Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 412/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1-3, art. 148b ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, 2 i 18
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. D., A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. ([...]) Dyrektor Zarządu [...] w P. (dalej jako: Dyrektor [...]) ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości, stanowiącej w dniu 14 stycznia 2011 r. własność E. D. i A. D. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] - spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Ponadto organ wskazał obydwu współwłaścicieli jako zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty, jak również wyjaśnił zasady i sposób wykonania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej. W podstawie prawnej decyzji organ powołał: art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 518] - dalej: u.g.n.), a także § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa A w Zarząd [...] oraz na podstawie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr [...], poz. [...]).

Organ wyjaśnił, że odbiór końcowy i przekazanie drogi – wybudowanej na podstawie w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2010 r. (znak [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w [...] (droga kategorii gminnej) na odcinku od ul. [...] do ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach z arkusza mapy [...] obrębu [...] - nr [...] i [...] stanowiących własność Miasta P. oraz nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych, położonej w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, która stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), własnością Miasta P. – do użytkowania nastąpiło w dniu 7 grudnia 2010 r. (protokół nr [...]). Dalej podniósł, że w dniu 23 grudnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich jako inwestor zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB dla Miasta P.) w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. [aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.] - dalej: Prawo budowlane) zakończenie budowy; zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ul. [...] zostało przyjęte bez sprzeciwu (pismo PINB dla Miasta P. z dnia 19 lipca 2013 r. n [...]), wobec czego do legalnego użytkowania obiektu można było przystąpić w dniu 14 stycznia 2011 r., gdyż o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania. (na uzasadnienie tego wniosku organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych). Ponadto organ przedstawił zakres robót (zrealizowano m.in.: 2 [...] m² jezdni z kostki betonowej, [...] m² chodników, [...] m² wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie) i wcześniejszy stan ul. [...], wskazując, że miała ona nawierzchnię gruntową. Organ uznał, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono E. D. i A. D. jako właścicielom nieruchomości w dniu 14 stycznia 2011 r. (dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość z ul. [...], wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji).

Powołując się na art. 144 ust. 1 i art. 143 ust. 2 u.g.n., organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm. - dalej: u.d.p.), podniósł, że budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie i wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodnik, wjazdy na posesje, kanalizację deszczową, progi zwalniające oraz ściek; każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto wyjaśnił, że wydanie decyzji nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i odwołując się do art. 11 ust. 1 tej ustawy oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym wskazując zakres i charakter przeprowadzonych robót, stwierdził, że inwestycja na ul. [...] stanowiła budowę drogi zrealizowaną przez właściwą jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg [...], który m.in. pełnieni funkcję inwestora dróg oraz prowadzi ewidencję dróg. Wyjaśnił także, że przed realizacją inwestycji nawierzchnia ul. [...] stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania, nie zaś w wyniku legalnych robót budowlanych realizowanych na podstawie zatwierdzonego projektu, zatem nie miała charakteru obiektu budowlanego, a istniejące przy pojedynczych posesjach fragmenty chodników i zjazdów z kostki oraz betonu nie zostały wykonane legalnie; ulica ta przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.). W ocenie organu okoliczność, że na ul. [...] nie istniał obiekt budowlany wskazuje jednoznacznie, iż nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi.

Przywołując art. 146 ust. 1 i 1a oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. i § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), organ odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 października 2013 r, który zweryfikował, badając jego zgodność z przepisami art. 146 ust. 3 u.g.n. oraz rozdziału 1 działu IV tej ustawy, przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W tym zakresie organ opisał m.in. położenie i stan zagospodarowania szacowanej nieruchomości (w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi na ul. [...] oraz że w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na tej ulicy nie była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego; odniósł się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...]1999 r. nr [...], z późn. zm.), wskazał też na kształt nieruchomości oraz jej otoczenie. Określone przez rzeczoznawcę majątkowego lokalizację, uzbrojenie techniczne i przeznaczenie nieruchomości organ uznał za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym.

Organ, odnosząc się do przedstawionych w operacie analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (obejmujący strefy pośrednią i peryferyjną całego Miasta P. oraz osiedla mieszkaniowe o podobnym charakterze, takie jak [...]) i zbadanych transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę: od października 2011 r. do września 2013 r., uznał przyjęte transakcje za miarodajne, a niezastosowanie dla nich korekty czasowej uzasadnione. Organ omówił także oszacowanie wartości nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Odwołując się do zawartej w art. 4 ust. 16 u.g.n. definicji nieruchomości podobnej, stwierdził, że analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianej, a zatem dobór tych nieruchomości uznał za prawidłowy, skoro rzeczoznawca, postępując zgodnie z przepisami regulującymi zastosowaną metodę, wykazał podobieństwo nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej, gdyż uwzględnił i skorygował występujące w tym zakresie różnice. Zdaniem organu rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek wybudowania drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do treści pisma pełnomocnika stron, kwestionującego ustalenia organu dotyczące stwierdzania, że wcześniej nie była urządzona na omawianym terenie droga oraz przyjętą przez organ datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, organ stwierdził, że kwestia terminu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi została już w uzasadnieniu decyzji wyjaśniona, a przesłuchanie w charakterze świadków, osób nie mających związku z procesem inwestycyjnym byłoby niecelowe, bowiem dotyczyłoby okoliczności ustalonej na podstawie innych dowodów. Wykazane przez pełnomocnika stron wydatki właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] 53 na zakup i ułożenie kostki brukowej organ uznał za związane z ich nieruchomością, co potwierdza wykonana w dniu 21 września 2011 r. dokumentacja fotograficzna, a ponadto stwierdził, że utwardzenie części nieruchomości i jego termin nie były elementami tej inwestycji i nie miało związku z nieruchomością stanowiącą własność zainteresowanych.

Podsumowując, organ podniósł, że w wyniku dokonanej weryfikacji stwierdzono, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami; operat nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach organ przyjął przedmiotowy operat jako dowód w sprawie i wyjaśnił, że na jego podstawie ustalono, iż wartość szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu wynosi [...] zł, czyli w wyniku wybudowania drogi wzrosła o [...] zł. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. [...] wybudowano drogę, a właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] 26 stworzono warunki do korzystania z tej drogi; budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości; ponadto w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - w dniu 14 stycznia 2011 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. W tych okolicznościach organ uznał, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej przyjętej w przywołanej uchwale (50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej), stwierdził, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] stanowi 50% kwoty [...] zł, czyli [...] zł. Wyjaśnił także, strony nie wniosły o rozłożenie opłaty na raty.

W odwołaniu od decyzji z dnia 16 grudnia 2013 r. strony, zarzucając naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz art. 78 w zw. z art. 77, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez pominięcie dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków, które pozwoliłyby na ustalenie faktycznego momentu, w którym z wybudowanej drogi można korzystać, kwestionowały ustalenie daty, w której zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, podnosząc, że znaczenie ma faktyczna możliwość korzystania z drogi, nie zaś stan formalny. Odwołujący się stwierdzili, że przez stworzenie warunków do korzystania z drogi należy rozumieć moment, od którego nadaje się ona praktycznie do użytku, tzn. gdy prace zostały zakończone, jest przejezdna, niezagrodzona i spełnia swoje praktyczne przeznaczenie. Za datę rozpoczęcia biegu terminu do ustalenia płaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy w ich oceni uznać dzień zakończenia prac, tj. 15 września 2010 r. wskazany w protokole końcowego odbioru i przekazania drogi do użytkowania, wobec czego termin do ustalenia przedmiotowej opłaty upłynął bezskutecznie w dniu 16 września 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 148b ust. 1 u.g.n. i odwołał się do definicji drogi oraz budowy drogi zwartych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że zgodnie z przepisem art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych; stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Stwierdził, że z przywołanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności.

Zdaniem organu odwoławczego jest okolicznością bezsporną, że na ul. [...] w Poznaniu doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, jak to szeroko opisał organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji. W ocenie organu, wobec zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadne jest w okolicznościach sprawy przyjęcie, że do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło 14 stycznia 2011 r., a w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 ust. 2 u.d.p. organ II instancji, stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest również budowlą należącą do obiektów liniowych. Wyjaśnił znaczenie pojęcia "budowa drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i "przebudowa", argumentując, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7 i pkt 7a Prawa budowlanego). Podniósł również, że z przepisu art. 4 pkt 18 u.d.p. wynika, że przebudowa drogi, to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że z zestawienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest to, że przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej; dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi niezbędne jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa.

W ocenie Kolegium oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego; dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, że zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanego obiektu. Organ podniósł, że brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania, oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Zdaniem organu w tym przypadku nie sposób przyjąć, że samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych; natomiast brak dokumentów wymaganych ustawą Prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2011 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. W ocenie Kolegium trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organu by dowodził tzw. faktów negatywnych.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do stanu ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznał, że przed 2010 r. nie istniała na przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż w sprawie doszło do budowy drogi.

Zdaniem Kolegium w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. W tym zakresie organ odwołał się do art. art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, organ wyjaśnił na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej. Zaznaczył przy tym, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Przedmiotowy operat szacunkowy Kolegium uznało za opracowanie rzetelne, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki; wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości; rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Organ odwoławczy, podzielając ocenę organu I instancji, podniósł, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dobrane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego zdaniem organu wynika, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej jednak nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem, bowiem co do zasady będzie to termin późniejszy - ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10 (LEX nr 952027). Odwołując się do uzasadnienia tego wyroku, Kolegium stwierdziło, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego, ponieważ przepisy prawa budowlanego (art. 54 ustawy Prawo budowlane) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń. Wobec tego przedstawioną przez odwołujących wykładnię pojęcia "momentu stworzenia warunków do korzystania z drogi" organ uznał za całkowicie pomijającą istnienie przepisu art. 148b u.g.n., podnosząc przy tym, że gdyby przyjąć, iż decydujące znaczenie ustawodawca przypisał dacie, w której istnieją faktyczne możliwości korzystania z wybudowanego urządzenia, to przywołany przepis stałby się zbędny, natomiast posłużenie się przepisami Prawa budowlanego niejako eliminuje trudności dowodowe i interpretacyjne, gdyż ma służyć takiemu ustaleniu daty, która będzie wprost wynikała z dokumentacji, która jest nieodłącznym elementem procesu budowlanego i jej ustalenie nie będzie nastręczało większych trudności. Zdaniem organu, jeżeli w przypadku obiektu jakim jest droga, prawo budowlane nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia robót, to trudno przyjąć, by przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego powstała zgodna z prawem budowlanym możliwość korzystania z obiektu. Podniósł, że stanowisko organów znajduje również swoje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2014 r. E. D. i A. D., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej w [...] przy ul. [...] oraz naruszenie prawa procesowego: art. 78 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu: 1) z dziennika budowy nr [...] z dnia 10 maja 2010 r.; 2) z przesłuchania skarżących i świadków wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 3 grudnia 2013 r. na okoliczność przebiegu inwestycji, czasu jej faktycznego rozpoczęcia i zakończenia oraz daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi w sytuacji, gdy okoliczności, na które zawnioskowano ów dowód miały istotne znaczenie dla sprawy co skutkowało nie zgromadzeniem i nie rozpatrzeniem przez organ w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego z jednoczesnym naruszeniem przez organ administracji pogłębionego zaufania strony do władzy publicznej.

Przy tak sformułowanych zarzutach domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili analogiczną argumentację jak w odwołaniu, przemawiającą ich zdaniem za uznaniem, że wbrew zaskarżonej decyzji warunki do korzystania z drogi przy ul. [...] powstały wraz z zakończeniem prac ekipy budowalnej, usunięciem sprzętu, który był wykorzystywany do realizacji inwestycji, pozostawienia samej drogi przejezdnej, niezablokowanej żadnym szlabanem czy też innym urządzeniami uniemożliwiającym ruch pojazdów na jezdni, umożliwienia mieszkańcom ulicy przystosowywania pasów granicznych ich nieruchomości do nowo powstałej drogi (układanie kostki brukowej na chodniku, wykańczanie wjazdów na posesję i montowanie ogrodzenia). Podkreślili, że zarówno skarżący, jak i pozostali właściciele nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...] taką możliwość oraz prawo do korzystania z nowej drogi mieli zdecydowanie wcześniej, przed styczniem 2011 r. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, skarżący podnieśli, że korzystanie z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, to jednakże jeżeli rozpoczęto korzystać z urządzenia przed takim przekazaniem, ten fakt należy uznać za początek biegu terminu trzech lat dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Mając to na uwadze, skarżący podtrzymali swoje wcześniejsze twierdzenia, że to dzień zakończenia prac, tj. 15 września 2010 r., wskazany w protokole odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania, stanowi ostateczny moment, od którego winien rozpocząć się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, a ponadto podnieśli, że liczenie tego okresu należałoby zacząć jeszcze wcześniej, już od czerwca lub lipca 2010 r., jednak z uwagi na brak możliwości wskazania konkretnej daty za moment początkowy dla biegu tegoż terminu przyjęto bezsporny dzień po zakończeniu prac budowlanych, tj. 16 września 2010 r., a termin do ustalenia opłaty upłynął bezskutecznie z dniem 16 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie, akcentując, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia sposobu ustalania daty stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi zwiększających jednocześnie wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką m.in. każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w tym dniu obowiązywała stosowna uchwała rady gminy, wskazująca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się zatem stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Spełnienie warunku obowiązywania wymaganej uchwały jest w niniejszej sprawie niewątpliwe. W przyjętym przez organy dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (w dniu 14 stycznia 2011 r.) obowiązywała bowiem uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r., ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest natomiast to, czy i w jakiej dacie zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi.

Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy o drogach publicznych., jak też trafnie to zauważyły organy obydwu instancji. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.). Ponieważ tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej – a już nie z jej "przebudową" – to istotnego znaczenia nabiera precyzyjne rozróżnienie tych pojęć. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r. sygn.. akt I SA/Bd 963/11 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że kryterium rozróżnienia "rozbudowy" od "przebudowy" drogi jest fakt zmiany granic pasa drogowego. Z przywołanej wyżej definicji "przebudowy drogi" wynika bowiem, że z "przebudową" mamy do czynienia wówczas, gdy wykonywane są roboty budowlane niewymagające zmiany granic pasa drogowego; a contrario – w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z "przebudową" drogi, ale z jej "rozbudową".

W niniejszej sprawie bezsprzecznie doszło do budowy drogi poprzez rozbudowę ul. [...] w [...] (drogi kategorii gminnej), na co wskazuje jednoznacznie decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W decyzji tej wskazano, że do wniosku o jej wydanie zostały dołączone m.in. mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla rozbudowy drogi oraz uzbrojenia terenu analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Organ I instancji szeroko i wyczerpująco przedstawił stan faktyczny w tym zakresie, wskazując m.in. na zakres wykonanych robót (zrealizowano m.in.: [...] m² jezdni z kostki betonowej, [...] m² chodników, [...] m² wjazdów, krawężniki, kanalizację deszczową, progi zwalniające, ściek, zieleń oraz oświetlenie) i wcześniejszy stan ul. [...], która miała nawierzchnię gruntową.

Skarżący podnieśli, że upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 u.g.n. Jest to zasadniczy zarzut w niniejszej sprawie, bowiem w przypadku jego uwzględnienia i ustalenia, że wskazany w art. 145 ust., 2 u.g.n. termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Zasadność tego zarzutu w niniejszej sprawie uzależniona jest od oceny, czy organy trafnie ustaliły moment, w którym stworzone zostały skarżącym warunki do korzystania z wybudowanej drogi, co miało nastąpić w dniu w dniu 14 stycznia 2011 r. (dostęp do tej drogi zapewniony został poprzez wjazd i wejście łączące nieruchomość skarżących z ul. [...], wybudowane w ramach zrealizowanej inwestycji). Stwierdzenie tej okoliczności powinno nastąpić na podstawie odrębnych przepisów, jak tego wymaga art. 148b ust. 1 u.g.n., przy czym "odrębnymi przepisami" w rozumieniu tego przepisu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych.

Z przywołanych przepisów wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi", zaś art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do korzystania m.in. z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Zdaniem Sądu chwilą, w której stworzono warunki do korzystania z drogi, nie jest data podpisania protokołu (ostatecznego) odbioru robót i przekazania do użytkowania takiego obiektu budowlanego, lecz data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania drogi, a zatem data ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Podkreślić należy, iż nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami. Droga powinna być zatem wybudowana nie tylko legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę (wymagane do wybudowania drogi), ale też, co do zasady, zgodnie z tym pozwoleniem (pomijając przypadki zalegalizowanych odstępstw). Ta ostatnia okoliczność podlega zaś wiążącej weryfikacji w ramach odpowiedniej procedury poprzedzającej przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności procedury zgłoszenia wybudowanej drogi do użytkowania. Dlatego też należy opowiedzieć się za poglądem (prezentowanym m.in. w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10 i z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt. I OSK 1921/10 – orzeczenia przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn.. akt IV SA/Po 200/12, dostępnym jw.), że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi ustalonej według przepisów Prawa budowlanego, a więc – pomijając przypadki wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – po przyjęciu bez sprzeciwu przez organy nadzoru zgłoszenia drogi do użytkowania.

Warto odwołać się w tym miejscu szerzej do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego w wyżej przywołanym wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10, w którym stwierdzono, że przepis art. 148b u.g.n. dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) i, jak wynika z uzasadnienia projektu, dodanie tej regulacji było konsekwencją uchylenia art. 148a u.g.n., co nastąpiło ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. nr 220, poz. 1600). NSA podniósł, że "w uzasadnieniu projektu wskazano, że uchylenie art. 148a spowodowane było tym, że nie było możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy przywołanego rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W związku z powyższym w art. 148b zaproponowano, aby ustalenie, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następowało na podstawie odrębnych przepisów regulujących ww. zagadnienia, do których należą m.in.: - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) [...], - przepisy wykonawcze do ww. ustaw".

Przepis art.148b u.g.n. niewątpliwie obowiązywał w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, co oznacza, że ustalenia organów w odniesieniu do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej są prawidłowe. Nie będzie to, jak twierdzi strona skarżąca, data odbioru robót (dzień 15 września 2010 r.) lub nawet inna jeszcze data wcześniejsza, ale data uzyskania pozwolenia na użytkowanie, względnie data upływu terminu do zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, czyli data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I OSK 398/10) należy również powtórzyć, że zmiana stanu prawnego (dodanie art. 148b u.g.n.) spowodowała, iż straciło na aktualności to wcześniejsze orzecznictwo, wedle którego to data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn.. akt I SA1684/99, LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, LEX nr 374411).

W tym też zakresie stanowisko skarżących jest całkowicie nietrafne, skoro pomija treść art. 148b u.g.n. Natomiast zaprezentowana przez organy administracji w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 w zw. art. 148b u.g.n., zasługuje na pełną akceptację.

Za prawidłowe uznać należy również ustalenia faktyczne organów co do tego, że przyjęcie drogi przez inwestora Zarząd Dróg [...] do użytkowania nastąpiło w dniu 7 grudnia 2010 r. (protokół nr [...]), jednakże – jak to wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie – inwestor w dniu 23 grudnia 2010 r. zgłosił PINB dla Miasta P. w trybie przepisu art. 54 Prawa budowlanego zakończenie budowy, a zawiadomienie o zakończeniu budowy drogi na ul. [...] zostało przyjęte bez sprzeciwu. Fakty te jednoznacznie potwierdza pismo PINB dla Miasta P. z dnia 19 lipca 2013 r. znak [...] i pismo [...]. Brak w tym zakresie naruszenia po stronie organów przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, że prowadzenie postępowania dowodowego co do okoliczności nieistotnych z punktu widzenia określenia daty stworzenia warunków było zbędne, skoro zostały zgromadzone dowody wystarczające do ustalenia daty zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego obiektu budowlanego do użytkowania (zgłoszenie zakończenia budowy). Zatem i w tym zakresie organy nie naruszyły prawa.

W konsekwencji, w pełni zgodzić się należy z organami, że trzyletni termin do ustalenia przedmiotowej opłaty należy liczyć od dnia 14 stycznia 2011 r. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro w sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego), a PINB dla Miasta P. przyjął bez zastrzeżeń zgłoszenie inwestora z dnia 23 grudnia 2010 r. o zakończeniu budowy (nie wniósł sprzeciwu), to trafnie za datę, w której można legalnie przystąpić do użytkowania obiektu budowalnego (drogi) uznano dzień 14 stycznia 2011 r.

Idąc dalej, należy podkreślić, że bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialnoprawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje zatem z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania.

Termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji. Przy czym stwierdzić należy, że decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09 (uchwała dostępna jw.), w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem.

Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513 – poglądy przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12, dostępne jw.).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie nie tylko decyzja organu I instancji, ale również ostateczna decyzja organu odwoławczego zostały wydane przed upływem terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej (Kolegium rozstrzygnęło sprawę decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., jakkolwiek decyzja zastała doręczona skarżącym w dniu 8 marca 2014 r.; datą wydania decyzji jest bowiem jej podpisanie – por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn.. akt II OSK 174/06 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji nie można uznać, że – jak to podnieśli skarżący – termin do ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął bezskutecznie z dniem 16 września 2013 r.

W ostatniej kolejności należy stwierdzić, że organy trafnie ustaliły okoliczność wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 146 ust 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W miejscu tym należy zauważyć, że opinia rzeczoznawcy majątkowego (w formie operatu szacunkowego) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba jednak podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1444/08, dostępny jw .).

Zdaniem Sądu organy należycie i wyczerpująco oceniły sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy. W rozpoznawanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym z października 2013 r. zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości określił według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu i według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.). Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej, stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody, istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 u.g.n. zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd podziela ocenę organów administracji, że operat szacunkowy nie zawiera niejasności, jest spójny i kompletny. Ustalenia rzeczoznawcy zostały oparte na wyborze dostatecznej liczby nieruchomości z rynku lokalnego spełniających kryteria nieruchomości podobnych do szacowanej działki skarżących, w stosunku do których zostały zastosowane współczynniki korygujące według kryteriów należycie objaśnionych przez rzeczoznawcę.

Reasumując w ocenie Sądu organy zasadnie oparły się na tym dowodzie w zakresie ustalenia, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartość nieruchomości. Dodać należy, że również sami skarżący nie sformułowali żadnych zarzutów przeciwko prawidłowości operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z przedmiotowego operatu wynika, że wartość szacowanej nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, zaś po jej wybudowaniu wynosi [...] zł W konwencji wartość nieruchomości skarżących w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi wzrosła o kwotę [...] zł. Wobec tego obliczenie i ustalenie tej opłaty w niniejszej sprawie na kwotę [...] (50% kwoty [...] zł), jest prawidłowe, skoro wynikało z niewątpliwych ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości (jej wzrostu w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi) i zastosowania stawki określonej w uchwale Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.