Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 144/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 61 ust. 1 i 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. I. kwotę 757 złotych (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015r. Prezydent Olsztyna ustalił na rzecz K. i T. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku pokoszarowego na dom pomocy społecznej na działce nr 30-6/8 przy ul. [...] w O.. W decyzji określono szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunki w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej, wymagania dotyczące zakresu i formy projektu budowlanego, ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu podano, że wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i po uzupełnieniu zawierał wszystkie niezbędne elementy, które określono w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy stanu faktycznego i prawnego wynika, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia spełnia wszystkie warunki określone wymaganiami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i można dla niej ustalić warunki zabudowy.

Od decyzji tej odwołała się A. I., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a także procedury. W piśmie uzupełniającym odwołanie wskazała, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy między innymi dla inwestycji polegającej na przebudowie, mimo tego, że jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, inwestycja polega również na budowie; naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że warunek opisany w powołanych przepisach został spełniony mimo tego, że z treści decyzji faktycznie nie wynika, iż media są dostępne w budynku lub że zostały zagwarantowane, naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sprzeczności z obowiązującą linią zabudowy, która nie może zostać przekroczona; naruszenia § 7 rozporządzenia poprzez nieustalenie górnej wysokości elewacji frontowej dla projektowanej budowy. W związku z tym odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że planowana inwestycja została określona jako przebudowa i zmiana sposobu użytkowania. W ramach przebudowy nie istnieje jednak możliwość sytuowania innych obiektów budowlanych. Mimo tego organ wskazał, że ma powstać nowy budynek. Zarzucono, że z treści decyzji nie wynika jakoby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem w decyzji nie powołano się na decyzje przyłączeniowe lub promesy dostawców poszczególnych mediów. Podniesiono, że w zakresie obsługi komunikacyjnej organ ustalił, że miejsca postojowe mają być w bliżej nie określonej ilości zlokalizowane na przeznaczonej do modernizacji zatoce postojowej, jednakże pod warunkiem posiadania prawa dysponowania gruntem. Takie rozstrzygnięcie powoduje, że w przypadku kiedy inwestor nie będzie miał prawa dysponowania terenem innego podmiotu, miejsca postojowe nie zostaną zrealizowane, co oznacza że organ nie określił warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej. Podniesiono ponadto, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy winna być załączona mapa w odpowiedniej skali, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a załączone do decyzji mapy nie zawierają w ogóle skali, stąd nie wiadomo, czy powołany przepis nie został naruszony. Ponadto analiza w części opisowej odnosi się do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku koszarowego na obiekt hotelowy, a lakoniczność analizy nie pozwala przy w jakikolwiek sposób odnieść się do poczynionych przez organ ustaleń, co świadczy o wadliwym jej przygotowaniu.

Decyzją z dnia 25 listopada 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że bezsporne w sprawie jest to, że działka której dotyczy zaskarżona decyzja, położona jest na terenie, który nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu w celu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową istniejącego budynku koszarowego na dom pomocy społecznej, wymagane jest ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy. W ocenie Kolegium postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone stosownie do zasad określonych w procedurze administracyjnej oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi w specjalności architektonicznej, stosownie do wymagań określonych wart. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która opracowana została stosownie do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W terenie analizowanym wokół działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa handlowo-usługowa, mieszkalna oraz budynki oświaty i biurowe, a także budynki magazynowe, a w decyzji funkcja planowanego zamierzenia budowlanego określona została jako usługowa. Stwierdzono zatem, że planowana inwestycja jest kontynuacją występującej na analizowanym terenie funkcji. Powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne wskazano, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja odpowiada podstawowym wymaganiom, jakie dla tego typu decyzji stawia art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren posiada dostęp do drogi publicznej, obiekt, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania posiada przyłącza instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej, gazowej, kanalizacji deszczowej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Podniesiono, że z uwagi na to, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O o uzgodnienie projektu decyzji. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organ zajął w trybie art. 106 Kpa stanowisko w sprawie. Podano, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w omawianej sprawie sytuacja taka zachodzi. W związku z tym organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, które określone zostało we wniosku strony. Biorąc pod uwagę fakt, że zaskarżona decyzja nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budowy nowego obiektu, ale zmiany funkcji (sposobu użytkowania) istniejącego obiektu koszarowego na dom pomocy społecznej, a we wniosku zostało potwierdzone, że przedmiotowy obiekt jest uzbrojony w przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, energetyczne, gazowe, kanalizacji deszczowej i zaprojektowanie mediów zostanie pokryte w ramach limitów umów do istniejącego budynku, to Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpatrywanym przypadku nie został zachowany. Nie uznano za trafny zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia poprzez nieustalenie górnej wysokości elewacji frontowej w sytuacji, gdy stan faktyczny istniejącego obiektu w odniesieniu do górnej wysokości elewacji frontowej nie ulega zmianie. Kolegium stwierdziło, że ustalenia dotyczące: obowiązującej linii zabudowy, jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie zostały w pełni wyjaśnione z odniesieniem się do zakresu planowanej przebudowy istniejącego obiektu. Jednak okoliczność ta zdaniem organu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż załączony do akt projekt koncepcyjny planowanego zamierzenia budowlanego potwierdza, że przeprojektowano wejście główne do budynku, likwidując schody zewnętrzne i strop nad piwnicą i w ten sposób uzyskano wejście do obiektu z poziomu terenu udostępniając obiekt osobom niepełnosprawnym, a co z kolei związane jest z charakterem wprowadzanej do istniejącego obiektu funkcji usługowej - domu pomocy społecznej. Wskazano, że na obecnym etapie postępowania organy orzekające jedynie przesądzają, że z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury na wskazanym terenie, nie ma przeciwwskazań do realizacji określonego we wniosku strony zamierzenia budowlanego. Uznano, że pozostałe argumenty odwołania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek strony, który jest dla organu wiążący i organ nie ma podstaw, ani do oceny planowanych zamierzeń z punktu widzenia ich celowości, ani do modyfikowania wniosku. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagana, od pozostałych stron postępowania, zgoda na planowany sposób zagospodarowania nieruchomości. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniosła A I, reprezentowana przez pełnomocnika – r.pr. N P. Zarzuciła naruszenie prawa, a mianowicie: art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie rozstrzygnięcia polegającego najprawdopodobniej na zgodzie na sytuowanie innego obiektu o szerokości elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie 25 m, kiedy to inwestycja ma polegać na przebudowie i zmianie sposobu użytkowanie, gdzie zmiana tego parametru nie jest dopuszczalna; art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że warunek ten został spełniony mimo tego, że do akt sprawy nie zostały załączone umowy umożliwiające korzystanie z mediów, a z analizy wynika, że uzbrojenie jest istniejące oraz projektowane, a z treści samego wniosku zdaje się wynikać, że uzbrojenie o ile w ogóle istnieje ma być przeprojektowywane; naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie linii obowiązującej i linii nieprzekraczalnej, gdzie ustalenia w przypadku tego drugiego wskaźnika naruszają regulacje