Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 404/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3,  art. 5 ust. 1 pkt 9,  art. 36a ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 385/17 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. II SA/Gl 385/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wznowienia robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) nierozpoznanie istoty sprawy i naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie mające wpływ na treść decyzji poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy oraz wydanie decyzji na podstawie jedynie twierdzeń uczestnika bez właściwego udziału skarżącego, który nie miał pełnomocnika zawodowego na tym etapie postępowania i nie podjęcie żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy oraz oparcie ustaleń faktycznych na podstawie wadliwego projektu zamiennego budynku mieszkalnego, którego nie zbadano pod kątem merytorycznym,

- art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w związku z przyjęciem, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jest dopuszczalne, pomimo, że z treści przepisów wynika dokładnie co innego;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia, który miał wpływ na jego treść poprzez przyjęcie, że wykonanie muru oporowego przy ogrodzeniu nie było prawidłowe a jego parametry nie były zgodne z przepisami oraz poprzez dowolne przyjęcie, że dopuszczalne jest przedstawienie projektu zamiennego w sytuacji, gdy godzi on w pierwotne zamierzenia i normy prawa miejscowego, jak MPZP, ochrony środowiska, warunki zabudowy, w szczególności poprzez dowolne ustalenie, że zamierzenie budowlane zaprojektowane zostało zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz przepisami oraz stwierdzenie, że wzniesiona konstrukcja nie wywiera istotnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, a także poprzez przyjęcie, że różnica w usytuowaniu budynków pomiędzy projektem pierwotnym a zamienny nie jest istotna;

3) naruszenie zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) wynikających z art. 7 w związku z art 77 § 1 k.p.a. i art 78 § 1 k.p.a., a to zaniechanie wykonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy takich jak: opinia biegłego lub oględziny na miejscu, rozprawy administracyjnej podczas której strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko, a tym samym niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w całości, który umożliwiłby wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji merytorycznej w sposób prawidłowy, a oparcie orzeczenia na niewiarygodnej opinii prywatnej, która jest wadliwa i w żaden sposób nie została zweryfikowana,

b) wynikających z art. 8 k.p.a. oraz art 9 k.p.a. w związku z art 77 § 4 k.p.a. i 10 k.p.a. w związku z art 73 k.p.a. i 81 k.p.a., a to nierozpoznanie zarzutów dotyczących prowadzenie sprawy w sposób uniemożliwiający stronie działającej bez zawodowego pełnomocnika należyte działanie i reprezentowanie jej praw, nieuzasadniony okolicznościami i stopniem skomplikowania sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenie postępowania dowodowego celem wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów i nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy, a w toku postępowania odwoławczego nie poinformowanie skarżącego o przysługujących mu na tym etapie uprawnieniach, a także nierozpatrzenie wszystkich lub niedostateczne rozpatrzenie podniesionych przez skarżącego zarzutów i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, które Sąd winien brać pod rozwagę z urzędu oraz niestwierdzenie wadliwości postępowania w sytuacji zaniechania informowania skarżącego działającego bez zawodowego pełnomocnika o przysługujących mu uprawnieniach w toku postępowania oraz o faktach znanych organowi z urzędu w sytuacji braku wiedzy skarżącej i jej niepoinformowania o możliwości składania w toku postępowania wniosków dowodowych oraz zgłoszonych żądań,

c) wynikających z art. 12 k.p.a. a to pobieżne załatwianie sprawy oraz nieprzeprowadzenie czynności postępowania pomimo istniejących możliwości ich przeprowadzenia oraz wniosków dowodowych skarżącego, który wniósł o zbadanie konstrukcji i umiejscowienia instalacji gazowej i sanitarnej na nieruchomości,

d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym wszystkich właścicieli działek sąsiednich w których interesy godzi również wzniesienie konstrukcji na gruncie uczestnika;

e) art 75 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a poprzez oparcie orzeczenia na podstawie części przeprowadzonego materiału dowodowego, który nie został rozpatrzony wyczerpująco i w żaden sposób zweryfikowany, w tym w szczególności na projekcie zamiennym budowlanym który jest wadliwy oraz zaniechanie zebrania w całości w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie;

f) art. 84 k.p.a. i art 85 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci projektu zamiennego budowlanego oraz pominięcie stanowiska skarżącego oraz nieprzeprowadzenie czynności, które organ winien był przeprowadzić z urzędu w szczególności rozprawy administracyjnej;

g) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy;

