Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1565/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: ART 28 UST. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 roku sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Miasta W. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: - w części rysunku planu, wyznaczającej przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz szpalerów drzew projektowanych od strony drogi lokalnej oznaczonej symbolem 14 KD-L (ul. T.) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem K 116, - w paragrafie 53 tekstu planu w tabeli w wersie nr 14 w kolumnie 7 w odniesieniu do słów "szpaler drzew", II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz strony skarżącej A. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. W. ([...]), zwana dalej "Planem".

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie opubl. w Dz.U. z [....] r. poz. [...] ze zm.), [...] G., zwana dalej "Spółką", w której prawa wstąpiła później kolejna spółka (prawa luksemburskiego), reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, będąca na dzień orzekania użytkownikiem wieczystym działek ew. nr [...] i [...] (obr. [...]), zarzucono niezgodność z prawem ustaleń Planu, gdy chodzi o nieruchomości do której ma ona tytuł prawny. Wniesiono o stwierdzenie nieważności danego aktu prawa miejscowego w odniesieniu do nieruchomości Spółki oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Rada wniosła o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2521/14), wydanym wobec ponownego rozpatrzenia sprawy (uprzednie orzeczenie z 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2732/12 zostało uchylone przez Sąd II. instancji wyrokiem z 13 sierpnia 2014 r. o sygn. II OSK 2879/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność:

- § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b Planu w zakresie, w jakim ustalono dla terenu, oznaczonego symbolem [...], maksymalną intensywność zabudowy, odnosząc ją do powierzchni tego terenu, podczas gdy definicja - zawarta w Planie - odnosi intensywność zabudowy do działki inwestycyjnej (w pkt 1),

- § 42 ust. 6 pkt 2 lit. g Planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wytyczonej na rysunku planu od strony drogi lokalnej [...] (ul. [...]), w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...], na terenie Dzielnicy [...] [...] (w pkt 2).

Wobec wniesienia skarg kasacyjnych zarówno przez Radę Miasta [...], zwaną dalej "Radą", jak i Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczeniem z 22 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2281/15), uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano:

- zasadnie Rada zakwestionowała rozstrzygnięcie Sądu zawarte w pkt 1 wyroku, gdzie stwierdzono nieważność § 42 ust. 6 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 9 oraz § 2 pkt 5 Planu w zakresie, w jakim ustalono dla terenu K . maksymalną intensywność zabudowy; zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu prawnego na dzień uchwalania Planu), wskaźniki intensywności zabudowy są wskaźnikami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które muszą być obligatoryjnie określone w planie miejscowym; stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem o planie", wskaźniki intensywności zabudowy powinny zawierać ustalenia dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej; w Planie dla terenu [...], obejmującego działki Spółki, określono maksymalną intensywność zabudowy wskaźnikiem "3"; przy tym - według § 2 pkt 9 Planu, odnoszącego się do terenu [...] - przez intensywność zabudowy należy rozumieć wskaźnik, obliczony z ilorazu sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich obiektów zlokalizowanych na działce inwestycyjnej i powierzchni tej działki; takie rozumienie omawianej definicji przyjęto w orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14, wskazując trafnie, że wskaźnik intensywności dla terenu [...] należy odnosić do powierzchni "działki inwestycyjnej", a nie powierzchni terenu, oznaczonego danym symbolem; z sentencji wyroku wynika, że nieważność, określonego w Planie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, została stwierdzona przez Sąd w związku z odnoszeniem jej do powierzchni terenu, tymczasem definicja - zawarta w Planie - odnosi intensywność zabudowy do działki inwestycyjnej i nakazuje takie rozumienie tego pojęcia w jego przepisach; takie rozstrzygnięcie Sądu oznacza w istocie zakwestionowanie interpretacji postanowień Planu, prezentowanych w pismach procesowych Rady, przedstawiających wyliczenia tego wskaźnika na działkach, wchodzących w skład terenu [...]; wadliwe rozumienie pojęcia "intensywność zabudowy" przez Radę nie mogło być jednak przesłanką zanegowania, ustalonej w Planie wielkości tego wskaźnika; postanowienia Planu, definiujące pojęcia "działka inwestycyjna" i "intensywność zabudowy" są na tyle jasne i spójne, aby możliwe było prawidłowe stosowanie wskaźnika "maksymalnej intensywności zabudowy"; w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14 nie przedstawiono argumentacji, wykazującej zasadność rozstrzygnięcia, zawartego w pkt 1 sentencji; Sąd nie stwierdził wadliwości w samym określeniu wielkości "maksymalnej intensywności zabudowy", ustalonej dla przedmiotowego terenu,

- niezasadny był zarzut kasacyjny Rady, dotyczący rozstrzygnięcia, zawartego w pkt 2 sentencji wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14; Sąd II. instancji zaakceptował ocenę, wyrażoną w uzasadnieniu tego orzeczenia, co do przekroczenia władztwa planistycznego, w zakresie ustalonego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nieruchomości Spółki,

- zasługiwał na uwzględnienie, zawarty w skardze kasacyjnej Spółki, zarzut odnoszący się do przyjętej w Planie lokalizacji ul. [...] (symbol [...]); analiza akt nie potwierdza stanowiska, sformułowanego w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14, co do wyrażenia uprzednio przez Sąd II. instancji wiążącego stanowiska, jakoby ul. [...] nie zostanie zrealizowana na terenie Spółki oraz tego, że okoliczność ta została przez stronę przyznana; wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. II OSK 2879/13 wskazano na niewystarczającą ocenę argumentacji obu stron w zakresie zarzutu skargi, kwestionującego zlokalizowanie drogi publicznej [...] częściowo na nieruchomości Spółki w sytuacji, gdy rozważeniu podlegała możliwość zlokalizowania tej drogi na działce, stanowiącej własność m [...],

- ponownej oceny wymaga również kwestia niezgodności części tekstowej Planu z jego rysunkiem, dotyczącej terenu wydzielonego pod ul. [...] a odnoszącej się do przewidzianego wzdłuż niej szpaleru drzew; zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie: "Lokalizowanie zieleni w pasie drogowym jest techniką powszechnie stosowaną, służącą dodatkowo przejrzystości rysunku" – nie wyczerpuje spornego zagadnienia; nie może zastąpić oceny merytorycznej, co do legalności zakwestionowanych ustaleń Planu; wskazywane przez Radę trudności techniczne we właściwym oznaczeniu przewidzianego szpaleru drzew na rysunku Planu nie mogą usprawiedliwić sprzeczności pomiędzy jego tekstem a jego rysunkiem; taka sytuacja mogłaby wywołać wątpliwości - na etapie realizacji inwestycji drogowej - w związku z umieszczeniem zieleni na nieruchomości skarżącego (wg rysunku Planu); kwestia ta musi być oceniona w ramach postanowień Planu, dotyczących lokalizacji przedmiotowej ulicy; Sąd I instancji nie ustalił okoliczności istotnych, z punktu widzenia argumentacji przedstawionej przez strony, co do lokalizacji spornej ulicy,

- niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne, dotyczące regulacji § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zawartej w Planie definicji "intensywności zabudowy"; wbrew twierdzeniom Spółki w Planie zostały określone ustalenia, dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na podstawie prawidłowo skonstruowanej definicji intensywności zabudowy; w powołanym przepisie rozporządzenia rozwinięto pojęcie "wskaźnika intensywności zabudowy", wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu, obowiązującym do 20 października 2010 r.); wobec braku legalnych definicji pojęć, użytych w § 4 pkt 6 - dotyczących takich elementów jak: "powierzchnia zabudowy", "powierzchnia działki", "powierzchnia terenu" – dopuszczalne było ich doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego, w ramach definicji "intensywności zabudowy", zawartej w § 2 pkt 9 Planu; stosownie do wymienionego unormowania § 4 pkt 6 rozporządzenia o planie omawiany wskaźnik ma uwzględnić "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu"; było zatem dopuszczalne, aby w planie miejscowym zróżnicować wskaźnik intensywności zabudowy w ten sposób, że dla określonych terenów odnosi się go do "powierzchni działki inwestycyjnej", a dla części terenów do "powierzchni terenu w jego liniach rozgraniczających"; ważne było to, że tereny o tym samym, czy zbliżonym przeznaczeniu mają jednolicie wyznaczony wskaźnik intensywności zabudowy; błędnie również założył autor skargi kasacyjnej, że pojęcie "działka inwestycyjna" może być odnoszone wyłącznie do działek objętych już udzielonymi pozwoleniami na budowę, podczas gdy z istoty zawartych w Planie regulacji wynika, że mają one zastosowanie do inwestycji, które mogą być realizowane w przyszłości; interpretując postanowienia planu miejscowego, jako aktu normatywnego, należy się kierować nie tylko dyrektywami językowymi, ale też regułami wykładni systemowej i celowościowej; z tych względów kwestionowanie przedmiotowego unormowania było niezasadne,

- skuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu I. instancji, dotyczącą zawartych w Planie definicji "działki budowlanej", "powierzchni terenu biologicznie czynnej", "wysokości budynku", z wyłączeniem definicji intensywności zabudowy omówionej wyżej; nie mogły jednak podlegać merytorycznej weryfikacji końcowe wnioski Sądu, co do zgodności z prawem wymienionych definicji; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest bowiem analizy prawnej, odnoszącej się do argumentacji Spółki, podnoszonej w toku postępowania; przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu będzie ocena kwestionowanych postanowień Planu pod kątem dopuszczalności wprowadzonych modyfikacji definicji legalnych, istotności ewentualnych naruszeń i ich znaczenia dla chronionego prawnie interesu skarżącego, zwłaszcza w kontekście możliwości zagospodarowania jego nieruchomości,

- niezasadnie zarzucono naruszenie przepisów w zakresie dotyczącym podnoszonych przez Spółkę zastrzeżeń, co do nieprawidłowości, związanych z rozpatrzeniem uwag, złożonych do projektu Planu i niedokonaniem ponownych uzgodnień i innych czynności procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do jego projektu; dla zakresu kontroli sądowej Planu znaczenie miała okoliczność, że zarzuty, odnoszące się do wskazanych wyżej zagadnień, nie miały związku z własnym interesem prawnym Spółki, gdyż nie zgłosiła ona uwag do projektu Planu; nie dokonano też takich zmian projektu, w zakresie nieruchomości Spółki, które wymagałyby ponowienia uzgodnień lub określonych czynności planistycznych,

- dla wyniku sprawy nie mógł mieć znaczenia zarzut zawarcia w uchwale w przedmiocie Planu rozstrzygnięcia o jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (dalej jako "studium"), zamiast podjęcia w tym względzie osobnej uchwały,

- nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do § 5 ust. 2 w zw. z § 42 ust. 6 Planu, określającego przeznaczenie terenów U-N na cele publiczne o znaczeniu ponadlokalnym; § 5 ust. 2 Planu nie może wywołać żadnych negatywnych skutków dla Spółki; ogólne ustalenie w nim zawarte nie znalazło bowiem rozwinięcia i skonkretyzowania w postanowieniach szczegółowych, dotyczących terenu [...] o funkcji [...],

- uwzględnienie części zarzutów, zgłoszonych w skargach kasacyjnych, skutkowało uchyleniem wyroku w całości, aczkolwiek - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - Sąd będzie związany oceną, co do niezasadności zarzutu kasacyjnego, dotyczącego pkt 2 uchylonego wyroku; sposób rozstrzygania w postępowaniu kasacyjnym zdeterminowany był, po pierwsze, zakresem skarg kasacyjnych, a po drugie konstrukcją sentencji zaskarżonego wyroku; Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekając w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obowiązującej od 15 sierpnia 2015 r. – zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; nie orzekł natomiast o oddaleniu skargi w pozostałej części; odpowiadało to praktyce sądowej, ukształtowanej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie opubl. w Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); we wcześniejszym brzmieniu przewidywał on wyłącznie oddalenie skargi w całości; wobec powyższego, złożenie skargi kasacyjnej "w części, w jakiej WSA nie stwierdził nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r." powodowało, że w istocie przedmiotem kontroli stał się wyrok w całości; nie zawierał on bowiem osobnego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim skarga nie została uwzględniona; w konsekwencji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, sprawa wymaga ponownego rozpoznania w jej całokształcie, poza zagadnieniami, w których działać będzie związanie wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec jednoznacznych wytycznych - zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 2281/15, które stanowią jednocześnie ocenę prawną - jego skutkiem jest obowiązek rozpatrzenia obecnie sprawy w zakresie zagadnień (ewentualnych wadliwości Planu) omawianych w orzeczeniu Sądu II instancji, wobec zakresu skarg kasacyjnych (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 3077/12 – dostępny w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Wobec nie objęcia skargami kasacyjnymi wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14, gdy chodzi o inne kwestie niż odnotowane w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji, co do pozostałych zarzutów Spółki, wiążące jest dotychczasowe stanowisko Sądu I instancji, wyrażone orzeczeniem o sygn. akt IV SA/Wa 2521/14, gdzie nie uwzględniono skargi w szerszym zakresie, choć nie dano temu wyrazu w samej sentencji - zgodnie z uprzednimi regułami, nie oddalono skargi w pozostałej części. Wskazanie Sądu II instancji, co do konieczności rozpatrzenia sprawy "w jej całokształcie", odnosi się do kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych - będących w pełnym zakresie przedmiotem rozważania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując sprawę w tych granicach trzeba wskazać, że skarga zasługuje na uwzględnienie tylko w części.

