Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3016/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 434/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 marca 2019 r. nr SKO.4161.80.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Łódź na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 21 marca 2019 r., nr SKO.4161.80.2019, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 434/19, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz Gminy Miasta Łódź kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 21 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; zwanej dalej: "u.g.n."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie [...], oznaczonym jako działka nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta Łodzi pismem z 15 listopada 2018 r., skierowanym do małżonków L.K. i E.K. - użytkowników wieczystych udziału 2/62 części gruntu położonego w Ł., przy ul. M. z B. (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Łódź, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy owej zmiany.

Kolegium w oparciu o art. 232 i art. 238 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 67, art. 71 ust. 1 i 4, art. 77 ust. 1 u.g.n. stwierdziło, że właściciel nieruchomości władny jest do ustalania i dokonywania aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, w przypadku gdy wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Łodzi skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M. z B. (tj. gruntu stanowiącego drogę) o powierzchni [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Łódź, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P.W., z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 272.600 zł. Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ zaznaczył, że 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W świetle art. 4 tej ustawy Kolegium rozpatrując sprawę jest zobligowane do zbadania, czy postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane 15 listopada 2018 r. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Kolegium podkreśliło, że właściciel gruntu Gmina Miasto Łódź nie wykonując zobowiązania Kolegium uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować, czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a., co wynika z tego, że stosunek użytkowania wieczystego jest stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyło Miasto Łódź, zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa, użytkowania wieczystego, gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem przedmiotowy grunt nie jest objęty działaniem ww. ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.;

- art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowy grunt jest objęty działaniem ww. ustawy, podczas gdy przedmiotowa działka nie jest zabudowana ani budynkiem jednorodzinnym ani wielorodzinnym;

- art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości, opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.;

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o obciążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 2 punkt 3 cytowanej ustawy przyjmując, że prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu przekształciło się w prawo własności.

Zdaniem Sądu I instancji, rozważania organu w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stały się bezprzedmiotowe, co oznacza, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania i winien rozpatrzeć sprawę wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza art. 79 ust. 3 tej ustawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o przekształceniu prawa wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i przyjęciu, że zawarte w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 3 określenie "umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych" nie odnosi się do działki nr [...] przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wykorzystywanej jako zamknięta droga wewnętrzna umożliwiająca prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega przekształceniu w prawo własności,

c) art. 4 ust. ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Uzasadniając powyższe zarzuty Kolegium wskazało, że Sąd I instancji, po pierwsze błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, po drugie dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego oraz Konstytucji RP, po trzecie błędnie zastosował część norm, a tym samym Sąd I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej i nadto wykroczył poza granice określone normą zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie wskazał, że ustawa przekształceniowa nie zawiera definicji użytych w niej pojęć istotnych dla niniejszej sprawy, w związku z powyższym należy odwołać się do definicji użytych w innych aktach prawnych (kodeks cywilny, ustawa o gospodarce nieruchomościami).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do sytuacji, w której część tego samego urządzenia budowlanego stanowiącego własność użytkownika wieczystego, będzie znajdować się na gruncie, który również stanowi przedmiot własności takiej osoby, a pozostała część położona będzie na gruncie, co do którego właściciel urządzenia będzie posiadał jedynie prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi pogląd taki nie może się ostać, bowiem prowadzić będzie do pogłębiania niewątpliwej luki prawnej na gruncie ustawy przekształceniowej.

Ponadto zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie, Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny stanu sprawy i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów prawa materialnego, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm prawnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Łódź wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej strony przeciwnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta Łódź.

W ocenie Miasta Łódź droga może być jednym z obiektów, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 in fine ww. ustawy i brak jest przeszkód, aby przekształceniem objąć wchodzącą w skład nieruchomości działkę gruntu zabudowaną drogą wewnętrzną, o ile taka droga umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 in fine ustawy), pod warunkiem jednak, że takie budynki i droga stanowią nieruchomość objętą jedną księgą wieczystą. Taka możliwość jest natomiast wyłączona, jeśli dla gruntu, na którym przebiega droga wewnętrzna, urządzona jest odrębna księga wieczysta, a działka gruntu nie jest zabudowana ani budynkiem jedno ani wielorodzinnym i nie wchodzi w skład nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie dotyczy następującego zagadnienia: czy prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] w obrębie [...], którego właścicielem jest Gmina Łódź, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], a która to działka stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do domów jednorodzinnych na strzeżonym osiedlu, uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1716), zwanej dalej również ustawą przekształceniową, skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych. Zdaniem Sądu I instancji grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów, na których posadowiono budynki, bowiem nie znajdują się na nich budynki mieszkalne. Odmienne stanowisko prezentuje skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W rozpoznawanej sprawie spór powstał na tle wykładni art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, a związany jest z pojęciem nieruchomości. Jednym słowem, czy na potrzeby tej ustawy pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też możliwa jest również inna wykładnia uwzględniająca nieruchomości, pomiędzy którymi istnieje związek funkcjonalny. W tym miejscu zaznaczyć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, tzn. czy należy ujmować je w sposób wieczystoksięgowy, czy tez należy rozumieć je w sposób funkcjonalny, nie jest jednolite. W wyrokach: z 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 200/21 oraz I OSK 227/21, z 19 października 2021 r. sygn. akt I OSK 557/21, z 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego, należy je rozumieć funkcjonalnie. Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W konsekwencji na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną. Nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie zatem nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym.

Odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 maja 2021 r. sygn. I OSK 236/21 oraz I OSK 237/21 i z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 963/21 (aczkolwiek w sprawie I OSK 963/21 brak było związku funkcjonalnego z gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe zarówno w ramach tej nieruchomości objętej księgą wieczystą, jak i inną nieruchomością wieczystoksięgową). W tych sprawach Sąd przyjął, że na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. należy opowiedzieć się za wieczystoksięgowym rozumieniem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za pierwszym z przedstawionych stanowisk. Jak zasadnie zwrócono uwagę w wyroku NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości, natomiast w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 oraz z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07).

Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste, ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura.

Zdaniem składu orzekającego NSA biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo.

Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi.

Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Nadto NSA w sprawie I OSK 227/21 wskazał, że za takim rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawia również art. 2 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, w którym jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. W konkluzji stwierdzono, że na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków.

Akceptując przedstawione wyżej stanowisko, należy wyraźnie zaznaczyć, że przekształceniu może również podlegać nieruchomość, która ma urządzoną księgę wieczystą, nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, ale umożliwia korzystanie z budynków mieszkalnych, stanowiąc np. drogę dojazdową tych budynków, która ma charakter drogi wewnętrznej. Należy przy tym zaznaczyć, że dla przyjęcia tego stanowiska istotny jest nie tylko związek funkcjonalny istniejący pomiędzy nieruchomością stanowiącą drogę wewnętrzną a nieruchomością zabudowaną budynkami mieszkalnymi, który umożliwia dojazd, a tym samym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, ale również istnienie tożsamości podmiotowej pomiędzy tymi nieruchomościami, czyli prawo użytkowania wieczystego

obu nieruchomości przysługuje tym samym podmiotom. Tym samym dla potrzeb ustawy przekształceniowej należy się opowiedzieć nie tylko za wieczystoksięgowym pojęciem nieruchomości, ale również dopuścić materialnoprawne ujęcie nieruchomości, o jakim mowa w art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Tym samym definicja nieruchomości z art. 46 § 1 k.c. została oparta o kryterium materialnoprawne, czyli kryterium prawnorzeczowe, tj. stanowi odrębny przedmiot własności, a nie o kryterium formalne, wieczystoksięgowe, zgodnie z którym nieruchomością jest tylko ta część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności poprzez ich błędną wykładnię, są zasadne.

Konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. było nierozważenie przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczące wskazań co do dalszego postępowania.

W rezultacie Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy stwierdzić, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – paragrafów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano łącznie treść obu paragrafów. Wskazać należy na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (zob. wyroki NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 1222/21; z 29 września 2021 r., I OSK 4398/18; z 29 września 2021 r., I OSK 4399/18). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.