Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 297/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Michał Melnyczenko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na obszarze miasta oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. wniosła w dniu [...].04.2018 r. (data wpływu do organu), skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].02.2017 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta [...].

Zaskarżając uchwałę spółka zarzuciła Radze naruszenie:

- art. 37a ust. 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 poz. 1073) – dalej: u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w uchwale warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy w przypadku skorzystania przez radę gminy z uprawnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały rada zobowiązana jest objąć uchwałą wszystkie elementy przewidziane upoważnieniem ustawowym, w szczególności określić w niej warunki dostosowania obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały do zakazów, zasad i warunków określonych w uchwale;

- art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez niezamieszczenie w części tekstowej uchwały jednoznacznego określenia granic różnych obszarów gminy, podczas gdy w przypadku skorzystania przez radę gminy z uprawnienia do ustalenia w uchwale różnych regulacji dla różnych obszarów gminy, rada zobowiązana jest określić w sposób jednoznaczny granice tych obszarów w części tekstowej uchwały;

- art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez wprowadzanie różnych regulacji dla tego samego obszaru gminy, podczas gdy zgodnie z art. 37a ust. 6 u.p.z.p. w danym, wyodrębnionym obszarze obowiązywać muszą te same regulacje w stosunku do tego samego typu obiektów;

- art. 37a ust. 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że na tym samym obszarze gminy możliwe jest przyjęcie odrębnych obowiązków, nakazów lub zakazów w zakresie typów koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej oraz stojaków rowerowych, przy jednoczesnym niewskazaniu kto i w jakim trybie ma określać poszczególne typy wymienionych obiektów, podczas gdy zgodnie z art. 37a ust. 6 u.p.z.p., w danym wyodrębnionym obszarze obowiązywać muszą te same regulacje w stosunku do tego samego typu obiektów, które ponadto muszą być w uchwale szczegółowo określone;

- art. 37a ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 załącznika Zasady Techniki Prawodawczej do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283), poprzez użycie w zaskarżonej uchwale sformułowań niejednoznacznych i mogących być dowolnie interpretowanymi przez organ egzekwujący postanowienia uchwały, co narusza zasady techniki prawodawczej oraz uchybia zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, podczas gdy przepisy aktu prawa miejscowego powinny być zredagowane w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, tj. tak, aby nie pozostawiały trudnych do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi strona wywiodła posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym przepisami uchwały. Uzasadniając poszczególne zarzuty skargi jej autor zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej uchwały, która z uwagi na fakt, że jest aktem prawa miejscowego, nakłada na radę gminy obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu udzielonego upoważnienia ustawowego, w szczególności obowiązana jest wyczerpać ustawowo określoną materię przewidzianą w przepisach delegacyjnych, ergo nie może ograniczyć się wyłącznie do objęcia uchwałą części materii objętej delegacją ustawową ani wykraczać poza tę delegację. Pominięcie w uchwale rady gminy któregokolwiek z elementów przewidzianych w art. 37a u.p.z.p. skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca strona podniosła, że brak pełnej realizacji delegacji ustawowej lub jej przekroczenie należy zawsze zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. WSA w Opolu w wyroku z dnia 5.10.2017 r., II SA/Op 196/17 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11.08.2017 r., II SA/Łd 523/17). Wobec tego skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. elementem obligatoryjnym uchwały jest określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Według skarżącej strony, w zaskarżonej uchwale zostały określone: 12 miesięczny termin na dostosowanie (§ 9 ust. 1 uchwały), obiekty małej architektury, które nie wymagają dostosowania do wymagań określonych w uchwale (§ 9 ust. 2 uchwały), oraz ogrodzenia które zwolnione są z obowiązku dostosowania do wymagań określonych w uchwale (§ 9 ust. 3 uchwały). Nie zostały natomiast określone jakiekolwiek warunki dostosowania istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale, w szczególności nie zostało określone, na czym polegać ma przedmiotowe dostosowanie. Zdaniem skarżącej, takie naruszenie ma istotne znaczenie, między innymi ze względu na to, że skoro uchwała wprowadza swą treścią regulacje związane z sytuowaniem tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy szyldów, a nie określa warunków ich dostosowania, to brak unormowania w tym zakresie może powodować w istocie brak możliwości wyegzekwowania obowiązku, na przykład w sytuacji dwóch różnych podmiotów posiadających dotychczas legalnie usytuowane tablice reklamowe na terenie jednego obiektu mogą pojawić się wątpliwości, który z nich ma się dostosować do treści uchwały.

Uzasadniając zarzutu naruszenia art. 37a ust. 6 i 7 u.p.z.p. wskazano, że jakkolwiek zgodnie z ust. 6 powołanego przepisu, uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy, to w przypadku skorzystania przez radę z uprawnienia do podzielenia całego obszaru gminy na różne obszary oraz ustalenia różnych regulacji dla tych różnych obszarów, musi ona określać w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Zgodnie zaś z ust. 7 powołanego przepisu, w przypadku skorzystania przez radę ze wspomnianego uprawnienia, uchwała może, ale nie musi, zawierać załącznik graficzny wraz z opisem jednoznacznie określającym granice różnych obszarów gminy. W ocenie skarżącej spółki, z powyższego bezsprzecznie wynika, że z uwagi na fakultatywny charakter załącznika graficznego, w przypadku dokonania przez radę podziału całego obszaru gminy na różne obszary, rada zobowiązana jest do zamieszczenia w części tekstowej uchwały precyzyjnego określenia granic różnych obszarów, dla których uchwała przewiduje różne regulacje. Jeżeli więc uchwała zawiera załącznik graficzny, określenie takie musi znaleźć się zarówno w części tekstowej uchwały (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.), jaki i w załączniku graficznym, poprzez zamieszczenie w nim stosownego opisu (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu, gdyż jej część tekstowa nie zawiera opisu jednoznacznie określającego granice różnych obszarów gminy, a zawiera w przedmiotowej materii jedynie: (a) definicję zgodnie z którą przez granicę obszarów o różnych regulacjach należy rozumieć linię oddzielającą obszary o różnych ustaleniach w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (§ 2 punkt 1) uchwały), oraz (b) definicję zgodnie z którą przez strefę należy rozumieć obszar, wydzielony na załączniku graficznym do uchwały granicą obszarów o różnych regulacjach, oznaczony symbolem (§ 2 punkt 2) uchwały), oraz (c) przepis, zgodnie z którym wyodrębnia się dziesięć stref, oznaczonych odpowiednimi symbolami oraz (d) stwierdzenie, że załącznikiem do uchwały jest załącznik graficzny w skali 1 : 10 000 stanowiący załącznik nr 1 (§ 1 ust. 2 uchwały).

W dalszej części skargi jej autor wskazał na treść przepisu § 10 zaskarżonej uchwały, gdzie określone zostały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, jej gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakiej może być wykonana, w odniesieniu do obszaru określanego w uchwale jako strefa Rynku (A). W § 10 ust. 2 uchwały określone zostały zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabaryty oraz liczba szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości, przy czym: punkt 1), punkt 3) lit. a), b) i e), punkt 6) przedmiotowego ustępu odnoszą się do całej strefy Rynku, punkt 2), punkt 3) lit. c), d), punkt 4) przedmiotowego ustępu odnoszą się wyłącznie do części tej strefy Rynku określonej jako "obszar ośrodka historycznego", punkt 5) przedmiotowego ustępu odnosi się wyłącznie do części strefy Rynku znajdującej się "poza ośrodkiem historycznym miasta". W ocenie skarżącej strony, przywołane sformułowania w zestawieniu z regulacją § 4 uchwały prowadzą do wniosku, że niektóre z obszarów gminy w rozumieniu art. 37a ust 6 u.p.z.p. zostały podzielone na nieprzewidziane ustawą podobszary, przy czym w części tekstowej uchwały brak jest jakiegokolwiek określenia granic wskazanych podobszarów, tj. podobszaru - "obszar ośrodka historycznego" oraz podobszaru obejmującego strefę Rynku "poza ośrodkiem historycznym miasta". Co więcej, w przeciwieństwie do obszarów wyszczególnionych w § 4 uchwały, brak jest jakiegokolwiek przepisu, który wprost wskazywałby na wyodrębnienie opisanych podobszarów, a ich istnienie wywodzić można jedynie z treści powołanych wyżej przepisów uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały. Nie pozostawia przy tym wątpliwości, że dla każdego z opisanych podobszarów - będących w istocie składowymi obszaru oznaczonego w uchwale jako strefa Rynku - uchwała przewiduje odmienne regulacje w zakresie zasad i warunków sytuowania małej architektury, jej gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakiej może być wykonana. Według skarżącej spółki, zgodnie z art. 37a ust. 6 u.p.z.p. - uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. A contrario uchwała nie może przewidywać różnych regulacji dla tego samego obszaru gminy. Zaskarżona uchwała, przewidując różne regulacje dla tego samego obszaru gminy, określonego w uchwale jako strefa Rynku (§ 2 punkt 1 uchwały), narusza art. 37a ust. 6 powołanej ustawy. Powyższe narusza art. 37a ust. 6 u.p.z.p. także i w ten sposób, że wprowadza w uchwale podział obszarów na podobszary, co wykracza poza delegację przyznaną wskazanym przepisem, gdyż przyznaje ona radzie gminy uprawnienie do podziału gminy na obszary, bez prawa do dalszego podziału tych obszarów na podobszary. Ponadto, gdyby zakwalifikować przedmiotowe podobszary jako obszary w rozumieniu art. 37a ust. 6 u.p.z.p., chociaż wykładnia taka w ocenie skarżącego byłaby zbyt daleko idąca, to wskazana powyżej regulacja narusza art. 37a ust. 6 w zw. z art. 37a ust. 7 u.p.z.p. w ten sposób, że (i) nie określa w sposób jednoznaczny w części tekstowej uchwały, że na obszarze gminy, w strefie/obszarze Rynku, wyodrębnia się "obszar ośrodka historycznego" i "obszar poza ośrodkiem historycznym miasta", a także (ii) część tekstowa uchwały nie zawiera opisu jednoznacznie określającego granice wskazanych obszarów/podobszarów gminy. W ocenie spółki, analogiczne naruszenia stwierdzić można w: § 12 ust. 2, 3 i 4, § 13 ust. 13 ust. 2, 3 i 4 uchwały.

Przechodząc do uzasadnienia kolejnego z zarzutów skargi jej autor podał, że w § 5 ust. 1 uchwały zostało określone, że dopuszcza się przyjęcie odrębnego typu koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej oraz stojaków rowerowych dla każdej strefy, ulicy, dworców, linii kolejowej, każdego parku, skweru, placu zabaw, placu i wnętrza blokowego (podwórka). Według spółki, taka regulacja sprzeczna jest z art. 37a ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym dla tego samego obszaru, w stosunku do tego samego typu obiektów, muszą obowiązywać te same regulacje. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym nie można ustalić różnych typów koszy na śmieci dla różnych ulic położonych na tym samym obszarze. Co więcej, w przekonaniu spółki, nie wiadomo kto, ani w jakim trybie, miałby ustalać, jakie typy koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej lub stojaków rowerowych przyjmuje się dla danej ulicy, dworca, linii kolejowej, parku, skweru, placu zabaw, placu lub wnętrza blokowego (podwórka). Z uchwały wynika, że typy te nie zostały określone w zaskarżonej uchwale co narusza delegację ustawową, gdyż to właśnie uchwała powinna określać szczegółowe zasady i warunki sytuowania obiektów nią objętych.

Według strony skarżącej, zaskarżona przez nią uchwała posługuje się pojęciami niejednoznacznymi i mogącymi być dowolnie interpretowanymi przez organ egzekwujący, co może doprowadzić do odmiennego stosowania zasad i warunków unormowanych w uchwale w stosunku do podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej. Przykładem występujących w uchwale pojęć niejednoznacznych są: "stylowa forma koszy na śmieci, słupków odgradzających jezdnię, ławek, słupów znaków przystankowych, słupów miejskiej informacji przestrzennej" - § 10 ust. 1 pkt 1) uchwały; "szyldy w stonowanej kolorystyce i formie" - § 10 ust. 2 pkt 2) uchwały; "podświetlanych tablic, kasetonów i semaforów o mocnym świetle i jaskrawych kolorach na obszarze historycznego miasta" - § 10 ust. 2 pkt. 3) lit. c) uchwały; "stosowanie jaskrawych kolorów oraz zestawień kontrastujących" - §10 ust. 2 pkt. 3) lit. d) oraz §10 ust. 3 pkt. 2) lit b) uchwały. Wobec posłużenia się takimi sformułowaniami, skarżąca strona powołała się na orzecznictwo sądowo-administracyjnym, gdzie przyjmuje się, że postanowienia aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że projekt uchwały został sporządzony zgodnie z przepisami art. 37a ust. 2-10 u.p.z.p. Spełniono również wymagania art. 37b u.p.z.p. Zauważano również, że strona skarżąca nie wnosiła uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały krajobrazowej. Odnosząc się natomiast do pierwszego z zarzutów skargi wyjaśniono, że w § 9 uchwały określono warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, zgodnie z wymaganiami art. 37a ust. 9 u.p.z.p., przy czym termin ten określono w ust. 1 na 12 miesięcy, natomiast warunki dostosowania zawarto w ust. 2 i ust. 3, określając zwolnienia z konieczności dostosowania dla obiektów małej architektury i dla ogrodzeń. Nie przewidziano innych warunków dostosowania, co należy rozumieć, że wszystkie istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz niewymienione w ust. 2 i ust. 3 obiekty małej architektury i ogrodzenia należy dostosować w terminie 12 miesięcy do zakazów, zasad i warunków tej uchwały, jeśli nie spełniają wymagań w niej określonych. Według skarżonego organu, przepisy u.p.z.p. nie definiuje pojęcia "dostosowanie", a w rozumieniu powszechnym dostosowanie się do wymagań (w tym wypadku uchwały krajobrazowej), to podporządkowanie się tym wymaganiom. Podkreślono przy tym, że celem uchwały było uporządkowanie przestrzeni miasta poprzez ustalenie zasad i warunków sytuowania dla planowanych obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz poprzez podporządkowanie się tym wymogom w przypadku istniejących obiektów małej architektury i ogrodzeń - z wyjątkami (§ 9 ust. 2 i 3) oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Wskazano, że skarżący przywołał w uzasadnieniu stanowisko WSA w Łodzi (wyrok z dnia 11.07.2017 r., sygn. akt II SA/Łd 523/17), że w uchwale powinno być unormowanie pozwalające na wyegzekwowanie obowiązku dostosowania, np. w sytuacji dwóch różnych podmiotów, posiadających tablice reklamowe na terenie jednego obiektu i wątpliwości, który z nich ma się dostosować do treści uchwały. Odnosząc się do tego stanowiska skarżony organ zauważył, że w u.p.z.p. brak jest delegacji dla rady gminy o stanowieniu w zakresie podmiotów. W takim przypadku decyzje winien podejmować właściciel terenu lub obiektu i nie może to być przedmiotem ustaleń uchwały (warunkiem dostosowania). Wbrew zarzutom skargi, a zgodnie z wymaganiami art 37a ust. 6 u.p.z.p. w uchwale przewidziano różne regulacje dla różnych obszarów gminy i korzystając z uprawnień określonych w art. 37a ust. 7 u.p.z.p. określono te granice jednoznacznie na załączniku graficznym. Załącznik graficzny sporządzony został na mapie topograficznej. Wydzielono i uwidoczniono na nim strefy. W ocenie Rady w ten sposób uwidocznione granice stref są czytelne, a ponadto istnieje możliwość wykonania wyrysu z załącznika graficznego do uchwały, jako urzędowe poświadczenie, w której strefie położona jest wskazana nieruchomość. W przekonaniu skarżonego organu, szczegółowe opisywanie granic stref w formie określania współrzędnych tych granic lub wskazywania ich przebiegu według granic działek ewidencyjnych nie jest konieczne, tak jak nie ma konieczności opisywania przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania w mpzp. Wskazano również, że w przeciwnym przypadku opis granic stref zajmowałby wiele stron uchwały.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi wyjaśniono, że strefy zostały wyodrębnione na podstawie ich funkcji lub specyficznego układu urbanistycznego i nie pokrywają się one z granicami obszarów objętych formami ochrony zabytków, tj. ujętych w ewidencji zabytków, które zostały wskazane jednoznacznie na załączniku graficznym do uchwały, zgodnie ze stanowiskiem władzy konserwatorskiej DWKZ, uzyskanym w toku uzgadniania projektu uchwały krajobrazowej. W związku z powyższym, regulacje dla poszczególnych stref muszą także uwzględniać uwarunkowania konserwatorskie, jeśli obszary chronione tam występują. Analogicznie jest w przypadku mpzp. Zwrócono przy tym uwagę na brak mpzp linii rozgraniczających tereny po granicach obszarów chronionych, zatem dla takiego terenu (objętego częściowo ochroną konserwatorską) tekst planu miejscowego może zawierać zróżnicowane ustalenia, np. inne wymagania w zakresie kątów nachylenia dachów dla obszaru chronionego oraz inne dla pozostałego obszaru. Podniesiono również na brak obowiązku wynikającego z art. 37a ust. 6 u.p.z.p. aby ustalenia w granicach wyodrębnionych obszarów były jednakowe dla wszystkich obiektów. W przekonaniu Rady nie ma ona kompetencji do stanowienia kto i w jakim trybie ma określać poszczególne typy koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej i stojaków rowerowych. Uchwała natomiast dopuszcza zróżnicowanie typów tych obiektów przy uwzględnieniu ustaleń szczegółowych dla poszczególnych stref. Decyzje w zakresie typu tych obiektów winien podejmować właściciel terenu, np. w przypadku osiedla - właściwa spółdzielnia mieszkaniowa, w przypadku ulic - ich zarządca. W odniesieniu do terenów będących własnością Miasta istnieje możliwość wprowadzenia regulacji w tym zakresie i ustalenie katalogu tzw. mebli miejskich w formie np. zarządzenia Prezydenta. Za nietrafiony uznany został zarzut odnoszący się do niejednoznaczności występujących w uchwale pojęć, ponieważ dopuszczalne jest stosowanie pojęć powszechnie znanych i zrozumiałych. Stylowa forma koszy na śmieci jest w rozumieniu powszechnym formą nawiązującą do historycznych rozwiązań. Istnieje wiele produkowanych seryjnie koszy na śmieci o takim wyrazie. Wyjaśniono przy tym, że taki wymóg wprowadzono do uchwały w celu podniesienia rangi Rynku i nawiązania małą architekturą do tradycji i specyfiki tego miejsca. Użyte w uchwale określenie "stonowana kolorystyka" oznacza natomiast potocznie, że wyklucza się kolory jaskrawe - jarzeniowe/fosforyzujące, W uchwale nie użyto określenia "stonowana forma". Z kolei określenie "mocne światło i jaskrawe kolory" dotyczy kasetonów emitujących światło w kolorach jaskrawych - jarzeniowych/fosforyzujących, zostało wprowadzone do uchwały na wniosek organu władzy konserwatorskiej w toku uzgodnień projektu uchwały. Podobnie określenie "zestawienia kontrastujące", które jest rozumiane powszechnie jako zestawienie kolorów kontrastowych, np. zieleni i czerwieni, żółci i niebieskiego, zostało wprowadzone do uchwały na wniosek władzy konserwatorskiej.

