Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2521/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 UST 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 325/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 325/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bystrza na [...] dla przepływu ryb między Morzem Bałtyckim, a jeziorem [...], na terenie objętym działkami nr: [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...], Gmina [...].

Na skutek wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) i art. 50-56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 788), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ ten przytoczył definicję "inwestycji celu publicznego" zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję "celu publicznego" zawartą w art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147), a następnie wyjaśnił, iż działka nr [...]obejmująca kanał wodny zwany "[...]" pomiędzy jeziorem [...] a Morzem Bałtyckim stanowi własność Skarbu Państwa. Dalej wskazał, iż w jego ocenie przedmiotowa inwestycja (budowa bystrza o szerokości 17 m i długości 35 m) spełnia przesłanki niezbędne do uznania jej za inwestycję celu publicznego, wynikające z ww. przepisów.

W ocenie Kolegium złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego treści wskazano rodzaj inwestycji i jej charakterystykę. Do wniosku została załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz w jego uzupełnieniu – także i decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwalniająca inwestora z zakazów wykonywania, na terenie objętym inwestycją, robót i czynności utrudniających ochronę przed powodzią. Z treści ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika m.in., że inwestycja ta znajdować się będzie w granicach obszaru chronionego krajobrazu pn. Koszaliński Pas Nadmorski oraz w pasie ochronnym brzegu morskiego. Planowane bystrze kamienne wykonane będzie w korycie [...] (działka nr [...]), na całej szerokości tego cieku, w odległości 25 m powyżej wrót sztormowych, na długości 35 m. Do wniosku dołączono też m.in. wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek objętych inwestycją oraz m.in. pisemną zgodę (pismo z dnia 14 października 2015 r.) skarżącej Spółki na dysponowanie nieruchomością objętą działką nr [...] obr. [...] na czas prowadzonych robót budowlanych, w tym na wykonanie tymczasowej drogi oraz dojazdu na czas prowadzonych robót.

Dalej Kolegium wskazało, iż projekt decyzji został wykonany przez osobę uprawnioną, zostały przeprowadzone wymagane uzgodnienia, a strony zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej Spółki Kolegium podniosło, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca Spółka, zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe wydanie decyzji, gdyż inwestycja celu publicznego nie może obejmować terenu stanowiącego własności Spółki (działka nr [...]), a jedynie tereny należące do Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego;

2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż teren inwestycji obejmuje także działkę Spółki, a zatem decyzja nie powinna zostać wydana.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu przedmiotowa inwestycja, wbrew twierdzeniom Spółki, ma charakter inwestycji celu publicznego. Dalej Sąd podkreślił, iż Spółka dokonała całkowicie błędnej wykładni art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Powyższy przepis nie wskazuje bowiem, iż cele publiczne muszą być realizowane jedynie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ma dotyczyć jedynie urządzeń regulacyjnych lub melioracyjnych.

W ocenie Sądu wniosek inwestora spełniał wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienia wyspecjalizowanych organów, a przeprowadzona przez organy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych wykazała możliwość realizacji inwestycji. Zamierzenie objęte wnioskiem było zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Nadto w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarto wszystkie elementy przewidziane w treści przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie, wskazano stan faktyczny w jakim organ orzekał, dokonano analizy przepisów i oceny ich zastosowania, a także w sposób szczegółowy wskazano na prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd uznał prawidłowość ustaleń oraz ocen Kolegium zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się także by w postępowaniu prowadzonym przez organy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu strona ma prawo do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jednakże do strony należy sposób realizacji tego prawa (art. 73 § 1 k.p.a.). Organ ma obowiązek zapewnić stronie możliwość dostępu do akt, co jednak nie oznacza, że strona może żądać sporządzenia i przesłania przez organ, np. kserokopii całych akt, a nawet poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wyjątek w tym zakresie stanowi art. 73 § 2 k.p.a., jednakże przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Końcowo Sąd wyjaśnił, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w sprawie o sygn. akt II OSK 374/09, iż dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując przedmiotowy wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja inwestycji celu publicznego może obejmować teren będący własnością prywatną, zatem budowa bystrza może być zlokalizowana m.in. na działce nr [...] stanowiącej własność Spółki, podczas gdy inwestycja celu publicznego w tym zakresie może obejmować wyłącznie teren będący własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia:

a) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. oraz uznanie, że organy obu instancji należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie, a także że wszystkie warunki do wydania wskazanej decyzji zostały spełnione, pomimo tego, iż zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji skutkować powinno uwzględnieniem skargi;

b) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów w sprawie, w szczególności co do załącznika do wniosku w postaci charakterystyki inwestycji, opisującej parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, pomimo nieudostępnienia skarżącej przez organ pierwszej instancji kopii tego dokumentu, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania stron i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, którym to okolicznościom Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał należytej wagi, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

c) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe było niewydanie skarżącej przez organ pierwszej instancji kopii charakterystyki inwestycji - załącznika do wniosku opisującego parametry techniczne inwestycji mimo wniosku skarżącej o udostępnienie kopii tego dokumentu z akt sprawy, podczas gdy było to uzasadnione ważnym interesem skarżącej, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, którym to okolicznościom Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadał należytej wagi, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

d) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz w zw. z uchwałą nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w zw. z art. 53 ust. 5b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieudostępnienie skarżącej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej dla planowanej inwestycji, która zlokalizowana jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Park Nadmorski" - tj. obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody i z tego powodu zaskarżona decyzja przed jej wydaniem wymagała uzgodnienia z ww. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska bądź przeprowadzenia względem niej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zatem zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu, co w konsekwencji skutkować powinno uwzględnieniem skargi.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych powiększonych o koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając zaś złożony w tej sprawie środek odwoławczy uznano, iż nie zawiera on usprawiedliwionych zarzutów pozwalających na wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalająca dla Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bystrza na [...] dla przepływu ryb miedzy Morzem Bałtyckim a jeziorem [...] na terenie objętym działkami nr [...]obrębu [...] oraz [...]obrębu [...], Gmina [...].

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie ocenił, w okolicznościach tej sprawy, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego jak i procesowego, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Zatem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna (zarzut nr 1) kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego również działki będące własnością prywatną (w tym działkę skarżącej Spółki), skoro jak zaznaczono inwestycja celu publicznego może być realizowana wyłącznie na terenie będącym własnością Skarbu Państwa. Kolejne zaś zarzuty (pkt 2 od a do d) dotyczą niezgodnego z regułami procedury administracyjnej przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim naruszenia zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu, a to poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów, odmowy wydania kopii charakterystyki inwestycji, jak również nieudostępnienia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonej w postępowaniu środowiskowym.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 pkt 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja inwestycji celu publicznego może obejmować teren będący własnością prywatną, zatem budowa bystrza może być zlokalizowana m.in. na działce nr [...] stanowiącej własność Spółki, podczas gdy inwestycja celu publicznego w tym zakresie może obejmować wyłącznie teren będący własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Przede wszystkim w tej sprawie należy pamiętać, iż przedmiotowy proces inwestycyjny dotyczy wyłącznie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia kolejnego etapu procesu inwestycyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwolenia na jego realizację nie jest i nie może być przedmiotem rozważań w ramach niniejszego postępowania. Stąd też sposób sformułowania tego zarzutu sugerujący, iż mamy do czynienia z decyzją dotyczącą realizacji inwestycji celu publicznego, nie jest właściwy. Norma art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi ona bowiem, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Mając jednak na uwadze treść ww. normy prawa materialnego należy tak sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut odnieść do niniejszego postępowania o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej realizacji spornego bystrza na [...] dla przepływu ryb między Morzem Bałtyckim a Jeziorem [...].

Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują wraz z innymi przepisami prawa ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego. Plan miejscowy służy przy tym ustaleniu przeznaczenia terenu, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Każdy, kto posiada tytuł prawny do danego terenu, ma prawo w granicach wyznaczonych przede wszystkim przez wskazywaną wyżej ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do jego zagospodarowania zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wynika z tego, że zagospodarowanie terenu determinowane jest nie tylko koniecznością posiadania do niego tytułu prawnego, ale również ustaleniami planu miejscowego, a także koniecznością zapewnienia ochrony interesu osób trzecich w zakresie korzystania przez nie z przestrzeni.

W przypadku zaś braku planu miejscowego, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określane są w dwóch rodzajach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zależności od rodzaju inwestycji, która ma być realizowana. Dla inwestycji celu publicznego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast dla inwestycji niepublicznej w decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane decyzje mogą być wydane jedynie w przypadku braku planu miejscowego i to każdemu, kto o taką decyzję wystąpi, niezależnie od tego, czy wnioskodawca ma tytuł prawny do terenu mającego być objętym wnioskowaną lokalizacją inwestycji. Decyzja taka może być więc wydana zarówno osobie mającej jakikolwiek tytuł prawny, jak i takiego tytułu prawnego nie mającej.

Samo zatem ustalenie lokalizacji inwestycji na danym terenie nie jest zależne od posiadania do niego tytułu prawnego, ponieważ lokalizacja inwestycji stanowi jedynie prawnie określony sposób udzielenia informacji o dopuszczalności, przewidzianej obowiązującymi przepisami prawa, zagospodarowania danego terenu, szczególnie w sposób budowlany. Uzyskanie zaś informacji o inwestycyjnych możliwościach na danym terenie nie stanowi przejawu wykonywania praw do tego terenu, a stanowi przyczynek do uzyskania praw do tego terenu przez inwestora, jeżeli uzyska on pozytywną informację co do wnioskowanej do lokalizacji inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji - patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 374/09.

Niewątpliwie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania określonego terenu nie stanowi jeszcze aktu naruszającego te prawa i nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. W postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie bada uprawnień wnioskodawcy - potencjalnego inwestora do terenu objętego wnioskiem. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jedynie charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślający najistotniejsze parametry przedsięwzięcia. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z tych też powodów zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako nr 1 w jej petitum należy uznać za całkowicie chybiony.

Brak jest również uzasadnionych przesłanek do tego by uznać, iż wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji doszło przed organami administracji do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej w pkt 2 a-d przepisów i by to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca Spółka poza wyliczeniem ww. przepisów prawa procesowego związanych z gromadzeniem dowodów w postępowaniu administracyjnym nie wskazała na związek jaki naruszenie to miało na wynik sprawy. Nie wskazano jakich czynności nie przeprowadził organ, a które winny być w tym zakresie dokonane. Podnosi się jedynie bardzo ogólnie i lakonicznie, że błędnie oceniono zgromadzony materiał dowodowy, nie wyjaśniając z czym należy ten zarzut wiązać i na czym ta błędna ocena polega. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia. Ogólnie podnosi się w tym zarzucie również, że planowana inwestycja narusza interesy skarżącej Spółki, natomiast jak już wyżej podniesiono, na tym etapie postępowania inwestycyjnego, naruszenia takiego Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega. Natomiast Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i słusznie przyznał, że postępowanie w tym zakresie nie jest dotknięte wadami, stąd też prawidłowo konkludował, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie, który miałby mieć istotny wpływ na wynik sprawy – patrz: strona 12 uzasadnienia wyroku.

Trudno, analizując akta administracyjne tej sprawy uznać, by skarżąca Spółka mająca siedzibę w mieście gdzie siedzibę ma organ pierwszej instancji nie miała zagwarantowanego pełnego czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności właśnie przed organem pierwszej instancji. Przywołane zaś akta sprawy wskazują, że Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując, że mogą i gdzie zapoznać się z wnioskiem inwestora. Na żądanie skarżącej Spółki organ pierwszej instancji przekazał jej wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z którego wynikało jakie są złożone do niego załączniki. Organ pierwszej instancji przesłał skarżącej Spółce również projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 4 listopada 2016 r. zawiadomiono strony postępowania gdzie i kiedy można zapoznać się z materiałem dowodowym sprawy (k-31 akt). Jak już wyżej zaznaczono siedziba Spółki znajduje się w [...], a więc w tym samym mieście co siedziba organu pierwszej instancji, zatem strona skarżąca miała możliwość zapoznać się z materiałami sprawy, w tym sporządzić sobie kopię załącznika do wniosku o wydanie spornej decyzji w postaci charakterystyki inwestycji opisującej parametry techniczne inwestycji. Strona mogła swobodnie realizować to uprawnienie przez swojego przedstawiciela lub pełnomocnika. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż strona skarżąca zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. miała zagwarantowane prawo do sporządzania notatek, kopii i odpisów, niezależnie od tego, iż organ pierwszej instancji doręczał jej na żądanie niektóre dokumenty z akt sprawy, o czym była mowa wyżej. Natomiast uzyskanie uwierzytelnionych odpisów, czy potwierdzonych kopii kserograficznych lub wydruków komputerowych, pozostaje pod kontrolą organów administracji, ponieważ powstają wówczas nowe dokumenty. Kwestie te reguluje art. 73 § 2 k.p.a., lecz przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji - patrz strona 12 uzasadnienia wyroku. Czynienie więc przez skarżącą Spółkę zarzutu naruszenia ww. normy prawa procesowego w zarzucie skargi kasacyjnej oznaczonym jako pkt 2 ppkt c nie jest w tej sytuacji usprawiedliwione. Tym samym nie można skutecznie uznać w tej sprawie, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie organ odwoławczy nie powiadomił skarżącej Spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ale naruszenie to w sytuacji gdy przed tym organem nie przeprowadzano dodatkowego postępowania dowodowego, uznać należy za naruszenie niemające wpływu na wynik niniejszego postępowania. Generalnie zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006r. II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (zob. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie wskazuje jakie to czynności zamierzała podjąć w szczególności przed organem odwoławczym po zawiadomieniu jej o zebranym materiale i możliwości wypowiedzenia się przed tym organem, a brak takiego zawiadomienia uniemożliwił jej dokonanie tego. Tym samym nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Natomiast całkowicie chybiony jest zarzut niedoręczenia skarżącej Spółce oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko będącego materiałem dowodowym w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest sporne, iż inwestor dołączył razem z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do akt sprawy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek materiałów ze sprawy zakończonej właśnie ww. decyzją środowiskową, w szczególności brak jest oczekiwanej przez skarżącą Spółkę od organu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro nie jest to dokument wymagany w tej sprawie dotyczącej przecież ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to podjęta przez skarżącą Spółkę próba uzyskania tego dokumentu w ramach przedmiotowego postępowania musiała okazać się nieskuteczna. Tym samym nieudostępnienie w tej sprawie wskazanej wyżej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, która przeprowadzana jest przecież w ramach postępowania środowiskowego, nie może być uznane za naruszenie prawa. Zaznaczyć jednoznacznie należy, iż ocena odziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest elementem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz w zw. z uchwałą nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w zw. z art. 53 ust. 5b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieudostępnienie skarżącej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzonej dla planowanej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji trafnie uznał, iż jest ona zgodna z prawem i właściwie rozpoznał wniesioną skargę przyjmując, że nie jest ona usprawiedliwiona, dlatego też słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki w toku prowadzonego postępowania przed organami administracji nie ujawniono takich naruszeń prawa, które pozwalałyby na zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, na co wskazuje skarga kasacyjna.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieposiadające usprawiedliwionych podstaw nie mogły zostać uwzględnione. Stąd też tak wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika postępowania Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia w treści art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z ogólną regułą zawartą w art. 199 p.p.s.a. strony, a zatem także uczestnicy (por. art. 12 p.p.s.a.), ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak w art. 204 p.p.s.a. podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.