Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1649/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2016 roku, znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki dla Zagospodarowania Gruntu Wspólnoty Gruntowej wsi [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] o ustaleniu wspólnoty gruntowej wsi [...], obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 38,77 ha - utrzymało ww swoją decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] września 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego [...] ustalił wspólnotę gruntową wsi [...] obejmującą działki nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 38,77 ha na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r, o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.). W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż powołane działki gruntu od lat przedwojennych znajdują się we władaniu mieszkańców wsi [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...], na mocy przepisów cyt. ustawy (w tym art. 8 ust. 2) Kierownik Urzędu Rejonowego [...], po rozpatrzeniu wniosku sołectwa [...], ustalił wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej powyższe działki przyjmując za podstawę do obliczenia wielkości udziałów w przedmiotowej wspólności obszary gospodarstw w wysokościach uwidocznionych w wykazie stanowiącym załącznik do powyższej decyzji.

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2008 r. J. i L. T. - jedni z następców prawnych byłych właścicieli, wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] wydanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] podnosząc, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, że powyższe działki gruntu objęte wspólnotą gruntową stanowiły własność ich spadkodawców tj. Z. i F. T. Małżonkowie T. w 1920 r. nabyli nieruchomość oznaczoną w wykazie hipotecznym "Dobra Ziemskie [...]", w skład której wchodziły grunty aktualnie stanowiące działki nr [...], nr [...], nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość obejmowała rozległe pastwiska, z których korzystali na zasadzie dzierżawy bezczynszowej lub użyczenia także inni mieszkańcy wsi. Jednakże zawsze za wyraźną lub dorozumianą zgodą ówczesnych właścicieli i pod ich kontrolą. Nigdy nie miała miejsca sytuacja, aby z tych pastwisk i łąk korzystali wspólnie wszyscy mieszkańcy [...], bowiem powszechną wiedzą wśród mieszkańców wsi był fakt, że grunty te od czasów międzywojennych stanowiły własność rodziny T.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nr [...] z dnia [...] września 1996 r. w sprawie ustalenia wspólnoty gruntowej wsi [...]. Organ uznał, iż Kierownik Urzędu Rejonowego [...] bezzasadnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu mieszkańców wsi [...] od lat przedwojennych do chwili obecnej, w sytuacji gdy powyższy grunt faktycznie od lat przedwojennych stanowił, mocą aktu notarialnego zawartego w dniu [...] marca 1920 r., własność Z. i F. małżonków T. Prawo własności zostało ujawnione w wykazie hipotecznym "Dobra ziemskie [...] t. II" i przez rodzinę T. był wykorzystywany. Kolegium stwierdziło zatem nieważność kwestionowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...], po rozpatrzeniu wniosku J. T. oraz L. T., Kolegium stwierdziło nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia wykazu uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej wskazane działki Nr [...], [...] oraz nr [...]. SKO w W. uznało, że skoro w sprawie [...] organ nadzoru w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2009r. wyeliminował z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego [...] Nr [...] z dnia [...] września 1996 r. potwierdzającą fakt powstania wspólnoty gruntowej, to tym samym za rażące naruszenie prawa należy uznać rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału w takiej wspólnocie gruntowej.

Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2009 r. skarżąca Spółka dla Zagospodarowania Gruntów Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2009 r. [...]. W opinii skarżącej uszło uwagi Kolegium, iż nigdy uprzednio rodzina T. nie wysuwała roszczeń dotyczących obecnych działek nr [...], [...] i [...]. Sporny grunt był we władaniu i użytkowaniu mieszkańców wsi jeszcze przed datą zawarcia aktu notarialnego w roku 1920 obejmującego "Dobra ziemskie [...]". Skarżąca przedstawiła okoliczności wejścia w posiadanie przez mieszkańców wsi spornego gruntu od lat 1800-1825. Podniosła, że nabyte przez małżonków T. grunty położone były w innej części wsi określanej mianem [...] i nigdy nie obejmowały terenów nad rzeką [...] - określanych jako tzw. [...]. W ocenie Spółki spadkobiercy małżonków T. nie przedstawili dokumentów potwierdzających prawa do powyższych gruntów.

