Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 358/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, art. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1998 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z 29 grudnia 1998 r. nr III/46/98 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ulicy S. w C.

Uchwała została zaskarżona w części obejmującej § 6 ust. 9. Zarzucono Radzie Miejskiej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 7, art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący jest właścicielem działek

o nr. [..]-[..], dla których w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego jako podstawowa ich funkcja została przewidziana funkcja mieszkaniowa z możliwością uzupełniających funkcji handlowo-usługowych. Mimo takiego określenia funkcji, § 6 ust. 9 uchwały wyklucza realizowanie na tych działkach funkcji mieszkaniowej. Taki sposób uchwalenia planu narusza zdaniem skarżącego podstawowe standardy ładu przestrzennego, nie można bowiem wykluczyć zapisem szczególnym podstawowej przewidzianej dla nieruchomości funkcji. Jeżeli jakiś sposób zagospodarowania nieruchomości jest sposobem podstawowym, a pozostałe mogą tę podstawową funkcję jedynie uzupełniać, to wykluczenie możliwości realizowania funkcji podstawowej jest w rzeczywistości wykluczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Przeczy bowiem logice określenie funkcji nieruchomości jako przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe przy jednoczesnym wykluczeniu realizacji funkcji mieszkaniowej na tych działkach zapisem § 6 ust. 9 uchwały.

Skarżący wskazał, że zakaz realizacji funkcji mieszkaniowej ma wynikać ze strefy ograniczonego użytkowania wyznaczonej dla cmentarza. Ograniczenie prawa własności z takiej przyczyny nie ma żadnego uzasadnienia ani faktycznego, ani prawnego. Formalnie nadal obowiązujące rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, które w § 3 ust. 1 zabrania zabudowy mieszkaniowej w określonych odległościach od cmentarza, mogłoby takie zapisy uzasadniać, jednak rozporządzenie to nie ma odpowiedniej delegacji ustawowej, która wypełniałaby warunki ograniczenia prawa własności wymagane przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego ograniczenie możliwości zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżącego narusza zasadę zakazu dyskryminacji. Wokół cmentarzy zarówno w C., jak też w innych pobliskich miejscowościach zlokalizowane są budynki mieszkalne w odległościach mniejszych niż 50 m od granic cmentarzy. Również na obszarze objętym planem znajduje się obiekt posadowiony w odległości 17 m od granicy cmentarza (budynek na działce nr [..] na obszarze określonym w planie jako UR), co do którego już pod rządami planu zmieniono funkcję magazynową na mieszkalną. Tym samym zakaz zabudowy na gruntach skarżącego uzasadniony strefą oddziaływania cmentarza nie ma w rzeczywistości żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Zdaniem Burmistrza Miasta reprezentującego Radę Miejską wskazane przez skarżącego jedynie bardzo ogólnie przepisy art. 64 Konstytucji RP dotyczące instytucji prawa własności oraz ogólne zasady zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią wystarczającego uzasadnienia istnienia interesu skarżącego.

Skarżący nie wykazał w ocenie organu, że zaskarżona uchwała pozbawiła go konkretnych uprawnień albo nałożyła na niego nowe obowiązki. W momencie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości. Zakupił je później, mając pełną świadomość co do przeznaczenia tych działek w planie miejscowym. Co więcej, ówczesny właściciel nieruchomości na etapie uchwalania planu miejscowego nie zgłaszał żadnych uwag ani wniosków w zakresie strefy sanitarnej. Nie zgłaszał ich również w okresie od uchwalenia miejscowego planu do dnia sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Po drugie, zasadnicze ograniczenia zabudowy mieszkaniowej w strefie ograniczonego użytkowania - ze względu na położenie już istniejącego cmentarza - istniały również przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Przewidywało je bezpośrednio rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959, Nr 52, poz. 315 z dnia 1959.09.16 ze zm.).

W odniesieniu do meritum skargi stwierdzono, że działki oznaczone numerami geodezyjnymi [..]-[..] położone w C. przy ul. S., oznaczone zostały w planie miejscowym symbolem 1 MN, 2MN - teren zabudowy mieszkaniowej, dla którego wyznaczono strefę ograniczonego użytkowania z uwagi na ich lokalizację w obszarze 50 m od terenu przeznaczonego pod powiększenie istniejącego cmentarza komunalnego.

