Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 17 marca 2015 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409.) P. M. i J. W. rozbiórką budynku mieszkalnego o wymiarach 8,20 m x 8,92 m wybudowanego na działce ewid. nr [...] w L. - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu podano, iż w dniu 24 czerwca 2005 r. przeprowadzona została kontrola, podczas której ustalono, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny - murowany o 3 -ch kondygnacjach płyty stropowe żelbetowe, ściany z cegły max. Konstrukcja dachu drewniana pokrycie eternit płaski. Stan surowy otwarty z wyjątkiem przyziemia przystosowanego do zamieszkania i użytkowanego. Budynek został wybudowany w 1992 r. przez małżonków J. W. i M. W.. W dacie budowy właścicielem działki była L. W. (matka M. W.); budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę; roboty budowlane związane z budową stanu surowego wykonane były w 1992 r., następnie podjęto roboty budowlane w 1997 r. tzn. roboty wykończeniowe w przyziemiu wraz z instalacjami wewnętrznymi. L. W. umową dożywocia z dnia 22.12.2004 r. przeniosła nieruchomość wraz z budynkiem swojemu synowi J. W.. J. W. był wówczas rozwiedziony i nieruchomość ta stanowiła jego majątek osobisty; dnia 30.04.2008 r. umową przeniesienia własności - J. W. zbył działkę ewid. nr [...] wraz z budynkiem P. M.. Około 2009 r. J. W. pod nieobecność właściciela wprowadziła się do przedmiotowego budynku (zmieniając w nim drzwi i zamki). J. W. wykonała samowolnie roboty wykończeniowe wewnątrz budynku. W sprawie dwukrotnie wydawane były wcześniej decyzje - decyzją nr [...] z dnia 4 grudnia 2006 r. znak: [...], PINB w Z. odmówił na postawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego (k. 39 akt PINB). Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2007 r. znak: [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2013 r. znak: [...], nałożył na P. M. obowiązek rozbiórki budynku. MWINB decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie wydano także postanowienie PINB w Z. nr [...] z dnia 08.03.2013 r., znak: [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia projektu budowlanego nadal pozostaje w obiegu prawnym. Następnie organ l instancji w dniu 30.07.2014 r. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym zmieniając postanowienie z dnia 08.03.2013 r. ustalił termin dla wykonania powyższych obowiązków - do 30 stycznia 2015 r., nakładając go jednocześnie solidarnie na współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Współwłaściciele nie spełnili obowiązku w wyznaczonym terminie, a dodatkowo w dniu 13.01.2015 r. P. M., przedłożył pismo, iż nie wyraża zgody na zalegalizowanie budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...] w L.. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, zastosowano zatem ust. 1. (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. W. podnosząc, iż decyzję wydano przedwcześnie, gdyż złożono wcześniej wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunkowo zabudowy dla spornej inwestycji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 29 września 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 44 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi J. W. - uchylił opisaną wyżej decyzję MWINB.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne, jednakże (i to mimo przedłużenia terminu) współwłaściciele przedmiotowego obiektu nie przedłożyli dokumentów koniecznych do jego zalegalizowania. Podkreślić należy, że Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanych w jego ramach aktów administracyjnych. Kontrola ta nie daje podstaw do uznania, że organ naruszył przepisy w zakresie przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego (o ile w toku postępowania nie nastąpiła zmiana co do obiektu budowlanego, odnośnie którego wszczęto postępowanie) i jak podnosi skarżąca, niejako przedwcześnie orzekł o nakazie rozbiórki. Wątpliwości budzi natomiast kwestia numeru działki na jakiej obiekt ten się znajduje i w związku z tym, w kontekście niektórych stwierdzeń skargi: "przedmiotem sporu jest część niezabudowanej działki nie zaś dom..." oraz "wysoce wątpliwym jest wskazanie, iż przedmiotowy blaszak wolno stojący jest obiektem budowlanym", czy pomiędzy przedmiotem postępowania, odnośnie którego wszczęto i zakończono postępowanie zachodzi tożsamość. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie wszczęto odnośnie budynku mieszkalnego murowanego o 3 -ch kondygnacjach, o wymiarach 8,20 m x 8,92 m, w stanie surowym otwartym, z wyjątkiem przyziemia przystosowanego do zamieszkania i użytkowanego, wybudowanego na działce nr [...] w L.. Postępowanie zakończono odnośnie budynku wybudowanego na działce nr [...] w L.. Analiza akt wskazuje, że zmiana w numeracji działki nie jest oczywistą omyłką, lecz prawdopodobnie wynika z podziału działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. (...)

Dlatego w ponownym postępowaniu organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. – zlecając te czynności organowi i instancji – zgromadzi urzędowe dokumenty, z których wynikać będzie, że działka nr [...] w L. uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...] oraz jak przebiegają granice działek powstałych z jej podziału. Ponadto organ wyjaśni rozbieżność pomiędzy oznaczeniem działki drogowej, do której ma przylegać działka nr [...]. Na szkicu znajdującym się na k. 230 akt administracyjnych organu I instancji wskazano bowiem nr [...], a na kopii mapy znajdującej się na k. 192 akt adm. organu I instancji znajduje się nr [...].

Jeśli z uzupełnionego materiału dowodowego wynikać będzie, że działka nr [...] w L. powstała z podziału działki nr [...], oraz że przedmiotowy budynek w całości znajduje się na tej działce o nr [...], zachodzić będą podstawy do orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Jeśli z ustaleń tych będzie wynikać, że przedmiotowy budynek znajduje się na działkach lub innej działce, ale powstałych (powstałej) z podziału działki nr [...], organ II instancji stosownie skoryguje decyzję organu I instancji, o ile w całym postępowaniu brały udział podmioty, będące właścicielami (współwłaścicielami) tych działek. Jeśli natomiast przeprowadzone w powyższym zakresie postępowanie doprowadzi do wątpliwości, co do tożsamości przedmiotu postępowania pomiędzy tym, odnośnie którego wszczęto i odnośnie którego zakończono postępowanie, organ orzeknie na podstawie art. 138 § 2 kpa".

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 30 czerwca 2017 r. decyzję znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 17 marca 2015 r., nr [...], znak: [...]

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę jest związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr [...], zapadłym w przedmiotowej sprawie.

Z dokumentów przesłanych przez organ I instancji, w związku z postanowieniem tut. Organu wydanym na podstawie art. 136 k.p.a., bezspornie wynika iż działka ewid. nr [...] w miejscowości L. uległa podziałowi na działkę ewid. [...] o powierzchni 1443 m2 oraz na działkę ewid. nr [...] o powierzchni ewid. nr [...] m2. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielami działki ewid. nr [...] w miejscowości L. są obecnie P. M. oraz J. W.. Ponadto w toku prowadzonych w dniu 9 lutego 2017 r., na przedmiotowej działce ewid. nr [...] w miejscowości L. czynności kontrolnych ustalono, iż brak jest możliwości ustalenia odległości przedmiotowego budynku od granic sąsiednich z uwagi na brak wyznaczenia granic w terenie. Natomiast zgodnie z oświadczeniem obecnych podczas w/w czynności kontrolnych H. B. - pełnomocnika P. M. oraz J. W. przedmiotowy budynek zlokalizowany jest całkowicie na działce ewid. nr [...] w miejscowości L..

MWINB weryfikując wskazany przez organ I instancji krąg stron postępowania, ustalił iż w związku ze zmianą właściciela działki ewid. nr [...] w miejscowości L., zmianie uległ również krąg stron niniejszego postępowania. Jak wynika bowiem z treści wieczystej nr NS l [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. dla w/w działki, w chwili obecnej jej jedynym właścicielem jest K. W., a zatem obecnie to K. W. przysługuje status strony niniejszego postępowania. W związku z powyższym przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia MWINB działając na podstawie art. 9 k.p.a. poinformował K. W. o przysługującym mu statusie strony niniejszego postępowania oraz zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i zgłoszonych żądań. Jednocześnie MWINB poinformował poprzedniego właściciela działki ewid. nr [...] w L. tj. J. W. o wyłączeniu go z kręgu stron niniejszego postępowania w związku z utratą interesu prawnego w sprawie. W pozostałym zakresie ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania nie uległ zmianie.

