Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3568/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjnych z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. G. dalej: ("strona", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. M. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W treści wniosku przedstawiła przebieg służby. Podniosła, że wyrażała chęć podjęcia służby w strukturach Milicji Obywatelskiej, jednakże z uwagi na brak wolnych etatów zmuszona była do podjęcia służby w referacie [...] usytułowanym w strukturach Służby Bezpieczeństwa. Pozytywna weryfikacja w 1990 r. umożliwiła jej dalsze pełnienie służby w Policji, gdzie wykonywała swoje obowiązki rzetelnie, za co była wielokrotnie nagradzana. Na zaopatrzenie emerytalne przeszła dopiero w 2020r. ze względu na zły stan zdrowia.

Następnie organ wskazał, że strona została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2020 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z dnia [...] lipca 2020 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że strona pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 10 miesięcy. Natomiast całkowity okres służby strony wynosi 31 lat, 4 miesiące i 11 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Również z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., wynika, że po dniu 12 września 1989 r. strona otrzymywała pozytywne opinie służbowe, kilkakrotnie awansowano ją na wyższy stopień służbowy, wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych stronie karach dyscyplinarnych. Brak jest dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Dalej organ powołał art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki wymienione w ww. przepisie są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Stwierdził następnie, że pojęcie "krótkotrwałości" pełnienia służby, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z wykładnią językową jest tożsame z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Natomiast pojęcie "rzetelności" wykonywania zadań w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to m.in. obowiązkowy, oddany, ofiarny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zawarty w ww. przepisie zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że jego obowiązkiem jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione oraz czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy organ wskazał, że niemal dwuletni okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być uznany za krótkotrwały. Po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym chociażby złożenie w dniu [...] maja 1989 r. egzaminu z wstępnego przeszkolenia funkcjonariuszy SB, czy też mianowanie na pierwszy stopień podoficerski. Powyższy okres pozwolił stronie dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez nią zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego nie podejmowała ona żadnych działań mających na celu zakończenie tejże służby, lecz kontynuowała ją do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Strona nie spełnia zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19.

Następnie organ wskazał, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość tego stanowiska. W aktach sprawy nie stwierdzono wprawdzie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez stronę służby z narażeniem zdrowia i życia, jednak mając na uwadze posiadanie przez ww. pełnej wysługi emerytalnej (75%) i związany z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie, nie można wykluczyć, że istniały podstawy do jego wydania. Zatem strona spełnia przesłankę określoną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ podniósł, iż z treści informacji o przebiegu służby wynika, że strona nie była wyróżniana, nie zostały jej nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Zatem służba pełniona przez stronę po dniu 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ zaznaczył przy tym, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności każdego funkcjonariusza. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuacji, w której strona w czasie pełnienia służby otrzymywała nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu.

Ponadto organ wskazał, iż strona pełniła w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. służbę jako [...] referatu [...] SB Dzielnicowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Grupy [...] odpowiedzialne były m.in. za podejmowanie decyzji i wydawanie dokumentów paszportowych uprawniających do przekraczania granicy oraz prowadzenie wstępnego rozpoznania operacyjnego międzynarodowego ruchu osobowego. Uzależnienie wydawania paszportów w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej poprzez wprowadzenie ścisłej reglamentacji stanowiło wówczas istotne narzędzie SB (nie bez przyczyny paszportowe komórki organizacyjne podlegały właśnie SB), dające szereg możliwości kontrolowania przez państwo wszystkich aspektów życia społecznego, w tym w szczególności wywierania na obywatelach presji. Poprzez okazję do załatwiania spraw paszportowych, umożliwiających niezwykle atrakcyjny wówczas wyjazd za granicę, często werbowano ludzi do współpracy z SB. Problemy z wyjazdem z kraju spotykały właściwie każdą osobę krytycznie nastawioną i otwarcie wyrażającą swój negatywny stosunek wobec komunistycznych ideologii. Były ponadto kategorie osób (np. księża katoliccy oraz osoby związane z działalnością opozycyjną), wobec których represja polegająca na odmowie wydania paszportu była stosowana zdecydowanie częściej niż w stosunku do innych grup społecznych.

Organ zaznaczył również, że rozpoczęcie przez stronę służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jej inicjatywy, czego dowodem jest treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] czerwca 1988 r. (k. 5 sygn. akt [...]). Okoliczność ta wpływa na niekorzyść strony. Organ powołał przy tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt K 6/09), w którym stwierdzono: "Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza".

Konkludując organ stwierdził, że niemal dwuletnia służba na rzecz totalitarnego państwa, brak wybitnych osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989r., a w szczególności charakter czynności wykonywanych przez stronę, ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, powodują, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia 28 września 2021 r. M. G., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2021 r. zarzucając:

- naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie, że okres służby skarżącej nie był okresem krótkotrwałym oraz, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił "szczególny przypadek", a w konsekwencji odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca pełniła służbę na rzecz państwa totalitarnego, podczas gdy z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że jej działalność w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji,

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie w przypadku, gdy dokumenty te nie znajdują się w aktach sprawy postępowania administracyjnego,

- zobowiązanie Ministra SWiA do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Motywując powyższe zarzuty skarżąca zakwestionowała sam fakt pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa wskazując, że jej działalność w okresie państwa totalitarnego ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Obowiązki skarżącej ograniczały się do przyjmowania w "okienku" wypełnionych przez obywateli wniosków paszportowych i przekazywaniu ich swoim przełożonym według ustalonego odgórnie schematu organizacyjnego. Skarżąca podkreśliła, że nie miała kompetencji do oceny tych wniosków lub podejmowania jakichkolwiek decyzji, a jej praca miała charakter czysto administracyjny i sekretarski. Prawdopodobnie obecnie część jej obowiązków byłaby wykonywana automatycznie poprzez system informatyczny.

Wskazała również, że w zaskarżonej decyzji organ zamieścił ogólnikowe stwierdzenia o zasadach wydawania paszportów i wykorzystywaniu zakazu podróży zagranicznych jako elementu represji obywateli nieprzychylnych władzy w okresie PRL. Organ nie wskazał jednak jakie konkretne działania podejmowane przez skarżącą miałyby świadczyć o jej zaangażowaniu w represjonowanie obywateli. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca takie działania podejmowała. W związku z powyższym ustalenie przez organ, że działania skarżącej były "czynnościami ukierunkowanymi na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji" przekracza zasadę swobodnej oceny dowodów i stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Zdaniem skarżącej, za nieprawidłowe uznać należy również twierdzenia organu odnośnie jej aplikacji do służby. Standardowe stwierdzenie skarżącej o zainteresowaniu służbą w SB i MO zawarte w podaniu o przyjęciu do służby nie było niczym nadzwyczajnym, a jednocześnie było konieczne do uzyskania stanowiska. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że czerwiec 1988 r. był czasem przemian i niepokojów społecznych, czego zwieńczeniem były prowadzone w 1989 r. obrady okrągłego stołu. Był to również czas nadziei na odzyskanie przez Polskę suwerenności oraz przestrzegania praw człowieka i obywatela. Skarżąca chciała uczestniczyć w tych przemianach i poprzez swoją rzetelną pracę mieć wpływ na zachodzące w kraju zmiany ustrojowe. Po pozytywnej weryfikacji skarżąca rozpoczęła pracę w Policji i w zasadzie podczas tej służby nabyła uprawnienia emerytalne, które zostały jej odebrane wyłącznie z powodu rozpoczęcia służby przed transformacją ustroju państwa i tej formacji.

Dalej skarżąca podniosła, iż jej sytuację należy zakwalifikować właśnie jako szczególny przypadek przede wszystkim z powodu krótkotrwałości jej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i faktu, że prawo do emerytury zostało przez nią nabyte za rzetelną służbę już po przemianach ustrojowych. Brak wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i pozbawienie jej praw nabytych po zmianach ustrojowych stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w stosunku do innych osób, które rozpoczęły służbę po dniu 12 września 1989 r. i którym nie obniżono świadczeń emerytalnych.

Na poparcie powyższego stanowiska skarżąca powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

Podsumowując skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia, że spełniła ona wszystkie warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa, co uzasadnia jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej cofnął zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana wyżej ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W wyroku tym NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, którą podziela Sąd w składzie orzekającym, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że skarżąca nie spełniła kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Odnośnie tego kryterium NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 wskazał, że budzi ono największe trudności interpretacyjne ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. O ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431), akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 10 miesięcy. Stwierdzając, że ww. okres nie jest krótkotrwały, organ w istocie nie wyjaśnił swego stanowiska. W szczególności nie wziął pod uwagę, że w ujęciu proporcjonalnym okres służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowi zaledwie ok. 5,85% całego okresu służby, co niewątpliwie przemawia za uznaniem, iż kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej zostało spełnione. Organ akcentował natomiast, że w trakcie ww. okresu skarżąca poznała dokładnie specyfikę realizowanych zadań, czego nie poparł zresztą konkretną i przekonującą argumentacją.

Warto w tym miejscu powołać wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA), w którym podkreślano, że pojęcie "krótkotrwałej" służby na rzecz totalitarnego państwa odnosić należy do całości okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. Co istotne, odwołano się w tym względzie do prac legislacyjnych nad art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podczas których wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co wymaga dokonania przez organ ponownej oceny tego kryterium z uwzględnieniem ww. procentowego wymiaru służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, okres 1 roku i 10 miesięcy służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. należy ocenić jako krótkotrwały.

Organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącą kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stwierdził jednakże, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu analizowanego przepisu. Wskazał w tym względzie, że skarżącej nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe, co potwierdza, że służba skarżącej nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ przyjął jednocześnie, że skarżąca pełniąc służbę jako [...] Referatu [...] SB Dzielnicowego USW w [...] wykonywała czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji.

Odnosząc się do powyższej argumentacji wskazać należy, że zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest zdeterminowane faktem nadania byłemu funkcjonariuszowi odznaczeń czy medali, ani też faktem wyróżnienia się przez byłego funkcjonariusza szczególnymi osiągnięciami w służbie. W świetle powołanych wyżej poglądów orzecznictwa uprawnione będzie bowiem stanowisko, iż w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w sytuacji jednoczesnego spełnienia kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy chyba, że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, iż mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że skarżąca pełniąc służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. "była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu", co przemawiałoby za brakiem podstaw do tego, aby wyłączyć w stosunku do skarżącej unormowania ustawowe odbierające jej prawo niesłusznie nabyte. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał ogólnie na zadania realizowane przez "Grupy [...]" w żaden sposób nie odnosząc ich do osoby skarżącej. Skarżąca natomiast podnosiła, że jej obowiązki ograniczały się do przyjmowania "w okienku" wypełnionych przez obywateli wniosków paszportowych i przekazywaniu ich swoim przełożonym według ustalonego schematu organizacyjnego. Podkreślała, że nie dokonywała oceny tych wniosków, nie podejmowała też żadnych merytorycznych decyzji, a jej praca miała charakter "administracyjny i sekretarski".

Organ wskazał również, że skarżąca rozpoczęła służbę w Referacie [...] z własnej inicjatywy. Okoliczność ta jednak sama w sobie nie stanowi argumentu, który miałby przemawiać za tym, że skarżąca prowadziła działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Powyższe uchybienia organu w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz ich oceny w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowią o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Zważy, że kryterium "krótkotrwałości służby" skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym należy uznać za spełnione w sytuacji, gdy służba ta trwała zaledwie 1 rok i 10 miesięcy, tj. ok. 5,85% łącznego okresu służby. Ponadto organ ponownie zbada, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" biorąc pod uwagę przebieg całej służby skarżącej. Uwzględni przy tym wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach, tj. rozważy, czy służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Weźmie również pod uwagę stanowisko NSA, w którym podkreśla się, iż "Trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale, rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP" (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20; publ. CBOSA).

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.