Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 337/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. B., M. B., M. W., A. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez H. i M. B., M. W. i G. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W piśmie z dnia 26 grudnia 2011 r. R. T. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] W.

Zarząd [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] W.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i M. B., M. W. oraz G. K.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., Zarząd [...] W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...] W.

Odwołania od tej decyzji wnieśli H. i M. B., M. W. oraz G. K.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostąp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Organ odwoławczy wskazał, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ drugiej instancji wskazał, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05).

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze 72 m, licząc od środka działki, przyjmując, iż szerokość frontu działki wynosi 24 m.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Analiza wykazała, iż z działką objętą wnioskiem sąsiadują działki nr [...], dla których linia zabudowy wynosi 4 m w stosunku do ul. [...] i żaden z budynków nie tworzy uskoku. Uzasadnione było zatem ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizą. Linia ta prawidłowo została wyznaczona na załączniku graficznym nr 1, będącym integralną częścią decyzji.

Zdaniem organu drugiej instancji wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przyjęty przez organ wskaźnik, tj. 0,30 powierzchni zabudowy w stosunku do całej działki jest uśrednionym wskaźnikiem wynikającym z przyjętych do porównania działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie ulega zatem wątpliwości, że również ten parametr został ustalony prawidłowo.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza wskazała, iż w badanym obszarze średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14,5 m. Wobec tego przyjęto wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie od 12 m do 17 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym,

Przedmiotowa działka położona jest pomiędzy dwoma zabudowanymi działkami oznaczonymi nr [...]. Pierwsza z nich zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości 3,1 m n.p.t., zaś druga budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości 12,9 m n.p.t. Wysokości te tworzą zatem uskok i uzasadnionym było przyjęcie dla nowoprojektowanego budynku średniej wysokości ponieważ umożliwi to wkomponowanie projektowanego budynku na stosunkowo niewielkim terenie inwestycji pomiędzy budynkiem niskim a budynkiem wysokim. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono od 4 do 8 m n.p.t. do dolnej krawędzi dachu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. ustalenie wysokości nowego budynku w przedziale od 4 m do 8 m n.p.t, nie będzie miało destruktywnego wpływu na ład przestrzenny najbliższej okolicy, a wręcz pozwoli na wkomponowanie nowej zabudowy w zabudowę już istniejącą. Istniejący budynek wielorodzinny będzie dalej stanowił lokalną dominantę, zaś nowy budynek będzie prowadził łagodnym obniżeniem zabudowy do budynku jednorodzinnego.

Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z analizy obszarowej wynika, że dachy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są dwuspadowe o kątach nachylenia połaci 42o i 45o, natomiast budynek mieszkaniowy wielorodzinny posiada dach mansardowy czterospadowy o spadku 60o w części dolnej i 30o w części górnej. Geometria dachu dla nowej zabudowy powinna być ukształtowana aby komponowała się z najbliższym otoczeniem.

Geometrię dachu dla nowej zabudowy ustalono w następujący sposób: dach dwuspadowy lub dach mansardowy o spadkach ze wszystkich stron budynku; kąt nachylenia połaci dachowych dla dachu dwuspadowego od 42o do 45o, dla dachu mansardowego część dolna 60o i część górna 30o; kierunek głównej kalenicy projektowanej zabudowy równolegle lub prostopadle do frontu przedmiotowej działki; maksymalna wysokość głównej kalenicy projektowanej zabudowy 14 m n.p.t.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że przeprowadzona analiza pozwala na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Drobne nieścisłości pojawiające się w jej treści nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jak również są niewystarczające do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. B., M. B., M. W., G. K. i A. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, w tym: intensywności wykorzystania terenu, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości głównej kalenicy, a także gabarytów i formy architektonicznej planowanej budowy, w związku z przyjęciem za podstawę określenia parametrów zabudowy błędnie sporządzonej analizy zagospodarowania terenu, która nie posiada cech wymaganych przepisami ustawy, skutkiem czego, przyjęte na jej podstawie parametry nowej zabudowy, ustalone zostały z naruszaniem § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, 3 i 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2/ przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a których naruszenie pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem prawa materialnego określonego w pkt 1 i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem nie rozważono w dostateczny sposób czy sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji jest zupełna, konkretna oraz wiarygodna, zwłaszcza w kontekście konkretnych, udokumentowanych zarzutów skarżących, że istotne parametry techniczne zabudowy istniejącej, określone dla nowej inwestycji w zaskarżonej decyzji różnią się znacznie od rzeczywistych, a także różnią się od parametrów określonych we wcześniejszych decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących działki [...] wydanych [...] listopada 2009 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2012 r. oraz [...] grudnia 2013 r. pomimo, że wykonanie analizy, na podstawie których wskaźniki obliczono obejmują w zasadzie ten sam obszar w promieniu 72 m od każdej ze stron terenu działki nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty oraz przywołując orzecznictwo sądowe. Na stronie 6 i 7 skargi przedstawił tabelę, w której porównano wyniki analizy z poszczególnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zarządu [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Frontem terenu inwestycji jest granica terenu inwestycji o szerokości 24 m, bezpośrednio przylegająca do ulicy [...]. Obszar analizy wyznaczono w odległości minimum 72 m z każdej strony terenu objętego wnioskiem.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wskazać należy, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że może ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynika, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana.

Planowana inwestycja o funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nawiązuje przede wszystkim do wielorodzinnego budynku (tzw. bloku mieszkalnego) znajdującego się na działce nr [...] oraz do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. Wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowany, mają funkcję mieszkaniową. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżących.

Skarżący w niniejszej sprawie kwestionują parametry planowanego budynku.

Otóż w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. Faktem jest, przede wszystkim, że określając parametry budynku organ zastosował wskaźniki wynikające z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie.

Rolą Sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie paramentów budynku i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Zarówno treść analizy, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przemawiają za tezą, że organ prawidłowo przyjął zaproponowane przez inwestora wskaźniki.

Obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w nawiązaniu do budynków znajdujących się na działkach nr ew. [...] oraz [...] ponieważ teren inwestycji usytuowany jest pomiędzy dwoma budynkami znajdującymi się na tych działkach, odsuniętych od krawędzi jezdni w odległości 4 m. W przypadku przedmiotowej inwestycji również przyjęto, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji jest nieprzekraczalna w 4 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje zatem omawiany parametr w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy na podstawi § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony zgodnie z regułą statuowaną w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W sposób szczegółowy wyjaśniono stan faktyczny w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla obszaru analizowanego wyniósł 0,32. Współczynnik zabudowy ustalono dla przedmiotowej inwestycji – 0,30. W sprawie określono również powierzchnię biologicznie czynną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), która średnio dla obszaru analizowanego wynosi 43% powierzchni terenu. Taki właśnie wskaźnik ustalono dla przedmiotowej inwestycji.

Prawidłowo zdaniem Sądu ustalony i uzasadniony został wskaźnik określający szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, zaś z ust. 2 wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizy szerokość elewacji frontowej kształtuje się w przedziale od 12 m do 17 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 14,5 m. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 14,5 m +/- 20%.

Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach przedmiotowej sprawy, była średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. 14,5 metry. Dopuszczalne zatem było wyznaczenie tego parametru w taki sposób, jak nastąpiło to w zaskarżonej decyzji, i tak wyznaczony parametr nie pozostawia wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i wyznaczony jest w sposób konkretny. Wyznaczenie go w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy, mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1955/10).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sporządzonej analizie błędnie przyjęto szerokość elewacji frontowej działki nr [...] wynoszącą 22 m od ulicy [...], gdy faktycznie front tej działki wynosi 9,5 m i znajduje się od ulicy [...] to wskazać należy, że zarzut ten jest bezzasadny ponieważ w tabeli znajdującej się na stronie 2 załącznika nr 2 do decyzji wskazano, że szerokość elewacji frontowej działki nr 24 wynosi rzeczywiście 22 m, jednakże wartości tej nie przyjęto do wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej podając, że kształtuje się ona w przedziale od 12 m do 17 m.

Kwestia wysokości zabudowy także spełnia warunki rozporządzenia. Otóż § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich tworzy uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika ta z analizy. Wskazać należy, że teren planowanej inwestycji położony jest pomiędzy działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (12,9 m n.p.t.) oraz działką nr [...] zabudowaną budynkiem jednorodzinnym (3,1 m n.p.t.). W związku z powyższym ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy od 4 m do 8 m n.p.t. Słuszne było stanowisko organu i uzasadnienie dla wprowadzenia takiego wskaźnika o umożliwieniu wkomponowania projektowanego budynku na stosunkowo niewielkim terenie inwestycji pomiędzy budynkiem jednorodzinnym a o wiele wyższym budynkiem wielorodzinnym.

Prawidłowo zdaniem Sądu ustalony i uzasadniony został pozostały wskaźnik geometrii dachu, wskazując by był to częściowo dach dwuspadowy od 42o do 45o (nawiązanie do zabudowy jednorodzinnej), częściowo mansardowy (nawiązanie do budynku wielorodzinnego).

Niezasadne są zarzuty dotyczące wielości składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki ponieważ nie stanowi to naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa Wbrew twierdzeniom skarżących sprawa została należycie wyjaśniona. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W sposób wyczerpujący Kolegium odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 kpa.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.