Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2471/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art .1 ust. 1 pkt 2 i 9 art.9 ust. 4, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców w Warszawie – Okręgowego Zarządu Toruńsko – Włocławskiego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 4/12 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców w Warszawie – Okręgowego Zarządu Toruńsko – Włocławskiego w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 30 czerwca 2011 r. nr 132/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców w Warszawie – Okręgowego Zarządu Toruńsko – Włocławskiego w Toruniu na rzecz Gminy Miasta Toruń kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2471/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. II SA/Bd 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców w Warszawie – Okręgowego Zarządu Toruńsko-Włocławskiego w Toruniu (dalej: PZD OZ w Toruniu) na uchwałę Rady Miasta Torunia z 30 czerwca 2011 r. Nr 132/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Bydgoszczy podał, że zaskarżona uchwała Nr 132/11 Rady Miasta Torunia podjęta została w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego pomiędzy ul. Kozacką, ul. Grudziądzką, ul. Żwirki i Wigury a ul. Lotników oraz części terenu przyległego do ul. Grudziądzkiej na odcinku pomiędzy ul. Żwirki i Wigury a projektowaną trasą średnicową w Toruniu. W skardze skierowanej do WSA w Bydgoszczy na uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, PZD OZ w Toruniu działając przez pełnomocnika zarzucił, że wydana ona została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: Upzp). Strona skarżąca informując o bezskuteczności swego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, sformułowała zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 Upzp poprzez nieuwzględnienie zawartych tam kryteriów oraz uchwalenie przepisów pomijających zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności, art. 9 ust. 4 Upzp poprzez uchwalenie przepisów niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia (dalej: Studium); art. 15 ust. 1 Upzp poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z postanowieniami Studium; art. 15 ust. 3 Upzp poprzez niespełnienie wymogu określenia objętych tym przepisem zasad oraz dokonania ustaleń nieuwzględniających ochrony krajobrazu przyrodniczego oraz walorów środowiska naturalnego; art. 15 ust. 7 Upzp poprzez niespełnienie wymogu wskazanego tym przepisem i nieustalenie granic oraz sposobu zagospodarowania terenu zagrożonego; art. 17 ust. 4 Upzp poprzez niedołączenie do projektu planu prognozy oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o jej odrzucenie z powodu braku umocowania do działań podejmowanych przez składającego skargę lub oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów. W obszernym piśmie organu przedstawiano szczegółową argumentację, jaka odnosi się do zasadności oddalenia wniesionej skargi.

Oddalając skargę PZD OZ w Toruniu Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy uznał, że brak było podstaw do jej odrzucenia, jednak nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu wnoszący skargę był należycie umocowany. Stosownie do § 125 Statutu PZD okręgowy zarząd tej organizacji działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz i może przejąć prowadzenie spraw dotyczących poszczególnych ogrodów działkowych. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd podał, że materialnoprawne podstawy zaskarżonej uchwały zawarte są w Upzp, która określa także tryb postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy). Analizując akta sprawy sąd I instancji uznał, że w procedurze uchwalania planu miejscowego Rada Miasta Torunia dochowała wymaganego trybu, przestrzegając zasad planistycznych i realizując wszystkie reguły wymienione w art. 1 ust. 2 Upzp. Zastosowała także właściwe przepisy. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) znowelizowano Upzp. Stosownie jednak do art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Dlatego zasadnie stosowano brzmienie w/w przepisu sprzed dnia 21 października 2010 r., kiedy cyt. ustawa nowelizująca Upzp weszła w życie.

