Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 89
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "P" R.R., S.R., W.G. Spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa "P" R.R., S.R., W.G. Spółka jawna kwotę 2 282,50 złotych (dwa tysiące dwieście osiemdziesiąt dwa złote i pięćdziesiąt groszy ) tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta decyzją z [...] stycznia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.p."), załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MŚ z 13 października 2004 r."), załącznika nr 2 do Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. z 2010 r. Nr 76, poz. 954; dalej: "obwieszczenie MŚ z 2010 r."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229; dalej: "rozporządzenie MŚ z 22 września 2004 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") wymierzył Przedsiębiorstwu "P" R.R., S.R., W.G. spółka jawna, działającemu jako administrator Cmentarza [...], administracyjną karę pieniężną w kwocie 96.513,14 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnących na terenie Cmentarza, na kwaterze [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że 17 października 2011 r. otrzymał pismo o usunięciu bez wymaganego zezwolenia dwóch sztuk drzew – lip drobnolistnych – z terenu Cmentarza. Podczas oględzin przeprowadzonych na Cmentarzu w dniu [...] listopada 2011 r. przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w obecności przedstawiciela Spółki stwierdzono, że z kwatery [...] zostały usunięte dwa drzewa gatunku lipa drobnolistna. Z uwagi na brak kłód zmierzono najmniejsze promienie pni, które wynosiły 15 cm i 14 cm. Na ich podstawie wyliczono obwody drzew, zgodnie z art. 89 ust. 3 u.o.p., które wyniosły: dla drzewa o promieniu pnia 15 cm – 94,2 cm obwodu, po pomniejszeniu o 10% – 84,78 cm; dla drzewa o promieniu pnia 14 cm – 87,92 cm obwodu, po pomniejszeniu o 10% – 79,13 cm.

Obecny podczas oględzin przedstawiciel spółki stwierdził, że nie jest mu znana przyczyna, data, ani sprawca usunięcia drzew. Nieruchomość, na której doszło do usunięcia drzew, została przekazana w posiadanie Spółce w celu prowadzenia spraw związanych z administrowaniem i utrzymaniem Cmentarza, zgodnie z umową z [...] czerwca 2011 r. oraz protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lipca 2011 r. Wśród obowiązków nałożonych umową na administratora znalazła

się pielęgnacja terenów zielonych, szczegółowo określona w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Wynika z niej, że na administratorze Cmentarza spoczywa obowiązek należytego utrzymania zieleni na Cmentarzu, a w szczególności wycinania drzew obumarłych i zagrażających bezpieczeństwu oraz uszkadzających nagrobki, infrastrukturę cmentarza oraz kolidujących z zamierzeniami inwestycyjnymi (do 100 szt. w roku) po uzyskaniu zgody Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i uzyskaniu zezwolenia Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa.

Celem ustalenia rzeczywistego sprawcy usunięcia drzew organ I Instancji przesłuchał trzech świadków, którzy zeznali, że drzewa zostały usunięte w okresie od [...] do [...] października 2011 r. Do administratora Cmentarza zwrócił się o to J.W., którego członek rodziny został pochowany w pobliżu tych drzew, zaś dokonali tego pracownicy Spółki. Ponadto organ ustalił, że pismem z [...] października 2011 r. skierowanym do administratora Cmentarza, Dyrektor Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta wyraził w imieniu Prezydenta Miasta, właściciela nieruchomości, na której znajduje się Cmentarz, zgodę na usunięcie drzew. W piśmie tym znalazła się również informacja, że w celu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należy zwrócić się z wnioskiem do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta. Administrator wystąpił o takie zezwolenie w dniu 16 listopada 2011 r., a zatem już po usunięciu drzew.

W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji uznał, że zawarte w protokole oględzin stwierdzenia przedstawiciela spółki co do braku wiedzy na temat przyczyny, daty i sprawcy usunięcia drzew nie były wiarygodne. Ponadto wyjaśnił, że w związku z tym, iż w postępowaniu ustalono, że usunięcie drzew miało miejsce w 2011 roku, do ustalenia opłaty przyjęto stawki określone w załączniku nr 2 do obwieszczenia MŚ z 2010 r.

2. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, w części dotyczącej terminu płatności kary (pkt 2 decyzji) Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w tym punkcie i odroczenie terminu płatności wymierzonej kary na okres 3 lat, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem spółki, obowiązkiem organu wynikającym z art. 88 ust. 3 u.o.p. jest ustalenie, czy ścięte drzewo nie ma możliwości odrodzenia się, czego organ nie uczynił. W ocenie Spółki istnieje możliwość odrodzenia się wyciętych lip, bowiem karpy drzew nie zostały uszkodzone, zaś gatunki drzew liściastych w przeciwieństwie do drzew iglastych, znakomicie się odradzają w postaci odrostów, z których można uformować pień i koronę drzewa.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca nie uzyskała przed wycięciem drzew w okresie pomiędzy [...] października 2011r. zezwolenia Prezydenta Miasta, a o takie wystąpiła dopiero 16 listopada 2011 r. W ocenie SKO, organ I instancji przeprowadził prawidłowe postępowanie dokonując oględzin miejsca usunięcia drzew i ustalając sprawców tego czynu. Skoro drzewa zostały wycięte przy samej ziemi (pozostawiono jedynie karpę), co dokumentują wykonane fotografie zaliczone w poczet dowodów, to nie ma możliwości uznania, że z tej karpy wyrośnie pień i korona drzewa. Ponadto z akt nie wynika, żeby Spółka podjęła jakiekolwiek czynności w celu zachowania żywotności drzew. Zatem nie spełniła przesłanek z art. 88 ust. 3 u.o.p. niezbędnych dla odroczenia terminu płatności kary.

4. Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Przedsiębiorstwo "P" R.R., S.R., W.G. Spółka Jawna.

W skardze spółka zarzuciła niewłaściwą wykładnię art. 88 ust. 3 u.o.p., które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu płatności kary, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu płatności kary (pkt 2), zaś SKO utrzymało decyzję w mocy. W jej ocenie decyzja organu II Instancji jest wadliwa, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Kontrola organu odwoławczego musi być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika z art. 138 k.p.a. Tymczasem SKO, odnosząc

się do zarzutu podniesionego w odwołaniu o naruszeniu art. 88 ust. 3 u.o.p., nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki zachowania żywotności usuniętych drzew, a tym samym podstawy do odroczenia terminu płatności nałożonej kary.

Wycięcie drzew miało miejsce około połowy października 2011 r., natomiast oględzin dokonano [...] listopada 2011 r., czyli w okresie wstrzymanej wegetacji drzew i jedynym zabiegiem, który mogła wykonać Skarżąca, było zachowanie karp drzew i niedopuszczenie do ich wykarczowania. Następne działania polegające na kształtowaniu pnia i korony drzew będą możliwe dopiero po ruszeniu wegetacji

i pojawieniu się odrostów.

W ocenie strony nie do przyjęcia jest także pogląd SKO, że ukształtowanie nowego pnia i korony z odrostów nie spełnia wymogów świadczących o zachowaniu żywotności ściętych drzew. Pogląd taki nie wynika z żadnych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. reprezentujący skarżącą zawodowy pełnomocnik przedłożył do akt zdjęcia, z których wynika, że na karpie jednego z wyciętych drzew pojawiły się odrosty. Nadto wskazał, że w aktach administracyjnych brak było pisma z [...]września 2011 r., w którym to Spółka wystąpiła do Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miejskiego jako do właściciela nieruchomości, na której znajduje się Cmentarz, o wyrażenie zgody na wycięcie m.in. dwóch lip drobnolistnych. Wydział ten w dniu 3 października 2011 r. odpowiedział stronie, że jako właściciel nieruchomości przekazuje informacje w zakresie usunięcia drzew oraz informacje o konieczności uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew z Wydziału Ochrony Środowiska. Spółka błędnie przyjęła, że pismo to jest zezwoleniem na wycięcie drzew i przystąpiła do ich wycięcia. Zdaniem pełnomocnika, to na organie ciążył obowiązek właściwego poinformowania Spółki o konieczności uzyskania zgody na wycinkę drzew nie tylko od właściciela nieruchomości, ale i zezwolenia organu uprawnionego do wydawania zezwoleń na ich wycięcie. Brak tego pouczenia, w ocenie pełnomocnika, stanowił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 387/12, oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd wyjaśnił, że choć przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowił wyłącznie pkt 2 decyzji organu I instancji, to, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrolą sądową objęto nie tylko zarzut związany z odmową odroczenia terminu płatności wymierzonej kary na okres 3 lat, ale również okoliczności związane z wystąpieniem skarżącej o wydanie zgody na wycięcie drzew do organu.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej przedstawionej w skardze oraz na rozprawie, Sąd wskazał, że pismo Dyrektora Wydziału Infrastruktury Miejskiej z [...] października 2011r., oprócz zgody na usunięcie m.in. przedmiotowych dwóch lip drobnolistnych, zawierało również wyraźną i jednoznaczną informację, że w celu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów należy zwrócić się do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta. Brak jest zatem wiarygodnych podstaw do przyjęcia, że w dniu usunięcia dwóch lip wspólnicy i pracownicy Spółki istotnie pozostawali w subiektywnym przekonaniu, że ww. dokument z [...] października 2011 r. stanowi zezwolenie na usunięcie drzew, skoro w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu

I instancji, w odwołaniu od tej decyzji oraz w treści skargi, strona skarżąca nie kwestionowała faktu usunięcia drzew bez zezwolenia, podnosiła jedynie, że organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę możliwości odtworzenia pni i koron ściętych drzew.

Z § 6 pkt 12 umowy z [...] czerwca 2011 r. o administrowanie i utrzymanie Cmentarza wynika, że do zakresu obowiązków Spółki jako administratora należy pielęgnacja terenów zielonych. Sąd stwierdził, że o ile nieznajomość przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących ochronę terenów zieleni i zadrzewień można czasami przypisać osobom fizycznym (przy czym nieznajomość ta, co do zasady, nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew), to już na pewno tego rodzaju okoliczność nie może stanowić usprawiedliwienia dla podmiotu gospodarczego trudniącego się zarobkowo administrowaniem i utrzymaniem terenu, na którym znajdują się liczne drzewa i krzewy.

Sąd podzielił stanowiska organów orzekających w sprawie co do braku przesłanek do zastosowania w niej art. 88 ust. 3 u.o.p. Nie można bowiem uznać, że zachowano żywotność drzewa, które zostało usunięte równo z gruntem i które jedynie na wiosnę wypuszcza odrosty, gdyż karpa nie jest drzewem, a odrosty trudno uznać za jego koronę, nie mówiąc już o pniu. Podsumowując stwierdził, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy usunięcie drzew bez zezwolenia właściwego organu, tj. Prezydenta Miasta, wydanego na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. musiało skutkować wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. Organy administracyjne prawidłowo zastosowały przy tym stawki przewidziane w obwieszczeniu MŚ z 2010 r.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA z 4 lipca 2012 r. wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p. polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca usunęła bez wymaganego zezwolenia 2 sztuki drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnące na terenie Cmentarza, na kwaterze [...],

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uznanie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że pismem

z [...] września 2011 r. Spółka zwróciła się do Wydziału Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew na terenie Cmentarza. W jej ocenie wniosek ten powinien zostać przekazany zgodnie z właściwością do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa. W niniejszej sprawie organ administracji, wbrew zasadom z art. 7 i art. 9 k.p.a., bez wyjaśnienia intencji wnioskodawcy przyjął, że jasno sprecyzowany wniosek o wydanie zezwolenia jest w istocie wnioskiem

o wyrażenie zgody. Zdaniem Spółki, skoro w odpowiedzi na swój wniosek o wydanie zezwolenia otrzymała ona pozytywne rozstrzygnięcie (w postaci pisma z

[...] października 2011 r.), to uznać należy, że pismo to w istocie jest zezwoleniem na wycinkę wymienionych w tym wniosku drzew i nie ma przy tym znaczenia dla wnioskodawcy, że pismo to zostało skonstruowane w innym wydziale właściwego urzędu.

Uzasadniając drugi z zarzutów kasacyjnych Spółka podniosła, że w jej ocenie wymierzenie grzywny w sytuacji złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i uzyskania pozytywnej odpowiedzi na podanie jest sprzeczne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa. Poza tym skarżąca zauważyła, że sankcja administracyjna w niniejszej sprawie jest bardziej dolegliwa, aniżeli wiele innych sankcji karnych, przekraczając pewien poziom dyscyplinowania podmiotów administrowanych. Brak możliwości uwzględnienia stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, dotychczasowej działalności skarżącej oraz jej możliwości finansowych powoduje, że bardzo ważnym staje się obowiązek organu do wstępnego ustalenia, z jakimi okolicznościami faktycznymi ma on do czynienia, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ ma obowiązek dołożyć wszelkich starań celem wnikliwego rozpatrzenia żądań wnioskodawcy.

7. Postanowieniem z 12 kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na okoliczność, że do Trybunału Konstytucyjnego skierowano skargi konstytucyjne o zbadanie zgodności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z przepisami art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – z których wszczęte sprawy (sygn. akt: SK 6/12, SK 7/12, SK 24/12, SK 30/12, SK 1/13) zostały połączone pod sygn. akt SK 6/12 – oraz fakt, że w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 u.o.p., a WSA oceniał legalność zaskarżonych aktów w oparciu o te przepisy.

Postanowieniem z 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2367/12, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, w związku

z zapadłym w sprawie o sygn. akt SK 6/12 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z

1 lipca 2014 r.

8. Dnia 9 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygnaturze akt II OSK 2709/14, którym uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2012 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownemu rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał co prawda zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, jednakże uwzględnił skargę kasacyjną z uwagi na fakt, iż po jej złożeniu, zgodność z ustawą zasadniczą przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie których zapadła poddana sądowej kontroli decyzja SKO, była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który po rozpoznaniu wniesionych skarg konstytucyjnych, wyrokiem z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 orzekł, że:

- art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

- przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

Powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo oraz orzecznictwo Trybunału, NSA podkreślił, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych decyzji. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji. W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności

z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Zwrócił też uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali. Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego. Sąd bowiem rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Podkreślił przy tym brak argumentów na to, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.

Zdaniem Sądu Odwoławczego, kolejnymi argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. Wskazując na powyższe, NSA stwierdził, że ustalając, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty "automatyzm". Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, przywołując orzeczenie TK, NSA wskazał, że ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników.

Jak podkreślono w odwołaniu się do wyroku Trybunału ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu.

Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w tej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. W obu tych rodzajach przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu pierwszej instancji na gruncie rozważanych przepisów p.p.s.a. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (nie miało to w niniejszej sprawie miejsca).

Natomiast kwestia związania sądu pierwszej instancji oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zagadnieniem złożonym. Pojęcie to jest rozumiane szerzej od "wykładni prawa" gdyż obejmuje także odniesienie do konkretnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1567/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04). Niemniej "ocena prawna" nie jest tożsama z "oceną stanu faktycznego" bowiem zawiera zarówno elementy wykładni jak i ustalenia (ocenę ustaleń).

Choć o związaniu oceną prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje art. 190 p.p.s.a, jej podstawy prawnej należy doszukiwać się w art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, poz. 18 z aprobująca glosą Z. Kmieciaka, tamże, por. również T. Woś M. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 622 oraz B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2010, s. 410-411).

Należy przy tym podkreślić, że w świetle zasad i celów dwuinstancyjnej kontroli sądowej nie sposób przyjąć, że w ponowionym postępowaniu sąd pierwszej instancji byłby władny dokonać oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną w wyroku kasacyjnym, odnosząc się do tego samego stanu faktycznego i prawnego. Godziłoby to wprost w procesowe i materialne skutki prawomocnego wyroku kasacyjnego

(art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 170 p.p.s.a.).

Zatem w tej sprawie, dokonana przez Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocena nie zmienionych okoliczności faktycznych i prawnych - choć nadal samodzielna - musi respektować wynik kontroli kasacyjnej, który w ocenie prawnej wyrażał się w stwierdzeniu określonych uchybień sądu pierwszej instancji dotyczących oceny postępowania organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.

10. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia, gdyż niniejszy Sąd, podzielając ocenę wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza, że w kontrolowanym postępowaniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego a to art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. W tym zakresie sąd jest związany wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, co do odmowy zastosowania wskazanych przepisów w sprawie mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej na okres wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej kwestii szczegółowo wypowiedział się sąd drugiej instancji i nie ma potrzeby powielania zawartej tam argumentacji.

Powstaje jednak problem podstawy do wydania decyzji administracyjnej przy ustalonym przez organy i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny stanie faktycznym (o czym wyraźnie wypowiedziano się na stronie 8 orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W sytuacji luki normatywnej należy odwołać się do wskazówek Trybunału. Trybunał uznał bowiem dopuszczalność ustanawiania kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego, co dotyczy w szczególności pieniężnych kar administracyjnych. Wskazał jednak, że granice swobody ustawodawczej wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości.

Stosowanie kar administracyjnych nie może się zatem opierać na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy. Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Administracyjne kary pieniężne stanowią ingerencję państwa w prawa majątkowe jednostki, dlatego ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, w związku z zasadą proporcjonalności, ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że zarówno prawo własności, jak i ochrona przyrody są wartościami chronionymi konstytucyjnie (prawo własności w art. 64 ust. 1, ochrona środowiska w art. 5, art. 68, 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednak ochrona ta w obu przypadkach nie może mieć charakteru absolutnego. Przewidziany w ustawie o ochronie przyrody zakaz usuwania drzew (krzewów) bez odpowiedniego zezwolenia pod groźbą administracyjnej kary pieniężnej jest częścią ogólnego mechanizmu mającego na celu ochronę przyrody. Stanowi on jednocześnie ingerencję państwa w wykonywanie prawa własności nieruchomości, na której rosną drzewa: brak zezwolenia może mu bowiem utrudnić zagospodarowanie działki zgodnie z jego wolą, a ponadto uzyskanie zezwolenia wiąże się często z obowiązkiem uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty.

Ingerencja ta jednak musi odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności wskazanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

O ile zatem mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest - zdaniem Trybunału - adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie (ma on bowiem zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego), a wprowadzenie i utrzymywanie tego mechanizmu, powodującego ograniczenia prawa własności jest konieczne, to jednak przyjęte w zaskarżonych przepisach art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ograniczenia prawa własności nie są proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody i mogą być zbyt obciążające (dolegliwe) dla właścicieli nieruchomości.

Wprowadzony w tych przepisach bezwzględny obowiązek organu wymierzania administracyjnej kary pieniężnej i to bardzo wysokiej (majątkowo dolegliwej), bo sięgającej trzykrotności – także wysokiej – opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może bowiem stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Ustawodawca nakazuje stosowanie tej dolegliwej sankcji niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu).

Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego choroba, sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia (często natychmiastowego) w celu uniknięcia tych zagrożeń. Nawet na usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody, albo gdy rozpoczął się nieodwracalny proces jego obumarcia, wymagane jest zezwolenie, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w takich przypadkach nie pobiera się opłaty. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu dokonuje tylko oceny, czy określone we wniosku drzewo jest obumarłe i jakie są przyczyny obumarcia, jak też, czy drzewo rokuje bądź nie rokuje szans na przeżycie i wobec tego, czy możliwe jest wydanie zezwolenia na jego usunięcie.

Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności.

11. Określenie wymiaru kary w oparciu o zindywidualizowane okoliczności nie jest jednak zadaniem sądu administracyjnego wyposażonego jedynie w kompetencje kontrolne. Zadanie te ma charakter merytoryczny i może być wykonane jedynie przez właściwe organy administracji. Rozpoznając sprawę organy mając ustalony stan faktyczny zobowiązane są uwzględnić wskazane wyżej rozważania dotyczące wykładni art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 ust. ustawy. W razie potrzeby przeprowadzą dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia (a takie zarzuty podniesiono w skardze) i na tej podstawie oceni czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust.3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ określi wysokość tej kary.

Zdając sobie sprawę z problemu normatywności działania organów w sytuacji derogacji przepisów prawa materialnego Sąd wskazuje, co zaznaczył również Trybunał Konstytucyjny, że trwają prace legislacyjne zmierzające do zmian zasad wymierzania kar administracyjnych za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, drzew lub krzewów, co może mieć istotny wpływ na stan prawny regulujący kontrolowaną sprawę.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Koszty postępowania, na które składały się uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika liczone od wartości przedmiotu sporu oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa, zostały rozdzielone w ten sposób, że organ został obciążony obowiązkiem zwrotu połowy ich wysokości. Rozwiązanie to znajdujące oparcie w zasadzie słuszności wyrażonej w art. 206 p.p.s.a. uznaje fakt realnego poniesienia kosztów przez stronę i wygrania sprawy, lecz uwzględnia jej specyfikę, czyli uchylenie decyzji administracyjnych ze względu na derogację trybunalską zastosowanej przez organy podstawy prawnej.