Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1206/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 4 i 5, § 6 i 7, art. 156 § 3, art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. E. C., M. F. C., A. J. C. i M. S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/20 w sprawie ze skargi J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. E. C., M. F. C., A. J. C. i M. S. P. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 358/17 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/20 w ten sposób, że w sentencji każdorazowo w miejsce słów "M. F. C." i "A. J. C." wpisuje "M. F. C." i "A. J. C."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., I SA/Wa 1181/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. E. C., M. F. C., A. J. C. i M. S. P. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r. I SAB/Wa 358/17 w punkcie 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w kwocie 4.000 złotych; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach po 1.000 złotych; w punkcie 4. zasądził od Prezydenta W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 14 maja 2020 r. J. C., K. C., Z. C., M. C., A. C., Z. C., A. C., Ł. C., A. C., M. C., A. C. i M. P. (dalej: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta W. (dalej: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2017 r., I SAB/Wa 358/17, którym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wniosku z 30 listopada 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. K. [...] (obecnie przy ul. M. [...]), oznaczoną hip. nr [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta te wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi 17 stycznia 2018 r.

Pełnomocnik skarżących wskazał, że pomimo uprzedniego wyroku wymierzającego grzywnę i kolejnego pisemnego wezwania organ nadal nie rozpatrzył sprawy, czym pozbawia skarżących możliwości realizacji ich słusznych praw związanych z nieruchomością. W skardze wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenie miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zaś niedotrzymanie terminu na zakończenie postępowania jest spowodowane znacznym stopniem skomplikowania sprawy oraz faktem, że na skutek działania stron postępowania akta sprawy pozostają w długotrwałym posiadaniu innych instytucji.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 12 października 2017 r. wpłynęły do organu w dniu 17 stycznia 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 19 marca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania powyższego wyroku, organ zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Sąd I instancji podał, że wyrokiem z 10 września 2019 r., I SA/Wa 1204/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi W. za niewykonanie wyroku z 12 października 2017 r. grzywnę w kwocie 2.000 złotych, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwotach po 500 złotych.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ w terminie wyznaczonym wyrokiem z 12 października 2017 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Sąd I instancji podkreślił, że niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

W ocenie Sądu I instancji w przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz fakt, że organ został już poprzednio ukarany grzywną, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku, wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13).

Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja zaszła w przedmiotowej sprawie. Za takim stanowiskiem przemawia długość trwającego postępowania, które zostało zainicjowane ponad dziewięć lat temu, fakt, że wyznaczony przez Sąd termin na rozpatrzenie sprawy upłynął ponad dwa i pół roku temu, okoliczność że jest to drugi z kolei wyrok wymierzający grzywnę za niewykonanie wyroku z 12 października 2017 r. a także fakt, że organ nadal nie podjął skutecznych działań zmierzających do zakończenia sprawy. Odpis poprzedniego prawomocnego wyroku wymierzającego grzywnę organ otrzymał 9 stycznia 2020 r. Jedynymi odnotowanymi czynnościami organu po tej dacie są wystąpienia o dodatkowe materiały przy pismach z 29 stycznia 2020 r. i 23 kwietnia 2020 r.

Sąd I instancji uznał również, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Trwający stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania, pomimo wydania wyroku stwierdzającego bezczynność w jego rozpoznaniu oraz wyroku wymierzającego grzywnę, stwierdzającego bezczynność i przyznającego sumę pieniężną za niewykonanie wyroku z 17 października 2017 r. z całą pewnością narusza prawo stron do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Okoliczności podnoszone przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania prawomocnego wyroku. W szczególności Sąd I instancji podkreślił, że brak akt administracyjnych nie może stanowić przeszkody dla rozpoznania sprawy, albowiem to na organie ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby korzystanie przez strony z przysługujących im środków przeciwdziałania bezczynności w postępowaniu nie dezorganizowało pracy organu. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwotach dwukrotnie wyższych niż przyznane poprzednio, tj. po 1.000 złotych.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i pkt 3, wnosząc o jego zmianę w części tj. co do pkt 1 przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku z 1 grudnia 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem, nie odniesie zamierzonego skutku;

2. prawa materialnego, tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

3. w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 4.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku z 1 grudnia 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

4. analogicznie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprawa dotyczy notorycznego lekceważenia przez Prezydenta W. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, już po raz drugi uznał za uzasadnioną skargę na niewykonanie wyroku tego Sądu, którym zobowiązano organ do załatwienia sprawy i stwierdzono jego bezczynność. Wszystkie wyroki WSA w Warszawie wydane w tej sprawie zostały zlekceważone przez osoby kompetencyjnie odpowiedzialne za załatwienie tej sprawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie wymierzona wysokość grzywny jest niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 12 października 2017 r. Skarżący kasacyjnie przez wiele lat oczekują na rozstrzygnięcie organu, który to organ nie podejmuje w sprawie żadnej czynności. Stwierdzona bezczynność organu, która ma charakter rażącego naruszenia prawa, w ocenie skarżących kasacyjnie, w tym momencie stanowi już drwinę ze skarżących, gdyż ich prawa są nieustannie lekceważone. Orzeczenia zasądzające grzywnę w dolnej granicy jej możliwej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, a już na pewno nie zmobilizują organu do zakończenia sprawy zgodnie z zobowiązaniem Sądu. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących kasacyjnie, wymierzenie grzywny w wysokości jedynie 4.000 zł jest zdecydowanie niewystarczającą i nieodczuwalną sankcją, w szczególności biorąc pod uwagę art. 154 § 6 p.p.s.a., umożliwiający wymierzenie grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r., przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5167,47 zł. Wymierzona grzywna nie stanowi więc nawet jednokrotności wynagrodzenia zgodnie z ww. wytycznymi i jest wielce wątpliwe czy w przedmiotowej sprawie odniesie zamierzony skutek. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że organ nie podejmuje w sprawie skutecznych działań zmierzających rzeczywiście do zakończenia sprawy. Brak jest również ze strony organu logicznego uzasadnienia dla tak długotrwałego stanu bezczynności.

Odnosząc się zaś do wysokości przyznanej na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej wskazano, że jest ona rażąco niska, skoro nie stanowi nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej powinno zdyscyplinować organ do wykonania swojej powinności. Natomiast organ nie wykonał wyroku z 12 października 2017 r., a także dwóch kolejnych wyroków uwzględniających skargę na niewykonanie ww. wyroku. Zachodzi więc obawa, że bez przyznania tej kwoty w dużo wyższej wysokości, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku, a prawo skarżących do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie zostanie zbagatelizowane. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jest to więc środek represyjny/sankcja za ignorowanie przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, a także za nierespektowanie prawomocnych wyroków. Skarżący kasacyjnie przywołali stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, w którego uzasadnieniu NSA stwierdził, odnosząc się do niewykonywania wyroków WSA w Warszawie przez Prezydenta W., że "zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". W konsekwencji w powołanym wyroku NSA przyznał od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Wyżej wskazany pogląd został potwierdzony również w wyroku NSA z 21 sierpnia 2019 r., I OSK 592/19, którym wymierzono organowi grzywnę w wysokości 30.000 złotych, a także przyznano skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.

W ocenie skarżących kasacyjnie, suma pieniężna przyznana przez Sąd I instancji w wysokości 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących jest więc tylko symboliczna i nie stanowi ani rekompensaty, ani nie można uznać jej za bodziec stymulujący Prezydenta W. do wydania decyzji. Jest to szczególnie istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że suma pieniężna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że czekają już 10 lat na rozpatrzenie ich sprawy. Zasadne jest więc wynagrodzenie skarżącym tak długotrwałego i frustrującego stanu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego ich skargę. Niezrozumiałym jest dla skarżących dlaczego muszą tak długo oczekiwać na rozstrzygnięcie, do którego Sąd w całym swoim majestacie zobowiązał Prezydenta W. Skarżący kasacyjnie zwrócili również uwagę na związek pomiędzy bezczynnością organu, a koniecznością nieustannego monitorowania przez skarżących tej sprawy, m.in. korespondencji związanej z trwającym postępowaniem. Skarżący kasacyjnie ponoszą także koszty sądowe oraz koszty związane z angażowaniem pełnomocnika. Można stwierdzić, że życie skarżących zostało w pewien sposób podporządkowane do trwającego postępowania. Końcowo, skarżący kasacyjnie wskazali, że jedynie przyznawanie wysokich sum pieniężnych mogłoby skłonić organ do podjęcia działań zmierzających do przyspieszenia załatwiania sprawy, co potwierdza znana praktyka innych wydziałów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz potraktowanie spraw z właściwą surowością przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Prezydent W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. w okolicznościach sprawy nie znajdują potwierdzenia. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym, a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 p.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącym sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu. W tej sytuacji kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do wysokości wymierzonej organowi grzywny i przyznanych skarżącym sum pieniężnych. Efektywność wyroków sądów administracyjnych ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 p.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku sumy pieniężnej towarzyszy jej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli.

Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że organ nie wykonał prawomocnego wyroku zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. W dacie orzekania przez Sąd I instancji organ 16-krotnie przekroczył wyznaczony mu termin 2 miesięcy do załatwienia wniosku. Okoliczność tę uwzględnił Sąd I instancji, nie znajdując usprawiedliwienia dla opieszałości organu, w zaskarżonym wyroku zarówno orzeczono o ukaraniu organu grzywną, jak też stwierdzono, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznano stronom sumy pieniężne. Sąd I instancji zastosował zatem pełen zakres możliwych środków prawnych.

Natomiast jeżeli chodzi o wysokość nałożonej grzywny i przyznanych sum pieniężnych, dla oceny ich przewidywanej skuteczności należy wziąć pod uwagę łączną wysokość zastosowanych przez Sąd I instancji instrumentów finansowych, każdy z nich spełnia bowiem funkcję dyscyplinującą. Łączna wysokość orzeczonych przez Sąd I instancji sum pieniężnych i grzywny wynosi 16.000 zł i nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniżona, a wobec tego nie jest oczywiste, że zastosowane środki, ze względu na wysokość koniecznych do poniesienia przez organ kosztów, są niedostateczne i nieskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też argumentów skargi kasacyjnej, że ze względu na swą wysokość, przyznane sumy pieniężne nie stanowią adekwatnej rekompensaty dla skarżących za utrzymujący się stan zawisłości postępowania. Skarżący występują w sprawie wspólnie i są reprezentowani przez wspólnego pełnomocnika. Wspólne jest też źródło interesu prawnego skarżących w sprawie. Z tego względu także przyznane sumy pieniężne w łącznej wysokości w dostatecznym stopniu rekompensują uciążliwości wiążące się ze stanem zawisłości sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej nie ma celu odszkodowawczego, a przymuszający i kompensujący krzywdę wynikającą z niewykonania wyroku. Ich przyznanie zostało postawione do uznania sądu, podobnie jak określenie ich wysokości. Fakt, że ustawodawca pozostawił miarkowanie wysokości sum pieniężnych do oceny sądu i nie określił ich minimalnej wysokości oznacza, że stwierdzony stan niewykonania wyroku, jakkolwiek w każdym przypadku naganny, nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, czego domagają się skarżący w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W pkt 1 wyroku, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., postanowiono o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki zawartej w sentencji wyroku Sądu I instancji, polegającej na wadliwym oznaczeniu dwojga skarżących przez omyłkowe wskazanie "M. F. C." i "A. J. C.", podczas gdy z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, że po stronie skarżącej występowali odpowiednio "M. F. C." i "A. J. C.".