Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3388/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.93 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184, 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 669/15, w sprawie ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 669/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kutna z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Kutnie przy ulicy [...] oznaczonej nr ew. 759/1 i 759/2.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. i B. małż. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miast Kutna z dnia [...] listopada 2011r. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została oparta na akcie prawa miejscowego, tj. planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] listopada 2009 r., mimo jego niezgodności (§10 ust.4 pkt 2) z aktem wyższej rangi – ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm.), wadliwym ustaleniu, iż poza oceną Kolegium jest trafność i legalność użytego w tej uchwale sformułowania "dodzielenia nieruchomości". Poza tym wskazano, że podział nieruchomości będącej własnością Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp.j. w Kutnie (dalej "TBM"), ozn. nr ew. działek 759/1 i 759/2, został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydzielone nowe działki leżą w granicach nieruchomości małż. S. Nadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawarto żądanie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Kutna z dnia [...] września 2011r., nr [...], pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału działek nr 759/1 i 759/2 położonych w Kutnie przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Kolegium wyjaśniło, że sprawa o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Kutna z dnia [...] września 2011 r., nr [...], będzie przedmiotem rozważania w odrębnym postępowaniu.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podkreśliło, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1261/12, uchylono poprzednie decyzje Kolegium, stwierdzające nieważność decyzji Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] listopada 2011r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położonej w Kutnie przy ulicy [...] ozn. nr ew. działek 759/1 i 759/2 stanowiącej własność TBM z uwagi na niewskazanie oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] listopada 2011 r., a brzmieniem przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wskazano także, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt. I OSK 1370/13, oddalając wniesioną przez Kolegium skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji, podzielił pogląd zawarty w tym rozstrzygnięciu.

Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości TBM stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Zwrócono uwagę, że w myśl art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie zaś z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Kutno nr XLI/449/09 z dnia 3 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie pomiędzy ulicą Jesienną, rzeką Ochnią i granicą miasta Kutno (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2009r., Nr 360, poz. 2927), działki 759/1 i 759/2 położone są w jednostce 1 MN o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej w zakresie usług nieuciążliwych oraz zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasady i warunki podziału nieruchomości określone są § 10 ust. 4 uchwały.

Kolegium zaznaczyło, że właściciel nieruchomości we wniosku o jej podział wskazał, że celem podziału jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym nieruchomości nr 760, której właścicielami są B. i J. małż. S. Jak zaznaczono we wniosku, po uzyskaniu decyzji podziałowej granicą działek dzielonych będzie ogrodzenie działki nr 760. Dalej Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. został zatwierdzony projekt podziału działki 759/1 o pow. 0,0709 na działkę nr 759/10 o pow. 0,0021 ha i działkę 759/11 o pow. 0,0688 ha., i działki 759/2 o pow. 0,0657 ha na działki nr 759/12 o pow. 0,0011 ha i nr 759/13 o pow. 0,0646 ha. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nowoprojektowane działki nr 759/11 (o pow. 0,0688 ha) i 759/13 (o pow. 0,0646 ha) przeznaczone są na poszerzenie działki 760 i będą stanowiły z nią jedną nieruchomość, posiadającą dostęp do ulicy [...] w sposób dotychczasowy.

Zdaniem Kolegium, zasadne jest stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką, choć nie może ingerować w sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, to jednak może szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział ten będzie wykraczał poza granice dzielonej nieruchomości i naruszał jego prawo własności np. poprzez sugerowanie powiększenia nieruchomości. Zdaniem Kolegium pozbawienie właścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich jest pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. Organ wskazał, że w w/w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. I OSK 1370/13 uznano, iż twierdzenia małż. S. o tym, że podziału dokonano w granicach ich nieruchomości nie można określić jako kwalifikowaną wadę decyzji podziałowej, ponieważ nie wskazano dokumentów dowodzących ich prawa własności w stosunku do ulegających podziałowi działek nr 759/1 i 759/2. Wydzielone w wyniku podziału działki o powierzchniach: 0,0021 ha i 0,0011 ha spełniają warunek zawarty w planie miejscowym o dopuszczalności dodzielenia nieruchomości celem powiększenia działek".

