Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 35/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, del. Sędzia SO Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS albo Zakład) na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej także: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] odmawiającą H. S. (obecnie skarżącej) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie [...]zł.

2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

2.1. W dniu 17 lipca 2013 r. do Zakładu wpłynęło pismo skarżącej określone jako "wniosek o umorzenie należności z tytułu składek". W uzasadnieniu skarżąca wskazała tylko tyle, że prosi o "wykorzystanie dokumentów złożonych przy sprawie [...]".

W dniu 2 sierpnia do Zakładu wpłynęła kopia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję o pozbawieniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 21 maja 2013 r. W aktach sprawy zamieszczono także decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] o rozłożeniu mężowi skarżącej – J. S., na 37 rat zaległego podatku od nieruchomości w wysokości [...]zł z odsetkami w wysokości [...]zł, a także dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej z fakturami za medykamenty. Do akt załączono również faktury za energię i kanalizację, stronę księgi przychodów i rozchodów firmy J.S. za okres od stycznia do czerwca 2013 r. oraz kopię umowy z 10 października 2006 r. o udzieleniu kredytu hipotecznego w kwocie [...]zł, zawartej pomiędzy mężem skarżącej, a Bankiem A S.A. w W.

2.2. Decyzją z dnia [...] ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 u.s.u.s. postanowił odmówić skarżącej umorzenia należności z tytułu składek:

a) na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres: od kwietnia do listopada 2009 r., stycznia 2010 r. i stycznia 2012 r. – w kwocie [...]zł;

b) na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres: od kwietnia do maja 2009 r., od lipca do grudnia 2009 r., styczeń 2010 r. i styczeń 2012 r. – w kwocie [...]zł;

c) na Fundusz Pracy za okres: od kwietnia do lipca 2009 r., od września do grudnia 2009 r., styczeń 2010 r. i styczeń 2012 r. – w kwocie [...]zł;

a także odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 17 lipca 2013 r. w kwocie [...]zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w razie ich całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład podał, że w odniesieniu do zaległości za okres od kwietnia 2009 r. do stycznia 2010 r. było prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C., które zakończyło się umorzeniem z powodu nieściągalności, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Jednakże, stwarza to dla ZUS-u tylko możliwość umorzenia składek (a nie obowiązek), ponieważ decyzja w tej mierze jest oparta na uznaniu administracyjnym.

Zakład stwierdził, że nie umorzy zaległości, gdyż skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w C., przy ul. [...]. Możliwa jest egzekucja zaległych składek z tej nieruchomości, tym bardziej, że są one zabezpieczone hipoteką przymusową.

Zakład stwierdził, że zbadał także przesłanki umorzenia należności wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pacy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.). Jednakże, zdaniem organu i w tym aspekcie brak podstaw do umorzenia zaległości. Organ powołał się na wysokość dochodów męża skarżącej, a także zatrudnienie jej syna, ponoszone miesięcznie koszty utrzymania, zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości (miesięcznie [...] zł) oraz kredytów (miesięcznie [...]zł). ZUS wskazał, że skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS-u.

Organ stwierdził, że wydatki znacznie przekraczają dochody, co wskazuje, że wskazana przez skarżącą sytuacja majątkowa nie została przez nią zaprezentowana rzetelnie. Poza tym, Zakład zauważył, że skarżąca jest aktywna zawodowo, posiada motywację i predyspozycje do znalezienia pracy, a tym samym poprawy sytuacji finansowej. Nadto, sytuacja zdrowotna skarżącej i jej męża nie uzasadnia stanowiska, iż choroba w znacznym stopniu ogranicza zarobkowanie. Skarżąca nie powołuje się na zdarzenia nadzwyczajne, typu klęska żywiołowa.

2.2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca ogólnie powołała się na trudną sytuację materialną, a także stan zdrowia, wskazując na "umiarkowany stopień inwalidztwa", nie przytaczając konkretnej argumentacji.

2.3. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład utrzymał w mocy decyzję wydaną na skutek pierwszego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ przytoczył analogiczną argumentację jak w decyzji utrzymanej w mocy, powołując się na art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i uznanie administracyjne, a także brak stwierdzenia wystąpienia przesłanek opisanych w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Organ akcentował fakt współwłasności nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]. Ponadto, wskazał na możliwość uregulowania zadłużenia w systemie ratalnym.

3. W skardze na powyższą decyzję ZUS-u z dnia [...] skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. i uznanie, że okoliczności tej sprawy, w szczególności sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna skarżącej nie pozwalają na umorzenie zaległości składkowych, a decyzja tej treści byłaby przedwczesna, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do takiej konkluzji, ponieważ: a) z uwagi na opisany przez skarżącą stan faktyczny polegający w szczególności na bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącej oraz jej rodziny, jak też choroby, skarżąca nie jest w stanie ponieść ciężaru opłacenia zaległych składek; b) działalność gospodarcza skarżącej nie generowała żadnego zysku, skarżąca nie miała zleceń, przy czym, nie była to jej wina.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie składek; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracyjnemu.

4. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (§1). "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (§ 2).

Przy czym, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego może nastąpić tylko, jeśli: a) zaskarżony akt (tu: decyzja) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) względnie, jeśli akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.).

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarga została uznana za zasadną, z przyczyn w niej nie wskazanych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, Lex nr 183144, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, Lex nr 1068951).

6. Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób, który uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Po pierwsze, została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.).

Po drugie, w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wystąpiły na tyle istotne wady, że nie można wykluczyć, iż mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

7.1. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu stanowi uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137; wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 r., III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., III SA/Wr 6/10; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., I SA/Kr 721/09 – publ. CBOSA). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Wyrazem tego poglądu była m.in. uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., II GPS4/12 (Lex nr 1271759), stosownie do której art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tejże decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika: w odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (art. 145 § 3 k.p.a.).

Powyższe stanowisko wyraził m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/2007 (OTK-A z 2008 r., Nr 10, poz. 178) orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

7.2. Z akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, który uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej.

Otóż, pod decyzją pierwotną podpisał się m.in. Zastępca Dyrektora Oddziału D. S. Podpis tej samej osoby, widnieje również pod decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Poza tym, w postępowaniu pierwszym do strony zostało wystosowane pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r., dotyczące realizacji przez skarżącą uprawnień o których mowa w art. 10 k.p.a., które zostało podpisane przez Naczelnika Wydziału J. T. Ta sama osoba podpisała decyzję wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Należy zatem przypomnieć, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko załatwienie sprawy w drodze decyzji, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, które są niezbędne do załatwienia sprawy w formie decyzji. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że zarówno wskazany wyżej Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i Naczelnik Wydziału - brali udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w sui generis I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Dlatego, niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. już z tego powodu należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem.

W obliczu wskazanych uchybień co do obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy nie można bowiem przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1389/11, Lex nr 1366422).

7.3. Powyższej oceny nie zmienia to, że pod decyzją pierwotną widnieją trzy podpisy, spośród których jako "główny", bo z powołaniem się na upoważnienie Prezesa Zakładu, wydaje się podpis D. S., a pod decyzją wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, jest aż pięć podpisów, z których jako "główny" (z uwagi na analogiczne odwołanie się do upoważnienia) wydaje się podpis Dyrektora Oddziału J. S.

Abstrahując od błędnej praktyki organu umieszczania na decyzji podpisów innych osób aniżeli tylko ta, która działa z upoważnienia Prezesa ZUS-u (por. wywody Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olszynie w wyroku z 1 czerwca 2011 r., I SA/Ol 242/11 i z dnia 28 lipca 2011, I SA/Ol 377/11; w Rzeszowie z 5 marca 2013 r., I SA/Rz 69/13; we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 681/11 – publ. CBOSA) skoro tam się znalazły, to zdaniem Sądu stanowią świadectwo aktywnego uczestnictwa tych osób w formułowaniu finalnej konkluzji do co kierunku załatwienia spawy. Trudno bowiem przyjąć, że stanowisko innych pracowników Oddziału ZUS-u pełniących funkcje Referenta, Kierownika Referatu, Naczelnika Wydziału oraz Zastępcy Dyrektora Oddziału, i wyrażających niekorzystną dla strony wolę załatwienia sprawy, nie mogło, w tym w sposób istotny, wpłynąć na stanowisko Dyrektora Oddziału podpisującego decyzję z powołaniem się na upoważnienie Prezesa ZUS-u.

7.4. Można dodać, że w ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był załatwiany z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane, z uwagi na niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego - oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki: z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11, Lex nr 1233967; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10, Lex nr 1083386; z 15 września 2011 r., II GSK 831/10, Lex nr 966213; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11, Lex nr 1137961; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10, Lex nr 1113704; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1522/10, Lex nr1137884; z 16 lutego 2012 r., II GSK 1523/10, Lex nr 1137885).

8. Niezależnie od wskazanej wady procesowej stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ZUS w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym dopuścił się innych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wskazanie tych uchybień, obok stwierdzenia naruszenia prawa w sposób znamienny dla art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a., jest niezbędne, zważywszy na zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., tym bardziej, że obie kategorie naruszeń prawa procesowego godzą w zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.).

8.1. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażana przez tę regulację m.in. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Organ nie jest ograniczony wnioskami strony przy badaniu okoliczności sprawy. Przeciwnie, może i powinien zbierać z urzędu materiały dowodowe, określać okoliczności faktyczne, jakie uważa za istotne dla załatwienia sprawy oraz dopuszczać dowody na takie okoliczności.

Dochodzenie do prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych i prawnych powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dział II, rozdział 4). W tej mierze szczególnie należy mieć na uwadze otwarty katalog środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.), zasadę równej mocy środków dowodowych (szczególną moc dowodową mają jedynie dokumenty urzędowe – art. 76 k.p.a.), brak związania organu wydanym przez siebie postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.), instytucję wyłączenia pracownika i organu administracji publicznej od załatwienia sprawy (art. 24-27 k.p.a.), czy zasadę swobodnej oceny dowodów oznaczającą, że organ ocenia wiarygodność dowodów według własnego przekonania (art. 80 k.p.a.).

W odniesieniu do tej sprawy wymaga wyeksponowania obowiązek organu do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z ostatnio powołanych regulacji, z jednej strony wynika obowiązek organu uwzględnienia wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a zatem niemożność pominięcia jakiegokolwiek, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 230), ale również, z drugiej strony niedopuszczalność oparcia się na dowodzie, który nie został przeprowadzony zgodnie ze stosownymi regulacjami procesowymi.

Sąd orzekający podziela stanowisko E. Iserzona, który w odniesieniu do art. 80 k.p.a. wskazał, że: "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania). Analogiczne stanowisko zajmuje A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; wyrok NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006 r., II SA/Bk 219/06, Lex nr 928832).

8.2. W realiach niniejszej sprawy Zakład w szerokim zakresie oparł się na dowodach, których w aktach administracyjnych tej sprawy nie ma. Prawdopodobnie wynika to z tego, że dowody te znajdują się w aktach innej sprawy dotyczącej tej samej strony (na którą skarżąca powoływała się we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne). Niemniej, jak wyżej już podkreślono nawet, gdy dane dowody istnieją i są znane organowi nie jest dopuszczalne opieranie na nich rozstrzygnięcia, jeśli nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego sprawy, której to rozstrzygnięcie dotyczy.

Akta administracyjne - spośród dokumentów mających walor dowodowy - zawierają tylko: 1) decyzję Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie pozbawienia skarżącej statusu osoby bezrobotnej; 2) decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] o rozłożeniu mężowi skarżącej J. S., na 37 rat zaległy podatek od nieruchomości; 3) dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej z fakturami za medykamenty; 4) fakturę za energię i kanalizację; 5) stronę księgi przychodów i rozchodów firmy J. S. za okres od stycznia do czerwca 2013 r.; 6) umowę z [...] zawartą pomiędzy mężem skarżącej z Bankiem A S.A. w W. o udzieleniu kredytu w kwocie [...]zł.

Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ, rozstrzygając sprawę niekorzystnie dla skarżącej, powołał się m.in. na: 1) prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C.; 2) okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w C., przy ul, [...]; 3) zabezpieczenie zaległych składek hipoteką przymusową; 4) wysokość dochodów męża skarżącej; 5) zatrudnienie syna skarżącej; 6) ponoszone przez skarżącą miesięcznie koszty utrzymania; 7) zobowiązania nie tylko z tytułu podatku od nieruchomości, ale także kredytów – miesięczna rata [...]zł; 8) nie korzystanie przez skarżącą z pomocy MOPS-u; 9) przewyższanie przez wydatki uzyskiwanych dochodów, co zdaniem organu wskazuje, że wskazana przez skarżącą sytuacja majątkowa nie została przez nią zaprezentowana rzetelnie; 10) aktywność zawodową skarżącej, posiadanie motywacji i predyspozycje do znalezienia pracy, a tym samym poprawy sytuacji finansowej; 11) sytuację zdrowotną skarżącej i jej męża, która nie uzasadnia stanowiska, że choroba w znacznym stopniu ogranicza zarobkowanie.

W tym stanie rzeczy, skoro wskazane, kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, zaskarżona decyzja nie może się ostać i z tego powodu. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., zaś zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu.

9. W toku ponownego rozpoznania sprawy Zakład powinien mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu co do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście wymogów podstawy dowodowej rozstrzygnięcia. Tak więc, w ponownym rozpatrzeniu sprawy nie mogą brać udziału pracownicy ZUS-u, którzy podejmowali jakiekolwiek czynności niezbędne do załatwienia sprawy decyzją pierwotną (z dnia [...]). Poza tym, rozstrzygnięcie sprawy należy poprzedzić podjęciem wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zgromadzić w aktach tej sprawy wszystkie dokumenty z których ta podstawa wynika.