Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1888/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1  pkt 2 i par. 1, art. 134, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 16, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 105 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1, art. 88 ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P." z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w sprawie 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "P." z siedzibą w K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska (dalej: "Minister") postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozparzeniu wniosku S. (dalej: "Stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.".

Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń:

Wnioskiem z [...] października 2014 r., P. sp. z o.o. zwróciła się do Ministra o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.". Minister decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], zatwierdził przedmiotowy dodatek do dokumentacji.

Pismem z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Gmina K. reprezentowana przez burmistrza wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Środowiska, podnosząc, że została pozbawiona udziału w postępowaniu, w którym przysługuje jej przymiot strony. Analogiczne pisma złożyły Gmina M. (pismo z [...] stycznia 2015 r., znak: [...]), Powiat R. (pismo z [...] stycznia 2015 r., znak: [...]), Powiat G. (pismo z [...] stycznia 2015 r.) oraz Starosta G. (pismo z [...] stycznia 2015 r., znak: [...]).

Dodatkowo pismem z 26 marca 2015 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do postępowania w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.". W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało na swoje cele statutowe w postaci ochrony i zachowania środowiska naturalnego w szczególności terenów województwa wielkopolskiego, w tym terenów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia oraz ochronę obszarów województwa wielkopolskiego przed ich nadmiernym uprzemysłowieniem w celu zachowania obszarów wykorzystywanych rolniczo, promowanie terenów województwa wielkopolskiego jako miejsca wypoczynku. Stowarzyszenie wskazało również na interes społeczny polegający na udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz działanie w interesie całej społeczności lokalnej.

Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, Stowarzyszenie pismem z [...] kwietnia 2015 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przywołanym na wstępie postanowieniem Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na treść art. 31 § 1 k.p.a., wskazał, że obie przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania na prawach strony muszą być spełnione równocześnie. Minister wyjaśnił, że żądania organizacji społecznej muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a zatem musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Dodatkowo organ wskazał, że uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione również interesem społecznym i nawet gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny.

W ocenie Ministra udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie zdaniem organu udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Uprawnienie organizacji społecznej przyznane treścią art. 31 § 1 k.p.a. nie warunkuje dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania.

Minister wyjaśnił, że określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności określonej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój tej organizacji. Organ zaznaczył przy tym, że wprawdzie pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów k.p.a., jednakże należy wiązać je działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności. W ocenie organu tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Ministra interes, ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu.

W ocenie organu Stowarzyszenie nie spełniało ustawowej przesłanki warunkującej dopuszczenie do udziału w postępowaniu, gdyż jego cele statutowe pozostawały bez jakiegokolwiek związku z postępowaniem w sprawie dotyczącej zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.". Zdaniem Ministra dokumentacja geologiczna złoża stanowi odzwierciedlenie stanu faktycznego oraz potwierdzenie wyników przeprowadzonych badań, zatem nie wpływa na ochronę i zachowanie środowiska naturalnego czy też zmianę przeznaczenia terenów.

Jednocześnie organ za niewystarczający warunek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uznał powołanie się na interes ogólnospołeczny czy też ochronę zdrowia i przyrody, gdyż co do zasady bowiem każde rozstrzygnięcie organu geologicznego odnosi się do pojęć przytoczonych przez Stowarzyszenie. W ocenie Ministra interes społeczny, który uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Minister wyjaśnił przy tym, że przyjęcie za zasadne dopuszczenie Stowarzyszenia na podstawie samego zgłoszenia bez wykazania interesu społecznego skutkowałoby "automatycznym" dopuszczaniem go do każdego postępowania z zakresu postępowań dotyczących geologii, podczas gdy instytucja dopuszczenia organizacji na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, gdyż nie wynika z istnienia własnego interesu prawnego, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego.

Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] lipca 2015 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r.;

2) uchylenie decyzji Ministra z [...] kwietnia 2015 r., znak [...], umarzającej postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2014 r., znak [...] zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", jako wydanych z naruszeniem przepisów uzasadniającym wznowienie postępowania w sprawie;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

4) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, które w ocenie Stowarzyszenia nie zostały włączone do akt sprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 i § 1 in fine k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi, jak również nie przemawia za tym interes społeczny;

2) błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. przez brak wezwania do przedłożenia dalszych wyjaśnień lub wyjaśnienia celów działania Stowarzyszenia w sytuacji, w której Minister powziął wątpliwości co do występowania w sprawie interesu społecznego;

3) błędną wykładnię art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 31 § 3 k.p.a. przez wydanie merytorycznej decyzji w sprawie przed ostatecznym ustaleniem kręgu stron i uczestników postępowania;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewłaściwe i nieprzekonujące uzasadnienie zaskarżonego postanowienia niewskazujące powodów, dla których Stowarzyszenie w nim nie uczestniczy i nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego za uczestnictwem Skarżącego w sprawie miałby nie przemawiać interes społeczny.

