Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3200/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 699/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 699/17 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej wraz z przebudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., gazowej, c.o., wentylacji mechanicznej, elektrycznej zlokalizowanego przy ul. [...] na dz. nr [...] obr. [...].

W dniu 24 września 2012 r. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji w zakresie: zmian układu funkcjonalnego I piętra; zmian układu funkcjonalnego i obrysu kondygnacji piętra III z wpływem na elewację i komunikację wewnętrzną z pomieszczeniem technicznym na II piętrze; zmiany układu okien w trakcie komunikacji wewnętrznej; zmiany odwodnienia dachu.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. Prezydent Miasta [...] wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku.

W dniu 6 listopada 2012 r. [...] Sp. z o.o. złożyła kolejny wniosek o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie likwidacji wewnętrznej obrotowej klatki schodowej na II piętrze, powiększenia rzutu III pietra z 14,2 m2 do 150,53 m2, zmiany geometrii dachu nad częścią budynku z wielospadowego na płaski, niezbędnych zmian instalacji wodno-kan., gaz., i c.o. związanych z opisanymi zmianami w architekturze. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 36 a oraz art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy - Prawo budowlane Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę wraz z przebudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że zakres inwestycji objętej projektem zamiennym nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent Miasta [...] sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

D. M., właściciel działki nr [...] obręb [...], która położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie (od strony płn. - zach.) działki nr [...] obręb [...], wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że niezgodność rysunku rzutu III piętra branży architektura i konstrukcja z rzutem tegoż piętra dla projektu branży elektrycznej wynikła ze zmian wprowadzanych do projektu architektonicznego na krótko przed jego złożeniem, jednak zmiana ta nie ma charakteru wady i została naprawiona w postaci naniesionej korekty na rzucie branży elektrycznej w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Jeśli chodzi o zamiany numeracji kart, to wiązały się one również ze zmianami wprowadzanymi do projektu architektonicznego na krótko przed jego złożeniem. Organ podał, że strony projektu są ponumerowane, konstruktor uzupełnił datę opracowania w ramach postępowania uzupełniającego, dokonano także uzupełnienia daty opracowania projektu na stronie tytułowej branży architektura i konstrukcja (strona 29) oraz na oświadczeniu zbiorczym o wykonaniu projektu zgodnie z przepisami (strona 1).

Odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii niepoinformowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się przez stronę, wyjaśnił organ, że zawiadomienie z dnia 16 listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania w terminie 5 dni od otrzymania zawiadomienia z materiałem dowodowym w sprawie, odwołujący się otrzymał 16 listopada 2012 r. Wgląd do akt umożliwiono mu w dniu 21 listopada 2012 r. Decyzja w sprawie została wydana [...] grudnia 2012 r. Brak jest zatem uchybienia przepisowi art. 10 k.p.a., co oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem gwarancji procesowych strony. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że zakres inwestycji objętej projektem zamiennym nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję D. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 39, art. 43, art. 10 § 1, art. 107 § 1, art. 113 § 1 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. a także § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Skarżący podniósł, ze w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] bezpodstawnie powierzył doręczenie pism procesowych inwestorowi; nastąpiło wadliwe doręczenie przesyłek adresowanych do Z. H., M. M., W. H. i G. H., a ponadto stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Podał również, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2012 r. została wydana na podstawnie wniosku z dnia 24 września 2012 r., czyli wniosku którego braki nie zostały uzupełnione w terminie. Ponadto treść decyzji nie odpowiada treści tego wniosku. Decyzja ta jest też sprzeczna z planem miejscowym w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, w zakresie maksymalnej wysokości budynku oraz w zakresie ochrony historycznych założeń urbanistycznych obszaru [...], zaś projekt budowlany zamienny nie zawiera projektu zagospodarowania działki lub terenu. Nie zachowano też minimalnej odległości planowanych miejsc postojowych. Ponadto decyzja nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia, nie dokonano w niej należytej analizy zacienienia sąsiednich budynków, jak również nie poddano analizie interesu skarżącego – jako właściciela dz. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2017r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z uwagi na nieważność postępowania - [...] Sp. z o.o. nie została, jak wymaga art. 91 p.p.s.a., zawiadomiona o terminie rozprawy, a tym samym została pozbawiona możliwości obrony swych praw. NSA zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji rozważeniu podlegać będzie przede wszystkim kwestia, czy projektowane zmiany są możliwe do zrealizowania w ramach instytucji przewidzianej w art. 36a Prawa budowlanego, w szczególności, czy powstała w wyniku tych zmian inwestycja nadal będzie stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku wskazał, że rozważania dotyczące istotnej wady zaskarżonej decyzji poprzedzić trzeba uwagami odnoszącymi się do formalnej strony zatwierdzonego projektu i przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Sąd podniósł, że bez względu na to, czy uchybienia w tym zakresie miały w sprawie przesądzające znaczenie, nie sposób nie zauważyć, że miały one miejsce w znaczącej liczbie i nasileniu - poczynając od braku precyzji w określeniu daty i dokładnego przedmiotu wniosku inwestora (przy dwojakiej treści wniosków z dnia 24 września 2012 r. i z dnia 6 listopada 2012 r.), poprzez tolerancję dla niewywiązania się przez inwestora z obowiązków dostarczenia kompletnych egzemplarzy projektu zamiennego (wraz z aktualnymi warunkami dostawy mediów) i dokumentacji geodezyjnej, a kończąc na samej treści tego projektu. Sąd wskazał też, że projekt zamienny powinien spełniać wszystkie wymagania określone art. 34 Prawa budowlanego i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U.2012/462). Jest oczywiste, że z projektu zamiennego (a szczególnie takiego, którego substratem już jest projekt zmian budynku istniejącego), który ma podlegać zatwierdzeniu w trybie art. 36a Prawa budowlanego, winno jasno wynikać jaki był stan wyjściowy obiektu, czy i które roboty budowlane objęte projektem "podstawowym" zostały wykonane, jakie zachodzą relacje między zakresem robót projektowanych pierwotnie a projektowanych obecnie, a także do jakich rezultatów roboty te doprowadziły i doprowadzą. Tymczasem w przedłożonym projekcie zamiennym istotę zmiany opisano w następujący sposób: "III piętro: rozbudowa istniejącej kondygnacji, na której znajdował się jeden pokój. Obecnie na kondygnacji znajdują się trzy pokoje mieszkalne i łazienka. Dobudowana została także kontynuacja klatki schodowej od strony północnej, a schody obrotowe w części południowej zostały usunięte." Ani z tego opisu, ani ze znajdujących się w projekcie nieopisanych rysunków (k. 11 i 12) nie wynika jasno, co jest już wykonane, a co jest dopiero projektowane. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że – z uwagi na zakres zmian projektu – nie będzie konieczne włączenie do projektu zamiennego projektu zagospodarowania terenu. Tej jednak generalnej uwagi nie da się wprost odnieść do rozpatrywanego przypadku. Projektowana zmiana doprowadzić ma do znacznego zwiększenia powierzchni mieszkalnej budynku, a w konsekwencji zwiększenia zapotrzebowania na miejsca postojowe. W tej kwestii miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera określone regulacje, które wymagałyby odpowiedniej analizy. Jej wyniki mogą zaś wskazywać na konieczność urządzenia miejsc postojowych, a więc i przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, na którym miejsca te zostaną wskazane. Wskazując problem miejsc postojowych, jako zupełnie przez organy niewyjaśniony Sąd uznał określenie wiążącego wskaźnika liczby tych miejsc za przedwczesne.

Sąd stwierdził, że decydujące w sprawie znaczenie ma to, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny jest sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego (uchwała z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]") . Teren inwestycji znajduje się w obszarze 3 MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie z § 25 ust. 5 pkt 8 i 9 ww. planu miejscowego, wysokość budynków mieszkalnych nie może przekraczać 11 m, a w przypadku budynków istniejących, których wysokość przekracza ten tak określony parametr – ich rozbudowa nie może powodować zwiększenia istniejących wysokości. Skoro w planie nie zawarto definicji "wysokości budynku" ani "rozbudowy", to zdaniem Sądu pojęciom tym należy przypisać znaczenie najbardziej powszechne. Błędem jest odnoszenie tych pojęć tylko do rozwiązań techniczno – budowlanych, które z zasadami zagospodarowania przestrzennego nie mają wiele wspólnego. Dla planowania i zagospodarowania przestrzennego rozbudowa nie musi stanowić tylko powiększenia budynku w obrysie. Może być ona także nadbudową budynku, zwłaszcza wtedy, kiedy – tak jak w planie "[...]" - może spowodować "zwiększenie wysokości". Przyjąć też należy, że wysokość budynku w takim, powszechnym znaczeniu, to wysokość od podłoża do "dachu" (kalenicy). Nie można natomiast przyjąć, tak jak chciałby tego inwestor, że projekt zamienny dotyczy rozbudowy, a nie nadbudowy. Sąd zaznaczył, że jeden budynek może składać się z kilku brył o różnych wysokościach i różnych liczbach kondygnacji. Podwyższenie jednej z tych części nie jest tylko "rozbudową kondygnacji", ale przede wszystkim nadbudową budynku. Projektowana zmiana projektu ma faktycznie doprowadzić do zmiany wysokości niemal całego budynku (dotychczasowa "punktowa" wysokość 1392,00 jako szczyt wieży ma stanowić poziom dachu płaskiego nad całym budynkiem). Po wtóre, plan możliwość nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych generalnie ogranicza do 11m. Plan dopuszcza rozbudowę budynków istniejących, także tych, których wysokość przekracza wysokość 11m pod warunkiem, że w wyniku rozbudowy wysokość istniejąca nie ulegnie zwiększeniu. W projekcie zamiennym zapisano, że projektowana rozbudowa nie zwiększa istniejącej wysokości budynku. To stwierdzenie, nie poddane przez organy krytyce, zdaniem Sądu pozostaje w sprzeczności z projektem. Przedmiotowy projekt jest w ocenie Sądu sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na przekroczenie dozwoloną planem wysokość budynków mieszkalnych w obszarze 3 MNU.

Sąd zauważył też, że podstawowym problemem w sprawie, niedostrzeżonym przez organy, jest zgodność zamierzenia budowlanego z podstawowym przeznaczeniem obszaru 3 MNU. Tym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna. Zważywszy na zakres zmian objętych projektem zamiennym, a w szczególności "powiększenie powierzchni mieszkalnej" na najwyższej kondygnacji przy istniejącej już wielkości obiektu, bezwzględnym wymaganiem było poddanie analizie samego projektu i założeń funkcjonalnych całego obiektu pod względem zgodności z przeznaczeniem obszaru w planie. Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na konieczność wyjaśnienia, czy projektowane zmiany są możliwe do zrealizowania w ramach instytucji przewidzianej w art. 36a Prawa budowlanego, w szczególności, czy powstała w wyniku tych zmian inwestycja nadal stanowić będzie budynek mieszkalny jednorodzinny, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 35 ust. 1, § 25 uchwały z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]") i z naruszeniem przepisów o postępowaniu tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. tj. bez należytego wyjaśnienia sprawy w obszarach powyżej omówionych.

Skargą kasacyjną [...] Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przepisów prawa oraz braku wykazania, że ewentualne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a, 10, 39 i 113 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który wyłącza możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, co de facto nie pozwala na kontrolę kasacyjną zapadłego w sprawie orzeczenia;

b) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 25 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany jest niezgody ze wskazanymi powyżej przepisami planu miejscowego odnoszącymi się do dopuszczalnej wysokości budynków,

- art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie objęta decyzją inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie wniesionej w sprawie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi - zawiera bowiem w swej treści wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które nie pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję jego podstawy, a to poprzez ogólnikowe i nieprecyzyjne odwołanie się do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lutego 2015 r. Ponadto podniesiono, że całkowicie nieuprawnione są ustalenia Sądu jakoby istniały istotne uchybienia w zakresie formalnej strony zatwierdzonego projektu i przedłożonej przez inwestora dokumentacji - zaistniałe w sprawie braki formalne zostały albo w terminie uzupełnione przez uczestnika albo nie miały merytorycznego znaczenia w zakresie zgodnego z prawem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie wszelkie zachodzące wątpliwości, istotne dla prawidłowego wydania w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, zostały wyjaśnione w toku postępowania przed organem II instancji, który zlecił Prezydentowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które to ostatecznie potwierdziło słuszność zaskarżonej decyzji.

Nie sposób też zdaniem skarżącej zgodzić się z twierdzeniem, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 39 k.p.a. poprzez upoważnienie strony postępowania do dokonania doręczeń pism innym stronom. Brak jest bowiem przeszkód do upoważnienia strony postępowania do dokonania doręczeń pism innym stronom tego postępowania, a w konsekwencji należy uznać że takie doręczenie jest skuteczne i prawidłowe. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 113 § 1 k.p.a. poprzez wydanie w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem zauważyć, że sprostowana omyłka wynikała z pominięcia w nazwie inwestycji jednego znaku, co spowodowało, że nazwa inwestycji wskazywała na wykonywanie robót na II piętrze budynku, podczas gdy projekt budowlany przewidywał wykonanie tych robót na III piętrze. Nie zmienia to jednak faktu, że objęta decyzją inwestycja, a w szczególności zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny, w rzeczywistości dotyczył robót budowlanych wykonywanych na III piętrze budynku. Korekta sentencji decyzji nie wpłynęła zatem w żaden sposób na merytoryczną treść decyzji, w tym przede wszystkim na zakres przewidzianych do wykonania robót.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie całkowicie błędne jest również stanowisko Sądu I instancji w gestii naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z uwagi na wyznaczenie stronom zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Termin wyznaczony przez organ stronom do zapoznania się z materiałem dowodowym nie jest ustalony ustawowo, powinien być jednak realny. W przedmiotowej sprawie organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 5 dni, co biorąc pod uwagę zakres materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu należy uznać za okres wystarczający, w szczególności dla osoby, która jest bardzo dobrze zorientowana w sprawach administracyjno-budowlanych, a za taką należy uznać skarżącego. Jednoczenie Spółka podkreśliła, że skarżący nie wykazał, aby wyznaczenie mu zbyt krótkiego (w jego ocenie) terminu do zapoznania się z aktami sprawy miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej całkowicie błędne i niedopuszczalne są twierdzenia Sądu, że organy, zważywszy na zakres zmian objętych projektem zamiennym, winny poddać sam projekt i jego założenia funkcjonalne analizie pod względem zgodności z przeznaczeniem obszaru w planie miejscowym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, przy czym nie istnieją żadne inne regulacje prawne, które określałyby konkretne parametry dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie których organy administracji mogłyby przeprowadzić ocenę, czy budynek opisany w projekcie budowlanym jako jednorodzinny spełnia te wymagania, a zwłaszcza kryterium "powierzchni mieszkalnej". W przedmiotowej sprawie nie zachodziła też konieczność włączenia do projektu zamiennego projektu zagospodarowania terenu, gdyż zdaniem Spółki zakres zmian projektu, w tym zwiększenia powierzchni mieszkalnej budynku (która wbrew twierdzeniom Sądu nie powiększyła się znacznie - wzrost wyniósł ok. 16 % w stosunku do stanu istniejącego), nie miał jakiegokolwiek wpływu na zwiększenie zapotrzebowania na miejsca postojowe, co oznacza, iż zastosowanie miał projekt zagospodarowania będący częścią pierwotnego projektu budowlanego. Przy czym - wbrew twierdzeniom Sądu - organy obu instancji dokonały analizy regulacji obowiązującego planu miejscowego w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu dotyczącymi wymaganej liczby miejsc parkingowych. Podkreślono, że na terenie inwestycji są zlokalizowane dwa miejsca parkingowe, co spełnia wymogi planu przewidziane w § 15 ust. 1 pkt 6 lit. b ustaleń planu. Przepisy planu nie dają natomiast podstaw do wymagania w przypadku budynków jednorodzinnych zagwarantowania co najmniej 1,5 miejsca parkingowego na każdą rodzinę zamieszkującą wspólnie w jednym domu jednorodzinnym.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego Spółka podniosła, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie przewiduje zwiększenia istniejącej wysokości budynku, a zatem nie może w tym przypadku dojść do naruszenia § 25 ust. 5 pkt 8 i 9 planu miejscowego. Wskazała, ze wykładnia ww. przepisów planu prowadzi do wniosku, że rozbudowa istniejących budynków nie może powodować zwiększenia ich istniejących wysokości. Słowo "istniejące wysokości" (liczba mnoga) odnosi się tu niewątpliwie do "budynków istniejących" (również liczba mnoga), co oznacza, iż mamy tutaj de facto do czynienia z określeniem przekraczania "wysokości (liczba pojedyncza) budynku istniejącego. Stwierdzenie Sądu, jakoby brak było możliwości podwyższenia wysokości części budynku ponad 11 m w sytuacji, gdy pozostała część budynku tę wysokość już przekracza, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje uzasadnienia w treści § 25 ust. 5 pkt 9 planu miejscowego i stanowi przykład niedopuszczalnej konstytucyjnie rozszerzającej wykładni planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, która jednocześnie jest sprzeczna z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Ponadto taka interpretacja wyłącza możliwość ujednolicenia wysokości budynków istniejących w sytuacji, gdy część obiektu przekracza maksymalną wysokość określoną planem, a wydaje się, że analizowany zapis planu miał właśnie na celu wprowadzenie takiej możliwości. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przedmiotowa rozbudowa została już zrealizowana kilka lat temu w oparciu o ostateczną decyzję, co powoduje, że przyjęcie odmiennej interpretacji zapisów planu dotyczących maksymalnej wysokości budynku może prowadzić nawet do rozbiórki części tego budynku.

