Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 431/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. M. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. M. i J. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania Pani J. S. i Pana K. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani J. S. i Panu K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z bezodpływowym osadnikiem na ścieki sanitarne z przykanalikiem na działce nr ew. [...] w miejscowości Z..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...] .

Po rozpatrzeniu skargi Pani J. S. i Pana K. M., prawomocnym wyrokiem z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r., znak [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...], znak: [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy - Pani J. S. i Pan K. M. złożyli decyzję Wójta Gminy S. z [...] października 2013 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki z przykanalikiem na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości Z.", zmienioną decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] i przeniesioną decyzją z [...] maja 2014 r., znak: [...], na rzecz Pani J. S. i Pana K. M..

Organ wskazał jednak, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją SKO w [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2013 r., znak: [...] (zmienionej decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn.. akt II SA/Rz 104/18, oddalił skargę Pani J. S. i Pana K. M. na ww. decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...].

Organ w związku z tym wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Należy zatem przyjąć, iż ww. decyzja Wójta Gminy S. z [...] października 2013 r., znak: [...], nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie organ wskazał, że część działki inwestycyjnej nr ew. [...] , na której przewidziane zostało sporne przedsięwzięcie objęta była w dniu wydania decyzji w sprawie wydania pozwolenia na budowę i jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy S.u z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie S. w miejscowościach: T., W. i Z. i znajdującej się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem G - rezerwa terenu pod trasę gazociągu wysokoprężnego (§ 2 ww. planu), natomiast na pozostałej części ww. działki inwestycyjnej, na której zaprojektowano sporną inwestycję, obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestorzy nie uzyskali nowej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji (zob. pismo Wójta Gmina w S. z 11 grudnia 2018 r., znak: [...]).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe upoważnia do stwierdzenia, że decyzja Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] , znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie dysponowali oraz nie dysponują w chwili obecnej ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem.

Organ nadto wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] , znak: [...] rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja północno-wschodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości 5,0 m od granicy z działką o nr ew. [...], natomiast elewacja południowo-zachodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości 14,4 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Elewacja północno-zachodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości 11 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja południowo-wschodnia budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości co najmniej 17,3 m od granicy z działką drogową nr ew. [...].

Wskazano również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto wskazano, że z projektu zagospodarowania terenu (Nr rys. 1) wynika, że sporny budynek mieszkalny zrealizowany na działce nr ew. [...] usytuowany został w odległości od ok. 12 m do ok. 13 m od przebiegającego przez tą działkę gazociągu. Powyższe potwierdza znajdujące się w aktach organu wojewódzkiego pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o., Oddział w [...] z 22 maja 2015 r., z którego wynika że budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] został zaprojektowany w odległości od 12,6 m do 13,0 m od istniejącego na tej działce gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 PN63 (6,3 MPa) relacji T. - L.. Powyższy gazociąg został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] listopada 1995 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Karpackiemu Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa w T. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia fi 200 mm na odcinku T. - Z., gazociągu wysokiego ciśnienia fi 200 mm na odcinku Z. - L., stacji gazowej w miejscowości Z. (Z.), T., W., L., stacji ochrony katodowej w miejscowości W., W., gazociągu średniego ciśnienia fi 200 mm od układu Z. przy rzece O..

Organ podkreślił, że obowiązujące na dzień wydania kontrolowanej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2013 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 640) ustalały dla gazociągów tzw. strefy kontrolowane (§ 10 ust. 1), których szerokość uzależniona jest od maksymalnego ciśnienia roboczego oraz średnicy gazociągu. Strefa kontrolowana o jakiej mowa powyżej to zgodnie z § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 150 do DN 300 włącznie winna wynosić 6,0 m. Należy przy tym jednak wskazać, że przepisy ww. rozporządzenia dotyczą realizowanych na ich podstawie gazociągów. Dla gazociągów zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r., lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, przepisy rozporządzenia z [...] kwietnia 2013 r. przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w ww. § 10 pkt 6. Stosownie do § 110 oraz w związku z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 MPa do 10,0 MPa i średnicy gazociągu do 300, a z takim mamy do czynienia w analizowanym przypadku, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej wynosi 40 m.

Podkreślono również, iż w strefie kontrolowanej, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2013 r., zaprojektowano bezodpływowy zbiornik sanitarny połączony przewodem kanalizacyjnym z projektowanym budynkiem mieszkalnym. Stosownie do § 110 oraz w związku z załącznikiem nr 2 do ww. rozporządzenia, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 MPa do 10,0 MPa i średnicy gazociągu do 300, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec m.in. przewodów kanalizacyjnych mających bezpośrednie połączenie z pomieszczeniami dla ludzi wynosi 30 m.

Organ przypomniał, że WSA w Warszawie w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/17, wskazał, że "wbrew stanowisku organów, nie ma decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, jako że znaczenie ma wyłącznie to, jakie skutki wywołuje naruszenie tychże przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1808/15). Tym samym, aczkolwiek decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem ww. § 10 oraz § 110 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, to mając na uwadze nie tylko postać uchybienia, którego się dopuścił Starosta S. w decyzji z dnia [...] września 2014 r., ale również przez wzgląd na skutki tego uchybienia oraz na przywołaną wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - nie można uznać, że w sprawie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie powoduje decyzja naruszająca prawo, a więc że decyzja ta wydana została w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a."

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Będąc związanym oceną prawną zawartą w przytoczonym wyżej orzeczeniu z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/17, GINB stwierdził, że decyzja Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] , znak: [...], nie narusza rażąco ustaleń ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia innych przepisów. Jednocześnie nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie jest wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na tę decyzję złożyli J. S. i K. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucam:

1. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 138 §1 pkt 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy Organ powinien zaskarżoną decyzję uchylić i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt 2. Naruszenie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), poprzez niezastosowanie się Organu do kryterium mocy wiążącej orzeczenia sądu wskazanej w dyspozycji art. 170 ppsa i zignorowanie ustaleń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.02.2018 r., co doprowadziło do ponownego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona wyrokiem WSA,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego w w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, polegającą na błędnym uznaniu, iż decyzja Starosty S. o wydaniu pozwolenia na budowę rażąco naruszała prawo, podczas gdy charakter naruszenia prawa, nie miał przymiotu rażącego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę Sąd uznał, że zarzuty w niej zawarte zasadniczo zasługują na uwzględnienie, bowiem organ uchybił art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a.

Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 808/15, publ. Lex nr 2169200).

Z tego powodu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Organ stwierdzając nieważność decyzji Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani J. S. i Panu K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego działał na podstawie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uznał mianowicie, że wydanie pozwolenia na budowę stanowiło rażące naruszenia prawa z uwagi na późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z tym wskazać należy, że kwestia wpływu wyeliminowania z obrotu decyzji określającej warunki zabudowy na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1223/17 wskazano "Sąd I instancji, jak również strony postępowania, organy odwołują się w sprawie niniejszej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. który przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały NSA podniósł, że kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Dla wyjaśnienia jednak przedstawionej wątpliwości prawnej, rozstrzyganej przez NSA w tej uchwale, kwestia ta miała uboczne znaczenie, ponieważ przedmiotem uchwały nie było wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji na podstawie innej decyzji, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. NSA stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji właściwym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z tezy podjętej uchwały nie wynika jednak, że istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji", która była podstawą jej wydania."

W dalszej części uzasadnienia czytamy natomiast, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, konieczne jest zatem ustalenie, czy pozwolenie na budowę to prawo narusza, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Jeżeli charakter naruszenia, ani jego stopień nie mają charakteru rażącego, to nie można przyjąć, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji mogą być nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa."

Przypomnieć również należy, że w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o tej przyczynie nieważności decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie), wyraźnej, jasnej, bezspornej i niedwuznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z: 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2573/13, 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wszystkie publ. cbosa, dalej wyroki NSA z: 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, publ. Lex nr 2352557, 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2454/15, publ. Lex nr 2309939, 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17, publ. Lex nr 2473445, 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1931/17, publ. Lex nr 2463013 i wiele innych). Niewątpliwie ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że kwestia odległości inwestycji objętej pozwoleniem na budowę od rurociągu gazowego stanowiła przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w orzeczeniu z dnia z 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/17, w którym stwierdzono, że decyzja Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] nie narusza rażąco ustaleń rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Kluczowe zatem w sprawie było odniesienie zamierzenia inwestycyjnego do przepisów planistycznych, a to w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatyzmu w stwierdzeniu nieważności, wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należało zatem, kierując się przedstawioną wyżej argumentacją NSA ocenić zgodność decyzji Starosty S. z [...] września 2014 r. z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. W szczególności jaki był stopień naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. z [...] sierpnia 1996 r., Nr [...]. Jak z powyższego planu wynika inwestycja częściowo znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem G - rezerwa terenu pod trasę gazociągu wysokoprężnego.

Rozważając tę kwestię nie sposób nie dostrzec, że od uchwalenia planu do dnia wydania decyzji przez Starostę S. upłynęło 18 lat i znaczenie tego zapisu mogło stracić na aktualności.

Zwłaszcza biorąc pod uwagę pismo Wójta Gminy S. z 11.12.208 r.

Nie można też nie zauważyć tego, że wskazany wyżej zapis w miejscowym planie wiązał się z zachowaniem odległości nowych inwestycji od gazociągu, a brak zachowania tych odległości ocenił w prawomocnym wyroku z dnia 27 lutego 2018 r. WSA w Warszawie jako nie dający podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W kontekście powyższych okoliczności nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, co do tego, "że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu."

Stanowisko to jest wyrazem nieakceptowanego w orzecznictwie automatyzmu w ocenie wpływu stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na decyzję o pozwoleniu na budowę.

Konkludując stwierdzić należy, że organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym nie dokonał prawidłowej oceny decyzji Starosty S. pod kątem rażącego naruszenia prawa. Przywołana wyżej argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie ma, z tego punktu widzenia, zasadniczego znaczenia.

Decyzja Starosty S. o pozwoleniu na budowę powinna być oceniona pod względem jej zgodności z przepisami planistycznymi, przy czym nawet częściowa niezgodność nie oznacza automatycznie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte wprost w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.