Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 957/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 36  ust. 1  pkt 1,  art. 3  pkt 1 i 2,  art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Konserwatora Zabytków - Prezydenta W. odmawiającą Spółce pozwolenia na prace polegające na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Konserwator Zabytków - Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił [...] sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., zgodnie z załączonym wyciągiem z projektu budowlanego, opracowanego przez arch. W. B., arch. M. M., tech. P. P. i arch. R. L. w kwietniu 2011 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że założenia projektowe powyższej inwestycji nie uwzględniają zasad kompozycyjnych i przestrzennych, charakteryzujących strefę ochrony konserwatorskiej "[...]". Zdaniem organu , stworzenie drugiej linii zabudowy w kwartale, w którym nie jest to historycznie uzasadnione, naruszyłoby walory zabytkowe chronionego układu i zatarło jego pierwotny charakter, a bryła budynku zamknęłaby wgląd we wnętrze działki.

Od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. wniosła odwołanie domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i udzielenie pozwolenia na prace polegające na budowie budynku przy ul. [...], według dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Konserwatora Zabytków - Prezydenta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" została wpisana do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji wskazał przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stanowiący, że podejmowanie innych działań (niż wymienione w pkt 1-10), które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie organu odwoławczego, kompetencje organu ochrony zabytków do wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji wynikają z przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy jest układ urbanistyczny. Zdaniem Ministra, uchybienie polegające na wskazaniu przez [...] Konserwatora Zabytków niewłaściwego punktu przepisu art. 36 ust. 1 ustawy może być sanowane przez organ odwoławczy i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie zapadające w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu. Jak wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, układ przestrzenny [...] oparty jest na idei miasta-ogrodu. Generalną zasadą kształtującą zabudowę [...], zarówno willową, jaki i wielorodzinną, było wyznaczenie wspólnej, obrzeżnej linii zabudowy, z pozostawieniem niezabudowanej, otwartej przestrzeni na tyłach działki oraz pomiędzy poszczególnymi obiektami. W przypadku miasta-ogrodu, niezabudowane, zielone tereny stanowią równorzędny element kompozycji urbanistycznej, kształtujący relacje przestrzenne, a proporcje pomiędzy zabudową, zielenią i wolną przestrzenią stanowią o wartości omawianego obszaru i podlegają ochronie. Z analizy sposobu parcelacji i zabudowy kwartału, w którym planowana jest inwestycja, przeprowadzonej na podstawie planów archiwalnych miasta, udostępnionych w serwisie mapowym na stronach Miasta W. wynika, że zabudowa terenu pomiędzy ulicą [...], [...], [...] i [...] powstawała wyłącznie w pierwszej linii, od strony ciągów komunikacyjnych. Działki były zabudowywane jednym budynkiem od frontu działki i posiadały otwartą przestrzeń od strony podwórza. W okresie powojennym miały miejsce wtórne podziały parcelacyjne, w wyniku których powstała działka nr [...] -miejsce planowanej inwestycji oraz działka nr [...], jednakże sposób zagospodarowania terenu został utrzymany. Zabudowa kwartału zachowała wytyczoną obrzeżną linię zabudowy i gabaryty oraz wolne od zabudowy zielone wnętrze. Istniejące przykłady zabudowy wewnątrzkwartałowej na [...], np. pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...], są wynikiem pierwotnej, przedwojennej parcelacji terenu, a zabudowa wewnątrz kwartału powstawała już przed II wojną światową. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nr [...] wskazał, że w archiwum urzędu brak jest informacji dotyczących daty i okoliczności wtórnego wydzielenia działki nr [...]. Nie można wobec tego ustalić, czy w momencie dokonywania podziału istniał obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na to działanie i czy ewentualnie zamierzenie nie zostało przeprowadzone bez akceptacji organu ochrony zabytków.

Minister wskazał, że dla terenu inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ konserwatorski uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...] już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu ochrony zabytków.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja polega na budowie budynku 3 kondygnacyjnego, z tarasem i pomieszczeniem technicznym na dachu oraz garażem w poziomie piwnic, usytuowanego na tyłach istniejącego budynku przy ul. [...]. Projektowany obiekt będzie położony w drugiej linii zabudowy od strony ulicy [...]. Na dzień dzisiejszy działka jest zabudowana parterowymi garażami. W § 13 ust. 2 i ust. 3 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ustalono, iż plan wskazuje ciąg ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową i działkami wraz z ogrodzeniami lub skwerami-ogródkami od frontu jako: - teren zlokalizowany w streﬁe ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków-KZ1 - rejon znacznych ograniczeń w przekształcaniu istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Celem odtworzenia dawnego klimatu oraz wytworzenia reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznych ciągu ul. [...], a także utrzymania jej jednolitego charakteru plan (...) dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania: skalą, wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów, podziałami elewacyjnymi (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji Państwowej Służby Ochrony Zabytków. Ponadto w § 19 ust. 1 tej uchwały w zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nieobjętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1 lub w streﬁe ograniczonych przekształceń zagospodarowania oznaczonej Z2, a w szczególności: zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan: dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizacje nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem utrzymania zasady: - nawiązania projektowanym gabarytem (wysokością, długością szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: wysokość do 12 m dla strefy KZ1, odpowiednio do 15 -18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła wiaduktu [...] i jej węzła z ul. [...]), zgodnie z § 15 i § 16, jeśli przepisy szczegółowe - Dział 11, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce.

W ocenie organu odwoławczego planowana przez [...] sp.z o. o. inwestycja nie spełnia powyższych wymogów bowiem nie nawiązuje linią zabudowy do znajdujących się w ewidencji zabytków najbliżej położonych budynków przy ul. [...] i [...], usytuowanych w pierzei ulicy [...] oraz jest sprzeczna z przywołaną wcześniej zasadą realizacji nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych (dla przypomnienia należy wskazać, że na działce nr [...] nie ma budynku mieszkalnego, tylko garaż), objętych strefami KZ1 i Z2, pod warunkiem zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych.

W ocenie Ministra, realizacja planowanej inwestycji zamknie wgląd do wnętrza działki i wnętrza kwartału bryłą budynku oraz w sposób istotny zmieni relacje przestrzenne i proporcje pomiędzy obszarami zabudowanymi, a obszarami wolnymi od zabudowy, niszcząc ogrodowy charakter istniejącej zabudowy. Jednocześnie warunek kształtowania linii nowej zabudowy w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy zawarty został w ustaleniach szczegółowych dla kwartału oznaczonego na rysunku planu symbolem 9-KZ1-M/UZ, w którym położona jest działka nr [...] (§ 56 uchwały). Plan ustala ukształtowanie linii [...] zabudowy od strony ulic - w nawiązaniu do pierzei istniejącej zabudowy ale nie mniej niż 5,0 m od linii rozgraniczających ulic. Ustalenia szczegółowe miejscowego planu zagospodarowania dla powyższego kwartału nie przewidują żadnej innej możliwości wytyczenia linii zabudowy, niż wskazana w powyższym przepisie aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe przesądza o braku możliwości realizacji projektowanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...], ponieważ nowoprojektowany budynek tworzy drugą linię zabudowy zamiast nakazanego planem nawiązania do linii istniejącej.

Organ drugiej instancji podzielił zdanie [...] Konserwatora Zabytków, iż nie może być zgody organu konserwatorskiego na chaotyczną zabudowę istniejących wolnych przestrzeni, spełniających w oryginalnym projekcie urbanistycznym istotne funkcje. Planowana inwestycja naruszyłaby walory chronionego obszaru poprzez nadmierne zagęszczenie zabudowy na terenie, na którym jest to historycznie nieuzasadnione, niekorzystnie zmieniłaby relacje przestrzenne między obszarami zabudowanymi, a terenami wolnymi od zabudowy, zmieniła proporcje stref otwarć na wnętrze działki w stosunku do stref zabudowanych i zamknęła wgląd we wnętrze działki.

