Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 193/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 4 i par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz T. Sp. z o.o. w W. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (oznaczoną także jako nr [...]) Prezydent Miasta B., na podstawie art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm; zwanej w skrócie "p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami przy ul. K. w B., w granicach działki nr [...].

W decyzji organ I instancji określił m.in. parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w następujący sposób:

a) linie zabudowy – obowiązujące linie zabudowy wkreślone na załączniku graficznym,

b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – min. 23 %, max 52 % powierzchni całego terenu objętego decyzją,

c) wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - min. 10 % powierzchni całego terenu objętego decyzją,

d) szerokość elewacji frontowej – min. 19,0 m, max. 53,0 m,

e) wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej do gzymsu/attyki – min. 7,0 m, max. 28,0 m,

f) geometria dachu:

– dach o kącie nachylenia do 5º,

– wysokość w kalenicy – min. 7,0 m, max. 28 m,

– układ połaci dachowych – nie określa się

– powierzchnia sprzedaży – do 2000 m2.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca spółka T. sp. z o.o. w W. Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa polegające na tym, że Prezydent Miasta B. wystąpił w postępowaniu jednocześnie w trzech rolach:

– jako wnioskodawca,

– jako organ wydający decyzję,

– jako strona postępowania, reprezentująca Gminę B.

Ponadto spółka zarzuciła nieprawidłowe, w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), określenie w decyzji poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pkt 1 d) analizy organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 24,0 m, co z tolerancją do 20 % daje przedział 19,0 – 29,0 m. Wniosek ten opiera się jednakże na analizie wybranych budynków, a nie wszystkich. Całkowicie pominięto działkę nr [...]. W przypadku działki nr [...] oraz działek nr [...] – [...] w analizie uwzględniono tylko jeden budynek z każdej działki, pomimo że każda z tych działek jest zabudowana kilkoma budynkami. Ponadto zaplecza pominiętych działek są wyeksponowane w kierunku rzeki B., więc ich pominięcie jest niezrozumiałe, skoro w analizie wskazuje się na ekspozycję projektowanej inwestycji w kierunku rzeki.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy organ przyjął w analizie 28 m - analogicznie jak dla budynku na działce nr [...]. Jednakże na str. 7 "aneksu – analizy" wysokość tego budynku ma zaledwie 20,0 m.

Bez żadnego uzasadnienia organ przyjął kąt nachylenia dachu do 5º, pomimo że wskazany jako analogiczny budynek przy ul. D. na działce nr [...] ma zgodnie z analizą kąt nachylenia połaci 45º.

Odwołująca podniosła także, że organ nie sprecyzował, czy przedmiotem wniosku może być część działki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podniosło, że brak jest wyraźnego przepisu, analogicznego do uchylonego art. 27a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną, Obowiązku takiego nie można wprost dopatrzeć się w art. 24 § 1 i § 4 k.p.a. Wobec tego brak jest możliwości wyłączenia Prezydenta Miasta B. jako organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie przeprowadzono analizę, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie wymogami rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej 50 m i nie mniejszej niż trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p.

Kolegium uznało, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

– zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w sąsiedztwie funkcji usługowej z zakresu hotelarstwa, ponadto wykazano, że istnieje zabudowa pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

– teren wnioskowany pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej (ulic S. i R. oraz dodatkowo w jednym kierunku ul. K.), a obsługa komunikacyjna będzie się odbywać na zasadach uzgodnionych z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B.;

– zapewnienia jednostek organizacyjnych potwierdzają, że sieć uzbrojenia terenu umożliwi podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami inwestora;

– obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro zatem planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 65 ust. 1 p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Odpowiadając na zawarty w odwołaniu zarzut braku uwzględnienia całokształtu zabudowy na analizowanym terenie Kolegium wskazało, że zasadą jest uwzględnienie wszystkich budynków w przeprowadzonej analizie. Możliwe jest jednak wyłączenie części zabudowy z uwagi np. na różnorodność zabudowy oraz dominację zabudowy o określonych parametrach z uwzględnieniem ogólnych zasad dotyczących zachowania ładu przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku w ocenie Kolegium zasadne było pominięcie zabudowy gospodarczej i garażowej występującej na zapleczach działek. Trudno bowiem doszukiwać się podobieństwa między planowaną zabudową usługową z zakresu hotelarstwa a zabudową gospodarczą ukrytą na zapleczach działek burzącą w istocie ład architektoniczny dzielnicy. Podobnie zasadne jest nieuwzględnienie zabudowy przewidzianej do likwidacji. Po przeprowadzonej rozbiórce budynki te nie będą już wpływać na ład architektoniczny.

Odnośnie geometrii dachów Kolegium wskazało, że § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak konkretnych wytycznych dla sposobu ustalenia tego parametru – geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym ze sposobów ustalenia geometrii dachu jest dostosowanie nowej zabudowy do przeważającej w sąsiedztwie zabudowy, jaką w rozpatrywanym przypadku stanowią budynki z dachami płaskimi.

Odnośnie wysokości kalenicy budynku Kolegium uznało ją za oczywistą omyłkę pisarską, nieświadczącą o niestaranności decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego spółka T. sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 25, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak wyłączenia Prezydenta Miasta B. w sytuacji, kiedy w sprawie gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy jak też inwestorem;

– § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzasadnione odstąpienie przy określaniu parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu od średnich wartości tych parametrów istniejących w obszarze analizowanym;

– wydanie decyzji w sytuacji, kiedy przedmiotem decyzji była jedynie część działki, a nie cała działka.

Odnośnie sposobu przeprowadzenia analizy w zakresie wskaźnika zabudowy skarżąca podniosła, że organ dokonał obliczenia średniej uwzględniając tylko wybrane działki – nie ustalił zatem średniej wartości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego, ale średni wskaźnik dla wybranych działek. Z kolei określoną w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy organ dopuścił wysokość 28 m. Taką wysokość w obszarze analizowanym ma tylko jeden budynek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo odnośnie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki organ wskazał, że kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest sporna w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium podniosło, że art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. stanowi jedynie o konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p. Z kolei we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor winien określić granice terenu objętego wnioskiem, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Ustawodawca nie stanowi wprost o konieczności zakreślania obszaru działek ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek nie podzielił w pełni zarzutów skarżącej spółki. Z drugiej zaś strony Sąd z urzędu dostrzegł naruszenia prawa, które również skutkują koniecznością uchylenia decyzji organów administracji.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 25, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegający na niedopuszczalnym orzekaniu przez Prezydenta Miasta B. w sytuacji, kiedy jednocześnie jest on organem orzekającym w sprawie, jak też jest organem osoby prawnej – gminy Miasta B., która w przedmiotowej sprawie występuje jako inwestor.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 dotyczącego terenów zamkniętych, wójt, prezydent miasta lub burmistrz po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie rozróżnił przy tym, czy decyzje te dotyczą przyszłych inwestycji i terenów należących do gminy, czy tylko do innych podmiotów. W obowiązującym porządku prawnym brak przepisu odpowiadającego dawnemu art. 27a § 1 k.p.a., przewidującego, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten obowiązywał w latach 1990 – 1994 i został usunięty z kodeksu postępowania administracyjnego. W miejsce tej ogólnej regulacji ustawodawca zastosował wyłączenia organów gminy od załatwiania konkretnie określonych spraw związanych z mieniem gminy. Tego rodzaju wyłączenia ustawodawca nie przewidział w przypadku spraw o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 492/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie: CBOSA, dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tych przypadkach, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne, realizują funkcję administrowania jako odrębne organy administracji publicznej. W tym zakresie działają, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa. Zatem wykonując władztwo publiczne w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem tych jednostek ani realizować celów samodzielnie wyznaczonych przez te jednostki, ale muszą bezstronnie uwzględnić i wyważyć - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi - wszystkie prawnie doniosłe interesy ogólnospołeczne i indywidualne, stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości. Inaczej rzecz ujmując, wykonując funkcje administrowania organy gminy nie mają własnych praw i obowiązków, ale realizują zasadę praworządności przez prawidłowe wykonywanie zadań publicznych (por. część III pkt 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08). Zatem wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (tak postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, LEX nr 1125527).

Należy przy tym podkreślić, że jeżeli przepis prawa przypisuje danemu organowi kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, opubl. CBOSA).

Możliwe jest zatem wydanie przez organ gminy, działający w roli organu administracji, decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w której inwestorem jest ta gmina. W takim jednakże przypadku wniosek gminy (reprezentowanej przez jej organ wykonawczy lub inną upoważnioną osobę) o wydanie decyzji jest w istocie aktem równoważnym z postanowieniem o wszczęciu postępowaniu z urzędu, a gmina w takim postępowaniu nie ma praw strony.

