Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę (znak sprawy: [...]) 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku [...] sp. z o.o. złożonego [...] maja 2019 r.; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "Spółka" lub "Skarżąca") w dniu [...] maja 2019 r. złożyła do Wojewody (zwanego też dalej "Wojewodą" lub "organem") wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla osoby (zwanej dalej "Cudzoziemcem"): S. R., na stanowisku "sortowacz".

Pismem z [...] maja 2019 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), Spółka została wezwana przez Wojewodę do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. o przedłożenie 30 oryginałów informacji starosty na stanowisko "sortowacz odpadów" oraz o przedłożenie umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a podmiotem, do którego cudzoziemiec będzie skierowany.

W odpowiedzi Spółka przesłała ponownie wniosek o wydanie zezwolenia na pracę Cudzoziemca na terytorium RP na stanowisku sortowacz oraz wymagane oryginały informacji od starosty, a także umowę pomiędzy [...] S.A. i [...] sp. z o.o. Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie ma tej umowy, jednak przedłożenie ww. dokumentów jest niesporne pomiędzy stronami.

Wojewoda pismem z [...] lipca 2019 r. pozostawił bez rozpoznania ww. wniosek, wskazując, że Spółka przedłożyła umowę pomiędzy [...] S.A., która nie jest wnioskodawcą (podmiotem powierzającym), a [...] sp. z o.o., która nie jest podmiotem, do którego cudzoziemcy będą kierowani.

W następstwie opisanych zdarzeń Spółka, na podstawie art. 37 k.p.a., pismem z [...] września 2019 r. wniosła ponaglenie w ww. sprawie do organu wyższego stopnia.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej "Ministrem") postanowieniem z [...] października 2019 r. ([...]) uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy – 30 dni od daty otrzymania postanowienia. W ocenie Ministra, Wojewoda niezasadnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek bez rozpoznania, podczas gdy powinien dokonać jego oceny pod względem merytorycznym, a następnie wydać decyzję w sprawie. Zdaniem Ministra organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z dowodów dostarczonych przez stronę. Postanowienie zostało doręczone Wojewodzie [...] października 2019 r.

Pismem z [...] października 2019 r. Wojewoda wezwał Spółkę do przedłożenia umowy o świadczenie usług zawartej bezpośrednio z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, a podmiotem do którego Cudzoziemiec będzie skierowany w celu wykonywania usługi. Ponadto w piśmie poinformowano Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie. Spółka została również pouczona, że do [...] grudnia 2019 r. nastąpi wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowy termin został wyznaczony w związku z wyznaczeniem 7-dniowego terminu do uzupełnienia dokumentów oraz umówienia się na spotkanie w celu zapoznania z aktami sprawy. Wezwanie doręczono Spółce [...] listopada 2019 r. Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest odpowiedzi na wezwanie, jednak z uzasadnienia nw. decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r., a także z treści skargi wynika bezspornie, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] listopada 2019 r.

Pismem z [...] listopada 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zastępowana przez adw. J. D., w dniu [...] listopada 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium RP Cudzoziemcowi (znak sprawy: [...]), wnosząc o:

1) zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium RP Cudzoziemcowi,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyrażono ocenę, że niedołączenie do wniosku wymaganego przez organ dokumentu nie stanowiło braku formalnego podania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz brak o charakterze materialnym, przewidzianym przez przepisy szczególne. Zgodnie z ww. przepisem podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli nie spełnia ono innych wymagań ustalonych w przepisach prawa. Inne wymagania, o których mowa w § 2, są określone w przepisach odnoszących się do podania. Niewątpliwie chodzi o takie braki podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Zdaniem Skarżącej, pomimo wskazań Ministra, Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a jedynie ponownie wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentów, o które wzywał już uprzednio i które to dokumenty zostały już wcześniej przez Skarżącą uzupełnione w odpowiednim terminie. Organ podjął zatem kolejne, pozorne czynności w sprawie, niemające wpływu na merytoryczną ocenę stanu faktycznego, przyczyniając się tym samym do pogłębienia stanu bezczynności.

Dalej autorka skargi wskazała, że biorąc pod uwagę fakt, iż od dnia złożenia wniosku upłynęło ponad pół roku, a Skarżąca inicjując postępowanie administracyjne w zakresie uzyskania zezwolenia na pracę typu A przedłożyła kompletny, prawidłowo uzupełniony i podpisany, a także opłacony wniosek wraz z wszelkimi wymaganymi przez prawo załącznikami, należy uznać, iż Wojewoda jest w niniejszej sprawie bezczynny. Bezczynność organu została potwierdzona postanowieniem Ministra z [...] października 2019 r. Zdaniem Skarżącej przekroczenie ustawowego terminu na rozpoznanie przedmiotowej sprawy uzasadnia przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Kwota ta jest adekwatna do czasu pozostawania organu w bezczynności oraz do relewantnych czynności podejmowanych przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie. Stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy jest znaczny. W okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku Skarżąca boryka się z wieloma niedogodnościami związanymi z nieterminową realizacją umowy zlecenia z [...] kwietnia 2019 r., tj. na pozyskaniu odpowiedniej liczby usługobiorców-sortowaczy. Skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. złożyła bowiem 29 tożsamych wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium RP na stanowisku "sortowacz". Wszystkie te wnioski pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) Wojewoda odmówił wydania zezwolenia na pracę Cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie, dnia [...] listopada 2019 r. ponownie przedłożona została umowa zlecenia zawarta pomiędzy [...] S.A. a [...] sp. z o.o. z [...] kwietnia 2019 r. oraz odnośne zamówienie pracownika tymczasowego. Dlatego w związku z – jak dalej stwierdził Wojewoda – nieudokumentowaniem, że praca będzie świadczona bezpośrednio na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, lecz na rzecz spółki [...] S.A., która nie jest pracodawcą Cudzoziemca i nie ma prawa do kierowania jego pracą na podstawie art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, z późn. zm.), organ wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę. Zgodnie z przytoczonym przepisem wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom.

Odpowiadając na skargę (pismem z [...] grudnia 2019 r., skorygowanym pismem z [...] stycznia 2020 r.), Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wydając w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję o odmowie zezwolenia na pracę, dotrzymał terminu wskazanego w postanowieniu Ministra z [...] października 2019 r. Wyjaśnił, że na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków. W roku [...] złożonych zostało ponad 54.000 wniosków, podczas gdy w 2018 r. było to około 36.000 wniosków. Tak duża liczba składanych wniosków w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ, powoduje, że nie jest on w stanie załatwiać spraw w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca zarzuciła Wojewodzie dopuszczenie się bezczynności w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Nie ulega wątpliwości, że takie zezwolenie jest decyzją administracyjną (zob. np. E. Bielak-Jomaa, Charakter prawny zezwolenia na pracę cudzoziemca [w:] Zatrudnianie cudzoziemców, pod red. Z. Górala, Warszawa 2015, rozdz. III.3.5.).

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, z późn. zm.) nie określa szczególnych terminów załatwienia sprawy zezwolenia na pracę cudzoziemca. W związku z tym znajdują zastosowanie ogólne terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z cytowanych unormowań wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego –zasadniczo w terminie jednego miesiąca.

W rozpoznawanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] maja 2019 r. Organ już w dniu [...] maja 2019 r. zwrócił się do Spółki o uzupełnienie braków formalnych tego wniosku, nakazując jej przedłożenie umowy o świadczenie usług zawartej pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy Cudzoziemcowi, a podmiotem, do którego Cudzoziemiec będzie skierowany, oraz oryginału informacji starosty na stanowisko "sortowacz odpadów".

W ocenie Sądu, działanie organu już w tym momencie było bezpodstawne.

Wykaz dokumentów, które należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, zawiera § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. poz. 2345). Wezwanie sporządzone przez organ nie dotyczyło jednak kwestii (dokumentów) wymienionych w tym przepisie. Okoliczności, na które zwrócił uwagę organ, nie miały charakteru formalnego, uzasadniającego skierowanie wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz merytoryczny – który mógł doprowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia o żądaniu Skarżącej. Stosowanie natomiast przez organ administracyjny przepisu art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądanie przez organ prowadzący sprawę dodatkowych informacji należy do postępowania dowodowego i winno być oparte o reguły normujące to postępowanie. Kwestia ta nie może natomiast być rozstrzygana w oparciu o art. 64 k.p.a. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, Wojewoda nie rozstrzygając sprawy niezwłocznie, lecz podejmując nieadekwatne do zaistniałej sytuacji działania, a następnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania (zob. pismo z [...] lipca 2019 r.) popadł w bezczynność.

W ocenie Sądu, stan bezczynności Wojewody trwał aż do momentu, w którym Skarżąca złożyła w sprawie ponaglenie, które wpłynęło do organu [...] października 2019 r. Ponaglenie zostało wówczas niezwłocznie (pismem z [...] października 2019 r.) przekazane Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Z kolei postanowienie Ministra w tym przedmiocie (z [...] października 2019 r.) wpłynęło do Wojewody w dniu [...] października 2019 r.

Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu ww. postanowienia, Wojewoda niezwłocznie podjął w sprawie działania i pismem z [...] października 2019 r. skierował do Skarżącej kolejne wezwanie. W ocenie Sądu, wezwania tego nie sposób traktować jako powielenia czynności z [...] maja 2019 r. Nie było to już bowiem kolejne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz pismo wskazujące na jego braki merytoryczne, zawierające pouczenie, że ich nieuzupełnienie może spowodować wydanie decyzji odmownej.

Słusznie więc organ powołał się na regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące końcowej fazy postępowania. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W myśl natomiast art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W ocenie Sądu, pismo Wojewody z [...] października 2019 r. uznać należy za korespondencję skierowaną do strony w powyższym trybie, o czym świadczy zarówno jego treść, jak i zastosowana przez organ podstawa prawna.

Odpowiedź Skarżącej na powyższą korespondencję wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2019 r. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by następnie zaistniała jakakolwiek okoliczność wymagająca przeprowadzenia przez organ dalszych czynności czy wyjaśnień i korzystania przez organ z terminu, który samodzielnie wyznaczył (tj. do [...] grudnia 2019 r.). Wobec powyższego, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., sprawa winna być przez organ załatwiona niezwłocznie. Organ wydał w sprawie decyzję dnia [...] listopada 2019 r., zatem na tym etapie postępowania nie sposób doszukiwać się znamion bezczynności. Tym bardziej, że – jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę – Wojewoda dotrzymał terminu zakreślonego mu w postanowieniu Ministra z [...] października 2019 r., który upływał właśnie z dniem [...] listopada 2019 r.

Podsumowując, stwierdzić należy, że mimo iż postępowanie co do wniosku Skarżącej trwało relatywnie długo, stan bezczynności można, zdaniem Sądu, przypisać organowi wyłącznie w pierwszej fazie postępowania, kiedy to wadliwie, zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę, wystąpił do Skarżącej z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie pismem z [...] lipca 2019 r. pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Bezczynność organu miała więc miejsce w okresie od początku czerwca do początku października 2019 r. W ocenie Sądu, nie sposób organowi przypisywać bezczynności na dalszym etapie postępowania, gdyż celowym było wówczas oczekiwanie na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, by zastosować się do otrzymanych wytycznych.

Należy jeszcze podkreślić, że nie było przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi i uwzględnieniu przez Sąd bezczynności, jaka miała miejsce na początkowym etapie kontrolowanego postępowania, gdyż nie była to bezczynność w pełni "historyczna", jakiej dotyczy zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA w postanowieniu NSA z 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/19. To postanowienie dotyczy bowiem sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji – co w niniejsze sprawie nie miało miejsca, gdyż w momencie wnoszenia skargi na bezczynność Wojewody sprawa nie była jeszcze załatwiona decyzją (nawet nieostateczną).

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skarga jest co do zasady słuszna, gdyż jak wyżej wskazano, w pierwszej fazie postępowania organ dopuścił się bezczynności.

Jednakże, zdaniem Sądu, widoczne przyczyny tego stanu rzeczy nie pozwalają na uznanie, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał w szczególności na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy, odpowiednio, brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA: z 16.09.2015 r., I OSK 722/15; z 24.07.2015 r., II OSK 3237/14 – CBOSA).

W tym kontekście należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie stwierdzony stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Organ bowiem w sposób nieprawidłowy zastosował przepis prawa i wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w sytuacji, gdy z uwagi na charakter tego braku, zastosowane przez organ środki były nieadekwatne do sytuacji. Stwierdzona bezczynność była więc raczej skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i niewłaściwego jego zastosowania w niniejszej sprawie, aniżeli przejawem celowej obstrukcji organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie, nie był również nacechowany uporczywością. Organ niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska Ministra podjął bowiem działania adekwatne do stanu sprawy i wydał merytoryczną decyzję.

Ponadto Sąd miał na względzie, że podnoszone przez organ okoliczności, dotyczące dużej (i stale rosnącej) liczby wpływających wniosków oraz niedostatecznej obsady kadrowej urzędu, choć nie mogą usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności – gdyż są to okoliczności leżące w istocie po stronie administracji publicznej – to jednak mogą (a niekiedy wręcz powinny) być brane pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił.

Z tych wszystkich względów Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, jakoby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu także oczekiwanie przez Skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł jawi się jako niezasadne.

Z cytowanego wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. jasno wynika, że "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżącą, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują swe znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej Skarżąca podała li tylko ogólnikowo, że w okresie oczekiwania na rozpoznanie wniosku "boryka się z wieloma niedogodnościami" związanymi z nieterminową realizacją umowy zlecenia z [...] kwietnia 2017 r., tj. na pozyskaniu odpowiedniej ilości usługobiorców - sortowaczy. Zaznaczyła że w dniu [...] maja 2019 r. złożyła 29 tożsamych wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku "sortowacz". Wszystkie wnioski Skarżącej pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy.

Zdaniem Sądu, przedstawione okoliczności są niewystarczające do przyznania żądanej sumy pieniężnej, już z tego względu, że Skarżąca w ogóle nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, żeby faktycznie poniosła jakikolwiek wymierny uszczerbek. Nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających na weryfikację i ocenę ewentualnej szkody. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, żądanie zasądzenia sumy pieniężnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż przyczyna, dla której Skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia organu i w związku z tym – jak twierdzi – poniosła szkodę, nie tyle tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania, ile raczej wynikała z dokonanej przez organ końcowej oceny merytorycznej wniosku. Z treści wydanej przez Wojewodę decyzji wynika bowiem, że wniosek Skarżącej nie został uwzględniony. Skarżącej odmówiono wydania zezwolenia na pracę. Wobec tego przyczyną, dla której Skarżąca nie wywiązała się z zawartych umów, było w istocie to, że jej wnioski zostały uznane za niezasadne, a nie sam sposób prowadzenia przez organ postępowania. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, obciążanie organu kosztami ewentualnego niewykonania przez Skarżącą zobowiązań byłoby niezasadne. Tym bardziej w sytuacji, w której Sąd nit dopatrzył się po stronie organu rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę w części obejmującej żądanie stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Zarazem jednak uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Natomiast postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia (tj. rozpoznania i rozstrzygnięcia) wniosku Skarżącej należało umorzyć (pkt 1 sentencji wyroku) – zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek Skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałej części Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.