Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 356/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 par. 2, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 a, c,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1-9, art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i 6, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 §1 kpa oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na działkach o numerach ewidencyjnych 32/1, 32/2, 32/15, 32/16, 32/26, 32/28, 32/29, 32/30 położonych przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, że w dniu 12 lipca 2006 r. E.M. złożyła wniosek, uzupełniony pismem z dnia 31 lipca 2007 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych na działkach położonych przy ul. [...] w [...].

W toku prowadzonego postępowania, w oparciu o przepis art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Organ administracji I instancji zwrócił się także do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o opinię w związku z opracowywaniem m.in. dla przedmiotowych działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni część B" - "Otoczenie Jeziora [...]". Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała przedmiotowy wniosek z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami ówczesnego projektu planu, gdyż wnioskowane działki znajdowały się na terenie opisanym symbolem Kz-RL (teren zalesień w klinie zieleni).

Miejska Pracownia Urbanistyczna poinformowała o podjęciu w dniu 24 października 2006 r. przez Radę Miasta uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu część B - "Otoczenie Jeziora [...]". Na skutek uwzględnienia uwag do projektu planu zostały zmienione jego ustalenia odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości. Określono przeznaczenie tego obszaru jako teren rolniczy, oznaczony symbolem R, którego dotyczą następujące ustalenia:

– przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze i sadownicze,

– tereny wyłączone z zabudowy – zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej,

– dopuszczenie zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej, bez prawa do jej rozbudowy i nadbudowy,

– dopuszczenie wprowadzania zieleni śródpolnej,

– dopuszczenie zalesiania gruntu rolnego na podstawie planu zalesiania zgodnie z przepisami odrębnymi,

– dopuszczenie lokalizacji infrastruktury technicznej podziemnej.

Ponadto część działek - pas około 2m - przeznaczony został na poszerzenie ulicy i oznaczony symbolem KD-Z. Wobec powyższego Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała rozwiązania zaproponowane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zawiesił przedmiotowe postępowanie, które w wyniku kolejnych zażaleń zostało wycofane z obrotu prawnego, a ostatecznie organ II instancji umorzył przedmiotowe postępowanie ze względu na upływający okres, na jaki zawieszenie nastąpiło.

W związku z powyższym Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w dniu 23 lipca 2007 r. podjął czynności w postępowaniu i w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z działkami, na których przeprowadzono lokalizację omawianej inwestycji. We wnioskach powyższej analizy organ wskazał, że na analizowanym obszarze brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę do określenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W sąsiedztwie wnioskowanego terenu realizowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej związanej z obsługą gospodarstwa leśnego (szkółka leśna i pasieka). W ocenie organu I instancji ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych nie może być traktowane jako kontynuacja funkcji, zatem nie jest spełniony warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z faktem, że w planie miejscowym opracowanym dla przedmiotowego obszaru przedmiotowe działki położone są na terenie rolniczym, zgodnie z opinią projektanta planu, nie było potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest także spełniony warunek opisany w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący ochrony gruntów rolnych.

Dnia 12 września 2007 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyznaczające termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2007r.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta argumentował, że zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku wymaga ustalenia warunków zabudowy, w drodze decyzji. Dla wnioskowanego terenu Rada Miasta uchwałą z dnia 22 maja 2007 r. (Nr XV/117/V/2007), zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni część B - Otoczenie Jeziora [...]". W dniu 28 sierpnia 2007 r. powyższa uchwała została ogłoszona przez Wojewodę w Dzienniku Urzędowym pod numerem 124, poz. 2864. Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia.

Organ I instancji podnosił, że w przedmiotowej sprawie sporządzono także opinię prawną, z której wynika, że w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest prawnie niedopuszczalne. Żaden przepis ustawy nie daje podstaw do wydania takiej decyzji tylko z tego powodu, że w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunki zabudowy, na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a został uchwalony dopiero po złożeniu takiego wniosku.

Reasumując organ administracji I instancji stwierdził, że w świetle treści przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw do ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, zatem zgodnie z przepisem art. 105 §1 kpa należało je umorzyć.

E.M. zaskarżyła powyższą decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, zarzucając naruszenie procedury administracyjnej (art. 8 kpa) oraz naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP i wniosła o jej uchylenie w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności odwołująca się przytoczyła stan faktyczny sprawy i wydane w jej toku orzeczenia organów administracji.

