Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2581/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151 a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 62 ust 1,  art. 66  ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana M. K., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 kurników do chowu kurcząt o liczbie stanowisk 40000 sztuk każdy wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w jednostce ewidencyjnej [...] [...] obręb [...] [...], pow. [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana M. K. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Organ I instancji chronologicznie przedstawił przebieg postępowania i opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że odmawiając realizacji przedsięwzięcia wziął po uwagę uwarunkowania środowiskowe a także społeczne. Wskazał, że załączony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami jest mało miarodajny i nie określa w sposób precyzyjny możliwości łagodzenia konfliktów społecznych, które niewątpliwie będą występowały w trakcie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Raport nie zawiera określenia jakie skutki spowoduje inwestycja dla właścicieli działek sąsiednich, dla gmin i całego regionu. Dalej podano, że udział społeczeństwa jest kluczowym elementem oceny oddziaływania na środowisko, a wszystkie uwagi i wnioski zgłaszane przez społeczeństwo mają charakter negatywny. Wójt Gminy [...] podzielił stanowisko organu opiniującego uznając, iż Państwowa Powiatowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. higieny środowiska - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zatem zasadnym jest uznanie stanowiska ww. organu i uwzględnienie go w niniejszej decyzji. Faktem bezspornym jest, że planowana inwestycja nie będzie obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie, głównie za sprawą uciążliwych odorów.

Odwołanie od decyzji, w ustawowo zachowanym terminie, złożył Pan M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szerokim uzasadnieniu odwołujący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, następnie podał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, a wydanie decyzji negatywnej może nastąpić wyłącznie w sytuacjach przewidzianych prawem, katalog podstaw wydania decyzji negatywnej ma charakter zamknięty. Według odwołującego nie wystąpiły żadne przesłanki warunkujące odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wobec czego nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Organ łamie obowiązujące przepisy ustawy ooś, samowolnie poszerza katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia o protesty społeczne i negatywną opinię PPIS, czyniąc ją wyłącznym dokumentem o mocy rozstrzygającej. Dalej wskazuje, że negatywna opinia PPIS, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów nie ma znaczenia wiążącego i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Wskazał, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii kształtuje w istocie treść wydawanej w danej sprawie decyzji administracyjnej. W jego ocenie to uzgodnienie wiąże Wójta Gminy [...], opinia natomiast ma charakter wyłącznie konsultacyjny lub doradczy. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Następnie wskazuje, że decyzja środowiskowa nie może być opierana na subiektywnych ocenach, co do możliwego oddziaływania inwestycja na poziom życia mieszkańców gminy. Wójt Gminy [...] według sobie tylko znanych kryteriów i zasad ocenił, iż inwestycja będzie powodować uciążliwości i zagrożenia zgłaszane przez społeczność lokalną i uznał arbitralnie, że jest to wystarczający argument do wydania decyzji negatywnej. Z treści raportu ooś wynika natomiast, że progi wyczuwalności węchowej emitowanych przez przedsięwzięcie podstawowych substancji nie będą przekroczone, w związku z czym przedsięwzięcie nie będzie uciążliwe zapachowo. Formułowanie przez organ domysłów i przypuszczeń w tym zakresie nie znajduje zaś potwierdzenia w zgromadzonym materiale do dowodowym i jest całkowicie chybione. Dalej podaje, że organ I instancji w sposób nieuprawniony wykroczył poza katalog przesłanek które winny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Wójt niewłaściwie ocenia wnioski zawarte w raporcie ooś, oceniając go bez jakiejkolwiek argumentacji i merytorycznego uzasadnienia mało miarodajnym, podczas gdy współdziałający organ uzgadniający RDOŚ przyjął go po dokonanych uzgodnieniach bez zastrzeżeń. Wójt zaś całkowicie pomija i ignoruje wydane w sprawie uzgodnienie. Postanowienie RDOŚ w [...] zakreśliło w sposób bardzo szczegółowy jak ma być przeprowadzona realizacja przedsięwzięcia, aby w żaden negatywny sposób nie wpłynęło obecnie i w przyszłości na środowisko. Organ I instancji dopuścił się błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w nieuzasadniony sposób pominął okoliczności mające istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, m.in. treść złożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Na koniec odwołujący stwierdza, iż dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków, złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty i uzupełnienia, stanowiące podstawę do wydania pozytywnej decyzji. Zdaniem odwołującego organ II instancji winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazało, że zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. dalej ooś lub ustawy). W ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia określa się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 ustawy). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. Dlatego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję (art. 72 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 71 ust., 2 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Planowane przez inwestora przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch kurników do chowu kurcząt o liczbie stanowisk 40000 sztuk w każdym wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 wskazanego wyżej rozporządzenia - zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjny.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc pozytywna decyzja wskazująca, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być realizowane na warunkach w niej określonych jest wydawana wówczas, gdy zostaną spełnione wymogi określone w art. 80 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa wart. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Według wymagań określonych przez ustawodawcę organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ wydający decyzję środowiskową opiera więc swoje ustalenia i oceny w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 ustawy ooś właśnie na treści raportu. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest zasadniczym dowodem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport sporządzony przez inwestora wchodzi w skład materiału dowodowego sprawy i mimo, iż jest sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, podlega w toku tego postępowania pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Raport powinien być wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Raport nie jest bowiem dokumentem urzędowym, a więc nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym (art. 76 k.p.a.), a w zakresie jego ustaleń faktycznych i prawnych może być kwestionowany przez inne strony postępowania, czyli podlega ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 615/11, LEXnr 1123134). Oznacza to, że nie powinien być uznany za środek dowodowy raport niespełniający ustawowych wymagań określonych w art. 66 ustawy.

Kolegium wskazało, że podzieliło stanowisko odwołującego, iż wskazane przez Wójta podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Ustawa w art. 81 przewiduje przesłanki wydania decyzji odmownej. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie dowodzi, że w spornej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Rację ma zatem Skarżący, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek warunkujących wydanie decyzji odmownej, a wskazanych wart. 80 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 1 - 3 ustawy ooś. Niemniej w ocenie Kolegium określone wprost w ustawie podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej (art. 80 ust. 2, art. 81 ustawy ooś) nie mają charakteru wyczerpującego, a dotyczą przypadków, gdy decyzja negatywna wydawana jest mimo tego, że nie ma wątpliwości co do kompletności wniosku i stanowiącego jego podstawę raportu oddziaływania na środowisko.

Po dokonaniu analizy treści sporządzonego w niniejszej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień Kolegium stwierdziło jednak, iż dokument ten w dalszym ciągu nie spełnia wymogów prawidłowości. Nie można zatem podzielić argumentu odwołującego, iż raport wraz z uzupełnieniem jest kompletny i winien stanowić podstawę wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołującego się, przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanymi uzupełnieniami nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy ooś. Raport nie zawiera bowiem oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś), a także analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy ooś). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś ustanawia wymóg umieszczenia w raporcie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko. Konstrukcja tego przepisu rozwija treść zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 813/16 (LEX nr 2461229) wyraził pogląd, iż "Ocena skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, o której mowa w art. 62 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinna uwzględniać identyfikację wszystkich potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami oraz zastosowanie instrumentów prawnych zgodnie z zasadami prewencji i przezorności, które będą stosowane w ramach realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia, minimalizacji bądź redukcji oddziaływań. Zaniechanie dokonania oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (kumulowania się oddziaływań) powoduje, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez brak wyjaśnienia i oceny okoliczności określonych wart. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, ww. ustawy z 2008 r."

W świetle powyższego, organ stwierdził, że skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi i przyszłymi przedsięwzięciami. W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość.

W niniejszej sprawie zarówno w raporcie, jak i w uzupełnieniu raportu brak jest analizy skumulowanych oddziaływań na środowisko, z uwzględnieniem inwestycji funkcjonujących już na tym terenie, jak i inwestycji planowanych. Raport w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, trudno ustalić czy na terenie na którym planuje się realizację planowanego przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania występują inne planowane, realizowane lub zrealizowane przedsięwzięcia podobnego typu, inne budynki inwentarskie czy inwestycje których oddziaływania mogą się kumulować z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Zauważyć należy, że o ile funkcjonowanie każdego przedsięwzięcia oddzielnie może nie spowodować naruszenia standardów jakości środowiska, o tyle łączna eksploatacja kilku przedsięwzięć tego samego rodzaju, może wywołać efekt skumulowany. Raport nie zawiera żadnej analizy i żadnych danych pozwalających ocenić czy nie dojdzie do skumulowanego oddziaływania emisji gazów i pyłów oraz emisji hałasu z planowanej inwestycji z emisjami z przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, a zatem ich nakładania się i tym samym negatywnego oddziaływania tak na środowisko, jak też warunki życia ludzi. Raport nie wyjaśnia również możliwości skumulowania uciążliwości odorowej. W raporcie stwierdzono jedynie (str. 26), iż do źródeł wytwarzających gazy złowonne/ odory na terenie gminy można zaliczyć oczyszczalnię ścieków przydomowych, oczyszczalnie ścieków, szamba, złe posadowienie systemu kanalizacyjnego, budynki inwentarskie oraz niezorganizowane źródła emisji gazów złowonnych z indywidualnych palenisk domowych. Trzeba podkreślić, że art. 62 pkt 1 lit. a ustawy nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm - substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Raport nie zawiera także żadnych informacji pozwalających ocenić, czy nie dojdzie do skumulowanego oddziaływania tych przedsięwzięć w zakresie zagospodarowywania nawozów naturalnych powstających w procesie hodowli zwierząt.

W przedmiotowej sprawie kwestia zagospodarowania nawozów naturalnych, które pochodzić mają z planowanej inwestycji powinna zostać wyjaśniona właśnie z punktu widzenia oddziaływania skumulowanego tej inwestycji z przedsięwzięciami, budynkami inwentarskimi już istniejącymi. W ocenie Kolegium Odwoławczego raport wraz z uzupełnieniami nie zawiera danych umożliwiających dokonanie takiej oceny, co oznacza, że inwestor nawet nie próbował poddać analizie tego zagrożenia dla środowiska w tym kontekście. O ile można zgodzić się, że raport wskazuje na jakich warunkach odbywać się może zagospodarowanie obornika w sposób niestanowiący zagrożenia dla środowiska, co byłoby wystarczające do oceny wpływu na środowisko planowanego pojedynczego przedsięwzięcia, o tyle nie jest to wystarczająca informacja w przedmiotowej sytuacji, w której dla inwestora powinno być oczywiste, że zachodzi potrzeba oceny skumulowanych oddziaływań co najmniej z istniejącymi już przedsięwzięciami także w zakresie zagospodarowywania nawozu. Inwestor w takim przypadku powinien wykazać, że na gruntach na których zamierza neutralizować obornik nie jest zagospodarowywany nawóz z innych inwestycji lub wykazać, że dysponuje możliwością przekazania nadmiaru obornika do zakładu gospodarowania odpadami. Konieczność wykazania braku takiego zagrożenia spoczywa na inwestorze i może okazać się, że dla wykluczenia negatywnej oceny oddziaływania na środowisko konieczne będzie przedstawienie chociażby umów zobowiązujących do zawarcia z konkretnymi podmiotami umów dzierżawy gruntu lub zagospodarowywania nawozu, mimo że inwestor nie ma pewności uzyskania pozytywnej decyzji środowiskowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2021/17 /LEX nr 2454684/). Wskazać należy, iż inwestor w raporcie podaje, że dla zagospodarowania całości wytwarzanych w fermie nawozów naturalnych (obornika) wymagana minimalna powierzchnia pól uprawnych i użytków rolnych zdolnych do nawożenia wyniesie ok. 226ha i nie dysponuje on areałem gruntów rolnych zdolnym do zagospodarowania obornika we własnym zakresie.

