Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1889/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Województwo M. w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. złożyło wniosek o zwrot nadpłaty w kwocie 11.183.665,88 zł wraz z odsetkami we wpłatach do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r.

W uzasadnieniu Wnioskodawca podniósł, że kwota zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r. w wysokości 42.951.098,94 zł, ustalona decyzjami Ministra Finansów została przez Województwo M. zapłacona dnia (...) września 2014 r., co spowodowało konieczność uiszczenia odsetek z tytułu zwłoki w kwocie 754.599 zł, a w konsekwencji oznaczało konieczność zapłacenia przez Województwo M. łącznie kwoty 43.705.657,94 zł.

Zdaniem Wnioskodawcy, Województwo zapłaciło z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r., łącznie kwotę w wysokości 54.889.323,58 zł, różnica pomiędzy kwotą wpłaconą, a kwotą zobowiązania z ww. tytułu, ustaloną decyzjami Ministra Finansów, wraz z odsetkami za zwłokę, tj. kwotą 43.705.657,94 zł stanowi nadpłatę we wpłacie do budżetu państwa w wysokości 11.183.665,88 zł.

W sprawie wpłaty raty za czerwiec 2014 r. Minister Finansów decyzją z dnia (...) września 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) lipca 2014 r., w której sentencji postanowił on "określić wysokość zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. za miesiąc czerwiec 2014 r. w wysokości 42.951.098,94 zł (...) wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia (...) czerwca 2014 r. do dnia zapłaty".

W opinii Wnioskodawcy, zasadność określenia zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r. w powyższej wysokości określonej ww. decyzją, potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2774/16, oddalając skargę Województwa M. na powyższe decyzje Ministra Finansów.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił stwierdzenia nadpłaty we wpłatach do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, dokonanych przez Województwo M. za czerwiec 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rozwoju i Finansów zauważył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.), jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do dokonywania wpłat określonych w art. 29-31 ww. ustawy na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach. Miesięczna rata wpłaty Województwa M. do budżetu państwa za rok 2014 wyniosła 53.877.324,58 zł. W myśl artykułu 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części- takiej wpłaty, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych.

Minister Finansów wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 2 ww. ustawy, wydając decyzję z dnia 23 lipca 2014 r., określił wysokość zobowiązania Województwa M. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za czerwiec 2014 r. na kwotę 42.951.098,94 zł, odpowiadającą różnicy pomiędzy kwotą należną, tj. 53.877.324,58 zł, a kwotą wpłaconą w dniu 16 czerwca 2014 r., tj. 10.926.225,64 zł.

Zdaniem Ministra Rozwoju i Finansów bezpodstawne jest zatem stanowisko Województwa M., które uznaje kwotę 42.951.098,94 zł, określoną w decyzji Ministra Finansów, za kwotę zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r., pomijając pierwotną wysokość raty, czyli 1/12 kwoty rocznej.

Biorąc pod uwagę, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. - dalej: "O.p.") Minister Rozwoju i Finansów uznał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nadpłaty, a w przedmiotowej sprawie Województwo M. dokonało wpłaty w prawidłowej wysokości.

Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Finansów, Województwo M.złożyło skargę z dnia (...) września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa, tj.:

- art. 75 § 1 i § 4a w związku z art. 72 § 1 pkt 1 oraz art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez odmowę stwierdzenia nadpłaty we wpłacie do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, dokonanych przez Województwo M.za czerwiec 2014 r. w wysokości 11.183.665,88 zł wraz z oprocentowaniem,

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1257, dalej: "k.p.a.") oraz w związku z art. 31 i 32 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia,

- art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.) w związku z art. 30 § 3 k.p.a. poprzez kwestionowanie prawidłowej reprezentacji Województwa M. w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów, przez Marszałka Województwa M. i wywodzenie z tego faktu negatywnych skutków procesowych dla Strony niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Tryb i zasady przekazywania wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw i ich podział (wypłaty) zostały uregulowane w ten sposób, że Minister Finansów informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 15 października roku bazowego o planowanych wpłatach przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, a także o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Następnie Minister w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach z niej wynikających (art. 33 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust. 1).

Trafnie wskazał w odpowiedzi na skargę Minister, iż mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych, przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej, działa na zasadzie systemu naczyń połączonych. W celu zapewnienia środków pochodzących z wpłat, które są przekazywane beneficjentom części regionalnej subwencji ogólnej, ustawodawca zawarł w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przepis art. 35. Ma on spowodować, aby jednostki zobowiązane do uiszczania wpłat, wykonały ciążący na nich obowiązek, a tym samym zapewnić dochody przeznaczone na część regionalną subwencji ogólnej.

Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. A więc jedyną przesłanką do wydania decyzji jest brak wpłaty (w całości lub części) na część regionalną subwencji ogólnej.

Decyzja, wydana na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie może wpłynąć na zmianę rocznej kwoty wpłat, ustalonej dla danego województwa, powiatu lub gminy, gdyż taka zmiana spowodowałaby zmniejszenie środków - przeznaczonych na część równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej.

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, pomimo podobieństw do art. 21 § 3 O.p., stanowi odrębną regulację w zakresie wpłat do budżetu państwa, których jednostka samorządu terytorialnego nie zapłaciła w całości lub części.

Trzeba przypomnieć, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania. Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Innymi słowy rola ministra w tym mechanizmie sprowadzona została do swego rodzaju księgowego, którego obowiązkiem było czuwanie nad dokonanymi wpłatami i reagowanie w wypadku braku w wymaganej wysokość wpłaty. Pozbawiony on został kompetencji do jakiegokolwiek ingerowania w wielkość wpłaty, która ustalona zostaje z mocy ustawy.

Argumentacja Województwa oparta na poglądach orzecznictwa i doktryny dotyczących stosowania art. 21 § 3 O.p. nie może mieć wprost odniesienia do realiów niniejszej sprawy, gdyż nie mamy w rozpatrywanej kwestii sprawy z zakresu podatków, a wskazywana przez stronę skarżącą decyzja z dnia (...) lipca 2014 r. nie została wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania podatkowego, po np. przeprowadzonej kontroli podatkowej mającej m.in. na celu określenie właściwej podstawy opodatkowania. Z oczywistych powodów rozstrzygnięcie w sprawach podatkowych wydane na podstawie art. 21 § 3 O.p. winno się ograniczać do określenia wysokości zobowiązania podatkowego, gdyż podatnik w danym roku podatkowym może uzyskać np. stratę w rozumieniu przepisów podatku dochodowego, którą następnie może rozliczyć w kolejnych okresach podatkowych.

Innych charakter ma jednakże decyzja Ministra w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

Zgodzić się należy z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż wydanie decyzji określającej wysokość zobowiązania nie wpłynęło na zmianę wysokości, powstałego z mocy prawa, zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. W tym miejscu warto zauważyć, że powstanie z mocy prawa zobowiązania z tytułu wpłat jest niezależne od woli, zamiaru i wiedzy jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, jak to słusznie podkreślił Minister występuje odmienność konstrukcji art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 21 § 3 O.p. w zakresie odsetek od zaległości podatkowych. Bowiem w art. 35 ust. 2 przyjęto regulację, na podstawie której minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzje, w której określa wysokość zobowiązania wraz z odsetkami, ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Takiej regulacji nie zawiera art. 21 § 3 O.p. Ustawodawca przyjął zatem, iż odsetki uiszcza się od kwot niezapłaconych, czyli sama decyzja wydana w trybie art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego również powinna określać kwotę niezapłaconą.

W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko Województwa M., że zobowiązanie za czerwiec 2014 r. ogranicza się do kwoty określonej w decyzji Ministra Finansów z dnia z dnia (...) lipca 2014 r., tj. do 42.951.098,94 zł. Przyjęcie tego stanowiska prowadziło by do naruszenia przepisu art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (w brzmieniu obowiązującym w 2014 r.), na podstawie którego została obliczona roczna kwota wpłat Województwa w 2014 r., która była podstawą ustalania części regionalnej subwencji ogólnej.

Stanowisko takie potwierdzają wyroki - wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 4075/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Minister wydając decyzję z dnia (...) lipca 2014 r., uwzględnił wpłatę dokonaną przez Województwo M. dnia (...) czerwca 2014 r., tj. 10.926.225,64 zł. i określił wysokość zobowiązania Województwa M. odpowiadającego niezapłaconej kwocie, tj. 42.951.098,94 zł wraz z odsetkami ustalonymi, jak dla zaległości podatkowych.

Bezpodstawne jest zatem stanowisko Województwa M., które uznaje kwotę 42.951.098,94 zł, określoną w decyzji Ministra Finansów, za kwotę zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za miesiąc czerwiec 2014 r., pomijając pierwotną wysokość raty, czyli 1/12 kwoty rocznej.

Twierdzenie Województwa o rzekomo dokonanej nadpłacie opiera się nie na przepisie prawa materialnego, a na intencjonalnie odczytywanej treści sentencji decyzji z dnia 23 lipca 2014 r.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 O.p. "za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku". Skoro zatem, Województwo M. dokonało wpłaty za czerwiec 2014 r. w prawidłowej wysokości, to należy stwierdzić, że nadpłata nie powstała.

Na przedstawione stanowisko nie wpływa treść pisma procesowego zatytułowanego "Załącznik do protokołu" z dnia 3 października 2018 r. W piśmie tym strona skarżąca podsumowała swoje stanowisko w sprawie, które sprowadza się do jej interpretacji treści art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jednocześnie organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd uznał za bezzasadny również zarzut naruszenia przepisu art. 11 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju i Finansów wyjaśnił Stronie, że wynika ona z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom strony Minister nie mógł uwzględnić słusznego interesu Województwa, gdyż wydana przez niego decyzja nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Ustawodawca wskazał przesłanki do wydania określonej decyzji i te przesłanki w sprawie w całości zostały spełnione. Organ również nie naruszył zasady zaufania do organów państwa, gdyż wydanie decyzji nie uwzględniającej żądań strony nie mogło samo w sobie równać się naruszeniu tej zasady. Wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem, w wyniku którego organ wydał jedynie słuszne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to wskazywało na przesłanki, którymi organ kierował się przy jego wydaniu, a samo uzasadnienie spełnia wszystkie wymogi określone art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano fakty, które organ uznał za udowodnione, czyli fakt nie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nadpłaty, bowiem w przedmiotowej sprawie Województwo M. dokonało wpłaty w prawidłowej wysokości. Wskazano również dowody, na których Minister oparł ustalenia faktyczne oraz przyczyny nieuwzględnienia wniosków dowodowych strony. Natomiast w uzasadnieniu prawnym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 43 ustawy o samorządzie województwa, poprzez zakwestionowanie prawidłowej reprezentacji Województwa M., przez Marszałka Województwa M. i wywodzenie z tego faktu negatywnych skutków procesowych dla Strony mniejszego postępowania. Strona nie wykazała jednak w jaki sposób zaskarżona decyzja z dnia 24 sierpnia 2017 r. naruszyła przepisy prawa oraz spowodowała negatywne skutki procesowe dla Województwa M. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja nie odnosiła się w żaden sposób do kwestii reprezentacji Województwa.

Należy również zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie odnosiła się do kwestii reprezentacji Województwa M., zatem nie można z niej wywodzić negatywnych skutków procesowych dla Strony.

Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.