Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 818/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi R. M. i J. S. na uchwałę Nr VIII/103/2019 Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości Budzyń postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Liszki podjęła w dniu 23 maja 2019 r. uchwałę Nr VIII/103/2019 w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości Budzyń.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez R.M. i J.S .

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały o zbyciu gruntów stanowiących mienie gminne na rzecz osoby prywatnej, bez zgody zebrania wiejskiego wsi Budzyń,

2. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wyrażenie zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości w drodze zamiany o łącznej powierzchni 0,97 ha stanowiących własność Gminy Liszki w zamian za nieruchomości o łącznej powierzchni 0,0449 ha, stanowiące własność osoby prywatnej, w sytuacji, gdy planowana transakcja stanowi w gruncie rzeczy zakamuflowaną sprzedaż, zaś zaskarżona uchwała została podjęta w celu obejścia prawa.

W oparciu o wskazane powyżej uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Liszki oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania od Rady Gminy Liszki według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że objęte powołaną na wstępie uchwałą nieruchomości oznaczone pierwotnie jako działki ew. nr 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6 i 272/2 stanowią, co prawda obecnie własność Gminy Liszki, jednakże uprzednio stanowiły one własność byłej gminy katastralnej Budzyń jako ujawnione w Lwh 1 i 31 – Budzyń. Podano również, że Gmina Liszki stała się właścicielem ww. działek na podstawie decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r., nr GG.II.7242/I/214/17/91/WE, wydanej w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zwrócono także uwagę, że jak wynika z karty inwentaryzacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej, objęte decyzją nieruchomości, dla których prowadzone były Lwh 1 i 31 – Budzyń, stanowiły drogi położone w gminie katastralnej Budzyń, będąc tzw. dobrem publicznym wchodzącym w skład majątku gminy katastralnej. Stąd też zdaniem skarżących, podstawa prawna wskazana w decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z dnia 22 stycznia 1992 r., nr GG.II.7242/I/214/17/91/WE (nie art. 5, lecz art. 7 "ustawy komunalizacyjnej") pozwala na przyjęcie, że przedmiotem tej decyzji, było dobro gminne, stanowiące odrębny składnik majątku gminy katastralnej Budzyń, które na skutek przekształceń struktury prawnej jednostek administracyjnych, stało się następnie mieniem gromadzkim, a następnie gminnym, w dysponowaniu którym gminne władze samorządowe są ograniczone. Dlatego też w ocenie skarżących, Rada Gminy Liszki przekroczyła swoje uprawnienia wyrażając zgodę na bezprzetargowe dysponowanie objętymi wskazaną na wstępie uchwałą nieruchomościami naruszając przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa do korzystania z nich. Podkreślono bowiem, że ww. grunty w związku z faktem, iż historycznie stanowiły mienie wiejskie były przedmiotem korzystania przez mieszkańców wsi Budzyń i za takie je uważano. Dodano, że również Gmina Liszki uznawała prawo wsi do współdecydowania o ich losie i przeznaczeniu, a także do czerpania z nich pożytków, zwracając się do wsi Budzyń o wyrażenie w formie uchwały zebrania wiejskiego zgody na wydzierżawienie nieruchomości (potwierdzenie w piśmie z dnia 18 grudnia 1998 r. oraz § 4 zawartej umowy dzierżawy z dnia 20 maja 1999 r.). Podniesiono przy tym, że wystąpienie Gminy Liszki do Zebrania Wiejskiego z wnioskiem o podjęcie stosownych uchwał wyrażających zgodę na określony sposób dysponowania nieruchomościami dotyczyło m.in. działek objętych zaskarżoną uchwałą, zaś środki pieniężne z tego tytułu przeznaczane były na realizację zadań własnych gminy na terenie wsi Budzyń. Zdaniem skarżących, obecne działania Rady Gminy Liszki, polegające na dysponowaniu powołanymi na wstępie nieruchomościami w formie kwestionowanej uchwały, a zmierzające do zbycia opisanych na wstępie nieruchomości bez zgody zebrania wiejskiego godzą w dotychczasowe prawa mieszkańców wsi uznane i respektowane na przestrzeni lat, w tym przez organy Gminy Liszki, co sprzeczne jest z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 43 ust. 4 Statutu Gminy Liszki.

