Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 632/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 703/19 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 703/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 31 lipca 2018 r. A. S. złożyła do Wójta Gminy Miedziana Góra wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia swojej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gminy Miedziana Góra, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomością sąsiednią należącą do A. W. – działką nr [...], wskazując m.in., że powodem złożenia wniosku jest nieprawidłowe wskazanie przebiegu granicy przez geodetę wynajętego przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej. Według jej opinii wyznaczona linia graniczna narusza jej własność w pasie od ok. 0,5m w zachodniej części działki do 1,2m w części wschodniej.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wójt Gminy Miedziana Góra umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] gminy Miedziana Góra, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki:

- nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] - własność A. S.;

- nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] - własność A. W.

i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia przez sąd.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły A. S. i A. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), jak bowiem wynika z akt sprawy, w tym z opinii sporządzonej przez geodetę, strony postępowania nie zawarły ugody na gruncie, a jednocześnie nie można było ustalić przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, w związku z czym jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia sprawy jest sąd powszechny.

Organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. upoważniony geodeta poinformował, że w związku z zakończeniem czynności technicznych rozgraniczenia, przekazuje do organu I instancji operat z rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...], który został zaewidencjonowany i zatwierdzony w dniu 18 stycznia 2019 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach pod nr [...].

Kolegium zaznaczyło, że geodeta w swej opinii technicznej podał, że po analizie dokumentów okazało się, że istniejące w zasobie geodezyjnym PODGiK w Kielcach materiały dotyczące przebiegu granic są niejednoznaczne i nie jest możliwe podjęcie decyzji o ustaleniu granicy w trybie administracyjnym. Dodał, że wskazał stronom położenie punktów granicznych na podstawie danych z operatu I Fazy oraz na podstawie materiałów archiwalnych - operatów jednostkowych. Granica obliczona na podstawie danych zawartych w operacie I Fazy pomiaru z 1968 r. nie pokrywa się z granicą z operatów jednostkowych. Geodeta stwierdził również, że w trakcie prowadzonych czynności nie doszło do zawarcia ugody między stronami oraz wskazał, że punkt nr [...] od strony ul. [...] jest punktem jednoznacznie określonym na podstawie I Fazy i operatów jednostkowych i jego położenie nie podlega dyskusji.

W piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. geodeta podkreślił, że operat geodezyjny z rozgraniczenia spornych działek został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Natomiast operaty wykonane po 1969 r., czyli op. [...], op. [...] przebieg spornej granicy określają inaczej niż dokumenty I Fazy pomiaru, na które powołuje się A. W. W zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego w Kielcach funkcjonuje przez ten okres granica z powyższych operatów jednostkowych, która została wprowadzona do bazy EGiB. Granica z operatów jednostkowych stała się podstawą do założenia ksiąg wieczystych nowo powstałych działek z działki pierwotnej nr [...]. W zaistniałej sytuacji może dojść do tzw. podwójnego hipotekowania części spornej gruntu. Dalej geodeta podniósł, że operat geodezyjny z podziału działek A. S., wykonany w 2001 r. został wprowadzony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i ujawniony w EGiB. Podział ten został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Miedziana Góra. Przekazanie sprawy do sądu następuje, gdyż dokumenty (operaty wzajemnie się wykluczające, co do przebiegu granicy), znaki (sporny znak betonowy - punkt nr [...] przy rzece [...]) nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia linii granicznej, a tym samym brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic.

Zdaniem Kolegium na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można w sposób jednoznaczny ustalić granicy prawnej na podstawie znaków i śladów granicznych oraz istniejących dokumentów. Organ zauważył, że na szkicu granicznym geodeta zaznaczył: w kolorze czerwonym przebieg granicy według I Fazy pomiaru 1968 r.; w kolorze niebieskim granicę według podziału z op. [...]. Ze sporządzonego szkicu jednoznacznie wynika, że każdy ustalony przez geodetę z przebiegów granic, nie pokrywa się. Niewątpliwie dane wynikające z dokumentów geodezyjnych nie pozwoliły na jednoznaczne określenie przebiegu spornej granicy. Ponadto w trakcie prowadzonych czynności nie doszło do zawarcia ugody między stronami. Dodatkowo z protokołu granicznego wynika, że nie ustalono bezspornych punktów granicznych poza pkt [...] przy ul. [...], który ostatecznie strony zaakceptowały (został zamarkowany drewnianym palikiem).

