Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 888/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi E. S., M. S. oraz J. S. i E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących E. S. i M. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz solidarnie na rzecz skarżących J. S. i E. S. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania pp. E. i J. S., pp. E. i M. S., p. J. S. oraz p. Z. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013r. Zarządu [...] W. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym [...] na terenie [...] W. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu organ wskazał, że od w/w decyzji Zarządu [...] W. z dnia [...] października 2013r. zostało złożone odwołanie przez pp. E. i J. S., pp E. i M. S., p. J. S. oraz p. Z. W., p. J. S. oraz p. Z. W.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy podkreślił, że ma obowiązek zbadać, i to niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownych rozpatrzeniu sprawy w celu oceny poprawności przeprowadzonego postępowania, jak i decyzji administracyjnej. Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Po zapoznaniu się z wnioskiem strony organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w całości i dopiero po jego zakończeniu, możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Dotyczy to w szczególności obowiązku uzyskania opinii i uzgodnień określonych w ustawie , zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) 3. 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jednocześnie dodano, iż jak wynika z § 9 cyt. powyżej rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej budowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną zaś wyniki analizy (część tekstową i graficzną) sporządzonej na podstawie §3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowią załącznik - do decyzji o warunkach zabudowy. Powołane powyżej rozporządzenie wprowadza również wymogi co do czytelności mapy, zastosowanych oznaczeń oraz przyjętego nazewnictwa.

Z załącznika mapowego zaskarżonej decyzji wynika zdaniem organu, iż w wyznaczonym przez organ I instancji obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna, jednakże w sąsiedztwie planowanej zabudowy zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna (przy ul. [...]). Zatem, realizacja planowanej inwestycji nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, zaś zważywszy na okoliczność istnienia w obszarze zabudowy wielorodzinnej, stanowi kontynuację funkcji. Skoro w sąsiedztwie istnieje działka zabudowana budynkiem wielorodzinnym, to planowana inwestycja nie narusza również ładu przestrzennego, albowiem w zakresie funkcji i charakterystyki architektonicznej odpowiada zabudowie, jaka istnieje w obszarze analizowanym. Zwrócono także uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu- oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia .i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość zacienienia budynków sąsiednich, ewentualnego- zagrożenia dla budynków sąsiednich, kwestii związanych z odprowadzaniem wód opadowych, mogą być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1 994r. Prawo Budowlane (tj. z 2010r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

W zakresie zarzutu co do usytuowania budynku poza zasięgiem istniejącej i projektowanej kanalizacji (brak możliwości odprowadzania ścieków) organ zauważył, iż z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.71 7) wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W art. 61 ust. 5 ustawy wskazano, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W doktrynie zwraca się uwagę, że uzbrojenie terenu winno zaspokajać potrzeby zamierzenia budowlanego określonego przez wnioskodawcę, a pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy drogę, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (Komentarz do art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), {w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W art. 61 ust. 5 ustawy wskazano, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z kolei pod pojęciem właściwej jednostki organizacyjnej należy rozumieć przedsiębiorstwo (zakład) świadczące usługi komunalne w zakresie budowy i eksploatacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych, energetycznych czy też telekomunikacyjnych. Według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) jednostkami takimi są: zakłady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego świadczące usługi komunalne, spółki prawa handlowego tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego lub z ich udziałem. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Z przepisów art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wynika, iż podmiot, który wprowadza ścieki do wód lub do ziemi ma obowiązek zapewnienia ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w szczególności przez budowę i eksploatację urządzeń służących tej ochronie, a tam, gdzie jest to celowe, powtórne wykorzystanie oczyszczonych ścieków. Oznacza to, iż dopuszczalne jest w świetle obowiązujących przepisów prawa, odprowadzanie ścieków bytowych do oczyszczalni, funkcjonujących poza istniejącymi systemami kanalizacji miejskiej. W ocenie organu odwoławczego, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie jest konieczna szczegółowa ocena technicznych i prawnych możliwości włączenia nowej inwestycji do systemu odprowadzania ścieków, istniejących poza siecią miejską. Z akt sprawy wynika, iż inwestor przedłożył stosowne dokumenty pozwalające na dokonanie oceny w zakresie uzbrojenia terenu - sieci gazowej, wodociągowej, energetycznej, zaś zdaniem składu orzekającego planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do tych mediów. Wątpliwości skarżących dotyczą kwestii związanych z zapewnieniem dostępu do kanalizacji dla planowanego budynku. Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 5 listopada 2009r. Wynika, iż projektowany budynek wielorodzinny znajduje się poza zasięgiem istniejącej i projektowanej miejskiej sieci kanalizacyjnej. Odbiornikiem ścieków z ww. inwestycji będzie kolektor w ul. [...] po jego wybudowaniu, wybudowaniu kanału w ul. [...] oraz sieci kanałów w rejonie ww. inwestycji.

Organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów potwierdzających możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej [...]. W odpowiedzi na powyższe, inwestor dostarczył pismo z dnia 15 stycznia 2013r. [...] Spółdzielni [...] o możliwości przyjęcia ścieków do swojej oczyszczalni z planowanej inwestycji, o ile inwestor wywiąże się z warunków przyłączenia, ustalonych między stronami. Zatem, w zakresie odbioru ścieków, co wynika z pisma MPWiK na dzień wydania decyzji nie ma możliwości odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej, co jednakże nie wyklucza możliwości zastosowania innych rozwiązań. Z pisma [...] wynika, iż posiada ona własną oczyszczalnię ścieków i wyraża zgodę na przyjęcie ścieków z planowanego budynku do własnej oczyszczalni. W ocenie Kolegium, zgoda Spółdzielni [...] na przyjęcie ścieków bytowych na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, jest wystarczająca dla oceny, iż został spełniony warunek określony w. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717).

Organ zwrócił też należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Na tym etapie inwestor nie ma obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie koncepcję zabudowy poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, zaś obowiązek ten wynika wprost z art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zacienienia budynków sąsiednich może być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. z 2010r., Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i E. S. oraz E. i M. S. Skarżący domagają się : uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. Sygn. akt KOC [...], oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dokonało wnikliwej oceny wyników analizy zagospodarowania obszaru wykonanej w przedmiotowej sprawie. Wyniki tej analizy wskazują zaś w sposób jednoznaczny, że inwestycja dla której zostały określone warunki zabudowy w decyzji Nr [...] Zarząd [...] W. w dniu [...] września 2013 r. nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym terenie znajduje się siedemdziesiąt cztery budynki, siedemdziesiąt trzy budynki to budynki mieszkalne jednorodzinne (w tym jeden przeznaczony do rozbiórki, w miejsce którego ma powstać planowany budynek wielorodzinny), a jedynie jeden budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wystarczy spojrzeć na mapę, żeby zobaczyć, że również poza analizowanym terenem występują prawie wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne. Istnienie jednego budynku wielorodzinnego, na terenie osiedla domów jednorodzinnych, nie może i nie jest precedensem uzasadniającym zmianę funkcji i formy zabudowy.

Ponadto skarżący wskazali, że z analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,21. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycja wynosi 0,4. Autor analizy uzasadnia ustalenie takiego wskaźnika stwierdzeniem, że wskaźnik ten przekracza średnią wskaźnika w analizowanym trenie, jednak nie przekracza wartości wskaźnika maksymalnego. I to ma być uzasadnienie dla zmiany cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na trenie analizowanym tylko na jednej działce mamy do czynienia wskaźnik zabudowy 0,5 i do tyczy to zabudowy jednorodzinnej szeregowej i na dwóch działkach wskaźnik 0,4 (zabudowa jednorodzinna szeregowa i zabudowa wielorodzinna). Oznacza to że dla [...] działek zabudowanych znajdujących się w analizowanym terenie tylko trzy mają wskaźnik zabudowy równy lub większy z planowanym dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na analizowanym terenie. Jeżeli na przedmiotowej działce miałaby powstać inwestycja stanowiąca kontynuację cech i wskaźników kształtowania terenu i istniejącej zabudowy wskaźnik ten powinien dla planowanej inwestycji powinien wynosić tyle co przeważający wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie, a więc niewiele odbiegać od istniejącej średniego wskaźnika (0,21). Przyjęcie wskaźnika zabudowy 0,4 jest dopuszczalne w centralnych punktach miast, pełniących funkcje usługowe lub administracyjne, względnie na terenach zabudowy wielorodzinnej.

Skarżący zarzucili także, że analiza w ogóle nie bada kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na analizowanym terenie, a jedynie wyznacza ten wskaźnik na poziomie minimum 30 %. Jako minimalny z uwagi na brak kanalizacji deszczowej. Powstaje pytanie dlaczego wskaźnik ten ma zostać ukształtowany w oderwaniu od istniejącego wskaźnika w analizowanym terenie. Należy zwrócić uwagę, że średni współczynnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,21, co w konsekwencji oznacza, że biorąc pod uwagę podjazdy, chodniki i tym podobne utwardzenie terenu, że w analizowanym terenie średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 70 - 60%. Powstaje zatem pytanie jakie jest uzasadnienie, aby w środku zielonej dzielnicy domów jednorodzinnych, zabudować 70% działki. I w jaki sposób tak wyznaczony wskaźnik stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania terenu.

Podobnie uwagi należy odnieść do kolejnego analizowanego wskaźnika, gdzie dopuszcza się dla planowanej inwestycji dużo większy wskaźnik, niż wynika on z wskaźnika średniego w analizowanym terenie - szerokość elewacji frontowej średnia w analizowanym terenie wynosi 20,5 m, a dla planowanej inwestycji ustała się prawie dwa razy większy wskaźnik.

Co do wysokości budynku, to zdaniem skarżących trudno się jest odnieść do wykonanej Analizy, gdyż nie bada ona tego zagadnienia, tylko odnosi się do jednego budynku na siedemdziesiąt cztery znajdujące się w analizowanym terenie, a mianowicie do jedynego budynku wielorodzinnego.

Analiza terenu również nie została przeprowadzona w dwóch bardzo ważkich zagadnieniach, które pozwalają na zbadania, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - intensywności ruchu po powstaniu planowanej inwestycji oraz kwestii miejsc parkingowych. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że współczynnik miejsc parkingowych wynosi 1,2. Oznacza to, że do tego budynku będzie dojeżdżać kilkadziesiąt samochodów. Powstaje jak się to ma do obecnej intensywności zabudowy, jeżeli do istniejących budynków obecnie dojeżdżają max. dwa - trzy samochody. Analiza w całości pominęła to zagadnienie. Przeprowadzona Analiza, w ogóle nie uwzględniła, ile miejsc parkingowych w analizowanym terenie przypada na jedno mieszkanie (jeden budynek). Ale łatwo jest stwierdzić, że tych miejsc postojowych przypada więcej niż ustalony w decyzji wskaźnik (1,2) na budynek jednorodzinny. Określenie tak niskiego wskaźnika miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, tworzy sytuację obniżenia standardu życia na nieruchomościach sąsiednich, poprzez parkujące samochody wokół planowanej inwestycji. W dzisiejszych czasach w zasadzie współczynnik miejsc parkingowych na jedno mieszkanie powinien wynosić co najmniej 2, biorąc pod uwagę nie tylko samochody właścicieli mieszkań, ale również samochody osób ich odwiedzających.

Zdaniem skarżących wydanie zezwolenia na realizację planowanej inwestycji nie tylko nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ale obniża dotychczasowy standard zamieszkania i wykorzystania terenu. Co wydaje się odwrotnością naczelnej zasady planowania przestrzennego - zasady dobrego sąsiedztwa.

Wyrażenie zgody zaskarżoną decyzją na realizację inwestycji odbiegającej i w funkcji i w większości wskaźników od przeważającej zabudowy na analizowanym trenie stanowi złamanie drugiej fundamentalnej zasady - kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie można by uznać taką inwestycję za dopuszczalną, gdyby miała być realizowana na większej działce. Działka, na której ma być zrealizowana inwestycja ma jedynie [...] m2 przy powierzchni zabudowy [...] m2 a biorąc pod uwagę dopuszczalną linie zabudowy, działka ta nadaje się jedynie do budowy budynku jednorodzinnego - który swoimi wskaźnikami nie odbiegał by od większości budynków w analizowanym terenie. Co potwierdza fakt, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się budynek jednorodzinny. Natomiast zezwolenie na budowę budynku wielorodzinnego na tak małej działce, powoduję taką intensyfikację zabudowy, że jest ona wręcz rażąca w porównaniu z otaczającym terenem.

Dodatkowo podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób niedostateczny wyjaśniło, kwestię możliwości odbioru ścieków. Przedstawione dokumenty wskazują jednoznacznie, że odbiór ścieków z planowanej inwestycji nie jest możliwy przez miejską sieć kanalizacyjną, gdyż konieczna jest budowa kilku kolektorów, a inwestycje te nie są na razie planowane. Inwestor do wniosku dołączył pisma [...], która warunkowo wyraża zgodę na odbiór ścieków z planowanej inwestycji przez własną oczyszczalnię. Ale nadal decyzja o warunkach zabudowy nie określa w jaki sposób ścieki z planowanego budynku do tej oczyszczalni się dostaną. Gdyż na analizowanym terenie brak jest sieci kanalizacyjnej. A w decyzji nie ma ani słowa, kto i kiedy wybuduję połączenie kanalizacyjne z planowanego budynku do oczyszczalni ścieków [...]. Ustalenia organu nie wskazują, żeby kwestia dostępu do sieci kanalizacyjnej została w jakikolwiek sposób wyjaśniona.

Skarżący podnieśli, w swoim odwołaniu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Polegające na tym, że inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę współczynnika miejsc parkingowych, a organ o tym fakcie nie powiadomił stron postępowania, co uniemożliwiło im wypowiedzenie się w tym zakresie. Naruszenie art. 10 §1 k.p.a., jest tak poważnym naruszeniem procedury, że winno zawsze skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i powtórzeniem procedury poprzedzającej wydawanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wspomniane wyżej naruszenie polegało na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, przywołania przepisów prawa, orzecznictwa oraz analizy zarzutów odwołania. Nie rozpoznał jednak jej ponownie merytorycznie, tym samym w ocenie Sądu organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a.

Zgodnie bowiem z przywołanym art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Podkreślić jednak należy, stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast .), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. , tj. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji, 4) umarza postępowanie odwoławcze, 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie organ rozpoznający ponownie sprawę w ogóle nie dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu:

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.

Warunkiem koniecznym, do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania wskazuje, że organ odwoławczy nie zbadał, czy w sprawie spełnione są w/w przesłanki. O tym, iż powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na rozpoznanie przedmiotowej sprawy świadczyć może np. okoliczność, iż jednym z koniecznych elementów jakie winna określać decyzja o warunkach zabudowy jest zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z tym przepisem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 4).

Tymczasem sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie zawiera danych (wysokość budynków które znajdują się na obszarze analizowanym w tym przede wszystkim budynków na działkach sąsiednich). Ogranicza się ona jedynie do podania wysokości jednego z ponad 70 budynków. W oparciu o tak podaną informację nie można w ocenie Sądu przyjąć, iż wysokość określona dla planowanej inwestycji w decyzji jest właściwa i odpowiada cechom zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika nawet, gdzie jest front działki inwestycyjnej.

Wskazać także należy, iż w sytuacji gdy organ I instancji określił w decyzji wskaźnik według którego należy ustalić liczbę miejsc parkingowych dla inwestycji, to ustalenia te bez wątpienia są wiążące dla organu wydającego decyzję -pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z powołanej treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika zatem, że określenie liczby miejsc postojowych dla samochodów osobowych jest niezbędnym elementem, który musi znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów jest zatem rzetelne wyjaśnienie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienie zgodnie z obowiązującym je w tym zakresie przepisami prawa dlaczego i na jakiej podstawie uznały, iż dla planowanej inwestycji zasadnym było przyjęcie wskazanego przez organ I instancji wskaźnika oraz czego nie uczynione w niniejszej sprawie dokonania rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku uwzględnienia przez inwestora miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem organ odwoławczy, jak wskazano powyżej nie rozpoznał sprawy w powyższym zakresie, przyjmując rozstrzygnięcie organu I instancji, dokonane bez żadnej analizy za zasadne.

Powyższe zarzuty odnoszą się także do pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych m.in. w rozporządzeniu, które winny być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, a których analizy i oceny nie dokonał organ odwoławczy. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 8, 15, 77§1 i 107§3 k.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie na podstawie art.152 i 200 w/w ustawy Sąd rozstrzygnął w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania sądowego.