Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 96/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą w B. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki M. S.A. (dalej: "spółka, skarżąca"), oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w B. (dalej: "Wspólnota", "wspólnota mieszkaniowa") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: PINB [...], udzielającej skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. [...] ([...]), parcela gruntowa [...], gm. kat. [...]- zrealizowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].08.2002 r. oraz aneks do tej decyzji nr [...] z dnia [...].12.2003 r.

Odwołania od powyższej decyzji organu wojewódzkiego w ustawowym terminie złożyła skarżąca i wspólnota mieszkaniowa.

Po rozpatrzeniu odwołań oraz przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy GINB wydał wspomnianą na wstępie decyzję.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami na dz. nr [...] przy ul. [...] w B.. Organ określił m. in. maksymalną wysokość budynku: 3 kondygnacje - w tym poddasze użytkowe, dach symetryczny, kalenicowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 - w zespole budynków mieszkalno-garażowych - III etap realizacji (...) na dz. nr [...] przy ul. [...] w B..

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. PINB dla miasta B. udzielił spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. [...] ([...]), parcela gruntowa [...], gm. kat. [...]- zrealizowanego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].08.2002 r. oraz aneks do tej decyzji nr [...] z dnia [...].12.2003 r.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...]) Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., ze względu na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - projekt budowlany miał przewidywać 4 kondygnacje i antresolę, a nie 3 kondygnacje zgodnie z decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2001 r.

GINB zaznaczył, że wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18 NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/17 oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Następnie GINB omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., udzielająca M. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. [...] ([...]), parcela gruntowa [...], gm. kat. [...]- zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.2002 r. oraz aneks do tej decyzji nr [...] z dnia [...].12.2003 r.".

Decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. sp. z o.o. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży G2 - w zespole budynków mieszkalno-garażowych - III etap realizacji (...)" na dz. nr [...]przy ul. [...] w B..

GINB przywołując orzecznictwo wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem" procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego.

Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap. Organ wskazał, że wprawdzie ustawodawca przewidział w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. konsekwencje prawne w przypadku, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, lecz zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na postawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a.

Następnie GINB wskazał, że w związku z decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., należy stwierdzić, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, od której zależna jest decyzja PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego.

Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony. Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowalnego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB wyjaśnił, że w związku z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 oraz zależnością decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciło się kilka poglądów w zakresie konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z jednym z nich, z samego faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wynika, że te same konsekwencje powinny nastąpić w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji zależnej w takim przypadku, nie może mieć więc miejsca niejako "automatycznie", tym bardziej, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zgodnie z innym poglądem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zawsze powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem GINB, pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Niezależnie od powyższego, GINB wskazał, że w niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowanego sprzecznego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co tym bardziej przemawia za koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Tym samym decyzja PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. podlega stwierdzeniu nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, jako wydana w oparciu o inną decyzję unieważnioną z mocą ex tunc i jako powodująca skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniach opartej na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), organ wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym brak jest jednolitego poglądu co do konsekwencji ww. wyroku TK, gdyż nie został on wykonany przez ustawodawcę.

Wedle jednego z poglądów, wyrok TK nie powoduje zmiany stanu prawnego, natomiast upływ czasu od wydania decyzji należy uwzględnić przy ocenie, czy wywołuje ona skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (a więc przy ocenie jednej z przesłanek niezbędnych do uznania rażącego naruszenia prawa).

Zgodnie natomiast z drugim poglądem, wyrok TK stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku znacznego upływu czasu od wydania decyzji, polegającego na odstąpieniu przez organ nadzoru od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczeniu się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

GINB podzielił pierwszy z ww. poglądów, argumentując, że za jego przyjęciem w niniejszej sprawie przemawia wyraźnie także to, że został on zastosowany przez organy i sądy administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Zdaniem GINB, nie byłoby właściwe przyjęcie odmiennego sposobu stosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niż w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro postępowanie w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie toczy się właśnie w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB przypomniał, że w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę przesądzono, że wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, co zostało wyczerpująco opisane w zapadłych decyzjach i wyrokach. W ocenie organu, te same okoliczności przesądzają za przyjęciem, że również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie takie skutki wywołuje i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy bowiem zdaniem GINB wskazać, że właśnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli na naprawę tych skutków poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego.

W ocenie organu odwoławczego, pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje zaś skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji zrealizowanej z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie zresztą organy i sądy administracyjne orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miały świadomość tej zależności.

GINB ocenił, że zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. są bezzasadne.

Nie jest również uzasadniony zdaniem organu, zarzut niezastosowania art. 59h Prawa budowalnego. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

GINB przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostało bowiem wszczęte przed wejściem w życie ww. nowelizacji, a więc zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20).

