Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2029/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 97 par. 1 pkt 4,  art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Nieruchomość położona w gminie G., obrębie M., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [..] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (odc. ref. nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz J. D. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zobowiązał Zarząd [...] w K., działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ wojewódzki nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się, przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872

ze zm.). Z uwagi na powyższe, postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku.

W uzasadnieniu Minister powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie G., obrębie M., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [....] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W.

Biegła ustaliła, że teren, na którym leży szacowana nieruchomość objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Gminy G. Nr [....] z dnia [...] czerwca 2006r., zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny dróg publicznych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyceniane działki znajdują się bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...] i przylegają do terenów zabudowy mieszkaniowej. W otoczeniu nieruchomości znajdują się pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne i w zabudowie zagrodowej, tereny niezabudowane i tereny rolne oraz droga wojewódzka. Działki są niezabudowane i nie ogrodzone. Nieruchomość uzbrojona jest w energię elektryczną, wodę i gaz.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęła rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie gminy G. i powiatu [...], Ze względu na niewystarczającą ilość transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi na badanym rynku biegła rozszerzyła rynek lokalny o powiat [...], gdzie wystąpiły transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi w gminach: M., W., T., J., B. i B. Do ostatecznej analizy biegła wybrała [...] nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość działki nr [...] biegła oszacowała na kwotę [...] zł a działki nr [...] na kwotę [...]zł.

Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami

o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniane działki. Ponadto, nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. D., a zatem ona była podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Ponadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Województwa [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy

i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie G., obrębie M., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Okolicznością niekwestionowaną jest to, że powyższa nieruchomość - decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (odc. ref. nr [...]) do km [...] (odc. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących

w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowe było również ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz J. D.

Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu, samo przekonanie skarżącego Województwa o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy

z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wystarcza aby można było mówić w niniejszej sprawie o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego wszczętego i prowadzonego w trybie specustawy drogowej.

Pojęcie zagadnienia wstępnego zostało sformułowane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", zwanego też zagadnieniem prejudycjalnym, rozumie się sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Na tle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż postępowanie administracyjne może zostać zawieszone na podstawie tego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, LEX nr 1367328). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, iż organ zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa w ogóle możliwe jest rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, LEX nr 1336372). O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było wskazanej zależności. Zagadnienia wstępnego nie może stanowić samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia

13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października

1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który jednak zawiera znaczący element konstytutywny. Element konstytutywny przejawia się w tym, że dopiero na podstawie takiej decyzji podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.

W świetle powyższego, nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję

o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.

Przy tym, podkreślić trzeba, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – powinnością organu było dopełnienie obowiązku ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zauważyć bowiem trzeba, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.