Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1623/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1 i par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Kryterium sprawiedliwości nie może być samodzielną podstawą rozstrzygnięcia sądu, tym bardziej sądu administracyjnego, który w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sprawuje wymiar sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

TEZY

Kryterium sprawiedliwości nie może być samodzielną podstawą rozstrzygnięcia sądu, tym bardziej sądu administracyjnego, który w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sprawuje wymiar sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Maria Jagielska Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 107/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 107/11, wydanym w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

A. G., zwany dalej "skarżącym", we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, a także w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, złożonych w dniu 22 lutego 2005 r., zobowiązał się do realizacji następujących przedsięwzięć: (1) zakupu zwierząt gospodarskich, (2) zakupu maszyn rolniczych oraz (3) zakupu lub dzierżawy gruntu rolnego. Na podstawie tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję z [...] listopada 2005 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu wnioskowanej płatności. Załącznikiem tej decyzji był wspomniany Plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Oświadczeniem z dnia 3 lipca 2008 r. skarżący poinformował Biuro Powiatowe ARiMR w S. o niezrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć z powodu długotrwałej niezdolności do pracy i wystąpienia klęski żywiołowej. Do oświadczenia dołączył protokół oszacowania strat upraw rolniczych zniszczonych przez suszę z dnia 3 sierpnia 2006 r. oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 20 maja 2008 r., wskazujące na przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. Ponadto skarżący przedłożył zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o wypłaceniu zasiłku chorobowego w okresie od dnia 10 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r.

W kolejnym oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2009 r. skarżący zadeklarował zrealizowanie dwóch przedsięwzięć, tj. zakupu zwierząt i maszyn rolniczych. Powodem nie wykonania trzeciego przedsięwzięcia, tj. zakupu lub dzierżawy gruntu rolnego, był brak gruntu rolnego do zakupu lub wydzierżawienia. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wstrzymał skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wstrzymującą skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". W myśl § 8 ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności: 1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego; 2) wystąpienie klęski żywiołowej; 3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; 4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

Według organu odwoławczego, przedłożone przez skarżącego dokumenty nie mają waloru dowodowego na okoliczność wystąpienia zdarzeń o charakterze siły wyższej, o których stanowi przepis § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jak ustalił organ w 2006 r. nie miał miejsca na terenie kraju stan klęski żywiołowej, albowiem Rada Ministrów nie wydała stosownego rozporządzenia, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Dlatego też susza, na którą powołuje się skarżący, nie należy do kategorii siły wyższej. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, wskazując na treść art. 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), o wystąpieniu siły wyższej należy zawiadomić organ w terminie 10 dni od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać czynności, czego skarżący nie uczynił. Jak zaznaczono, przesłanki w zakresie uznania siły wyższej określone w art. 39 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia Komisji nr 817/2004 winny być spełnione łącznie. Zdaniem organu, wskazywane przez skarżącego powody niezrealizowania przedsięwzięć nie wypełniają dyspozycji przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 416/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A. G., podzielając stanowisko organu odwoławczego.

Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 78/10 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Według NSA wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera braki w uzasadnieniu, a w szczególności oceny, na ile użycie w decyzji o przyznaniu płatności liczby pojedynczej przy określeniu przedsięwzięcia, którego realizacja była warunkiem wypłacenia płatności w czwartym i piątym roku, mogła wprowadzać producenta rolnego w błąd, co do wymogów obowiązujących w tym zakresie. Podobnie, nie jest jasne, czy rozważono okoliczność pouczenia (względnie jego braku) w zakresie 10-dniowego terminu do zgłaszania okoliczności uniemożliwiających wykonanie przedsięwzięć.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykonującego zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., skarżący był należycie poinformowany o konieczności realizacji wszystkich trzech przedsięwzięć zadeklarowanych w planie rozwoju gospodarstwa rolnego. Wprawdzie w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, jak i na stronie 4 przedłożonej Sądowi "Instrukcji Sporządzania Planu Rozwoju Gospodarstwa Niskotowarowego", pojęcie "przedsięwzięcie" użyte zostało w liczbie pojedynczej, to jednak w świetle całości akt sprawy skarżący zobowiązał się do realizacji trzech przedsięwzięć. Miał też pełną świadomość konieczności zrealizowania wszystkich zadeklarowanych przez siebie przedsięwzięć, a nie tylko jednego z nich. Wskazuje na to przede wszystkim oświadczenie skarżącego zawarte na stronie 5 "Wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych", zgodnie z którym skarżący zobowiązał się do realizacji wszystkich przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstw niskotowarowych, a nie tylko jednego z nich. Świadomość obowiązku realizacji wszystkich zadeklarowanych przedsięwzięć skarżący miał także po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W oświadczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. skarżący wskazał na brak zrealizowania przedsięwzięć z powodu długotrwałej niezdolności do pracy oraz wystąpienia klęski. Przy kolejnym oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2009 r. skarżący wspomniał o nie zrealizowaniu jednego z trzech zadeklarowanych przedsięwzięć z powodu braku gruntu rolnego do zakupu lub wydzierżawienia. Zatem, wbrew temu co skarżący podnosi na etapie postępowania sądowego, powodem niezrealizowania jednego z zadeklarowanych przedsięwzięć nie było jego przekonanie o braku obowiązku realizowania wszystkich przedsięwzięć, lecz trudności w zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć.

Ponadto, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepis § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Dlatego spełnienie wszystkich przedsięwzięć, do których zobowiązał się rolnik we wniosku o przyznanie płatności i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, może stanowić podstawę do wypłaty 4 i 5 raty przyznanej płatności. Brak wykonania choćby jednego z zadeklarowanych w planie rozwoju przedsięwzięć, świadczy o niezrealizowaniu planu.

Według Sądu pierwszej instancji brak pouczenia skarżącego o 10-dniowym terminie do zgłaszania okoliczności uniemożliwiających wykonanie przedsięwzięć (długotrwała choroba lub wystąpienie klęski żywiołowej), nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, niezdolność do pracy skarżącego trwała od dnia 10 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r., zaś na realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego skarżący miał termin do dnia 27 czerwca 2008 r., toteż, po ustaniu niezdolności do pracy skarżący miał blisko rok na zrealizowanie przedsięwzięć wymaganych wnioskiem i Planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Sąd pierwszej instancji przypomniał stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. I tak, według NSA podzielającego stanowisko Sądu pierwszej instancji, długotrwała choroba skarżącego nie stanowiła przeszkody zakupu gruntu rolnego lub jego dzierżawy. Podobnie, za prawidłowe NSA ocenił stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie braku wystąpienia w sprawie przesłanki "klęski żywiołowej". Prawodawca wspólnotowy w art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 oddał Państwom Członkowskim swobodę w zakresie uznawania wymienionych kategorii siły wyższej, w tym klęski żywiołowej. Ustawodawca krajowy stan klęski żywiołowej uregulował w ustawie o stanie klęski żywiołowej i nie ma powodu, by przyjmować, że w akcie normatywnym o randze podustawowej użył pojęć odmiennych od wymienionych w tej ustawie.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej "p.p.s.a."

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

• § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw indywidualnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przez błędne przyjęcie, iż skarżący nie zrealizował przedsięwzięć nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, gdy w istocie decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego zobowiązywała do zrealizowania jednego przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane przez skarżącego; podobne sformułowania zawierała instrukcja sporządzania planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, którą skarżący otrzymał od Agencji wraz z opisem dotyczącym wypełnienia "Tabeli 9";

• § 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia przez błędne niezastosowanie i wstrzymanie płatności na czwarty i piąty rok mimo zrealizowania dwóch przedsięwzięć i naruszenie przez to art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez nie zastosowanie tego artykułu i niesprawiedliwe rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów i nie dokonanie jakiejkolwiek analizy i oceny w kontekście art. 9 k.p.a. decyzji z [...] listopada 2005 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., która w ustępie 2 w sposób jednoznaczny stwierdziła, że warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia, a nie wszystkich przedsięwzięć, jak i nie dokonanie jakiejkolwiek analizy i oceny instrukcji sporządzania planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a przez to nie dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wywodzenia skutków z niewykonania obowiązków określonych w przepisach prawa materialnego na podstawie wykładni i stosowania art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez organ wydający decyzję skarżącemu w sprawie przyznania płatności,

• naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez błędne nie zastosowanie tego przepisu i nie zbadanie w całości sprawy, jak i niewykonanie zaleceń NSA dotyczących dokonania oceny, czy organ administracji wywiązał się z obowiązku udzielania informacji wynikającego z art. 9 k.p.a.

• naruszenie art. 145 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji art. 9 k.p.a. w sposób rażący, bowiem decyzja przyznająca płatności wprowadziła w istotny błąd skarżącego, zobowiązywała w kilku miejscach do zrealizowania jednego tylko przedsięwzięcia i nie odnosiła się ani jednym słowem do treści planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a przez to zostały naruszone również przepisy art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem błędnie przez Sąd pierwszej instancji został ustalony stan faktyczny. Decyzja przyznająca płatność w istocie zobowiązywała do zrealizowania tylko jednego przedsięwzięcia. Zatem zarzut niewykonania trzech przedsięwzięć jest nieuzasadniony, bo z treści decyzji przyznającej płatności nie wynikał w sposób jednoznaczny obowiązek wykonania 3 przedsięwzięć,

• naruszenie art. 141 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny w uzasadnieniu wyroku, czy decyzja organu administracji przyznająca płatność była prawidłowa, czy wadliwa, a w szczególności, czy jej treść w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wskazywała, jakie obowiązki ma do wykonania skarżący, aby mieć prawo do płatności w czwartym i piątym roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 382). Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się do ogólnie wskazanych w skardze kasacyjnej, składających się z kilku jednostek redakcyjnych, przepisów art. 134, art. 141, art. 145 p.p.s.a. oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Z tych względów w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu, jako nie spełniające wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania się Sądu pierwszej instancji do zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. w kwestii braku oceny, na ile użycie w decyzji o przyznaniu płatności liczby pojedynczej przy określeniu przedsięwzięcia, którego realizacja była warunkiem wypłacenia spornych płatności, mogło wprowadzić w błąd skarżącego co do wymogów obowiązujących w tej mierze, a także w kwestii rozważenia, czy organy działały w zgodzie z zasadą udzielenia stronie informacji, w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenie przepisów art. 153 i art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. Co wymaga podkreślenia, NSA nie przesądził, aby zaistnienie faktów, na które powoływał się skarżący, obligowało organ do przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. Natomiast w powołanym wyroku jedynie zobowiązano Sąd pierwszej instancji do rozważenia, na ile omawiane uchybienia organu miały wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do powyższych zaleceń, jednakże nie podzielił stanowiska skarżącego, co samo przez się nie narusza prawa.

Zgodzić się należy z konkluzją Sądu pierwszej instancji, że okoliczności, na które powoływał się skarżący, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla istnienia, bądź braku istnienia, po stronie beneficjenta ubiegającego się o pomoc finansową świadomości ciążących na nim obowiązków w zakresie warunków, na jakich pomoc jest udzielana, zasadniczo miarodajna jest data złożenia wniosku o taką pomoc wraz z Planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w których to dokumentach rolnik składa oświadczenie woli, m.in. w zakresie przedsięwzięć gospodarczych, do których wykonania zobowiązuje się w ramach udzielonej pomocy. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokumenty te sporządził w dniu 22 maja 2005 r., przy czym Plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego stanowił załącznik decyzji o przyznaniu płatności z dnia 27 listopada 2005 r.

Podzielając zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji trafne stanowisko organów w kwestii powinności skarżącego w zakresie zrealizowania wszystkich trzech zadań gospodarczych (przedsięwzięć), o których wyżej mowa, można dodać, iż treść Planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie pozostawia w tej mierze najmniejszych wątpliwości. Tabela 9 tego dokumentu zatytułowana jest w liczbie mnogiej, a mianowicie "Przedsięwzięcia (do osiągnięcia, do końca roku planu)". Wymieniono w tej tabeli 12 przedsięwzięć i z tej grupy skarżący wybrał trzy (lp. 3, 4, 5), wpisując obok wyrazy "tak". Te trzy przedsięwzięcia są więc tymi, o których jest mowa w decyzji o przyznaniu płatności z dnia 27 listopada 2005 r. Stosownie do treści decyzji o przyznaniu płatności, załącznikiem do oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia "będzie dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia." Skoro zaś skarżący zadeklarował trzy przedsięwzięcia w ramach wspomnianego planu, to wszystkie one powinny zostać wykonane, jako objęte udzieloną pomocą finansową. Toteż, nie sposób byłoby interpretować wspomnianej decyzji i Planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, tak jak to czyni skarżący.

W okolicznościach niniejszej sprawy, co nie pozostaje w kolizji ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., należy mieć na uwadze Wspólnotowy aspekt sprawy. Ze środków Unii Europejskiej jest bowiem w znacznej mierze finansowana pomoc dla gospodarstw niskotowarowych. Prawodawstwo Unijne, a w jego wykonaniu krajowe przepisy, pomijając wyjątki, jaki stanowi m.in. powołany przepis art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004, czy też przepis 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, uzależnił wypłatę świadczeń pomocowych od zrealizowania przez beneficjenta pomocy konkretnych zadań gospodarczych objętych programami pomocowymi. Innymi słowy, o przyznaniu płatności decyduje obiektywny stan rzeczy, na co choćby wskazują przepisy § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia, nie zaś subiektywna świadomość beneficjenta o przysługiwaniu mu stosownego roszczenia finansowego. Poza tym, ogólny poziom świadomości beneficjenta pomocy ze środków unijnych, jako prowadzącego zarobkową działalność w rolnictwie, nie może być niższy od świadomości konsumenta, który co do zasady nie jest profesjonalistą. W świetle zaś orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który ukształtował w orzecznictwie model przeciętnego, konsumenta, jest to osoba samodzielna, należycie poinformowana, rozumna, uważna, będąca w stanie bronić się skutecznie, z uwagi na posiadany zakres wiedzy. W świetle takich kryteriów trudno byłoby zasadnie twierdzić, aby skarżący, jako rolnik, który korzysta z różnych form pomocy ze środków unijnych, nie był świadomy obowiązku zrealizowania wszystkich trzech zadeklarowanych przedsięwzięć.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), wspomniana powinność organu na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a tym samym również na gruncie omawianego rozporządzenia, nie ma charakteru normatywnego. Ponadto omawiana ustawa, mająca charakter prawa materialnego, nie odesłała do przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz w tym zakresie udzieliła delegacji Radzie Ministrów do wydania rozporządzenia. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Dlatego, gdyby nawet ewentualnie założyć nie dość precyzyjne pouczenie beneficjenta o warunkach pomocy ze środków Unii Europejskiej, nie mogłoby mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 w przypadku niewykonania wszystkich przedsięwzięć, do których zobowiązał się beneficjent pomocy w Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, stanowiącym załącznik do decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

Jak już wskazano, skarga kasacyjna podniosła również zarzut wydania przez Sąd pierwszej instancji niesprawiedliwego wyroku. Owej niesprawiedliwości upatruje się w szczególności w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji przerzucenia na skarżącego skutków wprowadzenia go w błąd przez organ, w sytuacji, gdy skarżący zrealizował dwa przedsięwzięcia. Wyłania się zatem kwestia, czy sprawiedliwość, bądź niesprawiedliwość, może być brana pod uwagę przy stawianiu zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji RP), którego istotę można określić jako działalność państwa polegającą na wiążącym rozstrzyganiu sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podobny podmiot. Podstawą tego określenia jest wyodrębnienie specyficznej postaci działalności państwa, jaką jest rozpatrywanie i rozstrzyganie sporów o prawo, a więc inaczej – sądzenie (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2001, str. 352).

W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś w świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O ile nie ma wątpliwości co do powinności sądu stosowania prawa, o tyle wyłania się kwestia czy, i ewentualnie w jakim zakresie, sąd może oprzeć rozstrzygnięcie z powołaniem się na względy sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Przez "sprawiedliwość społeczną", najogólniej mówiąc, rozumie się organizację systemu danego państwa, w którym jest zachowany w miarę równy dostęp do podstawowych dóbr materialnych dla wszystkich jego mieszkańców. Pojęcie "sprawiedliwości społecznej" jest formalnym terminem języka prawnego (Z. Ziembiński, Sprawiedliwość społeczna jako pojęcie prawne, Warszawa 1996, str. 7–9.). Natomiast takim już nie jest "sprawiedliwość", jako taka. Toteż, kryterium sprawiedliwości nie może być samodzielną podstawą rozstrzygnięcia sądu, tym bardziej sądu administracyjnego, który w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) zwanej "p.u.s.a." sprawuje wymiar sprawiedliwości pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Trudno byłoby kwestionować istnienie związku między prawem a sprawiedliwością, choćby już ze względu na etymologię łacińskiego słowa iustitia, które pochodzi od wyrazu ius – prawo. Niemniej, na gruncie art. 2 Konstytucji RP, za daleko idące byłoby uznanie "zasady sprawiedliwości społecznej" za zasadę prawa, a tym bardziej za przepis stanowiący podstawę dla przyznania jednostce określonego prawa. "Zasady sprawiedliwości społecznej" czy "zasady współżycia społecznego", nawet jeśli nadaje się im kształt określonych norm postępowania, nie stają się, ściśle biorąc, obowiązującymi normami prawnymi, lecz wyznaczają kierunek czynienia użytku z kompetencji prawodawczych (Z. Ziembiński, tamże, str. 52). W doktrynie prawa konstytucyjnego odmawia się przyznania waloru normatywnego "zasadzie sprawiedliwości społecznej", tak jak to posiadają pozostałe zasady, stanowiące przedmiot norm konstytucyjnych objętych w Rozdziale I Konstytucji RP. Również omawiane zasady nie są uznawane za klauzulę generalną, gdyż brak jest odsyłania do jakiegoś określonego systemu ocen (J. Karp, Sprawiedliwość społeczna. Szkice ze współczesnej teorii konstytucjonalizmu i praktyki polskiego prawa ustrojowego, Kraków 2004, str. 166). Z omawianych względów urzeczywistnianie "zasady sprawiedliwości społecznej" nie jest zadaniem sądu stosującego prawo, lecz organów kształtujących procesy prawotwórstwa, w tym również Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując, z uwagi na sprawowanie przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, realizowanej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.), nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej zarzut niesprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Powyższe stanowisko nie oznacza bynajmniej, aby przy rozpoznawaniu sprawy sąd był pozbawiony możliwości dążenia do zapewnienia zgodności rozstrzygnięcia również z zasadami sprawiedliwości społecznej. Jednakże w niniejszej sprawie, nie mówiąc już o zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa, trudno byłoby doszukać się w nim naruszenia jakiejkolwiek zasady sprawiedliwości społecznej.

Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną (art. 184 p.p.s.a.).