Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 317/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 3, pkt 15, pkt 19, art. 6 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 8, art. 15 ust. 4, art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 8, art. 26 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 17, par. 18
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków
article: art. 7, art. 94, art. 87 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 115, par. 118, par. 137, par. 143, par. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 19 czerwca 2012 r. nr XVIII/104/2012 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łęczyca stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. A. P.


UZASADNIENIE

W dniu 19 czerwca 2012 r. Rada Gminy w Łęczycy, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm. – w skrócie "u.s.g.") oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn.zm. – w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XVIII/104/2012 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łęczyca.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Łęczycy, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) w związku z art. 2 ustawy poprzez określenie w § 2 ust. 2, 4, 6, 11 Regulaminu definicji pojęć odbiorcy, umowy, wodomierza głównego, urządzenia pomiarowego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 2 pkt 3 oraz art. 6 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 2 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 "Zasad techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 - dalej w skrócie "Zasady techniki prawodawczej"), zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie;

2. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie określenia w § 4 Regulaminu minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody;

3. art. 19 ust. 5 pkt 5 w związku z art. 8 ustawy poprzez zawarcie w § 5 ust. 4 Regulaminu przesłanek dotyczących odcięcia wody lub zamknięcia przyłączy kanalizacyjnych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej;

4. art. 19 ust. 3 w związku z art. 6 ustawy poprzez określenie w § 13 ust. 1-6 i 14 ust. 1 i 2 Regulaminu zagadnień dotyczących zawarcia umowy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 3 ustawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej, zaś Rada nie ma uprawnień do powielania tych treści w Regulaminie, a nadto poprzez uregulowanie w § 16, 17 i 18 zagadnień dotyczących treści umowy, praw i obowiązków stron podczas, gdy materia ta została uregulowana w art. 6 ustawy, zaś Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, gdyż do uregulowania ustawodawca pozostawił Radzie warunki i tryb zawierania umowy;

5. art. 26 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie w § 20 Regulaminu, że rozliczenie za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo z odbiorcami wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach, podczas gdy ustawa przewiduje także rozliczenie w oparciu o ilość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków;

6. art. 19 ust. 5 ustawy poprzez określenie w § 26 ust. 3, 4, 5 Regulaminu, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie sporządza "Projekt Rozwiązań Technicznych," a przed podpisaniem umowy dostawca dokonuje odbioru przyłącza, podczas gdy żaden przepis prawa obowiązującego nie uzależnia przystąpienia do budowy przyłącza od pisemnego uzgodnienia z Przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli robót;

7. art. 19 ust. 4 w związku z art. 6 ustawy poprzez określenie w § 29 ust. 1 Regulaminu, iż do wniosku o przyłączenie do sieci załącza się dokument określający tytuł prawny i mapę sytuacyjną, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, zaś w ustępie 2, iż przedsiębiorstwo udostępnia wzór wniosku, co stanowi nieuprawnione scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne;

8. art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez uregulowanie w § 34 ust. 1-3 Regulaminu, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, który to zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy, gdyż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami a są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki;

9. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez określenie w § 37 ust. 2 Regulaminu, iż reklamacje dopuszczalne są wyłącznie w formie pisemnej;

10. art. 19 ustawy poprzez przyznanie w § 43 Regulaminowi pierwszeństwa przed ustawą, co jest niedopuszczalne z uwagi na hierarchię aktów prawnych;

11. art. 19 ustawy poprzez uregulowanie w § 23 ust. 4, 6 i 7 i § 24 Regulaminu kwestii związanych z zapłatą za fakturę, reklamacji oraz nadpłaty, a także rozliczeń w przypadku niesprawnego wodomierza, które to zagadnienia zostały uregulowane w § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 472 z dnia 2 marca 2018 r.), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2, 4, 6,11, § 4, § 5 ust. 4, § 13 ust. 1-6, § 14 ust. 1 i 2, § 20, § 26 ust. 3, 4, 5, § 29 ust. 1, § 34 ust. 1-3, § 37 ust. 2, § 43, § 23 ust. 4, 6 i 7, § 24 Regulaminu.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Łęczycy poinformowała, że dokona zmian w zaskarżonej uchwale poprzez usunięcie kwestionowanych zapisów lub podejmie nową uchwałę uwzględniając zarzuty podniesione w treści skargi.

Wobec treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 2 czerwca 2020 r. informującego o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., organ poinformował, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Odpis powyższego pisma przesłano Prokuratorowi z pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który otrzymał je 3 lipca 2020 r. i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc następnie do zagadnień natury merytorycznej podkreślić należy, że sądy administracyjne w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje według art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XVIII/104/2012 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łęczyca, jest w myśl art. 19 ust. 1 ustawy, aktem prawa miejscowego. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 z późn.zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, a nie jak omyłkowo wskazał Prokurator w treści skargi - art. 19 ust. 5 ustawy. Wyjaśnić tym miejscu trzeba, że obowiązujący w dacie wniesienia skargi przepis art. 19 ust. 5 ustawy z niewielkimi modyfikacjami jest co do zasady odpowiednikiem obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 19 ust. 2 ustawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia, a Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

A zatem, przepis art. 19 ustawy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2).

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis art. 19 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba z Prokuratorem, że powtórzenie w § 2 pkt 2, 4, 6 i 11 Regulaminu definicji legalnych pojęć "odbiorca", "umowa", "wodomierz główny", "urządzenie pomiarowe" unormowanych w przepisie rangi ustawowej, a konkretnie w art. 2 pkt 3 ("odbiorca usług"), pkt 15 ("urządzenie pomiarowe"), pkt 19 ("wodomierz główny") oraz art. 6 ust. 1 ustawy ("umowa"), stanowi istotne naruszenie przywołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 ustawy oraz § 137, § 143 i § 149 Zasad techniki prawodawczej. Jak wynika z brzmienia § 143 Zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zatem, stosownie do § 137 Zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (§ 149 Zasad techniki prawodawczej). Należy również zwrócić uwagę na regulacje § 115 i 118 mające odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, w myśl których w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez skład orzekający tutejszego Sądu, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2009 r. II OSK 1077/09 - Lex nr 597127, 30 sierpnia 2019 r. II OSK 2376/18 – Lex nr 2752058, 12 października 2016 r. II OSK 3245/14 – Lex nr 2199460 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 841/19 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc kontrolowany Regulamin został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, to z delegacji ustawowej do jego podjęcia nie da się wyprowadzić wniosku, aby przekazywało ono Radzie upoważnienie do ponownego uregulowania tych kwestii, które już znalazły swe unormowanie w przepisach wspomnianej wyżej ustawy.

Analogicznie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o § 13 ust. 1-6 i § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu, które normują zagadnienia związane z zawieraniem umów i są w istocie powtórzeniem art. 6 ust. 3 ustawy. Powyższe uchybienie w świetle poczynionych wyżej rozważań stanowi istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy oraz § 137, § 143 i §149 Zasad techniki prawodawczej. Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy natomiast do czynienia w przepisach § 16, § 17 i § 18 Regulaminu, które regulują zagadnienia dotyczące rozwiązywania umów. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (ust. 1). Do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 1a). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (ust. 3).

Umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 4). Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że Regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami, niemniej jednak brak jest podstaw ażeby z jego treści wywodzić delegację do unormowania w Regulaminie szczegółowych zagadnień dotyczących rozwiązania umowy (do kwestii tych odnosi się art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy), czy też kwestii związanych co prawda z zawieraniem umów, ale uregulowanych w przepisie rangi ustawowej, w tym wypadku w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (vide: wyroki WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r. II SA/Łd 156/19 i WSA w Kielcach z 14 października 2019 r. II SA/Ke 507/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym, co wynika wprost z art. 6 ust. 1a ustawy. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy.

O istotnym naruszeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczy również brzmienie § 4 Regulaminu. W rozdziale 2 zaskarżonej uchwały zatytułowanym: "Minimalny poziom usług świadczonych przez dostawcę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie", zamieszczono kwestionowany przepis § 4 Regulaminu. Zgodnie z jego treścią ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określa umowa. Umowa może również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez Odbiorców. W umowie Dostawca może zaniechać ustaleń dotyczących minimalnego ciśnienia, jeżeli w wydanych warunkach przyłączenia do sieci zlecono Odbiorcy wyposażenie instalacji w urządzenie do lokalnego podnoszenia ciśnienia. Tytuł rozdziału 2 Regulaminu sugeruje, że zawarte w nim postanowienia odnoszą się do wskazanych w tytule kwestii. W tej sytuacji wskazać trzeba, że ilość dostarczanej wody czy minimalne ciśnienie wody to nie to samo co minimalny poziom usług lecz nie jest to pojęcie bez znaczenia dla minimalnego poziomu usług, bo brak odpowiedniego ciśnienia wody rzutować będzie na poziom usług. Skoro z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie powyższej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej tak jak ma to miejsce we wskazanym § 4 Regulaminu narusza przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Tożsame stanowisko w tym względzie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06 - niepublikowany i 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, to Regulamin powinien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (vide: wyroki WSA w: Szczecinie z 30 maja 2018 r. II SA/Sz 257/18, Opolu z 13 grudnia 2019 r. I SA/Op 384/19, we Wrocławiu z 16 października 2018 r. II SA/Wr 118/18, Warszawie z 27 maja 2020 r. VIII SA/Wa 78/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafny jest również zarzut skargi sformułowany pod adresem § 5 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który normuje okoliczności, w jakich dostawca ma prawo odciąć dostawę wody. Uwadze lokalnego prawodawcy umknął jednak fakt, że kwestie odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zostały unormowane w art. 8 ustawy, a jak była o tym mowa wcześniej, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw. Natomiast przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy w dacie podjęcia uchwały stanowił, że regulamin powinien określać techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że § 5 ust. 4 Regulaminu poprzez powielenie regulacji z art. 8 ustawy stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy.

W obrocie prawnym nie mógł się również ostać przepis § 20 Regulaminu, który stanowi, że rozliczenia za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez Dostawcę z Odbiorcami wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach. Przywołane unormowanie narusza w istotnym stopniu art. 26 ust. 1 ustawy, w świetle którego rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków są prowadzone nie tylko na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat ale także w oparciu o ilość dostarczanej wody i odprowadzonych ścieków, czego wyraźnie nie dostrzegła Rada podejmując kontrolowaną uchwałę.

Rację ma również Prokurator twierdząc, że żaden przepis obowiązującego prawa nie uzależnia przystąpienia do budowy przyłącza od pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Tymczasem § 26 ust. 3-5 Regulaminu, zamieszczony w rozdziale 5 zatytułowanym: "Warunki przyłączania do sieci" stanowi, że na podstawie warunków technicznych osoba ubiegająca się o przyłączenie sporządza Projekt Rozwiązań Technicznych przyłącza i uzgadnia go z Dostawcą. Po uzgodnieniu Projektu Rozwiązań Technicznych oraz uzyskaniu zgody na włączenie się do wodociągu osoba ubiegająca się o przyłączenie może realizować inwestycję w oparciu o procedury określone w prawie budowlanym. Przed podpisaniem umowy na dostawę wody i odbiór ścieków, Dostawca dokonuje odbioru wykonanego przyłączenia, pod kątem spełnienia warunków technicznych. Przepisy § 26 ust. 3-5 Regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, który wymaga aby regulamin określał warunki przyłączenia do sieci.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut skargi dotyczący przekroczenia delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 6 ustawy poprzez określenie w § 29 ust. 1 Regulaminu, że do wniosku o przyłączenie do sieci osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy. Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. O istotnym naruszeniu art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez nieuprawnione scedowanie obowiązku świadczy również brzmienie § 29 ust. 2 Regulaminu, w myśl którego dostawca jest zobowiązany przygotować i udostępnić odpowiedni wzór wniosku o podłączenie do sieci. Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków czy umów powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają (vide: wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Op 340/19 - www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu skargi, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Prokuratora, iż unormowania § 34 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały, zamieszczone w rozdziale 6 zatytułowanym: "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", pozostają w sprzeczności z brzmieniem art. 15 ust. 4 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa. Natomiast z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile są spełnione powyższe warunki. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że Gmina nie ma kompetencji do określenia w Regulaminie przesłanek negatywnych, czy też mówiąc inaczej sytuacji, w których dostawca ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci, jak ma to miejsce w § 34 ust. 1-3 Regulaminu.

Sprzeczne z zakresem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 pkt 8 ustawy jest także kolejne unormowanie Regulaminu, a konkretnie § 37 ust. 2, stanowiący, że reklamacja zgłaszana jest w formie pisemnej. Ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 8, wskazując, iż regulamin powinien określać standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzeniu ścieków, nie sprecyzował formy, w jakiej reklamacja może zostać złożona przez odbiorcę usług. Tym niemniej ustanowienie w treści regulaminu wyłącznie formy pisemnej złożenia reklamacji ewidentnie ogranicza prawo usługobiorców do składania zastrzeżeń co do świadczonych usług. Tożsame stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 861/19 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

O istotnym naruszeniu art. 19 ust. 2 ustawy świadczy również zapis § 43 Regulaminu, stanowiący że w sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem stosowane są obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze. Według art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Kolejność aktów prawnych wymienionych w przywołanym art. 87 Konstytucji RP nie jest przypadkowa, lecz świadczy o ustanowionej przez ustawodawcę hierarchiczności źródeł prawa. To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się kontrolowaną na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwałę, są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Wobec tego stwierdzić przyjdzie, że powyższą regulacją Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności źródeł prawa dając prymat aktom prawa miejscowego przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Przechodząc do oceny ostatniego z zarzutów skargi zgodzić się trzeba z Prokuratorem, że unormowanie w § 23 ust. 4, 6 i 7 oraz § 24 zaskarżonej uchwały zagadnień dotyczących zapłaty za fakturę, reklamacji, nadpłaty oraz rozliczeń w przypadku niesprawnego wodomierza, które to kwestie zostały unormowane w obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisach § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) świadczy o przekroczeniu przepisu kompetencyjnego - art. 19 ustawy i naruszeniu § 137 Zasad techniki prawodawczej. Jednocześnie mając na uwadze treść skargi godzi się zauważyć, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywało przywołane przez Prokuratora rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków, aczkolwiek jego § 17 i § 18 są co do zasady tożsame z brzmieniem § 17 i § 18 rozporządzenia z 2006 roku.

Mając na uwadze zakres omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

dc

[pic]