Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121e
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 465/19 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P.G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 465/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (pkt 1); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego P.G. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 121e ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 61 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził utratę przez [...] P.G. – [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, tj. od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 lutego 2018 r., od dnia 21 lutego 2018 r. do dnia 27 marca 2018 r., od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 15 czerwca 2018 r.

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienionego policjanta od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było następstwem stwierdzenia wykorzystywania przez [...] P.G. zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, poprzez udział w polowaniach. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 121e ustawy o Policji, z którego wynika, że prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli (ust. 1). Kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3 (ust. 2 pkt 2). Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (ust. 3). Kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego oraz oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, przeprowadza osoba upoważniona przez przełożonego policjanta (ust. 9). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (ust. 10). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (ust. 12). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (ust. 13).

Organ odwoławczy, dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że [...] P.G., w związku z doznanym poza służbą urazem kolana lewej nogi, w okresie od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 września 2018 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zwolnienia były wystawiane na kolejne okresy przez specjalistów z zakresu ortopedii i traumatologii, a jedno ze zwolnień przez specjalistę medycyny ogólnej. W okresie od dnia 28 do dnia 31 marca 2018 r. był hospitalizowany z uwagi na zabieg artroskopii. W zwolnieniach lekarskich zawarto wskazanie "chory może chodzić".

W wyniku prowadzonego w Komendzie Powiatowej Policji w [...] postępowania wyjaśniającego w innej sprawie, rzecznik dyscyplinarny w sprawozdaniu z dnia 14 grudnia 2018 r. wskazał m.in., że [...] P.G. zwolnienia lekarskie wykorzystał w sposób nieprawidłowy, gdyż wykonywał polowania indywidualne w obwodzie łowieckim [...] należącym do Koła Łowieckiego "[...]" w [...]. W związku z tym Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykorzystania przez wyżej wymienionego zwolnienia lekarskiego i do przeprowadzenia kontroli w tym przedmiocie upoważnił [...] S.N. – kierownika [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Z pisma Łowczego Koła Łowieckiego "[...]" w [...] (bez daty) oraz kserokopii księgi ewidencji polowań indywidualnych wynika, że [...] P.G. brał udział w polowaniach indywidualnych w obwodzie łowieckim nr [...] w następujących terminach: 13 lutego 2018 r. w godz. 15-18; 15 lutego 2018 r. w godz. 16-23; 16 lutego 2018 r. w godz. 7- brak godziny wypisu; 25 lutego 2018 r. w godz. 7-11; 27 lutego 2018 r. w godz. 18-23; 28 lutego 2018 r. w godz. 5-9; 5 marca 2018 r. w godz. 17-22; 9 marca 2018 r. w godz. 4-7; 9 marca 2018 r. w godz. 17-23; 4 maja 2018 r. w godz. 19-23; 10 maja 2018 r. w godz. 3-8; 10 maja 2018 r. w godz. 20-23 (pozyskany dzik); 23 maja 2018 r. w godz. 20-23; 9 czerwca 2018 r. w godz. 19-22; 10 czerwca 2018 r. w godz. 3-6. Z akt sprawy wynika, że posiadał on upoważnienie do wykonywania polowania indywidualnego w okresach 15 grudnia 2017 r. – 30 marca 2018 r. oraz 24 kwietnia – 31 sierpnia 2018 r.

Początkowo P.G. w toku prowadzonego postępowania w notatce urzędowej z dnia 8 lutego 2019 r. (k. 28 akt administracyjnych) podał, że w trakcie rehabilitacji zaleconej przez lekarza przebywał w lesie, gdzie poprzez spacery rehabilitował kolano. Podał, że kilkakrotnie koledzy myśliwi wpisywali go w książkę polowań celem zajęcia dogodnego miejsca w łowisku, jednak z różnych przyczyn na polowaniach nie pojawiał się. Przyznał, że z tego co pamięta udał się na jedno polowanie w maju, na którym pozyskał dzika.

Następnie [...] P.G. podczas rozmowy przeprowadzonej przez [...] [...] S.N. w dniu 11 lutego 2019 r. (k. 48-50 akt administracyjnych), ustosunkowując się do konkretnych zapisów w książce polowań indywidualnych przyznał, że pamięta, iż brał udział w polowaniach w dniach 13, 15, 16 lutego 2018 r., 4, 10, 23 maja 2018 r., 9 i 10 czerwca 2018 r. Natomiast nie pamięta, aby brał udział w polowaniach w dniach 25, 27 i 28 lutego 2018 r. oraz 5 i 9 marca 2018 r., pomimo że jego dane widnieją w książce polowań indywidualnych. Wyjaśnił, że do dokonywania wpisów w książce polowań indywidualnych upoważnił trzy osoby oraz że ta książka znajduje się na podwórku myśliwego we wsi [...] w miejscu ogólnie znanym i dostępnym dla myśliwych. Sam wpis w książce polowań indywidualnych nie obliguje go do udziału w polowaniu.

