Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 753/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18,20,21
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 169  par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Wojciech Organiściak, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613, ze zm., dalej także: o.p.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej w B. A reprezentowanej przez Zarządcę Nieruchomości p. T. Ć. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od stycznia 2014 r. do maja 2015 r. w miesięcznej wysokości [...] zł utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że bezpośrednią przyczyną wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było złożenie w dniu 11 marca 2014 r. (nie podpisanej) deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 1 stycznia 2014 r., w której Wspólnota Mieszkaniowa w B. A zadeklarowała "0" osób zamieszkujących nieruchomość. Decyzja została skierowana do wskazanej Wspólnoty Mieszkaniowej na adres do korespondencji wskazany w powyższej deklaracji, tj. adres zarządcy nieruchomości, którym jest p. T. Ć..

Dalej podano, że w odwołaniu od tej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez zarządcę nieruchomości T. Ć. wskazała na naruszenie art. 6 o, art. 6 h, art. 6 m oraz art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 207 Ordynacji podatkowej.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że zaskarżona decyzja dotyczy określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres przed nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.), jak również za okres po zmianie przepisów obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r.

Następnie zacytowano art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c,p.g. oraz art. 2 ust. 3 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r. oraz po nowelizacji) dotyczący nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi. Wskazano także na dodane do art. 2: ust. 2a regulujący sytuację, gdy obowiązki wskazane w ustawie mogą dotyczyć jednocześnie kilku podmiotów spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz ust 3a odnoszący się do zakresu ponoszenia opłat (bez ograniczeń w odniesieniu do wspólnoty i częściowego w odniesieniu do właścicieli lokali).

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że art. 2 ust. 3 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, był przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 uznał, że art. 6h i 6m, w związku z art. 2 ust. 3 ustawy (kwestionowane w odwołaniu) są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. TK stwierdził w tym orzeczeniu, że niewątpliwie ustawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tej ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia kryteria "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w przypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. W ocenie TK nie znaczy to jednak, że na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe oraz konsekwencje ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju - jak wskazał TK - należą do organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Dalej organ odwoławczy wskazał na regulacje wynikające z art. 18 i art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., dalej także: u.w.l.), stwierdzając, że w przypadku powierzenia zarządu na podstawie art. 18, zakres jego umocowania powinien wynikać z umowy zawartej w formie aktu notarialnego lub uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. W przypadku zarządu ustawowego powoływanego w sposób wynikający z art. 20, właściciele lokali podejmują uchwałę jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lub spoza ich grona. W takim przypadku wybrany zarząd dokonuje czynności w imieniu wspólnoty, a nie w imieniu własnym. Jego upoważnienie do reprezentacji wspólnoty i kompetencje wynikają wprost z przepisów ustawy.

W przypadku zaś zarządu wybranego na podstawie art. 18 u.w.l. mamy do czynienia z reprezentacją powierniczą, która polega na powierzeniu osobie trzeciej kompetencji do składania oświadczeń woli we własnym imieniu, ale ze skutkiem prawnym dla wspólnoty mieszkaniowej. Ustanowiony w ten sposób zarządca nie jest organem wspólnoty, ale odrębnym wobec niego podmiotem, a podstawą prawną do reprezentacji jest instytucja przedstawicielstwa. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest konieczność uzyskania przez zarządcę wyraźnego pełnomocnictwa materialnego i procesowego, które może być zawarte w umowie o powierzenie zarządu lub w odrębnym dokumencie (G. Bieniek, Z. Marmaj, Własność lokali, 2006, s. 107).

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że literalna wykładnia art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r. pozwala przyjąć, że na potrzeby powołanej ustawy, obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali obciążają:

a) osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 18 u.w.l., bądź

b) osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 20 u.w.l., bądź

c) właścicieli lokali, jeżeli zarząd w żadnej z powyższych form nie został ustanowiony.

Przy czym przez "właściciela", w sytuacji dotyczącej budynku wielolokalowego, należy rozumieć zarówno właścicieli poszczególnych wyodrębnionych lokali, jak również właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości wspólnej. W takim przypadku mamy do czynienia z klasycznym zbiegiem osób zaliczonych do kręgu właścicieli wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, o którym mowa w powołanym wyżej wyroku TK. Z kolei termin "obciążają" należy interpretować nie jako sposób przeniesienia obowiązków właścicieli lokali na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, ale jako zwrot, na mocy którego osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną wykonują obowiązki właścicieli lokali, nie stając się jednocześnie adresatami tych obowiązków.

Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest przede wszystkim kompleksowa analiza przepisów u.c.p.g., która wprowadza obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1), jak również na wszystkich właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady (o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości - art. 6c ust. 2).

Dalej, akcentując zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, organ odwoławczy wskazał na wymóg prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Stwierdził, że wprawdzie opłata za gospodarowanie odpadami, jako danina publiczna, podlega egzekucji administracyjnej, jednakże nie może to skutkować tym, że ewentualna egzekucja administracyjna w przypadku braku należnych opłat, będzie skierowana przeciwko osobom, które sprawują funkcje zarządu wspólnoty. A tak byłoby w sytuacji, gdyby przyjąć literalne brzmienie przepisu art. 2 ust. 3 ustawy i wydać decyzję na konkretne osoby sprawujące zarząd nieruchomością. Osoby te nie są bowiem wytwórcami odpadów, nie mogą zatem w imieniu własnym uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami za wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest aktualne brzmienie art. 2 ust. 3, ust. 3 a i 3 b u.c.p.g.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, że do odwołania p. T. Ć. – licencjonowany zarządca nieruchomości załączył umowę z dnia 1 marca 2005 r. zawartą na podstawie uchwały właścicieli lokali w nieruchomości położnej w B., A z dnia 28 lutego 2005 r., nr [...], zgodnie z którą wskazana Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła p. T. Ć. – właścicielowi firmy B. pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz, jak również do kontaktów i występowania w imieniu Wspólnoty przed urzędami oraz sądami.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. dotyczącą budynków wielolokalowych, miał na celu wyłącznie uproszczenie procedury egzekwowania opłaty poprzez składanie jednej deklaracji oraz ewentualne wydawanie jednej decyzji (w przypadku braku deklaracji) dla wszystkich właścicieli budynków wielolokalowych działających np. w ramach wspólnoty mieszkaniowej.

Po analizie całości zebranego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarządzanie nieruchomością profesjonalnemu zarządcy, tj. p. T. Ć. B., jednakże – jak podkreślono – nie jest to – powierzenie zarządu osobie fizycznej lub prawnej w rozumieniu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 u.w.l.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 3 u.w.l., jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w u.w.l (rozdział 4), czyli tzw. zarząd ustawowy w zależności od tego, czy mamy do czynienia z małą, czy też dużą wspólnotą mieszkaniową. Ustawodawca wychodzi z założenia, że we wspólnotach mniejszych (do siedmiu lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych) czynności zarządu najlepiej wykonują sami właściciele na podstawie bezpośrednich uzgodnień. Natomiast w dużych wspólnotach (powyżej siedmiu lokali) zarządzanie wspólnotą jest realizowane przez organy w postaci zarządu wspólnoty i zebrania właścicieli lokali. Wspólnota Mieszkaniowa A w B. jest dużą wspólnotą mieszkaniową, która zgodnie z art. 20 u.w.l. podejmuje uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu.

Kontynuując Kolegium zacytowało art. 20 u.w.l., zgodnie z którym członkiem zarządu może być osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Jeśli na członka zarządu została powołana osoba spoza grona właścicieli, wówczas w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 r. powinna legitymować się tytułem licencjonowanego zarządcy, natomiast po tym okresie, w związku z deregulacją zawodów i uchyleniem art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarcza zawarcie umowy o zarząd nieruchomością z właścicielami, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub podmiotem, któremu przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub podmiotu.

