Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1889/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60, art. 45 ust. 1, art. 10, art. 173
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 171/11 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 171/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. K. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) (M.P. z 2008 r. Nr 4, poz. 38) odmówił powołania P. K. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego we Włocławku.

P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 179 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo

o ustroju sądów powszechnych polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP

obowiązkowi powołania skarżącego do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi

Krajowej Rady Sądownictwa, bez jednoczesnego podania uzasadnienia,

2) art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji polegające na uchybieniu przez

Prezydenta RP zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej

zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz,

3) art. 32 oraz art. 60 Konstytucji polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP

konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach,

4) art. 2 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego

państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa,

5) art. 7 Konstytucji polegające na uchybieniu zasadzie działania organów

władzy publicznej na podstawie prawa,

6) art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku

spełnienia przez "decyzję" wymogów formalnych obligatoryjnych dla decyzji

administracyjnej.

Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji" polegającej na odmowie powołania skarżącego na urząd sędziego, w całości, wobec braku podstawy prawnej lub z powodu rażącego naruszenia prawa ewentualnie o uchylenie "decyzji" w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżący zwrócił się jednocześnie z wnioskiem, aby przed rozstrzygnięciem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o treści: czy art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) rozumiany w ten sposób, że dopuszcza możliwość odmowy powołania osoby na stanowisko sędziego przez Prezydenta pomimo odpowiedniego wniosku Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji; art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że w 2006 r. złożył wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Rejonowego we Włocławku. Jego kandydatura, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Kolegium właściwego sądu okręgowego, a następnie Zgromadzenie Ogólne Sędziów, została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa, która pozytywnie rozpatrzyła i oceniła jego kandydaturę na zgłoszone stanowisko, a w konsekwencji przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie skarżącego na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego we Włocławku.

W dniu 13 grudnia 2007 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr 224/2007 w sprawie sporu kompetencyjnego.

Pomimo podjęcia tej uchwały, Prezydent w dniu (...) stycznia 2008 r. wydał postanowienie nr (...) w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 r., którym odmówił skarżącemu powołania na urząd sędziego.

W motywach uzasadnienia, skarżący, powołał się na poglądy doktryny i stwierdził m.in., że Prezydent RP spełnia warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza Prezydentowi określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Z tych powodów w ocenie skarżącego uznać trzeba Prezydenta za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącego, mianowanie sędziów przez Prezydenta mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej, a zatem Prezydent działał w tej sprawie jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata wynikającymi z jego stosunku służbowego. W uzasadnieniu skargi zawarte zostało również obszerne uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady podziału władz. Zarzucono, że w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej ingerencji ze strony organu władzy wykonawczej w sferę obsady stanowisk sędziowskich. Skarżący obszernie uzasadnił również zarzut naruszenia prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie oddalenie z powodu jej bezzasadności. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wskazał, że działalność Prezydenta nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. W odniesieniu do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swoją specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć w sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Podkreślono, że powoływanie sędziów jest klasyczną prerogatywą Prezydenta, a nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego. Prezydent RP podkreślił, że wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji prerogatywy należą do całkowicie autonomicznych, osobistych i w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta i sprzeczne z charakterem prerogatywy jako kompetencji osobistej byłoby poddanie ich kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 maja 2008 r. sygn. akt II SAAA/a 443/08 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wobec przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 55 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych, rozumianego w ten sposób, że dopuszcza możliwość niepowołania sędziego przez Prezydenta pomimo wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 32, art. 30, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (SK 16/08).

Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08 umorzył postępowanie we wskazanej sprawie ze względu na zbędność wydania wyroku. W uzasadnieniu swojego postanowienia Trybunał wskazał m.in., że z treści art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, iż roszczenie skarżącego o ochronę jego konstytucyjnych wolności i praw w trybie procedury skargi konstytucyjnej opiera się na bezpośrednim związku podmiotowych praw skarżącego z zakresem wolności i praw konstytucyjnie gwarantowanych i chronionych, i w tym ujęciu stanowi materialnoprawną przesłankę skargi konstytucyjnej. Skarga konstytucyjna nie jest więc środkiem uruchamiania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc realizowanej w oderwaniu od płaszczyzny stosowania kwestionowanych przepisów. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Tymczasem bezsporne jest, że składający skargę konstytucyjną w niniejszej sprawie zostali powołani w końcu do pełnienia urzędu sędziego. Tym samym skarżący osiągnęli zamierzony cel, jakim było powołanie ich na stanowiska sędziów, odpowiednio sędziów sądu okręgowego i sędziego sądu rejonowego. W tych okolicznościach nie można mówić o tym, że zarzucane naruszenie praw i wolności jest aktualne. Z tej przyczyny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w związku z faktem powołania sędziego na wnioskowane stanowisko, zarzut zawarty w skardze konstytucyjnej zdezaktualizował się, a badanie w tym zakresie stało się zbędne.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) o odmowie powołania skarżącego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego (M.P. Nr 4, poz. 38) nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest też czynnością, o której mowa w powołanym przepisie. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zaskarżony akt nie został wydany przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej. W doktrynie odnaleźć można różne definicje administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się to pojęcie z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (v. prof. dr hab. Jerzy Supernat, Pojęcie administracji publicznej, "Przegląd Prawa Publicznego" nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 10,11). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy") jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, str. 171).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004, str. 146). Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, fakt, że Prezydent RP jest organem władzy publicznej nie oznacza, że w zakresie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej czy też, że wykonuje administrację publiczną na podstawie przepisów prawa. Postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. K., zaskarżając je w całości i domagając się zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akt SK 37/08, uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zwrot poniesionych kosztów postępowania, bez zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego: "Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia na stanowisko sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.?". Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie i uchylenie mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i niepodlegającego zaskarżeniu zażaleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 443/08, którym Sąd ten podjął zawieszone postępowanie w sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Konstytucja w art. 10 ust. 2 zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej. W działalności władzy wykonawczej, a więc i w działalności Prezydenta, wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Prezydent spełnia więc warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest on bowiem bez wątpienia wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza mu także określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ulega wątpliwości, że w zakresie działań Prezydenta wyróżnić można czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny, a do takich kompetencji zalicza się w szczególności powoływanie sędziów przez Prezydenta. Skarżący reprezentuje pogląd, że Prezydent w zakresie w jakim wydał decyzję działał jako organ administracji publicznej. Z twierdzeniem, że realizacja przepisów ustrojowych nie może następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacje dwóch konstytucyjnych podmiotów podkreśla walor ustrojowy państwa, można zgodzić się jedynie częściowo. Twierdzenie takie wydaje się możliwe do zaakceptowania jedynie wówczas, gdy każdy z tych organów działa w zakresie swoich kompetencji oraz gdy żaden z nich nie narusza konstytucyjnych praw jednostki. W ocenie Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie powołania sędziego Krajowa Rada Sądownictwa oraz Prezydent jako organy konstytucyjne powinny ze sobą współpracować. Stąd za sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego należy uznać sytuację, w której doszłoby do naruszenia konstytucyjnych praw jednostki wskutek braku woli współpracy ze strony organów konstytucyjnych. Również usytuowanie instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji nie decyduje o czysto ustrojowym charakterze kwestii mianowania na stanowisko sędziowskie. Po pierwsze, na poziomie Konstytucji regulowane są nie tylko zagadnienia o charakterze czysto ustrojowym, ale także prawa i wolności obywatelskie, czy też właśnie problematyka proceduralna dotycząca sposobów i form postępowania podmiotów wymienionych w Konstytucji poprzez wskazanie elementów koniecznych, by uznać dane postępowanie za wywołujące określone skutki prawne. Konstytucyjne normy o charakterze proceduralnym ograniczają się co prawda do sformułowania zasad podstawowych, pozostawiając ich rozwinięcie normom niższego rzędu, przy czym odesłanie do tych norm może mieć charakter wyraźny lub dorozumiany. Przykładem może być chociażby powierzenie kontroli ważności wyborów Sądowi Najwyższemu, co oznacza, że Konstytucja nakazuje ustanowienie procedury, w której rozstrzygnięcie zapada w oparciu o prawo, a nie o względy polityczne. Tak jest również w przypadku postępowania w przedmiocie powoływania na stanowiska sędziowskie, a instytucja ta jest przecież regulowana nie tylko na poziomie norm konstytucyjnych, ale również w sposób bardziej szczegółowy w przepisach prawa o ustroju sądów powszechnych. Zakwestionowanie powyższego stanowiska prowadziłoby wprost do przyjęcia, że na ochronę prawną zasługują takie postępowania nominacyjne, w których złamano podstawowe prawa kandydata na sędziego na jakimkolwiek etapie tego postępowania. Niewątpliwym wydaje się, iż przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa znajduje się na zupełnie innej płaszczyźnie, gdyż dotyczy jedynie postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Dlatego też w żadnej mierze nie może stanowić pozbawienia jednostki drogi sądowej. Oznacza to, że niedopuszczalne byłoby wykorzystanie powyższego przepisu w celu uniemożliwienia badania postępowań nominacyjnych, w których doszło do naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia podstawowych praw kandydata na stanowisko sędziego.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, iż postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władczymi należącymi do kategorii aktów urzędowych o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Powoływanie na stanowisko sędziego odbywa się w formie postanowienia, które zgodnie z art. 144 ust 3 pkt 17 Konstytucji nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Postanowienia o powołaniu na stanowisko sędziego zalicza się zatem do prerogatyw Prezydenta. Mianowanie, na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, jest aktem administracyjnym, czyli jednostronnym, władczym przejawem woli organu administracyjnego stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma w doktrynie wątpliwości co do tego, że właśnie art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. W związku z tym powołanie na stanowisko sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji, wydawanym w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 23 maja 2011 r. Prezydent RP podtrzymał swoje stanowisko w tej sprawie i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na jej niedopuszczalność powstałą z uwagi na brak właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania - o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 998/11 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 37/08. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie miał kluczowe znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy, gdyż wydanie na obecnym etapie postępowania orzeczenia rozstrzygającego kwestię właściwości sądów do rozpoznania przedmiotowej sprawy mogłoby potencjalnie narazić skarżącego na zamknięcie drogi sądowej w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny może taką drogę dopuścić.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 998/11 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 umorzył postępowanie stwierdzając, że wydanie wyroku jest niedopuszczalne ze względu na brak przesłanek zawartych w art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 173 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącemu prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 173 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej nie miał podstaw do uwzględnienia.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Takie konstytucyjne standardy prawa do sądu wymagały ustanowienia gwarancji ich realizacji. Do tych gwarancji należą gwarancje ustrojowe i procesowe. Jedną z gwarancji ustrojowych jest regulowany Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« - sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, w: Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469).

