Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 586/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 23
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 154, 157, 4 pkt 16, 153
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.N., uchylił pkt 3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W pozostałym zakresie Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą pod inwestycję drogową nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha), położona w miejscowości [...] nad [...], decyzją Wojewody [...] dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...][...] - [...] - [...] - [...] - [...] odc. [...] od km [...] do km [...]". Nieruchomość ta przeszła na własność Województwa [...] z dniem wydania decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju nr [...], czyli z dniem [...] września 2019 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową działkę w wysokości [...] zł bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt 1), o przyznaniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania na rzecz R.N. (pkt 2) oraz o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stanie się ostateczna (pkt 3).

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R.N. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczoznawca majątkowy niepotrzebnie rozszerzył analizę rynku drogowego na powiaty [...],[...] i [...], a powinien uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy błędnie określił bazę nieruchomości podobnych oraz nie odniósł się do transakcji, które skarżący przedstawił w trakcie postępowania przed organem wojewódzkim.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji uchylił pkt 3 decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.), art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i ust. 4, § 36 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły dokonał opisu otoczenia i położenia przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił, że działka nr [...] ma kształt wydłużonego wieloboku, jest bardzo wąska i ma spadek terenu w kierunku północno-wschodnim. Jest niezabudowana, porośnięta roślinnością trawiastą oraz samosiejkami niemającymi wartości użytkowej. Posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, gazowej, kanalizacyjnej oraz wodnej. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] i położona na terenach: ciągów pieszych, promenad spacerowych oraz KD ([...]) droga wojewódzka nr [...]. Ponieważ dla wycenianej nieruchomości przeznaczenie ustalone w decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest tożsame z jej przeznaczeniem wynikającym ze planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie drogowe), biegły stwierdził, że tzw. zasada korzyści nie występuje. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, która objęła obszar powiatów: [...],[...] i [...], położonych w województwie [...] (obszar rozszerzono do rynku regionalnego ze względu na brak transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi na terenie gminy) w okresie od stycznia 2017 r. do dnia wyceny. W badanym okresie odnotowano 21 transakcji działkami drogowymi w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/m2. W wyniku analizy rynku biegły określił cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do cech zaliczył: położenie/lokalizacja (waga 40%), stan otoczenia (waga 40%) i infrastruktura techniczna (waga 20%). Wycena wartości rynkowej prawa własności gruntu przeprowadzona została z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Dla każdej cechy rzeczoznawca ustalił skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Następnie przedstawił opis nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej oraz obliczył zakres i wartość współczynników korygujących. Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość rynkową 1 m2 przedmiotowej działki biegły określił w wysokości [...] zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości Wojewoda przyznał odszkodowanie.

