Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 941/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr), Andrzej Jurkiewicz, , Protokolant Anna Jagodzińska-Bajkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 69-72/05 w sprawie ze skarg J. i Z. S. oraz M. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi Z. i J. S. oraz M. i K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrokiem z 17 maja 2005r. uchylił zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 134 kpa., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2004r. z tej przyczyny, że w ocenie Kolegium, wnoszący odwołanie w imieniu stron postępowania radca prawny J. L. nie legitymował się pełnomocnictwem stron odwołujących się do działania przed organami administracji. Dołączone bowiem do odwołania pełnomocnictwo upoważniało pełnomocnika do reprezentowania Z. i J. S. oraz M. i K. S. przed sądami powszechnymi i ewentualnie przed sądem administracyjnym.

Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, powołując się na art. 136 kpa., zobowiązało pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa do złożenia odwołania od decyzji wydanej w sprawie.

Pełnomocnik przedłożył stosowne pełnomocnictwo datowane: 3 listopada 2004r. Kolegium uznało, iż w dacie wniesienia odwołania, to jest 13 października 2004r., radca prawny J. L. nie był umocowany do wniesienia odwołania i z tej przyczyny odwołanie jest niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. i J. S. oraz M. i K. S. wnieśli o uchylenie opisanego wyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenia art. 10 § 3 kpa., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, a w szczególności jaka była rzeczywista wola stron co do reprezentacji. W tym zakresie, zdaniem skarżących, winny mieć zastosowanie przepisy art. 56 i 65 k.c. oraz art. 97 § 1 kpc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o oddalenie skargi lub o odrzucenie skargi ponieważ pełnomocnik skarżących nie miał upoważnienia skarżących do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze Sąd wskazał, iż nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut organu o braku umocowania pełnomocnika, albowiem w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Z. i J. S. oraz M. i K. S. radcy prawnemu J. L. do reprezentowania skarżących przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Olsztynie w przedmiotowej sprawie. Zatem pełnomocnik mógł skutecznie wnieść w imieniu skarżących skargę do Sądu, tym bardziej, że skarżący potwierdzili w piśmie z dnia 2 kwietnia 2005r. fakt udzielenia wyżej wymienionego pełnomocnictwa.

Badając czy organ mógł zastosować w sprawie art. 134 kpa. Sąd doszedł do przekonania, że brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd podniósł, iż stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych może nastąpić w sytuacji wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu organ pominął okoliczność, iż J. L. wniósł odwołanie nie w imieniu własnym lecz w imieniu Z. i J. S. oraz M. i K. S. Jeśli organ miał wątpliwości czy odwołanie zostało podpisane przez uprawniony podmiot winien by przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające.

Sąd wskazał również, iż brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że organ dysponował pełnomocnictwem, z którego wynikało, że skarżący ustanowili pełnomocnika w osobie radcy prawnego J. L. do zastępowania ich w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. W ocenie Sądu bez znaczenia jest tu fakt dołączenia pełnomocnictwa do akt sprawy po dacie wniesienia odwołania, tym bardziej, że z oświadczenia skarżących z dnia 2 maja 2005r. wynika, iż udzieli tego pełnomocnictwa w dniu 10 października 2004r., czyli jeszcze przed wniesieniem odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i oddalenie skargi wniesionej przez pełnomocnika J., Z., M. i K. S. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2004r. ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, a w tym kosztów związanych ze sporządzeniem, wniesieniem i popieraniem skargi przez radcę prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 33 § 2 kpa. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż data udzielenia pełnomocnictwa nie ma znaczenia dla skutecznego podjęcia czynności procesowych przez pełnomocnika, bowiem w każdym wypadku owe czynności mogą być konwalidowane, kiedy to - według strony skarżącej - prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dopiero od daty faktycznego umocowania istnieje możliwość skutecznego podejmowania czynności procesowych, chyba że strona zgodziła się na działanie bez umocowania,

- art. 104 kc poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jednostronne czynności prawne dokonane z przekroczeniem pełnomocnictwa mogą być sanowane, kiedy - zdaniem strony skarżącej - prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie sanowane mogą być jedynie czynności dokonane bez umocowania, a nie z przekroczeniem jego zakresu

- art. 103 § 1 kc poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż norma tego przepisu ma zastosowanie do jednostronnych czynności prawnych, kiedy - w ocenie strony skarżącej - w rzeczywistości stosuje się ją wyłącznie do umów.

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprzeczności z normą tego przepisu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c cytowanej wyżej ustawy poprzez zastosowanie normy tego przepisy, pomimo tego, że skarga jako nie mająca uzasadnionych podstaw stosownie do art. 151 ustawy winna być oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, iż stanowisko prezentowane przez Sąd jest błędne. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy radca prawny J. L. posiadał pełnomocnictwo skarżących do reprezentowania ich przed Kolegium. Zdaniem Kolegium nie może budzić wątpliwości, iż pierwotne pełnomocnictwo uprawniało nie wiadomo kogo do zastępowania skarżących przed Sądem pierwszej oraz drugiej instancji i ewentualnie przed Sądami administracyjnymi, w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, iż powyższe pełnomocnictwo nie upoważniało radcy prawnego J. L. do występowania przed Kolegium, a w tym do wniesienia odwołania, pełnomocnik był wzywany do uzupełnienia braku formalnego. W konsekwencji złożył pełnomocnictwo datowane na 3 listopada 2004 r. Skoro odwołanie zostało złożone znacznie wcześniej, bo w dniu 22 października 2004r. to Kolegium uznało, iż wniosła je osoba nieuprawniona, nie posiadająca "ważnego" pełnomocnictwa na dzień wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium dopiero od 3 listopada 2004r. J. L. mógł reprezentować skarżących przed tym organem. Kolegium podniosło, że skarżący w toku przewodu sądowego potwierdzili fakt udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania ich przed Kolegium i sądami administracyjnymi. W wyniku tego oświadczenia Sąd, zdaniem Kolegium, błędnie dowodzi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest wadliwe. Stanowisko Sądu, iż istnieje możliwość potwierdzenia dokonanych czynności przez mocodawcę stosownie do art. 103 § 1 kc. jest zdaniem organu zupełnie błędny, bowiem norma art. 103 § 1 kc dotyczy sytuacji kiedy pełnomocnik zawierając umowę nie ma umocowania lub przekroczy jego zakres i tylko wówczas istnieje możliwość potwierdzenia czynności dokonanych przez taką osobę. Kolegium podnosi, iż nie da się obronić tezy, że wniesienie odwołania należy do kategorii umów. Wskazuje również, że zgodnie z art. 104 kc. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. Mając powyższe na względzie organ wywodzi, iż pierwotne pełnomocnictwo upoważniało prawdopodobnie J. L. do występowania przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, co oznacza, że złożenie odwołania nastąpiło z przekroczeniem umocowania. Czynność ta nie może w stosunku do stron wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych. W powołaniu na stanowisko doktryny Kolegium podnosi, iż konwalidowanie jednostronnych czynności dokonanych z przekroczeniem umocowania jest niedopuszczalne. Wskazuje także, że w przypadku kiedy strona zgodziła się na działanie bez udzielenia pełnomocnictwa to na niej spoczywa obowiązek udowodnienia tego faktu. Nie można uznać za taką zgodę późniejsze udzielenie pełnomocnictwa bez jednoczesnego złożenie oświadczenia dotyczącego potwierdzenia tego, iż strona "zezwoliła" na działanie bez pełnomocnictwa. Ponadto sytuacja taka, według Kolegium, może wystąpić jedynie wówczas, kiedy w ogóle brak jest dokumentu uprawniającego do reprezentowania stron. Jak wskazano powyżej J. L. posiadał pełnomocnictwo, ale upoważniające jedynie do występowania przed Sądami powszechnymi i administracyjnymi. Dlatego też czynności dokonane przed Kolegium nie mogą być potwierdzone, a J. L. może reprezentować skarżących dopiero od 3 listopada 2004 r.

Kolegium podnosi również, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe może być zatem przeprowadzone jedynie z dokumentów urzędowych, bądź prywatnych. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie było więc dopuszczalne wzywanie (już w trakcie przewodu sądowego) do złożenia pełnomocnictwa, czy też zobowiązanie stron do oświadczenia, czy pełnomocnictwo zostało udzielone, a jeżeli tak to kiedy i do jakich spraw. Kolegium przytaczając orzeczenia NSA podniosło, iż Sąd przeprowadzając takie postępowanie naruszył wskazany powyżej przepis bowiem ustalenia te mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy, co jest niedopuszczalne.

Ponadto według Kolegium Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeśli bowiem postanowienie Kolegium nie naruszało przepisów prawa materialnego, jak też procesowego skarga jako nie posiadająca uzasadnionych podstaw powinna być w oparciu o przepis art. 151 powołanej ustawy oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. i J. S. oraz M. i K. S. wnieśli o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, iż w ich ocenie Sąd dokonał prawidłowej interpretacji art. 33 § 2 kpa. Fakt omyłki w treści pełnomocnictwa nie może bowiem być traktowany jako brak pełnomocnictwa, tym bardziej, że w toku postępowania skarżący potwierdzili fakt udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu J. L. Skarżący wskazali także, że celem postępowania administracyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy podczas, gdy w tej sprawie cel ten uszedł uwadze organu, który skupił się wyłącznie na badaniu kwestii proceduralnych. Zdaniem skarżących nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd bowiem wezwał do złożenia pełnomocnictwa w formie pisemnej, co należy traktować jako przeprowadzenie dowodu z dokumentu. W ocenie skarżących Sąd prawidło orzekł o uchyleniu postanowienia Kolegium dlatego też nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Artykuł 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę. Od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 tej ustawy).

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 kpa, art. 103 § 1 i art. 104 k.c., Sąd doszedł do przekonania, iż są one nietrafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kpa nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów kpa. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika.

Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki.

W postępowaniu przed organami administracji niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 §2 kpa.). Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy.

Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo, złożone przez radcę prawnego J. L. niezwłocznie po wezwaniu dokonanym przez Kolegium w dniu 27 października 2004r. Z treści wyżej wymienionego pełnomocnictwa wynika uprawnienie radcy prawnego J. L. do reprezentowania skarżących przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie. Dodatkowo fakt udzielenia pełnomocnictwa został potwierdzony przez skarżących w oświadczeniu z dnia 2 kwietnia 2005r.

Powyższe rozważania oraz ustalony stan faktyczny prowadzą do stwierdzenia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni art. 33 § 2 kpa., art. 103 § 1 oraz 104 k.c. i słusznie uznał, iż pełnomocnictwo jakim dysponował organ upoważniało radcę prawnego J. L. do występowania w imieniu skarżących w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 2004r.

Uzasadnionym jest przypomnieć, że celem postępowania administracyjnego – stosownie do treści art. 7 kpa. – jest załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania by określony w ustawie cel zrealizować. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości czy odwołanie zostało podpisane przez uprawnioną osobę winien był przeprowadzić szersze postępowanie wyjaśniające a nie wykorzystywać możliwość załatwienia sprawy w znaczeniu procesowym (na podstawie art. 134 kpa.), będącą co do zasady ostatecznością.

Nie można również podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż Sąd naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie przeprowadzał dowodów uzupełniających w sprawie. Czynności Sądu wskazane przez pełnomocnika Kolegium jako czynności dowodowe były w istocie czynnościami zmierzającymi do uzupełnienia braków formalnych skargi wniesionej do Sądu. Jak wynika z akt sprawy Sąd wzywał pełnomocnika skarżących do złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym a także zwracał się do skarżących o udzielenie informacji czy i kiedy udzielili radcy prawnemu J. L. pełnomocnictwa do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2004r. oraz do reprezentowania ich przed sądem administracyjnym.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy.

Należy wskazać, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu a następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchyla zaskarżony akt. Tak też postąpił Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie i prawidłowo uznając, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy zdecydował o jego uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.