odnoszące się do linii obowiązującej, a nadto odmienne wyznaczenie tego wskaźnika na mapie stanowiącej załącznik do decyzji; § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprzeprowadzenie analizy, o której mowa w tym przepisie i wykorzystanie dla ustalenia warunków zabudowy analizy wykonanej w innej sprawie dla budynku hotelowego, które to postępowanie również było prowadzone przed organem pierwszej instancji; § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, a nadto wyznaczenie tego obszaru na mapie w nieodpowiedniej skali; art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sprzeczności z normą tego przepisu bowiem organ odwoławczy nie odniósł się rzeczowo do argumentów odwołania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji będącej przedmiotem skargi, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestycja winna być zindywidualizowana z uwagi na to, że jej ustalenia wiążące się dla organu właściwego w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z postanowień zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że w istocie dopuszcza się możliwość usytuowania kolejnego obiektu, który miałby mieć przede wszystkim inną szerokość elewacji frontowej, a inne parametry, jak ilość kondygnacji i rodzaj dachu byłby niezmienny. Skoro jednak istniejący obiekt posiada elewację frontową wynoszącą ok. 40 m, to nie jest możliwe zrealizowanie tego obiektu z szerokością ustaloną na maksymalnie 25 m. W takim bowiem wypadku istniałaby potrzeba rozbiórki budynku i wykonania innego obiektu budowlanego, a rodzaj inwestycji polega na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, a nie na realizacji innego, czy kolejnego budynku. Ponadto gdyby dopuścić realizację drugiego obiektu, którego nie zostały dane wszelkie wymagane parametry, bez wątpienia nie udałoby się zachować wskaźnika zabudowy określonego jako wskaźnik istniejący. Podniesiono, że wprawdzie w przypadku, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ale nie zwalnia to organów od przeprowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej kwestionowane decyzje nie rozstrzygają sprawy zainicjowanej wnioskiem inwestorów, a inną sprawę, choć dotyczącą inwestycji na tym samym obszarze. Odnosząc się do stanowiska Kolegium odnośnie wyznaczenia linii obowiązującej i nieprzekraczalnej, stwierdzającego że wątpliwości w tym zakresie rozwiewają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, wskazano, że o rodzaju inwestycji rozstrzyga treść decyzji, a nie inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wskazano, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia organ jest zobowiązany do wyznaczenie linii obowiązującej, a nie nieprzekraczalnej. Zatem wyznaczanie bowiem linii nieprzekraczalnej stanowi odstępstwo, bowiem powoduje możliwości pewnego luzu decyzyjnego w zakresie posadowienia obiektu z uwagi na to, obiekt może być od linii nieprzekraczalnej odsunięty bez jakichkolwiek konsekwencji. W ocenie skarżącej wyznaczone wskaźniki nie pozwalają ustalić, jakie faktycznie rozstrzygnięcie wydał organ pierwszej instancji. Można tylko przypuszczać, że planowane przedsięwzięcie przekracza linię obowiązującą, co jest niedopuszczalne. Ponadto załącznik graficzny nie odpowiada treści decyzji, gdyż zaznaczone linie w żadnym miejscu nie tworzą uskoku, abstrahując od możliwości wyznaczenia dwóch linii. Podniesiono także, że z części tekstowej analizy wynika, że wykonana ona została dla innego przedsięwzięcia, a mianowicie dla budynku hotelowego, czyli inwestycji dla której o ustalenie warunków zabudowy ubiegała się uprzednio spółka [...], a analiza - choć realizowana dla tej samej nieruchomości, ale dla innego zagospodarowania - nie może być wykorzystywana do innej sprawy, nawet jeżeli przedsięwzięcie odnosi się do tego samego obiektu, jednakże z inną planowaną funkcją. Ponadto analiza została dokonana na mapie w skali 1:2000, co narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Organ nie może także poprzestać na stwierdzeniu, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o określonej funkcji, bowiem takie twierdzenie nie jest weryfikowalne zarówno przez organ odwoławczy, jak też przede wszystkim stronę kwestionująca decyzję. Zdaniem pełnomocnika skarżącej zastrzeżenia budzi wielkość samego obszaru analizowanego, bowiem z doręczonej skarżącej mapy wynika że obszar ten stanowi jedno, a nie trzykrotność frontu działki. Wskazano, że skoro urbanista sporządzający analizę podał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej, gazowej, energetycznej