Skargę kasacyjną oparto na dwóch zarzutach: - zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na błędnym uznaniu, że sprawa skargi na decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest sprawą sądowoadministracyjną; - po drugie, zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie jest decyzją administracyjną. Postawione zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego wymagają łącznego rozpoznania, a to z tego względu, że mają one podważyć rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego.

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej odsyła do regulacji w ustawach dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane w regulacji art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 §1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu o odrzuceniu skargi rozważono dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 §2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; - po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają również definicji ustawowej przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze poslępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: - charakteru organu, - właściwości organu, -rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia. Brak definicji ustawowej pojęcia administracji publicznej wymaga - dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego - wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z podejścia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i 3 § 1 powołanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Przenosząc te rozważania na zagadnienie powoływania obsady personalnej organów suwerena należy wskazać na sposób regulacji. Powołanie na stanowisko sędziego reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz powołana ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a niejako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych". Według art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy o ustroju sądów powszechnych "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Regulacja w Konstytucji i ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych została w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych ograniczona do regulacji kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest wynikiem przypisania tego zakresu kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Zgodnie z art. 126 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (ust. 1). Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (ust. 2). Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (ust. 3)". Tak wyznaczona pozycja ustrojowa, następnie skonkretyzowana w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej zakresem kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawy do wyprowadzenia, że w realizacji konstytucyjnych kompetencji nie wykonuje administracji publicznej, co nie oznacza, że ustawy szczególne mogą taką kompetencję przypisać. Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiuu sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Nic jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Z unormowania w powołanych przepisach art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powoływania sędziów nie można wyprowadzić regulacji materialnoprawnej, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Takich podstaw nie daje również art. 142 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy prawnej władczej konkretyzacji przyjmuje się, w oparciu o konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa, Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to: - po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; - po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 55 ust. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie - zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy".

Prezentując przedstawione powyżej stanowisko, nie sposób jednak nie odnieść się do kilku kwestii i nie przedstawić kilku uwag o charakterze de legę ferenda dotyczących zasad konstytucyjnych zawartych w artykułach 10, 45 ust. 1 , 60, 126 i 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 126 Konstytucji określa pozycję ustrojową Prezydenta RP, a ust.3 przywołanej normy stanowi , że Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że realizowanie przez Prezydenta konstytucyjnych czy ustawowych kompetencji powinno mieć na celu wyłącznie realizację konstytucyjnych funkcji i zadań. Interpretacja odmienna mogłaby oznaczać, że uprawnienia przyznane Prezydentowi, mogłyby być wykorzystywane, jako samoistne środki prawne, zależne od swobodnie formułowanych ocen politycznych i wobec tego nie zawsze służące realizacji konstytucyjnych zadań lub wartości, Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów przez organ państwa, który uosabia majestat Rzeczypospolitej i jako jedyny reprezentuje państwo jako całość, spełnia doniosłą rolę. Sędziowie wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wobec czego jest w pełni uzasadnione, aby najwyższy reprezentant państwa dokonywał nominacji na funkcje sędziowskie. Jednak nie jest zadaniem Prezydenta stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W tym zakresie właściwa jest zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa przy rozpatrywaniu kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego jak i sędziów ubiegających się o awans zawodowy ocenia te kandydatury poprzez sprawdzenie spełniania wymogów formalnych, analizę kwalifikacji merytorycznych i formułowanie sądów wartościujących. Takich kompetencji zdaniem Trybunału Konstytucyjnego , t.j. uprawnienia do formułowania opinii alternatywnej o kandydacie w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS, nie ma Prezydent i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego co do kwestii tej " nie ma wątpliwości" ( zob. postanowienie TK z dnia 23 czerwca 2008r. sygn. Kpt 1/08 ).W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 5 czerwca 2012r. w sprawie o sygn. K 18/09 wskazano z kolei, że w świetle przeważających poglądów przedstawicieli doktryny Prezydent nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku KRS jednak odmowa powinna mieć miejsce tylko w sytuacji nadzwyczajnej i musiałoby ją poprzedzać przedstawienie zastrzeżeń przez zasiadającego w niej przedstawiciela Prezydenta.

Według art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i sądowniczej. Zadaniem Prezydenta RP zgodnie z art.126 ust.2 Konstytucji jest m.in. czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, natomiast zadaniem Krajowej Rady Sądownictwa jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. Art. 10 ust.1 Konstytucji oraz usytuowanie art. 179 konstytucji w rozdziale VIII p.t. Sądy i Trybunały wskazywałby na konieczność porozumiewania się Prezydenta i Krajowej Rady Sądownictwa w kwestiach dotyczących konkretnych nominacji sędziowskich , tym bardziej , że wskazane wyżej cele obydwu konstytucyjnych organów są zbieżne. W obydwu przypadkach chodzi o zachowanie prymatu Konstytucji, urzeczywistnianie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochronę konstytucyjnych wolności i praw człowieka przez niezawisłe sądy. Warto w tym miejscu przypomnieć treść art.173 Konstytucji, który stanowi, że Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Takie brzmienie art. 10 i 173 Konstytucji pozwala na stwierdzenie, że władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza powinny współpracować ze sobą jednak władza sądownicza przez jej konstytucyjne wyodrębnienie ma pozycję i legitymację szczególną. To władza sądownicza jest bowiem z racji swojego konstytucyjnego usytuowania powołana do ochrony praw jednostki, poprzez kontrolę konstytucyjności prawa, wymierzanie sprawiedliwości i ograniczanie w razie potrzeby hegemonii państwa. Wykonywanie takich funkcji ma zapewnić apolityczność sędziów oraz niezależność sądów i niezawisłość sędziów.

Sposób powołania i odwołania sędziego ma podkreślić doniosłość jego pozycji, umocnić istniejące gwarancje sprawowania urzędu i pozapolityczny charakter tego urzędu. Jednak sposób powoływania sędziów oraz praktyka urzeczywistniania awansu zawodowego mają podstawowe znaczenie dla ochrony zasady niezawisłości sędziowskiej i pozycji władzy sądowniczej. Sędzia już orzekający, zwłaszcza przy ubieganiu się o wyższe stanowisko sędziowskie musi mieć poczucie pewności i stabilizacji zawodowej i nie może być zależny od arbitralnej, niczym nieuzasadnianej decyzji ( bo Prezydent nie może prowadzić ponownie postępowania oceniającego).

Warto jeszcze dodać, że istniejący obecnie stan prawny może nasuwać wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnymi zasadami określonymi w art. 60 i 45 ust.1 Konstytucji czyli prawem dostępu do służby publicznej i prawem do sądu.

Z pewnością orzeczeń Prezydenta, z przedstawionych wcześniej powodów, nie może kontrolować sąd administracyjny. Jednak należałoby rozważyć czy pozostawienie tej sfery całkowicie poza jakąkolwiek kontrolą nie zagraża wskazanym powyżej wartościom konstytucyjnym i nie sprzyja tworzeniu pola potencjalnych konfliktów między dwoma konstytucyjnymi organami, których cele są wspólne. Podstawowym zadaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji i w tym kontekście, nie odrywając od niego nawet prerogatyw osobistych Prezydenta, trzeba określać zakres jego swobodnej oceny i decyzji. Konstytucja w art.173 wyodrębniła władzę sądowniczą a w kolejnych ( art. 178 - 181 ) ustanowiła zasadę niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Wartości te powinny, w państwie prawa, podlegać jak najściślejszej ochronie bo od ich istnienia zależy możliwość prawidłowego wykonywania przez sądy przypisanych im zadań. Należałoby w tej sytuacji rozważyć możliwość ustanowienia normy prawnej dotyczącej konsultacji Prezydenta z Krajową Radą Sadownictwa w przypadkach, w których przedstawiony do powołania kandydat Jego zdaniem nie daje gwarancji prawidłowego sprawowania urzędu bądź też odmowne postanowienia Prezydenta poddać jednoinstancyjnej kontroli Sądu Najwyższego. Praktyka konsultacji Prezydenta i KRS funkcjonowała w praktyce przez bardzo długi okres jednak rozpoznawana sprawa świadczy o tym, że brak ustawowego zapisu może powodować wcześniej wskazane zagrożenia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.