Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 728/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 52 par.  3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 154 ust. 3, art. 139 ust. 2-3, 9, art. 148 ust. 1, 3, art. art. 5 pkt 2a, art. 29, art. 135 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 20a
journal: Dz.U. 2014 poz 1114
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
article: art. 7, 8, 77, 80, 10, 81, art. 107 par. 3, art. 73 par. 1, art. 74 par. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] (dalej "ŚOW NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 104 Kpa oddalił odwołanie A. z siedzibą w [...] od ogłoszonego rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., w rodzaju świadczeń: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie powiatu [...].

W uzasadnieniu Dyrektor ŚOZ NFZ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zgodnie z art. 139 ust. 2 w zw. z art. 139 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ("u.ś.o.z.") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, Dyrektor ŚOW NFZ w [...] w dniu 20 czerwca 2017 r. ogłosił ww. postępowanie w trybie konkursu ofert. Pierwszy okres finansowania (okres rozliczeniowy) przyjęto od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia 2017 r. Przewidziano zawarcie maksymalnie dwóch umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W części jawnej konkursu, komisja konkursowa skierowała do 1 z 4 oferentów wezwania do uzupełnienia braków formalnych, dokonano także obligatoryjnej wizytacji 3 oferentów. Wskutek złożonych wyjaśnień i odpowiedzi uzyskanych od oferentów oraz ponownej ocenie realizacji ustawowych wymogów, do części niejawnej postępowania komisja konkursowa przyjęła wszystkie 4 oferty. Po przeprowadzeniu w dniu 24 czerwca 2017 r. spotkań negocjacyjnych ze wszystkimi oferentami, do zawarcia umowy wybrano następujące oferty: [...].

Komisja konkursowa nie wybrała natomiast ofert:

– A.;

– [...]

Oferta A. (zwanej dalej Spółką) znalazła się w "rankingu końcowym" postępowania na przedostatniej, trzeciej pozycji. W dniu 31 lipca 2017 r. Spółka złożyła odwołanie, zarzucając nieprawidłowe interpretowanie przez komisję konkursową kryterium "ciągłości" zawartego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert dotyczące realizacji na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie. Zdaniem Spółki doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 i z art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym wbrew nakazowi równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu ta samą relewantną cechą.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że stosownie do treści u.ś.o.z. odwołanie podlega uwzględnieniu, gdy stwierdzony zostanie uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, będący wynikiem naruszenia zasad postępowania. Następnie organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 u.ś.o.z. jednym w kryteriów porównania ofert jest ciągłość, zdefiniowana w art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców zgodnie z art. 147 u.ś.o.z. były jawne. Realizując zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, o której mowa w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy, ŚOW NFZ w dniu 21 lutego 2017 r. (tj. przed otwarciem postępowania konkursowego) zamieścił na swojej stronie internetowej komunikat z wytycznymi Ministerstwa Zdrowia zawartymi w interpretacji z dnia 13 lutego 2017 r. W komunikacie sprecyzowano dodatkowo, że na terenie nowo określonego (aktualnego) obszaru kontraktowania musi znajdować się zakład leczniczy, przy pomocy którego udzielane były świadczenia, tożsame zakresowo ze świadczeniami będącymi przedmiotem postępowania. Organ nie zgodził się ze Spółką, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych nie przewiduje wymogu miejsca udzielania świadczeń. Wyjaśnił, że dla każdego z zakresów świadczeń oznaczenie kolumny w tabeli - załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia otrzymało ogólne określenie: "warunki lokalowe", niezależnie od tego, czy są to świadczenia wykonywane w warunkach domowych czy stacjonarnych. Dodatkowo, z § 2 pkt 7 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ wynika, że przez miejsce udzielania świadczeń rozumie się pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu. Ponadto, zarządzenie nr 60/2016/DSOZ Prezesa NFZ w § 6 pkt 1 i 2 stanowi, że świadczeniodawca obowiązany jest spełniać wymagania określone w niniejszym zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w rozporządzeniu, a wymóg ten dotyczy wszystkich miejsc udzielania świadczeń, łącznie ze świadczeniami wykonywanymi w warunkach domowych. Zasadnicza część realizacji świadczeń odbywa się wprawdzie w miejscu zamieszkania pacjenta, to jednak pacjent (bądź jego rodzina) muszą wiedzieć gdzie mogą się udać, kiedy zajdzie konieczność udzielenia świadczeń w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. Prawodawca utrzymał przy tym obowiązek rejestracji komórki organizacyjnej w miejscu udzielania świadczeń wskazanym w ofercie, a także wymóg spełnienia norm sanitarnych czy dostępu dla osób niepełnosprawnych. Dane adresowe wykazanego miejsca są podawane na stronie internetowej przez Oddziały NFZ po zawarciu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dalej wskazano, że komisja dokonała weryfikacji każdej z ofert biorących udział w postępowaniu, m in. poprzez Rejestr Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (RPWDL), tj. elektroniczny rejestr prowadzony zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W wyniku analizy ustalono, że na obszarze powiatu [...] Spółka posiada zarejestrowaną w Księdze Rejestrowej nr 000000022037 pod pozycją: Ip: "074" komórkę organizacyjną o nazwie: Gabinet Pielęgniarskiej Opieki Długoterminowej Domowej, znajdującą się pod adresem: os. Wzgórze 45a, Ożarów, która rozpoczęła działalność z dniem 24 kwietnia 2017 r., co pokrywa się z miejscem udzielania świadczenia wskazanym w cz. III oferty. Zdaniem organu nie nastąpiły przesłanki wyczerpujące spełnienie konkretnego wymogu, tj.: realizacji przez oferenta w dniu złożenia oferty na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy ogłoszone postępowanie. W konsekwencji nie nastąpiło spełnienie wymogu "ciągłości", a umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy ŚOW NFZ a stroną, obowiązująca do dnia 30 czerwca 2017 r., tożsama zakresowo, zawarta została w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert obejmującego teren powiatu Kielce. Spółka wskazała wtedy miejsce udzielania świadczeń zlokalizowane pod adresem: ul. Warszawska 34, 25-312 Kielce. W oparciu o zgodę Dyrektora Oddziału Funduszu strona dokonała zmiany miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na adres: ul. Karczówkowska 45, 25-713 Kielce, gdzie obecnie realizuje świadczenia. Miejsce udzielania świadczeń podlega identyfikacji w umowie z NFZ m.in. poprzez przypisanie mu unikalnego numeru "id", co dodatkowo potwierdziło, że komisja nie miała podstaw do przyznania Spółce punktów za niniejsze pytanie w ramach kryterium ciągłości. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert wskazuje w § 5 ust. 1, że oferent który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie ma obowiązek spełniać go w okresie związania ofertą i przez cały okres realizacji umowy. Sformułowanie: "w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie" oznacza, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy NFZ a Spółką powinna na dzień złożenia oferty obejmować w przedmiotowym zakresie, miejsce udzielania świadczeń wykazane w ofercie. W omawianej sytuacji nie mało to miejsca.

Uznając za niezasadny zarzut błędnej wykładni przez komisję konkursową kryterium ciągłości w zakresie ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji zawartym w pytaniu ankietowym nr 3.1.1. wskazano, że powyższe kryterium rankingowe mogło zostać uznane za spełnione, jeżeli oferent zawarł co najmniej jedną umowę o współpracę ze świadczeniodawcą, który realizuje umowę z NFZ w rodzaju leczenie szpitalne oraz udziela świadczeń na terenie obszaru, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie pielęgniarska opieka długoterminowa domowa. W razie wątpliwości oferent przedkładał na wezwanie komisji konkursowej, kopię tej umowy. Biorąc powyższe pod uwagę, przy weryfikacji ww. kryterium uwzględniano umowy o współpracy z placówkami udzielającymi świadczeń w rodzaju leczenie szpitalne w trybie hospitalizacji lub hospitalizacji planowej, z wyłączeniem leczenia prowadzonego w trybie jednodniowym - zgodnie z otrzymanymi z Ministerstwa Zdrowia interpretacjami dla ww. kryterium. Ponadto do formularza ofertowego Spółka nie dołączyła żadnego oświadczenia lub kopii umowy o współpracy, które wskazywałyby że nastąpiła pomyłka w odpowiedzi ankietowej, w której udzielono odpowiedzi negatywnej w tym zakresie ("nie"). Następnie, do komisji konkursowej wpłynęło pismo oferenta z dnia 17 lipca 2017 r. z wyjaśnieniami, że "błędnie udzielono odpowiedzi negatywnej (nie)", zwracając się z prośbą o zmianę odpowiedzi na twierdzącą i załącznikiem – kserokopią porozumienia zawartego z WSZS im. św. Rafała w Czerwonej Górze. W tym zakresie organ przytoczył regulację § 18 ust. 4 zarządzenia 18/2017DSOZ Prezesa NFZ, zgodnie z którą po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, natomiast § 18. ust. 1 wskazuje, iż Oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. W konsekwencji uznanie przez komisje konkursową dołączonej po dniu składania ofert ww. umowy o współpracy w świetle uprzednio udzielonej odpowiedzi ankietowej stanowiłoby wzbogacenie oferty, powodujące przyznanie dodatkowych punktów – co doprowadziłoby do nierównego traktowania oferentów. Z kolei zarzut, że "NFZ wymagał przedłożenia umowy ze szpitalem którego komórki organizacyjne zarejestrowane są w obszarze powiatu objętego postępowaniem konkursowym" oceniono jako niezrozumiały. Komisja uznawała bowiem umowy zawarte z podmiotami realizującymi umowę z NFZ w rodzaju leczenie szpitalne oraz udzielającymi ich na terenie obszaru, którego dotyczyło prowadzone postępowanie w przedmiocie pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, każdorazowo weryfikując księgi rejestrowe podmiotów leczniczych (szpitali) prowadzonych przez właściwego wojewodę jednakowo dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ podkreślił, że niniejsze postępowanie zostało ogłoszone na obszar powiatu [...], tymczasem podmiot leczniczy wskazany przez Spółkę znajdował się na terenie powiatu kieleckiego. Przywoływanie w odwołaniu brzmienia statutu szpitala, lub jego regulaminu który jest aktem wewnętrznym szpitala i powoływanie się na zapis, że "szpital udziela świadczeń ogółowi ludności" – jako wystarczające do przyznania punktów w ofercie – prowadziłoby do patologicznej sytuacji, gdzie komisja musiałaby uznać umowy zawarte niemal z każdym szpitalem w całym kraju. Organ przedstawił następnie w tabeli punktację uzyskaną w "rankingu końcowym postępowania", ukazującą ocenę poszczególnych parametrów ofert biorących udział w postępowaniu oraz wybranych do zawarcia umowy. Wynika z niej, że nie tylko kryterium ciągłości, ale również inne równorzędne kryteria nie przyniosły Spółce punktacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Spółka zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 139 ust. 2 i 9 u.ś.o.z. w zw. z § 3 ust. 1, 2 i 5 ww. rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez nieprawidłowe ogłoszenie o postępowaniu na stronie internetowej ŚOW NFZ w sposób uniemożliwiający identyfikację osoby, która dokonała tego ogłoszenia, tj. brak podpisu dyrektora oddziału wojewódzkiego, który to podpis, zgodnie ze wzorem o ogłaszaniu postępowania powinien zostać umieszczony;

