Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 899/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt.1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2014 r. (znak: ...) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 3 uchwały nr 183/07 Rady Miasta Torunia z dnia 25 października 2007 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w mieście T. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. Nr 126, poz. 1899), orzekł o wymierzeniu P. S. P.H.U.G "A" kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego R. (droga powiatowa działka geodez. nr ... obręb ewidencyjny nr ...) w celu umieszczenia reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi w terminie od ... do ... 2013 r (pkt 1). Wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalono w kwocie 376,00 zł (pkt 2). Organ orzekł, że opłatę określoną w pkt 2 należy uiścić na konto Miejskiego Zarządu Dróg w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, jednocześnie wskazując, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłaty pobrane zostaną odsetki ustawowe (pkt 3).

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2, 3, 6 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, która dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobierana jest stosowana opłata, którą oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały nr 183/07 Rady Miasta Torunia w sprawie ustalenia dla dróg publicznych wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w mieście T. W ust. 12 art. 40 ww. ustawy określono konsekwencję zajęcia pasa bez zezwolenia, którą jest wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty zasadniczej. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 23 ww. ustawy, reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowanymi, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący jednocześnie znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub umieszczonych przez gminę. Na podstawie zebranego materiału w postaci protokołów kontrolnych i dokumentacji fotograficznej organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie rzeczona reklama została umieszczona i zamocowana na konstrukcji przyczepy samochodowej, zawierała informacje o treści reklamowej, była widoczna w polu widzenia użytkowników drogi, była umieszczona w pasie drogowy, drogi publicznej o kat. powiatowej. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji ocenił, że ma do czynienia z reklamą. Miejsce zajęcia pasa drogowego ustalono w oparciu o mapę geodezyjną, na której zaznaczono lokalizację umieszczenia reklamy oraz linie rozgraniczenia pasa, będącego jednocześnie granicą działki geodezyjnej nr .... Z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa. Zarząd nad ulicą znajdującą się na tej działce sprawuje w sposób trwały Miejski Zarząd Dróg w T.. Z oględzin wynika, że reklama stała od ... do ... 2013 r., natomiast koła przyczepy były zablokowane i unieruchomione.

Wskazując na art. 4 pkt 23 u.d.p. przewidujący, iż reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa reklama:

1. została umieszczona i zamocowana na konstrukcji przyczepy samochodowej,

2. zawierała informacje o treści min. "... Dom weselny ... Kręgielnia ... " oraz dane adresowe i kontaktowe prowadzonej działalności gospodarczej,

3. była widoczna w polu widzenia użytkowników drogi.

4. była umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii powiatowej.

Zatem w ocenie organu I instancji, ów nośnik informacji wizualnej wraz z konstrukcją i mocowaniem jest reklamą. Wymiary reklamy ustalono na: prostokąt 3,5m x 2,0m oraz trójkąt (wzór na pole powierzchni trójkąta 1/2a x h) 1/2 x 1,2m x 2,0m x 2 strony (powierzchnie), łącznie 9,4 m². Zgodnie z poz. 8 załącznika nr 3 wspomnianej uchwały dla przedmiotowej reklamy umieszczonej na drodze publicznej o kat. Powiatowej stawka opłaty zasadniczej wynosi 2 zł za metr kwadratowy na dobę. Zatem zgodnie z przywołanym art. 40 ust. 12 stawka opłaty karnej wynosi 20 zł za metr kwadratowy powierzchni reklamowej za dobę. Organ zaznaczył, że pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania i nakazaniu usunięcia reklamy zostało odebrane przez stronę ... 2013 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wniósł o jej uchylenie oraz zaprzestanie dokonywania wyłudzeń nienależnych świadczeń i przekraczania uprawnień służbowych przez pełniącego obowiązki dyrektora. Zarzucił, że aby go ukarać organ musiał wykazać, że przyczepa reklamowa zaparkowana była przez dłuższy czas w tym samym miejscu i nie była w tym czasie używana na co wskazuje wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r. (VI SA/Wa 1425/12). W niniejszej sprawie organ nie udowodnił, iż powyższe przesłanki zaszły.

Decyzją z dnia ... 2014 r. (znak: ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na postawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz wymierzyło P. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. R. w T. (działa ewidencyjna ... w obrębie ...) bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklamy znajdującej się na jednoosiowej przyczepie reklamowej o formie wielościanu (klina) z napisami: na ścianach prostokątnych - "Dom weselny wesela, przyjęcia komunijne, spotkania firmowe (...)" i "kręgielnia (...)", na ścianach trójkątnych – "wesela, przyjęcia komunijne, spotkania firmowe ... i "kręgielnia ..." w dniach 19 i 20 grudnia 2013r. w kwocie 376 zł (pkt 2).

W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji oraz przywołał przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał uważa za wiarygodny i wystarczający do wydania merytorycznego orzeczenia. W ocenie Kolegium zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z tym jednak zastrzeżeniem, że prawidłowe rozstrzygnięcie wymagało uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że to właściciel reklamy, która faktycznie zajmuje pas jest obciążony negatywnymi skutkami wykrycia tego zajęcia. Kolegium wyliczyło, że łączna powierzchnia reklam wynosiła 9 m2 a więc wysokość opłaty powinna być iloczynem powierzchni reklamy, liczby dni oraz stawki co daje wynik 376 zł – 9,4 (powierzchnia reklamy x 2 (ilość dni) x 20 (karna stawka). Kolegium zaznaczyło, że pomimo, iż organ pierwszej instancji poprawnie wyliczył kwotę to należało jego orzeczenie uchylić z powodu uchybień formalnych. Sentencja decyzji organu pierwszej instancji wadliwie zawierała bowiem określenie terminu uiszczenia kary (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna), podczas gdy termin płatności przedmiotowej kary został określony w art. 40 ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Nie ma zatem podstaw prawnych do ustalania jej terminu w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej nie powinna zawierać tego określenia. Podobnie nie ma podstaw do podawania numeru rachunku bankowego bowiem takie informacje nie tworzą praw i obowiązków stron. Powyższe oznacza ze we wskazanym zakresie rozstrzygnięcie organu zostało wydane bez podstawy prawnej, co jest przesłanką stwierdzenia nieważność takiej decyzji. Wskazania co do terminu i rachunku bankowego winny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji w ramach realizacji zasady art. 9 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż nie jest trafny zarzut, że wymierzenie kary pieniężnej może dotyczyć sytuacji gdy reklama znajdowała się w pasie drogowym przez dłuższy czas. Przepisy ustawy nie wprowadzają bowiem takiego rozróżnienia. Przepis art. 40 ust. 8 ustawy wyraźnie wskazuje, że stawka dotyczy jednego dnia zajęcia pasa drogowego, co oznacza iż

podstawą do wymierzenia kary jest zajęcie pasa w danym dniu i nie ma podstaw do żądania aby organ administracji ustalał szczegółową ilość godzin, w których reklama znajdowała się na pasie drogowym. Taki wymógł zdaniem Kolegium byłby niemożliwy do spełniania, a sensem regulacji jest penalizacja za naruszenie zasad lokowania reklam w przestrzeniu publicznej, na pasie drogowym. Zdaniem Kolegium źródłem stanu faktycznego, uzasadniającego nałożenie kary jest naruszenie zasad umieszczania reklam przez jej właściciela. W konsekwencji organ odwoławczy przyjmuje, że dla wymierzenia kary wystarczające jest ustalenie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w danym dniu. W niniejszej sprawie wykazano, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w dniach ... i ... 2013r., co wystarcza do wymierzenia kary za ten okres.

Organ wskazał jednocześnie, że cytowany przez skarżącego wyrok dotyczył kwestii uznania przyczepy za reklamę, ponadto wnioskowanie zawarte w powołanym orzeczeniu jest zbieżne ze stanowiskiem organów w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza umieszczenie reklamy w miejscach dostrzegalnych dla uczestników ruchu drogowego. Wskazywany jednak wyrok WSA w Warszawie dotyczył możliwości uznania przyczepy jednoosiowej za reklamę, a nie okresu pozostawienia reklamy w pasie drogowym jako warunku wymierzenia kary. Kolegium stwierdziło, że przedstawiona w dokumentacji zdjęciowej przyczepa pełni wyłącznie funkcję reklamową, a jej sposób wykorzystania jej podstawy gdzie znajduje się stelaż o kształcie klina, na którym umieszczana jest reklama. Podstawa przyczepy była unieruchomiona (protokół z dnia ... 2013r. zdjęcia k. 41 i 42 akt sprawy), co w połączeniu z brakiem powierzchni służącej do przewozu towarów, wskazuje na chęć jej umieszczenia w jednym miejscu, a nie wykorzystywania do transportu towarów. Może zatem zostać uznana za reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

P. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia ... 2014 r., wniósł o stwierdzenie, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i jej uchylenie. Skarżący zarzucił:

- rażącą obrazę przepisu art. 40 ust. 1, 2, 3 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż pojazd zarejestrowany, zaopatrzony w stosowne badania techniczne, zaparkowany w miejscu przeznaczonym i wyznaczonym do parkowania na okres doby, można zakwalifikować jako umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez stosownego zezwolenia,

- wydanie decyzji wbrew wydanym dowodom i dowolne ustalenie, iż swoim rzekomym działaniem naruszył normy art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy,

- całkowicie dowolne wnioskowanie, oparte na niedopuszczalnych domniemaniach Kolegium pozostające często w opozycji i sprzeczności z zebranymi bądź obiektywnie istniejącymi dowodami, prowadzące do przyjęcia, że istniały w sprawie podstawy lub dowody, do wniosków że działanie skarżącego naruszyło normę wskazanego przepisu ustawy, a także naruszenie zasad i reguł prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, nieuprawnioną i błędna wykładnię sformułowanego przez ustawodawcę pojęcia "zajęcie pasa drogowego", a w wyniku tego nieuprawnione przyjęcie, że może ono dotyczyć krótkotrwałego zaparkowania pojazdu w formie przyczepki,

- nierozgraniczenie odmienności sytuacji polegającej na fizycznym umieszczeniu reklamy w obrębie pasa drogowego od zdarzenia polegającego na krótkotrwałym zaparkowaniu w miejscu do tego przeznaczonym, zarejestrowanego i dopuszczonego do ruchu pojazdu w formie przyczepki,

- dowolną tendencyjną i kierunkową ocenę dowodów, a także ich całkowite pominięcie i przemilczenie szeregu dowodów wskazujących na istnienie rzeczywistych i realnych podstaw do przyjęcia, iż nie naruszył wskazanego przepisu

- dowolny wniosek, że skoro ustawodawca w art. 40 ust.8 ustawy wskazał stawkę za jeden dzień zajmowania pasa to jeden dzień wystarczy aby ukarać, podczas gdy zdaniem skarżącego wskazano stawkę za jeden dzień, ale jako mnożnik i przelicznik, który będzie wchodził w ogóle w grę tylko w sytuacji kiedy dni tych będzie tyle aby łącznie można było uznać je za "dłuższy czas". Inne rozumienie wskazanych pojęć doprowadziłoby do absurdu powodującego możliwość przyjęcia, że kierowca pojazdu ciągnącego przyczepkę, który zatrzymał się np. w celu załatwienia potrzeby fizjologicznej, dopuścił się "zajęcia pasa drogowego".

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że sytuacja taka jak w niniejszej sprawie doczekała się polskim orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednolitej, zwartej i wolnej od dowolności interpretacyjnej, praktyki orzeczniczej (vide: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12), dlatego ukaranie według skarżącego musiałoby być poprzedzone wykazaniem dwóch przesłanek wskazujących, że :

1. przyczepa samochodowa, o której mowa w decyzji, musiałaby być

zaparkowana we wskazanym miejscach przez dłuższy czas (na czas pozostawania w bezruchu musi być zaparkowana jak każdy inny pojazd),

2. we wskazanym wyżej czasie nie mogłaby być również używana.

Organ, w ocenie skarżącego nie wykazał realizacji żadnej z tych przesłanek, a wręcz wyręczając skarżącego wykazał, że przesłanki takie nie zaistniały.

Zdaniem skarżącego inne rozumienie przepisu, niż wskazane w ww. wyroku WSA doprowadziłoby do całkowicie absurdalnej sytuacji, powodującej, iż każdy pojazd stojący na parkingu, a opisany treściami reklamowymi mógłby być traktowany jako nieuprawnione zajęcie pasa drogowego treściami reklamowymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W zakresie tak określonej kognicji skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm., dalej jako: "u.d.p."), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi (ust. 2 pkt 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ust. 3 i 11). Sposób ustalenia opłaty regulują przepisy dalszych ustępów art. 40 u.d.p., w tym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust.6).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (ust. 8).

Z kolei po myśli art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi wykonanie bezwzględnej dyspozycji wskazanej w ustawie, przy zaistnieniu określonych w niej okoliczności.

Wobec powyższych regulacji umieszczenie w pasie drogowym, bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (w formie decyzji administracyjnej), reklamy sankcjonowane jest nałożeniem przez ten organ przedmiotowej kary. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Zgodnie bowiem z legalną definicją, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi, zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodatkowo w rozdziale 4 u.d.p. (art. 34 - 43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania owym pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi.

O tym zaś, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia w art. 4 pkt 23, zgodnie z którą: "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej".

