Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 634/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 393/08 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 393/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz zasądził od tego organu na rzecz skarżącego Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne zwrot kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] nakazał Z. G. rozbiórkę wybudowanego samowolnie budynku letniskowego o wymiarach [...] m2 usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], będącej własnością Skarbu Państwa, pozostającej w zarządzie trwałym Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Brzegi Dolne (z siedzibą w Ustrzykach Dolnych) uznając, że zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Organ wskazał, iż działka znajduje się na terenie, który zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne z dnia 13 marca 1981 r. znak XXI/52/81 ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Krośnieńskiego nr 10, poz. 225 z dnia 21 grudnia 1985 r. oznaczony był symbolem "[...]" tj. na terenie leśnym, zadrzewionym, z zakazem zabudowy, za wyjątkiem tworzenia wiat pod karmę dla dzikich zwierząt leśnych, budowy urządzeń do hodowli drzew do zalesień i szkółek drzew leśnych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z.G. twierdząc, że nie wzięto przy jej podejmowaniu pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania Z.G. na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie dotyczy domku letniskowego o wymiarach [...] wraz z zadaszonym tarasem w kształcie litery "[...]" o wymiarach [...]/[...] m. Znajduje się on na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Brzegi Dolne. Jest to domek letniskowy, wolnostojący, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym, wykonany w technologii drewnianej, słupowo-ryglowej. Został posadowiony bezpośrednio na elementach betonowych /trylinkach/, na których oparta została rama stalowa wzmacniająca konstrukcje ścian obiektu. Dach ma formę dwuspadową z pokryciem z blachy trapezowej, ocynkowanej. Ściany obiektu od zewnątrz obite są deskami lakierowanymi a od wewnątrz listwami boazeryjnymi. Budynek ma dwa tarasy: jeden od strony zalewu, zadaszony jedną połacią dachu budynku a drugi znajduje się przy ścianie szczytowej, nad którym został wykonany prowizoryczny dach, jednospadowy z folii PCV.

Podczas przeprowadzonej kontroli w terenie w dniu [...] sierpnia 2005 r. Z.G. oświadczył, że w chwili zawierania umowy dzierżawy z [...] Zakładem Energetycznym domek ten znajdował się już na działce. Pozostawiono go do jego dyspozycji, nie rozstrzygając o jego rozbiórce. Podkreślił, że nie zna daty powstania tego domku, ale pamięta ze swoich pobytów nad zalewem w latach 1988-89, że domek ten już na tej działce istniał. Po wydzierżawieniu działki przystąpił do remontu domku, który prowadzi sukcesywnie do stanu obecnego. Całkowity remont domku ukończył zaraz po podpisaniu umowy dzierżawy. W ostatnich latach prowadził drobne prace modernizacyjne. Organ II instancji wskazał, że Z. G. jak i przedstawiciel [...] S.A. nie przedłożyli stosownego pozwolenia na budowę domku.

Z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa Budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Na marginesie organ wskazał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem ponieważ nie posiada fundamentów, jednakże jest to obiekt budowlany pełniący funkcję użytkową budynku o przeznaczeniu letniskowym.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że aby mogła wystąpić przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przesłanka ta powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Dlatego też organ uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zbadania czy obiekt nie narusza obowiązujących przepisów prawa miejscowego dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Brzegi Dolne z siedzibą w Ustrzykach Dolnych wniosło skargę na tę decyzję. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia postępowania dowodowego przez co została naruszona zasada szybkości postępowania oraz art. 136 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ II instancji naruszył zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a. bo rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 393/08 stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji ustala stan faktyczny sprawy na podstawie akt administracyjnych i sądowych. Z ustaleń tych wynika, iż na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 1993 r., Zakład Energetyczny w [...] wydzierżawił Z. G. część działki nr [...], o pow. [...] m2, położonej na terenie [...] z przeznaczeniem na cele rekreacyjne. W umowie m.in. podano, że w skład wydzierżawionej nieruchomości wchodzą grunty pasa zalewowego i dzierżawca nie może bez zgody wydzierżawiającego wznosić na wydzierżawionej nieruchomości budynków i innych trwałych urządzeń. Z § 11 umowy wynika, że części składowe wydzierżawionej nieruchomości zostały określone w protokole zdawczo-odbiorczym, sporządzonym przy zawarciu umowy. W aktach sprawy administracyjnej nie ma protokołu zdawczo-odbiorczego, integralnie związanego z umową dzierżawy z dn. [...] czerwca 1993 r.

Kolejna umowa dzierżawy oznaczona nr [...] była zawarta w dniu [...] lipca 1995 r. Ustalono w niej, że dzierżawca bez zgody wydzierżawiającego nie może wznosić na tym gruncie żadnych obiektów i urządzeń. Załącznikiem umowy jest protokół zdawczo-odbiorczy, opatrzony datą [...].05.1995 r., w którym podano, że częścią składową gruntu wydzierżawionego Z.G. jest "domek drewniany nietrwały na fundamencie nietrwałym".

Z opinii geodezyjnej, opartej na operacie pomiarowym sporządzonym w 2006 r. przez Przedsiębiorstwo [...] spółkę z o.o. w Rzeszowie oraz z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji z udziałem przedstawicieli Zespołu Elektrowni Wodnych S. – M. i PGL Nadleśnictwa Brzegi Dolne wynika, że granica działki nr [...] /[...]/ z działkami nr [...] i [...] jest zgodna z mapą ewidencji gruntów i budynków. Wymienione działki w ewidencji gruntów i budynków są oznaczone symbolem [...]. W aktach administracyjnych organu I instancji /k. 13.1/ znajduje się tekst i rysunek Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr 37/206/70 z dnia 22.12.1970 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ustrzykach Dolnych. Na ten Plan organ I instancji powołał się w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] /k. 13 akt adm. I instancji/, która została uchylona decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. W kolejnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] organ I instancji powołał się na inny plan, tj. na Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Ustrzyki Dolne z dnia 13 marca 1981 r., Nr XXI/52/81, ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Krośnieńskiego Nr 10, poz. 225 z dnia 21 grudnia 1985 r. Planu tego nie ma w aktach administracyjnych.

Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy, powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy na budowę przedmiotowego domku letniskowego było wymagane pozwolenie na budowę, gdyż ta kwestia decyduje o istnieniu samowoli budowlanej. Niesporna jest kwestia, iż Z. G., Zakład Energetyczny w [...] i Zespół Elektrowni Wodnych [...], pozwolenia na budowę tego domku nie mają. Organy nie ustaliły dokładnie, w jakim konkretnie czasie i przez kogo rzeczony budynek został wybudowany. Opierały się jedynie na wypowiedzi Z. G., wskazującej na istnienie domku w latach 1988 – 1989, co jest zdaniem Sądu wypowiedzią zbyt ogólnikową i niepotwierdzoną jakimkolwiek dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. Jedynym pewnym dowodem jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] maja 1995 r. /k. 8.3. akt adm. I instancji/ stwierdzający, iż w dacie jego sporządzenia przedmiotowy budynek już istniał, ale mimo tego zachodzi również wątpliwość, czy budowa została rozpoczęta przed stycznia 1995 r., czy po tej dacie. Niewyjaśnienie tej kwestii utrudnia także poczynienie ustaleń, kto był inwestorem budowy i kto jest obecnie odpowiedzialny za skutki ewentualnej samowoli budowlanej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przyjął za okres budowy w/w obiektu przeprowadzenie remontu i rozbudowę przez Z. G. i tym samym przypisał mu odpowiedzialność za samowolną budowę tego obiektu. Takie stanowisko milcząco zaaprobował organ odwoławczy. Przedstawione stanowisko organu I instancji także opiera się na wypowiedzi Z. G. z dnia [...] sierpnia 2005 r., o treści: "Po podpisaniu umowy przystąpiłem do remontu domku, który prowadziłem sukcesywnie przez okres umowy dzierżawy do stanu w dniu dzisiejszym. Natomiast w ostatnich latach prowadziłem drobne prace modernizacyjne np. wykonanie zadaszenia tarasu folią, balustrady konserwacje elementów drewnianych". Ogólnikowe jest również wyliczenie w podanej wypowiedzi wykonanych robót budowlanych, a poza tym nie dowodzi to jeszcze dokonania rozbudowy obiektu.

Orzekające organy nie zwróciły uwagi na treść § 11 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., którego treść jest następująca: "Z chwilą rozwiązania umowy dzierżawy nieruchomość powinna być zwrócona w stanie w jakim w myśl racjonalnej gospodarki powinna wypaść, zaś części składowe nieruchomości w/g stanu określonego w protokole zdawczo-odbiorczym przy zawarciu umowy". Taki protokół powinien posiadać Z. G. oraz Zakład Energetyczny [...]. Organy nie wezwały w/w do przedłożenia protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiącego załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 1993 r. Przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu pozwoliłoby organom ustalić, czy przedmiotem przekazania dzierżawcy był rzeczony domek letniskowy i tym samym mogłoby doprowadzić do ustalenia inwestora i daty budowy obiektu. Inaczej taki dowód dawałby odpowiedź na pytanie, czy obiekt został wybudowany przed [...] czerwca 1993 r., czy po tej dacie, a jeżeli po tej dacie, to kwestia ustalenia inwestora nie byłaby już utrudniona. Zdaniem Sądu bez uzupełnienia materiału dowodowego w podanym zakresie, nie można wydać decyzji zgodnej z prawem.

Jak stwierdził Sąd, kwestia interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm./ w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolita. Sąd podał jednak, że opowiada się za poglądem kompromisowym, zwanym też mieszanym, który jako regułę przyjmuje stosowanie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy, chyba że przepisy prawa miejscowego obowiązujące w czasie legalizacji są korzystniejsze dla sprawcy samowoli budowlanej. Pogląd ten opiera się m. innymi na art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, a w szczególności na wynikającej z pierwszego przepisu zasady niedziałania prawa wstecz (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. - II OSK 119/06).

W ocenie Sądu, uchylenie decyzji organu I instancji tylko z tego powodu, że nie ocenił on czy przedmiotowy obiekt budowlany "narusza obecnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego określające sposób zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym jest on usytuowany i w zależności od dokonanych ustaleń wyda decyzję zgodną z przepisami prawa", narusza art. 138 § 2, gdyż organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. powinien w tym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i ustalić, czy dla terenu, na którym umiejscowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany został obecnie opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są jego ustalenia. Poza tym organ odwoławczy nie wskazał z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. w sytuacji, gdy na gruncie tego przepisu mógł również przeprowadzić dowód z protokołu zdawczo-odbiorczego o jakim mowa w § 11 umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2003 r. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie poczynił starań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy i tym samym naruszył art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Z podanych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c - P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną przedstawioną w rozważaniach Sądu oraz (1) doprowadzi do określenia na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego o jakim mowa w § 11 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., czy przedmiotem przekazania był budynek letniskowy, a jeżeli nie, ustali skutki samowoli budowlanej w kontekście warunków planowania i zagospodarowania przestrzennego, oraz (2) w przypadku gdyby ów protokół przekazywał dzierżawcy przedmiotowy domek letniskowy, ustali datę budowy domku i osobę jego inwestora. Ponadto w ocenie Sądu ważne byłoby tez ustalenie czy istotnie Z. G. dokonał rozbudowy domku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2008 r. złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Z. G. zaskarżając ten wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Brzegi Dolne na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

-(1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jak przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe;

-art. 7 k.p.a. - tj. zasady praworządności przez nie uwzględnienie interesu skarżącego uczestnika zainteresowanego załatwieniem sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego uczestnika, jako obywatela;

-art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny oraz nie rozpatrzenia całości oraz całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego;

-art. 15 w zw. z art. 136 oraz 138 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że przekazanie sprawy przez organ administracyjny II instancji decyzji organowi I instancji do ponownego rozpoznania było niesłuszne, gdyż ewentualne uchybienia organu I instancji organ odwoławczy mógł usunąć we własnym zakresie przeprowadzając stosowne postępowanie, podczas gdy okoliczność sprawy dowodzą iż jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; oraz

-(2) naruszenie prawa materialnego ,,przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" poprzez przyjęcie iż treść art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), należy interpretować w ten sposób iż skutki samowoli budowlanej na gruncie tego przepisu należy oceniać na tle przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu, a w zasadzie w czasie rozpoczęcia budowy.

W uzasadnieniu wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie położenia przedmiotowego obiektu letniskowego znajdują się domki letniskowe. Obszar przedmiotowej działki [...] położonej w m. [...], gm. U. D. zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ustrzyki Dolne - załącznik graficzny nr [...] do Uchwały Nr XXVII Rady Miejskiej w Ustrzykach Dolnych z dnia 27 czerwca 2000 r. - Kierunki i polityka zagospodarowania przestrzennego, na rysunku tego studium jest oznaczony jako: w części "Lasy", w części jako "Tereny zainwestowane", w części jako: "Rzeki", a w pozostałej części jako projektowane: obszar turystyki wędrownej, i przywodnej "Stożki - Solina" i zakwalifikowane jako tereny zainwestowane, stanice wodne, obszar turystyki wędrownej i przywodnej, także jako las. Z uwagi na poglądowy charakter wizualizacji na załącznikach graficznych do dokumentów planistycznych przeznaczenia gruntów, bezpośrednie sąsiedztwo terenów zagospodarowania przez PGLLP- NBD, trudno z absolutną pewnością określić jednoznaczność przeznaczenia gruntów w odniesieniu do wyniku rewizji granic działek ewidencyjnych. Działka została wydzierżawiona na cele rekreacyjne i brak było wątpliwości co do jej przeznaczenia w ówczesnym czasie. Z uwagi na nieprzydatność tych terenów do prowadzenia prawidłowej gospodarki leśnej (występujące pojedynczo drzewa, teren piaszczysto-trawiasty, typowo turystyczny, w okresie letnim plażowy) zakwalifikowanie tego obszaru w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego jako terenu leśnego było całkowicie bezzasadne. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w piśmie do Nadleśnictwa Brzegi Dolne, z dnia [...].11.2007 r., ([...]) wprost wskazała, aby dokonać zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie aktualizacji powierzchni i granic wyłączeń taksacyjnych oraz opisu taksacyjnego i LMN, włącznie ze zmianą celu i zadań gospodarki leśnej w sposób umożliwiający zawarcie umowy dzierżawy gruntu leśnego na cele masowego wypoczynku. Także Zarząd Powiatu Bieszczadzkiego wspierał taki sposób rozwiązania społecznego problemu albowiem jego zamiarem było przekazanie tych terenów ma wypoczynek ludności, organizację ruchu turystycznego, maksymalne wykorzystanie potencjału turystycznego i promocja regionu.

W ocenie strony skarżącej wskazuje to na konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co wskazuje na to, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany, zgodnie z art. 7 K.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani też nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu środków oraz uprawnień.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zdaniem skarżącego uczestnika w trakcie przeprowadzanego postępowania odwoławczego ujawniły się tak istotne braki w dokonanych ustaleniach stanu faktycznego, iż w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jeśli nie w całości. Organ II instancji prawidłowo ocenił, iż należało zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji, biorąc pod uwagę ustaloną orzecznictwem NSA interpretację art. 37, ust. 1, pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. albowiem sprawa wymaga ponownego, dokładnego wszechstronnego jej zbadania celem wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa.

Działający przez profesjonalnego pełnomocnika Skarb Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. od Z.G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania.. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do ceny zasadności zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej podnieść należy, że żaden z zarzutów w niej podniesionych nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku żadnego z zarzutów opartych na tej podstawie kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Tak więc zarzuty oparte na tej podstawie zostały błędnie skonstruowane. Ani bowiem w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ani w przypadku zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie pokusił się o uprawdopodobnienie, że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, iż gdyby naruszeń tych nie było, inne mogłoby być rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Jak wynika zaś z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/2009 – LexPolonica nr 2114004). Tak więc już tylko ta wadliwość konstrukcji zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wyklucza możliwość ich uwzględnienia.

Ponadto autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z naruszeniem innych przepisów postępowania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może być zaś samodzielną podstawą kasacyjną. Ze względu na swój ogólny charakter, przesądzający jedynie o rodzaju rozstrzygnięcia, może on stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami postępowania bądź przepisami materialnymi (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1480/07 – LexPolonica nr 2035068). Tym samym błędne uchylenie decyzji organu odwoławczego spowodowane tym, że w ocenie autora skargi kasacyjnej była ona prawidłowa, nie może polegać samo w sobie na wadliwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji. Również i z tego powodu zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że podnosząc je autor skargi kasacyjnej ani nie wykazał aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy p.p.s.a.

W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 – LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06 – Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a. a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06 – Lex nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05 – Lex nr 187815). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji

Zarzuty wskazane w pkt I, 2, 3 oraz 4 są w ocenie Składu Orzekającego niezasadne. Sąd I instancji uchylił bowiem zaskarżoną decyzją organu odwoławczego właśnie z powodu przyjęcia stanowiska, że organ ten nieprawidłowo odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracyjny I instancji, a także, że dokonując ponownie kontroli, nie wskazał podstawy niezastosowania przez siebie art. 136 k.p.a. W tym kontekście jest to orzeczenie trafne. Na gruncie analizy akt administracyjnych nie ulega bowiem wątpliwości, że organ I instancji nie zbadał stanu faktycznego w sposób wszechstronny, m.in. nie ustalając, kiedy przedmiotowy obiekt powstał, kto był inwestorem oraz, co na gruncie dowodowym miało szczególnie istotne znaczenie, czy obiekt ten istniał w momencie zawierania pierwszej umowy dzierżawy (z dnia [...] czerwca 2003 r.), której towarzyszył protokół zdawczo-odbiorczy, z którego winno wynikać, czy obiekt istniał, a który nie został przez ten organ zbadany. Z kolei, organ odwoławczy uchylając tę decyzję nie wskazał na powyższe okoliczności (co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.), lecz skoncentrował się na niezbadaniu przez organ I instancji zgodności obiektu z obowiązującym aktualnie planem miejscowym, nakazując zbadanie tego aspektu stanu prawnego. Skierował tym samym uwagę organu I instancji na kwestie nie pozostające w związku z powyższymi ustaleniami faktycznymi, decydującymi dla wydania nakazu rozbiórki. Sam zaś nie starał się przeprowadzić uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., nie wyjaśniając także, dlaczego nie było to zasadne i dlaczego należało skorzystać z rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a. bez zbadania możliwości ustalenia stanu faktycznego z trybie art. 136 k.p.a. oraz nie zawierając wskazówek odnośnie ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji w zakresie, który wskazywałby na konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W tym kontekście Sąd I instancji, zauważając powyższe uchybienia zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego uchylił decyzję tego ostatniego, udzielając mu wskazówek jakie w jego ocenie winny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak oceny i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, bowiem treść wyroku Sądu tak na kontrolę tej oceny jak i rozpatrzenia materiału jednoznacznie wskazuje. Nie jest zasadne także powołanie się na nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli z art. 7 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie, bowiem kategorie te, istotne w sytuacji podejmowania decyzji uznaniowej, nie mogą wchodzić w grę jako podstawa modyfikacji konkretnej i kategorycznej normy dotyczącej nakazu rozbiórki.

Nie może być także zasadnym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji mógł usunąć braki z postępowania pierwszoinstancyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej treści, bowiem Sąd w istocie wskazał na brak rozważenia zastosowania art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy oraz niewłaściwe wskazówki udzielone przy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej..

W ocenie Składu Orzekającego, stronę skarżącą kasacyjnie mogła doprowadzić do sformułowania tego zarzutu, wiążącego się z zakresem ustaleń faktycznych, lektura wskazówek udzielonych przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu. Są one, jeśli je oprzeć na poprzedzających je rozważaniach Sądu, zbyt głębokie i konkretne, zwłaszcza że odnoszą się do organu odwoławczego, który może je uwzględnić jedynie na gruncie art. 136 k.p.a. Sąd wskazał bowiem na konkretne ustalenia, które wprawdzie są istotne dla całości rozstrzygnięcia administracyjnego, niemniej ingerują w zakres ustaleń na tyle bezpośrednio, że określają poszczególne elementy tego stanu, nie pozostawiając organowi należytej swobody w ustaleniu i ocenie, które z faktów są dla sprawy istotne oraz który z organów administracyjnych winien je ustalić. Należy je zatem potraktować jako częściowy błąd uzasadnienia, nie wpływający jednak na poprawność samego rozstrzygnięcia. Winny one być odczytane przez organ odwoławczy w ten sposób, że w pierwszej kolejności ma on przesądzić, na ile wskazane w uzasadnieniu w ramach wskazówek okoliczności mogą być rozstrzygnięte przez ten organ samodzielnie na gruncie art. 136 k.p.a. Przyjęcie odpowiedniego stanowiska w tej kwestii zdeterminuje dopiero treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie udzielonych wskazówek, samo rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonym wyroku, umożliwiające w konsekwencji, przy powyżej wskazanym sposobie ich odczytania, wyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego, dotąd nie ustalonych w sposób właściwy przez organy, jest poprawne.

