Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 46/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Akta stanu cywilnego
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 190 i art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1264
law: Ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 roku sprawy ze skargi P. K. na czynność Wójta Gminy W. z dnia [...] w przedmiocie wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze - Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 46/18

U Z A S A D N I E N I E

Zarządzeniem Nr [...] z [...] Wójt Gminy W. powołał komisję konkursową w celu przygotowania i przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze - Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. i 10 lutego 2015 r. ogłosił nabór na to stanowisko. W ogłoszeniu organ wykonawczy gminy określił jakie wymagania powinien spełnić kandydat. Wskazał, że lista kandydatów, którzy spełnią wymagania formalne będzie ogłoszona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej.

W wyznaczonym terminie wpłynęły dwa podania, w tym skarżącego – P. K., który udokumentował, że w okresie od 20 stycznia 2009 r. do 3 listopada 2013 r. był zatrudniony w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na stanowisku inspektora, specjalisty, starszego specjalisty, a od 4 listopada 2013 r. pracuje w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR na stanowisku radcy prawnego.

W dniu 16 marca 2015 r. komisja konkursowa sporządziła protokół z przeprowadzonego naboru, w którym wskazała, że dokonując oceny formalnej złożonych podań, powzięła wątpliwości, co do spełnienia przez kandydatów warunków w zakresie wymaganego doświadczenia zawodowego. W związku z tym wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o uzyskanie w tym zakresie opinii prawnych od radcy prawnego i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Podała, że opinia radcy prawnego i interpretacja przepisów dokonana przez MSW jednoznacznie stwierdzają, że obydwaj kandydaci nie spełniają wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze, wynikających z postanowień ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. W związku z powyższym wystąpiła do wójta z wnioskiem o unieważnienie postępowania.

W załączonej do akt sprawy opinii z dnia 3 marca 2015 r. radca prawny ocenił, że ARiMR nie należy do administracji rządowej, jest instytucją państwową, której nie można przypisać przymiotu urzędu państwowego. Także w opinii Zastępcy Dyrektora Departamentu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 12 marca 2015 r. okres zatrudnienia w ARiMR nie powinien być zaliczony do stażu pracy wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (dawny art. 6a ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego).

W dniu 2 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy ogłosił informację o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze - "Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W.", wskazując, że w wyniku analizy złożonych aplikacji komisja konkursowa uznała, że żaden z kandydatów nie spełnia wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze.

Skarżący wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zmiany, ewentualnie uchylenia bądź stwierdzenia nieważności powyższej informacji z 2 kwietnia 2015 r., w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.) [dalej: ustawa o pracownikach samorządowych], poprzez brak uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi, Wójt Gminy ogłosił 24 kwietnia 2015 r. "uzupełnienie do informacji o wynikach naboru". Podał, że konkurs nie został rozstrzygnięty, ponieważ żadna z kandydatur nie spełniała warunków formalnych, w szczególności żaden z kandydatów nie udokumentował posiadania wymaganego stażu pracy w instytucjach wymienionych w ust. 1 pkt 6 ogłoszenia o naborze.

P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi informację o wyniku naboru z 2 kwietnia 2015 r. oraz uzupełnienie do informacji z 24 kwietnia 2015 r., domagając się ich uchylenia. Informacjom tym zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez nienależyte uzasadnienie, polegające w istocie na jego braku, w wyniku czego został pozbawiony możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Podniósł, że gdyby organ nie dopuścił się powyższego naruszenia, tj. treść opublikowanej informacji zawierałaby uzasadnienie, wówczas mógłby merytorycznie odnieść się do upublicznionej informacji;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez nieumieszczenie w opublikowanych informacjach adresu jednostki, podczas gdy powyższy przepis wskazuje, iż dane adresowe są jednym z istotnych składników informacji ogłaszanej w Biuletynie Informacji Publicznej;

- art. 15 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez samo wydanie informacji uzupełniającej opublikowanej w BIP 24 kwietnia 2015 r., w sytuacji gdy przepis ten ani żaden inny przepis ww. ustawy nie stanowi o możliwości wydania uzupełnienia do już wydanej informacji o wynikach, która jest ciągle w obrocie prawnym.