Istotą sporu jest ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zajęcie pasa drogowego drogi publicznej realizowało cele reklamowe, wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak to przyjął organ, czy też realizowało użytkowanie drogi zgodnie z jej przeznaczeniem, a przy tym miało krótkotrwały charakter, wykluczający kwalifikację zajęcia pasa drogowego, jak twierdzi skarżący.

Po pierwsze należy mieć na względzie, że drogą publiczną według art. 1 u.d.p. jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem, ale ustawodawca przewidział ograniczenia i wyjątki.

Po drugie nie ulega wątpliwości, że interpretacja wyżej wskazanych norm, które zakazują umieszczania w pasie drogowym reklam bez zezwolenia, wymaga wykorzystania zarówno wykładni językowej jak i celowościowej. Definicja językowa nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca pod pojęciem reklamy określił wprost każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (nie będący znakiem drogowym i informacyjnym).

Nie oznacza to bynajmniej, że powyższą definicją reklamy byłyby objęte wszystkie pojazdy parkujące w pasie drogi i opatrzone jakimikolwiek napisami lub oznaczeniami, lecz takie, gdzie występuje nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12).

Istotna jest zatem funkcja, jaką pełni umieszczony w pasie drogowym pojazd tj. czy pełni wyłącznie funkcję reklamową – o czym świadczy wymieniona w definicji reklamy konstrukcja i mocowania, z którymi połączony jest nośnik informacji, czy też pełni przede wszystkim funkcję środka transportu, a tylko przy okazji pełni funkcję przekaźnika informacji. Ustawodawca nie wprowadza natomiast do definicji reklamy elementu czasowego. Przesądzająca jest zatem funkcja pojazdu, a nie okres jego pozostawania w tym samym miejscu w obrębie pasa drogowego.

Przechodząc na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, słuszna jest ocena organu, że przedmiotowa przyczepa pełni funkcję wyłącznie reklamową. Jak wynika z ustaleń organu, reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci konstrukcji w kształcie klina. Ekspozycja reklam miała miejsce na wszystkich 4 ścianach tej bryły. Nośnik reklamowy był mocowany do krawędzi ścian (co szczegółowo widać na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia 19 grudnia 2013 r.) i zajmował całą powierzchnię przyczepy – nie pozostawiono żadnej powierzchni do przewozu towarów. Podstawa przyczepy była unieruchomiona (pręty w kołach przyczepy, zabezpieczone kłódką, dodatkowe obciążenie k. 38, 40, 41, 50-52 akt sprawy). Te okoliczności wystarczająco dobitnie wskazują na chęć umieszczenia pojazdu (przyczepy) w jedynym miejscu, w celach reklamowych, a nie wykorzystywania do transportu towarów. Przystosowanie przyczepy do montażu na niej treści reklamowych, szczegółowo przedstawia również dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu z dnia ... 2013 r. Przedmiotowa przyczepa może zatem zostać uznana za reklamę w rozumieniu cytowanych regulacji u.d.p.

Nadto o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Sporna reklama bez wątpienia była widoczna dla użytkowników drogi (vide: fotografie w aktach administracyjnych). Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach.

W tej sytuacji Sąd podziela stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez określony czas w tym samym miejscu i nie była używana dla celów transportowych, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi, skarżący w żaden sposób nie wykazywał, że mamy do czynienia z pojazdem - obiektem pełniącym funkcję środka transportu, a nie z reklamą. W toku postępowania skarżący nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych w tym względzie, nie przedłożył dokumentów potwierdzających zarejestrowanie przyczepy (zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym), a sama przyczepa nie ma tablic rejestracyjnych wskazujących, że jest to zarejestrowany środek transportu.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 31 i 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U, z 2012r. poz. 1137 z późn.zm.), pojęcie "pojazd" oznacza środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane, z kolei "przyczepa" oznacza pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Warunkiem dopuszczenia pojazdu do ruchu jest jego zarejestrowanie (art. 71 ust. 1 i 2 P.r.d.), dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego (...) lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Pojazdy określone w ust. 1 są dopuszczone do ruchu, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w art. 66 oraz są zarejestrowane i zaopatrzone w zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne (...).

Zasadniczo zabrania się zakrywania świateł oraz urządzeń sygnalizacyjnych, tablic rejestracyjnych lub innych wymaganych tablic albo znaków, które powinny być widoczne (art. 60 ust. 1 pkt 2 P.r.d.), a pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza (art. 50 a ust. 1).

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozstrzygane były już podobne sprawy i jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielał pogląd organów, że tego rodzaju ustawienie przyczepy samochodowej lub lawety z umocowaną reklamą w pasie drogowym odpowiada dyspozycji przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 693/10, II GSK 699/10, II GSK 692/10, II GSK 551/10, II GSK 697/10, II GSK 832/08 dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony został okres, w którym przedmiotowa reklama (zamontowana na przyczepie) pozostawała w tym samym miejscu. Organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego wykonując zdjęcia (opatrzone datą i godziną) i opisując je. Było to wystarczające do przyjęcia, że reklama umieszczona była w tym miejscu przez wskazany okres. Mając na względzie znane Sądowi z urzędu okoliczności wskazane w innych, rodzajowo tożsamych, sprawach toczących się przed WSA w Bydgoszczy, należy w szczególności podkreślić wagę opatrzenia zdjęć dokładną godziną ich wykonania, co ułatwia – ze względu na znaczne podobieństwo używanych przez skarżącego przyczep – wykluczenie, że organ sfotografował w tym samym dniu jedną przyczepę (bądź ich zespół), która była w ciągu dnia przemieszczana w różne miejsca na obszarze miasta.

Jednakże w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad postępowania dowodowego tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 265 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a."), organ nie ustalił przebiegu granic pasa drogowego drogi powiatowej – ulicy R. w T.. Ustalenia organu w tym przedmiocie stanowi mapka zawarta na k. 33 i 25 akt administracyjnych niewiadomego pochodzenia, z opisem nieznanego autora, zawierając jedynie potwierdzenie jej zgodności z oryginałem dokonane przez pracownika organu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. Do samego ustalenia, w jakim miejscu w terenie znajduje się przyczepa (reklama) nie jest co prawda potrzebna opinia biegłego. W tym względzie wystarczą pomiary dokonane w toku oględzin. Tym niemniej pomiary te powinny zostać naniesione nie na jakąkolwiek mapę, ale - jak wyżej wskazano – na mapę stanowiącą dokument urzędowy, a więc przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego, co powinno być na owej mapie uwidocznione (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 544/12).

W tym miejscu należy ponownie przytoczyć ustawową definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, która stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą". Zatem nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

Na dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach administracyjnych trudno dostrzec aby grunt, na którym usytuowana została przez skarżącego przedmiotowa przyczepa reklamowa był terenem, na którym usytuowane są urządzenia techniczne lub obiekty budowlane związane z ruchem drogowym lub z zarządzaniem drogą. Nie ma tam w szczególności chodnika ani utwardzonego pobocza. To, czy w tych okolicznościach teren ten może zostać uznany za pas drogi publicznej nie zostało w żaden sposób w zaskarżonej decyzji, ani utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji wyjaśnione.

Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest także wydzielenie go liniami granicznymi. Ze szkiców terenu, znajdujących się w aktach administracyjnych, których nie można uznać za mapy geodezyjne (brak na nich bowiem niezbędnych pieczęci urzędowych i symboli ewidencyjnych), nie wynika, jaki jest konkretnie przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. R. w T. Przebieg pasa drogowego drogi powiatowej nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu pasa drogowego oraz usytuowania względem tych granic przedmiotowej przyczepy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że przedmiotowa przyczepa pozostawała jednak poza granicami pasa drogowego. Kształt i wymiary pasa drogowego należą do okoliczności o podstawowym znaczeniu w postępowaniu dotyczącym samowolnego zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy wadliwie pominął obowiązek ustalenia tej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym niedopuszczalne było zawarcie w rozstrzygnięciu o nałożeniu przedmiotowej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozstrzygnięć określonych w pkt 2 i 3 sentencji decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia ... 2014r.

Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa i ocenę postępowania, stwierdzić przejdzie, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd uchylił decyzje organów administracji z powodu naruszeń przepisów postępowania, które uwzględnił z urzędu. W ponownym postępowaniu organy winny wykazać umiejscowienie przedmiotowej przyczepy z reklamą w odniesieniu do granic pasa drogowego, wykorzystując urzędowe mapy geodezyjne, stosownie do powyższych wskazań Sądu. Nadto wskazać przyjdzie, iż karą za zajęcie pasa drogowego wymierza, w formie decyzji zarządca drogi, którym w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.).

W przypadku powierzenia kompetencji do wydania decyzji administracyjnej innemu podmiotowi (np. art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p.) treść i oznaczenie decyzji, w tym organu ją wydającego, winny być zgodne z obowiązującymi przepisami, a stosowne upoważnienie znajdować się w aktach administracyjnych sprawy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.

Wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie ( art. 199, 200 i art. 210 § 1 P.p.s.a.)