Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 16 § 1, art. 138 § 2 , art. 139, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 482/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 482/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 15 maja 1980 r. Naczelnik Miasta O. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 7,3019 zapisanej w księdze wieczystej "K." stanowiącej współwłasność H. S., spadkobierców H. K., spadkobierców E. F., spadkobierców J. Z., spadkobierców J. P., spadkobierców Z. B.. Odszkodowanie w kwocie [...] zł przyznano A. K., B. D., Z. B., H. K., Z. Z., M. F., W. Z., H. S.

Pismem z dnia [...] października 2002 r. M. R. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1980 r. Decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta O. z [...] maja 1980 r. (pkt 1) oraz zobowiązał M. R., B. D., Z. B., H. K., M. R., M. L., E. L., T. R. do solidarnego zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł, stanowiącą zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczony grunt (pkt 2-4).

Pismem z [...] marca 2006 r. M. R. wniosła odwołanie od pkt 2 ww. decyzji Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w części zobowiązującej solidarnie M. R., B. D., Z. B., H. K., M. R., M. L., E.L., T. R. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczony grunt i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie.

Decyzją z [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność w/w decyzji Ministra Budownictwa z [...] listopada 2006 r.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. R. i T. R. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. T. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją, podnosząc między innymi, że następstwo prawne po M. F. i W. Z. ustalono prawidłowo.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Minister Infrastruktury prowadząc postępowanie odwoławcze miał obowiązek ocenić, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] lutego 2006 r. prawidłowo ocenił decyzję Naczelnika Miasta O. z [...] maja 1980 r. w aspekcie jej zgodności z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem organu, cel wywłaszczenia podany w decyzji z [...] maja 1980 r. jako budowa ośrodka [...] nie spełnia kryteriów użyteczności publicznej, gdyż nie łączy się z powszechnością ani ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Brak też dowodów, iż budowa ośrodka była przewidziana w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister Infrastruktury uznając, że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji z [...] maja 1980 r. nie mieścił się w katalogu przesłanek z art. 3 ustawy z 1958 r., dokonał prawidłowej oceny decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r. w tym zakresie. Odnośnie kwestii zobowiązania w decyzji Wojewody [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wskazano, że obowiązek taki powstaje z mocy samego prawa i ustawodawca nie przewidział podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji. W ocenie organu odwoławczego, Minister Infrastruktury prawidłowo zauważył, że Wojewoda [...] błędnie ustalił krąg osób, którym przysługuje przymiot strony pomijając m.in. M. F. i W. Z. Wskazał, że zasiedzenie przez Z. Z. jest pierwotnym sposobem nabycia własności, związanym z upływem czasu, co oznacza, że nabywca uzyskuje prawo własności niezależnie od osoby dotychczasowego właściciela. Ponadto, zasiedzenie z [...] stycznia 1995 r. nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] maja 1980 r. Podniesiono też brak podstaw do uznania tożsamości działki wywłaszczonej oznaczonej nr [...] (obecnie [...]) i działki nr [...] będącej przedmiotem aktu notarialnego z [...] września 2002 r., na podstawie którego Wojewoda [...] ustalił krąg osób uprawnionych w postępowaniu nadzorczym. Wobec powyższego, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bądź zawierała inne wady z art. 156 § 1 K.p.a. skutkujące jej nieważnością.

Na powyższą decyzję M. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, zignorował dostarczone mu dokumenty czym naruszył art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz przystąpił do rozpatrzenia decyzji ostatecznej w oparciu o odwołanie skarżącej z [...] marca 2006 r. i wydał krzywdzącą dla niej decyzję, czym uchybił art. 139 K.p.a. W konkluzji skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji tak, by skutkowała ona utrzymaniem w mocy satysfakcjonującej ją decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 roku, którą to decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2006 roku nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydając decyzję z [...] lipca 2011 roku Minister Infrastruktury działał jako organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że odwołanie M. R. nie dotyczyło całości decyzji Wojewody [...], a jedynie części dotyczącej zobowiązania do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty [...] zł, stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczony grunt. W związku z tym, zakres rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. winien pokrywać się z zakresem odwołania, co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Sąd wskazał, że decyzja Wojewody [...] w części stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta O. z [...] maja 1980 r. (pkt 1) była decyzja ostateczną i wzruszenie takiej decyzji w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę rażąco narusza przepisy art. 138 i 16 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza wadę nieważności i obliguje organ działający w trybie nadzoru do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Sąd zauważył również, że będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru rozstrzygnięcie z [...] lipca 2011 roku pogarsza w sposób oczywisty sytuację skarżącej, a organ nie powołuje się na rażące naruszenie prawa, czy też rażące naruszenie interesu społecznego. Przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2011 r. doszło zatem do obrazy przepisu art. 139 K.p.a. Odnosząc się do problematyki zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Sąd zauważył, że kwestia ta nie może być w przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r., bowiem wykracza poza przedmiot postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do podnoszonej w decyzjach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwestii błędnego ustalenia kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony oraz tezy akcentowanej przez Ministra Infrastruktury, że stronami postępowania nie powinni być: M. R., M. L., E. L., T. R., Sąd zauważył, że twierdzenia te pozostają w sprzeczności z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr [...], urządzonej dla nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], obręb ewidencyjny [...] objętej decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] maja 1980 r. i decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2006 r. W księdze tej w dziale II – "własność" wpisani są zarówno M. R., M. L., E. L., T. R. jak i pozostałe osoby fizyczne będące stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru. Organ pominął, że do akt załączono dokumenty z których wynika, iż przedmiotowa działka oznaczona numerem [...] odpowiada wywłaszczonej działce [...]. Sąd zauważył również, że ewentualne nie branie udziału w postępowaniu przez stronę może być przesłanką wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy związany jest zakresem odwołania od decyzji organu pierwszej instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja drugiej instancji, która w trybie art. 138 K.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji w części niebędącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym wady przeprowadzonego przez organ wojewódzki postępowania nadzorczego w zakresie dotyczącym ustalenia stron i ich udziału w postępowaniu, a także jednoznacznego określenia przedmiotu wywłaszczenia nie wymagają w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia,

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszoinstancyjnego. K.p.a. nie przewiduje, aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Wystarczające jest samo wyeksponowanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia (art. 128 K.p.a.). Jest to zgodne z ogólną zasadą, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest całościowe, merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym ma być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ organu I instancji. Z tego też względu ustawodawca nie wymaga od odwołującego się wskazania szczegółowych i konkretnych zarzutów do decyzji, a tym bardziej wskazywania zakresu zaskarżenia. Nawet zawarcie takich elementów w odwołaniu nie zwalnia organu z obowiązku dokonania kontroli całej decyzji (jej wszystkich elementów i całego zakresu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia). Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, iż rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2011 r. zostało wydane z obrazą art. 139 K.p.a., przytaczając wyrażany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius. Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż Wojewoda [...] błędnie ustalił krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz nie wykazał jakim aktualnie działkom odpowiada wywłaszczona nieruchomość. Sąd I instancji nie dostrzegł tych kwestii, wymagających dopiero przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli Sądu Wojewódzkiego poddane były decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. Badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Decyzją tą Minister uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdzające nieważność decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1980 r. o wywłaszczeniu nieruchomości oraz zobowiązujące do solidarnego zwrotu kwoty stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczony grunt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. rażąco narusza art. 138 i art. 16 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło również do obrazy art. 139 K.p.a. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz naruszenia zakazu reformationis in peius.

Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje prawidłowości wywodów skargi kasacyjnej co do reguły wyrażającej konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji. Reguła ta doznaje jednak ograniczeń, przykładowo wówczas, gdy zaskarżono odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Oczywistym jest też, że przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, jednak nie można takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, dostępne w CBOSA).

Należy przypomnieć, iż zaskarżona odwołaniem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. We wskazanym postępowaniu badaniu podlegała decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1980 r. pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących jej nieważnością. W tym trybie organ nie mógł jednocześnie rozstrzygać kwestii związanych ze zwrotem odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji objętej postępowaniem nadzorczym. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem odrębną sprawą w ujęciu materialnoprawnym, prowadzoną w szczególnym trybie uregulowanym w Dziale II Rozdziale 13 K.p.a. Jakkolwiek stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej ma znaczenie prawne dla przewidzianego w art. 132 ust. 3 a u.g.n obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego, kwestie te nie mogą być rozstrzygnięte w jednej decyzji. Nie można również pominąć, że sprawy te oparte są na odmiennych podstawach materialnoprawnych. W konsekwencji, za prawidłowy należy uznać pogląd Sądu I instancji, że dopuszczalne było zaskarżenie tylko części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (w zakresie zobowiązującym wymienione w niej osoby do solidarnego zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość), co skutkowało ostatecznością decyzji w pozostałym zakresie - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1980 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Odwołanie M. R. dotyczyło decyzji Wojewody [...] tylko i wyłącznie w zakresie nałożenia obowiązku zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, co jasno wynika z jego treści. Zatem uchylenie tej decyzji w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, rażąco naruszało art. 16 § 1 K.p.a. i dlatego z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w tym zakresie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. jest nieważna. Postępowanie odwoławcze winno być przeprowadzone jedynie w części zaskarżonej, wyraźnie wskazanej przez stronę skarżącą. Nie można zatem podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej trafnie natomiast wskazuje, że wyrażony w art. 139 K.p.a. zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz z art. 139 K.p.a. może być zaś naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79). Powyższe zapatrywanie odnoszące się do rodzaju zależności zachodzącej pomiędzy przepisem art. 138 § 2 i art. 139 K.p.a. jest jednolicie przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt. II GSK 638/11, z dnia 9 października 2008 r., sygn. 1586/07; z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. II GSK 175/08; z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. II OSK 1270/06). Stanowisko to akceptowane jest również w zdecydowanej części piśmiennictwa, w którym podkreśla się, że zakaz reformationis in peius ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 2, s. 260; J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 356).

W świetle powyższego należało uznać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przy wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2011 r. doszło do obrazy art. 139 K.p.a. Uchybienie to nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem pozostałe, omówione wyżej przyczyny uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, okazały się zasadne.

Wobec wykazanej wyżej niedopuszczalności prowadzenia postępowania odwoławczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jak również niedopuszczalności rozstrzygania o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej, zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. wskazujące na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron ww. postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Ocena prawna tam zawarta jest spójna i nie pozostawia wątpliwości, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Powołany przepis określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści rozważań sądu zawartych w uzasadnieniu. W motywach wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo stwierdził, że wzruszenie pkt 1 decyzji Wojewody [...] w trybie odwoławczym, bez uprzedniego wniesienia odwołania przez stronę, rażąco narusza art. 138 i art. 16 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza wadę nieważności i obliguje organ działający w trybie nadzoru do stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. WSA wyjaśnił również, że kwestia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wykracza poza przedmiot postępowania nadzorczego. Nie sposób zatem uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.