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2009 r. powyższa Spółka wystąpiła także do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. [...], którą Kolegium stwierdziło nieważności ww decyzji w sprawie ustalenia wykazu uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej obejmującej wskazane działki podnosząc, iż obie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego [...] wydane zostały po wnikliwej analizie zebranych dowodów i poczynionych prawidłowych ustaleń a w opisanym stanie faktycznym sprawy zachodzą nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. [...] i umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., wskazując na nie wykazanie przez następców prawnych Z. i F. małżonków T. tytułu prawnego do spornych działek, jakim powinna być mapa przedstawiająca przebieg granic nieruchomości nabytej w dniu [...] marca 1920 r. jak i mapa obrazująca przebieg granic nieruchomości wspólnoty gruntowej wsi [...]. Dokumenty takie nie zostały przez nich przedstawione. Podobnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie powołując te same okoliczności.

Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 643/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. [...] mając na uwadze fakt, iż strony na rozprawie sądowej przedstawiły opinię biegłego uprawnionego geodety A. S. wskazującą, że sporne działki wchodzą w skład dawnej nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920 r. Analogicznie tut. Sąd wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 644/10 również uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. [...], mając na uwadze powyższą okoliczność.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym Kolegium ustaliło, w oparciu o zgromadzone dokumenty, w tym także odnalezione przez ww biegłą i w oparciu o sporządzoną przez nią opinię, iż przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] pochodzą z nieruchomości o pow. 106 dziesięcin, 1780 sążni kwadratowych, czyli 208 mórg 87 prętów kwadratowych opisanych w księdze - Folwark [...], nabytej od J. i H. małżonków W. aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920 r. przez Z. i F. małżonków T. Opinia sporządzona przez biegłą A. S. z dnia 10 maja 2014 r., oparta została o dane wynikające min z.:

- zapisów zawartych w księdze hipotecznej Dobra ziemskie [...] (pierwotnie w dacie założenia księgi w 1889 roku powierzchnia dóbr wynosiła 949 morgi 95 pręty nowopolskie),

- mapy i rejestru z 1912 r. sporządzonej przez geometrę przysięgłego klasy II S., załączone pod nr 85 i 86 w zbiorze dokumentów księgi Dobra ziemskie [...] - tom I,

- porównania ww mapy z mapą ewidencyjną wsi [...] (zał 15 i 16) wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi część gruntu oznaczonego na mapie z 1912 r. nr [...] i opisanego jako [...], działka nr [...] - grunt oznaczony na mapie z 1912 r. nr [...] i opisany jako [...], działka nr [...] - grunt oznaczony na mapie z 1912 r. nr [...] i opisany jako [...], gruntu nr [...] (bez opisu na mapie, a oznaczony graficznie symbolem [...]) oraz część gruntu oznaczonego nr [...],

- mapy [...] z 1934 r. (do parcelacji) wynika, że część gruntów należących do folwarku [...] znajduje się po drugiej (południowej) stronie rzeki [...]; część ta opisana na ww mapie jako [...] stanowi (po porównaniu tej mapy z mapą dóbr ziemskich [...] z 1912 r.) grunty opisane na mapie dóbr ziemskich [...] z 1912 r. jako [...]. Grunt ten stanowi obecnie m. in. działkę nr [...],

- topograficznej Karty Królestwa Polskiego z 1843 r. (arkusz [...] - zał. 12), zgodnie z którą ww grunt znajdował się wówczas po północnej stronie rzeki [...];

- pisma Zarządu gminy [...] z dnia 28 października 1947 r. wskazującego na miejsce powódź w [...] r., w wyniku której część terenu należącego do folwarku [...] (tzw. [...]) znalazła się po południowej stronie rzeki [...];

- ze szkicu odręcznego folwarku [...] (zał. 7), stanowiącego załącznik do protokołu Komisarza Ziemskiego z dnia 27 stycznia 1922 r. (zał. 6) wynika, że w skład folwarku [...] wchodził również grunt położony po południowej stronie rzeki [...];

- pisma Zarządu gminy [...] z dnia 28 października 1947 r. (zał. 3) wskazującego, że w latach 1925-27 miał miejsce proces sądowy pomiędzy właścicielem majątku [...], a właścicielem folwarku [...] o obszar gruntu, który na skutek powodzi znalazł się po stronie folwarku [...]. Grunt stanowiący obecnie m. in. działkę nr [...] stanowił przed 1888 r. część nieruchomości ziemskiej [...] vel [...]. Na skutek powodzi w [...] r. grunt ten znalazł się po stronie majątku [...] i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami przestał należeć do [...];

- aktu notarialnego z dnia [...] października 1913 r. Rep. [...],

- aktu notarialnego z dnia [...] marca 1920 r. Rep. [...],

- aktu notarialnego zapisanego pod Nr [...] Rep. [...] - z dnia [...] marca 1919 r.,

- rejestru pomiarowego gruntów pozostałych po parcelacji przy dobrach [...], sporządzonego w roku 1918 przez Geometrę Przysięgłego klasy [...] W. S., poświadczonego za zgodność z oryginałem w styczniu 1919 roku przez geometrę przysięgłego klasy [...] K. M.,

- protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 9 września 1945 r. (o którym mowa w ww opinii) wynika, że na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. został przejęty od właściciela Z. T. na własność Skarbu Państwa majątek leśny [...] o po w. 36,40 ha.

Wskazane w opinii dane znajdują także potwierdzenie w załączonych do opinii dokumentach tj.:

- alfabetyczny skorowidz władających gruntami.

- pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 16.10.1947r.

- pismo Zarządu gminy [...] z dnia 28.10.1947r.

- pismo Starostwa Powiatowego [...] z dnia 4.11.1947r.

- pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 13.11.1947r.

W obliczu powyższego materiału dowodowego, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sporny grunt od 1914 r. był wykorzystywany przez gromadę wsi [...] jak i również przez majątek [...] księgi hipotecznej Dobra ziemskie [...] rejestr pomiarowy gruntów pozostałych po parcelacji przy dobrach [...] (zał. 14). Przedstawiona opinia geodety A. S. systematyzuje informacje wynikające z załączonych do niej dokumentów uzyskanych z ksiąg wieczystych i archiwów oraz z ww dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego. Organ wskazał, że mapa załączona do aktu notarialnego z 1920 r. (plan dołączony pod Nr 4 do zbioru dowodów) zaginęła a zatem położenie granic gruntów odpowiadających nabytej nieruchomości można ustalić jedynie orientacyjnie na podstawie rozliczenia powierzchni majątku [...] oraz w oparciu o inne mapy - w tym plan majątku [...] z 1912 r. znajdujący się w aktach administracyjnych. Jednocześnie organ wskazał, że tzw. [...] na której zlokalizowana jest działka nr [...], powstała w wyniku powodzi jaka miała miejsce w [...] r. Z księgi hipotecznej "Dobra ziemskie [...]" wynika, że pierwotnie powierzchnia dóbr wynosiła 949 morgi 95 pręty nowopolskie, natomiast w wyniku nowych pomiarów w 1912 r. wpisano powierzchnię 992 morgi 207 prętów. Na skutek powodzi rzeka [...] zmieniła bieg i część majątku [...] znalazła się po stronie majątku [...]. Spór sądowy toczący się w latach 1925-27 o grunty tzw. "[...]" właściciel majątku [...] vel [...] przegrał z właścicielem folwarku [...]. Wymienione dokumenty wskazują, że grunt powstały po zmianie biegu rzeki [...] został włączony do majątku [...] - zgodnie z art 559, art. 556 Kodeksu Cywilnego (str. 33 Zbiór Przepisów administracyjnych Królestwa Polskiego. Wydział Komunikacyj Lądowych i Wodnych. Tom IV. Komunikacyje Wodne. Rok 1866. (Podlaska Biblioteka Cyfrowa, www.pbc.biaman.pn.).

Nadto, w toku badania dokumentów Archiwum Państwowego [...] (zespół Urząd Wojewódzki [...] Dział Rolnictwa i Reform Rolnych [1945-1946] 1947-1950) geodeta A. S. dotarła do dokumentów sygn. 122 - sprawa parcelacji majątku [...] - [...], pow. [...]. W zbiorze tym znalazły się:

- pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 16 października 1947 r. dot. przesłania podania mieszkańców gromady [...], pow. [...], celem nadesłania wyjaśnienia do którego powiatu należy "[...]" nad [...], należąca do maj. [...] b. właściciela M. W.,

- pismo Zarządu gminy [...] z dnia 28 października 1947 r., w którym wskazano, że na skutek zmiany koryta rzeki [...] w roku [...] pewien obszar pastwisk i zarośli należących do majątku [...] pozostał po lewej stronie [...]. Od wojny 1914 r. obszar ten nie był wykorzystywany ani przez właściciela, ani też serwitutów majątku [...], a korzystała z niego gromada wsi [...] i majątek [...],

- pismo Starostwa Powiatowego [...] z dnia 4 listopada 1947 r; w którym wskazano, że ze względu na przynależność terytorialną tej części gruntów, w tut. Rejestrach "[...]" nie została ujęta. (zał. 4),

- pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 13 listopada 1947 r., w którym wskazano, że dotychczas "[...]" nie była przejęta na cele reformy rolnej - należy ją protokolarnie przejąć i nadesłać sprawozdanie z jakich użytków obszar ten się składa oraz dołączyć wniosek co do sposobu zużytkowania ziemi.

Zdaniem organu powołane wyżej dokumenty wskazują, że sporny grunt od 1914 r. był wykorzystywany zarówno przez gromadę wsi [...] jak i przez majątek [...] wobec powyższego nie można uznać, iż znajdował się wyłącznie w użytkowaniu mieszkańców wsi [...] a jeśli tak to w jakim charakterze powyższe użytkowanie było wykonywane.

W zaskarżonej decyzji SKO w W. podniosło również, że ustalenia dotyczące zmiany biegu koryta rzeki [...] oraz pochodzenie tzw. "[...]" z Dóbr Ziemskich [...] vel [...] są w części zbieżne z prezentowanym stanowiskiem pełnomocnika Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] w piśmie złożonym w siedzibie Kolegium dnia 22 października 2013 r. Jako dowód w sprawie pełnomocnik przedłożyła opinię opracowaną w październiku 2013 r. w biurze inż. P. W. przez geodetę W. W. Opinia została oparta o badania hipoteczne księgi wieczystej "Dobra Ziemskie [...] vel [...]" oraz księgi wieczystej "Dobra [...]". Przy czym autor opracowania doszedł do przekonania, że działka nr [...] i część działki nr [...] pochodzi z majątku Dobra [...] vel [...] zaś powołany akt własności z 1920 r. nie dotyczy działki nr [...]. Stąd też wywiódł, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, że również działki nr [...] i [...] nie były wskazanym objęte aktem notarialnym. W dalszej części opinii przedstawiono rozważania dlaczego Państwo T. nie zgłaszali roszczeń w czasie uwłaszczenia w latach 70-tych oraz nie wystąpili z odwołaniem w 1996 r. od decyzji nr [...] z dnia [...] września 1996 r. jak i od decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] w zwykłym toku postępowania administracyjnego. W konkluzji autor opinii stwierdził, że Rejonowy Urząd [...] miał podstawy do wydania decyzji z dnia [...] września 1996 r. nr [...] stwierdzającej, że sporne działki nr nr [...], [...], [...] stanowią Wspólnotę Gruntową Wsi [...].

Pismami z dnia 6 grudnia 2013 r. [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do inż. P. W. o wskazanie, gdzie w jego ocenie zlokalizowane są grunty nabyte aktem notarialnym z dnia [...] marca 1920 r. i o orientacyjne wkreślenie granic dawnych gruntów na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej jak i o wskazane numerów aktualnych działek ewidencyjnych, w skład których wchodzą dawne grunty. Na powyższe pismo Kolegium inż. P. W. nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

Pełnomocnik skarżącej spółki adwokat T. O. zakwestionowała opinię geodety A. S. oraz ponowiła wniosek o wyznaczenie rozprawy celem przesłuchanie biegłych i zgłoszonych świadków. Odnosząc się do ww żądania organ wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego już w aktach sprawy nie budzi wątpliwości zmiana koryta rzeki [...] oraz pochodzenie tzw. "[...]" z Dóbr Ziemskich [...] vel [...] a także, że mieszkańcy wsi korzystali z tych gruntów. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzygnięcie organu nadzorczego ma charakter kasacyjny i nie prowadzi do ponownego rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego. Natomiast dokumentacja zebrana w niniejszym postępowaniu nadzorczym świadczy stanowczo, że w sposób rażący przy wydaniu kwestionowanej decyzji z 1996 r. doszło do naruszenia norm postępowania administracyjnego - organ w postępowaniu zwykłym nie zgromadził bowiem żadnego materiału dowodowego. Kolegium zaś w przedmiotowym postępowaniu nie jest legitymowane do rozstrzygnięcia powstałego sporu a w szczególności ustalenia, która z przesłanek wskazana w art. 1 ust. 1 pkt 1 -7 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wystąpiła dla ustanowienia wspólnoty wsi [...]. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą polegającą na rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego umożliwi ponowne zbadanie w postępowaniu zwykłym przesłanek wynikających z ww ustawy.

