Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 920/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 197 § 2, art. 61 par. 3, art. 199, art. 203 i art. 204
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy [A.] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1281/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy [A.] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Gmina [A.] złożyła skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że obecnie boryka się z dużymi trudnościami finansowymi. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podniosła, że jest w trakcie realizacji obciążających pod względem finansowym inwestycji o dużym znaczeniu dla ogółu mieszkańców miasta. Inwestycje te pociągnęły za sobą konieczność zaciągnięcia przez Skarżącą kredytów i pożyczek w łącznej kwocie 36.031.941,39 zł. Ponadto wskazano, że w 2017 r. (do 20 lipca 2017 r.) Gmina [A.] ma do spłaty kwotę 1.146.614 zł niesłusznie otrzymanej subwencji oświatowej w latach 2006-2010. Skarżąca podała również, że w budżecie na 2017 r. zaplanowano łączną kwotę wydatków majątkowych w wysokości 25.210.330 zł, z czego ze środków własnych 12.578.813 zł, natomiast na pozostałą część w kwocie 12.631.517 zł złożone zostały wnioski na uzyskanie dofinansowania w formie dotacji ze środków zewnętrznych – w większości unijnych. Podkreślono, że skarżąca nie posiada odpowiednich środków finansowych, które pozwoliłyby na uiszczenie na rzecz organu żądanych kwot. Wypłata środków finansowych zgromadzonych na posiadanym przez skarżącą rachunku bankowym lub też ich zajęcie w ramach egzekucji administracyjnej wstrzymałoby regulowanie przez skarżącą bieżących zobowiązań i należności, co również skutkowałoby obowiązkiem zapłaty odsetek za opóźnienie. Do wniosku załączono notatkę służbową z 30 marca 2017 r. sporządzoną przez Zastępcę Skarbnika. Skarżąca wskazała ponadto, że wniosek złożony w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany łącznie z wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 r. nr [...], od której Gmina [A.] również złożyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Podniesione bowiem we wniosku twierdzenia nie zostały poparte żadnymi dokumentami finansowymi. WSA wskazał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów finansowych na poparcie swoich tez. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej i tym samym nie mógł rzetelnie ocenić, że wykonanie tej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 272 ze zm. dalej: p.p.s.a.)

Na marginesie sąd wskazał, że wniosek w niniejszej sprawie nie mógł być rozpoznawany łącznie z wnioskiem złożonym w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (o co wnosiła skarżąca), zarejestrowanej pod sygn. akt V SA/Wa 1282/17, ponieważ postanowieniem z 7 września 2017 r. skarga ta została odrzucona, z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem ustawowego terminu.

Od tego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie. Wniosła o uchylenie postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że odpowiednio uzasadniła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Wykonanie decyzji spowoduje konieczność zapłaty kwoty, o jakiej mowa w decyzji wraz z odsetkami. Skarżąca jest zaś w trakcie realizacji inwestycji i ciążą na niej zobowiązania długoterminowe. Wykonanie decyzji spowoduje wstrzymanie wykonania zadań skarżącej. Na potwierdzenie przedłożono notatkę służbową pracownika skarżącej. Wskazała na postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 1220/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest wolne od wad.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Twierdzenia strony powinny wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i jednocześnie znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Rolą sądu nie jest zastępowanie strony w zakresie formułowania pism procesowych – nie może on bowiem oprzeć orzeczenia na swoich domysłach czy interpretacjach.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w zażaleniu należy stwierdzić, że nałożony na skarżącego obowiązek zwrotu dotacji ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty. Z tego powodu samo uiszczenie kwoty tytułem zwrotu dotacji jest odwracalne i nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wskazanie na konieczność zapłaty sumy pieniężnej samo w sobie nie powoduje także powstania znacznej szkody.

W pewnych sytuacjach sama zapłata określonej kwoty może być zdarzeniem tego rodzaju, które spełnia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zapłata sumy pieniężnej, choć sama jest odwracalna, może powodować trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę innego rodzaju. Niezbędne jest jednak wskazanie przez wnioskodawcę, na czym dokładnie ziszczenie się tych przesłanek w przypadku zapłaty sumy pieniężnej ma polegać. Nie może on upatrywać ich w samej konieczności zwrotu dotacji (która jest odwracalna), lecz logiczne jest, że należałoby tę zapłatę powiązać z okolicznościami, które stanowić będą trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę w przypadku realizacji tej zapłaty. Sam brak środków finansowych w odpowiedniej wysokości, wystarczającej do zwrotu dotacji nałożonego zaskarżoną decyzją nie jest więc sam w sobie przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej. Jak wskazano wyżej, wykonanie decyzji może zostać wstrzymane, jeśli w wyniku jej wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem decyzji a zaistnieniem wskazanych konsekwencji. Sam brak wystarczających środków finansowych może być zaś tylko elementem takiej sytuacji, która w powiązaniu z innymi okolicznościami wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Zauważyć również trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma na celu ochrony majątku podmiotów wnoszących o wstrzymanie. Ma zaś za zadanie uchronienie strony przed niekorzystnymi skutkami, o których wyraźnie mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której wystąpiłyby u niej negatywne konsekwencje w związku z wykonaniem decyzji, a następnie uchyleniem decyzji przez sąd (tak m.in. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., II OZ 423/15).

Zasadnie stwierdził sąd I instancji, że skarżąca w istocie nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z jej twierdzeń nie wynika jasno, jakie zdarzenia właśnie poprzez wykonanie decyzji będą stanowić wyrządzenie jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca twierdzi, że nie ma wystarczających środków finansowych na pokrycie kwoty wymienionej w zaskarżonej decyzji. Sam brak wystarczających środków finansowych może być jednak tylko elementem sytuacji uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Należy to powiązać z innymi okolicznościami, co razem może spowodować wywołanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca wskazuje w tym zakresie swoje inne zobowiązania czy konieczność wykonywania powierzonych jej zadań. Na potwierdzenie przedłożyła notatkę służbową obrazującą przede wszystkim zobowiązania skarżącej. Trafnie jednak wskazał sąd pierwszej instancji, że na tej podstawie sąd nie miał możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej i tym samym nie mógł rzetelnie ocenić, że wykonanie tej decyzji pociągnie za sobą skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd nie może orzec, a tym bardziej uwzględnić wniosku, na podstawie niepełnych danych. Dane przedstawione przez skarżącą są niewystarczające dla zorientowania się w jej sytuacji finansowej i stwierdzenia, czy rzeczywiście w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji istnieje ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Trzeba przy tym pamiętać, że przesłanką udzielenie ochrony tymczasowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, nie zaś szkody w jakimkolwiek rozmiarze. Stąd niezbędne jest przedstawienie w uzasadnieniu wniosku pełnych danych o sytuacji finansowej skarżącej, nie tylko zaś w zakresie jej zobowiązań. W zakresie przesłanki niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków także wskazać trzeba, że skarżąca nie wykazała jej wystąpienia. Jak była mowa powyżej, zapłata określonej kwoty jest odwracalna, skarżąca zaś nie wskazała jakichkolwiek okoliczności, które w powiązaniu z zapłatą tej sumy powodowałyby wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków.

Na marginesie NSA zauważa, że jakkolwiek zaskarżone rozstrzygnięcie jest trafne, to jeden z argumentów jego uzasadnienia czyni to uzasadnienie częściowo wadliwym. WSA w Warszawie stwierdził bowiem, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów finansowych na poparcie swoich tez. Tymczasem w tzw. części historycznej rozważań trafnie zauważa (co potwierdza treść akt sądowych), że do wniosku załączono notatkę służbową z 30 marca 2017 r. sporządzoną przez Zastępcę Skarbnika. Notatka ta zawierała wymienienie zobowiązań finansowych (wraz z ich wysokością) skarżącej. Zdaniem NSA należy przyjąć, że dołączona notatka stanowi swego rodzaju "dokument finansowy". Do udzielenia ochrony tymczasowej nie jest bowiem konieczne udowodnienie, a jedynie uprawdopodobnienie zdarzeń mogących świadczyć o wystąpieniu przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Inną kwestią jest natomiast to, czy z dokumentu tego wynika jasno całokształt sytuacji ekonomicznej strony, pozwalający sądowi na rzetelną ocenę ziszczenia się w sprawie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z podanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

W związku ze sformułowanym w zażaleniu wnioskiem o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu nie było podstaw do zasądzenia ich zwrotu. Co do zasady każda ze stron obowiązania jest ponieść koszty związane z jej udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). W postępowaniu odwoławczym zasady dotyczące zwrotu kosztów uregulowano w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., przy czym żaden z tych przepisów nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.