Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52-58
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Janina Kosowska ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 600/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 600/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania od organu odwoławczego oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 16 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 lipca 2005 r., ustalającą dla [...] S.A. z siedzibą w Warszawie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia, usytuowanym na działce gruntu [...], w obrębie W-30, w rejonie ulic [...] i [...] w Ł.. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania tej decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie na obszarach, dla których sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej ustawy, przy czym, stosownie do brzmienia art. 61 ust. 3, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że inwestycja, która w niniejszej sprawie polega na budowie elementu infrastruktury technicznej, spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 powołanej ustawy. Łączne spełnienie tych przesłanek wraz ze stwierdzeniem braku przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje natomiast organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na przedmiotową decyzję złożonej w dniu 25 października 2005 r. skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej decyzja wydana została w oderwaniu od skutków, które powstaną w wyniku realizacji planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W następstwie rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1132/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc inwestycja została zakwalifikowana przez organ jako inwestycja celu publicznego. W jego toku nie zostały spełnione jednak wymogi, wynikające z przepisów powołanej ustawy i ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczące udziału w tym postępowaniu społeczeństwa. Sąd wskazał również, iż w niniejszej sprawie organ administracji publicznej zwracał się w trybie art. 106 kpa o zajęcie w drodze postanowienia stanowiska w sprawie uzgodnień do różnych organów. Ponieważ jednak zaniechał zarówno powiadomienia stron postępowania o zwróceniu się o zajęcie stanowiska do innego organu, jak i nie powiadomił ich o stanowisku zajętym przez ten organ, to w niniejszej sprawie strony nie miały możliwości zaskarżenia postanowień incydentalnych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od przedmiotowego wyroku, złożonej przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 665/06, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania. Za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie wskazał w jaki sposób organy te powinny prowadzić dalsze postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast trzeciego z zarzutów skargi kasacyjnej, którym było naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na wykroczeniu poza ustawowe kryterium kontroli działalności administracji publicznej i dokonanie tejże kontroli pod względem słuszności i celowości.

W wyniku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r., uchylił ponownie zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek inwestora dotyczył wydania "decyzji o warunkach zabudowy" dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia. Podniósł, iż fundamentalną kwestią dla załatwienia tego wniosku jest ustalenie jakiego rodzaju inwestycja ma zostać zrealizowana na podstawie decyzji, której wydania domagał się inwestor. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyróżnione zostały bowiem dwa tryby postępowania zależnie od tego czy mamy do czynienia z zamiarem wykonania inwestycji celu publicznego, czy też innej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, merytoryczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie nastąpiło zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji. Uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie zawierają bowiem jakiejkolwiek refleksji organów w powyższej kwestii. Mając jednak na uwadze to, iż organ I instancji czyniąc z przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę prawną swych działań wydał "decyzję o warunkach zabudowy", a organ odwoławczy decyzję tą utrzymał w mocy, Sąd za oczywistą przyjął tezę, iż organy uznały, że inwestycja objęta wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne jest "zwykłą" inwestycją, nie zaś "inwestycją celu publicznego". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził jednak, iż stosownie do art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy powinna być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa uznając projektowany zamiar inwestycyjny za "zwykłą" inwestycję, dla której lokalizacji wystarczająca jest decyzja o warunkach zabudowy i tym samym bezzasadnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast przepisów art. 50-58 powołanej ustawy. Powyższe naruszenie prawa ma natomiast kapitalne znaczenie dla oceny legalności decyzji organów obu instancji i jednoznacznie przesądza o tym, iż nie jest możliwe pozostawienie tych decyzji w obrocie prawnym.

Sąd I instancji wskazał ponadto, iż analiza działań organów administracji w niniejszej sprawie powinna nastąpić także z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, w szczególności działu V, określających udział społeczeństwa w sprawach tego rodzaju. Podniósł, iż stosownie do art. 32 i nast. powołanej ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Natomiast inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, iż przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Nadto organ administracji właściwy do wydania decyzji podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa, w trybie określonym w przepisach powołanej ustawy. Podanie do publicznej wiadomości powinno nastąpić także poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę.

Oceniając prawidłowość działań organów administracji w powyższym zakresie, Sąd wskazał, iż obwieszczenia dokonane w niniejszej sprawie przez organ I instancji nie odpowiadają przedstawionym powyżej wymogom prawnym. Obwieszczenie zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi, ale brak jest w aktach postępowania informacji przez jaki czas obwieszczenie to było zamieszczone. Brak jest informacji zarówno o dacie początkowej, jak i końcowej dokonania ogłoszenia, a umieszczona w dolnym prawym rogu wydruku informacja o dacie - "26.04.2005 r." nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy jest to data oznaczająca czas zamieszczenia obwieszczenia, zakończenia jego umieszczania, czy też jest to data dokonania wydruku. Ponadto ani z pisma skierowanego do poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi z prośbą o umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń ani z notatki służbowej potwierdzającej zamieszczenie kserokopii zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie nie wynika, w jakim czasie obwieszczenie to było umieszczone na tablicy ogłoszeń, a więc przez jaki czas było udostępnione zainteresowanym. Podobnie jednoznacznej odpowiedzi w powyższym zakresie nie jest w stanie udzielić dokument, znajdujący się w aktach sprawy, sygnowany datą "01.07.2005 r.", będący pismem przewodnim skierowanym do komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Łodzi, przy którym przesłano "zawiadomienie o zakończeniu postępowania". W szczególności ani z tego dokumentu ani też z innych okoliczności faktycznych zgromadzonych przez organy nie można wyprowadzić wniosku na temat tego w jakiej dacie obwieszczenie to było umieszczone na tablicy ogłoszeń i przez jaki czas było tam eksponowane. Brak jest również okoliczności potwierdzających umieszczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania w Internecie. Przedstawiony powyżej sposób podania do publicznej wiadomości informacji o planowanej inwestycji i o toczącym się postępowaniu administracyjnym nie spełnia wymogów określonych w przepisach działu V ustawy – Prawo ochrony środowiska. Brak informacji mogących stanowić o tym, iż organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie powyższe regulacje prawne czyni też w istocie niemożliwym kontrolę sądową legalności działań podejmowanych w zakresie udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu. Brak jest bowiem takich elementów postępowania wyjaśniającego, z których można byłoby wyciągnąć jednoznaczny wniosek o tym, iż społeczeństwu poprzez prawidłowo dokonane ogłoszenia zagwarantowano możliwość składania uwag i wniosków, o których mówi przepis art. 31 powołanej ustawy. Tym samym Sąd I instancji uznał, iż organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów działu V powołanej ustawy, ale również przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania uzasadniało w ocenie Sądu I instancji uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd wskazał jednocześnie, iż rozpoznając sprawę ponownie organ administracji powinien w pierwszej kolejności ocenić wniosek inicjujący postępowanie administracyjne z punktu widzenia rodzaju inwestycji planowanej do realizacji, a następnie w sposób nie budzący wątpliwości umożliwić społeczeństwu udział w postępowaniu administracyjnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał:

1/. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 59 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię nie uwzględniającą, że wniosek inwestora wiąże organ administracji, który nie może zmieniać treści jego żądania,

– art. 59 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5, 50 ust. 1, 60 ust. 1 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na kategorycznym przyjęciu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia jest inwestycją o znaczeniu lokalnym, czy też ponadlokalnym, co uzasadnia wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

– art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem kontrola legalności decyzji administracyjnych nie może sprowadzać się do przedstawiania dowolnych poglądów i do uchylenia decyzji, które odpowiadały prawu,

– art. 31 i 32 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy te nie mają zastosowania w przypadku decyzji o warunkach zabudowy,

2/. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 80 kpa oraz art. 31 i 32 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w sposób który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia,

– art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przed brak wykazania, że uchybienia natury procesowej, jak i naruszenie prawa materialnego, miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza, że nie przystaje ona do uprzednio zaprezentowanej w takim zakresie w poprzednim wyroku sądu administracyjnego, jak również brak wskazań, co do dalszego postępowania organów administracji, a ponadto przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i sprzeczna wewnętrznie,

– art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, która nie podlega wykonaniu,

– art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie, bowiem, jeżeli istniały wątpliwości co do skuteczności dokonania obwieszczenia, to istniała możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 15 lutego 2005 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o normę zawartą w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żądanie inwestora w tym zakresie nie budziło wątpliwości ani organu I instancji ani organu odwoławczego. W konsekwencji nie było podstaw do rozpoznania przedmiotowego wniosku w inny sposób tym bardziej, że wniosek inwestora wiąże organ administracji. Organ odwoławczy zauważył, iż Sąd I instancji przyjmując, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego pomija całkowicie to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się również poglądy, zgodnie z którymi inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej realizowana przez podmiot komercyjny nie jest realizacją celu publicznego. Nie każdą bowiem inwestycję wiążącą się ze świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności, świadczonych przez liczne podmioty gospodarcze można zakwalifikować jako realizację celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 408/05). Sąd I instancji, poza powołaniem się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, nie dokonuje ponadto żadnej wykładni przepisów prawa, która uzasadniałaby przyjęcie takiego stanowiska w warunkach niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego, inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia nie stanowi inwestycji celu publicznego. Definicja legalna zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie bowiem odwołuje się do działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym). Fakt, iż sądy administracyjne wyraziły określony pogląd w danym wyroku nie zwalniał Sądu I instancji od dokonania własnej, samodzielnej i pełnej oceny legalności wydanych decyzji tak, aby nie nosiła ona znamion dowolnej. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, iż Sąd I instancji w swoim poprzednim wyroku nie dopatrzył się, że w niniejszej sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy, stwierdzając wręcz, że wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tych warunkach, Sąd mógłby obecnie ostatecznie ustalić, jakie decyzje zostały wydane i jaka powinna być wykładnia norm prawa materialnego, aby nie budziło to dalszych wątpliwości.

Uzasadniając kolejny zarzut wskazał, posiłkując się orzeczeniami NSA wydanymi pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, iż zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinno być ograniczone do przypadków, w których stwierdzone uchybienie przepisów proceduralnych jest tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy, że gdyby nie to naruszenie to najprawdopodobniej w sprawie zapadłaby decyzja innej treści. W ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji nie wykazał, w jaki sposób naruszenie art. 7 i 80 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji w innym niż podjęty wcześniej kształcie.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż skoro organ administracyjny wydał w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy to nie było podstaw do zastosowania zarówno art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 32 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podniósł również, iż wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania nie spełniają wymogu z art. 141 § 4 zdanie 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, poza ogólnikowym stwierdzeniem w tym zakresie, nie odniósł się w ogóle do kwestii popierania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czy też już faktycznego zrealizowania inwestycji, bądź zasadności prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, czy też zmian w ustawodawstwie. Zauważył również, iż jeżeli Sąd I instancji miał wątpliwości co do dat kiedy obwieszczenie było umieszczone na tablicy ogłoszeń, jak długo było udostępnione zainteresowanym, to nie było przeszkód do zastosowania w toku postępowania sądowego art. 106 § 3 powołanej ustawy. Podniósł ponadto, iż w warunkach niniejszej sprawy zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie podlegają w żaden sposób wykonaniu, co w konsekwencji nie uzasadniało zastosowania art. 152 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podzielając stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z podanych poniżej powodów.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy te nie są jednak usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wszczynane jest na wniosek inwestora [art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy]. We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w skardze kasacyjnej, związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 kpa wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, 8 i 9 kpa. Wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, tak aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz organ odwoławczy myli się sądząc, że związanie to ma charakter bezwzględny. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony.

Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy inwestor wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia, usytuowanym w rejonie ulic [...] i [...] w Ł..

Dla dalszych rozważań co do zasadności zarzutów podniesionych przez organ odwoławczy w ramach podstaw kasacyjnych konieczne jest w tym miejscu rozstrzygnięcie, czy przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, czy też nie. Ustalenie tej kwestii przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego ma bowiem decydujący wpływ na przebieg postępowania, które poprzedza wydanie decyzji, różny dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej co najmniej lokalne lub ponadlokalne znaczenie. Nie ulega wątpliwości, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej operatora świadczącego publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne na terenie całego kraju wymóg ten spełnia. W dalszej kolejności, wskazać należy, iż celami publicznymi, określonymi w art. 6 powołanej ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, a zatem jest również inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05 i z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05). Sądy administracyjne uzasadniając ten pogląd powołują się na brzmienie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), w świetle których działalność operatora telefonii komórkowej świadczącego publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne jest działalnością z zakresu telekomunikacji, mieszczącej się w definicji łączności. Zgodnie bowiem z definicjami legalnymi zawartymi w art. 2 powołanej ustawy, telekomunikacja oznacza nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną (pkt 42). Publicznie dostępną usługą telekomunikacyjną jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (pkt 31). Usługa telekomunikacyjna polega natomiast na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej, z wyłączeniem poczty elektronicznej (pkt 48). Wskazać ponadto należy, iż w świetle art. 2 pkt 8 i 46 powołanej ustawy, infrastruktura telekomunikacyjna obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, czyli urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym także na istniejącym słupie energetycznym linii wysokiego napięcia, jako budowa urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej łączności publicznej stanowi inwestycję celu publicznego. Na marginesie dodać należy, iż potwierdzeniem tego stanowiska jest również brzmienie aktualnie obowiązującego art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez łączność publiczną rozumieć należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Powyższe oznacza, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w niniejszej sprawie powinno nastąpić w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi natomiast jak słusznie stwierdził Sąd I instancji naruszenie nie tylko art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie, lecz również przepisów art. 50-58 powołanej ustawy poprzez ich niezastosowanie. Zauważyć jednocześnie należy, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego zawartemu w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1132/05, nie stwierdził, iż w niniejszej sprawie wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przyjął, iż organy administracji publicznej zakwalifikowały przedmiotową inwestycję jako inwestycję celu publicznego. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie, nie ma jednak znaczenia, gdyż przedmiotowy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 665/06.

