Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 488/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2, ust. 3 , art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zwolnienia z obowiązku zwrotu tych należności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 stycznia 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 61 ust. 3, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1406 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.":

1) ustalił na rzecz M. S. wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę 21.115,25 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto opłat za pobyt S. P. w okresie od 1.08.2013 r. do 31.01.2016 r. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L.;

2) zwolnił M. S. w części z opłat, o których mowa w pkt 1 w ten sposób, że zmniejszył wysokość należności M. S. za pobyt ojca w DPS nr [...] w L. w okresie od 1.08.2013 r. do 31.01.2016 r. z kwoty 21.115,25 zł do kwoty 8.996,18 zł i zobowiązał do jej zapłaty M. S.;

3) odmówił całkowitego zwolnienia wyżej wymienionej od ponoszenia opłat za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. w tym okresie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że M. S. (dalej zwana: "stroną", "skarżącą") zwróciła się z wnioskiem o umieszczenia ojca – S. P. w domu pomocy społecznej.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 18 lipca 2013 r. skierował S. P. do Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. na pobyt stały. Jednocześnie została ustalona wysokość opłaty jaką S. P. winien wnosić za swój pobyt w DPS nr [...] w L., tj. na 70 % jego dochodu. Następnie w związku ze zmianą dochodu świadczeniobiorcy kwota tej odpłatności została zmieniona decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. W decyzji tej ustalono także, iż różnicę między odpłatnością ponoszoną przez S. P. oraz opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane a kosztami pobytu w DPS nr 2 [...] w L. pokrywać będzie zastępczo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. W decyzji zamieszczono informację, że do wnoszenia opłat za pobyt S. P. zobowiązani są także jego zstępni oraz informacje o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia tych opłat.

Organ przedstawił, jak w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. kształtowała się wysokość opłat S. P. za pobyt w DPS nr [...] w L., jak również ile wynosił średni miesięczny koszt pobytu utrzymania jednego mieszkańca DPS nr [...] w L. w ww. okresie zgodnie z zarządzeniami Starosty.

Opłata wnoszona z dochodów S. P. nie pokrywała w pełni kosztów pobytu w placówce, a więc należało ustalić możliwości pozostałych osób zobowiązanych w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej do partycypowania w kosztach pobytu w domu opieki. Ustalono, że posiada on 3 dzieci: M. S., A. G. oraz R. G., a także pełnoletnich wnuków M. S., M. S.

Jak wykazał przeprowadzony w dniu 11 lipca 2013 r. wywiad środowiskowy, dochód na osobę w rodzinie strony, której skład został ustalony na 2 osoby (strona i jej syn) wynosił 1.690,09 zł i przekroczył 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie czyli kwotę 1.368 zł.

W dniu 16 lipca 2013 r. strona zawarła z MOPS w L. umowę nr [...], w której zobowiązała się wnosić opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej na 300 zł miesięcznie. Podobną umowę zawarła A. G. zobowiązując się uiszczać opłaty za pobyt ojca w wysokości 300 zł. Sytuacja dochodowa R. G. w tym czasie nie pozwalała mu na ponoszenie takiej odpłatności.

W dniu 22 stycznia 2014 r. strona zwróciła się do MOPS w L. z wnioskiem o całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca, z uwagi na samotne macierzyństwo, utrzymywanie się z jednego świadczenia, na konieczność spłaty kilku kredytów oraz na wydatki związanych z utrzymaniem mieszkania i samochodu. MOPS w L. nie przychyliło się do tego wniosku, wskazując na zawartą umową cywilno-prawną i wynikający z niej obowiązek partycypowania w kosztach pobytu ojca w wysokości 300 zł.

Zarówno M. S. jak i A. G. nie wywiązywały się ze swoich zobowiązań i były wzywane do zapłaty określonych kwot. W sprawie toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym ale Sąd Okręgowy w S. IV Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt [...] uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i pozew odrzucił. W uzasadnieniu do wyroku zwrócił uwagę, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczenia opłaty wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Tym samym, w razie uchylenia się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej a właściwym sposobem wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W dalszej kolejności organ wszczął postępowanie administracyjne i w jego trakcie przeprowadził wywiad środowiskowy. Z ustaleń organu wynika, że strona pracuje zawodowo oraz do lutego 2015 r. pracowała dodatkowo na umowę zalecenie. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dorosłym synem, który do 2015 r. uczył się, natomiast od 8 grudnia 2015 r. zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Organ przedstawił w formie tabeli - z rozbiciem na poszczególne miesiące - dochód rodziny strony oraz możliwości jej partycypowania w kosztach pobytu S. P. w domu pomocy społecznej.

Dalej organ zacytował art. 8, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, że dochody rodziny strony były na tyle wysokie, że mogłaby ona ponosić znacznie wyższe opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej niż to określiła umowa z dnia 16 lipca 2013 r. Sytuacja dochodowa strony pozwoliłaby obciążyć ją opłatami za pobyt ojca, za okres od 1.08.2013 r. do 31.01.2016 r. kwotą nawet w wysokości 42.230,49 zł. Organ ustalając jednak wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto opłat za pobyt S. P. w DPS nr [...] w L. wziął pod uwagę samotne macierzyństwo strony, utrzymywanie się od marca 2015 r. z jednego wynagrodzenia, istnienie innych osób, które są także zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ojca strony.

Dalej organ przedstawił sposób ustalenia należności, która winna zostać zwrócona przez M. S. w związku z pobytem ojca w domu pomocy.

Rozpatrując sytuację dochodową, majątkową i życiową strony organ uznał ,że brak jest przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca domu pomocy społecznej.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że nie uiszczała opłat wynikających z umowy, gdyż oczekiwała na zakończenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie ciążącego na niej obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca. Decyzja taka została wydana w dniu 16 stycznia 2017 r. Jako że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej, to w jej ocenie taki akt kształtujący wysokość opłaty, winien być wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu opieki społecznej. Decyzja o ustaleniu opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania, a nie od chwili skierowania umieszczenia w placówce. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty w określonej wysokości z mocą wsteczną. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalają organy, o których mowa w pkt 1 - 3, w tym burmistrz (art. 60 ust. 1 i 2 tej ustawy). Ustawa określa również krąg innych osób zobowiązanych do opłaty za pobyt w domu opieki społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, koszty tego pobytu - w myśl zasady subsydiarności - ponosi w pierwszej kolejności - mieszkaniec domu, w następnej jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie strona nie kwestionowała poczynionych przez organ niższej instancji ustaleń faktycznych, ani wyciągniętych wniosków. Dlatego też organ odwoławczy, nie miał potrzeby powtarzania logicznych, trafnych, a tym samym prawidłowych i nie kwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych organu pozwalających na obciążenie strony częściowymi kosztami związanymi z pobytem jej ojca w domu pomocy społecznej w kwocie 8.996,18 zł. Kwestia sporną pozostawała zaś możliwość obciążenia strony opłatą za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu opłaty jest – w ocenie strony - decyzją konstytutywną, a więc taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania, tj. nie działa wstecz.

Decyzja Burmistrza z dnia 16 stycznia 2017 r. zawiera rozstrzygnięcie zobowiązujące stronę do zwrotu poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto opłat i zdaniem Kolegium możliwe jest określenie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej za okres poprzedzający wydanie decyzji. Mimo istnienia w tej kwestii różnych podglądów w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym Kolegium podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą "deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16). Składy orzekające wielu sądów administracyjnych stoją na stanowisku, że decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny, tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji.

W okolicznościach sprawy, istniały wszelkie podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od strony opłat z tytułu pobytu ojca strony w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Co więcej suma nałożonych na stronę obciążeń stanowi równowartość sumy kwot wynikających z odpisanej przez stronę - na mocy art. 103 ust. 2 ww. ustawy - umowy z dnia 16 lipca 2013 r., którą zobowiązała się do uiszczenia opłat za pobyt ojca w kwocie 300 zł miesięcznie.

Nadto strona kwestionując zasadność wydania decyzji nie dostrzega, że zawarta pomiędzy nią a kierownikiem MOPS umowa stanowiła źródło obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, a tym samym nie było konieczności dublowania rozstrzygnięć w stosunku do strony, albowiem z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem umowy jest ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Dlatego też w świetle stanu prawnego, jak i ugruntowanego na tym tle orzecznictwa sądowego istniały wszelkie podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od strony opłat.

M. S. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego postępowanie przed organem odwoławczym.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ojciec otrzymał decyzję o skierowaniu go do DPS nr [...] w L., a następnie decyzję o umieszczeniu tam na pobyt stały. Decyzja wydana dnia 18 lipca 2013 r. zawierała również informację o zobowiązaniu ojca do wnoszenia odpłatności za pobyt. Obie decyzje były adresowane i doręczone tylko i wyłącznie S. P.

W dniu 23 września 2013 r. skarżąca otrzymała umowę nr [...] dotyczącą zobowiązania jej do wnoszenia opłaty za pobyt ojca, jednak ich nie wnosiła, gdyż oczekiwała na zakończenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie ciążącego na niej obowiązku wnoszenia przedmiotowej opłaty. Decyzja taka została wydana dopiero w dniu 16 stycznia 2017 r. Jej zdaniem obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej; akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Tylko na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie tej wysokości do możliwości osób zobowiązanych do ich ponoszenia.

W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przepisy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Prawodawca nie upoważnił organu do określenia wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ powinien więc ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

To decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę lub osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony.

Niedopuszczalna jest również formuła, że gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek osoby, za którą uiszczono opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej, musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Ustalenie obowiązku opłaty i jej wysokości decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma znaczenie nie tylko dla gminy, ale i dla zainteresowanego zobowiązanego. Zobowiązany powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty, ustalonej dopiero decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę.

W konkluzji skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem nakłada na nią obowiązek zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto, bez koniecznego uprzedniego określenia, decyzją administracyjną obowiązku uiszczenia opłaty i jej wysokości. Dodała, że w odwołaniu nie kwestionowała poczynionych przez organ ustaleń ani wyciągniętych wniosków, gdyż neguje w całości zasadność decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ utrzymywał, że decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może dotyczyć okresu wcześniejszego, tj. okresu od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Art. 61 ust. 2 ustawy określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tę wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Z kolei art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na przesłanki zwolnienia częściowego lub całkowitego osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy ( vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 2734/15). Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną przez ustawę do ponoszenia opłat, skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat. Taka sytuacja nie miała jednak w rozpatrywanej sprawie miejsca, doszło bowiem do zawarcia w dniu 26 lipca 2013 r. stosownej umowy.

Z kolei zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10).

Ponieważ skarżąca w ogóle nie uiszczała opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, były one zastępczo ponoszone przez gminę, tym samym zasadnie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. W myśl bowiem art. 104 ust. 1 ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną właściwy organ wydaje zatem w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zdanie drugie ustawy, dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie podziela prezentowanego w skardze stanowiska, że ponieważ w stosunku do skarżącej nie została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzja ustająca opłatę za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej, brak jest podstaw do wydania decyzji nakładającej na nią obowiązek zwrotu części opłat poniesionych zastępczo przez gminę. Skarżąca w dniu 16 lipca 2013r. podpisała umowę z Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w której zobowiązała się do ponoszenia co miesiąc – począwszy od 1 sierpnia 2013 r. – opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 300 zł. Podpisując umowę, skarżąca zgodziła się na przyjęte ustalenia, przy czym do czasu wydania zaskarżonej decyzji pozostały one niezmienione. W efekcie zawarte w umowie dobrowolne zobowiązanie, winno było zostać wykonane. Dodać należy, że może być ono modyfikowane jedynie w razie zmiany okoliczności faktycznych lub przepisu prawa, do czego Sąd odniesie się jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Mimo powyższego Sąd niezwiązany granicami skargi stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje należało uchylić jako niezgodne z prawem.

Jak wskazano wcześniej, w przypadku skarżącej źródłem obowiązku uiszczania opłat za pobyt jej ojca w domu opieki jest wynikający ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki, skonkretyzowany w umowie z dnia 26 lipca 2013 r. Jeżeli w obrocie prawnym nie funkcjonuje skierowana do skarżącej decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ojca w innej wysokości, to organy nie mogą domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu kwot przewyższających dotychczasowe świadczenie pieniężne wynikające z umowy. Tym samym brak było podstaw do ustalenia należności podlegającej zwrotowi w kwocie 21 115, 25 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto opłat za pobyt S. P. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L., jak orzeczono w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Kwota ta znacznie przewyższa górną granicę wysokości opłat poniesionych w ww. okresie zastępczo przez Gminę Miasto w związku z niewywiązywaniem się skarżącej z określonego w umowie obowiązku ich uiszczania.

Sąd zauważa przy tym, że z podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji, jak również zawartego tam rozstrzygnięcia nie można wywieść – jak to wadliwie uczynił organ odwoławczy – że decyzją tą ustalono również wstecz opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej. Zawarte zatem w zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące możliwości wydania decyzja o ustaleniu takich opłat za okres wcześniejszy tj. od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji, nie mają racji bytu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 104 ust. 1 i 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien – z uwzględnieniem powyższych uwag – na nowo ustalić wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto opłat za pobyt S. P. domu pomocy społecznej w okresie od 1.08.2013 r. do 31.01.2016 r. Jak wskazano wcześniej wynikające z zawartej umowy zobowiązanie może być modyfikowane w razie zmiany okoliczności faktycznych lub przepisu prawa. Jak wynika z akt sprawy w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2016 r. nie zmienił się skład osobowy rodziny skarżącej, zmianie ulegała natomiast wysokość kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jak również zmieniała się wysokość dochodów rodziny. Organ winien to zatem uwzględnić ustalając, czy w każdym miesiącu ww. okresu spełnione było kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy, a co ma znaczenie dla ustalenia możliwości ponoszenia przez skarżącą opłat w wysokości wynikającej z umowy.

Zauważyć należy, że w szczególnych przypadkach można odstąpić od żądania zwrotu (umorzyć lub rozłożyć na raty) należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej kwestii powinno zostać wyrażone w decyzji, która w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji osoby zobowiązanej, dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak również w oparciu o przedłożone dokumenty potwierdzające aktualną sytuację materialną, rodzinną, zdrowotną itp. strony. Podkreślenia wymaga, że ocenie w takim przypadku podlega aktualna (na datę podejmowania rozstrzygnięcia) sytuacja życiowa, w tym majątkową strony.

Dodać zależy, że skarżąca wcześniej domagała się zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki, zaś organy zgodnie uznały, że w części należy zwolnić skarżącą z obowiązku zwrotu należności określonych w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Organy ponownie rozpoznające sprawę winny zatem rozważyć możliwość zastosowania ulg, o których mowa w ustawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uwzględnił skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu i powyższe wskazania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).