Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1693/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 149/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 149/20 (dalej wyrok I SA/Wa 149/20),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę J. K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) z dnia 8 listopada 2019 r. nr DLI.VII.4615.118.2019.KW (dalej decyzja z 8 listopada 2019 r.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,5353 ha położona w obrębie [...] (dalej Nieruchomość) decyzją Wojewody Świętokrzyskiego nr 7/18 z 25 maja 2018 r. (dalej decyzja z 25 maja 2018 r.) i decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 30 maja 2019 r. nr DLI-II1.4621.18.2018.EŁ.20 (dalej decyzja z 30 maja 2019 r.) została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości P. o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (dalej obwodnica) wraz z budową/przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych, w tym drogi wojewódzkiej nr [...], o długości ok. 1,7 km, na terenie miasta i gminy P. w powiecie [...].

Decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. nr SPN.IX.7570.425.2018 (dalej decyzja z 8 stycznia 2019 r.), Wojewoda Świętokrzyski (dalej Wojewoda): 1. ustalił na rzecz J. K. odszkodowanie w wysokości 254.696 zł, z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Świętokrzyskiego nieruchomości; 2. zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z 25 maja 2018 r. stanie się ostateczna.

Odwołanie wniósł J. K., zaskarżając powyższą decyzję 8 stycznia 2019 r. w całości.

Decyzją z dnia 8 listopada 2019 r. nr DLI.VII.4615.118.2019.KW (dalej decyzja z 8 listopada 2019 r.) Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) po rozpatrzeniu odwołania J. K.: uchylił decyzję z 8 stycznia 2019 r. w zakresie punktu 2 i zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji; 2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozpoznając złożone odwołanie przywołał m.in. treść szeregu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.), art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) i stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 [, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985], dalej rozporządzenie). W niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony dnia 15 listopada 2018 r. (dalej operat) przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (nr uprawnień [...], dalej rzeczoznawca lub biegła) na zlecenie Wojewody. Analizując wartość dowodową operatu, Minister stanął na stanowisku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia. Nie jest obarczony wadami powodującymi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca wskazała, że działka nr [...] miała kształt czworokąta, była niezabudowana, nieogrodzona, użytkowana rolniczo, obsiana była rzepakiem ozimym, przy czym na dzień wizji lokalnej dnia 3 września 2018 r. na działce zboże było już zebrane przez właściciela nieruchomości, zatem nie nastąpiła utrata plonów i na potrzeby wyceny do celów naliczenia odszkodowania, uprawy jednoroczne nie zostały wycenione. Biegła ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Nr XL/372/09 z dnia 25 listopada 2009 r. oraz uchwałą nr XLIX/405/14 z dnia 26 lutego 2014 r. Rady Miejskiej w [...], zgodnie z którym działka nr [...] położona była na terenach oznaczonych jako 05 KDG - drogi głównej klasy "G". Analizą objęto regionalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, obejmujący obszar województwa świętokrzyskiego, w okresie od drugiej połowy 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny. Po dokonaniu analizy rynku biegła wytypowała 7 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od 30,00 zł/m2 do 53,30 zł/m2. W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych biegła oszacowała wartość gruntu działki nr [...] na kwotę 254.696 zł (47,58 zł/m2). W takiej też kwocie Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz J. K. W związku z faktem, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga publiczna, do porównań przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Biegła w operacie wyjaśniła przyjęty przez siebie wybór metod szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzowała przyjęte rynki transakcyjne. Zdaniem Ministra opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu Minister zauważył, że stanowią powielenie zarzutów stawianych przez odwołującego się na etapie postępowania przed organem I instancji, do których biegła odniosła się pismem z 15 listopada 2018 r. Wskazano tam, że w pierwszej kolejności biegła przebadała rynek nieruchomości gruntowych położonych w gminie P. na terenach przeznaczonych pod działalność gospodarczą, których ceny lokowały się w przedziale od 9,22 zł/m2 do 45,72 zł/m2, następnie biegła dokonała analizy rynku pod kątem obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w mieście P., gdzie odnotowano tylko dwie transakcje. Biegła wskazała, że powoływane przez skarżącego nieruchomości przejęte pod obwodnice B. i J. nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż również zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie na podstawie transakcji ich sprzedaży. Biegła wskazała, że trudno zweryfikować informacje o cenach powyższych nieruchomości z uwagi na brak szczegółowych danych o ich położeniu i cechach mających wpływ na ich wartość. Na terenie miasta P. odnotowano tylko dwie transakcje działek wykupionych; na terenie miast B. i J. w ostatnich dwu latach nie odnotowano transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości drogowych lub wykupionych pod drogi publiczne, dlatego konieczne było poszerzenie badania rynku o pozostałe miasta położone w innych powiatach województwa świętokrzyskiego, w tym w powiecie s. Ustalono, że ceny za działki drogowe o cechach zbliżonych do szacowanej nieruchomości lokowały się w przedziale od 30,00 zł/m2 do 53,30 zł/m2, są to ceny wyższe niż ceny gruntów przeznaczonych pod działalność gospodarczą. Wartość nieruchomoś[ci] oszacowano w oparciu o transakcje drogowe. Zdaniem organu, należało uznać sporządzony w sprawie operat za prawidłowy. Skarżący nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za Nieruchomość. Na uznanie nie zasługuje zarzut dotyczący nie sporządzenia [na zlecenie] organ[u] pierwszej instancji innego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Żaden przepis nie nakłada na organ prowadzący postępowanie takiego obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając decyzji z 8 listopada 2019 r.:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy jak skarżący wykazał w wyjaśnieniach i wnioskach złożonych do tegoż operatu, jest on sporządzony w sposób wadliwy i nierzetelny;

2. nie uwzględnienie żadnego z zarzutów złożonych przez skarżącego w wyjaśnieniach i wnioskach składanych w toku postępowania;

3. nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii sprawdzającej innego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy wykazał, że sposób ustalania wartości wycenianych nieruchomości a zwłaszcza ustalenie pojęcia "rynku regionalnego" i nieruchomości "podobnych" przez biegłą jest nieprawidłowy;

4. nierówne traktowanie stron niniejszego postępowania przez nałożenie na skarżącego obowiązku wskazania konkretnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za zajęte tereny przy budowie obwodnic J. i B. w sytuacji, gdy wiadomym jest, że nie może przedstawić takiego dowodu bowiem nie ma, w przeciwieństwie do Urzędu, dostępu do takiej dokumentacji, a dane takie objęte są przepisami o ochronie danych osobowych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego przy uwzględnieniu odszkodowań wypłacanych właścicielom gruntów zajętych pod budowę obwodnic (k. 2-5 akt I SA/Wa 149/20).

Odpowiadając na wniesioną skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji (k. 7-7v akt I SA/Wa 149/20).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 149/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zważył, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Województwa Świętokrzyskiego, w dniu w którym decyzja z dnia 25 maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje stanowiska organu co do terminu wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko Ministra w tym zakresie znajduje oparcie w art. 132 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, termin wypłaty odszkodowania wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a odszkodowanie wypłacane jest jednorazowo.

Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Z akt wynika, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 uzrid oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a uzrid, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 1 uzrid stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wartością tą z kolej jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. określa się "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.". W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ustęp 2 § 36). W ustępie 3 § 36 unormowano tryb zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio" (ust. 4 § 36 rozporządzenia).

W oparciu o analizę rynku lokalnego (obejmującego gminę i powiat) oraz regionalnego (obejmującego województwo) - z uwagi na brak odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym, spełniającym kryterium podobieństwa - biegła wyodrębniła 7 transakcji nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi od połowy 2016 r. do dnia sporządzenia operatu (s. 14 operatu). Z nich do dalszego szacunku wykorzystała 3, które dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej z punktu widzenia cech rynkowych rzutujących na jej wartość, takich jak lokalizacja, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, infrastruktura dla drogi, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się odpowiednio na poziomie 30 zł/m2, 40 zł/m2 i 50 zł/m2. W oparciu o nie, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami oszacowała wartość przejętego gruntu (działki nr [...]) 254.696 zł, przy cenie jednostkowej wynoszącej 47,58 zł/m2. Biegła nie wyceniała zasiewów znajdujących się w dacie 25 maja 2018 r. na tej działce, gdyż zostały one zebrane przez właściciela przed datą wizji lokalnej. Skarżący nie zakwestionował samej metodologii szacowania nieruchomości, podważył natomiast wycenę, przede wszystkim z punktu widzenia doboru transakcji porównawczych. Wywiódł, że w procesie wyceny nie uwzględniono transakcji nieruchomości zajętych przy budowie obwodnic B. i J.

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd I instancji zauważył, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba mająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To on jako profesjonalista, dysponujący wiedzą fachową o sytuacji na rynku obrotu nieruchomościami, a także o cechach różniących nieruchomości i rzutujących na ich cenę, jest wyłącznie władny do decydowania jaki rynek i jaka ilość transakcji na nim zrealizowana jest miarodajny dla oszacowania nieruchomości. Stąd w powyższym zakresie kontrola organu administracji publicznej sporządzonego operatu, ograniczona może być jedynie do ustalenia, czy przy zastosowanym podejściu porównawczym, wskazywane przezeń nieruchomości można uznać za podobne do wycenianej, z punktu widzenia definicji nieruchomości podobnych sformułowanej w art. 4 pkt 16 ugn, a także czy przyczyny doboru takich, a nie innych transakcji, zostały przez rzeczoznawcę należycie wyjaśnione.