Skarżący wskazali również, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr 218/2 w miejscowości Budzyń, która obecnie znajduje się w obrębie dzisiejszego Zalewu Budzyńskiego, zaś przeznaczanie działek określonych jako drogi, które pierwotnie umożliwiały dostęp lądowy, a dzisiaj drogą wodną, do działki stanowiącej obecnie własność skarżących na rzecz T.M. , narusza interesy skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżących, w myśl wskazanych wyżej okoliczności, nieruchomości te z założenia stanowiły tzw. dobro publiczne, a więc przeznaczone były do korzystania przez nieograniczony krąg osób, w szczególności do obsługi komunikacyjnej nieruchomości w obrębie dróg tych się znajdujących jako drogi dojazdowe do nieruchomości. W ocenie skarżących, ich interes prawny wynika także, z faktu, że jako współwłaściciele dz. nr 218/2 leżącej w obrębie Zalewu Budzyńskiego, są współwłaścicielami wody zgromadzonej w tym Zalewie. Tym samym według skarżących, skoro własność ww. działki stanowiącej dno Zalewu stanowi własność skarżących, to woda w tym Zalewie częściowo również stanowi ich własność. Jednocześnie zwrócono uwagę, że jako woda niewyodrębniona, pozostająca w zbiorniku jako woda stojąca ze swej istoty jest przedmiotem niepodzielnym, co oznacza, że własność wody przysługuje wszystkim właścicielom grantów zalanych, na zasadzie analogicznej do współwłasności rzeczy niepodzielonej. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali przy tym, że każdy z właścicieli wody ma prawo do współkorzystania z całej wody, dopóki trwa sytuacja, że zalane grunty stanowią własność osób fizycznych i gminy. Dlatego też zdaniem skarżących, wobec faktu, że Gmina Liszki nie posiadała zgody zebrania wiejskiego Sołectwa Budzyń, na zbycie części objętych kwestionowaną uchwałą nieruchomości, żądanie uchylenia zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem i naruszającej słuszne i prawnie gwarantowane interesy skarżących oraz innych mieszkańców wsi Budzyń należało uznać za zasadne.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że wniesiona przez nich skarga jest zasadna także z innych powodów. W tym zakresie podnieśli oni bowiem, że w obrocie prawnym funkcjonuje inna uchwała Rady Gminy Liszki Nr XXXI/355/2017 z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy na dzierżawę nieruchomości gruntowych położonych w Budzyniu nr ew. 165/1, 165/2, 183, 209/1, 210/1, 210/2, 210/3, 296/5, 296/6, 272/2, 299 stanowiących własność Gminy Liszki. Skarżący podkreślili, że uchwała ta dotyczyła nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, które przeznaczono do wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej również T.M. i została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stwierdził jej nieważność z uwagi na istotne naruszenie podstawy prawnej podjęcia uchwały, a to art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak przedstawienia powodów podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na dzierżawę nieruchomości stanowiących mienie gminne w trybie bezprzetargowym konkretnemu podmiotowi. Zaznaczono jednak, że wyrok ten jest nieprawomocny, wobec czego zdaniem skarżących, Rada Gminy Liszki podejmując kolejną uchwałę, tym razem o zbyciu w drodze zamiany powołanych w niej nieruchomości, wprowadziła do obrotu prawnego kolejny akt wyrażający zgodę na dysponowanie tymi nieruchomościami, tym razem w innej formie niż dzierżawa, nie uchylając de facto poprzedniej uchwały, co prowadzi do chaosu prawnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżących, intencją władz Gminy Liszki jest przekazanie za wszelką cenę, prawa do dysponowania gruntami wskazanymi w uchwale T.M. z czego wynikać ma niechęć Gminy Liszki do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przetargowego mającego na celu znalezienie dzierżawcy lub właściciela tego gruntu, nawet gdyby mógł on być wyłoniony na lepszych warunkach. Ponadto według skarżących, wykorzystanie możliwości, które daje art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmierza do obejścia prawa, tzn. sprzedaży tych nieruchomości w drodze przetargu. Zdaniem skarżących, świadczyć o tym miał fakt, że Gmina Liszki w drodze zamiany utraci prawo własności aż 9700 m2, a nabędzie od T.M. prawo własności jedynie 449 m2, a więc prawie 22 razy mniej. Dodano przy tym, że co prawda Rada Gminy Liszki zastrzegła, iż należy zastosować dopłatę, której wartość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości, jednakże – w ocenie skarżących – nie sposób inaczej twierdzić, że w istocie planowana transakcja to nie żadna zamiana a zakamuflowana sprzedaż. Dlatego też z uwagi na powyższe według skarżących, sięgnięcie przez Gminę Liszki po możliwość zbycia objętych kwestionowaną uchwałą nieruchomości poprzez właśnie zamianę, w zamian za takie nieruchomości, które oferuje T.M. , nie jest objęta dyspozycją art. 37 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkującą zwolnieniem z obowiązku przeprowadzenia przetargu. Podniesiono również, że Rada Gminy Liszki nie wyjaśnia też, czy zostały podjęte inne działania zmierzające do wykupu gruntu pod poszerzenie drogi gminnej bez konieczności zamiany i czy rozważano możliwość wykupu gruntów po drugiej stronie drogi. Ponadto zwrócono uwagę, że Rada Gminy Liszki w uzasadnieniu do uchwały nie wyjaśniła przede wszystkim, dlaczego w zamian za 449 m2 chce oddać aż 9700 m2, a nie wystawić ich do zbycia w drodze przetargu, gdzie mogłyby osiągnąć znacznie wyższą wartość. Skarżący podnieśli również, że nie bez znaczenia z punktu widzenia ich interesu prawnego jest również fakt, iż przeznaczenie nieruchomości położonych w obrębie Zalewu Budzyńskiego do zbycia w drodze bezprzetargowej na rzecz T.M> , uniemożliwia im nabycie tych nieruchomości w drodze przetargowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Liszki, działająca przez Wójta Gminy Liszki wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona ze względu na to, że nie został spełniony podstawowy wymóg zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie organ na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, zgodnie z którymi uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Tym samym w ocenie organu, samo posłużenie się w tym przypadku przez ustawodawcę nazwą "uchwała" dla decyzji organu gminy w sprawie zamiany gruntów nie ma tu znaczenia, albowiem należy zwracać uwagę na charakter prawny określonego działania organu gminy, a nie jego nazwę. Stąd też zdaniem organu, cywilnoprawny charakter uchwały podjętej w przedmiotowej sprawie przesądza, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może w przedmiotowej sprawie znaleźć zastosowania, a tym samym skarga na opisaną wyżej uchwałę powinna podlegać odrzuceniu.

Jednocześnie niezależnie od powyższego organ podniósł, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z uwagi na brak naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego skarżących. W nawiązaniu do powyższego, organ przytoczył definicję i istotę interesu prawnego, zwracając uwagę na jego cechy oraz powołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe podkreślono, że wszystkie działki objęte kwestionowaną uchwałą są zatopione w Zalewie w Budzyniu. Zaznaczono, że dotyczy to również dz. nr 218/2 stanowiącej własność skarżących. Dodatkowo wskazano, że właścicielem wszystkich sąsiednich działek i większości pozostałych działek znajdujących się w Zalewie jest T.M, z którym ma zostać zawarta umowa zamiany. Zdaniem organu, skarżący nie wykazali zatem swojego interesu prawnego, gdyż sam fakt współwłasności dz. nr 218/2 w obrębie Zalewu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z przepisu prawa, a nie ze stanu faktycznego. Poza tym, w ocenie organu, żadna z działek przeznaczonych do zamiany nie sąsiaduje z dz. nr 218/2, ani nawet nie znajduje się w jej pobliżu i w żaden sposób nie umożliwia dostępu do dz. nr 218/2, gdyż wszystkie sąsiednie działki są własnością T.M. i nie ma możliwości dostępu do nich inaczej, niż tylko po działkach T.M. . Tym samym według organu, zarówno przed podjęciem uchwały, jak i po jej podjęciu, skarżący nie mieli dostępu do swojej działki, a w związku z tym podjęcie uchwały w żaden sposób nie zmienia ich sytuacji faktycznej, ani prawnej. Wobec powyższego, zdaniem organu, całkowicie pozbawione znaczenia są twierdzenia, iż dawniej działki te stanowiły drogi, ponieważ od 1982 r. – od kiedy [...] Zakłady Eksploatacji Kruszywa w K. rozpoczęły eksploatację kruszywa w tym miejscu – teren ten był zamknięty i niedostępny dla osób postronnych, zaś po zakończeniu wydobycia w 1994 r. obszar ten zrekultywowano tworząc zalew, a przedmiotowe działki znalazły się pod wodą, a zatem nadal były niedostępne. Stąd też w ocenie organu, po stronie skarżących nie występuje żaden interes prawny.

