Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 96/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art.9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 23 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

F. C. pismem z dnia 1 października 2015 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] (dalej jako PINB) o robotach budowlanych prowadzonych na terenie dz. nr [...] w m. [...], gm. K. .

W związku z powyższym, w dniu [...] października 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. [...], gm. K. .

Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2016 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu przez PINB dla powiatu [...] w [...] postępowania administracyjnego w sprawie: "robót budowlanych na terenie dz. nr [...] w m. [...], gm. K. ".

W dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. [...], gm. K.

W dniu 30 czerwca 2016 r. PINB dla powiatu [...] w [...] wydał postanowienie nr [...], którym na mocy art. 48 ust.2 i 3 u.p.b wstrzymał roboty budowlane na działce nr [...] w m. [...], gm. K. oraz nałożył na współwłaścicieli działki nr [...] w m. [...]: Z. B. i M. B. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. wskazanych w treści postanowienia dokumentów.

Postanowieniem nr [...] z dnia 30 września 2016 r. organ I instancji ustalił nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 31 grudnia 2016 r.

W dniu 4 stycznia 2017 r. inwestor złożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, które następnie w dniu 11 kwietnia 2017 r. zostały wydane w celu uzupełnienia braków. Postanowieniem nr [...] z dnia 31 marca 2017 r. organ I instancji ustalił nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do dnia 30 czerwca 2017 r.

W dniu 30 czerwca 2017 r. złożono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz wymagane oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB dla powiatu [...] w [...] postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], nałożył na inwestora robót budowlanych M. B. i Z. B. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej z tytułu realizacji inwestycji pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w m. [...], gm. K. "(...) w wysokości 50.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który zawiera przesłanki, jakie należy spełnić, aby zalegalizować samowolnie wybudowaną inwestycję. Na podstawie dostarczonych dokumentów organ uznał, iż przesłanki legalizacyjne w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione. Inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego dla inwestycji pn: "rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w m. [...], gm. K. " w tym dołączył zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z obowiązującym MPZP gminy K. oraz oryginał "mapy do celów projektowych" i brakujące, aktualne na dzień wykonania projektu, zaświadczenie projektanta o przynależności do Izby Architektów. Dalej organ I instancji podał, że rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana bez decyzji pozwolenia na budowę, co skutkowało koniecznością wszczęcia procedury legalizacyjnej zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. Procedura ta przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wybudowanej inwestycji pod warunkiem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek, w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Na koniec organ I instancji wyjaśnił szczegółowo sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji, w ustawowo przewidzianym terminie, wniósł Z. B.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów zarówno formalnych (art. 6, 7, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) jak i materialnych (art. 9 ust. 1 i 2, 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48, art. 50, 51 i 52 ustawy Prawo budowlane). Po pierwsze, żalący się zarzucił organowi I instancji błędną kwalifikację robót budowlanych, a przez to wybór niewłaściwego trybu postępowania legalizującego. Po drugie, wskazał, że organ prowadzący postępowanie nie ustalił kto jest inwestorem spornych robót budowlanych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ I instancji powinien kierować zobowiązania do podjęcia czynności zmierzających do likwidacji samowoli budowlanej do inwestora, a dopiero w następnej kolejności do właścicieli obiektu. Ponadto wskazano na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia przez organ w jakim okresie prowadzone były roboty budowlane. Kwestia ta z kolei determinuje zastosowanie odpowiedniego reżimu prawnego, w tym właściwych przepisów planistycznych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB) postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...], znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania, stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie. Jakkolwiek organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszo-instancyjnego dotyczące określenia stron postępowania, zakwalifikowania robót budowlanych jako rozbudowy, prowadzenia postępowania w odpowiednim trybie, to nie zgadza się, iż wszystkie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej zostały spełnione. Organ II instancji stwierdził, że roboty budowlane nie spełniają obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem nie jest możliwe w tym momencie przeprowadzenie postępowania legalizującego, a w konsekwencji wydanie postanowienia o uiszczeniu opłaty legalizującej.

