Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 435/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Stoszowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1348/04 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 14 czerwca 2004 r. nr DKOS-1-KK-5010-2/04 w przedmiocie opinii dotyczącej zamiaru likwidacji placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. akt I SA/Wa 1348/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 14 czerwca 2004 roku, nr DKOS – 1 – KK – 5010 – 2/04 w przedmiocie opinii dotyczącej zamiaru likwidacji placówek oświatowo - wychowawczych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Gminy Stoszowice w dniu 13 lutego 2004 roku podjęła uchwałę nr II/10/2004 o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2004 roku szkół: Publicznego Gimnazjum w Budzowie, Szkoły Podstawowej w Srebrnej Górze i Przedszkola Publicznego w Srebrnej Górze wchodzących w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Srebrnej Górze, Szkoły Podstawowej w Przedborowej i Przedszkola Publicznego w Przedborowej, wchodzących w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Przedborowej, Szkoły Podstawowej w Stoszowicach, Przedszkola Publicznego w Stoszowicach, zobowiązując Wójta Gminy Stoszowice do zawiadomienia rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji w/w placówek. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że podjęcie tych działań spowodowane jest malejącą liczbą dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnącymi kosztami prowadzenia placówek i koniecznością dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji. O zamiarze likwidacji Wójt Gminy Stoszowice powiadomił Dolnośląskiego Kuratora Oświaty wyjaśniając, że gwałtowny spadek liczby uczniów w latach przyszłych, przy konieczności zapewnienia odpowiednich warunków nauczania i stanu technicznego budynków sprawi, że środki przekazywane z budżetu państwa w formie subwencji oświatowej nie wystarczą na pokrycie kosztów funkcjonowania istniejącej sieci placówek. Spowoduje to likwidację niektórych szkół i przedszkoli w celu dostosowania struktury oświaty do możliwości finansowych Gminy. W związku z powyższym Gmina podjęła starania, mające na celu utrzymanie dotychczasowej ilości szkół i przedszkoli opartych na innej formie organizacyjnej. Od 1 września 2004 roku nowoutworzone publiczne placówki tego samego typu i w tych samych lokalizacjach będą prowadzone przez Fundację "Nowoczesna Oświata" powołaną uchwałą Rady Gminy Stoszowice z dnia 13 lutego 2004 roku nr II/9/2004, w oparciu o dotacje z budżetu Gminy na zasadach określonych w art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty.