Jak ustalono w niniejszej sprawie, budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...] w L. rozpoczęto w latach 1979 - 1992, bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na jego budowę. Mimo iż budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] rozpoczęta została przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej u.p.b. z 1994 tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. to nie została przed tą datą zakończona - jeszcze podczas przeprowadzonych dnia 21 czerwca 2005 r., czynności kontrolnych przedmiotowego budynku znajdował się on w stanie surowym otwartym z wyjątkiem części przyziemia, które zgodnie z oświadczeniem J. W. wykończono w 1997 r. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 14 grudnia 2012 r. ustalono, że zmienione zostało pokrycie dachu z eternitu na blachę, wykonane zostały roboty instalacyjne oraz zamontowano stolarkę okienną na I i częściowo II piętrze budynku. Należy również wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po 1 stycznia 1995 r. Za datę wszczęcia niniejszego postępowania uznaje się bowiem datę przeprowadzenia pierwszych czynności kontrolnych w sprawie tj. 23 sierpnia 2005 r.

W niniejszym postępowaniu zastosowanie będzie miała obecnie obowiązująca u.p.b. z 1994r.

Zwrócono też uwagę, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255, dalej: ustawa zmieniająca). Ustawa ta zmieniła brzmienie niektórych przepisów u.p.b., w tym art. 30a, art. 48 i art. 49b u.p.b. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej: w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą. Zatem z uwagi na wejście w życie w/w ustawy zmieniającej, w niniejszej sprawie badanie możliwości legalizacyjnych przeprowadza się w oparciu o odpowiednie przepisy w brzemieniu obecnie obowiązującym nawiązujące w swej treści do art. 29 i art. 30 u.p.b.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Katalog robót wymienionych w przywołanym przepisie ma charakter katalogu zamkniętego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a u.p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków mieszkalnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W tej sytuacji wymagane jest jednak dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczne - budowlanej.

Natomiast z zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w przypadku niedopełniania obowiązku zgłoszenia budowy procedura legalizacji samowolnie wykonanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzona jest w oparciu o przepis art. 48 u.p.b. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo zmiany brzmienia przepisów art. 29 i 30 u.p.b. nadal prawidłowym jest prowadzenie postępowania w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, w oparciu o tryb określony w art. 48 u.p.b. (w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji u.p.b.).

W myśl w/w przepisu prawa (w aktualnym brzmieniu) obiekty budowlane lub ich części wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 u.p.b. tj. czy obiekt budowlany lub jego część jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast gdy w/w przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. we wskazanym przez PINB terminie. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Przedłożenie zaś dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Przedłożenie zaś dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Organ odwoławczy przywołał postanowienie PINB z dnia 8 marca 2013 r., nr [...], znak: [...] zmienionym następnie postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r., nr [...], znak: [...] o nałożeniu na obecnych współwłaścicieli działki ewid. nr [...] w L. tj. P. M. i J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 3 grudnia 2015 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b.

Należy stwierdzić, iż pomimo skutecznego doręczenia zobowiązanym w/w postanowienia, w wyznaczonym terminie nie przedłożyli oni żadnego z wymaganych przez organ I instancji dokumentów. W związku z powyższym PINB prawidłowo wydał skarżoną decyzję, którą nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. MWINB wskazał ponadto, iż jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości P. M. w pismach kierowanych do PINB wskazywał, iż nie wyraża zgody na zalegalizowanie budynku mieszkalnego położonego na działce ewid. nr [...] w L.. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli działki ewid. nr [...], na której zlokalizowany jest sporny obiekt, wyklucza w niniejszej sprawie możliwość jego legalizacji, wyklucza bowiem możliwość pozostałych stron postępowania do wykazania się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto MWINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresatów orzeczonego nakazu rozbiórki współwłaścicieli działki ewid. nr [...] w miejscowości L.. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 52 u.p.b., zależnie od stanu faktycznego: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 (...). Oznacza to, iż w pierwszej kolejności zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki winien być inwestor. Jednakże w sytuacji gdy nie możliwym jest jednoznaczne ustalenie osoby inwestora lub tez inwestor w dacie orzekania nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nakaz ten winien być kierowany do obecnych właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki został więc skierowany do właścicieli działki ewid. nr [...] tj. P. M. oraz J. W..

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego na działce ewid. nr [...] w L., mimo istnienia realnej możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, a tym samym doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Na podstawie tego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zawieszenie przedmiotowego postępowania aż do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z wniosku skarżącej, o sygn. I Ns [...] dotyczącej zniesienia współwłasności działki ewid. nr [...], zakończonej nieprawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z..

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca od lat podejmuje kroki tak faktyczne, jak i prawne zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w L. oraz położonego na niej budynku. Wobec konfliktu między kolejnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego pomyślne sfinalizowanie tych działań nie było jednak możliwe. Jedynie przykładowo przypomnieć należy, iż w czasie trwającego od lat postępowania pozostali współwłaściciele - najpierw J. W., a w okresie późniejszym P. M., nie współdziałali ze skarżącą. Wręcz przeciwnie, różnymi środkami - bądź poprzez wnioski o wydanie decyzji w sprawie rozbiórki, bądź poprzez niewywiązaniej się z obowiązków nałożonych przez organy - dążyli oni do uniemożliwienia procedury legalizacyjnej. W tych okolicznościach skarżąca nie była w stanie samodzielnie sprostać jej przesłankom. Wskazać bowiem należy, iż jeśli dany obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności, to proces legalizacji, czy nawet samej rozbiórki co do zasady wymaga współdziałania wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca - właśnie z uwagi na sprzeciwów ówczesnego współwłaściciela P. M. - nie mogła zrealizować obowiązku nałożonego na nich łącznie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego i przedłożyć wymaganych przez Organ dokumentów, tj. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności przedmiotowego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji ustalającej warunki zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Wobec długoletniego konfliktu skarżącej z kolejnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego w Z. o wydanie postanowienia w przedmiocie zniesienia owej współwłasności. Na mocy postanowienia z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I Ns [...] sporna nieruchomość została przyznana na własność skarżącej. Co prawda, w dacie wniesienia niniejszej skargi postanowienie to nie było prawomocne, ale rozstrzygnięcie w tym zakresie spodziewać się można w najbliższej przyszłości. Wskazać zatem należy, iż po prawomocnym zakończeniu owego postępowania zniknie jedyna przeszkoda stojąca na drodze do legalizacji samowoli budowlanej - a mianowicie sprzeciw z dotychczasowych współwłaścicieli. Wskazano też, że skarżąca w dniu 25 września 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na spornej działce. Ostatecznie rozstrzygniecie zapadło na skutek wniosku wójta - postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. starosta B. pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] w L., Gmina B. . Spełniona więc została pierwsza z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, ujętych w art. 48 ustawy Prawo Budowlane.

Drugim warunkiem określonym w analizowanym przepisie jest brak naruszeń regulacji, m.in. techniczno - budowlanych, w kontekście uniemożliwiającym doprowadzenie budynku do stanu legalności. Jak zostało to już opisane w niniejszym piśmie skarżąca - nie ze swojej winy - nie miała w toku dotychczasowego postępowania realnej sposobności przedstawienia dokumentacji, na podstawie której taka pełna kontrola byłaby możliwa. Stwierdzić jednocześnie należy, iż nie ujawniły się także okoliczności dające podstawę by zakładać, by i ta druga przesłanka legalizacji nie mogła zostać spełniona.

Uzasadniając konieczność zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazano, iż prawomocne rozstrzygniecie kwestii własności działki ewidencyjnej nr [...] ma znaczenie prejudycjalne dla przedmiotowego postępowania. Przesądzenie bowiem (a na to jednoznacznie wskazuje bieg dotychczasowej sprawy działowej), iż własność rzeczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie skarżącej wyeliminuje jedyną przeszkodę legalizacji przedmiotowego obiektu - sprzeciw współwłaściciela.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. skarżąca wskazywała, że ma pięcioro dzieci z których dwoje mieszka z nią w spornym budynku. Nie ma innego miejsca gdzie mogłaby zamieszkać. W domu na parterze ma też warsztat pracy (maszyny do szycia ) co stanowi jej jedyne źródło utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskrzona decyzja zapadła po wcześniejszym wyroku tut. Sądu z dnia 31 marca 2016 r. sygn. II SA/Kr [...], uchylającym decyzję MWINB z dnia 29 września 2015 r. znak [...]

Tytułem wstępu wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Choć przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka [...], LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. IISA/OI [...]).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ wykonał zalecenia sądu dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego we wskazanym w tym wyroku zakresie, jednak po wydaniu przez sąd orzeczenia, począwszy od 1 stycznia 2017 r. nowelizacji uległa ustawa Prawo budowlane.

Zmiana ta obowiązywała w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji. Zmianie uległ między innymi przepis art. 48 ust 1 oraz ust 2 ustawy. W dacie orzekania przez sąd miał on następujące brzmienie:

"Art. 48

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."

Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255), która obowiązuje od 1 stycznia 2017 r., przepis art. 48 ust 1 uzyskał brzmienie:

" 48. 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."

Przepisem, którego zmiana dokonana w/w nowelizacją nie może być uznana za zmianę redakcyjną, jest przepis art. 48 ust 2 w zakresie zmiany charakteru postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązków z niezaskarżalnego - na zaskarżalne zażaleniem.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanej sprawy i w jej specyficznym, indywidualnym stanie faktycznym, nowelizacja wyżej przywołana spowodowała, że nastąpiła istotna zmiana przepisu. Każda sprawa administracyjna jest bowiem sprawą indywidualną. Poza sporem pozostaje w orzecznictwie sadów administracyjnych, ze nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny- karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa, (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2000 r., IV SA [...],). Powyższe orzeczenie oddaje chyba najlepiej myśl, jaka powinna w państwie prawnym przyświecać organom tworzącym prawo i stosującym prawo, w działaniach których zasada legalizmu nie powinna być rozumiana w oderwaniu od zasady sprawiedliwości społecznej wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP, gdyż zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywatela – inwestora leży, aby te dwie zasady były jednocześnie i łącznie uwzględniane przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa budowlanego. (Gliniecki, Andrzej. Art. 48. W: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązków przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, niejako rozpoczyna postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. Przepis art. 48 nie wskazuje wyraźnie adresata takiego postanowienia, niemniej logicznym jest, że powinna być to osoba o której mowa w art. 52 ustawy prawo budowlane (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego). Co do zasady całe postępowanie legalizacyjne (administracyjne) winno toczyć się w stosunku do osoby, do której ewentualnie następnie może zostać skierowana decyzja nakazująca rozbiórkę. Tym samym kwestią podstawową jest ustalenie adresatów ww. postanowienia, czyli osób uprawnionych do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku oraz zobligowanych do przedstawiania organowi w toku tego postępowania odpowiednich dokumentów we wskazanych terminach.

