Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w W. (dalej zwaną "Spółką" lub "skarżącą"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej zwanego też "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...] nr [...], wydana w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy działki nr a, obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Spółka wystąpiła do Urzędu Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych), w ramach części działki ewidencyjnej nr a, w obrębie [...], gmina K. Wskazała, że całkowita powierzchnia działki wynosi 7,95 ha, a powierzchnia terenu tej działki przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w tym powierzchnia rzutu paneli (max. do 8000 szt.) wyniesie 0,98 ha, a pod infrastrukturę towarzyszącą 0,01 ha. Granice terenu pod inwestycję wyznaczono na część działki nr a, stanowiącej części gruntów RIVa, RV i RVI.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia na rzecz Spółki warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dokonując oceny na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy organ stwierdził, odpowiednio, że:

- wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a także do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, przy czym w przypadku dz. nr ewid. a taka zależność nie występowała;

- inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej powiatowej nr c O (stanowiącej własność Powiatu [...].) poprzez drogę gminną wewnętrzną nr ewid. b;

- spełniony został wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p..

W odniesieniu do wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uznał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z wnioskiem planowana jest na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów symbolami RIVa, RV, RVI (Część dz. nr ewid. a). Niemniej jednak wykluczone jest wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej i w celu spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy wziąć pod uwagę teren całej działki nr ewid. a, w której skład wchodzą grunty: Rllla, Rlllb, RIVa, RIVb, RV, RVI. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i dokonywane jest w drodze sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku, przekształcenie dotychczasowej rolnej funkcji przedmiotowego terenu i realizacja na nim planowanej inwestycji wymaga uzyskania takiej zgody dla całości dz. nr ewid. a. Teren działki nr a nie został bowiem objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie spełnia również warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla obszaru wskazanego przez wnioskodawcę. Uznając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi organ wskazał, że inwestycja ta należy do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW. Dla takich inwestycji obowiązkowe jest wskazanie obszarów rozmieszczenia tych urządzeń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren lokalizacji inwestycji (dz. nr ewid. a obręb [...]) stanowi grunty rolne, a więc planowana inwestycja jest całkowicie sprzeczna z polityką przestrzenną Gminy K. Ponadto jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem oprócz tego, że teren inwestycji wymaga zgody na przeznaczenie działki rolnej na cele nierolnicze zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne. Dodatkowo, jest też niezgodna z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, albowiem Gmina K. jest malowniczo położoną gminą na Przedgórzu [...], gdzie przeważa pagórkowaty krajobraz z terenami rolnymi i leśnymi, a cały teren gminy zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] stanowi projektowany obszar chronionego krajobrazu przewidziany do włączenia w granice [...]- [...]. Obszaru Chronionego Krajobrazu ze względu na szczególnie wysokie walory krajobrazowe i bogactwo przyrodnicze. Planowana lokalizacja inwestycji na terenach rolnych znajdujących się w pobliżu dużych kompleksów leśnych (Las B.) jest niekorzystna pod względem przyrodniczym. Zgodnie z opracowaniem "Waloryzacja krajobrazu naturalnego województwa [...]. wraz z programem czynnej i biernej ochrony" (K. B. i K. B. 2006) zlokalizowana jest w obszarze o szczególnie wysokich walorach krajobrazowych. Działania związane z posadowieniem na działce a paneli fotowoltaicznych będą miały zdecydowanie niekorzystny wpływ na niezwykle cenny, naturalnie ukształtowany i podlegający ochronie krajobraz. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działki objętej inwestycją, obszar analizowany. W tym zakresie ustalono, że przyjęta minimalna szerokość obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 342 m w każdą stronę, od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem. Działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią użytki rolne, użytki leśne i drogi, które nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym farmy fotowoltaicznej. Ponieważ dla inwestycji objętej wnioskiem, warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 nie został spełniony, należało orzec jak w sentencji. Przyjmując, że obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, organ wskazał, że decyzja nie wymaga uzgodnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wskazania, czy istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która wykazałaby brak znaczącego negatywnego wpływu wnioskowanego przedsięwzięcia na ochronę przyrody oraz niewykazania zaistnienia przesłanek art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody;

- art. 8 K.p.a., poprzez niewystarczające zbadanie oraz wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz błędnym przyjęciu, że odwołująca się planuje uzyskać uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych, celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-II, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do części działki nr a, która omija grunty rolne klasy R l-IIIb;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki, a nie jedynie jej części, określonej przez wnioskodawcę;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wymogu przeznaczenia na cele nierolnicze, odnoszą się niepodzielnie do całej działki nr a, a nie wyłącznie do terenu inwestycji, wyznaczonego przez linie rozgraniczające i nie obejmującego gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III;

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez dokonanie błędnego ich zastosowania i przyjęcia, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych - na których zostanie usytuowana planowana inwestycja - na cele nierolnicze w planie miejscowym, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się wyłącznie do gruntów niewymagających takowej zmiany;

- art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego, niż rolniczy, sposobu użytkowania gruntów rolnych, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogu zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze odnoszą się także (tj. poza klasą RIVa, RV, oznaczenie terenu przez linie rozgraniczające) do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy Rlllb, występujących na działce objętej wnioskiem, podczas gdy projekt tej decyzji wyraźnie wyłącza te klasy użytków rolnych z terenu inwestycji.

Ponadto, skarżąca podniosła, że organ nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że posadowienie na działce paneli fotowoltaicznych będzie miało zdecydowanie niekorzystny wpływ na niezwykle cenny i naturalnie ukształtowany krajobraz podlegający ochronie. Powołując się na regulacje art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 50) stwierdziła, że organ nie wskazał, czy przedmiotowa działka leży w obszarze chronionego krajobrazu, a jeśli tak to zaniechał przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która wskazałaby, czy omawiane przedsięwzięcie może negatywnie wpływać na środowisko, czy też nie, co miałoby wpływ na wydanie odpowiedniej decyzji. Nawiązując do art. 74 ust. 2 Konstytucji RP podniosła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę zrównoważonego rozwoju. Jako niezasadną uznała również odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie ustalenia, na rzecz skarżącej warunków zabudowy działki nr a, obręb [...], dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu, dokonując oceny na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, z późn. zm.), do których zalicza się instalacja fotowoltaiczna objęta postępowaniem, jako niekopalne źródło energii obejmujące energię promieniowania słonecznego. Ocenie podlegało zatem spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 3, 4 i 5 u.p.z.p.. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazując, że do wniosku dołączono informację C z 23 kwietnia 2021 r., o możliwości przyłączenia odbiorcy (Spółki) do sieci elektroenergetycznej, co zapewni dostawę energii elektrycznej, niezbędnej do podtrzymania pracy instalacji w porze nocnej i podczas zachmurzenia. Rozważając zasadność twierdzenia o braku spełnienia przesłanki pkt 4 (zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze) oraz pkt 5 (zgodność decyzji z przepisami odrębnymi), podzieliło pogląd wyrażony przez NSA, przytoczony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 151/19, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, że "sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. ll-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana". Stosownie do tego SKO uznało za prawidłowe rozważania organu pierwszej instancji w kontekście całej działki nr a, w skład której wchodzą grunty Rllla, Rlllb, RIVa, RIVb, RV i RVI, o łącznej powierzchni 7,9500 ha, a nie jej części, obejmującej części gruntów RIVa, RV i RVI, o wskazanej przez inwestora powierzchni 0,99 ha. Zgodziło się z oceną, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w zakresie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia, występujących na omawianej działce gruntów rolnych Rllla i Rlllb na cele nierolnicze, nie został spełniony. Uznało również, że powyższe skutkowało zasadnym zarzutem niezgodności z przepisami odrębnymi, tj. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) i wobec tego argumentacja odwołania w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, a wykazany brak spełnienia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., stanowił wystarczający powód wydania decyzji odmownej, tyle że zaskarżoną decyzją należało objąć całą działkę nr a. W tej sytuacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono co do istoty sprawy, tj. o odmowie ustalenia warunków zabudowy całej działki nr a dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zgodziło się z tym, że organ pierwszej instancji nie wskazał, czy przedmiotowa działka leży w obszarze chronionego krajobrazu. Skoro nie włączono jej jeszcze w granice tego obszaru ([...]-[...]) Obszaru Chronionego Krajobrazu) to nie sposób mówić o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wada ta, jak uznało Kolegium nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że nie stanowi jedynej podstawy decyzji odmownej. Dodatkowo SKO dostrzegło również, że organ pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach kwestię kwalifikacji omawianego przedsięwzięcia jako mogącego (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko, co wiąże się ze stwierdzeniem potrzeby załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśniło jednak, że tylko w przypadku decyzji pozytywnej ten aspekt sprawy miałby istotne znaczenie. W rozpatrywanym przypadku natomiast wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia takiej decyzji, wiązałoby się jedynie z dodatkowymi kosztami, a jej przedłożenie nie miałoby wpływu na wynik sprawy, z powodu naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca domagała się uchylenia decyzji odwoławczej oraz decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji odwoławczej zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że Spółka planuje uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do części działki nr a, obręb [...], które omijają grunty rolne oznaczone symbolem klas I-III;

- art. 8 K.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (skrót u.p.z.p.) poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że część działki (nr a, obręb [...]) planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy, jak również ocena zgodności projektowanej inwestycji w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające;

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się wyłącznie do gruntów niewymagających takowej zmiany.

Skarżąca zakwestionowała pogląd Kolegium, że ocena zgodności projektowanej inwestycji w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze odnosić się powinna do terenu całych działek, a nie tylko ich części, które zostały wskazane przez inwestora. Wywodziła, że w przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi natomiast w istotę prawa własności. Skarżąca dostrzegła, że sporna kwestia stanowiła zauważalną oś sporu doktrynalnego i orzeczniczego w dyskursie prawnym. Najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako terenu inwestycji. Wskazuje się, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Ponadto, wskazując na regulacje art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się pojęciem działki ewidencyjnej, co wskazuje, że ochronie ustawowej podlegają określone grunty, tj. użytki rolne klas I-III. Natomiast na terenie planowanej inwestycji nie występują grunty rolne stanowiące użytki klasy I-III. Tereny oznaczone klasą III znajdują się poza obszarem inwestycji i w dalszym ciągu będą użytkowane rolniczo w związku z czym nie ma potrzeby zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a P.p.s.a. Zdaniem Sądu, organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.) zwanej nadal u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326), co skutkowało dokonaniem nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstanie art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło wniosku skarżącej o ustalenie na jej rzecz warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, montażem transformatorów, inwerterów oraz przyłączy energetycznych), w ramach części działki ewidencyjnej nr a, w obrębie [...], gmina K.

Na zasadzie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Według art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wydanie tego rodzaju decyzji następuje na wniosek inwestora, który zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Decyzja wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego - zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - dokonywana jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto stosownie do art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w postępowaniu tym dokonuje się koniecznych uzgodnień, a na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - także oceny co do spełnienia ustalonych w tym przepisie przesłanek wydania decyzji.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, przy czym słusznie w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że na zasadzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem nie istniała potrzeba spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się bowiem m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, do których niewątpliwie należy farma fotowoltaiczna wraz z niezbędną infrastrukturą.

W sprawie nie jest również sporne to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co oznacza, że planowana inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Zasadniczy spór dotyczy natomiast wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym pozytywna decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub w sytuacji, gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotą tego sporu na gruncie niniejszej sprawy jest kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, która obejmuje grunty rolne klasy IV-VI niewymagające uzyskania zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze.

Słusznie skarżąca zwróciła uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są rozbieżne poglądy dotyczące wykładni wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej. Sądowi znany jest przy tym pogląd odpowiadający stanowisku przyjętemu przez organy, zgodnie z którym użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" oraz wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej u.p.z.p. termin "teren" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 151/19 oraz we wskazanych w tym wyroku innych orzeczeniach).

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał jednak, że przyjęta przez organy wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest prawidłowa i podzielił pogląd przeciwny, na który wskazano w skardze, wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/21 i wyroku NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18.

Zauważyć należy, że we wskazanych przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", a nie "działki ewidencyjnej". Ponadto, z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego przepis kompetencyjny wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Oznacza to, że ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka", a pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z tego powodu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy, uprawnione jest twierdzenie, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Nadto, przepisy obowiązującego prawa nie zabraniają wydania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki ewidencyjnej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego zdecydowanie większą część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Uwzględnić przyjdzie, że właściciel nie ma gwarancji, iż dla danego terenu gmina uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji właściciel jest zmuszony dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, co jest zbytnim formalizmem, a ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. Ewidentnym przykładem przemawiającym za możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest sytuacja, w której część działki jest objęta planem miejscowym, a część nie. Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, by wolą ustawodawcy było, aby w takim przypadku dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem nie mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 902/13).

W konsekwencji, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

W tym miejscu dostrzec należy, że zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551, z późn. zm.), który obowiązywał na dzień złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy (akt uchylony z dniem 31 lipca 2021 r.), na mapie ewidencyjnej oznacza się kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia (pkt 3) oraz kontury klas bonitacyjnych, ustalone w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów i ich oznaczenia. Podobne uregulowanie znajduje się w aktualnie obowiązującym (od dnia 31 lipca 2021 r.) rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390), gdzie w § 26 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustalono, że treść mapy ewidencyjnej stanowią kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia oraz kontury klasyfikacyjne i ich oznaczenia.

Na podstawie załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów można ustalić różnice klas w użytkach rolnych gruntów wchodzących w skład działki a oraz powierzchnię gruntów poszczególnych klas. Skoro możliwe jest ustalenie powierzchni użytków rolnych poszczególnych klas dla celów ewidencyjnych, to możliwe jest też ustalenie konturów poszczególnych klas bonitacyjnych. Zauważyć należy, iż również organy wykonawcze gmin, występując w procedurze planistycznej o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazują na mapach ewidencyjnych tylko te części działek, na których znajdują się gleby klasy III i wyższych klas bonitacyjnych objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Możliwe jest zatem ustalenie granic tych części działki ewidencyjnej, na których występują użytki rolne niższych klas, niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do błędnego zinterpretowania wskazanych przepisów, a organy nieprawidłowo uznały, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, w ocenie Sądu możliwe jest ograniczenie terenu inwestycji do gruntów niewymagających zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Skoro natomiast zamierzona inwestycja przewidziana jest do realizacji na części działki i nie obejmuje terenów stanowiących użytki rolne klasy RIIIa i RIIIb, to nie mają do niej zastosowania przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolne (art. 7 ust. 2). Stąd też, nie było uprawnione stanowisko SKO, że cała wskazana działka była przewidziana pod planowaną inwestycję. Nieprawidłowa była również ocena organów co do braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z powodu braku zgody na przeznaczenie działki na cele nierolnicze. Słusznie natomiast Kolegium uznało, że skoro działka nr a nie została włączona jeszcze w granice obszaru chronionego krajobrazu, to brak jest podstaw do uznania stanowiska organu pierwszej instancji, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z tym, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). Organ pierwszej instancji nie wykazał bowiem, że sporna działka, a w szczególności ta jej część, która obejmuje teren inwestycji podlega ochronie na podstawie wskazanej ustawy, wyłączającej jej realizację.

Z powyższych przyczyn w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a stosownie do art. 135 P.p.s.a., na tej samej podstawie także decyzję organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a Sąd postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu oceny Sądu, w tym wskazanej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którą należy przyjąć możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki obejmującej teren gruntów rolnych klasy IV-VI niewymagających uzyskania zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze.