Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 906/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust.7, art. 59f, art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 21 par. 1, art. 21 par. 2, art. 68 par1, art. 68 par. 2, art. 70 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Teza: Skoro ustawodawca zdecydował się zawrzeć w przepisach dotyczących kar w Prawie budowlanym odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej, w tym Rozdziału 8 Przedawnienie, to przepisy te należy stosować w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych stanów faktycznych, a w tym również do stanów zaistniałych przed wejściem w życie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Jeżeli zatem zasadą jest, że postanowienie ustalające administracyjną karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego może być wydane najpóźniej przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nielegalnie przystąpiono do użytkowania, to tym bardziej kary tej nie można wymierzyć retrospektywnie w stosunku czynów, które już "przedawniły się" przed wejściem w życie nowelizacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004 r.

TEZY

Skoro ustawodawca zdecydował się zawrzeć w przepisach dotyczących kar w Prawie budowlanym odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej, w tym Rozdziału 8 Przedawnienie, to przepisy te należy stosować w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych stanów faktycznych, a w tym również do stanów zaistniałych przed wejściem w życie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Jeżeli zatem zasadą jest, że postanowienie ustalające administracyjną karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego może być wydane najpóźniej przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nielegalnie przystąpiono do użytkowania, to tym bardziej kary tej nie można wymierzyć retrospektywnie w stosunku czynów, które już "przedawniły się" przed wejściem w życie nowelizacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004 r.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]sierpnia 2009r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D. Rzyminiak –Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ E. Brychcy


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...]Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...] , którym wymierzono A Sp. z o.o. karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] nr [...], działka nr [...].

Nakładając karę z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego budynku na podstawie art. 57 ust. 7 i odpowiednio art. 59f oraz 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, iż dnia 2 lutego 2009 r. przeprowadzono kontrolę obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. [...] nr [...] w P . Ustalono, iż na nieruchomości znajdują się 3 obiekty budowlane: budynek biurowy (funkcja zmieniona z mieszkalnej), garaż i budynek magazynowy. Obiekty te zostały zakupione przez A Sp. z o.o. w 1996 r. (aktem notarialny rep. A numer [...]). Podczas kontroli (protokół nr [...]) przedstawiono inspektorom decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 22 kwietnia 1991 r. znak: [...], którą udzielono A. M. (poprzedniemu właścicielowi nieruchomości) pozwolenie na budowę budynku magazynowego. A.K.(Prezes A Sp. z o.o.) nie okazał natomiast dokumentu świadczącego o zakończeniu budowy. Organ ustalił, że w budynku magazynowym zlokalizowano pokój narad, szatnię i archiwum oraz warsztat z funkcją garażową. Pomieszczenia wyposażono w meble, sprzęt komputerowy, szafki ubraniowe, na regałach składowane są materiały instalacyjne. Po dokonaniu kontroli ponownie wezwano właściciela obiektu do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zakończenie budowy. W oświadczeniu z dnia 16 marca 2009 r. A. wyjaśnił, że nie posiada takiego dokumentu, gdyż budynek istniał w momencie zakupu nieruchomości. Organ zauważył, że w przedłożonym akcie notarialnym na stronie 1 figuruje zapis o upoważnieniu dotychczasowego właściciela do sprzedaży nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym i budynkiem garażu z magazynem. Mając na względzie, że nie przestawiono dokumentów o zakończeniu budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nastąpiło przystąpienie do użytkowania budynku z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy wymiar kary został naliczony jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) została ustalona w art. 59f ust. 2 ustawy w wysokości 500,00 zł. Budynek magazynowy (taka funkcja obiektu jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę) zgodnie z załącznikiem do ustawy, sklasyfikowany został w kategorii XVIII. Biorąc pod uwagę powyższe, ustalono współczynniki (k)=10,0 oraz (w)= 1,0. Wyliczenie wymiaru kary obejmuje zgodnie z art. 57 art. 7 ustawy dziesięciokrotne jej podwyższenie.