Bezspornym w ocenie Organu jest, że dokładne badanie miejsca wywożenia obornika ma olbrzymi wpływ na środowisko. Zgodnie z ustawą o nawozach i nawożeniu, Kodeksem dobrej praktyki rolniczej i Dyrektywą azotanową, dawka nawozu naturalnego zastosowana w ciągu roku me może przekraczać 170 kg azotu (N) w czystym składniku na 1 ha użytków rolnych. Ograniczenia te są podyktowane koniecznością ochrony środowiska, dlatego powinny być ściśle weryfikowane na etapie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest zwieńczeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, s. 199). Skład orzekający podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2593/16 /LEX nr 2332942/ iż przy zamierzeniu, które związane będzie z wytwarzaniem dużej ilości gnojowicy (tu: obornika), należy szczegółowo opisać miejsca jej magazynowania, a także sposób dalszego postępowania z nią. W raporcie należy zawrzeć mapy ewidencyjne z naniesionymi działkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, na których planuje się zastosowanie nawozów organicznych, wytwarzanych w wyniku procesu produkcyjnego. Jednocześnie należy zaznaczyć sposób użytkowania tychże gruntów poprzez wskazanie, które z nich stanowią grunty orne, łąki czy pastwiska. Ponadto koniecznym jest zaznaczenie na mapach wód powierzchniowych, tj. cieków i zbiorników wraz z rowami melioracyjnymi występujących na terenie przedmiotowych działek przewidzianych do nawożenia. Inwestor zobowiązany jest przedstawić alternatywny sposób pozbywania się odchodów zwierząt w sytuacji braku możliwości stosowania ich na własnych użytkach rolnych lub gruntach należących do innych podmiotów. Zgodnie z raportem ilość powstałego obornika musi być wywieziona na co najmniej 226 hektarów gruntów, a w aktach sprawy znajdują się oświadczenia rolników wsi [...] i [...] gm. [...] o braku zainteresowania odbioru obornika z terenu przedmiotowej fermy. Wskazać należy, iż stanowisko inwestora o prawidłowym zagospodarowaniu obornika budzi wątpliwości składu orzekającego, zwłaszcza, że w okolicznych wsiach powiatu [...] jest już duża koncentracja intensywnej produkcji drobiarskiej i chowu świń i lokalnie rolniczo zagospodarowanie odchodów kurzych może stwarzać problemy. Dołączone do uzupełnienia raportu ooś przedłożonego przez inwestora zgodnie z pismem Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia [...].02.2018 r. oświadczenia rolników zamieszkałych na terenie gminy [...], tj. w miejscowości [...], [...], [...] i [...] są zbyt ogólne. Nie wiadomym pozostaje gdzie grunty rolników deklarujących chęć odbioru obornika są położone, w jakiej odległości od terenu inwestycji; dochodzi zatem kwestia jego transportu i uciążliwości z tym związanych. Trudno również zweryfikować prawidłowość zawartych w nich danych. Dodatkowo należy ustalić czy na gruntach tych rolników nie dojdzie do kumulacji nawozów przyczyniających się do przenawożenia gleb prowadzących do zagrożeń chemicznych i mikrobiologicznych. Wskazać nadto należy, że przedmiotowe uzupełnienie do raportu nie zostało sporządzone i podpisane przez uprawnionego biegłego i nie ma mocy dowodowej. Podnieść należy, że wywóz obornika na pole powinien odbywać się w okresie od 1 marca do 30 listopada (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania /Dz. U. z 2014 r. poz. 393/), a zatem podczas ciągłej pracy brojlerów, jedna czwarta obornika musi być składowana i wykorzystywana rolniczo w następnym roku wegetacyjnym. Jakkolwiek inwestor deklaruje, że w okresie zimowy obornik będzie zbywany uprawnionym odbiorcom do przetwarzania jako odpad o kodzie 02 01 06 -odchody zwierzęce jednak nie przedstawił żadnej gwarancji nawiązania współpracy z takimi odbiorcami.

W ocenie Kolegium Odwoławczego raport wymaga uzupełnienia także w zakresie uciążliwości odorowych. Należy zauważyć, iż źródłem konfliktów społecznych są przede wszystkim uciążliwości odorowe, a brak jest przy tym unormowań prawnych parametryzujących wielkości dopuszczalnych stężeń tego rodzaju substancji zapachowych w powietrzu. Odory nie stanowią bezpośrednio substancji toksycznych dla człowieka i środowiska, ale znacznie pogarszają komfort życia, a stężenia głównych odorantów (amoniaku i siarkowodoru) mimo, że toksycznie nieszkodliwe, są wyczuwalne i uciążliwe. Ponadto pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych, raport - jako dokument wiedzy specjalistycznej - powinien uwzględniać wyniki badań naukowych w tym zakresie. W raporcie środowiskowym brak jest analizy aktualnych badań naukowych w zakresie analizy oddziaływania odorów na środowisko, co stwarza wątpliwości co do zgodności raportu z treścią art. 66 ustawy. Istotnie brak norm dopuszczalnych stężeń odorowych stanowi utrudnienie w określeniu zapachowej i uciążliwości fermy dla ludzi. Niemniej jednak w raporcie należy podjąć trud dokonania takiej analizy w oparciu o dostępne źródła naukowe, co pozwoli określić zakres koniecznych działań minimalizujących negatywny wpływ inwestycji na powietrze i jego komfort zapachowy. W raporcie przewidziano wprawdzie stosowanie priobiotycznych dodatków do pasz i/lub obornika, zmniejszających emisję gazów złowonnych nawet o 50%, nasadzenia zieleni izolacyjnej, a także zalecono stosowanie rozwiązań i działań przewidzianych w "Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", jednak nie skonkretyzowano o jakie rozwiązania zawarte w tym Kodeksie chodzi i w jaki sposób wpłyną one na uciążliwość odorową inwestycji. Dlatego też konieczne jest uzupełnienie raportu o kompleksowe ustalenia dotyczące oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na ludzi, a także określenie sposobów eliminacji lub ograniczenia szkodliwego oddziaływania odorów przy wykorzystaniu metod technicznych, biologicznych i organizacyjnych. Skoro masowa hodowla zwierząt nie jest obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie fermy za sprawą uciążliwych odorów oraz zanieczyszczeń wód, w tym w wyniku przenawożenia gleb, prowadzących do zagrożeń chemicznych i mikrobiologicznych i odzwierciedleniem występujących uciążliwości są liczne protesty mieszkańców wsi [...], stowarzyszenia i społeczeństwa to inwestor winien dokonać rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych, w tym sposobów minimalizacji wszelkich niedogodności spowodowanych zamierzeniem inwestycyjnym.

Jeżeli zaś uzupełniony w tej części raport budził będzie dalsze wątpliwości organu, to należy je wyeliminować poprzez dopuszczanie dowodu z opinii biegłego w zakresie merytorycznej analizy i oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ekspertyzy środowiskowej co do rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem tylko podmiot dysonujący wiedzą specjalistyczną może dostarczyć organowi wiadomości specjalnych, które pozwolą na jednoznaczną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia. Innymi słowy, jeżeli organ I instancji miał wątpliwości w zakresie opinii przedłożonej przez biegłego, mógł wezwać inwestora do jej uzupełnienia, czy też przeprowadzić inny dowód (dopuszczając dowód z opinii niezależnego biegłego) w zakresie uciążliwości odorowych. Organ I instancji tego nie uczynił a swoje rozstrzygniecie oparł jedynie na wskazaniach opinii organu opiniującego. W konsekwencji rację ma Skarżący, iż organ naruszył normy postępowania zakreślone wart. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium Odwoławczego, raport wymaga uzupełnienia we wskazanym powyżej zakresie, a następnie powtórzenia postępowania ocenowego, w szczególności powtórzenia postępowania z organami uzgadniającymi. Fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie dostrzegł wadliwości raportu i uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalnia organu od dokonania kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 k.p.a., obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym, nawet gdy organ uzgadniający nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach musi samodzielnie ocenić, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami. Niekompletność samego raportu powoduje, że dotychczasowe uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić przydatnej podstawy do przeprowadzenia prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Tym samym w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przedwcześnie przyjął, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ooś, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ I instancji nie dokonał należycie merytorycznej oceny raportu oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] uzgadniającego pozytywnie warunki środowiskowe. Skoro Wójt Gminy [...] wydał negatywną decyzję środowiskową, pozostającą w zasadniczej sprzeczności z wydanym wcześniej uzgodnieniem winien taką decyzję szczegółowo i należycie uzasadnić. Organ odmawiając ustalenia środowiskowych uwarunkowań winien rzetelnie ustosunkować się, odnieść się do odmiennych od organu współdziałającego uzgodnień, w oparciu o dane wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w tym z raportu. Zadaniem organu administracji jest zaś rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji.

Organ I instancji nie zakwestionował zaś skutecznie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, ani wariantu realizacji inwestycji proponowanego przez inwestora, nie podważył także skutecznie uzgodnienia organu współdziałającego, tj. RDOŚ w [...]. Wobec tego uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań określonych art. 85 ust. 2 pkt. 1 ustawy ooś.

Z treści art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy ooś wynika zaś jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było, aby w każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która wydana została po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, zostały zawarte informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, wskazanie w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, a także ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu inspekcji sanitarnej, a nadto uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4, czyli stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak rygorystyczne sformułowanie przepisu nie budzi wątpliwości, że wszystkie elementy w nim wskazane, powinny znaleźć swoją analizę w uzasadnieniu decyzji i to niezależnie od tego, czy decyzja jest pozytywna, czy negatywna. Wójt Gminy [...] nie porównał treści raportu z pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie, zaś sam sprzeciw lokalnej społeczności nie stanowi w żadnym przypadku normatywnej podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Reasumując organ wskazał, iż wobec przywołanych wyżej istotnych uchybień mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Kolegium Odwoławcze zobligowane było wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone wady postępowania, pociągające za sobą m.in. konieczność uzupełnienia raportu oraz przeprowadzenia ponownego uzgodnienia z RDOŚ i zaopiniowania przez PPIS stanowią bowiem uzasadnioną podstawę do podjęcia przez Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazane braki z uwagi na swój zakres i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie mogą być konwalidowane w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do WSA w Warszawie Pan M. K., zarzucają jej naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a, poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zachodziła konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. art. 136 § 1 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że organ odwoławczy - w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego posiada uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

3. art. 7 k.p.a, w zw. art. 77 § 1 k.p.a, w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w przypadku stwierdzenia na etapie postępowania odwoławczego jakichkolwiek braków w tym zakresie.

4. art. 12 § 1 k.p.a, poprzez pozorne powoływanie się na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności mających rzekomo istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i wskutek tego doprowadzanie do daleko idącej przewlekłości postępowania, pomimo tego, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zostały już dostatecznie wyjaśnione, co stwarza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

5. art. 66 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej w dalszej części "uioś", poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przedłożony w przedmiotowej sprawie raport ooś jest niekompletny z uwagi na brak analizy możliwego skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z innymi istniejącymi już przedsięwzięciami. Organ II instancji w sposób nieuzasadniony pominął fakt, że Inwestor wielokrotnie wskazywał, że w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie ma jakichkolwiek innych instalacji (istniejących, realizowanych lub- planowanych), dla których wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. stanowiących źródło oddziaływań skumulowanych, co wymagałoby przeprowadzania analizy, o której mowa w powyższej regulacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] celem jej ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ II instancji po raz kolejny w całości podzielił zasadność podnoszonych przez niego w treści odwołania zarzutów wskazując przy tym, że decyzja Wójt Gminy [...] jest decyzją wadliwą, ponieważ nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki negatywne, które przemawiałyby za koniecznością wydania decyzji odmownej (str. 5 decyzji, której dotyczy niniejszy sprzeciw). Wręcz przeciwnie, organ II instancji wyraźnie zaznaczył, że "Kolegium podziela stanowisko Odwołującego, iż wskazane przez Wójta podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody nie znajdują oparcia w przepisach prawa". SKO w [...] podkreśliło ponadto, że "analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie dowodzi, że w spornej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia".

W ocenie Skarżącego, organ II instancji, w kontekście jawnego lekceważenia przez Wójta Gminy [...] treści uprzedniej decyzji wydawanej przez SKO w [...] w przedmiotowej sprawie, zobligowany był do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a co za tym idzie, nie wystąpiły w sposób łączny przesłanki, o których mowa wart 138 § 2 k.p.a. Wszystkie kwestie, które wydają się być najistotniejsze, zostały już bowiem rozstrzygnięte przez SKO w [...]. Uchybienia proceduralne - których dopuścił się organ I instancji - nie mają z kolei wpływu na treść ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, jeżeli SKO w [...] na etapie rozpoznawania odwołania dostrzegło niekompletność zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, to zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a, organ odwoławczy mógł - a w odniesieniu do zasad wyrażonych wart. 7 i 12 k.p.a, nawet powinien był - przeprowadzić z urzędu postępowanie dowodowe zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Przedłożony przez Inwestora raport ooś jest kompletny w świetle przepisu art. 66 ust. 1 ooś i nie zawiera jakichkolwiek błędów czy to w zakresie konieczności oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko, czy też w zakresie "uciążliwości odorowych".

Organ II instancji trafnie dostrzegł, że raport ooś nie zawiera kompleksowej analizy możliwego oddziaływania skumulowanego, przy czym powyższe nie jest przejawem naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 8 ooś, tylko brakiem obowiązku dokonywania takiej oceny. W toku postępowania administracyjnego Inwestor wielokrotnie bowiem wskazywał, że w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia brak jest innych uwarunkowań stanowiących źródło oddziaływań skumulowanych, wymagających przeprowadzenia stosownej analizy. Obowiązek dokonania oceny tzw. oddziaływania skumulowanego, o którym mowa w art. 66 ust 1 pkt 8) uioś, odnosi się do konkretnych źródeł i instalacji, istniejących, realizowanych bądź planowanych, których kumulatywne oddziaływanie na środowisko -winno być przedmiotem analizy organu. Reasumując, obowiązek dokonania skumulowanej oceny nad którą szeroko rozwodzi się organ II instancji, zachodzi wówczas, gdy inne instalacje znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia albo, gdy planowane przedsięwzięcie znajduje się w obszarze oddziaływania tych innych instalacji. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie miała i nie ma miejsca. Brak jest podstaw, aby wymagać od Inwestora - na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 8) uioś - aby dokonał oceny możliwego oddziaływania skumulowanego na obszarze całej gminy, powiatu lub województwa w oderwaniu od faktycznie wyznaczonego obszaru oddziaływania.

W treści przedłożonego raportu ooś, zgodnie z zasadami metodyki referencyjnej, skompensowane oddziaływanie z innymi źródłami (dalszymi) uwzględniono poprzez zastosowanie istniejącego "tła zanieczyszczeń", określonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a dla zanieczyszczeń technologicznych (amoniak i siarkowodór) w wysokości 10% ich wartości odniesienia uśrednionej do roku. Powyższa metodyka odpowiada dyspozycji przepisów rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Nieprawdziwe w ocenie strony jest również twierdzenie jakoby w treści raportu nie dokonano jakiejkolwiek analizy uciążliwości odorowej. Przedłożony raport ooś obejmuje bowiem taką ocenę. W przedmiotowej sprawie - co wynika z raportu ooś - podstawowe składniki odorotwórcze, tj. amoniak i siarkowodór, emitowane z planowanych budynków inwentarskich, będą spełniać wartości odniesienia w powietrzu. Ponadto, sam organ II instancji przytacza w treści zaskarżonej decyzji, że w treści raportu ooś zaproponowano szereg rozwiązań mających na celu jak najdalej idące zminimalizowanie ewentualnego oddziaływania odorowego (str. 9 decyzji SKOl. W raporcie przewidziano stosowanie probiotycznych dodatków do pasz i/lub obornika, mających na celu zmniejszenie emisji gazów złowonnych nawet o 50%, wykonanie nasadzeń zieleni izolacyjnej oraz zastosowanie rozwiązań i działań określonych w "Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej".

Sporządzony w przedmiotowej sprawie raport ooś określił tym samym - wbrew twierdzeniu SKO w [...] - możliwe oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazał środki, które będą stosowane celem wyłączenia negatywnych skutków funkcjonowania inwestycji.

Analizy i badania przeprowadzane na etapie sporządzania raportu OOŚ wykluczyły możliwość negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie i życie mieszkańców oraz na środowisko naturalne. Bezpodstawne jest tym samym odwoływanie się przez organy administracji publicznej do zasady przezorności, bowiem w przedmiotowej sprawie nie występuje tzw. "naukowa niepewność", co do stopnia oddziaływania przedsięwzięcia. Wszystkie aspekty tegoż oddziaływania zostały bowiem wzięte pod uwagę przez autora raportu ooś oraz - jak należy przyjąć - przez organy ochrony środowiska uzgadniające warunki realizacji inwestycji.

Formułowanie domysłów co do możliwego wpływu przedsięwzięcia na warunki życia mieszkańców (w oderwaniu od faktycznej treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyjęcie, że brak możliwości dokonania miarodajnej analizy emisji odorów - z powodu braku ku temu podstaw prawnych w powszechnie obowiązującym porządku prawnym - uniemożliwia określenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji jest chybione.

W ocenie Skarżącego bezcelowe i zmierzające wyłącznie do przewlekłości postępowania jest ciągłe wydawanie przez organ II instancji decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. SKO w [...] zdaje się oczekiwać, że Wójt Gminy [...] uzna w końcu za wiążące stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, przy czym obiektywnie rzecz ujmując, zmiana przyjętej przez organ I instancji "strategii" wydaje się mało prawdopodobna. Organ I instancji niezmiennie w dalszym ciągu w sposób niewłaściwy traktuje istotę decyzji' o uwarunkowaniach środowiskowych, pomijając fakt, że decyzja ta - na co zwracało wielokrotnie uwagę SKO w [...] - ma charakter związany, wobec czego organ administracji właściwy do wydania decyzji nie ma pełnej swobody działania, a katalog podstaw wydania decyzji negatywnej ma charakter zamknięty i może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych prawem. Organ II instancji uchylając pierwsze dwie decyzje Wójta Gminy [...] wskazał, że w stanie faktycznym i prawnym tejże sprawy nie występuje żadna z ustawowych przesłanek warunkujących wydanie decyzji negatywnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jego oddalenie podkreślając, że w jego ocenie to z raportu sporządzonego przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, winno wynikać, że w sprawie nie dojdzie do kumulacji oddziaływań, wobec konieczności uzupełnienia raportu oraz powielania istotnych czynności w sprawie (uzyskanie opinii, uzgodnień), zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 138§ 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarżący wniósł sprzeciw od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanej na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu, zasadnie strona wnosząca sprzeciw wskazała, że na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie wykazał aby, faktycznie zachodziła podstawa do wydania decyzji kasacyjnej.

Kontrolowana obecnie decyzja SKO, jest już drugą decyzją kasatoryjną wydaną w niniejszej sprawie. Oznacza to, że już na etapie pierwszego postępowania organ odwoławczy miał obowiązek wskazać na wszystkie braki raportu, jakie inwestor winien był uzupełnić, tak aby możliwe było jak najszybsze zakończenie niniejszego postępowania przez organ I instancji tj. wydania decyzji, w oparciu o właściwie zgromadzony materiał dowodowy.

Jak wynika z akt sprawy, przedłożony przez wnioskodawcę ostateczny raport, nie został zakwestionowany pod względem jego zgodności, z art. 66 ooś. Zgodnie z tym przepisem Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać:

1) opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności:

a) (17) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, w tym w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne,

b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych,

c) przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia,

d) informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

e) informacje o zapotrzebowaniu na energię i jej zużyciu,

f) informacje o pracach rozbiórkowych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

g) ocenione w oparciu o wiedzę naukową ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyko związane ze zmianą klimatu;

2) opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym:

a) elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzy ekologicznych w rozumieniu tej ustawy,

b) właściwości hydromorfologicznych, fizykochemicznych, biologicznych i chemicznych wód;

2a) wyniki inwentaryzacji przyrodniczej, przez którą rozumie się zbiór badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego, jeżeli została przeprowadzona, wraz z opisem zastosowanej metodyki; wyniki inwentaryzacji przyrodniczej wraz z opisem metodyki stanowią załącznik do raportu;

2b) inne dane, na podstawie których dokonano opisu elementów przyrodniczych;

3) opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

3a) opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane;

3b) informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem;

4) opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową;

5) opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:

a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,

b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska

- wraz z uzasadnieniem ich wyboru;

6) określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych i oddziaływania istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego;

6a) porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, i krajobraz,

c) dobra materialne,

d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,

e) formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszarów Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych,

f) elementy wymienione w art. 68 ust. 2 pkt 2 lit. b, jeżeli zostały uwzględnione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub jeżeli są wymagane przez właściwy organ,

g) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-f;

7) uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a;

8) opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z:

a) istnienia przedsięwzięcia,

b) wykorzystywania zasobów środowiska,

c) emisji;

9) opis przewidywanych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych, wraz z oceną ich skuteczności odpowiednio na etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia;

10) dla dróg będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko:

a) określenie założeń do:

– ratowniczych badań zidentyfikowanych zabytków znajdujących się na obszarze planowanego przedsięwzięcia, odkrywanych w trakcie robót budowlanych,

– programu zabezpieczenia istniejących zabytków przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia oraz ochrony krajobrazu kulturowego,

b) analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych, w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia;

10a) dla instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW ocenę gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla, określoną na podstawie analizy:

a) dostępności podziemnych składowisk dwutlenku węgla,

b) wykonalności technicznej i ekonomicznej sieci transportowych dwutlenku węgla;

11) jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

11a) odniesienie się do celów środowiskowych wynikających z dokumentów strategicznych istotnych z punktu widzenia realizacji przedsięwzięcia;

12) wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, oraz określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie drogi oraz przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie linii kolejowej lub lotniska użytku publicznego;

13) przedstawienie zagadnień w formie graficznej;

14) przedstawienie zagadnień w formie kartograficznej w skali odpowiadającej przedmiotowi i szczegółowości analizowanych w raporcie zagadnień oraz umożliwiającej kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

15) analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem;

16) przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji lub użytkowania, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000, oraz ciągłość łączących je korytarzy ekologicznych, oraz informacje o dostępnych wynikach innego monitoringu, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia obowiązków w tym zakresie;

17) wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport;

18) streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie, w odniesieniu do każdego elementu raportu;

19) podpis autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz daty sporządzenia raportu;

19a) oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2, stanowiące załącznik do raportu;

20) źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu.

1a. Każdy z analizowanych wariantów drogi, w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej, musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego.

1b. Przy porównaniu wariantów uwzględnia się wpływ na środowisko w związku:

1) z pracami rozbiórkowymi dotyczącymi przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

2) z gospodarką odpadami;

3) ze stosowaniem danych technologii lub substancji.

1c. W przypadku gdy planowane przedsięwzięcie związane jest z działalnością polegającą na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża węglowodorów metodą otworów wiertniczych lub wydobywaniu węglowodorów ze złoża tą metodą, opis elementów przyrodniczych środowiska, wyniki inwentaryzacji przyrodniczej oraz inne dane, o których mowa w ust. 1 pkt 2-2b, powinny zawierać się w obszarze określonym promieniem 500 m od zewnętrznej granicy przedsięwzięcia.

2. Informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru.

2a. W przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać także dane pozwalające na ustalenie braku rozwiązań alternatywnych oraz informacje pozwalające na ustalenie, czy wymogi nadrzędnego interesu publicznego przemawiają za realizacją przedsięwzięcia.

2b. Jeżeli planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję liniową celu publicznego, a proponowany przez wnioskodawcę wariant przebiega przez obszar parku narodowego lub rezerwatu przyrody, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać także dane pozwalające na ustalenie braku rozwiązań alternatywnych.

3. W razie stwierdzenia możliwości transgranicznego oddziaływania na środowisko, informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1-16, powinny uwzględniać określenie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

4. Jeżeli dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, do raportu powinna być załączona poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic obszaru, na którym jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Nie dotyczy to przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie drogi oraz przedsięwzięć polegających na budowie lub przebudowie linii kolejowej lub lotniska użytku publicznego.

5. Jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami.

6. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na etapach jego realizacji, eksploatacji lub użytkowania oraz likwidacji.

7. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien uwzględniać informacje o środowisku wynikające ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, istotne z punktu widzenia danego przedsięwzięcia.

8. Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia:

1) format dokumentu zawierającego wyniki inwentaryzacji przyrodniczej,

2) format raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko

- kierując się potrzebą poszerzania dostępu do informacji o środowisku.

Organ I instancji jak wynika z akt sprawy dokonał oceny raportu, jako dowodu w sprawie i wyjaśnił, że odmawiając realizacji przedsięwzięcia wziął po uwagę uwarunkowania środowiskowe a także społeczne. Wskazał, że załączony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami jest w jego ocenie mało miarodajny i nie określa w sposób precyzyjny możliwości łagodzenia konfliktów społecznych, które niewątpliwie będą występowały w trakcie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia. Raport nie zawiera także określenia jakie skutki spowoduje inwestycja dla właścicieli działek sąsiednich, dla gmin i całego regionu.

Tymczasem organ odwoławczy, wskazał na konieczność uzupełnienia raportu o ocenę skumulowanego oddziaływania na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś), analizę możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy ooś).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zarówno w raporcie, jak i w uzupełnieniu raportu brak jest analizy skumulowanych oddziaływań na środowisko, z uwzględnieniem inwestycji funkcjonujących już na tym terenie, jak i inwestycji planowanych. Raport w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, trudno ustalić czy na terenie na którym planuje się realizację planowanego przedsięwzięcia oraz w obszarze jego oddziaływania występują inne planowane, realizowane lub zrealizowane przedsięwzięcia podobnego typu, inne budynki inwentarskie czy inwestycje których oddziaływania mogą się kumulować z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Organ podkreślił również, że raport nie wyjaśnia również możliwości skumulowania uciążliwości odorowej. W raporcie stwierdzono jedynie (str. 26), iż do źródeł wytwarzających gazy złowonne/ odory na terenie gminy można zaliczyć oczyszczalnię ścieków przydomowych, oczyszczalnie ścieków, szamba, złe posadowienie systemu kanalizacyjnego, budynki inwentarskie oraz niezorganizowane źródła emisji gazów złowonnych z indywidualnych palenisk domowych. Raport nie zawiera jednak informacji pozwalających ocenić, czy nie dojdzie do skumulowanego oddziaływania tych przedsięwzięć w zakresie zagospodarowywania nawozów naturalnych powstających w procesie hodowli zwierząt. W przedmiotowej sprawie kwestia zagospodarowania nawozów naturalnych, które pochodzić mają z planowanej inwestycji powinna zostać wyjaśniona właśnie z punktu widzenia oddziaływania skumulowanego tej inwestycji z przedsięwzięciami, budynkami inwentarskimi już istniejącymi. W ocenie Kolegium Odwoławczego raport wraz z uzupełnieniami nie zawiera danych umożliwiających dokonanie takiej oceny, co oznacza, że inwestor nawet nie próbował poddać analizie tego zagrożenia dla środowiska w tym kontekście. O ile można zgodzić się, że raport wskazuje na jakich warunkach odbywać się może zagospodarowanie obornika w sposób niestanowiący zagrożenia dla środowiska, co byłoby wystarczające do oceny wpływu na środowisko planowanego pojedynczego przedsięwzięcia, o tyle nie jest to wystarczająca informacja w przedmiotowej sytuacji, w której dla inwestora powinno być oczywiste, że zachodzi potrzeba oceny skumulowanych oddziaływań co najmniej z istniejącymi już przedsięwzięciami także w zakresie zagospodarowywania nawozu. Inwestor w takim przypadku powinien wykazać, że na gruntach na których zamierza neutralizować obornik nie jest zagospodarowywany nawóz z innych inwestycji lub wykazać, że dysponuje możliwością przekazania nadmiaru obornika do zakładu gospodarowania odpadami.

Konieczność wykazania braku takiego zagrożenia spoczywa na inwestorze i może okazać się, że dla wykluczenia negatywnej oceny oddziaływania na środowisko konieczne będzie przedstawienie chociażby umów zobowiązujących do zawarcia z konkretnymi podmiotami umów dzierżawy gruntu lub zagospodarowywania nawozu, mimo że inwestor nie ma pewności uzyskania pozytywnej decyzji środowiskowej. Organ wskazał, iż inwestor w raporcie podaje, że dla zagospodarowania całości wytwarzanych w fermie nawozów naturalnych (obornika) wymagana minimalna powierzchnia pól uprawnych i użytków rolnych zdolnych do nawożenia wyniesie ok. 226ha i nie dysponuje on areałem gruntów rolnych zdolnym do zagospodarowania obornika we własnym zakresie.

W ocenie organu badanie miejsca wywożenia obornika ma zaś olbrzymi wpływ na środowisko. Jakkolwiek inwestor deklaruje, że w okresie zimowy obornik będzie zbywany uprawnionym odbiorcom do przetwarzania jako odpad o kodzie 02 01 06 -odchody zwierzęce jednak nie przedstawił żadnej gwarancji nawiązania współpracy z takimi odbiorcami.

W ocenie Kolegium Odwoławczego raport wymaga uzupełnienia także w zakresie uciążliwości odorowych. Należy zauważyć, iż źródłem konfliktów społecznych są przede wszystkim uciążliwości odorowe, a brak jest przy tym unormowań prawnych parametryzujących wielkości dopuszczalnych stężeń tego rodzaju substancji zapachowych w powietrzu. Odory nie stanowią bezpośrednio substancji toksycznych dla człowieka i środowiska, ale znacznie pogarszają komfort życia, a stężenia głównych odorantów (amoniaku i siarkowodoru) mimo, że toksycznie nieszkodliwe, są wyczuwalne i uciążliwe. Ponadto pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych, raport - jako dokument wiedzy specjalistycznej - powinien uwzględniać wyniki badań naukowych w tym zakresie. W raporcie środowiskowym brak jest analizy aktualnych badań naukowych w zakresie analizy oddziaływania odorów na środowisko, co stwarza wątpliwości co do zgodności raportu z treścią art. 66 ustawy. Istotnie brak norm dopuszczalnych stężeń odorowych stanowi utrudnienie w określeniu zapachowej i uciążliwości fermy dla ludzi. Niemniej jednak w raporcie należy podjąć trud dokonania takiej analizy w oparciu o dostępne źródła naukowe, co pozwoli określić zakres koniecznych działań minimalizujących negatywny wpływ inwestycji na powietrze i jego komfort zapachowy. Dlatego też konieczne jest uzupełnienie raportu o kompleksowe ustalenia dotyczące oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na ludzi, a także określenie sposobów eliminacji lub ograniczenia szkodliwego oddziaływania odorów przy wykorzystaniu metod technicznych, biologicznych i organizacyjnych. Skoro masowa hodowla zwierząt nie jest obojętna dla jakości i warunków życia ludzi mieszkających w bliskim sąsiedztwie fermy za sprawą uciążliwych odorów oraz zanieczyszczeń wód, w tym w wyniku przenawożenia gleb, prowadzących do zagrożeń chemicznych i mikrobiologicznych i odzwierciedleniem występujących uciążliwości są liczne protesty mieszkańców wsi Ostrowy, stowarzyszenia i społeczeństwa to inwestor winien dokonać rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych, w tym sposobów minimalizacji wszelkich niedogodności spowodowanych zamierzeniem inwestycyjnym.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium Odwoławczego, raport wymaga uzupełnienia we wskazanym powyżej zakresie, a następnie powtórzenia postępowania ocenowego, w szczególności powtórzenia postępowania z organami uzgadniającymi. Fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie dostrzegł wadliwości raportu i uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalnia organu od dokonania kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej.

