Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 807/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91, art. 11 pkt 2 pkt 8, art. 14 ust. 1 pkt 8, art. 18 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2014 r., nr XLIII/874/14 w przedmiocie przyjęcia dokumentu -skargę oddala-


UZASADNIENIE

W dniu 24 lutego 2014 r. Sejmik Województwa Podkarpackiego, działając na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 1 pkt 8 i art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm. – zwana dalej "u.s.w.") i art. 51 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), podjął uchwałę Nr XLIII/874/14 w sprawie przyjęcia dokumentu pn.: "Wojewódzki Program Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii dla Województwa Podkarpackiego". Dokument ten został przyjęty w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do uchwały wraz

z załącznikiem Nr 1 do Wojewódzkiego Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii dla Województwa Podkarpackiego (stanowiący załącznik nr 2 do uchwały)

i Załącznikiem nr 2 do Wojewódzkiego Programu Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii dla Województwa Podkarpackiego (stanowiący załącznik nr 3 do uchwały) oraz Prognozą oddziaływania na środowisko (stanowiącą załącznik nr 4 do uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Podkarpackiego (§ 2 uchwały) i wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

W piśmie z dnia 24 marca 2014 r. A. Sp. z o.o. złożyła w siedzibie Sejmiku Województwa Podkarpackiego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego do jakiego doszło w wyniku podjęcia opisanej na wstępie uchwały, a jako podstawę wskazała na art. 90 ust. 1 u.s.w. Spółka podniosła, że w przyjętym ww. uchwałą dokumencie zostało wskazane, że po zakończeniu konsultacji społecznych na spotkaniu z Zespołem Koordynującym ds. opracowania Programu zdefiniowano obszary potencjalnego występowania ryzyka konfliktów społeczno-środowiskowych, w wyniku których ustalono obszary terenów o (i) pomijalnym ryzyku, (ii) niskim ryzyku, (iii) wysokim ryzyku, (iv) wyłączone z możliwości lokalizacji farm wiatrowych (str. 26 Programu). W programie tym przyjęto również trzy warianty rozwoju odnawialnych źródeł energii, do realizacji przyjęto wariant II (str.58 Programu). Zakłada on, że energetyka wiatrowa będzie się rozwijała tylko w obszarach, na których występuje niski poziom ryzyka konfliktów społeczno-środowiskowych, tam gdzie odległość turbin wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej, miejsca pobytu ludzi i zwierząt gospodarskich będzie wynosić ponad 2 km (str. 55 programu).

W dalszej części Spółka wywiodła swój interes prawny w żądaniu usunięcia naruszenia prawa. Podała, że jest podmiotem (inwestorem) prowadzącym inwestycję polegającą na budowie farmy wiatrowej [...] na terenie województwa podkarpackiego. Natomiast postanowienia Programu stanowią pozaustawowe wytyczne jakie miałyby być stosowane przez organy gminy [...], w szczególności Radę Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przez Wójta Gminy [...] przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Spółka zaznaczyła, że organ dokonuje analizy odległości turbin wiatrowych od zabudowy, natomiast odległość przyjęta w Programie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Strona skarżąca wywiodła, że Sejmik Województwa podejmując uchwałę przekroczył kompetencje i naruszył unormowania zawarte w ustawie o samorządzie województwa. Cytując treść art. 18 pkt 20 oraz art. 17 i 19 ust. 5 ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) podała, że na podstawie tych przepisów organ województwa uprawniony jest do opiniowania projektu planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwo gazowe w zakresie koordynacji współpracy z innymi gminami, w zakresie zgodności z polityką energetyczną państwa. Regulacje te nie upoważniają natomiast organów województwa do stanowienia norm prawnych co do odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy. Sejmik Województwa nie posiada uprawnienia do ingerowania

w prawa i obowiązki inwestora (które określone są przepisami ustawy z 3.10.2008 r.

o udostępnianiu (...) oraz ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska), dokonywania zmian przepisów obowiązujących ustaw czy też nakładania na podmioty mu niepodległe dodatkowych obowiązków czy udzielania wytycznych. Takiej podstawy nie stanowią przepisy wskazane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały. W wezwaniu tym Spółka wskazując na poszczególne zapisy Programu i Załączników do uchwały wysnuła wniosek, że program rozwoju OZE w województwie podkarpackim, przewiduje całkowity brak możliwości realizacji farm wiatrowych na terenie województwa. Ustanowienie ograniczeń w zakresie odległości od zabudowy turbin wiatrowych jest sprzeczne z wynikami prowadzonych analiz i granic powszechnie uznawanych za wystarczające (tj. w odległości pow. 500 metrów od zabudowy).

W odpowiedzi na to wezwanie (pismo z dnia 25 kwietnia 2014 r.) Przewodniczący Sejmiku Województwa Podkarpackiego poinformował Spółkę A., że podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego kwestie, będą przedmiotem obrad Sejmiku Województwa Podkarpackiego w dniu 26.05.2014 r.

Uchwałą z dnia 26.05.2014 r. Nr XLVI/969/14 Sejmik Województwa Podkarpackiego odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego złożonego przez ww. Spółkę. W obszernym uzasadnieniu wywiedziono, że "Wojewódzki Program Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii dla Województwa Podkarpackiego" przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 24.02.2014 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, a zatem nie zachodzi sytuacja naruszenia art. 90 ust. 1 u.s.w. Powyższe świadczy zaś o niemożności uwzględnienia wezwania. Dodatkowo organ zbadał czy nie zachodzi dyspozycja przewidziana art. 91 ust. 1 u.s.w. Wyjaśniono, że podstawą uchwalenia dokumentu były art. 11 ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 1 pkt 8, art. 18 pkt 20 u.s.w., zaś podstawą prawną opracowania dokumentu art. 17 ustawy Prawo energetyczne. Podkreślono raz jeszcze, że uchwalony program nie jest aktem prawa miejscowego, wobec braku podstaw prawnych do takiego zakwalifikowania i tym samym nie jest wiążący dla inwestorów i organów samorządu terytorialnego. Jest to dokument o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, mający na celu uporządkowanie kwestii związanych

z rozwojem odnawialnych źródeł energii w województwie podkarpackim i wskazanie kierunków ich rozwoju. Dokument ten ma ułatwić potencjalnym inwestorom realizację zadań z zakresu odnawialnych źródeł energii, wskazać na ograniczenia z jakimi potencjalny inwestor musi się zmierzyć. Dokument ten nie narusza praw inwestorów (w zakresie lokalizacji farm wiatrowych), nie jest wiążący dla Rady Gminy i Wójta Gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz w szeroko rozumianym władztwie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy czy pozwoleń na budowę. Reasumując stwierdzono, że interes prawny Spółki nie został naruszony.

Wcześniej, bo w dniu 15 maja 2014 r. A. Sp. z o.o. – reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. A. złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skargę na opisaną na wstępie uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 24.02.2014 r. Nr XLIII/874/14, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 18 pkt 20 u.s.w. poprzez nieuprawnione wydanie uchwały, mimo braku podstaw prawnych do podejmowania przez Sejmik Województwa uchwał stanowiących wytyczne dla innych organów administracji terytorialnej, dotyczących odległości lokalizacji turbin wiatrowych od zabudowy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymując argumentację zawartą

w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podała, że jest inwestorem przedsięwzięcia polegającego na budowie 18 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i drogami w rejonie miejscowości L., B., K., gmina [...], powiat [...]. Posiada tytuł prawny do nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą, a wynikający z umów dzierżawy wpisanych do ksiąg wieczystych. Powyższe świadczy o posiadaniu interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała zawiera pozaustawowe wytyczne, które miałyby być stosowane przez organy gminy [...]. Wskazała, że Rada Gminy [...] prowadzi postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jego toku analizuje odległości turbin wiatrowych od zabudowy. Odległości przyjęte w uchwalonym programie nie znajdują uzasadnienia prawnego. Skoro zaskarżona uchwała ustaliła minimalne odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych, które Rada Gminy [...] może stosować w postępowaniu administracyjnym, zatem powyższe będzie wywierać skutki na sytuację skarżącej, tj. będzie oddziaływać na jej prawa i obowiązki.

W dalszej części skarżąca wskazała, że Sejmik Województwa Podkarpackiego podejmując kwestionowaną uchwałę, przekroczył swoje kompetencje. Dodatkowo podniosła, że wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie upoważniają sejmiku województwa do stanowienia norm prawnych co do odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowy. Zatem uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Ponadto, zagadnienie objęte uchwałą jest w sposób kompleksowy uregulowane w prawie polskim na podstawie ustaw i rozporządzeń. Brak natomiast przepisów, które przewidywałyby regulowanie tej materii w drodze uchwały sejmiku województwa.

W odpowiedzi na skargę, działająca imieniem Sejmiku Województwa Podkarpackiego radca prawny, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały

z dnia 26.05.2014 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo podał, że Spółka nie wykazała aktualnie istniejącego związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą. Podkreślono, że Spółka powołuje się na zagrożenie, które wskutek uchwały może hipotetycznie powstać w przyszłości i to w innej formie niż uchwała Sejmiku. Organ raz jeszcze zaakcentował, że kwestionowana uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, nie ma mocy wiążącej w stosunku do gmin z terenu województwa podkarpackiego. Dla wykazania interesu prawnego nie jest wystarczającym wykazanie potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego. Hipotetyczne zagrożenie nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi, na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Zdaniem organu, nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały

z prawem (co nie ma miejsca) nie daje legitymacji do wniesienia skargi.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2014 r. strona skarżąca potrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że z jednej strony organ stoi na stanowisku, że Program nie jest aktem prawa miejscowego, ale z drugiej wskazuje i podkreśla szczególny jego "status i charakter", co miałoby uzasadniać jego stosowanie w toku postępowań administracyjnych. Skoro organ przypisuje Programowi szczególny charakter (opracowanie eksperckie) i powszechne obowiązywanie na obszarze województwa podkarpackiego, zatem traktuje Program jako akt prawa miejscowego, jako dokument o charakterze i skutkach aktu prawa miejscowego. Na poparcie stanowiska strona skarżąca wskazała na pisma kierowane przez Marszałka Województwa Podkarpackiego do Burmistrzów Miast

i Gmin oraz Wójtów Gmin Województwa Podkarpackiego, w których wskazano, że "Program od chwili uchwalenia z uwagi na jego status i charakter powinien być brany pod uwagę w prowadzonych postępowaniach administracyjnych jako dokument ekspercki – Program nie jest aktem prawa miejscowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Jedną z poddanych kontroli form tej działalności są w myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a zatem inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uznając zasadność skargi sąd stwierdza nieważność kwestionowanego nią aktu w całości lub w części, ewentualnie, gdy przepis szczególny wyłącza tego rodzaju rozstrzygnięcie, sąd stwierdza, że kontrolowany akt wydany został z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jeśli natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi sąd oddala ją w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Szczegółowe regulacje w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia w zakresie aktów wydawanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego znajdują się w aktach prawnych normujących poszczególne rodzaje samorządu m. in. w ustawie o samorządzie województwa. W art. 90 ust. 1 tej ustawy mowa jest o tym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 91 u.s.w., przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Merytoryczne zbadanie zasadności skargi, w tym przez szczegółowe odniesienie się do zawartych w niej zarzutów, uwarunkowane jest wcześniejszym sprawdzeniem, czy spełnione zostały warunki formalne skutecznego jej wniesienia. Mając na uwadze brzmienie powołanych wyżej art. 90 i art. 91 u.s.w. oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 2.04.2007 r. II OPS 2/07 (zapadłej wprawdzie na gruncie ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz mającej analogiczne zastosowanie także w odniesieniu do ustawy o samorządzie województwa wobec zbieżności regulacji w istotnym dla sprawy zakresie) przyjęto, że Spółka "A." wystąpiła przed wniesieniem skargi z bezskutecznym wezwaniem Sejmiku Województwa Podkarpackiego do usunięcia naruszenia. Samą skargę złożyła zaś w wymaganym przez art. 53 § 2 P.p.s.a. terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 26 marca 2014 r., natomiast skarga w dniu 19 maja 2014 r., a więc w czasie biegu sześćdziesięciodniowego terminu na jej złożenie. Zgodnie bowiem z powołaną uchwałą NSA, w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. W niniejszej sprawie odpowiedź Sejmiku miała miejsce dnia 26 maja 2014 r. i od tego dnia należałoby liczyć termin 30 dni na zaskarżenie kwestionowanej uchwały do sądu, jednak skarga ta została już wcześniej złożona, co wyczerpuje pojęcie bezskuteczności wezwania z art. 90 u.s.w. Już bowiem z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, choć kwestia udzielenia odpowiedzi na wezwanie pozostaje jeszcze otwarta.

Wymieniony art. 90 u.s.w. wskazuje, że składana w jego trybie skarga musi odnosić się wyłącznie do aktów prawa miejscowego. Jednak w piśmiennictwie prawniczym oraz orzecznictwie sądowym przyjęto, że dopuszczalne jest zaskarżenie stanowionych przez organ samorządu województwa także innych aktów tj. nie będących aktami prawa miejscowego, ale stanowiących akty z zakresu administracji publicznej w oparciu o art. 91 u.s.w. [tak: Adrian Faruga w Komentarzu do art. 90 i art. 91 u.s.w., System Informacji Prawnej Lex Omega, R. Lewicka, M. Lewicki Kontrola rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie wygaśnięcia mandatu samorządowego St. Wyborcze.2011.11.7, postanowienie NSA z 8.03.2012 r. I OSK 306/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (WSA) z 8.01.2009 r. II SA/Go 689/08].

Zdaniem Sądu, poddana kontroli uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego nie stanowi aktu prawa miejscowego, przez który zgodnie z art. 87 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U.nr 78, poz. 483 ze zm.) należy rozumieć ustanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły, ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w odrębnej ustawie. Przyjmuje się, że wyznacznikami aktu prawa miejscowego są: normatywność oraz abstrakcyjność i generalność zawartych w nim norm. Pierwsza z powołanych cech aktu prawa miejscowego oznacza, że musi on zawierać wypowiedzi dyrektywalne, wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się; mogą to być nakazy, zakazy czy uprawnienia (Prawo miejscowe samorządu terytorialnego D. Dąbek, Oficyna wydawnicza Branta Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 73). W ocenie Sądu, skarżonej uchwale brakuje właśnie elementu normatywności. Przyjmuje ona mianowicie dokument pod nazwą: "Wojewódzki Program Rozwoju Odnawialnych Źródeł Energii dla Województwa Podkarpackiego". W jego części wstępnej (zatytułowanej "Wprowadzenie") mowa jest o tym, że właściwa realizacja ustawowych zadań samorządu województwa wymaga przygotowania dokumentu, w którym zostaną zaprogramowane skoordynowane działania na poziomie województwa, powiatów i gmin, które to działania w przyszłości doprowadzą do osiągnięcia rezultatów w postaci ciągłości dostaw energii, ciepła i paliw w regionie także w zakresie energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych oraz planowanie rozwoju infrastruktury energetycznej. W tej części Programu wskazano także, iż jest on dokumentem o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, którego celem jest uporządkowanie kwestii związanych z rozwojem odnawialnych źródeł energii w województwie podkarpackim i wskazanie kierunków ich rozwoju.

W oparciu o powyższe Sąd uznał, że treść Programu to zapisy o charakterze prognoz, analiz, planów i zasad polityki, jakie mają być wdrażane na poszczególnych etapach przyjmowania konkretnych, szczegółowych rozwiązań prawnych. Wskazuje zatem pewne ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie polityki "energetycznej". Jako zatem zbiór określonych dyrektyw, a więc akt o wysokim stopniu ogólności nie może zostać określony mianem aktu normatywnego.

Przyjęto jednakże, zgodnie z tym, na co wyżej wskazano, że skarga na tego rodzaju akt jako na czynność prawną w rozumieniu art. 91 u.s.w. jest dopuszczalna. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że uchwałę tę podjęto w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, jednak w orzecznictwie sądowym jest ono szeroko interpretowane. Za akty mieszczące się w zakresie administracji publicznej uważa się więc wszystkie te, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z 23.11.2005 r. I OSK 715/05, wyrok WSA w Kielcach z 8.09.2006 r. II SA/Ke 264/06). Mając to na uwadze Sąd w niniejszym składzie uznał, że uchwała przyjmująca określony w niej Program mieści się w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej.

Przystąpienie do oceny zasadności skargi wymaga także, co już wyżej zaznaczono, analizy kwestii legitymacji skargowej podmiotu występującego z tą skargą. W tym zakresie jako unormowanie szczególne wobec regulacji zawartej w art. 50 § 1 P.p.s.a., przepis art. 91 odczytywany w zw. z art. 90 u.s.w. wymaga, by kwestionowany akt naruszył interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Skarga składana zatem w powyższym trybie nie stanowi tzw. actio popularis. Do jej wniesienia nie upoważnia więc sama sprzeczność uchwały z prawem ani też stan jedynie zagrożenia naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Odnośnie do powyższej problematyki istnieje ugruntowane orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążący zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Prawo do wniesienia skargi przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, gdy uchwała ta godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego (wyrok NSA z 25.03.2014 r. II OSK 355/14, wyrok NSA z 12.03.2013 r. I OSK 1761/12). Podstawową więc cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa (najczęściej materialnego), z którego wywodzi on swój interes.

W ocenie Sądu, tego rodzaju zależność w niniejszej sprawie nie istnieje. Przedmiot zaskarżonej uchwały nie reguluje bowiem praw (obowiązków) Spółki, by można było przyjąć, że ma ona interes prawny w domaganiu się sądowej kontroli jej legalności. Uchwała ta nie jest przecież adresowana bezpośrednio do strony skarżącej i nie kształtuje bezpośrednio jej praw czy obowiązków. Nie da się w oparciu o nią wyprowadzić dla Spółki jakiegoś nakazu, zakazu, czy też ograniczenia jakiegoś indywidualnego jej uprawnienia. Przyznaje to zresztą pośrednio sama Spółka. Motywując posiadanie po swojej stronie interesu prawnego upoważniającego ją do kwestionowania objętej skargą uchwały zwraca bowiem uwagę, że przyjęty Program zakłada, że energetyka wiatrowa będzie się rozwijała jedynie w obszarach, na których występuje niski poziom ryzyka konfliktów społeczno-środowiskowych, tam, gdzie odległość turbin wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej, miejsca pobytu ludzi i zwierząt gospodarskich wynosić będzie ponad 2 km. Następnie Spółka podnosi, że jest podmiotem prowadzącym inwestycję polegającą na budowie farmy wiatrowej na terenie województwa podkarpackiego. Postanowienia Programu stanowią zaś pozaustawowe wytyczne, jakie miałyby być stosowane przez organy Gminy [...], w szczególności Radę Gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (postępowanie w tym przedmiocie jest w toku), czy przez Wójta tej Gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Spółki, skoro więc zaskarżona uchwała ustaliła minimalne odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych, które organy Gminy mogą następnie stosować w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, to powyższe będzie wywierać skutki dla jej sytuacji prawnej. Tego rodzaju argumentacją Spółka potwierdziła, że aktualnie brak jest ścisłej zależności pomiędzy treścią Programu a jej położeniem prawnym. Ewentualne ograniczenia w zakresie realizacji uprawnień inwestycyjnych mogą zaś nastąpić dopiero w przyszłości, a więc w wypadku bądź uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w której Spółka zamierza prowadzić inwestycję bądź w razie wydania w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy. To więc tego rodzaju akty, w razie ich podjęcia, mogą wywołać potencjalnie negatywne dla Spółki skutki prawne i dopiero wówczas mogą zostać przez nią zaskarżone. Subiektywne zaś przewidywania Spółki co do przyszłej treści tychże aktów nie mogą stanowić źródła legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, regulacja zawarta w art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w. nie przyznaje legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne są tylko zagrożone przez dany akt. Przeciwnie, wymaga ona istnienia, i to w dacie wnoszenia skargi, związku pomiędzy zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, przy czym naruszenie to musi być realne i aktualne, nie zaś przyszłe i niepewne. Perspektywiczny plan rozwoju województwa w danej dziedzinie (odnawialnych źródeł energii) tego rodzaju związku nie kreuje i o takim naruszeniu nie przesądza i ze swej istoty przesądzić nie może. Nie wypowiada się bowiem w sposób wiążący dla inwestorów w kwestii możliwości zagospodarowania określonych nieruchomości, a wskazuje tylko na kierunek przyszłych działań organów w tym zakresie. Nie zmienia więc sfery uprawnień Spółki.

Z uwagi na powyższe, a więc wobec stwierdzenia braku legitymacji skargowej w wypadku skarżącej Spółki, Sąd nie mógł dokonać oceny, czy wprowadzenie w objętym skargą Programie kwestionowanych postanowień było dopuszczalne. Oznaczałoby to bowiem konieczność analizy legalności tych postanowień, a więc ich zgodności z prawem, co z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącego jest wykluczone.

Z podanych wyżej względów Sąd oddalił skargę A. sp. z o.o. na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika Sejmiku Województwa Podkarpackiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uwzględniony. W myśl bowiem regulacji zawartej w art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje tylko skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. Sytuacja przewidziana tym przepisem nie zaistniała zaś w niniejszej sprawie