Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1598/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi G. Z. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi K., gmina W.; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. G. Z. działając na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę uchwałę Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. Gminy W. w części dotyczącej działki nr [...].

Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała narusza:

1. art. 21, 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.) ponieważ w nieuzasadniony sposób ograniczono prawo własności skarżącego, w szczególności zmierzając do uniemożliwienia kontynuowania przez skarżącego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 roku, przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach przedmiotowej nieruchomości. Uchwała narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r., Nr [...] poz. [...] i nie odpowiada treści uchwały przegłosowanej przez Radę w dniu [...] listopada 2011 r. Uchwała opublikowana w publikatorze została podpisana przez Przewodniczącego Rady W. J. B., który w dniu podjęcia uchwały w dniu [...] listopada 2011 r. nie pełnił tej funkcji, a zatem nie był uprawniony do podpisania uchwały. Złożenie podpisu przez nowego Przewodniczącego narusza: 1) art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) art. 13 pkt 2) i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95 ze zm.) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz 3) § 16 pkt 6) uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W.

W trakcie sesji Rady poświęconej głosowaniu w przedmiocie przyjęcia uchwały nie udzielono głosu obecnym na sesji mieszkańcom Gminy;

3. wadliwie sporządzono mapę planu w skali 1 : 2000, podczas gdy powinna była być sporządzona w skali 1 : 1000. Powyższe narusza art. 16 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. w wadliwy sposób stwierdzono zgodność uchwały z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.". Stwierdzenie zgodności uchwały ze studium powinno nastąpić w odrębnej uchwale Rady. W zaskarżonej uchwale powołano nie istniejącą w obrocie prawnym uchwałę Rady w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." o numerze [...], co narusza art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. publiczną dyskusję o projekcie uchwały przeprowadzono z naruszeniem zasad z art. 17 pkt 10) w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.

6. zaskarżona uchwała jest niezgodna z wyłożoną wraz z projektem uchwały Prognozą Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie W. W prognozie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość ma być oznaczona symbolem 1U/P tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej;

7. Uchwała zawiera następujące naruszenia:

- wbrew art. 15 ust. 2 pkt 8) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała dopuszcza dokonywanie podziałów działek na działki budowlane w miejsce określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

- uchwała zawiera normy otwarte, odsyłające do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur,

- uchwała narusza art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze do innego rozwiązania projektowego, aniżeli przyjęty plan miejscowy.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącego od roku 1982 r. Od 28 października 1991 r. skarżący prowadzi na nieruchomości działalność gospodarczą, prowadzoną pod nazwą [...], obejmującą: świadczenie usług transportowych oraz produkcję elementów betonowych.

Skarżący wskazał, że uzyskał zgodę Wójta na zmianę przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze, a podatek od nieruchomości dla przedmiotowej nieruchomości naliczany jest według stawek dla działalności gospodarczej. Na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości skarżący dokonał wielu inwestycji, zakupił nowe maszyny i urządzenia, wykorzystywane do produkcji elementów budowlanych z betonu. Działalność ta to jedyne źródło dochodu skarżącego oraz miejsce pracy dla ludzi zatrudnionych przez skarżącego. Skarżący wskazał, że zawsze prowadził działalność gospodarczą zgodnie z prawem, także zgodnie z prawem dokonywał rozbudowy infrastruktury technicznej na działce. Posiadana przez skarżącego dokumentacja nie stwierdza, aby prowadzona przez niego działalność gospodarcza pogarszała stan środowiska, a w szczególności zagrażała życiu lub zdrowiu ludzi.

Uzasadniając zarzuty odnośnie przebiegu postępowania w sprawie uchwalenia przez Radę zaskarżonej uchwały, skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi K. /wieś/ gm. W. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2004 r.). W toku procedury planistycznej przedmiotową nieruchomość oznaczono początkowo - zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem - symbolem 1P jako nieruchomość, której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa produkcyjna, składowa i magazynowa z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, ustalając jednocześnie, że na terenie tym możliwa będzie rozbudowa istniejących budynków i budowli usługowych. Jednakże w ostatecznym projekcie uchwały zmieniono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, oznaczając ją symbolem 2MN jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Termin składania uwag minął 2 października 2010 r., uwagi złożone przez skarżącego nie zostały uwzględnione.

Na ostatniej sesji w dniu [...] listopada 2010 r. Rada uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego kwalifikujący przedmiotową nieruchomość jako nieruchomość o symbolu 2MN.

Po opublikowaniu uchwały w publikatorze skarżący wezwał Radę pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa. Do chwili obecnej skarżący nie otrzymał odpowiedzi.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Radę prawa własności i wadliwego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości to skarżący wskazał, że uchwała narusza konstytucyjne prawo własności skarżącego przysługujące do przedmiotowej nieruchomości, a także zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Uprawnienia wynikające z art. 140 kc, art. 21, art. 22, art. 64 Konstytucji RP stanowią źródło interesu skarżącego w sprawie.

Skarżący podkreślił, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części (wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II OSK 1275/09).

Skarżący wskazał, że do uprawnień gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, koniecznym jest jednak pamiętać, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina nie może wykonywać dowolnie. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 7) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. W myśl art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Z kolei, na zasadzie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności"

G. Z. wskazał, że o ile prawdą jest, że Wójt (...) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, to jednak nie należy zapominać także, że w myśl art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, (...) dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy (...) Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27" (tj. zmienia studium w odpowiednim trybie). Samo studium powinno natomiast uwzględniać w szczególności uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skarżący wskazał, że odnosząc treść wskazanych regulacji do stanu faktycznego w niniejszej sprawie to projekt uchwały zupełnie nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Jeżeli nawet studium nie przewiduje prowadzenia działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej nieruchomości, to jednak z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że studium powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu. W sytuacji, w której skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 1991 r., oczywistym jest, że studium zostało sporządzone wadliwie, a zatem nie powinno być uznane za wiążące przy uchwalaniu planu. Zupełnie niezrozumiałym byłoby bowiem powielanie błędów i zaniechań w tym zakresie.

Prawidłowym jest – zdaniem skarżącego – pozostawienie dotychczasowej funkcji przedmiotowej nieruchomości poprzez wprowadzenie do planu propozycji zawartych w projekcie z 2007 r. tj. oznaczenie tego terenu symbolem 1P (teren podstawowego przeznaczenia zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, a także poprzez ustalenie, iż na terenie tym możliwa będzie rozbudowa istniejących budynków i budowli usługowych).

Skarżący podkreślił, że prowadzona działalność gospodarcza nie wyrządza szkody środowisku naturalnemu, jej zakres oddziaływania zamyka się w obrębie działki nr [...], zakład jest estetyczny, ogrodzony ze wszystkich stron, nie szpeci krajobrazu, a w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że proponowane regulacje są uzasadnione koniecznością ochrony interesu publicznego.

Odnosząc się do naruszenia procedury uchwalania planu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała w wersji opublikowanej w publikatorze została podpisana przez nowego Przewodniczącego Rady, który w dniu podjęcia uchwały [...] listopada 2011 r. nie pełnił tej funkcji, nie był zatem uprawniony do podpisania aktu. W dniu [...] listopada 2010 r. funkcję Przewodniczącego Rady pełnił A. S. Podpis nowego Przewodniczącego widnieje na pierwotnej wersji uchwały.

Zgodnie z § 16 pkt 6) uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W. "Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący wyznaczony zgodnie z niniejszym statutem: (...) 5) podpisuje uchwały Rady".

Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy".

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w wersji opublikowanej w publikatorze została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Uchwała ta nie powinna zatem zostać opublikowana, a co za tym idzie nie powinna wywoływać skutków prawnych na zasadzie art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto występują poważne rozbieżności pomiędzy treścią uchwały opublikowanej w publikatorze, a treścią uchwały uchwalonej przez Radę w dniu [...] listopada 2010 r. Pomimo, iż w protokole z posiedzenia Rady stwierdzono między innymi że "z 30% do 15 % została zmniejszona stawka opłaty planistycznej. Powierzchnia biologicznie czynna z przeznaczeniem z celów leśnych na nieleśne 80% dla budownictwa mieszkaniowego dotyczy konkretnych dwóch działek" to jednak z protokołu nie wynika, aby uchwała została przegłosowane w innej treści niż wynika to z projektu.

W myśl art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "1. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. 2 Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą". Rada takich czynności nie podjęła, czym uniemożliwiła im ustosunkowanie się do zaproponowanych zmian.

Wystąpiły następujące odstępstwa od projektu uchwały:

a) we wstępie do uchwały,

b) w § 3 pkt 1),

c) w § 8 pkt 7),

d) dopisano ust. 4 w § 12 (dotyczy to zasad dokonania podziału działki, co dotyczy także działki skarżącego nr 541,

e) zmieniono numerację punktów w § 16,

f) w § 17 pkt 7) dopisano, iż "dla wszystkich działek obowiązują ustalenia zawarte w § 9, § 10, § 13 i § 14" (pierwotnie było że dla wszystkich działek obowiązują ustalenia zawarte w § 9, § 10),

g) zmieniono § 18 pkt 7),

h) w § 21 zmieniono pkt 1) oraz dopisano w pkt 8) § 10 i 13,

i) zmieniono § 21 pkt 1), j) zmieniono stawki w § 30.

Przywołane zmiany przekraczają zakres wskazany w dyskusji na sesji Rady w dniu [...] listopada 2011 r. [vide: protokół z przebiegu sesji Rady].

Uzasadniając pozostałe zarzuty wskazane w skardze skarżący wskazał, że zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się w skali 1 : 1.000. Sporządzenie planu w skali 1 : 2000 jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo. Wystąpienie przesłanek do dokonania takiego wyjątku w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane.

Publiczna dyskusja o projekcie uchwały została przeprowadzona z naruszeniem zasad z art. 17 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r., a o wyłożeniu projektu uchwały, a zatem również o zorganizowaniu publicznej dyskusji mieszkańcy powinni zostać poinformowani poprzez ogłoszenie w prasie dostępnej na danym terenie. Brak jest przesłanek do uznania, że takie ogłoszenie zostało opublikowane, przez co skarżący oraz inni mieszkańcy Gminy zostali pozbawieni prawa do udziału w tej dyskusji.

Uchwała narusza również art. 15 ust. 2 pkt 8) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie dopuszczalności dokonywania podziałów na działki budowlane zamiast określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze do innego rozwiązania projektowego, aniżeli przyjęty plan miejscowy narusza art. 17 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko, Rada stwierdziła w szczególności, że zaskarżona uchwała została podpisana w dniu jej uchwalenia przez poprzedniego Przewodniczącego Rady. Po upływie kadencji Rady uchwała w wersji elektronicznej, przedłożona do opublikowania w publikatorze, została podpisana przez nowego Przewodniczącego Rady.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 grudnia 2011 r. skarżący wniósł o uwzględnienie przy rozpatrywaniu skargi orzeczenia nadzorczego Wojewody [...] dotyczącego zaskarżonej uchwały, stwierdzającego uchybienia przy jej wydaniu.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił wskazując, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jako istotne w sprawie Sąd uznał następujące okoliczności:

- skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, tj. działki o numerze ewidencyjnym nr[...], położonej we wsi K., gmina W.,

- przedmiotowa nieruchomość posiada powierzchnię [...] ha (grunty rolne, leśne i zabudowania rolne),

- od 1991 r. skarżący prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą (usługi transportowe oraz wyroby betonowe),

- w zaskarżonym obecnie planie przedmiotowa nieruchomość uzyskała przeznaczenie: 4 RM (teren zabudowy zagrodowej), 2 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), 3 ZL (teren lasu),

- w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.) przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod mieszkalnictwo (symbol M),

- w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (obecnie W.) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. i zmianą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (obecnie W.), zatwierdzoną uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., przedmiotowa nieruchomość położona we wsi K. gmina W. przed wejściem w życie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczona była jako teren "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej".

Sąd podkreślił, że warunkiem niezbędnym do przeprowadzenia merytorycznej kontroli postanowień studium było ustalenie, że studium narusza interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu warunek ten spełniony nie został. Powyższe zamknęło drogę do zbadania przez Sąd zgodności studium z przepisami prawa. W szczególności Sąd wskazał, że nie mógł dokonać oceny, czy przy uchwalaniu studium nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające, w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia gruntu.

Zważywszy na występowanie formalnego związku pomiędzy planem a studium, istotnym staje się kwestia ustalenia relacji pomiędzy dwoma postępowaniami, tj. pomiędzy postępowaniem ze skargi skarżącego na studium oraz postępowaniem ze skargi na plan. W szczególności zatem ustalenia wymaga, czy w sytuacji, w której postępowanie ze skargi skarżącego na studium nie doprowadziło do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, sam fakt zgodności z tymże studium kwestionowanych przez skarżącego postanowień planu, nie zamyka formalnie drogi do ewentualnego stwierdzenia przez Sąd nieważności postanowień planu. Sąd pierwszej instancji uznał, że przeszkoda tego rodzaju nie występuje.

Orzekając w przedmiocie legalności postanowień planu opartego na studium, Sąd uznał wprawdzie, że nie jest władny do bezpośredniej oceny legalności samego studium i do ewentualnego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, niemniej uznanie przez Sąd, że oparte na ustaleniach studium, a kwestionowane przez skarżącego, postanowienia planistyczne naruszają władztwo planistyczne, prowadziłoby do wyeliminowania tychże postanowień planu z obrotu prawnego.

Sam fakt formalnej legalności studium nie stanowi zatem przeszkody do zakwestionowania legalności opartych na postanowieniach tego studium postanowień planu (innymi słowy sam fakt zgodności postanowień planu z obowiązującym studium nie stanowi wystarczającej, wiążącej Sąd przesłanki do uznania, że postanowienia planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że uchwała narusza art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, uniemożliwienie kontynuowania działalności gospodarczej oraz naruszenie konstytucyjnej zasady konieczności i proporcjonalności. Proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników tego procesu w równym stopniu.. Nie ulega wątpliwości, że powinnością podmiotów publicznych, w tym w szczególności jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o stworzenie jak najdogodniejszych warunków dla prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ulega jednakże również wątpliwości, że nie w każdych okolicznościach dyrektywa ta będzie mogła mieć prymat nad innymi potrzebami chronionymi prawem. Skarżący od wielu lat prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że intencją Gminy jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Obecne postanowienie planistyczne jest konsekwencją, kontynuacją rozwiązań przyjętych w studium i w poprzednim planie.

Z istoty tzw. "władztwa planistycznego" wynika, że gmina ma decydujący głos odnośnie przeznaczenia terenów położonych w jej granicach. Podkreślenia wymaga, że już w planie przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1992 r. przedmiotową nieruchomość przeznaczono na potrzeby mieszkaniowe. Przeznaczenie to utrzymano w studium, a następnie w zaskarżonym obecnie planie. Występuje tu zatem kilkunastoletnia konsekwencja Gminy w określeniu przeznaczenia przedmiotowego terenu. W ocenie Sądu brak jest zatem wystarczających argumentów prawnych, umożliwiających podważanie legalności kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć, jako naruszających władztwo planistyczne.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej zastąpiono planem, nie przewidującym prowadzenia takiej działalności. Przeciwnie, żaden z dotychczasowych aktów planistycznych nie przewidywał takiej działalności. Nie można wobec powyższego mówić o naruszeniu, czy też uszczupleniu przyznanych skarżącemu wcześniej uprawnień do zagospodarowania nieruchomości, ewentualnie o niezrealizowaniu przysługującego skarżącemu roszczenia.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że ryzyko wystąpienia takiej sytuacji było skarżącemu wiadome. Skarżący prowadził tym samym działalność gospodarczą w warunkach ryzyka, że jej prowadzenie nie doczeka się usankcjonowania (z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego) w planie miejscowym. Drogą do takiego usankcjonowania może być wyłącznie zmiana studium i planu w stosownym trybie, wymagająca podjęcia przez organ inicjatywy.

Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii wadliwego sposobu podpisania uchwały Sąd stwierdził, że w dacie jej uchwalenia ([...] listopada 2010 r.) oraz w dacie jej opublikowania w publikatorze funkcję Przewodniczącego Rady pełniły dwie różne osoby (odpowiednio A. S. oraz J. B.). Obie wersje uchwały zostały zatem podpisane przez dwie różne osoby (każdą z nich podpisywał aktualny Przewodniczący Rady). Za każdym razem wymagany prawem podpis składała osoba do tego upoważniona, tj. Przewodniczący Rady.

Nie zasługiwał na uwzględnienie w ocenie Sądu, zarzut skargi odnośnie wadliwej skali mapy planu. Zgodnie z art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Skala 1:1000 jest skalą standardową, która co do zasady powinna znajdować zastosowanie w procedurze planistycznej. Mapę w sprawie niniejszej sporządzono w skali 1:2000, a zatem w skali stosowanej - w myśl cytowanego przepisu - wyjątkowo (przepis poprzestaje na ogólnym sformułowaniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). W ocenie Sądu niewyjaśnienie przez Radę wątpliwości w tym zakresie nie może prowadzić do uznania, że zastosowanie w sprawie skali 1:2000 stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu w całości, ewentualnie w części stanowiącej załącznik mapowy. Stanowisko powyższe wynika z faktu, że po pierwsze, zastosowanie przez Radę skali 1:2000 nie oznacza zastosowania skali niedopuszczalnej w postępowaniu planistycznym, a przeciwnie, oznacza zastosowanie skali wprost dopuszczonej tymi przepisami, aczkolwiek z zastrzeżeniem pewnego warunku oraz z faktu, że wspomniany warunek sformułowany został nie w postaci skonkretyzowanej, pozwalającej na jednoznaczne ustalanie jego zakresu, a w postaci klauzuli generalnej, stwarzającej dosyć znaczny margines interpretacji.

Nie zasługiwał, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzut skargi w kwestii wadliwego trybu stwierdzenia przez Radę zgodności planu ze studium (brak w tym zakresie odrębnej uchwały). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan.

Projekt zaskarżonej uchwały wykładano do publicznego wglądu trzykrotnie, w dniach: 4 października - 7 listopada 2007 r. (pierwsze wyłożenie), 3 października - 4 listopada 2008 r. (drugie wyłożenie), 21 maja - 22 czerwca 2009 r. (trzecie wyłożenie). Z akt postępowania planistycznego wynika, że Wójt dokonał stosownych ogłoszeń: 1) w "Gazecie Miejscowej" (odpowiednio: z dnia 26 września 2007 r., 24 września 2008 r., 13 maja 2009 r.), 2) na tablicy ogłoszeń Urzędu, 3) na stronie internetowej urzędu. W ogłoszeniach zawiadomiono o: 1) wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, 2) dacie, godzinie i miejscu przeprowadzenia publicznej dyskusji nad planem. W aktach sprawy znajdują się również protokoły z przeprowadzonych dyskusji publicznych nad przyjętymi rozwiązaniami (odpowiednio z dnia [...] września 2007 r., [...] października 2008 r., [...] czerwca 2009 r.). Z protokołów tych wynika, że osoby przybyłe miały możliwość aktywnego uczestniczenia w dyskusji.

Odnośnie zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały z prognozą oddziaływania na środowisko, Sąd wskazał, że co do zasady prognoza taka jest odrębnym od planu dokumentem o charakterze pomocniczym i nie stanowi elementu projektu planu miejscowego. W konsekwencji ustalenia prognozy nie wiążą w sposób bezwzględny organu planistycznego, który ją przygotował. Ewentualne rozbieżności pomiędzy planem a prognozą nie stanowią zatem samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

W ocenie Sądu wskazane w skardze rozbieżności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały w wersji opublikowanej w publikatorze a treścią uchwały w wersji uchwalonej w dniu [...] listopada 2010 r. mają wyłącznie charakter techniczny, a nie merytoryczny.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył G. Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, przejawiające się w:

a) błędnym uznaniu, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza art. 21, art. 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc, a także art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie w nieuzasadniony sposób prawa własności skarżącego, w szczególności zmierzające do uniemożliwienia kontynuowania przez niego działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie zgodnie z prawem od 1991 r., przy czym oddziaływanie tej działalności zamyka się w granicach działki nr [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego, który zawiera to przeoczenie narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności, określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w dokonaniu:

a) niewłaściwej wykładni przepisów 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 13 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 16 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy W., powodującej błędne przyjęcie w wyroku, że "za każdym razem wymagany prawem podpis składała osoba do tego upoważniona" pomimo ustalenia, iż uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...] została podpisana przez Przewodniczącego Rady W. J. B., który w dniu podjęcia uchwały ([...] listopada 2010 r.) nie pełnił funkcji przewodniczącego Rady Gminy, a zatem nie był uprawniony do podpisania powyższej uchwały, co narusza wyżej wskazane przepisy w sposób oczywisty, czego błędnie Sąd pierwszej instancji nie zauważył.

b) niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania tego przepisu, która to wykładnia jest sprzeczna z prawem, ponieważ po pierwsze Sąd nie uzasadnia dlaczego zastosowanie mapy w skali 1:2000 było w niniejszej sprawie prawidłowe skoro § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), stanowi, że "mapę ewidencyjną, sporządza się w skali: 1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000 w zależności od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów", a po drugie zwrotu "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" nie należy interpretować rozszerzająco, lecz zawężająco, co wynika z zasad wykładni prawa, które to naruszenie prawa materialnego stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

c) błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z zaistniałą rozbieżnością pomiędzy uchwalonym w dniu [...] listopada 2010 r. planem zagospodarowania przestrzennego, a opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwałą; każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej, a brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały;

d) błędnej wykładni prawa i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiające się w stwierdzeniu, że plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W." w sytuacji, gdy stwierdzenie ewentualnej zgodności Projektu Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium powinno być dokonane w odrębnej uchwale Rady Gminy W.;

e) błędnej wykładni art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.) poprzez nieuzasadnione zignorowanie przy uchwalaniu uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego Prognozy Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie W., w której autor wskazuje, że działka nr [...] ma być oznaczona symbolem l U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej, a przy tym nie sprzeciwia się takiemu rozwiązaniu;

f) niewłaściwego zastosowania art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 ppsa, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 ppsa, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), art. 50 § 1 ppsa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu w wyniku oddalenia skargi w postępowaniu w sprawie studium (IV SA/Wa1613/11) z uwagi na brak interesu prawnego i jednoczesnym oparciu niniejszego rozstrzygnięcia o zapisy studium; w wyniku takiego postępowania G. Z. w rzeczywistości został pozbawiony ochrony swych praw, a WSA nie rozpatrzył merytorycznie sprawy, w więc nie dopełnił swojego ustawowego obowiązku.

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przejawiające się w naruszeniu:

a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 2 ppsa, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegającym na nierozpoznaniu zarzutów określonych w pkt 1 d zdanie 2, jak i w pkt 1 g skargi;

b) art. 125 § 1 pkt 1 ppsa poprzez odmowę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie studium (sygn. akt IV SA/Wa 1613/11), w wyniku czego wyrok oparto o nieprawomocny wyrok w powyższej sprawie;

c) art. 2, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, 6, art. 50 § 1 ppsa, art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i 2, art. 151, art. 188 ppsa w zw. z art. 21, 22, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 kc, a także art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych, że w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone granice "władztwa planistycznego" gminy, a także, że uchwalony plan odpowiada wieloletniej koncepcji rozwoju planistycznego gminy w sytuacji, gdy zaskarżony plan bezzasadnie uniemożliwia kontynuowanie wieloletniej działalności gospodarczej, a ostateczna wersja uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie odzwierciedla zamierzeń planistycznych gminy, która w toku postępowania w pierwotnej wersji planu zamierzała przeznaczyć nieruchomość pod działalność gospodarczą; tylko z uwagi na treść studium w ostatecznej wersji ustalono przeznaczenie rolnicze przedmiotowej działki, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której WSA nie wypełnił jego ustawowego obowiązku kontroli organów administracji publicznej, a także rozpoznania istoty sprawy (uchybienie to zatem co najmniej mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy).

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1991/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że "niewątpliwie dokonując w studium uwarunkowań zmiany w zakresie przeznaczenia działki będącej własnością skarżącego organ nie uwzględnił jej dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Z materiału aktowego wynika, że zmiana predestynacji terenu, na którym znajduje się działka skarżącego nie została poddana właściwiej i rzetelnej analizie, w konsekwencji czego uchwalając studium nie uwzględniono działalności produkcyjnej jaką prowadzi skarżący.

Powyższe oznacza konieczność rozważenia argumentów skarżącego, że w jego przypadku w istocie ma miejsce tzw. "wywłaszczenie planistyczne". Sąd winien ocenić, czy zaskarżone studium uwarunkowań wyważa chronione ustawowo wartości, oraz czy zasadnie i adekwatnie (proporcjonalnie) do zamierzonych celów zmienia dotychczasowe przeznaczenie gruntów na oznaczonym terenie, obejmującym działkę skarżącego. Sąd powinien zbadać, czy okoliczności i motywy wprowadzenia zmian w przeznaczeniu nieruchomości w wymiarze interesu publicznego, usprawiedliwiają ograniczenie interesu indywidualnego skarżącego.

Uzasadnia to przeprowadzenie ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza istotę własności, do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i dysponowanie nią" .

Powyższa ocena prawna odnosząca się do kontroli zgodności z prawem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W." ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, bowiem stosownie do wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w procedurze sporządzania zaskarżonego planu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ponadto w myśl art. 9 ust. 4 powyższej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ewentualne zatem naruszenia przepisów przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może w konsekwencji powodować naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie ustalenia planu powinny być w miarę szczegółowe, a treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną, bardziej ogólna, to ustalenia planu nie mogą być odmienne od przeznaczenia ustalonego w studium. Sąd pierwszej instancji powinien był zatem rozważyć zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie studium (sygn. akt IV SA/Wa 1613/11).

Nieruchomość skarżącego została w planie miejscowym przeznaczona jako teren zabudowy zagrodowej (4 RM), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2 MN) oraz teren lasu (3 ZL). W § 15 ust. 1 pkt 2 i 3 plan przewiduje, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem od 1MN do 14MN plan ustala dopuszczalne przeznaczenie uzupełniające – nieuciążliwe usługi towarzyszące służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej obszaru, a także przewiduje zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rekreacji indywidualnej, gospodarczej, usługowej polegające na możliwości przebudowy, rozbudowie, nadbudowie i odbudowie z uwzględnieniem zasad i warunków kształtowania zabudowy określonych w pkt 5.

Dokonanie oceny zgodności z prawem powyższych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga pełnej oceny ich treści normatywnej, a więc także braku pewnych elementów normatywnych, których istnienie może być warunkiem prawidłowości danej regulacji. Taki przypadek wystąpi w razie uregulowania sytuacji prawnej pewnych kategorii adresatów norm, nie uwzględniając określonej grupy adresatów, która powinna się w tym wyliczeniu znaleźć. Kontrola sądu administracyjnego, w takim wypadku, powinna zatem obejmować również niepełne uregulowanie jakiejś kwestii, pomimo że kwestia ta powinna być w ustaleniach planu unormowana.

W zaskarżonym wyroku nie dokonano analizy charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w kontekście powołanych wyżej ustaleń planu miejscowego. Jedynym ustaleniem Sądu pierwszej instancji jest stwierdzenie, że od 1991 r. skarżący prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność gospodarczą (usługi transportowe oraz wyroby betonowe). W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (obecnie W.) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. NR [...] z dnia [...] lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod teren "istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej z możliwością zabudowy jednorodzinnej". Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w jakich okolicznościach prawnych rozpoczęto przedmiotową działalność gospodarczą, a w szczególności nie ustalił, czy wiązała się ona z uzyskaniem pozwoleń na budowę obiektów budowlanych z przeznaczeniem na prowadzenie tej działalności. Nie wiadomo również jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki w 1991 r., jaki plan miejscowy wtedy obowiązywał. Powołanie się natomiast na plan uchwalony już po rozpoczęciu działalności gospodarczej nie daje podstaw do stwierdzenia, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w warunkach ryzyka, że jej prowadzenie nie doczeka się usankcjonowania (z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego) w planie miejscowym.

Zawarta w art. 10 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy zasada nakazująca uwzględnianie w studium, a w konsekwencji również w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zapewnia ochronę jednostki w sytuacji zagospodarowania przez nią danego terenu w określony sposób. Jest to zatem regulacja zabezpieczająca tzw. "interesy w toku", a jednocześnie służąca respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa. Nakaz ochrony interesów w toku nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie w sytuacji konieczności uzasadnionej interesem publicznym. Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 13 pkt 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie jej uchwalenia w dniu [...] listopada 2010 r. została prawidłowo podpisana przez urzędującego Przewodniczącego Rady A. S. Podstawą natomiast do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu. Stosownie zatem do wymogów powyższego przepisu opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...] uchwała została opatrzona podpisem aktualnego Przewodniczącego Rady W. J. B.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 powyższej ustawy. Sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, zostało dopuszczone przepisami ustawy z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Nawet gdyby budziło wątpliwości w rozpatrywanej sprawie uznanie obszaru wsi K. jako obszaru "o znacznej powierzchni" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to należy mieć na uwadze, że z punktu widzenia stopnia urbanizacji tego obszaru, będącego obszarem wiejskim, zastosowanie do niego mapy w skali 1:2000 można uznać za dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej było podjęte rozstrzygnięcie o zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje wprawdzie na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie traktuje się w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, którego niedopełnienie powoduje nieważność planu miejscowego, gdy rada stwierdzi, tak jak w sprawie niniejszej, zgodność w uchwale podejmującej plan. Brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 powyższej ustawy (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1482/09 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 pkt 4 powyższej ustawy. Wskazanie w Prognozie Oddziaływania na Środowisko Projektu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości K. w gminie W., że działka nr [...] ma być oznaczona symbolem 1U/P, tj. tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, magazynowo-składowej nie wiąże rady gminy przy określaniu przeznaczenia danego terenu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27 oraz art. 28 ust. 1 powyższej ustawy w związku z zaistniałą rozbieżnością pomiędzy uchwalonym w dniu 9 listopada 2010 r. planem zagospodarowania przestrzennego a opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwałą. Wskazana przez skarżącego rozbieżność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie studium (sygn. akt IV SA/Wa 1613/11).

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn.akt IV Sa/Wa 1613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn.akt II OSK 1377/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Mając na względzie wskazanie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Postępowanie w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. zakończyło się wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2750/12, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działki skarżącego o nr [...], położonej we wsi K. została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok jest prawomocny. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku (sygn.akt IV SA/Wa 2750/12) Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w wsi K., w gminie W., na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżone studium przedmiotową działkę skarżącego przeznaczyło pod budownictwo mieszkaniowe. Organ przyjmując w studium takie przeznaczenie działki skarżącego, nie wziął pod rozwagę, że skarżący prowadzi tu działalność gospodarczą [...] polegającą na świadczeniu usług transportowych oraz produkcji elementów betonowych. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Obecnie przepis ten znajduje powtórzenie w art. 10 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) W niniejszym przypadku co do spornej działki nr [...] przepis ten nie został uwzględniony w przedmiotowym. Uwarunkowanie, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obligatoryjny element każdego studium, to w sytuacji przeznaczenia działki skarżącego na tereny zabudowy mieszkaniowej bez uwzględnienia uwarunkowań faktycznych i prawnych wynikających z istniejącego przeznaczenia spornej działki pod działalność gospodarczą, należało uznać, że skarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji w odniesieniu do tego jakimi przesłankami kierowano się przyjmując taki sposób zagospodarowania przedmiotowej działki, co wskazuje na pewną dowolność przyjętego rozwiązania.

Sąd podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym założenia polityki przestrzennej dodatkowo zawierającym ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania i nie pozwala na pominięcie w tym akcie wewnętrznym treści obligatoryjnych, o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Sąd podkreślił, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Takie zaś rozwiązania, jak przyjęto w zaskarżonym studium, nie pozostawiają wątpliwości, że związanie zapisami skarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowych działki skarżącego nakazywał dokonać właściwej analizy proponowanych zmian z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki aktualnie istnieje na terenie objętym studium, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono. To zaś pozwala przyjąć tezę, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy w opisywanym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd "(...)nie wyjaśnił w jakich okolicznościach prawnych rozpoczęto przedmiotową działalność gospodarczą, a w szczególności nie ustalił, czy wiązała się ona z uzyskaniem pozwoleń na budowę obiektów budowlanych z przeznaczeniem na prowadzenie tej działalności. Nie wiadomo również jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki w 1991 r., jaki plan miejscowy wtedy obowiązywał".

Według oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. skarżący wskazał, że działalność gospodarczą rozpoczął w 1991 r. Działka [...] nie była objęta wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oświadczył też, że do prowadzenia działalności gospodarczej nie było konieczne stawianie dodatkowych budynków, a tym samym nie starał się o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik organu w wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 6 listopada 2013 r. w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. wskazał, że w 1991 r. i wcześniej dla terenu gdzie leży działka skarżącego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy piśmie z dnia 26 lutego 2013 r. skarżący dołączył wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalony uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z powołanym studium działka o nr ew. [...] we wsi K., gmina W. położona jest na terenie gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa przemysłowa, składowa i/lub usługowa, oznaczona symbolem "PU" – zgodnie z rysunkiem studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Istotnym jest również art. 20 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tejże gminy.

Powołane przepisy oznaczają, że treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bezwzględnie wiąże organy gminy w zakresie treści ustalanego planu miejscowego, a tym samym treść uchwalanego planu miejscowego musi być zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Orzecznictwo sądowe wielokrotnie wskazywało na wymóg zgodności między treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a uchwalanym planem miejscowym. Zgodność oznacza tożsamość przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym z kierunkami zagospodarowania określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zgodnie z art. 32 i 33 powyższej ustawy uchwała o studium powinna być na bieżąco aktualizowana.

W kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2750/12, w którym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W., Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. w odniesieniu do działki skarżącego o nr [...], położonej we wsi K. została wydana z naruszeniem prawa oraz w związku z uchwaleniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi K. bowiem nieruchomość skarżącego została w planie miejscowym przeznaczona jako teren zabudowy zagrodowej (4 RM), teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2 MN) oraz teren lasu (3 ZL), natomiast zgodnie z powołanym studium uchwalony uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. działka o nr ew. [...] położona jest na terenie gdzie funkcją wiodącą jest zabudowa przemysłowa, składowa i/lub usługowa, oznaczona symbolem "PU".

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.