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez skarżącą zarzutów, pominięcie zarzutów merytorycznych dotyczących opinii będącej podstawą wydanego orzeczenia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie mu wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej skarżącemu z urzędu, powiększonej o podatek VAT według obowiązujących stawek, ponieważ nie zostały one opłacone ani w całości ani w części.

Skarżący wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a).

Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji było postępowanie legalizacyjne wszczęte w związku z robotami budowlanymi zrealizowanymi z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] z wiatą jednostanowiskową w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w [...], objętego decyzją [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.W. pozwolenia na budowę.

Pierwsza ze sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej podstaw kasacyjnych niezasadnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 31 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie tych zarzutów dowodzi, że odwołanie się w tej grupie zarzutów kasacyjnych do art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego jest wynikiem błędu autora skargi kasacyjnej, gdyż przyjęty w tym artykule przepis, dotyczący instytucji zgłoszenia rozbiórki, na gruncie sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji nie miał i nie mógł mieć zastosowania. W świetle uzasadnienia ww. grupy zarzutów nie wydaje się też zasadny wniosek, że intencją skarżącego było postawienie przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zrzutu samodzielnie stosowanego w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż skarżący nie kwestionuje zasadności wydania na poprzednim etapie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Jeśli odczytać te zarzuty zgodnie z wymogami skargi kasacyjnej określonymi w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to stwierdzić trzeba, że są one chybione, zważywszy, że wniesienie ich skarżący uzasadniania twierdzeniami o "nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego na okoliczności istotne dla sprawy", "wydaniu decyzji na podstawie jedynie twierdzeń uczestnika bez właściwego udziału skarżącego" oraz "niepodjęciu żadnych czynności celem poczynienia ustaleń w przedmiocie istotnym dla sprawy oraz oparciu ustaleń faktycznych na podstawie wadliwego projektu zamiennego budynku mieszkalnego, którego nie zbadano pod kątem merytorycznym". Zarzuty te nie mają żadnego materialnego charakteru i stanowią powielenie podniesionych w dalszym fragmencie skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzić bowiem trzeba, że jeśli skarżący zmierzał do zakwestionowania prawidłowości merytorycznego zbadania zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu zamiennego, to powinien w podstawach kasacyjnych odwołać się do konkretnych przepisów prawnych, z którymi rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym są niezgodne. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, a jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym w świetle art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. jest, m.in., wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana w wyroku Sądu I instancji wadliwość odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. W przypadku pierwszej grupy zarzutów kasacyjnych, zadaniu temu autor skargi kasacyjnej nie sprostał.