W strefie tej wprowadzono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych i prowadzenia usług polegających na produkcji, przechowywaniu i handlu artykułami spożywczymi. Ograniczenie to wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959, Nr 52, poz. 315). Określone w uchwale przeznaczenie przedmiotowych działek jest w pełni uzasadnione ze względu na interes ogółu społeczności oraz pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. Uwzględnienie wniosku skarżącego, czyli zlikwidowanie zakazu lokalizacji funkcji mieszkalnej na wskazanych działkach, spowodowałoby przesunięcie strefy ograniczonego użytkowania na teren przewidziany w planie miejscowym pod cmentarz i uniemożliwiłoby dokonywanie pochówków na obszarze ok 1,3 ha. Przedmiotowy teren od wielu lat był przewidziany pod konkretny cel i ujmowany w każdym aktualizowanym dokumencie planistycznym, a polityka przestrzenna Gminy w tym zakresie się nie zmieniała. Poprzedni właściciel działek skarżącego nie wnosił zastrzeżeń co do ustaleń planu określonych na jego nieruchomości w poszczególnych planach miejscowych oraz studium. Ten sam właściciel nieruchomości wyraził też pisemną zgodę na wyodrębnienie poszczególnych funkcji zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Sporządzony plan uwzględnia też prośbę właścicieli budynków jednorodzinnych przy ul. K., którzy posiadają małe działki i zawnioskowali o umożliwienie im powiększenia swoich nieruchomości.

Tym samym właściciel działek objętych skargą uzyskał możliwość pozyskania wyższego dochodu ze sprzedaży działek, ponieważ cena działki o funkcji mieszkalnej jest wyższa, niż cena działki przeznaczonej pod zieleń. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniona została każda istniejąca i planowana zabudowa mieszkalna poprzez wprowadzenie odpowiednich stref ograniczonego użytkowania oraz stref ochronnych. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego (tj. 29 grudnia 1998 r.) ówczesny właściciel nieruchomości w żaden sposób nie kwestionował przedmiotowych ustaleń planu miejscowego. Kwestionowanie ustaleń planu, po wielu latach jego obowiązywania, przez obecnego właściciela nieruchomości nie może zdaniem organu zasługiwać na aprobatę.

Dołączone do skargi zdjęcia dotyczące wskazania lokalizacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz kamienic mieszkalno-usługowych w C., dotyczą nieczynnego od roku 1977 cmentarza znajdującego się w centralnej części miasta, a założonego w połowie XIX w., zatem nie obowiązywało dla nich zachowanie odległości wymaganych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Natomiast dla budynku przy ul. S. (zdjęcie dołączone do skargi), w planie miejscowym została wyznaczona tymczasowa strefa ochronna II - 50 m, dla której obowiązuje zakaz chowania zmarłych do czasu likwidacji istniejącego budynku i do czasu rezygnacji prowadzenia na niej usług polegających na produkcji, przechowywaniu i handlu artykułami spożywczymi. Analogiczna strefa została wyznaczona dla budynku mieszkalnego, którego właścicielem jest skarżący, tymczasowa strefa ochronna I - 50 m. Budynek przy ul. S. (wskazywany w skardze jako mieszkalny - położony 17 m od granicy cmentarza), zgodnie z informacjami posiadanymi przez organ, nigdy nie był oddany do użytkowania jako mieszkalny. Przede wszystkim budynek ten już istniał w dacie uchwalania planu. Była to wówczas hurtownia artykułów spożywczych, co wynika bezpośrednio z zapisu § 6 ust. 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przeznaczenie tego budynku, w kontekście obowiązujących postanowień planu miejscowego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może przewidywać funkcji mieszkalnej. Strefę sanitarną cmentarza ustanawia się z uwagi na cały teren projektowanego cmentarza (dotyczy więc terenu już istniejącego cmentarza, jak również terenu przeznaczonego pod jego powiększenie ze względu na potrzeby gminy). W przeciwnym wypadku realizacja cmentarza mogłaby okazać się niemożliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr III/46/98 Rady Miejskiej z 29 grudnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ul. S. w C. Skarżący zakwestionował ww. akt w zakresie, w jakim plan ten reguluje przeznaczenie działek stanowiących jego własność i zakazuje na ich terenie lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 6 ust. 9 pkt 1), mimo iż funkcją podstawową terenu jest zabudowa mieszkaniowa. W ocenie skarżącego ww. postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem, a także naruszają podstawowe standardy ładu przestrzennego, gdyż nie można wykluczyć zapisem szczególnym podstawowej przewidzianej dla nieruchomości funkcji.

Skarga niniejsza została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem – stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Z tego względu wniesienie niniejszej skargi było uzależnione od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżący dopełnił pismem z dnia 17 lutego 2020 r.

Ponadto, oceniając termin dla wniesienia niniejszej skargi sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Mając to na uwadze należało uznać, że ze względu na brak odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia prawa, wniesienie skargi w dniu 31 marca 2020 r. należało uznać za dokonane z zachowaniem terminu.

W ocenie sądu spełniona została również przesłanka posiadania przez skarżącego legitymacji do kwestionowania uchwały w sprawie planu miejscowego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zarówno w brzmieniu właściwym dla daty uchwalenia planu, jak i obecnie, uzależnia skuteczne wniesienie skargi do sądu na ten akt od wykazania przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Mając to na uwadze sąd rozważył legitymację skargową K. C. uwzględniając w tym zakresie okoliczność, niebędącą przedmiotem sporu, że dysponuje on prawami właścicielskimi do działek o numerach [..]-[..], położonych w C. Natomiast analiza części graficznej kwestionowanego planu potwierdza, że nieruchomości te znajdują się w granicach opracowania kwestionowanego planu i są oznaczone symbolem 1 MN (§ 6 ust. 1 planu). Przy czym na tym terenie plan wyznacza strefy ograniczonego użytkowania, w których wprowadza się m.in. zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych (§ 6 ust. 9 pkt 1 planu). Jak wynika z załącznika graficznego, obszar ograniczonego użytkowania wyznaczony jest w odległości 50 m od terenu przeznaczonego pod cmentarz i tym samym obejmuje ww. działki skarżącego.

Takie przeznaczenie działek należących do skarżącego powoduje, w ocenie sądu, że zapisy planu wpływają na przysługujące mu uprawnienia właścicielskie, ograniczając je poprzez wprowadzone zakazy zabudowy. Zakaz zabudowy terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkalną niewątpliwie wpływa na możliwości inwestycyjne właściciela gruntów znajdujących się w strefie ograniczonego użytkowania, uszczuplając je w stosunku do stanu przed uchwaleniem planu i determinuje sposób korzystania z nieruchomości. Zatem istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, uzasadniający przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący nabył działki już po uchwaleniu planu, a zatem powinien znać jej stan prawny. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia własnej skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, publ. ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 55).

Tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Spełnienie powyższego wymogu nie oznacza jednak, że złożona skarga jest zasadna, gdyż stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej jako u.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że zdaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określania kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Stosownie do treści art. 3 u.z.p. w granicach zakreślonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W związku z tym również na gruncie tej ustawy w niektórych przypadkach ustalenia planu miejscowego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności bowiem, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost sama Konstytucja RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.

Gmina nie ma aktualnie ani w poprzednim stanie prawnym absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice przyznanego jej władztwa planistycznego wyznaczają przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności. Oczywistym jest też, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W konsekwencji , zawsze gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, które winny być zgodne z zasadą proporcjonalności. To bowiem, że gmina dysponuje władztwem planistycznym, nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą więc nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zasada ta odnosi się do ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, a wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty wolności i chronionych praw, gdyż ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Zatem aby uznać działania gminy za mieszczące się w ramach władztwa planistycznego, organ uchwałodawczy powinien swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać.

Kontrola aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy dokonywana przez sąd administracyjny dotyczy procedury uchwalania tego planu oraz czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji wprawa przysługujące jednostkom posiadającym interesy na terenie objętym ustaleniami planu. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ uchwałodawczy wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień organu na etapie postępowania sądowego.

Poddając zaskarżoną uchwałę ocenie w kontekście przedstawionych przesłanek sąd uznał, że kwestionowane przepisy planu nie zawierają takich naruszeń, których stopień istotności uzasadniałby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oceny tej nie zmieniły zarzuty podniesione w skardze. Przede wszystkim objęcie działek należących do skarżącego obszarem ograniczonego użytkowania nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.

Ocena naruszenia interesu prawnego skarżącego w kontekście władztwa planistycznego gminy i ograniczającej jej zasady proporcjonalności dokonywana być powinna w świetle u.z.p., gdyż ta ustawa była podstawą prawną uchwalenia zaskarżonej uchwały. Ustawa ta nie tylko regulowała procedurę planistyczną, ale także wskazywała, jakie elementy powinien zawierać plan miejscowy. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Takie sformułowanie przepisu ustawowego jednoznacznie wskazuje na to, że nie chodzi o obligatoryjny katalog spraw, które muszą być objęte planem, lecz o wyliczenie przykładowe tych ustaleń, które należy rozważyć. Innymi słowy, dopiero konkretne potrzeby w odniesieniu do konkretnych ustaleń planu mogą rodzić celowość lub konieczność zamieszczenia ich w planie. (zobacz komentarz w tezie 1 do art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi Roman Hauser, Eugeniusz Mzyk, Zygmunt Niewiadomski, Maria Rzążewska Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995).

W § 6 ust. 9 uchwały zawarto ograniczenia w zabudowie związane z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Jego wyznaczenie wynikało z sąsiedztwa terenów mieszkalnych z terenem cmentarza oraz obszaru przeznaczonego pod jego poszerzenie. W takiej sytuacji Rada Miejska była zobligowana do stosowania przepisów odrębnych, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.), dalej jako ustawa o cmentarzach, a także rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy w zakresie określenia: szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów,

a w szczególności terenów mieszkaniowych, odległości cmentarzy od źródeł ujęcia wody oraz wymagań co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wypełnieniem tej normy jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315), które w § 3 ust. 1 reguluje odległości cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych. Przepis ten stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Skoro więc właściwy minister uzyskał delegację ustawową do określenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, w tym do określenia szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów,

a w szczególności terenów mieszkaniowych, to tym samym określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów w wyniku zrealizowania tej delegacji, należy uznać za określenie tzw. stref sanitarnych. Pasy izolujące, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach, wprowadzone zostały ze względów sanitarnych, aby wyłączyć możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). W tym stanie prawnym przeznaczenie określonego terenu pod budowę cmentarza oraz określenie i ustanowienie w planie miejscowym pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza znajduje umocowanie w przepisach ustawy o cmentarzach oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalenie planu miejscowego obejmującego cmentarz jest realizacją wymogu ustanowionego w art. 3 ustawy o cmentarzach, a wskazanie lokalizacji planowanego cmentarza następuje zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. (obowiązek określenia przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania). Wprowadzenie zaś pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów - tzw. stref sanitarnych cmentarza jest ustaleniem szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikającym z zarówno z ochrony środowiska przyrodniczego, jak i zdrowia ludzi, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p.

W konsekwencji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, teren planowanego cmentarza (symbol ZC), winien z mocy art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w związku z art. 3 i art. 5 ustawy o cmentarzach obowiązkowo określać strefę sanitarną cmentarza (strefę ograniczonego użytkowania) przewidzianą w § 3 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Brak takich ustaleń co do strefy sanitarnej stanowi nie tylko naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., ale i niedopuszczalne obejście art. 36 ust. 1 – 3 ustawy przez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu cmentarza możliwości dochodzenia słusznych roszczeń, zagwarantowanych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, ustanowionych w celu należytej realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11, dostępny w CBOSA).

Mając to na uwadze, w § 6 ust. 9 kontrolowanej uchwały określono strefę ograniczonego użytkowania związaną z położeniem cmentarza z sąsiedztwie m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej (1 MN i 2 MN), wyznaczając jej zakres na rysunku planu jako 50 m od granicy terenu ZC – teren cmentarza, a zatem należy uznać je za zgodne tak z przepisami u.z.p., jak i ustawy o cmentarzach oraz rozporządzenia. Wprowadzone planem ograniczenia w zabudowie działek skarżącego należy więc uznać za mieszczące się we władztwie planistycznym gminy, która była zobligowania do wyznaczenia strefy sanitarnej wokół cmentarza, a której minimalny zasięg wynosi 50 m, i tak też przyjęto w planie.