Uzyskując możliwość złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie skarżąca uzyskuje możliwość zakwestionowania nie tylko nałożonych obowiązków (co do ich treści lub terminu ich wykonania) ale również co do osób zobowiązanych do ich realizacji.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że jak wynika z akt sprawy, w tym między innymi ze złożonej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. kopii apelacji skarżącej od postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. INs [...], zaskarżonym postanowieniem Sąd Rejonowy w Z. dokonał zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] o pow. 0,1052 ha, położonej w L., w ten sposób, że przyznał na wyłączną własność J. W. nowopowstałą dz. ew. nr [...] ow. 0,0544 ha, na której znajduje się sporny budynek, natomiast na wyłączną własność uczestnika P. M. przyznał nowopowstałą dz. ew. nr [...] o pow. 0,0508 ha. Jednocześnie tytułem dopłaty na rzecz uczestnika P. M. zasądzona została kwota [...]złotych. Nieruchomość, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, wnioskodawczyni pierwotnie otrzymała wraz ze swoim byłym mężem J. W. od jego rodziców, w sposób nieformalny, z przeznaczeniem na budowę domu. Już po ustaniu małżeństwa skarżącej i J. W., teściowa wnioskodawczyni dokonała darowizny przedmiotowego gruntu tu wyłącznie na rzecz swojego syna. Na skutek wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 4 października 2007 roku, sygn. I C [...], nieruchomość, na której został wzniesiony przedmiotowy budynek mieszkalny została podzielona na dz. ew. nr [...] i [...], a dodatkowo J. W. został obowiązany do złożenia oświadczenia woli w formie prawej przewidzianej, zdatnego do przeniesienia na rzecz J. W. udziału w [...] części w prawie własności dz. ew. [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Prawo własności do przedmiotowych nieruchomości przysługujące J. W. zostało w okresie późniejszym przeniesione na rzecz P. M., przeciwko któremu J. W. skutecznie wystąpiła z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem parnym, uzyskując na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia 12 lutego 2013 roku, sygn. akt I C [...] tytuł prawny do działki ewidencyjnej nr [...], w postaci udziału w wysokości [...] części w własności tej nieruchomości.

Wyżej przywołane okoliczności wskazują, że stan własności przedmiotowego budynku mieszkalnego, który jest jedynym miejscem zamieszkania J. W. i jej dzieci, od lat jest przedmiotem licznych sporów sądowych pomiędzy skarżącą a kolejnymi współwłaścicielami (pierwotnie byłym mężem J. W., a następnie obecnym współwłaściciel P. M.), co czyni prawdopodobną tezę skarżącej, że sprzeciw współwłaścicieli stanowi główną przeszkodę w spełnieniu warunków legalizacji budynku. Dopóki stan prawny niezostanie bowiem ostatecznie uregulowany a własność tej części działki na której posadowiony jest budynek nie przypadnie wyłącznie skarżącej, dopóty nie ma ona szans na legalizację, choćby dlatego, że nie może złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, skoro nie zgadzają się na to inni współwłaściciele. Istotna jest przy tym także i ta okoliczność, że spory własnościowe wydają się w niniejszej sprawie zmierzać ku ostatecznemu rozwiązaniu, albowiem do rozstrzygnięcia pozostaje jeszcze jedynie apelacja skarżącej od postanowienia o zniesieniu współwłasności, przy czym spór dotyczy spłat, a postanowienie Sądu I Instancji przyznało sporny budynek skarżącej.

Ponownie wskazać należy, że przepis art. 48 ustawy prawo budowlane ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący, natomiast w obecnej sytuacji faktycznej skarżącej, uniemożliwienie jej skorzystania ze znowelizowanych przepisów prawa budowlanego w ostatecznym rozrachunku doprowadzi do represji a nie restytucji.

Organ powinien zatem ponowić procedurę legalizacyjną, tj. wydać nowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 pkt. 1 dokumentów.

Organ obowiązany będzie jednocześnie rozważyć zasadność zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o zniesienie współwłasności działki nr [...], na której posadowiony jest sporny budynek mieszkalny. W tym zakresie zmienił się bowiem stan faktyczny sprawy tj. zapadło nieprawomocne postanowienie o zniesieniu współwłasności nieruchomości. Od treści rozstrzygnięcia sądu powszechnego w tym zakresie zależy bowiem prawidłowe ustalenie adresatów zarówno postanowienia o którym mowa w wart. 48 ust. 2 jak i dalszych aktów administracyjnych wydawanych toku postępowania legalizacyjnego.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 pkt. lit. a i c. O uchyleniu decyzji organu i Instancji orzeczono na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).