Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 378/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 134 w zw. z art. 144, art. 26 par. 2 i 3, art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 ust 2, art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; I. uchyla zaskarżone postanowienie , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 340,- zł ( trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. Gmina G. reprezentowana przez działającego z upoważnienia Burmistrza Naczelnika Wydziału Urbanizacji i Gospodarki Nieruchomościami D. H. wystąpiła do Burmistrza G. o wydanie warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położnej w G. przy ul. K. [...].

Pismem z dnia 19 października 2011 r. Burmistrz G. działając na podstawie na podstawie art. 53 ust .4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zwrócił się do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych Wielopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich Poznaniu odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w G. przy ul. K. w zakresie zapisów dotyczących połączenia komunikacyjnego tej działki z drogą wojewódzką nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż działka nr ewid. [...]powstała w wyniku wtórnego podziału działki [...], dla której obsługę komunikacyjną zgodnie z zapisem prawomocnej decyzji Burmistrza G. . o warunkach zabudowy z dnia [...] 2011r., nr [...]ustalono poprzez projektowany zjazd z drogi gminnej. W związku z powyższym obsługę komunikacyjną dla nowopowstałych działek to jest [...] i [...] winno zapewnić się poprzez projektowany zjazd z drogi gminnej ustanawiając służebność przejazdu lub służebność drogi koniecznej. Powołując się na treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Wielopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich Poznaniu wyjaśnił, iż na drogach klasy G (klasa drogi nr [...]) należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu z dróg publicznych lub wewnętrznych (służebność przejazdu). W przedmiotowej sprawie wskazana okoliczność nie zachodzi.

Organ podniósł także, iż rozmiar i charakter planowanej inwestycji wskazują, że będzie ona generowała znaczne natężenie ruchu, zatem przychylenie się do zapisu umożliwiającego w przyszłości ubieganie się przez inwestora o lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej, realnie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu tym bardziej, że byłoby on zlokalizowane w obszarze skrzyżowania drogi nr [...] z czynną linią kolejową "P. – G.- W.".

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Burmistrz G. podnosząc, iż sąsiadujące z działką nr [...] działki nr [...] i [...] posiadają wjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...], co do których Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich nie ma zastrzeżeń. Na działkach tych pobudowano właśnie halę produkcyjną. Przedmiotowa działka posiada jedyny dostęp do drogi publicznej tj. do drogi wojewódzkiej nr [...]. Działka ta leży na terenie miasta, a lokalizacja zjazdu w pobliżu skrzyżowania drogi z linią kolejową nie powinna wpływać na bezpieczeństwo uczestników ruchu zwłaszcza, że linia kolejowa jest teraz modernizowana i wszystkie jej skrzyżowania z drogami krajowymi i wojewódzkimi będą przejazdami strzeżonymi.

Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez Wielopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu oraz zajęte przez ten organ stanowisko, iż w świetle treści § 9 ust 1 pkt 4 rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obsługa komunikacyjna działki [...] powinna odbywać się z drogi gminnej, a nie z drogi wojewódzkiej nr 308.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U z 2003r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.) wskazało, iż planowany zjazd znajduje się na terenie niezabudowanym.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku organ I instancji należycie wykazał, że projektowany zjazd może realnie zagrozić ograniczeniu ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], stąd słusznie odmówił wydania zezwolenia na utworzenie takiego zjazdu z drogi nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Burmistrz G. występujący w imieniu Gminy G. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze podniesiono, iż żaden z organów nie wziął pod uwagę, że droga gminna, z której miałby być ustanowiony dostęp na działkę [...], została zaprojektowana i wybudowana jako ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m. Droga ta oznaczona jest znakiem D-40 "strefa zamieszkania" i jest drogą bez wyjazdu. Po takiej drodze nie mogłyby przejeżdżać samochody ciężarowe, które dowoziłyby towar do sklepu. Zapewnienie dostępu przez tę drogę do działki nr [...]powodowałoby zbyt wielkie zagrożenie dla jej użytkowników.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zapewnienia dojazdu do działki nr [...]z drogi gminnej. Droga ta ze względu na swój charakter i bezpieczeństwo, nie może takiej komunikacji zapewnić.

Strona skarżąca wskazała również, iż sąsiadujące z działką nr [...]działki nr [...] i [...] posiadają zjazdy na drogę wojewódzką nr [...] i nie można uznać, że w przypadku tych działek zbudowanie zjazdu nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a w przypadku działki [...]takie niebezpieczeństwo nagle powstaje. Ponadto, zdaniem Gminy usytuowanie znaków informujących o początku obszaru zabudowanego i jego końcu oraz usytuowanie przejazdu kolejowego uniemożliwiają rozwinięcie prędkości powyżej 50 km/h.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 . - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza G. na postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich podjęte w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Powyższy przepis reguluje proceduralne kwestie współdziałania organów administracji państwowej przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie to polega na tym, że jeden organ uprawiony jest do całościowego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast organ współdziałający w rozstrzyganiu tej sprawy właściwy jest do zajęcia stanowiska, przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ wydający decyzję. Organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej nie może zatem wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast ten drugi organ, nie będąc właściwy do wydania decyzji, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez pierwszy organ.

Obowiązek współdziałania przy rozstrzyganiu jednej sprawy administracyjnej powoduje, że w sprawie tej kolejno będą wydawane akty administracyjne zewnętrzne, pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz drugi - decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę.

