Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1093/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 , art 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 119 pkt 3 , art 120 , art 134 , art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 par 2 , art 18 , art 29 par 1 zd 2 , art 119 par 1 , art 121 , art 122
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) decyzją nr [...] z dnia 6 marca 2015 r. znak: [...] nakazał inwestorowi J. S. dokonać rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...]

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MINB) nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. znak: [...]

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1230/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję MINB w K..

W dniu 23 września 2016 r. uprawnieni pracownicy PINB w W. przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 6 marca 2015 r.

Następnie PINB w W. upomnieniem nr [...]/2 z dnia 23 września 2016 r. znak: [...] wezwał zobowiązanego J. S. do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB W. nr [...] z dnia 6 marca 2015 r., z zastrzeżeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 7 października 2016 r. została przeprowadzona przez PINB w W. ponowna kontrola wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. - stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...] W wyniku dokonanych oględzin organ stwierdził, że ww. obiekt nadal nie został rozebrany.

W związku z niewykonaniem przez J. S. obowiązku nałożonego decyzją PINB W. nr [...] z dnia 6 marca 2015 r., PINB w W. w dniu 10 października 2016 r., wystawił tytuł wykonawczy opatrzony sygnaturą [...] dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, nakazujący inwestorowi J. S. dokonanie rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R..

Pismem z dnia 14 października 2016 r. (uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2016 r.) J. S. reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił zarzuty w odniesieniu do ww. tytułu wykonawczego, wskazując, że dokonał rozbiórki szlabanu drogowego, a następnie pismem z dnia 19 września 2016r. zgłosił w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w W. zamiar budowy nowego szlabanu drogowego i wobec niewniesienia sprzeciwu ponownie zamontował nowy szlaban w tym samym miejscu z użyciem tych samych materiałów.

W dniu 17 października 2016 r. pracownicy PINB w W. po raz kolejny przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 6 marca 2015 r. w wyniku której stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany.

PINB w W. postanowieniem nr [...] z dnia 4 listopada 2016 r. znak: [...] uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez J. S..

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 znak:[...] utrzymał w mocy postanowienie PINB w W. z dnia 4 listopada 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. S. na ww. postanowienie MINB w K. z dnia 30 grudnia 2016 r. wyrokiem z dnia 5 kwietnia 20017r. (sygn. II SA/Kr 183/17) oddalił skargę. W dniu 1 czerwca 2017r. wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponownie w dniu 10 marca 2017 r. PINB w W. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] położonej w miejscowości R., podczas której ustalono, że nadal nie została wykonana rozbiórka samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...]

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB w W. postanowieniem nr [...] z dnia 20 marca 2017 r. wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt. 4, art. 64a § 1pkt. 1, art. 120 § 1, art. 121 §1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) a także na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) nałożył na J. S. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym znak: [...] z dnia 10 października 2016 r. wystawionym przez PINB w W., wezwał zobowiązanego J. S. do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł oraz wezwał zobowiązanego J. S. do wykonania w terminie 14 dni od daty odbioru postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 10 października 2016 r. znak: [...] wystawionym przez PINB w W.. Organ wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w przypadku obowiązku polegającego na rozbiórce szlabanu drogowego prawidłowym jest wydanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie przepisów art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a., jako że rozbiórka dotyczy obiektu budowlanego innego aniżeli budynek. Organ podał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego jak również ze względu na charakter takiej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, zatem w ocenie organu spełnione zostaną zasady ogólne postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 u.p.e.a. W ocenie organu wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna przy jednoczesnym uporczywym uchylaniu się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku.

Zażalenie na ww. postanowienie w ustawowym terminie wniósł J. S. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

MINB w K. po rozpatrzeniu ww. zażalenia na postanowieniem nr [...] z dnia 21 lipca 2017r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia może być jedynie nakładana w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonał w całości lub w części powinności, do której był zobligowany. W ocenie organu, PINB w W. przy ustalaniu wysokości grzywny prawidłowo zastosował art. 121 § 2 u.p.e.a., nałożona grzywna odniesie pożądany efekt, tj. spowoduje, że zobowiązany wykona obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. nr [...] z dnia 6 marca 2015 r. Wskazano, że grzywna ta jest na tyle wysoka, że nieopłacalnym byłoby jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy podał, że przedmiotowy obowiązek jest wymagalny, a J. S. uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku od 2 lat. W ocenie MWINB w K. całokształt okoliczności sprawy nie wywołuje po stronie organu egzekucyjnego powinności ustalenia grzywny w wymiarze mniejszym niż maksymalny. Organ odwoławczy wskazał, że PINB w W. zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że zawarty w zażaleniu wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą II SA/Kr 183/17 na okoliczność rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi na postanowienie MINB nr [...] z dnia 30 grudnia 2016 r. nie wymaga dowodu, gdyż z urzędu wiadomym organowi jest, że ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że PINB w W. wydając postanowienie nr [...] z dnia 20 marca 2017 r., znak: [...] orzekł w przedmiocie nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...] i wydając to postanowienie nie stosował przywołanych przez zobowiązanego w zażaleniu przepisów art. 34 § 4 i 5 u.p.e.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. S. - dalej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędne zastosowanie w sprawie tych przepisów prawnych, tj. nierozpatrzenie zarzutu złożonego w trybie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy polegającego na wykonaniu przez zobowiązanego przedmiotowego obowiązku;

2. naruszenie art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia w sprawie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. na niezbadaniu czy zobowiązany wykonał obowiązek objęty tytułem wykonawczym w sprawie;

3. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, tj. na niezbadaniu czy zobowiązany wykonał obowiązek objęty tytułem wykonawczym w sprawie;

4. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie zasadności egzekwowania od skarżącego wykonania obowiązku w drodze przymusowej pomimo niejasności samej decyzji nakładającej tenże obowiązek i toczących się postępowań w przedmiocie wyjaśnienia jej treści oraz jej zaskarżenia;

5. naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż doszło do uchylenia się przez skarżącego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy skarżący od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli skarżącego, a m.in. skutkiem oczekiwania na rozstrzygnięcie na drodze postępowania sądowo administracyjnego skargi wniesionej w dniu 11 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. II SA/Kr 183/17), a w którym to zakresie obecnie jest rozpatrywana skarga kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie;

6. naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji;

7. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez:

- brak wyjaśnienia, na czym polegało uchylanie się przez skarżącego od wykonania decyzji, w szczególności w kontekście wykonania jej w przeważającym zakresie oraz w kontekście zarzutu ad. 1, w tym brak przedstawienia wywodu w zakresie rozważenia i uzasadnienia przez organy I i II instancji przesłanek przemawiających za uznaniem, iż doszło do uchylania się przez skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki;

- brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia do powołania się przez skarżącego na nieodpowiednie warunki atmosferyczne utrudniające/uniemożliwiające wykonanie decyzji [...] z dnia 20 marca 2017 r.;

- nie odniesienie się przez organ II Instancji do podnoszonych przez skarżącego zarzutów w zakresie braku uzasadnienia przez organ I instancji wysokości wymierzanej grzywny, wymierzenia jej w maksymalnej możliwej wysokości, w szczególności w kontekście wykonania większości nałożonych na skarżącego obowiązków oraz oczekiwania na ustalenie ostatecznej wykładni ww. decyzji PINB;

8. naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez:

- pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 u.p.e.a.;

- pominięcie faktu, iż skarżący wykonał decyzję dotyczącą rozbiórki w przeważającej części,

- pominięcie znaczenia złożonego przez Skarżącego wniosku o wyjaśnienie treści decyzji [...] z dnia 20 marca 2017 r. w kontekście oceny błędnie przypisywanego przez organy I i II instancji skarżącemu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki

- pominięcie znaczenia warunków atmosferycznych w kontekście oceny uchylania się od wykonania pozostałych obowiązków z ww. decyzji

- pominięcie znaczenia złożonej przez skarżącego skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenie WSA w Krakowie - błędne uznanie, iż nie istnieją przeszkody natury technicznej w realizacji obowiązku przez skarżącego.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 20 marca 2017r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do jej ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości nie dochował zasady proporcjonalności w relacji do zakresu dokonanej już rozbiórki obiektu budowlanego oraz że przywrócenie ukształtowania gruntu, zgodnie z mapką stanowiącą załącznik do egzekwowanej decyzji nie jest możliwe. Nadto wskazano, że podejmowanie przez skarżącego prób wyjaśnienia treści decyzji PINB nakazującej rozbiórkę, jest dowodem na to, że podjęto wszelkie możliwe kroki celem dogłębnego wyjaśnienia sprawy i jej zakończenia i nie uchylono się od żadnych obowiązków nałożonych przez PINB. W ocenie skarżącego okoliczność wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji z dnia 20 marca 2017 r. wskazuje na jej niejasność. Skarżący podał, że niezasadnym i naruszającym zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej wynikającą z art. 7 k.p.a., jest więc w tym przypadku "karanie" skarżącego grzywną za brak pełnej realizacji decyzji, która jest niejasna. Nadto skarżący wskazał, że w podobnej sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i wyrokiem z 25 lutego 2015 r. (sygn. II SA/Go 98/15) uchylił zaskarżone orzeczenie organu II Instancji i poprzedzające go orzeczenie organu I instancji, przekazując sprawę temu ostatniemu organowi do jej ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwana dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga okazała się być bezzasadna, a stanowisko organu odwoławczego prawidłowe.

Na wstępie rozważań wskazać należy, także ze względu na zarzuty skargi, że przedmiotem niniejszego postępowania są rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. – stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...]

W konsekwencji ocena Sądu ograniczona jest jedynie do rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, stanowiącego jedną z czynności organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze tymczasem sformułowano zarzuty skierowane nie tylko do postanowienia wymierzającego grzywnę, ale także odnoszące się do zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że prawem, ale i powinnością wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 6 marca 2015 r., nakazał inwestorowi J. S. dokonać rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. – stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1230/15 WSA w Krakowie oddalił skargę w przedmiocie nakazu rozbiórki. Bezspornym pozostaje również, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku, co stwierdzono na podstawie kontroli przeprowadzonych wielokrotnie w dniach: 23 września 2016 r., 7 października 2016 r., 17 października 2016 r., 18 stycznia 2017 r. oraz 10 marca 2017 r. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie przez PINB w W. w dniu 10 października 2016 r. tytułu wykonawczego nr [...] W ocenie Sądu spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 327/17, CBOSA). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, CBOSA). Jednocześnie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego. Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, zgodnie bowiem z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, do której był obowiązany, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Oceniając wysokość nałożonej grzywny Sąd miał na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 382/10, CBOSA). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna. W niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków rozbiórki określonych ostateczną decyzją, organ II instancji ustalił zgodnie z treścią art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a.

Wysokość grzywny w niniejszej sprawie nie przekracza dopuszczalnej kwoty [...]zł, zaś - w ocenie tut. Sądu - wywiedziono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie nie mogło też pozostać poza uwagę organów i Sądu, że skarżący przez okres ponad dwóch lat nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji PINB w W. z dnia 6 marca 2015 r. Jest to okoliczność istotna, przemawiająca za określeniem grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Za wymierzeniem takiej kwoty grzywny przemawia również fakt, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednorazowo. Wobec tego kwota grzywny musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny. W ocenie Sądu, organy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązały się z obowiązku (wbrew twierdzeniom skarżącego) należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny. Organy przy orzekaniu uwzględniły także adekwatne do stanu faktycznego poglądy orzecznictwa, które podziela również tut. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie dopatrzył się trafności zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego, w tym m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Po pierwsze zważyć należy, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tylko, gdy przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jedynie uzupełniająco. Odnośnie postępowania wyjaśniającego kwestie związane z obowiązkiem egzekwowanym w postępowaniu egzekucyjnym - organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 zd. drugie u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem procedurą, w ramach której mają zostać skonkretyzowane prawa lub obowiązki strony, wynikające z przepisów prawa materialnego. Taka konkretyzacja ma bowiem miejsce na etapie wcześniejszym, określanym jako postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie egzekucyjne jest fazą następną, a jego celem jest doprowadzenie do wykonania aktu administracyjnego, który został wydany na zakończenie etapu jurysdykcyjnego. Organ egzekucyjny ma ograniczone możliwości badania sprawy, jego kognicja ogranicza się tylko i wyłącznie do zagadnień, związanych z samym wykonaniem aktu administracyjnego albo brakiem możliwości jego wykonania. Nie ma natomiast umocowania, aby sięgać "wstecz" i badać prawidłowość sposobu, w jaki w fazie jurysdykcyjnej skonkretyzowano prawa i obowiązki strony. Nie może zatem odnosić się do zagadnień, związanych z ustaleniami faktycznymi i zastosowaniem do nich przepisów prawa materialnego. Punktem wyjścia dla organu egzekucyjnego jest wykonywany akt administracyjny. Dopóki znajduje się on w obrocie prawnym, organ prowadzący egzekucję jest nim związany. W żadnym wypadku nie może samodzielnie dokonywać jego weryfikacji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II FSK 1138/14, Lex nr 2082790).

Wskazać również należy, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Niewykonalność ta musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2015 r., II SA/Go 81/15, Lex nr 1937429). W związku z powyższym zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącego ewentualne trudności natury technicznej w wykonaniu obowiązku rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...] nie świadczą o niewykonalności obowiązku, do którego wykonania zmierzają organy egzekucyjne w niniejszej sprawie, lecz de facto oznaczają podjęcie próby zakwestionowania samego obowiązku, a zatem odnoszą się do istoty decyzji PINB w W. z dnia z dnia 6 marca 2015 r. W tym kontekście – w ocenie Sąd - organ nie prowadząc ustaleń w tym zakresie nie dopuścił się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania. Nadto należy zwrócić uwagę, że kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym winna być podnoszona przez zobowiązanego i oceniana przez organ egzekucyjny jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie zaś jako zarzut przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności naruszenia przez organ art. 34 § 4 i 5 u.p.e.a., stwierdzić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ nie podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Kwestie te odwołują się bowiem do okoliczności, które podlegały już rozważeniu w ramach postępowania zgłoszenia zarzutów.

Reasumując wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.a.e.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.