Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 330/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 529/14 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 529/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Burmistrz Skarszew, po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w G. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie trzech elektrowni wiatrowych z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...], obr. S., gmina S.. O fakcie wydania powyższej decyzji podano do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia, a także została ona skutecznie doręczona właścicielom działki nr [...] i [...] oraz wnioskodawcy. Decyzja ta stała się ostateczna.

A. S. we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Burmistrza Skarszew z dnia [...] lutego 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 61a i art. 28 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Skarszew z dnia [...] lutego 2008 r. Wskazano bowiem, że wnioskodawca jako właściciel działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] objętą inwestycją nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., który uprawniałby go do skutecznego kwestionowania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ zauważył, że w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stroną postępowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek.

Po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym twierdził, że posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji Burmistrza Skarszew a planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że w sprawie wystąpiły przyczyny o charakterze podmiotowym uniemożliwiające organowi wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Skarszew z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i uzasadnione w świetle obowiązujących przepisów prawa. Z akt sprawy wynikało, że wnioskodawca nie brał udziału w dotychczasowym postępowaniu, nie powoływał się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych wnioskiem. Wnioskodawca nie udowodnił także wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość będącą w jego posiadaniu. Nie wykazał w badanej sprawie istnienia interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Organ zwrócił uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając z urzędu w trybie nadzwyczajnym w sprawie o sygn. akt [...] w dniu [...] października 2013 r., w drodze decyzji administracyjnej stwierdziło, iż decyzja Burmistrza Skarszew [...] z dnia [...] lutego 2008 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr [...] i [...] w obrębie S. gmina S. wydana została z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie A. S. (dalej jako skarżący) zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie przepisu art. 61a K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 61 § 4 i art. 91 § 3 K.p.a. organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia pełnego katalogu podmiotów, których prawa rzeczowe i obligacyjne do nieruchomości mogą być przedmiotem ograniczenia wskutek wydania decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla innej nieruchomości. Skarżący stwierdził, że był legitymowany do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. skarżący wyjaśnił, że należąca do niego działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a wiatrak ma być usytuowany w odległości 30 m od granicy z jego działką, co uniemożliwi mu inwestowanie na niej. Nadto wskazał on, że w 2013 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na budowę siedliska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 października 2014 r. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 529/14, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r.

Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 61a § 1 i art. 28 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.) stwierdził, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Sąd zauważył, iż orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd podkreślił, że według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności procesowych, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem Sąd uznał, że konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Według Sądu, ujawnione okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego skarżącego należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami dowodowymi określonymi w K.p.a. Wobec tego odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego ze względu na brak interesu prawnego skarżącego już na etapie wstępnym była przedwczesna i wydana z naruszeniem przepisu art. art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ nie rozważył bowiem wszystkich istotnych okoliczności i regulacji prawnych konstytuujących jego interes prawny. Również z naruszeniem przepisów procesowych przerzucił ciężar wykazania interesu prawnego na wnioskodawcę, podczas gdy obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Sąd podkreślił, że przepisy K.p.a. nie ograniczają inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie. Ustaleniu prawidłowego i kompletnego kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, w tym środki przedstawione przez podmioty ubiegające się o udział w postępowaniu.

Sąd wyjaśnił, że uprawnionym do wszczęcia postępowania nieważnościowego jest co do zasady strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 347/06, Lex nr 340207, zgodnie z którym nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W każdej sprawie tą kwestię należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Analizując kwestię interesu prawnego skarżącego Sąd wyjaśnił, że krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p., jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., gdyż u.p.z.p. nie przewiduje dodatkowych regulacji co do przyznania określonym podmiotom statusu strony postępowania. Dalej Sąd wskazał na pogląd zgodnie z którym właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestnictwa jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04).

Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji mogą być nie tylko podmioty sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomościami objętymi lokalizacją, ale także położone w dalszej odległości, o ile inwestycja należy do tej kategorii obiektów, że może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość. Konsekwencją tak rozumianego pojęcia strony jest przyjęcie, że dla osób na których nieruchomościach nie jest realizowana inwestycja, przyznanie statusu strony jest możliwe w sytuacji gdy lokalizowana inwestycja oddziałuje bądź może oddziaływać na ich nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2011 r., II SA/Rz 1204/10; wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 804/10). Decydujące znaczenie przy ocenie takiego oddziaływania ma rodzaj i zasięg planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości objętej inwestycją względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją. W tej sytuacji, zadaniem organu, w zakresie oceny statusu wnioskodawcy jako strony postępowania było ustalenie przede wszystkim charakteru tego sąsiedztwa, w tym położenia nieruchomości wnioskodawcy w stosunku do nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja. Organ nie przeanalizował wpływu inwestycji na otoczenie, czyli na nieruchomości sąsiednie, w tym działkę skarżącego i nie poczynił ustaleń, które pozwoliłyby na ocenę oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Skoro przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą mieć właściciele działek sąsiadujących z planowaną lokalizacją, to tym samym może im również przysługiwać przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w sytuacji, gdy nie brali oni udziału na etapie postępowania zwyczajnego. Kwestia ta wymagała w przedmiotowej sprawie szczegółowego wyjaśnienia.

Sąd zalecił organowi aby ustalił usytuowanie nieruchomości skarżącego względem planowanej inwestycji i zbadał czy planowana inwestycja wywiera wpływ na nieruchomość skarżącego. Wpływ taki wiązać się może m.in. z hałasem generowanym przez planowane obiekty, oddziaływującym na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazywane przez skarżącego – prawo własności nieruchomości (działki nr [...]) położonej bezpośrednio przy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja (działka nr [...]), odległość planowanej elektrowni wiatrowej – 30 m od granicy z nieruchomością skarżącego oraz możliwość realizacji na nieruchomości skarżącego zabudowy siedliskowej, wskazywałyby na wpływ inwestycji na nieruchomość skarżącego. Oceniając wpływ na nieruchomość sąsiednią uwzględnić należy, nie tylko aktualne zagospodarowanie tej nieruchomości, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) które ustanawiają normy hałasowe dla zabudowy zagrodowej. Organ winien wyjaśnić czy w sprawie nie zachodzi inna podstawa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania – rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, rozstrzygającą kwestię nieważności decyzji. Przez inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których jest mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy bowiem rozumieć takie sytuacje, które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 28 i art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływana jako K.p.a.) polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji wskutek wadliwej wykładni art. 61a K.p.a., że orzekające w sprawie Kolegium niewłaściwie zastosowało art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 28 K.p.a., przyjmując wywiedzioną z tych przepisów normę za podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przypadku braku u wnioskodawcy interesu prawnego, co doprowadziło do zanegowania przez Sąd I instancji możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi brak interesu prawnego u wnioskodawcy, a w konsekwencji spowodowało oparcie wyroku na błędnie zrekonstruowanym stanie prawym sprawy administracyjnej.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium zakwestionowało przyjętą w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i zakres zastosowania normy przepisem tym wyrażonej.

Kolegium zwróciło uwagę, że w Sąd I instancji przywołując pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z 21 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 147/10, uznał, że w przypadkach gdy legitymacja procesowa wnioskodawcy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wątpliwa i wymaga zweryfikowania poprzez przeprowadzenie przez organ czynność wyjaśniających, nie jest możliwa odmowa wszczęcia postępowania. W takich przypadkach w ocenie WSA w Gdańsku organ powinien bowiem wszcząć postępowanie, przeprowadzić niezbędne postępowanie dowodowe, a dopiero następnie formułować oceny co do interesu prawego wnioskodawcy. Art. 61a § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. miałby zatem, zdaniem Sądu, I instancji znajdować zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy brak interesu prawego u wnioskodawcy jest ewidentny, oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z taką wykładnią art. 61a K.p.a., zdaniem Kolegium, zgodzić się nie można.

Mając na uwadze treść art. 61a § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że przepis ten dodany do K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. formułuje uniwersalną (wyjątkiem jedynie art. 149 § 3 K.p.a.) podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tych wszystkich przypadkach, gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych postępowanie to jest niedopuszczalne i nie może być wszczęte. Rozstrzygnięcie organu formułowane w oparciu o wyrażoną tym przepisem normę stanowi zatem wyraz formalnej oceny przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którego prowadzenie, czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym, występuje jednostka powołując się na swój interes prawny. Wydaje się, że istotę tej regulacji stanowi, stworzenie mechanizmu pozwalającego na odmowę wszczęcia postępowań bezprzedmiotowych, to znaczy takich w których już na etapie wszczęcia brak jest któregoś z elementów konstruujących sprawę indywidualną mogącą być potencjalnie przedmiotem postępowania (np. brak normy pozwalającej wydać decyzję, brak przedmiotu z którym powiązane są prawa i obowiązki, brak podmiotu, którego prawa i obowiązki można by ukształtować lub który legitymowany jest by zastosowania normy żądać).

W świetle art. 6 i art. 7 K.p.a. jest rzeczą oczywistą, że rozstrzygnięcie formułowane na podstawie art. 61a K.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu i opierać się musi na udokumentowanych w aktach sprawy ustaleniach w zakresie tych aspektów stanu faktycznego i prawego sprawy, które przesadzają o dopuszczalności prowadzenia postępowania. Nie jest zatem tak, jak zdaje się twierdzić Sąd I instancji, że oceny formułowane dla potrzeb zastosowania art. 61a K.p.a. nie są poprzedzone sformalizowanymi czynnościami organu, przy których podejmowaniu wnioskodawca ma prawo aktywnie uczestniczyć. Prawo do udziału w czynnościach organu przewidziane w art. 10 K.p.a. nie doznaje tu zatem ograniczenia. Nie ma także racji Sąd I instancji uznając, że możliwe są przypadki, gdy zastosowanie art. 61a K.p.a. nie będzie w ogóle poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi organu (Sąd postuluje zastosowanie art. 61a K.p.a. tylko do takich przypadków - por. s. 7 uzasadnienia wyroku). Zawsze bowiem odmawiając wszczęcia postępowania organ musi zweryfikować podstawy prawne i faktyczne ewentualnego postępowania. Co ważne, postulowane przez Sąd I instancji rozróżnienie przypadków "oczywistych" i nieoczywistych", z których tylko te pierwsze dawałyby podstawę do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., nie doznaje wsparcia w samej treści omawianego przepisu. Art. 61a § 1 K.p.a. nie kategoryzuje podstaw swego zastosowania poprzez odniesienie się do zakresu czynności wyjaśniających jakie przedsięwziąć należy by ustalić niedopuszczalności prowadzenia postępowania, m.in. z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z regułą wykładni ujętą słowami lege non distinguente nec nostrum est distinguere wprowadzanie takiego zróżnicowania przesłanek zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. w drodze wykładni jest niedopuszczalne. Dla odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawego po stronie wnioskodawcy zgodnie z prawidłowo interpretowanym art. 61a § 1 K.p.a. nie ma więc znaczenia, czy kwestia ta wymagała mniej lub bardziej rozbudowanych czynności wyjaśniających. Ich niekompletność może oczywiście stanowić podstawę do stawiania organowi zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 61a oraz art. 28 K.p.a. nie jest to jednak powód by negować samą możliwość zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. w przypadku gdy brak legitymacji procesowej wnioskodawcy znajdzie potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Brak jest także dostatecznych podstaw by inaczej interpretować art. 61a K.p.a. w zależności od tego czy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym. Wydaje się nawet, iż zwłaszcza w przypadku postępowania prowadzonego z wniosku strony w trybie nadzwyczajnym, do wszczęcia postępowania może dojść jedynie wówczas, gdy organ pozytywnie zweryfikuje legitymację procesową wnioskodawcy. Taka interpretacja podyktowana jest szczególnym w świetle treści art. 16 § 1 K.p.a., nadzwyczajnym charakterem takiego postępowania.

Kolegium zwróciło uwagę, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym od lat spornym jest na ile kwestia interesu prawego może być pozostawiana ocenom dokonywanym na etapie badania dopuszczalności postępowania, na ile zaś powinna być przedmiotem merytorycznych dociekań organu dokonywanych już w toku wszczętego postępowania. Spór ten biorąc za swe podstawy dwie koncepcje strony postępowania, obiektywną i subiektywną (procesową), nie doczekał się jednoznacznych rozstrzygnięć. Wydaje się jednak, że wprowadzając do K.p.a. art. 61a, w którym jako jedyną sformułowaną wprost przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazano właśnie brak przymiotu strony u wnioskodawcy, ustawodawca wyraźnie opowiedział się za stworzeniem organom administracji publicznej podstawy prawnej dla odmowy wszczęcia postępowania w każdym przypadku, gdy okazuje się, że podmiot żądający postępowania nie ma interesu prawnego w sprawie. Nie wydaje się przy tym, by można było twierdzić, że prawo wnioskodawcy do obrony swego interesu doznaje w ten sposób ograniczeń, zważywszy na wymóg uzasadnienia wydawanego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. postanowienia, oparcia go na wyczerpująco dla potrzeb zastosowania tej normy ustalonym stanie faktycznym i prawnym wraz z prawem wnoszenia środków zaskarżenia. Sąd I instancji zdaje się tej okoliczności nie dostrzegać wspierając swe stanowisko poglądami wyrażonymi w orzecznictwie NSA jeszcze przed zmianą K.p.a. z kwietnia 2011 r., a formułowanymi na tle wykładni art. 157 § 3 K.p.a. Co prawda stanowisko to powtórzono także już na tle art. 61a K.p.a. (por. wyrok NSA z z dnia 25 lutego 2014 r. II OSK 2271/12), to jednak, w ocenie skarżącego kasacyjne, nie doznaje ono dostatecznego uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym.

W świetle powyższej argumentacji brak było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylenia obu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Błędna - zawężająca wykładnia art. 61a K.p.a. dokonana przez Sąd I instancji doprowadziła do błędnej rekonstrukcji podstaw prawnych rozstrzyganej sprawy, a w konsekwencji do przypisania orzekającemu organowi naruszeń prawa, których się nie dopuścił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61a § 1 K.p.a. Istota podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się bowiem do oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową." W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy wnioskodawca może być uznany za stronę postępowania wymaga dokonania analizy dokumentacji w celu ustalenia parametrów planowanej inwestycji i oceny, czy inwestycja ta będzie skutkowała oddziaływaniem na nieruchomość wnioskodawcy. Dokonanie tych ustaleń z pewnością nie sprowadza się do dokonania prostych czynności organu administracji publicznej. Proste czynności organu administracji mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Wnioskodawca jest bowiem właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją.

Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że ustalenia pozwalające ocenić, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego posiada przymiot strony powinny zostać poczynione w już wszczętym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.