Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1143/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: część III pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 64 e, art. 151a, art. 182 par. 2a, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1227/18 oddalającego sprzeciw H. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz Heleny Borek kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1227/18, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. DZ.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) oddalił sprzeciw H. B. (dalej jako Skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2018 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia F. B. H., na przetwarzanie odpadów w procesie R10 na działkach nr ewid. [...] oraz [...] położonych w miejscowości P., gmina R..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Powiatu Mieleckiego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie porzetwarzania odpadów w postaci kompostu nieodpowiadającego wymaganiom (kod 19 05 03) w procesie odzysku R10 (obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska) na działkach nr ewid. [...] i [...] zlokalizowancy w miejscowości P., gmina R..

Starosta po analizie informacji zawartych we wniosku, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 i 4, art. 41 i 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 21) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz.U. z 2015 r., poz. 132, dalej jako rozporządzenie) w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku w zakresie tam wskazanym, między innymi o szczegółowy opis technologii i procesu technologicznego, z podaniem danych technicznych urządzeń, opisu poszczególnych procesów technologicznych, czy zasad ich prowadzenia np. rozdrabniania, dostosowania do pory roku lub przebiegu warunków pogodowych, pokrycia gleby (rówenież roślinnością), ewentualnie innych zabiegów agrotechnicznych, sposobów postępowania zmierzających do spełnienia warunków określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10; przedstawiania informacji (popartych wynikami badań gruntu) czy grunt na którym mają być stosowane odpady jest o dużej przepuszczalności, w szczególności stanowi piaski luźne i słabogliniaste oraz pisaki gliniaste lekkie, przedstawienie informacji (popartych wynikami badań gruntu) czy poiziom wód gruntowych znajduje się na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu. Uznając, że wnioskodawca jest posiadaczem odpadów wniesiono o przedstawienie wyników badań jakości odpadów oraz jakości gleb, na których mają być stosowane odpady wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1, pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wyznaczono termin 14 dni od doręczenia wezwania na uzupełnie złożonego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca stwierdziła, ze złożony przez nią wniosek nie zawiera żadnych braków formalnych w świetle wymagań przewodzianych przez K.p.a. oraz ustawę o odpadach. Mając na celu szybkie załatwienie sprawy odniosła się do wielu poruszonych w wezwaniu kwestii. Wskazano, że stosowane przez skarżącą odpady i sam charakter odzysku wykluczają powoływanie się na przepis art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach. Stwierdzono, że jest to odzysk z natury rzeczy niezagrażający życiu ani zdrowiu. Odpady, które będą stosowane mają poprawić jakość gleb, więc będą sprzyjać środowisku naturalnemu. Nabywane odpady będą udokumentowane (umowa o współpracy) i grunt będzie kontrolowany na bieżąco podczas przebywania na nim. Skład chemiczny odpadów to głównie minerały, azot, fosfor, potas, substancej organiczne. W zakresie badań gleby skarżąca podniosła, że badania te nie są wymagane zgodnie z ustawą o odpadach. Odnośnie do poziomu wód gruntowych stwierdzono, że ulega on zmianom w trakcie roku (zależy m.in. od opadów) a nadto, iż na potrzeby wnioskowanej decyzji przedstawienie żądanych badań gruntu jest nieadekwatne do wymagań ustawy i rozporządzenia z 20 stycznia 2015 r. Podkreślono, ze w dniu zastosowania odpadów poziom ten może się znacznie różnić od tego z dnia wydania ewentualnej decyzji organu. Dalej wskazano, że z natury rezeczy nie jest możliwym przedstawienie wyników badań odpadów, które jeszcze nawet nie powstały. Badania te nie są wymagane w świetle ustawy o odpadach na potrzeby wydania wnioskowanego zezwolenia.

Po formalnym wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej Starosta Powiatu Mieleckiego tym razem na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wezwał skarżącą do złożenia w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia wyjaśnień i informacji w zakresie tam wskazanym. Ponowiono wezwanie o udzielenie informacji w zakresie rodzaju gruntu, na którym mają być stosowane odpady w oparciu o wyniki badań gruntu - czy są to grunty o dużej przepuszczalności, w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie. Kolejny raz zwrócono się o informację popartą wynikami badań odnośnie do poziomu wód gruntowych jaki występuje na analizowanym terenie bowiem ustawodawca określił, że poziom wód gruntowych musi znajdować się na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu. Dalsze pytania dotyczyły rodzaju, ilości i jakości urządzeń wykorzystywanych przez skarżącą w procesie odzysku, którego dotyczył wniosek pod kątem spełniania przez nie wymagań ochrony środowiska. Organ zaznaczył wówczas, że niezastosowanie się do powyższego wezwania może skutkować wydaniem przez organ decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdziła, że warunki wskazane w rozporządzeniu nie dotyczą wydania zezwolenia lecz warunków pod jakimi może ona zastosować odpady na gruncie. Skarżąca uważa, że organ ma wskazać w decyzji warunki pod jakimi może ona w przyszłości dokonywać odzysku, warunki w jakich odpady te może na gruncie zastosować, natomiast nie powinien wymagać od niej spełnienia wszystkich warunków stosowania odpadów już w momencie rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia. Skarżąca uważa, że dysponowanie wynikami badań jakości odpadów i jakości gleb o których mowa w rozporządzeniu należy rozumieć w ten sposób, że przed zastosowaniem odpadów podmiot je stosujący musi posiadać aktualne badania odpadów i gleby wykonane przez laboratorium akredytowane, w celu ustalenia właściwej dawki. Wszelkie badania określone w rozporządzeniu mają na celu określenie dawki możliwiej do stosowania na glebach dla odpadów dopuszczonych w rozporządzeniu do odzysku R10, a nie stanowią warunku dla wydania lub nie zezwolenia. Wskazując na zmienność poziomu wód gruntowych w zależności od obfitości opadów w danej porze roku wskazała, że ta okoliczność faktyczna uzasadnia taką wykładnię przepisów rozporządzenia, zgodnie z którą badania powinny być przeprowadzane tuż przed zastosowaniem odpadów, nie zaś już na etapie wydawania zezwolenia. Okres procedowania decyzji i zastosowania odpadów mogą drastycznie różnić się pod względem poziomu wód gruntowych.

Skarżąca mając powyższe na uwadze stwierdziła, że nie przedłoży wyników badań gruntu, na którym mają być stosowane odpady, albowiem badania te nie są wymagane przepisami prawa na potrzeby niniejszego postępowania, nie przedłoży wyników badań wód gruntowych, albowiem badania te nie są wymagane przepisami prawa na potrzeby niniejszego postępowania. Dowóz odpadów będzie odbywał się środkami transportu zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów.

Starosta Powiatu Mieleckiego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 30 ust. 4, art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia odmówił Skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości P. gmina R. Starosta przytaczając treść art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach stwierdził, że z przepisu tego wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony, do odmowy jego wydania, gdy istnieje możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Ustawodawca nie wymaga przy tym aby organ miał pewność, że zagrożenie to nastąpi, wystarczy, że w ocenie organu takie zagrożenie jest prawdopodobne. Oczywiście ocena taka musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ, wierygodnych przesłanek i nie może być dowolna. Przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach powinna być przy tym oceniana w świetle art. 16 ustawy, w którym znajduje sie przykładowe wyliczenie takich zagrożeń. Organ po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że ma wątpliwość, czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, a w szczególności powodować zagrożenie dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz powodować uciążliwości przez hałas lub zapach.

Wątpliwość powyższa wynikała z braku przedstawienia przez Skarżącą dowodu potwierdzającego rodzaj gruntu występującego na działkach o nr ewid [...] i [...] położonych w miejscowości P. Zdaniem organu, inny rodzaj gruntu występujący na przedmiotowych działkach niż piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie, uniemożliwia stosowanie odpadów o kodzie ex 19 05 03, którego dotyczył wniosek. Wskazano na brak dowodu potwierdzającego głębokość występowania wód gruntowych, co zdaniem organu skutkowało brakiem możliwości ustalenia czy na danym terenie możliwe jest prowadzenie procesu odzysku R10. Ustawodawca jednoznacznie bowiem określił, że poziom wód gruntowych musi znajdować się na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu. Organ zauważył, że poziom wód gruntowych jest uzależniony od warunków pogodowych jednakże brak analizy przedmiotowego zjawiska we wniosku jak i późniejszych pisemnych wyjaśnieniach uniemożliwia organowi ustalenie dodatkowych warunków decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami. Organ wskazał także na budzącą jego wątpliwości informacje co do możliwości organizacyjnych i technicznych należytego wykorzystania rolniczo odpadów o kodzie 19 05 03. Nie wyjaśnionio kwestii dowozu odpadów na miejsce przetworzenia, jakim typem pojazdu będą przewożone odpady, w jaki sposób nastąpi przeładunek na ciągniki z rozrzutnikami. Brak informacji na temat posiadanych maszyn i urządzeń oraz danych technicznych tych urządzeń w szczególności w odniesieniu do spełnienia przez nie wymagań ochrony środowiska, w tym wynikających z przepisów dotyczących np. dopuszczalnej emisji. Wnioskodawca podaje, że posiada 5 ciągników z rozrzutnikami w oddalonym o 100 km gospodarstwie rolnym, nie podaje informacji o posiadanych maszynach i urządzeniach pozwalających na równomierne wymieszanie odpadów z gruntem. Z pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. nie wynika czy wnioskodawca posiada takiego typu rozrzutniki, czy przedstawia występujące na rynku maszyny rolnicze. Zdaniem organu brak też informacji w zakresie wydajności godzinowej zastosowanych maszyn i urządzeń, co uniemożliwia zweryfikowanie masy odpadów poddawanych przetworzeniu w ciągu roku.

W odwołaniu Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, wskazała na błędne ustalenia faktyczne organu. W jej ocenie organ nie przeprowadził jakichkolwiek czynności umożliwiających mu weryfikację jej twierdzeń i ustalenie dodatkowych warunków w decyzji. Naruszono wskazane w odwołaniu przepisy prawa materialnego. Wskazano, że odzysk jest prowadzony poza instalacjami i urządzeniami stąd brak informacji o wydajności godzinowej maszyn i urzędzeń nie uniemoiżliwia zweryfikowania masy odpadów poddawanych przetworzeniu w ciągu roku. Organ nie wykazał konkretnego wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska oraz stopnia prawdopodowbieństwa i skali wystąpienia tego zagrożenia, a zatem niezasadnie odmówił wydania wnioskowanej decyzji. Dokonana przez organ wykładnia przepisów ustawy o odpadach i rozporządzenia była błędna ponieważ szczegółowe dane o jakości gleb, poziomie wody gruntowej, czy też modelu pojazdu/urządzenia będą znane wnioskodawcy dopiero bezpośredniopo przed samą czynnością "zastosowania" odpadów i zgodnie z aktualną sytuacją na gruncie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium uznało bowiem, że decyzja została wydana na podstawie niekompletnego wniosku i bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a jej uzasadnienie nie jest oparte na bezspornych dowodach. Wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze treść art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach Kolegium stwierdziło, że organ przed wydaniem zezwolenia każdowrazowo musi sprawdzić i przeanalizować dokumenty i ocenić czy nie zachodzą podstawy do wydania decyzji odmownej. W jego ocenie organ I instancji nie wykazał bezsprzecznie, że zachodzi którykolwiek z przypadków uzasadniających odmowę wydania zezwolenia. Przede wszystkim brak jest informacji o jakości odpadów i glebach. Na podstawie wniosku można ustalić, że dawka odpadów przewidywana do przetworzenia wyniesie około 880 ton /ha (masa odpadu przetwarzanego wskazana we wniosku to 10000 ton, a powierzchnia działek na których planowane jest przetwarzanie odpadów wynosi 11,36 ha – str. 2 wniosku). SKO zaznaczyło, że w literaturze wskazuje się, że optymalne dawki kompostu wynoszą od 3 - 10 ton/ha, maksymalnie 30 ton/ha. Przewidywana dawka odpadów o charakterystyce zbliżonej do kompostu ma wynieść 880 ton/ha, co stanowi około 30 razy więcej niż dawki maksymalne i ponad 80 razy więcej niż dawki optymalne. Zatem wysoce prawdopodobne jest wystąpienie zagrożenia dla środowiska, a w szczególności gleb, co może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sposób wskazany we wniosku.

Kolegium zaznaczyło, że brak jest jednoznacznych dowodów na wystąpienie takiego zagrożenia. Uznało, że decyzja jest przedwczesna. Kolegium wyjaśniło, że jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, zasadne jest uzyskanie opinii biegłego.

Odnosząc się do wniosku odwołania o wydanie orzeczenia co do istoty, SKO wskazało, że wobec braków w złożonym wniosku nie jest możliwe wydanie decyzji. Koniecznym jest najpierw prawidłowe skompletowanie materiału dowodowego, w szczególności uzupełnienie wniosku, tak by jego zawartość zgodna była z treścią art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wywiodło, że złożony wniosek nie zawiera wszystkich danych o jakich mowa w wyżej wskazanym przepisie, a ponadto zawiera nieścisłości wymagające wyjaśnienia, co szczegółowo przedstawiono w treści decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw prawnych do przedłożenia innych dokumentów przedstawiających skład odpadów, Kolegium wskazując na art. 42 ust. 3 ustawy o odpadach wyjaśniło, że żądanie organu w tym zakresie było w pełni zasadne. Zgodnie zapisami rozporządzenia z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 posiadacz odpadów ma dysponować wynikami badań potwierdzającymi jakość odpadów i jakość gleb na których odpady mają być stosowane, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Informacje te są niezbędne m. in. dla określenia dawki odpadów.

Organ odwoławczy stwierdził, że dla rozpatrzenia złożonego wniosku niezbędne jest jego uzupełnienie obejmujące szczegółowy opis zamierzonej działalności wraz z odniesieniem się do obowiązujących przepisów i uzasadnieniem, że spełnione będą wymagania odnoszące się do działalności nim objętej. W szczególności wykazanie, że przewidywana dawka odpadu jest możliwa do zastosowania na gruntach objętych wnioskiem. Po skompletowaniu wniosku należy zbadać czy spełnione są przepisy prawa oraz warunki wykonywania działalności we wnioskowanym zakresie. W przypadku wątpliwości co do posiadania wystarczających kompetencji i uznaniu, że wymagane są wiadomości specjalne, Kolegium wskazało na możliwość powołania biegłego. Po ustaleniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wydania wnioskowanego zezwolenia na przetworzenie odpadów, może zostać wydana decyzja zezwalająca na prowadzenie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R10 określająca wymagane warunki. W każdym przypadku (odmowa, wydanie zezwolenia) należy uzasadnić zajęte stanowisko. Stwierdzenia nie poparte dowodami nie stanowią wystarczających przesłanek dla wydania decyzji odmownej, a ponadto jako niewłaściwe uzasadnienie decyzji stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła sprzeciw na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości ewentualnie by Kolegium na zasadzie autokontroli uwzględniło sprzeciw i uchylając własną decyzję wydało nową na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. zamiast orzeczenia co do istoty sprawy. Organ nie zastosował art. 136 § 1 K.p.a. mimo, że był w posiadaniu wszelkich niezbędnych dowodów do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, w odwołaniu wskazała na przysługujące jej uprawnienia do transportu odpadów, wynikające z wpisu do rejestru BDO pod nr [...]. W jej ocenie dostarczenie dowodów, do których uzupełnienia była wzywana pod czas postępowania, było nieistotne z punktu wiedzenia rozpatrzenia sprawy. Organ dokonał wadliwiej wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz części III pkt 4 załącznika do rozporządzenia w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, które to normy statuują przesłanki wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10. SKO nie dało jasnych wytycznych jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakie konkretnie dowody należy przeprowadzić. Skarżąca podkreśliła prostotę w sensie technicznym planowanego odzysku. Organ domaga się wykazywania okoliczności, które są niecelowe z punktu widzenia załatwienia sprawy (kwalifikacje pracowników, emisja urządzeń - które mogą ulec zmianie). Skarżąca kwestionuje potrzebę analizy przepisów Prawa wodnego by wykluczyć jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko, wykazania, że przetwarzanie odpadów nie będzie prowadziło do przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu. Niezasadne jest uzasadnianie dlaczego pozwolenie ma być wydane na 10 lat. Ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w świetle wadliwie poczynionych założeń w świetle prawa materialnego, nie doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zasadzie bez podjęcia wcześniejszej próby ustalenia zakresu stanu faktycznego sprawy i orzeczenia co do meritum. Podtrzymała zarzuty odwołania dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia z dnia 20 stycznia 2015 r. W jej ocenie prezentowane w tym zakresie stanowisko organów stanowi przejaw rozszerzającej wykładni prawa. Wymagane jest by już na etapie ubiegania się o zezwolenie przedłożyła wyniki badań. Tymczasem rozporządzenie wymaga, by dokumenty w postaci badań gleby, a zależnie od ich wyników, również poziomu wód gruntowych, a także badania jakości odpadów, były w dyspozycji stosującego odpady, ale tylko i wyłącznie w związku z zastosowaniem odpadów. Wyniki badań potwierdzających jakość odpadów i jakość gleb, na których mają być stosowane, wykonane przez laboratorium oraz badania wskazujące na poziom wód gruntowych, są wymagane dopiero bezpośrednio przed samą czynnością "zastosowania" tych odpadów i zgodnie z aktualną sytuacją faktyczną na gruncie. Nie są zaś wymagane prawem dla samego tylko wydania decyzji o zezwoleniu. Jest to istotne z uwagi na sezonowość w gospodarce rolnej. Skoro odpady mogą być zastosowane również na gruntach innych niż grunty o dużej przepuszczalności, w szczególności na gruntach niestanowiących piaski i iły, nie ma potrzeby przedkładania na potrzeby postępowania przed organem I instancji wyników badań gleby. Skarżąca stwierdziła, że postulowane przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe prowadzić będzie jedynie do przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1227/18, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw na powyższą decyzję.

Sąd badając zaskarżoną decyzję, stosownie do art. 64e P.p.s.a. tj. czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie w całości ani w części.

Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy (decyzja o odmowie zezwolenia na przetwarzanie odpadów) stwierdził, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać elementy wskazane w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, w tym m. in. szczegółowy opis stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania, opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach – także godzinowej mocy przerobowej; przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie przetwarzania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska; oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie przetwarzania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem; opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, informacje wymagane na postawie odrębnych przepisów.

Według regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy – ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.

Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie zauważyło, że organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wykazał bezsprzecznie, że zachodzi jeden z wyżej wskazanych przypadków odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organ I instancji jedynie ogólnie wskazał, że ma wątpliwości czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w szczególności czy nie spowoduje zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości przez hałas i zapach. Akta sprawy nie zawierają natomiast dowodu, że takie zagrożenie dla środowiska, w tym gleb rzeczywiście istnieje.

Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały zawarte w art. 46 ustawy o odpadach, zaś z przepisu tego wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany, a nie tylko uprawniony, do odmowy jego wydania, gdy istnieje możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby organ miał pewność, że zagrożenie to nastąpi, wystarczy, że w ocenie organu takie zagrożenie jest prawdopodobne. Oczywiste jest jednak, że taka ocena musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ, wiarygodnych przesłanek i nie może być dowolna (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydanie IV, WK 2016). Sąd uznał, że SKO słusznie wskazało na zasadność uzyskania opinii biegłego, w zakresie oceny możliwości powodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska przez zamierzony sposób gospodarowania odpadami.

Zauważyć także należy, że w teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych (por. C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 134.). Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane. Organ w pierwszej kolejności bada czy złożony wniosek spełnia wymagania o jakich mowa w art. 42 ust 2 ustawy o odpadach. Jeżeli wniosek tych wymagań nie spełnia i zawiera braki organ wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec braków zawartych w złożonym wniosku nie jest możliwe wydanie merytorycznej decyzji i koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego celem kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego dla właściwego ustalenia stanu faktycznego. Takie działania mają na celu nie tylko zadośćuczynienie normie wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. obligującej organ do prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale pozwalają na właściwą subsumpcję stanu faktycznego.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na konieczność uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu tym organ odwoławczy wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy szczegółowo dokonał analizy zawartości wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i wskazał na braki w zakresie danych jakie powinien zawierać (zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach) oraz nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia. Zdaniem Sądu, stanowisko zaprezentowane w tym zakresie przez Kolegium zasługiwało na aprobatę.

Wątpliwości organu dotyczyły szczegółowego opisu zamierzonej działalności wraz z odniesieniem się do obowiązujących przepisów i uzasadnieniem, że spełnione będą wymagania odnoszące się do działalności objętej wnioskiem, w szczególności wykazania czy przewidywana dawka odpadu jest możliwa do zastosowania na gruntach objętych wnioskiem.

W świetle poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego Sąd stwierdził, że SKO zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób uprawniony. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowe skompletowanie materiału dowodowego, w tym w pierwszej kolejności uzupełnienie braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (który to wniosek determinuje postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów) stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Tego rodzaju uchybienie powstałe na etapie złożenia wniosku oznacza, że w przypadku usunięcia braków wniosku organ dokona jego ponownej analizy i ponownie oceni czy zachodzą (czy też nie) przesłanki do wydania decyzji odmownej. Dokonanie takiej analizy na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy stanowiłoby – w ocenie Sądu – naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony skarżącej związane z naruszeniem art. 136 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nauszenie przepisów prawa materialnego, o których m,owa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.tj.:

• art. 42 ust. 2 w zw.z art. 30 ust. 2 pkt 1 usytawy o odpadach poprzez wadliwą ich wykładnię przejawiającą się w uzaniu, że wniosek złożony przez stronę zawierał braki polegające na niewykazaniu wszelkich przesłanek ujętych w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, czego bezpośrednią przyczyną była wadliwie dokonana nprzez WSA w Rzeszowie wykładnia powołanych przepisów, polegająca na założeniu przez Sąd, iż organy administracji mogą domagać się od wnioskującego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie w trybie odzysku R10 wykazania wszelkich przesłanek opisanych w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach bez odpowiedniego dostosowania tych wymogów do wyjątkowego charakteru odzysku R10 wynikającego z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach;

• rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. z 2015 r., poz. 132), a konkretnie części III pkt 4 Załącznika "Warunki odzysku w procesie odzysku R10 obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku" poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że rozporządzenie to nakłada na organy procedujące w zakresie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w trybie odzysku R10 obowiązek domagania się od wnioskodawcy przedłożenia wszystkich babadań i opinii wymienionych w załączniku już na etapie wydawania zezwolenia na przetwarzenie odpadów w procesie odzysku R10, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazuje na zaistnienie obowiązku wykonania badań dopiero bezpośrednio przed zastosowaniem odpadu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

• art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową realizację funkcji kontrolnej w stosunku do organów, przejawiającą się nieuchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Tarnobrzegu mimo, że organ II Instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zamiast orzec co do istoty sprawy, a także przejawiającą się uzaniem, że -stwierdzony przez sam WSA w Rzeszowie - brak udowodnienia przez organ spełnienia ustawowych przesłanek negatywnych wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony (wynikających z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach) może stanowić podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i kontynuowania postępowania dowodowego w zakresie spełnienia tych przesłanek z urzędu, zamiast prowadzić do wydania zezwolenia zgodnie z żądaniem strony:

• art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się nieuchyleniem decyzji SKO w Tarnobrzegu mimo, iż organ ten winien był wydać merytoryczne rozstrzygnięcie ponieważ pozwalał na to stan zebranych dowodów, a ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe nie byłoby nadmiernie utrudnione, w szczególności strona w treści odwołania wskazała na przysługujące jej uprawnienia do transportu odpadów wynikające z jawnego dla wsztstkich wpisu do rejestru BDO pod nr [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (na zasadzie art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skarżąca domagała się rozpozania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przwem przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że wobec braków zawartych we wniosku nie było możliwe wydanie merytorycznej decyzji. Uważa, że jej wniosek nie zawiera żadnych braków, w szczególności w świetle wymagań opisanych w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10.

Podkreśla, że zezwolenia mają charakter decyzji związanych, stad jeżeli wniosek odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie załączniki i nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 46 ustawy o odpadach, to zezwolenie musi być wydane.

Kontestowanym orzeczeniem Sąd daje organom administracji asumpt do kreowania kolejnych wwezwań do strony, nieznajdujących żadnej podstawy prawnej i zmierzających w istocie do tego, by strona przedładała kolejne "dowody" (których nieprzedłożenie w kontekście uzasadnienia wyroku należy rozumieć jako "braki wniosku") dla wykazania/udowodnienia z góry założonego przez organ przekonania o zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.

Dalej Skarżąca przytacza art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, który wskazuje jakie informacje powinny być złożone wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podkreśla, ze przepis ten ma zastosowanie uniwersalne, do wszelkich odpadów i wszelkich form przetwarzania odpadów, w tym do wszelkich rodzajów odzysku, do podmiotów zamierzających prowadzić przetwarzanie odpadów w instalacjach i urządzeniach, ale także w stosunku do postepowań dotyczących tak prostej formy odzysku jak R10. Ma on przecież na celu użyźnianie gleby odpadami, które pochodzą z odpadów zielonych i bioodpadów zbieranych selektywnie. Odzysk R10 jest w istocie zbliżony do zwykłych prac polowych.

Zatem art. 42 uust. 2 ustawy o odpadach nie daje podstaw prawnych do domagania się przez organ administracji, by załączono do wniosku dokumentację, wykazującą jakimi dokładnie urządzeniami (konkretnymi m delami z podaniem ich danych technicznych czy określenia czy spełniają wymogi emisji spalin, bo sam rodzaj pojazdów i sposób ich działania strona określiła) będzie ona przewozić odpady na grunt, w tym jak pojazdy ciężarowe dojadą na grunt. Sam ściśle pojęty transport odpadów wykracza już poza sferę odzysku R10, a organ winien być związany związany wskazanymi przez stronę uprawnieniami ujawnionymi w BDO.

Wskazujac na treść części III pkt 4 Załącznika do rozporządzenia z dnia 20 stycznia 2015 r. zawierającego warunki jakie muszą być łącznie spełnione aby odpady mogły być stosowane w odzysku R10 oraz na będący podstawą do wydania tego rozporządzenia art. 30 ust. 4 ustawy o odpadach Skarżąca uważa, że rozporządzenie wymaga by dokumenty w postaci badań gleby, a zależnie od ich wyników również poziomu wód gruntowych, a także badania jakości odpadów, były w dyspozycji stosującego odpady tylko i wyłacznie w związku z zastosowaniem odpadów, a nie już w chwili procedowania samego tylko zezwolenia na przetwarzanie odpadów (słowa ustawodawcy "odpady mogą być stosowane").

Podkreślono, że ustawodawca wymaga jedynie by efekt działań strony był taki, że odpad będzie rozrzucony równomiernie w okresach, w których nie będzie to szkodliwe dla środowiska a w szczególności dla wód.

Wskazując na zmienność poziomu wód gruntowych w zależności od pory roku Skarżąca uważa, że ta okoliczność uzasadnia wykładnię rozporządzenia zgodnie z którą badania powinny być przeprowadzane tuż przed zastosowaniem odpadów, nie zaś już na etapie wydawania zezwolenia. Okres procedowania decyzji i zastosowania odpadów mogą drastycznie różnić się pod względem poziomu wód gruntowych. Zdaniem Skarżącej, ustawodawca w części III pkt 4.2) c) załącznika do rozporządzenia wskazał jedynie, że odpady są stosowane na gruntach o dużej przepuszczalności, jeżeli poziom wód gruntowych jest na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca chciał ograniczyć odzysk R10 tylko do gleb o dużej przepuszczalności. Tymczasem organ I instancji wyklucza odzysk R10 na glebach o mniejszej przepuszczalności i WSA w Rzeszowie do tej błędnej wykładni w zaskarżonym wyroku wcale się nie odniósł. Skoro ustawodawca wprowadza dodatkowe rygory tylko przy gruntach przepuszczalnych, to oznacza jedynie, że przy innego rodzaju gruntach tego ograniczenia brak. We wcześniejszym rozporządzeniu tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie odzysku R10 (Dz. U. Nr 228, poz. 1685) wyraźnie wskazywano na obowiązek badania poziomu wód ale nie było już żadnego doprecyzowania, jeśli chodzi o rodzaj gleb. Zmienione przepisy miały na celu ułatwienie dla stron, tak by nie zmuszać wszystkich stosujących odzysk do badań poziomu wód gruntowych, ale jedynie tych, którzy stosują odpady na glebach najbardziej przepuszczalnych, gdzie ryzyko przenikania do wód gruntowych jest realne. Tamto rozporządzenie wyraźnie wskazywało (w części II) na jakich gruntach w ogóle nie można było prowadzić odzysku. Obecnie i te ograniczenia zostały zniwelowane.

Skarżąca podkreśla, że wadliwa jest wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, która sprowadza się do wymagania od strony ubiegającej się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie odzysku w procesie R10 spełnienia wszelkich przesłanek opisanych w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, bez względu na to czy wszystkie wskazane tam elementy wniosku z samej tylko natury rzeczy mogą znaleźć zastosowanie do odzysku w procedurze R10. Skarżąca wskazała, że odzysk R10 jest odzyskiem wykonywanym poza instalacjami i urzędzeniami na zasadzie wyjątku od zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (art. 30 ust. 2 ustawy o odpadach). Jest to odzysk bardzo prosty i nieszkodzący środowisku. Polega na równomiernym rozłożeniu odpadu i zmieszaniu go z gruntem.

Sąd stwierdzając, że braki złożonego wniosku uniemożliwiają wydanie decyzji merytorycznej nie dokonał przy tym żadnej analizy prawnej odnośnie do ustawowych wymagań, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w trybie odzysku R10.

Mając na uwadze zastrzeżenia jakie organy administracyjne obu instancji miały do złożonego przez Skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 Skarżąca stwierdza, że WSA w Rzeszowie pominął fakt, iż organy winny były wziąć pod uwagę uniwersalny charakter art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach i wykładać go na potrzeby tej konkretnej sprawy w świetle brzmienia pozostałych przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 30 ust. 2 tej ustawy oraz w świetle założeń technicznych odzysku R10.

Przyczyną dla której Skarżąca jest narażona na ciągłe wzywanie jej do uzupełnienia materiału dowodowego może być fakt, iż organy nie biorą pod uwagę jak prostym w swych założeniach jest odzysk R10. Nie można domagać się od planującego odzysk R10 wykazania wydajności godzinowej zastosowanych maszyn i urządzeń. O wydajności można mówić w przypadku instalacji czy urządzenia, które działają w trybie stałym. Tu jedynym urządzeniem jest rozrzutnik, który będzie działał dotąd aż usypie się 30 cm odpadów. Wydajność rozrzutnika nie ma żadnego znaczenia. Odzysk odbywa się poza nim. Wydajmność może być gorsza lub lepsza ale zawsze wysokość musi być ta sama. Do zweryfikowania masy odpadów poddawanych przetworzeniu w ciągu roku organowi powinny służyć jedynie powierzchnia gruntu i wysokość na jaką odpad na być usypany, wynikająca wprost z przepisów prawa.

Zdaniem Skarżącej, organy kwestionują poprawność dokonywanego przez stronę opisu procesu przetwarzania. Domagają się wykazania okoliczności, które są niecelowe z punktu widzenia załatwienia sprawy np. kwalifikacji pracowników czy emisji urządzeń mimo, że w dniu zastosowania dawki ulec może zmianie skład osobowy pracowników, a sam odzysk nie odbywa się w urządzeniach czy instalacjach, tylko bezpośrednio na gruncie. W jaki jeszcze sposób Skarżąca ma dookreślić tak proste czynności jak rozdrobnienie odpadu i rozprowadzenie go równomiernie za pomoca rozrzutnika na polu. W zakresie wyjaśnienia dlaczego domaga się wydania zezwolenia na 10 lat Skarżąca wskazała, że po przeprowadzeniu badań może okazać się, że zastosowanie odpadu będzie możliwe jednokrotnie czy trzykrotnie choć w okresie 10 lat obowiązywania pozwolenia. Otrzymanie pozwolenia na odzysk nie determinuje wcale odzysku w każdym roku niezależnie od konkretnych przesłanek w terenie.

W ocenie Skarżącej, ponowne prowadzenia postępowania dowodowego, w świetle wadliwie poczynionych przez Sąd założeń w sferze prawa materialnego, nie doprowadzi do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i pozostanie w jawnej sprzeczności z zasadami ekonomii procesowej.

Sąd widząc, że organy nie wykazały żadnymi dowodami, iż spełnione są przesłanki odmowy wydania zezwolenia (wynikające z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach) nie powinien był umożliwiać, a nawet nakazywać organom poszukiwania stosownych dowodów, ale powinien przyjąć, iż takie przesłanki nie zachodzą, więc organ winien orzec merytorycznie i wydać decyzję zezwalającą na odzysk.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty należało uznać za uzasadnione.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Ponadto wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Rzeszowie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd bada jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej H. B. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez SKO w Tarnobrzegu z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu dowodowym, w szczególności nie wykazania przez organ I instancji przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach warunkującej odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie NSA, Kolegium niezasadnie przyjęło, że organ I instancji nie wykazał bezsprzecznie, że zachodzi którykolwiek z przypadków uzasadniających odmowę wydania zezwolenia. Tym samym także stanowisko Sądu I instancji, że organ I instancji jedynie ogólnie wskazał, że ma wątpliwości czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w szczególności czy nie spowoduje zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwości przez hałas i zapach i wniosek Sądu, iż akta sprawy nie zawierają dowodu, że takie zagrożenie dla środowiska, w tym gleb rzeczywiście istnieje jest pozbawione podstaw.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Starosta Powiatu Mieleckiego dysponując informacjami z wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadu o kodzie 19 05 03 (kompost nie odpowiadający wymaganiom) w procesie odzysku R10 (obróbka na powierzchni ziem i przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska) na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości P., gmina R. oraz wyjaśnieniami Skarżącej zawartymi w pismach z dnia [...] kwietnia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. będącymi odpowiedzią na wezwania organu do uzupełnienia przedmiotowego wniosku o stosowne informacje szczegółowo tam wskazane (wezwania z dnia 5 kwietnia 2018 r. oraz 18 maja 2018 r.) miał uzasadnione i wystarczające podstawy do wydania merytorycznej decyzji o odmowie wydania Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach wynika, że jeżeli zamierzony przez ubiegającego się o wydanie zezwolenia sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska orrgan zoboweiązany jest (decyzja związana) odmówić wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Organ nie musi dysponować dowodami, które wykażą, że przewidywany sposób gospodarowania odpadami rzeczywiście powoduje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska ale stanowisko swoje w tym zakresie może oprzeć na ustaleniach (dowodach), które uzasadniają możliwość wystąpienia tego rodzaju zagrożeń przy wskazanym sposobie gospodarowania odpadami. Wystarczające jest zatem by organ dysponował takim materiałem dowodowym, który pozwoli na stwierdzenie o możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowi ludzi lub środowiska. W ocenie NSA z akt sprawy wynika, że organ I instancji dysponował takim materiałem dowodowym, który pozwałał mu na uznanie, że przetwarzanie odpadów w sposób wskazany we wniosku może powodować zagrożenie dla wskazanych w art. 46 ust. 1 pkt 1 wartości. NIe było zatem braków w marteriale dowodowym. Zgromadzone informacje pozwalały na twierdzenie, że przetważanie odpadów może powodować wspomniane wyżej zagrożenie.

W niniejszej sprawie Starosta analizując przedmiotowe przedsięwzięcie poprzez informacje zawarte we wniosku uznał, że aby ocenić to zamierzenie musi posiadać informacje, do których odnosi się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10. Rozporządzenie to wskazuje warunki pod jakimi możliwe jest prowadzenie odzysku wskazanych w rozporządzeniu odpadów w procesie odzysku R10. W zakresie odpadu o kodzie ex 19 05 03 - Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) wytworzony z odpadów zielonych i innych bioodpadów zbieranych selektywnie, którego dotyczy wniosek o zezwoelnie na przetwarzanie odpadów w załączniku do rozporządzenia część III (Odpady zawierające duże ilości substancji organicznej, z wyłączeniem osadów ściekowych) pkt 4 ustawodawca wskazał, że odpady takie mogą być stosowane tylko przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) w odniesieniu do odpadów:

a) odpady zostały poddane rozdrobnieniu,

b) dopuszczalna dawka odpadu została ustalona z uwzględnieniem zasobności gleby, sposobu jej użytkowania, jakości odpadu oraz zapotrzebowania roślin na składniki pokarmowe, a także zasad dobrej praktyki rolniczej, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne,

c) odpady są stosowane poza okresem wzrostu i rozwoju roślin przeznaczonych do bezpośredniego spożycia przez ludzi (czas od siewu albo sadzenia do zbioru),

2) w odniesieniu do gleb, na których odpady mają być stosowane:

a) odpady są stosowane w taki sposób i w takiej ilości, aby ich stosowanie nie spowodowało pogorszenia jakości gleby, ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych nawet przy długotrwałym stosowaniu, w szczególności nie spowodowało szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie,

b) odpady są stosowane równomiernie na powierzchni gleby do głębokości 30 cm i są przykryte glebą lub są z nią wymieszane,

c) odpady są stosowane na gruntach o dużej przepuszczalności, stanowiących w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie, jeżeli poziom wód gruntowych znajduje się na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu

- przy czym posiadacz odpadów dysponuje wynikami badań potwierdzającymi jakość odpadów i jakość gleb, na których odpady mają być stosowane, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że organ badając wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R10 dla odpadu ex 19 05 03 poza informacjami wymienionymi w art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach powienien ustalić czy planowany proces przetwarzania odpadów będzie zgodny ze wskazaniami ww. rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dwukrotnie wzywał Skarżącą o uzupełnienie złożonego wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. a następnie o udzielenie wyjaśnień, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. W wyniku tych czynności organ uznał, że nie uzyskał informacji/wyjaśnień, które:

- potwierdziłyby rodzaj gruntu występujący na działkach, których dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia,

- potwierdziłyby głębokość występowania wód gruntowych na terenie objętym wnioskiem,

- wskazałyby na możliwości organizacyjne i techniczne Skarżącej do zagospodarowania tego odpadu. Chodziło o sposób dowozu odpadu na działki objęte zezwoleniem, sposób przeładunku odpadu na rozrzutniki skoro nie będzie on magazynowany, wskazanie urządzeń i maszyn oraz ich danych technicznych, które pozwoliły by na ustalenie czy spełniają one wymogi ochrony środowiska w zakresie np. dopuszczalnej emisji;

- określiłyby wydajność godzinową zastosowanych maszyn i urządzeń, co uniemożliwało zweryfikowanie masy odpadów jaka zostanie poddana przetworzeniu w ciągu roku.

Brak powyższych informacji wywołał u Starosty wątpliwość czy przewidywany sposób przetwarzania odpadów nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska, a w szczególności zagrożenia dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz uciążliwoości przez hałas i zapach.

W związku z tym, w ocenie NSA, SKO w Tarnobrzegu niezasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. bowiem w istocie dokonane przez Starostę ustalenia a raczej brak możliwości ich dokonania, w związku z nieprzedstawieniem stosownych wyjaśnień przez wnioskodawczynię, mogło i wywołało u organu przeświadczenie, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska a taka konstatacja uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy dowodzi zaistnienia przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach i stanowi podstawę do odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W sytuacji kiedy organ nie miał możliwości oceny spełnienia wymogów, o których mowa w rozporządzeniu (rodzaju gruntów ze względu na ich przepuszczalność, głębokości wód gruntowych czy zastosowanych maszyn w zakresie transportu odpadów), uzasadnione było twierdzenie organu, że przewidywany sposób przetwarzania odpadów może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, poprzez zagrożenie dla wód powierzchniowych i podziemnych oraz zagrożenie w postaci uciążliwości poprzez hałas lub zapach. Jeżeli bowiem organ nie wie jaki rodzaj gruntów obejmie planowany odzysk R10 odpadu o kodzie 19 05 03, to nie jest w stanie oceniić spełnienie wymogu z rozporządzenia aby odpady stosowane były na gruntach o dużej przepuszczalności, stanowiących w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie. Zdaniem NSA wykładnia tego wymogu przez organ jest prawidłowa. Ustawodawca wskazując wymogi dla zastosowania tego odpadu w procesie odzysku R10 wskazuje wprost, że odzysk ten ma być stosowany na gruntach o dużej przepuszczalności i podaje konkretne rodzaje gruntów. Nawet jeśliby przyjąć, że dopuszcza się stosowanie tego odpadu na każdym innym gruncie słabo lub nieprzepuszczalnym, to jednak brak wskazania jakiegokolwiek rodzaju gruntu na jakim będzie prowadzony odzysk R10 pozwala przyjąć, iż zasadnym jest twierdzenie o możliwości powstania zagrożenia z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Właśnie dla wyeliminowania ewentualnych zagrożeń wnioskodawca powinien wskazać jakiego rodzaju gruntów pod względem przepuszczalności będzie dotyczyło przetwarzanie odpadów w przedmiotowej sprawie.

Podobnie w związku z nieprzedstawieniem przez Skarżącą danych o poziomie wód gruntowych na działkach gdzie będzie przetwarzany odpad, co miało wykazać, iż poziom ten jest niższy niż 1,5 m od poziomu gruntu, organ I instancji zasadnie przyjął, że brak tej wiedzy nie pozwala mu przyjąć, że spełnione są wymagania dla stosowania odpadu określone w rozporządzeniu. Fakt ten mógł wywołać uzasadnione przeświadczenie o możliwości powstania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska jeżeli przetwarzanie odpadów miałoby być prowadzone na gruntach, gdzie poziom wód gruntowych przekracza 1,5 m od poziomu gruntu. Oczywiście wiadomym jest, że poziom wód gruntowych podlega zmianom w zależności od warunków pogodowych w ciągu roku. Należało zatem przedstawić analizę poziomu wód gruntowych na działkach gdzie mają być przetwarzane odpady z uwzględnieniem zmian tego poziomu w czasie w zależności od warunków pogodowych jakie występowały w ostatnim czasie na tym terenie.

Organ powziął też wątpliwość czy Skarżąca dysponuje maszynami i urządzeniami do transportu odpadów o parametrach pozwalających przyjąć, że spełniają one wymogi ochrony środowiska. Na etapie rozpatrywania wniosku organ nie dysponował wiedzą, że Skarżąca widnieje w rejestrze BDO świadczącym o spełnieniu wymogów ochrony środowiska przy transporcie odpadów.

Powyższe okoliczności, zdaniem NSA, były wystarczające aby uznać, że zaistniały w sprawie okoliczności wystarczające do przyjęcia przez organ I instancji, że przetwarzanie odpadów przez Skarżącą w sposób wskazany we wniosku i dalszych pismach może powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. W art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach nie chodzi o konkretnie występujące zagrożenie i uzasadniające to dowody ale o wywołanie uzasadnionego okolicznościami przeświadczenia, że sposób przetwarzania odpadów może powodować wskazane zagrożenie. Zdaniem NSA organ dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał na takie stwierdzenie.

Wobec powyższego przyjąć należy, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu jak i Sąd I instancji niesłusznie uznały, że nie było w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji podstaw aby organ ten wydał rozstrzgnięcie odpowiadające treści z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Decyzja o odmowie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów miała merytoryczne podstawy.

Co do zasady zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. to na organach administracji ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia koniecznych do realizacji tego celu dowodów. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki, gdy to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia określonych dowodów. Taki wyjątek miał miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią cześci III pkt 4 załącznika do rozporządzenia z 20 stycznia 2015 r. Skarżąca powinna wykazać, że odpady będą stosowane na gruntach o dużej przepuszczalności, stanowiących w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie. Powinna wykazać, że poziom wód gruntowych znajduje się na głębokości nie mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu. Skoro tak to zasadnym było wezwanie Skarżącej do przedstawienia stosownych dokumentów potwierdzających te okoliczności, nie zaś przeprowadzanie z urzędu postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia okoliczności, które powinny z tych dokumentów wynikać.

NSA podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że na etapie występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w niniejszej sprawie nie było konieczności przedstawiania przez nią, jako posiadacza odpadów wyników badań potwierdzających jakość odpadów i jakość gleb, na których odpady mają być stosowane, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Dokumentami tymi posiadacz odpadów powinien dysponować przed zastosowaniem odpadów na gruncie. Ma to bowiem służyć określeniu dawki odpadu dopuszczalnej do zastosowania na gruncie w procesie odzysku R10.

Wniosek skarżącej kasacyjnie spełniał warunki formalne natomiast skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkowi przedstawienia dowodów wykazujących jaki rodzaj gruntów jest na nieruchomości, na której mają być przetwarzane odpady oraz jaki jest poziom wód gruntowych na tej nieruchomości. Nieprzedłożenie przez skarżącą kasacyjnie tych dokumentów uprawniało organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o te dowody, którymi organ dysponował. Te zaś dowody doprowadziły ten organ do przyjęcia, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógł powodować zagrożenie dla środowiska. Jeśli w ocenie SKO materiał dowodowy, którym dysponował organ I instancji pozwalał na możliwość wydania innego rozstrzygnięcia, to SKO mogło samodzielnie takie rozstrzygnięcie wydać. Jeśli natomiast, w ocenie SKO, materiał dowodowy powinien być uzupełniony, to mogłoby to dotyczyć tylko tych kwestii, które nie wynikałyby z dowodów, które powinna przedstawić skarżąca kasacyjnie. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca.

W związku z tym za słuszny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji SKO w Tarnobrzegu mimo że organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zamiast orzec co do istoty sprawy. Jak wcześniej wskazano organ I instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym aby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. W tym kontekście NSA na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że NSA nie wypowiada się w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego bowiem rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku rozpoznającego sprzeciw, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a. NSA zgodnie z zakresem kontroli z art. 64e P.p.s.a ocenia jedynie czy Sąd I instancji słusznie uznał, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. i słusznie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a P.p.s.a.

Tym samym NSA stwierdza, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. spełniało wymogi określone w tym przepisie. Wniesiony sprzeciw powinien zostać uwzględniony w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.