Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1113/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 151 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 7 art. 74 art. 77 art, 80 art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 14 art. 459 art. 462
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 420/20 w sprawie ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/20, oddalił skargę [...] spółki komandytowej z siedzibą w R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 lipca 2019 r. w trakcie kontroli granicznej autobusu marki MAN, o nr rej. [...] relacji N. (UA) – S. (PL) leasingowanego przez przewoźnika: [...] sp. k., [...] R., wykonującego regularny przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym, ustalono, że podróżujący tym autokarem, jako pasażer, obywatel Republiki Tureckiej A. O. legitymujący się paszportem biometrycznym wydanym przez władze Turcji, nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium. Z uwagi na powyższe, Komendant Placówki Straży Granicznej w K., decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił mu wjazdu na granicy.

Wobec faktu przywiezienia przez przewoźnika do granicy cudzoziemca nie posiadającego zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Komendant Placówki Straży Granicznej w K. w dniu [...] lipca 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na przewoźnika kary administracyjnej, o której mowa w art. 462 ust 1- 2 i 4 - 5 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a następnie decyzją nr z [...] sierpnia 2019 r. nałożył na ww. przewoźnika karę w wysokości 3 000 EUR (13053,90 zł).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...], Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania przewoźnika [...] sp. k. od ww. decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny wskazał, że bezsprzecznym pozostaje to, że w dniu 7 lipca 2019 r., przewoźnik [...] sp.k., przywiózł do granicy RP cudzoziemca nieposiadającego ważnej wizy, która uprawniałaby go do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w tym dniu. W opinii organu odwoławczego, prawidłowo ustalono, że podmiotem, który winien zostać obciążonym karą administracyjną z tytułu przywiezienia do granicy RP cudzoziemca nie posiadającego uprawnień wjazdowych jest przewoźnik [...] sp. k. - okoliczność okazania przez kierowcę w dniu 7 lipca 2019 r. oryginałów dokumentów uprawniających przewoźnika [...] sp. k. do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego (na terytorium RP) oraz do realizowania przewozów na terytorium RP oraz UE, oryginału licencji, pełnomocnictwa udzielonego przez V. L. działającego w imieniu [...] sp. k., z którego wynika, że Spółka jest użytkownikiem pojazdu MAN Lions Coach 07 nr rej. [...], na mocy którego ww. udzielił dwóm innym kierowcom upoważnienia do przejazdu przez granicę leasingowanym pojazdem, oraz złożone przez kierowcę pisemne oświadczenie dowodzą, że podmiotem realizującym przewóz w tym dniu był [...] sp. k. Według Komendanta Głównego, brak jest jakiejkolwiek racjonalnej przyczyny, dla której kierowca miałby nieprawdziwie wskazać przewoźnika [...] sp. k. jako ten podmiot, który realizuje kurs podlegający kontroli oraz przedstawić dokumenty wydane na rzecz tegoż podmiotu.

Organ podkreślił, że przepisy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości statuują po stronie przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków, by zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, pod rygorem nałożenia kary administracyjnej w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia powyższych warunków. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźnika. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że przywiezienie do granicy RP obywatela Turcji nie posiadającego uprawnień wjazdowych było skutkiem braku wiedzy osoby uprawnionej do weryfikacji dokumentów pasażerów. Z pisemnego oświadczenia kierowcy pojazdu - osoby odpowiedzialnej za weryfikację dokumentów pasażerów - wynika, że uprawnienie do przekroczenia granicy przez obywatela Turcji wywiódł jedynie z faktu posiadania przez pasażera paszportu biometrycznego. Twierdzenie takie jest niedopuszczalne i wskazuje na brak podstawowej wiedzy przewoźnika w zakresie zasad wjazdu na terytorium państw Schengen obywateli państw trzecich, gdyż posiadanie paszportu z symbolem biometrii w żaden sposób nie jest równoznaczne z uprawnieniem jego posiadacza do przekroczenia granicy RP (państw Schengen), które należy wywodzić przede wszystkim z obywatelstwa cudzoziemca. Jednocześnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka negatywna wyłączająca możliwość nałożenia przez organ na przewoźnika kary pieniężnej, o której mowa w art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zostało bowiem wykazane, że przewoźnik nie dołożył wymaganej przepisami prawa staranności sprawdzając dokumenty posiadane przez obywatela Turcji.

Skargą [...] sp. k. zaskarżyła w całości decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] grudnia 2019 r., zarzucając naruszenie: art. 3 pkt 14 ustawy o cudzoziemcach, przez jego błędne zastosowanie, mimo że skarżącemu nie można przypisać funkcji przewoźnika, albowiem w realiach niniejszej sprawy przewoźnikiem był [...] ; art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach przez jego niezastosowanie mimo, że w realiach niniejszej sprawy kierowca przewoźnika dokonał wszelkiej należytej staranności w przedmiocie sprawdzenia, czy obywatel Turcji posiadał stosowne dokumenty uprawniające go do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 462 ust. 1 ww. ustawy i nałożenie kary na skarżącego; art. 459 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu przez Komendanta Placówki Granicznej w K. wypełnienia przez przewoźnika przesłanki podjęcia wszelkich niezbędnych środków mających na celu zapewnienie aby przewożeni przez niego cudzoziemcy posiadali niezbędne dokumenty uprawniające do wjazdu na terytorium RP; art. 120 § 1 k.p.a. przez jego bezzasadne zastosowanie, albowiem kierujący pojazdem M. G. i M. Y. nie są pracownikami skarżącego; art. 429 k.c. w zw. z art. 5 ustawy Prawo przewozowe oraz art. 789 § 1 k.c. przez ich niezastosowanie, albowiem skarżący powierzył wykonywanie przewozu na linii relacji N. (UA) – S. (PL) przedsiębiorcy ukraińskiemu, który w zakresie swej działalności zawodowej trudni się wykonywaniem takich właśnie czynności i w którym to przedsiębiorstwie kierujący autobusem są zatrudnieni; art. 189f § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, prowadzące w istocie do wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej, podczas gdy waga rzekomego naruszenia prawa jest znikoma; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a tym samym istotne naruszenie interesu skarżącego; art. 80 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i niezasadne ustalenia faktyczne sprawy polegające na uznaniu, że przewoźnik naruszył art. 459 ustawy o cudzoziemcach i w konsekwencji nałożenie na niego kary administracyjnej w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka ukarania przewoźnika zawarta w art. 462 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy; art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie, albowiem działanie organów powinno pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że podmiotem, który winien zostać obciążonym karą administracyjną z tytułu przywiezienia do granicy RP cudzoziemca nie posiadającego uprawnień wjazdowych, jest przewoźnik [...] sp. k., ponieważ stawiając się do odprawy granicznej w dniu 7 lipca 2019 r. kierowca pojazdu okazał oryginalne dokumenty uprawniające tegoż przewoźnika do wykonywania zawodu i realizowania przewozu, m.in.: ważne zezwolenie [...] z [...] stycznia 2019 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego; ważną licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób wydaną przez G1TD w dniu [...] października 2018 r.; ważne zezwolenie nr [...] na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydane przez GITD w dniu [...] października 2018 r. Kierowca jednocześnie nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o wykonywaniu w tym dniu transportu międzynarodowego przez ukraińskiego przewoźnika. Kierowca nie okazał również do kontroli umowy powierzenia przewozu, której kserokopia została nadesłana do organu odwoławczego dopiero w dniu 14 października 2019 r. Z treści art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: wykonując przewóz drogowy osób: przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88 z dnia 2009.11.14) licencja wspólnotowa jest udzielana na rzecz określonego przewoźnika i nie może być przenoszona. W każdym z pojazdów przewoźnika przechowuje się kopię licencji wspólnotowej poświadczoną za zgodność z oryginałem, która jest okazywana na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że przewóz osób w dniu 7 lipca 2019 r. wykonywany był przez przewoźnika [...], kierowca przedstawiłby do kontroli dokumenty tego właśnie przewoźnika oraz umowę powierzenia przewozu. Tak się jednak nie stało w okolicznościach niniejszej sprawy. Żadne dokumenty dotyczące innego podmiotu niż skarżąca, nie zostały w dniu 7 lipca 2019 r. okazane do kontroli przez kierowcę. Organ II instancji ustalił jednocześnie, że [...], posiada własne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym [...] ważne do dnia [...] sierpnia 2021 r.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania przed organami administracji wynika bezspornie, że skarżąca jako przewoźnik w dniu 7 lipca 2019 r. w ramach międzynarodowego transportu drogowego przywiozła do granicy Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowym autokarem cudzoziemca, obywatela Turcji, wobec którego kontrola graniczna ujawniła brak ważnej wizy uprawniającej do wjazdu na teren Polski. Art. 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyraźnie reguluje obowiązek przewoźnika podjęcia wszelkich niezbędnych środków by zapewnić, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie jeżeli zezwolenia takie są wymagane, pod rygorem nałożenia kary administracyjnej w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia ww. warunków. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźnika. To, czy zatrudni on osobę, która taką wiedzę posiada, przeszkoli swoich pracowników czy korzysta z usług firmy zewnętrznej, pozostaje wyłącznie sprawą organizacji działalności gospodarczej prowadzonej przez przewoźnika. Na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to on obciążony jest skutkami dokonanego przez siebie doboru pracowników. Przewoźnik powinien zatem powierzyć dokonywanie kontroli dokumentów osobie lub firmie, która dysponuje wystarczającą wiedzą w zakresie katalogu dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Zdaniem Sądu przywiezienie do granicy RP obywatela Turcji nie posiadającego uprawnień wjazdowych było skutkiem braku wiedzy osoby uprawnionej do weryfikacji dokumentów pasażerów. Z pisemnego oświadczenia kierowcy pojazdu - osoby odpowiedzialnej za weryfikację dokumentów pasażerów - wynika, że uprawnienie do przekroczenia granicy przez obywatela Turcji wywiódł jedynie z faktu posiadania przez pasażera paszportu biometrycznego. Kierowca nie posiadał podstawowej wiedzy w zakresie dotyczącym zasad wjazdu na terytorium państw Schengen obywateli państw trzecich. W takich okolicznościach trudno uznać, że przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W takim przypadku odpowiedzialność przewoźnika ma charakter obiektywny (za sam fakt nieupewnienia się, czy cudzoziemiec dostarczany rejsem autobusowym do granicy posiada dokument uprawniający go do przekroczenia granicy), niezależny od czyjejkolwiek winy. W kontekście powyższego bez znaczenia jest stanowisko przewoźnika, że kierowca nie jest jego pracownikiem. Sąd podzielił ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy co do uznania, że w dniu 7 lipca 2019 r. przedmiotowego przewozu dokonywała firma [...]. Niezasadne są więc zdaniem Sądu zarzuty skargi, że decyzja została wydana na inny podmiot, aniżeli wykonujący w rzeczywistości w dniu 7 lipca 2019 r. przewóz przedmiotowym autobusem. W ocenie Sądu, wbrew opinii skarżącej, przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków dołożenia należytej staranności przy weryfikowaniu dokumentów cudzoziemca, a więc nie zaistniały przesłanki egzoneracyjne z art. 462 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, zwalniające przewoźnika z odpowiedzialności.

Za bezzasadne Sąd uznał ponadto zarzuty odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego, obejmujących: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Wymierzona w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna ma natomiast charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość jest określona sztywną kwotą w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500000 euro. Wymierzona skarżącej administracyjna kara pieniężna nie podlega miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ orzekając o jej wymierzeniu nie może uwzględnić przyczyn czy stopnia zawinienia w uchybieniu terminu czy też okresu uchybienia terminowi.

Skargą kasacyjną [...] sp. k. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego rozważania całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie braku prawidłowych ustaleń co do właściwego określenia przewoźnika odpowiedzialnego za przewóz wykonywany w dniu 7 lipca 2019 r. na odcinku z miejscowości N. na Ukrainie do przejścia granicznego w K., co skutkowało przypisaniem skarżącej statusu przewoźnika w rozumieniu przepisów art. 459 i kolejne ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, a dalej niewłaściwym wymierzeniem kary administracyjnej;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ art. 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. poprzez wybiórcze dokonanie oceny ustaleń w zakresie stanu faktycznego, polegające na braku przeprowadzenia przez organ administracji dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy, w szczególności poprzez przesłuchanie świadków w osobach M. G. (kierowca pojazdu) oraz V. L. (reprezentant przewoźnika [...]) oraz przesłuchanie reprezentanta skarżącej, celem uchylenia wątpliwości co do podmiotu rzeczywiście wykonującego przewóz do przejścia granicznego w K. w dniu 7 lipca 2019 r.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na niezastosowanie w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., choć przepis szczególny w postaci art. 462 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach określający zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych nie przewiduje przesłanek odstąpienia od ich nałożenia, a tylko w takiej sytuacji na zasadzie określonej w art. 189a § 1 k.p.a., co skutkowało wymierzeniem skarżącej kary, od której organ powinien odstąpić ze względu na znikomość wagi naruszenia i jednorazowość naruszenia;

II. prawa materialnego, a to:

1) art. 3 pkt 14 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżąca była przewoźnikiem wykonującym przewóz w dniu 7 lipca 2019 r., przynajmniej na odcinku od miejscowości N. (Ukraina) do przejścia granicznego w K.,

2) art. 459 ust. 1 i 2 w zw. z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną wykładnię na gruncie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, co doprowadziło do braku uznania, iż kierowca skarżącej swoim działaniem nie dochował wszelkiej należytej staranności w przedmiocie sprawdzenia obywatela Turcji A. O. w zakresie posiadania stosownych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium RP.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należało, iż nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli wypełnienia obowiązku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organy administracji, w tym przede wszystkim wadliwego ustalenia, że to [...] sp. k. z siedzibą w R. była przewoźnikiem realizującym kurs w dniu 7 lipca 2019 r. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, organy administracji należycie ustaliły bowiem stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Z ustalonych przez orzekające w sprawie organy okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że sporny kurs, którym do Placówki Straży Granicznej w K. dotarł obywatel Turcji A. O. nieposiadający ważnej wizy ani innego ważnego zezwolenia uprawniającego go do wjazdu i pobytu na terytorium Polski i innych Państw Strefy Schengen, realizowany był w ramach regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym wykonywanym przez przewoźnika [...] sp. k. z siedzibą w R.

Zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) podczas wykonywania przewozu kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionej osoby dokumenty szczegółowo wskazane w tym przepisie, w tym - przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych osób – odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Kierowca autobusu realizujący sporny kurs w dniu 7 lipca 2019 r. (M. G.), podczas kontroli na granicy okazał wyłącznie dokumenty uprawniające do realizowania regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydane na rzecz [...] sp. k. z siedzibą w R., tj.: zezwolenie [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. udzielone przedsiębiorcy [...] sp. k. w R. na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym dwustronnym, w relacji S. (PL) – N. (UA) przez przejście graniczne K. – K., ważne od [...] stycznia 2019 r. do [...] sierpnia 2021 r.; licencję nr [...] uprawniającą [...] sp. k. z siedzibą w R. do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób na terytorium Wspólnoty Europejskiej, ważną od [...] października 2018r. do [...] października 2023 r.; zezwolenie nr [...] na wykonywanie przez [...] sp. k. zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu osób, wydane w dniu [...] października 2018 r. na czas nieoznaczony; dowód rejestracyjny pojazdu realizującego sporny kurs wystawiony na [...] S.A. z siedzibą we W. wraz z informacją [...] S.A. z siedzibą we W., że leasingobiorca [...] sp. k. w R. jest użytkownikiem tego pojazdu oraz że na mocy upoważnienia z dnia [...] września 2018 r. ma prawo jego użytkowania między innymi na terytorium Rosji, Ukrainy, Białorusi i Mołdawii; pełnomocnictwo do używania ww. pojazdu udzielone przez [...] działającego w imieniu [...] sp. k. w R. Ponadto sam kierowca pojazdu realizujący sporny kurs, podczas postępowania prowadzonego przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, wyjaśnił, że wykonywał przewóz pasażerów dla firmy [...] w R.

W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że przewoźnikiem realizującym sporny kurs był podmiot inny niż [...] sp. k. w R.

Przede wszystkim nie można uznać, że podmiotem tym był przewoźnik [...], z którym skarżąca Spółka zawarła w dniu [...] marca 2019 r. umowę o świadczenie usług transportowych za pomocą własnych kierowców na linii relacji N. (UA) – S. (PL). Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie - a które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela - w sytuacji, gdy dwóch przewoźników współpracuje ze sobą w wykonywaniu regularnego przewozu międzynarodowego osób i każdy z nich posiada odrębne zezwolenie na wykonywanie tego transportu na tej samej trasie, w sprawie o wymierzenie kary na podstawie art. 462 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) można przypisać istotne znaczenie okoliczności polegającej na tym, na jakie zezwolenie powołał się kierowca podczas kontroli (zob. wyrok NSA: z dnia 30 maja 209 r., sygn. akt II OSK 3613/18; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2834/17; z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 2866/17).

Ponadto dla odpowiedzialności przewoźnika określonej w art. 459 i nast. ustawy o cudzoziemcach bez znaczenia pozostaje to, jakim biletem posługiwał się podróżny i gdzie bilet ten kupił. Obowiązek przewoźnika określony w ww. przepisach związany jest bowiem z podejmowaniem wszelkich środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na teren Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, ważną wizę lub inny dokument uprawniający go do wjazdu na teren RP. Bilet podróży nie należy do żadnych z ww. dokumentów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2198/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności niniejszej sprawy, brak przeprowadzenia przez organy dowodu w postaci przesłuchania świadków w osobach M. G. (kierowcy pojazdu), V. L. (reprezentanta przewoźnika [...]) oraz reprezentanta skarżącej Spółki celem uchylenia wątpliwości co do podmiotu rzeczywiście wykonującego przewóz do przejścia granicznego w K. w dniu 7 lipca 2019 r., nie stanowiło naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. O zakresie postępowania dowodowego decyduje zawsze treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, przy czym stosownie do treści art. 74 ust. 1 k.p.a. jako dowód organ dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie ma przy tym obowiązku przeprowadzenia dowodów na poparcie już ustalonej okoliczności, dlatego w sytuacji, gdy istotna dla sprawy okoliczność została wystarczająco ustalona, trudno czynić organowi zarzut zaniechania dalszych czynności wyjaśniających.

Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także powiązany z powyższymi zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 3 pkt 14 ustawy o cudzoziemcach.

Nie zasługiwał ponadto na uwzględnienie podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 459 ust. 1 i 2 w zw. z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku ziszczenia się w przedmiotowej sprawie przesłanki wyłączającej możliwość nałożenia kary na przewoźnika, w sytuacji, gdy przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie (art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). W przepisie tym wyraźnie stanowi się, że przewoźnika od odpowiedzialności zwalnia to, że mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada odpowiedniego dokumentu. W rozpatrywanej sprawie cudzoziemiec nie posiadał żadnych dokumentów, z których wynikałoby jego uprawnienie do przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyjaśnień kierowcy realizującego sporny kurs wynika natomiast jednoznacznie, że przyczyną uznania, iż cudzoziemiec posiada takie uprawnienie, był brak wiedzy w zakresie katalogu dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium RP. W tej sytuacji przesłanka z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nie została w przedmiotowej sprawie spełniona. Brak przeszkolenia w powyższym zakresie przez przewoźnika pracowników realizujących kurs w jego imieniu, świadczy o niedołożeniu przez niego należytej staranności w realizacji obowiązków wynikających z art. 459 ustawy o cudzoziemcach. Zarzut naruszenia art. 459 ust. 1 i 2 w zw. z art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest zatem chybiony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. zarzut niezastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., a dokładniej – co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Dokonując oceny zasadności omawianego zarzutu należy bowiem podzielić stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym przewiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego wymaganych na wjazd i pobyt dokumentów nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, bowiem stwarzanie warunków do nielegalnej migracji i ułatwianie ruchów migracyjnych wiąże się nierozerwalnie z zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego zarówno Rzeczpospolitej Polskiej jak i innych państw członkowskich Unii Europejskiej. O tym, że tego rodzaju sprawy nie mają charakteru znikomego, świadczy również treść art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 2001/51/WE, zobowiązującego państwa członkowskie go zapewnienia, by kary dla przewoźników były odstraszające, skuteczne i proporcjonalne, a jednocześnie określono wysokość tych kar w granicach od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę. Dodatkowo, jak trafnie też zauważyły organy, do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie drugiej przesłanki – tj. strona zaprzestała naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie nie można mówić o zaprzestaniu naruszania prawa, gdy stwierdzone naruszenie polegało na jednorazowym naruszeniu obowiązku określonego w art. 459 ustawy o cudzoziemcach. Wskazana przesłanka może natomiast odnosić się wyłącznie do naruszeń prawa o charakterze ciągłym, trwałym, powtarzającym się.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.) nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki. Dodać należy, że stronom został udzielony termin do zajęcia stanowiska na piśmie, z którego finalnie nie skorzystały.