Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 885/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 4 i  art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 154
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 12 57 ze zm.) dalej: kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej skarżący), od decyzji Wójta Gminy B. z 24 czerwca 2022 r., w sprawie ustalenia A. B. właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] o powierzchni 12,8807 ha położonej w miejscowości S., jednorazowej opłaty w wysokości 1243507,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] o powierzchni 12,8807 ha, położonej w miejscowości S., obręb [...] S., gm. B., powiat [...], województwo mazowieckie uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i ustaliło A. B. wysokość w/w opłaty w wysokości 1243502,70 zł z tytułu jw.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wójta Gminy B. z 24 czerwca 2021r., znak: [...], ustalono skarżącemu jako właścicielowi w/w nieruchomości - działka nr ew. [...] o powierzchni 12,8807 ha położonej w miejscowości S., gm. B., jednorazową opłatę w wysokości 1243507,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że w październiku 2020r. nastąpił podział nieruchomo5ci nr [...], położonej w miejscowości S., obręb [...] S., gm. B. na działki nr [...]. 30 grudnia 2019r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przyległych do zakładu [...] w sołectwie B. - Etap I, w następstwie której zmienione zostało przeznaczenie terenu stanowiącego działkę nr [...] na teren produkcji przemysłowej. 3 grudnia 2020r. nastąpiło zbycie działki nr [...] (akt notarialny repertorium A [...]) w związku z czym zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 3 marca 2021r. W toku postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego K. M., operat szacunkowy ustalający wartość nieruchomości będący podstawą wydania 17 maja 2021 r. przez Wójta Gminy B. decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na skutek odwołania skarżącego SKO w R. decyzją z 6 sierpnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wskazał, że do dnia 8 maja 2013r. dla omawianego terenu nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B.. Zgodnie ze Studium działka nr [...], z której powstała działka nr [...], a następnie działka nr [...] położona była na terenie rejonów wskazanych do koncentracji wielofunkcyjnej zabudowy. Przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy B. uchwałą z 20 lutego 2013r. zmieniło przeznaczenie terenu stanowiącego działkę nr [...] na użytki rolne. 30 grudnia 2019r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przyległych do zakładu [...], w następstwie czego nieruchomość zmieniła przeznaczenie na teren produkcji przemysłowej. W konsekwencji przeznaczenie nieruchomości powróciło do pierwotnego przeznaczenia określonego w Studium, co zdaniem organu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Rzeczoznawca majątkowy K. M. w piśmie z 22 września 2021r. wskazała, że zasadniczym warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja zmiany planu wobec czego wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu należy ustalić na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym. Przed wprowadzeniem aktualnie obowiązującego planu nieruchomość wykorzystywana była jako grunty rolne. Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu podstawowym dowodem jest operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzony w sprawie niniejszej operat szacunkowy przez K. M. zawiera wszystkie wymagane elementy. Zawiera wnikliwą i wyczerpującą analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, opis poszczególnych etapów wyceny, badania transakcji, cechy rynkowe nieruchomości przyjętych do porównania i ich wagi. Dokonana wycena jest logiczna, spójna, kompletna i należycie uzasadniona. Z operatu jak i dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy jednoznacznie – zdaniem Wójta - wynika, że na skutek zmiany planu miejscowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła.

Organ dodał, że ocena operatu przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, w tym wypadku z zakresu wyceny nieruchomości. W związku z powyższym organ nie miał kompetencji do oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. M. na zlecenie właściciela nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania. Wymagałoby to bowiem od niego wiedzy specjalistycznej, w tym wypadku z zakresu wyceny nieruchomości. Ponadto wycena spadku wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Według operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania wartość rynkowa nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła 754809 zł natomiast przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu miejscowego planu wartość ta wyniosła 4899818 zł. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości o 4145009 zł. Przy stawce bazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego na poziomie 30%o, jednorazowa oplata wynosi 1243507,70 zł.

W odwołaniu skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów i uwzględnienie wniosków z pisma z 29 marca 2021r., dołączenie akt postępowania Wójta Gminy B., prowadzonego z wniosku strony z 6 maja 2016r. o zapłatę przez Gminę B. odszkodowania w kwocie 3141000 zł, powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego innego niż K. M. i J. M. i zlecenie opinii określającej wartość działki nr ew. [...] dla stanu obowiązującego przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30 grudnia 2019r., zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu K. M. w części określającej na 754809 zł wartość gruntu dla jego stanu według przeznaczenia w miejscowym planie, przed jego zmianą, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, wezwanie, przesłuchanie A. B. w charakterze świadka i Skarżącego w charakterze strony na okoliczność ubiegania się o zapłatę odszkodowania przez gminę w kwocie 3141000 zł za rzeczywistą szkodę wyrządzoną uchwałą z 20 lutego 2013r. zmieniającą przeznaczenie gruntu z wielofunkcyjnego na rolny, związku między zmianą planu uchwałą z 30 grudnia 2019r. a wnioskiem o odszkodowanie i tego, że zakład [...] nie przystąpił do budowy siłowni wiatrowych i na okoliczność że wartość nieruchomości, uwzględniająca przeznaczenie terenu przed zmianą miejscowego planu uchwałą z 30 grudnia 2019r. jest większa niż przyjęła to rzeczoznawca K. M., wezwanie na rozprawę i przesłuchanie, gdyby organ nie uwzględnił wniosku o powołanie nowego rzeczoznawcy – K. M. na okoliczność sporządzonego przez nią operatu. Nadto zarzucił, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.

Według Skarżącego uchwalenie planu miejscowego w 2013r. spowodowało, że korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, określonym w Studium stało się niemożliwe i skutkowało obniżeniem jej wartości, co skutkowało złożeniem stosownego wniosku o odszkodowanie, po wpłynięciu którego Gmina B. przystąpiła do prac planistycznych i w efekcie w 2019r. przywróciła możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w Studium z 2000r. Wójt Gminy nie poinformował strony, że procedura zmiany planu sprowadzająca się do ,,żonglowania" przeznaczeniem terenu, spowoduje bezzasadność wniosku o odszkodowanie i otworzy możliwość obciążenia strony opłatą planistyczną. Zastosowanie w takiej sytuacji art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obraża ten przepis i stanowi o błędnej jego wykładni. Wniosek o powołanie innego rzeczoznawcy uzasadnił zaniżeniem wartości nieruchomości przyjętej przez rzeczoznawcę M. na kwotę 754809 zł. podnosząc, że rzeczoznawca M. w operacie szacunkowym z 20 kwietnia 2016r. przyjęła wartość przedmiotowego gruntu w odniesieniu do jednego metra kwadratowego dwukrotnie wyższą. Nadto rzeczoznawca M. nie odniosła się do operatu J. M. wskazując, ze nie ma informacji na temat nieruchomości przyjętych do porównań przez biegłą M., a operat rzeczoznawcy M. znajduje się w aktach i zawiera wykaz transakcji i nieruchomości.

SKO w R. przytoczyło treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3-5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022r, poz.503 ze zm) i wskazało, że w świetle tych regulacji ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej ;

2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały,

4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed, upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

SKO wskazało, że w dniu 30 grudnia 2019r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przyległych do zakładu [...] w sołectwie B. - Etap I. Uchwała ta opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2020r. poz. 1351, dotyczyła działki nr ew. [...], z której w wyniku podziału, w październiku 2020r. powstały działki nr [...]. Działka nr ew. [...] o powierzchni 12,8807ha, położona w miejscowości S., obręb [...] S. została sprzedana 3 grudnia 2020r. aktem notarialnym Rep.A [...].

Zgodnie z ustaleniami planu przyjętego uchwała Rady Gminy B. nr [...] z 30 grudnia 2019r. przeznaczenie terenu nieruchomości objętej decyzją określono symbolem PI - tereny przemysłowe, zaś zgodnie z poprzednio obowiązującym dla tego terenu planem przyjętym uchwałą Rady Gminy B. z 20 lutego 2013r., nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzwa Mazowieckiego z dnia 24 kwietnia 2013r., poz.4982, nieruchomość ta położona była na obszarze oznaczonym symbolem R2 - teren użytków rolnych.

Kolegium wskazało, że z art. 37 ust. 11 ustawy wynika, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2021r. poz. 1899 ze zm.), o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest w formie operatu szacunkowego, stanowiącego dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, a jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu. Różnica tych wartości jest podstawą określenia kwoty opłaty. SKO podniosło, że wymagany dla ustalenia opłaty wzrost wartości nieruchomości został wykazany w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. M.. Operat ten został wykonany w oparciu o przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem SKO nie budzi wątpliwości spełnienie w/w przesłanek, niezbędnych do ustalenia opłaty, określonych w pkt 1 (nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego), w pkt 3 (zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu) oraz w pkt 4 (w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości). Sporną jest kwestia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego 30 grudnia 2019r. (pkt 2).