Następnie podała, że organ I instancji nieprecyzyjnie interpretuje przeznaczenie terenu oznaczone w Studium, bowiem jest ono szersze niż podaje to organ. Zarzuciła, że organ I instancji nie wspomina o poprawkach Rady Miasta do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 maja 2007 r. w związku, z którymi z projektu planu wykreślono przepis wyłączający przedmiotowe tereny z zabudowy.

Odwołująca się zarzuciła, iż Prezydent świadomie wprowadza ją w błąd w kwestii występujących sposobów przeznaczenia terenu na analizowanym obszarze. Powołując się na zmienioną treść swojego wniosku o wydanie warunków zabudowy, odwołująca się wskazała, że błędem w świetle prawa jest stosowanie i odwoływanie się do całości wniosku wyłącznie w oparciu o zapis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części odwołania zarzucono organowi I instancji, że podaje informacje nieprawdziwe, sprzeczne z treścią postanowienia Geopoz-u z dnia [...], co w konsekwencji spowodowało, ze względu na brak "rzekomo wymaganej" zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie odwołującej się organ I instancji powołał się na uchwałę, która nie ma mocy prawnej, bo uchwała będąca podstawą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie weszła w życie. Dlatego decyzja organu I instancji jest błędna i sprzeczna z prawem, gdyż umorzenie postępowania o warunki zabudowy nie może mieć miejsca w sytuacji braku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 105 §1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył przebieg postępowania przed organami administracji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne o wydanie warunków zabudowy dochodził do wniosku, że należy je zawiesić, albowiem toczyły się prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, również dla obszaru objętego wnioskiem. Wydano więc postanowienie zawieszające przedmiotowe postępowanie, które w wyniku zażalenia inwestorski zostało wycofane z obrotu prawnego w dniu 16 stycznia 2007 r. Następnie, na skutek wniosku skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania, organ I instancji postanowieniem odmówił jego podjęcia, zaś organ odwoławczy, w wyniku kolejnego zażalenia, uchylił to postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Skarżąca ponownie wniosła zażalenie do organu odwoławczego na kolejne postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. To postanowienie organ odwoławczy także uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji, albowiem upłynął okres, na jaki następowało zawieszenie postępowania.

W dniu 22 sierpnia 2007 r. skarżąca wniosła do organu odwoławczego skargę na bezczynność organu I instancji informując, że mimo możliwości organ ten od dnia 12 lipca 2006 r. nie załatwił jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym zobowiązał organ I instancji do ostatecznego załatwienia wniosku skarżącej w terminie do 30 października 2007 r. Organ I instancji zastosował się do tego orzeczenia i w dniu [...] wydał zaskarżoną decyzję, bowiem wniosek dotknięty był bezprzedmiotowością wykazaną w art. 105 §1 kpa.

Kolegium dalej argumentowało, że organ I instancji wykazał, że dla wnioskowanego terenu w dniu 22 maja 2007 r. Rada Miasta uchwałą nr XV/117/V/2007, zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni część B - Otoczenie Jeziora [...]". W dniu 29 sierpnia 2007 r. Wojewoda powyższą uchwałę ogłosił w Dzienniku Województwa nr 124, pod pozycją 2864 i obowiązuje ona od dnia wejścia w życie, czyli nie wcześniej niż 30 dni od jej ogłoszenia w tym Dzienniku.

Organ II instancji wyraził pogląd, że o ile co do zasady istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym (podstawą tą jest art. 59 §1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), o tyle nie istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. ustalenia tych warunków albo odmówienia ich ustalenia) w sytuacji, gdy teren ten objęty jest planem.

Powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że takie formy zmiany zagospodarowania terenu, jak 1) budowa obiektu budowlanego, 2) wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Przepis ten stanowi jednak wyraźnie, że wymóg ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku braku planu miejscowego. Organ II instancji podkreślił, że jeśli teren inwestycji objęty jest planem miejscowym to zrealizowanie inwestycji wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w dacie wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren planowanej inwestycji nie był objęty planem miejscowym, w związku z tym inwestycja ta (budowa budynków mieszkalnych) wymagała ustalenia warunków zabudowy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obszaru została podjęta i akt ten zaczął obowiązywać od dnia 30 września 2007 r. Z tą datą wniosek skarżącej stał się bezprzedmiotowy.