W uzasadnieniu złożonej skargi Stowarzyszenie podniosło, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, a organ zdawkowo odniósł się do twierdzeń formułowanych w toku postępowania. Stowarzyszenie podniosło, że wbrew twierdzeniom Ministra między celami statutowymi Stowarzyszenia a materialnoprawnym przedmiotem sprawy istnieje związek prawny i cele statutowe mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Stowarzyszenia stawianie wymogu wpływu celów statutowych na rozstrzygnięcie sprawy jest niezgodne z brzmieniem art. 31 § 1 k.p.a. Sytuacja, w której cele statutowe organizacji mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, oznaczałaby, że po stronie organizacji społecznej występuje interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu na podstawie art. 28 k.p.a., a Stowarzyszenie byłoby stroną tego postępowania, a nie podmiotem działającym na prawach strony. Jak podkreśliło Stowarzyszenie, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie wynika z istnienia własnego interesu prawnego w tym postępowaniu, ale ze skonkretyzowanego interesu społecznego.

W ocenie Stowarzyszenia związek między celami statutowymi a przedmiotem postępowania powinien być postrzegany w kontekście funkcjonalnym. Udział organizacji społecznej ma zwiększać prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, czemu służy włączenie do postępowania organizacji dysponujących wiedzą, doświadczeniem i odpowiednim umocowaniem społecznym do reprezentowania interesów lokalnych społeczności. Jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, może to uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania.

Stowarzyszenie podkreśliło, że w § 5 ust. 1.1 i 3 jego statutu określono cele w postaci ochrony terenów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia oraz ochrony obszarów województwa wielkopolskiego przed ich nadmiernym uprzemysłowieniem. Zatwierdzenie dokumentacji geologicznej skutkuje z mocy prawa powstaniem obowiązku ujawnienia złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Te ostatnie są aktami prawa miejscowego, powszechnie obowiązującymi, a zatem zdaniem Stowarzyszenia wynikające z nich ograniczenia prawa własności wprost kształtują sytuację prawną jego członków oraz społeczności, której interesy Stowarzyszenie reprezentuje. W ocenie Stowarzyszenia istnieje zatem wyraźny związek między jego celami statutowymi a przedmiotem sprawy, który uzasadnia dopuszczenie Skarżącego do postępowania.

Uzasadniając złożoną skargę, Stowarzyszenie podniosło, że Minister nie odniósł się do wskazanych w pismach argumentów zmierzających do wykazania, że za jego dopuszczeniem do postępowania przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie przypomniało, że w toku postępowania powoływało się na okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania.

Stowarzyszenie zauważyło, że jeżeli organ administracji dostrzeże brak precyzji we wniosku, powinien wezwać wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a przeciwne podejście stanowi uchybienie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia organ powinien w możliwie pełny sposób określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go i wykazać, że wnioskujący taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Jak podkreśliło Stowarzyszenie, organ jest w tym zakresie zobligowany do szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska i wskazania, w czym upatruje istnienie bądź brak interesu społecznego.

W ocenie Stowarzyszenia błędne było nieustalenie w sposób ostateczny kręgu stron przed jej merytorycznym rozstrzygnięciem. Postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania zostało wydane w dniu wydania ostatecznej decyzji, a ostateczne postanowienie w tym zakresie wydano prawie dwa miesiące później. Jak podkreśliło Stowarzyszenie, właściwe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z pierwszych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa procesowego i prowadzi do faktycznego pozbawienia skuteczności praw organizacji społecznej jako podmiotu działającego na prawach strony określonego postępowania. Stowarzyszenie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało, że uznanie, iż postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie, mimo że wniosek w tym zakresie został złożony przed zakończeniem tego postępowania, prowadziłoby do pozbawienia przepisów art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego i wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia czyni iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Rozstrzygnięcie w przedmiocie posiadania statusu strony postępowania bądź podmiotu działającego na prawach strony uzależnia realizację dalszych praw procesowych Stowarzyszenia.

W ocenie Stowarzyszenia pominięcie przytoczonych argumentów jest nieprzekonujące i wskazuje na niewłaściwą w świetle art. 11 k.p.a. postawę organu administracji publicznej, który powinien był szczegółowo i wszechstronnie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, należycie osadzając rozważania prawne w stanie faktycznym konkretnej rozpatrywanej sprawy.

W uzasadnieniu złożonej skargi Stowarzyszenie podniosło, że uchylenie wyłącznie postanowień Ministra odmawiających dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest niewystarczające i konieczne jest również uchylenie oby decyzji zatwierdzających Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.", gdyż uchylenie wyłącznie postanowienia o odmowie dopuszczania do udziału w postępowaniu doprowadzi do ponownego rozstrzygnięcia przez Ministra o udziale Stowarzyszenia w zakończonym postępowaniu. Wyeliminowanie z obrotu z kolei decyzji Ministra w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej pozwoli na powrót sprawy do właściwego stadium.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania, spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w K., w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. ustosunkował się do argumentów wynikających ze złożonej w sprawie skargi i wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik ww. spółki zaakcentował m.in. okoliczność, że postępowanie w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O. " zostało wszczęte dnia [...] marca 2015 r., a zatem już po zakończeniu postępowania głównego co nastąpiło dnia [...] stycznia 2015 r. Jak wywiedziono w ww. piśmie decyzja w postepowaniu głównym wydana została [...] grudnia 2014 r., a doręczona spółce - jako stronie - w dniu [...] grudnia 2014 r. Termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął więc w dniu [...] stycznia 2015 r.

Dodatkową argumentacje strony skarżącej zawarto z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2016 r. Podtrzymano wcześniejsze stanowisko co do tego, że w momencie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." postępowanie w tej sprawie było jeszcze prowadzone. Niewątpliwym jest bowiem - w ocenie Stowarzyszenia - fakt prowadzenia w tym czasie przez Ministra Środowiska postępowania z wniosków Gminy K., Gminy M., Powiatu R., Starosty G. oraz Powiatu G. dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 2014 r. W dniu, w którym Minister wydał postanowienie odmawiające dopuszczenia Skarżącego do postępowania, organ ten wydał również decyzję umarzającą postępowanie dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2014 r., zainicjowane stosownymi wnioskami ww. podmiotów gdyby zatem toczącego się postępowania w tym momencie nie było - jak wywodzi dalej skarżący- nie byłoby też potrzeby wydawania tej decyzji.

Skarżący ww. zakresie podniósł także, że zaakceptowanie poglądu, zgodnie z którym decyzja Ministra Środowiska zatwierdzająca dokumentację geologiczną złoża wydana [...] grudnia 2014 r. była ostateczna od dnia [...] stycznia 2015 r., prowadziłoby do konsekwencji, których nie da się pogodzić z konstrukcją i logiką przebiegu postępowania administracyjnego. Oznaczałoby to bowiem, że decyzja Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego jest w istocie decyzją wydaną w jakimś odrębnym postępowaniu administracyjnym. To zaś oznaczałoby, że od takiej decyzji przysługuje środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Żaden bowiem przepis nie wyłącza w takim przypadku zastosowania art. 15 k.p.a. dotyczącego dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaakceptowanie stanowiska reprezentowanego przez uczestnika mogłoby również skutkować tym, że decyzja Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania jest oczywiście bezprzedmiotowa (wydana w postępowaniu, o którym wiadomo, że się nie toczy - w każdym razie według uczestnika postępowania) - to kwalifikowałoby ją do stwierdzenia nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; gdyby zaś Minister Środowiska uwzględnił wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, to - podążając śladem argumentacji uczestnika - stanowiłoby to ingerencję w sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną poza kodeksowymi trybami nadzwyczajnymi, a zatem godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) i stanowiłoby kolejne naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Po drugie, tego typu podejście - zdaniem skarżącego - skutkowałoby wykluczeniem możliwości uznania w toku postępowania odwoławczego za strony tych podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. na skutek błędu organu administracji) pomimo posiadania przez nie przymiotu strony. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.

Skarżący wskazał także, że kwestia tego, w jakiej formie organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć czy podmiot, który wniósł odwołanie (w niniejszej sprawie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest stroną postępowania, a zatem czy może skuteczne wnieść taki środek, była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. NSA wskazał, że zagadnienie to należy rozstrzygnąć wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

W konkluzji pisma stwierdzono, że twierdzenie uczestnika, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez poszczególne gminy i powiaty nie zainicjowały postępowania odwoławczego nie znajduje więc oparcia w żadnym przepisie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miała bowiem prawidłowa ocena okoliczności faktycznych wyłaniających się z akt sprawy (prawidłowo zresztą wskazanych i ocenionych w piśmie procesowym uczestnika postępowania z dnia [...] sierpnia 2015 r.).

I tak, organ nie uwzględnił w sprawie tego, że decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. - na skutek niewniesienia odwołania (tu - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę postępowania, tj. spółkę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., uzyskała przymiot ostateczności w dniu [...] stycznia 2015 r.

Wskazać bowiem należy - o czym była już mowa w części historycznej uzasadnienia - że skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy po dniu [...] stycznia 2015 r., tj. Gmina K. oraz Gmina M. pismami z dnia [...] stycznia 2015 r., zaś Powiat G. i Starosta G. pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. Pismo Powiatu R. datowane jest wprawdzie na dzień [...] stycznia 2015 r. (piątek), niemniej jednak z akt administracyjnych wynika, że złożone zostało u operatora pocztowego dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. (poniedziałek).

Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (niezależnie od powodu tego stanu rzeczy), przysługuje prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08 oraz aktualnie np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14).

Zatem w sytuacji kiedy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., dotyczy ono bowiem decyzji ostatecznej.

O tym, że podmioty, które w tej sprawie złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie brały udziału w toczącym się postępowaniu świadczą takie okoliczności jak ta, że organ nie zawiadomił ich ani o wszczęciu postępowania w sprawie o zatwierdzenie Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O." wywołanej wnioskiem spółki, ani o zakończeniu tego postępowania.

Wobec - wynikającego z art. 94 ust. 1 p.g.g. - obowiązku organu przesłania kopii decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, podmiotom w tym przepisie wskazanym, bez znaczenia jest to, że podmioty te zostały wskazane w rozdzielniku decyzji z dnia [...] października 2014 r. Wskazać przy tym należy, że rozdzielnik ten nie został zatytułowany "strony postępowania", lecz "otrzymują". Znamienne w tym zakresie jest także to, że wszystkie te podmioty w złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosły naruszenie w sprawie art. 28 k.p.a. uzasadniając ten zarzut pominięciem w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r.

Sąd nie ma więc wątpliwości, że skarżący nie brali udziału w ww. postępowaniu.

Organ nie mógł więc prowadzić postępowania administracyjnego na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sam bowiem fakt złożenia takich wniosków przez podmioty mające przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy "odzyskuje" przymiot nieostateczności.

Sąd wskazuje jednocześnie - z uwagi na argumentację skarżącej wynikającej z jej pisma z dnia [...] lutego 2016 r. - że pogląd, zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, to właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną.

Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie, a tym samym zastosowania nie znajduje tu również powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98.

Zatem rozpoznanie przez organ w niniejszej sprawie wniosków o ponowne jej rozpatrzenie stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznaczało bowiem weryfikację w postępowaniu administracyjnym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzystała z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.).

Badanie, czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżący powinni być stroną postępowania administracyjnego możliwe już jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, w myśl bowiem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgłoszenie zaś udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, ale przed zakończeniem tego postępowania w sprawie. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być bowiem merytorycznie rozpatrywane tylko w postępowaniu, a więc w jego toku.

W postępowaniu, w którym wydano kontrolowane przez Sąd postanowienie, żądanie organizacji społecznej nie mogło zostać uwzględnione. Stowarzyszenie złożyło bowiem zgłoszenie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w dniu [...] marca 2015 r., czyli już po zakończeniu postępowania w sprawie, co czyniło go bezprzedmiotowym.

Krótko jedynie wyjaśniając wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (brak strony lub przedmiotu rozstrzygnięcia). Przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. Przy czym forma rozstrzygnięcia, tj. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. lub też jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jest uzależnione od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości. Zarówno jednak odmowa wszczęcia postępowania, jak i umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie postępowanie od początku było bezprzedmiotowe, właściwym więc sposobem rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ponieważ tak się nie stało, a organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie, konieczne było stwierdzenie nieważności obu wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć, by doprowadzić do wyeliminowania ich z obrotu prawnego jako wadliwych.

Dla porządku jedynie Sąd wskazuje, że w wyroku z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1578/15, stwierdził nieważność decyzji z dnia z [...] kwietnia 2015 r., w której Minister Środowiska umorzył postępowanie wywołane złożeniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Gminę K., Gminę M., Powiat R., Starostę G. oraz Powiat G. od decyzji Ministra z [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego "O.".

W takim stanie Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach zaś postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.