Kolegium uznało, że skoro plan miejscowy zawiera możliwość podziału nieruchomości celem "dodzielenia" nieruchomości w związku z powiększeniem działek to uznać należy, że weryfikowana decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie zawiera wady kwalifikującej ją jako sprzeczną z przepisami stanowiącymi materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie Kolegium, nie wystąpiła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji należało uznać jako uzasadnioną.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2015 r. skargę do sądu złożyli J. i B. małż. S., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. wadliwą ocenę, iż decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Kutna z dnia [...] listopada 2011 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2. oparcie się na akcie prawa miejscowego – planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą XLI/449/09 z dnia 9 listopada 2009 r., mimo jego niezgodności (§ 10 ust. 4 pkt 2) z aktem wyższej rangi – ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co doszło także do naruszenia art. 6 k.p.a.;

3. wadliwe ustalenie, iż poza oceną Kolegium pozostaje trafność i legalność użytego sformułowania "dodzielenia nieruchomości" w § 10 ust. 4 pkt 2 uchwały XLI/449/09 z dnia 9 listopada 2009r.;

4. wadliwą ocenę, iż realizacja tak sprecyzowanego przeznaczenia budowlanego działek powstałych wskutek podziału nie koliduje z przeznaczeniem terenu określonym w planie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazując, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności kluczową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy trafne jest stanowisko Kolegium, co do posiadanego przez skarżących interesu prawnego, legitymującego ich do działania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji zaś do skutecznego wniesienia skargi. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, iż interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi (tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości), nie mają go natomiast właściciele nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie – biorąc pod uwagę treść decyzji podziałowej, która w związku z "dodzieleniem" dwóch spośród nowoutworzonych działek dla powiększenia działki skarżących, oddziałuje na sferę ich uprawnień właścicielskich względem działki nr 760 (przeznaczonej do poszerzenia) – za trafne uznać należy stanowisko organu o posiadanym przez skarżących interesie prawnym w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wskazał, że – jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy – skarżący nie byli i nie są jedynymi osobami, których interes prawny winien zostać przez SKO rozważony w toku postępowania nieważnościowego. Z pisma TBM z dnia 25 września 2012 r. wynika bowiem, że dwie spośród wydzielonych działek zostały sprzedane "osobom prywatnym". W ocenie Sądu oznacza to, że osoby te winny być stroną postępowania nieważnościowego. Jest bowiem niewątpliwe, że posiadają one interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., legitymujący je do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności decyzji podziałowej, w sposób bezpośredni oddziaływać bowiem będzie na sferę ich praw i obowiązków. Pominięcie zaś nabywców działek w toczącym się postępowaniu nieważnościowym stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., po.z 718 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w/w konkluzji nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że wada ta nie została wyeksponowana w uzasadnieniach wydanych dotychczas rozstrzygnięć sądowych w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że związanie poglądami prawnymi oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania, o którym mowa a art. 153 p.p.s.a dotyczy bowiem poglądów i wskazań expressis verbis wyrażonych, te zaś – tak w zakresie udziału w postępowaniu skarżących jak i pominiętych nabywców działek, nie zostały sformułowane w wyrokach z dnia 13 marca 2013 r. i 22 stycznia 2015 r. W ocenie Sądu niepełny krąg stron niniejszego postępowania stoi natomiast na przeszkodzie dokonaniu pełnej merytorycznej oceny kontrolowanej sprawy, uniemożliwiając formułowanie ocen prawnych, które czyniłyby późniejszy udział pominiętych stron w postępowaniu w istocie iluzorycznym.

