Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2809/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 par. 1 i w zw. z art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2055/16 w sprawie ze skargi S. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2055/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę S. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], w przedmiocie wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (WWKZ) decyzją nr [...], z dnia [...] października 2013 r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych przy budynku zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. R., właściciel lokalu nr [...] w w/w budynku, a MKiDN decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze, jako wszczęte przez podmiot nieuprawniony.

W wyroku przytoczono dalej, że pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r., S.R. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją WWKZ z dnia [...] października 2013 r. podnosząc, że: 1) na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody po wydaniu w/w decyzji; 2) wnioskodawca bez własnej winy nie brał udziału jako strona w postępowaniu; 3) decyzja WWKZ została wydana bez uzyskania stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB).

Rozpoznając powyższy wniosek postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], WWKZ odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013 r., nr [...].

Na postanowienie to zażalenie złożył S. R.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. MKiDN uchylił postanowienie WWKZ z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając, że organ wojewódzki nie jest właściwym w sprawie wznowienia, skoro w sprawie dotyczącej wniosku o wznowienie zapadła decyzja organu II instancji, która kończyła postępowanie zwykłe.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], MKiDN odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że S. R. brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją MKiDN z dnia [...] marca 2014 r., nie mógł zatem skutecznie powoływać się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.). MKiDN w decyzji z dnia 3 marca 2014 r., umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji WWKZ z dnia [...] października 2013 r., przesądził o braku przymiotu strony przez S. R. w postępowaniu dotyczącym wymiany okien w lokalu nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...]. Minister, podkreślając, że decyzja ta jest prawomocna (z akt sprawy wynika, ze postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r., VII SA/Wa 582/14 WSA w Warszawie odrzucił skargę S. R. na decyzję MKiDN z dnia [...] marca 2014 r., zaś postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 589/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną S. R. na w/w postanowienie WSA w Warszawie – uwaga Sądu), wyraził pogląd, iż S.R., nie będąc stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie mógł żądać jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Ponadto, MKiDN stwierdził, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie stanowią podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania z urzędu.

S.R. w terminie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z dnia [...] stycznia 2016 r., podnosząc, że organ ten nie dokonał wnikliwej analizy wskazanych przez niego podstaw wznowienia postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. MKiDN - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., Uoz) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uznając że jest ono prawidłowe i brak było podstaw do jego uchylenia.

Minister powtórzył prezentowane uprzednio stanowisko, że nie będąc stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., żalący się nie mógł żądać jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Okoliczności wskazane przez S.R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zdaniem organu – nie miały wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Skargę na postanowienie wydane w II instancji złożył S.R..

W skardze zarzucono naruszenie przepisów Uoz (bez ich wyłuszczenia) w zw. z art. 7 i art. 12 K.p.a., w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 76 § 1 i 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu, wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu postanowienia szeregu istotnych okoliczności, nadto poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego.

Skarżący podkreślił, że niezasadnie organ przyjął, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, albowiem Sąd Rejonowy w [...] ustalił, że współwłasność stanowią mury wewnętrzne i zewnętrzne budynku, a zatem również przedmiotowe otwory okienne.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki uznał, że stanowisko MKiDN o braku interesu prawnego w sprawie administracyjnej u skarżącego jest prawidłowe.

Niezależnie od tego sąd pierwszej instancji wskazał również, że słuszne jest również stanowisko organu co do niewskazania przez skarżącego okoliczności spełniających wymogi przesłanek stanowiących podstawy wznowienia postępowania. Sąd wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący na nowe okoliczności lub nowe dowody – na co wskazuje przywoływanie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – istotne dla sprawy, a nieznane organowi, nie powoływał się.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi skarżący zarzuca – na zasadzie art. 174 pkt 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieobiektywną i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego oraz niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia

okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie istotnych dla

rozstrzygnięcia sprawy dowodów;

przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności braku wnikliwej i rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez powielanie informacji uzyskanych wcześniej, "powołanie na wyrok NSA wydanego w dniu 7 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 486/10", pomimo tego, iż organ miał obowiązek zgromadzić dowody i przeprowadzić postępowanie wszechstronnie i kompleksowo;

- art. 15 K.p.a., który zawiera zasadę dwuinstancyjności postępowania poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i lakoniczne odniesienie się do zarzutów podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, skutkiem czego skarżący został pozbawiony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co odniosło skutek utrzymania pierwotnego orzeczenia w mocy;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego i

wszechstronnego rozpatrzenia i rozważenia wszystkich okoliczności w sprawie, a w

szczególności:

zaniechanie ustalenia, dlaczego WWKZ wydał w obrębie tego samego obszaru urbanistycznego dwie wykluczające się decyzje w odniesieniu do wymiany stolarki okiennej;

zaniechanie ustalenia kwestii dotyczącej likwidacji otworów okiennych w

budynku zlokalizowanym w [...] przy ul. [...];

art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu brania czynnego udziału w

postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie składania oświadczeń, wniosków

