Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 619/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 16 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem") na podstawie art. 1, art. 3, ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm. – dalej zwanej "u.p.p.u.") orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb S., art. mapy [...], działka [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] położonej w P. przy ul. S., przysługujące "Spółce A w prawo własności.

Jednocześnie Prezydent określił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę [...] zł (k. 84 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2015 r., [...] Prezydent, działając jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w P. z prośbą o wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 184 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwana dalej "K.p.a." – uw. WSA). W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...] lutego 2015 r. wydał decyzję [...]. Dodał dalej, że wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u. – w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej [...] w P. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...] domagając się wznowienia postępowania oraz – na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. – wystąpił o uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (k. 100 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], Prezydent – powołując się nart. 149 § 1 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145a i art. 147 i art. 184 § 1 K.p.a. – wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2015 r., [...]. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 i wskazał, że zgodnie z art. 145a K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (k. 106 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., [...] (k. 108 akt administracyjnych) i wystąpił do Sądu Rejonowego [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych o wpisanie wzmianki dotyczącej postępowania wznowieniowego.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Spółka A (właściciel nieruchomości przy ul. S. w P., stanowiącej działkę [...], która podlegała przekształceniu na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., [...]) wniósł zażalenie na postanowienie wstrzymujące z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 130 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] Prezydent, powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u. orzekł o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., [...] i w to miejsce postanowił odmówić przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej przy ul. S., zapisanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...], o pow. [...] m2, przysługującego Spółce A – w prawo własności (k. 135 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Wojewoda [...] – po rozpoznaniu odwołania Spółki A od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2015 r. – orzekł o uchyleniu tej decyzji wydanej na skutek wznowienia i o umorzeniu postępowania wznowieniowego w całości (k. 148 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił szeroką argumentację prawną podkreślając, że sprzeciw Prokuratora nie mógł wywołać skutku polegającego na wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu i mającego nastąpić wznowienia miał być fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13. W ocenie Wojewody w przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145a K.p.a. postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie strony, co wynika z art. 147 zd. 2 K.p.a. Jest to związane z zasadą skargowości, polegającej na pozostawieniu pełnej rozporządzalności prawami stronie postępowania. Wojewoda wywiódł, powołując się obszernie na stanowiska doktryny, że Prokurator powołując się na przesłankę z art. 145a K.p.a. występuje przeciwko obywatelowi w celu usunięcia skutków wywołanych wadliwą i niekonstytucyjną legislacją. Zdaniem organu jest to niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą bezpieczeństwa prawnego. Wojewoda powołał się także na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – wyroki III SA/Po 21/14, III SA/Po 25/14 oraz IV SA/Po 850/14, w których stwierdzono, że prawidłową reakcją organu administracji publicznej na sprzeciw prokuratora oparty na przesłance wznowieniowej z art. 145a K.p.a. powinno być postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r., [...] Prezydent Miasta P. zwrócił się po raz kolejny do Prokuratora Rejonowego w P., tym razem z prośbą o wniesienie skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., [...] (k. 140 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w P. zaskarżył decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, a w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Powyższe zdaniem Prokuratora stanowi przesłankę wznowienia postępowania i obliguje Sąd do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. (k. 4 akt sądowych)

W odpowiedzi na skargę Prezydent poparł stanowisko Prokuratora Okręgowego.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. uczestnik postępowania Spółka A wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem spółki Prokurator nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, bowiem dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. zasadnicze znaczenie powinna mieć treść art. 147 K.p.a. Tylko od woli strony zależy, czy skorzysta z prawa wznowienia, ewentualnie podniesie zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Ponadto zdaniem spółki uchylenie decyzji Prezydenta godzić będzie w zasadę ochrony prawa nabytych. Spółka powołała też fakt, że jeszcze przed wniesieniem skargi przez Prokuratora przeprowadzone zostało postępowanie wznowieniowe z jego sprzeciwu, a decyzja wydana po wznowieniu, to jest decyzja o uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...], została wyeliminowana z obrotu przez Wojewodę, a postępowanie wznowieniowe zostało umorzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga Prokuratora Okręgowego złożona w niniejszej sprawie wymaga wnikliwego rozważania w szerszym kontekście prawnym – nietypowe są bowiem motywy jej wniesienia, a także zarzut, który w niej przedstawiono.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Z kolei art. 53 § 3 P.p.s.a. stanowi, że "Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej [...]".

Wskazane wyżej regulacje uprawniają prokuratora (a także Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka) do zaskarżenia każdej decyzji, w tym także decyzji pierwszoinstancyjnej, od której nie wniesiono odwołania. Przedmiotem zaskarżenia może być zarówno decyzja ostateczna jak i nieostateczna.

W niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w P. skorzystał z prawa do wniesienia skargi na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2015 r., [...] w końcowym okresie sześciomiesięcznego terminu, kiedy decyzja ta miała już walor ostateczności. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2015 r., [...] jej beneficjentka – Spółka A nabyła skutecznie prawo własności działki [...] przy ul. S. w P.. Nabycie to nastąpiło w oparciu o art. 3 ust. 2 u.p.p.u., zgodnie z którym "prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna", natomiast "decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej".

Nietypowy charakter niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wynika z faktu, że Prokurator Okręgowy w P. nie zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) ani przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) obowiązujących w dacie jej wydania, ale powołuje się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i w tym kontekście zaznacza, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 stwierdzono niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną kwestionowanej decyzji.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba ubocznie, że wyrok Trybunału został wydany po tym, jak decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...] stała się ostateczna (pieczęć stwierdzająca ostateczność decyzji znajdująca się na jej odwrocie datowana jest na [...] marca 2015 r. – zob. k. 84 verte akt administracyjnych).

Prima facie nasuwać się może wniosek, że skarga Prokuratora Okręgowego jest oczywiście uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Z kolei art. 145a § 1 K.p.a. określa przesłankę wznowieniową i stanowi, że "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja".

Gruntowna systemowa analiza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz art. 145a § 1 K.p.a. oraz powiązanych z nimi regulacji, w tym konstytucyjnych (o tym niżej) prowadzi jednak do wniosku, iż nie jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powołaniem na art. 145 § 1 pk1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a § 1 K.p.a., jeżeli żądania uchylenia decyzji nie formułuje strona uprawniona do jego złożenia.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Zwraca uwagę fakt, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazuje, że sąd "stwierdza zaistnienie podstawy wznowieniowej", ale zidentyfikować musi naruszenie prawa "dające podstawę" ku wznowieniu.

Mając na uwadze powyższe rozważenia wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można twierdzić, że art. 145a § 1 K.p.a. – w kontekście wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 – "daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" zakończonego tą decyzją, w sytuacji gdy strona postępowania ("Spółka A) o to nie tylko nie występowała, a nawet się takiemu wznowieniu jednoznacznie sprzeciwiła.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie przesłanka wznowieniowa z art. 145a § 1 K.p.a. nie daje podstaw do wznowienia postępowania w okolicznościach, gdy nie powołuje się na nią strona postępowania.

Należy wyjaśnić, że art. 145a § 1 K.p.a. nie zawiera typowej przesłanki wznowieniowej, a więc takiej której wystąpienie powinno być brane pod rozwagę z urzędu (art. 145a § 1 K.p.a. brzmi "Można żądać wznowienia postępowania [...]" i różni się znacznie od art. 145 § 1 K.p.a. - "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie [...]").

Omawiany przepis realizuje zasadę wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście powinien być interpretowany i stosowany. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP brzmi: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowań".

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 5/05, OTK ZU 2003, Nr 6A, poz. 50; postanowienie z dnia 2 marca 2004 r., S 1/04, OTK ZU 2004, Nr 3A, poz. 24 oraz wyroku z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK ZU 2004, Nr 9A, poz. 96), akceptowanego także w doktrynie (L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W jednym z wyżej wymienionych wyroków (SK 1/04) Trybunał zwrócił też uwagę, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. Art. 190 ust. 4 Konstytucji tworzy natomiast gwarancje rzetelności mechanizmu ochronnego uprzedniej skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji).

Uznanie, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyraża prawo podmiotowe stanowiące w gruncie rzeczy mechanizm gwarantujący skuteczność skargi konstytucyjnej, istotnie rzutuje na sposób rozumienia przepisów ustawowych, na podstawie których to prawo jest realizowane.

Przyjmując perspektywę konstytucyjną nie budzi zdziwienia fakt, że art. 145a § 1 K.p.a. stanowi, iż "można żądać wznowienia" z powodu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w odróżnieniu od formuły "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie" zawartej w art. 145 § 1 K.p.a. Przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a., w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych ma ewidentnie charakter wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego. Potwierdza to dobitnie art. 147 zd. 2 K.p.a., który stanowi, że "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony".

Szczególny charakter przesłanki z art. 145a § 1 K.p.a. podkreślany jest w doktrynie, gdzie zwraca się uwagę na zasadę skargowości. Jak trafnie wyjaśnia B. Adamiak: "W konstrukcji prawnej podstaw weryfikacji decyzji konkurują dwie wartości: ochrona praworządności i ochrona praw nabytych. Wyrazem ochrony praworządności, której jedną z podstawowych reguł jest zasada lex retro non agit, jak i przede wszystkim ochrony praw nabytych, jest ograniczenie dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 zasadą skargowości. Wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na podstawie żądania strony, co wynika zarówno z art. 145a § 1, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania, jak i z art. 147 in fine, który expressis verbis wprowadza tę zasadę: "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 a może nastąpić tylko na żądanie strony". Przyjęte w art. 145a § 1 rozwiązanie: "można żądać wznowienia postępowania" oznacza, że w tym zakresie zasada skargowości pozostawiona jest w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny zależy złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Złożenie takiego żądania przez stronę powoduje obowiązek wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ustalenie, czy ta podstawa wystąpiła w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego (art. 149 § 2)".

Autorka (B. Adamiak) stwierdza dalej, że "prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona. Takie ograniczenie zasady skargowości oznacza wyłącznie prawo do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o tę podstawę przez podmioty na prawach strony. Oparcie w tym zakresie wszczęcia postępowania wyłącznie na zasadzie rozporządzalności tym prawem przez stronę wynika z tego, że nie można na stronę przerzucić negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa. Od oceny strony zależy zatem czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. Jeżeli w jej ocenie do takiego naruszenia nie doszło, nie ma podstaw do weryfikacji decyzji. Należy podkreślić, że tą oceną strony objęta jest decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a zatem decyzja zarówno tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają". Wreszcie jej zdaniem "żądanie strony z art. 145a § 1 jest zatem żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go więc wyłącznie rozpatrywać jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Powyższy pogląd Autorka wyraża także w innej swej publikacji (B. Adamiak [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel – red., System Prawa Administracyjnego, Prawo procesowe Administracyjne, Tom 9, Warszawa 2010, s. 258). W tym ostatnim opracowaniu stwierdza nadto, że zasada skargowości definiuje zakres "niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych", wśród których B. Adamiak wymienia regulacje, gdy przepisy wprowadzają wyłączenie zasady oficjalności. Jej zdaniem przykładem takiej regulacji jest właśnie art. 145a § 1 K.p.a. i podkreśla, że ta przesłanka nie może być powołana przez prokuratora.

Pogląd co do materialnoprawnego i wnioskowego charakteru żądania z art. 145a § 1 K.p.a. podziela także W. Czerwiński (W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279).

Mając to wszystko na uwadze Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że zarzut Prokuratora Okręgowego w P., iż decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., [...] została wydana w oparciu o przepis prawa uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., K 29/13 za niezgodny z ustawą zasadniczą, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie Spółka A nabyła prawo własności. Co więcej, nastąpiło to ze skutkiem prawnym (uzyskanie przez decyzję statusu decyzji ostatecznej) jeszcze przed datą wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 r.

