Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1119/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28   ust 1 i  art. 58 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi S.P. , A.I. , U.S. , i innych .... na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki I. odrzuca skargę S.S ; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; III. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Liszki podjęła w dniu 2 sierpnia 2007 r. uchwałę nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 22 października 2007 r., nr 699, poz. 4610).

S.P. , S.S. , S.K. , A.I. , U.S. , B.O. , M.K. , J.K. wystąpili do Rady Gminy Liszki z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w związku z przedmiotową uchwałą.

Uchwałami Rady Gminy Liszki z dnia 30 kwietnia 2009 r. odmówiono uwzględnienia powyższych wezwań do usunięcia naruszeń interesu prawnego lub uprawnienia wystosowanych w trybie art. 101 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dziennik Ustaw z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.).

W dniu [....] 2009 r. S.P. , S.S. , S.K. , A.I. , U.S. , B.O. , M.K. , T.Z. , J.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T.Z. wskutek nie wyczerpania środków zaskarżenia.

Skarżący podali, iż są właścicielami nieruchomości (łąk) położonych w miejscowości C. , gmina L. Jest to rejon atrakcyjny, znajdujący się bardzo blisko kąpieliska w K. W 1967 r. w związku z planowaną budową sieci wysokiego napięcia dokonano podziału przedmiotowych nieruchomości, wyodrębniając do wywłaszczenia w poprzek wszystkich tych działek pas o szerokości około 20m - na długości około 2km. Skarżący podali, iż sprawy wywłaszczenia i odszkodowań za zajęte nieruchomości nie zostały dotychczas w pełni załatwione. Przeprowadzony podział działki nr [....] w C. spowodował brak możliwości dojazdów do nieruchomości skarżących. Również planowane wybudowanie wyasfaltowanej (podniesionej w terenie) drogi oznaczonej w planie symbolem KDD praktycznie uczyni niezdatnymi do użytku wszystkie działki sąsiednie w stosunku do działki nr [....] w C. – zarówno od strony północnej, jak i od strony południowej.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili szereg rażących naruszeń interesów prawnych.

Skarżący wskazali, iż w § 19 oraz w § 32 pkt 8 zaskarżona uchwała wprowadza na ich działkach obowiązek utrzymywania czystości wód rzeki S. oraz rowów melioracyjnych, a także utrzymywania funkcji doliny rzeki S. jako korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym (ozn. ZE/W3), co powoduje zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący podnieśli, iż są to zadania - cele publiczne - wymienione w art. 6 pkt 3, pkt 4 i pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004.261.2603) i jako takie powinny być realizowane na gruntach Skarbu Państwa, a nie na gruntach prywatnych. Z artykułów prasowych wynika, że w Urzędzie Miasta K. oraz w Urzędzie Wojewódzkim najpierw myśli się o konieczności wywłaszczeń, a dopiero potem realizuje się zamierzone cele publiczne, bo tak nakazuje konstytucyjny obowiązek poszanowania prawa własności.

Skarżący wskazali, iż ustanowienie w 2007 r. przeznaczenia przedmiotowych terenów jedynie pod ZE/W3 (wcześniej były oznaczone jako Ł - łąki) spowodowało, iż obecnie nie można ich odrolnić, a więc ewidentnie straciły na wartości. Skarżący podnieśli, iż zmiany w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzone uchwałą Nr XI/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r. do dnia dzisiejszego nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i nadal jako przeznaczenie działek skarżących figuruje oznaczenie Ł – łąki.

Dalej skarżący podnieśli, iż ochronę cieków wodnych i ochronę zasobów środowiska przyrodniczego wprowadzono wybiórczo, tj. prawie na cały obszar omawianych łąk, za wyjątkiem drogi KDD oraz obszarów pod Ul - np. na działce Nr 2349/5. W bezpośrednim sąsiedztwie ochranianych cieków wodnych i rzeki S. znajdują się nie tylko zakład przeróbki kamienia na działce Nr [....] , ale również hurtownia. Z kolei przy trasie z K. do L. jest kilka obiektów handlowych i produkcyjnych, które usytuowane są w pobliżu niebieskich tablic informujących o strefie ochronnej rzeki S.

Skarżący wskazali, iż restrykcyjna ochrona wód oraz fauny i flory, którą im nakazano przedmiotową uchwałą, stoi w rażącej sprzeczności z faktem, iż Gmina Liszki wyrażała swoją aprobatę dla tzw. wariantu północnego budowy autostrady biegnącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr 780, przebiegającej dokładnie na trasie omawianej wcześniej prywatnej drogi zakładowej ozn. KDD stanowiącej własność [....] S.A. Skarżący wskazali, iż niezrozumiały dla nich jest fakt, iż Gmina dopuszcza możliwość budowy autostrady na tym terenie ze wszystkimi skutkami jej negatywnego oddziaływania na środowisko, a wręcz mogącymi mieć wpływ na jego degradację, a z drugiej strony nakłada na skarżących całkowity zakaz jakiejkolwiek zabudowy (nawet rozproszonej, czy letniskowej). Z decyzji o ochronie cieków wodnych wydanej przez Wojewodę Krakowskiego Nr OS III.6210-1-29/96 z dnia 20 grudnia 1996 r. wcale nie wynika całkowity zakaz zabudowy, a jedynie warunki dla pozwoleń wodno-prawnych dla poszczególnych zezwoleń na budowę, których należy ściśle przestrzegać z względu na ochronę rzeki S. wraz z dopływami w postaci rowów melioracyjnych. Obszar ZE/W3 wprowadzono na tereny skarżących bez szczegółowej analizy, wskazującej jakie są parametry ochronne dla poszczególnych cieków na konkretnych działkach z punktu widzenia możliwości zabudowy, chociażby tylko na części omawianych nieruchomości. Z mapek innych rejonów, między innymi okolic przepływu rzeki B. , czy R. wynika, że obszary ZE/W3 obejmują tam niewielkie powierzchnie. Skarżący wskazali, iż podjęte przez nich konsultacje w tej kwestii wskazują, iż nie ma żadnych przeszkód w przeznaczaniu omawianych terenów nawet pod budownictwo jednorodzinne, pod warunkiem, że będą spełnione wymagania ochrony wód rzeki S. i cieków wodnych, wynikające z decyzji Wojewody o ustanowieniu stref ochronnych rzeki S. z dnia 20 grudnia 1996 r. Nr OS. III 6210-1-29/96.

Dalej skarżący podali, iż w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia żądania usunięcia naruszeń naszych interesów prawnych podjętej Uchwałą Nr XXXIV/356/09 z dnia 30 kwietnia 2009 r. stwierdzono, że skarżący nie wnosili wcześniej żadnych uwag do planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niezgodne z prawdą.

Nadto w pismach z dnia [....] 2009 r. i [....] 2009 r. skarżący wnosili o wykreślenie z planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. przeznaczenia ich działek pod strefę techniczną dla gazociągu, ponieważ można tę strefę ustanowić na

dawnej działce nr [....] (przed podziałem). Po wywłaszczeniach w 1967 r. działki skarżących od strony południowej są małe i przez wstawienie w planie strefy technicznej o szerokości 12 m stają się praktycznie bezwartościowe, tym bardziej, że przez wybudowanie drogi KDD pozbawione są dojazdów.

Skarżący podnieśli, iż ustalenia dotyczące planu zagospodarowania wprowadzone uchwałą Rady Gminy Liszki Nr XI/80/07 z dnia 2 sierpnia 2007 r. powodują, iż skarżący nie mogą tych terenów użytkować ani gospodarczo, ani rolniczo. Usytuowanie prywatnej drogi zakładowej KDD oraz strefy ochronnej gazu o szerokości 12m w poprzek wszystkich znajdujących się tam nieruchomości pozbawia ich właścicieli i użytkowników możliwości dojazdu na swoje działki w każdym czasie. Ustanowienie przez Radę Gminy bardzo restrykcyjnych stref ochronnych rzeki S. i cieków oraz przyrody na całym obszarze rolniczym w oczywisty sposób wiąże się z dużymi ograniczeniami w stosowaniu środków chemicznych używanych do niezbędnych oprysków, czy nawożenia. W rezultacie trawy na paszę dla zwierząt są coraz gorszej jakości i praktycznie nieprzydatne w prowadzonych hodowlach. Tak więc nieruchomości te stały się niezdatne z punktu widzenia możliwości ich dotychczasowego wykorzystywania z przeznaczeniem na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie.

Organ podał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki dla wsi: Baczyn, Mników. Morawica, Cholerzyn, Budzyń, Kryspinów, Liszki uchwalony zaskarżoną uchwałą obowiązuje od 2 listopada 2007 r. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu po podjęciu stosownej uchwały przez Radę Gminy Liszki Wójt Gminy Liszki przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki. Projekt planu miejscowego przygotowany przez urbanistów, po uzyskaniu opinii i uzgodnień został wyłożony do publicznego wglądu. W ogłoszeniach (zamieszczonych w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń, w Internecie) o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, określono termin i czas prezentacji, wyznaczono termin, do którego każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu mógł zgłosić uwagi dotyczące projektu planu miejscowego.

Zgodnie z art. 17 pkt 12 - 14 Wójt Gminy Liszki rozpatrzył wniesione uwagi, wprowadził zmiany do projektu planu miejscowego, wynikające z rozpatrzenia w/w uwag, ponowił uzgodnienia w niezbędnym zakresie oraz przedstawił Radzie Gminy Liszki projekt planu miejscowego.

Rada Gminy Liszki uchwaliła plan miejscowy, negatywnie rozpatrując nieuwzględnione przez Wójta wnioski oraz stwierdzając zgodność ustaleń planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki.

Po ogłoszeniu o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego U.S. składała wniosek o zmianę przeznaczenia dz. nr [....] i [....] w C. pod zabudowę mieszkaniową lub letniskową. W trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w/w skarżący nie składali żadnych wniosków.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż sporządzanie projektu zaskarżonego planu miejscowego prowadzone było prawidłowo, w toku postępowania organy Gminy Liszki, działając w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, nie naruszyły procedury planistycznej związanej z przyjętymi ustaleniami planu i rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zdaniem organu podniesione przez skarżących zarzuty są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszej organ podniósł, iż skarżący w rzeczywistości zmierzają do wymuszenia na Gminie Liszki zmiany ustaleń zaskarżonego planu miejscowego oraz rozstrzygnięcia spraw zastrzeżonych do innych postępowań: administracyjnych i sądowych. Założenia planu miejscowego przewidują pozostawienie przedmiotowych działek jako terenu rolnego z otwartą przestrzenią bez nowej zabudowy, co nie wyklucza wprowadzenia funkcji osadniczych z towarzyszącymi usługami rekreacyjnymi i publicznymi lub zabudowy letniskowej w przyszłości. Te ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami "studium" w myśl przepisów art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ stwierdził, iż przeznaczenie powyższego terenu w planie miejscowym na cele zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych bez możliwości lokalizacji nowej zabudowy nie stanowi naruszenia prawa. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, która działając w ramach ustalonych procedur podejmuje decyzję o przeznaczeniu terenów w planie mając na uwadze całość obszaru, dla którego ustalany jest plan. Zaspokojenie oczekiwań poszczególnych właścicieli uniemożliwiałoby kształtowanie spójnego i racjonalnego ładu przestrzennego przy uwzględnieniu zrównoważonego rozwoju.

Organ wskazał, iż domeną planów zagospodarowania przestrzennego jest naruszanie prawa własności. Gmina została konstytucyjnie wyposażona w uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, tj. kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie. Konsekwencją powyższego jest ingerencja w sferę własności, a nawet ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Taka ingerencja nie stanowi jednak naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności, gdyż stosownie do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności. Zgodne z przepisami prawa, postanowienia planu miejscowego - w sposób faktyczny prowadzące do ograniczenia możliwości swobodnego działania na nieruchomości - w rozpatrywanym przypadku prowadzące do zakazu zabudowy terenów rolnych nie stanowią ograniczenia prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut skargi jakoby ustalenia planu w zakresie przedmiotowych działek w C. naruszały interesy prawne ich właścicieli, w szczególności poprzez to, iż w planie teren ten nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną tylko pod zieleń o funkcjach ekologicznych i ochronnych stanowią obudowę cieków oraz przez utratę wartości lub niemożność użytkowania tych działek. Podniesiono, że przedmiotowy obszar nigdy nie był terenem budowlanym, zawsze stanowił teren przeznaczony do rolniczego wykorzystania. Ustalenia planu nie ograniczają przeto prawa do dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości, nie ograniczają de facto prawa własności.

Ustosunkowując się do pozostałych wywodów skarżących dotyczących wcześniejszych zdarzeń prawnych, które wywołały bezpośredni lub pośredni skutek dla skarżących organ stwierdził, iż nie mają one żadnego związku z przedmiotem skargi.

Realizacja inwestycji publicznej, jaką była budowa sieci wysokiego napięcia na części działek skarżących wymagała niewątpliwie dokonania podziału nieruchomości i wywłaszczenia. Po likwidacji tej sieci właścicielem wywłaszczonego terenu - dz. nr [....] o szerokości około 45m (szerokość ta wynika z mapy ewidencyjnej gruntów) stały się [....] , które wykorzystują część tej działki jako drogę dojazdową do terenu eksploatacji kruszywa - w planie miejscowym oznaczoną jako KDD o szerokości w liniach rozgraniczających - 10 m. Pozostałą część tej działki zajmują łąki - oznaczone w planie miejscowym jako teren zieleni - ZE/W3. Organ podkreślił, iż droga stanowiąca dojazd do terenu eksploatacji kruszywa istniała przed przystąpieniem do sporządzania planu. W planie uwzględniono fakt jej istnienia i pełnioną funkcję.

Organ podał, iż Gmina Liszki nie dysponuje dokumentami wywłaszczeniowo-odszkodowawczymi ani żadnymi dokumentami z ustalania granic dz. nr [....] w C. , dlatego nie może ustosunkować się do zarzutu dotyczącego szerokości tej działki. Plan miejscowy został wykonany na podkładach geodezyjnych (mapach ewidencyjnych) zakupionych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z których wynika przybliżona szerokość działki nr [....] w C. (około 45m). Aktualizacja i weryfikacja podkładów geodezyjnych nie stanowi obecnie zadania własnego gminy, nie jest też przedmiotem planu miejscowego.

Podział działki nr [....] w C zatwierdzony Decyzją Wójta Gminy Liszki nr [....] z dnia 28 stycznia 2009 r. wykonany został w taki sposób, żeby zapewnić dostęp drogowy do działek skarżących. Kwestie zapewnienia służebności dojazdu do nieruchomości nie są przedmiotem planu miejscowego a prawa cywilnego.

Sprawy powyższe oraz dotyczące przebiegu granic między poszczególnymi działkami, zatwierdzanie podziałów nieruchomości oraz scalania gruntów mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego lub cywilnego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie są przedmiotem procedury planistycznej.

Niezależnie od ustaleń planu miejscowego działki posiadają określone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych użytki gruntowe i klasy gleboznawcze, które można zmienić jedynie na wniosek właściciela w trybie przewidzianym w tej ustawie. Kompetencje w tym zakresie oraz w sprawie tzw. "odrolnienia" posiada starosta powiatu. Czynności te podlegają odrębnej procedurze określonej w ustawie i nie są przedmiotem procedury planistycznej.

W dalszej kolejności organ stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XI/80/07 Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. działki nr [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , w C. znajdują się w terenie zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych, stanowiących biologiczną obudowę cieków ZE/W3, które przecięte są terenami wód powierzchniowych śródlądowych WS oraz wzdłuż północnej granicy działek położonych na południe od drogi KDD, gdzie przebiega strefa techniczna projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia PN 6,3 MPa dla zasilania Gminy C. o szerokości 12m. W terenie ZE/W3 obowiązuje zachowanie cieków i naturalnych stosunków wodnych z podstawowym przeznaczeniem pod murawy trawiaste, łąki i użytki rolne oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod urządzenia regulacji i utrzymania wód oraz ochrony przeciwpowodziowej, ścieżki, ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, lokalizacja terenowych obiektów sportów i zabaw oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

W planie, poza terenami przewidywanymi do zabudowy, wyznaczono rezerwę terenu pod budowę projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia PN 6,3 MPa, mającego służyć do zasilania gminy C. Wzdłuż trasy projektowanego gazociągu, zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych, zapewniono tzw. strefę montażową. Działki w obrębie strefy mogą być wykorzystywane rolniczo. Wyznaczenie strefy nie uniemożliwia mieszkańcom przejazdu, przejścia czy innego sposobu dostępu do ich własności. Przebieg trasy projektowanego gazociągu był przedmiotem wyłożenia planu.

Niezależnie od powyższego działki skarżących znajdują się w rozległym terenie otwartym, w zwartym kompleksie łąk i pól uprawnych, o dużych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. Obszar ten należy do otuliny [....] Parku Krajobrazowego. Organ podał, iż w strefach KS "nie wyklucza się zabudowy, ale do realizacji dopuszczone mogą być tylko takie inwestycje, które nie powodują obniżenia jakości środowiska przyrodniczego i dysharmonii krajobrazu". Z uwagi na walory przyrodnicze i ekonomiczne pobliskiego zbiornika wodnego z planowanym rekreacyjnym przeznaczeniem, obszar ten wymaga szczególnej troski, dlatego założenia urbanistyczne planu miejscowego nie przewidują w tym rejonie zainwestowania kubaturowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 2 października 2007 r., nr 699, poz. 4610) była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 528/09 oddalił skargę innej osoby na powyższą uchwałę. Przyczyną oddalenia – jak wynika z uzasadnienia tego wyroku – był brak legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza iż Sąd nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego planu, a w konsekwencji wyrok ten nie stanowi przeszkody dla merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy ze skargi S.P. , S.K. , A.I. , U.S. , B.O. , M.K. i J.K.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada nie związania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki" należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada nie związania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący są legitymowani do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Wykładnię tę - w ocenie Sądu kontrowersyjną - należy zaakceptować wyłącznie ze względu na wartość, jaką jest dążenie do jednolitości orzecznictwa, a tym samym ugruntowywanie stabilności prawnej. Konieczność przyjęcia wyboru jednego ze sposobów dopuszczalnej wykładni prezentowanego w orzecznictwie NSA jako sądu wyższej instancji jest uzasadniona ze względu na zasady konstytucyjne skierowane na dążenie do gwarantowania pewności prawnej obywateli. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż wszyscy obywatele są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Znaczenie tej zasady było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie (por. np. stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90). Nadto należy podnieść, iż znajdująca podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego zasada jednolitości orzecznictwa przemawia za tym, by podobnych stanach faktycznych sądy wydawały analogiczne rozstrzygnięcia. Na marginesie należy zatem jedynie podnieść, że przedmiot zaskarżenia nie może być ustalany automatycznie i niezależnie od stanowiska skarżącego. To skarżący określa przedmiot zaskarżenia, w tym również to, czy zaskarża część czy całość aktu administracyjnego (zarówno indywidualnego, jak i normatywnego). Trudno przyjąć, że względy natury wyłącznie formalnej mogą decydować o przedmiocie zaskarżenia, zwłaszcza w przypadku aktów, które w swej treści zawierają wiele różnych rozstrzygnięć mogących materialnie stanowić odrębne rozwiązania. Również specyfika miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i orzecznictwo dopuszczające możliwość zaskarżania ich części budzą wątpliwości w kwestii zasadności poglądu, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Konsekwencją przyjęcia "materialnego" stanowiska dopuszczającego zaskarżanie zarówno całości, jak i części uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest konkluzja, że zakres obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem zaskarżenia. Chcąc skutecznie kwestionować całą uchwałę należy wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznacza, że właściciel jednej lub kilku nieruchomości objętych ustaleniami planu może doprowadzić do wyeliminowania aktu normatywnego również w części, która w żaden sposób nie dotyczy jego nieruchomości i która pozostaje poza zakresem jakiegokolwiek jego zainteresowania. Do wyeliminowania całego aktu może zatem doprowadzić skarżący, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tylko częścią tego aktu. W kontekście konstrukcji legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jej interpretacji dokonanej w cytowanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, przyjęcie takiej możliwości jest w ocenie Sądu dyskusyjne.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniami do organu planistycznego.

Uwzględniając daty wpływu wezwań do Urzędu Gminy w Liszkach, daty doręczeń poszczególnym skarżącym uchwał Rady Gminy Liszki z dnia 30 kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wezwania, uchwały, zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy), treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarżący – za wyjątkiem S.S. – złożyli skargę w terminie.

Skarżąca S.S. wystąpiła do Wójta Gminy Liszki pismem z dnia [....] 2009 r. (data wpływu do Urzędu Gminy w Liszkach – 27 marca 2009 r.) z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (poświadczona za zgodność kopia wezwania w aktach sprawy). Pismem z dnia [....] 2009 r. Przewodniczący Rady Gminy Liszki poinformował skarżącą, iż w dniu 30 kwietnia 2009 r. Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę Nr XXXIV/346/09 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania S.S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Powyższa odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego została doręczona skarżącej w dniu 27 maja 2009 r. (poświadczona za zgodność kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w aktach sprawy).

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Zgodnie z powyższym stanowiskiem skarga S.S. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., Nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki została złożona z uchybieniem terminu.

Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżąca wezwała organ planistyczny do usunięcia naruszenia interesu prawnego pismem datowanym na dzień [....] 2009 r., które wpłynęło do organu administracji w dniu 27 marca 2009 r. Rada Gminy Liszki nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia 27 marca 2009 r., tj. do dnia 26 maja 2009 r., albowiem uchwała z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nr XXXIV/346/09 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania S.S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego została doręczona skarżącej w dniu 27 maja 2009 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ planistyczny nie doręczył odpowiedzi na wezwanie strony skarżącej w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Tymczasem skarga została złożona dopiero w dniu 17 czerwca 2009 r., tj. z kilkunastodniowym uchybieniem terminu do jej złożenia.

Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Mając na uwadze, że skarżąca S.S. złożyła skargę na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., Nr XI/80/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin – wobec braku wniosku skarżącej - nie został przywrócony, skargę tej skarżącej należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji pozostałych skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu w miejscowości C. ( S.P. – działki nr....,.....,S.K. – działki nr.....,..... , A.I. – działki nr....., ......, U.S. – działki nr....., ......, B.O. – działki nr ....., ......, M.K. – działki nr .....,.....,J.K. – działka nr.....). Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą niezasadnie wprowadzono na ich działkach (tj. gruntach prywatnych, zamiast na nieruchomościach gminnych) obowiązek utrzymywania czystości wód rzeki S. oraz rowów melioracyjnych, a także utrzymywania funkcji doliny rzeki S. jako korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym (ozn. ZE/W3), co w ich przekonaniu powoduje zakaz jakiejkolwiek zabudowy a także utratę wartości nieruchomości, a przede wszystkim uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w przyszłości w planowany przez skarżących sposób wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich, gdy się zważy, iż zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały w terenach oznaczonych symbolem ZE/W3, w których znajdują się działki skarżących jako podstawowe przeznaczenie (§ 91 ust. 2 uchwały) przewidziano "cieki wodne i ich biologiczną obudowę" oraz "murawy trawiaste, łąki, użytki rolne", jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 90 ust. 3 uchwały): "urządzenia regulacji i utrzymania wód oraz ochrony przeciwpowodziowej, ścieżki, ścieżki rowerowe, szlaki turystyczne, lokalizację terenowych obiektów sportów i zabaw, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej", a wśród zasad zagospodarowania terenu (§ 90 ust. 4 uchwały) wskazano: "zachowanie cieków i naturalnych stosunków wodnych" oraz "zakaz lokalizacji budynków z wyjątkiem obiektów i urządzeń wymienionych w ust. 3". Niewątpliwie na pewno w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia skarżących wynikające z prawa własności, a zatem mają oni legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (nie wymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Jak wyżej wskazano, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r., nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, stwierdza, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 92 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5 dla których stawkę zróżnicowano ze względu na formę zbycia, tj. dla zbycia w formie sprzedaży określono stawkę w wysokości 20%, dla pozostałych form zbycia w wysokości 0%.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297).

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 92 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Gminy Liszki zróżnicowała stawki procentowe, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% (w tym dla terenów ZE/W3). Ponadto Rada Gminy Liszki dokonała zróżnicowania stawki procentowej dla wskazanych wyżej obszarów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5 ze względu na formę zbycia nieruchomości, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa dopuszczających różnicowanie stawki jedynie w stosunku do poszczególnych terenów lub grup terenów.

Powyższa regulacja § 92 zaskarżonej uchwały oznacza w pierwszej kolejności, iż dla obszarów planu za wyjątkiem terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5 nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z kolei sposób ustalenia stawki procentowej dla terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5 nastąpił z naruszeniem prawa, przy czym nawet w ramach określenia stawki dla tych terenów dla form zbycia innych niż sprzedaż określono stawkę na poziomie 0%, tj. nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. II SA/Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja względnej obligatoryjności, zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 92 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%, przy czym ze względu na niedopuszczalny sposób zróżnicowania w uchwale stawki procentowej w oparciu o kryterium formy zbycia nieruchomości należy stwierdzić, że również dla terenów MN1, MN2, MN3, MN5, MN6, MN7, MN7/L, MN8, MN9, MU1, MU2, MU3, MU4, U/P1, U/P2, U/P3, U/P4, U1, U2, U3, US1, US3, US4, US5, US6, UT3, UT4, UT5 organ planistyczny przewidział w określonym zakresie, tj. dla innych form zbycia niż sprzedaż stawkę 0%. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 92 pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. uchwałę nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 2 sierpnia 2007 r. uchwałę nr XI/80/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarzuty podnoszone w skardze do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.