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane tak, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości, co do przebiegu spornej granicy, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku, gdyż z analizy dokumentów znajdujących się PODGiK w Kielcach wynika, że współrzędne punktów granicznych obliczone na podstawie materiałów I Fazy, która posłużyła do założenia ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] są rozbieżne z danymi wynikającymi z operatów jednostkowych wykonanych w okresie późniejszym, tj.: operatem nr [...] - dotyczącym podziału nieruchomości do wywłaszczenia gruntów pod budowę zbiornika wodnego na rzece [...]; operatem nr [...] - dotyczącym podziału działek nr [...] i nr [...] i operatem nr [...] - dotyczącym podziału nieruchomości pod poszerzenie drogi (ul. [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie miał podstaw do dokonania rozgraniczenia spornych nieruchomości w sytuacji, gdy zebrane dokumenty w toku czynności rozgraniczeniowych nie pozwalały na bezsprzeczne ustalenie na ich podstawie przebiegu spornej granicy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. W. zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 8, 11, 76 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a.;

- art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- § 3 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

W piśmie z 6 listopada 2019 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu nr [...], który należy w całości pozyskać z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji, w celu wykazania, że w operacie tym geodetka nie zajmuje się granicą skarżącej, co można bardzo łatwo stwierdzić.

Postanowieniem wydanym w trakcie rozprawy sądowej, Sąd oddalił powyższy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że w sprawie jest niesporne, że strony zgodne oświadczenie złożyły tylko odnośnie położenia jednego punktu granicznego, zaś przebieg całej pozostałej granicy jest sporny. W świetle operatu rozgraniczeniowego oraz pozostałej dokumentacji zawartej w aktach, w ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości to, że dane, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (znaki, ślady graniczne, mapy i inne dokumenty) są sprzeczne.

Sąd zauważył, że taki przebieg granicy, jakiego ustalenia domaga się skarżąca jest inny aniżeli istniejąca na gruncie granica użytkowania. Pomijając betonowy granicznik umiejscowiony w punkcie [...], a obecnie w punkcie oznaczonym numerem [...] (jak wynika z opinii geodety został on przyjęty w opracowaniu sporządzonym w 1988 r. nr [...] jako punkt graniczny między pierwotnymi działkami nr [...] i [...]), to także na pewnym odcinku między rozgraniczanymi nieruchomościami znajduje się trwałe ogrodzenie, które położone jest w innym miejscu aniżeli granica wynikająca z pomiaru Fazy I z 1968 r.

Sąd podkreślił, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. S. – właścicielki działki [...]. Jak z tego wniosku wynika, powodem jego złożenia było to, że geodeta wykonujący prace na zlecenie skarżącej wytyczył granicę w całości przebiegającą po działce użytkowanej przez A. S. od 1973 r., a wcześniej przez jej ojca. Jak wskazano w tym wniosku nigdy A. W. ani wcześniej jej matka nie użytkowały swojej działki do granicy wskazanej przez tego geodetę.

Operat, na który powołuje się skarżąca, a mianowicie nr [...] został sporządzony na jej zlecenie i jak wynika z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczył wykonania pierwszego etapu prac związanych z podziałem nieruchomości polegających na przyjęciu granic i ustaleniu granic działek nr [...] i [...]. Na podstawie tego operatu Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalił przebieg granicy między innymi pomiędzy rozgraniczanymi w tej sprawie działkami, jednakże decyzja ta została uchylona przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., a postępowanie umorzone z uzasadnieniem, że dokumentacja o identyfikatorze nr [...] nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie ustalenia przebiegu granic.

Jak wynika z operatu sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy, w tym opinii geodety i opinii uzupełniającej zawartej w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r., przyjęte do zasobu operaty [...] (dot. podziału nieruchomości skarżącej) i [...] (dot. podziału nieruchomości uczestniczki) w sposób odmienny od pomiarów I Fazy przedstawiają przebieg granicy między rozgraniczanymi w tej sprawie nieruchomościami i w zasobie geodezyjnym Starostwa Powiatowego w Kielcach funkcjonuje granica wynikająca właśnie z tych operatów. Co więcej, dokumentacja geodezyjna z operatu z 1988 r. dotyczącego podziału pierwotnej działki nr [...] stała się podstawą do założenia ksiąg wieczystych.

W sytuacji, gdy inna granica niż ta, jaka wynikałaby z pomiarów Fazy I przeprowadzonych pod koniec lat 60-tych ubiegłego wieku, wynika ze znaków i śladów granicznych, a ponadto inna granica z innych dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, prawidłowe jest stanowisko organów, że brak jest podstaw do wydania przez Wójta decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, przy jednoczesnym braku zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy.

