Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2178/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 14 poz. 84
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe.
Teza: 1. Wskazania szczególne, uzasadniające wydanie zezwolenia na dokonanie zamiany mieszkań, określone w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, dotyczą wprawdzie bezpośrednio zamiany między stronami, jednakże przez analogię mają one zastosowanie do określenia słusznych interesów obywateli i ukierunkowania z punktu widzenia społecznego prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji również w sprawach zamiany lokali mieszkalnych z urzędu, to jest na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy.

2. Cele instytucji zamiany mieszkań wyrażone w art. 49 ust. 2 ustawy pozwalają uznać, że nie zachodzi naruszenie obowiązujących przepisów prawa lokalowego, o czym mówi art. 49 ust. 3, jeżeli najemca zajmujący lokal mieszkalny o powierzchni większej od przysługującej jemu i osobom z nim zamieszkałym według norm zaludnienia otrzyma w wyniku zamiany - dokonanej również z urzędu - przydział lokalu o powierzchni wprawdzie większej od przysługującej na podstawie tych norm, lecz mniejszej od powierzchni zajmowanej przed zamianą.

TEZY

1. Wskazania szczególne, uzasadniające wydanie zezwolenia na dokonanie zamiany mieszkań, określone w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, dotyczą wprawdzie bezpośrednio zamiany między stronami, jednakże przez analogię mają one zastosowanie do określenia słusznych interesów obywateli i ukierunkowania z punktu widzenia społecznego prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji również w sprawach zamiany lokali mieszkalnych z urzędu, to jest na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy.

2. Cele instytucji zamiany mieszkań wyrażone w art. 49 ust. 2 ustawy pozwalają uznać, że nie zachodzi naruszenie obowiązujących przepisów prawa lokalowego, o czym mówi art. 49 ust. 3, jeżeli najemca zajmujący lokal mieszkalny o powierzchni większej od przysługującej jemu i osobom z nim zamieszkałym według norm zaludnienia otrzyma w wyniku zamiany - dokonanej również z urzędu - przydział lokalu o powierzchni wprawdzie większej od przysługującej na podstawie tych norm, lecz mniejszej od powierzchni zajmowanej przed zamianą.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Leona K. na decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 maja 1981 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamianę lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1-3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia 10 listopada 1980 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Leon K. zajmujący wraz z Danielą T. dwupokojowe mieszkanie z kuchnią o powierzchni użytkowej 83,99 m2 i powierzchni mieszkalnej 52,03 m2, znajdujące się w budynku przy ul. P. w Łodzi, zwrócił się do Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście o zamianę tego mieszkania na mniejsze. Wskazał przy tym odpowiadający mu lokal, znajdujący się w budynku przy ul. K. nr 32 w Łodzi. Lokal ten składa się również z dwóch pokoi i kuchni, jego powierzchnia użytkowa wynosi ca 50 m2.

Naczelnik Dzielnicy Łódź-Śródmieście, decyzją nr IV LK 8180/576/80 z dnia 10 listopada 1980 r., odmówił dokonania zmiany. Decyzję swą uzasadnił tym, że w wyniku zamiany Leon K. otrzymałby mieszkanie o większej powierzchni, niż przysługujące mu zgodnie z obowiązującymi normami zaludnienia.

W odwołaniu od tej decyzji Leon K. podniósł, że jest inwalidą wojennym. Mieszka razem z Danielą T., która jest kaleką i chodzi o kulach. Mieszkanie przy ul. K., na które chciałby zamienić dotychczasowe swoje mieszkanie, sąsiaduje z mieszkaniem córki, która może zapewnić niezbędną opiekę zarówno jemu, jak też Danieli T.

Prezydent Miasta Łodzi, działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia 13 maja 1981 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście. Zdaniem tego organu Leon K. mógłby w wyniku zamiany otrzymać tylko jeden pokój z kuchnią.

Leon K. zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta Łodzi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podnosi, że oboje z Danielą T. są kalekami potrzebującymi pomocy i opieki. Tej pomocy może udzielić córka mieszkająca w domu, w którym chciałby zamieszkać w wyniku zamiany. Podaje też, że z mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia 12 stycznia 1981 r. przysługują mu uprawnienia do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej.

Prezydent Miasta Łodzi w odpowiedzi na skargę nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia. Informuje też, że sporny lokal przy ul. K. został w dniu 30 maja 1981 r. przydzielony małżonkom Helenie i Józefowi S.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego przedstawił świadectwo lekarskie z dnia 3 listopada 1981 r., z którego wynika, że Leon K., lat 76, jest przewlekle chory i jego stan wymaga pomocy i opieki osoby trzeciej. Okazano także decyzję Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia 12 stycznia 1981 r., przyznającą Danieli T., zamieszkującej w lokalu zajmowanym przez Leona K., uprawnienia do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Intencją przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, dotyczących zamiany lokali, jest umożliwienie w drodze porozumienia osób zainteresowanych dostosowywania potrzeb mieszkaniowych do zmieniających się sytuacji życiowych. Instytucja zamiany lokali mieszkalnych, przewidziana w prawie lokalowym, wywodzi się niewątpliwie z takiej samej instytucji prawa cywilnego. Uwzględniono jednak w niej przesłanki prawa administracyjnego, wyrażające się prawem organów administracji państwowej do władczego wypowiadania się w sprawach zamierzonej zamiany lokali. Wymienione organy, korzystając z tego rodzaju uprawnień, nie mogą jednak zapominać, że aby zamiana odpowiadała intencjom ustawy i charakterowi tej instytucji prawnej, musi opierać się na porozumieniu stron, a głównymi jej przesłankami powinien być interes stron wyrażony zwłaszcza w treści art. 39 ust. 2 prawa lokalowego. Dotyczy to zarówno zamiany pomiędzy stronami /art. 48 ust. 1 prawa lokalowego/ jak też tzw. zamiany z urzędu /art. 48 ust. 2 tej ustawy/. Wprawdzie art. 39 ust. 2 prawa lokalowego literalnie odnosi się tylko do zamiany lokali mieszkalnych między stronami, lecz zawiera on tego rodzaju ustalenia, które ukierunkowują z punktu widzenia społecznego prawidłowość rozstrzygnięć również w sprawie zamiany lokali z urzędu. Należy więc przyjąć, że przepis ten w drodze analogii powinien być stosowany także przy zamianach z urzędu.

