Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 68/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska–Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 roku sprawy ze skargi N. D. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej N. D. sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...] złotych), IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek N. D. (dalej jako strona lub skarżąca) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Tego samego dnia – [...] lipca 2018 r. Wojewoda zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia [...] stycznia 2019 r., z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Wskazano również, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. Poinformowano również, że jeżeli konieczne będzie złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, wnioskodawcy zostanie wysłane pismo za pośrednictwem poczty, a także, iż w trakcie rozpatrywania wniosku przebywa on legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Wskazano, iż podstawą prawną jest art. 61 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dale jako : K.p.a.) i art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r,. poz. 2206 z późn. zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach).

Następnie pismem z [...] marca 2019 r. poinformował skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie podjęta do [...] grudnia 2019 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. skarżąca z powołaniem na art. 37 K.p.a. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców na niezałatwienie jej sprawy w terminie. Podała, że decyzja miała być podjęta do [...] grudnia 2019 r. tymczasem z informacji od organu wynika, że jej kompletny wniosek będzie rozpatrywany aż 17 miesięcy. Wskazała, że jej zdaniem sprawa powinna być załatwiona w ustawowym terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W dniu [...] września 2019 r. Wojewoda, decyzją nr [...], na podstawie art. 104, w zw. z art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 3 pkt 3 oraz art. 118. ust 1. oraz art. 98 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 104 K.p.a. udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] grudnia 2021 r. w związku z wykonywaniem pracy na rzecz: [...] sp. z o.o. sp.k. [...] [...], na stanowisku: szwaczka maszynowa, za wynagrodzeniem nie niższym niż: [...] zł/mc brutto, na podstawie: umowy o pracę - pełen etat. Decyzję doręczono dnia [...] października 2019 r.

Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, aby była wystawiona na jej aktualnego pracodawcę [...] spółka cywilna w [...].

Decyzją z [...] października 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję własną z [...] września 2019 r. i udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] marca 2020 r. w związku z wykonywaniem pracy w [...] s.c. w [...] na stanowisku kucharki. Decyzję doręczono [...] października 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. N. D. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła odwołanie od ww. decyzji kwestionując udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt i pracę do [...] marca 2020 r. (co wynika z czasu na jaki umowa została zawarta) podczas gdy we wcześniejszej decyzji Wojewoda udzielił jej zezwolenia do [...] grudnia 2021 r. Zdaniem strony Wojewoda pominął też okoliczność, że mąż skarżącej ma umowę na czas nieokreślony co tym bardziej uzasadnia udzielenie jej zezwolenia na okres dłuższy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Szef Urzędu Do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za uzasadnione oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ omówił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wskazał, że postępowanie w sprawie powinno ono zakończyć się, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., nie później niż w terminie 1 miesiąca. Jednocześnie, zdaniem tego organu, nie sposób wykluczyć, iż okoliczności sprawy nadadzą jej charakter sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 K.p.a. W takim przypadku na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazania przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy.

Szef Urzędu podkreślił, że czas trwania postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bezpośredni wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te przekazywane są do organu I instancji w ciągu 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być przedłużony do 60 dni.

Kolejno organ wskazał, iż po szczegółowej analizie nadesłanych odpisów dokumentów oraz podjętych przez Wojewodę czynności w toku postępowania wyjaśniającego, stwierdził zasadność ponaglenia złożonego przez stronę z tym, że w ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ I instancji dopuścił się nie przewlekłości, lecz bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Szef Urzędu podniósł, że mając na uwadze fakt, że decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda udzielił cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a., to odstąpił od zobowiązania organu I instancji do załatwienia sprawy oraz wyznaczenia terminu załatwienia sprawy.

