Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 208/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5, art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Z.B. (dalej także: wnioskodawca, strona, skarżący) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta T. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

po pierwsze – uznanie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

po drugie – zobowiązanie o do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej oraz

po trzecie – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do Prezydenta Miasta T. o udostępnienie informacji publicznej, począwszy od dnia jego przekazania do załatwienia. Tym samym wskazał, że wnioskiem z dnia z dnia [...] r. skierowanym drogą e-mail na adres organu, wniósł o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Miastem T. a "A", której przedmiotem było rozegranie meczu pomiędzy drużynami piłkarskimi "A" a "B" na Stadionie Miejskim w T. (dalej: "umowa"). Mecz ten, jak zaznaczył, został rozegrany w ramach [...].

W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ decyzją z dnia [...] r. odmówił udostępnienia informacji, o którą wnioskował skarżący, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i potrzebę ochrony informacji żądanych przez skarżącego jako tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ uzasadniał swoją decyzję wskazując m.in. iż w § 8 umowy, o której udostępnienie wnosił skarżący, ustanowiona została klauzula poufności, a sam organ I instancji ograniczył dostęp osób trzecich do tejże umowy. Od wskazanej decyzji z dnia [...] r. skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie z dnia [...] r. Po jego rozpatrzeniu Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia skarżonemu organowi. Na skutek tej decyzji Kolegium z dnia [...] r., organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] r., którą ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący. Od tej decyzji skarżący także skierował odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszoinstancyjnego z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ udostępnił umowę, o którą wnioskował skarżący, z wyłączeniem kwoty wynagrodzenia, która została zanimizowana w treści umowy. Jednocześnie organ wydał decyzję z dnia [...] r. w części odmawiającą wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował, tj. w zakresie wysokości wynagrodzenia, przysługującego "A". Od tej decyzji strona odwołała się do Kolegium, które decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na tę decyzję odwoławczą, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/GI 267/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów przewidzianych dla rozstrzygnięcia instancji odwoławczej. Sąd ten podkreślił, że z wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności wynika, że działanie organu II instancji musi mieć charakter merytoryczny, a zatem nie może ograniczać się do skontrolowania argumentów organu podstawowego stopnia, lecz winien on ponownie rozpoznać sprawę administracyjną (por. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 166/15 i z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Wymogów tych – jak uznał – organ odwoławczy nie dochował nawet w minimalnym stopniu. Poprzestał on wyłącznie na skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania oraz stanowiska organu I instancji i to wyrażonego we wcześniejszych decyzjach (w ostatniej decyzji organ autorytatywnie stwierdził tylko, że odmowa udostępnienia danych o wynagrodzeniu nie budziła wątpliwości). Organowi odwoławczemu można przypisać jedynie stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i że skarżący mógł się spotkać z odmową udostępnienia ww. informacji publicznej. Takie uzasadnienie decyzji, jak zaznaczył, nie odpowiada więc warunkom przewidzianym dla decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd uznał, że postępowanie organu odwoławczego naruszyło nadto inną zasadę ogólną procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę zaufania do władzy publicznej z art. 8 Kpa. Zakłada ona, m.in. wymóg spójności poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27). Tym bardziej zachowanie takiej spójności konieczne jest przy wydawaniu kolejnych decyzji w tej samej sprawie. Tymczasem jak podał, trafnie zarzucił skarżący, że w poprzedniej swojej decyzji Kolegium wymieniło konkretne czynności, jakie organ I instancji miał podjąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na skutek wyroku Sądu i ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania na decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., a to z uwagi na okoliczność, iż wskazana decyzja została wysłana wyłącznie na adres poczty elektronicznej adresata, a zatem nigdy nie została skutecznie doręczona stronie, nie weszła do obrotu prawnego a tym samym nie wywołała skutków prawnych. W następstwie powyższego organ pierwszoinstancyjny skutecznie doręczył wnioskodawcy, w dniu 29 marca 2017 r., decyzję z dnia [...] r. odmawiającą udostępnienia mu informacji publicznej.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż wniosek na podstawie którego skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej został przesłany do organu wyłącznie w drodze wiadomości e–mail, a zatem nie zawierał podpisu skarżącego, co winno zostać uzupełnione. Na skutek decyzji, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. o podpis, co skarżący uczynił w dniu [...] r. W konsekwencji organ w dniu [...] r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący w części dotyczącej wynagrodzenia przysługującego "A". Na skutek ponownego odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi. Kolegium wskazało m.in., iż mając na względzie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych "przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji, warunków płatności nawet jeżeli dana umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi". Zdaniem Kolegium nie było podstaw do odmowy ujawnienia ceny wynikającej z umowy zawartej pomiędzy Miastem T. a "A". Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ w dniu [...] r. wydał decyzję, w której ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej, powołując się przy tym na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący wniósł odwołanie od tejże decyzji organu. Kolegium w dniu [...] r. wydało decyzję, którą uchyliło decyzję organu z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Kolegium wskazało, iż organ wydając decyzję odmowną oparł się jedynie na swoich subiektywnych odczuciach i nie wykazał w żaden sposób, że informacja o wynagrodzeniu "A", ma jakąkolwiek wartość gospodarczą dla klubu, a jej ujawnienie spowoduje naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa "A". Ustalenia takie nie powinny bowiem zostać oparte wyłącznie na oświadczeniach przedsiębiorcy. Kolegium przyznało rację skarżącemu, iż "A" należy do renomowanych klubów sportowych i jego pozycja rynkowa, w tym wynagrodzenie nie jest zależne od okoliczności, iż mecz towarzyski w T. drużyna ta rozegrała za taką lub inną kwotę. Kolegium podkreśliło również, że T.K. (co do którego organ ustalił, iż był uprawniony do reprezentacji "A") wskazał w piśmie do Miasta T., że "A" jest w stanie spełnić życzenie ujawnienia wynagrodzenia, o ile przemawiają za tym przepisy prawne obowiązujące w Polsce. Kolegium opowiedziało się przy tym za jawnością życia publicznego, która w polskim systemie prawnym ma charakter priorytetowy, co zdaniem Kolegium w przypadku gdy nie istnieje zasadnicze przeciwwskazanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu "A", powinna ona zostać udostępniona.

W dniu [...] r. organ wydał kolejną decyzję i ponownie odmówił udostępnienia informacji, powołując się przy tym na tajemnicę przedsiębiorstwa. Została ona zaskarżona przez skarżącego, odwołaniem z dnia [...] r. W wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek decyzji, organ wydał decyzję z dnia [...] r., która zaskarżona została odwołaniem przez skarżącego. Kolegium ponownie wydało decyzję z dnia [...] r., ponownie uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Dnia [...] r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji. Decyzja ta została zaskarżona przez skarżącego, odwołaniem. Na skutek odwołania Kolegium wydało decyzję z dnia [...] r. którą uchyliło decyzję organu z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności organ pierwszoinstancyjny, do którego po raz kolejny zwrócono sprawę, ponownie decyzją z dnia [...] r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia "A", od której również i tym razem odwołanie złożył skarżący. Rozpoznając sprawę z kolejnego odwołania strony Kolegium decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji przekazując mu ją do ponownego rozpoznania. W następstwie tychże zdarzeń organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] r., którą ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia przysługującego "A". Od decyzji tej strona także wniosła odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia [...] r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Na skutek tej decyzji organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] r., którą kolejny raz odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia przysługującego "A".

W tych okolicznościach zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji wydaje decyzje, których treść jest powielana, nie odnosząc się do zarzutów Kolegium. Wskazał, że zarówno Kolegium w swoich decyzjach, jak i on sam we wnoszonych odwołaniach zarzuca organowi, że nie wykazuje występowania przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które usprawiedliwiałyby odmowę udostępnienia informacji o wynagrodzeniu "A", na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś powoływanie się przez organ na § 8 umowy zawartej pomiędzy Miastem T. a "A", jest niewystarczające dla wykazania tej okoliczności. Skarżący podniósł dodatkowo, że organ w decyzjach powiela przyjęty przez siebie schemat, argumentując, iż w umowie zastrzeżona została klauzula poufności, "A" odmówiło udostępnienia informacji oraz, że zgodnie z oświadczeniem "A" "warunki umowy znane są nawet w siedzibie "A", jedynie ograniczonemu kręgowi współpracowników", nie przywołując przy tym jakichkolwiek dokumentów na uzasadnienie swojego stanowiska. Ponadto skarżący stwierdził, że organ wskazuje w swych decyzjach, iż ujawnienie wynagrodzenia mogłoby doprowadzić do polepszenia sytuacji negocjacyjnej innych podmiotów względem "A", przy negocjowaniu podobnej umowy z klubem, co również jest kwestionowane przez skarżącego i Kolegium w decyzjach.

Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że organ dopuszcza się przewlekłości w prowadzeniu postępowania związanego z udostępnieniem informacji publicznej, bowiem nie może stanowić normy, że od ponad trzech lat nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Jednocześnie skarżący podniósł, że sposób prowadzenia postępowania wskazuje na naruszenie zasady szybkości, wyrażonej w art. 12 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: Kpa) oraz zasad wyrażonych w art. 7 i 8 Kpa tj. zasady słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Podniósł jednocześnie, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej winno być szybsze niż zwykłe postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. wniósł o jej oddalenie. Argumentując przedstawił tok następujących po sobie zdarzeń, przyjmując schemat analogiczny do prezentowanego w skardze. Tym samym w pierwszej kolejności przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania zgodny z prezentowanym powyżej, w dalszej kolejności odniósł się do stawianych mu zarzutów. I tak, odnosząc się do zarzutu, że postępowanie w sprawie toczy się od ponad trzech lat organ wskazał, że w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia jego uzupełnienia w dniu [...] r., mając na uwadze orzeczenia Kolegium, które zwracały uwagę na braki formalne wniosku w postaci braku podpisu skarżącego, nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości postawienia zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tym okresie, co – jak zaznaczył – zostało jednoznacznie potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/GI 116/17 oddalił skargę skarżącego na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie.

Dalej organ powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa podniósł, że przewlekłość występuje, gdy organ: działa opieszale, niesprawnie i nieskutecznie. Formalnie nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmuje działania pozorowane, jest nienależycie zaangażowany w załatwienie sprawy oraz wykonuje swoje czynności w dużym odstępie czasu, czynności te są pozorne i mnożą dowody ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy.

W ocenie organu, w sprawie nie mamy do czynienia z żadną z powyższych sytuacji, gdyż za każdym razem wydawane są stosowne decyzje w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Kolegium uchylającej jego decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w związku z czym nie pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy i nie powołuje się na niezależne od siebie przyczyny. Organ zauważył, że jest należycie zaangażowany w załatwienie sprawy, każdorazowo dokonując analizy wniosku w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz nie wykonuje swoich czynności w dużym odstępie czasu i nie mnoży dowodów. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem, że jego decyzje opierane są na tej samej argumentacji, bowiem w praktycznie każdej decyzji podnosił bądź wskazywał na dodatkowe okoliczności, podstawy prawne, stanowiska doktryny i orzeczenia, które uzasadniały podejmowane przez niego decyzje.

Na koniec organ podkreślił, że podtrzymuje swoje stanowisko, że w przedmiotowej sprawie oceny i wskazania prawne zawarte w uzasadnieniach decyzji Kolegium nie są dla niego wiążące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność czy przewlekłość organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na przedmiot skargi wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Z uwagi na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, co do okoliczności mających wpływ na sposób i terminowość udzielenia odpowiedzi, podkreślenia wymaga, iż w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób i w zakresie przez nią wskazanym, w terminie 14–dniowym wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym zauważenia wymaga także, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentacji stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie, co także wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, co również zasadnie zauważył i wyeksponował organ, działania organów podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 267/16 oraz z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 116/17. W związku z tym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 i z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12. Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i sygn. akt II FSK 1328/10 przytoczone w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13).

Nadto wskazania wymaga, że art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W dalszej kolejności wskazania wymaga, że ponieważ stan faktyczny przedstawiony powyżej nie jest sporny, kwestionowana jest jego ocena, toteż Sąd poczytuje te ustalenia jako własne. W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, organ — jak wskazano na wstępie — udostępnił stronie część wnioskowanej przezeń umowy (dla przypomnienia: z dnia [...] r. zawartej pomiędzy Miastem T. a "A", której przedmiotem było rozegranie meczu pomiędzy drużynami piłkarskimi "A" a "B" na Stadionie Miejskim w T.) odmawiając przy tym jej jawności w części jej postanowień § 2 regulujących wynagrodzenie przysługujące "A" z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa wobec zastrzeżenia jej w §8 umowy. Uznając tym samym za wiążącą go klauzulę poufności zawartą w §8 w zakresie wypłaconego wynagrodzenia.

Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy – prima vista – należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Nadto powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, kieruje działalnością takiego podmiotu i reprezentuje go na zewnątrz, a przy tym dysponuje środkami publicznymi określonymi w jego planie finansowym oraz organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą jego obsługę – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przy czym okoliczność ta nie jest sporna w niniejszej sprawie wymaga zatem li tylko zauważenia.

Tym samym powtórzenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wyłącznie ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też przewlekle prowadził postępowanie w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. Uwaga ta jest o tyle istotna, gdyż – jak już wskazano powyżej – strona złożyła także skargę na bezczynność postępowania w związku z jej wnioskiem rozstrzygniętą wyrokiem Tut. Sądu z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 116/17 oddalającym ją.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje się przewlekłości w procedowaniu organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym – jak uznał – organ nie udzielił mu w zakreślonych żądaniem granicach wnioskowanej informacji. Tym samym spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość organu pierwszoinstancyjnego – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ. Sporną pozostaje zatem kwestia działania organu pierwszoinstancyjnego przy załatwieniu wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej i sprzężonej z tym konsekwentnej (przy toku instancyjnym) zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji części umowy dotyczącej ustanowionego w niej wynagrodzenia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten, co należy podnieść, ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rację ma organ wskazując konsekwentnie na tę przesłankę w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podniesienia bowiem wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że aby dana informacja podlegała ochronie wynikającej z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi być spełniona zarówno przesłanka formalna, jak i materialna. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych, co jednakże z uwagi na treść §8 umowy nie budzi wątpliwości. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwołał się do "tajemnicy przedsiębiorstwa" eksponując, że przedstawiciel klubu "A" poinformował, że wysokość wynagrodzenia nie może być przekazywana osobom trzecim, z uwagi na niebezpieczeństwo wpływu tej wiadomości na dalsze, kolejne, negocjacje klubu z innymi podmiotami. Podniesiono, że jeśli uzgodnione wynagrodzenie zostałoby ujawnione to istniałoby niebezpieczeństwo, że miałoby to wpływ na przyszłe negocjacje dotyczące ewentualnych meczów towarzyskich z udziałem tego klubu piłkarskiego, a jego pozycja negocjacyjna zostałaby osłabiona. Ponadto, na co zwrócił uwagę, organ pierwszej instancji przedstawiciel klubu sportowego zaznaczył, że "klub oczekuje respektowania zaciągniętych zobowiązań umownych". Zatem – w ocenie organu pierwszej instancji – wystąpiła przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowiąca, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem organu, konsekwentnie podtrzymywanego, wystąpiła przeszkoda prawna do udostępnienia żądanej informacji publicznej. W jego opinii ziściła się przesłanka nakazująca wyłączenie części żądanej informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie udostępniania umowy anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne, a których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy. Obszernie przy tym argumentując podjęte w tym przedmiocie stanowisko, które zasługuje na pełne zaaprobowanie, a wobec przytoczenia go in extenso powyżej brak jest podstaw do jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia.

Mając na uwadze zakreślony w sprawie spór, zwłaszcza sposób procedowania organu, który poddał ochronie wiadomości będące w jego posiadaniu z uwagi na umowę wiążącą go ze stroną, okoliczności stanowiące o zasadności ich ochrony z uwagi na politykę gospodarczo–finansową klubu sportowego, jego pozycję rynkową, etc., wskazania wymaga, że wymienione w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W odniesieniu do tego uregulowania podzielić także należy pogląd, że ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art.31 ust. 3 Konstytucji RP). Wartości te i normujące je przepisy prawa materialnego wskazywane powyżej, w ocenie Sądu, prawidłowo odkodował i zastosował organ pierwszoinstancyjny.

Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ta zasada nie oznacza jednak – jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca – kontroli niczym nie ograniczonej. Wykreślenie danych, poprzez anonimizację, nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że jeżeli żądane dokumenty zawierają dane o jakich mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, to mogą one zostać udostępnione w kopii (kserokopii), z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych – tutaj "tajemnicę przedsiębiorcy" – z treści udostępnianej informacji publicznej, nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej. Ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy z umów usunięto szczegółowe, niejawne informacje gospodarcze, dotyczące zasadniczo asortymentu, cen, wielkości obrotu i kar umownych. Przeprowadzona anonimizacja umowy i związana z tym ingerencja w tekst, polegająca na pominięciu niektórych danych, spowodowała zmiany w szacie graficznej umowy, w jej szczegółowym wyglądzie, nie zmieniła jednak istoty rzeczy. Zwłaszcza, że w decyzji odmawiającej udostępnienia tych danych każdorazowo wskazywano na usprawiedliwioną prawnie okoliczność stypizowaną w art. 5 ustawy.

Zdaniem składu orzekającego stanowisko swoje organ obszernie uzasadnił – co do istoty – że tak wskazane interesy gospodarcze przedsiębiorcy słusznie uzyskały pierwszeństwo przed konstytucyjnym prawem do informacji. Argumentację co do zakresu anonimizacji i sposobu rozstrzygnięcia wniosku strony Sąd w pełni podziela, o czym szerzej powyżej, uznając tym samym, że brak jest podstaw do jej ponownego przytaczania i powtarzania.

Mając przy tym na uwadze, że działania organu pierwszoinstancyjnego, każdorazowo poddane były kontroli instancyjnej, wskutek wniesionego przez stronę odwołania, w wyniku której następstwem było także każdorazowe rozstrzygniecie nie reformatoryjne a kasatoryjne, to nie sposób – w realiach niniejszej sprawy – okoliczności tej nie dostrzec.

W ocenie Sądu, przy tak ukształtowanej umowie, która mocą § 8 wiązała strony, a także uzasadnionych podstawach działania organu pierwszoinstancyjnego w granicach art. 5 ustawy, na tryb jego procedowania nierozerwalnie miało wpływ działanie organu odwoławczego podejmowane na podstawie art. 138 § 2 Kpa, które – czego nie można także nie zauważyć – ma charakter wyjątkowy. W literaturze fachowej oraz judykaturze podnosi się bowiem, że decyzja taka "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Również, jak zasygnalizowano powyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09 oraz z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1566/09).

Zasadą jest zatem, że organ odwoławczy orzeka co do istoty sprawy, a więc organ ten powinien rozstrzygnąć merytorycznie w sprawie poddanej jego kontroli instancyjnej. Jeżeli organ odwoławczy przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia, to sprawa zostaje przekazana z powrotem organowi pierwszej instancji, który powtórnie rozpatruje sprawę merytorycznie w ramach uznania administracyjnego.

Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym przepisem jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może się ograniczyć jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w kontekście stawianych jej zarzutów. Konieczne jest zatem aby decyzja organu odwoławczego wydana została w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. W granicach przysługujących organowi odwoławczemu kompetencji może on uzupełnić przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające oraz skorygować popełnione przez organ I instancji błędy (art. 136 i art. 138 § 1 i 2 Kpa). W tym zakresie, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, bądź też umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli stwierdzi, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 105 kpa. Zatem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (taki rodzaj decyzji organu odwoławczego określany jest jako decyzja kasacyjna).

Zdaniem składu orzekającego oceniając rytmikę, zasadność oraz podstawy podejmowanych rozstrzygnięć organu pierwszoinstancyjnego motywy i argumenty, którymi kierował się ten organ przy załatwieniu wniosku strony należy mieć na uwadze następujący po sobie ciąg zdarzeń, pozycję i rolę organu pierwszo oraz drugoinstancyjnego wespół z ciążącymi na tych organach ustawowymi obowiązkami wykonania nałożonych nań zadań, tak udzielenia informacji publicznej jak także obowiązku ochrony tajemnicy będącej w ich posiadaniu, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami – jak w niniejszej sprawie.

Istotne zatem dla dalszych rozważań jest przede wszystkim to organ odwoławczy nie rozstrzygnął na żadnym etapie merytorycznie o prawach i obowiązkach strony postępowania, jak także to, że właśnie wydawana przez ten organ decyzja kasacyjna (ustanowiona w art.138 § 2 Kpa) na żadnym etapie długotrwałego postępowania nie przesądziła o istocie sprawy administracyjnej. I o ile rację ma strona skarżąca, że postępowanie było długotrwałe, to już nie można jej przyznać racji i uznać, że przez organ pierwszej instancji prowadzone były ono opieszale, nierytmicznie, wadliwie czy przewlekle.

Rację ma organ pierwszej instancji akcentując, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje, gdyż nie może, stosunku materialnoprawnego, nota bene stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej, czego jakby nie dostrzega strona skarżąca, jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, albowiem po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art.138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo, co ważne, zostaje ustalony stan sprawy – zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, jako "efekt" nowego postępowania. Skoro zatem decyzja I instancji zostaje takim rozstrzygnięciem zniesiona przez organ odwoławczy, to przestaje istnieć stan prawny i faktyczny, który na późniejszym etapie stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Tym samym skoro kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, to za zasadne uznać należy stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie przedmiotu, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (Komentarz do art.138 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Również w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r. (sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, aktualnym pomimo upływu lat) podkreślono, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia i nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Podsumowując, wskazania wymaga, że organ II instancji, chcąc skorzystać z uprawnienia z art. 138 § 2 Kpa., musi przede wszystkim stwierdzić (i wykazać w uzasadnieniu), że są po temu przesłanki, zaś w przeciwnym razie decyzja organu odwoławczego naruszać będzie art. 138 § 2 Kpa, co zresztą zauważył tut. Sąd w cytowanym powyżej wyroku z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 267/16 uchylającym decyzję Kolegium z [...] r. W sytuacji skorzystania z tego uprawnienia organu odwoławczego zasadniczą kwestią staje się ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując jej, należy pamiętać, że – jak wspomniano powyżej – decyzje kasacyjne są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym należy przesłankę tę wykładać ściśle (tak NSA w wyroku z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 573/08). Jeżeli zaś nie ma żadnych okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia, a zmiana rozstrzygnięcia wynikałaby z odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego lub innej wykładni przepisów prawa materialnego, organ II instancji zobowiązany jest orzekać merytorycznie, ewentualnie uzupełniając wcześniej pewne kwestie z zakresu stanu faktycznego na podstawie art. 136 Kpa.

Toteż – co wymaga powtórzenia i podkreślenia – organ pierwszoinstancyjny badając ponownie sprawę i wykonując nałożone na niego obowiązki każdorazowo powoływał podstawę działania i argumentował rozstrzygnięcie, wskazując na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, czego nie można skutecznie podważyć, o czym szerzej powyżej.

Jak zatem już zaznaczono, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale działa opieszale, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Tymczasem organ pierwszej instancji mając na względzie tak nałożony na niego obowiązek ochrony powierzonej mu tajemnicy przedsiębiorstwa, będąc związany umową z [...] r. zobowiązującej go do zachowania klauzuli poufności, mocą jej § 8, jak i obowiązek udzielenia informacji publicznej wskazywał podstawy działania i okoliczności je uzasadniające. Pozyskiwał przy tym, korespondencyjnie, stanowisko klubu odnośnie zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia wynikającego z żądanej przez stronę umowy. I jak oświadczył na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. pełnomocnik organu na skutek korespondencji z [...] klubem udzielono skarżącemu przedmiotowej informacji.

Mając to na uwadze Sąd uznał – z przyczyn wskazanych wyżej – że organ pierwszej instancji nie naruszył reguł prowadzenia postępowania i prawidłowo ustalił oraz uzasadnił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu zawarty decyzji nierozerwalnie sprzężonej z niniejszym postępowaniem został wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa, co też uzasadnia brak uznania jego przewlekłości. Sąd tym samym ocenił zupełność uzasadnienia kwestionowanych przez stronę zapadłych w tejże sprawie kilkunastu decyzji i stwierdził, że organ pierwszej instancji podejmował je w zgodności z przepisami prawa. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego rozstrzygnięcia, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do prawidłowo też ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dokonał także prawidłowego dowodzenia, właściwie dokumentując i argumentując okoliczności mające znaczenia dla przedmiotu rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych przez stronę skarżącą reguł postępowania. Wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, dając temu wyraz w należycie uzasadnionej decyzji. Z treści którego wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o ochronie prawa do ochrony tajemnicy prawnie ustanowionej. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Wynikają one z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych obszernie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu organ nie naruszył przy tym dyspozycji art. 107 § 1 Kpa albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organy pierwszej stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania. W zakresie tej oceny podkreślenia wymaga, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie sposób przypisać organowi pierwszej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmował on wszelkie możliwe, a konieczne dla jego zakończenia działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od niego, nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie koncentrowało się ono na uznaniu ziszczenia się w ramach pierwszeństwa przesłanek stanowiących powinność zachowania przezeń obowiązku ochrony tajemnicy mu powierzonej czy też udzielenia informacji publicznej w sytuacji tożsamości dobra prawnego. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji działał w sprawie prawidłowo nie naruszając zasad ekonomiki i szybkości postępowania.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści decyzji organu czy okresu jego prowadzenia nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego był zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce czy bezczynności.

Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.