Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2845/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 50 par. 1 i art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 207/18 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18 po rozpoznaniu skargi M. D. (dalej powoływanej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą) odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego na działce nr [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Organ stwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], bowiem działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie przeznaczonym pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową letniskową.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżącą, kwestionując pogląd organu o sprzeczności zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, jednakże Wojewoda Pomorski nie uwzględnił tego odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania nie podzielając stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wskazał, że zakaz budowy domów jednorodzinnych dla analizowanego terenu nie został w planie wprost sformułowany. Jednakże w ocenie organu odwoławczego za odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przemawia brak prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. Rozwijając ten wątek wyjaśnił, że działka ta nie sąsiaduje z drogą publiczną (działką nr [...], która stanowi drogę gminną), a komunikację zaprojektowano poprzez działki nr [...] i nr [...]. Działki te są działkami rolnymi i nie zostały zakwalifikowane w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrzne, a ponadto skarżąca nie przedstawiła zgody współwłaścicieli na korzystanie z działki nr [...]. Jak zauważył organ, skarżąca w piśmie z dnia z dnia 19 grudnia 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 grudnia 2017 r., nie przedłożyła stosownej dokumentacji potwierdzającej prawny dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej. W załączonym dokumencie z dnia 29 maja 2017 r. zatytułowanym "Umowa użyczenia", jest jedynie oświadczenie matki skarżącej, w którym wyraża zgodę na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...]. Nie ma jednak w tym dokumencie odniesienia do możliwości korzystania z działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ skonstatował, że skarżąca nie zapewniła przedmiotowej inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, stąd zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. najpierw zaaprobował stanowisko organu odwoławczego w zakresie zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym wskazując, że brak precyzyjności postanowień tego planu nie dawał podstaw do formułowania na terenie objętym inwestycją zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Niemniej jednak Sąd uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej mógł wzbudzić wątpliwości. W takiej sytuacji natomiast, organ architektoniczno-budowlany powinien był skorzystać z dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy, nie zaś art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.). Sąd wyjaśnił przy tym, że tryb wezwania do udziału w czynnościach procesowych ustalony w art. 50 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy. Tymczasem organ odwoławczy stwierdzając brak wykazania dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, pismem z dnia 7 grudnia 2017 r., w trybie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał inwestora do dostarczenia dokumentu, z którego wynika zapewnienie możliwości dojazdu z działki nr [...] do drogi publicznej - działki nr [...] poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność osoby prywatnej, a także dokumentu uprawniającego do korzystania z działki nr [...] będącej własnością osób prywatnych, jako drogi dojazdowej do działki nr [...]. Jak zauważył Sąd, braki wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie wykazania dostępu do drogi publicznej mają charakter braków materialnoprawnych, których uzupełnienie może nastąpić skutecznie wyłącznie w trybie i na zasadach określonych art. 35 ust. 3 ustawy. W tym zakresie Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 970/10 - LEX nr 746927).

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd odniósł się do kwestii dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej wyjaśniając jednocześnie, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich możliwe jest w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą współwłasność osób prywatnych, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli wyrażonej we właściwej formie prawnej. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu to na organie odwoławczym spoczywał zatem obowiązek ponownego przeanalizowania wniosku skarżącej o pozwolenie na budowę pod kątem oceny, czy spełniony został omawiany warunek. Podsumowując tę kwestię Sąd stwierdził, że nie było przeszkód, aby organ odwoławczy, dostrzegając nieprawidłowości w zakresie zapewnienia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, ponownie wezwał skarżącą postanowieniem, na zasadzie art. 35 ust. 3 ustawy, do ich usunięcia poprzez wykazanie prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej zainwestowanej działki. Końcowo Sąd zauważył także naruszenie przez organ odwoławczy art. 8 i art. 9 K.p.a., z uwagi na niepoinformowanie skarżącej o sposobie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 19 grudnia 2017 r. o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm, obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak również dwa zarzuty procesowe.

W pierwszej kolejności pełnomocnik zarzucił wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy prowadzące do uznania, że w sytuacji kiedy organ odwoławczy realizując obowiązek ponownego przeanalizowania wniosku inwestora o pozwoleniu na budowę dopatrzy się nieprawidłowości, powinien wezwać inwestora do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wyłącznie w formie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, nie zaś na podstawie art. 50 K.p.a., który to przepis ma charakter procesowy.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W zakresie tego zarzutu pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu, zgodnie z którym działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy, bez uprzedniego wezwania skarżącej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, doprowadził do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, czyli przedwczesnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowy z powodu braku wykazania przez skarżącą prawnego dostępu do drogi publicznej. Podkreślił przy tym, że organ zapewnił skarżącej możliwość uzupełnienia wniosku.

Ostatni zarzut podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie środka określonego w tym przepisie, zamiast w art. 151 P.p.s.a. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawnie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem organ zapewnił skarżącej możliwość usunięcia stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zastosowanie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie przypomniał stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku oraz stan faktyczny sprawy. Następnie pełnomocnik omówił zagadnienie dostępu do drogi publicznej, podzielając przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek ponownego przeanalizowania wniosku skarżącej pod kątem oceny, czy spełniony został warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Pełnomocnik nie zgodził się natomiast z twierdzeniem, że niezastosowanie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zwrócił przy tym uwagę, że wezwaniem z dnia 7 grudnia 2017 r., na podstawie art. 50 K.p.a., zobowiązano skarżącą do dostarczenia stosownej dokumentacji. Argumentował przy tym, że wprawdzie w postępowaniu odwoławczym organ rozstrzyga sprawę ponownie pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające, jednakże postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów K.p.a. Postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, organ wydaje w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy, zaś kwestie proceduralne w postępowaniu odwoławczym regulują wyłącznie przepisy K.p.a. Skierowane do skarżącej wezwanie zawierało wszelkie informacje umożliwiające jej uzupełnienie wniosku: organ wskazał braki wniosku, zakreślił termin 7 dni do wykonania obowiązku, nadto poinformował, że nieprzedłużenie żądanych dokumentów spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Pełnomocnik wyraził także pogląd, że nawet gdyby uznać za uzasadnione stanowisko Sądu co do zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, to nie zmienia faktu, że istniała podstawa prawna do nałożenia na inwestora takiego obowiązku. W jego ocenie uchybienie to nie skutkuje nieważnością tej czynności, a tym samym nie może skutkować uchyleniem decyzji, bowiem skutek wezwania, bez względu na podstawę prawną, jest taki sam. Autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że nawet zastosowanie błędnej - w ocenie Sądu - podstawy prawnej wezwania nie zmienia faktu, że istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżącą takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.

Nie jest trafny zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 35 ust. 3 ustawy, który reguluje sposób postępowania organu administracji w przypadku stwierdzenia naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim należy zauważyć, że po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego obowiązkiem właściwego organu jest poddanie tego wniosku sprawdzeniu, przede wszystkim czy nie zawiera braków. Braki te mogą mieć charakter formalny polegający przykładowo na niepodpisaniu wniosku, niewskazaniu adresu, ale również niedołączeniu do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, np. decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, itp. Tego rodzaju braki podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednakże, jak słusznie stwierdza Sąd pierwszej instancji, braki wniosku mogą mieć również charakter materialnoprawny, odnoszący się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami. Braki te ujawniają się na etapie kontroli dokonywanej przez organ w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy. W przypadku stwierdzenia takich naruszeń organ winien zastosować tryb, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy nakładając postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, z zagrożeniem, że po jego bezskutecznym upływie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd ten w orzecznictwie jest utrwalony (zob. oprócz powołanego przez Sąd orzeczenia także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2792/12 - LEX nr 1575583 i z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1917/18 - LEX nr 2721415). Z instytucji, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy organ prowadzący to postępowanie może skorzystać na każdym jego etapie, zatem także organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym i to bez względu na to, czy w organ pierwszej instancji korzystał już z tej instytucji. Wszak organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, obowiązany jest przecież rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, nie może zatem ograniczyć się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

Wbrew odmiennym zapatrywaniom wnoszącego skargę kasacyjną usuwaniu wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej nie służy tryb określony w art. 50 § 1 K.p.a. W przepisie tym, mieszczącym się w rozdziale dotyczącym wezwań, mowa jest o wezwaniu osób do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania innych czynności urzędowych. Wezwanie jest co prawda czynnością procesową organu prowadzącego postępowanie, jednakże - wobec regulacji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy - nie służy naprawianiu wad materialnych dokumentacji budowlanej w sprawie o pozwolenie na budowę.

Bezzasadność zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy nie oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnione są bowiem postawione w niej zarzuty procesowe.

Skarżąca zaplanowaną inwestycję zamierza realizować na działce nr [...], do wniosku dołączyła oświadczenie wykazujące prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Działka, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jej skomunikowanie z drogą publiczną (działką nr [...] będącą drogą gminną) zaprojektowano poprzez działkę nr [...], a następnie działkę nr [...]. Nie stanowi przedmiotu sporu, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę. Wykazanie tego dostępu należy zaś do obowiązków inwestora, organ w ramach dokonywania czynności sprawdzających (art. 35 ust. 1 ustawy) winien tę kwestię dogłębnie zbadać. Dołączona do wniosku dokumentacja budowlana nie wykazywała, że skarżąca posiada tytuł do korzystania z tych działek celem dostępu do drogi publicznej. Po stwierdzeniu tego naruszenia przez organ odwoławczy zachodziły pełne podstawy do nałożenia na skarżącą - w drodze postanowienia - obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, z zagrożeniem, że po jego bezskutecznym upływie wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zasadnie organ odwoławczy dostrzegając te nieprawidłowość nałożył na pełnomocnika skarżącej obowiązek "dostarczenia dokumentu ..., z którego wynika zapewnienie możliwości dojazdu z działki nr [...] do drogi publicznej - działki nr [...], poprzez działkę nr [...] stanowiąca własność osoby prywatnej, a także dokumentu uprawniającego do korzystanie z działki nr [...] będącej własnością osób prywatnych ..." Zgodnie z tym co rozważono nastąpiło to w sposób błędny w drodze pisma z powołaniem się na art. 50 § 1 K.p.a., nie zaś postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy, chociaż - co należy pokreślić – w wezwaniu wyznaczono termin do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości i podano rygor niezastosowania się do wezwania ("rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy"). W odpowiedzi na pismo organu z dnia 7 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. wskazał, że "wnioskodawczyni" nabyła udział w [...] części we własności działki nr [...], stąd jako jej współwłaściciel uprawniona jest do korzystania z tej działki, natomiast w zakresie wykazania uprawnienia do korzystania z działki nr [...] wniósł o przedłużenie terminu co najmniej do dnia 15 stycznia 2018 r. Uwzględniając tę prośbę organ wstrzymał się z podejmowaniem dalszych czynności, a wobec upływu terminu i braku dalszego wniosku o przedłużenie terminu w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu przekonywująco stwierdzając, że skarżąca nie usunęła stwierdzonej nieprawidłowości. Stanowisko to jest trafne i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. W odniesieniu do działki nr [...] jej współwłaścicielami są E. D. (nie zaś skarżąca, jak stwierdził jej pełnomocnik w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r.) w 1/14 części, J. i J. G. również w 1/14 części i A. T. w 12/14 częściach, z kolei w odniesieniu do działki nr 187/6 - A. T.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przyjął, że niewydanie postanowienia przez organ odwoławczy w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z tego powodu dyskwalifikuje tę decyzję. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało ocenić, czy wadliwość proceduralna jakiej niewątpliwie dopuścił się organ mogła mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. W tym kontekście nie zwrócił dostatecznej uwagi na to, że po dniu 15 stycznia 2018 r. skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wyznaczenie kolejnego, dłuższego terminu do wykonania wezwania, nawet dołączone do skargi pismo (datowane na dzień 15 stycznia 2018 r. bez potwierdzenia złożenia lub nadania) nie wykazuje uprawnienia skarżącej do korzystania z działki nr [...]. Na dokumencie tym brak jest oświadczenia J. i J. G., pomijając już brak podpisu na tym piśmie A. T.). Wyrażenie zgody na korzystanie z nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, stąd wykazanie uprawnienia do korzystania z działki nr [...] wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego), co miał w polu widzenia Sąd pierwszej instancji. Brak powiadomienia pełnomocnika skarżącej o prośbie zawartej w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. o przedłużenie terminu do wykonania wezwania, wobec uwzględnienia tej prośby w pełni przez organ odwoławczy, nie miało żadnego wpływu na finalny wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy nie do odparcia okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro pomimo wadliwej podstawy wezwania do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości organ odwoławczy dołożył starań do ustalenia właściwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, rozważając wszystkie istotne okoliczności, należycie rozważając zebrany materiał dowodowy, zatem nie działał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie więc uchylił zaskarżoną decyzję zamiast oddalić skargę. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Sąd uznał zarazem, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, w którym stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej. Skarżąca nie zostałaby wszak obciążona zwrotem kosztów postępowania, gdyby na wcześniejszym jego etapie skarga została prawidłowo oddalona.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.