Odnosząc się do postawionego także w jej ramach zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (ustanawiającego wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie tego zarzutu skarżący podał w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosząc, że argumentacja Sądu odnosząca się do kwestii zbadania przez organy, czy wydane decyzje realizują wymóg poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest niewystarczająca, gdyż nie uwzględnia prawa skarżącego do swobodnego korzystania z jego nieruchomości, dostępu do światła, mediów, których to okoliczności nie zbadano. Powyższego zapytywania strony skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Po pierwsze nie odpowiada prawdzie stanowisko skarżącego, że okoliczności tych nie zbadano. Sąd I instancji wskazał bowiem, że sieć kanalizacji sanitarnej nie była objęta projektem budowlanym w związku z odstępstwami od którego toczy się przedmiotowe postępowanie legalizacyjne, według map sieć ta przebiega w odległości około 4 m od granicy działki skarżącego, zaś z jego twierdzeń nie wynika aby mogła ona oddziaływać negatywnie na jego nieruchomość. Sąd ocenił również usytuowanie spornego budynku oraz jego wysokości pod kątem możliwość ograniczania przez ten budynek naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżącego i w odniesieniu do wymogów przepisów § 13 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zagrożenia takiego nie stwierdził. Ocena dotycząca "wystarczalności" czy też "niewystarczalności" warstwy argumentacyjnej organów i Sądu w tej kwestii nie może być rozpatrywana w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż na jego gruncie jest to kwestia "zero-jedynkowa": dana decyzja albo realizuje wymóg poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, albo wymogu tego nie realizuje, zaś uzasadnienie zajętego w tym przedmiocie stanowiska jest zagadnieniem wtórnym. Niesatysfakcjonujące skarżącego wnioski, jaki na gruncie tej sprawy powzięły organy oraz Sąd w odniesieniu do treści art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie stanowią o naruszeniu tego przepisu. Skarżący zasadnie odwołuje się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie, a zatem jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (tak: wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 643/10). Podkreślić należy, że tożsamy pogląd wyraził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Rzecz jednak w tym, że odwołaniu się w skardze kasacyjnej do powyższej tezy nie towarzyszy wskazanie w niej żadnych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, z którymi w sprzeczności pozostaje zatwierdzony projekt budowlany. Specyfika postępowania kasacyjnego, o czym była mowa na wstępie, nie pozwala zatem za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną uznać zarzutu, która sprowadza się do szeregu ogólnikowych twierdzeń strony skarżącej, oderwanych od odpowiednio skonkretyzowanych okoliczność faktycznych sprawy oraz przepisów prawa, w odniesieniu do których okoliczności te miałyby podlegać ocenie pod kątem ich legalności.

Zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego również nie stanowią usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jest dopuszczalne, "pomimo, że z treści przepisów wynika dokładnie co innego". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższej interpretacji przepisów art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego autor skargi kasacyjnej dokonał wyłącznie na gruncie tych przepisów literalnie wykładanych i stosowanych w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę prawną decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Skarżący dokonując wskazanej powyżej wykładni ww. przepisu zdaje się nie dostrzegać, że na gruncie tej sprawy przepis ten nie był stosowany samodzielnie, lecz w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a zatem powinien był wykładany z uwzględnieniem mających zastosowanie w tej sprawie przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego (zob. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1a tej ustawy). Powyższy zarzut okazał się z tych względów zarzutem chybionym. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, że istotą kontrolowanego przez ten Sąd postępowania legalizacyjnego, wobec niekwestionowanego stwierdzenia istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jest ocena dopuszczalności zalegalizowania tych odstępstw. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił następnie, że nie było zatem podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego z tego powodu, że według zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu zamiennego odległość budynku od granicy działki skarżącego wynosi według twierdzeń skarżącego 14,59 m w sytuacji, gdy według projektu pierwotnego odległość ta wynosiła 15,38 m. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, usytuowanie tego budynku od granicy w odległości podawanej przez skarżącego nie narusza dopuszczalnych odległości, o jakich mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), wielokrotnie dopuszczalne odległości przekraczając. Przy takim usytuowaniu tego budynku oraz jego wysokości, w związku z treścią § 13 i § 57 warunków technicznych, nie może być też mowy o ograniczaniu przez ten budynek naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżącego. Z powyższymi wnioskami Sądu I instancji skarżący kasacyjnie nie podjął merytorycznej polemiki opierającej się na adekwatnych podstawach kasacyjnych, tj. podstawach obejmujących zarzuty naruszenia przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, co powoduje, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnosić się muszą do działania wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie organów. Dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Skarżący pomija, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy, wobec czego powołanych przepisów k.p.a. Sąd nie mógł naruszyć. Kontroli tej sąd administracyjny dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. Sytuacja, w której autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organy wskazując jedynie przepisy mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, nie może jednakże powodować bezwarunkowego i automatycznego dyskwalifikowania takiej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny powinien wtedy – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (zob. uzasadnienie uchwały całego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09). Na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że zarzuty te mogły zostać rozpoznane w związku z postawieniem w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu zatem do tych zarzutów, wbrew stanowisku strony skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do uznania, iż zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r. wydany został w warunkach wskazujących na to, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów regulujących zasady postępowania przed organem administracji publicznej. Postawione przez stronę zarzuty niezauważenia przez Sąd I instancji, że organy uchybiły przepisom art. 8, art. 9 , art. 10, art. 12 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. oraz z art. 73, art. 75 art. 77 § 1 k.p.a. i art 78 § 1 k.p.a., skarżący kasacyjnie wspiera szeregiem ogólnikowych stwierdzeń oraz odwołaniem się do orzecznictwa sądowego w zakresie wykładni tych przepisów, nie nadając tym zarzutom zindywidualizowanego w okolicznościach faktycznych tej sprawy charakteru. Skarżący nie wskazuje w szczególności, jakich istotnych w tej sprawie ustaleń zabrakło, ani który element stanu faktycznego tej sprawy ustalony został niezgodnie z wskazanymi przez niego normami procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny domyślać się, które istotne w tej sprawie fakty, zdaniem skarżącego, nie zostały ustalone. Zarzut "oparcia się na części przeprowadzonego materiału dowodowego" (podstawa kasacyjna oznaczona nr [...]) również jest zarzut zbyt ogólnym, by na jego podstawie oparty mógł zostać wyrok uchylający orzeczenie Sądu I instancji. Z kolei niepodzielenie przez skarżącego przyjętych przez Sąd I instancji oraz organy wniosków w odniesieniu do ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż tego rodzaju zarzuty mogą być skutecznie podnoszone w ramach zrzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania przepisów materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził ponadto na gruncie tej sprawy potrzeby przeprowadzenia dowodów z opinii biegłego czy oględzin (art. 84 i 85 k.p.a.). Twierdząc, że zaskarżony wyrok narusza prawo ze względu na oddalenie skargi pomimo nieprzeprowadzenia przez organy rozprawy administracyjnej, skarżący kasacyjnie nie podaje przepisu prawa, który w związku z tym uchybieniem miałby być uznany za naruszony.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., podniesiony w ramach grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, mimo materialnoprawnego charakteru art. 28 k.p.a. Podmiot, któremu w danym postępowaniu organ administracji publicznej zapewnił czynny udział, nie jest uprawniony do powoływania się na przesłankę wznowienia postępowania z 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a podstawę do wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego skarżący kasacyjnie zdaje się sugerować podnosząc ww. naruszenie. Nie ma wątpliwości, że zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutecznie może podnieść tylko strona, której on bezpośrednio dotyczy, a więc ta, która nie brała udziału w postępowaniu. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela tożsame stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2020 r., w sprawie II OSK 3471/18.

Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutów wskazujących na nieważność postępowania oraz nierozpoznanie istoty sprawy. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza treści skargi adresowanej do WSA w Gliwicach dowodzi, że skarga ta nie zawiera zarzutu nieważności decyzji, zaś do wszystkich podniesionych w niej kwestii (braku wglądu skarżącego do akt sprawy, przesunięcia budynku, kwalifikacji miejsc postojowych, zacieniania posesji skarżącego) Sąd I instancji się odniósł, co prowadzi zarazem do oddalenia zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymogom tego przepisu, jego konstrukcja jest poprawna, uzasadnienie stanowi czytelną całość i jest syntezą stanowiska Sądu I instancji, umożliwiającą dokonanie kontroli instancyjnej. Ubocznie zauważyć trzeba, że niepodniesienie przez skarżącego w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutu nieważności objętej tą skargą decyzji administracyjnej, w świetle art. 134 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie zwalniało Sądu I instancji od oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 k.p.a. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną zasada ta jednak nie obowiązuje z uwagi na to, że sąd kasacyjny z urzędu bada jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ma to ten skutek, że uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na decyzję, która obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa jest możliwe w przypadku skutecznego postawienia przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z odpowiednim przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Tego rodzaju podstaw kasacyjnych rozpoznawana skarga kasacyjna jednakże nie zawiera.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.