Wskazać ponadto należy, nawiązując w tym zakresie do kwestii związania organu administracji publicznej wnioskiem inwestora, iż w sytuacji, gdy wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy tak jak w niniejszej sprawie inwestycji celu publicznego, organ ten powinien poinformować inwestora, że w przypadku przedmiotowej inwestycji ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie w formie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w trybie właściwym dla wydania tej decyzji, umożliwiając jednocześnie inwestorowi dokonanie korekty wniosku w niezbędnym dla jego merytorycznego rozpoznania zakresie. W sytuacji jednak, gdy wybór przez inwestora rodzaju decyzji, której wydania żąda, a tym samym i trybu postępowania, był wyborem świadomym, organ administracji publicznej będzie zobowiązany do rozpoznania wniosku zgodnie z żądaniem inwestora, pamiętając jednocześnie, że merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzedza ocena jego dopuszczalności.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że naruszenie przez organy administracji publicznej zarówno przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji także i procesowego, nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a wobec tego uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji celu publicznego nie jest bowiem dopuszczalne. Organ odwoławczy ma jednocześnie rację uznając, iż w warunkach niniejszej sprawy z uwagi na jednoznaczne stanowisko Sądu I instancji co do charakteru przedmiotowej inwestycji, które podziela także Naczelny Sąd Administracyjny, wątpliwości budzić może uwaga Sądu I instancji zawarta we wskazaniach co do dalszego postępowania dotycząca konieczności dokonania przez organ I instancji ponownej oceny wniosku inwestora z punktu widzenia rodzaju planowanego przez niego zamierzenia inwestycyjnego. Skoro jednak jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez te organy przepisów prawa materialnego poprzez uznanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego za "zwykłą" inwestycję, czego potwierdzeniem był wybór podstawy prawnej podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, to oczywiste być powinno, że ustalenia organu administracji publicznej związanego wyrokiem Sądu muszą być w tym zakresie zdeterminowane wyrażonym w uzasadnieniu tego wyroku stanowiskiem Sądu. W konsekwencji, podniesione uchybienie nie może być uznane za naruszenie art. 141 § 4 zdanie 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, wprawdzie są dosyć ogólne, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzą wątpliwości co do zakreślonego kierunku działań organów administracji publicznej. Ewentualne wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie powinny rozwiać poczynione wyżej uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dalszej kolejności odnieść się należy do kwestii związanych z podniesionymi przez Sąd I instancji zarzutami wobec postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji. Zauważyć bowiem należy, iż mimo wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zakwestionowania przez organ odwoławczy w skardze kasacyjnej charakteru przedmiotowej inwestycji przyjętego przez Sąd I instancji, przebieg postępowania w I instancji był właściwy jak dla postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji, w celu stwierdzenia, czy w warunkach niniejszej sprawy będzie konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania w tym zakresie, prawidłowość jego przeprowadzenia poddana została ocenie przez Sąd I instancji. W wyniku dokonania tej oceny Sąd stwierdził uchybienia organów administracji publicznej w zakresie zapewniania społeczeństwu udziału w niniejszej sprawie, których usunięcie uznał za konieczne w toku ponownego jej rozpoznania. W skardze kasacyjnej, organ odwoławczy stwierdził, iż skoro organ administracyjny wydał decyzję o warunkach zabudowy to nie było podstaw do zastosowania zarówno art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 32 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym. Wobec wykazania wyżej, że w warunkach niniejszej sprawy nie było podstaw do wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy zarzuty organu odwoławczego podważające stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy za niezasadne. Zauważyć jednocześnie należy, iż Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie badał zgodność zaskarżonej decyzji z prawem według stanu prawnego na dzień jej wydania. Zmiany w stanie prawnym, jakie zaszły od tej daty do dnia ponownego orzekania przez organ I Instancji, powinny być zatem uwzględnione wraz z przepisami przejściowymi przez organ orzekający w tej sprawie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podstawy skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu przepisów prawa materialnego wymienionych w ramach pierwszej z nich oraz przepisów postępowania – art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są nieusprawiedliwione. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 152 i art. 106 § 3 powołanej ustawy podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Wskazać należy, powołując się w tym zakresie na stanowiska przedstawicieli doktryny, jak również zgodną praktykę wojewódzkich sądów administracyjnych w tym zakresie, iż rozstrzygnięcie, o którym stanowi art. 152 powołanej ustawy, stanowi obligatoryjny element każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę. Określenie w tym wyroku, czy i w jakim zakresie decyzja nie może być wykonana traktować należy jako określenie, czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) tej decyzji. W tej natomiast sytuacji to, czy poddaje się ona wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niej wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", wyd. Zakamycze 2005, str. 344). W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przedmiotowego przepisu. Sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, iż stosownie do art. 54 § 2 w zw. z § 1 powołanej ustawy, organ, którego działanie jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Na podstawie tych akt, sąd wydaje następnie wyrok (art. 133 § 1 zdanie 1 powołanej ustawy). Rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, założyć należy, że przekazane przez organ akta sprawy zawierają cały materiał dowodowy w oparciu o który organy podjęły rozstrzygnięcia w danej sprawie. W konsekwencji, brak w tych aktach dokumentów, w oparciu o które można ustalić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, uzasadnia przyjęcie, że okoliczności te nie zostały przez organy należycie wyjaśnione, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Tym samym, zakładając w warunkach niniejszej sprawy, że przedłożone przez organ administracji publicznej akta sprawy są kompletne, Sąd I instancji, oceniając prawidłowość postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji, nie mógł w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zażądać przedłożenia przez organ odwoławczy dokumentów, które w jego ocenie prowadziłyby nie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.