Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1031/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.547.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. P. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (organ odwoławczy) z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.547.2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 10 listopada 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem M. P. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4115.140.2022.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1- 5, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, art. 617 § 1-2, art. 128, art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.), art. 7, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – ponownie odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ I instancji podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. zostało przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania stałej opieki nad dziadkiem w kwocie 620,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Jak wynika z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego, skarżąca sprawuje opiekę nad dziadkiem M. P. Opieka ta polega na sprzątaniu pomieszczeń, podawaniu leków, zmianie pampersów 5-6 razy dziennie, zmianie pościeli 2 razy dziennie, praniu odzieży, sprawowaniu zakupów, gotowaniu i podawaniu posiłków oraz wielu innych czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem. Sprawowana opieka jest na tyle absorbująca, że skarżąca nie może podjąć pracy choćby na część etatu. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowana ustawa nie wskazuje żadnego innego odstępstwa od tego przepisu, zatem pozostawanie M. P. w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego.

Organ I instancji wyjaśnił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego. Stosownie do treści art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawa ta określa kolejność zobowiązanych do alimentacji, w związku z czym, w myśl art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ I instancji wskazał, że osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności względem osoby wymagającej opieki co prawda złożyły oświadczenia, że nie są w stanie sprawować opieki nad M. P. z uwagi na to, że pracują zawodowo lub ze względu na odległość, niemniej żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ I instancji stwierdził, że badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze art. 17 ust. 1a powołanej ustawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczyć się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. - jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim krewnym. Wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie we właściwy sposób wypełnić obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że dzieci osoby wymagającej opieki zobowiązane są do alimentacji pierwszej kolejności przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec ojca. Taką szczególną okoliczność stanowi śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga. Organ I instancji podkreślił, że skarżąca sprawuje opiekę faktyczną nad dziadkiem. Skoro jednak nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec M. P., to nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nim w okolicznościach wynikających z akt sprawy. W związku z tym nie sposób uznać, że w sprawie zaszły warunki, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby, w tym wypadku wnuczkę.

