Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 68/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 8, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) dalej "K.p.a." art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 21, art. 22 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 134), art. 4 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1) - po rozpatrzeniu zażalenia A. Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] r. nr [...] o zawieszeniu postępowania z urzędu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

31 maja 2017 r. A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

15 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy nie nastąpiło sztuczne podzielenie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona 10 kwietnia 2018 r. złożyła dokumenty dotyczące prowadzonego przez nią gospodarstwa.

11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., w którym informowano, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł. prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania m.in. przez A. Sp. z.o.o. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat przez przedłożenie potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. i inne.

21 maja 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu, wskazując, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Ł., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że "podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa". Jako podstawę prawną dla zawieszenia postępowania z urzędu organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

27 marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo strony skarżącej z 26 marca 2020 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

24 kwietnia 2020 r. organ I instancji wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie jest nadal w toku. 28 maja 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Prokuratury z 26 maja 2020 r. z informacją, że Łódzki Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji kontynuuje śledztwo.

Następnie 16 czerwca 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu.

Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

3 września 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał postanowienie nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienia I i II instancji (wyrok z 23 kwietnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 980/20).

15 lipca 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Następnie 4 sierpnia 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w Ł..

Strona skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Organ wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, która ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną i której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie tej sprawy. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do kompetencji innego organu lub sądu i stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą administracyjną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie.

Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym kwestii czy dokumenty, którymi posługiwał się producent były autentyczne, nadto czy w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków przyznania płatności, w konsekwencji do próby wyłudzenia środków finansowych przez producenta.

Organ ponadto wskazał, że w toku postępowania przygotowawczego ujawniły się rozbieżności dotyczące okoliczności złożenia wniosków o przyznanie płatności przez stronę jak i powiązanych z nim innych beneficjentów, wobec czego dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy w toku postępowania administracyjnego nie zostały złożone fałszywe zeznania lub też podrobione dokumenty. Organ administracji nie jest władny do rozstrzygania kwestii związanych z postępowaniem karnym, czy też prowadzenia własnego postępowania w tym zakresie. Uprawnienia do rozstrzygania tego typu zagadnień zostały przyznane prokuratorowi, a w następstwie jego ustaleń sądom karnym. Organ zwrócił uwagę, że ustalenie przed sądem karnym, czy doszło w sprawie do stworzenia sztucznych warunków czy wnioskodawca (oraz inne osoby z nim powiązane, przeciwko którym także toczy się postępowanie karne przed Sądem Okręgowym w Ł. XVIII Wydziałem Karnym) składał prawdziwe oświadczenia i deklaracje, czy posługiwał się nieprawdziwymi dokumentami, ma kapitalne znaczenie dla postępowania w sprawie o przyznanie płatności, dlatego też organ zobligowany jest do zawieszenia postępowania karnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd karny. Zdaniem organu odwoławczego, zagadnieniem wstępnym w sprawie jest kwestia, czy w sprawie nie doszło do tworzenia sztucznych warunków celem uzyskania dopłat z ARiMR, a zatem istnieje bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez sąd a postępowaniem administracyjnym, którego zawieszenie jest przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor ARiMR odwołał się do treści art. 5, art. 6, art. 7 i art. 8 ww. ustawy i wskazał, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, w treści którego oraz składanych wraz z nim dokumentów rolnik przedstawia informacje uprawniające go do objęcia wsparciem. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy wniosek o przyznanie płatności składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W świetle art. 22 ustawy o płatnościach, w tej czynności nikt nie może producenta rolnego ani zastąpić, ani też zwolnić z odpowiedzialności za treść wniosku na późniejszym etapie postępowania (czy to dotyczącym przyznania płatności czy też postępowaniu kontrolnym). Jednocześnie dokumenty przedłożone przez stronę stanowią dla organu podstawę oceny spełnienia warunków ustanowionych w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ podniósł, że w analizowanym stanie faktycznym 31 maja 2017 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, zgodnie z treścią którego ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Co więcej, w toku postępowania strona dołączyła do akt sprawy dokumenty w celu udowodnienia, że prowadzi gospodarstwo rolne i nie stworzyła sztucznych warunków do uzyskania dopłat. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzecznych z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Strona przedłożyła m.in. faktury VAT dot. sprzedaży zbóż, umowy dotyczące przekazania materiału siewnego oraz fakturę za przeprowadzoną kontrolę dotyczącą jakości zbóż przez jednostkę certyfikującą. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wobec strony niniejszego postępowania toczy się postępowanie karne prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w Ł. (sygn. akt [...]), a następnie przez Prokuraturę Krajową śledztwo m.in. przeciwko skarżącemu w sprawie uzyskiwania w latach 2009-2017 od ARiMR nienależnych dotacji poprzez przedłożenie poświadczających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego, tj. o czyn z art. 297 § 1 k.k. Postępowanie to zostało zakończone wniesieniem aktu oskarżenia między innymi przeciwko wnioskodawcy, w konsekwencji czego obecnie postępowanie karne w tej sprawie jest prowadzone przez Sąd Okręgowy w Ł.pod sygn. akt [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, że kwestia ustalenia czy w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków przyznania płatności, w konsekwencji ocena zasadności przyznania bądź odmowy przyznania wnioskowanej płatności A. Sp. z o.o. na rok 2017 jest uzależniona od orzeczenia wydanego przez sąd w prowadzonej obecnie sprawie karnej. Organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia organu I instancji oraz stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania płatności we wskazanym powyżej zakresie zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skardze do WSA w Łodzi A. Sp. z o.o. w Ł. zarzuciła naruszenie:

1) art. 97 § 2 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w drodze ich błędnego zastosowania skutkującego wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w drodze uznania, że przedmiot sprawy karnej zawisłej przed sądem może być traktowany jako zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.;

2) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie samodzielnego zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli,

3) obrazę art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.,

4) art. 8 K.p.a. i art. 12 § 1 K.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem strony w postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie istotne dla prowadzenia i merytorycznego zakończenia niniejszej sprawy. Organ jest w posiadaniu wszelkich danych umożliwiających przeprowadzenie samodzielnej oceny czy wnioskowana płatność jest należna, czy nie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 4 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania skarżącej spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97-103 K.p.a.) tamuje tok tego postępowania. W konsekwencji zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania jako wyjątek od zasady winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Podkreślić trzeba, że zasada szybkości postępowania stanowi istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 2699/14 LEX nr 1774978).

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 21 lipca 1992 r., sygn. III SA 1041/92; z 28 listopada 1997 r., sygn. I SA/Lu 1199/96; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne, dla strony zakończenie postępowania (wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11 i 24 czerwca 2015r., II GSK 2699/14, publ. jak wyżej).

Za kwestię prejudycjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST 2003, nr 10, s. 29). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1559/07, publ. jak wyżej).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2508/15, publ. jak wyżej). Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09, publ. jak wyżej).

Reasumując powyższe wywody, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Istnienia zagadnienia wstępnego nie można bowiem wywodzić na podstawie tego, że rozstrzygnięcie pewnej kwestii może mieć faktyczny wpływ na załatwienie sprawy. Związek tego rodzaju nie mieści się bowiem w granicach przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Za zagadnienie wstępne nie może być zatem uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. To jest bowiem obowiązek organu prowadzącego postępowanie.

Oceniając, wskazaną w zaskarżonych postanowieniach podstawę zawieszenia, stwierdzić należy, że organy nie wykazały, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Wynik prowadzonego postępowania karnego, obecnie toczącego się przed Sądem Okręgowym w Ł. sygn. [...] (wcześniej śledztwa sygn. [...]), nie stanowi prejudykatu dla prowadzonych przez organy postępowań w sprawie przyznania skarżącej spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Dowody zebrane w toku postępowania karnego powinny zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania skarżącej płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. W zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ administracji w oparciu o dostępny w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego przesłanek przyznania wnioskowanych przez stronę płatności.

