Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1408/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134 w związku z art.144, 106,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A., Spółki B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , wydanym w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Spółki A. i Spółki B. na pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia

[...] r., [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu, uchyliło własne postanowienie z dnia 16 maja 2013 r. przekazujące sprawę zażalenia Staroście jako organowi właściwemu oraz stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, pełnomocnik inwestora – A. wystąpił w trybie art. 35 ustawy o drogach publicznych do Zarządu Dróg Wojewódzkich o uzgodnienie projektu zagospodarowania działki

nr [...] w O.

W następstwie powyższego Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, uzgodnił pozytywnie przedstawiony projekt zagospodarowania terenu

w aspekcie włączenia ruchu do drogi wojewódzkiej nr [...] .

Na opisane pismo zarządcy drogi zażalenie złożyły, reprezentowane przez pełnomocnika, Spółki A. i Spółki B.

W ocenie skarżących przedmiotowe pismo wydane w oparciu o przepis

art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest sposobem zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi, o którym mowa w art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymaganym przez art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy i zapada w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Odnośnie samego uzgodnienia by dojazd do działki [...], na której ma powstać targowisko odbywał się przez tę samą działkę [...], zdaniem skarżących takie rozwiązanie, spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto przedmiotowe uzgodnienie nie zawiera uzasadnienia pozwalającego zweryfikować jakimi przesłankami kierował się organ pozytywnie rozstrzygając o możliwości włączenia się do ruchu z działki [...].

Nadto skarżące Spółki wywiodły, że są stronami postępowania uzgodnieniowego, ponieważ przez będącą przedmiotem uzgodnienia działkę [...] przebiega dojazd do działki [...] stanowiącej własność Spółki A. co do której Burmistrz decyzją z dnia 10 września 2012 r. ustalił dla S. warunki zabudowy wskazując, że dostęp do działki [...] odbywać się będzie poprzez drogę na działce [...]. Powyższe oznacza, że obydwie Spółki są z mocy prawa stronami postępowania w ramach którego Zarząd Dróg Wojewódzkich dokonał powołanego uzgodnienia.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 maja 2013 r. uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę Staroście

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka A. oraz Spółka B. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżących przekazanie przez Kolegium sprawy Staroście który rozpoznaje postępowanie główne, powoduje, że nie może on sprawdzać ani weryfikować postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Nadto ZZDW jest jednostką organizacyjną utworzoną przez Sejmik Województwa do wykonywania zadań zarządu drogi. Zaś zarządcą drogi jest Zarząd Województwa, który jest organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem wyższego stopnia w stosunku do niego zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie własne

z dnia 16 maja 2013 r. oraz stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Spółki A. oraz P. na pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich

z dnia 27 marca 2013 r.

Jak wskazało Kolegium z akt sprawy wynika, że pismo Zarządu Dróg z dnia 27 marca 2013 r. stanowiło odpowiedź na wniosek projektanta o uzgodnienie przedstawionego rozwiązania projektowego zagospodarowania terenu na działce nr [...] w O. po uzyskaniu przez inwestora pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. O uzgodnienie to projektant wystąpił w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na etapie kompletowania wniosku o pozwolenie na budowę i dokonywane ono było w aspekcie włączenia do drogi wojewódzkiej ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zmianą zagospodarowania terenu. Skoro uzgodnienie zarządcy drogi wojewódzkiej zostało wydane na wniosek inwestora na etapie kompletowania wniosku o pozwolenie na budowę, to nie można tego uzgodnienia kwalifikować jako przejawu współdziałania pomiędzy dwoma organami administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do współdziałania organów administracji publicznej dochodzi, jeżeli wyraźny przepis prawa materialnego warunkuje wydanie decyzji w określonej sprawie zajęciem stanowiska przez inny organ. Decyzję można wydać dopiero po zajęciu stanowiska przez ten organ w formie zaskarżalnego postanowienia. O zajęcie stanowiska przez organ współdziałający występuje organ załatwiający sprawę, a nie strona postępowania. Zatem wbrew stanowisku skarżących pismo zarządcy drogi

z dnia 27 marca 2013 r. nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym. A skoro

w sprawie brak jest zaskarżalnego postanowienia, to należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

Nadto Kolegium stwierdziło, że Starosta nie był organem właściwym do oceny złożonego zażalenia na sporne pismo zarządcy drogi z dnia 27 marca

