Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 342/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35a ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 573
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 926
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być  finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - t. j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON na likwidację barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...].06.2022 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 9 lutego 2022r. M. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Do wniosku skarżąca załączyła orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Pismem z [...] marca 2022r. Nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy. Wskazał, że wysokość środków PFRON przypadająca powiatowi b. w 2022 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym nie pozwala na zrealizowanie ze środków PFRON wszystkich zgłaszanych przez osoby niepełnosprawne potrzeb. Ponadto Dyrektor przywołał treść §14 ust. 2 "Zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu B. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r." (dalej: "Zasady") stanowiących załącznik do uchwały Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 2 marca 2022 r. Nr 898/2022 w sprawie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu B. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r., zgodnie z którym w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski o dofinansowanie likwidacji barier dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej.

Na skutek odwołania złożonego przez M. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] maja 2022r. Nr [...] uznając powyższe pismo za decyzję, uchyliło ją w całości i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ zalecił wyjaśnienie, czy skarżącej należy się przedmiotowe dofinansowanie z uwzględnieniem okoliczności dotyczącej budżetu PCPR na przedmiotowe świadczenia. Jeśli organ nie posiada środków, winien to potwierdzić, wykazując ile miał tych środków i kiedy zostały wydatkowane. Jeśli zaś środki nie zostały jeszcze wydatkowane, a organ z innych powodów odmówił skarżącej (nie znanych organowi odwoławczemu) winien wykazać konkretnie - oparte na stanie faktycznym i obowiązującym prawie powszechnie obowiązującym - powody odmowy. Jednocześnie Kolegium odnosząc się do zastosowania §14 ust. 2 Zasad stwierdził, że przepis ten nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego, gdyż art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. 2021 r., poz. 573) określa jedynie zadania samorządu powiatu w zakresie likwidacji barier architektonicznych w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, nie stanowiąc podstawy do wydania aktu normatywnego o walorze powszechnego obowiązywania.

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] ponownie odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że na realizację zadań otrzymał w roku 2022 z PFRON kwotę 4.480.391,00 zł, z czego na likwidację barier architektonicznych dysponent budżetu przeznaczył kwotę 70.000,00 zł. Jednocześnie podniósł, że Powiat B. w 2022 r. w ramach budżetu powiatu (środki własne), nie zabezpieczył funduszy na likwidację barier architektonicznych. Ponadto organ powołał się na okoliczność niewystarczających środków również na dofinansowanie osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom udziału w turnusach rehabilitacyjnych, na zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, a także na likwidację barier w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, w tym architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (j.t. Dz. U. z 2015 roku, poz. 926 ze zm.), określa tylko podstawowe warunki, które powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie ze środków PFRON i w związku z tym Zarząd Powiatu uchwałą nr 898/2022 z dnia 2 marca 2022 r. określił Zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. i zawarł w nich dodatkowe kryteria oraz ograniczenia dotyczące np. wysokości dofinansowania, kryterium dochodowego, stopnia niepełnosprawności przy wnioskowaniu o dofinansowanie poszczególnych rodzajów zadań. Odnośnie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych w Zasadach ustalono, że w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski o dofinansowanie wnioski dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej, natomiast w przypadku pozytywnego załatwienia wniosków tych osób, możliwe jest przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych pozostałym osobom niepełnosprawnym.

Dalej organ wskazał, że do dnia złożenia przez skarżącą wniosku tj. do 9 lutego 2022r., wnioski dotyczące barier architektonicznych złożyło 18 osób dorosłych oraz złożono jeden wniosek w imieniu dziecka. Wnioski złożono na kwotę 433.045,00 zł. Wszyscy wnioskodawcy posiadają znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i poruszają się na wózkach lub mają trudności w poruszaniu się, co zostało potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi. Ponadto, wśród 19 wnioskodawców, 13 osób spełnia kryterium dochodowe określone w Zasadach.

Do dnia 22 marca 2022r. zaakceptowano 4 wnioski osób, które są w wieku aktywności zawodowej, a zatem na ten dzień zaangażowane zostały środki PFRON przeznaczone na likwidację barier. Wnioski te wpłynęły przed dniem 9 lutego 2022 r., tj. przed dniem złożenia dokumentów przez skarżącą.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 6 kpa, poprzez działanie na podstawie "Zasad" nieustanowionych na podstawie przepisów prawa,

2) art. 8 kpa, poprzez dyskryminację z uwagi na wiek,

3) art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez odmowę przyznania dofinansowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Stwierdził organ odwoławczy, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wykazał, iż przesłanką odmowy jest brak wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb wszystkich wnioskodawców. Wskazał jednocześnie, że nie zabezpieczył w ramach środków własnych żadnych kwot na likwidację barier architektonicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Organ nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów odwołania i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, naruszając art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca wskazuje, że organ pierwszej instancji w swym rozstrzygnięciu powołał się na uchwałę Zarządu Powiatu Białostockiego nr 898/2022 z dnia 2 marca 2022 r., która została uchwalona bez podstawy prawnej, ustanawiając dodatkowe zasady ubiegania się o świadczenie. Przede wszystkim, w pierwszej kolejności nakazuje załatwianie wniosków o dofinansowanie likwidacji barier dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej.

Pomimo wskazania w odwołaniu na brak kompetencji Zarządu Powiatu do wydania uchwały z 2 marca 2022 r. Nr 898/2022, Kolegium przy wydaniu decyzji nie wzięło tego pod uwagę. Zdaniem skarżącej, regulacja ta, poprzez dyskryminację osób nienależących do wymienionych grup, w praktyce uniemożliwia uzyskanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych osobom w wieku poprodukcyjnym. Tymczasem decyzja PCPR (Starosty B.) mogła być wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poprzez odmowę przyznania dofinansowania mimo przysługującego jej uprawnienia do jego uzyskania.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 379 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była prawidłowość rozpoznania wniosku skarżącej jako osoby niepełnosprawnej o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier architektonicznych w miejscu zamieszkania. Przy rozpoznaniu sprawy organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie o zapisy uchwały Zarządu Powiatu, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Ponadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone wady i nieprawidłowości skłaniają do wniosku, że postępowanie w sprawie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Art. 7 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej musi pamiętać, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. I odwrotnie: gdy organ stwierdzi, że niektórych środków dowodowych, zwłaszcza zgłoszonych przez stronę nie uwzględnił, powinien to także szczegółowo uzasadnić, mając na względzie także zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. (tak Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca Cz. Martysz A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, komentarz do art. 80).

Naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania w swoim zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem "wyręczać" organów w tym przedmiocie nie będąc "organem III instancji" w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest uprawniony jedynie do zbadania, czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest prawidłowa w tym sensie, o którym wyżej wskazano, czy jest spójna, logiczna, konsekwentna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie – uzasadnienie decyzji powinno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (tak m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 943/13 – Lex nr 1401726). Taką możliwość powinien też mieć sąd, do którego zaskarżono decyzję.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej o dofinansowanie osobie niepełnosprawnej barier architektonicznych.

Tytułem wstępu wskazać należy, że ustawodawca do zadań powiatu przekazał dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych (art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej). Warunki przyznawania dofinansowania określono w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zarząd Powiatu Białostockiego w dniu 2 marca 2022 r. podjął uchwałę Nr 898/2022 w sprawie zasad dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2022 r. Jak wynika ze stanowiska organu, przyjęto, że Rozporządzenie określa tylko podstawowe warunki, które powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie ze środków PFRON i dlatego Zarząd Powiatu podjął uchwałę z 2 marca 2022 r., określając Zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym zamieszkałym na terenie Powiatu Białostockiego ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji. W powołanej uchwale zarząd w § 14 ustanowił, nieprzewidziane rozporządzeniem z 25 czerwca 2002 r. warunki ubiegania się o dofinansowanie likwidacji barier, w tym postanowiono, że w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski o dofinansowanie likwidacji barier dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej, natomiast w przypadku pozytywnego załatwienia wniosków złożonych w danym kwartale tych osób, możliwe jest przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych pozostałym osobom niepełnosprawnym, które ubiegały się o dofinansowanie wg stanu na ostatni dzień pierwszego półrocza 2022 r.

Odmawiając skarżącej dofinansowania Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w piśmie z [...] marca 2022 r. wskazał na ograniczone środki PFRON oraz na treść §14 ust. 2 Zasad. Zastosowanie tej regulacji stało się przyczyną sporu pomiędzy organami a skarżącą.

Pomimo wskazań Kolegium zawartych w decyzji z 12 maja 2022 r. co do możliwości stosowania § 14 ust. 2 uchwały Zarządu Powiatu Białostockiego (organ stwierdził, że przepis ten nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego, gdyż art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych określa jedynie zadania samorządu powiatu w zakresie likwidacji barier architektonicznych w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, nie stanowiąc podstawy do wydania aktu normatywnego o walorze powszechnego obowiązywania), treść uzasadnienia decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. z [...] czerwca 2022 r. wskazuje, że organ ten ponownie zastosował w sprawie przepisy uchwały, w tym §14 ust. 2, ustanawiający zasadę, zgodnie z którą w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski o dofinansowanie dotyczące dzieci oraz osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej,. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął zasadę, iż dopiero w przypadku pozytywnego załatwienia wniosków tych osób, możliwe jest przyznanie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych pozostałym osobom niepełnosprawnym.

W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. I SA/Bk 270/22 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu Białostockiego z dnia 2 marca 2022 r. nr 898/2022 w przedmiocie zasady dofinansowania zadań z zakresu rehabilitacji społecznej osobom niepełnosprawnym ze środków PFRON w 2022 r. w całości. Sąd uznał, że wydając uchwałę Zarząd Powiatu działał bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, zarząd powiatu nie został upoważniony do uszczegóławiania warunków i trybu przyznawania dofinansowania osobom niepełnosprawnym ze środków PFRON.

Stwierdzenie nieważności uchwały skutkuje z mocą wsteczną, ex tunc. Oznacza to, że jest ona nieważna już z chwilą jej podjęcia. Tym samym podjęte w oparciu o jej zapisy rozstrzygnięcia nie znajdowały oparcia w prawie.

Organ pierwszej instancji w podjętej [...] czerwca 2022 r. decyzji wyraźnie wskazał z jednej strony na niewystarczające środki na cele likwidacji barier architektonicznych, następnie zaś wskazał na Zasady i wynikającą z tego aktu kolejność załatwiania wniosków dotyczących dzieci i osób niepełnosprawnych w wieku aktywności zawodowej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazuje, że przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą, wnioski dotyczące likwidacji barier architektonicznych złożyło 18 osób dorosłych oraz 1 wniosek w imieniu dziecka, łącznie na kwotę 435.045 zł. Jak wynika z decyzji, wszyscy wnioskodawcy posiadają znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności i poruszają się na wózkach lub mają trudności w poruszaniu się, co zostało potwierdzone zaświadczeniami lekarskimi. Ponadto ustalono, że wśród 19 wnioskodawców, 13 osób spełnia kryterium dochodowe określone w Zasadach. Dalej organ wskazał, że do 22 marca 2022r. zaakceptowano 4 wnioski osób, które są w wieku aktywności zawodowej, a zatem na ten dzień zaangażowane zostały środki PFRON przeznaczone na likwidację barier. Wnioski te wpłynęły przed dniem 9 lutego 2022 r., tj. przed dniem złożenia dokumentów przez skarżącą.

Analiza treści decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że bez wątpienia rozstrzygnięcie organu zostało podjęte w oparciu o zapisy uchwały Zarządu Powiatu Białostockiego, (której następnie stwierdzono nieważność), w tym o wskazane w niej kryteria dochodowe, jak i dyskryminujące osoby starsze rozwiązania związane z kolejnością rozpatrywania wniosków.

Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonej do sądu decyzji nie odwoływał się do Zasad, lecz skoncentrował swoją uwagę na spełnieniu przez organ pierwszej instancji wytycznych w zakresie wykazania braku wystarczających środków na zaspokojenie potrzeb wszystkich wnioskodawców. Organ ten próbował pominąć rozważania organu pierwszej instancji dotyczące stosowania Zasad. W ten sposób jednak Kolegium nie odniosło się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, które wprost wskazywały na nieprawidłowość stosowania Zasad, ustanowionych w uchwale Zarządu Powiatu Białostockiego z 2 marca 2022 r. Odwołanie zostało rozpoznane z całkowitym pominięciem argumentów podnoszonych przez stronę. Podniesienie przez stronę skarżącą zarzutów w odwołaniu obliguje zaś organ odwoławczy nie tylko do rozważenia ich zasadności, ale i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (zobacz: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r, sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia do uchwały, PiP z 1989 r., zeszyt 8 ). Organ odwoławczy nie mógł ograniczyć się do powtórzenia wybranych stwierdzeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, lecz miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Niezależnie od tego, za niezrozumiałe Sąd uznaje przyjęcie przez Kolegium, że wszyscy wnoszący o dofinansowanie przed skarżącą, posiadają znaczny stopień niepełnosprawności i poruszają się na wózkach lub mają trudności w poruszaniu się, co – jak twierdzi organ - potwierdzone zostało zaświadczeniami lekarskimi. Po pierwsze, twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.- brak w nich jakichkolwiek danych na temat innych wnioskujących, w tym danych potwierdzających, że wniosek skarżącej wpłynął jako 19-ty.. Po drugie, twierdzenie, że wszystkie te osoby posiadają znaczny stopień niepełnosprawności pozostaje w sprzeczności z ustaleniami organu pierwszej instancji, który wskazywał, iż wszyscy wnioskodawcy posiadają znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności. Ustalenie to może być istotne w sprawie, mając na uwadze, że skarżąca dysponuje dokumentem potwierdzającym umiarkowany stopień niepełnosprawności.

Organy obu instancji wskazują na brak wystarczających środków PFRON w 2022 r., co nie pozwala na pomoc wszystkim osobom tej pomocy potrzebującym. Sąd jako bezsporny przyjmuje fakt, że organ dysponuje ograniczonymi środkami na dofinansowanie barier architektonicznych. W związku z tym, w zakresie przyznania dofinansowania organ dysponuje pewną swobodą, która jednak nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji takich, jak w sprawie niniejszej, wymagana jest szczególna troska o przyjęcie jasnych, dozwolonych przepisami prawa, kryteriów, tak aby osoby, którym dofinansowanie nie zostanie przyznane, pozostawały w przekonaniu, że ich sprawa została rzetelnie przeanalizowana i rozstrzygnięta.

Z decyzji wynika też, że Powiat Białostocki w 2022 r. w ramach budżetu powiatu (środki własne), nie zabezpieczył funduszy na likwidację barier architektonicznych. Odnośnie tego Sąd pragnie zauważyć, że ustawa o finansach publicznych nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek tworzenia rezerw – ogólnej i celowej (art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). W ramach tego planowane są środki na poczet przyszłych wydatków budżetowych, które nie posiadają wskazania szczegółowego przeznaczenia. Ma to pozwolić na pewną elastyczność gospodarowania wydatkami. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 1995 r. w sprawie o sygn.. K 3/96 stwierdził, że "Wprowadzenie obowiązku ustanawiania w budżecie (w tym w budżecie gminy) rezerwy [...] jest w stanie doprowadzić do zamierzonego przez ustawodawcę skutku w postaci zapewnienia środków na wydatki nieprzewidziane w budżecie. [...] Ustanowienie w zaskarżonym przepisie granicy wydatków nieprzewidzianych na poziomie 1% wydatków budżetu jest środkiem do zapewnienia realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu. Zaskarżony przepis może być zatem uznany za gwarancję ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązany. W tym zakresie brak jest argumentów pozwalających podważyć racjonalność ustawodawcy. Przepis ten ma bowiem m.in. zwiększyć stabilność budżetu gminy a tym samym służyć interesom mieszkańców gminy. Wreszcie zaskarżony przepis nie nakłada na gminę (jej mieszkańców) żadnych dodatkowych ciężarów".

W świetle tego argument o rozdysponowanie środków przeznaczonych na likwidację barier architektonicznych i braku zabezpieczenia funduszy na ten cel, sam w sobie nie powinien stać na przeszkodzie ponownemu rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Mając na uwadze powyższe naruszenia Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak też ją poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji.

Dokonane na tle niniejszej sprawy rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej powinno zostać dokonane z pominięciem zapisów uchwały Zarządu Powiatu Białostockiego z 2 marca 2022 r. Organ podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Należy też mieć na uwadze, że podejmowane w sprawie ustalenia winny znaleźć oparcie w zgromadzonych dowodach, które powinny znaleźć się w aktach sprawy. Jedynie w takiej sytuacji strona skarżąca będzie mogła zweryfikować, czy przyjęte przez organ kryteria oceny jej wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i czy znajdują oparcie w przepisach prawa.

Podejmując rozstrzygnięcie organ winien dążyć do przedstawienia stronie jasnych, czytelnych kryteriów, którymi kierował się przy rozpoznaniu jej wniosku.