Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2508/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

H. i A. S. pismem z dnia 31 maja 2010 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że nie jest uregulowana granica pomiędzy działką o nr ew. [...] i działką o nr ew. [...], gdyż geodeci popełnili błąd przy scalaniu i pozbawili ich części własności działki na całej jej długości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku H. i A. S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na okoliczność, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Organ stwierdził, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., została wydana zgodnie z ustaleniami decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki projektowanego budynku gospodarczego wynosi 6,33%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego przedsięwzięcia wynosić będzie ok. 3,5 m natomiast szerokość elewacji frontowej nie przekroczy 5,4 m (4,5 m +/- 20%). Ponadto, zaprojektowana geometria dachu planowanego budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy (tj. dach jednospadowy o pochyleniu 14°).

Do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 kwietnia 2009 r., inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny projekt budowlany, zawierający wymagane uzgodnienia i opinie, sporządzony przez uprawnione osoby.

Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu planowana inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm., wg stanu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę).

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego zatwierdzenia decyzją udzielającą pozwolenia na budowę projektu zawierającego błędne wytyczenie granic ich działki z nieruchomością inwestycyjną organ stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Okoliczność ta może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy bada prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Natomiast z dokumentów, którymi dysponował organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę (w tym m. in. mapy sytuacyjno - wysokościowej i projektu zagospodarowania działki opatrzonych pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...]) wynika, że projekt budynku został w całości usytuowany na nieruchomości inwestora. Natomiast organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic.

Organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., tj. nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakteru trwały, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa - stąd też odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2010 r., uznając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o fałszywy materiał dowodowy, organ stwierdził, że nie ma on wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazał, że okoliczność, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie do stwierdzenia jej nieważności.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opiera swoje rozstrzygnięcie o decyzję o warunkach zabudowy, wskazuje wielkość zabudowy do powierzchni. Ale ta decyzja ta nie zawiera bardzo ważnego zapisu, że nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności osób trzecich. Zapis ten dokonano na ostatniej stronie wraz z pouczeniem. Ponadto załączona mapa do decyzji o warunkach zabudowy nie obejmuje numeru naszej działki – usunięto działkę [...], która jest naszą własnością. (...) Przedstawiamy wypisy z rejestru gruntów i nasze i Pana [...], który to zamieszkuje pod naszym numerem porządkowym [...], co nie jest prawdą. Wydane decyzje przez GINB nie zawierają pełnych adresów naszych i Pana [...]. Natomiast w decyzji Starosty i Wojewody pisze się, że Pan [...] zamieszkuje [...] i [...]. Na mapach syt. wysok. na dz. [...] są dwa budynki mieszkalne z numerem porządkowym [...]. Jeden z nich oznaczony II – mieszkalny, czy gospodarczy kat. II zamieszkuje Pan [...]. W drugim budynku mieszkalnym nr [...] na dz. [...] zamieszkują państwo [...], którzy byli pominięci w postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że Pan [...] przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podając aktu prawnego na potwierdzenie tego faktu. (...) Własność została naruszona podczas, czy też "przy okazji" scalania".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, po rozpatrzeniu wniosku H. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm., wg stanu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowiły obowiązujące w dniu jej wydania przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego.

. Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie w dniu 3 kwietnia 2009 r. inwestor złożył do organu wniosek o pozwolenia na budowę, do którego dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z powyższego inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz wykazał prawo dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Nie można więc skutecznie zarzucić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Z akt sprawy wynika, że organ dokonał takich sprawdzeń. Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ przed wydaniem decyzji dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza, że inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza [...] w dniu [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy.

Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, zawierający wymagane uzgodnienia i opinie, sporządzony przez uprawnione osoby.

Z projektu budowlanego wynika, że parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w ww. decyzji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która wynosić będzie ok. 3,5 m i jej szerokości, która nie przekroczy 5,4 m (4,5 m +/- 20%), kąta nachylenia połaci dachowych oraz jego układu (dach jednospadowy o pochyleniu 14°) oraz co do wielkości powierzchni zabudowy (6,33%) w stosunku do powierzchni działki.

Badana decyzja nie narusza również warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno – wysokościowej i projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek został w całości usytuowany na nieruchomości inwestora (działka o nr ew. [...]), bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...] i będzie przylegał swoją powierzchnią do ściany budynku istniejącego na działce o nr ew. [...]. Przebieg granic pomiędzy działką o nr ew. [...] i działką o nr ew. [...] jest zgodny z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997 r., znak [...] zatwierdzającą scalenie gruntów wsi [...], Gm. [...], którą dysponował Starosta [...] wydając w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyjął, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.