Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 765/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. S.K. z siedzibą w K. na uchwałę nr LV/1525/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Firma B wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LV/1525/21 z dnia 7 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice – Rejon Koncentracji Usług".

W skardze Spółka wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej:

1) § 14 ust.1 pkt 2) lit. c) - w zakresie w jakim droga klasy dojazdowej, oznaczona jako KDD.3 stanowić ma połączenie z terenem KDL.2-1x2 (tj. z ul. Sosnowiecką);

2) § 14 ust.1 pkt 5) lit. b) - tiret drugie - w zakresie w jakim projektuje się w zakresie układu dróg publicznych, opisanych w §14 ust.1 pkt 1 i 2 - teren wydzielony dla linii tramwajowych KDT.2 o szerokości w liniach rozgraniczających do 20 m;

3) § 14 ust.2 - w zakresie w jakim projektuje się rozbudowę istniejącego układu komunikacyjnego obejmie budowę nowych odcinków dróg tramwajowych - tutaj KDT.2 (-) i budowę drogi w terenie KDD.3;

4) zapisów § 23 ust.1 pkt d) in fine i pkt d) - tj. w zakresie, w jakim wyznacza się jako tereny komunikacji m.in. drogę klasy dojazdowej KDD oraz wydzieloną linię tramwajową KDT.2

5) oraz stosownie do powyższych zapisów - odpowiadające im rozwiązania przestawione na załączniku graficznym do projektu planu.

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zarzucono naruszenie:

I. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - dalej także u.p.z.p.)- poprzez:

a) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2), art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1) i pkt 10) tj. przekroczenie zasady władztwa planistycznego - poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącej jak i planowanej przez Spółkę zabudowy, potrzeb funkcjonalności układu komunikacyjnego, oraz nierozważnie alternatywnych możliwości projektowych tego układu, w szczególności propozycji wskazanej w uwagach do projektu planu zgłoszonych w dniu 17 lipca 2020 r.; oraz

b) naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.- polegającym na uchwaleniu ustaleń skarżonego planu w sposób niezgodny z kierunkami transportu określonego w Studium (tekst) - tom III ,,Wytyczne do planów miejscowych, w części wytycznych kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki 22 ( str. 131) części dotyczącej komunikacji w zakresie transportu zbiorowego oraz w związku z ustaleniami Studium planszą K-4 ,,kierunki transportu" - poprzez nieuprawnione wprowadzenie trasy tramwajowej KDT.2 jak i zaprojektowanie drogi publicznej klasy dojazdowej KDD.3; Powyższe naruszenia w konsekwencji uchwalenia zaskarżonej uchwały, skutkują nieuprawnionym ograniczeniem Skarżącej - właściciela działki nr. [...] - w zakresie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

II. naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78/1997, poz.483) - polegającym na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu Spółki w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości;

III. naruszenie art. 2 ustawy prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), poprzez ograniczenie chronionej konstytucyjnie swobody działań gospodarczych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszenie interesu prawnego właściciela działek, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych powszechnie obowiązujących. Do jego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo i to w sposób istotny. Interes Spółki - właściciela działek położonych na obszarze objętym planem znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego a jeżeli tak, to interes ten przybiera postać interesu prawnego, co oznacza, że jego naruszenie ustaleniami planu daje właścicielowi przymiot strony w postępowaniu toczonym przez sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano dalej, że Firma B jest właścicielem nieruchomości, położonej w Krakowie, przy ul. [...] - działka ewid. nr [...] obr. 33, zabudowanej budynkiem sklepu [...] i [...]. Sklep aktualnie posiada zjazd na teren parkingu jak i wjazd do strefy dostaw, z drogi wewnętrznej - dz. nr ewid. [...], a także jedno wejście główne od strony tejże drogi dojazdowej.

Obecnie komunikacja do sklepu [...] odbywa się wyłącznie jezdnią drogą dwukierunkową (droga wewnętrzna dz. [...]), zapewniającą także dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

Na tle rozważań dotyczących władztwa planistycznego, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie trudno uznać, że Rada Miasta Krakowa dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych - w tym w szczególności rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji dla kwestionowanego układu drogowego, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne – mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Skarżąca wskazała, że na etapie składania uwag do projektu planu podnosiła kwestię związaną z utratą wartości rynkowej nieruchomości, albowiem wprowadzenie łącznie z linią tramwajową KDT.2 nowego układu drogi publicznej KDD.3 skutkować będzie: utratą wartości rynkowej nieruchomości; wpłynie bezpośrednio-w momencie przystąpienia przez Miasto Kraków do realizacji tak założonego układu komunikacyjnego, zarówno tramwajowego KDT.2 jak i drogowego KDD.3 - na znaczne obniżenie rentowności funkcjonującego już od 5 lat sklepu [...] jak i [...]; uniemożliwi plany rozbudowy istniejącego obiektu handlowego.

Podniesiono dalej, że przyjęte obecnie rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej dla terenu działki Wnioskodawcy - porównując je w odniesieniu do innych obiektów handlu i usług na terenie U.1 ([...]), UC/U.7 ([...]) jak i położonych w południowej i wschodniej części terenu UC.U.5 (sklepów [...]) - powodują, iż w/w nieruchomości zachowują swoje status quo, jeśli chodzi o korzystną - z handlowego punktu widzenia - dostępność dojazdu i dojścia, tj. żaden z nich nie został pozbawiony obsługi komunikacyjnej, zapewniającej zarówno dobrą widoczność od strony ulic dojazdowych, a także samego dojazdu do obiektu. Podkreślono, że o ile obecne skrzyżowanie z drogą na działce [...] jest dobrze widoczne i oznaczone tablicą informacyjną o dojeździe do sklepu, to przyjęte w planie rozwiązanie w postaci drogi dojazdowej KDD.3, której skrzyżowanie odległe o ok.170 metrów od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i w zasadzie będzie prawie niezauważalne (nawet przy ustawieniu tamże tablic kierunkowych), zatem rozwiązanie takie właśnie spowoduje - na skutek znacznego spadku obrotów sklepów [...] jak i [...] - wspomnianą już utratę wartości rynkowej nieruchomości i rentowności, prowadząc nawet do całkowitego zamknięcia działalności handlowej. Wszystkie w/w obiekty - poza sklepem [...] - w oczywisty sposób znalazły się w uprzywilejowanej sytuacji, kosztem działki [...] ( również działki [...]), a założenia komunikacyjne zostały zaplanowane w sposób bezrefleksyjny, w zasadzie w oderwaniu od podstawowej kwestii jaką jest istnienie od lat i funkcjonującego w tym obszarze sklepu.

Dokonując przed kilku laty zakupu zabudowanej już wówczas budynkiem handlowym działki, za kwotę ponad 7,5 milionów złotych, właściciel - uwzględniając istniejące wokół zagospodarowanie w postaci m.in. sklepów wielkopowierzchniowych, jak i przede wszystkim założeniom urbanistyczny kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewidzianym w Studium - miał prawo oczekiwać, iż takie założenia pozwolą na dalsze funkcjonowanie obiektu, a także nie staną na przeszkodzie do przysługującego prawa dalszego zainwestowania posiadanej działki nr ewid. [...]. Gdyby nawet założyć, iż ustalenia Studium dopuszczają w/w rozwiązania komunikacyjne dla przyjęcia jednego z wariantów trasy tramwajowej to i tak na Gminie spoczywałby obowiązek wykazania, iż działała ona zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p.), bowiem ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie wówczas uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2016 r; II OSK 165/15; cbosa ) - a czego w niniejszej sprawie, zdaniem Spółki, trudno się doszukać.

W ocenie skarżącej co najmniej niezrozumiałym jest to, iż znając już w 2018 r. plany inwestycyjne Wnioskodawcy Miasto całkowicie je pominęło, wprowadzając zapisy dotyczące obsługi komunikacyjnej w sposób ewidentnie krzywdzący dla Spółki Skarżącej. Podniesiono, iż na etapie składania uwag do planu w 17 lipcu 2020 r. - po pierwszym wyłożeniu - Skarżąca wnioskowała o przeanalizowanie przedstawionego innego rozwiązania komunikacyjnego na tym terenie i dokonanie stosownej korekty w tym zakresie. W istotnym interesie Spółki było bowiem doprowadzenie do zmiany rozwiązania w zakresie dodatkowej jezdni przez północną część działki [...] oraz wyprowadzeniu wyjazdu na ul. [...] na zasadach prawo-skrętu. Spółka przedstawiła wówczas proponowane przez siebie warianty zmiany, które dałyby możliwość - z jednej strony wykonanie niezależnie od linii tramwajowej KDT.2 - innego przebiegu dla nowoprojektowanej drogi KDD.3, który by nie wpłynął na obniżenie wartości nieruchomości i rentowności istniejącego od 2015 r. sklepu, a z drugiej spowodowałby mniejsze koszty dla Miasta związane z odszkodowaniami. Wszystkie wnoszone przez Skarżącą uwagi zostały w całości nieuwzględnione – uwaga nr 6 - w załączniku do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.08.2020.

W odniesieniu do podniesionego w drugiej kolejności zarzutu rażącego naruszenia przez Radę Miasta Krakowa zasady art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem dopiero z dokumentów dołączonych do planu, w szczególności "Uzasadnień przyjętych rozwiązań wraz z informacją o zgodności ze Studium" - możliwe było jego wywiedzenie. W tym kontekście skarżąca podkreśliła, że organy gminy nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem są one związane ustaleniami studium. Brak również podstaw prawnych do przyjęcia, iż organy gminy mogą swobodnie decydować, które z ustaleń studium są dla nich wiążące, które zaś można stosować w sposób dowolny.

