Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 231/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Gminy Stare Czarnowo z dnia 6 lutego 2006 r. nr XXXII/244/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

1. Rada Gminy S. C., działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy

z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., - dalej powoływana jako: "u.z.z.w."), podjęła w dniu 6 lutego 2006 r. uchwałę nr XXXII/244/06 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

2. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej powoływany jako: "Skarżący" lub "Prokurator") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez ustanowienie:

- w § 5 i § 6 regulacji dotyczących nałożenia na odbiorców obowiązków związanych z realizacją umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje nałożenia na odbiorców jakichkolwiek obowiązków;

- w § 7 relacji postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorcą, a odbiorcą do przepisów ustawy, przepisów wykonawczych i postanowień regulaminu, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje zawarcia w regulaminie regulacji dotyczących treści umowy;

- w § 8 regulacji dotyczących treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo

z odbiorcami, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje zawarcia w regulaminie regulacji dotyczących treści umowy;

- w § 9 ustęp 1 i 2 regulacji dotyczących zawierania umów na czas określony, a tym samym wskazania okoliczności dotyczących rozwiązania umowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania umowy;

- w § 10 ustęp 1 regulacji dotyczących sposobu zmiany umowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków zmiany umowy;

- w § 15 regulacji dotyczących uprawnienia przedsiębiorcy do sposobu określenia w umowie wartości zanieczyszczeń oraz odpowiedzialności odbiorcy odprowadzającego ścieki przemysłowe za przekroczenie dopuszczalnych wskaźników, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie regulacji dotyczących treści umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 16 regulacji dotyczących sposobu rozwiązania umowy w drodze wypowiedzenia, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 17 regulacji dotyczących sposobu rozwiązania umowy w drodze porozumienia stron, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków rozwiązania umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 18 regulacji dotyczących podstaw wygaśnięcia umowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie warunków wygaśnięcia umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 19 regulacji dotyczący postępowania przez przedsiębiorstwo po rozwiązaniu umowy, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie rozwiązania ani wygaśnięcia umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 20 regulacji dotyczących możliwości odmowy przez Przedsiębiorstwo odmówienia ponownego zawarcia umowy z odbiorcą, w przypadku uprzedniego jej rozwiązania z przyczyn leżących po stronie odbiorcy, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje unormowania w regulaminie rozwiązania ani wygaśnięcia umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo z odbiorcami;

- w § 24 ustęp 4 poprzez przyznanie prawa Przedsiębiorstwu naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie należności, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje uregulowań dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej za nieterminowe regulowanie płatności;

- w § 24 ustęp 6 poprzez określenie sposobu postępowania przez Przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez Przedsiębiorcę;

- w § 25 poprzez uregulowanie ustalenia ilości pobranej wody i odprowadzanych ścieków na podstawie nieokreślonych przepisów, a w sprawach nieuregulowanych umową w nieustalony sposób, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. upoważnia Radę Gminy do ustalenia sposobu rozliczeń pomiędzy Przedsiębiorstwem i odbiorcami wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W ocenie Skarżącego, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Gminy w S. C. w § 5, § 6 oraz § 15 ustęp 2 nałożyła na odbiorcę szereg obowiązków związanych z wykonaniem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, pomimo że upoważnienie ustawowe nie przyznało Radzie Gminy kompetencji do nakładania na odbiorców jakichkolwiek obowiązków w związku z wykonywaniem ww. umów. Z kolei w przypadku § 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie tylko wykroczyła poza delegację ustawową regulując postanowienia umowne, ale również wkroczyła w materię zastrzeżoną dla aktów rangi ustawowej dotyczącą praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Również w §§ 8 i 9 Rada Gminy określiła treść umowy, podczas gdy z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. wynika, iż odnośnie umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków Rada Gminy ma kompetencje jedynie do określenia warunków zawierania umów i trybu w jakim to zawarcie następuje, nie zaś poszczególnych postanowień umownych. Tym samym Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do uregulowania czasu trwania umowy (§ 9 uchwały), sposobu zmiany jej treści (§ 10 uchwały), obowiązku Przedsiębiorstwa określenia wartości wskaźników zanieczyszczeń (§ 15 ust. 1 uchwały), sposobu rozwiązania umowy (§ 16 i 17 uchwały), okoliczności jej wygaśnięcia (§ 18 uchwały), postępowania Przedsiębiorstwa po rozwiązaniu umowy (§ 19 uchwały), prawa do odmowy ponownego zawarcia umowy po jej uprzednim rozwiązaniu z przyczyn leżących po stronie Odbiorcy (§ 20 ustęp 1), przyznania Przedsiębiorstwu prawa naliczania odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia w zapłacie należności (§ 24 ustęp 4 uchwały), ani sposobu postępowania w przypadku otrzymania nadpłaty (§ 24 ustęp 6 uchwały), albowiem kwestie te winny być uregulowane jedynie w umowie. W odniesieniu do § 25 uchwały Prokurator podniósł, iż przepis ten nie tylko wykracza poza upoważnienie ustawowe odwołując się do niesprecyzowanych "właściwych przepisów" zamiast do cen i stawek opłat ustalonych w taryfach, ale nadto wskazuje na sprawy nieuregulowane umową, bez jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia. Treść zaskarżonego przepisu jest niekompletna, gdyż nie zawiera wskazań w zakresie postępowania w określonych przez Radę Gminy okolicznościach.

Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części unormowań zawartych w §§ 5, 6, 7, 8, 9 ust. 1 i 2,10 ust. 1, 15,16, 17,18,19, 20, 24 ust. 4 zdanie 2, 24 ust. 6 i 25.

3. W odpowiedzi na skargę Rada Gmina S. C. zgodziła się z zarzutami skargi i wniosła o jej uwzględnienie.

4. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 21 czerwca 2018 r., Prokurator podtrzymując skargę zmodyfikował jej żądanie w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodatkowo podniósł zarzuty naruszenia przepisów ustawy zasadniczej oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków w odniesieniu do następujących przepisów regulaminu: § 3 - brak określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu - powtórzenie regulacji ustawowej, § 24 ust. 4 zdanie pierwsze oraz ust. 5 i 6 - powtórzenie przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy, § 28 - nałożenie obowiązków w sposób nieuprawniony (wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 172/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

6. Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g.") wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

7. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie

z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Z kolei ust. 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

8. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić należy się

z Prokuratorem, że zaskarżona uchwała nie zawiera określenia minimalnych usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi o nie wypełnieniu upoważnienia ustawowego. Wprawdzie w treści regulaminu Rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków oraz prawa i obowiązki odbiorców", jednakże ani regulacje tego rozdziału, ani też inne przepisy uchwały, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako wypełniające dyspozycję normy art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.

Sąd stoi na stanowisku, iż skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków.

Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały kwestii tych nie unormowano, skoro odesłano w tym zakresie w § 3 i 4 regulaminu do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz obowiązujących przepisów prawnych. Odesłanie takie niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14, wszystkie przytaczane wyroki są dostępne w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06).

9. Odnosząc się do podnoszonej przez Prokuratora kwestii powtórzenia

w regulaminie przepisów ustawy i aktów do niej wykonawczych wyjaśnienia wymaga, że stosownie do § 115 i 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 - dalej przywoływany jako: "załącznik do rozporządzenia z.t.p."), które to postanowienia zgodnie z § 143 ww. załącznika, stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zasadę tą potwierdza również art. 118 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia z.t.p. wskazujący, że nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Sąd orzekający w sprawie przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawy czy rozporządzenia oraz klasyfikującego takie uchybienia jako istotnie naruszające zasady techniki legislacyjnej.

Zaakcentować należy, że naruszenie omawianej zasady techniki prawodawczej prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych. Powtórzony bowiem przepis ustawy jako interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 270/13; wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16).

Innymi słowy, uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a zatem przepisy uchwały naruszające ten zakaz uznać należy za nieważne.

Podzielić należy stanowisko Prokuratora, że z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego regulaminu, gdyż § 4 ust. 1 pkt 5, § 24 ust. 4 zdanie pierwsze oraz ust. 5 i 6 uchwały powtarzają treść art. 15 ust. 1 u.z.z.w. jak i § 17 ust. 1,2,3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2002 r. Nr 26, poz.257).

10. W ocenie Sądu usprawiedliwione są także zarzuty wobec § 5 i § 6 regulaminu, w których to zobowiązano odbiorców do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia dla obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo. Przepisy te niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, a co więcej dotyczą sposobu eksploatacji przyłącza, a zatem kwestii cywilnoprawnych, które powinny zostać zakomunikowane i uzgodnione z odbiorcą usług w umowie, jako warunek jej prawidłowej realizacji.

11. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy):

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę.

Tym samym uznać należało, że także §§ 8, 9 ust. 1 i 2, 10 ust.1, 15, 16, 17, 18 regulaminu normujące kwestię treści umowy, w tym czas jej trwania, sposób zmiany, rozwiązywania czy wygaśnięcia, wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

Określenie tych elementów przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale stanowio ingerencji w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym, do czego Organ stanowiący zaskarżony akt nie był uprawniony.

12. Poza tym Sąd przychyla się do twierdzenia Prokuratora, że kolejne dwa unormowania regulaminu, tj. § 19 i § 20 nie znajdują umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

§ 19 regulaminu wskazuje na możliwość zaprzestania świadczenia usług przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne po rozwiązaniu umowy i możliwości w tym zakresie zastosowania odpowiednich środków technicznych i organizacyjnych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług (zamknięcie przyłącza, demontaż wodomierza głównego). Jak już wyżej wskazano kwestie umowne są poza regulaminem, a dodatkowo podnieść należy, że warunki, w jakich możliwe jest zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego zostały określone w art. 8 u.z.z.w. Oznacza to zatem, że w § 19 regulaminu unormowano materię uregulowaną już w akcie wyższego rzędu – w ustawie, przy braku stosownej delegacji ustawowej.

Z kolei § 20 regulaminu stanowiący, że w przypadku rozwiązania umowy

z przyczyn leżących po stronie Odbiorcy lub wygaśnięcia umowy, Przedsiębiorstwo może odmówić ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody, będące przyczyną rozwiązania umowy jest sprzeczny z art. 6 ust 2 u.z.z.w.

W tym przepisie ustawodawca przesądził, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że Rada Gminy nie możne wprowadzać żadnych dodatkowych przesłanek, które umożliwiałyby odmowę zawarcia umowy

o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Stąd uzależnienie zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.p w sytuacji gdy ustawodawca nie upoważnił w delegacji ustawowej do ich rozszerzenia, czy modyfikacji świadczy o istotnym naruszeniu ustawy zasadniczej i art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

13. Z takim naruszeniem mamy też do czynienia w przypadku § 7 regulaminu wedle którego postanowienia umów zawieranych przez Przedsiębiorstwo z Odbiorcami, nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu.

Zaznaczyć trzeba, że zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z powszechnie obowiązującego prawa (z art. 58 ust. 1 K.c.), a zatem nie może być przedmiotem regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Nadto w analizowanym przepisie nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym mowa jest bowiem o ustawie, pod którą zgodnie z § 2 pkt 1 regulaminu rozumieć należy jedynie u.z.z.w. (tak też w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 158/18).

14. Przechodząc do oceny § 28 regulaminu wskazać należy, że w świetle tego unormowania do wniosku, o którym mowa w § 27, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument określający stan prawny nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz mapę sytuacyjno-wysokościową określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejących sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Tymczasem zdaniem Sądu, brak jest podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia takich dokumentów, gdyż nie znajduje on uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., ani taka możliwość nie wynika

z Prawa budowlanego.

Zgodnie bowiem z tą ostatnią ustawą budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

15. Według Sądu, zasadnie Prokurator zakwestionował treść § 25 regulaminu

w myśl którego w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego u Odbiorcy, ilość pobranej wody i odprowadzonych ścieków Przedsiębiorstwo ustala w oparciu o właściwe przepisy, zaś w sprawach nieuregulowanych umową. Niewątpliwie przepis ten jest niekompletny, a nadto odwołuje się do niesprecyzowanych "właściwych przepisów", a tym samym nie odpowiada zasadom prawidłowej legislacji.

16. Mając na uwadze opisane powyżej istotne uchybienia, tak Konstytucji jak

i u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, powtarzaniu treści zapisów ustawy i rozporządzenia, błędów redakcyjnych, Sąd uznał, że wielość tych naruszeń przemawia za twierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

17. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.