Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 649/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200 w zw. z art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: I.Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na

dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować

nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody

bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym

materiałem dowodowym w sprawie - jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Zasada bezpośredniości doznaje odstępstw w postępowaniu odwoławczym

wtedy tylko, gdy organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, poprzestając na materiale dowodowym zebranym w aktach

administracyjnych przez organ I instancji. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy decyduje się na uzupełnianie materiału dowodowego, winien dążyć

do tego, by zebrać do sprawy dowody pierwotne tj. oryginały dokumentów.

II. Postępowanie dowodowe organu odwoławczego może być  tylko uzupełniającym i nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego,

merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa).

TEZY

I.Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na

dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować

nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody

bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym

materiałem dowodowym w sprawie - jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Zasada bezpośredniości doznaje odstępstw w postępowaniu odwoławczym

wtedy tylko, gdy organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, poprzestając na materiale dowodowym zebranym w aktach

administracyjnych przez organ I instancji. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy decyduje się na uzupełnianie materiału dowodowego, winien dążyć

do tego, by zebrać do sprawy dowody pierwotne tj. oryginały dokumentów.

II. Postępowanie dowodowe organu odwoławczego może być  tylko uzupełniającym i nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego,

merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. i T. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących E. i T. Ch. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2006 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno – usługowo – mieszkalnego na cele mieszkaniowe na czas nieokreślony, położonego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w B. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu [...] stycznia 2006 roku państwo E. i T. Ch. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku produkcyjno – usługowo - mieszkalnego na cele mieszkaniowe na czas nieokreślony (mieszkanie na potrzeby własne inwestora) - na działce o nr geodezyjnym [...] położonej przy ul. [...] w B. - wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W trakcie postępowania administracyjnego sprzeciw co do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wniosła firma [...] w B., właściciel działki sąsiedniej o nr geodezyjnym [...] wskazując, iż pojawienie się budynku mieszkalnego na terenie przemysłowo-usługowym spowoduje roszczenia osób w nim mieszkających o niekorzystne oddziaływanie prowadzonej przez powyższą firmę działalności na warunki zamieszkiwania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...], odmówiono ustalenia warunków zabudowy na w/w inwestycję, ze względu na brak w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, która pozwalałaby na zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Organ uznał, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie, gdzie podstawową funkcją jest zabudowa produkcyjno – usługowa, handlowa i usługi oświaty. Po odwołaniu się inwestorów od przedmiotowej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku uchyliło ją

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji stwierdzając, iż zdaniem Kolegium nie ma żadnych przeszkód natury prawnej by analizie poddano obszar większy niż wynika to z art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy tym bardziej, iż z części graficznej analizy inwestycji wynika, że przedmiotem analizy objęto również obiekty budowlane zabudowy jednorodzinnej, położone przy ul. B. i P.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku znak [...] powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy na w/w inwestycję, powołując się na brak zabudowy pozwalającej na zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu (w ramach zasady dobrego sąsiedztwa). Ponadto organ podniósł, iż ujęcie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej przy ul. B. i P. w analizie poprzedniego postępowania było błędne, gdyż tworzy ona wydzielony obszar funkcjonalno – urbanistycznej intensywnej zabudowy szeregowej i bliźniaczej, tworząc samodzielnie funkcjonujący kwartał z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i ten obszar nie powinien być uwzględniony w analizie. Inwestor ponownie odwołał się od decyzji l instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które to decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdziło, iż zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy i polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także: odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Stąd też Kolegium uznało, że do zabudowy już istniejącej nie można stosować wymagań z cytowanego art. 61 ust. 1 pkt 1.

W trakcie trzeciego postępowania administracyjnego, powtórnie firma [...] w B. wniosła sprzeciw wobec planowanej inwestycji podkreślając, iż wnioskowana nieruchomość położona jest na terenie przemysłowo-usługowym i istnieją uzasadnione obawy, iż inwestycja ta bardzo niekorzystnie wpłynie na prowadzoną przez nich działalność, co może spowodować konflikt pomiędzy inwestorem, a firmą [...]. W B. Prezydent Miasta B. powołując się na wskazania SKO oraz biorąc pod uwagę załączone przez inwestora dokumenty, powtórnie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego i przyległego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja.

Na tej podstawie decyzją z dnia [...] października 2006 roku nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjno – usługowo – mieszkalnego na cele mieszkaniowe na czas nieokreślony, położonego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w B. W uzasadnieniu swego stanowiska organ powołując się na zalecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wskazał, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym w przeważającej mierze jest zabudowa produkcyjno – usługowa z wydzieloną enklawą zabudowy mieszkaniowej przy ul. B. i P., więc nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu przyjętego do analizy. Ponadto organ l instancji stwierdził, że wnioskowana działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. D.) i istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, a także, że teren wnioskowanej działki stanowi grunt budowlany o symbolu Ba - tereny przemysłowe. Ponadto organ l instancji podkreślił, że istniejące bezpośrednie sąsiedztwo wnioskowanej inwestycji z działką zabudowaną obiektami przemysłowo - usługowymi może stanowić uciążliwość skutkującą pogorszeniem warunków mieszkaniowych w budynku o projektowanej funkcji mieszkalnej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły [...]

w B. oraz [...] w B. Strony skarżące podniosły, że wnioskowany do zmiany sposobu użytkowania obiekt powinien podlegać rozbiórce ze względu na to, że stanowił od początku jego powstania zaplecze techniczne zrealizowane przy budowie obiektów przemysłowych Zakładu Wyrobów Metalowych "W.". Zdaniem skarżących organy administracji winny egzekwować rozebranie obiektu tymczasowego, zrealizowanego tylko na czas budowy, a ponadto działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego budynku zabudowane są od wielu lat obiektami o funkcji przemysłowej z urządzeniami, które będą powodować uciążliwość w stosunku do projektowanej funkcji mieszkalnej.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2006 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Powołując się na ustawę z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr.80, poz.717) i przepisy ustaw szczególnych oraz przepisy procedury administracyjnego organ wskazał, że zasadniczym argumentem przemawiającym za uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji i orzeczeniem o odmowie ustalenia warunków zabudowy w stosunku do inwestycji określonej we wniosku, a polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku jest podstawowe zagadnienie dotyczące możliwości wydania pozytywnego orzeczenia w stosunku do obiektu, na którym ciąży obowiązek rozbiórki, którego w sensie prawnym nie ma, gdyż powinien być już dawno rozebrany. W świetle prawa, a konkretnie art. 59 ust.1 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmienić sposób użytkowania jakiegokolwiek obiektu można tylko wtedy, gdy taki budynek istnieje legalnie i nie ciąży na nim obowiązek rozbiórki. W związku z postawionymi w odwołaniach zarzutami, organ II instancji zażądał wyjaśnień i informacji z organu nadzoru budowlanego, na podstawie których ustalił, że wnioskowany obiekt nigdy nie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Istniejący budynek powstał jako zaplecze budowy dla budujących się obiektów Zakładu Wyrobów Metalowych "W.", na które została wydana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia [...] grudnia 1983 roku znak: [...]. Dnia [...] lipca 1984 roku ta sama firma uzyskała decyzję udzielającą pozwolenia na budowę (znak decyzji: [...]) swojej inwestycji - Zakładu Wyrobów Metalowych. W świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974r., tak jest też i obecnie, inwestor posiadając ważną decyzję o pozwoleniu na budowę miał prawo realizując podstawową inwestycję wybudować niezbędne zaplecze budowy, np. w postaci obiektów budowlanych, ściśle służących potrzebom prowadzonej budowy, których istnienie związane było tylko z czasem prowadzonej budowy. Na podstawie wyjaśnień organu nadzoru budowlanego organ uznał, że wnioskowany obiekt został w takim charakterze wybudowany i służył jedynie jako zaplecze budowy. W świetle zaś obowiązujących wówczas i obecnie przepisów, obiekty wybudowane bez pozwolenia, wyłącznie jako zaplecze budowy winny być przez inwestora wraz z zakończeniem budowy rozebrane. Jeżeli natomiast inwestor lub jego następcy prawni nie dopełnili tego obowiązku, to właściwe organy winny wyegzekwować ten obowiązek w zakresie rozbiórki.

Ponadto Kolegium podniosło, iż z wyjaśnień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wynika, że organ ten nie dokonał żadnej legalizacji istniejącego obiektu. W związku z powyższym organ uznał, iż wydanie przy obecnym stanie prawnym istniejącego budynku, pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do wnioskowanej inwestycji sankcjonowałoby w sposób nieprzewidziany prawem istniejący stan rzeczy, prowadziłoby do legalizacji istniejącego budynku zaplecza budowy, na którym ciąży obowiązek rozbiórki.

Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez Państwa Ch. Kolegium stwierdziło, że należy podkreślić, iż przez wprowadzenie do budynku, stanowiącego zaplecze budowy, funkcji zakładu krawieckiego, czy też jakiejkolwiek innej, nie stracił on charakteru z tymczasowego na stały, nie stał się obiektem istniejącym legalnie, gdyż w dalszym ciągu jest to obiekt, na którym ciąży obowiązek rozbiórki.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Państwo E. i T. Ch., kwestionując argumenty przedstawione przez organ II instancji. Skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących charakteru istniejącego obiektu, wnioskowanego do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem skarżących wnioskowany budynek nie posiada charakteru tymczasowego, a stały (jako taki figuruje w księgach wieczystych), a świadczą o tym przedłożone przez nich dokumenty m.in.:

– wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 1997 roku, na którym sporny budynek położony jest w obrębie "018 P. grupa rejestrowa IV B – rodzaj użytków tereny zabudowane mieszkalne",

– zatwierdzony projekt rozbudowy budynku,

– decyzje dotyczące warunków zabudowy tej inwestycji oraz zmiany przeznaczenia użytkowania budynku wydane przez Urząd Miejski,

– dokumenty potwierdzające przyznanie budynkowi (w okresie kiedy był tam zakład krawiecki) statusu zakładu pracy chronionej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium podniosło, iż w czasie orzekania wszystkie dokumenty, zarówno przekazane przez organ I instancji, jak i złożone przez Państwa Ch. były przedmiotem szczegółowej analizy, a fakt nieuwzględnienia argumentów przedstawianych przez inwestorów nie świadczy, że organ odwoławczy nie analizował ich pod kątem obowiązującego prawa. Ponadto organ II instancji wskazał, iż wbrew zarzutom skargi nigdy nie negował faktu nabycia nieruchomości przez firmę "K." od firmy [...], ani kwestii wyszczególnienia w aktach notarialnych budynku, będącego obecnie przedmiotem postępowania czy też funkcjonowania we wnioskowanym budynku zakładu pracy chronionej. Wszystkie te okoliczności nie świadczą jednak - zdaniem Kolegium - o tym, że obiekt w sensie budowlanym jest obiektem stałym, zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę, nie objętym obowiązkiem rozbiórki, w związku z jego realizacją, jako obiekt zaplecza budowy zakładów metalowych.

Dodatkowo Kolegium podniosło, iż fakt wpisania w aktach notarialnych istnienia wnioskowanego budynku, nie oznacza, że zyskał on tą drogą status budynku stałego lub że został zalegalizowany przez organ budowlane. W aktach notarialnych wpisywane są wszystkie budynki i urządzenia istniejące w danym czasie, w dniu sporządzania takiego dokumentu, gdyż dokument ten świadczy tylko o tym, co jest zbywane w drodze kupna - sprzedaży, a nie ma żadnej mocy legalizacji obiektów pod względem budowlanym. Nie istnieją przepisy, które by zakazywały zbywania takich obiektów, na których ciąży obowiązek rozbiórki. Te same argumenty Kolegium odniosło także do wydanych decyzji o warunkach zabudowy tj. wprowadzenia do obiektu nowych funkcji (zakładu krawieckiego). Zdaniem Kolegium okoliczność bowiem wydania decyzji zmieniającej sposób użytkowania obiektu, nie oznacza jego legalizacji, ani możliwości pozostawienia. Oznacza raczej, że właściwe organy, dziś administracji architektoniczno - budowlanej, nie wypełniały swoich obowiązków i nie egzekwowały rozbiórki budynku, który już dawno powinien być rozebrany. Mając powyższe na uwadze Kolegium końcowo wskazało również, iż z uzyskanych informacji wynika, że w chwili obecnej organ I instancji administracji architektoniczno - budowlanej przystąpił do egzekucji ciążącego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i bada zgodność z prawem kwestionowanej decyzji w całokształcie stosowanych przez organ w danej sprawie przepisów proceduralnych i prawa materialnego. Tak określone ustawowo granice kognicji sądu administracyjnego pozwalają składowi orzekającemu na zwrócenie uwagi również na te aspekty sprawy, które nie zostały przez stronę skarżącą wypunktowane w treści skargi. Zarzuty sprecyzowane w skardze E. i T. Ch. koncentrują się bowiem wokół błędnej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ odwoławczy a tymczasem – zdaniem sądu – istnieją w sprawie podstawy do uznania, że materiał dowodowy sprawy nie został, póki co, należycie zebrany, przy czym przy jego kompletowaniu doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada bezpośredniości i zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że celem postępowania jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną ilość ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie. Zasada bezpośredniości doznaje odstępstw w postępowaniu odwoławczym wtedy tylko, gdy organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, poprzestając na materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych przez organ I instancji. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy decyduje się na uzupełnianie materiału dowodowego, winien dążyć do tego, by zebrać do sprawy dowody pierwotne tj. oryginały dokumentów.

Odnosząc te ogólne uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że SKO w B. z naruszeniem zasady bezpośredniości przeprowadzenia dowodów poprzestało na wyprowadzeniu faktu tymczasowości budynku skarżących, wyłącznie w oparciu o wyrażone na piśmie stanowisko organu nadzoru budowlanego, przy czym stanowisko to w treści swojej było odmienne od stanowiska zaprezentowanego w sprawie przez Prezydenta Miasta B., który pełni na terenie B. rolę organu architektoniczno – budowlanego. Odmienność interpretacji dokumentów związanych z budynkiem skarżących przez właściwy dla tej inwestycji organ administracji architektoniczno – budowlanej i przez organ nadzoru budowlanego, obligowała – w świetle zasady bezpośredniości przeprowadzania dowodów – organ odwoławczy do sięgnięcia do treści Realizacyjnego Planu Zagospodarowania Terenu Zakładu Wyrobów Metalowych "W." w B., stanowiącego załącznik decyzji z dnia [...]12.1983r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, który to załącznik miał przesądzać – jak przyjął organ nadzoru budowlanego – o losach spornego budynku, jako tymczasowego budynku zaplecza budowy, podlegającego po zakończeniu inwestycji rozbiórce. Brak w aktach sprawy niniejszego dokumentu i przyznanie organu przed sądem, że takim dokumentem organ bezpośrednio nie dysponował, nie pozwala sądowi na przeprowadzenie właściwej, merytorycznej kontroli toku rozumowania organu.

Z przeprowadzonym przez organ odwoławczy uzupełniającym postępowaniem dowodowym wiąże się ściśle drugie naruszenie proceduralne, związane z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia [...]11.1992r. sygn. VSA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do uznania , iż zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca z art. 15 kpa, została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Uzupełniająco przeprowadzane przez SKO w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe dotyczyło okoliczności dotychczas w ogóle nie badanej przez organ I instancji. Tymczasowość budynku skarżących i ciążący na budynku - z mocy decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji - obowiązek rozbiórki, została bowiem jako argument w sprawie wykorzystana po raz pierwszy w odwołaniach spółek z o.o., sąsiadujących z nieruchomością skarżących, wywiedzionych od ostatniej w sprawie decyzji Prezydenta B. z dnia [...]10.2006r. uwzględniającej wniosek skarżących. Już sam fakt nowości argumentu w sprawie, ujawnionego na etapie postępowania odwoławczego, uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z zaleceniem jej rozpoznania również pod kątem ujawnionej innej okoliczności. Postępowanie dowodowe organu odwoławczego może być bowiem tylko uzupełniającym i nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Skarżący w sprawie niniejszej zostali pozbawieni możliwości podważania przed organem pierwszej instancji argumentu zgłoszonego przez sąsiadujące firmy w odwołaniach od decyzji Prezydenta B. z dnia [...]10.2006r. W sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, jako, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne organu odwoławczego nie pozwalają na oddalenie skargi. Póki co, przy braku w aktach sprawy treści dokumentu potwierdzającego, że na budynku skarżących ciąży obowiązek rozbiórki, tę okoliczność należy traktować jako nieudowodnioną, tym bardziej, że w stosunku do spornego obiektu wydawano w przeszłości ostateczne decyzje pozwalające na jego rozbudowę, zmianę sposobu użytkowania, nie przystępując do przymusowego wyegzekwowania obowiązku jego likwidacji. Ewentualnie ciążący na spornym budynku nakaz jego rozebrania winien być obiektywnie i w bezpośredni sposób ustalony przez organ, przy zachowaniu prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji jest stwierdzenie o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)