Przyjęte rozwiązania nie naruszają też zasady proporcjonalności, bowiem wprowadzone ograniczenia mają na celu ochronę życia i zdrowia ludzi, które to wartości rada gminy również musi uwzględniać w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p.). Natomiast lokalizacja cmentarza nie tylko podlega określonym wymaganiom, ale też i wymusza sposób wykorzystania terenów znajdujących się w pobliżu cmentarza, co jest usankcjonowane prawnie.

Należy też zauważyć, że niezależnie od postanowień planu miejscowego zakres regulacji § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. dotyczy nie tylko do cmentarzy nowobudowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowozakładanych, a nie do nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do noworealizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez określenie szerokości pasów izolujących, to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach.

W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie właśnie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19, dostępny w CBOSA).

Mając więc powyższe na uwadze, odnosząc się do kwestii możliwości zabudowy działek skarżącego, gdyby przedmiotowy plan nie ustalał na ich terenie obszaru ograniczonego użytkowania, trzeba wskazać, że taka zabudowa również musiałaby spełniać wymogi odległościowe od istniejącego cmentarza, a okoliczność ta podlegałaby weryfikacji na etapie ubiegania się przez inwestora o konieczne decyzje i zezwolenia budowlane. W takim wypadku podstawową odmowy zatwierdzenia pozwolenia na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę może być sprzeczność z przepisami szczególnymi, a które regulują odległość zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy w kontekście bezpieczeństwa sanitarnego.

Zdaniem sądu niezasadny jest też zarzut, że kwestionowane przepisy uchwały naruszają zasadę zakazu dyskryminacji skoro na obszarze objętym planem znajduje się obiekt, który posadowiony jest w odległości 17 m od granicy cmentarza (budynek na działce nr [..] na terenie oznaczonym symbolem UR). Odnosząc się do tej kwestii sąd zauważa, że w dacie uchwalania planu, jak wynika z jego rysunku, budynek na tej nieruchomości miał oznaczenie "i" i w związku z tym w § 8 ust. 2 pkt 2 uchwały przewidziano ustanowienie tymczasowej strefy ochronnej II, na której obowiązuje zakaz grzebania zmarłych do czasu rezygnacji na tej działce z prowadzenia usług polegających na produkcji, przechowywania i handlu artykułami spożywczymi. Natomiast w odniesieniu do budynku mieszkalnego na terenie 6 UR, również sąsiadującego z terenem cmentarza, przewidziano w pkt 1 ww. przepisu planu zakaz grzebania zmarłych w strefie I do czasu likwidacji ww. budynku mieszkalnego. W związku z tym, choć wskazane postanowienia planu nie odnoszą się wprost do zakazów dla działki nr [..] i terenu 6 UR, to jednak ze względu na sąsiedztwo cmentarza w sposób ogólny przewidują likwidację znajdującej się na tych terenach określonego rodzaju zabudowy. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z zarzutem dyskryminacji wobec działek skarżącego, gdyż również inne tereny wokół cmentarza obarczone są pewnymi ograniczeniami – wskazanymi wprost lub nieokreślone co do czasu realizacji.

Obszerne wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę w pełni wyjaśniają kontekst wprowadzonych ograniczeń, w tym również historyczne ich uwarunkowania i wraz z treścią uchwały oraz przywołanymi przepisami prawa, które nie zostały naruszone przy procedowaniu planu, stanowią o legalności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zakazy ustanowione w § 6 ust. 9 pkt 1 planu miejscowego dla działek skarżącego oznaczanych symbolem 1 MN zostały uchwalone z zachowaniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak również nie naruszają zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności i nie mają charakteru dyskryminującego. Wprowadzenie na terenie znajdującym się w obszarze 50 m od granic terenu przeznaczonego pod cmentarz znajduje swoje oparcie w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w zw. z art. 3 i art. 5 ustawy o cmentarzach w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a więc uzasadnieniem dla ich wprowadzenia były takie wartości jak ochrona środowiska oraz bezpieczeństwo i zdrowie ludzi. Natomiast sporządzenie planu miejscowego dla obszaru obejmującego także teren cmentarza bez wyznaczenia strefy sanitarnej jak nakazują to przepisy prawa powszechnie obowiązującego oznaczałoby, że Rada dopuściła się rażącego naruszenia prawa.

W związku z tym naruszenie interesu prawnego skarżącego, do jakiego doszło na skutek podjęcia uchwały z 29 grudnia 1998 r. nie może zostać uznane za podstawę do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).