2013 r. i dlatego uchyliło postanowienie własne z dnia 16 maja 2013 r.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

Spółka A. i Spółka B. wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wnosząc o uchylenie postanowienia Kolegium w części dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, Spółki skarżonemu orzeczeniu zarzuciły naruszenie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku

z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżących fakt, iż o uzgodnienie w trybie art. 32 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wystąpił inwestor, nie oznacza, że w sprawie nie ma zastosowania art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo zarządcy drogi zawiera powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie administracyjne, co wystarcza do uznania, że stanowi akt władczy organu administracji drogowej. Nie można uznawać, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie wyłącznie w sprawach, w których uzgodnienia przez inny organ żąda organ administracji prowadzący główne postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło

o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do uregulowania art. 151 powołanej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie własne z dnia 16 maja 2013 r. przekazujące zażalenie skarżących Spółek Staroście oraz stwierdziło niedopuszczalność zażalenia stron skarżących na pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu.

W ocenie składu orzekającego, organ drugiej instancji stwierdzając, kwestionowaną przez strony skarżące, niedopuszczalność zażalenia, nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia.

Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie

art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 627) – dalej "K.p.a.". Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne.

Powołany przepis art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji do przeprowadzenia postępowania polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność środka zaskarżenia, czy też jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego

w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, od którego ustawodawca nie przewidział prawa do jego zaskarżenia. Stosownie bowiem do regulacji art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Innymi słowy zażalenie przysługuje na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, czy przekonanie organu o konieczności zapewnienia obrony prawnej wyrażone w pouczeniu o prawie wniesienia środka prawnego. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takowe. Powyższe uwagi znajdują odzwierciedlenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które sąd orzekający w niniejszej sprawie

w pełni podziela (np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r., II OSK 2719/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., I SA/Wa 1048/11).

Z powyższego wynika również, że jeżeli przepis prawa nie przewiduje określonego działania organu administracji w formie postanowienia, to również nie jest możliwe wniesienia zażalenia na dokonaną przez ten organ czynność.

Powracając na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że inwestor A., po uzyskaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji polegającej na budowie tymczasowego targowego centrum handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...] oraz [...] obręb O. złożył wniosek o pozwolenie na budowę i na etapie jego rozpoznawania przez starostę wystąpił, w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), do Zarządu Dróg o uzgodnienie projektu zagospodarowania działki nr [...] w O.,

w aspekcie włączenia do drogi wojewódzkiej ruchu drogowego spowodowanego projektowana zmianą zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na powyższe zarządca drogi pismem z dnia 27 marca 2013 r. w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgodnił pozytywnie przedstawiony projekt zagospodarowania terenu w aspekcie włączenia ruchu do drogi wojewódzkiej nr [...] .

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących Spółek, że powyższe pismo, wydane w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

jest sposobem zajęcia stanowiska przez zarządcę drogi, o którym mowa

w art. 106 § 1 K.p.a. wymaganym przez art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, i zapada w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że postępowanie uzgodnieniowe odbywa się w trybie art. 106 K.p.a. według zasad w nim przewidzianych, w tym co do formy rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez organ, do którego zwrócił się w tym celu organ załatwiający sprawę, następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Powyższe jest wyrazem przewidzianej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy sytuacja taka nie zachodzi. Sporne uzgodnienie wydane zostało wprawdzie w ramach rozpatrywania wniosku

o pozwolenie na budowę, jednak nie stanowi ono efektu współdziałania organów administracji, ponieważ o zajęcie stanowiska wystąpił inwestor a nie organ. Jest to prawidłowe działanie, wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. A zatem to przyszły inwertor zobowiązany jest uzgodnić rozwiązania projektowe z właściwymi organami, a nie organ wydający pozwolenie na budowę. Uzgodnienia dokonywane przez inwestora nie są przeprowadzane w trybie art. 106 K.p.a.

W tej sytuacji wbrew stanowisku skarżących brak podstaw do uznania przedmiotowego pisma Zarządu Dróg z dnia

27 marca 2013 r. za rozstrzygnięcie administracyjne, mające formę postanowienia.

Wobec powyższego trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

stwierdziło, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. niedopuszczalność zażalenia skarżących na pismo zarządcy drogi.

Niedopuszczalność zażalenia w tej sprawie wynika z braku przedmiotu zaskarżenia – nie ma zaskarżalnego postanowienia.

Tym samym, mając powyższe na uwadze wskazać należy, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia i zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.