Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 70/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]


UZASADNIENIE

II SA/Rz 70/10

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku Z.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta K. z [...]r., znak: [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...]r., znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr ewid. 612/1, 614/1 i 615/1 położonych w K. przy ul. M. 6, wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działce nr 615/1- postanowiło utrzymać w mocy decyzję własną z dnia [...]r. znak [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. znak [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 157 § 3 k.p.a., w związku z art. 28 kpa.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działkach nr ewid. 612/1, 614/1 i 615/1 położonych w K. przy ul. M. 6, wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych na działce nr 615/1. W dalszej kolejności organ ten ostateczną decyzją z dnia [...]r., znak: [...] w oparciu o art. 155 kpa, zmienił decyzję z dnia [...]r. poprzez objęcie rozstrzygnięciem decyzji także części działki nr 615/2, a zakres inwestycji rozszerzono o budowę zjazdu publicznego z ulicy M. (działka nr 621) do działki nr 615/2.

Z.D. wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2009r wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. W uzasadnieniu podała, że jej wątpliwości budzi zakres zmian dokonanych na podstawie art. 155 Kpa. bo zmiany mogą dotyczyć tylko regulacji zawartych w decyzji pierwotnej, a decyzja pierwotna nie dotyczyła działki nr 615/2, ani też nie określała warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego z ul. M. (działki nr 621) do działki nr ewid. 615/2, a wprowadzenie nowej działki i nowej inwestycji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa, w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie wnioskodawczyni w tym przedmiocie organ powinien był wydać kolejną decyzję o warunkach zabudowy, a zmiana zakresu inwestycji stanowi istotny materialnoprawny element decyzji. Zmiana tego elementu decyzji stanowi rozszerzenie decyzji administracyjnej co stanowi treść nowej sprawy administracyjnej.

Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]r., znak: [...]. Wskazało, że Z.D. nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej wyżej przywołaną ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., a co za tym idzie nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Następnie wnioskiem z dnia[...]. Z.D. zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażądała uchylenia decyzji Kolegium jako wydanej z naruszeniem prawa i wszczęcia postępowania stosownie do jej wniosku z 26 sierpnia 2009r. Zarzuciła, że Kolegium usiłuje wykazać, iż nie jest ona stroną postępowania w sprawie, bo jej działka nr 611/4 nie graniczy bezpośrednio z działkami, na których realizowana jest inwestycją, a ponadto działka nr 614/2 stanowi drogę wewnętrzną inwestora, zaś milczeniem pomija okoliczność, że na działce nr 614/2 pełniącej również funkcję parkingową, zaprojektowana została kanalizacja sanitarna oraz oświetlenie, co stanowi niezbędny element inwestycji, nie tylko na etapie budowy, ale także na etapie funkcjonowania obiektu i z tych chociażby powodów jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem Z.D. funkcjonowanie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego bez drogi wewnętrznej i parkingu nie jest możliwe, są one niezbędnym elementem infrastruktury realizowanego obiektu i wydzielenie geodezyjne drogi wraz z parkingiem jako odrębnej nieruchomości nie ma znaczenia prawnego dla ustalenia stron postępowania dla potrzeb postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy czy też pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego czy jej nieruchomość graniczy z działką nr 615/2 czy też nie, objęcie tej działki decyzją z 23 września 2009r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i fakt ten winien skutkować podjęciem z urzędu przez SKO w K. postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jej zdaniem orzecznictwo administracyjne w tym zakresie jest jednoznaczne tj. dopuszczalna jest zmiana decyzji jedynie w granicach przedmiotu, o którym wypowiedział się organ w decyzji pierwotnej, a w tym przypadku nastąpiło rozszerzenie decyzji pierwotnej dodatkowo o działkę nr 615/2. Końcowo podtrzymała wszystkie wnioski i zarzuty z wniosku z dnia 26 sierpnia 2009r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że wniosek Z.D. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką uzyskania przez dany podmiot czy przez daną osobę fizyczną statusu strony jest to czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie interes prawny, użyte w art. 28 kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. W związku z czym pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, lub też żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Kolegium podkreśliło, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też zmiany decyzji o warunkach zabudowy, są właściciele bądź użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem o ustalenie takich warunków, jak też właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek graniczących z działką objętą wnioskiem, o ile postępowanie to dotyczy prawem chronionych interesów tych osób. Innymi słowy, właściciel czy też użytkownik wieczysty działki, na której zaplanowano inwestycję jest zawsze stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, natomiast właściciel czy użytkownik wieczysty działki graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją stroną tego postępowania jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprany dotyczy prawnych interesów tej osoby. Musi istnieć więc konkretny przepis prawa materialnego, którego "złamanie" narusza uprawnienia właściciela czy użytkownika wieczystego działki graniczącej z działką objętą inwestycją.

SKO wskazało, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego domagając się skutecznie wszczęcia postępowania nadzorczego powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie Z.D. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 14 września 2007r. lecz nie wykazała, że decyzja ta ma jakikolwiek wpływ na nieruchomość stanowiącą jej współwłasność, czy też że nastąpiło pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, i że ma to związek z wykonaniem decyzji. W związku z czym Kolegium uznało, że nie była stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. i wobec tego nie uwzględniło jej wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i decyzją z dnia [...]r., znak: [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]r.

Działka nr 615/2, która nie była objęta rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...]r., a ta która została objęta rozstrzygnięciem decyzji z [...]r, nie jest przedmiotem prawa własności Z.D., nie graniczy też z działką nr 611/4, stanowiącą jej współwłasność. W ocenie organu Z.D. nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który poprzez objęcie decyzją z 23 września 2008r. działki nr 615/2 naruszałby prawem chroniony jej interes i to w stopniu skutkującym wszczęciem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym wg SKO brak było podstaw prawnych do zmiany stanowiska zajętego w decyzji Kolegium z [...]r., znak:[...].

W skardze na w/w decyzję Z.D. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów kpa: art. 28, art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 155 przez błędne przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta K. z dnia[...]..,

- art. 10, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wymienionych w tym przepisie, a w szczególności uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz nie podano z jakich przyczyn skarżąca nie została uznana za stronę postępowania; nie zawiera też odpowiedzi na zarzuty odwołania oraz to, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy,

- przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podała, że organ rozpoznając jej odwołanie zupełnie pominął kwestię tego, że projektowana inwestycja ma charakter wielkopowierzchniowy bo jest rozbudową istniejącego centrum handlowego, a skupił się na badaniu jej przymiotu strony postępowania. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr 611/4 graniczącej z działką nr 614/2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga i to do tej drogi przylega do samej granicy jej część budynku o funkcji mieszkalnej.

Wskazała, że przymiot strony postępowania mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Tymczasem Kolegium wyraża zupełnie odmienny pogląd i uzależnia przymiot strony od występowania interesu prawnego takiej osoby.

W jej ocenie działka nr 614/2 jest drogą wewnętrzną inwestora i jest niezbędnym elementem inwestycji nie tylko na etapie budowy lecz również na etapie funkcjonowania obiektu, zawiązanym z zaopatrzeniem i ruchem. Droga wewnętrzna w rzeczywistości pełni funkcję drogi publicznej i jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie ścian i okien budynku skarżącej. Drogą tą poruszają się i będą się poruszać nie tylko samochody osobowe ale też tiry dowożące zaopatrzenie do realizowanego kompleksu handlowego. W związku z tym nie sposób w domu normalnie mieszkać, odpoczywać i uczyć się, bo budynek jest narażony na drgania i pękanie ścian, wydzielanie spalin, huk i hałas.

Skarżąca podniosła, że organy otoczyły szczególną opieką realizację inwestycji i doprowadziły do naruszenia prawa bo powstanie tego obiektu koliduje z funkcją mieszkalną jej nieruchomości. Wskazała, że w obrębie drogi zaprojektowano kabel elektryczny YAKY 4x120 mm², oświetlenie i kanalizację. Dlatego skarżąca uważa, że powinna być stroną postępowania zgodnie z art. 28 kpa i to nie tylko z tytułu sąsiedztwa.

Zarzuciła, że decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem połączenie powierzchni handlowej istniejącego od 3 lat obiektu z powierzchnią projektowanego nowego obiektu handlowego stanowiącego dobudowę do już istniejącego jej zdaniem zmierza do powstania obiektu wielkopowierzchniowego. Zaś dla realizacji takiego obiektu jest wymagany plan zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu nie został uchwalony. Jej zdaniem organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca powołała wyrok NSA z dnia 13.12.2007r. sygn. akt II OSK 1699/06 LEX nr 451667, w którym wyrażono pogląd, że w przypadku rozbudowy istniejącego obiektu handlowego przyjąć należy do analizy łączną powierzchnię sprzedaży całego obiektu po planowanej rozbudowie.

W związku z czym nie ma podstawy do wyłączenia już istniejącej części obiektu w przypadku rozbudowy gdy po realizacji obiekt będzie zajmował całość o pow. powyżej 2000m² co wymaga określenia w studium uwarunkowań jak i w planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod budowę takich obiektów handlowych co wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzuciła, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna być stwierdzona jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 135 P.p.s.a. gdyż pozostaje w granicach sprawy objętej skargą.

Dodatkowo podała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W miastach, które utraciły status województwa po 1999r. zostały utworzone starostwa grodzkie. Prezydent Miasta działa jako organ administracji samorządowej i wykonuje zadania jako organ gminy miejskiej Krosno, ale też działa jako starosta dla miasta K. i wykonuje zadania rządowe. Podział kompetencji wynika z ustaw regulujących administracyjne prawo materialne. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy jest działanie organu jako organu samorządu gminy, a wydawanie pozwoleń na budowę należy do zadań administracji rządowej czyli do starosty grodzkiego. Przestrzeganie tej właściwości nie jest sporne gdy decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt czy burmistrz miasta. Natomiast kwestionowana decyzja została podpisana przez Z.K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. -Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury, zaś decyzja z dnia[...]. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Z.K. – Kierownika Biura Architektury. W ocenie skarżącej jest to naruszenie właściwości rzeczowej będącego podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji oparciu o art. 156 § 1 pkt 1kpa.

Skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu, że obiekt wielkopowierzchniowy nie ma wpływu na jej własność i nie powoduje pogorszenia warunków korzystania z działki. Wskazała na codzienne trudne warunki życia jej i jej rodziny.

Ponadto zarzuciła, że SKO przemilczało podniesione przez nią we wniosku istotne fakty, ktore uzasadniają wszczęcie postępowania nadzorczego.

Decyzja Prezydenta Miasta K. została wydana na podstawie art. 155 kpa wbrew temu, że tylko zmiana w granicach przedmiotu, o którym wypowiedział się organ w pierwotnej decyzji była dopuszczalna.

Wprowadzenie więc nowej działki i nowej inwestycji nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie okoliczności uzasadniały bowiem wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zakresu inwestycji stanowi istotny materialnoprawny element decyzji, a jego zmiana stanowi rozszerzenie decyzji ostatecznej. Rozstrzygnięcie dotyczyło nowej sprawy administracyjnej, podczas gdy zmiana w trybie art. 155 k.p.a. mogła być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej.

Skarżąca wskazała, że decyzja zmieniająca nie może istnieć samodzielnie i dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. jest konsekwencją wniosku o stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji z dnia 14.09.2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga okazała się zasadna, przede wszystkim z uwagi na mankamenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie art. 155 k.p.a. jako wszczętego w trybie nadzwyczajnym jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. Wobec zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw lub obowiązków czy też ich zakresu.

Prawa nabyte w decyzji administracyjnej są chronione uregulowaniem zawartym w art. 155 k.p.a. tylko w przypadku praw "dobrze nabytych" i taka ochrona nie służy prawom nabytym w decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność /tak wyrok NSA z 13.08.1997 r., sygn. III SA 917/96 MonPod. 1998, nr 6, s. 195/.

W niniejszej sprawie SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy czy też zmiany decyzji o warunkach zabudowy są właściciele bądź użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem o ustalenie takich warunków, jak też właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek graniczących z działką objętą wnioskiem, o ile postępowanie to dotyczy prawem chronionych interesów tych osób. Organ wskazał, że właściciel czy też użytkownik wieczysty działki, na której zaplanowano inwestycję jest zawsze stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, natomiast właściciel czy użytkownik wieczysty działki graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją stroną tego postępowania jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy dotyczy prawnych interesów tej osoby. Musi więc istnieć konkretny przepis prawa materialnego, którego "złamanie" narusza uprawnienia właściciela czy użytkownika wieczystego działki graniczącej z działką objętą inwestycją.

Dalej SKO stwierdziło, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, domagając się wszczęcia postępowania nadzorczego powinna wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przepis rzeczywiście został przy wydaniu decyzji.

W ocenie Sądu nie do końca przekonująca jest wyżej przedstawiona argumentacja.

Nawet przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został zdeterminowany treścią art. 3 ust. 20 tej ustawy, który stanowi, że przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w tamtym przepisie obejmuje więc jako jeden z elementów, tzw. przedmiotowy, ograniczający położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Zauważyć wypada, że orzecznictwo kładzie nacisk na okoliczność, że obszar oddziaływania obiektu nie ogranicza się tylko do nieruchomości graniczących z daną nieruchomością, na której została zlokalizowana inwestycja. W określonych okolicznościach ten obszar oddziaływania może obejmować również nieruchomości niepozostające w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Nieprzypadkowo przytoczone zostały tu poglądy dotyczące pojęcia strony na gruncie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jak zaznaczono na wstępie w/w przepis zawężył interes prawny strony w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Nie wydaje się zatem poprawne zinterpretowanie interesu prawnego na potrzeby oceny czy dany podmiot posiada przymiot strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w świetle art. 28 k.p.a. wężej niż to przyjmuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko legitymująca się tytułem prawnym do nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką, na której ma być dana inwestycja /tak NSA w wyroku z dnia 11.08.2000 r., sygn. IV SA 1355/98/.

Sąd nie podziela poglądu SKO, iż to strona ma obowiązek wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Wystarczające jest bowiem wskazanie przez daną osobę, zwłaszcza działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, konkretnych okoliczności faktycznych, które w jej ocenie wskazują na złamanie przez inwestora jej uprawnień. Do organów będzie w tej sytuacji należało ustalenie czy w tych wskazanych przez nią okolicznościach rzeczywiście doszło do naruszenia właściwych w tym zakresie przepisów, a jeśli nie doszło, to na jakich podstawach organ oparł swoje stanowisko w tym przedmiocie /dlaczego tak uważa/.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr 611/4 wskazywała, że w jej ocenie bezprawnie pominięto ją jako stronę, mimo iż nawet na terenie działki bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością zaprojektowano kabel elektryczny YAKY 4x120mm2 oświetlenia oraz kanalizację. Dalej skarżąca skupiła się na twierdzeniach, że budynek handlowo-usługowy usytuowany na działkach nr ew. 612/1, 614/1 i 615/1 przy ul. M. 6 wraz z miejscami postojowymi na dz. 615/1 w K., to w istocie rozbudowa obiektu handlowego, który już istnieje i po zsumowaniu powierzchni obydwu obiektów w istocie powstanie obiekt wielkopowierzchniowy, dla którego niezbędne jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji SKO w żaden sposób nie odniosło się do wskazanych wyżej okoliczności dotyczących zlokalizowania na działce sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością elementów inwestycji, takich jak kabel elektryczny o określonych parametrach, oświetlenie czy kanalizacja, co niewątpliwie narusza zasadę przekonywania, tj. art. 11 k.p.a. Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi, dlaczego w ocenie organu, mimo wskazania, że pewne elementy projektowanej inwestycji znajdują się nawet na działce bezpośrednio graniczącej z jej nieruchomością /co wynika także z dokumentacji projektowej, pomimo pominięcia tej okoliczności w opisie/, mimo to odmawia się jej przymiotu strony.

Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 2.12.2009 r., sygn. II OSK 1880/08, zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel /użytkownik wieczysty/ działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm./.

Uszło także uwadze organu, że Z.D. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wniosła o wszczęcie takiego postępowania z urzędu. Nie poznała także stanowiska organu w tym zakresie.

Ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. zmieniała decyzję tego organu z dnia [...]r., a stwierdzenia nieważności tamtej decyzji także domagała się Z.D., przy czym decyzja ta została uchylona podobnie, jak poprzedzająca ją decyzja wyrokiem z dnia [...]r. w sprawie sygn. II SA/Rz 69/10, gdzie nadal otwarta została kwestia przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej.

Decyzja zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy nie może w tej sytuacji otrzymać niejako samodzielnego bytu prawnego, niezależnego od bytu decyzji pierwotnej, stąd konieczne jest także w tym zakresie rozważenie legitymacji Z.D.

W świetle powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.