Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152 § 1 pkt., art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 § 2, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1004/16 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. W. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1004/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na mocy zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej: u.d.i.p.) uchylono decyzję Burmistrza N. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w części odmawiającej ujawnienia informacji o wysokości nagród za szczególne osiągnięcia w pracy przyznanych w 2015 roku na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) innym pracownikom Urzędu Miejskiego w N. niż K. K. i M. M. oraz utrzymano w mocy tę decyzję w pozostałej części, tj. w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk nagrodzonych pracowników niepełniących funkcji publicznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło stowarzyszenie A. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez WSA w Szczecinie w części obejmującej ustalenie treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez niezawieszenie toczącego się postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie II SAB/Sz 120/16.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie,

- art. 31 § 2 k.p.a. "w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, poprzez uznanie przez WSA w Szczecinie, że nie doszło do naruszenia tego przepisu podczas postępowania toczącego się przed SKO w S.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez B. W., obejmował nie tylko informację o liście imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w N., którzy w 2015 roku otrzymali nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych oraz wysokości tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych, ale także o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (tych nagród) - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej kluczowe dla niniejszej sprawy jest prawomocne rozstrzygnięcie toczącego się przed WSA w Szczecinie postępowania ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (sygn. akt II SAB/Sz 120/16), gdyż od oceny prawnej nierozpatrzenia merytorycznie przez SKO w S. wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zależy ocena prowadzonego przez organ postępowania, a przez to ocena prawidłowości zaskarżanej decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nikt inny jako obywatele sprawujący społeczną kontrolę oraz prasa lokalna nie dokona lepszej oceny tego, czy dana nagroda została w istocie przyznana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, tj. zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202). Ponadto Stowarzyszenie stanęło na stanowisku, że osoba, która podejmuje pracę w urzędzie miasta musi się liczyć z tym, że informacje o jej pracy - w tym informacje o tym, czy dostała nagrodę, w jakiej wysokości i z jakich powodów, będą jawne i dostępne dla obywateli. Podkreślono, że nagroda ma związek z publiczną sferą działalności pracownika samorządowego, nie jest więc związana z jego sytuacją osobistą. Ujawnienie imion i nazwisk nagrodzonych osób oraz kwot nagród dla poszczególnych pracowników samorządowych nie narusza ich prywatności - o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na nagrody osób zatrudnionych w publicznych urzędach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia B. W. wniósł o jej uwzględnienie jako znajdującej uzasadnione podstawy oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 31 § 2 k.p.a. bowiem słusznie uznał, że nie doszło do naruszenia tego przepisu podczas postępowania toczącego się przed SKO. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie było zobowiązane do załatwienia w formie procesowej, przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosku Stowarzyszenia A. z dnia 21 czerwca 2016 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie z odwołania B. W. od decyzji Burmistrza N. z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny mając świadomość kontrowersji w kwestii zakresu stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej nie podziela skrajnych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie, w których to uznaje się, że w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie wszystkie przepisy k.p.a. bądź wyłącznie przepisy k.p.a. wprost odnoszące się do decyzji jako formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 K.p.a.) z modyfikacjami wynikającymi z punktów 1 i 2 art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela trzecie stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Przypomnieć zatem należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwaną dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej wszczynanego na wniosek jest wyłącznie wnioskodawca. Powyższe powoduje, że w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może mieć zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie dłużej jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 14 u.d.i.p.). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.). Takie uregulowanie procedury udostępniania informacji publicznej oznacza, że jest to postępowanie odformalizowane i uproszczone. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji k.p.a.

Tymczasem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało więc ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji", o którym mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wymóg stosowania tylko przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.) i przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji. Należy bowiem zauważyć, że ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Zatem zwęził zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza, że nie wszystkie przepisy k.p.a. w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie.

Także wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 wspomnianej ustawy prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13). Przy czym nie można podzielić stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego powoduje poszerzenie zakresu stosowania przepisów k.p.a. nie tylko o te, które regulują postępowanie odwoławcze ale także o te, których nie musiał stosować organ pierwszej instancji np. art. 31 § 2 k.p.a. Zróżnicowanie tych dwóch faz postępowania nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach u.d.i.p. i k.p.a.

Interpretacji przepisu art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prezentowanej przez skarżące Stowarzyszenie, sprzeciwia się również jedna z podstawowych reguł wykładni prawa, a mianowicie lex specialis derogat legi generali, tj. przepis szczególny wyłącza przepis ogólny. W niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawy szczególnej), nie przewidujące prawa organizacji społecznych do udziału w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, mają pierwszeństwo przed regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego, który takie uprawnienie organizacjom społecznym zapewnia.

W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1690/15). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2946/15), sprzyja zatem temu również ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w takim postępowaniu. Uwzględnić należy założenie benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur, tj. ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha, a nie tylko samą literę. Odmowa udostępnienia informacji publicznej jest bardziej sformalizowanym postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie oznacza to jednak, że nie należy w nim uwzględniać wspomnianych założeń generalnych ustawy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania, z czym wiąże się także możliwość stosownego dostosowania zakresu uwzględnianych w sprawie przepisów k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia i wydania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut naruszenia tego przepisu należy więc uznać za nietrafny.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie toczącego się postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 120/16 ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność SKO w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w kontrolowanym postępowaniu. Stosownie do tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy, której przedmiotem jest odmowa udzielenia informacji publicznej B. W., nie zależy od tego czy sąd administracyjny w innej sprawie uzna że SKO było w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Oczywiście przesłanką tamtego postępowania sądowego jest kwestia stosowania w sprawie przepisu art. 31 § 2 k.p.a. Jednak kwestię tą mógł samodzielnie rozstrzygnąć Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, co też uczynił. Dodatkowo ocenę Sądu pierwszej instancji w tym zakresie podziela Sąd kasacyjny. Stanowisko to potwierdza niezasadność zarzutu niezawieszenia z urzędu postępowania sądowego przez Sąd pierwszej instancji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Prawdą jest, że wnioskodawca B. W. w dniu 5 stycznia 2016 r. przesłał do Burmistrza N. dwa e-maile z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Obydwa wnioski dotyczą nagród przyznanych pracownikom za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Przy czym pierwszy dotyczy imion i nazwisk oraz wysokości tych nagród a drugi informacji jakie szczególne osiągnięcia w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników stanowiły podstawę ich przyznania. Nie budzi jednak wątpliwości, że przedmiotem odmownej decyzji organu pierwszej i drugiej instancji był wniosek o informacje zawarte w pierwszym ze wskazanych e-maili. Wnioskodawca i Stowarzyszenie nie kwestionowali w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania. Nawet gdyby uznać, jak to twierdzi Stowarzyszenie, że był to jeden wniosek, to specyfika postępowań dotyczących udostępniania informacji publicznej, zobowiązuje organ do wydania decyzji tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji nierozpoznania wniosku zawartego w drugim z wymienionych e-mailu przysługuje wnioskodawcy ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność w rozpoznaniu tego wniosku. Sąd rozpoznając skargę B. W. na decyzję SKO prawidłowo rozpoznał ją w granicach sprawy zakreślonych w zaskarżonych decyzjach. Słusznie zarzuca natomiast Stowarzyszenie, że Sąd oceniając argument skarżącego, o konieczności społecznej kontroli prawidłowości przyznawania nagród, nietrafnie powołał się na to, że skarżący domagał się wyłącznie listy pracowników, którym nagrody przyznano ze wskazaniem wysokości nagród. Tymczasem jak już wyżej wskazano skarżący domagał się też informacji związanych z motywami jakimi kierowano się przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu nagród. Błąd Sądu w tym zakresie wpływa oczywiście na nietrafność podanego na marginesie stanowiska Sądu co do oceny tego argumentu. Nie podważa to jednak prawidłowości stanowiska Sądu co do tego, że imiona i nazwiska pracowników, którzy otrzymali nagrody, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie podlegają udostępnieniu. Uchybienie to nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. okazał się bezskuteczny.

Skarga kasacyjnie w niniejszej sprawie opiera się także na zarzutach naruszenia prawa materialnego w wyniku dokonania błędnej wykładni przepisów: art. 61 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W ramach pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez błędne, zbyt daleko idące ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych "na kanwie niniejszej sprawy". Tak skonstruowany zarzut nie pozwala ustalić, naruszenie jakiej konkretnie normy zawartej w art. 61 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie zarzuca i czy naruszenia tego upatruje w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu. Przepis art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych (czterech ustępów), z których każdy dotyczy zarówno różnych aspektów i form prawa dostępu do informacji publicznej, jak i kwestii podstaw i przesłanek jego ograniczenia oraz trybu udzielania informacji publicznych.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. To oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, także w przypadku skarg kasacyjnych obecnie skarżącego Stowarzyszenia, że ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Sąd II instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z tej przyczyny nie mógł być rozpoznany wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisu art. 61 Konstytucji RP.

W odniesieniu do dwóch następnych omawianych tu zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji "o premiach" przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych. Wskazane przepisy Konstytucji RP, choć w istocie dotyczą ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3) a także w zakresie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 3) nie były przedmiotem wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani także nie podlegały bezpośredniemu zastosowaniu. Z przepisów tych wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, przy czym w Konstytucji określono przesłanki tego ograniczenia, a ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na wymienione w Konstytucji wartości określone w ustawach. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wysnuć wniosku o dokonaniu jakiejkolwiek, a tym bardziej błędnej wykładni powołanych przepisów. Normą, która podlegała zastosowaniu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. regulującej zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a więc konkretyzującej realizację uprawnień wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W uzupełnieniu należy też zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu nie nawiązuje do przepisów art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, zatem bardziej szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu na gruncie niniejszej sprawy nie jest możliwe.

Natomiast błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność pracowników samorządowych. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym sprawy. Konstrukcja zarzutu nie wskazuje na podważenie sposobu rozumienia pojęcia ograniczenia dostępu do informacji publicznej ani pojęcia prywatności osoby fizycznej, jako przesłanki tego ograniczenia, ani podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienionych w zdaniu drugim przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wprost wskazuje, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wyraźnie podnosząc, że żądane konkretne informacje w ogóle nie dotyczą prywatności osób fizycznych. Kwestionując w powyższy sposób nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z dnia 5 stycznia 2016 r. ocenionego jako wniosek w części dotyczący informacji publicznej niepodlegającej udostępnieniu, Stowarzyszenie w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej i podstaw do wyłączenia jawności z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów (bądź ich niezastosowania) w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do ochrony danych personalnych osób pracowników urzędu niepełniących funkcji publicznych, z uwagi na fakt, że wysokość wynagrodzenia, którego składnikiem jest nagroda pracodawcy stanowi dobro osobiste, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy. Podważania stanowiska o objęciu przyznawanych pracownikom samorządowym nagród za szczególne osiągnięcia sferą prywatności, teoretycznymi wywodami dotyczącymi koniecznością społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych oraz istotą, funkcją i celem prawa o informacji publicznej, na gruncie przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie można uznać za skuteczne. Powyższe czyni zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zarzutem nieskutecznym.

Z uwagi na przedstawione wyżej wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestnika postępowania kasacyjnego B. W. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na brak przesłanek z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. ponosi on koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.