Zdaniem SKO podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 30 grudnia 2019r. nastąpiło po jego wystąpieniu w maju 2016r. o odszkodowanie w związku ze szkodą poniesioną w wyniku uchwalenia planu miejscowego zespołu siłowni wiatrowych dla zakładu [...] 20 lutego 2013r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tak jak i okoliczność, iż przeznaczenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], określone planem z 30 grudnia 2019r. jest powrotem do funkcji i określonej w Studium bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia 30 grudnia 2019r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa z wniosku Skarżącego o wypłatę odszkodowania, w związku z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia 20 lutego 2013r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębną sprawą i niezależnie od oceny Skarżącego nie może determinować rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Ponadto zmiana funkcji określonej w Studium na skutek uchwalenia w 2013r. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dokonana została w określonym celu i ani organ pierwszej instancji ani Kolegium nie mogą tego kwestionować i weryfikować w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej. W postępowaniu tym nie mogą być też zdaniem SKO, rozważane przyczyny uchwalenia lub zmiany planu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, a więc sprawa ustalenia Skarżącemu opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust.4 ustawy, a decyzje wydawane na podstawie tego przepisu podejmowane są każdorazowo o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Wymierzenie opłaty planistycznej jest obligatoryjne a nie uznaniowe, co oznacza, że w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściwy organ zobowiązany jest do pobrania tej opłaty.

SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego K. M.. Rzeczoznawca dokonała wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, uwzglgdniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w zgodzie z art. 154 ust. ugn. Opracowując operat, dane o nieruchomości rzeczoznawca uzyskała z materiałów, o których mowa w art. 155 ugn, które są wiarygodne i stanowią rzetelną podstawę wyceny. Przy określeniu wartości rynkowej uwzględniła przeznaczenie nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planie oraz wartość nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie. Z danych z operatu wynika, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym P.1 - teren produkcji przemysłowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach budowlanych z zielenią leśną. Natomiast zgodnie z poprzednim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R2, czyli na terenie użytków rolnych. Analiza w/w operatu prowadzi do wniosku, iż jest on prawidłowy i rzetelny. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, z zastosowaniem podejścia porównawczego stosując metodę porównywania parami, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomośi będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości – kryterium ich położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania i inne cechy wpływające na wartość. Jest to zgodne z wymogami z art. 4 pkt 16 ugn, zatem w ocenie Kolegium rzeczoznawca w sposób prawidłowy ustaliła nieruchomości podobne.

Odnosząc się do zarzutów z odwołania dotyczących kwestionowania wartości działki nr [...] ustalonej w w/w operacie szacunkowym, powołując się na operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. M., w którym 1 m2 gruntu obejmującego między innymi działkę w [...], po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w 2013r. jest dwukrotnie wyższy (13 zł/m2) niż w operacie sporządzonym przez K. M. (5,86 zł/m2) SKO wskazało, że operat szacunkowy rzeczoznawcy J. M. z 20 kwietnia 2016r. sporządzony został w innym celu, na potrzeby innego postępowania, tj. wypłaty odszkodowania w związku z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu w dniu 8 maja 2013r., a zatem nie może być dowodem w postępowaniu, dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia innego planu 30 grudnia 2019r. Inny był cel wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę J. M. oraz inne uwarunkowania prawne (wycena dotyczy planu wprowadzonego uchwałą Rady Gminy B. z 20 lutego 2013r.). Ponadto, zdaniem Kolegium, operat szacunkowy J. M. z 20 kwietnia 2016r. w chwili obecnej jest nieaktualny i nie może stanowić dowodu w sprawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 4 ugn w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2017 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie

aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Od dnia 1 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 26 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) do przepisu tego dodano wymóg dołączenia do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto sprecyzowano, że po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. SKO wskazało, że w tej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 20 kwietnia 2016 r., a organ pierwszej instancji ustalił Skarżącemu opłatę decyzją z dnia 17 maja 2021r. a następnie po uchyleniu jej przez Kolegium, decyzją z 24 czerwca 2022 r. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art.4 ust. 5 tej ustawy, z którego wynika, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 1 września 2017 r., dokonywanego po tym dniu stosuje się art. 156 ust. 4 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Wobec tego w realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony operat szacunkowy był ważny przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia, a po potwierdzeniu aktualności mógłby być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy, a więc do dnia 20 kwietnia 2017 r. Tym samym w chwili obecnej nie ma możliwości przedłużenia daty jego ważności.

SKO podniosło też, że rzeczoznawca K. M. pismem z 22 września 2022 r. odniosła się do wątpliwości wskazanych przez skarżącego i Kolegium w decyzji kasatoryjnej. Podniosła w szczególności, ze wysokość opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 ugn ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie i wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. W kwestii odwolywania się przez Skarżącego do studium uwarunkowań rzeczoznawca wskazała, że studium nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu należy ustalać na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (w sprawie niniejszej brak takiej decyzji) lub na podstawie faktycznego sposobu użytkowania. Przez faktyczny sposób użytkowania nieruchomości należy natomiast rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie przed uchwaleniem planu miejscowego w 2013r. przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była jako grunty rolne. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych w kwestii nieruchomości o przeznaczeniu rolnym rzeczoznawca wyjaśniła, że kluczowym etapem dla doboru nieruchomości podobnych w przypadku wyceny nieruchomości dla celu o jakim mowa w niniejszej sprawie, jest znalezienie nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania a nie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W definicji nieruchomości podobnej, (art. 4 pkt 16 ugn) ustawodawca przywołuje słowo ,,porównywalna" a nie ,,taka sama", zatem chodzi tu o podobieństwo, a nie o tożsamość. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości podobnych nie znaleziono na terenie powiatu grójeckiego i piaseczyńskiego nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w rozumieniu przeznaczenia wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego rozszerzono rynek o powiat żyrardowski. Do porównań przyjęto nieruchomości niezabudowane o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej, w pierwszej kolejności ze względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania. Rzeczoznawca wskazała, że określony rynek nieruchomości zawsze stanowi zbiór nieruchomości podobnych do każdej nieruchomości wycenianej, której cechy mieszczą się w zakresie parametrów przebadanych dla tego rynku. Badanie porównywalności natomiast to badanie różnic ze względu na stan cech opisanych tak samo dla nieruchomości podobnych jak i nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, a nie badanie identyczności tych stanów cech, jako warunku porównywalności. Zdaniem rzeczoznawcy dlatego jedyną możliwą metodą do zastosowania była metoda porównywania parami, gdzie do jej zastosowania możliwe było utworzenie zbioru co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych. W przypadku drugiej dostępnej metody w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej konieczne było utworzenie zbioru kilkunastu nieruchomości podobnych, co w niniejszej sprawie było niemożliwe ze względu na ograniczoną ilość danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca podniosła też, że ocena operatu J. M. nie leży w jej kompetencjach, a oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. SKO wskazało, że o taką ocenę może wystapić każdy skoro art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń. Ponieważ operat rzeczoznawcy M. nie może stanowić dowodu w sprawie Kolegium uznało, że odnoszenie się do jego treści nie znajduje uzasadnienia, brak też podstaw do wystąpienie o ocenę operatu sporządzonego przez K. M. skoro nie ma mowy o operatach rozbieżnych. W ocenie SKO rzeczoznawca w sposób wyczerpujący odniosła się do uwag i zarzutów skarżącego, operat K. M. sporządzony został z poszanowaniem przepisów ugn i cyt. rozporządzenia, zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 powołanego rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. SKO podkreśliło, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym oraz dodatkowych wyjaśnieniach dokładnie uzasadniła wybór podejścia, metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu w dniu 30 grudnia 2019r. jak i po jego uchwaleniu. Wskazała stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku. Rzeczoznawca określiła wartość rynkową nieruchomości dla stanu przed wprowadzeniem aktualnie obowiązującego planu (przeznaczenie tereny rolnicze) na kwotę 754809 zł oraz dla stanu po wprowadzeniu tego planu (przeznaczenie tereny produkcji przemysłowej - składy, magazyny) na kwotę 4899818 zł. W konsekwencji róznica wartości działki nr [...] o powierzchni 12,8807 m2 przed uchwaleniem planu w stosunku do wartości po uchwaleniu planu wynosi 4145009 zł. natomiast 30%o z powyższej kwoty stanowi kwota 1243502,70 zł., a nie 1243507,70 zł. SKO wskazało, że Organ pierwszej instancji błędnie wyliczył kwotę 30% różnicy między wartością nieruchomości przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu i po jego uchwaleniu. Ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie świadka i strony Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o braku potrzeby przeprowadzenia rozprawy, a przesłuchanie świadka na okoliczność ubiegania się o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną uchwałą z 2013 r. nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej.

Wobec błędnie wyliczonej kwoty opłaty planistycznej SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i ustaliło opłatę w prawidłowej wysokości 1243507,70 zł jako30% kwoty 4145009,00 zł. uznając, że błąd rachunkowy w wyliczeniu opłaty planistycznej może zostać wyeliminowany przez Kolegium. Nadto, w ocenie Kolegium zalecenia co do ponownego rozpoznania zostały przez organ pierwszej instancji wypełnione w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji ustalającej Skarżącemu opłatę planistyczną.

W skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie:

1 ) art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - poprzez ustalenie skarżącemu jednorazowej opłaty w wys. 1243.502,70 zł z tytułu wzrostu wartości działki ewid. nr [...] o pow. 12,8807 ha położonej w S., obrąb [...] S., gm. B., powiat [...], woj. mazowieckie, w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy B. 30.12.2019 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości - chociaż przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem:

a) opłata planistyczna wynika ze splotu uchwał Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. i 30.122019 r., dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których pierwsza zmieniła przeznaczenie nieruchomości z wielofunkcyjnego - pozwalającego jej zabudowę i wykorzystanie inne rolnicze - na rolne a druga przywróciła nieruchomości przeznaczenie sprzed tej pierwszej uchwały, co oznacza, że pierwsza uchwała była zbędna a druga nie zostałaby podjęta, gdyby nie było pierwszej zbędnej,

b) beneficjentem opłaty planistycznej jest jednostka samorządu terytorialnego, którego organem jest Rada Gminy B.,

c) nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust.4 u.p.z.p.:

- bo funkcja nieruchomości określona planem z 30.12.2019 r., jest powrotem do funkcji jakie nieruchomość posiadała przed podjęciem przez Radę Gminy B. uchwały z 20.02.2013 r.,

- bo zmiana funkcji nieruchomości na wyłącznie rolną - uchwalą Rady Gminy B. z 20.02.2013 r., przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu siłowni wiatrowych dla zakładu [...] w sołectwie B. - nastąpiła w interesie zakładu [...], który gruncie sąsiadującym z nieruchomością planował budowę zespołu siłowni wiatrowych,

- bo uchwalenie przez Radę Gminy B. 30.12.2019 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło po wystąpieniu skarżącego w dn. 6.05.2016 r. o zapłatę przez gminę B. odszkodowania w kwocie 3.141.000 zł w związku z rzeczywistą szkodą poniesioną w wyniku uchwały Rady Gminy B. z 2013 r. i po przyjęciu przez Sejm ustawy z 20.05.2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zaostrzającej kryteria budowy oraz eksploatację takich elektrowni i po nieprzystąpieniu zakładu [...] do budowy siłowni wiatrowych,

2) art. 154 ust. 1 ugn – poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. chociaż rzeczoznawca ten do porównania z niemchomością szacowaną przyjął nieruchomości z terenu powiatu żyrardowskiego pomimo, iż istnieje bazy danych dotyczących nieruchomości podobnych z terenu powiatu grójeckiego w tym z gminy B.,

II.naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a - poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej

zaskarżanej decyzji pomimo, iż w świetle jej uzasadnienia przepis ten nie może stanowić jej podstawy,

2) art.9, 11, art. 77 § 1, art.80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a - przez brak rozpatrzenia i oceny zebranego materiału dowodowego i tak brak poinformowania, dlaczego Rada

Gminy B. przyjęła uchwałą z 20.02.2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu siłowni wiatrowych dla zakładu [...] w sołectwie B. i dlaczego plan ten zmieniła uchwałą z dn.30.12.2019 r., przywracając nieruchomości funkcje jakie posiadła przed uchwałą z 20.02.2013 r. oraz czy na skutek uchwały z dn. 30.12.2019 r. wniosek skarżącego z 6.05.2016 r. o zapłatę przez gminę B. odszkodowania w kwocie 3.141.000 zł stal się bezzasadny, wskutek czego nie doszło do wyjaśnienia motywów podjęcia przez Radę Gminy B. uchwały z 30.12.2019 r. i tego czy uchwała Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. była zbędna, co uniemożliwia wskazanie, gdzie w postępowaniu leżą zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i uniemożliwia ocenę, czy zaskarżona decyzja narusza art 36 ust 4 u.pz.p.,

3) art.7 i art. 107 § 3 k.p.a- - przez nieuwzględnienie tego, że bez uchwały Rady Gminy z 20.02.2013r., zrnieniającej przeznaczenie terenu nieruchomości z wielofunkcyjnego na rolny nie byłoby uchwały tej Rady z 30.12.2019 r., przywracającej nieruchomości funkcje przewidziane przed uchwałą z 20.02.2013 r., wskutek czego organ pominął to, iż bez uchwały z 20.02.2013 r. nie byłoby podstaw do obciążenia skarżącego opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu przyjętego uchwdą z 30.12.2019 r.,

4) art. 8 k.p.a. - przez naruszenie zaufania do władzy publicznej poprzez brak wyjaśnienia przyczyn dla jakich Rada Gminy B. przyjęła uchwały z 20.02.2013 r . i 30.12.2019 r , chociaż wywołały one konflikt interesów skarżącego i gminy B., który w I instancji rozstrzygał organ tej gminy (Wójt Gminy),

5) art. 81a k.p.a. - poprzez brak uznania uchwały Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. za zbędną, a uchwały tej Rady z 30.12.2019 r. za podjętą – wobec braku zainteresowania zakładu [...] budową elektrowni wiatrowych - w celu uniknięcia przez gminę B. odpowiedzialności za rzeczywistą szkodę wyrządzoną stronie uchwałą Rady Gminy B. z 20.02.2013 r., chociaż Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. nie potrafi wyjaśnić sensu podjęcia tych uchwal i nie wypowiada się o ich wzajemnym związku,

6) art.7ak.p.a- - poprzez brak rozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości czy norma art. 36 ust. 4 u.p.zp. ma zastosowanie, chociaż Rada Gminy B. uchwałą z 20.02.2013 r. zrnieniła przeznaczenie nieruchomości z wielofunkcyjnego na

rolny a uchwałą z 30.12.2019 r. przywróciła nieruchomości funkcje przewidziane przed uchwałą z 20.02.2013 r. i chociaż do okoliczności tych nie odniósł się Wójt Gminy B., który został do tego zobowiązany decyzją SKO uchylającą decyzję tego Wójta z 17.05.2021r.,

7) art.77§ 1 i art. 7 k.p.a. - przez brak zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego mającego znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, tj. brak zebrania i rozpatrzenia dowodów z: przesłuchania skarżącego, przesłuchania A. B., K. M., operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego innego niż K. M. i J. M., na okoliczność wartości terenu nieruchomości dla stanu uwzględniająca jego przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego uchwała Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. a przed wprowadzeniem obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30.12.2019r., operatu szacunkowego J. M. z 20.04.2016 r., wniosku A. B. z 6.05.2016 r. o zapłatę odszkodowania, uchwały nr [...] Rady Gminy B., pisma Wójta Gminy B. z 26.10.2016 r., akt postępowania Wójta Gminy B., prowadzonego z wniosku A. B. z 6.05.2016 r., o zapłatę odszkodowania - wskutek czego stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco wyjaśniony,

8) art. 78 § 1 i art. 10 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia żądania skarżącego przeprowadzenia dowodów wymienionych w pkt 7 wyżej, wskutek czego okoliczności faktyczne sprawy nie zostały wystarczającego wyjaśnienia i naruszono prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu,

9) art. 10 k.p.a – przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak umożliwienia mu zadawania pytań rzeczoznawcy majątkowemu K. M., dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego przez tego rzeczoznawcę,

10) art. 79 k.p.a. - poprzez uwzględnienie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. M., pomimo uniemożliwienia skarżącemu zadawania pytań rzeczoznawcy, dotyczących tego operatu,

11)art. 80 k.p.a. - przez ocenę, że wysokość opłaty planistycznej została udowodniona na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. M., chociaż wartość terenu nieruchomości, uwzględniająca jego

przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego

w 2013 r. a przed wprowadzeniem obowiązującego aktualnie miejscowego planu, została w tym operacie i w operacie rzeczoznawcy majątkowego J. M. określone w innej wysokości – w operacie K. M. na 754809 zł (5,86 zł/m2) a J. M. na 1674491 zł (13 zł/m2) - wskutek czego doszło do zawyżenia opłaty planistycznej, która uwzglgdniając operat J. M. winna wynieść 967598 zł, a nie jak przyjął organ 1243502,70 zł,

12)art. 89 kpa- poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, chociaż wyjaśnienie sprawy wymaga przeprowadzenia rozprawy, celem umożliwienia skarżącemu zadawanie pytań rzeczoznawcy majątkowemu M., dotyczących sporządzonego przez nią operatu, wskutek czego nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w sprawie i nie doszło do wystarczającego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy,

13) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a.- przez brak odniesienia się do wskazywanych przez skarżącego faktów, twierdzeń i zgłaszanych dowodów, w tym do tego, że:

- na skutek uchwały z 30.12.2019 r. nie doszło do zmiany funkcji nieruchomości a do przywrócenia jej funkcji sprzed uchwały Rady Gminy z 20.02.2013 r. i do uniknięcia zapłaty skarżącemu przez gminę B. odszkodowania za szkodę wyrządzoną tą uchwałą, tak iż art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, wskutek czego ocena organu obarczona jest założeniem, że przywrócenie nieruchomości funkcji odebranej jej uchwałą z 20.02.2013 r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia,

- w sprawie na tle uchwał Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. i z 30.12.2019 r. istnieje konflikt interesów pomiędzy skarżącym i gminą B., wskutek czego nie znany jest pogląd organu, czy w takiej sytuacji organem I instancji winien być Wójt Gminy B. [...], będący organem wykonawczym gminy B.,

- organ nie ocenił znaczenia dla sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9.02.2010 r., nr P 598/08,

14) art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art.7,12 § 1, 16 § 1 k.p.a - poprzez brak uwzględnienia

tego, iż organ I instancji poza, zwróceniem się do rzeczoznawcy majątkowego K. M. o ustosunkowanie się do wytycznych zawartych w decyzji SKO z 27.07.2021r., nie wykonał pozostałych zaleceń zawartych w tej decyzji.

Stawiając powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinął poszczególne zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ustalająca Skarżącemu opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...]o pow. 12,8807 ha, położonej w miejscowości S., spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem przedmiotowej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że działka będąca przedmiotem postępowania stanowiła przed zbyciem własność Skarżącego, oraz to, że działka ta została sprzedana.

Prawidłowo Organ ustalił, że Rada Gminy B. Uchwałą Nr [...] z 30 grudnia 2019 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 29.01.2020 r. poz.1351, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położna jest działka objęta postępowaniem oraz, że nieruchomość została sprzedana przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Przed upływem pięcioletniego terminu na zgłoszenie roszczeń zostało też wszczęte postępowanie administracyjne.

Nie jest także sporne, iż w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla terenów przyległych do zakładu [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy B. z 20 lutego 2013r., nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2013r., poz.4982, nieruchomość ta stanowiąca obecnie aktualnie działkę o nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem R2 - teren użytków rolnych. Do tej daty nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B., przyjęte uchwałą Rady Gminy z 26.04.2000 r. Zgodnie z zapisami w Studium przedmiotowa działka położona była na terenie wskazanym do koncentracji wielofunkcyjnej zabudowy. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego trafnie Organy uznały, iż dla określenia przeznaczenia terenu przed wejściem w życie planu z 2019 r. przyjąć należało poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

Na zlecenie Organu administracji w toku postępowania został opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. M. operat szacunkowy z 22 lutego 2021 r. Podstawą wyliczenia opłaty planistycznej była zaś oszacowana przez rzeczoznawcę różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed zmianą i po zmianie miejscowego planu. Przy czym wobec zgłoszenia zarzutów merytorycznych co do treści operatu, rzeczoznawca przedstawiła w tym zakresie swoje stanowisko i wyjaśnienia w piśmie które wpłynęło do organu I instancji 9 maja 2022 r. Dokonała też aktualizacji operatu. Powyższe, wraz z oceną operatu szacunkowego stanowiło podstawę decyzji Organu odwoławczego, przy czym Organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie Organu I instancji z uwagi na błędne wyliczenie kwoty 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu.

Skarżący kwestionuje w skardze prawidłowość zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wskazując m. in., że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a zmiana przeznaczenia terenu wynika ze splotu uchwał Rady Gminy B. z 20.02.2013 r. i 30.122019 r., dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których pierwsza zmieniła przeznaczenie nieruchomości z wielofunkcyjnego - pozwalającego jej zabudowę i wykorzystanie inne rolnicze - na rolne a druga przywróciła nieruchomości przeznaczenie sprzed tej pierwszej uchwały, co oznacza, że pierwsza uchwała była zbędna a druga nie zostałaby podjęta, gdyby nie było pierwszej zbędnej. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie determinują sposobu przeznaczenia terenu. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako dotyczący wyłącznie ustalania wysokości obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego stanowi lex specialis w stosunku do art. 154 ust. 2 u.g.n. określającego generalne zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego i odsyłającego w tym zakresie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to zatem sytuacja wskazana w art. 37 ust. 12 u.p.z.p., gdy przepisy u.p.z.p. zawierają uregulowania odmienne niż zawarte w przepisach u.g.n. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia także treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż zdarzeniem skutkującym potencjalną zmianą wartości nieruchomości jest uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwalenie studium.

Równocześnie, mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1-3 u.g.n. muszą być odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały przez tenże plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu. Podkreślić należy, iż stanowisko powyższe jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które prezentują w tym zakresie jednolitą linię orzeczniczą, czego przykładem są chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1600/07, z 25 lipca 2012 r., II OSK 793/11, z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1496/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 878/17. W przedmiotowej sprawie nie było wydawanej decyzji o warunkach zabudowy, teren nieruchomości był wykorzystywany jako grunty rolne. Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty skargi, dotyczące nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 36 ust. 4 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium, iż sprawa dotycząca zapłaty odszkodowania w związku z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia 20 lutego 2013r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębną sprawą i niezależnie od oceny Skarżącego nie może determinować rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Podobnie prawidłowa pozostaje ocena SKO, iż sporządzony na użytek w/w sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. M. z 20 kwietnia 2016 r. nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, z przyczyn szczegółowo wyłuszczonych wyżej, które Sąd podziela bez potrzeby ponownego ich przytaczania w tym miejscu. Dane zawarte w tym operacie (nieaktualnym, sporządzonym do innego celu, w innych uwarunkowaniach prawnych) nie mogły zatem podważyć operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę K. M., stanowić kontroperatu, zatem brak było podstaw do zwracania się o do organizacji rzeczoznawców majątkowych o jego ocenę.

