Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2448/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Uchwałą z [...] września 2020 r. nr [...]w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich niektórych dróg oraz odcinków dróg położonych na terenie województwa mazowieckiego, Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 512, 1571 i 1815 oraz z 2020 r. poz. 1378 - dalej jako u.s.w.), w związku z art. 10 ust. 5a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470, 471 i 1087 - dalej jako u.d.p.) w § 1 orzekł:

"Pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich i zalicza się do kategorii dróg powiatowych:

1) drogę wojewódzką nr [...]Droga [...]/ - rzeka [...]- Droga [...]/, na odcinku od rzeki [...]do drogi krajowej nr [...],

2) drogę wojewódzką nr [...]- Droga 2 /[...]/,

3) drogę wojewódzką - dawną drogę krajową[...]-[...], na odcinku od węzła "[...]" do drogi wojewódzkiej nr [...],

4) drogę wojewódzką nr [...]Droga 7 /[...]/ - rzeka [...]- Droga [...]/[...]/,

5) drogę wojewódzką nr [...]Stacja kolejowa [...]- droga [...]

6) drogę wojewódzką nr [...]Stacja kolejowa [...]-[...],

7) drogę wojewódzką nr [...][...]-[...],

położone na terenie województwa [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku uzyskaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]", na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej nr [...] ([...]-[...]), został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich.

Długość pozbawionego kategorii dróg krajowych odcinka drogi krajowej nr [...], którego obecnie zarządcą jest Zarząd Województwa [...], wynosi 13,655 km.

Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa ma możliwość, w drodze uchwały, pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, który z mocy prawa, w myśl art. 10 ust. 5 u.d.p. został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Wtedy ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

W celu zachowania zasady proporcjonalności, na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. pozbawiono kategorii dróg wojewódzkich drogi oraz odcinki dróg o następującej długości:

- droga wojewódzka nr [...]- 0,320 km,

- droga wojewódzka nr [...]- 1,055 km,

- droga wojewódzka - dawna droga krajowa nr [...] - 6,035 km,

- droga wojewódzka nr [...]- 3,702 km,

- droga wojewódzka nr [...]- 0,565 km,

- droga wojewódzka nr [...]- 0,965 km,

- droga wojewódzka nr [...]- 0,635 km

o łącznej długość 13,277 km.

Proponowane do proporcjonalnego pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich wymienione drogi oraz odcinki dróg wojewódzkich nie spełniają wymogów określonych dla dróg wojewódzkich w art. 6 ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowią połączenia między miastami, jak również nie przyczyniają się do możliwości rozwoju województwa.

Ponadto drogi wojewódzkie nr [...],[...],[...],[...]i [...]posiadają klasę drogi Z (zbiorcza), natomiast w myśl § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 oraz z 2019 r. poz. 1643) drogi zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich powinny spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone co najmniej dla klasy drogi G (główna). Jednocześnie, z uwagi na ukształtowanie terenu przyległego do przedmiotowych dróg, zarządca nie ma możliwości dostosowania ich do wymogów ww. Rozporządzenia.

Natomiast droga wojewódzka nr [...]oraz odcinek drogi wojewódzkiej - dawna droga krajowa nr [...], w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej drogi nr [...]na terenie [...], mimo tego, że posiadają odpowiednio klasę drogi G (główna) oraz GP (główna przyspieszona), to przyjęta kategoria dróg wojewódzkich przestała mieć ciągłość.

II.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]października 2020 r. znak [...] Wojewoda [...]stwierdził nieważność ww. uchwały Sejmiku.

Zdaniem Wojewody § 1 uchwały nie określa w sposób jednoznaczny ani długości odcinków ani ich przebiegu, posługuje się bowiem jedynie numerami dróg, co należy uznać za niewystarczające. Przykładowo w punkcie 1 § 1 uchwały zawarto sformułowanie na odcinku od rzeki [...]. Z zapisu tego nie wynika w sposób jednoznaczny o jakim odcinku konkretnie mowa, nie można stwierdzić czy odcinek ten będzie mierzony od linii brzegowej czy od innego punktu, przy czym należy zaznaczyć, że linia brzegowa jest zmienna. Długości odcinków zostały określone jedynie w uzasadnieniu do uchwały, które nie stanowi normatywnej treści uchwały i nie jest wiążące dla Powiatów. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Każda uchwała organu władzy publicznej musi odpowiadać wymogom generalnej zasady legalizmu, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie w granicach prawa, a zatem musi być ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi, jako akt prawa miejscowego i źródło prawa powinna być sformułowana w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości i umożlwiający jej późniejsze stosowanie.

Brak doprecyzowania w uchwale zarówno w zakresie długości odcinków dróg jak i ich przebiegu rodzi konsekwencje prawne. Powoduje, że nie wiadomo kto i jakiego odcinka jest zarządcą, a co za tym idzie nie wiadomo, kto odpowiada za dany odcinek drogi.

Sejmik podejmując kwestionowaną uchwałę nie wykazał, aby pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki dróg spełniały kryteria przewidziane dla dróg powiatowych. Treść art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych nie pozostaje w oderwaniu od zdefiniowanych w ustawie o drogach publicznych pojęć dotyczących dróg. Na mocy przepisu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Z brzmienia uchwały nie wynika, aby odcinki drogi spełniały ten warunek. Także z jej uzasadnienia nie wynika, że spełniają kryteria, na podstawie których można zakwalifikować je do dróg powiatowych. Wprawdzie art. 10 ust. 5a u.d.p. wprowadza pewien automatyzm jako zasadę, co oznacza, że pozbawienie drogi wojewódzkiej kategorii skutkuje zaliczeniem jej do drogi powiatowej, nie może jednak naruszać dyspozycji art. 6a u.d.p. Nawet więc kaskadowy tryb przekazywania dróg nie zezwala na dowolność w tym zakresie. Organ nadzorczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r. sygn. akt Kp 2/13 twierdząc, że przemawia on za unieważnieniem uchwały.

Wojewoda wskazał również że do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie otrzymał odpowiedzi na pismo z [...] października 2020 r. [...]skierowane do Marszałka Województwa, w którym wnioskowano o ustosunkowanie się do zarzutów Starosty Powiatu [...], obejmujących także kwestie naruszeń prawa, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym.

III.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Sejmik Województwa [...]kwestionując je w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] września 2020 r. narusza prawo i skala tego naruszenia stanowi uzasadnienie dla podjęcia czynności nadzorczej w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały,

2. art. 82 ust. 1 u.s.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania przepisu który uchwała narusza, a także braku wykazania przez organ nadzoru, istotności tego naruszenia (argumentum a contrario ex art. 82 ust. 5 u.s.w.),

3. art. 82 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 10 ust. 5a u.d.p. poprzez uznanie że:

a) uchwała nie precyzuje przebiegu odcinków dróg, których dotyczy pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej,

b) uchwała powinna wskazywać długość odcinków dróg, których dotyczy pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej,

c) Sejmik Województwa [...] powinien wykazać, że pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej drogi i odcinki dróg spełniają kryteria przewidziane dla dróg powiatowych,

d) Sejmik Województwa [...] powinien wykazać, że pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej drogi i odcinki dróg nie spełniają kryteriów przewidzianych dla drogi kategorii wojewódzkiej.

Sejmik wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarżący wskazał, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nowej drogi ekspresowej [...] i deklasacja dotychczasowego jej odcinka do kategorii drogi wojewódzkiej uruchomiło tzw. kaskadę w przekazywaniu dróg i odcinków dróg pomiędzy kolejnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Po tym fakcie sejmik województwa, stosownie do art. 10 ust. 5a u.d.p. uzyskał uprawnienie do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej. W kolejnym etapie "kaskady", takie samo uprawnienia otrzymuje rada powiatu, pozbawiając proporcjonalnego odcinka drogi powiatowej, który staje się z mocy prawa drogą gminną Naruszenie wskazanych przepisów możliwe jest więc w ten jedyny sposób - gdyby odcinek drogi pozbawiony kategorii nie miał proporcjonalnej długości.

Strona wskazała, że Wojewoda wywiódł dalej idące wnioski bowiem stwierdził, że uchwała podjęta na podstawie powyższego przepisu powinna określać długość odcinka drogi wojewódzkiej pozbawianego kategorii, z uwagi na spełnienie warunku owej proporcjonalności oraz dla uniknięcia wątpliwości co do tego jakie odcinki dróg przechodzą na kolejnego zarządcę. Wojewoda nie wskazał jednak jakie przepisy zostały naruszone w tym zakresie przez uchwałę, wręcz przeciwnie wskazuje jedynie ogólnikowo na zasadę legalizmu działania administracji publicznej.

Wojewoda w istocie nie kwestionuje, że w niniejszej sprawie pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej odcinki o długości niezgodnej z omawianymi przepisami, tj. o nieproporcjonalnej długości. Wojewoda nie wskazuje też jak należałoby określić przebieg odcinków dróg (inaczej niż przez podanie ich punktów początkowego i końcowego) aby było to precyzyjne. Do skargi dołączono sporządzone na potrzeby sprawy mapy, które przedstawiają przebieg dróg, wskazanych w uchwale. Wszystkie drogi poza odcinkiem wskazanym w § 1 pkt 1 i 3 są całymi drogami a nie tylko ich odcinkami, które trzeba w jakiś precyzyjny sposób określać, a i tak określono ich początek i koniec przez podanie punktów charakterystycznych.

Wojewoda sformułował konkretny zarzut co do niewłaściwego określenia przebiegu drogi tylko w stosunku do odcinka wskazanego w § 1 pkt 1 uchwały. Z jednej strony Wojewoda chce, aby określić długość tego odcinka a z drugiej wskazuje, że jest ona zmienna z uwagi na zmienną linię brzegową. Tym bardziej więc odpowiednie wydaje się określenie tego odcinka przyjęte w uchwale, tj. poprzez wskazanie punktu początkowego i końcowego.

Brak podania długości odcinków dróg w uchwale nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia prawa. Oczywistym jest, że ma to znaczenie przy ocenie legalności podjętej uchwały, ale nie musi stanowić jej treści normatywnej. Pozbawiane w niniejszej sprawie kategorii były przede wszystkim całe drogi wojewódzkie. W takim przypadku nie jest istotne określenie dokładnej długości danej drogi, ale wskazanie o którą drogę chodzi. W przypadku odcinków dróg zupełnie wystarczające jest podanie ich punktów początkowych i końcowych. Długość zaś tych dróg czy odcinków można ustalić dysponując informacją o ich początku i końcu.

Wojewoda błędnie również zarzuca, że w uchwale nie wykazano, że pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki dróg nie spełniały warunków określonych dla dróg wojewódzkich oraz że spełniały kryteria przewidziane dla dróg powiatowych. Tak określone wymogi nie wynikają z żadnych przepisów prawa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p. do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odcinki dróg będące przedmiotem uchwały nie spełniają wymogów określonych dla dróg wojewódzkich określonych w art. 6 ust. 1 u.d.p. ponieważ nie stanowią połączenia między miastami, jak również nie przyczyniają się do możliwości rozwoju województwa. Drogi te nie tylko nie łączą miast (poza odcinkiem wskazanym w pkt 3), ale też nie mają znaczenia dla województwa.

Określenie "mające znaczenie dla województwa" jest nieostre i podlega zatem ocenie. Skarżąca w skierowanym do Wojewody piśmie z 15 października 2020 r. wyjaśniła, że drogi pozbawiane kategorii wojewódzkiej pełnią funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym, nieraz stanowiąc dojazdy do posesji.