i telekomunikacyjnej jest wystarczające dla projektowanej inwestycji, to fakt ten należało ustalić nie poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu, że budynek jest wyposażony w sieci, tym bardziej że sam inwestor wskazywał na to, że projektowanie mediów zostanie pokryte w ramach limitów umów do istniejącego. Nie wiadomo zatem, czy faktycznie uzbrojenie jest istniejące, czy przynajmniej w części projektowane. Zakwestionowano także ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej, gdyż nie ustalono ilości miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji, które miałyby zostać zrealizowane na terenie pasa drogowego, co budzi zastrzeżenia co do możliwości wyłącznego korzystania z części pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w pkt 1 decyzji organu I instancji poza prawidłowym ustaleniem, że szerokość elewacji frontowej pozostaje bez zmian – ok. 40 m, w kolejnym zdaniu błędnie podano szerokość elewacji frontowej: max 25 m. Jednak pozostałe ustalenia, jak i materiał dowodowy bezspornie dotyczą istniejącego budynku pokoszarowego, a nie - jak podniesiono w skardze - ustalenia te odnoszą się do innego obiektu o szerokości elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie 25 m. Odnośnie do zarzutu dotyczącego wyposażenia w przyłącza podano, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to takie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Wprawdzie w projekcie koncepcyjnym inwestycji zakres robót budowlanych wewnątrz obiektu obejmuje m.in. likwidację i ułożenie nowej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, c.o., ale w korekcie wniosku strony zadeklarowano, że zaprojektowanie mediów zostanie pokryte w ramach limitów umów do istniejącego budynku. Ponadto na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę organ I instancji przesłał wyjaśnienia strony na okoliczność tego, że posiada zawarte umowy na dostarczenie ciepła, wody oraz energii elektrycznej i których kserokopie zostały załączone. Co do obowiązującej linii zabudowy, jak i dodatkowo wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy organ wyjaśnił, że bardziej czytelny opis ustaleń w tym zakresie zawarty jest w pkt 4 części tekstowej analizy. Natomiast co do zarzutu nieprzeprowadzenia analizy wskazano, że zapis w załączniku nr 2 w analizie tekstowej, jest wynikiem omyłki pisarskiej i błąd ten zostanie sprostowany postanowieniem organu I instancji. W ocenie Kolegium nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi dotyczący wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki w sytuacji, gdy z części tekstowej analizy wynika, że wyznaczono granice analizowanego ternu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego obszaru - 3 x 42,2 = 126,60 (przyjęto 127 m). Odnosząc się do zarzutu sporządzenia obszaru analizowanego na mapie w nieodpowiedniej skali wyjaśniono, że okoliczność ta nie ma znaczenia, skoro obszar analizowany wyznaczony został z uwzględnieniem wyżej określonej zasady. Co do obsługi komunikacyjnej działki wskazano, że Zarząd Dróg Zieleni i Transportu w O. pozytywnie zaopiniował zamysł inwestora polegający na zmianie sposobu użytkowania obiektu koszarowego na dom pomocy społecznej pod warunkami określonymi w tym piśmie. Ponadto w piśmie z dnia 30 marca 2015r. Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w O. wyraził zgodę na budowę ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasie drogowym ul. [...], staraniem i na koszt wnioskodawcy, a także wskazał na możliwość wystąpienia do Zarządu o wydanie zezwolenia na korzystanie z zastrzeżonych miejsc postojowych na prawach wyłączności. Z kolei naruszenie art. 107 § 3 kpa w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie nie dawał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, nie miał – zdaniem Kolegium - wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 29 lutego 2016r. pełnomocnik uczestnika postępowania T. K. – r.pr. J. S. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania administracyjnego, całkowicie podzielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Do Sądu wpłynęło także postanowienie Prezydenta Miasta O. z dnia 15 lutego 2016r. o sprostowaniu oczywistej pomyłki w decyzji z dnia 1 września 2015r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku pokoszarowego na dom pomocy społecznej na działce nr 30-6/8 przy ul. [...] w O., a także pismo pełnomocnika skarżącej zawierające informację o wniesieniu zażalenia na to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.)

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) określa warunki, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym w celu ustalenia, czy planowana inwestycja wypełnia wymogi określone w tym przepisie organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w toku którego sporządza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie), dokonuje uzgodnień o których nowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a w decyzji określa elementy wynikające z art. 54 w z. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia organu co do spełnienia tego warunku nie jest dokonywane w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w § 3 rozporządzenia, sporządzanej dla konkretnej inwestycji. Przy czym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który wskazuje na kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku koszarowego na obiekt hotelowy, a nie na dom pomocy społecznej - jak to określił inwestor w swoim wniosku. Wprawdzie funkcje obiektu hotelowego i domu pomocy społecznej są zbliżone, ale nie są tożsame. Nie sposób zatem uznać, że analiza dotyczyła wnioskowanej inwestycji, zwłaszcza że z akt sprawy wynika, ze poprzedni projekt inwestycji dotyczący tego samego obiektu polegał na jego przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na obiekt hotelowy. Nasuwa to zatem wątpliwości, czy przedmiotowa analiza faktycznie została sporządzona dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, czy też jest to ta sama analiza, która została sporządzona we wcześniej toczącym się postepowaniu, dotyczącym innej funkcji planowanego obiektu, co nie jest dopuszczalne. Przy czym odnosząc się do kwestii sprostowania analizy, dokonanego postanowieniem organu I instancji z dnia 15 lutego 2016r. wyjaśnić należy, że z informacji przesłanej przez pełnomocnika skarżącej wynika, ze nie jest ono jeszcze ostateczne, gdyż strona skarżąca wniosła na nie zażalenie. Ponadto w ocenie Sądu sprostowanie zapisu dotyczącego projektowanej inwestycji nie rozwiewa wyżej wskazanych wątpliwości co do jej przedmiotu. Wprawdzie analiza stanowi integralną część decyzji, ale jest sporządzana przed jej wydaniem i stanowi jeden z niezbędnych elementów procedury poprzedzającej wydanie decyzji. Nie może być zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że analiza jest sporządzana dla potrzeb konkretnego postępowania i dotyczy inwestycji objętej wnioskiem w tym postępowaniu. Wskazać także należy, że mapa zastosowana w tej analizie – 1:2000 nie spełnia wymogu określonego w powołanych wyżej przepisach. Co więcej jest ona mało czytelna, gdyż nie sposób odszukać na niej oznaczeń z legendy odnośnie do miejsca położenia budynków, które zostały uwzględnione w analizie, określonych literami: m, g, h, t. W tej sytuacji nie sposób zweryfikować prawidłowości przeprowadzonej analizy. Przy czym niezrozumiały jest zarzut pełnomocnika skarżącej, że także wielkość analizowanego terenu została określona nieprawidłowo. Pełnomocnik strony skarżącej kwestii tej nie wyjaśnił, powołując się jedynie na doręczoną mapę. Wskazać jednak należy, że z uwagi na przyjęcie niewłaściwej skali mapa w innej skali służyła do celów analizy, a w innej skali do określenia warunków zabudowy. Jednak ani z mapy służącej do analizy, ani z części opisowej analizy nie wynika, aby teren ten został wyznaczony niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Kolejna kwestia, która wymaga wyjaśnienia, jest wyznaczenie w przedmiotowej decyzji obowiązującej linii zabudowy oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. (sygn.. akt II OSK 1218/11, LEX nr 1291855) w urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Można zatem powiedzieć, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. Na trudności w sposobie rozumienia wyznacznika "obowiązkowości" linii zabudowy zwraca się także uwagę w literaturze przedmiotu (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lex 2012). W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jak jednak podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lutego 2016r. (Sygn. akt II SA/Go 1058/15, dostępny w internecie) biorąc pod uwagę ugruntowaną linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, ze brak było podstaw do wyznaczania dwóch linii zabudowy: obowiązującej i nieprzekraczalnej. Powoduje to nie tylko niejasność co do treści decyzji – na co wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale w ogóle nie jest dopuszczalne. Przy czym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że wątpliwości co do treści decyzji w tym zakresie wyjaśnia projekt przedłożony przez inwestorów. Należy bowiem podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącej, że o rodzaju inwestycji i jej parametrach przesądza treść decyzji, a nie dokumenty dołączone do wniosku.

