Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 293
law: Ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw  członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K., reprezentowaną przez pełnomocnika – radcę prawnego P. U., jest uchwała Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], poz. [...]).

Zgodnie z dokumentacją planistyczną, procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Miasta O. poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 9 maja 2016 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta O. (BIP) oraz zamieszczonego w prasie lokalnej. Zawiadomienie o podjęciu uchwały oraz o terminie składania wniosków Prezydent przesłał również dnia 9 maja 2016 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 24 października 2017 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków Prezydent przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym między innymi opracowanie ekofizjologiczne oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie, po przedstawieniu opinii i uzgodnień, przygotował prognozę oddziaływania na środowisko założeń projektu planu miejscowego. W dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 20 sierpnia 2018 r. – wywieszonym na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miasta O. oraz zamieszczonym w prasie lokalnej, poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 29 sierpnia do 26 września 2018 r., o wyznaczonej na dzień 20 września 2018 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 10 października 2018 r. W dniu 20 września 2018 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami planu. Dalej, w dniu 31 października 2018 r. i dnia 20 grudnia 2018 r. Prezydent podjął zarządzenia w sprawie wniesionych uwag. Kolejnym obwieszczeniem z dnia 22 stycznia 2019 r. – zamieszczonym również na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Miasta O. (BIP) oraz w prasie lokalnej – ponownie poinformował natomiast o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 31 stycznia do 28 lutego 2019 r., o wyznaczonej na dzień 7 lutego 2019 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 14 marca 2019 r. W dniu 8 lutego 2019 r. sporządzony został protokół z dyskusji publicznej, a zarządzeniem z dnia 3 kwietnia 2019 r. Prezydent rozpatrzył uwagi wniesione do projektu.

W dniu [...], Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], Wojewoda O. stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały uznając, że plan uchwalono z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia poprzez niezachowanie wymogów proceduralnych, tj. naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej ustawą w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu kolejowego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) poprzez brak ustalenia obligatoryjnych parametrów i wskaźników dotyczących zabudowy terenów kolejowych, a także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.) poprzez brak ujawnienia w planie przebiegu granic udokumentowanego złoża kopalin.

W związku ze stwierdzeniem nieważności planu podjęte zostały działania w celu opracowania nowego projektu planu miejscowego. Projekt został przedłożony do zaopiniowania organom właściwym w zakresie złóż kopalin oraz terenów kolejowych. Ministrowi Środowiska oraz A S.A. Następnie, po przedstawieniu uzgodnień, obwieszczeniem z dnia 17 października 2019 r. – wywieszonym na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta O. oraz zamieszczonym w prasie lokalnej, Prezydent poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 30 października do 29 listopada 2019 r., o wyznaczonej na dzień 14 listopada 2019 r. dyskusji publicznej oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 13 grudnia 2019 r. W dniu 15 listopada 2019 r. sporządzony został protokół z dyskusji publicznej, a zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2019 r. Prezydent rozpatrzył uwagi wniesione do projektu. Kolejnym obwieszczeniem z dnia 24 lipca 2020 r. – zamieszczonym na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta O. (BIP) oraz w prasie lokalnej – poinformował natomiast o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 5 sierpnia do 2 września 2020 r., o dyskusji publicznej wyznaczonej na dzień 13 sierpnia 2020 r. oraz o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 16 września 2020 r. W dniu 13 sierpnia 2020 r. sporządzony został protokół z dyskusji publicznej, a zarządzeniem z dnia 21 września 2020 r. Prezydent rozpatrzył uwagi wniesione do projektu.

W dniu [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. , poz. 293 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. i zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. oraz rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewody O. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] poz. [...]), Rada Miasta O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. W § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, że plan uchwalono po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., uchwalonego uchwałą z dnia [...], nr [...]. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano z kolei, że jej integralną część stanowią: rysunek planu (załącznik nr 1), wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4). Do uchwały sporządzono też jej uzasadnienie.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. M. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9, art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie postanowień niezgodnych z postanowieniami studium;

- art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie prawa własności skarżącej wynikającego z art. 140 K.c.;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 5 poprzez stwierdzenie, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium. Dalej wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności w całości lub ewentualnie w zakresie nieruchomości położonych w obrębie [...] w O. przy ul. [...], obejmujących działki nr a i b oraz działkę nr c i zasądzenie kosztów postępowania. Wywodząc swój interes prawny skarżąca wskazała, że dwukrotnie wnosiła uwagi do projektu planu, które zostały uwzględnione jedynie w niewielkim zakresie. Podała, że jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie [...], w O. przy ul. [...], obejmujących działki nr a i b (KW [...]) oraz działkę nr c (KW [...]), które zostały objęte planem. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., przyjętego uchwałą z dnia [...], Nr [...], znajdują się one w strefie mieszkaniowej, a uchwalony plan jest niezgodny ze studium. Ponadto, w ocenie skarżącej, postanowienia zaskarżanej uchwały godzą w jej prawo własności ustalone w art. 140 K.c. Przyjęte w planie zasady wprowadzają bowiem ograniczenia w warunkach zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem 5Z. Ograniczenia te polegają na braku możliwości zabudowy nieruchomości zabudową mieszkaniową, zgodnie ze studium. Ustalenia zaskarżonej uchwały oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności. Wskazując na definicję pojęcia "tereny zielone" wg art. 5 pkt 21 Prawa ochrony przyrody skarżąca stwierdziła, że definicja ta nie uprawnia do oceny, że każde drzewo, czy drzewa usytuowane w terenie zwartej zabudowy, towarzyszące budynkowi, posiadające niewątpliwie walor estetyczny stanowią teren zieleni. Jednocześnie zaznaczyła, że na jej nieruchomościach brak jest jakiegokolwiek drzewostanu. Dalej wskazał, że naruszenie jej interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, albowiem Rada Miasta O. podejmując zaskarżoną uchwałę, działała niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podniosła, że ustalone w zaskarżonej uchwale zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 5Z naruszają w szczególności art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż uchwalony plan miejscowy pozostaje w sprzeczności ze studium. Wskazała, że studium wprowadziło jedynie zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w strefach bezpieczeństwa od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. W pozostałej części nieruchomości nie ma żadnych przeciwwskazań do zabudowy. Skarżąca wywodziła, że dane obszary gminy mogą mieć określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana wyłącznie po uprzedniej zmianie studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Stosownie do tego skarżąca podniosła, że jej nieruchomości już w studium z 2010 r. znajdowały się w strefie mieszkaniowej (22M). Dokonując zmian studium w 2018 r. nie dokonano zmian w ustaleniach dla m.p.z.p. Nieruchomości skarżącej dalej położone są w strefie mieszkaniowej (15.1.M), natomiast tereny sąsiednie przywidują kierunki przekształceń w strefę zieleni i wód powierzchniowych (15.4.Z i 15.5.Z). W ocenie skarżącej, niedopuszczalne było objęcie przez plan jej nieruchomości jako terenów zieleni (5Z). Ustalając w zaskarżonej uchwale zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 5Z, Rada Miasta O. przekroczyła granice władztwa planistycznego, albowiem Gmina nie może dowolnie ograniczać korzystania z prawa własności. Skrępowana jest normami wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz regulacją art. 3 u.p.z.p. Działanie organu stanowiącego gminy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, którego wyrazem jest również zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz zasada proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących jej własność. Pomimo tego, że studium wprowadzało zakaz lokalizacji zabudowy jedynie w strefach bezpieczeństwa od linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, plan miejscowy niejako rozszerzył zakaz zabudowy mieszkaniowej na tereny poza tymi strefami. Ograniczono zatem możliwość użytkowania i zagospodarowania jej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że została pozbawiona władztwa nad częścią swoich nieruchomości, które powinny zostać przeznaczone na ogólnodostępne (a więc przeznaczone na cele publiczne) tereny zieleni. Stwierdziła, że przywołane zapisy uchwały nadmiernie chronią interes publiczny, skutkując nieprzestrzeganiem wartości konstytucyjnych, w tym zasady sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz - przede wszystkim - zasady ochrony własności z art. 21 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe podniosła, że zawarte w uchwale rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Stanowią nieuzasadnioną ingerencję gminy w jej prawo własności. Wskazała, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego ustawodawca nie wymaga, aby naruszenia te miały charakter istotny. Ugruntowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, według którego do prawidłowej kontroli aktów planistycznych konieczne jest ze strony sądu ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie planistyczne było dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, lecz także poszukiwało w sytuacjach konfliktogennych kompromisu między interesem wspólnoty lokalnej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu.

W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o oddalenie skargi. Wskazując na bezzasadność zarzutów wyjaśniła, że w studium działki nr a, b, i c stanowiące własność skarżącej znajdują się w jednostce urbanistycznej [...], na obszarze oznaczonym na rysunku studium 15.1.M - strefa mieszkaniowa. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jednak dokumentem określającym ogólną politykę przestrzenną gminy. Nie jest aktem prawa miejscowego i nie określa przeznaczenia terenów, jak błędnie przyjmuje skarżąca. Jest to dokument kierunkowy, w którym określa się wizję - kierunki rozwoju przestrzennego całej gminy, a poszczególne zagadnienia traktuje się systemowo, adekwatnie do skali opracowania (1:10000), czyli ogólnie. Różnice między studium a planem miejscowym sprawiają, że tych dokumentów nie można traktować jako identyczne opracowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego O. z dnia [...] jest obowiązującym dokumentem, przedstawiającym aktualną politykę przestrzenną miasta i podział na tzw. strefy (mieszkaniowo-usługową, mieszkaniową, usługową, aktywności gospodarczej, zieleni, infrastruktury technicznej). Nie są to jednak przeznaczenia terenów, bowiem takie wprowadza się dopiero w planach miejscowych. W Rozdziale II pkt 1.3. Studium: "Podział na jednostki urbanistyczne" wyjaśniono, że w strefach określono dominujący sposób użytkowania terenów i można w nich wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące z funkcją podstawową, niezmieniające charakteru zagospodarowania. Stosownie do tego błędne są założenia skarżącej wobec Studium, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej. W zapisach Studium wskazano, że tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych takich jak: oświaty, opieki zdrowotnej, handlu, administracji itp. oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji. Należy pamiętać, że teren mieszkaniowy nie jest jedynie terenem zajętym przez budynek mieszkalny, ale zabudowie towarzyszy wiele innych przeznaczeń. Należy tu zatem analizować zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej brutto jak i netto. Powinno się mieć na względzie, że zagospodarowanie terenów mieszkaniowych nie może sprowadzać się jedynie do budynków i niezbędnej komunikacji, ponieważ na atrakcyjność osiedli oraz komfort życia mieszkańców wpływa też otoczenie (por. str. 23, 25 Studium). Zasady prawidłowego planowania przestrzennego wymagają planowania w taki sposób, aby w uporządkowanych relacjach i przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań możliwy był rozwój miasta zapewniający prawidłowe jego funkcjonowanie, w tym także dostęp do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych w bliskim sąsiedztwie miejsca zamieszkania, przewietrzanie miasta oraz umożliwienie migracji zwierząt poprzez tworzenie korytarzy ekologicznych oraz uwzględnienie terenów o niekorzystnych warunkach ekofizjograficznych w planowaniu nowej zabudowy. Stąd w odniesieniu do strefy mieszkaniowej w Studium ustalono, że najważniejszymi kierunkami polityki przestrzennej jest m.in. zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleńce itd.) (por. strona 140 Studium). Dalej gmina wywodziła, że w wyznaczonych w Studium strefach mieszkaniowych przy zachowaniu w planach miejscowych funkcji wiodącej, możliwe jest, a nawet pożądane, określanie innych funkcji w sposób oczywisty współistniejących i towarzyszących wiodącej funkcji mieszkaniowej, takich jak usługi (w tym zabezpieczające usługi podstawowe dla poszczególnych jednostek urbanistycznych), tereny komunikacji i tereny zieleni jako tereny rekreacji i wypoczynku. Ustalając w Studium zasady badania zgodności miejscowych planów z ustaleniami Studium (por. str. 269) określono z kolei, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń studium wtedy, gdy: wypełniają kierunki zagospodarowania przestrzennego, wypełniają lub rozszerzają zakazy, wypełniają lub rozszerzają nakazy. W praktyce oznacza to, że wyznaczone np. strefy mieszkaniowe mogą być korygowane w planach, a plany mogą wprowadzać inne funkcje uzupełniające, niekolidujące ze sobą. Ważne jednak przy tym jest to, by w planach miejscowych uwzględniać (ewentualnie rozszerzać) obowiązujące zakazy i nakazy (o ile odnoszą się do obszarów w ramach poszczególnych stref). Wiążącym w granicach zaskarżonego planu ustaleniem Studium w kierunkach zmian w strukturze funkcjonalno- przestrzennej O. dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...] jest strefa mieszkaniowa. Zgodnie z powyższym funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej, jednak wobec założonego rozwoju tej zabudowy, niezbędne było zabezpieczenie terenów zieleni, które będą pełnić w przyszłości nie tylko funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców, ale także niezwykle istotną (szczególnie wobec zmian klimatycznych) rolę środowiskową jako przestrzeń przewietrzająca, ograniczająca nadmierne nagrzewanie się terenów zurbanizowanych, zapewniająca zachowanie lokalnych ciągów ekologicznych. Uwzględniono istniejące uwarunkowania posiadające ograniczenia możliwości zagospodarowania, tj. przebiegające linie wysokiego napięcia wraz z obszarami wzdłuż nich, gdzie wykluczona jest możliwość lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi ze względu m.in. na istniejące pole elektromagnetyczne. Wobec powyższego niezbędny dla jednostki teren zieleni wyznaczono w tym rejonie. Jednocześnie, część nieruchomości skarżącej jest przeznaczona w przedmiotowym planie miejscowym na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej, a także tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zatem skarżąca ma możliwość realizacji zabudowy. Wobec przedstawionych argumentów Gmina uznała, że w odniesieniu do wiążących ustaleń Studium określonych w kierunkach zmian w strukturze funkcjonalno- przestrzennej O. dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...], w zaskarżonym planie miejscowym wypełniono ustalone w Studium kierunki zagospodarowania oraz zakazy i nakazy, a ustalenie terenu 5Z na obszarze strefy mieszkaniowej nie narusza ustaleń Studium i wypełnia potrzebę stworzenia terenu zieleni urządzonej o publicznym charakterze w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i usługowych oraz konieczność pozostawienia terenów zieleni służących powiązaniom przyrodniczym terenów otwartych, migracji zwierząt, przewietrzaniu terenów zabudowanych i zachowaniu terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej. W dalszej części Gmina wskazała również, że obowiązujący wcześniej wymóg "zgodności" planu miejscowego ze studium ustawodawca zmienił na mniej rygorystyczny obowiązek stwierdzenia, iż plan "nie narusza" ustaleń Studium wobec czego zarzut skarżącej jest oparty na nieobowiązującym brzmieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżony plan nie narusza natomiast zapisów Studium. Ponadto, wszystkie wymogi formalne zostały w niniejszej uchwale spełnione, granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone, w tym w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, a zasady wolności ustalone w Konstytucji RP i prawo własności nie oznaczają dowolności zagospodarowania terenów przez władających nieruchomościami. Prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności nieruchomości z zastrzeżeniem wynikającym z Konstytucji RP, iż nie może to prowadzić do naruszenia istoty tego konstytucyjnie chronionego prawa. Działki skarżącej nr a, b i c zostały przeznaczone w zaskarżonym planie na: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej (6MN/U), tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (2MW) oraz tereny zieleni (5Z). Wprowadzenie terenu zieleni oraz wprowadzenie ograniczeń dotyczących zabudowy wynikają m.in. z faktu, że przez należące do skarżącej działki nr a i c przebiegają stanowiące infrastrukturę techniczną linie wysokiego napięcia 110 kV wraz z wynikającymi z przepisów odrębnych ograniczeniami użytkowania w odległości 15 m od osi linii po obu stronach. Fakt ten jako istniejące uwarunkowanie istotnie ograniczające możliwości zagospodarowania został uwzględniony w przyjętych ustaleniach planu. Wobec potrzeby wskazania terenów zieleni dla rozwijających się terenów zabudowy z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju (zgodnie z opisanymi wyżej ustaleniami Studium), odpowiednio w planie miejscowym przyjęto rozwiązania funkcjonalne, przemyślane i racjonalne, a niezbędny dla jednostki teren zieleni wyznaczono w tym rejonie. Wobec tego ograniczenie możliwości potencjalnej zabudowy wynikające wprost ze stanu faktycznego na tym terenie było nie tylko w pełni uzasadnione, ale i proporcjonalne, biorąc pod uwagę wymogi Studium oraz faktyczne uwarunkowania działek skarżącej. Takie działanie mieści się w ramach tzw. "władztwa planistycznego". Kwestionowane przez skarżącą zapisy planu w żaden sposób nie pozbawiają ani nie naruszają przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem planu jak i obecnie) atrybutów prawa własności. Dotychczasowe przeznaczenie i faktyczny stan użytkowania to dla większego fragmentu działki skarżącej grunty orne III i IV klasy bonitacyjnej (takie też jest rzeczywiste zagospodarowanie tego terenu), a nie tereny przeznaczone do zabudowy. Skarżąca nadal może wykorzystywać swoje nieruchomości na cele rolnicze, stosownie do art. 35 u.p.z.p. Gmina zaznaczyła, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan z 1993 r. nie przeznaczał nieruchomości skarżącej na tereny zabudowy, a na tereny rolne. Ponadto, w stosunku do przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, które pozwalałyby na staranie o wydanie pozwolenia na budowę wobec czego, skarżąca nigdy nie posiadała prawa do zabudowy wskazanego terenu. W kwestii zasady proporcjonalności Gmina zaznaczyła, że ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów oraz sposoby ich zagospodarowania przeanalizował dokładnie wszelkie uwarunkowania i możliwości ważąc przede wszystkim interes publiczny z interesami właścicieli oraz użytkowników wieczystych poszczególnych działek znajdujących się w obszarze opracowania. Choć poszczególne rozwiązania mogą w niektórych przypadkach ingerować w prawo własności, to są one zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, niezbędne do realizacji celów publicznych, proporcjonalne i adekwatne do płynących z nich korzyści.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Op 351/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Uzupełniając odpowiedź na skargę, pismem procesowym z dnia 15 lutego 2021 r., Gmina O. przekazała powiększony rysunek Studium wskazując, że wynika z niego, iż działki skarżącej zostały ujęte w Studium jako "projektowany uzupełniający system zieleni". Jak wyjaśniała, zgodnie z zapisami Studium (str. 220) tereny wyłączone spod zabudowy obejmują m.in. tereny tworzące system zieleni miejskiej (lasy, parki, zieleńce, cmentarze). Oznacza to, że zaskarżony plan w żaden sposób nie naruszył zapisów Studium i wypełnia ustalone w Studium kierunki zagospodarowania oraz zakazy i nakazy, a ustalenie terenu 5Z na obszarze strefy mieszkaniowej wypełnia potrzebę stworzenia terenu zieleni urządzonej o publicznym charakterze w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych i usługowych oraz konieczność pozostawienia terenów zieleni służących powiązaniom przyrodniczym terenów otwartych, migracji zwierząt, przewietrzaniu terenów zabudowanych i zachowaniu terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej.

