Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 141 7 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 373/17 w sprawie ze skargi K. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 373/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę K. Z. i W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, z wniosku z 19 lutego 2007 r. Spółki [...] S.A. w [...] (inwestor, Spółka) toczyło się przed Prezydentem Miasta [...] postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, parkingami podziemnymi, parkingami na terenie oraz elementami małej architektury wraz z infrastrukturą techniczną na enumeratywnie wskazanych działkach przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. W sprawie tej kilkakrotnie były wydawane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji, a SKO w [...] w wyniku rozpatrzenia wnoszonych odwołań uchylało te decyzje w całości i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, w wyroku II SA/Kr 373/17 szczegółowo przywołano te decyzje. Wreszcie, Prezydent Miasta [...], decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., Upzp), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) ustalił na wniosek Spółki warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze (składającej się z trzech części połączonych w parterze oraz parkingiem podziemnym), z parkingiem na terenie, budową infrastruktury technicznej (obejmującej doprowadzenie wody, energii elektrycznej, gazu, włączenie do miejskiego systemu grzewczego, przebudowa sieci ciepłowniczej, telekomunikacyjnej, odprowadzenie ścieków sanitarnych i opadowych) oraz układem komunikacyjnym, zjazdami z ulic [...] i [...] oraz zagospodarowaniem terenu na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] przy ul. [...] i [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną (w tym ww. zjazd z ul. [...]) na części działki nr [...] obr. [...]". W jej treści wskazano, że integralną częścią są załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy; Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wskazał w szczególności, że na podstawie przepisów rozp. MI z 2003 sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, w której szczegółowo przeanalizowano zwłaszcza wskaźniki i parametry, których uprzednie określenie budziło wątpliwości SKO w [...]. Projekt decyzji sporządziła osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 Upzp. Organ gminy wskazał również stanowiska i opinie innych organów uzyskane w toku postępowania, a następnie skonstatował, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp.

Odwołania od w/w decyzji wnieśli K. Z. i W. Z. oraz E. S. i M. S., na skutek których SKO w [...] wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W wyroku II SA/Kr 373/17 stwierdzono, że organ odwoławczy w motywach swej decyzji przytoczył ustalone parametry nowej zabudowy wraz z ich uzasadnieniem w analizie urbanistyczno-architektonicznej i ocenił jako prawidłowe, konkretne oraz przejrzyste. SKO w [...] podkreśliło, że nie odbiegają one od parametrów zabudowy sąsiedniej, w tym zabudowy z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji; przewidziane wielkości maksymalne parametrów nowej zabudowy są bliskie wielkościom średnim dla parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Mając na uwadze zarzut odnośnie ustalenia szerokości elewacji bocznej łącznie wynoszącej do 94 m, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w decyzji o warunkach zabudowy znalazło się jedynie ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, a nie elewacji bocznej, co pozostaje zgodne z przepisami rozp. MI z 2003. W ocenie Kolegium prawidłowo została także ustalona forma dachu dla wnioskowanej zabudowy. Wszystkie parametry nowej zabudowy zostały zatem – w ocenie organu odwoławczego – ustalone prawidłowo.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazano, że w sprawie spełnione zostały również następne przesłanki ustalenia warunków zabudowy – dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp) oraz uzbrojenie terenu inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp). Za oczywiste uznano też spełnienie kolejnych przesłanek wywodząc, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę do WSA w Krakowie na powyższą decyzję SKO w [...] złożyli K. Z. i W. Z., zarzucając jej: 1) naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez brak ustalenia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej i to pomimo braku ustalenia, czy ul. [...] jest drogą publiczną oraz bezpodstawne zastosowanie art. 61 ust. 5 Upzp dla ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej; 2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i § 7 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003 poprzez zastosowanie § 7 ust. 4, § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazując w szczególności, że w trakcie postępowania administracyjnego nie ustalono, czy ul. [...] jest drogą publiczną oraz czy teren, którego dotyczy decyzja, ma dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżących organ wykazał się "daleko idącym optymizmem" przy wykładni umowy o realizację drogi publicznej, pomijając zupełnie sytuację braku wykonania tej umowy. Już w trakcie realizacji inwestycji, a nawet po jej zakończeniu, a przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, pominięto, że umowa ta wejdzie w życie dopiero i o ile inwestor uzyska pozwolenie na budowę swojej inwestycji niedrogowej, a zatem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji umowa o realizację inwestycji drogowej, na którą się powoływano, jeszcze nie obowiązuje. Dalej skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie poddał własnej analizie ustaleń materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji praktycznie pominięto istnienie zabudowy na działce sąsiedniej, wyznacznikiem poszczególnych parametrów stały się parametry zabudowy znacznie oddalonej do terenu inwestycji. § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 – zdaniem skarżących – budzi wątpliwości konstytucyjne i – jeżeli w ogóle ma być stosowany – to musi się to ograniczać do absolutnego wyjątku, który nie może zaprzeczać istocie regulacji ustawowej oraz zgodnej z ustawą regulacji § 7 ust. 1 cyt. aktu normatywnego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że organy – słusznie – wobec nieobowiązywania dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. Upzp. W ocenie tegoż sądu obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, zgodnie z § 3 rozp. MI z 2003. W obszarze tym znajdują się działki dostępne z ul. [...] (bezpośrednio i poprzez drogi wewnętrzne – [...],[...]). Sąd a quo podzielił ocenę organu odwoławczego, że analiza jest obszerna, szczegółowa, przejrzysta i przedstawia wartość dowodową wystarczającą do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie doprowadzi do naruszenia istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego.

Po dokonaniu oceny ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy sąd pierwszej instancji stwierdził, że mają one oparcie w wynikach analizy, a w konsekwencji uznał je za wyznaczone prawidłowo. Zdaniem tegoż sądu, przepisy rozp. MI z 2003, w tym jej § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 zostały zastosowane prawidłowo. W szczególności nie podzielono stanowiska skarżących, że jedynym punktem odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy mogła być działka sąsiednia, będąca ich własnością, ani też, że zastosowanie § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 było w niniejszej sprawie a limine wykluczone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K. Z. i W. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, a także uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. naruszenia prawa materialnego - w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa – w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator ustawy), tj.:

1) brak zastosowania art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i wskutek tego błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie pojęcie "działka sąsiednia" należy odnosić do całości działek wykazanych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003, w sytuacji, w której zawarta w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp delegacja ustawowa nie upoważniała ministra ani do definiowania użytego w ustawie pojęcia "działka sąsiednia" ani do przekazania kompetencji (subdelegowania) takiego określenia, ustalenia obszaru

analizowanego, organowi wydającemu decyzję;

2) brak zastosowania art. 92 ust. 2 Konstytucji RP i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003, w sytuacji, w której zawarta w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp delegacja ustawowa nakazywała określenie bezpośrednio w rozporządzeniu wymagań dotyczących ustalania parametrów wskazanych w art. 61 ust. 7 Upzp linii, a jednocześnie nie zawierała upoważnienia do subdelegowania tej kompetencji, podczas gdy § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 zawiera stwierdzenie: "W celu ustalenia wymagań... właściwy organ wyznacza...",

3) niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 w sytuacji, w której:

a) wielkości parametrów wskazanych w art. 61 ust. 7 Upzp można było ustalić bezpośrednio według parametrów właściwych dla działki skarżących wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, względnie stosownie do § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozp. MI z 2003,

b) przepisy te zostały wydane z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp, gdyż w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, delegacja ta nie upoważniała do subdelegowania na organy kompetencji w zakresie sporządzania analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 oraz określania przez organ tych parametrów w sposób odmienny od zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w sytuacji, w której istnieje nieruchomość sąsiednia pozwalająca na takie wyznaczenie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, tj.:

art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i art. 7 Ppsa poprzez brak rozpoznania zarzutów skargi i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawarcie w uzasadnieniu wewnętrznie sprzecznych twierdzeń w sytuacji, w której skarżący podnieśli i uzasadnili prawnie swoje zarzuty, a sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do prawnego uzasadnienia stanowiska skarżących i nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska, lub zajęte stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne,

naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo "naruszenia przez art. 77 K.p.a. w sytuacji,

w której kluczową przesłanką wydania zaskarżonej decyzji był ustalenie", czy

ul. [...] należy do kategorii dróg publicznych, a w aktach administracyjnych brak dokumentu, który potwierdzałby, że została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Wobec faktu, że część zarzutów kasacyjnych dotyczy zgodności z Konstytucją RP

przepisów mających zastosowanie w sprawie, skarżący kasacyjnie wnieśli o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisu § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz art. 61 ust. 6 i 7 tejże ustawy i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa.

Skarżący kasacyjnie wnieśli również o uchylenie wyroku w trybie art. 179a Ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego zawiera rozwinięcie podstaw kasacyjnych. W ocenie skarżących zaburzony zostaje istniejący ład przestrzenny oraz występuje konflikt pomiędzy tzw. wolnością zabudowy (przyszłego inwestora), a już zrealizowanym w sposób trwały prawem zabudowy obecnych mieszkańców i ich prawem do zamieszkiwania w istniejącym ładzie przestrzennym oraz do zachowania intymności w korzystaniu z własnej nieruchomości.

Dalej strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że uchybienie sądu w zakresie nieuchylenia decyzji w sytuacji braku w aktach dokumentów dotyczących zaliczenia danej drogi do kategorii dróg publicznych miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro kwestia dostępu do drogi publicznej jest kluczowa dla możliwości wydania warunków zabudowy, a sąd sam stwierdził, że istnienie uchwały organu stanowiącego odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego jest kluczowe dla uznania danej drogi jako drogi publicznej. W tym aspekcie przywoływano motywy wyroku II SA/Kr 1285/07 wydanego w innej sprawie.

W odpowiedzi uczestnika – Spółki [...] S.A. w [...] – na skargę kasacyjną wniesiono o: 1) jej oddalenie wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia; 2) przeprowadzenie rozprawy; 3) nieuwzględnienie wniosku skarżących o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści określonej w skardze kasacyjnej.

Zdaniem tegoż uczestnika przyjęcie wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp zaproponowanej przez skarżących kasacyjnie prowadziłoby do wniosku, że w przypadku w którym nieruchomość bezpośrednio sąsiadująca z terenem przyszłej inwestycji jest zabudowana, wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie analizy zabudowy na działkach znajdujących się w tym obszarze byłoby bezprzedmiotowe. Wówczas bowiem przyszła zabudowa musiałaby powielać parametry zabudowy na działce bezpośrednio z nią graniczącej.

Inwestor podnosi dalej, że skarżący pomijają również fakt, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. K 17/08, którym stwierdzono zgodność art. 61 ust. 6 i 7 Upzp z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, dokonana została ocena zgodności treści rozp. MI z 2003 z treścią zawartego w Upzp upoważnienia do wydania tego rozporządzenia. W ocenie uczestnika natomiast to, czy ul. [...] jest drogą publiczną nie jest wcale kwestią sporną. Zwraca on uwagę, że skarżący kasacyjnie wcale nie twierdzą, że ul. [...] nie jest drogą publiczną, a podnoszą jedynie, że w aktach brak jest uchwały o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku odwoławczym.

Sąd postanowił zobowiązać SKO w [...] do uzupełnienia akt sprawy w terminie 7 dni o przesłanie kopii uchwały w przedmiocie zaliczenia ul. [...] w [...] do kategorii dróg publicznych, względnie do nadesłania innego dokumentu prawnego, którego wynikałby taki jej charakter. W tym celu odroczono ogłoszenie wyroku.

SKO w [...] nadesłało potwierdzoną kopię uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr XX/103/86 z dnia 28 maja 1986 r. w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg miejskich oraz gminnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają charakter tzw. wynikowy, tj. określają formę orzekania przez sąd administracyjny, który – w pierwszym przypadku – oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części, a w drugim – w odniesieniu do zaskarżonej decyzji lub postanowienia – uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości, jeśli uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. W skardze kasacyjnej jako naruszony przez organy wskazano art. 77 K.p.a., w jej uzasadnieniu – powołując się na argumentację zawartą w wyroku II SA/Kr 1285/07 – wywodzono, że w aktach sprawy brak jest wskazania numeru uchwały, konkretnych danych dotyczących linii rozgraniczających, a sąd miał dać pierwszeństwo stwierdzeniu, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest spełniona w sposób oczywisty, uznając iż status ulicy [...] w [...] nie budzi wątpliwości. Rzecz jednak w tym, że tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w powyższym aspekcie z powodu formalnego. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się tu wątpliwości. W szczególności nie sposób rozstrzygnąć, czy stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzut np. naruszenia art. 77 § 1 czy art. 77 § 4 K.p.a. Te okoliczności powodują, że w konsekwencji zarzut naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mógł okazać się skuteczny.

Na marginesie powyższych uwag oraz stwierdzeń zawartych w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną odnośnie znajdowania się w aktach sprawy dokumentu urzędowego, z którego treści wynikać ma, że ul. [...] w [...] jest drogą publiczną, wypadnie zauważyć, że sami skarżący kasacyjnie jako swój adres zamieszkania podają posesję położoną przy ul. [...] w [...]. Co się zaś tyczy powoływania się w skardze kasacyjnej na wyrok II SA/Kr 1285/07, to nie zapadł on w granicach tej samej sprawy, nadto dotyczył legalności budowy ogrodzenia od strony miejsca publicznego.

Wypadnie także zauważyć, że sąd wojewódzki uznał za oczywisty fakt spełniania przesłanki dostępu do drogi publicznej przyjmując bezpośrednie sąsiedztwo działki inwestycyjnej do drogi publicznej – ul. [...], a co się zaś tyczy jej statusu to powołano się na publikowany w BIP (Biuletynie Informacji Publicznej) wykaz dróg publicznych. Z nadesłanej przez SKO w [...] – na żądanie Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchwały Nr XX/103/86 Narodowej Rady Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. wynika m. in., że do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ul. [...] (§ 1 ust. 2 w zw. z pkt 3 l.p. 221 zał. Nr 1 do cyt. uchwały). Uchwałę powyższą podjęto na podstawie art. 7 ust. 2 Udp, wedle jego ówczesnego brzmienia "Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego". Organ podejmujący tę uchwałę z mocy art. 26 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) miał uprawnienia wojewódzkiej rady narodowej. Powyższa uchwała Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., nie utraciła mocy prawnej i znajdujący się tam wykaz dróg w aspekcie zaliczenia ul. [...] do dróg lokalnych miejskich uznać wypadnie w tym zakresie za wiążący. Należy w tym względzie przywołać ustawę z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872), której art. 103 ust. 2 określa, że "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 01.01.1999 r. drogami gminnymi". Z tych wszystkich względów kwestia braku w aktach sprawy dokumentu – źródłowej uchwały o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, skoro ma ona charakter źródła prawa lokalnego, nie mogła mieć znaczenia dla uznania trafności zarzutu naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 7 Ppsa poprzez brak rozpoznania zarzutów skargi i brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, a także "zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznych twierdzeń". Z art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to winien w pełnym zakresie badać zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśniono, że brak związania granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakiego to naruszenia prawa sąd wojewódzki miał nie uwzględnić z urzędu, nadto nie wynika z jej uzasadnienia, aby podnoszony był zarzut wykroczenia przez sąd a quo poza granice sprawy. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., II OSK 1222/18, CBOSA.nsa.gov.pl), tymczasem skarga kasacyjna przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu, w istocie zdaje się dezawuować ustalenia faktyczne odnośnie charakteru prawnego ul. [...] jako drogi publicznej.

Dla sądu wojewódzkiego, a uprzednio dla orzekających w sprawie organów, status ul. [...] w [...] jako drogi publicznej miał charakter kwestii notoryjnej. Wyjaśnienie tej kwestii – jak to wskazano w pkt B niniejszego uzasadnienia – w kontekście stawianych w skardze kasacyjnej przypuszczeń o braku stosownej uchwały zaliczającej tę ulicę do kategorii dróg publicznych, czy innych supozycji odnośnie skutków "przedłużania "tej ulicy", zdaniem Sądu Naczelnego nie pozwala na to, aby uznać skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wobec jakoby wewnętrznych sprzeczności uzasadnienia kwestionowanego wyroku.

D. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania sądu wojewódzkiego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku II SA/Kr 373/17 w oznaczonych aspektach (odnośnie do art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp czy też statusu ul. [...]) budzi duży niedosyt i wątpliwości ma charakter subiektywny i samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. W zaskarżonym wyroku wskazano podstawę rozstrzygnięcia (art. 151 Ppsa) oraz wyłuszczono dostatecznie komunikatywnie przyczyny, dla których uznano skargę za niezasadną.

E. Co się tyczy podniesienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 7 Ppsa, z którego to ostatniego przepisu wynika, że sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu, w skardze kasacyjnej nie zawarto żadnego uzasadnienia takiej postaci podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się żadnego uchybienia art. 7 Ppsa, z którego wynika tylko tyle, że sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżony wyrok wydano na pierwszym posiedzeniu sądu wojewódzkiego.

F. Część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podlega łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, odnosi się to przede wszystkim do zarzutu braku zastosowania art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i wskutek tego błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie naprowadzają, że zawarta w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp delegacja ustawowa nie upoważniała właściwego ministra do definiowania pojęcia "działka sąsiednia", nie dopuszczała przekazania kompetencji takiego określenia, ustalenia obszaru analizowanego. Dalej podnoszą zarzut niewłaściwego zastosowania § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003, podczas gdy można było ustalić kryteria zabudowy według parametrów, jak dla działki skarżących. Z tymi zarzutami konweniuje wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, aby zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie zgodności z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisu § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 i 7 Upzp.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Art. 193 Konstytucji RP upoważnia każdy sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego m. in. z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że jednym z warunków koniecznych do wystąpienia z takim pytaniem jest powstanie – w ocenie składu orzekającego w danej sprawie – wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów czy aktów normatywnych. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu. Sąd nie jest w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2004 r., OSK 533/04, ONSAiwsa 2005, nr 1, poz. 11), nie musi więc kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy czy akty normatywne są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji, wystarczy, że da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów czy aktów normatywnych z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie sądów administracyjnych są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. 2019 r., poz. 2167), a więc dokonują jej wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

G. W ocenie Sądu w tym składzie brak uwzględnienia wniosku skarżących kasacyjnie o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym zakresie znajduje swe uzasadnienie w okoliczności podniesionej w odpowiedzi uczestnika postępowania (inwestora) na skargę kasacyjną. Istotne jest bowiem to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 lipca 2010 r., sygn. K 17/08 (OTK-A 2010, nr 6, poz. 61) stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 6 i 7 Upzp są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach tego wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie odnosił się do problematyki sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy, w przypadku braku dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trybunał podkreślił w nim, że Upzp nie zawiera definicji "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", zaś brak w przepisach ustawy wymogu wyznaczenia jakiegoś konkretnego obszaru do analizy dla celów wydania decyzji o warunkach zabudowy ani tym bardziej sposobu jego ustalania, co może budzić pewne wątpliwości, nie oznacza jednak, że normatywny zasięg ustawy, jak też wytycznych wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp nie może być przedmiotem wykładni w orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymóg wskazania jedynie jednej działki sąsiedniej (a więc literalnego stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp) ograniczałby w nieproporcjonalny sposób prawo inwestora do zabudowy terenu, może mieć jednak znaczenie przy zabudowie rozproszonej. Już art. 61 ust. 1 Upzp daje pewną swobodę w wyznaczeniu powierzchni poddanej analizie, jak i liczbie działek sąsiednich, których parametry mają stanowić podstawę ustaleń dla organu administracji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa, zaś ocena w tym zakresie jest dokonywana zawsze dla określonego stanu faktycznego, przy czym wyznaczenie większego lub też mniejszego obszaru analizowanego będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie. W wyroku K-17/08 nawiązując do judykatury, Trybunał Konstytucyjny zauważał, że orzecznictwo, chroniąc konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, szeroko interpretując pojęcie "działki sąsiedniej" i zakładając, że chodzi nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 Upzp. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym. Pozytywnie Trybunał Konstytucyjny odniósł się przy tym do jak najszerszego wyznaczania granic obszaru analizowanego. Taka wykładnia zmierza według tegoż Trybunału do prawidłowej realizacji celów ustawy planistycznej. Z dalszych motywów wyroku K-17/08 wynika, że nawet gdyby właściwe rozporządzenie nie zawierało obowiązku wyznaczenia wokół działki obszaru analizowanego, to i tak z ustalonego brzmienia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp wynika obowiązek wyznaczenia szerokiego obszaru wokół działki objętej wnioskiem inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko brania pod uwagę działek przyległych do nieruchomości przeznaczonej pod nową zabudowę.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności powodują, po pierwsze, brak wątpliwości, aby kierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne o zakresie wyłuszczonym w skardze kasacyjnej, a po drugie, czynią nietrafnym wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

H. Nie jest trafny zarzut braku zastosowania art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, z których to przepisów wynika odpowiednio, że "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu" oraz "Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi". Rozp. MI z 2003 zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp przez właściwego ministra, który nie przekazał swych kompetencji do jego wydania innemu organowi, nie zachodził przeto – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – przypadek subdelegacji do wydania powyższego rozporządzenia. Subdelegacji do wydania rozporządzenia nie można utożsamiać z treścią rozp. MI z 2003, z którego wynika obowiązek właściwego organu wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp.

I. W dalszej konsekwencji nie są trafne zarzuty zasadzające się na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W myśl § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". W judykaturze wskazuje się, że dla realizacji upoważnienia ustawowego zawartego w art. 61 ust. 6 i 7 Upzp niezbędnym było nawiązanie do znajdującego się w sąsiedztwie terenu. Teren taki rozp. MI z 2003 określiło mianem "obszaru analizowanego", traktując obszar ten jako punkt odniesienia dla rozstrzygnięcia czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może być w danym terenie realizowana, a jeśli tak, to na jakich warunkach. W konsekwencji w rozporządzeniu zaszła potrzeba określenia granic tego obszaru, co zostało uczynione poprzez wyznaczenie minimalnych granic "obszaru analizowanego". W judykaturze prowadziło to do wniosku, że zatem stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury wprowadzając pojęcie obszaru analizowanego i ustalając jego granice nie przekroczył upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 61 ust. 6 i 7 Upzp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2007 r., II OSK 116/06, LEX nr 356660). Powyższy wywód podziela Sąd w tym składzie i uznaje za własny.

J. Zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp odnoszący się do tzw. "dobrego sąsiedztwa" skarżący kasacyjnie sprowadzają do zakazu rozszerzającej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", eksponując własne interesy sprowadzające się do potrzeby ochrony swej prywatności oraz do zachowania zastanego stanu zagospodarowania przestrzeni. Tak rozumianej wykładni cyt. przepisu Sąd w tym składzie nie podziela, albowiem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp obecnie nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Dominuje w judykaturze podejście, w którym przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (LEX nr 1145557) pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13, LEX nr 1493701).

Sąd w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze, w których wskazuje się, że: przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią; przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r., II OSK 502/13, LEX nr 1664503); pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12, LEX nr 1444506); kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, LEX nr 1452833); wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904).

K. Z tenoru skarżonego wyroku wynika, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek Spółki wyznaczono obszar analizowany wokół terenu działek inwestycyjnych, a sąd wojewódzki ocenił tę analizę jako prawidłową. Sąd pierwszej instancji wywodził, że po dokonaniu analizy parametrów nowej zabudowy uznano je za spełniające wymogi wynikające z dopuszczalnych przepisami § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003 odstępstw, a podstawowa przesłanka warunkująca ich zastosowanie (dopuszczalne odstępstwo, o ile wynika to z analizy) została spełniona. W wyroku stwierdzono dalej, że parametry nowej zabudowy w istocie są bliskie wielkościom średnim dla parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. WSA w Krakowie w kolejnych wywodach szczegółowo roztrząsał ustalenia znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektonicznej (s. 13-14). W skardze kasacyjnej stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania przywołanych powyżej przepisów rozp. MI z 2003, wbrew jednak obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Uniemożliwia to Sądowi Naczelnemu możliwość jej rozpatrzenia.

L. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.