Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2246/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134,141,145,151,182,183,184,189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7,77,80,107,134,138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4,32,35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3,6,9,14,20
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 31,64,87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 115/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 115/21, oddalił skargę X sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 października 2020 r., nr - [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia X sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę samoobsługowej myjni samochodowej składającej się z obiektu myjni wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w zakresie 2 separatorów oraz 8 miejsc postojowych przy ul. [...] na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewid. [...], jednostka ewid. [...] W podstawie prawnej tej decyzji zostały podane art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 133 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku jest niezgodność projektowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz.U. Woj. [...]. z 2008 r., Nr [...], poz. [...] dalej uchwała nr [...]). Wojewoda podał, że przedmiotem wniosku dotyczącego obu działek jest budowa samoobsługowej myjni samochodowej. Działki te graniczą z działką drogową - ul. [...]. Na granicy działki nr [...] i [...] (ul. [...]) wyznaczona została obowiązująca linia zabudowy. Zdaniem Wojewody taka inwestycja, jak uznał to również organ I instancji, nie jest zgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim dlatego, że obiekt (myjnia) nie został zaprojektowany w zabudowie zwartej – pierzejowej (§ 20 ust. 2 lit. c. uchwały nr [...]). Niezgodna z warunkami określonymi w planie jest również wysokość projektowanej zabudowy (§ 20 ust. 2 lit. g uchwały nr [...]), co, zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. prowadzi od odmowy uwzględnienia wniosku.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że w zapisach planu jednoznacznie mowa jest o tym, że wysokość zabudowy na tym terenie ma wynosić 5 kondygnacji. Taki zapis w planie nie daje, zdaniem organu, żadnej możliwości do interpretacji, gdyż zgodnie z wolą wyrażoną w uchwale w ramach władztwa planistycznego gmina nie miała zamiaru dopuścić zabudowy o innej wysokości od tej określonej w planie. Nie można też, zdaniem Wojewody, uznać, że zapis ten dotyczy wyłącznie budynków, gdyż wiązana jest ona z przyjętą jako obowiązującą na tym terenie zabudowę zwartą czyli pierzejową. Intencją uchwałodawcy było bowiem takie ukształtowanie zabudowy wzdłuż ulic, by obiekty powstające na sąsiadujących z nimi działkach tworzyły jedną spójną całość. Przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana w sposób, który został określony w planie, tzn. nie tworzy ona zwartej zabudowy pierzejowej z zabudową istniejącą, a jej wysokość jest mniejsza niż określona w planie. Odnosząc się dalej do podniesionej kwestii istnienia na tym terenie zabudowy, której wysokość i usytuowanie na działce odbiega od ustaleń zawartych w planie organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena istniejącej zabudowy. Ponadto obiekty te powstały przed uchwaleniem planu.

Skargą X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 20 pkt. 2 lit. c uchwały w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten formułuje bezwzględny wymóg kształtowania "zabudowy zwartej o charakterze zabudowy pierzejowej" w odniesieniu do wszystkich kategorii obiektów budowlanych, których realizacja została dopuszczona w tym obszarze, podczas gdy zapis ten należy interpretować jako określający warunki urbanistyczne dla budynków, nie zaś dla innych obiektów budowlanych; § 20 pkt. 2 lit. g uchwały w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 25 ww. nowelizacji przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że określony w uchwale warunek urbanistyczny wysokości budynków "pięciu kondygnacji" oznacza jedyną dopuszczalną wysokość zabudowy, a ponadto jest warunkiem bezwzględnie wiążącym i mającym zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, których budowę dopuszczono w tym terenie i tym samym żaden obiekt nie tylko nie może przekraczać tej wysokości, ale nie może być niższy, podczas gdy stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) rada gminy określiła jedynie "maksymalną wysokość" i w ten sposób przedmiotowy zapis planu należy interpretować; art. 35 ust. 3 w zw. z art. ust. 1 pkt 1 P.b. przez jego błędne zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego uznania, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy projekt ten odpowiada warunkom wynikającym z przedmiotowej uchwały i nie jest sprzeczny z wskazanymi przez organ przepisami; art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. przez jego niezastosowanie, podczas gdy przedłożony projekt budowlany i wszystkie dokumenty spełniały wymagania wskazane w przywołanym przepisie, co obligowało organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji administracyjnej; art. 138 § 1 pkt 1 i § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. przez odpowiednio błędne jego zastosowanie i odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie, orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z uwagi na błędy postępowania popełnione przez ten organ, zasadnym było uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest wykładnia przepisów planu dotyczącego przedmiotowego terenu, w szczególności zaś opisanych wyżej wymogów wskazanych w § 20 ust. 2 lit. c i lit. g uchwały nr [...] czyli ustalenia, że na tym terenie ma występować "zabudowa zwarta o charakterze zabudowy pierzejowej" oraz tego, że ustalona wysokość zabudowy wynosić powinna pięć kondygnacji. Sąd podkreślił, że przepisy prawne (jak i zaskarżona uchwała) nie zawierają definicji "zabudowy" "zabudowy zwartej" oraz "pierzei". Z postanowień planu wynika jednak, że taką charakterystykę mają mieć wszystkie obiekty na przedmiotowym terenie. Wynika to bowiem z tego, że pojęcie "zabudowa" jest najszersze znaczeniowo, a więc nie może być utożsamiane z konkretnym rodzajem obiektów budowlanych czyli, jak wskazuje się w skardze tylko budynkami, czy budynkami wielorodzinnymi. Cały kontekst, którym operuje plan i rozważane zapisy odnoszą się bowiem do całości zabudowy na danym terenie, a zatem wszystkich obiektów budowlanych o funkcjach na tym terenie dozwolonych. Kontekst ten dookreślony został przez pojęcie zabudowy zwartej i zabudowy pierzejowej, którą stanowią frontowe ściany zabudowy ulic lub placów. Zabudowa pierzejowa to zatem zabudowa zachowująca ciągłość ścian frontowych ulicy lub placu. Powołując się na wskazaną literaturę podniesiono, iż zabudowa zwarta o charakterze zabudowy pierzejowej jest charakterystyczna dla centrów miast, z wyraźnie wyznaczoną przestrzenią publiczną (ulice, place, skwery), w której to mogą również występować usługi (najczęściej w parterach budynków mieszkalnych lub budynków użyteczności publicznej w formie adekwatnej do konkretnej funkcji. Z wymogiem tym koresponduje przepis § 20 ust. 2 lit. g uchwały dotyczący wysokości zabudowy, gdyż cały sens wymogów wskazanych w § 20 uchwały ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na rewitalizowanym obszarze miasta. Celem § 20 jest bowiem uzupełnienie zabudowy pierzejowej w dążeniu do jak najbardziej harmonijnej całości ulicy, nie wyłączając walorów kompozycyjno-estetycznych (por. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Taki zamysł wynika nie tylko z samego przepisu, ale całości akt planistycznych, które umożliwią poznanie intencji uchwałodawcy czyli celów i funkcji nowej zabudowy. Mianowicie w Studium (uchwała Rady Miasta [...] z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [...] zmienioną uchwałą tego organu z dnia 30 sierpnia 2006 r., nr [...]) przedmiotowy teren należy do obszaru określanego dawniej jako [...] (obecne [...]). Wskazuje się tam, że historyczna struktura przestrzenna tego terenu została zachowana i nadal zachowuje swoje walory (w tym zabytkowe) reprezentując w przeważającej części cechy stylowe eklektyczne, secesyjne i modernistyczne. Zabudowa ta tworzy zwarte zespoły lub pojedyncze obiekty, usytuowane wśród współczesnej zabudowy. Z tych też względów zachowanie tego zwartego, śródmiejskiego układu architektoniczno-przestrzennego i zarazem "odtworzenie" dawnej funkcji Przedmieścia (określanego w Studium w odniesieniu do przedmiotowego terenu jako "południowe centrum miasta we wschodniej części strefy, w rejonie ulic: [...], [...], [...] i trasy wschodniej), wymaga dostosowania nowej zabudowy do historycznego układu. Założenia te były w toku prac planistycznych nad projektem uchwały realizowane (por. projekt uchwały, oraz protokoły posiedzeń i uwagi Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej). Należy zatem zdaniem Sądu uznać, że celem i zarazem treścią przepisu § 20 uchwały jest, przy uwzględnieniu historycznych i faktycznych uwarunkowań i specyfiki objętego nią terenu, dążenie do jak najbardziej harmonijnej całości zabudowy ulic w układzie pierzejowym wyznaczonym ciągłymi frontami i jednakową wysokością każdej przyszłej zabudowy, w której mogą być realizowane przewidziane w planie funkcje zabudowy wielorodzinnej lub usługowej, pomyślanej jako południowa część ścisłego centrum miasta. Projektowana inwestycja jest ewidentnie ze wskazanymi założeniami i warunkami sprzeczna.

