Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1026/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Galewicach z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr XXXVIII/222/18 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 9 sierpnia 2018 r. Rada Gminy w Galewicach podjęła uchwałę Nr XXXVIII/222/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.).

W § 1 pkt 1 uchwały, rada gminy ustalając zasady usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie zezwoliła na sprzedaż napojów alkoholowych w punktach usytuowanych w odległości mniejszej niż 40 metrów od takich obiektów jak:

1) szkoły i przedszkola,

2) placówki oświatowo – wychowawcze,

3) kościoły i cmentarze,

4) zakłady opieki zdrowotnej.

Zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały, pomiar odległości o której mowa w pkt 1 dokonuje się od wejścia głównego na teren chroniony wymieniony w pkt 1 do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych mierzony najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych.

W myśl § 1 pkt 3 uchwały, punktem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa mogą być tzw. "ogródki piwne" usytuowane na terenie bezpośrednio przylegającym do punktu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży po uzyskaniu zgody właściciela gruntu zajętego na ten cel.

Stosownie zaś z § 1 pkt 4 uchwały, usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w tzw. "ogródkach piwnych" nie może kolidować z ciągami wyznaczonymi dla pieszego ruchu mieszkańców.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2018 r., pod poz. 4337 i weszła w życie w dniu 14 września 2018 r.

W dniu 8 listopada 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Galewicach Nr XXXVIII/222/2018 z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj.

- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazując, że określona w § 1 ust. 1 uchwały odległość usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jako "nie mniejsza niż 40 m" od obiektów chronionych, jak i określony w § 1 pkt 2 uchwały sposób mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi, pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami wskazanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu;

- art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez zawarcie w § 1 pkt 3 uchwały regulacji warunkującej prowadzenie "ogródków piwnych" od uzyskania zgody właściciela gruntu zajętego na ten cel i wprowadzenie w § 1 pkt 4 uchwały uregulowania, że usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w tzw. "ogródkach piwnych" nie może kolidować z ciągami wyznaczonymi dla pieszego ruchu mieszkańców, co przekracza upoważnienie ustawowe wynikające z cyt. przepisu ustawy.

W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Prokuratury Rejonowej w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów cyt. powyżej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 40 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi jest bardzo bliska i nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, a ochrona jaka miałby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol jest tylko pozorna. Możliwość sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w niedalekim sąsiedztwie szkół, przedszkoli, placówek oświatowo –wychowawczych, kościołów, cmentarzy i zakładów opieki zdrowotnej nie pozwala na realizację celów ustawy.

Przyjęty natomiast w zaskarżonej uchwale sposób pomiaru odległości pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi prowadzi, zdaniem strony skarżącej od obejścia unormowań dotyczących minimalnej odległości od tych miejsc od miejsc i obiektów chronionych. Prowadzenie bowiem "ogródka piwnego" poza punktem sprzedaży może doprowadzić do sytuacji, że sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych będzie możliwa w "ogródku piwnym" położonym w odległości mniejszej nie 40 m od miejsca lub obiektu chronionego.

Ponadto Prokurator zaznaczył, że żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowi podstawy do uzależnienia lokalizacji miejsca sprzedaży napojów alkoholowych od zgody innego podmiotu. Warunki sprzedaży napojów alkoholowych należą do materii ustawowej, a wszelkie regulacje podjęte przez radę gminy w powyższym zakresie wkraczają w delegację ustawową. Brak jest również w przepisach cyt. ustawy podstaw do zawarcia w uchwale regulacji przyjętej w § 1 pkt 4 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Galewicach wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada Gminy w Galewicach podniosła, że nieuprawniony jest zarzut zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, poprzez określenie odległości, tj. nie mniejszej niż 40 m miejsc i obiektów chronionych od punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Rady uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem, a jej postanowienia są wyrazem realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji we wszystkich sołectwach i uwzględnieniu opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z poszanowaniem uzasadnionych interesów całej społeczności gminnej.

Ustalając odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych Rada uwzględniła dotychczasowe ich usytuowanie, a także fakt dokonywania przez podmioty gospodarcze sprzedaży alkoholu zgodnie z celami i przepisami powołanej wyżej ustawy. Rada gminy corocznie analizuje funkcjonowanie punktów sprzedaży alkoholu i sposób ich prowadzenia i każdorazowo zezwolenie na ich sprzedaż jest konsultowane z Gminną Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. W żadnym z punktów sprzedaży położonych niedalekiej odległości od miejsc chronionych nie odnotowano sprzedaży alkoholu nieletnim, czy spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży, nie odnotowano też żadnej skargi na sposób funkcjonowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Znacznie zmniejszona została także ilość punktów sprzedaży z 20 w roku 2015 do 12 w chwili obecnej.

Zmiana odległości określonej w uchwale pozbawi prawa sprzedaży alkoholu część przedsiębiorców, ograniczy ich przychody i doprowadzi w efekcie do zamknięcia i tak nielicznych placówek handlowych na wsi, wywołując rozgoryczenie i pretensje do samorządu gminnego, a przede wszystkim uruchomi szarą strefę, z którą w przeszłości tak rozległa jednostka jaką jest Gmina Galewice miała poważne problemy. Uchylenie uchwały spowoduje także szereg problemów związanych z koniecznością cofnięcia pozwoleń wydanych już na okres kilku lat.

