Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1650/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2 , ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4777/15 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. P. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4777/15, oddalił skargę B. P. ( dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju z [...] września 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków

z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca zawarła z Województwem Zachodniopomorskim Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Głównym celem projektu było podniesienie konkurencyjności 44 mikro i małych przedsiębiorstw branży turystycznej

w województwie zachodniopomorskim poprzez doskonalenie kwalifikacji kadr 132 osób w zakresie ochrony danych osobowych odbiorców usług turystyczno-rekreacyjnych.

W ramach postępowania kontrolnego w zakresie celowości i zgodności

z prawem gospodarowania środkami publicznymi za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej (UKS) w Szczecinie objął kontrolą ww. projekt. W wynikach kontroli z 30 maja 2014 r. UKS wskazał na nieprawidłowości w obszarach: zasad współpracy, zawierania umów oraz wynagradzania trenerów, dokumentów potwierdzających rekrutację i udział

w projekcie 132 uczestników, ponieważ część z uczestników sama podważyła prawidłowość dokumentów, w tym dotyczących kosztów z tytułu noclegów uczestników oraz trenerów.

W związku z wynikami kontroli Dyrektor WUP rozwiązał w trybie natychmiastowym umowę o dofinansowanie projektu na podstawie § 25 ust. 1 pkt 1 umowy. Jednocześnie, na podstawie § 27 ust. 1 umowy, zażądał od skarżącej zwrotu wypłaconego dofinansowania w całości, tj. w kwocie 586.043,33 zł. Ponieważ strona odmówiła zwrotu dofinansowania, organ administracji wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał 30 czerwca 2015 r. decyzję określającą kwotę dofinansowania projektu przypadającą do zwrotu.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jego cenie nie ulega wątpliwości, że strona dopuściła do powstania w czasie realizacji projektu poważnych nieprawidłowości, które uzasadniały rozwiązanie umowy o dofinansowanie na podstawie § 25 ust. 1 pkt 1 umowy. Dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji wskazują, że dokumentacja projektu nie była wiarygodna, gdyż mimo tego, że poświadczała fakt odbycia szkolenia m.in. przez 14 uczestników, osoby oświadczyły, że faktycznie nie brały w nim udziału. Część uczestników zeznała, że podpisy w dokumentach projektowych nie są ich podpisami. Inni pośród tej grupy, choć potwierdzali swoje podpisy na dokumentacji, jednocześnie zeznali np. że "formularz rekrutacyjny podpisał na etapie rekrutacji, natomiast pozostałe dokumenty, których treści nie pamięta, przekazano do podpisu po zakończeniu szkolenia. Świadek podpisując dokumenty nie był świadomy, iż potwierdza tym samym swój udział w szkoleniach".

W projekcie wykryto także nieprawidłowości polegające na udziale 10 uczestników w niepełnym wymiarze szkoleń, choć dokumentacja wskazywała, że wymienione w niej osoby brały udział w całości szkoleń lub też, że w miejsce tych osób w szkoleniu brały udział inne osoby, które podpisały się za nie na listach obecności i odebrały certyfikaty ukończenia szkolenia. Z zebranego materiału dowodowego wynika również, że w ramach projektu wystawiano certyfikaty dla osób, które nie uczestniczyły w projekcie. Dotyczy to zarówno osób, które nie uczestniczyły w projekcie, jak też osób, które uczestniczyły w ich zastępstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji, dowody zebrane w sprawie wskazują jednoznacznie, że dokumentacja projektu była niewiarygodna i oceny tej nie może zmienić okoliczność, że w ramach postępowania dowodowego przesłuchano kilkanaście osób – mimo, że w projekcie zgodnie z programem miały uczestniczyć 132 osoby. W ocenie Sądu organom administracji nie można czynić zarzutu, że nie przeprowadziły dowodów z przesłuchania wszystkich osób, które pozytywnie przeszły wstępną rekrutację stanowiącą podstawę uczestnictwa w projekcie.

W zaskarżonych decyzjach organy logicznie i przekonująco uzasadniły bowiem brak konieczności przeprowadzenia kolejnych dowodów z przesłuchań świadków. Wobec tego Sąd podzielił ocenę organów administracji, zgodnie z którą przesłuchania następnych osób zakwalifikowanych do projektu było zbędne Uznał ponadto, że działania takie mogły jedynie wpłynąć na zwiększenie liczby osób zakwestionowanych, przedłużenie postępowania, ale nie mogły wpłynąć na poprawę sytuacji skarżącej.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że zakres i ciężar ustalonych nieprawidłowości uprawniał Dyrektora WUP do rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym stosownie do zapisów § 25 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym Instytucja Pośrednicząca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym

w przypadku gdy Beneficjent wykorzysta w całości lub w części przekazane środku na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z umową. Zasadny jest wniosek, iż dokumentacja projektu nie była prowadzona rzetelnie i nie jest wiarygodna.

W sprawie ustalono, że zgodnie z dokumentacją projektu 14 przesłuchanych uczestników odbyło szkolenie, równocześnie te same osoby oświadczyły, że faktycznie w szkoleniu nie brali udziału. Część uczestników zeznała, że podpisy

w dokumentach projektowych nie są ich podpisami. Inni uczestnicy potwierdzili swoje podpisy na dokumentacji, ale jednocześnie zeznali, że już na etapie składania formularza rekrutacyjnego podpisywali inne dokumenty dotyczące szkolenia, w tym listy obecności, które powinny zostać przedstawione po jego zakończeniu. Świadkowie podpisując dokumenty nie byli świadomi, iż potwierdzają tym samym swój udział w szkoleniach.

W projekcie wykryto także nieprawidłowości polegające na udziale 10 uczestników w niepełnym wymiarze szkoleń, choć dokumentacja wskazywała, że brali udział w całości lub też, że w miejsce osób uprawnionych w szkoleniu brały udział osoby nieuprawnione, które podpisały się na listach obecności i odbierały certyfikaty ukończenia szkolenia. Z materiału dowodowego wynika także, że certyfikaty wystawiano na osoby, które w ogóle nie uczestniczyły w projekcie, jak też osoby, które uczestniczyły w projekcie w zastępstwie osób uprawnionych.

WSA wskazał, że organizatorzy szkoleń wiedzieli, że biorą w nich udział osoby nieuprawnione i pomimo tego wystawiali im certyfikaty.

Analizując uznane przez organy jako niekwalifikowalne wydatki na zakwaterowanie, Sąd wskazał, iż wydatki związane z noclegiem dotyczyły osób, które nie brały udziału w szkoleniach lub dotyczyły noclegu osób nieuprawnionych, uczestniczących w szkoleniach w zastępstwie osób, które przeszły rekrutację.

Z zeznań świadków wynika, iż uczestnicy oddelegowywali na swoje miejsce inne osoby za wiedzą i zgodą organizatorów szkoleń. Ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza również, że w ramach projektu doszło do istotnej nieprawidłowości w postaci m.in. przedkładania przez personel projektu oświadczeń uczestników o uczestniczeniu w zjazdach szkoleniowych, podczas gdy osoby te nie brały udziału w szkoleniu. Opisane wydatki nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Stosownie do postanowień Wytycznych (podrozdział 3.1 pkt 1): "Wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają następujące warunki: a) są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu; d) dotyczą towarów dostarczonych lub usług wykonanych (...)."

Również jako rażącą nieprawidłowość Sąd ocenił zasady rozliczenia przez partnera projektu odpowiadającego za przeprowadzenie szkoleń i doradztwa

w zakresie ochrony danych osobowych – wynagrodzeń wypłacanych trenerom projektu. Mianowicie, organy ustaliły, że partner wypłacał trenerom wynagrodzenie za przeprowadzone szkolenia, a następnie żądał zwrotu części tego wynagrodzenia tytułem kaucji za należyte wykonanie umowy lub tytułem zapłaty za prawa autorskie do prezentacji, z której jeden z trenerów nie korzystał podczas szkoleń. Organy stwierdziły, iż zwrócone kwoty zostały ostatecznie rozliczone. Równocześnie zwróciły uwagę, że działania w celu ich rozliczenia partnerzy projektu podjęli dopiero po przeprowadzonej kontroli, a więc gdy skarżąca wiedziała już o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Zdaniem WSA, organ administracji był uprawniony włączyć do materiału dowodowego protokoły z zeznań świadków złożonych w postępowaniu karnym. Skarżąca miała możliwość zapoznać się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z protokołami z zeznań świadków złożonych w postępowaniu karnym, ponieważ stanowiły one część akt administracyjnych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 79 k.p.a.

Za bezpodstawne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 184 u.f.p. Zgodnie z przepisem art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.f.p. są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurami obowiązującymi przy wydatkowaniu środków są umowa o dofinansowanie i Wytyczne. Naruszenie postanowień umowy

o dofinansowanie, co zaistniało w niniejszej sprawie, jest zatem naruszeniem procedur, które obliguje organ administracji do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu wypłaconych środków.

Niezasadny okazał się również, w ocenie WSA, zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie środki otrzymane przez stronę w związku z podpisaną umową o dofinansowanie zostały wykorzystanie niezgodnie

z procedurami (zapisami umowy z 15 listopada 2012 r. oraz Wytycznymi), co zostało ustalone i wyczerpująco uzasadnione w zaskarżonych decyzjach. Organ, uznając, że skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu i Wytyczne, które stanowią procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., postąpił zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu środków.

Skala nieprawidłowości w sposobie realizacji projektu zadecydowała

o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie na podstawie § 25 ust. 1 pkt 1 (realizacja projektu niezgodnie z umową). W takim przypadku umowa przewiduje odpowiednie zapisy co do kwestii finansowych i tak § 27 ust. 1 wskazuje, że beneficjent ma obowiązek zwrotu całości albo części otrzymanego dofinansowania.

W ocenie Sądu I instancji Dyrektor WUP, działając jako strona umowy

o dofinansowanie, właściwie ocenił wagę i charakter stwierdzonych nieprawidłowości i prawidłowo uznał, że są to tak rażące uchybienia, że zasadne jest rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym.

Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania reguła proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych (Rozdział 3 Podrozdział 1 Sekcja 5). Dotyczy ona bowiem rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku

o dofinansowanie projektu. Tymczasem, skoro umowa o dofinansowanie została rozwiązana w trybie natychmiastowym, a projekt nie został rozliczony, to organy właściwie zastosowały § 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, a w tej sytuacji organ decyduje, czy żąda zwrotu całości czy części przekazanych środków, biorąc pod uwagę wagę błędów i nieprawidłowości.

Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, to utrzymanie jej

w mocy było prawidłowym postępowaniem. Do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. mogłoby dojść w sytuacji, w której organ II instancji stwierdziłby naruszenie prawa, a pomimo tego decyzję utrzymał w mocy. Wbrew zarzutom Skarżącej została zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), ponieważ sprawa została dwukrotnie rozpatrzona i wydane zostały dwa rozstrzygnięcia. Uznanie przez organ II instancji, że decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa nie uzasadnia twierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie stanowi jedynie powtórzenie stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skarżąc go w całości złożyła B. P. Skarżąca wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi, oraz

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez WSA

w Warszawie, pomimo licznych naruszeń w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez wadliwe i wybiórcze gromadzenie

i weryfikowanie dowodów w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem był brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, polegający m.in. na:

• ograniczeniu dowodów z zeznań świadków do zaledwie 11 osób spośród 132 uczestników projektu,

• bezpodstawnym pominięciu dowodów zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, w tym wniosków o przesłuchanie dalszych świadków i skarżącej,

• pominięciu dowodu z zeznań D. L., na której zeznaniach oparto zarzuty o rzekomych istotnych nieprawidłowościach w realizacji kontraktu, li tylko z tego powodu, że świadkowi nie odpowiadał termin przesłuchania;

b) art. 78 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, w tym z zeznań świadków S. Ł., D. N. (partnerów współodpowiedzialnych za realizację projektu) i K. S. (menadżera projektu) oraz przesłuchania skarżącej w charakterze strony – podczas gdy dowody te miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 79 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez włączenie do materiału dowodowego protokołów z zeznań świadków odebranych

w ramach czynności przeprowadzonych w ramach odrębnych postępowań przez powołane do ich prowadzenia organy, co przyniosło skutek w postaci istotnego ograniczenia udziału skarżącej

w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie oraz naruszenia zasady oficjalności i bezpośredniości postępowania dowodowego;

d) art. 80 k.p.a., poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością organu II instancji, polegające na:

• rozciąganiu marginalnych, drobnych i nieistotnych niedociągnięć na ocenę i kwalifikację wszystkich wydatków poniesionych na realizację projektu,

• a w konsekwencji powyższego uznaniu, wbrew całokształtowi materiału dowodowego w sprawie, za niekwalifikowalne wszystkich wydatków na realizację projektu, podczas gdy domniemane nieprawidłowości już w ocenie samego organu mogły dotyczyć, co najwyżej 14 ze 132 uczestników projektu,

• bezpodstawnym uznaniu, że środki stanowiące kaucję na poczet prawidłowego wykonania umów zawartych z trenerami mogły być uszczuplane przez partnera projektu,

• bezpodstawnym, nielogicznym i oderwanym od realiów projektu uznaniu, że istniały jakiekolwiek nieprawidłowości przy kwaterowaniu uczestników projektu w hotelu;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy – w świetle sygnalizowanych przez skarżącą niedomagań postępowania dowodowego i składanych wniosków – niewątpliwie mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czego zaniechał;

f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji jako dotkniętej wadami wymienionymi w pkt a-e niniejszej skargi;

g) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wskutek nieodniesienia się

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu w zakresie pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez nią w postępowaniu przed organem I instancji oraz niewskazania przez organ II instancji w oparciu o jakie dowody uznał za udowodnione fakty, na których podstawie wydał decyzję, wskutek czego istotnie utrudnił weryfikację podstaw rozstrzygnięcia oraz sporządzenie skargi do WSA, naruszając jednocześnie normę art. 8 k.p.a.;

h) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się przez organ I instancji,

a w szczególności przez organ II instancji już po wskazaniu mu przez skarżącą w odwołaniu rażących niedomagań postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, obowiązkowi praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, a także wymogowi obiektywnego działania, z całkowitym brakiem poszanowania dla reguły proporcjonalności, czego skutkiem było arbitralne i inkwizycyjne procedowanie w sprawie oraz przyjęcie, że co do zasady i zdecydowanie w przeważającej mierze prawidłowo rozliczone przez skarżącą wydatki na projekt można

w całości uznać za niekwalifikowalne tylko z uwagi na nieistotne

i marginalne niedociągnięcia;

i) art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych, a polegające wyłącznie na powtórzeniu błędnej, wybiórczej, nieobiektywnej, a przez to całkowicie nietrafnej analizy i oceny organu I instancji przez organ II instancji;

skutkiem to których wszystkich powyższych uchybień było:

• niepełne i wybiórcze ustalenie stanu faktycznego, w tym prowadzenie postępowania dowodowego w sposób, który spowodował wykreowanie obrazu, jakoby całość środków pochodzących z umowy o dofinansowanie projektu została wykorzystana niezgodnie z ich przeznaczeniem określonym w umowie, podczas gdy już same organu administracji wskazują, że nieprawidłowości dotyczyły jedynie nielicznej grupy - 14 spośród 132 uczestników projektu;

• zupełnie niezasadne przyjęcie, że część środków przeznaczonych na zakwaterowanie została wydatkowana na zapłatę za noclegi osób niezwiązanych z udziałem w projekcie, pomimo faktu przedłożenia przez skarżącą dokumentów poświadczających fakt uiszczenia zapłat za noclegi małżonków trenerów projektu, a także wbrew oświadczeniu złożonemu przez menadżer hotelu K. S.. co do zawartości ewidencji gości hotelowych;

• bezpodstawne uznanie, że środki stanowiące kaucję na poczet prawidłowego wykonania umów zawartych z trenerami mogły być uszczuplane przez partnera projektu;

• całkowicie niezasadne przyjęcie, że stopień stwierdzonych nieprawidłowości (przy osiągniętym celu projektu) winien skutkować zwrotem całości środków publicznych przeznaczonych i wydatkowanych na realizację projektu.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w konsekwencji nieuwzględnienia wagi ww. uchybień Sąd naruszył:

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórczą i fragmentaryczną analizę treści decyzji organów I i II instancji oraz podstaw prawnych i faktycznych, na których je wydano, podczas gdy powinnością Sądu było wszechstronne,

a nie dowolne, zbadanie treści zaskarżonych aktów w pełnym zakresie,

a tym samym niczym nieuzasadnione przyjęcie domniemania, podczas gdy rażące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuściły się organy administracji prowadzące postępowania administracyjne spowodowały, że w II instancji wydana została decyzja rażąco naruszająca przepisy prawa materialnego i procesowego, co

w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno skutkować uznaniem jej za nieważną, podobnie jak unicestwiona w trybie art. 135 p.p.s.a. winna zostać decyzja organu I instancji jako rażąco naruszająca przepisy prawa materialnego i procesowego.

Strona zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organy administracji, a mianowicie:

1. naruszenie postanowień łączącej strony umowy o dofinansowanie, w tym

w szczególności § 10 pkt 2, oraz bezpodstawne i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie reguły proporcjonalności, o której mowa w Rozdziale 3 Ogólnych zasad kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, Sekcja 5 Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – wydanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego;

2. art. 184 u.f.p. poprzez przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację projektu

w zakresie wskazanym w decyzji są w całości niekwalifikowalne, a tym samym, że zostały całości wykorzystane niezgodnie z umową

o dofinansowanie projektu;

3. art. 207 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 8 i 9 u.f.p. poprzez ich zastosowanie

w niniejszej sprawie, podczas gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki ku temu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącą kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż strona swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu. Skarżąca realizując bowiem projekt dopuściła się poważnych nieprawidłowości, które stanowiły przesłankę do rozwiązania w trybie natychmiastowym umowy o dofinansowanie oraz powstania po jej stronie obowiązku zwrotu udzielonego dofinansowania w całości.

Uznano, że zebrane w sprawie dowody uzasadniają przyjęcie, że projekt nie został przez skarżącą zrealizowany zgodnie z wnioskiem bowiem dokumentacja projektu przedstawiona do jego rozliczenia okazała się niewiarygodna. Niezgodnie

z rzeczywistością potwierdzała bowiem udział części zakwalifikowanych uczestników szkoleń, mimo iż faktycznie osoby te nie brały udziału w projekcie, wskazywała na nieprawidłowości w zakresie udziału części uczestników poprzez wykazanie ich

w pełnym wymiarze szkoleń co w rezultacie kontroli projektu również nie znalazło potwierdzenia w rzeczywistości. W ramach projektu wystawiono certyfikaty na osoby nie uczestniczące w projekcie. Jako niekwalifikowalne przyjęto również wydatki na zakwaterowanie, bowiem dotyczyły noclegu osób nieuprawnionych, uczestniczących w szkoleniach w zastępstwie osób, które przeszły rekrutację. Z zeznań świadków wynika, iż uczestnicy delegowali na swoje miejsce inne osoby za wiedzą i zgodą organizatorów szkoleń. Ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, zdaniem Sądu I instancji, że w ramach projektu doszło również do istotnej nieprawidłowości

w postaci m.in. przedkładania przez personel projektu oświadczeń uczestników

o uczestniczeniu w zjazdach szkoleniowych, podczas gdy osoby te nie brały udziału w szkoleniu. Również jako rażącą nieprawidłowość WSA ocenił zasady rozliczenia przez Partnera projektu odpowiadającego za przeprowadzenie szkoleń i doradztwa

w zakresie ochrony danych osobowych - wynagrodzeń wypłacanych trenerom projektu. Ustalono że troje z nich dokonywało na bezpodstawne żądanie Partnerów projektu zwrotu części wynagrodzenia za usługi trenerskie na wskazane przez Partnerów konto bankowe lub w gotówce - traktowane jako forma zapłaty za dopuszczenie trenerów do projektu bądź za prezentację multimedialną, która miała być wykorzystana przez trenera podczas zajęć z uczestnikami projektu.

W rezultacie doszło do rozwiązania łączącej strony umowy o dofinansowanie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w sprawie doszło do nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 ust 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z 11 lipca 2006r.

Wskutek powyżej opisanych okoliczności konieczny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki

w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej. W konsekwencji zasadnie, zdaniem WSA uznano, że zachodzi przesłanka zwrotu dofinansowania określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.), gdyż całość wydatków objętych niniejszym projektem należy uznać za poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ustawy

o finansach publicznych (czyli naruszające postanowienia umowy o dofinansowanie projektu).

Biorąc pod uwagę istotę sporu odnoszącego się zasadniczo do zagadnienia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności merytorycznej ocenie poddać należy zarzuty oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej podniosła szerokie spektrum zarzutów procesowych, których zakres i sposób sformułowania uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których zasadność skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wyczerpującego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą materiału dowodowego i nieustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu zauważyć wypada, że generalną zasadą postępowania dowodowego jest to, że każdy, kto z faktów wyprowadza dla siebie konsekwencje prawne, obowiązany jest fakty te udowodnić.

A zatem, organy mają wprawdzie obowiązek gromadzenia i uzupełniania materiału dowodowego, ale jedynie do momentu uzyskania pewności w zakresie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten nie jest więc nieograniczony

i bezwzględny. Natomiast dokonanie przez organ w sprawie, co zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, odmiennej od oczekiwań strony oceny niektórych z dowodów, czy też nieprzeprowadzenie pewnych dowodów nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ może odstąpić od dalszego procedowania, o ile zgromadzony w sprawie materiał jest kompletny w tym znaczeniu, że pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżącej nie można uznać za trafne zarzuty, które kwestionując ocenę dowodów dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd

I instancji, sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem zawartym

w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca bezpodstawnie twierdzi, że organy rozpoznające przedmiotową sprawę wybiórczo zgromadziły dowody, a następnie wadliwie te dowody zweryfikowały, w wyniku czego sprawa nie została wszechstronnie i dokładnie wyjaśniona.

Wbrew wyrażonemu przez autora skargi kasacyjnej stanowisku Sąd I instancji słusznie uznał, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie pozwalały organom na jednoznaczne stwierdzenie, że dokumentacja projektu była niewiarygodna i oceny tej nie mogą zmienić podniesione przez skarżącą okoliczności związane

z ograniczeniem przez organ dowodu z zeznań świadków czy też pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę.

Trafnie bowiem w sprawie uznano, że skarżąca świadomie podejmowała działania zmierzające do otrzymania i rozliczenia środków publicznych z ominięciem procedur obowiązujących przy ich wydatkowaniu. Powyższe znalazło potwierdzenie w dowodach przeprowadzonych przez organ, a w szczególności w zeznaniach świadków, którzy potwierdzili, że nie brali udziału w szkoleniach, pomimo tego, że dokumentacja projektowa wskazywała na ich udział w projekcie, że niektórzy uczestnicy brali udział w niepełnym wymiarze szkoleń, w sytuacji gdy dokumentacja wskazywała na ich udział w całości, czy też, że w ramach projektu wystawiono certyfikaty na osoby, które nie uczestniczyły w projekcie, jak też osoby, które uczestniczyły w projekcie, ale w zastępstwie osób uprawnionych.

Skarżąca była zatem świadoma tego, że realizacja projektu w taki sposób nie jest zgodna z jego celami ( podniesieniem konkurencyjności 44 mikro i małych przedsiębiorstw branży turystycznej w województwie zachodniopomorskim), co oznacza, że akceptowała fakt wykorzystywania otrzymanych środków publicznych

w celach zupełnie innych, niż zostały zgłoszone we wniosku o dofinansowanie.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób dostateczny i zgodny

z wymogami procedury administracyjnej wyjaśnił sprawę, kierując się przy tym względami celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania. Organ przeprowadził szereg czynności dowodowych, które spowodowały, że niniejsza sprawa, wbrew twierdzeniom skarżącej, została wszechstronnie i dokładnie wyjaśniona, dlatego też nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w szczególności tych, o które wnioskowała skarżąca. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały bowiem przez organy dostatecznie wyjaśnione innymi środkami dowodowymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podnoszonym przez autora skargi kasacyjnej, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie było celowe, spowodowałoby jedynie nieuzasadnione przedłużenie postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe jak już wyżej wskazano nie jest celem samym w sobie, a rezygnacja

z przeprowadzania jakiegoś dowodu, czy odmienna od oczekiwań strony ocena dowodu nie musi automatycznie oznaczać naruszenia reguł postępowania dowodowego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wskazuje na nieprawidłowości w zakresie realizacji projektu, które dotyczyły zasad współpracy, zawierania umów oraz wynagrodzenia osób pełniących w projekcie funkcję trenerów, nieprawidłowości związane z rozbieżnością pomiędzy dokumentami projektowymi potwierdzającymi zrekrutowanie i udział w projekcie 100% beneficjentów ostatecznych, a wielkością grupy docelowej, która faktycznie uczestniczyła w szkoleniach, nieprawidłowości w zakresie rekrutacji, poprzez zbieranie podpisów przed lub po szkoleniu od osób, które faktycznie nie brały udziału w projekcie jak również sposobu kwalifikowania oraz rozliczania w projekcie wydatków związanych z kosztami noclegu uczestników oraz trenerów. Dokumentacja projektowa prowadzona była ponadto w sposób nierzetelny (w szczególności przedstawiano do podpisania protokoły egzaminacyjne in blanco).

Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że w niniejszej sprawie Sąd

I instancji błędnie ocenił prawidłowość wykorzystania przez organ protokołów

z zeznań świadków złożonych w postępowaniu karnym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisy regulujące postępowanie dowodowe

w procedurze administracyjnej nie zakazują wykorzystywania protokołów

z przesłuchania świadków w postępowaniu karnym jako dowodów w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu stronie prawa do udziału w postępowaniu w świetle art. 79 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie

z dokumentów zawierających oświadczenia osób, dotyczące okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z którymi strona miała możliwość zapoznania się. Organ nie znalazł podstaw do uznania, że zeznania te są niewiarygodne, w związku z czym uznał je za wystarczające dla wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym samym wskazane w pkt I ppkt 1 lit. a – d petitum skargi kasacyjnej zarzuty uznać należy za gołosłowne i w istocie stanowiące polemikę z prawidłowo, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym

i dokonaną według zasad określonych w art. 80 k.p.a. oceną materiału dowodowego.

W ramach naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazuje, iż w jej ocenie w chwili wypowiedzenia umowy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające to rozwiązanie gdyż skarżąca nie naruszyła żadnych procedur. Skarżąca stara się wykazać, że organ, a następnie Sąd I instancji bezpodstawnie uznały, że w sprawie zaistniały nieprawidłowości w realizacji projektu, które skutkowały rozwiązaniem umowy oraz powstaniem obowiązku zwrotu udzielonych środków finansowych. Skarżąca utożsamia bowiem powód rozwiązania umowy jedynie nieprawidłowościami związanymi z brakiem uczestnictwa w szkoleniach osób, które zadeklarowały się jako ich uczestnicy. Zarzut ten również okazał się chybiony. Zaskarżona decyzja dokonuje analizy naruszenia procedur przez beneficjentkę

w trakcie realizacji projektu. Sąd I instancji w wyroku dokonał oceny zaistnienia przesłanek żądania zwrotu środków i podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Minister zasadnie wskazał, że strona swoim postępowaniem naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc dokonała naruszeń w czasie jej obowiązywania. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, opisał szczegółowo na czym naruszenia te polegały. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowią zatem polemikę z prawidłowo dokonanymi i znajdującymi oparcie w materiale dowodowym ustaleniami organu.

Fakt rozwiązania umowy o dofinansowanie w trybie natychmiastowym z powodu rażących uchybień występujących po stronie skarżącej spowodował, że beneficjentka miała obowiązek, w myśl § 27 ust. 1 umowy, zwrotu otrzymanego dofinasowania. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu, które dotyczy zwrotu przyznanych środków przedmiotem ustaleń i ocen nie może być kwestia zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu. Tym samym zarzuty skarżącej zmierzające do podważenia stanowiska organu w zakresie istnienia podstaw do rozwiązania w trybie natychmiastowym umowy o dofinansowanie projektu nie mogły podlegać ocenie Sądu I instancji. Natomiast o ile, zdaniem skarżącej brak było podstaw do rozwiązania umowy, stosowne jej zapisy zawarte

w § 30 odsyłały strony umowy do rozstrzygnięcia sporu na drogę wpierw postępowania polubownego, a w przypadku braku porozumienia na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Skarżąca dopuściła się w niniejszej sprawie istotnych naruszeń w zakresie wyżej opisanych obszarów realizacji projektu przedstawiając przy tym - w celu uzyskania wsparcia dokumenty niewiarygodne ( nierzetelne ), co uzasadniało żądanie organu do zwrotu przekazanego dofinansowania w całości.

W związku z tym nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącą

w sprawie okoliczności, które miałyby przemawiać za tym, że zarówno organ, jak

i Sąd błędnie uznały za niekwalifikowalne w całości środki przeznaczone na realizację projektu.

W świetle wyżej przedstawionych okoliczności, należy uznać, że Sąd

I instancji prawidłowo uznał, iż nie było podstaw w niniejszej sprawie do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak słusznie podkreślił WSA uznanie przez organ II instancji, że decyzja wydana w pierwszej instancji jest prawidłowa nie uzasadnia twierdzenia skarżącej, że wydane rozstrzygnięcie stanowi jedynie powtórzenie stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że decyzja organu odwoławczego była dotknięta wadami, albowiem organ prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję zgodnie z treścią art. 138

§ 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym

w podstawach skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuściły się organy administracji spowodowały, że zaskarżona decyzja jako rażąco naruszająca przepisy prawa materialnego i procesowego, winna być uznana za nieważną.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, co w sprawie nie miało miejsca albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co również w sprawie nie zostało wykazane.

Natomiast w sprawie niniejszej Sąd I instancji, w określonym przepisem tym zakresie przeprowadził kontrolę działań instytucji zarządzającej, co wynika

z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej w żadnym razie nie wykazał, aby WSA powyższym regułom uchybił. Nie stanowi zaś naruszenia tego przepisu ogólny brak akceptacji skarżącej kasacyjnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie w rezultacie powyżej przedstawionych rozważań w żaden sposób nie można w sprawie niniejszej dopatrzeć się wykazania zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez Ministra o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu, zdaniem skarżącej, rażącego naruszenia wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej norm procesowych. Dla skuteczności bowiem zarzutu działania z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy samo twierdzenie że kwestionowana decyzja jest wadliwa.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd I instancji prawidłowo za podstawę rozstrzygnięcia przyjął ustalony

w sprawie stan faktyczny, bowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzają natomiast do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust 8 i 9 ustawy

o finansach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że środki przeznaczone na realizację programu zostały w całości wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca zarzuca też naruszenie postanowień łączącej strony umowy o dofinansowanie, w tym w szczególności § 10 pkt 2, oraz bezpodstawne i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie reguły proporcjonalności,

o której mowa w Rozdziale 3 Ogólnych zasad kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, Sekcja 5 Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – wydanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te również nie okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich są wykorzystane

z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami. Jak wynika z treści art. 184 u.f.p., wydatki związane

z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.f.p. są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych.

Jak trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, obecnie nie ma już wątpliwości co do tego, że postanowienia umowy o dofinansowanie, regulujące sposób wykorzystywania dofinansowania, mieszczą się w kategorii "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o których mowa w art. 184 u.f.p.

W sprawie skutecznie nie podważono ustaleń, że przekazane w ramach umowy o dofinansowanie środki zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących przy ich wydatkowaniu procedur (umową, wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków) w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych. W niniejszej sprawie doszło bowiem do rażącego naruszenia przez skarżącą postanowień § 3 ust 4 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach Projektu beneficjent zobowiązuje się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. Powyższe spowodowało, że organ był zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Skala nieprawidłowości w sposobie realizacji projektu została oceniona jako podstawa do rozwiązania umowy o dofinansowanie

w trybie natychmiastowym na podstawie § 25 ust 1.

W takiej sytuacji zgodnie z § 27 ust. 1 umowy, skarżąca miała obowiązek zwrotu części albo całości dofinansowania.

Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organ prawidłowo ocenił wagę i charakter zaistniałych nieprawidłowości, które uprawniały Instytucję Pośredniczącą do żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej w całości.

Wbrew stanowisku skarżącej zasadnie w sprawie przyjęto brak możliwości zastosowania wskazanej w Wytycznych reguły proporcjonalności. Sąd I instancji słusznie bowiem zauważył, czego i w istocie także skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie. Inaczej mówiąc ma ona zastosowanie gdy założenia projektu nie zostaną osiągnięte z winy beneficjenta. Wówczas Instytucja Pośrednicząca jest zobowiązana do obniżenia dofinansowania w takim procencie, który odpowiada nieosiągnięciu celu projektu. Reguła proporcjonalności weryfikowana jest według stanu na zakończenie realizacji projektu na etapie końcowego wniosku o płatność. Natomiast w niniejszej sprawie umowa

o dofinansowanie została rozwiązana w trybie natychmiastowym i zamiast rozliczenia projektu, gdzie stosuje się regułę proporcjonalności, organy właściwie zastosowały

§ 27 ust. 1 umowy o dofinansowanie, który dawał organowi uprawnienie decydowania, czy żądać zwrotu całości czy części przekazanych środków, biorąc pod uwagę wagę błędów i nieprawidłowości. Zarzutu naruszenia tego postanowienia umowy (§ 27 ust. 1) skarżąca natomiast w złożonym środku prawnym nie stawia.

Jak już wyżej wskazano z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się szeregu nieprawidłowości w zakresie realizowanego projektu, które przemawiają za tym, że cel projektu nie został osiągnięty. Ustalenia w tym zakresie są jednoznaczne, tak więc nawet gdyby chociażby część środków wykorzystana została na szkolenia, to nie mogło to wpłynąć na ogólną ocenę wystąpienia i wagi uchybień, a co za tym idzie ich skutków prawnych. Instytucja Zarządzająca zobligowana była zatem do podjęcia kroków prawnych, zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do beneficjenta. Obowiązek kontroli wydatkowania środków publicznych wynika, bowiem ściśle

z dyscypliny finansów publicznych.

Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że wobec niej nie była wszczęta żadna kontrola umożliwiająca wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

Prawdą jest, że w niniejszej sprawie Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej

w Szczecinie wszczął postępowanie kontrolne w zakresie celowości i zgodności

z prawem gospodarowania środkami publicznymi w stosunku do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie za okres od 1 listopada 2012 r. do 31 sierpnia 2013 r.

W ramach powyższego postępowania Urząd Kontroli Skarbowej objął kontrolą również projekt realizowany przez skarżącą. Zgodnie z § 18 pkt 1 umowy

o dofinansowanie beneficjent podlega kontroli przeprowadzanej nie tylko przez Instytucję Pośredniczącą (drugą stronę umowy o dofinansowanie), ale także podlega kontrolom przeprowadzanym przez uprawnione podmioty. Bezspornie do takich podmiotów należy Urząd Kontroli Skarbowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli nie potwierdzono zgodności projektu z umową oraz ze wszystkimi w warunkami dotyczącymi jej przeznaczenia, wykorzystania i zakładanych celów. Szereg wskazanych nieprawidłowości występujących we wdrażanym przez skarżącą projekcie, stanowiło podstawę rozwiązania zawartej ze skarżącą umowy

o dofinansowanie w trybie natychmiastowym oraz żądania zwrotu udzielonego wsparcia. Wobec wszczętej przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej kontroli gospodarowania środkami publicznymi, organ w myśl § 10 pkt. 2 umowy był zobowiązany do wstrzymania weryfikacji końcowego wniosku o płatność. Tym samym zarzut naruszenia postanowienia § 10 pkt. 2 łączącej strony umowy

o dofinansowanie okazał się chybiony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając

w granicach skargi kasacyjnej, uznając że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).