W zaistniałych okolicznościach, zgodnie z art. 145a § 1 i art. 147 zd. 2 K.p.a., wznowienia postępowania może żądać tylko strona tego postępowania, a ze względu na zasadę skargowości nie jest dopuszczalne stwierdzenie przesłanki wznowieniowej bez takiego żądania (niedopuszczalność wznowienia przedmiotowa - B. Adamiak, System..., s. 258). W konsekwencji również Sąd nie może stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a. Na tą przesłankę skutecznie może powołać się bowiem tylko strona.

Niezależnie od powyższego warto zwrócić też uwagę, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...] przekształceniu podlegało prawo użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Doszło zatem do kuriozalnej sytuacji, w której Państwo (w aspekcie publicznoprawnym) samo ustanowiło prawo uprawniające jednostki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale gdy prawo to zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny (zresztą z inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego i głównie ze względu na naruszenia praw tych jednostek), to samo Państwo, którego interesy w gruncie rzeczy reprezentuje obecnie prokurator, dąży do przerzucenia negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa na stronę, która nabyła prawo własności. To wszystko następuje przy wykorzystaniu prawa podmiotowego z art. 190 ust. 4 Konstytucji (skonkretyzowanego w art. 145a § 1 K.p.a.) przysługującego jednostce i objętego zasadą skargowości. W ocenie Sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady pewności prawa stanowiącej fundament zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Do powyższych rozważań dopowiedzieć trzeba, że nabycie prawa własności nastąpiło odpłatnie, a więc decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., [...] nie można postrzegać wyłącznie jako źródła uprawnień po stronie Spółki A, które mogą być cofnięte z powołaniem na argument, że ich nabycie było nieusprawiedliwione. Decyzja ta uregulowała definitywnie określone stosunki prawne w sferze prawa rzeczowego w zamian za określony i odpowiedni ekwiwalent finansowy. Obecnie jej wyeliminowanie z obrotu z powodu późniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego podważałoby zatem poważnie stabilność stosunków prawa rzeczowego i zaufanie do państwa.

Na marginesie można dodać też, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego "zasady ochrony praw nabytych oraz bezpieczeństwa i pewności prawa chronią jednostki i inne podmioty stosunków prawnych przed ingerencją władzy państwowej, natomiast nie dotyczą w takim samym zakresie Skarbu Państwa (państwa jako podmiotu stosunków prywatnoprawnych). [...] Ze względów pojęciowych niemożliwe są bowiem roszczenia Skarbu Państwa wobec samego państwa z tytułu ochrony praw nabytych czy innych praw konstytucyjnych. Skarb Państwa to bowiem samo państwo, określane tylko w stosunkach prywatnoprawnych w szczególny i wynikający z tradycji sposób" (wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, ZU OTK nr 1/2001, poz. 5.)". Prowadzi to do wniosku, że samo Państwo, które skutecznie "zbyło" prawo własności w oparciu o ustanowione przez siebie prawo (i to odpłatnie – o czym nie należy zapominać) skonkretyzowane ostateczną decyzją administracyjną (w analizowanej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., [...]), nie powinno i nie może powoływać się na zasady konstytucyjne, by zaistniałe na podstawie tego prawa skutki prawne odwracać.

Warto wreszcie w tym miejscu przywołać także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., (OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17). Sąd stwierdził w niej, że "Gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 1999 nr 65 poz. 746 ze zm./, stanowiących podstawę prawną tej decyzji". Nie sama sentencja tej uchwały jest jednak najbardziej interesująca. W jej uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca rezygnując z trybu nieważnościowego weryfikacji decyzji ostatecznych, których podstawa prawna została uznana za niekonstytucyjną, określonego w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. (w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.) i wszczynanego z urzędu oraz na wniosek, na rzecz rozwiązania z art. 145a K.p.a. przyjął "nie tylko odmienny tryb weryfikacji decyzji, ale i ustanowił, że wznowienie postępowania, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja, może nastąpić tylko na żądanie strony". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, należy konsekwentnie przyjąć, iż świadomie ograniczono w takich sytuacjach możność weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych do postępowania wszczynanego na żądanie strony, ze względu na pewność obrotu prawnego".

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd przeprowadził pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.