Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 167/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1, art. 174, art. 176, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 258-261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 10, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 82, § 36, § 37, § 38
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 765/12 w sprawie ze skargi J.B. i J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 765/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.B., J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w operacie opisowo – kartograficznym oraz przyznał adwokatowi J.A. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan fatyczny i prawny sprawy.

Starosta Złotowski decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1283 ze zm.) orzekł o odrzuceniu wniesionych przez J.B., J.B. i T.B. zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym w ramach przeprowadzonej modernizacji w obrębie Lipka, gminie Lipka, powiat złotowski, woj. wielkopolskie dotyczących działki 1. Uzasadniając powyższe stanowisko wyjaśniono, że w dniu 16 lipca 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Złotowie wpłynęło pismo J.B., J.B. i T.B. z dnia 10 lipca 2009 r. zatytułowane "Skarga i zażalenie na nieprawidłowe przeprowadzanie prac geodezyjnych przez geodetę Pana M.M. z Wielkopolskiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Poznaniu. Skarga i zażalenie, że Starostwo Powiatowe w Złotowie przyjmuje do realizacji niekompletne prace geodezyjne, na podstawie których urząd dokona zmian w rejestrach gruntu a następnie zostaną użyte przez gminy do naliczania podatku". Przedmiotowe pismo zawierało zarzuty m. in. co do prawidłowości przeprowadzania prac geodezyjnych oraz przyjmowanych przez Starostę Złotowskiego materiałów geodezyjnych i kartograficznych, stanowiących podstawę dokonywania zmian w ewidencji gruntów. Na zarzuty te odpowiedział Wojewoda Wielkopolski pismem z 16 października 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 47/10 uwzględnił wniesioną przez J.B. i J.B. skargę na bezczynność Starosty Złotowskiego, stwierdzając, że treść pisma z dnia 10 lipca 2009 r. wskazuje, że J.B., J.B. i T.B. wnieśli zarzuty do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie Lipka w gminie Lipka. W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. podnieśli między innymi, iż nie zgadzają się z wpisami dotyczącymi powierzchni działek nr 1, 2, 3, 4, 5 oraz podkreślili, że nie jest im znana przyczyna dokonanych zmian w zakresie powierzchni skoro wielkości te odpowiadały wpisom dokonanym w księgach wieczystych. Przedmiotowe pismo z dnia 10 lipca 2009 r. wpłynęło do starostwa w terminie do wniesienia zarzutów, który rozpoczął swój bieg z chwilą ogłoszenia Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego Nr 132, w którym ukazało się pod pozycją 2196 ogłoszenie Starosty Złotowskiego, co do sporządzenia projektu operatu opisowo – kartograficznego, który z dniem 28 kwietnia 2009 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.

Dalej Starosta wskazał, że z danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych wynika, że J.B. przysługuje tytuł prawny do działki nr 5, natomiast J.B. do działki nr 1. Stąd wnoszący zarzuty posiadają interes prawny jedynie do powołanych powyżej działek, a zarzuty dotyczące pozostałych działek nie były rozpoznawane w prowadzonym postępowaniu. Wyjaśnił nadto, że zarzuty, dotyczące działki 5 zostały wniesione przez J.B. w piśmie z dnia 25 lipca 2009 r., a Starosta Złotowski decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odrzucił je w całości, jednak decyzja powyższa została uchylona przez organ odwoławczy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Starosta Złotowski ponownie odrzucił zarzuty wniesione przez J.B. pismem z 25 lipca 2009 r., a decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2011 r. Wobec powyższego niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie działki nr 1, co było zgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartymi w wyroku z dnia 19 października 2011 r. Starosta podkreślił, że działka 1 powstała w wyniku podziału działki nr 6 w roku 1971. Powyższy wniosek skierowany był do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w Złotowie, które przeprowadziło wnioskowany podział (dokumentacja geodezyjna zgromadzona w operacie pomiarowym nr 50). Zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydzielenia działki 1, jej powierzchnię obliczono i wykazano z dokładnością do 1 ara i wyniosła ona 0,16 ha. Taki też zapis został wprowadzony do ewidencji gruntów po dokonanym podziale. Powierzchnia ta została także ujawniona w księdze wieczystej nr 7, w której ujawniona była działka 1. Powyższy zapis w ewidencji gruntów funkcjonował do momentu przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której obliczono i wykazano wyżej opisaną powierzchnię z dokładnością do metra kwadratowego i wyniosła ona 0,1583 ha. Granice działki 1 nie były ustalane w postępowaniu modernizacyjnym. Do ponownego obliczenia powierzchni, w ramach działań modernizacyjnych, wykorzystano dane z operatu pomiarowego związanego