Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1737/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 824/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 824/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie "[...]" w D. wystąpiło do Urzędu Miasta w Dzierżoniowie o udostępnienie informacji: "Akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonych przez UM w Dzierżoniowie, gdzie pełnomocnikiem strony (stron) był J. B. lub W. B.".

Burmistrz Dzierżoniowa pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku, poprzez wykazanie interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych danych oraz wskazania okresu, za który dane miałyby być udostępnione.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Stowarzyszenie poinformowało, że "brak jest podstaw prawnych i faktycznych do żądania wykazania interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych danych".

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Burmistrz Dzierżoniowa, stosując art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Motywując decyzję, organ podał, że zgodnie z art. 3 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe wtedy, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stowarzyszenie, wezwane do wykazania interesu publicznego w żądaniu udzielenia informacji publicznej przetworzonej, nie wskazało na istnienie takiego interesu. Wobec tego – zdaniem organu – uzasadnioną jest decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Stowarzyszenie "[...]" w D. powyższą decyzję uczyniło przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, zarzucając rażące naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. W myśl art. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu i obejmuje uprawnienie do uzyskania Informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, prawo wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2). Stosownie do art. 4 ustawy, obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na władzy publicznej, wykonującej zadania publiczne. Prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Wskazując także na treść art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy, SKO w Wałbrzychu stwierdziło, że Stowarzyszeniu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej wytworzonej lub odnoszącej się do szeroko rozumianych władz publicznych, pod warunkiem, że żądana informacja jest informacją publiczną. Odnosząc się zaś do odwołania, organ uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji prawidłowo ocenił żądanie Stowarzyszenia, właściwie kwalifikując, że w tym przypadku rzecz dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna przetworzona może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1347/05, zwrócił uwagę, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym ustawowej definicji, toteż interes publiczny należy odnosić do funkcjonowania Państwa i jego organów. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W kwestii udzielenia przez organ administracji informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania Państwa, wpływu na usprawnienie działania jego organów. Kolegium podkreśliło, że żądana przez Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a skoro strona nie wykazała interesu publicznego, należało odmówić udostępnienia takiej informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Stowarzyszenie "[...]" w D. wniosło o jej uchylenie, podając, że spór dotyczy oceny, czy żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Zdaniem Stowarzyszenia, w sprawie nie chodzi o informację przetworzoną, lecz o informację prostą, bowiem czynności dotyczące odszukania określonych spraw stanowią element rozpatrywania danego wniosku i nie decydują o rodzaju informacji. Zatem fakt odszukania informacji na podstawie określonych kryteriów nie decyduje o tym, że informacja jest informacją przetworzoną. Nie zmienia również charakteru informacji, z prostej na przetworzoną, konieczność usunięcia pewnych danych z uwagi na ochronę danych osobowych, gdyż jest to realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Anonimizacja nie jest natomiast przetworzeniem informacji, na co wskazuje również orzecznictwo administracyjne. Zaakceptowanie odmiennego stanowiska w tej sprawie spowodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej i wiązałoby się z koniecznością wykazania interesu publicznego. To zaś jest sprzeczne z celem ustawy oraz jej podstawowymi zasadami, wynikającymi z art. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z art. 61 Konstytucji RP.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, prezentując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Stwierdził, że istotnie informacja uzyskana w oparciu o akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonych przez UM w Dzierżoniowie, gdzie pełnomocnikiem strony (stron) był J. B. lub W. B., jest informacją publiczną przetworzoną. Dla jej uzyskania koniecznym jest wykazanie istnienia interesu publicznego. Odwołując się do poglądów doktryny i tez z orzecznictwa sądowego, Sąd wskazał, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych podlegających ochronie, jednak nie staje się przez to informacją przetworzoną. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdującego się w jego posiadaniu. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest nowy dokument. Niekiedy o charakterze informacji przesądza rozmiar i zakres żądanej informacji.

Zdaniem Sądu, intencją ustawodawcy w art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej było podporządkowanie interesu prywatnego interesowi publicznemu. Ma on stanowić ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków, które dotyczą informacji przetworzonej. Brak tego przepisu mógłby spowodować wzrost zatrudniania w administracji, a nawet paraliż pracy. Oczywistym jest, że nakład pracy w zrealizowaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia jest duży, wymaga bowiem sprawdzenia – wyszukania wszystkich spraw o ustalenie warunków zabudowy terenu, przez okres 11 lat. Następnie przejrzenie ich pod kątem, czy występują w nim wskazane osoby. Nie są to zatem typowe czynności związane w odszukaniem konkretnej sprawy, której dotyczy wniosek i dokonanie tylko anonimizacji, lecz praca na dużą skalę. W takiej sytuacji organ był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy o wykazanie interesu publicznego. Skoro jednak Stowarzyszenie nie wykazało istnienia tej okoliczności – decyzja odmowna jest prawidłowa.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie "[...]" w D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacja publiczna, o której udostępnienie strona skarżąca się zwróciła, jest informacją publiczną przetworzoną, a nie nieprzetworzoną (prostą), gdyż – zdaniem Sądu I instancji – czynności związane z odszukaniem konkretnej sprawy, której dotyczył wniosek, nie są typowymi i jest to zakreślona na dużą skalę praca, podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodzi o udzielenie informacji publicznej według jednego prostego kryterium, jakim była osoba pełnomocnika strony (stron) w jednym rodzaju spraw administracyjnych, przy czym wobec braku definicji ustawowej pojęcia "informacja publiczna przetworzona", zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kwalifikacji informacji publicznej jako nieprzetworzonej lub przetworzonej nie powinna warunkować sama ilość nakładu pracy, tylko stopień jej skomplikowania oraz wielość i różnorodność czynności, których organ musi dokonać, aby móc udzielić żądanej informacji w postaci gruntownych analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, sporządzenia różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, a także zestawień danych, itp., których w przedmiotowej sprawie organ nie musiał wykonywać;

- art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ I instancji był zobowiązany do wezwania wnioskodawcy w celu wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu danych, podczas gdy zobowiązanie takie nie istniało, ponieważ żądana informacja, jako informacja nieprzetworzona, powinna zostać udzielona bez wzywania do wykazania interesu publicznego w dostępie do niej;

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na bezpodstawnym ograniczeniu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie informacji publicznej zawnioskowanej przez stronę skarżącą jako informacji publicznej przetworzonej, a nie prostej i w konsekwencji uwarunkowanie jej udostępnienia od wykazania interesu publicznego, podczas gdy żądana informacja publiczna, ze względu na jedno proste kryterium jej ustalenia, ma charakter nieprzetworzonej, której uzyskanie nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek warunków, a dostęp do niej jest zagwarantowany jako prawo konstytucyjne.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu skargi i niezastosowaniu przepisu nakazującego uchylenie zaskarżonej decyzji, której wydanie naruszało prawo materialne z uwagi na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1, przyjmującą, że informacja publiczna, o której udostępnienie strona skarżąca wniosła, jest informacją publiczną przetworzoną, a nie nieprzetworzoną (prostą), podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodzi o udzielenie informacji publicznej według jednego prostego kryterium, jakim jest osoba pełnomocnika strony (stron) w jednym rodzaju spraw administracyjnych, przez co przygotowanie informacji przez organ nie wymagało dokonywania analiz, zestawień, porównań, opinii, wyliczeń, zestawień danych, itp., których konieczność dokonania ewentualnie przesądzałaby o charakterze informacji publicznej jako przetworzonej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie zakwalifikował żądanie Stowarzyszenia, nieprawidłowo przyjmując, że dotyczy ono informacji publicznej przetworzonej. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się informacji w oparciu o akta administracyjne spraw i chodzi tylko o wygenerowanie z nich wiadomości według jednego kryterium, ta okoliczność wyklucza przyjęcie, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty podniesione w tym zakresie sprowadzają się do twierdzenia, wedle którego Sąd I instancji winien uwzględnić skargę Stowarzyszenia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), ponieważ orzekające w sprawie organy administracji błędnie uznały, że informacja publiczna, o której udostępnienie strona skarżąca wniosła, jest informacją publiczną przetworzoną, kiedy – w ocenie autora skargi kasacyjnej – charakter żądanej informacji wskazuje wprost przeciwnie, że chodzi o informację nieprzetworzoną (prostą), bowiem jej udzielenie ma się odbyć tylko według jednego prostego kryterium, jakim jest osoba pełnomocnika strony (stron) w jednym rodzaju spraw administracyjnych, co nie wymaga dokonywania analiz, zestawień, porównań, opinii, wyliczeń, zestawień danych, itp. czynności, których konieczność dokonania ewentualnie przesądzałaby o charakterze informacji publicznej jako przetworzonej.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami, należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest Stowarzyszenie "[...]" w D. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, co zresztą sporne nie jest. Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, na której to kwestii koncentrują się zarzuty kasacyjne.

Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy administracji zgodnie twierdzą, że informacja uzyskana w oparciu o akta wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonych przez UM w Dzierżoniowie, w których pełnomocnikiem strony (stron) był J. B. lub W. B., o którą to informację strona skarżąca zwróciła się do Burmistrza Dzierżoniowa, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, natomiast odmowa jej udostępnienia podyktowana jest niewykazaniem przez Stowarzyszenie powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepis ten, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Samo więc zanonimizowanie objętych wnioskiem dokumentów nie będzie stanowić procesu przetworzenia informacji publicznej, a jedynie świadczyć będzie o jej przekształceniu, co mimo wszystko nie odbierze tak przekształconej informacji jej prostego charakteru. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Jednak w rozpoznawanej sprawie tak nie jest, bowiem udzielenie informacji dotyczącej wszystkich postępowań administracyjnych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy terenu, prowadzonych przez UM w Dzierżoniowie, w których pełnomocnikiem strony (stron) był J. B. lub W. B., istotnie wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, w oparciu o którą powstanie jakościowo nowa informacja w formie zestawienia, według wskazanego przez stronę skarżącą kryterium. I niezależnie od tego, czy podane przez wnioskodawcę kryterium generowania nowej informacji w oparciu o posiadany materiał źródłowy jest jedynym kryterium czy też jednym z kilku, fakt tworzenia i opracowywania informacji wedle tego kryterium świadczy niewątpliwie o procesie jej przetwarzania. Innymi słowy, informacja objęta wnioskiem fizycznie istnieje, lecz tylko w ujęciu cząstkowym, nie ma bowiem gotowego dokumentu, którego treść odpowiadałaby intencjom wnioskodawcy, natomiast dla zaistnienia informacji w ujęciu całościowym, odpowiadającym żądaniu wnioskodawcy, konieczne jest jej opracowanie (wytworzenie), by informacja mogła przyjąć taką treść i formę, jakiej oczekuje zainteresowany, to zaś wskazuje na proces jej przetworzenia.

Rzeczą zrozumiałą jest, że zainteresowany w chwili kierowania wniosku do organu administracji o udzielenie informacji publicznej nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. To na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej spoczywa obowiązek wykazania, że żądanie dotyczy dostępu do informacji publicznej przetworzonej, przy czym możliwość jej udostępnienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy zainteresowany, wezwany do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, wykaże po swojej stronie istnienie takiego interesu (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Jak już zostało zaznaczone, odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie w rzeczy samej nie wykazało, by udostępnienie informacji publicznej, objętej jego wnioskiem, było szczególnie istotne dla interesu publicznego, co może świadczyć o realizacji jedynie prywatnych celów. Nie można jednak powodów udzielenia informacji publicznej przetworzonej upatrywać w aspekcie prywatnych interesów zainteresowanego, twierdząc, że Konstytucja RP każdemu gwarantuje dostęp do informacji publicznej. Skoro ustawodawca wprowadza przesłankę interesu publicznego, to tym samym ogranicza dostęp do informacji publicznej, wpływając przez to na konstytucyjne uprawnienia obywatela. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, możliwość jej udzielenia ma być szczególnie istotna dla interesu publicznego, a niewykazanie tej przesłanki winno prowadzić do wydania decyzji odmownej.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Omawiany wcześniej proces przetwarzania informacji koncentruje uwagę podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla zainteresowanego, nie pozwalając na realizację przypisanych mu zadań i kompetencji w chwili jej opracowywania, dlatego też prawodawca przyjął, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie oznacza, że obywatel uzyskuje uprawnienie do realizacji swoich prywatnych celów, domagając się dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W tym bowiem przypadku interes publiczny góruje nad indywidualnym interesem zainteresowanego. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje strona skarżąca, należałoby uznać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest absolutne i nie podlega żadnym ograniczeniom. Tymczasem tak nie jest, wszak ustawa o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznych (z ograniczeniami), a nie publiczny (powszechny i nieograniczony) dostęp do wszelkich informacji.

Czyniąc zadość wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżące Stowarzyszenie na wezwanie organu winno zatem wykazać, w jakim zakresie udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu (interesu Państwa) lub poprawy funkcjonowania organów władzy publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1365/11 (publ. M. Prawn. 2011/23/1242), domaganie się dostępu do informacji publicznej, mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego w żądaniu udzielenia mu informacji publicznej przetworzonej bądź żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.