Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 558/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a   par. 1 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu spółki A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. J., B. K., H. J., T. J. od decyzji z dnia 14 lutego 2022 r. wydanej przez Wójta Gminy Rybno (organ I instancji) w sprawie ustalenia na rzecz P sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina A - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do B. K..

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

W dniu 10 listopada 2021 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek P sp. z o.o. (skarżąca, inwestor) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], obręb [...], gmina A. We wniosku podano, że w zakres inwestycji wchodzić będzie posadowienie do 2500 sztuk paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1 MW, jak również dróg wewnętrznych, infrastruktury naziemnej i podziemnej, sieci energetycznej kablowej niskiego napięcia, przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia, stacji kontenerowej, falowników, ogrodzenia, instalacji odgromowej i innych niezbędnych elementów infrastruktury związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,49 ha.

Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji wskazano m.in. powierzchnię zabudowy (do 0,49 ha) i zakres inwestycji. Podano, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie Welskiego Parku Krajobrazowego - otuliny oraz na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Otuliny Welskiego Parku Krajobrazowego "Dębień". Przedmiotowa inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zajmie powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha.

W uzasadnieniu przedstawiono przepisy mające zastosowanie w sprawie. Podano, że decyzja została wydana po uzgodnieniu z właściwymi organami.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. J., B. K., H. J., T. J.. Podali, że nie zgadzają się na realizację przedmiotowej inwestycji, ponieważ farma fotowoltaiczna ma negatywny wpływ na zdrowie.

Ponadto stanowić będzie nieestetyczny widok i zepsuje krajobraz, jak również źle wpłynie na otaczającą przyrodę otuliny Welskiego Parku Krajobrazowego, znacząco obniży wartość gruntów, spowoduje zmniejszenie populacji pszczół oraz - poprzez podgrzanie atmosfery - spowoduje częstsze pojawianie się susz.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2022 r. podniesiono, że decyzją ustalono warunki zabudowy dla części działki nr [...], obręb [...], gmina A. Działka ta ma powierzchnię 19,22 ha, natomiast jako teren inwestycji wskazano jej fragment o powierzchni 0,49 ha. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska co do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Kolegium podzieliło jednak pogląd, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych.

W ocenie Kolegium wydzielenie jako teren inwestycji części działki o powierzchni 0,49 ha ma na celu obejście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839).

Teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na terenie Welskiego Parku Krajobrazowego - otulinie oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Otuliny Welskiego Parku Krajobrazowego Dębień, a zatem na obszarze objętym formami ochrony, o których mowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W związku z tym, w sytuacji gdyby inwestor nie zawęził terenu inwestycji do 0,49 ha, lecz objął wnioskiem całą działkę bądź nawet jej część o powierzchni 0,50 ha, wówczas inwestycja byłaby zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto z uwagi na to, że inwestycja ma być zlokalizowana na terenie Welskiego Parku Krajobrazowego - otuliny oraz na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Otuliny Welskiego Parku Krajobrazowego Dębień, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy został przedłożony do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., uzgodnienie uznano za dokonane. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że w sytuacji gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Kolegium podniosło, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieją uzasadnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla części działki i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń, dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza, faktu, iż przedsięwzięcie "Budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina A, ze względu na przekroczenie pow. może mieć negatywny wpływ na środowisko

b) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji na niekorzyść inwestora w sytuacji niewłaściwej interpretacji pojęcia terenu umożliwianego inwestycję na jedynie części działki, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania regulacji określonych w rozporządzeniu rady ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym oczywiste naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu stron

c) a) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niewyjaśnienie pojęcia określenia "do" oraz uznania na korzyść wnioskodawcy, że nie jest to powierzchnia maksymalna a powierzchnia sensu strico wynikająca z wniosku;

w związku z czym nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) par. 3 ust. 1 - pkt. 54 lit b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie, że określona we wniosku inwestycja jest większa niż 0,49 ha i w związku z tym spełnia ona przesłanki inwestycji mogącej szczególnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy ani z treści wniosku ani z załącznika graficznego będącego jego integralną częścią nie wynik fakt chęci zajęcia takiej powierzchni pod inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Podobnie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a.. W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podniósł zarzuty co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej Kolegium uzasadniało w jego ocenie m.in. to, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych. W ocenie Kolegium wydzielenie jako teren inwestycji części działki o powierzchni 0,49 ha ma na celu obejście przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazana przyczyna podjęcia decyzji kasacyjnej jest okolicznością prawną a nie faktyczną, a tym samym powinna podlegać ocenie i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu, stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez SKO kwestie nie wymagały już prowadzenia postępowania przez organ I instancji, wobec czego Kolegium mogło rozstrzygnąć sprawę co do meritum. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki, nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie.

Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Niemniej jednak Sąd nie podziela poglądu Kolegium co do braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, LEX nr 2777992 i przywołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższą kwestię podkreślić należy, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19, LEX nr 3038283).

Biorąc pod uwagę wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

W istocie rzeczy powody kasatoryjnego rozstrzygnięcia Kolegium wynikają li tylko w odmiennej oceny okoliczności prawnej, ta zaś okoliczność, z definicji, nie może stanowić zasadnej podstawy kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie stanowi przejawu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.