Sąd wyjaśnił następnie, że Upzp ustanawia tzw. władztwo planistyczne, przyznając gminie dużą samodzielność w odniesieniu do przeznaczania i określania zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy według jej uznania, w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Plan miejscowy powinien być również zgodny ze Studium, przyjętym uchwałą Rady Miasta Torunia z 18 maja 2006 r. Nr 1032/06 (Studium zalega w aktach administracyjnych sprawy). Mając na względzie ten dokument Sąd ustalił, że w pkt 2.3.3. Studium na s. 23 i 24 przyjęto zasadę określania "generalnego" przeznaczenia poszczególnych części miasta poprzez określenie obszarów i terenów funkcjonalnych. Oznacza to możliwość wprowadzania w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu (funkcji) niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu i zdefiniowane w "słowniczku", o ile występują przeciwwskazania środowiskowe (środowiska przyrodniczego lub kulturowego), społeczne lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość: pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej terenów przyległych. Obszary wymagające przekształceń zostały wskazane w pkt 2.4.1. Studium, obejmują one m.in. tereny przyległe do ul. Grudziądzkiej, objęte zaskarżonym planem miejscowym. To zaś w ocenie sądu I instancji dowodzi, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna ze Studium. W granicach obszaru objętego planem utrzymano przeznaczenie dotychczasowe - jako ogrodów działkowych - terenu położonego w części zachodniej omawianego obszaru, przyległej do ul. Lotników. Teren ten obejmuje pięćdziesiąt działek ogrodniczych, z których czterdzieści dziewięć położonych jest na gruntach własności Gminy Miasta Toruń w użytkowaniu wieczystym PZD z siedzibą w Warszawie oraz jedną położoną na gruntach Gminy Miasta Toruń. Utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia opisanego obszaru jest konsekwencją uwzględnienia interesu faktycznego składających uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, w tym przez PZD OZ w Toruniu, Prezesa Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Tramwajarz" oraz użytkowników poszczególnych działek. Treść Studium i planu miejscowego wskazuje, że zmieniono jedynie przeznaczenie części terenu przyległego do ul. Grunwaldzkiej, z ogrodów działkowych na tereny usług wraz z niezbędnymi dla ich obsługi układem komunikacyjnym. Nie jest to jednak sprzeczne z ustaleniami Studium, w którym dopuszczono "możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu" (pkt 2.3.3 Studium). W ocenie WSA w Bydgoszczy Rada Miasta Torunia prawidłowo zdefiniowała pojęcie potrzeb interesu publicznego i uwzględniła je. Przepisy Upzp nie wymagają bowiem, aby chodziło o aktualne potrzeby interesu publicznego.

Za chybione Sąd uznał odwołanie się strony skarżącej do uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta stwierdzając, że stosownie do art. 9 ust. 4 Upzp wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych są tylko ustalenia zawarte w Studium. Ustalenia poprzedniego planu przestały obowiązywać. Sąd stwierdził też, że jak wynika z uchwały Rady Miasta Torunia Nr 681/2001 z 18 stycznia 2001 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 27, poz. 460) w obowiązującym poprzednio miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "Kozackie Góry" w Toruniu teren położony pomiędzy ulicami Grudziądzką i Lotników nie był w całości przeznaczony pod ogrody działkowe. Część przyległa do ul. Żwirki i Wigury na odcinku pomiędzy ul. Grudziądzką a ul. Lotników przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi komercyjne oraz drogę publiczną lokalną i ciągi pieszo-jezdne. Ponadto w ocenie sądu I instancji rodzinne ogrody działkowe nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny. Ustawa z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) nie wprowadza w tym względzie jakichkolwiek korekt do przepisów dotyczących planowania przestrzennego. Nie przewiduje również jakiejś szczególnej formy ochrony prawnej ogrodów działkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik PZD OZ w Toruniu. Zaskarżając wyrok WSA w Bydgoszczy w całości strona domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 Upzp przez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że skarżona uchwała Rady Miasta Torunia z 30 czerwca 2011 r. Nr 132/11 uwzględnia walory architektoniczne i krajobrazowe, w tym potrzeby interesu publicznego, podczas gdy pomijać ma ona zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności postulującej na rzecz zachowania aktualnego krajobrazu ogródków działkowych, położonych na terenach 33.07-U1, 33.07-U2, 33.07-KD(G)1 i 33.07-KD(D)1,

2) art. 9 ust. 4 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wbrew wywodom skargi nie ma jakichkolwiek sprzeczności w treści skarżonej uchwały ze Studium, podczas gdy uchwała ta w sposób istotny naruszać ma jego postanowienia, wobec czego narusza zasadę związania organów gminy ustaleniami Studium, co powinno skutkować nieważnością uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp,

3) art. 15 ust. 1 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przystępując do sporządzenia projektu planu miejscowego organ gminy uczynił zadość wiążącym ustaleniom Studium, podczas gdy w rzeczywistości projekt planu sporządzono w rażącej niezgodności z uwarunkowaniami Studium, tj. w sposób zbyt daleko idący zastosowano możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu niż dotychczasowe, zmieniając przeznaczenie powierzchni terenu, którego dotyczy skarga w sposób radykalny, tzn. sytuując tam inwestycje komercyjne w postaci zabudowy handlowo - usługowej oraz tworząc do nich drogę dojazdową oraz urządzenia zabudowy parkingowej,

4) art. 15 ust. 3 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że organ planistyczny w sposób zgodny z tym przepisem określił zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, podczas gdy w opinii skarżącego organ wymogu tego nie spełnił, tym samym dokonując ustaleń nie uwzględniających ochrony krajobrazu przyrodniczego oraz walorów środowiska naturalnego;

