Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3000/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.36 ust.4, art.37 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiat [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...]września 2019 r. ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] września 2019 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") ustalił skarżącemu jednorazową opłatę w wysokości 176 474,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1,8834 ha, w części dotyczącej pow. 1,6301 ha (dalej jako: "nieruchomość"), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości oraz zobowiązał skarżącego do uiszczenia ww. opłaty na podstawie ostatecznej decyzji na rachunek bankowy Urzędu Miasta w [...].

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenia co do obowiązku poniesienia przez skarżącego opłaty jednorazowej są prawidłowe, albowiem wystąpiły kumulatywnie wszystkie przesłanki do jej wymierzenia wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2015 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn: "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].03.2015r., poz. [...]), w którym ustalona została stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy na 20 % wzrostu wartości nieruchomości dla terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, symbol planu – 1 MW. Plan stał się obowiązujący z dniem [...] marca 2015 r. Przed uchwaleniem ww. planu obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pn: "[...]"- uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...]nr [...] z [...] maja 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2009 r., Nr [...], poz. [...]), gdzie przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...] położona była w terenie przeznaczonym pod utrzymanie istniejących terenów rolniczych - symbol planu – [...]. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została zbyta 12 grudnia 2017 r. na podstawie umowy notarialnej rep. A Nr [..] z [...] grudnia 2017 r. Wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia opłaty planistycznej nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana, powodujące wzrost wartości nieruchomości stały się obowiązujące. Nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej w terenie oznaczonym w planie symbolem – [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości przez skarżącego. Ustaleń w powyższym zakresie dokonano na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. K. sporządzonego [...] czerwca 2019 r. oraz aneksu do tego operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2019 r. (dalej jako: "operat"). Dokonując oceny operatu pod względem formalnym i prawnym organ stwierdził, że mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia renty planistycznej. W operacie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową 1 m2 powierzchni gruntu przed zmianą planu na kwotę 6,56 zł/m2 oraz po zmianie planu na kwotę 57,67 zł/m2. Wartość wycenianej części nieruchomości o powierzchni 1,6301 ha po zmianie planu wyniosła 940 079,00 zł, natomiast wartość części działki o powierzchni 1,6301 ha przed zmianą planu wyniosła 106 935,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części dotyczącej pow. 1,6301 ha, na dzień zbycia nieruchomości, został ustalony w wysokości 833 144,00 zł. W aneksie z 2 sierpnia 2019 r. do ww. operatu biegły ustalił, że wartość 1 m2 po zmianie planu wynosi 60,69 zł/m2, zaś wartość nieruchomości na dzień zbycia nieruchomości wynosi 989 308,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 1,8834 ha, w części dotyczącej pow. 1,6301 ha, wyniósł 882 373,00 zł (989 308,00 zł -106 935,00 zł). W świetle dokonanej analizy operatu szacunkowego wraz z aneksem, organ stwierdził, że operat odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy w sposób właściwy dokonał procedury określenia wartości nieruchomości, jak również doboru nieruchomości podobnych, przy zastosowaniu do wyceny podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Kwestia nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Strona, która podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych. Zlecenie sporządzenia w sprawie kolejnego operatu szacunkowego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy sporządzony wcześniej operat zostanie zakwestionowany przez organ pod względem formalnym i negatywna ocena organu nie zostanie zmieniona po uzyskaniu od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień lub sporządzenia aneksu do operatu. W toku prowadzonego postępowania nie został przedłożony inny operat szacunkowy, ani też inny dowód dyskwalifikujący operat szacunkowy, wykonany na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości do ustalenia renty planistycznej. Natomiast podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej nie mógł być operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. w 2018 r. Wbrew twierdzeniu strony, organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się do kwestii braku możliwości wykorzystania tego opracowania na potrzeby wyceny. Dalej też organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji informował stronę o niemożności dotrzymania terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. Sprawa bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie mogła być przedmiotem odrębnego postępowania na wniosek strony.

Powiat [...] w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

art. 154 ust. 1 u.g.n., przez przyjęcie przez biegłego metody i techniki szacowania nieruchomości, które w efekcie zestawiają ze sobą działki nieadekwatne do siebie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

art. 8 i 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n., przez działanie organu pierwszej instancji w sposób naruszający zasadę szybkości i sprawności postępowania, przez co utracił moc obowiązującą operat korzystniejszy dla skarżącego, co mogło poddać pod wątpliwości działania organu w sposób budzący zaufanie;

art. 35 § 1 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., przez prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w sposób mogący graniczyć z przewlekłością, co wpłynęło na konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, a także niepełne wyjaśnienia organu w kwestii przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy;

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., przez dowolne badanie całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnienie kwestii rozbieżności wartości przedmiotowej nieruchomości w obu operatach szacunkowych, niewłaściwe uznanie przez organ drugiej instancji potrzeby przedstawienia przez skarżącego przeciwdowodu w postaci własnego operatu, podczas gdy, skarżący dowodził swoich twierdzeń innymi, prawnie dopuszczalnymi środkami dowodowymi, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

art. 107 § 3 k.p.a., przez jedynie zdawkowe wyjaśnienie rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji i art. 138 § 1 pkt 1, przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organ drugiej instancji. W motywach skargi przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w załączniku do protokołu rozprawy z[...] marca 2020 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo zarzucił naruszenie:

1) § 56 ust. 4 rozporządzenia, przez niezałączenie do operatu wszystkich dokumentów na jakie powołuje się biegły, tj. odpisu z Księgi Wieczystej, wypisu z rejestru gruntów i budynków, aktu notarialnego, co w konsekwencji sprawia, że operat jest niekompletny, a tym samym decyzje wydane w sprawie, które za podstawę mają treść operatu szacunkowego biegłego K. są wadliwe;

2) art. 134 w zw. z art. 151 u.g.n. w zw. z § 11 ww. rozporządzenia, przez przyjęcie przez biegłego w zestawieniu cen nieruchomości podobnych wartości brutto (uwzględniających w sobie wartość podatku od towarów i usług), podczas gdy rzeczowe przepisy stanowią o wartości rynkowej nieruchomości, natomiast nie wspominają o tym, że do kwot tych dodaje się wartości podatków, danin na rzecz Skarbu Państwa, amortyzacji kredytów i innych kosztów, co potwierdzają załączone do załącznika akty notarialne rep. A nr [...] i rep A nr [...] na okoliczność wyodrębnienia cen brutto i netto i przyjęcia przez biegłego w operacie cen brutto. Tak więc ceny w zestawieniu nieruchomości podobnych nie powinny zawierać w sobie kwoty podatku od towarów i usług. Biegły natomiast wziął pod uwagę ceny uwzględniające opodatkowanie - str. 9 poz. 5 i str. 10 poz. 19 operatu szacunkowego;