Przepis art. 105 §1 kpa zobowiązuje natomiast organ administracji do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Oznacza to, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Za sytuację tego rodzaju należy uznać m.in. stan w którym w systemie prawa nie istnieje podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji do merytorycznego załatwienia żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego, jak w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że w dniu składania wniosku przez skarżącą - 12 lipca 2006 r. - istniała podstawa prawna do jego rozpoznania (art. 59 §1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast z dniem 30 września 2007 r. (wejście w życie planu miejscowego) ustała możliwość zastosowania powyższego przepisu. W świetle treści art. 105 §1 kpa, dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe, nie ma znaczenia fakt, że w dacie wszczęcia postępowania bezprzedmiotowość ta nie występowała. Niezależnie bowiem od fazy postępowania, w której pojawi się jego bezprzedmiotowość, powstają przesłanki do jego obligatoryjnego umorzenia.

Zarzuty odwołującej się nie usuwają skutków bezprzedmiotowości. Przyjęcie, że organ administracji zobowiązany jest brać pod uwagę wyłącznie stan sprawy z dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, byłoby możliwe jedynie w przypadku, gdyby ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie przewidywała taki skutek, uregulowania takiego tymczasem brak.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego złożyła E.M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 156 §1 pkt 2 i 6 kpa - poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji pomimo istnienia przesłanek pozytywnych oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego opisanych w treści art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 12 kpa. Następnie skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego w związku z analizą warunków art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa i w związku z okolicznością, iż jej wykonanie wywołuje czyn zagrodzony karą, wniosła również o ewentualnie uchylenie decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała, że w dniu 12 lipca 2006 r. złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 29 sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Na skutek jego zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 stycznia 2007 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W międzyczasie, skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w związku z uchyleniem przez Wojewodę planu miejscowego uchwalonego dla obszaru obejmującego przedmiotowe działki. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2007 r. Prezydent odmówił podjęcia postępowania administracyjnego. Na skutek zażalenia skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze na posiedzeniu w dniu 4 czerwca 2007 r. postanowiło ponownie uchylić powyższe postanowienie Prezydenta Miasta i umorzyć postępowanie administracyjne organu I instancji.

Skarżąca argumentowała, że organ I instancji w dniu 27 sierpnia 2007 r. posiadał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, czego nie dokonał w ustawowym terminie wskazanym w przepisie art. 35 §3 kpa i art. 237 §1 kpa w związku z art. 244 §1 kpa. Zdaniem skarżącej powyższa okoliczność stanowi rażące naruszenie prawa, które jest przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 in fine kpa.

W tym miejscu skarżąca podkreśliła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek skargi wnioskodawczyni na bezczynność organu I instancji, przyznało jej rację w postanowieniu z dnia 10 września 2007 r. Organ I instancji wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w dniu [...], więc 8 dni po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Jest to zdaniem skarżącej o tyle istotne, iż w dniu 28 września 2007 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, który zwalniał organ od obowiązku wydania tych warunków.

Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) zobowiązane są załatwić sprawę w ciągu miesiąca i na podstawie aktualnego stanu prawnego, co zostało złamane. Wobec powyższego, prowadzenie przez organ I instancji postępowania administracyjnego ze szkodą dla obywatela wyczerpuje przesłanki art. 231 §1 kodeksu karnego, co stanowi w ocenie skarżącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 6 kpa.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie zasad postępowania zawartych w przepisie art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 12 kpa. Ograniczając się jedynie do kontroli formalnej decyzji, pomijając obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, organ II instancji dopuścił do sytuacji świadomego i celowego unikania wydania przez organ I instancji decyzji we właściwym czasie, co w efekcie doprowadziło do ograniczenia uprawnień obywatela i wyrządzenia mu istotnej szkody. Naruszone zostało zaufanie skarżącej do organów państwa, a organ II instancji nie chronił przysługujących jej praw, poza biernym przyznawaniem racji we wcześniejszych postanowieniach oraz nie reagował na bezprawne działanie organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ ten naruszył również zasadę szybkości postępowania - art. 12 kpa.