W tym miejscu odwołać się należy do wyroku NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. II GSK 2699/14, w którym za niezasadne uznano stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można uznać – tak jak w rozpoznawanych sprawach – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. NSA stwierdził, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przepisu K.p.a., tj. nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania przygotowawczego. Okoliczność zaś, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., można ją było traktować jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania.

Również w wyroku z 24 czerwca 2015 r. sygn. II GSK 1011/14, NSA wskazał, że przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji.

Wskazania wymaga, że postępowanie karne, jako odrębne postępowanie od postępowania administracyjnego, rządzi się innymi regułami nieznanymi w postępowaniu administracyjnym (kwestia winy). W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Ponadto organy pomimo toczącego się postępowania karnego są w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Zadaniem organów pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Organy mają również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o dowody mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności.

Zdaniem Sądu, istotne jest, że to organy, w których właściwości pozostaje załatwienie określonej sprawy, winny ustalić jej stan faktyczny we własnym zakresie. Nie mogą więc w ramach wykonywania powierzonych im czynności i w granicach powierzonych im kompetencji, oczekiwać na rozstrzygnięcia innego postępowania, które nie są dla nich niezbędne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina, czy też wyłudzenie dotacji (art. 297 § 1 k.k.), ale kwestia, czy wnioskowane na rok 2017 płatności są należne, czy też nie. Te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów i skutków ich naruszeń.

Dodatkowo wskazania wymaga, że rozstrzygnięcia organów ścigania i sądu powszechnego nie zastąpią oceny dokonanej przez organy ARiMR. Brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się. Taki związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym nie uzasadnia przyjęcia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 K.p.a., jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wadliwie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania. Tym samym Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, w którym ocenie zostały poddane podobne kwestie (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 września 2019 r., sygn. I SA/Rz 486/19; WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 980/20 i III SA/Łd 981/20; z 5 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 193/21, I SA/Go 365/21 z 25 listopada 2020 r., publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mniej istotne jest również, że w wyroku z 23 kwietnia 2021 r. sygn. III SA/Łd 980/20, którym WSA w Łodzi uchylił postanowienia organów I i II instancji w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania skarżącej spółce płatności na 2017 rok, zawarta już została ocena możliwości zawieszenia przez organ przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne. Sąd wskazał, że "oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia 21 maja 2018 r. podstawę zawieszenia (do czasu zakończenia śledztwa, które to śledztwo zostało zamknięte - art. 321 k.p.k., a Prokurator sporządził akt oskarżenia - art. 331 k.p.k.), należy stwierdzić, że wynik postępowania karnego, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w Ł. pod sygn. akt [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności. Dowody zebrane w tym zakresie w toku śledztwa mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że organy nie mogły, a nawet nie powinny były kwestii spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego." W ocenie Sądu orzekającego w sprawie III SA/Łd 980/20 organy wadliwie zastosowały art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.), to w sytuacji, gdy śledztwo zostało zamknięte, organ miał obowiązek podjąć zawieszone postępowanie. Tym bardziej miał taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ, nie było więc także podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego."

Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21).

Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W szczególności nie nastąpiła zmiana przepisów ustaw stanowiących podstawę orzekania w sprawie.

Skoro zatem Sąd, rozpoznając sprawę w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania skarżącej spółce płatności na 2017 rok sygn. III SA/Łd 980/20 wyraźnie zaznaczył, że rozstrzygnięcie sądu karnego w sprawie [...] nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego, to organ nie miał podstaw do ponownego zawieszenia tego postępowania z urzędu. Organ związany jest oceną Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną i merytorycznie ocenić wniosek skarżącej spółki o przyznanie wnioskowanych płatności na 2017 r., przy uwzględnieniu zasad wynikających z K.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym stanowił art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

e.o.