Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 361/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. C. od decyzji Wojewody z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 14 kwietnia 2021 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 30 września 2020 r., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na mocy ostatecznej decyzji Starosty z dnia 9 marca 2007 r.,

ograniczono sposób korzystania z nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działki nr: [..] oraz [..], o łącznej powierzchni 1,1545 ha, stanowiącej własność B. C., poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość trójtorowej linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV + 220 kV, zdemontowanie istniejącej linii elektroenergetycznej 220 kV oraz wybudowanie w jej miejscu nowego słupa oraz podwieszenie przewodów i osprzętu nowej linii elektroenergetycznej.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2012 r. B. C. wystąpił o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę, w oparciu o operat szacunkowy z dnia 14 kwietnia 2020 r., Starosta decyzją z dnia 30 września 2020 r. ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w kwocie 150.151,00 zł.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda kolejny raz uchylił kontrolowaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Staroście.

W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przez organ zawiera błąd metodologiczny, gdyż biegła określiła zmniejszenie wartości nieruchomości posługując się metodyką związaną z określeniem wartości służebności przesyłu. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie zarówno SN jak i NSA, wynagrodzenie nie jest tożsame z odszkodowaniem i należy się za samo ustanowienie służebności, ale jednak ma stanowić pewien ekwiwalent za ograniczenie uprawnień wynikających z prawa własności, w granicach tego ograniczenia. Wynagrodzenie jest z założenia nawet wyższe od odszkodowania, gdyż obejmuje także szkodę niemajątkową w postaci znoszenia niedogodności wynikających z ustanowionej służebności oraz szkodę majątkową, jeśli powstała, co z reguły ma miejsce. Wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesytu nie można utożsamiać z odszkodowaniem z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, wskutek decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji posadowienia linii energetycznej.

Ponadto, według wyceny, współczynniki: obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia przesyłowego - S i współkorzystania z nieruchomości w pasie ) ograniczonego użytkowania - K, zostały przyjęte na podstawie analiz własnych oraz na podstawie opracowań branżowych J. Matejczuk, L. Flis, W. Paszcza "Biuletyn Nieruchomości nr 1", Warszawa 2010 r. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, biegła nie tylko nieprawidłowo zastosowała metodologię oszacowania wartości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu przy ustalaniu odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, ale też stosując ją korzystała z nieaktualnych publikacji, na podstawie których m.in. określała współczynniki zmniejszenia wartości nieruchomości (S) i współkorzystania (K).

W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że wykorzystana w sprawie wycena sporządzona została zgodnie z metodologią stosowaną przy określeniu wartości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, wobec czego nie może być uznana za wykonaną zgodnie z przepisami prawa i stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta będzie zobowiązany do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość zmniejszenia prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem, gdyż wykonanie takiego operatu nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewodę nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś ewentualne wątpliwości Wojewody co do prawidłowości operatu szacunkowego mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw fakt, że biegła w operacie posłużyła się metodologią związaną z określeniem wartości służebności przesyłu nie oznacza, że metodyka ta wyklucza automatycznie poprawność sporządzonej wyceny. W szczególności, Wojewoda nie wykazał, aby przyjęty przez biegłą sposób wyceny zawierał błędy lub niejasności, które dyskwalifikowałby operat jako dowód w sprawie. Jak zauważyła strona, szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny. W § 43 ust. 3 tego rozporządzenia wymieniono, jakie elementy uwzględnia się przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek szkód powstałych m.in. w związku z ograniczeniem sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W niniejszej sprawie biegła na stronach 29 - 30 operatu szacunkowego ujęła wymienione w rozporządzeniu. części składowe w wycenie i oszacowała je w tabelach nr 12 - 13. Zatem, pomimo, że stosowała analogiczne zasady jak przy szacowaniu wartości służebności przesyłu, obliczyła odszkodowanie oparte o cztery elementy wymienione w treści § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Oznacza to, że operat szacunkowy niezależnie od przyjętej metodologii określa wartość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości a nie wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu. Ponadto, jak wskazała strona, przy obliczaniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, rzeczoznawcy powszechnie wykorzystują metodologię znaną z określenia wartości służebności przesyłu. W standardach zawodowych obowiązujących rzeczoznawców majątkowych nie określono bowiem odrębnej metodologii dla obliczenia odszkodowania z tytuł szkód powstałych na skutek wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n.

W kwestii ustalania współczynników "S" i "K", zdaniem wnoszącego sprzeciw, nie wykazał Wojewoda, aby istniały jakiekolwiek inne (tj. bardziej aktualne) opracowania branżowe, które pozwalałby na określenie powyższych czynników. Natomiast, jeśli Wojewoda miał jakikolwiek wątpliwości odnośnie posłużenia się przez biegłą ww. opracowaniem, to mógł w trybie art. 136 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłej o wyjaśnienie tej kwestii. Dodatkowo, w operacie biegła wskazała, że wartość obu współczynników ustaliła nie tylko w oparciu o ww. opracowanie, ale również o analizy własne, co skłania do wniosku, iż rzeczona publikacja w określeniu wartości obu współczynników miała charakter pomocniczy.

W świetle powyższego, zdaniem strony, przedmiotowy operat nie zawiera żadnych błędów, a szczególności takich, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie, w związku z czym nie istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Istotne jest, że zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznają sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że ów "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sposób uniemożliwiający rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny jw.).

Wskazać też trzeba, że art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości uchylania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji tylko z tego powodu, że organ odwoławczy ocenia odmiennie zgromadzony materiał dowodowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1934/10, dostępny w CBOSA). Sama odmienna ocena przez organ odwoławczy dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji braku wątpliwości co do wynikającego z nich stanu faktycznego sprawy, nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 482/10, dostępny jw.).

Odnosząc te rozważania do kontrolowanej decyzji sąd stwierdza, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał na dwie kwestie, które w jego ocenie uzasadniały podjęte rozstrzygnięcie, tj. błędna metodologia sporządzonej wyceny związana z określeniem wartości służebności przesyłu i posłużenie się nieaktualnymi publikacjami, na podstawie których określono współczynniki zmniejszenia wartości nieruchomości (S) i współkorzystania (K). Zdaniem jednak sądu, powyższe uchybienia stanowią w rzeczywistości odmienną ocenę dowodu, jakim jest operat i zawartych w nim danych, nie zaś błąd skutkujący koniecznością przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego, obejmującego sporządzenie nowego operatu. Przy czym wątpliwości Wojewody we wskazanym zakresie mogły zostać usunięte poprzez zastosowanie trybu art. 136 k.p.a.

Jednym z błędów operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy było, zdaniem organu odwoławczego, posłużenie się przez biegłą błędną metodologią przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości poddanej wycenie. Mianowicie, biegła odniosła się do metodyki związanej z określeniem wartości służebności przesyłu. Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że istotnie, na stronie 19 operatu podano, że zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z koniecznością ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości określono posługując się metodyką związaną z określaniem wartości służebności przesyłu, którą zastosowano analogicznie. Niemniej jednak, w ocenie sądu, samo to stwierdzenie nie oznacza, że przeprowadzone wyliczenia i ich wyniki nie mogą stanowić podstawy ustalenia odszkodowania przez organ administracji.

Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W związku z tym, dokonując oceny operatu mającego na celu ustalenie zmniejszanie wartości nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z niej organ administracji winien zbadać, czy wycena zawiera ww. elementy. Tej jednak analizy ze strony organu odwoławczego w niniejszej sprawie zabrakło, co doprowadziło do błędnych, zdaniem sądu, wniosków o zastosowaniu przez biegłą nieprawidłowej metodologii, która wyklucza operat jako dowód w sprawie. Tymczasem, gdyby Wojewoda dokonał oceny operatu z uwzględnieniem wymogów § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny dostrzegłby, że w tabelach o nr. 12, 13 i 15 na stronach 28-29 operatu oraz w tabelach o nr. 18, 19 i 21 na stronach 31-32 operatu biegła, określając zmniejszenie wartości poszczególnych nieruchomości zarówno za demontowaną linię 220 kV i słup energetyczny, jak i elementy zrealizowane na podstawie decyzji Starosty z dnia 9 marca 2007 r. (linia 2x400 kV i 220 kV oraz słupa), uwzględniła zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowania, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, a także skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Z powyższego wynika, że operat uwzględnia wszystkie przewidziane w przepisach elementy konieczne do ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej, wymienione w § 43 ust. 3 rozporządzenia, do którego to przepisu odwołują się ww. tabele.

Wprawdzie więc biegła w operacie zaznaczyła, że posłużyła się analogicznie metodą związaną z określeniem wartości służebności przesyłu, jednakże ze stwierdzenia tego nie wynika, aby biegła wartość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości utożsamiała z wynagrodzeniem za ustanowienie służebności przesyłu. Nie wynika z niego też, jak również nie wykazał tego Wojewoda, aby posłużenie się taką metodyką miało istotny wpływ na wynik wyceny, a w szczególności, że świadczy to o sporządzeniu operatu z naruszeniem przepisów prawa, w tym § 43 ust. 3 rozporządzenia. Jak trafnie wskazano w sprzeciwie, wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie można było usunąć stosując art. 136 k.p.a. i uzyskując stosowne wyjaśnienia od biegłej w celu ustalenia, na czym dokładnie polegała owa analogia do metody związane z określaniem wartości służebności przesyłu. Dopiero bowiem wykazanie negatywnego wpływu zastosowania wskazanej metodologii na wyniki wyceny mogłoby świadczyć o takich błędach operatu, które pozbawiałyby go wartości dowodowej w sprawie i skutkowały koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Ponadto, w uprzednio sporządzonym operacie z dnia 21 kwietnia 2016 r., który stał się podstawą decyzji Starosty z dnia 22 czerwca 2016 r., uchylonej następnie przez Wojewodę ze względu na błędy operatu, biegła w pewnym zakresie również odwołała się do metody określania wartości służebności przesyłu. Wprawdzie uprzedni operat nie zawierał tak jasnego stwierdzenia, że przy wycenie posłużono się metodyką związaną z określeniem wartości służebności przesyłu, lecz przy ustalaniu zmniejszenia wartości wycenianych nieruchomości nie uwzględniła elementów, o których mowa w § 43 ust. 3 rozporządzenia, a wprost uwzględniła m.in. wynagrodzenie za służebność przesyłu. Tych jednak kwestii Wojewoda wówczas nie dostrzegł w decyzji kasatoryjnej z dnia 30 października 2017 r.

W świetle tego, nie sposób aktualnie zaakceptować stwierdzenia, że odwołanie się do metodyki związanej ze służebnością przesyłu, przy jednoczesnym uwzględnieniu elementów wskazanych w § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, stanowi błąd metodologiczny wyceny. Szczególnie, gdy we wcześniejszym operacie ww. ustalonych przez ustawodawcę elementów zabrakło, a uwzględniono element wprost wskazujący na metodykę ustalania wynagrodzenia za służebność przesyłu i mimo to Wojewoda nie stwierdził wadliwości metodologii.

Odnosząc się następnie do kwestii zastosowania nieaktualnych, zdaniem Wojewody, publikacji w celu określenia współczynnika zmniejszenia wartości i współczynnika współkorzystania trzeba zauważyć, że również w tym zakresie nie wykazał Wojewoda, aby istniały inne, aktualne publikacje. Wprawdzie bowiem wykorzystane przez biegłą materiały pochodzą z roku 2010, co może sugerować ich nieaktualność, jednakże sama data publikacji branżowej nie przesądza nieaktualności zawartej w niej treści. W odniesieniu do tego rodzaju metodologii standardy i wzory nie przechodzą znacznych modyfikacji. Zatem posłużenie się przez biegłą takimi opracowaniami, wobec braku wykazania przez organ odwoławczy, że istnieją opracowania nowsze, a co więcej, że zawierają one zaktualizowane sposoby przyjmowania współczynników "S" i "K", nie może być uznane za istotny błąd operatu, tym bardziej, że publikacje branżowe nie były jedynymi materiałami służącymi do określenia współczynników. Jak podano na stronie 29 operatu, biegła dokonała także analiz własnych, co należy rozumieć jako wykorzystanie wiedzy specjalistycznej. co do której organ nie może formułować zarzutów podważających. W konsekwencji, nie można a priori uznać, że współczynniki "S" i "K" zostały ustalone błędnie, skoro biegła korzystała przy ich ustalaniu z własnej wiedzy specjalistycznej, a w tym zakresie organ administracji nie ma kompetencji do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy.

W tym kontekście warto też zwrócić uwagę, że w uprzednim operacie z roku 2016 biegła również korzystała z publikacji branżowych z roku 2010 oraz analiz własnych i uzyskały one wartości po 50 %, a więc tożsame z aktualnie przyjętymi w ocenianym operacie. Skoro podczas poprzedniej kontroli, która musiała spełniać standardy postępowania, organ zaakceptował taki sposób ustalenia współczynników mających znaczenie dla wyniku wyceny, to trudno bez szerszego uzasadnienia przyjąć twierdzenie Wojewody, że aktualnie te współczynniki, tożsame z uprzednio ustalonymi, są błędne, co skutkuje brakiem przydatności operatu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto, zdaniem sądu, również w tym zakresie Wojewoda mógł poczynić dodatkowe ustalenia, występując do biegłej o wyjaśnienie, czy istnieją nowsze publikacje dotyczące omawianej tematyki, a jeżeli tak, to dlaczego nie zostały wykorzystane i czy zawierają istotne z puntu widzenia przedmiotowej wyceny zmiany określania ww. współczynników. Powyższe działania były niewątpliwie w kompetencji Wojewody i mogły przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości, które wpływały na ocenę operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że niewątpliwie podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, przy czym ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, - w aspekcie wymogów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Przy czym, należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie m.in. prawidłowości zastosowanego w operacie szacunkowym wzoru i współczynników do określenia zmniejszenia wartości spowodowanego szkodą mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, także organ administracji, jeżeli powziął istotne, niedające się usuną w drodze wyjaśnień autora operatu, wątpliwości.

W związku z tym, organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować operat szacunkowy i w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości lub zgłoszenia zastrzeżeń przez stronę postępowania, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości innym dowodem ( por. WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1/19, dostępny w CBOSA).

Powyższych reguł nie uwzględnił należycie Wojewoda, a prori przyjmując, że samo odwołanie się w operacie sporządzanym na cele ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości do metodyki związanej ze służebnością przesyłu, bez analizy uwzględnionych przez biegłego elementów wpływających na owo zmniejszenie wartości, stanowi istotny błąd metodologii. Organ bowiem w zakresie metodyki sporządzania operatu uprawniony jest wyłącznie do sprawdzenia jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a w tym wypadku Wojewoda w ogóle nie odniósł się to odpowiednich regulacji, tj. § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny. Tym samym uznając, że metodologia zastosowana w operacie jest błędna, wkroczył on w wiedzę specjalistyczną, która jest domeną biegłego, nie wyjaśniając przy tym należycie swojego stanowiska, a w szczególności nie wykazując wpływu odwołania się do wskazanej metodologii na proces wyceny, oraz nie stosując uprzednio art. 136 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do wniosku, że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania w całości ani też w znacznej części, a jedynie dopuszczalne uzupełnienie materiału dowodowego w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., zarówno w kwestii zastosowanej metodologii do określenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania, jak też ustalenia wykorzystanych współczynników. Nie było zatem przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę. Organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe, zbierając istotny dla przedmiotowej sprawy dowody, tj. operat szacunkowy, który następnie poddał kompleksowej ocenie. W związku z tym postępowanie prowadzone przez Starostę nie było dotknięte brakami. Natomiast zarzuty Wojewody co do tego postępowania sprowadzają się do odmiennej oceny operatu oraz kwestii należących do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy.

W związku z tym sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem podstaw wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. i co najmniej przedwcześnie. Zasadny okazał się więc zarzut sprzeciwu, gdyż Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego badania sprawy Wojewoda uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ ponownie rozpatrzy odwołanie po ewentualnym uzupełnieniu postępowania, w sposób przewidziany w art. 136 § 1 k.p.a. oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł składało się również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.