Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1337/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 UST 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 26 UST 1 PKT 1, 36 UST 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 17/12 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia, wykonaniu elewacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 17/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia i wykonaniu elewacji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Starosta Wołowski wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. i W.P., o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia, wykonaniu elewacji w zakresie ocieplenia styropianem i tynku strukturalnego budynku usługowego przy ul. [...] w W. na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sprzeciw jest konsekwencją nieuzasadnionej odmowy inwestorów uzupełnienia braków zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nałożono na inwestorów obowiązek uzupełniania zgłoszenia o szereg dokumentów szczegółowo w nim wymienionych. Wprawdzie, jak podał organ, w dniu 5 września 2011 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie o braki w zakresie oświadczenia, opisu rodzaju robót budowlanych i wskazania terminu rozpoczęcia robót, jednakże podniósł jednocześnie, że żądanie przedłożenia pozwoleń (konserwatorskiego i archeologicznego) uważa "za prawnie nieuzasadnione, gdyż organ nie wskazał przepisu prawa, z którego by taki obowiązek dla inwestora wynikał, a przywołana w postanowieniu decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym a nie przepisem prawa".

Zdaniem organu stanowisko inwestora jest błędne. W wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy W. (ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu na dz. nr [...] w W.) określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej z uwagi na fakt, że inwestycja jest położona na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1958 r. Ponadto organ zaznaczył, że w związku z powyższym każde planowanie jakichkolwiek działań obejmujących części zewnętrzne budynku i jego otoczenia wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, natomiast w przypadku wykonywania prac ziemnych pozwolenia archeologicznego. Dalej organ dodał, że decyzja o warunkach zabudowy, która ustaliła takie warunki, jest wydana na podstawie przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Na skutek wniesionego przez inwestorów odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że zasadnie organ I instancji zobowiązał inwestora do dołączenia do zgłoszenia pozwolenia konserwatorskiego i archeologicznego na prowadzenie planowanych robót. Podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nadto organ przypomniał, że działka skarżącego jest położona na terenie wpisanym do rejestru zabytków, co oznacza, że poddane ochronie konserwatorskiej zostały wszystkie obiekty znajdujące się na tym obszarze, w tym obiekty budowlane położone na działce inwestora.

Dalej organ podkreślił, że w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają cechy zewnętrzne obiektu (takie jak: gabaryty, liczba kondygnacji, użyte materiały budowlane, rodzaj i kolor elewacji), a także jego otoczenie. Następnie organ zacytował przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a następnie zauważył, że w związku z nowelizacją ww. ustawy wprowadzona została możliwość ustalania warunków ochrony konserwatorskiej w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w decyzjach o warunkach zabudowy dla obiektów ujętych w gminnej bądź wojewódzkiej ewidencji zabytków, a zatem ustalenie przez Wójta Gminy W. takich warunków w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. było w pełni dopuszczalne i konieczne. Organ odwoławczy zaznaczył także, że wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zamierzonej inwestycji z powodu upływu terminu wskazanego w trybie art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie zamyka zgłaszającym drogi do realizacji inwestycji, po uprzednim przygotowaniu zgłoszenia zgodnie z obowiązującym prawem w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł inwestor W.P., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszeń prawa, tj. art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organy popełniły błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Skarżący zauważył, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu określona w art. 10 § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 K.p.a.), a zatem obowiązkiem organu II instancji było pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sytuację i wydały należycie umotywowane decyzje.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z lektury akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość i znajdujący się na niej budynek (w stosunku do których skarżący planował wykonać przedstawione w zgłoszeniu roboty budowlane) położone są na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. jako "ośrodek historyczny miasta". Jednocześnie wyjaśnił, że wpisanie terenu do rejestru zabytków jest jedną z form ochrony zabytków i wpis ten determinuje, a czasami wręcz ogranicza, możliwość korzystania i rozporządzania nieruchomością przez jej aktualnego posiadacza. Powyższy fakt musiał być znany skarżącemu już w momencie nabywania przedmiotowej nieruchomości, a szczegółowe ograniczenia, a ściślej dodatkowe wymogi, dotyczące prac inwestycyjnych na tej nieruchomości, zostały skarżącemu określone w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W decyzji tej Wójt Gminy W. (po wymaganych ustawą uzgodnieniach m.in. z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W.) ustalił skarżącemu na jego wniosek warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowanie terenu na działce nr [...], wskazując m.in. w części B pkt III, że "na obszarze tym obowiązują priorytety działań konserwatorskich i rewaloryzacyjnych nad wszelką działalnością inwestycyjną. Dopuszcza się wyłącznie prace polegające na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wraz z koniecznymi robotami adaptacyjnymi jego wnętrza. W przypadku planowania jakichkolwiek działań obejmujących zewnętrzne budowli lub jego otoczenie (elewacje - łącznie z malowaniem, pokrycie, stolarka zewnętrzna, zagospodarowanie terenu, aranżacja otoczenia itp.) konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na planowane prace, które bezwzględnie muszą mieć charakter rewaloryzacyjny i zmierzać do odtworzenia historycznej zabudowy tej części centrum staromiejskiego W., na podstawie dostępnej ikonografii oraz uzyskanych wcześniej wytycznych konserwatorskich. W przypadku podejmowania jakichkolwiek robót ziemnych, w tym przyłączy i sieci, ich projekt należy uzgodnić z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. Przed realizacją prac ziemnych należy przeprowadzić wyprzedzające badania archeologiczne, przez uprawnionego archeologa, za pozwoleniem DWKZ. Powyższe pozwolenie uzyskać należy przed pozwoleniem na budowę lub przyjęciem zgłoszenia prac w odpowiednim organie administracji architektoniczno-budowlanej".