Skład Orzekający dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane uznał, że zarzut ten jest niezasadny.

Zarzut ten został sformułowany w nieprawidłowy sposób, jako że autor skargi kasacyjnej wykorzystał oba elementy podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., łącząc je w skardze spójnikiem "lub". O ile wskazanie na tę alternatywę w tekście powyżej wskazanej regulacji normatywnej ma uzasadnienie, o tyle przytoczenie w ten sam sposób obu podstaw w ramach konkretnego zarzutu kasacyjnego w postaci powtórzenia sformułowania ustawowego nie spełnia wymogu poprawności i nie może być skuteczne. Ta ostatnia mogłaby mieć miejsce w sytuacji wyboru jednej z przesłanek lub ewentualnej ich koniunkcji, przy wykazaniu zasadności łącznego ich powołania w ramach jednego zarzutu. W uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na powyższe kwestie, co utrudnia precyzyjne odczytanie intencji skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, a w konsekwencji – samą kontrolę kasacyjną.

Autor skargi kasacyjnej nie nawiązując już w jej uzasadnieniu do powyższego sformułowania, upatruje naruszenie przez Sąd I instancji powyższego przepisu przez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni. W ocenie Składu Orzekającego jest to zarzut niezasadny. Ocena zarzutu naruszenia art. 37 tej ustawy winna wziąć pod uwagę to, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję dokonywać może wykładni ograniczonej kontekstem ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy, ale też może wskazać na wykładnię nieograniczoną bezpośrednio kontekstem stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy wojewódzki sąd administracyjny dokonywać może tak wykładni operatywnej (powiązanej z treścią kontrolowanej decyzji i dokonywanej w celu wydania orzeczenia o określonej treści) jak i abstrakcyjnej. Przy czym jedynie wykładnia operatywna stanowi integralny element procesu decyzyjnego stosowania prawa i zarazem ma wpływ na treść decyzji stosowania prawa kończącej proces decyzyjny wojewódzkiego sądu administracyjnego, przedmiotem którego jest kontrola legalności decyzji administracyjnej oraz poprzedzającego jej postępowania.

Kontrola kasacyjna polegając na weryfikacji zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego a więc weryfikacji decyzji stosowania prawa tego sądu ocenia jedynie te czynności i rozumowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, które wpływają na treść decyzji stosowania prawa wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takim rozumowaniem nie jest natomiast wykładnia abstrakcyjna jako rozumowanie oderwane od kontekstu ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, czyniona w świetle powyższego rozróżnienia, prowadzi do wniosku, że sąd ten dokonał wykładni abstrakcyjnej art. 37 w/w ustawy. W istocie bowiem opowiedział się jedynie za jednym z poglądów prezentowanych w orzecznictwie NSA a dotyczących wykładni art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz uzasadnił swoje stanowisko w tej materii. Sąd ten nie przeprowadzał natomiast związanego z tym poglądem rozumowania, celem którego było ustalenie konkretnych normatywnych konsekwencji, jakie dla stron wynikają ze stosowania w tejże sprawie normy zawartej w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w stanie faktycznym tej sprawy. Skoro więc sąd pierwszej instancji dokonał wykładni, która nie miała w istocie wpływu na treść zaskarżonego wyroku, opartego na naruszeniu przez organ odwoławczy wyłącznie przepisów postępowania administracyjnego, to nawet gdyby ta wykładnia była wadliwa, jej wadliwość nie miałaby znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut wadliwej wykładni przez sąd pierwszej instancji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku i zarazem uznany musi być w tym kontekście za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze i przyjmując, iż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odnośnie do udzielonych organowi odwoławczemu wskazówek, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne ze względu na brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) nie normuje stawki za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Regulacja powołanego rozporządzenia (§ 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) ograniczona została do określenia stawki za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej i udział (lit. a oraz lit. b), a także za udział (lit. c) w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik Nadleśnictwa nie był obecny na rozprawie przed tym Sądem.