Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 348/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64 f
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par 2, atr. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu H. U. i J. U. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. U. i J. U. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania H. i J. U. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej "Prawo budowlane z 1994 r.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] - [...] o odmowie nakazania M. i R. M. rozbiórki rozbudowanej części budynku, tj. dachu na budynku garażowym stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawa legalności wykonania robót budowlanych prowadzonych w budynku garażowym, stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w Z. była przedmiotem postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego obu instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie.

Sąd ten wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1196/16 uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2016r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. o odmowie nakazania M. i R. M. rozbiórki dachu i przywrócenia stanu poprzedniego na budynku garażowym, stanowiącym dobudowę do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z.. Sąd wskazał na błędną kwalifikację wykonanych robót, konieczność ustalenia daty wykonania rozbudowy budynku garażowego, a następnie na konieczność zastosowania właściwych przepisów (ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane z 1974r. lub obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r.) zależnie od ustalonej daty rozbudowy.

Na skutek tego wyroku, organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2019 r. kolejną decyzję o odmowie nakazania rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzję tę kwestionowali następnie przed organem odwoławczym i tut. Sądem, H. i J. U., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, m. in. art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na niewyjaśnienie stanu faktycznego, stronniczość i pominięcie kluczowego dowodu w sprawie tj. przedstawionego przez nich zdjęcia, na potwierdzenie że sporna rozbudowa została wykonana już na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r. (co skutkowałoby koniecznością zastosowania przepisy tej ustawy, a nie Prawa budowlanego z 1974r.) oraz dokumentów potwierdzających datę wykonania zdjęcia, podnosili, że są w posiadaniu oryginalnej jego kliszy.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie kolejnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., II SA/Lu 523/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad zawartych w treści art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 76 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych dla rzetelnego ustalenia istotnej w niniejszej sprawie okoliczności, tj. daty realizacji rozbudowy budynku garażowego, a po jej ustaleniu zastosowania właściwych przepisów (Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r.).

Na skutek tego wyroku organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] maja 2020 r. uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył fragmenty uzasadnienia decyzji organu I instancji, tj. że "z akt sprawy wynika, że na działce o nr ewid.[...] przy ul. [...] w Z. znajduje się budynek garażowy o wymiarach [...] m x [...] m, w odległości 60 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...], posiadający dach trzyspadowy kryty blachą trapezową, spadki połaci dachu częściowo skierowane są w kierunku własnej działki, a częściowo w stronę granicy z działką nr [...]. Zarówno dach budynku mieszkalnego jak i dach garażu mają zapewnione odwodnienie, a obydwa dachy wyposażone są w rynny i rury spustowe, będące w dobrym stanie technicznym, skierowane na nieutwardzony teren własnej działki. Całość odwodnienia jest szczelna, dodatkowo wody z dachu garażu odprowadzane są za pomocą rury spustowej do studni chłonnej znajdującej się przy ścianie garażu od strony północnej (przy wjeździe do garażu). Pomiędzy murkiem ogrodzenia a ścianą podłużną garażu wykonane jest koryto betonowe o głębokości około 8 cm, odprowadzające wody opadowe w kierunku północ - południe na teren własnej działki (protokół oględzin z dnia [...] września 2018 r., co znajduje również potwierdzenie w protokole oględzin z dnia [...] maja 2019 r.). Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wpisał, że głębokość koryta wynosi około 16 cm, jednak nie ma to wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Pomiędzy obydwoma posesjami (działka nr [...] i nr [...]), w linii ogrodzenia znajduje się betonowy murek o wysokości 16-20 cm, z przylegającym terenem trawiastym na działce państwa [...] o nr ewid.[...] Budynek garażowy został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1984 r., wydaną na wniosek R. M.. Na podstawie projektu budowlanego stanowiącego integralną część w/w decyzji stwierdzić należy, że zarówno lokalizacja jak i wymiary budynku są zgodne z warunkami pozwolenia na budowę, natomiast dach został zmieniony i odbiega kształtem od przyjętego w projekcie. Zmiany polegają na wykonaniu dachu trzyspadowego zamiast dachu płaskiego w formie tarasu, przewidzianego projektem budowlanym. Zmiana konstrukcji dachu nastąpiła bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994 r., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stwierdzić należy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu konstrukcji dachu skutkują zwiększeniem zarówno wysokości jak i kubatury budynku garażowego (powstało nowe pomieszczenie na poddaszu), dlatego uznać należy, że w efekcie wykonanych prac doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku garażowego, a wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako rozbudowę budynku w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z 1994r. (por. wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 1196/16 z dnia 12 kwietnia 2017 r.)".

