Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 405/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 i 11
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 391/14 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Syg. akt I OSK 405/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 25 września 2014 roku, syg. akt II SA/Sz 391/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 roku, nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddalił skargę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku H. R. z 8 stycznia 2014 roku Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust.3, ust.11 pkt 1, art. 37 ust.1 pkt 1, ust.2 pkt 1 i ust. 3, art. 106 ust.1 i ust.3, art. 110 ust.7 i ust.8 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej( DZ.U z 2013 roku, poz. 182 ze zm. dalej jako ustawa o pomocy społecznej), art. 66 ust.1 pkt 26, art. 75 ust.10, art. 81 ust. 8 okt 7, art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych( DZ.U z 2008 roku, nr 164, poz. 1027 ze zm.), § 1 pkt 1 ppkt a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej( DZ.U z 2012 roku, poz. 823) przyznał wnioskodawcy od dnia 1 stycznia 2014 roku bezterminowo zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w kwocie 72,67 zł miesięcznie oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz objął wnioskodawcę ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00[pic] kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia.

Organ ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, niezdolną do pracy z tytułu wieku. W czerwcu 2013 roku otrzymał on z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 5632 zł tytułem odszkodowania za stwierdzony stały uszczerbek na zdrowiu będący następstwem wypadku przy pracy. Kwota ta przekracza pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej( 542 zł) tj. 2710 zł.

Zgodnie z art. 8 ust.11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowo przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. 1/12 tej kwoty wynosi 469,33 zł.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach zdrowotnych finansowych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Dochód wnioskodawcy z uwzględnieniem 1/12 części otrzymanego odszkodowania jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 542 zł. Zasiłek stały stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem i w tym przypadku wynosi kwotę 72,67 zł ( 542 – 469,33 zł).

Zgodnie z art. 66 ust.1 pkt 26, art. 75 ust.10, art. 81 ust.8 pkt 7, art. 242 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków ze środków publicznych pobieranie zasiłku stałego uprawnia doświadczeń w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% podstawy jej wymiaru, opłacanej przez MOPR.

Po rozpatrzeniu odwołania W. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało decyzję organu I Instancji w mocy w całości, podzielając jego ustalenia i ocenę prawną.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, iż kwota otrzymanego odszkodowania z ZUS nie stanowi dochodu, który winien być uwzględniany przy ustalaniu wysokości zasiłku stałego organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o wskazane obciążenia. Artykuł 8 ust.4 wyżej powołanej ustawy enumeratywnie wylicza co nie stanowi dochodu ustalanego zgodnie z ust.3 art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Katalog przychodów, których nie wlicza się do dochodu, od którego zależy prawo do zasiłku stałego jest zamknięty i nie wymienia odszkodowania, które zostało przyznane wnioskodawcy.

Nie zgadzając się z zaprezentowanym przez SKO stanowiskiem W. R. zaskarżył decyzję ostateczną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podtrzymując stanowisko, iż uzyskane przez niego z tytułu wypadku przy pracy odszkodowanie nie powinno być brane pod uwagę przy określaniu poziomu dochodów, od którego zależy uprawnienie do zasiłku stałego.

Oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podnosił, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w sprawie przepis art. 8 ust.3 i ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazywał, że na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Katalog wyłączeń, zawarty w art. 8 ust.4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej i ich wysokości. W związku z tym, zdaniem sądu odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, jako niewymienione w art. 8 ust.4 ustawy o pomocy społecznej podlega wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia dochodu uprawniającego do świadczenia z pomocy społecznej. Sąd wskazał, że przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, na które powołuje się skarżący, a wobec tego i orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, nie mają zastosowania do ustalania dochodów osób ubiegających się o świadczenia na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości W. R. zarzucał naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię – art. 8 ust.3 pkt 1 -3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne przyjęcie, iż pojęcie przychodu jest definiowane przez ustawę o pomocy społecznej z uwzględnieniem przepisu art. 8 ust.4 pkt 1 -6 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji gdy ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia przychodu, co nakazuje poszukiwać legalnej definicji przychodu poszukiwać w innych przepisach, w tym przede wszystkim w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych;

- przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na braku umożliwienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności jak wynika z akt sprawy, nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Z uwagi na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej, udzielonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, ze analiza przepisów art. 8 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że na gruncie powołanej ustawy została określona jedynie legalna definicja dochodu. Pojęcie przychodu na tle ustawy o pomocy społecznej nie zostało w ogóle zdefiniowane, co wymagało sięgnięcia do treści innych ustaw regulujących tę kwestię. Najbardziej odpowiednią ustawą w tym przypadku należy uznać ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych. Definiuje ona pojęcie przychodu i jednocześnie wskazuje na szereg przysporzeń, które nie stanowią przychodu albowiem nie stanowią one wynagrodzenia, czy też nie są udzielane w celu wzbogacenia, ale służą one wyrównywaniu szkody czy krzywdy odniesionej przez daną osobę. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku ponieważ skarżący kasacyjnie otrzymał świadczenie będące ekwiwalentem związanym z doznanym wypadkiem przy pracy. Świadczenie tego rodzaju, zgodnie z art. 21 ust.1 pkt 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest wolne od podatku dochodowego, a co za tym idzie nie stanowi przychodu. W związku z tym nie mogło stanowić podstawy do obliczenia dochodu, który był podstawą ustalenia wysokości zasiłku stałego dla W. R.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania – art. 10 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazał, że organ administracji uniemożliwił stronie możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wskazania dalszych dowodów, czy też odpowiedniej argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120 ).

W ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy został wskazany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Należy podnieść, iż zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiającą ją strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 roku, syg. akt II OSK 1098/13, z dnia 27 marca 2015 roku, syg. akt I OSK 1098/13).

Zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania nie może znaleźć usprawiedliwionych podstaw ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż uchybienie to uniemożliwiło W. R. dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby potencjalnie wpłynąć na wynik sprawy. Samo powoływanie, że część dokumentów pochodziła z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie była znana skarżącemu kasacyjnie nie jest równoznaczne, iż po zapoznaniu się z nimi wnosiłby o uzupełnienie materiału dowodowego i mogłoby to wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut w zakresie naruszenia prawa materialnego – art. 8 ust. 3 pkt 1 -3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię oraz błędne przyjęcie, iż pojęcie przychodu jest definiowane przez ustawę o pomocy społecznej z uwzględnieniem przepisu art. 8 ust.4 pkt 1 -6 ustawy o pomocy społecznej nie znajduje usprawiedliwienia.

Istota sporu w tym zakresie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo został określony dochód skarżącego poprzez wliczenie do niego uzyskanego odszkodowania z ZUS, za wypadek przy pracy. Wliczenie uzyskanej jednorazowo kwoty 2719 zł w rozliczeniu na 12 kolejnych miesięcy spowodowało uzyskanie zasiłku stałego w zmniejszonej wysokości.

Zacząć należy od wskazania, że ustawa o pomocy społecznej określa sposób wyliczenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej i nie ma potrzeby do sięgania po uregulowania przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych( DZ.U z 2012 roku, poz. 361 ze zm.) w zakresie definicji pojęcia ,, przychodu’’.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym został złożony wniosek, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

- miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach.

Natomiast zgodnie z art. 8 ust.4 wymienionej ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust.3 nie wlicza się:

- jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

- zasiłku celowego;

- pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

- wartości świadczenia w naturze;

- świadczenia przysługujące osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Z powołanych regulacji wynika, że wskazane przepisy zawierają katalog przychodów odliczanych od dochodu, jak też katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. Katalogi pomniejszeń i odliczeń od dochodu wymienione w art. 8 ust.3 i 4 ustawy o pomocy społecznej są zamknięte i nie są tam wymienione odszkodowania ZUS z tytułu wypadku przy pracy jako przychody nie wliczane do dochodu o którym mowa w art. 8 ust.3 ( por. wyrok NSA z 23 czerwca 2009 roku, syg. akt I OSK 1249/08, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 roku, syg. akt I OSK 1117/12).

Z tych też względów Sąd I Instancji nie naruszył przepisu art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej i trafnie wywiódł, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskania środków a dochód uzyskany przez skarżącego w postaci odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy winien być wliczony dochodu od którego zależy wysokość dochodzonego świadczenia z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną przed Naczelnym Sądem Adminisracyjnym, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane będzie przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.