W zażaleniu spółka A Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że w umowie sprzedaży nieruchomości - stwierdzonej aktem notarialnym nr [...]- nie wymienia się budynku magazynowego, podczas gdy obiekt ten był przedmiotem umowy sprzedaży zawartej pomiędzy skarżącą a M. i A. M . Zdaniem A Sp. z o.o. naruszono również art. 47 § 1 i 48 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, że budynek nie może być odrębnym od gruntu przedmiotem własności, a także odrębnym od gruntu przedmiotem czynności prawnej. Skarżąca spółka zarzuciła nadto, iż nie zastosowano w sprawie art. 21 § 1 pkt 2, 59 § 1 pkt 9, 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w sytuacji, gdy upłynął termin przedawnienia do wymierzenia kary. Dodatkowo wskazano na przedwczesność wydanej decyzji z uwagi na nie rozpoznanie czy obiekt budowlany na działce nr [...] znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w okresie jego budowy nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. W uzasadnieniu odwołania A Sp. z o.o. podniosła, iż nie była inwestorem budynku magazynowego i nie uczestniczyła na żadnym etapie w czynnościach związanych z jego budową. Inwestorami tymi byli poprzedni właściciele nieruchomości – M. i A. małżonkowie M . Oznacza to, że w stosunku do spółki nie powinien znajdować zastosowania art. 57 Prawa budowlanego. A Sp. z o.o. zawierając umowę sprzedaży nieruchomości nabyła nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem mieszkalnym, garażem oraz budynkiem magazynowym. W chwili dokonywania transakcji wszystkie obiekty były wykończone i użytkowane przez sprzedających. Spółka nie mała w związku z tym podstaw by przypuszczać, że M. i A.M. nie dopełnili formalności związanych ze zgłoszeniem zakończenia budowy. A. Sp. z o.o., działała natomiast w dobrej wierze ufając w zapewnienia poprzednich właścicieli, iż nieruchomość nie jest obciążona żadnymi wadami, które uniemożliwiałyby korzystanie z niej w sposób odpowiadający przeznaczeniu nieruchomości. Skarżąca, powołując się na treść pełnomocnictwa do zawarcia aktu notarialnego oraz art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego podkreśliła, iż nie ma wątpliwości (wbrew uwagom organu), że w 1996 r. zakupiła również obiekt magazynowy. W końcowej części uzasadnienia A Sp. z o.o. zaznaczyła, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej było niedopuszczalne z powodu upływu terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego do kar stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym dotyczące terminu przedawnienia oraz początku jego biegu. W myśl art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie do uiszczenia kary powstaje z dniem doręczenia decyzji organu ustalającej wysokość zobowiązania. Natomiast na mocy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 ustawy nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia (art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej). Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do sprawy oznacza, że organ podatkowy nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, jeżeli decyzja ustalająca wysokości kary nie zostanie doręczona do adresata przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające nałożenie tej kary, to jest fizyczne przystąpienie do użytkowania budynku z naruszeniem wskazanego art. 54 Prawa budowlanego. A Sp. z o.o. wyjaśniła, że w sprawie przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego nastąpiło w 1996 r., po nabyciu nieruchomości. Zatem doręczenie postanowienia ustalającego wysokość kary powinno nastąpić najpóźniej w terminie 3 lat licząc od końca roku 1996. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało doręczone w dniu 9 kwietnia 2009 r.

Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 54 Prawa budowlanego) albo po zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 55 Prawa budowlanego). W analizowanej sprawie zgodnie z art. 54 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego (obiekt magazynowy, obecnie kategoria XVIII) inwestor obowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wymierzenia kary, a odpowiedzialność finansowa uzależniona jest od zajścia zdarzenia, z którym ustawa wiąże nałożenie kary. Wskazując na te regulacje organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu użytkowania obiektu budowlanego pomimo obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie powinien nałożyć karę pieniężną, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzję ustalającą zobowiązanie podatkowe wydaje się z urzędu. Podatnik nie może bowiem ponosić konsekwencji opieszałości organu i w związku z tym ustawodawca w Ordynacji podatkowej zawarł instytucję przedawnienia. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (59 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1, 3, 6 ustawy Prawo budowlane) jest wydawana wyłącznie na wniosek inwestora. Zatem nadzór budowlany może jedynie wpływać na samowolnie użytkującego obiekt, aby ten wywiązał się z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wydając postanowienie o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał argumentacji skarżącej spółki, że wymierzenie kary powinno być doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego nie mogą ulec przedawnieniu czynności organu, które od niego nie zależą, a są jedynie wynikiem działań faktycznych i prawnych strony. Stąd przedawnienie może powstać tylko jedynie na skutek bezczynności organu, gdy ten zobligowany był do działania z urzędu. Organ wyjaśnił też, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie wskazuje adresata postanowienia ustalającego wysokość kary. W konsekwencji odpowiedzialnym za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest faktyczny użytkownik obiektu budowlanego, nawet jeżeli nie jest on inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Pomimo, że zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 57 ustawy jest wyłącznie inwestor, to adresatem postanowienia wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany.

W skardze A Sp. z o.o. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 21 § 1 pkt 2, art. 59 § 1, art. 68 § 1 Ordynacji podaniowej w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia w sprawie administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu terminu przedawnienia. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasową argumentację w tym względzie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów A Sp. z o.o. wskazał w szczególności, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ani wymierzenia jej w mniejszej wysokości. Zgodnie z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 i 7 K.p.a.) organy nadzoru budowlanego w razie zaistnienia przesłanek z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego są obowiązane do wymierzenia kary w określonej wysokości. Organ wyjaśnił, że rozwiązania prawne dotyczące kar związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych zostały ukształtowane wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Ustawa zmieniająca w zakresie dotyczącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (art. 4 pkt 2), weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., inaczej niż pozostałe przepisy nowelizacji, które weszły w życie po upływie 30 dni od ich ogłoszenia. Odpowiednio długie vacatio legis w tym przypadku miało na celu nie tylko umożliwienie inwestorom i innym osobom zainteresowanym zapoznanie się z nowym przepisem, ale również umożliwienie uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie lub też dokonanie zgłoszenia zakończenia robót, dla tych, którzy obowiązków w tym zakresie nie dochowali. Brzmienie regulacji intertemporalnej nie daje podstaw do przyjęcia, iż obiekty, które powstały przed wejściem w życie nowelizacji, czyli przed wprowadzeniem przepisów przewidujących karę za nielegalną eksploatację, są od takiej kary wolne. Odnosząc się do kwestii przedawnienia Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że na mocy odesłania z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nie jest możliwe przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Zdaniem organu odwoławczego nie ma racji skarżący wskazując na naruszenie art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. Odesłanie z art. 59g ust. 5 ustawy dotyczy bowiem sytuacji nieuregulowanych w przepisach tego aktu prawnego. Nic bowiem, co jest przedmiotem ustawy odsyłającej nie może zostać zmienione na podstawie ustawy, na którą odesłanie wskazuje. Moment powstania obowiązku kary wyznacza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Obowiązek zapłaty kary powstaje zatem, gdy decyzja o nałożeniu takiej kary stała się ostateczna i w zakresie oceny powstania obowiązku zapłaty kary wyłącza możliwość poszukiwania innego rozwiązania prawnego w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Organ nie podzielił zatem poglądu wyrażonego przez skarżącą spółkę, wywodzonego z odpowiedniego stosowania art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, że organ podatkowy nie może nałożyć na obywatela administracyjnej kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, jeżeli decyzja ustalająca wysokości tej kary nie zostanie doręczona do adresata przed upływem 3 lat, od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające nałożenie tej kary. Uznał, iż inna jest w obu przypadkach przyczyna - zdarzenie wywołujące obowiązek zapłaty. W przypadku podatku jest to zaistnienie zdarzenia podatkowego lub doręczenia decyzji ustalającej takie zobowiązanie. W przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obowiązek powstaje, gdy postanowienie o nałożeniu kary stało się ostateczne. Zdaniem organu o terminie rozpoczęcia przedawnienia takiej kary można mówić dopiero w przypadku jej nałożenia i tylko w odniesieniu do przedawnienia jej wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że całkowicie odmienna jest konstrukcja kary z tytułu nielegalnego użytkowania oraz podatku. Podatek jest stałą, regularną przymusową daniną publiczną, a kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania jest sankcją administracyjną, obliczoną na dolegliwość tylko w przypadku, gdy określony podmiot dopuści się naruszenia przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania przeczyłoby ratio legis Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę działania organów nadzoru. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochronę zdrowia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku dalszego użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia bądź pozwolenia, co ma miejsce w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że nawet jeśliby uznać dopuszczalność przedawnienia kary, to termin taki w sprawie jeszcze nie upłynął. W związku z wejściem w życie nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r. kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania staje się wymagalna najwcześniej z dniem 1 stycznia 2005 r., a zatem z chwilą, kiedy zaczął obowiązywać przepis, pozwalający taką karę nałożyć. Zatem do przedawnienia może znajdować zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, a rozważać zastosowanie 5-letniego terminu przedawnienia można jedynie od daty wymagalności zobowiązania. W analizowanej sprawie, nawet przyjęcie najwcześniejszej daty wymagalności nie pozwala na przedawnienie wymierzonej kary. Upływ terminu 5 letniego może nastąpić z dniem 1 stycznia 2010 r., a zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zobowiązania zostaje zawieszony z dniem wszczęcia postępowania, czyli w tym przypadku w dniu 31 marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego upłynął termin przedawnienia do wydania postanowienia o nałożeniu na skarżącą A Sp. z o.o. kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] nr [...], działka nr[...].

