Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 790/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, 7, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 2, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 roku sprawy ze skargi J. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia..., nr ... w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę. 2. przyznaje radcy prawnemu M. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej J. B. z urzędu; 3. przyznaje radcy prawnemu M. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu Z. B. z urzędu.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), ustalił na wniosek L.B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], gm. S. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p". W uzasadnieniu wyjaśniono, że projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Dróg Powiatowych oraz Geologiem Wojewódzkim. Ustalono, że wobec rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do tego budynku. Wskazano, że na etapie ustalenia warunków zabudowy analizie podlegają tylko warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jeśli zostaną one spełnione organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania rozstrzyga się czy w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych nie ma przeciwskazań do realizacji wnioskowanego zamierzenia. Podano, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi samodzielnej podstawy do realizacji inwestycji. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego jest badana przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji budynku, w tym jego usytuowaniu w stosunku do granic działek sąsiednich, gdyż kwestia ta uzależniona jest od wniosku inwestora oraz będzie przedmiotem oceny przed organem architektoniczno - budowlanym.

2. W odwołaniu od tej decyzji J.B. i Z.B. (dalej jako: "Skarżący") wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucili, że decyzja dopuszcza zabudowę budynku gospodarczego w bardzo bliskiej odległości od granicy ich nieruchomości. Wskazali, że gabaryty budynku spowodują zacienianie ich okien, zwłaszcza, że budynek gospodarczy będzie miał poddasze użytkowe. Podnieśli, że w sprawie została nieprawidłowo ustalona nowa linia zabudowy, która winna być kontynuacją linii istniejącej na działkach sąsiednich. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie wynika jak przebiega linia zabudowy na działkach sąsiednich.

3. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm) dalej jako: "k.p.a.", I. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy w części, tj.: 1. w punkcie 3.l.b) w zakresie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określonego na 0,125 dla przedmiotowej inwestycji i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na działce nr [...] określono na 0,34.

2. w punkcie 3.2 litery a) do g) zatytułowanym "Parametry techniczne inwestycji ustalone na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2)" i w tej części orzekło co do istoty i wprowadziło następujące ustalenia:

a) liczba kondygnacji - jedna kondygnacja nadziemna;

b) szerokość elewacji frontowej: 6 m z tolerancją ± 20%;

c) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: w przedziale od 2,5 do 3,5 m;

d) geometria dachu: układ połaci dachowych - jednospadowy, o kącie nachylenia połaci nie większym niż 30°, wysokość kalenicy - do 4 m, kierunek kalenicy - równolegle do frontu działki;

e) lokalizacja budynku w stosunku do granic działek sąsiednich - dopuszcza się lokalizowanie obiektów w innej odległości, niż na zasadach ogólnych wyrażonych w przepisach dotyczących warunków technicznych; II. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przywołał art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podając, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W trybie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "rozporządzenie z 26.08.2003 r."), gdzie w § 3 ust. 1 zapisano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 1 ww. rozporządzenia określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wskazano nadto, że ustaleń tych organ dokonuje w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę autor analizy zastosował się do wskazówek wcześniejszej decyzji organu odwoławczego i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej, tj. trzykrotności szerokości frontu działki (3 x 31m = 93m), co odzwierciedlono na załączniku graficznym. Skutkowało to uwzględnieniem, poza zabudową na działkach nr [...] przyjętą w pierwszej analizie, także zabudowy na działkach o numerach: [...]. W analizie granice obszaru wyznaczono poprzez ujęcie całych działek, które zostały przecięte promieniem wyznaczonym na 93 m. Działanie takie jest uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że jeżeli obszar analizowany obejmuje jedynie fragment zabudowanej działki geodezyjnej, to analizą objąć należy całość takiej działki. W tak ustalonym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza oraz pozostałe budynki niemieszkalne. Z zestawienia tabelarycznego wynika, że analiza objęła 14 zabudowanych działek. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze zabudowanym i zagospodarowanym, na którym znajduje się szereg budynków charakterystycznych dla zabudowy miejscowości J., co pozwala na uznanie, że jest wystarczający dla ustalenia zabudowy działek sąsiednich. Podano, że autor analizy wyłączył z niej budynki o funkcji mieszkalnej (jako obiekty o cechach niemiarodajnych z wnioskowanym budynkiem gospodarczym), jak też nie uwzględnił budynków wielkopowierzchniowych związanych z produkcją rolną, zlokalizowanych na działkach nr [...]. Kolegium w wydanej uprzednio decyzji wskazało na wadliwość takiego stanowiska i skład orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd, dlatego też w tym zakresie zweryfikował rozstrzygnięcie organu I instancji. Przygotowana analiza przedstawia zestawienie tabelaryczne wszystkich budynków w obszarze analizowanym co umożliwiło weryfikację poczynionych ustaleń. Ustalono, że w wyznaczonym sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkalna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi, dlatego przyjęto, że wnioskowany przez L.B. budynek gospodarczy będący uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej (do przechowywania materiałów i sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego) stanowi kontynuację zastanej w sąsiedztwie funkcji.