Nieprawidłowe jest także, w ocenie skarżącej Spółki, stanowisko Sądu o konieczności uznania za strony postępowania właścicieli wszystkich nieruchomości, na które pada cień z przebudowywanego budynku. Sam fakt, że na daną nieruchomość może padać cień z realizowanego budynku nie jest bowiem równoznaczny z wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Jak natomiast wynika z wykonanych na potrzeby przedmiotowej sprawy analiz, inwestycja objęta projektem budowlanym nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania wskazywanych przez Sąd nieruchomości sąsiednich, co powoduje, że brak jest podstaw do uznania właścicieli tych nieruchomości za strony przedmiotowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Podkreślić należy, iż kluczową kwestią w tej sprawie, przesądzającą o tym, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, jest zagadnienie zgodności projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - t.j. Dz.U. z 2013r., poz.1409) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...).

W niniejszej sprawie na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( dalej: m.p.z.p.) miał za zadanie ustalić warunki zagospodarowania terenu objętego planem, w tym m.in. uregulować kwestie dotyczące wysokości budynków na danym terenie. Rada Miasta [...] - działając w oparciu o przysługujące jej władztwo planistyczne - postanowiła, że na określonych obszarach, w tym na terenie oznaczonym symbolem 3MNU, wysokość budynków mieszkalnych i usługowych nie może przekraczać 11m - § 25 ust. 5 pkt 8 lit. a) planu, zaś budynków gospodarczych i garażowych nie może przekraczać 4m - § 25 ust. 5 pkt 8 lit. b) planu. Jednocześnie dopuszczono rozbudowę istniejących budynków, przy czym zgodnie z § 25 ust. 5 pkt 9 planu w przypadku budynków istniejących, których wysokość przekracza wielkości wskazane w pkt 8, ich rozbudowa nie może powodować zwiększenia istniejących wysokości. Postanowienia § 25 ust. 5 pkt 8 lit. a) planu są wynikiem dostrzeżenia przez organ planistyczny, że na określonych terenach istnieją budynki mieszkalne i usługowe, których wysokości przekraczają 11m. W przypadku takich budynków m.p.z.p. dopuszcza ich rozbudowę pod warunkiem ustanowionym w § 25 ust. 5 pkt 9, który oznacza zakaz zwiększenia istniejących wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe postanowienia m.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że jeśli budynek składa się z kilku części (brył) o różnej wysokości, a jednocześnie wysokość każdej części tego budynku przekracza 11m, to niemożliwa jest taka zmiana bryły i gabarytów tego budynku, która powodowałaby dalsze zwiększenie wysokości którejkolwiek części budynku.

A zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalna jest nadbudowa części budynku, których wysokość już przekracza 11m (11,826m), aby osiągnąć jednolitą wysokość całego budynku 13,92m, tj. taką wysokość jaką posiada wieża tego budynku.

Postanowienia § 25 ust. 5 pkt 9 planu nie stanowią podstawy – przyzwolenia do "wyrównywania" wysokości budynku do wysokości jaką posiada najwyższa część budynku w sytuacji, gdy wysokość wszystkich części tego budynku przekracza już dopuszczoną przez m.p.z.p. maksymalną wysokość 11m.

Zaznaczyć należy, iż nie można łączyć – jak czyni to skarżąca Spółka - § 25 ust. 2 pkt 8 i 9 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i jest aktem wykonawczym do tej ustawy.

Z powyższych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 25 ust. 5 pkt 8 i 9 m.p.z.p. i zasadnie uznał, iż organy błędnie zastosowały art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że sprzeczne z m.p.z.p. byłoby podwyższenie przedmiotowego budynku do wysokości 13,92m.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwe jest zaakceptowanie prezentowanego przez stronę skarżącą rozumienia postanowień m.p.z.p., które dopuszcza rozbudowę budynku, a właściwie także nadbudowę budynku, do wysokości 13,92m, gdyż prowadziłoby to do obejścia przepisów obowiązującego prawa miejscowego.

Już z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku - nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał któryś z zarzutów za usprawiedliwiony - gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia w tej formie. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach (...), zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8) i poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9).

Skarżąca Spółka upatruje naruszenia powyższego przepisu w tym, iż uznano za strony postępowania właścicieli wszystkich nieruchomości, na które pada cień z przebudowanego budynku. Z uwagi na tak sformułowany zarzut podnieść należy, iż kwestie dotyczące stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy – stosownie do art. 3 pkt 20 powyższej ustawy - rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. A zatem, jeśli strona skarżąca zamierzała zarzucić błędne określenie kręgu stron przedmiotowego postępowania winna zarzut skargi kasacyjnej oprzeć na art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zarzutu naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie postawiono.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji odwołał się do wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1499/13 ( uchylonego przez NSA wyrokiem z dnia 21 marca 2017r., sygn. akt II OSK 1681/15) nie oznacza automatycznie naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji stron.

Okoliczność, iż stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 10, 39 i 113 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, iż norma zawarta w art. 7a § 1 k.p.a. - stanowiąca, iż jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ – nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa miejscowego, która w istocie stanowi obejście prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.