Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2209/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną, oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1,6 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2677/20 w sprawie ze skargi T. O. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 3; 2) wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 3) przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz T. O. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 4) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5) zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz T. O. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2677/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. O., w pkt 1 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15, stwierdził w pkt 2, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 3 przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz T. O. sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

T. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15, mocą którego została uwzględniona jej skarga na bezczynność Prezydenta i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako "[...]", stanowiącą obecnie część dz. nr [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że mimo upływu terminu do wydania decyzji, skierowanych do organu wezwań do wykonania wyroku oraz pięciokrotnego wymierzenia przez Sąd organowi grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ zauważył, że z uwagi na ustawowy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na dużą liczbę wpływających spraw z zakresu odszkodowań i wpływającej w nich korespondencji, nie było możliwości zakończenia postępowania w terminie wyznaczonym przez Sąd. Organ zaznaczył także, że akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, znacząco utrudniając rozpoznanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Niniejsza skarga jest natomiast już kolejną skargą w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości i organ od dłuższego czasu, zaraz po zwrocie akt z Sądu, przesyła je tam ponownie z kolejną skargą. Choć jest to prawo strony, to jednak mając na uwadze objętość materiału dowodowego oraz okres między składaniem kolejnych skarg, niemożliwe jest rozpatrzenie dwóch spraw administracyjnych toczących się równolegle na tym samym materiale dowodowym, gdy w obu tych postępowaniach wpływają wciąż skargi składane przez tego samego pełnomocnika. Również w chwili obecnej organ nie dysponował aktami administracyjnymi, bowiem znajdowały się one w Sądzie z inną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15 Prezydent m.st. Warszawy został zobowiązał do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Sąd zaznaczył przy tym, powołując się na art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", że odpis prawomocnego wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 18 maja 2016 r. (data prezentaty). Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynął zatem w dniu 18 lipca 2016 r. Tymczasem do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi, tj. do 23 czerwca 2021 r., organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem.

W ocenie Sądu spełniony został również warunek dopuszczalności skargi, określony w art. 154 § 1 P.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu.

Ponadto, w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., okoliczność że jest to już szósta skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z dnia 24 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1594/16 wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł, wyrokiem z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/17 – 2.000 zł i sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 828/18 – 3.000 zł i sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł, wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2200/18 – 4.000 zł i sumę pieniężną w wysokości 4.000 zł, zaś wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/19 – 6.000 zł oraz sumę pieniężną w wysokości 5.000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie wyroku. Ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że po ostatnim wymierzeniu organowi grzywny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/19, akta administracyjne Sąd zwrócił dopiero w dniu 11 maja 2020 r. (przy sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1891/19, dotyczącej tej samej nieruchomości hipotecznej ozn. jako "[...]"). Akta te zostały ponownie przekazane do Sądu w dniu 20 sierpnia 2020 r. ze skargą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 1891/20 (wniesioną w imieniu innej strony przez tego samego pełnomocnika, a dotyczącą ww. nieruchomości hipotecznej) i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone organowi, bowiem dołączono je do akt niniejszej sprawy. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku poprzednich skarg skarżącej. W konsekwencji Prezydent nie jest w stanie gromadzić materiału dowodowego, ani też przeanalizować dokumentacji zgromadzonej w sprawie, ponieważ akta te zaraz po otrzymaniu, organ ponownie przekazuje do Sądu z kolejną skargą.

W ocenie Sądu, bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania w dniu 18 maja 2016 r. odpisu wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15, organ podjął nieliczne czynności w sprawie, mimo że wniosek ją wszczynający złożony został z 2015 r. Nawet mając na uwadze liczne skargi wnoszone w sprawie, co wiąże się z koniecznością przekazywania do Sądu akt administracyjnych, był to czas wystarczający do zbadania, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie sposób również usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku i to mimo wymierzenia już z tego tytułu organowi pięciokrotnie grzywny, skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, czy ilością analogicznych spraw rozpoznawanych przez organ.

Mając powyższe na uwadze za zasadne Sąd uznał również przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą bowiem szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ pomimo pięciokrotnego nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z 2015 r. Sąd przyznał jednak skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.500 zł, tj. w kwocie niższej niż oczekiwała oraz o połowę niższej od uprzednio zasądzonej wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/19. Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że po wydaniu tego wyroku, akta administracyjne przesłano do organu dopiero w dniu 11 maja 2020 r. (przy sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1891/19), zaś od sierpnia 2020 r. ponownie znajdują się one w Sądzie i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. W konsekwencji organ od wielu miesięcy nie dysponuje oryginałami akt administracyjnych, co utrudnia podejmowanie dalszych czynności w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części, tj. w pkt 1 i 3, wniosła T. O., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i:

a) niewzięcie przy ustalaniu wysokości grzywny oraz sumy pieniężnej pod uwagę okoliczności, która miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. faktu, że organ połączył akta administracyjne dwóch różnych postępowań, które nie są ze sobą powiązane ani podmiotowo, ani przedmiotowo;

b) nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie przygotowawczym z dnia 14 kwietnia 2021 r.;

c) sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, bowiem Sąd najpierw wskazał, że w wyniku nieposiadania akt administracyjnych, organ nie jest w stanie gromadzić materiału dowodowego, zgromadzonej w sprawie, a w dalszej części swojego wywodu zaś podkreślił, że czas, jaki upłynął od otrzymania odpisu wyroku z dnia 9 lutego 2016 r., był wystarczający do zbadania, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co spowodowało wymierzenie grzywny oraz sumy pieniężnej w rażąco niskiej wysokości przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w rażąco niskiej wysokości, tj. 1.000 zł, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy, a w szczególności z wysokości dotychczas wymierzonych grzywien wynika, iż taka kara nie spełni swojej podstawowej funkcji, jaką jest skłonienie organu do ostatecznego załatwienia sprawy;

b) art. 154 § 1 i 7 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w rażąco niskiej wysokości, tj. 2.500 zł, w sytuacji, gdy taka suma pieniężna nie stanowi wystarczającej rekompensaty za dolegliwości związane z wyraźnie niedbałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, bowiem organ jawnie bagatelizuje prawo skarżącej do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie poprzez wieloletnie ignorowanie prawomocnego wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części poprzez wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości nie niższej niż 20.000 zł i przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 10.000 zł, ewentualnie;

2) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto T. O. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej;

2) przyznanie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna częściowo zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty w zasadniczej części okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie jednak wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje wydanie orzeczenia przez sąd po zamknięciu rozprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Wskazany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem np. wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3761/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizując i oceniając znajdującą się w aktach dokumentację postępowania w kontekście ustalenia wysokości grzywny i sumy pieniężnej nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Zaskarżonemu wyrokowi nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08 oraz z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 343/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze jak również w innych pismach procesowych wniesionych przez stronę nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną.

Za usprawiedliwione należało natomiast uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny oraz zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w rażąco niskiej wysokości.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia.

Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym wykonanie wyroków sądu administracyjnego, uwzględniających skargę polega na zastosowaniu się przez organ administracyjny w ponownym postępowaniu do oceny prawnej, wyrażonej w tym wyroku. Wynika to wprost z art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega więc na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu.

Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące: 1) wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto 4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś 5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest zatem niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione uznaniu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: 1) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna); 2) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i; 3) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 i I OSK 592/19).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku T. O. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako "[...]", stanowiącą obecnie część działki nr [...], z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 18 maja 2016 r., a zatem termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 18 lipca 2016 r. Tymczasem, pomimo pięciokrotnego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarg na niewykonanie wyroku w sprawie I SAB/Wa 775/15, w wyniku których Prezydentowi m.st. Warszawy wymierzono grzywny w łącznej wysokości 15.500 zł oraz zasądzono na rzecz skarżącej sumy pieniężne w kwocie 11.000 zł (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1594/16, z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1264/17, z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 828/18, z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2200/18 oraz z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/19) organ nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Niewątpliwie, również w dacie wydania przez Sąd I instancji wyroku w niniejszej sprawie, wyrok z dnia 9 lutego 2016 r. nie był wykonany. Zauważyć przy tym należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1896/19 uwzględniający po raz piąty skargę T. O. na niewykonanie wyroku wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 11 maja 2020 r., jednak poza wezwaniem pełnomocnika do wskazania numeru rachunku bankowego skarżącej, na który mają zostać przekazane na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego oraz zasądzona suma pieniężna, Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnej innej czynności w sprawie, nie informując nawet kiedy zostanie wydana decyzja (art. 36 § 1 K.p.a.).

Przedstawione okoliczności niewątpliwie wskazują, że działanie organu narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także ogólne zasady uregulowane w art. 7 i art. 8 K.p.a., zobowiązujące organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Prezydent m.st. Warszawy w toku postępowania przed Sądem I instancji nie wskazał okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać stan bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Nie są nimi bowiem, mając w szczególności na uwadze upływ sześciu lat od wydania wyroku z dnia 18 listopada 2015 r. i pięciokrotne uwzględnienie skarg na niewykonanie wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 775/16, charakter sprawy, ilość spraw wpływających do Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy, czy zabezpieczenie środków na wykonanie decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy ze skargą na bezczynność (niewykonanie wyroku), sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/13 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1345/16).

W tych okolicznościach wysokość orzeczonej grzywny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niweczy jej skuteczność jako instrumentu dyscyplinująco-represyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczona przez Sąd I instancji grzywna narusza art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., ponieważ jest zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 9 lutego 2016 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego grzywna w kwocie 5.000 zł odpowiednio zmobilizuje organ i doprowadzi do wykonania ww. wyroku.

Zgodnie z art. 154 § 7 P.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przewidziana w tym przepisie suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji.

Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17, z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18, z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19, z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 i I OSK 592/19, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19 oraz z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20).

W realiach rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł będzie odpowiadało jej funkcji kompensacyjnej. Nie spełnia bowiem tej funkcji przyznana przez Sąd I instancji kwota 2.500 zł.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku, a na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie, tj. w odniesieniu do żądania grzywny i sumy pieniężnej w wyższej wysokości orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.