Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. G. kwotę 480 (słowem: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. J. G. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego A. J., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że [...] maja 1989 r. został przyjęty do służby w Milicji Obywatelskiej na stanowisko wywiadowcy Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. W tym okresie formacja przechodziła reorganizację podyktowaną zmianami ustrojowymi państwa. Będąc zatrudnionym na ww. wyżej stanowisku, skarżący nie odbył szkoleń resortowych i nie był członkiem żadnej partii politycznej. Od [...] sierpnia 1990 r. skarżący pełnił służbę w Policji - w strukturach [...] Komisariatu Komendy Rejonowej Policji w K., skąd [...] listopada 1990 r. został skierowany na kurs podstawowy. Pełniąc służbę w Policji, skarżący był awansowany, otrzymał wiele podziękowań, dyplomów, listów gratulacyjnych, nagród i wyróżnień. Wieloletnią służbę w Policji okupił zdrowiem - orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z [...] grudnia 2012 r. nr [...] skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] grudnia 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z tym że pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.

Według Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 maja 1989 r. do 31 lipca 1990 r., tj. rok, 2 miesiące i 16 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 7 miesięcy i 14 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 22 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] listopada 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Minister pozyskał pismo Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z [...] lutego 2018 r., w którym stwierdzono, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia i był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono zapisów odnośnie wymierzonych mu kar dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Takie stanowisko przedstawił też Komendant Miejski Policji w K. (dalej: "KMP") w piśmie z [...] stycznia 2018 r., dodając, iż skarżącemu nie wydano zaświadczeń uprawniających do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie").

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, przy czym organ jest obowiązany do weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Omawiane przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Badając pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej, należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza tak w służbie, jak i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, jak również honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister podał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Na gruncie rozpatrywanej sprawy, Minister "abstrahując od oceny krótkotrwałości", a także powołując się na opinię KGP, nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., przy czym zaakcentował brak jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako zagrożenie dla życia i zdrowia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Minister, na mocy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w ramach drugiej instancji organ uznał, że służba skarżącego pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez rok, 2 miesiące i 16 dni, nie może być uznana za krótkotrwałą tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Skarżący podjął tę służbę nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie, a ze względu na ponad czternastomiesięczny okres jej pełnienia Minister ocenił ją jako trwałą. Powyższy czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie Minister podtrzymał swoje stanowisko odnośnie przesłanki rzetelności. Powołując się na materiały archiwalne przekazane przez KGP i KMP, jak również opinie ww. organów, zwrócił uwagę z jednej strony na brak wymierzonych kar dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowań karnych i karno-skarbowych, a z drugiej strony – na brak dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach stanowiących zagrożenie dla zdrowia lub życia, a także brak zaświadczeń (wydanych w oparciu o przepisy rozporządzenia) uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego, jak również brak orderów/odznaczeń państwowych bądź odznak/medali resortowych. W ocenie Ministra, przebieg służby skarżącego nie pozwala na zakwalifikowanie jego sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Drugoinstancyjną decyzję Ministra z [...] września 2019 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2649/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd, "odkodowując" przesłanki "krótkotrwałości" i "rzetelności", stwierdził, że obie te przesłanki zostały spełnione w sprawie skarżącego. Natomiast "nawet hipotetycznie przyjmując istnienie trzeciej przesłanki w postaci >>szczególnie uzasadnionego przypadku<<", Sąd wytknął organowi, iż w żaden sposób nie wyjaśnił sposobu swojego rozumowania w tym zakresie. Nie dokonał bowiem wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności". Nie odniósł się także do argumentacji skarżącego przedstawionego w toku postępowania, zdawkowo puentując, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie. Tego typu zaniechanie organu tut. Sąd ocenił jako jaskrawe naruszenie dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

In fine uzasadnienia wyroku Sąd zawarł następujące wskazanie: "Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu, tj. uwzględniającą fakt, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: >>krótkotrwałej służby<< oraz >>rzetelnego wykonywania zadań<< - oznacza, że wystąpił >>szczególnie uzasadniony przypadek<<, o którym mowa w art. 8a ust. 1 omawianej ustawy - co sprawia, że organ winien pozytywnie rozpoznać wniosek strony inicjujący przedmiotowe postępowanie".

Opisane wyżej orzeczenie stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ wystąpił do IPN o kompletne akta osobowe skarżącego, które otrzymał [...] stycznia 2021 r.

Następnie decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego z [...] czerwca 2017 r.; powtórzył ustalenia faktyczne i rozważania prawne w zakresie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a także zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" ze swoich uprzednich decyzji będących przedmiotem kontroli sądowej. Nadto przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, Minister za zasadne uznał też odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister przyjął spełnienie przez skarżącego przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałości, cytując stosowny fragment prawomocnego wyroku tut. Sądu z 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2649/19.

Następnie organ przeanalizował zaistnienie na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", przywołując w tym kontekście okoliczności eksponowane w jego poprzednich decyzjach, tj. stanowiska KGP i KMP, brak w zasobach archiwalnych dokumentów wskazujących na udział skarżącego w zdarzeniach stanowiących zagrożenie dla zdrowia lub życia, brak zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów rozporządzenia, a także brak orderów/odznaczeń państwowych bądź odznak/medali resortowych. Ponadto Minister zaakcentował chęć skarżącego wstąpienia do Służby Bezpieczeństwa i brak podjęcia działań zmierzających do przeniesienia go poza struktury tej formacji. Uwzględniając brak inicjatywy skarżącego i osiągnięć wyróżniających go na tle pozostałych funkcjonariuszy, organ ocenił jego służbę jako przeciętną, co uniemożliwia przyjęcie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister zbadał zaistnienie w sprawie skarżącego "szczególnie uzasadnionego przypadku". W tym aspekcie podniósł, że skarżący w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miał ustalone uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy, zaakceptował proponowane warunki pracy i płacy oraz wyraził gotowość odbycia przeszkolenia resortowego, co świadczy o jego ponadprzeciętnym zaangażowaniu w sprawne funkcjonowanie ówczesnego aparatu państwowego. Organ zaznaczył też, że Wydział "[...]" zajmował się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, jak również wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym dyplomatów i cudzoziemców przebywających na terenie Polski.

W konkluzji Minister ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") polegające na nieuprawnionym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i to wbrew treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2649/19), który uchylił decyzję Ministra z [...] września 2019 r. nr [...] i wskazał, iż w konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy organ winien pozytywnie rozpoznać wniosek skarżącego inicjujący przedmiotowe postępowanie;

2. prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym polegające na:

a) dokonaniu błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest konieczność zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia, o którym mowa w ww. artykule jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie - 1) krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1989 r. oraz 2) rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

b) dokonaniu błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a o zaopatrzeniu emerytalnym należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, iż w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia zdrowia i życia,

c) nieuzasadnionym przyjęciu, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. "rzetelność" służby jest spełniona wyłącznie wówczas, gdy służba ta była pełniona "z narażeniem zdrowia lub życia", podczas gdy narażenie zdrowia lub życia jest jedynie okolicznością wyjątkową przykładowo wskazaną przez ustawodawcę w treści tego przepisu,

d) nieuzasadnionym przyjęciu, że "fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu >>szczególnie uzasadnionego przypadku<<", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy w ocenie skarżącego stanowią one niebagatelne odzwierciedlenie wyjątkowego zaangażowania w służbę,

e) dokonaniu błędnej i nieuprawnionej wykładni polegającej na ustaleniu, że sformułowanie "rzetelne wykonywanie obowiązków", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy jedynie sytuacji związanych z narażeniem zdrowia lub życia oraz takich funkcjonariuszy, którym zostały nadane ordery i odznaczenia państwowe bądź odznaki/medale resortowe, podczas gdy sformułowanie to jest znaczeniowo pojęciem o wiele szerszym.

W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nakazanie organowi, by wydał on w określonym w terminie decyzję ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, tj. uwzględnienia w całości wniosku skarżącego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). W myśl ww. przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - poprzez niewykonanie wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku z 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2649/19. Minister zastosował się do wytycznych tut. Sądu jedynie w kwestii kryterium krótkotrwałości służby, trafnie wskazując - za ww. orzeczeniem - iż zaistniało ono w niniejszej sprawie.

Natomiast całkowicie niezrozumiałe są rozważania organu w zakresie kryterium rzetelności, które w ww. wyroku zostało uznane za spełnione, czego zresztą nie kwestionował Minister w swoich uprzednich decyzjach z [...] października 2018 r. nr [...] i z [...] września 2019 r. nr [...]. Co więcej, rozważania organu kończą się konkluzją, że nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a to w aspekcie rzetelności przeczy stanowisku tut. Sądu (zajętemu w prawomocnym orzeczeniu), jak i dotychczasowym ustaleniom dokonanym przez Ministra. Obszerne wywody Sądu poświęcone rozumieniu tej przesłanki, zamieszczone na stronie jedenastej, dwunastej i trzynastej uzasadnienia wyroku, nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności przyjęcia rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Sąd przy tym kilkukrotnie podkreślał, iż dla istnienia rzetelności nie jest wymagane narażanie zdrowia i życia czy szczególne osiągnięcia w postaci odznak/medali państwowych/resortowych.

Ponadto Sąd w ostatnim akapicie uzasadnienia prawomocnego orzeczenia (zacytowanym w części historycznej/faktycznej niniejszego uzasadnienia) zawarł dla organu jasne wskazanie odnośnie sposobu rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2017 r. Tut. Sąd podzielił pogląd NSA, zaprezentowany w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19, wedle którego łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skoro w sprawie skarżącego wystąpiły obie ww. przesłanki, to zaistniał także "szczególnie uzasadniony przypadek", co implikuje podjęcie pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia jego wniosku. W wiążącym Ministra orzeczeniu Sąd jedynie wytknął, iż organ, wyprowadzając z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", która nie została wprost sformułowana przez ustawodawcę, miał obowiązek szczegółowo wyjaśnić przyjęty tok rozumowania w tym zakresie, czego zaniechał.

Zaskarżona decyzja, ignorująca ocenę prawną Sądu w aspekcie "rzetelności" i "szczególnie uzasadnionego przypadku", świadczy o co najmniej pobieżnym zaznajomieniu się organu z lekturą uzasadnienia wyroku, który przecież zaaprobował, nie wywodząc od niego skargi kasacyjnej.

Rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku oraz poprzedzającym go wyroku z 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2649/19, zgodnie z którą skarżący spełnia przesłanki krótkotrwałości i rzetelności określone w odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co stanowi o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku.

Ponadto Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że rozstrzygnięcie organu podjęte w ramach pierwszej instancji narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na mocy art. 135 p.p.s.a. wydany w niniejszej sprawie wyrok uchyla też decyzję Ministra z [...] października 2018 r. nr [...].

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.