Na rozprawie w dniu 4.09.2018 r. pełnomocnik skarżącej strony doprecyzowując przedmiot skargi, oświadczył, że zarzut skargi dotyczy § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Natomiast ze względu na rozszerzenie zarzutów i powołanej na ich poparcie argumentacji Sąd zobowiązał pełnomocnik skarżącej spółki do przedstawienia w terminie 7 dni pisemnej argumentacji, zawierającej nowe wnioski i oświadczenia celem załączenia ich do akt sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] 09.2018 r. pełnomocnik Rady poinformował, że stanowiąca własność spółki nieruchomość w postaci działki nr [...], położona jest przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały działka ta znajduje się w strefie [...].

W piśmie z dnia [...].09.2018 r., będącym załącznikiem do protokołu z rozprawy, pełnomocnik spółki potwierdził, że powołana w skardze nieruchomość, położona jest w [...], na działce ewidencyjnej numer [...] i znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...]. Jednocześnie zwrócił uwagę, że wniosek taki wywodzi wyłącznie z analizy załącznika graficznego do uchwały, gdyż z uwagi na wskazaną w skardze wadliwość uchwały, polegającą na braku precyzyjnego określenia w jej części tekstowej granic różnych obszarów gminy, nie da się tego wniosku skonfrontować z zasadniczą, tekstową częścią zaskarżonej uchwały. Ponadto pełnomocnika oświadczył, że obszaru [...] bezpośrednio dotyczą te postanowienia zaskarżonej uchwały, które zostały zamieszczone w jej rozdziale 1 Przedmiot uchwały (§ 1 - § 3 uchwały), rozdziale 2 Przepisy ogólne (§ 4 - § 9 uchwały), a także paragrafie 14. Podtrzymując dotychczasową argumentację skargi jej autor dodatkowo wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały, na terenach ogólnodostępnych (...) obowiązuje ujednolicony typ: koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej, stojaków rowerowych. Według spółki w przepisie tym nie jest jasnym, co uchwałodawca rozumie pod pojęciem: terenów ogólnodostępnych. Nie jest też jasnym, czy wskazany przepis odnosi się jednolicie do wszystkich ogólnodostępnych terenów gminy, czy też dopuszcza fragmentaryzację istniejących na obszarze gminy terenów ogólnodostępnych. Innymi słowy nie wiadomo ani gdzie zaczynają się i kończą tereny ogólnodostępne, ani czy na wszystkich takich terenach, położonych na obszarze gminy dopuszcza się co do zasady wyłącznie ten sam (tj. tylko jeden) typ koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków i stojaków rowerowych, czy też typy te mogą się różnić na różnych terenach ogólnodostępnych, byle pozostawały jednolite w ramach tego samego, choć bliżej nieokreślonego, terenu ogólnodostępnego. W ocenie skarżącej strony, nie jest również jasnym, co należy rozumieć pod pojęciami: ujednolicony typ koszy na śmieci, ujednolicony typ ławek, ujednolicony typ stojaków rowerowych. Znaczenie sformułowania ujednolicony typ w stosunku do obiektów małej architektury budzi uzasadnione wątpliwości znaczeniowe. Według strony ten problem został zauważony przez uchwałodawcę, który zdefiniował jak należy rozumieć pojęcie: ujednoliconego typu ławek - vide: § 2 pkt 15) uchwały. Rada nie zachowała się jednak konsekwentnie, gdyż nie zdefiniował pojęć: ujednolicony typ koszy na śmieci, ujednolicony typ ławek, ani ujednolicony typ stojaków. W ocenie strony skarżącej, ujednolicony typ z pewnością nie oznacz to samo, co "identyczny", ale okoliczność ta nie ułatwia oznaczenia desygnatów pojęć ujednolicony typ koszy na śmieci, ujednolicony typ ławek, ani ujednolicony typ stojaków. W związku z prezentowanymi wątpliwościami skarżący zarzucił Radzie, że ta w uchwale nie wprowadziła jakichkolwiek przepisów, które przewidywałyby warunki dostosowania istniejących obiektów do przewidzianego w powołanym wyżej przepisie wymogu jednolitości ich typów. Bezspornym i nie pozostawiającym wątpliwości jest, że na terenach ogólnodostępnych znajdujących się na obszarze gminy istnieją różne typy ławek, koszy na śmieci i stojaków rowerowych. Wobec tego stanu rzeczy brak przepisów dostosowawczych powoduje, że nie da się ustalić wzorca koszy na śmieci, ławek ani stojaków do którego należy się dostosować. Innymi słowy we wskazanym zakresie nie wiadomo kto do kogo ani jak ma się dostosować. Brak przepisów dostosowawczych powoduje niewykonalność przepisów uchwały oraz grozi całkowitą dowolnością w ich rozumieniu i stosowaniu przez organy. W przekonaniu skarżącej strony, nie jest nadto jasnym, jak powyżej wskazane postanowienie ma się do postanowień szczegółowych uchwały, tj. przewidzianych dla różnych stref, tj. czy wymóg ujednolicenia typu powoduje, że w stosunku do obiektów wskazanych w § 5 ust. 1 nie stosuje się przepisów szczegółowych (np. w zakresie materiałów z których te obiekty mogą być zrobione i ich kolorów), czy też że przepisy szczegółowe stanowią lex specialis w stosunku do § 5 ust. 1, a zatem stosuje się je nawet wówczas, gdyby stały w sprzeczności z nakazem ujednolicenia typu tych obiektów (tj. stanowiącą wyjątek od zasady typizacji). W opisanym przypadku, brak zawarcia w uchwale warunków dostosowania narusza art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a sformułowanie postanowień uchwały w tak niejasny sposób, który uniemożliwia zdekodowanie intencji prawodawcy, stanowi istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143, a także § 146).

Autor skargi wyjaśnił, że spółka prowadzi na wskazanej nieruchomości restaurację [...] typu [...]. Sposób prowadzenia tej działalności, co jest powszechnie wiadomym, jest tego rodzaju, że wstęp na nieruchomość skarżącej mają wszyscy. Przy uwzględnieniu poczynionych wyżej zastrzeżeń i stwierdzonych niejasności wydaje się (choć wobec braku precyzji Rady nie jest to pewnym), że nieruchomość ta stanowi teren ogólnodostępny w rozumieniu § 5 uchwały. Jeżeliby tak przyjąć, to skarżąca na podstawie § 9 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 uchwały powinna dostosować istniejące na nieruchomości kosze na śmieci, ławki i stojaki rowerowe do nieokreślonego i niedającego się ustalić, bo nie wskazanego ani nie opisanego w uchwale, jednolitego typu tych obiektów małej architektury. Brak wymaganych prawem, bo przewidzianych w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., przepisów dotyczących warunków dostosowania istniejących obiektów do zasad określonych w uchwale powoduje, że adresaci wskazanych wyżej przepisów uchwały, w tym skarżąca spółka, nie mogą się do nich dostosować, gdyż nie wiedzą jak ani do czego, a organy nie mogą egzekwować postanowień uchwały, gdyż stosowanie tych przepisów w każdym przypadku nosiłoby znamiona dowolności. Ponadto skarżąca strona podniosła, że zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]), dopuszcza się przyjęcie odrębnego typu obiektów, o których mowa w ust 1 (tj. koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków i stojaków rowerowych) dla każdej strefy ulicy, dworców, linii kolejowej, każdego parku, skweru, placu zabaw i wnętrza blokowego (podwórka). Jest całkowicie niewiadomym kto i w jakim trybie miałby decydować o tym, czy na podstawie powołanego § 5 ust. 2 uchwały dla danej strefy, ulicy, dworca, etc. ustalony zostaje odrębny typ obiektów, czy też taki odrębny typ nie zostaje ustalony, w którym to przypadku obowiązywałby taki typ obiektów jaki obowiązuje dla terenów ogólnodostępnych położonych na obszarze gminy zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały. Sformułowanie postanowień uchwały w tak niejasny sposób, który uniemożliwia zdekodowanie intencji prawodawcy, stanowi istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – (§ 6 w zw. z § 143, a także § 146). Z uwagi na powyższą niejasność nie da się ustalić, czy dla danej strefy, ulicy, dworca, etc. został ustanowiony odrębny typ obiektów, a jeśli tak, to jaki jest to typ obiektów. Wobec wspomnianego przez skarżącą spółkę braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) przepisów dostosowawczych, w jej ocenie nie jest wiadomo kto i do czego ma się dostosować (nie da się tego ustalić). Powoduje to niewykonalność przepisu uchwały oraz grozi całkowitą dowolnością w jego rozumieniu i stosowaniu przez organy. Wskazano przy tym, że powołany przepis ingeruje w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej spółki, gdyż mają oni prawny obowiązek dostosować swoje obiekty do ujednoliconego typu obiektów. Wobec tego uchwałą nałożyła m.in. na skarżącą spółkę niewykonalny obowiązek.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że należąca do niej nieruchomość jest położona zarówno przy ul. [...] jak i [...]. Co oczywiste, różne obiekty położone przy każdej z tych ulic posiadają różne rodzaje koszy na śmieci, ławek oraz stojaków rowerowych. Niejasność wyżej wskazanego postanowienia uchwały oraz nieokreślenie warunków dostosowania powoduje, że skarżąca nie jest w stanie ustalić czy ma dostosować obiekty na swojej nieruchomości do innych obiektów położonych przy którejś z tych ulicy, a jeśli tak to przy której. Nadto, nawet w przypadku ustalenia, która ze wskazanych ulic jest miarodajna dla nieruchomości skarżącej spółki, to nie wiadomo czy i do jakich obiektów przy niej położonych skarżąca ma dostosować swoje obiekty. Nierozstrzygalną jest wątpliwość czy dla ulicy, przy której jest nieruchomość skarżącej, został ustalony odrębny typ obiektów (§ 5 ust. 2 uchwały) czy też obowiązuje ujednolicony typ obiektów właściwy ogólnie dla terenów ogólnodostępnych (§ 5 ust. 1 uchwały).

