Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1313/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] w [...] A. N. sprawy ze skargi J. S., A. S. i T. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S., A. S. i T. Z. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. S., A. S. i T. Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znak: [...].

Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania m. [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], nakładającej na miasto [...] obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w pawilonie usługowo - handlowym nr 2 (segment środkowy) przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w pawilonie usługowo - handlowym (segment środkowy) przy ul. [...] w [...], które swoim zakresem wykraczały poza zgłoszenie dokonane w dniu [...] stycznia 2006 r. do Urzędu Dzielnicy [...]. Zgłoszenie dotyczyło wykonania remontu dachu w zakresie wymiany poszycia, wymiany uszkodzonych elementów konstrukcyjnych dachu. Natomiast, jak ustalił organ I instancji, inwestor zdemontował dach i wykonał nowy, rozebrał ścianę boczną od strony wschodniej do wysokości 1,5 m i wykonał na jej miejscu nową. Rozbiórka spowodowała, iż odsłonięta została nieocieplona ściana segmentu skrajnego, od strony wschodniej. Ponadto rozebrany został pas docieplenia z budynku sąsiedniego od strony zachodniej, o szerokości około 0,50 m na całej długości ściany. W czterech miejscach budynku wykonano nowe fundamenty z wyprowadzonym zbrojeniem pod przyszłe słupy oraz wykonano szalowanie biegu klatki schodowej.

Zdaniem organu powiatowego, inwestor wyszedł poza zgłoszony zakres i dokonał przebudowy obiektu, na prowadzenie którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w przedmiotowej sprawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt. III (zamiast: II) OSK 540/08 wskazał, że wykonanie nowej konstrukcji dachu w obiekcie z przekroczeniem zakresu robót wskazanych w zgłoszeniu, nie wypełnia przesłanek zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane, lecz art. 50 i 51 tej ustawy. Ponadto Sąd podał, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a stosowna ocena winna znaleźć wyraz w wydanej decyzji administracyjnej.

Organ nadzoru budowlanego kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r. dokonał kolejnych oględzin na nieruchomości przy ul. [...] w [...], celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego. W ich wyniku ustalono, że inwestor w międzyczasie wykonał w obiekcie roboty związane z zamurowaniem dwóch okien od strony południowej, zlikwidował podwójne drzwi (1,5 skrzydła) od strony śmietnika, a w ich miejsce wstawił drzwi jednoskrzydłowe. Ponadto od strony śmietnika inwestor zamontował dwa, podwójne okna, zaś od strony ulicy [...] i strony południowej zamontował rynny i rury spustowe. Podczas oględzin stwierdzono, że na powierzchni pokrycia stropu (papie) zalegają kałuże wody a spadek do rynny jest nieodpowiedni. Opisany zakres robót został wykonany bez zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wstrzymał wykonanie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie oceny technicznej, wyjaśniającej jaki zakres robót należy wykonać w pawilonie usługowo - handlowym (segment środkowy) przy ul. [...] w [...], aby uzyskać minimalny spadek dachu umożliwiający odprowadzanie wód opadowych z tego dachu oraz zapobiec zawilgotnieniu ściany sąsiednich pawilonów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ podał, że przy piśmie z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązany złożył wymaganą ocenę techniczną sporządzoną w kwietniu 2011 r. przez inż. J. L. posiadającą uprawnienia budowlane o nr [...], będącą członkiem [...] wpisanej pod nr ew. [...], w której autorka stwierdziła, że spadki stropodachu wykonano od ścian sąsiadów w kierunku środkowym dachu i jednocześnie w kierunku rury spustowej usytuowanej w centralnej tylnej części ściany pawilonu. Rynny i rura spustowa zostały zamontowane prawidłowo, połączone są wyłącznie szczelnie i nie wykazują żadnych przecieków.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków, wynikających z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót w pawilonie usługowo - handlowym nr 2 (segment środkowy) przy ul. [...] w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, wskazując jednocześnie, że wyjaśnienia wymaga kwestia niezgodności powołanej oceny technicznej ze stanem faktycznym oraz rozbieżności jej wniosków z opinią biegłego sądowego z dnia [...] września 2011 r., opracowaną na potrzeby sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] II Wydział Cywilny (sygn. akt [...]).

Przeprowadzona w dniu [...] października 2014 r. przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kontrola wykazała, że po wykonaniu spornych robót budowlanych w przedmiotowym pawilonie nadal występują nieprawidłowości wskazujące na zastosowanie niewystarczających środków zabezpieczenia tego obiektu i budynków sąsiednich przed zalaniem przez wody opadowe. Stwierdzono utrudniony odpływ wody opadowej z dachu do rynny zamontowanej od strony południowej budynku - przy krawędzi dachu odwrotny spadek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na właściciela tj. miasto [...] obowiązek wykonania robót budowlanych, tj.:

1) wykonania spadku całości połaci dachowej o pochyleniu 5% w kierunku ul. [...], w celu zapewnienia grawitacyjnego odprowadzania wód deszczowych;

2) wykonania korekty poziomu wysokości trójkątnych spadków zabezpieczających przed wodą opadową ściany szczytowe sąsiednich pawilonów;

3) ułożenia nowej warstwy papy termozgrzewalnej na całej powierzchni dachu, z wywinięciem zapewniającym szczelne położenie pawilonu nr 2 ze ścianami szczytowymi sąsiednich pawilonów;

4) uzupełnienia braków obróbek blacharskich;

5) uzupełnienia zdemontowanych ze ścian obu skrajnych pawilonów warstwy osłony termicznej z płyt styropianowych pokrytych tynkiem;

6) zapewnienia swobody odpływu wody opadowej z powierzchni dachu pawilonu do rynny zamontowanej od strony południowej.

Organ I instancji wskazał ponadto, że R. B. nie jest już najemcą przedmiotowego pawilonu, tym samym nie posiada interesu faktycznego w wykonaniu ww. obowiązku.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono, że organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania, w tym nieprawidłowo określił adresata obowiązku. W ocenie odwołującego się organ I instancji poprzednio prawidłowo nakładał obowiązek na inwestora, któremu m. [...] przekazało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał zarzuty zawarte w odwołaniu za zasadne. Przede wszystkim wskazał, że organ powiatowy nieprawidłowo określił adresatów obowiązków.

Podał, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane określa więc krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 51 ww. ustawy. Stwierdził, że skoro podmioty wymienione w art. 52 mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, to są także stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał dalej, że art. 52 ustawy Prawo budowlane wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, CBOSA).

Organ odwoławczy wskazał też, że w orzecznictwie podkreśla się, iż pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 58/13).

W doktrynie wskazuje się, że nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ tytułu do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności (Plucińska- Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Buliński K., Despot-Mładanowicz A., Filipowicz T., Kosicki A., Rypina M., Wincenciak M. Prawo budowlane. Komentarz, LEX, 2014).

Zatem, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji powinien ustalić, czy inwestor wykonując roboty budowlane dysponował zgodą właściciela czy też nie.

Organ odwoławczy wskazał, że podobne stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt. VII SA/Wa 912/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w pewnych okolicznościach nakaz wykonania określonych czynności może zostać skierowany również do inwestora (w niniejszym przypadku R. B.), który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Ponadto w ww. orzeczeniu podkreśla się również potrzebę ustalenia, czy inwestor dysponuje nieruchomością jedynie z potrzeby zapobieżenia niewykonalności orzeczenia. W związku z tym w sytuacji kiedy właściciel (w niniejszym przypadku m. [...]) nie stwarza żadnych przeszkód, aby inwestor mógł wykonać decyzję wydaną w trybie naprawczym, kwestie związane z brakiem tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po stronie inwestora, nie wpływają w zasadniczy sposób na zasadność nałożenia na niego określonych obowiązków. Trudno bowiem uznać, aby wady wynikające z działania inwestora, miały obciążać właściciela tej nieruchomości.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że nieprawidłowości powstały na skutek prac prowadzonych przez inwestora – R. B. Dodatkowo inwestor był adresatem dotychczasowych decyzji wydawanych w postępowaniu. Wobec powyższego nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, odmawiające przyznania przymiotu strony R. B. W tym zakresie inwestor pozbawiony został możliwości odniesienia się do wydanej decyzji. Podkreślił, że art. 10 k.p.a. wyraża zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu obligując organ prowadzący do stworzenia wszystkim stronom prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W związku z tym uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślił również, że zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany. Przyjęcie statusu strony postępowania w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z obligatoryjnych elementów tego postępowania i w zasadniczy sposób wpływa na dalsze czynności procesowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 420/07).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], skarżący – J. S., A. S. i T. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że inwestor pozbawiony prawnego i faktycznego dostępu do lokalu powinien być adresatem obowiązków naprawczych określonych w decyzji, podczas gdy obowiązki te powinny być nałożone na właściciela;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem istotnych okoliczności dotyczących prowadzenia działalności przez R. B. w formie spółki [...] Sp. z o.o., będącej obecnym najemcą lokalu oraz prawego i faktycznego dostępu R. B. do lokalu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym adresatem decyzji organu powiatowego powinien być inwestor R. B., skutkujące uchyleniem decyzji organu I instancji, jest błędne. Skarżący podali, że okolicznością bezsporną jest, iż sprawcą wszelkich nieprawidłowości powstałych na skutek prac prowadzonych niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz bez odpowiednich pozwoleń i zgód jest R. B. Skarżący podkreślili, że nigdy nie udzielili R. B. zgody na jakiekolwiek prace dotyczące części wspólnych nieruchomości, zresztą nigdy o taką zgodę wymieniony nie wystąpił. Zarzucili, że nie jest prawdą, iż R. B. przekształcił swoją indywidualną działalność w spółkę. Skarżący podnieśli, że R. B. nie ma obecnie żadnego tytułu do lokalu i żadnych możliwości faktycznych, jak i prawnych do wykonania obowiązków naprawczych. Zdaniem skarżących, wobec treści obowiązujących przepisów oraz stanowiska prezentowanego w orzecznictwie i doktrynie, kryterium wyboru adresata decyzji nakazującej wykonanie prac doprowadzających nieruchomość do stanu zgodnego z prawem, jest posiadanie tytułu prawnego, który umożliwi skuteczne wykonanie decyzji nakładającej określone obowiązki naprawcze. Nałożenie obowiązku na R. B. nie doprowadzi do wykonania prac naprawczych określonych w decyzji. Wskazali, że nie wykonał on ich w czasie gdy był najemcą, mimo iż z powstających szkód i nieprawidłowości zdawał sobie sprawę. Skarżący podnieśli, że przez kilka lat trwania nielegalnych prac, miasto [...] nie tylko nie rozwiązało umowy z R. B., ale co więcej przedłużało ją, nie zobowiązując i nie wymagając od najemcy dokonania żadnych prac naprawczych. W tych okolicznościach należy uznać, jak stwierdzili, że miasto jako właściciel faktycznie i milcząco akceptowało działania R. B., zatem powinno ponieść konsekwencje swego działania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę przed Sądem w dniu 6 maja 2016 r. stawiła się Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] A. N. składając do akt sądowych pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...], Administracja Nieruchomości nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. dot. sprawy : [...]. Ze wskazanego pisma (skierowanego do ww. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]) wynika, że lokal użytkowy U-1 przy ul. [...] zajmowany był na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. przez R. B. Na mocy aneksu do ww. umowy z dnia [...] listopada 2012 r., najemcą stała się Spółka [...]. Umowa najmu wygasła z dniem [...] grudnia 2014 r., a lokal został przekazany do administracji w dniu [...] listopada 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu.

W tym też kontekście Sąd zauważa, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie wyjątkowo, przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, że działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w trybie art. 136 (z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności).

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, że stan sprawy uzasadnia zastosowanie ww. art. 138, a więc - wydanie orzeczenia o charakterze formalnym, przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zważyć w tym miejscu należy, że podejmując wskazane rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, organ II instancji działał z odwołania m. [...] wniesionego od decyzji PINB [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Ta ostatnia, wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w pawilonie usługowo-handlowym nr 2 (segment środkowy) usytuowanym przy ul. [...] w [...]. Orzeczeniem tym nałożono na właściciela lokalu – tj. m. [...] obowiązek doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie konkretnych, tj. wskazanych w sentencji tego orzeczenia prac budowlanych. Jednocześnie pominięto na tym etapie postępowania i przy wydawaniu wskazanej decyzji organu I instancji, inwestora samowolnie wykonanych robót – R. B. Organ I instancji wskazał bowiem na to, że nie jest on już najemcą przedmiotowego w sprawie lokalu, a tym samym "nie posiada interesu faktycznego w wykonaniu ww. obowiązku". Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. uznał, iż takie stanowisko organu I instancji, w zakresie kręgu stron postępowania i adresata decyzji jest błędne. Przyjął, że R. B. jako inwestor winien brać udział w postępowaniu, a nadto – że wyznaczając adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, i stosując w tym celu art. 52 tej ustawy, należy kierować się kryterium sprawstwa i wolą właściciela, jeśli inwestor i właściciel to różne podmioty. Skoro w niniejszej sprawie Miasto nie sprzeciwia się wykonaniu prac przez inwestora, to obowiązek w pierwszej kolejności winien obciążać ten podmiot.

Analizując stan sprawy i argumentację podniesioną przez organ odwoławczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Opiera się na błędnej wykładni art. 52 Prawa budowlanego i błędnych ustaleniach faktycznych, mających w ocenie tego organu wskazywać na naruszenie w sprawie -na etapie I instancji- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie jednej ze stron udziału w postępowaniu. O ile można zgodzić się z organem odwoławczym, że w przypadku naruszenia ww. art. 10 Kodeksu, zachodzi podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (albowiem tego rodzaju wada nie może być konwalidowana w postępowaniu odwoławczym, a to z uwagi na obowiązującą w postępowaniu zasadę dwuinstancyjności), o tyle nie można przyjąć, aby taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dalej, nie można w efekcie stwierdzić, aby wobec poczynionych ustaleń faktycznych, organ I instancji naruszył art. 52 Prawa budowlanego, wskazując jako adresata decyzji naprawczej – właściciela lokalu, a nie (jak dotychczas) jego najemcę a zarazem inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Przy czym, w sprawie nie budzi wątpliwości zakres wykonanych prac, zastosowany tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego, ani konieczność nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec zgromadzonego materiału dowodowego, w skład którego wchodzi m. in. opinia z zakresu budownictwa z dnia [...] września 2011 r. sporządzona przez mgr inż. J. K. biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym [...], w specjalności – budownictwo, opracowana na potrzeby sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym [...] II Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), nie budzi również wątpliwości zakres prac pozostających do wykonania, w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Spór w sprawie dotyczy jedynie adresata decyzji, nakładającej obowiązek w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Bezspornym wprawdzie pozostaje, że inwestorem legalizowanych robót był najemca lokalu – R. B. Niemniej osoba ta utraciła prawo do dysponowania nieruchomością, wobec aneksowania w dniu [...] listopada 2012 r. umowy najmu z dnia [...] grudnia 2011 r. Najemcą lokalu stała się wówczas [...] Spółka z o.o. w [...], a to - za zgodą właściciela lokalu, m. [...] - mającego wiedzę o toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu (dotyczącym przecież robót wykonanych przez pierwszego ze wskazanych najemców). Co istotne, wskazana umowa najmu (zgodnie z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...], złożonym do akt sądowych przez Prokuratora), wygasła z dniem [...] grudnia 2014 r. (a lokal został przekazany do administracji w dniu [...] listopada 2015 r.). Tym samym, prawidłowo -w ocenie Sądu- organ I instancji wskazał, że inwestor – R. B. utracił interes faktyczny w sprawie, co więcej – również interes prawny. Okoliczność ta ma w ocenie Sądu istotne znaczenie. Nie pozwala bowiem przyjąć, aby inwestor – R. B. nadal był stroną postępowania. Osoba ta nie mogła bowiem wobec utraty prawa do dysponowania lokalem, w którym wykonała w warunkach samowoli prace budowlane, ani skutecznie dążyć do ich legalizacji, ani z tej samej przyczyny - stać się adresatem decyzji nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego o charakterze naprawczym.

Dostrzec przy tym należy, iż zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przepisie tym określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków związanych z popełnioną samowolą budowlaną.

Na tle tego przepisu w judykaturze zwraca się uwagę, iż ustawodawca nie wyjaśnił w nim, ani w żadnym innym, według jakich kryteriów należy dokonać wyboru pomiędzy inwestorem, właścicielem i zarządcą obiektu budowlanego. Dlatego przyjmuje się, że organ decydując o tym, czy obowiązki wynikające z powołanych przepisów nałożyć na inwestora, czy na właściciela obiektu budowlanego albo na jego zarządcę, powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć znaczenie przy dokonaniu wyboru adresata decyzji. Takimi okolicznościami mogą być przede wszystkim to, kto jest sprawcą samowoli budowlanej oraz kwestie związane z wykonalnością nałożonego obowiązku.

W konsekwencji, w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości to, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz (jak zaznacza się) dotyczy to takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu. Tak przyjął NSA m. in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2739/13 stwierdzając, że "(...) nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07). Wybór spośród adresatów decyzji wymienionych w treści art. 52 ustawy, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy." W tym samym orzeczeniu NSA przyjął, że skoro inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nałożony na ten podmiot obowiązek mógłby w tych okolicznościach być wykonalny. NSA stwierdził również, że w takiej sytuacji inwestor nie legitymuje się przymiotem strony postępowania, a organ nie może go w takich okolicznościach uczynić adresatem decyzji. "W sytuacji bowiem, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane nałożenie na niego obowiązku doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem lub nakazanie rozbiórki mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby żadnych własnych praw do zabudowanej nieruchomości, a właściciel nie byłby związany tą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11)". Tak też NSA przyjął m. in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1459/13.

Wyjaśnić przy tym należy, że w judykaturze przyjmuje się także, iż w pewnych okolicznościach adresatem decyzji nakładającej obowiązek może być inwestor pomimo nie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Niemniej przyjmuje się, że jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor realizował inwestycję bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem. Wskazać także trzeba, iż powyższe stanowisko prezentowane jest na tle spraw dotyczących nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie nie chodzi o realizację nakazu rozbiórki, czy przywrócenie lokalu do stanu poprzedniego, a zalegalizowanie wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych (poprzez ich zaakceptowanie). Nie można zaś pominąć, iż legalizacja robót we wskazanym trybie jest możliwa tylko wobec podmiotu posiadającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To zaś stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, iż taka decyzja, o charakterze naprawczym wydana w ww. trybie, nie może być skierowana do podmiotu nie posiadającego wskazanego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/15). Zatem, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, że ten ostatni pogląd nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Sąd zauważa przy tym, że prace budowlane realizowane były w warunkach samowoli przez najemcę lokalu, za (jak należy przyjąć – biorąc pod uwagę przebieg i czas trwania postępowania z udziałem m. [...], a także treść odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015 r.) przyzwoleniem wynajmującego. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wskazany najemca a zarazem inwestor, utracił prawo do dysponowania lokalem, wobec aneksowania umowy najmu, a następnie – wygaśnięcia tej umowy. Stan ten miał miejsce w dacie orzekania przez organ I instancji i uzasadniał skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do właściciela nieruchomości. W innym razie decyzja ta byłaby niewykonalna.

W konsekwencji Sąd orzekając w sprawie nie podzielił oceny zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, uzasadniającej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, wobec zmiany okoliczności sprawy w toku trwającego -już dość długo- postępowania, odpadła podstawa, dla której postępowanie to winno być prowadzone z udziałem inwestora wykonanych robót. Wobec utraty przez ten podmiot prawa do dysponowania nieruchomością, nie mógł być on również, dalej wskazywany jako adres wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W efekcie, nie można było podzielić oceny organu co do naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie R. B. na tym etapie legalizowanych robót.

Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i wskazaną interpretację ww. art. 52 Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.