WINB wskazał, że w oparciu o wyniki oględziny z dnia [...] kwietnia 2016 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w m. [...], gm. K. , wykonane roboty budowlane zakwalifikowane winny być jako "rozbudowa", o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. W ocenie organu II instancji niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w m. [...], gm. K. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane zrealizowane w związku z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w m. [...], gm. K. rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Dalej WINB podał, że skutkiem niedopełnienia przez Inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było wdrożenie przez PINB trybu określonego w art. 48 ust. 2 u.p.b. oraz nałożenie na właścicieli przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia w określonym terminie wymaganych w art. 48 ust.3 u.p.b. dokumentów. Analizując przesłanki legalizacji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji uznał złożone przez inwestorów dokumenty za kompletne i odpowiadające wymaganiom określonym w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - bez dostatecznej ku temu podstawy. [...]WINB, weryfikując czynności przeprowadzone w niniejszej sprawie stwierdził, iż PINB przedwcześnie uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu pozostaje możliwa. Organ po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego z grudnia 2016 r. w oparciu o art. 35 u.p.b. uznał, iż rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: RMI) w zakresie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej związanych z określonym usytuowaniem obiektu na gruncie. Wprawdzie do projektu dołączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię: "Ekspertyzy technicznej dotyczącej spełnienia w inny sposób wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] [...] gmina K. " opracowaną przez mgr inż. C. L. i mgr inż. L. S., opieczętowaną przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz potwierdzoną za zgodność kopię postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 stycznia 2017 r., znak: [...], wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w §12, §271, § 239, § 240 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednak dokumenty powyższe zdaniem organu nie stanowią o zgodności przedłożonego projektu z przepisami. WINB podkreślił, iż ekspertyza techniczna, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 p.b. Wnioski wypływające z ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. WINB wskazał przy tym, że podmiotami uprawnionymi do występowania z takimi wnioskami są jedynie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sposób jednoznaczny określają tryb występowania przez organy o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - art. 9 ust. 2 p.b.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że PINB nieprawidłowo przeszedł do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, polegającego na ustaleniu wysokość opłaty legalizacyjnej, nie zaszła bowiem przesłanka, o której mowa w art. 49 ust 1 i 2 p.b.

Organ odwoławczy podkreślił jednak, że zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej, kwalifikacja przedmiotowych robót, przyjęty tryb postępowania jak i adresaci obowiązku jej uiszczenia zostali ustaleni prawidłowo, bowiem w myśl art. 52 p.b. obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia o nie ustaleniu przez organ I instancji kto był inwestorem spornych robót wskazano, że M. B. i Z. B. – właściciele działki ew. nr [...] w m. [...], gm. K. – są uprawnieni do władania przedmiotową nieruchomością i słusznie zostali uznani jako adresaci obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. Potwierdza to również: oświadczenie M. B. oraz Z. B. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz karta tytułowa projektu budowlanego, na której jako inwestorzy wskazani są M. B. i Z. B..

Odnosząc się do pozostałych uwag zawartych w zażaleniu, [...]WINB podkreślił, iż w uzasadnieniu postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wskazano również, że złożona przez inwestorów dokumentacja wykazała niezgodność z przepisami techniczno – budowlanymi, co obligowało organ do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. B. zarzucił przedmiotowemu postanowieniu naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie postanowienia, albowiem w zaskarżonym postanowieniu brak jest pełnego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, a ponadto uzasadnienie jest nieprawidłowe;

- art. 15 K.p.a. poprzez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w zażaleniu;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie uregulowania zawarte w tym przepisie nie mogą mieć zastosowania;

- art 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację i

przyjęcie, iż odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie można uzyskać jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł zarzut błędnego zakwalifikowania przez organy spornych robót budowlanych jako rozbudowa oraz daty ich wykonania. Ponadto skarżący nie zgadza się z organem II instancji, aby przedłożone przez niego dokumenty – przede wszystkim postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 stycznia 2017 r. wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w §12, § 271, § 240 rozporządzenia o warunkach technicznych - nie były wystarczające do zatwierdzenia w trybie postępowania legalizacyjnego. Przytaczając orzecznictwo NSA skarżący podnosi także, iż odstępstwa od warunków technicznych można także uzyskać od nadzoru budowlanego, a nie wyłącznie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (taki pogląd wyraża [...]WINB).

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i służy na nie zażalenie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga okazała się bezzasadna. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała bowiem, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 listopada 2018 r. nr [...], znak: [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie PINB nr [...], znak: [...] o nałożeniu na Z. B. i M. B. opłaty legalizacyjnej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Niesporne w sprawie jest wykonanie przez inwestorów Z. B. i M. B. robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej tj. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych niespełniających wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób podany w §12, § 271, § 240 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej także jako "warunki techniczne").

Spór pomiędzy stronami dotyczy kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy, a w konsekwencji zastosowania trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej jako "p.b.") oraz kwestii możliwości legalizacji wykonanych samowolnie prac budowalnych bez konieczności uzyskiwania odstępstwa od postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozważając w pierwszej kolejności kwestię kwalifikacji wykonanych robót budowlanych na dz. [...] w m. [...], gm. K. Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zakwalifikowały wykonane prace jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. [...] w m. [...], gm. K. . Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbudowa". Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W oparciu o doktrynę i orzecznictwo przyjmuje się, iż rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08). Organ I instancji dokonał porównania projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę ze stanem obecnym. Jak wskazano w protokole oględzin budynku mieszkalnego jednorodzinnego przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] kwietnia 2016 r. na działce ew. nr [...] w m. [...], gm. K. : "Pomieszczenie parteru (pokój dzienny) powiększono poprzez zabudowę powierzchni pod balkonem. (...) Od północnej strony w miejscu projektowanych schodów na parter i ich zadaszenia obecnie znajduje się klatka schodowa na I piętro zabudowana ścianami oraz przekryta dachem."

W ocenie Sądu, w oparciu o powyższe ustalenia organu oraz wskazane powyżej wywody prawne, doszło niewątpliwie do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w m. [...], gm. K. . Zwiększyły się bowiem parametry istniejącego obiektu budowlanego (kubatura) oraz powierzchnia zabudowy istniejącego budynku. Zatem twierdzenia skarżącego, że wykonane prace stanowią w istocie przebudowę budynku a organ nie wykazał, że jest to rozbudowa, są nietrafione. Zdaniem Sądu organ I instancji, a za nim organ II instancji, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Dokonał oględzin spornych robót, a następnie udokumentował wszystkie wykonane samowolnie prace za pomocą opisanych zdjęć, które znajdują się w aktach sprawy. W tej sytuacji nie można organom zasadnie zarzucić naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Odmienny pogląd skarżącego, do czego ma on prawo, wynika z chęci zastosowania wobec niego mniej surowego reżimu legalizacji samowoli budowlanej przewidzianego w art. 50 i nast. p.b.

W konsekwencji przyjęcia, że sporne roboty stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego skarżącego, należy również uznać, że organy właściwie zastosowały w sprawie tryb z art. 48 p.b. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie tego przepisu może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Organy obu instancji rozważyły kwestię legalizacji spornych robót, dochodząc jednak w tej kwestii do przeciwnych wniosków. Rację w tym sporze należy przyznać organowi odwoławczemu, a w konsekwencji uznać, że postanowienie organu I instancji o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej zapadło przedwcześnie. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z przepisami art. 48 p.b. zależy w pierwszej kolejności od zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Ta przesłanka legalizacji jest spełniona w przedmiotowej sprawie. Inwestor przedstawił bowiem zaświadczenie Wójta Gminy K. o zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b., organ nadzoru budowlanego (przed wydaniem postanowienia) powinien również przeanalizować, czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części (w zależności od zakresu samowoli budowlanej) do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 p.b.). Przy dokonywaniu tej oceny należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Zasadnie w ocenie Sądu uznał zatem [...]WINB, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona wskazana powyżej przesłanka legalizacji, co stoi obecnie na przeszkodzie zalegalizowaniu spornego obiektu. W przedmiotowej sprawie dokonana rozbudowa obiektu narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie zachowano bowiem wymaganej tym przepisem odległości zabudowy od granicy działki. Zabudowanie schodów i przybliżenie się na 70 cm (niesporne) nie spełnia wymagań przeciwpożarowych przewidzianych w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu słusznie [...]WINB uznał, że uzyskana przez inwestora Ekspertyza techniczna dotycząca spełnienia w inny sposób wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w związku z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] [...] gmina K. oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 stycznia 2017 r., znak: [...], wydane w oparciu o art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016r. poz. 191 z późn. zm.), wyraża jedynie zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i nie może mieć wpływu na ocenę, czy przedstawiony projekt budowlany narusza §12 rozporządzenia w zakresie wymaganych odległości projektowanego budynku od granicy działki. Uwzględnienie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przy zastosowaniu § 207 ust. 2 tego rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym - odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy (...) – tak wyrok NSA z 26 września 2007r. II OSK 1254/06, Lex nr 382523. Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 p.b. albo na podstawie § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia ( por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., II OSK 3098/14, LEX nr 2167551).

