Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3090/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72,77,80
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 60
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 424/14 w sprawie ze skargi E. [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości, spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2014r. w sprawie II SA/Wr 424/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w likwidacji w S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Wójt Gminy K. ustalił dla [...] Sp. z o.o. w S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 162.261,60zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przed podjęciem przez Kolegium orzeczenia kasacyjnego Wójt Gminy K., w oparciu o nieostateczną decyzję z dnia [...] lipca 2006r. wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do organu egzekucyjnego, który po nadaniu klauzuli wykonalności skierował go do egzekucji. W konsekwencji zastosowanych środków egzekucyjnych wyegzekwowana została od Spółki [...] kwota 165.211,11zł. Wierzyciel postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. uznał zarzuty ww. Spółki za uzasadnione, co doprowadziło do tego, że organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] września 2013r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Wobec wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w dniu 21 października 2013r. [...] Sp. z o.o. w likwidacji skierowała do Gminy K. wezwanie do zapłaty kwoty 175.105,21zł, którą uiściła na podstawie zajęcia egzekucyjnego w dniu 10 października 2006r.

W następstwie zakwalifikowania ww. wniosku jako żądania zwrotu nadpłaty, decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 72, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "O.p.", oraz art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.f.p.", w związku z 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", odmówił zwrotu nadpłaty. W uzasadnieniu organ podkreślił, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której – na zasadzie odesłania sformułowanego w art. 67 u.o.f.p. – znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p., w tym przepisy odnoszące się do nadpłaty. Wójt Gminy K. przyjął, że skoro po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jego decyzji z dnia [...] lipca 2006r. określającej przedmiotową należność, kolejna decyzja określająca nie została wydana w terminie trzech miesięcy od dnia uchylenia poprzedniej decyzji, to w myśl art. 77 § 4 O.p., nadpłata stanowiąca kwotę wpłaconą na podstawie decyzji uchylonej, podlega zwrotowi bez zbędnej zwłoki. W zakresie rozumienia pojęcia "bez zbędnej zwłoki" organ I instancji odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego przyjmującego, że spełnienie świadczenia niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do wykonania oznacza spełnienie go w terminie 14 dni od wezwania. Na tej podstawie organ uznał, że termin zwrotu nadpłaty przypadał na dzień 28 sierpnia 2007r. W konsekwencji, zgodnie z art. 80 O.p., prawo do zwrotu nadpłaty wygasło po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Wójt Gminy K. uznał zatem, że prawo zwrotu nadpłaty wygasło z końcem 2012r.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w likwidacji wniosła o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Zdaniem odwołującej się organ I instancji przyjął błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, bowiem przepisów O.p. nie można stosować do jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż należność ta nie wynika z ustawy podatkowej i nie jest podatkiem. W odwołaniu podkreślono, że Spółka najwcześniej mogła żądać zwrotu wyegzekwowanej kwoty dopiero w dniu wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o uznaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wyjaśniając, że podziela pogląd strony odwołującej się, że należność z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości nie jest podatkiem i nie wynika z ustawy podatkowej, bowiem materialnoprawną podstawę wymiaru tej należności stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.p.z.p.".

Podzielając stanowisko organu I instancji, Kolegium opowiedziało się za tym, że sporna należność stanowi niepodatkową należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p., do których, zgodnie z art. 67 tej ustawy, w zakresie który nie został w tej ustawie uregulowany, stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. W ocenie Kolegium, sformułowany w art. 67 u.f.p. zwrot "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej", powinno się rozumieć w ten sposób, że również przy częściowym uregulowaniu danej instytucji prawnej w u.f.p., a więc w ustawie zawierającej odesłanie, możliwe jest uzupełnienie tej regulacji przez uzupełnienie elementów normy z przepisów K.p.a. oraz w dalszej kolejności działu III O.p. tj. z regulacji, do której skierowane jest odesłanie. Według Kolegium wynika to z samego charakteru przypisu odsyłającego, czyli przepisu, który w swojej treści nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do zbudowania normy prawnej, ale wymienia zarazem te inne elementy, a sięgnięcie do nich pozwala na zbudowanie takiej normy.

W następnej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na brak uregulowania w u.f.p. problematyki powstania i zwrotu nadpłaty w zakresie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Organ podkreślił, że w takim przypadku znajdują pełne zastosowanie przepisy art. 72 – 80 O.p. odnoszące się do instytucji nadpłaty, w wersji obowiązującej na dzień podejmowania decyzji przez organ I instancji, a na publicznoprawny i niepodatkowy charakter należności z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje również utrwalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych. Z powyższych względów Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania o braku podstaw do stosowania przepisów działu III O.p. do jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podkreślając, że u.f.p., a wraz z nią odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p. weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010r. Argumenty strony i powoływane w uzasadnieniu odwołania orzecznictwo sądowe dotyczą natomiast stanu prawnego, jaki obowiązywał przed wejściem w życie nowych uregulowań.

W odniesieniu do kwestii odmowy zwrotu nadpłaty Kolegium stwierdziło, że w rozważanym stanie faktycznym prawo do jej zwrotu wygasło z końcem 2012r. Podzieliło pogląd organu I instancji, że skoro termin "bez zbędnej zwłoki" nie został zdefiniowany w przepisach O.p., to należy go interpretować zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego – czyli w terminie 14 dni od dnia wezwania. W tych okolicznościach termin zwrotu nadpłaty przez Wójta Gminy K. upłynął z dniem 28 sierpnia 2007r., tj. z upływem 3 miesięcy i 14 dni liczonych od daty doręczenia organowi I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007r. Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 80 § 1 O.p., prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu, a więc w okolicznościach sprawy z końcem 2012r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] Sp. z o.o. w likwidacji zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości stosuje się przepisy O.p., podczas gdy do ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie mają zastosowania przepisy O.p., lecz K.p.a. albowiem obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010r. przepisy u.f.p. dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy, a nadto zastosowanie aktualnych regulacji u.f.p. w niniejszej sprawie narusza zasadę lex retro non agit.

Z ostrożności procesowej – na wypadek braku uwzględnienia powyższego zarzutu, Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 § 1 w zw. z art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przez przyjęcie, że uprawnienie skarżącego do zwrotu nadpłaty wygasło z końcem 2012r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że termin przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie u.f.p., tj. od dnia 1 stycznia 2010r., a zatem prawo skarżącego do zwrotu nadpłaty wygaśnie z końcem 2015r. W oparciu o ww. zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013r., a także o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), dalej powoływanej jako: "p.w.u.f.p" podkreślając, że postępowanie w sprawie zwrotu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte dopiero w dniu 21 października 2013r., bowiem tego dnia do Wójta Gminy K. wpłynęło pismo [...] Sp. z o.o. w likwidacji, zatytułowane "Ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty" domagające się zwrotu kwoty 175.105,21zł. Istniejący stan faktyczny nie kwalifikuje się do objęcia zakresem normowania art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p, gdyż całe postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty zostało wszczęte i zakończone już po wejściu w życie u.f.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu powyższej skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została pobrana przed dniem 1 stycznia 2010r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaty" został złożony już po tym dniu. Sąd zauważył, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III O.p. w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Istotną zmianę w prawie wprowadziła u.f.p., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010r.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawowym sposobem rozwiązywania wskazanego problemu intertemporalnego jest wyznaczenie zakresu temporalnego faktów objętych nowym przepisem merytorycznym oraz odesłaniem do przepisów merytorycznych obowiązujących poprzednio według zasady tempus regit actum, rozumianej jako wiązanie z każdym faktem prawnym takich skutków, jakie przewidują dla niego przepisy obowiązujące w chwili jego zajścia. Zdaniem Sądu problem intertemporalny ma dwa zasadnicze aspekty: do jakiego zakresu temporalnego danego rodzaju faktów zastosowanie znaleźć powinien nowy przepis merytoryczny regulujący ich skutki prawa oraz w jaki sposób ustalić skutki prawne faktów tego samego rodzaju zakresem tym nieobjętych (przeszłych).

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że podobnie jak w przypadku opłaty za wydanie karty pojazdu, jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie jest podatkiem i nie wynika z ustawy podatkowej. Nie ma ona również charakteru cywilnoprawnego, ponieważ źródłem jej powstania są przepisy materialnego prawa administracyjnego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 60 ust. 7 u.f.p. opłata planistyczna jest traktowana jako niepodatkowa należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie Sąd wskazał na rozbieżności zarysowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie spraw dotyczących zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu ze względu na zbieżność w sytuacji i konstrukcji prawnej z rozpatrywaną sprawą.

Sąd przyjął, że kwestia zwrotu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobrana na podstawie decyzji z 2006r., powinna być rozstrzygana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych, co oznacza że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010r. przepisy u.f.p. nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. ma zastosowania do wniosków o zwrot opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które złożone zostały po dniu 1 stycznia 2010r. W niniejszej sprawie nie można zastosować wskazanego przepisu, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych. Zwrot jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości stanowiącej tzw. "nadpłatę" na gruncie obowiązujących przed 1 stycznia 2010r. przepisów nie był bowiem rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej i nie można przyjmować, że mamy do czynienia ze sprawą, która może być wszczęta i zakończona decyzją ostateczną.

Sąd I instancji podkreślił, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Gdyby pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej u.f.p., wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 u.f.p., przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III O.p., co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Skoro poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 2005r. ani też u.p.z.p. nie przewidywały przedawnienia w sprawie o zwrot nadpłaty z tytułu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości, to na gruncie prawa administracyjnego i reguł wynikających z prawa intertemporalnego – o przedawnieniu można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi, mając na uwadze zasadę niedziałania prawa wstecz.

W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien raz jeszcze odnieść się do żądania strony i rozważyć czy w ogóle istnieją podstawy do działania w trybie rozpatrywania wniosku o zwrot nadpłaty.

Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wywiodło skargę kasacyjną. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 77 § 1 pkt 1 lit. a), art. 77 § 3 i 4 oraz art. 80 § 1 O.p., w związku z art. 67 i art. 60 pkt 7 u.f.p. poprzez ich niezastosowanie oraz

- art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedmiot rozpatrywanej sprawy jest autonomiczny od przedmiotu postępowania w sprawie wymiaru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które w istocie się nie zakończyło przed organem I instancji. Postępowanie w sprawie zwrotu nadpłaty zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 21 października 2013r., a więc wola strony ujawniła się po dniu wejście u.f.p., a zatem – w ocenie autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, dla oceny dopuszczalności zwrotu lub odmowy zwrotu nadpłaty nie ma znaczenia czy w poprzednim stanie prawnym strona mogła z takiej regulacji korzystać. Wniosek o zwrot nadpłaty został bowiem złożony już pod rządami nowego prawa i rozpoczął postępowanie w sprawie, która musi być już rozpatrywana ex nunc w oparciu o nowe regulacje, odsyłające do odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p.

Kolegium podkreśliło, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, jak i kwestia przedawnienia prawa do tego żądania zaistniały dopiero z dniem 1 stycznia 2010r., jednakże możliwości te zostały naniesione na istniejące stany faktyczne. Z tegoż faktu nie można wyprowadzać wniosku – jak uczynił to Sąd I instancji – że termin przedawnienia żądania zwrotu nadpłaty zaczął biec dopiero z tym dniem. Wszczęcie postępowania oznacza konieczność badania elementów stanu faktycznego, które należą do przeszłości względem daty złożenia wniosku przez stronę. W przekonaniu Kolegium sprawa nadpłaty będzie zawsze sprawą nową o skutku ex nunc, a w sprawie nie istnieje kwestia intertemporalnego stosowania prawa, bowiem to nie uiszczenie, czy pobór opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tu przedmiotem postępowania, ale jest nim kwestia zwrotu nadpłaty wywołana wnioskiem strony złożonym pod rządami nowych przepisów. Zdaniem Kolegium zachodzi odrębność zarówno przedmiotu sprawy administracyjnej, jak i prawnej regulacji. Nie jest więc potrzebna wykładnia celowościowa art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p.

Z powyższych względów Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a nadto o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w likwidacji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, iż brak jednoznacznych przepisów co do okoliczności jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki normatywnej, gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Zdaniem Spółki kwestia zwrotu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być rozstrzygana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych z uwagi na zasadę niedziałania prawa wstecz. Zatem obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010r. przepisy u.f.p. dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Nadto podzielono pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, iż do stosowania terminów przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących przed 1 stycznia 2010r., należy przyjąć kierunek wykładni prezentowany w orzeczeniach podejmowanych w sprawach dotyczących zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Podkreślono, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów O.p. dałoby rezultaty sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, co jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 846 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, iż rację ma skarżący kasacyjnie zarówno wtedy gdy podnosi, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zwrot opłaty z tytułu renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jak i wówczas gdy wskazuje, że postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 października 2013r. Implikuje to konieczność oceny powyższego wniosku na gruncie art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. wskazującego, iż do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 u.f.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.f.p. stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro renta planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., począwszy od dnia 1 stycznia 2010r. (art. 297 u.f.p. w zw. z art. 1 p.w.u.f.p.) stała się niepodatkową należnością budżetową o charakterze publiczno – prawnym, w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p., to konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o to czy taki też charakter ma renta planistyczna, w sprawie której postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010r. Przepis art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. daje w tym zakresie jednoznaczną odpowiedź przyznając prymat zasadzie bezpośredniego stosowania ustawy nowej, za wyjątkiem tych spraw, które zostały wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia 1 stycznia 2010r.

Analizując tą kwestię należy także przyznać rację skarżącemu kasacyjnie gdy podnosi odrębność sprawy o ustalenia renty planistycznej od sprawy zwrotu nienależnie zapłaconej owej renty. Z punktu widzenia procesowego, a do takiego rozumienia tej kwestii odwołuje się przepis art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p., sprawa niniejsza – mająca za przedmiot zwrot nienależnie zapłaconej renty planistycznej – została zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia 21 października 2013r., a więc już pod rządami u.f.p. Przepis art. 115 ust. 1 p.w.u.f.p. nie pozostawia zatem wątpliwości, iż to przepisy nowe, a nie dotychczasowe winny stanowić podstawę załatwienia wniosku o zwrot nienależnie zapłaconej renty planistycznej. Stanowisko Sądu I instancji o stosowaniu przepisów dotychczasowych zupełnie pomija treść ww. przepisu, który pozwala stosować przepisy dotychczasowe wyłącznie do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie u.f.p., a niniejsza sprawa, zainicjowana w dniu 23 października 2013r., do takich nie może należeć. Powyższe wskazuje, iż po wejściu w życie art. 60 u.f.p. sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno – prawnym, wszczęte po dniu 1 stycznia 2010r. winny być załatwione w trybie określonym w nowych przepisach także wówczas gdy odnoszą się do należności uiszczonych albo należnych przed ta datą (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2012r. w sprawie III SA/Łd 44/12; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012r. w sprawie III SA/Lu 242/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie III SA/Gd 410/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie III SA/Wr 236/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile jednak rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 115 p.w.u.f.p. determinuje rozpoznanie wniosku skarżącego o zwrot nienależnie pobranej opłaty na gruncie u.f.p., a tyle bezzasadnie twierdzi, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie ma elementu intertemporalnego. Nie ulega wątpliwości, iż renta planistyczna w czasie gdy została przez skarżącego zapłacona nie była uznawana za niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno – prawnym, a co za tym idzie nie miały do niej odpowiedniego zastosowania przepisy działu III O.p. Najważniejszym elementem różnicującym oba reżimy prawne jest kwestia ograniczenia w czasie możliwości domagania się zwrotu owej renty. Zróżnicowanie to zasadnie dostrzegł Sąd I instancji wskazując, iż prawo dotychczasowe w powyższym aspekcie było względniejsze dla domagających się zwrotu nienależnie zapłaconej renty.

Jednak wbrew temu co wskazał Sąd I instancji owa względność prawa dotychczasowego nie usprawiedliwia generalnego przełamania zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Należy zatem postawić pytanie o to czy ocena na gruncie nowego prawa skutków prawnych takich elementów stanu faktycznego, które nastąpiły przed dniem 1 stycznia 2010r. możliwa jest do akceptacji na gruncie zasady nieretroaktywnego działania prawa (art. 2 Konstytucji RP). Uznanie renty planistycznej na gruncie u.f.p. za niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno – prawnym i rozstrzyganie w formie decyzji o jej zwrocie jest oczywiście akceptowalne na gruncie zasady niedziałania prawa wstecz, a to dodatkowo przemawia za stosowaniem u.f.p. do oceny wniosku inicjującego niniejsze postępowanie.

Inaczej jest jednak gdy chodzi o wygaśnięcie prawa do domagania się zwrotu nienależnie zapłaconej renty planistycznej, które było nieznane dotychczasowej ustawie. Analizując powyższą kwestię należy dojść do wniosku, iż w realiach niniejszej sprawy to przepis art. 67 u.f.p., poprzez nakazanie odpowiedniego stosowania przepisów działu III O.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., umożliwia zbudowanie normy prawnej niwelującej skutki zastosowania nowego prawa w zakresie wygaśnięcie uprawnienia do domagania się zwrotu nienależnie zapłaconej renty planistycznej, do stanów faktycznych obejmujących okres obowiązywania prawa dotychczasowego. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III O.p., o którym mowa w art. 67 u.f.p. oznacza bądź stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia (vide: uchwała SN z dnia 23 sierpnia 2006r. w sprawie III CZP 56/06, OSNC 2007/3/43). W stanie faktycznym niniejszej sprawy wypada opowiedzieć się za stosowaniem przepisów O.p. z pewnymi zmianami, tak aby stosując przepisy nowej ustawy uniknąć naruszenia zasady lex retro non agit. O ile nie ulega wątpliwości, iż prawo do zwrotu nadpłaty należności wskazanej w art. 60 u.f.p. wygasa po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jego zwrotu (art. 80 § 1 w związku z art. 77 O.p.), o tyle w odniesieniu do renty planistycznej ustalonej lub zapłaconej przed dniem 1 stycznia 2010r. termin wygaśnięcia owego uprawnienia winien być liczony najwcześniej od dnia wejścia w życie u.f.p. (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2010r. w sprawie II FSK 884/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 marca 2012r. w sprawie III SA/Łd 44/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014r. w sprawie III SA/Wr 236/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem termin ten nie upłynął w dniu 21 października 2013r., kiedy skarżący złożył wniosek o zwrot nienależnie zapłaconej renty planistycznej. Tym samym – wobec tego, iż przepisy art. 77 i art. 80 § 1 O.p. znajdują odpowiednie zastosowanie w do oceny żądania zwrotu nienależnie zapłaconej renty modyfikując sposób liczenia terminu wygaśnięcia owego prawa – niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej tyczący naruszenia ww. przepisów poprzez ich niezastosowanie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji generalnie prawidłowo uznał, że zaprezentowana przez organy wykładnia zarówno przepisów u.f.p., jaki i O.p. nie jest możliwa do akceptacji z punktu widzenia zasady niedziałania prawa wstecz wyprowadzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i tym samym kwestionowane decyzje naruszały przepisy prawa materialnego mając wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.). Z tegoż też względu skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.