Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1100/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/20 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1100/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. B. .na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia "[...] lipca 2020 r. nr [...]" [winno być "[...] lipca 2020 r. nr [...]"; w aktach Starosty] (dalej postanowienie z [...] lipca 2020 r.) Starosta R. (dalej Starosta bądź organ I instancji) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w Ś., gm. Ś., oznaczonej jako działka nr [...].

Starosta odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Z. B.(dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) w sprawie zwrotu nieruchomości, wskazał że zakres ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii zwrotu nieruchomości obejmuje tylko nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych wymienionych w art. 216 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. poz. 284, dalej ugn]. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta [odpłatnie] na podstawie art. 53 i nast. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140; dalej uzer bądź ustawa z 1977 r.). W związku z brakiem przepisu prawnego, na podstawie którego mógłby wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 kpa).

W zażaleniu skarżąca zarzuciła postanowieniu z [...] lipca 2020 r. naruszenie procedury administracyjnej w tym art. 61a § 1 kpa i prawa materialnego w związku z art. 216 ugn. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ odwoławczy) na podstawie art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy postanowienie z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 1979 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1979 r.) Naczelnik Gminy w Ś. (dalej Naczelnik) przejął gospodarstwo rolne tj. działkę nr [...] położoną w Ś. na własność Państwa na podstawie art. 53 i nast. uzer. Z treści ww. decyzji wynika, że odpłatne przejęcie gospodarstwa nastąpiło na wniosek właściciela nieruchomości. Budynki stojące na przejętym gruncie pozostały jego odrębną własnością, a do części działki, na której stoją, przysługiwało właścicielowi prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków.

Podstawą dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego jest decyzja administracyjna, władcze pozbawienie prawa własności, bądź odjęcie własności. Zatem niezbędnymi przesłankami dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, że osobie skarżącej przysługiwało prawo własności określonej nieruchomości i to, że osoba skarżąca została jej pozbawiona w efekcie władczego działania organów administracji państwa przez wydanie stosownego aktu administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18.1.2012 r. II SA/Gd 858/11).

Podstawę prawną dla dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych bądź nabytych przez Skarb Państwa stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, zm. [poz. 284, 782]), zawarte w rozdziale 6 Działu III. Kluczowe znaczenie ma art. 216 ugn. Określa on przypadki, w których nastąpiło przejęcie bądź nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu wydanej na podstawie przepisów ugn, a co do których pomimo tego mają zastosowanie przepisy ww. rozdziału i działu, czyli przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Art. 216 ugn stanowiąc normę o charakterze szczególnym (lex specialis) nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter wyczerpujący (wyrok NSA z 23.9.2010 r. I OSK 1602/09). Niedopuszczalne jest, by w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały przejęte lub nabyte w trybie ustaw wymienionych w art. 216 ugn (wyrok NSA z 18.3. 2015 r. I OSK 1698/13).

Art. 216 ugn nie wymienia ustawy [z dnia 27 października 1977 r.] o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin [Dz. U. nr 32 poz. 140], jako podstawy żądania zwrotu, i niezaprzeczalnym faktem jest, że nie można skutecznie żądać zwrotu nieruchomości, która została przejęta na podstawie i w trybie tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 61a § 1 w zw. z art. 8 i 9 kpa, przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz uznanie, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, w sytuacji gdy organ nie poinformował należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wydane postanowienia oraz co do ich wpływu na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, a w szczególności nie wskazał, jaka inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 kpa wystąpiła w stanie faktycznym sprawy, która uniemożliwia wszczęcie postępowania;

2. art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn przez błędną ich wykładnię i uznanie, że jedynie stwierdzenie zbędności nieruchomości na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 ugn umożliwia ich zwrot, w sytuacji gdy podstawą wywłaszczenia był przepis niewymieniony w art. 216 ugn, a podstawową przesłanką do zwrotu nieruchomości w rozumienia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn jest zbędność celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji; zasądzenie od organu administracji, na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że odmowa wszczęcia postępowania, w myśl art. 61a § 1 kpa, może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy od razu można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (wyrok NSA z 22.5.2015 r. II OSK 2671/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 9.1.2020 r. II SA/Rz 1243/19). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok WSA w Rzeszowie z 4.12.2019 r. II SA/Rz 1136/19, dalej wyrok II SA/Rz 1136/19).

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 12.6.2019 r. II SA/Go 240/19).

Zdaniem skarżącej w stanie faktycznym sprawy, organ dokonał co najmniej wstępnej oceny roszczenia skarżącej, gdyż dokonał kwalifikacji prawnej żądania wniosku, uznając że nie znajduje on podstaw w treści art. 216 ugn. Skarżąca powołując art. 136 ust. 3 ugn i następne wskazała argumenty przemawiające za zasadnością wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zarzuciła, że organy obu instancji całkowicie pominęły, że w pierwszej kolejności należy dokonać analizy stanu faktycznego sprawy, a konkretnie treści wniosku z 8 maja 2020 r. w którym skarżąca, w oparciu między innymi o ugn zwróciła się do Starosty R. o zwrot przejętej części jej nieruchomości tj. działki nr [...] poł. w Ś., powstałej z parceli [...],[...],[...], która następnie została scalona w kompleks w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego Wojewody R., celem budowy i rozbudowy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Ś. (dalej RSP).

Skarżąca wyraźnie wskazała, że jedynym celem przejęcia jej działki była budowa i rozbudowa miejscowej RSP na obszarze, w terenie, gdzie posiadała swą nieruchomość. RSP w Ś. nie istnieje, a cel przejęcia gruntów nie został zrealizowany zgodnie z ówczesnym zamierzeniem i celem przejmowania gruntów od osób posiadających nieruchomości na obszarze, gdzie była planowana rozbudowa RSP.

Skarżąca podała, że działki właścicieli posiadających grunty na wspomnianym obszarze, zgodnie z ówczesną praktyką, przejmowane były w oparciu o decyzje Naczelnika Gminy Ś., decyzje Wojewody R. w sprawie wymiany gruntów i decyzje scaleniowe.

Zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały analizy decyzji z [...] sierpnia 1979 r. na podstawie której Naczelnik orzekł o odpłatnym przejęciu, na rzecz Państwa, gospodarstwa rolnego obejmującego nieruchomość opisaną jako działka nr [...] pow. 0,52 ha z perspektywy przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn.

W stanie faktycznym sprawy najistotniejsze jest, czy przejęcie nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku o zwrot w niniejszej sprawie, nastąpiło na podstawie aktu normatywnego stanowiącego bezpośrednio o wywłaszczaniu nieruchomości oraz czy wywłaszczenie tej nieruchomości nastąpiło w oparciu o akt normatywny, który w sposób bezpośredni odnosił się do tej problematyki, a nie akt, który wprawdzie umożliwiał przejęcie nieruchomości na określone cele publiczne, ale nie zawierał norm wywłaszczeniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Organy obu instancji pominęły, jej zdaniem, fundamentalny aspekt sprawy, polegający na tym, że przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, a zatem sprawę należało rozpatrzyć w świetle art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn, z pominięciem dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn (wyrok WSA w Rzeszowie z 4.3.2020 r. II SA/Rz 1439/19, dalej wyrok II SA/Rz 1439/19; wyrok WSA w Lublinie z 6.6.2016 r. II SA/Lu 786/15; k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem, wobec tego nie można było wszcząć postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości (k. 11-11v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1100/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, myśl art. 119 pkt 3 ppsa, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowania administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd I instancji uznał, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Art. 61a § 1 kpa obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodano ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6 poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Ustawodawca w art. 61a § 1 kpa wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Kolejną przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które nie zostały skonkretyzowane. Przez inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a są to przykładowo: żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania, albo żądanie wszczęcia dotyczy sprawy przynależnej do drogi sądowej i właściwy jest sąd powszechny. Do innych przyczyn uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania można zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu w którym jednostka może domagać się uprawnienia, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem; wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie, a brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK 2019, s. 421 do art. 61a kpa).

Art. 61a § 1 kpa wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 kpa przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (wyroki NSA z: 30.11.2011 r. I OSK 1385/11; 5.2.2015 r. II OSK 1609/13; 17.8.2016 r. I OSK 553/15; "postanowienie" [winno być "wyrok"] NSA z 22.7.2014 r. I OSK 1635/14 - dalej wyrok I OSK 1635/14, cbosa).

Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok NSA z 6.7.2020 r. II OSK 876/20 )

Tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej (wyrok WSA w Krakowie z 18.7.2019 r. II SA/Kr 610/19 ).

Nie ma sporu co do wyżej zaprezentowanej wykładni - tak organ jak i skarżąca powołują się na stanowisko wyżej powołane. Spór sprowadza się do zastosowania [tej wykładni] w praktyce.

Organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z uwagi na to, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto (decyzji administracyjnej) ani też w inny sposób objęty hipotezą art. 216 ugn - co powoduje, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają do niej, niejako w założeniu, zastosowania. Stwierdzenie tych okoliczności już na etapie analizy treści podania uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania. Skarżąca twierdzi, że organ dokonał co najmniej wstępnej oceny roszczenia skarżącej, gdyż dokonał kwalifikacji prawnej żądania wniosku, uznając że nie znajduje on podstaw w treści art. 216 ugn. Sąd I instancji uznał, że w tym sporze rację mają organy.

Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1 ugn). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3).

Pod pojęciem "nieruchomość wywłaszczona", należy rozumieć wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Inaczej mówiąc, nieruchomością wywłaszczoną będzie każda nieruchomość, względem której wydano akt wywłaszczeniowy, niezależnie od tego kiedy to nastąpiło, czy na podstawie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy aktów prawnych ją poprzedzających. Wyjątek od powyższej zasady znajduje się w art. 216 ugn, który wylicza akty prawne, na podstawie których dokonano przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, i które również uważa się za wywłaszczenie: art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79]; ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach [Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192]; ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi [Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99]; art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach [Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84]; ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach [Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego] (ust. 1); art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli [Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172]; art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych [Dz. U. z 1952 r. poz. 31]; ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.] (ust. 2).

Skarżąca wnioskiem z 8 maja 2020 r. (w aktach Starosty) powołując ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., "nr" [winno być "poz." 65 ze zm.) zwróciła się o zwrot przejętej części nieruchomości położonej w Ś., tj. działki nr ewid. [...] o pow. 0,52 ha. W uzasadnieniu podniosła, że celem przejęcia jej nieruchomości było pozyskanie dogodnie położonych gruntów pod tworzoną miejscową Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w Ś., w czasie gdy na nieruchomości prowadziła na potrzeby swoje i rodziny uprawy i nie miała zamiaru pozbywania się ich. Twierdzi, że na obszarze gdzie posiadała działkę przejmowano grunty od wszystkich właścicieli celem budowy i rozbudowy tworzonej RSP. Wskazała, że RSP nie istnieje, cel nie został osiągnięty, a większość właścicieli otrzymała już zwrot swych nieruchomości.

Wezwana do przedłożenia lub dokładnego wskazania dokumentu, na podstawie którego nastąpiło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, przedłożyła decyzję Naczelnika Gminy w Ś. z [...] sierpnia 1979 r. nr [...]. Z treści decyzji wynika, że gospodarstwo rolne, tj. działka nr [...] położona w Ś. została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 53 i nast. uzer. Odpłatne przejęcie nastąpiło na wniosek właściciela w zamian za kwotę stanowiącą wartość przejętego gospodarstwa. Budynki stojące na przejętym gruncie pozostawały odrębną własnością rolnika, a do części działki na której stoją przysługiwało prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków [w aktach Starosty].

Zgodnie z art. 53 nieobowiązującej już ustawy z 1977 r. jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Dalsze przepisy tej ustawy przewidywały regulacje dotyczące należności za przejętą nieruchomość - art. 54 uzer, a także kwestie pozostawionych budynków - art. 55 uzer.

Treść powołanych przepisów, jak również cel ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przeczyły przymusowemu charakterowi przejmowania gospodarstw rolnych. Część wstępna do ustawy z 1977 r. jako podstawowy cel wprowadzenia ustawy wskazywała na poprawę warunków życia przez wprowadzenie systemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin. Odbywało się to na zasadzie dobrowolności i wyłącznie na podstawie wniosków rolników. Z uzasadnienia przedstawionej przez skarżącą decyzji wynika dobrowolność przekazania gospodarstwa - "po rozpatrzeniu wniosku Obywatela". W sprawie nie mogło być mowy o wywłaszczeniu.

Elementami konstytutywnymi sprawy administracyjnej są zawsze dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy; druga - stanowi o prawach i obowiązkach, które mają podlegać konkretyzacji. W konsekwencji konieczne jest wyróżnienie dwu hipotetycznych stanów faktycznych: stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, status wskazywanej przez wnioskodawcę nieruchomości jako "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu odnośnych przepisów, jest elementem stanu faktycznego, od którego zależy sama możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa - w razie jego braku nie ma sprawy administracyjnej, co uzasadniało podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Stanowisko to wydaje się tym bardziej uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2020 r. poz. 174 ze zm., dalej usr bądź ustawa z 1990 r.) uchylającej przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, utraciła moc ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. poz. 133 i 190 oraz z 1990 r. poz. 90 i 198).

Zgodnie z art. 118 ust. 1 tej ustawy osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków (ust. 2).

Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). Przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach (ust. 3). Decyzje w sprawach określonych w ust. 1-2a wydaje starosta (ust. 4). Skorzystanie z uprawnień przewidzianych w ust. 1 i 2 nie ma wpływu na wysokość emerytury i renty (ust. 5).

Powołany przepis stanowi samodzielną, niezależną od art. 136 ugn podstawę żądania zawrotu. Przyznanie prawa własności działki, stosownie do treści art. 118 ust. 1 ustawy z 1990 r. następuje z mocy samego prawa, a warunkiem jest złożenie wniosku. Złożenie takiego wniosku powoduje, że prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego państwa za emeryturę i rentę przekształca się w prawo majątkowe do nabycia tej działki na własność wchodzące w skład spadku. Osoby uprawnione z tytułu spadku mogą w takiej sytuacji żądać wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającej przeniesienie prawa własności przedmiotowej działki (wyrok WSA w Gdańsku z 17.6.2015 r. I SA/Gd 367/15).

Starosta odmawiając wszczęcia postępowania pouczył skarżącą o tym prawie wskazując, że w przypadku gdy nie dochodziła wcześniej zwrotu części działki, na której stoją budynki oraz w zakresie niezbędnym do korzystania z nich może zwrócić się do Wydziału Geodezji tut. Urzędu z wnioskiem o jej zwrot w trybie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów pominięcia treści pierwotnego żądania skarżącej, wskazać należy, że wobec sprecyzowania wniosku i podania wyraźnej podstawy prawnej żądania zwrotu a także decyzji, zarzuty te należy uznać za chybione. Wobec zaprzeczenia przez organy wywłaszczeniu nieruchomości zarzuty niezbadania przez organy przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości tj. zbędności nieruchomości na cel publiczny, uznać należało za bezzasadne. Wobec pierwotnej podstawy odjęcia nieruchomości jaką była wskazana przez skarżącą decyzja o przekazaniu gospodarstwa rolnego w trybie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, doniosłości prawnej nie mają argumenty skarżącej dotyczące dalszych losów tej działki tj. powoływany przez nią fakt scalenia działki w kompleks w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego, celem budowy RSP. Dla oceny niniejszego wniosku znaczenie ma wyłącznie decyzja, na podstawie której skarżąca przestała być właścicielem przedmiotowej działki, a to jak wykazano nastąpiło w drodze jej dobrowolnego przekazania w zamian za określoną sumę pieniężną przy zachowaniu prawa do korzystania z budynków i części nieruchomości w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków.

Nie stanowią poparcia dla twierdzeń skarżącej powoływane przez nią wyroki. Wyrokiem II SA/Rz 1439/19 Sąd oddalił skargę na decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Wyrokiem II SA/Rz 1243/19 Sąd uchylił postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia, wytykając organowi podjęcie szeregu czynności które uniemożliwiały podjęcie formalnego rozstrzygnięcia w postaci odmowy wszczęcia postępowania.

Całkowicie chybiony jest zarzut braku analizy decyzji z [...] sierpnia 1979 r. i pominiecie faktu, że przejęcie nieruchomości w sprawie było równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem nieruchomości. Jak wyżej wykazano przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło dobrowolnie i wynikało to wprost z samej decyzji, jak i stanowiących podstawę jej wydania przepisów. Nie było w związku z tym jakichkolwiek podstaw, by temu zaprzeczyć. Decyzja na podstawie której przekazano gospodarstwo rolne pozostaje w obrocie prawnym.

Odnosząc się z do zarzutu nie przeprowadzenia przez organy postępowania jurysdykcyjnego, Sąd stwierdził, że ewentualne postępowanie jurysdykcyjne w tym zakresie byłoby bezprzedmiotowe w związku z czym nawet gdyby zostało ono wszczęte - i tak podlegałoby umorzeniu (art. 105 kpa).

Przewidziane w art. 61a kpa postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i przewidziana w art. 105 kpa decyzja o umorzeniu postępowania mają wiele wspólnego. Jest wszak rzeczą oczywistą, że przyczyny niepodejmowania czynności jurysdykcyjnych i przyczyny, dla których podjętym czynnościom jurysdykcyjnym kładzie się kres - muszą być tak naprawdę takie same. Różnice dotyczą jedynie tego, jak dalece są one transparentne i kiedy organ je sobie uświadamia. W okolicznościach niniejszego przypadku - zdaniem Sądu - odmowa wszczęcia postępowania w formie postanowienia była w pełni prawidłowa. Jedynie na marginesie należy dodać, że ewentualne "niewłaściwe" zastosowanie któregoś z wchodzących w rachubę rozstrzygnięć (postanowienia z art. 61a kpa zamiast decyzji z art. 105 kpa albo odwrotnie) tylko wyjątkowo mogłoby uchodzić za uchybienie istotne i mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Na ogół takiego wpływu zidentyfikować się nie da (wyrok NSA z 22.6.2016 r. II OSK 2577/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 ugn, zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 7.10.2010 r. I OSK 1673/09, Lex 745124; wyrok WSA w Poznaniu z 9.11.2010 r. IV SA/Po 710/10, Lex 758595; wyrok WSA w Gdańsku z 15.5.2013 r. II SA/Gd 778/12; wyrok WSA w Olsztynie z 10.9.2013 r. II SA/Ol 479/13, Lex 1370848). Pogląd ten znajduje zastosowanie także w kontrolowanej sprawie - na tle odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania bądź umorzenia postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu, mimo że orzeczenia te zostały wydane w stosunku do art. 229 ugn, wnioski w nich zawarte można odnieść do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. do sytuacji w której strona żąda zwrotu nieruchomości na podstawie ugn, a w sprawie oczywistym jest, że odjęcie nieruchomości nie miało charakteru władczego wywłaszczenia, a odbywało się na wniosek, a co a tym idzie za zgodą strony (k. 22, 34-40v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Z.B., reprezentowana przez adw. D. G., zaskarżając wyrok II SA/Rz 1100/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa):

a. art. 61a § 1 w zw. z art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz uznanie, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiła inna uzasadniona przyczyna, w sytuacji gdy organy obu instancji nie poinformowały należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wydane postanowienia oraz co do ich wpływu na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, a w szczególności nie wskazały, jaka inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 kpa wystąpiła w stanie faktycznym sprawy, która uniemożliwia wszczęcie postępowania;

b. art. 105 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ przeprowadził już częściowo postępowanie dowodowe i ewentualne postępowanie w sprawie winno zakończyć się wydaniem decyzji;

c. art. 7a w zw. z art. 81a kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącej uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, a wątpliwości tych organ nie rozstrzygnął na korzyść skarżącej, a takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

d. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie podniesionych w toku postępowania przez skarżącą okoliczności, w szczególności w zakresie w jakim organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny powołują się na istnienie na objętej wywłaszczeniem nieruchomości budynków, których w rzeczywistości tam nie było, co doprowadziło do zaniechania przez organy obu instancji zgromadzenia materiału dowodowego w należyty sposób;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:

e. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65) w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn przez błędną ich wykładnię i uznanie, że jedynie stwierdzenie zbędności nieruchomości na podstawie przepisów, o których mowa w art. 216 ugn umożliwia ich zwrot, w sytuacji gdy podstawą wywłaszczenia był przepis niewymieniony w art. 216 ugn, a podstawową przesłanką do zwrotu nieruchomości w rozumienia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn jest zbędność celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym przejęcie nieruchomości w niniejszej sprawie było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości;

f. art. 216 ugn przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się także do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, a dla uznania istnienia lub nieistnienia wywłaszczenia konieczne jest ustalenie, czy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości, czyli takiego działania władczego przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy (k. 46-50v, 56 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 8 kpa zmieniony został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. w ten sposób, że art. 8 dzieli się na 2 odrębne paragrafy, o różnej treści normatywnej. Art. 8 w znowelizowanym brzmieniu znalazł zastosowanie w kontrolowanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z 8 maja 2020 r. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 8 kpa", nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 [, zm. poz. 695]) nie zasługuje na uwzględnienie.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że celem postępowania administracyjnego jest, co do zasady, skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona) i przedmiot (prawa i obowiązki wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, owa konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne (R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 651 nb 4). Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 zd. 1 in medio kpa może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok WSA w Bydgoszczy z 15.4.2020 r. I SA/Bd 163/20; s. 3 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). Na taką sytuację w przedmiotowej sprawie wprost wskazał Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. (s. 1 zd. ostatnie), co trafnie aprobował Sąd I instancji, powołując wyrok I OSK 1635/14, s. 7 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1100/20).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że z art. 61a § 1 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22.7.2014 r. I OSK 1635/14, Lex 1517991, akceptowany przez P.M. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2022, uw. 3 pkt 2 lit. b do art. 61a). Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd, że w kontrolowanej sprawie brak jest normy materialnoprawnej, w oparciu o którą skarżąca mogłaby domagać się zwrotu nieruchomości, której prawem własności dysponowała do dnia uostatecznienia się decyzji z [...] sierpnia 1979 r. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości domagać się można jedynie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn. Decyzja z [...] sierpnia 1979 r. wskazuje jako podstawę prawną art. 53 "i nast." ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140; kserokopia decyzji w błędnie nieponumerowanych aktach Starosty), gdy tymczasem ustawodawca w art. 216 ust. 1 i 2 ugn ustawy tej nie wymienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 216 ugn stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Charakter tego przepisu jest zamknięty i konstruuje w sposób wyczerpujący zakres odesłania i listę aktów. Wyliczenie enumeratywne wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii (wyrok NSA z: 22.1.2009 r. I OSK 158/08; 26.10.2004 r. OSK 771/04; 3.10.2000 r. IV SA 2179/98; wyrok WSA w Lublinie z: 4.3.2008 r. II SA/Lu 796/07; 26.3.2008 r. II SA/Lu 43/08 (A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1377-1380, nb 19-26; C.H. Beck 2021, s. 1223-1224, nb 19-26).

W przypadkach "nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej" (art. 216 ust. 1 in fine ugn) nie została wskazana żadna szczególna podstawa wywłaszczenia. Oznacza to, że w odniesieniu do tych przypadków dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie i na jakiej podstawie (A. Prusaczyk - op. cit. 2021, s. 1220, nb 9). Takie wywłaszczenie musiałoby nastąpić na wniosek państwowego bądź spółdzielczego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140) nie była ustawą wywłaszczeniową i przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego na wniosek Z. B. za spłaty pieniężne nie miało charakteru przymusowego i nie spełniało przesłanek wywłaszczenia. Odpłatne przejęcie przez Państwo gospodarstwa rolnego w całości na wniosek właściciela gospodarstwa rolnego, który nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej, na podstawie art. 53 ust. 1 bądź 3 ustawy z 1977 r., nie stanowiło wywłaszczenia na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej w rozumieniu art. 216 ust. 1 in fine ugn.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda prawidłowo wskazał, że "... Starosta R. w związku z brakiem przepisu prawnego, na podstawie którego mógłby wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony (taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 61a § 1" kpa (s. 1 akapit ostatni postanowienia z [...] sierpnia 2020 r.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie nie naruszało zasady udzielania informacji (art. 9 kpa). Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jak rozumie zwrot "...Organy obu instancji nie poinformowały należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wydane postanowienia oraz co do ich wpływu na ustalenie praw i obowiązków Skarżącej"; nie wskazuje, jakiej w jego ocenie informacji zabrakło. W istocie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na nienależytą realizację obowiązku organów administracji publicznej udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy - o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106-110 nb 1-5).

W uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r. trafnie Starosta wskazał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn. Starosta przyjął, że "Z treści ww. decyzji [z [...] sierpnia 1979 r.] wynika, że odpłatne przejęcie gospodarstwa nastąpiło na wniosek właściciela nieruchomości, natomiast budynki stojące na przejętym gruncie pozostały jego odrębną własnością, a do części działki na której stoją przysługuje właścicielowi prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków" (s. 2 akapit 2 postanowienia z [...] lipca 2020 r.). Skarżąca zaprzecza, by na przejętej nieruchomości były jakiekolwiek budynki. Stanowisko skarżącej co do braku budynków znajduje potwierdzenie w treści decyzji z 10 sierpnia 1979 r., bowiem w petitum decyzji Naczelnik wskazał: "Przejmuję na własność Państwa gospodarstwo rolne bez budynków". W istotnych dla tej materii fragmentach druku decyzji w rubrykach "(określić jakie budynki: mieszkalne, gospodarcze)"; "Nadto ustalam wartość przejmowanych budynków wg szacunku ustalonego dla obowiązkowego ubezpieczenia PZU w kwocie....... zł*. Zgodnie z wnioskiem Obywatela budynki stojące na przejętym gruncie stanowią odrębną własność Obywatela a do działki nr....... na które stoją budynki służy Obywatelowi prawo służebności w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Obywatelowi służy prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb oraz prawo do użytkowania działki gruntowej nr ....... o pow. ........ ha*", Naczelnik w każdej z tych rubryk postawił myślniki, co wskazuje na bezprzedmiotowość tej części druku decyzji. Jednocześnie Naczelnik omyłkowo nie skreślił tej części druku, zaczynającej się od słów "Nadto ustalam wartość przejmowanych budynków [...]" do słów "użytkowania działki gruntowej nr ....... o pow. ........ ha*", mimo że na końcu s. 3 druku decyzji znajdowała się uwaga: "*) niepotrzebne skreślić" (w aktach Starosty).

Starosta w tej sytuacji prawidłowo uznał, że w interesie skarżącej będzie pouczenie jej: "Jednocześnie wyjaśniam, że w przypadku gdyby nie dochodziła Pani wcześniej zwrotu części działki na której stoją budynki oraz w zakresie niezbędnym do korzystania z nich można zwrócić się do Wydziału Geodezji tut. Urzędu z wnioskiem o jej zwrot w trybie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (D. U. z 2020 r. poz. 174, 782)", czym w należyty sposób zadośćuczynił obowiązkowi z art. 9 kpa. Owo pouczenie nie prowadziło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego "w zakresie w jakim organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny powołują się na istnienie na objętej wywłaszczeniem nieruchomości budynków, których w rzeczywistości tam nie było, co doprowadziło do zaniechania przez organy obu instancji zgromadzenia materiału dowodowego w należyty sposób" co czyniło zarzut d petitum skargi kasacyjnej nieusprawiedliwonym.

W kontrolowanej sprawie zachodziła sytuacja oczywista, niewymagająca analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, co upoważniało Sąd I instancji do oddalenia skargi. Organy obu instancji w postępowaniu wstępnym nie prowadziły postępowania dowodowego. Przedłożenie przez skarżącą przy piśmie z 3 czerwca 2020 r. kserokopii decyzji z [...] sierpnia 1979 r. służyło jedynie uzupełnieniu wniosku 8 maja 2020 r. przez wskazanie: jaką decyzją, jakiego organu, w trybie jakiej ustawy Państwo nabyło odpłatnie część nieruchomości opisanej w tym wniosku.

Wstępna ocena roszczenia była przejawem prawidłowej pracy myślowej prawnika, który na etapie postępowania wstępnego obowiązany był ocenić, czy istnieje norma prawna, mogąca być istotnym elementem stosunku administracyjnoprawnego (art. 61a § 1 kpa).

Zaskarżony wyrok nie narusza normy dopełnienia z art. 105 § 1 kpa (mimo braku precyzji zarzutu b petitum skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwoliła Sądowi kasacyjnemu na ustalenie, który z dwu paragrafów art. 105 kpa stanowił wzorzec kontroli; s. 4 akapit ostatni - s. 5 skargi kasacyjnej). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ nie przeprowadził częściowo postępowania dowodowego. W kontrolowanej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania art. 105 § 1 kpa. Rozważania na s. 13 i 14 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 1100/20 służyły jedynie odniesieniu się do zagadnienia relacji art. 61a § 1 do art. 105 § 1 kpa, rozważanej w orzecznictwie i piśmiennictwie (R. Stankiewicz - op. cit., s. 652, nb 7).

Zarzut naruszenia art. 7a § 1 i 2 w zw. z art. 81a § 1 i 2 kpa (s. 5-6 skargi kasacyjnej) okazał się niezasadny. Przepisy te nie są relewantne. Ustawodawca w obu przepisach wprowadził ograniczenie przedmiotowe - ograniczenie do spraw, w których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia (B. Adamiak - op. cit., s. 95-96, nb 3, s. 553, nb 1; F. Elżanowski - op. cit., s. 120-121, nb 4, s. 715, nb 2). Postępowanie o zwrot nieruchomości do tej kategorii spraw nie należy. Nadto w kontrolowanej sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 kpa) ani niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 kpa). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że zastosowanie art. 81a § 1 kpa jest dopuszczalne w sytuacji, w której po zebraniu wszelkiego dostępnego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy będzie niejednoznaczny i budzący wątpliwości (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.1.2020 r. II SA/Bd 988/19). Tymczasem w postępowaniu wstępnym, toczącym się na podstawie art. 61a § 1 kpa, organ nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego w formach procesowych. Także § 2 art. 7a ani § 2 art. 81a kpa nie znajdowały w sprawie zastosowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 ust. 1 i 2 ugn, bowiem organy nie miły obowiązku ich stosowania. Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd organów obu instancji, że brak jest przepisu, na podstawie którego organ mógł wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.