Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 685/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  35 ust.  1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 42/15 w sprawie ze skargi M. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (IV-VIII kondygnacji) z usługami w parterze, garażem podziemnym z wbudowaną trafostacją wraz ze zjazdem na ul. E. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), zagospodarowaniem terenu w postaci drogi dojazdowej, chodników i elementów małej architektury, na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. E. w rejonie ul. Ś. i S. w dzielnicy M. W..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...] znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. M. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014r., sygn.. akt VII SA/Wa 1865/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję kasatoryjną Wojewody Mazowieckiego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej "J.." sp. z o. o. z siedzibą w W. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 577/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (do którego doszło przed wydaniem ww. wyroku WSA w Warszawie) Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego IV-VIII kondygnacyjnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z wbudowaną trafostacją wraz ze zjazdem na ul. E. (dz. nr ew. [...], obręb [...]), zagospodarowaniem terenu w postaci drogi dojazdowej, chodników i elementów małej architektury na części działek nr ew. [...] i [...] (dawniej nr ew. [...]) w obrębie [...] przy ul. E. w rejonie ul. Ś./S. w W.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o analizę akt sprawy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r., Nr XXXIV/1020/2008 (Dziennik Urz. Woj. Mazowieckiego z 2008 r. Nr 110, poz. 3960), projekt zagospodarowania działki zgodny jest zaś z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Do wniosku załączony został kompletny i wykonany przez uprawnione osoby projekt budowlany. Projektant i sprawdzający, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, oświadczyli, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującym przepisami, zasadami wiedzy technicznej oraz został skoordynowany wielobranżowo. Przedłożony projekt budowlany posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Mając na uwadze zarzut naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych oraz ustalającymi rezerwy terenu dla istniejących, remontowanych, przebudowywanych, nowo - realizowanych sieci na terenach położonych w liniach rozgraniczających m.in. ciągów pieszo - jezdnych , organ wskazał, że w ww. zakresie nie zachodzi kolizja pomiędzy zapisami planu a przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Możliwa jest lokalizacja garaży podziemnych pod terenami oznaczonymi w planie symbolami C 1.5MW/U, 3KPj, C 1.6MW/U, C 1.20KDW oraz C 1.7MW/U.

Mając na uwadze związanie wnioskiem o pozwolenie na budowę organ zauważył, że przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane przewidujący możliwość etapowania inwestycji nie ma zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji czterech hydrantów przeciwpożarowych na istniejącej sieci wodociągowej na działce nr ew. [...] organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby wskazane na działce nr ew. [...] hydranty ppoż. były projektowane. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Inwestor wskazał, że "Hydranty, o których mowa są hydrantami istniejącymi na sieci wodociągowej", co wynikało także z pisma MPWiK z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. A. C. stwierdził zgodność, bez uwag, projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw, aby uznać zarzut naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zastosowana odległość projektowanego budynku od istniejącego budynku budowlanego nie stanowi budowy w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego obiektu budowlanego, a zatem nie jest wymagane sporządzenie ww. ekspertyzy.

Mając na uwadze szeroką odpowiedzialność projektanta za sporządzony projekt przewidzianą w przepisach ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że zarzut naruszenia § 203 ww. rozporządzenia był niezasadny.

W odniesieniu do zarzutu nie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia ww. pozwolenia na budowę wskazał, że w jego ocenie wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...],[...], nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], znak: [...], spełnia kryteria uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła M. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca).

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane; § 203, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 7, 8, 15, 77 § 1, 97 § 3, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji oraz zaskarżona decyzja zapadły bez oczekiwania na sądową kontrolę wcześniejszego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, w związku ze skargą wniesioną przez Spółdzielnię na kasatoryjną decyzję organu drugiej instancji. Jej zdaniem Wojewoda Mazowiecki błędnie uznał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania w szczególności na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca stwierdziła, że wydanie ponownie pozwolenia na budowę, przed zakończeniem ww. postępowania sądowoadministracyjnego, może doprowadzić do bardzo zawiłej i w istocie nie przewidzianej przepisami sytuacji prawnej. Zakładając hipotetycznie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., to w następstwie takiego orzeczenia w obrocie prawnym będą funkcjonowały w istocie dwa pozwolenia na budowę - tj. reaktywowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz decyzja Prezydenta m. st. Warszawy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. (utrzymana w mocy skarżoną decyzją ), z tym że pierwsza z tych decyzji będzie nieostateczna. Według skarżącej w tym stanie rzeczy, do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone. Zdaniem Spółdzielni powyższe zastrzeżenia zostały potwierdzone skoro wyrokiem (nieprawomocnym) z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 1865/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W dalszej części skargi podniesione zostały zarzuty analogiczne do tych przywołanych w odwołaniu, przy czym zostały one uzupełnione dodatkową argumentacją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2015 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r., w sprawie o sygn. II OZ 352/15 – oddalił zażalenie.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r., WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie niniejszej. Naczelny sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie o sygn.. akt II OZ 737/15, postanowienie to uchylił, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/14.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę M. w W, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd podzielił argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i uznał, że organ ten miał podstawy do zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego oraz do wydania decyzji pozwolenia na budowę na jego podstawie.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny wniosku inwestora i dołączonych dokumentów, po myśli w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zbadał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Prawidłowo ustalił, że spełnione zostały przez inwestora wymogi określone w ww. przepisie prawa a to w świetle art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane stanowiło o obowiązku organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję w pełni wywiązał się ze swoich obowiązków wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Sąd uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione i jako takie nie mogły wpłynąć na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

Sąd podniósł, że nie jest uzasadniony zarzut rozpoznania sprawy w toku postępowania, które powinno być zawieszone w związku z omówionym powyżej postępowaniem sądowym. Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2015r. w sprawie o sygn.. akt II OZ 737/15 uchylającym orzeczenie tutejszego Sądu o zawieszeniu niniejszego postępowania sądowego jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/14.

Mając na uwadze zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonego Uchwałą nr XXXIV / 1020 / 2008 Rady m. st. Warszawa z dnia 29 maja 2008 r., Sąd podzielił argumentację organu w zakresie zgodności lokalizacji podziemnych miejsc postojowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. na terenie oznaczonym symbolem 3KPj ("ciągi pieszo-jezdne"). Nie ma uzasadnienia twierdzenie skarżącej Spółdzielni, że jest ona sprzeczna ze szczegółowymi ustaleniami planu, które przeznaczają ten teren na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu (16 ust. 4 pkt 3, ust. 5 pkt 2, ust. 6 pkt 3). Nie ma racji Spółdzielnia że, błędny jest wyrażony przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o zakazie lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem 3 KPj wyłącznie nadziemnych miejsc postojowych.

Wbrew zarzutom skarżącej Spółdzielni w powyższym zakresie organ stopnia wojewódzkiego przedstawił prawidłową i wyczerpującą w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a. argumentację. Przedstawione zostały wyjaśnienia faktyczne i prawne oparte na analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda słusznie wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewiduje lokalizację miejsc postojowych w garażu podziemnym, który swoją kubaturą nie wykracza powyżej poziomu terenu istniejącego i projektowanego oraz stanowi integralną część garaży podziemnych na terenach C 1. 5MW/U, C 1. 6MW/U, C 1.7MW/U.

Sąd podkreślił, że stanowisko to jest zgodne z wykładnią planu miejscowego dokonaną w piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...]. Wskazano tam, że zlokalizowanie na terenach oznaczonych C1.20 KDW oraz 3KPj zabudowy w postaci garażu podziemnego nie wykraczającego swoją kubaturą powyżej poziomu terenu istniejącego i projektowanego oraz stanowiącego integralną część garaży podziemnych na terenach Cl. 5 MW/U, Cl. 6 MW/U I Cl. 7MW/- jest zgodne z zapisami planu. Stanowisko Wojewody odpowiada unormowaniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w przepisie § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 na terenie 3KPj nie dokonano wyłączenia możliwości zabudowy części podziemnej terenu garażem podziemnym. Możliwości takiej nie wyklucza również przepis § 36 ust. 3 odnoszący się wyraźnie do parkingów na poziomie terenu.

