co oczywiste, nie są niezmienne.

Z uwagi na konkretność zapisów uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, także nie jest wystarczające wskazanie w § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały, iż Gmina współpracuje z organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem jest zapobieganie bezdomności zwierząt w zakresie zapewnienia organizacji i określenia sposobów finansowania zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt. Nie wskazano – jak słusznie podniósł skarżący – na czym ww. współpraca ma polegać, w jaki sposób ma przebiegać i czego konkretnie ma dotyczyć oraz nie wskazano konkretnie o jakie organizacje chodzi.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 i § 7 ust. 3 (pkt I wyroku), natomiast w odniesieniu do § 2 i § 3 - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił (pkt II wyroku).