Zdaniem organu bezpośrednim dowodem w sprawie niniejszej jest opinia geodety A. S., która systematyzuje informacje wynikające z załączonych do niej dokumentów uzyskanych z ksiąg wieczystych i archiwów oraz dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego w aktach Kolegium, który powinien zostać uwzględniony. Konkludując SKO w W. stwierdziło, że opinia inż. P. W., przedstawiona przez skarżącą w toku postępowania nadzorczego, została oparta na niekompletnym materiale dowodowym. Nadto nie została ona uzupełniona pomimo skutecznego wezwania Kolegium do jego dokonania. Pismem z dnia 6 grudnia 2013 r. [...], [...], Kolegium bowiem zwróciło się do inż. P. W. o udzielenie odpowiedzi, gdzie w jego ocenie zlokalizowane są grunty nabyte aktem zawartym w dniu [...] marca 1920 r. wraz z orientacyjnym wkreśleniem granic dawnych gruntów na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej oraz wskazane numerów aktualnych działek ewidencyjnych, w skład których wchodzą dawne grunty. Na powyższe pismo organu inż. P. W. nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Podniesione w piśmie przez niego zarzuty organ potraktował natomiast jako niemerytoryczną polemikę z opinią geodety A. S.

Nadto niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, wbrew stanowisku skarżącej, że dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, czy i kiedy następcy prawni dawnych właścicieli spornego gruntu wysuwali roszczenia o jego zwrot jak również zarzut dlaczego nie występowali w zwykłym trybie z kwestionowaniem zapadłej w sprawie kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Organ ostatecznie stwierdził, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1996 roku Nr [...] został wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 8 ust. 2 cyt. ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wnosząc o nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1996 roku (omyłkowo wskazanej decyzji nr [...] z dnia [...] września 1996 r.) i zmianę zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2015r; ewentualnie o uchylenie decyzji SKO w W. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2009 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W wywodach zawartych w uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w zasadzie tożsame okoliczności jak w skardze wniesionej na decyzję SKO w W. do tut. Sądu i rozpoznanej w sprawie o sygn IV SA/Wa 1649/15, podtrzymując stanowisko w niej wyrażone. Rodzina T. brała udział w zebraniach mieszkańców wsi [...], na których były omawiane były także kwestie związane z użytkowaniem gruntów Wspólnoty, ich zagospodarowaniem, a także dokonywano wyboru członków Zarządu Spółki. Wobec powyższego wbrew stanowisku Kolegium podzielającego bezkrytycznie twierdzenia wnioskodawców obie decyzje Urzędu Rejonowego [...] o nr [...] i nr [...] wydane zostały w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i stanowiły de facto potwierdzenie bezspornych okoliczności faktycznych o uprawnieniach mieszkańców wsi [...] do tych terenów. Udziały Rodziny T. posiadających gospodarstwo rolne, zgodnie z wymogami ustawy, określone zostały w decyzji numer [...] z treścią której także się zapoznali i nie kwestionowali zawartych w niej zasad przez ponad 12 lat. Dlatego też w obliczu przedstawionych okoliczności, uznanie przez Kolegium, że decyzje Urzędu [...] nr, [...] i nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa przepisów cyt. ustawy z 1963 roku. wydaje się nieporozumieniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z póżn. zm.). Przechodząc do zarzutów wniesionej skargi, zauważyć należy, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną (badaną) decyzją. Należy wskazać, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w ww art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest przede wszystkim ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie jej nieważności z powodu istnienia tych wad od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nieważność decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art.156 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem prowadzonego postępowania nieważnościowego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 sierpnia 2000r., sygn. akt III SA 1935/99; z dnia 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99; z dnia 15 lipca 2003r., sygn. akt I SA 371/03; z dnia 26 lutego 2002r., sygn. akt V SA 162/01; z dnia 26 maja 2005r., sygn. akt OSK 1134/04; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3763/02).