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż treści publikowanych informacji o wynikach naboru na wolne stanowisko kierownicze spełniają wymogi statuowane ww. przepisami prawa, tj. że nie naruszają zasady równego dostępu do służby publicznej, a w związku z nią, także zasady otwartości i konkurencyjności procedury naboru.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie w całości i wyjaśnił, że adres jednostki został wskazany w opublikowanych informacjach, a skarżący był zawiadamiany o wątpliwościach komisji konkursowej i składał dokumenty, które w jego ocenie miały potwierdzać, że posiada wymagany w ogłoszeniu staż pracy w administracji rządowej. Dalej Wójt Gminy zaznaczył, że przychylił się do wniosku skarżącego o usunięcie naruszenia prawa i dokonał zmiany informacji o wynikach naboru, poprzez uzupełnienie jej treści. Zmiany tej dokonano w formie przewidzianej dla informacji o wynikach naboru. Dodatkowo pismem z 1 czerwca 2015 r. poinformowano skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Zdaniem Wójta Gminy, żaden z obowiązujących przepisów nie wskazuje elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Ponadto organ wyjaśnił, że podczas wizyty w urzędzie 21 czerwca 2015 r. skarżący uzyskał pełen dostęp do akt i sporządzono na jego życzenie kserokopie dokumentów, o które prosił.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. III SA/Łd 591/15 -oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił, że zaskarżona informacja o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze - kierownika urzędu stanu cywilnego, podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., tzn. jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Następnie podzielił stanowisko organu o braku zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wskazał na treść art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2 i ust. 2a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślił, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny. Organizator naboru nie ma luzu decyzyjnego w zakresie elementów składowych ogłoszenia o wolnym stanowisku urzędniczym. Wyjaśnił, że ogłoszenie o naborze powinno zawierać m.in. wymagania formalne o charakterze proceduralnym, w tym wymagania niezbędne, czyli kwalifikacje zawodowe wymagane obowiązującym prawem do wykonywania pracy na określonym stanowisku oraz wymagania dodatkowe, których nie przewidują przepisy prawa, ale pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku. Niespełnienie wymagań niezbędnych w podanym wyżej znaczeniu, dyskwalifikuje daną kandydaturę w postępowaniu rekrutacyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że udział w merytorycznej części konkursu mogą wziąć wyłącznie osoby spełniające warunki formalne niezbędne do objęcia stanowiska (np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy). Zauważył, że w myśl art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Sąd I instancji wywiódł, że podstawową zasadą przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego jest zasada ochrony informacji o kandydatach. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, z przeprowadzonego naboru sporządza się protokół, który zawiera liczbę nadesłanych ofert, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne. Sąd I instancji wskazał, że w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko pracy: Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W. określono w ust. 1 niezbędne wymagania, jakie powinni spełniać kandydaci na to stanowisko. W pkt 6 wskazano, że kandydat powinien posiadać co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowiskach urzędniczych w urzędach lub biurach jednostek samorządu terytorialnego lub: w służbie cywilnej, w urzędach państwowych, w służbie zagranicznej. Komisja konkursowa przeprowadzając ocenę formalną złożonych podań stwierdziła, że obydwaj kandydaci ubiegający się o stanowisko nie spełniają wymagań formalnych. Powyższe oznacza, jak zauważył Sąd I instancji, że komisja nie zakwalifikowała skarżącego do kolejnego etapu naboru, tj. do etapu merytorycznej oceny kandydatów, z uwagi na niespełnienie wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze. Ustęp 1 pkt 6 ogłoszenia o naborze, odpowiadający obowiązującemu w dniu ogłoszenia o naborze art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1264 ze zm.), w sposób wyczerpujący określał, jakie warunki musi spełniać osoba na stanowisku kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcy. Dalej Sąd I instancji argumentował, że z uwagi na to, iż informacja o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowi informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, prawidłowo Wójt Gminy W. poinformował 2 kwietnia 2015 r. w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń o tym, że żaden z kandydatów nie spełnia wymagań formalnych. W uzupełnieniu do informacji o wynikach naboru z 24 kwietnia 2015 r. organ poinformował dodatkowo, że żaden z kandydatów nie udokumentował posiadania wymaganego stażu pracy w instytucjach wymienionych w ust. 1 pkt 6 ogłoszenia o naborze. W ocenie Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut braku uzasadnienia powyższej informacji, gdyż zakończenie postępowania konkursowego nastąpiło z przyczyn formalnych. Skoro podstawową zasadą przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego jest zasada ochrony informacji o kandydatach, ochrony wszelkich informacji, w szczególności danych osobowych kandydatów zdobytych przez zespół rekrutacyjny w trakcie lub w związku z procesem naboru, z wyłączeniem tych informacji, które w świetle ustawy stanowią informację publiczną, to zaskarżona informacja (uzupełniona w późniejszym okresie) nie narusza prawa, w tym art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Sąd I instancji podkreślił, że powołany art. 15 ust. 2 pkt 4 dotyczy uzasadnienia dokonanego wyboru albo uzasadnienia nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko, a w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zakończone na etapie weryfikacji formalnej złożonych wniosków i nie zostało rozstrzygnięte z uwagi na to, że żaden z kandydatów nie spełniał warunków formalnych.

Wobec powyższego za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przyjął, zgodnie z wyjaśnieniami organu, że skarżący informowany był o wątpliwościach komisji konkursowej dotyczących spełnienia przez niego wymogów formalnych. Przyznał natomiast, że zarzut nieumieszczenia w opublikowanych informacjach adresu jednostki jest zasadny, ale nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Również opublikowanie uzupełnienia do informacji o wynikach naboru nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, stanowiło natomiast odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji nie uwzględnił też zarzutu nieuzasadnionej zwłoki w upublicznieniu informacji o wynikach naboru. Wskazał, że z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby organ faktycznie zwlekał z ogłoszeniem tej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c) ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego - obowiązujący w dacie ogłoszenia o naborze, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pięcioletni staż pracy w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie jest stażem pracy w urzędzie państwowym, uznając tym samym, iż kandydat na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego, legitymujący się przedmiotowym stażem pracy nie spełnia przesłanki statuowanej w/w przepisem prawa, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. przez przedstawienie niespójnej i niepełnej oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przekonywał, że ARiMR mieści się w pojęciu administracji państwowej, tzn. jest urzędem państwowym. Tym samym przyjąć należy, że aplikacja skarżącego nie była obarczona brakiem formalnym i powinna zostać zakwalifikowana do etapu merytorycznego. W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego, skarżący wskazał, że w uzasadnieniu Sądu I instancji zaistniała niespójność polegająca na przyjęciu przez Sąd pierwotnie, że obie informacje organu są jednakowo istotne i łącznie nie uchybiają regulacji art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, natomiast następnie Sąd stwierdził, że wydanie informacji uzupełniającej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a stanowiło jedynie odpowiedź na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Niespójność ta, zdaniem skarżącego, ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie może mieć miejsca sytuacja, w której organ administracji w opublikowanej informacji o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze poprzestaje jedynie na stwierdzeniu braku formalnego, w ogóle nie wskazując na czym brak ten polega. Jeżeli przyjąć, że takie działanie jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym, wówczas stawiałoby to organ administracji w sytuacji, w której zawsze mógłby się powoływać na brak formalny, bez potrzeby podawania jakiegokolwiek uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie niezgodne z w/w przepisami prawa procesowego jest także stwierdzenie przez Sąd I instancji bezzasadności zarzutu naruszenia art. 60 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w oparciu jedynie o twierdzenie, iż skarżący był informowany o wątpliwościach komisji konkursowej. Zakwestionował również uznanie za bezzasadne zarzutów dotyczących naruszenia art. 60 Konstytucji RP i zwłoki organu w ogłoszeniu informacji. Stwierdził, że brak pełnej oceny prawnej uniemożliwia należytą kontrolę zaskarżonego wyroku, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego postawienia zarzutu naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 3006/15 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo powołania przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 151 p.p.s.a.), jej wyjaśnienie nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu kontrolowanej sprawy ograniczył się wyłącznie do zarzutów sformułowanych w skardze, które dotyczyły jedynie naruszenia przepisów regulujących procedurę naboru na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego. Tym zarzutom poświęcone są bowiem w całości rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku. Poza oceną Sądu I instancji pozostała natomiast kwestia zgodności z prawem materialnym stanowiska organu, co do nieposiadania przez skarżącego stażu pracy, o którym mowa w art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c) ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Kwestia ta ma natomiast istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, gdyż, jak można ustalić na podstawie akt, to z tej właśnie przyczyny – nieposiadania przez skarżącego wymaganego stażu pracy - organ podjął zaskarżoną do Sądu I instancji czynność. Bez rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest także możliwe dokonanie prawidłowej oceny w zakresie naruszenia przez organ wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Skarżący, wskazując bowiem na nienależyte uzasadnienie informacji o wynikach konkursu, akcentował w istocie pozbawienie go możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Formułując wskazania dla WSA w Łodzi, NSA podniósł, że Sąd I instancji powinien, uwzględniając stanu faktyczny sprawy, przeprowadzić kontrolę co do zgodności zaskarżonej czynności organu z art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c) ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego. Ocenie Sądu w tym zakresie winno podlegać stanowisko organu, w którym wskazuje on, że udokumentowany przez skarżącego staż pracy w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełnia wymogu formalnego, stawianego tym przepisem kandydatowi na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. skarżący oświadczył, iż modyfikuje swoją skargę w ten sposób, że zarzuca organowi również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6a ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Należy zaznaczyć, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3006/15, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r. Wobec powyższego, w sprawie zastosowanie znajduje art. 190 ustawy p.p.s.a., stanowiący, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie.

Przedstawione, zatem powyżej stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2017 r. wyznaczyły zatem w istocie kierunek postępowania w niniejszej sprawie. Jak bowiem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, poza oceną Sądu I instancji w pierwotnie rozpoznawanej sprawie pozostała kwestia zgodności z prawem materialnym stanowiska organu, co do nieposiadania przez skarżącego stażu pracy, o którym mowa w obowiązującym w dniu ogłoszenia o naborze art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c) ustawy z 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz. U. z 2011 r., poz. 1264) [dalej: ustawa – Prawo o aktach stanu cywilnego). Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, gdyż, jak można ustalić na podstawie akt, to z tej właśnie przyczyny – nieposiadania przez skarżącego wymaganego stażu pracy - organ podjął zaskarżoną do Sądu I instancji czynność. Bez rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest także możliwe dokonanie prawidłowej oceny w zakresie naruszenia przez organ wskazywanych w skardze przepisów postępowania. NSA zauważył bowiem, że skarżący, zarzucając nienależyte uzasadnienie informacji o wynikach konkursu, akcentował w istocie pozbawienie go możliwości weryfikacji prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. NSA zaznaczył przy tym, że pomocne przy dokonywaniu wykładni art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego mogą okazać się rozważania dotyczące pozycji ustrojowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. II GW 11/08.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę i mając na uwadze wskazania NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszedł do przekonania, że zaskarżona czynność Wójta Gminy W. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6a ust. 6 lit c ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy organ – Wójt Gminy W. – prawidłowo ustalił, że skarżący nie spełnił wymogu posiadania odpowiedniego stażu pracy w urzędach państwowych, w związku z ubieganiem się o stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego.

Artykuł 6a ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego wymaga od kandydata na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego wykazania posiadania łącznie co najmniej pięcioletniego stażu pracy:

a) na stanowiskach urzędniczych w urzędach lub biurach jednostek samorządu terytorialnego lub

b) w służbie cywilnej, lub

c) w urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub

d) w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi.

Skarżący wykazał w związku z tym, fakt zatrudnienia w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na stanowisku inspektora, specjalisty, starszego specjalisty w okresie od 20 stycznia 2009 r. do 3 listopada 2013 r., a od 4 listopada 2013 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR na stanowisku radcy prawnego.

W informacji o wynikach rozstrzygnięcia konkursu, a dokładnie w "uzupełnieniu do informacji o wynikach naboru" Wójt podał, że konkurs nie został rozstrzygnięty, ponieważ żadna z kandydatur nie spełniała warunków formalnych, w szczególności żaden z kandydatów nie udokumentował posiadania wymaganego stażu pracy w instytucjach wymienionych w ust. 1 pkt 6 ogłoszenia o naborze. Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do skarżącego organ oparł się w tym zakresie na opinii radcy prawnego zatrudnionego w Gminie, w której to opinii radca prawny stwierdził, że ARiMR nie należy do administracji rządowej, jest instytucją państwową, której nie można przypisać przymiotu urzędu państwowego. Drugim dokumentem na podstawie, którego Wójt podjął zaskarżone rozstrzygniecie była opinia Zastępcy Dyrektora Departamentu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 12 marca 2015 r., w której stwierdzono, iż okres zatrudnienia w ARiMR nie powinien być zaliczony do stażu pracy wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko to jest błędne. Nie przeprowadzając w tym miejscu pogłębionych rozważań doktrynalnych w zakresie określenia pojęcia "urzędu państwowego" wskazać należy na powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, z analizy treści uzasadnienia którego wynika, że z art. 153 Konstytucji RP należy wyprowadzić wniosek, iż "sferą działania korpusu służby cywilnej są urzędy administracji rządowej, a Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem tego korpusu. Konstytucja nie zawiera definicji administracji rządowej, jednak sens tego pojęcia można ustalić na podstawie brzmienia tego terminu oraz systematyki ustawy zasadniczej. Do uznania jakiegoś urzędu za urząd administracji rządowej potrzebne jest równoczesne spełnienie dwóch warunków: wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi rząd, czyli Rada Ministrów".

Trybunał, podkreślił, że "Rada Ministrów, która w myśl art. 146 ust. 3 konstytucji kieruje administracją rządową, jest organem kolegialnym, w skład którego oprócz prezesa muszą wchodzić ministrowie (art. 147). Poszczególni ministrowie z reguły kierują działami administracji rządowej (art. 149). Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda (art. 152 ust. 1). W innym miejscu konstytucja wspomina o członkostwie w Radzie Ministrów i pełnieniu funkcji sekretarza stanu (art. 103 ust. 1).

Z powyższego wynika, że urzędami administracji rządowej, o których mowa w art. 153 ust. 1 konstytucji, są urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako całości, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom (bezpośrednio lub za pośrednictwem innych organów podległych organizacyjnie i funkcjonalnie tym podmiotom). Konstytucja nie zawiera enumeracji organów i urzędów administracji rządowej, implicite pozostawiając unormowanie tych zagadnień ustawodawstwu zwykłemu".

W powoływanym wyroku Trybunał definiując pojęcie "urzędu administracji rządowej", zgodnie z którą do zakwalifikowania urzędu do tego katalogu konieczne jest posiadanie atrybutu wykonywania zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi Rada Ministrów, zauważył, że zakres znaczeniowy tej definicji jest bardzo szeroki i pojemny. Samo pojęcie administracji rządowej jest pojęciem zbiorczym, którego nie można utożsamiać tylko z organami administracji rządowej. Swoim zakresem pojęciowym obejmuje zarówno organy administracji, jej urzędy rozumiane jako jednostki pomocnicze, jak również inne jednostki organizacyjne.

Zgadzając się w pełni z tymi tezami dodać należy, że również sam termin "urząd", którym operuje ustawodawca m.in. w art. 6a ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, należy definiować w sposób szeroki (w ujęciu strukturalno-organizacyjnym), jako wyodrębniony i zorganizowany zespół osób związanych z organem administracji i przydzielony mu do pomocy w wykonywaniu jego zadań i funkcji. Urząd państwowy pełni zatem funkcję pomocniczą w stosunku do organu państwa, którym jest osoba bądź zespół ludzi upoważnionych do wykonywania określonych czynności w imieniu państwa, mających obowiązek działać na rzecz i w interesie państwa. Administracja rządowa (państwowa), poza oczywistymi podmiotami wchodzącymi w jej skład, takimi jak Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie, organy wewnętrzne Rady Ministrów (tj. komitety, komisje), to także organy centralne niewchodzące w skład rządu oraz terenowa administracja rządowa, w tym wojewoda oraz wojewódzka administracja zespolona (tj. służby, inspekcje i straże) oraz niezespolona (np. dyrektorzy izb administracji skarbowej, naczelnicy urzędów celno-skarbowych, powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii). Ponadto w skład administracji rządowej wpisać należy również państwowe osoby prawne, takie jak m.in. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czy też państwowe jednostki organizacyjne, które podlegają lub są nadzorowane przez organy administracji rządowej.

Z powyższego wyroku Trybunału wynika bezsprzecznie, że urzędami administracji rządowej (państwowej), o których mowa w art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, są urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako całości, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewodom (bezpośrednio lub za pośrednictwem innych organów podległych organizacyjnie i funkcjonalnie tym podmiotom). Konstytucja nie zawiera enumeracji organów i urzędów administracji rządowej, implicite pozostawiając unormowanie tych zagadnień ustawodawstwu zwykłemu.

I właśnie ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wskazująca na kierownika biura powiatowego ARiMR jako państwową osobę prawną (art. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. Nr 98, poz. 634; dalej ustawa o ARiMR), wyposaża jednocześnie tegoż kierownika w oznaczonym przez prawodawcę zakresie w uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych, czyli pełnienia roli organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Co ważne, Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa. Ponadto nadawanie ARiMR statutu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2), tryb powoływania Prezesa ARiMR i składanie przez niego dorocznych sprawozdań Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi do spraw rozwoju wsi i ministrowi do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 i ust. 5) przemawiają jednoznacznie za kojarzeniem funkcji "decyzyjnych" sprawowanych przez ARiMR wprost ze sferą administracji rządowej.

W powołanym przez NSA w wyroku sygn. II OSK 3006/15 postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. II GW 11/08, rozstrzygającym spór kompetencyjny pomiędzy starostą - powoływanym w ramach struktury jednostek samorządu terytorialnego, a kierownikiem biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, NSA zaznaczył, że kierownik biura powiatowego ARiMR - jest państwową osobą prawną, "wyposażoną jednocześnie w oznaczonym przez prawodawcę zakresie (vide art. 10 ust. 1 powołanej ustawy) w uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych (pełnienie roli organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym). Sprawowanie nadzoru nad ARiMR przez ministrów wskazanych w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, powierzenie Radzie Ministrów uszczegółowienia zakresu, sposobu i trybu sprawowania nadzoru nad ARiMR w obszarze wymienionym w art. 3 ust. 2 analizowanego dalej aktu prawnego, wskazanie, że ARiMR realizuje zadania wynikające z polityki państwa (art. 4 ust. 1 pkt 8), nadawanie ARiMR statutu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2), tryb powoływania Prezesa ARiMR i składanie przez niego dorocznych sprawozdań Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi do spraw rozwoju wsi i ministrowi do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 i ust. 5) przemawia za kojarzeniem funkcji "decyzyjnych" sprawowanych przez ARiMR ze sferą administracji rządowej".

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu rozpoznającego ponownie sprawę, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznana winna być za urząd państwowy w rozumieniu art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Tym samym, fakt wykazania przez skarżącego okresu zatrudnienia w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na stanowisku inspektora, specjalisty, starszego specjalisty, a od 4 listopada 2013 r. pracy w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR na stanowisku radcy prawnego, winien być uwzględniony jako spełnienie wymogów ustawowych w przypadku ubiegania się o stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego.

Odnośnie do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił treść uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 591/15 w zakresie, w jakim sąd ten uznał omawiane zarzuty za niezasadne. Mimo jednak nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy W. z 2 kwietnia 2015 r. z uwagi na naruszenie normy art. 6a ust. 1 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego. Z uwagi na to, że "uzupełnienie do informacji o wynikach naboru" z 24 kwietnia 2015 r. dla swojej skuteczności wymaga istnienia w obrocie prawnym czynności Wójta Gminy W. z 2 kwietnia 2015 r. tj. informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze - "Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w W.", uznać należy, iż wobec treści niniejszego wyroku czynność Wójta Gminy W. z 24 kwietnia 2015 r. także staje się bezskuteczna.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania, w szczególności w zakresie ustalenia, czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa może być uznana za urząd państwowy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego. Mając na względzie stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dokona ponownie oceny kandydatury P. K. pod kątem spełnienia przesłanek z art. 6a ust. 1 powoływanej wyżej ustawy i wyda odpowiednie w zaistniałym stanie faktycznym rozstrzygnięcie.

Z tych względów, na podstawie art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej wyżej ustawy.

d.j.