Należy podkreślić, iż od aktów podejmowanych przez jeden z organów nie przysługują drugiemu organowi żadne środki zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie. Nie można najpierw być współdecydentem w wydaniu decyzji, a potem jako strona niezadowolona z pewnych jej elementów podejmować działania zmierzające do wzruszenia tego rozstrzygnięcia. Dlatego organ współdziałający, którego stanowisko nie zostało uwzględnione w treści decyzji nie może ani wnieść odwołania od takiej decyzji ani też skargi do sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. II SA 1625/94 i. z dnia 3 września 1993 r., oraz z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 1496/93 oraz II SA 1971/93 opublikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie organ właściwy do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego z nim przy rozstrzyganiu tej sprawy. Art. 106 k.p.a. zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania a nie organowi korzystającemu z prawa do współkompetencji. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienia nie przysługują organowi decyzyjnemu. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być bowiem stroną postępowania. Dotyczy to przy tym także "postępowania wpadkowego" przed organem współdziałającym. Organ współdziałający nie prowadzi bowiem odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w ramach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. II SA 1284/98 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41376).

W tym miejscu zauważyć należy, iż zażalenie na postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia [...] 2011 r. wniósł Burmistrz G. będący jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oraz organem reprezentującym na zewnątrz Gminę G.– wnioskodawcę w przedmiotowym w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

W tej sytuacji, mając na względzie powyższe rozważania, odpowiedzieć należy na pytanie czy dopuszczalne było rozpatrzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zażalenia Burmistrza G. występującego w niniejszym postępowaniu jako organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty oraz jako organ reprezentujący interesy gminy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych. Pogląd ten został podzielony także w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W uchwale z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84 Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, że kierownik zakładu pracy działający w sprawach pozostających w jego dyspozycji mieszkań funkcyjnych jako organ administracji państwowej I instancji, nie jest stroną w rozumieniu art. 197 k.p.a., uprawnioną do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji (opubl. w OSN 1985 nr 7 poz. 86).

W postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. o sygn. SA/Wr 990/90 (opubl. w ONSA 1990 r., z. 4 poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż pojęcie strony definiują art. 28 i art. 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Przykładowo pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wiosek strony. Albo można byłoby wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt (burmistrz, prezydent miasta) pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.

Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie Gmina G. występuje o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na należącej do niej nieruchomości, to jednak stwierdzić należy, iż wydając (poprzez swoje organy) decyzje administracyjne nie działa jako właściciel, lecz jako jeden z elementów państwa. Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne /imperium/ i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki prawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela (por. uchwała pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00 dostępna na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Reasumując uznać należy, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego, zarówno wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (organem prowadzącym postępowanie) jak i wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (por R. Hauser, M. Szewczyk: "Gmina jako strona postępowania administracyjnego - jeszcze o skutkach prawnych uchylenia art. 27a k.p.a." - "Samorząd Terytorialny" 1996 r. Nr 11 str. 46).

Skoro zatem Gmina G. nie może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G. ., gdyż reprezentujący ją organ – Burmistrz – jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji rozstrzygającej, to jej zażalenie na postanowienie Wielopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 18 listopada 2011 r. uznać należy za niedopuszczalne bowiem, zgodnie z treścią art. 106 § 5 k.p.a. środek ten przysługuje jedynie stronie postępowania. Tym samym stwierdzić należy, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., którym merytorycznie rozpoznano wniesione zażalenie, wydane zostało z naruszeniem art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. będzie załatwienie zażalenia Burmistrza G. w sposób uwzględniający poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Gwoli kompleksowego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, mając na uwadze, iż Burmistrz G. z mocy ustawy jest jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i reprezentuje Gminę G., czyli zainteresowanego tym rozstrzygnięciem wnioskodawcę, w sprawie zachodzą określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. przyczyny wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie z wnioskodawcą w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza, bowiem uzyskanie warunków zabudowy dla nieruchomości gminnej służyć może wyłącznie korzystniejszemu jej zbyciu, skoro z godnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym gmina oraz inna gminna osoba prawna może co do zasady prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Nadto zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie burmistrz jest także ustawowym przedstawicielem gminy. Oznacza to, że w omawianej sprawie zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia burmistrza od udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy o wydanie, których wnioskuje reprezentowana przez niego gmina.

Skoro zaś burmistrz podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności, w tym nie może dać upoważnienia do jej załatwienia jakiemukolwiek z podległych sobie pracowników, co rodzi konieczność zastosowania w sprawie art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 posługują się pojęciem strony, a nie wnioskodawcy czy też zainteresowanego, a jak wskazano już powyżej gmina z mocy prawa nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, to jednak przy dokonywaniu wykładni tych przepisów nie sposób abstrahować od celu ich uchwalenia, jakim nie wątpliwie było zapewnienie obiektywizmu i bezstronności organów administracji publicznej, co uzasadnia ich zastosowanie także w sytuacji procesowej takiej jak zaistniała w niniejszej sprawie.

Nadto na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może się toczyć wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który co do zasady jest stroną tegoż postępowania. Oczywistym jawi się przy tym, że zupełnie nieracjonalnym byłoby pozbawienie gminy prawa do inicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji gminnej (na przykład szkoły, przedszkola, urzędu, boiska itp.). Stąd też uznać trzeba, iż gmina pozbawiona jest przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy toczącym się z jej wniosku, nie z tego tytułu, iż jej organ wykonawczy jest organem I instancji w tym postępowaniu w myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wyłącznie z tytułu tego, iż funkcję organu orzekającego w sprawie faktycznie wykonuje.

Co za tym idzie zastosowanie w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) orzekającego w tego rodzaju sprawie trybu określonego w art. 26 § 2 k.p.a. prowadzić będzie do odzyskania przez reprezentowaną przez niego gminę przymiotu strony postępowania utraconego w następstwie faktycznego sprawowania przez niego funkcji organu I instancji w sprawie i służyć będzie realizacji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a., przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd.

Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.