Przy piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2021 r. strona skarżąca przedłożyła kopie trzech decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...], stwierdzających wygaśnięcie wydanych na rzecz skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, tj. odpowiednio decyzji z dnia [...] wydanej dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr a i części działki c; decyzji z dnia [...] wydanej dla budowy budynku gospodarczego w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na terenie działki nr d; decyzji z dnia [...] wydanej dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr d.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu akcentował, że wyznaczony teren planu z funkcją zieleni w decydującej mierze spowodowany był posadowionymi nad tym terenem liniami wysokiego napięcia. Gospodarując terenami Miasto O. ma na względzie zarówno tereny rolne, sąsiadujące z terenami przeznaczonymi pod zabudowę. Miasto stara się zadbać o to, ażeby tereny z dotychczasową funkcją zostały zachowane, ale nie zawsze jest to możliwe. Dodatkowo podniósł, że Miasto O. realizuje system zieleni miejskiej składający się z różnych elementów zieleni i stanowiący połączenie poszczególnych terenów: rolnych, wodnych i zielonych służący przewietrzaniu przestrzeni zabudowanej miasta oraz dodatkowo uwzględniając tereny rekreacyjne. Dalej wyjaśnił też, że teren oznaczony na mapie 1ZP o nieregularnym kształcie wyznaczony został jako teren zielony rekreacyjny z uwagi na jego położenie wewnątrz zabudowy. Łączy on się z dużym terenem zielonym spornym, 42P i 52P przez teren 2ZP, który ma stanowić ścieżki, nasadzenie zieleni i drogi rowerowe. Z kolei sporny teren zielony został w ten sposób przeznaczony, albowiem bezpośrednio sąsiaduje z gruntami rolnymi i żeby zachować pewną symetrię, naturalne połączenie a także zabezpieczyć tereny rekreacyjne uznano, że proponowana forma odda ten zamysł. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że układ dróg wewnętrznych projektowanego nowego osiedla, łukowatość ulic, nieregularność kątów na skrzyżowaniach wynika z przyjętej koncepcji urbanistycznej, a ta jest np.: konsekwencją chęci wymuszenia ograniczenia prędkości pojazdów na drogach osiedlowych. Teren 1ZP, 2ZP, 4ZP, 5ZP nawiązuje do ukształtowania terenu przez przebieg linii energetycznej oraz linii kolejowej od wschodu. Pomyślany został jako teren wentylujący przestrzeń miejską, przy czym tereny 4ZP i 5 ZP nie muszą być od razu urządzoną zielenią, mogą być nadal wykorzystywane rolniczo z ograniczeniami wynikającymi z przebiegu linii wysokiego napięcia. Dalej, odnośnie do stanowisk archeologicznych pełnomocnik stwierdził, że na tym terenie są trzy takie stanowiska. Sąd postanowił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu dopuścić dowód z akt sądowych WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 234/19 ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] oraz dowód z akt administracyjnych Wojewody O. zakończonego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O. z dnia [...], nr [...]. Ponadto zobowiązał Prezydenta Miasta O. do uzupełnienia przedłożonych akt postępowania administracyjnego przez:

- złożenie mapy i wrysowanie, na tym załączniku graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O., nieruchomości stanowiących działki geodezyjne nr e, f, g, h, i, a ponadto wskazanie numerów geodezyjnych Gminy O.,

- wrysowanie na tejże mapie wszystkich działek Skarbu Państwa oraz Gminy O., w tym użytkowanych lub pozostających w zarządzie innych podmiotów reprezentujących Skarb Państwa (np. Agencja Nieruchomości Rolnych) na terenie objętym planem,

- wrysowanie na tak przedstawionej mapie stanowisk archeologicznych z ich opisem.

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r., uzupełniając pismo z dnia 19 sierpnia 2021 r., skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych decyzji Prezydenta Miasta O. stwierdzających wygaśnięcie wydanych na jej rzecz decyzji o warunkach zabudowy na okoliczność istnienia możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem zaskarżonego planu i tym samym ograniczenia prawa własności skarżącej w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu jej nieruchomości, pomimo użytkowania ich rolniczo, nadawały się do zabudowy, a uchwalenie planu spowodowało wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na inne przeznaczenie terenu i zasady kształtowania zabudowy. W tym świetle zasadnym jest zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego w sposób naruszający zasadę proporcjonalności, co spowodowało bezzasadne ograniczenie prawa własności skarżącej wynikającego z art. 140 K.c.

Przy piśmie z dnia 7 września 2021 r. Gmina O. przedłożyła dokumenty w odpowiedzi na zobowiązanie nałożone przez Sąd dnia 19 sierpnia 2021 r., a przy piśmie z dnia 8 września 2021 r. przekazała na wezwanie Sądu akta postępowania nadzorczego wobec uchwały Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...].

Podczas rozprawy w dniu 18 stycznia 2022 r. Sąd postanowił:

- dopuścić dowód zawnioskowany przez M. K. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. w postaci trzech decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...], stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy;

- zobowiązać pełnomocnika organu do złożenia w terminie 14 dni pisma procesowego zawierającego treść wypowiedzi złożonych na rozprawie z uwagi na ich obszerność i złożoność przedstawianej materii;

- zobowiązać pełnomocnika organu do złożenia w terminie 30 dni odpisów wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla obszaru planu przed jego uchwaleniem [...], które zostały następnie wygaszone tak jak decyzje skarżącej oraz wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla obszaru planu w następstwie wcześniej podjętych, a nie wygaszonych decyzji o warunkach zabudowy.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r., Gmina O. przedstawiła pisemne wyjaśnienia składane podczas rozprawy w dniu 18 stycznia 2022 r. W zakresie zasadności projektowania układu komunikacyjnego wskazała m.in., że plan przewiduje rozwój terenów mieszkaniowo-usługowych, w tym lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, co wymaga zabezpieczenia terenów pod rozwój elementów układu komunikacyjnego oraz zieleni dla istniejącej i rozwijającej się jednostki urbanistycznej. Dodatkowo, połączenie ulicy [...] z ulicą [...] jest obecnie wyjątkowo niefunkcjonalne i dlatego umożliwienie wyjazdu na ulicę [...] poprzez ulicę [...] będzie stanowiło duże ułatwienie. Parametry i kształt drogi 10KDD wynikają zaś z lokalnych uwarunkowań, a przede wszystkim z wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W kwestii uchylonych decyzji o warunkach zabudowy Gmina wyjaśniła, że nieruchomości objęte skargą nigdy nie były przeznaczone w całości do zabudowy. Na przedmiotowym terenie były wydane 3 decyzje umożliwiające realizację zabudowy, jednak umożliwiały one nieznaczne powiększenie terenu zabudowy. Każdorazowo wskazywano, że linie elektroenergetyczne wysokiego napięcia znacznie ograniczają możliwość zabudowy działek nr d (przed podziałem nieruchomości na a i b) i c. Co istotne, na podstawie przedmiotowych decyzji można było uzyskać pozwolenie na budowę jedynie budynku gospodarczego oraz budynku jednorodzinnego według określonych ustaleń (przedstawionych w tabeli). Ponadto, zagospodarowanie terenu dopuszczone w decyzjach o warunkach zabudowy było mniej korzystne (bardziej ograniczone) niż określone w miejscowym planie. Plan dopuszcza bowiem znacznie więcej przeznaczeń terenu, umożliwia większą swobodę projektowania (więcej powierzchni zabudowy, na części wyższa zabudowa, większy zakres nachylenia połaci dachowych). Co istotne, skarżąca nigdy nie uzyskała prawa do zabudowy terenu pod linią i w zasięgu jej oddziaływania, tj. po 15 m od osi. Wypowiadając się co do systemu zieleni miejskiej i zasadności jego tworzenia Gmina wywodziła, że sporny plan jest zgodny ze Studium, ponieważ m.in. uwzględnia potrzebę tworzenia systemu zieleni miejskiej. System ten składa się z wielu elementów przyrodniczych (istniejących i projektowanych) takich jak np.: lasy, węzły i korytarze ekologiczne, tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej, tereny wód powierzchniowych, obszary chronione itp. Dodatkowo tereny zieleni pełnią ważne funkcje kompozycyjne, społeczne, gdyż poprawią estetykę miast, a ponadto stanowią przestrzeń otwartą umożliwiającą aktywny wypoczynek mieszkańcom osiedli. Tworzony system terenów zieleni uwzględnia istniejący stan zagospodarowania terenu, uwarunkowania ekofizjograficzne oraz istniejące i przyszłe potrzeby mieszkańców w zakresie kontaktu człowieka z przyrodą, rekreacji i wypoczynku. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że wyznaczone pasy zieleni izolacyjnej usytuowano w bezpośrednim sąsiedztwie uciążliwych elementów zagospodarowania takich jak obwodnica północna - ulica [...] (teren 1Z), linii kolejowej i linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (teren 4Z), drogi zbiorczej - ulica [...] i linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia (teren 5Z). Dodatkową kwestią wziętą pod uwagę było również to, że obecnie tereny 4Z i 5Z są wykorzystywane jako użytki rolne. Pozostawienie części terenów w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym pozwala również na zachowanie ważnych dla środowiska ekosystemów oraz funkcji żywicielskiej zieleni. Dalej Gmina odniosła się do negatywnego zaopiniowania projektu planu przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w O. - na posiedzeniu w dniu 22 marca 2017 r. podkreślając, że Komisja ta jest organem doradczym Prezydenta opiniującym przedłożone dokumenty planistyczne, niemniej jednak po analizie uwag zawartych w ww. opinii projekt planu został skorygowany. Przedstawiła również uwagi dotyczące studni na drodze 9KDD oraz wskazała na postępowanie nadzorcze Wojewody wobec planu przyjętego uchwałą z dnia [...], Nr [...]. Wyjaśniła, że wobec stwierdzenia nieważności tego planu przez organ nadzoru, rozstrzygnięciem z dnia [...], nr [...], wprowadzono odpowiednio zapisy do ustaleń projektu planu i ponowiono procedurę planistyczną, w wyniku której ostatecznie przyjęto zaskarżoną uchwałę z dnia [...]. W zakresie różnic pomiędzy planem uchwalonym w 2019 r., a aktualnym planem uchwalonym w 2020 r. Gmina odniosła się do kwestii zagospodarowania terenów obejmujących stanowiska archeologiczne.

W wykonaniu zobowiązania Sądu, przy piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Gmina przedłożyła wykazy: decyzji ustalających warunki zabudowy na obszarze spornego planu wydane do dnia jego wejścia w życie; decyzji uchylających ww. decyzje w związku z wejściem w życie miejscowego planu; decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy wydane na obszarze miejscowego planu do dnia jego wejścia w życie; decyzji o pozwoleniach na budowę wydane na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy do dnia wejścia w życie planu.

Podczas rozprawy, w dniu 17 maja 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowił dopuścić dowody:

- z przedłożonych przez organ odpisów decyzji wg wykazu załączonego przez organ do pisma procesowego z dnia 15 lutego 2022 r.;

- z załącznika graficznego do pisma procesowego organu z dnia 28 stycznia 2022 r. wykazującego projekt miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego przekazanego do zaopiniowania Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w O. w marcu 2017 r., a niezależnie od tego załącznik graficzny do uchwały zaskarżonej z zaznaczonymi nieruchomościami będącymi we własności Skarbu Państwa, Gminy O. lub w zarządzie ich jednostek organizacyjnych. Ten ostatni dokument wykazuje także trzy stanowiska archeologiczne w obrębie planu miejscowego.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł i wywodził jak w odpowiedzi na skargę i w złożonych pismach, a na pytanie Sądu drugi z pełnomocników oświadczył, że nie posiada wiedzy na temat zarzutu pełnomocnika skarżącej odnośnie do legalności budowy linii elektroenergetycznej, podnoszonego na etapie postępowania przed organem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty słuszności lub zasad współżycia społecznego.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej P.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie braku podstaw do uwzględnienia skargi w całości lub w części, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] poz. [...]), która została podjęta w zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej u.s.g., na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) zwanej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który co należy odnotować w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 tej ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Stosowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga zatem ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację skarżącej Sąd uwzględnił, że w rozumieniu tego przepisu naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14 - dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) zwanej K.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 603/17).

Skarżąca wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b oraz nr c, które zostały objęte zapisami zaskarżonego planu miejscowego. Działki te położone są na terenach, które na rysunku planu zostały oznaczone odpowiednio:

- działka nr a w części symbolem 5Z, co wg zapisu planu w karcie terenu nr [...] oznacza tereny zieleni z funkcją uzupełniającą: tereny zieleni urządzonej, uzbrojenie terenu, tereny rolnicze, drogi rowerowe oraz tereny sportu i rekreacji, w części symbolem 6MN/U - co zgodnie z kartą terenu nr [...] oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i teren zabudowy usługowej w postaci: budynków biurowych, handlowo-usługowych, szkół i instytucji badawczych, szpitali i zakładów opieki medycznej i w części symbolem 2MW – tj. zgodnie z kartą terenu nr [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem uzupełniającym pod zabudowę usługową taką jak: budynki biurowe, handlowo-usługowe, szkół i instytucji badawczych, szpitali i zakładów opieki medycznej;

- działka nr b symbolem 6MN/U;

- działka nr c w różnych częściach symbolami 6MN/U, 5Z i 10KDD – zgodnie z kartą terenu nr [...] przeznaczenie podstawowe terenu 10KDD to drogi publiczne – ulice dojazdowe, a uzupełniające: zieleń urządzona, uzbrojenie terenu i drogi rowerowe.

Ustalenia zaskarżonej uchwały oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności w stosunku do wskazanych nieruchomości. W tym zakresie skarżąca zakwestionowała zapisy planu wskazując, że przyjęte w planie zasady wprowadzają ograniczenia w warunkach zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem 5Z, które polegają na braku możliwości zabudowy nieruchomości zabudową mieszkaniową, zgodnie ze studium.

Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania nieruchomości skarżącej niewątpliwie zaskarżona uchwała reguluje jej sytuację prawną, kształtując przysługujące jej prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonego aktu określają dla nieruchomości ich przeznaczenie i zasady zagospodarowania, które skarżąca musi respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej w zakresie w jakim jej postanowienia odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 5Z, obejmującego działki skarżącej nr a i c, uniemożliwiając jej zagospodarowanie nieruchomości w sposób sprzeczny z ustaleniami planu. Zaskarżona uchwała wprowadza zasady ich zagospodarowania, które skutkują naruszeniem prawa własności nieruchomości w związku z ograniczeniami w zakresie ich przeznaczenia zgodnie z wolą skarżącej pod budownictwo mieszkaniowe.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie.

Podkreślić jednak wyraźnie należy, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt. Podstawą do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego aktu skutkującej uwzględnieniem skargi jest stwierdzenie, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, Sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie, istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do części działek skarżącej nr a i c, które przeznaczono pod tereny zieleni, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy, w tym jak podniosła skarżąca na skutek przyjęcia rozwiązań sprzecznych z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań organów gminy wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącej prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organy działały na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyły granic przyznanego im przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p, który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym trzeba, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności – inaczej niż wskazano w skardze – istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie które ma charakter istotny. Należy również podkreślić, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności tego planu dokonywanej jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tych nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uwzględnił stan faktyczny przedstawiony we wstępnej części uzasadnienia wynikający, stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. z przedłożonych akt procedury planistycznej, jak również ze stanowisk stron postępowania przedstawionych w toku postępowania. Ponadto, mając na uwadze, że specyfika administracyjnej procedury planistycznej nie przewiduje dokonywania ustaleń w zakresie interesu prawnego strony skarżącej, w celu dokonania bezopornych ustaleń Sąd, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., dokonał ustaleń faktycznych na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów. Ustalenia te zostały przedstawione we wcześniejszej części i nie ma konieczności ich powtarzania. Na ich podstawie Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącej nie stwierdził natomiast, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W pierwszej kolejności, w kwestii zachowania trybu sporządzenia planu, którego kolejne etapy opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia należy dostrzec, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwane dalej rozporządzeniem.

Wskazać przyjdzie, że w zaskarżonym planie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, a w załączniku nr 2 zamieszczony został wykaz zabytków.

Uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu, a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. Z analizy dokumentacji planistycznej wprost wynika, że kilkukrotnie przeprowadzano dyskusję nad planem, co utrwalone zostało w protokołach z przeprowadzonej dyskusji publicznej. Kilkukrotnie też projekt planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia Prezydent informował również w wymagany sposób, tj. w drodze ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a następnie także przez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składania wniosków oraz uwag.

Zauważyć przy tym trzeba, że po stwierdzeniu nieważności pierwszej uchwały podjętej w trybie prowadzonej procedury, tj. uchwały z dnia [...], nr [...], procedura planistyczna została ponowiona w niezbędnym zakresie.

Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.

W szczególności zauważyć też można, że w pierwszej części procedury planistycznej częściowo uwzględnione zostały uwagi skarżącej wniesione do projektu planu, dotyczące działki nr a i c. Skarżąca wnosiła o uchwalenie możliwości zabudowy tych nieruchomości w całości zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, ewentualnie zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudową usługową. Jak wynika z rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta O. z dnia 31 października 2018 r., a następnie także z części graficznej zaskarżonego planu, część terenu 5Z usytuowanego przy ul. [...] została zmieniona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny usług, tj. wg planu teren 6MN/U. W toku uchwalania planu rozważono zatem stanowisko skarżącej. Z porównania rysunku zaskarżonego planu z rysunkiem planu wcześniej obowiązującego, tj. przyjętego uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...], Nr [...] wynika, że w poprzednim planie teren działek nr a i c oznaczonych obecnie jako 6MN/U stanowił tereny zielone. W konsekwencji stwierdzić można, że uchwalając plan uwzględniono w tym zakresie interes prawny skarżącej.

Zdaniem Sądu, jako zgodne z obowiązującym prawem uznać przy tym należy stanowisko Gminy prezentowane co do przeznaczenia pozostałych części działek skarżącej (nr a i c) na tereny zielone.