Co do wymagań nowej zabudowy odniesiono się do linii zabudowy wskazując na sposób i podstawy na jakich należy wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy ( § 4 rozporządzenia). Podano, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyrok NSA z 8.07.2008 r. II OSK 779/07). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Organ wyznaczając linię zabudowy przyjął prawidłowo, że winna ona przebiegać w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej, stosownie do zgody wyrażonej przez zarządcę drogi. W analizie urbanista wskazał, że linia zabudowy na działkach nr [...] tworzy ciągłość i jest zlokalizowana w odległości ok. 7 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Podniósł jednak, że jak to wynika z wizji w terenie, budynek na działce nr [...] został rozbudowany w stronę drogi powiatowej i znajduje się w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. Uznał wobec tego, że nie jest możliwe wyznaczenie linii na zasadzie kontynuacji linii istniejącej, a linia zabudowy na działkach sąsiednich jest niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, gdyż w myśl art. 43 ust. 1 ww. ustawy winna ona wynosi 8 m. Wskazując na art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje uzyskanie zgody zarządcy drogi na zbliżenie budynku względem drogi, oraz taką zgodę Zarządu Dróg Powiatowych na posadowienie budynku gospodarczego w odległości 5 m od krawędzi jezdni (z [...] r.) przyjęto ostatecznie, że wyznaczenie w tej sprawie linii zabudowy w odległości wynikającej ze zgody, tj. 5 m odpowiada przepisom rozporządzenia. Takie działanie organu znajduje oparcie w przepisach rozporządzenia.

Co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wyjaśniono, że stosownie do § 5 cyt. rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W uzupełnionej analizie określono wskaźnik powierzchni zabudowy dla każdej z działek z obszaru odrębnie i weryfikacja tych wyliczeń w oparciu o materiały dostępne w samej analizie i publicznych rejestrach danych (Informacja katastralna powiatu http:// [...]) pozwala na przyjęcie, że ustalenia te są prawidłowe i zgodne z wytycznymi Kolegium. Urbanista wskazał, że średnia wartość dla tego parametru zabudowy w obszarze wynosi 0,14 (0,135). Jednocześnie podał, że działka na [...] jest aktualnie zabudowana budynkiem mieszkalnym o powierzchni 100 m² i ma powierzchnię 400 m², co daje wskaźnik zabudowy na poziomie 0,25. Jest on wyższy od średniej w obszarze analizowanym, jednakże nie odbiega od wskaźników zabudowy, które występują na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym (np. działka nr [...]). Treść analizy urbanistycznej w zakresie opracowania tego wymogu dla planowanej zabudowy powiela stanowisko prezentowane w poprzednio wydanej decyzji organu I instancji zakwestionowane przez Kolegium. Urbanista twierdzi, że punktem wyjścia dla określenia tego parametru winna być "średnia powierzchnia zabudowy budynków gospodarczych" w obszarze, którą określił na 50 m², jednak tej argumentacji Kolegium nie podzieliło. Uwzględniając okoliczność, że we wniosku inwestorka określiła, że planowany budynek będzie miał powierzchnię zabudowy 34 m², przyjąć należało, że jego realizacja spowoduje, że na działce nr [...] powstanie zabudowa o łącznej powierzchni 134 m², co przy powierzchni działki da wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 0,335. Jednocześnie z danych analizy wynika, że w obszarze analizowanym zróżnicowanie zabudowy pod względem tego parametru jest duże, co wynika przede wszystkim z różnic w powierzchniach poszczególnych działek zabudowanych. I tak występuje działka nr [...], dla której wskaźnik zabudowy wynosi 0,349 i jest on wskaźnikiem maksymalnym dla tak wyznaczonego obszaru. Dlatego też w ocenie Kolegium - stosownie do § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia, istnieją podstawy do określenia dla działki nr [...] wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,34, co oznacza, że możliwe będzie posadowienie budynku gospodarczego o powierzchni ok. 34 m², a powierzchnia zabudowy ujęta łącznie dla wszystkich budynków na tej działce nie przekroczy wartości istniejącej w obszarze maksymalnej wartości tego wskaźnika. Nie można zatem mówić o wprowadzeniu zabudowy, która narusza istniejący w sąsiedztwie ład przestrzenny.

Także wyznaczone w decyzji organu I instancji pozostałe wskaźniki zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też geometria dachu ustalone zostały w sposób prawidłowy w oparciu o ustalenia zawarte w analizie urbanistycznej. Natomiast co do podanej przez inwestorkę we wniosku odległości realizacji budynku ( 1,5 m ) od granicy z działką nr [...] w ocenie Kolegium organ I instancji nie odniósł się w tym zakresie do wniosku inwestorki i dokonując ustaleń w decyzji nie uwzględnił wszystkich wytycznych i okoliczności. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zlokalizowane w odległości ok. 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy działki (dz. nr [...]). Na tej podstawie przyjąć można, że takie lokalizowanie obiektów jest elementem zastanego sposobu zagospodarowania terenów w obszarze, co upoważnia do wprowadzenia w decyzji odpowiedniego ustalenia. Stąd też zmiana rozstrzygnięcia w tym zakresie poprzez wskazanie, że dopuszcza się lokalizowanie obiektów w innej odległości, niż na zasadach ogólnych wyrażonych w przepisach dotyczących warunków technicznych. Jednocześnie aktualność zachowują wyjaśnienia Kolegium co do braku podstaw dokonywania na tym etapie postępowania oceny zgodności zamierzenia z warunkami technicznymi, jak również dokonywania oceny ewentualnego przesłaniania światła słonecznego. Odwołującym się wyjaśniono, że niezależnie od tego, czy zamierzenie będzie realizowane w trybie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, organ właściwy ma zawsze obowiązek dokonania oceny zgodności przedłożonej dokumentacji i projektów (rysunków) z przepisami prawa budowlanego. Dlatego nie można założyć, że dojdzie do niezgodnego z prawem zaakceptowania zamierzenia przez organy architektoniczno - budowlane.

4. Na powyższą decyzję J.B. i Z.B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, udzielenie skarżącym pomocy prawnej z urzędu oraz zwolnienia od kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dające podstawę do wznowienia postępowania. Zakwestionowali aby planowana inwestycja spełniała ustawowy wymóg "dobrego sąsiedztwa". Organ mógłby wydać taką decyzję ustalającą jedynie, gdyby w okolicy istniały podobne budynki. We wsi J. nie ma tak posadowionego budynku, jak w skarżonej decyzji. Nie zgadzają się z parametrami planowanej zabudowy, ponieważ taka zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy już istniejącej. Żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Wokół są budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, a więc mające charakter zabudowy zagrodowej, natomiast na terenie planowanej zabudowy nie ma takiej zabudowy związanej z gospodarstwem rolnym.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej: "p.p.s.a".

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznanie w granicach sprawy oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Uwaga ta dotyczy wydanego przez Zarząd Dróg Powiatowych stanowiska z [...] r., w którym wyrażono zgodę na usytuowanie budynku gospodarczego przy drodze powiatowej nr [...] relacji [...], obręb [...], gm. S., w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej na wniosek L.B. Natomiast odnośnie postanowień uzgadniających przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w dniu [...] r. oraz [...] r., w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) dalej jako: "u.p.z.p.", wskazać należy, że uzgodnienie to dokonywane zostało w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie na nie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do kwestionowania faktu dokonanego uzgodnienia. Oceny tej czynności dokonywał jedynie w kontekście prawidłowości ustalonych warunków zabudowy, nie zaś jako odrębnego rozstrzygnięcia, gdyż w tym zakresie skarżący nie posiadali uprawnienia do kwestionowania dokonanego uzgodnienia. Nadto wyjaśnić pozostaje, że postanowienia to były ostateczne. Okoliczność ta przesądziła kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje zgodny z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm).

Nadto pozostaje wyjaśnić, że w wyroku z 16.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa. Natomiast Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonuje oceny prawidłowości dokonanego uzgodnienia.

Przechodząc do kontroli legalności aktów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym zwłaszcza przepisy opisanego wyżej rozporządzenia z 26.08.2003 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z przepisów tych wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego – zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju – przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca nakazał jednak uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także m.in. prawo własności ( art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

Wbrew zarzutom skarżących (współwłaściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji), którzy podnieśli zarzut braku zachowania ładu przestrzennego, jak też nadmiernego zbliżenia planowanej zabudowy do granic ich działki wyjaśnić pozostaje, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestorki poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania zgodnie z proponowanymi przez nią parametrami w postaci wysokości zabudowy, geometrii dachu, powierzchni zabudowy oraz zbliżenia do granic działki sąsiedniej dla działki nr [...] . Organ administracji należycie zebrał też i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w pełnych i wnikliwych motywach decyzji, przy czym zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na nieznaczne uchybienia stwierdzone w decyzji organu I instancji, jak też pełen materiał dowodowy zebrany w tej sprawie, umożliwiły Kolegium merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prawidłowo uznano, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić samodzielnej (wyłącznej) podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji wymaga łącznego spełnienia warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wyżej przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.).

Gwarancją utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest ustawowy wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie wymóg ten został dochowany, co zapewnia odpowiedni poziom merytoryczny decyzji. Nadto, w niniejszej sprawie urbanista mgr inż. M.R. sporządził również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem składu orzekającego, organ administracji w oparciu o wyniki analizy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy możliwe jest wydanie decyzji dla inwestycji o wnioskowanych przez inwestorkę parametrach. Wniosek taki wynika z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącego gwarancję ochrony prawa własności, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i przepisów powołanego rozporządzenia, dopuszczającego indywidualne wyznaczenie parametrów inwestycji. Przy odmiennym rozumowaniu zbędne byłoby określenie przez ustawodawcę wymogów wniosku w zakresie określenia przez samego wnioskodawcę parametrów inwestycji.

Aby sprostać wymaganiom zachowania ładu przestrzennego, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest tu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak z powyższego wynika, uzależniono możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu z 26.08.2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r.).

Powyższa analiza urbanistyczno-architektoniczna ma w pierwszym rzędzie służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu, prawidłowo sporządzona została przez urbanistę analiza funkcji oraz cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, jednak urbanista w sposób nieuprawniony, na co zwróciło uwagę Kolegium w decyzji, dokonał wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy - budynku gospodarczego, pomijając wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym o funkcji mieszkalnej, jak też budynki których rozmiar znacznie przekraczał wielkość budynku gospodarczego wnioskowanego przez inwestorkę. Zasadnie Kolegium uznało w skarżonej decyzji, że działanie takie jest nieuprawnione, gdyż analizie winny zostać poddane wszystkie budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym. Jednak mimo pominięcia przez urbanistę przy ustalaniu wskaźników zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w zestawieniu tabelarycznym analizy urbanista wskazał wszystkie obiekty budowlane wraz z podaniem ich wielkości, co umożliwiło organowi odwoławczemu prawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy, których wielkość znajduje wprost odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Nadto skarżącym pozostaje wyjaśnić, że nie stanowi o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa, możliwość realizacji obiektów o gabarytach i przeznaczeniu już istniejącym w obszarze analizowanym. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza natomiast, że z uwagi na istniejący w obszarze analizowanym stan zagospodarowania nowa zabudowa oraz jej funkcja, przeznaczenie oraz cechy są możliwe do ustalenia w oparciu o istniejące zagospodarowanie w obszarze analizowanym.

Z przedstawionych akt sprawy, w szczególności analizy obszaru wokół działki inwestorki nr [...] obr. [...], gm. S., wynika w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, że istniejąca zabudowa o charakterze mieszkaniowy, wraz z zabudową gospodarczą oraz zabudową związaną z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego o powierzchni 34 m² na działce inwestorki, który ma służyć prawidłowemu korzystaniu z budynku mieszkalnego poprzez przechowywanie materiałów i sprzętów służących mieszkańcom budynku mieszkalnego.

Nadto, jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie może być, wbrew stanowisku skarżących, uznany brak zgodności pomiędzy planowaną inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Jak trafnie podkreśla się w literaturze, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić (zob. Z. Niewiadomski i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 5.wyd., Warszawa 2009, s. 503). Przy tym wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu dobrego sąsiedztwa są warunki faktycznie panujące do tej pory na konkretnym ("sąsiednim") obszarze. W zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu będzie to – zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. – zastany "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi".

Tymczasem jak już wskazywano wcześniej w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa związana z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi. Natomiast okoliczność, że budynek gospodarczy wnioskowany przez inwestorkę ma posiadać nieznaczne rozmiary - 34 m² powierzchni - nie oznacza, że stanowi to nowy element zainwestowania nie do pogodzenia z istniejąca funkcją i zagospodarowaniem terenu, która wynika z przeprowadzonej analizy. Ponieważ wnioskowany budynek gospodarczy będzie przeznaczony dla przechowywania materiałów i sprzętów mieszkańców budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce, nie można uznać, że funkcja tego budynku ( gospodarcza ) narusza ład przestrzenny, gdyż nie da się jej pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem terenu sąsiadującego. Ze sporządzonej analizy funkcji wynika wniosek wręcz przeciwny, że przeznaczenie budynku wnioskowanego przez inwestorkę pozostaje w zgodzie z funkcjami zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonującymi w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do kwestionowanej przez skarżących linii zabudowy pozostaje wskazać, że Kolegium w sposób prawidłowy stwierdziło, że linia nowej zabudowy w odległości 5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] ustalona przez organ I instancji została w sposób prawidłowy. Należy zaaprobować ustalenia organu odwoławczego, że wprawdzie stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach (...) powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowanym, jednakże zgodnie z ust. 2 tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Nadto z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2 § 4 ww. rozporządzenia). Natomiast z § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zatem co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem ustala się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Przypadek ten będzie miał zastosowanie zawsze wtedy, gdy ta linia zabudowy na działkach sąsiednich będzie zgodna z przepisami odrębnymi, czyli ustawą o drogach publicznych. Jeśli jednak tak ustalona linia nowej zabudowy byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, to wówczas obowiązującą nową linię zabudowy należałoby ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi. Wyjątek od tych zasad przewidziany został zaś w § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26.08.2003 r., gdzie dopuszczono wyznaczenie innej obowiązującej linii nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy. Z akt tej sprawy, w szczególności ustaleń sporządzonej przez urbanistę analizy, wynika, że linia zabudowy na działkach sąsiadujących z działką inwestorki tj. [...] tworzy ciągłość i jest zlokalizowana w odległości ok. 7 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Jest to zatem odległość zbyt mała w stosunku do odległości 8 m wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Jednak z analizy tej wynika także, że na działce inwestorki (nr [...]) zlokalizowany jest budynek, który rozbudowany został w stronę drogi powiatowej i znajduje się on w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. Zatem, gdyby nie treść § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26.08.2003r. należałoby przyjąć, że obowiązującą linię nowej zabudowy należałoby ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, czyli w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Jednakże w tej sprawie nie bez znaczenia prawnego dla ustalenia linii nowej zabudowy pozostaje przedstawiona przez inwestorkę zgoda zarządcy drogi na zbliżenie się z nową zabudową na odległość 5 m, jak też ustalenie, że istniejąca na tej działce zabudowa zlokalizowana została w odległości ok. 4 m od krawędzi jezdni. Dlatego też w takim stanie faktycznym i prawnym prawidłowo urbanista, a następnie orzekające w tej sprawie organy uznały, że dopuszczalne było wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób, gdyż wynika to z przeprowadzonej analizy. Z analizy tej wynika natomiast, że już istnieje na działce inwestorki zabudowa, które zbliżona została do krawędzi jezdni na odległość 4 m, zaś zarządca drogi udzielił pozwolenia na zbliżenie budynku gospodarczego na odległość 5 m od krawędzi jezdni. Ustalenia w decyzji organu odwoławczego w tym zakresie odpowiadają zatem przepisom prawa.

Odnośnie zaś zarzutu skarżących, dotyczącego możliwości lokalizowania nowej zabudowy w zbyt bliskiej odległości od granic działek sąsiednich, w tym działki skarżących, pozostaje wyjaśnić, że wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] nie przesądza o dokładnej lokalizacji budynku gospodarczego, bowiem w tym przedmiocie co do samej lokalizacji takiego budynku, wypowiedzą się rozstrzygająco organy architektoniczno – budowlane. W skarżonej decyzji zapisano jedynie, że dopuszcza się lokalizowanie obiektów w innej odległości, niż na zasadach ogólnych wyrażonych w przepisach dotyczących warunków technicznych, bowiem takie stwierdzenie uzasadnia zastany w obszarze analizowanym stan faktyczny. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika bowiem, że w obszarze analizowanym, znajdują się budynki zlokalizowane w odległości ok. 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy działki ( dz. nr [...]). Jak z powyższego wynika także na działce skarżących zabudowa jest zlokalizowana w odległości 1,5 m od granicy z działką inwestorki. Zatem nie sposób przyjąć aby odmienne zasady postępowania dotyczyły skarżących oraz inwestorkę. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy przyjął, że takie bliskie lokalizowanie obiektów budowalnych przy granicy z działką sąsiednią lub w bliskiej odległości jest elementem zastanego sposobu zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym.

Należy także podzielić stanowisko Kolegium, że na etapie ustalenia warunków zabudowy organy orzekające nie wypowiadają się w temacie zgodności planowanego zamierzenia z warunkami technicznymi, jak też nie dokonują oceny ewentualnego przesłaniania światła słonecznego. Jest to kompetencja organów architektoniczno - budowalnych i z tego powodu w tym zakresie orzekające organy nie miały uprawnień do wypowiadania się w sposób wiążący.

Skarżący bezpodstawnie zarzuca organom orzekającym nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, gdyż przeczy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z której jasno wynika spełnienie warunków określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu orzeczono w pkt 2 o 3 sentencji, w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit."c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714), przy czym z uwagi na przyznanie prawa pomocy każdemu ze skarżących odrębnie ustalone wynagrodzenie uwzględnia tę okoliczność.