Przy rozpatrywaniu zarzutów skargi w zakresie, w jakim kwestionowano w nim wadliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, Sąd był związany oceną prawną, wyrażoną w wyroku o sygn. akt II OSK 2281/15. Implikowało to orzeczenie w danym zakresie w pkt I, tiret 1 wyroku.

Gdy chodzi o orzeczenie w pkt 1 tiret 1 i 2, co do rysunku Planu gdzie wrysowano szpaler drzew oraz jego tekstu, gdzie wskazano, że - w ramach realizacji ulicy [...] - jest przewidziany szpaler drzew, stwierdzenie nieważności podyktowane było poniższymi względami.

Plan miejscowy wyznacza między innymi zakres wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmując określone rozwiązania planistyczne rada gminy jest więc uprawniona do określania ram korzystania z tego prawa. Wiąże się to z interwencją w uprawnienia osób chronione konstytucyjnie. Możliwość ingerencji w tym zakresie jest określane mianem władztwa planistycznego. W rozpatrywanym przypadku, z treści Planu nie wynika jednoznacznie, gdzie ma być realizowany szpaler drzew, planowany po północnej stronie ul. [...]. Z rysunku Planu wnosić można, że szpaler ten ma być zlokalizowany na terenie oznaczonym [...]. Z kolei w § 54 tekstu Planu (wrs. 14 kol. 7), gdzie zawarto inne uwagi, dotyczące poszczególnych terenów komunikacyjnych, dla drogi oznaczonej [...] (ul. [...]), przewidziano szpaler drzew. Zapis tego rodzaju może wskazywać, że chodzi o realizację w istocie w samym pasie drogi – przypis dotyczy wszak terenu [...]. Jego lakoniczna treść nie pozwala jednak wykluczyć, że jest to jednak uwaga generalna, co do realizacji danego zamierzenia, zaś miejsce realizację szpaleru wynika z rysunku Planu. To że ustalenia rysunku Planu są w tym zakresie orientacyjne - co wynika z § 3 ust. 3 pkt 4 tekstu Planu – nie oznacza możliwości realizacji zamierzeń wskazanych w części graficznej w dowolnym miejscu. Nie sposób przy tym pominąć, że wzdłuż drogi, stanowiącej od strony wschodniej przedłużenie ul. [...] (oznaczonej dalej jako [...]), wrysowano także szpaler drzew, lecz w ten sposób, że umiejscowiony jest on w pasie drogi o podobnych cechach, co oznaczona [...] na wysokości terenu [...]. Wobec tego nie mogą być satysfakcjonujące wyjaśnienia Rady, że szpaler drzew na rysunku, gdy chodzi o ul. [...], naniesiono wobec uwarunkowań technicznych przy sporządzaniu rysunku.

W takiej sytuacji z treści Planu (tekstu i rysunku) nie wynika jednoznacznie, jaka była intencja Rady, gdy chodzi o realizację szpaleru drzew - miały być one zrealizowane w pasie drogi publicznej, oznaczonym [...], czy też na terenie oznaczonym [...]. Naruszono tym zasady sporządzania Planu. Wymagane jest bowiem, aby był on czytelny i wynikało z niego jednoznacznie, jaki jest zakres praw i obowiązków osób mających prawa do terenów objętych planem. Ocena taka sformułowana była także w wyroku o sygn. akt II OSK 2281/15. W rozpatrywanym przypadku wprawdzie lokalizacja szpaleru drzew po południowej stronie terenu [...] bądź północnej oznaczonego jako [...], dotyczyłaby nieruchomości tej samej osoby (Spółki). Jednakże tereny dróg publicznych podlegają wywłaszczeniu za odszkodowaniem, zaś lokalizacja szpaleru drzew na terenie określonego podmiotu skutkowałaby wyłącznie ograniczeniem możliwości swobodnego rozporządzania rzeczą w danym zakresie.

Należy przy tym odnotować, że - zdaniem Sądu - władztwo planistyczne rady gminy obejmuje możliwość zapisania realizacji szpaleru drzew na terenach przeznaczonych generalnie pod zabudowę, o ile wynika to z racjonalnych względów m.in. w kontekście przesłanek kształtowania ładu przestrzennego. Uwzględniając jednak, że przyjęcie tego rodzaju rozwiązań może znacznie ograniczać swobodę korzystania z określonych fragmentów terenów osób trzecich, za przyjęciem tego rodzaju rozwiązań muszą przemawiać określone względy, zaś - przyjmując je - organ planistyczny musi mieć na względzie m.in. to, że może to skutkować w pewnych przypadkach powstaniem roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 lub 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku nie sposób natomiast uznać, aby wskazane kwestie były w ogóle rozważane przez Radę. Z treści Planu nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić, jaka była jej intencja w tym zakresie. Podnoszona z kolei w skardze kwestia, że szpaler drzew może stanowić - wedle stosownych przepisów - fragment drogi publicznej (określono nawet w tym zakresie szereg norm technicznych), nie wyłącza a priori możliwości przewidywania w planie miejscowym takiego szpaleru w obrębie innych rodzajów nieruchomości. Jest to dopuszczalne o ile przemawiają za tym ustawowo zdefiniowane wartości, jakie należy mieć na uwadze sporządzając plan miejscowy - wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – np. względy kompozycjno-estetyczne czy tworzenie harmonijnej całości określonych założeń przestrzennych (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy).

Na skutek niniejszego orzeczenia, po jego uprawomocnieniu, Rada będzie obowiązana powtórzyć procedurę planistyczną w zakresie ustaleń Planu, zakwestionowanych przez Sąd, wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który - jak trafnie wskazuje się w judykaturze (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2275/10 - dostępny w CBOSA) - znajduje odpowiednie zastosowanie, w danym przypadku.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi, co do kwestii, które nie były jeszcze przedmiotem wiążącej oceny w zreferowanym już uprzednio szczegółowo wyroku o sygn. akt II OSK 2281/15.

Wedle oceny, wyrażonej w powołanym wyżej orzeczeniu, wskaźnik intensywności zabudowy na terenie [...], należy odnosić nie do całego terenu o stosownym oznaczeniu (tego rodzaju reguła dotyczy jedynie terenów wymienionych w § 2 pkt 9 in fine Planu) lecz do działki inwestycyjnej w rozumieniu Planu. Pojęcie to zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5. Oznacza jedną lub zespół działek ewidencyjnych, na których realizuje się inwestycję objętą jednym pozwoleniem na budowę. W sytuacji, gdy Inwestor dysponuje dwoma przyległymi działkami - jak w danym przypadku - od jego decyzji, w kontekście założonego obszaru przedsięwzięcia, będzie zależeć, czy stosownym wnioskiem o pozwolenie na budowę będzie objęta jedna czy obie działki. Zachowanie wskaźnika intensywności zabudowy będzie więc oceniane - zależnie od treści wniosku (obszaru inwestycji) - w odniesieniu do jednej bądź łącznie - obu działek. Określając wskaźnik intensywności zabudowy na "3" Rada nie nadużyła natomiast władztwa planistycznego. Odpowiada on wskaźnikowi występującemu już na zainwestowanym terenie i jest tożsamy lub wyższy do wskaźnika na terenach przyległych, analogicznie zagospodarowanych ([...]). Sama okoliczność, że osoba dysponująca prawem do terenu jest zainteresowana zwiększeniem intensywności zabudowy oraz istnieją ku temu techniczne możliwości, nie obliguje Rady do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań, jakie są zgodne z oczekiwaniem potencjalnego inwestora. Organ planistyczny jest bowiem obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko jego interes, lecz także inne przesłanki racjonalnego gospodarowania przestrzenią, wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie ingerencja w prawa osoby trzeciej, która nie znajduje oparcia w wartościach, jakie musi uwzględnić rada gminy może stanowić podstawę do uznania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić podstawą stwierdzenia nieważności Planu w stosownym zakresie z przywołaniem - jako przesłanki - istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy istnieją racjonalne przesłanki określenia wskaźnika intensywności zabudowy na stosownym poziomie nie sposób uznać, aby doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Mylnie wprawdzie Rada uznawała, że zachowanie tego wskaźnika należy oceniać co do całej jednostki planistycznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wyłącznie, gdyby wnioskiem o pozwolenie na budowę objęto wszystkie nieruchomości w danej jednostce planistycznej. Gdy jednak stosowne wymaganie dotyczy terenu już zainwestowanego, ustalenie wskaźnika odnoszącego się do tzw. działki inwestycyjnej, nie zaś całej jednostki planistycznej, oznacza faktycznie większą swobodę podmiotów, dysponujących prawem do gruntu, gdy chodzi o ewentualną możliwość intensyfikacji zabudowy na działkach ewidencyjnych, gdzie wskaźnik nie został dotąd osiągnięty (co ma już miejsce dla całego terenu) a nadają się one do samodzielnej zabudowy, w ramach odrębnego zadania inwestycyjnego. Oznacza to, że zasady gospodarowania przestrzenią są mniej restrykcyjne niż miała na uwadze Rada, uchwalając plan (wedle wyjaśnienie składanych w toku postępowania przed Sądem). Nie można w tym jednak tym bardziej upatrywać nadużycia władztwa planistycznego, przez które rozumie się ograniczenie praw właściciela, nieznajdujące stosownych podstaw.

Chybione są też zarzuty, gdzie nadużycia władztwa planistycznego upatrywano w przeznaczeniu części nieruchomości Spółki pod drogę publiczną. Ujęta w Planie droga, oznaczona [...] znajduje się w pewnym fragmencie na nieruchomości, do której prawa ma Spółka. Nie ulega to wątpliwości, wobec przedłożonych opracowań (k. 88). Przekonywująca jest jednak argumentacja Rady, gdzie wskazuje się, że względy racjonalnego gospodarowania przestrzenią przemawiają za przeznaczeniem terenów już zainwestowanych w celach, w jakich są one wykorzystywane zamiast innych nieruchomości, które mogą być w tym przypadku użytkowane dla zaspokojenia innych potrzeb (tu tereny zielone – Park [...]).

Kwestia stosownych roszczeń, jakie przysługują osobom, dysponującym prawem do nieruchomości, w kontekście przeznaczenia ich na drogę publiczną i możliwości ich dochodzenia, nie może mieć znaczenia w kontekście oceny, czy przyjęte rozwiązania są racjonalne, wobec zasad planowania - w tym racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Sama okoliczność, że możliwe byłoby zrealizowanie określonego przedsięwzięcie infrastrukturalnego na gruntach stanowiących własność publiczną (gminy czy Skarbu Państwa), nie wyklucza przeznaczenia na ten cel nieruchomości osób trzecich, w sytuacji, gdy dane tereny są już w tym celu wykorzystywane. Jak wynika z materiałów przedłożonych w sprawie (k. 85) - zresztą przez samą Spółkę - droga (wraz z parkingiem po południowej stronie) w danej lokalizacji faktycznie istnieje. O ile nawet obecnie istniejąca droga nie jest zlokalizowana w zakładanym do realizacji fragmencie na działce Strony skarżącej, wykorzystanie niewielkiego fragmentu jej nieruchomości na cel rozbudowy, należny uznać za dopuszczone. Dana droga służy bowiem w istocie generalnie zabezpieczeniu potrzeb komunikacyjnych nieruchomości, położonych w obszarze [...]. Wyrażane w judykaturze trafne poglądy, że nie jest dopuszczalne założenie realizacji przedsięwzięć, służących interesowi publicznemu, na gruntach osoby trzeciej, gdy mogą być one realizowane na gruntach publicznych, nie dotyczy sytuacji gdy mają one służyć głównie zaspokajaniu potrzeb tej osoby. Istotne jest wyłącznie zachowanie reguły proporcjonalności obciążenia z perspektywy zakładanych korzyści. Nie została ona w danym przypadku naruszona - tylko nieznaczna część działek Spółki jest przeznaczona pod drogę.

Niezasadne są zarzuty, gdzie dowodzi się wadliwości ustanowienia w Planie definicji pojęć dla potrzeb tego aktu normatywnego tylko dlatego, że pewne wyrażenia - w określonym znaczeniu - wykorzystano także w aktach innego rzędu – w ustawie czy rozporządzeniu wykonawczym. Wprawdzie - w świetle § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (obecnie opubl. w Dz.U. z [...] r. poz. [...]), nie można w planie miejscowym (akcie prawa miejscowego) powtarzać przepisów zawartych w innych aktach normatywnych (np. ustawach lub rozporządzeniach). Reguły tej nie można jednak odnosić do definicji pojęć – mających jedynie charakter techniczny, dla potrzeb danego aktu normatywnego. Nie są one w istocie przepisami, lecz następstwem skorzystania z jednej z typowych technik legislacyjnych, służących zapewnieniu skrótowości i zwięzłości tekstu. Chodzi o użycie wyrazu bądź zwięzłego wyrażenia, miast powtarzania złożonych opisów. Dla potrzeb stanowienia aktu prawa miejscowego (planu) organ samorządu terytorialnego może wykorzystywać całą gamę technik prawodawczych - także definiować, dla potrzeb określonego aktu prawnego, wyrażenia, wykorzystywane w odmiennym znaczeniu w innych aktach prawnych. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy skutkiem takiego zabiegu jest istotna niejasność (wątpliwość, co do treści normatywnej określonych przepisów, stanowionego aktu prawa miejscowego), bądź modyfikacja - aktem niższego rzędu - zasad ogólnych, gdy chodzi o konkretne wymagania materialnoprawne. Reasumując, jeżeli z treści aktu prawa miejscowego wynika jednoznacznie wola nadania konkretnemu pojęciu innego znaczenia, niż w aktach normatywnych innego rzędu, jest to - co do zasady - dopuszczalne, jeżeli nie prowadzi obiektywnie do istotnych trudności przy późniejszym stosowaniu danego zapisu (niejasności, co do jego treści normatywnej), czy modyfikacji zasad określonych przepisami aktów innego rzędu (ustaw bądź rozporządzeń). Pogląd, co do możliwości wprowadzania odrębnych definicji, choć istnieją one także w aktach innego rzędu, gdy jest to konieczne (uzasadnione potrzebą) jest zresztą podzielany także w orzecznictwie (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1082/11 – dostępny w CBOSA), choć stanowisko judykatury nie jest tu jednolite.

Odnosząc te uwagę do poszczególnych, kwestionowanych definicji pojęć trzeba wskazać, co następuje.

Nie ma przeszkód, aby plan miejscowy definiował jak należy rozumieć - dla potrzeb tego aktu - pojęcie wysokości budynku (§ 2 pkt 33 Planu), pomimo przyjęcia nieco odmiennego znaczenia tego wyrażenia na potrzeby rozporządzenia, określającego warunki techniczne dla budynków. Nie może to stanowić przeszkody w praktycznym stosowaniu regulacji obu aktów normatywnych. W istocie organ nadzoru budowlanego bada na etapie wydania pozwolenia na budowę, czy są spełnione wymagania, wynikające zarówno z planu miejscowego jak i z rozporządzenia o warunkach technicznych dla budynków - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie opubl. w Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Użycie odmiennych definicji skutkuje wyłącznie tym, że spełnienie zawartych w Planie wymagań będzie kontrolowane wedle innych kryteriów (w myśl definicji, zawartej w danym akcie), zaś wynikających z rozporządzenia - wedle innych. Sąd nie dopatrzył się z urzędu, ani nie wykazano w skardze, aby mogło to prowadzić do realnych trudności przy stosowaniu Planu. Nie skutkuje to też modyfikacją reguł materialnych, wynikających z innych aktów normatywnych.

Z kolei zarzuty, że sformułowanie w Planie pojęcia wysokości budynków skutkowało brakiem zawarcia w nim wymagań, co do wysokości całej zabudowy nie może być uwzględniony z następującej przyczyny. Istotnie w Planie zdefiniowano pojęcie wysokości budynku natomiast - gdy chodzi o wymagania dotyczące terenu, gdzie znajdują się działki Spółki (w § 42) określono wymagania, co do wysokości zabudowy (max. 35 m., min - 14). Nie może to rodzić wątpliwości, co do sytuacji prawnej, gdy chodzi o możliwości inwestowania na działce Spółki. Budynki należą bowiem do jednego z rodzajów zabudowy. O ile miałyby być one realizowane na nieruchomościach Spółki, będą musiały spełniać wymagania, co do wysokości zabudowy, z uwzględnieniem zasady jej obliczenia, gdy chodzi o budynki, wynikające z definicji zamieszczonej w Planie. Przyjęta wysokość zabudowy na terenie [...] - przy uwzględnieniu definicji wysokości budynków, sformułowanej treści Planu - nie może być kwalifikowana w danym przypadku, jako nadużycie władztwa planistycznego (podobna wysokość na terenach przyległych).

Jak wskazano wyżej brak też przeszkód do zawarcia w Planie definicji pojęcia "powierzchni terenu biologicznie czynnej" (§ 2 pkt. 20 Planu). Po pierwsze nie ma ono identycznego brzmienia z użytym w innym akcie (tam – "teren biologicznie czynny"). Po wtóre organ nadzoru budowlanego badać będzie zgodności ewentualnego założenia inwestycyjnego z wymaganiami Planu - wyznaczonymi m.in. treścią tej definicji - oraz warunków technicznych - wynikających z regulacji szczególnych. Określając wymagania, zachowania powierzchni biologicznie czynnej, z uwzględnieniem wskazanej definicji, na określonym poziomie, co do nieruchomości Spółki, Rada nie nadużyła też władztwa planistycznego. Zakreślonego wymagania (poziom 30%) nie sposób uznać za nieracjonalne czy oczywiście bezzasadne ([...]).

Zbadanie dopuszczalności sformułowania dla potrzeb Planu definicji pojęcia "działka budowlana", gdy została ona zamieszczona bezpośrednio także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga odpowiedzi, czy – w kontekście interesu prawnego Spółki – zawarcie w tym akcie prawa miejscowego danej definicji prowadzi do zmiany reguł gospodarowania przestrzenią, określonych bezpośrednio przy pomocy tego pojęcia na poziomie ustawowym. W kontekście regulacji dotyczących samego planowania przestrzennego pojęcie to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg brzmienia na dzień uchwalenia Planu) w ogóle nie zostało użyte. W takiej sytuacji jego odrębne zdefiniowanie dla potrzeb Planu nie mogło prowadzić do zmiany reguł, stanowionych w ustawie. Było więc dopuszczalne.

Jak wskazano wcześniej, Sąd orzekając w sprawie jest związany oceną wyrażoną w wyroku o sygn. akt II OSK 2281/15. Dotyczy to niezasadności zarzutów w zakresie: zdefiniowania pojęcia działka inwestycyjna, właściwego ustalenia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wobec prawidłowo skonstruowanej definicji "intensywności zabudowy", naruszenia procedury przy sporządzaniu Planu, w tym kwestii podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie jego zgodności ze studium, oraz dopuszczenia, postanowieniami ogólnymi Planu, przeznaczenia nieruchomości Spółki na ponadlokalne cele publiczne.

Wobec powyższego skarga w pozostałym zakresie została oddalona.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 oraz 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach Sąd orzekł w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2008 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2013, poz. 490), wobec terminu wniesienia skargi. Na koszty składało się: 300 zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, 240 zł. - kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł. - zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej.