Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 318/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  art. 1, 4 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 2 10, 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Teza: Uzasadniona  bowiem jest teza , wedle której z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy  wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby prywatnej i do niej adresowane. Niewątpliwie wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym . A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne , które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej , bez względu na to , jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny  lub też jakiej czynności oczekuje podmiot , składając ten dokument , nie stanowią informacji publicznej. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza ,że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej , nawet wówczas gdy  jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru.

TEZY

Uzasadniona  bowiem jest teza , wedle której z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy  wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby prywatnej i do niej adresowane. Niewątpliwie wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym . A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne , które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej , bez względu na to , jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny  lub też jakiej czynności oczekuje podmiot , składając ten dokument , nie stanowią informacji publicznej. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza ,że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej , nawet wówczas gdy  jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka–Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Zarządu [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 października 2015 r. J. K. (dalej; wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Dyrektora Zarządu [...] Jednostki Budżetowej Gminy W. (dalej; Dyrektor Z[...]) , z o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie , a to :

1/ kopii zlecenia nr [...] z [...].10.2012 oraz kopii kosztorysu powykonawczego z dnia [...].12.2012, o których to dokumentach jest mowa w Karcie Konserwacji nr [...],

2/ kopii dokumentów wchodzących w skład akt oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014r.",

3/ kopii dokumentów znajdujących się w prowadzonej przez BOK 10 teczce eksploatacyjnej dzierżawy ogródka o nr ewidencyjnym [...],

4/ kopii dokumentu znajdującego się w aktach oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014r." poz. 4 spisu, o którą wnioskował w dniu 20 września 2015 r, a której - według twierdzeń wnioskodawcy - nie otrzymał,

5/ kopii wszelkich będących w posiadaniu Z[...] , a nie udostępnionych wnioskodawcy dotąd dokumentów, wraz z podaniem oznaczenia akt, w których dokumenty te są przechowywane, dotyczących wszelkich czynności podejmowanych przez Z[...] w związku z procedowaniem wniosku M. B. z dnia 28.01.2014 o oddanie w dzierżawę terenu ogródka przydomowego o pow. 150 m2, w rezultacie którego to procedowania, w piśmie z dnia 18.02.2014 r. o symbolu [...] skierowanym przez Z[...] do Wiceprezydenta W. A. znalazła się niezgodna z prawdą informacja , jakoby M. B. wnioskowała o oddanie w dzierżawę terenu o powierzchni 96 m2,

6/ kopii wszelkich będących w posiadaniu Z[...] , a nie udostępnionych wnioskodawcy dotąd dokumentów, wraz z podaniem oznaczenia akt, w których dokumenty te są przechowywane, dotyczących wszelkich podejmowanych przez Z[...] w okresie od 28.01 do 01.04.2014 r. czynności informowania M. B. o przebiegu procedowania jej wniosku z dnia 28.01.2014r. o oddanie w dzierżawę terenu ogródka przydomowego o pow. 150 m2, w rezultacie którego to informowania M. B. stawiła się w dniu 1.04.2014 r. w siedzibie Z[...] przy ul. [...] celem podpisania stosownej umowy dzierżawy,

7/ spisu i kopii dokumentów dotyczących skargi [...] z 2010 r.

Wnioskodawca zwrócił się przesłanie wnioskowanych informacji pocztą elektroniczną.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Z[...] pismem z dnia 2 listopada 2015 r. , przesłał drogą elektroniczną, po dokonaniu anonimizacji, skany następujących dokumentów, a to: "zlecenia nr [...] z dnia [...] października 2012 r. oraz kosztorysu wykonawczego do zlecenia nr [...], o których mowa w Karcie Konserwacji nr [...], wchodzących w skład akt oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014 r., znajdujących się w prowadzonej przez BOK 10 teczce eksploatacyjnej dzierżawy ogródka o nr ewidencyjnym [...]: poz. 7 tj. pisma dzierżawcy ogródka z dnia 28 marca 2014 r. – skan pisma wskazany niniejszą odpowiedzią jako poz. 1 z oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014 r.", poz. 8 tj. umowy [...] – skan umowy przekazany niniejszą odpowiedzią jako poz. 3 z akt oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014 r."

Jednocześnie ponownie poinformowano wnioskodawcę , że scan dokumentu znajdującego się w aktach oznaczonych "Akta do um nr [...] z 2014 r.", o które zwrócił się on , został już przesłany mu w odpowiedzi z dnia 5 października 2015 r., na wniosek z dnia 20 września 2015 r. w poz. 13 spisu dokumentów znajdujących się w teczce eksploatacyjnej dzierżawy ogródka prowadzonej przez BOK10 o nr ewidencyjnym [...].