Zasadnie zatem [...]WINB podniósł, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność rozważenia przez organ I instancji kwestii uzyskania odstępstwa od bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w trybie art. 9 p.b., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Takiej analizy nie przeprowadził organ I instancji w ogóle uznając, że wystarczające są w tym zakresie przedłożone przez inwestorów dokumenty, a to ekspertyza techniczna i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 stycznia 2017 r., znak: [...] Celem art. 9 p.b. jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, ogólnie obowiązujących przepisów. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organów, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Zatem w ocenie Sądu prawidłowo dokonana przez organy na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 p.b.

Co do możliwości skorzystania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego z instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, o której mowa w art. 9 p.b., w orzecznictwie istnieją rozbieżności.

Według jednego z prezentowanych w judykaturze poglądów literalna wykładnia art. 9 ust. 3 p.b. i zawartego tam sformułowania "wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" prowadzi do przyjęcia, że możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wystąpienia do właściwego ministra o wydanie upoważnienia w zakresie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Jest to związane nadto z literalną wykładnią art. 9 ust. 2 p.b. o treści: "Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo".

Według drugiego poglądu, na który powołuje się skarżący i który podziela Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przy interpretacji przepisu art. 9 ust. 3 p.b. nie można ograniczyć się jedynie do jego wykładni literalnej, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej, funkcjonalnej. Nie ma bowiem żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno - budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Skoro zatem uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to również ocena następcza powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. Zawarte w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdzenie, że złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, lecz zaszłością historyczną, z okresu gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 22.02.2017 r. sygn. II OSK 1485/15, Legalis nr 1722939; wyrok NSA z dnia 14.06.2016 r. sygn. II OSK 2480/14, LEX nr 2141388, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019r, II OSK 878/17, Lex nr 2637480, wyrok NSA z 16 lutego 2017r. II OSK 1437/15, Lex nr 2328907, wyrok NSA z dnia 15 lutego 20178r. II OSK 1330/16, Lex nr 2279375, wyrok NSA z 12 stycznia 2016r., II OSK 1139/14, Lex nr 2116191).

Przedstawione wyżej argumenty przemawiają, zdaniem Sądu, za możliwością stosowania wynikającej z treści art. 9 p.b. instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego. W tej kwestii nie ma zatem racji organ odwoławczy twierdząc, że podmiotami uprawnionymi do uzyskania zgody na odstępstwo są jedynie organy administracji architektoniczno-budowlanej. To mylne stanowisko [...]WINB nie ma jednak znaczącego wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe, gdyż w sprawie nie nastąpiła jeszcze możliwość nałożenia na inwestorów opłaty legalizacyjnej za samowolnie wykonane roboty budowlane z powodu braku koniecznej przesłanki legalizacji, a to zgodności rozbudowy z przepisami techniczno-budowlanymi.

Reasumując dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego.

Organ II instancji zasadnie zatem uchylił postanowienie organu I instancji o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej i zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postanowienie organu I instancji narusza art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. brak rozważenia możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowalnych lub wystąpienia o nie do właściwego organu. Wykonując postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. [...]WINB wskazał na konieczność uzyskania zgody na odstępstwa od przepisów tech.- bud. i dopiero zależnie od wyników tego postępowania albo orzeczenie o opłacie legalizacyjnej albo nakazanie rozbiórki. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż w pełni je determinuje.

Wobec braku przesłanki koniecznej do legalizacji spornego obiektu Sąd nie odnosi się do kwestii poruszonych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jak zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej na właścicieli nieruchomości a nie inwestorów oraz jej wysokości. Rozważanie tych kwestii jest w tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że okazały się one bezzasadne, co wykazano powyżej. Uzasadniony okazał się jednak zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 p.b. i § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ nadzoru budowlanego (PINB) może uzyskać zgodę na odstępstwo. Jednakże niewłaściwe uzasadnienie postanowienia organu II instancji w okolicznościach tej sprawy nie wpływa na prawidłowość decyzji, bowiem postanowienie organu I instancji jest obarczone wadą powodującą konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. W tym sensie więc decyzja kasatoryjna organu II instancji jest prawidłowa, pomimo częściowo błędnego stanowiska organu II instancji. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wskazania Sądu co do kwestii możliwości uzyskania zgody na odstępstwo korygujące w tej mierze stanowisko organu II instancji.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.