Sąd I instancji uznał, że takiej kontroli operatu organy dokonały. Zwrócił uwagę, że przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, nie oznacza, że muszą być one pod każdym względem identyczne z wycenianą, w tym w zakresie rodzaju realizowanej na nich inwestycji drogowej. Wskazuje na to choćby treść art. 153 ust. 1 ugn, stanowiąc o korygowaniu w podejściu porównawczym ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy różnicujące (związane z lokalizacją, przeznaczeniem wśród gruntów przyległych, infrastrukturą drogową) zostały przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z 15 listopada 2018 r. wskazane. Biegła w piśmie z 15 listopada 2018 r. w sposób szczegółowy odniosła się do kwestii nie przyjęcia do porównań nieruchomości zajętych pod budowę obwodnic B. i J. W piśmie tym biegła wskazała, że działki wywłaszczone pod obwodnice B. i J. nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie transakcji kupna sprzedaży. Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając, że nieruchomością podobną (choć nie koniecznie identyczną) jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn) - to z punktu widzenia kryterium podobieństwa trafności ich doboru w operacie podważyć nie można. Powyższe dostrzegał także Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z 28.3.2019 r. I OSK 1357/17 (cbosa), podnosząc, że operat odnosi się do różnych czynników determinujących wartość szacowanej nieruchomości, zawiera również ustalenia w zakresie stanu nieruchomości, nie ograniczając ich tylko do jednego z wymaganych przepisami prawa elementów.

W zakresie zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez biegłą rynku regionalnego, Sąd I instancji wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r. I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, cbosa). Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać za zasadne zarzutów skargi odnoszących się do konieczności uwzględnienia przy wycenie jedynie nieruchomości przejętych pod budowę obwodnic B. i J., skoro w świetle powołanych przepisów biegła miała prawo objąć analizą obszar całego województwa świętokrzyskiego.

Sąd podzielił ocenę organów, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Operat pod względem formalnym spełnia wymogi opisane w § 56 rozporządzenia. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny i nie zawierał niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę operatu, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Tego w sprawie nie uczyniła, a podnoszone przez nią zarzuty natury merytorycznej do operatu miały ogólnikowy charakter i nie były poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność.

Z tego stanowiska wynika brak możliwości uwzględnienia zarzutów dotyczących nierównego traktowania stron postępowania i niedopuszczenia przez organ dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 78 § 2 kpa, organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami. W tym przypadku istotna okoliczność jaką była wartość przejętej nieruchomości, tego rodzaju dowodem już została stwierdzona, a jego wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie została ona również skutecznie podważona przez stronę w trybie art. 157 ust. 1 ugn. O dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jej uzupełnieniu, decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie. Stąd z powodu nie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, nie można organowi czynić mu zarzutu naruszenia art. 78 kpa (wyrok NSA 28.3.2019 r. I OSK 1357/179).

Dysponując dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania nie została skutecznie podważona, organy uprawnione były do ustalenia na jego podstawie kwoty odszkodowania należnego za przejętą nieruchomość. Wbrew temu co podniesiono w skardze, organy wydając w tym przedmiocie decyzję wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawiły w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 kpa.

Skoro przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu (art. 151 ppsa; k.42, 61-65v akt I SA/Wa 149/20).

Skargę kasacyjną wywiódł J. K., reprezentowany przez adw. K. S., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 149/20, zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, [art.] 80 kpa polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo tego, że organy administracji w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania w sytuacji, gdy przedmiotowy operat posiada braki uniemożliwiające wykorzystanie go jako pełnoprawny materiał dowodowy;

a przez to: 2. naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez zaniżone ustalenie wysokości należnego skarżącemu odszkodowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ppsa); zasądzenie od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych - na zasadzie art. 203 w zw. art. 205 § 2 ppsa; zrzekł się rozprawy (k. 70-76 akt I SA/Wa 149/20).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. ostatnia z 2019 r. poz. 1924) składał się z 8 ustępów, o różnej treści normatywnej. Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985) składał się z 6 ustępów, w tym ust. 3 z 2 punktów, a ust. 6 z 5 punktów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru ustępu art. 13 ugn ani też numeru ustępu § 36 rozporządzenia, których naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" i "§ 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego", nie nadawały się do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd I instancji aprobował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 8 stycznia 2019 r., którą ustalono "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a,... według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" przez Wojewodę (25 maja 2018 r.; k. 1-19 akt administracyjnych) oraz jej "wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania" (verba legis - art. 18 ust. 1 uzrid; s. 1-2 decyzji z 8 stycznia 2019 r., s. 2 decyzji z 8 listopada 2019 r., s. 2, 5-7, 8-16 operatu zamiennego z 15 listopada 2018 r.). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej koncentruje się na zarzucie z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), nie rozwijając argumentów popierających zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 kpa okazał się częściowo zasadny.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 951-952, nb 1-4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 971-973, nb 4).

