Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2261/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Naczelnik Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 art. 58 par. 1 pkt 2 art. 185 par. 1 , art. 203
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 761/12 w sprawie ze skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 21 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od J.G. na rzecz Gminy Miejskiej w C. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 761/12, po rozpoznaniu skargi J.G. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 21 września 2006 r., [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 21 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: G., Zamek, Las komunalny i ośrodek sportu i rekreacji ( OSIR) nad Jeziorem R. w C., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 28 marca 2008 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości skarżącego J.G. położonej w C. przy ul. J. [...], stanowiącej działki oznaczone numerami [...] karta terenu [...], w pkt 2. zasądził od Rady Miejskiej w C. na rzecz skarżącego J. G. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, iż uchwała Rady Miejskiej w C. z dniu 21 września 2006 r. , [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: G., Zamek, Las komunalny i ośrodek sportu i rekreacji ( OSIR) nad Jeziorem R. w C., została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29 i art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W dniu 5 września 2012 r. J.G. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały z dnia 21 września 2006 r. w części dotyczącej jego działki nr [...], położonej przy ul. J. [...] w C., podnosząc, że narusza ona zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. z dnia [...] poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy do 300 m², zakaz lokalizacji reklam i wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 metrów od krańca ulicy J. [...] oraz od granicy sąsiednich działek. Zapisy te jako niezawarte w Studium stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, a nadto wprowadzone w planie nakazy stanowią rażące ograniczenia wykonywania posiadanych przez niego uprawnień właścicielskich. Rada Miejska uchwałą z dnia 10 października 2012 r., nr [...], odmówiła uchylenia uchwały z dnia 21 września 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...], położonej w C. przy ul. J. [...], wyjaśniając, że plan ten został zmieniony uchwałą z dnia 28 marca 2008 r., nr [...], w załączniku graficznym w części dotyczącej ustalenia linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (teren 54R/RM). Na dzień uchwalenia zaskarżonego planu oraz jego zmiany obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 1998 r. nr [....]. W kierunkach polityki przestrzennej tego Studium działka nr [...] została przypisana do strefy 5 – otwartej – tereny rolne, a § 25 ust. 5 Studium wskazał, że na obszarach tych tereny o glebach klasy III i IV wyłączone z nowej zabudowy, dopuszcza się zabudowę siedliskową rolniczą w gospodarstwach o powierzchni powyżej 1 ha. W zaskarżonym planie, działka nr [...] została oznaczona symbolem 54R/RM – tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zdaniem Rady ustalenia Studium i planu są ze sobą zgodne. Przedmiotowa działka posiadała powierzchnię 1 ha i m.in. klasyfikację gruntu rolnego RIVa. Funkcja terenów rolniczych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej jest zgodna z kierunkiem polityki przestrzennej miasta C., określonej w Studium. Pozostałe ustalenia, tj. obszar wskazany pod zabudowę, zakaz lokalizacji reklam i powierzchnia zabudowy zostały określone stosownie do przeznaczenia terenu. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r., nr [...], domagając się jej uchylenia w części dotyczącej nałożonych ograniczeń w stosunku do działki nr [...] oznaczonej symbolem 54R/RM. Skarżący wskazał, że uchwała Rady nr [....], nie dotyczyła zniesienia na terenie oznaczonym symbolem 54 R/RM: - zakazu lokalizacji reklam i obiektów tymczasowych; - zniesienia obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację zabudowy; - określenia powierzchni zabudowy gospodarczej, dlatego zasadne jest domaganie się uchylenia uchwały z dnia 21 września 2006 r. Uchwała ta, zdaniem skarżącego, jest sprzeczna z zapisami Studium, tym samym narusza ona art. 15 pkt 1 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała ta narusza również art. 32 Konstytucji RP poprzez ukształtowanie prawa w sposób nierówny wobec wszystkich, mimo że nie ma ku temu żadnych przesłanek faktycznych ani prawnych, podczas gdy inni właściciele posesji sąsiednich mają w sposób bardziej korzystny aniżeli skarżący ukształtowane prawa właścicielskie. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie rozpoznał merytorycznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wskazał na czym polega zarzucana sprzeczność planu ze studium. Plan nie musi być wierną kopią studium a jedynie winien rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Analiza treści zapisów studium - § 8, § 13 pkt 4, § 14 pkt 2 i 6, § 25, § 36 pkt 3.1 i 5 z treścią planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej nieruchomość skarżącego, tj. rozdział 3 pkt 47 Karta dla terenu 54 R/RM, nie pozwala na ustalenie istnienia rozbieżności pomiędzy tymi zapisami. Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga w istocie dotyczą uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2008 r. w zakresie załącznika graficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2006 roku w brzmieniu nadanym mu uchwałą z 2008 roku. Skarga J.G. wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) dotyczy zagospodarowania nieruchomości skarżącego ukształtowanej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. nr [...] zmienioną uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego G., Zamek, Las komunalny i Ośrodek Sportu i Rekreacji (OSiR) nad Jeziorem R.

w C. w zakresie załącznika graficznego. Uchwała z 2008 roku wprowadziła jedynie zmianę załącznika graficznego w części dotyczącej ustalenia linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych określonych na złączniku graficznym. Jednocześnie postanowiono, że tekst uchwały z 2006 roku pozostaje bez zmian. W uzasadnieniu uchwały z 2008 roku wskazano, że w załączniku graficznym do uchwały z 2006 roku wystąpił błąd kreślarski dotyczący linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie 54 R/RM. Uchwała z 2008 roku została podjęta w celu sprostowania tego błędu, tym samym jej ustalenia mogą być rozpatrywane jedynie łącznie z uchwałą z 2006 roku. Z drugiej zaś strony od 2008 roku uchwałę z 2006 roku można rozpatrywać tylko i wyłącznie w znaczeniu nadanym jej zmianą z 2008 roku. Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a skarżący wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) przy ul. J. [...] w C., które podlegają ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położone są na terenie, na którym obowiązuje ograniczony obszar zabudowy. Skarżący zakwestionował sposób wyznaczenia powierzchni zabudowy z ograniczeniem do 300 m 2, zakaz lokalizacji reklam i wyznaczone linie zabudowy. Wymienione wyżej działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 54 R/RM. Funkcja podstawowa tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Zabudowa została dopuszczona wyłącznie w obszarze wskazanym na rysunku planu, przy czym według części tekstowej nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy określono na maksymalnie 300 m 2, a ponadto wprowadzono zakaz lokalizacji reklam. Sąd uznał, iż skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej przedmiotowym planem, ma legitymację do wniesienia skargi, gdyż ustalenia dotyczące jego nieruchomości, a zwłaszcza ustalenia ograniczające możliwość zabudowy, naruszają jego interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu, jako normy prawa miejscowego obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd wskazał, że w § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonego przez Radę Miejską dnia 15 czerwca 1998 r. uchwałą nr [...]. Stosownie do art. 9 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ze Studium uchwalonego w dniu 15 czerwca 1998 r. wynika, że objęte skargą działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) położone przy ul. J. [...] znajdują się w strefie 5 – otwartej – tereny rolne. Stosownie do § 25 ust. 5 Studium na obszarach tych tereny o glebach klasy III i IV wyłączone z nowej zabudowy, przy czym dopuszcza się zabudowę siedliskową rolniczą w gospodarstwach o powierzchni powyżej 1 ha. W Studium nie zostały zawarte konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące nieruchomości skarżącego takie jak ograniczenie powierzchni zabudowy do 300 m2, linia zabudowy czy też zakaz lokalizacji reklam. Sąd podzielił stanowisko organu, że studium i plan stanowią odrębne akty mające inny przedmiot i cele. W Studium zostały one zawarte w art. 9 - 12 u.p.z.p. i różnią się one od działań związanych z uchwalaniem miejscowego planu, przewidzianych w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 tej ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe Studium oraz planu miejscowego. W Studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 10 ust. 2 w Studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 2). Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zestawienie tych przepisów obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które ma określać Studium, a ustaleniami planu miejscowego. Sąd stwierdził, iż ze względu na powyższe, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zachodzi niezgodność między zaskarżoną uchwałą a studium. Ustalenia miejscowego planu, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki ( art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W myśl art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Wobec tego każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Sąd stwierdził, iż Rada Miejska winna była szczegółowo wyjaśnić przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącego, w szczególności czy sposób ustalenia zagospodarowania należących do skarżącego działek zakwalifikowanych do terenu oznaczonego w planie symbolem 54 R/RM, a w szczególności wyznaczenie terenu przeznaczonego pod zabudowę i ograniczenie powierzchni zabudowy odpowiada zasadzie proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast Rada nie wykazała, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżącego jest niezbędna dla realizacji innych celów, tj. dla potrzeb społeczności lokalnej czy ochrony zabytków, czy też walorów przyrodniczych. Sąd podkreślił, iż pełnomocnik organu wyjaśnił, że nieruchomość skarżącego położona jest na strategicznym terenie w otoczeniu parku, zamku i terenów przeznaczonych na cele rekreacji i sportu. Według Studium jest to 5 – otwarta strefa miasta, w której znajdują się korytarze ekologiczne, tereny wolne od zabudowy, tereny rekreacyjne i wyjątkowo dla odpowiednich klas gruntów została przewidziana zabudowa zagrodowa. Funkcja ta została przewidziana również z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie działki skarżącego. Na tym samym terenie 54 R/RM znajduje się grunt miasta, który nie został przewidziany pod zabudowę. Teren przeznaczony pod zabudowę został wyznaczony poprzez jego wyrysowanie, gdyż niewłaściwe byłoby ustalanie linii zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Odległość od granicy terenu przeznaczonego pod zabudowę określono na 15 m z uwagi na zabudowę wielorodzinną przewidzianą w innym planie na terenie bezpośrednio graniczącym z nieruchomością skarżącego od strony północnej. Natomiast od strony działki należącej do miasta przewidziano możliwość zabudowy aż do granicy nieruchomości skarżącego. Po przeciwnej stronie ulicy znajduje się typowa zabudowa miejska - wielorodzinna oraz bliźniacza, a także jezioro i tereny sportowe. Natomiast zakaz lokalizacji reklam dotyczy całego obszaru objętego planem i wynika z zabytkowego charakteru tego terenu. W rozpatrywanej sprawie Rada winna wykazać jednoznacznie dlaczego działki skarżącego nie mogą być zabudowane w większym rozmiarze. Wskazane przez Radę okoliczności, a przede wszystkim fakt, że plan dotyczy zabytkowego terenu uzasadniają jedynie zakaz lokalizacji reklam. Rada nie wyjaśniła dlaczego w taki sposób ustalono obszar, na którym została dopuszczona zabudowa oraz związany z nią wskaźnik powierzchni zabudowy. Ma to natomiast istotne znaczenie z uwagi intensywne zagospodarowanie terenów położonych po drugiej stronie ulicy J., a także w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego od strony północnej, na którym to inny plan przewiduje zabudowę wielorodzinną. Nie zostało także wyjaśnione czy poprawa warunków dla przestrzeni publicznej nie mogła być zrealizowana w mniejszym zakresie. Sąd stwierdził, iż z uwagi na to, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. W planie powinny być wyraźnie wskazane tereny o różnym przeznaczeniu. W zaskarżonej uchwale określono teren 54 R/RM jako tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Jednak funkcję taką ma jedynie obszar zaznaczony na załączniku graficznym, ponieważ pozostała część terenu nie może zostać w ogóle zabudowana. Linia wyznaczona na załączniku graficznym rozgranicza tereny o różnym sposobie użytkowania, co też wynika z uchwały z 2008 roku. W ocenie Sądu wątpliwości budzi zarówno taki sposób określenia przeznaczenia terenu, jak też granic obszaru przeznaczonego pod zabudowę i ich znaczenia. Z podanych wyżej względów Sąd stwierdził, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej nieruchomości skarżącego z przekroczeniem władztwa planistycznego, naruszając art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w C. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594) w zw. z art. 53 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozpoznanie skargi, 2) art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Sąd do rozpoznania skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 10 października 2012 r., która nie podlegała zaskarżeniu,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 w zw. z art. 15 ust.1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012, poz. 647 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 21 września 2006 r., nr [...]

w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 28 marca 2008 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości skarżącego J.G. położonej w C. przy ul. J. [...], stanowiącej działki oznaczone numerami [...] karta terenu 54 R/RM, mimo iż Sąd nie dopatrzył się sprzeczności między zaskarżonymi uchwałami, a obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miejską w C. uchwałą z dnia 15 czerwca 1998 r., nr [...]. Mając na względzie powyższe pełnomocnik organu wniósł o:

3. dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1) pisma skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. na okoliczność wezwania organu do uznania przyjętego mocą uchwały Rady Miejskiej w C. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za nieważny z mocy prawa, 2) pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 18 czerwca 2008 r. na okoliczność przekazania organowi według właściwości do rozpoznania pisma skarżącego, które uznane zostało jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,

3) pisma organu z dnia 21 lipca 2008 r. wraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej

w C. z dnia 14 lipca 2008 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania J. G. z dnia 13 kwietnia 2008 r. ( wpływ według właściwości 23 czerwca 2008 r.) do usunięcia naruszenia prawa oraz potwierdzeniem odbioru na okoliczność upływu terminu do skutecznego złożenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 21 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionej uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia 28 marca 2008 r., nr [...]. Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie o zamianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie dosunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały do sądu. Jest ono surogatem środków odwoławczych, co wynika z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Zgodnie poglądami orzecznictwa nie jest możliwe kilkukrotne korzystanie przez ten sam podmiot w stosunku do tego samego aktu z uprawnienia przewidzianego w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminny. Natomiast skarżący już w 2008 roku wezwał Radę Miejską w C. do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność ta nie została ujawniona na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Pismo skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. zostało organowi przekazane do rozpatrzenia według właściwości przez [...] Urząd Wojewódzki. W piśmie tym skarżący wnosił o uznanie za nieważny z mocy prawa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości, będących jego własności. Rada Miejska w C. w dniu 14 lipca 2008 r. mocą uchwały nr [...] na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym odmówiła zmiany uchwały z dnia 21 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zmienionej następnie uchwałą z dnia 28 marca 2008 r., nr [...]. Skarżącemu przysługiwało więc złożenie skargi do sądu, jednakże z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 53 p.p.s.a. Skarżący nie złożył we właściwym czasie skargi na ww. uchwały, wobec czego stracił możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały, która jego zdaniem narusza prawo. Termin doniesienia skargi powinien być liczony od daty pierwszego wezwania dosunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik organu podkreślił, iż powyższe ustalenia dotyczące wtórnego złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały poczynione po wydaniu zaskarżonego wyroku, na etapie badania całości korespondencji prowadzonej ze skarżącym, zgromadzonej w ciągu ostatnich kilku lat. Uchybienie nie zostało w sposób należyty ujawnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, co jednakże nie stoi na przeszkodzie stwierdzenia wadliwości tegoż postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J.G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że główny ciężar skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegający na rozpoznaniu skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik organu wskazał, że Rada Miejska w C. w dniu 14 lipca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania J.G. z dnia 13 kwietnia 2008 r. ( wpływ przekazania wg. właściwości 23 czerwca 2008 r.) do usunięcia naruszenia prawa, którą odmówiła zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 23 września 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: G., Zamek, Las komunalny i ośrodek sportu i rekreacji ( OSiR) nad Jeziorem R.

w C. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że uchwałę tę załączoną do pisma Rady Miejskiej w C. z dnia 21 lipca 2004 r. skarżący odebrał osobiście w dniu 21 lipca 2008 r. Wobec tego skarżącemu prawo do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 23 września 2008 r. przysługiwało w związku z tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a ponieważ z tego prawa nie skorzystał we właściwym terminie, to utracił prawo do skutecznego wniesienia skargi. Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Pogląd ten utrwalił się w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2014 r., II OSK 1684/14, postanowienie z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 875/14, postanowienie z dnia 15 października 2013r, II OSK 2568/13; postanowienie z dnia 24 lipca 2012 r, I OSK 1656/12; postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 289/10, postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08; wszystkie publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie). Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby owe wezwanie znaczenia prawnego, byłby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. Konstytucji RP, jak i przepisem art. 78 Konstytucji RP ( por. powołane wyżej postanowienie NSA sygn. akt OSA 2/02; postanowienie NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1844/10, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy w związku z okolicznościami wskazanymi w skardze kasacyjnej popartymi załączonymi do niej dowodami, iż zachodzi konieczność w niniejszej sprawie wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji kwestii dopuszczalności wniesionej przez J.G. w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia 23 września 2008 r. pod względem spełnienia warunków formalnych do jej wniesienia. Za chybiony należy uznać zarzut sformułowany w ppkt 2 skargi kasacyjnej, że do rozpoznania Sąd I instancji przyjął niepodlegającą zaskarżeniu uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 10 października 2012 r., w sytuacji gdy pełnomocnik skarżącego do protokołu rozprawy z dnia 8 maja 2013 r. oświadczył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga dotyczą planu uchwalonego w 2006 r. zmienionego jedynie w zakresie załącznika graficznego w 2008 r. Poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż jego rozpoznanie byłoby przedwczesne zważywszy na konieczność zbadania najpierw dopuszczalności skargi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.ps.a.