Zasadne są natomiast zarzuty skarżącej w części, w jakiej dotyczą kwestii sposobu określenia inwestycji oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Wniosek inwestora wszczynający postępowanie w przedmiocie warunków powinien spełniać wymagania określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. Treść tego wniosku wiąże organ administracji orzekający w sprawie. Treść zgłoszonego żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Treść wniosku może być także podstawą do stwierdzenia, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest wprawdzie dopuszczalna co do planowanego rodzaju inwestycji, jednakże zamierzony przez inwestora kształt i wielkość zabudowy wykraczają poza możliwe do określenia parametry zabudowy stanowiące o ładzie urbanistycznym w analizowanym obszarze – co winno skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy (np. w przypadku wniosku o określenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci domu wielorodzinnego w formie pięćdziesiąciopiętrowego wieżowca na obszarze, gdzie występuje wyłącznie zabudowa wielorodzinna w formie budynków maksymalnie dwupiętrowych).

Odpowiednio regułę związania wnioskiem należy stosować w przypadku, kiedy ustalenie warunków zabudowy następuje, tak jak w kontrolowanej sprawie, z urzędu. Także w tym przypadku akt wszczynający postępowanie co do treści winien spełniać wymogi art. 52 ust. 2 p.z.p., w szczególności winien zawierać dostatecznie precyzyjną charakterystykę planowanego obiektu. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe określanie parametrów, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie tj. ogólnikowe określenie wysokości ("ilość kondygnacji - do 8"), szerokości elewacji frontowej ("max 53"), czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki ("max 28 m"). Tak nieprecyzyjne określenie parametrów planowanej inwestycji nie pozwala na ocenę, czy w kończącej postępowanie decyzji o warunkach zabudowy organ całkowicie rozmija się z intencją inwestora co do kształtu inwestycji określoną w akcie wszczynającym postępowanie, czy też ustalone przez organ na podstawie analizy urbanistycznej parametry w sposób nieistotny odbiegają od przewidywań inwestora (por. wyroki: NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679 i z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, LEX nr 413525 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 1003/07, LEX nr 372409), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy także wskazać, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (tak wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, LEX nr 466373). W kontrolowanej sprawie we "wniosku" z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazano, że teren inwestycji obejmuje całą działkę nr [...], natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 123 akt organu I instancji) wniesiono o wyłączenie z terenu objętego rozstrzyganiem części tej działki ze względu na sprzeciw zgłoszony w toku postępowania przez skarżącą spółkę.

Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania analizy urbanistycznej obejmującej sprawdzenie, czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane cechy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanym postępowaniu w tym właśnie zakresie także doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przeprowadzenie analizy poprzedza wyznaczenie przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Działając z urzędu Sąd stwierdził, że wbrew wymogowi wynikającemu z cytowanego przepisu nie sposób ustalić, czy kopia mapy, na której wyznaczono obszar analizowany (k. 150), a także kopia mapy stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy (k. 230), to kopie mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., tj. mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – brak jest bowiem jakichkolwiek dających się odczytać adnotacji co do tej okoliczności (widoczne są tylko nie dające się odczytać kopie pieczęci z datą). Kopie map nie są też opatrzone adnotacją o skali, w jakiej zostały sporządzone, co uniemożliwia kontrolę wynikającej z nich treści chociażby co do odległości, w jakiej zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Ponadto mapy są na tyle nieczytelne, że nie sposób z należytą dokładnością odczytać wszystkich numerów działek opisywanych w decyzji. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że wniosek inwestora dotyczył również działek nr [...] i [...], które nie zostały objęte decyzją, przy czym nie zostały ona również wyłączone na wniosek inwestora z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 123). Na mapie nie sposób odszukać ww. działek, co uniemożliwia należytą kontrolę decyzji.

Organy dopuściły się naruszenia prawa także przy ustalenia obszaru analizowanego. Z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynika nie tylko, że wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, ale także to, że pomiędzy granicą działki budowlanej, na której ma być usytuowana planowana inwestycja, a granicą obszaru analizowanego, ma zostać zachowana odległość odpowiadająca "trzykrotności" frontu działki budowlanej, nie mniejsza niż 50 m.

W opinii Sądu za dopuszczalne należy uznać określenie obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w wyżej opisany sposób (tj. z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki, min. 50 m). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie może jednakże nastąpić w dowolny sposób. Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W judykaturze podkreśla się przy tym, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, iż wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; publ. w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że przy wyznaczeniu obszaru analizowanego w odległości 50 m obszar ten nie oddaje pełnego obrazu istniejącej, zróżnicowanej zabudowy występującej przy ulicach R., K. i D., obejmując jedynie zaplecza budynków przy ul. D. Organ uznał, że przede wszystkim frontowe budynki przy ul. D. stanowią charakterystyczną dla tej części miasta zabudowę, wobec tego zwiększono obszar analizowany do skrzyżowania ul. K. z ul. D., wyznaczając granice obszaru analizowanego w odległości 100 m od terenu inwestycji. Takie uzasadnienie wyjaśnia potrzebę rozszerzenia granic obszaru analizowanego do ul. D., jednakże organ nie wyjaśnia, dlaczego obszar analizowany został rozszerzony na teren po drugiej stronie rzeki B., aż po frontowe budynki przy ul. Ł., a więc nawet poza granicę 100 m. Należy bowiem dostrzec, że o ile w części graficznej analizy obszar analizowany obejmuje jedynie część zapleczy działek przy ul. Ł., to w części tekstowej analizy analizie poddano zabudowę aż po fronty działek przy ul. Ł., co przejawia się uwzględnieniem elewacji frontowych budynków przy ul. Ł. przy wyznaczaniu parametru w postaci szerokości elewacji frontowej (k. 157 akt organu I instancji). Przy tak niepełnym uzasadnieniu i niespójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy nie sposób ocenić, w jakiej zwartej jednostce terenowej urbanistyczno-architektonicznej organ umieszcza planowaną inwestycję, w szczególności gdzie są granice dającej się wyodrębnić jednostki. Trudno przy tym przyjąć, że w zwartej zabudowie miejskiej, z wyraźnie zaznaczonymi obszarami zabudowy rozdzielonymi ciągami komunikacyjnymi w postaci ulicy czy rzeki, uzasadnione jest rozszerzanie minimalnego obszaru analizowanego (tj. do 50 m) w sposób mechaniczny, poprzez przyjęcie sztywnej odległości 100 m pomiędzy granicą terenu planowanej inwestycji a granicą obszaru analizowanego.

Uzasadnione są także zarzuty skargi odnośnie błędnego, tj. z naruszeniem § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania - wyznaczenia przez organ parametrów w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wskazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego. W kontrolowanej sprawie w części tekstowej analizy średni wskaźnik został określony na 52 %, natomiast w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten określono jako "min. 23 %, max. 52 %." Organ nie określił zatem tego wskaźnika jedną, konkretną i stanowczą liczbą. Co więcej, przyjętą wartość minimalną 23 % w analizie uzasadniono jedynie w ten sposób, że jest to najmniejsza wartość z najbliższego otoczenia (z działki nr [...]) – przy jednoczesnym twierdzeniu, że średni wskaźnik dla najbliższych działek wynosi 40 % i bez żadnego uzasadnienia, dlaczego nawiązanie do akurat tej, a nie innej działki zapewni ład architektoniczny. Należy także wskazać, że po ograniczeniu terenu inwestycji poza tym terenem znalazła się zabudowana działka nr [...]. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tej działki nie został uwzględniony w analizie przy obliczaniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Określenie szerokości elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno nastąpić na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Organ winien ustalić zatem w analizie średnią szerokość wskazanego parametru na obszarze analizowanym, a następnie wskazać w decyzji jedną konkretną wartość, tj. obliczoną średnią albo inną konkretną liczbę nie odbiegającą o 20 % od obliczonej średniej. Tymczasem został wskazany przedział dopuszczalnych wartości szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Dopuszczalne jest wskazanie także innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli to wynika z analizy (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia), ale nawet w takim przypadku owo wskazanie powinno dokonać się poprzez określenie konkretnej liczby.

Także wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinno być wyrażonej konkretną liczbą, a nie, jak dokonał tego organ, poprzez wyznaczenie przedziału dopuszczalnych wartości. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma być przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. To organ zatem – a nie w przyszłości inwestor – na podstawie analizy, musi ustalić, na jakiej wysokości ma być usytuowana górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, aby można było ją uznać za przedłużenie tego elementu występującego w sąsiedniej zabudowie. Dopiero w przypadku, jeżeli nie jest możliwe wyznaczenie wysokości pozwalającej na osiągnięcie efektu "przedłużenia", prawodawca dopuszcza wyznaczenie ww. parametru jako średnią wielkość na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), a nawet – o ile to wynika z analizy – dopuszcza wyznaczenie innej wysokości.