Drugorzędne w tej sytuacji znaczenie ma podnoszona w skardze kwestia dotycząca prawidłowości wcześniej ujawnionych w ewidencji gruntów wyników z pomiarów jednostkowych. Dlatego też jedynie dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca kwestionuje prawidłowość ujawnienia granicy w ewidencji na podstawie operatów z 1988 i 2001 r. sporządzonych dla potrzeb podziału nieruchomości zarzucając, że granica ta została wprowadzona omyłkowo, gdyż operaty te nie stanowiły dokumentacji wymienionej w § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Jednocześnie jednak uważa, że operat sporządzony dla tych samych celów, to jest podziału jej nieruchomości, powinien stanowić podstawę do ustalenia przebiegu granicy. Ponadto, w związku z zarzutem naruszenia § 3 pkt 2 i § 5 przywołanego wyżej rozporządzenia Sąd wskazał, że organ tych przepisów nie stosował, a ponadto, stosownie do § 5 ust. 2 tego rozporządzenia także dokumenty wymienione w ust. 1 pkt 2 mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotem postępowania w tej sprawie nie jest prawidłowość dokonanych w przeszłości w ewidencji gruntów zmian w przebiegu granicy, ale rozgraniczenie, a konkretnie ocena, czy prawidłowo organy umorzyły postępowanie. W sytuacji, gdy niewątpliwie przyjęte do zasobu geodezyjnego dokumenty wskazują na różny przebieg granicy między działkami, a ponadto istniejące na gruncie znaki i ślady graniczne świadczą o innym przebiegu granicy aniżeli ten, jaki wynikałby z pomiarów wykonanych około 50 lat temu, za prawidłowe i zgodne z przepisami uznać należy umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.

Sąd wskazał, w ślad za stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 852/08, że postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym gwarantuje stronom pełną kontradyktoryjność, przy czym sąd ustala granice według szerszych kryteriów, aniżeli ma to miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sprawa o rozgraniczenie nieruchomości toczy się na podstawie art. 153 k.c. i przepisów procedury cywilnej, przez co możliwe jest przeprowadzenie wszelkiego rodzaju dowodów przydatnych do rozstrzygnięci sporu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.i.k." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w jego dyspozycji;

2) art. 33 ust. 1 i 2 P.g.i.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewydanie przez Wójta Gminy Miedziana Góra decyzji o rozgraniczeniu na podstawie istniejących dokumentów;

3) § 3 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez uwzględnienie dokumentów niewymienionych w wyżej wskazanych przepisach dla ustalania przebiegu granicy;

II) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w nieuwzględnieniu w przedmiotowej sprawie: pisma Starosty Kieleckiego z dnia 9 maja 2019 r. oraz operatu geodezyjnego nr [...], pomocniczo także operatu geodezyjnego nr [...] oraz decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku, przyczyn, z powodu których odrzucił przeprowadzenia dowodów w sprawie w postaci pisma Starosty Kieleckiego z dnia 9 maja 2019 r. oraz operatu geodezyjnego nr [...], co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady przekonywania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Zważywszy na powyższe zarzuty A. W. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy;

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Miedziana Góra z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która jest własnością A. S. i działką nr [...], która jest własnością A. W. i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia przez sąd. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego wystąpiła A. S., natomiast odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie wniosły A. S. i A. W., zaś skargę i skargę kasacyjną A. W.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty praktycznie tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do których odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, a ze stanowiskiem tym zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 33 ust. 1 i 2 tej ustawy, poprzez niewydanie przez Wójta Gminy Miedziana Góra decyzji o rozgraniczeniu na podstawie istniejących dokumentów. Stąd też przypomnieć należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu i gdy nie dojdzie do zawarcia ugody pomiędzy stronami, a istnieje spór co do przebiegu linii granicznych. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, wójt (burmistrz) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że pomiędzy właścicielkami nieruchomości oznaczonymi jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] istnieje spór co przebiegu granicy pomiędzy tymi nieruchomościami jak również, że nie doszło do zawarcia ugody. Kwestią sporną jest czy w okolicznościach tej sprawy jest podstawa do wydania decyzji rozgraniczeniowej na podstawie zebranych dowodów. Stąd też dla możliwości oceny tego zarzutu materialnoprawnego istotne znaczenie ma ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

W zarzucie sformułowanym w pkt 1 wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a zwłaszcza: pisma Starosty Kieleckiego z dnia 9 maja 2019 r., operatu geodezyjnego nr [...], pomocniczo także operatu nr [...], oraz decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. Wyjaśnić należy, że powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 118 akt administracyjnych) organ II instancji uchylił decyzję Starosty Kieleckiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. orzekającą o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ustalenia granicy części działek nr [...] i [...] z działką sąsiednią nr [...] zgodnie dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał między innymi, że dokumentacja o identyfikatorze [...] nie może stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granic wskazanych wyżej działek ewidencyjnych, dlatego też postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. było od samego początku bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do sądu, organy w sposób wyczerpujący odniosły się do całego materiału dowodowego istniejącego w zasobie geodezyjnym PODGiK w Kielcach, jaki na przestrzeni lat został zgromadzony, począwszy od 1968 r., a który dotyczył przedmiotowych nieruchomości, w tym do dokumentów na które powołuje się skarżąca kasacyjnie. Analiza wszystkich dokumentów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym, a nie tylko tych na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, prowadzi do wniosku, że dokumentacja geodezyjna, w tym operaty przyjęte do zasobu, zawiera sprzeczne ze sobą dane co powoduje, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy na podstawie tej dokumentacji. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach prawidłowo oceniło, że w stanie faktycznym sprawy nie jest możliwie wydanie decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu w oparciu o art. 33 ust. 1 u.p.g.k., jak bowiem wynika z prawidłowo sporządzonego protokołu granicznego i opinii geodety, istniejące dokumenty nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu spornej granicy. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie naruszało, podnoszonych w skardze przepisów, w szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należało uznać za kompletny i pozwalający na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stąd też zdaniem Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy szeroko zebrany materiał dowodowy. Tak zebrany materiał dowodowy został przez organy wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Należy wyraźnie podkreślić, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe może wydać decyzję w sprawie rozgraniczenia, jeżeli na podstawie zebranych dokumentów możliwe jest jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy. Jeżeli zaś zebrane dokumenty nie tylko nie pozwalają na takie jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy, a wręcz wskazują na odmienny jej przebieg, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, albowiem każda ze stron swoje stanowisko opiera na wybranych dokumentach, które znajdują się w zasobie geodezyjnym, organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. Podkreślić jeszcze należy, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, czyli wójt opiera swoje rozstrzygniecie o dokumenty wymienione w § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, jeżeli zgodnie z ust. 2 zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast kwestia przyjęcia dokumentów do zasobu geodezyjnego, jak również prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, aktualizacji operatu, ujawniania danych z przyjętych do zasobu dokumentów należy do kompetencji starosty. Stąd też w przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, że dokumentacja przyjęta do zasobu jest niejednoznaczna, sprzeczna (niezależnie z jakich przyczyn) a przez to nie pozwala na ustalenie przebiegu granicy, konieczne staje się umorzenie postępowania. Jednym słowem brak dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granicy i spór stron co do przebiegu tej granicy powoduje, że zachodzi przesłanka do wydania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu powszechnego. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowano w pkt II ppkt 2, aby móc odnieść do niego należy przytoczyć jego treść: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku, przyczyn, z powodu których odrzucił przeprowadzenie dowodów w sprawie w postaci pisma Starosty Kieleckiego z dnia 9 maja 2019 r., oraz operatu geodezyjnego nr [...], co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i zasady przekonywania". Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprecyzyjny i niejasny, właściwie nie wiadomo, czy to organ II instancji miał naruszyć wskazane przepisy k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd, czy też naruszenie to ma dotyczyć Sądu, który nie przeprowadził dowodu w sprawie z dwóch wymienionych dokumentów. Przyjmując, że naruszenie to ma dotyczyć Sądu pierwszej instancji, to przede wszystkim należy wskazać, że problematyka dotycząca przeprowadzania dowodu przez Sąd uregulowana jest w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem zarówno pismo Starosty Kieleckiego z dnia 9 maja 2010 r. jak i operat geodezyjny nr [...] nie są dowodami uzupełniającymi, nie są to bowiem nowe dowody. Dowody te były przedstawione już w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, co jednoznacznie wynika zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji jak i uzasadniania decyzji organu II instancji. W takich okolicznościach zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy, a to oznacza zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W trzecim zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, albowiem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje w sposób generalny jeden z przypadków uwzględnienia skargi, zaś art. 138 § 1 k.p.a. wskazuje rodzaje decyzji jakie może wydać organ II instancji. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia wskazanych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust.1 i 2 oraz art. 34 ust.1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak wynika bowiem z okoliczności sprawy pomiędzy właścicielami rozgraniczanych nieruchomości istnieje spór co do przebiegu granicy, nie doszło do zawarcia ugody, a na podstawie zebranych dowodów nie jest możliwe ustalenie przebiegu granicy, albowiem dowody te nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy. W takich okolicznościach zasadnie organ umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia i przekazał sprawę do sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.