W uzasadnieniu zarzutu o sprzeczności uchwalonego planu ze Studium skarżąca wskazała, że: po pierwsze - kwestionowany fragment planu miejscowego jest sprzeczny z obowiązującym Studium tj. uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - załącznikiem części rysunkowej K- 4 pn. "Systemy transportu - kierunki i zasady rozwoju"; po drugie - wbrew temu, co stwierdził uchwałodawca powołując się w dokumencie pn. "Uzasadnienie przyjętych rozwiązań wraz z informacją o zgodności ze Studium" w poz. 3 dotyczącej informacji o zapewnieniu zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zapisy planu nie są zgodne ze Studium, i tak:

- w w/w "Uzasadnieniu..." w informacji (str.10) istnieje zapis, iż w zakresie komunikacji Studium wyznacza jako transport zbiorowy - linię tramwajowa w ul. Sosnowieckiej, natomiast na str.14/15 tego dokumentu jest informacja w zakresie "zasad dotyczących układu komunikacyjnego" stwierdzająca, iż oznacza to "utrzymanie dotychczasowych założeń zawartych w Studium" poprzez m.in. wyznaczenie terenów komunikacji, zaś cel został spełniony poprzez wyznaczenie m.in. terenów komunikacji KDD.3 i KDT.2. Po trzecie, zdaniem skarżącej, na szczególną uwagę zasługuje informacja zawarta w w/w dokumencie w poz. 4 pt.: "Inne materiały, znaczące dla rozwiązań projektu planu", w którym w poz. 4.5. "Opracowanie pn. "Studium wykonalności połączenia tramwajowego Azory- Bronowice" przywołano dodatkowe konsultacje społeczne odnośnie do przebiegu linii tramwajowej, jednak spółka nigdy nie była poinformowana, ani też nie uczestniczyła w żadnych konsultacjach społecznych dotyczących przebiegu linii tramwajowej, ani też nowo wyznaczanego przebiegu dla drogi KDD.3. Skarżąca podkreśliła, że okoliczności powyższe były argumentami przywołanymi w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.08.2020 roku, o sposobie rozpatrzenia uwag, a w którym wszystkie podnoszone przez Skarżącą uwagi, w tym wniosek o przeanalizowanie innego sposobu przeprowadzenia drogi jezdnej zostały odrzucone. Spółka oświadczyła przy tym, że o fakcie przeprowadzania konsultacji dowiedziała się dopiero z ww. zarządzenia.

Natomiast, co podkreślono w uzasadnieniu do uwag do planu, na etapie procedowanego w 2018 r. ([...]) jak i nowym w 2019 r. ([...]) postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla potrzeb planowanej rozbudowy istniejącego obiektu handlowego - na skutek uwzględnienia przez Wnioskodawcę wskazanej w przez Wydział Gospodarki Komunalnej kolizji przedmiotowej inwestycji z rezerwą terenu pod planowaną trasę linii tramwajowej KST os. Azory-Bronowice wykonano nową wersję zagospodarowania, uwzględniającą planowaną przez Miasto linię tramwajową. Koncepcja ta spowodowała już na tym etapie niejako "przymusowe" pomniejszenie terenu dla potrzeb planowanej inwestycji - ale co należy podnieść - podczas zmiany koncepcji zagospodarowania nie było ze strony Wydziału Gospodarki Komunalnej jakiejkolwiek informacji, że konieczność zachowania rezerwy dla przeprowadzenia linii tramwajowej wiąże się z likwidacją istniejącego jedynego dojazdu do nieruchomości i projektowaniem drogi KDD.3. Gdyby Skarżąca taką informacją dysponowała, mogłaby już w 2018 roku podejmować działania zmierzające przeciwstawiające się możliwości – w jej ocenie – niezgodnej z prawem, zbyt daleko idącej ingerencji w przysługujące, a chronione konstytucyjnie prawo własności.

Spółka nie zgodziła się przy tym z twierdzeniami Prezydenta Miasta Krakowa, iż zawarte w Tomie III - " Wytyczne do planów miejscowych" założenie w poz. III.1.2 pkt 11) jest argumentem pozwalającym Gminie wprowadzić zapisy planu miejscowego w sposób arbitralny, niezależnie od znajdujących się w tym samym dokumencie wytycznych dla poszczególnych jednostek, w tym przypadku dla jednostki nr 22 pn. "Bronowice -Centrum" - str. 129 -131. Jest poza sporem, iż Studium w części dotyczącej komunikacji wskazuje w zakresie transportu zbiorowego m.in. planowaną linię tramwajowa do [...] (po południowej stronie ul. Sosnowieckiej) - vide - załącznik graficzny do Studium K4 "Systemy transportu. Kierunki i zasady rozwoju". Taki zapis pozostaje także w zgodzie z częścią rysunkową (przywołaną powyżej), zgodnie z którą Studium przewidywało rozbudowę linii w ul. Sosnowieckiej, ale nie poprzez dowolność tego układu, a będącego wynikiem wyboru jednej z koncepcji przez Miasto - tym bardziej, że były to opracowania powstałe po uchwaleniu Studium, takie jak ,,Studium wykonalności połączenia tramwajowego Azory - Bronowice z 2016 r., czy oparcie się na decyzji środowiskowej na jednym z wariantów trasy z 2019 r.

W ocenie skarżącej ustalenia miejscowego planu naruszają ustalenia Studium, ponieważ przebieg trasy tramwajowej w Studium przewidziany w ul. Sosnowieckiej jest odmienny niż ten, który przewiduje zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje legitymacji do rozszerzania podstaw przy konstruowaniu zapisów dla planu miejscowego poprzez oparcie się na innych dokumentach formalno-prawnych innych niż ustalenia Studium. Okoliczność, iż Miasto poprzez swoją jednostkę organizacyjną tj. Zarząd Inwestycji Miejskich i następnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w 2016 r. rozpoczęła działania zmierzające do realizacji nowego przebiegu linii tramwajowej, nie stanowi o prawie zmiany przebiegu rozbudowy planowanej linii tramwajowej w sposób odmienny od Studium.

Skarżąca zauważyła, że początkowo Miasto wskazywało cztery warianty przebiegu trasy. Co istotne - jedynie trasa IV odpowiadałaby przewidywanej w Studium rozbudowie linii tramwajowej. Niezależnie od powyższego - trasy I, III i IV prawie w całości prowadzone byłyby w działkach miejskich, stanowiących drogi publiczne, a tylko kwestionowana przez Skarżąca trasa II - przebiegająca m.in. obok nieruchomości Skarżącej - która została przyjęta jako "optymalne rozwiązanie" przebiega na długości pomiędzy ul. Sosnowiecką a ul. Josepha Conrada przez tereny należące wyłącznie do podmiotów prywatnych.

Podsumowując powyższe skarżąca wywiodła, że nie może stanowić także o prawidłowości w ustaleniu przebiegu trasy tramwajowej KDT.2 ani też o przebiegu układu drogi KDD.3, argumentacja o zasadności i racjonalności wyboru trasy w tzw. "konsultacjach społecznych" w 2016 r., ani także wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa linii tramwajowej KST os. Azory -

Bronowice w Krakowie" w dniu 20.12.2019 r., bowiem żaden z tych dokumentów nie może mieć wypływu na ustalenia zawarte w Studium, ani nie może go w żaden sposób modyfikować. Jeśli Miasto - w latach 2016 -2019 - czyli po uchwaleniu w 2014 r. Studium dostrzegło konieczność zmiany w zakresie opcji przebiegu trasy tramwajowej dla terenu Bronowice-Centrum i wprowadzenia nowych rozwiązań komunikacyjnych, a które miałby mieć znaczenie przy uchwalaniu planu miejscowego, to zmiany te winna uprzednio wprowadzić zmieniając dotychczasowe ustalenia Studium.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, w nawiązaniu do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca wskazała, że jej ocenie, przyjęte w skarżonej uchwale rozwiązanie komunikacyjne w zakresie wyznaczenia trasy KDT.2 i KDD.3 jest dowolne (abstrahując od jego niezgodności z ustaleniami Studium) oraz nieuzasadnione, a także przeprowadzone w sposób nadmiernie i niewspółmiernie naruszający zasady równości promując interesy jednych członków - w tym przypadku właścicieli innych obiektów handlu i usług na terenie U.1 ([...], [...] - sklep [...]) jak i położonych w południowej i wschodniej części terenu [...] (sklepów [...]) – nad interes prawny Firma B Zaplanowanie bowiem przebiegu KDT.2 i w szczególności drogi KDD.3 należy uznać za naruszające to prawo, ponieważ przyjęte rozwiązanie komunikacyjne dla terenu jednostek UC/U.7 i UC/U.5 trudno uznać za jedyne możliwe, poprzestając tylko na: przyjęciu "wyników" - nie znanych Skarżącej - konsultacji społecznych, czy też wydaniu w 2019 r. decyzji środowiskowej, niejako sankcjonujących pomysł Miasta w tym zakresie.

Wreszcie co do zarzutu naruszenia art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. poprzez ograniczenie chronionej konstytucyjnie swobody działań gospodarczych skarżąca podkreśliła, że kwestionowane zapisy projektu planu naruszają w stopniu rażącym również zasadę swobody i równości gospodarczej. Podkreślono, że poprzez zmianę komunikacyjną obsługi jezdnej do terenu działki [...], mającej wpływ na rentowność prowadzonej działalności gospodarczej Spółka będzie dochodziła roszczeń odszkodowawczych od Miasta Kraków, zarówno z powodu utraty wartości rynkowej nieruchomości, a także utraconych korzyści z tytułu prowadzonej działalności handlowej jak i z powodu uniemożliwienia planowanej rozbudowy obiektu i co za tym idzie, także utraconych korzyści z tego powodu.

