Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1611/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32  ust. 4  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...]w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. znak [...] utrzymująca w mocy - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r. nr [...].

Powyżej podaną decyzją z [...] maja 2009 r. Starosta [...] - po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i aranżację lokalu przeznaczonego na siedzibę [...], na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] w [...].

Pismem z 15 września 2009 r., uzupełnionym i sprecyzowanym pismem z 3 i 16 grudnia 2009 r., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., twierdząc, iż pozwolenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku Wspólnota podniosła, iż inwestor nie przedstawił wraz z projektem budowlanym "prawdziwego" oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone oświadczenie nie wskazuje bowiem na zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a taka winna być skoro prace mają być prowadzone także w części wspólnej. Wspólnota zauważyła bowiem, iż w oparciu o kwestionowaną decyzję do dnia dzisiejszego wyburzono ściany pomiędzy trzema lokalami, zamontowano również instalacje budowlane na części wspólnej nieruchomości, tj. na dachu i w kominach. Dalej, Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem. Wskazała też, że Powiatowy Wydział Architektury w [...] z mocy art. 25 § 1 powinien być wyłączony z urzędu z udziału w przedmiotowym postępowaniu, albowiem syn Naczelnika tego Wydziału jest właścicielem jednego z lokali użytkowych, których dotyczy kwestionowana decyzja. Ponadto Wspólnota stwierdziła, że zajęcie części wspólnej nieruchomości, zmiana jej przeznaczenia i zabudowa bez zgody wszystkich właścicieli rażąco narusza prawo własności. Wskazała również, że wykonanie decyzji z [...] maja 2009 r. może doprowadzić do utraty gwarancji na dach budynku. Zauważyła także, iż zwalczana decyzja nie wskazuje precyzyjne miejsca lokalu, w którym zezwala prowadzić prace budowlane.

Pismem z 5 stycznia 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...]w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r. Zawiadomienie dla inwestora organ skierował do [...], uznając ją za pełnomocnika [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym, w dniu [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, iż kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. i nie zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stwierdził przy tym m.in., iż inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę, tak wynikające z art. 32 ust. 2 jak i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.; dalej: Prawo budowlane)- tj. do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt budowlany w 4 egzemplarzach (sporządzony przez osoby z właściwymi uprawnieniami) wraz z uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu umowy najmu lokali usługowych należących do M. R., W. i R. W. oraz J. i A. P. W konsekwencji Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji i uwzględnienia tym samym wniosku Wspólnoty. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie ma kompetencji do weryfikowania złożonego przez inwestora -pod odpowiedzialnością karną- oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego też powodu nie podzielił zarzutu podniesionego we wniosku przez Wspólnotę, a dotyczącego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia Wspólnoty Mieszkaniowej i współwłaścicieli nieruchomości w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organ stwierdził, że powyższa okoliczność jest podstawą do wznowienia postępowania, a wobec tego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 5 marca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W złożonym środku odwoławczym Wspólnota podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważyła przy tym, iż odmawiając unieważnienia decyzji organ nie odniósł się do kwestii, które w jej ocenie były w tym postępowaniu najważniejsze. Rozwijając ten zarzut Wspólnota wskazała na to, iż kwestionowana decyzja dotyczy nie scalonego prawnie i nie wskazanego precyzyjnie z adresu lokalu, a inwestor jest jedynie najemcą trzech samodzielnych, wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] w [...], stanowiących odrębne własności. W stosunku do ww. lokali nie przeprowadzono procedury ich scalenia.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności Główny Inspektor zaznaczył, iż orzekał w trybie stwierdzenia nieważności, tj. w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. I dalej, Główny Inspektor wskazał na art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i stwierdził, iż przepisy te przy wydawaniu badanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały naruszone. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył bowiem wszystkie wymagane w tym przypadku dokumenty, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor dodał przy tym, iż przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją, tudzież zgodą wyrażoną przez jakąkolwiek osobę. Następnie, Główny Inspektor wskazał, że inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż działka inwestycyjna objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) analizując sprawę w tym zakresie, Główny Inspektor stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie sprawdził zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planistycznymi. Błędnie bowiem w badanej decyzji organ ten wskazał, iż inwestycja jest zlokalizowana na terenie jednostki urbanistycznej [...], zamiast na terenie jednostki urbanistycznej [...]. Dostrzegając powyższe, Główny Inspektor przyjął jednak, iż skutki wskazanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania, albowiem pomimo błędnych ustaleń projektowane przedsięwzięcie nie narusza wymogów obowiązującego planu miejscowego. Oprócz powyższego, Główny Inspektor nie stwierdził, by kontrolowana decyzja naruszała inne przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania, w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. W konsekwencji uznał, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] maja 2009 r. nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Na koniec, odnosząc się do zarzutów Wspólnoty podnoszonych w toku postępowania, Główny Inspektor wskazał, że fakt nieuczestniczenia przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz kwestia wyłączenia organu od załatwienia przedmiotowej sprawy nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe okoliczności stanowią bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem, niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozostałe zarzuty, w tym dotyczące "braku scalenia lokali przez bank", Główny Inspektor uznał za pozostające bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (reprezentowana przez dwóch członków zarządu), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż treść kwestionowanego pozwolenia na budowę nie precyzuje, którego konkretnie z trzech wyodrębnionych lokali wynajmowanych przez inwestora pozwolenie to dotyczy. Ponadto skarżąca stwierdziła, że Starosta [...] przekroczył swoje kompetencje zatwierdzając projekt budowlany zakładający wyburzenie ścian zewnętrznych pomiędzy trzema odrębnymi lokalami. Zdaniem skarżącej ściany te stanowiły wyłączną własność Wspólnoty, która nie wydała zgody na ich wyburzenie. Wyburzenie tych ścian w sposób istotny zmieniło zaś powierzchnię całej nieruchomości wspólnej i zwiększyło powierzchnie trzech lokali wynajmowanych przez [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo Główny Inspektor wskazał, iż prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego, wskazujących na wymóg złożenia takiego oświadczenia, są jeszcze przepisy mające rangę zasad. Takim przepisem jest art. 4 Prawa budowlanego, który wymaga od inwestora wykazania ww. prawa. Zatem, jak stwierdził Główny Inspektor, organ opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora może narazić się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, nie wyjaśniając sprawy do końca. Niemniej w przedmiotowej sprawie organ nie miał żadnych wątpliwości co do prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, przy czym również z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