W ocenie Ministra analizowany operat zawiera wszystkie elementy wymagane przywołanymi przepisami prawa. Podkreślił, że oszacowując wartość gruntu według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rzeczoznawca zdecydował o przyjęciu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo określił przeznaczenie nieruchomości (drogowe), opierając się na planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego przyjęte przez biegłego założenia są spójne i logiczne, dlatego też organ odwoławczy podzielił je w całości. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. W ocenie organu II instancji wszystkie ważne z punku prawidłowości dokonania wyceny aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Dość, aby biegły wyjaśnił, jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona, ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Jednocześnie Minister wskazał, że biegły w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wyjaśnił, że wszystkie nieruchomości porównawcze przyjęte do procesu wyceny są podobne do nieruchomości wycenianej w myśl art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał również, że zgodnie § 36 rozporządzenia, w przypadku braku lub niewystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i rynku regionalnym należy przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zauważył, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej wycenie, ponieważ analiza rynku regionalnego wykazała wystarczającą ilość nieruchomości przeznaczonych pod drogę, zatem biegły nie mógł przyjąć do wyceny przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Biegły wyjaśnił, że rozszerzył analizę na rynek regionalny, gdyż na rynku lokalnym nie odnotowano wystarczająco dużo transakcji nieruchomościami podobnymi (str. 10 operatu szacunkowego), a wskazana przez skarżącego transakcja nie jest podobna do nieruchomości wycenianej, nie mogła zatem stanowić podstawy wyceny.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że przedłożona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) oraz rozporządzenia. Został on wykonany zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Tym samym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że kwota odszkodowania ustalonego na rzecz dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości jest zaniżona. Samo natomiast subiektywne przekonanie strony o błędnie określonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że skarżący nie wskazał żadnych konkretnych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem prawidłowości sporządzonej wyceny ani nie przedstawił miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Minister podkreślił, że jeśli skarżący miał zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego uprawniony był na mocy art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie przedłożył również w toku postępowania przeciwdowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy doszedł więc do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy. Minister przypomniał, że decyzją z dnia [...] września 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Oznacza to, że decyzja Wojewody nr [...] stała się ostateczna z dniem [...] września 2019 r. Wobec tego należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. w zakresie pkt 3 orzekającego o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Nr [...] stanie się ostateczna i orzec o zobowiązaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.N.. W uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym i przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucił m.in. wycenie rzeczoznawcy niepotrzebne rozszerzenie analizy rynku drogowego na powiaty [...], [...] i [...], zamiast uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Zdaniem skarżącego sporządzony w sprawie operat był nierzetelny i niezgodny z obowiązującymi przepisami i dlatego winien był być sporządzony nowy operat zlecony innemu biegłemu. W ocenie skarżącego w rozpatrywanej sprawie możliwa była wycena na podstawie analizy dotyczącej nieruchomości położonych w gminach przylegających do Jeziora [...], tj. [...] nad [...],[...],[...],[...]. W przypadku braku cen transakcyjnych nieruchomości podobnych rzeczoznawca powinien uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Ze względu na lokalizację działki, żadna z przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę. W sporządzonej opinii brak danych pozwalających na weryfikację wartości wskazanych w opinii, tj. cen działek - nieruchomości podobnych, gdyż nie określa się w sposób szczegółowy, jakie jest ich położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegły nie odniósł się do transakcji, którą dokumentuje akt notarialny dot. nieruchomości podobnej ze względu na położenie i przeznaczenie, gdzie cena wyniosła [...] zł za ar ([...] zł za udział 1/2 w arze nieruchomości), dla wykazania istnienia możliwości porównana nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącego biegły ma możliwości ustalenia szczegółów transakcji sprzedaży dziatki nr [...] w obrębie [...] nad [...], gdzie cena wyniosła ponad [...] tyś zł/ar. Skarżący takimi możliwościami nie dysponuje. Wniosek o zlecenie opinii innemu rzeczoznawcy nie został uwzględniony ani nawet merytorycznie rozpoznany, co powoduje, że ustalone odszkodowanie jest znacznie zaniżone, prowadzi do zubożenia skarżącego. Ponadto w toku postępowania przed Wojewodą a następnie przed Ministrem nie wyjaśniono należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 136 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącego ocena dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie dokonana przez organy administracji miała charakter dowolny. Ocena ta nie była oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, skoro organy uchyliły się od zbadania znaczenia i wartości dla sprawy innego nowego operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1363) oraz odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.) a także przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 powołanej ustawy, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za nieruchomości o których mowa przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania o którym mowa stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 powołanej ustawy. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawach nieuregulowanych w niniejszych przepisach stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z analizy akt sprawy, wywłaszczona w powołanym trybie przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność skarżącego, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była na terenach: ciągów pieszych, promenad spacerowych oraz KD ([...]) droga wojewódzka nr [...], przeznaczona została pod realizację celu publicznego - rozbudowę drogi wojewódzkiej. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim złożonej skargi wskazuje, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Zarzuty skarżącego dotyczą natomiast prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2019 r., który stanowił podstawę do określenia przez organ wysokości przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W ocenie skarżącego organy orzekające w sprawie, wydając swoje rozstrzygnięcia, oparły się na operacie szacunkowym, który został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa. W stosunku do operatu skarżący zgłaszał zarzuty, m.in. dotyczące rozszerzenia przez rzeczoznawcę analizy rynku drogowego na powiaty [...],[...] i [...], zamiast uwzględnienia przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Zdaniem skarżącego sporządzony w sprawie operat był nierzetelny i niezgodny z obowiązującymi przepisami i dlatego organ winien był zlecić sporządzenie nowego operatu innemu biegłemu. Zdaniem skarżącego biegły przyjął niewłaściwe nieruchomości do porównania, które nie były podobne do nieruchomości wycenianej, co spowodowało zaniżenie wysokości przyznanego odszkodowania.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ustalająca wysokość należnego skarżącemu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej w skrócie "specustawą". Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy określane jest według zasad wynikających m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ww. akcie (art. 23 specustawy). Artykuł 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem to rzeczoznawca, a nie organ czy Sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości porównawczych i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, wyceny wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał za pomocą podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Stosując tę metodę, biegły dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównawczych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami - zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Biegły uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełnił dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń, organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do złożonych zastrzeżeń oraz podtrzymał sporządzoną przez siebie wycenę. Wyjaśnił również, że objęta przedstawionym przez skarżącego aktem notarialnym transakcja dotyczy nieruchomości, która nie jest podobna do nieruchomości wycenianej, ma bowiem inne przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz dotyczy udziału a nie prawa własności.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania finalnych ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Jak wynika z analizy akt sprawy, operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W procesie wyceny biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] listopada 2018 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nad [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nad [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...].

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych. Analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat (od stycznia 2017 r. do stycznia 2019 r.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu oraz sąsiednich powiatów jako "rynek lokalny". Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił swój wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Rzeczoznawca ustalił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym podkreślić, że żaden przepis prawa, a w szczególności powołany art. 4 pkt 16, nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka identyczna, czyli o takiej samej powierzchni, strukturze i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej." Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, co zostało wyjaśnione przez rzeczoznawcę w toku kontrolowanego postępowania.

Podkreślić należy, że w sytuacji, w której wartość nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, zawarta w skardze polemika z przyjętą przez rzeczoznawcę metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena prawidłowości operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć (jak w rozpatrywanej sprawie) wiadomości ściśle specjalnych. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Skoro organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organy administracji takiego obowiązku. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zarzuty skargi w tym zakresie. Zwrócić jednak należy uwagę, że niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej. Dlatego właśnie, jeżeli skarżący ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miał wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia w wydanej decyzji wysokości należnego odszkodowania, to miał możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten, prezentowany przez Sąd, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 oraz z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżący jednak nie skorzystał.

Podsumowując, stwierdzić należy, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4120/18). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że operat szacunkowy, który był podstawą oszacowania wartości nieruchomości w niniejszej sprawie został prawidłowo przez organy oceniony w toku postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.