Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 72/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 458/14 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. K. kwotę 1.050. (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 458/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności inwestycji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., działając na wniosek właścicieli nieruchomości położonych przy ul. W., w L., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa inwestycji - przyłączy kablowych na działkach [...] i [...], w pasie drogi wewnętrznej przy ul. W. i ul. D. w mieście L.

Organ I instancji ustalił, że I. S.A. w maju 2011 r. wykonała na działkach [...] i [...] przy ul. W. i ul. D. w L. przyłącza kablowe światłowodowe sieci dostępowej [...], w celu zapewnienia dostępu do konkurencyjnej oferty usług telekomunikacyjnych. Do stacji czołowej została podłączona kablem światłowodowym przełącznica główna znajdująca się przy ul. W. a od przełącznicy głównej do każdego z mieszkań zostało doprowadzone niezależne przyłącze abonenckie w postaci włókna światłowodowego zakończone optycznym gniazdkiem abonenckim. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym oraz opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Powiatu P. nr [...]. Ze względu na zakres prac I. S.A. uzyskała zgodę na prowadzenie inwestycji od większości współwłaścicieli nieruchomości, które były objęte inwestycją.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak: [...]) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 29a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) nie wymienia budowy przyłączy telekomunikacyjnych jako zwolnionych z obowiązku zgłoszenia oraz możliwości stosowania w związku z tym uregulowań ustawy Prawo telekomunikacyjne.

Organ I instancji decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że inwestor zastosował technologię światłowodową i dlatego inwestycja spełnia zarówno funkcje telekomunikacyjną, jak i telewizji kablowej. Według organu przyłączem w rozumieniu Prawa budowlanego są także linie telefoniczne, w tym oparte na technologii optycznej zbudowanej w architekturze [...] ([...]). Decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2012 r. (znak: [...]). Organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie, co dokładnie wchodzi w skład spornej inwestycji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) umorzył ponownie postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ powtórzył dotychczasową argumentację, wspierając ją wyjaśnieniami uzyskanymi od operatora. Organ podkreślił, że inwestor ze stacji czołowej ul. K. do punktu ze złączem rozgałęźnym doprowadził kabel światłowodowy w kanalizacji T. S.A. Z tego kabla do każdego budynku, mieszkania, działki, dedykowane zostało niezależne włókno światłowodowe, które stanowi przyłącze telekomunikacyjne. Zatem początkiem przyłączy jest studzienka kanalizacyjna T. S.A. Ze studzienki tej poprowadzono przyłącza do budynków, mieszkań, działek położonych przy ul. W. oraz tak samo do budynków położonych przy ul. D. Istotą tej technologii (F.) jest, że od złącza rozgałęźnego każdy abonent podłączony jest dedykowanym, niepodzielnym włóknem.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie definiuje pojęć sieci i przyłącza telekomunikacyjnego. Definicja sieci telekomunikacyjnej jest jednak zawarta w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity z 2014 r. poz. 243), zgodnie z którym sieć stanowią systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Z kolei przyłączem jest urządzenie lub zespół urządzeń łączących sieć z instalacją odbiorczą. Pojęcie to jest odmiennie definiowane w zależności od rodzajów przyłączy, którym poświęcone są odrębne regulacje ustawowe. W aktach rangi ustawowej definiowane są bezpośrednio wyłącznie przyłącza kanalizacyjne oraz przyłącza wodociągowe. Natomiast przyłącze telekomunikacyjne do budynku jest to - zgodnie z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864), odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej zawarty pomiędzy złączem rozgałęźnym, a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Istotą przyłącza jest więc połączenie sieci telekomunikacyjnej z budynkiem, powinno być zatem tyle przyłączy do budynków ile jest budynków przyłączanych do sieci. Przy tym nie ma możliwości, aby jednym przyłączem połączyć sieć z kilkoma budynkami. Pojęcie przyłącza ma charakter funkcjonalny nie zaś czysto techniczny i nie odpowiada mu konkretny rodzaj urządzenia telekomunikacyjnego. Chodzi tu bowiem o linię lub kanalizację kablową, która tworzy sieć telekomunikacyjną, a w ramach niektórych jej części staje się przyłączem. Liczy się bowiem funkcja, zgodnie z którą część sieci (linia lub kanalizacja kablowa) staje się przyłączem, ponieważ służy przyłączeniu określonych budynków. Zatem ta sama część sieci (linia lub kanalizacja kablowa) może służyć przyłączeniu kilku budynków, o ile znajduje ona swoje zakończenie w tych konkretnych budynkach. Zdaniem WWINB istotą przyłącza jest to, że budynek zostaje przyłączony do sieci. Zgodnie z załączonym do akt sprawy projektem budowlanym inwestycja obejmuje 73 przyłącza. Przyłączenie wielu budynków wymaga wybudowania wielu przyłączy. Przyłączeniem nie jest zatem konkretne urządzenie, jest to odcinek linii lub kanalizacji kablowej, czyli rodzaj infrastruktury. Początek ma w miejscu złącza rozgałęźnego, znajdującego się studni kablowej należącej do T. S.A., a koniec w budynku odbiorcy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że sieć jest budowana w celu doprowadzenia sygnału (przyłączenia do niej) nieokreślonej liczby odbiorców - budynków. Sieci nie buduje się w celu przyłączenia do niej konkretnego odbiorcy lub ich oznaczonej grupy lecz o odbiorcach potencjalnych z danego obszaru. Przyłączem w takiej sytuacji jest ten odcinek sieci, który służy do przyłączenia do niej konkretnego - zindywidualizowanego odbiorcy - budynku. Nie jest tak, że inwestor buduje tyle linii, ilu jest odbiorców. Takie działanie byłoby nieracjonalne i nieopłacalne. Sieci techniczne są budowlą i obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane tylko wtedy, kiedy stanowią całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami albo urządzeniami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. To oznacza, że kable sieci technicznych położone w sieci, na słupach, przebiegające przez kanalizację kablową, są urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi użytkowanie tych obiektów budowlanych zgodnie z przeznaczeniem. Sieci uzbrojenia terenu, jak również sieci techniczne, są zatem obiektami budowlanymi i jako takie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast przyłącze to odcinek sieci, który służy tylko przyłączeniu do sieci konkretnego odbiorcy. Przedmiotem postępowania są przyłącza w liczbie mnogiej, które zostały doprowadzone do konkretnych budynków i zostały połączone z siecią telekomunikacyjną. Przyłącza zostały wybudowane w technologii [...] - to gigabitowa pasywna technologia optyczna zbudowana w architekturze [...] (F.) w której jest możliwe użycie jednego włókna światłowodowego jednomodemowego oraz pasywnych dzielników optycznych (soliterów) w celu doprowadzenia sygnału do wielu lokalizacji. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego sieć telekomunikacyjna, jako sieć uzbrojenia terenu jest obiektem budowlanym (budowlą). Wykonanie jej wymaga więc, zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przyłącze jest urządzeniem budowlanym.

Organ dodał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie przyłączy telekomunikacyjnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor może dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno - budowlanej (starosty). Zgodnie zaś z art. 29a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków'. Oznacza to, że inwestor ma do wyboru dwa tryby zgłoszenia budowy przyłącza i to od niego zależy z którego trybu skorzysta. Inwestor dokonał wyboru trybu postępowania na etapie poprzedzającym budowę przyłączy : przedstawił plan sytuacyjny, który sporządził na kopii mapy zasadniczej w maju 2010 r. Skoro inwestor dopełnił formalności określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane to postępowanie w sprawie zgodności z prawem wykonanych przyłączy kablowych na działkach [...] i [...] przy ul. W. i ul. D. w mieście L. jest bezprzedmiotowe.

I. K. zaskarżyła decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że sporna inwestycja stanowi budowę przyłączy, podczas gdy należy ją zakwalifikować jako sieć telekomunikacyjną z przyłączami, gdyż zawiera elementy, które wykraczają swym przeznaczeniem i funkcją poza funkcję przyłączenia tj. studzienki czy szafki kablowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę w tej sprawie.

Sąd i instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że sporna inwestycja stanowiła budowę sieci telekomunikacyjnej i w związku z tym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zrealizowana przez Spółkę I. inwestycja stanowiła budowę 73 przyłączy telekomunikacyjnych a inwestor spełnił wymogi określone w art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo organy budowlane umorzyły postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania przyłączy telekomunikacyjnych w technologii [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem, że istota tej technologii, która umożliwia przesyłanie sygnału włóknem światłowodowym do indywidulanego odbiorcy, pozwala objąć definicją przyłącza wszelkie urządzenia telekomunikacyjne, jakie realizowane są w celu takiego przesyłu. Definicja przyłącza ma w takim przypadku charakter funkcjonalny i wynika z istoty tej technologii. Przyłącze to urządzenie budowlane związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego). Zgodnie natomiast z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), przyłącze telekomunikacyjne do budynku to odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Przyłącze jest elementem, który spaja dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. Przyłącze jest więc elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Istotą przyłącza jest to, że budynek zostaje przyłączony do sieci.

Sąd dodał, że wybudowane w ramach spornej inwestycji studzienki kablowe i szafki kablowe, służą skierowaniu włókna światłowodu, a przez to i samego sygnału, w stronę konkretnego, zindywidualizowanego odbiorcy, a zatem, są elementem przyłącza telekomunikacyjnego.

Skoro inwestor dopełnił formalności określone w przepisach ustawy Prawo budowlane to postepowanie w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji zasadnie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

I. K. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 86 i 85 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że nie zaktualizowały się podstawy do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, zaś zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin spornej' nieruchomości,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 86 w zw. z art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 i art. 81 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że niezawiadomienie odwołującej o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony I. S.A. nie ma wpływu na wynik postępowania, podczas gdy uniemożliwiło to odwołującej uczestniczenia w tej czynności, zadawania pytań, co uchybiło zasadzie bezpośredniości i miało wpływ na wynik sprawy,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organy budowlane dokonały oceny zakresu inwestycji dysponując wiedzą fachową, choć z akt sprawy nie wynika, jaki pracownik PINB i WWINB zajmował się sprawą i czy posiadał wiedzę fachową w zakresie sieci telekomunikacyjnych, w tym sieci [...] i w sytuacji, gdy istotę technologii [...] wyjaśniła strona w toku przesłuchania,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ podjął wszystkie niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ nie ustalił, jaka infrastruktura została posadowiona na spornym terenie, a co przesądza o lokalizacji przyłącza i w konsekwencji sieci na spornym terenie oraz prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 ustawy Prawo budowlane,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 12 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organ podjął wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważył całokształt materiału dowodowego,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd, że kwalifikacja czynności jako czynności nieprzekraczającej zwykłego zarządu (art. 201 kc) nie należy do inwestora,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy kwestionowane przez skarżącą roboty nie zostały wykonane w warunkach spełnienia przesłanek określonych w art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

h) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie przez Sąd granic kontroli decyzji i dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych, tj. że przyłącze rozpoczyna się na wysokości ul. W., podczas gdy WINB ustalił, że przy ul. P.

I. K. zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, polegające na błędnej jego wykładni i art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane, przez zakwalifikowanie spornej inwestycji jako przyłącza podczas, gdy należy ją zakwalifikować jako sieć telekomunikacyjną z przyłączami, gdyż zawiera elementy, które wykraczają swym przeznaczeniem i funkcją poza funkcję przyłączenia, tj. studzienki czy szafki kablowe,

b) art. 29 ust 1 pkt 20, art. 29a ust. 1 oraz art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym jego zastosowaniu,

c) art. 28 ust. 1, art. 4, art. 48, art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane przez ich niezastosowanie,

d) art. 21 ust 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 w ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie zastosowania i niedostrzeżenie, że organom nadzoru budowlanego przysługuje uprawnienie do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności podniosła, że przedmiotem inwestycji były nie tylko przyłącza, ale również infrastruktura towarzysząca (np. rury osłonowe dla kabli).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] października 2016 r. wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w całości argumentacji przytoczonej na poparcie postawionych w niej zarzutów.

Trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na stwierdzeniu, że inwertor w 2011 r. wybudował 73 przyłącza telekomunikacyjne. Wnosząca skargę kasacyjną zaś zakwestionowała to stanowisko Sądu i stwierdziła, że sporna inwestycja stanowi budowę sieci telekomunikacyjnej wraz z przyłączami.

Zdaniem NSA, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, okoliczności faktyczne sprawy nie są spore, a zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Organ budowalny przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, z poszanowaniem zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, dlaczego uważa, że jej niezawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony (pracownika I. S.A.) pozbawiło ją obrony swoich praw i mogło mieć wynik na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie sporna jest w istocie kwalifikacja inwestycji, a więc ocena materiału dowodowego prawidłowo zebranego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że inwestycja zrealizowana przez I. S.A. na osiedlu mieszkaniowym polegała jedynie na wybudowaniu przyłączy kablowych sieci dostępowej [...]. Z projektu budowlanego tej inwestycji wynika, że obejmuje ona nie tylko przyłącza ale również montaż studzienek kablowych, rur, szafek kablowych, a wiec kanalizacji teletechnicznej. Tymczasem, ta kanalizacja teletechniczna (o długości 896 m.) nie mieści się w pojęciu przyłącza.

Z przepisów Prawa budowlanego wynika, że przyłączem jest bowiem odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej zawarty pomiędzy złączem rozgałęźnym, a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku, łączący sieć telekomunikacyjną z budynkiem. Budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych może być realizowana bądź na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy, bądź też na podstawie jej art. 29a ust. 1. Przepis ten stanowi, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisu tego nie stosuje się , jeśli inwestor dokonał zgłoszenia (art. 29a ust. 3). Podkreślenia wymaga, że uproszczona procedura zawarta w art. 29a ust. 1 może być zastosowana wyłącznie w odniesieniu do art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, a zatem do przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Z zakresu jej zastosowania wyłączone są zarówno telekomunikacyjne linie kablowe (art. 29 ust. 1 pkt 20a), jak i kanalizacja kablowa (art. 29 ust. 1 pkt 20b). Dlatego, już z tego powodu organy nadzoru budowlanego nie mogły – wobec rozmiaru inwestycji obejmującego również kanalizację kablową – umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro inwestor zastosował wyłącznie procedurę określoną w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto na uwagę zasługuje rozmiar całej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że skorzystanie z uproszczonej procedury przewidzianej bądź to w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, bądź na podstawie zgłoszenia uzasadnione jest właśnie rozmiarem inwestycji i jej niewielkimi rozmiarami. W przypadku zaś realizacji budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i przyłączami konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Określenie "całość techniczno-użytkowa" odnosi się, jak wskazuje kolejność użytych słów, do budowli jako obiektu budowlanego, a nie do związku tego obiektu z urządzeniami i instalacjami (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r. P 33/09 (OTK-A z 2011 r. nr 7, poz. 71), wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II FSK 2112/08, z dnia 27 maja 2014 r., II FSK 1498/12, CBOSA). Całość techniczno-użytkową należy zatem rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze samodzielnie wykorzystywany będzie mógł służyć określonemu celowi. Obiektem budowlanym może zatem w zależności od konkretnego stanu faktycznego być budowla, budowla wraz z instalacjami i urządzeniami, a także traktowane jako jeden obiekt budowlany różne budowle, pozostające w funkcjonalnym związku i tworzące w nim całość techniczno-użytkową (por. Prawo budowlane. Komentarz pod. red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 41-42).

Zdaniem NSA sporna inwestycja mogła zostać zakwalifikowana jako sieć telekomunikacyjna, której realizacja, w dacie wydania ostatecznej decyzji tj. w dniu [...] marca 2014 r., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiekt małej architektury. Według art. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego, obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Niewątpliwie inwestycja będąca przedmiotem postępowania takie cechy posiada. Jak bowiem wynika, z niewadliwych ustaleń organów budowlanych, inwestor wykonał ma osiedlu mieszkaniowym 73 sztuki przyłączy wraz z 896 m. kanalizacji teletechnicznej. W ocenie Sądu zakres inwestycji nie budzi wątpliwości, a technika wykonania dla jej kwalifikacji nie ma jakiegokolwiek znaczenia. W konsekwencji sporna inwestycja, jako całość techniczno-użytkowa, nie podlegała obowiązkowi zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 a Prawa budowlanego), tylko pozwoleniu na budowę.

Na marginesie trzeba wyjaśnić, że nawet gdyby inwestycja podlegała obowiązkowi zgłoszenia, a inwestor dopełniłby formalności określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie byłoby podstaw do uznania, że w sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może także umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy. Elementy podmiotowe, to podmioty sprawy, w szczególności podmiot będący adresatem praw i obowiązków. Elementem przedmiotowym jest przede wszystkim treść praw lub obowiązków, określona na przykład żądaniem konkretnego działania lub zaniechania. Obiektywnie istniejący brak możliwości uwzględnienia żądania konkretnego działania lub zaniechania w sprawie administracyjnej, oznacza bezprzedmiotowość toczącego się postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 194/13) A zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 k.p.a., a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę.

W sytuacji gdy przedmiotem sporu jest legalność danej inwestycji, a organ uzna, że sporna inwestycja jest zgodna z prawem, właściwym rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie powinna być decyzja o stwierdzeniu braku podstaw od wykonania obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje więc za uzasadniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a ust. 1 oraz art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane), § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r.

Jak już wywiedziono, nie są uzasadnione zarzuty sformułowane ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy budowlane nie dopuściły się naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Zdaniem NSA, rozpatrywana sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, w związku z tym Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał sprawę i uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. i decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2013 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego związany będzie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a ponadto weźmie pod uwagę aktualny stan prawny, w szczególności zmiany w Prawie budowlanym, które weszły w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.