Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1954/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1433/16 w sprawie ze skargi P Sp. z o.o. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P Sp. z o.o. w W na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we W. z [...] lipca 2016 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 387 złotych kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 1182,90 zł za zajęcie, w terminie od 21 września 2008 r. do 25 sierpnia 2013 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 1,20 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu spółka zakwestionowała zasadność wymierzenia jej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Podkreśliła, że jej poprzednik prawny (D. Sp. z o.o.) przejął od inwestora prywatnego przyłącze gazowe umieszczone w pasie drogowym w W. Wskazana spółka wystąpiła wówczas pismem z dnia 23 lipca 2008 r. do Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we W o przejęcie opłat związanych z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym, jednak nie otrzymała odpowiedzi. Skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dopiero w dniu 26 sierpnia 2013 r. Tym samym, w ocenie skarżącej, nie powinna ona odpowiadać za opieszałość organu w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia opisanego urządzenia infrastruktury technicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podniosło, że normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p.). Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 40 ust. 1 tejże ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy organ – zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 ustawy. Mając na względzie brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie, przez zarządcę drogi, faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2007 r. ([...]) organ pierwszej instancji zezwolił L. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą L. na zajęcie, do dnia 20 września 2008 r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W., ul. [...], w celu umieszczenia przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku spółki D. sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 23 lipca 2008 r., w którym spółka ta wnosi do Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we W. o "zmianę płatnika i wystawienie nowej decyzji, w związku z przejęciem od inwestora prywatnego przyłącza gazowego. Wniosek ten dotyczy decyzji [...] – W ul. [...] ". Dodatkowo podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. w celu umieszczenia wskazanego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – przyłącza gazowego o powierzchni 1,20 m2, w okresie od dnia 26 sierpnia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. i w następnych latach od dnia 1 stycznia 2014 r. na czas nieokreślony.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż od dnia 21 września 2008 r. do dnia 25 sierpnia 2013 r. strona, jako właściciel przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej, nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. Co prawda, złożyła ona wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym celu przed upływem terminu zajęcia określonego w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] czerwca 2007 r. jednakże wymagane prawem zezwolenie uzyskała dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r. To zaś dowodzi, że strona w okresie od dnia 21 września 2008 r. do dnia 25 sierpnia 2013 r. zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. w przedstawionym celu i zakresie, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ podkreślił, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi odmienną przedmiotowo sprawę administracyjną od sprawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. To oznacza, że wystarczającym warunkiem zastosowania opisanego rodzaju sankcji jest ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego z naruszeniem ustawowych warunków, w tym, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Dodatkowo, przepisy art. 40 ust. 12, mają charakter bezwzględnie wiążący, nie dając organowi administracji (zarządcy drogi) możliwości odstępstwa od wymierzenia kary pieniężnej czy dowolnego miarkowania jej wysokości. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazywał, że dla kwestii wymierzenia kary pieniężnej z opisanego tytułu nie mają zatem znaczenia okoliczności dotyczące sposobu, w tym terminu, rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też sposobu prowadzenia postępowania w tej sprawie, w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy w danym okresie nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi.

Kolegium uznając za bezsporny fakt, że Strona, w okresie od dnia 21 września 2008 r. do dnia 25 sierpnia 2013 r., w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego opisanej drogi wojewódzkiej, nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi uznało za uzasadnione zastosowanie sankcji określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej.

Skargę na tę decyzję wniosła P. Sp. z o.o. Oddział we W.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych w Dolnośląskiej Służbie Dróg i Kolei we W. z 1 lipca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są niekwestionowane przez strony i w pełni odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, gdy twierdzi, że "istotnym jest, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi odmienną przedmiotowo sprawę administracyjną od sprawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy". W ocenie Sądu I instancji zasadnie wskazał organ odwoławczy, że kategoryczność brzmienia art. 40 ust. 12 u.d.p. oznacza, iż stwierdzenie przez zarządcę drogi przypadku zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu odnośnie powierzchni lub terminu zajęcia, obliguje do wymierzenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał przyznany przez organ I instancji fakt, że w dniu 29 lipca 2008 r. wpłynęło do niego pismo poprzednika prawnego strony skarżącej (k. 58 akt administracyjnych), w którym podmiot ten wnosi "o przedłużenie decyzji i zmianę płatnika". Sąd zauważył, że w uzasadnieniu tego pisma w sposób wyraźny wskazano, że podstawą wniosku jest decyzja z [...] września 2007 r. (o określonym numerze), na mocy której zezwolono L. M. na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót wykopem otwartym oraz przyciskiem pod konstrukcją jezdni w okresie od 20–21 września 2007 r., nałożono na niego opłatę za to zajęcie w kwocie 2,60 zł, a także zezwolono na umieszczenie infrastruktury technicznej (tj. przyłącza gazowego) w okresie od 21 września 2007 r. do 20 września 2008 r. i określono opłatę roczną za ten okres w wysokości 24 zł.

Sąd i instancji przywołując art. 35 k.p.a. stwierdził, że wniosek, który wpłynął do organu I instancji 29 lipca 2008 r. spełniał, jak mało który wymogi, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a. Organ bowiem znał już opisane decyzją [...] września 2007 r. parametry umieszczonego pod pasem jezdni urządzenia infrastruktury technicznej i jedynie obciążało go sprawdzenie czy cena jednostkowa za rok nie uległa zmianie. W ocenie Sądu I instancji nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wniosek ten wpłynął do organu prawie dwa miesiące przed wygaśnięciem poprzedniej decyzji, więc organ dysponował dostateczną ilością czasu by podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, nawet w sytuacji gdyby powziął jakieś wątpliwości. Nie można przyjąć jak chce tego organ, że brak zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zawsze pociąga za sobą odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej. Takie przyjęcie mogłoby być uzasadnione w przypadku gdyby strona zamierzała prowadzić prace i nie miałaby braku zgody na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia tych robót. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy urządzenia te są już umieszczone legalnie w pasie drogowym (pozytywna decyzja z [...] września 2007 r.). Przyjmując tok rozumowania organu strona będzie płaciła albo karę za brak zgody na (dalsze) umieszczenie infrastruktury albo będzie musiała uzyskać zgodę na usunięcie umieszczonych urządzeń i ponowne ich umieszczenie. Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia.

W ocenie Sądu I instancji analiza prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego wskazuje, iż nie cechowało go dążenie organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 8, a także art. 9 k.p.a. co niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, opisane okoliczności sprawy nie dawały organowi podstaw do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Sąd I instancji spostrzegł też, że organ podjął działania dopiero w związku z nowym wnioskiem strony złożonym w 2013 r., gdy tymczasem wniosek, który wszczął postępowanie w tej samej sprawie 29 lipca 2008 r. pozostawał nierozpoznany.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie podstawowe zasady postępowania zostały naruszone, co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącej wyższej kary, której być może nie byłoby podstaw orzec w przypadku przeprowadzenia postępowania przez organ z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżąca z wyprzedzeniem prawie dwóch miesięcy zwróciła się do organu o uzyskanie stosownych pozwoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Natomiast w świetle ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o wystąpieniu sytuacji takiego zajęcia pasa lub takiej możliwości, a tym samym o podstawie wszczęcia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany wnioskiem strony zwleka z podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa strony i dochodzi do naruszenia jej interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony (obowiązków) kary pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności sprawy wskazują, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie może ponosić konsekwencji zwłoki w rozpoznaniu przez organ jej wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe kolegium Odwoławcze we W. zaskarżając go w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami, polegające na uczynieniu przedmiotem rozpoznania okoliczności związanych z postępowaniem w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne i decyzja wydana w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 k.p.a. i w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na skutek błędnego przyjęcia, że brak było podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji, gdy organy administracji dopuściły się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 23 lipca 2008 r.;

w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku art. 40 ust. 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy, tj. przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest uzależnione od okoliczności dotyczących sposobu prowadzenia postępowania i sposobu rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy jedyną przesłanką zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest fakt uzyskania/braku zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji zajmowania pasa drogowego, oraz poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 wskazanej ustawy, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał wymierzenie skarżącej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Z uwagi na fakt, że rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy przesądzają prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

Oceniając w tej kolejności zasadność stawianych Sądowi I instancji zarzutów skład orzekający uznał, że zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku art. 40 ust. 1 u.d.p. przez błędną wykładnię jest trafny, jednocześnie identyfikuje on istotę sporu bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania są z nim funkcjonalnie związane.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne.

Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.

Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem tego postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia.

W tym stanie rzeczy, postawiony przez Sąd I instancji zarzut naruszenia praw skarżącej (która występując o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miała przecież świadomość, że zezwolenia takiego nie uzyskała), przez upływ długiego okresu między złożeniem wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a wszczęciem postępowania, co zdaniem Sądu I instancji skutkowało zwiększeniem wysokości kary jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom Sądu I instancji skarżąca nie ponosi konsekwencji zwłoki we wszczęciu postępowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym urządzeń bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara wiąże się z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Wobec powyższego należy przyznać rację wywodom skargi kasacyjnej wskazującym na błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku art. 40 ust. 1 u.d.p. przyjętą przez Sąd I instancji czego konsekwencją było zarzucenie organom uchybienia wymienionym w zaskarżonym wyroku zasadom postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 k.p.a.), w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania przez organy administracyjne z uwzględnieniem przepisów materialnych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że ocena ta nie była trafna, oraz że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na inne postępowanie – w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie świadczy jeszcze o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 17 września 2018 r. sygn. akt II OSK 3343/17, LEX nr 2571971).

Naczelny Sąd Administracyjny miał także na względzie, że ustawodawca przewidział możliwość rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., tzn. gdy uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny jednocześnie ma podstawy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak miejsca bowiem prezentując opisane wyżej stanowisko Sąd I instancji zakresem swojej kontroli nie objął prawidłowości określenia wysokości wymierzonej kary. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku art. 40 ust. 1 u.d.p.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) zasądzając od skarżącej na rzecz organu 340 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (240 zł).