Powołując się na przepis § 5 ust. 3 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]), skarżąca zauważyła, że warunek typizacji nie dotyczy obiektów artystycznych. Wobec tego za niejasne spółka uznała rozumie znaczenia pojęcia: obiektów artystycznych, gdyż Rada nie zdefiniowała tego pojęcia. Z uwagi na posłużenie się innym sformułowaniem niż utwór, które to pojęcie jest powszechnie znane i rozumiane zgodnie z ustawą o prawie autorskim i prawach pokrewnych, według spółki wydaje się, że uchwałodawcy chodziło o coś innego niż obiekty będące utworami w rozumieniu wspomnianej ustawy; gdyby bowiem chodziło mu o takie właśnie obiekty (tj. będące utworami), to Rada powinna była posłużyć się powszechnie zrozumiałą terminologią. Obiekty artystyczne nie są więc, w ocenie spółki, tym samym co obiekty będące utworami w rozumieniu prawa autorskiego, czym jednak są owe obiekty artystyczne w rozumieniu uchwały jest niewiadomym. Stanowi to istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143, a także § 146). Wobec niejasności, czym są obiekty artystyczne nie wiadomo, które z obiektów małej architektury są obiektami artystycznymi, które nie podlegają wymogowi typizacji. Powoduje to, że skarżąca nie wie, które z obiektów (koszty na śmieci, ławek, stojaków na rowery) na wskazanej wyżej nieruchomości musi dostosować do ujednoliconego typu obiektów (przy wszystkich wątpliwościach tego dotyczących, które zostały wyżej wskazane), a przedmiotowe postanowienie uchwały może być przez organy rozumiane i stosowane dowolnie.

W dalszej części pisma strona skarżąca odniosła się do treści § 6 ust. 3 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]) i przewiduje, że w granicach terenu zajętego przez ogródki gastronomiczne można umieszczać przenośne szyldy (stojaki) [...] - nie więcej niż 1 stojak/30 m2 powierzchni ogródka. Wskazała na wątpliwości na temat rozumienia normy inkorporowanej w tym przepisie w przypadku ogródków gastronomicznych, których powierzchnia jest mniejsza niż 30m2, tj. czy w przypadku takich ogródków gastronomicznych dopuszczalne jest umieszczenie przenośnego szyldu, czy też minimalna powierzchnia, jaką musi mieć ogródek gastronomiczny aby można było w jego granicach umieścić przenośny szyld, wynosi 30m2. Skarżąca spółka na wskazanej wyżej nieruchomości (jak i zasadniczo przy wszystkich innych restauracjach typu [...]), posiada tzw. ogródki gastronomiczne wobec czego, w przedstawionej sytuacji, nie wie, czy w przypadku ogródków mniejszych niż 30m2 może umieszczać na ich obszarze przenośne szyldy, czy musi je usunąć. Stanowi to istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143). Ponadto, wobec braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) warunków dostosowawczych, w przypadku współkorzystania z ogródku gastronomicznego o powierzchni przekraczającej 30 m2 acz nieprzekraczającej 60m2 przez więcej niż jedną osobę z których każda ma swój przenośny szyld, w ocenie spółki nie jest wiadomym, która z tych osób powinna usunąć z obszaru ogródka swój przenośny szyld, aby doprowadzić do stanu zgodnego z uchwałą.

Zgodnie z § 7 ust. 5 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]), na terenach parków, skwerów, zewnętrznych siłowi, wypożyczalni rowerów, ścieżek zdrowia, skateparków, lunaparków, strzelnicy, terenach chronionych, terenach pamięci, rodzinnych ogrodów działkowych, parkingów dopuszcza się jedynie tablice informacyjne małego formatu. Przytaczając treść tego przepisu, skarżąca stwierdziła, że poza delegacją ustawową określoną w art. 77a u.p.z.p. znajduje się określanie zasad i warunków sytuowania tablic informacyjnych nie będących obiektami małej architektury, tablicami reklamowymi ani urządzeniami reklamowymi. Spółka zarzuciła wobec tego naruszenie zakresu delegacji ustawowej Uchwałodawca, formułując przytoczony przepis, który wprost dotyczy tablic informacyjnych wykroczył poza zakres delegacji ustawowej. Nadto zauważyła, że skoro ten przepis został zamieszczony w § 7 zatytułowanym zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, to uprawniona jest teza, że intencją uchwałodawcy była próba dokonania niedopuszczalnej zmiany ustawowej definicji pojęć "tablice reklamowe" i "urządzenia reklamowe", poprzez rozszerzenie desygnatów tych pojęć o tablice informacyjne, co stanowi istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej (§ 149). Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2 pkt 16b) i 16c) nie ma wątpliwości, że tablica informacyjna nie stanowi ani tablicy reklamowej ani urządzenia reklamowego; oczywistym jest, że każda tablica reklamowa i urządzenie reklamowe pełnią w jakimś zakresie rolę informacyjną (np. informacji o działalności prowadzonej na nieruchomości - szyld), ale nie każda tablica informacyjna stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, gdyż nie każda jest przeznaczona lub służy do ekspozycji reklamy. Zamieszczając w uchwale wskazane postanowienie doszło zatem do naruszenia (przekroczenia) delegacji ustawowej (art. 37a u.p.z.p.). W dalszej części tych dodatkowych wywodów skarżąca spółka wyjaśniła, że na należącej do niej działce nr [...] posiada liczne tablice informacyjne w szczególności dotyczące organizacji ruchu na tej nieruchomości. Istnienie takich tablic na nieruchomościach, na których prowadzona jest działalność restauracji [...] typu [...], jest powszechnie znane. Tablice te służą zapewnieniu odpowiednich informacji dla osób, zwłaszcza kierowców, oraz zapewnieniu bezpieczeństwa komunikacji. Powyżej wskazana, niedopuszczalna regulacja, narusza prawo skarżącej do sytuowania potrzebnych tablic informacyjnych na nieruchomości.

Przywołując się z kolei treść § 7 ust. 6 pkt 1) - 10) uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]) skarżący podmiot wskazał, że wobec braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) warunków dostosowawczych, w przypadku, gdy istniejące na nieruchomości słupy ogłoszeniowe i wolno stojące tablice reklamowe położone są w mniejszej odległości od obiektów wskazanych w punktach 1) - 10) niż wyżej wskazane, nie jest wiadomym jak ustalić, które obiekty podlegają dostosowaniu, tj. de facto usunięciu. Powoduje to, że skarżąca nie wie, które z istniejących na jej nieruchomości słupów ogłoszeniowych i wolno stojących tablic reklamowych, które nie są zgodne z wskazanymi odległościami, musi usunąć, a które muszą usunąć jej sąsiedzi. Przedmiotowe postanowienie uchwały może być przez organy rozumiane i stosowane dowolnie.

Nadto, wykładnia art. 37a u.p.z.p., w szczególności wywodzona z jego ust. 1 i 9, prowadzi do wniosku, że delegacja ustawowa zawarta w tych przepisach uprawnia gminę do uchwalenia jedynie takich zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, do których podmiot zobowiązany będzie mógł się jednorazowo i trwale - tj. do czasu zmiany uchwały - dostosować w terminie przewidzianym w uchwale, nie krótszym niż 12 miesięcy od wejścia w życie uchwały, a niedopuszczalne jest sformułowanie takich zasad i warunków, które - w jakiejkolwiek sytuacji - mogłyby uniemożliwiać jednorazowe i trwałe (tj. do czasu zmiany uchwały) dostosowanie się do nich w określonym terminie. Z uwagi na liczenie terminu dostosowania od daty wejścia w życie postanowień uchwały, a nie od zaistnienia stanu faktycznego niezgodnego z uchwałą, z pewnością nie jest zgodne z delegacją ustawową takie określenie zasad i warunków sytuowania obiektów, które powodowałoby, że obiekt, który po pierwszym dostosowaniu do zasad i warunków określonych uchwałą byłby zgodny z uchwałą, mógłby stać się niezgodny z uchwałą pomimo braku jakichkolwiek zmian w samym tym obiekcie i pomimo braku zmiany treści uchwały. Wypaczałoby to bowiem istotę obowiązku dostosowania i powodowałoby że właściciel raz dostosowanego obiektu musiałby, pomimo braku zmian w obiekcie i uchwale, wielokrotnie ponownie go dostosowywać. W ocenie strony skarżącej, przepisy kompetencyjne nie dopuszczają, aby uchwała mogła kreować istnienie zawieszonego w czasie obowiązku dostosowawczego, który stawałby się niejako "wymagalny" w chwili zmiany niedotyczących danego obiektu elementów stanu faktycznego, tj. zmiany jego otoczenia. Zgodnie z treścią przepisu § 7 ust. 6 uchwały nie da dokonać jednorazowego i trwałego (tj. do czasu zmiany uchwały) dostosowania istniejących obiektów do zasad i warunków określonych w tym przepisie. Mianowicie wszystkie elementy infrastruktury i krajobrazu określone w punktach 1) - 10) powołanego przepisu są zmienne w czasie, co powoduje, że zmienne w czasie są wymogi stawiane poszczególnym obiektom objętym regulacjami uchwały, a obiekty, które dzisiaj są zgodne z uchwałą, jutro mogą stać się z nią niezgodne, pomimo braku jakiejkolwiek ingerencji w te obiekty. Spółka w tym zakresie posłużyła się przykładem słupa ogłoszeniowego, znajdującego się na nieruchomości skarżącej spółki w odległości zgodnej z odległościami wskazanymi w §7 ust. 6 pk 1)-10 uchwały. Wówczas wystarczy to, aby jakiekolwiek drzewo lub krzew, które znajduje się w odległości mniejszej niż 15 metrów od tego słupa, zostało kiedykolwiek uznane za pomnik przyrody, aby powstał stan, w którym słup ten stał się niezgodny z § 7 ust. 6 pkt 5) uchwały. Z uwagi na to, że ustawodawca nie przewidział, aby uchwała krajobrazowa mogła kreować taką sytuację, nie przewidział również, czy w takim przypadku właściciel obiektu (tu: słupa) ma obowiązek doprowadzić go do stanu zgodnego z uchwałą (i w jakim terminie), czy też może legalnie utrzymywać stan z tą uchwałą sprzeczny; nota bene w zaskarżonej uchwale również brak jest przepisów, które regulowałyby taki przypadek, a gdyby przepisy takie się w niej znalazły, to stanowiłoby to przekroczenie delegacji ustawowej. Powyższe w ocenie spółki potwierdza, że § 7 ust. 6 uchwały narusza delegację ustawową zawartą w art. 37a u.p.z.p.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 7 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]) na jednej konstrukcji zakazuje się umieszczania w pionie więcej niż jednej tablicy reklamowej. W przekonaniu spółki wobec takiego brzmienia przepisu nie jest jasnym, jak należy rozumieć użyte w nim pojęcie konstrukcji, gdyż pojęcie to ani nie jest powszechnie i jednolicie rozumiane ani nie zostało zdefiniowane. Można jedynie próbować a contrario ustalić katalog rzeczy, które konstrukcjami nie są. Mianowicie wydaje się, że konstrukcjami w rozumieniu uchwały nie powinny być wszystkie te rzeczy, ani części składowe rzeczy, w stosunku do których uchwałodawca przewidział, choćby w jednej strefie, że można na nich zamieścić w pionie więcej niż jedną tablicę (np. konstrukcją - jak się wydaje - nie jest ani ściana ani budynek - skoro w § 14 ust. 3 pkt 1 lit. f uchwały przewiduje się że na ścianach może być do 5 tablic reklamowych). Ustalenie jednak pewnych rzeczy, które nie są konstrukcjami w rozumieniu uchwały, nie przesądza o tym, że wszystkie pozostałe rzeczy konstrukcjami są, co powoduje, że pojęcie konstrukcji pozostaje niejasnym. Sformułowanie postanowień uchwały w tak niejasny sposób, który uniemożliwia zdekodowanie intencji prawodawcy, stanowi istotne naruszenie rozporządzenia prezesa rady ministrów ws. zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143 a także § 146).

Nadto, wobec wspomnianego już braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 upzp) warunków dostosowawczych, w przypadku, gdy istniejące na jednej konstrukcji tablice reklamowe należą do różnych podmiotów, nie jest wiadomym, który z nich ma się dostosować, tj. która z tablic ma zostać z konstrukcji zdjęta.

Zgodnie z § 7 ust. 7 uchwały, który dotyczy wszystkich obszarów gminy (także [...]), wzdłuż ulicy, poza rejonem skrzyżowania, na odcinku od skrzyżowania do skrzyżowania, obowiązuje sytuowanie tablic reklamowych w takiej samej odległości od jezdni oraz pod takim samym kątem - prostopadle, równolegle lub pod kątem 45 stopni do jezdni. W przekonaniu podmiotu skarżącego nie jest jasny obszar uznawany za obszar wzdłuż ulicy, którego dotyczy ten przepis. Nie wiadomo na ile metrów od krawędzi jezdni (tj. "w głąb" położonych przy niej nieruchomości) ciągnie się obszar, którego dotyczy to postanowienie. Wobec tego braku precyzji oraz braku stosownych definicji, spółka uznała, że nie da się ustalić czy i ewentualnie jaka część należącej do skarżącej nieruchomości, leży na obszarze określonym jako wzdłuż ulicy, zatem nie wiadomo, czy i ewentualnie na jakiej części nieruchomości należy stosować się do wymogu określonego w § 7 ust. 7 uchwały. Konsekwentnie i z tych samych przyczyn skarżąca nie jest w stanie ustalić czy i ewentualnie które tablice reklamowe znajdujące się na należącej do niej nieruchomości powinny zostać dostosowane do wymogu określonego w § 7 ust 7 uchwały. Sformułowanie postanowień uchwały w tak niejasny sposób, który uniemożliwia zdekodowanie intencji prawodawcy, stanowi istotne naruszenie rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143 a także § 146). Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że uchwałodawca był świadom niejednoznaczności używanych przez siebie w uchwale sformułowań przestrzennych i potrzeby ich zdefiniowania - vide: definicja rejonu skrzyżowania zawarta w § 2 pkt 3) uchwały, jednakże z nieznanych przyczyn zabrakło mu konsekwencji w ich definiowaniu. Nadto, wobec braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) warunków dostosowawczych, w przypadku, gdy istniejące wzdłuż ulicy tablice reklamowe należą do różnych podmiotów i położone są w różnej odległości od jezdni lub pod różnym kątem, to nie jest wiadomym do której z tablic (jej odległości od jezdni oraz kąta) pozostałe powinny być dostosowane. To, że przy obu głównych ulicach miasta, przy których leży nieruchomość skarżącej (ul. [...] i [...]) różne podmioty posiadają tablice reklamowe położone pod różnymi kątami i w różnych odległościach od jezdni jest oczywiste.

Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1) lit. b) uchwały, który dotyczy obszaru [...], dopuszcza się [...] tablice zawierające menu lokali gastronomicznych na budynkach przy wejściu do lokalu gastronomicznego. Wobec takiego brzmienia przepisu autor skargi uznał za przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 77a u.p.z.p., znajduje się określanie zasad i warunków sytuowania tablic nie będących tablicami reklamowymi, takich jak np. tablice informacyjne. Menu lokalu gastronomicznego jest jednocześnie cennikiem i nie stanowi tablicy reklamowej, gdyż nie jest przeznaczone ani nie służy do ekspozycji reklamy, tj. informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, a pełni funkcję informacyjną, tj. przekazuje informację o oferowanym asortymencie i jego cenach, bez promowania osoby, przedsiębiorstwa, towarów, usług, przedsięwzięć lub ruchów społecznych. Zamieszczenie w uchwale wskazanego postanowienia stanowi zatem naruszenie (przekroczenie) delegacji ustawowej (art. 37a u.p.z.p.). Nadto strona podniosła, że ograniczenie możliwości sytuowania tablic zawierających menu lokali gastronomicznych wyłącznie do budynków i wyłącznie do sytuowania ich przy wejściu do budynku stoi w sprzeczności z ustawowym wymogiem, aby sprzedawca, w miejscu sprzedaży detalicznej, uwidaczniał cenę oraz cenę jednostkową towaru/usługi. Przedmiotowy obowiązek nałożony został na osoby prowadzące sprzedaż mocą ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług i wydanym na jego podstawie rozporządzeniem w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług. Zgodnie z § 8 powołanego rozporządzenia w cenniku uwidacznia się ceny towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej umieszczonych w miejscu niedostępnym lub niewidocznym dla konsumentów; cenniki wywiesza się, wykłada lub udostępnia w inny sposób w miejscu sprzedaży towarów. Z kolei na podstawie § 9 tego rozporządzenia przedsiębiorca prowadzący działalność usługową w zakresie gastronomii lub hotelarstwa uwidacznia ceny oferowanych potraw, wyrobów, noclegów, wyżywienia i innych oferowanych usług w cenniku; cennik [...] zawiera także aktualne informacje umożliwiające konsumentom identyfikację ceny z potrawą lub wyrobem, w szczególności pełną nazwę potrawy lub wyrobu, pod którą jest on sprzedawany, oraz określenie Ilości potrawy lub wyrobu, do których się odnosi; przedsiębiorca, [...] zapewnia konsumentom wystarczającą liczbę cenników oferowanych potraw, wyrobów i napojów oraz udostępnia je przed przyjęciem zamówienia, wywiesza cenniki w miejscu ogólnodostępnym wewnątrz lub na zewnętrz lokalu gastronomicznego [...]. W realiach działalności prowadzonej na wskazanej nieruchomości skarżącego, część klientów restauracji [...] zamawia potrawy w tzw. systemie [...], tj. bez wychodzenia z samochodu, przy użyciu urządzeń służących zamawianiu towaru, a następnie odbiera je w okienku przeznaczonym wyłącznie do tego celu. Urządzenia te i okienko nie znajdują się w sąsiedztwie wejścia do lokalu (restauracji), gdyż wejście do lokalu nie jest potrzebne dla dokonania zakupu w opisanym systemie sprzedaży ([...]). Taki system sprzedaży nie wyłącza ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku informacyjnego dotyczącego towarów i ich cen, tj. obowiązku prezentacji klientom cennika (zwanego w uchwale jako menu). Prezentacja ta musi być dokonywana w taki sposób, aby cennik był realnie dostępny dla klienta, przed złożeniem zamówienia. Wyjaśniono, że spółka, czyniąc zadość obowiązkowi informacyjnemu, posiada na nieruchomości cennik (menu) zarówno przy wejściu do lokalu, jak i przy urządzeniu do zamawiania dań przez klientów dokonujących zakupu w systemie [...]. Wprowadzenie w uchwale zakazu umieszczania menu (odpowiednikiem słowa menu w nomenklaturze rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług jest "cennik"), w miejscach innych niż na budynkach przy wejściu do lokalu gastronomicznego stoi w sprzeczności ze wskazanymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, wprowadzając ograniczenia uniemożliwiające przedsiębiorcy takiemu jak skarżąca spółka uczynić zadość obowiązkowi informowania o cenach towarów i usług. Tym samym godzi w interes skarżącej poprzez uniemożliwienie jej zgodnego z prawem prowadzenia działalności w systemie [...].

Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 1) lit. f) uchwały, który dotyczy obszaru [...], dopuszcza się tablice reklamowe na ścianach - maksymalnie 5 jednakowej wielości tablic reklamowych na ścianie usytuowanych na tej samej wysokości nad poziomem tereny lub w pionie - nad sobą. Taka treść uchwały wobec braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) warunków dostosowawczych, w przypadku, gdy istniejące na ścianie tablice reklamowe należą do różnych podmiotów, powoduje, że nie jest wiadomym ani to, który z nich ma się dostosować ani to, która z tablic jest miarodajna dla ustalenia obowiązujących wszystkie tablice wielkości i współczynnika wysokości. Nie da się też ustalić który z podmiotów posiadających tablice na ścianie miałby decydować, czy tablice zostaną usytuowane na tej samej wysokości czy w tym samym pionie.

Powołując przepis § 14 ust. 3 pkt 1) lit. i) tiret pierwszy, drugi i czwarty, autor skargi podniósł, że w zakresie tiretu drugiego - nie wiadomo kto, w przypadku zgrupowania więcej niż 3 sytuowanych bezpośrednio obok siebie tablic/transparentów należących do różnych osób - ma się dostosować tj. usunąć "nadmiarowe" tablice/transparenty; nie wiadomo kto, w przypadku istnienia tablic reklamowych/transparentów należących do różnych podmiotów w odległości mniejszej niż 20 m od siebie, ma się dostosować tj. usunąć swoje tablice reklamowe/transparenty.

Zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 5) uchwały, który dotyczy obszaru [...], odległość pomiędzy tablicami reklamowymi, niewymienionymi w pkt 2, sytuowanymi po jednej stronie ulicy –minimum 500 m. 34. Według § 14 ust. 3 pkt 7) uchwały, który dotyczy obszaru [...], przy jednej ulicy dopuszcza się stosowanie wyłącznie jednego typu słupów ogłoszeniowych w zakresie formy i użytych materiałów. Natomiast na podstawie § 14 ust. 3 pkt 8) uchwały, który dotyczy obszaru [...], odległość pomiędzy słupami ogłoszeniowymi - minimum 500 m. W takiej sytuacji, wobec braku wymaganych prawem (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) warunków dostosowawczych, w przypadku, gdy istniejące tablice reklamowe lub słupy należą do różnych podmiotów i jednocześnie naruszają określone w wyżej przytoczonych przepisach parametry dotyczące odległości lub zasadę jednolitości typu formy lub materiałów, nie jest w przekonaniu spółki wiadomym który z podmiotów ma się dostosować. Nie wiadomo też, które ze słupów ogłoszeniowych mają stanowić wzorzec do którego inne słupy ogłoszeniowe leżące przy jednej ulicy powinny być dostosowane.

Nadto, nie wiadomo jakie są granice przestrzenne pojęcia przy jednej ulicy, co powoduje, że skarżąca spółka nie jest w stanie ustalić, czy na jej nieruchomości lub jej fragmencie obowiązują reguły określone w § 14 ust. 3 pkt 7) uchwały, a w konsekwencji także, czy położone na niej słupy ogłoszeniowe powinny, w zakresie formy i użytych materiałów, zostać dostosowane do nieokreślonego jednego typu słupów ogłoszeniowych. Sformułowanie postanowień uchwały w tak niejasny sposób, który uniemożliwia zdekodowanie intencji prawodawcy, stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej - (§ 6 w zw. z § 143 a także § 146).

Strona skarżąca zwracając uwagę na różnorodność cywilnoprawnych tytułów do korzystania z rzeczy, zarówno prawnorzeczowych jak i obligacyjnych, wskazał , że powoduje, że niedopuszczalnym jest przyjęcie, że właściciel rzeczy zawsze i zgodnie z prawem może doprowadzić do dostosowania obiektów (w szczególności tablic i urządzeń reklamowych) do zasad i warunków przewidzianych w uchwale krajobrazowej lub - w przypadku korzystania z jego nieruchomości przez kilka podmiotów - określić który z nich powinien, w związku z istnieniem obowiązku dostosowawczego, usunąć z nieruchomości swoje obiekty. Kwestia ta musi znaleźć uregulowanie w przepisach prawa. Skarżący jako przykład sytuacji, w której nieokreślenie odpowiednich warunków dostosowania powoduje powstanie sytuacji patowej i bez wyjścia, podał sytuację w której właściciel, zgodnie z art. 252 Kc w zw. z 253 § 2 Kc i przed uchwaleniem uchwały krajobrazowej, oddał kilku osobom nieruchomość do użytkowania (każdemu z przeznaczeniem do prowadzenia działalności reklamowej z wykorzystaniem tablicy reklamowej), z ograniczeniem prawa każdego z użytkowników do wykonywania użytkowania na części nieruchomości, a następnie uchwalono uchwałę, która przewiduje, że na danej nieruchomości może być tylko jedna tablica reklamowa. Patowość i nierozwiązywalność tej sytuacji - w braku adekwatnych przepisów dostosowawczych - polega na tym, że każdy z użytkowników może twierdzić, że to jego tablica reklamowa powinna pozostać na nieruchomości i nikomu, także właścicielowi nieruchomości, nie przysługuje ani możliwość ustalenia, który z użytkowników powinien usunąć posadowioną przez siebie tablicę ani żaden środek prawny, który mógłby doprowadzić do takiego ukształtowania stosunków prawnych, aby zaistniały problem rozwiązać (np. poprzez doprowadzenie do wygaszenia umów użytkowania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.).

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] czerwca 2017 r. Z tych powodów skarżąca spółka nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto Sąd uznał, że spółka posiada legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały. Skarżąca jest bowiem właścicielem działki nr [...], która znajduje się na rogu ulic [...] i [...] w [...], a więc na terenie objętym uchwałą, która jej zdaniem narusza prawo w sposób zaprezentowany w skardze.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na obszarze miasta [...], jest aktem prawa miejscowego organu gminy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. jest ona aktem prawa miejscowego.

Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad (art. 37a u.p.z.p.) oraz określonej ustawą procedury (art. 37b u.p.z.p.). Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w uchwale rozstrzygnięć. Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19.12.2017 r., sygn. II SA/Wr 624/17 skargę oddalił w całości. Wyrok ten stał się prawomocny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała był już przedmiotem badania przez tut. Sąd, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury uchwalania uchwały reklamowej, która prawomocnie została uznana za legalną.

Drugi element decydujący o obszarze rozpoznania niniejszej skargi to kwestia powiązania zakresu badania z interesem prawnym skarżącej spółki, z którego wywodzi ona swoje żądanie. W ocenie Sądu, ocena legalności uchwały reklamowej, analogicznie jak w przypadku aktów planowania przestrzennego, powinna być dokonywana pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Zakres bowiem sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała reklamowa, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad jej sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego podmiotu. Wobec tego, jeżeli tak jak w niniejszej sprawie, skarżąca spółka wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości oraz z faktu prowadzenia na niej działalności gospodarczej, to stwierdzenie nieważności takiej uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do tej jej części, która dotyczy owej nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia prawa miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Skarga taka nie może zastępować skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. Złożona skarga nie jest zatem skargą o charakterze actio popularis. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej uchwałą reklamową (ewentualnie można rozważyć przydanie takiej legitymacji skargowej również podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do przedmiotu poddanego regulacji uchwały, np. nośnika reklamowego), natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej tak rozumianym indywidualnym interesem skarżącego. Reasumując, Sąd uczynił przedmiotem sądowej kontroli uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] w tej jej części tekstowej oraz rysunkowej, które odnoszą się wyłącznie do sytuacji prawnej nieruchomości należącej do skarżącej strony. Wynikające natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały reklamowej, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącej spółki.

Ostatni element decydujący o ocenie skuteczności niniejszej skargi dotyczy wykazania przez skarżący podmiot naruszenia przez Radę Miasta podjętą uchwałą konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację skarżącej spółki. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być zatem tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżąca spółka obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku przyjęcia uchwały reklamowej doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jej sytuacji prawnej.

W takiej sytuacji należy stwierdzić, badając zaskarżoną uchwałę, że w przypadku części podnoszonych zarzutów, nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego spółki. Skarżąca spółka nie przedstawiła bowiem takiego rodzaju argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Spółka nie wykazała konkretnego i realnego naruszenia (a nie tylko istnienia) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Ponadto należy stwierdzić, że zarzuty skargi oparte na prawdopodobnych w realiach miejskich sytuacjach w postaci istnienia tablic reklamowych należących do różnych podmiotów, wielości użytkowników jednej nieruchomości, różnorodności cywilnoprawnych tytułów do korzystania z nieruchomości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i wywołanych tymi zdarzeniami prawdopodobnych trudności w stosowaniu, czy też egzekwowaniu postawień uchwały nie podważają zgodności uchwały z prawem. Nie można bowiem czynić zarzutu Radzie z tego powodu, że w podjętej uchwale nie wskazuje się sposobu trybu oraz kryteriów na podstawie których zostanie wskazany podmiot, który w sytuacji np. dwóch różnych podmiotów posiadających usytuowane tablice reklamowe (bez znaczenia jest przy tym okoliczność czy one istniały czy też nie w chwili wejścia uchwały w życie), powinien dostosować się do postanowień uchwały wprowadzających m.in. ilościowe ograniczenia takich obiektów na terenie jednej nieruchomości. W ocenie Sądu, gdyby Rada wprowadziła w tym zakresie stosowne unormowania, np. pozwalające wskazać konkretny podmiot, który powinien dostosować się do treści uchwały, wówczas dopiero byłoby zasadne zakwalifikowanie takiej regulacji uchwały jako wykraczającej poza granice delegacji ustawowej. W przekonaniu Sądu, zarzuty skargi oparte na naruszeniu rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, a dotyczące sformułowania uchwały w sposób niejasny, który uniemożliwia zdekodowanie intencji uchwałodawcy, powinny być raczej kierowane nie pod adresem Rady Miejskiej lecz ustawodawcy. Multiplikowanie natomiast przykładów sytuacji faktycznych, wyłącznie w celu wykazania, że zaskarżona uchwała narusza postanowienia rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie podważa zgodności uchwały z prawem. Ponadto, w przedstawionych realiach prawnych, uwzględnienie stanowiska skarżącej strony oznaczałoby w praktyce niemożność podejmowania tego rodzaju uchwał.

Co równie istotne, część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżąca strona wywodzi z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, jak również z naruszenia interesu faktycznego. Takiego rodzaju zarzutem jest niewątpliwie twierdzenie spółki kwestionujące prawidłowość określenia przez Radę granic różnych obszarów, na które uchwała podzieliła teren objęty zawartą w niej regulacją. Brak w części tekstowej uchwały opisu określającego granice obszarów o różnych regulacjach nie przekłada się bowiem w jakkolwiek sposób na naruszenie interesu prawnego spółki albowiem analiza załącznika graficznego uchwały w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości wskazuje, że działka nr [...], która znajduje się na rogu ul. [...] i [...], położona jest w strefie oznaczonej symbolem [...]. Powyższe ustalenia potwierdza także stanowisko spółki wyrażone w załączniku do protokołu rozprawy. Bez wpływu na naruszenie interesu prawnego spółki potraktować należy również zarzut dotyczący podzielenia niektórych obszarów gminy na nieprzewidziane ustawą podobszary i braku określenia granic wskazanych podobszarów. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem wyodrębnienia podobszarów w przypadku strefy [...]. Również zarzut kierowany pod adresem przepisu § 7 ust. 5 uchwały, który wprowadza ograniczenia dotyczące lokalizacji tablic informacyjnych nie dotyczy interesu prawnego spółki. Zakres regulacji objętej tym przepisem uchwały dotyczy bowiem wyłączenie terenów parków, skwerów, zewnętrznych siłowi, wypożyczalni rowerów, ścieżek zdrowia, skateparków, lunaparków, strzelnicy, terenach chronionych, terenach pamięci, rodzinnych ogrodów działkowych, parkingów. Nie ma zatem przeszkód aby posiadane przez spółkę liczne tablice informacyjne - w szczególności dotyczące organizacji ruchu, istniały i służyły zapewnieniu odpowiednich informacji dla osób korzystających z jej usług. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia prawa skarżącej do sytuowania potrzebnych tablic informacyjnych na należącej do niej nieruchomości. Analogicznie należało potraktować zarzut skargi dotyczący posługiwania się w § 10 uchwały pojęciami niejednoznacznymi i mogącymi być dowolnie interpretowanymi. Strona skarżąca nie wykazał również aby nieokreślenie w zaskarżonej uchwale warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków określonych w zaskarżonej uchwale dotyczyło jej indywidualnego interesu prawnego. W ocenie Sądu, aby zarzut polegający na braku realizacji pełnej delegacji ustawowej zawartej w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. mógł zostać uwzględniony, skarżąca spółka powinna wykazać, że w związku z wprowadzeniem konkretnych zakazów, zasad i warunków przewidzianych w uchwale, musiała ona dostosować w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały objęte nią elementy, które znajdują się na działce nr [...]. Inaczej mówiąc należało wykazać, że brak przepisów przejściowych w zakresie obejmującym warunki dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie obiektów spowodował, że strona skarżąca znalazł się w sytuacji prawnej, w której nie wiedziała czy w ogólne podlega obowiązkowi dostosowania, a jeżeli tak, to na czym miałoby polegać takie dostosowanie. Spółka poza ogólnym twierdzeniem na temat braku wiedzy dotyczącej m.in. tego, który z istniejących słupów ogłoszeniowych i wolno stojących tablic reklamowych, które do niej należą, nie jest zgodny z odległościami określonymi w § 7 ust. 6 uchwały, i z tej racji powinien być usunięty, a który muszą usunąć jej sąsiedzi, nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego okoliczność, że regulacja przewidziana w tym przepisie faktycznie ją dotyczy. W ten sam sposób należy potraktować zarzuty kierowane pod adresem § 7 ust. 7, § 14 ust. 3 pkt 1 lit. f, § 14 ust. 3 pkt 5, pkt 7 i pkt 8 uchwały. Przyjdzie również wskazać, że w przepisach obowiązujących dla strefy [...], Rada wprowadziła regulację dostosowawczą dla istniejących w dniu wejścia w życie uchwały pylonów z szyldami, pozwalając utrzymać ich dotychczasową wysokość (§ 14 ust. 2 pkt 3 tiret drugie). Ponadto zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c tiret drugie uchwały, zakaz lokalizacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w strefach A, B, C, M, Z, ZC IT, K nie dotyczy świetlnych tablic lub urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały na budynkach i terenach handlu, kultury lub sportu, wykorzystywanych na potrzeby prowadzonej tam działalności. Nie można zatem twierdzić, że uchwała nie zawiera regulacji dotyczącej warunków dostosowawczych.

