Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1815/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146-157
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 161/12 w sprawie ze R. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 161/12, oddalił skargę R. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), nałożył na R. S. i P. S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] na działce nr [...]/26 o powierzchni 5,7613 ha, dla której

w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości 27.170,00 zł oraz wskazał, że opłatę tę należy wpłacić jednorazowo na wskazane konto Urzędu Miejskiego w [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w następstwie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na działce nr [...]/26 położonej w [...] obr. [...], stanowiącej własność małżonków R. i P. S., powstało siedem działek przeznaczonych pod zabudowę, w tym jedna drogowa. Nowo wydzielone działki, oznaczone numerami od [...]/27 do [...]/31, nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w związku z czym podział został zatwierdzony pod warunkiem, że przy ich zbywaniu zostanie ustanowiona służebność drogowa na działce nr [...]/32 do działki nr 1 stanowiącej drogę publiczną. Według szacunku rzeczoznawcy majątkowego wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1.417.150,00 zł, natomiast po podziale wzrosła i wyniosła 1.525.830,00 zł.

Organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stawka opłaty adiacenckiej z tytułu ww. wzrostu wartości nieruchomości wynosi 25% różnicy między wartością działki przed podziałem a wartością działek powstałych w wyniku jej podziału. W związku z powyższym organ stwierdził, że skoro różnica wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału wyniosła 108.680,00 zł, to wysokość opłaty adiacenckiej stanowić będzie 25% tej kwoty, tj. 27.170,00 zł.

R. S. i P. S. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 98a ust. 1 u.g.n., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zobowiązywała ona małżonków R. i P. S. do wpłaty ustalonej opłaty adiacenckiej na konto Urzędu Miejskiego w [...] w terminie 14 dni od dnia jej uprawomocnienia się i w tym zakresie umorzyło postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe wymogi umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy odparł zarzuty odwołujących się dotyczące sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania operatu szacunkowego, natomiast organ pierwszej instancji słusznie ustalił na podstawie zebranego materiału dowodowego, że na skutek podziału wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła.

Na powyższą decyzję R. S. i P. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2012 r. poz. 270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.").

Sąd stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę jest zgodny z wymogami określonymi w art. 149–159 u.g.n., a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Zdaniem Sądu, rzeczoznawca przedstawił szczegółowo stan nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Wartość rynkową nieruchomości, dla potrzeb wyceny, określił według stanu nieruchomości przed podziałem – na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i według stanu nieruchomości po podziale – na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Ponadto w operacie rzeczoznawca wyjaśnił zastosowaną metodę

i technikę wyceny oraz przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości na podstawie aktów notarialnych udostępnionych w Starostwie Powiatowym

w [...]. W związku z podniesionymi w toku postępowania przez skarżących zarzutami, udzielił dodatkowych, wyczerpujących wyjaśnień. Zdaniem Sądu, jeżeli skarżący uważali, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budził wątpliwości, to zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogli oni przedstawić organowi przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z powyższego uprawnienia skarżący jednak nie skorzystali. Organ nie miał natomiast obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczył okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, natomiast wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, jak również w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. S. i P. S. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo tego, że:

a) organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszył art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 2 K.p.a.;

b) organ przekroczył wyrażoną w art. 80 K.p.a. granicę zasady swobodnej oceny dowodów i ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, który został wykonany w sposób wadliwy oraz z naruszeniem przepisów prawa;

c) organ nie wyjaśnił (niedostateczne wyjaśnił) w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. powodów bezkrytycznego przyznania mocy dowodowej operatowi szacunkowemu bez odniesienia się do licznych zarzutów zgłaszanych przez skarżących względem tego operatu, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a.;

art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób kompletny podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia;

art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji powszechnie znanego faktu spadku cen nieruchomości, będącego skutkiem światowego kryzysu ekonomicznego i bezkrytyczne zaaprobowanie wyrażonego w operacie szacunkowym stanowiska rzeczoznawcy, że nie było podstaw do zastosowania przy wycenie nieruchomości korekty uwzględniającej czas, który upłynął od dnia sprzedaży nieruchomości przyjętych do porównania do dnia sporządzenia operatu;

art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu swobodnej oceny jedynego dowodu w sprawie – operatu szacunkowego z dnia 10 sierpnia 2011 r., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych i uznaniu, że dokument ten nie pozostawia wątpliwości, że wskutek podziału nieruchomości skarżących jej wartość wzrosła.

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2011 r. został sporządzony w sposób prawidłowy pomimo tego, iż:

a) określając wartość nieruchomości przed podziałem, rzeczoznawca zastosował metodę porównawczą, przyjmując do porównania nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi;

b) rzeczoznawca w sposób nieuzasadniony nie zastosował przy wycenie nieruchomości korekty uwzględniającej zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu;

2. § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 ww. rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2011 r. został sporządzony w sposób prawidłowy, mimo iż przepisy te nie zostały zastosowane;

3. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, będące skutkiem jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w sytuacji, w której strona zgłasza liczne zarzuty względem stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie operatu szacunkowego (i to także po złożeniu przez rzeczoznawcę dodatkowych wyjaśnień do tego operatu), na organie nie ciąży obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu;

4. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący powinni zapłacić opłatę adiacencką, podczas gdy indywidualny interes strony przemawiał za zwolnieniem ich z tej opłaty.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna R. S. i P. S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przytoczone w tej skardze podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione.

Podstawy kasacyjne, jak też ich uzasadnienie, koncentrują się w przeważającej mierze na zarzucie wadliwości operatu szacunkowego, na podstawie którego skarżącym kasacyjnie ustalono wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W ocenie skarżących kasacyjnie operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2011 r. nie mógł stanowić dowodu świadczącego o wzroście wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić. Przed przejściem do szczegółowej oceny podstaw kasacyjnych celowe jest jednak wyjaśnienie stanu prawnego regulującego zasady ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie jej wartość, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Jak stanowi art. 98 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Stosownie do treści art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości przybiera postać operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Określanie wartości nieruchomości następuje na podstawie przepisów art. 149 i nast. u.g.n. W szczególności, art. 152 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Należy dodać, że definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który mówi, że pojęcie to oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W podejściu porównawczym stosuje się metodę "porównywania parami", metodę "korygowania ceny średniej" albo metodę "analizy statystycznej rynku" (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Z uwagi na przytoczone w niniejszej sprawie podstawy kasacyjne należy ponadto wskazać, że – jak stanowi § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia – przy metodzie "porównywania parami" porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych.

Należy dodać, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Szczegółowe rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to – skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie – powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieusprawiedliwione okazały się podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej R. S. i P. S. Operat szacunkowy, który był podstawą nałożenia na skarżących kasacyjnie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa lub zawierał oczywiste i rażące błędy, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie.

Trzeba podkreślić, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest "ukierunkowany" przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), lecz ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Jak już powiedziano wcześniej, wybór metody i techniki wyceny wymaga oceny specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości.

Oceniając z tej perspektywy przytoczone podstawy kasacyjne należy stwierdzić, że okoliczność, iż nieruchomości, które zostały w operacie szacunkowym z dnia 10 sierpnia 2011 r. przyjęte do porównania, mają mniejszą powierzchnię niż nieruchomość wyceniana, a także to, że niektóre z nich są położone są w innych miejscowościach – nie przesądza automatycznie, że takie nieruchomości nie mogły zostać potraktowane jako "nieruchomości podobne" do nieruchomości wycenianej. Żaden przepis prawa – w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję "nieruchomości podobnej" – nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji) wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej"; cechy takie powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości – tak jak miało to miejsce w sprawie skarżących kasacyjnie, co zostało wyjaśnione w treści operatu szacunkowego

(s. 7–8), a także w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 26 października

2011 r., przedstawionym w toku postępowania administracyjnego (k. 20 akt administracyjnych). Wątpliwości nie budzi również przyjęcie w operacie szacunkowym wpływu cechy rynkowej, jaką jest powierzchnia, w wysokości 20 %. Rzeczoznawca wyjaśnił bowiem (piśmie z dnia 26 października 2011 r.), że wynikało to z badania preferencji potencjalnych nabywców w biurach pośrednictwa nieruchomościami na rynku lokalnym.

Z kolei odwołanie się przez skarżących kasacyjnie do "światowego kryzysu gospodarczego" jako okoliczności, która rzekomo wymagała dokonania korekty wyceny z uwagi na upływ czasu (stosownie do treści art. 153 ust. 1 u.g.n.), nie zostało poparte jakąkolwiek merytoryczną argumentacją czy wiarygodnymi danymi ekonomicznymi, pozwalającymi na podważenie zasadności odmiennego stanowiska rzeczoznawcy majątkowego (zaakceptowanego przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji), że panująca od kilku lat sytuacja ekonomiczna na rynku ustabilizowała poziom cen transakcyjnych, w związku z czym nie było przeszkód dla przyjęcia do porównań nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w latach 2008 i 2009. Błędne jest też stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby "fakt spadku cen nieruchomości" był okolicznością powszechnie znaną w rozumieniu art. 106 § 4 P.p.s.a. Organy administracji, jak też Sąd pierwszej instancji, nie miały zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, że obecnie mamy do czynienia ze stabilizacją poziomu cen na rynku nieruchomości, co jest następstwem sytuacji ekonomiczno-gospodarczej oraz trudności w dostępie do kredytów (s. 8 operatu szacunkowego).

Ponadto, skarżący kasacyjnie twierdzą, że Sąd pierwszej instancji naruszył

§ 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. – poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, mimo iż przepisy te nie zostały zastosowane. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych dodano, że operat został sporządzony w oparciu o przepis nieistniejący w chwili wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką – tj. § 41 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Tak sformułowane zarzuty są bezzasadne. Przede wszystkim wypada odnotować, że w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 10 sierpnia 2011 r. Podstawą oceny zgodności z prawem tego operatu powinny być przepisy obowiązujące w tym właśnie dniu. Wynika to z podstawowej zasady intertemporalnej w postępowaniu administracyjnym, tj. zasady tempus regit actum, nakazującej badanie legalności określonego zdarzenia, czynności lub aktu według prawa obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, podjęcia czynności lub wydania aktu. Tymczasem skarżący kasacyjnie jako podstawę kasacyjną wskazali § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. – tj. nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985). To brzmienie § 36 rozporządzenia nie obowiązywało jeszcze w czasie sporządzania operatu szacunkowego z dnia 10 sierpnia 2011 r. i tym samym nie mogło stanowić kryterium oceny zgodności tego operatu z prawem. W czasie sporządzenia operatu obowiązywało natomiast pierwotne brzmienie § 36, z uwzględnieniem nowelizacji ust. 1 tego paragrafu, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 196, poz. 1628). Również § 41 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. był w tym czasie przepisem obowiązującym.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. – w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonania operatu szacunkowego – przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne należało stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych

pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów należało określać w sposób wskazany w ust. 2 wskazanego przepisu rozporządzenia. Powyższe przepisy znajdowały odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (§ 36 ust. 6 w poprzednim brzmieniu). Zdaniem skarżących kasacyjnie operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2011 r. jest obarczony błędem w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...]/32, gdyż przy wycenie autor operatu nie uwzględnił tego, że powyższa działka stanowi drogę wewnętrzną, na której zostanie ustanowiona służebność drogowa do działki 1 stanowiącej drogę publiczną. Z takim zarzutem nie sposób się zgodzić, gdyż – jak wynika z orzecznictwa NSA – o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej. A zatem to z decyzji podziałowej powinno wynikać, że konkretna działka została wydzielona pod drogę publiczną, a nie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11). Tymczasem z decyzji podziałowej Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], której kopia znajduje się w aktach administracyjnych, nie wynika, aby działka nr [...]/32 była działką wydzieloną pod drogę publiczną lub wewnętrzną. W decyzji tej w pkt 3 podano wyłącznie, że "Nowo wydzielone działki oznaczone numerami od [...]/27 do [...]/31 nie posiadają dostępu do drogi publicznej w związku z tym podział zatwierdza się pod warunkiem, że przy ich zbywaniu zostanie ustanowiona służebność drogowa na działce nr [...]/12 do działki nr 1 stanowiącej drogę publiczną". W konsekwencji, podstawy kasacyjne wywodzone

z § 36 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Przechodząc do oceny kolejnych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący kasacyjnie błędnie wskazują, iż w sytuacji, gdy strona zgłasza zarzuty (nawet liczne) pod względem operatu szacunkowego, na organie ciąży obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. – o dokonanie oceny prawidłowości tego operatu. Stanowisko takie jest pozbawione podstaw, gdyż jeżeli organ uznaje operat szacunkowy za wiarygodny i nienaruszający przepisów prawa, to nie ma obowiązku, niezależnie od stanowiska stron w tym zakresie, występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Jak więc trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, skoro w sprawie skarżących kasacyjnie organy uznały, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, to nie było potrzeby występowania o sporządzenie nowego operatu, czy też o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Należy również podkreślić, że strona postępowania, która nie zgadza się z treścią operatu szacunkowego, może samodzielnie wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie w toczącym się w ich sprawie postępowaniu administracyjnym nie skorzystali z tej możliwości.

Z podanych wyżej przyczyn należy uznać, że postępowanie administracyjne w sprawie skarżących kasacyjnie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Organy administracji, działając zgodnie z art. 7 K.p.a., podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy – w szczególności operat szacunkowy z dnia 10 sierpnia 2011 r. – został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i z poszanowaniem zakresu swobodnej oceny materiału dowodowego, a więc nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 ani art. 80 K.p.a. Należy podkreślić, że nie istniały powody do powzięcia wątpliwości co do zgodności

z prawem i merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego. Wypada zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w operacie z dnia 10 sierpnia 2011 r. rzeczoznawca zawarł wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania,

z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał dokładnie stan prawny nieruchomości, a także stan nieruchomości przed i po podziale. W operacie rzeczoznawca ponadto wskazał podstawę prawną i zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony.

Ponadto, w toku postępowania administracyjnego skarżącym kasacyjnie zapewniono czynny udział w postępowaniu. W szczególności, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zostali prawidłowo powiadomieni o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (w tym operatu szacunkowego) przed wydaniem decyzji (k. 13 akt administracyjnych).

Z kolei w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w sposób przekonujący ustosunkował się do wszystkich wątpliwości, które zostały przedstawione w odwołaniu oraz w pismach składanych przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie (zob. pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia 26 października 2011 r. i z dnia 12 grudnia 2011 r. – k. 20 i 26 akt administracyjnych).

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził – podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji – że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie skarżących kasacyjnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, który był spowodowany podziałem nieruchomości, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o wymierzeniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 1 i 1a u.g.n. oraz uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Należy dodać, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił stan sprawy oraz zarzuty podniesione w skardze, a także zawarł w uzasadnieniu wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz nie stwierdzono nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.