Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 186/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. A. S. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości, Prokuratora Generalnego o:

(1) doręczenie na piśmie odmowy osobistej (naocznej) rozmowy Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego lub jego Zastępców z wnioskodawcą, z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, z uzasadnieniem faktycznym i prawnym uchylania się od wykonywania obowiązków ustawowych,

(2) udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", następujących informacji:

(a) ile rozmów telefonicznych i osobistych (naocznych) z osobami nie będącymi funkcjonariuszami publicznymi odbyło się/przeprowadził Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny oraz każdy z jego Zastępców w 2017 r. - do końca października 2017 r.,

(b) jakie jest aktualne (naliczone za październik i listopad br.) miesięczne wynagrodzenie/dochód/przychód każdego z członków ścisłego kierownictwa (minister i prokurator generalny oraz jego zastępcy) Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej, a także każdego dyrektora departamentów i biur tych urzędów oraz ich zastępców.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało wnioskodawcę, iż odmowa jego spotkania z Ministrem Sprawiedliwości (punkt 1 wniosku) nie została zmaterializowana na piśmie, lecz przekazana wnioskodawcy po analizie kalendarza i zobowiązań Ministra Sprawiedliwości. Ministerstwo nie ma zatem możliwości dostarczenia dokumentu, którego treść stanowiłaby odmowa spotkania.

Odnośnie punktu 2a wniosku Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało, że tego rodzaju informacje nie są odnotowywane (ewidencjonowane). Z uwagi na zakres obowiązków wykonywanych przez Ministra Sprawiedliwości i jego Zastępców, a także rozbudowaną strukturę organizacyjną, która im podlega, oszacowanie choćby w przybliżeniu liczby rozmów z udziałem wskazanych osób w 2017 r. jest niemożliwe. Nadto wskazano, że rozmowa, do czasu gdy zostanie w jakiejkolwiek formie zmaterializowana (np. poprzez odnotowanie w dokumencie), nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W kwestii punktu 2b wniosku Ministerstwo wyjaśniło, że wynagrodzenie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Wskazane składniki wynagrodzenia są ustalane na podstawie kwoty bazowej (aktualnie jest to 1.789,42 zł) i mnożników kwoty bazowej, określonych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 ze zm.). Dodatkowo ww. osobom - tak jak wszystkim pozostałym pracownikom - przysługuje dodatek za wysługę lat, którego wysokość uzależniona jest od ogólnego stażu pracy (maksymalnie 20% wynagrodzenia zasadniczego po przepracowaniu 20 lat).

Wynagrodzenie osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ustalone w oparciu o ww. zasady wynosi: w przypadku Ministra wynagrodzenie zasadnicze brutto w kwocie 10.020,80 zł oraz dodatek funkcyjny brutto w kwocie 2.684,20 zł; w przypadku Sekretarza stanu wynagrodzenie zasadnicze brutto w kwocie 8.768,20 zł oraz dodatek funkcyjny brutto w kwocie 2.147,40 zł; w przypadku Podsekretarza stanu wynagrodzenie zasadnicze brutto w kwocie 7.873,50 zł oraz dodatek funkcyjny brutto w kwocie 2.147,40 zł. Powyższe kwoty oraz mnożniki kwot bazowych organ przedstawił w zestawieniu tabelarycznym.

Dalej organ wskazał, że ustalenie wynagrodzenia dyrektorów i zastępców dyrektorów komórek organizacyjnych tut. Urzędu odbywa się na podstawie art. 85 ust 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1889 ze zm.). Zgodnie z tą normą, wynagrodzenie osoby zajmującej wyższe stanowisko w służbie cywilnej składa się z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska pracy oraz dodatku funkcyjnego. Oba składniki wynagrodzenia są ustalane na podstawie kwoty bazowej (aktualnie jest to 1.873,84 zł) i mnożników kwoty bazowej. Dodatkowo ww. osobom przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej, którego wysokość jest uzależniona od ogólnego stażu pracy (maksymalnie 20% wynagrodzenia zasadniczego po przepracowaniu 20 lat).

Wynagrodzenie osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej ustalone w oparciu o ww. zasady wynosi: w przypadku Dyrektora departamentu średnie wynagrodzenie zasadnicze brutto w kwocie 10.191,82 zł oraz średni dodatek funkcyjny brutto w kwocie 1.948,79 zł; w przypadku Zastępcy dyrektora departamentu średnie wynagrodzenie zasadnicze brutto w kwocie 8.225,09 zł oraz średni dodatek funkcyjny brutto w kwocie 1.267,96 zł. Powyższe kwoty oraz mnożniki kwot bazowych organ również zamieścił w zestawieniu tabelarycznym.

Organ poinformował, że podane wartości wynagrodzeń są aktualne dla wynagrodzeń naliczonych w Ministerstwie Sprawiedliwości za październik i listopad 2017 r.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, Prokuratora Generalnego A. S. zarzucił organowi nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowym. W związku z powyższym wniósł o poinformowanie o:

(1) obowiązujących organ terminach udostępnienia informacji publicznej stosownie do ustawy o dostępie do informacji publicznej z zacytowaniem treści jednostek redakcyjnych ww. ustawy,

(2) treści przepisów karnych ww. ustawy z zacytowaniem treści jednostek redakcyjnych,

(3) rozstrzygnięcie czy termin liczony od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. narusza obowiązujące organ terminy/przepisy do przekazania informacji publicznej - w szczególności dotyczy to żądania punktu 2a pisma dnia [...] listopada 2017 r.

Wnioskodawca wskazał również, że punkty 1 i 2 wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczyły organu Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz każdego z jego zastępców "niezależnie od tego gdzie ten organ i jego zastępcy urzędują".

Ponadto wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej:

(1) kalendarzy dziennych czynności, zajęć, zobowiązań Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz jego Zastępców za ostatni kwartał (październik, listopad, grudzień) 2017 r., a także takiego (planowanego/wykonanego) kalendarza na pierwszy i drugi kwartał 2018 r. oraz podanie danych personalnych osoby/osób odpowiedzialnych za "analizę kalendarza i zobowiązań" Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz jego Zastępców (pismo [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.),

(2) informacji ile rozmów telefonicznych i osobistych (naocznych) z osobami fizycznymi, nie będącymi funkcjonariuszami publicznymi, odbyło się/przeprowadził Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny oraz każdy z jego Zastępców w ostatnim kwartale 2017 r. i styczniu 2018 r.,

(3) informacji jaka była należna/naliczona i wypłacona kwota wynagrodzenia (ze wszystkimi składnikami wynagrodzenia) w miesiącu grudniu 2017 r. każdego (imiennie, personalnie) z członków ścisłego kierownictwa (Minister i Prokurator Generalny oraz jego Zastępcy) Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej, a także każdego dyrektora departamentów i biur tych urzędów oraz ich zastępców.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało wnioskodawcę, że Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny to dwa odrębne organy, z których każdy posiada odrębny urząd zapewniający jego obsługę. Minister Sprawiedliwości jest naczelnym organem administracji państwowej i kieruje działem administracji rządowej: sprawiedliwość. Obsługę Ministra zapewnia Ministerstwo Sprawiedliwości (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Sprawiedliwości - Dz. U. z 2017 r. poz. 2330). Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury, który kieruje działalnością prokuratury. Jego obsługę zapewnia Prokuratura Krajowa (ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - Dz.U. z 2017 r. poz. 1767 ze zm.). Fakt, że urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości nie jest równoznaczny z połączeniem tych organów w jeden. Wskazana odrębność instytucjonalna i organizacyjna obu organów powoduje, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej każdy z ww. organów działa odrębnie i samodzielnie, stosownie do posiadanych kompetencji i gromadzonych informacji publicznych. Z tego powodu dotychczasowe wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które dotyczyły informacji o prokuraturze (np. o prokuratorach Prokuratury Krajowej), a zostały skierowane do Ministra Sprawiedliwości, na adres siedziby urzędu, który zapewnia jego obsługę, tj. Ministerstwa Sprawiedliwości, podlegały rozpoznaniu poprzez zawiadomienie, że Minister Sprawiedliwości (i obsługujący ten organ urząd) nie posiada wnioskowanych informacji. Stanowisko to pozostaje aktualne w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

W dalszej części pisma przytoczono treść art. 13 i art. 23 u.d.i.p. Wskazano, że ze względu na przedmiot pisma z dnia [...] listopada 2017 r. (punkt 1, który nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej) przyjęto podstawowy termin udzielenia odpowiedzi, który wynosi miesiąc od daty wpływu podania. W tej samej odpowiedzi ustosunkowano się również do punktu 2 ww. pisma, aby nie rozdzielać odpowiedzi i nie mnożyć korespondencji.

Odnośnie wniosku o udostępnienie kalendarzy Ministra Sprawiedliwości i jego zastępców (Sekretarzy i Podsekretarzy stanu) organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, kalendarz spotkań, zajęć nie stanowi informacji publicznej, ponieważ jest to dokumentacja wewnętrzna. Organ powołał fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, gdzie wskazano, że w definicję dokumentu wewnętrznego wpisuje się analizowany terminarz, albowiem stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnośnie wniosku o wskazanie osoby odpowiedzialnej za "analizę kalendarza i zobowiązań", organ wskazał, że informacja przekazana w piśmie z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] brzmi cyt.: "(...) odmowa nie została zmaterializowana na piśmie, lecz przekazana Panu, po analizie kalendarza i zobowiązań Ministra Sprawiedliwości. Nie mamy zatem możliwości dostarczenia Panu dokumentu, którego treść stanowiłaby odmowa spotkania". Informacja ta została sformułowana w kontekście stwierdzenia wnioskodawcy cyt. "w rozmowie telefonicznej w dniu [...] listopada 2017 r. Pana sekretarka poinformowała mnie, że przekazała Panu moją prośbę o rozmowę i że Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny nie będzie telefonicznie i osobiście (naocznie) ze mną rozmawiał" (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.). Nie ma tu zatem mowy o osobach odpowiedzialnych za analizę kalendarza Ministra Sprawiedliwości, lecz o konkretnej sytuacji, w wyniku której sekretarka zakomunikowała wnioskodawcy odpowiedź Ministra Sprawiedliwości na prośbę o osobiste spotkanie.

W kwestii wniosku o udostępnienie informacji o liczbie rozmów (telefonicznych i osobistych), które odbył Minister Sprawiedliwości i jego zastępcy (Sekretarze i Podsekretarze stanu) w ostatnim kwartale 2017 r. i styczniu 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że rozmowy ww. osób nie podlegają ewidencji (odnotowywaniu, zliczaniu etc.). Z tego powodu nie organ nie posiada informacji o liczbie rozmów.

W dalszej części pisma organ przedstawił dane dotyczące wynagrodzenia osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Ministra Sprawiedliwości, Sekretarza stanu, Podsekretarza stanu) oraz średniego wynagrodzenia Dyrektorów departamentów i ich Zastępców - analogiczne go danych przedstawionych w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. A. S. zakwestionował stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz skierował dodatkowe wnioski wymienione w punktach 1 i 2. Wskazał również, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ, w tym zarówno dokumenty wytworzone jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Zatem udostępnieniu podlegać będą zarówno dokumenty urzędowe, jak i prywatne. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny" czy "roboczy".

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało wnioskodawcę, że Minister Sprawiedliwości pełni funkcje członka Rady Ministrów na podstawie aktu powołania przez Prezydenta RP. Z tytułu sprawowanej funkcji Minister Sprawiedliwości otrzymuje wynagrodzenie, które aktualnie miesięcznie wynosi 14.208,12 zł brutto, tj. 9.966,77 zł netto.

Nadto, odnosząc się do pozostałej części pisma wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2018 r., powołano ustawę Kodeks pracy, ustawę o służbie cywilnej oraz ustawę o pracownikach urzędów państwowych wskazując, że ww. akty prawne są dostępne w serwisie Sejmu RP pod wymienionymi adresami http://isap.sejm.gov.pl.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Ministra Sprawiedliwości, Prokuratora Generalnego podnosząc, że wielokrotnie zwracał się o udostępnienie mu całości akt/dokumentów jego spraw, ostatnio w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Wskazał, iż Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdził, że nie jest prawnie zobowiązany do udostępnienia mu całości akt jego spraw, przy czym żadnych dokumentów dotyczących jego spraw i tychże akt (dokumentów) nie udostępnił.

Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie Sąd winien rozstrzygnąć zagadnienie, czy jakikolwiek organ lub urząd władzy w Polsce może odmówić obywatelowi wglądu w akta jego sprawy, nie udostępnić całości dokumentów z akt jego sprawy tak w trybie właściwym dla danego (toczącego się, zakończonego) postępowania, jak i w trybie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do udzielenia w trybie niezwłocznym żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że zarówno powołany w skardze wniosek A. S. z dnia [...] stycznia 2018 r., jak i odpowiedź organu z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie dotyczą dostępu skarżącego do "akt jego spraw". Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie jest jasny związek pomiędzy zarzutem sformułowanym w skardze, a przedmiotem sprawy, w której przekazano skarżącemu pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. Przedmiotem tej sprawy nie był bowiem wniosek o udostępnienie całości akt (dokumentów) spraw skarżącego.

Wezwaniem z dnia [...] marca 2018 r. Sąd zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji, czy skarga z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczy wyłącznie bezczynności Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, czy jest to również skarga na decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Sąd poinformował skarżącego, iż w przypadku nieudzielenia odpowiedzi w zakreślonym terminie przyjmie, że skarga z dnia [...] lutego 2018 r. dotyczy wyłącznie bezczynności Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący uzupełnił skargę wnosząc ponownie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a ponadto o:

1) zobowiązanie organu/ów do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu/ów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi/om grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości za rażące naruszenie prawa,

4) zawiadomienie, w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ/y i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie,

5) obciążenie kosztami postępowania stronę przeciwną, w tym zwrotem kosztów poniesionych przez wnioskodawcę/skarżącego, w tym symboliczną kwotą 3.000,00 za dotychczasowe samodzielne prowadzenie sprawy.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżący wskazał, że "podziela zdanie" Sądu co do klasyfikacji przedmiotowej skargi jako skargi na bezczynność. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim stosownie do przepisów art. 149 § 2 p.p.s.a. i art. 154 § 7 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wobec pisma skarżącego -A. S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia [...] marca 2018 r., przedmiot niniejszego postępowania stanowi skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Uwzględniając przedmiot postępowania, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zatem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Minister Sprawiedliwości pełniący urząd Prokuratora Generalnego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot zaskarżenia obejmujący punkt 2 wniosku, tj. odpowiedzi na pytania: (a) ile rozmów telefonicznych i osobistych (naocznych) z osobami nie będącymi funkcjonariuszami publicznymi odbyło się/przeprowadził Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny oraz każdy z jego Zastępców w 2017 r. - do końca października 2017 r.; (b) jakie jest aktualne (naliczone za październik i listopad br.) miesięczne wynagrodzenie/dochód/przychód każdego z członków ścisłego kierownictwa (minister i prokurator generalny oraz jego zastępcy) Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej, a także każdego dyrektora departamentów i biur tych urzędów oraz ich zastępców - ma co do zasady charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 5 lit. a u.d.i.p.

Spełniony został zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. udzielił odpowiedzi na ww. pytania zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Odpowiadając na pytanie 2a organ stwierdził, iż nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bowiem rozmowy telefoniczne i osobiste Ministra Sprawiedliwości oraz jego Zastępców z osobami nie będącymi funkcjonariuszami publicznymi, nie są w jakikolwiek sposób ewidencjonowane przez Urząd. Udostępnienie informacji o liczbie ww. rozmów byłoby możliwe, gdyby były one odnotowywane, a w konsekwencji zmaterializowane. Słusznie przy tym organ zauważył, że tylko informacja zmaterializowana (utrwalona na nośniku papierowym, cyfrowym, itp.), ma charakter informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ nie posiada takiej informacji, nie może jej udostępnić - co wprost wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Przepis ten stanowi, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Przesłanką zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji jest więc określony stan faktyczny, tj. posiadanie żądanej informacji przez podmiot zobowiązany. Zatem adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Powinien on natomiast poinformować wnioskodawcę o takim stanie rzeczy w drodze zwykłego pisma (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). W niniejszej sprawie powyższy obowiązek został przez organ spełniony.

Odnośnie puntu 2b wniosku organ wyczerpująco poinformował skarżącego o składnikach oraz kwotach wnioskowanych wynagrodzeń za miesiąc październik i listopad 2017 r. Organ powołał przy tym obowiązujące akty prawne oraz przedstawił stosowne zestawienia tabelaryczne. Dodatkowo organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. został rozpoznany zgodnie z właściwością w zakresie należącym do Ministra Sprawiedliwości oraz obsługującego go Urzędu. Organ wskazał, że "dotychczasowe wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które dotyczyły informacji o prokuraturze (np. o prokuratorach Prokuratury Krajowej), a zostały skierowane do Ministra Sprawiedliwości, na adres siedziby urzędu, który zapewnia jego obsługę, tj. Ministerstwa Sprawiedliwości, podlegały rozpoznaniu poprzez zawiadomienie, że Minister Sprawiedliwości (i obsługujący ten organ urząd) nie posiada wnioskowanych informacji". Stanowisko to jest trafne w świetle powołanego wyżej art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że w dacie wniesienia skargi, organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak było bowiem podstaw do zobowiązania organu do dopełnienia czynności, która została już dokonana. Brak było również przesłanek do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), skoro informacje, będące w posiadaniu organu, zostały już skarżącemu udostępnione. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje przy tym okoliczność, że odpowiedź na wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. została skarżącemu udzielona w dniu [...] grudnia 2018 r., tj. po terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dla oceny, czy organowi można zarzucić bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej kluczowy jest stan istniejący w dacie wniesienia skargi. Skoro w tejże dacie, tj. [...] lutego 2018 r., wniosek skarżącego był już rozpoznany, to zarzut bezczynności organu należy uznać za nieuzasadniony. Skarga podlegała zatem oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z treści tego przepisu, uprawnienia takie przysługują Sądowi wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność (art. 149 § 1 p.p.s.a.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd nie stwierdził również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a., o co wnosił skarżący, albowiem nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.