Organ I instancji wskazał również, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż M. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Orzeczenie wydane jest na stałe, jednakże jak wynika z orzeczenia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrując wniosek wziął po uwagę również wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który uznał przywołany wyżej przepis za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał wskazał jednak w uzasadnieniu wyroku, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wyraźnie również zaznaczył, że wykonanie wyroku należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki w celu przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP. Do dnia wydania decyzji u.ś.r. nie została zmieniona w części dotyczącej zapisu art. 17 ust. 1b, zatem organy muszą ten zapis uwzględniać podejmując decyzje w sprawie ustalania prawa do świadczeń pielęgnacyjnych.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że: a) - pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania stałej opieki nad M. P.; b) nie został potwierdzony fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia; c) osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszym stopniu względem osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; d) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła zarzuty odpowiadające zarzutom skargi.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.547.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu I instancji w zakresie pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz w zakresie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Najistotniejszą kwestią powinno być takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, iż regulacja zawarta w badanym przepisie doprowadziła do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, które nie mają konstytucyjnego uzasadnienia. Stosując więc właściwy sposób wykładni przepisów należy przyjąć, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy nie jest możliwe precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Chociaż Trybunał w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, w aktualnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części omawianego przepisu, której niekonstytucyjność została stwierdzona. Organ podkreślił, że stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji, wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być więc stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, bowiem niepełnosprawny ma dwoje pełnoletnich dzieci: córkę oraz syna, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu nie jest to jednak dostateczny powód do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż należy jeszcze mieć na względzie cel zawartych w tych przepisach regulacji, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o., to nie można pominąć treści art. 132 tego aktu. Zgodnie z nim, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Mając zaś na uwadze treść tego ostatniego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji tylko osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Tym samym, wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować. Przyjęcie takiego poglądu wymaga poczynienia ustaleń co do takiej obiektywnej niemożności wykonywania czynności opiekuńczych wobec osoby niepełnosprawnej. Warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest ustalenie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych a nie subiektywnych przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił w oparciu o oświadczenia dzieci, że z uwagi na wykonywaną pracę oraz odległość zamieszkania nie są w stanie zapewnić własnemu ojcu stałej opieki. Nie zachodzi więc w sprawie sytuacja, gdy dzieci niepełnosprawnego ojca ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od nich, w szczególności ze względu na wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne, nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem. Organ odwoławczy podkreślił, że realizacja ustawowego obowiązku alimentacyjnego dzieci wobec ojca może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce dzieci (i w ramach ich obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Nie zachodzi zatem w sprawie sytuacja w której zaprzestanie zatrudnienia przez wnioskodawcę jest niezbędne do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem. Tę opiekę mogą i powinny zapewnić ojcu dzieci. Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby spokrewnione w stopniu bliższym, nieposiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a przykładowo poprzez opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Dotyczy to zwłaszcza stanu faktycznego w niniejszej sprawie, gdzie dwoje zarobkujących dzieci może np. sfinansować wspólnie koszty sprawowania opieki nad ojcem. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ze S.P., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie faktycznym, zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., odmienna interpretacja jest nieuprawniona. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. To małżonek jest przede wszystkim zobowiązany do sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem i w konsekwencji to on jest uprawniony do pobierania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego, które z opieką tą jest związane (o ile oczywiście spełnione zostaną pozostałe przesłanki w tym zakresie). Dopiero, kiedy sam nie jest w stanie wykonywać czynności opiekuńczych i spoczywają one faktycznie na innej osobie, również zobowiązanej alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego, ustawodawca przewidział możliwość "przesunięcia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na taką właśnie osobę. Wskazał przy tym jednoznacznie, że niemożność zapewnienia opieki nie może zostać wykazana w dowolny sposób, a musi wynikać z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności drugiego małżonka. Ta jasna wypowiedź ustawodawcy pozwala na uniknięcie rozbieżności orzecznictwa, bowiem powyższe kryterium jest obiektywne, jako że przedmiotowe orzeczenia wydają wyspecjalizowane jednostki, tj. powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (art. 6 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Od orzeczenia organu wyższej instancji przysługuje natomiast odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 powyższej ustawy). Nie może zaś budzić wątpliwości, że ocena stanu zdrowia jednostki pod kątem możliwości sprawowania przez nią opieki nad inną osobą wymaga specjalistycznej wiedzy, którą nie dysponują ani rozpoznające sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji ani też sądy administracyjne. Organ odwoławczy stwierdził, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Organ podkreślił przy tym, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. na skutek ich błędnej wykładni polegającej na: a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów u.ś.r. i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej, prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.ś.r.; b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawny ma żonę, na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad małżonkiem; c) uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny małżonka względem wymagającego opieki drugiego małżonka bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki wobec dziadka, co w konsekwencji skutkowało błędnym przyjęciem, że w sytuacji skarżącej nie zaktualizował się wynikający z k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem dziadka, co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na skutek jego błędnej wykładni polegającej na poprzestaniu przez organ na dokonaniu językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz zaniechaniu dokonania przez organ wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu, co spowodowało niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez M. P. i brak legitymowania się przez jego żonę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki przez S. P. opieki nad niepełnosprawnym mężem, w zakresie wymaganym stanem zdrowia M. P.; b) do stanu zdrowia S. P., która ze względu na zły stan zdrowia oraz wiek nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów, przytaczając orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga jako oczywiście bezzasadna podlegała oddaleniu.

Zasadniczym przedmiotem sporu było zagadnienie, czy i pod jakimi warunkami jest dopuszczalne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek osoby wymagającej opieki, w sytuacji gdy żyjący współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), oraz osobie, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jeżeli osoby spokrewnione w stopniu pierwszym żyją, lecz nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła wnuczka (skarżąca) osoby wymagającej opieki (M. P.), pomimo iż żona tej osoby (S. P.) żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto żyją dzieci niepełnosprawnego (syn i córka, a więc spokrewnieni w stopniu pierwszym) i również nie posiadają statusu osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.

Powyższe zagadnienia, po długotrwałym okresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnym, zostało ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W powyższym orzeczeniu jednoznacznie przyjęto, że:

1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W uzasadnieniu ww. uchwały NSA zauważył, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, a więc legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Powyższą regulację dotyczącą stopni niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym o znacznym stopniu niepełnosprawności, można więc traktować jak przypadek definicji legalnej. Naczelny Sąd wskazał również, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Odnosząc się do podnoszonych w orzecznictwie wątpliwości co do zgodności rozważanych przepisów u.ś.r. z zasadami konstytucyjnymi, Sąd dostrzegł, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Zdaniem NSA regulacja ta nie jest także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Przytoczone wyżej tezy uchwały składu siedmiu sędziów NSA są wiążące dla każdego sądu administracyjnego, chyba że skład tego sądu postanowi uruchomić procedurę obalenia związania stanowiskiem prawnym wyrażonym w tego rodzaju uchwale (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Ponieważ Skład Orzekający WSA nie dostrzegł podstaw do odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, oraz przedstawienia NSA rozważanego zagadnienia prawnego do ponownego rozpoznania, dlatego uchwała ta zachowuje w niniejszej sprawie moc wiążącą.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a., był zobowiązany oddalić skargę.