W dalszym toku postępowania [...] P.G., reprezentowany już przez adwokata, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że brał udział tylko w jednym polowaniu w dniu 10 maja 2018 r., przy czym był to udział rekreacyjny.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że pozyskana w sprawie dokumentacja z koła łowieckiego, tj. pismo dotyczące dat polowań indywidualnych, w których brał udział [...] P.G. oraz kopie z książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, stanowi dowody wiarygodne. Stwierdził, że nie ma znaczenia, czy w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym widnieje podpis [...] P.G., gdyż w świetle art. 42b ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie nie ma obowiązku, aby był to podpis myśliwego udającego się na tego rodzaju polowanie. Wpisu mogą bowiem dokonać myśliwi wykonujący polowanie lub myśliwi przez nich upoważnieni do dokonania wpisu lub osoby upoważnione przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego do dokonywania tych wpisów.

Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom wyżej wymienionego policjanta, który podał, że wprawdzie kilkakrotnie zgłaszał swój udział w polowaniach i był wpisywany do książki ewidencji, to jednak z różnych przyczyn nie brał w nich udziału oraz że przez spacery w lesie rehabilitował kolano. Wskazał, że skoro były to polowania indywidualne, to brak jest możliwości zweryfikowania w tym zakresie twierdzenia [...] P.G.. Mógł on odwołać swój udział w polowaniu, co skutkowałoby anulowaniem wpisu. Aby spacerować po lesie nie musiał wpisywać wielogodzinnych pobytów na polowaniu w książce ewidencji w różnych porach, również o świcie i zmierzchu oraz w porze nocnej i tym samym blokować innym członkom koła łowieckiego miejsca na danym łowisku.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że w tej sprawie organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia i nie ograniczył się wyłącznie do notatek urzędowych. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych świadków, gdyż były to polowania indywidualne oraz dowodu z przesłuchania strony. [...] P.G. składał w sprawie wyjaśnienia i sporządzał kopie dokumentacji. Niezasadny jest także wniosek o powołanie biegłego z zakresu pisma ręcznego. Skoro nie było prawnego obowiązku własnoręcznego dokonywania wpisów w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, to ustalanie, czyje podpisy w niej widnieją, jest nieistotne.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo uznał, że udział [...] P.G. w polowaniach nie stanowił prawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego zgodnie z jego celem i zasadnie stwierdził utratę prawa wyżej wymienionego policjanta do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.G., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 8 w związku z art 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, tj.: sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymaganiom określonym przez w/w przepis (brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a nade wszystko brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej); nieustosunkowanie się w sposób rzetelny do zarzutów odwołania, w szczególności co do oparcia się na notatkach urzędowych zamiast dowodach przeprowadzonych w trybie K.p.a.;

2. art. 7, art. 72 i art. 75 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania notatek służbowych z dnia 8 lutego 2019 r. oraz z dnia 11 lutego 2019 r. jako autorytatywnego dowodu, pomimo niepoczynienia innych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego organ był zobowiązany, mając na uwadze słuszny interes skarżącego;

3. art. 67 § 1 K.p.a., poprzez niesporządzenie protokołu z czynności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak m.in. przesłuchanie skarżącego;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (zeznania świadków, przesłuchanie strony), a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie utraty prawa do uposażenia za okresy, kiedy skarżący nie wykorzystywał zwolnienia lekarskiego w sposób sprzeczny z jego celem;

5. art. 8 w związku z art. 14 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pisemności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w tym zastępowanie czynności dowodowych notatkami urzędowymi, a także ustnymi wyjaśnieniami strony, które nie zostały utrwalone w formie protokołu podpisanego i odczytanego przez stronę.

W uzasadnieniu skargi podał, że o ile organ trafnie argumentuje, że udział w polowaniu może zostać uznany za wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, to należy zweryfikować, czy utrata przez P.G. prawa do uposażenia winna obejmować wszystkie okresy zwolnienia lekarskiego. Skarżący kwestionuje daty, w jakich organy obu instancji przypisały mu udział w polowaniach. Natomiast nie kwestionuje, że udział w polowaniu w okresie, kiedy korzystał ze zwolnienia lekarskiego, nie powinien się zdarzyć. P.G. nie przesłuchano w charakterze strony. Protokół kontroli, o którym mowa w art. 121e ustawy o Policji, służy opisaniu stwierdzonych naruszeń, lecz nie może zastępować czynności dowodowych. W sprawie nie uwzględniono, że skarżący kwestionował szereg podpisów w księdze polowań, gdzie figurował podpis "P.G.". Na jego niekorzyść z góry przyjęto brak możliwości ustalenia udziału w polowaniach indywidualnych. Wskazał, iż "z reguły w Kole Łowieckim "[...]" nikt nie anuluje zgłoszonych wpisów". Zdaniem skarżącego, organ skupił się na okolicznościach, których on nie kwestionował. Z kolei dwie notatki urzędowe prowadzącego postępowanie (z dnia 8 i 11 lutego 2019 r.) są pisemnymi oświadczeniami sporządzającego je policjanta. Podpisanie protokołu zapoznania się z aktami sprawy nie oznacza zgody na treść notatki będącej dokumentem prywatnym. Brak protokołu przesłuchania w charakterze strony ma wpływ na wynik sprawy, gdyż notatki, w oparciu o które czyniono ustalenia, nie są materiałem dowodowym prawidłowo zebranym (art. 67 § 1 i art. 69 K.p.a.). Organ nie zebrał materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę ustaleń faktycznych.

Skarżący wskazał ponadto na regulację art. 72 § 1 K.p.a. oraz fakt, że notatka urzędowa sporządzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 121e ustawy o Policji może być uwzględniona jako materiał pomocniczy. Sama możliwość strony zapoznania się z aktami sprawy, sporządzania fotokopii czy kopii (z czego skarżący skorzystał) nie świadczy o prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem P.G., organ nie może zakładać niewiarygodności świadków z uwagi na relacje koleżeńskie, nie może też przed ich przesłuchaniem zakładać, że nie będą oni mieli wiedzy co do udziału skarżącego w polowaniach, jak też nie może ustalać własnoręczności podpisów skarżącego bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów z przesłuchań.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na trafność zarzucanego naruszenia przepisów procesowych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podał, że w sprawie między stronami jest niesporne, że udział w polowaniu w przypadku schorzenia zdiagnozowanego u strony nie jest prawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Spór koncentruje się wokół wystarczalności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zastosowanych reguł dowodowych.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę otwartego katalogu dowodów (art. 75 § 1 K.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.); obowiązek uwzględnienia wniosku dowodowego strony, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.), przy czym organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają znaczenie dla sprawy (§ 2). Wiodącą regułę dowodową jaką jest reguła swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, która oznacza, że organ ocenia udowodnienie danej okoliczności na podstawie całokształtu zebranych dowodów (art. 80 K.p.a.).

Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie P.G. przypisano korzystanie ze zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem na podstawie dwóch dowodów z dokumentów: pisma Łowczego (bez daty) wskazującego daty i godziny, w których miał on brać udział w polowaniach indywidualnych oraz zapisów książki ewidencji polowań indywidualnych, w której w kilkunastu miejscach jest wpisane nazwisko "P.G.", wraz z podaniem daty, rewiru i godzin polowania. Daty i godziny podane w piśmie Łowczego pokrywają się z danymi z książki ewidencji polowań. Nie przeprowadzono innych dowodów z dokumentów lub dowodów osobowych na okoliczność faktycznego zrealizowania polowania indywidualnego w dniach wskazanych w w/w dokumentach, jak też na okoliczność tego, kto był na tym polowaniu, w szczególności czy był to skarżący, czy inna osoba, kto dokonywał wpisów w książce ewidencji polowań, jaka jest praktyka w Kole Łowieckim "[...]" odnośnie wpisywania w książce polowań nazwiska myśliwego i podpisywania się przy tym nazwisku oraz realizowania przez tego myśliwego polowania, a w szczególności, czy ta praktyka jest zgodna z regulacjami Prawa łowieckiego. Skarżący na etapie międzyinstancyjnym wnioskował o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz z przesłuchania w charakterze strony na część wyżej wymienionych okoliczności. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał motywy nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, postępowanie organu miało miejsce z naruszeniem reguł dowodowych uregulowanych w K.p.a. Niewątpliwie udział P.G. w polowaniach w konkretnych datach był okolicznością najistotniejszą w sprawie, rzutującą na dopuszczalność orzeczenia o utracie prawa do uposażenia. Skoro skarżący zgłaszał wnioski dowodowe na okoliczność rzutującą na treść rozstrzygnięcia (będącą istotą sporu w sprawie), to organ powinien był te wnioski dowodowe przeprowadzić zgodnie z zasadą z art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. Dowody te zostały zgłoszone celem podważenia treści dokumentów włączonych do akt sprawy przez organ, z których wyprowadził dla strony negatywne konsekwencje. Wymagały one co najmniej konfrontacji z dowodami zgłoszonymi przez stronę w postaci zeznań świadków, a w ostateczności przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Nieprzeprowadzenie dowodów osobowych, a wyłącznie zarejestrowanie oświadczenia skarżącego w notatce urzędowej z dnia 11 lutego 2019 r. (k. 48 akt adm.) spowodowało, że zaistniała dysproporcja na niekorzyść strony – żaden z dowodów przez nią zawnioskowanych nie doczekał się realizacji (nawet nie wydano postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu), zaś stan faktyczny ustalono wyłącznie w oparciu o dowód z dokumentu przeprowadzony przez organ z urzędu. Pełnomocnik organu trafnie wskazał, że z art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. wynika, że z czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się zwięzły protokół, a w szczególności sporządza się protokół z czynności przesłuchania świadka i strony. Co prawda w art. 67 § 1 K.p.a. jest zawarte zastrzeżenie, że protokołu można nie sporządzać, jeśli czynność została utrwalona na piśmie w inny sposób, ale nie znajduje to zastosowania do dowodu z przesłuchania strony bądź świadka. Wprawdzie notatka urzędowa jest rodzajem dowodu, to jednak nie może ona zastępować przesłuchania dowodowych źródeł osobowych i stanowić rodzaju zamiennika dla tych dowodów. Przesłuchanie świadka czy strony nie może być także zastąpione formą adnotacji upoważnionego pracownika, gdyż adnotacja dotyczy wyłącznie czynności, z której nie sporządza się protokołu (art. 72 § 1 K.p.a.). Obowiązek sporządzenia protokołu z przesłuchania strony, a także świadka, wynika z wskazania tych czynności jako wymagających protokołu w art. 67 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz tego, że zarówno świadek jak i strona zeznaje po pouczeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 K.p.a. – świadek, art. 86 in fine K.p.a. – strona). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie tylko nie dopuścił dowodów zawnioskowanych przez stronę na okoliczności istotne w sprawie (naruszając art. 78 § 1 i 2 K.p.a.), ale sporządzając z rozmowy ze skarżącym notatkę urzędową faktycznie dokonał przesłuchania strony bez zachowania reguł dla tej czynności dowodowej (art. 86 in fine K.p.a. – bez utrwalenia w formie protokołu, po odpowiednim pouczeniu).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w skardze trafnie zarzucono, że ustalony stan faktyczny nasuwa wątpliwości. Organ przeprowadził wyłącznie dowody zebrane z urzędu (w zasadzie jeden dowód z dokumentu w postaci książki ewidencji polowań, gdyż pismo łowczego powiela treść tej książki), faktycznie przesłuchał stronę bez zachowania reguł wymaganych dla tej czynności (utrwalając czynność dowodową w formie aktu wewnętrznego, tj. notatki urzędowej podpisanej wyłącznie przez funkcjonariusza prowadzącego postępowanie), nie dopuścił żadnego dowodu zawnioskowanego przez stronę, mimo że te dowody zgłoszono na okoliczności istotne w sprawie oraz – co ważne – zgłoszone na okoliczności mające poddać w wątpliwość treść dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Organ orzekł o utracie prawa skarżącego do uposażenia za okres, który skarżący w trakcie dostępnych mu możliwości wypowiedzenia się kwestionował i nawet jeśli skarżący zmieniał zdanie, to organ nie może się na tę okoliczność zmiany zdania powoływać, zważywszy, że żadna z wypowiedzi strony nie nastąpiła w trakcie przesłuchania w sposób wymagany prawem oraz nie dopuszczono zawnioskowanych przez stronę dowodów, które można by skonfrontować z dowodami zgromadzonymi z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że P.G. trafnie argumentuje również, iż protokół zapoznania strony z aktami postępowania oraz protokół kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego sporządzony na podstawie art. 121e ust. 10 ustawy o Policji, nawet jeśli zostały podpisane przez stronę, nie zastępują innych czynności dowodowych, w tym dowodu z przesłuchania strony. Żaden z tych protokołów nie jest samodzielną czynnością dowodową, w oparciu o którą dochodzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie mogą one zastępować dowodu z przesłuchania strony, gdyż np. protokół zapoznania z aktami jest wyrazem realizacji prawa strony do wypowiedzenia się w sprawie, a nie dowodem na określone fakty, zaś przesłuchanie strony odbywa się po stosownym pouczeniu, którego nie formułuje się sporządzając wyżej wymienione dwa protokoły.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dostrzega konieczność przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych na etapie postępowania administracyjnego (przesłuchanie świadków i strony). Kluczowe jest bowiem nie to, kto dokonywał wpisów i kto podpisywał się, ale kto brał udział w polowaniu. Wskazał, że uwzględniając regulację art. 42b ust. 1a i 1c Prawa łowieckiego, z akt sprawy nie wynika jak w praktyce wyglądała ewidencja polowań indywidualnych w Kole Łowieckim "[...]" i kto faktycznie dokonywał w tej książce wpisów, a zatem czy zdarzały się przypadki wpisania myśliwego jako wykonującego polowanie, a realizowanie polowania tylko i wyłącznie przez innego myśliwego (tzw. zajmowanie rewiru). Z książki ewidencji nie wynika również, czy jest utrwalona praktyka anulowania polowania (z kilkudziesięciu wpisów anulacja dotyczy tylko jednego, z czego trudno wyprowadzić istnienie utrwalonej praktyki, na którą powołuje się Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 8). Przepisy prawa książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym nie nadają waloru dokumentu urzędowego, gdyż ani koło łowieckie, ani łowczy, ani poszczególni myśliwi w zakresie uzupełniania tej książki nie działają jako organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 76 § 1 i § 2 K.p.a., dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone; przepis ten stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 K.p.a. W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do przypisania książce ewidencji polowań waloru dokumentu urzędowego we wskazanym wyżej rozumieniu. Niewątpliwie, przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.), a tym bardziej przeciwko treści dokumentu prywatnego przeciwdowód jest dopuszczalny. Nieuzasadnione jest także twierdzenie organu, że brak jest podstaw do przesłuchiwania świadków z uwagi na ich znajomość ze skarżącym oraz z uwagi na charakter polowań (indywidualne). Organ w okolicznościach sprawy nie mógł bez podjęcia próby ustalenia charakteru relacji strony ze świadkiem i wiedzy świadka, a priori ocenić wartości dowodu z przesłuchania takiego świadka. W niniejszej sprawie organ nie dopuścił ani jednego zawnioskowanego przez stronę dowodu osobowego. Tym samym nie sposób przyjąć, że przy ustalaniu stanu faktycznego wyczerpał możliwości dowodowe. Nawet jeśli uznał, że dowód ze świadków byłby nieprzydatny, to aby zapewnić wyczerpanie środków dowodowych co do okoliczności istotnych w sprawie należało przesłuchać stronę. Nie sposób przyjąć, że został zebrany całokształt materiału dowodowego i wyjaśniono wszelkie wątpliwości, jeśli strona kwestionuje fakty, które organ ustalił wyłącznie w oparciu o jeden dokument prywatny oraz gdy organ utrwala wypowiedź strony wyłącznie w formie notatki urzędowej.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że uchybienia procesowe związane z formą przeprowadzenia dowodów (notatka i protokół nieutrwalający czynności przesłuchania strony w warunkach z art. 86 K.p.a.) oraz niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez stronę na okoliczności istotne w sprawie i mające podważyć okoliczności wynikające, zdaniem organu, z dopuszczonych z urzędu dowodów, stanowią uchybienia, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ przypisał skarżącemu udział w konkretnych polowaniach, a skarżący ten udział kwestionuje, to zakres orzeczenia o utracie prawa do uposażenia powinien być oparty na niebudzącym wątpliwości ustaleniu faktu udziału w polowaniach w konkretnych datach, tj. ustalonym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, rozważonego i skonfrontowanego oraz przeprowadzonego zgodnie z regułami dowodowymi. Tak się nie stało, a uchybienia są na tyle istotne, że wymagały eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 78 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ w sposób nieuprawniony nie uwzględnił wniosków dowodowych P.G., nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło Sąd do błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 86 K.p.a. i art. 67 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do przesłuchania strony w toku postępowania administracyjnego z pominięciem przepisów o przesłuchaniu stron, a sporządzone notatki służbowe stanowiły o naruszeniu przepisów postępowania o przesłuchaniu stron, a ponadto, że niezbędnym było w toku postępowania przesłuchanie przez organy P.G. jako strony postępowania z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego w tym zakresie – co doprowadziło Sąd do błędnego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 42b ust. 1-1c ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że treść książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym nie potwierdza kto prowadził polowanie indywidualne, jaki był termin rozpoczęcia i zakończenia polowania, czy i jaką zwierzynę pozyskano w trakcie polowania i treść książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym nie mogła stanowić odpowiedniej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy przez organy w niniejszej sprawie, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zapisy książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym zgodnie z powyższymi przepisami potwierdzają powyższe okoliczności i stanowiły odpowiednią podstawę do dokonania ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze ustalenia postępowania zostały dokonane przez organy w związku z treścią pisma Koła Łowieckiego "[...]" w [...] oraz treścią zapisów w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, które znajdują oparcie w treści przepisów ustawy Prawo łowieckie. Powołując art. 42b ust. 1-1c ustawy Prawo łowieckie wskazał, iż z jego treści wynika, że książka ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym służy szczegółowej dokumentacji prowadzonych polowań. W książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym należy bowiem nie tylko jednoznaczne określić miejsce wykonywania polowania indywidualnego, imię i nazwisko myśliwego, ale również termin zarówno rozpoczęcia, jak i zakończenia polowania. Wpisów w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym mogą dokonywać wyłącznie myśliwi wykonujący polowanie lub myśliwi przez nich upoważnieni do dokonania wpisu lub osoby upoważnione przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego do dokonywania tych wpisów. Samego wpisu w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym dotyczącego terminu rozpoczęcia polowania indywidualnego dokonuje się przed jego rozpoczęciem, jednak nie wcześniej niż 24 godziny przed rozpoczęciem polowania. W książce należy wpisać ilość i gatunek pozyskanej zwierzyny.

P.G., mimo że w toku postępowania zajmował zmienne stanowisko, nie kwestionował uczestnictwa w polowaniu w dniu, w którym w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym znajduje się informacja, że w toku polowania pozyskano zwierzynę.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dokonując ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oparł się na wiarygodnym i właściwym do dokonania ustaleń w sprawie dokumencie, który na podstawie przepisów ustawowych służy szczegółowej dokumentacji polowań indywidualnych. W tej sytuacji stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił w sposób odpowiedni i wystarczający okoliczności sprawy przed jej rozstrzygnięciem i powinien był wobec powyższego przeprowadzić dowody z zeznań świadków wnioskowanych przez skarżącego oraz przesłuchać skarżącego w charakterze strony – nie znajduje podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał również na wadliwość postępowania organu, który z jednej strony zgromadził w aktach sprawy notatki sporządzone w toku postępowania z powołaniem się na stanowisko P.G., co miało prowadzić do naruszenia przepisów postępowania o przesłuchaniu stron, a z drugiej strony przyjął, że organ winien był przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przesłuchać wyżej wymienionego w charakterze strony.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w sprawie nie zaszła okoliczność o której mowa w art. 86 K.p.a. Organy dokonały rozstrzygnięć, wydając decyzje administracyjne w sytuacji, gdy na podstawie dowodu, który na mocy ustawy dokumentuje okoliczności istotne w sprawie doszły do przekonania, że fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały już wyjaśnione. W niniejszej sprawie nie można było zatem uznać, że organ dokonał rozstrzygnięcia w istocie na podstawie notatek służbowych, z naruszeniem przepisów postępowania o przesłuchaniu stron. Od przesłuchania stron na podstawie art. 86 K.p.a. należy chociażby odróżnić wyjaśnienia, które strony mają prawo składać, bądź też ich stanowisko w sprawie, wobec czego odnotowanie wyjaśnień czy też stanowiska skarżącego w formie notatki służbowej trudno uznać za ominięcie przepisów dotyczących przesłuchania strony, jak wydaje się konstatować Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując na notatki służbowe jako dostrzeżone wady przeprowadzonego postępowania.

Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do kwestii zgłaszanych przez P.G. wniosków dowodowych zauważył, iż z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wynika, że uznał on przeprowadzone dowody za odpowiednie i wystarczające dla wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie, wobec czego rozstrzygnął sprawę i to stanowisko podtrzymuje.

P.G., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który dokonał błędnej wykładni art. 42 b ust. 1-1c ustawy Prawo łowieckie i nieprawidłowo uznał, że treść książki ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym nie mogła stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadnie również stwierdził, że organy nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nietrafnie nie uwzględniły wniosków dowodowych P.G. oraz nie przesłuchały go w charakterze strony. W konsekwencji nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. i uchylił decyzje organów obu instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę zasadności zarzutów określonych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić wyjaśnieniem, że przepis art. 121e ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną decyzji w tej sprawie, został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowane optymalizacją wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej strony ujednoliceniem zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).

Jednocześnie podać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy: 1) nie wykonuje pracy zarobkowej; 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki. W tym postępowaniu organ nie dokonuje jednak analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta.

Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres podany w tym zaświadczeniu. Przy czym wskazać należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.

Przeszkodą w realizacji przez policjanta celu zwolnienia może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że między stronami jest niesporne, że udział w polowaniu nie jest prawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji w kontekście przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie dostrzegł jednak, że przepis art. 121e ust. 9, 10 i 12 ustawy o Policji zawiera pełną regulację określającą sposób przeprowadzenia kontroli w tym przedmiocie. W świetle tego przepisu, kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przeprowadza osoba upoważniona przez przełożonego policjanta. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem.

Z akt sprawy wynika, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia 18 stycznia 2019 r., na podstawie art. 121e ust. 9 ustawy o Policji, zawiadomił [...] P.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykorzystania przez niego zwolnienia lekarskiego w okresie od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 września 2018 r. oraz podał, że osobą upoważnioną do przeprowadzenia kontroli w tym przedmiocie jest [...] S.N. (k. 25 akt administracyjnych).

Z notatki urzędowej z dnia 8 lutego 2018 r., sporządzonej przez osobę upoważnioną do kontroli, wynika, że w dniu 4 lutego 2018 r. poinformowała ona wyżej wymienionego policjanta o możliwości pisemnego ustosunkowania się do kwestii jego udziału w polowaniach indywidualnych, które miały miejsce w czasie korzystania ze zwolnienia lekarskiego (k. 26 akt administracyjnych). [...] P.G. w protokole z dnia 8 lutego 2018 r. potwierdził fakt zapoznania się z aktami sprawy składającymi się z 25 kart, w tym pisma Łowczego Koła Łowieckiego "[...]" w [...] i dokumentacji wewnętrznej tego Koła w postaci książki polowań indywidualnych i nie wniósł uwag (k. 27 akt administracyjnych). Ponadto w sporządzonej osobiście notatce urzędowej z tej samej daty wyjaśnił, że w trakcie rehabilitacji zaleconej przez lekarza przebywał w lesie, gdzie poprzez spacery rehabilitował kolano. Podał, że koledzy myśliwi kilkakrotnie wpisywali jego imię i nazwisko w książkę polowań, celem zajęcia dogodnego miejsca w łowisku, jednak z różnych przyczyn na polowaniach nie pojawiał się. Przyznał, że z tego co pamięta udał się na jedno polowanie w maju, na którym pozyskał dzika (k. 28 akt administracyjnych).

Następnie [...] P.G. podczas rozmowy przeprowadzonej przez [...] S.N. w dniu 11 lutego 2019 r., z której została sporządzona notatka urzędowa (k. 48-50 akt administracyjnych), ustosunkowując się do konkretnych zapisów w książce polowań przyznał, że pamięta, iż brał udział w polowaniach w dniach: 13, 15 i 16 lutego 2018 r., 4, 10 i 23 maja 2018 r. oraz 9 i 10 czerwca 2018 r. Natomiast nie pamięta, aby brał udział w polowaniach w dniach: 25, 27 i 28 lutego 2018 r. oraz 5 i 9 marca 2018 r. pomimo, że jego dane widnieją w książce polowań. Wyjaśnił, że do dokonywania wpisów w książce polowań indywidualnych upoważnił trzy osoby oraz że książka ta znajduje się na podwórku myśliwego we wsi [...] w miejscu ogólnie znanym i dostępnym dla myśliwych. Sam wpis w książce nie obliguje go do udziału w polowaniu. W protokole z dnia 11 lutego 2018 r. potwierdził fakt zapoznania z aktami sprawy składającymi się z 50 kart i nie wniósł uwag (k. 51 akt administracyjnych).

Konsekwencją stwierdzenia przez osobę upoważnioną do kontroli – [...] S.N., że [...] P.G. wykorzystał zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, było sporządzenie w dniu 11 lutego 2019 r. protokołu, w którym szczegółowo podano, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego. Przedmiotowy protokół został przedstawiony [...] P.G. wraz z informacją o możliwości zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Wyżej wymieniony policjant, po zapoznaniu z protokołem, potwierdzonym własnoręcznym podpisem, nie wniósł uwag i podał, że nie będzie składał oświadczenia końcowego oraz żadnych innych dowodów do toczącego się postępowania (k. 52- 53 akt administracyjnych).

W powołanym wyżej protokole kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego podał, że [...] P.G., kwestionując swój udział w polowaniach w dniach: 25, 27 i 28 lutego oraz 5 i 9 marca 2018 r., nie przedstawił żadnych przekonujących okoliczności, faktów lub dowodów. Argumenty wyżej wymienionego, że do lasu udawał się przez zalecenia lekarza, gdzie spacerując rehabilitował kolano oraz że myśliwi wpisywali w książce polowań indywidualnych jego dane, lecz z różnych przyczyn na tych polowaniach nie pojawiał się, uznał za merytorycznie niedostateczne, stanowiące niczym niepopartą linię obrony.

Komendant Powiatowy Policji w [...], realizując wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwił wyżej wymienionemu policjantowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k. 54, 55 akt administracyjnych). W tym przypadku [...] P.G. nie zgłosił jakichkolwiek żądań, lecz ograniczył się do sfotografowania akt zawierających 55 kart (k. 56 akt administracyjnych).

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik odwołującego wniósł o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków [...], P.G. w charakterze strony, opinii biegłego z zakresu badania pisma ręcznego na okoliczność ustalenia, czy w okresie od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 września 2018 r. P.G. prawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie oraz czy wpisy w księdze polowań indywidualnych odnośnie jego osoby pokrywają się z rzeczywistością, czyje podpisy figurują w księdze polowań przy imieniu i nazwisku strony w dniach: 13, 15, 16, 25, 27 i 28 lutego 2018 r., 5 i 9 marca 2018 r., 4 i 23 maja 2018 r. oraz 9 i 10 czerwca 2018 r. i czy w tych dniach wyżej wymieniony policjant brał udział w polowaniach. W uzasadnieniu odwołania, wymieniając poszczególne okresy korzystania przez P.G. ze zwolnień lekarskich (pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7) podał, że w tym czasie nie brał on udziału w polowaniach. Natomiast przyznał, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia 28 marca 2018 r. do 15 czerwca 2018 r. wyżej wymieniony wziął udział w 1 polowaniu w dniu 10 maja 2018 r., lecz jego udział miał charakter rekreacyjny (k. 73 i 76 akt administracyjnych).

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych i wyjaśnił powody ich nieuwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej uznał, że w sprawie należy rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo przyjął, że nieuwzględnienie przez Komendanta Wojewódzkiego w Białymstoku zawartego w odwołaniu [...] P.G. wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania powołanych wyżej świadków oraz przesłuchania strony, sporządzenie z rozmowy z wyżej wymienionym policjantem notatki urzędowej z dnia 11 lutego 2019 r., będącej faktycznie przesłuchaniem strony bez zachowania reguł dla tej czynności – stanowiło naruszenie przepisów art. 78 § 1 i 2 K.p.a., art. 86 K.p.a. i art. 67 § 2 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy prawidłowo uznał, że książka ewidencji polowań indywidualnych w Kole Łowieckim "[...]", w której w kilkunastu miejscach jest wpisane nazwisko "P.G." wraz z podaniem daty, rewiru i godzin polowania indywidualnego – nie mogła stanowić podstawy do dokonania przez organy ustaleń faktycznych w przedmiocie określenia udziału [...] P.G. w polowaniach w okresie korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego i w tym zakresie niezbędne było przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów osobowych.

Niewątpliwie organ administracji publicznej, realizując zasadę prawdy obiektywnej, ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a następnie ocenić czy dana okoliczność jest udowodniona. Przy czym dotyczy to tylko okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dowodów, które powinny być przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności, przeprowadzenia dowodów, które organ uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz ocenę przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

W niniejszej sprawie okolicznością faktyczną mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przez przeprowadzającego kontrolę – [...] S.N. prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez [...] P.G. w okresie od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 września 2018 r., przy uwzględnieniu omówionej wyżej szczegółowej regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji.

Podstawę do stwierdzenia, że w poszczególnych okresach zwolnienia lekarskie były przez wyżej wymienionego policjanta wykorzystane w sposób nieprawidłowy było ustalenie jego udziału w polowaniach, które potwierdzały dowody w postaci pisma Łowczego Koła Łowieckiego "[...]" w [...] (bez daty) wymieniającego daty i godziny, w których brał on udział w polowaniach indywidualnych oraz książka ewidencji polowań indywidualnych zawierająca opisane powyżej dane. Daty i godziny określone w piśmie Łowczego pokrywają się z danymi z książki ewidencji polowań indywidualnych. [...] P.G. po zapoznaniu się z tymi dowodami – w sporządzonej notatce urzędowej z dnia 8 lutego 2019 r., a następnie w notatce służbowej z dnia 11 lutego 2019 r., sporządzonej przez kontrolującego, w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do zapisów zawartych w książce ewidencji polowań indywidualnych i wskazał konkretne daty, które pamięta, dotyczące brania udziału w polowaniach. W niektórych przypadkach dotyczących dat udziału w polowaniach rozpoznawał nieczytelne podpisy jako naniesione przez niego własnoręcznie, w innych przypadkach pamiętał kogo konkretnie upoważnił do naniesienia wpisu i kto zapewne ten wpis tam naniósł, czy też stwierdzał nierozpoznawanie w rubrykach podpisów nieczytelnych jako przez niego naniesione i wyjaśnił, że mogły to robić trzy osoby przez niego upoważnione do nanoszenia wpisów w tej książce, tj. [...].

Powyższe dowody potwierdzające udział [...] P.G. w polowaniach w określonych datach podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich stanowiły podstawę do sporządzenia przez osobę upoważnioną do kontroli w dniu 11 lutego 2018 r. podstawowego dokumentu, o którym mowa w art. 121e ust. 9 ustawy o Policji tj. Protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i uznania, że we wskazanych okresach wykorzystywał on zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem.

[...] P.G., po zapoznaniu z przedmiotowym protokołem, potwierdzonym własnoręcznym podpisem, nie wniósł uwag i podał, że nie będzie składał oświadczenia końcowego oraz żadnych innych dowodów do toczącego się postępowania (k. 52-53 akt administracyjnych). Nie zgłosił także wniosków dowodowych.

Przedstawione wyżej wnioski dowodowe zgłosił on dopiero w odwołaniu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych powinien zatem ocenić, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy i czy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Formą załatwienia wniosku strony w sprawie przeprowadzenia dowodu powinno być postanowienie na które nie służy zażalenie. Zgodnie z art. 142 K.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) przeprowadzenia wniosków dowodowych powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło.

W tym przypadku organ odwoławczy nie rozpoznał zgłoszonych przez [...] P.G. w odwołaniu wniosków dowodowych w formie procesowej, a więc poprzez wydanie odrębnego postanowienia o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Powyższe uchybienie nie stanowiło jednak naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo przedstawił bowiem argumenty, którymi kierował się rozpoznając zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodów i powody ich nieuwzględnienia.

Fakt udziału [...] P.G. podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim na polowaniu w dniu 10 maja 2018 r. w godz. 20-23 , gdy pozyskano dzika, został przez niego przyznany w sporządzonej przez niego notatce urzędowej z dnia 8 lutego 2019 r., a także w notatce służbowej sporządzonej przez [...] S.N. z dnia 11 lutego 2019 r. oraz w odwołaniu i skardze do Sądu. Potwierdza go również pismo Łowczego bez daty i zapis w książce ewidencji polowań indywidualnych. Przedmiotowa książka zawiera dane określające kto prowadził polowanie indywidualne, termin rozpoczęcia i zakończenia polowania oraz czy i jaką zwierzynę pozyskano podczas polowania.

Udziały wyżej wymienionego policjanta podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich w polowaniach z podaniem innych określonych dat wyszczególnionych w piśmie Łowczego i w książce polowań indywidualnych, tj. 13, 15 i 16 lutego 2018 r., 4, 10, i 23 maja 2018 r. oraz 9 i 10 czerwca 2018 r. zostały przez niego potwierdzone wraz z dokładnym wyjaśnieniem zamieszczonych w niej podpisów (w tym nieczytelnych) podczas rozmowy z przeprowadzającym kontrolę prawidłowości korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Ponadto podał, że nie pamięta, aby brał udział w polowaniach w dniach 25, 27 i 28 lutego 2018 r. oraz 5 i 9 marca 2018 r., mimo że jego imię i nazwisko figuruje w książce polowań indywidualnych. [...] P.G. notatki służbowej z dnia 11 lutego 2019 r. oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie kwestionował i nie żądał jego uzupełnienia.

Ustalenie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] okoliczności faktycznej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia spraw – nieprawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich przez [...] P.G. w okresie od dnia 5 lutego 2018 r. do dnia 17 lutego 2018 r., od dnia 21 lutego 2018 r. do dnia 27 marca 2018 r., od dnia 1 kwietnia 2018 r. do dnia 15 czerwca 2018 r. skutkowało stwierdzeniem utraty prawa do uposażenia za te właśnie okresy (decyzja z dnia 22 lutego 2019 r. nr 1/2019).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nieprawidłowo przyjął, że organ naruszył art. 78 § 1 i 2, 86 i art. 67 § 2 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował art. 145 §1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wprawdzie udział [...] P.G. w polowaniach indywidualnych podczas przebywania na zwolnieniach lekarskich był okolicznością istotną dla sprawy, to jednak odmowa uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań określonych świadków oraz przeprowadzenia przesłuchania strony na okoliczność faktycznego zrealizowania przez niego polowań indywidualnych w dniach podanych w dokumentach w postaci pisma Łowczego bez daty i książki ewidencji polowań indywidualnych, o której mowa w art. 42b ustawy Prawo łowieckie, kto był na tych polowaniach, w szczególności, czy był nim wyżej wymieniony policjant oraz jaka była praktyka dokonywania wpisów w tej książce – nie stanowiła naruszenia podanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Fakty dotyczące udziału [...] P.G. w określonych polowaniach, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały bowiem przez niego szczegółowo wyjaśnione i znajdowały potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. We wskazanych wyżej okolicznościach niezasadny był także wniosek o powołanie biegłego z zakresu pisma ręcznego, skoro w książce ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym nie było prawnego obowiązku własnoręcznego dokonywania wpisów.

Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce jedynie w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Podjęta przez wyżej wymienionego policjanta, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, próba polemiki ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, którego wcześniej nie kwestionował – nie stanowi podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny jego zachowania. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego była utrata przez [...] P.G. prawa do uposażenia za wskazane okresy zwolnień lekarskich.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).