Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2592/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 775/11 w sprawie ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. i W. W. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 775/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu na wniosek W. i Z. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał Z. i W. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 5,15 m i wysokości 2,0-2,60 m posadowionego na stopach fundamentowych 30x30 cm zagłębionych na ok. 1,0 m poniżej poziomu terenu, zadaszonego konstrukcją na belkach drewnianych opartych na słupach stalowych, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wanda i Zbigniew S. dokonali pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r., zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie ze zgłoszeniem planowane roboty budowlane miały polegać na remoncie istniejącego budynku gospodarczego poprzez wymianę pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachy trapezowej oraz wymianie wrót wejściowych. Jednakże inwestorzy wykroczyli poza zakres objęty zgłoszeniem i dokonali rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, a następnie pobudowali nowy obiekt budowlany. Z istniejącego dotychczas budynku gospodarczego pozostały ściany osłonowe drewniane od strony wschodniej i południowej, zaś inwestor wykonał 6 stóp betonowych, w których zakotwił 6 słupów stalowych, na których zamocowano belki drewniane, do których przykręcono blachę trapezową. Ponadto wykonano wrota wejściowe ze sklejki wodoodpornej na konstrukcji stalowej.

Organ wyjaśnił, iż w licznych wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., VII SA/Wa 867/04 oraz wyrok z dnia 1 lutego 2008 r. VII SA/Wa 1507/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r., II OSK 1040/05 oraz wyrok z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1466/08) w sposób jednoznaczny przesądzono, że wykonane roboty, w szczególności zabetonowanie słupów stalowych zamiast drewnianych, jest czynnością zmieniającą konstrukcję przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem nie stanowiły one remontu. Tym samym na ww. roboty budowlane inwestor winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Sądy administracyjne przesądziły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budynku gospodarczego, nie zaś z wiatą oraz, że tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego (art. 51 ustawy Prawo budowlane) jest właściwy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] lipca 2005r. jako podstawę nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wskazał brak możliwości legalizacji ze względu na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Stołecznego Uzdrowiska Konstancin-Jeziorna (zatwierdzonego uchwałą nr 69-XIX/87 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Konstancinie-Jeziornie z dnia 29 stycznia 1987 r.) oraz ze względu na niezgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Stanowisko to podtrzymał organ stopnia wojewódzkiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu, iż § 12 ww. rozporządzenia w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego, istotnie uniemożliwiał legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. W dacie wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2010 r. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miał inną treść niż w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5.5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma wymiary 4,0 m x 5,15 m i wysokość 2,0-2,60 m. Tym samym przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego, nie stał na przeszkodzie w legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] lipca 2005 r. poprzez powołanie się na te same okoliczności prawne, co organ stopnia powiatowego, w sytuacji zmiany stanu prawnego (zmiana brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi rażące naruszenie art. 7 i 77 § k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto z ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego działka nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w K. nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w stopniu rażącym narusza także regulację art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem sporządził uzasadnienie bez przywołania stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz odpowiednich fragmentów treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. i W. W. oraz E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010r.

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zmiana przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest zmianą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowej inwestycji. Podstawą do wydania nakazu rozbiórki budynku była jego niezgodność z § 12 ww. rozporządzenia. Niemniej w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego brzmienie ww. przepisu nie stało na przeszkodzie w zalegalizowaniu przedmiotowego budynku, a zatem jest to kwestia prawna istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. organ stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów bądź zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wprawdzie inwestorzy pismem z dnia 17 kwietnia 2003 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to jednakże, mając na uwadze zakres wykonanych robót oraz zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane były samowolą budowlaną nieobjętą ww. zgłoszeniem. Tym samym przepis § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r., nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był uwzględnić brzmienie § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązujące w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1466/08 stwierdził wprawdzie, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany w przepisach prawa i faktach istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które by powodowały, że ocena stanu prawnego i faktycznego wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1040/05) stałaby się nieaktualna, jednakże powyższe stwierdzenie odnosi się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego zmiany brzmienia art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie zaś zmiany § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto powyższe twierdzenie Sądu odnosiło się do zarzutu skargi kasacyjnej, że zmiana brzmienia art. 29 Prawa budowlanego uzasadniała odstąpienie od definicji wykonanych w niniejszej sprawie prac budowlanych przyjętej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r. podtrzymał jedynie stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach zapadłych w sprawie, że na roboty budowlane wykonane przez W. i Z. S. było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przesądzając przy tym, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. i W. W. i, wnosząc o jej uchylenie.

Przedmiotowej decyzji zarzucili naruszenie:

– art. 138 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 6, 7, 8, 16 i 77 k.p.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego która miałaby skutkować wadliwością decyzji organu stopnia powiatowego nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej;

– art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) , polegającym na błędnym uznaniu, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem związania organów administracji publicznej oceną dokonaną przez sądy w tej samej sprawie;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie przytoczył w sposób niebudzący wątpliwości podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż podstawą do orzeczenia rozbiórki był brak możliwości legalizacji z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami;

– § 2 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009r. (DZ.U. Nr 56, poz.461) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym po 12 marca 2009r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrolowane przez Sąd decyzje organów administracji zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż kontrolowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] lipca 2005r. poprzez powołanie się na te same okoliczności prawne, co organ stopnia powiatowego, w sytuacji zmiany brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło rażące naruszenie art. 7 i 77 § k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Bezspornym jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wskazał brak możliwości legalizacji ze względu na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Stołecznego Uzdrowiska Konstancin-Jeziorna oraz ze względu na niezgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Decyzję rozbiórkową utrzymał w mocy organ II instancji mimo, iż w dacie wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2010r., § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miał inną treść niż w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego i bez względu na brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak słusznie wskazał organ administracji zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5.5m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Okoliczność ta umożliwiała zatem ewentualną legalizację inwestycji.

W tym miejscu za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, iż przepisy ww. rozporządzenia w nowym brzmieniu nie powinny mieć w sprawie zastosowania. Zgodnie § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2009, nr 56, poz. 461): przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów a także jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podkreślił, że przepis ten nie będzie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on prac wykonanych zgodnie ze zgłoszeniem lub pozwoleniem na budowę, nie dotyczy zaś samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie, inwestorzy co prawda dokonali zgłoszenia w dniu 17 kwietnia 2003r., jednakże od niego odstąpili wykonując prace nie objęte jego zakresem, a które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym wykonane roboty uznać należało za samowolę budowlaną. Powyższe przesądziły zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych w sprawie rozbiórki.

W tych warunkach organ odwoławczy, rozpoznając sprawę i wydając decyzję w drugiej instancji nie uwzględniając zmiany przepisów powołanego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji naruszył rażąco art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji drugoinstancyjnej. Należy mieć na względzie, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy to organ odwoławczy musi orzekać biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 18.09.2008, II OSK 138/07, LEX 508498). Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. zgodnie, z którego brzmieniem w dacie orzekania przez organ administracji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyrokach, wydanych przez sądy administracyjne i to zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji sądy wskazywały, że na prace jakie wykonali inwestorzy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie samo zgłoszenie. Żaden z wyroków nie przesądził czy możliwa jest legalizacja samowolnie wykonanych prac, stąd też nie może być mowy o naruszeniu powołanego przepisu. Ocena prawna w powinna być rozumiana jako wyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w sprawie podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i W. W. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucili:

1. naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji naruszył przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2010r. jest obarczona wadą polegającą na rażącym naruszeniu art.7, 77 i 138 §1 pkt 1 k.p.a.;

– art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) polegającym na biednym uznaniu, iż nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem związania organów administracji publicznej oceną dokonaną przez sądy w tej samej sprawie;

2. naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

3. naruszenie § 2 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 marca 2009r. (DZ.U. Nr 56, poz.461) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym po 12 marca 2009r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli E. P. a także W. i Z. S..

E. P. poparła w całości skargę kasacyjną, zaś W. i Z. S. domagali się oddalenia tejże skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa niniejsza toczyła się w trybie nieważnościowym o którym mowa w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, które jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, może być stosowane jedynie wówczas, gdy dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 116/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1358/08; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1289/09).

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Organ, a zanim sąd pierwszej instancji wskazali, że rażąco zostały naruszone przepisy art. 7, 77 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez powołanie się na te same okoliczności prawne, co organ stopnia powiatowego, w sytuacji zmiany brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z treści uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny wynika natomiast, że organ uznał, iż w opisanej sytuacji rażąco naruszony został przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461), który stanowi, że przepisów rozporządzenia (nowego brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) nie stosuje się, jeżeli przed dniem ich wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, a także jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego przede wszystkim działają w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane i w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności istotne znaczenie ma kwestia, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący. Dlatego też kwestionowanie postępowania organów nadzoru budowlanego wyłącznie przez pryzmat treści § 2 cytowanego wyżej rozporządzenia nie jest wystarczające.

Co więcej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Ubocznie zauważyć należy, że choć kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy, to dopuszcza ona możliwość stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie ma bezwzględnego zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, a także zbliżenia obiektu do granicy, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany wyłącznie przepisami warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu i jest ono wiążące dla organu. Pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2312/10).

W okolicznościach tej sprawy nie sposób uznać za sformułowaną w sposób jednoznaczny normę powoływanego przepisu § 2 rozporządzenia zmieniającego, skoro dla jej zastosowania Sąd pierwszej instancji zmuszony był dokonać wykładni tego przepisu, w szczególności poprzez ocenę, czy przed dniem wejście w życie nowej regulacji w sprawie niniejszej został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w rozumieniu tego rozporządzenia oraz to czy wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, a także jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

.

W niniejszej sprawie co nie jest sporne zostało złożone zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych, lecz prace te wykroczyły poza zakres zgłoszenia. Tym samym w okolicznościach tej sprawy treść normatywna wskazywanego wyżej § 2 rozporządzenia zmieniającego nie jest w sposób oczywisty jednoznaczna i wymagała interpretacji nie tylko co do tego, czy przepis ten odnosi się również do zgłoszeń budowlanych, ale przede wszystkim tego czy mimo wykroczenia poza granice zgłoszenia winno ono wywoływać skutki prawne, o których w tym przepisie mowa. Zatem argumentowanie wojewódzkiego organu budowlanego w oparciu o treść § 12 rozporządzenia w brzmieniu, który obowiązywał przy podjęciu rozstrzygnięcia przez organ powiatowy nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo, a w konsekwencji samo przez się nie może być wyłączną podstawą do stwierdzenia nieważności z powodów przyjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaakceptowanych wadliwie w tej części przez Sąd pierwszej instancji.

Można by było mówić o rażącym naruszeniu przy stosowaniu przepisów m.in. omawianego rozporządzenia, gdyby po pierwsze w przepisach zmieniających brak było regulacji przejściowych co obligowałoby wprost do stosowania nowych regulacji, bądź gdyby tak jak w niniejszym przypadku przepis wprowadzający nową treść zawierał rozwiązania międzyczasowe, których w sposób jednoznaczny wykluczonoby stosowanie dotychczasowej regulacji w razie wykonywania prac budowlanych realizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Przypomnieć należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

Podnieść również należy, że Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa formalnego łączy nieważność postępowania, wyłącznie ze źle przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Podkreślić należy, że co do zasady rażące naruszeniu przepisów prawa procesowego może polegać również na nieprawidłowym stosowaniu przepisów proceduralnych, jednakże naruszenie takie musiałoby być na tyle istotne, że kłóciłoby się z przywołaną wyżej zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Nie jest też rażącym naruszeniem procedury administracyjnej nawet taka sytuacja w której organ wojewódzki błędne nawet przyjął, że jest związany oceną prawną wyrażoną we wcześniej podjętych orzeczeniach sądowych li tylko w sytuacji nowej treści rozporządzenia wykonawczego.

Podsumowując tą część wywodów wskazać, należy, że podniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty o charakterze procesowym z całą pewnością nie naruszały prawa w stopniu rażącym o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W sprawie niniejszej zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji niezasadnie nadały przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. charakter wyłącznie procesowy, podczas gdy przepis ów ma charakter materialnoprawny.

W sprawie niniejszej doszło co prawda do naruszenia przepisów procesowych, albowiem organ wojewódzki w żadnym zakresie nie wyjaśnił dlaczego zastosował dawne przepisy, mimo iż orzekał już po ich zmianie. Nie oznacza to jednak, iż organ przepisów tych nie mógł zastosować, co wymagało jednak należytego uzasadnienia. Uchybienie przepisom proceduralnym we wskazanym zakresie nie może jednak mieć waloru rażącego naruszenia prawa, gdyż okoliczności tej sprawy nie wykluczały stanowczo możliwości stosowania przepisów rozporządzenia przed ich zmianą, a tym samym także w tym zakresie nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje fakt, że strona skarżąca skargą zwykłą nie skorzystała z możliwości poddania decyzji kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie próbuje osiągnąć tożsamy skutek w trybie nadzwyczajnym.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę powyżej przedstawione okoliczności, ponownie poddać kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ocenić czy wskazane przez organ okoliczności uzasadniają zastosowanie trybu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w szczególności, czy wskazywane uchybienia prowadzą do rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.