W ocenie organu odwoławczego, z całości zebranego materiału dowodowego (pomimo widocznego braku współpracy ze strony zarządcy nieruchomości) wynika, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z omówionym wyżej rodzajem sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, wynikającym z treści art. 20 u.w.l.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że - jak już wyżej wyjaśniono - z literalnego brzmienia art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.) wynika, że należałoby przyjąć, iż obowiązki w zakresie uiszczania opłaty spoczywają na osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, w tym wypadku na p. T. Ć. – Zarządcy nieruchomości (w rozumieniu u.w.l.), a nie na poszczególnych właścicielach lokali mieszkalnych. Termin "obciążają" z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.) należy interpretować nie jako sposób przeniesienia obowiązków właścicieli lokali na osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, ale jako zwrot, na mocy którego osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną wykonują obowiązki właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, nie stając się jednocześnie adresatami tych obowiązków. Słusznie zatem decyzja skierowana została do Wspólnoty Mieszkaniowej w B., A. Potwierdzeniem takiego stanowiska w sprawie jest również doprecyzowanie powołanego przepisu, zgodnie z nowelizacją obowiązującą od 1 lutego 2015 r.

W końcowych wywodach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, powołując się na stosowne uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] oraz z dnia [...]r., wskazał, że na terenie B. opłata za gospodarowanie odpadami jest opłatą miesięczną stanowiącą iloczyn liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty. Liczba osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość nie jest kwestionowana i wynosi 148, zgodnie z deklaracją złożoną w dniu 13 sierpnia 2013 r. Jak wynika z wyjaśnień Zarządcy nieruchomości z dnia 18 listopada 2015 r. nie dysponuje on informacją o ilości osób zamieszkujących nieruchomość w okresie, w którym właściciele sami indywidualnie składali deklaracje i dokonywali płatności z tego tytułu. Przyjąć zatem należy, że zarządca nieruchomości nie dysponuje informacją, która pozwala na ustalenie, iż na nieruchomości zamieszkuje inna liczba osób, niż ta wskazana w deklaracjach składanych przez Zarządcę w 2013 r.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucono:

1. "naruszenie art. 60 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie decyzji określającej wysokość opłaty dla nieruchomości, w której właściciele lokali złożyli deklaracje indywidualne określające wysokość należnych opłat za gospodarowanie odpadami,

2. naruszenie art. 6h ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

3. naruszenie art. 6m ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

4. naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

5. naruszenie art. 21 par. 1 pkt 1 i par. 3 ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie,

6. naruszenie art. 207, 122 ordynacji podatkowej poprzez utrzymanie decyzji I instancji w postępowaniu w sytuacji, gdy wobec złożenia poprzez poszczególnych właścicieli lokali w budynku przy A w B. deklaracji indywidualnych wydanie przedmiotowej decyzji było zbędne,

7. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji określającej wysokość opłat za okres od stycznia 2014 do maja 2015 r., gdy zostały utworzone indywidualne konta dla poszczególnych właścicieli lokali, którzy złożyli deklaracje indywidualne w w/w okresie (deklaracje indywidualne z różnych dat) i pobierane były od nich opłaty za gospodarowanie odpadami za w/w okres,

8. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji faktu dokonywania wpłat tytułem gospodarowania odpadami za okres objęty decyzją I instancji, oraz nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy ciążącego na Gminie B. obowiązku egzekwowania opłat od poszczególnych właścicieli lokali, którzy nie dokonali należnych opłat na rachunek Gminy, ani na rachunek Wspólnoty Mieszkaniowej,

9. wydanie decyzji dot. okresu 2014 r. przy powołaniu się w treści decyzji organu I i II instancji na m.in. art. 2 ust. 3 ustawy z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 01.02.2015 - tj. naruszenie przepisów intertemporalnych oraz zasady nieobowiązywania prawa wstecz".

Wobec zacytowanych wyżej zarzutów skargi wniesiono o: "uchylenie zaskarżonej decyzji [...] i w następstwie uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] nr [...]".

W uzasadnieniu skargi, podnosząc na wstępie brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania decyzji w trybie art. 6o u.c.p.g., powołano się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 67/14, w którym wskazano, że osobie sprawującej zarząd nieruchomością Wspólnoty Mieszkaniowej nie można przypisywać cech płatnika opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązki płatnika opłat za gospodarowanie odpadami przypisano w tym orzeczeniu osobie sprawującej zarząd jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, w pozostałym natomiast zakresie obowiązkiem tym obciążono właścicieli poszczególnych odrębnych nieruchomości.

Dalej wskazano, że "w odniesieniu do zaskarżonej decyzji należy odnosić się do brzmienia przepisów obowiązujących w roku 2014, a nie do obecnej wersji ustawy, jak uczynił organ wydający decyzję".

Autor skargi powołał się także na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1393/14, w którym wyjaśniono pojęcie osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną, a także wskazano, iż zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K.17/12, ustanowienie zarządu wg art. 20 ustawy o własności lokali nie zwalnia właścicieli lokali z samodzielnego wykonywania obowiązków wymienionych w art. 6h i 6m ust. 1 u.c.p.g.

W dalszych wywodach skargi wyjaśniono, że właściciele nieruchomości lokalowych we Wspólnocie złożyli indywidualne deklaracje dotyczące wysokości należnych opłat za gospodarowanie odpadami, a Gmina utworzyła dla poszczególnych właścicieli indywidualne konta rozliczeniowe i rozpoczęła przyjmowanie oraz księgowanie wpłat. Za kolejne miesiące Gmina na podstawie utworzonych kont indywidualnych dla poszczególnych właścicieli przyjmowała i rozliczała opłaty za gospodarowanie odpadami, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji za okres objęty postępowaniem.

Zdaniem strony skarżącej, w świetle u.c.p.g. z 2014 r. złożenie indywidualnych deklaracji przez właścicieli poszczególnych lokalu nie jest błędne ani niedopuszczalne - zwłaszcza w kontekście wspomnianego wyżej orzeczenia WSA we Wrocławiu, z którego wynika, iż zarządca nie jest płatnikiem opłat za gospodarowanie odpadami.

Skoro zatem właściciele indywidualni złożyli własne deklaracje i sami dokonywali wpłat, mających przecież charakter quasi podatku, to logiczną konsekwencją było złożenie przez wspólnotę deklaracji "zerującej", albowiem niedopuszczalne jest powielanie opłat za tę samą nieruchomość.

Kontynuując autor skargi zarzucił, że z treści uzasadnienia decyzji organu

I instancji nie wynika, aby uwzględniono opłaty uiszczone już przez właścicieli w okresie objętym decyzją. W decyzji tej wskazano natomiast, iż Wspólnota ma obowiązek wyliczania i wpłacania odsetek od zaległości, mimo iż organ I instancji posiada środki wpłacone na kontach indywidualnych, w związku z czym żądanie odsetek jest bezpodstawne.

Zanegowano także twierdzenie organu I instancji, że Zarządca Wspólnoty jest odpowiedzialny za złożenie deklaracji i wnoszenie opłat, skoro nie jest on podmiotem wskazanym w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym za okres od stycznia 2014 r.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja "w żadnym również zakresie nie reguluje i nie odnosi się do ciążącego na Gminie obowiązku windykacji należnych opłat od właścicieli lokali, którzy ich do tej pory nie uiścili - ponieważ opłata obciąża konkretne osoby zamieszkujące w lokalach, a nie wspólnotę jako nieruchomość wspólną".

W uzasadnieniu skargi zwrócono także uwagę, że organ odwoławczy w szeregu (precyzyjnie wymienionych) sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczących innych Wspólnot Mieszkaniowych uchylił zaskarżone decyzje.

Skarga, która wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 25 kwietnia 2016 r. została podpisana przez Zarządcę Nieruchomości p. T. Ć.. Po wezwaniu strony skarżącej do uzupełnienia braków skargi do Sądu nadesłano m.in. potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem kopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej A w B. z dnia [...] którą powołano nowy skład zarządu w osobach I. Ł., J. K., M. S. oraz P. S., egzemplarz skargi podpisany przez I. Ł., J. K. i M. S. oraz pełnomocnictwo procesowe dla radcy prawnego Ł. R. do reprezentowania skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przed sądami administracyjnymi podpisane przez I. Ł., J. K. i M. S..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jednakże nie z powodów, które zostały podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania).

Sąd stwierdza z urzędu, że organ odwoławczy naruszył art. 169 § 1 o.p. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ pomimo braków umocowania (pełnomocnictwa) p. T. Ć. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, prowadził postępowanie odwoławcze i rozpoznał merytorycznie odwołanie, zamiast wezwać do uzupełnia braków formalnych tegoż odwołania.

Analizę zaistniałej sytuacji prawnej, której Sąd dokona posługując się aprobowaną w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie argumentacją zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 567/16 (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rozpocząć należy od wskazania, że reprezentacja wspólnot mieszkaniowych została uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm. – dalej: u.w.l.).

Zgodnie z art. 18 tej ustawy właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (ust. 1). W razie sukcesywnego wyodrębniania lokali przyjęty przez dotychczasowych współwłaścicieli sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu (ust. 2). Zmiana ustalonego w trybie ust. 1 sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (ust. 2a). Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale.

Poza tym zgodnie z art. 20 u.w.l. jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (ust. 1). Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2). Zgodnie z art. 21 u.w.l. zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust. 1). Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2).

Z zacytowanych regulacji wynika, że ze względu na organ albo osobę (osoby) sprawujące zarząd nieruchomością wspólną można wyodrębnić zarząd bezpośredni, sprawowany przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, oraz zarząd pośredni, sprawowany:

a) przez zarząd jako organ wspólnoty mieszkaniowej, albo

b) przez zarządcę, ustanawianego zgodnie z art. 18 ust. 1 u.w.l., którym może być osoba fizyczna bądź osoba prawna.

Wymaga jednocześnie podkreślenia, że ustanowienie zarządu wspólnoty (art. 20, art. 21 u.w.l.) wyklucza ustanowienie zarządcy w rozumieniu art. 18 u.w.l. i odwrotnie, tj. ustanowienie zarządcy zgodnie z art. 18 u.w.l. wyklucza ustanowienie zarządu, o którym mowa w art. 20 i art. 21 u.w.l. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2012 r., III CZP 96/11, Lex nr 1112715; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2005 r., III CZP 62/05, Lex nr 171751; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2003 r., III CZP 74/03, Lex nr 81625; oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 29 lutego 2016 r., I SA/Gl 1477/16 i I SA/Gl 1446/15; z dnia 15 lipca 2016 r., II SA/Gl 308/16; z dnia 26 września 2016 r., I SA/Gl 309-312/16, I SA/Gl 1478-1481/16, I SA/Gl 1472/16, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Właścicielom nieruchomości powierzono wybór w kwestiach związanych ze sposobem zarządzania, jednak względy natury organizacyjno-gospodarczej przemawiają za brakiem potrzeby mnożenia struktur zarządu nieruchomością wspólną i wynikających z tego konsekwencji (np. problemu rozkładu uprawnień pomiędzy te struktury).

Spotykane w praktyce zlecanie administrowania nieruchomością wspólną zewnętrznemu podmiotowi wyspecjalizowanemu, przy wybranym zarządzie wspólnoty (w rozumieniu art. 20, 21 u.w.l.), nie oznacza więc, że ten podmiot posiada status zarządcy, któremu właściciele powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. Praktyka zawierania umów o zarządzanie nieruchomością wspólną (administrowanie wspólnotą mieszkaniową) z licencjonowanymi zarządcami (administratorami) jest już wykształcona od dłuższego czasu i jest to sytuacja, kiedy organ wspólnoty, jakim jest jej zarząd, nie przestaje wówczas sprawować swoich funkcji, a jedynie zleca wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Zarządca, a właściwie administrator, zapewnia fachową obsługę wspólnoty mieszkaniowej, współdziałając w tym zakresie z zarządem. Taka pomoc świadczona przez profesjonalnych zarządców (administratorów) wspólnotom mieszkaniowym nie zmienia ustawowego sposobu sprawowania zarządu. Zlecenie administrowania wspólnotą mieszkaniową ma charakter umowy mieszanej, do której – w zakresie nieuregulowanym – powinno się stosować przepisy o umowie zlecenia (art. 734 Kodeksu cywilnego) - por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2014 r., I ACa 652/13, Lex nr 1438094.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że z uwagi na to, że w przeciwieństwie do zarządu w rozumieniu art. 20 i 21 u.w.l., zarządca w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. nie jest organem wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowanie jej przez zarządcę wymaga odpowiedniego umocowania w umowie bądź uchwale. Zakres upoważnienia zarządcy do działania w imieniu właścicieli lokali wynika bowiem z treści postanowień umów lub uchwały właścicieli przewidzianych w art. 18 ust. 1 i 2a u.w.l. Zatem zarządca nie może reprezentować wspólnoty mieszkaniowej przed sądem lub organem administracji publicznej, jeżeli stosowne upoważnienie nie znalazło się w umowie określającej sposób zarządu albo uchwale o zmianie tej umowy. Ewentualnie, jeśli nie legitymuje się odpowiednim pełnomocnictwem. W odróżnieniu od reprezentacji przez organ jakim jest zarząd wspólnoty w rozumieniu art. 20 i 21 u.w.l., zarządca nie działa jako wspólnota mieszkaniowa, gdyż pomiędzy nią, a tymże zarządcą (osobą trzecią) istnieje dodatkowe ogniwo, którym jest oświadczenie woli zawarte w umowie, uchwale, albo ściśle w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa (postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r., II FSK 949/14, Lex nr 1467640; uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r., III CZP 129/08, Lex nr 470697; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2007 r., VI SA/Wa 1792/07; wyrok SN z 14 stycznia 2004 r., I CK 108/03; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 31 maja 2006 r., I ACa 290/06; wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2010 r., II SA/Kr 1517/09, Lex nr 633138).

W niniejszej sprawie odwołanie wniósł p. T. Ć., który do odwołania dołączył (potwierdzoną przez siebie za zgodność z oryginałem) umowę z dnia

1 marca 2005 r. zawartą na podstawie uchwały właścicieli lokali w nieruchomości położnej w B., przy ul. [...] z dnia 28 lutego 2005 r. nr [...], której to uchwały nie załączono do akt sprawy. Wspomniana zaś umowa z dnia 1 marca 2005 r. stanowi w § 1 ust. 1, że Wspólnota zleca Zarządcy administrowanie nieruchomością położona w B., przy ul. [...]. Z kolei ust. 2 § 1 umowy stanowi, że Zarządca kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz w sprawach zleconych uchwałą Wspólnoty. Kolejne paragrafy umowy określają zadania zarządcy obejmujące różne formalne i techniczne aspekty funkcjonowania nieruchomości, wśród których wymieniono m.in. opłacanie podatków i innych opłat publiczno-prawnych oraz windykację należności dotyczących nieruchomości wraz z sądowym ich dochodzeniem.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że całkowicie nieudokumentowana pozostaje zawarta w zaskarżonej decyzji konstatacja, że "Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła p. T. Ć. – właścicielowi firmy B pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz, jak również do kontaktów i występowania w imieniu Wspólnoty przed urzędami oraz sądami".

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika też jednoznacznie, jaki status został przypisany p. T. Ć.. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarządzanie nieruchomością profesjonalnemu zarządcy, tj. p. T. Ć. B, jednakże – jak podkreślono – nie jest to – powierzenie zarządu osobie fizycznej lub prawnej w rozumieniu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 33 u.w.l. (str. 4 decyzji). Jednocześnie wskazał (na str. 4 – 5 zaskarżonej decyzji), że jeśli na członka zarządu została powołana osoba spoza grona właścicieli, wówczas w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 r. powinna legitymować się tytułem licencjonowanego zarządcy, natomiast po tym okresie, w związku z deregulacją zawodów i uchyleniem art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarcza zawarcie umowy o zarząd nieruchomością z właścicielami, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub podmiotem, któremu przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub podmiotu.

W ocenie organu odwoławczego, z całości zebranego materiału dowodowego (pomimo widocznego braku współpracy ze strony zarządcy nieruchomości) wynika, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z omówionym wyżej rodzajem sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, wynikającym z treści art. 20 u.w.l. (str. 5 zaskarżonej decyzji).

Z powyższego można by domniemywać, że organ odwoławczy traktuje p. T. Ć. jako osobę fizyczną wybraną do zarządu spoza grona właścicieli lokali. Jednocześnie Kolegium uznało, że gdyby przyjąć, że obowiązki w zakresie uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywają na osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, to w tym wypadku spoczywałyby one na p. T. Ć. – Zarządcy Nieruchomości (w rozumieniu ustawy o własności lokali (str. 5 zaskarżonej decyzji).

Sąd stwierdza, że odwołanie zawiera braki formalne, o których bezpośrednio poniżej.

Po pierwsze składający je p. T. Ć. nie wykazał, że jest zarządcą skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l., a więc podmiotem uprawnionym do reprezentacji tej jednostki organizacyjnej, a nie (pomimo określania siebie mianem zarządcy) tylko jej faktycznym administratorem - czyli podmiotem, któremu na podstawie umowy o zarządzanie (administrowanie) powołany zarząd wspólnoty (z art. 20 i 21 u.w.l.) zlecił wykonanie poszczególnych czynności w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Nie zostało także wykazane, że p. T. Ć. sprawuje jednoosobowy zarząd nieruchomością jako osoba fizyczna wybrana do niego spoza właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 u.w.l.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w załączonej do odwołania umowie z dnia 1 marca 2005 r. wymieniono członków zarządu Wspólnoty, a dokumenty nadesłane do Sądu w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków skargi zawierają m.in. uchwały, na mocy których do składu zarządu powoływani byli właściciele lokali.

Sąd zauważa nadto, że zarówno zarządca skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l., a także jej faktyczny administrator, do skutecznego działania przed organem muszą wykazać, że:

a) legitymują się odpowiednim pełnomocnictwem do działania w postępowaniu przed organem administracji publicznej albo

b) stosowne do tego upoważnienie znalazło się już w umowie o określeniu zarządu albo uchwale właścicieli, przewidzianych w art. 18 ust. 1 i 2a u.w.l.

W sytuacji, gdy - tak jak w rozpoznawanej w sprawie - organ II instancji nie dysponował kompletnym upoważnieniem udzielonym, wnoszącemu odwołanie w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, p. T. Ć. - zachodziła wadliwość formalna podania, jakim jest odwołanie (por. art. 168 § 1 o.p. in principio). Dlatego złożonemu środkowi zaskarżenia nie można było nadać dalszego biegu bez uprzedniego przeprowadzenia procedury uzupełnienia braków formalnych, przewidzianej w art. 169 o.p., poprzez zobowiązanie wnoszącego odwołanie do złożenia dokumentów potwierdzających jego umocowanie do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, czego w niniejszej sprawie zaniechano.

Zgodnie z art. 169 § 1 o.p. jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia.

Braki, o których mowa w art. 169 § 1 o.p. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu.

Przy tym, nieusunięcie braku w zakresie pełnomocnictwa do występowania w imieniu strony, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 lutego 2012 r., II FSK 1642/10 (Lex nr 1145412) i z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 259/06 (Lex nr 307371) skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpatrzenia zgodnie z art. 169 § 1 o.p., a nie niedopuszczalnością odwołania (zażalenia) z art. 228 § 1 pkt 1 o.p. Analogicznie na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w wyrokach: z dnia 20 sierpnia 2015 r., I OSK 2792/13, Lex nr 1794892; z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1049/14, Lex nr 2032671; z dnia 3 września 2008 r., II OSK 978/07, Lex nr 516020).

Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, poprzez przedłożenie umocowania do występowania w imieniu strony, organ II instancji musi dokonać stosownego wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. W zależności od tego, czy podmiot zastosuje się do tego wezwania, czy też nie usunie stwierdzonego przez organ braku, dojdzie do nadania podaniu (w tym przypadku odwołaniu) dalszego biegu, ewentualnie do pozostawienia go bez rozpatrzenia.

Dopóki jednak takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 169 § 1 o.p., dopóty rozpatrzenie środka zaskarżenia obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego.

W realiach tej sprawy, zdaniem Sądu należy je traktować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest bowiem możliwe, że w ogóle nie dojdzie do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, o ile w wyznaczonym terminie nie zostanie usunięty stwierdzony brak formalny, polegający na nieprzedłożeniu stosownych dokumentów, wykazujących upoważnienie wnoszącego odwołanie do reprezentowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zajdzie zatem konieczność wezwania osoby wnoszącej odwołanie do przedłożenia dokumentów wykazujących jej umocowanie do działania w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej.

W zależności od tego, czy te braki zostaną uzupełnione, Kolegium pozostawi odwołanie bez rozpatrzenia albo nada mu dalszy bieg i zbada legalność decyzji wydanej przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono, ponieważ strona skarżąca nie złożyła wniosku o ich zasądzenie.