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl zasady zawartej w treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego toku postępowania, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że tak sąd, jak i właściwe w sprawie organy administracji, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym we wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyroku, lecz zobowiązane są do podporządkowania się temu wyrokowi w pełnym zakresie.

Odnosząc powyższą regułę do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał na wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 523/19 i przytoczył treść sformułowanych przez ten Sąd wywodów. Sąd ten stwierdził, że "organy co najmniej przedwcześnie odmówiły mocy dowodowej fotografii kilkukrotnie przedłożonej przez H. i J. U. (w formie kolorowego wydruku), pierwszym razem wraz z odwołaniem z dnia [...] listopada 2017 r. (k. 100 akt sprawy II instancji) i konsekwentnie przez nich powoływanej w dalszym toku postępowania jako dowód na okoliczność realizacji spornej rozbudowy w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Powyższe wynika także m.in. z kolorowego wydruku zdjęcia dołączonego do pisma państwa H. i J. U. z dnia [...] marca 2018 r. - karta nr [...] akt sprawy I instancji. Na zdjęciu tym uwidoczniony został budynek mieszkalny skarżących (od strony ul. [...]) oraz na dalszym planie fragment budynku garażowego stanowiącego własność państwa M. i R. M.. Przedstawiony kształt dachu budynku garażowego nie pozostawia wątpliwości, że zdjęcie zostało wykonane przed realizacją rozbudowy obiektu, tj. wówczas gdy budynek ten posiadał płaski dach w formie tarasu. W wyniku rozbudowy na w/w obiekcie powstał dach trzyspadowy kryty blachą trapezową. W prawym dolnym rogu tej fotografii znajduje się oznaczenie daty jej wykonania, które na przedstawionym kolorowym wydruku nie jest wyraźne. Przez państwa H. i J. U. data ta jest odczytywana jako [...] kwietnia 1995 r. ("[...]"). Zdaniem Sądu bezpodstawne jest podważanie przez organy mocy dowodowej w/w wydruku fotografii z tego powodu, że państwo H. i J. U. nie złożyli do organu negatywu (kliszy fotograficznej), z którego fotografia ta została wywołana, pomimo zapewnień, że ów negatyw posiadają. Z akt sprawy nie wynika, by organy nadzoru budowlanego w toku postępowania zwracały się do skarżących o jego dostarczenie (...). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy ocena dowodu w postaci powyższej fotografii winna stanowić zasadniczy element postępowania dowodowego, poza ustaleniem, czy nie uległ zmianie stan faktyczny stwierdzony przez organ I instancji podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 r. W razie potwierdzenia, że fotografię tę rzeczywiście wykonano w dniu [...] kwietnia 1995 r., stanowiłaby ona dowód na poparcie tezy, że sporną rozbudowę budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] wykonano dopiero po tej dacie. (...) Za odrzuceniem twierdzenia, iż zdjęcie zostało wykonane w 1993 r., poza datą na fotografii może świadczyć fakt, że widoczny na niej samochód marki [...] był zarejestrowany jako własność pana J. U. dopiero od dnia [...] grudnia 1994 r. (...) Sąd uznał za co najmniej przedwczesne przyznanie przez organy mocy dowodowej oświadczeniu świadków zgłoszonych przez państwa M. i R. M., w tym m.in. pana R. G. (według którego sporną rozbudowę pan J. M. zrealizował z jego pomocą w roku 1993 r.), zaś odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom skarżących popartym w/w zdjęciem".

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie daty realizacji rozbudowy budynku garażowego pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów i prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., bądź skorzystanie z dyspozycji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. - wówczas zastosowanie miałyby przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na co wskazywał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Lu 1196/16.

W związku z tym, że organ I instancji nie dokonał takich ustaleń, zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2019 r. Zasadniczą kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym na zastosowanie właściwych przepisów, jest w szczególności precyzyjne odczytanie oraz zbadanie wiarygodności daty znajdującej się na fotografii, której wydruk skarżący załączyli (m.in.) do pisma z dnia [...] marca 2018 r. (karta nr [...] akt sprawy I instancji). W razie potrzeby organ I instancji poprzedzi wezwaniem skarżących do dostarczenia oryginału fotografii bądź kliszy fotograficznej będącej jej źródłem, mając przy tym na względzie, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. dysponuje uprawnieniem do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ocena dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nosi cechy dowolności, wykraczając tym samym poza granice swobodnej oceny dowodów zgodnie z treścią art. 80 k.p.a.

Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści przepisu art. 136 k.p.a. wynika, że co do zasady organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organ II instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzić bowiem należy, że zasada ta podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego i jest niedopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 678/08 z dnia 7 stycznia 2009 r.). Z analizy akt nie wynika ponadto, aby w sprawie zachodziła któraś z okoliczności powołanych w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., wprowadzających wyjątki od zasady, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie wyjaśniające, które nie może jednak odnosić się do wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), uchybienie to nie może być naprawione w postępowaniu odwoławczym.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. U. i H. U. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia II SA/Lu 523/19. Sąd ten wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, że to L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełni postępowanie dowodowe oraz dokona ponownej oceny materiału dowodowego, uwzględniając przy tym uwagi i wnioski Sądu. Zatem organ odwoławczy w myśl zasady zawartej w treści art. 153 p.p.s.a. powinien był bezwzględnie podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd i miał obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. WSA mógł przecież uchylić również decyzję organu I instancji, jednak tego nie uczynił, co jednoznacznie wskazuje, że za właściwy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uznał organ II instancji. To ten organ powinien więc definitywnie rozstrzygnąć kwestię dowodu w postaci zdjęcia i dokumentów potwierdzających datę jego wykonania, a tym samym ustalić datę rozbudowy, co przyczyniłoby się do ustalenia zastosowania właściwych przepisów. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego (jak wskazał w wyroku WSA) w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przyczyniłoby się nie tylko do sprawiedliwego i jednocześnie opartego o stan faktyczny rozstrzygnięcia, ale również do przyspieszenia postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku tut. Sądu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 523/19, którym obecnie zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd są związane zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019.r, poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy zatem przede wszystkim przypomnieć ustalenia tego Sądu oraz wskazania co do dalszego postępowania, których nie uwzględnił L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Przedmiotem sprawy jest wykonana przez M. i R. małżonków M. dobudowa budynku garażowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1196/16 wcześniejsze decyzje organów obu instancji wydane w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdził, że realizowane bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane stanowią rozbudowę oraz wskazał na konieczność ustalenia daty realizacji tych robót, gdyż od tego zależy zastosowanie prawidłowego trybu postępowania tj. albo trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. albo trybu przewidzianego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. ponownie odmówił nakazania rozbiórki (mając na względzie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.), a decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Kolejny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 523/19 (wskazanym na wstępie) tut. Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że bezspornie rozbudowa budynku garażowego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, natomiast w świetle wcześniejszego wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. ,sygn. akt II SA/Lu 1196/17 istota co do dalszego postępowania sprowadzała się do obowiązku precyzyjnego ustalenia daty realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie kolejnych decyzji nie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania, określonych w art. 7, 77, 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy nie poczyniły wszelkich czynności niezbędnych dla rzetelnego ustalenia istotnej w niniejszej sprawie okoliczności, tj. daty realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Jednocześnie ocena w tym kontekście dotychczas zgromadzonego materiały dowodowego nie jest w pełni logiczna i nosi cechy dowolności, wykraczając tym samym poza granice swobodnej oceny dowodów. Świadczy to o istotnym naruszeniu powołanych wyżej przepisów k.p.a., a w konsekwencji także art. 153 p.p.s.a. Wobec tych uchybień zasadność zastosowania, w odniesieniu do spornej samowoli budowlanej, przepisów Pr. bud. z 1974 r., zamiast art. 48 Pr. bud. z 1994 r., nadal budzi wątpliwości. Sąd stwierdził, że co najmniej przedwcześnie odmówiły mocy dowodowej kilkakrotnie przedłożonej przez skarżących fotografii jako dowodu na okoliczność realizacji spornej rozbudowy już w okresie obowiązywania Pr. bud. z 1994 r., przy czym wiarygodności tej fotografii nie pozbawia brak jej negatywu (kliszy fotograficznej). Z akt sprawy nie wynika bowiem, by organy w toku postępowania kiedykolwiek zwróciły się do skarżących o dostarczenie tego negatywu. Twierdzenie organu odwoławczego, jakoby powinnością skarżących było – dla potwierdzenia autentyczności ww. fotografii – przedłożenie jej oryginalnego nośnika z własnej inicjatywy, bądź też w reakcji na ogólne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, doręczone im w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jest natomiast całkowicie nieuprawnione i stanowi przejaw przerzucania przez organ na stronę ciężaru postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy rzetelna ocena dowodu w postaci ww. fotografii winna stanowić zasadniczy element postępowania dowodowego. W razie potwierdzenia, że fotografię tę rzeczywiście wykonano w dniu [...] kwietnia 1995 r., stanowiłaby ona bowiem dowód na to, że sporną rozbudowę budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] wykonano dopiero po tej dacie. W świetle powyższego za co najmniej przedwczesne uznał Sąd przyznanie przez organy mocy dowodowej oświadczeniu R. G. (że rozbudowę J. M. zrealizował w 1993 r.), zaś odmówienie wiarygodności wyjaśnieniom skarżących popartym sporną fotografią. Za odrzuceniem twierdzenia, że fotografia została wykonana w 1993 r., poza datą na niej, przemawia to, że widoczny na niej samochód marki [...] był zarejestrowany jako własność J. U. dopiero od dnia [...] grudnia 1994 r. Uznając za konieczne dysponowanie kliszą fotograficzną dla dokonania weryfikacji autentyczności tej fotografii oraz naniesionej na nią daty, organy powinny były wiec wezwać skarżących do przedstawienia tego nośnika. Wobec wskazanych braków w postępowaniu wyjaśniającym wątpliwości zaś budzi zasadność zastosowania w sprawie przepisów Pr. bud. z 1974 r. Również przywołane w zaskarżonej decyzji oświadczenie H. R. nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że do spornej rozbudowy budynku garażowego doszło przed [...] stycznia 1995 r. Oświadczenie to, jak i przedstawiona na jego poparcie faktura zakupu drewna nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r., może wprawdzie świadczyć o dacie zakupu materiału użytego przy realizacji spornej inwestycje, lecz nie można wykluczyć, że roboty budowlane z użyciem tego materiału zostały wykonane z późniejszym okresie.

W konsekwencji naruszeń przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., mogących mieć istotny wpływ na wynik, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. Jako zalecenia co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego uzupełni postępowanie dowodowe oraz dokona ponownej oceny materiału dowodowego, uwzględniając przy tym powyższe uwagi i wnioski. Obowiązkiem organu będzie w szczególności precyzyjne odczytanie oraz zbadanie wiarygodności daty znajdującej się na fotografii, której wydruk skarżący załączyli (m.in.) do odwołania z dnia [...] listopada 2017 r., co też organ ten, w razie potrzeby, poprzedzi wezwaniem skarżących do dostarczenia oryginału fotografii bądź też kliszy fotograficznej będącej jej źródłem. Organ będzie miał przy tym na względzie, że w razie potrzeby, stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., dysponuje uprawnieniem do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Pomimo tych wyraźnych zaleceń skierowanych do organu odwoławczego, organ ten nie ustalił we własnym zakresie daty spornej rozbudowy, uchylił natomiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i powielając zalecenia Sądu przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przytoczył jedynie fragmenty uzasadnienia wyroku Sąd z dnia [...] grudnia 2019 r., nie dokonał natomiast żadnych ustaleń ani nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów, w szczególności nie ocenił wiarygodności spornej fotografii. Organ w sposób jaskrawy naruszył zatem art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do wyraźnych zaleceń Sądu.

Rzeczywiście bezsporne jest, że ewentualna zmiana trybu postępowania związanego z samowolnie wykonaną rozbudową, tj. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. na art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wymagałaby ponownego orzekania przez organy obu instancji ze względu na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności. Na obecnym etapie, kwestia trybu nie została jednak jeszcze rozstrzygnięta, gdyż jest ona uzależniona od daty realizacji rozbudowy, a do ustalenia tej daty zobowiązany był w wyroku Sądu organ odwoławczy.

Niezastosowanie się do wskazań Sądu i przekazanie sprawy organowi I instancji stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. stosowanie tego przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrywania sprawy (art. 138 § 1 k.p.a.), w tym również prowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji. Rozstrzyganie spraw przez organ odwoławczy służy realizacji zasady szybkości postępowania, jest też zgodne z zasadą dwuinstancyjności. W związku z wyrokiem tut. Sądu z dnia [...] grudnia 2019 r., to organ odwoławczy, a nie organ I instancji, powinien dokonać samodzielnie ustaleń uzupełniających we wskazanym przez sąd zakresie, dopiero w razie jednoznacznego ustalenia, że ze względu na datę realizacji rozbudowy konieczna jest zmiana trybu dalszego postępowania, uzasadnione może być uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r.

W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z wytycznymi tut. Sądu sformułowanymi w omawianymi wyroku, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadny jest więc zarzut skargi, że wydanie takiej decyzji stanowiło naruszenie tego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.