Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1973/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi M P - M na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. G., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy legalności budowy budynku gospodarczego, który w części wykorzystywany jest na "hotel" dla psów na działce nr ewid.[...]w M., nakazał właścicielce M.P.-M.(dalej jako Skarżąca) rozbiórkę przedmiotowego budynku o wymiarach [...] x [...] wraz z jego rozbudową o wymiarach [...] m x [...] m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i usytuowanego ok. [...] m od granicy działki z drogą.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli z [...] lipca 2018 r. ustalono, że część budynku gospodarczego usytuowanego w sąsiedztwie drogi przeznaczona jest do przetrzymywania psów w formie hotelu. W budynku istnieje ok. 14 szt. niewielkich boksów (kojców) w których przebywają psy i głównie nocują. Okazano zatwierdzony decyzją z[...] czerwca 1999 r. nr [...] projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego na którego projekcie zagospodarowania działki taki budynek gospodarczy nie występuje.

Skarżąca wyjaśniła, że budynek gospodarczy wybudowany został ok. 2000 roku na podstawie zgłoszenia (a nie pozwolenia) do Wydziału Architektury, ale nie posiada takich dokumentów.

Wobec nieokazania przez właściciela odpowiednich dokumentów powstały uzasadnione wątpliwości, co do legalności budowy budynku o powierzchni zabudowy ok. 40 m2 usytuowanego przy drodze. W związku z tym Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa P.G. pismem z .[...]sierpnia 2018 r. wyjaśnił, że w prowadzonych rejestrach od 2002 roku do dnia dzisiejszego nie odnaleziono pozwolenia na budowę/zgłoszenia na ww. budynek gospodarczy.

Ponadto PINB skierował do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa P.G. zapytanie, na jakiej podstawie ww. budynek został opisany w wypisie z rejestru gruntów jako wybudowany w 2008 roku. Z uzyskanej odpowiedzi z [...] września 2018 r. wynika, że do zmiany w ewidencji gruntów nie załączone zostały żadne dokumenty, które by mogły wskazywać na to czy budynek powstał legalnie czy też nie, jak również w którym roku został wybudowany.

Jednocześnie organ ustalił, że w archiwum Urzędu Gminy G. M.brak jest wzmianki o wydanym pozwoleniu na budowę w kresie 1999-2002.

Ponadto z protokołu kontroli z [...] lipca 2018 r. wynika, że budynek został w 2017 roku nielegalnie rozbudowany o pomieszczenie o wym[...] m x [...]m, bez wymaganego pozwolenia na rozbudowę.

Ze względu na zaistniałą samowolę budowlaną decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do uwag [...] organ przeprowadził [...] marca [...] r. ponownie oględziny budynku w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Sporządzono szkic sytuacyjny (w aktach sprawy). Ustalono, że odległość od ogrodzenia przedmiotowego budynku wynosi [...]. Odległość tę pomniejsza okap dachowy wystający poza obrys budynku o [...] Budynek konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach [...] x [...] m. Rozbudowa tego budynku od strony południowej konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] m x [...] Odległość rozbudowy od ogrodzenia przy ulicy G. wynosi [...] Okap dachowy tej rozbudowy pomniejsza tę odległość o [...] wystając poza lico ściany. W dniu oględzin w budynku - w kojcu - przebywał jeden pies. Podane wyżej wymiary dotyczą obrysu ścian, a nie dachu. Ściana od strony ulicy nie posiada okien. Budynek z rozbudową posadowiony jest na fundamentach z bloczków betonowych.

W świetle aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z 12 sierpnia 2003 r.) wybudowany samowolnie budynek wraz z jego rozbudową nie odpowiada przepisom. § 19 pkt 4 planu wskazuje, że dla dojazdów istniejących i jeżeli takie powstaną, plan ustala nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej. Przepis ten oznacza, że najbliższą możliwą odległością budynku od linii rozgraniczającej drogi jest 6 m. Nie jest więc możliwe zalegalizowanie budynku usytuowanego 1,6 m od drogi. W § 19 pkt 6 wskazano, że plan nie zakazuje wycofania zabudowy w głąb działki, poza ustalone nieprzekraczalne minimalne i postulowane linie zabudowy, którą w takim przypadku należy sytuować wzdłuż linii zabudowy sąsiednich budynków.

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwi w odległości 1,5 m od granicy jest możliwe, gdy plan przewiduje taką możliwość. Plan jednak takiej możliwości nie dopuszcza.

W okresie budowy przedmiotowego budynku obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 89 poz. 411). Przepis § 12 ust. 1 pkt 12 tego rozporządzenia wskazywał, że należy zachować odległości zabudowy co najmniej (...) dla budynków zwróconych w stronę granicy ściany bez otworów - 3 m.

Przeznaczeniem podstawowym przedmiotowej działki według planu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Plan w § 24 ust. 2 przewiduje przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu, tj. garaże i budynki gospodarcze związane z funkcją mieszkaniową o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m2, infrastruktura techniczna dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych, dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, zieleń przydomowa, jak również dopuszcza w § 24 ust. 3 pkt 1-4 lokalizację usług towarzyszących wbudowanych lub wolnostojących, zachowanie przejściowo istniejącego zainwestowania związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym z prawem wymiany uzupełnień, rozbudowy obiektów, adaptację istniejącego zainwestowania zgodnego z funkcją terenu oraz dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji zabudowy, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie plan wyjaśnia w § 4 ust. 1 pkt 18, że przez usługi towarzyszące należy rozumieć usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności, a które nie wytwarzają dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi (handel detaliczny, oświata, zdrowie, kultura sport, turystyka, wynajem). Budynek w części wykorzystywany na hotel dla psów koliduje z przeznaczeniem terenu zarówno podstawowym, jak i uzupełniającym przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Usługi w postaci hotelu dla psów są dość wyspecjalizowane i nie mieszczą się w kategorii usług towarzyszących przewidzianych w ww. planie.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania M.P.-M.j, [...]decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-3. Art. 29-31 P.b. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 P.b. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 P.b. zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Przepis ten nie wymienia, jako zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 40,65m2 (8,05 m x 5,05 m) wraz z rozbudową o wymiarach 2,54 m x 5,05 m, częściowo wykorzystywanego jako hotel dla psów (budynek inwentarski).

W omawianej sprawie, ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, regulowanej art. 48 P.b. Na powyższe wskazano także w decyzji [...]z [...]stycznia 2019 r. nr [...]

W art. 48 ust. 2 P.b. ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W przypadku niespełnienia jednej z ww. przesłanek, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 48 ust. 1 P.b.).

W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że teren, na którym została zrealizowana inwestycja objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M., gmina G. M. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. M. Nr [...] z [...] marca 2003 r. Burmistrz G. M. postanowieniem Nr [...] z [...] lutego [...]r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku o funkcji gospodarczej położonego na działce nr ew. [...] przy ul. G. [...]w miejscowości M.na budynek o funkcji usługowej - hotel dla psów. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższe postanowienie wskazując, że zamierzona zmiana użytkowania budynku o funkcji gospodarczej na budynek o funkcji usługowej - hotel dla psów koliduje z przeznaczeniem terenu zarówno podstawowym, jak i uzupełniającym przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Wsi M. Usługi w postaci hotelu dla psów są dość wyspecjalizowane i nie mieszczą się w kategorii usług towarzyszących przewidzianych w planie.

Biorąc pod uwagę, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu, brak jest prawnej możliwości jego legalizacji. W związku z tym organ powiatowy był zwolniony z nakładania na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., ponieważ nie został spełniony warunek konieczny wynikający z art. 48 ust. 2 P.b., czyli zgodności obiektu z przepisami prawa miejscowego.

W niniejszym przypadku organ powiatowy zasadnie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. o rozbiórce budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., bez wdrażania procesu legalizacyjnego. Kontynuowanie procedury legalizacyjnej w sytuacji, w której obiekt nie kwalifikuje się do legalizacji stanowiłoby nieuzasadnione przedłużanie postępowania i narażanie strony na ponoszenie zbędnych kosztów. Art. 12 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie jest dopuszczalne przedłużanie postępowania administracyjnego przez dokonywanie czynności, które nie będą mieć żadnego wpływu na wynik postępowania.

Odnosząc się do argumentów odwołania [...] wskazał, że pisma organów z [...]08.2018 r., [...]09.2018 r. i [...].09.2018 r. potwierdzają, że na wykonanie przedmiotowej inwestycji nie udzielono zgody. Zawiadomienia o budowie budynku tymczasowego z [...].12.1999 r. nie można potraktować jako dokumentu potwierdzającego legalność budowy przedmiotowego budynku wykorzystywanego jako hotel dla psów. Obiekt objęty ww. zawiadomieniem miał mieć charakter tymczasowy na czas wykonywania robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...].06.1999 r. Skarżąca sama w odwołaniu podnosi, że budowa budynku mieszkalnego została zakończona w 2008 r. Skoro przedmiotowy obiekt istnieje od [...] roku oraz został w 2007 roku rozbudowany i jest obecnie wykorzystywany jako hotel dla psów, a budowa budynku mieszkalnego została zakończona, nie może być uznany za tymczasowy. [...] wskazał jednocześnie, że rozbiórka obiektu została orzeczona z uwagi na niezgodność z planem miejscowym co do możliwości usytuowania tego typu zabudowy, a nie ze względu na niezgodność z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych. Nie ma zatem podstaw aby prowadzić postępowanie odnośnie wyeliminowania naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W zakresie zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kontekście art. 9 P.b. w orzecznictwie wyróżnia się dwie linie orzecznicze w kwestii zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na etapie legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z pierwszą z nich organ nadzoru budowanego nie posiada kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo. W myśl drugiej, w tej sprawie istnieje możliwość stosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych również w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Organ podziela stanowisko wyrażone w pierwszej linii orzeczniczej i stoi na stanowisku, że na etapie postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Niemniej jednak powyższa kwestia i tak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ podstawą rozbiórki nie jest naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P.-M., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego:

1. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia daty budowy budynku (budynek został wybudowany w 1999 roku, na co są dowody materialne niedostępne w aktach urzędowych, ponieważ te w wyniku reformy samorządowej zaginęły;

2. art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości nie uwzględniając słusznego interesu obywatela, strony postępowania;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału;

4. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowania oraz brak rozpatrzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez Stronę;

5. art 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji wydania decyzji nakazującej rozbiórkę podczas gdy organ nie miał do tego podstawy prawnej;

6. art. 35 § 3 k.p.a. nakazujący załatwiania sprawy w terminie miesiąca.

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 2 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie zasady praw nabytych oraz o nie działaniu wstecz norm prawnych i ich interpretacji;

2. art. 48 ust. 1 P.b. poprzez nakazanie Skarżącej rozbiórkę rzeczonej budowli, podczas gdy organ I i II instancji nie miał podstaw faktycznych jak i prawnych, aby nałożyć na nią taki obowiązek, w szczególności organ nie przeprowadził w należyty sposób postępowania dowodowego, które miałoby świadczyć o wypełnieniu dyspozycji wskazanego przepisu;

3. art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b. poprzez brak zastosowania wskazanych przepisów i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, mimo że istnieją w sprawie przesłanki do uznania legalności przedmiotowej budowli;

4. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez zamierzenia uniemożliwienia prowadzenia działalności zakładając arbitralnie, iż działa on niezgodnie z prawem,

5. art. 10 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez nie rozstrzyganie wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy,

6. art. 11 ust. 1 i 2ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez nie rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść przedsiębiorcy,

7. art. 14 poprzez nierówne i wyjątkowe traktowanie przez organ sprawy i stosowanie wyjątkowo rygorystycznych zasad interpretacji norm prawnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, umorzenie postępowania oraz orzeczenie o kosztach.

W uzasadnieniu Strona wskazała, że budowa obiektu budowlanego nastąpiła jesienią 1999 roku. Opisała również okoliczności z tym związane oraz to, że dokonała zgłoszenia, jednakże z uwagi na zaginięci akt administracyjnych, nie jest możliwe udokumentowanie tych zdarzeń.

Jak dalej wskazano, do 2008 roku Skarżąca zakończyła budowę domu właściwego i wtedy dopiero, przy sporządzaniu powykonawczej mapki zabudowy, geodeta powiedział, że budowla ma powierzchnię 40m2. Wtedy zorientowaliśmy się, że 35m2 "górale" stawiający budynek policzyli jako powierzchnię wewnątrz, a nie zewnętrzną. Izolacja oraz ściany wynosiły ok. 20 cm. Według ówczesnego Prawa budowlanego oraz interpretacji z 2008 roku nadal budowla była nadal legalna, bo stała na bloczkach fundamentowych, nie była związana z podłożem a znając jedną z podstawowych zasad prawnych, a mianowicie zasadę praw słusznie nabytych (w tym wypadku chodzi o atrybut legalności budowli), Strona wierzyła, że budowla jest legalna.

Śledząc na potrzeby postępowania zmiany prawne Skarżąca zorientowała się, że w 2003 roku Gminie G.M. wszedł Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, ale uznaliśmy, że nie dotyczy to praw nabytych.

Wykonana budowla stoi na bloczkach i nie jest z nimi połączona kotwami a łatwo policzyć, że przy tym stosunku masy budowli do powierzchni natarcia wiatru do ok 100 km/h prędkości wiatru nic się nie może stać a przymocowanie do kilku bloczków nic nie zmieni, bo przy wietrze powyżej 100 km/h nawet fundament nie chroni przed zniszczeniem a co dopiero kilka bloczków o łącznej masie ok. 100-200 kg. Bloczki fundamentowe ułożone na gruncie nie mogą służyć do związania budowli z gruntem, bo w jaki sposób? W tym wypadku są tylko jednym z głównych elementów izolacji od gleby.

Strona podkreśliła również, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1a ust 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (wskazujący definicję legalną budowli) w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił również istnienie obowiązku jasnego formułowania stanowionych przez ustawodawcę regulacji.

Interpretacje definicji związania z podłożem istotnie zmieniają definicję budynku z Prawa budowlanego, rozszerzając definicje związania z podłożem na wszystkie budowle, zatem nie istnieją już budowle są tylko budynki.

Plan został uchwalony w roku 2003, czyli cztery lata po rozpoczęciu i zakończeniu legalnego postawienia budowli. Podstawowe jednak pytanie brzmi, czy legalność budowli w momencie jej powstania jest prawem nabytym inwestora, czy też ze zmianą przepisów prawa budowlanego, która wraz z warunkami techniczno-budowlanymi. zmieniono ok. 20 razy na przestrzeni ostatnich 20 lat, oraz interpretacji i orzecznictwa czyli pewnie już kilkadziesiąt razy stan atrybutu legalności ulega zmianie.

Strona uważa, że budynek lub budowla legalnie wzniesione nie traci atrybutu legalności na skutek zmian prawnych, interpretacji i orzecznictwa, ponieważ mogłoby to stanowić podstawę do nadużyć i naruszać konstytucyjną zasadę praw słusznie nabytych oraz zasadę zastosowania zmian legislacyjnych do zdarzeń przyszłych wywodzonych z art. 2 Konstytucji wprowadzającym zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Obiekt stoi ok. 1,6 m od nieprzelotowej drogi lokalnej, przy której znajduje się 9 posesji, oddzielony jest szpalerem tui i prawie niewidoczny wśród otaczającej go zieleni. Nikomu nie zagraża ani nie przeszkadza i gdyby nie pomówienie skierowane do Urzędu Gminy G. M, i PINB przez sąsiada, do dzisiaj by nikomu nie przeszkadzał.

Hotel dla psów "[...]" z powodu nie do końca zgodnych z prawem gorliwych działań Urzędu Gminy prawdopodobnie do końca 2019 roku zakończy działalność.

Rzeczony obiekt budowlany nie narusza w żaden sposób interesu publicznego. Rozbiórka tego obiektu nie przyniesie gminie żadnej korzyści a inwestora i właściciela narazi na znaczne straty materialne, które nie będą w stanie ponieść. Zarówno rozbiórka jak i legalizacja są kosztownym procesem a przecież celem działania organów administracji nie powinno być degradacja ekonomiczna i wtrącanie w ubóstwo za błahe wykroczenia o małej szkodliwości społecznej.

Przedkładanie w tym wypadku wątpliwego interesu publicznego nad interes strony z pewnością nie jest zgodne z celem prawodawcy. Organ w żaden sposób nie uzasadnił jaki interes publiczny miałby w tym wypadku zostać zaspokojony.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie Sąd uznaje zarówno ustalenia dokonane przez organy, jak również zaprezentowaną przez nie ocenę prawną jako dokonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzeń Skarżącej, o przerzucaniu na nią w całości ciężaru dowodu i nieustaleniu przez organy faktu jakim jest skuteczne dokonanie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego.

Sąd zwraca uwagę, że organy podjęły wszelkie niezbędne i dostępne kroki w celu ustalenia, czy budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, a nie jak twierdzi Skarżąc budowla, został wzniesiony legalnie tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Przeprowadzone postępowanie, w szczególności poszukiwanie ewentualnej decyzji budowlanej lub nawet zgłoszenia u organów, które na przestrzeni lat były właściwe do ich wydawania/przyjmowania, jak również analiza projektu budowlanego domu jednorodzinnego zatwierdzonego decyzją z [...]czerwca 1999 r. nr [...](brak spornego budynku na rysunku zagospodarowania działki) nie dały jakichkolwiek podstaw, aby uznać zasadność twierdzeń Skarżącej o legalnym sposobie wzniesienia budynku. Co równie istotne, przedłożona przez Stronę kopia zawiadomienia o budowie tymczasowego obiektu budowlanego z [...] grudnia 1999 r. (nie opatrzona prezentatą organu i bez załączników) nie może stanowić o dokonaniu zgłoszenia budynku, tym bardziej że dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego na potrzeby realizacji decyzji z [...] czerwca 1999 r.

Skarżąca nie ma tym samym racji twierdząc, że organy całkowicie przerzucają na nią ciężar wykazania legalności posadowienia budynku. Po pierwsze, powyżej opisane działania organów w całości przeczą temu stanowisku. Po drugie, Skarżąca jako właściciel nieruchomości i inwestor związana jest art. 63 ust. 1 P.b. zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania.

Z art. 60 P.b. wynika z kolei, że inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem.

Z przepisów tych wynika zatem obowiązek spoczywający na właścicielu nieruchomości do posiadania dokumentacji budowlanej związanej z budową określonego obiektu budowlanego. Skarżąca ma więc nie tyle prawo do posiadania owej dokumentacji co bezwzględny obowiązek prawny aby ją posiadać i okazywać organom.

Skoro zatem organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w odpowiednich rejestrach prowadzonych przez inne organy właściwe na przestrzeni lat za wydawanie decyzji budowlanych, aby Skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, a także sama Skarżąca nie była w stanie takiej decyzji przedstawić w trakcie kontroli, choć ma taki obowiązek, to nie jest możliwe przyjęcie, że obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę czy nawet zgłoszenia.

VI.

Należy także zauważyć, że w niniejszej sprawie Skarżąca chcąc wybudować sporny budynek musiała uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę.

Generalną zasadą rządzącą polskim procesem budowlanym jest konieczność uzyskania - pomimo wyraźnie postępującej i widocznej liberalizacji prawa budowlanego - decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli dana inwestycja nie jest z tego obowiązku wprost zwolniona.

Zasada ta wynika przede wszystkim z art. 28 ust. 1 P.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r.) zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b.

Celem wskazanej zasady, wprowadzającej reglamentację w sferze stosunków budowlanych, jest niewątpliwa potrzeba uporządkowania i usystematyzowania procesu inwestycyjnego w przypadkach wymagających wydania pozwolenia na budowę, tak aby był on zgodny z obowiązującym prawem. Sąd dostrzega oczywiście wspomnianą już wcześniej liberalizację inicjatywy inwestycyjnej w budownictwie tj. odstępowanie przez ustawodawcę od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na szereg coraz to nowych rodzajów przedsięwzięć budowlanych, jednakże zasadą nadal jest potrzeba uzyskania stosownego pozwolenia, o ile przepisy prawa nie stanowią wprost odmiennie (nie zwalniają inwestora z tego obowiązku).

W niniejszej sprawie jest poza jakimkolwiek sporem, że Skarżąca wzniosła budynek gospodarczy o wymiarach 8,05 x 5,05 czyli o powierzchni zabudowy 40,65 m2. Należy przy tym przyjąć, że inwestycji tej dokonała w 2000 roku. Tym samym wedle przepisów obowiązujących w tamtym czasie nie było możliwości aby wybudować tego rodzaju obiekt budowlany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 P.b. (według tekstu jednolitego z 5 grudnia 2000 r. Dz. U. nr 106, poz. 1126 ale także i we wcześniejszym brzmieniu) nie przewidywał zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia.

Również późniejsze nowelizacje prawa budowlanego nie wprowadziły możliwości realizacji takiego obiektu na zgłoszenie. Przykładowo zmiana prawa wprowadzona ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z nr 80 poz. 718) wprowadziła w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki.

Jednocześnie zmiana art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. wprowadzona ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163 poz. 1364) zwolniła z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycje dotyczące wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Wreszcie, ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zwolniła z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Z powyższego wynika, że na przestrzeni lat ustawodawca nie zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych o powierzchni większej niż 35 m2. Tym samym Skarżąca winna była uzyskać na realizację budynku o powierzchni przekraczającej 40 m2, a także na jego rozbudowę pozwolenie na budowę.

Nie ma w sprawie znaczenia to, że Inwestorka zleciła "góralom" wybudowanie budynku o pow. 35 m2 a Ci wadliwie przyjęli, że chodzi o powierzchnię użytkową wewnątrz. To Skarżąca ponosi konsekwencje działań ekip przez nią wynajętych. Nadto, w dacie kiedy ów budynek wznosiła (wedle jej oświadczenia rok 2000) prawo w ogóle nie zezwalało na wybudowanie bez pozwolenia budynku gospodarczego o pow. do 35 m2.

VII.

Stanowisko Skarżącej wyrażone w skardze zmierza także do zakwestionowania ustaleń organu, że wzniesiony obiekt budowlany nie jest tak naprawdę budynkiem a budowlą, gdyż nie jest trwale związany z gruntem.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z kolei art. 3 pkt 3 P.b. wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Na przestrzeni lat definicja budynku zmieniała się jedynie w warstwie stylistycznej bez naruszania jej istoty zaś budowlą było to, co nie było budynkiem lub małą architekturą i/lub znajdowało się w przykładowym katalogu.

W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że sporny obiekt jest budynkiem. Kluczowe znaczenie w tej kwestii ma jego trwałe związanie z gruntem, które należy rozumieć jako odpowiednio trwałe posadowienie budynku. Trwałego związania z gruntem nie można utożsamić jedynie z posiadaniem przez obiekt fundamentów czy też z głębokością zagłębienia go w gruncie. Istotne w tym przypadku jest bowiem to, czy posadowienie budynku jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Sąd za z założenia błędne uznaje więc twierdzenia Strony, że jej obiekt jest budowlą gdyż pomimo tego, że opiera się czynnikom atmosferycznym pozostaje nadal nietrwale związany z gruntem - posadowiony jest na fundamentach z bloczków betonowych i nie spełnia definicji ustawowej. Jak wskazano sposób jego fundamentowania nie ma znaczenia z uwagi na trwałe związanie z gruntem.

VIII.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd zauważa, że organy słusznie przyjęły, że nie ma możliwości zalegalizowania budowy spornego budynku z uwagi na niezgodność z planem miejscowym, zatem należało orzec jego rozbiórkę.

Zgodnie z § 19 pkt 4 planu, dla dojazdów istniejących i jeżeli takie powstaną, plan ustala nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej. Przepis ten oznacza więc, że odległość budynku takiego jak wzniesiony na działce Skarżącej należało odsunąć od granicy działki o 6 m. Budynek usytuowany został natomiast w odległości od 1,6 do 1,7 m od linii rozgraniczających ul. G..

Nie ma znaczenia w procesie legalizacji to, że obiekt został wzniesiony w dacie, w której plan miejscowy jeszcze nie obowiązywał. W sprawie takiej jak niniejsza o tym, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną decydują przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia (tu rok 2000). Jednakże na potrzeby legalizacji niezbędne jest uwzględnienie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego. To więc, że Skarżąca wzniosła budynek przed wejściem w życie planu nie ma znaczenia w procesie usuwania samowoli budowlanej. Liczy się bowiem to, że obiekt powstał nielegalnie. Skarżąca nie korzysta z żadnego prawa nabytego, bowiem takiego nie daje jej samowolne wzniesienie budynku.

Ponadto w § 24 ust. 2 planu przewidziano przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu, tj. garaże i budynki gospodarcze związane z funkcją mieszkaniową o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m2, infrastruktura techniczna dla potrzeb działki lub potrzeb lokalnych, dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, zieleń przydomowa, jak również dopuszcza w § 24 ust. 3 pkt 1-4 lokalizację usług towarzyszących wbudowanych lub wolnostojących, zachowanie przejściowo istniejącego zainwestowania związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym z prawem wymiany uzupełnień, rozbudowy obiektów, adaptację istniejącego zainwestowania zgodnego z funkcją terenu oraz dotychczasowe użytkowanie terenu do czasu realizacji zabudowy, o której mowa w ust. 1.

Prawodawca miejscowy wyjaśnia w § 4 ust. 1 pkt 18 planu co należy rozumieć przez usługi towarzyszące. Są to zatem usługi z wykorzystaniem urządzeń służących działalności, której celem jest zaspakajanie podstawowych potrzeb ludności, a które nie wytwarzają dóbr materialnych bezpośrednimi metodami przemysłowymi (handel detaliczny, oświata, zdrowie, kultura, sport, turystyka, wynajem). Budynek Skarżącej w znacznej części wykorzystywany jest na hotel dla psów, który koliduje z przeznaczeniem terenu zarówno podstawowym, jak i uzupełniającym. Usługi tego rodzaju nie mieszczą się w kategorii usług towarzyszących przewidzianych w planie.

Jak słusznie wskazał [...] w razie stwierdzenia samowoli budowlanej zasadą jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego - art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Niemniej jednak nie jest to zasada bezwzględna nakazująca w każdym przypadku skierowanie sprawy danej samowoli najpierw na tory postępowania legalizacyjnego. Jeżeli tak jak w niniejszej sprawie z materiału dowodowego wynika niezbicie, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, to nie jest ani celowe ani możliwe inicjowanie postępowania legalizacyjnego, nakazywanie przedłożenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej wymaganej w procesie legalizacji a następnie orzekania rozbiórki z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym. W tym zatem przypadku organy zgodnie z prawem nakazały rozbiórkę budynku, który z uwagi na swoje umiejscowienie i przeznaczenie narusza plan, a naruszenia tego nie da się wyeliminować.

PINB i [...] prawidłowo zastosowały zatem art. 48 ust. 1 P.b.

W powyższej sytuacji Sąd nie podziela żadnego zarzutu procesowego wyliczonego w pkt I skargi.

Organy wyczerpująco ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, nie ma więc powodów aby uznać, że zachodzą wadliwości w tym zakresie. Okoliczność, że Skarżąca nie jest przekonana stanowiskiem organów nie oznacza jednocześnie, że naruszyły one zasadę zaufania i działania w interesie Strony bowiem w okolicznościach sprawy nie ma mowy o jakiejkolwiek dowolności organów czy ich arbitralności.

W sprawie przed organem II instancji doszło natomiast do uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. albowiem w odróżnieniu od postępowania prowadzonego przed PINB, MWINB nie zawiadomił Skarżącej o możliwości zapoznani się z materiałami sprawy.

O ile więc organ odwoławczy miał obowiązek zapewnić Stronie czynny udział w tym etapie sprawy, o tyle naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. musi być zawsze widziane przez pryzmat negatywnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy i na prawo Strony do prezentowania swoich ocen i opinii.

Z akt sprawy wynika, że Strona brała czynny udział w postępowaniu, formułując swoje żądania i twierdzenia oraz przedkładając dowody.

W okolicznościach sprawy brak formalnego powiadomienia przez [...] o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. nie może zostać uznany za uchybienie istotne.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie ocenia co do zasady terminowości załatwienia sprawy przez organy. W tym celu Skarżącej przysługiwało prawo złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1, 2, 3 i 5 P.b. Jak wskazano, istniały podstawy do orzeczenia rozbiórki z art. 48 ust. 1 P.b. a więc w tym przypadku nie stosowano art. 48 ust. 2, 3 i 5 P.b. bowiem nie było do tego podstaw.

Nie doszło również do naruszenia przysługujących Skarżącej praw nabytych względem budynku, bowiem takich nie posiadała i nie nabyła ich wznosząc budynek samowolnie.

Nie doszło także do naruszenia wymienionych przepisów Prawa przedsiębiorców. To, że w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza nie ma żadnego wpływu na istnienie samowoli budowlanej czy na proces jej usuwania. Zarówno przedsiębiorca jak i zwykły obywatel mają w tym postępowaniu jednakowe uprawnienia. Kwestia samowoli budowlanej jest przy tym całkowicie oderwana od prowadzonej w budynku nią dotkniętym działalności gospodarczej.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).