W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji jako przedział: min. 7,0 m, maksimum 28,0 m. W analizie wskazano, że wysokość ta w sąsiedniej zabudowie tworzy uskok. Średnia wartość wysokości w obszarze analizowanym ustalono na 11 m. Podstawą odstąpienia w analizie od ustalonej średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym jest natomiast wyłącznie fakt, że owym obszarze analizowanym występują budynki wyższe od ustalonej średniej. Tego rodzaju uzasadnienie jest pozorne. Sama możliwość wyliczenia "średniej" wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istnieje bowiem tylko wówczas, kiedy w obszarze analizowanym istnieją budynki o zróżnicowanej wysokości górnej elewacji frontowej – a więc takie, które będą wyższe, jak i niższe od obliczanej średniej. Z okoliczności, która czyni w ogóle możliwym określenie parametru jak "średnia" wartość, nie można jednocześnie czynić uzasadnienia dla odstąpienia od dającej się wyliczyć wartości "średniej". Także rozległość terenu, która została przywołana w analizie, bez wskazania, w jaki sposób wpływa ona na zachowanie ładu przestrzennego wyodrębnionej jednostki urbanistyczno – architektonicznej, sama w sobie nie może być powodem zróżnicowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jako argument za możliwością określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 28,0 m w analizie wskazano konieczność uwzględnienia wyeksponowania terenu względem rzeki B., a tym samym nawiązania do budynków położonych podobnie względem bulwarów nad tą rzeką. Wysokość tak wyróżnionych budynków określono w przedziale od 4,0 m. do 28,0 m. Wyboru wartości 28,0 m. dokonano "w celu wyeksponowania tego miejsca", jednakże z analizy nie wynika, że miejsce planowanej inwestycji jest w badanej jednostce urbanistyczno-architektonicznej z jakiegoś względu miejscem eksponowanym. Przy braku takiego uzasadnienia nie można uznać, że "wyeksponowanie" jest właściwością tej części analizowanej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, która powinna mieć odbicie przy realizacji planowanej przez inwestora zabudowy. W istocie w tym miejscu analiza formułuje postulat ("w celu") przetworzenia charakterystyki ukształtowania zabudowy terenu, tak jakby dla terenu planowanej inwestycji organ miał ustalać plan zagospodarowania terenu. Co więcej, jak słusznie wskazuje skarżąca, wysokość 28,0 m ma w obszarze analizowanym tylko jeden budynek, położony przy ul. D., na skraju obszaru analizowanego. Jest to budynek usytuowany frontem do ul. D., a tyłem do rzeki B. Natomiast takie położenie jak przy planowanej inwestycji, tj. frontem do ul. K., a bokiem do rzeki B. mają budynki przy ul. K. (działka nr [...]) - wysokość do attyki 22,0 m, oraz przy ul. K. (działka nr [...], po drugiej stronie B.) – wysokość do okapu 13 m. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku "wynika z analizy".

Tak jak podkreśla się to w orzecznictwie, przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, przez co również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, publ. LEX nr 424613). Należy zauważyć, że konieczność dookreśloności poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z potrzeby zachowania określonego ładu przestrzennego w granicach obszaru poddanego analizie. Określone w części tekstowej decyzji parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu brane są pod uwagę przy tworzeniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich niedookreśloność może doprowadzić do naruszenia istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego wyrażającego się w jednolitości zabudowy. Z tych względów Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów § 5 - § 7 ww. rozporządzenia.

Opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć mając na względzie to, że terenem inwestycji winna być cała działka ewidencyjna. Rozstrzygnięcie ponadto powinno być oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu, tj. posiadającej szczegółowe uzasadnienie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, z obszarem analizowanym wyznaczonym jednolicie w części graficznej (na prawidłowej kopii mapy) i tekstowej analizy, określającej szczegółowo i w sposób nawiązujący do zbadanych cech obszaru analizowanego ewentualnych powodów dających możliwość ustalenia w decyzji parametrów planowanej zabudowy w sposób odbiegający od średnich wartości ustalonych na obszarze analizowanym cech zabudowy.

Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wniesionego wpisu.