Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1028/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/15 w sprawie ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. B. i D. B. solidarnie kwotę 1467 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1253/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Burmistrz Gminy Krzeszowice (dalej: Burmistrz) odmówił nakazania J. C. i O. C. (dalej: uczestnicy postępowania) przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb geodezyjny [...], będącej ich współwłasnością. W uzasadnieniu wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin, w toku postępowania wszczętego na wniosek A. B. i D. B. (dalej: skarżący) oraz E. M. i S. M., stwierdzono, że na przedmiotowej działce od bramy wjazdowej znajduje się wjazd wybrukowany kostką prowadzący do działki sąsiedniej. Od strony drogi i wjazdu przed domem znajduje się urządzony teren mający charakter dojazdu do garażu usytuowanego w budynku, zaś za budynkiem znajduje się utwardzony plac o powierzchni ok. 80 m2, za którym mieści się blaszany garaż przylegający do budynku. Właściciele działki podali, że teren został utwardzony zgodnie z dokonanym zgłoszeniem.

W ocenie Burmistrza, prowadzona działalność gospodarcza z wykorzystaniem przedmiotowej działki nie naruszała zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., obowiązującą w dacie złożenia wniosku, jak również obowiązującą aktualnie uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wskazał, że zgodnie z tą pierwszą, przedmiotowa działka znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem M1, tj. terenie mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego, gdzie z pewnymi obostrzeniami (m.in. dotyczącymi nieprzekraczania standardów jakości ustalonych dla środowiska, tj. hałas, wibracja, czy zanieczyszczenie powietrza) dopuszczalne było prowadzenie działalności gospodarczej w obiektach mieszkalnych. Plan miejscowy przewidywał lokalizację w tym terenie małych parkingów (do 8 stanowisk), nie określając jednak precyzyjnie ich powierzchni. Burmistrz zauważył, że w przepisach prawa nie ma obecnie legalnej definicji parkingu, poza wskazaną w § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) definicją stanowiska postojowego, zgodnie z którą stanowisko postojowe dla samochodu osobowego powinno mieć co najmniej 2,3 m szerokości i 5 m długości, a zatem minimalna powierzchnia takiego stanowiska powinna wynosić 11,5 m2. Mając to na uwadze stwierdził, że przy założeniu, że wskazane w zapisach planu miejscowego "8 stanowisk" odpowiadałoby wielkością określonym we wskazanym rozporządzeniu należałoby przyjąć, iż dopuszczalna minimalna powierzchnia parkingu dla przedmiotowych "8 stanowisk" wynosić powinna 92 m2. W konsekwencji uznał, że miejsca parkingowe zlokalizowane na spornej działce nie naruszają zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.

W dalszej kolejności Burmistrz wskazał, że obecnie przedmiotowa działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla którego jako przeznaczenie towarzyszące wskazano m.in. miejsca postojowe. W nowym planie miejscowym nie znalazły się zapisy dotyczące obostrzeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, które znajdowały zastosowanie na podstawie planu poprzednio obowiązującego. Powyższe oznacza, że sporny parking nie narusza również zapisów uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach [...] z dnia [...] października 2014 r.

Burmistrz wskazał ponadto, że zarówno zapisy poprzedniego, jak i obecnego planu miejscowego nie określały i nie określają w swej treści rodzaju pojazdów, które mogą się poruszać lub parkować na poszczególnych obszarach zagospodarowania, a zatem w świetle ich zapisów nie było i nie ma możliwości ograniczenia właścicielowi nieruchomości korzystania z niej, zabraniając parkowania samochodów ciężarowych oraz ładowarko-koparek.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli skarżący oraz E. M. i S. M., podnosząc, że w toku postępowania zostały naruszone liczne przepisy postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, iż pomimo wniosku o odroczenie terminu oględzin, przełożonego uprzednio z dnia 25 lipca 2014 r. na dzień 4 sierpnia 2014 r. - na wniosek drugiej strony, Burmistrz odmówił wyznaczenia nowego terminu oględzin, nie podając w tym względzie powodów dla nierównego traktowania stron postępowania. Podnieśli, iż termin oględzin został wyznaczony ponadto w sposób nieprawidłowy przez co naruszone zostało ich prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Podali, że udział w tej czynności miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że w jej trakcie miało dojść do ustalenia sposobu wykorzystywania przedmiotowej działki. Wskazali, że Burmistrz, przy utrwalaniu przebiegu oględzin, nie uwzględnił faktu parkowania na utwardzonej części przedmiotowej działki ciężkiego sprzętu budowlanego, tj. koparko-ładowarki i samochodu ciężarowego, wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Podnieśli również, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niedbały, a nadto Burmistrz pominął wnioski dowodowe w postaci odebrania od stron oświadczeń w trybie art. 75 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych świadków oraz dopuszczenia dowodu z ewidencji środków trwałych należących do przedsiębiorstwa - Zakład [...]. Podali ponadto, że Burmistrz nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w innym postępowaniu, nie dołączając jednocześnie stosownych materiałów do akt sprawy. Wskazali także, że Burmistrz mylnie podał treść ich żądania, a ograniczając się jedynie do rozstrzygnięcia kwestii utwardzenia działki, przy pominięciu funkcjonowania na niej "bazy transportowej", będącej powodem uciążliwości w postaci hałasu i spalin dla osób mieszkających na działkach sąsiednich, nie rozstrzygnął o istotnej części wniosku. Wskazali, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M1, tj. tereny mieszkalnictwa zagrodowego i jednorodzinnego, wobec czego jej podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa zagrodowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna z możliwością lokalizacji na tym terenie małych parkingów pod warunkiem dostosowania ich do wymogów i charakteru użytkowania podstawowego działki, a nie - jak ma to w rzeczywistości miejsce - wykorzystywanie jej dla utrzymywania bazy transportowej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że z samej swej istoty art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się on do sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś sporna działka znajduje się na obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach Nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., a od 15 grudnia 2014 r. zapisami planu miejscowego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia [...] października 2014 r. Nr [...]. W tych okolicznościach, w ocenie Kolegium, nie jest możliwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu wynikającego z art. 59 u.p.z.p., bowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość jego zastosowania, tj. brak planu miejscowego na terenie, którego dotyczy wniosek.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza i nakazaniu uczestnikom postępowania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania spornej działki w części wykorzystywanej na garażowanie pojazdów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przedstawiona przez Kolegium interpretacja art. 59 u.p.z.p. jest niedopuszczalna z uwagi na zasadnicze przeszkody o charakterze konstytucyjnym. Powołali się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w szczególności na wyrok z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08. Wskazali również, iż przedstawianą przez nich wykładnię art. 59 u.p.z.p. podzieliło Kolegium w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], którym uwzględniło wniesione przez nich zażalenie na bezczynność Burmistrza w przedmiotowej sprawie. Zajęcie odmiennego stanowiska w zaskarżonej decyzji przez ten sam organ orzekający (nawet jeśli w innym składzie), narusza w ocenie skarżących zasadę praworządności, pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz wyjaśniania zasadności przesłanek.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), powtarzając w tym zakresie argumentację przedstawioną w odwołaniu. Wskazali, że w ich ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania merytorycznego orzeczenia, a zatem spełniony został warunek określony w art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania wyroku zobowiązującego Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji o treści wskazanej w żądaniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności stanowisk w sprawie wskazało, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. zapadło na skutek wniesionego przez skarżących oraz E. M. i S. M. zażalenia na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza sprawy o wszczęcie postępowania w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Podkreśliło, iż w rozstrzygnięciu w przedmiocie bezczynności Kolegium nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie przesądza o okoliczności zwłoki w działaniu organu I instancji i w sytuacji uznania istnienia bezczynności zobowiązuje organ I instancji do załatwienia sprawy w określonym terminie. Tym samym rozważania Kolegium w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nie miały charakteru wiążącego dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wskazywały na kierunki rozwiązań, wątpliwości i istniejące luki w systemie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu, że podziela w całości pogląd Kolegium co do tego, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Po przytoczeniu jego treści, wskazał, że zamieszczony on został w Rozdziale 5 u.p.z.p., noszącym tytuł "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji", którego przepisy odnoszą się do sytuacji, w której nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz regulują tryb i przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zauważył, że ustęp 3 art. 59 stanowi kolejną jednostkę redakcyjną przepisu, którego zasadniczą regulacją jest ustanowienie nakazu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stwierdził, że jego treść jest jasna i nie wymaga skomplikowanej interpretacji. Jest oczywiste, że hipoteza tej normy obejmuje tylko takie sytuacje, w których na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Inaczej nie da się bowiem odczytać i rozumieć sformułowania "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu (...) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy", zwłaszcza w kontekście opisanego wyżej usytuowania omawianego przepisu i konstrukcji ustawy.

Sąd dodał, że odczytana wprost z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. norma nie pozostaje również w oczywistej sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, nie prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, nie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97). Sąd podzielił jednocześnie pogląd, zgodnie z którym w takich okolicznościach nie można odstąpić od znaczenia literalnego (potocznego) danego przepisu. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. pod względem językowym jednoznacznie formułuje normę postępowania, a w szczególności jednoznacznie określa odnośne hipotezy. Językowe zaś rozumienie tego przepisu pozostaje w korelacji z systemem ustawy. W tych okolicznościach, poszukiwanie innej, a właściwie "dodatkowej" niż ta oczywista, treści normy w drodze wykładni celowościowej nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne. W szczególności nie jest uprawnione twierdzenie, że przepis ten przyznaje organowi administracji kompetencje do wszczęcia i prowadzenia stosownego postępowania także w przypadku niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę. Do takiego twierdzenia nie uprawnia to, że żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie, bowiem kompetencji organu administracji nie można domniemywać, zwłaszcza takich, których istotą jest uprawnienie do nakładania na obywateli obowiązków. Zauważony brak regulacji oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zdecydował się na poddanie zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z obowiązującym planem trybowi i sankcjom takim, jak określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Braku tej regulacji nie może zastąpić Sąd, posługując się argumentami de lege ferenda, ani nawet argumentami "prokonstytucyjnymi". Z tych powodów Sąd I instancji nie podzielił poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08. Wskazał jednocześnie, że nie dostrzega potrzeby poddania kontroli konstytucyjnej stosowanej w sprawie normy. Zauważył, że jako konstytucyjny wzorzec kontroli w skardze wskazano art. 2 w powiązaniu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, choć nie wskazano wobec którego z zainteresowanych (skarżących, czy uczestników postępowania) naruszenie tego wzorca miałoby mieć miejsce i dlaczego uznaje się, że ewentualne zróżnicowanie nie jest konstytucyjnie uzasadnione. W ocenie Sądu, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie został naruszona.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie mógł zastosować sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. niezależnie od tego, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne, czy też nie z planem miejscowym. Przeszkodą w zastosowaniu tej sankcji był i jest sam fakt, że plan taki obowiązywał i obowiązuje, a co za tym idzie - zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na zakończenie Sąd dodał, że podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania dotyczą tego właśnie zakresu postępowania wyjaśniającego, którego wyniki na treść rozstrzygnięcia nie mają wpływu. Oględziny nieruchomości, czy też przesłuchanie stron, miały doprowadzić do dokładnego ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości i potwierdzenia uciążliwości, a te okoliczności dla wyniku sprawy są obojętne. Podobnie obojętną pozostaje okoliczność, że w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2014 r., wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., wyrażono odmienny pogląd prawny. Sąd uznał, że sytuacja taka nie jest pożądana, lecz podzielił jednocześnie stanowisko Kolegium, że zawarta w tym postanowieniu wypowiedź co do istoty sprawy nie wiązała organu merytorycznie rozpatrującego sprawę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy, wnosząc na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim skrótowym przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, pełnomocnik skarżących stwierdził, że nie zgadza się z rozumieniem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. opartym wyłącznie na wykładni gramatycznej. Skutkiem takiej wykładni jest bowiem pozostawienie poza obszarem zainteresowania organów administracji publicznej przypadków samowoli urbanistycznej popełnionej na terenie objętym planem miejscowym, gdy zmiana nie wymaga pozwolenia na budowę. Pełnomocnik zauważył, że zdaniem Sądu I instancji ustawodawca świadomie pozostawił takie przypadki poza regulacją, lecz w jego ocenie stanowisko takie nie zasługuje na aprobatę. Wskazał, że celem przepisów u.p.z.p. jest m.in. określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno ważnego interesu publicznego, jak i interesów prywatnych. Chodzi o to, aby sposób zagospodarowania terenu przez jego użytkownika podlegał ograniczeniom koniecznym ze względu na interes publiczny oraz interesy osób trzecich i aby interesy te były rzeczywiście i skutecznie chronione. Źródłem przeznaczenia terenu na określone cele jest miejscowy plan zagospodarowania terenu, a w braku tego planu decyzja o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego źródła interes publiczny oraz interesy osób trzecich zasługują na identyczną ochronę. Nie jest więc dopuszczalne, aby w przypadku braku planu miejscowego zmiana przeznaczenia terenu podlegała skutecznej kontroli i sankcji ze strony organu samorządowego, zaś w przypadku, gdy plan ten obowiązuje, cały ciężar egzekwowania zgodności zagospodarowania terenu z jego ustaleniami miał być przerzucony na prywatne osoby, których interesy doznają uszczerbku, w trybie postępowania przed sądami powszechnymi. Pełnomocnik podkreślił, że prawo miejscowe jest prawem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił i jego przestrzeganie powinno być objęte kontrolą administracyjno-prawną. Z punktu widzenia ochrony interesów obywateli i ochrony przed samowolą urbanistyczną bez znaczenia jest, czy organ samorządowy zdecydował się na uchwalenie planu miejscowego, czy reguluje sposób zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnej. W demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania jest stanowisko, że pełna ochrona przysługuje tylko w tym drugim przypadku. Nie sposób uznać, iż taka mogłaby być wola racjonalnego ustawodawcy.

W świetle powyższego, pełnomocnik uznał, że posłużenie się przez Sąd I instancji przy interpretacji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie wykładnią gramatyczną jest nieuzasadnione. Dosłowne rozumienie tego przepisu prowadzi bowiem do wniosków, które nie są do zaakceptowania z punktu widzenia celu i funkcji u.p.z.p. w systemie prawa oraz zasad sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Dlatego też, przy interpretacji wskazanego przepisu należy odnieść się do innych metod wykładni - wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Pełnomocnik wskazał, że celem art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zapobieganie oraz usuwanie skutków zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, czyli zwalczanie samowoli urbanistycznej, bez względu na to, czy przeznaczenie to zostało określone w planie, czy decyzji. Zauważył, że ład urbanistyczny zasługuje na ochronę mającą charakter powszechny i wszyscy obywatele, mają prawo oczekiwać, iż ochrona ta będzie skutecznie realizowana w trybie administracyjno-prawnym. Na zakończenie pełnomocnik dodał, że do wykładni celowościowej i funkcjonalnej przedmiotowego przepisu, prowadzącej do wniosków zgodnych z uzasadnieniem podstawy kasacyjnej, sięgnął również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08. Podobne stanowisko wyrażone zostało w postanowieniu NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08, oraz w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych (z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 626/07, i z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 546/04). Wydaje się zatem, iż w zakresie sposobu interpretacji i skutków wykładni przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przedstawione stanowisko przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, ma którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę, na której została oparta skarga kasacyjna należy uznać za usprawiedliwioną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1/ wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2/ przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Sąd I instancji przyjął, że wykładnia przytoczonego przepisu nie może pomijać brzmienia całego art. 59 u.p.z.p., którego ustęp 3 stanowi jedynie wyodrębniony element jednej myśli, powiązany treściowo z pozostałymi jej elementami. Art. 59 u.p.z.p. ustanawia zasadniczo nakaz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Z literalnego brzmienia można wywodzić, że przepisy ujęte we wskazanej jednostce redakcyjnej odnoszą się do sytuacji, w których na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy i za taką interpretacją zdaje się przemawiać zgrupowanie omawianego przepisu w celach systematyzacyjnych w Rozdziale 5 u.p.z.p., noszącym tytuł "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji", którego przepisy odnoszą się do sytuacji, w której nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz regulują tryb i przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozpoznając jednak niniejszą skargę kasacyjną należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się linia orzecznicza, która ma obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), i odpowiedniego jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Podnosi się, że przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2, dokonanego jedynie z zastosowaniem metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Inne bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1). Podkreśla się też, że nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. również uchwałę NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, a także postanowienia NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08, z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt II OW 59/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą wykładnię uznać jednak należało za usprawiedliwioną. Zatem zgodnie z powołaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis ten może mieć w określonych przypadkach zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

To zaś oznacza, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 2 może znaleźć odpowiednie zastosowanie także w warunkach niniejszej sprawy, o ile spełnione zostaną przesłanki, określone w tych przepisach, co wymaga jednak wnikliwej merytorycznej oceny.

Ocenę taką przeprowadził Burmistrz, lecz z uwagi na przyjętą w toku orzekania przez Kolegium odmienną wykładnię wskazanego przepisu niniejsza sprawa nie podlegała dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu w tym zakresie. Sąd podzielając zakwestionowaną wykładnię utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy, pomimo wniosku skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomiki procesowej, postanowił orzec o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji Kolegium, bowiem w toku jej wydania doszło do odmiennej interpretacji niż przed organem administracji I instancji - wskazanego prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy podkreślić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pozostawienia poza obszarem zainteresowania organów administracji publicznej przypadków samowoli urbanistycznej nie jest zasadny bowiem rozpoznawanie spraw związanych z popełnieniem samowoli budowlanych należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Ponadto stosownie do Uchwały o sygn. II OPS 1/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 pażdziernika 2016r. "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust.1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane ( Dz.U z 2016r, poz.290 ze zm.), a także art. 51 ust.7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". W takich sprawach właściwy jest więc odpowiedni organ nadzoru budowlanego. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził odpowiednie postępowanie i je zakończył.

W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy Kolegium, mając na względzie wskazaną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., winno ocenić, czy zagospodarowanie spornej działki jest zgodne, tak jak ocenił organ I instancji, czy też nie, z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń, czy doszło, czy też nie, do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji, czy sporna działka była zagospodarowana inaczej niż dotychczas, a jeśli tak – to jaki był poprzedni sposób jej zagospodarowania i kiedy nastąpiła ta zmiana. Przy czym skarżący we wniosku podali, że żądają przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu działki nr [...] według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podając czy chodzi o plan z 2004r. ustalający na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową oraz zagrodową.

Kolegium powinno uwzględnić przy tym zmieniający się stan prawny w tym zakresie oraz przeprowadzone liczne postępowania administracyjne organów administracji nadzoru budowlanego, organów sanitarnych, środowiskowych, z zakresu działalności gospodarczej i innych, w stosunku do tej działki oraz ich wyniki. Powinno również rozważyć wszystkie podnoszone przez skarżących okoliczności, zaś rozważania w tym względzie powinny znaleźć odzwierciedlenie w podjętej ostatecznie decyzji.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez skarżących wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, a także wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym.