Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1230/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 9 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1242.2021.KPA-4, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 710, dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "V" z siedzibą w W. – utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 lipca 2021 r., znak: WZW.5152.300.2021.KMR.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister" lub "organ II instancji").

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także: "MWKZ" bądź "organ I instancji") postanowieniem z 30 lipca 2021 r., znak: WZW.5152.300.2021.KMR odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejących budynków usługowych: warsztatu i garażu na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. Organ I instancji wywiódł swoje kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie z okoliczności, iż teren inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S. ujętego w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...]. Istniejąca zabudowa na terenie inwestycji nie figuruje w powyższym zbiorze. Stwierdzono, że w obrębie kwartału, w którym zlokalizowane są omawiane działki, jak również w kwartałach sąsiednich występują budynki, których wysokość wynosi od I do IV kondygnacji. Ciągi kamienic tworzących pierzeję ul. [...] i ul. [...] to zabudowa licząca III - IV kondygnacje. Projektowany obiekt stanowi zakończenie pierzei ul. [...]. W przekonaniu MWKZ maksymalna dopuszczalna wysokość dla projektowanej zabudowy to IV kondygnacje. Natomiast planowany budynek sięgać ma wysokością 17,23 m i liczyć V kondygnacji naziemnych. Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. , przyjętego uchwałą nr LXX/2187/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 22 lutego 2010 r., Nr 38, poz. 525, dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP"), obowiązującego na terenie planowanych działań, organ I instancji uznał, że inwestycja stwarza zagrożenie dla wartości historycznego układu urbanistycznego S. , gdyż wprowadza agresywne rozwiązania przestrzenne. Zaznaczono przy tym, iż stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu zostało zmienione w stosunku do uprzednio wydanych zaleceń konserwatorskich z dnia 15 stycznia 2021 r., w wyniku ponownej analizy projektu i pozyskania nowych faktów w sprawie.

Na powyższe orzeczenie zażalenie - z zachowaniem ustawowego terminu - wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "V" z siedzibą w W. (dalej: "Spółdzielnia" bądź "skarżąca").

Rozpoznając zażalenie, Minister w pierwszej kolejności przywołał treść art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Organ II instancji przypomniał następnie, że teren inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S. ujętego w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...]. Rozplanowanie tej części miasta i duża część jej zabudowy datowana jest na okres międzywojenny. Kompozycja obszaru, zawierającego historyczną zabudowę wielorodzinną pierzejową oraz jednorodzinną o charakterze willowym, jest w dalszym ciągu czytelna. Działki objęte inwestycją położone są w strefie C ochrony konserwatorskiej, dla której, zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego obowiązuje: zasada realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, nie kolidującej z gabarytami zabudowy zabytkowej i jej wartościowym układem. Ponadto wskazano, że jeśli w ustaleniach szczegółowych MPZP dla terenów położonych w tej strefie nie ma zakazu nadbudowy istniejącej zabudowy, to oznacza to, iż istnieje możliwość nadbudowy budynków do wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, chyba że ustalenia szczegółowe dopuszczają inną wysokość nadbudowy. Działki nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] usytuowane są ponadto w obrębie jednostki terenowej H11 MW(U) wyznaczonej w powyższym Planie miejscowym. Funkcja przewidziana dla tego obszaru to zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna z dopuszczalnymi usługami. Dla ww. jednostki terenowej w § 144 MPZP ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: 1) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 25% 2) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 2,5 3) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 50% 4) maksymalna wysokość zabudowy 18 m 5) zachowanie zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...], ul. [...] i ul. [...] 6) ochrona zieleni wysokiej 7) dopuszczenie przebudowy istniejącej zabudowy 8) dopuszczenie nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do V kondygnacji naziemnych 9) możliwość lokalizacji nowych budynków, w ramach wymiany zabudowy, w tym narożnika ulicy [...] i [...], gdzie wskazana jest wymiana zabudowy garażowej na zabudowę zgodną z przeznaczeniem terenu i odpowiednią dla śródmiejskiego charakteru miejsca 10) przy opracowywaniu projektu zagospodarowania terenu należy uwzględnić ochronę elementów małej architektury, uzupełnienie zieleni.

Zgodnie z przedłożonym do uzgodnienia projektem budowlanym zamiennym z grudnia 2020 r., zamierzeniem inwestora jest realizacja obiektu mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami u zbiegu ulic [...] i [...] w miejscu współczesnej zabudowy pozbawionej walorów architektonicznych (garaż i warsztat). Planowany obiekt, wypełniający narożnik na skrzyżowaniu ulic [...] i [...], liczyć ma 5 kondygnacji naziemnych (ostatnia mieszcząca się w obrębie mansardowego dachu) i wysokość maksymalną 17,23 m oraz 2 kondygnacje podziemne. Elewacje projektowanego budynku akcentowane są przez rytmiczne podziały, z podkreśleniem osi horyzontalnych wyznaczonych przez przebieg kondygnacji. Obiekt ma zostać oddzielony od garaży usytuowanych przy ul. [...] trawnikiem oraz rampą prowadzącą do garażu podziemnego.

Minister uznał, że wbrew stanowisku organu I instancji, gabaryty projektowanej zabudowy, w tym w jej wysokość, odpowiadają ustaleniom zawartym w ww. Planie miejscowym. Dla jednostki terenowej H11 MW(U) powyższy akt prawa miejscowego dopuszcza wysokość 18 m. Oznacza to możliwość wzniesienia na tym terenie obiektu liczącego 5 kondygnacji, zgodnie ze współczesnymi normami wysokościowymi dla kondygnacji mieszkalnych. Ponadto MPZP przewiduje możliwość nadbudowy istniejącej zabudowy w obrębie tej jednostki tj. budynku przy ul. [...] i ul. [...], liczących obecnie 3 kondygnacje naziemne, do wysokości 5 kondygnacji. W sytuacji dopuszczenia ww. powiększenia gabarytów historycznych obiektów położonych w jednostce H11 MW(U), rygor obniżenia wysokości nowo powstającej zabudowy na tym obszarze, określony w orzeczeniu MWKZ, należało - zdaniem Ministra - uznać za nieuzasadniony.

Jednakże organ II instancji doszedł do wniosku, że planowana inwestycja nie będzie odpowiadać określonemu w Planie miejscowym wymogowi zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U). Inwestycja zakłada utworzenie wolnej od zabudów przestrzeni w postaci trawnika od strony elewacji zachodniej oraz budowę przylegającej do niego rampy zjazdowej do parkingu podziemnego. Według Ministra, tak ukształtowana przestrzeń od strony ul. [...] uniemożliwi dowiązanie do ww. zabudowy kolejnego budynku, by w efekcie utworzyć zwartą zabudowę pierzejową. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na niemożność realizacji pierzei od strony ww. traktu komunikacyjnego jest okoliczność zaprojektowania okien w obrębie elewacji zachodniej planowanego obiektu.

Tym samym, organ II instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami MPZP dla omawianej jednostki terytorialnej, co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji w zaproponowanym obecnie kształcie. Organ wskazał bowiem, że stosownie do art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, jak również zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dokumencie tym określa się również obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie. Dopóki jego legalność nie zostanie zakwestionowana w odpowiednim trybie, taki akt ma moc powszechnie obowiązującą i jest elementem porządku prawnego. Stąd organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku o uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nie może wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne z ustaleniami planu.

Z takim rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodziła się Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez bezpodstawne przyjęcie, że organ w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę może dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ nie ma takiego prawa, gdyż jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego może dotyczyć wyłącznie wprowadzonych do niego zmian, które to uchybienie powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. rażące naruszenie art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a., przez naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji nr 115/B/2020 wydanej 23 kwietnia 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, co polegało na wydaniu zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie MWKZ wyłącznie w oparciu o odmienną ocenę przez organ projektu budowlanego zamiennego w części, która nie uległa zmianie w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego ww. ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienie powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3. naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, co polegało na:

- braku wydania przez organ postanowienia zmieniającego postanowienie organu I instancji i uzgadniającego zamienny projekt budowlany, w sytuacji gdy organ uznał, że proponowana przez skarżącą zmiana jest zgodna z MPZP;

- dokonaniu ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego (projektu budowlanego w części, której nie dotyczyła projektowana zmiana), podczas gdy organ jest związany ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę i w konsekwencji nie ma podstawy do prowadzenia postępowania w zakresie niedotyczącym zmiany wprowadzanej do projektu;

- rozpoznawanie sprawy przez wiele miesięcy w sytuacji, gdy opóźnianie rozstrzygnięcia sprawy wiązało się dla skarżącej z poniesieniem szkody, w tym w postaci utraconych korzyści poprzez niemożność przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie budynku o V kondygnacjach nadziemnych;

- podniesieniu przez organ rzekomej niezgodności z ustaleniami Planu miejscowego projektu budowlanego zamiennego w części, która jest identyczna jak w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020, dotyczącej spełnienia wymogu zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] w sytuacji, gdy: zgodność projektów w ww. zakresie z MPZP dotychczas nie budziła wątpliwości organów administracji publicznej takich jak Prezydent m.st. Warszawy czy Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, a dodatkowo prace budowlane prowadzone przez skarżąca w oparciu o prawomocne i ostateczne pozwolenie na budowę są na zaawansowanym etapie;

4. naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. przez powołanie błędnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia (w k.p.a. nie ma "art. 138 ust. 1 pkt 1") czy podanie podstawy prawnej niedotyczącej niniejszej sprawy, tj. art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

5. naruszenie § 144 ust. 2 pkt 5 Planu miejscowego przez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że projekt budowlany zamienny nie spełnia warunku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i [...], podczas gdy projekt budowlany zamienny oraz projekt budowalny zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020 z 23 kwietnia 2020 r. jest w całości zgodny z MPZP.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosi m.in. o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonego postanowienia; o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; o zobowiązanie organu do wydania postanowienia o uzgodnieniu pod względem konserwatorskim zamiennego projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejących budynków usługowych warsztatu i garażu, na dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. ("zamienny projekt budowlany"); zwrot skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:

1. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020 z 23 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wraz z projektem zagospodarowania terenu;

2. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 72/B/2021 z 26 marca 2021 r.;

3. zaleceń konserwatorskich wydanych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 15 stycznia 2021 r., znak: WZW.5183.27.2021.KMR;

4. postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 lipca 2021 r. wydanego w sprawie o znaku: WZW.5152.300.2021.KME;

- w celu wykazania następujących faktów: braku stwierdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020 lub projekt budowlany zamienny są niezgodne z § 144 ust. 2 pkt 5 Planu miejscowego;

5. opinii urbanistycznej Biura Planowania Rozwoju Warszawy S.A. z dnia 15 marca 2021 r. n.t. dopuszczalnej wysokości zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych w Warszawie przy ul. [...], w świetle ustaleń MPZP

- w celu wykazania następującego faktu: stwierdzenia przez mgr. inż. arch. M. Ś., że proponowana przez skarżącą zabudowa wielorodzinna o wysokości V kondygnacji, w tym ostatnia kondygnacja w formie mieszkalnej mansardy, jest zgodna z cechami układu urbanistycznego S. , nie będzie stanowiła dysonansu w stosunku do zabudowy otaczającej oraz będzie zgodna z celami i ustaleniami MPZP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ II instancji podzielił w całości argumentację skarżącej przedstawioną w sprawie, w tym w zażaleniu z 11 sierpnia 2021 r., zgodnie z którą jedyna planowana przez skarżącą zmiana - w stosunku do zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020 z 23 kwietnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę - polegająca na dodaniu kolejnej V kondygnacji naziemnej, jest zgodna z ustaleniami Planu miejscowego rejonu S.

Ta rzekoma niezgodność z ustaleniami MPZP planowanej przez skarżącą zmiany w inwestycji polegającej na dodaniu kolejnej V kondygnacji naziemnej była wyłączną podstawą odmowy uzgodnienia pod względem konserwatorskim zamiennego projektu budowlanego przez organ I instancji. Tymczasem Minister uznał, że planowana inwestycja (a zatem nie planowana zmiana, która jako jedyna powinna podlegać ocenie w tym postępowaniu) nie będzie odpowiadała - w ocenie organu II instancji - określonemu w MPZP wymogowi zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U).

Skarżąca wskazuje zatem, powołując się na poglądy doktryny, że organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie miał prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Był on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Dokonując ponownej oceny projektu budowlanego zamiennego w części wcześniej zatwierdzonej prawomocną i ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, której nie dotyczyła projektowana zmiana, organ w sposób rażący naruszył art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 16 § 1 i 3 k.p.a.

Ponadto, z uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 115/B/2020 z 23 kwietnia 2020 r. wynika, że zamierzenie inwestycyjne objęte projektem budowlanym jest zgodne z ustaleniami Planu miejscowego. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 14 kwietnia 2020 r. poinformował Prezydenta m.st. Warszawy, że po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał wnioskowaną inwestycję za dopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Z tego wynika, że zarówno MWKZ, jak i Prezydent m.st. Warszawy nie mieli żadnych wątpliwości co do zgodności projektu budowalnego z MPZP, w tym spełnienia wynikającego z § 144 ust. 2 pkt 5 tego Planu miejscowego warunku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...].

Również w decyzji nr 72/B/2021 Prezydent m.st. Warszawy, którą co prawda organ odmówił zmiany decyzji nr 115/B/2020 z 23 kwietnia 2020 r. i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, organ nie stwierdził, że oceniany zamienny projekt budowlany nie spełnia warunku wynikającego z § 144 ust 2 pkt 5 MPZP, a zatem, że nie został spełniony warunek zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...].

W wydanych w dniu 15 stycznia 2021 r. w sprawie o znaku: WZW.5183.27.2021.KMR przez MWKZ zaleceniach konserwatorskich dotyczących projektu budowalnego zamiennego, organ konserwatorski pozytywnie zaopiniował ten projekt, wskazując, że jest on zgodny z ustaleniami Planu miejscowego.

Także w postanowieniu z 30 lipca 2021 r. wydanym w sprawie o znaku: WZW.5152.300.2021.KME, MWKZ nie odniósł się do rzekomego braku spełnienia w zamiennym projekcie budowlanym warunku zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...], co oznacza, że projekt zamienny budowlany oraz projekt budowlany, który miał zostać zmieniony, w omawianym zakresie został uznany przez organ za zgodny z MPZP. Organ ten zakwestionował jedynie zgodność z tym Planem wprowadzanej zmiany polegającej na dodaniu kolejnej V kondygnacji naziemnej.

Wobec powyższego, skarżąca za bezpodstawne i sprzeczne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowań przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, uznaje wydanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonego postanowienia, w którym organ ten kwestionuje zgodność z Planem miejscowym projektu budowlanego zamiennego w części zatwierdzonej ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. [...] ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu nakazującym jego uchylenie, z przyczyn wskazanych poniżej.

Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, odniesienia Sądu wymagają wnioski skarżącej dotyczące dopuszczenia dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczą w pewnym zakresie dokumentów (decyzji i postanowień), których istnienie nie jest w sprawie kwestionowane, a niektóre z nich znajdują się już w aktach administracyjnych sprawy. Tym niemniej, zdaniem Sądu, treść pozostałych ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przy tym nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uznał zatem za uprawnione dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów w postaci decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2020; zaleceń konserwatorskich z 15 stycznia 2021 r., znak: znak: WZW.5183.27.2021.KMR oraz opinii urbanistycznej Biura Planowania Rozwoju Warszawy S.A. z dnia 15 marca 2021 r.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1242.2021.KPA-4, utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 lipca 2021 r., znak: WZW.5152.300.2021.KMR o odmowie uzgodnienia pod względem konserwatorskim zamiennego projektu budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką istniejących budynków usługowych: warsztatu i garażu na działkach nr ew, [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z przywołanego przepisu wynika, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. i następuje w drodze postanowienia.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że teren inwestycji położony jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego S. ujętego w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy pod numerem [...]. Jednocześnie ochrona ww. terenu wynika z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. (jednostka planistyczna oznaczona symbolem H11 MW(U).

Właśnie ze względu na stwierdzoną przez Ministra niezgodność zamierzonej inwestycji z ww. Planem miejscowym, organ ten uznał, że odmowa uzgodnienia projektowanego przedsięwzięcia jest konieczna i uzasadniona potrzebą ochrony wskazanego układu urbanistycznego.

Mając to na uwadze, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności podkreślić, że przedmiotem uzgodnień konserwatorskim w kontrolowanym przypadku był projekt budowlany zamienny z 21 grudnia 2020 r. dotyczący przedsięwzięcia budowlanego, które zostało zatwierdzone i jest objęte prawomocnym pozwoleniem na budowę nr 115/B/2020 wydanym w dniu 23 kwietnia 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z akt sprawy oraz dokumentacji załączonej do skargi niezbicie wynika również, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją z 23 kwietnia 2020 r. był przedmiotem uzgodnień z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy MWKZ wskazano, że: "Przy piśmie znak: WZW.5151.130.2020.KMR z dnia 14 kwietnia (data wpływu 21 kwietnia 2020 r.) Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił przesłany (...) projekt budowlany przedmiotowej inwestycji, informując: (...) iż po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał wnioskowaną inwestycję (...) za dopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Niniejszym informuję, że w związku z upływem 30-dniowego terminu określonego w art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane uzgodnienie uznaje się za dokonane."

Natomiast przedłożony do uzgodnienia w kontrolowanym postępowaniu projekt budowalny zamienny z grudnia 2020 r. przewidywał jedynie tę modyfikację, która obejmuje: "zmianę wysokości projektowanego budynku z 14,06 m na 17,23 m, poprzez dodanie piątej kondygnacji" (zob. projekt budowlany zamienny i decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 26 marca 2021 r. nr 72/B/2021 – w aktach administracyjnych). Projekt zamienny nie przewidywał zatem żadnych innych rozwiązań dotyczących spornej inwestycji, w tym w szczególności odnoszących się do zagospodarowania terenu, względem pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Tymczasem wyłącznym powodem, dla którego Minister (inaczej niż organ I instancji) uznał za zasadną odmowę uzgodnienia przedmiotowej zmiany, było stwierdzenie, że "planowana inwestycja nie będzie odpowiadać, określonemu w Planie miejscowym wymogowi zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...] na terenie jednostki H11 MW(U). Inwestycja zakłada utworzenie wolnej od zabudów przestrzeni w postaci trawnika od strony elewacji zachodniej oraz budowę przylegającej do niego rampy zjazdowej do parkingu podziemnego."

Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie zakwestionowane w zaskarżonym postanowieniu Ministra rozwiązanie architektoniczno-budowlane i sposób zagospodarowania terenu są tożsame z projektem uzgodnionym uprzednio przez MWKZ, a zatwierdzonym prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r., nr 115/B/2020.

W tych okolicznościach, tutejszy Sąd za trafny uznał zarzut skarżącej, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych, a także zasadą zaufania do władzy publicznej, wynikającą z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczone uregulowanie ustawowe oznacza, iż w postepowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ administracji architektoniczno-budowlanej co do zasady nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 674/09, LEX nr 597770, oraz z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 389/09, LEX nr 592087; zob. też A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016). Jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane przez inwestora zmiany są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego pozwoleniem na budowę, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32-35, o którym mowa w art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, oznacza stosowanie ich wprost. Tylko w tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/10, LEX nr 746824, oraz z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 461/07, LEX nr 486488).

W ocenie tutejszego Sądu, powyższe należy odnosić również do problematyki uzgodnienia projektu budowlanego z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytku. Wobec prawomocności pozwolenia na budowę, zakres oceny dokonywanej przez organy ochrony zabytków powinien więc co do zasady ograniczać się do nowych rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym. W przeciwnym bowiem razie, organ konserwatorski narusza rygor związania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W rozpoznawanej sprawie zakres zmian był co prawda na tyle istotny, że wymagał uzyskania zmiany pozwolenia na budowę (zmiana wysokości budynku skutkująca zmianą jego powierzchni całkowitej, powierzchni użytkowej oraz kubatury), niemniej nie można powiedzieć, aby prowadziło to do powstania całkowicie nowego obiektu budowlanego w stosunku do objętego prawomocnym pozwoleniem na budowę. Co istotne, zmiany te nie dotyczyły tych rozwiązań pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, których zgodność z Planem miejscowym zakwestionował w aktualnie zaskarżonym postanowieniu Minister (wymóg zachowania zwartej pierzei zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...]).

W toku obecnie prowadzonej procedury, organy konserwatorskie nie były zatem uprawnione do zmiany stanowiska i podważenia tych rozwiązań projektowych, które zostały zatwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r., nr 115/B/2020 i które zostały przez te organy wcześniej uzgodnione w przepisanym prawem trybie.

Przyznać trzeba, że poza wyżej zarysowane ramy ponownej procedury uzgodnieniowej nie wykraczała ocena przeprowadzona przez MWKZ. Dokonana przez ten organ odmowa akceptacji rozwiązań przyjętych w projekcie budowalnym zamiennym ograniczała się bowiem wyłącznie do kwestii zmienionej wysokości budynku (17,23 m), który to parametr organ I instancji uznał za nieodpowiadający uwarunkowaniom ochrony zabytkowego obszaru. Niemniej organ II instancji słusznie ocenił, że projektowana zmiana odpowiada ustaleniom zawartym w ww. Planie miejscowym, skoro w przypadku jednostki terenowej H11 MW(U) Plan dopuszcza wysokość zabudowy 18 m, a także nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do V kondygnacji (§ 144 ust. 2 pkt 4 i pkt 8). Zasadnie wobec tego wywiódł Minister, że powyższe zapisy dają możliwość wzniesienia na danym terenie obiektu liczącego 5 kondygnacji, zgodnie ze współczesnymi normami wysokościowymi dla kondygnacji mieszkalnych, natomiast rygor obniżenia wysokości nowo powstającej zabudowy na tym obszarze, wywiedziony w orzeczeniu MWKZ, należało uznać za nieuprawniony.

Postanowienie organu II instancji w sposób niedopuszczalny wkraczało natomiast w materię objętą prawomocnym i funkcjonującym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem o pozwoleniu na budowę. Jak już wyjaśniono, Minister swoją negatywną ocenę przedłożonego projektu budowlanego zamiennego oparł li tylko na ustaleniu, że przyjęte w nim rozwiązania nie są zgodne z nakazem wyrażonym w § 144 ust. 2 pkt 5 MPZP dotyczącym "zachowania zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...], ul. [...] i ul. R.". Organ stwierdził tak pomimo faktu, że tego rodzaju koncepcja urbanistyczna była już przedmiotem pozytywnych uzgodnień konserwatorskich w ramach procedury zakończonej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2020.

Powyższe stanowisko organu II instancji Sąd uznał za błędne także z innych względów, dochodząc do przekonania, że nie uwzględnia ono innych istotnych zapisów Planu miejscowego i z tego powodu jest całkowicie nieuzasadnione.

Tak też organ II instancji zupełnie pominął brzmienie § 144 ust. 2 pkt 9 MPZP, które odnosi się ściśle do projektowanej inwestycji, a która obejmuje lokalizację spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscu przewidzianych do rozbiórki istniejących budynków usługowych: warsztatu i garażu na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] położonej na rogu ulic [...] i [...]. W powołanym § 144 ust. 2 pkt 9 MPZP lokalny prawodawca dopuścił "lokalizację nowych budynków, w ramach wymiany zabudowy, w tym narożnika ulicy [...] i [...], gdzie wskazana jest wymiana zabudowy garażowej na zabudowę zgodną z przeznaczeniem terenu i odpowiednią dla śródmiejskiego charakteru miejsca".

Konfrontując powyższe uregulowania można dojść do wniosku, że po pierwsze: wymóg "zachowania" zwartych pierzei zabudowy od strony ul. [...], ul. [...] i ul. [...]wynikający z § 144 ust. 2 pkt 5 MPZP należy odnosić jedynie do tych części ww. ulic, w których zabudowa tego rodzaju faktycznie jeszcze występuje lub wcześniej występowała; po drugie: że nakaz ten nie dotyczy terenu inwestycji, skoro przepis § 144 ust. 2 pkt 9 dopuszcza na tej konkretnej nieruchomości "wymianę" istniejącej zabudowy, która niewątpliwie nie ma charakteru zabudowy pierzejowej.

Organ II instancji wskazał, że "inwestycja zakłada utworzenie wolnej od zabudów przestrzeni w postaci trawnika od strony elewacji zachodniej oraz budowę przylegającej do niego rampy zjazdowej do parkingu podziemnego". Zdaniem Ministra: "tak ukształtowana przestrzeń od strony ul. [...] uniemożliwi dowiązanie do ww. zabudowy kolejnego budynku, by w efekcie utworzyć zwartą zabudowę pierzejową".

Organ II instancji zdaje się jednak całkowicie nie dostrzegać, że na wskazanym odcinku ul. [...] (od skrzyżowania z ulicą [...] w kierunku do al. [...]) po jej północnej stronie nie występują zwarte pierzeje zabudowy. Fakt ten potwierdza analiza ogólnodostępnych map geodezyjnych (zob. www.geoportal.gov.pl), jak również zdjęć tego terenu. Zabudowa o takim charakterze występuje za to w innej części wspomnianych ulic.

W tym kontekście organ II instancji pominął zarazem kluczowy - w ocenie Sądu - zapis Planu miejscowego, a to § 5 ust. 1 MPZP, którego treść wydaje się jednoznacznie potwierdzać trafność stanowiska, że na ww. odcinku ul. [...] nie przewidziano obowiązku realizacji zabudowy pierzejowej. Z przepisu tego wynika, że tereny zabudowy tworzącej pierzeje ustala się wzdłuż niektórych ulic, zgodnie z rysunkiem planu.

Wobec powyższego, ażeby uznać, że dla danego terenu Plan miejscowy wymaga zabudowy pierzejowej, konieczne jest sięgnięcie do załącznika graficznego nr 1 do MPZP, na którym – opisaną w legendzie rysunku "linią kształtowania pierzei ciągłej" – wyznaczono te odcinki ulic, wzdłuż których rzeczona zabudowa powinna być kształtowana. Analiza ww. załącznika nr 1 do MPZP prowadzi do jedynie słusznego wniosku, że w przypadku nieruchomości inwestycyjnej przy ul. [...], od strony ulicy [...] uchwałodawca nie przewidział wymogu "zachowania zwartych pierzei zabudowy", jak chciałby tego organ II instancji. Wskazana "linia kształtowania pierzei ciągłej" przebiega bowiem w innych częściach ulic [...] czy [...].

Zaprezentowana ocena postanowień Planu miejscowego potwierdza prawidłowość stanowiska wojewódzkiego organu ochrony konserwatorskiej, który w uzgodnieniu z 14 kwietnia 2020 r. (pismo znak: WZW.5151.130.2020.KMR), pozytywnie zaopiniował przewidziane przez skarżącą rozwiązania projektowe, a więc także ich zgodność z MPZP w przedmiotowym zakresie.

Choć już z przedstawionych wyżej przyczyn pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu Ministra należało uznać za chybiony, to poza wszystkim, Sąd dostrzegł również, że w związku z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, skarżąca już w grudniu 2020 r. zwróciła się do MWKZ o wydanie zaleceń konserwatorskich dotyczących planowanej zmiany przyjętych rozwiązań, obejmujących zwiększenie liczby kondygnacji spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i takie zalecenia otrzymała. W odpowiedzi na ten wniosek, w piśmie z 15 stycznia 2021 r., MWKZ działając w oparciu o przepis art. 27 u.o.z.o.z. wydał Spółdzielni zalecenia konserwatorskie, w których pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt budowlany zamienny. Jak wynika z treści ww. zaleceń, swoją ocenę projektu inwestycji organ wojewódzki motywował tym, że: "(...) planowany budynek został zaprojektowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo określającego parametry zabudowy w tym jego wysokość i intensywność. Projekt budynku nawiązuje architektonicznie do zabudowy istniejącej sąsiadującej, przez co zapewnia spójność zabudowy obszaru chronionego."

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 27 u.o.z.o.z., na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w komentowanym przepisie, stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) - to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Celem przyrzeczenia publicznego jest umożliwienie lub ułatwienie jego adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji wspomnianego, zamierzonego przedsięwzięcia. Stanowiąc przyrzeczenie publiczne, zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Z jednej strony mają one zatem za zadanie zapobiec nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, z drugiej strony zaś stanowią dla wspomnianego dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności (tak: M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010).

Dlatego też nie bez racji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że choć charakter prawny wspomnianych zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie, to wiążą one każdorazowego właściciela lub posiadacza zabytku, a także prowadzą do samozwiązania się administracji konserwatorskiej przy ewentualnym podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć administracyjnych w sprawie danego zabytku (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 521/21; z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 1023/19, CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela co prawda pogląd, że dokonując wykładni celowościowej art. 27 u.o.z.o.z. można przyjąć, iż omawiane zalecenia konserwatorskie nie mają bezwzględnej mocy wiążącej. Z przepisu art. 5 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego, stanowiący jeden z podstawowych obowiązków państwa i tym samym wszystkich jego organów. Na etapie stosowania prawa, w procesie ważenia wartości, dobro zabytku ma tu charakter nadrzędny. Organy ochrony zabytków są zatem związane zaleceniami konserwatorskimi, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdyby nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/20 - nieprawomocne, CBOSA).

Jednakże odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji nie wykazał jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za odstąpieniem przez organy konserwatorskie od zaleceń wydanych inwestorowi przez MWKZ w dniu 15 stycznia 2021 r. (pismo WZW.5183.27.2021.KMR). Próbę wyjaśnienia przyczyn takiego postępowania podjął jedynie MWKZ w postanowieniu z 30 lipca 2021 r., tłumacząc enigmatycznie zmianę swojego stanowiska "ponową analizą projektu i pozyskaniem nowych faktów w sprawie". Próżno jednak doszukać się w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazania owych "nowych faktów" bądź przekonującego wyjaśnienia, dlaczego uprzednio organ ten – przed wydaniem ww. zaleceń konserwatorskich – nie dokonał prawidłowej "analizy projektu budowlanego". Tego rodzaju argumentacja jest tym bardziej nie do zaakceptowania, skoro MWKZ aż dwukrotnie wcześniej poddawał analizie te rozwiązania projektowe, które od samego początku przewidywały utworzenie wolnej od zabudów przestrzeni w postaci trawnika od strony elewacji zachodniej oraz budowę przylegającej do niego rampy zjazdowej do parkingu podziemnego i nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. W konsekwencji uznać wypada, że podniesienie tej rzekomej niezgodności z MPZP dopiero przez organ II instancji i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska konserwatorskiego w uzasadnieniu postanowienia Ministra, nie zasługuje na aprobatę.

Ze wszystkich wskazanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził, że organy dopuściły się w sprawie naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i reguł postępowania administracyjnego, wyartykułowanych w skardze, przy czym w ocenie Sądu nie mogły one skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Ministra, czego domagała się skarżąca, lecz musiały prowadzić do uchylenia ww. rozstrzygnięcia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, zobowiązane będą dokonać analizy projektu budowlanego zamiennego z punktu widzenia ochrony zabytków, uwzględniając jednak fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 kwietnia 2020 r. nr 115/B/2020 o pozwoleniu na budowę i dokonanych uprzednio uzgodnień konserwatorskich.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.