Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1018/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2, art.160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.417, 418
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art.5
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. skargi kasacyjnej G. B., W. Z. O., R. W., S. J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1130/09 w sprawie ze skargi G. B., W. Z. O., R. W. i S. J. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. B., W. Z. O., R. W., S. J. W. solidarnie na rzecz Ministra Środowiska kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. ( sygn. akt IV SA 1130/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. B., W. O., R. W. i S. W. o na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] Minister Środowiska stwierdził, iż orzeczenie nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. "T. P. i S., A. b. wł. F - ma J. E. W. i K. B." - w części dotyczącej T. i S. oraz nieruchomości gruntowych o powierzchni [...] ha - zostało wydane z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym, dawni właściciele i ich następcy prawni wystąpili z wnioskiem o przyznanie im odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwego orzeczenia.

W uwzględnieniu w/w wniosku, Minister Środowiska decyzją częściową z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] przyznał dawnym właścicielom Przedsiębiorstwa i ich następcom prawnym odszkodowanie - za szkodę rzeczywistą w wysokości [...] zł., zaś kolejną decyzją częściową z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] – przyznano odszkodowanie - w zakresie utraconego czynszu dzierżawnego w wysokości [...] zł.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, w związku z czynnościami zastępstwa procesowego w procesie prowadzonym przed Sądem Okręgowym w W. ( sygn. akt [...]) wystąpiła do Ministra Środowiska o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji częściowej z dnia [...] grudnia 2004 r., jako wydanej bez podstawy prawnej.

Następstwem tego, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji częściowej z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści. Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zarówno Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. jak i strony postępowania w osobach: W. O., R. W., S. W. i G. B.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Środowiska - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz w związku z art. 156 §1 pkt 2 i art. 158 §1 k.p.a. - uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości oraz orzekł, co do istoty sprawy, w ten sposób, że stwierdził z urzędu nieważność decyzji częściowej Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści: A. B., W. O., R. W., S. W. i G. B., jako wydanej bez podstawy prawnej.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ, podzielając stanowisko Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. uznał, że kwestionowana decyzja nie zawierała oznaczenia strony i adresata decyzji, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. a także nie wskazywała, z czyjej inicjatywy (stron, czy też z urzędu) postępowanie to zostało wszczęte.

Z tego względu wydana została nowa decyzja, która nie zawierała już tego rodzaju błędów.

W kwestii merytorycznej natomiast Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, sprowadzające się do poglądu, że kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Organ centralny powołał się w tej mierze na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt I CSK 220/07), w którym Sąd ten przyjął, że do oceny odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed dniem 17 października 1997 r. należy stosować przepisy art. 417-421 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) a także przepisy szczególne, o których stanowił art. 421 k.c., a przede wszystkim art. 153, 160 i 161 k.p.a. Wskazane przepisy należy przy tym stosować bez jakichkolwiek modyfikacji, gdyż skutki czasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt SK 18/00, OTK-A 2001 nr 8, poz. 256), dotyczącego niekonstytucyjności art. 418 k.c. i nadania nowego rozumienia art. 417 § 1 k.c., jak i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. ( sygn. akt K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76) dotyczącego niekonstytucyjności art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1 Ordynacji podatkowej - w części ograniczającej odszkodowanie do rzeczywistej szkody, można odnieść jedynie do szkód powstałych po dniu 17 października 1997 r.

W związku z powyższym Minister zauważył, że w niniejszej sprawie art. 160 k.p.a. należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji, wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., gdyż w rozpoznawanej sprawie szkoda powstała przed dniem 17 października 1997 r. Zdarzeniem bowiem wyrządzającym szkodę było wydanie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono.

W tych warunkach zatem stan prawny, który należało stosować przy wydaniu decyzji, ograniczał odszkodowanie do rzeczywistej szkody a więc brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania z tytułu utraconych korzyści.

Minister Środowiska wyjaśnił w tym miejscu, że art. 160 § 1 k.p.a., na który powołał się organ w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. nie dawał podstawy do dochodzenia odszkodowania z tytułu utraconych korzyści w związku ze zdarzeniami powodującymi szkodę powstałymi przed 17 października 1997 r. Przepis ten dawał stronie jedynie prawo do odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę.

Zdaniem organu nie można było przy tym uznać, że przez zdarzenie wywołujące szkodę należało rozumieć również następstwa tego zdarzenia, występujące w czasie po jego zaistnieniu.

Na wyżej przedstawioną decyzję W. O., R. W., S. W. i G. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili Ministrowi Środowiska, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). poprzez błędną wykładnię zawartego w nim sformułowania "zdarzenia i stany prawne" z uwagi na przyjęcie, że na określony w tym przepisie stan prawny składa się wyłącznie jeden element, a mianowicie wadliwa decyzja pierwotna, będąca źródłem szkody nie zaś, jak powinno to zostać uznane, dwa elementy tj. decyzja pierwotna oraz decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność tej decyzji, jako prejudykat otwierający możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania.

Skarżący wskazywali również na naruszenie art. 160 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji, wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r., z uwagi na niewłaściwe przyjęcie, że szkoda powstała przed dniem 17 października 1997 r. tj. przed datą wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co ograniczało odszkodowanie jedynie do szkody rzeczywistej.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że art. 160 k.p.a. z dniem 1 września 2004 r. został - na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – uchylony, choć, z mocy art. 5 wymienionej ustawy, stosuje się go nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia.

Przez pojęcia "zdarzenia i stany prawne" należało zaś w stanie niniejszej sprawy – zdaniem Sądu - rozumieć nabycie cech ostateczności przez decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. tj. orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw - w części dotyczącej przedsiębiorstwa p.n. T. P. i S., A. b. wł. F-ma J. i F. W. i K. B. Uchylenie art. 160 k.p.a. oznaczało bowiem, że w sprawach uprzednio w tym przepisie uregulowanych stosuje się obecnie przepisy kodeksu cywilnego chyba, że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej) przed dniem 1 września 2004 r.

Sąd zacytował w tym miejscu, przywołany przez organ, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r. (sygn. akt I CSK 220/07) i stwierdził, że - wobec jednoznaczności powołanego w/w wyroku - nie można było podzielić stanowiska skarżących, iż zachodzą w powyższym zakresie wątpliwości interpretacyjne odnośnie art. 160 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

Sąd Wojewódzki wskazał również na treść uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2005 r. ( sygn. akt III BZP 1/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 78), w której stwierdzono, iż zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się orzeczenia obarczonego taką cechą. Nie można więc przez zdarzenie wywołujące szkodę rozumieć również następstw tego zdarzenia, występujących w czasie po jego zaistnieniu. Następstwa zdarzenia niewątpliwie będą zaś istotne dla ustalenia wysokości szkody.

W rezultacie, Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie art. 160 k.p.a. należało zastosować bez jakichkolwiek modyfikacji, wynikających z cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż w analizowanej sprawie szkoda powstała przed dniem 17 października 1997 r. Z konstrukcji zaś art. 160 § 1 k.p.a. wynikało, że zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono lub stwierdzono, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Źródłem zatem przyznanego tą decyzją odszkodowania za utracone, po dacie 17 października 1997 r., korzyści było orzeczenie nacjonalizacyjne, a nie jakiekolwiek inne zdarzenie.

Skoro stan prawny, który należało stosować przy wydaniu decyzji, ograniczał odszkodowanie do rzeczywistej szkody, to – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania za utracone korzyści. W tej sytuacji więc uznał za prawidłowe stanowisko, że kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wkroczyła ona w materię regulowaną przepisami prawa cywilnego.

W skardze kasacyjnej G. B., W. O., R. W. oraz S. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a., naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ustawy z dnia czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną interpretację zawartego w nim zwrotu "zdarzenia i stany prawne", przez przyjęcie, że na określony w tym przepisie stan prawny składa się wyłącznie jeden element a mianowicie wadliwa decyzja pierwotna będąca źródłem szkody, nie zaś - jak powinno to zostać przyjęte - dwa elementy, a zatem decyzja pierwotna oraz decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność tej decyzji, jako prejudykat otwierający możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania,

- przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 P.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 160 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wadliwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w przedmiotowej sprawie przepis art. 160 k.p.a. należało zastosować bez zmian wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. i co za tym idzie stwierdzenie, iż art. 160 k.p.a. nie dawał postaw do przyznania skarżącym odszkodowania zarówno za szkodę rzeczywistą jak i utracone korzyści, co w konsekwencji - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. bez podstawy prawnej, chociaż w istocie podstawa prawna do wydania decyzji istniała.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle treści art. 160 k.p.a. drogę dochodzenia przez stronę poszkodowaną odszkodowania otwierało dopiero stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Dopiero więc wydanie i uprawomocnienie się tej, kolejnej decyzji tworzy stan prawny umożliwiający dochodzenie przez poszkodowanego odszkodowania za szkodę będącą skutkiem tej pierwszej decyzji.

Wywodzono zatem, że pojęcie "zdarzenia i stany prawne powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy", zawarte w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, obejmuje zarówno zdarzenia (zjawiska jednorazowe), jak i sytuacje trwające jakiś czas (w tym złożone z kilku zdarzeń prawnych stany prawne), przy czym w piśmiennictwie przyjmuje się, że stany prawne, złożone z kilku zdarzeń prawnych, można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszło ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego.

W kontekście więc art. 160 k.p.a. "zdarzeniem prawnym", o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw jest – zdaniem skarżących - zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, jak i wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego ( w tym: uchwałę składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt: III CZP 99/06, uchwałę z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 i uchwałę z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt III CZP 123/08) podkreślano zwłaszcza, że roszczenie odszkodowawcze nie może być dochodzone bez uprzedniego przesądzenia w drodze ostatecznej decyzji, wydanej we właściwym postępowaniu, że decyzja, w której strona upatruje źródło szkody, jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) bądź została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

W konkluzji wyrażono pogląd, że momentem powstania szkody w majątku skarżących było - zgodnie z wykładnią pojęcia "zdarzenia prawnego", o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość decyzji nacjonalizacyjnej z 1948 r. Decyzję tą stanowiło orzeczenie kończące tzw. zdarzenie prawne złożone, zapoczątkowane przez w/w decyzję pierwotną z 1948 r., tj. decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. stwierdzająca niezgodność z prawem orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.

Zarzuty podniesione przez skarżących kasacyjnie wskazywały wprawdzie na obie podstawy kasacyjne, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale w istocie rzeczy sprowadzały się one do obrazy prawa materialnego. Zarzut bowiem, odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 P.p.s.a., powiązany został z naruszeniem przepisów prawnomaterialnych, których wykładni – zdaniem skarżących - Sąd Wojewódzki dokonał w sposób błędny.

W analizowanej sprawie istota zagadnienia polegała na dokonaniu prawidłowej interpretacji art. 160 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Podnieść w tym miejscu należy, że wprawdzie skarżący kasacyjnie, formułując zarzut obrazy prawa materialnego, zaznaczyli, że odnosi się on "w szczególności" tylko do tego ostatniego przepisu, to ponieważ inne przepisy nie zostały przez strony wskazane, skutkowało to ograniczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do odniesienia się jedynie do przepisów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba, że ponosi winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. ( sygn. akt K 20/02, OTK-A 2003/7/76) powyższy przepis – w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody - został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten jednak znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r. to jest od dnia wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 września 2004 r. został uchylony art. 160 k.p.a., zachowując jednak zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wyżej wymienioną datą ( art. 5 powołanej ustawy).

Kluczową zatem kwestią, w rozpatrywanym stanie faktycznym, stało się właściwe określenie pojęcia szkody, o jakim mowa w art. 160 § 1 k.p.a. a w szczególności momentu jej powstania.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 4 grudnia ( sygn. akt SK 18/00, OTK 2001/8/256) a dotyczącym niekonstytucyjności art. 418 k.c. i nadania nowego rozumienia art. 417 k.c., "wyjściową" przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej jest wystąpienie szkody, które to pojęcie powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego, jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej.

Przypomnieć w tym miejscu zatem wypada, że w myśl powszechnie panującego w cywilistyce poglądu, szkoda winna być rozumiana jako każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu ( zarówno o charakterze majątkowym jak i niemajątkowym) powstały wbrew woli poszkodowanego. Rozróżnia się przy tym szkodę rzeczywistą ( dammnum emergens) jak i szkodę polegającą na utracie spodziewanych korzyści (lucrum cessans).

W doktrynie i orzecznictwie dominuje przy tym stanowisko, że zaliczenie utraconych korzyści, przy ustalaniu rozmiaru szkody, jest możliwe tylko wówczas, gdy dammnum emergens i lucrum cessans są skutkiem tego samego zdarzenia ( T. Dybowski "System prawa cywilnego" t.III, cz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej materii celowym wydaje się przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., gdyż problematyka, której dotyczy powyższy wyrok, wiąże się ściśle z przedmiotem rozważań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. Brak więc uzasadnionych przyczyn, dla których oba wyroki Trybunału Konstytucyjnego należałoby w odrębny sposób interpretować.

Stwierdzając, zaś w dniu 4 grudnia 2001 r. niekonstytucyjność art. 418 k.c., Trybunał Konstytucyjny uznał, że stan prawny, będący następstwem jego wyroku, może mieć zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub zarządzeniem wydanym przed dniem ogłoszenia tego wyroku, ale tylko po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego decydujące znaczenie w tym przypadku ma bowiem data wydania wadliwej decyzji ( orzeczenia).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tym samym stanowiska zawartego w powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Sądu Najwyższego, w których Sąd ten – w odróżnieniu od tradycyjnej zasady jednolitości szkody - przyjmował konstrukcję tzw. skutkowego ujęcia szkody, sprowadzającego się do poglądu, że nie istnieje jedna szkoda, gdyż utracone korzyści stanowią szkody odrębne, które ujawniły się w okresie późniejszym - po wydaniu wadliwej decyzji (np. uchwała z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt III CZP 123/08 i powołane w jej uzasadnieniu orzeczenia).

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela natomiast pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. ( sygn. akt III CZP 112/10), w myśl której jeżeli ostateczna, wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.

Choć nieznane jest jeszcze uzasadnienie w/w uchwały, trafne – jak wyżej wspomniano - wydaje się jednakowe wykładanie obu wyroków Trybunału Konstytucyjnego ( z dnia 4 grudnia 2001 r. i 23 września 2003 r. ).

Ponadto przyjęcie tzw. skutkowego ujęcia szkody powoduje, że w zasadzie traci na znaczeniu rozróżnienie szkody na: straty rzeczywiste i utracone spodziewane korzyści. Przy takiej konstrukcji szkody bowiem lucrum cessans, wywołując szkodę dopiero w momencie, gdy świadczenie stało wymagalne, praktycznie zbliża się bardzo do dammnum emergens, gdyż staje się szkodą już konkretną i już zaistniałą ( a nie spodziewaną w przyszłości).

Poza tym nie można zapominać, iż powyższa ( w istocie rzeczy sztuczna) konstrukcja szkody, została utworzona na użytek objęcia pełnym odszkodowaniem szkód powstałych przed wydaniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przecież - jak wielokrotnie zwraca na to uwagę judykatura - Konstytucja nie działa wstecz. Nie jest zatem rzeczą dopuszczalną wykładanie jej przepisów, w taki sposób, że praktycznie występuje skutek retroaktywny. Wykładnia taka niweczy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, a tylko Trybunał Konstytucyjny ma kompetencje do stwierdzanie niekonstytucyjności przepisów rangi ustawy ( vide: wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt I CSK 524/08, z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt I CSK 66/09, z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt I CSK 328/09).

Nadmienić też wypada, że w wyroku z dnia 23 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż istniejący w dacie orzekania przez niego stan prawny ma charakter tymczasowy i w związku z tym celowe jest dokonanie w omawianej problematyce nowego, wszechstronnego unormowania prawnego ( co aktualnie zostało już dokonane wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą z dnia 17 czerwca 2004 r.). W/w wyrok stawiał wyraźną granicę pomiędzy stanem prawnym obowiązującym przed dniem 17 października 1997 r. a stanem, jaki zaistniał po wejściu w życie Konstytucji.

W tym kontekście przyjąć należy, iż przepis art. 5 ustawy z dnia czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw ma charakter jedynie przepisu intertemporalnego i musi być rozumiany tylko jako przepis wskazujący, którą procedurę w danym stanie faktycznym należało zastosować. To jest, czy występując o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania wadliwej decyzji, wywołującej szkodę, strona - przed ewentualnym wystąpieniem na drogę procesu cywilnego - musi roszczenie swoje najpierw realizować w trybie administracyjnym ( procedura obowiązująca przed dniem 1 września 2004 r.), czy też - może od razu wystąpić z powództwem cywilnym ( regulacja aktualna).

Konstrukcja zatem złożonego zdarzenia prawnego, jaką posłużył Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. akt II CZP 101/08), której istotą jest stwierdzenie, że choć zdarzeniem sprawczym, wyrządzającym szkodę jest wydanie decyzji wadliwej to jednak dopiero uprawomocnienie się decyzji stwierdzającej nieważność tej decyzji ( wydanie decyzji z naruszeniem prawa) jest końcowym elementem zdarzenia prawnego – o jakim mowa w art. 5 cytowanej ustawy nowelizującej – nie może być, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, pomocna przy wykładaniu prawa materialnego. Została ona stworzona na potrzeby prawidłowego interpretowania przepisu regulującego kwestie międzyczasowe a nie na użytek wykładania przepisów materialnoprawnych.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w uzasadnieniu w/w uchwały, przytoczona wykładnia art. 5 cyt. ustawy pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizującej, której celem było m. in. przekazanie orzekania o odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie w sprawach majątkowych. Powyższa wykładnia pomyślana przy tym została w ten sposób, by niekorzystna sytuacja stosowania przepisów przejściowych trwała jak najkrócej.

Dokonana tą uchwałą interpretacja art. 5 ustawy nowelizującej miała zatem - jak wyżej wspomniano – jedynie na celu jednolite zasady określania procedury obowiązującej przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód spowodowanych wadliwymi decyzjami (orzeczeniami) władzy publicznej a nie ma ona zastosowania przy wykładaniu przepisów prawnomaterialnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że w analizowanym stanie faktycznym roszczenie odszkodowawcze zostało zgłoszone w związku ze stwierdzeniem wydania naruszeniem prawa orzeczenia nacjonalizacyjnego nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r., należało uznać, że nie było podstawy prawnej do przyznania w dniu [...] grudnia 2004 r. przez Ministra Środowiska byłym właścicielom i następcom prawnym byłych właścicieli odszkodowania za szkodę wywołaną przez wydanie w/w orzeczenia z 1948 r. - w zakresie lucrum cessans.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw - na zasadzie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy procesowej.