Sąd I instancji zaznaczył, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Kutna podział działek nr 759/1 i 759/2 obejmował wydzielenie czterech działek, spośród których dwie 759/10 i 759/12 posiadają powierzchnię mniejszą, niż dopuszczalna w planie oraz pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Sąd przyznał, że za możliwą uznać należy taką wykładnię regulacji planistycznej, która prowadzi do wniosku, że owo "dodzielenie nieruchomości celem powiększenia działek" nie wymaga zachowania wymagań obszarowych, związanych z budowlanym zagospodarowaniem nowopowstałych działek, zaś ewentualny dostęp do drogi publicznej mógłby zostać zagwarantowany poprzez działkę "powiększaną". Zdaniem Sądu nie budzi również wątpliwości, że regulacja planistyczna, stanowiąc normy prawa miejscowego, nie jest "przepisem niższej rangi, którego zastosowania można odmówić". Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera normy, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym. Sąd wskazał, że kwestionowanie rozwiązań planistycznych możliwe jest wyłącznie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, niedopuszczalne zaś jest w toku postępowań administracyjnych, w których przepisy te podlegają zastosowaniu. Zdaniem Sądu w tym kontekście do zaakceptowania byłaby konkluzja organu, że niejednoznaczny zapis planu i potrzeba jego wykładni wyklucza zarzut rażącego naruszenia prawa przy jego stosowaniu. Sąd zauważył jednak, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. formułuje także inne przesłanki nieważności decyzji. O ile zatem wykluczyć można niektóre spośród nich, o tyle pozostałe wymagały już rozważenia. Dotyczy to w szczególności niewykonalności decyzji (pkt 5) czy też skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4). W ocenie Sądu rodzi się bowiem pytanie czy decyzja podziałowa w zakresie warunku "poszerzenia" działki skarżących, skierowana została do osoby, będącej stroną w sprawie (Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp.Jawna w Kutnie) oraz czy w związku z brakiem woli jej poszerzenia przez właścicieli działki nr 760 była ona wykonalna w dniu wydania decyzji i czy ewentualna niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie Sądu jest bowiem niewątpliwe, że małżonkowie S. nie byli stroną postępowania podziałowego. Na żadnym jego etapie nie wyrazili też woli "poszerzenia" ich działki. Woli takiej nie przejawiają również obecnie. Brak jest natomiast podstaw do wnioskowania, że owo "dodzielenie" wiązać się może z realizacją jakichkolwiek roszczeń właściciela dzielonych działek, które obligowałyby skarżących do "poszerzenia" ich nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji wskazane okoliczności zdają się uzasadniać konkluzję, że owo poszerzenie było i jest niemożliwe. Sąd zaznaczył, że w obrocie prawnym pozostaje natomiast decyzja, mocą której bezwarunkowo wydzielono działki faktycznie pozbawione dostępu do drogi publicznej (zwłaszcza wobec zbycia działek budowlanych przez Towarzystwo Budownictwa Mieszkaniowego [...] Sp.Jawna w Kutnie), których zagospodarowanie nie jest możliwe w jakikolwiek sposób. W ocenie Sądu okoliczności te wymagały rozważenia i oceny w toku postępowania nieważnościowego, czego jednak w zaskarżonej decyzji nie uczyniono, naruszając tym samym dyspozycje art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Od w/w wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Równocześnie Kolegium zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału winni uczestniczyć nowi nabywcy działek wydzielonych w wyniku tego podziału, w związku z czym konieczne jest wznowienie postępowania nieważnościowego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez ocenę braku rozważenia przez organ, czy weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] listopada 2011 r. była niewykonalna w dniu jej wydania oraz czy niewykonalność ma charakter trwały,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez wskazanie, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium nie zgodziło się z zarzutem Sądu I instancji w zakresie uznania za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nowych właścicieli działek wydzielonych w wyniku weryfikowanego podziału nieruchomości i wystąpieniem w związku z tym podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślono, że działki 759/11 i 759/13 zostały zbyte, natomiast działki 759/10 i 759/12 pozostają własnością wnioskodawcy podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium nowi właściciele działek 759/11 i 759/13 nie mają interesu prawnego w zakresie pozostałych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i pozostających we własności wnioskodawcy podziału.

Wskazano, że decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w tym postępowaniu, tj. Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego [...] Spółka jawna w Kutnie, ponieważ jest właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością Państwa S.

Natomiast mając na względzie charakter prawny decyzji administracyjnej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej organ stwierdził, że tego rodzaju decyzja nie powoduje dla strony pojawienia się nowego skutku, który zmieniałby jej dotychczasową sytuację prawną. Dlatego Kolegium nie uznało, że konieczne jest wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i uznania za stronę w tym postępowaniu nowych nabywców działek powstałych w wyniku weryfikowanego podziału nieruchomości.

W ocenie Kolegium nie nastąpiło naruszenie art. 93 ust. 3 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które powoduje, że decyzję Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] listopada 2011 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność. Stan prawny powstały w wyniku wydania przez Prezydenta Miasta Kutno decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie pozostaje bowiem w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, TBM [...] Sp. j. wniosło o jej uwzględnienie. Jednocześnie nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Wskazano, że wątpliwości, które mają państwo S. dotyczące przebiegu granicy ich nieruchomości podlegają rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie w drodze kwestionowania decyzji o podziale nieruchomości należącej do TBM.

Wskazano, że toczyło się postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr działek 759/1 i 759/2 (TBM) i nieruchomości oznaczonej nr 760 (B. i J. S.) z wniosku TBM, gdzie małż. S. są stroną. Podano, że rozgraniczenie zostało dokonane decyzją Prezydenta Miasta Kutna. Sprawa zgodnie z art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego – na skutek żądania małż. S – została przekazana do Sądu Rejonowego w Kutnie, który to Sąd postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. Podkreślono, że wobec tego decyzja Prezydenta w sprawie rozgraniczenia jest ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. Niniejsza sprawa została bowiem wszczęta w lipcu 2015 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie zmian do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to zmiany weszły w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. na mocy ustawy z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).

Wskazać należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Administracyjnego w Skierniewicach z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. zapadła w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta Kutna z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w Kutnie przy ulicy [...] oznaczonej nr ew. 759/1 i 759/2. W wyniku podziału działki nr 759/1 powstały działki o nr: 759/10 i 759/11, zaś w wyniku podziału działki nr 759/2 powstały działki o nr: 759/12 i 759/13. Z akt niniejszej sprawy wynika, że nowo powstałe działki nr 759/11 (powstała w wyniku podziału działki 759/1) oraz nr 759/13 (powstała w wyniku podziału działki 759/2), zostały sprzedane osobom prywatnym.

Wskazać w tym miejscu należy, że przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są zatem nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie można zatem przyjąć, że skoro w niniejszej sprawie nabywcy nowo powstałych w wyniku podziału działek (759/11 i 759/13) nie byli stroną postępowania podziałowego, to nie mają oni też przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być bowiem nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Bezsprzeczne natomiast w niniejszej sprawie jest, że ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji podziałowej będzie bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków nowych właścicieli działek o nr 759/11 (powstałej w wyniku podziału działki 759/1) oraz 759/13 (powstałej w wyniku podziału działki 759/2). Wobec tego uznać należy, że nieuczestniczenie nowych nabywców w/w działek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej stanowi przesłankę do wznowienia tego postępowania, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Nie ma przy tym znaczenia, że działki o nr 759/10 i 759/12 nadal pozostają własnością Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego. Są to bowiem inne działki, choć także powstałe w wyniku w/w podziału. Nie jest więc zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ nie mógł wydać decyzji o podziale nieruchomości, jeżeli nie miała ona dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp powyższy uznano również zapewnienie dostępu poprzez drogę wewnętrzną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się ściśle z możliwością przyszłego ustanowienia na dzielonej nieruchomości odrębnego prawa własności, przysługującego osobie trzeciej. W powyższej sytuacji, niezapewnienie dostępu do drogi publicznej skutkowałoby uniemożliwieniem nabywcy nieruchomości jej zagospodarowania, co powodowałoby natomiast bezprzedmiotowość podziału. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, przy czym owa niewykonalność musi istnieć już w chwili wydania decyzji, winna mieć charakter trwały, a nade wszytko ma to być decyzja obiektywnie niemożliwa do wykonania. Zatem decyzja trwale niewykonalna to decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw, bądź trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych przezeń obowiązków. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi więc wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych i prawnych tkwiących w ich naturze.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w niniejszej sprawie pozostaje w obrocie prawnym decyzja podziałowa, mocą którą wydzielono działki pozostające faktycznie bez dostępu do drogi publicznej – również w świetle zbycia działek nr 759/11 oraz 759/13. Natomiast w sytuacji, gdy małżonkowie S. – właściciele działki 760 – wyrażają brak woli poszerzenia przedmiotowych działek o nr: 759/10, 759/11 (wydzielone z działki 759/1) oraz o nr 759/12, 759/13 (wydzielone z działki 759/2), o ich działkę, tj. działkę 760, uznać należy, że rację ma Sąd I instancji twierdząc, że okoliczność, czy decyzja podziałowa była wykonalna i czy ta niewykonalność ma charakter trwały, także wymagała rozważania w toku postępowania nieważnościowego. Nie jest wobec tego uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut skargi kasacyjnej o niesłusznym poddaniu w wątpliwość przez Sąd I instancji, czy decyzja podziałowa w zakresie "poszerzenia" działki małżonków S. została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie – Towarzystwa Budownictwa Mieszkaniowego (pkt 3 zarzutów skargi kasacyjnej). Decyzja podziałowa stanowi bowiem jedną całość i jako taka dotyczy nieruchomości, których właścicielem było i częściowo nadal jest TBM. Natomiast zapis o tym, że nowoprojektowane działki nr 759/11 i 759/13 są przeznaczone na poszerzenie działki nr 760 i mają stanowić z nią jedną nieruchomość posiadającą dostęp do drogi, stanowi jedynie końcowy zapis uzasadnienia w/w decyzji podziałowej. Skoro zaś TBM było właścicielem działek 759/1 (z której wydzielono działki 759/10 i 759/11) oraz 759/2 (z której wydzielono działki 759/12 i 759/13), to zdecydowanie uznać należy, że zasadnie uznano je za stronę w sprawie i doręczono decyzję podziałową. Przypomnieć należy, że obecnie pomimo zbycia osobom prywatnym działek nr 759/11 i 759/13, TBM nadal jest właścicielem działek nr 759/10 i 759/12. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe uchybienie nie może jednak stanowić o uwzględnieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Wobec tego uznać należy, że z powodów wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 (w brzmieniu do dnia 15 sierpnia 2015 r.) p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.