Dalej Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru) wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym (m.in. w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych) i w przepisach o warunkach technicznych. Podkreślił także, że ww. decyzja Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy nie została zakwestionowana przez skarżącego i wbrew jego twierdzeniom dotyczy tej samej inwestycji, tj. obejmuje m.in. roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości wymienione przez skarżącego w zgłoszeniu dokonanym w dniu 11 sierpnia 2011 r. Sąd wskazał przy tym, że ustalenia określone w ww. decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczące "ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" stanowią jedynie wypełnienie regulacji prawnych zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. To postanowienia przywołanej ustawy stanowią w rzeczywistości podstawę żądania od skarżącego uzupełnienia zgłoszenia poprzez przesłanie pozwolenia konserwatorskiego na planowane prace obejmujące wykonanie elewacji oraz pozwolenia archeologicznego na planowane prace ziemne. Następnie Sąd zacytował przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazał, że w świetle powyższego organ I instancji w pełni zasadnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie m.in. wyżej wymienionych pozwoleń. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego, przywołane postanowienie zawierało podstawę prawną uzasadniającą nałożenie tego rodzaju obowiązku (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Nadto, w ocenie Sądu, niewskazanie w postanowieniu przez organ I instancji konkretnych "przepisów odrębnych" (w tym przypadku przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie można uznać za istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Szczególne wymogi dotyczące prowadzenia inwestycji na przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktu położenia tej nieruchomości na terenie wpisanym do rejestru zabytków - w świetle zaistniałych w sprawie faktów - powinny być skarżącemu bardzo dobrze znane, tym bardziej, iż w przedmiotowym postanowieniu przywołano ww. decyzję o warunkach zabudowy, zawierającą szczegółowe ustalenia w tym zakresie.

W ocenie Sądu również zarzut skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, należy uznać za nietrafny. Sąd podkreślił, iż skarżącemu w toku postępowania przed organem I instancji zagwarantowano pełnię praw procesowych. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji faktycznie nie zapewniono skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie dano możliwości złożenia wniosków. To uchybienie procesowe, zdaniem Sądu, nie może jednak zostać uznane za istotne, bowiem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i nie przeprowadzał już nowych czynności dowodowych. W ocenie Sądu, aby zarzut powyższy mógł odnieść skutek skarżący powinien był wykazać, że niedokonane przez niego czynności, wskutek naruszenia przez organ art. 10 ust. 1 K.p.a., mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu, czego jednak nie uczynił. Co istotne - skarżący mając możliwość wyrażenia rzeczowej i rozbudowanej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji, ograniczył swoje odwołanie do stwierdzenia, że "z oczywistych względów nie jest zadowolony z wydanej decyzji".

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd I instancji wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł W.P., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kwoty 710 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stosując ww. przepisy prawa popełnił błąd subsumcji, tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tych przepisach prawa tzn., że zgłoszone w dniu 11 sierpnia 2011 r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wraz z miejscami postojowymi, remoncie ogrodzenia, wykonania elewacji w zakresie ocieplenia styropianem i nałożenie tynku strukturalnego będą prowadzone (wykonywane) przy zabytku wpisanym do rejestru, a tym samym wymagały pozwolenia konserwatorskiego i archeologicznego, gdy tymczasem przedmiotowy budynek usługowy - budynek dawnej piekarni GS SCH - de facto nie jest żadnym zabytkiem i nie został wpisany do żadnego rejestru. A to oznacza, że roboty przy takim budynku nie podlegają reglamentacji ze strony służb konserwatorskich.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku art. 10 § 1 K.p.a., tj. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego traktowanego w tym wypadku jako przepisu prawa materialnego, polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Uzasadniając podstawę skargi kasacyjnej zawartą w punkcie 1 skarżący zauważył, iż wszystkie orzeczenia organów administracji w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż ustalony stan faktyczny nie podlega hipotezie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w całości nie została przywołana w podstawie jakiegokolwiek z tych orzeczeń. W ocenie skarżącego nie można się zgodzić z poglądem Sądu, że niewskazania w postanowieniu przez organ I instancji konkretnych przepisów odrębnych nie można uznać za istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy i że decyzja o warunkach zabudowy zawiera szczegółowe ustalenia w tym zakresie. Podniósł także, że i decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. żadnych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami także nie przywołuje, a ponadto została wydana, wbrew stanowisku Sądu, na potrzeby innego postępowania, a mianowicie "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję usługową oraz zagospodarowaniu terenu".

W ocenie skarżącego zgłoszone w dniu 11 sierpnia 2011 r. roboty budowlane w istocie nie powodowały zmiany zagospodarowania terenu, a zatem zmiany te nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i tym samym nie były objęte obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. To oznacza dalej, że ustalenia zawarte w decyzji nr [...] nie wiązały organu administracji architektoniczno-budowlanej załatwiającego sprawę zgłoszenia robót, tj. Starosty Wołowskiego. Dalej skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt – budynek piekarni, nie jest zabytkiem, a przepis art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się tylko do zabytku.

Nadto wskazano, że czym innym jest zabytek nieruchomy, a czym innym historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny. To zaś oznacza, że fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje, że znajduje się w otoczeniu zabytku. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, budynki tylko położone na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru, a niebędące zabytkami i nieznajdujące się w otoczeniu zabytku nie podlegają żadnej formie ochrony konserwatorskiej. Przesądza to o braku kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w sprawie robót budowlanych. A zatem decyzja Starosty Wołowskiego wnosząca sprzeciw została wydana z naruszeniem prawa.

Dalej skarżący podniósł, że budynek skarżącego nie jest zabytkiem, gdyż nie został wpisany do rejestrów zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go zabytkiem. Dlatego brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uzasadniając zaś drugą z podstaw kasacyjnych skarżący podkreślił, że nie sposób zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż fakt, że organ II instancji nie zapewnił skarżącemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie dano możliwości złożenia wniosków, nie ma wpływu na wynik sprawy. Skarżący przyznał, że Wojewoda Dolnośląski nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Nie oznacza to jednak, że organy kiedykolwiek umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z całością akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Wśród tych zarzutów znajduje się również zarzut naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 10 § 1 K.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego.

Norma ta, wbrew temu co wskazuje skarga kasacyjna, jest przepisem prawa procesowego o jakim stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. odnosi się bowiem do jednej z zasad postępowania administracyjnego, w tym wypadku czynnego udziału stron w postępowaniu.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych – porównaj wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1735/04, dostępny w zbiorze LEX nr 165775. Skoro powyższa norma jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań, to nie można uznać tej normy za przepis prawa materialnego jak wadliwie to uczyniono w skardze kasacyjnej.

Niemniej jednak wadliwe oznaczenie charakteru przepisu zarzucanego w skardze kasacyjnej nie powoduje, iż zarzut ten pozostanie poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz wyłącznie jako mający swoją podstawę w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podlegał ocenie jako zarzut naruszenia prawa procesowego. Jednakże co do zasady zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie wiąże z tym, iż organ odwoławczy, który mimo że nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, to jednak przed wydaniem decyzji ostatecznej nie zapewnił stronie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie dał możliwości złożenia wniosków dowodowych w sprawie.

To, że organ odwoławczy nie powiadomił skarżącego kasacyjnie o zakończeniu postępowania odwoławczego, nie umożliwił zapoznania się z materiałami dowodowymi i nie dał prawa złożenia ewentualnych wniosków jest okolicznością niesporną. Przede wszystkim jednak trafnie Sąd I instancji ocenił to naruszenie jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wykazała we wniesionej skardze, że zarzucane uchybienie przepisów w tym zakresie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a brak tego również w skardze kasacyjnej. Jest to o tyle istotne, że to na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, by sąd mógł skutecznie zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - porównaj wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publikowany w ONSA i WSA 2006/6157, OSP 2007/3/26.

Analizując motywy skargi kasacyjnej uznać należy, że takiego wpływu na wynik sprawy ze wskazywanym naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. skarżący nie wykazał zarówno we wniesionej skardze, jak i skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Tym samym wskazywane naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogło w żadnym wypadku mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. To zaś nie pozwala uznać podniesionego zarzutu, w tym zakresie, za usprawiedliwiony.

Podobnie jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o szereg dokumentów szczegółowo w nim wymienionych. W dniu 5 września 2011 r. inwestorzy uzupełnili zgłoszenie o braki w zakresie oświadczenia, opisu rodzaju robót budowlanych i wskazania terminu rozpoczęcia robót, jednakże wskazali jednocześnie, że żądanie przedłożenia pozwoleń (konserwatorskiego i archeologicznego) uważają "za prawnie nieuzasadnione, gdyż organ nie wskazał przepisu prawa, z którego by taki obowiązek dla inwestora wynikał, a przywołana w postanowieniu decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym a nie przepisem prawa".

Zatem odmowa przedłożenia pozwoleń konserwatorskich i archeologicznych, a więc niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...], oznaczało nieuzupełnienie braków dokonanego zgłoszenia i w konsekwencji konieczność wniesienia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można było wydać innej decyzji jak sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, albowiem nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków dokonanego zgłoszenia. Tym samym prawidłowość zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.

Skarga kasacyjna wskazuje, iż w sprawie brak było potrzeby uzyskania stanowiska organów konserwatorskich z uwagi na to, że budynek dawnej piekarni, którego dotyczyło zgłoszenie nie jest żadnym zabytkiem i nie został wpisany do żadnego rejestru, zaś to oznacza, iż roboty przy takim budynku nie podlegają reglamentacji ze strony służb konserwatorskich.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość i znajdujący się na niej budynek (w stosunku do których skarżący planował wykonać przedstawione w zgłoszeniu roboty budowlane) położone są na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. jako "ośrodek historyczny miasta". Nie jest trafny pogląd skarżącego, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie powoduje objęcia ochroną elementów tworzących ten zespół oraz układ, a także że do objęcia ochroną poszczególnych elementów konieczne jest ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być: po pierwsze układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; po wtóre zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty.

Z powołanych przepisów wynika, że ochronie konserwatorskiej podlegają jako zabytki nieruchome nie tylko pojedyncze dzieła architektury i budownictwa, ale też między innymi stanowiące wartość historyczną układy urbanistyczne w przestrzeni miejskiej lub wiejskiej, skupiające nieruchomości rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przy czym zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 3 ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

Tym samym, w rozpoznawanej sprawie, wpis objęty decyzją z dnia [...] grudnia 1958 r. dotyczy układu urbanistycznego i jest wpisem obszarowym. Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA – porównaj wyrok z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10, dostępny w zbiorze LEX nr 1152142 - wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w którego skład wchodziła sporna nieruchomość skarżącego kasacyjnie oznaczało, że również ta nieruchomość była objęta ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony układu urbanistycznego. W związku z tym, że nieruchomość strony była objęta ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miały do niej zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast stosownie do ust. 8 art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku nie zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W takiej sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie dot. wpisu obszarowego ochronie podlegają wszystkie jego elementy, tym samym pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na prowadzenie prac objętych przedmiotowym zgłoszeniem było wymagane, a kwestionowanie tego przez skarżącego kasacyjnie nie ma racjonalnego uzasadnienia.

Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, jako nieusprawiedliwiony nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jawią się, w okolicznościach tej sprawy, jako całkowicie nieusprawiedliwione, a to nie pozwalało na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.