Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1081/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 i art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy H., uchylającą decyzję tego organu z [...]r. nr [...] oraz odmawiającą przyznania A. W. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci – M. W. i Z.W. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko Z.W. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 października 2016 r.

W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 3 i art. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., zwaną dalej u.ś.r.) oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania i argumentację prawną organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie złożonego wniosku przez A.W. oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że dochód jej czteroosobowej rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...]zł. Zatem decyzją ostateczną z [...]r., przyznano A.W. prawo do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na jedno dziecko na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 października 2016 r. Wobec oświadczenia członka rodziny L.W., dostarczonego 27 marca 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z którego wynika, że w październiku 2015 r. uzyskał on dochód w postaci diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w wysokości [...]zł, postanowieniem z [...]r. organ I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...]r.

Następnie organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...]r. nr [...], uchylił swoją decyzję z [...]r. oraz odmówił przyznania stronie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko za wnioskowany okres. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Tymczasem z przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że dochód uzyskany przez L.W. za październik 2015 r. wyniósł [...]zł (dochód podlegający opodatkowaniu na podstawie zaświadczenia z zakładu pracy wynosi [...]+ dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie oświadczenia wynosi [...]zł), co w przeliczeniu na osobę daje [...]zł, zatem przyznanie wnioskowanych kwot jest wykluczone.

Była to kolejna decyzja w tej sprawie, gdyż poprzednią decyzję z [...] r., Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchyliło decyzją z [...] r. nr [...].

A.W. złożyła również odwołanie od decyzji z [...]r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 5 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że diety otrzymywane przez kierowcę transportu międzynarodowego z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej stanowią dochód w rozumieniu w/w przepisu i podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny, od którego wysokości uzależnione jest przyznanie świadczenia wychowawczego;

2) art. 5 ust. 4b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zaliczenie dochodu uzyskanego w 2015 r. do dochodu rodziny na podstawie tego przepisu, podczas gdy dochód wlicza się jeżeli został uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia tj. po 2015 r.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ wyjaśnił, że art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. przewiduje sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te obejmują dochody uzyskane lub utracone w okresie po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny - w niniejszej sprawie po roku 2014 (okres zasiłkowy 2015/2016), zatem od dnia 1 stycznia 2015 r. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że została przekroczona kwota progowa tj. [...]zł (dochód uzyskany ojca dziecka tj. L.W. za miesiąc październik 2015 r. wyniósł łącznie [...]zł, co w przeliczeniu na osobę w czteroosobowej rodzinie wnioskodawczyni dało kwotę [...]zł). W związku z tym organ uznał, że zostało przekroczone ustalone w ustawie kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie zastosował art. 5 ust. 4b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jednak nie miało to wpływu na wynik postępowania.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest kwestia wliczenia diety do dochodu, od wysokości którego zależało prawo do przedmiotowego świadczenia. Zdaniem Kolegium diety z tytułu podróży służbowych stanowią dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r. Organ powołał stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 319/10, gdzie uznano, że wspomniane diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 u.ś.r., jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Nadto kwestię tę normuje art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców stanowiący, iż kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego A.W. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 K.p.a. poprzez odstąpienie od podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

2. art. 77 § 1 K.p.a., poprzez odstąpienia od zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie,

3. błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, polegający na przyjęciu, że L.W., w związku z pracą w charakterze kierowcy w transporcie międzynarodowym, otrzymuje należności ze stosunku pracy, jako osoba mająca miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywająca czasowo za granicą, w wysokości równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Tymczasem trudno uznać, że przebywa on czasowo za granicą, a ponadto otrzymywane przez niego diety nie stanowią równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy, gdyż jego należności z tego tytułu faktycznie otrzymywane są znacznie niższe,

4, oparcie orzeczenia na definicji wywodzącej się z aktu prawnego już nie obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. definicji ujętej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19.12.2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, który to akt prawny został uchylony z dniem 1.03.2013 r.

5. art. 71 ust 1 i 2 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z gwarantowanymi w tych przepisach prawami.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że naruszenia przepisów postępowania upatruje w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nieprawidłowym przyjęciu, że L.W., w związku z pracą w charakterze kierowcy w transporcie międzynarodowym, otrzymuje należności ze stosunku pracy jako osoba mająca miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywająca czasowo za granicą w wysokości równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Strona stwierdziła, że nie można uznać, że L.W. wykonując pracę jako kierowca w transporcie międzynarodowym przebywa czasowo za granicą, nie jest również możliwe określenie jego miejsca pobytu za granicą, z uwagi na ciągłe przemieszczanie się w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Zdaniem strony przepis ten odnosi się do osób, które czasowo przebywają za granicą na tzw. delegacjach stałych, wykonują pracę w ściśle określonym miejscu i zamieszkują czasowo w pobliżu miejsca wykonywania pracy. Inaczej jednak jest w przypadku kierowców, którzy w ramach pracy przemieszczają się z jednego miejsca do drugiego i należności wypłacane im z tytułu wykonywanej pracy nie są ustalane w oparciu o rozporządzenie regulujące wypłacanie diet z tytułu podróży służbowej pracownikom państwowej lub samorządowej sfery budżetowej. W ich przypadku "przebywanie" ma charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zamieszkiwaniem, zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Na poparcie swego stanowiska strona przywołała wyrok WSA z 8.10.2013 r., sygn. akt IV SA/GI 86/13.

Zdaniem strony skarżącej z umowy o pracę L.W. wynika, że miał w inny sposób regulowane należności z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. W wypłacanych należnościach były tzw. zwroty za ponoszone koszty i opłaty związane z wykonywaniem zadań służbowych, tj. wszelkich osobistych wydatków, w tym wyżywienia i noclegów. Koszty te za granicą są znacznie wyższe, aniżeli w kraju. Dlatego kwota, uzgodnionego z pracodawcą ryczałtu ma rekompensować ponoszone wydatki na własne utrzymanie. Na potwierdzenie zasadności swego stanowiska strona powołała wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.04.2011 r. sygn. akt II SA/Go 147/11. Strona wskazała też, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29.01.2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej przewiduje diety za pobyt w delegacji na terenie Wioch w wysokości 48 euro za dobę oraz ryczałt za nocleg w wysokości 174 euro za jeden nocleg, zaś na terenie Hiszpanii w wysokości 50 euro za dobę oraz ryczałt za nocleg w wysokości 160 euro za jeden nocleg. Według umowy o pracę L.W. ma otrzymywać ryczałt 10 euro dla każdego kraju poza obszarem Polski, w tym za pobyt we Włoszech czy w Hiszpanii oraz ryczałt 40 euro za nocleg niezależnie od tego, w którym kraju nocuje. Rozporządzenie nie przewiduje tak niskich stawek, jakie wynikają z umowy o pracę.

Strona powołała też art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji i zaznaczyła, że nawet jeśli organom władzy samorządowej wydaje się, że działają w granicach określonych przepisami ustawy, to jednak winny one mieć na względzie, czy stosowane przez nich przepisy nie są sprzeczne z ustawą zasadniczą, jaką jest Konstytucja. Wszelkie też wątpliwości interpretacyjne, a niniejszej sprawy nie da się ściśle zakwalifikować pod stan prawny regulowany przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, to te wątpliwości winny być interpretowane w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia zasad - praw przyznanych i gwarantowanych Konstytucją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.zwanej dalej p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 1 przywołanej regulacji, prawo do zasiłków rodzinnych oraz przewidzianych do nich dodatków, przysługuje osobom wymienionym w art. 4 ust. 2 tej ustawy, czyli rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674 zł, a w jeżeli w rodzinie jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności - kwoty 764 zł.

Zakres pojęcia "dochód" wyznaczony został w ustawie o świadczeniach rodzinnych bardzo szeroko. Są nim bowiem przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych, na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy), a także deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy). Co więcej, w definicji dochodu mieszczą się także inne dochody, niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, wymienione w art. 3 pkt 1 lit. c przywoływanej regulacji, wśród których ustawodawca wskazał między innymi (tiret 10) należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.).

Orzekające w niniejszej sprawie organy zakwalifikowały jako dochód rodziny skarżącej za październik 2015 r.: dochód męża podlegający opodatkowaniu na podstawie zaświadczenia z zakładu pracy [...]zł + diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych w charakterze kierowcy - otrzymane przez męża skarżącej w październiku 2016 r. - w kwocie [...]zł, co stanowi łączny dochód w kwocie [...]zł. W przeliczeniu na osobę daje to kwotę [...] zł, zatem przyznanie wnioskowanych kwot jest wykluczone.

Zaznaczyć należy, iż organ zgromadził kompletny materiał dowodowy i poczynił prawidłowe ustalenia na podstawie jego wszechstronnej oceny, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. nie znajduje umocowania.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością sporną jest kwestia wliczenia diety do dochodu rodziny, od wysokości którego zależne jest prawo do przedmiotowych świadczeń rodzinnych.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego, czy powyższe diety stanowią dochód, o którym mowa w ustawie, a w szczególności, czy są one dochodem wymienionym w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 tej regulacji.

Na tak postawione pytanie odpowiedzi negatywnej udzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach z: 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 147/11 oraz II SA/Go 77/11 i z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 81/11, a także WSA w Gliwicach w wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 86/13 (dostępne w CBOSA). W tych wyrokach stwierdzono, że art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą. Pogląd ten jest skarżącej znany, o czym świadczy skarga. W oparciu o to orzecznictwo strona zarzuciła organom niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezbadanie treści umowy o pracę zawartej przez L.W. Z uwagi na fakt, iż skład sądzący nie podziela tego nurtu orzeczniczego, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego Sąd uznał za chybiony. W rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby ustalania treści umowy o pracę.

Odmienne stanowisko co do wliczenia diet do dochodu rodziny, zostało wyrażone przez tutejszy Sąd w wyrokach z: 20 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 319/10; 15 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 295/12; 6 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 379/13; 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 394/14; 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 493/14; 22 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 395/15; 23 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 650/15 i IV SA/GI 651/15; 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 281/16 (dostępne CBOSA). W tych wyrokach Sąd uznał, że: "diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Wskazał bowiem, że kwestię tę normuje art. 21 a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 95, poz. 879, ze zm.) stanowiący, iż kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Natomiast czasowe przebywanie poza granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r." (Obecnie § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167).

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje za trafny drugi z zaprezentowanych wyżej poglądów. Należy zaakcentować, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć powinna uwzględniać cele tego aktu, sformułowane w uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy, w którym stwierdzono, że regulacja ta zmierza do budowy nowego, odrębnego systemu świadczeń rodzinnych. W ramach założeń zostało przy tym wskazane, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego względu również wykładnia celowościowa i systemowa nie pozwala na przyjęcie rozumienia "dochodu" w sposób identyczny z rozumieniem właściwym dla ustaw podatkowych.

Zdaniem Sądu, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, iż są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, iż należności te nie stanowią przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych w sytuacji, gdy ustawodawca literalnie włączył do pojęcia dochodu również przychody nieopodatkowane. Podkreślić trzeba, że przepisy prawne nie dają podstaw do ograniczenia pojęcia dochodu w rozumieniu ustawy wyłącznie do przysporzeń w rozumieniu przepisów podatkowych. Dochód w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych służy nałożeniu na podatnika obciążenia daniną publiczną. Inaczej rzecz ujmując, część tego dochodu podatnik jest obowiązany "oddać" Państwu. W takiej sytuacji konieczne jest zawężenie obowiązku świadczenia na rzecz Państwa do przychodów (pomniejszonych o zwolnienia oraz koszty uzyskania), które mają charakter przysporzenia. Nie znajdowałoby bowiem żadnego aksjologicznego oparcia żądanie świadczenia w sytuacji, gdy przychód stanowi wyłącznie rekompensatę. Inaczej sprawa wygląda w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji nie chodzi o pozbawienie osoby części jej dochodów przez władzę publiczną lecz o ograniczenie zakresu świadczonej pomocy, w sposób wynikający z kryterium dochodowego przyjętego przez prawodawcę.

Także w odniesieniu do określenia "przebywający czasowo za granicą" za bezpodstawne należy uznać jego zastosowanie wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy sformułowaniu. Ustawodawca nie wskazał tam bowiem, iż przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, należy uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada celom ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych i wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym. Z powodów wyżej wyjaśnionych, przy interpretacji tego pojęcia chybione jest odwoływanie się do odkodowania analogicznego pojęcia na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych czy to w kontekście nieograniczonego obowiązku podatkowego, czy zwolnień przedmiotowych (także z odniesieniem do zasad ewidencji ludności, które to zasady posługują się pojęciem faktycznego przebywania pod oznaczonym adresem, co nie dotyczy kierowcy międzynarodowego).

Nie mógł także odnieść pożądanych skutków prawnych zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na definicji wywodzącej się z aktu prawnego już nie obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. definicji ujętej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19.12.2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, który to akt prawny został uchylony 1.03.2013 r.

Na str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wprawdzie przywołał uchylone rozporządzenie, ale wskazał też na rozporządzenie z 29 stycznia 2013 r. W tym zakresie doszło zatem do niepowołania w uzasadnieniu prawnym decyzji wszystkich przepisów prawa. Błąd ten nie stanowi jednakże w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd negatywnie ocenia odpowiedź na skargę organu, który nie odniósł się do tego zarzutu. Jednakże ta okoliczność również nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

Powracając zatem do podniesionego w skardze zarzutu, zauważyć przyjdzie, że na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167), zwane dalej rozporządzeniem, regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, do którego odsyłają regulacje art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy i które odnosi się do dochodów wskazanych w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, z tytułu podróży krajowej oraz podróży zagranicznej, odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów. W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia, dieta w czasie podróży zagranicznej jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, podczas gdy zwrot kosztów, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia, odnosi się do kosztów przejazdów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej, noclegów, innych niezbędnych udokumentowanych wydatków, określonych lub uznanych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia, który dotyczy czasu podróży zagranicznej, przyjąć natomiast należy, że okres liczony od chwili przekroczenia granicy państwowej w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju odpowiada "czasowi przebywania poza granicami kraju". Uznać w związku z tym trzeba, że przebywanie kierowcy międzynarodowego za granicą, w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego, odpowiada w pełni wskazanemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy "przebywaniu czasowemu za granicą". Dodać jeszcze można, że ustawodawca nie wskazał w tym przepisie, że przebywanie czasowe za granicą ma wiązać się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Skarżąca błędnie zatem łączy pojęcie "przebywania" z zamieszkiwaniem, zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów za granicą. Nie ma żadnych usprawiedliwionych powodów, aby pojęciu temu nadawać takie właśnie znaczenie.

W świetle powyższego, brak jest podstaw do kwestionowania poglądu o uznaniu diety – przysługującej kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju - za składnik dochodu rodziny, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy. Za taką interpretacją przemawiają nie tylko wskazane przepisy, ale również zasady stojące u podłoża systemu wspierania rodziny. Przede wszystkim, taka wykładnia odpowiada celom ustawy o świadczeniach rodzinnych, które powinny stanowić podstawę interpretacji jej przepisów, w tym użytych w niej pojęć.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje zaprezentowaną w orzecznictwie argumentację, wedle której w ramach założeń ustawy zostało przyjęte, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł. Z tego powodu, jeżeli wolą ustawodawcy było, aby przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy" winno się traktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie płatności uzyskiwane przez pracownika w ramach stosunku pracy.

Nie mógł także odnieść pożądanych skutków prawnych zarzut naruszenia art. 71 ust 1 i 2 Konstytucji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z gwarantowanymi w tych przepisach prawami. Przypomnieć trzeba, że w myśl tego przepisu Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka ma prawo do szczególnej pomocy, której zakres określa ustawa.

Trzeba przy tym dodać, że świadczenia rodzinne realizują założenia systemu polityki prorodzinnej i stanowią przejaw szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, służącej wsparciu rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Z tego też względu, organy uprawnione do stosowania ustawy o świadczeniach rodzinnych, winny stosować ją ściśle. Na gruncie omawianej ustawy, generalnie kryterium dochodu rozumieć należy, jako rzeczywiste dochody danej rodziny. Interpretacja przeciwna prowadziłaby bowiem do nierówności wobec osób uprawnionych do korzystania z systemów takiego wsparcia i nieuzasadnionego wydatkowania środków publicznych.

Na zakończenie wskazać przyjdzie, że i na ten zarzut skargi dotyczący naruszenia Konstytucji, organy nie odpowiedziały. Stanowi to jednakże uchybienie, które nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.