Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 4, art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 pkt 61 i pkt 62
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: § 32 ust. 1, § 33 ust. 1 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1886/08 w sprawie ze skargi P. O., K. i S. O. oraz P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu od P. O., K. i S. O. oraz P. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. O., K. i S. O. oraz P. O. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz T. ustalił S. i K. O., P. O. i P. O. opłatę adiacencką, w związku ze wzrostem wartości należących do nich nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...], położonych we wsi P. D., gm. T. Wzrost wartości działek spowodowany został ich podziałem, zatwierdzonym na wniosek właścicieli decyzją Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r.

W wyniku złożonych przez strony odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na treść przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), regulujących kwestie ustalania wysokości opłaty adiacenkiej w przypadkach w nich wskazanych. Organ dodał, że brzmienie tych przepisów zostało ustalone przez art. 1 pkt 38 lit. a) i b) ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) i obowiązuje od dnia 22 października 2007 r.

Organ zauważył także, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (OTK-A 2007/4/37) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.:

1/ jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2/ jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Organ II instancji stwierdził w tej sytuacji, że zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r., uchwalonej na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest trafny. Przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawił mocy obowiązującej uchwały, gdyż jego skutki prawne nie rozciągały się na ten akt prawa miejscowego. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przypadku skarżących warunki te zostały spełnione.

Organ uznał za niezasadny również zarzut braku wszechstronnej analizy w uzasadnieniu decyzji opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej. Kolegium wskazało, że kwestię wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty regulują przepisy art. 149, 150, 152 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymagania stawiane przez te akty prawne.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. O., S. i K. O. i P. O., zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 6 i 7 k.p.a., przez:

a) oparcie decyzji na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalania stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, uchwalonej na podstawie art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., to jest w okresie gdy uchwala została uchwalona, uznany został za niezgodny z Konstytucją na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r.;

b) zastosowanie art. 98a ust 1 i 1a tej ustawy, który wszedł w życie 22 października 2007 r., do podziału nieruchomości na podstawie decyzji, która stała się ostateczna przeszło rok wcześniej, a wiec stosowanie prawa wstecz,

2) brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy i zastrzeżeń do niej i oparcie się wyłącznie na bezkrytycznym powtórzeniu oświadczenia rzeczoznawcy o braku podstaw do korekty.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawowe w sprawie jest ustalenie, czy w dniu, w którym decyzja Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzająca podział działek skarżących stała się ostateczna ([...] lipca 2006 r.), obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz.Urz.Woj. Mazow. Nr 58, poz. 1502). W ocenie Sądu warunek ten nie został spełniony.

Wymieniona uchwała była aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Akt ten w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego kwalifikowany był zatem jako akt podustawowy, wykonawczy (art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP).

Sąd I instancji wskazał, że w polskim prawodawstwie obowiązują wypracowane przez doktrynę prawniczą i judykaturę reguły określające kryteria obowiązywania aktów wykonawczych w czasie i zasady eliminowania tego rodzaju aktów z systemu prawa (reguły walidacyjne). Zgodnie z tymi regułami akt wykonawczy traci moc obowiązującą nie tylko na skutek tzw. derogacji (wydania aktu uchylającego przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania), ale też poprzez uchylenie lub zmianę treści przepisu upoważniającego, na podstawie którego akt wykonawczy został wydany. Taki skutek wygaśnięcia aktu wykonawczego jest konsekwencją ścisłego związku tego aktu z konkretnym przepisem stanowiącym podstawę prawną jego wydania. W takiej sytuacji akt prawa miejscowego wydany na podstawie przepisu, który już nie obowiązuje, definitywnie traci moc, skoro może być wydany nowy akt w oparciu o inną (nową) podstawę prawną. Jeden wyjątek, gdy akt prawa miejscowego w takich warunkach obowiązuje, zachodzi wówczas, gdy przepis międzyczasowy nowej ustawy (zmieniającej) wyraźnie przewiduje dalsze obowiązywanie uchwał wydanych na podstawie starej ustawy. Wyjątek ten dotyczy też aktu wydanego na podstawie uchylanego lub zmienianego przepisu, który nie jest niezgodny z nową lub ze znowelizowaną ustawą. Zachowanie mocy obowiązującej takiego aktu musi jednak wyraźnie wynikać z przepisu ustawy uchylającej lub zmieniającej ustawę, na podstawie której akt wykonawczy został wydany (§ 33 ust. 1 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. utraciła moc obowiązującą przed datą uzyskania waloru ostateczności decyzji z 2006 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, skoro art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał w dniu 22 września 2004 r. nowe brzmienie, w wyniku którego z tego przepisu został usunięty ust. 4, będący podstawą prawną ww. uchwały, a przepisy intertemporalne nie przedłużyły mocy obowiązywania uchwał ustalających, na podstawie art. 98 ust. 4, stawki procentowe opłat adiacenckich.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i uchyleniu z dniem 22 września 2004 r. przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przestała także obowiązywać uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, przez co brak było podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej; w ocenie kasatora nadanie z dniem 22 września 2004 r. nowego brzmienia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dodaniu art. 98a nie skutkowało utratą mocy obowiązującej przez uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r.;

2/ naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy powinno dojść do oddalenia skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Rada Gminy w T. nie musiała podejmować nowej uchwały na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (...), a dokładnie ustalenie nowego brzemienia art. 98 i wprowadzenie art. 98a, nie wymagała w tym konkretnym przypadku potrzeby dostosowania dotychczasowego prawa miejscowego do aktualnego stanu prawnego, powstałego po dniu 22 września 2004 r.

Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r., I FSK 792/07, organ wskazał, że regułę walidacyjną, zgodnie z którą, jeżeli zmieniono treść przepisu upoważniającego do wydania danego aktu w taki sposób, że zmieniono rodzaj aktu, do wydania którego jakiś podmiot uzyskał wcześniej upoważnienie, zmieniono zakres spraw, które przekazano do uregulowania, lub zmieniono wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, to taki akt wykonawczy przestaje obowiązywać, należy stosować uwzględniając element materialny upoważnienia. Może ona bowiem ulec modyfikacji, jeżeli zmiana zakresu spraw przekazanych do unormowania w akcie wykonawczym nie wpłynie na dotychczasowy zakres spraw przekazanych do regulacji podustawowej.

Kasator stwierdził zatem, że jeśli porówna się treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią art. 98a ust. 1 tej ustawy, to można zauważyć, iż zarówno pod rządem obowiązywania pierwszego przepisu, jak i pod rządem obowiązywania drugiego, formą prawną, na podstawie której dochodziło i nadal dochodzi do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jest uchwała. Czyli forma prawna aktu prawnego nie uległa zmianie na skutek nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmianie nie uległ również organ gminy uprawniony do podjęcia takiej uchwały. Była nią i jest rada gminy. Zmieniła się tylko maksymalna wysokość stawki procentowej. Gdy obowiązywał art. 98 ust. 4 mogła ona stanowić 50% różnicy wartości nieruchomości. Obecnie art. 98a ust. 1 stanowi, że wysokość ta nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Jednakże w przypadku uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości, czyli nie przekracza obecnie obowiązującej stawki.

Tak więc kasator uznał, że zakres zmian dokonanych ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie był taki, by w każdym przypadku uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej, podjęte na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, traciły automatycznie moc z dniem 22 września 2004 r.

Stosowanie reguły walidacyjnej nie może odbywać się w oderwaniu od rodzaju i zakresu zmiany przepisów ustawowych, zawierających upoważnienie do wydawania przez rady gmin uchwał stanowiących przepisy prawa miejscowego. Nie każda zmiana takich przepisów pociąga za sobą utratę mocy obowiązującej przez uchwały podjęte na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Aby taki skutek nastąpił, owa nowelizacja musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć sytuację, w której dochodzi do głębokiej zmiany przepisu upoważniającego. Taka zmiana musi ingerować znacząco w ustawową materię, którą reguluje. Nowelizacja upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (uchwały) musi wprowadzać zatem tak daleko idące zmiany, że ze względu na powstałe różnice pomiędzy stanem prawnym dotychczasowym, a nowym, obowiązująca do tej pory uchwała nie ma już racji bytu prawnego. Jeśli zatem uzupełnienie upoważnienia ustawowego nie wpłynęło na dotychczasowy zakres spraw przekazanych do regulacji, to uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. ma obecnie zastosowanie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto stawka wynikająca z tej uchwały wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości, a więc jest zgodna z obecnym brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również w pozostałym zakresie uchwała ta jest zgodna z upoważnieniem ustawowym znajdującym się w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. O., P.O. oraz S. i K. O. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie problem sprowadza się do ustalenia, czy w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza T. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r., ostateczna stała się w dniu [...] lipca 2006 r.) obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Niekwestionowane w sprawie są następujące ustalenia:

Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl zdania pierwszego tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2003 r., określonym w Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.

Stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania ww. uchwały art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Jednoczenie ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji zasadnie podniósł, że reguły walidacyjne stanowią, iż w przypadku uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, przy jednoczesnym braku przepisu intertemporalnego przedłużającego okres obowiązywania aktu wykonawczego, taki akt wykonawczy przestaje obowiązywać - § 32 ust. 1 i § 33 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dni9a 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Ustawa zmieniająca pozbawiona jest przepisu intertemporalnego przedłużającego czas obowiązywania art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nowe brzmienie tego przepisu, w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, nie zawierało już ust. 4.

Tym niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w zaistniałej sytuacji twierdzić, jak to przyjął Sąd I instancji, że uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nie obowiązywała w dniu uzyskania waloru ostateczności decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należących do S. i K. O., P. O. i P. O.

Jak wskazano wyżej reguły walidacyjne zakładają, że akt wykonawczy przestaje obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdy przepis upoważniający do jego wydania został uchylony. W niniejszej sprawie ust. 4 art. 98 o gospodarce nieruchomościami nie został uchylony. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się natomiast w nowowprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1. Co ważne - treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostało praktycznie niezmienione. Uznać więc należy, że ustawą nowelizującą zredagowano jedynie treść ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie przeniesienia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do innej jednostki redakcyjnej ustawy o gospodarce nieruchomościami. A skoro tak, to w sytuacji zgodności uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r., podjętej przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, z upoważnieniem obowiązującym po nowelizacji (a tak w niniejszej sprawie było), ww. uchwała obowiązywała w dacie uzyskania waloru ostateczności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości, czyli w dniu [...] lipca 2006 r.

Konstatacja taka oznacza, że Burmistrz T., ustalając w dniu [...] czerwca 2008 r. opłatę adiacencką z uwagi na wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Warto dodać, że kwestia obowiązywania uchwał rad gminy w sprawie ustalania wysokości stawki procentowej do naliczania opłaty adiacenckiej, stanowiła już niejednokrotnie przedmiot sądowej kontroli. W wyroku z dnia 15 marca 2010 r., I OSK 738/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, prezentujący stanowisko, że uchwały rad gminy podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowują swoją moc po nowelizacji, jednak powodem uchylenia wyroku było zastosowanie stawki procentowej wyższej, niż określona w zmienionym ponownie w 2007 r. art. 98a ust. 1. Natomiast wywodu na temat obowiązywania uchwał rady gminy Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował, co więcej – stwierdził, że uchwały takie zachowały moc obowiązującą.

W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218), obowiązująca od dnia 22 października 2007 r. Ustawa to zmieniała wprawdzie upoważnienie do wydawania uchwały w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmniejszając maksymalną stawkę z 50% na 30%, jednakże uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. określała tę stawkę na poziomie 20%, a więc wciąż była zgodna z upoważnieniem ustawowym.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.