2. § 3 ust. 2 pkt 11 ww. rozporządzenia poprzez brak umieszczenia w ogłoszeniu informacji o prawie do odwołania postępowania do dnia składania ofert;

3. § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 1 u.ś.o.z. poprzez stwierdzenie prawidłowości ogłoszenia postępowania w sposób nie uwzględniający przedstawionych powyżej okoliczności;

4. art. 148 ust 1 pkt 4 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie kryterium "ciągłości" polegające na przyznaniu punktów świadczeniodawcom realizującym umowę o udzielanie świadczeń w przedmiotowym zakresie wyłącznie do przypadków, gdy adres pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego jest zlokalizowany na terenie obszaru kontraktowania;

5. art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 2 i z art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym wbrew nakazowi równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą;

6. art. 148 ust 1 pkt 4 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie kryterium "ciągłości" tj. "ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji" wyłącznie do przypadków przedłożenia umowy ze szpitalem którego komórki organizacyjne zarejestrowane są w obszarze powiatu objętego postępowaniem konkursowym;

II. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na braku podjęcia wszelkich czynności oraz niewyczerpujące zbadanie sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności, koniecznych do dokładnego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz zarzutów podnoszonych w odwołaniu;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa przez rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew nałożonemu obowiązkowi oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, polegających na przyjęciu, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz wadliwego ustalenia, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, a organ nie naruszył zasad postępowania konkursowego;

3. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa przez niepodjęcie jakichkolwiek kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu oraz stanowisku odwołującego, mimo że organ był do tego zobowiązany, oraz brak odniesienia się do okoliczności powołanych przez skarżącego na tę okoliczność, podczas gdy ustalenie okoliczności mogło mieć istotny wpływ na ustalenie naruszenia interesu prawnego skarżącego;

4. art. 7 w zw. z art. 80 Kpa przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu dowodu ze stanowiska odwołującego, przedstawionego w dniu 23 i 27 czerwca 2017 r.;

5. art. 8 Kpa przez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

6. art. 10 § 1 i art. 81 Kpa przez niepoinformowanie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

