Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1830/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 183, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 121/10 w sprawie ze skargi H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. B., J. Z., Z. M., M. N., K. D. i R. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., I SA/Wa 121/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. B. , J. Z. , Z. M. , M. N. , K. D. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania H. B. , J. Z. , Z. M. , M. N. , K. D. i R. W., decyzją z dnia 9 listopada 2009 r, nr (...) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr (...)

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. (...), oznaczona hipotecznie nr (...), stanowiła własność B. C.. Nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - zwanego dalej dekretem.

Orzeczeniem administracyjnym Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 30 grudnia 1964 r., nr (...) odmówiono B. C. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. (...)

B. C. zmarł 26 września 1973 r. Spadek po nim nabyła w całości żona J. C. (postanowienie Sądu Powiatowego dla m. st. Warszawy z 31 grudnia 1974 r., sygn. akt I Ns. II 2679/74). J. C. zmarła 1 marca 1990 r. Spadek po niej nabył w całości wnuk A. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z 19 kwietnia 1990 r., sygn. akt IV Ns 350/90).

Obecnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej (...) wchodzi w skład dwóch działek ewidencyjnych - 246m2 weszło w skład działki nr (...), natomiast 105 m2 w skład działki nr (...)z obr. (...), których właścicielem jest Miasto Stołeczne Warszawa -decyzje Wojewody Mazowieckiego z 21 maja 1992 r., nr (...) i z 28 listopada 2001 r. Nr (...) Władającym działką nr (...) jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są (...).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w Mieście st. Warszawie z dnia 30 grudnia 1964 r., nr (...) o odmowie przyznania B. C. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. (...) wystąpił następca prawny byłego właściciela A. S.

Decyzją nr KOC/2402/Go/07 z dnia 17 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Kierownika Wydziału Prezydium Rady Narodowej w Mieście st. Warszawie z 30 grudnia 1964 r., nr (...), jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Decyzją nr (...)z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do gruntu zabudowanego o pow. 246 m2 położonego w Warszawie przy ul. (...), oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 117 z obrębu (...) uregulowanego w KW nr (...), na rzecz A. S.

Od powyższej decyzji H. B. , J. Z. , Z. M. , M. N. , K. D. i R. W. wnieśli odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 9 listopada 2009 r., nr (...) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, nr (...)

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., co wyklucza jednoznacznie możliwość ich występowania w postępowaniu o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Warszawie przy ul. (...). W ocenie Kolegium, z treści przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy., w tym powołanego art. 7 wynika, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stroną postępowania dekretowego są także aktualni użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści tych nieruchomości.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość warszawska stanowi obecnie własność Miasta st. Warszawy, co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją nr (...) z dnia 21 maja 1992 r. i Wojewoda Mazowiecki decyzją nr (...) z dnia 28 listopada 2001 r. Nieruchomość stanowi działkę gruntu oznaczoną w ewidencji jako nr (...) z obrębu (...), zabudowaną budynkami - pawilonami handlowo-usługowymi wzniesionymi w latach 1959-1962, której władającymi, jak wynika z zapisu w ewidencji gruntów są "(...)

Kolegium zauważyło, że czynione przez skarżących starania o uzyskanie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 207 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również złożenie do Kolegium wniosków o stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium nr (...)nie stanowią o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r., nr (...) H. B. , J. Z. , Z. M. , M. N. , K. D. i R. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się: 1) uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr (...)i przekazania sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji; 2) wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, nr (...), z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 3) zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; 2) naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania ich interesu prawnego do występowania w sprawie w charakterze strony.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że odnosząc się do kwestii interesu prawnego należy mieć na uwadze całokształt uwarunkowań towarzyszących sprawie i konkretny stan faktyczny. Jak wynika z całej dokumentacji, następcy prawnemu byłego właściciela nie służy skuteczne roszczenie o oddanie gruntu położonego w Warszawie przy ul. (...) w użytkowanie wieczyste. Wynika to z treści samego dekretu warszawskiego, który precyzyjnie określa przesłanki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, które - dla zachowania pewności prawa - nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Skarżący wskazali, że dekret zakładał oddawanie gruntu w wieczystą dzierżawę, a następnie w użytkowanie wieczyste wówczas, gdy: 1) został złożony przez dotychczasowego właściciela wniosek w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy; 2) korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest zgodne z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że wniosek mógł być złożony w terminie. Następca prawny byłego właściciela nie spełnia jednak drugiej przesłanki, ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest całkowicie inne, niż obecne oraz wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego.

Ich zdaniem, zdziwienie budzi fakt, że organ rozpoznający odwołanie, powołując się na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m. st. Warszawy, przemilczał przesłankę zgodności korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z obecnym planem. Skarżący uważają, że próba pozbawienia ich przymiotu strony, nie tylko narusza uprawnienia wynikające z K.p.a. ale przede wszystkim, godzi w podstawowe zasady określone w Konstytucji RP, to jest w zasady równości obywateli oraz działania organów Państwa na podstawie i w granicach prawa.

Przedmiotowe postępowanie toczy się w oparciu o przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy. Nie oznacza to jednak, że interes prawny skarżących może być oceniany przez urzędników w sposób mechaniczny, pozbawiony woli zrozumienia ich sytuacji. Skarżący zauważyli, że są samoistnymi posiadaczami nieruchomości i wystąpili do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości z dniem 27 maja 2005 r. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa pod sygnaturą I Ns. 970/09. Skarżący podali, że są właścicielami pawilonów, które wznieśli (ich poprzednicy prawni) z własnych środków na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX w. Wokół tych pawilonów skoncentrowane jest ich życie zawodowe bowiem prowadzona w nich działalność stanowi jedyne źródło utrzymania, co nie było brane pod uwagę przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r, sygn. akt I SA/Wa 121/10 wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, nr (...)

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. Andrzej Stokłosa wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej postanowienia stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r, sygn. akt I OSK 1110/06, LEX nr 362467).

Z akt sprawy wynika natomiast, że H. B. , J. Z. , Z. M. , K. D. i R. W. w dacie wydania zaskarżonej decyzji byli dzierżawcami nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...)). Jeżeli zaś chodzi o M. N., to w aktach sprawy brak stosownej umowy dzierżawy. Z oświadczenia zawartego w skardze wynika natomiast, że skarżący uważają się za posiadaczy samoistnych, którzy są właścicielami budynków wybudowanych przez nich bądź ich poprzedników prawnych, służących do prowadzenia działalności gospodarczej (z pisma skarżących z dnia 16 lipca 2010 r, złożonego do akt sprawy o sygn. I SA/Wa 120/10 wynika, że skarżący w dniu 10 listopada 2009 r. uchylili się od skutków prawnych złożonych pod wpływem groźby oświadczeń woli).

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zasadnie organ odwoławczy - stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 K.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. Uszło uwadze skarżących, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji zauważył, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem dekretowym nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. osoby będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu (z akt sprawy wynika, że skarżącym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami - pismo Urzędu Dzielnicy Mokotów Gminy Warszawa - Centrum z dnia 15 marca 2002 r., nr AG. 11.1.2/687/01. Skarżący nie wzięli pod uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odmawia tej kategorii osób prawa strony w postępowaniu dekretowym (por. np. wyroki wydane w sprawach: I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10). Dla sprawy nie ma również znaczenia podnoszona w skardze kwestia wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie przedmiotowego gruntu, skoro wniosek w tym zakresie został wniesiony do sądu po wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 17 listopada 2009 r. (oświadczenie pełnomocnika złożone do protokołu rozprawy), a poprzedni wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie (oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2009 r).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu nie stoi na przeszkodzie istniejące na gruncie prawo obligacyjne, ponieważ w przepisach dekretu brak negatywnej przesłanki w tym zakresie. Z drugiej strony decyzja ta, sama w sobie, nie powoduje powstania prawa użytkowania wieczystego, ponieważ jego istnienie zależy od zawarcia stosownej umowy (art. 234 w w. z art. 158 K.c. - por. postanowienie SN z dnia z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt I CSK 293/06, OSNC 2007/10/156 i wpisu tego prawa do księgi wieczystej (art. 27 U.g.n.). Decyzja ta nie pozbawia też praw osób korzystających z gruntu na podstawie tego rodzaju umów (dopiero po wpisie użytkowania wieczystego do księgi wieczystej na podstawie zawartej umowy w grę wchodzą skutki, o których mowa w art. 678 K.c. w zw. z art. 694 K.c. w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Istotnego znaczenia dla sprawy nie miały podnoszone przez skarżących okoliczności, dotyczące naruszenia przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 7 ust. 2 dekretu poprzez wydanie decyzji na rzecz osoby nie spełniającej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz pominięcia przez Kolegium analizy przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena przez Sąd legalności decyzji Kolegium z dnia 9 listopada 2009 r., nr (...), w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz kontrola stanowiska organu w zakresie przyczyny umorzenia postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem (braku po stronie skarżących interesu prawnego). W niniejszej sprawie nie mógł być skuteczny zarzut pominięcia przez organ tego, że wokół pawilonów posadowionych na przedmiotowym gruncie skoncentrowane jest życie zawodowe skarżących oraz że działalność tam wykonywana stanowi ich jedyne źródło utrzymania. Sąd zauważył, że tego rodzaju okoliczności świadczą o tym, iż skarżący są jedynie faktycznie zainteresowani losami wniosku dekretowego, ale nie mogą wskazać przepisu prawa materialnego, z którego mogli by wywieść interes prawny i brać udział w postępowaniu dekretowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: H. B. , J. Z. , Z. M. , M. N. K. D. oraz R. W. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a. Art. 113 P.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego jej wyjaśnienia

b. Art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

- brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów podnoszonych przez Skarżących, co uzasadnia przypuszczenie o nie wyjaśnieniu istoty sprawy, w szczególności co do negatywnych przesłanek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz A. S.

- dokonanie błędnych ustaleń, polegających na uznaniu, że wniosek Skarżących o ustanowienie użytkowania wieczystego został załatwiony odmownie oraz, że "poprzedni wniosek w tym zakresie (dot. wniosku o stwierdzenie zasiedzenia) został rozstrzygnięty przez sąd negatywnie (oświadczenie skarżących zawarte w piśmie z dnia 18 marca 2009 r.)"

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wykazania naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak:

a) błędna ocena interesu prawnego Skarżących;

b) błędna ocena uprawnień adresata decyzji - Andrzeja Stokłosy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w świetle art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, to jest z uwagi na zgłoszenie roszczeń do innej nieruchomości niż stanowiąca własność dawnego właściciela, B. C.

c) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności:

- art. 7 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy;

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zaufania obywateli do organów

Państwa;

- art. 10 K.p.a. poprzez odmowę Skarżącym dostępu do akt postępowania.

3. art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa

Skarżących do ochrony własności;

b) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia ochrony prawnej dla

własności Skarżących;

c) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji nakazującego równe traktowanie obywateli i

zakazującego ich dyskryminacji w życiu gospodarczym poprzez odmowę

Skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym przy

jednoczesnym zagwarantowaniu A. S. udziału w

charakterze uczestnika w postępowaniu prowadzonym z wniosku

Skarżących o stwierdzenie zasiedzenia działki ewidencyjnej nr (...);

d) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez zanegowanie interesu prawnego

Skarżących jako właścicieli pawilonów handlowo - usługowych,

wzniesionych w dobrej wierze, w oparciu o wymaganą przepisami i dokumentację budowlaną

e) art. 172 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, że data złożenia wniosku

o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia decyduje o dacie powstania prawa do nieruchomości;

f) art. 28 K.p.a. dotyczącego ustalenia interesu prawnego Skarżących oraz innych stron postępowania; krąg stron postępowania nie został na żadnym etapie ustalony, co powoduje pominięcie w tym postępowaniu zarządcy drogi, jaką jest ulica Puławska w Warszawie.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszyskie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołując się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z 7 K.p.a. polegający na braku dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z poniższych względów.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2009, s. 393). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie kwestia braku legitymacji skarżących do uczestniczenia w charakterze strony, wiąże się z zagadnieniem dopuszczalności wniesionego przez nich odwołania, co winno podlegać badaniu przez organ drugiej instancji w fazie wstępnej, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, a co pominął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ustanawiająca użytkowanie wieczyste na spornym gruncie stała się ostateczna w dniu 15 września 2009 r. i nie przysługiwało od niej odwołanie. Z kolei w dniu 6 października 2009 r. skarżący wnieśli od ww. decyzji odwołanie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrzyło merytorycznie wydając w dniu 9 listopada 2009 r. decyzję umarzającą postępowanie. Od ww. decyzji skarżący wnieśli skargę, którą Sąd pierwszej instancji również rozpoznał pod względem zbadania legitymacji prawnej skarżących do występowania w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Należy w związku z tym zauważyć, iż stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania jest w pierwszej kolejności zobowiązany zbadać jego dopuszczalność oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania obejmuje między innymi sytuację wniesienia tego środka zaskarżenia przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz sytuację, w której zostało ono wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, zawartego w art. 129 §2 K.p.a. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego lub zostało ono wniesione po terminie, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem prowadzi do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej, która stała się decyzją ostateczną i korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15.09.2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania.

Sąd pierwszej instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązku nie dokonał analizy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r. pod względem prawidłowości złożonego przez skarżących odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył art. 7 oraz 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż na obecnym etapie postępowania, w którym zostały stwierdzone uchybienia formalne, kwestia interesu prawnego skarżących do występowania w charakterze strony w postępowaniu przed organami nie mogła stanowić przedmiotu rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak więc nie mogły one odnieść oczekiwanego skutku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a.