Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 649/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 84
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi M.S.-H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M.S.-H. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], którą organ stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego własność B.W..

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] września 1979 r. Prezydent Miasta znak: [...] udzielił A.C. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz ogrodzenia na działce nr [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku A.C. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 1995 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudowanym garażem. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek M.S.-H. postępowania stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja o stwierdzeniu nieważności była następnie weryfikowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako GINB, który decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję WINB i odmówił stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. uchylił decyzję GINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 651/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania B.W. GINB utrzymał w mocy decyzję WINB o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W toku powyższych postępowań zostało ujawnione, że A.C. samowolnie dobudował garaż do budynku mieszkalnego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 1979 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M.S.-H. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej jako PINB, o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie dobudowanego garażu do budynku przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, że w toku realizacji budynku inwestor A.C. zwrócił się o zatwierdzenie aneksu do dokumentacji technicznej budynku mieszkalnego. Aneks obejmował zmiany funkcji niektórych pomieszczeń oraz zmianę kształtu dachu, zmiany w wielkości i położeniu okien. Na rysunkach na kopii dokumentacji budowlanej brak jest garażu dobudowanego do północno-wschodniej elewacji budynku. W aktach sprawy brak jest decyzji organu architektoniczno-budowlanego w zakresie akceptacji przedłożonego przez inwestora aneksu.

Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wynika, że do budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego pozwoleniem na budowę został dobudowany garaż nie objęty ww. pozwoleniem. W aktach sprawy brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie dobudowy garażu, a to oznacza, że jego budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Na rysunkach powykonawczych dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie naniesiono kolorem czerwonym dobudowany garaż, na planie zagospodarowania działki istnieje podpisana prze B. i J.S. (ówczesnych właścicieli działki) zgoda na dobudowanie budynku gospodarczego na granicy z ich działką. Garaż jest również widoczny na mapie geodezyjnej powykonawczej. Zapis w dzienniku budowy wskazuje jednoznacznie, że roboty budowlane zostały zakończone dnia [...] grudnia 1994 r.

W postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji ustalił, że obecnie właścicielem posesji położonej na działce nr [...], po śmierci A.C. jest B.W.. W dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono w jej obecności oględziny. Na ich podstawie ustalono, że do budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowany jest wzdłuż elewacji północno-wschodniej garaż. Obiekt jest usytuowany w granicy z działką nr [...], która jest własnością M.S.-H.. Garaż został wybudowany metodą tradycyjną – ściany murowane o grubości 30 cm z dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej pokrytym gontem bitumicznym na deskowaniu. Spadek dachu skierowany jest na sąsiednią działkę nr [...]. Wysokość obiektu w najwyższym punkcie to 4,2 m, a w najniższym punkcie to 2,85 m. Odwodnienie dachu rynną i rurą spustową do kanalizacji deszczowej w ulicy [...].

W toku postępowania M.S.-H. przedłożyła opinię biegłego sądowego z dziedziny szacowania nieruchomości i geodezji inż. S.C. sporządzoną na okoliczność ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] oraz działkami nr [...]. Z opinii tej wynika, że garaż dobudowany do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] – własność B.W. jest usytuowany z przekroczeniem granicy z działką nr [...]. M.S.-H. przedłożyła również opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, sporządzonej w celu analizy możliwości dobudowy do przedmiotowego garażu budynku garażowego położonego na działce o nr ewid. [...]. Wynika z niej, że istniejący garaż posadowiony jest bez odpowiednich fundamentów. Garaż posadowiony jest na murku (cokole ogrodzenia), który jest zagłębiony w gruncie na głębokość 32-36 cm, zaś takie posadowienie ściany podłużnej garażu jest niewystarczające i grozi katastrofą budowlaną, ponadto nie spełnia wymagań, które są określonej w Polskiej Normie PN-B-03020:1981 Grunty budowlane – Posadowienie bezpośrednie budowli – obliczenia statyczne i projektowanie.

W dacie budowy przedmiotowego garażu obowiązywał dla działki o nr ewid. [...] miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony uchwałą nr XXIV.223/92 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 1992 r. Zgodnie z ustaleniami w/w planu działki o numerach ewidencyjnych gruntu [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 139 MN - istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Obecnie dla w/w działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalony uchwałą Rady Miasta Nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r., zgodnie z którym działka o numerze ewidencyjnym gruntu na której położony jest garaż objęty postępowaniem, położona jest na terenie oznaczonym symbolem A1/40 MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 33 pkt 1a w/w planu dla terenów oznaczonych symbolem MN1 ustala się następujące nakazy: procent terenów zabudowanych Pz do 50%, procent terenów biologicznie czynnych Pb od 30%, wskaźnik intensywności zabudowy Iz do 0,60. Natomiast ogólne przepisy planu w § 5 pkt 1 dopuszczają lokalizację budynków w granicach pomiędzy sąsiednimi działkami, z zachowaniem przepisów odrębnych. W myśl § 12 pkt 2b na działkach objętych planem zakazuje się lokalizowania obiektów i urządzeń, których uciążliwość wykracza poza granice działki, co do której jej właściciele i użytkownicy posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ powiatowy wskazał również, iż biorąc pod uwagę powyższe wymagania obowiązującego planu, ustalono na podstawie dokumentów przekroczenie wskaźnika Iz - 0,612 > 0,60. Ponadto z uwagi na przekroczenie granicy z działką o numerze ewidencyjnym gruntu [...] nie spełnione są warunki określone w § 12 pkt 2b obowiązującego planu co oznacza, że uciążliwość obiektu wykracza poza granice działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i wykracza na teren działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Ponadto PINB wskazał, że w okresie wybudowania przedmiotowego garażu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie organu powiatowego samo zaliczenie garażu w § 156 do obiektów o charakterze uciążliwym dla otoczenia powoduje, że jego lokalizacja względem budynków przeznaczonych na pobyt ludzi powinien uwzględniać minimalną odległość 15 m przewidzianą w § 10 ust. 3 w/w rozporządzenia. Natomiast warunek ten w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany zważywszy, że sporny garaż zlokalizowany został w odległości 5 m od budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. [...]. Zdaniem PINB wybudowanie garażu przy takiej lokalizacji powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

W zakończeniu zaskarżonej decyzji PINB wskazał, że biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zachodzą w sprawie przesłanki do wydania nakazu "przymusowej rozbiórki" na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm. - dalej jako: pr. bud. z 1974 r.) z uwagi na okoliczność, iż budowa garażu nastąpiła bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego usytuowanie narusza granice z działką sąsiednią nr [...] i tym samym postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położony jest przedmiotowy garaż, z naruszeniem przepisów § 12 i § 10 i § 156 przytoczonych warunków technicznych co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce, stanowiącej własność M.S.-H..

W wyniku rozpatrzenia odwołania B.W. WINB w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję znak: [...], którą podzielając stanowisko zajęte w sprawie przez organ I instancji utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową PINB z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...]. Organ odwoławczy podzielił zasadność dokonanego przez PINB rozstrzygnięcia omawianej sprawy poprzez wydanie nakazu rozbiórki obiektu garażowego. Niemniej, w ocenie WINB, wskazane w omawianym przypadku naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym stanowiły przesłankę do wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r.), a nie jak przyjął PINB art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r.

Obie w/w decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2017r., II SA/Go 973/17 wydanego w wyniku rozpatrzenia skargi B.W..

