Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 528/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "A" s.c. G. J., J. J. w R. na ocenę [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z [...] r., nr [...] – [...] Centrum Przedsiębiorczości, (dalej: Organ, Centrum) działając na podstawie z art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 z późn. zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), jako Instytucja Organizująca Konkurs – [...] Centrum Przedsiębiorczości (IOK) poinformowało, iż złożony wniosek "A" s.c. G. J., J. J. (dalej także: strona, wnioskodawca, Spółka) o dofinansowanie projektu o numerze [...] w ramach konkursu nr [...] został oceniony negatywnie w trakcie ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku procedury odwoławczej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Jednocześnie w informacji wskazano, że szczegółowe informacje na temat oceny wniosku o dofinansowanie znajdują się w kopiach kart oceny merytorycznej, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszego pisma. Oceniający wskazał, że wniosek został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie spełnił kryterium punktowego zerojedynkowego "realność wskaźników" oraz "zasadność i odpowiednia wysokość wydatków".

Rozstrzygniecie poprzedził następujący stan prawny i faktyczny: w dniu [...]r. [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. ogłosiło konkurs nr [...] na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MSP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020, (RPO W[...]) Typ projektu 1. Wdrożenie i komercjalizacja innowacji produktowych oraz procesowych. Zgodnie z warunkami konkursu, opisanymi w Regulaminie konkursu (Rozdział 6. Kryteria wyboru projektów). [...] Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Organizująca Konkurs (IOK), dokonuje oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO W[...] na lata 2014 – 2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 określone zostały w załączniku nr 3 SZOOP RPO W[...] 2014 – 2020. Przedmiotowa ocena podzielona została na dwa etapy:

pierwszy – oceny formalnej (w oparciu o kryteria formalne) oraz

drugi – oceny merytorycznej (w oparciu o kryteria merytoryczne).

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do SZOOP RPO W[...] 2014 – 2020 (Rozdział 2 "Kryteria wyboru projektów dla działań wdrażanych przez [...] Centrum Przedsiębiorczości"), w ramach działań RPO W[...] 2014 – 2020 wdrażanych przez [...] Centrum Przedsiębiorczości stosowano następujące podstawowe rodzaje kryteriów dokonywania wyboru projektów:

1) formalne:

a) zerojedynkowe nie podlegające uzupełnieniom;

b) zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom.

2) merytoryczne:

a) punktowe zerojedynkowe: kryteria dopuszczające, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny projektu;

b) punktowe podstawowe: punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia;

c) punktowe dodatkowe: oceniane po osiągnięciu w kryteriach punktowych podstawowych min. 21 pkt.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do SZOOP RPO W[...] 2014 – 2020, na etapie oceny merytorycznej każdy z wniosków złożonych w konkursie poddany został ocenie pod kątem siedmiu kryteriów punktowych zerojedynkowych:

1. Innowacyjność projektu,

2. Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy,

3. Realność wskaźników,

4. Projekt spełnia zasady udzielania pomocy publicznej oraz warunki określone w pakiecie aplikacyjnym dla konkursu,

5. Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi,

6. Zgodność projektu z zasadą równości szans i niedyskryminacji w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami,

7. Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków.

W przypadku niespełnienia kryteriów punktowych zerojedynkowych, dalsze kryteria (punktowe podstawowe i strategiczne punktowe dodatkowe) nie podlegają weryfikacji, a projekt oceniony zostaje negatywnie.

W dniu [...] r. Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nadanym identyfikatorze [...]. W części H wniosku o dofinansowanie (Oświadczenia Beneficjenta – pkt 12), złożyła oświadczenie, iż zapoznała się i akceptuje Regulamin konkursu (w tym stanowiące jego integralną część załączniki do Regulaminu).

Przedmiotowy wniosek został oceniony negatywnie w trakcie oceny merytorycznej, w ramach której nie spełnił kryterium punktowego zerojedynkowego "Realność wskaźników" oraz "Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków". Od wskazanej negatywnej oceny Spółka wniosła – na podstawie art. 53 i nast. ustawy wdrożeniowej – protest do Instytucji Zarządzającej (IZ) RPO W[...] na lata 2014 –2020, w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w nim wskazanych. W wyniku powyższego, pismem z dnia [...] r. nr [...] Instytucja Zarządzająca RPO W[...] uwzględniła złożony protest. Stwierdziła, co do meritum, że ocena merytoryczna projektu w kwestionowanych kryteriach punktowych zerojedynkowych Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków oraz Realność wskaźników nie została przeprowadzona w sposób właściwy i protest uznała za zasadny. W związku z tym projekt poddany został ponownej ocenie merytorycznej po procedurze odwoławczej. W wyniku przeprowadzonej przez ekspertów ponownej oceny przedmiotowego wniosku w oparciu o kryteria merytoryczne Organ ustalił, że projekt nie spełnia kryteriów: Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków oraz Realność wskaźników.

W karcie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych uwzględniającej procedurę odwoławczą wskazano, w rubryce pola "Kryterium realność wskaźników", że nie zostało ono spełnione. Podniesiono, że z uwagi na zakwestionowanie kryterium nr 7 (zgodnie z zawartym uzasadnieniem) oceniający nie widzi podstaw do uznania, że zaplanowane do osiągnięcia w projekcie efekty w postaci wskaźników;

– "Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje"

– "Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku" – są możliwe do osiągnięcia przy pomocy działań.

Podnosząc w uzasadnieniu, że Ekspert po zapoznaniu się z całą dokumentacją projektową oraz dokumentacją w ramach procedury odwoławczej stwierdził, że wskaźnik produktu: liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje oraz liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku nie są możliwe do osiągnięcia przy zaplanowanym sposobie realizacji projektu (zgodnie z argumentacją wskazaną przez Eksperta w kryterium 7 – jak poniżej). Konkludując tym samym, że kryterium to nie zostało spełnione.

Następnie w karcie tej odnotowano, że kryterium "Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków" (kryterium 7) także nie zostało spełnione. Uzasadniając podano, że wnioskodawca podmiot działający od roku 2005 w branży stomatologiczno – protetycznej jako cel realizacji projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie wskazał na wdrożenie innowacyjnej usługi leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych. W ramach planowanych, niezbędnych wydatków warunkujących wdrożenie ww. usługi wskazano zakup następujących zaawansowanych technologicznie urządzeń, których kombinacja znacząco podniesie jakość oferowanych usług. Wnioskodawca zaplanował zakup: Frezarka CNC – 1 szt, Tomograf 4d – 1 szt, Unit stomatologiczny – 4 szt, Kamera do rejestracji pozycji implantów – 1 szt, Skaner do ortodoncji / skanu twarzy – 2 szt, Skaner wewnątrzustny do kolorowych skanów – 4 szt, Mikroskop stomatologiczny – 2 szt.

Zaznaczono, że wnioskodawca, jak wskazano w ramach kryterium nr 2, posiada wystarczający potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny w kontekście możliwości realizacji celu projektu jakim ma być wdrożenie ww. usługi planowania i leczenia implanto – protetycznego dla pacjentów w każdym wieku. Wnioskodawca w ramach realizacji projektu planuje zatrudnienie 5 osób: Lekarz stomatolog chirurg – 1 etat, technik radiolog – 1 etat, Recepcjonistka – 1 etat, technik dentystyczny – 1 etat oraz 1 etat – pomoc dentystyczna.

Argumentując ocenę wskazano, że – analizując wniosek, dodatkowe wyjaśnień w trakcie oceny merytorycznej jak i argumenty wniesionych w proteście do wyników tejże oceny – Ekspert stwierdził, że nie wszystkie wydatki (ilościowo) są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji. Oceniający zakwestionował zasadność zakupu 3 sztuk unitów stomatologicznych jako niezwiązanych bezpośrednio z możliwością realizacji celu projektu. Wyjaśnił, że mając na uwadze fakt, iż wszelkie planowane w ramach projektu wydatki mają bezpośrednio prowadzić do wdrożenia innowacyjności (założenia konkursu) – toteż uwzględniając skalę planowanego zatrudnienia nie dostrzegł związku pomiędzy zakupem kolejnych (trzech unitów), a wskazywanym do zatrudnienia 1 lekarzem stomatologiem –chirurgiem wraz z pomocą dentystyczną. W świetle informacji wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej zakup dodatkowych (3) trzech sztuk unitów stanowiłby doposażenie bieżących zasobów technicznych działań placówki, które "przy okazji" mogłyby być łączone z podnoszoną koncepcją innowacji w działaniach placówki, ale wcale jej nie warunkują. W opinii oceniającego nie są słuszne argumenty wniesione w proteście, iż "w przypadku stomatologii zachowawczej, czyli leczenia kanałowego niezbędne jest natomiast posiadanie dwóch mikroskopów stomatologicznych, aby umożliwić prowadzenie jednocześnie diagnostyki obu pacjentów. Posiadanie 4 sztuk unitów stomatologicznych i skanerów wewnątrzustnych uzasadnione jest tym, że są to podstawowe urządzenia diagnostyczne umożliwiające jednoczesną obsługę 4 pacjentów". Nie zgodził się także ze wskazaniem protestujących, iż "2 skanery do ortodoncji są niezbędne, aby jednocześnie diagnozować pacjentów na 2 unitach przeznaczonych do ortodoncji, a 2 mikroskopy stomatologiczne, aby diagnozować pacjentów na 2 unitach przeznaczonych do implantologii. Taki schemat wykorzystania urządzeń gwarantuje efektywne wykorzystanie kamery do rejestracji implantów, tomografu i frezarki". Powyższe, jak stwierdził, (jednoczesna obsługa 4 pacjentów) nie warunkuje możliwości wdrożenia opisanej innowacji, co jest kluczową przesłanką oceny zasadności wydatków. Zaakcentował, że podnoszony przez Wnioskodawcę aspekt ilościowy nie warunkuje wdrożenia innowacji. Ilość obsłużonych pacjentów w jednym czasie nie znajduje potwierdzenia w skali planowanego zatrudnienia jeśli chodzi o personel uprawniony do obsługi skanerów wenątrzustnych i mikroskopów stomatologicznych. Sytuacja na którą powołuje się Wnioskodawca w proteście – (jednoczesnego obsługiwania 4 pacjentów przy wykorzystaniu zarówno obydwu mikroskopów i ww. skanerów na 4 unitach) jest – jak wskazał – wysoce hipotetyczna i w opinii Wnioskodawcy tym bardziej nie znajduje umocowania w konstrukcji wniosku, który wdrożenie innowacyjnej usługi uzasadnia m.in. argumentami nt. standardowego leczenia kanałowego (jeśli chodzi planowany zakup mikroskopów). Analiza branżowa pozwala stwierdzić, iż skanery wewnątrzustne są w stanie wychwycić kilka mln punktów danych na każdy łuk zębowy, a sam proces skanowania zajmuje nie więcej niż 3 minuty. W tym czasie wykonuje się zdjęcia ukazujące ząb z każdej strony itd. Efektywność pracy skanerów jest więc na tyle wysoka, że nie pozwala uznać ww. argumentacji ilościowej Wnioskodawcy, w której oceniający dostrzega brak spójności logicznej pomiędzy informacjami zawartymi we wniosku i wniesionymi następnie na etapie wyjaśnień i protestu do IZ RPO W[...].

Dodatkowo zaznaczył, że argumenty wniesione na etapie procedury odwoławczej nie mogą wnosić nowych informacji nt. wniosku rzutujących na weryfikację kryterium, a co najwyżej wskazywać na ewentualne nieprawidłowości w popełnionej ocenie, względem obowiązujących procedur, kryteriów itd. W tej sytuacji niezasadne są zarzuty Wnioskodawcy nt. niewłaściwe sformułowanych zapytań o dodatkowe wyjaśnienia na etapie oceny merytorycznej ponieważ to ubiegający się o dofinansowanie zobligowany jest do rzetelnego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Jednocześnie stwierdzono, że w kontekście zarzutów Wnioskodawcy dotyczących pozytywnej oceny kryterium nr 2 należy wskazać, że weryfikacja przesłanek dotyczących dysponowania odpowiednimi zasobami ludzkimi, technicznymi, finansowymi, posiadanie wymaganych ewentualnie zezwoleń, czy ocena realności wykonania zadań w przyjętym horyzoncie czasowym, choć powiązana z weryfikacją pozostałych kryteriów merytorycznych nie przesądza automatycznie o ich spełnieniu. W dalszych motywach wyjaśniono, że ocena ww. zasobów obejmuje analizą potencjalnej możliwości realizacji projektu z wykorzystaniem posiadanych zasobów, co nie oznacza tym samym, że projekt potencjalnie wykonalny (kadrowo, technicznie, finansowo itd.) nie został zawyżony kosztowo, czy też inwestycja została zaplanowana optymalnie względem niezbędnych nakładów rzeczowych koniecznych do wdrożenia opisywanej innowacji, a tym samym osiągnięcia celu projektu.

Uwzględniając powyższe oceniający nie dostrzegł uzasadnienia dla poniesienia w projekcie następujących wydatków:

a) WYD003 Unit stomatologiczny – 3 szt. (375 000,00 zł kk.),

b) WYD005 Skaner do ortodoncji / skanu twarzy 1 szt. (150 000,00 zł kk.),

c) WYD006 Skaner wewnątrzustny do kolorowych skanów 3 szt. (450 000,00 zł kk.),

d) WYD007 Mikroskop stomatologiczny 2 szt. (300 000,00 zł).

Podsumowując tę część zaznaczono, że "łączna kwota zakwestionowanych wydatków przekracza 10% ogólnych kosztów kwalifikowalnych projektu z uwagi na co kryterium uznaje się za niespełnione".

Mając to na uwadze uznano, przy kryterium punktowym 0/1, że kryterium realność wskaźników wynosi "0". Uzasadniając wskazano, że "Ekspert po zapoznaniu się z całą dokumentacją projektową oraz dokumentacją w ramach procedury odwoławczej stwierdza, że wskaźnik produktu: Liczba przedsiębiorstw otrzymujących dotacje oraz Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla rynku nie są możliwe do osiągnięcia przy zaplanowanym sposobie realizacji projektu (zgodnie z argumentacją wskazaną przez Ekspert w kryterium 7). Kryterium nie zostało spełnione".

Analogicznie oceniono kryterium 7 "zasadność i odpowiednia wysokość wydatków". Argumentując zaznaczono, że – zdaniem eksperta – do wdrożenia zaplanowanej innowacji nie jest potrzebna do zakupu wielokrotność urządzeń w postaci 4 unitów, 2 skanerów do ortodoncji/skanu twarzy, 4 skanerów wewnątrzustnych do kolorowych skanów, 2 mikroskopów stomatologicznych. Aby wdrożyć zaplanowaną innowacyjność wystarczy stworzenie jednego stanowiska stomatologicznego, a sam projekt odnosząc się do zasad przedmiotowego konkursu nie służy do wyposażania Wnioskodawcy w dodatkowy sprzęt stomatologiczny, bo nie taki jest cel projektu, tylko tym celem jest wdrożenie innowacyjnej usługi lub procesu, w tym wypadku jest to: innowacyjne planowanie i leczenie implanto –protetyczne. Innowacyjność usługi, czy procesu nie polega w tym projekcie na ilości obsłużonych pacjentów w tym samym czasie, a na wdrożeniu zgodnie z B.2 planowanie "leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych". Uzasadnienie Wnioskodawcy w aspekcie opłacalności wdrożenia wskazanej ilości sprzętu uznano, że jest nielogiczne i nie ma uzasadnienia w realiach świadczenia usług stomatologicznych, a mianowicie: np. gabinety stomatologiczne, które posiadają np. skaner wewnątrzustny posiadają go w ilości 1 szt. wskazując na fakt bardzo szybkiego skanowania, więc nawet jeśli Wnioskodawca będzie miał kilku pacjentów to usługę skanowania może przeprowadzić za pomocą 1 urządzenia, bez potrzeby użytkowania 3 dodatkowych i można to zrobić na jednym stanowisku a nie na 4. Na szybką pracę urządzenia wskazuje również literatura. Na poparcie prezentowanej oceny wskazał adresy internetowe z publikatorami z przedmiotu opiniowania. Ponadto wyjaśniono, że w dosłanym wyjaśnieniu Wnioskodawca argumentując ilość mikroskopów stomatologicznych podał, że: "w przypadku stomatologii zachowawczej, czyli leczenia kanałowego niezbędne jest natomiast posiadanie dwóch mikroskopów stomatologicznych, aby umożliwić prowadzenie jednocześnie diagnostyki obu pacjentów", a przecież – jak wskazano – wdrażana innowacja nie dotyczy stomatologii zachowawczej i zwykłego leczenia stomatologicznego, dlatego brak jest również zasadności ponoszenia kosztów mikroskopów w ramach projektu, co stanowi – jak zaznaczono – rozbieżność z celem projektu.

Mając to na uwadze powyższe Ekspert zalecił skorygowanie wydatków o: Unit stomatologiczny o 3 szt. (o 375 000,00 zł), WYD005 Skaner do ortodoncji/ skanu twarzy o 1 szt. (o 150 000,00 zł), WYD006 Skaner wewnątrzustny do kolorowych skanów o 3 szt. (450 000,00 zł), Mikroskop stomatologiczny o 2 szt. (300 000,00 zł). Razem, jak podano, cięcia wydatków wynoszą 1 275 000,00 zł, a co za tym idzie przekraczają 10 % kosztów kwalifikowanych projektu. Reszta wydatków zaplanowanych w projekcie została oszacowana na realnym poziomie, zgodnie z cenami rynkowymi i jest zasadna z punktu widzenia realizacji projektu.

Odnosząc się z kolei do kwestii zwracania się do Wnioskodawcy o wyjaśnienia, podniesiono, że ekspert nie ma on obowiązku dokonywać takiego zapytania w każdej kwestii, która nie została zawarta we wniosku lub została opisana w sposób połowiczny lub ogólny lub też niepełny, gdyż to na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku. Na poparcie wyrażanego poglądu wskazał, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Następnie zaznaczono, że obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na Wnioskodawcy, który powinien dostarczyć konkretnych treści niezbędnych do przeprowadzenia oceny. Brak określonych informacji lub też podanie ich w sposób niejednoznaczny/lakoniczny musi prowadzić do negatywnej oceny danego kryterium (lub danego elementu kryterium), ponieważ oznacza brak należytego przygotowania projektu. Obowiązkiem Wnioskodawcy jest zatem takie opracowanie i przygotowanie projektu, aby nie budził wątpliwości Ekspertów, gdyż brak dokładnego opisu/brak uzasadnienia w danej kwestii, stanowić będzie podstawę nie przyznania punktacji. Obowiązek odpowiedniego opisu wszystkich kwestii w projekcie wynika również z instrukcji wypełniania wniosku, str. 3: "( ) Pola tekstowe zawsze powinny zostać wypełnione, w taki sposób, aby zawierały informacje wymagane Instrukcją. Należy unikać ogólnikowych stwierdzeń nie wnoszących dodatkowych informacji (...)". Tym samym stwierdzono, że ogólnikowy, niespójny lub niejednoznaczny opis projektu uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Ekspert dokonał oceny na podstawie całego wniosku i wszystkich jego zapisów. Brak powołania się, czy przytoczenia niektórych z nich nie świadczy o braku odniesienia się do nich, czy nie zapoznania się z nimi. Kryterium, jak uznano, nie zostało spełnione.

Na powyższą informację, jak wskazano na wstępie, wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskazując na art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: Ppsa) w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, zaskarżonej informacji zarzucił:

1) naruszenie zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenie kryteriów wyboru, całkowitą dowolność przy dokonywaniu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez Wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania – w zakresie Kryterium 7 – Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków, jak również – Kryterium 3 – Realność wskaźników,

2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej w zakresie spełnienia przez Wnioskodawcę Kryterium 7 – Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków, jak również – Kryterium 3 – Realność wskaźników, w sposób nieprawidłowy – tj. poprzez zakwestionowanie w ramach dokonanej oceny zasadności wydatków, które (rzekomo) nie są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu, jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji, które to jednak okoliczności do tej pory nigdy nie budziły wątpliwości Oceniających i które nie były nigdy przez nich kwestionowane w tym właśnie zakresie, co na tym etapie należy uznać nie tylko za niedopuszczalne, ale również za naruszające prawo Skarżących, do kwestionowania tak dokonanej oceny wcześniej tj. w ramach procedury odwoławczej (protestu),

3) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej w zakresie spełnienia przez Wnioskodawcę Kryterium 7 – Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków, jak również – Kryterium 3 – Realność wskaźników, w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny, polegający na braku uzasadnienia stanowiska Oceniających w zakresie podstaw i przesłanek, na podstawie których doszło do uznania, że "wydatki są niezasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu, jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji",

4) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej w zakresie spełnienia przez Wnioskodawcę Kryterium 7 – Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków, jak również – Kryterium 3 – Realność wskaźników, w sposób nieprawidłowy – tj. nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny, a przede wszystkim w sposób sprzeczny ze wskazaniami Instytucji Zarządzającej, która uwzględniła protest i argumentację w nim podniesioną, co skutkowało nieprawidłową i wadliwą ponowną oceną merytoryczną Wniosku o dofinansowanie, a tym samym zablokowaniem równego dostępu do wsparcia dla Wnioskodawcy ze środków UE,

5) naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez nieusunięcie przy ponownej ocenie wniosku, naruszeń obowiązujących procedur, wskazanych w rozpatrzeniu protestu z dnia [...] r., co miało wpływ na wydanie ponownej negatywnej oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku procedury odwoławczej.

Formułując powyższe zarzuty, autor skargi, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wniósł o jej uwzględnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję określoną w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc, że w wyniku rozpatrzenia protestu przez Instytucję Zarządzającą, zostało potwierdzone, że ocena ekspertów w ramach Kryterium 7 – Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej. Wskazano w wyjaśnieniach, że zarówno dane zawarte we Wniosku, jak również w dodatkowych wyjaśnieniach złożonych przez Skarżących, jednoznacznie wskazują, że "Wnioskodawca zatrudnia wykwalifikowanych techników dentystycznych potrafiących wykonywać najbardziej skomplikowane prace implantologiczne. Posiadane zasoby kadrowe pozwalają na realizację inwestycji i są wystarczające do wdrożenia rezultatów projektu. (...) Ponadto, w ramach przedmiotowego projektu zostanie utworzonych pięć nowych miejsc pracy na stanowiskach: lekarz stomatolog chirurg, technik radiolog, recepcjonistka, technik dentystyczny, pomoc dentystyczna. Wynika to jednak nie z braków kadrowych a z wejścia Spółki bezpośrednio w branżę usług stomatologicznych świadczonych na rzecz pacjentów. Poza tym, w wyjaśnieniach Wnioskodawca przedstawił uzasadnienie zakupu 4 szt. unitu stomatologicznego, 2 szt. skanera do ortodoncji, 4 szt skanera wewnątrzustnego oraz 2 szt. mikroskopu stomatologicznego. Wskazał, że w celu efektywnego wykorzystywania urządzeń niezbędna jest obsługa w tym samym czasie większej liczby pacjentów.

Nadto stwierdził, że Eksperci w swych ocenach skoncentrowali się jedynie na personelu, który Wnioskodawca zamierza zatrudnić. Nie uwzględnili jednak personelu, który jest zatrudniony w firmie Wnioskodawcy. W związku z tym należy stwierdzić, że ocena projektu w tym zakresie nie została przeprowadzona prawidłowo". Podniósł, że pomimo takiej oceny i jednoznacznego stanowiska Instytucji Zarządzającej rozpatrującej protest, w wyniku ponownej oceny spełnienia kryteriów merytorycznych. Oceniający po raz kolejny stwierdzili rzekomą niezgodność Wniosku z kryteriami "Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków" oraz "Realność wskaźników" i dlatego też ponownie ocenili go negatywnie. Podniósł, że w uzasadnieniu zostało wskazane, iż Kryterium "Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków" nie zostało spełnione ponieważ według pierwszego z Oceniających: "(...) Po zapoznaniu się z dokumentacją całego projektu jak i dosłanymi wyjaśnieniami Ekspert stwierdza, że do wdrożenia zaplanowanej innowacji nie jest potrzebna do zakupu wielokrotność urządzeń w postaci 4 unitów, 2 skanerów do ortodoncji/skanu twarzy, 4 skanerów wewnątrzustnych do kolorowych skanów, 2 mikroskopów stomatologicznych. Aby wdrożyć zaplanowaną innowacyjność wystarczy stworzenie jednego stanowiska stomatologicznego, a sam projekt odnosząc się do zasad przedmiotowego konkursu nie służy do wyposażania Wnioskodawcy w dodatkowy sprzęt stomatologiczny, bo nie taki jest cel projektu, tylko tym celem jest wdrożenie innowacyjnej usługi lub procesu, w tym wypadku jest to: innowacyjne planowanie i leczenie implanto-protetyczne. Innowacyjność usługi, czy procesu nie polega w tym projekcie na ilości obsłużonych pacjentów w tym samym czasie, a na wdrożeniu zgodnie z B.2 planowanie "leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych". W dalszych motywach skarżący zanegował stanowisko, ze uzasadnienie Wnioskodawcy w aspekcie opłacalności wdrożenia wskazanej ilości sprzętu jest nielogiczne i nie ma uzasadnienia w realiach świadczenia usług stomatologicznych, a mianowicie: np. gabinety stomatologiczne, które posiadają np. skaner wewnątrzustny posiadają go w ilości 1 szt. wskazując na fakt bardzo szybkiego skanowania, więc nawet jeśli Wnioskodawca będzie miał kilku pacjentów to usługę skanowania może przeprowadzić za pomocą 1 urządzenia, bez potrzeby użytkowania 3 dodatkowych i można to zrobić na jednym stanowisku a nie musi na 4. (...) Ponadto w dosłanym wyjaśnieniu Wnioskodawca pisze argumentując ilość mikroskopów stomatologicznych, że: "w przypadku stomatologii zachowawczej, czyli leczenia kanałowego niezbędne jest natomiast posiadanie dwóch mikroskopów stomatologicznych, aby umożliwić prowadzenie jednocześnie diagnostyki obu pacjentów", a przecież wdrażana innowacja nie dotyczy stomatologii zachowawczej i zwykłego leczenia stomatologicznego, dlatego brak jest również zasadności ponoszenia kosztów mikroskopów w ramach projektu – rozbieżność z celem projektu". Następnie wskazał, iż przez drugiego z Oceniających: "(...) Analiza wniosku, dodatkowych wyjaśnień w trakcie oceny merytorycznej jak i argumentów wniesionych w proteście do wyników tejże oceny nakazuje stwierdzić, że nie wszystkie wydatki (ilościowo) są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji. Oceniający kwestionuje zasadność zakupu 3 sztuk unitów stomatologicznych jako niezwiązanych bezpośrednio z możliwością realizacji celu projektu. Mając na uwadze fakt, że wszelkie planowane w ramach projektu wydatki mają bezpośrednio prowadzić do wdrożenia innowacyjności (założenia konkursu) – toteż uwzględniając skale planowanego zatrudnienia oceniający nie dostrzega związku pomiędzy zakupem kolejnych (trzech unitów), a wskazywanym do zatrudnienia 1 lekarzem stomatologiem-chirurgiem wraz z pomaca dentystyczną. W świetle Informacji wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej zakup dodatkowych trzech sztuk unitów stanowiłby doposażenie bieżących zasobów technicznych działań placówki, które "przy okazji" mogłyby być łączone z podnoszoną koncepcją innowacji w działaniach placówki, ale wcale jej nie warunkują. W tym miejscu nie są w opinii oceniającego słuszne argumenty wniesione w proteście – "W przypadku stomatologii zachowawczej, czyli leczenia kanałowego niezbędne jest natomiast posiadanie dwóch mikroskopów stomatologicznych, aby umożliwić prowadzenie jednocześnie diagnostyki obu pacjentów. Posiadanie 4 sztuk unitów stomatologicznych i skanerów wewnątrzustnych uzasadnione jest tym, że są to podstawowe urządzenia diagnostyczne umożliwiające jednoczesną obsługę 4 pacjentów. 2 skanery do ortodoncji są niezbędne, aby jednocześnie diagnozować pacjentów na 2 unitach przeznaczonych do ortodoncji, a 2 mikroskopy stomatologiczne, aby diagnozować pacjentów na 2 unitach przeznaczonych do implantologii. Taki schemat wykorzystania urządzeń gwarantuje efektywne wykorzystanie kamery do rejestracji implantów, tomografu i frezarki". Powyższe (jednoczesna obsługa 4 pacjentów) nie warunkuje możliwości wdrożenia opisanej innowacji, co jest kluczową przesłanką oceny zasadności wydatków. Podnoszony przez Wnioskodawcę aspekt ilościowy nie warunkuje wdrożenia innowacji. Ilość obsłużonych pacjentów w jednym czasie nie znajduje potwierdzenia w skali planowanego zatrudnienia jeśli chodzi o personel uprawniony do obsługi skanerów wenątrzustnych i mikroskopów stomatologicznych. Sytuacja na którą powołuje się Wnioskodawca w proteście – (jednoczesnego obsługiwania 4 pacjentów przy wykorzystaniu zarówno obydwu mikroskopów i ww. skanerów na 4 unitach) jest wysoce hipotetyczna i w opinii Wnioskodawcy tym bardziej nie znajduje umocowania w konstrukcji wniosku, który wdrożenie innowacyjnej usługi uzasadnia m.in. argumentami nt. standardowego leczenia kanałowego (jeśli chodzi planowany zakup mikroskopów). Analiza branżowa pozwala stwierdzić, iż skanery wewnątrzustne są w stanie wychwycić kilka min punktów danych na każdy łuk zębowy, a sam proces skanowania zajmuje nie więcej niż 3 minuty. W tym czasie wykonuje się zdjęcia ukazujące ząb z każdej strony itd. Efektywność pracy skanerów jest więc na tyle wysoka, że nie pozwala uznać ww. argumentacji ilościowej Wnioskodawcy, w której oceniający dostrzega brak spójności logicznej pomiędzy informacjami zawartymi we wniosku i wniesionymi następnie na etapie wyjaśnień i protestu do IZ RPO W[...]".

Kontynuując wyjaśnił, że analizując zarzuty Oceniających, należy zwrócić uwagę, że zakwestionowali oni zasadność i adekwatność wydatków wyłącznie w zakresie ilości nabywanego sprzętu, przy czym argumentacja obu Oceniających, mająca uzasadniać negatywną ocenę projektu idzie w dwóch zasadniczych kierunkach, a mianowicie:

po pierwsze: liczba zadeklarowanego sprzętu służy do wyposażania Skarżących w dodatkowy sprzęt stomatologiczny (doposażenie bieżących zasobów technicznych działań placówki, które "przy okazji" mogłyby być łączone z podnoszoną koncepcją innowacji w działaniach placówki), a nie taki jest cel projektu, tylko tym celem jest wdrożenie innowacyjnej usługi lub procesu (innowacyjność usługi, czy procesu nie polega w tym projekcie na ilości obsłużonych pacjentów w tym samym czasie, a na wdrożeniu zgodnie z B.2 planowanie "leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych)",

po drugie: nie wszystkie wydatki (ilościowo) są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji. Oceniający kwestionuje zasadność zakupu 3 sztuk unitów stomatologicznych jako niezwiązanych bezpośrednio z możliwością realizacji celu projektu. Mając na uwadze fakt, że wszelkie planowane w ramach projektu wydatki mają bezpośrednio prowadzić do wdrożenia innowacyjności (założenia konkursu) – toteż – jak podkreślił – uwzględniając skale planowanego zatrudnienia oceniający nie dostrzega związku pomiędzy zakupem kolejnych (3) trzech unitów, a wskazywanym do zatrudnienia 1 lekarzem stomatologiem-chirurgiem wraz z pomocą dentystyczna.

Zdaniem autora skargi z powyższą oceną ekspertów nie sposób się zgodzić. Skarżący stoją na stanowisku, że narusza ona nie tylko art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ale także art. 58 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W jego opinii nie należy bowiem tracić z pola widzenia faktu, że podczas pierwszej z merytorycznych ocen wniosku, jeden z ekspertów w zakresie planowanych zakupów wielokrotności urządzeń w postaci 4 unitów, 2 skanerów do ortodoncji/skanu twarzy, 4 skanerów wewnątrzustnych do kolorowych skanów, 2 mikroskopów stomatologicznych, stanął na stanowisku, że "Wnioskodawca wskazał, iż zakres rzeczowy projektu wynika z konieczności dostosowania usług do wymagań rynku i firmy poprzez jednoczesną obsługę czterech pacjentów, z czym można by się zgodzić gdyby Wnioskodawca faktycznie planował rozpoczęcie usług w dużej skali, znacznie większej (poprzez zatrudnienie kilku stomatologów pracujących jednocześnie, nie zmianowo) aniżeli wynika to z planów w projekcie (planuje sie zatrudnienie wyłącznie jednego lekarza stomatologa)". A zatem potrzebna do zakupu wielokrotność urządzeń w postaci 4 unitów, 2 skanerów do ortodoncji/skanu twarzy, 4 skanerów wewnątrzustnych do kolorowych skanów, 2 mikroskopów stomatologicznych byłaby potrzebna do wdrożenia zaplanowanej innowacji – pod warunkiem, że Wnioskodawca faktycznie planowałby rozpoczęcie usług w dużej skali, znacznie większej (poprzez zatrudnienie kilku stomatologów).

W tym jednak zakresie, jak uznał, zostało już przesądzone przez Instytucję Zarządzającą i wykazane przez Skarżących, że:

"A" jako wyspecjalizowane centrum wytwórcze frezowania prac protetycznych dla stomatologów i protetyków, współpracuje z około 30 gabinetami stomatologicznymi, a także z około 150 pracowniami protetycznymi i 120 firmami, które kupują od niego urządzenia i materiały,

łączna liczba klientów, z którymi Spółka współpracuje w formule B2B to 300 podmiotów,

Spółka (właściciele i pracownicy) posiada również bogate doświadczenie w realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych (w roku 2007 zrealizowano projekt o wartości ok. 900 tys. PLN związany z wdrożeniem systemu B2B pozwalającego pracowniom protetycznym z całego kraju, nie posiadającym własnego sprzętu do obróbki, przesyłać cyfrowe pliki z elementami protez do wykonania, a w latach 2012 – 2017 Spółka zrealizowała inwestycje na łączną kwotę ok. 1,5 min PLN obejmujące zakupy m.in. frezarek i skanerów oraz drukarki 3D),

Spółka posiada również doświadczenie w realizacji przedsięwzięć współfinansowanych ze środków UE – zakończyła realizacje jednego i jest w trakcie realizacji drugiego projektu współfinansowanego ze środków EFRR w ramach działania 3.2 RPO W[...] 2014 – 2020,

wielkość zatrudnienia w "A" w 2017 roku wyniosła 11,55,

Spółka w ramach swoich struktur posiada 4 odrębne działy: CAD/CAM, Biuro, Dział handlowy, pracownia protetyczna, w ramach działu CAD/CAM zatrudnionych jest 5 pracowników, ich średni staż pracy wynosi 5 lat,

posiadane zasoby kadrowe pozwalają na realizacje inwestycji i są wystarczające do wdrożenia rezultatów projektu (tak, jak zaznaczył, Instytucja Zarządzająca),

"A" planuje podjąć współpracę B2B z lekarzami stomatologami prowadzącymi indywidualną działalność gospodarczą, która jest dużo bardziej powszechną formą współpracy z lekarzami, aniżeli stosunek pracy (lekarze stomatolodzy z reguły bowiem prowadzą indywidualną działalność gospodarczą, a dla Wnioskodawcy taki rodzaj współpracy jest bardziej korzystny nie tylko pod względem finansowym, ale także biznesowym, organizacyjnym oraz strategicznym),

w "A" sami właściciele Spółki są pracownikami merytorycznymi (technikami dentystycznymi),

Skarżący spodziewają się nawiązania współpracy z dużymi klinikami stomatologicznymi, które będą zlecać zadania diagnostyki, planowania oraz wykonania pracy protetycznej (gotowych zębów), jak również chętnie będą uczestniczyć w organizowanych szkoleniach mających na celu propagowanie nowatorskich rozwiązań Spółki – klinicznych i laboratoryjnych, a zatem także w tym zakresie uzasadniony jest zakup większej ilości sprzętu – vide: pkt B.17 Wniosku.

Podsumowując tę cześć wskazał, że nie ma racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia (w ślad za Oceniającymi), że Spółka zatrudniająca średniorocznie ponad 11 osób, współpracują/powiązana z dwoma podmiotami (wskazanymi w pkt A.6 Wniosku), planująca zatrudnić dodatkowo 5 nowych osób na umowę o pracę, planująca podjąć współpracę B2B z lekarzami stomatologami prowadzącymi indywidualną działalność gospodarczą, w której także sami właściciele Spółki są pracownikami merytorycznymi (technikami dentystycznymi), nie ma możliwości "racjonalnego" wykorzystania całego zakupionego sprzętu w tym samym czasie.

Ponadto, w ocenie Skarżących stanowisko Oceniających jest zbyt daleko idące, szczególnie w zakresie, w którym twierdzą, że do wdrożenia zaplanowanej innowacyjności wystarczy stworzenie jednego stanowiska stomatologicznego. Idąc tym tokiem rozumowania, dla wdrożenia każdej w zasadzie innowacyjności, nie miałaby znaczenia skala przedsięwzięcia czy wielkość planowanej inwestycji, skoro wystarczyłoby zakupienie tylko jednej sztuki sprzętu (bo każda kolejna byłaby zbędna, czy stanowiłaby doposażenie placówki "przy okazji", nie warunkując innowacji w działaniach placówki). Zastanawiające w tym kontekście jest jednak to, że we wniosku przewidziane zostały przez lOK odpowiednie rubryki na podanie ilości zakupywanego sprzętu, co już samo przez się oznacza, że Instytucja Organizująca Konkurs przewiduje, że wnioskodawcy będą wnioskowali o zakup sprzętu w większej niż minimalna ilości.

Dodatkowo, w ocenie Skarżących, argumentacja Oceniających jest o tyle nielogiczna i nie do przyjęcia, bowiem zakłada, że jedyne słuszne i uzasadnione "wdrożenie innowacji" miałoby miejsce wtedy, gdyby wdrożenie rozwiązań innowacyjnych realizowane było w skali jednej lub kilku usług. Przy takim założeniu jakie przyjęli Oceniający dla żadnego przedsiębiorstwa wdrażanie rozwiązań innowacyjnych byłoby nieopłacalne.

Nie bez znaczenia, jak wskazał autor skargi, jest przy tym fakt, że ze złożonego Wniosku jednoznacznie wynika, że Skarżący zamierzają wdrożyć innowację na szeroką skalę i posiadają w tym celu odpowiednie zaplecze (nie tylko osobowe, ale także organizacyjne – lokalowe) do zrealizowania projektu w takim wymiarze i zakresie. Skarżący we wniosku wskazali bowiem, że podstawowym miejscem realizacji projektu będą S. – nieruchomość, o łącznej powierzchni 4800 m2, przy powierzchni samego budynku – 660 m2. Przy założeniu i argumentacji Oceniających, prawie cała placówka musiałaby stać pusta (przy jednoczesnym ponoszeniu opłat za cały obiekt), gdyż do wdrożenia innowacji wystarczyłby zakup po jednej sztuce sprzętu, pozwalającej na obsługę w tym samym czasie tylko jednego pacjenta, co przy całokształcie podniesionych powyżej okoliczności jest założeniem już z góry tak absurdalnym, że nie powinno wymagać żadnego dodatkowego komentarza.

Dlatego, zdaniem autora skargi, nie można podzielić stanowiska Oceniających, który stwierdzili, że wdrożenie w przedsiębiorstwie innowacyjnych usług i osiągnięcie założonych rezultatów projektu będzie w pełni możliwe i wykonalne przy nabyciu jednej sztuki każdego z urządzeń. Co już wyżej zostało wskazane, w uzupełnieniach oceny merytorycznej Skarżący przecież jasno stwierdzili, że "Usługa wdrażana jest od razu w warunkach rzeczywistych (nie jest testowana) a co za tym idzie skala jej wdrożenia powinna być dostosowana do wymagań rynku i możliwości firmy". W polu B.8 wniosku Skarżący wskazali ponadto, że "Celem projektu jest zwiększone zastosowanie innowacji w MSP. Projekt realizuje wskazany cel poprzez wdrożenie w Spółce innowacji o charakterze produktowym, procesowym i nie technologicznym (organizacyjnym) co przyczynia się do rozwoju przedsiębiorstwa, wzrostu zatrudnienia i jednocześnie ma wpływ na otoczenie gospodarcze w którym działa firma".

Zaznaczył, że powyższe zapisy jasno wskazują, że celem projektu nie jest tylko samo w sobie wdrożenie określonej innowacji, ale takie jej zastosowanie, które przyczyni sie do rozwoju firmy i będzie efektywne ekonomicznie. Oceniający nie może zatem kwestionować wdrożenia rozwiązań innowacyjnych w skali większej niż minimalna i na tej podstawie ograniczać zakres rzeczowy projektu.

Na marginesie wskazał, iż poziom dofinansowania dla inwestycji wynosi 45%, co oznacza, że Skarżący planują wydać ze środków własnych [...] PLN na sprzęt, którego rzekomo ma ostatecznie, zdaniem Oceniających, nie używać do świadczenia oferowanych usług, albo który ma "przy okazji" stanowić doposażenie ich placówki, ale nie warunkować (rzekomo) wdrożenia postulowanej innowacji. W kontekście tychże faktów, to właśnie osąd Oceniających wydaje się być nieracjonalny z punktu widzenia skali wydatkowanych przez Skarżących środków własnych.

Podniósł, że przy prawidłowej, rzetelnej, dogłębnej i obiektywnej ocenie/analizie złożonego przez Spółkę wniosku, nie powstałyby po stronie Oceniających powyższe wątpliwości, a tym samym nie doszłoby w tym zakresie do dokonania przez nich całkowicie dowolnej oceny, tak w kontekście oceny ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez Wnioskodawcę.

Tym samym uznał, że w pełni zasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż przeprowadzenie oceny w sposób nieprawidłowy – tj. nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny, skutkowało nieprawidłową i wadliwą ponowną oceną merytoryczną Wniosku o dofinansowanie, a tym samym zablokowaniem równego dostępu do wsparcia dla Wnioskodawcy ze środków UE.

Zaznaczył także, że nie sposób uznać, iż przedmiotowa ocena dokonana przez Oceniających została przeprowadzona w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. W przytoczonej powyżej argumentacji Oceniający wykazali się nie tylko wadliwą, ale także pobieżną interpretacją informacji podanych we Wniosku, wyjaśnieniach czy proteście, niejednokrotnie prezentując wewnętrznie sprzeczne stanowisko. Rzetelna ocena projektu musi być natomiast oceną pełną i wszechstronną, a nadto obiektywną, czego w niniejszej sprawie zdecydowanie zabrakło. W jego ocenie negatywna ocena Wniosku Skarżących jest wynikiem nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru (w zakresie weryfikacji kryterium zasadności i odpowiedniej wysokości wydatków), a zatem efektem zbyt dużej dowolności przy dokonywaniu oceny, to powyższe stanowi także naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując zaakcentował także, że nieprawidłowym jest stanowisko Oceniających odnośnie zasadności znaczącej części kosztów zaplanowanych w projekcie, wskazujące, że dwa (podawane powyżej) wskaźniki nie są realne do osiągnięcia nie zostało dostatecznie wyjaśnione i uzasadnione, a zatem nie jest jasne który z dwóch przypadków (oszacowane wartości wskaźników są zbyt wysokie czy zakres działań jest niewystarczający do ich osiągnięcia w zadeklarowanej wartości) mają w tym przypadku zastosowanie. Uzasadnienie w zakresie dokonanej oceny jest w jego ocenie enigmatyczne i niewystarczające. Co nader istotne – jak wskazał – Oceniający zgodnie stwierdzili, że negatywna ocena w ramach niniejszego kryterium została spowodowana, czy też jest bezpośrednią konsekwencją nie uznania przez Oceniających, iż projekt Skarżących spełnia kryterium "Zasadności i odpowiedniej wysokości wydatków". Zatem a contrario – jeżeli nie zostałaby zakwestionowana zasadność znaczącej części kosztów zaplanowanych w projekcie – przedmiotowe kryterium zostałoby przez Oceniających uznane za spełnione.

Dlatego podzielając stanowisko Instytucji Zarządzającej – w związku z tym, że eksperci powiązali oceny obu kryteriów i ocenili negatywnie projekt w przedmiotowym kryterium ze względu na to, że nie spełnił wcześniejszego – należy stwierdzić, że ocena projektu w ramach kryterium Realność wskaźników również nie została przeprowadzona prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyjaśnił, że definicja Kryterium: "Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków" wskazuje, że: w kryterium tym ocenie podlegają wskazane do realizacji wydatki kwalifikowane projektu. Wszystkie wydatki powinny być zasadne z punktu widzenia realizacji i wykonalności inwestycji oraz odpowiedniej wysokości porównywalnej z cenami rynkowymi. Eksperci mają możliwość korekty wydatków w przypadku uznania ich za niezasadne lub o zawyżonej wartości. Poziom obniżenia lub uznanie wydatku za nieuzasadnione nie może przekroczyć 10% wartości całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Eksperci oceniający dany wniosek wypracowują stanowisko odnośnie korekty wydatków i odnotowują ten fakt na karcie oceny merytorycznej. Jeżeli zdaniem oceniających więcej niż 10% wartości wydatków kwalifikowanych jest nieuzasadnione lub zawyżone uznaje się, że projekt nie spełnia kryterium. Procedura korekty została wskazana w Regulaminie konkursu oraz Regulaminie Pracy KOP. Dokonujący oceny wniosku w ramach Kryterium: "Realność wskaźników" Oceniający zobowiązani byli do weryfikacji czy zaplanowane do osiągnięcia w projekcie efekty w postaci wskaźników są możliwe do zrealizowania przy pomocy działań zaplanowanych w projekcie. Kryterium nie jest spełnione, kiedy ekspert uzna, że oszacowane wartości wskaźników są zbyt wysokie lub zakres działań jest niewystarczający do ich osiągnięcia w zadeklarowanej wartości. W ramach ponownej oceny merytorycznej Eksperci uzasadnili przyznaną przez siebie punktację dla przedmiotowych kryteriów odnosząc się do kwestii wskazanych w kryteriach wyboru, projektów. W ramach ponownej oceny kryteriów obydwaj oceniający wskazali, że ponownej oceny wniosku dokonali na podstawie analizy dokumentacji aplikacyjnej, jak i wniesionych przez Wnioskodawcę wyjaśnień.

Odpowiadając na wskazanie, że od dnia złożenia wniosku poprzez wszystkie etapy związane z oceną merytoryczną wniosku, żaden z Oceniających ekspertów nigdy nie podniósł, że urządzenia wskazane we nim przez Skarżących są sprzętem, który jest zbędny z punktu widzenia realizacji i wykonalności inwestycji, a wręcz przedmiotową okoliczność potwierdził. Aktualnie (po rozpatrzeniu protestu) stanowisko Oceniających koncentruje się głównie na tym, że do wdrożenia zaplanowanej innowacji nie jest (rzekomo) potrzebna do zakupu wielokrotność urządzeń w postaci (...), podał, że w ramach przedmiotowego kryterium ocenie podlegają wskazane do realizacji wydatki kwalifikowane projektu. Wszystkie wydatki powinny być zasadne z punktu widzenia realizacji i wykonalności inwestycji oraz odpowiedniej wysokości porównywalnej z cenami rynkowymi, natomiast aspekt innowacyjności projektu oceniany jest w ramach kryterium "Innowacyjność projektu", które to zostało przez ekspertów ocenione pozytywnie. Przypomniał, że w przedmiotowym projekcie eksperci nie zarzucają braku innowacyjności planowanej inwestycji, a kwestionują zasadność zakupu wielokrotności urządzeń, ponieważ ich zdaniem innowacyjność projektu nie została uwarunkowana ilością obsłużonych pacjentów, w tym samym czasie. A zatem eksperci uznali, że cel projektu jakim jest wdrożenie innowacyjności technologicznej, tj. procesowej i produktowej zostanie osiągnięty przy wykorzystaniu pojedynczych, a nie zwielokrotnionych ilości poszczególnych urządzeń. Powyższe potwierdzają zapisy załącznika do wniosku, tj. opinii o innowacyjności str. 4, z których wynika, iż innowacja produktowa polega na kompleksowym planowaniu leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu, natomiast innowacja procesowa (str. 5 ww. opinii) "polega na pełnej cyfryzacji przebiegu leczenia wykorzystując: tomograf 4D, skaner wewnątrzustny, skaner do twarzy pacjenta, kamerę do rejestracji pozycji implantów, oprogramowanie do planowania leczenia ortodontycznego, oprogramowanie do szablonów chirurgicznych (implantologicznych). Kombinacja wykorzystująca wszystkie te urządzenia i oprogramowanie znacząco podniesie jakość oferowanych usług".

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez przeprowadzenie oceny w sposób nieprawidłowy – tj. nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny, wskazał, że zarzut ten nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonej dokumentacji, tj.: oceniający odnieśli się do założeń przedmiotowych kryteriów oraz uzasadnili swoje stanowisko. Wskazał przy tym, że zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów KOP § 1 postanowienia ogólne, pkt 2, KOP stanowi niezależne ogniwo w systemie oceny projektów, pkt 3. Do zadań KOP należy zgodna z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO W[...] 2014 –2020 ocena projektów składanych/złożonych w ramach Działania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020 wdrażanego przez [...] Centrum Przedsiębiorczości (dalej: {CP), dla którego została ona powołana – § 6 pkt 2. Wyjaśnił nadto, że członkowie KOP są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, rozumianych jako rzetelna i bezstronna ocena formalna i merytoryczna wniosków o dofinansowanie. Nadmienił również, że art. 68a ust. 3 ustawy wdrożeniowej, określa warunki wyznaczania kandydatów na ekspertów, których spełnienie jest obligatoryjne, w tym m.in. pkt 4 "mają wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym stosownie do roli, o której mowa w ust. 2". Natomiast jego ust. 4 ustanowiono, że "Kandydat na eksperta składa oświadczenie o spełnieniu przesłanek, o których mowa w ust. 3. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o czym należy pouczyć składającego przed złożeniem oświadczenia".

Zdaniem organu nie ma podstaw, aby na podstawie odmiennego od Wnioskodawcy stanowiska Ekspertów uznać, że nie mają oni kompetencji lub też nie posiadają odpowiedniej wiedzy czy doświadczenia do oceny projektów. Poza tym zauważył, że etap naboru kandydatów na ekspertów jest etapem niezależnym od oceny i wyboru projektów o dofinansowanie. Zgodnie z zapisami Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów w przypadku ponownej oceny projektu, w ocenie tej nie mogą brać udziału członkowie KOP. którzy dokonywali oceny formalnej lub oceny merytorycznej danego projektu. Z powyższego wynika wprost, że to członkowie KOP dokonują oceny wniosków o dofinansowanie na podstawie swojej wiedzy i doświadczenia. Eksperci, zapoznali się z rekomendacjami Instytucji Zarządzającej zamieszczonymi w rozpatrzeniu protestu z dnia [...] r., które odnosiły się do pierwszej oceny eksperckiej. Natomiast obydwaj nowo powołani Eksperci odnieśli się do zapisów wniosku o dofinansowanie, wskazali, że zapoznali się z dokumentacją powstałą w wyniku procedury odwoławczej oraz przedstawili uzasadnienie dla przeprowadzonej oceny. Wyjaśnił także, że eksperci oceniający ponownie wniosek, nie są związani zakresem oceny swoich poprzedników, tj. mogą mieć inny pogląd na ocenianą kwestię. Ponowna ocena wniosku nie stanowi etapu naprawy ewentualnych nieścisłości popełnionych w ramach pierwszej oceny tylko następną niezależną ocenę innych ekspertów, która winna być zgodna z założeniami projektu, co zdaniem organu zostało dopełnione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku obiektywizmu w przeprowadzonej ocenie – stwierdził, że oceny merytorycznej wniosku dokonują niezależni Eksperci, wybrani do oceny poszczególnych dziedzin, którzy podczas oceny projektu są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, rozumianych jako rzetelna i bezstronna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie. Powtórzył, że Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia oraz uzasadnienia przyjętych rozwiązali i opisania ich szczegółowo we wniosku o dofinansowanie, natomiast rolą Oceniających jest dokonywanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych zawartych we wniosku. Zatem ocena Ekspertów oparta jest na ich wiedzy i doświadczeniu oraz dotyczy jedynie jednoznacznych zapisów wniosku o dofinansowanie – w związku z czym, jak podał "nie można tu mówić o subiektywizmie – ocena Ekspertów jest obiektywna, gdyż przedstawia ona stan faktyczny, opisany we wniosku (tu: brak zapisów warunkujących możliwość wdrożenia innowacji ilością obsłużonych pacjentów, w tym samym czasie – jednocześnie na 4 szt. unitach stomatologicznych)".

Odpowiadając natomiast na wskazanie strony dotyczące nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru projektów w zakresie weryfikacji kryterium zasadności i odpowiedniej wysokości wydatków co stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, wskazał, że zarzut ten został podany w proteście z dnia [...] r., a IZ RPO W[...] uznała ten zarzut za niezasadny. Podkreślił, na zakończenie, że to Wnioskodawca odpowiada za poprawność, przejrzystość i jakość wprowadzanych danych do wniosku, a rolą przeprowadzających ocenę jest dokonywanie oceny projektu na podstawie jednoznacznych danych merytorycznych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: Pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 Ppsa.

Z kolei mocą art. art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 wielokrotnie przywoływanej powyżej ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 Pusa. Ustawa wdrożeniowa określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w Ppsa, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez nią, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 – 6, art. 115 – 122, art. 146, art. 150 i art. 152 Ppsa (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w ppsa poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów Ppsa. Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów. Jednocześnie wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", w art. 50 tej ustawy ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Przy czym należy podkreślić, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).

Zasady postępowania obowiązujące podczas rozpatrywania wniosków o dofinansowanie projektów, określone zostały we wspomnianej już ustawie wdrożeniowej, normującej zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności, finansowanych w perspektywie finansowej 2014 –2020. W związku z tym, że wedle art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności: przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne, wytyczne, o których mowa w art. 7 (tj. wytyczne dotyczące kwestii szczegółowych dla danego programu operacyjnego zgodne z wytycznymi horyzontalnymi), szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji – podstawę przeprowadzanej przez sąd kontroli zgodności z prawem, dokonanej oceny projektu, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz akty i dokumenty, należące do tzw. systemu realizacji programu. Pomimo, że te ostatnie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że bez nich nie jest możliwe dokonanie oceny i wyboru projektów, a zatem stanowią one bezpośrednią podstawę praw i obowiązków wnioskodawców oraz beneficjentów. W tym względzie uznano, że dokumenty składające się na system realizacji programu operacyjnego są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, bowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje (na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia), jak i podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem (vide: wyroki NSA: z 28 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1178/10; z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1252/10).

W związku z powyższym, w ramach prowadzonego postępowania sądowego należało rozważyć czy w sprawie dochowane zostały wymagane zasady dokonania oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez Skarżącego, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętej na ich podstawie procedury wyłaniania projektów.

Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim, wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów. Co należy jeszcze raz podkreślić – zachowany w tym względzie być powinien równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny i stanowią gwara regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Siłą rzeczy, oznacza to konieczność uwzględniania w postępowaniach ze skarg w sprawach regulowanych przywołaną ustawą również i tych wzorców kontroli, które jako wynikające z regulaminu konkursu wzorce działania obowiązujące przy naborze projektów do dofinansowania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem, biorąc pod uwagę wyżej już poczynione zastrzeżenie co do uprawnienia sądu do merytorycznej weryfikacji wniosku (projektu), do zbadania, czy dokonana ocena wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu nie narusza powyższych reguł. Kontrola zaś powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz organu, w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Jednocześnie wskazania wymaga, że mocą art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, podobnie – co należy podkreślić – jak i sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia więc do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), należy w szczególności przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit.a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L.2013.347.320).

Jak przy tym wskazano powyżej zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym, a wybór określonego trybu należy do właściwej instytucji (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin konkursu określa w szczególności: nazwę i adres właściwej instytucji; przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; wzór umowy o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie; maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 1 –12 ustawy wdrożeniowej).

Na wnioskodawcy, co słusznie eksponował organ w aspekcie stanowiska strony skarżącej, ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek dokładnego i wyczerpującego przygotowania wniosku, z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów.

Zgodnie z warunkami przedmiotowego konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu (m.in. Rozdział 6 – Kryteria wyboru projektów), ocena wniosków dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO W[...] 2014-2020, przedstawione w załączniku nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020. Kryteria wyboru projektów zostały zamieszczone pod ogłoszeniem o konkursie. Były one jawne a zatem były, a na pewno winny być znane, także Wnioskodawcy.

Zgodnie z punktem 6 rozdziału 6 Regulaminu, na etapie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych projekt jest weryfikowany pod kątem spełnienia kryteriów punktowych zerojedynkowych, do których należą m.in.: innowacyjność projektu, potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy, realność wskaźników. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów punktowych zerojedynkowych wniosek zostaje negatywnie oceniony na etapie oceny merytorycznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano powyżej, Wnioskodawca przystępując do konkursu powinien znać jego zasady, bowiem są one publikowane i dostępne dla wszystkich wnioskodawców w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w swoich działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc zobowiązany jest do tych zasad stosować się. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymaganiami konkursu, spoczywa zawsze na wnioskodawcy, czego jak słusznie zauważył organ zabrakło w przedmiotowym wniosku. Pomocna w przygotowaniu dokumentacji aplikacyjnej (w tym wniosku) jest Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie, która w tym przypadku stanowiła załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu.

Jak wskazał organ w zaskarżonej informacji – wniosek o dofinansowanie projektu został oceniony negatywnie w trakcie ponownej oceny merytorycznej przeprowadzonej w wyniku procedury odwoławczej, w ramach której nie uzyskał wymaganej liczby punktów/nie spełnił poszczególnych kryteriów wyboru projektów oceny merytorycznej. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się strona skarżąca formułując przytoczone powyżej zarzuty, które w ocenie Sądu nie są zasadne. W zaistniałym sporze rację należało przyznać organowi, który zasadnie uznał, że nie wszystkie wydatki (ilościowo) są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji, jak również projekt odnosząc się do zasad przedmiotowego konkursu nie służy do wyposażania Wnioskodawcy w dodatkowy sprzęt stomatologiczny, bo nie taki jest cel projektu, tylko tym celem jest wdrożenie innowacyjnej usługi lub procesu, w tym wypadku jest to: innowacyjne planowanie i leczenie implanto - protetyczne. Innowacyjność usługi, czy procesu nie polega w tym projekcie na ilości obsłużonych pacjentów w tym samym czasie, a na wdrożeniu zgodnie z B.2 planowanie "leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych".

W ocenie składu orzekającego zasadnie stwierdził organ, że:

po pierwsze – nie wszystkie wydatki (ilościowo) są zasadne z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu projektu jakim ma być wdrożenie postulowanej innowacji. Podnosząc, że zakup dodatkowych trzech sztuk unitów stanowiłby doposażenie bieżących zasobów technicznych działań placówki, które "przy okazji" mogłyby być łączone z podnoszoną koncepcją innowacji w działaniach placówki, ale wcale jej nie warunkują;

po drugie – do wdrożenia zaplanowanej innowacji nie jest potrzebna do zakupu wielokrotność urządzeń w postaci 4 unitów, 2 skanerów do ortodoncji/skanu twarzy, 4 skanerów wewnątrzustnych do kolorowych skanów, 2 mikroskopów stomatologicznych. Aby wdrożyć zaplanowaną innowacyjność wystarczy stworzenie jednego stanowiska stomatologicznego, a sam projekt odnosząc się do zasad przedmiotowego konkursu nie służy do wyposażania Wnioskodawcy w dodatkowy sprzęt stomatologiczny, bo nie taki jest cel projektu, tylko tym celem jest wdrożenie innowacyjnej usługi lub procesu, w tym wypadku jest to: innowacyjne planowanie i leczenie implanto - protetyczne. Innowacyjność usługi, czy procesu nie polega w tym projekcie na ilości obsłużonych pacjentów w tym samym czasie, a na wdrożeniu zgodnie z B.2 planowanie "leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu jeszcze przed jego rozpoczęciem, na podstawie skanu twarzy pacjenta, skanu jamy ustnej i danych kostnych". Uzasadnienie Wnioskodawcy w aspekcie opłacalności wdrożenia wskazanej ilości sprzętu jest nielogiczne i nie ma uzasadnienia w realiach świadczenia usług stomatologicznych, a mianowicie: np. gabinety stomatologiczne, które posiadają np. skaner wewnątrzustny posiadają go w ilości 1 szt. wskazując na fakt bardzo szybkiego skanowania, więc nawet jeśli Wnioskodawca będzie miał kilku pacjentów to usługę skanowania może przeprowadzić za pomocą 1 urządzenia, bez potrzeby użytkowania 3 dodatkowych i można to zrobić na jednym stanowisku a nie musi na 4, a także, że:

po trzecie – cel projektu jakim jest wdrożenie innowacyjności technologicznej, tj. procesowej i produktowej zostanie osiągnięty przy wykorzystaniu pojedynczych, a nie zwielokrotnionych ilości poszczególnych urządzeń. Powyższe potwierdzają zapisy załącznika do wniosku, tj. opinii o innowacyjności str. 4, z których wynika, iż innowacja produktowa polega na kompleksowym planowaniu leczenia implantologicznego wraz z symulacją wyglądu pacjenta po zabiegu, natomiast innowacja procesowa (str. 5 ww. opinii) "polega na pełnej cyfryzacji przebiegu leczenia wykorzystując: tomograf 4D, skaner wewnątrzustny, skaner do twarzy pacjenta, kamerę do rejestracji pozycji implantów, oprogramowanie do planowania leczenia ortodontycznego, oprogramowanie do szablonów chirurgicznych (implantologicznych). Kombinacja wykorzystująca wszystkie te urządzenia i oprogramowanie znacząco podniesie jakość oferowanych usług".

Twierdzenia te nie zostały skutecznie w skardze podważone, znajdują one natomiast potwierdzenie w opinii niezależnych ekspertów, którym wiedzy i specjalizacji w opiniowanej dziedzinie nie można zarzucić dowolności czy powierzchowności lub też niepełności czy wadliwości.

Nadto prawidłowo organ wskazał, że ekspert nie ma on obowiązku dokonywać takiego zapytania w każdej kwestii, która nie została zawarta we wniosku lub została opisana w sposób połowiczny lub ogólny lub też niepełny, gdyż to na Wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku. Wskazać trzeba także, że Instrukcja wypełniania wniosku w części II obliguje do unikania przy wypełnianiu wniosku zwrotów ogólnikowych, czy niejednoznacznych.

Rację ma organ twierdząc, że wszystkie wydatki powinny być zasadne z punktu widzenia realizacji i wykonalności inwestycji oraz odpowiedniej wysokości porównywalnej z cenami rynkowymi, natomiast aspekt innowacyjności projektu oceniany jest w ramach kryterium "Innowacyjność projektu", które to zostało przez ekspertów ocenione pozytywnie. Przypomnienia wymaga, że w przedmiotowym projekcie eksperci nie zarzucają braku innowacyjności planowanej inwestycji, a kwestionują zasadność zakupu wielokrotności urządzeń, ponieważ ich zdaniem innowacyjność projektu nie została uwarunkowana ilością obsłużonych pacjentów, w tym samym czasie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić albowiem strona skarżąca nie uwarunkowała czy też nie wykazała, że cel projektu jakim jest wdrożenie innowacyjności technologicznej, tj. procesowej i produktowej zostanie osiągnięty wyłącznie przy zwielokrotnionych ilościach poszczególnych urządzeń. Zasadnie organ uznał, za ekspertami, że cel innowacyjności zostanie osiągnięty przy wykorzystaniu pojedynczych urządzeń, co uzasadnił, o czym szerzej powyżej. Podkreślenia wymaga, że żaden z Oceniających ekspertów nie podniósł, że urządzenia wskazane we Wniosku są sprzętem, który jest zbędny z punktu widzenia realizacji i wykonalności inwestycji, a wręcz przedmiotową okoliczność potwierdził.

Uznali oni, co wymaga powtórzenia, że cel projektu jakim jest wdrożenie innowacyjności technologicznej, tj. procesowej i produktowej zostanie osiągnięty przy wykorzystaniu pojedynczych, a nie zwielokrotnionych ilości poszczególnych urządzeń.

Zdaniem Sądu całokształt okoliczności sprawy pozwala na przyjęcie, że wniosek został oceniony bez naruszenia przepisów prawa. Argumentacja zawarta w zaskarżonej informacji, którą w pełni podziela skład orzekający, uznając, że nie jest ona dowolna, bowiem skrupulatnie odnosi się do przedłożonego wniosku i zawiera precyzyjne wyjaśnienie powodów, dla których wniosek nie uzyskał dofinansowania. Ponadto jest ona wyczerpująca, przekonująca, spójna i logiczna, a przy tym uzasadniona zgodnie z ustalonymi w ramach konkursu kryteriami oceny oraz obiektywnymi regułami wiedzy, co zostało szczegółowo wskazane uzasadnieniu.

Nie ma przy tym racji skarżąca podnosząc w skardze nieprecyzyjne i niejednoznaczne ustalenie kryteriów wyboru i całkowitą dowolność wyboru czy też brak obiektywizmu zarzucając przeprowadzenie ponownej oceny w sposób nieprawidłowy – tj. nieprzejrzysty, nierzetelny i subiektywny. Rację ma organ podnosząc, że nie ma podstaw, aby na podstawie odmiennego od Wnioskodawcy stanowiska Ekspertów uznać, że nie mają oni kompetencji lub też nie posiadają odpowiedniej wiedzy czy doświadczenia do oceny projektów.

Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie podzielił zatem zakreślonych w pkt 1 – 4 zarzutów skargi naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w/g którego właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zarzut naruszenia powyższych zasad można by uznać za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przy braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadniania. Taka sytuacja jednak w sprawie nie wystąpiła. Podkreślić i powtórzyć trzeba, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Przystępując do konkursu powinien on znać w pełni jego zasady, w tym regulamin oraz instrukcję wypełniania wniosku, i do tych zasad precyzyjnie się stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy, a niedociągnięcia czy niedopowiedzenia w argumentacji lub opisie poszczególnych pozycji wniosku, obciążają wyłącznie wnioskodawcę. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień w Regulaminie konkursu czy Instrukcji wypełniania wniosku. Ponownie przypomnieć trzeba, że analiza wniosku w części objętej sporem pokazuje, że nie został on przez skarżącego wypełniony w pełni i precyzyjnie. Nie dowodzi natomiast niezrozumienia zasad jego wypełniania spowodowanego błędami Regulaminu czy Instrukcji. W tym zakresie, w realiach rozpoznawanej sprawy, Sąd po zapoznaniu się z treścią Regulaminu, Instrukcji wypełniania wniosku, treścią wniosku i argumentami organu zawartymi w odpowiedzi na protest, nie podzielił zarzutów skargi.

Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że zgodnie z warunkami przedmiotowego konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu, niespełnienie w ramach oceny merytorycznej któregokolwiek z kryteriów oceny powoduje, że projekt otrzymuje ocenę negatywną, na skutek czego nie może być skierowany do kolejnego etapu.

W ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że nie zostały spełnione przez stronę skarżącą opisane wyżej kryteria. Argumentacja strony skarżącej w zakresie dotyczącym spełnienia zakwestionowanych prze nią kryteriów – jak wskazano powyżej – nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 58 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej, sformułowany jako zarzut 5 skargi, okazał się niezasadny.

Nie podzielił Sąd także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. wskazywanego Regulaminu procedury odwoławczej. Organ, zdaniem Sądu, wnikliwie przeanalizował zgłoszone w proteście zarzuty, rzetelnie i rzeczowo odnosząc się do argumentów protestu. Natomiast nieuwzględnienie stanowiska strony skarżącej nie może stanowić o naruszeniu procedury odwoławczej, szczególnie, że organ swoje stanowisko wyczerpująco uzasadnił.

Podsumowując, stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tylko stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik oceny, mogłoby skutkować uchyleniem kontrolowanego przez sąd aktu. W rozpoznawanej sprawie Sąd – wbrew zarzutom skargi – takich nieprawidłowości nie stwierdził.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty wskazane w skardze, gdyż IZ odniosła się do argumentacji strony skarżącej zawarte w proteście, a swoje stanowisko oparła na prawidłowo przeprowadzonej ocenie wniosku. Podkreślić i powtórzyć należy, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu, spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku i dokumentacji aplikacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11). Skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, które zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Braki w złożonej dokumentacji lub jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek określonych kryteriów, winny natomiast zostać ocenione negatywnie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Reżim ubiegania się o wnioskowane dofinansowanie jest sztywny i rygorystyczny, albowiem związany jest z udzielaniem środków unijnych.

Wobec powyższego, skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, to na podstawie art. 151 Ppsa oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę