Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 7/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Teza: Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.

TEZY

Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Andrzej Gliniecki Roman Hauser Jan Kacprzak (współsprawozdawca) Jolanta Rajewska (sprawozdawca) Małgorzata Stahl Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej [...] po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w sytuacji, gdy nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego miało miejsce przed złożeniem przez niego wniosku o przyznanie takiej pomocy, a do dnia zakupu wspomnianego domu funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej?" podjął następującą uchwałę: Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił, na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z wnioskiem o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, czy "dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w sytuacji, gdy nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego miało miejsce przed złożeniem przez niego wniosku o przyznanie takiej pomocy, a do dnia zakupu wspomnianego domu funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej".

Uzasadniając wniosek, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności poglądów w kwestii czy przewidziana w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Więziennej ( dalej zamiennie określanej ustawą) pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego może być przyznana funkcjonariuszowi, który w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych nabył lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej.

W wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 849/07 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli funkcjonariusz ubiegający się o pomoc finansową w chwili złożenia wniosku o przyznanie takiej pomocy posiada już wymieniony w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna odpowiada należnym normom zaludnienia, to nie przysługuje mu uprawnienie do otrzymania przydziału lokalu służbowego, a tym samym nie ma prawa do pomocy finansowej. Zgodnie bowiem z art. 91 ustawy osoba, która dysponuje stosownym lokalem, nie może ubiegać się o przydział lokalu służbowego. Reguła ta ma zastosowanie również w sytuacji, gdy funkcjonariusz zaciągnął kredyt bankowy na kupno domu (lokalu mieszkalnego) lub nabył taki dom (lokal) na raty i ubiega się o pomoc finansową z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań finansowych związanych z kupnem tego domu (lokalu). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni określonego przepisu w oderwaniu od pozostałych przepisów, w których przepis funkcjonuje, a więc w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy zatem interpretować w związku z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Z art. 85 ust. 1 ustawy wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a pomoc finansowa, o której mowa w art. 90 ust.1 ustawy służy realizacji tego uprawnienia. Ponadto zdaniem Sądu interpretacja art. 90 ust. 1 w oderwaniu od art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wiązałaby się z wadliwym ustaleniem granic prawa do pomocy finansowej i musiałaby prowadzić do błędnego wniosku, że każdemu funkcjonariuszowi pomoc ta przysługuje i to w każdym czasie. Prawo do pomocy finansowej nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy). Art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi expressis verbis o prawie funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W przypadku, gdy funkcjonariusz jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nie jest spełniona przesłanka udzielenia pomocy finansowej uzyskanie domu jednorodzinnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był także odmienny pogląd. W wyroku z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 347/07 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że nabycie przez funkcjonariusza udziału we współwłasności domu mieszkalnego przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w sytuacji, gdy do dnia zakupu tego udziału funkcjonariusz ten nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyłącza tego funkcjonariusza z kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy. Fakt, że w dniu złożenia wniosku o pomoc, funkcjonariusz ten był już współwłaścicielem domu, nie pozbawił go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego, gdyż ubiegał się on o pomoc finansową nie na uzyskanie innego od posiadanego w dniu złożenia wniosku lokalu, ale na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym domem. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA wskazał również na konieczność dokonywania wykładni celowościowej art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz stwierdził, że nie do zaakceptowana jest wykładnia gramatyczna użytego w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej sformułowania "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" poprzez przyjęcie, że pomoc finansowa może być udzielona tylko przed nabyciem odpowiedniego lokalu. Taka wykładnia ogranicza bowiem w sposób nieuzasadniony uprawnienia funkcjonariusza do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 874/06. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał, że nie można przyjąć, iż przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej pomoc finansowa przysługuje jedynie temu funkcjonariuszowi, który spełnia wszystkie ustawowe przesłanki w dniu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie przedmiotowej pomocy. Taka interpretacja art. 90 i 91 ustawy o Służbie Więziennej w sposób nieuzasadniony ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do skorzystania z przysługującego im prawa do uzyskania pomocy finansowej. W sytuacji, gdy funkcjonariusz ubiega się o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego, niedopuszczalna jest zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę w art. 90 ust. 1 ustawy określenia "na uzyskanie lokalu mieszkalnego". Pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący wskazaną wyżej sytuację faktyczną. Zastosowanie odmiennej wykładni omawianych przepisów ustawy o Służbie Więziennej musiałoby prowadzić do odmowy udzielenia pomocy finansowej w każdym przypadku, gdy funkcjonariusz ubiega się o pomoc finansową na spłatę kredytu mieszkaniowego, ponieważ spłata zobowiązań następuje po kupnie mieszkania, a żaden funkcjonariusz posiadający lokal mieszkalny nie spełnia wymogów określonych w art. 90 ust.1 ustawy.

Również w wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1907/03 (LEX nr 162309) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, a należy mieć na względzie wykładnię celowościową przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Sąd zauważył ponadto, że art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie limituje czasu przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz nie określa, w jakiej dacie, tj. przed, czy po nabyciu lokalu, może być złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia. A zatem prawo funkcjonariusza, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 85 ust. 1 ustawy) i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu mieszkalnego, staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Od daty nabycia przez funkcjonariusza lokalu na wolnym rynku rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia prawa do żądania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji nabycie lokalu na wolnym rynku stanowi początek terminu przedawnienia prawa do żądania pomocy finansowej i dopóki prawo to nie przedawni się, może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także w wyroku z dnia 9 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1405/06 ( LEX nr 328665). Podobne zapatrywania wynikają również z wcześniejszych orzeczeń, między innymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 324/99 (LEX nr 53778)

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich na poparcie zasługuje drugie z przedstawionych wyżej stanowisk. Analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można ograniczać jedynie do wykładni gramatycznej, której zastosowanie zawęża prawo do otrzymania omawianego świadczenia tylko przed nabyciem lokalu. Należy mieć na względzie także wykładnię celowościową tego przepisu, pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel, na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Zastosowanie takiej wykładni pozwala przyjąć, że reguła przyznania pomocy finansowej określona w art. 90 ust. 1 ustawy jest taka, że funkcjonariusz nie może ubiegać się o pomoc w nabyciu innego, np. bardziej komfortowego lokalu. Wsparcie finansowe przysługuje jednak uprawnionemu w związku z uzyskaniem lokalu dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, bez względu na to, czy występuje on o tę pomoc jeszcze przed uzyskaniem prawa do tego lokalu, czy już po jego nabyciu.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji sama okoliczność, iż wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej został złożony przez funkcjonariusza po nabyciu prawa do lokalu, nie wyłącza go z kręgu osób uprawnionych do pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W świetle art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, który przyznaje funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego, istotne natomiast jest, czy prawo to wobec funkcjonariusza zostało już wcześniej zrealizowane, to jest, czy skorzystał on już w okresie służby z pomocy finansowej określonej w art. 90 ust. 1 tej ustawy oraz czy zaistniały przesłanki wykluczające uzyskanie pomocy określonej w art. 91 ustawy.

W związku z tym przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, poz. 1235) należy odnosić do sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza sprzed daty nabycia lokalu mieszkalnego, na spłatę którego oczekuje on pomocy finansowej. Tylko jeżeli w momencie zakupu przez funkcjonariusza zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej organ właściwy w sprawie przyznawania omawianej pomocy może uznać, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie spełnia on warunków do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Taka sytuacja miałaby miejsce np. w przypadku zakupu mieszkania przez funkcjonariusza, który posiadając już lokal mieszkalny, wnosi o pomoc finansową na spłatę nowego mieszkania.

Pogląd ten potwierdza analiza treści § 5 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia. Z przepisu tego można wywieść, że skoro do wniosku o przyznanie pomocy finansowej należy dołączyć np. umowę kupna domu (i to nie tylko przedwstępną, ale również przenoszącą własność nieruchomości), albo umowę kredytową, oznacza to, że przyznanie pomocy może poprzedzać zakup domu, a pomoc może być przyznana np. na spłatę kredytu zaciągniętego przy zakupie mieszkania lub spłatę rat za zakupioną już nieruchomość.

W związku z przedstawionymi wyżej rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz faktem, że omawiana problematyka dotyczy sfery praw obywateli, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowanie w niniejszej sprawie wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę, zważył co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich został złożony na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.). W związku z tym w pierwszej kolejności należało rozważyć czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawioną wątpliwość prawną. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według art. 164 § 2 P.p.s.a. uchwały te mogą być podejmowane między innymi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Skuteczność wystąpienia z wnioskiem we wskazanym trybie zależy od wykazania, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Są one podejmowane przy tym nie w konkretnej sprawie lecz in abstracto. Przedmiotem abstrakcyjnych uchwał mogą być więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że zasadniczą przesłanką przedmiotową wniosku jest rozbieżność w orzecznictwie, która powoduje niejednolitość orzecznictwa wynikająca z odmiennej wykładni prawa. Rozbieżności w orzecznictwie w tym znaczeniu występują wtedy, gdy sądy administracyjne orzekające w określonych sprawach wydają różne rozstrzygnięcia albo nawet takie same, ale oparte na różnej wykładni tych samych przepisów. Zasadniczym warunkiem wskazanej przesłanki jest tożsamość interpretowanych przepisów. Można dopuścić sytuacje, w której będą wchodziły w rachubę różne przepisy zawierające te same pojęcia, ale w różny sposób interpretowane przez sądy administracyjne (por. Roman Hauser, Andrzej Kabat "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych", publik. Państwo i Prawo 2004/2/22). Wątpliwości sprowadzające się w istocie nie tyle do odmiennego interpretowania przepisów, ile przede wszystkim do odmiennej oceny stosowania przez organy administracji publicznej prawa w różnych sytuacjach faktycznych nie dają zatem podstaw do skorzystania z instytucji wniosku o abstrakcyjne wyjaśnienie przepisów prawnych. Dodać ponadto należy, że zagadnienie przedstawione we wniosku o podjęcie uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., musi być postawione ogólnie i abstrakcyjnie. Jednocześnie jednak powinno być sformułowane tak, aby kwestie prawne, które przekazano do rozstrzygnięcia, umożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjaśnienie wyłaniającego się problemu prawnego i udzielenie na nie odpowiedzi w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku podmiotu uprawnionego.

