Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 7/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d, ust. 3e-3g, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski,, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 lutego 2015r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmian w uchwale nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie trybu i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych z terenu Gminy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 28 listopada 2013 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie zmiany w swojej uchwale nr "[...]" z dnia 28 czerwca 2012r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych z terenu gminy B.

W dniu 11 października 2014r. J. W. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 1 ust.3 ww. uchwały w zakresie dotyczącym dodania w uchwale z dnia 28 czerwca 2012r. w rozdziale IV w §10 ust.6.

Przepisowi § 1 ust.3 wymienionej uchwały zarzuciła niezgodność z art.7 i 94 Konstytucji RP, art.90 ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. nr 256, poz.2572 ze zm.). Wskazała, że każdy akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach prawa i nie może przekraczać ustawowego upoważnienia do jego wydania. Brzmienie dodanego §10 ust.6 nakładającego na organ prowadzący, obowiązek opatrzenia dokumentów finansowo-księgowych pochodzących z dotacji specjalną adnotacją, narusza delegację zawartą w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu uchwały wynika, że dokumenty finansowo-księgowe celem ich zakwalifikowania jako wydatkowanych zgodnie z ustawą o systemie oświaty muszą być opatrzone określoną adnotacją, co może prowadzić do wniosku, że dokumenty bez takiej adnotacji, potwierdzające wydatkowanie dotacji zgodnie z ustawą, mogą nie zostać przez organ uwzględnione. Podniosła, że jeżeli organ prowadzący przedszkole wykaże, że prowadzi rachunkowość zgodnie z prawem, w sposób umożliwiający potwierdzenie wydatków sfinansowanych z dotacji, a także przedstawi faktury bez szczególnego sposobu opisu, ale niewątpliwie potwierdzające wydatek na zgodny z ustawą cel, to działa zgodnie z prawem. Podmiot otrzymujący dotację jest zobowiązany do rozliczenia wydatków sfinansowanych z dotacji na podstawie odpowiednich dokumentów, a zadaniem organu jest ewentualne wskazanie, które wydatki jego zdaniem nie mogą być sfinansowane z udzielonej dotacji ze wskazaniem podstawy prawnej.

Jak wynika z akt sprawy, na opisane wezwanie Rada nie odpowiedziała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, J. W. wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 ust.3 powołanej uchwały Rady, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów: art.7 i 94 Konstytucji RP, art.90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła całą argumentację wskazaną we wniosku o usunięcie naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy § 1 ust.3 zaskarżonej uchwały do §10 uchwały z dnia 28 czerwca 2012r. dodano ust.6-11. Podkreślono, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości §1 ust.3 zaskarżonej uchwały, a odnosi się wyłącznie do jednego dodanego przepisu - § 10 ust.6. Zdaniem Rady brzmienie wymienionego przepisu zostało ustalone w oparciu o dyspozycję art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 849/13. Podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany § 10 uchwały z dnia 28 czerwca 2012r. Rada miała na celu umożliwienie weryfikacji wykorzystania udzielonej dotacji w sposób niebudzący wątpliwości i zgodny z realizacją dyspozycji określonej w art.251 ust.4 ustawy o finansach publicznych, stanowiącej podstawę do rozliczania dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej sprecyzowała, że zakres zaskarżenia ww. uchwały w części dotyczącej § 1 ust.3 obejmuje dodanie do § 10 zmienionej uchwały ust.6 i 7.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W § 1 ust.3 zaskarżonej uchwały z dnia 28 listopada 2013r. Rada dodała w rozdziale IV w § 10 uchwały z dnia 28 czerwca 2012r. ust.6 – ust.11 w określonym brzmieniu. Skarżąca kwestionuje dodany do § 10 uchwały ust. 6. Przepis ten brzmi: "Dokumenty finansowo-księgowe dotyczące wydatkowania środków finansowych pochodzących z dotacji winny być opatrzone adnotacją "Sfinansowano z dotacji Gminy B. w kwocie..." ." Wskazany § 10 uchwały z dnia 28 czerwca 2012r. reguluje tryb i zakres kontroli wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust.1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, by organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Powołany przepis daje szerokie uprawnienia samorządowym organom stanowiącym do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie może dojść do sytuacji, by beneficjent otrzymywał dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 1860/11, z dnia 24 września 2014r. , sygn. akt II GSK 1132/13, z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II GSK 849/13, z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 66/13, z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2252/13, publ. CBOIS).

Przepisy art.90 ust.3e-3g ustawy o systemie oświaty, regulują kontrolę prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Unormowania te nie ograniczają jednakże możliwości organizowania kontroli i związanych z nią dokumentacji. Kontrola musi pozwolić na jak najlepsze zbadanie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków publicznych przez podmiot kontrolujący.

Podkreślić w tym miejscu należy, że środki pochodzące z dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na cele określone w ustawie.

Zgodnie z art.90 ust.3d ustawy o systemie oświaty, dotacje, o których mowa w ust.1a – 3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań m.in. przedszkola. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

- pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności m.in. przedszkola, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,

- zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w przedszkolach, sprzęt sportowy i rekreacyjny, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100 % ich wartości, w momencie oddania do używania.

Powołany przepis został dodany do ustawy o systemie oświaty na mocy art.1 ust.38 ustawy z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 56, poz.484 ze zm.) i miał poprawić system przejrzystości dotacji oświatowych m.in. przez określenie przeznaczenia otrzymanych dotacji. Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika, że jedną ze zmian było wprowadzenie przeznaczenia dotacji i wykorzystania jej tylko na wskazane cele (por. druk sejmowy VI.1343, pkt VII.7).

Tym samym opisanie dokumentów finansowo-księgowych dotyczących wydatkowania środków pochodzących z dotacji w sposób umożliwiających ich jednoznaczne wyodrębnienie, poprzez opatrznie ich wskazaną w treści § 10 ust.6 uchwały adnotacją, pozwoli na skontrolowanie, czy środki te przeznaczone zostały na wskazane w ustawie cele.

Z kolei dodany do § 10 uchwały ust. 7, który otrzymał brzmienie: " W upoważnieniu, o którym mowa w ust.1 wskazany będzie termin przeprowadzenia kontroli, zakres kontroli oraz zakres objęty kontrolą.", precyzuje jedynie treść upoważnienia wydawanego przez Wójta Gminy do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Przepis ten w żaden sposób nie narusza wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy o systemie oświaty.

Nadmienić także należy, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowe procedury kontroli wykorzystania dotacji.

Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązki dotowanego w zakresie kontroli rozliczania się z otrzymanej dotacji, w szczególności poprzez wprowadzenie obowiązku sporządzania odpowiednich zapisów na fakturach, nie wykracza poza niezbędną potrzebę takiego ewidencjonowania wydatków, by stanowiła ona nieuzasadnione niczym obciążenie dotowanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi – naruszenia art.7 i art.94 Konstytucji RP , Sąd stwierdził, że nie jest on zasadny. Powołane przepisy stanowią, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art.7) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawiane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.94). Zaskarżony zapis uchwały mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty, a tym samym jest nie narusza art.7 i art.94 Konstytucji RP.

Z tych względów, Sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.