Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2164/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska AWSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2004 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA 2164/02

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1995 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działek nr [...],[...] położonych w G. gmina J..

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ I instancji podał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w J., działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na wniosek właścicieli J. C. i D. B., decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdził projekt podziału działek nr [...], [...] położonych w G. gmina J. na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha /dr/, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha /dr/. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe działki zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Gminy J. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. znajdują się na terenach zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. W uzasadnieniu tej decyzji umieszczono również zapis, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działki nr [...] i nr [...] stanowiące drogi przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna.

Wnioskiem z dnia 15 września 1998 r. Wójt Gminy J. wystąpił do Wojewody [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1995 r. w części zawierającej zdanie o treści: "zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działki nr [...] i nr [...] /dr/ przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna". W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy J. stwierdził, iż taki zapis stanowi rażące naruszenie prawa a w szczególności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż w trybie art. 10 ust. 5 wydzielenie z nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na drogę ogólnodostępną może nastąpić na wniosek właściciela tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. W niniejszej sprawie w planie zagospodarowania przestrzennego wydzielone drogi nie były uwzględnione. Zdaniem wnioskodawcy stwierdzenie w zaskarżonej decyzji o przejściu na własność gminy wydzielonych dróg stanowiło podstawę wpisu w ewidencji gruntów i może stanowić podstawę roszczeń odszkodowawczych. Stwierdzenie więc w tej części nieważności decyzji jest niezbędne dla usunięcia stanu niepewności.

Wojewoda [...] podkreślił, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r. wydana została na podstawie art. 10 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W osnowie decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w J. orzekł o zatwierdzeniu podziału działek nr [...] i [...], położonych w G. gm. J. na działki nr [...], [...], [...] i [...]. W osnowie tej decyzji oznaczył działki nr [...] i [...] jako "dr." Oznacza to, że osnowa decyzji nie zawiera orzeczenia o stanie własności działek jedynie wskazuje działki, które stanowią drogę. W ocenie Wojewody [...] rozstrzygnięcie to jest prawidłowe, bowiem obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dawały organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek. Przepis art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dotyczy głównie podziału nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Znajdujące się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji zdanie o treści "zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działki nr [...] i [...] /dr/ przechodzą na własność gminy, z dniem ,w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna" nie stanowi rozstrzygnięcia decyzji. Powyższe oznacza, iż brak jest podstaw do stwierdzenia w tej części nieważności decyzji.

Przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod ulice na własność gminy uzależnione jest od wydzielenia tych działek w planie miejscowym. Wymagana przez przepisy prawa zgodność podziału z planem miejscowym dotyczy również wydzielenia działek pod drogi i wynika z konieczności podporządkowania podziału reżimowi prawa miejscowego. To plan miejscowy decyduje o sieci dróg publicznych. Drogi wewnętrzne nie będące drogami publicznymi nie przechodzą z mocy prawa na rzecz gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył Wójt Gminy J. wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1995 r. w części zawierającej zdanie o treści "zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działki nr [...] i nr [...] /dr/ przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna". W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu orzekającego w I instancji i podkreślił, iż o tym co jest, albo nie jest rozstrzygnięciem decyduje treść konkretnego zapisu, a nie miejsce jego umieszczenia w decyzji. Poza tym, błędne orzeczenie o stanie prawnym nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niezależnie od tego w jakiej części decyzji je zapisano.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznając sprawę podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001r. jest prawidłowa. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami I wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przejście własności nieruchomości na rzecz gminy w części wydzielonej pod ulice następowało z mocy prawa, a nie z woli organu orzekającego o zatwierdzeniu podziału, dlatego też okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz jako cywilnoprawny skutek decyzji podziałowej i podlegała ocenie sądu cywilnego w sprawie ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej. Brak jest więc podstaw prawnych do kwalifikowania informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, jako elementu :rozstrzygnięcia tej decyzji mającego skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Skoro bowiem w sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r. skonstruowanej w ramach art. 107 kpa nie wskazano na skutki art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to brak jest podstaw do twierdzenia, jakoby organ wydający tę decyzję część rozstrzygnięcia umieścił w treści jej uzasadnienia naruszając tym samym przepis art. 107 kpa. Rażące naruszenie prawa jest okolicznością normatywną, której nie można domniemywać, lecz należy ją wykazać i w należyty sposób udowodnić.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosła Gmina J. domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 roku.

W uzasadnieniu wskazała, że stanowisko organów I i II instancji jest bezzasadne. Błędne jest założenie, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji rażące naruszenie prawa musi dotyczyć sentencji decyzji. Treść przepisu art. 156 kpa oznacza ,że ta wadliwość może dotyczyć każdego elementu decyzji, nie wyłączając uzasadnienia. Nieprawdziwe jest też założenie, iż treść zawarta w uzasadnieniu decyzji nie mogła być rozstrzygnięciem. Skarżący uważa, że kwestionowane przez niego zdanie jest rozstrzygnięciem dlatego, że orzeka o zmianie własności działek oznaczonych co do tożsamości. Świadczy o tym sformułowanie " działki nr [...] i [...] / dr/ przechodzą na własność gminy...". Tego zapisu nie można uznać za "informację" jak to czyni organ II instancji. Zastosowanie przepisu prawa w konkretnej sprawie nie jest " informacją", ale działaniem organu administracji właściwym dla rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych, bez względu na ocenę zgodności z prawem takich działań. Działanie Kierownika Urzędu Rejonowego było potrójnie wadliwe, ponieważ orzeczono o stanie własności działek w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie przewidywał takiego działania organu administracji. W tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a przy tym wykraczała poza przedmiot sprawy jakim było zatwierdzenie projektu podziału działek. Jednocześnie decyzja ta rażąco narusza prawo a zwłaszcza art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Działki wydzielone pod drogi nie były wyznaczone w planie miejscowym, więc orzeczenie o zmianie prawa własności tych działek wprowadzało w błąd strony i rodziło niepewność co do ich stanu prawnego. Te skutki społeczno gospodarcze czynią, w ocenie skarżącej, takie naruszenie prawa "rażącym".

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy określona decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie jest istotą tegoż postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych, a więc ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów literatury przedmiotu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast analizując sprawę ocenił, że nie zachodzi tak rozumiane rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] czerwca 1995r., którą zatwierdzono projekt podziału działek nr [...] i [...] położonych w G. gmina J., czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

Sąd bowiem nie ocenia prawa, a jedynie bada czy organy administracji przy wydawaniu orzeczeń prawidłowo je stosują.

Podstawę prawną powołanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 1995r. stanowiły przepisy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Z wnioskiem o podział nieruchomości, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i 3 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. może wystąpić jedynie właściciel i użytkownik wieczysty takiej nieruchomości. Odnośnie zaś kwestii zakresu stosowania przepisów art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy, Sąd jest zdania, że przepisy art. 10 ust. 1, 2 i 3 określają przesłanki dopuszczalności podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału, natomiast przepis art. 10 ust. 5 określa jedynie skutki prawne ostatecznej, względnie prawomocnej decyzji o podziale nieruchomości, z której to nieruchomości zostały wydzielone działki przeznaczone pod budowę ulic. Przepis art. 10 ust. 1 nie uzależnia podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod ulice, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby równoznaczne z uznaniem niedopuszczalności podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej w każdym przypadku, w którym z nieruchomości nie wydzielono działek pod budowę ulic, co jest sprzeczne z brzmieniem i celem powołanego przepisu. Należy zatem przyjąć, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie administracyjnym jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii zakresu stosowania przepisu art. 10 ust. 5 ustawy Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993 r., III CZP 84/93, że zawarte w tym przepisie uregulowanie oznacza, iż przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu na rzecz gminy następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna lub prawomocna, a zatem bez potrzeby wydania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku. Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy w wyniku podziału nieruchomości powstaną wydzielone z niej działki przeznaczone pod budowę ulic, decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości powinna zawierać dokładne oznaczenie takich działek, np. przez wskazanie numeru ewidencyjnego.

Zawarte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy sformułowanie: "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., W.'T3/92 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993 cz. l poz. 17). W sentencji tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127; ze zm.) sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". Z sentencji powyższej uchwały wynika, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, że przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości. Skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału. Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 in fine.

Reasumując należy przyjąć, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy nastąpić może, jeśli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być drogą publiczną i jej istnienie przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie przesłanki powyższe zostały spełnione. Z wnioskiem o podział przedmiotowej nieruchomości wystąpili jej właściciele – J. C. i D. B., drogi zaistniałe w wyniku podziału są drogami publicznymi zaś konieczność ich powstania wynikała z obowiązującego w dacie orzekania, przez Kierownika Urzędu Rejonowego w J., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J..

Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.