Wątpliwości nasuwa także sformułowanie dotyczące szerokości elewacji frontowej jako pozostającej bez zmian – ok. 40 m oraz szerokości elewacji frontowej określonej jako gabaryty projektowanej zabudowy, ustalonej na 25 m. Wprawdzie Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącej, że takie sformułowanie oznacza dopuszczenie możliwości usytuowania kolejnego obiektu na przedmiotowej działce, ale budzi to zastrzeżenia co do wykonalności decyzji, przede wszystkim w kontekście konieczności uzyskania na dalszym etapie proces inwestycyjnego pozwolenia na budowę. Wskazać także należy, że w tym zakresie organ I instancji dokonał sprostowania w drodze postanowienia z dnia 15 lutego 2016r. Jednakże na postanowienie to zostało wniesione zażalenie, a zatem nie jest ono jeszcze ostateczne. Ponadto z uwagi na wniesione zażalenie na tym etapie postępowania Sąd nie może dokonać jego oceny pod kątem zgodności z prawem.

Należy także wskazać na zawarte w przedmiotowej decyzji ustalenia co do warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej. Z uzgodnienia dokonanego z zarządcą drogi wynika, że decyzja ta została uzgodniona pod dwoma warunkami, a mianowicie: zapewnienia dostatecznej ilości miejsc parkingowych do obsługi projektowanego przedsięwzięcia oraz zapewnienia dojazdu na zaplecze budynku od strony ul. [...]. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono miejsca postojowe w istniejącej, przeznaczonej do modernizacji zatoce postojowej, pod warunkiem wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania określonym terenem. Należy zatem wyjaśnić, że uzgodnienie polega na zaakceptowaniu decyzji tylko w takim kształcie, w jakim została ona uzgodniona oraz pod takimi warunkami, pod jakimi została uzgodniona. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może tych warunków dowolnie modyfikować. Należy wyjaśnić, że przepisy prawa nie nakazują określenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej ilości miejsc parkingowych, ale z uzgodnienia dokonanego z zarządcą drogi wynika, że ilość ta ma być dostateczna, czego organ w przedmiotowej decyzji nie zastrzegł. Nie nałożono także na inwestora obowiązku zapewnienia dojazdu do zaplecza budynku od strony ul. [...], mimo że był to jeden z warunków uzgodnienia dokonanego przez zarządcę drogi, a ani z decyzji organu I instancji, ani z decyzji Kolegium nie wynika z jakich względów organy odstąpiły od nałożenia tego obowiązku na inwestora. Także sformułowanie warunku co do konieczności wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania terenem w związku z ustaleniem miejsc postojowych w istniejącej zatoce wychodzi poza zakres uzgodnienia, a nadto budzi wątpliwości nie tylko co do możliwości jego realizacji - w przypadku nieuzyskania prawa do dysponowania przedmiotowym terenem - ale także dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku jego niespełnienia.

Natomiast nie można podzielić zarzutu skarżącej co do niespełnienia warunków dotyczących sieci wodno-kanalizacyjnej, gazowej, energetycznej i telekomunikacyjnej. Z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei ust. 5 tego artykułu stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W niniejszej sprawie inwestor oświadczył, że zaprojektowanie mediów zostanie pokryte w ramach limitów do istniejącego budynku. W tej sytuacji organ nie miał podstaw, aby żądać od inwestora umów, o których mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. , gdyż dotyczy to jedynie uzbrojenia terenu, które ma być wykonane, a nie uzbrojenia już istniejącego.

Z wyżej podanych względów zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Organ winien zatem ponownie rozpoznać przedmiotową sprawę mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.

O kosztach postepowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.