Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 88/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 grudnia 2013 r., nr [...] w sprawie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. wstrzymuje wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miasta G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 10 grudnia 2013 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 31 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - rejon ulicy [...] w mieście G., wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Wojewoda [...] w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził, że wskazana powyżej uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została mu doręczona w dniu 12 listopada 2013 r. Pismem z dnia 20 listopada 2013 r., Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta G. o wyjaśnienie wątpliwości związanych z interpretacją zapisów planu miejscowego dotyczących niezgodności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G..

Po zapoznaniu się z treścią wyjaśnień i w wyniku analizy treści uchwały Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała jest nieważna w całości, gdyż została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wskazanych w art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., organ nadzoru ustalił bowiem, że w analizowanym planie miejscowym teren oznaczony symbolem 001-M22, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną, został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. zlokalizowany na obszarze oznaczonym jako użytki rolne. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu innego niż zostało to określone w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od zapisów studium narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

W skardze do Sądu Gmina Miasta G. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., twierdząc, że rozstrzygnięcie zostało wydane po upływie terminu wskazanego w art. 91 u.s.g. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd tego zarzutu, Gmina Miasta G. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 31 października 2013 r. jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. skarżąca stwierdziła, że dokumentacja prac planistycznych została doręczona Wojewodzie w dniu 12 listopada 2013 r., a przedłożenie przedmiotowej uchwały organowi nadzoru nastąpiło zgodnie z art. 90 u.s.g. już w dniu 7 listopada 2013 r.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę liczy się od dnia doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych. Na poparcie powyższego skarżąca przywołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyroki z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. OSK 289/04 i z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 54/11. Skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wydane zostało w dniu 10 grudnia 2013 r., zatem po upływie 30 dni od dnia przekazania przez organ Gminy uchwały.

W ocenie skarżącej, jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, traci on wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Upoważnienie wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. kształtuje się niezmiennie niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Gmina wskazała, że uchwała nr [...] została sporządzona zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody, że ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu innego niż w studium oznacza, że plan ten narusza zasady sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały. Wskazała ona, że obszar objęty przedmiotowym planem usytuowany jest na terenie, dla którego Studium, jako dominujący kierunek zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów wskazuje użytki rolne. Jak wynika natomiast z zapisów Studium: "Przeznaczenie dominujące nie oznacza ustalenia na danym obszarze wyłączności ani nawet konkretnego, mierzalnego udziału tytułowego przeznaczenia wśród innych występujących na tym obszarze". Przyjęta w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. polityka przestrzenna przedstawia dominujące przeznaczenie na danym obszarze terenu miasta, co jednocześnie nie wyklucza występowania na tym terenie innych nie wykazanych na rysunku Studium funkcji. Obszar objętym przedmiotowym planem miejscowym stanowi enklawę zabudowy mieszkaniowej położonej na terenach dominujących upraw polowych. Stan istniejący został przedstawiony na załączniku nr 2 do Studium pt.: "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego". Na rysunku tym obszar objęty niniejszym planem został oznaczony jako teren o funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna i małe domy mieszkalne. Zamierzeniem władz miasta nie była likwidacja istniejącej zabudowy, w Studium na rysunku kierunków zastosowano oznaczenia uogólnione - adekwatne do natury opracowania strategicznego i kierunkowego. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje część obszaru [...] o powierzchni ok. 3500 ha. Wskazany w Studium teren dominującej funkcji użytków rolnych na [...] obejmuje obszar o powierzchni ok. 1370 ha. W obszarze tym znajdują się niewielkie enklawy zarówno zabudowy mieszkaniowej jak i zagrody rolnicze. Obszar objęty planem miejscowym rejonu ul. [...] to teren o powierzchni ok. 0,95 ha co stanowi ok. 0,07% terenu dominującej funkcji użytków rolnych na [...]. Skarżąca stwierdziła, że celem uchwalenia planu była poprawa warunków zamieszkania na objętych nim terenem, a racjonalizacja rozwoju miejskich struktur przestrzennych i zapewnienie ich efektywnego funkcjonowania jest jednym z celów przestrzennych zamieszczonych w Studium.

Gmina Miasta G. wskazała, że zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Interpretacja taka byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a dopiero miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego i z tego względu musi on zawierać normy precyzyjne i możliwe do wyegzekwowania.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewoda [...] wskazał, że zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. jest bezzasadny. W ocenie organu nadzoru, w przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ustalenia początku biegu terminu do wydania aktu nadzoru zastosowanie mają - jako lex specialis - przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 20 ust. 2 tej ustawy. W myśl tego przepisu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. przyjąć zatem należy, że termin do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaczyna biec od dnia, w którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedłoży wojewodzie uchwałę z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych. Stanowisko takie wyrażono również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 481/13 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/08. Wykładnię taką przedstawił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 671/06, podkreślając, że dokumentacja planistyczna jest niezbędna do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Co za tym idzie, w związku z przekazaniem Wojewodzie [...] dokumentacji prac planistycznych w dniu 12 listopada 2013 r., uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., wygasło z dniem 12 grudnia 2013 r. A zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z zachowaniem przepisanego terminu.

W odniesieniu do zarzutu skargi, iż uchwalony plan jest zgodny ze Studium, Wojewoda [...] stwierdził, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego każde naruszenie, a nie tylko istotne, winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Wojewoda [...] wskazał, że literalna wykładnia przytoczonego w skardze zapisu Studium dotyczącego pojęcia "dominującego przeznaczenia" dawałaby w praktyce organowi uchwałodawczemu gminy niemal nieograniczoną swobodę decydowania o przeznaczeniu określonych terenów miasta. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że wg Studium przeznaczenia na cele rolnicze obszaru objętego sporną uchwałą ma chronić przed zainwestowaniem miejskim duże kompleksy użytków rolnych [...], w tym [...] na południe od głównego kanału melioracyjnego, tj. terenu objętego przedmiotowym planem.

Uchwałą z 16 stycznia 2014 r. nr [...] Rada Miasta G. potwierdziła wolę wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 10 grudnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Przedmiotem badania w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 10 grudnia 2013 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia 31 października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydane na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W niniejszej sprawie skarżąca spełniła wymóg wynikający z art. 98 ust. 3 u.s.g. W sprawie po wniesieniu skargi podjęto bowiem uchwałę o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 106/12; wszystkie wyroki cytowane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.nsa.gov.pl)

Rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej kolejności wymagało rozważenia zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po terminie. Zasadność tego zarzutu winna bowiem skutkować uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W takim przypadku brak jest podstaw do merytorycznej oceny przez Sąd wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, organowi nadzoru przysługuje bowiem prawo wniesienia skargi na uchwałę planistyczną do sądu administracyjnego i w tym postępowaniu dokonana zostanie ocena zasadności zarzutów organu nadzoru w stosunku do wydanej uchwały.

Art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy.

Z art. 90 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 20. ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 tego przepisu (tj. plan miejscowy), wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi.

W niniejszej sprawie, Prezydent Miasta miał obowiązek przedłożyć uchwałę Rady Miasta Wojewodzie w terminie 7 dni od jej podjęcia. Jak wynika z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, doręczenie uchwały nr [...] z dnia 31 października 2013 r. Wojewodzie [...] nastąpiło w dniu 7 listopada 2013 r., natomiast doręczenie materiałów planistycznych w dniu 12 listopada 2013 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto natomiast w dniu 10 grudnia 2013 r. Trzydziestodniowy termin liczony od dnia 7 listopada 2013 r. upłynął w dniu 9 grudnia 2013 r.

Organ nadzoru twierdził, że bieg terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., w sprawie oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje z dniem doręczenia uchwały wraz z materiałami planistycznymi, czyli w sposób opisany w art. 20 ust. 2 u.p.z.p., który ma charakter normy szczególnej wobec przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast skarżąca wskazywała, że doręczenie uchwały następuje z dniem przedłożenia samego aktu, a kwestia doręczenia organowi nadzoru materiałów planistycznych jest co prawda związana z obowiązkiem ustawowym wynikającym z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., jednak dla spełnienia przesłanki doręczenia uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i rozpoczęcia biegu terminu na wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę pozostaje nieistotna.

Ocena czy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało wydane w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 u.s.g., sprowadza się do określenia stosunku tego przepisu do normy art. 20 ust. 2 u.p.z.p.

W tym zakresie istnieje rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych w których przyjęto, że art. 20 ust. 2 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec normy art. 91 ust. 1 u.s.g. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 481/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 671/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 166/09.

W wyrokach tych wskazano, że zasada, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 - doznaje ograniczenia wynikającego z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Zatem 30-dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego przekazanej uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego biegnie od dnia doręczenia wojewodzie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną. Doręczenie samej uchwały bez dokumentów określonych w art. 20 ust. 2 u.p.z.p. uniemożliwiłoby w myśl tego stanowiska dokonanie oceny jej zgodności z prawem.

Przeciwnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. dokonano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 289/04, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r. II OSK 54/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1106/12.

W wyrokach tych wskazano, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych. O ile bowiem przyznać należy, że wójt, burmistrz czy prezydent miasta ma na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. obowiązek przedłożenia wojewodzie materiałów planistycznych, to nie ma wystarczających podstaw do uznania, że przepis ten może modyfikować treść art. 91 ust. 1 u.s.g., zmieniając wskazany w nim 30 – dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezrealizowanie przez organ planistyczny jego obowiązków wynikających z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. nie może zatem kształtować ani terminów prawa materialnego ani kompetencji nadzorczych wojewody. Sąd w niniejszej sprawie podziela ten kierunek wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 54/11 art. 20 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter normy szczególnej nie wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., lecz wobec art. 90 ust. 1, rozszerzając obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwały o materiały planistyczne, w przypadku gdy uchwała dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, za przyjęciem takiego kierunku wykładni przemawia charakter rozstrzygnięcia nadzorczego. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest najważniejszą instytucją w zakresie nadzoru nad działalnością gminną unormowaną przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

