Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3294/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.184, art.204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit b, § 15 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2297/14 w sprawie ze skargi I Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Sp. z o.o. w S. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., II SA/Wa 2297/14 oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie szkoły. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz dodatkowo w art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a.

Przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zakończonego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2012 r., przenoszącą pozwolenie na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. z siedzibą w S. ze S. Centrum Edukacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "SCE") na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "IKiR’), było wydanie ww. decyzji w wyniku przestępstwa. W sprawie bezsporna jest okoliczność, że SCE decyzją z [...] lipca 2005 r., uzyskało pozwolenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. z siedzibą w S. (dalej "Uczelnia"). Natomiast decyzją z [...] lipca 2012 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w."), po rozpatrzeniu wniosku SCE, przeniósł przedmiotowe pozwolenie z SCE na rzecz IKiR. Poza sporem pozostaje także, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum w Szczecinie z 22 stycznia 2014 r., IV K 1370/13, T. B. oskarżona m.in. o to, że: 24 maja 2012 r. w S., działając w krótkich odstępach czasu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i realizując z góry powzięty zamiar, działając wspólnie i w porozumieniu z D. C., pełniąc obowiązki członka zarządu SCE i będąc z tego tytułu zobowiązana do zajmowania się sprawami majątkowymi Spółki, nadużywając udzielonych jej uprawnień, w ten sposób, że: działając wbrew art. 208 § 5 k.s.h., bez powiadomienia trzeciego członka zarządu, podjęła wraz z D. C. uchwałę nr [...] zarządu spółki S. Centrum Edukacyjne Sp. z o.o. z siedzibą w S. w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. ze SCE na I. Sp. z o.o., a następnie tak podjętą uchwałę przedłożyła notariuszowi i na jej podstawie dokonała przeniesienia aktem notarialnym Rep. [...] praw i obowiązków założyciela wskazanych w decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] sierpnia 2005 r. o udzieleniu zezwolenia na utworzenie niepaństwowej uczelni pod nazwą "S. Szkoła Wyższa S." z siedzibą w S. ze spółki SCE, czym wyrządziła Spółce znaczną szkodę majątkową, stanowiącą wartość rynkową przeniesionych praw założycielskich, tj. o przestępstwo z art. 296 § 1 i 2 Kk w zw. z art. 12 Kk. T. B. została uznana za winną popełnienia zarzucanego jej przestępstwa i na podstawie art. 296 § 2 Kk skazana na karę 8 miesięcy pozbawienia wolności oraz na podstawie art. 33 § 2 Kk wymierzono jej karę grzywny 150 stawek dziennych, ustalając wysokość jednej stawki w kwocie 20,00 zł, zaś na podstawie art. 69 § 1 i § 2 Kk, art. 70 § 1 pkt 1 Kk, wykonanie orzeczonej kary pozbawienia wolności warunkowo zawieszono oskarżonej na okres próby 2 (dwóch) lat. Zdaniem Sądu oczywistym jest, iż pomiędzy wydaniem decyzji z [...] lipca 2012 r., a popełnieniem ww. przestępstwa, istnieje związek przyczynowy, konieczny dla zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy tej podstawie wznowienia nie ma natomiast znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji.

Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2012 r. ma przymiot ostateczności. Zgodnie bowiem z przepisami k.p.a. i przepisami szczególnymi, w toku instancji nie służy odwołanie: 1) od decyzji wydanych w II instancji, zgodnie bowiem z art. 15, postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1), 2) od decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu (jednoinstancyjność postępowania jako wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjności wprowadzają przepisy k.p.a. (art. 127 § 3, art. 160 § 5) oraz szczególne przepisy ustawowe), 3) od decyzji, jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu (art. 134), (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 101).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że SCE uchybiło terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji przenoszącej przedmiotowe pozwolenie z [...] lipca 2012 r. i termin ten nie został przywrócony. Oceny tej nie zmienia to, że postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2013 r., II SA/Wa 646/13, uchylone, a nadto orzeczono, iż nie podlega ono wykonaniu.

Nie ulega też wątpliwości, iż SCE dochowało terminu miesięcznego, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem wyrok Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum w Szczecinie zapadł 22 stycznia 2014 r., natomiast podanie o wznowienie przedmiotowego postępowania wpłynęło do organu najpóźniej 6 lutego 2014 r.

Nie jest uzasadniony zarzut, że organ dopuścił się naruszenia art. 151 § 1 k.p.a., wydając po uchyleniu decyzji z [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W doktrynie dopuszcza się również możliwość zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania decyzją o jego umorzeniu. Umorzenie to należy rozważyć na podstawie art. 105 § 1. Będzie to miało miejsce np. w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Komentarz, s. 680). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje również rozstrzygnięcie niemerytoryczne – umorzenie postępowania. Wznowienie postępowania oznacza powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, z tego względu nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Opolu z 29 lipca 2011 r., II SA/Op 244/11). Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 26 ust. 3 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, na wniosek osoby, której udzielono pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, przenosi to pozwolenie w drodze decyzji, na rzecz innej osoby fizycznej lub prawnej, jeżeli przejmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu oraz nie zachodzą przesłanki określone w art. 20 ust. 5 lub 6 p.s.w. Powyższe oznacza, że przeniesienie pozwolenia na utworzenie uczelni, może nastąpić wyłącznie na wniosek, nigdy z urzędu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, by w sytuacji, kiedy wniosek oparty został na dokumentach uzyskanych w drodze przestępstwa, mógł on zostać uznany za wniosek w rozumieniu ww. przepisu. Jego brak stanowi więc przeszkodę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W postępowaniu wznowieniowym w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia z sytuacją przeniesienia przedmiotowego pozwolenia z IKiR na rzecz SCE, co zdaje się sugerować skarżący. Zaskarżone rozstrzygnięcie oznacza, iż ze skutkiem ex nunc pozwolenie na utworzenie Uczelni znajduje się w posiadaniu SCE. Stąd też zarzut naruszenia art. 20 ust. 7 (wydaje się, że chodzi raczej o art. 20 ust. 6) w zw. z art. 26 ust. 3 p.s.w. jest chybiony. W niniejszym postępowaniu organ nie był uprawniony do oceny przesłanek wskazanych w art. 20 ust. 6 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 5, a zatem nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 p.s.w. Zarzuty naruszenia pozostałych przepisów procesowych nie zasługują na uwzględnienie. Były one podnoszone już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organ szczegółowo się do nich ustosunkował. Sąd I instancji w pełni aprobuje stanowisko organu w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł I. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 6 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 5 pkt 1 p.s.w.;

2. prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 p.s.w. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność podjęcia w ramach nadzoru czynności nakierowanych na sprawdzenie zgodności z prawem działalności wyższej uczelni;

3. art. 3 p.p.s.a. przez zaniechanie kontroli organu i bezkrytyczne zaaprobowanie stanowiska prezentowanego przez organ;

4. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że została ona wydana wbrew art. 145 § 1 k.p.a. i wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej;

6. naruszenie art. 135 i 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 23a pkt 1 p.s.w. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy przy wydawaniu decyzji doszło do istotnych naruszeń prawa i usankcjonowanie przez Sąd tych naruszeń w szczególności do usankcjonowania faktu, że założycielem szkoły wyższej jest podmiot, w stosunku do którego zaistniały negatywne przesłanki określone w art. 20 ust. 5 i 6 ustawy.

Wniesiono również o uchylenie decyzji, także z powodu nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, bowiem Sąd orzekł w tej samej sprawie, w której toczy się wszczęte wcześniej postępowanie sądowoadministracyjne (art. 183 § 1 pkt 3 p.p.s.a..) pod sygn. I OSK 1417/14.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do większości zarzutów naruszenia przepisów postępowania, chodzi o art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ograniczył się do stwierdzenia że "Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów w tym zakresie". Takie stanowisko dyskredytuje funkcję kontrolną tego Sądu statuowaną przez art. 1 i 3 p.p.s.a. Fakt, że organ zdaniem Sądu, szczegółowo się ustosunkował do podniesionych w skardze zarzutów nie zwalnia Sądu od dokonania własnej oceny zarówno zarzutów jak i odpowiedzi na nie. W niniejszej sprawie strona szczegółowo wskazała i uzasadniła zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Tym samym strona ma prawo oczekiwać od Sądu oceny tych zarzutów w szczególności, że postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego a jego kontrolą. Uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.. To, że sąd aprobuje stanowisko organów nie zwalnia sądu z choćby rudymentarnego uzasadnienia dlaczego podnoszone przez stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister mógł wydać rozstrzygnięcie niemerytoryczne – umorzenie postępowania – bowiem istniały ku temu podstawy. Nie można uznać za wniosek (chodzi o wniosek o przeniesienie uprawnień założycielskich z SCE na IKIR) w rozumieniu przepisów ustawy prawo o szkolnictwie wyższym, bowiem ten złożony przez stronę oparty został na dokumentach uzyskanych w drodze przestępstwa. Skoro było brak wniosku to istniała przeszkoda do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Takie rozumowanie Sądu nie wytrzymuje krytyki. Przede wszystkim Sąd wyszedł ponad stanowisko prezentowane przez Ministra, który nie kwestionował faktu złożenia wniosku. Strona wskazywała w skardze na treść art. 20 ust. 6 w zw. z art. 26 ust. 3 p.s.w., z których wynika jednoznacznie, że Minister zobowiązany był wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzającą postępowanie. Skoro wniosek nie zawierał elementów niezbędnych do jego skutecznego rozpoznania, a elementy te miały charakter decydujący o uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia wniosku o przeniesienie praw założycielskich szkoły wyższej na inny podmiot, postępowanie powinno zakończyć się decyzją o odmowie przeniesienia tych uprawnień. Dodatkowo w chwili złożenia samego wniosku, był on kompletny i prawidłowy. Również w chwili wydawania decyzji [...] lipca 2012 r. nie było przeszkód do wydania tej decyzji zgodnie z wnioskiem. Bez wątpienia na mocy tej decyzji doszło do przeniesienia uprawnień założyciela na spółkę IKIR. Uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania doprowadziło do powrotu sprawy do stadium rozpoznania wniosku. Dlatego powinien on być rozpoznany i załatwiony w formie decyzji merytorycznej.

Zdaniem skarżącego, wznowienie postępowania nastąpiło w odniesieniu do decyzji nieostatecznej. W tej części uzasadnienia WSA stwierdził, że skoro spółka SCE uchybiła terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] lipca 2012 r. i termin ten nie został przywrócony to, decyzja ta jest ostateczna i nie zmienia tego nieprawomocny wyrok WSA z 21 listopada 2013 r. II SA/Wa 646/13, którym to wyrokiem uchylone zostało postanowienie Ministra z [...] grudnia 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku i w punkcie drugim sentencji stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Od tego wyroku Minister złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 17 września 2014 r. postępowanie przed NSA zostało zawieszone (I OSK 1418/14).

Przymiotu ostateczności nie ma decyzja z [...] lipca 2012 r., otwarta jest bowiem droga do jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało uchylone i na mocy wyroku WSA nie podlega wykonaniu w całości. Do momentu uprawomocnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (bądź jego uchylenia) nie działa postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Do zbadania prawidłowości decyzji z [...] lipca 2012 r. w trybie postępowania administracyjnego niezbędne jest ponowne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, a mając na względzie uzasadnienie wyroku WSA z 21 listopada 2013 r. można łatwo przewidzieć wynik tego rozstrzygnięcia przez organ I instancji (zważywszy na treść art. 153 ustawy p.p.s.a.). Najistotniejsze jest stwierdzenie, że w chwili obecnej nie można stwierdzić, że od decyzji z [...] lipca 2012 r. nie służy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie). W tej sytuacji niedopuszczalne było wznowienie postępowania, bowiem sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną. Nie zmienia tego faktu wniesienie przez Ministra skargi kasacyjnej od wyroku z 21 listopada 2013 r. Jak już była mowa, droga do zaskarżenia decyzji jest otwarta bowiem postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest niewykonalne do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 152 p.p.s.a.). Wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować na mocy art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania (por. wyr. NSA z 22 maja 1991r. IV SA 349/91).

WSA trafnie w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że w toku instancji nie służy odwołanie od decyzji jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu (str. 13 uzasadnienia). W niniejszej sprawie takie stwierdzenie nie może być jednak zastosowane wprost. Inaczej: nie można stwierdzić, że stronie nie przywrócono terminu do złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Nie mógł tego uczynić w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny, bo byłoby to jednoznaczne z wkroczenie w kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed którym zawisła sprawa o przywrócenie tego terminu. Przesądzenie kwestii przywrócenia bądź nie przywrócenia terminu, w niniejszym postępowaniu było niedopuszczalne.

Należy wskazać na treść art. 183 § l pkt 3 p.p.s.a. w celu ustalenia, czy nie doszło do nieważności postępowania. Nie ma wątpliwości, że przed sądem administracyjnym toczy się wszczęte wcześniej postępowanie, którego zakończenie ma co najmniej charakter prejudykatu. Zawisłe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie dotyczy tej samej sprawy, która objęta jest zaskarżonym wyrokiem WSA. Zarówno postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jak też niniejsze postępowanie toczy się w sprawie przeniesienia uprawnień założyciela szkoły wyższej a uczestnikiem tych postępowań są te same strony.

Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 20 oraz 33 p.s.w. za chybione wskazując, że "w niniejszym postępowaniu organ nie był więc uprawniony do oceny przesłanek wskazanych w art. 20 ust. 6 pkt 5 z art. 20 ust. 5, a zatem, nie uprawnionym jest zarzut naruszenia art. 33 ust 1 ustawy". Sąd przyjął, że w wyniku decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania nie doszło do przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni S. – znajduje się ono w posiadaniu SCE. Odnosząc się zaś do lakonicznych rozważań Sądu należy stwierdzić, że dokonana wykładnia jest błędna. Skoro stan faktyczny dokonany w oparciu o prawomocny wyrok sądu karnego wskazuje na niespełnienie przez SCE warunków wymaganych przez ustawę dla podmiotu mogącego być założycielem szkoły wyższej, to twierdzenie, że organ w kompetencji którego znajduje się wydawanie i przenoszenie pozwoleń na utworzenie szkoły wyższej nie jest uprawniony do oceny ustawowych przesłanek, jest rażąco sprzeczny z przywołanymi wcześniej przepisami p.s.w. Trudno sobie wyobrazić bardziej modelową sytuację, w której Minister miał obowiązek skorzystać z przysługujących mu na mocy art. 33 uprawnień nadzorczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany zaś był co najmniej do zastosowania art. 135, 155 § 1 p.p.s.a. Nieistotne z punku widzenia art. 20 ust. 6 p.s.w. jest czy podmiot nie spełnia warunków w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na utworzenie szkoły wyższej czy też utracił tą zdolność już po wydaniu tej decyzji. Bez wątpienia ustawodawca oczekuje aby podmiot spełniał wszystkie warunki założyciela szkoły wyższej przez cały okres pełnienia tej funkcji. Powstanie braku dotyczącego choćby jednego z koniecznych (wymaganych przez ustawę) warunków jest równoznaczne z utratą możliwości wykonywania uprawnień założycielskich. Obecnie zgodnie z art. 23a pkt 1 ustawy Minister może cofnąć pozwolenie na otworzenie uczelni niepublicznej, o ile po dniu wydania pozwolenia zaistniały przesłanki określone w art. 20 ust 5 lub 6.

Ponadto w uzasadnieniu WSA stwierdził, iż "ze skutkiem ex nunc pozwolenie na utworzenie uczelni S. znajduje się w posiadaniu SCE." Uchylił się od głębszego uzasadnienia tego stanowiska, przede wszystkim, na jakiej podstawie wyciągnął taki wniosek skoro, jak stwierdził Sąd, pozwolenie znajduje się w posiadaniu SCE ex nunc, to zachodzi pytanie, kto był założycielem szkoły S. w okresie pomiędzy [...] lipca 2012 r. a [...] czerwca 2014 r. Niespójność argumentacji WSA jest jaskrawa. Jeżeli przyjąć, za Sądem I instancji, że w ogóle nie doszło do złożenia skutecznego wniosku o przeniesienie pozwolenia na rzecz IKIR to należałoby stwierdzić, że IKIR nigdy nie był założycielem. A więc przymiot założyciela przysługiwał spółce SCE nieprzerwanie. A nie ponownie (ex nunc) od daty wydania decyzji w czerwcu 2014 r. Sąd w sposób dorozumiany przyjął, że sama decyzja uchylająca decyzję przenoszącą pozwolenie na IKIR jest równoznaczna z powróceniem uprawnień założyciela do spółki SCE. Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie znają takiego sposobu nabywania uprawnień założyciela szkoły wyższej. Gdyby organ odmówił decyzją, przeniesienia uprawnień to wtedy rozumowanie WSA byłoby prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzut nieważności postępowania jest bezzasadny, ponieważ pomiędzy mniejszą sprawą a sprawą o sygn. akt I OSK 1417/14 nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] października 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], uchylającą decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] lipca 2012 r., znak: [...], w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. ze S. Centrum Edukacyjnego Sp. z o.o. na rzecz I. Sp. z o.o. oraz umarzającą postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na utworzenie S. Szkoły Wyższej S., natomiast przedmiotem sprawy o sygn. akt I OSK 1417/14 jest postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 20 ust. 6 pkt 5 w zw. z art. 20 ust. 5 pkt 1 p.s.w. oraz art. 33 ust. 1 p.s.w. poprzez jego niezastosowanie jest bezzasadny, ponieważ przywołane przepisy nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją z [...] października 2014 r. jest postępowaniem nadzwyczajnym, celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami wymienionymi w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania będąca podstawą wznowienia wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy. Natomiast nie jest to postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na utworzenie uczelni bądź udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt l c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez ocenę, że w działaniach organu nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 77 i 80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd miał prawo ograniczyć się w uzasadnieniu do stwierdzenia, że w pełni aprobuje stanowisko organów w kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jeżeli organy te nie naruszyły przepisów postępowania dowodowego, a tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie. Poza tym, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji zaniechał podania motywów, z powodu których uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 7, 8, 9, 10, 77 i 80 k.p.a., to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji pomimo, że została ona wydana w wyniku wznowienia postępowania niezakończonego decyzją ostateczną. Wszak wniesienie środka odwoławczego po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalnego nie ma wpływu na datę uprawomocnienia się orzeczenia, którego ten środek dotyczy. Datą uprawomocnienia się orzeczenia nie jest data uprawomocnienia się postanowienia odrzucającego ten środek odwoławczy, lecz data pierwszego dnia po upływie terminu do jego wniesienia. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – w tej sprawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (por. wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., I SA 330/99, wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2007 r., II SA/Wa 1135/07). Decyzja z [...] lipca 2012 r. przenosząca pozwolenie na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. ze SCE Sp. z o.o. na rzecz IKIR Sp. z o.o. uzyskała przymiot ostateczności po upływie terminu na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie utraciła tej cechy wskutek późniejszego wniesienia przez SCE Sp. z o.o. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z tym wnioskiem. Dokonanie tych czynności nie uchyla automatycznie przysługującej decyzji z mocy samego prawa a uzyskanej z bezskutecznym upływem terminu do wniesienia odwołania przymiotu ostateczności (por., wyrok WSA w Łodzi z 17 lipca 2012 r., I SA/Łd 678/12). Reasumując, decyzja z [...] lipca 2012 r. przenosząca pozwolenie na utworzenie S. Szkoły Wyższej S. ze SCE Sp. z o.o. na rzecz IKIR Sp. z o.o. posiada przymiot ostateczności i nie utraciła go w wyniku rozpoznania przez WSA w Warszawie skargi SCE Sp. z o.o. na postanowienie Ministra z [...] grudnia 2012 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 135 i 155 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 23a pkt 1 p.s.w., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z tych przepisów ma zastosowanie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, a poza tym kwestia skorzystania ze środków przewidzianych w tym przepisie została pozostawiona uznaniu sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Skoro, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono żadnych naruszeń prawa, to nie było podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Zaś art. 23a pkt 1 p.s.w. jako przepis prawa materialnego nie miał zastosowania w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania.

Jako kompletnie chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis dopiero w przypadku, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w p.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał kontroli skutecznie złożonej skargi, w sprawie należącej do jego kognicji, według kryterium legalności i przy zastosowaniu środka kontroli przewidzianego w art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., Poz. 1804), gdyż wymagał tego charakter sprawy i nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji w celu jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.