Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1102/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98, 95 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1522/12 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., II SA/Kr 1522/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę Ł. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. Komendant Stołeczny Policji zawiadomił Ł. G. oraz E. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, tj. zajmowanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. 9 w Warszawie bez tytułu prawnego, przy braku uprawnień do jego uzyskania.

Decyzją nr [...] z dnia 4 lipca 2011 r. Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nakazał Ł. G. oraz E. G. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Na skutek odwołania Ł. G. od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia 24 sierpnia 2011 r., działając na podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z powodu zaniechania dopełnienia przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wykazania, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Policji.

Decyzją nr [...] z dnia 20 września 2011 r. Komendant Stołeczny Policji ponownie nakazał Ł. G. oraz E. G. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Ł. G., decyzją nr [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponownie uchylił wyżej wymienioną decyzję Komendanta Stołecznego Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji nie zastosował się do wytycznych, zawartych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nr [...] z dnia 24 sierpnia 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia 27 kwietnia 2012 r. Komendant Stołeczny Policji po raz kolejny nakazał Ł. G. oraz E. G. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie został przydzielony na podstawie przydziału z dnia 8 października 1962 r. nr [...] S. i Z. W., a do wspólnego zamieszkiwania zostali wskazani córka E. oraz syn A.. Po śmierci głównych najemców w przedmiotowym lokalu zamieszkują, bez tytułu prawnego, Ł. G. oraz E. G. - osoby niezwiązane z resortem spraw wewnętrznych, co stanowi podstawę do orzeczenia o opróżnieniu ww. lokalu. Podkreślił także, iż pismem z dnia 9 lutego 2012 r. wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy o potwierdzenie dyspozycji lokalem mieszkalnym nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie. W odpowiedzi uzyskano informację, że najem przedmiotowego lokalu wynikał z decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, wydanej w 1962 r. przez Komendę Milicji Obywatelskiej, a zatem podlegał przepisom resortowym. Obecnie opróżnienie przedmiotowego lokalu nadal podlega przepisom resortowym.

Od powyższej decyzji Ł. G. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, podnosząc, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, potwierdzającego, iż zajmowany lokal mieszkalny pozostawał w dyspozycji Komendy Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy w dniu 8 października 1962 r., tj. na dzień wydania przydziału S. i Z. W.

W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia 15 czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia 27 kwietnia 2012 r., Komendant Główny Policji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 90, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.).

Podkreślił w szczególności fakt, że zgodnie z art. 90 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Dyspozycyjność, w ocenie Sądu Najwyższego, jest związana z prawem organu Policji do decydowania o tym, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu przy uwzględnieniu przepisów ustawy o Policji.

Stosownie do art. 88 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego może uzyskać tylko policjant w służbie stałej. Członkowie rodziny policjanta nie posiadają własnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania wynika z posiadanego przez policjanta tytułu prawnego. Organ podkreślił, że przepis art. 89 ustawy o Policji wskazuje także krąg członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Są to pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Osoby te uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, tzn. przy ustalaniu wielkości lokalu mieszkalnego, jaki może być przydzielony policjantowi, a nadto osoby te mogą zamieszkać z policjantem, który posiada tytuł prawny do lokalu. Komendant Główny Policji podkreślił, że uprawnienie członków rodziny policjanta do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant.

W przypadku natomiast zwolnienia funkcjonariusza ze służby lub też jego śmierci, przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji określają, kto może uzyskać prawo do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach (art. 29 ust. 2 ustawy). Ponadto, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje osobom wymienionym w ust. 2 do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (art. 29 ust. 3 ustawy).

Ł. G. oraz E. G. nie są funkcjonariuszami Policji, nie są też członkami rodziny uprawnionymi do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Nie spełniają zatem żadnej z przesłanek ustawowych, która uprawniałaby do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Ł. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 2012 r., wnosząc o jej zmianę poprzez jej uchylenie i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, art. 11 K.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił jasno i precyzyjnie przesłanek, jakimi kierował się przy wydaniu tej decyzji, art. 77 k.p.a., bowiem organ nie zebrał wszystkich dowodów i dokumentów istotnych dla sprawy oraz art. 80 k.p.a., bowiem organ dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skargi zakwestionował przyjętą przez organ definicję pojęcia “dyspozycyjności" lokalu. W jego ocenie, istotą problemu w niniejszej sprawie jest brak aktu prawnego (decyzji), na mocy którego przekazano resortowi spraw wewnętrznych przedmiotowy lokal. Skarżący wskazał, iż przedmiotowa sprawa nadal pozostaje niewyjaśniona, bowiem organ nie podał faktów, które uznał za udowodnione, ani nie wskazał dowodów, na których oparł się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Dodatkowo podniósł, że w myśl uchwały Rady m. st. Warszawy nr LV1II/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, spełnia warunki do zawarcia umowy najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r., II SA/Kr 1522/12 oddalił skargę, uznając iż nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. z 2005 r., Dz. U. nr 31, poz. 266 ze zm.), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej.