z wyżej opisanym podziałem. Analizując powyższy proces obliczania i zapisywania powierzchni działki nr 1 można zauważyć, że powierzchnia tej działki nie zmieniła się, a jedynie została obliczona i wykazana z większą precyzją (zapis powierzchni w hektarach z dokładnością do ara wynoszący 0,16 ha równy jest zapisowi tej samej powierzchni w hektarach z dokładnością do metra kwadratowego, który wyniósł 0,1583 ha. Z matematycznego punktu widzenia zapis powierzchni 0,1583 ha po zaokrągleniu jej do 1 ara wyniesie 0,16 ha. W dalszej części uzasadniania Starosta wyjaśnił, że przepisy Dekretu Rady Państwa z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6 poz. 32) wprowadziły dla obszaru całego państwa jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Minister Rolnictwa, na podstawie przepisów wyżej wymienionego dekretu, wydał w dniu 21 kwietnia 1955 r. instrukcję w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrys z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. Nr 38, poz. 379). Przepisy tej instrukcji stanowiły, że pod pozycją jednostki rejestrowej wykazywane były poszczególne jednostki gruntów i ich powierzchnie. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 powierzchnie użytków, dla gruntów gromady, wpisywano do rejestru w hektarach i arach z dokładnością do 1 ara (0,01 ha). Powyższa instrukcja uchylona została zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntowych określały przepisy zawarte w załączniku. W § 11 ust. 2 pkt 2 wymienionego powyżej załącznika wskazano, że ogólny obszar działki, na terenach gromad należało podawać z dokładnością zapisu do 100 m² (0,01 ha). Przepis § 11 ust. 3 i ust. 5 ww. załącznika do rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej dopuszczał możliwość wykazywania dla terenów gromad, w operatach ewidencji gruntów, powierzchni w metrach kwadratowych, jednak tylko w przypadkach gdy względy natury gospodarczej lub technicznej za tym przemawiały, oraz dla działek, będących przedmiotem odrębnego władania, mniejszych od 100 m² (0,01 ha). Przepisy § 11 ust. 2 pkt 2 i § 11 ust. 3 i ust. 5 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.), dotyczące dokładności zapisu powierzchni działek, obowiązywały także w 1971 r. gdy dokonano podziału działki 6 wydzielając m. in. działkę 1. Dopiero wejście w życie rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.) spowodowało zmianę przepisów dotyczących precyzji zapisu powierzchni działek w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 4 ust. 8 ww. rozporządzenia pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do jednego metra kwadratowego. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 61 i 62 określa zasady obliczania i wykazywania powierzchni w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wskazując, że pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001. Równocześnie Starosta zwrócił uwagę, że zgodnie z § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Ponieważ Starosta Złotowski przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu Lipka w gminie Lipka, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, konieczne było wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J., J. i T.B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono brak jasnego określenia w jaki sposób, kiedy, na czyj wniosek oraz na podstawie jakich czynności i dokumentów własnościowych działka nr 8 uległa podziałowi na działkę nr 3 o pow. 200 m² dla Gminy Lipka i działkę nr 6 o powierzchni 0,35 ha dla J.B.. Zdaniem skarżących to z nieprawidłowości podziału działki nr 8 wziął swój początek spór o brak właściwego metrażu działki nr 5 i pozostałych działek.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika J.B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji opisał przebieg postępowania oraz przedstawił tryb prowadzenia postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, przytaczając treść przepisów art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, iż z dokumentacji pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Złotowie wynika, że Starosta Złotowski przeprowadził postępowanie modernizacyjne dla obrębu ewidencyjnego Lipka w trybie art. 24a powołanej ustawy, z poszanowaniem wymogów określonych tym przepisem. Organ podał, iż postępowanie przeprowadzono w oparciu o projekt modernizacji zatwierdzony w dniu 26 czerwca 2008 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, a informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację była wywieszona w siedzibie Starostwa Powiatowego w Złotowie w okresie od dnia 24 listopada 2008 r. do dnia 6 marca 2009 r. oraz w siedzibie Urzędu Gminy Lipka w okresie od dnia 28 listopada 2008 r. do dnia 6 marca 2009 r. W dniach od 6 do 27 kwietnia 2009 r. w siedzibie Starostwa wyłożony został do wglądu zainteresowanych projekt operatu opisowo-kartograficznego. Informacja o terminie i miejscu wyłożenia została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń w siedzibach Starostwa oraz Urzędu Gminy Lipka w terminie od 20 marca do 27 kwietnia 2009 r. oraz poprzez ogłoszenie jej w prasie o zasięgu krajowym. Po upływie terminu określonego w art. 24a ust. 4 i ust. 