W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Sąd wskazał, że trafna była konstatacja organów obu instancji, iż garaż wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej. Organy prawidłowo określiły również relewantny stan prawny stwierdzając, iż w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy pr. bud. z 1974 r., ponieważ budowa została bowiem zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Niemniej w ocenie Sądu skorygowana w uzasadnieniu decyzji WINB podstawa prawna do wydania nakazu rozbiórki spornego garażu, czyli art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r. nie obejmowała przesłanek przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym WSA stwierdził, że działka skarżącej właścicielki garażu znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a plan dopuszczał zlokalizowanie na niej garażu dobudowanego do budynku, natomiast rozstrzygające znaczenie, z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r., miało samo przeznaczenie terenu, zaś za okoliczność mieszczącą się w hipotezie normy zawartej w tym przepisie nie można uznać tego, iż garaż wzniesiono z przekroczeniem linii graniczną pomiędzy działką Skarżącej właścicielki obiektu a działką sąsiednią. WSA stwierdził, że kwestia zwiększenia uciążliwości dla działek sąsiadujących nie zawiera się w przesłance wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r., a winna być rozważana ewentualnie jako zdarzenie mogące stanowić podstawę do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy czyli przepis, który organ odwoławczy wyraźnie odrzucił jako możliwą podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem wydaje się nakaz rozbiórki w razie stwierdzenia przez organ, iż obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym niemniej w ocenie Sądu samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, i to nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. W związku z tym WSA stwierdził, że organy obu instancji stwierdzenia o takim pogorszeniu nie poparły bliższymi ustaleniami i wskazaniem, na czym konkretnie polegało pogorszenie spowodowane umiejscowieniem garażu w linii nieznacznie przekraczającej granicę pomiędzy działkami - przyjęły, iż automatycznie spowodowało to "niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia", jednak domniemanie takie jest nieuprawnione. Ponadto za zasadny WSA ocenił zarzut skarżącej właścicielki garażu, iż organ odwoławczy pominął przy wyjaśnieniu sprawy przedłożoną przez skarżącą właścicielkę obiektu ekspertyzę techniczną. W tym zakresie WSA stwierdził, że choć ekspertyza taka, sporządzona na zlecenie strony, nie ma przymiotu opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., to jednak winna była zostać poddana ocenie organu, jako wyrażająca stanowisko strony co do kwestii w niej poruszonych, a dotyczących aspektów technicznych oraz oddziaływania na otoczenie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego własność B.W..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania oraz podjęte ustalenia. Organ wskazał, że stosownie do treści zapadłego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2017 r., II SA/Go 973/17 poddał ocenie treść ekspertyzy technicznej, przedstawionej przez właścicielkę obiektu (ekspertyza techniczna z czerwca 2017 r.). Zdaniem PINB ekspertyzę wykonano rzetelnie przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, jest ona adekwatna do przedmiotu postępowania i użyteczna pod kątem formułowania wniosków istotnych dla sprawy. W związku z tym PINB stwierdził, że na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz treści ekspertyzy "garaż objęty postępowaniem nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia - znajduje się w dobrym stanie technicznym a jego fundamentowanie jest wystarczające do przeniesienia obciążeń". W ocenie organu I instancji "garaż jest obiektem o nieskomplikowanej konstrukcji i tym samym nie znajduje uzasadnienia obciążanie strony kosztami wykonania orzeczeń technicznych na okoliczność już dokonanych stwierdzeń dotyczących stanu technicznego obiektu". Reasumując PINB stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki garażu oraz nie zachodzą także przesłanki do wydania nakazu dokonania zmian lub przeróbek. Wskazywane przez organ na etapie wydania decyzji rozbiórkowej naruszenia przepisów techniczno-budowlanych "nie kwalifikują garażu jako obiektu stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia jak również rażąco pogarszającego warunki użytkowe dla nieruchomości sąsiedniej. W rezultacie PINB orzekł w sprawie o stwierdzeniu zdatności użytkowania rozpatrywanego garażu i udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie.

Po rozpoznaniu odwołania M.S.-H., WINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem WINB wykonanie robót polegających na dobudowaniu garażu do budynku mieszkalnego na terenie działki o nr ewid. [...] nie dotyczy zakresu robót wymienionych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1979 r., bowiem pozbawione jest cech właściwych dla inwestycji zatwierdzonej w/w decyzją. Z tego względu roboty budowlane należało potraktować jako odrębną inwestycję, nieobjętą udzielonym pozwoleniem na budowę, nie zaś jako roboty zrealizowane z istotnym odstępstwem od pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że czym innym jest realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a czym innym samowolna realizacja zupełnie nowych robót, nieprzewidzianych w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. Istotne odstąpienie nie może oznaczać wykonania całkiem innej inwestycji, pozbawionej cech właściwych dla inwestycji zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę. Natomiast zapis w dzienniku budowy wskazuje jednoznacznie, że roboty budowlane zostały zakończone w dniu [...] grudnia 1994 r., z którego również wynika, że "za zgodą sąsiada wykonano przybudówkę gospodarczą", która obecnie pełni funkcję garażu.

W omawianej sprawie właścicielka obiektu przedstawiła określony dokument w postaci ekspertyzy technicznej, stanowiący w istocie ważny dowód w sprawie, to zdaniem organu odwoławczego przy braku okoliczności negujących wiarygodność przedłożonego dowodów należało go uwzględnić. WINB nie miał wątpliwości, że ekspertyza techniczna stanowi istotny dowód w sprawie, a pominięcie tego dowodu może nastąpić w wyniku obalenia jego mocy dowodowej, poprzez przykładowo przedstawienie ekspertyzy technicznej zawierającej odmienne ustalenia i wnioski na tę samą okoliczność. Natomiast dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jego treści przy rozstrzyganiu danej sprawy.

W związku z zarzutami odwołania odnośnie uciążliwości obiektu na nieruchomość skarżącej spowodowanej jego garażową funkcją WINB wskazał, że takiej okoliczności nie dopatrzył się rozpatrujący sprawę tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., II SA/Go 973/17. Z treści tego orzeczenia jednoznacznie wynika, że Sądowi znana była garażowa funkcja rozpatrywanego obiektu, a o braku niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia przedmiotowego garażu, w kontekście ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, Sąd ocenił również w kontekście ustaleń o jego lokalizacji, a więc umiejscowienia w linii nieznacznie przekraczającej granicę pomiędzy działką właścicielki obiektu a działką skarżącej. W rezultacie formułowanie zarzutów odnośnie uciążliwości obiektu i związanego z tym brakiem podstaw do jego legalizacji organ odwoławczy ocenił jako chybione.

W ocenie WINB, organ I instancji dowiódł, że w odniesieniu do wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w postaci garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] brak jest przesłanek do wydania nakazu jego rozbiórki a także do wydania nakazu wykonania określonych zmian i przeróbek obiektu stosownie do art. 40 pr. bud. z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2018 r., nie narusza prawa, a w konsekwencji wniesione od niej odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła M.S.-H. zaskarżając decyzję WINB z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w całości i wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak prawidłowej analizy całokształtu materiału dowodowego w tym ekspertyzy budowlanej złożonej przez skarżącą, m.in. w oparciu, o którą organy obu instancji wydały pierwotnie decyzję nakazującą rozbiórkę garażu. Zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej m.in. w oparciu, o którą pierwotnie organy obu instancji nakazały rozbiórkę garażu oraz nieomówienie w uzasadnieniu przyczyn z powodu których dotychczasowe ustalenia dotyczące naruszenia prawa budowlanego nie zostały - przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięte pod uwagę - co uniemożliwia realizację zasady zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tych okoliczności.

Skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, który nie posiada fundamentów a posadowiony jest na podmurówce od płotu (głębokość podmurówki wynosi 32 - 36 cm) co nie spełnia wymagań, które są określone w Polskiej Normie PN - B - 03020:1981 Grunty budowlane - Posadowienie bezpośrednie budowli. Następnie zarzuciła naruszenie prawa poprzez zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, który narusza wskaźnik intensywności zabudowy (Iz) oraz którego uciążliwość przekracza granice działki sąsiedniej co jest niezgodne z § 12 ust. 2 b obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zgłosiła naruszenie przepisów poprzez zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, którego lokalizacja względem budynków przeznaczonych na pobyt ludzi nie uwzględnia minimalnej odległości przewidzianej w § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, to jest odległość 15 m.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] października 2018 r. B.W. wniosła o oddalenie skargi. Jako uczestnik postępowania wskazała, że na mocy wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2017 r. organy obu instancji zostały zobowiązane przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań Sadu zawartych w uzasadnieniu wyroku, w tym do odniesienia się do treści ekspertyzy Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa Oddziału nr [...], złożonej przez uczestnika postępowania do akt sprawy. Podkreśliła, że organy administracji publicznej dokonały oceny powołanego materiału dowodowego wskazując, iż dostarczona ekspertyza jest wykonana rzetelnie, przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, adekwatna do przedmiotu postępowania i użyteczna pod kątem formułowania wniosków istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na bazie dokonanych oględzin i ekspertyzy stwierdzono, iż garaż objęty postępowaniem nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz znajduje się w dobrym stanie technicznym a jego fundamentowanie jest wystarczające do przeniesienia obciążeń. Zdaniem uczestniczki postępowania słusznie organy stwierdziły, iż przedstawione przez strony opracowania nie sposób stawiać na jednym poziomie w kontekście użyteczności dla potrzeb prowadzonego postępowania. Dodatkowo wskazała, że załączone przez strony opracowania mają różną moc dowodową ze względu na szczegółowość opracowań i rodzaj zawartych w nich informacji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. pełnomocnik skarżącej adw. T.G. podniósł zarzut naruszenia art. 37 pr. bud. z 1974r., poprzez błędne jego niezastosowanie podkreślając, iż w wyniku zaskarżonej decyzji postawił na działce objętej postępowaniem garaż będący obiektem uciążliwym, wybudowanym z przekroczeniem granicy i w sposób niedopuszczalny pogarszający warunki użytkowania nieruchomości sąsiedniej. Pełnomocnik powołał się również na argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r. (II OSK 2593/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą zdatność do użytku i udzielającą pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącego własność B.W..

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie posiada ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w poprzednio wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2017 r., (II SA/Go 973/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) którym był Sąd związany stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w przytoczonym powyżej wyroku wskazał, że działka skarżącej znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a plan dopuszczał zlokalizowanie na niej garażu dobudowanego do budynku, przy czym rozstrzygające znaczenie, z punktu widzenia art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r., miało samo przeznaczenie terenu. Sąd stwierdził, że art. 37 pr. bud. z 1974 r., inaczej niż w przypadku przepisów Pr. bud. z 1994 r. nie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 pr. bud. z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Takiego obowiązku nie można również domniemywać, ponieważ nie wynika on z relewantnych przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, i to nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Z przepisu tego wynika, że możliwość nałożenia przewidzianego w nim obowiązku administracyjnoprawnego aktualizuje się wyłącznie w przypadkach, gdy stwierdzone zostanie, że popełniona samowola budowlana pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, a owo pogorszenie ma charakter niedopuszczalny. Taki, kwalifikowany, charakter niekorzystnej zmiany warunków użytkowych rozumiany jest jako pogorszenie znaczne, istotne, w stopniu niedającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto Sąd wskazał, że organy powinny wziąć pod uwagę przedłożoną przez B.W. ekspertyzę techniczną. Choć ekspertyza taka, sporządzona na zlecenie strony, nie ma przymiotu opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. winna była zostać poddana ocenie organu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uznały wskazaną powyżej ekspertyzę wykonaną przez Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa za wiarygodny dowód w sprawie. Organy oceniły, że ekspertyza została wykonana w sposób rzetelny przez osoby dysponujące odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i jest ona adekwatna do przedmiotu sprawy. W ekspertyzie dokonano szczegółowych sprawdzeń obejmujących wszystkie elementy konstrukcyjne, łącznie z dokonaniem odkrywek. Organy podały, że z ekspertyzy wynika, iż garaż znajduje się w dobrym stanie technicznym, a jego fundamentowanie jest wystarczające do przeniesienia obciążeń. Organy zasadnie również wskazały, że przedłożona przez skarżącą opinia techniczna dotyczyła innego zagadnienia, tj. możliwości dobudowy do garażu położonego na działce nr [...] budynku garażowego na działce nr [...]. Opracowanie to nie dotyczyło wprost przedmiotowego garażu, opinia została opracowana w celu sprawdzenia możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Organy stwierdziły na podstawie oględzin oraz przedmiotowej opinii, że garaż może być bezpiecznie użytkowany i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Zdaniem Sądu dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena materiału dowodowego w tym przedłożonych ekspertyz nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że usytuowanie spornego budynku powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak już wyżej wskazano WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 21 grudnia 2017 r., II SA/Go 973/17 podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych dotyczących sytuowania obiektów, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, i to nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza sytuację niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w szczególności dla działki sąsiedniej. Do wydania nakazu rozbiórki konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie zrealizowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Nie jest natomiast wystarczające ewentualne stwierdzenie pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tej sytuacji konieczne jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15, CBOSA). W orzecznictwie zasadnie zwraca się uwagę, że okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. z 1974 r., tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia muszą być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy samo wskazanie, że takie niebezpieczeństwo lub pogorszenie wystąpiło, lecz należy je ściśle określić i podać, na czym ono polega i w czym organ upatruje związane z tym zagrożenie. Zagrożenie to musi być realne, a nie tylko teoretyczne (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 stycznia 2018 r., III SA/Rz 1242/17, CBOSA).

Wymaga podkreślenia fakt, że w przedmiotowej sprawie organy takich okoliczności nie ustaliły, a skarżąca nie przedłożyła dowodów mogących skutecznie podważyć stanowisko organów. Prawidłowa jest również ocena organów, że sprawa samowoli budowalnej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 pr. bud. z 1974 r., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1923/10, CBOSA).

Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała ani prawa materialnego ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.