Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 676/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) lutego 2022 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej H. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ" bądź "organ I instancji") z [...] października 2021 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w J. decyzją z [...] lutego 1980 r., wpisał do rejestru zabytków, pod numerem rej. [...] (obecnie [...]), S. - miasto. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 pol XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie".

W dniu 27 maja 2021 r. H. Ł. (dalej także: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się w wnioskiem do [...] WKZ o uchylenie ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. pod obecnym numerem [...] (dawniej [...]). Wnioskodawczym wskazała, że jako właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w S. jest uprawniona do wniesienia przedmiotowego wniosku. Skarżąca podkreśliła, że jako właścicielka nieruchomości położonej na obszarze ww. układu urbanistycznego, podobnie jak pozostali właściciele nieruchomości na tym terenie, dysponuje interesem prawnym do żądania uchylenia ww. decyzji. Jej zdaniem w interesie społecznym jest wydanie nowej decyzji, w której organ ochrony zabytków precyzyjnie określi granice przedmiotowego wpisu obszarowego.

Zdaniem Wnioskodawczyni przedmiotem wpisu nie może być "miasto – S. - w granicach administracyjnych z chwili dokonania wpisu, tj. z 1980 r.". W jej ocenie rzeczywista lokalizacja zabytku nie pokrywa się granicami układu, wskazanego w treści decyzji wpisowej z [...] lutego 1980 r. Z tych powodów Skarżąca przywołała postępowania, które toczyły się przed Kierownikiem Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. oraz Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, m.in. wskazała na postępowanie, które odnosiło się do wyjaśnienia decyzji o wpisie ww. układu urbanistycznego do rejestru zabytków.

Ponadto Skarżąca wniosła o wyłączenie [...] WKZ i funkcjonariuszy publicznych, reprezentujących organ, od udziału w sprawie. Zdaniem H. Ł. w interesie społecznym i wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w S. jest ustalenie granic układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

W związku z wnioskiem o wyłączenie [...] WKZ, pismem z 23 czerwca 2021 r., organ ten przekazał ww. wniosek do Wojewody [...], który w dniu 9 lipca 2021 r. skierował go zgodnie z właściwością do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W dniu 8 września 2021 r. Minister rozpatrzył ponaglenie Skarżącej na bezczynność [...] WKZ w sprawie z jej wniosku z 27 maja 2021 r. i braku zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu znak: [...], Minister stwierdził bezczynność organu I instancji i zobowiązał [...] WKZ do zakończenia postępowania przez wydanie rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Następnie w dniu [...] października 2021 r. [...] WKZ wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") odmówił uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. pod numerem [...] (d. [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji zwrócił uwagę, że tryb wzruszenia ostatecznej decyzji uregulowany w art. 154 i 155 k.p.a. nie służy do przeprowadzenia ponownego postępowania merytorycznego, w którym organ wydałby nowe pod względem merytorycznym - rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła H. Ł. Zarzuciła m.in., że D. G. - Zastępca [...] WKZ nie był uprawniony do wydania decyzji, w związku z tym, że Skarżąca wniosła o jego wyłączenie w dniu 27 maja 2021 r. oraz w dniu 10 września 2021 r. (kopie pism w aktach postępowania).

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ z [...] października 2021 r.

W uzasadnieniu Minister przypomniał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest natomiast decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa wart. 36 ustawy o ochronie zabytków). Tym samym, na podstawie decyzji o wpisie zabytku - w niniejszym przypadku układu urbanistycznego - mamy do czynienia z ukształtowaniem sytuacji prawnej wszystkich właścicieli i dysponentów nieruchomości znajdujących się w granicach chronionego obszaru. Zatem w jej świetle nabywają oni nie tylko prawa w podstawowym znaczeniu tego pojęcia, ale również prawa do realizacji obowiązków spoczywających na każdym posiadaczu zabytku w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec tego, tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. nie może odnosić się do uchylenia ww. rodzaju rozstrzygnięcia.

Poza tym Minister zauważył, że wnioskodawczyni nie jest właścicielką ani użytkownikiem wieczystym całego ww. terenu miasta, w granicach z daty wpisu do rejestru zabytków, co oznacza, że nie jest Ona legitymowana do złożenia wniosku o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S. Może ona natomiast składać stosowne wnioski jedynie w odniesieniu do nieruchomości, do których posiada tytuły prawne, a jak wskazała jest właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w S.

Minister nie zgodził się też ze stwierdzeniem Skarżącej, że D. G. - Zastępca [...] WKZ był wyłączony od rozstrzygania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, wniosek H. Ł. z 27 maja 2021 r. nie zawierał żądania w sprawie wyłączenia imiennie wskazanych pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Ponadto w chwili wydania rozstrzygnięcia, tj. w dniu [...] października 2021 r. [...] WKZ nie został wyłączony od udziału w przedmiotowej sprawie, zatem nie można stwierdzić, że organ I instancji nie posiadał właściwości do wydania decyzji. Minister powtórzył, że do czasu rozpatrzenia wniosku w sprawie wyłączenia [...] WKZ jest uprawniony do wydania decyzji. Ponadto również kolejny wniosek z dnia 10 września 2021 r. złożony przez Skarżącą w sprawie wyłączenia D. G. nie został jeszcze rozpatrzony, dlatego nie można się zgodzić, że decyzja organu I instancji z [...] października 2021 r. została wydana przez podmiot nie posiadający właściwości do orzekania.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się H. Ł., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 24 § 3, art. 25 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieustalenie wszystkich istotnych dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy okoliczności, w tym bezzasadne przyjęcie, że [...] WKZ nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy,

II. naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 154 k.p.a. przez ustalenie, że Skarżąca nabyła prawo na podstawie decyzji WKZ w J. z dnia [...] lutego 1980 r.,

III. naruszenie art. 7 i art. 154 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji WKZ w J. z [...] lutego 1980 r.

Z tych powodów Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji organów konserwatorskich i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi właściwemu oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwoty 200 zł.

W uzasadnieniu skargi, jego autorka przedstawia szeroko argumenty przemawiające w jej ocenie za koniecznością zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r., wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta S.

Skarżąca wskazuje również, że dotychczasowe działania podejmowane w innych postępowaniach dotyczących ochrony zabytków na terenie miasta J. przez D. G., piastującego obecnie funkcję [...] WKZ, budzą według niej uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego urzędnika. Swoje zarzuty w tym zakresie Skarżąca formułuje także wobec K. K. - Kierownika Delegatury WKZ w J.

Zdaniem Skarżącej, w przypadku wpłynięcia wniosku o wyłączenie organu lub pracownika, organ nie może z naruszeniem art. 6 i 12 k.p.a. dowolnie decydować, kiedy te wnioski rozpozna. Nie można nie rozpoznać kwestii wyłączenia organu i pracownika oraz twierdzić, że decyzja została wydana przez organ właściwy. Organ i pracownika wyłącza od rozpoznania sprawy "określone zdarzenie", a nie decyzja procesowa, która ma tylko charakter ustalający. Wyłączony pracownik lub organ może podejmować tylko czynności określone w art. 24 § 4 k.p.a. i nie jest nią wydanie zaskarżonej decyzji. Tym samym zarzut wydania jej przez organ niewłaściwy jest zasadny, a rażącym i oczywistym naruszeniem art. 7 k.p.a. jest ze strony Ministra rozpoznanie odwołania Skarżącej bez rozpoznania kwestii związanych z wyłączeniem organu i pracownika, będącego piastunem funkcji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2022 r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2021 r., nr [...], naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga z jednej z przyczyn w niej wskazanych zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej jest podejmowanie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz prowadzenie takiego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Sąd ocenia również, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowego zbadania sprawy, gdyż na tym polega zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji czy orzekł należycie i zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte musi być to, czy organ niższej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

Jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady bezstronności wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., są przepisy poświęcone poszczególnym instytucjom wyłączenia pracownika i organu (art. 24 i art. 25 k.p.a.). Rozwiązania te realizują funkcję prewencyjną, tzn. mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Pośrednio więc oddziałują na legalność działania organu. Poza tym wiążą się również z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jakkolwiek w sytuacji wyłączenia pracownika na początku postępowania, po złożeniu wniosku, jednostki mogą nawet nie uzyskać informacji o zastosowaniu tego rozwiązania. Ogólnie można więc przyjąć, że bezstronność organu i jego pracowników jest jednym ze sposobów zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej i równości stron, będących składowymi zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, s. 171; P. Przybysz, Kodeks..., 2014, s. 91).

Wyłączenie ze sprawy jest przy tym elementem przesądzającym, obok właściwości organu, o jego zdolności do rozpoznania danej sprawy administracyjnej. T. Woś wskazał, że pozwala to uznać instytucję wyłączenia ze sprawy za przesłankę negatywną tej zdolności (zob. T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, s. 168).

W literaturze (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019) wskazuje się również na praktyczne aspekty stosowania omawianych instytucji, ich podstawowym założeniem jest niedopuszczenie do prowadzenia postępowania, czy też nawet do podjęcia poszczególnych czynności procesowych w ramach tego postępowania, osób, które ze względu na osobiste zaangażowanie z pozytywnych lub negatywnych pobudek mogą wypaczać jego przebieg i rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, instytucja ta ma zapobiec nie tylko faktycznemu wpływaniu na postępowanie administracyjne, ale nawet podejrzeniom o takie praktyki (zob. Z. Janku, Niektóre zagadnienia wyłączenia pracownika i organu według kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1970/2, s. 119; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 12).

Jak tymczasem wynika z akt rozpoznawanej sprawy, Skarżąca w podaniu z 27 maja 2021 r. wyraźnie zasygnalizowała występującą (jej zdaniem) potrzebę "wyłączenia z rozpoznania sprawy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i funkcjonariuszy publicznych reprezentujących ten organ". O ile można zgodzić się z oceną Ministra, że w podaniu tym Skarżąca nie sprecyzowała, wyłączenia których konkretnie pracowników organu I instancji się domaga, o tyle nie może budzić wątpliwości, że wniosek ten wskazuje dość jednoznacznie, że chodzi tu przynajmniej o wyłączenie osoby piastującej ówcześnie stanowisko organu wojewódzkiego. Jeśli zaś organ miał w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości, to powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu żądania. Zdaniem Sądu, wątpliwości te usuwa jednak złożona do akt postępowania kopia pisma Skarżącej z dnia 10 września 2021 r., w którym H. Ł. wskazuje, że wnosi o wyłączenie od udziału w postępowaniu dotyczącym prawidłowości ochrony zabytków położonych na obszarze S. – D. G. - Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wniosek ten nawiązywał do pisma Skarżącej z 21 lipca 2021 r. skierowanego do Wojewody [...], w którym Skarżąca formułowała i szczegółowo uzasadniała zarzuty braku bezstronności pracowników [...] WKZ – D. G. i K. K. Niemniej organ I instancji był w posiadaniu tego pisma jeszcze przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, co miało miejsce [...] października 2021 r. i co więcej, przekazał tenże wniosek Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy piśmie z 22 września 2021 r. Z daty naniesionej na prezentacie wynika, że korespondencja ta wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 22 października 2021 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji z dnia [...] lutego 2022.

Nie ulega zarazem wątpliwości, gdyż przyznaje to sam Minister, że wnioski Skarżącej w przedmiotowej kwestii, choć zostały przekazane do organu wyższej instancji, to nie zostały ostatecznie rozpoznane przed wydaniem kontrolowanej decyzji odwoławczej.

W tych okolicznościach, nie sposób uznać za trafne stanowisko Ministra, zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co do braku zasadności zarzutów Skarżącej, dotyczących naruszenia zasad postępowania regulujących wyłączenie organu administracji bądź jego pracownika od udziału w sprawie. Niewątpliwie organy nie mogły skutecznie zasłaniać się brakiem precyzji wniosku Skarżącej z 27 maja 2021 r., gdyż z dokumentacji, którą dysponowały wynikało jednoznacznie, których pracowników organu wojewódzkiego dotyczyły wnioski strony. Poza tym za niedopuszczalny uznać trzeba pogląd organu odwoławczego, że dopóki nie rozpoznał on wniosków strony, zarówno organ I instancji, jak i pracownicy [...] WKZ mogli bez konsekwencji podejmować wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie prezentowany jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ewentualny wniosek strony w tym zakresie (wyłączenie organu bądź pracownika) nie jest wnioskiem o wydanie postanowienia, lecz czynnością innego rodzaju. Zgłoszenie zatem wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu takiego sformułowania wniosku, że nie odpowiada on w pełni konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07, LEX nr 500666, tak też M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl.: LEX/el. 2022).

Wyłączenie na podstawie art. 24 i 25 k.p.a. jest realizowane w określonym trybie, co oznacza, że zgłoszenie wniosku w tej sprawie pociąga za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej procedury. Takiego wniosku nie można pozostawić bez rozpoznania, a wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim jego rozstrzygnięciu. Zatem już sam fakt, że w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracownika lub organu od rozpoznawania sprawy, należy uznać za wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 254/11, LEX nr 1246202). W myśl art. 24 § 3 k.p.a. przyczyną wyłączenia pracownika jest bowiem "istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Natomiast nakaz bezstronnego wykonywania zadań służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków pracownika, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego i sumiennego ich wykonywania.

Należy przy tym podkreślić, że nie jest wymagane uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 234–235). Wniosek o wyłączenie może być złożony na każdym etapie postępowania, aż do chwili doręczenia decyzji (dotyczy to również postępowania odwoławczego). Wniesienie tego wniosku powoduje wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej aż do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie takie zostało zgłoszone (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019)..

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak rozpoznania przed wydaniem decyzji tak przez organ I, jak i II instancji umotywowanych wniosków Skarżącej musiał skutkować uchyleniem wydanych rozstrzygnięć, jako naruszających podstawowe reguły procedury administracyjnej. Jest tak dlatego, że niewątpliwie w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ I instancji brał udział pracownik tego organu – D. G. - Zastępca [...] WKZ, który podpisał decyzję z dnia [...] października 2021 r., a którego wyłączenia od udziału w sprawie domagała się Skarżąca.

W odniesieniu do tej okoliczności należy wyjaśnić, że zastępca organu administracji jest także pracownikiem organu i nie można go traktować analogicznie, jak organ, w szczególności nie można przyjmować, że zastępca jednoosobowego organu administracji nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 (por. uzasadnienie wyroku NSA z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 978/13, LEX nr 1398072).

Jednocześnie podkreślić trzeba, że o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. jego bezpośredni przełożony orzeka w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Z kolei brak bezpośredniego przełożonego w rozumieniu przepisów prawa pracy nie może czynić martwą regulacji prawnej zawartej w tym przepisie. W takiej sytuacji o wyłączeniu z urzędu lub na wniosek z powodu uprawdopodobnienia istnienia okoliczności wywołujących wątpliwości pracownika piastującego funkcję organu orzeka organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn.. akt II OSK 879/06, LEX nr 345956).

Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne. Strona może je jednak kwestionować, choć czynić to może wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym. Powyższe daje więc stronie możliwość podniesienia zarzutu o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym, co następnie może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK-A 2005/3).

Nierozpoznanie rzeczonych wniosków Skarżącej przed wydaniem decyzji uniemożliwiło Sądowi dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Ani [...] WKZ, ani też Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odnieśli się bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji do stawianych przez Skarżącą zarzutów dotyczących braku bezstronności pracowników organu wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosków Skarżącej o wyłączenie pracowników organu wojewódzkiego, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania - a to wynikać może jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, który także nie może być wyłączony od orzekania - nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji.

Z uwagi na omówione naruszenie procedury administracyjnej Sąd odstąpił od odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż dotyczą one zagadnień merytorycznych, które będą przedmiotem ponownej oceny organów, w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Stanowisko organów powinno zaś znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu II instancji na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego (200 zł).