Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 572/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14, art. 15, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 9 marca 2010 r. nr XXXII/353/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr XXXII/353/2010 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie Zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi Przytkowice na terenie Gminy Kalwaria


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej Nr XXXII/353/2010 z 9.03.2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przytkowice na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Skarżący wskazał, że dopiero w tym momencie wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponieważ władze Gminy cały czas deklarowały, że we własnym zakresie podejmą prace planistyczne zmierzające do usunięcia uchybień jakimi dotknięta jest przedmiotowa uchwała (pisma Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia: 28.07.2010 r., 27.01.2011 r., 7.10.2013 r.). Jednakże do chwili obecnej uchybienia te nie zostały usunięte przez Gminę a Burmistrz Miasta Kalwaria Zebrzydowska ostatecznie pismem z 17.01.2014 r. wystąpił do organu nadzoru z prośbą o zaskarżenie przez organ nadzoru w/w uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała, z uwagi na istotne naruszenie trybu jej sporządzenia oraz zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

W odniesieniu do trybu sporządzenia przedmiotowej zmiany planu miejscowego stwierdzono szereg nieprawidłowości.

Przede wszystkim nie spełniono wymogu wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie wymaganych prawem opinii i uzgodnień. Organ nadzoru, w ramach oceny nadzorczej zaskarżonej uchwały, wystąpił do Burmistrza Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej o uzupełnienie przedłożonej przy uchwale dokumentacji prac planistycznych, wskazując na brak przedstawienia organowi nadzoru wymaganych na mocy art. 17 pkt 6 i 7 ww. ustawy (w obecnym stanie prawnym obowiązek ten ujęty jest art. 17 pkt 6 ustawy) uzgodnień i opinii do projektu planu wyrażanych przez właściwe organy. Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej na powyższą prośbę nie przedstawił poświadczeń wykonania czynności, o których mowa w art. 53 i 54 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym przedłożona dokumentacja nie zawiera żadnych dowodów wykonania czynności dotyczących uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, tj. brak jest zarówno wystąpień Burmistrza o uzyskanie uzgodnień i opinii, brak jest także zwrotnych potwierdzeń odbioru projektu planu przez właściwe organy jak i samych uzgodnień i opinii. Oznacza to, że nie zostały spełnione wymogi § 12 pkt 9, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej poinformował na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewodę o podjęciu przez Radę Miejską uchwały Nr XV/171/2008 z 29.05.2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, w którym Burmistrz podał 21-dniowy termin na przekazanie wniosków do sporządzonej zmiany planu. Jednakże Burmistrz nie wystąpił do Wojewody o uzgodnienie projektu przedmiotowej zmiany planu, w zakresie ww. programów, do czego zobowiązywał ww. art. 17 pkt 7a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zasad sporządzenia przedmiotowej zmiany planu miejscowego stwierdzono następujące nieprawidłowości.

Naruszono art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 29 maja 2008 r. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej przystąpiła uchwałą Nr XV/171/2008 do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przytkowice. W § 1 ust. 2 tekstu uchwały wymieniono działki będące przedmiotem zmiany planu, dodatkowo wskazując je na załączniku graficznym do uchwały. Z porównania ww. uchwały Nr XV/171/2008 oraz załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXII/353/2010 z 9.03.2010 r., wynika iż obszar objęty ustaleniami zmiany planu miejscowego różni się od obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu. Ze względu na różnorodność i skomplikowany charakter różnic skarżący wymienił różnice jedynie przykładowo. I tak wskazał, że:

- ustaleniami zmiany planu miejscowego przyjętej uchwałą Nr XXXII/353/2010 objęto

działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] które nie były przedmiotem uchwały Nr XV/171/2008 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu,

- w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu oraz w ustaleniach

tekstowych planu (w § 1 ust. 3 lit. c) uchwały Nr XXXII/353/2010) wymieniono

działkę o numerze [...], jako będącą przedmiotem zmiany planu, jednakże działki

powyższej nie wskazano na rysunku zmiany planu, co ponadto powoduje naruszenie

wymogu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie umożliwiającej jednoznaczne powiązanie tekstu z rysunkiem planu

Z powyższego wynika, że obszar objęty ustaleniami przedmiotowej zmiany planu nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Gmina miała prawo zmienić zakres opracowania, jednakże działania takie winny zostać udokumentowane poprzez podjęcie przez Radę Miejską stosownej uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr XV/171/2008 co powinno dodatkowo skutkować ponowieniem w niezbędnym zakresie procedury sporządzenia zmiany planu.

Ponadto – w ocenie Wojewody nie spełniono wymogu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linie zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który mówi, że ustalenia odnośnie w/w parametrów i wskaźników w szczególności powinny określać linie zabudowy, gabaryty obiektów, geometrię dachu, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

- § 22 tekstu uchwały zapisano ustalenia szczegółowe dla terenów usług oznaczonych symbolem U. Zgodnie z § 22 ust. 1 tekstu uchwały tereny U przeznaczono pod: obiekty i urządzenia służące realizacji przedsięwzięć komercyjnych – usługi komercyjne, oraz obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego. W § 22 ust. 2 pkt 3 tekstu uchwały, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy, zapisano ustalenia odnośnie gabarytów i wysokości zabudowy oraz geometrii dachu dla "głównej bryły budynków usługowych". Tym samym nie zapisano wymaganych ustaleń dla obiektów wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego.

- w § 24 tekstu uchwały zapisano ustalenia szczegółowe dla terenów sportu, turystyki, rekreacji i wypoczynku, oznaczonych symbolem US. Zgodnie z § 24 ust. 2 pkt l tekstu uchwały tereny US przeznaczono pod: obiekty rekreacji ogólnodostępne i indywidualne oraz obiekty sportowe ogólnodostępne i indywidualne. Zaś jako przeznaczenie dopuszczalne zapisano w § 22 ust. l pkt 2 tekstu uchwały m.in. usługi komercyjne. W § 22 ust. 2 pkt 8, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy zapisano "forma architektoniczna budynków użyteczności indywidualnej powinna spełniać następujące wymagania". Stwierdzono, że w przepisach prawa, obowiązujących w dniu uchwalenia przedmiotowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie występuje pojęcie "budynku użyteczności indywidualnej". Również w § 2 tekstu uchwały, będącym słownikiem pojęć użytych w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przytkowice, nie zamieszczono definicji ww. pojęcia. Można jedynie podejrzewać, że pod pojęciem "budynków użyteczności indywidualnej" należy rozumieć dopuszczoną do realizacji na terenie US obiekty rekreacji indywidualnej, obiekty sportowe indywidualne czy obiekty gospodarcze, związane z ww. przeznaczeniem. Jeżeli jednak przyjmiemy powyższą interpretację pojęcia "budynku użyteczności indywidualnej", to należy stwierdzić, iż nie ustalono parametrów kształtowania zabudowy (tj. gabarytów budynków, geometrii dachu) dla dopuszczonych do realizacji na terenie US obiektów rekreacji ogólnodostępnych, obiektów sportowych ogólnodostępnych, usług komercyjnych).

Nie spełniono również wymogów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ustalenia, w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, wskaźnika w zakresie ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W § 20 tekstu uchwały, zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu MN1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) zapisano jako przeznaczenie dopuszczalne usługi komercyjne podstawowe, ustalając wyłącznie wskaźnik miejsc parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej.

W § 21 tekstu uchwały, zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu MN2, zapisano jako przeznaczenie podstawowe terenu: obiekty i urządzenia służące realizacji przedsięwzięć komercyjnych - usługi komercyjne, obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego, a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie ustalając wskaźnika miejsc parkingowych dla żadnego z ww. przeznaczeń.

W § 22 tekstu uchwały, zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu U, zapisano jako przeznaczenie podstawowe terenu: obiekty i urządzenia służące realizacji przedsięwzięć komercyjnych - usługi komercyjne, obiekty wytwórczości i rzemiosła produkcyjnego, jako przeznaczenie dopuszczalne: lokale mieszkalne, nie ustalając wskaźnika miejsc parkingowych dla żadnego z ww. przeznaczeń.

W § 24 tekstu uchwały zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenu US, zapisano jako przeznaczenie podstawowe terenu: obiekty rekreacji ogólnodostępne i indywidualne, obiekty sportowe ogólnodostępne i indywidualne; jako przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, nie ustalając wskaźnika miejsc parkingowych.

Nieustalenie wskaźnika miejsc parkingowych, stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 7 oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto, na projekcie planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Rysunek przedmiotowej zmiany planu jest Załącznikiem Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej Nr XXXII/353/2010 z 09.03.2010 r. i składa się z 16 części.

Skarżący zarzucił, że na rysunku nie wskazano w jakiej skali jest on sporządzony, nie zamieszczono także legendy z objaśnieniami użytych oznaczeń. Rysunek nie zawiera ponadto wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem granic obszarów objętych zmianą planu.

Ponadto, niektóre części załącznika nr 1 do uchwały wskazują jedynie fragmenty obszarów objętych ustaleniami planu (np. na stronie [...], [...], [...], [...]). Na stronie [...] nie opisano symbolem jednego z obszarów objętych zmianą planu.

Wreszcie jedna z części rysunku planu, zamieszczona na stronie [...] jest sporządzona w nieczytelnej formie, uniemożliwiającej rozpoznanie zarówno granic zmiany planu, jak i ustaleń poszczególnych terenów.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z § 4 pkt 2b tekstu opiniowanej uchwały, rysunek planu miejscowego winien zawierać nieprzekraczalne linie zabudowy. W § 11 ust. 3 tekstu uchwały zapisano, iż jedną z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest m.in. utrzymanie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Z analizy załącznika nr 1 do ww. uchwały wynika jednakże, iż nieprzekraczalne linie zabudowy nie zostały wyznaczone na rysunku planu. Wyżej opisane jest naruszeniem wymogów wyżej przytoczonych przepisów prawa zarówno w zakresie braku wymaganych elementów rysunku planu, jak i w zakresie niezgodności części tekstowej plany z rysunkiem.

Powyższe uchybienia w postaci braku ustalenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy, skutkuje ponadto naruszeniem wymogów art. 15 ust. 2 pkt oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo, rysunek zmiany planu miejscowego składa się z 16 części. Zdaniem skarżącego każda z ww. części winna być opisana, posiadać kolejny numer, pozwalający na identyfikację oraz powinna być podpisana przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej.

Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej przesłał załącznik nr 2 do uchwały Nr XXXII/343/2010 z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kalwaria Zebrzydowska" - rysunek zmiany studium, jednakże bez oznaczenia na ww. załączniku granic opracowania zmiany planu, co stanowi naruszenie wymogu § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe uchybienie skutkuje ponadto tym, że nie można ocenić zgodności przedmiotowej zmiany planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyżej opisane naruszenie zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, tj.: art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodują, iż uchwała Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej nie określa wszystkich warunków zagospodarowania terenów objętych zmianą planu, do czego zobowiązuje art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz są przyczyną nieczytelności opiniowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że wystąpił do Wojewody Małopolskiego o sprawdzenie legalności zaskarżonego aktu, podejmując uzasadnione wątpliwości w tej mierze, to nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż jednoznacznie wnosił, aby Wojewoda, korzystając ze swoich ustawowych kompetencji jako organu nadzoru, zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Burmistrz Miasta wnosił jedynie, aby organ nadzoru zajął stanowisko w przedmiocie zgodności rzeczonej uchwały z przepisami prawa i w miarę potrzeby skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych, przewidzianych w szczególności przez ustawę o samorządzie gminnym.

Jakkolwiek prawdziwe jest twierdzenie skargi, iż Wojewoda dał organom Gminy Kalwaria Zebrzydowska czas na samodzielne naprawienie wadliwości podjętej uchwały, niemniej w przypadku szeregu innych uchwał planistycznych, podjętych przez Radę Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej w tym czasie, dotkniętych analogicznymi uchybieniami wszczął postępowanie zmierzające do wyrugowania ich z obrotu prawnego, nie dając Gminie możliwości podjęcia sugerowanych działań naprawczych.

Gmina przystąpiła do uchwalenia nowego planu dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą, niemniej w trakcie bieżącej procedury planistycznej stwierdzono, iż nie będzie możliwe zachowanie w całości przeznaczenia gruntów z obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, z uwagi na występujące tam zjawiska osuwiskowe. W związku z powyższym kontynuowanie procedury planistycznej w tym zakresie, skutkujące zmianą przeznaczenia tych gruntów na inne niż jak dotąd - czyli pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - narażałoby Gminę na perspektywę skierowania przeciwko niej roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w razie ewentualnego stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały, w tym postanowień uchylających poprzednio obowiązujący plan, zakładający inne przeznaczenie tych gruntów aniżeli pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, niebezpieczeństwo formułowania roszczeń z powołanego wyżej przepisu art. 36 ustawy, związanych z ewentualną zmianą, czy wejściem w życie nowego planu, nie wydaje się już tak jednoznaczne.

W świetle zarzutów skargi oraz wcześniejszych postępowań sądowych, dotyczących uchwał podejmowanych przez Radę Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawach dotyczących planów miejscowych dla poszczególnych obszarów gminy, wydaje się, iż zaskarżona uchwała może być dotknięta takimi samymi wadami, jak akty, które uprzednio zostały zaskarżone przez Wojewodę, albowiem podejmowane były one w podobnym czasie oraz poprzedzone przeprowadzeniem analogicznych czynności lub zaniechań, zwłaszcza w zakresie uzyskiwania uzgodnień i opinii, przyjętych rozwiązań planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która – zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." – jest aktem prawa miejscowego, a więc jest ona objęta jest zakresem art. 3 pkt 5 § 2 u.p.p.s.a..

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 cyt. ustawy przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z 15.07.2005 r., II OSK 320/05).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego powoduje obowiązek stwierdzenia jego nieważności i takie istotne naruszenie trybu procedury ma miejsce w tej sprawie. Celem wykazania powyższego zasadne będzie przedstawienie procedury wymaganej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wraz z opisem podjętych przez organ czynności.

Uchwałą z 29.05.2008 r., Nr XV/171/2008 Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego wsi Przytkowice. Uchwała ta wymieniała szczegółowo działki będące przedmiotem postępowania. Już porównanie wykazu działek ujętych w ww. uchwale i w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia wskazuje, że zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto dodatkowo działki nr [...], [...], [...]. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o przystąpieniu musi zawierać załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Załącznik ten został sporządzony na kilku, nieponumerowanych kartach, o różnym poziomie czytelności.

Następnie, stosownie do treści art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ był zobowiązany do zawiadomienia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Powyższy warunek został dopełniony, albowiem w piśmie z 07.08.2009 r. Burmistrz zawiadomił stosowne instytucje i organy o podjęciu uchwały, wyznaczając 21-dniowy termin do złożenia wniosków do planu. Zawiadomienie to skierowano do Wojewody Małopolskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Zarządu Województwa Małopolskiego, Zarządu Powiatu Wadowickiego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Powiatowych, Starosty Wadowickiego oraz do gmin sąsiednich. Wnioski do uwzględnienia w projekcie planu miejscowego zgłosili: Wojewoda Małopolski, Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wadowicach, Zarząd Powiatu Wadowickiego oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie.

Stosownie do wymogu określonego w art. 17 pkt 3 ustawy Burmistrz rozpatrzył wnioski do przedmiotowej zmiany planu.

W dalszej kolejności ustawa w art. 17 pkt 4 wprowadza wymóg sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, przy uwzględnieniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dodatkowo w art. 53 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) nałożony został obowiązek uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, a następnie zgodnie z art. 54 tej ustawy poddanie projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opiniowaniu przez ww. organy. W przedłożonych dokumentach planistycznych znajduje się dokument zatytułowany "Prognoza oddziaływania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kalwaria Zebrzydowska na środowisko przyrodnicze", przy czym dokument ten w żadnym miejscu nie odnosi się do ustaleń studium. Ponadto pismem z 29.09.2010 r. Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach z prośbą o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko. Organy uzgodniły zakresie prognozy pismami z 29.10.2009 r. (RDIOŚ) i z 14.10.2010 r. (PPIS). W aktach sprawy brak jednak dowodu, że prognoza została przesłana następnie do zaopiniowania zgodnie z art. 54 ustawy.

Stosownie do treści art. 17 pkt 5 sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego, w której stwierdzono jedynie, że ustalenia zmiany planu nie ma wpływu na wydatki i dochody Gminy Kalwaria Zebrzydowska. Prognoza ta – wbrew art. 17 pkt 5 u.p.z.p. – pomija kwestię ustalenia opłaty planistycznej.

Kolejnym etapem jest uzyskanie opinii i uzgodnień od organów i instytucji określonych w art. 17 pkt 6 i 7. Zarzut Wojewody Małopolskiego, że powyższego obowiązku organ nie wypełnił prawidłowo jest zasadny. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się opinie i uzgodnienia (w tym również wydane w trybie art. 53 i 54 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), jednakże nie dotyczą one zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Przytkowice na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska, a zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Kalwaria Zebrzydowska. Niewiadomo dlaczego zostały dołączone do przedłożonej dokumentacji. Ponadto w aktach znajduje się pismo z dnia 25.08.2010 r. skierowane jedynie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Zarządu Dróg Powiatowych, Małopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Wójta Gminy Stryszów w którym Burmistrz, powołując się na art. 17 pkt 6 i 7 i przesyłając projekt zmiany planu wezwał do dokonania uzgodnienia bądź zaopiniowania. Oznacza to, że Burmistrz nie podjął próby uzyskania wymaganego stanowiska od takich organów jak: gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wojewody, zarządu województwa, zarządu powiatu, wojewódzkiego konserwatora zabytków, właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, czy też właściwego organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej o braku podstaw uzyskiwania zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bez żadnego uzasadnienia takiego stanowiska. Na podstawie przedłożonych akt planistycznych powyższego stanowiska nie można zweryfikować. Następnie wyłożono sporządzony projekt planu miejscowego do publicznego wglądu na okres od 16.11.2009 r. do 15.12.2009 r. oraz wyznaczono termin dyskusji publicznej na dzień 15.12.2009 r. Nikt nie wniósł żadnej uwagi. Dnia 9.03.2010 r. uchwalono plan miejscowy.

Przedstawione uchybienia procedury należy uznać za istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, co już uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Zasadnie strona skarżąca wskazuje także na istotne wady w samej treści zaskarżonej uchwały, a dotyczącej braku określenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu, braku wyznaczenia linii zabudowy (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), nie ustalenia w wystarczającym stopniu miejsc parkingowych (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd w całości podziela również zastrzeżenia podniesione w skardze odnośnie prawidłowości sporządzonego załącznika nr 1 – załącznika graficznego do uchwały, co w sposób oczywisty narusza postanowienia § 5, § 6, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również art. 16 ustawy. A zatem, za Wojewodą Małopolskim, należy wskazać, że na rysunku nie wskazano w jakiej skali jest on sporządzony, nie zamieszczono także legendy z objaśnieniami użytych oznaczeń, rysunek nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem granic obszarów objętych zmianą planu, nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy. Ponadto rysunek planu miejscowego składa się z 16 nieponumerowanych części, jak również został sporządzony w technice jednobarwnej graficznej mimo, że jest kompletnie nieczytelny. Wreszcie w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały jako działki objęte zmianą wskazano także działki nr [...], [...], [...], które nie zostały wymienione w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w której określono przedmiot zmiany planu.

Sąd w tej sprawie nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Gmina Kalwaria Zebrzydowska studium nie przedłożyła. Z uwagi jednak na tak daleko idące wady, mające oczywiście istotny charakter – ewentualna ocena zgodności ze studium nie ma w tej sprawie znaczenia. Nawet gdyby zaskarżony plan miejscowy był zgodny ze studium, to ww. wady dyskwalifikują go jako prawidłowo podjęty akt prawa miejscowego.

Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, w szczególności brak wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień, nieścisłości w zakresie obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego i objętego zaskarżoną uchwałą, jak również różnic w tym zakresie pomiędzy tekstem samej uchwały a jej częścią graficzną, brak określenia obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, brak ustalenia wskaźnika w zakresie ilości miejsc parkingowych, czy wreszcie obarczony szeregiem wad załącznik graficzny do uchwały - orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).