Organ podkreślił również, że za nietrafne należy uznać też argumenty zawarte na s. 4 skargi, stanowiące odwołanie do wyrażonej w wyroku Sądu z dnia 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 828/17) koncepcji "współwłasności wód" jako podstawy do ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie skarżących. W ocenie organu, w sposób całkowicie nieuprawniony, poprzez analogię Sąd w ww. sprawie zastosował art. 206 k.c., dając skarżącym prawo do współposiadania "całej wody", pomimo iż są właścicielami jednej, małej działki. Zdaniem organu, Sąd w powyższej sprawie dokonał przy tym daleko idącej nadinterpretacji przepisu art. 12 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy Prawo wodne obowiązującej do dnia 1 stycznia 2018 r., którym w aktualnym stanie prawnym odpowiadają treściowo odpowiednio art. 214, art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 2. ustawy o tym samym tytule. Zaznaczono przy tym, że w art. 12 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca przesądził, iż powierzchniowe wody stojące (także w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, lecz niebędących stawami, np. w zalewach), które znajdują się w granicach nieruchomości gruntowej, stanowią własność tego samego podmiotu lub podmiotów, którym przysługuje prawo własności w obrębie gruntu. Zwrócono także uwagę, że przepis ten koresponduje i współistnieje na zasadzie lex specialis – lex generalis, zarówno z art. 48 k.c. (superficies solo cedit), jak i z przestrzennymi granicami prawa własności nieruchomości gruntowej zakreślonymi w art. 143 k.c. Jednocześnie wskazano, że na podstawie przywołanego powyżej art. 12 ustawy, Sąd w przytoczonym przez skarżących orzeczeniu doszedł jednak do wniosków, które nie tylko nie znajdują oparcia w aktualnym stanie prawnym, orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa administracyjnego, ale również są błędne pod względem logicznym i powodowałyby skutki nieakceptowalne społecznie, w tym niezliczone konflikty sąsiedzkie. Dodano też, że Sąd w tamtej sprawie sformułował swoistą prawnorzeczową koncepcję wtórnej, bezudziałowej wspólności prawa własności wszystkich nieruchomości zalanych wodami tego samego sztucznego zbiornika, niebędącego stawem, bez względu na jakiekolwiek dodatkowe okoliczności, np. powierzchnię poszczególnych nieruchomości, ich wartość lub obciążające je prawa o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym. Podkreślono przy tym, że ww. stosunek prawny byłby pochodną faktu mieszania się wód stojących w obrębie tego samego sztucznego zbiornika, przy czym w takim wypadku niewyodrębniona przecież masa wody byłaby traktowana niczym rzecz ruchoma, która podlegałaby m.in. reżimowi z art. 193 k.c., tj. zasadom ustalania własności, tak jak w przypadku ruchomości powstałej przez połączenie lub pomieszanie w taki sposób, że przywrócenie stanu poprzedniego byłoby związane z nadmiernymi trudnościami lub kosztami, jednakże z wyłączeniem możliwości określenia udziałów w tym prawie. Zwrócono również uwagę, że z przedmiotowej wspólności Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. wyprowadził z kolei, w analogii do unormowań art. 206 k.c., konkretne już uprawnienie właścicielskie do współposiadania i współkorzystania nie tyle z całej objętości wody w danym zbiorniku przemieszczającej się w sposób naturalny ponad zalaną nieruchomością – jak zdaje się to widzieć Sąd – ale z całej powierzchni lustra wody tego zbiornika. Taka interpretacja – zdaniem organu – jest jednak sprzeczna zarówno ze wspomnianym wcześniej celem prawa wodnego, jak i podstawowymi założeniami prawa własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowych. Wyjaśniono bowiem, że współcześnie powierzchnia lustra wody stojącej, która odpowiada przecież powierzchni i konfiguracji zalanych nieruchomości, może być łatwo podzielona, choćby za pomocą boi, których dokładne położenie wyznaczane jest według danych GPS. Ponadto w ocenie organu, wystarczające ograniczenia w korzystaniu z wody przez posiadaczy samoistnych i zależnych poszczególnych zatopionych działek gruntu wprowadzają przepisy zarówno prawa wodnego, jak i przepisy o ochronie środowiska i przyrody. Jednocześnie według organu, w koncepcji zaprezentowanej przez Sąd w ww. orzeczeniu odwróceniu ulega jedna z podstawowych zasad prawa wodnego w odniesieniu do śródlądowych wód stojących, wedle której to własność tych wód podąża za prawem własności gruntu, nie zaś odwrotnie. W takiej sytuacji, zdaniem organu, wypaczony zostaje sens wielu instytucji prawnych, nie tylko z zakresu prawa cywilnego, np. art. 193 k.c., ale również administracyjnego, np. art. 16 ust. 1 ustawy Prawo wodne (aktualnie art. 222 ust. 1 nowej ustawy Prawo wodne). Zaznaczono przy tym, że wedle ostatniego z powołanych przepisów, właściciel wód nie nabywa praw do gruntów zalanych przez te wody (także stojące) podczas powodzi, natomiast idąc tokiem rozumowania Sądu należałoby jednak stwierdzić, że właścicielowi wód zalewowych przysługuje co najmniej prawo do współposiadania i współkorzystania z zalanych obszarów. Dodatkowo w ocenie organu, o nietrafności poglądu zaprezentowanego przez Sąd w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. przesądza tak właściwie literalna treść art. 214 nowej ustawy Prawo wodne, który w tym zakresie odpowiada art. 12 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o tym samym tytule. Podkreślono bowiem, że przywołana norma stanowi o tym, że prawo własności właściciela nieruchomości gruntowej rozciąga się także na wody stojące znajdujące się w granicach tej nieruchomości. Tym samym wskazano, że stosując rozumowanie a contrario wykluczone jest, aby jakiekolwiek prawo do wody znajdującej się w granicach danej nieruchomości przysługiwało innej osobie niż właściciel tego gruntu. Stąd też zdaniem organu, nie jest więc możliwe to, aby woda zalewająca dany fragment gruntu (działkę ewidencyjną) stanowiła przedmiot współwłasności właściciela tego gruntu i właścicieli gruntów sąsiednich. Wyjaśniono bowiem, że choć oczywistym faktem jest to, iż masy wody w zbiornikach mieszają się, to należy przyjąć, że w konkretnym momencie czasu masa wody zalewająca określoną działkę ewidencyjną stanowi własność wyłącznie właściciela tej nieruchomości, a nie żadnej innej osoby, gdyż o współwłasności masy wody w zamkniętym zbiorniku można mówić tylko wtedy, jeśli nieruchomość gruntowa, nad którą ta masa się znajduje, jest przedmiotem współwłasności ułamkowej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ uzasadniając alternatywny wniosek o oddalenie skargi w całości, odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów merytorycznych skargi.

W piśmie z dnia 7 października 2019 r. (data prezentaty – 11 października 2019 r.) skarżący, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę organu wskazali, że w ich ocenie zawarta w niej argumentacja nie uzasadnia ani odrzucenia skargi, ani jej oddalenia. W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że w ich ocenie brak jest podstaw prawnych do tego, aby skargę odrzucić wyłącznie na tej podstawie, iż uchwała Nr VIII/103/2019 Rady Gminy Liszki z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w miejscowości Budzyń, nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali bowiem, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Dodano przy tym, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. (sygn. akt OPS 11/00), taka sytuacja ma również miejsce przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży), gdyż na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Wyjaśniono, że decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców i z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono również, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży, zaś rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych, wobec czego przyjmuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżących, przywołana uchwała zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym i może znaleźć zastosowanie do sytuacji, w której organ uchwałodawczy gminy wyraża zgodę na zamianę nieruchomości gminnej w trybie art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniając przyjęcie publicznoprawnego charakteru uchwały obejmującej taką zgodę. Skarżący zaznaczyli przy tym, że nie kwestionują tego, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność w powyższym zakresie, niemniej jednak podnieśli, że według najnowszego kierunku wykładni, akty te pozostają obecnie w zakresie właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym nie sposób uznać, aby wniesiona przez nich skarga podlegała z tej przyczyny odrzuceniu.

Skarżący podnieśli także, że są właścicielami nieruchomości położonej w Budzyniu zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], gdzie na stałe zamieszkują, wskazując przy tym, że jest to nieruchomość położona w bezpośredniej bliskości Zalewu Budzyńskiego, a nadto ponownie podali, iż są również współwłaścicielami dz. ew. nr 281/12, która jest zalana wodami Zalewu i stąd też wywodzą swoje prawo do korzystania z wód Zalewu, co – w ich ocenie – wprost potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 828/17). Jednocześnie skarżący wskazali, iż chcieliby poszerzyć obszar swoich nieruchomości poprzez zakup kolejnych nieruchomości w obrębie Zalewu, w tym m.in. poprzez odkup ich od osób prywatnych. W tym zakresie skarżący podali, iż zawarli przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości położonych w obrębie Zalewu, oznaczonych jako dz. ew. nr 203/1 i 203/2 jednakże wskutek tego, że osoba je sprzedająca zmarła w trakcie postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia tych nieruchomości w drodze uwłaszczenia, transakcja ta nie doszła do skutku. Dlatego też skarżący podnieśli, iż są zainteresowani w nabyciu prawa własności, względnie innego tytułu prawnego do nieruchomości w obrębie Zalewu Budzyńskiego, podobnie jak i wiele innych osób. Tym samym zdaniem skarżących, oczywistym jest, że sprzedaż nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą w drodze przetargu mogłaby i zapewne doprowadziłaby do uzyskania dużo wyższych cen niż te, które wynikają z wykazu sporządzonego przez Urząd Gminy Liszki, zaś samą transakcję zamiany uznać należy jedynie jako pretekst do tego, aby wyzbyć się nieruchomości komunalnych na rzecz określonej osoby.

W ocenie skarżących, ich interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynikał także z innych okoliczności, w tym z faktu, iż są oni mieszkańcami miejscowości Budzyń. Skarżący podnieśli przy tym, że wbrew twierdzeniom organu, Zalew Budzyński, zarówno jego wody, jak i linia brzegowa były ogólnodostępne dla mieszkańców wsi Budzyń praktycznie do 1999 r., kiedy Zalew nie był ogrodzony. Skarżący nie zgodzili się również z twierdzeniem organu, jakby wszystkie nieruchomości zalane obecnie wodami Zalewu Budzyńskiego zostały sprzedane bądź wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa pod urządzenie kopalni piasku. Wyjaśniono bowiem, że część tych nieruchomości, w tym nieruchomość oznaczona jako dz. ew. nr 281/12 stanowiąca obecnie własność skarżących, nie zostały nigdy przejęte przez Skarb Państwa, zaś pewna część działek stanowiących własność osób prywatnych nigdy nie została wywłaszczona na potrzeby [...] Zakładów Eksploatacji Kruszywa, a pomimo to nieruchomości te w sposób bezprawny zostały zajęte pod wydobycie i bezpowrotnie zalane wodą. Dlatego też zaznaczono, że z tego względu, iż zarówno nieruchomości stanowiące własność osób prywatnych, jak i te przede wszystkim stanowiące własność Gminy Liszki, niejako weszły w skład Zalewu, mieszkańcy wsi Budzyń czerpali prawo do korzystania z jego wód. Dodano przy tym, że prawo to przez długie lata nie było przez nikogo kwestionowane, a mieszkańcy miejscowości mogli swobodnie pływać po wodach Zalewu i z prawa tego korzystali, w tym skarżący. Podniesiono też, że prawo to było również niezakłócane, kiedy w 1999 r. wokół Zalewu częściowo pojawiło się ogrodzenie. Dodatkowo w ocenie skarżących, nie wszystkie nieruchomości objęte uchwałą są zalane wodą, gdyż część z nich położona jest na brzegu i korzystano z nich również po utwardzeniu Zalewu, wobec czego zbycie tych nieruchomości w chwili obecnej pozbawi możliwości korzystania przez mieszkańców z Zalewu Budzyńskiego. W treści ww. pisma skarżący zakwestionowali również twierdzenia organu odnoszące się do podnoszonych przez nich w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn wskazanych poniżej.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.). Zgodnie z treścią art. 101 u.s.g. "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że legitymacja procesowa we wspomnianym przepisie została odmiennie określona niż w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, kto ma w tym interes prawny". Art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że legitymowanym do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem stroną w postępowaniu, wynikającym z art. 101 ust. 1 u.s.g. może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Zgodnie z orzecznictwem można dostrzec, iż w art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawodawca wprowadził ograniczenia podmiotowe i ukształtował szczególną legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na, w tym przypadku, uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538). Należy zatem podkreślić, że w pierwszej kolejności strona skarżąca powinna wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, aby można było merytorycznie procedować sprawę i dokonać merytorycznej oceny przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie można wskazać kryterium naruszenia interesu prawnego, koniecznego w przypadku skargi wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., jako naruszenie przez skarżony akt interesu własnego, indywidualnego, a także opartego o konkretny przepis prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2439/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 793/15). Konieczne jest istnienie wymiernego prawnie związku pomiędzy interesem prawnym jednostki – skarżącego a aktem lub czynnością organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, LEX nr 1295818), a zatem konieczne jest, aby wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a "konkretną indywidualną sytuacją prawną" podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13). W orzecznictwie można wskazać, że naruszenie interesu, wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. "musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny", a także iż "uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13).

W ocenie Sądu zakwestionowana uchwała potencjalnie spełnia przesłanki aktu objętego kontrolą sądu a zatem uchwały z zakresu administracji publicznej z uwagi na to, że posiada przymioty, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od tego, że umożliwia realizację określonych skutków cywilnoprawnych jest także aktem woli właściwego organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami gminy, który ze swej istoty stanowi także wyraz wykonywania zadań publicznych. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej. Jednak co zostanie poniżej wykazane strona skarżąca nie uruchomiła skutecznie kontroli sądowej nad kwestionowaną uchwałą z tego powodu, że w ocenie Sądu zakwestionowana uchwała prima facie nie narusza interesu prawnego skarżących. Tego naruszenia interesu prawnego nie wykazali w sprawie zarówno skarżący jak i naruszenia tego interesu prawnego nie dopatrzył się Sąd.

Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 15 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2018.2204 t.j., zgodnie z którym "1. Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości". Art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n. stanowi, że "2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny". Ratio legis wskazanego powyżej trybu bezprzetargowego jest związany z istotą umowy zamiany i tkwi w tym, że w przypadku zamiany obie strony są zainteresowane tylko i wyłącznie konkretnymi nieruchomościami. Jednocześnie trzeba wskazać, że "Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Wskazać należy, że do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa wyżej nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Powyższy tryb postępowania zakłada oczywiście również, że ostateczne nabycie nieruchomości, w sytuacji objęcia ich wykazem nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym na drodze bezprzetargowej, następuje na drodze cywilnoprawnej poprzez zawarcie stosownej umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej." (tak: Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2008-06-18, sygn. akt II SA/Gd 125/08). Przenosząc powyższe ustalenia w zakresie stanu prawnego na grunt skargi i związanej z nią potencjalnej sprawy trzeba wskazać, że przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej ww. uchwały Sąd powinien zbadać, czy w przypadku skarżących nastąpiła zasadnicza przesłanka rozstrzygająca o legitymacji skarżących do skutecznego wniesienia skargi celem jej merytorycznego rozpoznania a zatem, czy kwestionowana uchwała narusza interesy prawne skarżących. Zdaniem Sądu ani z treści skargi, jak i z treści zakwestionowanej ww. uchwały, ani z obiektywnego porządku prawnego - nie wynika w żaden sposób, że uchwała ta naruszyła interesy prawne skarżących wynikające z faktu, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w Budzyniu zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr [...], gdzie na stałe zamieszkują, wskazując przy tym, że jest to nieruchomość położona w bezpośredniej bliskości Zalewu Budzyńskiego, a nadto, że są również współwłaścicielami dz. ew. nr 281/12, która jest zalana wodami tego Zalewu. W ocenie Sądu treść zakwestionowanej uchwały mieści się materialnoprawnie/merytorycznie w swoich podstawach prawnych i w żaden sposób nie ingeruje naruszająco, uszczuplająco w sferę interesów prawnych a także praw podmiotowych skarżących. Co więcej uchwała ta zdaniem Sądu nie ingeruje także pośrednio w tę ww. sferę, gdyż zakwestionowana uchwała nie zobowiązuje organu wykonawczego Gminy do ingerowania w tę sferę przez organ przy pomocy prawnych instrumentów działania organu wykonawczego. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w wykonywaniu przez nich prawa własności (prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości), chronionego przez Konstytucję RP. W prawa te nie ingeruje zarówno zgoda organu o jakiej jest mowa w zaskarżonej uchwale jak i potencjalne zawarcie na podstawie tej uchwały określonej umowy cywilnoprawnej.

Inaczej mówiąc zakwestionowana uchwała badana wszechstronnie przez Sąd oczywiście jedynie pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżących nie wykazuje atrybutów innych niż atrybuty właściwe w świetle prawa tego typu uchwałom a jednocześnie skarżący nie posiadają publicznego i prywatnego prawa podmiotowego pozwalającego przeciwstawić się z im uwagi na treść tego prawa treści kwestionowanej uchwały. Z treści kontrolowanej uchwały nie wynikają żadne skutki prawne oddziałujące bezpośrednio, zindywidualizowanie, obiektywnie i realnie na ich sytuację prawną. Niezadowolenie, które artykułują skarżący w skardze jest związane ze sferą interesów faktycznych, które nie są uzasadnieniem prawnym dla stwierdzenia skutecznej legitymacji skargowej. Przedłożone do zamiany ze strony gminy działki są w części objęte treścią decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 1992 r., Nr GG.11.7242/I/214/17/91/WE stwierdzającej nabycie przez Gminę Liszki z mocy prawa nieodpłatnie nieruchomości jak w sentencji tejże decyzji, wszystkie jak wynika z akt sprawy stanowią własność gminy a z treści obowiązującego prawa nie wynika, że wyrażenie zgody na ich zamianę przez gminę, także przy uwzględnieniu dodatkowej okoliczności, że są to działki zalane wodą jak w opisie zawartym w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia z dnia 11 czerwca 2019 r. - wpływa na interesy prawne skarżących. Z obowiązującego prawa nie wynika, że właściciel prywatny jakiejkolwiek działki zalanej wodą, która to działka - wraz z przedłożonymi do zamiany, a także innymi działkami o wyodrębnionym statusie prawnym jest zalana wodą wypełniającą zbiornik wodny, którego dno i brzeg stanowią te działki - jest ograniczony we wprowadzeniu do obrotu takiej działki i zależny od aktów woli właścicieli innych działek zalanych wodą w sumie tworzącą zalew/zbiornik. Jednocześnie dla interesów prawnych takiego właściciela działki zalanej wodą nie ma znaczenia prawnego kto będzie następcą prawnym właściciela innej działki zalanej wodą, gdyż zmiana własności w tym zakresie nie wpływa na status prawny właściciela innej działki, w tym także zalanej wodą. Status prawny wody stojącej znajdującej się na takiej działce związany z prawem własności tej działki w myśl art. 214 Prawa wodnego, zgodnie z którym: Śródlądowe wody stojące, woda w rowie oraz woda w stawie, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi lub wodami gruntowymi, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości - nie determinuje takich elementów prawnorzeczowych, które mogły by być naruszone przez kontrolowaną uchwałę. Zmiana właściciela działki zalanej wodą w takiej konfiguracji jak opisana nie narusza interesów prawnych właścicieli pozostałych działek zalanych wodą. W przypadku właściciela, którym jest podmiot publiczny jedyne ograniczenia mogące być źródłem interesów prawnych osób trzecich - które jednak nie występują skutecznie wobec skarżących - wynikają w tym przypadku z treści norm prawa publicznego tj. u.g.n. Podsumowując powyższe stanowisko Sąd stwierdza, że w obiektywnym porządku prawnym nie istnieje norma uzasadniająca fakt naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu prawnego skarżących przez zaskarżoną uchwałę. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że jednocześnie nie jest związany oceną prawną w przedmiocie naruszenia interesu prawnego skarżących wyrażoną we wskazanym przez nich wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 828/17. Odnosząc się szczegółowo do argumentacji skargi Sąd wyjaśnia dalej, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego do skutecznego zakwestionowania uchwały, gdyż sam fakt współwłasności dz. nr 218/2 w obrębie Zalewu, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawnej/przepisu prawa, a nie ze stanu faktycznego. Z akt sprawy wynika, że żadna z działek przeznaczonych przez Gminę do zamiany nie sąsiaduje z ww. dz. nr 218/2, ani nawet nie znajduje się w jej pobliżu i w żaden sposób nie umożliwia bezpośrednio dostępu do dz. nr 218/2. Z kolei, z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika w nawiązaniu do argumentacji skargi i realiów sprawy, że uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej.

Zarazem zdaniem Sądu, zarówno przed podjęciem uchwały, jak i po jej podjęciu, skarżący nie mieli dostępu do swojej działki po działkach gminnych wskazanych w uchwale do zamiany , a w związku z tym podjęcie uchwały w żaden sposób nie zmienia ich sytuacji faktycznej, ani prawnej.

Interes prawny skarżących nie wynika także z faktu bycia przez nich członkami wspólnoty samorządowej jak również z faktu występowania przez nich w obronie mienia gromadzkiego. Żaden przepis prawa nie upoważnia skarżących, tylko i wyłącznie jako członków wspólnoty samorządowej, czy też zebrania wiejskiego wsi Budzyń (czyli tylko z tego tytułu prawnego) do występowania z roszczeniem utrzymania niezmienionego statusu prawnego mienia komunalnego/gminnego jak również potencjalnie hipotetycznie gromadzkiego. Podstawą tą nie może być przy tym samo pojęcie wspólnoty samorządowej, wspólnych interesów czy też pojęcie gromady i mienia gromadzkiego. Argumenty, które podnoszą w tym zakresie skarżący posiadają charakter argumentacji właściwej dla tzw. skarg popularnych, w których skarżący nie musi wykazywać interesu prawnego jak i jego naruszenia. Zarzuty dotyczące niegospodarności i naruszenia prawa przez skarżony organ mogą być przekazywane przez osoby zainteresowane właściwym organom nadzoru nad działalności gminy przy czym tego typu zawiadomienia nie mają mocy wiążącej/zobowiązującej dla zawiadamianego organu. Nie posiadając legitymacji skargowej skarżący wnosząc skargę chcą działać w trybie właściwym dla organu nadzoru.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżących podnoszącej, że zaskarżona uchwała uniemożliwia osobom zainteresowanym wzięcie udziału w przetargowym trybie wprowadzenia do obrotu przedmiotowych nieruchomości Sąd stwierdza, że po pierwsze wprowadzenie nieruchomości do obrotu jest uzależnione od przejawu woli właściciela a nadto po drugie samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Na ten temat wypowiada się wyrok NSA z 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10, LEX nr 852036, w którym stwierdzono: "Sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.". Dopiero przyjęcie oferty i sporządzenie protokołu z przetargu lub z negocjacji będzie umożliwiało wysuwanie takich roszczeń. W konsekwencji stanowisko skarżących, że sprzedaż nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą w drodze przetargu mogłaby i zapewne doprowadziłaby do uzyskania dużo wyższych cen niż te, które wynikają z wykazu sporządzonego przez Urząd Gminy Liszki, zaś samą transakcję zamiany uznać należy jedynie jako pretekst do tego, aby wyzbyć się nieruchomości komunalnych na rzecz konkretnej osoby – dotyczy ich interesu faktycznego a nie prawnego.

Wobec konstatacji, że zakwestionowana przez skarżących nie narusza ich interesów prawnych ani wprost ani pośrednio - Sąd odrzuca skargę co oznacza, że Sąd nie bada materialnie uchwały w większym zakresie niż to było potrzebne do konkluzji materialnoprawnej, że uchwała nie narusza interesów prawnych skarżących.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.