Zatem wobec powyższego i mając na uwadze powołane przepisy, zdaniem Sądu, organ - Kierownik Urzędu Rejonowego [...], przed wydaniem decyzji, będącej przedmiotem badania przez Kolegium, zobowiązany był do przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy przedmiotowe działki gruntu w istocie były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi [...], jak również, czy stanowiły część majątku [...], stanowiącego od 1920 roku własność małżonków T. Kierownik Urzędu powyższych czynności, celem ustalenia niezbędnych okoliczności dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, nie przeprowadził. Postępowanie te ograniczyło się wyłącznie do pobieżnej analizy danych zawartych w powołanym akcie notarialnym z 1920 roku i wynikających z zapisów w księdze hipotecznej. Natomiast dla powołania wspólnoty gruntowej i ustalenia granic obszaru przez nią użytkowanego, niezbędnym było zebranie takich dowodów, które w sposób nie budzący żadnych wątpliwości pozwoliłyby stwierdzić na wystąpienie którejś z przesłanek wskazanych w powołanym przepisie art.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 Nr 28 poz. 169 ze zm. - stan na 23 września 1996 r.). Zgodnie z jego treścią wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne: 1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi, 2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności, 3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania, 4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych, 5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu, 6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości, 7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw [...], [...] oraz powiatu [...] województwa [...]. Zdaniem natomiast uczestników postępowania nigdy nie zaistniała sytuacja, aby z ww. łąk i pastwisk korzystali wspólnie wszyscy mieszkańcy wsi [...], bowiem powszechną wiedzą wśród mieszkańców wsi był fakt, że grunty te od czasów międzywojennych stanowiły własność rodziny T. Potwierdzeniem wykazanych powyżej naruszeń, których dopuścił się organ prowadzący postępowanie zwykłe, jest złożona przez uczestników w toku postępowania sądowoadministracyjnego opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowych działek, sporządzona przez powołaną biegłą - uprawnionego geodetę, w której, w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz dokonane przez tłumacza przysięgłego tłumaczenie z języka [...] mapy – planu majątku [...] z 1912r., stwierdzono w konkluzji, że ww działki należały do następców prawnych małżonków T. W ocenie Sądu Kierownik Urzędu dowolnie przyjął, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu mieszkańców wsi [...] od lat przedwojennych do chwili obecnej w sytuacji kiedy nieruchomość ta stanowiła własność prywatną Z. i F. małżonków T., którzy nabyli ją od J. i H. małżonków W. na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] marca 1920 r. i których prawo własności ujawnione zostało w wykazie hipotecznym "Dobra Ziemskie [...] t. II". Powyższa okoliczność potwierdzona została znajdującym się w aktach sprawy, zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1997r. Okoliczność ta nie uległa również zmianie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Mianowicie w dniu 5 lipca 1963r. nieruchomość była własnością prywatną i nadal pozostawała we władaniu spadkobierców Z. i F. małż. T. Organ również nie zbadał stanu prawnego terenów znajdujących się nad rzeką [...] - określanych jako tzw. [...], z racji jej pierwotnej przynależności do wsi [...], na której zlokalizowana jest działka nr [...], która zgodnie z opinią biegłej A. S., znajdowała się w granicach ww majątku "[...]". Powyższe okoliczności nie zostały przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] wyjaśnione.

Niezasadnym jest także zarzut nie przeprowadzenia postępowania dowodowego z zeznań świadków i przesłuchania biegłych oraz zarzut nie uwzględnienia przez organ wytycznych wynikających z zapadłych w sprawie wyroków tut. Sądu, wynikający z wniesionej skargi rozpoznanej w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1649/16 i przez skarżących podtrzymanych w skardze niniejszej. Należy mieć na uwadze, zgodnie ze stanowiskiem organu, iż mamy do czynienia z nadzwyczajnym trybem postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie li tylko, czy kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa czy też nie i czy te naruszenie miało charakter rażący skutkujący tym samym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W postępowaniu tym natomiast nie gromadzi się a następnie nie przeprowadza analizy dowodów co do meritum sprawy, w sprawie niniejszej na okoliczność związaną z ustaleniem zasadności złożonego wniosku o ustanowienie wspólnoty gruntowej wsi [...] albowiem okoliczności te są przedmiotem postępowania dowodowego prowadzonego niejako "od nowa" w trybie zwykłym, o ile oczywiście wniosek taki zostanie podtrzymany. Natomiast wskazania zawarte w powołanych wyżej orzeczeniach tut. Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, dotyczyły jedynie ustalenia istnienia interesu prawnego legitymującego, następców prawnych dawnych właścicieli małżonków T., do wystąpienia z winsokiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji a nie ustalania zasadności przedmiotowego wniosku rozpoznanego kwestionowaną decyzją. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisu art. 153 ppsa.

Reasumując zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób nie budzący wątpliwości wykazało, iż w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione w sposób dostateczny przesłanki będącej podstawą rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego [...] zawartego w kontrolowanej decyzji Nr [...] z 1996 roku. Fakt, iż z przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej m.in. pastwiska i łąki) korzystali okazjonalnie, czy też w sposób ciągły - za zgodą prawowitych właścicieli, wyrażoną poprzez zawarcie stosownych uzgodnień, czy też bez takiej zgody - również niektórzy mieszkańcy wsi, nie może oznaczać, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 ust. 1 pkt 4 u.w.g., stanowiąca podstawę również kwestionowanej decyzji z dnia [...] września 1996r. Okoliczności użytkowania, jego formy, obszaru wykorzystywanego przez mieszkańców wsi [...] etc. nie zostały przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym ustalone, co stanowiło rażące naruszenie ww przepisów. Organ administracyjny zobowiązany jest do zgromadzenia takiego materiału dowodowego a następnie do wnikliwego jego przeanalizowania, który umożliwi mu wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Dlatego też ponownie rozpoznając wniosek, o ile taka będzie wola wnioskodawców, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym koniecznym będzie przeanalizowanie wszystkich dowodów dotychczas zgromadzonych w sprawie, jak i ewentualne dopuszczenie innych dowodów (zeznań świadków - mieszkańców, czy powołanych w sprawie biegłych) o ile organ uzna to za niezbędne, celem ustalenia kręgu podmiotów faktycznie użytkujących sporne grunty oraz celem ustalenia rzeczywistych granic tego użytkowania. Natomiast konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego rozstrzygnięcia jest konieczność wyeliminowania wydanego w jego następstwie rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 1996 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, którego byt prawny uzależniony jest od występowania powołanej decyzji ustalającej wspólnotę gruntową. A zatem w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art.8 ust. 2 cyt. ustawy z uwagi na nie wystąpienia okoliczności wskazanej w ust. 1 ww przepisu.

Na marginesie należy wskazać, iż zarzut skargi, dotyczący nie podważania przez następców prawnych małżonków T. w trybie zwykłym zakwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygania w sprawie niniejszej. Zgodnie z przepisem art. 156§ 1 kpa. w przypadku stwierdzenia wystąpienia jednej ze wskazanych w nim przesłanek Sąd obligatoryjnie stwierdza nieważność takiego aktu administracyjnego. A zatem, nawet w sytuacji wystąpienia przez uprawniony podmiot z odwołaniem od ww decyzji Kierownika Urzędu w ustawowym terminie i prawomocnym jego rozpoznaniem, nic nie stoi na przeszkodzie dla dalszego badania jej skuteczności w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie odwoławcze ma bowiem na celu wyjaśnienie okoliczności merytorycznych, których wystąpienie lub brak kwestionuje strona odwołująca się natomiast, zgodnie z powyższymi wywodami, postępowanie mające na celu ustalenie przesłanki "nieważnościowej" odnosi się wyłącznie do badania okoliczności towarzyszących wydaniu decyzji (okoliczności formalnych) nie zaś tych, które stanowią podstawę rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie administracyjne zwykłe.

Nadto należy również wskazać, iż powołana przez skarżącą okoliczność wykonywania przez L. T. funkcji biegłego, nie może automatycznie dyskwalifikować przedłożonej przez niego opinii biegłej czy nasuwać wątpliwości co do bezstronności biegłej. Jednakże te wszystkie okoliczności podniesione w skardze, w tym wskazana wątpliwość co do braku obiektywizmu biegłej winne być przedmiotem analizy w postępowaniu zwykłym i tam podnoszone, gdyż odnoszą się bezpośrednio do merytorycznego rozpoznania wniosku. To w tamtym postępowaniu będzie poddawał analizie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie jak również wyjaśniał przedstawione przez strony wątpliwości. Dlatego też Sąd na podstawie przytoczonych wyżej przepisów oraz okoliczności sprawy, nie widział możliwości uwzględnienia wniesionej skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.