Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1602/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z o. o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 324/08 w sprawie ze skargi A. Spółki z o. o. z siedzibą we W. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1602/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie o sygn. akt. II SA/Sz 324/08 - po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Szczecina, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia [...] Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę Miasteczka Sportowego - [...] przy ul. [...], działka nr [...] obręb [...] w S., uznając że rozpoznanie sprawy i wydanie pozwolenia zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy w Szczecinie.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14 grudnia 2007 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia we wniosku oraz w projekcie budowlanym wskazanych nieprawidłowości, w terminie do 25 stycznia 2008 r. W dniach 15 i 24 stycznia 2008 r. inwestor przedłożył uzupełniony wniosek i częściowo uzupełniony projekt.

Jednocześnie pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Szczecinie przekazał organowi informację, że działka nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w S. jest przedmiotem postępowania sądowego w sprawie o rozwiązanie umowy jej wieczystego użytkowania, załączono kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r.

Z postanowienia tego wynikało, że Sąd zabezpieczył roszczenia Gminy Miasto Szczecin zakazując wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] dokonywania jakichkolwiek inwestycji i nakazał wpisać ostrzeżenie o tym zakazie do księgi wieczystej.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. Spółka z o.o. [...] wniosła o jego uchylenie, podnosząc, że z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia nie wynika, aby powodem zawieszenia postępowania była konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, bowiem organ nie wskazał o jakie zagadnienie wstępne chodzi oraz jaka jest zależność pomiędzy rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Nadto zdaniem skarżącej Spółki, postępowanie, które toczy się przed Sądem Okręgowym w Szczecinie należy do kategorii powództw o ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego, co oznacza, że dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok kształtujący stosunek prawny lub prawo, obowiązuje stan dotychczasowy. Spółka nadal jest użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja, a o tym czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego rozstrzyga decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast sprawa ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych dotyczących gruntu, na którym ma ona powstać nie ma znaczenia w postępowaniu administracyjnym.

Nadto w ocenie skarżącej, postanowienie Sądu Okręgowego zakazujące dokonywania jakichkolwiek inwestycji na spornej nieruchomości nie może mieć wpływu na postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ takie pozwolenie nie jest inwestycją, tylko ewentualnym jej przygotowaniem.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu jest zagadnienie prawne, które ujawniło się w trakcie postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji. W rozpoznawanej sprawie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między wynikiem postępowania prowadzonego przez Sąd Okręgowy a rozstrzygnięciem organu administracji budowlanej przed którym toczy się postępowanie tj. od wyroku sądu w sprawie wieczystego użytkowania uzależnione jest przedstawienie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W opisanej sytuacji, gdy nie można wykluczyć ewentualnej możliwości rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu, organ I instancji słusznie zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dla sprawy tj. posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca Spółka [...] zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie przed sądem powszechnym rozpoznającym powództwo o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie ma wpływ na postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dodając że fakt wszczęcia postępowania sądowego o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania nie czyni złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z prawdą. Sam fakt toczącego się postępowania nie może być podstawą do uznania, że zachodzą wątpliwości co do przedmiotowego oświadczenia. W ocenie Spółki dopiero prawomocny wyrok w tej sprawie może rozwiązać obowiązującą dotychczas umowę, jest to jednak zdarzenie przyszłe i niepewne.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Redakcja tego przepisu, a zwłaszcza użyty w nim zwrot "zawiesza" świadczy o tym, że organ zobligowany jest zawiesić postępowanie, gdy wystąpią przesłanki w nim określone. Przepis stosuje się w sytuacji, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Musi być to zagadnienie otwarte, co oznacza, że nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo jeszcze inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze postępowanie administracyjne musi być w toku. Po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i po trzecie, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Organ administracyjny ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy zdaniem Sądu Wojewódzkiego o zasadności zawieszenia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie udzielenia Spółce [...] pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Nie było niekwestionowane w sprawie, że przed Sądem Okręgowym w Szczecinie toczy się postępowanie w sprawie o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działki, na której ma powstać wnioskowana inwestycja. W jego toku Sąd Okręgowy w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. zakazał wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] dokonywania jakichkolwiek inwestycji oraz nakazał wpisać ostrzeżenie o tym zakazie do księgi wieczystej. W takiej sytuacji należało uznać w ocenie Sądu, że skarżąca Spółka do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym została pozbawiona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na względzie treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie przed sądem cywilnym jest czynnikiem hamującym pełne prawo skarżącej do swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, czyli dla wydania decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę.

Spółka z o.o. [...] z siedzibą w W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2008 r. oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 marca 2008r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, że do czasu zakończenia postępowania w sprawie o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania, oraz poprzez zabezpieczenie powództwa (zakaz inwestowania), wieczysty użytkownik został pozbawiony prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 33 (powinien być wskazany art. 32) ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na przyjęciu, nie wynikającego z przepisów, obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis mówi jedynie o złożeniu oświadczenia w tym zakresie;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie oraz, że wynik postępowania o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania ma istotne znaczenie dla wydania decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wieczystemu użytkownikowi pozwolenia na budowę.

Strona domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu autor skargi wywodził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie sprawy zastosował elementy dotyczące prawa cywilnego z konstrukcjami prawa i postępowania administracyjnego, czyniąc to w sposób niedopuszczalny.

W szczególności dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W przepisie tym zdefiniowano prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako: tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Skoro ustawodawca wprowadził w/w przepisie koniunkcję rozłączną "albo" to oznacza, że wymóg dotyczący skonkretyzowania uprawnienia dysponenta nieruchomości w zakresie wykonania na niej prac budowlanych odnosi się wyłącznie do umów obligacyjnych. Zatem inwestor dysponujący tytułem prawnym rzeczowy nie ma obowiązku wykazywać takiej dodatkowej okoliczności.

Zdaniem skarżącego Sąd zrównał oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem z dysponowaniem gruntem na cele budowlane, a są to odmienne kategorie. Pierwsza jest kategorią formalną, druga zaś materialną. Tym samym, organy administracji, a w konsekwencji i Sąd Wojewódzki, analizowały okoliczność nie mającą znaczenia w sprawie, czyli obiektywne uprawnienie wnioskodawcy (które nie powinno budzić wątpliwości), a powinny oceniać jedynie kompletność wniosku.

Autor skargi wywodził, że nawet w przypadku rozstrzygnięcia sporu cywilnego w pierwszej instancji na korzyść Miasta, nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Zabezpieczenie powództwa jakie otrzymało Miasto w sporze o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, jest dalszym argumentem przemawiającym przeciwko tezie, jaką przedstawił Sąd.

Wydanie decyzji pozwalającej na budowę nie spowodowałoby powstania nieodwracalnych skutków prawnych dla właściciela nieruchomości, gdyż nawet po otrzymaniu takiego prawomocnego pozwolenia na budowę, inwestor wobec orzeczonego zabezpieczenia, nie będzie mógł realizować inwestycji do momentu kiedy nie wykaże swoich racji i nie wygra prowadzonego sporu.

Wbrew twierdzeniom Sądu postępowanie przed Sądem Okręgowym nie jest "czynnikiem hamującym pełne prawo skarżącej do swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane", ponieważ nie istnieje "pełne" lub "niepełne" prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wymóg ustanowiony w przepisach Prawa budowlanego wobec dysponentów praw rzeczowych sprowadza się do złożenia subiektywnie prawdziwego oświadczenia dysponenta co do jego uprawnienia. Natomiast kwestia oceny ewentualnej niezgodności takiego oświadczenia odbywa się na drodze postępowania karnego (art. 32 ust. 4 pkt 2 ust. Prawa budowlanego). Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie w takim postępowaniu mogłoby teoretycznie mieć charakter okoliczności prejudycjalnej.

W kwestionowanym wyroku Sąd dokonał daleko idącej spekulacji nie mającej oparcia w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania postanowienia Wojewody.

Nawet gdyby przyjąć, że posiadanie tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane a nie tylko złożenie oświadczenia w tym zakresie, jest elementem postępowania administracyjnego związanego z wydaniem pozwolenia na budowę, to brak takiego prawa jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę (jeśli organ rozpatrujący sprawę ustali to w momencie wydawania decyzji), a nie podstawą do zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieuzasadnionej redefinicji pojęcia prawa użytkownika wieczystego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał bowiem, że użytkownik wieczysty oprócz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ważnej umowy użytkowania wieczystego) musi jeszcze dysponować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sensu largo tj. "pełnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W swoim orzeczeniu Sąd zrównał "pełne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" z dodatkowym uprawnieniem użytkownika wieczystego do wykonywania prac budowlanych.

Sąd naruszył zasady wykładni aktów prawnych - poprzez zastosowanie wykładni funkcjonalnej w sytuacji gdy nie było to uzasadnione (wykładnia językowa nie budziła wątpliwości) oraz poprzez wyinterpretowanie z przepisu prawa obowiązku, który nie został tam ustanowiony.

Oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu było w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tytuł prawny skarżącego istniał w chwili wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, bowiem umowa użytkowania wieczystego nie została przez Sąd powszechny rozwiązana.

Z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawet utrata przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaraz po wydaniu pozwolenia na budowę, a więc zanim stanie się ono ostateczne, pozostaje bez wpływu na uzyskane przez inwestora rozstrzygnięcie administracyjne.

W niniejszej sprawie brak rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w kwestii rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie stanowił i nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody w wydaniu (bądź odmowie wydania) pozwolenia na budowę, a tym samym nie mógł być podstawą zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Organy administracji w obecnym stanie prawnym posiadają wszelkie dane, aby rozstrzygnąć czy zostały spełnione przesłanki konieczne do wydania pozwolenia na budowę. Dopiero zaś w przypadku prawomocnego rozwiązania umowy wieczystego użytkowania, spółka utraci prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak organ administracji nie może antycypować takiej, hipotetycznej sytuacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w swojej istocie zarzucała naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że postępowanie cywilne o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działki nr [...] przy ul. [...] w S. jest zagadnieniem wstępnym skutkującym zawieszeniem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W kontekście tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Poprzez pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w powyższym przepisie należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Zagadnienie wstępne musi wpływać bezpośrednio na rozpatrzenie sprawy głównej. Od jego rozstrzygnięcia powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył przesłanki drugiej, czyli związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Orzekające organy i Sąd uznały, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy z powództwa Gminy Miasta Szczecin o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania działki nr ew. [...], a rozstrzygnięciem wniosku skarżącego (użytkownika - inwestora) w przedmiocie pozwolenia na budowę na tej działce.

Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznaje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że skoro powództwo Gminy jako właściciela nieruchomości dotyczyło kwestii rozwiązania umowy wieczystego użytkowania jakie przysługuje skarżącej Spółce do działki nr ew. [...], a sprawa administracyjna dotyczyła udzielenia wieczystemu użytkownikowi tej działki pozwolenia na budowę, to sytuacja taka stanowi zagadnienie wstępne.

Wynikiem rozstrzygnięcia sądu cywilnego może być pozbawienie prawa rzeczowego skarżącej Spółki do przedmiotowego gruntu. Wobec tego zależnie od rozstrzygnięcia sprawy z powództwa Gminy, orzeczenie sądu cywilnego stanowiło będzie o możliwości (lub jego braku) udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w pełni zasadnie wywiódł, że prawo do nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę zostało podważone na drodze sądowej, a nadto Sąd cywilny wprowadził zakaz dokonywania jakichkolwiek inwestycji na tej nieruchomości.

Z postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2007 r. wynikało, że zabezpieczono roszczenia Gminy Miasto Szczecin zakazując wieczystemu użytkownikowi działki nr [...] dokonywania jakichkolwiek inwestycji, a ostrzeżenie o tym zakazie wpisano do księgi wieczystej. Uprawnione było zatem twierdzenie Sądu I instancji, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę był zobowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym kontekście, nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania fakt, że powództwo o rozwiązanie jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego może stworzyć nowy lub zmienić istniejący stan prawny.

Pomijając pewną nieprecyzyjność sformułowań zawartych w uzasadnieniu Sądu Wojewódzkiego, bezzasadny był zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis mówi jedynie o złożeniu oświadczenia w tym zakresie.

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak związania organu wyłącznie oświadczeniem. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu.

Oświadczenie takie jest środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Może ono zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88).

W skardze kasacyjnej przyznano, że oświadczenie podlega badaniu przez organ i badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego.

Dysponując więc zarówno oświadczeniem inwestora złożonym w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i wiedzą o toczącym się postępowaniu cywilnym, organ zasadnie zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania.

Bezzasadny był również zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji nie odczytał definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w sposób sprzeczny z treścią tego przepisu. W szczególności nie negował, że tytuł prawny może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zagadnienie zaś, czy inwestor w okolicznościach sprawy wykazał się niepodważonym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało do procesu stosowania prawa, a nie wykładni prawa.

W świetle materiału dowodowego i obowiązującego prawa, wobec faktu skutecznego podważenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie mógł rozpatrzeć sprawy i wydać decyzji merytorycznej ani pozytywnej ani negatywnej dla inwestora. Przy czym jedynie do kompetencji sądu cywilnego należy ocena zasadności podważenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nadto zauważyć należy, że zawieszenie postępowania to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane.

W konsekwencji aktualnie podważone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w skutek orzeczenia sądu cywilnego może zostać ponownie uznane za wystarczające w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia budowlanego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.