Treść normy wyrażonej w art. 91 ust. 1 winna być interpretowana zgodnie z ustrojową zasadą ochrony samodzielności gminy, jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. W art. 87 u.s.g. ustawodawca podkreślił, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. W doktrynie wskazuje się, że użyty w art. 87 u.s.g. zwrot "przypadki określone ustawami" należy rozumieć w ten sposób, iż ingerencja nadzorcza uzależniona jest od istnienia przepisu ustawowego, który wyznacza zarówno obszar działań organu nadzoru, jak i ich formę - rodzaj środków nadzoru (za: G. Jyż, komentarz do art. 87 [w] Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Nadzór nad działalnością gminy może być zatem realizowany w ścisłych ramach zakreślonych przez przepis ustawy. W doktrynie przyjmuje się, że wiążący charakter przepisów art. 87 u.s.g. i art. 2 ust. 3 u.s.g. wyraża się w obowiązku uwzględniania wynikających z nich zasad w procesie dokonywania wykładni innych przepisów, w szczególności tych, które stanowią właściwe normy kompetencyjne. Postulowane są przy tym następujące rodzaje wykładni: 1) podstawą prawną ingerencji nadzorczej może być wyłącznie przepis ustawy, 2) ingerencja nadzorcza nie może się opierać na wykładni rozszerzającej, 3) wobec rozszerzającej wykładni przepisów stanowiących kompetencje nadzorcze można skutecznie podnosić zarzut nieuzasadnionego naruszenia samodzielności gminy" (G. Jyż Komentarz do art.87 ustawy o samorządzie gminnym, system informacji prawnej Lex, P. Chmielnicki Komentarz..., s. 635 i n., D. Sałuda, Wojewoda a jednostki samorządu terytorialnego.).

Cytowany art. 91 ust. 1 u.s.g. jest normą kompetencyjną, przyznaje bowiem organowi nadzoru uprawnienie do orzekania w zakresie zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, zakreślając jednocześnie 30 – dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia, liczony od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Przepis ten, jako przepis kompetencyjny w zakresie nadzoru nad działalnością gminy nie powinien być zatem interpretowany rozszerzająco.

Nie sposób odmówić racji argumentom, iż materiały planistyczne są niezbędne do kompleksowej weryfikacji legalności uchwały w sprawie planu miejscowego, a gmina zwlekając z doręczeniem materiałów planistycznych lub ich uzupełnieniem może doprowadzić do sytuacji, w której kompetencje nadzorcze wojewody staną się iluzoryczne. Niemniej uwzględnić należy, że ustrojową zasadą chronioną Konstytucją jest niezależność jednostki samorządu terytorialnego. Przyjąć zatem należy, że skuteczność nadzorczych kompetencji wojewody, w ocenie Sądu ma w tej sytuacji znaczenie drugoplanowe. W ocenie Sądu, przesunięcie początku biegu terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. w przypadku badania przez organ nadzoru uchwały planistycznej wymagałoby wprowadzenia przez ustawodawcę szczególnego uregulowania w tym zakresie. Ustawodawca nie wprowadził w treści art. 91 ust. 1 u.s.g., ani w treści art. 20 ust. 1 u.s.g. modyfikacji trybu postępowania w przypadku uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesunięcia sposobu liczenia przewidzianego w nim terminu w przypadku braku materiałów planistycznych.

Wskazać także należy, że za taką interpretacją terminu 30 - dniowego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przemawia postulat szybkości zakończenia postępowania nadzorczego i pewności upływu terminu na jego wydanie. W przypadku niedołączenia przez organ gminy dokumentacji planistycznej, organ nadzoru mógłby bowiem zwlekać przez znaczny okres czasu z zażądaniem takiej dokumentacji i przesunąć termin kontroli uchwały na okres niewspółmiernie wydłużony w stosunku do przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g., a wątpliwości odnośnie kompletności dokumentacji prac planistycznych mogłyby utrudnić ocenę daty upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Za ścisłą interpretacją art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia również treść art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po pierwsze zatem przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. podkreśla wygaśnięcie kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Po drugie natomiast wskazuje on, że późniejsze kwestionowanie legalności uchwały odbyć się może w skardze do sądu administracyjnego. Wojewoda traci zatem władcze kompetencje nadzorcze niewykorzystane w wyraźnie zakreślonym terminie, a pozostaje mu do dyspozycji możliwość zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. O ile zatem zmienia się rola wojewody w procesie badania legalności uchwały, to w dalszym ciągu może on mieć wpływ na los uchwały, jeśli przekonany jest o jej sprzeczności z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 10 grudnia 2013 r. uchybił terminowi przewidzianemu w art. 91 ust. 1 u.s.g. i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

1