Prezydent Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi, w pierwszej kolejności przedstawiono proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu. W związku z tym wskazano, że:

Sporządzenie projektu planu "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług" zainicjowane zostało podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XXIl/369/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r. W dniu 11 września 2015 r. opublikowane zostało ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług", w którym określono termin składania wniosków – 30 listopada 2015 r. W wyznaczonym okresie wpłynęło 28 wniosków. W dniu 15 września 2015 r. wysłane zostały zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Prace nad projektem planu poprzedziło opracowanie materiałów wyjściowych: Opracowanie ekofizjograficzne podstawowego oraz Analiza stanu istniejącego i synteza uwarunkowań w ramach którego wykonana została również inwentaryzacja urbanistyczna.

Następnie opracowano projekt planu miejscowego (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i prognozą skutków finansowych uchwalenia planu). Wnioski złożone w terminie wskazanym w obwieszczeniu i ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2018 r. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzony zgodnie z wymaganiami ustawy, rozporządzeń wykonawczych i pozostałych przepisów odrębnych, został przekazany do opiniowania i uzgodnień ustawowych pismami z dnia 27.04.2018 r. Po wprowadzeniu do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień, pismami z dnia 26.02.2019 r. zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice – Rejon Koncentracji Usług", przekazano skorygowany projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do opiniowania i uzgodnień ustawowych - w niezbędnym zakresie. Następnie - m.in. w związku z nowelizacją ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. 2020 poz. 1970), do projektu planu wprowadzono korekty wynikające ze zmiany przepisów odrębnych i ponownie wysłano do opiniowania uzgodnień w niezbędnym zakresie pismami z dnia 29.04.2020 do: Wojewody Małopolskiego, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, Ministra Klimatu, a następnie w dniu 3.06.2020 do Ministra Środowiska.

W dniach 15.06 - 13.07. 2020 r. odbyło się wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz niezbędną dokumentacją. W dniu 6 lipca 2020 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu. Termin składania uwag, dotyczących wyłożonego projektu planu, upłynął z dniem 27 lipca 2020 r. W dniu 14 sierpnia 2020 r. rozpatrzono uwagi wniesione do projektu planu Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.08.2020 w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" i rozpoznania pism w zakresie nie stanowiącym uwag. Sposób rozpatrzenia uwag nie wymagał ponowienia procedury planistycznej.

Następnie projekt planu wraz z niezbędnymi dokumentami został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia (Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.09.2020 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" oraz Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa PMK z dnia 14.09.2020 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług").

W dniu 30.09.2020 r. na sesji Rady Miasta Krakowa odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie planu. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/1251/20 z dnia 30.09.2020 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice- Rejon Koncentracji Usług". Na kolejnej sesji, tj. w dniu 14.10.2020 r. Rada Miasta Krakowa stwierdziła o konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu poprzez przegłosowanie zgłoszonych poprawek. W związku z tym ponowiono stosowne czynności planistyczne. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został zmieniony, a następnie przekazany do opiniowania i uzgodnień ustawowych w niezbędnym zakresie pismami z dnia 12.11.2020 r. W dniach 21.12.2020 - 22.01.2021 r. odbyło się wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz niezbędną dokumentacją (wyłożenie częściowe - w zakresie zmian). W dniu 19.01.2021 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonej części projektu planu. Termin składania uwag, dotyczących wyłożonej części projektu planu, wyznaczono na dzień 05.02.2021 r. W dniu 26.02.2021 r. rozpatrzono uwagi wniesione do wyłożonej części projektu planu Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do ponownie wyłożonej publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług", w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu i rozpoznania pism w zakresie nie stanowiącym uwag. Sposób rozpatrzenia uwag nie wymagał ponowienia procedury planistycznej.

Następnie przekazano projekt uchwały został przekazane pod obrady Rady Miasta Krakowa (vide: Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" oraz Pismo Sekretarza Miasta Krakowa do Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 30.03.2021 r. przekazujące ujednolicony tekst projektu uchwały z prośbą o wprowadzenie do porządku obrad głosowania nad projektem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Rejon Koncentracji Usług" (wg druku nr 1432). W dniu 24.03.2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LIV/1485/21 w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług". Na kolejnej sesji, tj. w dniu 7.04.2021 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LV/1525/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług". Ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r., pod poz. 2479; plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (15 maja 2021 r.).

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skarżącej, wskazując, że w jego ocenie są one bezzasadne i nie stanowią podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Organ wskazał w szczególności, że spółka wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego z prawa własności działki nr [...] obręb 33 jednostka ewidencyjna Krowodrza, objętej księgą wieczystą nr [...] Zgodnie z ustaleniami planu, działka skarżącej spółki, zabudowana budynkiem, w którym prowadzi działalność gospodarczą (SKLEP [...]), znajduje się w przeważającej części w terenie rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub zabudowy usługowej oznaczonym symbolem UC/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub budynkami usługowymi. W niewielkiej zaś części działka spółki znajduje się w terenie drogi publicznej klasy dojazdowej, o symbolu KDD.3 – która stanowi połączenie z terenem KDL.2 - 1x2. Organ dostrzegł, że skargą objęte są te ustalenia planu, które kwalifikują działkę spółki w terenie dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu KDD.3. W ocenie Skarżącej, ustalony w planie układ drogowy został zaprojektowany z pokrzywdzeniem interesu prawnego spółki, co w rezultacie uniemożliwi rozbudowę obiektu handlowego oraz utratę wartości nieruchomości należącej do spółki. Spółka podnosi także zarzut niezgodności tych ustaleń z wytycznymi Studium.

Podkreślając, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w .granicach interesu prawnego skarżącego, organ wskazał, że jego zdaniem, ustalenia planistyczne nie naruszają interesu prawnego skarżącej, z uwagi na niewielką powierzchnię jej nieruchomości przeznaczoną pod drogę publiczną o symbolu KDD.3, wynoszącą zaledwie 219,9 m2, co stanowi 3,46% nieruchomości spółki (całkowita powierzchnia nieruchomości stanowiącej spółki wynosi 6358 m2). Zaznaczono, że ustalenia planu zapewniają dostęp do nieruchomości spółki od strony ul. [...] poprzez istniejąca ul. [...] i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3. Zaletą wprowadzonego w planie rozwiązania komunikacyjnego będzie bezpośredni dojazd do nieruchomości spółki poprzez drogę publiczną, gdyż aktualnie istniejący i funkcjonujący dojazd do działki spółki przebiega przez nieruchomości prywatne. Ustalony w planie nowy dojazd do nieruchomości spółki od strony ul. [...] został zaprojektowany z uwzględnieniem, planowanej w rejonie ul. [...], budowy linii tramwajowej os. Azory - Bronowice, a także zgodnie z założeniami planu, na podstawie których nowo realizowane obiekty usługowe mają być obsługiwane w oparciu o istniejące ulice lokalne - przede wszystkim ul. Sosnowiecką i ul. Stawową (KDL.2 i KDL.3).

Strona przeciwna nie podzieliła stanowiska skarżącej, jakoby ustalenia planu były sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu określonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. Wskazano, że działka spółki w przeważającej części znalazła się na podstawie zapisów skarżonego planu miejscowego w terenie UC/U.5 - gdyż w tym terenie Studium przewidywało rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 o symbolu UH. Z kolei niewielka powierzchnia działki spółki, stanowiąca zaledwie 219,9 m2, co stanowi 3,46% nieruchomości spółki (powierzchnia całkowita nieruchomości spółki wynosi 6358 m2), znalazła się w terenie dróg publicznych o symbolu KDD.3, a podstawę takich ustaleń stanowiły ww. wytyczne Studium zawarte zarówno w części ogólnej (tom III Studium sekcja III.1.2 pkt 11 str. 6), jak i w karcie strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 22.

Organ stwierdził, że ustalenia skarżonego planu w zakresie wyznaczonego przebiegu drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.3 są zgodne z wytycznymi Studium, które to wytyczne, na podstawie art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego, a także naruszenia prawa własności, strona przeciwna zaznaczyła, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw, jako że: niewielka część powierzchni nieruchomości spółki została przeznaczona w planie pod drogę publiczną KDD.3, w dalszym ciągu, na podstawie zapisów planu miejscowego. Skarżąca ma zapewniony dojazd do nieruchomości spółki od strony ul. [...] poprzez istniejąca ul. [...] i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3, co tylko nieznacznie wydłuża dojazd samochodem do sklepu spółki od strony ul. [...], założeniem rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w planie było, aby nowo realizowane obiekty usługowe obsługiwane były w oparciu o istniejące ulice lokalne - przede wszystkim Sosnowiecką i Stawową (KDL.2 i KDL.3). W tym kontekście wskazano również, że przebieg drogi KDD.3 uwzględnia istniejącą zabudowę i zabezpiecza niezbędny korytarz drogowy dla obsługi nieruchomości, jak też, że dojazd do nieruchomości Skarżącej od strony ul. [...] został ustalony z uwzględnieniem, planowanej w rejonie ul. [...], budowy linii tramwajowej os. Azory - Bronowice, której podstawowe założenia są zgodne z wytycznymi Studium dotyczącymi transportu zbiorowego, a nadto wprowadzenie nowej możliwości dojazdu do nieruchomości spółki w żaden sposób nie umożliwia prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów spółki, dotyczących pokrzywdzenia jej interesów na etapie procedury wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy linii tramwajowej Azory - Bronowice, należy podkreślić, że nie dotyczą one bezpośrednio procedury uchwalenia planu miejscowego i nie powinny zatem podlegać ocenie przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że budowa linii tramwajowej, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (niezależnie od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), a interesy stron podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Co do legitymacji skarżącej Firma B do wniesienia skargi na ww. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice – Rejon Koncentracji Usług", Spółka wykazała, że jest właścicielką działki nr [...] obr. 33 Krowodrza, która objęta jest ustaleniami skarżonego planu. W zasadniczej części działka ta znajduje się w terenie rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub zabudowy usługowej oznaczonym symbolem UC/U.5 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 lub budynkami usługowymi. W niewielkiej zaś części działka spółki znajduje się w terenie drogi publicznej klasy dojazdowej, o symbolu KDD.3 i w zakresie odnoszącym się do tego przeznaczenia skarżąca kwestionuje ustalenia miejscowego planu. Powyższe okoliczności oraz treść uchwały uzasadniają, zdaniem Sądu, legitymację skarżącej do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Jednak, jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej nie oznacza jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi na plan miejscowy może nastąpić – po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

W wyniku kontroli dokonanej w powyżej przedstawionych ramach Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały, a tym samym skargę należało uznać za pozbawioną podstaw. Po pierwsze, Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w przeprowadzonej procedurze, która poprzedziła uchwalenie miejscowego planu. Po drugie, Sąd nie stwierdził naruszenia właściwości organów. Po trzecie, nie doszło w przedmiotowej sprawie do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Wokół tego trzeciego aspektu ogniskowały się zarzuty skarżącej i wymaga on szerszego rozwinięcia.

Rozpocząć należy od tego, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa obowiązujących w dacie uchwalenia skarżonego planu, tj. w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z 9 lipca 2014 r., działka skarżącej znajduje się na obszarze UH – Teren usług w tym handlu wielkopowierzchniowego. Funkcja podstawowa w tym terenie obejmuje zabudowę usługową w tym budynki dla celów handlu wielkopowierzchniowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (realizowaną jako zieleń urządzona). Według Studium przez handel wielkopowierzchniowy rozumieć należy budynki o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m˛ obejmującej: powierzchnię sprzedaży, magazyny oraz powierzchnię dla przebywania klientów (ekspozycja) wraz z niezbędnymi, towarzyszącymi obiektami budowlanymi i zielenią towarzyszącą. Poprzez handel wielkopowierzchniowy rozumieć należy również obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Funkcja dopuszczalna w tym obszarze obejmuje zieleń urządzoną i nieurządzoną m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (Tom III Studium: III.1.4., s. 9-10).

Co do wyznaczania w miejscowych planach dróg Studium zawiera następujące wytyczne: "Za zgodny ze Studium należy uznać takie ustalenie przebiegu drogi w planie miejscowym, które zachowuje kierunek przebiegu drogi oraz gwarantuje ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego, jak i obszaru poza jego granicami." (Tom III Studium: III.1.2., pkt 3, s. 5); "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych" (Tom III Studium: III.1.2. pkt 11, s. 6).

Studium określa ponadto szczegółowe wytyczne dla jednostki urbanistycznej nr 22 – Bronowice Centrum, w której znajduje się nieruchomość skarżącej (Tom III Studium, s. 129-131). Przewidziano tam m.in. obsługę komunikacyjną terenu jednostki z ul. Josepha Conrada, ul. Walerego Eljasza- Radzikowskiego, al. Armii Krajowej i szybkiej kolei aglomeracyjnej (SKA). W zakresie dróg przewidziano drogi układu podstawowego - ulice: Josepha Conrada, Jasnogórska, Pasternik, al. Armii Krajowej, wraz z ich węzłem (Rondo Ofiar Katynia) - w klasie GP. W zakresie transportu zbiorowego wskazano natomiast: dostęp do planowanego przystanku kolei aglomeracyjnej Bronowice, z przystankowym węzłem przesiadkowym na metro oraz linie tramwajowe i autobusowe, planowana linia tramwajowa do CH Conrada (po południowej stronie ul. Sosnowieckiej), linie autobusowe w ulicach lokalnych i wyższych klas; planowany parking przesiadkowy (P&R) - przy węźle przystankowym Bronowice.

Skarżąca kwestionuje ustalenia miejscowego planu zawarte w określonych przepisach § 14 oraz § 23 uchwały oraz odpowiadającej im części graficznej planu, w których:

- wyznaczono obszar KDD.3, tj. drogi stanowiącej połączenie z terenem KDL.2 - 1x2 (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. c),

- wyznaczono obszar KDT.2, o szerokości w liniach rozgraniczających do 20 m, stanowiący teren wydzielonych linii tramwajowych uzupełniających układ dróg publicznych (§ 14 ust. 1 pkt 5 lit. b, tiret drugie),

- przewidziano rozbudowę istniejącego układu komunikacyjnego obejmującego budowę nowych odcinków dróg tramwajowych w terenach: KDT.1 i KDT.2, przebudowę dróg w terenach: KDGPT.1, KDL.1, KDD.1 oraz budowę drogi w terenie KDD.3 i ciągów pieszych w terenach KDX.1, KDX.2 i KDX.3 (§ 14 ust. 2),

- wyznaczono Tereny komunikacji, z podziałem na: 1) Tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne: w tym d) klasy dojazdowej, oznaczone symbolami KDD.1, KDD.2 i KDD.3, a nadto e) wydzieloną linię tramwajową, oznaczone symbolami KDT.1, KDT.2 ( § 23 ust. 1 lit. d in fine i pkt e).

Analiza powyższego prowadzi do wniosku, że ustalenia miejscowego planu odnoszące się do działki nr [...] obr. 33 Krowodrza, tak w zakresie przeznaczenia UC/U.5 (§ 20 uchwały), jak i w zakresie przeznaczenia KDD.3 nie naruszają ustaleń Studium. Przywołane wytyczne Studium dotyczące terenów UH, jednostki strukturalnej Bronowice Centrum, jak też wytyczne dotyczące wyznaczania terenów pod drogi publiczne zostały w rozważanym zakresie zrealizowane prawidłowo. Zaznaczyć należy przy tym, że powiązanie drogi KDD.3 z innymi drogami wyznaczonymi w miejscowym planie, nie poszerza legitymacji skargowej o te powiązane tereny. Oznacza to bezskuteczność argumentów skarżącej zmierzających do zakwestionowania przebiegu trasy linii tramwajowej, skoro nieruchomość będąca jej własnością nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod tę trasę.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miasta Krakowa nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do działki nr [...] obr. 33 Krowodrza, jeśli chodzi o spełnienie wymogu niesprzeczności miejscowego planu z ustaleniami Studium.

Jeśli zaś chodzi o zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, należy wyjść od tego, że elementem ustawowej definicji prawa własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Co do sposobu skorzystania przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie Sąd uznał za przekonujące argumenty przywołane w Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Rejon Koncentracji Usług" stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na zgłoszoną przez skarżącą uwagę (vide: pkt 6, s. 7-8) przedstawiono szeroko uzasadnienie wprowadzonych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniono przyczyny, z powodu których nie może być uwzględniony postulat zmiany trasy planowanej linii tramwajowej oraz układu drogowego. Nie dezawuuje tego stanowiska przywołanie argumentacji odnoszącej się do rozstrzygnięć zapadłych poza procedurą planistyczną, jak i przeprowadzonych poza nią konsultacji, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że inwestycje infrastrukturalne (w tym szczególnie drogi) mogą być realizowane nie tylko na podstawie miejscowego planu. W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje ponadto argument, że tylko niewielka część terenu skarżącej została przeznaczona pod drogę publiczną KDD.3, co ani nie uniemożliwia prowadzenia aktualnej działalności, dopuszczalnej w ramach przeznaczenia UC/U.5, ani też nie uniemożliwia potencjalnych działań inwestycyjnych, choć oczywiście może wpływać na konieczność ich modyfikacji, w tym ograniczenia planowanych zamierzeń. Niewątpliwie też, skarżąca ma zapewniony dostęp do swojej nieruchomości od strony ul. Jasnogórskiej poprzez ul. Sosnowiecką i projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej o symbolu KDD.3.

Wszystkie te argumenty doprowadziły Sąd do konkluzji, że w analizowanym przypadku Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego, jak i właściwie wyważyła racje interesu indywidualnego właściciela terenu oraz interesu publicznego, nie naruszając także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W tym miejscu przypomnieć należy, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku analizowanego planu jego ustalenia w stosunku do działki skarżącej zdecydowanie i jednoznacznie nie mogą być uznane za dowolne, pozbawione merytorycznego racjonalnego uzasadnienia, czy nieproporcjonalne. Tym samym, również w odniesieniu do sposobu skorzystania przez Radę Miasta Krakowa z władztwa planistycznego Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

Finalnie Sąd wskazuje, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia zasad wolności podejmowania działalności gospodarczej oraz równości przedsiębiorców wyrażonych w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021 r., poz. 162), wywiedzionych z art. 20 i 22 Konstytucji RP. Wprowadzone ograniczenia, w tym zmiana obsługi komunikacyjnej nieruchomości, nie uniemożliwiają skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości. Nie wprowadzają również rozwiązań dyskryminujących spółkę względem innych podmiotów.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.