Na tle intencji instytucji zamiany lokali mieszkalnych i jej celu społecznego, zdaniem Sądu nie zachodzi naruszenie przepisów prawa lokalowego, jeżeli najemca - dysponujący mieszkaniem o powierzchni większej niż przysługująca jemu i osobom z nim zamieszkałym - otrzyma w wyniku zamiany lokal mieszkalny o powierzchni wprawdzie większej od przysługującej na podstawie norm zaludnienia, lecz mniejszej od powierzchni zajmowanej przed zamianą. Rozpatrywanie wniosków o zamianę lokali mieszkalnych, przewidzianej w art. 48 ust. 1 i 2 prawa lokalowego, tylko pod kątem ścisłego dostosowania lokali zamienianych do norm zaludnienia, mogłoby przekreślić cele zamiany, o których mowa zwłaszcza w art. 49 ust. 2 prawa lokalowego. Należy podkreślić, że zamiana lokalu o powierzchni większej niż przysługuje najemcy, łączy się z dobrowolną rezygnacją przez niego z posiadanej nadwyżki powierzchni mieszkalnej, do której z mocy art. 36 ust. 2 prawa lokalowego ma on prawo, opłacając jedynie podwyższony czynsz. Biorąc pod uwagę charakter zamiany, jako instytucji prawnej, można przyjąć, że wspomniana dobrowolna rezygnacja dotyczyć może części nadwyżki powierzchni mieszkalnej zajmowanej zgodnie z prawem, co w świetle hipotezy z art. 49 ust. 2 prawa lokalowego, w zależności od sytuacji faktycznych, uznać należy za społecznie uzasadnione. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy najemca dobrowolnie rezygnuje chociażby z części posiadanej nadwyżki powierzchni mieszkalnej, to przekroczenie norm zaludnienia w lokalu, które miałby uzyskać w wyniku zamiany przeprowadzonej dla uzyskania jednego z celów określonych w art. 49 ust. 2 prawa lokalowego, nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia przez dysponenta lokalu zezwolenia na jego zamianę na podstawie art. 49 ust. 3 prawa lokalowego. Z przyczyn, o których mowa wyżej, zasada ta powinna być w drodze analogii odpowiednio stosowana również przy zamianach lokali mieszkalnych z urzędu.

Nie stanowią również przeszkody do dokonania zamiany lokali mieszkalnych różnice standardów wyposażenia technicznego lokalu. W myśl art. 50 ust. 2 prawa lokalowego najemca, otrzymujący lokal o wyższym standardzie, jest jedynie zobowiązany do uiszczenia z tego tytułu określonej opłaty.

Na tle przedstawionego stanu prawnego i jego wykładni Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak też przepisy o postępowaniu administracyjnym. W sprawie tej chodzi o tzw. zamianę z urzędu, o której mowa w art. 48 ust. 2 prawa lokalowego. Leon K., występując o zamianę lokalu, który zajmuje, na wskazany lokal w domu przy ul. K., powołał się na zły stan zdrowia i zamieszkanie w tym domu córki, która może zapewnić mu niezbędną pomoc i opiekę, tym bardziej, że Daniela T. z nim zamieszkującą jest kaleką wymagającą opieki. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek rozpatrzy- ją zwłaszcza zgodnie z przepisem art. 7 Kpa, nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy oraz jej załatwienie, mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; w rozpoznawanej sprawie interes społeczny i interes obywateli jest zbieżny, jest bowiem obowiązkiem społecznym wykazanie szczególnej troski o osobie niepełnosprawne, tym bardziej, że jedną z nich jest inwalida wojenny.

Biorąc pod uwagę okoliczność, że Leon K. wystąpił o zamianę mieszkania o powierzchni ponad 80 m2 na mieszkanie o powierzchni około 50 m2. Sąd stwierdza naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji zarówno art. 48 ust. 2 prawa lokalowego, jak też art. 7 Kpa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 Kpa. Ze skargi Leona K. wynika bowiem, że Naczelnik Dzielnicy Łódź-Śródmieście wydał w dniu 12 stycznia 1981 r. decyzję uprawniającą go do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej, wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znane jednak - jak wynika z odpowiedzi na skargę - organowi, który wydał decyzję.

W toku postępowania naruszono także przepis art. 77 par. 1 Kpa, nakazujący organowi administracji państwowej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co - jak wskazano wyżej - nie miało miejsca.

W przedstawionym stanie rzeczy nastąpiło naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1, 2 i 3 Kpa - należało orzec jak w sentencji. Sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem dyspozycji art. 7 Kpa. Należy przy tym podkreślić, że uprawnienia obywatela do domagania się zgodnych z prawem rozstrzygnięć administracyjnych nie mogą być ograniczane tworzeniem określonych stanów faktycznych.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.