Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 742/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 406/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 listopada 2015r. oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] marca 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Starosta O., działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] z siedzibą w K. z [...] maja 2014 r. w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, orzekł:

1. ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w gminie O., obręb O., poprzez zezwolenie Spółce [...]– inwestorowi przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, to jest 4 stanowisk słupowych wraz z fundamentami o wysokości do 27,10 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 22,29 m² każde ze stanowisk oraz 2 odcinków linii po 3 przewody robocze i 1 odgromowy – każdy w układzie trójkątnym, gdzie odległość pomiędzy skrajnymi przewodami wynosić będzie do 6,50 m, w przedziale wysokości zawieszenia przewodów od 5,85 m do 27,10 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 41675 m² oznaczonej na załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 40 m (2 x 20 m od osi linii);

2. okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1, będzie wynosić 3 miesiące od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości;

3. zobowiązać właściciela nieruchomości do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;

b) uzgodnienia z właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1, możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1.

Odwołanie od tej decyzji złożył właściciel nieruchomości - J. F.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z [...] marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podkreślił, że z art. 112 oraz art. 124 ust. 1, ust. 3, ust. 6 i ust. 7 u.g.n. wynika, iż przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są:

1. przeprowadzenie bezskutecznych rokowań i w efekcie brak zgody właścicieli nieruchomości na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości wyżej wymienionych urządzeń (art. 124 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 112 ust. 3 in fine u.g.n.);

2. zgodność objętego hipotezą art. 124 ust. 1 u.g.n. zamierzenia inwestycyjnego z celem publicznym przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź – przy braku planu – w decyzji lokalizacyjnej (art. 124 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 112 ust. 1 u.g.n.).

Zaznaczając, że każda z tych przesłanek determinuje kluczowe – mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – okoliczności, podlegające wyjaśnieniu i ocenie organów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest poprzedzić wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, rokowaniami odpowiadającymi stosownym wymogom, a załączenie do wniosku sporządzonych w ich trakcie dokumentów stanowi wymóg formalnoprawny podania. Zaistnienie materialnoprawnej przesłanki poprzedzenia udzielenia zezwolenia przeprowadzeniem negocjacji należy zaś oceniać według stanu faktycznego z daty wydania decyzji. Powyższe skutkuje obowiązkiem organu uwzględnienia ewentualnych czynności negocjacyjnych, dokonanych po wszczęciu postępowania administracyjnego, a przed jego zakończeniem w formie decyzji administracyjnej. Przed zakończeniem negocjacji, których celem jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć o charakterze władczym, rozstrzygających sprawę co do istoty. W razie natomiast zawarcia w wyniku rokowań umowy cywilnoprawnej w trakcie postępowania, postępowanie to nie może być kontynuowane, a organ nie wydaje zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz postępowanie umarza.

W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy istotna okazała się informacja pochodząca od odwołującego się, że z inicjatywy inwestora ponownie zostały podjęte rokowania (pismo z dnia [...] lutego 2015 r.), które – w przekonaniu odwołującego – "mogą się zakończyć wynikiem pozytywnym". Zdaniem Wojewody, taka sytuacja "stawia pod znakiem zapytania, czy stan niniejszej sprawy wymaga merytorycznego rozstrzygania".

Organ odwoławczy podniósł następnie, że w przypadku nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności rozmowy powinny być prowadzone z udziałem wszystkich współwłaścicieli, bądź z niektórymi, ale tylko i wyłącznie pod warunkiem, że posiadają pełnomocnictwo pozostałych. W opinii Wojewody, nie można więc pominąć, że na etapie postępowania odwoławczego uległ zmianie krąg osób, którym przysługiwało prawo do przedmiotowej nieruchomości. Na mocy umowy darowizny z [...]2015 r. udział wynoszący 1/10 w prawie własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nabyła żona J. F., P. F. Wskazując na braki w zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że do organu I instancji będzie należało uzupełnienie materiału dowodowego o odpis zwykły lub zupełny księgi wieczystej odzwierciedlający aktualny stan prawny nieruchomości. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przy udziale wszystkich stron postępowania.

Organ podkreślił również, że treść zgłoszonych zarzutów i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazują, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. [...]. Z uwagi na podnoszoną przez stronę i organ I instancji argumentację konieczne jest też, aby organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, dokonał oceny zasadności wnioskowanego rozstrzygnięcia pod kątem treści planów miejscowych obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając zmiany stanu prawnego. Wojewoda podkreślił, że przekazanie do oceny organu I instancji powyższej kwestii jest tym bardziej uzasadnione, iż Starosta – z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. – ograniczył się w motywach zaskarżonej decyzji do analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. nr [...], mimo że z dokumentacji, którą dysponował, wynikało, że nie była to jedyna regulacja planistyczna obowiązująca dla przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Dolnośląski podał, że z uwagi na braki postępowania dowodowego przeprowadzonego w I instancji, podjął czynności ukierunkowane na wyjaśnienie wątpliwości co do treści planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. Za wymagające weryfikacji uznał okoliczności i dowody zgłoszone przez odwołującego się w odniesieniu do tezy odmiennej od twierdzeń uznawanych przez Starostę, które nie były znane temu organowi w dacie orzekania. Do takich organ odwoławczy zaliczył zaświadczenie Burmistrza Miasta O. z [...] września 2014 r. stwierdzające, że "przedsięwzięcie założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]) na obszarze wyżej opisanej działki – nie jest zgodne z przywołanym na wstępie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W rezultacie podjętych czynności organ II instancji otrzymał jeszcze dwa pisma Burmistrza Miasta O. kwestionujące zgodność planowanej przebudowy z wyżej powołanym planem (pisma z dnia [...]stycznia 2015 r. i z dnia [...] lutego 2015 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że ponieważ pozyskane dowody dotyczą zagadnień stanowiących bezpośrednio przesłanki orzekania, ich ocena będzie musiała być najpierw przedmiotem rozważań organu I instancji.

Wojewoda podniósł następnie, że konieczne jest dokonanie oceny, czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter przebudowy, czy w istocie budowy nowej linii elektroenergetycznej, albo rozbudowy. Zdaniem organu odwoławczego, szczegółowe rozważania w tym zakresie byłyby możliwe dopiero po dokonaniu przez organ I instancji ustaleń faktycznych dotyczących zakresu wykonywanych robót i parametrów linii oraz wszelkich wchodzących w jej skład urządzeń. Dalej Wojewoda zauważył, że stanowisko co do przebiegu linii i ewentualnej możliwości jego zmiany organ I instancji oparł w znacznej mierze na twierdzeniach inwestora, bez dokonania jakichkolwiek samodzielnych rozważań dotyczących uciążliwości przyjętych rozwiązań dla właściciela nieruchomości.

W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego – należy ponownie rozpoznać wniosek inwestora w zakresie obejmującym zobowiązanie każdoczesnego właściciela nieruchomości do przestrzegania wskazanych nakazów i zakazów.

Ponadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie określił w treści rozstrzygnięcia powierzchni ograniczenia działki nr [...] w odniesieniu do każdego z dwóch odcinków linii osobno, gdyż podana powierzchnia ograniczenia 4,1675 ha obejmuje łączną powierzchnię ograniczenia dla obu odcinków. W decyzji nie sprecyzowano też w sposób kompletny granic przestrzennych ograniczenia, w szczególności poprzez dokładne określenie usytuowania tzw. pasa technologicznego względem granic działki gruntu. Zaskarżona decyzja nie precyzuje i nie zawiera ścisłego rozstrzygnięcia o usytuowaniu stanowisk słupowych na działce. Szczegółowej lokalizacji słupów i pasa technologicznego względem granic działki nie określa także załącznik do decyzji. Wojewoda stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie samodzielnie zweryfikować przydatność i prawidłowość informacji przedstawionych przez inwestora w zakresie opisu usytuowania pasa technologicznego i stanowisk słupowych względem granic nieruchomości.

Na powyższą decyzję [...] S.A. z siedzibą w K. złożyła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., to jest czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decydujące znaczenie dla tej oceny w realiach tej sprawy ma - zdaniem Sądu - wskazana przez organ odwoławczy, wynikająca z art. 124 ust. 1 u.g.n., konieczność zbadania, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym. Okoliczność ta nie została bowiem w sposób wystarczający wyjaśniona przez organ I instancji, gdyż organ ten – z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. – ograniczył się w motywach swojej decyzji do analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2013 r. nr [...], mimo że z dokumentacji, którą dysponował, wynikało, iż nie była to jedyna regulacja planistyczna obowiązująca dla przedmiotowej nieruchomości.

Z kwestią tą wiąże się konieczność ustalenia, jaki w rzeczywistości jest charakter robót budowlanych, jakie mają być zrealizowane przez inwestora, gdyż jest to jedno z zagadnień niezbędnych do ustalenia, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, skoro we wskazanym wyżej planie w § 13 ust. 5 pkt 1 zawarto zakaz budowy nowych napowietrznych linii elektroenergetycznych. Prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności ma zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał za słuszne twierdzenie Wojewody, że konieczne jest dokonanie oceny, czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter przebudowy, czy w istocie budowy nowej linii elektroenergetycznej, albo rozbudowy. Brak powyższych ustaleń wskazuje na przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i sprawia, że nie został należycie wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenia te powinny być najpierw przedmiotem rozważań organu I instancji. W przeciwnym bowiem razie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności byłyby przedmiotem rozważań tylko w jednej instancji, a więc z naruszeniem art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że organ odwoławczy przekroczył dopuszczalny zakres orzekania poprzez zobowiązanie organu I instancji do dokonywania oceny prawnej zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o charakter tej inwestycji w ujęciu Prawa budowlanego, a także dokonywania interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o inne dokumenty Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski w istocie jedynie – stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. – wskazywał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalając, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym. Nie nakazywał natomiast dokonywania niedopuszczalnych ocen i czynności. Wyjaśnienie wskazywanego przez Wojewodę zakresu sprawy ma też, zdaniem Sądu, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem pozwoli na ustalenie, czy w sprawie tej zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n., a więc czy zachodzą prawnomaterialne przesłanki do wydania decyzji.

Mając na uwadze wskazywaną wyżej konieczność prawidłowego ustalenia, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, Sąd uznał za istotne zobowiązanie do ustalenia przez organ I instancji, czy przedmiotowe roboty budowlane miały charakter przebudowy, czy w istocie budowy nowej linii elektroenergetycznej, albo rozbudowy. Taka zaś ocena może być przeprowadzona jedynie przy uwzględnieniu unormowań zawartych w Prawie budowlanym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 w związku z art. 84 § 1, art. 85, art. 89 § 2 kpa oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. – poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu orzekania, Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie nakazał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a jedynie zasugerował, że ewentualnie dowód taki mógłby być przydatny do należytego wyjaśnienia rozpatrywanej sprawy. Taka "sugestia" mieści się w wynikającej z

art. 138 § 2 k.p.a. konieczności wskazania przez organ odwoławczy, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd podkreślił również, że w wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, iż musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, a samo odwołanie się w decyzji do wyżej wymienionych dokumentów jest niewystarczające. Decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy. Wymóg ten pośrednio wynika z art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi, iż decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod pas technologiczny linii, jest uchybieniem przepisom postępowania.

Konkludując Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., w obecnie obowiązującym brzmieniu, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (w szczególności poczynienie prawidłowych ustaleń co do spełnienia wymogów określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., w tym, czy wnioskowane przez inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...]S.A. z siedzibą w K. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w zw. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 112 ust. 3 i art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo tj. bezpodstawne uznanie, że organ II instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne, a to z uwagi na konieczność:

a) zbadania przez organ I instancji zgodności planowanej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego,

b) ustalenia rzeczywistego charakteru planowanych robót budowalnych w ujęciu przepisów Prawa budowlanego,

c) odniesienia sie do uzasadnionego interesu uczestników postępowania w zakresie analizy najmniejszej uciążliwości inwestycji oraz rozważenia w tym względzie innego przebiegu inwestycji,

d) zbadania i ocenienia kwestii ewentualnego prowadzenia przez strony dalszych rokowań oraz zmiany kręgu stron tych rokowań,

- w sytuacji, w której organ I instancji zgromadził i ocenił materiał dowodowy w oparciu o dyspozycję art. 124 u.g.n., zaś stwierdzone uchybienia wydanej przez niego decyzji nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy dla takiego sposobu rozstrzygnięcia przez organ II instancji, w szczególności gdy:

a) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotony wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na wynik sprawy oraz potwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a.,

b) pominięcie w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do wszystkich ustaleń planistycznych, przy jednoczesnym zgromadzeniu i ustaleniu zakresu obowiązywania planów miejscowych nie może świadczyć o braku wyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z tymi planami,

c) organ nie kwalifikuje w sposób wiążący robót budowlanych w ujęciu Prawa budowlanego, a jego rolą jest wyłącznie ocena, czy służyć będą zakładaniu i przeprowadzeniu określonych przewodów i urządzeń oraz czy pozostają one zgodne z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną,

d) analiza najmniejszej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.,

e) załącznik graficzny do decyzji - jako wykonany przez uprawnionego geodetę - stanowił nie tylko integralną, ale i dopuszczalną prawem część rozstrzygnięcia, zaś przedstawiony w tej decyzji zakres ograniczenia obejmuje elementy przedmiotowo istotne z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia,

f) zdarzenia te miały miejsce już po załatwieniu sprawy przez organ I instancji (zmiana kręgu stron postępowania) lub których to wystąpienie nie zostało przez organ odwoławczy w żaden sposób zweryfikowane i opierało się wyłącznie o twierdzenia uczestników postępowania (wznowienie rokowań), oraz nie miały one wpływu na wynik postępowania przed organem I instancji;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez wykroczenie poza granice sprawy tj. ustalenie zakresu postępowania wyjaśniającego nie mieszczącego się w podstawie prawnej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności zaś zobowiązanie organu I instancji do ustalenia innego, ingerującego w mniejszym zakresie w prawo własności, przebiegu inwestycji, w tym przeprowadzenia na tą okoliczność oględzin nieruchomości z udziałem biegłego, zebrania dokumentacji potwierdzającej stan istniejącej na nieruchomości infrastruktury technicznej, a także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji w której obowiązkiem organu jest wyłącznie ustalenie zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz ustalenie negatywnego wyniku przeprowadzonych rokowań, a nie proponowanie realizacji inwestycji w inny sposób lub na innych zasadach;

3) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w rezultacie - na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej;

5) art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na wykroczeniu poza kompetencje sądu przy kontroli, ograniczenia w świetle ustaleń planu miejscowego oraz przepisów u.g.n.;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., a także art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 12, 30 § 4, 77 § 1, 80, 84 § 1, 85, 89 § 2, 104 § 2, 107 § 1 i 3, 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję, również w części jej uzasadnienia, w zakresie w którym organ II instancji:

a) zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem biegłego oraz zebrania dokumentacji potwierdzającej stan istniejącej na nieruchomości infrastruktury technicznej, a także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji w której przepisy regulujące kwestie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obowiązków takich nie nakładają, jak i samo postępowanie w przedmiotowej sprawie nie dotyczy kwestii istniejącej infrastruktury,

b) zobowiązał organ I instancji do dokonywania oceny prawnej zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o charakter tej inwestycji w ujęciu Prawa budowlanego, a także dokonywania interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o inne dokumenty (opinie, uzgodnienia oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), w sytuacji w której art. 124 u.g.n. jak również żaden inny przepis tej ustawy nie wiążą dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z przepisami Prawa budowlanego regulującymi kwestię pozwolenia na budowę,

c) nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego co było nie tylko niezbędne z punktu widzenia ekonomiki postępowania ale i wystarczające dla merytorycznego załatwienia sprawy,

d) uznał, że błędne lub niepełne uzasadnienie decyzji w zakresie dokonanej przez organ I analizy zgodności inwestycji z planem miejscowym może stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia decyzji, w sytuacji w której jej rozstrzygnięcie nie narusza prawa,

e) uznał, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości winna określać termin zajęcia nieruchomości w sytuacji, w której obowiązujące przepisy nie formułują obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu, a decyzja ta stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości,

f) uznał, że rokowania muszą być prowadzone ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, w sytuacji w której brak zgody na realizację inwestycji choćby jednego ze współwłaścicieli uniemożliwia konsensualne załatwienie sprawy, a zmiana właściciela w toku postępowania nie wymaga przeprowadzenia ponownych rokowań,

g) uznał, że decyzja organu I instancji w jej zasadniczej części (pkt 1 rozstrzygnięcia) wymaga uchylenia, a to z uwagi na nieprecyzyjne i niewystarczające (nie rozstrzygające co do istoty sprawy) wskazanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebiegu linii, lokalizacji stanowisk słupowych, obszaru ograniczenia), w sytuacji w której załącznik graficzny do decyzji - jako wykonany przez uprawnionego geodetę - stanowił nie tylko integralną ale i dopuszczalną prawem część rozstrzygnięcia, zaś przedstawiony w tej decyzji zakres ograniczenia obejmuje elementy przedmiotowo istotne z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia,

h) uznał, że wydanie decyzji przez organ I instancji nie zostało poprzedzone pełną analizą najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji, a przeprowadzona analiza opierała się wyłącznie o twierdzenia inwestora celu publicznego i nie uwzględniała interesu właściciela, w sytuacji w której analiza najmniejszej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.,

- czym naruszył odpowiednio przywołane powyżej przepisy prawa, zaś Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym względzie oczywistych uchybień, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 z uwagi na art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania prowadzących do naruszenia prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wymagała uwzględnienia treści art. 138 § 2 k.p.a., który stał się podstawą jej wydania, przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków, na jakich przepis art. 124 u.g.n. ustanawia możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, a tym samym ograniczeniu wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym.

Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość zastosowania tego przepisu należy wiązać z warunkami wskazanymi w art. 136 k.p.a., które określają zakres postępowania dowodowego organu odwoławczego. Powyższe uwarunkowania proceduralne wymagają odpowiedniego odniesienia do regulacji materialnoprawnej. Jak wskazuje doktryna, tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. (B.Adamiak, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 2017, s. 728)

W myśl art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. warunkuje dopuszczalność wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości od charakteru urządzeń infrastruktury podyktowanych celom publicznym. Ponadto, wyraźne sformułowanie tego przepisu jednoznacznie zastrzega, że urządzenia te powinny wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 21 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2033/15, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Warunki rozpoznawanej sprawy wobec omówionych uwarunkowań prawnych czyniły nieuzasadnionymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 112 i art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. stwierdzić trzeba, że zakres kwestii pozostających do wyjaśnienia celem podjęcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg dwuinstancyjnego postępowania, wykraczał poza możliwości ich rozstrzygnięcia jedynie przez organ odwoławczy. Istotność wątpliwości, jakie zostały wyeksponowane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, czyniła niezbędnym przekazanie sprawy organowi I instancji przy jednoczesnym zobowiązaniu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Mając na uwadze zauważony przez organ odwoławczy istotny aspekt podmiotowy prowadzonego postępowania, przy jednoczesnym braku ustalenia rezultatu prowadzonych rokowań, stwierdzić należy, że kwestie te wymagały dokonania pogłębionych rozważań i ustaleń przez organy obu instancji. Podkreślić trzeba, że informacja o wznowieniu rokowań pochodziła od współwłaściciela nieruchomości, nie została zaś potwierdzona przez inwestora. Dokumenty zaś z prowadzenia rokowań stanowią dowód bezskutecznego wyczerpania możliwości zajęcia nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Potrzeba wyjaśnienia powyższych kwestii przez organ I instancji uniemożliwiała wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, co zasadnie doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi. Należy również podkreślić, że zgodność planowanej inwestycji podlegać powinna pełnej analizie dokumentów planistycznych, wybiórcze zatem ich uwzględnienie nie mogło zostać zaakceptowane przez organ odwoławczy. Na wymiar wskazywanej wadliwości wpływa jednocześnie brak wskazania dokładnego przebiegu oraz sprecyzowania rodzaju robót, jakie przewidziano w ramach inwestycji wymagającej wydania decyzji w oparciu o art. 124 u.g.n. Powyższe uchybienie miało wpływ na prowadzone postępowanie, bowiem mogło znacząco oddziaływać na ustalenia co do zakresu wprowadzanych ograniczeń. Odwołanie się przy tym do przepisów Prawa budowlanego nie może czynić błędną argumentację organu nakierowaną na potrzebę wyjaśnienia rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji, również w kontekście jej uciążliwości. Rodzaj zaś proponowanych środków dowodowych, na jakie wskazał organ odwoławczy podyktowany jest jedynie dbałością o dochowanie reguł postępowania, w którym rozstrzygane będą kwestie związane z ingerencją w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodzić się natomiast trzeba ze skargą kasacyjną, że kwestia rozważenia alternatywnej linii przebiegu przewodów i urządzeń wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n., jeżeli nie ma to odzwierciedlenia w postanowieniach prawa miejscowego. Tym niemniej powyższe założenie nie rzutuje w sposób istotny na charakter i rodzaj pozostających do wyjaśnienia kwestii.

Uwzględniając powyższe, nieuzasadnionymi pozostawały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., a także art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 12, 30 § 4, 77 § 1, 80, 84 § 1, 85, 89 § 2, 104 § 2, 107 § 1 i 3, 136 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że Sąd nie naruszył kompetencji przyznanych mu na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić również należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada normie wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a., która została przez Sąd w pełni zrealizowana.

Z tych względów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.