9 ustawy operat opisowo-kartograficzny stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja ta została zamieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 6 lipca 2009 r. Nr 132 poz. 2196. Wskazano następnie, że pismo J.B., J.B. oraz T.B. z dnia 10 lipca 2009 r. wniesione zostało w terminie 30 dni od dnia tego ogłoszenia. Organ wyjaśnił, że do momentu zastąpienia rejestru gruntów prowadzonych na papierze w technice ręcznej obowiązywał zapis powierzchni działek z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, czyli do 1 ara. Uruchomienie systemu informatycznego umożliwiającego prowadzenie ewidencji obejmującej pełen zakres danych ewidencyjnych wprowadziło zapis powierzchni działek z dokładnością czterech miejsc po przecinku – puste miejsca system informatyczny uzupełnił zerami. W dalszej kolejności organ wyjaśnił kwestie związane z dokładnością zapisu powierzchni działek w ewidencji gruntów i budynków. Dekretem Rady Państwa z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków wprowadzona została jednolita ewidencja gruntów i budynków na terenie państwa polskiego. Na podstawie przepisów dekretu wydana została instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrys z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 ww. instrukcji powierzchnie użytków wpisywano do rejestru dla gruntów gromady w hektarach i arach z dokładnością do 1 ara (0,01 ha). Instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. została uchylona zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Zgodnie z § 1 ww. zarządzenia zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntowych określały przepisy zawarte w załączniku. W myśl tego załącznika ogólny obszar działki, na terenach gromad, należało podać z dokładnością zapisu do 100 m² (0,01 ha). Przepis § 11 ust. 3 pkt 5 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. dopuszczał możliwość wykazywania dla terenów gromad, w operatach ewidencji gruntów, powierzchni w metrach kwadratowych, jednak tylko w przypadkach, gdy względy natury gospodarczej lub technicznej za tym przemawiały oraz dla działek, będących przedmiotem odrębnego władania, mniejszych od 100 m² (1 ar). Powyższe przepisy, dotyczące dokładności zapisu powierzchni działek na terenach wiejskich, obowiązywały do wejścia w życie rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 4 ust. 8 ww. rozporządzenia pole powierzchni działki określa się w hektarach i wykazuje z dokładnością zapisu do 1 m². W myśl § 62 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że zgodnie z § 83 ww. rozporządzenia do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że działka nr 1 o powierzchni 0,16 ha powstała w 1971 r. w wyniku podziału działki 6. Powierzchnia działki nr 1 została określona z dokładnością do 0,01 ha czyli do 1 ara (100 m2), zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r., które obowiązywało w 1971 r. Taki zapis powierzchni dla przedmiotowej działki był ujawniony w rejestrze gruntów do czasu przeprowadzenia modernizacji ewidencji. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 1997 r. organ wyjaśnił, iż jeżeli niezgodność powierzchni nieruchomości podanej w księdze wieczystej z danymi z ewidencji gruntów wynika nie ze zmiany granic nieruchomości, lecz z nowych, dokładniejszych jej pomiarów, wystarczającą podstawą sprostowania oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów. Kończąc organ odwoławczy stwierdził, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ I instancji zasadnie odrzucił zarzuty J.B., J.B. oraz T.B.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.B., J.B. oraz T.B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 17 kwietnia 2013 r. działający z urzędu pełnomocnik skarżących J.B. i J.B. zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 7 i ar. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji oraz organ II instancji przebiegu granic na gruncie należącym do skarżących, dokonanie modernizacji na podstawie danych, które nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym,

- naruszenie art. 8, art. 10 i art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących przez organ dokonujący modernizacji gruntów o dokonywanych czynnościach w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonywanej w gminie Lipka oraz niezawiadomienie skarżących o przeprowadzonych w omawianym postępowaniu dowodach, co skutkowało dokonaniem zmiany powierzchni działek należących do skarżących w oparciu o dane nie odpowiadające obowiązującym standardom technicznym oraz bez dokonania pomiarów geodezyjnych gruntu w obecności właścicieli gruntu,

- naruszenie § 37 i § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w poprzez dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków stosunku do działek należących do skarżących bez dokonania, w obecności skarżących, terenowych pomiarów geodezyjnych ustalających przebieg granic na gruncie, mimo, że dotychczasowe dane nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 2 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 765/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę T.B. z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego.