Lektura skargi oraz załącznika do protokołu z rozprawy pozwala dokonać pewnego spostrzeżenia natury ogólniejszej, mianowicie że skarżąca spółka oczekuje w istocie pozostawienia dotychczasowego status quo. Takie stanowisko nie dostrzega jednak tego, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, powstałych już po dacie wejścia w życie uchwały, ale także do obiektów istniejących przed tą datą. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było bowiem dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń co do wyglądu tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Z przedstawionymi celami koresponduje uzasadnienie do uchwały intencyjnej jak i uchwały skarżonej. Powołano się tam na cel uporządkowania przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie chaosu reklamowego w mieście. Uchwała ma zmierzać do poprawy estetyki i jakości bezpośredniego otoczenia mieszkańców (takim niewątpliwie są m.in. tereny ogólnodostępne, tereny wzdłuż ulic) oraz do poprawy wizerunku miasta.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza objętych tymi zarzutami przepisów art. 37a u.p.z.p. Wbrew stanowisku skarżącej spółki ustawodawca pozwala w uchwale reklamowej na określenie na terenach ogólnodostępnych ujednoliconego typu koszy na śmieci, ławek, wyposażenia przystanków komunikacji zbiorowej, stojaków rowerowych. Przemawia za tym cel wprowadzenia powyższej regulacji, którym jest ochrona krajobrazu osiągana między innymi poprzez ujednolicenie i typizację obiektów znajdujących się w przestrzeni publicznej. Przedmiotem takiej szczególnej ochrony są zwłaszcza te obszary miasta do których dostęp jest powszechny i nieodpłatny. Najczęściej takimi miejscami są parki, skwery, drogi, czy też chodniki. Biorąc jednak pod uwagę cel regulacji wprowadzonej mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, którym jest wprowadzenie rozwiązań mających zapewnić ochronę krajobrazu, w ocenie Sądu, przez użyte przez lokalnego prawodawcę pojęcie "teren ogólnodostępny" należy rozumieć miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości. W każdym zatem przypadku należy ustalić czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób, np. właściciele określonej nieruchomości. W ocenie Sądu, takim miejscem ogólnodostępnym jest niewątpliwie należąca do spółki nieruchomość. Kwestionowana przez spółkę treść § 5 ust. 1 uchwały odczytywana winna być łącznie z ustaleniami szczególnymi dla poszczególnych stref, co potwierdza ust. 2 § 5 uchwały. Przepis ten dopuszcza przyjęcie odrębnego typu obiektów, o których mowa w ust. 1 dla wymienionych w tym przepisie rodzajów terenów ogólnodostępnych oraz dla każdej strefy. Jak natomiast zauważył autor odpowiedzi na skargę decyzja w przedmiocie ujednolicenia należy do właściciela terenu ogólnodostępnego. Skarżącą spółkę wiążą ustalenia obowiązujące dla strefy [...]. Zgodnie z § 14 ust. 1 uchwała wprowadza zasady i warunki sytuowania małej architektury, jej gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakiej może być wykonana. I tak: 1) szerokość frontu osłon stojaków rowerowych - maksymalnie 6 m; 2) rodzaje materiałów budowlanych: drewno, kamień, szkło, ceramika, tworzywa sztuczne, metal, beton; 3) standardy jakościowe: a) kolor koszy na śmieci – czarny, grafitowy, szary, zielony, a w przypadku koszy zintegrowanych z latarniami i koszy na przystankach dopuszcza się kolorystykę odpowiadającą latarniom oraz konstrukcji przystanków, b) kolor koszy na odchody zwierzęce - brązowy, c) kolor słupków odgradzające jezdnię – czarny, grafitowy oraz kolor zgodny z przepisami w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, d) siedziska ławek: - z drewna – w kolorze naturalnego drewna oraz brązowym i ciemnozielonym, - z materiału innego niż drewno - w kolorze brązowym, grafitowym, szarym, ciemnozielonym, ciemnoniebieskim. Kierując się tymi regulacjami skarżąca spółka obowiązana jest ujednolicić wymienione § 5 ust. 1 obiekty, czyli stosować, np. jeden typ koszy na śmieci, ławek, czy też stojaków na rowery. Sądowi jest natomiast wiadomym, że w przypadku skarżącej spółki ujednolicenie wyposażenia restauracji, w tym typów wymienionych w § 5 ust. 1 uchwały obiektów ma w faktycznie miejsce i jest swoistym standardem, którego nie można nie zauważyć. Pozostaje zatem jedynie rozstrzygnąć czy taki ujednolicony typ spełnia wymogi uchwały przewidziane w § 14 ust. 1 uchwały. Brzmienie kwestionowanych w skardze regulacji § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały nie nakazuje spółce dostosować typów koszy na śmieci, ławek oraz stojaków rowerowych do typów takich obiektów, które obowiązują przy ul. [...] i ul. [...]. Trudno również uznać w § 5 ust. 3 uchwały, niedozwolonej ingerencji w sytuację skarżącej spółki, skoro regulacja tam zawarta pozwala wyłączyć od warunku typizacji obiekty artystyczne oraz obiekty sytuowane na czas wydarzeń okolicznościowych. W ocenie Sądu, wprowadzając wyłączenie od typizacji dla "obiektów artystycznych", rozumianych stricte jako przedmioty materialne, Rada nie miała obowiązku definiowania użytego w tym fragmencie uchwały pojęcia, albowiem do zidentyfikowania tego rodzaju obiektów wystarczające jest posłużenie się określeniem "artystyczny". Według Słownika Języka Polskiego "artystyczny" to: 1 związany ze sztuką lub z artystą; 2 posiadający walory artystyczne (internetowy Słownik Języka Polskiego PWN, dostępny na stronie internetowej:sjp.pwn.pl). Jeżeli zatem znajdujące się na terenie należącym do spółki obiekty (kosze na śmieci, ławki, stojaki na rowery), spełniają takie kryteria, będą wówczas wyłączone od warunku typizacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 3 uchwały, który to przepis pozwala na umieszczanie w granicach terenu zajętego przez ogródki gastronomiczne przenośnych szyldów (stojaków), w liczbie nie większej niż 1 stojak na 30m² powierzchni ogródka, przyjdzie poczynić uwagę ogólniejszej natury, którą w pełni należy odnieść do całości regulacji zakwestionowanej przez spółkę. Zakładając racjonalność uchwałodawcy gminnego, Sąd stwierdza, że gdyby Rada chciała wykluczyć możliwość umieszczenia przenośnego szyldu w ogródkach gastronomicznych, które nie mają powierzchni 30m², wówczas takie ograniczenie wprost wyraziłaby w uchwale. W przeciwnym przypadku, dopuszczalne jest umieszczenie jednego szyldu (stojaka) na terenie ogródka gastronomicznego, którego powierzchnia nie przekracza lub jest równa 30m². Tym samym dopuszczalne jest umieszczenie dwóch tego rodzaju obiektów w ogródku gastronomicznym przekraczającymi 30m² acz nieprzekraczającym powierzchni 60 m². Podobnie zakładając racjonalności uchwałodawcy lokalnego należy rozumieć regulację § 7 ust. 7 uchwały, która zakazuje umieszczania w pionie więcej niż jednej tablicy reklamowej na konstrukcję. Chodzi w tym przypadku o każdą konstrukcję, która pozwala na taki właśnie sposób umieszczenia tablicy reklamowej. Ponadto, tak jak w przypadku pojęć: teren ogólnodostępny, obiekt artystyczny, określenia użyte w uchwale należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem przyjętym przez słownik języka polskiego i przy uwzględnieniu legalnych definicji pojęć ustawowych uregulowanych w przepisach u.p.z.p. Wówczas użycie pojęcia - konstrukcja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jak natomiast wcześniej zostało stwierdzone, nie jest rolą Rady rozstrzygać w drodze uchwały reklamowej, który z różnych podmiotów mających w ten sposób umieszoną tablice na jednej konstrukcji ma się dostosować do wymogu zawartego w § 7 ust. 7 uchwały. Adresatem tego obowiązku jest właściciel konstrukcji ewentualnie podmiot gospodarczy posiadający do niej tytuł prawny. Na nim bezpośrednio ciąży obowiązek przestrzegania uchwały i dostosowania się do zawartych w niej regulacji.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem jednorazowym. Zawarta w niej regulacja aktualizuje się w każdym przypadku, w którym zaistnieje zmiana w stanie faktycznym, która objęta jest jej regulacją. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że uchwała kreuje istnienie zawieszonego w czasie obowiązku dostosowawczego, który staje się wymagalny w chwili zmiany niedotyczącego danego obiektu elementów stanu faktycznego, tj. zmiany jego otoczenia. W ocenie Sądu, na tym właśnie polega różnica między normatywnym aktem generalnym i abstrakcyjnym, a więc niedotyczącym jednej ściśle określonej sytuacji i niepodlegającymi "skonsumowaniu" na skutek ziszczenia się tej sytuacji, czyli nieograniczonym w czasie, jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała a aktem indywidualnym i konkretnym. Z tych powodów bezzasadny okazał się zarzut dotyczący § 7 ust. 6 uchwały.

W kontrolowanej uchwale mają być ustalone nie tylko zasady i warunki, lecz także liczba szyldów, które może umieścić na danej nieruchomości podmiot prowadzący na niej działalność gospodarczą. Zgodnie natomiast z definicją ustawową szyldem jest tablica reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.

W ocenie Sądu, bezpodstawny okazał się również zarzut dotyczący § 14 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały, który to przepis dopuszcza sytuowanie tablic zawierających menu lokali gastronomicznych na budynkach przy wejściu do lokalu gastronomicznego. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem całości regulacji zawartej w § 14 ust. 3 uchwały. W tym kontekście możliwość sytuowania tablic zawierających menu lokali gastronomicznych na budynkach przy wejściu do takiego lokalu, jawi się nie tyle jako ograniczenie ale stanowi wręcz dodatkową możliwość dla przedsiębiorcy - związaną z zasadami i warunkami sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach, w przypadku gdy prowadzi on w takim budynku działalność gastronomiczną. W realiach działalności prowadzonej przez skarżącą spółkę, gdzie część potraw zamawianych jest w systemie [...], w przekonaniu Sądu, kwestionowana regulacja § 14 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały nie oznacza zakazu umieszczania menu wraz z cennikiem w miejscu innym niż na budynkach przy wejściu do lokalu gastronomicznego. Urządzenia umożliwiające świadczenie usług w systemie [...] stanowią bowiem zorganizowaną część przedsiębiorstwa skarżącej spółki, bez których prowadzenie takiej działalności byłoby jeśli nie wykluczone, to z pewnością ograniczone. Z tego już powodu, w przekonaniu Sądu, urządzenia służące do zamawiania posiłków bez wychodzenia z samochodu, nie podlegają reżimowi uchwały. Skarżąca natomiast nie przedstawiła w tym zakresie konkretnych twierdzeń i zarzutów, a jedynie bezpodstawne obawy. Ponadto przepis § 14 ust. 3 uchwały dopuszcza w strefie [...] m.in. świetlne tablice i urządzenia reklamowe, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały (lit. c) oraz wolno stojące tablice reklamowe małego, średniego i dużego formatu jednostronne i dwustronne w formie prostokąta (lit. h).

Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miejska [...] naruszyła w sposób istoty przy podejmowaniu zaskarżonej ustawy przepisy prawa. Zaskarżona uchwała nie narusza przy tym istoty prawa własności skarżącej spółki, ani też nie podważa konstytucyjnie chronionej wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Wprowadzenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych, odległości oraz liczby szyldów miało swoje uzasadnienie wynikające z celu ustawy będącej postawą prawną uchwały reklamowej. Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.