Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 562/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1,59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skarg E. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego dobudowanego do istniejącego budynku wielorodzinnego po wyburzeniu istniejącego budynku usługowego wraz z budową niezbędnej infrastruktury I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] o warunkach zabudowy Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz K. Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] i [...]dobudowanego do istniejącego budynku wielorodzinnego nr [...] po wyburzeniu istniejącego budynku usługowego oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu przy ul. Ks. P. W. [...] we W. na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami: [...], [...], [...]i części działki[...], AM-[...], obręb K.

W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych, dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, oraz informację o uzyskanych w toku postępowania uzgodnieniach i opiniach. Ponadto podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w części graficznej decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1, a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawiono w części tekstowej analizy stanowiącej załącznik nr 2 i w części graficznej analizy, stanowiącej załącznik nr 3. W orzeczeniu zawarto również klauzulę informującą, że decyzja nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Architektów.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 2 sierpnia 2012 r. na wniosek pełnomocnika K. Spółki z o.o.

W toku postępowania w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ – w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany o szerokości 50m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. (Szerokość frontu działki wynosi 15m).

W tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1-5 powołanej

wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na jej podstawie

stwierdził, że:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. W.;

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem B-tereny mieszkaniowe, nie wymaga, w świetle ustawy z dnia

19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 237 poz. 1657), uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

- żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej niniejszą decyzją.

Zdaniem organu pierwszej instancji czynności wyjaśniające, podjęte w sprawie pozwoliły stwierdzić, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech i wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Organ orzekający wskazał również, że określone w decyzji wymagania dotyczące nowej zabudowy nie odbiegają znacząco od parametrów będących wynikami analizy, a przyjęte wartości pozwalają na realizowanie projektowanej inwestycji, która będzie stanowić kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej.

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił, że wobec spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wszystkich warunków ustawowych, w tym uzyskanie wymaganych uzgodnień i stosownie do kategorycznie sformułowanego przepisu art. 56 powoływanej wcześnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez: J.K., reprezentowanego przez pełnomocnika, S. K., E. K., K. K. – G., K. G., J. G., D. G., którzy w złożonych odwołaniach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie odwołujących się, nie zostały spełnione wymagania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W obszarze analizowanym istnieją jedynie dwa budynki wielorodzinne i nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Podniesiono przy tym, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W., teren inwestycji należy do zespołu urbanistycznego mieszkaniowego jednorodzinnego, dla którego nie przewiduje się zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem odwołujących się, Studium nie jest pozbawione znaczenia prawnego i w razie braku planu miejscowego wiąże organ przy wydawaniu decyzji. Argumentując ten pogląd Strony powołały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r. (II OSK 990/09). Dalej zwrócono uwagę na wadliwe wyznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 0,44 - dwukrotnie przekraczającego średni wskaźnik zabudowy obszaru analizowanego. Także nieuzasadnione – zdaniem wnoszących odwołania - jest ustalenie wysokości gzymsu na poziomie 8,5m oraz posługiwanie się błędną nomenklaturą decyzji poprzez używanie terminów nie znanych ustawie - Prawo budowlane. Dotyczy to przede wszystkim pojęcia "dobudowa".

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 59 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, wskazując przede wszystkim na jej związany charakter wynikający z przepisów art. 59 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 52 ust. 3 ustawy. Następnie Kolegium przywołało przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Uzasadniając to stwierdzenia Kolegium przedstawiło szczegółową argumentację, w zakresie której m.in. zwróciło uwagę, na konieczność rozróżniania – w jego ocenie – pojęć ,,rodzaj zabudowy" i ,,funkcja".

Zdaniem Kolegium trudno dokonać rozdzielenia funkcji na mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną. Skoro funkcja to sposób użytkowania obiektów (przeznaczenie obiektów), to możemy mówić jedynie o funkcji mieszkaniowej, bez rozróżnienia na mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. W tym układzie inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć dominującym rodzajem zabudowy w ramach tej funkcji jest zabudowa jednorodzinna.

Kolegium zauważyło też, że rodzaj zabudowy - jako element cechy zabudowy (bo tylko tak może być on kwalifikowany) - nie został wymieniony wprost w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako zmienna bezpośrednio determinująca ład przestrzenny. Ten element cechy zabudowy nie został także wyspecyfikowany w powoływanym rozporządzeniu, zatem rodzaj zabudowy jako element cechy zabudowy ma jedynie pośrednio wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium zagospodarowania przedmiotowego terenu z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe nie narusza dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zawartego w odwołaniach zarzutu nieuwzględnienia w rozpatrywanej sprawie postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wykorzystując przy tym poglądy prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie stwierdziło, że dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia cech i parametrów zamierzonej zabudowy nie budzą zastrzeżeń. Motywując to stwierdzenie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, choć w uzasadnieniu wskazał, że podstawą wyznaczenia linii jest § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego. Kolegium zwróciło uwagę, że wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, będzie miało zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi zabudowa będzie usytuowana w jednakowej konfiguracji względem punktu odniesienia (np. pasa drogowego). W rozpatrywanej sprawie linia zabudowy przebiega tworząc uskok. Mając jednak na uwadze wniosek Inwestora zmierzający do dobudowy budynku do istniejącej już zabudowy na działce nr[...], wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy zlokalizowanego już budynku na działce, jest jak najbardziej uzasadnione.

Prawidłowo także zdaniem Kolegium został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,23, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,09 do 0,44. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,43, odbiegającym od średniego wskaźnika zabudowy, ale teren objęty inwestycją już charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy na poziomie 0,44. Planowana zabudowa nie zwiększy więc gęstości zabudowy na terenie inwestycji - działek nr [...], nr [...] i nr[...]. W takiej sytuacji faktycznej, skoro na skutek realizacji inwestycji, wskaźnik zabudowy nie ulegnie zmianie, to nawet jeżeli już przekracza on wartości spotykane w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Takie specyficzne uwarunkowania urbanistyczne terenu analizowanego i terenu inwestycji jednoznacznie dowodzą, że inwestycja o współczynniku zabudowy 0,43 stanowi kontynuację cech zabudowy. Trzeba też dostrzec, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności, kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego też wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym, a zachowanie ładu przestrzennego wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie, pozwala zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,43, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do uwzględnienia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,5 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 8,0 m do 12,50 m.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 7 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 3,5 m (poz. 24 analizy), zaś maksymalny ok. 9,5 m (poz. 15 analizy). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 8,5 m. Kolegium zauważyło przy tym, że obszar analizowany charakteryzuje się budynkami o zróżnicowanej wysokości. Sama zabudowa jednorodzinna cechuje się wysokością od 4 m do 9 m. Budynki wielorodzinne posiadają wysokość zbliżoną do budynków jednorodzinnych na poziomie 8-9 m. Jako kontynuacja zabudowy wielorodzinnej niskiej budynek będzie wpisywał się w dotychczasowe uwarunkowania urbanistyczne, tym bardziej, że nawiązuje on do wysokości budynku na działce nr[...].

Kolegium zauważyło również w uzasadnieniu, że analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego, wysokość kalenicy budynków ustala się odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, budynki charakteryzują się wysokością kalenicy około 11m przy skrajnych wartościach od 7,5 m - 15 m. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, nie ma żadnych obaw, że planowany obiekt będzie odgrywał rolę dominanty, przy wysokości kalenicy

14 m, tym bardziej że nawiązuje on do budynku wielorodzinnego na działce nr[...].

Za prawidłowe Kolegium uznało też ustalenia rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Zgodnie z tym przepisem, geometrię dachu

(kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji dopuścił dach mansardowy z równoległym do frontu działki układem kalenicy.

