Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1704/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Kierownik Samodzielnej Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Domu Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P. K. W uzasadnieniu decyzji, organ l instancji ustalił, że wnioskodawczyni jest żoną P. K. M. K. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 kwietnia 2012 r. Nadto skarżąca oświadczyła, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza tym żaden z członków rodziny nie jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego zarówno w związku z opieką nad P. K. ani inną osobą w rodzinie.

Organ podkreślił, że art. 17ust. 5pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest przesłanką do odmowy wnioskowanego świadczenia, gdyż określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zwierają innych wyjątków pozwalających na wyłączenie stosowania powołanego przepisu.

Od powyższej decyzji M. K. wniosła odwołanie, podnosząc, że obecnie nie podejmuje żadnej pracy ze względu na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem, który nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 października 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 17ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925 ).

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 1a tego artykułu, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Stosownie do ust. 5 tego przepisu, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1 a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie ustalenia albo odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy do tzw. "decyzji związanych". Oznacza to, że organ administracyjny nie ma swobody co do podejmowanego rozstrzygnięcia. Jeśli strona spełnia wszystkie przesłanki wymagane przepisami prawa – zobowiązany jest świadczeni przyznać, w przeciwnym przypadku, gdy chociażby jedna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie występują okoliczności, które uniemożliwiają ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz M. K. Organ podkreślił, że M. K., nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i z tego powodu organ I instancji słusznie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do jego przyznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. domagała uchylenia się zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podniosła, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem, któremu bez jej pomocy grozi śmierć głodowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r, poz.270), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) , zwanej dalej ustawą. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca M. K. pozostaje w związku małżeńskim z P. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z artykułem 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 a powołanej ustawy stanowi, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organy obydwu instancji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując, że wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania skarżącej z P. K. w związku małżeńskim oraz fakt nieposiadania przez skarżącą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Odnosząc stan faktyczny niniejszej sprawy do treści tego przepisu należy stwierdzić, że skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 pkt 2ustawy przewiduje bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Taką wykładnię tego przepisu potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 872), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456). Ta nowelizacja nie zmieniła przepisu art. 17ust. 5pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że ograniczenie się do literalnej wykładni tego przepisu, prowadzące do uniemożliwienia skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyłoby skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r, sygn. akt IV SA/Po 512/12; także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11).

Także po kolejnej nowelizacji art. 17ust. 5pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Wykładnia przyjęta przez organy w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być zatem przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r. III SA/Kr 328/12 oraz z dnia 27 września 2012 r. sygn.. akt III SA/Kr 78/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2012r. IV SA/Po 255/12 – orzeczenia dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka wykładnia omawianego przepisu nie może zostać zaaprobowana, gdyż byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami naszego porządku prawnego, akcentowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując wykładni art. 17ust. 5pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej, przed jego wykładnią językową. Dlatego również w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu.

W świetle prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd stwierdza, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w celu opieki nad osobą w nim pozostającą, która wymaga opieki, w sytuacji gdy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z tego powodu, w ocenie Sądu, obie decyzje wydane w sprawie naruszają prawo materialne - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18, art. 67 ust. 1 i art. 71 ust.1 Konstytucji RP, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do zastosowania przedstawionej wyżej wykładni art. 17ust. 5pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pozostałych przesłanek art.17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.