Rada Gminy za zasadny uznała zarzut dotyczący konieczności uzyskania zgody właściciela gruntu zajętego na ogródek piwny i zadeklarowała zmianę powyższego zapisu na jednej z najbliższych sesji po przeprowadzeniu konsultacji sołeckich pomimo, że w roku 2019 na terenie gminy nie funkcjonowały "ogródki piwne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Galewicach Nr XXXVIII/222/2018 z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która podjęta została na podstawie art. 12 ust. 3 i 5 cyt. powyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy i odwołując się do treści art. 12 ust. 3 cyt. ustawy wskazać należy, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP).

Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 546/16, Lex nr 2151065). Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 3 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1186/19 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 421/19, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1186/19 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Załączone dopiero na etapie odpowiedzi na skargę dowody w postaci zaświadczenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia 3 grudnia 2019 r. o zadaniach realizowanych w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych na rok 2019 przyjętego uchwałą Rady Gminy Galewice z dnia 28 grudnia 2018 r., Nr III/17/18, jak i zaświadczenie Wójta Gminy Galewice z dnia 4 grudnia 2019 r. o liczbie funkcjonujących na terenie Gminy Galewice punktów sprzedaży napojów alkoholowych i liczbie wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie stanowią uzasadnienia dla stanowiska zaprezentowanego w § 1 uchwały. W żaden sposób nie odnoszą się bowiem do ustalonej odległości miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Rada gminy wskazała, że w żadnym z punktów sprzedaży położonych niedalekiej odległości od miejsc chronionych nie odnotowano sprzedaży alkoholu nieletnim, czy spożywania alkoholu w miejscu sprzedaży, nie odnotowano też żadnej skargi na sposób funkcjonowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Znacznie zmniejszona została także ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych z 20 w roku 2015 do 12 w chwili obecnej. W ocenie rady gminy zmiana odległości określonej w uchwale pozbawi prawa sprzedaży alkoholu część przedsiębiorców, ograniczy ich przychody i w efekcie doprowadzi do zamknięcia i tak nielicznych placówek handlowych na wsi, ale przede wszystkim uruchomi szarą strefę, z którą w przeszłości tak rozległa jednostka jaką jest Gmina Galewice miała poważne problemy. Uchylenie uchwały spowoduje także szereg problemów związanych z koniecznością cofnięcia pozwoleń wydanych już na okres kilku lat. Argumentacja powyższa prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała dopasowała zasady usytuowania na terenie Gminy Galewice miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do istniejących już miejsc bowiem w innym przypadku zmiana odległości określonej w uchwale pozbawi prawa sprzedaży alkoholu część przedsiębiorców, ograniczy ich przychody i w efekcie doprowadzi do zamknięcia i tak nielicznych placówek handlowych na wsi.

Sąd nie podziela zaprezentowanego stanowiska i wobec braku wskazania w zaskarżonej uchwale jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie za uzasadnione uznaje zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez ich błędną wykładnię. Przyjęte przez radę w § 1 uchwały, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 40 m od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, placówek oświatowo – wychowawczych, kościołów, cmentarzy i zakładów opieki zdrowotnej oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Należy również zwrócić uwagę na sposób mierzenia wymienionej odległości określony w § 1 pkt 2 uchwały (tj. najkrótszą drogą wzdłuż osi dróg publicznych od wejścia głównego na teren chroniony, o których mowa w pkt 1, do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych). W warunkach wiejskich nie jest uzasadnione określanie, w aktach prawa miejscowego podejmowanych w oparciu o art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a punktami sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni łączących te miejsca. Niewątpliwie w warunkach wiejskich droga dojścia od obiektu "chronionego" do miejsca sprzedaży alkoholu prowadząca innym ciągiem komunikacyjnym niż droga publiczna lub krawędź jezdni, może być niejednokrotnie krótsza a zarazem drogą ogólnie przyjętą. Ma to znaczenie szczególnie w warunkach gmin wiejskich, do jakich należy zaliczyć Gminę Galewice, w których infrastruktura drogowa nie jest rozwinięta w stopniu odpowiadającym warunkom gmin miejskich. Przyjęty sposób pomiaru jest zatem nieprawidłowy i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 i 2 cyt. ustawy.

Przyjęta przez Radę odległość punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1497/15 oraz wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1349/19 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stanowisko natomiast Rady, że odległość między punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi - nie ma wpływu na dostępność napojów alkoholowych, czy ograniczenie ich spożywania - jest nie do zaakceptowania. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu (m.in. poprzez odpowiednie usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Z kolei regulacja zawarta w § 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie dotyczy kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określa warunki prowadzenia sprzedaży. Należy wyjaśnić, iż na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych – w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania – należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. Pośrednio wskazuje na to również art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy uznając za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży tych napojów. Uregulowania uchwały dotyczące warunków sprzedaży napojów alkoholowych w "ogródkach piwnych" wykraczają zatem poza zakres delegacji ustawowej. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie może również uzależniać lokalizacji takiego miejsca od uzyskania zgody lub opinii określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje art. 132 ustawy. W konsekwencji, w tym zakresie, organ w sposób istotny naruszył prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 874/18 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo a mianowicie nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982r. jak również narusza art.1 ust.1 i art.2 ust.1 pkt 4 tej ustawy. Istotnym naruszeniem prawa jest również brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały, uwzględniając zakres przepisów wadliwych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż akt ten należy w całości wyeliminować z obrotu prawnego, jako istotnie naruszający prawo.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

D.Cz.