Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 307/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. R., A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. R. i A. T. solidarnie kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 poniżej wskazanym osobom tj.:

- P. B.,

- A. K.

- A. M.

- T. T.

- H. S. w okresie [...].01.2020 r. do [...].04.2020 r.

Jednocześnie udostępniono informację publiczną w zakresie dotyczącym nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych H. S. za okres od [...].05.2020 r. do [...].12.2020 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu [...].01.2021 r. do organu wpłynęło pismo podpisane przez P. R. oraz A. T. - członków etatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego o udostępnienie informacji we wskazanym wyżej zakresie.

W związku z powyższym Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia [...] stycznia 2021r. zwrócił się do: starszej inspektor SKO w P. P. B., członka etatowego SKO w P. A. K., kierownika biura SKO w P. A. M. oraz wiceprezesa SKO w P. T. T. z zapytaniem czy wyrażają zgodę na udostępnienie wnioskodawczyniom informacji objętych ich wnioskiem.

SKO podkreśliło, że P. B., A. K., A. M. oraz T. T. nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji zawartych w wniosku P. R. oraz A. T. z dnia [...] stycznia 2021 r. (oświadczenia w aktach sprawy).

Dalej podniesiono, że relacje między prawem do ochrony danych osobowych, a prawem dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 86 RODO. Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy ww. rozporządzenia. Również w motywie 154 RODO podkreślono konieczność pogodzenia tego prawa i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Motyw ten wskazuje, że przepisy prawa krajowego powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia.

W ocenie Kolegium przepis art. 86 oraz motyw 154 RODO w zakresie ważenia dwóch praw - prawa do ochrony danych osobowych i prawa do dostępu do informacji publicznej - odsyłają zatem do przepisów krajowych. Oznacza to, że przedstawione wyżej zagadnienie należy analizować w kontekście art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej zwanej "ustawą". Brzmienie ustępu 2 tego przepisu wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wobec powyższego podmiot, w którego dyspozycji znajdują się wnioskowane informacje, powinien każdorazowo ocenić, czy określone informacje mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej i czy ich udostępnienie na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy jest prawnie dopuszczalne. Oceniając dopuszczalność udostępnienia określonych informacji, należy ustalić, czy nie mamy do czynienia z przywołanymi wyżej ograniczeniami, w szczególności, czy ich udostępnienie nie spowoduje naruszenia prywatności osób fizycznych.

Podkreślono, że wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowała pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Stąd problemy w określeniu zakresu tego wyłączenia. Tu z pomocą przychodzi orzecznictwo sądowe dotyczące spraw o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem różnych kategorii pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku o sygn. akt II SA/Gd 133/19 wskazał, że "za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną." Dlatego w ocenie sądu "żądanie (...) w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje, co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu."

W związku z powyższym o tym czy dani pracownicy należą do kręgu osób pełniących funkcję publiczną przesądza to, jakie funkcje i czynności wykonują w zakresie powierzonych im obowiązków, a także że wiedzę o tym ma organ bowiem on te obowiązki ustala i organizuje pracę urzędników.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia, w trybie dostępu do informacji publicznej, innych informacji o osobach fizycznych, np. o wynagrodzeniach konkretnych pracowników urzędu, wskazano na orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. I PZP 28/93) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 lutego 2015 r. sygn, I OSK 695/14. SKO przytoczyło pogląd, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Kolegium podniosło również, że problematykę związaną z konfliktem między prawem do informacji publicznej, a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne rozważał też Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. KI7/05). W wyroku tym TK wskazał, że "w każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego.

Zdaniem Kolegium rozpatrując wniosek o dostęp do informacji publicznej, należy zachować ostrożność i starannie ocenić, w określonym stanie faktycznym i prawnym, w jakim zakresie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jakie informacje powinny być przekazane. Ta ostrożność wpisuje się w cały system prawa, w szczególności w prawo pracy chroniące prawa pracownicze i informacje z nimi związane, a także prawo ochrony danych osobowych, w tym RODO. Należy bowiem pamiętać, że udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom RODO. Oznacza to, że w przypadku, gdy ujawnieniu w ramach krajowych systemów dostępu do informacji publicznej podlegają dane osobowe, to RODO znajduje zastosowanie. W praktyce podmioty udostępniające te dane muszą pamiętać o przestrzeganiu m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Oznacza, to że dane mogą być udostępnione tylko w takim zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej, mając przy tym na uwadze także to, iż udostępnione informacje mogą zostać później np. opublikowane w prasie czy Internecie.

Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, iż pracownicy Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówili udostępnienia informacji objętych przedmiotowym wnioskiem Prezes Kolegium odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji.

Ponadto wskazano, że prezes kolegium kieruje pracami kolegium, a w szczególności: reprezentuje kolegium na zewnątrz. W związku z tym osoba prezesa kolegium ma status osoby publicznej. Mając na uwadze, iż członek etatowy SKO w P. H. S. nie pełnił przed dniem [...].05.2020r. funkcji prezesa SKO w P., nie był osobą publiczną należało odmówić udostępnienia danych objętych wnioskiem dotyczących jego osoby sprzed daty [...].05.2020r. Udostępniono natomiast informację objęte wnioskiem dotyczące Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. S. od dnia [...].05.2020r.

Skargę na powyższą decyzję wywiodły do Sądu P. R. oraz A. T., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie skarżącym od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020.2176, dalej u.d.i.p.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej dotyczącej nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 wskazanym osobom tj. P. B., A. K., A. M., T. T., H. S. (okres [...].01.2020 r. do [...].04.2020 r.), narusza prawo ww. do prywatności, gdy tymczasem osoby te pełnią funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku błędnego przyjęcia, że wnioskowana informacja jest objęta ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 8 § 1 Kpa , poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, w oparciu o subiektywne odczucia podmiotu zobowiązanego, bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i rzeczywistej woli strony,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych, co skutkowało przyjęciem, że część pytań zawartych we wniosku z dnia [...].01.2021 r. narusza prawo do prywatności osób pełniących funkcję publiczną.

W pierwszej kolejności skarżące wskazały na treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018.570), zgodnie z którym członkowie kolegium w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Etatowi oraz pozaetatowi członkowie kolegium są funkcjonariuszami publicznymi. Nie wynika to jednak wprost z art. 10 ust. 1 u.s.k.o., lecz z art. 115 § 13 pkt 4 k.k., który do grupy funkcjonariuszy publicznych zalicza osoby będące pracownikami organów administracji publicznej oraz inne osoby w tym zakresie, w którym uprawnione są do wydawania decyzji administracyjnych (Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych. Komentarz- Ostrowska Anna, Sikora Kamil - LexisNexis 2012).

Zdaniem skarżących wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to nie moment objęcia przez H. S. stanowiska Prezesa SKO w P. stanowi o tym, iż ww. rozpoczął pełnić funkcje publiczne, lecz jak powyżej wykazano nastąpiło to już z chwilą powołania H. S. przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego (art.7 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych).

Skoro, zatem H. S. pełnił funkcję publiczną w okresie od [...].01.2020 r. do [...].04.2020 r. chybione jest stanowisko organu, iż zasadna jest odmowa udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.

Odnosząc się do kolejnych kwestii tj. odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pozostałych członków Kolegium, skarżące stwierdziły, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, jednakże nie sposób z niego wywieść co legło u podstaw wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, co stanowi naruszenie dyspozycji zawartych w art. 107 § 3 Kpa.

Z pewnością podstawą do wydania decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej dotyczącej nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020 wskazanym osobom, nie może stanowić fakt, iż osoby te odmówiły udostępnienia tychże informacji. Wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Skarżące wskazały na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Podniesiono, że sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu w trybie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 3207/15). To samo dotyczy zindywidualizowanych ocen i motywów, które stanowią podstawę (uzasadnienie) przyznania konkretnemu pracownikowi uznaniowych składników wynagrodzenia - nagród czy premii uznaniowych (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17, niepubl.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. odmawiająca skarżącym udostępnienia informacji w zakresie dotyczącym nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych w roku 2020: P. B., A. K., A. M., T. T., H. S. w okresie [...].01.2020r. do [...].04.2020r. i udostępniająca informację publiczną w zakresie dotyczącym nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem podstawowym kwot pieniężnych przyznanych H. S. za okres od [...].05.2020 r. do [...].12.2020 r.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegia Odwoławcze są państwowymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t Dz.U.2018.570 t.j.). W myśl art. 1 tejże ustawy, samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, członkowie kolegium w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

