Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 355/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1203/12 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydzielenia lokalu socjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1203/12, oddalił skargę T. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 listopada 2011 r., nr 3241/11, w przedmiocie wydzielenia lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: zaskarżoną uchwałą, na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 i 454) i § 11 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 i Dz. Urz. Woj. Maz. z 2011 r. nr 116, poz. 3676), wydzielono z mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy w Dzielnicy Śródmieście część lokalu wspólnego oznaczoną nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z przeznaczeniem na wynajem, jako lokal socjalny. W dniu 15 marca 2012 r. T. S. wezwał Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. (doręczonym w dniu 25 kwietnia 2012 r.) Zastępca Burmistrza Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy poinformował wnioskodawcę o nieuwzględnieniu jego wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę skarżący wskazał, iż jest najemcą części lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Lokal ten jest tzw. "lokalem wspólnym", który składa się z 5 pokoi, kuchni i kuchni wspólnej zlokalizowanej w przedpokoju, wc, 4 przedpokoi. Powyższy lokal jest podzielony na wynajem pomiędzy trzy rodziny, w taki sposób, że każda zajmuje swój pokój albo pokoje samodzielnie. Jednocześnie w ramach tego podziału lokatorzy korzystają z pomieszczeń wspólnie użytkowanych takich jak wc, przedpokoje, kuchnia wspólna, która jest jednocześnie dla jednej z rodzin drogą komunikacyjną (zgodnie z załączonym pismem Urzędu Dzielnicy Śródmieście z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...]). Istnieje zatem sytuacja, gdzie jest jeden lokal [...] składający się z wielu pomieszczeń, z których jedne zostały wynajęte do użytkowania samodzielnie (pokoje) inne z kolei wspólnie z innymi lokatorami. Jedna z rodzin, zajmująca cześć lokalu otrzymała sądową eksmisję z prawem do lokalu socjalnego. Uchwałą z dnia 30 listopada 2011 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy postanowił wydzielić z mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy w Dzielnicy Śródmieście część lokalu wspólnego oznaczonego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie z przeznaczeniem na wynajem, jako lokal socjalny, dla wyżej wymienionej rodziny eksmitowanej. Zdaniem skarżącego podjęcie powyższej uchwały nastąpiło wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego oraz z naruszeniem zasad gospodarności, celowości oraz rzetelności. Żadna z części wyżej wymienionego lokalu nie tworzy bowiem samodzielnych lokali. Zarówno pokoje, przedpokoje, wc, kuchnia, wspólnie wynajmowane przez różne rodziny, tworzą dopiero jeden samodzielny lokal. Będąc najemcą lokalu nr [...] skarżący korzysta z tego samego wc, kuchni i tych samych korytarzy, co rodzina skierowana do zamieszkania w lokalu socjalnym. W jego opinii nie można zatem w ramach jednego lokalu [...] stworzyć tych samych pomieszczeń o różnych statusach, które dla jednego najemcy będą lokalem mieszkalnym zwykłym, a dla innych najemców lokalem socjalnym, a jeszcze inne części, w części lokalem zwykłym, a w części socjalnym. Uważa on, że samodzielny lokal mieszkalny powinien mieć tylko i wyłącznie jeden status prawny. Skarżący wskazał ponadto, iż jako najemca wyżej wymienionego lokalu powinien być poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie podjęcia przedmiotowej uchwały, jak i o podjętej uchwale, bowiem ta narusza jego prawo posiadania zagwarantowane mu, jako lokatorowi na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, ze zm.). Nadto, zdaniem skarżącego, na podstawie przedmiotowej uchwały również jego lokal został wydzielony jako lokal socjalny, o czym nie został poinformowany, jako strona mająca interes prawny i faktyczny w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o odrzucenie skargi jako nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o jej oddalenie. Merytoryczne zarzuty skargi uznał za niesłuszne, gdyż organ miał uprawnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały, która zgodnie z art. 2 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. ustanowiła lokal socjalny, nadto nie narusza praw skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wskazał, iż interes prawny skarżącego nie został naruszony, bo uchwała nr 3241/11 Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 listopada 2011 r. nie zmieniła jego sytuacji prawnej. Tymczasem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) warunkuje dopuszczalność skargi na uchwałę z zakresu administracji publicznej, do której to kategorii należy zaskarżona uchwała, takim naruszeniem. Lokal nr [...] położony przy ul. [...] w Warszawie jest lokalem wspólnym, użytkowanym dotychczas przez 3 gospodarstwa domowe, z tym że skarżący wraz z żoną jest najemcą 3 pokoi o łącznej powierzchni 57,18 m2 oraz pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku, tj. kuchni, wc oraz korytarzy o powierzchni przypadającej mu, która winna być naliczana proporcjonalnie do zajmowanej powierzchni samodzielnej. Pokój o powierzchni 12,46 m2 był na dzień podejmowania uchwały wolny pod względem fizycznym i prawnym, zaś pokój o powierzchni 24,28 m2 wraz z kuchnią pozbawioną bezpośredniego oświetlenia naturalnego o powierzchni 7,16 m2 zajmowany przez inną rodzinę. Aneksem do umowy najmu, sporządzonym dnia [...] listopada 2000 r., określono wyraźnie, że przedmiotem najmu zawartej ze skarżącym jest ściśle określona część lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, a nie jak twierdzi skarżący lokal [...] przy ul. [...] w Warszawie. Uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy nr 3241/11 z dnia 30 listopada 2011 r. dotyczy wydzielenia także ściśle określonej części przedmiotowego lokalu nr [...] - zajmowanej przez inną rodzinę. Uchwała ta nie ingeruje w stosunek prawny, jaki łączy skarżącego z Miastem Stołecznym Warszawą, a zajmowana przezeń część lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie nie posiada statusu lokalu socjalnego. Zdaniem Sądu brak jest podstaw prawnych, w oparciu o które właściciel lokalu, w tym wypadku m. st. Warszawa, miałby konsultować ze skarżącym swoje rozstrzygnięcia w zakresie stosunku prawnego, który go nie dotyczy, tj. wynajęcia lokalu (części lokalu) konkretnej osobie jako lokalu socjalnego. W żaden sposób nie został naruszony stosunek najmu lokalu zajmowanego przez skarżącego poprzez zmianę statusu innej części lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie i przeznaczenie go na lokal socjalny. Zawarcie przez skarżącego umowy najmu lokalu, który nie był (i nadal nie jest) samodzielny, nastąpiło przy pełnej świadomości wszystkich konsekwencji z tym związanych, m.in. wynikających ze wspólnego użytkowania niektórych pomieszczeń. Dodatkowo Sąd podkreślił, że część lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie zakwalifikowana jako lokal socjalny została zadysponowana na rzecz osób, które w tym lokalu mieszkają od wielu lat i są skarżącemu znane. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S. zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r. Nr 31 poz. 266, z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący, pomimo iż jest współlokatorem lokalu o nr [...], w związku z normatywną treścią zaskarżonej uchwały nie posiada w sprawie interesu prawnego do jej zaskarżenia,

b) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie w wyniku błędnych ustaleń stanu faktycznego i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa skarżącego do równego traktowania,

c) art. 3431 w zw. art. 342 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że posiadanie (władanie) lokalem skarżącego nie zostało lub nie zostanie naruszone w wyniku wydania i wykonania zaskarżonej uchwały,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego,

b) art. 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenie prawidłowej kontroli (niewłaściwa ocena prawna) działalności organu samorządu terytorialnego w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale, co w szczególności było następstwem wadliwego ustalenia braku interesu prawnego przez skarżącego,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczności w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm prawem przepisanych.

Zdaniem skarżącego skoro organ dopuszcza istnienie w swoim zasobie "lokali wspólnych", a Sąd I instancji z urzędu nie kwestionuje takiej formy prawnej dysponowania lokalami w zasobie gminy, to w sprawie automatycznie powinna znaleźć zastosowanie norma art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o współlokatorze - należy przez to rozumieć lokatora, któremu przysługuje tytuł prawny do używania lokalu wspólnie z innym lokatorem. Norma ta wyraźnie wskazuje, że osoba taka (współlokator, którym jest skarżący) ma interes prawny w zakresie dysponowania częścią lokalu "wspólnego", w tym do skarżenia uchwał dotyczących lokalu, którego jest współlokatorem. Skarżący wskazał ponadto, że w treści zaskarżonej uchwały nie podano żadnej normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której ją wydano. Taki sposób procedowania aktów prawa miejscowego utrudnia - jeżeli wręcz nie uniemożliwiona - weryfikowanie istnienia lub nieistnienia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie. W celu wykazania interesu prawnego osoba skarżąca musiałaby każdorazowo dokonywać przeglądu całego systemu prawa pod tym kątem, jednocześnie z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, iż pomimo tak rażącego naruszenia prawa, sąd wymaga, aby to skarżący wykazał w sprawie swój interes prawny. Taka linia orzecznictwa będzie zachętą do obchodzenia prawa przez organy uchwałodawcze samorządu terytorialnego. Skarżący wskazał dalej, iż z umowy najmu w żaden sposób nie wynika, aby skarżący posiadał wiedzę, iż lokal nr [...] lub jego jakakolwiek część (w dodatku niedookreślona, jak w zaskarżonej uchwale) może zostać przeznaczona na wynajmem, jako lokal socjalny. Skarżący podniósł również, że opłaty za lokal socjalny są znacznie niższe od tych, jakie obowiązany jest ponosić on sam, a zarówno skarżący, jak i osoby zajmujące "wydzielony" lokal socjalny korzystać będą z tych samych wspólnych pomieszczeń, tj. kuchni, przedpokoju i wc. Dlatego też sytuację taką, a co za tym idzie również treść zaskarżonej uchwały, uznać należy za sprzeczną z art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu osobami zajmującymi lokal socjalny, gdzie za korzystanie z lokali o takim samym (lub co najmniej zbliżonym) standardzie, w tym za korzystanie z tych samych części wspólnych, skarżący obowiązany będzie do ponoszenia wyższych kosztów niż lokatorzy lokalu socjalnego. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącego, jako lokatora lokalu o nr [...] - co w sposób nieuzasadniony zostało pominięte przez Sąd I instancji w ocenie stanu faktycznego sprawy - jego interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika również z norm prawa cywilnego, w szczególności z regulacji art. 3431 w zw. art. 342 Kodeksu cywilnego, gdyż zaskarżona uchwała w związku z jej ogólnikową treścią normatywną, powoduje realne zagrożenie prawa skarżącego do władania przedmiotowym lokalem. Sąd I instancji uznał bowiem, że treść normatywna uchwały nr 3241/11 Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 listopada 2011r. nie budzi żadnych wątpliwości. W szczególności przyjął, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę możliwe jest jednoznaczne określenie, która część lokalu wspólnego oznaczonego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie została wydzielona z mieszkaniowego zasobu z przeznaczeniem na wynajem, jako lokal socjalny. Zdaniem skarżącego w treści normatywnej uchwały brak jest w szczególności wskazania powierzchni wydzielonego lokalu przeznaczonego na wynajem, jako socjalny, brak wskazania pomieszczeń, które składają się na lokal socjalny, z określeniem, jakie pomieszczenia będą przeznaczone wyłącznie dla jego lokatorów, a jakie będą wykorzystywane wspólnie z innymi współlokatorami. Doprecyzowanie tych istotnych elementów , których brak w zaskarżonej uchwale delegowane zostało na Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy oraz Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy, co uznać należy za niedopuszczalne - zwłaszcza, gdy zważyć, że uchwała nie określa żadnych kryteriów, które mają być stosowane przy jej wykonywaniu, w toku którego nie można wykluczyć ryzyka, iż naruszy to prawa współlokatorów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych powyżej podstawach prawnych, a więc zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Wymusza to w pierwszej kolejności rozważenie zarzutów procesowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawa naruszenia przepisów postępowania jest nietrafna; w szczególności zarzut naruszenia przez Sąd meriti art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten dał wyraz wszystkim wymaganym w nim elementom. W tym przedstawił stan sprawy, omówił zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonej uchwale, dokonane ustalenia faktyczne w zakresie wynikającym z treści rozstrzygnięcia, zaprezentował ocenę prawną stanu faktycznego oraz wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia. Zawarte tamże rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko merytoryczne wystarczająco precyzyjnie i przekonująco umotywował. Przede wszystkim odniósł się do przesłanek przepisu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, który stanowił podstawę oddalenia skargi w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Brak szerszych wywodów w tej materii w skardze kasacyjnej zwalnia Sąd Kasacyjny od dalszych rozważań w tym zakresie. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który w zasadzie statuuje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, a więc dostrzegając również okoliczności istotne dla jej wyniku z urzędu. Przepis ten ma wszak zastosowanie jedynie wówczas, gdy sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Natomiast będąca przedmiotem obecnej kontroli kasacyjnej sprawa, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do takiego etapu nie dojrzała. Jego zdaniem skarżący T. S. nie miał legitymacji czynnej, stąd skarga została oddalona bez merytorycznego badania podniesionych w niej zarzutów. Jest to stanowisko trafne, przy założeniu, że prawidłowo Sąd ten ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie tę okoliczność rozważył; w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego tak się stało, o czym niżej. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie sądowoadministracyjne może zostać skutecznie wszczęte jedynie na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, to brak legitymacji skarżącego wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. W przeciwnym wypadku, niezgodnie z procedurą sąd ten działałby z urzędu, czyli prowadziłby i rozpoznałby sprawę bez prawidłowo wniesionej skargi. Brak legitymacji skargowej wyklucza możliwość badania zarzutów skargi i oceny legalności zaskarżonego aktu. Stąd też wywody skargi kasacyjnej dotyczące treści zaskarżonej uchwały i jej rzekomych wad nie mogły podlegać badaniu w tej sprawie, a już z pewnością sygnalizowane przez jej autora zagrożenia mogące nią zostać wywołane. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. (powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej), który stanowi o właściwości sądów administracyjnych. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca.

Wobec powyższego analizie należało poddać zarzut dotyczący legitymacji skarżącego kasacyjnie, czyli zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sformułowany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie. Tak sprecyzowany zarzut okazał się nieusprawiedliwiony. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego niewłaściwe zastosowanie może dotyczyć przepisu, który wedle skarżącego kasacyjnie nie powinien stanowić podstawy prawnej orzeczenia, a w wyniku wadliwej subsumpcji (lub czasem wykładni) został przyjęty jako ta podstawa. Natomiast zarzut błędnej wykładni można postawić w odniesieniu do przepisu, który zasadnie znalazł zastosowanie w sprawie, lecz został nieprawidłowo zinterpretowany przez sąd. Podstawa naruszenia prawa materialnego nie bez powodu została w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. unormowana w dwóch postaciach: niewłaściwego zastosowania albo błędnej wykładni, przy czym trafność pierwszego z tych zarzutów w zasadzie wyklucza z reguły zarzut błędnej jego wykładni, a przynajmniej czyni zbędnym jego rozważanie. Prawidłowość zastosowania oznacza bowiem trafność oparcia wyroku na wskazanym przepisie, a zarzut błędnej wykładni można postawić tylko przepisowi właściwie zastosowanemu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął przepis art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, gdyż to on reguluje kwestię legitymacji do zaskarżania uchwał organów gmin. Istnienie legitymacji czynnej jest jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie skargi, przy czym jest ona powszechnie traktowana jako zagadnienie prawa materialnego, gdyż wywodzi się ją generalnie z przepisu prawa materialnego, stąd jej brak skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, LEX nr 468574, p. też wyrok tego Sądu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2261/11 i cytowane tam orzecznictwo, publ. w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1413/07, LEX nr 463987) oraz wykazane przez stronę (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż źródła interesu prawnego nie stanowią, wbrew zarzutom skarżącego, przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Pierwszy z tych przepisów definiuje pojęcie "współlokatora" na potrzeby wymienionej ustawy, pod którym należy rozumieć lokatora, któremu przysługuje tytuł prawny do używania lokalu wspólnie z innym lokatorem. Natomiast drugi przepis, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, iż rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Oczywistym jest, iż przepisy te nie kształtują prawa skarżącego do lokalu objętego zaskarżoną uchwałą, ani też nie czynią go jego współlokatorem, gdyż chodzi tu o jeden wspólny, lecz samodzielny lokal, a takiego ona nie dotyczy. Tymczasem tylko takie uprawnienie mogłoby skutkować po stronie skarżącego istnieniem interesu prawnego, przy czym dla powstania legitymacji czynnej w sprawie, konieczne jest, aby interes ten był naruszony. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji przedmiotem umowy najmu zawartej między skarżącym, a Miastem Stołecznym Warszawa jest część, a nie całość, lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Zatem zaskarżona uchwała nie ingeruje w żadnym stopniu w wyżej wymieniony stosunek prawny. Zajmowana przez skarżącego część lokalu nr [...] nie posiada statusu lokalu socjalnego i takowego nie uzyskała, toteż po pierwsze nietrafny jest zarzut ingerencji w ten stosunek prawny, po wtóre nie ma miejsca naruszenie zasady równości wobec prawa. Zasada ta chroni podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, toteż zróżnicowanie sytuacji najemców, które w okolicznościach tej sprawy należy uznać za dopuszczalne, nie pozwala na podzielenie tego zarzutu. Nie ma więc mowy o nierównym traktowaniu najemców, pomijając już tę okoliczność, że zarzut ten pojawił się jako czynnik podważający trafność samej uchwały, do badania legalności której przecież dojść nie mogło.

W konsekwencji tych wywodów jako uprawniona jawi się konkluzja o posiadaniu przez skarżącego jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego w tej sprawie. Zaskarżona uchwała w żaden bowiem sposób nie wpływa na sferę praw ani obowiązków skarżącego, wynikających z umowy najmu zawartej między nim, a Miastem Stołecznym Warszawą w odniesieniu do zajmowanej przez skarżącego części lokalu nr [...] przy ul. [...]. Taki zaś interes nie rodzi prawa do zaskarżenia spornej uchwały.

Odnosząc się wreszcie do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3431 w zw. art. 342 Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony posiadania, stwierdzić należy, iż nie legitymują one najemców lokali do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem opartym na tych regulacjach. Mówiąc innymi słowy, przepisów tych w żadnym zakresie nie można zaliczyć do norm materialnego prawa administracyjnego. Przepisów tych nie mógł zastosować Sąd meriti, przeto zarzut ich naruszenia nie mógł odnieść skutku.

Uznając zatem wskazane w skardze kasacyjnej podstawy za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1