Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 297/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1, art. 112
journal: Dz.U. 2015 poz 155
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
article: art. 77 ust. 1, art. 79a ust. 2 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] z siedzibą w P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2016 r. Minister Infrastruktury

i Budownictwa (dalej: Minister), po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia A. z siedzibą w P. (dalej: A. klub, strona, skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], którą zakazano stronie prowadzenia dzielności regulowanej, polegającej na prowadzeniu szkoleń doskonalenia techniki jazdy.

Decyzję wydano wskutek następujących ustaleń:

W dniach [...]marca 2016 r., na podstawie art. 77 ust. 1, art. 79a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.) oraz art. 114 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm., dalej: u.k.p.) przeprowadzono kontrolę realizacji przez stronę szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy, tj. prowadzenia działalności regulowanej określonej przepisem art. 114 u.k.p. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku czynności kontrolnych oraz po zasięgnięciu specjalistycznej opinii Z. ustalono m.in. że w ramach zajęć zdefiniowanych przez stronę jako "[...]", A. klub prowadzi szkolenie będące w istocie zajęciami w zakresie doskonalenia techniki jazdy w rozumieniu przepisów art. 112 u.k.p., chociaż w myśl oraz 114 ust. 1 u.k.p. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy stanowi działalność regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy. Ponadto strona do dnia zakończenia kontroli nie uzyskała wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy, nie złożyła także do Wojewody [...] wniosku inicjującego dokonanie wymaganego wpisu.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakazania prowadzenia działalności regulowanej polegającej na prowadzeniu szkoleń doskonalenia techniki jazdy.

Powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 u.s.d.g. oraz art. 104 k.p.a., zakazał skarżącemu prowadzenia działalności regulowanej polegającej na prowadzeniu szkoleń doskonalenia techniki jazdy.

W uzasadnieniu, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 u.k.p. szkolenia praktyczne w wykazanym powyżej zakresie prowadzone są wyłącznie w ośrodkach doskonalenia techniki jazdy stopnia podstawowego oraz ośrodkach doskonalenia techniki jazdy stopnia wyższego. Jednocześnie, w myśl art. 114 ust. 1 ww. ustawy, w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy stanowi działalność regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy. Do dnia wydania decyzji, skarżący nie uzyskał przedmiotowego wpisu, nie złożył także wniosku inicjującego dokonanie wymaganego wpisu.

Prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności, wobec czego zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.

Pismem z [...]sierpnia 2016 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości zarzuciła decyzji organu I instancji m.in.:

1) błędne uznanie, że strona jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

2) błędne uznanie, że strona jest podmiotem prowadzącym działalność regulowaną polegającą na prowadzeniu szkoleń doskonalenia techniki jazdy w rozumieniu ustawy o kierujących;

3) skierowanie decyzji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą objętą wpisem do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy do podmiotu nieobjętego wpisem, a w konsekwencji naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżąca jest stroną niniejszego postępowania oraz iż zasadnym jest tym samym nałożenie zakazu stronie prowadzenia działalności regulowanej polegającej na prowadzeniu szkoleń doskonalenia techniki jazdy;

4) błędne uznanie, że w stosunku do podmiotu nieobjętego wpisem możliwym jest wydanie decyzji na podstawie art. 71 u.s.d.g. w sytuacji, gdy kontrola przeprowadzona została w trybie przepisów art. 77, a nie w trybie art. 70 ww. ustawy;

5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej podejmuje wszelkie niezbędne czynności, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona;

6) naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji poprzez naruszenie naczelnych zasad prawa administracyjnego, tj. zasady praworządności z przepisu art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa z przepisu art. 8 k.p.a., zasady informowania stron z przepisu art. 9 k.p.a. oraz przekonywania wyrażonej w przepisie art. 11 k.p.a.

Powołaną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przytaczając treść art. 114 ust. 1, 115 ust. 1, 118 ust. 1 u.k.p. oraz art. 71 ust. 1-3, 72 u.s.d.g., wyjaśnił, że prowadzenie ośrodka doskonalenia techniki jazdy jest działalnością regulowaną i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy. Rejestr działalności regulowanej prowadzi wojewoda, który jednocześnie sprawuje nadzór na ośrodkami doskonalenia techniki jazdy. Regulowany charakter przedmiotowej działalności polega na tym, że podlega ona rygorom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności w zakresie kontroli. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 64 u.s.d.g., przedsiębiorca może wykonywać działalność regulowaną, jeżeli spełnia dwa podstawowe warunki: uzyskał wpis w rejestrze działalności regulowanej (po dokonaniu stosownej opłaty za wpis) oraz spełnia szczególne warunki określone przepisami odrębnej ustawy stanowiącej, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną. Brak wpisu do rejestru kwalifikuje się do rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby bowiem uznać, że w świetle art. 64 u.s.d.g., tylko rażące naruszenie szczególnych warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej objęte jest normą art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., która odnosi się w sposób ogólny do rażącego naruszenia "warunków" wykonywania działalności, nie zaś do naruszenia tylko "szczególnych warunków" określonych w ustawie odrębnej. Uprawniony organ sprawuje nadzór nad danym obszarem działalności regulowanej, tak aby przedsiębiorcy podejmujący działalność w tym obszarze dopełniali formalności poprzez uzyskanie wpisu do rejestru oraz dochowywali szczególnych warunków wykonywania tej działalności. Jeżeli uprawniony organ uzyska informację o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia działalności regulowanej bez wpisu do odpowiedniego rejestru działalności regulowanej, nie ma przeszkód, aby organ ten przeprowadził kontrolę w zakresie zgodności działania przedsiębiorcy z art. 64 u.s.d.g. W przypadku stwierdzenia wykonywania działalności regulowanej, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 64 u.s.d.g, organ wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo podjął działania kontrolne wobec strony co do prowadzonych przez nią szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Ponadto mając na względzie fakt, że strona nie była wpisana do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy, właściwe było również przeprowadzenie kontroli, na podstawie art. 79 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia. Z wydruków ze strony (http://www. [...]) wynika, że strona prowadziła przedsięwzięcie pn. "[...]". W ramach "[...]" organizowano, zgodnie z harmonogramem szkolenie teoretyczne, praktyczne, teoretyczno-praktyczne trzystopniowe kursy akademii jazdy. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji szczegółowo wymienił zakres szkoleń, wskazując na ich odpłatność. W jego ocenie, ww. kursy akademii jazdy były szkoleniami w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Świadczą o tym przewidziane podczas szkolenia zagadnienia i zadania (w szczególności oswajanie się ze śliską nawierzchnią, tor przeszkód, hamowanie z różnych prędkości 50, 60, 100 km/h, jazda w zakrętach (troleje), doskonalenie technik prowadzenia samochodu z przednim napędem, z ESP, 4x4, itp., hamowanie na zakrętach czy nauka całkowitego panowania nad pojazdem w każdej sytuacji, których nauka doskonali technikę kierowania pojazdem). Wybrane zadania przewidziane na kursach akademii jazdy występują w programie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy, o którym mowa w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie doskonalenia techniki jazdy (Dz. U poz. 91), oraz w programie kursów dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne, o którym mowa

w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2013 r. w sprawie kursów dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1706, z późn. zm.). Szkolenie osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy oraz kurs dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne są natomiast szkoleniami w zakresie doskonalenia techniki jazdy. Organ odwoławczy powołał się na ocenę P. , że kursy akademii jazdy prowadzone przez stronę były szkoleniami doskonalącymi technikę jazdy.

Minister następnie szczegółowo odniósł się do przedstawionych przez stronę zarzutów w odwołaniu. Podniósł m.in., że strona – co wynika z akt sprawy, protokołu kontroli i zebranych oświadczeń - prowadziła szkolenia w zakresie doskonalenia techniki jazdy, które może prowadzić jedynie przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy i jest to działalność regulowana, podlegająca wpisowi do rejestru. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśniając że Wojewoda w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, rozstrzygnięcie zostało oparte na materiale zgromadzonym podczas czynności kontrolnych, nadto na każdym etapie podejmowanych działań organ wpisowy informował stronę o przysługujących jej prawach.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 112 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 6 u.k.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że szkolenia prowadzone przez skarżącą stanowią działalność gospodarczą regulowaną, której prowadzenie wymaga uprzedniego wpisu do rejestru prowadzonego przez wojewodę;

b) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: p.r.d.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że tor wyścigowy "[...]" jest drogą publiczną czy drogą w strefie zamieszkania lub strefie ruchu;

c) art. 64 ust. 1 oraz 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. poprzez błędne uznanie, że

w niniejszej sprawie powyższe przepisy znajdowały zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu

z opinii biegłego bez wydania postanowienia w sprawie;

b) art. 79 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego bez zawiadomienia o powołaniu biegłego i bez umożliwienia udziału skarżącego w przeprowadzaniu dowodu poprzez zadawanie pytań biegłemu;

c) art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na opinii P. w procesie subsumcji normy prawnej;

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy;

e) art. 11 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy i poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do złożonego w trybie art. 75 k.p.a. dowodu

w postaci ekspertyzy prawnej z dnia [...] września 2016r.;

f) art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli skarżącego w trybie przepisu art. 77 i nast. k.p.a., a następnie wydanie decyzji w trybie przepisu art. 71 k.p.a.;

g) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

h) art. 9 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą informowania;

i) art. 77 u.s.d.g. poprzez błędne uznanie, że przeprowadzona kontrola w trybie opisanym w powyższym przepisie uprawnia do wydania zakazu wykonywania działalności objętej wpisem (działalności regulowanej);

j) art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność objętą wpisem do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy do podmiotu nieobjętego wpisem

i w konsekwencji uznanie, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania;

k) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga A. [...] zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za słuszne.

Należy także mieć na uwadze, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Minister Infrastruktury i Budownictwa w kwestionowanej decyzji powołał szereg przepisów Rozdziału 17 u.k.p. zatytułowanego: "Szkolenie osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi". Wskazał, że w myśl art. 114 ust. 1 u.k.p. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy stanowi działalność regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy.

Według art. 2 u.s.d.g. działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Działalność przybiera zarobkowy charakter nie tylko wtedy, gdy jej prowadzenie przynosi rzeczywisty zysk, ale i wówczas, gdy pomimo nieosiągnięcia zysku przedsiębiorca nastawiony był na uzyskanie dochodu. Istotny jest bowiem wyznaczony przez przedsiębiorcę cel, który w każdym przypadku, poprzez realizację zamierzonych przedsięwzięć musi zakładać wynik finansowy. Zarobkowy charakter musi być nastawiony na zysk, który powinien co najmniej pokryć koszty założenia i prowadzenia przedsięwzięcia. Z kolei działalność gospodarcza ma charakter zorganizowany, jeżeli została ujęta w formalne ramy organizacyjne, które zasadniczo oznaczają np. ustanowienie określonej formy prawnej, utworzenie siedziby, zorganizowanie biura, bądź innych pomieszczeń do prowadzenia działalności, zatrudnianie pracowników i ustanowienie wewnątrzzakładowych uregulowań prawnych. Ponadto nie może mieć charakteru incydentalnego, od przypadku do przypadku, ani tym bardziej jednorazowego. Skoro celem działalności gospodarczej jest prowadzenie przedsiębiorstwa i jego utrzymanie, to oznacza, że osoba podejmująca działalność musi zakładać nastawienie na trwanie działalności w dłuższym przedziale czasowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt UK 98/16, Lex nr 2307127).

Ośrodek doskonalenia techniki jazdy, według art. 113 u.k.p. może być prowadzony m.in. przez przedsiębiorcę (pkt 1). Z mocy art. 4 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Bezspornym pozostaje, że A. [...] jest stowarzyszeniem. Z wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym nr [...] dotyczących A. w Dziale 3 pkt 22 wynika, że do przedmiotu jego działalności należą także "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane" (informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców, k. – 111 akt adm.). Ponadto w § 7 ust. 1 pkt 2 Statutu [...] ujęto, że stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez prowadzenie szkoleń w zakresie nauki i doskonalenia techniki jazdy, bezpieczeństwa w ruchu drogowym i podnoszenia kultury motoryzacyjnej. Z kolei w § 7 ust. 2 tego Statutu zapisano, że podmiot ten "podejmuje działalność gospodarczą we własnym zakresie lub poprzez udział w innych podmiotach gospodarczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa – dla uzyskania środków finansowych na realizację swoich celów statutowych. Środki finansowe uzyskane z tej działalności przeznacza na realizację celów statutowych." (Statut, k. – 117 akt adm.). Podane zapisy są zgodne z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1393 z późn. zm.) mówiącego, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą, według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Dochód z działalności gospodarczej stowarzyszenia służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków. Do akt zostały dołączone faktury VAT wystawione przez A., co jednoznacznie potwierdza, że [...] to prowadzi działalność gospodarczą.

Dlatego w świetle powołanych przepisów został skarżący prawidłowo uznany przez organy za przedsiębiorcę, który mieści się w pojęciu "przedsiębiorcy" w rozumieniu art. 113 pkt 1 u.k.p.

Następnie, jeżeli podmiot planowałby podjąć działalność, określoną w art. 112 ust. 1 u.k.p., polegającą na szkoleniu praktycznym osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, to w myśl art. 114 ust. 1 u.k.p. powinien m.in. uzyskać wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy. Przepis ten jest doprecyzowaniem zasady wyrażonej w art. 64 ust. 1 u.s.d.g., że jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, iż dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej, z zastrzeżeniem art. 75 (wymieniono w nim rodzaje działalności, których wykonywanie wymaga uzyskania zezwolenia bądź zgody).

Ustalenie, że przedsiębiorca wykonuje działalność regulowaną i nie uzyskał wpisu w rejestrze tego rodzaju działalności (bo nie wystąpił o to) oznacza, że powinna zostać wobec tego podmiotu zastosowana sankcja z art. 71 ust. 1 u.s.d.g. - zakazu wykonywania przez tego przedsiębiorcę działalności, która powinna być objęta wpisem (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2087/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to także z art. 72 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.s.d.g., według którego przedsiębiorca, który wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1.

Wobec tego, skoro organy przyjęły, że A. wykonywał działalność regulowaną w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy i nie uzyskał wpisu w rejestrze tego rodzaju działalności (bo nie wystąpił o to), to mógł być stroną kontrolowanego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, że kontrola strony przeprowadzona w trybie art. 77 i nast. u.s.d.g. oraz jej wyniki nie mogły zostać wykorzystane w postępowaniu, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Zwrócić należy uwagę, że z treści przytaczanego przez skarżącego art. 70 u.s.d.g. wynika jedynie, iż spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności, a przepis art. 57 (dotyczy kontroli organu koncesyjnego, m.in. zakresu kontroli, uprawnień kontrolujących) stosuje się odpowiednio. Przywoływany przepis art. 70 u.s.d.g. nie określa, nawet przy odpowiednim odwołaniu do art. 57 tej ustawy, warunków przeprowadzania kontroli. Kwestia ta jest uregulowana w Rozdziale 5 pt.: Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy, obejmującym również art. 77 tego aktu.

W tej sytuacji zasadniczą kwestią jest, czy organy prawidłowo uznały, że A. prowadził działalność mieszczącą się w zakresie szkolenia praktycznego osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdem dopuszczoną jedynie w ośrodku doskonalenia techniki jazdy, według art. 114 w zw. z art. 112 u.k.p., co skutkowałoby zastosowaniem sankcji – zakazu wykonywania tejże działalności.

Jak już stwierdzono, podzielając stanowisko organów, wykonywanie działalności regulowanej bez uzyskania wpisu w rejestrze działalności regulowanej skutkuje wydaniem decyzji o zakazie wykonywania działalności, która powinna być objęta wpisem w rejestrze, zgodnie z art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Takie stanowisko potwierdza również treść art. 72 ust. 2 u.s.d.g. Oczywistym jest, że przedsiębiorcy niewpisanego do rejestru działalności regulowanej nie można wykreślić z tego rejestru. W przypadku działalności gospodarczej wpisanej do rejestru, podstawą wykreślenia jej z rejestru jest decyzja o zakazie wykonywania tej działalności, z mocy art. 71 ust. 3 u.s.d.g. Wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej powoduje w myśl art. 72 ust. 1 u.s.d.g, że przedsiębiorca ten nie uzyskać ponownego wpisu do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji na podstawie art. 71 ust. 1 u.s.g.d. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie uzyskał (bo nie wystąpił) wpisu do rejestru działalności regulowanej, a może uzyskać takowy wpis nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. (art. 72 ust. 2 u.s.d.g.), to wcześniej musi zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. czyli o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności wymagającej wpisu. Nie ma w przypadku tego ostatniego przedsiębiorcy działalności objętej wpisem, jak to formułuje art. 71 ust. 1 u.s.d.g. i wzorca – wpisu w rejestrze, z którym można byłoby porównać wykonywaną działalność gospodarczą. Dlatego przesłanki wymienione w pkt 1-3 ust. 1 art. 71 u.s.d.g. nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności regulowanej w przypadku, gdy nie był dokonany wpis tej działalności do rejestru. Dane objęte wpisem określa art. 115 ust. 5 w zw. z ust. 2 u.k.p. Z kolei przepis art. 118 ust. 2 u.k.p. wymienia przesłanki rażącego naruszenia wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy.

Wobec powyższego kryterium wymienione w pkt 3 ust. 1 art. 71 u.s.d.g. (gdy zostanie stwierdzone rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę.) nie mogło stanowić podstawy zakazania A. prowadzenia omawianej działalności gospodarczej. Ocena wielkości naruszenia w wykonywaniu działalności regulowanej niewpisanej do odpowiedniego rejestru takiej działalności nie podlega stopniowaniu; wystarczy wyłącznie stwierdzenie prowadzenia takiej działalności dla uruchomienia sankcji z art. 72 ust. 2 u.s.d.g.

Dlatego organy błędnie przyjęły, że art. 71 ust. 1 w zakresie pkt 3 u.s.d.g. stanowić mógł podstawę kwestionowanych decyzji.

W motywach ustnych Sąd w ostatniej omówionej kwestii zajął inne stanowisko, akceptując możliwość zastosowania pkt 3 art. 71 ust. 1 u.s.d.g., ale zmiana opinii nie miała wpływu na wynik sprawy. Chodziło przecież o ocenę działalności A. wykonywanej bez wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki (bezsporne).

Prowadzenie szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy w rozumieniu ustawy o kierujących pojazdami, które powinno być prowadzone w ośrodku doskonalenia techniki jazdy w rozumieniu art. 114 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 u.k.p. - bez wpisu tej działalności do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy, stanowi naruszenie art. 64 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 114 ust. 1 u.k.p.

Przechodząc do kontroli oceny działalności A. obejmującej prowadzenie szkoleń w zakresie doskonalenia techniki jazdy, dokonanej przez organy, należy wyjaśnić, iż przepis art. 1 u.k.p., w tym jego pkt 6 mówiący, że ustawa określa zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy oraz - stanowiący jego rozwinięcie - Rozdział 17 tego aktu, weszły w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., na mocy art. 139 u.k.p.

W uzasadnieniu projektu ustawy o kierujących pojazdami zapisano:

"Ponadto projekt ustawy wdraża postanowienia dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy oraz częściowo wdraża postanowienia dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób zmieniająca rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylająca dyrektywę Rady 76/914/EWG. (...)

Ośrodki doskonalenia techniki jazdy

W projekcie ustawy o kierujących pojazdami w części dotyczącej zmiany ustawy o transporcie drogowym zaproponowano uregulowanie zasad szkolenia osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdem w zakresie doskonalenia umiejętności praktycznych kierowania pojazdem, na zasadach analogicznych jak w obecnej ustawie - Prawo o ruchu drogowym.

Dlatego też projekt proponuje precyzyjne określenie jednostek i osób, które mogą prowadzić ośrodki doskonalenia techniki jazdy. Obok jednostek wojskowych (w zakresie szkolenia kierowców na potrzeby Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) i jednostek organizacyjnych służb podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (w zakresie szkolenia kierowców na potrzeby tych służb) wskazano w projekcie przedsiębiorców, którzy aby móc prowadzić taki ośrodek muszą spełnić określone wymagania i zostać wpisani do rejestru działalności regulowanej. Projekt określa także kwalifikacje wymagane w stosunku do instruktorów prowadzących zajęcia z techniki jazdy oraz zasady prowadzenia nadzoru nad tą działalnością." (druk sejmowy.VI.2879).

Wcześniej uregulowanie dotyczące omawianych kwestii znajdowało się w dziale IV Rozdziale 2b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do aktu tego zostało dodane na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701). Akt ten wszedł w życie w dniu 3 stycznia 2007 r, na podstawie jego art. 9. Wprowadzając tę problematykę do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w uzasadnieniu projektu zapisano: "Przedłożony projekt ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym ma na celu implementację do polskiego systemu prawnego postanowień dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG.

Cele tej dyrektywy to:

1) podniesienie poziomu bezpieczeństwa podczas kierowania i postoju pojazdu;

2) wzmocnienie umiejętności jazdy defensywnej;

3) racjonalne zużycie paliwa.

Zakres podmiotowy zmienianych przepisów obejmuje kierowców wykonujących:

1) międzynarodowy transport drogowy rzeczy i osób;

2) krajowy transport drogowy rzeczy i osób;

3) niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy i osób;

4) przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/58 z dnia 23 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. (...)

Z ww. zakresu wyłączeni zostali kierujący pojazdami, m.in. do kierowania którymi wymagane jest prawo jazdy kategorii A1, A, B1, B, B+E." (uzasadnienie projektu wspomnianej wyżej ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, druk sejmowy.V.961).

Ponadto w projekcie tym zauważono też, że "pełny kurs kwalifikacyjny będzie wymagać posiadania bardzo kosztownej infrastruktury technicznej (autodromu dla pojazdów ciężkich, którego koszt szacowany jest minimum na około 9 mln zł) albo - alternatywnie - posiadania symulatorów do jazdy w warunkach specjalnych (koszt ok. 1 mln zł), aby nie ograniczać w sposób drastyczny liczby podmiotów prowadzących szkolenie, projekt przewiduje możliwość "podzlecania" ćwiczeń wymagających tej infrastruktury wyspecjalizowanym jednostkom - ośrodkom doskonalenia techniki jazdy (ODTJ). Ze względu na brak regulacji prawnych w tym zakresie, projekt ustawy - w zakresie zmiany Prawa o ruchu drogowym - przewiduje również utworzenie nowej regulowanej działalności gospodarczej - prowadzenia ODTJ. Nadzór nad tą działalnością proponuje się przypisać wojewodzie, ze względu na jej szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa samych zajęć, jak też dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ze względu na konieczność prowadzenia jednolitej w skali kraju polityki. Należy wskazać, że brak uregulowań prawnych w tym zakresie prowadził do tej pory do negatywnych zjawisk, takich jak prowadzenie szkolenia przez osoby nieposiadające jakichkolwiek kwalifikacji w tym zakresie w warunkach zagrażających bezpieczeństwu osób szkolonych. Źle wyszkolone w takich ośrodkach osoby stanowią duże zagrożenia w ruchu drogowym. Uzyskiwanie wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ODTJ będzie następowało po spełnieniu wymagań określonych w projekcie. Działalność ośrodków doskonalenia techniki jazdy, zaproponowana w projekcie, dotyczyć będzie wszystkich kategorii prawa jazdy, stąd też propozycja uregulowania tej materii w ustawie ogólnej - Prawo o ruchu drogowym." (druk sejmowy V.tamże).

Jak wynika z zapisów dyrektywy 2003/59/WE, motywów jej Preambuły:

"(3) Aby umożliwić kierowcom spełnienie nowych wymagań wynikających z rozwoju rynku transportu drogowego, reguły wspólnotowe powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich kierowców, bez względu na to, czy prowadzą działalność gospodarczą na własny rachunek, czy pracują za wynagrodzeniem, czy wykonują przewóz zarobkowy.

(9) W celu zachowania kwalifikacji kierowcy, obecni kierowcy powinni zostać zobowiązani do okresowego przeszkolenia w ramach umiejętności istotnych dla wykonywanego zawodu.

(11) Niniejsza dyrektywa nie powinna naruszać praw kierowcy, który posiadał prawo jazdy niezbędne do wykonywania działalności związanej z prowadzeniem pojazdu, nabytych przez niego przed datą ustanowioną w odniesieniu do uzyskania ŚKZ, poświadczającego odpowiednią kwalifikację wstępną czy okresowe szkolenie.".

W przepisie art. 1 omawianej dyrektywy jednoznacznie stwierdzono, że dyrektywę tę stosuje się do działalności związanej z prowadzeniem pojazdów."

Wobec powyższego wygląda, że wprowadzone do ustawy – Prawo o ruchu drogowym uregulowania dotyczyć miały przede wszystkim kierowców zajmujących się działalnością związaną z prowadzeniem pojazdów.

Skoro ustawa o kierujących pojazdami przejęła uregulowania dotyczące ośrodków doskonalenia techniki jazdy wcześniej umieszczone w Prawie o ruchu drogowym i częściowo wdraża postanowienia dyrektywy 2003/59/WE, pojawiły się uzasadnione wątpliwości, jakiej grupy kierowców miałyby dotyczyć omawiane unormowania: czy tylko kierowców, którzy zajmują się działalnością związaną z prowadzeniem pojazdów, czy też i innych osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, zwłaszcza że tej drugiej grupy kierowców dotyczy art. 112 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.k.p., który stanowi, że w ośrodku doskonalenia techniki jazdy stopnia podstawowego prowadzi się też praktyczne szkolenia w zakresie zagrożeń w ruchu drogowym. Warunki kierowania na szkolenia tego ostatniego rodzaju są wyraźnie zakreślone w ustawie, np. art. 94, 95 u.k.p. Ponadto dyrektywa nr 2003/59/WE nie wyłącza spod swego stosowania kierowców posiadających prawo jazdy określonej kategorii. Wyłączenia dotyczą kierowców pojazdów przeznaczonych do określonych ściśle celów (art. 2 tej dyrektywy).

Wymaga zauważenia, że ustawa o kierujących pojazdami w art. 112 ust. 1 pkt 1 lit. a) wprowadziła, że szkolenie praktyczne osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest prowadzone w ośrodku doskonalenia techniki jazdy stopnia podstawowego - w zakresie: doskonalenia techniki jazdy kierowców posiadających prawo jazdy kategorii, A1, A2, A, B1, B lub B+E. Przy czym wymaga zauważenia, że i kierowcy posiadający prawo jazdy wspomnianych kategorii mogą zajmować się działalnością związaną z prowadzeniem pojazdów.

Jednocześnie, należy też podnieść, że omawiane uregulowania obowiązują od stycznia 2007 r. Wojewoda [...] nie podjął zaś czynności nadzorczych wobec A. do lutego 2016 r., mimo że strona została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] marca 2002 r. i ze Statutu jednoznacznie wynikało, jaką działalnością [...] to zajmuje się (znajdująca się w aktach sprawy ujednolicona wersja Statutu przyjętego w 2010 r.). Mógł więc A. uważać, że prowadzona przez niego działalność nie jest tą, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.k.p., zwłaszcza że był eksponowany element nauki czy doskonalenia sportowego stylu jazdy, dostosowywania zajęć do indywidualnych potrzeb klientów, przeprowadzania zajęć generalnie przy wykorzystaniu samochodów zleceniodawców oraz to, że w zajęciach Akademii i innych prowadzonych przez stronę mogły uczestniczyć osoby niepełnoletnie, nie posiadające uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, nad którymi to argumentami organy się nie pochyliły.

Można się domyślać, że organy uznały, że skarżący prowadził działalność odpowiadającą zakresowi działania ośrodka doskonalenia techniki jazdy stopnia podstawowego w zakresie doskonalenia techniki jazdy kierowców posiadających prawo jazdy kategorii, A1, A2, A, B1, B lub B+E (art. 112 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p.), z tym że nie wiadomo czy szkolenie dotyczyło wszystkich wymienionych kategorii prawa jazdy. Jednakże nie zostało wyjaśnione, jaki rodzaj czynności może być podejmowany w ramach ww ośrodka i które z działań podejmowanych przez A. w tym w ramach "Akademii Jazdy", można by zaliczyć do tego rodzaju aktywności i czy są one wystarczające do uznania, że działalność A. rzeczywiście odpowiada działalności, która może być prowadzona wyłącznie w ramach ośrodka doskonalenia techniki jazdy. Minister w kwestionowanej decyzji też dostrzegł w działalności skarżącego elementy, które występują w programie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia instruktora techniki jazdy oraz kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne, a które mieszczą się w kursach, które mogą prowadzić wyłącznie ośrodki doskonalenia techniki jazdy stopnia wyższego na podstawie art. 112 ust. pkt 2 lit. b), c), d) u.k.p. (s. 7 decyzji).

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, aby Minister naruszył art. 2 pkt 1 p.r.d., który definiuje pojęcie "drogi". Przepis ten nie był w ogóle, i prawidłowo, stosowany przez Ministra. Szkolenie praktyczne osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym może być prowadzone tylko w ośrodku doskonalenia techniki jazdy, na podstawie art. 112 u.k.p. Minister nie twierdził, że szkolenie, o którym mowa, musi być przeprowadzane na drodze w rozumieniu art. 2 pkt 1 p.r.d. Nieuprawniona jest argumentacja, że samo przeprowadzanie zajęć na torze wyścigowym wyłącza stosowanie art. 112 u.k.p., gdyż ten przepis dotyczy doskonalenia umiejętności i podnoszenia kwalifikacji osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami po drogach publicznych, po strefach zamieszkania i strefach ruchu. Według bowiem części II ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z częścią I ust. 1 pkt 2 lit. e załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie doskonalenia techniki jazdy - tor szkoleniowy powinien stanowić odcinek drogi wytyczony w sposób naturalny lub sztuczny o długości co najmniej 400m i posiadać równą nawierzchnię wykonaną z asfaltu, betonu lub kostki brukowej.

Wymaga podkreślenia, że zakreślenie ram działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek doskonalenia techniki jazdy jest konieczna, zwłaszcza że stanowi odstępstwo od zasady wolności gospodarczej deklarowanej w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego ostatniego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Przedstawione kwestie są tym bardziej istotne, że A. jest równocześnie stowarzyszeniem, mającym w § 7 Statutu zapisy odpowiadające zapisom art. 112 u.k.p., a które, - zdaniem organów - miały zostać naruszone przez tę samą stronę. Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji czy w związku z opisywanym stanowiskiem organów w niniejszej sprawie, organ sprawujący nadzór nad A. jako stowarzyszeniem (starosta właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia na mocy art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o stowarzyszeniach) podjął stosowne czynności w celu doprowadzenia zgodności z prawem zapisów Statutu skarżącego.

Opisane luki w stanowisku organów skutkują naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego i to w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

A., mając na uwadze okres, w jakim do dnia kontroli obowiązywały omawiane uregulowania dotyczące ośrodków doskonalenia techniki jazdy (9 lat), okoliczność, że jest stowarzyszeniem i o długiej tradycji działania, prowadzącym kwestionowaną działalność w ramach działalności statutowej, mógł być przekonanym co do jej legalności. Zastosowanie sankcji zakazu prowadzenia działalności z dalszymi jej skutkami, bez dokładnego wyjaśnienia jej podstaw, stanowiło naruszenie zasady z art. 8 k.p.a., stanowiącej iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji zastosowaniem środka nieproporcjonalnego do ewentualnych stwierdzonych naruszeń.

W ocenie Sądu strona prawidłowo podniosła, że organy głównie oparły się na stanowisku P. (w skrócie: P.), w którym z kolei odwoływano się do opinii Ministerstwa Infrastruktury z dnia 21 grudnia 2009 r., jednak nie wskazując podstawy nadania tym dowodom szczególnej mocy prawnej. Minister w decyzji, odmiennie niż twierdził, nie tylko na jej str. 7 odwołał się do pisma P. Uczynił to na str. 10 tego rozstrzygnięcia, cytując protokół kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę [...], w którym stwierdzono, że zasięgnięto specjalistycznej opinii P., jak i na str. 12 - podczas oceny decyzji Wojewody, uznając, że [...] to jako ogólnopolska organizacja zrzeszająca przedsiębiorców prowadzących ośrodki doskonalenia techniki jazdy – z całą pewnością potrafi wskazać, które szkolenia doskonalą technikę jazdy. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organy uczyniły z tego stanowiska opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.). Przede wszystkim stanowisko to dotyczyło okoliczności, które wojewoda jako organ nadzoru ma obowiązek badać w ramach czynności nadzorczych, sprawowanych na podstawie art. 118 u.k.p., a związanych z wpisaną w rejestrze i wykonywaną działalnością gospodarczą. Ponadto nie były to wiadomości specjalistyczne, o jakich wspomina art. 84 § 1 k.p.a.

Z drugiej strony, organy nie wyjaśniły dlaczego temu dowodowi nadały szczególną moc, skoro nie był on dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 k.p.a. (§ 1. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.; § 2. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4.).

Obowiązuje zaś zasada z art. 77 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oceny czy dana okoliczność została udowodniona, organ administracji publicznej dokonać powinien na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w myśl art. 80 k.p.a. Przy wyjątkowym potraktowaniu pośród materiału dowodowego pisma P., Minister w konsekwencji zaakceptował wcześniejszą korespondencję swojego poprzednika – Ministra Infrastruktury do P. prowadzoną w trybie wnioskowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Ponadto organy wybiórczo oceniły zebrany materiał dowodowy, szczególnie wyjaśnienia i oświadczenia Prezesa Zarządu A. i pracowników skarżącego, skupiając się jedynie na fragmentach, że były prowadzone zajęcia w zakresie doskonalenia techniki jazdy, nie analizując zaś dalszych, dotyczących zakresu zajęć, ich przebiegu.

Takim działaniem organy naruszyły także zasadę z art. 7 k.p.a. nakazującą organom administracji publicznej, aby w toku postępowania stały na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak i z art. 6 k.p.a., stanowiącą, że organy działają na podstawie prawa.

Opisanymi brakami było dotknięte uzasadnienie decyzji, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Równocześnie, prawidłowe było stanowisko Ministra, nieuwzględniające prywatnej opinii przedstawionej przez A. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości dopuszczania takich dowodów, można je potraktować jako oświadczenie strony, tym bardziej że obejmowała ona wykładnię spornych przepisów i ocenę materiału dowodowego.

W konsekwencji decyzja organu II instancji, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego, była przedwczesna, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a.

Organ, ponownie oceniając działalność A., powinien określić zakres podmiotowy i przedmiotowy szkolenia praktycznego przeprowadzanego w poszczególnych rodzajach ośrodków doskonalenia techniki jazdy, a następnie odnieść to do ustaleń dotyczących zajęć przeprowadzanych przez skarżącego.

Wobec opisanych naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).