Drogi wojewódzkie nr [...],[...],[...],[...]i [...]posiadają klasę drogi Z (zbiorcza), natomiast w myśl § 4 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia MTGiM drogi zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich powinny spełniać wymagania techniczne użytkowe określone co najmniej dla klasy drogi G (główna). Jednocześnie, z uwagi na ukształtowanie terenu przyległego do przedmiotowych dróg, zarządca nie ma możliwości dostosowania ich do wymogów wskazanego rozporządzenia. Natomiast droga wojewódzka nr [...]oraz odcinek drogi wojewódzkiej - dawna droga krajowa nr [...] w związku z pozbawieniem kategorii drogi wojewódzkiej drogi nr [...]na terenie [...], mimo tego, że posiadają odpowiednio klasę drogi G (główna) oraz GP (główna przyspieszona), to nie tworzą z innymi drogami wojewódzkimi nieprzerwanego ciągu drogowego i również należy uznać, że mają one charakter lokalny. Wojewoda nie wskazał dlaczego ustalenia poczynione w uzasadnieniu uchwały są niewystarczające. Wskazano tam zarówno, że drogi nie stanowią połączeń między miastami jak i nie są istotne dla możliwości rozwoju województwa, a więc odniesiono się do przesłanek zawartych w art. 6 ust. 1 u.d.p. Biorąc pod uwagę lokalizację, przebieg czy długości przedmiotowych dróg wydaje się, że w zupełności wystarczające jest stanowisko przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu do uchwały.

Nie ma też znaczenia, czy zdeklasowane drogi mogą zostać uznane za spełniające wymagani dla dróg powiatowych. To powiat, który staje się zarządcą drogi, powinien zdecydować czy przekazana mu droga spełnia wymagania drogi powiatowej i ewentualnie przekazać ją dalej gminie. Nawet gdyby sejmik wykazał, że droga nie spełnia wymagań dla drogi powiatowej to nie może dokonać zmiany jej kategorii na gminną.

Zarzuty Wojewody nie dotyczą naruszenia żadnych konkretnych przepisów prawa, nie mówiąc już o istotnym ich naruszeniu.

Uchwała w żaden sposób nie narusza przepisów będących podstawą do jej podjęcia. Z uchwały wynika, że zostały pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej określone drogi i dokładnie taki zakres normowania wynika z art. 10 ust. 5a u.d.p. Wojewoda również nie wskazał na niezgodność uchwały z jakimikolwiek przepisami. Nie zakwestionował, że drogi nie spełniają wymogu proporcjonalności, czy tego że z uwagi na określone okoliczności odpowiadają definicji dróg wojewódzkich. Wojewoda zarzucił jedynie, że uchwała nie określa długości ani przebiegu odcinków oraz nie wykazuje, że spełnia kryteria dróg wojewódzkich. Można byłoby rozważać ewentualną zasadność tego typu zarzutów, ale gdyby z ustaleń Wojewody wynikało, że odcinki pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej nie mają długości proporcjonalnej do długości przejętego odcinka drogi krajowej oraz że z przedstawionych przez niego okoliczności wynika, że przedmiotowe drogi mają charakter dróg wojewódzkich.

IV.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i uznanie, że działał w granicach i w zakresie określonym w art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a u.d.p. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.

W niniejszej sprawie niewątpliwie Wojewoda dochował ustawowego terminu na wniesienie rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem uchwałę otrzymał w dniu 16 września 2020 r. zaś rozstrzygnięcie podjęto w dniu 15 października 2020 r.

Zgodnie z art. 82 ust. 4 u.s.w. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewoda w całokształcie rozstrzygnięcia ostatecznie wywiązał się z tego obowiązku, choć niejako w sposób "kumulatywny". Dopiero bowiem analiza sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego (chodzi o jego podstawę prawną) wraz z jego uzasadnieniem wskazuje, że podstawę orzekania stanowił art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 10 ust. 5a i art. 6 ust. 1 u.d.p. W warstwie uzasadnienia faktycznego wywieść można przekonanie, że u podstaw wydanego rozstrzygnięcia legła istotna zdaniem Wojewody sprzeczność uchwały Sejmiku z prawem poprzez brak wskazania w jej sentencji dokładnych odcinków deklasowanych dróg, co ma zaburzać jasne odczytanie intencji Sejmiku przez powiaty. Nadto wady w uchwale Wojewoda upatruje również w niewyjaśnieniu dlaczego zdeklasowane drogi wojewódzkie nie spełniają wymagań z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz czy po dokonanym zdeklasowaniu, drogi będą spełniać wymagania stawiane przez prawo dla dróg powiatowych.

Jest to więc niewątpliwie ocena faktyczna i prawna sformułowana w rozstrzygnięciu nadzorczym, przez co należy przyjąć, że organ przedstawił przebieg procesu myślowego jakiego dokonał dochodząc do końcowej oceny kontrolowanej uchwały Sejmiku. Inna rzecz, czy ocenę tą Sąd podziela.

Z kolei w art. 82 ust. 5 u.s.w. wskazano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Jest to przepis, który w połączeniu z normą wywiedzioną z art. 82 ust. 1 u.s.w. zawiera istotną wskazówkę interpretacyjną jak w istocie należy oceniać, z punktu widzenia gradacji wad kontrolowanych uchwał, konkretne rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego poddane weryfikacji organu nadzoru.

Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające daną uchwałę może zapaść wtedy, gdy organ ustali, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na sprzeczności z prawem, które jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (ustawodawca posługuje się tymi dwoma terminami dla określenia dwóch przeciwległych biegunów uprawniających bądź nie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Chodzi więc niewątpliwie o ciężkie, rażące naruszenia prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do akceptacji w państwie praworządnym.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3619/19), że "normatywna przesłanka weryfikacji nadzorczej aktu organów samorządowych - tj. przesłanka sprzeczności z prawem - jest kwalifikowanym rodzajem niezgodności, który powoduje, że dwie normy o tożsamych hipotezach wykluczają się bezpośrednio i bezwzględnie w zakresie dyspozycji. Sprzeczność z prawem oznacza stan, w którym norma niższego stopnia (np. wynikająca z aktu prawa miejscowego) stanowi logiczno-językową negację normy wyższego stopnia (np. normy ustawowej stanowiącej normę kompetencyjną lub materialnoprawną aktu prawa miejscowego), czyli zaprzeczenie hipotezy lub dyspozycji tej normy, powodujące wzajemne wykluczanie treściowe. "Sprzeczność z prawem" aktu organu samorządu powinna być utożsamiana ze stanem oczywistej i bezpośrednio rozpoznawalnej na płaszczyźnie logiczno-językowej negacji treści hipotez lub dyspozycji norm (przepisów) wyższego stopnia przez akt organu samorządowego (cytat z M. Kamiński, Normatywny model przesłanek nadzorczej weryfikacji legalności aktów organów samorządu terytorialnego a granice samorządu terytorialnego (w:) Nadzór nad samorządem a granice jego samodzielności pod red. M. Steca i M. Mączyńskiego, Warszawa 2011, s. 37-38).

Podsumowując, o naruszeniu prawa dającym możliwość zastosowania sankcji nieważności podjętej uchwały można i należy mówić wtedy, kiedy rzeczywiście jej treść normatywna jest w oczywistej i niemożliwej do zaakceptowania sprzeczności z przepisami prawa. Wówczas można mówić o tym, że uchwała danej jednostki samorządu terytorialnego jest nieczytelna w ten sposób, że wyklucza możliwość jej zrozumienia i przez to wykonania.

VI.

Odnosząc powyższe do istoty niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że nie dostrzega w uchwale Sejmiku Województwa [...]wad, na które wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, a które powodowałyby jej nieważność.

Wojewoda [...] błędnie uznaje, że uchwała jest nieczytelna bądź niejasna z uwagi na zapisy jej sentencji, które nie zawierają dokładnych wymiarów poszczególnych dróg wojewódzkich lub ich odcinków. Organ nadzoru w istocie formułuje niepoparty jakimkolwiek przepisem prawa wniosek, że jedynie to, co zostało wskazane w sentencji uchwały stanowi jej treść normatywną, bez względu na to co wynika z uzasadnienia. Stanowiska tego Sąd nie podziela.

Należy wskazać, że podstawę podjęcia uchwały stanowił art. 10 ust. 5a u.d.p. zgodnie z którym sejmik województwa może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Stosownie zaś do ust. 5 ww. artykułu odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii wojewódzkiej.

Przepis ten definiuje procedurę deklasowania (dekategoryzacji) dróg poszczególnych kategorii poczynając od najwyższej klasy dróg krajowych, poprzez drogi wojewódzkie na powiatowych kończąc. Jak słusznie wskazano zarówno w skardze jak i rozstrzygnięciu nadzorczym, ta procedura jest nazywana mianem "kaskady". Wskazać należy, że warunkiem jej zastosowania - w odniesieniu do dróg wojewódzkich - jest to, aby zdeklasowany został odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Skorzystanie z tej procedury powoduje zaliczenie deklasowanego odcinka drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej. Trafnie się też podkreśla, że możliwość skorzystania z tego mechanizmu uzależniona jest od niespełniania przez deklasowaną drogę wojewódzką (jej odcinek), definicji takiej drogi z art. 6 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa.

W odniesieniu do zarzutów Wojewody względem uchwały Sąd wskazuje, że nie można ich podzielić. To, że w sentencji wskazano jedynie nazwy dróg (lub ich odcinków) bez podania dokładnej ich długości (co nastąpiło w uzasadnieniu uchwały) nie stanowi o jej nieważności. Sejmik słusznie wskazuje, że charakterystyczne punkty początkowe dróg w wystarczający sposób precyzują deklasowane drogi i ich odcinki. Zarzut, że nie jest to zapis precyzyjny bowiem nie wskazuje długości oraz powołuje się (w odniesieniu do drogi wymienionej w § 1 pkt 1 uchwały) do cech zmiennych rzeki [...], nie uzasadnia zarzutu o istotnym naruszeniu prawa. W tym ostatnim przypadku chodzi bowiem o punkt określający drogę a nie rzekę [...]. Ów punkt odniesienia nie będzie zmienny w czasie razem z erodującym brzegiem rzeki, bowiem jest to jedynie punkt umowny.

Zwrócić należy uwagę, że uchwałę odczytuje się łącznie tj. sentencję wraz z jej uzasadnieniem. Taka analiza wskazuje natomiast na to, że wszystkie konieczne elementy dla zastosowania art. 10 ust. 5a u.d.p. zostały przez Sejmik spełnione, w szczególności co do długości przekazywanych odcinków i ich proporcjonalności do długości zdeklasowanej drogi krajowej, której to długości nie przekraczają. Jak przy tym słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/17 proporcjonalność nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamości odcinków dróg obu kategorii. Brak określenia odcinków dróg objętych zmianami w jednostkach miary nie jest istotnym naruszeniem prawa. Proporcjonalność zaś należy powiązać z funkcjonalnością przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w województwie, a więc w nawiązaniu do funkcji, jaką pełni droga na jego obszarze. Wybudowanie alternatywnego odcinka drogi dla istniejącego już połączenia komunikacyjnego powoduje, że dotychczasowe połączenie pozostające w zarządzie danego typu drogi traci dotychczasowy status i z mocy ustawy staje się połączeniem objętym kognicją zarządcy dróg niższego szczebla podziału terytorialnego kraju. W niniejszej sprawie mamy natomiast dodatkowo do czynienia z sytuacją, w której dokładnie i precyzyjnie określono drogi i ich odcinki jakie podlegają deklasowaniu, co wprost wynika z analizy sentencji uchwały i jej uzasadnienia.

Nadto Wojewoda nie dostrzega, że rzekome problemy jakie jego zdaniem wyniknąć mogą na etapie wykonania uchwały są czysto teoretyczne i pozorne. Należy w szczególności zwrócić uwagę, że zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67 poz. 582) każda droga posiada książkę drogi, w której precyzyjnie wskazuje się m.in. jej długość i dokładne umiejscowienie. Twierdzenie zatem, że kaskadowe zdeklasowanie całych dróg wojewódzkich lub 2 ich odcinków jest niejasne stanowi wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. W istocie zarzuty Wojewody są wiec w tym względzie nieuzasadnione, albowiem jest niesporne to jakie drogi zostają zdeklasowane.

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zarzutu braku rozważenia czy deklasowane odcinki dróg wojewódzkich nie spełniają swojej funkcji i nie mieszczą się dalej w definicji z art. 6 ust. 1 u.d.p. Należy przypomnieć, że charakterystycznym elementem definicji drogi wojewódzkiej jest to, że stanowi ona połączenie między miastami lub ma znaczenie dla województwa. W ocenie Sądu Sejmik wystarczająco precyzyjnie wyjaśnił (patrz również dokumenty dołączone do skargi), dlaczego deklasowane odcinki dróg wojewódzkich oraz całe te drogi nie mieszczą się dalej w definicji dróg wojewódzkich. W sposób oczywisty wynika to z załączników mapowych. Drogi te nie stanowią ani połączenia między miastami ani też nie mają znaczenia dla województwa [...] , co z uwagi na uznaniowość ocen w tym zakresie stanowi wyłączną kompetencję województwa.

Bezzasadne jest także zarzucanie Sejmikowi przez Wojewodę nierozważenia, czy deklasowane odcinki dróg i całe drogi spełniają wymagania stawiane dla dróg powiatowych. Słusznie wskazano w skardze, że cała sprawa dotyczy uruchomionej "kaskady" deklasacji dróg i skutek uchwały Sejmiku Województwa jest automatyczny (przyjęcie, że deklasowana droga wojewódzka staje się drogą kategorii powiatowej następuje z mocy prawa). Nie jest więc słuszne twierdzenie, bowiem nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa, jakoby Sejmik zobowiązany był badać, czy deklasowana droga spełni wymagania drogi powiatowej. To na właściwych powiatach będzie więc spoczywał taki obowiązek i to one będą władne zastosować w dalszym etapie wspomnianą "kaskadę", pozwalającą zdeklasować ewentualnie drogę powiatową do kategorii drogi gminnej.

Potwierdza to, wbrew temu co zauważa Wojewoda, powołany wyrok TK z 26 maja 2015 r. sygn. akt Kp 2/13 (pkt 4.10 uzasadnienia prawnego). Trybunał wyraźnie w nim wskazał, że "sejmik województwa nie będzie stosował definicji dróg publicznych w sposób pozytywny. Będzie więc kompetentny podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii - skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Tym samym definicje dróg publicznych stosowane będą przez jednostkę samorządu terytorialnego w sposób negatywny. Podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej będzie możliwe po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej."

Inaczej mówiąc liczy się to, czy deklasowana droga spełnia jeszcze definicję dla niej przewidzianą w prawie, a nie to czy niższa kategoria nadana tej drodze z mocy prawa w wyniku owej deklasacji spełni definicję ustawową. To bowiem po stronie jednostki samorządu terytorialnego "przejmującej" zdeklasowaną drogę, będzie spoczywał obowiązek i zarazem uprawnienie do dalszego zastosowania procedury kaskadowego pozbawiania kategorii dróg publicznych.

W powyższej sytuacji Sąd uznaje skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda [...]nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Sejmik Województwa [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł.