Wyrok NSA oz. w Poznaniu, sygn. akt SA/Po 1837/93
NSA oz. w Poznaniu
Data orzeczenia: 1993-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Podatki inne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 89 poz. 518
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Przekazywanie przez urzędy skarbowe tzw. udziałów gmin w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa - art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991 - 1992 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./ nie nosi charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną.

TEZY

Przekazywanie przez urzędy skarbowe tzw. udziałów gmin w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa - art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991 - 1992 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./ nie nosi charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną.


UZASADNIENIE

W grudniu 1992 r. /bez określenia dnia/ - Naczelnik Urzędu Skarbowego w T., decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. /Dz.U. nr 110 poz. 475/ oraz art. 104 Kpa - odmownie załatwił wniosek Urzędu Miejskiego w T. w sprawie przekazania zaległych kwot podatku od płac tj. 30 procent udziału w tym podatku należnym w 1991 r.

W uzasadnieniu podano, iż decyzja wydana została w związku z pismem z dnia 16 grudnia 1992 r. w którym zawarta jest prośba o jej wydanie w celu zastosowania dalszego postępowania w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, Urząd Skarbowy w T. przy wydaniu decyzji odmownej kierował się ustawą z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w roku 1992 /Dz.U. nr 110 poz. 475/, w której podatek od płac nie stanowi 30 procent udziału w dochodach własnych gmin w 1992 r. Ponadto potwierdzeniem dla Urzędu było pismo Ministerstwa Finansów Nr PO 1 - 406/0171/91 z dnia 22 grudnia 1991 r., które wyraźnie określa, że wpływy ze znoszonych podatków tj. podatku od płac, wynagrodzeń i wyrównawczego w 1992 r. należy w całości zarachować na dochody budżetu Państwa.

W odwołaniu z dnia 5 stycznia 1993 r. - Zarząd Miasta T. wnosi o zmianę albo uchylenie powyższej decyzji urzędu skarbowego. W uzasadnieniu podnosi, iż ustawa zmieniająca ustawę z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. nie zmienia uregulowań prawnych w zakresie dochodzonych należności za 1991 r. Wprowadzone zmiany odnoszą się do 1992 r. Pismo Ministerstwa Finansów z którego wynika, że dochodzone należności z 1992 r. należy w całości księgować na dochody budżetu państwa nie jest przepisem prawa i nie może zmieniać takiego aktu jakim jest ustawa. Stanowi to rażące naruszenie obowiązującego prawa. W żadnym wypadku termin wpływu podatku nie może stanowić o należności podatkowej dotyczącej jej okresu. Gdyby tak było, to podatek z miesiąca grudnia wpłacony w styczniu następnego roku też nie podlegałby przepisom budżetowym roku poprzedniego. Zarząd uważa, że nie ma określeń w przepisach podatkowych z których by wynikało, że data wpływu podatku decyduje o jego zaliczeniu lub nie podmioty uprawnione do jego udziału zgodnie z obowiązującą na ten okres ustawą budżetową zatwierdzoną przez Sejm.

W dalszej części odwołania podnosi się, że z ekonomicznego i obywatelskiego punktu widzenia, pozbawienie gmin prawa udziału w podatkach jest działaniem wymierzonym w bezpośredni interes społeczeństwa, ponieważ gminy zaspokajają codziennie podstawowe potrzeby ludności i wszelkie braki we wpływach rzutują ujemnie na gospodarkę komunalną gmin. Ponadto Ministerstwo Finansów w swoim piśmie zauważa, że dla zmiany przeznaczenia wpływów z tytułu opłaty skarbowej niezbędna jest zmiana ustawy, natomiast w przedmiotowej sprawie wystarczające jest pismo. Stawiane jest również pytanie, dlaczego Skarb Państwa ma uzyskiwać nadzwyczajne wpływy z tytułu 30 procent udziału gmin, które są pozbawione tych dochodów jedynie dlatego, że przedsiębiorstwa opóźniły termin wpłaty.

Izba Skarbowa w K. decyzją (...) z dnia 6 kwietnia na podstawie art. 136 par. 1 pkt 2 Kpa uchyla zaskarżoną decyzję Urzędu Skarbowego odmawiającą przekazania udziałów od zaległych kwot podatku od płac w całości z powodu braku podstaw do jej wydania.

Swe rozstrzygnięcie Izba uzasadnia tym, że ani ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, a także o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./, ani rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa /Dz.U. nr 76 poz. 333 ze zm./ nie upoważnia organów podatkowych do decydowania o wysokości udziałów należnych gminom lub o odmowie przekazania tych udziałów. Z treści tych przepisów wynika obowiązek rozdzielenia przez urzędy skarbowe zgromadzonych wpływów podatkowych między budżet państwa a budżety gmin w sposób określony przez ustawodawcę. Podział wpływów jest zatem czynnością techniczną niezależną od decyzji urzędu skarbowego.

Izba podnosi, że art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że wydanie decyzji może dotyczyć sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji państwowej. Zatem konieczne jest w każdym przypadku zbadanie właściwości organu w oparciu o obowiązujący przepis, którym w odniesieniu do organów podatkowych jest ustawa z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych /Dz.U. nr 45 poz. 289 ze zm./. Powołana powyżej ustawa nie wymienia podziału wpływów między budżety wśród zadań, które należą do zakresu działania urzędu skarbowego. Wprawdzie art. 104 Kpa stanowi, że organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, jednakże nie oznacza to, że organ może załatwić każdą sprawę w sposób wnioskowany przez zainteresowaną stronę.

