Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 963/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 xb ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdań kwartalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z 24 lutego 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...]-09-2017 r, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Ł. P. (zwanego dalej: skarżący; odwołujący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. (zwanego dalej: Burmistrz) z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], którą organ ten nałożył na skarżącego, prowadzącego na terenie tej gminy działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych pod firmą "Firma Usługowa Ł. P., karę pieniężną za nieterminowe przekazanie sprawozdań kwartalnych, o których mowa w art. 9o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, zwanej dalej: ustawa), za IV kwartał 2015 r. oraz za I, II i III kwartał 2016 r. - w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 9o ust. l i 2 i art. 9xb pkt 2, oraz art. 9zb ust. 1b ustawy z dnia [...] września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wówczas - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa). Wymierzając skarżącemu karę organ wywodził, prowadzi on działalność gospodarczą polegającą na odbiorze i wywozie nieczystości ciekłych wozami asenizacyjnymi na terenie miasta i gminy N., wpisaną do rejestru pod nr [...], na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Na mocy art. 9o ust. l i 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, a sprawozdanie takie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

Wskazano także, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zobowiązany jest do składania sprawozdań kwartalnych w następujących terminach: do 30 kwietnia za pierwszy kwartał, do 31 lipca za drugi kwartał, do 31 października za trzeci kwartał i do 31 stycznia roku następnego za czwarty kwartał.

Podniesiono, że pismem z dnia [...] września 2016 r. wezwano przedsiębiorcę do złożenia zaległych sprawozdań za okres IV kwartał 2015 r. oraz I i II kwartał 2016 r.

Przedsiębiorca – skarżący – złożył sprawozdania za I, II i III kwartał 2016 r. w dniu [...] grudnia 2016 r., a za IV kwartał 2015 r. w dniu [...] stycznia 2017 r. a więc, w każdym przypadku, po upływie miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczyły.

W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku złożenia w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ustawy. Przedsiębiorca złożył zeznania podając powody nie złożenia sprawozdań w terminie.

W dniu [...] lutego 2017 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony w sprawie z żądaniem umorzenia postępowania. P. to w ocenie organu nie wniosło nic do sprawy.

Kolejno organ wskazał, że art. 9o ustawy ma charakter powszechnie obowiązujący i nakłada obowiązki bezpośrednio na przedsiębiorcę. Podane przez stronę przyczyny niewykonania obowiązku złożenia sprawozdania w terminie, nie mają w sprawie znaczenia, bowiem w przypadku, gdy zaistnieją przesłanki określone w ww. przepisie organ ma obowiązek wymierzyć karę, o której mowa w art. 9xb pkt 2 ustawy. Przepisy nie ustalają żadnych przesłanek wyłączających stosowanie kary w przypadku spełnienia się przesłanek ustawowych. Wskazano także, że zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Na podstawie art. 9 zb ust. 1b ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9xb, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zdaniem organu treść powyższych artykułów z punktu widzenia językowej metody wykładni nie budzi wątpliwości. Podniesiono, że niezłożenie sprawozdania w wyznaczonym terminie jest deliktem administracyjnym sankcjonowanym karą pieniężną bezwzględnie oznaczoną tj. 100 zł za każdy dzień opóźnienia (maksymalnie za 365 dni).

Organ argumentował, że sprawozdania należało złożyć: za IV kwartał 2015 r. - do [...] stycznia 2016 r., I kwartał 2016 r. - do [...] kwietnia 2016 r., a za II kwartał do dnia [...] lipca 2016 r. Złożenie sprawozdań nastąpiło tymczasem w dniu [...] grudnia 2016 r., a za IV kwartał 2015 r. - [...] stycznia 2017 r. Zatem opóźnienie wyniosło odpowiednio 337, 218, 126, 34 dni - tj. razem 715 dni. Biorąc jednak pod uwagę brzmienie art. 9xb pkt 2 ustawy, zgodnie z którym ilość dni opóźnienia dla obliczenia wysokości kary nie może być większa niż 365 dni organ wskazał, że ustawowa wysokość kary za każdy dzień zwłoki wynosi 100 zł, a zatem kara za opóźnienie w złożeniu sprawozdania po terminie wynosi w sprawie [...] zł. Organ w sposób graficzny przedstawił również w tabeli owo wyliczenie.

Odwołalnie od powyższej decyzji wniósł skarżący decyzji zarzucając

1. naruszenie art. 61 § 4 w związku z art. 104 Kpa poprzez wszczęcie postępowania w innym zakresie niż nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy,

2. naruszenie art. 29 Kpa poprzez skierowanie decyzji do adresata, który nie może być stroną w sprawie a przez to adresatem decyzji, co stanowi przesłankę nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt. 4 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 z późn. zm.),

3. naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie wyjaśnienie czy istniała możliwość złożenia przez Gminę własnych sprawozdań, pomimo nie złożenia sprawozdań przez odwołującego, na podstawie danych z raportów z urządzeń zainstalowanych na w miejscu zrzutu nieczystości przez Zakład Gospodarki Komunalnej należący do Gminy oraz faktur wystawianych przez wymieniony Zakład na podstawie wskazanych raportów; niewyjaśnienie okoliczności czy pracownicy organu administracji udzielali informacji o braku konieczności składania sprawozdań,

4. naruszenie art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie poprzez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

5. naruszenie art. 9 Kpa poprzez wprowadzenie w błąd odwołującego przez wskazanie w treści decyzji obowiązku składania kwartalnych sprawozdań oraz sankcji naruszenia tego obowiązku polegającej na wezwaniu do usunięcia naruszeń warunków decyzji i jedynie ewentualnego cofnięcia decyzji oraz niepoinformowaniu odwołującego o wprowadzeniu sankcji kar pieniężnych,

6. naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, które fakty organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności organ nie odniósł się do kwestii podniesionych w piśmie pełnomocnika strony z dnia [...] lutego 2017 roku oraz do twierdzeń odwołującego zawartych w protokole przesłuchania strony z dnia [...] lutego 2017 roku,

7. naruszenie art. 9 ust 2 ustawy poprzez niepoinformowanie o konieczności złożenia sprawozdań kwartalnych,

8. naruszenie art. 9zb ust. 1b ustawy poprzez zastosowanie przepisu wbrew jego ratio legis,

9. naruszenie art. 9xb ust. 1b ustawy poprzez naliczenie kar za IV kwartał 2015 roku pomimo, że przepis wyprowadzający odpowiedzialność podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - kary administracyjne wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2016 roku oraz poprzez nieprawidłowy sposób naliczenia kar powodujący wielokrotne ich zawyżenie,

10. naruszenie art. 2 Konstytucji - zasady proporcjonalności - poprzez nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Strona wniosła o uchylenie w całości decyzji Burmistrza i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, z uwagi na okoliczność, że decyzja naruszyła prawo, a postępowanie w ogóle nie powinno się toczyć.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wywodził, że na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...].12.2013 roku nr sprawy [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych udzielonego Firmie Usługowej Ł. P. (zwanej dalej: zezwolenie), prowadzi działalność określoną w zezwoleniu od 2013 roku. Zgodnie z treścią decyzji odwołujący był zobowiązany do sporządzania i przekazywania Burmistrzowi sprawozdań kwartalnych, w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale którego dotyczy. Równocześnie, zgodnie z treścią pkt. 7 decyzji, w przypadku naruszenia warunków zezwolenia, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy N. oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwolenie mogło być cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy.

Dalej wywodził skarżący, że prowadził działalność związaną z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych w niewielkim zakresie. W okresie objętym decyzją osiągnął z prowadzonej działalności dochód: IV kwartał 2015 roku - [...] złotych, I kwartał 2016 roku - [...] złotych, II kwartał 2016 roku - [...] złotych, III kwartał 2016 roku - [...] złotych.

Wskazał również, że pismem z dnia [...] września 2016 roku został wezwany do złożenia sprawozdań kwartalnych za IV kwartał 2015, I i II kwartał 2016 roku, następnie pismem z dnia [...] stycznia 2017 roku został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nierzetelnego przekazywania sprawozdań kwartalnych przez Firmę Usługową Ł. P..

W ocenie odwołującego wydana decyzja jest wadliwa a postępowanie nie powinno być prowadzone.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, że sprawie zostało wszczęte postępowanie w innym przedmiocie sprawy niż nastąpiło rozstrzygnięcie decyzji. Skarżący wskazali, że zgodnie z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postępowanie zostało wszczęte w spawie nierzetelnego składania sprawozdań kwartalnych natomiast rozstrzygnięcie decyzji dotyczy nieprzekazania w terminie sprawozdań dotyczących prowadzonej działalności. Okoliczność ta ma, zdaniem skarżącego, istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ sankcje dotyczące nierzetelnego składania sprawozdań (art. 9xb 1 ustawy) są inne niż sankcje dotyczące niezłożenia sprawozdań w terminie (art. 9xb pkt. 2 ustawy). Powyższe, w jego ocenie, stanowi o wadliwości prowadzonego postępowania.

Po drugie skarżący podnosił, że adresatem zaskarżonej decyzji jest Firma Usługowa Ł. P.. Tymczasem w jego ocenie adresatem decyzji nie może być Firma Usługowa, w konsekwencji decyzja została skierowana do adresata, który nie mógł być stroną postępowania. Skarżący argumentował, że Firma Usługowa nie ma osobowości prawnej, stanowi tylko formę prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną i to osoba fizyczna powinna być adresatem decyzji.

Skarżący zarzucał również, że organ administracji nie wyjaśnił czy niezbędne było dla niego otrzymanie sprawozdań od odwołującego, aby samemu wypełnić własne obowiązki sprawozdawcze. Podkreślono, że zgodnie z uzasadnieniem projektu zmiany ustawy o czystości i porządku w gminach , wprowadzonym w życie ustawą z dnia 25 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 1045), który w zakresie ustawy o czystości i porządku w gminach wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku, celem wyprowadzenia kar administracyjnych było umożliwienie wypełnienia obowiązków sprawozdawczych Gminom.

Skarżący podnosił również, że w gminie N. funkcjonuje rejestr zrzutu nieczystości, który ewidencjonuje dane umożliwiające gminie sporządzenie własnych sprawozdań. Ponadto Gmina wystawia faktury obciążając podmioty zajmujące się działalnością w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. W fakturach jest określona ilość oddanych nieczystości. W związku z powyższym stosując celowościową interpretację art. 9xb pkt. 2 ustawy, należy – zdaniem skarżącego – uznać, że jeżeli Gmina może sporządzić własne sprawozdanie (a Gmina sporządza je raz w roku - art. 9q ustawy) nie istnieje podstawa do obciążania karą podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W prowadzonym postępowaniu, w ocenie skarżącego, organ tej okoliczności nie wyjaśnił.

Skarżący wyjaśniał także, iż w trakcie przesłuchania strony, które odbyło się w dniu [...] lutego 2017 roku, oświadczył, że nie składał sprawozdań ponieważ powziął informację, że podobno nie ma konieczności składania sprawozdań, gdyż dane potrzebne do sporządzenia sprawozdań własnych Gminy są w systemach informatycznych w związku z rejestracją zrzutów i wystawianiem faktur. Informacja była zasłyszana i podobno została udzielona przez osobę zatrudnioną w Urzędzie Gminy. Organ nie podjął, zdaniem skarżącego, czynności w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Tymczasem, ocenie odwołującego, informacja była wiarygodna, ponieważ logiczne było rozumowanie, że skoro organ posiada konieczne informacje to nie ma potrzeby składania sprawozdań.

Po wtóre skarżący zarzucając naruszenia art. 8 Kpa wywodził, że organ administracji w treści decyzji, którą udzielił zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości wyraźnie wskazał jakie adresatowi decyzji grożą sankcje za naruszenie wymagań określonych w zezwoleniu i przepisach prawa. Zdaniem skarżącego jeżeli organ zdecydował się na określenie w treści decyzji sankcji za naruszenie warunków określonych w jej treści na dzień wydania decyzji, to konsekwentnie winien informować stronę o ewentualnych zmianach w tym zakresie, wynikających ze zmiany przepisów prawnych. Ponadto organ winien niezwłocznie informować stronę o nieotrzymaniu sprawozdania w ustawowym terminie tj. po upływie kwartału a nie wzywać do złożenia sprawozdania po upływie trzech kwartałów. W sytuacji kiedy obowiązki i sankcje zostały zapisane w sentencji decyzji odwołujący był bowiem przeświadczony o ich aktualności i braku innych sankcji i obowiązków. Zdaniem skarżącego organ winien był niezwłocznie po naruszeniu warunków decyzji, niezłożeniu w terminie sprawozdania wezwać odwołującego do złożenia sprawozdania, a jeśli odwołujący nie zastosowałby się do wezwania cofnąć decyzję. Taka bowiem procedura i sankcja zostały przewidziane w treści decyzji.

Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym sprawy Gmina posiadała dane do sporządzenia własnego sprawozdania, w związku z powyższym, nie było podstaw do nałożenia kary na odwołującego,

W ocenie odwołującego organ nieprawidłowo naliczył także same kary ponieważ naliczył kary za opóźnienie złożenia sprawozdania od każdego ze sprawozdań osobno. Tymczasem zdaniem skarżącego, zgodnie z ustawą, kary nalicza się za dany okres bez względu na ilość niezłożonych sprawozdań.

Wreszcie skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazany zapis ustawy zasadniczej nakazuje interpretować przepisy zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zdaniem odwołującego przewidziana w art. 9xb ust. 1b administracyjna kara pieniężna jest nadmiernie represyjna w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego, co stanowi o jej niekonstytucyjności. Skarżący wskazał, że w okresie od IV kwartału 2015 roku do końca III kwartału 2016 roku osiągnął z działalności objętej zezwoleniem dochód w wysokości [...] złotych, a nałożona na odwołującego kara administracyjna wynosi [...] złotych. Kara jest bardzo dolegliwa i nie podlega miarkowaniu przez co jest niezgodna z Konstytucją. W tej mierze skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 wydany w podobnej sprawie dotyczącej kary administracyjnej za nieterminowe przekazywanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Skarżący podkreślił, że Trybunał stwierdził, iż wysoka, niepodlegająca miarkowaniu kara administracyjna jest niezgodna z art. 2 Konstytucji.

Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne Burmistrza i powoławszy się na art. 9o ust 1 i ust. 2, art. 9xb. pkt 2 oraz art. 9 zb. ust. 1b ustawy wskazało, że brzmienie tych przepisów nie pozostawia organowi gminy żadnego wyboru ani co do samego nałożenia kary, ani co do jej wysokości. Zdaniem organu skoro zatem bezspornym jest, że odwołujący się złożył wymagane prawem sprawozdania z opóźnieniem (o czym dobitnie świadczą daty wpływu na dołączonych do akt dokumentach), to Burmistrz obowiązany był nałożyć karę stanowiącą iloczyn liczby dni opóźnienia i stawki. Jednocześnie organ wskazał, że można mieć zastrzeżenia odnośnie do wielkości kary - gdyż suma iloczynów liczby dni opóźnienia oraz stawki za 1 dzień (100 zł) wynosi [...] zł, a nie [...]. Wskazano jednak, że Kolegium, kierując się sformułowanym w art. 139 kpa zakazem reformationis in peius i zakładając, że przepis mógł być dla organu gminy niejednoznaczny, a przyjęty w decyzji, korzystny dla strony, sposób obliczenia kary nie godzi w porządek prawny Państwa, uznało, że nie zachodzą podstawy do reformacji orzeczenia I instancji.

Następnie organ odniósł się po kolei do podniesionych w odwołaniu zarzutów podnosząc, co następuje. Zdaniem Kolegium trafny jest zarzut niewłaściwego określenia w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotu postępowania ("w sprawie nierzetelnego przekazywania sprawozdań" zamiast "w sprawie naliczenia kar za nieterminowe dostarczanie sprawozdań") jednak w późniejszych pismach - np. w postanowieniu o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony czy w wezwaniu na przesłuchanie oraz w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami - przedmiot sprawy został już określony prawidłowo toteż strona była świadoma w jakiej materii toczy się postępowanie. Zdaniem SKO pomimo zatem, że doszło do naruszenia procedury, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Kolejno organ wskazał, że decyzję skierowano do wymienionego z imienia i nazwiska przedsiębiorcy a wskazanie nazwy firmy miało jedynie na celu podkreślenie, że rozstrzygniecie dotyczy prowadzonej w ramach tejże firmy działalności. Wobec powyższego zarzut w tej mierze - skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną był chybiony.

Po wtóre wskazano, że ustawodawca wiąże sankcję karną z samym faktem złożenia sprawozdania po terminie, wobec czego okoliczności dotyczące przyczyn opóźnienia, czy jego wpływu na możliwości sprawozdawcze gminy są dla nałożenia kary nieistotne.

Podniesiono także, że każdy przedsiębiorca obowiązany jest znać przepisy regulujące prowadzoną przezeń działalność i nie może oczekiwać, że organy administracji publicznej, powołane do egzekwowania wynikających z owych przepisów obowiązków, będą pełniły wobec niego rolę opiekunów i doradców.

Organ argumentował także, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że u podstaw rozstrzygnięcia legł znany organowi z urzędu fakt, iż ukarany figuruje w odpowiednim rejestrze, jako prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych, a także fakt złożenia sprawozdań po upływie ustawowych terminów, co obrazują daty wpływu sprawozdania i terminy składania sprawozdań uwidocznione w uzasadnieniu decyzji (tabela). Wobec tego, że powołane fakty były ewidentne i w zasadzie niesporne, nie zachodziła konieczność rozbudowywania uzasadnienia faktycznego, które – w ocenie składu orzekającego SKO – jest wystarczające.

Kolegium wskazało także, że art. 9 ust. 2 ustawy dotyczy czynności organu w sytuacji gdy przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków (najpierw - wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń a w dalszej kolejności, jeżeli wezwanie nie skutkuje - cofniecie zezwolenia). Z przepisu tego nie wynika jednak w żadnej mierze obowiązek informowania przez organ przedsiębiorców o konieczności składania sprawozdań, czy skutkach ich nieterminowego składania.

Wywodzono również, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną nie tylko w art. 6 Kpa, ale także i przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dociekanie ratio legis bywa konieczne przy stosowaniu wykładni celowościowej - jeżeli brzmienie przepisu wydaje się niejasne, a rezultaty wykładni językowej budzą wątpliwości. W ocenie Kolegium przepis art. 9xb ustawy jest jasny, jeśli chodzi o przesłankę nałożenia kary. Nie wprowadza on warunku niezbędności spóźnionego sprawozdania dla wypełnienia obowiązków sprawozdawczych gminy, zaś organy administracji nie mogą takiego warunku samowolnie dodawać do treści przepisu, gdyż są jedynie organami wykonawczymi, a nie tworzącymi prawo.

Skoro zatem termin złożenia sprawozdania za IV kwartał 2015 roku upływał [...] stycznia 2016 r., to do przedsiębiorców składających sprawozdania za ten okres, po terminie, jak najbardziej miały zastosowanie przepisy obowiązujące od początku roku 2016. Argumenty skrzącego na temat rzekomego zawyżenia kar są dla organu niezrozumiałe i wręcz absurdalne, skoro z tabeli zawartej w uzasadnieniu decyzji jasno wynika, że obliczenia – które musiały być dokonywane osobno dla każdego ze sprawozdań, mających przecież inne ustawowe terminy składania i dostarczanych do urzędu w różnych datach – były prawidłowe, a przyjęta kara sumaryczna okazała się zdecydowanie niższa od sumy wyliczonych kar za spóźnienia poszczególnych sprawozdań.

Podkreślono, że nakładanie kar, których sposób obliczania został ściśle uregulowany przez ustawodawcę nie może prowadzić do naruszenia przez organ wykonawczy art. 2 Konstytucji. Chociaż więc nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem, że wysokość kar za spóźnione sprawozdania nie pozostaje w żadnej rozsądnej relacji do przeciętnych dochodów przedsiębiorców zajmujących się opróżnianiem zbiorników i transportem nieczystości, to zmiana tego stanu rzeczy wymaga zmiany prawa, co z kolei nie mieści się w kompetencji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymał zarzuty skargi, poza zarzutem naruszenia art. 29 Kpa oraz wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w związku z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, zasądzenie kosztów postępowania i rozważenie skierowania, na podstawie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego do Trybunały Konstytucyjnego o zgodność art. 9xb ust. 1 ustawy z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 Ppsa sąd skargę oddala.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej skarżącemu za nieterminowe złożenie sprawozdań kwartalnych.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną wydawanych decyzji były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, zwanej dalej: ustawa).

Zgodnie z art. 9o ust. 1 i 2 podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Według art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary te nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb. Ust. 1b ustawy).

Należy również wskazać, że badając zgodność z prawem decyzji poddanych kontroli, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, skargę uwzględnił podzielając najdalej idący zarzut tj. naruszenia art. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego.

W pierwszej kolejności Sąd nadmienia, że w całej rozciągłości akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Jeżeli zatem Sąd jest przekonany o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma tym względzie wątpliwości powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Zgoła inna sytuacja dotyczy oceny konstytucyjności przepisu rangi podustawowej. W tym zakresie sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Takie stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: NSA) z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 i przywołane tamże orzecznictwo; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt 1897/10). Jeśli chodzi o stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało ono wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

W niniejszej sprawie jednak podstawę prawną orzekania stanowił przepis rangi ustawowej tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stąd sąd orzekający nabierając wątpliwości co do konstytucyjności tych norm prawa powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy 9xb ust. 2 ustawy przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni, za nieterminowe przekazanie sprawozdania kwartalnego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zgodny z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywoła wówczas ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP).

Jednakże, zdaniem Sądu orzekającego, może zaistnieć sytuacja taka jak w rozpoznawanej sprawie, że dla sądu orzekającego sprzeczność ta ma charakter oczywisty bowiem wyczerpująca argumentacja prawna zawarta w wyroku Trybunału odnoszącym się do analogicznej normy prawa nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zatem w tej konkretnej sprawie, mając na uwadze przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt P 26/11 Sąd orzekający dokonał zabiegu odmowy zastosowania przepisu rangi ustawowej. Stoi bowiem na stanowisku zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 24 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1369/07), że sądy administracyjne są uprawnione w szczególnych sytuacjach do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją. Skoro zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości brak zgodności przepisu z Konstytucją, a niezgodność ma charakter oczywisty (w rozpoznawanej sprawie oczywistość ta wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego podjętego na gruncie analogicznego przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.

Istota sprawy dotyczy nie zasadności nakładania sankcji administracyjnej za nie przedstawienie w terminie spornego sprawozdania, lecz jej wysokości. Właśnie owa wysokość kary pieniężnej była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku pod sygn. P 26/11. Zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 79 c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w okresie od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. brzmiał następująco:. "Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.". Przepis ten zatem przewidywał sankcję w wysokości 10 000 zł za trzy niezależne od siebie zachowania: nie wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania, wykonanie go nieterminowo, niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Przy czym wyrok Trybunału obejmował jeden z trzech stanów faktycznych wyznaczonych tą normą tj. nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia. Trybunał bowiem stwierdził, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest niekonstytucyjny bowiem przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach.

Przeprowadzona przez Sąd analiza stanów prawnych wykreowanych przez zakwestionowany przez Trybunał art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w zakresie objętym omawianym wyrokiem Trybunału oraz art. 9xb ust. 2 ustawy stanowiącego postawę orzekania przez organ w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że przepisy te przewidują analogiczny wzorzec ustanowienia sankcji administracyjnej. Po pierwsze wprowadzają obowiązek o charakterze administracyjnym przekazania w określonym terminie dokumentu zawierającego dane wynikające z prowadzonej działalności przez dany podmiot. Po drugie przewidują analogiczną sankcję administracyjną.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 marca 2010 r. przewidywał , że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowił, że zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust. 1 i 2, posiadacz odpadów lub wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. Obowiązek zatem przekazania tego zbiorczego zestawienia oraz termin wykonania tego obowiązku wynikał bezpośrednio z ustawy. W świetle wyroku Trybunału nieterminowe przekazanie tego zestawienia nie mogło zostać obwarowane tak wysoką karą jaką ustanowił art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach.

Z kolei art. 9o ust. w1 i 2 wprowadził obowiązek dla podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych sporządzania kwartalnych sprawozdań. Zgodnie zaś z art. 9xb ust. 3 podmiot ten w razie przekazania po terminie ww. sprawozdania podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Konstrukcja tej normy jest zatem analogiczna do normy ocenionej przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał w przywołanym wyroku stwierdził, że "z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością. Z punktu widzenia niniejszego postępowania istotna jest ocena, czy represyjna rola kary pieniężnej z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. jest nadmierna i nieuzasadniona. W razie uznania, że doszło do nadmiernego karania, a omawiana sankcja jest zbyt represyjna, Trybunał Konstytucyjny powinien stwierdzić naruszenie zasady proporcjonalności, a w konsekwencji także naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasadny jest zarzut nieproporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. za opóźnione złożenie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r., którego prawidłowości i kompletności nie zakwestionowano. Zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. wynika tu ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości (...)" .

Powyższy wywód prowadzi do wniosku, że również przewidziana w art. 9xb ust. 2 ustawy wysokość kary pieniężnej jest nadmiernie wysoka. Skoro doszło do nadmiernego karania doszło tym samym do naruszenia zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.

Mając powyższe względy na uwadze w tej konkretnej sprawie Sąd odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak odmowa zastosowania ocenianej normy prawnej w zakresie wysokości kary pieniężnej powoduje dalsze skutki. Otóż zbyt represyjna kara nie może zostać nałożona w przypadku bezspornie stwierdzonego faktu złożenia sprawozdania po terminie. Jednakże z tego tytułu nie można wywieść, że w ogóle taka kara nie może zostać nałożona, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie Sądu organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804).