Odnosząc się ponadto do zrzutu naruszenia art. 7a k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a wyłącznie o ocenę wydania orzeczenia w warunkach nieważności, a więc przepis ten nie ma zastosowania.

Za bezzasadne uznał również GINB pozostałe przywołane w odwołaniach zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. i Konstytucji RP.

Skargi na powyższą decyzję, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.A oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w B..

Skarżąca spółka zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 158§2 w zw. z art. 156§2, 156§1 pkt 2 oraz art. 6, art. 7 oraz 16§1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że mimo upływu 16 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie możliwe jest w przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa;

2) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyprowadzenie błędnych wniosków z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 12 maja 2015 r. (P 46/13, OTK-A 2015/5, poz. 62), w którym stwierdzono, że brak przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP;

3) naruszenie art. 7, art. 7a oraz 8 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, a także nieuzasadnione (w świetle aktualnego orzecznictwa oraz dokonanych zmian prawa) oparcie rozstrzygnięcia na ocenie prawnej, przedstawionej w innej sprawie administracyjnej (sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę) oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości co do treści przepisów prawa na niekorzyść stron postępowania;

4) naruszenie art. 59h ustawy z dnia 7 lipca - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1333, dalej: p.b.), który określa 5-letni termin przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie - poprzez jego niezastosowanie oraz całkowite pominięcie znaczenia tego przepisu w procesie wykładni prawa.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z kolei Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 156§1 pkt 2 k.p.a., art. 156§2 k.p.a., art. 158§2 k.p.a., art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 2, 7, 8,190 ust. 2 Konstytucji RP.

Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zarzuty podniesione w powyższych skargach, znalazły rozwinięcie w ich uzasadnieniach.

W odpowiedzi na obie skargi, organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na to, że skarga Spółki i skarga Wspólnoty, dotyczyły tej samej decyzji GINB z dnia [...] listopada 2020 r., postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2021 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie sprawy ze skargi Spółki o sygn. akt VII SA/Wa 96/21 oraz ze skargi Wspólnoty o sygn. akt VII SA/wa 97/21 do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenia pd sygn.. akt VII SA/Wa 96/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że obydwie skargi podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji z [...] kwietnia 2004 r., znak: PINB [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. udzielającej M. sp. z o.o z siedzibą w B. pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego wielorodzinnego B2 z zespołem garaży - zlokalizowanego na działce położonej w B. przy ul. [...] ([...]), parcela gruntowa [...] gm. kat. [...]- zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.2002 r. oraz aneks do tej decyzji nr [...] z dnia [...].12.2003 r." i zobowiązującej inwestora, aby po upływie czternastu dni od daty otrzymania niniejszej decyzji przez wszystkie strony, uzyskał w PINB klauzulę prawomocności.

Ocenę prawidłowości stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji organu powiatowego, poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś zarzuty podniesione w skargach Wspólnoty i Spółki nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja, wydana została na skutek wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1125/17, oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Tą ostatnią decyzją, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku.

Należy w tym miejscu wskazać na mającą moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, przyjmującą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Organy uwzględniły w sprawie powyższą uchwałę, słusznie w ocenie Sądu uznając, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa, nie ma bowiem zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 492/11, LEX nr 1083654, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11, LEX nr 1083654, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12, LEX nr 1610705 ).

Mając na uwadze wyżej wskazany charakter decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Sąd orzekający w sprawie, przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1778/15, LEX nr 2169049, zgodnie z którym podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu powyższego wyroku, NSA wskazał, że bez znaczenia w kontekście skutków takiego naruszenia, pozostaje wieloletnie funkcjonowanie obiektu, bowiem stan niezgodności z prawem w zakresie Prawa budowlanego może być usunięty w każdym czasie.

Ponadto w uzasadnieniu tym, NSA wskazał, że oceniając charakter skutków społeczno - gospodarczych w niniejszej sprawie nie można zapominać, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, natomiast brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że fatycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja zdaniem NSA jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Należy w tym zakresie podzielić stanowisko GINB, zgodnie z którym z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowanego sprzecznego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej uzasadniona jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

Obie skargi koncentrują się na naruszeniu art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59h Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) poprzez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), stwierdzającym, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zdaniem obydwu skarżących, upływ czasu i prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów z uwzględnieniem wspomnianego wyroku TK, nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku a jedynie poprzestaniem na stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

W kwestii konsekwencji prawnych powyższego wyroku TK, zarysowały się dwa poglądy wyrażane w orzecznictwie.

Zgodnie z pierwszym z nich, wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego, natomiast upływ czasu od wydania decyzji należy uwzględnić przy ocenie, czy wywołuje ona skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Z kolei według drugiego poglądu, wyrok TK stanowi wystarczającą podstawę do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku znacznego upływu czasu od wydania decyzji, poprzez odstąpienie przez organ nadzoru od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, opubl.: ONSAiWSA 2019/6/107).

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, podzielić należy pierwszy z poglądów, tym bardziej, że znajduje on odzwierciedlenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1089/19, LEX nr 3111159, NSA wyraził pogląd, że sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. ze względu na przesłankę znacznego upływu czasu.

Z kolei w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, LEX nr 2532721, NSA powołując się na art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyraził pogląd, że skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to oznacza, że nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych skutków, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji, w tym wartość działania na podstawie i w granicach prawa.

Jak wskazał NSA, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powołane w skardze kasacyjnej nie podważyło mocy obowiązującej art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a postawione pytanie w zakresie określonym przedmiotowo nie daje podstaw prawnych do stosowania przesłanki negatywnej do odmowy zastosowania sankcji nieważności w razie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Takiego wniosku wyprowadzić też nie można z zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej wyznacza granice ochrony, które sięgają zgodności z prawem decyzji. W razie ciężkiej kwalifikowanej wadliwości przewidzianej w regulacji art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdza nieważność decyzji. Wyłączenie obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają przesłanki negatywne. W zakresie przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 Kodeksu stanowiąc, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat". Tak przyjęta zamknięta regulacja prawna przesłanki przedawnienia nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane. Z tej regulacji nie można wyprowadzić przyrzeczenia respektowania naruszenia przepisów prawa. Przesłanki wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są tak określone, że inwestor nie może oczekiwać sanacji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa.

Sąd rozpoznający sprawę, zauważył, że powyższy wyrok dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w rozpoznawanej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest jak wyżej wskazano konsekwencją stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, zatem uwagi zawarte w powyższym wyroku NSA, będą miały także zastosowanie do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponadto jak słusznie zauważył organ, za przyjęciem pierwszego z zaprezentowanych poglądów, przemawia wyraźnie także to, że został on zastosowany przez organy i sądy administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, również uzasadnił swoje rozstrzygnięcie powołaniem się na wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18.

W tym miejscu wskazać należy, że niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut skargi Spółki, dotyczący nieuzasadnionego oparcia rozstrzygnięcia na ocenie prawnej, przedstawionej w innej sprawie administracyjnej (sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę). Skarżąca spółka oceniła, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy niedopuszczalne było przyjęcie, że skoro w innej sprawie sąd uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała skutki społeczno- gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, to identyczne wnioski należy wysnuć w stosunku do opartego na nim pozwolenia na użytkowanie.

Z poglądem tym zdaniem Sądu nie można się zgodzić. Po pierwsze jak już wspomniano, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jako decyzja zależna od decyzji o pozwoleniu na budowę, jest z nią ściśle powiązana, co rodzi określone konsekwencje, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Po drugie zaś, wskazania zawarte w wyrokach NSA, w tym także w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 374/18 (dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku), są ogólnymi wskazaniami dotyczącymi skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd rozpoznający sprawę, nie widzi przeszkód, by poglądy prawne NSA na temat skutków wyroku TK wyrażane odnośnie do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły mieć zastosowania do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podstawową kwestią analizowaną w wyroku TK mającą zastosowanie do obu wspomnianych decyzji, jest bowiem upływ czasu.

Mając zatem na uwadze, że wyrok TK, nie powoduje zmiany normatywnej, a należy go uwzględnić przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych danej decyzji, uprawniony jest pogląd, że również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie takie skutki wywołuje i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również zgodzić się z organem , że właśnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozwoli na naprawę tych skutków poprzez przeprowadzenie postępowania naprawczego. Pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje zaś skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, gdyż uniemożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji zrealizowanej z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie zresztą organy i sądy administracyjne orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miały świadomość tej zależności.

Podniesione w skargach zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Należy także podzielić stanowisko organu, że nie doszło do naruszenia art. 59h Prawa budowalnego. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostało bowiem wszczęte przed wejściem w życie ww. nowelizacji, a więc zastosowanie art. 59h Prawa budowlanego nie jest możliwe (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. należy bowiem podkreślić, że w niniejszej sprawie nie chodzi o nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a wyłącznie o ocenę wydania orzeczenia w warunkach nieważności, a więc przepis ten nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3020/18). Ponadto, ewentualne zastosowanie tego przepisu nie powinno powodować odejścia od rozumienia art. 156 § 1 pkt 2, 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. przyjętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2018 r.

Z uwagi na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 374/18, za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 190 ust. 2 Konstytucji RP.

Jak słusznie wskazał GINB, będąca przedmiotem sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie jest dotknięta którąkolwiek z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi.