Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 809/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: M.P. 2015 poz 821 art. 2 ust. 1
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K., D. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Muzeum [...] w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Muzeum [...] w Warszawie na rzecz K. K., D. K. i M. K. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Muzeum [...] w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. w punkcie 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Muzeum [...] w Warszawie 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Warszawski decyzją z [...] grudnia 1993 r. na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. dalej jako ustawa), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Muzeum [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (podzielona następnie na [...] i [...]), w obrębie [...], o powierzchni 42220 m2 oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Następnie, Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] kwietnia 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [...], dz. [...] , stanowiącego działkę nr [...] objętą KW nr [...] oraz w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] wyodrębnionej z działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW nr [...]. Skarga na decyzję z [...] kwietnia 2009 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/09, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1133/10.

Na skutek rozpoznania wniosku J. K. z 2011 r. Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. uwłaszczającej Muzeum [...] w Warszawie.

Muzeum wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2012 r. odmówił uwzględnienia wniosku, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił swoją poprzednią decyzję z [...] sierpnia 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawa), ustawodawca - z dniem 5 grudnia 1990 r. – uwłaszczył państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie to nie mogło jednak naruszać praw osób trzecich. Minister ustalił, że nieruchomość uwłaszczona decyzją z 1993 r. na rzecz Muzeum [...] została wydzielona z księgi hipotecznej "[...]". Nieruchomość ta stanowiła przed wojną własność M. z P. K., której następcami prawnymi są obecnie: J. K. oraz M. S. i E. M. W toku postępowania ustalono, że ww. nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – dalej: dekret), a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Jak wskazano wyżej ostateczną decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. odmówiono M. K. przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki na nim się znajdujące przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie jednak, Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. jak i poprzedzającego ją odmownego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] kwietnia 1955 r. (orzeczenia dekretowe) a WSA wyrokiem w sprawie I SA/Wa 921/09 oddalił skargę muzeum na ww. decyzję "nieważnościową", po czym wyrokiem w sprawie I OSK 1133/10 NSA oddalił skargę kasacyjną muzeum.

W konsekwencji Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowej" z [...] lipca 1955 r. w części dotyczącej działki nr [...] - wywołało skutek ex tunc, a zatem nadal aktualny pozostawał wniosek o przyznanie na podstawie przepisów dekretu prawa własności czasowej m.in. do działki nr [...]. Powyższe ustalenie doprowadziło organ do wniosku, że decyzja z 1993 r. uwłaszczająca Muzeum [...] w Warszawie, w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – z uwagi na naruszenie praw osób trzecich. To z kolei doprowadziło organ do wniosku, że oceniana w trybie nadzwyczajnym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 1993 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawiera jakichkolwiek innych wad, uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. Muzeum [...] w Warszawie zarzuciło organowi naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1424/14 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd wskazał m.in., że stwierdzając w decyzji "nieważnościowej" z [...] września 2011 r., iż decyzja uwłaszczeniowa z 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem chroniącego prawa osób trzecich art. 2 ustawy, Minister Infrastruktury nie uwzględnił prejudycjalnego charakteru wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1133/10. W uzasadnieniu tego wyroku NSA przyjął bowiem, iż stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z 1955 r. było uzasadnione z tego powodu, że zostały one wydane w wyniku rozpoznania wniosku złożonego w 1949 r. przez podmiot nie wymieniony w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. przez kuratorów wyznaczonych dla nieznanej z miejsca pobytu M. K., która zmarła jeszcze w 1943 r. Wniosek dekretowy został złożony przez kuratorów ustanowionych w 1943 r. dla osoby, która wówczas żyła, jednak w dacie jego składania od kilku lat już nie żyła. Tymczasem wniosek taki mogli złożyć: dotychczasowy właściciel, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące. Stąd, zdaniem NSA, sporne orzeczenie dekretowe rozstrzygające wniosek złożony przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszało prawo (art. 7 ust.1 i 2 w/w dekretu).

W wyniku skargi kasacyjnej K. K., M. K. i D. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2537/14, uchylił wyrok Sądu I instancji przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi Muzeum na część decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA zarzucił, że Sąd I instancji orzekł z przekroczeniem granic zaskarżenia. Zwrócił więc uwagę, że zaskarżona decyzja Ministra, wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zawierała dwa rozstrzygnięcia: po pierwsze, uchylała wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. a po drugie, orzekała co do istoty sprawy. Skarga Muzeum dotyczyła zaś wyłącznie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. Uchylenie zatem całej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2013 r., a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oznaczało, że Sąd wyszedł w tym przypadku poza granice zaskarżenia i tym samym niewłaściwie wyjaśnił zarówno podstawę rozstrzygnięcia jak i dalsze zalecenia co do sposobu i kierunku procedowania, co skutkowało istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji co do związania wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1133/10), stwierdzając, że wynikające z art. 170 p.p.s.a. związanie organów i sądów prawomocnym orzeczeniem ogranicza się do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji tegoż orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Moc wiążąca wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. polegała zatem na tym, że organy, rozpoznając wniosek Muzeum o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., nie mogły pominąć faktu, iż obie decyzje "dekretowe", dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej, której częścią zostało uwłaszczone muzeum, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Uchylając zatem wyrok NSA zalecił, by Sąd rozpoznając po raz drugi skargę Muzeum: 1) orzekł w granicach zaskarżenia i sporządził uzasadnienie przyszłego wyroku zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a.; 2) zwrócił uwagę na fakt, że skarga została wniesiona nie na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej a na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nieważności decyzji uwłaszczeniowej. NSA zalecił także aby ocena decyzji wydanej w trybie nadzorczym, odnoszącej się do decyzji, która również w takim trybie została wydana, była dokonana szczególnie ostrożnie gdyż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepisy prawa są w pełni oczywiste i nie trzeba ich w szczególny sposób wykładać. NSA podał przy tym, że jakiekolwiek rozbieżności lub brak pewności w wykładni danego przepisu, wykluczają możliwość stwierdzenia, że przyjęta w danym przypadku wykładnia prawa stanowiła jego rażące naruszenie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie, tj. bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście oceny dokonania analizy i wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy w decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. Sąd podkreślił, że w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu organ powinien zbadać tok i przesłanki zastosowania przez Ministra Infrastruktury nadzwyczajnego środka weryfikacji decyzji administracyjnej w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. W tym celu, jakkolwiek przedmiotem bezpośredniego badania organu nie jest decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. lecz decyzja z 2011 r. to jednak, chcąc ustalić czy Minister Infrastruktury nie naruszył w sposób oczywisty i rażący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien dokonać analizy stanu faktycznego i stanu prawnego, jaki leżał u podstaw decyzji z 1993 r., gdyż ten determinował następnie wnioski wyciągnięte przez Ministra Infrastruktury w prowadzonym w 2011 r. postępowaniu nadzwyczajnym w stosunku do tejże decyzji z 1993 r.

Sąd zaznaczył zatem, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Owo uwłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznaczało przekształcenie istniejącego prawa zarządu na nieruchomości publicznej w prawo na rzeczy cudzej w postaci użytkowania wieczystego, przy czym nie mogło to naruszać praw osób trzecich. W odniesieniu do treści ww. przepisu i stwierdzenia w 2011 r. nieważności deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. Minister powinien zatem zbadać, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zatem, czy w 1993 r. sporna była kwestia własności Skarbu Państwa bądź gminy (gdy chodzi o własność ww. nieruchomości), czy też Muzeum nie dysponowało prawem zarządu, czy też uwłaszczenie naruszało prawa osób trzecich. Jeżeli, jak wynika częściowo z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonane w 1993 r. uwłaszczenie "naruszało prawa osób trzecich", to organ w ramach kontroli nadzwyczajnej powinien ustalić czy Minister Infrastruktury w decyzji "nieważnościowej" z 2011 r. określił: jakie prawa, kiedy i przez kogo zgłoszone, jak również czyje konkretnie prawa zostały naruszone przez uwłaszczenie Muzeum.

Sąd podkreślił, że w przypadku rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej organ winien działać bardziej precyzyjnie niż w postępowaniu zwyczajnym i nie może poprzestać jedynie na ustaleniu, iż postępowanie z wniosku dekretowego nie zostało dotychczas zakończone, a tym bardziej nie może polegać wyłącznie na twierdzeniu kogokolwiek, że wniosek dekretowy został złożony. Stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej po niemalże 20 latach od jej wydania możliwe jest bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że w stosunku do gruntu objętego ową uwłaszczeniową decyzją - kwestionowaną co istotne w nadzwyczajnym trybie i wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnej - toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem opartym na art. 7 dekretu. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji a więc przed stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa i to w sposób oczywisty, organ winien zatem zwrócić się do organu orzekającego w trybie przepisów dekretowych o wskazanie: kto (a więc czy dawny właściciel), kiedy - a więc czy w terminie do tego przewidzianym i dokładnie w stosunku do jakiej nieruchomości ów wniosek dekretowy złożył. W przeciwnym razie stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej należałoby uznać za przedwczesne, albowiem w omawianym trybie nadzwyczajnym spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a tym bardziej nie można jej domniemywać. W tej sprawie przybiera to szczególny wymiar, gdyż jak wskazano wyżej, w wyroku I OSK 1133/10 NSA jednoznacznie stwierdził, że wniosek dekretowy w stosunku do "[...]" został złożony przez podmioty do tego nieuprawnione. I jakkolwiek w sprawie I OSK 2537/14 NSA zaznaczył, iż wyrok I OSK 1133/10 wiąże jedynie co do sentencji rozstrzygnięcia, to jednak ustalenia poczynione w tej sprawie przez NSA (stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z 1955 r.) powinny być brane pod uwagę i odpowiednio analizowane jako element stanu faktycznego sprawy prowadzonej w 2011 r., a następnie ocenione w sprawie niniejszej. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, postępowanie Ministra Infrastruktury zakończone decyzją z 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., winno wskazywać na konkretne ustalenia poczynione w tym zakresie przez tego Ministra. Albo bowiem (wbrew stanowisku wyrażonemu aktualnie w sprawie I OSK 2537/14) Minister poprzestał na ustaleniach NSA poczynionych w sprawie I OSK 1133/10 (ale wówczas decyzja stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej byłaby sprzeczna z zasadami logiki) albo też Minister ten poczynił własne ustalenia w omawianym zakresie. Tymczasem z akt kontrolowanej sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie wynika aby Minister w ramach nadzoru przeprowadził niezbędną kontrolę decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. co do toku jego rozumowania przy stwierdzaniu rażącego naruszenia prawa w postaci art. 2 ustawy w decyzji z 1993 r.

Dodatkowo Sąd wskazał, że w ramach nadzoru organ powinien przeanalizować i ocenić, czy stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r. w świetle ugruntowanego orzecznictwa opartego o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostało oparte o przepis nie budzący wątpliwości. W tym zakresie organ powinien zbadać, czy Minister Infrastruktury analizował treść art. 2 ust. 1 ustawy w kontekście sformułowania: "nie narusza praw osób trzecich", ale też jaka była wykładnia tego przepisu w dacie orzekania przez Wojewodę, tj. w 1993 r. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że zawarta w art. 2 ustawy klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli w stosunku do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich. Obowiązująca dziś wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy została ukształtowana dopiero przez orzecznictwo, w tym przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Gdy zaś chodzi o ewolucję wykładni przepisu czy zmianę stanowiska doktryny – to w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nie stanowi ona przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa nie można bowiem mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa winien prowadzić do wniosku, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej.

Akcentując, że przedmiotem kontroli nadzwyczajnej Ministra jest decyzja podjęta również w trybie nadzwyczajnym, Sąd podkreślił, że Minister winien też ocenić, czy niezależnie od kwestii wykładni, dat i kierunków jej kształtowania, stan faktyczny tej konkretnej sprawy uzasadniał przyjęcie przez Ministra Infrastruktury rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę w sytuacji, gdy wniosek dekretowy z 1949 r. w dacie wydawania decyzji deklaratoryjnej z 1993 r. był negatywnie i ostatecznie rozpoznany niemalże 40 lat wcześniej. Organ winien zatem ustalić, czy w 1993 r. akta uwłaszczeniowe (w tym wieczystoksięgowe) zawierały jakąkolwiek informację mogącą wskazywać na naruszenie praw osób trzecich przy uwłaszczeniu muzeum, co mogłoby prowadzić do wniosków wyciągniętych w 2011 r. w decyzji "nieważnościowej". Sąd stwierdził, że Minister powinien też zbadać czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., czy też może uzasadnienie decyzji tej rangi (wydawanej w trybie nieważnościowym) w stosunku do przedmiotu postępowania (uwłaszczenia nieruchomości pn. "[...]") w stosunku do tego konkretnego podmiotu (Muzeum [...] w Warszawie) rażąco narusza standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a. w ramach omówienia przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także czy nie narusza rażąco art. 8 k.p.a. Tymczasem zaskarżona decyzja z uwagi na nie przedstawienie motywów jej wydania w zasadzie w ogóle nie nadaje się do merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Nie wynika z niej bowiem jakie niezbędne "elementy" postępowania Ministra Infrastruktury zakończonego decyzją z 2011 r. kontrolował organ, w konsekwencji nie sposób z niej wywieść czy kontrola przeprowadzona w niniejszym postępowaniu odpowiada prawu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przytacza jedynie uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury z 2011 r. i nie zawiera ani jednego zdania dotyczącego oceny tej decyzji pod jakimkolwiek kątem (poza jej akceptacją), nie zawiera też ani jednego zdania odnośnie do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności czy wniosku muzeum o ponowne rozpoznanie sprawy. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także czy stwierdzając nieważność decyzji z 1993 r. Minister Infrastruktury oceniał kwestię wykładni art. 2 ustawy, bądź kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja ta mogła wywołać (choćby w kontekście przedawnienia roszczeń Muzeum w stosunku do kosztów związanych z użytkowaniem wieczystym nieruchomości, a także konstytutywnym wpisem tego prawa do księgi wieczystej).

Uchylając zatem zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia oceny uwzględniającej zasady dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, gdy chodzi o decyzję Ministra Infrastruktury z 2011 r. – jednocześnie także w kontekście dokonanej przez niego w trybie "nieważnościowym" kontroli decyzji administracyjnej z 1993 r. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że skoro w decyzji z [...] lutego 2013 r. Minister uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, a przedmiotem zaskarżenia Muzeum objęło jedynie część rozstrzygnięcia, czyli tylko orzeczenie co do istoty sprawy, to przy uwzględnieniu, że nastąpiło już uchylenie decyzji I instancji, w ww. trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ będzie mógł wydać jedynie decyzję co do meritum bądź w przedmiocie umorzenia postępowania. Oznacza to, że Minister nie może już zastosować 138 § 1 pkt 1 czy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ani 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie, jak zaznaczono, stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd był związany wykładnią dokonaną przez NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2537/14.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. K., M. K. i D. K., reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 2, 7, 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji RP przez złamanie przez Sąd zasady równości stron postępowania i pozbawienie skarżących prawa do uczciwego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy wyrażające się m.in. nie tylko przyznaniem quasi prejudycjalnego charakteru wyrokowi NSA o sygn. I OSK 1133/10, który zawiera wykładnię przepisów spoza zakresu prawa administracyjnego i do tego o charakterze contra legem, ale przede wszystkim wyrażające się przyznaniem przez Sąd jednej stronie postępowania - Muzeum [...] w Warszawie - specjalnego uprzywilejowanego statusu, w tym ze względu na przedmiot decyzji ("[...]"), czemu dał wyraz wprost w uzasadnieniu zaskarżonego judykatu - "Minister winien też zbadać czy Minister Infrastruktury uzasadnił swoje stanowisko w sposób odpowiadający wymogom k.p.a. czy też może uzasadnienie decyzji tej rangi (wydawanej w trybie nieważnościowym) w stosunku do przedmiotu postępowania (uwłaszczenia nieruchomości pn. "[...]") w stosunku do tego konkretnego podmiotu (Muzeum [...] w Warszawie)...)" - str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku - oraz "stąd i obszerne sugestie tut. Sądu co do kierunków analizy, jaka w tej randze sprawy obowiązkowo musi zostać przeprowadzona" - str. 18 ab initio uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy czym w/w naruszenia w sposób oczywisty miały wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby była ona prowadzona z uwzględnieniem zasady równości stron i prawa do sprawiedliwego procesu skarga winna być oddalona a limine;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego ostatniego w niniejszej sprawie w zakresie uznania przez Sąd, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1133/10 w części odnoszącej się do kurateli dla osoby nieznanej z miejsca pobytu jest z jednej strony "elementem stanu faktycznego" w sprawie niniejszej a z drugiej strony oceną prawną o jakiej mówi wskazany przepis, podczas gdy ww. judykat NSA został wydany w innej sprawie i w związku z tym nie może być uwzględniony jako "ocena prawna" w sprawie niniejszej a będąc oceną prawną nie może być elementem stanu faktycznego w sprawie; to uchybienie w oczywisty sposób nie tylko mogło ale miało wpływ na wynik sprawy, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku to m.in. ta właśnie "ocena prawna" legła u podstaw rozstrzygnięcia Sądu (str. 12 [pic] uzasadnienia wyroku);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a. [pic]przez nie zastosowanie dyspozycji art. 153 p.p.s.a. i nie uwzględnienie w części, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2537/14, tj. nieodniesienie do oceny zaskarżonej decyzji kryteriów wskazanych przez NSA w uzasadnieniu ww. wyroku NSA in fine - "pamiętać bowiem należy, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przepisy prawa są w pełni oczywiste i nie trzeba ich w szczególny sposób wykładać" oraz nakazanie organowi dokonania kolejnej oceny "przesłanek stwierdzenia nieważności gdy chodzi o decyzję Ministra Infrastruktury z 2011 r." (str. 18 uzasadnienia), [pic][pic]podczas gdy NSA w ww. wyroku stwierdził wprost, że "zalecanie aby organ ponownie rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. było całkowicie wadliwe";

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na użyciu w uzasadnieniu orzeczenia argumentacji pozbawionej logiki i wzajemnie sprzecznych wniosków wyprowadzonych z analizy stanu faktycznego w sprawie i zastosowanych przepisów prawnych a to:

- uznanie nie tylko, że w sprawie skargi na nadzorczą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. kontroli podlega nadzorcza decyzja z dnia [...] września 2011 r. (wywód str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale również uznanie z jednej strony, że przedmiotem kontroli nadzorczej jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. a z drugiej, że "organ winien dokonać analizy stanu faktycznego i stanu prawnego, jaki leżał u podstaw decyzji z 1993 r." (str. 9 uzasadnienia wyroku),

- konstruowanie sofizmatów prowadzących do konkluzji, że prawa skarżących są "wirtualne" i jednoczesne zaprzeczenie im poprzez stwierdzenie paradoksu w sensie pozornej sprzeczności — str. 10 uzasadnienia;[pic]

[pic] 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej [pic]decyzji przepisy te zostały naruszone i to w stopniu takim, że gdyby ich organ nie naruszył rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie przez Sąd, że organ w tym trybie winien dokonać kontroli innej decyzji aniżeli zaskarżona tj. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r.

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji przepis ten został naruszony i to w stopniu takim, że gdyby organ go [pic]nie naruszył rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne.

II. Naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce [pic]gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżącym nie przysługuje realne "prawo osób trzecich" o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lecz prawo "wirtualne" cokolwiek miałoby to oznaczać w języku prawniczym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie zwrócono się z wnioskiem o rozważenie przez Sąd na zasadzie art. 187 p.p.s.a. przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego jakie wyłoniło się w niniejszej sprawie i ponad wszelką wątpliwość budzi poważne wątpliwości, a polegającego na określeniu granic orzekania w ramach kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 1 p.p.s.a.), tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których stosuje się przepisy p.p.s.a. z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne) sąd administracyjny może dokonać wykładni przepisów prawa należących do innych aniżeli prawo administracyjne gałęzi prawa (np. prawa cywilnego, procedury cywilnej, prawa rodzinnego) sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Sąd Najwyższy i stosowaną przez sądy powszechne oraz sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu, a nadto, czy sąd administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy sądowoadministracyjnej jest uprawniony do niezastosowania się do dyspozycji art. 365 k.p.c., który nakazuje związanie prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego m.in. "innym sądom" i "organom administracji publicznej" i w związku z tym, czy w ocenie stanu faktycznego w sprawie sądowoadministracyjnej może nie uznać się związanym postanowieniem sądu powszechnego o ustanowieniu kuratora nadającym mu uprawnienia do reprezentowania strony?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła kwestii zbadania przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1993 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Muzeum [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...]. Ta pozornie "podwójna nieważność" nie mogła prowadzić do utraty z pola widzenia istoty sprawy poddanej kontroli Sądu, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2537/14, wiążącym Sąd I instancji na zasadzie wynikającej z art. 190 p.p.s.a. Należy zatem za wyrokiem tym podkreślić, że poza zakresem aktualnie rozpoznawanej sprawy pozostawała legalność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...] grudnia 1993 r. Wytyczne zatem Sądu I instancji, aby organ dokonał oceny motywów, jakie posłużyły stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r., naruszały treść trafnie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Podkreślić trzeba, że dokonując ponownej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie, w jakim decyzja ta odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście analizy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał powyższej oceny za trafną.

Zauważyć trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dla uwzględnienia skargi wymaga wykazania, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, takiej zaś konstatacji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zawarł, zaś wskazywane uchybienia organu do takich skutków nie mogą prowadzić. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, na co zasadnie zwraca uwagę skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 Konstytucji w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, Sąd I instancji istotność tych naruszeń powiązał z wagą sprawy, która dotyczy uwłaszczenia nietuzinkowego obiektu, jakim jest "[...]". Wysoka ranga sprawy nie może zaś sama przez się świadczyć o istotności naruszeń przepisów postępowania, które miały rzutować na treść rozstrzygnięcia.

Należy również zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza zaskarżonej decyzji nie pozwała bowiem na stwierdzenie, że wskazywane przez Sąd I instancji uchybienia miały charakter istotny w kontekście oceny, jakiej należało oczekiwać od organu, którego zadaniem było rozważenie, czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. zawiera wady w postaci rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy. Sąd nie wyprowadził istotnej w powyższych okolicznościach konstatacji, że naruszenie przez organ przepisów postępowania rzutowało na treść rozstrzygnięcia w ten sposób, że gdyby organ ich nie naruszył, rozstrzygnięcie sprawy byłoby inne.

Trafnie również podnosi skarga kasacyjna, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rzeczywistości bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł wzajemnie sprzeczne w swej treści spostrzeżenia odwołując się naprzemiennie do wadliwości wydawanych rozstrzygnięć odnoszących się do uwłaszczonej w 1993 r. nieruchomości. Uszło zaś uwadze Sądu, że kontrolą objęta została w tej sprawie - jak wskazano na wstępie - decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie w jakim odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego z [...] grudnia 1993 r. Analiza stanu faktycznego i prawnego tej sprawy powinna zatem być nakierowana tylko i wyłącznie na kontrolę legalności tego aktu. Jako zatem istotne uchybienie powołanych przepisów należy uznać poczynione przez Sąd I instancji uwagi dotyczące konieczności dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego, jaki legł u podstaw decyzji uwłaszczeniowej z 1993 r.

Z tych względów należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ analizy innych wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, albowiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i w konsekwencji prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Wykazywane zatem przez Sąd wadliwości nie wskazują na naruszenie przepisów postępowania, które mogły doprowadzić do konieczności uchylenia decyzji w zaskarżonej części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznając w tym zakresie za trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Argumenty przywołane dla uzasadnienia powyższego zarzutu oraz analiza akt sprawy pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W okolicznościach tej sprawy, na ocenę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. istotny wpływ wywierał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1133/10. Wyrokiem tym przesądzona została nieważność decyzji "dekretowej" dotyczącej gruntu nieruchomości warszawskiej o odmowie przyznania własności czasowej. Tym samym aktualizowała się przesłanka o istnieniu praw osób trzecich, do których odwołuje się art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r., bowiem rozpoznaniu podlegał złożony wniosek o przyznanie własności czasowej. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że okoliczności związane ze skutecznością złożonego wniosku dekretowego nie mogły stać się przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Istotne było jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. W powyższych okolicznościach należało stwierdzić, że zostały dochowane warunki dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r., o czym zasadnie orzekł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.