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik PZD OZ w Toruniu wywodzi, że "cofając się wstecz, w toku legislacyjnym, w finale którego podjęto powołaną uchwałę Rady Miasta, doszło do oczywistego naruszenia prawa". Zwrócił uwagę, że obszar objęty planem miejscowym stanowi Rodzinne Ogrody Działkowe od ponad pięćdziesięciu lat. Teren zlokalizowany jest w zurbanizowanej części miasta, dlatego walory krajobrazowe i środowiskowe tego obszaru stanowią dla jego faktycznych użytkowników jak i dla innych członków lokalnej społeczności nieocenione zasoby fauny i flory. Sąd wadliwie zatem ustalił, że uchwała nie narusza interesu lokalnych społeczności postulujących za utrzymaniem zastanego krajobrazu. Przeciwko postanowieniom planu miejscowego zostało bowiem wniesionych wiele pisemnych protestów podpisanych przez około siedemset osób. Lokalna społeczność wielokrotnie oponowała przeciwko przeznaczeniu wskazanej części terenu pod komercyjną zabudowę handlowo-usługową, ponieważ zmienia to dotychczasowe przeznaczenie terenu w sposób radykalny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy Miasto Toruń wniósł o jej oddalenie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Gmina Miasto Toruń uznała, że podniesione przez stronę przeciwną zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw i są niezasadne. Studium umożliwia wprowadzanie w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu niż wymienione w nazwie obszaru lub przyjętych definicjach, o ile wystąpią przeciwwskazania środowiskowe, społeczne lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej terenów przyległych. Ponadto w w/w dokumencie wymieniono tereny wymagające przekształcenia i należą do nich m.in. tereny przyległe do ulicy Grudziądzkiej.

W trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy Miasto Toruń podtrzymała wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, potwierdzając, że teren objęty skarżoną uchwałą w sprawie planu miejscowego jest położony w jednostce VII Studium określonej jako "Przedmieście Chełmińskie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przedmiotem kontroli WSA w Bydgoszczy była uchwała Rady Miasta Torunia z 30 czerwca 2011 r. Nr 132/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 227 z 11 października 2011 r. pod poz. 2096.

Skarga kasacyjna ograniczona jest do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego enumeratywnie wskazanych w niej przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Upzp (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z powołanym przez kasatora art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć m.in. na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc tego typu zarzut należy wykazać, że sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Kasator winien ponadto wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Innymi słowy naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści normatywnej i tym samym znaczenia całego przepisu lub też tylko jakiegoś pojęcia występującego w jego treści (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r. II OSK 2267/10, LEX nr 1219101). Skarga kasacyjna co do reguły powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 Ppsa), jest środkiem sformalizowanym, do jej niezbędnych elementów należy m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 Upzp polegać ma na błędnym przyjęciu przez sąd I instancji, że Rada Miasta Torunia uwzględniała walory architektoniczne i krajobrazowe, a także potrzeby interesu publicznego. Kasator jako zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności uznaje zachowanie krajobrazu istniejących w tym rejonie ogródków działkowych. Dodatkowo wzmacnia tę argumentację faktem wsparcia strony skarżącej przez "członków lokalnej socjety" w postaci pisemnego protestu nie akceptującego ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak określonego zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Wedle art. 1 ust. 2 Upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różne wartości, a zwłaszcza: walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Konstrukcja art. 1 ust. 2 Upzp wskazuje, że wartości, walory i czynniki tam wskazane nie są jedynymi, które podlegają nakazowi uwzględniania podczas działań związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Obowiązek uwzględniania tych wartości nie oznacza jednak, że są one objęte bezwzględną ochroną (tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004, ver. el. LEX), ponadto może między tymi czynnikami istnieć w danych warunkach zjawisko konfliktu. Wartości określone w art. 1 ust. 2 Upzp mogą wszak być identyfikowane w trakcie procedury uchwalania planu. W jej ramach wprowadza się zmiany w projekcie planu wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, efektu dyskusji publicznej nad projektem planu, zgłoszonych i uwzględnionych uwag (por. art. 17 pkt 9 i 16 Upzp). Uwagi do projektu planu podlegają także rozpatrzeniu przez radę gminy. Te czynności podejmowane przez organy gminy w trakcie prac nad projektem planu dowodzą, że czynniki, które wymienione zostały w art. 1 ust. 2 Upzp muszą być rozważane przez organy gminy, ich uwzględnienie w równym stopniu i bez jakichkolwiek ograniczeń, w istocie nie będzie zawsze możliwe. Skarga kasacyjna zawiera przywołanie definicji pojęcia "interesu publicznego", zawartą w art. 2 pkt 4 Upzp, wedle której pod tym pojęciem należy rozumieć "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym". Nawet w tej definicji dostrzec można, dający się przewidzieć ad casum, rozdźwięk pomiędzy interesem ogółu a interesem lokalnej społeczności. Trafnie WSA w Bydgoszczy wskazuje w tym aspekcie na element władztwa planistycznego gminy, cechujący się sporym ładunkiem samodzielności. Do zadań własnych gminy należy wszak kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 Upzp). Rada Miasta Torunia, jak wynika z akt sprawy, rozpatrywała uwagi do projektu planu, wśród których zgłaszano m.in. postulaty zachowania ogrodów działkowych w dotychczasowym kształcie. Lektura akt dowodzi, że do uwag tych rada się odnosiła, wskazując na określone przesłanki, mające także swe źródło w treści art. 1 ust. 2 Upzp (np. bezpieczeństwo ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni), z powodu których uwag tych nie uwzględniono. Wskazywanie przez kasatora na walory architektoniczne i krajobrazowe, jakich miała nie uwzględnić Rada Miasta Torunia, a sąd I instancji tego nie dostrzec o tyle również jest chybione, że są to wartości odwołujące się do elementów pozaprawnych, technicznych lub estetycznych, mający niekiedy charakter wysoce subiektywny. Przesądza to o tym, że zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 i 9 Upzp uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Co się tyczy dalszych zarzutów skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 Upzp, to sprowadzają się one w zasadzie do wspólnego mianownika, a mianowicie uznania, że Rada Miasta Torunia naruszyła postanowienia Studium, a sąd I instancji nie dostrzegł tego faktu, dopuszczając się błędnej wykładni cyt. przepisów. Art. 9. ust. 4 Upzp stanowi, że "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", zaś art. 15. ust. 1 cyt. ustawy określa, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Wiążący charakter studium wynika nie tylko z art. 9 ust. 4, ale i z art. 20 ust. 1 Upzp, albowiem plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W judykaturze wskazuje się, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 5 marca 2012 r., II OSK 2452/11, LEX nr 1215824). Skarga kasacyjna zawiera wywód, wskazujący że "projekt planu sporządzono w rażącej niezgodności z uwarunkowaniami Studium", rzecz jednak w tym, że zarzut ten nie został skonkretyzowany poprzez odwołanie się do ustaleń zawartych w samym Studium. Wymogu takiego skonkretyzowania nie czyni stwierdzenie, wedle którego "w sposób zbyt daleko idący", "radykalny" zastosowano możliwość wprowadzenia innych form użytkowania terenu niż dotychczasowe. Niezależnie od tego, że przed WSA w Bydgoszczy kwestionowana była uchwała w przedmiocie uchwalenia planu, to sama treść skargi kasacyjnej wskazuje, że strona wnosząca ją dostrzega, że możliwość zmiany formy użytkowania terenu Studium dopuszcza. Z ustaleń Studium, dołączonego do akt administracyjnych sprawy, w pkt 2.4.1. "Obszary wymagające przekształceń" wynika że teren objęty uchwalonym planem położony jest w obszarze Jednostki VII – Chełmińskie Przedmieście. Dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową Toruń Północ – Toruń Wschodni – ul. Grudziądzką – ul. Wielki Rów w ustaleniach Studium wskazano, że "z uwagi na atrakcyjne położenie (zwłaszcza części przyległej do ul. Grunwaldzkiej – traktowanej jako "brama do miasta) i dostępność komunikacyjną oraz istniejące uzbrojenie – wymaga zdecydowanej poprawy estetyki obiektów z możliwością przekształcenia ogródków działkowych na różne formy działalności gospodarczych z dużym udziałem zieleni wysokiej, z docelową dyslokacją funkcji mieszkaniowej" (s. 27 część II Studium). W świetle tego ustalenia Studium zarzuty skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 Upzp są nietrafne.

W judykaturze podkreślono, nawiązując do związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, że konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 Ppsa opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r. II OSK 2496/10, LEX nr 1145608). Z tych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 3 Upzp wymyka się merytorycznej kontroli. Art. 15 ust. 3 Upzp dzieli się na szereg punktów i stanowi, że "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych". Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się na czym miałoby polegać naruszenie prawa, a ściślej którego z punktów wskazanych w cyt. Artykule, miał się dopuścić sąd I instancji. Samo wyjaśnienie rozumienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 Upzp prezentowane w skardze kasacyjnej abstrahuje od treści cyt. przepisu.

Z powyższych względów, skargę jako nieusprawiedliwioną należało oddalić na zasadzie art. 184 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez Radce prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

-----------------------

11