Skarżąca zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych podniosła, że bezpodstawne jest powoływanie się na podstawy prawne innej wcześniejszej decyzji, wydanej dla obiektu sąsiedniego. Nadto podała, że w sąsiedztwie terenu znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, co stanowi podstawę do określenia parametrów zabudowy. Wnioskowana inwestycja nie kłóci się, więc ze zrównoważoną funkcją ogrodniczą. Wobec powyższego skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organu I instancji, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że organ I instancji nieprawdziwie podaje, że grunty objęte wnioskiem wymagają zgody na zmianę przeznaczenia terenu, przez co nie jest spełniony warunek wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie ustosunkowując się do zarzutów skargi, wniosło o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi z uchybieniem terminu.

W piśmie procesowym z dnia 13 sierpnia 2008 r. skarżąca podtrzymała zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 15 kpa i opisanej w nim zasady dwuinstancyjności. Zdaniem skarżącej organ II instancji ograniczył się tylko do legalnej oceny zaskarżonej decyzji - oceny podstawy prawnej umorzenia postępowania - bez przeprowadzenia postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone.

Następnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez brak stosownego zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji w sprawie.

Podniosła, że organ II instancji również naruszył przepisy o terminach załatwienia spraw - art. 35 §3 kpa, art. 237 §1 kpa.

Reasumując, skarżąca wskazując na liczne naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 kpa i art. 12 kpa uznała, że konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 5 października 2007 r. oraz w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 156 §1 pkt 2 i 6 kpa, który mimo treści art. 157 §2 kpa nie wszczął z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej wniosła i wywodziła, jak w skardze oraz w uzupełniającym piśmie z dnia

12 sierpnia 2008 r. Podkreśliła, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 §1 pkt 1 i 6 kpa wywodząc, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 §1 pkt 6 kpa w związku z art. 231 kk. Pełnomocnik oświadczyła, że domaga się stwierdzenia nieważności również dlatego, że tylko takie rozstrzygnięcie pozwoli skarżącej na wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. Podała także, iż postępowanie administracyjne w aktualnym stanie prawnym w tej sprawie mogło być tylko umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia okazał się nieuzasadniony.

Odbiór zaskarżonej decyzji E.M. potwierdziła w dniu 14 lutego 2008 r., a skarga do Sądu nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 17 marca 2008 r. Ponieważ 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał w dniu 15 marca 2008 r., a dniem tym była sobota, to stosownie do art. 83 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ostatnim dniem do skutecznego złożenia skargi był dzień 17 marca 2008 r. (poniedziałek)

Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Z uwagi na szeroki wachlarz zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał za konieczne określić granice postępowania sądowoadministracyjnego, jakimi pozostał związany. Kontroli legalności podlegała decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.). Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania (bezprzedmiotowość), a także prawidłowość poprzedzającego ja postępowania administracyjnego. Wbrew wywodom skarżącej, Sąd nie mógł natomiast badać sprawy administracyjnej in meriti, jak również formułować hipotez co do rozstrzygnięcia jakie mogło zapaść, gdyby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie wystąpiła.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że wejście w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru Północno-Zachodniego Klina Zieleni - otoczenie Jeziora [...] B - uczyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętego nim terenu. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu (polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych) jest możliwe (i zarazem obligatoryjne) jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A contrario nie ma podstaw do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym. Skoro zabrakło w sprawie materialno-prawnej przesłanki pozwalającej na zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak planu), to konieczne było zakończenie postępowania bez rozstrzygania sprawy co do istoty – to jest przez umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.; por. wyrok z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 65/06, niepubl.). Wymaga również podkreślenia, że wobec uchwalenia planu miejscowego, organ pierwszej instancji miał obowiązek wydać takie rozstrzygnięcie bez względu na podnoszoną w skardze okoliczność, że postępowanie to mogło zostać zakończone zgodnie z wnioskiem skarżącej jeszcze przed tym faktem, a uległo przedłużeniu wobec niezgodnego z prawem zawieszenia postępowania i przy rażącym naruszeniu terminów rozpoznania sprawy. Wejście w życie planu miejscowego wyłączyło podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez względu na tok dotychczasowego postępowania.

E.M. zarzuciła także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Abstrahując od faktu, że w postępowaniu odwoławczym organ nie stwierdza nieważności decyzji, a (w razie stwierdzenia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.) wydaje rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zarzutu skarżącej nie można było podzielić również co do zasady. Naruszenie prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) może być ujmowana dwojako: a/ z pozycji normatywistycznej, to jest kładąc nacisk na istnienie sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą, oraz b/ punktu widzenia skutków decyzji, to jest, gdy są one nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W pierwszym ujęciu rażące naruszenie prawa zajdzie, jeżeli decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej lub, gdy organ oprze ją na domniemanym upoważnieniu, którego przepisy w ogóle nie przewidują (sprzeczność zajdzie wtedy bezpośrednio w relacji do zasady praworządności wyrażonej w art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Jak wskazano wyżej, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, stąd jego umorzenie nie przeczyło treści art. 105 § 1 k.p.a. i było konieczne. Nie było też podstaw by uznać zaskarżoną decyzję za rażąco naruszającą prawo z uwagi na jej skutki (drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa). W wyniku wejścia w życie planu miejscowego sposób zagospodarowania terenu został określony, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się zbędne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Określenie przeznaczenia nieruchomości w tym akcie prawa miejscowego nie może być jednak ujmowane jako "gorsze" dla właściciela aniżeli decyzja o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, tryb ten należy traktować jako zasadę, który w przypadku konkurencji z postępowaniem z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, ma w zasadzie pierwszeństwo (por. art. 62 u.p.z.p.). Tymczasem E.M. oparła wywód skargi na założeniu, że wskutek opieszałości postępowania organy pozwoliły na ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, chociaż - działając odpowiednio szybko - mogłyby wcześniej wydać w tym przedmiocie decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącej została ona w ten sposób poszkodowana. Należy zatem przypomnieć, że procedura planistyczna jest podstawowym trybem ustalania przeznaczenia terenu, w którym zagwarantowano właścicielom odpowiednie środki w celu ochrony ich praw. Ponadto tak w postępowaniu planistycznym jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają te same wartości (por. art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) i nie można twierdzić, że skorzystanie z trybu określonego w art. 59 i nast. u.p.z.p. daje właścicielowi szersze możliwości kształtowania przeznaczenia terenu niż to następuje w planie miejscowym. Mając na względzie powyższe, mimo, że w toku opieszale prowadzonego postępowania administracyjnego stało się ono bezprzedmiotowe wobec uchwalenia planu miejscowego, nie można było uznać, że zaskarżona decyzja wywołała skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na marginesie Sąd wskazuje, że nawet wcześniej wydana (niż wejście w życie planu miejscowego) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu aniżeli określone w planie. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, jeżeli jej wykonanie wywołałaby czyn zagrożony karą. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Po pierwsze, decyzja o umorzeniu postępowania nie nadaje się do wykonania; jest to bowiem akt jedynie kończący postępowanie. Po drugie, nie ma podstaw do traktowania umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, jako czynu przestępczego - co zdaje się sugerować skarżąca. Chociaż nastąpiło ono z uchybieniem określonych w k.p.a. terminów do załatwienia spraw, jednakże nie zawierało znamion działania nielegalnego (pozbawionego podstaw prawnych).

Pozostałe zarzuty skargi nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do jej uwzględnienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisom postępowania - jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). E.M. zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. formułujących zasady praworządności, uwzględnienia słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania wobec organów Państwa oraz zasadę szybkości postępowania. Jakkolwiek podniesione zarzuty były częściowo trafne, bowiem organy istotnie działały w sprawie opieszale, podważając zaufanie obywatela (art. 8, 12 k.p.a.), to jednak wskazane naruszenia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej, wejście w życie planu miejscowego uniemożliwiało dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla objętego nim terenu, a w takim przypadku wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było konieczne i to bez względu na wcześniejszy tok czynności.

Nie jest też trafne stwierdzenie skarżącej, iż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny, dla których uznał trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i również powołał w tym względzie przepisy prawa. Rozpoznając odwołanie od decyzji o umorzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło natomiast z własnej inicjatywy badać meritum sprawy administracyjnej, czego domagała się skarżąca.

Z wymienionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ M.Kwiecińska

MK