Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1022/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 261/13 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz R. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 261/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał [..] S.A. w Krakowie do załatwienia wniosku R.B. z dnia 11 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu karę grzywny w wysokości 100 zł oraz zasądził od [..] S.A. w Krakowie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. R.B. i D.B. wystąpili do [..] S.A. Oddział w Opolu o udostępnienie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii decyzji oraz innych dokumentów, na podstawie których na nieruchomościach stanowiących własność wnioskodawców została posadowiona infrastruktura elektroenergetyczna, jak również dokumentów dotyczących ewentualnej przebudowy czy modernizacji tej infrastruktury.

W odpowiedzi na ww. pismo [..] S.A. Oddział w Opolu w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. poinformował, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Niezależnie od powyższego, wedle spółki dane żądane przez wnioskodawców mają na celu jedynie realizację interesu prywatnego. Zmierzają bowiem do ustalenia ryzyka procesowego z jakim powinny się liczyć osoby domagające się wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ustalenia służebności przesyłu.

R.B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w Krakowie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 11 stycznia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazał, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ponieważ zadania takie cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie, dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest "zadaniem publicznym". Dlatego też udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka, wniosła o oddalenie skargi. Spółka podniosła, że stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ani cel, ani założenia tej ustawy nie uzasadniają zaliczenia Spółki do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania żądanej informacji. W szczególności określenie dwóch pierwszych kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nawiązuje wprost do podmiotów ujętych w pkt. 1-4, Spółka jest natomiast osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego, nie jest ani organem władzy czy administracji, ale też nie jest podmiotem reprezentującym takie organy, czy "inne osoby" bądź "jednostki organizacyjne" wykonujące zadania publiczne, nie dysponuje również majątkiem publicznym. Można byłoby mówić jedynie o trzeciej kategorii: osobach prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W odniesieniu do Spółki nie można jednak mówić, że któryś z ww. podmiotów ma pozycję dominującą. W Spółce 99,51 % akcji posiada [..] S.A. z siedzibą w Katowicach, pozostali akcjonariusze posiadają 0,49 % akcji, przy czym w Spółce [..], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym, tj. majątkiem publicznym.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd wskazał, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 11 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [..] S.A. Oddział w Krakowie powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie .

Prezentowane przez skarżącą spółkę poglądy o braku podstaw stosowania wobec niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach, a zatem stwierdzona bezczynność [..] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyniku błędnej interpretacji powołanych przepisów u.d.i.p. Spółka została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, prowadzi do wniosku, że w sprawie najważniejsze jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, budowie urządzeń elektroenergetycznych. Przepis ten dotyczy zaopatrywania w energię. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej oraz podmiotów w sferze tej funkcjonujących. Dystrybucja energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne. To jednak nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i zobowiązywania go do udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń. Zatem takie pojęcia jak: zadania publiczne, cel publiczny, informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za dotykające dokumentów z zakresu instalacji urządzeń. Kwestie te są bowiem związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanych w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na Spółce obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa, czyli nie stanowią "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. Decydującego znaczenia nie ma zatem okoliczność, że dany podmiot w ogóle wykonuje zadania publiczne, czy zadania mające znaczenie publiczne, tylko to czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne.

Przechodząc do kryterium podmiotowego, Spółka stwierdziła, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., gdyż jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Ewentualnie można byłoby uznać że należy do kategorii innych osób prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miałyby pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Spółka nie spełnia tej przesłanki, bowiem 99,51 % akcji posiada [..] S.A. z siedzibą w Katowicach, pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w Spółce [..], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje ponadto majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym. Jej majątek to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w tym majątku eliminuje możliwość zakwalifikowania Spółki do podmiotów zobowiązanych z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie działalności Spółki ujętej w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, kwalifikowane jako zadania publiczne, nie może rozciągać się na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to w żadnej mierze sfera majątku publicznego. Dbałość o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń jest obowiązkiem Spółki, nie może być jednak uznana za sprawę publiczną, mimo że są to akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej. Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej są udostępniane przez te organy. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te zobowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw publicznych tych podmiotów a nie do każdej ich sprawy. Rozszerzanie - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do pomiotów nieobjętych u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania, winno być uznane za nieuprawnione na gruncie u.d.i.p. i taką rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem.

Konkludując, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że mimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza przedmiotowe kryterium "zadania publicznego", odchodząc od elementu podmiotowego, spaja bowiem tym pojęciem różne podmioty, to jednak utrzymuje jednocześnie samodzielne kryterium podmiotowe, przy czym dana kwestia musi stanowić informację publiczną. W przedmiocie objętym skargą taka zaś sytuacja nie zachodzi. Spółka jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega u.d.i.p., a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Jednocześnie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, a poszukiwanie jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione założeniami u.d.i.p., poszerzanie przedmiotowego zakresu jej obowiązywania.

Spółka zakwestionowała uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniony był stanowiskiem [..] S.A. Oddział w Opolu o braku cech informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanej przez skarżącego, co uzasadnia treść art. 16 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik R.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że Spółka podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), określanej dalej jako u.d.i.p., i co za tym idzie może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie stanowisko nie może być zaakceptowane, gdyż jest ona spółką prawa handlowego i jako podmiot w pełni prywatny nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p, który stanowi, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie ma zatem decydującego znaczenia.

Ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne" nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd, w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1680/13). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się m.in. wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13. W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 4a, 5, 6, 6a tej ustawy, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa - jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie zatem uznał, że decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznej znajdującej się na nieruchomości wnioskodawcy, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. uznać należy za chybiony.

Dodać ponadto należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy przy tym mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1988/13).

Odniesienie się do zarzutu dotyczącego orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa i nałożeniu grzywny z tym związanej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu to, że wśród podstaw skargi kasacyjnej nie powołano przepisów będących podstawą takiego orzeczenia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Spółkę pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę.