Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 457/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -oddala sprzeciw-


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") reprezentowanej przez r. pr. A. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił dla Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej "A." Sp. z o.o., nr [...]" na działce nr 26/4 w miejscowości J., gm. [....].

Po rozpoznaniu odwołania S. S., T. Ł., K. B., oraz M. K. - reprezentowanych przez pełnomocnika Z. G., SKO decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jako podstawę prawną decyzji SKO podało art. 17 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 53, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p.")

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wyrażenia stanowiska w sprawie objętej zaskarżoną decyzją.

SKO wyjaśniło, że prawem materialnym w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy u.p.z.p. Następnie przytoczyło treść przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, t. j. art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4 i art. 56 u.p.z.p., oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – dalej w skrócie: "u.g.n.").

W pierwszej kolejności SKO odniosło się do ustalenia stron przedmiotowego postępowania. SKO wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być nie tylko podmioty sąsiadujące bezpośrednio z nieruchomością objętą lokalizacją, ale także podmioty do których należą nieruchomości położone w dalszej odległości, o ile planowane przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać również na te dalsze nieruchomości. W rezultacie osobom, na których nieruchomościach nie jest realizowana inwestycja, przyznanie statusu strony jest możliwe tylko przy przyjęciu, że lokalizowana inwestycja oddziałuje bądź może oddziaływać na ich nieruchomości. Decydujące znaczenie przy ocenie takiego oddziaływania ma rodzaj i zasięg planowanej inwestycji oraz położenie nieruchomości objętej inwestycją względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony.

SKO wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, iż działki o nr ewid.: 22/1, 26/1, 28, 31, 534, 535, 25, 30, 540, 32/8, 32/9, 32/10, 32/6, 32/5, 32/3, 32/4, 32/11, 32/12, 32/13, 32/14, i 471 znajdują się w wyznaczonym przez organ obszarze o promieniu 200 m od granic z działką objętą przedmiotową inwestycją oraz z działką nr ewid.: 26/3, na której znajduje się istniejąca stacja bazowa i tym samym mogą znajdować się w obszarze oddziaływania obydwu - istniejącej i planowanej inwestycji. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że właściciele w/w nieruchomości znajdują się w kręgu stron prowadzonego postępowania. Osoby posiadające tytuł prawny do wyżej wymienionych nieruchomości zostały ustalone na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wydruków z internetowego serwisu WebEWID Starostwa Powiatowego w [...]. SKO zauważyło jednak, iż na podstawie tych wydruków nie można było ustalić podmiotów posiadających tytuł prawny do działek o nr ewid.: 32/9, 32/10, 534 i 535. W związku z powyższym nie można jednoznacznie ustalić, czy o toczącym się postępowaniu zostały powiadomione wszystkie strony, a tym samym czy wszystkim stronom została zapewniona możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, co jest wymagane zgodnie z art. 10 k.p.a.

Następnie SKO wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, a więc zbadaniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie analizą stanu faktycznego i prawnego dotyczącego nieruchomości, na których planuje się realizację inwestycji.

W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie analiza ta została wykonana w sposób niepełny, a w prowadzonym postępowaniu nie wyjaśniono dostatecznie kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. W znajdującej się w aktach sprawy analizie warunków i zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy (...) a także stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, powołano się na dokumentację inwestora, w której wskazano, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten w odległości 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym stwierdzono, że dla przedstawionej konfiguracji anten, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r."), planowana stacja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponieważ przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu, dlatego nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji wskazano, że inwestycja nie podlega przepisom ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej w skrócie: "ustawa z dnia 3 października 2008 r."), ponieważ przedsięwzięcie przewiduje równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla poszczególnych anten wynoszącą dla anten typu [...] - 1699 W, a dla anten typu [...] - 1652 W.

Następnie SKO przytoczyło treść rozporządzenia z dnia 9 lipca 2010 r. określającego przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7) oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8).

SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja obejmuje stację bazową [...] składającą się m.in. z 5 anten sektorowych: w systemie 900 MHz i 1800 MHz - 3 anteny [...] oraz w systemie 2100 MHz - 2 anteny [...] oraz 4 anten radioliniowych. Wszystkie ona mają być zamontowane do wieży kratowej za pośrednictwem wsporników antenowych.

Zdaniem SKO, obowiązkiem organu I instancji było więc dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowana inwestycja może być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. SKO wskazało przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, iż dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie, opierając się wyłącznie na dokumentacji złożonej przez inwestora organ I instancji ustalił, iż przedsięwzięcie przewiduje równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla poszczególnych anten typu [...] - 1699 W, a dla anten typu [...] - 1652 W. W dokumentacji tej wskazano, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten w odległości 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym stwierdzono, że dla planowanej konfiguracji anten zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r., planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie osiąga progów wskazanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu i dlatego nie podlega ona konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

SKO wskazało, że przedstawiony przez inwestora dokument pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71)", nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, nie ma więc charakteru opinii biegłego. Zdaniem SKO, jest to jeden z dowodów w sprawie, lecz sporny charakter inwestycji oraz podnoszone przez strony zarzuty odnoszące się do zagrożeń związanych z negatywnym wpływem inwestycji na zdrowie powodują, iż nie może to być jedyny dowód świadczący o braku konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W sytuacji gdy w trakcie postępowania strony podnosiły zastrzeżenia co do ustaleń wynikających z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, organ I instancji powinien przeprowadzić formalną i merytoryczną weryfikację prawidłowości i wiarygodności ustaleń zawartych w przedłożonych dokumentach. O ile weryfikacja formalna mogła zostać dokonana samodzielnie przez organ, o tyle weryfikacja merytoryczna tych dokumentów wymagała wiadomości specjalnych z zakresu określonych specjalności naukowych.

Ponadto SKO stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził stosownych obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze, ponadto nie uwzględnił okoliczności, że w skład instalacji oprócz anten sektorowych wchodzą także anteny radioliniowe, a więc również te anteny należy uwzględnić przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowego anten i całej instalacji.

Następnie SKO wskazało na powszechnie przyjęty w orzecznictwie NSA pogląd, iż w kontekście oddziaływania na takie miejsca pól elektromagnetycznych, przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć zarówno tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu i dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

SKO wskazało, że w znajdującej się w aktach sprawy analizie podano jedynie, iż przedsięwzięcie przewiduje równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla poszczególnych anten 1699 W i 1652 W. W dokumentacji wykazano, iż wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten w odległości 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zdaniem SKO, tego rodzaju ustalenie uznać należy za niewystarczające, gdyż zostało ono oparte jedynie na twierdzeniu zawartym w dokumentacji inwestora. Pomijając już fakt, iż odnosi się ono do pojedynczych anten o mocach od 1000 W do 2000 W i miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania danej anteny, to dodatkowo organ I instancji nie dokonał żadnych własnych ustaleń odnośnie położenia miejsc dostępnych dla ludności i ich ewentualnej charakterystyki w odniesieniu do planowanej inwestycji. W tym zakresie okoliczności sprawy nie zostały więc również wystarczająco wyjaśnione.

SKO zwróciło również uwagę na istnienie w bliskiej odległości dodatkowej anteny, której oddziaływanie może kumulować się z oddziaływaniem projektowanej inwestycji.

SKO nakazało, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji w pierwszej kolejności dokładnie ustalił zakres stron postępowania, dalej wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz dokonał rzetelnej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza w odniesieniu do oddziaływania na środowisko całej planowanej instalacji a nie wyłącznie jej elementów składowych. W tym kontekście organ I instancji powinien rozważyć również konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.

W ustawowym terminie Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji SKO.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż celem oceny, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne są wiadomości specjalne, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa oraz praktyki organów prowadzących tożsame sprawy,

2) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, m.in. brak przedstawienia stanowiska organu odwoławczego w kwestii czy przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r., nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na podstawie, których organ poczynił ustalenia oraz przyczyn, dlaczego poddał w wątpliwość wiarygodność dowodów przestawionych przez Spółkę, w szczególności dokumentowi prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia",

3) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez SKO przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne Spółki zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dokumentów przedstawionych przez Spółkę, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomijanie wartości procesowej dokumentu prywatnego pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych dowodów, w tym zasadne jest posiadanie wiadomości specjalnych, co miałoby być równoznaczne z zasadnością powołania biegłego,

4) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji na podstawie i w granicach prawa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku, gdy jego parametry nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymagać ono może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

2) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych w celu oceny, czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja w istocie koncentruje się na kwestii oceny czy dokument prywatny przedłożony do akt sprawy pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71)" ma moc dowodową i może stanowić podstawę ustalania okoliczności mających znaczenie w niniejszej sprawie, a mianowicie, czy planowana przez Spółkę stacja bazowa zalicza się bądź nie zalicza się do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czyli de facto kwestii oceny materiału dowodowego. Zdaniem Spółki, z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo zdaniem organu odwoławczego ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Spółka podniosła również, że dokument prywatny podlega ocenie na tych samych zasadach, jak inne dokumenty przedłożone w sprawie i nie można twierdzić, iż posiada on mniejszą moc dowodową tylko dlatego, że nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie. Tymczasem SKO zanegowało prawidłowość tego dowodu bez żadnych konkretnych i prawidłowych zarzutów wobec jego treści.

Ponadto w ocenie Spółki nieprawidłowe jest także stanowisko SKO, iż merytoryczna weryfikacja dokumentu pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wymaga wiadomości specjalnych, a więc że należy rozważyć powołanie w sprawie biegłego celem przeprowadzenia dowodu z jego opinii na tę okoliczność. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania lokalizacyjnego jest typową inwestycją Spółki, która takowych ma zrealizowanych kilka tysięcy na terenie całego kraju i w postępowaniach administracyjnych poprzedzających ich realizację nie był powoływany biegły celem oceny dokumentacji przedłożonej do akt sprawy — nie ma ani takiej zasady działania przez organy w postępowaniach, czy to lokalizacyjnych czy o pozwolenie na budowę ani taki wymóg nie wynika z przepisów obowiązującego prawa.

Dalej Spółka podniosła, że nie ma podstaw do twierdzenia wyrażanego przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dokonując kwalifikacji inwestycji w świetle przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (co ma następnie przełożenie na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia) należy brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych i dokonywać sumowania mocy poszczególnych anten, które mają być zainstalowane w ramach inwestycji (sektorowych z sobą, jak i radioliniowymi). Przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. bowiem wyraźnie wskazują (w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8), że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, do tego także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Ponadto Spółka podniosła, że skoro parametry planowanej inwestycji w ogóle nie kwalifikują jej do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest w ogóle wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem tylko dla w/w przedsięwzięć ustawodawca przewidział konieczność czy też możliwość przeprowadzenie ich procedury.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem, rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania.

Z przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje inwestorowi, oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której planowana jest tego rodzaju inwestycja. W przypadku podmiotów, których uprawnienie strony nie wynika wprost z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o tym czy określony podmiot jest stroną postępowania lokalizacyjnego czy też przymiotu takiego nie posiada, decyduje spełnienie przesłanek strony określonych w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania dotyczącego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli pozostaje ona w zasięgu oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13, z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji przyjął, że działki o nr ewid. 22/1, 26/1, 28, 31, 534, 535, 25, 30, 540, 32/8, 32/9, 32/10, 32/6, 32/5, 32/3, 32/4, 32/11, 32/12, 32/13, 32/14, i 471 znajdują się w obszarze o promieniu 200 m od granic z działką objętą przedmiotową inwestycją oraz z działką nr ewid. 26/3, na której znajduje się istniejąca stacja bazowa i tym samym mogą znajdować się w obszarze oddziaływania obydwu - istniejącej i planowanej inwestycji. Tak określony krąg stron postępowania nie budzi wątpliwości Sądu i nie był kwestionowany w toku postępowania.

Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji nie ustalił komu przysługuje prawo własności działek nr ewid. 534, 535, 32/9, 32/10, a zatem nie zapewnił tym podmiotom możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Należy podkreślić, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a więc od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Organ administracji publicznej ma natomiast obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji przysługujących jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organ I instancji wymogów tych nie spełnił.

Nie sposób przy tym uznać, by wadę polegającą na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy mógł, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, stosownie do art. 136 k.p.a. Waga dokonanego przez organ I instancji uchybienia nie pozwalała bowiem na to (wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. II OSK 2256/16).

Sąd zgodził się również ze stanowiskiem SKO odnośnie niepełnej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko (wyroki NSA: z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16; z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14; z 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14). Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Z akt administracyjnych nie wynika by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze celem dokonania odpowiedniej kwalifikacji prawnej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko tak, aby wykluczyć jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej, że w sąsiedztwie projektowanego obiektu istnieje inna stacja bazowa telefonii komórkowej.

Powyższe rozważania dotyczące ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny należy odnieść do ustaleń dotyczących miejsc dostępnych dla ludności.

Przez pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" należy rozumieć nie tylko tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale i również tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10).

Oznacza to, że prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować (po prawidłowym ustaleniu zasięgu oddziaływania wiązek promieniowania) również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, samo stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2017 r., że "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten w odległości 70 metrów od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności", nie spełnia powyższych wymogów.

Organ I instancji nie odniósł się również do kwestii czterech anten radioliniowych, które również należy uwzględnić przy obliczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowego anten i całej instalacji.

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż z uwagi na podnoszone przez strony postępowania zarzuty związane z możliwym negatywnym wpływem inwestycji na zdrowie, organ I instancji powinien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, ewentualnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wystarczające jest oparcie się na dokumentach przedłożonych przez inwestora, bez merytorycznej oceny tego dokumentu.

Dlatego też Sąd podzielił stanowisko SKO, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wobec stwierdzonych uchybień, SKO wydając merytoryczną decyzję musiałoby przeprowadzić postępowanie dowodowe co do istoty, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Dlatego też sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.