Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 512/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 , art. 94 ust. 1, art. 35, art. 5a ust. 2, art. 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 16 września 2010 r. nr XLI/330/10 w przedmiocie zmiany statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLI/330/10 z 16 września 2010 r. w sprawie zmiany statutu sołectwa Strawczyn, Rada Gminy w Strawczynie, powołując jako podstawę prawną art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 36, art. 48 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", faktycznie uchwaliła nowy statut sołectwa Strawczyn, stanowiący załącznik do tej uchwały, wskazując jednocześnie w § 2, że z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała Nr IV/30/03 z 21 lutego 2003 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Strawczyn.

W § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu wskazano, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybieranie i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz członków komisji", zaś w § 32 ust. 1, że "dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegow Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami oraz

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 18 ust. 1 pkt 3 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 32 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując sie na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Prokurator wskazał, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zaś z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Prokurator wskazał, że projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. Powołując sie na wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r. w sprawie III SA/Kr 380/14 wskazał, że faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, zaś zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W ocenie skarżącego, z redakcji § 18 ust. 1 pkt 3 statutu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa oraz wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej". Wskazane przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach: po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 31 Statutu).

Prokurator podkreślił, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionym do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 32 ust. 2 statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzazadną.

Uzasadniając swe stanowisko organ podniósł, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr XXXII/279/06 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie procedury przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Strawczyn, zatem procedura ta była uprzednio uchwalona, a żaden przepis prawa nie nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązku odwołania się w treści zaskarżonej uchwały do regulacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Zdaniem organu, regulacja § 18 ust. 1 pkt 3 statutu nie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z § 15 ust. 2 statutu, prawo do udziału w zebraniu mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy, a więc właśnie tacy mieszkańcy, którzy stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. dokonują wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Regulacja zawarta w

§ 18 ust. 1 pkt 3 statutu nie ma na celu nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, lecz jest regulacją o charakterze technicznym - zebranie wiejskie zostało wskazane nie jako organ uchwałodawczy, lecz jako zgromadzenie się, spotkanie się mieszkańców w jednym czasie, w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej.

W § 30 ust. 2 statutu, zgodnie z którym "Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy", Rada Gminy właściwie określiła, kto dokonuje wyboru organów sołectwa. Natomiast użyte pojęcie zebrania wiejskiego w zaskarżonym zapisie statutu w powiązaniu z § 15 ust. 2 i § 31 ust. 1 statutu należy rozumieć jako ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do wyboru jego organów.

Odnośnie wprowadzenia w § 32 ust. 2 statutu ograniczenia w postaci wymaganego kworum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa, organ wskazał, że art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje kwestii wymaganej liczby obecności uprawnionych mieszkańców sołectwa, a mówi jedynie o stałych mieszkańcach sołectwa uprawnionych do głosowania posiadających prawo wybieralności organów sołectwa, zatem przewidziana w statucie regulacja mieści się w ramach swobody prawotwórczej przyznanej organom samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa, stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, stosownie do art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., pomimo, że od jej podjęcia upłynęło 19 lat, dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy w cenie Sądu jest ona sprzeczna z prawem.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3. ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1. tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne", poczynając od 9 czerwca 1996 r. obowiązuje art. 5a, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2 w wersji obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Niewątpliwie jednym z ustawowych przypadków, kiedy są wymagane konsultacje jest przepis art. 35 ust. 1 u.s.g.

Zauważyć należy, że w Gminie Strawczyn została podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwała z 30 czerwca 2006 r. nr XXXII/279/06 w sprawie procedury przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Strawczyn (dalej jako "uchwała z 30 czerwca 2006 r."). Zgodnie z § 1 tej uchwały konsultacje z mieszkańcami gminy przeprowadza się w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W § 1 ust. 2 tej uchwały wskazano sprawy, w których konsultacje są obowiązkowe (nie wymieniając jednak spraw dotyczących uchwalania statutów sołectw).

W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy w Strawczynie nie przeprowadzono konsultacji społecznych, a w każdym razie przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie potwierdzają, aby konsultacje takie się odbyły. Zgodnie z uchwałą z 30 listopada 2006 r., postanowienie o przeprowadzeniu konsultacji organ gminy podaje do wiadomości publicznej poprzez: stronę internetową, tablicę ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablice ogłoszeń w sołectwach, prasę lokalną (§ 4 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1-4 uchwały z 30 czerwca 2006 r.). Organ gminy może powołać komisję do przeprowadzenia konsultacji (§ 4 ust. 2 tej uchwały). Konsultacje przeprowadza się w formie: referendum gminnego, zebrania ogólnowiejskiego, badania opinii mieszkańców, internetowego forum mieszkańców, skrzynki na wnioski i uwagi w Urzędzie Gminy (§ 5 ust. 1 pkt 1-5 uchwały z 30 czerwca 2006 r.). Co istotne, dla jednego zagadnienia stosuje się dwie formy konsultacji (§ 5 ust. 2 analizowanej uchwały). Organ gminy podaje wynik konsultacji do publicznej wiadomości poprzez: stronę internetową, tablicę ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablice ogłoszeń w sołectwach, prasę lokalną (§ 7 ust. 2 uchwały z 30 czerwca 2006 r.).

Organ nie przedstawił jednak żadnych dowodów na to, że projekt zmiany statutu był konsultowany w trybie i na zasadach przewidzianych w uchwale z 30 czerwca 2006 r., czy też choćby w jakiejkolwiek formie. Co więcej, organ nawet nie wskazuje w odpowiedzi na skargę, że takie konsultacje się odbyły, ograniczając się do stwierdzenia, że Rada Gminy nie ma obowiązku odwołania się w treści zaskarżonej uchwały do regulacji dotyczących przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na organ uchwałodawczy gminy takiego obowiązku. O ile można się zgodzić, że w samej uchwale dotyczącej nadania statutu sołectwu nie jest wymagane wskazanie, że została ona podjęta po przeprowadzeniu konsultacji, o tyle nie może budzić żadnych wątpliwości, że takie konsultacje powinny być przeprowadzone. Tymczasem ani z protokołu sesji rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby wymagane ustawą konsultacje zostały przeprowadzone. Tymczasem to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. (por. m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 216/19).

Sąd w całości podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), zgodnie z którym naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g., polegające na braku wymaganych konsultacji prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia prawa – procedury poprzedzającej podjecie zaskarżonej uchwały, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Nawet bowiem gdyby podzielić prezentowane w niektórych orzeczeniach stanowisko, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji dotyczy tylko materii objętej art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 (tak przykładowo NSA w wyroku z 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 378/10, Lex nr 597564), to jednak z uwagi na to, że w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały tylko w tej części pozostałaby w obrocie uchwała niekompletna – niezawierająca wszystkich wymaganych ustawą regulacji, taka uchwała naruszałaby art. 35 ust. 3 u.s.g.

Za uzasadnione uznać także należy pozostałe, zawarte w skardze, zarzuty.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że po pierwsze, ustawodawca rozróżnia pojęcie zebrania wiejskiego – jako organu uchwałodawczego od pojęcia mieszkańców sołectwa, a po drugie, z woli ustawodawcy prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych, nie zaś zebraniu wiejskiemu. Zebranie wiejskie jest więc bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów może się pokrywać, chociaż w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, taka sytuacja nie zachodzi skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. mówi o stałych mieszkańcach, podczas, gdy zaskarżona uchwała – w § 15 ust. 2 załącznika do niej - wskazuje, że prawo udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa (a więc nie tylko stali), posiadający czynne prawo wyborcze. Nawet jednak, gdyby zebranie wiejskie stanowili wszyscy uprawnieni do głosowania stali mieszkańcy sołectwa to i tak zawarta w § 18 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały regulacja, zgodnie z którą do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. albowiem przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do stanowiska organu, że regulacja zawarta w

§ 18 ust. 1 pkt 3 statutu nie ma na celu nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, lecz jest regulacją o charakterze technicznym - zebranie wiejskie zostało wskazane nie jako organ uchwałodawczy, lecz jako zgromadzenie się, spotkanie się mieszkańców w jednym czasie w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej, to zauważyć należy, że w samym Statucie, w jego § 5 pkt 7 zawarto definicję zebrania wiejskiego. Zgodnie z tą definicją przez zebranie wiejskie należy rozumieć organ uchwałodawczy sołectwa. Wprowadzając taką definicję, zgodną zresztą z przytoczonymi zapisami ustawowymi, Rada Gminy sama przesądziła o tym, co należy rozumieć pod pojęciem zebrania wiejskiego, ilekroć w statucie jest o nim mowa. Ponadto kwestionowana regulacja zawarta w § 18 ust. 1 pkt 3 statutu znajduje się w jego rozdziale IV zatytułowanym "Organy sołectwa", gdzie jako jeden z takich organów wymienia się właśnie zebranie wiejskie, a w § 18 Statutu wylicza jego kompetencje. Niezrozumiałym jest zatem twierdzenie organu, jakoby w § 18 statutu, zebranie wiejskie miało odmienne znaczenie i oznaczało wyłącznie "spotkanie się mieszkańców w jednym czasie w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej".

Zasadnie także Prokurator zarzuca naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 32 ust. 1 statutu (w skardze błędnie wskazano, że w ust. 2 tego paragrafu) wymogu, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa, w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. nie zawarł żadnego takiego ograniczenia (pomijając, że taka regulacja wprowadzająca wymóg samej obecności na zebraniu, nie zaś udziału w głosowaniu może powodować poważne wątpliwości przy dokonywania oceny skuteczności przeprowadzonych podczas zebrania wyborów).

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, jakoby takie uregulowanie mieściło się w w ramach swobody prawotwórczej przyznanej organom samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. delegacja dla rady gminy określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od tego, ilu mieszkańców będzie obecnych na zebraniu wiejskim (tak jak przewiduje to zaskarżona uchwała), czy też od liczby mieszkańców, którzy wezmą udział w głosowaniu. Niewatpliwie gdyby ustawoddawca dopuszczał możliwość uzależnienia ważności wyborów od ilości osób biorących udział w głosowaniu, zawarta w art. 36 ust. 2 regulacja taką możliwość by przewidywała.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.