Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 3b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do jak najlepszego stanu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. . z 2021, poz. 710 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania Pałac [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "[...] WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], nakazującej Pałac [...] Sp. z o. o. doprowadzenie pałacu i parku w [...], wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...], do jak najlepszego stanu poprzez podjęcie działań przy współcześnie wykonanym ogrodzeniu od strony drogi w zakresie obejmującym: (1) otynkowanie słupków ogrodzenia oraz podmurówki z betonowych bloczków zalewowych, w celu przybliżenia jego wyglądu do projektowanego ogrodzenia, na którego wykonanie uzyskano pozwolenie, (2) scalenie kolorystyczne pozłacanych aplikacji w przęsłach ogrodzenia z jego kolorystyką tj. pomalowanie w kolorze czarnym, (3) rozebranie, wykonanego bez pozwolenia z betonu oraz głazów, umocnienia dna i skarp kanału oraz odtworzenie pierwotnego przekroju rowu melioracyjnego i ustabilizowanie skarp z wysianiem trawy lub mieszanki traw z inną roślinnością tożsamą z występującą na terenie łąki sąsiadującej z kanałem, (4) odtworzenie pierwotnego układu kompozycyjnego łąki przed pałacem poprzez likwidację nasadzeń krzewów hortensji zlokalizowanych przy kanale – uchylił decyzję I instancji w części terminu nakazanych prac i wyznaczył nowy termin prac oraz utrzymał decyzję I instancji w mocy w pozostałej części.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Wojewódzki Konserwaor Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oraz podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku wpisanego do rejestru pod nr [...] – pałacu oraz parku w miejscowości [...] (dz. ewid. nr [...]) w zakresie przebudowy i budowy niezbędnej infrastruktury związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkaniowej na budynek usługowy – pensjonat.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił stronie skarżącej pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania dla inwestycji obejmującej przebudowę ww. budynku pałacu na pensjonat.

Strona skarżąca pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. zgłosiła zakończenie budowy ww. obiektu i zamiar częściowego użytkowania obiektu.

W dniu 2 października 2019 r. upoważnieni pracownicy [...] WKZ przeprowadzili oględziny robót budowlanych wykonanych przy pałacu w [...].

W dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] WKZ wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem wykonania robót budowlanych przy pałacu oraz parku w [...] w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu [...] WKZ z dnia [...] marca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...],[...] WKZ, powołując się na 45 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust 1 p. 1 lit. c i g, art. 7 p. 1, art. 89 p. 2, art. 91 ust. 4 p. 4 u.o.z.o.z. nakazał Pałac [...] Sp. z o. o. doprowadzenie pałacu i parku w [...], wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...], do jak najlepszego stanu poprzez podjęcie działań przy współcześnie wykonanym ogrodzeniu od strony drogi w zakresie obejmującym:

1. otynkowanie słupków ogrodzenia oraz podmurówki z betonowych bloczków zalewowych, w celu przybliżenia jego wyglądu do projektowanego ogrodzenia, na którego wykonanie uzyskano pozwolenie,

2. scalenie kolorystyczne pozłacanych aplikacji w przęsłach ogrodzenia z jego kolorystyką tj. pomalowanie w kolorze czarnym,

3. rozebranie, wykonanego bez pozwolenia z betonu oraz głazów, umocnienia dna i skarp kanału oraz odtworzenie pierwotnego przekroju rowu melioracyjnego i ustabilizowanie skarp z wysianiem trawy lub mieszanki traw z inną roślinnością tożsamą z występującą na terenie łąki sąsiadującej z kanałem,

