Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 265/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.361 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1550/09 w sprawie ze skargi A. P. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r., nr [...], utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ś. [...], ozn. Nr hip. [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz praw związanych z tymi lokalami wydana została z naruszeniem prawa a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. W., M. M.-D. i H. C. o przyznanie odszkodowania w związku ze szkodą spowodowaną wydaniem decyzji przez Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. odmówił przyznania odszkodowania.

W dniu 24 marca 2005 r. H. W. złożyła do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. W dniu 25 sierpnia 2005 r. H. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 160 § 5 k.p.a. strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego oraz powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r., w myśl którego w pojęciu tym mieści się również odmowa przyznania odszkodowania (sygn. akt I SA 2258/00 niepubl.). Ponadto podniósł, że w wyroku z dnia 6 lutego 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "możliwość rozpoznania sprawy – w całości i od początku – przez sąd powszechny przeczy dopuszczalności prowadzenia w sprawie postępowania nadzorczego" (sygn. akt. I SA 2850/01, niepubl.)

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Podniosła, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie przez organ administracji w formie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, nie zaś w drodze umorzenia postępowania jako "bezprzedmiotowego".

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 1 września 2006 r. zaskarżone decyzje podniósł, że regulacja prawna zawarta w art. 160 k.p.a. stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza, że wydana następnie decyzja w postępowaniu odszkodowawczym nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Każda bowiem decyzja administracyjna obarczona wadami, wymienionymi w powołanym wyżej przepisie jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Powszechnie przyjmowany w doktrynie jak i orzecznictwie pogląd, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego, nie stoi w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 200, z. 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 – niepublik.) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) Sąd stwierdził, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 k.p.a. również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak ma to miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 k.p.a. Również w wyroku NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik.) Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowane w powołanych powyżej orzeczeniach i w konsekwencji stwierdził, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. przy zastosowaniu trybu określonego w art. 156 k.p.a. Rozpoznając więc wniosek H. W., złożony w trybie art. 156 k.p.a. organ winien rozstrzygnąć o zasadności tego wniosku w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. określonych w tym przepisie. Sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej należało potraktować jako nową sprawę i rozpoznać wniosek merytorycznie. Nie było więc podstaw do umorzenia postępowania, a umarzając organ I instancji wydał decyzję naruszającą art. 105 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję sprzeczną z prawem, więc również wydał decyzję naruszającą prawo. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. I OSK 47/07 oddalił skargę kasacyjną. Za chybiony uznał zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 160 § 5 w związku z art. 156 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. Niezależnie od tego, że przepisom art. 160 § 5 i art. 105 § 1 k.p.a. nie może być przypisany materialnoprawny charakter, to prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że decyzje merytoryczne o przyznaniu bądź odmowie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. nie mogą podlegać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 k.p.a. nie mogło być uznane za słuszne.

Jako zasadne uznał motywy zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że regulacja zawarta w art. 160 k.p.a., stanowiąca samodzielną i wyłączną podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody spowodowane wydaniem decyzji, której nieważność została stwierdzona z powodu spełnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzono, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza, że wydana następnie w postępowaniu odwoławczym decyzja nie może podlegać weryfikacji, jeżeli jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Podniósł też, że poglądy dotyczące omawianej materii wyrażane w orzecznictwie sądowym, które początkowo wykluczało dopuszczalność wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania (bądź jego odmowie) w trybie przewidzianym w art. 160 k.p.a., ulegały stopniowej ewolucji. Obecnie straciły na znaczeniu powoływane przez organ w skardze kasacyjnej orzeczenia, w myśl których wyłączona jest taka możliwość w stosunku do decyzji wydanej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Nie budzi już kontrowersji pogląd, że decyzja taka – na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego - podlega weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie ma bowiem podstaw w obowiązujących przepisach by uznać, że takie postępowanie nadzwyczajne jest w stosunku do omawianego rodzaju decyzji wyłączone. Fakt, że o odszkodowaniu rozstrzyga organ administracji publicznej w postępowaniu jednoinstancyjnym, a rozstrzygnięcie to nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym ani sądowoadmnistracyjnym, natomiast dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania otwiera się możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, przewidziana w art. 160 § 5 k.p.a., nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w stosunku do takiego rodzaju decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający, wyrażone zostało m.in. w powołanej przez Sąd I instancji uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 dotyczącej analogicznej sytuacji w omawianej tam kategorii spraw (ONSA 2000, nr 2, poz. 47) oraz powołanych przez Sąd wyrokach NSA, a także w wyrokach NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1531/06 i I OSK 1544/06 oraz z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1538/06 (niepubl.).

