Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 640/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134, art. 139 ust. 1 i 3, art. 142 ust. 2 i 5-7, art. 146, art. 147, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zwany dalej organem, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793, ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], oddalającą odwołanie Spółki A w R., zwaną dalej: Skarżącą bądź Świadczeniodawcą, dotyczące rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2017 r. postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Organ ogłosił w dniu [...] lutego 2017 r. postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej i domowej. W ogłoszeniu konkursu wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od dnia 1 lipca 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku, zaś po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie sześć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Termin składania ofert w postępowaniu upływał w dniu [...] lutego 2017 r., zaś termin otwarcia ofert wyznaczono na dzień [...] lutego 2017 r.

W postępowaniu złożone zostało 8 ofert: M.N., M.O. i K.G. prowadzących działalność w formie spółki cywilnej, B.W., Spółki B, J.A., Spółki C, Spółki D, M.W. oraz Skarżącej. W części jawnej postępowania komisja konkursowa odrzuciła ofertę M.W. z uwagi na jej złożenie po terminie. Pozostałe oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania jako spełniające wymagane warunki.

Postępowanie prowadzone było w oparciu m.in. o przepisy:

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1658),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372, ze zm.),

- rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980, ze zm.),

- zarządzenia Nr 60/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej,

- zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

W dniu [...] kwietnia 2017 r. rozstrzygnięto postępowanie i nastąpiło jego zakończenie. W wyniku dokonanego rozstrzygnięcia jako podmioty, z którymi Wielkopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawrze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano wszystkich ww. oferentów, którzy przeszli do części niejawnej, poza Skarżącą.

Wobec powyższego dnia [...] kwietnia 2017 r. wpłynęło odwołanie Skarżącej, w którym podnosiła, że w toku postępowania nie wybrano jego oferty mimo zapewnienia ciągłości, kompleksowości, dostępności oraz wysokiej jakości udzielanych świadczeń poprzez wykwalifikowany personel już od siedmiu lat. Nadto wniesiono o wgląd do akt postępowania.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował strony postępowania, tj. oferentów części niejawnej, m.in. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o przysługującym prawie wglądu w akta sprawy.

Skarżąca skorzystała z prawa wglądu w akta sprawy w dniu [...] kwietnia 2017 r. i tego dnia wniosła o przedłużenie okresu na wydanie decyzji w celu wniesienia uzupełnienia odwołania (wyjaśnień do odwołania po analizie akt ofert). Skarżąca ponownie zapoznała się z aktami w dniu [...] maja 2017 r. i wniosła tego dnia uzupełnienie odwołania w którym podnosiła, że w jej ocenie postępowanie prowadzone przez komisję konkursową było niezgodne z przepisami: art. 132 ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1739, ze zm., zwanej dalej: u.ś.o.z.) w zw. z zapisami załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie w jakim organ zawarł umowę z podmiotami, przyznając im punkty za ciągłość, mimo iż nie spełniły one kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie, art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie w jakim uniemożliwiono Świadczeniodawcy zapoznanie się z treścią ofert, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację ofert pozostałych uczestników postępowania, art. 142 ust. 6 Ustawy w zakresie w jakim komisja konkursowa nie przeprowadziła negocjacji ze Świadczeniodawcą, co skutkowało niewybraniem oferty tego Świadczeniodawcy oraz art. 149 ust. 3 Ustawy, w zakresie w jakim organ winien odrzucić oferty podmiotów, które nie uzupełniły braków formalnych oferty zgodnie z wezwaniem komisji konkursowej, tj. przedłożenie umów na potwierdzenie spełnienia kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach innego obszaru, którego dotyczy postępowanie. Ponadto Skarżąca wniosła o ponowne przeprowadzenie postępowania ws. zawarcia umowy.

Wskazaną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. organ oddalił w całości odwołanie Świadczeniodawcy, stwierdzając, że nie naruszył on zasad prowadzenia postępowania i nie doszło do naruszenia interesu prawnego Świadczeniodawcy.

W dniu [...] maja 2017 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji z [...] maja 2017 r. i uwzględnienie odwołania. We wniosku zarzucono organowi naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz ocenił go z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności z pominięciem dokumentacji świadczącej o uzupełnieniu dokumentacji ofertowej w toku postępowania oraz nieprawdziwości złożonych przez oferentów oświadczeń, jak również pominięcie faktu, iż personel medyczny podmiotu Spółki D jest zatrudniony u innego oferenta tj. w Spółce C, w związku z czym niezbędnym jest weryfikacja ofert pod kątem prawidłowości przedłożonego wykazu personelu, gdyż świadczenie pracy przez ten sam personel medyczny u dwóch podmiotów wyklucza możliwość realizacji świadczeń u dwóch wyżej wymienionych podmiotów w zadeklarowanych przez nich godzinach; art. 132 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 Ustawy w zw. z zapisami załącznika nr 6, tabela 2 wiersz IV rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie w jakim organ zawarł umowę z podmiotami, przyznając im punkty za ciągłość, mimo iż nie spełniły one kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie; art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 135 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zakresie w jakim uniemożliwiono Świadczeniodawcy zapoznanie się z treścią ofert, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację ofert pozostałych uczestników postępowania; art. 142 ust. 6 Ustawy w zakresie w jakim komisja konkursowa nie przeprowadziła negocjacji ze Świadczeniodawcą, co skutkowało niewybraniem oferty Świadczeniodawcy; art. 149 ust. 3 Ustawy, w zakresie w jakim organ winien odrzucić oferty podmiotów, które nie uzupełniły braków formalnych oferty zgodnie z wezwaniem komisji konkursowej, tj. przedłożenie umów na potwierdzenie spełnienia kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach innego obszaru, którego dotyczy postępowanie.

Dnia [...] czerwca 2017 r. wpłynęło pismo Świadczeniodawcy, w którym podtrzymał stanowisko w sprawie, w szczególności wniosek o zweryfikowanie oświadczeń Spółki D oraz Spółki C pod kątem prawidłowości przedłożonego wykazu personelu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], wskazaną we wstępie, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpoznał zarówno argumentację przywoływaną w odwołaniu i uzupełnieniu, a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zebrane w sprawie dokumenty. Organ przytoczył kryteria wyboru ofert w postępowaniu, sposób obliczania ocen, a także ranking końcowy, na podstawie którego komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty zgłoszonej przez Świadczeniodawcę wobec ograniczonych środków i maksymalnej liczby 6 umów możliwych do zawarcia. Ostatni oferent, z którym podpisano umowę, tj. Spółka C uzyskał [...] pkt, natomiast Skarżąca – [...] pkt. Organ przytoczył również odpowiedzi ankietowe oferentów w zakresie poszczególnych kryteriów, wskazując, iż nawet gdyby Skarżąca w trakcie negocjacji liczby i ceny świadczeń uzyskała maksymalną liczbę punktów – nie zmieniłoby to jej sytuacji. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania odwoławczy stwierdził, że zgodnie z podjętą uchwałą, zmiana odpowiedzi z twierdzącej na negatywną i odwrotnie, gdy komisja konkursowa stwierdzała rozbieżność oferty i danych znajdujących się w zasobach organu, co skutkowało nieuzyskaniem bądź odpowiednio uzyskaniem punktów. Organ wskazał w tym miejscu sposób weryfikacji ofert. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego personelu medycznego podmiotu Spółki D i okoliczności zatrudnienia tego personelu także w Spółce C, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu podniósł, że nawet zatrudnienie pielęgniarek w innym podmiocie pozostaje bez wpływu na możliwość zapewniania realizacji przez nie świadczeń dla innego podmiotu, bowiem żaden przepis nie przewiduje maksymalnego czasu pracy pielęgniarki we wszystkich odrębnych podmiotach leczniczych, w których ta udziela świadczeń, ponadto jest powszechną praktyką udzielanie świadczeń przez personel medyczny w kilku podmiotach leczniczych pod warunkiem niewystępowania koincydencji czasu pracy tego personelu, czego komisja konkursowa w stosunku do określonych pielęgniarek nie stwierdziła, ponadto Spółka C zadeklarował w ofercie świadczenie usług przy udziale w całości innego personelu pielęgniarskiego. Brak jest podstaw do kwestionowania zapewniania personelu przez oferenta. Komisja konkursowa może również wzywać do złożenia wyjaśnień oferenta, lecz nie umów jego personelu z podmiotami trzecimi, jedynie oświadczenia samego personelu, które zostały złożone. Nadto organ wskazał, że wprawdzie komisja konkursowa naruszyła zasady prowadzenia postępowania w zakresie weryfikacji i oceny ofert oferenta B.W. i Spółki B uznając spełnianie przez ww. oferentów warunku zapewniania ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewniania świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji i uwzględniając w ocenie każdej z tych ofert 4 punktów, jednak przy uwzględnieniu prawidłowości tej oceny nie zmieniłaby się pozycja Świadczeniodawcy, a jedynie kolejność oferentów na pozycjach 1 i 2 oraz 3 i 4. Ponadto w odniesieniu do zarzutu podlegania 3 ofert odrzuceniu Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że wbrew twierdzeniom Świadczeniodawcy Spółka B nie dokonało modyfikacji swoich odpowiedzi na pytania, Spółka C na wezwanie komisji wyjaśnił, że posiada niewykazane w ofercie aparaty telefoniczne o konkretnych numerach i zadeklarował dokonanie zmiany, rozumiane jako uwzględnienie tego sprzętu w treści zawartej wskutek rozstrzygnięcia postępowania konkursowego umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, natomiast Spółka D po otrzymaniu wyjaśnień nie uzyskało 3 punktów za spełnianie jednego z warunków, natomiast otrzymało za spełnianie drugiego z warunków. Informacje, które powodowały zmianę punktacji organ posiadał na podstawie raportów statystyczno-medycznych, a zmiana nie zmieniła sumarycznej oceny. Wskazane oferty nie podlegały odrzuceniu, bowiem nie zawierały informacji nieprawdziwych. Komisja konkursowa nie ma obowiązku przeprowadzenia negocjacji ze wszystkimi oferentami, nawet bowiem gdyby Świadczeniodawca uzyskał w tym zakresie maksymalną liczbę punktów – jego oferta nadal nie zostałaby wybrana.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów. Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

- art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz ocenił go, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sprawie, w szczególności z pominięciem dokumentacji świadczącej o uzupełnianiu dokumentacji ofertowej w toku postępowania oraz nieprawdziwości złożonych przez oferentów oświadczeń, jak również pominięcie faktu, iż personel medyczny podmiotu Spółki D jest zatrudniony u innego oferenta tj. Spółce C w związku z czym niezbędnym była weryfikacja oświadczeń personelu pod kątem możliwości realizacji kontraktu, gdyż świadczenie pracy przez ten sam personel medyczny u dwóch podmiotów wyklucza możliwość realizacji świadczeń u dwóch wyżej wymienionych podmiotów w zadeklarowanych przez nich godzinach,

- art. 140 k.p.a. w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, w zakresie w jakim organ błędnie uznał, iż wskazany przepis nie pozwala komisji konkursowej na weryfikację oświadczeń personelu, wywołujących wątpliwości poprzez zażądanie od oferenta przedłożenia stosownych dokumentów,

- naruszenie art. 138. § 1 pkt. 1, 2 i 3 oraz § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję zamiast ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania,

- art. 132. ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.) w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z zapisami załącznika nr 6, tabela 2 wiersz IV. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie w jakim organ zawarł umowę z podmiotami, przyznając im punkty za ciągłość, mimo iż nie spełniły one kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie,

- art. 142. ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.) w zakresie w jakim komisja konkursowa nie przeprowadziła negocjacji z odwołującym, co skutkowało niewybraniem oferty odwołującego,

- art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.), w zakresie w dniu 4 kwietnia 2017 r. komisja konkursowa prowadząca postępowanie podjęła uchwałę, zgodnie z którą w zakresie ofert zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania możliwa była i dokonana została zmiana odpowiedzi twierdzącej na negatywną w sytuacji, gdy oferent pozytywnie odpowiedział na pytanie o spełnienie warunku rankingowego, a z treści oferty wynikało, iż nie spełnia tego warunku oraz wytłumaczył zaistniałą sytuację stosownymi wyjaśnieniami, bądź oświadczeniami albo wynikało to z analizy danych wykazanych w raportach statystyczno-medycznych,

- art. 149 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027, ze zm.), w zakresie w jakim organ:

– nie odrzucił ofert, które w zakresie kryterium dostępności zadeklarowały zapewnienie udzielania świadczeń przez 7 dni w tygodniu dla świadczeniodawcą z oceną 0 - 15 punktów w skali Barthel, objętych opieką przez co najmniej 90 dni, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 mielące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, mimo, iż kryterium tego nie spełniały,

– nie odrzucił ofert, które w zakresie kryterium dostępności zadeklarował udział świadczeniobiorców z oceną 0 punktów w skali Barthel w ogólniej liczbie świadczeniodawców objętych opieką w ramach pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie - co najmniej 10%, mimo iż kryterium tego nie spełniały,

– nie odrzucił oferty podmiotów, które nie uzupełniły braków formalnych oferty zgodnie z wezwaniem komisji konkursowej, tj. przedłożenie umów na potwierdzenie spełnienia kryterium realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach innego obszaru, którego dotyczy postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzut, zgodnie z którym komisja powinna przeprowadzić weryfikację danych oferentów pod kątem możliwości wykonywania świadczeń przez różnych świadczeniodawców za pomocą tego samego personelu. Nadto organ winien odrzucić oferty zawierające informacje nieprawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Skargą w niniejszym przypadku została objęta decyzja wydana przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu w trybie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1793 ze zm.), dalej jako: u.ś.o.z., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji oddalającej odwołanie Skarżącej dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. w rodzaju świadczeń: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej.

Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach reguluje treść art. 154 ust. 1 - 8 wymienionej wyżej ustawy.

Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące tego rozstrzygnięcia. Odwołanie ma na celu zbadanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy.

Od chwili złożenia odwołania otwiera się postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczynają mieć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Dyrektor oddziału rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.o.z., której unormowania dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl dyspozycji art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1); a także ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. stwierdzić należy, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie, "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Należy przyjąć, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy (wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 476/13). Podkreślenia wymaga, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 681/17).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu pielęgniarek zatrudnionych u jednego z oferentów zgłoszonych w ofercie drugiego podmiotu wskazać należy, że po pierwsze, Spółka C zadeklarował w ofercie inny personel, niż sporne wskazywane przez stronę skarżącą pielęgniarki. Po drugie, komisja konkursowa analizując czas pracy tych pielęgniarek nie dostrzegła koincydencji z innymi nieodrzuconymi ofertami. Po trzecie, nie można wykluczyć sytuacji realizacji świadczeń u dwóch (lub nawet więcej) podmiotów. Po czwarte, oświadczenia składane w ramach ofert obejmowały czas odległy o ponad 4 miesiące, co, w przypadku ew. pozytywnego rozstrzygnięcia i podpisania umowy, nie wykluczałoby sytuacji zmiany pracodawcy, jakkolwiek należy mieć na uwadze, że oferta musi być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia aż do dnia obowiązywania umowy, co ma służyć możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (zob. wyroki NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2345/15, z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15). W sprawie wraz z ofertą złożone zostały stosowne oświadczenia pielęgniarek, które podlegały ocenie.

W dalszej części odnosząc się do uzupełniania dokumentacji ofertowej trzeba stwierdzić, że było to zgodne z przepisami, tj. § 17 (w szczególności ust. 2) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, zgodnie z którym komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta. Nadto uzupełnienie złożone przez Spółkę B w dniu [...] lutego 2017 r. (data nadania), będącym jednocześnie ostatnim dniem składania ofert należy uznać za dokonane w terminie i jako część oferty.

W kwestii nieprzeprowadzenia negocjacji ze Skarżącą należy podkreślić, że zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy komisja w części niejawnej konkursu może przeprowadzić negocjacje z oferentami; a contario, ust. 7 stwierdza, że komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje z co najmniej dwoma oferentami. Z analizy tych przepisów wynika, że w przypadku gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent komisja konkursowa jest obowiązana przeprowadzić negocjacje z przynajmniej dwoma oferentami, nie ma natomiast formalnego obowiązku przeprowadzania negocjacji z każdym z oferentów, oczywiście mając na uwadze kwestię równego traktowania podmiotów uczestniczących w konkursie. W niniejszej sprawie, jak zauważył organ, nawet gdyby Skarżąca otrzymała w toku negocjacji maksymalną możliwą do otrzymania w tym zakresie liczbę punktów (5) – i tak nie zakwalifikowałaby się do podpisania umowy, gdyż łączna liczba punktów wyniosłaby wówczas [...], podczas gdy ostatniego z oferentów, którego oferta została wybrana – [...]. Tym samym przeprowadzanie negocjacji nie byłoby celowe.

Organ zasadnie również podniósł, że podjęta przez organ uchwała nie narusza przepisów, w szczególności art. 147 ustawy i zarządzenia 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie określają sposobu postępowania w przypadku wyjaśnienia treści oferty, gdy w toku postępowania pojawia się konieczność rozstrzygnięcia rozbieżności w ofertach i ustalenia prawy obiektywnej w zakresie spełniania przez oferentów kryteriów rankingujących.

Należy również wskazać, że oferent Spółka B nie dokonał modyfikacji odpowiedzi na pytania ankietowe, SpółkaC zadeklarował dokonanie zmiany w zasobach (uwzględnienie sprzętu w treści zawartej wskutek rozstrzygnięcia umowy), natomiast wskutek analizy złożonej przez Spółkę D oferty, a następnie wyjaśnień – stwierdzono nie uzyskanie przez oferenta punktów w jednym warunku, natomiast przyznanie w drugim, co nie zmieniło sumarycznej oceny, zaś organ posiadał informacje z raportów statystyczno-medycznych – ww. oferty nie zawierały zatem informacji nieprawdziwej.

Ostatecznie trzeba również zważyć, że organ zasadnie stwierdził, że komisja konkursowa nie powinna uznawać spełniania warunku zapewniania ciągłej opieki w przypadku oferentów B.W. i Spółki B, co wiązałoby się z nieprzyznaniem tym oferentom 4 punktów. W żadnym stopniu nie zmieniłoby to jednak sytuacji Skarżącej, a jedynie pozycje rankingowe oferentów na pozycjach od 1 do 4.

W świetle powyższego zarzuty skargi, tak w zakresie dotyczącym naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, jak i procesowego uznać należy za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.