W ocenie Sądu stanowisko organu, jakkolwiek co do zasady właściwe, na gruncie rozpoznawanej sprawy mogło uzasadniać konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, ale w przypadku wykazania, że faktycznie na terenie, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, może ona doprowadzić do kumulacji negatywnego oddziaływania w połączeniu z innymi już istniejącymi, czy też planowanymi obiektami.

Tymczasem, jak wskazuje skarżący, a co wynika również z treści raportu, w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie wskazywał on, że w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia brak jest innych uwarunkowań stanowiących źródło oddziaływań skumulowanych, wymagających przeprowadzenia stosownej analizy. w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie znajdują się inne instalacje, istniejące, realizowana lub planowane.

Ponadto z treści przedłożonego raportu ooś, wynika, że zgodnie z zasadami metodyki referencyjnej, skompensowane oddziaływanie z innymi źródłami (dalszymi) uwzględniono poprzez zastosowanie istniejącego "tła zanieczyszczeń", określonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a dla zanieczyszczeń technologicznych (amoniak i siarkowodór) w wysokości 10% ich wartości odniesienia uśrednionej do roku. Powyższa metodyka odpowiada dyspozycji przepisów rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

W treści raportu odniesiono się również do analizy uciążliwości odorowej. Przedłożony raport ooś obejmuje bowiem taką ocenę. W przedmiotowej sprawie - co wynika z raportu ooś - podstawowe składniki odorotwórcze, tj. amoniak i siarkowodór, emitowane z planowanych budynków inwentarskich, mają spełniać wartości odniesienia w powietrzu. Ponadto, na co wskazuje również organ II instancji w treści raportu ooś zaproponowano szereg rozwiązań mających na celu jak najdalej idące zminimalizowanie ewentualnego oddziaływania odorowego. W raporcie przewidziano bowiem stosowanie probiotycznych dodatków do pasz i/lub obornika, mających na celu zmniejszenie emisji gazów złowonnych nawet o 50%, wykonanie nasadzeń zieleni izolacyjnej oraz zastosowanie rozwiązań i działań określonych w "Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej".

Sporządzony w przedmiotowej sprawie raport ooś określił tym samym - wbrew twierdzeniu SKO w [...] - możliwe oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazał środki, które będą stosowane celem wyłączenia negatywnych skutków funkcjonowania inwestycji.

Analizy i badania przeprowadzane na etapie sporządzania raportu OOŚ wykluczyły zaś możliwość negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie i życie mieszkańców oraz na środowisko naturalne. W sytuacji zatem gdy w oparciu o przywołaną przez organ zasadę przezorności, przedłożony raport nadal budził wątpliwości organu, to dla właściwego załatwienia sprawy SKO winno w trybie art. 136 k.p.a, zażądać jego uzupełnienia o konkretne informacje, lub też jak sam organ wskazał, zwrócić się o opinię np. do biegłego z zakresu ochrony środowiska.

W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji.

Przytoczony przepis ustanawia wymóg umieszczenia w raporcie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, taka konstrukcja przepisu rozwija treść zasady przezorności, wynikającej z art. 6 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Uwzględniając powyższe przyjmuje się, że raport powinien zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w stosunku do których inwestorzy lub jeden inwestor wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę powinien odpowiadać założeniu, na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko. Założenie to przewiduje, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności (zob. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2943/15 i II OSK 3042/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi i przyszłymi przedsięwzięciami. W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość.

W warunkach niniejszej sprawy, należało zatem zwrócić się do inwestora o uzupełnienie raportu w tym zakresie tak, aby podnoszona przez stronę okoliczność braku innych przedsięwzięć nie budziła żadnych wątpliwości. To samo tyczy się kwestii związanej z wykazaniem możliwości zagospodarowania obornika we wskazany w raporcie sposób, który co istotne w sprawie nie jest kwestionowany przez organy, jako właściwy, ale wymaga doprecyzowania min. również pod ewentualnych kumulacji.

Następnie odnieść się należy do wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu nie budzi wątpliwości to, że niezbędnym elementem raportu jest analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Zauważyć należy, że analiza w tym zakresie ma istotne znaczenie dla ostatecznego kształtu planowanego przedsięwzięcia. Jak już bowiem wskazano wyżej czynniki społeczne są jednym z kryteriów, do których powinny odwoływać się warianty realizacji przedsięwzięcia.

W warunkach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości- wynika to wprost z akt sprawy, że w przypadku planowanej inwestycji istnieje konflikt społeczny. Lokalna społeczność, czemu daje wyraz w licznych protestach nie zgadza sie na jej lokalizację.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że wskazane przez organ braki raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zarówno z uwagi na ekonomikę postępowania, jak okoliczność, że nie jest to pierwsza decyzja kasatoryjna w sprawie powinny zostać uzupełnione w ramach art. 136 k.p.a przez organ odwoławczy. W ocenie bowiem Sądu na gruncie niniejszej sprawy w tym stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania zasady przezorności, nie można uznać, że istniały podstawy do podjęcia przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Stwierdzone wady postępowania, wprawdzie pociągają bowiem za sobą konieczność dokonania stosownych wyjaśnień, ale w ocenie Sądu dopiero po ich wyjaśnieniu przez organ odwoławczy będzie można stwierdzić, czy faktycznie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym, czy istnieje konieczność przeprowadzenia ponownego uzgodnienia z RDOŚ i zaopiniowania przez PPIS.

Reasumując należy wskazać, że rolą organu II instancji jest zweryfikowanie prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, prawnych i zasadności zajętego przez organ I instancji stanowiska w kontekście mających zastosowanie przepisów. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Dlatego w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji odstępując od wymogu wyjaśnienie w pierwszej kolejności sprawy na gruncie art. 136 k.p.a, zgodnie z art. 7, 8, 12 , 15, 77§ 1 k.p.a, nie wykazał, że organ I instancji zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.