Sąd podniósł, że jeśli chodzi o prawo własności i emanację tego prawa czyli wolność zabudowy, to mogą one doznawać ograniczenia również w prawie miejscowym pod warunkiem zachowania proporcjonalności. Zdaniem Sądu ograniczenie wprowadzone na przedmiotowym terenie ten warunek spełnia. Jest ono uzasadnione wolą społeczności lokalnej, w której imieniu organ przedstawicielski realizuje koncepcję ładu przestrzennego zmierzającą do przywrócenia dawnej świetności południowej części miasta, będącej kiedyś ścisłą częścią centrum w określonym i wskazanym w planie wizerunku przestrzennym. Sąd wskazał, iż oczywiste jest, że plan wywołuje skutki od dnia jego wejścia w życie, więc nie może zniwelować skutków, które już w danym terenie nastąpiły, a które z aktualną koncepcją nie mają wiele wspólnego. Argument ten jednak, jak trafnie wskazał organ, nie ma znaczenia dla sprawy. Wymogi przewidziane w planie dla nowych inwestycji są jednakowe dla wszystkich i równe i w taki stopniu wymagają od inwestorów "wpisania się" w nowe warunki.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do niezgodności projektowanej zabudowy z omówionymi wyżej wymogami planu, a zatem niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)- dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) § 20 pkt. 2 lit. c w zw. pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] ([...]z 2008 r. Nr [...], poz. [...] dalej jako "uchwała", "m.p.z.p.") przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten formułuje bezwzględny wymóg kształtowania "zabudowy zwartej o charakterze zabudowy pierzejowej", który dotyczy każdej zabudowy na wskazanym obszarze i w konsekwencji wprowadza faktyczne ograniczenie w zakresie formy zabudowy, nieuwzględnieniu że dopuszczone w tym obszarze funkcje zabudowy, mogą być realizowane w różnych formach obiektów, a wskazany przepis i inne przepisy m.p.z.p. żadnej z tych form nie wyłącza, podczas gdy zapis ten należy interpretować jako określający warunki urbanistyczne dla budynków, nie zaś dla innych obiektów budowlanych, a wskazany przepis nie może być źródłem ograniczenia co do formy zabudowy w ramach dopuszczonej funkcji;

2) § 20 pkt 1 uchwały poprzez błędną jego wykładnię pomijającą, że uchwałodawca w uchwale określając przeznaczenie przedmiotowego terenu wskazał nie tylko "tereny zabudowy wielorodzinnej" ale także "tereny usług", a nie tereny zabudowy usługowej i nie wprowadził zakazu lokalizacji na tym obszarze obiektów usługowych mających inną formę niż budynki (np. budowli), co wiąże się z dopuszczeniem w tym obszarze różnego typu obiektów budowlanych, w tym także takich, które nie dają się scharakteryzować poprzez cechy takie jak "ściana frontowa", a tym samym powoduje, że określone dla tego obszaru warunki zabudowy, charakterystyczne dla obiektów kubaturowych - budynków nie mogą mieć zastosowania wobec wszystkich dopuszczonych w tym obszarze form zabudowy, aby w pełni zrealizować dopuszczone przeznaczenie tego obszaru wynikające z przywołanego przepisu;

3) § 20 pkt. 2 lit. g uchwały poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż określony w uchwale warunek urbanistyczny wysokości budynków "pięciu kondygnacji" oznacza jedyną dopuszczalną wysokość zabudowy, a ponadto jest warunkiem bezwzględnie wiążącym i mającym zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, których budowę dopuszczono w tym terenie i tym samym żaden obiekt nie tylko nie może przekraczać tej wysokości, ale nie może być niższy, podczas gdy stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), rada gminy określiła jedynie "maksymalną wysokość" i w ten sposób przedmiotowy zapis planu należy interpretować;

