Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 225/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 par 1, art. 79, art. 86, art. 78, art. 80, art. 107 par.3, art. 107 par. 3, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnej budowy garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego M. W. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – łączną kwotę 442,80 zł (słownie: czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) podwyższone o kwotę należnego podatku od towarów i usług w kwocie 82,80 zł (słownie: osiemdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy).


UZASADNIENIE

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy garażu na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym 294/14 w P., umorzył prowadzone postępowanie administracyjne, z uwagi na to, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w związku z pismem J. L. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie. W dniu 10 września 2015 r. odbyły się oględziny, podczas których stwierdzono, że do budynku mieszkalnego przy ul. B., należącego do J. L., przylega murowany parterowy budynek o wymiarach 5,65 m x 3,60 m z zamontowanymi drewnianymi dwuskrzydłowymi drzwiami. Dach budynku o konstrukcji drewnianej, kryty papą, jednospadowy, skierowany spadem w kierunku ogrodu nieruchomości nr [...].

Dalej podano, że T. W. - córka K. N. zeznała do protokołu, że jej mama nie budowała przedmiotowego budynku, ale kupiła istniejący budynek w 1995 r. od P. w P.. Na podstawie przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. A numer [...] z dnia [...] r. ustalono, że przedstawiciel Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jako Tymczasowy Zarządca [...] sprzedał K. N. działkę o numerze ewidencyjnym 294/14 (księga wieczysta numer [...]) zabudowaną budynkiem gospodarczym.

W toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. zwrócono się do [...] w P., a pismem z dnia 18 marca 2016 r. do Agencji Nieruchomości Rolnych z zapytaniem dotyczącym przedmiotowego garażu. Z odpowiedzi uzyskanych od obu tych podmiotów wynika, że brak jest dokumentacji dotyczącej przedmiotowego garażu.

Wobec powyższego powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że przedmiotowy budynek wybudowany został przed 1995 r. Świadczyć o tym może fakt, że w akcie notarialnym z 1995 r. znalazło się stwierdzenie, że działka nr 294/14 zabudowana jest budynkiem gospodarczym. Nie można stwierdzić, że wybudowano go nielegalnie, gdyż organ nie znalazł dowodów świadczących o samowolnym wybudowaniu przedmiotowego budynku. Brak możliwości ustalenia inwestora budowy przedmiotowego budynku oraz posiadania przez niego dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych nie może świadczyć o tym, że zostały one wykonane samowolnie. Bowiem dopiero przepis art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanowił obowiązek przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dokumentacji budowy. Dlatego też stwierdzić należy, że w zakresie budowy garażu na działce nr 294/14 w P., nie stwierdzono naruszenia ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pod kątem samowoli budowlanej, jest bezzasadne, co czyni je bezprzedmiotowym.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. L.. W odwołaniu podniósł, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ sporny garaż zagraża jego mieniu i uniemożliwia remont jego domu (działka nr 294/15). Nadto zauważył, że brak dokumentacji budowlanej świadczy o tym, że garaż powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucił, że córka K. N. do protokołu podała nieprawdę i dodał, że garaż budował J. W. (zięć K. N.). Wskazał, że okoliczność tę mogą potwierdzić świadkowie – W. M. i W. M., którzy pracowali w dawnym Państwowym Gospodarstwie Rolnym na stanowiskach kierowniczych (podano również adresy zamieszkania tych osób).

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez J. L. odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy przytoczoną decyzję organu powiatowego.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można, zatem wydać decyzji, co do jej istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości może zaistnieć zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak i może powstać na skutek zdarzeń prawnych. Wystąpienie przesłanek określonych w art. 105 k.p.a., jest podstawą do umorzenia postępowania. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dalej organ podał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w roku 1995 r., świadczyć o tym może fakt, iż w akcie notarialnym z 1995 r. znalazło się stwierdzenie, iż działka o nr 294/14 zabudowana jest budynkiem gospodarczym. Ponadto nie znaleziono dowodów świadczących o samowolnym wybudowaniu przedmiotowego budynku.

Organ wskazał dalej, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), pod rządami której powstała przedmiotowa inwestycja, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, to nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną. Dlatego fakt, że nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie stanowi podstawy, aby przyjąć, że została ona wybudowana bez pozwolenia na budowę (przywołano wyrok WSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08).

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w sposób prawidłowy. Organ pierwszej instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie pismem z dnia 14 lipca 2016 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego.

W takiej sytuacji postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek jego umorzenia. Nadto organ zaznaczył, iż wobec nieprawidłowości jakie podnosi J. L., dotyczących przedmiotowego budynku, który jednocześnie zagraża nieruchomości na działce sąsiedniej, PINB w D. winien pilnie zbadać stan techniczny przedmiotowego obiektu, a następnie w razie stwierdzenia nieprawidłowości wykonać stosowne nakazy w trybie art. 66 Prawa budowlanego, który służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodził się J. L. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucił, że podczas oględzin garażu jego drzwi nie zostały otwarte i urzędnicy ograniczyli się do obejrzenia obiektu z zewnątrz. Skarżący przypomniał, że wskazywał organowi świadków, którzy mogą mieć wiedzę o dokonanej samowoli, lecz organy nie wzięły tego pod uwagę, mimo że przesłuchanie tych osób doprowadzi do prawdy. Nadto skarżący wskazał, że garaż został wybudowany w latach 80. XX wieku przed wprowadzeniem stanu wojennego.

Do skargi dołączono kopię odwołania, mapę z ewidencji gruntów i opinię sporządzoną w lutym 2017 r. przez rzeczoznawcę budowlanego na temat stanu technicznego spornego garażu.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, wskazując że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Następnie przyznany skarżącemu pełnomocnik z urzędu (postanowienie Sądu z dnia 30 czerwca 2017 r.) złożył do akt sądowych pismo procesowe, w którym podtrzymał skargę (z wyjątkiem wniosku o przesłuchanie świadków przez Sąd) i zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) niezastosowanie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w sytuacji gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że garaż powstał w 1995 r. i należało zobowiązać inwestorkę do przedstawienia "opracowania projektowego";

2) art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, poprzez niepodjęcie próby ustalenia, czy na obszarze inwestycji istniał plan regionalny lub plan miejscowy, który mógłby wskazywać na samowolę budowlaną;

3) § 161 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z 1988 r. Nr 42, poz. 333 i z 1990 r. Nr 70, poz. 412) i niezbadanie tego, że budynek jest sprzeczny z warunkami technicznymi, co świadczy o samowoli budowlanej.

Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 107 § 1 "ust. 3 i 4" k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłową i niepełną podstawę prawną i niewskazanie stron postępowania;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie czy K. N. miała wiedzę na temat okoliczności wybudowania garażu, ponieważ organ oparł się tylko na wyjaśnieniach jej córki;

3) art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie skarżącego i K. N., co skutkuje nieustaleniem stanu faktycznego;

4) art. 75 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie dowodów z przesłuchań świadków, o których przesłuchanie wnioskował skarżący;

5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W konsekwencji podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości lub w części.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 19 października 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację zawartą w ww. piśmie procesowym. Wyjaśnił przy tym, że zarzut niezastosowania art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został postawiony z ostrożności procesowej w sytuacji, gdy DWINB uznał, że budynek powstał w 1995 r. Podtrzymał wnioski w zakresie kosztów sądowych w tym wniosek o przyznanie wynagrodzenia w wysokości 1,5-krotności stawki wynagrodzenia ze względu na znaczny nakład pracy. Skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł przesłuchanie świadków, których dane podał w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy garażu na działce nr 294/17 w P..

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego z opisanych poniżej powodów.

Po pierwsze, zdaniem Sądu, organy obu instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie powinien ustalić datę wybudowania obiektu, aby na tej podstawie określić, jaka norma prawa materialnego znajduje lub też nie znajduje w sprawie zastosowania. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ bada, czy w dacie wzniesienia obiektu wymagane było pozwolenie na budowę czy też obiekt mógł korzystać ze zwolnienia. Ustalenie daty wybudowania obiektu pozwala także na ustalenie, czy ewentualna jego legalizacja powinna być prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), czy też stosownie do art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Analiza uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie wskazuje, że organy powyższej kwestii nie wyjaśniły, nie podejmując dla wyjaśnienia tej kwestii żadnych czynności dowodowych. Oparto się jednie na treści w aktu notarialnego z [...] 1995 r., że działka nr 294/14 w chwili sprzedaży – tj. w tej dacie – była zabudowana budynkiem gospodarczym. Przy czym z tego tylko zdania w umowie sprzedaży organy wyciągnęły odmienne wnioski. Organ I instancji stwierdził, że sporny obiekt wybudowany został przed 1995 r. zaś według organu II instancji zdanie to świadczy, że wybudowano go w 1995 r. Co więcej trafnie skarżący wskazuje na niekonsekwencję organu odwoławczego, który w dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdza, że garaż wybudowany został pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., co by wskazywało na budowę przed 1995 r.

W ocenie Sądu samo oparcie się tylko na treści aktu notarialnego nie jest wystarczające dla jednoznacznego wyjaśnienia tak ważnej okoliczności jak czas wybudowania budynku. Przecież w tym akcie nie podano daty wybudowania obiektu, co również słusznie wytyka skarga. Z powyższego wynika, że nie podjęto odpowiednich czynności dowodowych dla wyjaśnienia daty wybudowania obiektu, zaś ocena materiału dowodowego przeprowadzona w tym zakresie zwłaszcza przez organ II instancji jest co najmniej pobieżna i świadczy o lekceważącym stosunku do sprawy. Nie jest dopuszczalne, aby strona domyślała się, na podstawie jakich okoliczności faktycznych organ ustala przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

W tym też kontekście należy zgodzić się ze skargą, że organ naruszył przepisy dotyczące przeprowadzania dowodów na okoliczność daty budowy garażu, jego inwestora oraz legalności jego wybudowania. Zaniechał zwłaszcza przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron oraz świadków wskazanych przez skarżącego. Przy czym organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego w odwołaniu, co dodatkowo potwierdza, że postępowanie dowodowe przeprowadzono nienależycie.

Zdaniem Sądu za niewystarczające należy uznać także czynności zmierzające do poszukiwania dowodów z dokumentów. Organy nie zbadały dokumentacji z ewidencji gruntów i budynków, która może być pomocna dla ustalenia od kiedy obiekt istnieje. Ponadto organy nie zwróciły się do odpowiednich organów, instytucji, archiwów dla pozyskania dokumentów związanych z przejęciem przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencja Nieruchomości Rolnych) mienia likwidowanego [...], jak też dokumentów dotyczących przeprowadzenia samej likwidacji przez tymczasowego zarządcę tego ośrodka. Organ powiatowy wprawdzie zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych i [...] , jednak zdaniem Sądu, ograniczenie się do pytania tych instytucji o legalność wzniesienia garażu było zbyt wybiórcze. Zadaniem organów nadzoru budowlanego winno być ustalenie daty wzniesienia spornego garażu, a zatem istotne w sprawie mogłyby być zapisy ewidencji księgowej czy inwentaryzacje oraz protokoły przejęcia majątku po likwidowanym ośrodku hodowli zarodowej. Zauważyć przy tym należy, że proces likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej zakończono w 1995 r. Proces ten był prowadzony na postawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), której art. 19 przewidywał, że faktyczne przekazanie nieruchomości obejmującej państwowe przedsiębiorstwo gospodarki rolnej następuje w formie protokołu zdawczo-odbiorczego sporządzonego przez podmiot przekazujący i Agencję, a protokół zdawczo-odbiorczy zawiera spis z natury przejmowanych nieruchomości, wraz z ich częściami składowymi i przynależnościami, jeżeli zostały przejęte (spisu z natury dokonywano według zasad prowadzenia rachunkowości). Wobec tego – zdaniem Sądu – poprzestanie przez organy nadzoru budowlanego na treści aktu notarialnego z dnia [...] 1995 r. i lakonicznych wyjaśnieniach Agencji Nieruchomości Rolnych i [...] było niewłaściwe. Nie można więc uznać, że organy zebrały i omówiły wszystkie dostępne dowody z dokumentów wskazujące na datę powstania spornego garażu.

Zdaniem Sądu umorzenie postępowania ze względu na brak dokumentów powinno być ostatecznością i powinno być poprzedzone wnikliwym i szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym – czego w niniejszej sprawie bezsprzecznie zabrakło. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1753/15 (Orzeczenia.nsa.gov.pl), że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinno być ostatecznością, gdyż w sprawie w przedmiocie samowoli budowlanej powinna być wydana decyzja merytoryczna i powinno dojść do jednoznacznego wyjaśnienia, czy dany budynek gospodarczy jest samowolą budowlaną, czy też nie – z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi.

Odnosząc się jeszcze do kwestii legalności wybudowania spornego garażu trzeba zauważyć, że nawet jeżeli przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały regulacji analogicznej jak art. 63 obecnego Prawa budowlanego (przechowywanie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej), to istnieją inne środki dowodowe, przy pomocy których można dążyć do ustalenia czy pozwolenie na budowę w ogóle było wydane. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że nie jest prawidłowe quasi-domniemanie, do którego doszły organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, że skoro brak jest dokumentów wskazujących na legalność/bezprawność budowy garażu, to należy przyjąć, że garaż wybudowano zgodnie z prawem. Nadto w interesie właściciela powinno leżeć wykazanie legalności obiektu. Nie można poprzestać w tym względzie na samych oświadczeniach niepopartych dowodami, tym bardziej jeżeli są one w toku postępowania podważane. Nie można pominąć, że treść skargi i odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji I instancji przeczy temu, że garaż mógł powstać po dniu 1 stycznia 1995 r. Skarżący podaje, że garaż wybudowali m.in. członkowie rodziny K. N. w czasie, kiedy pracowali w PGR, a więc prawie na pewno przed 1995 rokiem, bo jak powszechnie wiadomo PGR-y postawiono w stan likwidacji w większości w 1992 r. Nadto w skardze skarżący wprost podaje, że garaż zbudowali zięciowie K. N. przed stanem wojennym, co wymagać będzie przeprowadzenia na te okoliczności postępowania dowodowego, które zweryfikuje te informacje.

Dalej odnieść należy się jeszcze do tego, że DWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, z którego uzasadnienia zaczerpnął tezę, że fakt, iż nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy, aby przyjąć, że został on wybudowany bez pozwolenia na budowę. Teza ta została jednak sformułowana w sprawie, w której organy nadzoru budowlanego ustaliły, że obiekt budowlany został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (określono jego datę i numer itp.), ale nie odnaleziono żadnego egzemplarza decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie ustalił w ogóle okoliczności prawnych i faktycznych powstania spornego garażu, zatem powołanie się na wskazany wyrok Sądu było co najmniej przedwczesne.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji naruszyły art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Trafnie strona skarżąca wytknęła przy tym organom, że nie ustaliły, czy K. N. miała wiedzę na temat okoliczności wybudowania garażu, lecz oparły się tylko na wyjaśnieniach jej córki, którą potraktowały za świadka. Sąd zauważa przy tym, że organ I instancji traktując córkę K. N. jako świadka naruszył art. 79 k.p.a., który w § 1 stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. J. L. nie został o przeprowadzeniu tego dowodu zawiadomiony, co jest tym bardziej istotnym naruszeniem prawa, że w myśl § 2 ww. przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Nadto zauważyć trzeba, że wobec znikomego materiału dowodowego w sprawie organy winny były zastosować art. 86 k.p.a., który stanowi, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ani K. N., ani J. L. nie zostali przesłuchani, a nie ulega wątpliwości, że są to osoby mogące posiadać wiedzę istotną dla poczynienia niewątpliwych ustaleń w sprawie. Jak już wspomniano, organ odwoławczy zignorował wnioski J. L. o przesłuchanie świadków, czym naruszył art. 78 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania dowodowego, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu organ może nie uwzględnić wniosku dowodowego strony, ale nie może go zignorować i w ogóle nie odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek ten wynika z art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił, dowodów, na których się oparł uznając (odmiennie niż organ I instancji), że sporny obiekt wybudowano w 1995 r., ani nie wskazał przyczyn, z powodu których innym dowodom (oferowanym w odwołaniu) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

W tym stanie rzeczy oczywiste jest, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję doszło też do naruszenia art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nie zebrały takiego materiału dowodowego, który pozwoliłby na wydanie zgodnej z prawem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji DWINB naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zamiast decyzję tę uchylić z powodu opisanych już naruszeń prawa procesowego.

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organy nie dopuściły się opisanych naruszeń prawa procesowego, możliwe byłoby ustalenie daty powstania spornego garażu i zbadanie jego legalności. Te dwie kwestie są kluczowe w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, a kwestii tych w istocie w ogóle organy nie ustaliły. Nieustalenie należycie istotnych okoliczności faktycznych sprawy powoduje, że Sąd nie odnosi się do zarzutów strony skarżącej wskazujących na naruszenie prawa materialnego, ponieważ byłoby to przedwczesne. Naruszenie prawa materialnego może być brane pod uwagę jedynie w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez naruszeń k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia powyższych okoliczności nie było możliwe w postępowaniu przed Sądem, ponieważ sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a sąd administracyjny nie ma kompetencji do przesłuchania świadków, gdyż z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Nadto powiedzieć trzeba, że stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych wykluczało zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a., który pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

Reasumując, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zastosowanie znalazł też art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, i na podstawie którego Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Dopiero ustalenie daty powstania spornego garażu oraz okoliczności faktycznych i prawnych jego wzniesienia pozwoli na podjęcie decyzji kończącej postępowanie. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając nakład pracy pełnomocnika skarżącego i czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, Sąd postanowił przyznać pełnomocnikowi skarżącego tytułem wynagrodzenia opłatę w wysokości wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. poz. 1715) podwyższoną o połowę na podstawie § 4 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia oraz podwyższoną o kwotę podatku od towarów i usług (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.