Z kolei w odniesieniu do informacji objętych pkt. 5 i 6 przedmiotowego wniosku organ stwierdził, że mają one charakter indywidualny, a nie publiczny, a co za tym idzie, nie podlegają rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zwrócił też uwagę na to , że wnioskodawca winien na przyszłość bliżej precyzować rodzaj dokumentów, o których udostępnienie występuje, zaś używane przez niego sformułowanie "wszelkich dokumentów" uniemożliwia ustalenie, o udostępnienie jakich dokumentów wnioskodawca wnosi. Końcowo Dyrektor Z[...] wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dokonano anonimizacji przesłanych wnioskodawcy dokumentów ze względu na ochronę prawa do prywatności osób fizycznych.

W dniu 9 listopada 2015 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora Z[...] , domagając się zobowiązania Dyrektora Z[...] do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 18 października 2015 r. wysłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Swoje żądanie skarżący sformułował na podstawie wniosków wypływających z analizy wcześniej udostępnionych przez Z[...] informacji i dokumentów, stanowiących informację publiczną. Zdaniem skarżącego informacja, którą uzyskał, jest niepełna stąd jego przekonanie, że w przykładowej sprawie zawarcia umowy dzierżawy istnieją jeszcze inne dokumenty niż te, które uzyskał. Skarżący zakwestionował stanowisko Dyrektora Z[...], wyrażone w piśmie przesłanym skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 2 listopada 2015 r. Zdaniem skarżącego złożony wniosek dotyczył informacji publicznej, a nie, jak twierdzi organ informacji w sprawie indywidualnej dotyczącej określonego wnioskodawcy, co świadczy o dokonywaniu przez Z[...] własnej, dowolnej interpretacji charakteru wniosku, w sytuacji, gdy wniosek został jednoznacznie określony przez wnioskodawcę. Skarżący wnioskował o udzielenie informacji publicznej dotyczącej jednej z zawartych przez Z[...] umów dzierżawy terenów będących własnością gminy. Z[...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanej informacji publicznej, zaś zawieranie umów dzierżawy mieści się w zakresie pojęcia gospodarowania mieniem komunalnym, zatem wszelkie związane z tym dokumenty wyczerpują znamiona informacji publicznej. Według skarżącego nie ma żadnych wątpliwości, że każdy taki wniosek o zawarcie umowy dzierżawy jest jednocześnie sprawą indywidualną, dotyczącą określonego wnioskodawcy.

Jak dotąd fakt, że zawieranie umów dzierżawy terenu jest nie tylko działalnością z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, ale ma też charakter załatwiania spraw indywidualnych, dotyczących konkretnego wnioskodawcy, nie stanowił dla Z[...] przeszkody w realizacji, w trybie dostępu do informacji publicznej, wniosków skarżącego o udostępnienie dokumentów dotyczących umów dzierżawy. Problem, według twierdzeń skarżącego, zaistniał dopiero wtedy, gdy zażądał udostępnienia kopii dokumentów, które powinny istnieć, lecz w żadnym z udostępnionych skarżącemu spisów i wykazów nie figurują.

Zdaniem skarżącego dokonana przez Dyrektora Z[...] ocena charakteru żądanej informacji jest błędna, zaś odmowa udostępnienia, znajdującej się w posiadaniu Z[...], informacji publicznej bez zachowania wymaganej formy decyzji administracyjnej stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Według skarżącego, złożony prze niego wniosek jest sformułowany jasno i jednoznacznie. Dokładnie określa dokumenty, których udostępnienia żąda od organu. Natomiast jeżeli dokumenty, które określił we wniosku nie istnieją, to organ powinien wyjaśnić wnioskodawcy przyczynę ich braku. Jeżeli zaś istnieją, organ winien dokumenty te udostępnić.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z[...] wniósł o jej oddalenie , stwierdzając ,że nie wiadomo jakiej odpowiedzi udzielić skarżącemu, gdy wniosek dotyczy bliżej nie sprecyzowanych dokumentów. Dlatego też w odpowiedzi na złożony wniosek, którą skarżący otrzymał w dniu 2 listopada 2015 r., zwrócono się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku. Dyrektor Z[...] podniósł również , że skarżący otrzymał już wnioskowane informacje publiczne, w odpowiedzi na wcześniej złożone wnioski o udzielenie informacji publicznej. Wobec tego że wnioskodawca żądający udostępnienia informacji, którą już posiada (np. zdobył ją jako strona postępowania administracyjnego), nie może skutecznie domagać się jej powtórnego udostępnienia. W takiej sytuacji za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, a więc wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził ,że zobowiązany, który już raz udzielił wnioskodawcy informacji, gdy ten jeszcze raz żąda udzielenia tej samej informacji, nie musi ponownie jej udzielać. Wystarczy, jeśli poinformuje wnioskodawcę, że żądana informacja była już mu udostępniona.

Natomiast w zakresie informacji objętych pkt. 5 i 6 wniosku organ uznał je za bezprzedmiotowe, albowiem wezwanie Dyrektora Z[...] z dnia 2 listopada 2015 r. o doprecyzowanie przez wnioskodawcę pkt. 5 i 6 pisma z dnia 18 października 2015 r., pozostało bez odpowiedzi. W ocenie organu z treści wniesionej skargi i z załączonych do niniejszej odpowiedzi na skargę akt sprawy Z[...] wynika, że skarżący składając wnioski o udostępnienie informacji publicznej dąży do załatwienia indywidualnej (własnej) sprawy - dotyczącej: "wniosku M. B. z dnia 28.01.2014 o oddanie w dzierżawę terenu ogródka przydomowego (...)". Organ wskazał , że w aktach Z[...] załączonych do niniejszej odpowiedzi na skargę, w części dotyczącej odpowiedzi Z[...] z dnia 5 października 2015 r. na wniosek skarżącego z dnia 20 września 2015 r. o udostępnienie informacji wydrukowano skany dokumentów dwóch podań z 28 stycznia 2014 r. (dot. Umowy nr [...] z 2014 r.), z których jedno jest autorstwa skarżącego i dotyczy wniosku M. B.

Zdaniem organu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Według bowiem treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, ponieważ "pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej . Podobnie nie można przy pomocy wskazanej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Powołana regulacja nie może być podstawą do załatwiania swoich indywidualnych spraw przez osobę składającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz ma służyć istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej. Strona postępowania ma inne sposoby załatwiania swoich spraw, uregulowane we właściwych procedurach.

Według organu, skarżący przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej stara się o uzyskanie informacji w sprawie dotyczącej umowy cywilnoprawnej i powstałego sporu dotyczącego kwestii cywilnoprawnych, którego rozstrzygnięciem jest osobiście zainteresowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – (zwanej dalej p.p.s.a) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) (zwana dalej u.d.i.p). Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji).

Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.

Pozostaje poza sporem w analizowanej sprawie , że stosowny wniosek skarżący złożył, czyniąc jego adresatem Dyrektora Z[...]. Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność Dyrektora Z[...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 18 października 2015 r. w zakresie udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach organu, przy czym w pkt. 1-4 i 7 tegoż wniosku skarżący sprecyzował, jakich kopii dokumentów żąda poprzez podanie numerów spraw. Natomiast w pkt. 5 i 6 przedmiotowego wniosku skarżący domagał się przesłania mu kopii wszelkich będących w posiadaniu Z[...], a nie udostępnionych mu do tej pory dokumentów, związanych z wnioskiem M. B. z dnia 28 stycznia 2014 r.

W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Wskazać w tym miejscu należy ,że załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogło nastąpić w następujących formach, a mianowicie :

1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie

z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.),

2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania

z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.),

3/ przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji,

4/ poprzez poinformowanie wnioskodawczyni, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany.

Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) . Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W badanej sprawie – zdaniem Sądu – spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy dostępowej . W świetle zawartych w niej uregulowań, należy bowiem uznać, że Z[...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Z art. 4 ust. 1 wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Z[...] jest jednostką organizacyjną Gminy W. działającą w formie jednostki budżetowej. Zakład wykonuje zadania publiczne, dysponuje majątkiem publicznym i środkami publicznymi, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie przywołanego art. 4 ustawy są wszak podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. W zakresie podmiotowym wynikającym z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mieści się więc Z[...] jako jednostka organizacyjna gminy, działająca w formie jednostki budżetowej. Dyrektor tej jednostki jest zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem u.d.i.p. i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się także, że zakres pojęcia informacji publicznej należy interpretować szeroko uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi, zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325).

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 wymienionej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W powyższym rozumieniu informacje, których udzielenia domaga się skarżący spełniają warunki informacji publicznej, gdyż dotyczą działania organu wykonującego funkcje publiczne. Dokumenty wymienione w piśmie z dnia 18 października 2015 r. stanowią informację publiczną dotyczącą zasad funkcjonowania skarżonego podmiotu, w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów i odnoszą się do majątku publicznego – majątku jednostki samorządu terytorialnego, którym podmiot ten zarządza ( art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p).

Działanie organu w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej zmaterializowane w jego piśmie z 2 listopada 2015 r. stanowi - w ocenie Sądu- prawidłową realizację obowiązku wynikającego z przepisów u.d.i.p. Nie można tym samym pod adresem organu wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do pytań objętych złożonym wnioskiem ocenić należy jako prawidłowy. W odpowiedzi na złożony wniosek, przy piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. organ przesłał skarżącemu drogą elektroniczną zanonimizowane skany dokumentów, zgodnie z pkt. 1-3 i 7 wniosku. Natomiast ma rację organ, kiedy w wspomnianym wyżej piśmie informacyjnym z dnia 2 listopada 2015 r. odnośnie pkt. 5 i 6 wniosku wywodzi , że żądana w tym zakresie informacja dotyczy sprawy indywidualnej i wniosek taki nie podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p. Uzasadniona bowiem jest teza , wedle której z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby prywatnej i do niej adresowane. Niewątpliwie wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym . A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne , które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej , bez względu na to , jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot , składając ten dokument , nie stanowią informacji publicznej. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza ,że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej , nawet wówczas gdy jego forma będzie miała postać oficjalnego wzoru. Oznacza to, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego , że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Również akta administracyjne , w których znajduje się wniosek strony będący prywatnym dokumentem , nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii znajdujących się w nich kopii dokumentów jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie tego wniosku przez uprawniony organ.

Nadto oceniając treść pkt. 5 i 6 przedmiotowego wniosku organ prawidłowo skonstatował, że jest on obarczony istotnym brakiem, a mianowicie precyzyjnym wskazaniem zakresu żądanej informacji. Domaganie się sporządzenia kopii wszystkich będących w posiadaniu Z[...] dokumentów związanych z wnioskiem z dnia 28 stycznia 2014 r. wskazuje na to, że wniosek zawiera pojęcia niedookreślone, które uniemożliwiają organowi ustalenie, o udostępnienie jakich dokumentów wnioskodawca wnosi. Zasadnie wskazano też skarżącemu, że sformułowania użyte we wniosku poprzez użycie słów "wszelkich dokumentów" uniemożliwia ustalenie dokumentów, o jakie wnioskodawca wnosi. Nie można uznać za prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. , jeżeli nie wskazano w nim konkretnie określonej informacji , lecz sformułowano jej przedmiot bardzo ogólnie ( np. o stanie spraw , żądanie kopii wszelkich dokumentów ). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane , bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania , a w każdym razie wskazany jest on zbyt ogólnikowo ( zob. wyrok NSA z 19 lutego 2014r. IOSK 903/13 LEX nr 1449922). Nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania , nie nazwał dokumentu ( informacji) .Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego , zaś podmiot , do którego wniosek został skierowany , nie jest upoważniony do jego modyfikacji . Jednocześnie podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji nie może domyślać się, jakiej informacji domaga się skarżący i tym samym ingerować w treść i żądanie wniosku. Z drugiej strony brak jest podstawy prawnej dla organu do wezwania o sprecyzowanie wniosku , bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera uregulowania w tym zakresie i jednocześnie nie daje możliwości jego uzupełnienia w trybie art.64 § 2 k.p.a.

Z kolei jeżeli żądana informacja znajduje się już w posiadaniu podmiotu zainteresowanego, to organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem. Jak wynika z materiału aktowego badanej sprawy, adresat wniosku w odpowiedzi na pytania objęte pkt. 4 wniosku, poinformował wnioskodawcę (w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r.), że wzmiankowane informacje są w posiadaniu skarżącego , bowiem zostały mu przekazane w piśmie z dnia 5 października 2015 r., na jego wniosek z dnia 20 września 2015 r. W tych okolicznościach organ udzielając skarżącemu informacji w zakresie pkt. 1-3 i 7, zasadnie ograniczył się w kwestii pozostałych żądań wniosku (pkt 3, 5 i 6) do zawiadomienia wnioskodawcy pismem o przyczynie nieudostępnienia żądanych danych, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności w tym zakresie, a tym samym skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.