Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 159/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28, 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 419/18 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt II SA/GL 419/18, oddalił skargę S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku J. i R. K., orzekł o odmowie wymeldowania S. M. z miejsca pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w C. Organ wskazał, że decyzja o wymeldowaniu może zapaść, gdy osoba opuściła miejsce pobytu stałego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podniósł, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2017 r. rozprawy pełnomocnik wnioskodawców oświadczyła, że według informacji uzyskanych od nich S. M. nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w C. od kilku lat, a jedynie jest tam widywana. Z kolei S. M. oświadczyła, że zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w C., a czasowe nieobecności w lokalu związane są z wykonywaniem funkcji życiowych. Inni świadkowie nie stwierdzili kategorycznie, czy S. M. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. S. M. wyjeżdża na różne okresy czasu i jej pobyt w przedmiotowym lokalu nie może być ciągły. Nie znaczy to jednak, że swoje centrum życiowe przeniosła w inne miejsce niż miejsce zameldowania na pobyt stały. Dlatego nawet długotrwałe opuszczenie miejsca stałego zameldowania nie stanowi przeszkody do utrzymania dotychczasowego zameldowania stałego. Samo opuszczenie danej nieruchomości w związku z czasowymi wyjazdami nie uprawnia do wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W konkluzji uznano, że nie została spełniona przesłanka wymeldowania z art. 35 ww. ustawy, tj. nie opuszczono miejsca stałego pobytu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. i J. K. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o wymeldowaniu S. M.. Zarzucono, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie została spełniona przesłanka dobrowolnego opuszczenia lokalu przez S. M.; ponadto zarzucono organowi, iż ustalił stan faktyczny sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. S. M. dobrowolnie opuściła lokal już kilkanaście lat temu, co potwierdziła składając zeznania w postępowaniu sądowym o eksmisję przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]). Wskazano także, iż organ wyciągnął niewłaściwe wnioski z zeznań świadków lub całkowicie pominął zeznania niektórych z nich; chodzi o zeznania osób, które twierdzą, że nie widziały S.M.. Podano, że podjęcie pracy w W. oraz zawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony bezsprzecznie stanowi o tym, że S. M. faktycznie opuściła lokal z zamiarem związania się z innym miejscem i urządzeniem w nim swego trwałego centrum życiowego.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymeldowaniu S. M. z miejsca pobytu stałego z adresu: C., ul. K. [...] m. [...]. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy w sprawie, jednak dokonał jego wadliwej oceny. Zdaniem Wojewody, bezsporne jest, że S. M. nie zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w C. w sposób stały. Jej twierdzenie o zamieszkiwaniu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Gdyby S. M. zamieszkiwała ww. lokalu wówczas sąsiedzi jednoznacznie potwierdziliby ten fakt. Jest ona widywana pod wskazanym adresem, ponieważ odwiedza rodziców, którzy tam mieszkają. Okazjonalne przebywanie w lokalu nie ma charakteru pobytu stałego i nie może być uznane za zamieszkanie stałe. Organ odwoławczy przyjął, że S. M. opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym opuszczenie to ma charakter trwały oraz dobrowolny i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się z niego. Po zakończeniu studiów sama podjęła decyzję o przeniesieniu centrum swoich spraw życiowych poza jej miejsce dotychczasowego pobytu stałego. Organ II instancji stwierdził, że J. i R. K., jako osoby posiadające tytuł prawny do lokalu, są stroną w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła S. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca wskazała, że J. i R. K. nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu o jej wymeldowanie. Zaznaczyła, że nigdy nie opuściła trwale lokalu nr [...] przy ul. K. [...], a wszelkie jej pobyty poza lokalem w jej dorosłym życiu miały charakter czasowy, a nie trwały. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Licznym zeznaniom świadków zarzucono niezgodność ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka faktycznego opuszczenia lokalu. Odmienne twierdzenia Wojewody nie są zgodne ze stanem faktycznym i nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wyjaśnił na wstępie przesłanki stanowiące podstawę do wymeldowania osoby z pobytu stałego. Następnie, wskazał, że z akt sprawy, w tym z zeznań świadków oraz zeznań K. M. (matki skarżącej) składanych przed Sądem Rejonowym w [...] w dniu 5 maja 2016 r., wynika, że S. M. po ukończeniu studiów w 2002 roku opuściła miejsce pobytu stałego, podejmując pracę w W. (w [...]) i przebywając poza przedmiotowym lokalem (w tym także przez pewien czas w M.). Sąd zaznaczył, że trudno dać wiarę, aby tak długi okres przebywania poza mieszkaniem rodziców, nawet jeśli skarżąca do niego wracała, nie oznaczał trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu. Potwierdza to jej matka, zeznając w postępowaniu prowadzonym przez SR w [...], iż córka wyprowadziła się w 2002 r. do W. i tam cały czas przebywała i pracuje. W świetle poczynionych ustaleń, zdaniem Sądu, nie budziło większych wątpliwości, iż skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny, a ponadto nie dopełniła obowiązku wymeldowania się z niego. Organ II instancji prawidłowo dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Dokonana przez organ analiza wskazuje, iż rozpatrzył on cały materiał dowodowy, uwzględniając wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Sąd Wojewódzki podniósł także, odnosząc się do zarzutu, iż organ błędnie uznał wnioskodawców – J. i R. K. – jako strony w postępowaniu w sprawie o wymeldowanie, że jakkolwiek w sprawie o wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, że postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu o wymeldowanie jako strona. Jedynie wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji. Takie stanowisko wyrażone zostało w uchwale NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 1/11 (publ. ONSAiWSA z 2012 r. nr 2, poz.17), na którą wskazuje organ II instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w realiach niniejszej sprawy istniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego, podczas gdy czasowe opuszczenie ww. lokalu nie nosiło cech trwałości i dobrowolności, gdyż skarżąca całość swoich spraw osobistych i życiowych ześrodkowała w domu rodzinnym w C. przy ul. K. [...], brak jest przy tym wykazania dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu przez skarżącą tj. elementu wolicjonalnego;

b) art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż do oceny jego zastosowania nie ma znaczenia okoliczność okazjonalnego przebywania skarżącej w lokalu, co w konsekwencji umożliwia jej wymeldowanie;

c) art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym określeniem stron postępowania i wszczęciem postępowania na wniosek właścicieli lokalu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a."), "poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poprzez":

a) uznanie, że postępowanie, które przenosiło okoliczności z postępowania sądowego (cywilnego) z lat 2015, 2016, a pomijało stan faktyczny aktualny na dzień wydania skarżonej decyzji, zostało przeprowadzone w sposób właściwy przez organ administracji II instancji;

b) pominięcie w postępowaniu, jako strony, dysponentów lokalu K. i Z. M. - rodziców skarżącej, którzy posiadają tytuł prawny do lokalu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła m.in., że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie wobec rozpoczęcia studiów wyższych, czy pracy zawodowej, opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania, niemniej opuszczenie miejsca zamieszkania nie było, ani trwałe, ani dobrowolne w tym znaczeniu, że skarżąca nie porzuciła woli ześrodkowania swoich spraw osobistych i zawodowych w [...]. Wskazała, że zarówno po zakończeniu studiów wyższych, jak w przerwach od pracy (aktualnie), przebywała i zamieszkiwała w lokalu przy ul. K. [...] w C.. Ten fakt (potwierdzony w toku postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków, oględzin posesji, okazania rzeczy osobistych należących do skarżącej, przesłuchania skarżącej) stanowi niespornie o woli stałego pobytu w ww. lokalu. Okoliczność czasowego przebywania - wobec powierzonych obowiązków zawodowych czy pełnienia funkcji życiowych - poza C. nie stanowi o woli opuszczenia domu rodzinnego. Skarżąca podkreśliła, że od ostatniego kwartału 2015 r. do chwili obecnej jest członkiem misji w M. W związku z powyższym wyjeżdża z kraju na dwu- trzy-miesięczne okresy. Przyjazdy do kraju zawsze mają miejsce do mieszkania nr [...] przy ul. K. [...] w C., w którym skarżąca mieszka podczas pobytu w kraju (dwu-, trzytygodniowe pobyty oraz pobyt w ciągu dwumiesięcznych wakacji) i koncentruje w nim swoje życie. Te fakty zostały pominięte przez Wojewodę, który zatrzymał się na okolicznościach podanych przez wnioskodawcę i z procesu sądowego z okresu grudzień 2015 r. - maj 2016 r. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wniosek o wymeldowanie został złożony przez właścicieli kamienicy przy ul. K. [...] w C., w której znajduje się lokal nr [...] – J. i R. K.. Lokalem tym skutecznie wobec właścicieli władają K. i Z. M. - rodzice skarżącej. Rodzina M. zamieszkuje w lokalu na podstawie decyzji Urzędu Miasta z dnia 16 września 1986 r. Przywołany w materiale dowodowym proces przed sądem cywilnym dotyczył eksmisji z lokalu całej rodziny M. po kolejnym (piątym) nieskutecznym wypowiedzeniu stosunku najmu przez J. i R. K.. Po przegraniu sporu K. i Z.M. otrzymali od Państwa K. kolejne wypowiedzenie stosunku najmu, a wobec ich dzieci S., J. i G., mieszkających w lokalu nr [...], Państwo K. złożyli do Urzędu Miasta w [...] wnioski o ich wymeldowanie ze stałego pobytu. W postępowaniu administracyjnym nie zostały zbadane motywy działania wnioskodawcy w powiązaniu z istniejącym stanem prawnym i faktycznym, pomimo iż organ był do tego zobowiązany art. 77 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 21 września 2021 r. R. K. podniósł, że w toku postępowania administracyjnego w sposób bezsprzeczny ustalono stan fatyczny sprawy, a decyzja Wojewody jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 28 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie tutejszego Sądu wielokrotnie podkreślano, że unormowania zawarte w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi. O ich naruszeniu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów nie można podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji nie świadczy o naruszeniu tych przepisów (zob. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 2324/21; z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/19). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi zaś, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Autor środka zaskarżenia poprzez swój zarzut w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym dokonanej jego subsumpcji pod hipotezę określonej normy prawa materialnego. Nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisów.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało niewłaściwym określeniem stron postępowania i wszczęciem postępowania na wniosek właścicieli lokalu. W odniesieniu do powyższego, Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela pogląd NSA wyrażony w wyrokach z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2152/18 i II OSK 2153/18, zapadłych w sprawach dotyczących rodzeństwa skarżącej o wymeldowanie z tego samego lokalu. Otóż wskazano w nich, że problematyka stron w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wobec rozbieżności zachodzących w tym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 5 grudnia 2011 r. podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 1/11, w myśl której, osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.). Uchwała ta, z uwagi na jej treść i przedstawioną motywację, zachowuje swoją aktualność również pod rządami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja odwołuje się również do przepisów tej ustawy ("Stanowisko, że właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza także przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. nr 217, poz. 1427). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie, oprócz osoby, której meldunek dotyczy, jest również właściciel lokalu, jak i jego najemca. W jej motywach NSA wskazał w szczególności, iż: "Z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 k.c.). Należy mieć na uwadze, że zameldowanie lub wymeldowanie najczęściej dotyczy lokalu mieszkalnego (mieszkania). Oznacza to, że również do ochrony najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 690 k.c.). Tak więc również z tych przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu, dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego kto ma tytuł prawny do tego lokalu". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "To, że osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu może korzystać z ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego, nie oznacza, że z tego powodu nie może mieć statusu strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że postępowanie administracyjne dotyczy tych praw i z tych praw wynika jej interes prawny." Nie jest trafna podnoszona argumentacja, że statusu strony nie posiadają J. i R. K.. Są oni bowiem właścicielami przedmiotowego lokalu, a zatem - niezależnie od najemców tego lokalu - im również przymiot strony przysługuje. Zauważyć również należy, że w kwestii tej wypowiedział się także WSA w Gliwicach w prawomocnym i wiążącym z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. wyroku z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1225/17, zapadłym w toku prowadzonego w stosunku do S. M. postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd wskazał, że "właściciele kamienicy znajdującej się przy ul. K. [...] w C. mają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wymeldowania osoby, która pozostaje zameldowana w lokalu znajdującym się w tejże kamienicy, nie stanowiącego odrębnego przedmiotu własności". Co zaś tyczy się pominięcia jako stron postępowania najemców lokalu – K. i Z. M., aktualne pozostaje spostrzeżenie wyrażone przez NSA w przywołanych wyżej wyrokach, że zarzut pominięcia w przedmiotowym postępowaniu najemców lokalu, w którym była zameldowana na pobyt stały strona skarżąca, skutecznie mogłyby podnieść jedynie pominięte osoby. Podniesienie takiego zarzutu przez stronę, która uczestniczyła w postępowaniu, nie mogło zatem zostać uwzględnione, chociaż słusznie w skardze kasacyjnej wywodzono, że w sprawie dotyczącej meldunku najemcy przysługuje przymiot strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.

Uzasadnione podstawy ma natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz po części, zarzut naruszenia przepisu postępowania (wynikający z uzasadnienia skargi kasacyjnej) - art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zaakcentować, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Nie powinno być rolą NSA konkretyzowanie podstaw kasacyjnych. Tym niemniej, mimo zauważonej wadliwości, Sąd w składzie orzekającym uznał, że w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, nie mógł pominąć przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi kasacyjnej, wskazanego przepisu postępowania, który według skarżącej kasacyjnie został naruszony.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną orzeczenia przez Wojewodę o wymeldowaniu skarżącej było stwierdzenie, że zaszły przesłanki z art. 35 ustawy ewidencji ludności (opuszczenie miejsca pobytu stałego; niedopełnienie obowiązku wymeldowania). W myśl art. 25 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego tam przebywania. Podkreślenia wymaga, że oba wymienione w tym przepisie elementy muszą wystąpić łącznie. Samo bowiem przebywanie pod oznaczonym adresem, nawet jeśli ma charakter dobrowolny i trwały, nie przesądza o stałym charakterze pobytu. Musi być ono połączone z wolą przebywania. Również sam zamiar stałego pobytu w oznaczonym miejscu, nie decyduje o stałym jego charakterze. Towarzyszyć musi mu przebywanie pod oznaczonym adresem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów. Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać trzeba, że podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było przesądzenie, czy osoba objęta żądaniem wymeldowania "opuściła miejsce stałego pobytu", a zatem rolą organu było dokonanie ustaleń, czy przebywanie S. M. pod adresem zameldowania objęte było jej wolą, czy też nie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opuszczenie miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Gdyby zamiaru opuszczenia lokalu wskazany podmiot nie wyraził w sposób jasny, rolą postępowania administracyjnego jest weryfikacja, czy okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jego stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania. Podkreślić trzeba, że wykonywanie pracy w miejscowości innej niż ta, w której konkretna osoba jest zameldowana na pobyt stały nie oznacza automatycznie, że centrum życiowe tej osoby zlokalizowane jest w miejscowości, w której pracuje i że z tego powodu doszło do zerwania więzi z miejscem, w którym jest ona zameldowana na pobyt stały. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość równoczesnego posiadania zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy, to oznacza to, iż dopóki trwa usprawiedliwiony powód do czasowego zamieszkiwania w innym miejscu, a strona wyraża wolę powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania, dopóty uzasadnione jest utrzymywanie stałego meldunku w miejscu, w którym strona faktycznie nie przebywa. Nie jest zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem praca w miejscowości innej niż ta, w której jest się zameldowanym na pobyt stały. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wiele osób nie mogłoby mieć miejsca stałego zameldowania z uwagi na wykonywaną pracę. Opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego zameldowania z powodu takich okoliczności, jak praca w innej miejscowości nie oznacza zerwania więzi z lokalem, w którym osoba ta była zameldowana na pobyt stały, jeżeli jej centrum życiowe nie zostało zlokalizowane na stałe w innym miejscu. Czasowość pobytu w innym miejscu (w innych miejscach) nie zrywa tej więzi. Ponadto, wyjaśnić należy, że sam fakt pobytu za granicą nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego uzasadniającym wymeldowanie, gdyż musi być połączony z trwałą i dobrowolną rezygnacją z dotychczasowego miejsca pobytu (zob. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2153/18; z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 297/17; z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 29/17; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1301/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ustalono należycie mającej wpływ na rozstrzygnięcie sytuacji życiowej skarżącej, tj. czy traktuje ona sporny lokal jako swoje centrum życiowe, czy też zerwała trwale więzi z miejscem zameldowania stałego. W toku postępowania administracyjnego w sposób niedostateczny poddano analizie kwestie związane z miejscem pracy skarżącej, w tym dotyczące charakteru wykonywanej pracy, miejsca zamieszkania strony podczas świadczenia pracy, wyjazdów zagranicznych skarżącej, nie ustalono czy skarżąca skoncentrowała swoje sprawy życiowe w innym miejscu, niż w lokalu objętym postępowaniem. W świetle powyższych rozważań nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odwoławczego oparte (przy ustalaniu stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej) na oświadczeniach stron poczynionych w toku postępowania przed sądem powszechnym (protokół z rozprawy sądowej w sprawie o eksmisję), oświadczeniach K. M. Nie wynika z nich w sposób niepodważalny, że skarżąca trwale zerwała więzi z lokalem i uczyniła inny swoim centrum życiowym. Podobne spostrzeżenia odnoszą się do dowodu z zeznań innych świadków – sąsiadów mieszkających na posesji przy ul. K. [...]. Okoliczność, że sąsiedzi nie widują często S. M. może być przecież związana z obowiązkami służbowymi lub częstymi wyjazdami, nie dowodzi tego, że skarżąca zerwała więzi z lokalem i że jej centrum życiowe zostało zlokalizowane na stałe w innym miejscu. Motywy działania wnioskodawców K. i Z. M. są poza zakresem zainteresowania, tak organów, jak i sądów administracyjnych, w tym postępowaniu bada się jedynie wystąpienie przesłanek do wymeldowania, takich jak faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego, trwałości, dobrowolności zamiaru jego opuszczenia.

W tym stanie rzeczy, skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 35 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.