Na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Uczestnik postępowania T.B. podniósł, iż zapoznał się z dokumentami modernizacji w Starostwie Złotowskim, a w dokumentach tych nie ma żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie pomiarów. Nadto zarzucił, że modernizacja została dokonana z naruszeniem § 43 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym dopiero decyzja w sprawie zatwierdzenia operatu kartograficznego stanowi dla Starosty podstawę do przyjęcia operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał nadto, że przez spokojny protokół uzgodnień o jakim skarżący pisali w skardze rozumie sytuację, w której na gruncie stawia się geodeta, okazuje dokumenty upoważniające go do prac, a następnie przeprowadza pomiary w obecności właścicieli i bez konfliktu z nimi, przy czym właściciele są zgodni co do przebiegu granicy. Wynik tych prac geodeta winien przedstawić właścicielom tego samego dnia celem uzyskania potwierdzenia, iż otrzymali kopię protokołu. Powyższe wymogi wynikają w ocenie uczestnika z przepisów geodezyjnych, w szczególności z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. oddalił skargę, bowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a przedmiotem rozstrzygnięcia było rozpoznanie zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Słupca odnośnie działki nr 1 położonej w obrębie Lipka, gminy Lipka, sporządzonego w następstwie przeprowadzonej przez Starostę Złotowskiego modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Sąd zauważył, iż choć inicjujące postępowanie pismo J.B., J.B. i T.B. z dnia 10 lipca 2009 r. zawierało zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w następstwie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek nr 1, 2, 3, 4, 5, to przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie było wyłącznie rozpoznanie zarzutów do tegoż operatu odnośnie działki nr 1, co wynika wprost zarówno z sentencji, jak też z uzasadnienia decyzji Starosty Złotowskiego, gdzie wskazano cyt. "Starosta Złotowski nie ma podstaw aby takie zarzuty rozpoznawać odnośnie działek nr 3, 4, 2, 9 i 10" oraz, iż "zarzuty dotyczące działki nr 5 zostały rozpoznane w odrębnym postępowaniu". Analogiczne wnioski wysnuć można z uzasadnienia decyzji organu II Instancji. W ocenie Sądu okoliczność, iż stanowisko organu I instancji odnośnie zarzutów do operatu dotyczących działek nr 3, 4, 2, 9 i 10 i 5 nie znalazło procesowego wyrazu w treści sentencji orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie tych zarzutów, względnie umarzającego postępowanie może prowadzić do stwierdzenia, iż w tym zakresie organ ten pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności w rozpoznaniu pisma J.B., T.B. i J.B. z dnia 10 lipca 2009 r., to jednak w świetle regulacji prawnych stanowiących, iż sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy nie uprawnia ona sądu orzekającego w niniejszej sprawie – prowadzonej nie ze skargi na bezczynność Starosty Złotowskiego, lecz ze skargi na decyzję o określonej treści, do wypowiadania się odnośnie zarzutów do operatu dotyczących tych działek, albowiem granice sprawy zakreśla w tym zakresie treść władczego rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, które to rozstrzygnięcie ograniczone zostało jedynie do rozpoznania zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Lipka odnośnie działki nr 1. Powyższe przesądzało o konieczności oddalenia skargi J.B., albowiem jak wynika z akt sprawy jedynym właścicielem działki nr 1 jest J.B., która co za tym idzie jako jedyna posiada interes prawny w sprawie zakończonej decyzją o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, a dotyczących tej działki. Zgodnie zaś z art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Z akt sprawy nie wynika przy tym jakiego interesu prawnego J.B. (a także T.B.) miałyby dotyczyć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki 1. Sąd wskazał, iż pomimo braku po stronie J.B. obiektywnego interesu prawnego w udziale w postępowaniu administracyjnym dotyczącym danych działki 1 zawartych w ewidencji gruntów i budynków jego skarga nie podlegała odrzuceniu, bowiem jego interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, o jakim mowa w art. 51 § 1 p.p.s.a. wynikał z faktu, iż był on uznawany przez organy za stronę postępowania, co skutkowało doręczaniem mu decyzji organów obu instancji, wraz z odpowiednimi pouczeniami o przysługujących środkach zaskarżenia, co uzasadniało przyjęcie jego skargi do rozpoznania przez Sąd. Sąd wyjaśnił, że osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Sąd wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu rozpoznał, jak wynika z rubrum jego decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., jedynie odwołanie pełnomocnika J.B., co sprawia, iż jego decyzja nie jest obarczona wadą polegającą na rozpoznaniu środka odwoławczego pochodzącego od osoby nie będącej stroną w sprawie. Otwartą pozostaje natomiast kwestia rozpoznania odwołań J.B. i T.B., którzy w odwołaniu z dnia 14 kwietnia 2012 r. również wskazani zostali jako odwołujący się i którzy pod tymże odwołaniem złożyli podpisy, które to zagadnienie z powodu wskazanego powyżej związania sądu granicami sprawy również nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Sąd stwierdził, iż wskazane okoliczności związane z zakresem rozstrzygnięcia zaskarżonych do sądu w ramach niniejszego postępowania decyzji skutkują również koniecznością stwierdzenia, iż nie mogły stanowić przedmiotu rozpoznawania w niniejszej sprawie te wszystkie zarzuty skarżącej, jej pełnomocnika i uczestników postępowania, które dotyczyły zawartych w ewidencji gruntów i budynków danych działek innych niż działka nr 1. Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określającym tryb modernizacji ewidencji gruntów i budynków starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1), starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2), informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3), projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5), każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6), upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7), po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8), a każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9), zaś uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Realizując powyższe upoważnienie Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W § 55 tegoż rozporządzenia wskazano, iż modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2) i poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Zgodnie z § 56 tego samego aktu prawnego działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 (pkt 1) lub kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82 (pkt 2), przy czym w myśl § 58 do działań modernizacyjnych mających na celu wyłącznie unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji i poprawę systemu organizacji jej prowadzenia nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w § 56, oraz przepisy § 8. Wykonuje je starosta w uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sposób zapewniający nieprzerwane funkcjonowanie ewidencji. Zgodnie wreszcie z § 82 przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (ust. 1), zaś ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych, na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich, 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich. W świetle przywołanych powyżej przepisów Sąd uznał za oczywiście bezzasadne, te zarzuty skarżącej i jej pełnomocnika które sprowadzają się do zarzucenia naruszeń przepisów k.p.a. na etapie postępowania modernizacyjnego poprzedzającego ogłoszenie przez starostę w dzienniku urzędowym województwa informacji o tym, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w ramach modernizacji ewidencji staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Sąd wskazał, iż przepisy art. 24a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące przeprowadzanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują nie zawierając odesłań do przepisów k.p.a. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym zarzutów do tych danych wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, która to orzeczenie jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym. W szczególności brak jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu, albowiem ustawodawca wprost przewidział w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, względnie wyłożenia do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego, a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń. W postępowaniu modernizacyjnym nie znajdzie także zastosowania powoływany przez uczestnika postępowania T.B. przepis § 43 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem jak wynika z jego usytuowania w rozdziale 2 rozporządzenia zatytułowanym "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków" dotyczy on wyłącznie etapu zakładania ewidencji gruntów i budynków, a nadto jako przepis rangi podstawowej nie może modyfikować norm wyższego rzędu, czyli w niniejszej sprawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidującego zatwierdzania w drodze decyzji operatu opisowo-kartograficznego sporządzanego przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Z tej samej przyczyny za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 37 i 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem również te przepisy odnoszą się do zakładania ewidencji gruntów i budynków, a nie jej modernizowania.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organu prowadzonym po zgłoszeniu zarzutów działań ograniczających prawo strony do aktywnego udziału w postępowania, jak też innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Jakichkolwiek naruszeń prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy nie sposób również przypisać Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia przez organ okoliczności wyodrębnienia i komunalizacji działki nr 1 Sąd wskazał, iż opierają się one na niezrozumieniu przez skarżącą istoty postępowania modernizacyjnego, które służyć ma wyłącznie celom określonym w § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a nie rozstrzyganiu co do własności gruntu, w tym sporów granicznych, a do tego sprowadzają się żądania skarżącej i pozostałych uczestników postępowania w zakresie wyjaśniania w tym postępowaniu podstaw prawnych wyodrębnienia w roku 1971 z działki nr 8 działki nr 3, a następnie skomunalizowania jej. W ocenie Sądu bezzasadne są również te zarzuty skargi, które sprowadzają się do zakwestionowania braku przeprowadzenia w postępowaniu modernizacyjnym czynności związanych z ustaleniem granic działek na gruncie oraz ponownych pomiarów granic działek w terenie. Bezspornym w sprawie pozostaje, iż postępowaniu modernizacyjnym jakiekolwiek czynności na gruncie dotyczące działek skarżących nie były przez upoważnionego geodetę przeprowadzane, co wynika zarówno z treści skargi, uzasadnienia decyzji organów obu instancji, jak i przede wszystkim operatu technicznego sporządzonego w ramach modernizacji, gdzie na stronie 4 wskazano, iż w toku prac modernizacyjnych pomiarem uzupełniających objęto wyłącznie brakujące budynki, przybudówki, wiaty oraz budynki w przypadku, których brak jest danych w ośrodku dokumentacji pozwalających uzyskać współrzędne na drodze analitycznej oraz pomierzono zmienione granice użytków. Z przywołanego powyżej zapisu w operacie wynika zatem, iż jakiekolwiek pomiary granic poszczególnych działek nie były przez geodetę przeprowadzane. Sąd zaznaczył, iż przedmiotowy operat złożony został w Starostwie Powiatowym w Złotowie z dnia 25 czerwca 2009 r., zaś prace w nim wskazane rozpoczęto 20 listopada 2008 r., a zakończono 27 kwietnia 2009 r. Powyższe oznacza, iż jakiegokolwiek związku z przedmiotową modernizacją nie miały kwestionowane przez skarżących i uczestnika postępowania w piśmie z dnia 10 lipca 2009 r. prace geodezyjne przeprowadzone przez geodetę M.M. w ramach innego, odrębnego postępowania, to jest postępowania w sprawie wznowienia znaków granicznych, w ramach którego w dniu 17 grudnia 2008 r. przeprowadzone były czynności na gruncie, w tym na działkach skarżących. Jak wynika bowiem z pisma Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 października 2009 r. praca geodezyjna polegająca na wznowieniu znaków granicznych dotyczyła granic pomiędzy nieruchomością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich, a szeregiem działek należących do osób fizycznych i prawnych, w tym między innymi działkami nr 1, 2, 3, 4 i 5 i była zlecona nie przez Starostę Złotowskiego, lecz przez Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich. Jednocześnie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż prace modernizacyjne odnośnie działki nr 1 sprowadzały się wyłącznie do ponownego obliczenia powierzchni tej działki w oparciu o dane operatu pomiarowego sporządzonego w związku z podziałem działki nr 8 dokonanym w roku 1971. Sąd stwierdził, iż zarówno skarżąca, jak i żaden z uczestników postępowania nie przedstawili jakichkolwiek argumentów pozwalających na zakwestionowanie prawidłowości obliczeń dokonanych przez uprawnionego geodetę w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Okoliczności pozwalających na zakwestionowanie poprawności powyższych obliczeń nie dostrzegł także badający sprawę Sąd. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej Sąd wskazał, iż wbrew twierdzeniom w nim zawartych z akt sprawy nie wynika, by dane dotyczące przebiegu granic działek nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym. Również sam pełnomocnik skarżącej nie wskazuje w oparciu o co czyni takowe ustalenia, w tym w szczególności, w oparciu o jakie dowody przyjmuje, iż operat pomiarowy sporządzony w roku 1971 dla celów rozgraniczenia i podziału ówczesnej działki nr 8 nie pozwala na dokonanie obliczenia powierzchni poszczególnych działek z dokładnością do 0,0001 ha (1 m²). Okoliczności te zostały natomiast przekonująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, z którego wynika, iż w oparciu o dane z operatu pomiarowego sporządzonego w roku 1971 dokonano wpisania do rejestru gruntów prowadzonego jak ujął to organ w formie zapisów na papierze w technice ręcznej, powierzchni poszczególnych działek z dokładnością do 0,01 ha, co odnośnie działki nr 1 oznaczało wielkość 0,16 ha, następnie po uruchomieniu systemu informatycznego umożliwiającego prowadzenie ewidencji z dokładnością do 0,0001 ha, system informatyczne puste miejsca zastąpił zerami, co dało liczbę 0,1600 ha, po czym w ramach modernizacji dokonano ponownego obliczenia powierzchni działki z dokładnością do 0,001 ha, co odnośnie działki nr 1 pozwoliło na ustalenie wielkości jej powierzchnia jako 0,1583 ha, przy czym obliczeń zarówno w roku 1971 jak i w toku modernizacji dokonywano w oparciu o te same dane wyjściowe wynikające z protokołu rozgraniczenia i podziału działki nr 8. Sąd stwierdził, że zarówno zarzuty skarżącej, jak i jej pełnomocnika wynikają w tym zakresie z niezrozumienia faktu, iż w oparciu o te same dane wyjściowe pochodzące z roku 1971, a określające granice działki można było dokonać obliczeń jej powierzchni o rożnym stopniu precyzyjności wyrażającym się w zaokrągleniu otrzymywanych wyników do 2 bądź 4 miejsc po przecinku, przy czym każdorazowo ustalało się tę samą powierzchnię, tej samej działki. Jako przykład Sąd podał, iż w przypadku działki o kształcie kwadratu o długości boku wynoszącej 76 m, jej powierzchnia w hektarach zapisana z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku określona byłaby liczbą 0,58 ha, zaś z dokładnością do 4 miejsc po przecinku liczbą 0,5776 ha. Oczywistym jest przy tym, że rzeczywista powierzchnia takiej działki byłaby cały czas taka sama, a rzekoma różnica wynosząca 14 m², stanowiłaby tylko następstwo przyjętej metody zaokrąglania wyników, a nie rzeczywistej zmiany wielkości działki. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, iż o ile dysponuje się danymi co do kształtu działki i jej wymiarów, to dla dokonania obliczeń z większym lub mniejszym stopniem dokładności nie jest koniecznym – co zdają się sugerować skarżąca i jej pełnomocnik – dokonywanie ponownych jej pomiarów. Z żadnego z pism procesowych skarżącej, jej pełnomocnika, bądź uczestników postępowania nie wynika przy tym by posiadali oni jakiekolwiek argumenty pozwalające na zakwestionowanie przebiegu granic działki nr 1 określonych w operacie z 1971 r., względnie by w oparciu o ten operat i zawarte w nim wskazania punktów granicznych i danych dotyczących długości poszczególnych odcinków granicy działki nr 1 nie sposób było dokonać obliczenia powierzchni tej działki. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i z tych względów, na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.B. i J.B. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- poprzez niezastosowanie w sprawie niniejszej § 37 i § 38 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a tym samym uznanie, że organ administracji mógł dokonać zmian w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki należącej do skarżących bez dokonania, w obecności skarżących, terenowych pomiarów geodezyjnych ustalających przebieg granic na gruncie, mimo, że dotychczasowe dane nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że organy I i II instancji w postępowaniu administracyjnym niedostatecznie wyjaśniły przebieg granic na gruncie należącym do skarżących i dokonały modernizacji ewidencji na podstawie dokumentów, które nie odpowiadały obowiązującym standardom technicznym i nie zawierały danych pozwalających na ustalenie powierzchni nieruchomości należącej do skarżących;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 10 i art. 79 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że skarżący nie zostali przez organ dokonujący modernizacji ewidencji gruntów zawiadomieni o dokonywanych czynnościach w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonywanej w gminie Lipka oraz nie mieli możliwości ustosunkowania się do przeprowadzanych w omawianym postępowaniu dowodów, co skutkowało dokonaniem zmiany powierzchni działki należącej do skarżących w oparciu o dane nie odpowiadające obowiązującym standardom technicznym oraz bez dokonania pomiarów geodezyjnych gruntu w obecności właścicieli gruntu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach należało stwierdzić że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Mając to na uwadze w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po ustaleniu, że właściwie ustalona została podstawa faktyczna orzeczenia można przejść do oceny prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych względnie ich wykładni.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, co do tego, że Sąd wojewódzki w okolicznościach niniejszej sprawy powinien był zastosować środek określony w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Do zastosowania tego najdalej idącego środka, to jest stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zobligowany jest w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby zaskarżona decyzja dotknięta była którąkolwiek z wad wymienionych w tym przepisie. W szczególności, niezależnie od tego, że nie można skutecznie zarzucić organom ewidencyjnym, że przeprowadziły postępowanie w sprawie modernizacji gruntów i budynków z pominięciem udziału skarżących, wskazać należy, że uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o przeprowadzanych czynnościach nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej w szczególnych okolicznościach jej uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niesłusznie również autor skargi kasacyjnej podnosi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. czego, w jego ocenie niezasadnie, nie wziął pod uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku. Z akt sprawy wynika, że strony były informowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz miejscu, w którym dokumentacja jest dostępna do wglądu (pismo z dnia 28 maja 2012 r.). Skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji z prawa tego nie skorzystali. Nie można także skutecznie zarzucić organowi naruszenia ww. przepisu w postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji. Art. 24a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne określa sposób informowania stron o rozpoczęciu prac geodezyjnych w postępowaniu związanym z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Przepisy te nie przewidują wysyłania odrębnych zawiadomień do właścicieli nieruchomości objętych taką modernizacją. Procedura przewidziana w przepisach jak wyżej została zachowana. Natomiast na nieruchomości skarżących nie były przeprowadzane żadne czynności pomiarowe ani oględziny co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. (jedynie na marginesie zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej, której zarzut ten dotyczy, natomiast art. 10 Kodeksu składa się z dwóch paragrafów).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przez skarżących sposobu przeprowadzania modernizacji w szczególności niedokonania w obecności skarżących terenowych pomiarów geodezyjnych wg obecnie obowiązujących standardów technicznych. Zarzuty te nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią § 82 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obwiązującym w dacie wydawania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia) przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (ust. 1); ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli:

1) brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych,

2) na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż:

a) 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich,

b) 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich (ust.2).

W przypadku gdy dane ewidencyjne, określające położenie punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych, przyjęte w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej (ust.4).

Modernizacja ewidencji w niniejszej sprawie przeprowadzana była dla całego obrębu Lipka, a z akt sprawy wynika, że modernizacja ta przeprowadzana była kompleksowo. W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej twierdząc, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do dokonywania odrębnych terenowych pomiarów geodezyjnych m.in. na nieruchomości skarżących. Należy przy tym zauważyć, że skarga kasacyjna nie zarzuca, że punkty geodezyjne wyznaczone przy zakładaniu ewidencji, zwłaszcza przy podziale działki skarżących w 1971 r., były wyznaczone nieprawidłowo. Natomiast to w oparciu o tak wyznaczone punkty została obecnie obliczona powierzchnia działki, którą skarżący kwestionują. Przyczyna, dla której powstała różnica w powierzchni na niekorzyść skarżących (subiektywne stwierdzenie, że powierzchnia działki uległa zmniejszeniu) została w sposób obrazowy wyjaśniona przez Sąd wojewódzki jak i organy administracji, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni argumentacje tę podziela.

Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej § 37 i 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie znalazłyby zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie w sytuacji braku dokumentacji wymienionej w § 36. Ten ostatni przepis wskazuje natomiast, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w tym przepisie w tym m.in. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Skoro w niniejszej sprawie istniała ewidencja, która ustalała przebieg granic na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów to brak było podstaw do dokonywania terenowych pomiarów geodezyjnych. Jeśli skarżący kwestionowaliby przebieg granic, to winni w tym zakresie przeprowadzić odrębne postępowania np. o rozgraniczenie, którego wynik, jeśli potwierdziłby zarzuty co do nieprawidłowości wpisów w ewidencji w tym zakresie stanowiłby podstawę do dokonania zmian w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1333/08, dostępny na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl )