Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1757/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6a ust. 1 i art. 7 ust.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Dnia 21 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta I. na uchwałę Rady Powiatu I. z dnia 13 lipca 2018 r. nr XL/347/2018 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; II. zasądza od Powiatu I. na rzecz Gminy Miasta I. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta I[...] na uchwałę Rady Powiatu I[...] z dnia 13 lipca 2018 r. nr XL/347/2018 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/18, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu I[...] z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej.

W związku z ww. wyrokiem Rada Powiatu I[...] podjęła uchwałę nr XL/347/2018 z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej.

Na ww. uchwałę z dnia 13 lipca 2018 r. Miasto I[...] złożyło skargę, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 10 ust. 5d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), dalej powoływana jako "u.d.p.", na skutek niewykonania przez Zarząd Powiatu Inowrocławskiego wynikającego z tego przepisu obowiązku poinformowania Prezydenta Miasta Inowrocławia o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w art. 10 ust. 5c u.d.p. w rezultacie niezawarcia odesłania w § 2 uchwały nr 600/2018 Zarządu Powiatu I[...] z dnia 6 czerwca 2018 r. w sprawie przekazania Radzie Powiatu I[...] projektu uchwały dotyczącej pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej - do projektu uchwały dotyczącego "pozbawienia odcinków drogi kategorii powiatowej'", o którym mowa w § 1 tejże uchwały Zarządu Powiatu stanowiącego do niej załącznik, a tym samym nieupoważnienia Starosty Inowrocławskiego do poinformowania Prezydenta Miasta I[...] o konkretnych odcinkach dróg, których dotyczy zamiar pozbawienia kategorii powiatowej;

2. art. 2a ust. 2 u.d.p., gdyż Powiat I[...] w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu I[...], w konsekwencji czego uchwała ta nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi gminne stanowią własność gminy;

3. art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic oraz poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg, z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek zastąpienia odcinków dróg krajowych obwodnicą;

4. art. 10 ust. 5c i 5d poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy Rada Powiatu stoi na stanowisku, że objęte zaskarżoną uchwałą ulice "już od 1999 roku nie powinny posiadać kategorii powiatowej'", a więc do zmiany ich kategorii z powiatowej na gminną mogą mieć zastosowanie tylko przepisy art. 10 ust. 1-3 w związku z art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2, czyli mogłaby się ona odbyć tylko w tzw. "trybie zwykłym";

5. art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") - o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi i znajdujących się w aktach prawomocnie zakończonej sprawy toczącej się przed WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1462/17, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Następnie w piśmie z 5 lutego 2019 r. skarżący wskazał na kolejne argumenty przemawiające za uznaniem zasadności skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że Zarząd Powiatu I[...] wypełnił obowiązek wynikający z ustawy i zawiadomił Prezydenta Miasta I[...] na 30 dni przed jej podjęciem. Decyzja ta została podjęta na posiedzeniu Zarządu Powiatu I[...] w dniu 6 czerwca 2018 r., co znalazło swoje potwierdzenie w uchwale nr 6[...] podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarzut skarżącego odnoszący się do zapisu uchwały Zarządu Powiatu I[...] Nr 6[...], a konkretnie § 2, mówiącego o poinformowaniu Prezydenta Miasta I[...] na minimum 30 dni przed uchwaleniem przez Radę Powiatu I[...] o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, że nie odniósł się on do zapisu § 1, jest zdaniem organu chybiony. Z treści uchwały, którą należy odczytywać całościowo, jednoznacznie wynika, o jaki projekt uchwały chodzi. Starosta, któremu powierzono wykonanie uchwały w imieniu Zarządu, poinformował w piśmie ZDP-T/1196/2018 o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W powyższym piśmie wskazuje odcinki dróg ich długość i przebieg. Dołączenie do pisma informującego projektu uchwały rady powiatu w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej jako załącznika do uchwały Zarządu nie było konieczne ponieważ taki obowiązek nie wynika z przytoczonych przepisów prawa, takie stanowisko potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1462/17, na który powołuje się skarżący.

Niezasadny jest również w opinii organu zarzut związany z kwestią własności przekazywanych dróg. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Czym innym jest regulacja polegająca na uzyskaniu decyzji potwierdzających stan własności, a czym innym sama własność.

Uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej, która jest aktem prawa miejscowego, wywiera różnego rodzaju skutki prawne. Zalicza się do nich między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego oraz obowiązków z tego faktu wynikających, które są konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego. Bezspornym jest, że droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym, dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Organ uznał za niezasadny również zarzut pozbawienia kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii w celu uniknięcia kosztów remontu lub przebudowy tych ulic. Powiat na części ulic dokonał przebudowy i remontu jezdni i chodników.

W ocenie organu podjęta uchwała nie narusza również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zawiera merytoryczne uzasadnienie. Podjęcie uchwały skutkującej nadanie omawianym drogom kategorii dróg gminnych nie miało na celu arbitralnego przerzucania na Miasto I[...] zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi, a procedura podjęcia uchwały została poprzedzona dogłębną analizą poszczególnych odcinków dróg. W związku z etapową budową obwodnicy Inowrocławia przekazywanie dróg odbyło się w dwóch etapach. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego zmieniła się dotychczasowa funkcja części dróg powiatowych na terenie miasta i w związku powyższym zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rada powiatu mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości odcinka, o którym mowa w ust. 5a, te odcinki drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii drogi gminnej. Drogi (ulice) przedstawione na załączniku graficznym do uchwały nr XL/347/2018 Rady Powiatu I[...] pokazują w sposób przejrzysty sieć dróg przekazanych kaskadowo do Miasta I[...] (kolor żółty) oraz sieć dróg otrzymanych po wybudowaniu obwodnicy Inowrocławia (kolor niebieski), a także sieć dróg istniejących kategorii powiatowej (kolor fioletowy). Wyraźnie na załączniku graficznym jest widoczny jak zmienił się układ komunikacyjny i rozkład dróg po kaskadowym przekazaniu ulic. Organ podkreślił, że analizowane odcinki dróg przekazanych Miastu stanowić będzie sieć dróg gminnych powiązanych ze sobą w ścisłym centrum miasta Inowrocławia i w powiązaniu z istniejącymi drogami gminnymi tworzyć będą jednolity układ drogowy. Dokonany wybór dróg do pozbawienia kategorii powiatowych nie był w żadnym razie przypadkowy, jak chciałby skarżący, a przemyślany tych, a nie innych ulic (opis poszczególnych ulic znajduje się w uzasadnieniu uchwały).

Przekazywane kaskadowo drogi (ulice) znajdują się zarówno na osiedlach mieszkaniowych, jak i pełnią rolę dróg dojazdowych do tych osiedli (podobszarów miasta) oraz są dojazdem do np. "P[...]". Stanowią sieć dróg potrzebną do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Ze względu na przekazanie Powiatowi Inowrocławskiemu byłej sieci dróg krajowych, które po wybudowaniu I etapu obwodnicy Inowrocławia straciły na znaczeniu komunikacyjnym i spełniają teraz ustawową definicję dróg powiatowych, ponieważ stanowią połączenie Powiatu Mogileńskiego z Powiatem I[...] i gmin znajdujących się w tych powiatach zasadne jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej. Ułatwi to mieszkańcom wnoszenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania. Organ zauważył, że skarżący zamontował na drodze, której nie chce (ul. T[...]) trzy parkomaty i pobiera opłaty za parkowanie.

Organ zauważył, że większość dróg (ulic) zlokalizowanych w ścisłym centrum miasta, które nie spełniały ustawowej definicji drogi powiatowych, będzie zarządzane przez Prezydenta I[...], który w mediach lokalnych wielokrotnie wyrażał chęć zarządzania wszystkimi drogami na terenie miasta, a niniejsza uchwała w części daje takową szansę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wspomnianym na wstępie wyrokiem z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/18, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej. Następnie Sąd I instancji dokonał wykładni art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie zarzuty przedstawione w skardze są w znacznej części zbieżne z zarzutami skargi zawartymi w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17. W dalszej części uzasadnienia obszernie przedstawiono oceny prawne sformułowane w tym wyroku.

Sąd I instancji podniósł również, że skarżący organ w skardze podkreślił, że zaskarżoną uchwałą zdekategoryzowane zostały te same odcinki dróg kategorii powiatowej, których dotyczyła uchwała nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej. Zatem w ocenie organu, aktualność zachowują wszystkie fakty i zgłoszone na ich poparcie przez Miasto Inowrocław dowody dotyczące stanu prawnego tych odcinków dróg w sprawie toczącej się przed WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1462/17 zakończonej prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. stwierdzającym nieważność ww. uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu I[...] z dnia 27 października 2017 r.

Sąd I instancji odnosząc się do pierwszego zarzutu zawartego w skardze zauważył, że jest on bezzasadny, ponieważ rację należało przyznać Radzie Powiatu I[...]. W § 2 uchwały Zarządu Powiatu I[...] nr 6[...] podjętej 6 czerwca 2018 r. zawarto zapis, który mówi o poinformowaniu Prezydenta Miasta I[...] na minimum 30 dni przed uchwaleniem przez Radę Powiatu I[...] o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu odcinków dróg kategorii dróg powiatowych. Starosta, któremu powierzono wykonanie uchwały w imieniu Zarządu, poinformował w piśmie z 7 czerwca 2018 r. o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. W powyższym piśmie wskazał odcinki dróg, ich długość i przebieg oraz w zakończeniu pisma wskazał: "W załączeniu przedmiotowy projekt uchwały". W § 3 wykonanie uchwały zostało powierzone Staroście I[...], a uzasadnienie jednoznacznie wskazuje na odcinki dróg powiatowych wskazanych w załączniku. Dołączenie do pisma informującego projektu uchwały rady powiatu w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej jako załącznika do uchwały Zarządu nie było konieczne, ponieważ taki obowiązek nie wynika z przytoczonych przepisów prawa. Takie stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1462/17, na który powołuje się skarżący. Przekazanie tego projektu w pełni wskazuje na to, że wyżej przytoczony obowiązek ustawowy został wypełniony, a zarząd powiatu wykazał dobrą wolę, aby skarżący miał pełną wiedzę o planowanym podjęciu uchwały, co czyni zarzut naruszenia art. 10 ust. 5d u.d.p. bezpodstawnym. W ww. piśmie z 7 czerwca 2018 r. wskazano, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego podjął uchwałę w dniu 28 sierpnia 2017 r. Nr XXXV/581/17 w sprawie pozbawienia odcinków drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej o łącznej długości 8,786 km. Z kolei odcinki dróg kategorii powiatowej zlokalizowane w Inowrocławiu o łącznej długości 8,772 km zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej i zaliczono je do kategorii drogi gminnej.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że są one niemal tożsame z zarzutami przedstawionymi w skardze w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, które to Sąd uznał za bezzasadne.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że regulacja art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odnosi się do nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Zresztą w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, Sąd wskazał, że obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. Wcześniej, tj. z dniem 1 stycznia 1999 r., dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie stały się drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie stały się z tym dniem drogami gminnymi z mocy przepisu art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości, droga może mieć status drogi gminnej czy powiatowej (tak np. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2441/10).

Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Powiatu I[...], zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym stwierdzono, że w związku z etapową budową obwodnicy Inowrocławia, przekazywanie dróg odbyło się w dwóch etapach. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego zmieniła się dotychczasowa funkcja części dróg powiatowych na terenie miasta. W związku z powyższym zgodnie z art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości odcinka, o którym mowa w ust. 5a, te odcinki drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii drogi gminnej. Drogi (ulice) przedstawione na załączniku graficznym do uchwały nr XL/347/2018 Rady Powiatu Inowrocławskiego pokazują w sposób przejrzysty sieć dróg przekazanych kaskadowo do Miasta Inowrocławia (kolor żółty) oraz sieć dróg otrzymanych po wybudowaniu obwodnicy Inowrocławia (kolor niebieski), a także sieć dróg istniejących kategorii powiatowej (kolor fioletowy). Zdaniem Sądu I instancji na załączniku graficznym wyraźnie jest widoczne, jak zmienił się układ komunikacyjny i rozkład dróg po kaskadowym przekazaniu ulic. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że analizowane odcinki dróg przekazanych miastu stanowić będą sieć dróg gminnych powiązanych ze sobą w ścisłym centrum miasta Inowrocławia i w powiązaniu z istniejącymi drogami gminnymi stworzą jednolity układ drogowy. Zdaniem Sądu dokonany wybór dróg do pozbawienia kategorii powiatowych nie był przypadkowy, jak sugeruje skarżący, ale wynikał z zastosowania przez organ określonej koncepcji.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty jakie zostały sformułowane przez skarżącego w stosunku do zastosowanej koncepcji przekazania ulic, można by podnieść w stosunku do każdej ulicy znajdującej się na terenie miasta Inowrocławia, przy czym co należy podkreślić, skarżący oprócz swojej negatywnej oceny nie wskazał, jakie ulice ewentualnie powinny zostać pozbawione kategorii drogi powiatowej w pierwszej kolejności w ramach procedury wynikającej z art. 10 ust. 5c u.d.p., mając jednocześnie na uwadze inwestycje drogowe, jakie zostały poczynione celem usprawnienia ruchu komunikacyjnego na terenie Miasta Inowrocławia i wynikające z tego konsekwencje zarówno w zakresie zarządzania ulicami, jak i przemieszczania się po nich użytkowników.

Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta I[...], reprezentowana przez radcę prawnego M. K., zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 oraz art. 151 p.p.s.a. na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że:

a) Rada Powiatu I[...] podejmując zaskarżoną uchwałę zastosowała się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, w zakresie wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej,

b) na skarżącej Gminie Mieście I[...] spoczywał obowiązek wskazania ulic, które powinny być w pierwszej kolejności pozbawione kategorii drogi powiatowej;

2) art. 133 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. na skutek:

a) przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, w szczególności poprzez zważenie, że:

- dokonany przez Radę Powiatu I[...] wybór dróg do pozbawienia kategorii drogi powiatowej nie był przypadkowy, ale wynikał z zastosowania przez ten organ określonej koncepcji,

- opis poszczególnych ulic w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w połączeniu z załącznikiem graficznym pozwala na określenie ich funkcji komunikacyjnych w strukturze miasta,

- w świetle konkretnego stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów prawa bez znaczenia dla oceny zasadności i skutków zaskarżonej uchwały był zarzut Gminy Miasta I[...] dotyczący przekazania jej dróg złej jakości,

b) pominięcia przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy w wyniku nierozważenia podniesionego przez skarżącą Gminę Miasto I[...] i zaprotokołowanego na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. zarzutu, że uchwała nr XL/347/2018 Rady Powiatu I[...] z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej narusza art. 10 ust, 5c ustawy o drogach publicznych poprzez niezachowanie proporcjonalności odcinków dróg objętych przekazaniem w stosunku do odcinków dróg zlokalizowanych na terenie miasta, przekazanych powiatowi przez samorząd województwa w ramach "kaskady",

3) art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.), polegające na nieuwzględnieniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi Gminy Miasta I[...] na uchwalę nr XL/347/2018 Rady Powiatu I[...] z dnia 13 lipca 2018 r. w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, podczas gdy ww. uchwała nie jest zgodna z prawem, gdyż Rada Powiatu I[...] nie wykazała, że w chwili jej podjęcia istniały przesłanki zastosowania art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p.;

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 10 ust. 5c w związku z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przekazane Gminie Miastu I[...] przez Radę Powiatu I[...] odcinki dróg nie utraciły charakteru dróg powiatowych i nie stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek zastąpienia drogi krajowej obwodnicą;

2) art. 2 i art. 7 ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w związku z art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez ich niezastosowanie na skutek pozbawienia odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a w przypadku uznania przez Wysoki Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi;

2) zwrot poniesionych przez skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, że wydając zaskarżony wyrok niezasadnie uznał, że Rada Powiatu I[...] podejmując uchwałę nr XL/347/2018 z dnia 13 lipca 2018 r. w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej nie zastosowała się do wytycznych zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, w zakresie wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do okoliczności wskazanej przez Miasto I[...] w skardze, że uchwała nr XL/347/2018 Rady Powiatu I[...] z dnia 13 lipca 2018 r., została w istocie uzasadniona jedynie w oparciu o "podział funkcjonalny i hierarchizację sieci drogowo-ulicznej". "Podział" ten nie nawiązuje do przepisów ustawy o drogach publicznych, a jest cytatem z opracowania z 2008 r. wykonanego na zlecenie Ministra Infrastruktury (umowa nr TRD/1/2008 z 5 lutego 2008 r.), dotyczącego odmiennego tematu, tj. Zasad uspokajania ruchu na drogach za pomocą fizycznych środków technicznych (dostępnego m.in. na stronie internetowej Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego) i będącego nawiązaniem do wielu późniejszych publikacji branżowych. Celem ww. opracowania jest wskazanie podstawowych zasad związanych z uspokajaniem ruchu na drogach. Autorzy zestawili ogólne wymogi funkcjonalne dróg tranzytowych, rozprowadzających, dojazdowych oraz stref zamieszkania w obszarze zabudowanym, jednakże na potrzeby podejmowania działań związanych z uspokojeniem ruchu drogowego, czyli kompleksowego działania, dążącego do stworzenia bezpiecznego środowiska poruszania się w obszarze zabudowanym, w pierwszej kolejności z uwzględnieniem potrzeb pieszych i rowerzystów. Zatem, funkcja przekazywanych dróg opisana w uzasadnieniu do uchwały nr XL/347/2018 (dojazdowa lub rozprowadzająca) nie znajduje oparcia w art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie może wiec stanowić kryterium, według którego pozbawia się kategorii poszczególne odcinki dróg. Tym samym, Rada Powiatu Inowrocławskiego, nie wskazała materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do ww. przepisów ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji błędnie utożsamił stanowisko Rady Powiatu I[...] zawarte w uzasadnieniu uchwały nr XL/347/2018 i odmienne argumenty podniesione przez ten organ w odpowiedzi na skargę. Konkluzja ta wypływa wprost ze stwierdzenia Sądu I insltancji zawartego w akapicie 2 na str. 11 zaskarżonego wyroku, że "Należy podzielić stanowisko Rady Powiatu I[...] zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym stwierdzono, że w związku z etapową budową obwodnicy Inowrocławia, przekazywanie dróg odbyło się w dwóch etapach. Po zrealizowaniu zadania inwestycyjnego zmieniła się dotychczasowa funkcja części dróg powiatowych na terenie miasta w związku powyższym zgodnie z art.10 ust. 5c u.d.p, rada powiatu mogła w drodze uchwały pozbawić kategorii powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości odcinka, o którym mowa w ust. 5a, te odcinki drogi powiatowej zostają zaliczone do kategorii drogi gminnej.". Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego podziela stanowisko Rady Powiatu I[...] w powyższym zakresie i które z twierdzeń tej Rady przekonały Sąd, że rzeczywiście zastąpienie drogi krajowej obwodnicą wpłynęło na dotychczasową funkcję części dróg powiatowych na terenie miasta.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, że na skarżącym Mieście Inowrocław spoczywał obowiązek wskazania ulic, które powinny być w pierwszej kolejności pozbawione kategorii drogi powiatowej. Taki obowiązek gminy nie wynika z art. 10 ust. 5c i 5d ustawy o drogach publicznych. Powyższa konkluzja Sądu I instancji jest sprzeczna i godzi w istotę wykładni tych przepisów, z której, jak to wykazano powyżej, wynika, że to rada powiatu zobowiązana jest do wykazania ściśle określonych przesłanek uzasadniających dekategoryzację dróg powiatowych z mocy prawa, a więc i wskazania tych dróg. Przerzucanie tego wymogu na gminę jest bezpodstawne. Poza tym Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że w tej konkretnej sprawie żadna z ulic mogła nie utracić kategorii drogi powiatowej na skutek zastąpienia drogi krajowej obwodnicą. Nie zajął się jednak zbadaniem tej okoliczności i nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Powiatu I[...], reprezentowana przez radcę prawnego H. K. wnosząc o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miasta I[...],

2) zasądzenie od Gminy Miasta I[...] na rzecz Rady Powiatu I[...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zarzuciła w pierwszej podstawie kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszył przepisy art. 153 i art. 151 p.p.s.a. na skutek przyjęcia, że Rada Powiatu I[...] podejmując uchwałę z 13 lipca 2018 r. nr XL/347/2018 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej zastosowała się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, w zakresie wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznanie ich za drogi kategorii powiatowej. Z takim zarzutem nie sposób się zgodzić, albowiem Rada Powiatu I[...] podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, stanowiącym właściwą podstawę prawną, w oparciu o który może organ w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5f). Podjęcie przedmiotowej uchwały poprzedziła procedura przewidziana wskazanymi powyżej przepisami prawa.

Ponadto, w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że słusznie Sąd I instancji w wyroku przyjął, że Rada Powiatu I[...] uchwalając wskazaną uchwałę uwzględniła wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, w którym sąd ten stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu I[...] nr XXXII/253/2017 z dnia 27 października 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 oraz art. 151 p.p.s.a. należy przypomnieć, że Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "(...) rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17 stwierdził nieważność uchwały nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu I[...] z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej." Sąd I instancji po przywołaniu treści art. 153 p.p.s.a. oraz dokonaniu jego wykładni stwierdził następnie, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Powyższe oznacza, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok czuł się związany na mocy art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi oraz wynikającymi z nich wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Wskazać należy, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wyrażona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Podkreślić przy tym należy, że przyszłe postępowanie ma być postępowaniem w tej samej sprawie. Omawiana zasada jest zatem aktualna wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny zostaje wyeliminowane rozstrzygnięcie organu administracji, w wyniku czego jest kontynuowane postępowanie w tej sprawie i obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, jeżeli pomimo wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego nie dochodzi do kontynuacji postępowania. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Proces podejmowania uchwały jest zakończony wraz z jej podjęciem oraz ewentualnym opublikowaniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jeżeli taki obowiązek wynika z przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny zasadą jest, że proces podejmowania uchwały pozostaje zamknięty i nie jest on kontynuowany w celu podjęcia kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Nie wyklucza to możności podjęcia stosownych czynności w celu podjęcia kolejnej uchwały w tym samym lub zbliżonym przedmiocie. Czynności takie będą jednakże podejmowane w nowym postępowaniu w sprawie nowej uchwały, a nie w ramach postępowania, w którym wydano uchwałę poddaną kontroli sądu administracyjnego. Nie ma wówczas podstaw do twierdzenia, że organ podejmując nową uchwałę oraz sąd administracyjny dokonujący kontroli nowej uchwały jest zobowiązany z mocy art. 153 p.p.s.a. do respektowania ocen prawnych wyrażonych w wyroku sądu administracyjnego stwierdzającym nieważność wcześniejszej uchwały.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że Sąd I instancji niezasadnie uznał się za związany z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi oraz wynikającymi z nich wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17. Konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji, że jest on związany z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi oraz wynikającymi z nich wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17, było dokonanie oceny zaskarżonej uchwały przez pryzmat uznanych za wiążące ocen prawnych zawartych w wyroku z 9 kwietnia 2018 r. przy równoczesnym założeniu, że aktualność zachowują wszystkie fakty i zgłoszone na ich poparcie przez Miasto I[...] dowody dotyczące stanu prawnego przedmiotowych odcinków dróg w sprawie toczącej się przed WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SA/Bd 1462/17, zakończonej prawomocnym wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Tak więc zostaje wyłączona swoboda oceny sądu w tym zakresie, w jakim określone kwestie stały się przedmiotem oceny prawnej we wcześniejszym wyroku. Sąd I instancji dopuścił się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej uchwały i odniesie się szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze, z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku związania z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi oraz wynikającymi z nich wytycznymi co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/17.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.