Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2135/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie cofnięcia panu T. P. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Jako podstawę prawną wskazał art. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 2, art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 145, poz. 1221) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458).

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

W dniu 22 marca 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił panu T. P. koncesji Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego: "T." A. O. T. P. w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

W wyniku kontroli tej działalności przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2005 r. przez funkcjonariuszy Policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w P. ustalono, że przedsiębiorca nie prowadzi dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz dokumentacji zawieranych i realizowanych umów, tj. aktualnego wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów, których obowiązek prowadzenia wynika z przepisu art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organ koncesyjny pismem z dnia 12 kwietnia 2005 r. powiadomił Pana T. P. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, jego przyczynach wskazujących na rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, o prawie zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia w sprawie.

Pan T. P. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2005 r. poinformował, że błędy ujawnione podczas kontroli zostały usunięte. Przyznał, że nie prowadził dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów dlatego, że pierwszą umowę dotyczącą realizacji usług ochrony fizycznej zawarł 18 lutego 2005 r. i to dopiero wiązało się z koniecznością zatrudnienia pracownika, zaś nie prowadzenie dokumentacji dotyczącej zawieranych i realizowanych umów było jego niedopatrzeniem. W wyjaśnieniach nie kwestionował ustaleń kontroli.

Organ koncesyjny po wszczęciu postępowania zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji Panu T. P. realizując wymóg art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. zaopiniował negatywnie dalsze prowadzenie działalności gospodarczej przez pana T. P.. Podniósł występujące w trakcie kontroli nieprawidłowości w postaci: braku powiadomienia organu koncesyjnego o rozpoczętej działalności gospodarczej, braku prawidłowego oznaczenia siedziby przedsiębiorcy, braku prowadzenia dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, a także niepełną realizację formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności.

Na postanowienie to Pan T. P. złożył zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. negatywnie opiniujące jego działalność. Podkreślił, że nieprzestrzeganie obowiązującego prawa przez podmiot realizujący zadania w obszarze reglamentowanej przez Państwo działalności gospodarczej w zakresie ochrony mienia nie daje podstaw do wydania opinii pozytywnej.

W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] lipca 2005 r. decyzję cofającą Panu T. P. koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Stwierdził w uzasadnieniu, że wyjaśnienia strony nie zmieniają oceny co do rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia podkreślając, że w przypadku jej wykonywania wymaga się od przedsiębiorcy m. in. rygorystycznego przestrzegania prawa. Ustanowiony przez art. 19 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów jest jednym z podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego tego rodzaju działalność gospodarczą.

Podkreślił, iż z woli ustawodawcy działalność gospodarcza w zakresie usług ochrony osób i mienia to działalność profesjonalna, w której od prowadzącego ją przedsiębiorcy wymaga się profesjonalizmu w każdym aspekcie tej działalności. Przemawia za tym fakt reglamentacji tej działalności wyrażający się obowiązkiem uzyskania koncesji, wysokich wymagań w zakresie kwalifikacji przejawiający się obowiązkiem posiadania przez przedsiębiorcę stosownego wykształcenia i licencji drugiego stopnia czy wreszcie fakt poddania tej działalności specjalistycznej kontroli organu koncesyjnego i Policji czego następstwem może być m.in. cofnięcie koncesji.

W ocenie organu koncesyjnego profesjonalny przedsiębiorca współuczestniczący w realizacji funkcji państwa jaką jest zapewnienie bezpieczeństwa oraz ochrona mienia i dóbr osobistych obywateli i bezwzględnie winien przestrzegać obowiązującego porządku prawnego, w tym podstawowych reguł prawnych określających zasady wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Od takiego przedsiębiorcy wymaga więcej niż od przedsiębiorcy prowadzącego działalność nie reglamentowaną. Oczywistość naruszenia przepisów prawa jakie bezspornie stwierdzono w czasie kontroli zasługiwała na negatywną ocenę organu koncesyjnego w tej skali, że pozwoliła zakwalifikować to naruszenie jako rażące.

Odnosząc się do wyjaśnień strony wskazywał, że według ustaleń organu koncesyjnego w dniu kontroli przedsiębiorca już zatrudniał jednego pracownika i realizował sześć umów dotyczących monitorowania sygnałów alarmowych oraz 3 umowy dotyczące nadzorowania obiektów przez grupę interwencyjną. W związku z powyższym miał obowiązek prowadzić dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów już od chwili rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Okoliczność, iż po kontroli dopełnił obowiązku prowadzenia dokumentacji, nie zmieniła oceny organu, że wyniki kontroli przedsiębiorcy legitymującego się koncesją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji potwierdziły, że nie daje on rękojmi nie tylko wysokiej jakości usług, ale i gwarancji przestrzegania prawa, a chce chronić dobra osobiste i materialne innych osób.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 26 lipca 2005 r. pan T. P. zarzucił decyzji organu koncesyjnego sprzeczność istotnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz niewłaściwą interpretację dyspozycji art. 22 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, w wyniku przyjęcia, iż błędy których się dopuścił stanowią rażące naruszenie warunków koncesyjnych stawianych koncesjonariuszom w tego typu działalności gospodarczej, w sytuacji gdy ustawa, a w szczególności art. 22 ust. 1 i 2 wprowadza wyraźnie rozróżnienie pomiędzy sytuacją, gdy osoba uprawniona posiadająca koncesję stale nie wykonuje obowiązków, o czym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy, a sytuacją gdy przedsiębiorca usunął uchybienia, o czym mowa a contrario art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy. Skoro zatem uchybienia zostały przez przedsiębiorcę niezwłocznie usunięte, wobec tego brak jest realnej, uzasadnionej potrzeby cofnięcia koncesji. Wskazał, iż przestrzega obecnie w sposób kategoryczny i rygorystyczny wszelkich warunków ustawy o ochronie osób i mienia.

Po ponownej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zważył, że stwierdzone naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz aktów wykonawczych do niej dotyczyły podstawowych zasad wykonywania działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia określających reguły prowadzenia dokumentacji w zakresie wykonywania tej działalności. Stąd w jego ocenie stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości należało uznać za rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności, określone przepisami prawa, w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, którego interpretację przeprowadzoną przez skarżącego uznał za nieprawidłową. Organ koncesyjny cofa, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, jeżeli wystąpią okoliczności określone w art. 22 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. Natomiast organ koncesyjny może cofnąć koncesję w przypadkach określonych w art. 22 ust. 3 ustawy. Wskazał, że podobne stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 314/00 (wydanym w czasie, kiedy obowiązywał pierwotny, bez późniejszych zmian, tekst ustawy o ochronie osób i mienia) cytując, iż: " (...) w art. 22 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie osób i mienia ustawodawca nakazuje organowi koncesyjnemu cofnięcie koncesji, jeżeli zostaną stwierdzone okoliczności wskazane w tym przepisie. (...) Obowiązek prowadzenia dokumentacji w sposób określony przepisami prawa ma znaczenie podstawowe, ponieważ warunkuje możliwość prowadzenia w każdej sytuacji kompleksowej kontroli legalności działalności przedsiębiorcy." W ocenie organu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę stanowiska organu koncesyjnego i na tej podstawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan T. P. wniósł o uchylenie decyzji cofającej koncesję jako sprzecznej z duchem ustawy. Jego zdaniem fakt, że przedsiębiorca nie przestrzega różnego rodzaju zarządzeń administracyjnych, a następnie te zarządzenia respektuje w ramach kontrolnych działań, może przesądzić jedynie na jego korzyść. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 16 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, w wyniku ich niewłaściwej interpretacji i zastosowania. Zdaniem skarżącego hipoteza wymienionych przepisów nie obejmuje stanu faktycznego przedstawianego w uzasadnieniu decyzji. Według strony przepisy te wprowadzają fakultatywną możliwość cofnięcia koncesji w sytuacji opisanej w art. 22 ust.2 pkt 3 powołanej powyżej ustawy, który stanowi według niego, iż "można odebrać koncesję bądź ją ograniczyć jeżeli przedsiębiorca (koncesjonariusz) nie usunął stwierdzonych uchybień w terminie wyznaczonym przez organ uprawniony do kontroli w wezwaniu do ich usunięcia".

Zdaniem strony wszelkie uchybienia administracyjne mogą być poprzez monitoring i kontrolę we właściwym trybie usuwane, co powoduje konwalidację dotychczasowej ułomnej działalności tego typu przedsiębiorcy. Stąd zdaniem skarżącego cofnięcie koncesji stanowi o niewłaściwej interpretacji i stosowania przepisów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie. W całości podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. cofającej Panu T. P. koncesję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymującej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. podkreślając, że poza sporem pozostaje, że przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów naruszając w ten sposób przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. Nieprawidłowość ta, z przedstawionych w decyzji względów, stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych, na które przede wszystkim skarżący się powołuje.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga wniesiona przez pana T. P. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną - zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, a nie powoływany przez skarżącego art. 22 ust. 2 pkt 3 – przepis, którego w tej normie nie ma i dokonana w skardze jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jego interpretacja jest bezprzedmiotowa.

Należy bowiem podkreślić, że obowiązujący – zarówno w dacie kontroli, jak i w dacie wydania obu decyzji - przepis art. 22 tej ustawy został z dniem 21 sierpnia 2004 r. zmieniony przez art. 24 pkt 3 ustawy 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1808).

W dacie orzekania przez organ jego pełne brzmienie stanowiło, że:

Art. 22. 1. Organ koncesyjny cofa, w drodze decyzji administracyjnej, koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli:

1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją;

2) przedsiębiorca nie podjął w wyznaczonym terminie działalności objętej koncesją mimo wezwania organu koncesyjnego lub trwale zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej koncesją.

2. Organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku gdy przedsiębiorca:

1) w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją;

2) rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa.

3. Organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo zmienić jej zakres ze względu na zagrożenie obronności i bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa obywateli, a także w razie ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy.

Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organowi administracji podstawę do dokonania oceny stanu faktycznego jako wyczerpującego przesłanki określone w wyżej wymienionym przepisie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy zobowiązującym przedsiębiorcę do prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. Nr 69, poz. 458).

Podkreślić należy, że realizacja obowiązku prowadzenia dokumentacji w sposób określony przepisami prawa – w warunkach koncesjonowanej działalności gospodarczej - warunkuje możliwość przeprowadzenia w każdej sytuacji kontroli legalności działalności przedsiębiorcy. Zasadnie organ koncesyjny podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia negatywnie zaopiniował dalsze prowadzenie działalności gospodarczej przez pana T. P.. Niezrozumiały jest, w świetle ustawowych regulacji zarzut skarżącego, iż opinie właściwych komend Policji mają znaczenie podstawowe dla oceny działalności przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Podnieść bowiem należy, że w dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa. Uzasadnia to stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Uznano bowiem, że de facto uczestniczy on w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra SWiA, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego. Stąd działalność ta podlega wszechstronnej kontroli pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Pogląd ten znajduje wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy - Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Wspomniany wyżej przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Ust. 2 tego przepisu zawiera upoważnienie dla Ministra SWiA do określenia w drodze rozporządzenia dokumentacji, o której mowa w ust. 1 pkt 2.

W oparciu o to upoważnienie Minister SWiA wydał ww. rozporządzenie z 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Stosownie do § 2 tego rozporządzenia przedsiębiorca, o którym mowa w § 1, obowiązany jest prowadzić:

1) aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony,

2) w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a) rejestr zawartych umów,

b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej.

Zwrócić należy uwagę, że także dalsze przepisy rozporządzenia określają dokładnie, jakie informacje powinny być zamieszczone w ww. wykazie pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów i księdze realizacji umowy (§ 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia). W oparciu o te informacje - gromadzone w przepisanej formie pisemnej (§ 4) - organ koncesyjny może ustalić m.in., czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona profesjonalnie, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę, przy czym można ją kontrolować w każdych warunkach i jest trwała. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości. Prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. W szczególności umożliwia odtworzenie zdarzeń i ich uczestników, w czasie których zastosowano przymus bezpośredni lub użyto broni palnej.

W danym stanie faktycznym wymagana dokumentacja nie była wcale w spółce prowadzona, w związku z powyższym nie mogło być mowy o wezwaniu do usunięcia uchybień w dokumentacji. Brak jej prowadzenia było naruszeniem obowiązków koncesjonariusza i stanowiło podstawę do cofnięcia koncesji zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia.

Sąd podziela pogląd, iż z uwagi na znaczenie dokumentacji wskazanej w art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania. Daje temu wyraz sama ustawa kategorycznie formułując przepis określający sankcję w postaci cofnięcia koncesji na prowadzenie tej działalności, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków w tym względzie. Użycie w art. 22 ust. 2 ustawy sformułowania "cofa koncesję", jeżeli przedsiębiorca rażąco narusza warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa stanowi, że nie wykonywanie m.in. obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy (w tym obowiązków określonych w cytowanym wyżej pkt 2 tego przepisu, które są przedmiotem tej sprawy), oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu koncesji, jeżeli zachodzi przesłanka cofnięcia wymieniona w tym przepisie.

Stwierdzając taką przesłankę organ nie ma swobody działania co do treści rozstrzygnięcia, gdyż związany jest normą prawną nakazującą mu cofnięcie koncesji, która to norma nie zezwala na żadną dowolność w interpretacji tej normy. W szczególności brak warunków prawnych, żeby oceniać i uwzględniać stopień uchybień bądź zakres odstępstw od przewidzianej przepisami formy prowadzenia i przechowywania dokumentacji - wobec bezwzględnego charakteru uregulowań przedmiotowej materii omówionymi wyżej przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie oraz w granicach ustawowego upoważnienia, rozporządzenia wykonawczego. W kontekście tych przepisów można mówić tylko o dokumentacji zgodnej lub niezgodnej z przepisami prawa, z tym że niezgodność obwarowana została sankcją cofnięcia koncesji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2003 r. w sprawie sygn. II SA 612/01, LEX nr 157639).

Z tego względu nie mogła być uwzględniona argumentacja skargi akcentująca niezwłoczne usunięcie braków tej dokumentacji. Nie prowadzenie przez spółkę zgodnej z ww. rozporządzeniem dokumentacji - ksiąg realizacji umów i wykazu zatrudnionych pracowników ochrony uprawniał organ koncesyjny do stwierdzenia, iż spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, czego konsekwencją określoną w art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia jest cofnięcie koncesji. Przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, organ koncesyjny nie miał alternatywy jak tylko cofnięcie koncesji. Jest to bowiem wystarczająca i samodzielna przesłanka rozstrzygnięcia, na którego treść nie ma wpływu fakt uzupełnienia braków w dokumentacji dokonana po kontroli.

W tych okolicznościach zarzuty skargi nie podważają ustaleń, na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzję, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zaskarżone decyzje - wbrew zarzutom skarżącego - nie noszą cech dowolności. Organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne oraz należycie uzasadnił treść rozstrzygnięcia. Analizując niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie okoliczności mogłyby w świetle art. 145 p.p.s.a. spowodować uchylenie zaskarżonej przez stronę decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.