4) § 20 pkt 1 i pkt 2 lit. c i g uchwały poprzez błędne zastosowanie i pominięcie, że przepisy te uchwalono z przekroczeniem normy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80Nr [...], poz. 717 ze zm.);

5) § 20 pkt 2 lit. c i g w zw. z § 2 pkt 1 i 6 oraz § 20 pkt 1 uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na przedmiotowym obszarze możliwa do realizacji jest jedynie zabudowa w formie budynków, zaś realizacja funkcji usługowej powinna być realizowana np. w parterach budynków mieszkalnych, co wskazywałoby na uzupełniający jej charakter, podczas gdy zgodnie z § 20 pkt 1 funkcja "terenów usług" oznacza dopuszczenie jako podstawowego przeznaczenia - usługowego, którego realizacja, z uwagi na posłużenie się zwrotem "teren" a nie "budynki usług" czy "zabudowa usługowa" wskazuje na dowolną formę realizacji tej funkcji;

6) art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm. - dalej jako "nowelizacja") poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, wynikające z błędnego uznania, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy projekt ten odpowiada warunkom wynikającym z przedmiotowej uchwały i nie jest sprzeczny z wskazanymi przez organ przepisami,

7) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przedłożony projekt budowlany i wszystkie dokumenty spełniały wymagania wskazane w przywołanym przepisie, co obligowało organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji administracyjnej;

8) art. 144 k.c. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 20 pkt 1 i 2 lit. c i g uchwały poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały, prowadzącą do nieuzasadnionego zapisami aktu prawa miejscowego ograniczenia prawa zabudowy przedmiotowego obszaru, a tym samym wprowadzających ograniczenia korzystania z nieruchomości z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

9) art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie i dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, przez pryzmat zapisów aktu nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym wyprowadzenie istnienia ograniczeń korzystania z nieruchomości z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

II. przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, za organami administracji publicznej, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaakceptowanie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, który nie odpowiada stanowi rzeczywistemu oraz błędne uznanie, że projektowana inwestycja nie jest spójna z lokalną zabudową oraz powołanie argumentacji, która nie znajduje swojego odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji administracyjnej, podczas gdy organy dokonały błędnego ustalenia i oceny stanu faktycznego, i nie uzasadniły w sposób zgodny z przepisami prawa swojego rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania i powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z błędną językową wykładnią przepisów § 20 pkt 1 i pkt 2 lit. c i g uchwały dokonaną przez organ administracji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji i oddalenie skargi, gdy organ dokonał w sposób nieprawidłowy wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż projektowana inwestycja jest sprzeczna z tymi przepisami i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, podczas gdy z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną wykładnię tych przepisów i wynikające z tego błędne ich zastosowanie skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;

3) art. 134 § 1 w zw. art. 1 § 1 i 2 u.u.s.a. z art. 3 § 2 pkt 1 i 5 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice niniejszej sprawy i w miejsce oceny prawidłowości wykładni przepisów w/w uchwały dokonanie oceny legalności tej uchwały, co nie było i nie mogło być przedmiotem niniejszej sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny i odniesienia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, pełnej oceny zakwestionowanej decyzji administracyjnej, a także dokonanie w miejsce oceny tej decyzji, oceny legalności uchwały, co w konsekwencji uniemożliwia w sposób istotny instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (w obu instancjach), obejmujących koszty sądowe oraz koszty zastępstwa procesowego, ustalonych według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z 11 sierpnia 2021 r. skarżąca Spółka zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnosząca kasację Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli legalności ostatecznej decyzji Wojewody Lubuskiego, która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia X sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę samoobsługowej myjni samochodowej składającej się z obiektu myjni wraz z wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w zakresie 2 separatorów oraz 8 miejsc postojowych przy ul. [...] na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewid. [...], jednostka ewid. [...], z powodu nieusunięcia braków projektu budowlanego planowanej inwestycji w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Jako podstawę tej odmowy wskazano wprawdzie art. 35 ust. 3 P.b. lecz przede wszystkim to sprzeczność planowanej inwestycji z ww. prawem miejscowym spowodowała, iż to ujawnione naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. obligowało organy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia braków materialnych przedstawionego projektu, które w szczególności dotyczyły doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami uchwały nr [...] z [...] czerwca 2008 r. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. w trybie przepisu art. 35 ust. 3 P.b. daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tej sprawie o takim naruszeniu nie można mówić, bowiem organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia naruszeń w przedstawionym projekcie a po ujawnieniu, że zachodzą okoliczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. a więc sprzeczności z planem miejscowym spornej inwestycji, słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego jak i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej samoobsługowej myjni samochodowej. Organ odwoławczy właściwie więc zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Z kolei Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i trafnie przyjął, że w realiach tej sprawy należy zastosować konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, przy czym charakter tych zarzutów nakazuje w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty zamieszczone w jej petitum a oznaczone nr [...]), 2) ,3) dotyczą błędnej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] a to § 20 pkt 1 i pkt 2 lit. c i g. uchwały Nr [...] Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji nie przedstawił w motywach kwestionowanego wyroku błędnej wykładni ww. uregulowań wskazywanego prawa miejscowego.

Nie jest sporne, iż planowana inwestycja, obejmująca budowę samoobsługowej myjni samochodowej, zlokalizowana na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] Zamoście jednostka ewid. [...] leży na terenie jednostki oznaczonej na rysunku planu symbolem MW/U 1. Zgodnie z § 4 pkt 2 przedmiotowego planu są to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług. Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zamieszczono w § 20 uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2008 r.

W przepisie tym zapisano, iż dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MW/U 1:

1) ustala się przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy wielorodzinnej lub tereny usług;

2) wprowadza się następujące ustalenia:

a) obowiązująca linia zabudowy według rysunku,

b) obowiązuje strefa lokalizacji pasażu zgodnie z rysunkiem,

c) zabudowa zwarta o charakterze zabudowy pierzejowej,

d) dopuszcza się przejazdy bramne,

e) dopuszcza się sytuowanie budynków na granicy własnej działki - w celu tworzenia pierzei,

f) obowiązuje formowanie podcieni wzdłuż elewacji w miejscu wskazanym na rysunku,

g) wysokość zabudowy pięć kondygnacji,

h) dachy płaskie, z wyjątkiem pierzei wzdłuż ulicy [...], gdzie obowiązują dachy o nachyleniu połaci od 30º do 50º,

i) układ głównej kalenicy dachu równolegle do linii zabudowy,

j) dla dachów stromych, pokrycie dachówką lub materiałem dachówkopodobnym w jednolitym kolorze ceglastym,

k) na budynkach krytych płaskim dachem elewacja piątej kondygnacji cofnięta od elewacji frontowej o 2m z tolerancją 10% tej odległości,

l) na czwartej i piątej kondygnacji dopuszcza się realizowanie mieszkań jako dwupoziomowych,