3) art. 134 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n., przez nieuzasadnienie w operacie szacunkowym będącym podstawą do decyzji podobieństwa zestawionych nieruchomości, jak także ich rażącej nieadekwatności zarówno pod kątem obszarowym — zestawiono działki o dużej powierzchni (1,6301 m²) z nieruchomościami o wiele mniejszymi (0,0922 m²), co odbija się na cenie, gdyż, nieruchomości mniejsze są zwykle bardziej kosztowne jeśli chodzi o cenę w przeliczeniu na metr kwadratowy. Ponadto, zrównano działki z terenów zalewowych, mało atrakcyjnych, z tymi, zbliżonymi właściwościami do budowlanych, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie jednorodzinnych osiedli mieszkaniowych, tj. zrównano ze sobą działki różnej wielkości, o różnym położeniu i walorach botaniczno - aglomeracyjnych. Skoro więc rzeczoznawca majątkowy analizując rynek stwierdził, że w latach 2016-2017 nie można było uzyskać transakcji nieruchomości budownictwa wielorodzinnego, tj. transakcji nieruchomości o dużej powierzchni, to niezrozumiałym jest fakt czemu przeznaczenie nieruchomości nie zostało wyróżnione jako cecha rynkowa mająca wpływ na wartość nieruchomości. Tak więc, do wyceny nieruchomości, przed uchwaleniem planu niesłusznie wykorzystano transakcje nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi. Działki o nr [...], [...] oraz nr [...]zostały nabyte przez Powiat [...] jako tereny zalewowe. Transakcje te nie powinny być przedmiotem porównywania do nieruchomości wycenianej z uwagi na ich położenie w strefie terenów zalewowych o bardzo niskiej wartości. Wyeliminowanie ww. działek jako nieruchomości niepodobnych miałoby niewątpliwie wpływ na odrzucenie również działek nr [...] oraz [...] jako skrajnie zaniżonych cenowo. Wyceniana operatem nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie usytuowanie tej nieruchomości sprawia, że chociaż przed uchwaleniem planu stanowiła ona grunt rolny, to jej rzeczywista wartość jest wielokrotnie wyższa niż gruntów rolnych położonych nad rzeką [...], które rzeczoznawca przyjął do porównania jako nieruchomości podobne przed uchwaleniem planu;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez niewyczerpujące przeanalizowanie przez organ wszelkich okoliczności sprawy i uznanie za wiarygodne stwierdzenia biegłego ze strony 8 operatu szacunkowego, że w badanym okresie 2016 i 2017 rynek nieruchomości charakteryzował się stagnacją cen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza [...]z [...] września 2019 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.]. Zgodnie z art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W art. 37 ust. 11 ustawodawca postanowił, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zatem do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.g.n.") - wydanie decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zw. opłatą planistyczną) zostało poprzedzone sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. (uprawnienia zawodowe nr [...]) [...] czerwca 2019 r. opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego wraz z aneksem z 1 sierpnia 2019 r. (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ich spełnienie zostało wykazane w wydanych decyzjach i nie były one źródłem sporu w sprawie. Natomiast spór związany był z treścią ww. operatu i uznaniem przez organy za dowód sporządzony zgodnie z przepisami ww. aktów prawnych.