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] [...] sp. z o.o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 pkt 4 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie formy ochrony zabytku, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia skarżącemu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych mimo, że brak jest przesłanek przemawiających za tym; 3) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie uzasadnia wydania zgody na realizację przez skarżącego planowanych robót budowlanych, podczas gdy plan ten nie zawiera zakazu zabudowy wewnątrzkwartałowej; 4) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z art. 6 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu wykonywania przysługujących mu na mocy planu praw i zagospodarowania terenu, tj. realizacji planowanych robót budowlanych, podczas gdy inwestycja jest zgodna z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 5) § 13 ust. 1, 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że: - ust. 3 tego przepisu, podobnie jak jego ust. 2 dotyczy zarówno ciągu ulicy [...], jak i przylegającej do niej zabudowy i działek, podczas gdy w ust. 3 jest mowa wyłącznie o ciągu ulicy [...], wobec czego zakazy ustanowione poprzez § 13 ust. 3 nie znajdują zastosowania do zabudowy i działek przylegających; - pominięcie przez organ faktu, iż § 13 ust. 1 ustala jedynie zakazy odnośnie dokonywania zmian w pierwotnej linii zabudowy, tj. pierzei ulic; - przyjęcie, że zabudowa wewnątrzkwartałowa objęta jest hipotezą ust. 2 tego przepisu, podczas gdy przepis dotyczy jedynie ciągu ulicy [...] oraz zabudowy i działek położonych "od frontu"; 6) § 19 ust. 1 tiret 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że przepis dotyczy działek niezabudowanych, podczas gdy, działka nr [...] jest działką zabudowaną, jak również uznanie, że budowa budynku na działce [...] naruszy nakaz zachowania istniejącego charakteru pierzei zabudowy od strony ulicy, podczas gdy skarżący wnioskuje o wydanie pozwolenia na zabudowę wewnątrzkwartałową, która oddalona jest od linii pierzei, nie pozostaje z nią w żadnym związku, nie oddziałuje na nią, nie współistnieje z nią, ani nie wywiera na nią żadnego wpływu i nie zmienia tym samym w żaden sposób charakteru, kształtu ani przebiegu linii zabudowy od strony ulicy; 7) 56 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zw. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że plan nakazuje budowę od strony ulic - podczas gdy przepis powyższy nie posługuje się zwrotem "plan ustala nakaz", tak jak ma to miejsce w innych jego przepisach, w tym m.in. § 56 ust. 1 pkt 4, a ponadto jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z faktu, iż zgodnie z brzmieniem tego przepisu plan ustala, że jeśli nowozaprojektowana zabudowa ma znajdować się od strony ulicy, to musi ona nawiązywać do pierzei zabudowy, podczas gdy planowana przez skarżącego inwestycja nie znajduje się od strony ulicy, a wewnątrz kwartału, w związku z czym powołane wyżej postanowienie jej nie dotyczy i nie może tym samym stanowić podstawy odmowy udzielenia zgody na realizację przez skarżącego robót budowlanych. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nieustosunkowaniu się przez organ do wszystkich zarzutów, które zostały podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o tak sformułowane zarzuty. W skardze Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzające] ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, że przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.) – zwanego dalej "Planem" nie zawierają norm zakazujących budowę nowego budynku mieszkalnego w tzw. drugiej linii, jeżeli chodzi o teren przy ul. [...].

Z § 2 Planu wynika, że celem ustaleń przyjętych w planie jest określenie zasad i metod kształtowania ładu przestrzennego przy utrzymaniu wiodącej funkcji mieszkaniowej, ale i z uwzględnieniem zabytkowego charakteru [...]. W zakresie stosowania tzw. nowego uzupełnienia Plan dopuszcza prace wykraczające poza prace resteuratorskie o charakterze współczesnym, służące uczytelnieniu pierwotnego układu i formy całości zabytku lub jego części (§ 3 pkt 24 tiret 3 Planu). Z Planu (część graficzna i tekstowa) wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej KZ1, a więc obszarze obejmującym tereny, obiekty lub grupy, zespoły obiektów będące w rejestrze Służb Ochrony Zabytków wraz z niezbędną otuliną ochrony krajobrazu kulturowego (§ 3 pkt 27). Z § 12 Planu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem KZ1 Plan dopuszcza rewaloryzację zagospodarowania, adaptację i modernizację zagospodarowania i istniejącej zabudowy oraz stosowanie nowych uzupełnień w zakresie i na warunkach określonych przez służby konserwatorskie. W § 13 dla terenów oznaczonych symbolem KZ1 Plan wprowadza zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno – uliczny i przyrodniczy. W ust. 1 § 13 wyraźnie zakazano zmiany przebiegu i przekroju istniejących ulic (w tym: ogrodzeń od strony ulicy, murków, istniejącej zieleni, wartościowego detalu ulicznego), zmianę przebiegu i charakteru istniejących pierzei ulic, wtórnego podziału działek na mniejsze budowlane, dogęszczania zabudowy na istniejących działkach poprzez budowę drugiego obiektu – domu (ten ostatni zakaz nie odnosi się do niniejszej sprawy, ponieważ projektowany budynek ma być posadowiony na odrębnej działce ewidencyjnej, niż działka na której położony jest istniejący budynek przy ul. [...]). Rację należy przyznać skarżącej Spółce, że Plan w ust. 2 i 3 § 13 wprowadza szczególny reżim prawno – konserwatorski, jeżeli chodzi o ciąg ulicy [...] wraz z przylegającą do niego zabudową, działkami, skwerami-ogródkami od frontu. Celem odtworzenia dawnego klimatu oraz wytworzenia reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznych ciągu ul. [...] i utrzymania jej jednolitego charakteru Plan ustala zakaz dobudów, nadbudów, likwidacji przyulicznych elementów zagospodarowania terenu. W § 13 ust. 3 tiret 2 Plan wyraźnie dopuszcza nowe realizacje pod warunkiem nawiązania rozwiązaniami i elementami zagospodarowania terenu do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji służb konserwatorskich. O możliwości istnienia nowoprojektowanej zabudowy w kwartałach funkcjonalnych wspomina też § 30 pkt 5 Planu formując jednakże nakaz przeznaczenia wymaganej minimalnej powierzchni działki inwestycyjnej na obszar przyrodniczo aktywny. Istotne jest też to budynek przy ul. [...], jako niewymieniony w § 16 ust. 1 i § 17 ust. 2 Planu, nie jest objęty reżimem prawnym wynikającym z ust. 2 § 16 i ust. 2 § 17 i § 18 Planu. Zdaniem Sądu trafnie wskazała skarżąca, że jeżeli chodzi o działkę nr [...] przy ul. [...] przepis § 19 ust. 1 tiret 1 nie ma zastosowania. Z przepisu tego wynika, że w zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nie objętych rejestrem i ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie KZ1, w szczególności zabudowy, przestrzeni ulic, parcelacji i zieleni wysokiej plan dopuszcza m.in. realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas nie zabudowanych przy spełnieniu dodatkowych wymogów szczegółowo wskazanych, w tym w zakresie proporcji stref otwarć na wnętrze działki. W ocenie Sądu, skoro z projektu architektoniczno – budowlanego z kwietnia 2011 r. (część graficzna) wynika, że na działce nr [...] znajdują się garaże, to przedmiotowej działki nie sposób traktować jako niezabudowanej

Z przepisów szczególnych dotyczących strefy 9-KZ1-M/UZ wynika, że w Planie zakazano, jeżeli chodzi o zabudowę mieszkaniową, nowej zabudowy mieszkaniowej bez zabezpieczeń akustycznych (§ 56 ust. 1 pkt 2). Wbrew temu co twierdzi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przepis § 56 ust. 2 pkt 2 nie wprowadza nakazu nowoprojektowanej zabudowy w pierwszej linii ulic i w konsekwencji zakazu realizacji budynków w drugiej linii. W ocenie Sądu, przepis ten normuje warunki ukształtowania linii nowoprojektowanej zabudowy i dotyczy obiektów lokalizowanych w pierzei ulic.

Zdaniem Sądu, wskazane w Planie zasady i warunki zagospodarowania i zabudowy terenu nie stały na przeszkodzie w udzieleniu zezwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...], jeżeli chodzi o budowę w drugiej linii, budynku wielorodzinnego według projektu architektoniczno – budowlanego z kwietnia 2011 r. Jak trafnie wskazała skarżąca, aby wyłączyć – co do zasady – działalność inwestycyjną w drugiej linii zabudowy Plan winien zawierać zakaz tego rodzaju zabudowy, wynikający z potrzeb środowiska kulturowego (art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zasadne były zatem zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez Ministra przepisów prawa materialnego: § 13 ust. 1 -3, § 19 ust. 1 tiret 1, § 56 ust. 2 pkt 2 Planu w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca pomija jednak to, że Prezydent Miasta W. – [...] Konserwator zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego swoje negatywne dla Spółki rozstrzygnięcia oparli nie tylko na analizie planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów Planu. Sąd zawraca uwagę, że oprócz formy ochrony zabytków przewidzianej w art. 7 pkt 4 ustawy, teren planowanej inwestycji chroniony jest poprzez wpis terenu [...] do rejestru zabytków na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...]. Jak trafnie wskazał Minister w obecnym stanie prawnym można zakwalifikować zabytek obszarowy objęty wskazaną wyżej decyzją jako zabytek nieruchomy stanowiący historyczny układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy (zabytkowa dzielnica miejska).

Na tle niniejszej sprawy wyłania się istotny problem dotyczący wykonywania przez organ ochrony zabytków obowiązków, o których mowa w art. 4 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdy element zabytku podlega ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków oraz poprzez ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ustalone w Planie zasady i warunki ochrony zabytków nie wyłączają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego realizowanego przez Spółkę, z punktu widzenia podstawowej formy ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy). Z przepisu art. 6 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoływanego przez Spółkę w skardze wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, ale wraz z innymi przepisami (także przepisami z zakresu ochrony zabytków), sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Faktem jest to, że zgodnie z ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uszło jednak uwadze skarżącej, że przepis ten zawiera zastrzeżenie, iż zagospodarowanie terenu zgodnie z planem miejscowym nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego (w niniejszej sprawie interesem tym jest ochrona dziedzictwa kulturowego wynikająca z wpisu zabytku obszarowego do rejestru zabytków).

W sytuacji, gdy przedmiotem ochrony jest pewna część terenu będącego historycznym układem urbanistycznym ocenie organu konserwatorskiego podlega wpływ planowanej inwestycji na historyczny układ przestrzenny miasta, tj. rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość, kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, relacje zachodzące między zabudową i zielenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, kompozycja układu - elementy dominujące, obiekty charakterystyczne, ze względu na swoją indywidualność, niepowtarzalność, widokowa sylweta dzielnicy, wnętrza kwartałów, układ terenu i krajobrazu. W tym zatem zakresie ocena organu dokonywana jest z punktu widzenia celów organów ochrony zabytków (art. 4 ustawy), istoty zabytku jako takiego oraz ustawowych cech konkretnego rodzaju zabytku (art. 3 pkt 1, 2 i 12 ustawy).

W swych decyzjach Prezydent Miasta W. – [...] Konserwator Zabytków oraz Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazali argumenty, które legły u podstaw negatywnego dla Spółki rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, że ochronie konserwatorskiej podlega ukształtowany w okresie międzywojennym układ przestrzenny i forma jego zabudowy, rozplanowanie linii zabudowy, sposób zagospodarowania terenów niezabudowanych i zielonych i ich wzajemne relacje przestrzenne. Prezydent W. wskazał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z historycznie ukształtowaną kompozycją [...] wywodzącą się z idei "miasta-ogrodu", tj. zabudową willową i wielorodzinną rozplanowaną wzdłuż ciągów komunikacyjnych, wyznaczoną wspólną obrzeżną linią zabudowy, z pozostawieniem niezabudowanej otwartej przestrzeni na tyłach działki i pomiędzy poszczególnymi obiektami. Organ wskazał też, że planowana inwestycja sprzeczna jest z oryginalnym podziałem parcelacyjnym obowiązującym w kwartale zabudowy, w którym każda z działek zabudowana była tylko jednym budynkiem od frontu i posiadała otwartą przestrzeń od podwórza. Organ wskazał, że zabudowa wewnątrzkwartałowa (zdjęcie lotnicze z 1935 r. i plan z 1936 r.) była realizowana, ale w sąsiednim kwartale po drugiej stronie ulicy, który był dużo większy od tego w którym aktualnie znajduje się działka nr [...]. Zdaniem organu planowana inwestycja narusza zasady kompozycyjne i przestrzenne zabytkowego obszaru. Prezydent wskazał, że planowana inwestycja zaciera cześć pierwotnego układu, chronionego wpisem do rejestru zabytków – historycznie ukształtowane wolne przestrzenie zielone (rekreacyjne) na tyłach budynków, które z punktu widzenia idei miasta – ogrodu, mają rangę równą terenom zabudowanym i są świadectwem historii rozwoju myśli urbanistycznej okresu międzywojennego na obszarze W. Stanowisko to podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Nie można zatem przyjąć jak to wskazano w skardze, że organ oparł swą odmowę o bliżej nieokreślone zasady kompozycyjne i przestrzenne wyinterpretowane w oparciu o dowolnie i przyjęte na potrzeby niniejszego postępowania zasady wykładni.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro zdaniem organu ochrony konserwatorskiej planowana inwestycja narusza historyczne założenia układu urbanistycznego [...], a organ przedstawił w tym zakresie stosowną argumentację opartą o materiały z okresu lat 30 - tych XX w., to nie można postawić organowi zarzutu działania z istotnym naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że organ ochrony zabytków jest organem o charakterze eksperckim, którego oceny nie może podważyć sąd administracyjny (w postępowaniu sądowoaministracyjnym nie prowadzi się dowodu z opinii biegłego). Brak przedłożenia przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego prywatnej ekspertyzy zawierającej wnioski przeciwne w stosunku do stanowiska prezentowanego przez Prezydenta W. – [...] Konserwatora Zabytków uniemożliwiło zakwestionowanie stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu organu ochrony zabytków.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji