Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2379/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt. 3, art. 149 § 1a, §2, art. 154 § 6, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 § 3, art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 141/16 w sprawie ze skargi A.K. i W.K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.K. i W.K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 141/16 po rozpoznaniu skargi A.K. i W.K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania A.K. i W.K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2015 r., nr [..] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] kwietnia 1986 r., znak: [..]; w punkcie drugim stwierdził, że organ w zakresie rozpatrzenia odwołania dopuścił się bezczynności; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 800 zł.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W.K. i A.K. pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2015 r., nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [..] z dnia [..] kwietnia 1986 r., znak: [..] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [..] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 10 kV do stacji energetycznej 110/15 kV Warszawa P., na części nieruchomości oznaczonej nr ew. [..] z obrębu [..], stanowiącej własność M.K.

Wojewoda Mazowiecki przy piśmie z dnia 17 czerwca 2015 r. przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju powyższe odwołanie.

Pismem z dnia 20 listopada 2015 r. A.K. i W.K. skierowali do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2015 r. nr [..].

Kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa A.K. i W.K. skierowali do organu pismem z dnia [..] stycznia 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa od dnia 25 stycznia 2016 r. podjął działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie.

A.K. i W.K. wnieśli pismem z dnia 17 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, domagając się zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] maja 2015 r., nr [..]; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżących sum pieniężnych w wysokości po jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; zasądzenia kosztów postępowania; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i dopuszczenia dowodu w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 stycznia 2016 r. na okoliczność wyczerpania środków zaskarżenia.

Decyzją z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a w dniu 23 marca 2016 r. przekazał skargę A.K. i W.K. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyczyny, z jakich decyzja nie została wydana w terminie (konieczność uzyskania dokumentacji archiwalnej i zmiany organizacyjne w urzędzie) oraz stwierdził, że z uwagi na wydanie decyzji w dniu [..] marca 2016 r. skarga stała się bezprzedmiotowa.

Z uwagi na wydanie przez organ II instancji decyzji w dniu [..] marca 2016 r., pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. skarżący zmodyfikowali żądanie skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do wniosku skarżących o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania, z uwagi na fakt, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z chwilą wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] marca 2016 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ, co do zasady, zobowiązany jest do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w terminie dwóch miesięcy. Termin ten podlega modyfikacji w wyniku sytuacji wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., jednak o takiej sytuacji organ jest zobowiązany powiadomić strony postępowania, w myśl przepisu art. 36 k.p.a., czego w postępowaniu nie uczyniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem, że jakkolwiek bezczynności nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa – jako następcy Ministra Infrastruktury i Rozwoju, to brak działań Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w okresie od otrzymania odwołania do czasu zmian organizacyjnych Ministerstwa, kiedy to na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa organowi temu powierzono kompetencje do rozpoznania niniejszej sprawy, wskazuje na bezczynność organu.

Stwierdzając, że organ - Minister Infrastruktury i Rozwoju, pozostawał w bezczynności przez okres 4 miesięcy, przy czym zaniechał zastosowania art. 36 k.p.a., Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność miała charakter rażący i uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł za każdy miesiąc stwierdzonej bezczynności, jako adekwatnej do stopnia naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) oraz przepisów o terminowym załatwianiu spraw (art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.). Sąd nie uznał natomiast za stosowne przyznanie od organu na rzecz skarżących żądanych sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżając ten wyrok w zakresie punktów: 2, 3, 4, 5, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o zmianę rozstrzygnięcia przez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie względnie zmniejszenie wysokości grzywny, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 i § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 154 § 6 tej ustawy i z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz że jej wysokość jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności,

3) art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia nałożenia grzywny z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że postępowania z zakresu wywłaszczeń, w tym postępowania z zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, często mają charakter skomplikowany, w szczególności jeśli dotyczą decyzji sprzed kilkudziesięciu lat wydanych na podstawie przepisów od dawna już nieobowiązujących. Ponadto duża ilość spraw, przy bieżącym napływie nowych spraw, uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i mogą nadal zdarzać się sytuacje, w których czynności nie były podejmowane w terminie. Sąd nie wziął pod uwagę realiów prowadzenia spraw, ich stanu i ilości, oraz załatwiania spraw zgodnie z kolejnością wpływu jako mających wpływ na możliwość procedowania przez organ z zachowaniem terminów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjnie mimo wskazania tych okoliczności w odpowiedzi na skargę Sąd okoliczności tych nie ocenił ani nie uwzględnił przy ocenie naruszenia prawa i nakładaniu grzywny. Ratio legis przepisu umożliwiającego wymierzenie grzywny wskazuje, że ma on przede wszystkim dyscyplinować, a funkcja represyjna ma charakter jedynie uzupełniający. Skarżący kasacyjnie podniósł, że grzywna za bezczynność organu jest niewspółmierna do stanu sprawy, tym bardziej, że Sąd nie uzasadnił motywów, którymi kierował się wymierzając grzywnę w takiej wysokości (bez szczegółowego wskazania przez Sąd I instancji skąd wynika wymierzona kwota 200 zł grzywny za każdy miesiąc), a tym bardziej z jakich względów działał z urzędu. Organ dodatkowo wskazał, że brak podejmowania niezwłocznie czynności w sprawie nie usprawiedliwia opóźnień w załatwieniu sprawy, jednak na uwadze należy mieć możliwą odpowiedzialność majątkową pracowników organu, której przesłanką jest stwierdzenie bezczynności organu o charakterze rażącym. Trudno zaakceptować praktykę polegającą na narażaniu pracowników na odpowiedzialność majątkową w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nie zostało zawinione przez pracowników organu. Przepis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakłada na sąd obowiązku nałożenia grzywny, zatem jej nałożenie oraz jej wysokość wymaga szczególnego uzasadnienia, a nie braku uzasadnienia. Zdaniem organu grzywna została wymierzona w sposób bezpodstawny i dowolny, zwłaszcza, że Sąd niezasadnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu wymierzenie grzywny w przypadku wydania decyzji w sprawie przed wydaniem orzeczenia przez Sąd jest niezasadne, chyba że zaszły szczególne okoliczności uzasadniające tezę o rażącym charakterze bezczynności. Stosowanie grzywny jako instrumentu o charakterze represyjnym jest sprzeczne z ratio legis art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. i W.K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zauważono, że zarzut naruszenia art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został sformułowany nieprecyzyjne, niemniej jednak odniesiono się do zarzutu braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ale przez wiele miesięcy nie wskazywał terminu jej załatwienia, podczas gdy kontrola terminów załatwiania spraw i dokonywanie zawiadomień stosownie do przepisu art. 36 k.p.a. nie są czynnościami, których organ nie mógł dokonać. Tymczasem przez okres 9 miesięcy organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie. Podnoszone zaś przez organ kwestie odpowiedzialności majątkowej pracowników mają znaczenie hipotetyczne i dotyczą wyłącznie przypadku stwierdzenia zawinionego działania lub zaniechania pracownika. Nie ma żadnych podstaw, aby ograniczać prawo strony do żądania odszkodowania od Skarbu Państwa przez wydawanie rozstrzygnięć o braku rażącego naruszenia prawa w przypadku bezczynności organów lub przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy do rażącego naruszenia doszło.

Odnosząc się do zarzutu nieadekwatności wysokości grzywny wskazano na szereg rozstrzygnięć potwierdzających, że wymierzona grzywna nie została wymierzona w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa oraz zaznaczono, że wydanie decyzji po złożeniu skargi nie wyklucza możliwości wymierzenia grzywny, która ma także spełniać funkcję prewencyjną i zapobiegać naruszeniom w przyszłości.

W zakresie zarzucanego naruszenia art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawidłowo wskazując, że zarzut w istocie dotyczył naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy, podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że za wymierzeniem grzywny przemawia rażące naruszenie prawa i objaśnił sposób obliczenia jej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zarzucając Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie jednak zakwestionowano wysokość grzywny jako niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa, nieadekwatnej do stanu bezczynności i to wymierzonej z urzędu. Z jednej zatem strony organ skarżący kasacyjnie kwestionuje w ogóle pozostawanie w bezczynności, z drugiej zaś strony przyznaje, że bezczynność zaistniała, skoro zarzuca wadliwe ustalenie, że bezczynność miała charakter rażący, uzasadniający wymierzenie, z urzędu, grzywny w określonej przez Sąd I instancji wysokości.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ich nieprecyzyjne sformułowanie. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., co zauważono także w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne, a wymogi prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej wskazują, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, na podstawie analizy stanu sprawy, w której wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. w punkcie pierwszym umorzono postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, a wyrok w tej części nie został zaskarżony oraz na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że postawiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczy stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, a zatem jest to zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 35 § 3 i art. 35 § 5 k.p.a.

Zarzut powyższy jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ – Minister Infrastruktury i Budownictwa – nie rozpoznał sprawy w postępowaniu odwoławczym przez okres czterech miesięcy, a zatem pozostawał w bezczynności przez ten okres, podczas gdy był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania, w myśl art. 35 § 3 k.p.a. w terminie miesiąca, a niezachowanie tego terminu powinno skutkować zastosowaniem art. 36 k.p.a. przez wyznaczenie nowego terminu oraz poinformowanie stron. Istotne jest podkreślenie, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanu fatycznego sprawy w tym zakresie, a ponadto skarga kasacyjna w treści uzasadnienia nie poddaje pod wątpliwość ustaleń, że organ nie wypełnił płynącego z art. 35 § 3 k.p.a. obowiązku w terminie. Nie sposób więc nie zgodzić się z Sądem I instancji, że w wyniku złożenia skargi zachodziły podstawy do stwierdzenia, że skoro przekroczony został ustawowy termin załatwienia sprawy, to organ dopuścił się bezczynności. Nie jest w sprawie sporne, że organ wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym wprawdzie przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, ale dopiero w wyniku jej wniesienia, skarżący skierowali bowiem skargę na bezczynność w dniu 22 lutego 2016 r. Organ wydał decyzję w dniu [..] marca 2016 r., jednak pierwsze czynności w sprawie podjął w styczniu, po wpływie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie nie wykazano, że zaistniały okoliczności wynikające z art. 35 § 5 k.p.a., które uzasadniałyby niewliczanie wskazanych tam terminów i okresów do terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że od momentu złożenia odwołania do chwili wydania ostatecznej decyzji upłynęło ponad 9 miesięcy. Z przyczyn zmian organizacyjnych związanych z przekazaniem kompetencji innemu organowi, w tym także brak niezbędnych upoważnień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trudności przekształceniowe Ministerstwa można zaliczyć do okoliczności wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., a więc ocenie podlegał wyłącznie czas pomiędzy wniesieniem odwołania a przekazaniem kompetencji nowemu ministerstwu. Skoro tak, to wyłącznie do tego czasu można odnieść argumenty skarżącego kasacyjnie na poparcie braku bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Nawet jednak w przypadku takiej kwalifikacji dokonanej przez Sąd I instancji nie mogły znaleźć uzasadnienia argumenty dotyczące skomplikowanego charakteru sprawy, ani dużej ilości spraw prowadzonych przez organ. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie podejmowanie czynności, także długotrwałych i analitycznych, zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawach zgodnie z kolejnością ich wpływu, nie może ekskulpować bezczynności organu w konkretnej sprawie i nie zwalnia organu z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Jak wynika z art. 36 § 2 k.p.a. obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tym zakresie organ nie wskazał przyczyn, dla których w tak długim czasie nie skierował jakiejkolwiek informacji do stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

W ramach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej i nieadekwatnej do zaistniałego naruszenia prawa. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku w pierwszej kolejności ze względu na ich wadliwą konstrukcję.

Treść sformułowanych zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą ocenę stopnia bezczynności organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują zarówno terminy załatwienia spraw w postępowaniu odwoławczym, jak i przepisy regulujące sposób załatwiania tych spraw, aby następnie wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów w stopniu rażącym oraz uzasadniającym wymierzenie organowi grzywny. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W ramach zarzutów skargi kasacyjnej poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. powołano wprawdzie art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność powołania powyższych przepisów nie dawała podstaw do uznania zasadności omawianych zarzutów.

Przepisy art. 35 § 3 i 5 k.p.a. określają terminy załatwiania spraw administracyjnych, w tym okresy, które do tych terminów nie są wliczane. Przepisy te nie regulują natomiast kwestii związanych ze sposobem rozpoznawania spraw administracyjnych. Oznacza to, że zarzut dotyczący prawidłowości oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, nie mógł opierać się jedynie na przepisie wskazującym na ustawowy termin załatwiania spraw. Konieczne było wskazanie przepisów, które regulują kwestie oceny faktów w postępowaniu odwoławczym oraz podniesienie zarzutów ich naruszenia, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Pomimo powoływania się przez organ na obowiązki wynikające z realizacji zasady prawdy obiektywnej, które nie pozwoliły zachować ustawowego terminu załatwienia sprawy, nie powołano w skardze kasacyjnej przynajmniej art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" w związku z art. 7 k.p.a. stanowiącym m.in., że "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)".

Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Przepisy te bowiem jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – zarzut naruszenia tych innych przepisów postępowania musiałby być zarzutem skutecznym. Skoro w ramach zrekonstruowanego zarzutu naruszenia art. 35 § 3 i 5 k.p.a. nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości istnienia lub nieistnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny, to za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że jak podkreśla się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 800 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności w przyjętym przez skarżącego kasacyjnie rozumieniu jako grzywny zawyżonej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ ostatecznie wydał decyzję w sprawie. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Nie mógł być uzasadniony zarzut braku uzasadnienia nałożenia grzywny z urzędu jako zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. Pomijając niestaranność w konstruowaniu tego zarzutu, który odczytywany w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy w istocie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec z urzędu o wymierzeniu grzywny, niezależnie od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji wyjaśnił motywy nałożenia grzywny wskazując, że u podstaw tego orzeczenia legło zestawienie stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Konieczne jest podkreślenie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną niemającą usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.