W ramach wskazanego sporu zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego w zestawieniu cen nieruchomości podobnych wartości brutto (uwzględniających wartość podatku od towarów i usług), podczas gdy przepisy stanowią o wartości rynkowej nieruchomości. Skarżący podniósł, że ceny w zestawieniu nieruchomości podobnych zawierają kwoty podatku od towarów i usług. Na dowód powyższego, wraz z załącznikiem do protokołu, skarżący nadesłał przykładowe akty notarialne wymienione w operacie na stronach 9 i 10 pod pozycjami 5, 11 i 19 (rep. A nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., rep. A nr[...], rep. A nr [...]), których treść potwierdza podniesioną przez skarżącego okoliczność. I chociaż weryfikacja pod tym kątem pozostałych transakcji wziętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego jest niemożliwa, jako że operat nie zawiera takich informacji, to przedmiotowy zarzut należało uznać za zasadny. Celem wykazania zasadności postawionego przez skarżącego zarzutu należy wyjść od wskazania, że przytoczone regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 11 u.p.z.p.), jak i przykładowe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (np. art. 4 pkt 6, 6 a i 8) posługują się pojęciem "wartość nieruchomości". Pojęcie to z kolei - zgodnie z art. 2 pkt 18 u.p.z.p. - oznacza wartość rynkową nieruchomości, podobnie – zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 150-159 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości; wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich; przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. (art. 152 ust. 1, 2 i 3 u.g.n.). W sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Dalej zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz. U. Nr 207, poz. 2109) – dalej jako: "rozporządzenie"), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen; w podejściu porównawczym stosuje się metodę korygowania ceny średniej; przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W świetle przytoczonych regulacji to ceny transakcyjne nieruchomości stanowią podstawę do określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Zatem czas odpowiedzieć na pytanie - czy rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy celem wyliczenia opłaty planistycznej, stosując podejście porównawcze, wartość przyjętych do porównania nieruchomości ujmuje wraz z podatkiem VAT. Inaczej mówiąc, czy cena transakcyjna nieruchomości w operacie szacunkowym jest ceną netto, czy ceną brutto. W wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3241/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania sił popytu i podaży. Rzeczoznawca majątkowy, który dokonuje wyceny nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jej wartość rynkową. Stąd, pojęcie wartość rynkowa i cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. To wartość nieruchomości jest podstawą ustalenia ceny, a nie odwrotnie. Cena nieruchomości stanowi zatem niejako konsekwencję wartości nieruchomości, jest jej pochodną. Wskazane pojęcia nie mogą być wzajemnie utożsamiane. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2745/12 i II OSK 2746) wskazał, że skoro z regulacji wymienionych aktów prawnych jasno wynika, że "rzeczoznawca ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę, które to pojęcia nie są tożsame, uzasadnienie doliczenia podatku VAT definicją ceny jest błędne. Podatki lub inne opłaty są zwykle następstwem zawarcia transakcji, obliczanym od ceny transakcyjnej a nie wliczanym w tę cenę. [...]. Zgodnie z brzmieniem § 11 rozporządzenia: "Przy obliczaniu dochodów, o których mowa w § 9 i 10, nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Celem racjonalnego ustawodawcy, który umożliwia rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie wyboru podejścia i metody obliczenia wartości nieruchomości i który przy podejściu dochodowym wyklucza wliczanie podatku przy obliczaniu dochodu, nie jest różnicowanie podejścia porównawczego i dochodowego w zakresie dotyczącym wliczania podatku. Określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny powinna być traktowana jako wartość nieobejmująca podatków i innych opłat. [...] przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne nie zawierające podatku od towarów i usług. Zatem wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona tego podatku, o czym w tym operacie rzeczoznawca powinien zamieścić stosowną wzmiankę". [...] przyjęcie poglądu, iż podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości oznaczałoby, że ta sama nieruchomość w zależności od rodzaju właściciela (podatnika podatku VAT lub nie) mogłaby mieć kilka wartości, choć naprawdę jej wartość jest taka sama" (pod. wyrok NSA z 7.12.2016 r., sygn. akt I OSK 1649/16, Lex nr 2190250; 13.02.2018 r., sygn. akt I OSK 802/16, Lex nr 2491670; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/15, Lex nr 2166893; wyrok WSA w Warszawie z 28.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/10).

Podniesiona przez skarżącego okoliczność zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie cen transakcji brutto, czyli jak wyżej wywiedziono niezgodnie ze wskazanymi regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w istocie przesądziła o wadzie podstawowego dowodu w sprawie jakim był operat szacunkowy wraz z aneksem. Przy wycenie nieruchomości nie można bowiem pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość.

Idąc dalej, podkreślić trzeba, że zgodnie z powyższym wskazaniem, zasady szacowania wartości nieruchomości zawierają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Aby zastosować podejście porównawcze muszą być znane cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Dalej, cechy nieruchomości podobnych nie tylko są istotne przy stosowaniu podejścia porównawczego, ale i przy metodzie korygowania ceny średniej, albowiem wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przez nieruchomość podobną – stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Operat szacunkowy winien opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien wykazać w opinii cechy nieruchomości podobnych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę), a dopiero w dalszej kolejności ustalić istotne cechy różniące nieruchomości, jak też wskazać na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Należy zgodzić się z organami, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych, przyjętych do wyceny. Swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza jednak, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość poznania cech nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny danej nieruchomości, aby mogła we własnej ocenie zweryfikować ich podobieństwo. I tak zgodnie z wyżej przytoczonymi regulacjami, cechy nieruchomości podobnych powinny być w operacie wykazane. Nieruchomości powinny być opisane w sposób zdatny do weryfikacji. Tymczasem Sąd, po analizie operatu szacunkowego wraz z aneksem, doszedł do przekonania, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca nie zawarł informacji o nieruchomościach, które pozwoliłyby na zweryfikowanie ich cech. Biegły w zasadzie wszystkie nieruchomości określone mianem podobnych jakie wziął pod uwagę przy szacowaniu wycenianej nieruchomości (16 transakcji sprzedaży działek rolnych i 24 transakcje sprzedaży działek przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego) scharakteryzował przez podanie: daty i nr aktu notarialnego, numeru działki i jej powierzchni oraz ceny za 1 m². Operat, wprawdzie wskazuje na opis nieruchomości, niemniej obejmuje on swoim zakres wyżej wymienione dane. W tej sytuacji nie podzielono oceny organów, że "opis nieruchomości nie budzi wątpliwości w zakresie podobieństwa do nieruchomości wycenianej". Sposób przedstawienia nieruchomości podobnych trudno w ogóle nazwać opisem. Niewykazanie w operacie szacunkowym cech charakteryzujących nieruchomości uznane przez rzeczoznawcę za podobne, świadczy o kolejnej wadzie operatu, a dalej błędnym jego uznaniu przez organ za dowód w pełni wiarygodny, który mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i opłaty planistycznej z tytułu wzrostu tej wartości. Oczywiście nie chodzi tutaj o taką identyfikację nieruchomości, która mogłaby być źródłem wiedzy prowadzącej do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami, albowiem taka wiedza nie może być dostępna również dla właściciela nieruchomości wycenianej, wiedzą taką może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 197/16). W operacie brak też uzasadnienia wyniku wyceny wymaganego regulacją § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. Omówionemu operatowi brak zatem cech zupełności i wiarygodności. Natomiast operat szacunkowy określający wartość nieruchomości sporządzany w tego rodzaju sprawach przez rzeczoznawcę majątkowego, musi być zupełny, logiczny i wiarygodny, zwłaszcza że jego wartość dowodowa podlega ocenie organu administracji, jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się z kolei do podniesionego przez skarżącego zarzutu co do niezałączenia do operatu wszystkich dokumentów, na które powoływał się biegły, zwrócić należy uwagę na regulację art. 155 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Norma ta wskazuje, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności, np. w 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; itp. i wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów, o których mowa w ust. 1. Trzeba też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem była decyzja ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mogły być rozważane zarzuty związane ze zwłoką organu w rozpoznaniu sprawy, wskazujące na naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 1, czy art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Skarga na bezczynność czy przewlekłość działania organu administracji publicznej jest odrębną skargą i ma swoje umocowanie w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z kolei przyczyny niemożności wzięcia pod uwagę pierwszego operatu sporządzonego w sprawie zostały wyczerpująco i przekonywująco przedstawione przez organy w wydanych decyzjach. Wobec wykazania w sprawie, że operat szacunkowy i jego aneks, stanowiące podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, nie zostały sporządzone zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i ww. rozporządzenia, uznano że organy w dokonanej ich ocenie dopuściły się również naruszenia przepisów z zakresu zasad ogólnych i postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., co następnie przełożyło się na wadliwość uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). Stopień stwierdzonych naruszeń miał wpływ na wynik sprawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji (czy po wniesieniu odwołania i organ odwoławczy), po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu szacunkowego, doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem. Przed wydaniem decyzji organ umożliwi skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Przy czym należy też podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej wymaga także od strony aktywności w dowodzeniu swoich racji zważywszy, że to strona jest tym podmiotem, którego celem jest uzyskanie decyzji odpowiadającej treścią jej zamierzonym interesom. Nie kwestionując prawa skarżącego do dochodzenia obiektywnej prawdy, należy też zauważyć, że w sytuacji gdy organ uznaje dany, a zarazem już kolejny, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości za prawidłowy, i operat ten w dalszym ciągu budzi wątpliwość strony, to strona winna rozważyć poparcie swoich zarzutów dodatkowym dowodem, np. w postaci oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wobec wykazanej niezgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji, Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postanowiono – w punkcie 2 - na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te złożyły się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z regulacją § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).