Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 99/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Wanda Antończyk /spr./ Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta na lata 2004-2008 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miasta z dnia 25 marca 2004r. nr [...] w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta na lata 2004 - 2008 w części załącznika oznaczonego nazwą "PRIORYTET A - 1, Działanie A - 1. 1, Sprzedaż lokali na rzecz najemców, pkt c. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów - mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. z 2001r., nr 71, poz. 733 ze zm./.

Prokurator zarzucił uchwale, że w powyższym zakresie została ona wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa wyraża się w naruszeniu zasady pierwszeństwa najemcy do zajmowanego lokalu mieszkalnego zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm./, w związku z art. 32 Konstytucji RP, polegającego na uzależnieniu realizacji uprawnienia najemcy od złożenia przez pozostałych najemców wniosków o kupno tej nieruchomości. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zaskarżona część uchwały zakłada, że sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy G. dokonywana będzie poprzez:

a/ sprzedaż lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach wspólnot mieszkaniowych,

b/ sprzedaż budynków jednolokalowych, które nie podlegają rewindykacji i mają uregulowany stan prawny,

c/ sprzedaż jednorazową wszystkich lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach w całości komunalnych, po wpłynięciu wniosku o nabycie ostatniego lokalu.

Skarżący wskazywał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zbywania nieruchomości należącej do Miasta najemca mieszkania ma pierwszeństwo kupna. Powyższe oznacza, że jedynymi ustawowymi przesłankami kształtującymi to uprawnienie są oferta właściciela sprzedaży nieruchomości i jej przyjęcie przez najemcę poprzez złożenie wniosku w terminie wyznaczonym w pisemnym zawiadomieniu lub określonym w wykazie opublikowanym na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy. Tymczasem Rada Gminy sformułowała przesłankę dodatkową, a mianowicie jeżeli w nieruchomości nie sprzedano dotychczas żadnego mieszkania, to warunkiem sprzedaży jest złożenie wniosków przez wszystkich najemców.

Skarżący przyznał, że wprawdzie kształtowanie polityki mieszkaniowej i wielkości procesu prywatyzacyjnego jest kompetencją Gminy, jednak niezbędne jest by stanowione w tych ramach akty prawne odpowiadały zasadom państwa prawnego. Jedną z naczelnych zasad porządku konstytucyjnego jest zasada równości - "wszyscy są równi wobec prawa i równo powinni być traktowani przez władze publiczne" /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Zdaniem skarżącego przeznaczenie poszczególnej nieruchomości gminnej do sprzedaży wymyka się temu wzorcowi kontroli, podobnie jak pozostawienie poszczególnej nieruchomości w zasobie mieszkaniowym. Gmina jednakże wprowadziła do tego wyraźnego schematu łącznik, którego działanie pozwala wycofać nieruchomość ze sprzedaży. Skarżący zarzucił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje tak skonstruowanej procedury sprzedaży warunkowej. Znaczenie prawne obwieszczenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i przyjęcie oferty przez najemcę mieszkania każe stwierdzić, że nie może być miejsca na sprzedaż uwarunkowaną w sposób tak niepewny jak to uchwaliła Rada Gminy. Najemcy mieszkań nie są związani wzajemnie żadnym stosunkiem prawnym /korzystają jedynie ze wspólnych części budynku/ i tworzenie z nich "wszystkich najemców" nie ma podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącego zaskarżona część uchwały ignoruje oczekiwania najemców i w takiej sytuacji następuje zachwianie konstytucyjnej zasady równości i to bez "doniosłych przyczyn". Stanowi to, według skarżącego, o wadliwym wykonywaniu administracji publicznej w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Nie można się bowiem zdaniem skarżącego zgodzić z zapatrywaniem, że o pierwszeństwie najemcy w kupnie mieszkania można mówić dopiero w chwili sprzedaży. Wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo powstaje z chwilą przeznaczenia do sprzedaży części nieruchomości obejmującej wynajęte mieszkania i swą mocą dorównuje znaczeniu prawnemu obwieszczającemu to wykazowi. W zaskarżonej uchwale nie sposób się doszukać ważnych powodów umożliwiających osobie trzeciej unieważnienie wniosku o kupno mieszkania na zasadzie pierwszeństwa i w tym znaczeniu w/wym. uprawnienie zostało naruszone.

Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, powołując się również na art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten wyklucza możliwość sprzedaży całego budynku bądź poszczególnych mieszkań z lokatorami, bez uprzedniego zaproponowania nabycia tych mieszkań lokatorom. Rada wskazała, że z tego przepisu wynika, że pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości osób wskazanych w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy aktualizuje się w wypadku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży.

A zatem prawo pierwszeństwa może być realizowane tylko w przypadku zbywania nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa nie daje najemcy lokalu prawa żądania zbycia na jego rzecz zajmowanego lokalu, jeżeli właściciel budynku /lokalu/ nie zamierza go zbyć.

Złożenie przez najemcę wniosku o wykup lokalu nie zobowiązuje Gminy do sprzedaży lokalu. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości lokalowych przyznane przez powoływaną ustawę jest rozwiązaniem korzystnym, lecz osoby, którym to pierwszeństwo przysługuje nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości /lokalu/. W każdym przypadku powzięcia przez Miasto decyzji o zbyciu lokalu, najemcy przysługuje pierwszeństwo w jego nabyciu. Przy czym w każdym wypadku decyzja o zbyciu lokalu należy do jego właściciela, tj. Gminy, która gospodaruje zasobem mieszkaniowym. Gmina nie ma jednak obowiązku wyzbywania się lokali mieszkalnych.

Powołując się na powyższe w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie jest zasadny zarzut, jakoby kwestionowane rozwiązanie przyjęte w uchwale stanowiło naruszenie zasady pierwszeństwa najemcy do nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego jednorazowej sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku w całości komunalnym, wskazano, że ta przesłanka odnosi się do Gminy jako właściciela lokalu a nie do najemców, co jest wyrazem prowadzenia gospodarki mieszkaniowej. Ustawowa zasada pierwszeństwa najemcy do nabycia zajmowanego lokalu jest prawem bezwarunkowym, powstającym w chwili przystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego do zbywania nieruchomości osobom fizycznym. Pierwszeństwo to aktualizuje się w wypadku przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży, a więc może być realizowane tylko w przypadku zbywania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w wykazie nieruchomości nie ma miejsca na sprzedaż uwarunkowaną w sposób niepewny Rada Miasta stwierdziła, że nie uchwaliła "sprzedaży uwarunkowanej", lecz jedynie określiła przesłanki podejmowania decyzji przez Gminę o zbyciu lokali. W ocenie Rady Gminy, nie naruszyła ona również przepisów związanych ze składaniem i przyjęciem oferty wobec najemcy lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę dokonując następujących ustaleń faktycznych i prawnych:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd Administracyjny orzeka w sprawach skarg na:

- akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej / pkt 5/

- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 /pkt 6/.

W rozpatrywanej spawie zaskarżonym aktem jest Uchwała Rady Gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U Nr/ gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność ta może być realizowana w granicach dozwolonych prawem. Oznacza to, że organy gminy

/a takim organem jest Rada Gminy/ obowiązane są w swej działalności przestrzegać przepisy powszechnie obowiązujące.

Zgodnie z art. 7 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym do działalności publicznej gminy należą sprawy budownictwa mieszkaniowego a także gospodarowanie mieniem komunalnym.

Dokonując ustaleń dotyczących charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności rozważał, czy stanowi ona akt prawa miejscowego ustanawiający przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił /art. 87 ust. 2 Konstytucji/ - w tym przypadku gminy, czy też takiego charakteru nie ma. Sąd wskazał, że konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest jego powszechne obowiązywanie na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy generalne i abstrakcyjne. W praktyce oznacza to, że akt taki jest adresowany do wszystkich mieszkańców gminy, rozstrzyga o prawach i obowiązkach wiążąc każdego kogo dotyczy i kto znajdzie się na obszarze gminy.

Sąd uznał, że zaskarżona uchwała takiego charakteru nie ma.

Sąd wskazał, że jeżeli chodzi o zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej to ograniczony jest on do badania legalności /zgodności z prawem/ wydawanych przez tę administrację uchwał czy stanowiących przepisy gminne czy też innych aktów dotyczących sfery określanej mianem administracji publicznej. Sąd nie może wkraczać w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy co oznacza, że z zakresu kontroli sądowej wyłączone są wszelkie aspekty oceny celowości przyjętych uchwałą rozwiązań. Sąd nie może więc wkraczać w dziedzinę, która jest istotą samorządności /w rozpatrywanej sprawie przejawiającej się w aktach takich jak podejmowane uchwały/.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że uchwała z dnia 25 marca 2004r. w części zaskarżonej nie naruszyła prawa.

Podstawą prawną podjęcia uchwały stanowił art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi, że Rada Gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 tej ustawy określa używając terminu w szczególności /nie jest to zatem wykaz wyczerpujący/, treść programu. Są to między innymi "prognozy" dotyczące wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy, "analizy" potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków, "planowaną" sprzedaż lokali w kolejnych latach. Wymienione w pkt 1- 8 ust. 2 art. 21 założenia mają więc charakter hipotetyczny /są wyłącznie programem/. Jednocześnie mają na celu racjonalizację postępowań przyszłych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Jakkolwiek przyjęte w " programie " rozwiązania mogą nie spełniać oczekiwań części lokatorów mieszkań komunalnych, to jednak nie oznacza, że Rada Gminy - organ uprawniony do uchwalania wieloletniego programu naruszyła prawo, a w szczególności normy konstytucyjne. Sąd wskazał, że to właśnie Konstytucja RP nadaje szczególny charakter prawu własności, które może być ograniczane jedynie przepisami rangi ustawowej.

Natomiast podnoszone w skardze prawo pierwszeństwa zakupu lokalu realizuje się dopiero z chwilą sprzedaży lokalu. Nie jest to więc przysługujące lokatorowi prawo podmiotowe, które dawałoby w/w "roszczenie" sprzedaży i to na warunkach preferencyjnych. Ewentualne kwestie przeznaczenia lokalu do sprzedaży w formie oferty i wycofanie się z niej oraz należnych z tego tytułu odszkodowań mają aspekt wyłącznie cywilny i nie mogą rzutować na zgodność z prawem kontrolowanego zapisu uchwały.

Sąd wskazał również, że w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, a w szczególności gminnym zasobem mieszkaniowym, Gmina pozostaje w podwójnej roli. Wynikający z ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wykonywania zadań publicznych nakazuje organom samorządowym obowiązek podejmowania działań pozwalających na zaspokojenie potrzeb ogółu mieszkańców. Wykonywanie prawa własności w przypadku gminy w warunkach gdy dotyczy ono gminnego zasobu mieszkaniowego nie polega wyłącznie na wyzbyciu się przez miasto wszystkich lokali mieszkaniowych. W zakresie pojęcia "gospodarowanie zasobem mieszkaniowym" mieści się szeroka działalność organów gminy w stosunku do tej części mienia, która obejmuje również wykonywanie kosztownych remontów budynków, których nie można sfinansować z uzyskiwanych opłat czynszowych, koszty administrowania lokalami gminy znajdującymi się we wspólnotach mieszkaniowych, tworzenie mieszkań socjalnych i inne.

Nie można zatem według Sądu przyjąć, że zamieszczając w programie kontrowersyjny zapis o sprzedaży jednorazowej wszystkich lokali mieszkaniowych w budynkach w całości komunalnych po wpłynięciu o nabycie ostatniego lokalu gmina wprowadziła "dodatkowy" nieuzasadniony przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami warunek w stosunku do potencjalnych nabywców. Sąd wskazał, że gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to nie tylko sprzedaż lokali i to w formie oczekiwanej przez część zajmujących je lokatorów ale również zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych tej grupy mieszkańców, których trudna sytuacja życiowa nie pozwala na skorzystanie z możliwości wykupu mieszkania.

W swoich wnioskach końcowych Sąd wyraził pogląd, że mienie komunalne ma służyć zaspokojeniu zadań publicznych tj. zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Temu celowi służy między innymi najem lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy. Sprzedaż lokali związana jest z gospodarowaniem tym zasobem i nie jest celem samym w sobie ani nie jest celem przysparzania korzyści indywidualnym lokatorom lecz powinna być podporządkowana realizacji zadań gminy w zakresie polityki mieszkaniowej.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 32 Konstytucji domagając się uchylenia wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator przedstawił stanowisko ,jak w skardze do sądu pierwszej instancji, przeprowadzając rozważania warunkowo, w zależności czy uchwałę zaliczyć do prawa miejscowego, czy też traktować ją w kategoriach aktu zarządzania mieniem. W podsumowaniu skargi skarżący wskazał, że przyjmując ofertę sprzedaży mieszkania najemca realizuje ustawowe prawo pierwszeństwa kupna i niedopuszczalne jest pozbawienie tego prawa na tej podstawie, że nie wszyscy najemcy przyjęli ofertę. Stanowcze uzależnienie możliwości kupna mieszkania przez najemcę od woli innego najemcy nie ma podstawy prawnej, a wykluczenie z tej przyczyny z procesu prywatyzacyjnego jest - w sytuacji, gdy najemcy mieszkań w innych budynkach nie doznają takiego uzależnienia - nie uzasadnioną konstytucyjnie nierównością.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie i wskazał, że wprawdzie sąd odwoławczy jest stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ związany granicami skargi kasacyjnej, to bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Oceniając sprawę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 1 pkt 5 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu przed sądem I instancji, uczestnikiem postępowania był J. D. Jak wynika z akt, zawiadomienie dla J. D. o terminie rozprawy wyznaczonej na 15 czerwca 2005 r. zostało doręczone nieustalonej osobie. Doręczyciel na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie zaznaczył kto odebrał zawiadomienie, zakreślając tekst z pozostawieniem pkt a i b, traktujących o doręczeniu pisma adresatowi lub organowi uprawnionemu do reprezentowania adresata przed sądem, bądź pracownikowi adresata. Wnosząc skargę kasacyjną Prokurator zawiadomił o tym, że J. D. zmarł 7 stycznia 2005 r., a na rozprawie złożył kserokopię skróconego aktu zgonu /poświadczoną za zgodność z oryginałem/, potwierdzającą ten fakt. Z oświadczenia Prokuratora wynika, że najemcą mieszkania jest wdowa E. D.

Sąd Odwoławczy wskazał, że przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia Sąd

I instancji przyjął, że nieobecność J. D. miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę w sytuacji, gdy jeden z uczestników postępowania zmarł, a nie został ustalony następca prawny.

W zaistniałej sytuacji E. D., będąca następcą prawnym J. D. została pozbawiona możności obrony swych praw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 i 185 § 1 ustawy - Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku Sąd zawiadomił o terminie rozprawy E. D. następcę prawnego zmarłego uczestnika postępowania J. D., w celu zapewnienia jej możności obrony swych praw. Prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy E. D. nie brała udziału w rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu

21 czerwca 2006 r.

Rozpoznając merytorycznie skargę Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r. Sąd ustalił, że Uchwałą nr [...] z dnia

27 października 2005 r. Rada Miasta zmieniła uchwałę z dnia 25 marca 2004 r.

w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta na lata 2004 - 2008. Uchwała z dnia 27 października 2005 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 listopada 2005 r. pod nr 111, poz. 2249.

Uchwała Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r. w części zaskarżonej zakładała, że sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy G. dokonywana będzie poprzez /załącznik do uchwały Rozdział II – Priorytety wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym i sposoby ich realizacji. Priorytet A - 1 Prywatyzacja części zasobu mieszkaniowego Miasta i poprawa stanu technicznego zasobu A - 1.1 Sprzedaż lokali na rzecz ich najemców/:

a/ sprzedaż lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach wspólnot mieszkaniowych,

b/ sprzedaż budynków jednolokalowych , które nie podlegają rewindykacji i mają uregulowany stan prawny,

c/ sprzedaż jednorazową wszystkich lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach w całości komunalnych, po wpłynięciu wniosku o nabycie ostatniego lokalu.

Powyższa uchwała w zaskarżonej części została zmieniona w/wym. uchwałą

z dnia 27 października 2005 r. w sposób następujący:

"Sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy Miasta dokonywana będzie w trzech obszarach:

a/ sprzedaż lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach wspólnot mieszkaniowych

b/ sprzedaż budynków jednolokalowych , które nie podlegają rewindykacji i mają uregulowany stan prawny

c/ sprzedaż jednorazowo wszystkich lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach w całości komunalnych w zakresie ustalonym niniejszym programem.

Sprzedaż lokali mieszkalnych w budynku komunalnym będzie możliwa również, jeżeli wniosku o wykup nie złoży część najemców lokali mieszkalnych, o ile powierzchnia użytkowa lokali zajmowanych przez tych najemców nie przekroczy 30% udziału w ogólnej powierzchni użytkowej wszystkich lokali mieszkalnych w tym budynku. W tym wypadku najemcom lokali mieszkalnych, którzy nie złożyli wniosków o wykup zajmowanego mieszkania, Miasto składa ofertę nabycia tych lokali, a ich sprzedaż realizowana będzie zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym programie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach Prezydent Miasta może wyrazić zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych z pominięciem wyżej podanej zasady, po zasięgnięciu opinii właściwej Komisji Rady Miasta."

Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 czerwca 2006 r. Prokurator przyznał, że uchwała w części zaskarżonej została uchylona wyżej powołaną uchwałą z

27 października 2005 r. lecz oświadczył, że skargę nadal popiera.

Uchwała Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r. została zmieniona w części zaskarżonej przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. Uchwała Rady Miasta z dnia

27 października 2005 r. stanowi w § 3, że jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zatem uchwała weszła w życie w dniu 29 listopada 2005 r. Jednocześnie postanowienia uchwały z dnia 27 października 2005 r. nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących możliwości stosowania postanowień poprzedniej uchwały z dnia 25 marca 2004 r. w zakresie dotyczącym sprzedaży lokali na rzecz najemców począwszy od dnia 29 listopada 2005 r.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu pod względem zgodności z prawem jest uchwała Rady Miasta z 25 marca 2004 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą jej postanowień dokonaną uchwałą z

27 października 2005 r. albowiem to uchwała z 25 marca 2004 r. wyznaczyła granice sprawy administracyjnej w rozumieniu w/wym. przepisu art. 134 § 1 ustawy z

30 sierpnia 2002 r.

Następnie rozważyć należało czy skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia

25 marca 2004 r. jest dopuszczalna w sytuacji gdy uchwała ta w części zaskarżonej została zmieniona po wniesieniu skargi do Sądu lecz przed wydaniem orzeczenia w sprawie, w sytuacji gdy skarżący nie cofnął skargi, czy uchwałę taką można uznać za nieobowiązującą co czyniłoby skargę niedopuszczalną.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., nr [...].

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy dokonane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, powoduje że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą , jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały.

Jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały ,w pierwszej sytuacji kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym /np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania/ lub cywilnym /np. o ustalenie nieważności czynności prawnej/. Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu sądowym, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę z dnia 25 marca 2004 r. nie stało się zbędne bądź niedopuszczalne. Uchwała zmieniająca Rady Miasta z dnia października 2005 r. nie zawiera, jak to wyżej wskazano przepisów przejściowych, jednakże nie można wykluczyć sytuacji, że postanowienia uchwały z dnia 25 marca 2004 r. w części zaskarżonej mogą mieć zastosowanie i obowiązywać również obecnie w odniesieniu do sytuacji poprzedzających jej zmianę. Mianowicie nie można wykluczyć, że postanowienia uchwały w części zaskarżonej były stosowane w okresie do 29 listopada 2005 r., tj. do dnia, w którym zostały zmienione, jako uchwała obowiązująca mogła ona wywołać określone skutki prawne. W konsekwencji takiego stanu rzeczy postanowienia uchwały z dnia 25 marca 2004 r. mogą być stosowane jako obowiązujące również obecnie /"w teraźniejszości lub przyszłości"/ np. jako podstawa prawna w postępowaniu cywilnym przykładowo w procesie odszkodowawczym czy też w postępowaniu o ustalenie ważności bądź nieważności czynności prawnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny uchwały z dnia 25 marca w części zaskarżonej Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszyła prawa.

Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 21 ust. 1 ustawy z dnia

21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów - mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego /Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm./. Badanie zgodności powyższej uchwały na skutek skargi Prokuratora Okręgowego przez sąd administracyjny znajduje uzasadnienie na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 21 ust. 1 w/ wym. ustawy 21 czerwca 2001 r. stanowi, że Rada Gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Art. 21 ust. 2 określa przykładową treść takiego programu, który obejmuje m. inn. prognozy dotyczące wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy, analizy potrzeb, plan remontów i modernizacji, planowaną sprzedaż lokali, sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, zasady polityki czynszowej. Powyższe regulacje zawarte w programie mają na celu racjonalizację postępowań przyszłych w zakresie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Rada Gmina jest zatem organem z mocy ustawy uprawnionym do uchwalania planu wieloletniego gospodarowania mieniem gminy.

W zakresie gospodarowania mieniem gminnym a w szczególności gminnym zasobem mieszkaniowym z mocy ustawy o samorządzie gminnym na gminie spoczywa obowiązek podejmowania działań pozwalających na zaspokojenie potrzeb ogółu mieszkańców. Wykonywanie prawa własności w przypadku gminy, w warunkach gdy dotyczy ono gminnego zasobu mieszkaniowego nie polega wyłącznie na wyzbywaniu się przez miasto wszystkich lokali mieszkalnych. W zakresie pojęcia "gospodarowanie zasobem mieszkaniowym "mieści się szeroka działalność organów gminy w stosunku do tej części mienia, która obejmuje również wykonywanie kosztownych remontów budynków, których nie można sfinansować z uzyskiwanych opłat czynszowych, koszty administrowania lokalami gminy znajdującymi się we wspólnotach mieszkaniowych, tworzenie mieszkań socjalnych i inne. Stwierdzić więc należy, że gospodarowanie zasobem mieszkaniowym to nie tylko sprzedaż lokali i to w formie oczekiwanej przez część zajmujących je lokatorów, ale również zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych tych mieszkańców, których trudna sytuacja życiowa nie pozwala na skorzystanie z możliwości wykupu mieszkania.

Mienie komunalne ma służyć zaspokojeniu zadań publicznych, tj. zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Temu celowi służy m. inn. najem lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy. Sprzedaż lokali związana jest z gospodarowaniem tym zasobem nie jest celem samym w sobie ani nie jest celem przysporzenia korzyści indywidualnym lokatorom lecz powinna być podporządkowana realizacji zadań gminy w zakresie realizacji polityki mieszkaniowej.

Zgodnie z powoływanym przez skarżącego art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm./ w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis te zatem wyklucza możliwość sprzedaży całego budynku bądź poszczególnych mieszkań z lokatorami bez uprzedniego zaproponowania nabycia tych mieszkań lokatorom. Zgodnie z kolei z art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

W ocenie Sądu uchwała Rady Miasta w części zaskarżonej jest zgodna z prawem.

W świetle poczynionych wyżej ustaleń dotyczących obowiązków gminy związanych z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy i w świetle treści powołanych uregulowań prawnych zapisy uchwały z 25 marca 2004 r. są zgodne z prawem. Zapisy te w szczególności w pełni respektują zasadę pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu. Zaskarżona uchwała sposób jednoznaczny nie dopuszcza do sprzedaży zajmowanego przez najemcę lokalu z pominięciem zasady pierwszeństwa. Postanowienia uchwały w części zaskarżonej /rozdział II - Priorytet A-1/ przewidują tryb postępowania dotyczący sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Wskazano w uchwale, że nie jest dopuszczalna komercjalizacja komunalnych lokali mieszkalnych bez przeprowadzenia pełnego trybu ich prywatyzacji. Warunkiem komercjalizacji jest brak woli najemcy do skorzystania z prawa pierwszeństwa nabycia tego lokalu. Przewidziano również 2 tryby postępowania w stosunku do najemców lokali w zależności od skorzystania lub nieskorzystania przednich z prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali. W drodze przetargu przewidziano sprzedaż tylko tych lokali, których najemcy nie skorzystali z prawa pierwszeństwa w ich nabyciu, pod określonymi w uchwale warunkami.

Również nie znajduje uzasadnienia zarzut, że postanowienia uchwały w części dotyczącej sprzedaży lokali usytuowanych w budynkach w całości komunalnych /Priorytet A - 1 Działanie A - 1. 1 lit. c/ naruszają wyżej przytoczone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 32 Konstytucji.

Uchwała z dnia 25 marca 2004 r. w cytowanych postanowieniach rozdziału II, Priorytet A-1, Działanie A-1.1 pt. Sprzedaż lokali na rzecz ich najemców różnicuje sprzedaż lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy na: 1/ pozostające w budynkach wspólnot mieszkaniowych, 2/ w budynkach jednolokalowych i 3/ w budynkach w całości komunalnych. Zróżnicowanie to jest zgodne z prawem, gdyż, uchwała zróżnicowała najemców lokali pozostających w budynkach wspólnot mieszkaniowych, w budynkach jednolokalowych i w budynkach w całości komunalnych. Taki sposób podziału w żaden sposób nie narusza ustawy gospodarce nieruchomościami, jak i przepisu Konstytucji. Różnicowanie to było uzasadnione ponoszeniem kosztów Zarządu nieruchomościami a nie żadną inną dyskryminującą przesłanką niemożliwą do zaakceptowania na podstawie Konstytucji. Rada Miasta wskazywała, że z uwagi na wysokie koszty zarządu z tytułu udziału we wspólnotach mieszkaniowych zamierza wycofywać się z tej formy gospodarowanie mieniem. Sąd nie ocenia , czy Rada Miasta ma rację oceniając te koszty, albowiem Sąd Administracyjny nie jest do tego uprawniony.

Bez wpływu na ocenę legalności uchwały w zaskarżonej części pozostają zarzuty Prokuratora dotyczące jak to podnoszono "warunkowej sprzedaży" polegającej na tym, że Miasto uprawnione będzie do wycofania się ze sprzedaży lokali po sporządzeniu obwieszczenia z wykazem lokali do sprzedaży. Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie ,gdyż wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych postanowień dotyczących takiej formy sprzedaży lokali. Zarzuty te i rozważania skarżącego o ewentualnych skutkach uchwały dotyczą ewentualnej realizacji postanowień uchwały. Zgodnie z § 2 uchwały z dnia 25 marca 2004 r. Rada Miasta wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta. Wykonywanie tej uchwały przez Prezydenta Miasta nie stanowi przedmiotu skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.