I. Przed wskazaniem dostrzeżonych w sprawie naruszeń, które czyniły zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji, wyjaśnienia wymaga, iż uwzględniając skargę Sąd nie mógł uwzględnić wniosku w niej zawartego i stwierdzić nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r.

Zauważyć trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Nie może zatem uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której skargę wniesiono. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia Starosty [...] (a nie decyzja Starosty [...] z [...] maja 2009 r.). Dlatego też Sąd orzekając w niniejszej sprawie ze skargi dotyczącej ww. decyzji Głównego Inspektora, kontrolował działanie organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym (zakończonym zaskarżoną decyzją), a dotyczącym decyzji Starosty [...] z [...] maja 2009 r. Nie mógł więc w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonać oceny samej decyzji z [...] maja 2009 r. (czyli tej, której ważność organy w tym postępowaniu badały), a tym samym nie mógł wyeliminować tej decyzji z obrotu prawnego.

II. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim raz jeszcze zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".

Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przy czym, prowadząc omawiane postępowanie nadzorcze organ zobligowany jest uwzględnić wszystkie przesłanki wymienione w § 1 art. 156, bez względu na to, na którą, czy na które z nich powołała się strona żądająca stwierdzenia nieważności.

III. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na braki w jej uzasadnieniu, nie wyjaśniające wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na ważność badanej decyzji Starosty [...].

-Po pierwsze, w ocenie Sądu, Główny Inspektor nie wyjaśnił, czy badana decyzja Starosty [...] została wydana po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę podpisanego przez umocowane do takiego działania osoby.

Pozwolenie na budowę wydawane jest na wniosek inwestora, a wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi przewidziane w przepisach Prawa budowlanego, ale także te formalne, które określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy wniosek pochodzi od podmiotu będącego osobą prawną, winny być do niego załączone dokumenty, z których wynikać będzie umocowanie do reprezentowania tej osoby prawnej przez osobę czy osoby, których podpis pod tym wnioskiem został złożony.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a., strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie natomiast z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Stosownie zaś do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy brak podpisu strony, czy też brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W przypadku braku pełnomocnictwa, czy wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Brak formalny podania (w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe), nieusunięty w ustawowym terminie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być załatwiona merytorycznie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja wydana przez organ, na skutek rozpatrzenia podania zawierającego nieusunięte braki formalne, a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia tego podania, została wydana z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 15.09.2000 r., sygn. akt III SA 417/00, Lex 47217).

W kontekście powyżej poczynionych spostrzeżeń, zauważyć trzeba, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę podpisany został przez B. H. oraz prokurenta Z. T. W aktach administracyjnych Starosty [...] (przekazanych do Sądu) nie znajduje się pełnomocnictwo dla B. H. do działania w imieniu inwestora, natomiast z pozostającego w tych aktach odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 28 stycznia 2009 r. nie wynika, aby ww. prokurent był uprawniony do samodzielnego reprezentowania inwestora – tj. [...]. Powyższe wskazywałoby na braki formalne wniosku, które przed jego merytorycznym załatwieniem wymagały uzupełnienia w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a.

Kwestia ta została wprawdzie dostrzeżona przez Głównego Inspektora, ale nie została do końca wyjaśniona. Pismem z 12 kwietnia 2010 r. Główny Inspektor zwrócił się do Wojewody [...] o uzupełnienie akt o aktualne na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pełnomocnictwo do składania oświadczeń w imieniu [...] udzielone B. H. oraz M. S. (ta druga z wymienionych osób podpisała łącznie z prokurentem [...], oświadczenie -w imieniu [...]- o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W odpowiedzi na ww. pismo Głównego Inspektora, do akt tego organu wpłynęły ww. pełnomocnictwa, przy czym nie pochodziły one z akt administracyjnych sprawy Starosty [...]. O dokumenty te Wojewoda -w związku ww. wezwaniem Głównego Inspektora- wystąpił bowiem nie do Starosty, który wydał decyzję [...] maja 2009 r., ale do osoby, która w postępowaniu przed Starostą reprezentowała inwestora. Ww. dokumenty zostały w konsekwencji przez tą osobę, a dokładnie przez A.J., do akt Głównego Inspektora złożone.

W ocenie Sądu, z tak przeprowadzonego przez Głównego Inspektora postępowania wyjaśniającego nadal nie wynika jakim wnioskiem dysponował organ orzekając w dniu [...] maja 2009 r., tj. czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony do Starosty [...] wraz z pełnomocnictwem dla B. H. i, czy wobec tego wniosek ten -jako spełniający wymogi formalne- mógł wywołać zamierzony skutek wszczęcia postępowania, a tym samym, czy orzekając w dniu [...] maja 2009 r. organ posiadał kompletny wniosek inwestora. Powyższe wymaga w sprawie niewątpliwie wyjaśnienia. Tylko bowiem wniosek złożony przez osoby właściwie umocowane, które wykazały swoje umocowanie do działania w imieniu osoby prawnej, mógł być poddany merytorycznej ocenie organu. Trzeba też dodać, iż o ważności decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym decydowac może tylko ten materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający tę decyzję, a nie ten materiał dowodowy, który został włączony do akt na etapie postępowania nieważnościowego (na co Sąd zwracał już uwagę na wstępie). W sytuacji wystąpienia braku formalnego wniosku, na podstawie którego zapadła zwalczana decyzja, nie ma możliwości, aby brak ten uzupełniony został w postępowaniu nadzorczym i tym samym nie wpływał na ważność decyzji.

-Po drugie, w ocenie Sądu, Główny Inspektor nie wyjaśnił w sprawie, czy złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane przez osoby do tego umocowane oraz, czy było wystarczające z uwagi na zakres planowanych robót budowlanych, a wobec tego, czy wymóg przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zachowany.

Zgodnie z treścią tego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie oświadczenie do wniosku przez inwestora zostało załączone, przy czym należy zauważyć, iż zostało ono podpisane przez M. S. działającego łącznie z prokurentem, dla którego pełnomocnictwa w aktach administracyjnych Starosty brak. Tej kwestii w sprawie organy obu instancji również na żadnym etapie nie wyjaśniały. Główny Inspektor dostrzegł brak pełnomocnictwa (na co Sąd wskazał już powyżej), ale żadnej oceny sprawy w tym zakresie nie przeprowadził. Zauważyć zaś trzeba, iż oświadczenie to winno pochodzić od inwestora. Skoro inwestorem jest osoba prawna, oświadczenie winno być podpisane przez umocowane do jej reprezentowania osoby, które uprawnienie do reprezentacji przy składaniu tego oświadczenia winny wykazać. W innym przypadku nie można mówić o zachowaniu wymogu wynikającego z ww. art. 32 ust. 4 pkt 2, a wystąpienie takiej okoliczności winno być rozważone w kontekście ważności badanej w tym postępowaniu decyzji.

Niezależnie od tego trzeba wskazać, iż w omawianym oświadczeniu inwestor powołał się na trzy umowy najmu lokali usługowych należących do M. R., W. i R. W. oraz J. i A. P. Z załączonego projektu budowlanego wynika, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje przebudowę i aranżację tych trzech lokali na lokal z przeznaczeniem na oddział [...]. W tym miejscu należy zgodzić się z Głównym Inspektorem, iż organ architektoniczno-budowlany nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia. Niemniej należy zauważyć, iż załączone do wniosku w niniejszej sprawie oświadczenie obejmuje jedynie trzy lokale usługowe na parterze budynku wielorodzinnego, a roboty budowlane -jak podnosiła w toku postępowania Wspólnota- wykraczają poza te lokale i dotyczą części wspólnej nieruchomości. Zatem, badając decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę należało ustalić zakres planowanych do wykonania na jej podstawie robót i ocenić w tym kontekście oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie chodzi przy tym o to, aby sprawdzać, czy umowy najmu wskazane w tym oświadczeniu rzeczywiście zostały zawarte, ale o to, aby ustalić, czy oświadczenie to z uwagi na zakres planowanych prac jest wystarczające. Tego zaś w sprawie nie uczyniono, chociaż Wspólnota we wszystkich pismach kierowanych w toku postępowania do organów wskazywała na braki w oświadczeniu w kontekście zakresu planowanych prac.

-Powyżej przedstawione okoliczności nie wyjaśnione w sprawie, uzasadniały w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Bez wyjaśnienia ww. kwestii nie jest możliwe stwierdzenie, iż decyzja Starosty [...] z [...] maja 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż Sąd nie przesądza, że do takiego naruszenia przy wydawaniu ww. decyzji doszło, natomiast wskazuje na te aspekty sprawy, które winny być przy badaniu ważności ww. decyzji wyjaśnione.

Reasumując, Sąd uznał, iż Główny Inspektor naruszył zaskarżoną decyzją art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 tej ustawy, albowiem co najmniej przedwcześnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor nie wyjaśnił bowiem, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

IV. Na koniec i niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, iż wszczynając postępowanie administracyjne obowiązkiem organu jest zawiadomienie o tym fakcie wszystkich osób będących stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Zawiadomienie to ma umożliwić realizację podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego – tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasada ta została naruszona. Wprawdzie organy orzekające prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, ale nie wiadomo z jakiego powodu uznały, iż korespondencja do inwestora winna być kierowana na adres A. J.. Osoba ta występowała wprawdzie w postępowaniu zwykłym przed Starostą [...] reprezentując inwestora na podstawie udzielonego jej i znajdującego się w aktach umocowania, jednakże umocowanie to było udzielone czasowo, tj. do 30 lipca 2009 r. Tym samym po tej dacie nie było żadnych podstaw, aby korespondencję dla inwestora kierować na nazwisko i adres ww. osoby. Jednocześnie trzeba wskazać, iż w aktach niniejszej sprawy brak jest innego niż powyżej wskazane pełnomocnictwa dla tej osoby. Tymczasem, obie decyzje wydane w sprawie już w 2010 r. zostały doręczone A. J. jako pełnomocnikowi [...]. To zaś oznacza, iż w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nieważnościowym inwestor nie miał zapewnionego czynnego udziału w sprawie, co więcej - o postępowaniu tym w ogóle nie został bowiem powiadomiony.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W wyroku z 27 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 151/09, lex nr 486351), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając pogląd wyrażony w przytoczonym wyroku NSA, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż uchylenie zaskarżonej decyzji winno nastąpić również z powyżej przedstawionego powodu -związanego z niezapewnieniem inwestorowi udziału w postępowaniu- w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

V. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor uwzględni powyżej poczynione przez Sąd uwagi. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (i z uwagi na niezapewnienie inwestorowi udziału w sprawie od samego początku jej prowadzenia), Główny Inspektor winien zaś w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa nie powinna trafić do organu orzekającego w tym postępowaniu nieważnościowym w I instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.