Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 604/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2017r. sprawy ze skargi D. K., A. W., B. W., T. Z., K. N., J. N., D. K., J. C., K. K., T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej - SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołań A. W., B. W., T. Z., K. N., J. N., D. K., D. K., J. C., K. K., T. W. przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej - k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm. - dalej - u.p.z.p.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą dla A. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji na działce nr 1/19, AM-[...], obręb O. we W.. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2015 r. A. M. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. L. we W. na działce nr 1/19 AM-[...] obręb O.. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] rozpoznał ów wniosek określając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, przy czym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia opierając się na przedłożonych dokumentach przyjął, że określone w decyzji parametry i wskaźniki są bliskie średnim parametrom uzyskanym w toku przeprowadzonej analizy i pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Jednocześnie organ dostrzegł uwagi i zastrzeżenia wnoszone w toku postępowania przez strony, jednakże po wskazaniu na przepisy u.p.z.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym uznał, iż po uwzględnieniu okoliczności prawnych i faktycznych orzekł o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem A. W., B. W., T. Z., K. N., J. N., D. K., D. K., J. C., K. K., T. W. oprotestowali je odwołaniami. Wskazując na naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej autorzy odwołań wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] SKO we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po wskazaniu istotnych elementów decyzji Prezydenta W. oraz zrelacjonowaniu zarzutów i twierdzeń odwołań organ odwoławczy w ramach własnych rozważań poddał analizie wystąpienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uprawniających do wydania decyzji o warunkach zabudowy i przyjął, że zostały one spełnione.

Odnośnie obszaru analizowanego w oparciu o § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) organ wyjaśnił, że wyznacza się go na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia planistycznego), zauważono, że przepisy określają minimalną wielkość obszaru analizowanego oraz dopuszczają ustalenie większego obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Według SKO w badanej sprawie organ I instancji nieznacznie poszerzył analizę tego obszaru poza granice minimalne jednak granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej, nie dzielą działek zabudowanych, lecz przebiegają z uwzględnieniem pełnego obrysu geodezyjnego granic tych działek oraz wyjaśnił, że tak wyznaczony obszar analizowany był niezbędny do uzyskania pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zatem organ lokalizacyjny w sposób prawidłowy określił granice obszaru analizowanego, jako logiczną i zwartą kompozycyjnie całość, która pozwoliła na dokonanie miarodajnych i wiarygodnych, a tym samym zgodnych z zasadą prawdy obiektywnej, ustaleń w aspekcie istniejących wzorców architektoniczno-urbanistycznych, jak i funkcji zabudowy zlokalizowanej w tak określonym sąsiedztwie.

Organ I instancji dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnił specyfikę planowanej inwestycji i podał, że działka objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. L., zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, zaś w obszarze analizowanym nie występuje tylko jedna funkcja zabudowy lecz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa i biurowa, tak więc budynek mieszkalny wielorodzinny będzie stanowił kontynuację funkcji występującej w terenie. Dodatkowo w realiach miejskich naturalne jest współistnienie budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednorodzinnych, a wnioskowana funkcja nie generuje istotnych, nadmiernych uciążliwości, które naruszałyby prawnie chronione interesy odwołujących się mieszkańców sąsiednich budynków. Wskazując na poglądy doktryny Kolegium wyjaśniło, że kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oceniana jest zgodnie z wykładnią systemową a wątpliwości poczytywane są na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora dla zachowania zasady wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

Względem ustalonej przez organ I instancji linii zabudowy SKO po wyartykułowaniu wynikającej z przepisów zasady o wyznaczaniu jej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich z jednoczesnym dopuszczeniem, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, ustalenia linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia planistycznego oraz innego jej wyznaczenia, jeżeli wynika to z analizy przyjęło, iż organ I instancji wyznaczył linię zabudowy, w odległości 6 m od granicy działki nr 1/19 z działką drogową nr 13, a więc jako przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej nr 1/28.