Z akt sprawy wynika, że dnia 18 października 1996 r. A Sp. z o.o. nabyła od M. M. i A. M. nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem garażu z magazynem położoną w P. przy ul. [...] nr [...] (akt notarialny rep. A numer [...]- k. 3b akt adm. nr [...]). Na budynek magazynowy, którego dotyczy zaskarżone w tej sprawie postanowienie, udzielono pozwolenia na budowę na rzecz A.M . Pozwolenie to jest w posiadaniu A Sp. z o.o. (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 22 kwietnia 1991 r. znak: [...]- k. 3c akt adm. nr [...] ). Zgodnie z oświadczeniami A. K.(Prezesa A Sp. z o.o.), konsekwentnie powtarzanymi w toku postępowania administracyjnego (zażalenie z dnia 15 kwietnia 2009 r. - k. 10 akt adm. [...], zażalenie z dnia 14 sierpnia 2009 r. - k. 72 akt adm. nr [...] ), budynek magazynowy znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] istniał i był użytkowany w dniu jej nabycia przez A Sp. z o.o. Jednakże w piśmie z dnia 16 marca 2009 r., na wezwanie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zakończenie budowy budynku magazynowego, A. K. oświadczył, że dokumentów takich brak (k. 2 i 3 akt adm. nr [...]). Z protokołu kontroli z dnia 2 lutego 2009 r. (k. 3 akt adm. nr [...]) wynika, że obiekt magazynowy został zrealizowany w wymiarach nieco mniejszych od projektowanych. W dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych był on wykorzystywany w celach socjalnych (pomieszczenie nr 1 - szatnia, pokój narad, archiwum) oraz warsztatowo-garażowych (pomieszczenie nr 2 - warsztat z funkcją garażową). Zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia nr 1, zgodnie z oświadczeniami A. K., dokonano w 2005 r., natomiast pomieszczenia nr [...] w 1997-1998 r. Również w odniesieniu do tych zmian przedstawiciel A Sp. z o.o. nie przedstawił żadnych dokumentów (k. 2 i 3 akt adm. nr [...]).

Zaskarżonym w sprawie postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., którym nałożono na A Sp. z o.o. karę za przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] nr [...] z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Z oświadczeń skarżącej wynika, że budynek był już użytkowany przez jego nabyciem w 1996 r. Skarżąca przyznaje także wprost, iż rozpoczęła użytkowanie obiektu magazynowego od 1996 r. Powyższe oznacza, że od dnia w którym nastąpiło sankcjonowane przez ustawę "przystąpienie do użytkowania" do dnia wydania decyzji minęło 13 lat (co do znamion czynu sankcjonowanego przez art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zob. uzasadnienie wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 981/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Znaczny upływ czasu od przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego przez skarżącą uniemożliwił wydanie postanowienia nakładającego karę administracyjną. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Artykuł 59 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania wymaga rozważenia, jaka materia ustawy przywoływanej jest relewantna z punktu widzenia charakteru przepisu odsyłającego lub instytucji prawnej jaką ten przepis tworzy. Przedmiotem regulacji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora: w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 - za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź bez zawiadomienia o zakończeniu budowy, natomiast w zakresie regulacji art. 59f ust. 1 - za stwierdzone nieprawidłowości prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ten przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary (z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu). Artykuł 57 ust. 7 zd. 2 Prawa budowlanego stanowi: "Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 (...)". Artykuł 59f ust. 1 ustawy reguluje podstawę do wymierzenia kary, sposób ustalenia wysokości wymierzenia kary oraz następstwa w przypadku wymierzenia kary (art. 59f ust. 6 tej ustawy). Artykuł 59f ust. 1 nie reguluje natomiast formy wymierzenia kary oraz trybu przymusowego jej wykonania. Regulacja tej materii zawarta jest w art. 59g Prawa budowlanego. Według art. 59g karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 1). Art. 59g ust. 5 stanowi natomiast, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g ustawy, w tym do powołanego wyżej ustępu 5. Według art. 68 § 1, znajdującego się w Dziale III Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W myśl art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli podatnik: nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego lub w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania tych przepisów w świetle charakteru regulacji Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Na inwestorze ciąży natomiast obowiązek złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw - Prawo budowlane). Jeżeli inwestor nie złożył zawiadomienia ani wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia któregokolwiek tych obowiązków stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio przepisy tego aktu należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie postanowienia o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. Natomiast w razie, gdy inwestor zaniedbał swoich obowiązków, to jest nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a pomimo to przystąpił do użytkowania, odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji. W myśl tego przepisu obowiązek podatkowy nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca obowiązek została doręczona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że na gruncie Prawa budowlanego obowiązek uiszczenia kary nie powstanie, jeżeli zostanie ona ustalona po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 albo 55.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej pociąga za sobą odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne, jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie od odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy - Prawo budowlane.

Powyższy pogląd wyrażony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09 (tezowanym), wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1023/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty A Sp. z o.o., w których skarżąca wskazała za kwestię przedawnienia uprawnienia do wydania postanowienia nakładającego administracyjną karę pieniężną. Nadmienić przy tym jednak trzeba, że zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej został błędnie sformułowany w świetle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Skarżąca powołała się bowiem na naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, iż zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Nie dostrzegła jednak, że w stanie faktycznym sprawy zarówno inwestor, jak i sama A Sp. z o.o., która faktycznie przystąpiła do użytkowania obiektu magazynowego, nie dopełnili obowiązków określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji znajdzie odpowiednio zastosowanie przepis Ordynacji podatkowej o dłuższym - 5 letnim terminie przedawnienia (art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej).

W sprawie obszerną argumentację na poparcie zaskarżonego postanowienia przedstawił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w odpowiedzi na skargę z dnia 9 grudnia 2009 r. W ocenie Sądu przedstawiony przez organ wywód jest tylko w części trafny, jednakże w konkretnych okolicznościach analizowanej sprawy nie dawał podstawy do podważenia zarzutów skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że regulacja zawarta w art. 57 ust. 7 została wprowadzona ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W przepisach przejściowych tej nowelizacji (art. 4 pkt 2) dopuszczono stosowanie kar z art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W tej części zastosowano jednak długie vacatio legis, które - zdaniem organu - miało na celu umożliwienie inwestorom i innym osobom zainteresowanym zapoznanie się nowym przepisem, jak również umożliwienie uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowanie lub też dokonanie zgłoszenia zakończenia robót - jeżeli nie dochowano tychże obowiązków. Zdaniem organu brzmienie powołanej regulacji intertemporalnej nie pozwala na wyłączenie spod kary obiektów, które powstały przed wejściem w życie nowelizacji przepisów przewidujących kary za nielegalną eksploatację. Niezależnie od powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nawet jeżeli dopuścić możliwość przedawnienia, to i tak nie mogło mieć ono w sprawie zastosowania, gdyż kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania stała się wymagalna dnia 1 stycznia 2005 r. i od tego dnia mógł biec termin przedawnienia (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej).

Argumentacja organu jest częściowo trafna, jeśli chodzi o przyczyny wprowadzenia długiego vacatio legis dla przepisów nowelizujących art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie bowiem ustawodawca otworzył w ten sposób inwestorom i innym zainteresowanym podmiotom możliwość podjęcia stosownych czynności zmierzających do zalegalizowania użytkowania, jeżeli naruszało ono prawo. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem - ku jakiemu zdaje się zmierzać wywód organu zawarty w odpowiedzi na skargę - że długie vacatio legis niejako "legitymizuje" organ do stosowania rygorystycznej nowelizacji do wszystkich naruszeń art. 54 i 55 Prawa budowlanego, które miały miejsce przed jej wejściem w życie, i to w sposób nieograniczony. Otóż w tym miejscu wskazać należy, że współczesnemu ustawodawstwu znane są przypadki "porządkowania" określonych istniejących zjawisk społecznych, postrzeganych jako niepożądane, poprzez usankcjonowanie ich regulacją bardziej dotkliwą wprowadzaną z opóźnieniem. W takich przypadkach - rzecz jasna - ustawodawca czyni wyjątek od zasady lex retro non agit, co rekompensuje przyznając adresatom norm odpowiedni czas na dostosowanie się do nowej regulacji. Dopuszczenie norm retrospektywnych (tj. gdy prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji wcześniejszych, ale trwających dalej po wejściu w życie tych aktów) na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa nie zmienia jednak faktu, że stanowią one wyjątek od zasady, a ich stosowanie wymaga dużej ostrożności ze strony organów stosujących prawo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05). Należy zważać w szczególności, by dana sankcja - stosowana retrospektywnie - nie stała się instrumentem bardziej dotkliwym dla adresatów, aniżeli w przypadku stosowania jej do zdarzeń przyszłych. Tej kwestii nie dostrzega Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego formułując swe stanowisko w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca zdecydował się zawrzeć w przepisach dotyczących kar w Prawie budowlanym odesłanie do Działu III Ordynacji podatkowej, w tym Rozdziału 8 Przedawnienie (zob. tezę powołanego wyżej wyroku: II OSK 1110/09), to przepisy te należy stosować w odniesieniu do wszystkich kontrolowanych stanów faktycznych, a w tym również do stanów zaistniałych przed wejściem w życie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jeżeli zatem zasadą jest, że postanowienie ustalające administracyjną karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego może być wydane najpóźniej przed upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym nielegalnie przystąpiono do użytkowania, to tym bardziej kary tej nie można wymierzyć retrospektywnie w stosunku czynów, które już "przedawniły się" przed wejściem w życie nowelizacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004 r.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego propozycji liczenia terminu przedawnienia od dnia 1 stycznia 2005 r., to jest od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidującego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, stwierdzić należy, iż jest ona chybiona i nie ma ona uzasadnienia w przepisach prawa. Bieg terminu przedawnienia do ustalenia zobowiązania podatkowego w Ordynacji podatkowej (a na gruncie Prawa budowlanego do ustalenia kary pieniężnej) nie jest bowiem powiązany z wymagalnością, a ze zdarzeniem powodującym powstanie obowiązku podatkowego w rozumieniu prawa podatkowego (art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej). W analizowanej sprawie niewątpliwie nielegalnie "przystąpiono" do użytkowania obiektu magazynowego w 1996 r., a zatem w tym roku powstał niejako "nieskonkretyzowany obowiązek uiszczenia kary", którego możliwość ustalenia przedawniła się z końcem roku 2001. "Spóźnionego" ustalenia kary nie usprawiedliwia natomiast fakt, że przepis wprowadzający sankcję za nielegalne przystąpienie do użytkowania wszedł w życie dopiero w 2005 r. Jak wyjaśniono wyżej, sankcja ta może być stosowana retrospektywnie tylko do naruszeń, co do których możliwość ustalenia kary nie przedawniła się w rozumieniu odpowiednio stosowanego art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził też stanowisko, że stosowanie instytucji przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przeczyłoby ratio legis Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest zbyt daleko idące. O ile nożna się zgodzić z twierdzeniem, że rzeczywiście inny jest cel, którym służą podatki i którym służą sankcje za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to jednak trudno akceptować pogląd, że ze względu na wartości chronione Prawem budowlanym, sankcje w tym prawie miałyby nigdy nie podlegać przedawnieniu.

W tym miejscu należy podkreślić, że kara administracyjna określona w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pełni rolę dopuszczalnej prawem sankcji mającej na celu zapewnienie respektowania przepisów o charakterze administracyjnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, publ. OTK-A 2007/1/2 oraz z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, publ. OTK-A 2002/4/50). Chociaż jest ona odróżniana od sankcji karnej (wyrok P 19/09), to jednak nie może ujść z pola widzenia fakt, że nałożenie kary w trybie administracyjnym również wiąże się z dotkliwą ingerencją w prawa jej adresatów. Z tych przyczyn postuluje się ustanowienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana wobec podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by w procesach stanowienia i stosowania sankcji następowało właściwe dla państwa prawa uwzględnienie interesu ogólnego i indywidualnego (zob. M.Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo", z. 8/2002, s. 75). W powoływanym wyżej wyroku P 19/06 Trybunał Konstytucyjny, opowiadając się za dopuszczalnością administracyjno-prawnego trybu wymierzania kar w prawie budowlanym, zwrócił uwagę na zasady, jakie powinny być zachowane w toku ich nakładania. Zasady te sformułowane zostały w rekomendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, przyjętej 13 lutego 1991 r. (polskie tłumaczenie: T.Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129 i n.). Wśród nich wymienia się: konieczność ustalenia przez prawo okoliczności, w których takie kary mogą być nakładane, stosowania zasady ne bis in idem, przeprowadzenia w rozsądnym czasie postępowania administracyjnego, którego efektem jest zastosowanie kary i zapewnienia kontroli legalności przez prawnie ustanowiony, niezawisły i bezstronny sąd. Z punktu widzenia tej sprawy zwrócić należy uwagę na tę część rekomendacji, która dotyczy przeprowadzenia postępowania w rozsądnym czasie. W doktrynie przyjmuje się, że postulat ten dotyczy to nie tylko szybkości prodecowania, ale także dopuszczalnego terminu wszczęcia postępowania bądź nałożenia sankcji (M.Wincenciak wprost powołuje w tym kontekście instytucję przedawnienia, zob. M.Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 r. s. 35 i n.). Należy zaznaczyć też, że rekomendacja nr R(91)1 została uwzględniona przez Rzecznika Praw Obywatelskich w projekcie ustawy "Przepisy ogólne prawa administracyjnego", złożonym przez Rzecznika na ręce Przewodniczącego Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 8 marca 2010 r. Za sprawą zawartych w rekomendacji postulatów wprowadzono m.in. w art. 36 projektu ustawy ogólny termin przedawnienia kar administracyjnych wynoszący jeden rok od popełnienia czynu objętego karą (dokumenty dostępne na witrynach internetowych Rzecznika Praw Obywatelskich: www.rpo.gov.pl).

To wszystko wskazuje, że stosowanie instytucji przedawnienia do kar administracyjnych nie jest wcale nietypową konstrukcją prawną. Wręcz przeciwnie, w świetle przywołanej rekomendacji Rady Ministrów Rady Europy nr (91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok P 19/09) określenie terminu przedawnienia kar administracyjnych powinno być zasadą i naturalnym uzupełnieniem przepisów sankcjonujących.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę wskazać też należy, że przedawnienie nie ogranicza rygoryzmu sankcji, a wręcz odwrotnie, czyni ją bardziej nieuchronną mobilizując organy do terminowego i szybkiego wykonania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego (tak: powołany wyżej wyrok II OSK 1110/09). Trzeba też pamiętać, że w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego chodzi o następczą karę pieniężną, a nie np. obowiązek rozbiórki czy przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, który oczywiście nie podlega przedawnieniu (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 571/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Lex nr 510182).

W analizowanej sprawie, z oświadczeń skarżącej spółki, wywnioskować można, że była ona zaskoczona karą z tytułu naruszenia, którego dopuściła się nieświadomie ponad trzynaście lat temu. Instytucja przedawnienia ma właśnie chronić obywatela przed takim zaskoczeniem, to jest przed dotkliwymi konsekwencjami naruszeń, których skutki nie zostały stwierdzone w bardzo długim okresie czasu.

Mając na względzie powyższe, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 P.p.s.a

./-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/E.Brychcy

MK