Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 228/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 2-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2020r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. W. i B. W. solidarnie kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku ([...]) Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku Państwa M. W. i B. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na polegającej na "rozbudowie istniejącej wilii miejskiej" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P. przy al [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów i cech zabudowy sąsiedniej oraz zagospodarowania terenu nieruchomości sąsiednich. Zdaniem oranu I instancji nie można wydać żądanej decyzji z uwagi na fakt, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednego z pięciu wymaganych łącznie warunków zawartych w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej od ul. [...]. Nadto projektowana inwestycja narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w art. 1 ust. 2 powyższej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Państwo M. W. i B. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym, w sprawie wnioskiem, ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono nie uwzględnienie jednoznacznych wyników sporządzonej analizy pozwalającej ustalić wnioskowane warunki zabudowy, błędne ustalenie usytuowania elewacji frontowej od ul. [...] i zaniechanie dokonania uzgodnienia decyzji z M. K. Z..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 roku (Nr [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku ([...]).

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło dotychczasowy stan sprawy, a następnie przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 powyższej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). W świetle powyższych uregulowań prawnych organ stwierdził, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, parametrami i cechami istniejącej zabudowy. Kolegium stwierdziło, że ze znajdujących się w aktach sprawy analiz funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne, których funkcja jest zgodna w funkcją planowanej inwestycji.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że przez dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt spawy wynika, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...] i Al. [...].

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie, co w niniejszej sprawie zostąło potwierdzone opiniami gestorów sieci wskazujących na możliwość realizacji planowej inwestycji.

Teren inwestycji nie wymaga również zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż nie stanowi gruntów ornych klasy I - III.

Dalej organ argumentował, że teren inwestycji wchodzi w skład zabytkowej dzielnicy willowo - parkowej [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1983 roku oraz znajduje się w obrębie zespołów urbanistyczno-architektonicznych najstarszych dzielnic P., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] października 1982 roku. Organ odwoławczy uważa, że co do zasady uzgodnieniom podlegają wyłącznie projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ma sens jedynie wówczas, gdy istnieją przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uznanie, że do uzgodnienia doszło w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków nie może stanowić podstawy faktycznej i prawnej do jej wydania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lutego 2017r., II SA/Sz 1290/16, CBOSA). Tym samym w niniejszej sprawie brak było podstaw do uzgodnienia zaskarżonej decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu Kolegium wskazało, iż inwestor we wniosku wskazał, iż wjazd na teren inwestycji odbywa się zarówno od strony Al. [...] jak od ul. [...], jako front terenu inwestycji organ I instancji przyjął zatem dłuższą część działki przyległą do ul. [...]. W konsekwencji nie można uznać aby obszar analizowany został wyznaczony w błędnej odległości. Należy mieć na uwadze, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Ewentualny brak precyzyjnych ustaleń co do frontu działki w ocenie organu odwoławczego nie wpływa w sposób istotny na ocenę prawidłowość wytyczenia granic przedmiotowego obszaru analizowanego, w kontekście wymogów wynikających z § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza z dnia 24 kwietnia 2020 roku została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś zamiaru ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi stanowić bowiem średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, lecz musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Jak już wskazywano, w ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy teren inwestycji przylega z kilku stron do dróg publicznych, z których odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - zasadnym jest ustalenie tego wskaźnika dla każdej tej części. Zatem zasadnym było ustalenie szerokości elewacji zarówno od strony ul. [...], jak i Al. [...].

Z akt sprawy wynika, że średnia szerokość elewacji obszaru analizowanego wynosi [...] i zawiera się w granicach od [...] m (ul. [...]) do [...] (Al. W. [...]). Szerokość elewacji frontowej przy ul. [...] w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od [...] do [...]. Z powyższego jednoznacznie wynika, że szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji wartości średniej tego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Nadto zdaniem organu odwoławczego ustalenie szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony ul. [...] na poziomie [...] m nie jest uzasadnione wynikami analizy. Jak wskazano w obszarze analizowanym brak budynku o takich gabarytach.

Słusznie uznał także organ I instancji, że inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania obszaru analizowanego. W obszarze tym brak obiektu o planowanej powierzchni zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli Państwo M. W. i B. W., reprezentowani przez r.pr. D. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 11 KPA w związku z art. 140 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia, które w zdecydowanej większości nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy,

2. art. 140 KPA w związku z art. 107 § 1 pkt. 4 KPA poprzez brak podania precyzyjnej podstawy, gdyż samo przytoczenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "PZP"), co uniemożliwia ustalenie podstawy wydania zaskarżonej decyzji,

3. art. 140 KPA w związku z art. 107 § 3 KPA w związku z art. 107 § 1 pkt. 6 KPA poprzez brak podania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których organ oparł rozstrzygnięcie,

4. art. 77 § 1 KPA w związku z art. 140 KPA poprzez błędne przyjęcie, iż elewację frontową projektowanej inwestycji stanowi oprócz elewacji od Al. [...], także elewacja od ul. [...], podczas gdy istniejący budynek i planowana inwestycja będzie posiadała tylko i wyłącznie jedną elewację frontową od Al. [...], gdyż to od Al. [...] zlokalizowany jest główny wjazd/wejście na działkę, a od ul. [...] nie ma odstępu do działki,

5. naruszenie § 2 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż każdy dostęp na działkę gdzie planowana jest inwestycja skutkuje ustaleniem, iż automatycznie możliwe jest istnienie kilku elewacji frotowych, podczas gdy zgodnie z tym przepisem planowana inwestycja może mieć elewację frontową tylko od tej strony gdzie istnieje główny wjazd, a nie od strony każdego dostępu na działkę,

6. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż planowana inwestycja nie kontynuuje parametru powierzchni zabudowy, co skutkuje naruszeniem § 5 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z tym przepisem możliwe jest dopuszczenie zabudowy odbiegającej od średniego wskaźnika jeżeli taka zabudowa istnieje w analizowanym obszarze, a analiza urbanistyczna sporządzona w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym wskazuje, że w analizowanym obszarze istnieje zabudowa o powierzchni planowanej przez skarżących i ustalono w niej, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w przedziale od [...]% do [...] %, a jako średni wynosi [...]%. W związku tym określony we wniosku wskaźnik zabudowy [...]% powinien zostać zaakceptowany.

Skarżący uzasadniając skargę podnieśli zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 2 pkt 5 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skarżący wskazali, że organy naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż elewacja frontowa istniejącego budynku znajduje się także od ul. [...] podczas, gdy elewacja ta znajduje się od Alei W.. Takie stanowisko było prezentowane przez skarżących w postępowaniu przed Prezydentem Miasta P. oraz w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Skarżący ponownie wskazują, że zgodnie z definicją legalną elewacją frontową jest "część działki, która przylega do drogi i z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę". Stan faktyczny, wynikający zarówno ze stanu istniejącego jak i projektowanego stanowi front działki od strony al. [...], przy której jest adres nieruchomości. Koncepcja zagospodarowania działki została załączona do wniosku i wynika z niej jednoznacznie brak zjazdu od strony ul. [...] i likwidacja istniejącego garażu. Skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...] grudnia 2018r., zarządca drogi czyli Z. D. M. w P. uzgodnił [...] zjazdy z przedmiotowej działki od strony Al. [...], gdyż dostęp do niej będzie się odbywał tylko z tej strony (garaż od ul. [...] ma być rozebrany i dostępu z tej strony nie będzie).

Podnieśli również, że M. K. Z. w piśmie z dnia [...].11.2019r., zaakceptował planowaną przez skarżących zabudowę, co zostało pominięte przez organ I i II instancji, a ma to istotne znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

SKO jak i Prezydent Miasta P. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu byli wiązani wnioskiem skarżących oraz podaną przez nich jednoznaczną informacją potwierdzoną ostateczną decyzją Z. D. M. w P., że główny wjazd i wejście na działkę odbywa się od Al. [...], a nie od ul. [...]. Dodatkowo podnieść należy, że samo SKO wskazało na brak dokładnych ustaleń Prezydenta Miasta P. w tym zakresie, przy czym organ II instancji nie podjął żadnych czynności aby stan faktyczny uzupełnić.

W konsekwencji działanie SKO miał charakter dowolny, gdyż opierało się na niczym nieuzasadnionym założeniu, iż:

1. działka, na której ma być prowadzona inwestycja będzie miała dwa głównej zjazdy w rozumieniu § 2 pkt. 5 Rozporządzenia - co jest nieprawdą i stanowi o naruszeniu tego przepisu,

2. wobec przyjęcia, iż działka ma dwa zjazdy, SKO przyjęło za Prezydentem Miasta P., że analiza urbanistyczna w obszarze analizowany nie podaje nieruchomości, której elewacja frontowa miałaby [...] m - co jest błędem, merytorycznym gdyż działka ta ma jeden główny zjazd od Al. [...] i rozstrzygnięcie powinno uwzględniać tylko i wyłącznie ten aspekt sprawy.

Drugim argumentem mającym uzasadnić utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest rzekomy brak kontynuacji cech zagospodarowania obszaru analizowanego w zakresie planowanej powierzchni zabudowy. W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zawiera żadnych argumentów merytorycznych w szczególności odniesienia do stanu faktycznego i ograniczone zostało do kilku ogólnikowych zdań. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie"), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z treści tego przepisu wynika wprost obowiązek organu aby to właśnie ten parametr czyli średni wskaźnik stanowił podstawę do ustalenia czy planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy czy też nie. Jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku od reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczo-urbanistycznej w tym zakresie musi być rzetelne i przekonujące. Wnioskowana zabudowa w zakresie wskaźnika zabudowy będzie o [...] % niższa niż średnia wartość określona dla całego analizowanego obszaru. Można więc przyjąć, iż różnica na poziomie [...]% jest na tyle niewielka, że zasadny jest wniosek wskazujący na realizację zabudowy zgodnie z założeniami przyjętymi w Analizie.

W analizie tej ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki mieści się w przedziale od [...]% do [...] %, a jako średni wynosi [...]%. W związku tym określony we wniosku wskaźnik zabudowy [...]% powinien zostać zaakceptowany. To dopiero w interpretacji wyników analizy stwierdzono, że ustalony w niej średni wskaźnik zabudowy wynoszący [...]% nie może być przyjęty ze względu na dużą wielkość działki nr [...] i arbitralnie ograniczono go do [...]%.

W tej samej części Analizy podano, że powierzchnia zabudowy mieści się w przedziale od [...] m˛, przez [...] m˛ do [...] m˛. Tymczasem obecnie istniejący budynek ma powierzchnię [...] m˛, a po planowanej inwestycji obiekt będzie miał powierzchnię [...] m˛, czyli o [...] m˛ mniej niż budynek o największej powierzchni istniejący w analizowanym obszarze. Dodatkowo wskazać należy, że z treści Analizy wynika wprost, że powierzchnia zabudowy ok. [...] m˛ jest typową dla analizowanego obszaru, czego potwierdzeniem są następujące budynki wymienione w tabeli na s 3 i 4.

Zdaniem skarżących oczywiste przecież jest, że różnica w zabudowie pomiędzy poszczególnymi budynkami na poziomie [...] m˛, przy tak zróżnicowanych budynkach jakie występują w analizowanym obszarze jest bez znaczenia dla istoty sprawy i tym samym oceny zasadności wniosku i bezspornie nie będzie stanowić naruszenia ładu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie analiza nie uzasadniała zastosowania odstępstwa od wartości średniej. Okoliczność, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki o większym wskaźniku zabudowy (uzależniony od wielkości działki), nie oznacza a priori możliwości zastosowania odstępstwa. Jest rzeczą bezsporną, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak obiektu o planowanej powierzchni zabudowy.

Organ podtrzymał stanowisko, że w sytuacji gdy teren inwestycji przylega z kilku stron do dróg publicznych, z których odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zasadnym jest ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla każdej tej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2020r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2020r. naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa istniejącej wilii miejskiej" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...] obręb G., położonej w P. przy Al. [...].

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

W ocenie skarżących organy I i II instancji w niepoprawny sposób ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały dowolnej oceny dowodów w sprawie, przeprowadziły błędną wykładnię pojęcia "frontu działki", niepoprawnie wyznaczyły szerokość frontu działki, oraz niepoprawnie zastosowały przepisy, na podstawie których ustala się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do najdalej idących zarzutów skargi, Sąd poddał ocenie prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie. Obszar analizowany ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, gdyż umożliwia dokonanie analizy oraz sformułowania jej wyników.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849).

Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obszarem analizowanym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Ocena co do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem uzależniona od oceny prawidłowego ustalenia frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w tym także jego szerokości.

Sporne w sprawie jest to, w jaki sposób należało ustalić front działki oraz jaka jest jego szerokość. Zdaniem organu I instancji skarżąca podała, że działka inwestycyjna jest usytuowana u zbiegu Al. [...] i ul. [...]. Organ wskazał wprost, że we frontowej części, od strony Al. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowy, zatem sam wskazał, że front działki jest od Al. [...]. Dalej organ wskazał, że inwestor planuje rozbudowę budynku od strony ul. [...] o dodatkowe [...] m˛ do łącznej powierzchni zabudowy [...] m˛. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego w sytuacji gdy teren inwestycji przylega z kilku stron do dróg publicznych, z których odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zasadnym jest ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla każdej tej części.

We wniosku inwestorzy rzeczywiście wskazali, że dojazd do planowanej inwestycji - dostęp do drogi publicznej (istniejący/projektowany) bezpośredni z ulicy [...] - [...] wjazd; z Al. [...] – [...] wjazdy – istniejące (pkt [...] lit a wniosku k. 2 akt adm. I inst.). Nadto wskazali także, że istniejący na terenie inwestycyjnym garaż przeznaczony jest do rozbiórki (pkt II.2, k. 1 akt adm. I inst.). Jednakże w toku postępowania przed organem administracji I instancji inwestorzy sprecyzowali, że główny wjazd i wejście na działkę odbywa się i będzie się odbywał od strony Al. [...], od której zaprojektowane są także cztery stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, co wynika z załączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej określającej granice terenu objętego wnioskiem wraz z naniesionym projektowanym zagospodarowaniem – wjazdem na teren inwestycji (k. 6-7, 27 akt adm. I inst.). Elewacja frontowa budynku nie będzie od ul. [...] lecz od Al. [...] i pozostaje bez zmian według istniejącego stanu (k. 114 akt adm. I inst.). Okoliczności te inwestorzy podnosi w odwołaniu, a także w skardze do Sądu.

Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez front działki rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że front działki może być tylko jeden, a stanowi go ta część działki, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 707/16, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym rozumieniu front działki o nr ewid.[...] istnieje, zatem od strony drogi publicznej Al. [...]. Wobec tego część działki od strony Al. [...] wyznacza front działki, zatem ta szerokość frontu działki decyduje o odległości w jakiej należy wyznaczyć teren analizowany zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ([...] szerokość frontu działki od Al. [...] nie mniej niż [...] m). Od tej strony określa się także szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy, znajdującej się od frontu działki w powyższym rozumieniu. I ta (szerokość elewacji frontowej projektowanej zabudowy) jak słusznie wskazują skarżący nie ulega zmianie, gdyż z wniosku i załączonego projektu zagospodarowania działki wynika, że rozbudowa odbywać się będzie w głąb działki, a szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie. Projektowana zabudowa nie wychodzi poza obrys elewacji frontowej istniejącego budynku. W ocenie Sądu elewacja od strony ul. [...] ma znaczenie jeżeli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy, natomiast nie może być uwzględniana dla określenia frontu działki i szerokości elewacji frontowej, bo ta znajduje się do strony Al. [...]. Przy czym położenie elewacji od strony ul. [...] także nie ulega zmianie, rozbudowa umiejscowiona będzie na przedłużeniu elewacji istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Nie ulega zmianie linia zabudowy od strony ul. [...].

Zauważyć należy, że przepisy powszechnie obowiązujące nie precyzują, w jaki sposób należy wyznaczyć front działki w przypadku, gdy ma ona dostęp do dwóch dróg publicznych (względnie do dwóch odcinków drogi wewnętrznej) (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 707/16). W takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, akt stosowania prawa powinien uwzględniać wartości u.p.z.p., a więc ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także oświadczenie inwestora, jak i uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji planowanej zabudowy. W świetle treści § 2 pkt 5 rozporządzenia należy też przyjąć, że front działki na potrzeby określenia terenu analizowanego, a w dalszej kolejności szerokości elewacji frontowej może być zatem tylko jeden, a nie od każdej strony, od której działka ma dostęp do drogi publicznej. Skoro organ I instancji przyjął, że frontowa część działki jest od strony Al. [...] (co wynika z treści uzasadnienia decyzji str. 1 decyzji), to niezrozumiałe jest dlaczego dla określenia szerokości elewacji frontowej budynku przyjął tą jego część od strony ul. [...]. Przesłanką do tego nie może być ustalenie organu, że rozbudowa planowana jest od strony ul. [...], to ustalenie jest nieuzasadnione, bo równie dobrze można stwierdzić, że rozbudowa jest od strony Al. [...] w głąb działki, co z kolei jest zbieżne z oświadczeniem inwestorów, którzy jednoznacznie wskazali, że szerokość frontowa projektowanej zabudowy nie ulega zmianie i nie wychodzi poza szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku. Co istotne, elewacja frontowa istniejącej zabudowy znajduje się od strony Al. [...], czego organy nie kwestionowały.

Sąd doszedł do przekonania, że dla działki nr [...] nieprawidłowo organy przyjęły front działki od strony ul. [...], gdyż tak ustalony front działki nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny działek od Al. [...] i narusza uprawnienia inwestora w kontekście sformułowanego przez niego wniosku w niniejszej sprawie, mianowicie działka z istniejącym budynkiem ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej i główny wjazd i wejście od strony Al. [...], tak jak działki sąsiednie, czego organy nie kwestionowały. Nadto, Sąd wskazuje w tym zakresie, że wnioskodawcy wskazali kategorycznie, z której strony (od Al. [...]) odbywać ma się obsługa komunikacyjna działki o nr ewid.[...], co nie jest sprzeczne z istniejącym stanem zagospodarowania działki i dotychczasowym umiejscowieniem głównego wejścia i wjazdu na działkę. Okoliczność, że działka korzysta także z dodatkowego jedynie wjazdu od strony ul. [...] nie czyni tej części działki frontową, gdyż to nie od ul. [...] odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia określającego także w jaki sposób wyznaczyć należy obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Błędnie, zatem uznały organy administracji publicznej, że front działki inwestycyjnej znajduje się od strony ul. [...], co skutkowało dalszymi błędnymi konsekwencjami w postaci przyjęcia szerokości tej części działki do wyznaczenia terenu analizowanego i szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy na [...] m, co doprowadziło organy do błędnego wniosku, że projektowana inwestycja nie spełnia parametru szerokości elewacji frontowej budynku w odniesieniu do tego parametru ustalonego na terenie analizowanym (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenie). Z treści tego przepisu wynika, że szerokość elewacji frontowej znajduje się od strony frontu działki, a tą w niniejszej sprawie jest część działki od Al. [...].

W tym miejscu, nie sposób pominąć, że niewłaściwe jest stwierdzenie organu, który odnosi się do sąsiednich budynków mieszkalnych znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, ingerujący mocno w strefę ogrodu i rekreacji (strona 7 decyzji organu I inst.). W treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wynika, że dla określenia parametrów i cech nowej zabudowy uwzględnić należy te parametry i cechy znajdujące się w całym terenie analizowanym, a nie tylko w "najbliższym sąsiedztwie". Takie stwierdzenie organu godzi w istotę ustalenia obszaru analizowanego i wynikającej z tego analizy parametrów i cech wszystkich zabudowach działek znajdujących się na terenie analizowanym, a nie tylko parametrów i cech zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że do analizy cech i parametrów zabudowy uwzględnić należy każdą zabudowę znajdującą się na działkach, które chociażby tylko w części znalazły się w terenie analizowanym. Wskazanie to uwzględni organ przy ponownym określaniu cech i parametrów istniejącej zabudowy dla ustalenia cech i parametrów projektowanej zabudowy.

Z drugiej strony, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że organy administracji winny ustalić obszar analizowany na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, co nie może prowadzić do "dopasowywania" terenu analizowanego do potrzeb parametrów planowanej inwestycji. Niedopuszczalne jest bowiem poszukiwanie takiego obszaru analizowanego, który "wpasuje się" w parametry projektowanej inwestycji zgodnie z wolą inwestora, to planowana inwestycja winna swoimi cechami, parametrami i gabarytami odpowiadać cechom, parametrom i gabarytom zabudowy już istniejącej, co ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego i harmonii urbanistycznej.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16).

Odnośnie oceny drugiego spornego zagadnienia w niniejszej sprawie, mianowicie braku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wynikającego z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stwierdzić należy, że w świetle konieczności wyznaczenia nowego obszaru analizowanego i ponownego ustalenia cech i parametrów istniejącej zabudowy, zarzut powyższy traci na znaczeniu. Parametr ten będzie podlegał ponownemu ustaleniu. Nieprzesądzając zatem rozstrzygnięcia organów w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie natomiast z ust 2 wskazanego powyżej paragrafu rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się na zasadzie odstępstwa wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19). Wskazuje się także na to, że prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18). Od tego obowiązku ustawodawca przewidział wyjątek zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi przy tym na stanowisku, że niewystarczające jest tylko stwierdzenie, że takie odstępstwo od wartości średnich występuje w terenie analizowanym.

W tym miejscu, Sąd zauważa, że przywołane przez skarżących wielkości powierzchni zabudowy działek z tabeli str. 3 i 4 analizy, na poparcie tezy, że powierzchnia zabudowy około [...] m˛ jest typową dla analizowanego obszaru w terenie analizowanym, są nieprecyzyjne, żeby nie powiedzieć błędne, bowiem przywołują powierzchnie całkowite działek, a nie wartości powierzchni zabudowy na tych działkach, tak ul. [...] gdzie powierzchnia zabudowy wynosi [...] m˛ na działce o powierzchni całkowitej [...] m˛, ul. [...] powierzchnia zabudowy [...] m˛ przy powierzchni działki [...] m˛, ul. [...] – powierzchnia zabudowy [...] m˛, na działce o powierzchni [...] m˛, ul. [...] – powierzchnia zabudowy [...] m˛ na działce o powierzchni [...] m˛, ul. [...] – powierzchnia zabudowy [...] m˛ na działce o powierzchni [...] m˛, czy ul. [...] – powierzchnia zabudowy [...] m˛ na działce o powierzchni całkowitej [...] m˛.

Przypomnieć należy, że wszystkie parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje, iż "odstępstwo od parametrów średnich (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia) winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego" (wyrok z 27 lutego 2020 r., sygn. II OSK 61/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.

Nadto podkreślić należy, że dla wyznaczania parametrów nowej zabudowy uznać trzeba, że naruszenie ładu przestrzennego może mieć miejsce nie tylko poprzez przekroczenie średnich wartości, ale również poprzez zlokalizowanie zabudowy znacznie mniejszej niż średnia w obszarze analizowanym. W orzecznictwie wskazuje się, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.12.2017r., sygn. IV SA/Po 582/17, wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 428/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 918/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 265/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji, który należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Organy stwierdziły także, że spełniony został warunek zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla projektowanego zamierzenia. Sąd zwraca przy tym uwagę, że opinie gestorów sieci wydawane są na czas określony i aktualnie opinia w zakresie zapewniania dostarczania energii elektrycznej już straciła ważność. Zasadne jest zatem posiadanie aktualnych zapewnień na dzień ponownego orzekania przez organy obu instancji.

Niezasadny jest przy tym zarzut skarżących odnoszący się do braku uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia z Miejskim Konserwatorem Zabytków zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Słusznie wskazują organy obu instancji, że tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, jeżeli organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, odmawia ustalenia tychże warunków, to organ uzgadniający nie ma przedmiotu do oceny. Z natury rzeczy bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejące zagospodarowanie terenu.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji powinny wziąć pod uwagę dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wskazano powyżej, wymagane jest w szczególności ponowne prawidłowe wytyczenie obszaru analizowanego i ponowne ustalenie cech, parametrów i gabarytów nowej zabudowy w oparciu o te dane wynikające z ponownie wyznaczonego obszaru analizowanego. Natomiast sama decyzja administracyjna powinna spełniać wszystkie wymogi zarówno wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, jak orzekł w pkt 1 wyroku.

Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania w pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy, którego wysokość [...] zł została określona stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w wysokości [...] zł.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 02 marca 2021r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 29, 30 akt sąd.). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.