W pierwszej kolejności należy jednak przypomnieć, że prawo funkcjonariuszy Służby Więziennej do pomocy finansowej uregulowane jest w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszom służby stałej omawianej formacji przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Określa on zatem tylko krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone. Nie precyzuje natomiast innych kryteriów warunkujących możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, iż art. 90 ust. 1 ustawy nie może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń do przedmiotowego świadczenia, a ponadto, że w procesie wykładni tego przepisu nie można poprzestać na językowych dyrektywach interpretacyjnych. Jedną z reguł wykładni jest zasada dokonywania wykładni przepisu prawnego w kontekście całej ustawy w celu rekonstrukcji normy prawnej. W zakresie prawa funkcjonariuszy Służby Więziennej do otrzymania pomocy finansowej wykładnię językową art. 90 ust. 1 ustawy należy zatem uzupełnić wykładnią systemową i celowościową oraz dokonywać jej z uwzględnieniem pozostałych przepisów zawartych w rozdziale 6 "Mieszkania funkcjonariuszy" (por. m. innymi wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, LEX nr 299245)

W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 85 ustawy. Ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu bowiem o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 86 ustawy). Realizacja tak ukształtowanego uprawnienia funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego ma zapewnić prawidłowe pełnienie służby poprzez umożliwienie mu zamieszkania w miejscowości, w której na stałe pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, a ponadto stworzyć warunki niezbędne do założenia rodziny i prowadzenia normalnego życia rodzinnego (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 447/07 publ. Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust.1 ustawy.

Omawiana pomoc finansowa jest zatem alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Wniosek taki nie wynika wprawdzie wprost z samego art. 90 ust. 1 ustawy, ale należy go wyprowadzić z wykładni tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z art. 85 i art. 91 ust.1 ustawy. Za takim stanowiskiem przemawiają też - jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 1574/04 (LEX nr 227689) - przepisy regulujące prawo do pomocy finansowej zawarte w ustawach dotyczących innych służb mundurowych. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, by zakładać, iż ustawodawca w ustawie o Służbie Więziennej zamierzał przyznać funkcjonariuszom Służby Więziennej uprawnienie do otrzymania prawa do pomocy na uzyskanie lokalu, nie uzależniając go od spełnienia od jakichkolwiek kryteriów, w sytuacji, gdy funkcjonariusze innych służb wymogi te muszą spełniać. W teorii prawa - jak dalej podkreślił NSA w powołanym wyroku - przyjmuje się, że ustalenie szczególnego znaczenia prawnego interpretowanego zwrotu nie może nastąpić bez rozważenia równokształtnych zwrotów w normach należących do danego systemu prawa lub jego części (J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria prawa, Warszawa 1980, s. 401). Znaczenie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w kwestii omawianej pomocy finansowej nie może pozostawać zatem w sprzeczności z konstrukcją równokształtnych instytucji w innych ustawach dotyczących "służb mundurowych".

Powyższe założenia wynikające z interpretacji przepisów ustawowych korespondują z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), w którym wprost przyjęto, że przedmiotowe świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Powiązanie uprawnień do pomocy finansowej z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale ma istotne znaczenie. Żadne z tych świadczeń nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oba te uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu istnienia tej przesłanki mogą być realizowane.

Przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy. W pkt 2 tego przepisu przyjęto, że omawiany przydział, nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Negatywną przesłanką przydziału lokalu jest także spełnienie tego warunku przez małżonka funkcjonariusza (pkt 3). Jeżeli art. 91 ust. 1 ustawy w przypadkach wymienionych w pkt 2 w zw. z pkt 3 w sposób wyraźny wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. Z powyższego wynika, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie są właścicielami (współwłaścicielami) domów położonych we wskazanych miejscowościach. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, który ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscu, w którym stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji - co do zasady - został osiągnięty, a zatem nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu, a więc także pomoc finansowa, przewidziana w art. 90 ust.1 ustawy.

Pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi w wysokości 25 % wartości lokalu mieszkalnego o pow. 50 m2 (§ 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego). Pomoc finansowa zatem w rozumieniu omawianych przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już ponoszony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które starający się o pomoc finansową, zobowiązany jest przedłożyć, mają jedynie ten fakt potwierdzać. Taki zatem jest cel unormowania zawartego w § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z powołanym przepisem do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) umowę o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe; 2) umowę ze spółdzielnią mieszkaniową; 3) umowę z firmą developerską; 4) umowę kupna lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną; 5) pozwolenie na budowę wraz z kosztorysem sporządzonym przez osobę uprawnioną na podstawie odrębnych przepisów. Z samego tego unormowania nie można wyprowadzać proponowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (art. 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Podobnie z możliwości potwierdzenia faktu ubiegania się przez funkcjonariusza o dom (lokal) umową o spłatę zobowiązań zaciągniętych na cele mieszkaniowe (art. 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym domem (lokalem).

Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości otrzymał upoważnienie ustawowe do określenia jedynie wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Nie ma natomiast takiego upoważnienia co do określenia warunków nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Prawo to określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia (jego cel i zakres) należy zatem oceniać jedynie w oparciu o przepisy ustawy (por. wyroki NSA z dnia18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, LEX 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. I OSK 1371/05, LEX nr 281357).

Podkreślić ponadto trzeba, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana jako dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999/3/77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001/4/84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie Więziennej.

W powołanej uchwale z dnia 29 marca 1999 r. NSA wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Należy podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu tej uchwały, że pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust 1 tej ustawy. W uzasadnieniu powołanej uchwały trafnie zwrócono uwagę, że celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa z art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. To stanowisko należy odnieść do przepisów ustawy o Służbie Więziennej, które mają podobne brzmienie i regulują analogiczne prawo funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie wynika również, by omawiane świadczenie można było traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji administracyjnej przydziału lokalu mieszkalnego. Pomocy finansowej nie można ponadto utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przedmiotowe świadczenie jest przy tym świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Nadto omawiana pomoc finansowa jest tylko jednym ze świadczeń mieszkaniowych przewidzianych ustawą. Funkcjonariusz sam decyduje czy i kiedy skorzysta z przyznanych mu uprawnień oraz które z nich wybierze. Nie można zatem uznać, jak to przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1907/03, że skoro art. 90 ust.1 ustawy nie określa, w jakiej dacie powinien być złożony wniosek, to okoliczność ta nie ma żadnej "doniosłości prawnej", gdyż przedmiotowe roszczenie może być dochodzone w każdym czasie dopóki nie nastąpi jego przedawnienie. Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu), jak to wynika z wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 874/06. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1574/04. Podobny wniosek wynika również z powołanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 849/07.

Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo iż co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania (§ 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia). Realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która w sposób oczywisty zależy od ilości wniosków złożonych przez inne osoby oraz wysokości posiadanych przez organ środków finansowych.

W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, że uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej do pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust.1 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej.

Wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można zatem wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy.

Decydujące znaczenie ma bowiem, co należy jeszcze raz podkreślić, sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne zatem jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej ( art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Warunek ten w kontekście prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy, należy - co do zasady - powiązać z istnieniem określonych w art. 91 ust. 1 ustawy przesłanek do otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 pomoc finansowa dotyczy uzyskania: 1) lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 2) domu jednorodzinnego, 3) lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Bezspornym zatem jest, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. Trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym. Poza sporem również jest to, że omawiana pomoc nie przysługuje w razie zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Natomiast może budzić wątpliwości, czy dopuszczalne jest przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej, gdy zajmuje on lokal o odpowiedniej powierzchni na podstawie umowy najmu (art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy), albo w sytuacji, gdy jest wprawdzie współwłaścicielem "w odpowiedniej powierzchniowo części" lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość lub domu, ale z przyczyn usprawiedliwionych (obiektywnych) nie zajmuje takiego lokalu (domu), nie mieszka w nim i w tym znaczeniu nie posiada lokalu lub domu mieszkalnego, a tym samym nie ma mieszkania w danej miejscowości. Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi jednak do wniosku, że w takich sytuacjach - umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust.1 ustawy.

Z przytoczonych względów wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne należy przyjąć, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.