m) szerokość frontów elewacji nie mniejsza niż 20m i nie większa niż 35m,

n) obsługa komunikacyjna od terenów dróg KDD 1, KDD 6 oraz od ulicy [...],

Z treści przepis § 20 pkt 1 wynika, iż na terenie oznaczonym symbolem MW/U 1 dopuszczono do realizacji dwie równoważnie możliwości jego zabudowy a to poprzez zabudowę wielorodzinną lub poprzez zabudowę w formie usług. Potwierdza ta definicja przeznaczenia podstawowego zawarta w § 2 pkt 6 omawianego planu, że jest to przeznaczenie, które dominuje na działce w ramach terenu, w sposób określony ustaleniami planu, w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego (jak w tej sprawie-przypomnienie NSA), każda z tych kategorii może stanowić wyłączne przeznaczenie terenu lub poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki z analizy treści planu w szczególności z § 20 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 4 pkt 2 wynika, że teren MW/U 1 przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi a więc dotyczy lokalizacji na tym terenie zabudowy, co odnosi się do takich obiektów budowlanych jak budynki lub zespoły budynków. Taka treść planu, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoduje, że zabudowa takich terenów nie obejmuje budowli czy np. obiektów liniowych. Celem tego przepisu, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest dążenie do jak najbardziej harmonijnej zabudowy ulic w układzie pierzejowym (pierzeja to ściana zabudowy ulicy albo placu, złożona z szeregu elewacji frontowych budynków) wyznaczonym ciągłymi frontami i jednakową wysokością każdej przyszłej zabudowy, w której mogą być realizowane przewidziane w planie funkcje zabudowy wielorodzinnej lub usługowej (wyjaśnienie co oznaczają usługi nastąpiło w planie w § 2 pkt 10). To, że w § 20 pkt 1 omawianej uchwały wskazano, iż teren MW/U 1 dotyczy terenu zabudowy wielorodzinnej lub terenu usług, a w zakresie "terenu usług" nie wskazano, że jest to teren zabudowy usługowej, nie może prowadzić do wniosku prezentowanego w kasacji, iż przedmiotowy plan nie wprowadza zakazu lokalizacji na tym terenie obiektów usługowych mających inną formę niż budynki (np. budowlę). Niewątpliwie z przedmiotowego planu wynika, że teren MW/U przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi, a w przypadku terenu MW/U 1 każda z tych funkcji może być funkcją podstawową, skoro zamieszczony spójnik "lub" w powołanym wyżej przepisie § 20 pkt 1 wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się tych dwóch funkcji. Tak więc wobec treści planu możliwe jest wyłączenie zabudowy wielorodzinnej a dopuszczone jest w tym zakresie realizowanie zabudowy usługowej jako funkcji podstawowej, to do takiej zabudowy muszą odnosić się postanowienia pkt 2 § 20 spornej uchwały. Nie można przyjąć argumentacji skargi kasacyjnej, iż wskazany pkt 2 § 20 spornej uchwały dotyczy wyłącznie zabudowy wielorodzinnej a już nie dotyczy usług, które mogą być realizowane w dowolnej formie, skoro funkcja usług, jak wyżej zaznaczono, to w tym przepisie funkcja podstawowa. Z tej przyczyny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane uwarunkowania dotyczące ustaleń dla zabudowy pomieszczone w pkt 2 § 20 omawianej uchwały niewątpliwie muszą odnosić się do zabudowy usługowej.

Tym samym na tym terenie MW/U 1 przewidziano jako równoważną zarówno zabudowę wielorodzinną jak i zabudowę pod usługi. Dla każdej z tych funkcji w § 20 pkt 2 lit. a-n omawianej uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2008 r. wprowadzono szczegółowe ustalenia. Zatem w przypadku realizacji zarówno zabudowy wielorodzinnej jako przeznaczenia podstawowego na spornym terenie należy spełnić ww. wymagania jak i w przypadku realizacji na tym terenie usług (obiektów usługowych) jako przeznaczenia podstawowego, muszą być spełnione powyższe wymagania w tym przewidziane w § 20 pkt 2 lit. c (zabudowa zwarta o charakterze zabudowy pierzejowej) jak i lit. g (wysokość zabudowy pięć kondygnacji). Wskazanie ww. parametrów przyszłej zabudowy na terenie MW/U 1 jest jednoznaczne i nie można od nich odstąpić. Gdy tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka chcąc realizować przedmiotową samoobsługową myjnię samochodową w sposób oczywisty nie spełniła wymagań wynikających z treści § 20 pkt 2 lit. c i g omawianego planu dla trenu MW/U 1.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania § 20 pkt 1 i pkt 2 lit. c i g uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2008 r. (zarzut skargi kasacyjnej nr [...]) nie jest w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony. Podobnie nie jest zasadny kolejny zarzut skargi kasacyjnej obrazy § 20 pkt 2 lit. c i g w zw. z § 2 pkt 1 i 6 oraz § 20 pkt 1 uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie opisany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Odmienne stanowisko skarżącej Spółki w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie wskazują, iż słusznie Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów orzekających w sprawie uznał, że planowana inwestycja skarżącej Spółki jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] a to § 20 pkt 1 i pkt 2 lit. c i g. uchwały Nr [...] Jak już wyżej wspomniano, postanowieniem z 16 kwietnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą Spółkę do usunięcia braków materialnych przedstawionego projektu, które w szczególności dotyczyły doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami uchwały nr [...] z [...] czerwca 2008 r., lecz działania te nie doprowadziły do usunięcia tych braków stąd też organ pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie nastąpiła wskutek prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., w trybie przepisu art. 35 ust. 3 P.b., które w sposób właściwy nie zostały usunięte. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw oznaczony jako nr 6nr [...] petitum wniesionego środka odwoławczego.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. (oznaczony jako nr 7nr [...] w petitum kasacji). Przepis art. 35 ust. 4 P.b. stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Dopiero niespełnienie się którejkolwiek z nich uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej.

Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę - patrz wyrok z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 840/21. W tej sprawie warunek z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] - uchwała Nr [...] - nie został jednak wypełniony, co wyżej wykazano, a zatem niespełnienie wymogów z ust. 1 art. 35 P.b. uniemożliwiało zastosowanie w tej sprawie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 35 ust. 4 P.b. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest oczywiście niezasadny, stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Nadto w sprawie tej nie doszło również do naruszenia art. 144 k.c. w zw. z art. 4 P.b. w zw. z § 20 pkt 1 i 2 lit. c i g uchwały poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały, prowadzącą do nieuzasadnionego zapisami aktu prawa miejscowego ograniczenia prawa zabudowy przedmiotowego obszaru, a tym samym wprowadzających ograniczenia korzystania z nieruchomości z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie (zarzut oznaczony jako 8 i 9 w petitum skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że plan, jako akt prawa miejscowego, a na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji stanowiący źródło prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, wskazuje na przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu są wiążące dla organów w procesach inwestycyjnych.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości - patrz wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. II OSK 1819/21. Treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...]) została w realiach tej sprawy właściwie zinterpretowana, a zatem wobec respektowania na terenie [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] takiego prawa miejscowego podjęto rozstrzygnięcie, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza zarzuconych wyżej w skardze kasacyjnej przepisów. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności - patrz wyrok NSA z 17 marca 2022 r. II OSK 884/21. Nie narusza tej zasady również wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o plan miejscowy, który nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji przed organami architektoniczno-budowlanymi.

Nie można uznać w realiach tej sprawy, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. To uregulowanie nie pozbawia studium potencjalnego znaczenia na płaszczyźnie cywilnoprawnej, ustalenia studium są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednak nie jest uzasadniona wykładnia pozwalająca nadać ustaleniom studium skutek szerszy i przyjąć, że może wpływać na sytuację prawną osób trzecich. W motywach zaskarżonego wyroku, wykładając treść miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego na potrzeby niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji odniósł się również się do postanowień studium – uchwała z 18 czerwca 1003 r. nr [...] - ale nie w kontekście badania zgodności planu ze studium na podstawie art 20 ust. 1 u.p.z.p. lecz w celu oceny planowanego zamierzenia inwestora w kontekście § 20 planu, uwzględniającego historyczne i faktyczne uwarunkowania i specyfikę tego terenu. Nie można zatem uznać by próba wyjaśnienia postanowień planu poprzez posiłkowanie się również informacjami ze studium stanowiła obrazę art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Przede wszystkim to postanowienia studium nie wpływały na sytuację prawną skarżącej Spółki lecz uregulowania powoływanego wyżej planu, właściwie zinterpretowane w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Powołany również w związku z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 5 u.p.z.p. oraz w powiązaniu z normą art. 134 § 1 p.p.s.a. przepis procesowy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w żadnym wypadku nie został w tej sprawie naruszony. Przepis ten, co jest niesporne, ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który zakwestionowano skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Także pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego pomieszczone w skardze kasacyjnej w jej petitum od nr 10nr [...] do nr 13nr [...] nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim, jak już wyżej zaznaczono, w realiach tej sprawy organy architektoniczno-budowlane, co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznały, iż projektowana inwestycja skarżącej Spółki sprzeczna jest z uchwałą nr [...] Było to podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia przedmiotowego pozwolenia skarżącej Spółce. Zatem w sprawie tej nie ujawniono naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Podobnie też nie dostrzeżono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można skutecznie zatem powoływać się na naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stąd też nie było uzasadnionych przesłanek do tego by Sąd pierwszej instancji zastosował w tej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji, co wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia, zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony podniesiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Poza tym nie można uznać zarzutu skarżącej Spółki, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy i w miejsce oceny prawidłowości wykładni przepisów uchwałą nr [...] dokonał oceny legalności tej uchwały. Przedmiotem oceny Sądu, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie była ww. uchwała w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym lecz jej ocena w odniesieniu do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Nadto Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., II FSK 1801/06 czy wyrok z 7 grudnia 2022 r. II OSK 2406/22).

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.