Taki wariant inwestycji znajduje umocowanie w wynikach analizy i funkcji zabudowy.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. Ks. P. W. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 30 sierpnia 2012 r. -

k. 10; pismo D. Sp. z o.o. z dnia 29 sierpnia 2012 r. k. 9; pismo E. z dnia

30 sierpnia 2012 r. k.11). Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, bowiem wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom, a ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium dokonało analizy prawidłowości formalnej zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając w tym zakresie żadnych naruszeń prawa, a następnie odnosiło się do zarzutu zawartego w odwołaniach dotyczącego zastosowanej w decyzji pierwszoinstancyjnej nomenklatury. Stwierdzając jego niezasadność wyjaśniło, że organ opisując inwestycję posłużył się terminem "budowa", co jednoznacznie nawiązuje do terminologii ustawy - Prawo budowlane. Sam fakt użycia w dalszym opisie inwestycji, sformułowania "dobudowany" nie stanowi żadnego naruszenia. Zdaniem Kolegium chodzi o to, że budynek ten będzie przylegał elewacją boczną do budynku na działce nr[...]. Jest to jasne, czytelne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, skład orzekający stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa, a ponadto uznał, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy, ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie. W ocenie organu odwoławczego ustalenia tej decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali E. K. oraz J. K.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca oraz działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucili decyzji odwoławczej:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 kpa - poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza co do przyczyn, które według Kolegium uzasadniają ustalenie wskaźników dla nowej inwestycji na poziomie wyższym, niż wielkość średnia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 647) przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kontynuacją istniejącej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej będzie budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego i pominięcie wymagań dotyczących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

2) przepisów § 3 ust. 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 3 i 4 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1583) - przez ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy w wartościach znacznie przekraczających poziom średni mimo, że ustalenia takie nie wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

3) art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy (dalej u.p.z.p.) - przez ustalenie warunków zabudowy w zakresie usytuowania projektowanego budynku, które to ustalenie jest sprzeczne z powyższym przepisem.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organy właściwe instancyjnie orzekając w sprawie uwzględniły różne obszary analizowane, wyznaczone w odległości 50 metrów od granic działki zainwestowania i w odległości 60-100 metrów od tych granic. Powoduje to uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżących nie zostały też spełnione pozostałe wymagania dotyczące nowej zabudowy, określone w przepisach powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które jako zasadę w ustaleniu poszczególnych wskaźników nakazuje wyznaczenie ich jako średnich dla analizowanego obszaru.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu ustalone zostały powyżej średnich wielkości, wynikających z analizy. Uzasadnienie odstąpienia od tych wielkości nie zostało jednak zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżących nie spełnia wymagań, o których mowa w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia stwierdzenie, że skoro poziom współczynnika zabudowy na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,09 do 0,44, to przekroczenie jego średniej wielkości (0,23) nie zwiększy gęstości zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił przy tym (str. 3, 4 wers od dołu), że planowany budynek wielorodzinny swoimi gabarytami i innymi parametrami zabudowy odpowiada parametrom zabudowy jednorodzinnej. Stanowisko to nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przeprowadzonej analizie, albowiem nawet dwa budynki wielorodzinne (na 28 jednorodzinnych z analizowanego obszaru), znajdujące się na działkach nr [...]

(ul. W. [...]) i nr [...] (ul. K. [...]-[...]) posiadają wskaźnik zabudowy – odpowiednio 0,23 i 0,17. Dla wszystkich pozostałych budynków jednorodzinnych wskaźnik ten nie przekracza poziomu 0,33.

Skarżący zarzucili też w uzasadnieniu, że podobne stanowisko prezentuje organ odwoławczy w odniesieniu do wyznaczonych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub antyki, w których również powołano się na występujące w obszarze analizowanym wysokości (od 3,5m do 8,5m), uzasadniając tą okolicznością ustalenie tego parametru nowej zabudowy na maksymalnym poziomie 8,5 metra. Wskazali dodatkowo, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub antyki, zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok. Zgodnie więc z § 7 ust. 3 rozporządzenia, dla ustalenia tego wskaźnika, powinna być przyjęta wartość średnia, występująca na obszarze analizowanym. Z naruszeniem ust. 4 § 7 wyznaczona została jednak inna wysokość, na poziomie do 8,5 m, choć nie wynika to w żaden sposób z analizy. Organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że nowy budynek, jako kontynuacja zabudowy wielorodzinnej będzie wpisywał się w dotychczasowe uwarunkowania urbanistyczne. Takie uzasadnienie nie spełnia wymagań określonych w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Analogicznie postąpiono z wysokością kalenicy, gdzie przy rozpiętości jej wysokości od 9,5m do 15m i średniej wielkości 11,19m, wskaźnik ten ustalono do ok. 14m. Nie wyjaśniono również - mimo zarzutów odwołania - ustaleń, dotyczących rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy, w sposób zdecydowanie odbiegający od wyników analizy. Naruszony został więc § 8 powoływanego rozporządzenia nakazujący ustalenie tych wskaźników odpowiednio do geometrii dachów występujących na analizowanych obszarze.

Jednocześnie w uzasadnieniach podkreślono, że wszystkie wskaźniki dotyczące nowej zabudowy, przekraczające średnie wielkości, odnoszono wyłącznie do budynku, znajdującego się na działce sąsiedniej o nr[...]. Natomiast wskaźnik wielkości zabudowy ustalony na maksymalnym poziomie, porównano dodatkowo z powierzchnią zabudowy istniejącą na terenie planowanej inwestycji. Takie ustalenia są – zdaniem skarżących - niedopuszczalne, ponieważ wielkość powierzchni dla nowej zabudowy ustala się na podstawie charakterystyki działek objętych analizowanych obszarem, a nie na podstawie parametrów działki zainwestowania.

Skarżący zarzucili, że przyjęte dla przedmiotowej inwestycji ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniają wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a ponadto odnieśli się do argumentu Kolegium dotyczącego konieczności różnicowania pojęć: ,,rodzaj zabudowy" i ,,funkcja", wskazując przy tym, że organ pierwszej instancji w wydanej w tej sprawie decyzji posługiwał się pojęciami: ,,funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" oraz funkcja zabudowy wielorodzinnej".

W ocenie skarżących – stosując się do przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej – nie można uznać, że kontynuacją funkcji mieszkaniowej z uwzględnieniem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będzie dopuszczona zaskarżoną decyzją zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Sprzeciwiają się temu – zdaniem skarżących - wyniki analizy oraz okoliczność, że na 28 działkach sąsiednich tylko dwie zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, natomiast pozostałe jednorodzinnymi. Ponadto – w uznaniu skarżących – różnica pomiędzy wskaźnikami średnimi, a wskaźnikami wyznaczonymi w zaskarżonej decyzji zaprzecza zasadzie dobrego sąsiedztwa i zasadzie kontynuacji istniejącej zabudowy.

W uzasadnieniach skarg wskazano również na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji odwołano się do przykładów z jurysdykcji sądowoadministracyjnej, w których rozważana była możliwość uwzględnienia zapisów studium w decyzyjnych ustaleniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący zakwestionowali również zasadność dopuszczenia na przedmiotowym terenie realizowania zabudowy jako ,,dobudowy", wskazując, że taka koncepcja jest sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym, narusza harmonijną całość oraz zasadę dobrego sąsiedztwa, a w obszarze analizowanym nie występują budynki mieszkalne ,,dobudowane" do innych budynków, gdyż są to budynki wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej.

W zakończeniu skargi wniesionej przez J. K. pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zostały dokonane bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedziach na skargi przedstawionych w pismach doręczonych Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skarg, podając dodatkowo, że argumentacja podniesiona w skargach jest powtórzeniem zarzutów zgłoszonych w odwołaniach, które zostały szczegółowo rozpatrzone i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Ponadto odniosło się do każdego z zawartych w skardze zarzutów, uznając je za niezasadne. Kolegium podtrzymało przyjęte w sprawie stanowisko, co do prawidłowości ustalenia wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy i zagospodarowania terenu, a dodatkowo wyjaśniło m.in., że nie ma wątpliwości, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, co w uzasadnieniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji szczegółowo wyjaśniono. Argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, że Kolegium analizowało obszar o innym zasięgu, jest nieporozumieniem. Kolegium przyznało, iż wskazało faktycznie, że sąsiedztwo wyznaczono w odległości 60m – 100m od działek zainwestowania – co jest zgodne z załącznikami graficznymi do decyzji. Z kolei w decyzji organu pierwszej instancji - jak podniesiono w skardze - wywiedziono, że przyjęto odległość 50 m, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych - co daje odległości 60 m - 100 m.

Bezzasadne są także – w uznaniu Kolegium - zarzuty naruszenia art. 54 pkt 3 ustawy. Na etapie lokalizacji inwestycji, co do zasady, nie rozstrzyga się kwestii konkretnego usytuowania budynku. Mogą się jednak zdarzyć sytuacje, w których już na etapie warunków zabudowy będzie znana konkretna lokalizacją (np. przez określenie linii zabudowy i innych parametrów, w zabudowie pierzejowej, przy inwestycjach mogących znacząco oddziaływać na środowisko itp.). Kolegium zwróciło uwagę, że organ nie wskazał współrzędnych położenia budynku, a określenie "dobudowany" nie przesądza jeszcze o sposobie i zakresie dobudowy.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 października 2013 r. Sąd – stosując przepis art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 poz. 1101) – postanowił połączyć do łącznego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. II SA/Wr 565/13 ze skargi E. K. oraz o sygn. II SA/Wr 563/13 ze skargi J. K. i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 562/13, ponieważ dotyczą tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr[...], natomiast sprawę o sygnaturze II SA/Wr 563/13 wykreślić z repertorium SA jako zakończoną w inny sposób.

Obecna na rozprawie pełnomocnik skarżącego J. K. oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów, lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu i niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Nr[...] z dnia [...] r., bowiem akt ten dopuszcza w tzw. Południowym Paśmie Mieszkalnym, do którego należy zespół urbanistyczny mieszkaniowy jednorodzinny K., zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na obszarach dotychczas przez nią zajmowanych.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje natomiast stanowisko judykatury prezentowane w powołanych w uzasadnieniu skargi wyrokach, zgodnie z którym w decyzjach o warunkach zabudowy powinno się uwzględniać zapisy zawarte w obowiązującym dla danego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji - jako postępowanie w sprawie administracyjnej - podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie stanu jej faktycznego, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowania dowodowe, w tym m.in. art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku złożonym w dniu 2 sierpnia 2012 r. w imieniu K.Spółki z o.o. jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (willa miejska) w zabudowie bliźniaczej wraz z garażem, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.

Tryb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia - jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu - regulują przepisy powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy - stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

Z treści przepisu art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie

art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie określa się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd nie podziela oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego zamierzeniem inwestorskim.

W ocenie Sądu – nie kwestionującego prawidłowości wyznaczenia w rozpoznawanej sprawie obszaru analizowanego – nie można ustaleń co do wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie któregokolwiek z elementów wytypowanych przez prawodawcę, dokonywać wyłącznie na podstawie cech zabudowy istniejącej już na działce inwestora. Zdaniem Sądu nie pozwala na to treść przepisu

art. 61 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu zasad wykładni celowościowej. Przyjęta w tym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa w zamyśle ustawodawcy ma być realizowana w przyszłych, czyli zamierzonych inwestycjach w sposób pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego poprzez ustalenie ich parametrów oraz wskaźników architektonicznych i przestrzennych, a także cech funkcjonalnych przy uwzględnieniu ich odpowiedników właściwych dla zabudowy istniejącej na przynajmniej jednej z działek sąsiednich. Takim pojęciem bowiem operuje ustawodawca w powołanym powyżej przepisie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec dorobku doktryny i judykatury nie budzi wątpliwości, że musi to być jedna z działek znajdujących się w otoczeniu działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zawierająca się w granicach obszaru analizowanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono możliwość uwzględnienia przy ustalaniu parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy oraz rozważaniu warunku kontynuacji funkcji, istniejącego już sposobu zagospodarowania działki potencjalnego zainwestowania, zastrzegając przy tym konieczność analizowania takiej możliwości w warunkach konkretnej sprawy i nie czyniąc z tego generalnej zasady (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07; 29 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07; 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05, Lex nr 194346).

W rozpoznawanej sprawie z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 0,23, natomiast dla przedmiotowej inwestycji ustalono go na poziomie 0,43 jako maksymalnym.

Jednocześnie z danych zawartych w części tekstowej analizy wynika – co potwierdzają w uzasadnieniach swoich orzeczeń organy właściwe instancyjnie, że tak wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy (0,4447) istnieje wyłącznie na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i[...], będących działkami objętymi przedmiotowym wnioskiem.

Zdaniem Sądu istotne też jest, że część istniejącej na tym terenie zabudowy przeznaczona została do wyburzenia, co w konsekwencji zmieni sposób jego zagospodarowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że poddanie kontroli określonych organów administracji publicznej zamierzeń inwestorskich poprzez ustalenia planistyczne, a w przypadku ich braku poprzez ustalenie wymagań architektonicznych gabarytowych i funkcjonalnych nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy i wynikające z niej ograniczenia, stanowi instrument przeciwdziałania dysharmonizowaniu przestrzeni w danym układzie urbanistycznym, a także gwarantuje utrzymanie ładu kompozycyjno – estetycznego.

W okolicznościach istniejących w tej sprawie, a przede wszystkim wobec zastanych na działkach sąsiednich proporcji powierzchni zabudowanych do powierzchni całej działki budowlanej nie można uznać, że wystarczającym argumentem dla przyjętego przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym maksymalnego wskaźnika wielkości nowej zabudowy jest stwierdzenie, że nie zmieni to istniejącej gęstości zabudowy w terenie oraz, że taki wskaźnik należy uznać za spełniający warunek kontynuacji cech zabudowy.

W obecnych realiach nie jest też zasadne – w uznaniu Sądu – stwierdzenie organu odwoławczego o konieczności ekonomicznego wykorzystywania przestrzeni szczególnie w warunkach miejskich, gdzie – jak wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – ograniczone są ,,zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy". Argument ten nie sprawdza się w warunkach Wrocławia, w którym tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oferowane są w ilości znacznie przekraczającej zainteresowanie potencjalnych nabywców, czego dowodzą informacje o przetargach i licytacjach.

Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie konieczność wyczerpującego uzasadnienia – stosownie do przepisu art. 107 § 3 kpa – ustalenia dowolnego parametru czy wskaźnika nowej zabudowy w sposób odbiegający od danych czy średnich wskaźników wynikających z analizy, sporządzonej w trybie § 3 powoływanego wcześniej aktu wykonawczego. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ten wymóg z powodów powyżej wskazanych nie został spełniony.

Podejmując orzeczenie kasacyjne Sąd uwzględnił również to, że postanowieniem z dnia[...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia organ ochrony zabytków krytycznie odniósł się do planowanej zabudowy, podkreślając przy tym, że działki objęte wnioskiem położone są w terenie historycznego układu urbanistycznego dawnej wsi K., ujętym w wykazie zabytków, a willa posadowiona na działce nr[...] , czyli działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest indywidualnie ujęte w tym wykazie jako zabytek architektury.

Wskazał również, że ,,skoro istnieją historyczne przesłanki stanowiące o wartościach zabytkowych tego terenu, to nową zabudowę należy kształtować w oparciu o te elementy, gdyż formułowanie nowych zasad w bezpośrednim sąsiedztwie i jako przedłużenie oraz uzupełnienie zabytkowej willi nie znajduje uzasadnienia.

Reasumując – organ konserwatorski uznał, że zamierzona inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków.

Inwestor wprawdzie w dniu 14 grudnia 2012 r. zmienił wniosek w zakresie linii zabudowy, wyjaśniając, że dostosowuje ją do stanowiska D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawionego w postanowieniu z dnia [...]r. Nr[...], ale projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uwzględniający taką koncepcję przestawioną na załączonym planie sytuacyjnym nie został przedstawiony do uzgodnienia właściwemu organowi konserwatorskiemu.

Zauważyć przy tym należy, że w odmownym postanowieniu D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., wcześniej opisanym, linia zabudowy nie była jedynym elementem planowanej inwestycji kwestionowanym przez ten organ.

Materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została w tej sprawie w istocie bez uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, o którym stanowi przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 wskazywanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym nie wyjaśniły zatem, czy zamierzona zabudowa jest dopuszczalna na terenie wskazanym we wniosku ze względu na wymogi wynikające z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Jest to okoliczność istotna w sprawie, którą postrzegać należy również w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzednio powoływanej.

Mając na względzie przestawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzje ją poprzedzające zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisy art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał – zgodnie z przepisem art. 205 powoływanej ustawy procesowej – kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

PM 31.10.2013 r.