Odnosząc się do o zarzutów skargi przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że stosownie do zapisu § 1 zaskarżonego planu uchwalony on został po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., przyjętego uchwałą z dnia [...], nr [...]. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z tą oceną, co prowadzi do stwierdzenia, że przy uchwalaniu planu spełniony został również wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżąca wskazała, że sporna część jej nieruchomości znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i z tego wywodziła sprzeczność zapisów planu co do przeznaczenia części jej działek pod tereny zielone. Z wyrysu Studium zamieszczonego na rysunku planu faktycznie wynika, że jako teren zabudowy mieszkaniowej w Studium oznaczono cały obszar objęty zaskarżonym planem. Stosownie do zapisów części tekstowej Studium nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej, że tak ustalony kierunek zagospodarowania wyłącza w ramach tego terenu ustalenie w planie innego przeznaczenia, w tym funkcji zieleni. Słuszne jest stanowisko Gminy, co do błędnego założenia skarżącej wobec Studium, że strefa mieszkaniowa w nim wyznaczona będzie w całości zagospodarowana wyłącznie terenami zabudowy mieszkaniowej.

Wskazać przyjdzie, że na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności: uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego (lit. a), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (lit. b). W zakresie tej regulacji uwzględnić zatem trzeba, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy. Dlatego, stopień związania planów zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, które nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

Podzielić należy pogląd, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 4440/15).

W tym kontekście normatywnym, w niniejszej sprawie należy odczytywać ustalenia obowiązującego Studium, w którym wskazano m.in., że teren mieszkaniowy netto obejmuje powierzchnię zajętą nie tylko przez budynki mieszkalne (teren zabudowy), ale również dojścia i dojazdy do nich, place gospodarcze, place zabaw przy budynkach i zieleń towarzyszącą (tzw. wnętrza). Tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji (str. 23 Studium). "(...) Analizując jedną z podstawowych funkcji miasta, jaką jest mieszkalnictwo należy przede wszystkim pamiętać, że teren mieszkaniowy nie jest jedynie terenem zajętym przez budynek mieszkalny, ale zabudowie towarzyszy wiele innych przeznaczeń. Należy tu zatem analizować zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej brutto jak i netto. Powinno się mieć na względzie, iż zagospodarowanie terenów mieszkaniowych nie może sprowadzać się jedynie do budynków i niezbędnej komunikacji, ponieważ na atrakcyjność osiedli oraz komfort życia mieszkańców wpływa też otoczenie, w tym jakość i standard wyposażenia obszaru we wszelkie urządzenia techniczne, dostępność usług, ilość i jakość terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, dostępność komunikacyjna (...). Bardzo ważnym aspektem, świadczącym o atrakcyjności dzielnicy mieszkaniowej jest udział terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Najwyższy wskaźnik, jest w dzielnicy [...] ([...] i [...] są terenami rekreacyjnymi O.), a brak takich terenów odnotowano we [...] i [...]" (str. 25). Określając kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenu w Studium wskazano również, że "(...) System zieleni miejskiej należy ukształtować odpowiednio do uwarunkowań przyrodniczych. Adekwatnie również do potrzeb mieszkańców część systemu zieleni powinna zaspokajać potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe. Współczesne miasta muszą mieć ukształtowany spójny system zieleni miejskiej, ponieważ wpływa to na zapewnienie odpowiedniego standardu środowiska miejskiego. (...) Zgodnie z zapisami Planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego należy dążyć do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z zachowaniem ładu przestrzennego, racjonalnego kształtowania sieci osadniczej, polegającego na dążeniu do spójności, zwartości struktury oraz równowagi terenów zabudowanych i terenów zieleni, preferencji intensyfikacji zabudowy na terenach zainwestowanych wraz z ich regeneracją i przeciwdziałanie zajmowaniu nowych obszarów pod zabudowę, budowaniu tożsamości regionalnej poprzez zachowanie dziedzictwa kulturowego, spójności i ciągłości przestrzennej, minimalizowaniu sytuacji konfliktowych, polegającej na poszanowaniu i ochronie obszarów cennych przyrodniczo i kulturowo przy wyznaczaniu wielofunkcyjnych obszarów rozwoju, poprawy dostępności przestrzennej polegającej na organizacji wydajnej sieci transporotowej i opartego na niej zrównoważonego transportu publicznego z uwzględnieniem powiązań infrastrukturalnych i funkcjonalnych oraz stymulowania rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego, z wykorzystaniem istniejącego potencjału gospodarczego, kadr i zasobów naturalnych, w raz ze wsparciem sektora gospodarki opartej na wiedzy i innowacyjności" (str. 139 Studium).

Ze wskazanych zapisów wprost wynika, że zabudowie mieszkaniowej na terenie miasta O. towarzyszy wiele innych przeznaczeń sąsiednich terenów w tym system zieleni. Z przedłożonego rysunku zamieszczonego w studium (rysunek nr 25; karta akt sądowych 104) obrazującego system zieleni miejskiej na terenie O. wprost przy tym wynika, że nieruchomości skarżącej w spornej części oznaczone zostały w Studium jako projektowany uzupełniający system zieleni.

Odnosząc powyższe do spornych zapisów planu, dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni Sąd uznał, że pomimo oznaczenia w Studium całości terenu objętego planem, w tym działek nr a i c, jako terenu mieszkaniowego, zaskarżony plan nie narusza ustaleń tego Studium. W konsekwencji też przy uchwaleniu planu nie naruszono art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Istotne naruszenie, zdaniem Sądu, nie wystąpiło również w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącej prawo własności do wskazanych działek, to jednak zapisy planu, które określają przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod zieleń (5Z) nie stanowią nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego w tym w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności.

Mimo, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W myśl z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków Gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, jak również użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma jednak charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. Istota planowania przestrzennego polega z kolei na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu uznać należy, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie części działek skarżącej pod zieleń, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącej. Nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy w tym nie skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności. Stosownie do argumentów Gminy jest uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego.

Analiza rysunku planu potwierdza, że funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej. Wobec rozwoju takiej zabudowy niezbędne było zatem - w tym stosownie do wskazanych wcześniej założeń Studium - zabezpieczenie na tym obszarze terenów zieleni, które mogą pełnić funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców. Ponadto, słusznie uwzględniono rolę środowiskową terenów zieleni, jako przestrzeni przewietrzającej, ograniczającej nadmierne nagrzewanie się terenów zurbanizowanych, zapewniającej zachowanie lokalnych ciągów ekologicznych.

W ocenie Sądu uwzględnione w planie przeznaczenie terenów wskazuje na spójny układ urbanistyczny realizujący wymóg zrównoważonego zagospodarowania otoczenia terenów mieszkaniowych, które przemawia za wyznaczeniem w ich sąsiedztwie terenów zieleni. Wobec potrzeby wskazania terenów zieleni dla rozwijających się terenów zabudowy z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju odpowiednio w planie miejscowym przyjęto rozwiązania funkcjonalne, przemyślane i racjonalne.

Oceniając z kolei zgodność przeznaczenia części działek skarżącej pod zieleń z zasadą proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zauważyć przede wszystkim trzeba, że niewątpliwie przyjęta koncepcja położenia terenów zielonych dotyka nie tylko działek skarżącej, ale także innych terenów, w tym w przeważającym zakresie stanowiących własność Skarbu Państwa (Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Nie można więc zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, czy też zasady proporcjonalności. W tym ostatnim zakresie zauważyć przyjdzie, że ograniczenie praw właścicielskich skarżącego nastąpiło w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego. Można nawet powiedzieć, że w niewielkim zakresie, bo z całą pewnością nie uniemożliwia korzystania z obecnego sposobu zagospodarowania działki. Jednocześnie też w procesie planowania częściowo uwzględniono wolę skarżącej zgłoszoną w postaci uwag do projektu planu, a także faktycznie istniejące ograniczenia w możliwości zabudowy części tych terenów.

Analiza zapisów zaskarżonego planu w kontekście zapisów planu poprzednio obowiązującego wskazuje, że jeśli chodzi o ustalenie obecnie na działkach nr a i c terenów zielonych to takie samo przeznaczenie tego obszaru było także ustalone w poprzednim planie. Uwzględniając natomiast częściowo uwagi skarżącej do projektu zaskarżonego planu, jak już wcześniej wskazano, część terenu spornych działek - usytuowanego przy ul. [...], została zmieniona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny usług, tj. wg planu teren 6MN/U.

Słusznie Gmina zwróciła przy tym uwagę, że znajdujące się na tym obszarze tereny w sąsiedztwie linii wysokiego napięcia wraz z oddziaływującym polem elektromagnetycznym nie są właściwe do przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową. Stosownie do tego w zakresie ustalenia przeznaczenia uwzględniono zatem także istniejące uwarunkowania posiadające ograniczenia możliwości zagospodarowania, tj. przebiegające linie wysokiego napięcia wraz z obszarami wzdłuż nich, gdzie wykluczona jest możliwość lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi ze względu m.in. na istniejące pole elektromagnetyczne.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, ograniczenie możliwości potencjalnej zabudowy wynikające wprost ze stanu faktycznego na tym terenie, było nie tylko w pełni uzasadnione, ale i proporcjonalne, biorąc pod uwagę wymogi Studium oraz faktyczne uwarunkowania działek skarżącej.

Jak wskazał organ dotychczasowe przeznaczenie i faktyczny stan użytkowania to dla większości terenu spornych działek skarżącej grunty wykorzystywane rolniczo. Uchwalenie planu nie stoi natomiast na przeszkodzie dalszego wykorzystywania terenów w celach rolniczych.

Zgodnie bowiem z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W przedmiotowym planie nie zawarto zapisów co do tymczasowego zagospodarowania terenu obejmującego działki skarżącej, stąd do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, jako terenów zieleni, mogą być one wykorzystywane jak dotychczas.

W odniesieniu do ponoszonej przez skarżącą kwestii wydania wcześniej dla spornego terenu decyzji o warunkach, które w związku z procedowaniem zaskarżonego planu zostały wygaszone, podkreślić z kolei trzeba, że fakt ten nie mógł mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego planu. Z ustaleń dokonanych przez Sąd na podstawie przedłożonych dokumentów, w postaci kopii 3 decyzji o warunkach zabudowy, wydanych odpowiednio dla: budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr d i budynku gospodarczego w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na terenie części działki nr d (decyzje z dnia [...]) oraz budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie części działki nr a i części działki nr c (decyzja z dnia [...]) wynika, że zabudowa ta nie była przewidziana na tych częściach działek, które w planie zostały przeznaczone na tereny zieleni. Z treści decyzji oraz ich załączników graficznych wynika, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przewidziana została od strony ul. [...], a linia zabudowy ustalona została w odległości około 8 m od granicy działki stanowiącej pas drogowy tej ulicy. Ustalono też w tych decyzjach, że budynki mieszkalne mogą być zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od przebiegającej przez działki skarżącej linii elektroenergetycznej. Z kolei budowa budynku gospodarczego zaplanowana była w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy, która obecnie usytuowana jest na działce nr b, oznaczonej w planie symbolem 6MN/U.

Ustalenia decyzji wskazują zatem, że warunki zabudowy nie dotyczyły tej części działek nr a i nr c, które w planie oznaczone zostały symbolem 5Z. Zauważyć przy tym trzeba, że przy uchwalaniu planu uwzględniono fakt wydania wskazanych decyzji o warunkach zabudowy poprzez przeznaczenie części działek skarżącej pod zabudowę i oznaczenie ich symbolem 6MN/U.

Reasumując, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części działek skarżącej pod tereny zieleni (5Z) Gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności i przekroczyła granice władztwa planistycznego. Nie można uznać, że uwzględniono jedynie publiczny interes prawny ogółu bez uwzględnienia interesu skarżącej. Zauważyć też trzeba, że przyjęte rozwiązania wskazują na spójność i jednolitość planowanych rozwiązań w zakresie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W szczególności też, wbrew zarzutom skargi, sporne zapisy planu nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium.

Jeszcze raz zaakcentować należy, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego, prawnego porządku planistycznego. Skoro gmina dąży do zachowania ładu przestrzennego, przyjmując rozwiązanie w wyniku przemyślanej koncepcji - w tym uwzględniając zasadę proporcjonalności, to w takim przypadku nie można zarzucić nadużycia władztwa planistycznego. Sąd nie ocenia natomiast celowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżącą, nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa. Na mocy art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje bowiem prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł jak w sentencji.