Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 342/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 1, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 441/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w N.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za wieczyste użytkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Rz 441/05 po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty za wieczyste użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że powyższa decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w N. kwotę 492,80 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że wyrokiem z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt IC 260/99 Sąd Okręgowy w Tarnobrzegu zobowiązał gminę N.do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w N. 172/1000 części nieruchomości gruntowej położnej w N. składającej się z kilkunastu działek o ogólnej pow. 11 ha 88 arów 87 m2.

Dla potrzeb postępowania sądowego sporządzono operat szacunkowy, w którym wyceniono całą nieruchomość na 237 514 zł , a wartość udziału Spółdzielni na 40 852 zł. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r. nr Rep. [...] ustanowiono na rzecz Spółdzielni użytkowanie wieczyste w wysokości 172/1000 części w przedmiotowej nieruchomości oraz przeniesiono na jej rzecz własność w tej samej części znajdujących się na niej budynków i budowli stanowiących odrębną nieruchomość.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. Zarząd Miasta i Gminy N. zawiadomił Spółdzielnię, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste wynosi 9201,84 zł podając jako podstawę prawną art. 71 i 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). W powyższym piśmie nie określono sposobu wyliczenia opłaty rocznej.

Za 2001 i 2002 r. Spółdzielnia zapłaciła opłatę roczną ww. określonej wysokości.

W piśmie z dnia [...] maja 2003 r. Spółdzielnia domagała się zwrotu kwoty 18 tys. zł i prosiła o naliczenie opłaty rocznej od faktycznej wartości udziału w nieruchomości, który wynosił 40 822,41 zł – według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie sądu.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. odmówił tej prośbie, podając, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste została prawidłowo obliczona.

Następnie pismem z dnia [...] września 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiadomił Spółdzielnię o nowej wysokości opłaty rocznej podniesionej do kwoty 11 226,24 zł, w związku z opodatkowaniem użytkowania wieczystego podatkiem VAT w wysokości 22%.

W piśmie z dnia [...] września 2004 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu Spółdzielnia wnosiła o ustalenie opłat za użytkowanie wieczyste na podstawie art. 78 ust. 2 wyżej cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że niezasadna jest wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste określona zarówno w piśmie z dnia [...] września 2004 r. jak i z dnia [...] czerwca 2001 r.

Na rozprawie w dniu [...] października 2004 r. pełnomocnik Spółdzielni sprecyzowała swój wniosek tak jakby domagała się tylko przywrócenia terminu do złożenia odwołania od opłaty ustalonej pismem z dnia [...] czerwca 2001 r.

Orzeczeniem z dnia [...] października 2004 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu umorzyło postępowanie w zakresie przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy pismo z dnia [...] czerwca 2001 r. nie stanowiło aktualizacji opłaty rocznej, dlatego nie miał zastosowania do niego tryb ujęty w art. 78 i 79 wyżej cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego wniosek o przywrócenie terminu był bezprzedmiotowy i postępowanie należało umorzyć przy zastosowaniu art. 105 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na powyższe orzeczenie pełnomocnik Spółdzielni wniosła do Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu sprzeciw, który jednakże postanowieniem z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt I C 18/05 został odrzucony.

Następnie pełnomocnik Spółdzielni złożyła wniosek datowany 9 marca 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2004 r. zarzucając, iż przedmiotowe orzeczenie wydane zostało bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 2004 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o przywrócenie terminu został rozpoznany w sposób formalny. Istniała podstawa do umorzenia postępowania i stanowił ją art. 105 K.p.a. w związku z art. 79 ust 7 wyżej cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zachodzi przesłanka do stwierdzenie nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.c.

W piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. Spółdzielnia zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2004 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono identyczne argumenty jak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Wniosek o przywrócenie terminu został rozpoznany w sposób formalny, nie mógł on wywołać skutków procesowych, gdyż czynność ustalenia pomiędzy stronami opłaty za użytkowanie wieczyste po raz pierwszy została ustalona w umowie cywilnej i jako element tej umowy nie mogła być kwestionowana w postępowaniu administracyjnym.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia [...] w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie prawa w postaci art. 15 K.p.a., 105 § 1 K.p.a. i art. 45 Konstytucji RP przez ograniczenie skarżącej prawa do sądu, ponieważ mimo naruszenia prawa nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji SKO w Tarnobrzegu z dnia [...] października 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że zarówno przy wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] jak i wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] wydanej w trybie odwoławczym brało udział dwóch tych samych członków SKO w Tarnobrzegu. Niewątpliwie członkowie ci powinni być wyłączeni od udziału w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który został naruszony.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że naruszenie powyższego przepisu stanowi podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło więc, zdaniem Sądu I instancji, do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną o przepis art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w trybie odwoławczym brali udział członkowie, którzy winni być wyłączeni od udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze będącej przedmiotem zaskarżenia decyzji nastąpiło w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W myśl tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Skoro od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to decyzja wydana w trybie art. 127 § 1 K.p.a. staje się decyzją wydaną w II instancji. Stwierdzenie to potwierdza wskazanie przez ustawodawcę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w tym m.in. art. 138 K.p.a. z kompetencjami kasacyjno-reformatoryjnymi włącznie.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 K.p.a. Przemawia za tym potrzeba urzeczywistnienia zasady gwarantującej stronie prawo do bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (ąrt. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponieważ rozważana kwestia, pomimo wskazanej wyżej uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/06 powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów pytanie: czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 2 K.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego (dalej: SKO) w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Konsekwencją przedstawienia tego zagadnienia było postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 5 listopada 2007 przedstawiające Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 27 § 1 K.p.a. i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie członka SKO w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, GSP – Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział wydaniu zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 odwołując się do przepisu art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza, według tej zasady, jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.

Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zdaniem Trybunału zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wydana została ona z udziałem dwóch tych samych członków SKO, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia 28 czerwca 2005 r., a zatem podlegali wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.

Procesowe skutki naruszenia przepisu art. 24 określa art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania. Uchybienie to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiło podstawę chylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. są nieuzasadnione, co na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.