dowodowych na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 199 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: przyjęcie niniejszej skargi do rozpoznania; "uchylnie" zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej, jak pełnomocnik z urzędu, wskazuje, że koszty zastępstwa procesowe nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem MKiDN jakoby nie przysługiwać mu miał przymiot strony, w tym aspekcie eksponuje wyrok – aczkolwiek błędnie identyfikując go podmiotowo, albowiem przypisując go Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w sprawie III CZP 65/13 (sygnatura wskazuje, że zapadł on w postępowaniu przez Sądem Najwyższym). Podkreśla obowiązki organu wynikające z przywołanych w skardze kasacyjnej licznych przepisów K.p.a., a sprowadzające się do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Eksponuje znaczenie faktu wskazywanego w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 stycznia 2016 r. (który został rozpatrzony po upływie 5 miesięcy pomimo złożonych monitów oraz skarg, co też ma być istotnym zaniedbaniem ze strony organu) odnośnie tego, że poinformował jednostkę prowadzącą postępowanie, iż kwestia współwłasności budynku przy ul. [...] w [...] została uregulowana stosownym dokumentem, tj. postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w [...] o uregulowaniu sposobu korzystania z nieruchomości i rozstrzygnięcia sprawy dot. zarządu nieruchomością z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt I Ns 318/02, z zapisu którego jednoznacznie wynikać ma, że "współwłasność stanowią wewnętrzne i zewnętrzne a przedmiotowe okna osadzone są na tychże murach".

Skarga kasacyjna zawiera także zacytowanie treści przepisów art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., a ponadto przywołano zasadnicze motywy zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 26 listopada 2015 r., II SA/Sz 904/15 w aspekcie uprawnienia do domagania się wznowienia postępowania przez stronę "pominiętą" w sprawie oraz mające potwierdzać tam prezentowane stanowisko określone judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podczas rozprawy popierał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wyjaśniając przy tym, że użyty w niej skrót "kpa" oznacza Kodeks postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, przy zarzucie naruszenia prawa procesowego – a na tej podstawie zasadza się skarga kasacyjna S.R. – należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Pierwszy z nich określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Podobnie rzecz się ma z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części. Zatem i naruszenie tego przepisu będzie tylko wówczas zasadne, gdyby uzasadnione okazały się naruszenia przepisów K.p.a., których dopuścić się miał organ w postępowaniu administracyjnym, a których wadliwie miałby nie dostrzec sąd pierwszej instancji.

C. W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie naruszenia przez Ministra przepisów art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a. Istota postępowania, w którym zapadło zaskarżone i poprzedzające je postanowienie MKiDN sprowadzało się do ustalenia przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Niesporne jest, że skarżący domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną powoływał się na to, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, czyli na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powołując się na tę przesłankę strona pominięta w sprawie zakończonej decyzją ostateczną winna podanie wnieść w terminie miesiąca od dnia, kiedy dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Trafnie jednak sąd wojewódzki zauważył, że S.R. brał udział w sprawie zakończonej decyzją MKiDN z dnia [...] marca 2014 r., decyzja ta była mu doręczana, potwierdzeniem tej okoliczności jest zwrotne potwierdzenie skutecznego doręczenia powyższej decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi (k. 149 akt administracyjnych [...][...]). Z tych względów zasadne było postanowienie odmawiające wznowienia, skoro nie sposób przyjąć, że skarżącemu skutecznie decyzji ostatecznej wydanej w II instancji nie doręczano.

D. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisu art. 149 § 3 K.p.a., wedle którego odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia, a który to przepis był składnikiem podstawy prawnej postanowienia Ministra wydanego w I instancji. Nie zarzucono także naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. definiującego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Tu należy podkreślić, że sąd wojewódzki eksponował brak przymiotu strony u S.R., podzielając pogląd Ministra wyrażony w tym zakresie. To spostrzeżenie stanowiło dla asumpt do uznania, że brak przymiotu strony stanowił skuteczną podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej także i tego przepisu, a co za tym idzie stanowiska sądu pierwszej instancji nie zakwestionowano.

Tym samym brak zaskarżenia przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów, których zastosowanie stanowiło zasadniczy motyw dla podjętego w I instancji rozstrzygnięcia, następnie utrzymanego w mocy przez Ministra, powoduje iż Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami kasacyjnymi nie ma prawnej możliwości oceny zastosowania tych przepisów. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 15 K.p.a. wobec wywodzenia, że Minister lakonicznie odniósł się do zarzutów wniosku o wznowienie postępowania.

E. W tej sytuacji nie mogły odnieść także skutku zarzuty braku dostrzeżenia naruszenia dalszych przepisów K.p.a. wyłuszczonych w skardze kasacyjnej, a to przepisów art. 6, 7, 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie odmówiono wznowienia postępowania, to organ ten nie prowadził postępowania co do przyczyn wznowienia. Tylko wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 K.p.a. dawałoby następczo prawną możliwość prowadzenia postępowania w powyższym kierunku oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie zapadło natomiast postanowienie o odmowie wznowienia.

F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

G. Właściwym do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 Ppsa), z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł orzekać w tym zakresie.