Ustalony przez organ I instancji wskaźnik zabudowy zdaniem SKO określony został na podstawie obowiązujących przepisów oraz wyników analizy urbanistycznej, gdyż średnia wartość współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi w obszarze analizowanym 0,31, przy wartościach mieszczących się w przedziale od 0,01 do 0,69 (poz. 8 i 36 analizy) a organ wyznaczył wskaźnik zabudowy na poziomie - do 0,28 i jest to wartość niższa od wartości średniej charakteryzującej obszar analizowany, ale uzasadniona w kontekście jego dużego zróżnicowania w tym obszarze.

Odnośnie ustalenia szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy wykluczył naruszenie kontynuacji cech istniejącej zabudowy, podając, że zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% i dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,9 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości tego parametru w przedziale od 11,12 m do 16,68 m, zaś szerokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie od 11,0 m do 16,7 m, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Dodatkowo według organu II instancji wyznaczenie tego parametru na przyjętym poziomie nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego, tym bardziej, że w analizowanym obszarze istnieje duże zróżnicowanie tego parametru.

SKO nie dopatrzyło się naruszeń obowiązujących przepisów przy określaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W stosunku do pierwszego z parametrów po przytoczeniu reguł wynikających z § 7 rozporządzenia planistycznego zauważono, iż z danych wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyniósł w obszarze analizowanym 9,2 m. Minimalna wartość tego parametru wyniosła w obszarze analizowanym 3,5 m, a maksymalna 13 m, w zaskarżonej decyzji wysokość maksymalną nowej zabudowy ustalono na 9,5 m, zaś obszar analizowany charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem wysokości od 6,0 m do 13,00 m, zatem ustalenie tego parametru na wskazanym w decyzji poziomie będzie nawiązywało do sąsiedniej zabudowy i będzie stanowiło kontynuację wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Podobnie parametry i geometria dachu zostały ustalone z uwzględnieniem istniejących w obszarze analizowanym.

W dalszych motywach uzasadnienia decyzji organ II instancji podał, że został także spełniony warunek dostępności do drogi publicznej, gdyż teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy L.. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego a teren zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem "Bi" - inne tereny zabudowane.

Względem przepisów odrębnych Kolegium podało, że planowana inwestycja nie narusza żadnego z nich. Teren objęty zamiarem zainwestowania zlokalizowany jest na obszarze narażonym na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, ale projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., który postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji wskazując, że na obszarze zainwestowania w aktualnym stanie prawnym nie obowiązują zakazy wynikające z ustawy Prawo wodne. Projekt decyzji został też milcząco uzgodniony przez Marszałka Województwa D. oraz D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W..

Według Kolegium w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś organ I instancji prawidłowo oznaczył inwestycję w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589).

Odnosząc się w decyzji do twierdzeń odwołań organ II instancji nie stwierdził ich zasadności. W pierwszym rzędzie wykluczono zarzut naruszenia interesu osób trzecich przez pozbawienie dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi spowodowane przyszłą inwestycją. Ustalenia wynikające z decyzji pierwszoinstancyjnej uznano za wystarczające i zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zaś warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich winny zostać uwzględnione w dokumentacji sporządzanej dla celów budowlanych, gdzie organ architektoniczno-budowlany dokona badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji prawidłowo określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich.

Oceniając zarzut odwołania związany z niezapewnieniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i obsługi w zakresie komunikacji Kolegium wskazując na § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ulicy L., obsługa komunikacyjna będzie odbywała się od tej ulicy. Zaś ustalenie liczby miejsc parkingowych co do sposobu wyliczenia wskaźnika miejsc parkingowych pozostawione zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1-1,5 miejsc parkingowych na każdy wydzielony lokal mieszkalny, wliczając w to również miejsca garażowe. Dodatkowo organ I instancji ustalił, iż wygospodarowania miejsc parkingowych inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją (pkt 2 lit d decyzji). Według SKO ustalenia decyzji zaspokajają niezbędne potrzeby w zakresie miejsc parkingowych dla przyszłej inwestycji, zaś możliwość realizacji ustalonych w decyzji miejsc parkingowych jest poza zainteresowaniem organów lokalizacyjnych lecz inwestora, który powinien tak skonstruować projekt budowlany, aby wykonać wszystkie jej postanowienia. Co do poruszanego w odwołaniu pisma zarządcy drogi dotyczącego m. in. wymaganej ilości miejsc postojowych organ wyjaśnił, że przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi jest kwestia obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej. Po wskazaniu na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015 r. poz. 460 z późn.zm.) Kolegium podało, iż wypowiedź ZDiUM we W. wykracza poza wskazany ustawą zakres i stanowisko zajęte wobec miejsc parkingowych ma charakter pomocniczy dla organu lokalizacyjnego.

Zdaniem Kolegium w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło do uchybień procesowych, gdyż wniosek spełniał wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, strony postępowania ustalono zgodnie z przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Kontynuując ten wątek SKO przyjęło, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych warunków. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 46 m, granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości min. 138 m od każdej z granic działki nr 1/19. Organ wyznaczył obszar analizowany w odległości od granic działki nr 1/19: w kierunku północnym ok. 150 m, wschodnim ok. 140 m, południowym ok. 160 m i zachodnim ok. 190 m, co uzasadnione było koniecznością uzyskania pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w całej jednostce osiedleńczej. Zatem według SKO wyznaczony obszar analizowany stanowi urbanistyczną całość i pozwala w sposób obiektywny zbadać parametry i cechy zabudowy sąsiedzkiej, granice obszaru zostały wytyczone wzdłuż ciągów komunikacyjnych, które w warunkach miejskich często stanowią granice obszarów o różnym przeznaczeniu, a obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji.

Wbrew twierdzeniom odwołania według Kolegium dokonana ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego, wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym, gdyż doszło ono do takich samych wniosków, jak organ I instancji. Podobnie oceniono spełnienie wymogów decyzji wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a..

Na koniec organ II instancji odniósł się do zagadnień związanych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla objętej postępowaniem nieruchomości oraz planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiedniej. Względem studium zauważono, iż nie ma ono charakteru aktu normatywnego i z zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, lecz nie wiąże ono stron postępowania lokalizacyjnego. Studium nie będące aktem prawa miejscowego nie może stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, a organ lokalizacyjny nie jest zobowiązany do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla innych nieruchomości uznano, że brak podstaw do wykreowania dla organu lokalizacyjnego w toku postępowania obowiązku analizowania zgodność wnioskowanej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenach sąsiednich.

W skardze wywiedzionej przez profesjonalnego pełnomocnika wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 - 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo, że zakres obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, przy czym przekroczenia dopuszczalnego minimum wyznaczenia obszaru nie zostały uzasadnione, co oznacza, że w konsekwencji wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego ustalone warunki zabudowy powodują przekroczenie przez planowaną inwestycję średnich wskaźników - gabarytów, wysokości elewacji frontowej, geometrii dachu - praktycznie wszystkich nieruchomości po stronie nieparzystych numerów ul. L. (w kierunku wschodnim od ul. L.) co doprowadzi do przytłoczenia istniejących zabudowań formą całkowicie niedostosowaną do koncepcji architektonicznej sąsiedztwa i oderwaną od nieruchomości sąsiednich.

Naruszenie wskazanych przepisów miało zdaniem skarżących skutkować naruszeniem kolejnych przepisów, a to:

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy, mimo, że wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został w sposób niezgodny z wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. znacznie powyżej średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w zakresie działek zbliżonych powierzchniowo i funkcjonalnie do działki inwestycyjnej;

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie dopuszczalności konstrukcji dachu płaskiego podczas gdy cechą charakterystyczną nieruchomości na tym terenie (zwłaszcza nieruchomości sąsiednich) są dachy dwupołaciowe;

- wadliwym ustaleniu, że funkcja mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i nie stanowi uciążliwości dla osób trzecich;

- wadliwym ustaleniu szerokości elewacji frontowej, która powinna wynosić nie więcej jak 11 m biorąc pod uwagę szerokości elewacji sąsiednich działek (nr 1/16 - 14 m oraz nr 1 28 - 9 m ,,szeregówki" - 6,5 m), przez pryzmat obowiązku realizacji ładu przestrzennego i charakterystyki zabudowy jednorodzinnej w tamtym obszarze nieuzasadnionym jest podwyższanie średniej wartości z uwzględnieniem 20% współczynnika;

- wadliwym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niezgodnie z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich (w szczególności na dz. o nr: 1/16 oraz 1/28, 1/29, 1/30, 1/31, 1/32, 1/33, 1/34, 1/35) gdzie wysokość ta wynosi 9 m, ale przy założeniu konstrukcji dachu wielopołaciowego;

Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja negatywnego oddziaływania i nadmiernych uciążliwości planowanej inwestycji poza granice terenu zainwestowania oraz brak pełnego odniesienia się w zaskarżonej decyzji do sprzeczności ustaleń w zakresie uzgodnienia ZDiUM z dnia [...] r. z którego wynika konieczność zapewnienia minimum 1,3 miejsca postojowego na 1 mieszkanie podczas gdy w zaskarżonej decyzji podtrzymana została ilość miejsc parkingowych 1-1,5 miejsca na każdy wydzielony lokal, podczas gdy prawidłowym powinno być zobowiązanie inwestora do realizacji nie mniej jak 1,3 miejsca postojowego na 1 mieszkanie.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się z treścią oprotestowanej skargą decyzji i wskazali, iż organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Według nich zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano minimalne granice obszaru analizowanego, których wykraczanie poza wskazane minimum powinno być czynione z dużą ostrożnością, w szczególności z uwagi na fakt, że zbyt daleko idące rozszerzenie granic obszaru analizowanego może być spowodowane intencyjnym działaniem w celu znalezienia działki zabudowanej w sposób analogiczny do projektowanej - inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa poza granicą określoną w przepisie, ale jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Według autora skargi w niniejszej sprawie taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Organ II instancji nie wyjaśnił w sposób rzeczowy przyczyn poszerzenia normatywnego minimum wskazanego w rozporządzeniu i nie są jasne powody dla których sięgnięcie po tak daleki obszar ma sprzyjać uzyskaniu wiedzy na temat zagospodarowania terenu w całej jednostce osiedleńczej, skoro wykroczenie na zachód o 190 m wskazuje jednoznacznie, że inwestor poszukiwał zabudowy analogicznej dla uzasadnienia posadowienia na działce inwestycyjnej zabudowy wielomieszkaniowej, albowiem takiej zabudowy wielomieszkaniowej w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nie ma, stąd intencyjne poszerzenie obszaru analizowanego. Zabudowa wielomieszkaniowa oddzielona jest od terenu inwestycyjnego i nieruchomości skarżących parkiem oraz drogą, co stanowi naturalną granicę. Zdaniem skarżących jednostkę osiedleńczą o jednolitej charakterystyce można zbadać poprzez analizę obszaru i zabudowań od ulicy L. na wschód i ten obszar stanowi naturalny i rzeczywisty obszar sąsiedztwa, który powinien stanowić podstawę dalszych rozważań. Zanegowano stanowisko o możliwości pogodzenia funkcji zabudowy jedno i wielomieszkaniowej z tej przyczyny, że planowane zamierzenie budowlane znacznie odbiega gabarytami i parametrami od zabudowy jednorodzinnej. Dopuszczona wysokość budynku przy założeniu konstrukcji dachu płaskiego odbiega od geometrii dachów budynków jednorodzinnych i występuje istotna różnica w realizacji budynku wielorodzinnego z dachem płaskim od budynku wielorodzinnego z dachem o określonym kącie nachylenia tak jak w budynkach jednorodzinnych przy założeniu tej samej wysokości budynku. Posiłkując się orzeczeniem sądu administracyjnego wskazano na brak prawidłowego uzasadnienia ustalenia obszaru analizowanego jako przesłankę wadliwości tej czynności, co w badanej sprawie spowodować miało zaburzenie średnich wyników analizy zamierzonej inwestycji, geometrii dachu, wysokości elewacji i wskaźnika zabudowy.

Wskazując na dużą powierzchnię (2.848 m²) objętej postępowaniem działki odmiennie od wskazanych w skardze działek, skarżący uznali, iż możliwa jest wyłącznie jej zabudowa jednomieszkaniowa lub szeregowa która to zabudowa w większości zajmuje znaczną część działki. Ze względu na powyższe według skarżących nieprawidłowo ustalono współczynnik zabudowy. Podobnie według autora skargi ustalono szerokość elewacji frontowej, która powinna zostać ustalona z uwzględnieniem charakterystycznej w tamtym obszarze zabudowy jednorodzinnej i szeregowej szerokość elewacji wynosi 6,5 m.. W tych okolicznościach przyjęcie zwiększonego wskaźnika szerokości elewacji frontowej uznano jako niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązku realizacji ładu przestrzennego w obszarze zabudowy jednorodzinnej i szeregowej. Nieprawidłowo także ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ponieważ zezwolenie na realizację inwestycji budowlanej o konstrukcji dachu płaskiego do wysokości 9,2 m spowoduje przytłoczenie bryłą budynku wielomieszkaniowego nieruchomości sąsiednich o innej diametralnie konstrukcji. Zaznaczono także, iż w obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach dwuspadowych, a nawet taki dach posiadają budynki w zabudowie wielomieszkaniowej.

Skarżący zaprezentowali w skardze pogląd zaczerpnięty z orzeczenia sądu administracyjnego dotyczący niemożliwości uznania za kontynuację funkcji dopuszczenie lokalizacji budynku wielorodzinnego w sytuacji dominowania budynków jednorodzinnych. Następnie w motywach skargi poruszono zagadnienie miejsc parkingowych. Według skarżących nieprawidłowo ustalono ilość miejsc parkingowych, gdyż nie uwzględniono pisma ZDiUM z dnia [...] r.

Względem organu II instancji wysnuty został także zarzut niedokonania pogłębionej analizy kwestii uciążliwości planowanej inwestycji dla skarżących. W tym względzie zwrócono uwagę na pozbawienie skarżących możliwości korzystania z obszaru ogródków przydomowych, oraz utratę ze względu posadowienie zabudowy wielomieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy szeregowej kameralnej zabudowy nieruchomości skarżących. Nowa zabudowa według skarżących ma powodować to, że ,,...zamieszkujący zabudowę szeregową na zawsze stracą jej intymny charakter i będą narażeni na spojrzenia sąsiadów z działki nr 1/19, wielokrotnie w czasie rodzinnych i wypoczynkowych aktywności, czyniąc ostatecznie bezużytecznym ten obszar nieruchomości. W tym zakresie wyraża się nadmierna uciążliwość naruszająca prawnie chronione interesy skarżących".

Finalnie autor skargi zwrócił uwagę na finansowy aspekt sprawy polegający na tym, że istotnie inwestor realizując budynek o maksymalnych rozmiarach kieruje się przesłankami ekonomicznymi lecz jego interes finansowy nie powinien przeważać nad zasadą kształtowania ładu przestrzennego w sposób prawidłowy i zgodny z nieruchomościami sąsiednimi.

SKO we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zaś postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2016 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte zaś pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 ww. ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo, w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organy prawidłowo bowiem przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią cytowane już na wstępie przepisy u.p.z.p., a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy, (także już wcześniej przywoływanego) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wedle art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzje ustalające warunku zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (ust. 5 tego artykułu). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wedle art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Wedle § 5 cytowanego rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Zgodnie z § 7 omawianego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Stosownie zaś do § 8 tego rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Najdalej idącym zarzutem jest niewłaściwe, niezgodne z obowiązującymi przepisami, ustalenie obszaru analizowanego, zaś lektura dalszych zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że zasadniczo są one pokłosiem pierwszego i zasadniczego zarzutu.

Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się słuszności stanowiska skarżących. Z całą pewnością w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział konkretny sposób postępowania organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy określając ramy i zasady badania możliwości realizacji danej inwestycji. Nieodzowne okazuje się w tym miejscu wskazanie na art. 61 ust. 5 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zarzutów skargi nie wynika aby skarżący kwestionowali możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niespełnienie innych poza opisanych naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-4. Zarzucają oni jednak, że decyzja jest niezgodna z prawem jako naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i przepisami szczególnymi, do których ten przepis odsyła. Zauważyć też trzeba, ze intencją skarżących jest wykazanie niezgodności działań organu z przepisami rozporządzenia dotyczącymi sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, tj. w realiach niniejszej sprawy nieuzasadnione przekroczenie wartości minimalnych. Konkretnie niniejszy zarzut uzasadniany jest twierdzeniami dotyczącymi ,,poszukiwania" przez organ dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy nie zachodzi wyjątkowa sytuacja i organ ,,intencyjnie poszerzył obszar analizowany.

Zasadą jest, że pojęcie sąsiedztwa na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej, byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W realiach badanej sprawy istotnie organ rozpoznający sprawę nie poprzestał na wyznaczeniu minimalnej odległości od nieruchomości inwestora wynoszącej 138 m lecz dokonał jej rozszerzenia odpowiednio do wartości 140 m, 150 m, 160 m i około 190 m. Nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, że wyznaczając obszar analizowany inny niż minimalny organy naruszyły prawo. Odnośnie dopuszczenia przez ustawodawcę wyznaczenia szerszego niż minimalny obszaru analizowanego nie można tracić z pola widzenia założenia, że ustawodawca nie zdecydował się na formalistyczne ograniczenie sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjęcia za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia tylko odległości minimalne. Zapewne jest to warunkowane zasadami racjonalności urbanistycznej, która może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej czy kilku stron działki objętej wnioskiem, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie.

W ocenie sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu i dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie, na którym istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, mogące być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wyznaczonego obszaru analizy wynika, że istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy.

Nie można się w tym miejscu zgodzić z zarzutami skargi o intencyjnym działaniu organu przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Jakkolwiek poszerzenie granic obszaru analizowanego, co do zasady jest tylko możliwością, a nie regułą mamy do czynienia z różnego rodzaju zabudową ulicy L. i jej okolic. Organy administracyjne nie ,,intencyjnie poszukiwały" nieruchomości zabudowanych w satysfakcjonujący inwestora sposób lecz jak trafnie wyjaśniło SKO, organ tak wyznaczył obszar analizowany, gdyż było to niezbędne do uzyskania pełnej wiedzy na temat kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zatem decyzja zawiera także uzasadnienie takiego konkretnie działania. Wobec ustalenia, iż w obszarze analizowanym istnieje różnorakiego rodzaju zabudowa, a to mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa, z całą pewnością zgodzić należy się z organami, że zamierzona na działce nr 1/19 inwestycja wpisuje się w istniejący sposób zabudowy, a już z całą pewnością nie jest z nią sprzeczna, co zresztą stanowi warunek jej dopuszczenia. Mamy bowiem do czynienia z kontynuacją istniejącej zabudowy, co szeroko wykazało w uzasadnieniu decyzji Kolegium.

Wiadomym jest, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzają osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i doświadczenie zawodowe, trudno jest zatem podejmować polemikę z twierdzeniami skargi, gdzie wykazywany jest zgoła inny właściwy kierunek i sposób wyznaczania obszaru analizowanego zgodnie z wolą i oczekiwaniami skarżących. Teoretycznie nie jest wykluczone, że istniała możliwość wyznaczenia innego obszaru do analizy, niemniej jednak przyjęty przez organy obszar nie został ustalony sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Autor skargi powołuje się na orzeczenie sądu i wykazuje na niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia nie wpisującego się w kameralny charakter otoczenia i podkreśla, że w obszarze analizowanym przeważają budynki o innych cechach np. o dachach dwuspadowych. Następnie wyjaśnia, że ,,nowa zabudowa pozbawi skarżących możliwości korzystania z obszaru ogródków przydomowych, które są umiejscowione od frontu zamierzonej inwestycji, zaś posadowienie zabudowy wielomieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy szeregowej spowoduje, że funkcja zabudowy kameralnej, ogrodowej, zostanie całkowicie zaprzepaszczona, a dopuszczona w zaskarżonej decyzji wysokość maksymalna nowej zabudowy spowoduje, że budynek wielorodzinny przewyższając i przytłaczając zabudowę szeregową spowoduje, że zamieszkujący zabudowę szeregową na zawsze stracą jej intymny charakter i będą narażeni na spojrzenia sąsiadów z działki nr 1/19, wielokrotnie w czasie rodzinnych i wypoczynkowych aktywności, czyniąc ostatecznie bezużytecznym ten obszar nieruchomości".

Z całą pewnością skarżący odnoszą się do okoliczności związanych z utratą komfortu zamieszkiwania w sąsiedztwie działki niezbudowanej. Każdego rodzaju zabudowa wiąże się z określonego rodzaju oddziaływaniem na otoczenie. Nie jest jednak wiadomym jakiego rodzaju norma prawna zostaje naruszona tym, że ,,skarżący będą narażeni na spojrzenia sąsiadów z działki nr 1/19".

Jak już wcześniej sygnalizowano większość zarzutów skargi wynika z podstawowego dotyczącego niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego. Sąd doszedł do przekonania, że wszystkie inne parametry jak szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, geometria dachu czy inne są zgodne z obowiązującymi przepisami, co zresztą zasadnie i szeroko opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niepodzielenie zarzutu o wadliwości określenia obszaru analizowanego prowadzi bowiem do stwierdzenia, że uwzględniono parametry zabudowy istniejącej dla wyznaczenia parametrow dla planowanej inwestycji. Zatem analiza skarżonej decyzji w kontekście poczynionej wobec niej zarzutów pozwala na podzielenie prawidłowości i trafności argumentacji zaprezentowanej przez organ.

Nie uszedł uwadze Sądu zarzut dotyczący niezapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, przy czym wyznacznikiem była ich liczba wynikająca z pisma ZDiUM z dnia [...] r.. Także i co do tego zarzutu odniosło się Kolegium wyjaśniając, że wiążąco mógł się on wypowiedzieć w sprawie dostępu do drogi publicznej, a nie ilości miejsc parkingowych. Stanowisko dotyczące miejsc parkingowych uznane zostało za pomocnicze, zaś organ wyjaśnił konieczność zagospodarowania odpowiedniej ilości miejsc parkingowych jednakże na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie dopatrzył się również Sąd w toku prowadzonego postępowania naruszeń norm procesowych. Organy orzekające w sprawie właściwie zebrały i oceniły materiał dowody, zaś zapadłe rozstrzygnięcia spełniają warunki wynikające z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Kolegium gruntownie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń odwołań wyjaśniając przy tym motywu uznania decyzji organu I instancji za zgodną z prawem.

Na koniec zastrzec należy, że decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty powoduje emocje, gdyż pozwala zastępczo, ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odkodować i ustalić parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec posiłkowania się przez organy rodzajem istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wykreowane w decyzji warunki muszą być określone na tyle ogólnie, by nie przekreślać możliwości jakiegokolwiek rodzaju zabudowy. Pamiętać przy tym należy, że szczegółowe dane zamierzenia zostają zawsze określone w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały wyjaśnione w sposób niewątpliwy, co znajduje swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w treści rozstrzygnięcia organu obu instancji. Także i w tym miejscu należy podkreślić, że okoliczność, iż organy nie uznały argumentów skarżącego, nie świadczy o naruszeniu przez nie wspomnianych zasad. Z tych też przyczyn Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.