Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 443/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 15 ust. 4, 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 lipca 2003 r., nr X/40/03 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lipca 2003 r. Rada Gminy - działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w.) - podjęła uchwałę nr X/40/03 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

1) art. 6 ust. 1 u.z.z.w., polegającego na niezgodnym z tym przepisem określeniu strony umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawieranej z odbiorcą usług;

2) art. 19 ust. 1 i 2 (według stanu prawnego z dnia uchwalania regulaminu), obecnie art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w., polegającego m.in. na niezgodnym z tym przepisem określeniu treści uchwalanego regulaminu, a także nie wypełnieniu delegacji ustawowej i nie zawarciu w jego treści wszystkich obligatoryjnych elementów;

3) art. 19 ust. 2, obecnie art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegającego m.in. na przekroczeniu granic delegacji ustawowej;

4) art. 19 ust. 2, obecnie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. polegającego na nieuprawnionej ingerencji w kwestie przekazane do regulacji umownej, co narusza zasadę swobody umów określoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1104);

5) § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", m.in. poprzez powtórzenie w uchwale definicji pojęcia "odbiorcy usług", objętego definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 3 u.z.z.w., a także powtórzeniu innych zapisów ustawy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 3 zaskarżonego regulaminu Rada Gminy określiła, iż dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków zawartej między Urzędem Gminy a Odbiorcą. Regulamin uchwalany przez radę gminy na podstawie tej ustawy stanowi akt prawa miejscowego, wobec czego odnosi się do wszystkich istniejących obecnie, jak i mogących powstać w przyszłości przedsiębiorstw, spełniających warunki określone w ustawie. Wobec tego wskazanie podmiotów realizujących zadania w tym zakresie, nie powinno polegać na wskazaniu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdyż przy jakiejkolwiek zmianie podmiotu realizującego usługi koniecznym byłaby zmiana całego regulaminu. Zdaniem skarżącego gdyby takie zapisy uznać za prawidłowe i zgodne z ustawą, to organ stanowiący wykazał się zupełnym brakiem konsekwencji, gdyż w dalszej części uchwały wielokrotnie używa pojęcia "Urząd Gminy" zamiennie z "Gminą" na określenie podmiotu zdefiniowanego w ustawie jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W opinii Prokuratora uwadze organu uszło, iż powyższe pojęcia nie są tożsame i odnoszą się do dwóch różnych podmiotów o odrębnym bycie prawnym, co może wprowadzać odbiorców uchwały w błąd.

Nadto skarżący wskazał, iż § 1 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z ustawą, gdyż regulamin określa jedynie prawa i obowiązki odbiorców usług, a nie określa praw i obowiązków dostawców tych usług. Analizując treść całego regulaminu Prokurator podkreślił, że taki zapis wprowadza odbiorców uchwały w błąd, gdyż odnosi się również do praw i obowiązków dostawcy usług.

W skardze Prokurator podniósł, że w wielu kwestiach regulamin nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.). W uchwalanym regulaminie obligatoryjnie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w upoważnieniu stanowiącym podstawę prawną do wydania regulaminu. Organ stanowiący nie może pewnych kwestii pominąć, czy przerzucić na inny podmiot, jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, na podstawie którego podejmuje uchwałę. Regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W zaskarżonej uchwale organ stanowiący w żadnym z paragrafów regulaminu nie określił wskaźników czy norm (standardów) wskazujących minimalne wymogi ciśnienia, jakości czy ilości dostarczanej wody, czym nie wypełnił delegacji ustawowej.

Ponadto regulamin nie zawiera również określenia technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a także sposobu postępowania w przypadku nie podtrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Dodatkowo, organ stanowiący gminy określając warunki techniczne dostępu do usług, powinien wskazać konkretne przesłanki wyznaczające czy warunkujące istnienie możliwości skorzystania przez odbiorcę z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Z uwagi na obecne brzmienie ustawy (art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.), regulamin powinien dodatkowo zawierać w swej treści odniesienia do warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zdaniem skarżącego materia ujęta w regulaminie w wielu kwestiach wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (obecnie w art. 19 ust. 5). Uregulowano kwestie, które na mocy art. 6 ust. 3 u.z.z.w. zostały zastrzeżone dla zawieranej z odbiorcą usług umowy o zaopatrywanie w wodę i odprowadzanie ścieków, regulując kwestie bez posiadania co do tego umocowania prawnego lub też obejmując swym zakresem materię określoną uprzednio w ustawie.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość, jeżeli spełnione są przesłanki przyłączenia określone w regulaminie i istnieją możliwości techniczne świadczenia usług, wobec czego zdaniem Prokuratora Gmina nie jest uprawniona do stanowienia dodatkowych przesłanek odmowy przyłączenia do sieci, jak to uczyniła w § 25, 26 i 28 regulaminu.

Prokurator podkreślił, że regulamin nie może zawierać regulacji dotyczących zakresu odpowiedzialności stron stosunków cywilnoprawnych. W regulaminie organ stanowiący jest władny jedynie do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami na dostawę wody i odprowadzanie ścieków, nie zaś ich treści.

Zasady ustalania i zatwierdzania taryf, a także kwestie odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego określone zostały bezpośrednio w ustawie i nie ma podstaw prawnych, by były one przedmiotem uchwalanego regulaminu, co jednak organ uczynił w § 17, 18 (odnosząc się do taryf) i § 27 regulaminu (dotyczącego przypadków odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego). Jak ponadto podniósł Prokurator, zapisy tych paragrafów zawierają zapisy sprzeczne z obecnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie.

Jak wskazał Prokurator, zawarcie w § 2 regulaminu definicji "odbiorcy usług", stanowi powtórzenie pojęcia już zdefiniowanego w art. 2 pkt 3 u.z.z.w., naruszając w sposób istotny § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podobnym naruszeniem jest zawarcie w § 27 regulaminu przypadków odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, stanowiące powtórzenie treści art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

Z uwagi na znaczny zakres uchybień, a także ich charakter, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o umorzenie postępowania oraz odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne. W związku z powyższym organ w zakresie posiadanych kompetencji zadeklarował, że samoczynnie dokona zamiany zaskarżonej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym po uwzględnieniu zarzutów skarżącego, co nastąpi na najbliższej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej zwanej p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający.

Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19 wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest również wskazanie w § 3 regulaminu, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru. Prokurator trafnie podniósł, że § 1 ust. 2 pkt 1 regulaminu określa jedynie prawa i obowiązki odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez Gminę. Taka regulacja narusza art. 19 ust. 2 u.z.z.w. który stanowi, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Gminy, w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków.

Jak wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono wskazanych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w § 6 ust. 2 i 3 uchwały do aktów wykonawczych określających parametry ciśnienia i jakości wody (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16, CBOSA).

Sąd podziela ocenę Prokuratora, iż kwestionowany regulamin reguluje szereg szczegółowych kwestii, które powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 3531 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07, CBOSA). Podkreślić bowiem należy, iż z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. W zaskarżonej uchwale są to regulacje dotyczące okresów obowiązywania umowy (§ 5 ust. 1), rozwiązania umowy (§ 5 ust. 2), skutków rozwiązania lub wygaśnięcia umowy (§ 5 ust. 3) oraz nakładające na odbiorcę obowiązek powiadomienia Zakładu o zmianach własnościowych lub zmianach użytkowania lokalu (§ 33).

Zdaniem Sądu również zapisy regulaminu zawarte w § 16, § 17 i § 18 zaskarżonej uchwały dotyczące zatwierdzenia taryfy, ogłoszenia taryfy oraz okresu jej obowiązywania wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Kwestie te bowiem zostały już uregulowane w art. 24 ust.10, 27 ust. 7 i 9 u.z.z.w.

Sąd podziela również stanowisko skarżącego, iż Rada w § 25 regulaminu bez podstawy prawnej przyznała Urzędowi Gminy prawo odmowy przyłączenia odbiorcy w przypadku wykonania przyłączy bez uzyskania zgody Gminy oraz gdy przyłącze zostało wykonane z niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że taka regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA).

Z kolei w treści § 27 regulaminu Rada Gminy przewidziała możliwość odcięcia dostaw wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego Wskazać należy, że możliwość wstrzymania dostaw wody została określona w art. 8 u.z.z.w. Uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty. Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, iż umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie. Takim dalej idącym uprawnieniem jest niewątpliwie uprawnienie do odmowy ponownego zawarcia umowy, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług (§ 28 regulaminu).

Zważyć również trzeba, że regulamin nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 19 ust. 2 uz.z.w. Rada Gminy nie określiła bowiem technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposobów postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wymaga podkreślenia, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż zawarcie w § 2 regulaminu definicji "odbiorcy usług", która jest powtórzeniem pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 3 u.z.z.w. stanowi istotne naruszenia prawa. Należy wskazać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). Jednakże w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Ponadto w judykaturze trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17, CBOSA). Niewątpliwie definicja "odbiorcy usług" posiada charakter ogólny i stanowi materię, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Nadto Sąd oceniając legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że istotnie narusza prawo regulacja zawarta w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach umowa może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowany i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14). Przy czym stwierdzenie nieważności odnosi się do całego § 4 ust. 2 regulaminu, gdyż wskazany przepis stanowi również o tym, iż umowa może być zawarta z osobą posiadającą tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, do którego która ma być dostarczona woda lub z którego mają być odprowadzane ścieki. Pozostawienie w tym zakresie tego przepisu oznaczałoby bowiem, iż w istocie z wnioskiem o przyłączenie mogłaby wystąpić jedynie osoba legitymująca się tytułem prawnym, co jak wspomniano powyżej, sprzeczne byłoby z normą prawną wynikającą z art. 6 ust. 4 u.z.z.w

Istotnie narusza prawo również § 19 ust. 2 uchwały stanowiący, iż warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Urzędem Gminy. Wskazać trzeba, że budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17). Ponadto brak w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. W wyroku NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1309/07 wskazano, że skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo - dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w.

Zdaniem Sądu istotnie narusza prawo § 39 regulaminu, który stanowi, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy.

Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Wskazane uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych.

Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej w całości, mimo, iż nie wszystkie przepisy zostały zakwestionowane. Wskazać bowiem trzeba, że po stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny pozbawiony został funkcjonalności i spójności, i w tak szczątkowym zakresie nie mógłby obowiązywać.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.