Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 614/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2007 roku, na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2004 roku, nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje adw. Ł. Ko. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 3.074,40 zł - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 1 marca 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), załącznika do ustawy Prawo budowlane dodanego ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) oraz rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120, poz. 1132), ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł za wykonaną przez A. i S. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadbudowę (o poddasze) budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości Z.. Wysokość opłaty organ naliczył jako iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)

tj. 50 x 300 zł x 2 x 1= 30.000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalił, że A. i S. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę, rozpoczęli w 2002 roku, na terenie działki nr [...] w miejscowości Z., roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego o poddasze. W ramach tych robót inwestorzy pomurowali na stropodachu piętrowego budynku mieszkalnego ściany kolankowe oraz szczytowe, a następnie wykonali naczółkową konstrukcję dachową pokrytą papą. Organ stwierdził także, iż w związku z samowolną realizacją ww. robót, postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 roku, nr [...], wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie wskazanej w tym postanowieniu dokumentacji (zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym całości zrealizowanych robót oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił nadto, że inwestorzy wykonali w wyznaczonym terminie obowiązek nałożony ww. postanowieniem i z tych przyczyn, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, ustalił im wskazaną powyżej opłatę legalizacyjną.

Organ wyjaśnił również, iż ustalając wysokość opłaty kierował się treścią art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wskazał także, iż wielkości współczynników (k i w) określił na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nadbudowę budynku mieszkalnego o poddasze należy zakwalifikować do I kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1. Natomiast stawkę opłaty w wysokości 300 zł przyjął z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli.

W zażaleniu od powyższego postanowienia A. i S. S. wnieśli o "zweryfikowanie kwoty opłaty legalizacyjnej w myśl art. 59f ust. 6 i ustalenie jej na poziomie ekonomicznie uzasadnionym". Skarżący wyjaśnili, że są rencistami i mają na utrzymaniu córkę w wieku szkolnym. Stwierdzili także, iż stropodach znajdował się w bardzo złym stanie technicznym, ciągle przeciekał i dlatego, nie mając wystarczających środków finansowych, dokonali zmiany konstrukcji dachu bez projektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2004 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071) oraz art. 49 ust. 1 i 2

i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniają swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego o odrębną część tj. poddasze, organ I instancji prawidłowo, zgodnie

z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów, a następnie - po zbadaniu ich zgodności z przepisami, ustalił opłatę legalizacyjną, szczegółowo przedstawiając sposób wyliczenia jej wysokości. Organ odwoławczy stwierdził także, iż wysokość opłaty w niniejszej sprawie - wynosząca 30.000 zł, nie jest ustalana dowolnie przez organy, lecz wynika z załącznika do ustawy Prawo budowlane oraz treści art. 59f i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze na powyższe postanowienie A. i S. S. wnieśli o jego zmianę podnosząc, iż nie zgadzają się z przyjętą przez organy kwalifikacją prac wykonanych w ich budynku mieszkalnym. Zdaniem skarżących wykonane przez nich prace stanowiły remont, konieczny dla należytego zabezpieczenia dachu, który znajdował się w złym stanie technicznym. Skarżący podnieśli nadto, iż wysokość opłaty jest dla nich krzywdząca, gdyż nie są w stanie jej zapłacić.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo - odnosząc się do argumentu skarżących, iż wykonane przez nich roboty budowlane nie stanowiły nadbudowy budynku mieszkalnego, organ odwoławczy wskazał na treść protokołu z wizji z dnia 17 kwietnia 2033 roku, z którego wynika, iż skarżący w 2002 roku nadbudowali część obiektu, wykonując ściany kolankowe o wysokości 70cm, ściany szczytowe oraz drewnianą konstrukcję dachową, obitą deskami i krytą papą. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż w ww. protokole stwierdzono, że po dokonanej rozbudowie budynek jest obiektem piętrowym z użytkowym poddaszem oraz naczółkowym dachem.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2006 roku skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

• przepisów art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż opłata legalizacyjna wobec skarżących winna wynosić 30.000 zł skoro w samym zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, iż opłata ta powinna być obliczona według rachunku: 50x300złx1, co nie daje 30.000zł lecz 15.000 zł,

• przepisów art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw przez zastosowanie przepisu art. 59f ust. 1 w sytuacji, gdy zgodnie z ww. przepisem przejściowym tj. art. 7 ust. 2 ww. ustawy nie było to dopuszczalne,

• przepisów art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w razie dopuszczalności jego zastosowania) w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ww. ustawy przez wymierzenie opłaty legalizacyjnej określonej w art. 59f ust. 1, gdy takie wymierzenie mogłoby się odbyć jedynie wówczas, gdyby wykonane przez skarżących prace wykazywały odstępstwa od przedłożonych przez skarżących dokumentów, określonych

w art. 49 ust. 1 albowiem przepis art. 59f ust. 1 należało (według przepisu art. 49 ust. 2) stosować w niniejszej sprawie wprost, a nie tylko odpowiednio, ponieważ dopiero na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane został znowelizowany w ten sposób, że dodano stwierdzenie, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1,

• art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz

art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego zbadania podnoszonej przez skarżących kwestii, czy wykonane przez nich prace stanowiły remont w rozumieniu

art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, na co nie było wymagane pozwolenie na budowę, co z kolei pociągałoby za sobą brak możliwości nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej, określonej w zaskarżonym postanowieniu.

Nadto skarżący wnieśli o zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjności:

a) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli, tj. kwestii, czy ww. rozporządzenie jest zgodne z:

▪ przepisem art. 59f ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez to, że brak jest danych, czy zostało wydane "w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych", jak wymagał tego ten przepis,

▪ przepisem art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane w aspekcie tego, czy ustalona stawka jest na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora;

b) przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku "w aspekcie braku przepisów przejściowych w stosunku do osób, które wybudowały obiekt pod rządami poprzednio obowiązującego prawa i także wszczęto w stosunku do nich postępowanie administracyjne, jednakże nie zakończonego decyzja ostateczną".

W uzasadnieniu powyższego pisma skarżący wskazali, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 31 marca 2003 roku, a zatem na gruncie przepisów ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, nowelizującej Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 roku. W takiej sytuacji należało zastosować przepis art. 7 ust. 2 ww. ustawy z 27 marca 2003 r., który stanowi, że do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 - 39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 (a więc ustawy - Prawo budowlane) - art. 1 pkt 41. Tymczasem przepis art. 59f ustawy Prawo budowlane został wprowadzony na mocy przepisu art. 1 pkt 50 ustawy z 27 marca 2003 roku. Tego zatem przepisu, w ocenie skarżących, nie można było stosować do postępowań określonych

w art. 7 ust. 2. Skoro więc przepis art. 49 ust. 2, wprowadzony przepisem art. 1 pkt 38 ustawy z 27 marca 2003 roku, odsyłał do przepisu art. 59f ust. 1, który - z uwagi na zapis art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku, nie mógł być zastosowany, to tym samym brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej albowiem brak było podstaw prawnych określenia wysokości tejże opłaty.

Skarżący zaznaczyli przy tym, iż nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 59f ust. 1, to - wobec literalnego brzmienia przepisu art. 49 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), do opłaty legalizacyjnej należało zastosować ten przepis wprost (bezpośrednio). Miałoby to taki skutek, że karę (opłatę legalizacyjną) można by było wymierzyć jedynie wówczas, gdyby - po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, organ stwierdził odstępstwa (w wykonanych pracach) od przedłożonego przez skarżących (i zaakceptowanego przez organ) projektu budowlanego. Nałożenie opłaty legalizacyjnej musiałoby zatem zostać poprzedzone ustaleniem niezbędnych przesłanek, określonych w art. 59f ust. 1. Skoro tego zabrakło, to zaskarżone postanowienie jest także w tym zakresie wadliwe. Nie ustalono bowiem w ogóle spełnienia przesłanek z art. 59f ust. 1 do nałożenia kary.

Odnośnie konstytucyjności przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku skarżący wskazali, iż przedmiotowe rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z delegacją do jego wydania, znajdującą się w art. 59 f ust. 5 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozporządzenie to miał wydać minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, a z tekstu ww. rozporządzenia nie wynika aby akt ten został wydany w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Stwierdzili nadto, iż zgodnie z art. 59f ust. 6 cyt. ustawy wysokość stawki określona w rozporządzeniu powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Zdaniem skarżących ustalona w nim stawka nie jest ekonomicznie uzasadniona i powoduje nadmierne obciążenie inwestora, czego dobitnym przykładem jest niniejsza sprawa, w której skarżący ponieśli nakłady w wysokości ok. 6.000zł, zaś kara ma wynosić aż 500% powyższej kwoty. W rozporządzeniu brak jest przepisów, które różnicowałyby wielkość stawki, a przez to kary, w zależności od takich czynników, jak wielkość prac, wielkość nakładów, charakter prac. Reasumując, skarżący stwierdzili, iż skoro przepisy powyższego rozporządzenia naruszają dyspozycję przepisów

art. 59f ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, to w ten sposób naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący podnieśli także, iż sporne prace wykonali w 2002 roku, a zatem przed wejściem w życie ustawy z 27 marca 2003 roku, nowelizującej przepisy Prawa budowlanego. W momencie wykonywania spornych prac nie byli zatem objęci regulacjami ustawy Prawo budowlane po nowelizacji ustawą z 27 marca 2003 roku i nie mogli przewidzieć, że taka ustawa zostanie uchwalona. Skarżący dokonywali prac w takim stanie prawnym, zgodnie z którym upływ okresu 5 lat od dnia ukończenia prac dawał podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej, bez uiszczania jakichkolwiek opłat legalizacyjnych. Zdaniem skarżących - można zatem, uwzględniając realia niniejszej sprawy, stwierdzić, że zmiana przepisów odbyła się na ich niekorzyść, przy czym prawo zadziałało wstecz, ponieważ przepisy te mają zastosowanie do prac, które zostały wykonane przez wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Takie zaś działanie prawa wstecz narusza przepis art. 2 Konstytucji RP jako sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z 14 kwietnia 2004 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2004 roku zostały wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), załącznika do ustawy Prawo budowlane dodanego ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) oraz rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120, poz. 1132). Przy czym oba organy, wydając ww. postanowienia, uznały, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ polegały na nadbudowie budynku mieszkalnego o samodzielną część tj. poddasze.

Skarżący w skardze zakwestionowali powyższe ustalenia twierdząc, iż wykonali jedynie remont dachu, nie wymagający pozwolenia. W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie jest zasadne.

Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym.

Nie mamy natomiast do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowej części obiektu budowlanego. Wówczas inwestor dokonuje nadbudowy lub rozbudowy, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zaliczają się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i nadbudowy /rozbudowy/) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy nadbudowie /rozbudowie/ (mieszczących się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej (porównaj – uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 roku, sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85).

W niniejszej sprawie skarżący wykonali w 2002 roku nadbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zmienili bowiem konstrukcję dachu, tworząc nową cześć budynku – poddasze. Pierwotnie budynek skarżących miał stropodach czyli dach płaski, utworzony ze stropu nad ostatnią kondygnacją budynku. Cechą charakterystyczną takiego rozwiązania jest brak poddasza. Natomiast po wykonanych przez skarżących robotach dom skarżących uzyskał dodatkową kondygnację – poddasze, a dach z płaskiego zmienił się w naczółkowy tj. dwuspadowy z dodatkowymi, krótkimi połaciami na ścianach szczytowych. Wykonane przez skarżących prace powiększyły powierzchnię użytkową domu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 roku, sygn. IV SA 121/97 /Gazeta Prawna 2005/24 str. 29/, w którym Sąd stwierdził, iż "Nadbudowa poddasza i zmiana konstrukcji dachu nie może być traktowana jako remont zwalniający od uzyskania pozwolenia na budowę.").

Zakres wykonanych przez skarżących prac został ustalony podczas oględzin, które odbyły się dnia 17 kwietnia 2003 roku. Z protokołu z oględzin wynika, iż skarżący w 2002 roku wykonali nadbudowę obiektu mieszkalnego, która tworzy odrębną część budynku – poddasze. W protokole stwierdzono: "omawiany budynek mieszkalny był obiektem piętrowym, podpiwniczonym z dachem płaskim. Obecnie budynek ten jest obiektem piętrowym z poddaszem użytkowym oraz dachem naczółkowym pokrytym papą. Zrealizowane w 2002 roku roboty to wykonanie ścian kolankowych o wysokości 0,70m i ścian szczytowych /murowanych/ oraz konstrukcji /drewnianej/ dachowej obitej deskami i pokrytej papą". Protokół ten bez uwag podpisał skarżący S. S.. Kopię ww. protokołu otrzymała także skarżąca A. S., która nie wniosła żadnych uwag do ujawnionego w nim zakresu robót (vide – k. 21 – 23 akt administracyjnych organu I instancji).

Przedmiotowe ustalenia – w ocenie Sądu - znajdują potwierdzenie w przedłożonej przez skarżących, w wykonaniu postanowienia z dnia 14 lipca 2003 roku, dokumentacji technicznej zatytułowanej "Inwentaryzacja oraz nadbudowa budynku mieszkalnego". Również sam skarżący, na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 roku, oświadczył, iż "przed remontem był to stropodach w bardzo złym stanie technicznym, a po remoncie zostało podniesione pokrycie dachowe. Podwyższyliśmy konstrukcję dachową (...) i zrobiliśmy dach dwuspadowy pokryty papą."

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę zasadnie uznały wykonane przez skarżących roboty budowlane za nadbudowę obiektu budowlanego, przeprowadzoną w warunkach samowoli budowlanej (co było w przedmiotowej sprawie bezsporne).

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż roboty budowlane zostały wykonane w 2002 roku. Postępowanie dotyczące tych robót, jak wynika z akt administracyjnych (k. 1 i 7), wszczęte zostało w dniu 21 lutego 2003 roku (art. 61 § 3 k.p.a.), na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Natomiast postanowienia organów obu instancji zostały wydane odpowiednio – 1 marca 2004 roku oraz 19 kwietnia 2004 roku, a więc w czasie w jakim ww. zmiana już obowiązywała (ww. ustawa z dnia 27 marca 2003 roku co do zasady weszła w życie 11 lipca 2003 roku).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2.

Ustęp 2 ww. przepisu stanowi zaś, iż do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39

oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 tj. ustawy Prawo budowlane - art. 1 pkt 41.

Z powyższego wynika, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały do wybudowanej bez pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ww. ustawą (w art. 1 pkt 37 i pkt 38 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku). Powyższe przepisy, po przedmiotowej nowelizacji, miały następującą treść:

"Art. 48. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa

w ust. 2 pkt 1,

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Art. 49. 1. Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót,

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."

W niniejszej sprawie - postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 roku, wydanym na podstawie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących określone obowiązki. W dniu 30 października 2003 roku skarżący złożyli w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wymaganą dokumentację. Organ nadzoru budowlanego, po zbadaniu złożonych dokumentów, stwierdził, iż spełniają one wymogi wskazane w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalszym etapem postępowania legalizacyjnego, zgodnie z ww. przepisami Prawa budowlanego, było zatem ustalenie opłaty legalizacyjnej.

Z regulacji zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Przepis art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Z art. 59f ust. 2 cyt. ustawy wynika zaś, iż współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy.

Zdaniem skarżących – przepisu art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie można zastosować niniejszej sprawie albowiem w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (...) nie wskazano art. 1 pkt 50 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, którym wprowadzono do ustawy Prawo budowlane, po art. 59 - art. 59a-59g, w tym art. 59f, do którego w ustępie drugim odsyła art. 49.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka interpretacja art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku jest błędna.

Przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku formułuje wyjątek od zasady zawartej w art. 7 ust. 1 ww. ustawy i przewiduje stosowanie określonych, wybranych postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 roku do postępowań (wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną), które dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Oznacza to, iż wprowadzony wyjątek modyfikuje wyłącznie rozwiązania prawne związane z konsekwencjami powstania tzw. samowoli budowlanej. Wyżej wymieniony wyjątek dotyczy przepisów nowych art. 48-49b Prawa budowlanego oraz art. 50a Prawa budowlanego w części odnoszącej się do

art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienia te wprowadzają mniej rygorystyczne rozwiązania w ww. kwestii. Spełnienie kryteriów określonych w tych przepisach umożliwia legalizację samowoli budowlanej poprzez następcze uzyskanie

- w zależności od okoliczności - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz na skutek zapłacenia odpowiedniej opłaty legalizacyjnej (zob. komentarz S. Szustera do art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w Bazie Orzeczeń LEX).

Przy takiej interpretacji ww. przepisu, wskazanie w nim art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, który wprowadzał do Prawa budowlanego artykuły 59a-59g, stanowiące normatywną podstawę nowego systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego po zakończeniu budowy, przewidujące określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie tej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę, było bezprzedmiotowe. Przepisy te bowiem nie dotyczą rozwiązań prawnych związanych z konsekwencjami powstania tzw. samowoli budowlanej, a zastosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów art. 59f (wprowadzonego do Prawa budowlanego ustawą z 27 marca 2003 roku) wynika wprost z treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym ww. nowelą, który w art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku został wskazany.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące sposobu stosowania w niniejszej sprawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących wymierzenie opłaty legalizacyjnej mogłoby się odbyć w niniejszej sprawie jedynie wówczas, gdyby wykonane przez skarżących prace wykazywały odstępstwa od przedłożonych przez skarżących dokumentów, określonych w art. 49 ust. 1 albowiem przepis art. 59f ust. 1 należało stosować w niniejszej sprawie wprost, a nie tylko odpowiednio. Skarżący przy tym powołują się na art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, nowelizujący przepis art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że dodano stwierdzenie, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa

w art. 59f ust. 1.

Dokonując takiej wykładni przepisu art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2004 roku) w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, skarżący nie dostrzegają, iż przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej zawarte są w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń;

3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ (postanowieniem) nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem decyzji o przymusowej rozbiórce.

W przypadku gdy organ nie stwierdza nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W regulacji tej, w tym zakresie zupełnej, brak jest miejsca na obowiązkową kontrolę przewidzianą w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, która będzie miała miejsce gdy inwestor będzie prowadził budowę na podstawie pozwolenia na budowę (art. 59f w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane).

Odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 do art. 59f, co nie budzi żadnych wątpliwości zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, dotyczy sposobu obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, którą należy obliczać tak jak wysokość kary z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zmiana art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, na którą powołują się skarżący, polegała jedynie na doprecyzowaniu, że przepisy dotyczące kar, o których mowa

w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, należy stosować do opłat legalizacyjnych odpowiednio (tak Z. Cieślik w komentarzu do art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w Bazie Orzeczeń LEX).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wysokość opłaty legalizacyjnej należało w niniejszej sprawie obliczyć stosując następujący wzór: kara, na którą składa się iloczyn stawki opłaty (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), pomnożona razy pięćdziesiąt (art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1).

Tabelę współczynników kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynników wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera załącznik do Prawa budowlanego dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

Stawka opłaty - w okresie od 11 lipca 2003 roku do 1 grudnia 2004 roku - wynosiła 300 zł i została ustalona w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120, poz. 1132), wydanym na podstawie art. 59f ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

W przypadku części domu jednorodzinnego (samowolnie wybudowane poddasze), który należy do kategorii I obiektów budowlanych o współczynniku kategorii obiektu (k) równym 2,0 i współczynniku wielkości obiektu (w) równym 1,0, opłata legalizacyjna, w świetle obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia stanu prawnego, wynosiła zatem 30 tys. złotych (2x1x300złx50).

Skarżący niezasadnie zarzucali, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż opłata ta powinna być obliczona według rachunku: 50x300złx1, czyli wynosić 15.000 zł. Z treści postanowienia organu odwoławczego wynika bowiem jedynie, że przytaczając treść rozstrzygnięcia organu I instancji, organ ten wskazał, iż opłata - wynosząca 30.000zł, została obliczona jako iloraz następujących wartości: 50x300złx1. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, iż pominięcie w tym wyliczeniu współczynnika kategorii obiektu wynoszącego 2, stanowiło jedynie błąd pisarski, ponieważ z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego i jego uzasadnienia jasno wynika, że organ ten uważał, iż opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie winna wynosić 30.000 zł.

Opłata legalizacyjna w wysokości 30.000 zł została zatem prawidłowo ustalona przez organy obu instancji. Organy nadzoru budowlanego nie były przy tym uprawnione, na co zasadnie wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, do obniżenia tak ustalonej opłaty. Przepisy prawa nie pozwalają im bowiem na miarkowanie opłaty o której mowa w art. 49 ustawy - Prawo budowlane (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2005 roku, sygn. VII SA/Wa 1260/04, Baza Orzeczeń LEX nr 179098).

Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005 roku, sygn. OSK 1602/04, nie publ.). W niniejszej sprawie skarżący zastosowali się do treści postanowienia nakazującego przedstawienie dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, wyrazili zatem wolę zalegalizowania dokonanej samowoli. Dopiero po wydaniu postanowienia ustalającego wysokość opłaty skarżący zakwestionowali nie tylko jej wysokość, ale i samą podstawę procedury legalizacyjnej stwierdzając, iż nie popełnili samowoli budowlanej, ponieważ na wykonane przez nich roboty nie potrzebowali pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących niekonstytucyjności art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Sąd stwierdził, iż przepis ten zawiera, wbrew zarzutom skarżących, zupełną regulację dotyczącą sytuacji prawnej osób, które wybudowały obiekt pod rządami poprzednio obowiązującego prawa i co do których wszczęto postępowanie administracyjne, nie zakończone decyzją ostateczną. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, do spraw dotyczących tych osób, co do zasady, będą miały zastosowanie dotychczasowe, nieznowelizowane przepisy Prawa budowlanego. Wyjątkowo natomiast, w ściśle określonych sytuacjach, wskazanych w ustępie 2 ww. artykułu, do spraw dotyczących tych osób znajdą zastosowanie wybrane postanowienia, zmienionego ustawą z 27 marca 2003 roku, Prawa budowlanego, modyfikujące rozwiązania prawne związane z konsekwencjami powstania tzw. samowoli budowlanej.

Chybiony jest również zarzut skarżących, iż ww. regulacja powoduje, że niekorzystne dla skarżących przepisy Prawa budowlanego działają wstecz. W czasie w jakim skarżący dopuścili się samowoli budowlanej jedyną możliwą jej konsekwencją, przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, był nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lub jego części. Celem nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego, dokonanej w 2003 roku, było osłabienie rygoryzmu obligatoryjnego nakazu rozbiórki. Regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 roku jest zatem korzystna dla inwestorów, umożliwia bowiem osobom, które dopuściły się samowoli budowlanej, jej legalizację.

Przepis art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, na jaki powołują się skarżący, w chwili wprowadzenia zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca 2003 roku, nie miał do skarżących zastosowania, ponieważ skarżący wykonali roboty budowlane w 2002 roku. Przepis ten istotnie dopuszczał możliwość odstąpienia od sankcji rozbiórki, jednak jedynie w sytuacji gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji na właścicielu spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, nakazywano rozbiórkę obiektu.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż o tym, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych bez pozwolenia na budowę przed tą datą, jest - co do zasady - zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia z dnia 18 października 2006 roku, wydanym w sprawie

o sygn. akt P 27/05 (Dz. U. nr 193, poz. 1430).

W ww. wyroku Trybunał stwierdził bowiem, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uznał również, iż przepis ten jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ale jedynie w takim zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanych samowolnie przynajmniej 5 lat przed dniem 10 lipca 2003 roku. Trybunał przesądził zatem o tym, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, zgodnie z Konstytucją RP, wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 roku, do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez pozwolenia na budowę, jeżeli od dnia zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 roku nie upłynęło pięć lat.

Skarżący zarzucili także, iż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. nr 120, poz. 1132), nie zostało wydane zgodnie z delegacją do jego wydania, znajdującą się w art. 59f ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie tego poglądu skarżących nie podziela.

Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Przepis art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. Rozporządzenia oraz zaskarżonego postanowienia) stanowi, iż stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1 ww. artykułu, określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych.

Z art. 59f ust. 6 cyt. ustawy wynika natomiast, że w rozporządzeniu tym wysokość stawki opłaty winna zostać ustalona w złotych, na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Przy czym wysokość ta nie może przekraczać 15 % ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów w celu obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 2003 roku, nr 120, pod

poz. 1132, zostało opublikowane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. z 10 lipca 2003 r.), wydane na podstawie art. 59f ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W § 1 Rozporządzenia określono stawkę opłaty służącą do obliczania kary wymierzanej w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę - w wysokości 300 złotych. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 11 lipca 2003 roku (§ 2 Rozporządzenia).

Skarżący zarzucają, że ww. rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z delegacją do jego wydania, ponieważ z jego tekstu nie wynika aby zostało wydane w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania i ogłoszenia ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2003 roku;

Dz. U. z 2000 roku, nr 62, poz. 718 ze zm.) podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych i innych aktów prawnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, który wraz z trzema kopiami jest przedstawiany z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym organowi wydającemu dziennik. Organ wydający dziennik urzędowy kieruje do ogłoszenia akt normatywny lub odpis orzeczenia, zamieszczając wizę na tym akcie lub odpisie orzeczenia (art. 15 ust. 4 cyt. ustawy).

Podpisanie rozporządzenia przez upoważniony do wydania tego aktu organ (lub organy) oznacza jego wydanie i umożliwia ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Przy czym z treści art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, iż organ wydający dziennik urzędowy, po otrzymaniu oryginalnego egzemplarza aktu wraz z wnioskiem o ogłoszenie, dokonuje oceny prawnej możliwości opublikowania danego aktu w dzienniku urzędowym, a następnie kieruje go do publikacji.

Z "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), wynika zaś, iż w tytule rozporządzenia zamieszcza się jedynie nazwę organu wydającego rozporządzenie. Nie wskazuje się natomiast w tytule rozporządzenia nazwy organu (podmiotu), w porozumieniu z którym rozporządzenie to zostało wydane. Wskazuje na to treść § 120 ust. 1 pkt 2 z.t.p., nakazującego zamieszczać w tytule rozporządzenia jedynie nazwę organu wydającego rozporządzenie. Z § 130 "Zasad techniki prawodawczej" wynika nadto, że jeżeli rozporządzenie jest wydawane w porozumieniu z innym organem, na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia zamieszcza się podpis organu wydającego rozporządzenie oraz podpis organu, w porozumieniu z którym jest ono wydawane. Podpisu organu, w porozumieniu z którym rozporządzenie jest wydawane, nie zamieszcza się w tekście rozporządzenia ogłaszanym w dzienniku urzędowym

(§ 130 ust. 3 z.t.p.).

Rozporządzenie określające stawkę służącą do obliczania opłaty, zgodnie

z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, miał wydać minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Z tytułu kwestionowanego przez skarżących rozporządzenia wynika, iż zostało ono wydane przez Ministra Infrastruktury, a więc zgodnie z delegacją (oraz przepisem § 120 ust. 1 pkt 2 z.t.p.), ponieważ w czerwcu 2003 roku właśnie ten Minister kierował działem administracji rządowej - budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 marca 2002 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury; Dz. U. nr 32, poz. 302 ze zm.). Rozporządzenie to zostało opublikowane jedynie z podpisem ww. ministra zgodnie z zasadami publikacji rozporządzeń uregulowanymi w § 130 ust. 3 z.t.p. Za tym, iż zostało prawidłowo podpisane, przez obu współdziałających ze sobą ministrów, przemawia fakt skierowania go do publikacji, bowiem treść art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje na to, iż do publikacji kierowane są jedynie akty prawne podpisane w oryginale przez upoważnione do tego podmioty.

Skarżący zarzucili także, iż w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 roku brak jest przepisów, które różnicowałyby wielkość stawki, i z tych przyczyn ustalona w nim stawka opłaty nie jest ekonomicznie uzasadniona oraz powoduje nadmierne obciążenie inwestora.

Również ten zarzut skarżących, zdaniem Sądu, jest chybiony.

Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2003 roku określił stawkę stanowiącej podstawę do obliczenia kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli na kwotę 300 zł. Zgodnie z treścią art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane stawka ta miała został ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora, w wysokości nie przekraczającej 15% ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów w celu obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury, ustalając ww. stawkę na kwotę 300zł, nie przekroczył upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z treści ww. przepisu oraz art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że Minister miał określić w rozporządzeniu jedynie jedną stawkę opłaty, a nie kilka stawek, uzależnionych np. od rodzaju robót. Wynikało to z tego, iż zróżnicowanie kar z art. 59f, a co za tym idzie opłat legalizacyjnych z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zapewnił załącznik do ustawy Prawo budowlane, dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku, który wprowadził znaczne zróżnicowanie wysokości kar i opłat, uzależniając je od rodzaju obiektu budowlanego i jego wielkości.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż ustalona przez Ministra Infrastruktury opłata nie przekroczyła 15% ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów w celu obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która za I kwartał 2003 roku wyniosła 2.071 zł

(Dz. Urz. GUS z 2003 roku, nr 5, poz. 30), a za II kwartał 2003 roku wyniosła 2.332 zł (Dz. Urz. GUS z 2003 roku, nr 8, poz. 42). Została zatem ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym i niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem organy administracji, wydając kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienia, nie naruszyły przepisów prawa, a podniesione w skardze oraz piśmie skarżących z dnia 13 grudnia 2006 roku zarzuty były niezasadne, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę - jako bezzasadną - oddalił.

Sąd przyznał adw. Ł. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 3.074,40 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z wnioskiem zawartym w piśmie skarżących z dnia 13 grudnia 2006 roku, w którym pełnomocnik skarżących oświadczył, iż skarżący nie ponieśli kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach udzielonej pomocy prawnej z urzędu Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z § 6 pkt 5 oraz § 2 ust. 3, § 19 pkt 1 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).