7. art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 w zw. z art. 74 § 2 Kpa poprzez ograniczenia akt postępowania dowodowego wyłącznie do umożliwienia zapoznania się z ofertami w zakresie obejmującym informacje, które nie zostały przez oferenta zastrzeżone jako "tajemnica przedsiębiorcy", gdy wywodząc z treści art. 74 § 1 kpa ograniczenie udostępnienia akt możliwe jest wyłączenie do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" bądź podlegających wyłączeniu ze względu na ważny interes państwowy oraz brak zachowania wymaganego trybu wydania w tym zakresie postanowienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów postępowania administracyjnego, w części jej nieudostępnionej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 ust. 2 i 9 u.ś.o.z. w zw. z § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 20a. ustawy o informatyzacji (...) podniesiono, że brak podpisu dyrektora oddziału wojewódzkiego stanowi przesłankę nieważności ogłoszenia, a tym samym nieważności całego postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącej informacja umieszczona na tablicy ogłoszeń, nawet w sytuacji, gdy jest odwzorowaniem ogłoszenia o postępowaniu umieszczonym na stronie internetowej, nie jest ogłoszeniem postępowania. Wskazano, że art. 20a. ustawy o informatyzacji (...) obliguje do identyfikacji użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych m.in. NFZ przez zastosowanie bezpiecznego podpisu weryfikowanego kwalifikowanym certyfikatem lub profilu zaufanego ePUAP. W dalszej części uzasadnienia Spółka podniosła, że zasadnicza różnica pomiędzy informacją zawartą w ogłoszeniu o możliwości odwołania postępowania konkursowego bez zakreślania terminu, w jakim organ może tego dokonać, a informacją o możliwości jego odwołania z ograniczeniem czasowym dokonania takiej czynności znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu z dnia 14 września 2016 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2014 r. W kontekście zarzutu naruszenia § 10 ust. 2 rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 1 u.ś.o.z. Spółka podniosła, że ocena prawidłowości ogłoszenia o postępowaniu konkursowym spoczywa na komisji konkursowej. Postępowanie, które zostało ogłoszone w sposób nieprawidłowy powinno więc zostać unieważnione. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 148 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 2 i z art. 32 Konstytucji RP skarżąca wskazała, w kontekście kryterium ciągłości, że intencją ustawodawcy było zapewnienie świadczeniobiorcom możliwości kontynuacji leczenia. W żadnym stopniu nie można jednak tego utożsamiać z zapewnieniem kontynuacji leczenia dokładnie przez świadczeniodawcę, z którym Fundusz ma podpisaną umowę w dniu złożenia oferty, której adres pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego jest zlokalizowany na terenie obszaru kontraktowania. Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej stanowiące załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych (...) w części regulującej pielęgniarską opiekę długoterminową domową nie przewidują wymogu posiadania miejsca udzielania świadczeń określonego jako np. gabinet rehabilitacyjny czy gabinet terapii zajęciowej, a jedynie pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego. Zdaniem Spółki, część oferty oznaczona jako "Miejsce udzielania świadczeń" jest jedynie rozwiązaniem technicznym, wynikającym z braku możliwości dostosowania rozwiązań informatycznych do każdego zakresu świadczeń indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki świadczeń udzielanych w warunkach domowych. Skarżąca wskazała ponadto, że przywołana w decyzji definicja miejsca udzielania świadczeń, znajdująca źródło w § 2 pkt 7 zarządzenia 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ, nie znajduje uzasadnienia w kontekście świadczeń udzielanych w warunkach domowych. Organ nie wziął pod uwagę przepisów odrębnych regulujących definicję miejsca udzielania w warunkach domowych - świadczeń wykonywanych w warunkach domowych (§ 2 ust. 1 pkt 10 zarządzenia 60/2016/DSOZ Prezesa NFZ) jako świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 6 rozporządzenia (dot. Świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej). Spółka wyjaśniła, że od lat realizuje umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przedmiotowym zakresie udzielała świadczeń pacjentom z całego województwa, w tym również powiatu [...] i dotychczas płatnik nie kwestionował zasadności i prawidłowości realizowania umowy w ten sposób. Powołanie się zaś na interpretację Ministra Zdrowia, a tym samym przyjęcie do stosowania wykładni pojęcia "ciągłości" w sposób ukierunkowany w tej interpretacji nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu § 9 Zarządzenia 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ. Spółka zwróciła uwagę, że NFZ wymagał przedłożenia umowy ze szpitalem, którego komórki organizacyjne zarejestrowane są w obszarze powiatu objętego postępowaniem konkursowym – wobec czego przedstawiono umowę zawartą z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym im. Św. Rafała w Czerwonej Górze – który, zgodnie ze statutem, udziela świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności, doprecyzowując w regulaminie organizacyjnym, że prowadzi działalność na terenie określonego województwa i wskazując grupę podmiotów którym udziela świadczeń.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Spółka, przedstawiła obszerną interpretację art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 6, art. 8, art. 10 § 1 i at. 81 Kpa, wskazując na koniec, że przepisy u.ś.o.z. nie regulują kwestii wglądu do akt postępowania administracyjnego, przez co bezpośrednie zastosowanie będą miały reguły wynikające z art. 73-74 Kpa. W tym kontekście strona powołała się na wyrok NSA w sprawie II GSK 614/15, podkreślając że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. W tym zakresie Spółka podniosła, że uniemożliwienie dostępu do zupełnych akt oznaczało pozbawienie strony możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena ofert nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ, wskazując na art. 139 ust. 2, 3 i 9 u.ś.o.z. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r., stwierdził, że żaden z ww. przepisów nie uzależnia ważności ogłoszenia postępowania od opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym, co więcej – żaden przepis nie zawiera wymogu umieszczenia na ogłoszeniu podpisu dyrektora. Za nieuzasadniony uznano zarzut dotyczący niewłaściwej wykładni kryterium ciągłości, podkreślając że sformułowanie: "w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie" zawarte w opisie parametru określonego w Tabeli nr 2, pkt IV l.p.2 oznacza premiowanie za kontynuację udzielania świadczeń wyłącznie tych oferentów, którzy posiadali umowy na ich wykonywanie na ten sam obszar kontraktowania, na który przeprowadzane jest dane postępowanie konkursowe. Zarazem organ, ogłaszając postępowanie konkursowe, zobligowany jest na podstawie § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r. do wskazania obszaru terytorialnego, dla którego jest przeprowadzane postępowanie. Za nietrafne organ uznał również zarzuty procesowe, zwracając uwagę na ich ogólnikowość oraz uprzednie odniesienie się do zarzutów odwołania. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone w następstwie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego jest specyficzne, nie polega bowiem na gromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do przyznania stronie określonych uprawnień, nałożenia na nią obowiązków itp. W toku tego postępowania dyrektor otrzymuje już w zasadzie kompletny materiał dowodowy (akta postępowania konkursowego) i dokonuje na jego postawie ustalenia stanu faktycznego, a następnie de facto jego oceny w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem czynności podejmowanych przez komisję konkursową, jej decyzji i rozstrzygnięć. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego możliwe jest w zasadzie jedynie na skutek stosownego wniosku złożonego przez uczestnika postępowania administracyjnego i to w ograniczonym zakresie, ponieważ zgodnie z § 18 ust. 4 Zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r., oferent jest związany ofertą począwszy od upływu terminu do składania ofert. Ustosunkowując się do dalszych zarzutów procesowych organ wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2017 r. udostępnił stronie akta sprawy w całości, a przedstawiciel skarżącej po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego oświadczył na piśmie, że nie zgłasza zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 i 2 Kpa organ wyjaśnił, że udostępniał akta postępowania w całości z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z art. 74 § 1 Kpa i art. 135 u.ś.o.z.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Spółki poparł skargę i złożył do akt sprawy wydrukowane ze strony internetowej ogłoszenie o nowym konkursie organizowanym przez organ, w którym widnieje podpis osoby umożliwiający jej identyfikację. Pełnomocnik przedstawił także wyciąg ze statutu Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. Św. Rafała w Czerwonej Górze, z którego wynika, że szpital ten prowadzi stacjonarną i całodobową opiekę szpitalną dla ogółu ludności oraz regulamin organizacyjny Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego, iż szpital prowadzi działalność na terenie województwa [...] - a to w odniesieniu do zarzutu 6 sformułowanego w skardze. Pełnomocnik organu wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wydana w trybie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.), dalej jako "u.ś.o.z.", po rozpatrzeniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 sierpnia 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., w rodzaju świadczeń: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie powiatu [...].

Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach reguluje art. 154 ust. 1-8 u.ś.o.z. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące tego rozstrzygnięcia. Odwołanie ma na celu zbadanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia określonych ustawą zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy. Od chwili złożenia odwołania otwiera się postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczynają mieć zastosowanie przepisy Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Dyrektor oddziału rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 3 Ppsa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszym przypadku skarżąca Spółka, w oparciu o dyspozycję tego przepisu, wniosła skargę do Sądu od decyzji wydanej w trybie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z., nie korzystając z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ust. 2 i 9 u.ś.o.z. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu ogłaszania", w zw. z art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570), polegającego na nieprawidłowości ogłoszenia o postępowaniu poprzez niezamieszczenie pod nim podpisu dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, wskazać trzeba że żaden przepis prawa, w tym w szczególności art. 139 ust. 3 u.ś.o.z., jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania, nie ustanawia wymogu zamieszczenia ogłoszenia o postępowaniu na stronie internetowej oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zawierającego podpis dyrektora oddziału. W niniejszym przypadku, w świetle znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, nie może budzić wątpliwości, że ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy zostało podpisane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Poza tym ogłoszenie zostało zamieszczone na stronie internetowej ww. organu – w związku z czym nie może być wątpliwości odnośnie tego, że postępowanie ogłosił ten właśnie organ. Czynność zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej nie jest oświadczeniem woli, ale wywiązaniem się z obowiązku wynikającego z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania. Podkreślić przy tym należy, że Spółka w odpowiedzi na ogłoszenie wzięła udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto skarżąca nie wykazała, jaki wpływ na dalsze postępowanie mógł mieć fakt, że na stronie internetowej zabrakło elektronicznego podpisu organu.

Co się zaś tyczy zarzutów o naruszeniu art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, należy wyjaśnić skarżącej, że adresatem tego przepisu nie jest podmiot publiczny, używający do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych (w tym przypadku [...] Oddział Wojewódzki NFZ), ale użytkownicy tego systemu, korzystający z usług online. Z powyższych względów przedstawiona w tym zakresie argumentacja skargi nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 3 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy. Bez wątpienia w treści ogłoszenia zamieszczono informację o prawie organu do odwołania postępowania, nie wskazano jednak terminu, w jakim organowi takie prawo przysługuje. Element taki został zaś przewidziany w ww. przepisie ("do dnia składania ofert"). Niemniej jednak nieprawidłowość ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że organ w tym postępowaniu nie skorzystał z możliwości odwołania konkursu. Ponadto, ponieważ termin, do którego można odwołać konkurs, został wyraźnie określony w samym przepisie rozporządzenia, oczywiste jest, że tylko do dnia składania ofert konkurs mógłby zostać skutecznie odwołany. W konsekwencji nie mógł również odnieść skutku zarzut o naruszeniu § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia z 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 142 ust. 2 pkt 1 u.ś.o.z., polegającego na stwierdzeniu przez organ prawidłowości ogłoszenia, w sposób nieuwzględniający ww. zarzutów skarżącego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z kryterium ciągłości udzielanych świadczeń, wskazać należy, że zgodnie z art. 148 ust. 1 u.ś.o.z. porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według następujących kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności; 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Przez ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – zgodnie z art. 5 pkt 2a u.ś.o.z. – należy rozumieć organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

W tym miejscu należy zauważyć, że w wydanym na podstawie art. 148 ust. 3 u.ś.o.z. rozporządzeniu z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie kryteriów", Minister Zdrowia doprecyzował powyższe kryterium, wskazując także liczbę punktów, jaką można za nie uzyskać. W tabeli nr 1, w zakresie przedmiotu postępowania - pkt 7: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, wskazano pod pojęciem ciągłości, że są to ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji. Z tego tytułu przewidziano możliwość uzyskania 4 punktów. W tabeli nr 2 – świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej – część wspólna w punkcie IV "Ciągłość. Maksymalna suma punktów: 15" kryterium ciągłości określono (doprecyzowano w odniesieniu do tego rodzaju umów) w następujący sposób:

1. W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie – liczba punktów 5.

2. W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat – liczba punktów 5.

3. W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat – liczba punktów 10, z tym, że tylko jedna z odpowiedzi zawartych w punktach 2 i 3 jest do wyboru. Oznacza to, że w sumie w postępowaniu, którego dotyczy skarga z tytułu ciągłości oferenci mogli uzyskać maksymalnie 19 punktów: 4 na podstawie kryterium ciągłości określonego w tabeli nr 1 i 15 w tabeli nr 2.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie otrzymała żadnego punktu za powyższe kryterium – co budzi jej stanowczy sprzeciw, gdyż jej zdaniem:

- warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej stanowiące załącznik nr 4 do rozporządzenia z dnia 22 listopada 2013 r. w części regulującej pielęgniarską opiekę długoterminową domową nie przewidują wymogu posiadania miejsca udzielania świadczeń określonego jako np. gabinet rehabilitacyjny czy gabinet terapii zajęciowej, a jedynie pomieszczenia przystosowanego do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego,

- część oferty oznaczona jako "Miejsce udzielania świadczeń" stanowi jedynie rozwiązanie techniczne, wynikające z braku możliwości dostosowania rozwiązań informatycznych do każdego zakresu świadczeń indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki świadczeń udzielanych w warunkach domowych;

- powołana w decyzji definicja miejsca udzielania świadczeń nie znajduje uzasadnienia w kontekście świadczeń udzielanych w warunkach domowych – z uwagi na treść przepisów odrębnych,

- przedstawiła umowę zawartą z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym im. Św. Rafała w Czerwonej Górze – który prowadzi działalność na terenie całego województwa.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów podkreślić należy, że jak wynika z zawartego w tabeli nr 2, poz. IV załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. określenia kryterium ciągłości w odniesieniu do świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej oferent uzyskuje 5 punktów jeżeli w dniu złożenia oferty realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie (w niniejszej sprawie – powiat [...]). Oferent może również otrzymać dodatkowe 5 lub 10 punktów jeżeli powyższy warunek jest spełniony, z obwarowaniem, iż powyższy proces leczenia był realizowany nieprzerwanie odpowiednio przez 5 lub 10 lat. Tak więc konieczne jest realizowanie procesu leczenia na obszarze, którego dotyczy postępowanie, na podstawie umowy.

Tymczasem bezsporne jest, że chociaż skarżąca Spółka zawarła uprzednio (od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2017 r.) z NFZ tożsamą zakresowo (co do świadczeń) umowę, to obejmowała ona wyłącznie teren powiatu kieleckiego (nie zaś [...]). Dla oceny omawianej przesłanki nie ma istotnego znaczenia fakt, że już po upływie terminu składania ofert do komisji konkursowej wpłynęło pismo Spółki z dnia 17 lipca 2017 r. z wyjaśnieniami, że "błędnie udzielono odpowiedzi negatywnej (nie)" – na pytanie ankiety odnośnie ustalonych zasad współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji. Kryterium to mogło zostać uznane za spełnione, jeśli oferent zawarł co najmniej jedną umowę o współpracy z świadczeniodawcą, który realizuje umowę z NFZ w rodzaju leczenie szpitalne oraz udziela świadczeń na terenie obszaru, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie pielęgniarska opieka długoterminowa domowa. W ww. piśmie skarżąca zwróciła się z prośbą o zmianę odpowiedzi na twierdzącą i załącznikiem – kserokopią porozumienia zawartego z WSZS im. św. Rafała w Czerwonej Górze. W tym zakresie organ prawidłowo przytoczył regulację § 18 ust. 4. zarządzenia 18/2017DSOZ Prezesa NFZ, zgodnie z którą po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Z treści § 18. ust. 1 tego zarządzenia wynika, że oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert – który to wymóg nie został w niniejszej sprawie spełniony. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nierównego traktowania oferentów. Ponadto prowadzone postępowanie konkursowe dotyczyło powiatu [...], zaś podmiot leczniczy wskazany przez Spółkę znajduje się na terenie powiatu kieleckiego. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać twierdzenia Spółki o tym, że ww. szpital udziela świadczeń ogółowi ludności, w szczególności zamieszkałej w województwie [...]m oraz prowadzi działalność na terenie województwa [...]

W świetle powyższego zarzuty skargi są nieuzasadnione i to niezależnie od tego, że użyty w interpretacji Ministra Zdrowia z dnia 13 lutego 2017 r. zwrot "realizacja na podstawie umowy procesu leczenia w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie" oznacza, iż "na terenie (nowookreślonego) obszaru kontraktowania musi znajdować się zakład leczniczy, przy pomocy którego udzielane były świadczenia (w ramach umowy z NFZ), tożsame zakresowo ze świadczeniami będącymi przedmiotem postępowania". Ocenianego warunku nie można bowiem utożsamiać wyłącznie z realizacją umowy w taki sposób, że pomieszczenie przystosowane do celów biurowych oraz do przechowywania leków, materiałów opatrunkowych i sprzętu medycznego jest zlokalizowane na terenie obszaru kontraktowania. Nie zmienia to jednak faktu, że uprawnione jest twierdzenie organu, iż skarżąca w dniu złożenia oferty nie realizowała na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach zakresu świadczeń (świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej) na terenie powiatu [...], a tego obszaru dotyczyło ogłoszone postępowanie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia zasady równości, to należy w pierwszym rzędzie wskazać, że zasada ta wymaga, aby podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu powinny być traktowane równo (wyrok TK z dnia 11 kwietnia 1994 r., w sprawie K 10/93, opubl. OTK 1994/1/7). Trybunał Konstytucyjny dopuszcza jednakże różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, z tym, że wszelkie zróżnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione. Równość oznacza także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów (adresatów norm prawnych), bo równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnym względem oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innym względem (por. wyrok TK z dnia 24 października 1989 r., K 6/89, opubl. OTK 1989/1/7). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2017r., sygn. II GSK 5488/16, wyjaśnił zaś, że cel kryterium "ciągłości" wiąże z ograniczeniem ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów – a zatem ma na uwadze dobro pacjentów. Wagę tego interesu pacjentów trzeba uznać za proporcjonalną do pewnego uprzywilejowania świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej już świadczących te usługi. Z kolei w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. II GSK 333/15, NSA wskazał, że kryterium ciągłości nie dyskryminuje przedsiębiorców działających na rynku usług medycznych. Szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny jest obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W innym przypadku nie ma potrzeby zmiany oferenta. Kryterium ciągłości nie jest kryterium wyłącznym, lecz preferencją usprawiedliwioną dobrem pacjentów. Kryterium to będzie premiować oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca bowiem proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. W konsekwencji oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza – aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany.

W konsekwencji, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, nie można uznać, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców w świetle regulacji konstytucyjnej, skoro wprowadzenie analizowanego kryterium służyło zagwarantowaniu kontynuacji procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej i przyświeca mu dobro pacjenta, ochrona jego zdrowia i życia. Uzyskiwanie dodatkowych punktów za realizację umowy o udzielanie świadczeń u dotychczasowego podmiotu znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji RP i w wynikającym z jej art. 68 prawa do ochrony zdrowia. Ważąc bowiem z jednej strony wynikające z art. 32 Konstytucji RP prawo do równego traktowania przez władze publiczne ustawodawca gwarantuje pacjentom możliwość kontynuacji leczenia u dotychczasowego świadczeniodawcy, o ile zostanie wybrany do zawarcia umowy (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II GSK 1317/15).

Ponadto zaznaczyć należy, że wszystkie wymagania były znane wykonawcom w chwili przygotowywania ofert, w szczególności te określone w rozporządzeniu w sprawie kryteriów, w tym kwestionowane kryteria oceny ofert według kryterium ciągłości, którego literalne brzmienie wprost wskazuje na konieczność realizowania procesu leczenia na podstawie umowy w ramach tego obszaru, którego dotyczy postępowanie, a więc w niniejszym przypadku – terenu powiatu [...]. Ubocznie należy zauważyć, że zarzut skarżącej w powyższym zakresie zawiera swego rodzaju sprzeczność. Z jednej bowiem strony z zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych można by wnioskować, że skarżący w ogóle sprzeciwia się przyznawaniu dodatkowych punktów za kryterium ciągłości, z drugiej zaś strony, zgłaszając zarzut błędnej wykładni art. 148 ust. 1 pkt 4 u.ś.o.z. faktycznie kwestionuje nieprzyznanie mu z tego tytułu dodatkowych punktów.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II). Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 Kpa, autor skargi, poza przytoczeniem obowiązków wynikających z tych przepisów, nie wskazał, w jaki sposób organ przepisy te naruszył ani też jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o całość dokumentacji konkursowej. Skarżący nie wskazał, jakie jeszcze dowody powinny być przeprowadzone przez organ. Rolą organu rozpoznającego odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania nie jest opisywanie po kolei wszystkich dokumentów złożonych przez oferentów ani też opisywanie każdej czynności podjętej przez komisję konkursową i opisywanie wyników dokonanej oceny każdego dowodu.

Wbrew zarzutom skargi organ w wydanej decyzji szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, w tym również wyjaśnił szczegółowo sposób postępowania komisji w przypadku oceny odpowiedzi udzielonych przez oferentów, które dotyczyły zasadniczo faktycznie udzielonych świadczeń. Weryfikacja danych w tym zakresie odbywała się najczęściej na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym Oddziału, a w razie ewentualnych niejasności czy sprzeczności z danymi wskazanymi przez oferentów byli oni wzywani do złożenia dodatkowych wyjaśnień czy udokumentowania określonych faktów. W ocenie Sądu taki sposób postępowania nie narusza zasad wynikających z przepisów u.ś.o.z. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy. Jak już wspominano, dopiero od chwili złożenia odwołania otwiera się postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczynają mieć zastosowanie przepisy Kpa. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Postępowanie konkursowe rządzi się zasadami unormowanymi w u.ś.o.z., odmiennymi od zasad obowiązujących w ogólnym dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Wszelkie działania, w tym działania organu odwoławczego, mają na celu - z założenia - zweryfikowanie podanych przez stronę informacji, a nie ustalanie nowego stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia.

Powyższy sposób procedowania przez komisję znajduje oparcie w treści § 17 ust. 1, 2 i 2a rozporządzenia w sprawie ogłaszania, gdzie stwierdzono, że:

1. W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty.

2. Komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także zażądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta.

2a. Komisja konkursowa nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie: 1) posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych; 2) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114 oraz z 2016 r. poz. 352 i 1579).

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 10 i art. 81 Kpa, tj. niepoinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 2 u.ś.o.z., organ ma obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Odwołanie od rozstrzygnięcia konkursowego wszczyna postępowanie, które prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale stosowanych odpowiednio. Organ ma zatem stosunkowo krótki termin na rozpatrzenie odwołania. Z tego względu w niniejszej sprawie po jego wniesieniu (co miało miejsce w dniu 31 lipca 2017 r.) w dniu 2 sierpnia 2017 r. organ wysłał do stron (w tym do skarżącej) zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczając o treści art. 10 Kpa. Pismem tym organ poinformował jednocześnie strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i wydania decyzji do dnia [...]. W dniu 10 sierpnia 2017 r. osoby reprezentujące skarżącą zapoznały się z dokumentacją postępowania konkursowego oświadczając przy tym, że podtrzymują odwołanie i nie zgłaszają dalszych uwag. Spotkanie powyższe zostało udokumentowane w formie protokołu. Skarżąca Spółka miała więc zapewnioną realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, z czego zresztą skorzystała. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że od czasu zawiadomienia o treści art. 10 Kpa wystosowanego do stron w dniu 2 sierpnia 2017 r. do czasu wydania decyzji, tj. [...] materiał dowodowy w zasadzie nie podlegał uzupełnieniu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 1 w z w. z art. 74 § 2 Kpa. Sposób procedowania w tym zakresie znajduje bowiem oparcie w treści art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z., zgodnie z którym Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. II GSK 1784/15, zgodnie z którym, skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji. W uzasadnieniu skargi powołano się na wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. II GSK 614/15, jednakże stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku nie mogło stanowić powodu dla uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. W wyroku tym stwierdzono bowiem, że przepis odrębnej ustawy, wprowadzający ochronę określonych informacji (w tym zawartych w aktach sprawy), uzyska pierwszeństwo przed normą Kpa wówczas, gdy wyznaczony nim zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępnienia informacji wyraźnie eliminuje (modyfikuje) regulację ustawy procesowej administracyjnej. Warunki takie spełnia m.in. art. 135 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.