W końcu swego uzasadnienia Izba stwierdza, iż z analizy powołanych przepisów wynika, że wydanie decyzji odmawiającej przekazania udziałów budżetowi gminy nie posiada podstawy prawnej i stanowi to wadę powołującą nieważność tej decyzji w myśl art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Zarząd Miasta T. wnosi o uchylenie decyzji Izby Skarbowej w K. z dnia 6 kwietnia 1993 r.

W uzasadnieniu podaje, iż wydana decyzja Izby pozbawia miasto możliwości dochodzenia należnych jemu wpływów z tytułu podatku od płac, podatku od wynagrodzeń i podatku wyrównawczego za 1991 r., które gwarantowała ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r., a także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa.

Zdaniem skarżącego, par. 40 ust. 1 powyższego rozporządzenia wyraźnie określa, że "urząd skarbowy ustala należne gminie kwoty". Dlatego też nie zgadza się z argumentacją Izby, że żaden z aktów określających udział gmin w dochodach budżetu państwa nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji ustalającej należność gminy w podatku przekazanym przez przedsiębiorstwa państwowe w 1992 r., a należnych za 1991 r. zasady rozliczeń w okresie przejściowym na które powołuje się Izba nie pozbawiają należnego im udziału, a jedynie określają terminy rozliczeń. Odmowa wydania decyzji odmawiającej przekazania udziałów gminie, jak również odmowa podania należnej gminie kwoty - pozbawia samorząd możliwości dochodzenia swoich praw na drodze administracyjnej, bądź sądowej. Według skarżącego zarządu Miasta odmowa przekazania wpływów jest decyzją merytoryczną, a nie czynnością techniczną, jak przyjęła Izba.

Izba Skarbowa w K. w odpowiedzi na skargę - wnosi o jej oddalenie. W uzasadnieniu Izba wyjaśnia, ze zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie objętej żądaniem skarżącego zarządu. Powołując się na komentarz do Kpa Z. Janowicza Izba stwierdza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdy m.in. dane uprawnienia lub obowiązek wynika wprost z ustawy lub przepis prawa nie przewiduje dokonania danej czynności w formie decyzji. W niniejszej sprawie ustalenia należnej gminie kwoty udziałów w podatkach nie może być przedmiotem decyzji, ponieważ prawo organu samorządowego do 30 procent wpływów wynikało w 1991 r. wprost z ustawy o dochodach gmin. Również z treści par. 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonania budżetu państwa wynika, że rola urzędu skarbowego polega wyłącznie na matematycznym przeliczeniu należnej gminie kwoty z całej sumy wpływów z danego podatku. Dlatego też decyzja zarówno ustalająca kwotę udziałów, jak i odmawiająca jej ustalenia jest pozbawiona podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, zważył co następuje:

Jedną z prawnych form działania administracji państwowej są tzw. czynności faktyczne, które są oparte na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie skutków prawnych drogą faktów, które jednakże mają charakter form władczych. Czynności materialno-techniczne nie są jednak ani aktami administracyjnymi, ani normatywnymi - w nich znajduje się jedynie podstawa do podejmowania czynności faktycznych. Różnią się też od nich tym, że są działaniami faktycznymi, pojawiają się jako rzeczywiste zdarzenia, a nie normy postępowania i nie powodują też powstania żadnej normy postępowania.

Wśród czynności materialno-technicznych administracji państwowej można wyodrębnić tzw. czynności zewnętrzne, obejmujące działania skierowane przez organ administracji na zewnątrz, w stosunku do adresatów nie podporządkowanych ani służbowo, ani organizacyjnie. Także i podstawą takich czynności zewnętrznych są zawsze akty normatywne powszechnie obowiązujące albo ostateczne akty administracyjne.

Jako materialno-techniczne czynności zewnętrzne zostały ukształtowane przez ustawodawcę zachowania urzędów skarbowych związane z przekazywaniem przez nie tzw. udziałów gmin w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa, a określonych w art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518/.

Z taką interpretacją - zdaniem sądu administracyjnego - przemawia zarówno treść art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin, używając zwrotu " (...) podlegają odprowadzeniu na rachunki właściwych budżetów gmin (...)", a także zapis par. 39 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wykonywania budżetu państwa /Dz.U. nr 76 poz. 333/, że "(...) udziały gmin w dochodach budżetu państwa - urzędy skarbowe przekazują poszczególnym gminom bezpośrednio na ich rachunki (...)".

Z tych zatem względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, by w istniejącym porządku prawnym, a w szczególności w obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania było zawarte uprawnienie dla urzędów skarbowych, by kwestie udziałów gmin w podatkach państwowych rozstrzygać poprzez wydawanie decyzji administracyjnych. Skarga Zarządu Miasta T. może być traktowana w obecnym stanie prawnym jako postulat de lege ferenda pod adresem przyszłych rozwiązań w projektowanej ustawie o finansach komunalnych.

Dlatego też na podstawie art. 207 par. 5 orzeczono o oddaleniu skargi.