Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1123/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Syndyka Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2018 r., znak:[...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., działającego jako Syndyk Państwowego Przedsiębiorstwa [...] w upadłości likwidacyjnej, zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") nr [...] z [...] maja 2017 r., znak:[...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") decyzją nr [...] z [...] grudnia 2008 r. udzielił Państwowemu Przedsiębiorstwu [...] w [...] pozwolenia na użytkowanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu zabudowy wielorodzinnej składającej się z dwóch budynków wielorodzinnych w tym jeden z usługami wbudowanymi w parterze wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. drogą wewnętrzną, parkingami, przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej deszczowej, gazowym oraz przebudową fragmentu sieci kanalizacyjnej i rozbiórką budynku magazynowo-gospodarczego", zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (obecnie [...] 1).

Pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w zakresie części ww. przedsięwzięcia, a mianowicie dotyczyło dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z wyłączeniem wbudowanych lokali usługowych w budynku [...] i [...]) wraz z przyłączem wodociągowym kanalizacji sanitarnej, deszczowej i gazowym oraz sieci kanalizacyjnej i części parkingu (pomiędzy budynkami wg załącznika nr [...]), położonych w [...] przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] (dalej: "inwestycja").

Przed wydaniem ww. pozwolenia na użytkowanie przeprowadzono kontrolę obiektu, w trakcie której stwierdzono protokolarnie, że roboty budowlane w zakresie objętym postępowaniem zostały wykonane i zakończone z nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna.

3. W listopadzie 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w trybie uproszczonym kontrolę doraźną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczącą spraw z zakresu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz oddawania do użytkowania obiektów budowlanych. W wyniku kontroli GINB i pisma organu z [...] sierpnia 2016 r. [...] WINB w dniu [...] listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] grudnia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [..] grudnia 2008 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] WINB stwierdził, że materialnoprawną podstawę badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowią art. 55 pkt 3, art. 59 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: "pr.bud. z 2006 r.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji.

Zgodnie ze wskazanym art. 55 pkt 3 pr.bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzję pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Natomiast art. 59 ust. 1 pr.bud. przewidywał, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przedmiotem kontroli, o której mowa w art. 59a pr.bud. jest m.in. zgodność wykonanej budowy z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1), a także z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu w tym kubatury i powierzchni zabudowy (ust. 2 pkt 2 lit. a).

Stwierdzenie w toku obowiązkowej kontroli budowy zmian w ww. zakresie skutkuje wymierzeniem inwestorowi kary oraz odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie (art. 59f ust. 1 i ust. 6 pr.bud. z 2006 r.).

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił m.in., że PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji pomimo stwierdzenia w protokole z obowiązkowej kontroli odstępstw (odstąpień) w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz niewykonania ścianek kolankowych, a także rezygnacji z dodatkowych pomieszczeń piwnic. Zmiany dotyczące niewykonania ścianek kolankowych i pomieszczeń piwnic przesądzają o kubaturze i wysokości budynku. Konsekwencją stwierdzenia ww. zmian powinno być wymierzenie kary oraz decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W konsekwencji, w ocenie [...] WINB udzielenie przez PINB pozwolenia z [...] grudnia 2008 r. należało zakwalifikować jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

4. Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji [...] WINB, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania administracyjnego w wydanej decyzji;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których organ wydający decyzję się oparł;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji PINB, mimo że okoliczności sprawy nie uzasadniają przypuszczenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;

art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, mimo że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także mimo że od jej wydania upłynął długi czas.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WINB nr [...] z [...] maja 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że

w dniu [...] października 2008 r. inwestor zwrócił się do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji w związku z czym [...] listopada 2008 r. oraz 9 grudnia 2008 r. organ powiatowy przeprowadził obowiązkowe kontrole przedmiotowej inwestycji. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono m. in. że obiekt budowlany jest zgodny z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu (pkt 8.2 protokołu kontroli). Stwierdzono te odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego uznane za nieistotne w postaci m. in. zmiany układu pomieszczeń w lokalach, przesunięć ścian działowych, rezygnacji z części drzwi wewnętrznych, rezygnacji ze ścianek kolankowych poddasza. W trakcie kontroli nie stwierdzono natomiast istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego (pkt 8.6 protokołu kontroli z 20 listopada 2008 r.). Stwierdzono też rezygnację z dodatkowych pomieszczeń piwnic.

Oceniając działania PINB w [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w 2008 r. takie odstępstwa jak rezygnacja inwestora z części pomieszczeń piwnic oraz rezygnacja ze ścianek kolankowych poddasza nie powinny być zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonanie tylko częściowego podpiwniczenia stanowi bowiem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie kubatury budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud. z 2006 r., także w brzmieniu obecnie obowiązującym).

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstąpieniami od warunków tego pozwolenia. W takim przypadku, organ przeprowadza postępowanie naprawcze przewidziane w przepisie art. 50 i 51 pr.bud. (art. 59 ust. 5 oraz art. 59f ust. 6 pr.bud. z 2006 r.).

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek decyzja PINB wydana została w zakresie częściowym, bowiem wyłączono z niej lokale usługowe, to jednak w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można uznać, że wyłączono również część podpiwniczenia pod budynkiem dwuklatkowym. Nieuzasadnione jest również twierdzenie, że niewykonanie podpiwniczenia, które zostało objęte wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z przedłożonych wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie dokumentów wynika, że pod budynkiem dwuklatkowym wykonane zostało podpiwniczenie połowy budynku, a nie jak w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2008 r. pełne podpiwniczenie.

Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że w sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia przez organ powiatowy art. 59 ust. 1 pr.bud., co wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za stwierdzeniem nieważności ww. rozstrzygnięcia przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze, które ta decyzja wywołuje. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której udziela się pozwolenia na użytkowanie budynków wielorodzinnych wybudowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z [...] kwietnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił decyzji GINB:

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję, przez co strona nie ma możliwości weryfikowania prawidłowości wydania skarżonego rozstrzygnięcia;

naruszenie art. 136 k.p.a. i 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niemal całości postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji, przez co strona została faktycznie pozbawiona możliwości dwukrotnej merytorycznej oceny jej sprawy. Wiązało się to z bardzo złym stanem akt sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji, a skoro organ ten nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania w celu ich uzyskania, oznacza to, że nie doszło do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości organ drugiej instancji nie może usunąć poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. W aktach sprawy organu pierwszej instancji brakowało decyzji zmieniających pozwolenia na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co oznacza, że organ nie mógł zbadać okoliczności wydania tych decyzji, ani ich ocenić;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że okoliczności postępowania w przedmiocie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, nie uzasadniają przypuszczenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa;

naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji PINB, mimo że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także mimo że od jej wydania upłynął długi czas.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przeprowadzenie niemal całości postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji, przez co strona została faktycznie pozbawiona możliwości dwukrotnej merytorycznej oceny jej sprawy. Wiązało się to z bardzo złym stanem akt sprawy prowadzonej przez organ pierwszej instancji, a skoro organ ten nie dysponował niezbędnymi dowodami i nie przeprowadził postępowania w celu ich uzyskania, oznacza to, że nie doszło do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Takiej wadliwości organ drugiej instancji nie może usunąć poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. W aktach sprawy organu pierwszej instancji brakowało decyzji zmieniających pozwolenia na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co oznacza, że organ nie mógł zbadać okoliczności wydania tych decyzji, ani ich ocenić.

Odnosząc się natomiast do nieodwracalnych skutków decyzji o pozwoleniu na użytkowanie skarżący wskazał, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez PINB w [...] doszło do sprzedaży przez oryginalnego inwestora ([...]) szeregu lokali mieszkalnych na rzecz osób fizycznych, które obecnie w tych lokalach zamieszkują. Na podstawie m.in. w/w decyzji doszło zatem do nabycia praw do lokali mieszkalnych, gdyż dopiero po wydaniu decyzji mogło dojść do zbywania lokali. Podmioty wnioskujące o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz nabywający prawa wskutek jego udzielenia działały w zaufaniu do organu władzy publicznej. Nawet, gdyby doszło do naruszeń prawa przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie, to stabilizacja stanów faktycznych dokonanych na jego podstawie leży w interesie praworządności i porządku publicznego (co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). Stwierdzenie nieważności decyzji po długim okresie powoduje destabilizację porządku prawnego i utratę zaufania obywateli do instytucji państwowych.

7. Odpowiadając w dniu [...] maja 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wyłącznie z powodów w niej wskazanych.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

9. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. we wszczętym z urzędu postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] o pozwoleniu na użytkowanie zespołu dwóch wielorodzinnych budynków mieszkaniowych. W takim postępowaniu Sąd ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, jeśli ustali, że kwestionowany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga Sąd podlega oddaleniu.

Należy przy tym podkreślić, że jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do mocno zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów oraz po uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad orzekania przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że ani zaskarżona decyzja organu odwoławczego, ani tym bardziej decyzja organu pierwszej instancji nie wskazały mocnych podstaw prawnych i faktycznych dla stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych.

10. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy do tych przepisów, które ze względu na jego brzmienie nie ułatwiają organom administracji rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji. Przepis ten zawiera wyraźnie nieostre (ocenne) wyrażenie "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". Już sam rzeczownik "odstąpienie" przewiduje nieokreśloną z góry kategorię stanu odmiennego od ustalonego w projekcie budowlanym. Dodatkowo, stan "odstąpienia" jest kwalifikowany jako odstąpienie "istotne" lub "nieistotne".

Właściwie już przedstawiona charakterystyka kluczowego dla sprawy przepisu podważałaby dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie. Nie sposób bowiem przyjąć, że wyrażenie "istotne odstąpienie" jest oczywiste, a jego znaczenie jest dostępne w bezpośrednim rozumieniu dla każdego rozsądnego człowieka niekoniecznie posiadającego wykształcenie prawnicze.

Należy też dostrzec ewolucję brzmienia art. 36a Prawa budowlanego i instytucji prawnej "istotnego odstąpienia". W oryginalnym tekście ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane takiego przepisu nie było. Z dość oczywistych przyczyn praktycznych art. 36a dodany przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz.U.1997.111.726) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 24 grudnia 1997 r. Początkowo jednak analizowany przepis był lakonicznie sformułowany: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". W ustawie zmieniającej z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) dodano przepisy regulujące czynności organu w przypadku stwierdzenia "istotnego odstąpienia".

Dopiero w kolejnej ustawie nowelizującej, uchwalonej 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) zmieniono ustępy 2 i 3 oraz zastąpiono je ustępami 2-5. Ostatni przepis przewidywał już konstrukcję "nieistotnego odstąpienia" (ust. 5). Przepis ten był jednak sformułowany w wątpliwy sposób: "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji, (...)" [podkreślenie sędziego spr.]. Przepis ten mógł budzić wątpliwości logiczne, gdyż poprzez posłużenie się zdaniem warunkowym sugerował, że mogą być nieistotne odstąpienia, które dotyczą wymienionych cech obiektu budowlanego i nieistotne odstąpienia, które takich cech nie mają. Dlatego też (między innymi) ustawą z 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) dodano ust. 1a art. 36a pr.bud., a ustawą z 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) zmieniono brzmienie wszystkich ustępów art. 36a dodając także ust. 5a. Dalszych zmian w art. 36a dokonano jeszcze w 2018 r., chociaż już nie w zakresie rozróżnienia istotnych i nieistotnych odstąpień od projektu budowlanego.

W świetle przedstawionej historii legislacyjnej art. 36a prawa budowlanego nie da się powiedzieć, że rozróżnienie "istotnego" i "nieistotnego" odstąpienia można uznać za oczywiste i bezsporne. Z tego powodu nie sposób przyjąć, że potraktowanie odstąpienia polegającego na rezygnacji z części piwnic, bez zmiany charakterystyki technicznej fundamentów budynków (o tym organy właściwe w sprawie nic nie wspominają) powinno być oczywiście uznane za odstąpienie istotne, a zatem że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę już sama nieoczywistość i konieczność złożonej wykładni ustawowej kategorii "istotne odstąpienie" uzasadnia uznanie decyzji [...] WINB stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie za wadliwą. Konsekwentnie też należało uznać zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

11. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja [...] WINB są niezgodne z prawem, gdyż organy nadzoru budowlanego zignorowały trzeci konieczny warunek stwierdzenia nieważności decyzji: niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Otóż niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest to, że po wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie, lokale mieszkalne w budynkach położonych w [...] przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], na działkach o numerach ewid. [...], [...], [...], [...] [...], zostały wkrótce sprzedane osobom fizycznym i są nie zamieszkiwane. Stan ten trwa już od prawie 10 lat i w aktach sprawy nie ujawniono żadnych okoliczności, które miałyby świadczyć, że jakość budynków lub warunki życia w nich są przedmiotem skarg mieszkańców, zażaleń lub postępowań kontrolnych.

Takiego stanu rzeczy nie sposób uznać za podważający zasady praworządnego państwa, w tym wartości i zasady konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności, prawa do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli (m.in. art. 75 Konstytucji). Przeciwnie, nawet pobieżna znajomość prawa wskazuje, że stwierdzenie po wielu latach nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby właśnie działaniem podważającym zaufanie obywateli do władz publicznych (art. 2 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a.). Podnosi to skarżący w skardze złożonej do Sądu, ale w opinii Sądu wynika to jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego.

12. Przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego były również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący podnosi przede wszystkim naruszenie przez organy obu instancji art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd w znacznym zakresie podziela ocenę sposobu postępowania prowadzonego w sprawie przez oba właściwe organy administracji.

Co więcej, zdaniem Sądu właśnie w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków mieszkalnych, w którym zarzucano organowi powiatowemu rażące naruszenie art. 36a prawa budowlanego, postępowanie dowodowe powinno być szczególnie rzetelne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 pr.bud.". I dalej: "orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 pr.bud. O tym, jakie dane odstępstwo ma charakter, winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 pr.bud. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2718/15, LEX nr 2340949; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1027/17 oraz z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/17, LEX nr 2419318; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 164/2018, LEX nr 2500618)

Wskazanych standardów postępowania w rozpatrywanej sprawie z pewnością nie dotrzymano.

13. W ponownym postępowaniu organy nadzoru budowlanego podejmą wszystkie te czynności które są niezbędne do zebrania i starannego rozpatrzenie materiału dowodowego, a następnie rozstrzygną sprawę z uwzględnieniem kryteriów nieważności decyzji przedstawionych przez Sąd w niniejszej sprawie.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. / orzekł jak w pkt I i II sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu I instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.