Organ podkreślił, iż znany jest mu z urzędu fakt, że Wojewoda znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Biorąc pod uwagę powyższe, po analizie wszystkich dokumentów w sprawie oraz skutków społecznych i gospodarczych dla strony, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za zasadne stwierdzenie, iż zaistniałe w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu: [...] czerwca 2020 r.) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art 12 § 1 K.p.a. poprzez przewlekłe działanie Wojewody i zaniechanie załatwienia przedmiotowej sprawy bez zbędnej zwłoki oraz naruszenie art. 9 i 73 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w pierwszym z wyznaczonych terminów i nieprzekazanie informacji o przyczynach zwłoki oraz niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynieniu się do szybszego załatwienia sprawy.

Skarżąca domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - zasądzenia na jej rzecz od organu kwoty [...]zł, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca argumentowała, że wniosek w sprawie złożyła [...] lipca 2018 r. a ostatecznie organ wydał decyzję w dniu [...] października 2019, tj. 15 miesięcy po złożeniu wniosku, przekraczając tym ustawowo wskazane terminy załatwienia spraw. Skarżąca był zaskoczony tym, że zanim jej wniosek przekazany został do merytorycznego rozpoznania, już w dniu złożenia wniosku otrzymała informację, że nie zostanie załatwiona w terminie.

Podkreśliła również, że z powodu przewlekłości działania Wojewody nie mogła podjąć nowego zatrudnienia, nie miała możliwości wyjazdu z Polski i powrotu z [...]. Ponadto brak informacji ze strony organu oraz przedłużające się załatwienie sprawy powodowały niepewność i niestabilność skarżącej, która wraz z mężem utrzymuje 2 małoletnich dzieci.

Uzasadniając żądanie zasądzenia [...] zł w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazała, że kwota ta nie przekracza połowy 10- krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. wynosiło [...] zł. W ocenie skarżącej powyższa kwota stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę za naruszenia prawa do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wywodził, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu, lekceważeniem obowiązujących przepisów czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie 2015 – 2016 r. i utrzymuje się nadal. Podkreślono, że opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Dla zobrazowania sytuacji podano dane statystyczne, wskazując, że: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018 r. - 24 785, w 2019 r. - 25 110. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje zaś narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Jednocześnie podkreślono, że Wojewoda w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r. Akcentowano również, że organ ma świadomość ciążących na nim obowiązków, o czym świadczy chociażby rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć: w 2015 r. - 4 286 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7 729 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13 833 rozstrzygnięć, w 2018 r. - 16 172 rozstrzygnięcia, w 2019 r. - 18 189 rozstrzygnięć.

Wskazano również, z powołaniem na orzecznictwo sądowe, nie wynika z niego swoisty automatyzm uznawania, że organ dopuścił się przewlekłości, która miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji długiego okresu trwania danego postępowania. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn długiego okresu trwania postępowania.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślono również, że już w dniu złożenia przez panią D. wniosku, Wojewoda zdając sobie sprawę z ograniczeń kadrowych, technicznych oraz organizacyjnych uniemożliwiających wcześniejsze zakończenie postępowania, wskazał w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, że termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony. Wskazał także przyczyny przedłużenia tego terminu.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł organ wywodził, że dokumenty potwierdzające zamiar podjęci pracy u nowego podmiotu wpłynęły do organu dopiero [...] października 2019 r. czyli 3 dni przed wydaniem zmienionego rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem organu nie ma przepisu prawa, który uniemożliwiałby wyjechanie przez skarżąca na [...], tym bardziej w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę w Polsce.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Szef Urzędu po rozpatrzeniu odwołania N. D. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2019 r., nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania w pierwszym rzędzie odnieść się należy do kwestii dopuszczalności skargi i wskazać, iż nie znajdą w nim zastosowania poglądy prawne wyrażone w postanowieniu składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18 (dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), a dotyczące niedopuszczalności złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku braku środka zaskarżenia na przewlekłe prowadzenie postępowania złożonego do organu wyższego stopnia, albowiem w kontrolowanej sprawie taki środek zaskarżenia w postaci ponaglenia został złożony w dniu [...] marca 2019 r., a więc w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji.

Wskazać nadto trzeba, iż w sprawie nie wiązała uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA), zgodnie z sentencją której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia nie była bezczynność organu, lecz przewlekłość w jego działaniu, a sama skarga została złożona wprawdzie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, lecz przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności, co nastąpiło dopiero w toku toczącego się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Poznaniu postępowania ze skargi na przewlekłość działania organu.

Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje zaś tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 4 do art. 269 P.p.s.a. – dostępny w systemie Lex), co oznacza, że wskazana wyżej uchwała odnosiła się tylko do skarg na bezczynność organów składanych po wydaniu decyzji ostatecznej, a wiec decyzji od których nie przysługiwało już odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Powyższe oznacza, że nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania wywiedzionej przez N. D. skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę . [...].

Należy w tym miejscu wskazać, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustawodawca przyjmuje, że z przewlekłością mamy do czynienia gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Konieczne jest przy tym odniesienie do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest przy tym obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę [...] lipca 2018 r.

Organ tego samego dnia poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczył na dzień [...] stycznia 2019 r.

Dopiero zaś [...] marca 2019 r. organ ponownie poinformował skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczył na dzień [...] grudnia 2019 r.

W konsekwencji, pismem z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Zostało ono przez organ przesłane, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który uznał je później za uzasadnione. Dopiero zaś w dniu [...] września 2019 r. organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] grudnia 2021 r. Decyzja to została następnie w trybie autokontroli uchylona i skarżącej udzielono decyzją z [...] października 2019 r. zezwolenia na pobyt i pracę do dnia [...] marca 2020 r.

Przyjąć więc należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ustała [...] września 2019 r. tj. po upływie 14 miesięcy od złożenia wniosku w sprawie, a 12 miesięcy od kiedy w myśl przepisów K.p.a. sprawa winna być rozpoznana.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) praktycznie niezwłocznie, a następnie, nie tylko przez ponad rok nie robi w zasadzie nic, ale też z góry założył odległy – przekraczający ustawowe terminy – termin załatwienia sprawy, który następnie jeszcze przedłuża. Co więcej – owo drugie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu kolejnego terminu, zostaje skierowane do skarżącego ponad miesiąc po przekroczeniu wyznaczonego pierwotnie terminu i wskazuje na nowy termin załatwienia sprawy odległy o ponad 9 miesięcy.

Wojewoda nie uaktywnił się nawet po wniesieniu przez stronę ponaglenia – co nastąpiło [...] marca 2019 r., a decyzję w sprawie wydał dopiero [...] września 2019 r.

Należy też zaakcentować, że brak działania organu, czy też spóźnione, "rozwlekłe" i nieskoncentrowane podejmowanie czynności nie ma żadnych uzasadnionych powodów. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wojewoda nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 Kpa oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 Kpa W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - Sąd, uwzględniając skargę stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter kwalifikowany. Sąd miał na uwadze, że przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. był znaczny wzrost wpływu spraw do urzędu wojewódzkiego, niedobory kadrowe i techniczne, na co w odpowiedzi na skargę powołuje się organ (str. 2-3 odpowiedzi na skargę, k. 25-26) oraz, że w dniu orzekania przez Sąd zostało już zakończone postępowanie odwoławcze (decyzją Szefa Urzędu z [...] lipca 2020 r.). Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.(pkt II wyroku). W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż nawet w sytuacji gdy postępowanie i podejmowane w nim czynności organu prowadzone były w sposób przewlekły, to jednak w zakresie oceny czy uchybienie to miało charakter rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić wskazane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania w postaci znacznego wzrost ilości spraw w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oraz niedoborów kadrowych. Są to bowiem obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. II OSK 1015/20, II OSK 1014/20, II OSK 1146/20 i II OSK 1075/20 – wszystkie dostępne w CBOSA)

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Zauważyć należy, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, iż zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd powinien brać pod uwagę, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości czy bezczynności. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu, zasądzona kwota [...]zł z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe z organizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.(pkt III wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. na które składały się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi- [...] zł i koszty zastępstwa procesowego - [...] zł ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie; i opłata skarbowa od pełnomocnictwa- [...] zł, łącznie [...] zł (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.