Sąd zauważył, że zasady przebudowy, modernizacji lub budowy systemów infrastruktury, wbrew twierdzeniu skargi, nie dotyczą funkcji podstawowych zagospodarowania terenu 3KPj. Jak bowiem wynika z § 4 ust. 16 pkt 1 oraz § 36 ust. 3 planu, funkcją terenu jest realizacja ciągów pieszo jezdnych z przeznaczeniem pod komunikację pieszą i rowerową oraz urządzenia techniczne związane z oświetleniem i odwodnieniem placu. Natomiast określona w § 16 rezerwa terenu dotyczy istniejących i nowo - realizowanych sieci w liniach rozgraniczających ciągów pieszo jezdnych.

Analiza planu zagospodarowania działki wskazuje, że wydzielono fragment terenu oznaczony symbolem 3KPj w liniach rozgraniczających, na którym zaprojektowano tereny ciągów pieszo-jezdnych, a także powierzchnię biologicznie czynną, szpalery drzew, oświetlenie i odwodnienie, jak również zachowano rezerwy pod dodatkowe uzbrojenie terenu. W części podziemnej ulokowano garaż podziemny z infrastrukturą podziemną - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że oczywiście bezpodstawny jest, w tym kontekście, zarzut Spółdzielni o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. w związku z brakiem rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego sprawy w pełnym zakresie.

Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia sformułowanego przez Spółdzielnię zarzutu braku rozważenia przez organ drugiej instancji potencjalnej możliwości obejścia przez inwestora wymogów opisanych w dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego etapowania zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącej z okoliczności sprawy można wnioskować o zamiarze realizacji inwestycji wieloetapowej na działce nr ew. [...] obejmującej co najmniej 3 budynki, podczas gdy projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji przewiduje tylko jeden budynek.

Sąd podzielił argumentację organu o związaniu wnioskiem o pozwolenie na budowę gdy ten nie przewidywał inwestycji realizowanej etapami. Dla organu wiążący był przedłożony projekt budowlany w tym projekt zagospodarowania terenu działki objętej inwestycją, a ten jednoznacznie opisuje inwestycję objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Sugestie skarżącej Spółdzielni o domniemanym kontynuowaniu zabudowy na tej działce w przyszłości pozostawały dla organu w sposób oczywisty bez wpływu na ocenę dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że dla organu nie mogło mieć żadnego znaczenia, że warunki techniczne przyłączenia do sieci M. S.A., wskazują, iż oprócz budynku objętego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, spółka J. Sp. z o.o. planuje budowę jeszcze dwóch budynków w kierunku ul. S. Taki plan na etapie wydawania ww. decyzji nie został bowiem skonkretyzowany w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ocenił kwestię zaprojektowania lokalizacji 4 hydrantów przeciwpożarowych na istniejącej sieci wodociągowej, wykonanej przez M. na działce nr [...] z obr. [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym tej Spółdzielni. Skarżąca przyznaje, że Wojewoda wprawdzie wyjaśnił, iż hydranty nie są projektowane na działce nr [...], lecz poza wyjaśnieniem pozostała zasadnicza kwestia, jaką jest obsługa ppoż. inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tymczasem analiza projektów przedstawionych przez inwestora wskazuje, że na działce własnej Inwestora wykonane zostaną hydranty ppoż i inne zabezpieczenia ppoż. wymagane przepisami odrębnymi, co zapewni obsługę budynku.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia skarżona decyzją przepisów techniczno - budowlanych, przede wszystkim § 203, § 204 ust. 5 oraz § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd podkreślił, że Spółdzielnia, poza wskazaniem § 203 ww. rozporządzenia, nie podała na czym miałoby polegać naruszenie w projekcie budowlanym wymogów tego przepisu dotyczącego dopuszczalnych obciążeń projektowanego budynku. Natomiast naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 ww. rozporządzenia upatruje w braku rozważenia przez organy obu instancji konieczności przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego oraz stanu bezpieczeństwa budynku Spółdzielni przy ul. B. [...] pod kątem możliwości zagrożenia ze strony projektowanego budynku.

Sąd zauważył, że sporządzenie ekspertyzy nie było wymagane w świetle powołanych wyżej przepisów na tym etapie procesu inwestycyjnego, którego celem było zatwierdzenie projektu i wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

Analiza dokumentacji akt sprawy wskazuje, że odległość projektowanego garażu podziemnego od istniejącego garażu budynku B. [...] wynosi 6 m. oraz 16 m od budynku Spółdzielni. Przepis § 204 ust. 5 ww. rozporządzenia mówi o "bezpośrednim sąsiedztwie", rozporządzenie nie definiuje tego pojęcia. Słownik języka polskiego PWN określa pojęcie "bezpośredni" jako "przylegający". Skarżąca formułując ww. zarzut nie uprawdopodobniła nawet potencjalnego zagrożenia, czy to ze względu na stan techniczny swojego budynku, czy przyjęty w projekcie budowlanym sposób realizacji inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w związku z § 36 ust. 3, pkt ,,warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ppkt 6), § 4 ust. 16, § 15 ust. 8 pkt 4, 5 i 7, § 16 ust. 4 pkt 3, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonego Uchwałą nr XXXIV/1020/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r.: poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z ww. przepisami przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalna jest lokalizacja podziemnych miejsc parkingowych na terenach oznaczonych w tym planie symbolem 3KPj i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż zamierzona przez J. Sp. z o.o. inwestycja jest zgodna z planem, co skutkowało oddaleniem skargi M. od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy z ww. przepisów przedmiotowego planu wynika zakaz lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem 3KPj zarówno nadziemnych, jak i podziemnych miejsc parkingowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Mając na uwadze sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Skarżąca uważa, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował ww. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym dopuszczalności lokalizacji miejsc parkingowych na terenie oznaczonym symbolem 3KPj. W jej ocenie lokalizacja miejsc parkingowych - zarówno nadziemnych, jak i podziemnych - na ww. terenie jest niedopuszczalna.

Skarżąca uważa, że dokonana przez Sąd I instancji w wyroku wykładnia przepisów planu jest sprzeczna z literalną wykładnią postanowienia § 36 ust. 3, pkt " warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", ppkt 6), gdzie mowa jest o zakazie lokalizowania miejsc parkingowych na terenie 3 KPj. Nie znajduje zatem żadnego potwierdzenia stanowisko WSA, iż " (-) przepis § 36 ust. 3 odnoszący się wyraźnie do parkingów na poziomie terenu. "

Z przytoczonego brzmienia przepisu wynika bowiem, iż swoją dyspozycją obejmuje on wszystkie miejsca parkingowe - zarówno nadziemne, jak i podziemne. Na gruncie wykładni literalnej nie ma podstawy do innych ustaleń i wniosków. Przepis jest bowiem jednoznaczny i dotyczy miejsc postojowych "w ogólności". Nie ma żadnych przesłanek do przyjmowania, iż dotyczy on tylko naziemnych miejsc parkingowych.

Przyjmując bowiem założenie racjonalności działania Uchwałodawcy planu, przyjąć trzeba również, iż gdyby przepis ten miał dotyczyć wyłącznie naziemnych miejsc parkingowych (jak to przyjmuje WSA), to brzmiałby on "Zakazuje się lokalizowania naziemnych miejsc parkingowych".

Gdyby autorzy planu zamierzali wyłączyć z tego zakazu miejsca parkingowe podziemne - co już wspomniano - z pewnością znalazło by to swój wyraz w treści ww. postanowienia. Teza taka znajduje zresztą potwierdzenie w innych przepisach planu. Przykład może tu stanowić postanowienie § 15 ust. 11, stanowiące: "Zakazuje się lokalizowania miejsc parkingowych na terenach usług sportu i rekreacji (US), przy czym nie dotyczy to parkingów podziemnych."

Skarżąca uważa, że gdy w intencjach autorów planu było wyłącznie z zakazu lokalizacji miejsc parkingowych na określonym terenie miejsc parkingowych podziemnych, to znalazło to swój wyraz w postanowieniach planu. W przypadku analizowanego § 36 ust. 3, zastrzeżenie w postaci: "przy czym nie dotyczy to parkingów podziemnych " w treści przepisu się jednak nie znalazło. Potwierdza to powyżej przedstawione wyniki wykładni językowej tego przepisu, w myśl której dotyczy on wszystkich miejsc parkingowych.

Tym bardziej, iż autorzy planu nie posługują się - jak wynika z lektury tego aktu - jednym terminem "miejsca parkingowe", pozostawiając praktyce prawa interpretacje, czy w danym przypadku chodzi o wszystkie, czy też może o podziemne lub tylko nadziemne miejsca parkingowe. Przeciwnie - autorzy planu rozróżniają miejsca parkingowe naziemne i podziemne, na gruncie poszczególnych postanowień planu i objętych nimi ustaleń (czy też funkcji tych ustaleń). Przykładem może być tutaj już przywołany wyżej przepis § 15 ust. 11 planu, ale np. także przepisy § 15 ust. 10 planu, określającego zasady lokalizacji parkingów, które przytaczam w całości poniżej.

" Ustala się zasady lokalizowania parkingów:

1) dopuszcza się zachowanie istniejących parkingów na poziomie terenu;

2) dopuszcza się przekształcenie na parkingi 2-poziomowe istniejących parkingów na poziomie terenu; dopuszcza się realizację parkingów dwupoziomowych zagłębionych o pół poziomu w stosunku do poziomu terenu, obsadzenie konstrukcji parkingów zielenią lub wkomponowanie ich w pokrytą zielenią skarpę ziemną;

3) ustala się zachowanie istniejących parkingów podziemnych;

4) na terenach MW/U, U-H, IJ-HB, KD-Gw/MW, KD-Gw/U-HB ustala się realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu w przypadku realizacji nowej zabudowy (innej niż garaże wielopoziomowe) lub wymiany zabudowy;

5) na terenach ZPo, UO, US dopuszcza się realizację nowych parkingów podziemnych w miejscach wskazanych na rysunku planu;

6) ustala się zasadę kompensacji miejsc parkingowych: w przypadku likwidacji istniejących miejsc parkingowych, związanej z realizacją nowej zabudowy, ustala się obowiązek odtworzenia likwidowanych miejsc parkingowych na terenach nowej zabudowy przynajmniej w tej samej liczbie, co liczba likwidowanych miejsc parkingowych, o ile to możliwie wyprzedzająco w stosunku do realizacji nowej zabudowy. Powinien być zapewniony dostęp do nowych miejsc parkingowych nie gorszy od dotychczasowego;

7) dopuszcza się zachowanie istniejących i realizację nowych wydzielonych zatok parkingowych na terenach: ulic - dróg publicznych KDL oraz przy jezdniach odbarczeniowych w liniach rozgraniczających ulic - dróg publicznych KDG, terenach dróg wewnętrznych (KDW), terenach komunikacji pieszo-jezdnej (KPj), chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. "

Z powyższych postanowień planu wynika zatem, iż Uchwałodawca wyraźnie rozróżnia w planie miejsca parkingowe podziemne od nadziemnych. Z postanowień tych wynika jednak również - co ważniejsze - iż ustalenia planu w zakresie dotyczącym zasad kształtowania systemów komunikacji, parkingów i wskaźników parkingowych, nie przewiduje lokalizacji żadnych miejsc parkingowych (ani naziemnych, ani podziemnych) na terenach ciągów pieszo- jezdnych oznaczonych symbolem KPj.

Skarżąca stwierdza, że powyżej przedstawione wnioski znajdują potwierdzenie na gruncie pozostałych rodzajów wykładni, w kontekście analizy innych postanowień przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według postanowienia § 4 ust. 16, określającego przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem KPj - tj. terenów ciągów pieszo- jezdnych wynika jednoznacznie, iż na terenach KPj dopuszczalne są wyłącznie funkcje określone w punktach 1) i 2) - tj. komunikacja, urządzenia techniczne związane o oświetleniem i odwodnieniem placu oraz infrastruktura techniczna - sieci i urządzenia uzbrojenia inżynieryjnego oraz przyłącza do budynków. Jednocześnie punkt 5) stanowi kategoryczny zakaz lokalizacji innych funkcji niż wyżej wymienione, z wyjątkami wprost w przepisie wskazanymi.

Skarżąca podnosi, że miejsca parkingowe - zarówno nadziemne, jak i podziemne, nie mieszczą się w żadnej z funkcji określonej w § 4 ust. 16 pkt 1) i 2) planu. Oznacza to, że ich lokalizacja na terenach KPj jest objęta zakazem wynikającym z punktu 5). Jednocześnie lokowanie miejsc parkingowych nie zostało zaliczone do wyjątków od zasady, wymienionych w tym przepisie.

Analiza postanowień § 4 ust. 16 planu miejscowego tylko potwierdza zatem opisane powyżej wyniki wykładni językowej $ 36 ust. 3 - tj. bezwzględny zakaz lokalizacji wszelkich miejsc parkingowych na terenach oznaczonych symbolem KPj.

Spółdzielnia dowodzi, że realizacja podziemnych miejsc parkingowych na terenie oznaczonym 3 KPj, uniemożliwi wykorzystanie tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, przewidzianym w postanowieniach § 16 ust. 4 pkt 3, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 pkt 3 planu. Nie będzie bowiem możliwe przeprowadzenie na tym terenie sieci ciepłowniczych, sieci gazowych i sieci elektroenergetycznych. Zgodnie zaś z ww. postanowieniami planu, teren ten stanowi rezerwę dla istniejących, remontowanych, przebudowywanych, remontowanych i noworealizowanych ww. instalacji technicznych.

W zakresie przywołanego przez WSA stanowiska Biura Architektury i Planowania Przestrzennego - wyrażonego w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. - co do postanowień przedmiotowego planu i dopuszczalności lokalizacji podziemnych miejsc postojowych na terenie oznaczonym symbolem 3KPj - Skarżąca stwierdza, że stanowisko Biura jest błędne i nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle powyżej przedstawionej analizy postanowień planu miejscowego w ww. zakresie. Co więcej - ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani sam analizowany plan miejscowy nie przewidują tzw. wykładni autentycznej, tj. interpretacji poszczególnych postanowień planu przez organ, który go wydał. Postanowienia planu podlegają bowiem interpretacji w procesie ich stosowania, na ogólnych zasadach przeprowadzania wykładni prawa.

Zdaniem skarżącej, skarżony wyrok został wydany z poważnym naruszeniem ww. przepisów planu miejscowego. Plan ten zakazuje bowiem lokalizacji na terenie 3KPj miejsc parkingowych - zarówno nadziemnych, jak i podziemnych. W tym aspekcie inwestycja J. Sp. z o.o. niewątpliwie narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonego Uchwałą nr XXXIY/1020/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29 maja 2008 r. Tym samym, udzielone ww. spółce pozwolenia na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wobec bezzasadności postawionych tam zarzutów.

Inwestor wskazuje, że w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 na terenie 3 KPj plan miejscowy nie dokonuje wyłączenia możliwości zabudowy części podziemnej terenu garażem podziemnym. Wyłączenia są jasno sprecyzowane i enumeratywnie wymienione. Budowa garażu podziemnego jest dopuszczalna. Nie wyklucza tego w żaden sposób opisany w § 36 ust. 3 zakaz lokalizacji miejsc parkingowych, gdyż odnosi się on wyłącznie do parkingów na poziomie terenu. Świadczy o tym logiczne umieszczenie tego zapisu w części określającej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (czyli przestrzeni, tego co widoczne i co nas otacza, a nie części podziemnej ) wespół z innymi elementami takimi jak: szpalery drzew, ogrodzenie, czy też taras.

Zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 c i d, odnoszące się do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wyraźnie wskazują, że: jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy odległość od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDW), dróg publicznych (KD), alei pieszych (KP), ciągów pieszo jezdnych (KPj) i placów miejskich (KP-P) powinna wynosić przynajmniej 4m, linie zabudowy nie dotyczą podziemnych części budynków nie wystających ponad poziom terenu. Przytoczony zapis świadczy jednoznacznie o możliwości usytuowania części garażu podziemnego, nie wystającego ponad poziom terenu w obszarze 3 KPj, jak też potwierdza generalną zasadę planistyczną , która nie traktuje "przestrzeni", jako części poniżej poziomu terenu.

Podkreślono, że budowa garażu podziemnego na terenie 3KPj jest dopuszczalna i zgodna z rysunkiem planu, stanowiącym załącznik nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. Skarżąca Spółdzielnia pomija w swojej argumentacji oznaczenie na rysunku planu linią przerywaną obszaru z literką "P" w górnym prawym rogu, przewidujące parkingi podziemne - na terenie oznaczonym symbolem 3KPj obejmującym działkę inwestycyjną nr [...],[...]. Legenda do części rysunkowej w części "Komunikacja" pokazuje sposób oznaczenia obszaru przeznaczonego na parkingi na poziomie terenu (linia ciągła z lit."P") oraz obszaru przeznaczonego na parkingi podziemne (linia przerywana z lit."P"). Stosownie do § 3 pkt 21 planu miejscowego - oznaczenie graficzne "parkingi podziemne" na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu.

Zaprojektowany garaż podziemny na terenie 3 KPj nie pozostaje w kolizji z § 16 ust. 1,3 6,8 planu, gdyż istnieje rezerwa dla realizacji uzbrojenia oraz urządzeń do segregacji nieczystości. Powołany przez Skarżącą § 16 w żadnym wypadku nie odnosi się do przeznaczenia terenu. Funkcją przewidzianą planem miejscowym nie jest zachowanie tego terenu na rezerwę w celu realizacji sieci technicznych. Jasno określonym przeznaczeniem podstawowym terenu 3 KPj jest realizacja komunikacji pieszej i rowerowej oraz urządzeń do oświetlenia i odwodnienia placu, stosownie do rysunku planu. Projekt budowlany uwzględnił w pełni zamierzenia planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że organ administracji naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni niedopuszczalna jest lokalizacja podziemnych miejsc parkingowych na terenie 3KPj. W ocenie Spółdzielni lokalizacja tego rodzaju miejsc parkingowych możliwa jest tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost przewiduje taką możliwość. Pogląd ten uznać należy za nieuzasadniony.

Z § 36 pkt 1 miejscowego planu wynika, że na terenie 3 KPj (ciąg pieszojezdny) zakazuje się lokalizowania miejsc parkingowych. Zapisu tego nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od części rysunkowej miejscowego planu, z którego wynika, że na terenie, na którym ma być zrealizowana inwestycja, w tym ta część terenu, która oznaczona została symbolem 3 KPj, dopuszczalna jest realizacja parkingów podziemnych. Teren ten jest częścią większego obszaru wydzielonego linią przerywaną, który jak wynika z legendy jest obszarem, na którym dopuszczalna jest realizacja parkingów podziemnych. Część rysunkowa miejscowego planu jest równorzędna z jego częścią tekstową i nie może być nieuwzględniana przy jego interpretacji.

Mając na uwadze powyższe zapisy miejscowego planu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez wynikający z § 36 pkt 1 miejscowego planu zakaz lokalizowania miejsc parkingowych należy rozumieć zakaz lokalizowania miejsc parkingowych na powierzchni terenu natomiast dopuszczalne jest lokalizowanie parkingów podziemnych. Realizacja parkingu podziemnego nie uniemożliwia wykorzystania powierzchni nieruchomości do zrealizowania ciągu pieszojezdnego natomiast realizacja miejsc parkingowych na powierzchni nieruchomości prowadziłaby do niemożności zrealizowania takiego ciągu. Nie ma tym samym uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przewidziany dla terenu 3 KPj zakaz lokalizowania miejsc parkingowych oznacza również zakaz lokalizacji podziemnych miejsc parkingowych. W konsekwencji brak jest postaw do przyjęcia, że organy administracji dokonały nieprawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.