4. odtworzenie pierwotnego układu kompozycyjnego łąki przed pałacem poprzez likwidację nasadzeń krzewów hortensji zlokalizowanych przy kanale.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w trakcie przeprowadzonego w dniu 2 października 2019 r. częściowego odbioru robót budowlanych związanych z zakończeniem remontu pałacu w [...], stwierdzono działania niezgodne z udzielonym pozwoleniem z dnia [...] marca 2011 r. tj. wykonanie ogrodzenia terenu oraz ingerencję w ukształtowanie cieku wodnego i łąki przy pałacu. W trakcie ww. oględzin stwierdzono wykonanie ogrodzenia o przęsłach odbiegających wyglądem i materiałem od zatwierdzonego w projekcie, będącym integralną częścią ww. pozwolenia tj. prostego, ażurowego ogrodzenia z murowanymi i otynkowanymi słupkami z cegły ceramicznej. Zamiast zatwierdzonych rozwiązań wykonano bez uzgodnienia z organem ogrodzenie wraz z podmurówką z betonowych bloczków zalewowych, zmieniono również kształt przęseł i ich wygląd, dodając pozłacane aplikacje. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu umocniono z betonu oraz głazów istniejący rów melioracyjny, na co nie uzyskano pozwolenia. Wskutek wykonania prac polegających na umocnieniu dna i skarp rowu melioracyjnego w miejscu płytkiego cieku wodnego powitał kanał o umocnionych brzegach. Dodatkowo wokół kanału wprowadzono nasadzenia z hortensji powodujące niekorzystne przekształcenie łąki. Płaszczyzna terenu została wtórnie podzielona oraz wprowadzono przekształcenie w parterze założenia parkowego. [...] WKZ podkreślił, że omawiany zespół ten należy do cenniejszych przykładów architektury rezydencjonalnej oraz sztuki ogrodowej w rejonie a podjęte działania, zrealizowane bez pozwolenia oraz niezgodnie z wydanym pozwoleniem, umniejszają wartość kulturalną zespołu.

Organ I instancji wskazał, że uwzględniono fakt, że właściciel poniósł koszty na ogrodzenie terenu i biorąc je pod uwagę, kierując się interesem społecznym odstąpiono od wydania nakazu jego rozbiórki i wskazano sposób na doprowadzenie istniejącego ogrodzenia do wyglądu zbliżonego do tego, na które uzyskano pozwolenie. W odniesieniu do działań podjętych na terenie parku, w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu, tj. w obszarze silnie eksponowanym, zdecydowano o konieczności usunięcia wykonanych bez pozwolenia przekształceń. W opinii organu ochrony zabytków jest to konieczne dla przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Skarżąca spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w części, tj. co do punktu 3 i 4.

Strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem, że umocnienie rowu melioracyjnego doprowadziło do umniejszenia wartości kulturowej obiektu. Wykonane przez skarżącego prace spowodowały wyłącznie wzmocnienie bezpieczeństwa zabytku. Umocnienie rowu melioracyjnego przeciwdziała bowiem zalewaniu łąki. Park mieści się na terenie spadkowym, co prowadziło do gromadzenia się wody w rowie i braku jej odpowiedniego odprowadzania, a w konsekwencji do podtapiania łąki. Nadto prace te nie spowodowały wtórnego podzielenia terenu, gdyż rów istniał na terenie parku już wcześniej. Skarżąca doprowadziła jedynie do jego wzmocnienia.

Zdaniem skarżącej spółki wykonane prace w zakresie wzmocnienia rowu, jak również nasadzeń krzewów hortensji nie ingerują w znaczny sposób w wygląd parku i jako takie nie powinny podlegać zmianom. Skarżąca wielokrotnie kontaktowała się on z poprzednim właścicielem pałacu, jak również z mieszkańcami [...], obecnymi oraz dawnymi, którzy pamiętają wygląd pałacu sprzed II wojny światowej. Osoby te przekazywały skarżącej, że wówczas park w parku mieściło się wiele drzew i kwiatów, a wokół rowu melioracyjnego rosły niegdyś hortensje i rododendrony. Powziąwszy o tym wiadomość, skarżąca pragnęła odbudować dawny wygląd parku, w tym odwzorować nasadzenia takich samych kwiatów.

Skarżąca spółka podkreślała, że mocno zaangażowała się w ratowanie zabytku i wszelkie jej działania były na to ukierunkowane.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] uchylił decyzję I instancji w części terminu nakazanych prac i wyznaczył nowy termin prac oraz utrzymał decyzję I instancji w mocy w pozostałej części.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie wynika z okoliczności, iż założenie przestrzenne, w obrębie którego zrealizowano ww. działania - dwór w [...] wraz z sąsiednim parkiem - zostało wpisane do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., znak:. [...]. W uzasadnieniu ww. orzeczenia stwierdzono, iż dwór, z uwagi na swój interesujący rzut poziomy oraz bryłę, wyróżnia się z architektury końca XVIII w. Wskazano na elementy zachowane wewnątrz ww. rezydencji oraz żeliwną wiatę przy elewacji północnej obiektu. Zwrócono uwagę, iż w przyległym parku krajobrazowym zachowały się liczne egzemplarze drzew liściastych i iglastych zasługujących na ochronę.

Podczas częściowego odbioru robót budowlanych związanych z zakończeniem remontu pałacu wr [...] w- dniu 02.10.2019 r. przedstawiciele organu pierwszej instancji odnotowali, iż wykonane ogrodzenie kompleksu odbiega od formy zatwierdzonej w pozwoleniu konserwatorskim z dnia [...] marca .2011 r., którą określał projekt wykonany przez [...] Sp. z o. o. w czerwcu 2010 r. Odnotowane podczas ww. wizji lokalnej wymurowanie powierzchni rowu melioracyjnego w okolicy pałacu nie znajduje potwierdzenia w historycznym zagospodarowaniu parku i stanowi element kompozycyjnie obcy. Jest to obiekt o znacznej powierzchni, która dodatkowo zaakcentowana jest przez nasadzenia hortensji. Rów melioracyjny poddany ww. przekształceniu istniał na terenie parku, niemniej nie posiadał on charakteru wyeksponowanego w przestrzeni, jak to ma miejsce teraz. Odpowiadając na argument zawarty w odwołaniu, Minister podniósł, iż wymurowany kanał nie wprowadza dodatkowego podziału geodezyjnego, niemniej dokonuje niekorzystnego wydzielenia przestrzeni natury kompozycyjnej na terenie założenia. Stąd też, organ drugiej instancji uznał za słuszne nakazane prace, polegające na odtworzeniu pierwotnego rowu melioracyjnego wraz z otaczającym go zagospodarowaniem łąki oraz na likwidacji nasadzeń hortensji.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie tezy, iż w otoczeniu ww. elementu przestrzennego istotnie rosły hortensje w okresie funkcjonowania historycznej rezydencji. Okoliczność ta nie została także potwierdzona w dokumentacji parku w [...] wykonanej przez mgr. inż. [...] i inż. [...] w 1983, jaka znajduje się w aktach sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że nie neguje potrzeby uregulowania gospodarki wodnej parku, w celu zapobiegania zalewaniu terenu, na które wskazała strona w treści odwołania, niemniej, wszelkie roboty melioracyjne powinny respektować historyczny charakter założenia oraz uzyskać pozwolenie organu ochrony zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.

Reasumując, Minister wskazał, że prace polegające na realizacji ogrodzenia w kształcie odbiegającym od zatwierdzonego pozwoleniem konserwatorskim oraz wymurowanie kanału w miejscu rowu melioracyjnego (wraz z obsadzeniem brzegów krzewami hortensji) przyczyniły się do wyraźnego uszczuplenia wartości zabytku wpisanego do rejestru zabytków, jakim jest dwór wraz sąsiadującym parkiem w Bogaczowie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Pałac [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. organ odwoławczy nie rozpoznał bowiem w sposób merytoryczny istoty sprawy-, nie zbadał także faktycznego wpływu wykonanych prac na wygląd całego zabytku, a co najważniejsze pominął, że łąka, na której jest usytuowany rów melioracyjny wraz z nasadzeniami hortensji nie jest obszarem chronionym. Przy prawidłowymi zbadaniu wszystkich okoliczności organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części i umorzyć w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic zaskarżenia i uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie terminu nakazanych prac dotyczących otynkowania słupków ogrodzenia oraz podmurówki z betonowych bloczków zalewowych, a także scalenia kolorystycznego pozłacanych aplikacji w przęsłach ogrodzenia z jego kolorystyką, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia nie były pkt 1-2 decyzji [...]WKZ;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało niedostatecznym uwzględnieniem faktu, że:

a) zgodnie z decyzją o wpisie do rejestru zabytków z [...] lipca 1978 r. ochroną konserwatorską objęty jest pałac oraz park w [...] natomiast rów melioracyjny wraz z nasadzeniami hortensji znajduje się na łące, która nie została w żaden sposób wymieniona w decyzji o wpisie (ani jako samodzielny zabytek, ani jako jego otoczenie), co w konsekwencji doprowadziło do dowolnego ustalenia granic obszaru chronionego oraz bezpodstawnego rozszerzenia ochrony konserwatorskiej na cały obszar nieruchomości gruntownej, w tym także na łąkę, na której nie występują cechy zabytkowego parku;

b) umocnienie rowu melioracyjnego przez skarżącą, jak również nasadzenia krzewów hortensji nie umniejszają wartości kulturowej zabytku, nie naruszają substancji zabytku ani nie wpływają negatywnie na jego wygląd, zwłaszcza nie prowadzą do jego degradacji;

c) skarżąca poniósł znaczne koszty w celu budowy rowu melioracyjnego oraz obsadzenia jego brzegów kwiatami hortensji, zatem zasadne byłoby znalezienie innego rozwiązania, niż nakaz rozbiórki rowu i usunięcia hortensji, pozwalającego pogodzić interes właściciela zabytku oraz założenia ochrony konserwatorskiej;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób prace wykonane przez skarżącą negatywnie wpływają na wartość kulturalną pałacu oraz parku, podczas gdy zgodnie z zasadą przekonywania organ powinien wyjaśnić skarżącej zasadność przyjętych tez, w szczególności wskazać, dlaczego w jego ocenie prace wykonane przez skarżącą niekorzystnie wpływają na zabytek, a wpływ ten jest tak daleko idący, że konieczne jest rozebranie rowu i usunięcie krzewów hortensji.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 45 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.o.z. poprzez jego zastosowanie i nakazanie rozebrania wykonanego umocnienia dna i skarp kanału oraz odtworzenia pierwotnego przekroju rowu melioracyjnego, a także usunięcia nasadzeń krzewów hortensji, w sytuacji, gdy łąka, na której umiejscowiony jest rów melioracyjny wraz z nasadzeniami nie jest wpisana do rejestru zabytków- (ani jako samodzielny zabytek, ani jako jego otoczenie), a ingerencja w ciek wodny, jak również prace polegające na nasadzeniu roślinności nie naruszają substancji ani nie zmieniają wyglądu zabytku, co w konsekwencji powoduje, że pozwolenie na przeprowadzone prace nie było w ogóle wymagane, zatem nie można nakazać ich usunięcia;

- art. 7 Konstytucji RP, z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie narusza normę konstytucyjną nakazującą organom władzy działać na podstawie przepisów prawa i w jego granicach, podczas gdy organ II instancji utrzymując w mocy decyzję I instancji wydał rozstrzygnięcie naruszając zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego przez naruszenie prawa własności skarżącej w zakresie, w jakim ograniczono jej swobodę dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, w tym zwłaszcza terenem łąki wokół pałacu, podczas gdy teren ten nie został wskazany jako objęty ochroną konserwatorską w decyzji o wpisie do rejestru zabytkowy.

Strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem II instancji w całości, a także stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji [...] WKZ w części w jakiej została ona zaskarżona oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w tejże części;

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] WKZ w części w jakiej została ona zaskarżona;

a także

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] lipca 1978 roku nie określa granic zabytku. Zgodnie z ww. decyzją, ochroną konserwatorską został objęty pałac oraz park w [...], przy czym za wpisem parku przemawiała okoliczność, że na jego terenie zachowały się liczne egzemplarze drzew liściastych oraz iglastych zasługujących na ochronę. Zdaniem skarżącej za park nie może być uznany cały teren geodezyjnie wyodrębnionej działki, na której usytuowany jest pałac. Park porośnięty drzewami znajduje się bowiem z prawej strony pałacu (patrząc od strony wjazdu) — z przodu, z boku oraz z tyłu. Po lewej stronie pałacu nie rosną natomiast drzewa. To właśnie w tym miejscu znajduje się teren łąki, na której usytuowany jest rów melioracyjny oraz nasadzenia hortensji (po lewej stronic przed pałacem). Teren ten nie został wymieniony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, zatem nie podlega ochronie konserwatorskiej ani jako samodzielny zabytek, ani jako otoczenie zabytku.. Zdaniem skarżącej intencją organu wydającego decyzję o wpisie do rejestru zabytków było objęcie ochroną konserwatorską tylko pałacu oraz parku, natomiast łąka nie posiadała w ocenie organu żadnych walorów zabytkowych. W związku z powyższym rozszerzanie ochrony na ten teren nie było uzasadnione w chwili wydawania skarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2010 r., poz. 1325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.

Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu po rozpatrzeniu odwołania Pałac [...] Sp. z o. o., z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], nakazującej Pałac [...] Sp. z o. o. doprowadzenie pałacu i parku w [...], wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...], do jak najlepszego stanu poprzez podjęcie działań przy współcześnie wykonanym ogrodzeniu od strony drogi w zakresie obejmującym: (1) otynkowanie słupków ogrodzenia oraz podmurówki z betonowych bloczków zalewowych, w celu przybliżenia jego wyglądu do projektowanego ogrodzenia, na którego wykonanie uzyskano pozwolenie, (2) scalenie kolorystyczne pozłacanych aplikacji w przęsłach ogrodzenia z jego kolorystyką tj. pomalowanie w kolorze czarnym, (3) rozebranie, wykonanego bez pozwolenia z betonu oraz głazów, umocnienia dna i skarp kanału oraz odtworzenie pierwotnego przekroju rowu melioracyjnego i ustabilizowanie skarp z wysianiem trawy lub mieszanki traw z inną roślinnością tożsamą z występującą na terenie łąki sąsiadującej z kanałem, (4) odtworzenie pierwotnego układu kompozycyjnego łąki przed pałacem poprzez likwidację nasadzeń krzewów hortensji zlokalizowanych przy kanale – uchylił decyzję I instancji w części terminu nakazanych prac i wyznaczył nowy termin prac oraz utrzymał decyzję I instancji w mocy w pozostałej części.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie był art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace roboty budowlane oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Działania przewidziane w art. 45 ust. 1 stanowią sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował się zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., II OSK 1684/16). Przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do treści art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. jest więc ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny przez fachowy organ pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Jeżeli restytucja zabytku jest niewykonalna (np. z uwagi na trwałą utratę bądź zniszczenie substancji zabytkowej) wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję o przywróceniu zabytku do jak najlepszego stanu (K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Warszawa 2020, komentarz do art. 45 i powołany tam wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 2948/16).

W niniejszej sprawie słusznie organy ustaliły, że dwór w [...] oraz park krajobrazowy w sąsiedztwie dworu zostały wpisane do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1978 r., znak:. [...]. Bezsporne jest także że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. udzielił stronie skarżącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oraz podejmowanie działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku wpisanego do rejestru pod nr [...] – pałacu oraz parku w miejscowości Bogaczów (dz. ewid. nr [...]) w zakresie przebudowy i budowy niezbędnej infrastruktury związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkaniowej na budynek usługowy – pensjonat. Nie negowane przez stronę skarżącą jest także, że część robót budowalnych wykonano niezgodnie z udzielonym pozwoleniem konserwatorskim z dnia [...] marca 2011 r. tj. wykonano ogrodzenia terenu oraz ogrodzenia o przęsłach odbiegających wyglądem i materiałem od zatwierdzonego w projekcie, będącym częścią ww. pozwolenia oraz umocniono z betonu oraz głazów istniejący rów melioracyjny, przez w miejscu płytkiego cieku wodnego powitał kanał o umocnionych brzegach na co nie uzyskano pozwolenia. Ponadto dookoła ww. kanału nasadzono hortensje.

Skarżący nie zanegował zawartych w rozstrzygnięciu I instancji odnoszących się do ogrodzenia, natomiast nie zgodził się z nakazami. rozebrania umocnienia dna i skarp kanału oraz odtworzenie pierwotnego przekroju rowu melioracyjnego i ustabilizowanie skarp z wysianiem trawy lub mieszanki traw z inną roślinnością tożsamą z występującą na terenie łąki sąsiadującej z kanałem oraz odtworzenia pierwotnego układu kompozycyjnego łąki przed pałacem poprzez likwidację nasadzeń krzewów hortensji zlokalizowanych przy kanale.

W ocenie Sądu obszerne zarzuty skarżącego są bezzasadne. Sąd podziela argumentację organów, że wymurowanie powierzchni rowu melioracyjnego w okolicy pałacu nie znajduje potwierdzenia w historycznym zagospodarowaniu parku i stanowi element kompozycyjnie obcy. Jest to obiekt o znacznej powierzchni, która dodatkowo zaakcentowana jest przez nasadzenia hortensji. Zdaniem Sądu powyższe potwierdza w sposób dobitny dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin z dnia 2 października 2019 r. Rów melioracyjny poddany ww. przekształceniu istniał na terenie parku, niemniej nie posiadał on charakteru wyeksponowanego w przestrzeni, jak to ma miejsce teraz. Słusznie podniósł organ odwoławczy że przedmiotowy kanał dokonuje niekorzystnego wydzielenia przestrzeni natury kompozycyjnej na terenie założenia pałacowo-parkowego. Słusznie nakazano prace, polegające na odtworzeniu pierwotnego rowu melioracyjnego wraz z otaczającym go zagospodarowaniem łąki oraz na likwidacji nasadzeń hortensji.

Słusznie także w decyzji wskazano, że skarżąca, powołując się na nieznane organowi przekazy ustne, nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie tezy, iż w otoczeniu ww. elementu przestrzennego istotnie rosły hortensje w okresie funkcjonowania historycznej rezydencji. Okoliczność ta nie została także potwierdzona w dokumentacji parku w [...] wykonanej przez mgr. inż. [...] i inż. [...] w 1983, jaka znajduje się w aktach sprawy.

Podkreślić także należy, że jeżeli skarżąca wykonując roboty budowlane na podstawie pozwolenia konserwatorskiego, jeśli zauważyła potrzebę zapobieżenia zalewania parku, winna na wszelkie roboty melioracyjne uzyskać pozwolenie organu ochrony zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Nie zwalnia skarżącej z konieczności uzyskania takiego pozwolenia silnie akcentowana przez skarżąca okoliczność poniesienia przez nią wysokich kosztów robót budowlanych przy omawianym zabytku, szczególnie że odrestaurowany pałac i park pełnią funkcję komercyjną.

W ocenie Sądu całkowicie błędny jest zarzut strony skarżącej spółki iż, się teren łąki, na której usytuowany jest rów melioracyjny oraz nasadzenia hortensji (po lewej stronic przed pałacem) nie został wymieniony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, zatem nie podlega ochronie konserwatorskiej ani jako samodzielny zabytek, ani jako otoczenie zabytku.

Słusznie wskazał skarżący, że ecyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] lipca 1978 roku nie określa granic zabytku. Zgodnie z ww. decyzją, ochroną konserwatorską został objęty pałac oraz park w [...]. Jednakże nie można uznać że ochronie podlega jedynie część zadrzewiona parku, gdyż jak wskazano w decyzji za wpisem parku przemawiała okoliczność, że na jego terenie zachowały się liczne egzemplarze drzew liściastych oraz iglastych zasługujących na ochronę. Nie można uznać, że park podlega ochronie konserwatorskiej tylko w zakresie terenów zadrzewionych, a nie terenów "łąk". Podkreślić należy, że przeczy temu cała znajdująca się w katach sprawy dokumentacja, która za park uznaje całość ternu znajdującego się wewnątrz ogrodzenia. Także załączony przez stronę skarżąca projekt zagospodarowania terenu (zarówno część tekstowa jak i graficzna) obejmują swoim zakresem omawianą "łąkę", na której został zrealizowany sporny kanał wraz z nasadzeniami hortensji.

Tytułem dopełnienia argumentacji Sądu należy dodać, że wbrew zarzutom formułowanym w rozpatrywanej skardze nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i został oceniony i uwzględniony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy jest dodatkowe ustosunkowanie się organu odwoławczego do kwestii nakazów dotyczących ogrodzenia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.