W przypadku lokali mieszkalnych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, stosuje się przepisy odrębne. I tak, zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2011 r., Dz. U. nr 287, poz. 1687 ze zm.), na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zaś zgodnie z art. 89 ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Uprawnienie członków rodziny policjanta do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma charakter pochodny i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1479/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst. jedn. z 2004 r., Dz. U. nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach.

W rozpatrywanej sprawie decyzją Komendy Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy z dnia 8 października 1962 r. nr [...] lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie został przydzielony - jako kwatera stała, mieszkanie służbowe - prcownikowi Milicji Obywatelskiej S. W. oraz jego żonie Z. W. W decyzji tej wskazano, że do ww. lokalu stosuje sie przepisy gospodarki lokalami służbowymi, obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Na mocy powyższej decyzji osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu była córka wyżej wymienionych E. W. (obecnie G.) oraz syn A.W..

Z powyższego wynika zatem, że tylko S. W. i Z. W. posiadali tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego na podstawie ww. przydziału.

Stąd też skarżący Ł. G. - wnuk S. W., ani E. G. nie spełniają wyżej wymienionych przesłanek i w tej sytuacji nie posiadają tytułu prawnego do lokalu. Nie można bowiem wywodzić tegoż tytułu jedynie z faktu pozostawania członkiem rodziny po zmarłym funkcjonariuszu, ponieważ do nabycia prawa do lokalu mieszkalnego wymagane jest jeszcze, aby członek rodziny był uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu, a wyżej wymienione osoby tego warunku nie spełniają.

W myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Ustęp 4 art. 95 zaś stanowi, iż decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Ponadto, stosownie do treści § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884), opróżnienie lokalu mieszkalnego następuje w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa m.in. w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy.

Wobec powyższego w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, nakazującej opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

W ocenie WSA w Warszawie, bez wpływu na tę ocenę pozostają zarzuty skargi, w szczególności te, dotyczące naruszenia przez organy orzekające reguł postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez zaniechanie wyjaśnienia, że sporny lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Policji. Z akt sprawy wynika bowiem, że w odpowiedzi na pismo Komendy Stołecznej Policji z dnia 9 lutego 2012 r., skierowane do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Mokotów, Naczelnik tego Wydziału pismem z dnia 21 lutego 2012 r. poinformował, iż najem przedmiotowego lokalu wynikał z decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, wydanej w 1962 r. przez Komendę Milicji Obywatelskiej m. st. Warszawy i podlegał on przepisom resortowym. Decyzję wydano na rzecz S. i Z. W., a do zajmowania lokalu wraz z nimi uprawniono córkę E. i syna A. Po śmierci S. i Z. W. w lokalu pozostały osoby wywodzące niegdyś swoje uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wraz z najemcami z resortowej decyzji o przydziale lokalu. W tej sytuacji, w ocenie Wydziału, opróżnienie lokalu nadal podlega przepisom resortowym.

Z powyższego, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika, że Urząd Dzielnicy Mokotów nie kwestionuje faktu pozostawania lokalu nr [...] przy ul. [...]. w Warszawie w dyspozycji Policji. Z akt sprawy nie wynika również, aby w okresie od 1962 r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wyżej wymienionego lokalu.

Powyższą analizę i ocenę potwierdza również stanowisko judykatury, gdzie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 124/11; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdza się m.in., że "Skoro sporny lokal stanowił już w roku 1976 kwaterę stałą dla funkcjonariusza Policji (dawniej Milicji Obywatelskiej) i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych. Ponadto gdyby przyjąć, że w dacie przydziału tegoż lokalu ojcu odwołującego się w 1976 r. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to decyzja przydziałowa nie mogłaby wywrzeć skutków prawnych".

Obowiązujący w dacie przydziału ww. lokalu mieszkalnego przepis art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały również kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. nr 30, poz. 165 ze zm.), ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 ze zm.), i obecnie obowiązująca, powołana już wyżej, ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Ł. G., reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się jego uchylenia bądź też uchylenia wyroku oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych organu I i II instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnym zastosowaniu przepisu art. 95 ust.3 pkt 3, ust.4, art.97 ust.5 ustawy o Policji oraz 61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U.nr 105, poz.884 ze zm.).

Naruszenia prawa procesowego skarżący odnosi do art. 145 § 1pkt. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w toku postępowania administracyjnego tj.art. 7,art. 8.art.77,art.80, art.107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art.90, art.95 ust.3 pkt 3 oraz art.97 ust.5 ustawy o Policji ( t.j. Dz.U.z 2011 r., Nr 287 ,poz. 1687 ze zm., dalej: ustaw o Policji), §14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów

( Dz.U. Nr 105, poz.884 z póź.zm.), oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ,Agencji Wywiadu ,Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu ,Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.667 ze zm ).

Kasator przyznaje, iż Ł. G. nie jest funkcjonariuszem Policji, a w świetle uregulowań resortowej ustawy emerytalnej nie jest również osobą uprawnioną do renty rodzinnej po funkcjonariuszu.

Przedmiotowy lokal został przydzielony na podstawie przydziału z dnia 8 października 1962 roku ( nr decyzji [...]) S. i Z. W. - dziadkom skarżącego. Po ich śmierci Ł. G. mieszka nadal w lokalu bez tytułu prawnego.

WSA w Warszawie podejmując kwestionowany wyrok naruszył prawo uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Podczas gdy, zdaniem kasatora, przyjęcie podstaw prawnych wskazanych w uzasadnieniu wyroku jako w pełni prawidłowych w sytuacji, kiedy brak aktu prawnego (decyzji) na mocy którego przekazano lokal do resortu spraw wewnętrznych, stanowi naruszenie prawa.

Nie wyjaśnia tej kwestii odpowiedź Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Mokotów z dnia 21 lutego 2012 roku. To że najem przedmiotowego lokalu wynikał z decyzji Komendanta Milicji Obywatelskiej m.st. Warszawy nie jest przedmiotem sporu, bowiem skarżący podnosił konieczność wyjaśnienia tych zdarzeń prawnych, które poprzedzały faktycznie przejęcie lokalu przez resort spraw wewnętrznych. Nie aprobuje także stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym skoro Urząd Dzielnicy Mokotów nie kwestionuje faktu pozostawania lokalu nr [...] przy ul. M. [...] w Warszawie w dyspozycji Policji, to status prawny lokalu jako pozostającego w dyspozycji organów Policji jest nie do podważenia.

Zdaniem skarżącego doszło tym samym nadinterpretacji pojęcia dyspozycyjności poprzez próbę jego zrównania z pojęciem prawa materialnego. Dyspozycyjność, o jakiej mowa w art. 90 ustawy o Policji, odnosi się jedynie do wskazania przez organ osób mających uprawnienia do zamieszkiwania w lokalach przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie może zostać uwzględniony, a to z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Podnosząc zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skarżący wskazał na art.145 § 1pkt. c) p.p.s.a. poprzez przez WSA w Warszawie naruszeń art.7, art.8, art.77, art.80 ortaz art.107 § 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów proceduralnych oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest w ogóle możliwa, a tym samym zarzut naruszenia art.145 § 1pkt. c) p.p.s.a. poprzez przez WSA w Warszawie nie znajduje uzasadnienia.

Naruszenia prawa materialnego kasator upatruje w błędnym zastosowaniu przepisu art.95 ust.3 pkt 3, ust.4, art.97 ust.5 ustawy o Policji oraz 61 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U.nr 105, poz.884 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Stosownie do art. 95 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej: ustawa o Policji) decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 , przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4 tej ustawy). Na lokale mieszkalne dla policjantów, jak stanowi art. 90, przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

W myśl art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 657 ze zm. dalej: u.p.z.p.) stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Postanowienia zawarte w § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów określają organy właściwe do podejmowania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater, będące dysponentami lokali:

Od razu przyjdzie zauważyć, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w rozpatrywanej sprawie nie znajdował zastosowania, tym samym nie mógł zostać naruszony przez organy I i II instancji, jak również przez WSA w Warszawie.

W skardze nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, który to przepis przewiduje decyzją formę załatwienia sprawy. W takiej właśnie formie sprawa została załatwiona.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, zarzut natury materialnoprawnej sprowadza się do naruszenia art. 95 ust. 3 pkt. 3 i 4 w związku z art. 90 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia ze względu na przyjęcie przez organy orzekające w sprawie stanowiska, aprobowanego przez WSA w Warszawie, o pozostawaniu spornego lokalu w dyspozycji organów

Pojęcie "lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów" przybliża przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 sierpnia 2009 r. (zmienionym przez art. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Policji Dz.U. Nr 115, poz. 959). Są to lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Prawo do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz szczególną uregulowaną w ustawie o Policji oraz w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2011r., II SA/Wa 1644/09, LEX nr 993856).

W świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego nie budzi większych wątpliwości, iż tak rozumianemu lokalu pozostającego w dyspozycji odpowiada lokal zajmowany obecnie przez skarżącego położony przy ul. M. [...] w Warszawie.

Sporny lokal w dniu 8 października 1962 r. został przydzielony pracownikom Milicji Obywatelskiej: S. i Z. W. (dziadkom skarżącego), a w decyzji o przydziale zaznaczono wyraźnie, że przedmiotowe mieszkanie jest kwaterą stałą - mieszkaniem służbowym i stosuje się do niego przepisy gospodarki lokalami służbowymi, obowiązujące w organach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Od tego momentu pozostaje on ciągle w dyspozycji organów Policji, bowiem nie zostały podjęte żadne czynności (np. zrzeczenie) na podstawie których organy te utraciłyby możliwość dysponowania nim. Wobec tego podnoszony zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.