Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 434/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 434/13

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2013 r. – zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] września 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku jako zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego na lokal mieszkalny położonych w budynku przy ul. [...]na terenie dzielnicy [...] W. . Organ uznał, że inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Zapotrzebowanie na media i warunki obsługi nastąpi wg umów zawartych z gestorami sieci. Wnioskodawca nie przewiduje zwiększenia zapotrzebowania na media. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] . Obsługa komunikacyjna bez zmian. Wnioskowany lokal nie graniczy z pasem drogowym.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, iż zarówno z przepisu art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 kwietnia 2012 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako u.p.z.p.) jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.

Skoro celem działania wnioskodawcy nie jest więc tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak tej analizy nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana funkcji lokalu z użytkowego na mieszkalny jest możliwa, ponieważ jak wynika z akt przedmiotowej sprawy lokal objęty wnioskiem znajduje się w budynku mieszkalnym, a więc planowana zmiana będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej. Ze względu na charakter inwestycji bez zmian pozostaje jej dostęp do drogi publicznej, jak i zapewnienie dostępu do mediów. Kolegium zauważyło także, że nie ma potrzeby dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. SKO zaznaczyło też, że ewentualne samowolne roboty budowlane wykonane przez wnioskodawczynię nie mają wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sprawie ich oceny właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do kwestii niezapewnienia czynnego udziału stronom w przedmiotowym postępowaniu SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania nie miał wpływu na rozstrzygnięcie.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. - w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2012 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po dokonaniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także błędnie przyjęto, że planowana inwestycja spełnienia wszystkie warunki wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono również niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 w zw. z art. 73 w zw. z art. 81, art. 77 § 1, art. 80,138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art, 7 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, w treści decyzji o warunkach zabudowy zapisano, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej, zaś zapotrzebowanie na media i warunki usługi uregulowane jest umowami zawartymi z gestorami tych sieci. Tymczasem w dokumentacji zebranej na potrzeby przedmiotowej decyzji nie zostały przedstawione przez uczestniczkę postępowania umowy, które poświadczałyby istnienie lub planowanie dostępu przedmiotowego lokalu do miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Żadna z takich umów nie stanowi także załącznika do przedmiotowej decyzji. W aktach sprawy brak jest także stosownych pism - czy to od odpowiedniego przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego czy też zakładu energetycznego - gwarantujących ustawowy dostęp lokalu [...] przy ul. [...] w W. do odpowiednich mediów. Tylko takie oświadczenia odpowiednich podmiotów - w sytuacji nieprzedstawienia stosownych umów - można bowiem traktować jako spełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust, 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu - wynikająca z art. 10 k.p.a. i art. 73 k.p.a. - nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny ograniczył się jedynie do zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie powiadomił jej o planowanym zakończeniu przedmiotowego postępowania i nie uzyskał końcowego stanowiska Skarżącej w przedmiotowej sprawie. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie wstrzymał się - choć powinien - od wydania decyzji do czasu złożenia oświadczenia przez Skarżącą. Skarżąca nie była należycie wezwana do końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, gdyż organ nie tylko nie pouczył jej o tym prawie, lecz także nie wyznaczył żadnego terminu na ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, który to termin mógłby wskazywać Skarżącej iż postępowanie w przedmiotowym zakresie dobiega końca. O zakończeniu postępowania Skarżąca dowiedziała się dopiero w chwili, w której doręczono jej decyzję wydaną przez Zarząd Dzielnicy [...] W. . Pozbawienie Skarżącej prawa do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie w sposób istotny wpłynęło na ostateczną treść rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca została bowiem także pozbawiona prawa do zaprezentowania dowodów na okoliczność tego, że stan faktyczny i prawny lokalu [...] przy ul. [...]w W. jest odmienny od tego, który przedstawia uczestniczka postępowania M. P. oraz że adaptacja tego lokalu na cele mieszkaniowe wymaga przeprowadzenia szeregu prac budowlanych. Takim działaniem organ drugoinstancyjny naruszył także art. 7 k.p.a. poprzez to, iż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z 24 kwietnia 2012 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako u.p.z.p.)

Przepisy tej ustawy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego.

M. P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Działka ta stanowi własność W. , we współużytkowaniu osób zrzeszonych we Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości [...]. Budynek, w którym znajduje się lokal użytkowy, ma IX kondygnacji i położony jest w centrum W. przy ul. [...] . Zlokalizowany jest w kwartale ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...] - w obszarze śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Inwestycja dotyczy lokalu użytkowego, zlokalizowanego na parterze przedmiotowego budynku.

W myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostąp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy; o której mowa w art. 88 ust. 1;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, stwierdzić należy, iż zarówno z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego już obiektu lub jego części. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Skoro celem wnioskodawcy nie jest tworzenie "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w związku z tym zbędne było sporządzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które mają rację bytu tylko w przypadku nowej zabudowy. Brak tej analizy nie stanowi przy tym przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zmiana funkcji lokalu z użytkowego na mieszkalny jest możliwa, ponieważ jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, lokal objęty wnioskiem znajduje się w budynku mieszkalnym, a więc planowana zmiana będzie kontynuacją funkcji mieszkalnej.

Zdaniem Sądu, orzekającego w sprawie, ze względu na swój charakter (zmiana przeznaczenia lokalu) i położenie w istniejącym już budynku mieszkalnym wielokondygnacyjnym w centrum W. , inwestycja nie może wpłynąć na zmianę ładu przestrzennego (w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie wiąże się ze zmianą żadnych parametrów istniejącej zabudowy (tj.: wysokości, linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości jej górnej krawędzi, poziomu gzymsu i spadku dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki). Obiekt pozostanie niezmieniony "przestrzennie", a ponieważ zmiana polega na przekształceniu lokalu użytkowego w mieszkalny, planowana funkcja nie jest sprzeczna z wiodącą funkcją obszaru, gdyż zarówno budynek, w którym mieści się lokal, jak i obszar w którym jest położony, znajdują się w zwartej zabudowie mieszkalnej przestrzeni miejskiej- w ścisłym centrum W. .

Powierzchnia przeznaczona do zmiany sposobu użytkowania wynosi ok. 51,84 m2. Nie przewiduje się wykonania prac budowlanych w celu dostosowania lokalu do nowej funkcji. Wejście do przedmiotowego lokalu będzie odbywać się wg stanu istniejącego.

Trafne są ustalenia organów, że ze względu na charakter inwencji bez zmian pozostaje jej dostęp do drogi publicznej, jak i zapewnienie dostępu do mediów. Nie ma też potrzeby dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż w dokumentacji zebranej na potrzeby przedmiotowej decyzji nie zostały przedstawione przez uczestniczkę postępowania umowy, które poświadczałyby istnienie lub planowanie dostępu przedmiotowego lokalu do miejskiej sieci infrastruktury technicznej. Z uwagi na położenie lokalu w centrum miasta, w budynku wielorodzinnym o przeznaczeniu (przeważającym) mieszkalnym, trudno wyobrazić sobie zasadność czy potrzebę zbierania dowodów na posiadanie przez lokal dostępu do mediów. Jest to oczywiste i nawet skarżący nie kwestionuje, że lokal jest zaopatrzony we wszystkie media, w skardze wywodzi tylko, że fakt też powinien zostać udowodniony. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu fakty oczywiste nie wymagają dowodu. Dopiero gdyby w sprawie zostało uprawdopodobnione albo wykazane, że przedmiotowy lokal nie ma dostępu do mediów, konieczne byłyby ustalenia w tym przedmiocie.

Odnosząc się do kwestii niezapewnienia czynnego udziału stronom w przedmiotowym postępowaniu Sąd stwierdza, że organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Nie jest uchybieniem fakt, że organ ograniczył się jedynie do zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie musiał oczekiwać na uzyskanie końcowego stanowiska Skarżącej w przedmiotowej sprawie. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie miał obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia oświadczenia przez Skarżącą. O zakończeniu postępowania Skarżąca dowiedziała się w chwili doręczenia jej decyzji wydaną przez Zarząd Dzielnicy [...] W. i jest prawidłowy sposób postępowania w sprawie. Doręczenie Wspólnocie decyzji umożliwia jej wniesienie odwołania, z którego to prawa skarżąca zresztą skorzystała. Jest to przewidziany przez ustawodawcę i wystarczający sposób wyrażenia (także negatywnego- jak w sprawie niniejszej) stanowiska wobec wydanej decyzji, umożliwiający jej skontrolowanie przez organ II instancji.

Zdaniem Sądu, skarżąca nie została pozbawiona prawa do zaprezentowania dowodów na okoliczność tego, że adaptacja tego lokalu na cele mieszkaniowe wymaga (wymagała) przeprowadzenia szeregu prac budowlanych dlatego, że ewentualne samowolne roboty budowlane wykonane przez wnioskodawczynię nie mają wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. W sprawie ich oceny właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.