Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 609/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2164/08 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt V SA/Wa 2164/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L.Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 11.067,78 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej 4629,55 zł, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej 6438,23 zł. W wyniku kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] października 2006 r., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. i odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2004 nakładając sankcję w wysokości 1673,71 zł odnośnie Jednolitej Płatności Obszarowej oraz w wysokości 2327,60 zł odnośnie Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Uzasadniając tę decyzję wskazał na niezgodność stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu polegającą na tym, że cała działka nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Z uwagi na niewniesienie odwołania przez skarżącego decyzja ta stała się prawomocna.

Na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nadmiernie lub nienależnie pobranych środków finansowych i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 11 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o utworzeniu ARiMR, art. 104 k.p.a., art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 2419/2001 w związku z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2004.141.18), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 796/2004 oraz art. 53 § 1, art. 55 i art. 56 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej: Ordynacją podatkową, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w wysokości 11.067,78 zł, podlegających zwrotowi wraz z odsetkami. Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes ARiMR utrzymał ją w mocy, ponieważ zarzuty podniesione przez skarżącego dotyczą sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nie mieszczą się zatem w zakresie rozpoznania sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004.

W skardze na powyższą decyzję L.Z. zarzucił nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w październiku 2006 r. i bezpodstawność ustalenia zwrotu całej kwoty nienależnie pobranych płatności oraz domagał się dopuszczenia dowodu z zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że przedmiotem kontroli w tej sprawie są decyzje Prezesa ARiMR ustalające wysokość nienależnie pobranych środków pieniężnych z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Zarzuty skargi sprowadzające się do kwestionowania odmowy przyznania płatności bezpośrednich nie mogły być uwzględnione w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Z uwagi na uprawomocnienie się decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu płatności i odmawiającej przyznania płatności na rok 2004, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004. Dla prawidłowości zaskarżonej decyzji decydujące było ustalenie, czy uzyskane przez skarżącego płatności bezpośrednie do gruntów rolnych są "nienależne". Wobec tego, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., na mocy której skarżącemu przyznano płatności została uchylona decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., to przekazane skarżącemu środki pieniężne stały się nienależne, skoro organ odmówił ich przyznania w postępowaniu wznowieniowym, a zatem podlegają zwrotowi. Za prawidłowe Sąd uznał również obciążenie skarżącego odsetkami za zwłokę w oparciu o treść art. 73 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004 w zw. z odesłaniem zawartym w art. 11 ust. 5 ustawy o utworzeniu ARiMR do Działu III Ordynacji podatkowej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje Prezesa ARiMR zawierają prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne, a zgłoszony w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków nie mógł być uwzględniony, bowiem na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może jedynie przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej L.Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 poprzez błędne uznanie przez Sąd, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 wskazywał na brak obowiązku zwrotu płatności, dokonanej na skutek pomyłki właściwego organu, stanowiącej podstawę do ustalenia, iż płatności nie były nienależne. Zarzucił też naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepodanie pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej niewyjaśnienie, to jest wskazanie jedynie, że podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, w sytuacji gdy organ oparł decyzję m.in. o art. 80 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 oraz art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 2419/2001, nie zaś o art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że wobec faktu, iż uchylono decyzję z [...] grudnia 2004 r., przyznane płatności są niezależne i tym samym istnieje obowiązek ich zwrotu określony w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, gdyż uszło uwadze Sądu I instancji, że ustęp 4 art. 73 ustanawia wyjątek od reguły zawartej w ust. 1 tego przepisu, wyłączający obowiązek zwrotu, gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, iż w wyniku kontroli ujawnione zostały nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które istniały w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2004 r., a nie były znane organowi. Organ przyznał zatem płatności na skutek pomyłki, a błąd organu nie mógł być wykryty przez skarżącego, który spełniał warunki do ich przyznania. O błędzie organu świadczy wznowienie postępowania i uchylenie własnej decyzji. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR stanowi jedynie proceduralną podstawę do działania przez Prezesa ARiMR, a podstawą materialną są przepisy art. 73 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004. W sytuacji braku podstaw do zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 (wyłączenie na podstawie ust. 4) decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich nie odpowiada prawu. Brak wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 stanowił podstawę prawną decyzji organu, w sytuacji gdy organ w decyzji podał za podstawę prawną art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 2419/2001 w zw. z art. 80 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, stanowi istotne uchybienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji w tej sprawie były decyzje ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w wysokości 11.067,78 zł, wydane w konsekwencji uprawomocnienia się decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. po wznowieniu postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wydanie decyzji ustalających kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 stało się obowiązkiem organu na podstawie art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004, co stanowi kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do kwestionowania tego właśnie obowiązku organu.

W pierwszej kolejności skarżący powołując się na naruszenie przepisów postępowania wywodzi, że Sąd z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, mimo że art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 wskazuje na brak obowiązku zwrotu płatności, dokonanej na skutek pomyłki właściwego organu. Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy natomiast naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a wskazania jedynie, że podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności miał być art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, w sytuacji gdy w podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 2419/2001.

W ramach podniesionych zarzutów kasacyjnych do rozstrzygnięcia pozostają zatem dwie kwestie, czy wskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, zamiast przepisu art. 49 ust. 1 rozporządzenia Nr 2419/2001 stanowiło uchybienie mające wpływ na wynik sprawy i czy określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004 wyłączenie zastosowania ust. 1 tego przepisu znajdowało w sprawie zastosowanie.

Rozstrzygając pierwszą ze wskazanych kwestii stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 rozporządzenia Nr 2419/2001 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3, w myśl którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. O tym, że płatności w tej sprawie zostały nienależnie pobrane świadczy wydanie decyzji uchylającej decyzję o ich przyznaniu, od której skarżący się nie odwołał. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie wskazał, że z uwagi na uprawomocnienie się decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu płatności na rok 2004, "obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004". Stanowiło to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazania i omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl bowiem art. 80 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia Nr 796/2004 rozporządzenie Nr 2419/2001 traci moc, jednak będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Z przepisu tego wynika, że podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, uzyskanych na mocy decyzji z dnia 23 grudnia 2004 r. stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Nr 2419/2001, prawidłowo powołane w wydanych decyzjach. Z uwagi na to, że ich treść jest identyczna, jak przepisów art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia Nr 796/2004, powyższe uchybienie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące twierdzenia skarżącego, że zachodziła podstawa do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004. Zgodnie z treścią tego przepisu, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 (w przypadku dokonania nienależnej płatności) nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie mamy do czynienia ze spełnieniem tej przesłanki, to jest pomyłką organu, o czym świadczy wznowienie postępowania, po wypłaceniu mu płatności.

Mimo błędnego wskazania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004, który w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania, określenie jego przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnej płatności dokonane w tożsamy sposób w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Nr 2419/2001, wymaga dokonania oceny tych zarzutów. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika" jak to stanowi art. 49 ust. 4 in fine rozporządzenia Nr 2419/2001. Trzeba bowiem pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W wyniku powyższej kontroli ustalono bowiem, że skarżący do obu rodzajów dopłat bezpośrednich za 2004 r. zgłosił we wnioskach grunty, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Chodziło więc o ewidentnie zawinioną przez skarżącego przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie przyznania mu płatności i dalsze tego konsekwencje w następnej sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich powiększonej o naliczone odsetki. Nieporozumieniem jest więc odnoszenie przez skarżącego do tej sprawy unormowania zawartego w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Nr 2419/2001 czy też w odpowiadającego mu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004.

Wbrew art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie spełniono wymogu przytoczenia uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i dlatego nie jest możliwe dokonanie jego oceny.

Z omówionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wydanie postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.