Przypomnieć trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej oceny orzekające w sprawie organy dokonały wskazując, iż operat odpowiada wymogom formalnym zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione i co za tym idzie dokument ten ma wartość dowodową. Ocenę ta w zakresie dotyczącym braku oczywistych wad operatu możliwych do zauważenia przez osobę nie dysponująca wiadomościami specjalnymi z zakresu wyceny nieruchomości orzekający w sprawie sąd w całości podziela. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Przypomnieć nadto trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zauważyć należy, że sprawie niniejszej rzeczoznawca dokonała wyboru podejścia, metody i techniki wyceny, uwzglgdniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych w zgodzie z art. 154 ust. ugn. Opracowując operat, dane o nieruchomości rzeczoznawca uzyskała z materiałów, o których mowa w art. 155 ugn, które są wiarygodne i stanowią rzetelną podstawę wyceny. Przy określeniu wartości rynkowej uwzględniła przeznaczenie nieruchomości w aktualnie obowiązującym miejscowym planie oraz wartość nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie. Z danych z operatu wynika, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym P.1 - teren produkcji przemysłowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach budowlanych z zielenią leśną. Natomiast zgodnie z poprzednim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem R2, czyli na terenie użytków rolnych. Analiza w/w operatu prowadzi do wniosku, iż jest on prawidłowy i rzetelny. Rzeczoznawca określiła wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu, z zastosowaniem podejścia porównawczego stosując metodę porównywania parami, co jest zgodne z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości – kryterium ich położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania i inne cechy wpływające na wartość. Jest to zgodne z wymogami z art. 4 pkt 16 ugn, zatem w ocenie Sądu, zasadnie uznały organy, że rzeczoznawca w sposób prawidłowy ustaliła nieruchomości podobne. Nie sposób nie dostrzegać, iż rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości zarówno po zmianie planu miejscowego jak i przed zmianą planu miejscowego wybrała 5 cech różniących nieruchomości przyjęte do porównań - tj.: lokalizacja nieruchomości, kształt nieruchomości, powierzchnia działki, uzbrojenie, dojazd i dostępność komunikacyjna. Opisała je oraz przypisała odpowiednie wagi procentowe. Tego działanie jest typowym i powszechnie przyjętym w toku wyceny. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości podobnych nie znaleziono na terenie powiatu grójeckiego i piaseczyńskiego nieruchomości o podobnym przeznaczeniu w rozumieniu przeznaczenia wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego rozszerzono rynek o powiat żyrardowski. Do porównań przyjęto nieruchomości niezabudowane o cechach podobnych do nieruchomości wycenianej, w pierwszej kolejności ze względu na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania. Rzeczoznawca wskazała, że określony rynek nieruchomości zawsze stanowi zbiór nieruchomości podobnych do każdej nieruchomości wycenianej, której cechy mieszczą się w zakresie parametrów przebadanych dla tego rynku. Badanie porównywalności natomiast to badanie różnic ze względu na stan cech opisanych tak samo dla nieruchomości podobnych jak i nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, a nie badanie identyczności tych stanów cech, jako warunku porównywalności. Zdaniem rzeczoznawcy dlatego jedyną możliwą metodą do zastosowania była metoda porównywania parami, gdzie do jej zastosowania możliwe było utworzenie zbioru co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych. W przypadku drugiej dostępnej metody w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej konieczne było utworzenie zbioru kilkunastu nieruchomości podobnych, co w niniejszej sprawie było niemożliwe ze względu na ograniczoną ilość danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

W ocenie Sądu, prawidłowo uznano, że operat K. M. sporządzony został z poszanowaniem przepisów ugn i cyt. rozporządzenia, zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 powołanego rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości zwłaszcza, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym i dodatkowych wyjaśnieniach dokładnie uzasadniła wybór podejścia, metody wyceny i techniki szacowania wartości nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu w dniu 30 grudnia 2019r. jak i po jego uchwaleniu.

W świetle powyższego, skoro operat z 2016 r. nie może stanowić kontroperatu, a strona nie przedłożyła aktualnej opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, czy tez nie zwróciła się o ocenę operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych to prawidłowo przyjęto, że operat rzeczoznawcy K. M. może stanowić podstawę do ustalenia różnicy wartości nieruchomości Skarżącego przed zmianą i po zmianie planu miejscowego.

Pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.