Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2573/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. M. (dalej: "skarżąca", "zobowiązana") jest postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], którym Minister Zdrowia w pkt 1 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w części pkt 1, tj. w zakresie w jakim wzywa do wykonania obowiązku szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, w pkt 2 utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w pozostałym zakresie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ egzekucyjny") nałożył na D. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 550 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna - A. M. - urodzonego [...] czerwca 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 21 czerwca 2019 r. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 21 czerwca 2019 r. Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 55 zł za czynności egzekucyjne.

Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 lutego 2019 r. Zażaleniem z dnia 18 lutego 2019 r. skarżący zaskarżył ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Minister Zdrowia w pkt 1 uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w części pkt 1, tj. w zakresie w jakim wzywało do wykonania obowiązku szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, a w pkt 2 utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w pozostałym zakresie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 119 § 1, art. 122 § 1, art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: "u.p.e.a.") i wyjaśnił, że w postępowaniu kontrolą zostało objęte postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kontrola ta sprowadzała się w głównej mierze do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10).

Po dokonaniu analizy sprawy, Minister Zdrowia uznał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia wymaga weryfikacji i aktualizacji, jednakże nie z uwagi na zarzuty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu. Wyjaśnił w związku z tym, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Minister Zdrowia uchylił częściowo postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie oddalenia zarzutów i umorzył postępowanie egzekucyjne w części, tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. Rozstrzygniecie to wynikało z faktu, że w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, małoletni A. M. - z dniem [...] czerwca 2019 r. - ukończył 6 rok życia. W związku z tym wygasł względem niego obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. Wobec tego w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku.

Minister wyjaśnił, że skoro w stosunku do małoletniego nie jest już wymagany obowiązek szczepienny przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, to nie można wymagać od skarżącego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w zakresie tego szczepienia, o czym postanowił w pkt 1 postanowienia.

Jednocześnie Minister wskazał, że w pozostałym zakresie postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. należało utrzymać w mocy. Podkreślił, że pozostałe szczepienia określone w ww. tytule są nadal wymagalne, a tym samym obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym nadaje się do egzekucji. Dodatkowo zarówno wysokość grzywny określona w pkt 2 postanowienia, jak też opłata stwierdzona w pkt 3 nie są uzależnione w żaden sposób od ilości szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna określana jest jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie ma ona na celu przymuszenie skarżącego do poddania małoletniego syna szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym. Skoro obowiązek ten nadal istnieje, to zasadne jest także utrzymanie nałożonej na skarżącego grzywny.

Organ zaznaczył także, że ustawodawca przewidział ograniczenie kwotowe oraz przedmiotowe nakładania grzywny, tj. w art. 121 § 2 u.p.e.a. wskazał, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a wielokrotnie nakładana łącznie 50.000 zł. Istotnym jest również, aby nałożona grzywna nie była nadmierna i najmniej uciążliwa dla zobowiązanej. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy ocenił, że przesłanki te zostały zachowane, nawet przy uwzględnieniu częściowego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też nałożona grzywna w wysokości 550 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym – zdaniem organu odwoławczego winna zostać utrzymana, podobnie jak opłata za wydanie zaskarżonego postanowienia, która została określona w przepisie art. 64a u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego organ odwoławczy ocenił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Podkreślił, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Organ odwoławczy ocenił, że zarzuty sformułowane przez skarżącego w zażaleniu w pkt 1, 2 i 3 stanowią okoliczność przewidzianą w art. 33 §1 pkt 6 u.p.e.a. i tym samym są niezasadne, gdyż nie podlegają kontroli w toku sprawy.

Minister wskazał, że skarżący zarzucił postępowaniu Wojewody brak wymagalności obowiązku oraz niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów, Minister Zdrowia zaznaczył, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że w przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Dalej Minister podkreślił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień Minister wyjaśnił, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Organ wskazał następnie, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Minister Zdrowia podkreślił następnie, że w rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według tej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego nie można także stwierdzić zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący był informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Jak wskazał organ odwoławczy powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Minister Zdrowia wskazał następnie, że skarżąca nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co – zdaniem organu odwoławczego - wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych wskazując, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, należy mieć na względnie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych według stanu prawnego na dzień wydania tytułu wykonawczego. Zadaniem ustawy o ochronie danych osobowych nie jest jedynie stanie na straży interesów tych, których przetwarzane dane osobowe dotyczą. Organ odwoławczy zaznaczył, że naczelną zasadą ustawy nie jest bezwzględny zakaz przetwarzania danych osobowych, lecz przestrzeganie zakresu i trybu ich przetwarzania. Przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że przetwarzanie danych osobowych może mieć miejsce ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą.

Minister Zdrowia wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący jako osoba sprawująca prawną pieczę nad małoletnim synem, nie wykonał w stosunku do niego obowiązku szczepień ochronnych. Do skarżącego były wysyłane także upomnienia oraz wezwania do wykonania obowiązków, które jednak nie zostały zrealizowane. Tym samym organy w celu prawidłowej realizacji swoich ustawowych obowiązków miały prawo przetwarzać dane osobowe w celu egzekwowania obowiązku.

Zdaniem organu odwoławczego nie sposób również uznać, że w sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek powodująca nieważność postępowania egzekucyjnego, a w szczególności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Minister Zdrowia stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego powoływanie się przez skarżącą na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie zasługuje na poparcie. Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu znajduje oparcie przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytoczone wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i z dnia 4 lutego 2015 r., a także z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13).

Z niezasadny Minister uznał również zarzut dotyczący zastosowania przez Wojewodę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązaną grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanej od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ odwoławczy podkreślił, iż wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W skardze na postanowienie Ministra Zdrowia skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1, 10 pkt. 1, 2, 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny, a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień małoletniego w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

2. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b, art. 17 ust. 1, 10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący ze względu na jego wydanie przez organ nieuprawniony do uregulowania w nim materii podlegającej unormowaniu w drodze rozporządzenia, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

3. art 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 1 b, art. 17 ust. 1, 10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że dopuszczalne jest poddanie A. M. szczepieniu a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący ze względu na charakter wewnętrzny komunikatu obowiązującego tylko jednostki organizacyjnie podległe PPIS, który nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

4. art. 5 ust 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) uznanie, że możliwe jest przymuszenie do odbycia szczepień ochronnych a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy wykonanie tego obowiązku nie było dopuszczalne, gdyż warunkiem jego dopuszczalności jest poddanie dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, które nie jest obowiązkowe, i które nie zostało przeprowadzone, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

5. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia i Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich dowolne i wybiórcze zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

6. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że egzekucja obowiązku szczepień jest możliwa na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podczas gdy wprowadzający go przepis jest sprzeczny z prawem do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozważenie uchylenia także postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od Ministra Zdrowia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonych orzeczeń stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do powyższego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 omawianej ustawy). Równocześnie zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a., a także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3).

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119, wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Opisana wyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem, a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524).

Jednocześnie wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie poddał małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym z [...] grudnia 2019 r., numer: [...], wystawionym przez PPIS w [...]. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny – Wojewoda [...] - zastosował wskazany środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył omawianych przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 powyższej ustawy. Oprócz tego została ona uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, właśnie tym kierowały się organy orzekając o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.) wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Jednakże treści powyższych przepisów nie można wykładać tak, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Skoro więc obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, to nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia.

Zdaniem Sądu nie został naruszony także przepis art. 47 Konstytucji RP. Chronione Konstytucją prawo decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa.

Odnosząc się do zaś do zarzutu, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.