Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2060/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 50 i  art. 183  par. 2  pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 i  art. 127
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. S. i Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1938/07 w sprawie ze skarg B. P.-K., M. B.-S., J. S. i Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1938/07, ze skarg B. P.-K., M. B.-S., J. S. i Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej, oddalił skargi.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek węzeł "Opacz" (bez węzła) - węzeł "Lotnisko" (bez węzła) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m. in., że postępowanie w sprawie wszczęto na podstawie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lipca 2005 r. W wyniku złożonych odwołań Minister Budownictwa stwierdził, że z analizy załącznika nr 1 do decyzji wydanej w I instancji, wynika, iż odcinek objęty tą decyzją rozpoczynający się od ulicy Foliałowej w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, przebiega dalej w kierunku południowo-wschodnim. Natomiast z załącznika nr 2 do tej decyzji, który stanowią mapy sytuacyjne z projektami podziałów nieruchomości wynika, że zatwierdzono również projekty podziałów nieruchomości położonych w rejonie ul. Katalogowej, Fiołkowej i Emaliowej, znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję przedstawionymi w załączniku nr 1.

Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją uchylił zatem załącznik nr 1 w części obejmującej rysunek nr 2 i nr 3 do decyzji wydanej w I instancji oraz wydał w tej części rozstrzygnięcie co do istoty sprawy obejmujące ustalenie nowego rysunku nr 2a i 3a.

Odnosząc się do zarzutów J. S. organ odwoławczy wskazał m. in., że mając na uwadze art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg krajowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, pod inwestycję zajęto pas o innej szerokości niż zarezerwowano w planach miejscowych, co nie świadczy o naruszeniu prawa. Jednocześnie wskazano, że nie są zasadne zarzuty dotyczące możliwości wystąpienia w przyszłości lokalnych podtopień domów i działek ponieważ w raporcie oddziaływania na środowisko zalecono zastosowanie systemu zbierającego i oczyszczającego wody opadowe spływające z powierzchni jezdni. W skład tego systemu wchodzić będą między innymi kanalizacja deszczowa, rowy, osadniki, studzienki ściekowe oraz zbiorniki retencyjne.

Odnosząc się do zarzutów B. P.-K., m. in. naruszenia art. 2 ust. 2 powołanej ustawy stanowiącego, że wojewoda wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku organ odwoławczy uznał, że brak wydania decyzji w tym terminie nie może stanowić przesłanki do jej uchylenia. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na wniosek inwestora zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Inwestor wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uzyskania klauzul właściwego organu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na mapach zawierających projekty podziału nieruchomości. Następnie organ podjął postępowanie postanowieniem z dnia 28 lutego 2006 r. Odnosząc się do zarzutu braku ekonomicznego uzasadnienia wyboru obecnej lokalizacji, która zdaniem skarżącej jest najdroższa, wskazano że dokonano analizy 7 wariantów przebiegu drogi przez osiedle "[...]", biorąc pod uwagę różne aspekty, w tym ekonomiczne, i wybrano jako najkorzystniejszy wariant zgodny z ustaleniami dawnych planów miejscowych, jak również podkreślono, że ani Wojewoda Mazowiecki rozpatrując wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej drogi krajowej, ani organ drugiej instancji nie są uprawnione do analizy kosztów realizacji planowanego przedsięwzięcia drogowego. Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia obowiązków i braku zbadania szkodliwości oddziaływania inwestycji stwierdzono, że dołączono do wniosku raport oddziaływania na środowisko drogi ekspresowej S-2, który stanowi załącznik nr 3 zaskarżonej decyzji, dlatego też brak jest przesłanek do uznania, że nastąpiło niedopełnienie obowiązków poprzez niezbadanie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zarzut ograniczenia użytkowania własności i naruszenia art. 2, art. 31, art. 32, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 77 Konstytucji RP, również nie uznano za zasadny, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydana w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie rozstrzyga o własności nieruchomości. Nieruchomości przeznaczone pod planowaną drogę będą nabywane na następnym etapie przygotowania inwestycji, dlatego też nie można uznać, że zapisy zaskarżonej decyzji naruszają przepisy Konstytucji RP, w tym przepisy dotyczące ochrony prawnej wolności, równości i własności.

Minister Budownictwa, rozpoznając zarzuty odwołania M. B.-S. wskazał m. in., że konieczność zwiększenia szerokości korytarza zarezerwowanego pod autostradę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z 30 metrów do ok. 115 m podyktowana była zmianą przepisów dotyczących projektowania dróg, w tym przepisów dotyczących ochrony środowiska. Obecnie planując budowę drogi należy wyznaczyć pod nią teren, na którym będzie można zrealizować budowę urządzeń ochrony środowiska, w tym ekranów akustycznych, pasów zieleni, rowów. Wymaga to zajętości większej powierzchni terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych niż planowano kilkadziesiąt lat temu.

Skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. S., B. P.-K., M. B.-S. i Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...]" z siedzibą w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ich rozpoznaniu stwierdził, że nie są one zasadne, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W odniesieniu do skargi złożonej przez Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...]" z siedzibą w Warszawie Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony do skutecznego wniesienia skargi, skoro nie brało ono udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Przymiot strony mógłby wynikać dla Stowarzyszenia z przysługiwania praw rzeczowych do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, albo z faktu dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jako organizacji społecznej - stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź też na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), zwanej dalej "P.o.ś.". Nie wynika jednak z akt i nie podnosi tego również Stowarzyszenie, aby przysługiwały mu jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zaskarżoną decyzją. Nie ma natomiast znaczenia prawnego dla ustalenia przymiotu strony Stowarzyszenia okoliczność przysługiwania praw rzeczowych do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją członkom tego Stowarzyszenia, skoro jest ono odrębnym podmiotem wobec swoich członków i z tego powodu nie może wyprowadzać własnego interesu prawnego z przysługiwania praw rzeczowych do nieruchomości poszczególnym jego członkom. Nie wynika również z akt i nie kwestionuje tego samo Stowarzyszenie, aby składało ono wniosek do organów prowadzących postępowanie o dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony, stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na wskazanej podstawie prawnej wymaga bowiem wyartykułowania takiego wniosku w toku trwającego już postępowania (jeżeli Stowarzyszenie nie było inicjatorem wszczęcia postępowania - jak w niniejszej sprawie) i jego rozpatrzenia przez organ administracji prowadzący postępowanie, w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Z akt nie wynika także, aby Stowarzyszenie składało wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 33 ust. 1 p.o.ś. Z odpisu KRS z rejestru stowarzyszeń odzwierciedlającego stan z dnia 22 października 2007 r. nie wynika przy tym, aby statutowym celem działania skarżącego Stowarzyszenia była ochrona środowiska, skutkiem czego Stowarzyszenie to nie jest organizacją ekologiczną w myśl art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 p.o.ś., mogącą skorzystać z uprawnień do bycia stroną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w którym organy administracji rozważały także kwestie dotyczące oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko.

Również pozostałe skargi nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie, ponieważ ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydana została na wniosek złożony w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lipca 2005 r., przyjęty w Wydziale Rozwoju Regionalnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 27 lipca 2005 r., wskutek czego, do rozpatrzenia tego wniosku i wydania decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2007 r. miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.) o treści ustalonej przed dniem 16 grudnia 2006 r., co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, z późn. zm.), według którego do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro bowiem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r., tj. w dniu 16 grudnia 2006 r. postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie nie było zakończone ostateczną decyzją, to do wydania decyzji przez organ odwoławczy w 2007 r. miała zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2006 r. i dlatego zaskarżone decyzje należy ocenić przez pryzmat zachowania wymogów określonych we wskazanej wersji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Z akt wynika, że złożenie wniosku zostało poprzedzone zwróceniem się przez inwestora o wydanie opinii określonych w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy i do wniosku dołączono opinie wymagane art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy oraz inne dokumenty. Ze względu jednak na braki wniosku w zakresie wykazu działek usytuowania projektowanej inwestycji oraz dokumentacji podziałowej, Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestora do uzupełnienia tych braków w wyznaczonym terminie, jednakże inwestor wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. i postępowanie to Wojewoda Mazowiecki zawiesił postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r., a następnie podjął postanowieniem z dnia 28 lutego 2006 r. Jakkolwiek więc wniosek o wydanie stosownej decyzji nie był kompletny w dniu jego złożenia, to jednak został uzupełniony przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji.

Prawidłowo przy tym organy orzekające w sprawie przyjęły, że do wniosku o wydanie decyzji, a następnie przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej w przedmiotowej sprawie, nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Wymóg uzyskiwania takiej decyzji wprowadzony bowiem został dopiero od dnia 28 lipca 2005 r., jednakże z mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Taki wniosek o stosowanie dotychczasowej procedury oddziaływania inwestycji na środowisko zawarty jest we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Skoro wniosek ten złożony został w dniu 27 lipca 2005 r., to obowiązkiem organów administracji było przeprowadzenie procedury z zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej według reguł określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a więc bez uzyskiwania odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia drogowego z wykorzystaniem raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, opracowanego według wytycznych zawartych w załączniku nr 1 do powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Taki raport został w sprawie sporządzony i stanowi załącznik nr 3 do decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia norm prawa unijnego dotyczące ochrony środowiska, skoro dla projektowanej inwestycji drogowej będzie konieczne uzyskanie odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed wydaniem pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, o czym umieszczono stosowne zastrzeżenie na stronie 3 decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji i co wynika z ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.). Taka decyzja została wydana w dniu 7 sierpnia 2009 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., w wyniku korekty dokonanej przez Ministra Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., jako przez organ odwoławczy zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, spełnia wymagania określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zawierając w swojej treści określenie wymagań dotyczących powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, linii rozgraniczających teren, warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektów podziału nieruchomości objętych lokalizacją inwestycji drogowej.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji były uprawnione do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej na podstawie powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ustalenie lokalizacji tej drogi nie pozostaje przy tym w sprzeczności z przebiegiem drogi ekspresowej S-2, określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334, z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.). Decyzją ostateczną w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej jest bowiem decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. Organ odwoławczy zobowiązany jest zaś do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. O ile więc decyzja organu pierwszej instancji wskazuje na lokalizację inwestycji drogi ekspresowej w miejscu nieprzewidzianym w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. pod tę drogę, jako drogę ekspresową, o tyle w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy, rozporządzenie to określało już przebieg drogi ekspresowej S-2 (w ramach nowelizacji tego rozporządzenia), oznaczonej mianem Południowej Obwodnicy Warszawy na odcinku Warszawa (węzeł "Konotopa") - Warszawa (węzeł "Lubelska"), w ramach którego to przebiegu zawiera się lokalizacja inwestycji drogowej objętej zaskarżoną decyzją. Należy przy tym podkreślić, że przebieg drogi ekspresowej S-2 w powołanym rozporządzeniu wyznaczony został za pomocą punktów - od węzła "Konotopa" do węzła "Lubelska" - z czego nie wynika, w jakim obszarze i w jakiej szerokości powinna przebiegać projektowana droga. Z powołanego rozporządzenia nie wynika zatem, na jakim dokładnie obszarze powinna być zlokalizowana droga ekspresowa, lecz jedynie to, pomiędzy jakimi punktami powinna się ona zawierać i ta okoliczność została zachowana w zaskarżonej decyzji.

Zarzut zawyżenia prędkości na projektowanym odcinku drogi ekspresowej nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ wyznaczenie w decyzji prędkości projektowanej 100 km/h stanowi jedynie wytyczną do określenia w pozwoleniu na budowę warunków technicznych dla tej drogi, a nie warunków jej użytkowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz J. S.. Stowarzyszenie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), zwanej dalej "p.u.s.a." oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 28 i art. 40 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., a w rezultacie oddalenie skargi na nią w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i stwierdzić nieważność powyższych decyzji z uwagi na nieuznanie, że Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...]" jest stroną postępowania,

2) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji o zarzutach podniesionych przez skarżącego i w rezultacie oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organów administracji w sytuacji, w której decyzję te należało uchylić lub stwierdzić ich nieważność z uwagi na zarzuty podniesione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2009 r.,

3) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 46, art. 47 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., a w rezultacie oddalenie skargi na nią w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić z uwagi na wydanie ww. decyzji bez przeprowadzenia (względnie bez należytego przeprowadzenia) przez organy administracji postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;

4) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., a w rezultacie oddalenie skargi na nią w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić z uwagi na nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja w postaci drogi ekspresowej S-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) ma zostać przeprowadzona w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2, podczas gdy korytarz taki nigdy nie został wyznaczony w planowanym miejscu realizacji tej inwestycji,

5) naruszenie art. 65 i art. 66 p.p.s.a. w związku z art. 47 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu Stowarzyszeniu Sąsiedzkiemu "[...]" pisma procesowego Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2009 r. oraz pisma procesowego pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 maja 2009 r. i tym samym uniemożliwienie skarżącemu zajęcia stanowiska co do argumentów i okoliczności tam podniesionych i pozbawienie możliwości obrony.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że w szczególności w dniu 31 stycznia 2005 r. złożyło wniosek o zmianę przebiegu trasy drogowej S-2 (vide Dokumentacja przebiegu konsultacji społecznych stanowiąca część raportu o oddziaływaniu na środowisko drogi ekspresowej nr S-2). Z powyższego wynika, że organy administracji uznawały Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...] - [...]" za stronę postępowania, co przejawiało się chociażby w tym, że przyjmowały jego pisma i udzielały mu stosownych informacji. Ponadto w toku tych postępowań nie zostało wydane postanowienie odmawiające Stowarzyszeniu statusu strony postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc do przyznania podmiotowi statusu strony postępowania należy stosować generalną regułę wynikającą z art. 28 i nast. k.p.a.

Przysługujący Skarżącemu przymiot strony wynika zarówno z faktu, że jego członkami są właściciele nieruchomości, przez które ma przebiegać przedmiotowa droga ekspresowa, jak i z faktu, iż siedziba Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...] - [...]" znajduje się przy ulicy [...], a więc również w pasie planowanej inwestycji drogowej. Dlatego też w przypadku utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi ekspresowej, Stowarzyszenie utraci przysługujące mu prawa do nieruchomości będącej obecnie jego siedzibą i okoliczność ta w sposób wystarczający uzasadnia przysługujący skarżącemu interes prawny. Powyższa lokalizacja siedziby skarżącego Stowarzyszenia wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, który Sąd I instancji brał pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Odmowa uznania Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...] - [...]" jako strony postępowania przez ten Sąd spowodowała niewzięcie pod uwagę podnoszonych przez Skarżącego zarzutów przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia i tym samym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W drugiej skardze kasacyjnej J. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu i niewyjaśnieniu zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 127 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższej skargi skarżąca wyjaśniła, że na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. jej pełnomocnik z urzędu uzupełnił zarzuty skargi wniesionej bezpośrednio przez J. S. m. in. zarzucając decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r., że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przewidziana w art. 127 k.p.a. Podniesiony na rozprawie zarzut dotyczył okoliczności, że na etapie postępowania odwoławczego przed Ministrem Budownictwa wnioskodawca Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 16 kwietnia 2007 r. zmodyfikował wniosek. O fakcie zmodyfikowania wniosku, nie zostali zawiadomieni uczestnicy postępowania. Mając powyższe na uwadze, w szczególności okoliczność, że:

- treść wniosku będącego przedmiotem postępowania administracyjnego została ustalona przez wnioskodawcę (inwestora) ostatecznie w dniu 16 kwietnia 2007 r.,

- żaden z uczestników postępowania nie został zawiadomiony o fakcie modyfikacji wniosku,

- organ drugiej instancji zmodyfikował decyzję stosownie do zmienionego wniosku,

zarzut i problem prawny podniesiony na rozprawie powinien zatem zostać rozpoznany przez Sąd I instancji.

Powyższe uchybienie ma, w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozważenie zarzutu naruszenia - art. 127 k.p.a. spowodowałoby konieczność uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Budownictwa.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o ich oddalenie, natomiast B. P.-K. oraz M. B.- S. poparły stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w nawiązaniu do podniesionego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia "[...] – [...]" zarzutu pozbawienia Stowarzyszenia możliwości obrony jego praw w postępowaniu przed Sądem I instancji, w pierwszej kolejności należy rozważyć czy nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądowym w kwestii pojęcia "pozbawienia strony możliwości obrony jej praw" dominuje pogląd wskazujący na ścisłe jego rozumienie. Strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orz. SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97). Pozbawienie strony możliwości obrony jej praw występuje zatem jedynie w razie ustalenia zaistnienia kardynalnych uchybień w zakresie udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie tylko jakichkolwiek uchybień w tej kwestii.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odroczył w dniu 4 maja 2009 r. rozprawę celem umożliwienia stronom ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych przez Stowarzyszenie "[...] – [...]" w piśmie z dnia 30 kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury pismem z dnia 18 maja 2009 r. udzielił odpowiedzi na zawarte w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2009 r. zarzuty Stowarzyszenia "[...] – [...]". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustosunkowując się do powyższego pisma procesowego w piśmie z dnia 18 maja 2009 r. stwierdził, że popiera stanowisko Ministra Infrastruktury przedstawione w związku z wniesionymi skargami, informując jednocześnie o orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach.

Jak wynika z akt sądowych I instancji odpisy pism procesowych Ministra Infrastruktury oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 maja 2009 r. nie zostały doręczone Stowarzyszeniu "[...] – [...]", stosownie do wymogów art. 47 § 1 p.p.s.a. W świetle okoliczności niniejszej sprawy brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że naruszenie powołanego wyżej przepisu miało wpływ na wynik postępowania, a tym bardziej uniemożliwiło Stowarzyszeniu "[...] – [...]" zajęcie stanowiska co do argumentów podniesionych w tych pismach procesowych i pozbawiło go możliwości obrony.

W piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 maja 2009 r. nie powołano żadnych nowych argumentów w rozpatrywanej sprawie, w tym również w odniesieniu do zarzutów zawartych w piśmie Stowarzyszenia "[...] – [...]" z dnia 30 kwietnia 2009 r. Jak wynika natomiast z protokołu rozprawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. pełnomocnik Stowarzyszenia "[...] – [...]" poparł skargę oraz podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2009 r., ustosunkowując się jednocześnie do pisma Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2009 r. Skoro zatem pełnomocnik Stowarzyszenia ustosunkował się do stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w piśmie z dnia 18 maja 2009 r., to brak jest podstaw do przyjęcia, że Stowarzyszenie było w tej części postępowania sądowego pozbawione możliwości obrony swych praw. Strona skarżąca nie żądała przy tym sprostowania lub uzupełnienia protokołu z rozprawy z dnia 18 maja 2009 r. W sprawie z nie zachodzi zatem nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ponadto wystąpienia innej przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów skarżącego Stowarzyszenia przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji rozpoznał łącznie i rozstrzygnął skargi B. P.-K., M. B.-S., J. S. i Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...]" z siedzibą w W.. Ponieważ sprawy te mogły być objęte jedną skargą Sąd I instancji, zgodnie z art. 111 § 1 p.p.s.a., miał obowiązek ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Połączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączenie jest podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową i nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności oraz nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal samodzielnymi sprawami (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1561/04). W każdej z tych połączonych spraw samodzielnej ocenie podlega legitymacja procesowa skarżącego.

W pierwszej kolejności badaniu przez sąd administracyjny podlega istnienie kwestii formalnych, w tym legitymacji skargowej. W odniesieniu do skargi złożonej przez Stowarzyszenie Sąsiedzkie "[...]" z siedzibą w Warszawie Sąd I instancji stwierdził, że Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony do skutecznego wniesienia skargi, skoro Stowarzyszenie to nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Nie posiada ono również, w ocenie Sądu własnego interesu prawnego opartego na treści art. 28 k.p.a., nie przysługują mu bowiem jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym zaskarżoną decyzją.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie uznał, że Stowarzyszenie nie mogło mieć interesu prawnego opartego na treści art. 28 k.p.a., gdyż przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło jego własnego interesu. Nie znajduje potwierdzenia w aktach zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że w wyniku ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi ekspresowej Stowarzyszenie utraci przysługujące mu prawo do nieruchomości przy ul. [...] będącej obecnie jego siedzibą. Stowarzyszeniu nie przysługuje do powyższej nieruchomości ani prawo własności, ani prawo użytkowania wieczystego, co potwierdził również pełnomocnik Stowarzyszenia na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. wyjaśniając, że korzysta ono z tej nieruchomości na podstawie umowy zobowiązaniowej. Jak wynika ponadto ze stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji mapy wskazującej linie rozgraniczające przebieg projektowanej drogi, nieruchomość przy ul. [...] jest położona poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji.

Nie ma natomiast, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, znaczenia prawnego dla ustalenia przymiotu strony Stowarzyszenia okoliczność przysługiwania praw rzeczowych do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją członkom tego Stowarzyszenia. Stowarzyszenie jest odrębnym podmiotem wobec swoich członków i nie może wyprowadzać własnego interesu prawnego z przysługiwania jego członkom praw rzeczowych do nieruchomości położonych na terenie projektowanej drogi ekspresowej.

Baz znaczenia jest również podnoszona w skardze okoliczność, że Stowarzyszenie brało czynny udział w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 P.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w odniesieniu do prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz zapewnienia udziału w nim społeczeństwa. Stosownie do art. 31 P.o.ś., udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska polegał na tym, że każdy miał prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Jedynie organizacje ekologiczne, które uzasadniając to miejscem swojego działania zgłosiły chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi i wnioski w ramach tego postępowania, mogły uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 33 ust. 1 P.o.ś.).

Zatem z powołanych wyżej przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska wynika, że w postępowaniu tym można składać uwagi oraz wnioski, jak też być niezależnie od tego dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu i występować w nim na prawach strony. Samo zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestnictwem w nim w na prawach strony. Konieczne jest w takim wypadku wydanie stosownego postanowienia w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie takiego postanowienia nie wydano.

Podkreślić należy ponadto, że jak wynika z odpisu KRS statutowym celem działania skarżącego Stowarzyszenia nie była ochrona środowiska, a zatem nie jest ono organizacją ekologiczną w myśl art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 16 P.o.ś., mogącą skorzystać z uprawnień do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia Sąsiedzkiego "[...]". Kwestia, czy organizacja społeczna ma legitymację skargową jest przedmiotem oceny merytorycznej, której treść zależy od spełnienia przez organizację wymogów materialnych i proceduralnych określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a. - działania w zakresie statutowej działalności, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób i uprzedniego brania udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA 2005/4/62). Odrzucenie skargi następuje natomiast w przypadku, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kręgu podmiotów określonych w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Do podmiotów mieszczących się w kręgu określonym w art. 50 § 1 p.p.s.a. należy niewątpliwie organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 374/07).

Ustalenie przez WSA w Warszawie, że skarżące Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia skargi wyłączało możliwość oceny przez ten Sąd zasadności podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej. W sytuacji gdy brak jest skargi uprawnionego podmiotu, sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W związku z powyższym zawarte w pkt II. 2-4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy. Z uwagi bowiem na brak legitymacji procesowej Stowarzyszenia, kontrola taka nie mogła być przez Sąd I instancji wykonana.

W skardze kasacyjnej J. S. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu i niewyjaśnieniu zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Powyższe uchybienie miało w ocenie skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozważenie zarzutu naruszenia art. 127 k.p.a. spowodowałoby konieczność uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa.

Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia. Zarzut nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności jest wprawdzie zasadny, nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, że naruszenia zasady dwuinstancyjności nastąpiło w wyniku modyfikacji wniosku inwestora, bez bliższej analizy na czym ta modyfikacja polegała. Nie można natomiast przyjąć, że każda modyfikacja wniosku inwestora na etapie postępowania odwoławczego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jedynie bowiem w razie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych powodujących konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania (art. 136 k.p.a.).

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jedynie wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).

O tym czy mamy do czynienia z tą samą sprawą będącą przedmiotem postępowania w I i II instancji decyduje tożsamość sprawy administracyjnej. Sprawa administracyjna to sprawa dotycząca ustalenia w wyniku zastosowania powszechnie obowiązującej normy prawnej sytuacji prawnej podmiotu na jego żądanie lub z urzędu. A zatem pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Mające natomiast w tej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny podmioty stanowią element podmiotowy sprawy.

Minister Budownictwa w przeprowadzonym w II instancji postępowaniu wyjaśniającym stwierdził, że z analizy załącznika nr 1 do decyzji wydanej w I instancji, a zwłaszcza z jego rysunku nr 3 przedstawiającego plan sytuacyjny z projektowanymi liniami rozgraniczającymi teren niezbędny dla obiektów budowanych wynika, że odcinek objęty tą decyzją rozpoczyna się od ulicy Foliałowej w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy i przebiega dalej w kierunku południowo-wschodnim. Natomiast z załącznika nr 2 do tej decyzji, który stanowią mapy sytuacyjne z projektami podziałów nieruchomości wynika, że zatwierdzono również projekty podziałów nieruchomości położonych także w rejonie ul. Katalogowej, Fiołkowej i Emaliowej, znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję przedstawionymi na rysunku nr 3 w załączniku nr 1.

W obwieszczeniach informujących strony o wszczęciu postępowania zamieszczonych w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej, Wojewoda Mazowiecki wyszczególnił numery działek ewidencyjnych, na których będzie przebiegała droga, wymieniając również działki położone w rejonie ul. Katalogowej, Fiołkowej i Emaliowej w Dzielnicy Włochy m. st. Warszawy, w obrębie [...] Właściciele nieruchomości położonych powyższym obrębie brali zatem udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej lokalizacje przedmiotowej drogi. W decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzono projekt podziału wszystkich nieruchomości niezbędnych pod realizację tej drogi. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że uchylenie przez Ministra Budownictwa załącznika nr 1 w części obejmującej rysunek nr 2 i nr 3 do decyzji wydanej w I instancji oraz wydanie w tej części rozstrzygnięcia co do istoty sprawy obejmującego ustalenie nowego rysunku nr 2a i 3a, powoduje zmianę elementu podmiotowego albo przedmiotowego sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ drugiej instancji usunął jedynie niezgodność pomiędzy treścią załączonej do wniosku mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z mapą zawierającą projekty podziału nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), linie rozgraniczające teren inwestycji określone w decyzji ustalającej lokalizację drogi stanowią linie zatwierdzonego tą decyzją podziału nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikom ustanowionym w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.