Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 953/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 44  pkt 3
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 419/05 w sprawie ze skargi K. J., W. C., J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentów nadania ziemi 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentów nadania ziemi. Jednocześnie Sąd zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. J., W. C., J. K. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. stwierdził nieważność dokumentów nadania ziemi, w szczególności :

- Dokumentu nadania ziemi z dnia [...] 1947 r. mocą którego, z parcelacji majątku G. nadano S. Z. m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski;

- Dokumentu nadania ziemi z dnia [...]1947 r. mocą którego, z parcelacji majątku G. nadano J. Ż. m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski;

- Dokumentu nadania ziemi z dnia [...]1947 r. mocą którego, z parcelacji majątku G. nadano K. M. m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski;

- Dokumentu nadania ziemi z dnia [...]1947 r. mocą którego, z parcelacji

majątku G. nadano S. S. m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie [...]), na której znajduje się budynek sześciorodzinny tzw. sześciorak i budynek inwentarski.

Postępowanie w tej sprawie toczyło się na wniosek Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w G.. Jako podstawę zażądania stwierdzenia nieważności powyższych aktów nadania wnioskodawca wskazał rażące naruszenie § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm. (dalej: rozporządzenie w sprawie wykonania dekretu PKWN). Zgodnie z powołanym przepisem, nie podlegają podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. W toku postępowania organ zwrócił się o stanowisko Wielkopolskiego Konserwatora Zabytków w kwestii, czy wskazane budynki tj. czworaki i sześcioraki mają charakter takiego rodzaju zabudowań. Zapytany organ pismami z dnia 2 grudnia 2003 r. i 19 stycznia 2004 r. udzielił odpowiedzi, że czworaki i sześcioraki wchodzące w skład zespołu pałacowo-folwarcznego w G. mają charakter zabudowań dworskich.

W tych okolicznościach Wojewoda W. uznał, że wymienione akty nadania ziemi rażąco naruszyły powołany przepis rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN i na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.) stwierdził ich nieważność.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. Z., H. Z., L. Z., K. J., H. J., K. K. i J. K., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pełni podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły K. J., H. J. i J. K. żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania sądowego zmarła H. J., a w jej miejsce wstąpiła spadkobierczyni – W. C..

Skarżące powołały się na fakt, że ich poprzednicy prawni otrzymali nadziały ziemi blisko 60 lat temu. Zabudowania, które otrzymali nie zostały podzielone, domy przyznano im na własność łącznie z ziemią, na której stały. Nadział w ramach reformy rolnej – jak podkreślono w skardze - zgodny był z planem parcelacyjnym, a osoby, które otrzymały domy nie otrzymywały działek budowlanych.

Ponadto skarżące zarzuciły organom obu instancji dokonanie błędnej kwalifikacji zabudowań jako dworskie. Zabudowania, jak argumentowały skarżące, położone są poza ogrodzonym murem obszarem dworskim i nie wchodzą w skład zespołu pałacowo-folwarcznego w G..

Zabieranie domów po tak wielu latach – w ocenie skarżących - kłóci się z poczuciem sprawiedliwości, szczególnie, że akty nadania wywołały nieodwracalne skutki prawne, gdyż osoby wpisane do ksiąg wieczystych jako właściciele, nawet przy założeniu, że akty te ważnej podstawy wpisu nie stanowiły, nabyły własność zgodnie z art. 51 §1 dekretu z 11 października 1946 r. Na mocy bowiem wskazanej regulacji, ten, kto bez ważnej podstawy został wpisany do księgi wieczystej jako właściciel, nabywał własność, jeżeli od dziesięciu lat był wpisany i miał w tym czasie nieruchomość w posiadaniu, chyba, że uzyskał posiadanie w złej wierze.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na szczególny charakter instytucji nieważności postępowania i wskazał, że kontrolowane decyzje zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, przewidzianym przez ustawodawcę jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji (art.16 §1 k.p.a.). Fakt, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od ustalonej zasady, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, skutkuje koniecznością jego ścisłej interpretacji. Stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. nastąpić może zatem wyłącznie wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Powołując się na pogląd utrwalony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje bowiem wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. WSA podzielił stanowisko prezentowane w wyrokach Sądu Najwyższego i NSA, zgodnie z którym, nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia innego rozwiązania (tak w: wyroku SN z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt III CRN 314/87; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 732/00).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że jeżeli norma nie jest jasna, oczywista i nie budząca wątpliwości, w konsekwencji istnieje możliwość jej rozbieżnej interpretacji bądź prowadzenia dalszej wykładni przy pomocy innych norm prawnych, zatem nie można przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Dalej, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wstępnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją panował niewątpliwy stan prawny (zob: wyrok NSA z 18 lipca 1994r., sygn. akt V SA 535/94). Koniecznym jest bowiem odróżnienie przypadków naruszenia prawa spowodowanych błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem i przypadków rażącego naruszenia prawa.

W świetle powyższych rozważań, odnosząc się do rozpatrywanej sprawy WSA zauważył, że organ wyprowadził z brzmienia § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN wniosek, że akty nadania ziemi, na której posadowione są czworaki i sześcioraki dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa, korzystając przy tym z oceny organu zajmującego się ochroną zabytków tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, już sam fakt zasięgnięcia opinii innego organu, a zatem prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dopiero w oparciu o nie zakwalifikowanie naruszenia jako rażącego wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie istota sprowadza się do wykładni przepisów, ewentualnie nieprawidłowego ich zastosowania.

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd zaznaczył również, że warunkiem koniecznym do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że panował niewątpliwy stan prawny. Tymczasem, w zakresie stosowania przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania tego aktu, od wielu lat istnieją wątpliwości interpretacyjne, wymagające wykładni, o czym świadczy bogate orzecznictwo NSA, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Wątpliwości te, jak przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojawiają się głównie na tle stosowania § 5 i 6 powoływanego rozporządzenia, jednakże świadczą one o wielkiej trudności w wykładaniu norm uchwalonych zaraz po II wojnie światowej i związanych ze zmianami ustrojowymi w funkcjonowaniu państwa.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie rozparcelowane grunty majątku G. nadawano beneficjentom na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy czym zasadnicze znaczenie przy realizowaniu celów reformy miało dokonanie faktycznego podziału ziemi i przekazanie jej uprawnionym, jak również rozdzielenie inwentarza żywego i martwego. Dokumenty nadania ziemi sankcjonowały ustalony na gruncie stan. Regulacje nie przewidywały konkretnego przepisu, który stanowiłby podstawę do nadania ziemi z rozparcelowanego majątku.

W wyniku analizy powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie istnieje przepis wskazujący, iż nie było możliwe, bądź wręcz zakazane przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem, czy to o charakterze mieszkalnym, gospodarczym, czy innym. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, dopiero z regulacji § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN organ wyprowadził tezę, że niedopuszczalny był nadział ziemi zabudowanej czworakiem, czy sześciorakiem. Organ wywiódł bowiem, dokonując wcześniej wykładni pojęcia "zabudowania dworskie", że skoro takie obiekty nie podlegały podziałowi, to tym samym nie było możliwe przekazanie ich rolnikom w ramach nadziałów ziemi. Dokonano zatem wykładni przepisów o reformie rolnej przyjmując określoną interpretację tych przepisów. Ocena prawidłowości dokonanej przez organ interpretacji – jak zaznaczył WSA - nie ma znaczenia w tym postępowaniu. Wątpliwości interpretacyjne nie kwalifikują ewentualnego naruszenia prawa jako "naruszenia rażącego".

Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyznał, że przy formułowaniu wyroku uszło jego uwadze, że skargę do sądu administracyjnego wniosły K. J., H. J. i J. .K a zatem Sąd był uprawniony do procedowania jedynie w tak oznaczonych granicach zaskarżenia.

K. J. i H. J. są spadkobierczyniami K. M., który otrzymał z nadania działkę nr [...] o pow. [...] ha (obecnie [...]), natomiast J. K. jest spadkobierczynią po J. Ż., który otrzymał działkę o pow [...] ha (obecnie [...]). W konsekwencji osoby te mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności dokumentów nadania jedynie w części, która dotyczy poprzednika prawnego każdej z osób skarżących. Zakres skargi wniesionej do sądu przez K. J., H. J. i J. K. dotyczy pkt 2 i 3 decyzji Wojewody W.. Wobec powyższego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody W. w całości, a zatem także rozstrzygnięcia co do S. Z. i S. S. w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było nieuprawnionym wyjściem poza granice skargi.

W części jednakże skutecznie zaskarżonej, a zatem pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej częściowe uchylenie.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również ją poprzedzająca winny ulec uchyleniu w części. Jako podstawę wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rolniczy Kombinat Spółdzielczy. Kasator zaskarżył orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. przepisu § 44 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż:

- nie istniał przepis wskazujący, że nie było możliwe bądź zakazane przekazanie na własność działek zabudowanych i że dokonanie wykładni prawa wyklucza rażące naruszenie prawa,

- oraz, że uzyskanie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skutkowało brakiem rażącego naruszenia prawa, gdy w istocie było przejawem należytego stosowania art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dla należytego ustalenia stanu faktycznego, które to ustalenie było niezbędne dla prawidłowej subsumcji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 134 §1 p.p.s.a. przez wyjście przez Sąd poza granicę sprawy co ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] zaskarżyli K. J., H. J. i J. K., a więc w stosunku do pozostałych którzy decyzji nie zaskarżyli stała się ostateczna i prawomocna i wobec powyższego Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie powinien uchylić przedmiotowej decyzji i decyzji Wojewody W. w całości;

- naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia Sądu bez wskazania żadnych przepisów, których naruszenie nastąpiło i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło ustosunkowanie się skarżącego do podniesionego przez Sąd zarzutu.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że działki gruntu, których dotyczy rozpatrywana sprawa, obecnie oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...] na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...]1956 r. nr [...] i aktu nadania z [...]1956 r. nr [...] zostały przekazane kastorowi w trwały zarząd i użytkowanie jako "resztówka" majątku G.. Przez cały okres sprawowania zarządu Rolniczy Kombinat Spółdzielczy ponosił wszelkie opłaty, podatki jak również koszty napraw i remontów budynków dla utrzymania ich w należytym stanie.

Kasator podkreślił, że występując do Wojewody o uchylenie dokumentów nadania ziemi miał na uwadze przede wszystkim dobro i bezpieczeństwo mieszkających tam członków spółdzielni oraz rencistów i emerytów i fakt ponoszenia kosztów dla utrzymania nieruchomości w należytym stanie.

Negując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Tymczasem przepis § 44 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN w sposób kategoryczny i jednoznaczny stanowi, że nie podlegają podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe, nie może być zatem inaczej rozumiany, czy też interpretowany. W konsekwencji, w rozumieniu kasatora, dokumenty nadania ziemi obejmujące działki, na których posadowione są czworaki, sześcioraki i budynki gospodarcze zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wbrew zakazowi dokonano podziału zabudowań dworskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01 zgodnie z którym, o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew w treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą.

Kasator zakwestionował również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu i sprowadziła się faktycznie do wykładni przepisu, co wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa.

Wystąpienie Wojewody W. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – jak podkreślił kasator - nie było wystąpieniem o wykładnię, a zmierzało do prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił informacji co do stanu faktycznego w oparciu o materiały historyczne bibliograficzne i karty ewidencyjne zespołu pałacowo-folwarcznego G.. Wyjaśnił też, że budynki kolonii mieszkalnej - czworaki i sześcioraki stanowią integralną część założenia pałacowo-folwarcznego oraz stanowią zespół obiektów związanych historycznym i funkcjonalnym układem przestrzenno - architektonicznym, a więc stanowią zabudowania dworskie. Natomiast z kart ewidencyjnych wynika, że zostały one pobudowane przez właściciela majątku na przełomie wieku XIX i XX-go z przeznaczeniem na mieszkania dla robotników rolnych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie jest jednostką odrębną, czy też powołaną do dokonywania interpretacji czy wykładni przepisów, ale wchodzi w skład administracji zespolonej Urzędu Wojewódzkiego, jest elementem rządowej administracji terenowej i podlega bezpośrednio Wojewodzie.

Kasator wskazał również na nietrafność argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w ramach której Sąd wskazał, iż analiza przepisów dotyczących reformy rolnej prowadzi do wniosku, że nie istnieje przepis wskazujący, iż nie było możliwe bądź wręcz zakazane przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem czy to o charakterze mieszkalnym, gospodarczym czy innym, skoro w dacie wydania dokumentów nadania ziemi obowiązywał przepis § 44 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, a więc zakaz podziału zabudowań dworskich i przemysłowych.

W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że w pkt.1 petitum wyroku Sąd uchylając zaskarżoną decyzję na skutek skargi wniesionej przez K. J., H. J. i J. K., wyszedł poza granicę sprawy albowiem uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody W. w całości dotyczy również S. Z. i S. S., w więc pkt. 1 i 4 decyzji Wojewody W. w stosunku do których (ich spadkobierców), przedmiotowa decyzja i decyzja Wojewody stały się ostateczne i prawomocne. Doszło w ten sposób do naruszenia przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W ramach uzasadnienia drugiego spośród zarzutów procesowych podniesionych w skardze kasacyjnej, podano, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i 135 p.p.s.a., mimo, iż nie wskazał żadnych przepisów postępowania do naruszenia których doszło z istotnym wpływem na wynik sprawy, przez co uniemożliwił kastorowi ustosunkowanie się co do tej kwestii.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze bowiem pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania, a skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna, sformułowana w niniejszej sprawie, oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pierwszy z tych zarzutów jest zasadny.

Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wyjścia przez Sąd I instancji poza granice skargi. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż skargę do Sądu wniosły K. J., H. J. i J. K.. Oznacza to, że zakres skargi wniesionej do Sądu przez wspomniane osoby dotyczył jedynie pkt 2 i 3 decyzji Wojewody W.. Sąd I instancji był zatem uprawniony do rozpoznania sprawy tylko w takim zakresie, a nie - jak to uczynił w sentencji wyroku - do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji (Wojewody W.). W takiej sytuacji należy stwierdzić, co zresztą nie uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że doszło do sprzeczności sentencji zaskarżonego wyroku z treścią jego uzasadnienia. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów naruszenia przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że nie zawiera on usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z powołaną podstawą prawną, Sąd I instancji uchylając decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne (zob. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz wydanie 2, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006 r., s. 310). Rozważania o takiej treści niewątpliwie znalazły się w uzasadnianiu wyroku Sądu I instancji. Podstawę prawną uchylenia decyzji wynikającą z art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. należy skorelować w tym przypadku z naruszeniem przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc z tą częścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której Sąd rozstrzyga kwestię braku kwalifikowanej wady prawnej (wskazuje na brak przesłanek do stwierdzenia przez organy orzekające w sprawie rażącego naruszenia prawa).

Pomimo stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, odniesienie się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, jest dopuszczalne, ponieważ zarzut naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego dotyczył pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, a te mieściły się w granicach rozpoznania sprawy.

Należy w związku z tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być ściśle interpretowane.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, tak Sądu Najwyższego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jak wspomniano, jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesadzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi – przy rażącym naruszeniu prawa – pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (porównaj P. Przybysz, "Kodeks Postępowania Administracyjnego", Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazywał, że rażące naruszenie prawa aktów nadania wynikało z wyraźnej regulacji § 44 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Pojęcie "zbudowania dworskie" na tle tego przepisu ma, zdaniem Sądu, charakter niedookreślony. Może ono oznaczać zarówno wszelkie zabudowania przynależne do dworu, jak i wyłącznie te, które pozostają z nim w związku funkcjonalnym. Za tym drugim rozumieniem przemawia m. in. rozdzielenie w przedmiotowym paragrafie obiektów dworskich i przemysłowych, mimo, że jedne i drugie stanowiły własność dworską.

Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie dokonały wykładni przepisów prawa o reformie rolnej przyjmując określoną ich interpretację. Wątpliwości dotyczące sfery interpretacyjnej przepisów prawa nie kwalifikują zaś ewentualnego naruszenia jako "rażącego naruszenia". Zgodzić należy się zatem z poglądem, zaprezentowanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym warunkiem koniecznym dla stwierdzenia kwalifikowanej wady prawnej (rażącego naruszenia prawa) jest istnienie niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych stanu prawnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie budzi wątpliwości, że niniejszej sprawie ta przesłanka nie występuje. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zarówno dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak i przepisy wykonawcze do tego aktu, od wielu lat przysparzają wielu trudności interpretacyjnych. Tak było również w tej sprawie, gdyby bowiem wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie budziła żadnych wątpliwości w zakresie interpretacji normy prawnej – zbędnym byłoby zasięganie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Za częściowo zasadny należy natomiast uznać zarzut podniesiony przez autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wystąpienie Wojewody Wielkopolskiego do Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków zmierzało do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale z kolei tę okoliczność należy wiązać z dokonaniem właściwej wykładni prawa. Przedstawiona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opinia, wydana na podstawie historycznych materiałów źródłowych, bibliograficznych, a także ewidencyjnych była potrzebna do przyjęcia właściwej wykładni, czy budynki folwarczne były zabudowaniami dworskimi, czy też nie.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Sąd I instancji powinien ograniczyć swe rozstrzygnięcie do granic skargi, uwzględniając jednocześnie przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretację powołanych przepisów.

Z uwagi na przedstawione wyżej powody Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania zdecydowano na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przewidzianą w tym przepisie regulacją, w szczególnie uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W niniejszej sprawie za szczególnie uzasadniony przypadek uznano sytuację, w której wynagrodzenie za zastępstwo procesowe jest bardzo wysokie w relacji zarówno do stopnia zawiłości sprawy, jak i nakładu pracy, jaki należało ponieść na sporządzenie skargi kasacyjnej, a jednocześnie nie ulega wątpliwości, że druga strona nawet w najmniejszym stopniu nie przyczyniła się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez Sąd I instancji (porównaj J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 449). Ponadto w niniejszej sprawie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną nie stawił się na rozprawie.