Wobec powyższego niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156, art. 105 § 1 i art. 160 k.p.a. poprzez niewłaściwe stwierdzenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, bowiem w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy niewątpliwie nastąpiło.

Sąd I instancji nie uchybił także pozostałym wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z regulacji zawartej w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyniku powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych Minister Infrastruktury rozpoznał merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. i decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Przypomniał, ze Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił odszkodowania z tego powodu, że nie ma normalnego związku przyczynowego (art. 361 K.C.) pomiędzy decyzją o odmowie przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi nieruchomości, wydanej z naruszeniem prawa, a poniesioną przez niego szkodą. Minister Infrastruktury podzielił ten pogląd i dodał, że strona nie udowodniła wysokości szkody, a na niej spoczywał ten obowiązek zgodnie z art. 6 k.c. Uznał więc, że w żadnym razie odmowa przyznania odszkodowania nie naruszyła rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Odmienne od Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii związku przyczynowego ujawniło się dopiero po wydaniu przez niego decyzji i nie może być uzasadnieniem dla rażącego naruszenia prawa. Słuszności stanowiska o odmowie odszkodowania dowodzić mają również prawomocne wyroki sądów powszechnych oddalające powództwo o odszkodowanie (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., II C 834/06 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. I Aca 44/08).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. W., nie zgadzając się ani z oceną związku przyczynowego, a ni z tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 160 k.p.a. zastosowanie ma art. 6 K.c., a nie ogólne przepisy o postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4 czerwca 2009 r. Zdaniem organu przepis art. 6 K.c. stosowany na mocy § 2 art. 160 K.p.a. (do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu) wyłącza w tym zakresie działanie art. 7 K.p.a., w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Ponadto brak w dacie wydania kwestionowanej decyzji orzecznictwa SN w kwestii związku przyczynowego nie pozwala na uznanie, że ewentualne uchybienie w ocenie tego związku jest oczywiste z czym nie może być uznane za rażące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1550/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i W. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. przyjmuje amdinistracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczenia, które ma charakter cywilnoprawny (art. 160 § 2 k.p.a.). Ukształtowana w ten sposób przez ustawodawcę dwustopniowa procedura umożliwia zajęcie stanowiska przez organ administracji w dotyczącej go sprawie odszkodowania. Z rozważań przedstawicieli doktryny wynika, że idea konstrukcji proceduralnej przewidzianej w art. 160 § 5 w związku z § 4 k.p.a. polegała na tym, że sprawę odszkodowania przysługującego od Skarbu Państwa załatwiał przede wszystkim organ administracyjny. Za takim rozwiązaniem przemawiały względy zarówno merytoryczne jak i praktyczne. Dla poszkodowanego wprowadzenie administracyjnego trybu postępowania odszkodowawczego tworzyło szansę prostszego załatwienia sprawy bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego. Postępowanie sądowe było bowiem przewidziane tylko wtedy, gdy strona była niezadowolona z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej orzekającego o odszkodowaniu w fazie przedsądowej. Nie zakładało się jednak, że do fazy postępowania sądowego musiało dojść. Umożliwienie administracyjnego trybu załatwienia sprawy miało przyczynić się do zredukowania liczby niepotrzebnych sporów sądowych. W literaturze podkreśla się przy tym, że ustawodawca, mając na uwadze rzeczywisty czas trwania procesów sądowych, celowo powierzyła organom admninistracyjnym rolę organów przedsądowych w sprawach sporów o naprawienie szkody wyrządzonej wadliwością decyzji administracyjnej, tym bardziej, że procedura przedsądowa nie wymaga wyczerpania całego toku instancji administracyjnych, lecz jedynie wydania decyzji o odszkodowaniu w pierwszej instancji. Przyjęcie rozwiązania, że rozstrzygnięcie organu następuje w formie decyzji wynika z tego, że decyzja administracyjna jest podstawową formą działania administracji w sprawach indywidualnych, poprzedzoną sformalizowanym postępowaniem.

Z całą pewnością chodzi tu o postępowanie administracyjne, w którym to władza publiczna w pierwszej kolejności ma możliwość naprawienia szkód materialnych wywołanych swoim bezprawnym działaniem "bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego". Stosowanie bez zastrzeżeń do postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania, reguł procesu cywilnego, w tym zasad wynikających z art. 6 k.c., byłoby częściowo zaprzeczeniem idei trybu przedsądowego. Tym bardziej, że odesłanie z § 2 art. 160 k.p.a. do przepisów kodeksu cywilnego dotyczy stosowania przepisów tego kodeksu normujących odszkodowania, w kwestiach nieunormowanych w art. 160 k.p.a. Odesłanie zawarte w art. 160 § 2 k.p.a. nie eliminuje więc ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokłądnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Zasada ta oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazane rozwiązania nie pozwalają na przyjęcie bez zastrzeżeń tezy, jaką posłużył się Minister Infrastruktury, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 160 k.p.a., przepis art. 6 K.c., stosowany zdaniem Ministra z mocy § 2 art. 160 k.p.a., wyłącza zastosowanie art. 7 k.p.a., w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. Prawdą jest, że strona powinna w takiej sytuacji współdziałać w organem w kwestiach dowodowych, co nie wyłącza działania organu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Co zaś się tyczy oceny, czy pomiędzy decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej (później wieczystego użytkowania) do gruntu wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a sprzedażą pzez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali zachodzi normalny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., to w wyroku z dnia 27 listopada 2002 r. sygn. akt I CKN 1215/00 Sąd Najwyższy potwierdził, że taki związek istnieje. Odmienna od Sądu Najwyższego ocena tego związku, zaprezentowana w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r., narusza art. 361 § 1 K.c. – zdaniem niniejszego sądu – w sposób rażący. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał bowiem, że bezpośrednią przyczyną szkody w majątku byłych właścicieli, spowodowanej sprzedażą lokali w budynku, nie była decyzja o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu, lecz decyzje o sprzedaży lokali najemcom. Odwołał się tym samym do koncepcji związku przyczynowego koniecznego, a po części ujmowania tego związku w kategoriach subiektywnych (możliwość przewidywania następstw). Żadna z tych koncepcji nie znalazła szerszej aprobaty ani w orzecznictwie Sądu Najwyższego, ani w piśmiennictwie. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/09 (ONSA 1999/1/13) podjętej również na gruncie przepisów dekretu, nawiązując do stosowanego w teorii prawa podziału skutków oddziaływania aktu administracyjnego na dziedzinę stosunków cywilnoprawnych na skutki bezpośrednie i pośrednie uznał, że decyzja o odmowie ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy gruntu pod budynkiem i o przejęciu budynku na własność Skarbu Państwa powodowała bezpośredni skutek cywilnoprawny w postaci pozbawienia prawa do nieruchomości, a stwierdzenie jej nieważności niweczyło ten skutek.

Sąd stwierdził, że rażący błąd organu polegał na tym, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast co do zasady wykluczył normalny (adekwatny) związek przyczynowy pomiędzy wydaną z naruszeniem prawa decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu, a szkodą spowodowaną sprzedażą przez Skarb Państwa lokali w budynku, podczas gdy sprzedaż lokali nie była okolicznością przerywającą ten związek przyczynowy, choćby z tego powodu, że nie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o sprzedaży lokali. O przerwaniu takiego związku można byłoby mówić tylko w konkretnych okolicznościach danego przypadku, innych niż sprzedaż lokali, np. gdyby stwierdzenie wydania decyzji odmownej z naruszeniem prawa nastąpiło z innych przyczyn niż sprzedaż lokali – choćby zrealizowania inwestycji na gruncie bez względu na jego status prawny (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 21 marca 2003 r. III CZP 6/03, OSNC 2004/1/4). W takim wypadku rozpoczynałby się nowy łańcuch zdarzeń powiązanych przyczonowo-skutkowo. Okoliczności takich organ jednak nie powołał i nie udokumentował. Stosownie zaś do przyjętej na tle art. 361 § 1 k.c. koncepcji tzw. adekwatnej przyczynowości stwierdzenie istnienia związku przyczynowego następuje za pomocą kwalifikowanego testu conditio sine qua non. Wymaga to przeprowadzenia dwóch operacji myślowych. Pierwsza to ustalenie, czy badany skutek pojawiłby się w nieobecności zdarzenia traktowanego jako hipotetyczna przyczyna szkody. Jeśli analiza taka wykaże, że rozpatrywane następstwo nie pojawiłoby się w nieobecności badanej przyczyny, to wynik testu jest pozytywny – między obu elementami zachodziłoby obiektywne powiązanie. Należy wówczas dokonać operacji drugiej sprowadzającej się do ustalenia "normalności" owego powiązania. (...) Stosownie do przepisów prawa rzeczowego akty zadysponowania przedmiotem własności (wydzielenie lokali i ich sprzedaż) mógł podjąć jedynie właściciel. Gdyby więc bezprawna decyzja nie spowodowała nabycia własności przez Skarb Państwa, to owe akty nie miałyby miejsca, a tym samym nie powstałaby szkoda. Rozpatrywany skutek nie nastąpiłby w nieobecności badanej przyczyny. Obiektywne powiązanie między nimi miało charakter zależności kauzalny typu normatywnego" (Andrzej Koch, glosa aprobująca do wyroku SN z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00. OSP 2004/11/139).

Zdaniem Sądu nie ma w takiej sytuacji znaczenia, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00 został wydany po dacie wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. Z wyroku Sądu Najwyższego nie wynika w szczególności, że przed jego wydaniem istniały w orzecznictwie SN rozbieżności odnośnie rozumienia art. 361 § 1 K.c. w analogicznych sprawach. Orzecznictwo i piśmiennictwo dotyczące rozumienia normalnego związku przyczynowego na gruncie art. 361 § 1 K.c. istniało natomiast i przed tą datą (w tym uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98), do czego organ w ogóle się nie odniósł w decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Nie uczynił tego także organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu. Z tego zaś, że art. 361 § 1 K.c. posługuje się niedookreślonym pojęciem normalnych następstw działania, z którego szkoda wynikła, nie można wyprowadzać wniosku, że każde rozumienie normalnego (adekwatnego) związku przyczynowego przyjęte przez organ, nawet oczywiście wadliwe, tylko dlatego, że ma swoje źródło w niedookreślonej (ocennej) normie prawnej, nie pozwala na uznanie naruszenia art. 361 § 1 K.c. jako rażącego.

Sąd wskazał, że powództwo o odszkodowanie przed sądami powszechnymi zostało oddalone nie z powodu braku podstaw do odszkodowania ale z powodu przedawnienia roszczenia.

Sąd podkreślił związanie oceną prawną rozumienia art. 361 § 1 K.c. oraz opisanym wcześniej sposobem, w jaki – zdaniem sądu – rozkłada się ciężar prowadzenia postępowania dowodowego w ramach administracyjnego postępowania w przedmiocie odszkodowania, prowadzonego w trybie art. 160 K.p.a.

W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 361 § 1 K.c. w zw. z art. 156 § 2 kpt 2 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te z mocy art. 6 K.c. i art. 160 § 2 K.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odszkodowania, prowadzonym w trybie art. 160 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [....] czerwca 2009 r. nr [...].

Minister Infrastruktury wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 160 § 1 K.p.a. i art. 361 Kodeksu cywilnego przez nieprawidłowe zanegowanie uznania w decyzji odszkodowawczej braku związku przyczynowo-skutkowego jako przyczyny skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej,

b) art. 361 § 1 K.c. w zw. z art. 160 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że organ co do zasady wykluczył normalny związek przyczynowy podczas ustalania odszkodowania,

c) błędne zastosowanie art. 6 K.c. w zw. z art. 160 § 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że ciężar dowodu i uzasadnienia odszkodowania w postępowaniu odszkodowawczym spoczywa na organie,

2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 361 § 1 K.c. i art. 160 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach wnosił o:

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał orzeczenie,

- względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi,

- zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego wg. norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut błędnej wykładni art. 361 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Wykładnia przyjęta w zaskarżonym wyroku ma pełne umocowanie w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, która stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Nie można zatem uznać za mające oparcie w Konstytucji wywody skargi kasacyjnej, że ma znaczenie prawne wykładnia prowadzona w dacie wydania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nieważności a nie dokonana wykładnia tych przepisów lub obecnych zasad ich stosowania. Takie reguły wykładni są nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez błędne zastosowanie art. 6 kodeksu cywilnego w związku z art. 160 § 2 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona wykładnia co do zasad ciężaru dowodu i uzasadnienie przyznania odszkodowania w postępowaniu odszkodowawczym spoczywa na organie jest w pełni prawidłowa i odpowiada ukształtowaniu postępowania administracyjnego. W postępowaniu cywilnym opartym na kontradyktoryjności strony mają ukształtowaną rolę w ustaleniu stanu faktycznego. Inne reguły rządzą postępowaniem administracyjnym, które jako zasadę ogólną przyjmuje zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). W postępowaniu administracyjnym w sprawie o odszkodowanie nie można przyjąć wyłączenia stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 160 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła do regulacji materialnoprawnej kodeksu cywilnego nie wyłączając stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpoznaniu sprawy odszkodowania.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art.141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając i rozstrzygając sprawę Sąd nie naruszył tych przepisów,o czym przesądza prawidłowa wykładnia art. 361 § 1 kodeksu cywilnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta n a usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.