Dolnośląski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 15 marca 2004 roku nr 141/2004 zaopiniował negatywnie likwidację Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Srebrnej Górze. Kurator Oświaty stwierdził, że organ prowadzący nie wskazał placówek, w których z dniem 1 września 2004 roku uczniowie będą mogli kontynuować naukę, a dzieci sześcioletnie przygotowanie do podjęcia nauki w szkole. Fundacja "Nowoczesna Oświata", która miałaby przejąć prowadzenie Zespołu nie została jeszcze wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, tymczasem w myśl art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez inną osobę prawną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną łącznie z projektami aktu założycielskiego i statutu powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki. Decyzja o likwidacji Zespołu jest zatem przedwczesna. Ponadto Kurator wskazał, że przepisy art. 58 ust. 4 ustawy, a także § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Uzupełnianie nie jest jednak tożsame z zastępowaniem.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy Stoszowice zarzucił, że Dolnośląski Kurator Oświaty błędnie potraktował zamiar likwidacji Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Srebrnej Górze jako decyzję o likwidacji. Nadto ocenie Kuratora może podlegać wyłącznie cel przekształceń organizacyjnych, a nie stopień ich zaawansowania. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt K 29/00, w którym podkreślono, że dopiero niezrealizowanie lub realna groźba niewykonania konkretnego wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku nałożonego organ prowadzący szkołę, związanego z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły możliwości zrealizowania wszystkich przysługujących uprawnień, mogłaby dać podstawę do odmowy wydania pozytywnej opinii. Nie jest też zrozumiały dla skarżącego argument dotyczący terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły, a to z uwagi na art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji uznał, że uchwała Rady Gminy Stoszowice o zamiarze likwidacji Zespołu była przedwczesna. Fundacja "Nowoczesna Oświata", której założycielem jest Gmina, nie posiadała jeszcze osobowości prawnej, którą uzyskuje się z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Niezależnie od tego art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438) wskazują jako jeden z warunków udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, aby utworzenie szkoły stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych na danym terenie. Podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkół i placówek oświatowych w Gminie jest rozwiązaniem radykalnym i stanowi realną groźbę zachwiania realizacji nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych w Gminie Stoszowice. Rada Gminy podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji zamiast, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazać szkołę lub placówkę, w której dzieci miałyby kontynuować naukę, wskazała fundację, która nie spełnia tych wymogów. Zamiar przekazania zadań własnych fundacji, która nie podjęła jeszcze działania, w tym czynności zmierzających do prowadzenia szkół publicznych i przedszkoli, nie stanowi wykonania obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie. Poza tym, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Stoszowice zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 126, 140 i 144 w związku z art. 107 § 3 i art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, gdy tymczasem Minister naprawił błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji Zespołu. Już z tej przyczyny rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone jako przedwczesne. W ocenie skarżącego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, a więc nie ma obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki przez uczniów likwidowanej szkoły. Ze zdania pierwszego art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że to likwidacja szkoły wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Nadto Fundacja "Nowoczesna Oświata" od dnia 6 kwietnia 2004 roku posiadała osobowość prawną i w dniu 19 kwietnia 2004 roku wystąpiła do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w przedmiocie założenia i prowadzenia placówek oświatowych. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty jest niezasadny, gdyż Gmina Stoszowice zamierza jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania - zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli - przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola gminne. Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Sąd przytoczył treść art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty i podkreślił, że przepis ten określa materialne przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji. W świetle jednoznacznej treści tych przepisów poza dyskusją pozostają zatem rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia 15 marca 2004 roku była uchwała Rady Gminy Stoszowice w kwestii zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tych placówek. Zamiar likwidacji Zespołu wyrażony został w uchwale Rady Gminy Stoszowice z dnia 26 lutego 2004 roku i przekazany do wiadomości kuratora oświaty. Negatywna opinia Kuratora oparta została na przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazywała na brak zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej. W rzeczywistości, w sensie prawnym, nie istniały bowiem placówki, w których dzieci uczęszczające do szkoły podstawowej oraz przedszkola w Srebrnej Górze miałyby podjąć naukę i zajęcia od 1 września 2004 roku. W dniu wydania postanowienia nie istniała jeszcze osoba prawna (Fundacja "Nowoczesna Oświata"), która miałaby przystąpić do czynności utworzenia placówek. W tym stanie faktycznym nie było żadnych wątpliwości, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych - o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci, co uszło uwadze Kuratora. Niedostrzeżenie tego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Wprawdzie w skardze Gmina Stoszowice podniosła, że Fundacja uzyskała osobowość prawną z dniem 6 kwietnia 2004 roku, to jednak z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby Gmina zawiadomiła o tym organ II instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że tryb przeprowadzenia likwidacji placówek był wadliwy, gdyż Rada Gminy podjęła zamiar likwidacji przed powstaniem nowych placówek, w których dzieci mogłyby kontynuować naukę. Sąd podzielił stanowisko Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, że zamiar równoczesnej likwidacji wszystkich placówek prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców z zamiarami organu prowadzącego placówkę. Tymczasem o zamiarze likwidacji rodzice uczniów nie zostali poinformowani. W tej sprawie rodzice reprezentowani przez Komitet Rodzicielski zgłosili protest do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (pismo z dnia 1 czerwca 2004 roku). W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Zespołu jest uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż organy opiniujące przekroczyły granice swobodnego uznania przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień, albowiem argumentacja prawna negatywnej opinii mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji placówek, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki, grozi niewykonaniem konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty obowiązku zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez gminę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zatem zarzucić arbitralności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Stoszowice, zaskarżając wyrok w całości. Gmina Stoszowice, reprezentowana przez adwokata Piotra Kwietnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, iż przedmiotem obu tych norm prawnych jest jedna i ta sama czynność prawna - uchwała rady gminy, tj. organu prowadzącego szkołę o zamiarze likwidacji i samej likwidacji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina Stoszowice wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że przepis art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty zawiera słowo "zamiar", które oznacza chęć dokonania określonej czynności, ale nie na samo jej dokonanie. Przepis ten nie posługuje się zwrotem wskazującym na to, że skuteczność uchwały o zamiarze likwidacji szkoły zależy od pozytywnej opinii kuratora. Uchwała Gminy nie została prawidłowo zaopiniowana przez Kuratora, gdyż Kurator potraktował ją jako uchwałę o likwidacji, a zatem opiniował nieistniejący akt prawny. Gmina powiadomiła wszystkie wskazane w w./w. przepisie podmioty. Przedmiotem powiadomienia była uchwała o zamiarze likwidacji, a w dyspozycji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie ma obowiązku wskazania w jej treści placówek, w których kontynuować będą naukę uczniowie z placówki, którą organ prowadzący ma zamiar zlikwidować. Wskazanie placówek, w których uczyć się będą dzieci powinno znaleźć się w uchwale o likwidacji placówek, gdyż zapewnienie możliwości kształcenia w szkole podobnego typu jest warunkiem koniecznym dokonania likwidacji. Skutek określony w uchwale o likwidacji (organizacyjna i prawna likwidacja placówek) może nastąpić po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Ustawodawca w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty użył zwrotu "mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii". Po pozytywnej opinii kuratora zamiar likwidacji musi być ponownie rozważony. "Pozytywna opinia kuratora" nie jest swego rodzaju "warunkiem zawieszającym" wejście w życie uchwały wskazanej w ust. 1 art. 59 ustawy o systemie oświaty, lecz przesłanką dokonania kolejnej czynności polegającej na podjęciu uchwały o likwidacji (lub nie) szkół objętych pozytywną opinią kuratora. Przedmiotowa uchwała Rady Gminy miała jedynie charakter informacyjny spełniający warunki określone w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W ocenie strony skarżącej szkoła może zostać zlikwidowana "po zapewnieniu (...) kontynuowania nauki" przy czym zapewnienie nie musi znaleźć odzwierciedlenia w treści uchwały intencyjnej (art. 59 ust. 1), a dopiero w uchwale likwidującej (art. 59 ust. 2). Brak rejestracji Fundacji w Krajowym Rejestrze Sądowym w momencie zgłaszania zamiaru likwidacji na 6 miesięcy przed zamierzonym terminem likwidacji nie może być faktycznym powodem wyrażenia negatywnej opinii w przedmiocie samej likwidacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię nie jest zasadny, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 59, poz. 2572 ze zm.) szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Stosownie do art. 59 ust. 2 tej ustawy szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...).

Z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach.

Procedura prawna likwidacji szkoły publicznej w każdym wypadku musi się rozpocząć od podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Jest to etap pierwszy - zamiaru likwidacji placówki.

W nawiązaniu do podjętej przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły, organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty. A zatem, wolą ustawodawcy jest, aby wyszczególniony w art. 59 ust. 1 ustawy krąg podmiotów był zawiadomiony nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze likwidacji. W tym pierwszym etapie organ prowadzący szkołę obciąża obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły właściwego kuratora oświaty. Podyktowane jest to tym, iż od opinii kuratora uzależnione jest wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji.

Tylko bowiem uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty pozwala na podjęcie dalszych kroków likwidacyjnych, w tym na podjęcie uchwały o likwidacji szkoły. Negatywna zaś opinia kuratora w istocie blokuje definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły publicznej.

W tym stanie prawnym stwierdzić należy, iż pozytywna opinia kuratora oświaty jest konieczną przesłanką likwidacji i od niej zależy możliwość rozpoczęcia drugiego etapu procedury likwidacji szkoły publicznej.

Procedura zmierzająca do likwidacji szkoły ma zagwarantować uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole. Z tych względów kurator oświaty na etapie zamiaru likwidacji szkoły musi dysponować materiałem pozwalającym na ocenę, jakie konsekwencje może wywołać planowana likwidacja szkoły publicznej i czy likwidacja ta - w świetle mogących wystąpić skutków – nie będzie prowadzić do naruszenia prawa, w tym w zakresie obowiązków ustawowych organu prowadzącego szkołę.

Przesłanki wydania przez kuratora oświaty opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły zostały sformułowane w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przy czym wyliczenie to nie jest wyczerpujące. Katalog tych przesłanek uzupełniają inne przepisy jak np. art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległości z domu do nowej szkoły przekraczały wielkości określone tym przepisem, bądź nakłada obowiązek zwrotu kosztów przejazdu w przypadku braku takiego transportu, czy też art. 17 ust. 3a ustawy, regulujący szczególne uprawnienia dzieci niepełnosprawnych.

Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli (...) szkół podstawowych oraz gimnazjów (...), z wyjątkiem szkół i gimnazjów wyraźnie wyłączonych w tym przepisie, należy do zadań własnych gmin – art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność – art. 5 ust. 7 tejże ustawy.

Skoro każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) – to kurator oświaty przy podejmowaniu opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wnikliwej oceny zagwarantowania uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania tychże uprawnień.

Z tych względów nie sposób podzielić stanowiska Gminy Stoszowice, iż zawarta w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przesłanka likwidacji szkoły tj. zapewnienie uczniom - przez organ prowadzący szkołę - możliwości kontynuowania nauki nie musi znaleźć odzwierciedlenia w treści uchwały "intencyjnej" tj. wyrażającej zamiar likwidacji szkoły, a dopiero w uchwale o likwidacji szkoły. Zaakceptowanie powyższego poglądu oznaczałby w istocie, iż kurator zostałby pozbawiony realnej możliwości oceny konsekwencji, jakie wywoła planowana likwidacja szkoły. Niemożność dokonania powyższej oceny pozbawiałaby opinię kuratora oświaty istotnego znaczenia w procesie likwidacji szkoły, skoro przy jej wydawaniu kurator nie odnosiłby się do spełnienia przez organ prowadzący szkołę przesłanek likwidacji szkoły publicznej, w tym tak podstawowego warunku, jakim jest możliwość kontynuowania nauki.

Należy pamiętać, iż wprawdzie to akt likwidacji szkoły jest czynnością prawną wywołującą skutek prawny, lecz czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły podejmowana w procesie likwidacji warunkuje nie tylko prawidłowość późniejszego aktu likwidacji ( por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1999 r., III RN 166/98, OSP 2000/9/129 - t.1 ), ale i wdrożenie dalszej procedury prowadzącej do likwidacji.

Konkludując, w drodze ustawy - art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 59, poz. 2572 ze zm.) – został nałożony na organ prowadzący szkołę obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zamiaru likwidacji szkoły publicznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.