Sąd I instancji, powołując art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz postanowienia Planu, prawidłowo wskazał na to, że działka nr [...] w całości była przeznaczona pod inwestycję drogową na terenach oznaczonych jako 05 KDG - drogi główne klasy "G" (k. 67, 110 - rysunek Planu, 112, 121, 123-125 akt administracyjnych). Biorąc pod uwagę te regulacje i przeznaczenie planistyczne (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 235, nb 11; s. 239-240, nb17) biegła przyjmując do analizy nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, prawidłowo oszacowała wartość działki nr [...]. Biegła wskazała, że szacowana nieruchomość wydzielona została z terenów budowlanych (pod zabudowę aktywności gospodarczej), stanowiła tereny dróg publicznych. Analiza rynku nieruchomości gruntów budowlanych w P. wykazał, że ceny za grunty budowlane (pod zabudowę aktywności gospodarczej) są niższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe (s. 10 akapit 1 operatu z 15 listopada 2018 r.).

Na dzień wydania decyzji z 25 maja 2018 r. w Planie działka nr [...], leżąc na terenach oznaczonych jako 05 KDG - drogi główne klasy "G", przeznaczona była pod inwestycję drogową. Z tego względu uzasadnienie zarzutu "autorka operatu dokonuje zestawienia transakcji nieruchomości rolnych na rynku lokalnym (również kilkadziesiąt [nieruchomości]), które są ostatecznie irrelewantne dla wycenianej nieruchomości" (s. 5 akapit ostatni skargi kasacyjnej) jest niesłuszne, a wobec braku postawienia zarzutu naruszenia § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia - nieskuteczne.

Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Biegła nie "dokonała doboru dowolnych nieruchomości", lecz prawidłowo dokonała analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, a wobec braku dostatecznej ilości danych rynkowych [z rynku lokalnego] biegła prawidłowo wydłużyła okres badania cen o drugą połowę 2016 r. i poszerzyła badanie rynku o rynek regionalny - województwo świętokrzyskie z wyłączeniem miasta Kielce (s. 11 operatu z 15 listopada 2018 r.; M. Wolanin - op. cit., s. 234, nb 10; s. 237-238, nb 14; s. 248-250, nb 24, 25; wyrok NSA z 26.2.2020 r. I OSK 216/20, aprobowany przez Komentatora). Biegła prawidłowo dokonała analizy tego rynku, w tym w oparciu o rejestr ewidencji gruntów Starostwa [...] i informacje własne uzyskane z rynku drogą samodzielnego gromadzenia danych o transakcjach, dokonała zestawienia nieruchomości i należycie wybrała nieruchomości podobne (s. 5 akapit 1 Źródła informacji tiret trzecie i szóste operatu zamiennego). Biegła prawidłowo określiła cechy porównawcze i ich wagi (s. 12-15 operatu zamiennego), przy czym wskazała określenie wag metodą trzecią, na podstawie badania preferencji potencjalnych nabywców, wykonanego na potrzeby Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (s. 12-13 pkt 9.2 operatu zamiennego), co czyni uzasadnienie zarzutu w tej materii nieusprawiedliwionym (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej).

Wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie MSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 232, nb 6).

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym; brak jest podstaw do przyjęcia do porównań kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin - op. cit., s. 244, nb 20; wyroki NSA z: 2.4.2014 r. I OSK 1816/13; 17.5.2016 r. I OSK 1843/14, aprobowane przez Komentatora – op. cit., s. 251, nb 26). Wbrew uzasadnieniu zarzutu w skardze kasacyjnej (s. 7 akapit przedostatni), biegła trafnie odrzuciła działki wywłaszczone pod obwodnice B. i J., jako przejęte na podstawie decyzji administracyjnych, a nie na zasadzie transakcji - umów kupna (wyjaśnienia biegłej w piśmie z 15 listopada 2018 r. - k. 101 akt administracyjnych). Skarżący nietrafnie podnosił, że ceny transakcyjne w operacie są zaniżone, powołując się na ogłoszenie Urzędu Miasta i Gminy w [...] z lipca 2019 r., o przetargu na nieruchomości położone w P., gdzie cena wywoławcza wynosiła ponad 73 z/m2 bez podatku VAT (k. 29-34 akt I SA/Wa 149/20). Nie ulega wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu drogowym nie są sprzedawane w drodze przetargu, a na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną bądź użytkową w zasadniczy sposób wpływa możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków.

Na podstawie art. 184 psa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.