Przedmiotem żądanej informacji jest wysokość nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem zasadniczym przyznanych w roku 2020 konkretnym członkom etatowym Kolegium oraz wiceprezesowi i prezesowi SKO.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Mając na względzie konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Stosownie do art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) nie może budzić wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego, tworzą sektor finansów publicznych. Niezależnie zatem od tego czy kwestie takie wynikają z umów będących przedmiotem wniosku, to niewątpliwie zakres wniosku łączy się z materią finansów publicznych, a gospodarowanie nimi objęte jest przez ustawodawcę szczególnie szeroką jawnością (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Obywatel ma pełne prawo wiedzieć, jak i na co dokładnie jednostki samorządu terytorialnego wydatkują środki publiczne. Sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika wprost z treści art. 6 ust. 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym wynagrodzenie stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że członkowie SKO, prezes oraz wiceprezes SKO są osobami pełniącymi funkcję publiczną.

Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/03, niepubl.).

Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; z dnia 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5 i dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Przedmiotową kwestię wyjaśniono także w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Jak stwierdził NSA, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia żądanej informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że zgodność art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK - A 2006, Nr 3, poz. 30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.

Podkreślić też należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

Informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Taki związek zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, czy dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie stanowi rekompensatę za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 196/19, LEX nr 2768308).

Sąd w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych, że prawo do prywatności nie chroni osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego przez nie wynagrodzenia, premii, dodatków funkcyjnych czy nagród pienięznych z cała pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją. Takiego związku nie ma jedynie w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13).

Wobec tego stwierdzić należy, że nie ma racji organ, wywodząc, że informacje o wysokości nagród, premii, dodatków funkcyjnych, nagród jubileuszowych oraz innych dodatków poza wynagrodzeniem zasadniczym przyznanych w roku 2020 konkretnym członkom etatowym Kolegium oraz wiceprezesowi i prezesowi SKO (za okres, w którym nie pełnił tejże funkcji) objęte są sferą ich prywatności.

Powyższe stanowi bowiem przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej.

Zatem ta przesłanka negatywna nie mogła zostać zastosowana w analizowanej sprawie z uwagi na fakt, że żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w bezpośrednim związku z pełnieniem przez te osoby funkcji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącym udostępnienia wnioskowanej informacji w powyższym zakresie.

Sąd nie podziela też stanowiska organu, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej, które to kwestie są uregulowane przez przepisy u.d.i.p. W niniejszej sprawie podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, tj.u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych pracujących w podmiocie publicznym i pełniących funkcje publiczne oraz składników ich wynagrodzenia, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień RODO, jak błędnie twierdzi organ.

Końcowo należy zgodzić się ze skarżącymi, że przedmiotowa decyzja narusza dyspozycję art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Wobec tego wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych norm. Uzasadnienie jest chaotyczne i wewnętrznie sprzeczne. Organ powołuje szereg orzeczeń sądów administracyjnych, SN oraz TK, nie odnosząc ich w ogóle do okoliczności przedmiotowej sprawy. Nie wiadomo również, czy wskazane we wniosku osoby są etatowymi członkami Kolegium oraz czy zasiadają w składach orzekających SKO. W konsekwencji nie sposób poznać toku rozumowania organu oraz wywieść podstaw prawnych i faktycznych tak podjętej decyzji. Takie uzasadnienie decyzji nie poddaje się więc kontroli Sądu.

Konkludując Sąd uznał, że orzekający organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącym udostępnienia informacji zawartych w ich wniosku, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych, niż wskazane w zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięte przez Sąd, udzieli skarżącym informacji publicznej w odpowiednim zakresie.

O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu zwrot kwoty [...]zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi.