Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2055/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 62 poz 504
law: Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 358/14 w sprawie ze skargi L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 358/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 grudnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie zakazu przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z dnia 25 listopada 2013 r. Komendant Stołeczny Policji przedstawił Wojewodzie Mazowieckiemu informację na temat przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2013 r. na stadionie P. w Warszawie przy ul. Ł. masowej imprezy sportowej - meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami L. oraz P., podczas którego odnotowano szereg przypadków naruszenia stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendant Stołeczny Policji wskazał na przypadki posiadania na imprezie masowej wyrobów pirotechnicznych oraz używania przez niektórych uczestników meczu elementów odzieży w celu uniemożliwienia lub istotnego utrudnienia rozpoznania osoby. Zwrócił ponadto uwagę na fakt wykorzystywania przez kibiców obydwu drużyn flag wielkopowierzchniowych do zamaskowania się i utrudnienia swojej identyfikacji. W związku z tym, Komendant zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji zakazującej organizatorowi przeprowadzenia z udziałem publiczności w dniu 4 grudnia 2013 r. meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami L. oraz R.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r., Nr [...], Wojewoda Mazowiecki wydał zakaz dla L. przeprowadzenia meczu piłki nożnej w dniu 4 grudnia 2013 r. W wyniku złożonego odwołania przez L., Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego stwierdzając, że organ I instancji uzyskał dowody w postaci: wyjaśnień Prezydenta m.st. Warszawy, wyjaśnień L. oraz dodatkowych wyjaśnień Komendanta Stołecznej Policji. Do akt sprawy włączono dodatkowo dowody w postaci: notatki służbowej Komendanta Miejskiej Straży z przebiegu meczu L.-P. w dniu 23 listopada 2013 r., zezwolenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2013 r., zmienionego decyzją z dnia 17 września 2013 r., notatki służbowej przedstawiciela Wojewody obecnego na meczu 4 rundy eliminacji Ligi Mistrzów UEFA między klubami: L. – S. oraz notatki służbowej przedstawiciela Wojewody obecnego na meczu w ramach rozgrywek ekstraklasy między klubami: L. - P. W ocenie Ministra decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 611, ze zm.). Całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, iż zaistniała negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową. Ustalenia poczynione przez Wojewodę Mazowieckiego odnoszą się do przewidywanych zachowań kibiców L., w kontekście ich dotychczasowych zachowań. Zachowania te mogą mieć istotny wpływ na negatywną ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą masową. W tym względzie powołano przypadek negatywnych konsekwencji używania przez kibiców L. wyrobów pirotechnicznych podczas meczu w dniu 23 listopada 2013 r. pomiędzy L. a P. Wskazując na prewencyjny charakter środka opisanego w art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że argumenty L. dotyczące nieadekwatności kary do stopnia przewinienia klubu, jak również stopnia przewinienia kibiców uczestniczących w meczu w dniu 23 listopada 2013 r., nie są zasadne. Wskazał, że środek prewencyjny, o którym mowa w przywołanym przepisie znajduje zastosowanie z uwagi na określone okoliczności przesądzające o negatywnej ocenie stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego, niezależnie od tego, czy okoliczności te są przez kogokolwiek zawinione oraz w jakim stopniu. Minister nie podzielił stanowiska L., zgodnie z którym zdarzenia, które miały miejsce podczas meczu drużyn L. oraz S.B. nie powinny mieć znaczenia dla oceny podejmowanej w niniejszej sprawie. W tym względzie organ powołał się na stanowisko sądów administracyjnych wskazujące na konieczność dokonywania oceny wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, przez pryzmat wcześniejszych zachowań uczestników imprez masowych. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów odnośnie naruszenia art. 77 § 1 kpa uznając, że ustalenia poczynione przez organ I instancji są zupełne i wystarczające. Jednocześnie podkreślił, że nie jest możliwe prowadzenie ustaleń faktycznych odnośnie okoliczności zdarzeń jedynie zaplanowanych, które nie miały jeszcze miejsca. Z tego też względu nie zgodził się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Minister nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 78 § 1 kpa w kontekście treści art. 78 § 2 kpa. Podniósł, że istniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego złożonego przez L., bowiem wyjaśnienia przedstawione przez stronę odnośnie drożności ciągów komunikacyjnych pozostawały w zgodzie z ustaleniami ujętymi w notatce służbowej przedstawiciela Wojewody obecnego na meczu w dniu 23 listopada 2013 r.

Oddalając skargę L. z siedzibą w W. na powołaną wyżej decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji trafnie uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia na klub przedmiotowego zakazu. Organy te wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa) i dały temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 kpa). Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przesłanką do wydania decyzji o zakazie udziału publiczności w imprezie masowej może być negatywna ocena co do stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego planowanej imprezy, dokonana na podstawie nie tylko oceny zdarzeń, które zachodzą podczas aktualnie przeprowadzanej imprezy masowej ale również zdarzeń, które miały miejsce na imprezie już przeprowadzonej, a które mogą powtórzyć się na imprezie masowej planowanej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ocena faktycznego ryzyka dla bezpieczeństwa i porządku publicznego związanego z planowaną imprezą może być dokonana w oparciu o negatywną ocenę zdarzeń, które miały miejsce poprzednio, o ile zdarzenia te mają bezpośredni związek z planowaną imprezą. Rzeczą istotną jest zatem aby okoliczności wskazujące na przyszłe zachowania się potencjalnych uczestników imprezy masowej wynikały z dotychczasowego zachowania się uczestników przeprowadzonych imprez o tożsamym charakterze. Na tej podstawie należy uznać, że orzekający organ może stwierdzić istnienie bezpośredniego zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a odnoszącego się do imprezy już przeprowadzonej o ile oceni, że zidentyfikowane zagrożenia będą miały bezpośredni związek z imprezą planowaną. Organ wydający zakaz musi mieć zatem wystarczające powody aby stwierdzić, że zdarzenia z imprezy już przeprowadzonej mają bezpośrednie przełożenie na potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą. Wojewoda może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego nie tylko w związku z planowaną imprezą masową, ale również w związku z przeprowadzoną imprezą masową. Racjonalny ustawodawca stworzył możliwość, by wojewoda wydał decyzję zakazującą przeprowadzenia imprezy masowej zarówno w trakcie tej - przeprowadzanej aktualnie - imprezy, jak i tuż po przeprowadzeniu tej imprezy, jeśli wojewoda dojdzie do uzasadnionego okolicznościami (najczęściej przebiegiem samej imprezy) przekonania, że negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego przemawiają za wydaniem takiej decyzji. Organy poczyniły ustalenia co do negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną na dzień 4 grudnia 2013 r. imprezą masową w oparciu o informacje Komendanta Stołecznej Policji wskazujące na liczne przypadki naruszeń do jakich doszło w dniu 23 listopada 2013 r., podczas imprezy masowej - meczu piłki nożnej pomiędzy drużynami L. oraz P. Ponadto ocena zaistnienia przesłanek z art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych dokonana została w oparciu o wyjaśnienia przedstawiciela Wojewody obecnego na meczu 4 rundy eliminacji Ligi Mistrzów UEFA między klubami: L. – S.B. oraz przedstawiciela Wojewody obecnego na meczu w ramach rozgrywek ekstraklasy między klubami: L. - P. Do akt sprawy włączono dodatkowo notatkę służbową Komendanta Miejskiej Powiatowej Straży z przebiegu meczu L.-P.S. w dniu 23 listopada 2013 r. oraz zezwolenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2013 r., zmienione decyzją z dnia 17 września 2013 r. Ocena przesłanek wydania zakazu zorganizowania imprezy masowej z udziałem publiczności dokonana zatem została w oparciu o okoliczności wynikające z dotychczasowego zachowania się uczestników planowanej imprezy o tożsamym charakterze. Charakter imprezy masowej był tożsamy- dotyczył meczu piłki nożnej. Zachodziła również tożsamość w zakresie uczestników dotychczasowej i planowanej imprezy - odnosiła się ona bowiem do kibiców klubu L. W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej, że orzekające w niniejsze sprawie organy nie podjęły działań mających na celu ocenę faktycznego ryzyka wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Liczne przypadki naruszeń do jakich doszło podczas przeprowadzonych uprzednio meczów piłki nożnej z udziałem kibiców klubu L., w tym meczu z dnia 23 listopada 2013 r., dawały podstawę aby uznać, że zaistniały przesłanki o jakich mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Faktu tego nie zmienia podnoszona przez pełnomocnika okoliczność, że "w trakcie imprezy masowej mającej się odbyć w dniu 4 grudnia 2013 r. "sektorówka" nie miała być prezentowana (...)". Wystąpienie innych licznych naruszeń do jakich doszło podczas poprzednich meczów z udziałem kibiców klubu L., w tym przypadki użycia materiałów pirotechnicznych, czy ubrań maskujących, dawały podstawę do wystosowania negatywnej oceny co do stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą. Ustalenia zarówno organu I instancji jak i Ministra odnosiły się do przewidywanych zachowań kibiców L. w kontekście ich dotychczasowych zachowań. Dotychczasowe, negatywne zachowania kibiców wskazywały na potencjalne zagrożenie negatywnych zachowań, w tym prawdopodobieństwo użycia materiałów pirotechnicznych, na kolejnym meczu. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy potwierdził, że prewencyjne działania organizatorów polegające m.in. na zamknięciu dla publiczności poszczególnych trybun na stadionie, okazały się niewystarczające, aby zapobiec złamaniu szeregu przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Orzekające organy miały również na względzie, że na stadionie P. dochodziło już uprzednio do licznych przypadków odpalania materiałów pirotechnicznych, w tym rac świetlnych oraz przypadków uniemożliwienia identyfikacji sprawców. Z dołączonego do akt sprawy pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wynika ponadto, że organizator – L. nie w pełni wywiązał się z warunków określonych w pkt 1) tiret b) oraz i) zezwolenia z dnia 11 lipca 2013 r., Nr [...], zmienionego następnie zezwoleniem z dnia 17 września 2013 r., tj. "niedopuszczenia do wnoszenia i posiadania przez uczestników imprezy wyrobów pirotechnicznych (...)". Poczynione przez Wojewodę ustalenia potwierdziły również, że nałożona na klub piłkarski L. kara nie odniosła zamierzonego skutku. Celem regulacji art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego podczas imprez masowych. Ma ona również za zadanie działać prewencyjnie, tak aby dyscyplinować nie tylko organizatorów imprezy, lecz także jej uczestników i eliminować mogące wystąpić w przyszłości negatywne zachowania.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 7 kwietnia 2014 r. L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez brak rozpoznania i dokonania oceny wszystkich zarzutów podniesionych w punkcie 1 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r.,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych w wyniku czego nastąpiło oddalenie skargi oraz nieuchylenie tej decyzji i stwierdzenie przez Sąd, że uzasadniona była ocena organu, że w niniejszej sprawie zachodzi "negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego" w związku z meczem piłki nożnej planowanym na 4 grudnia 2013 r. pomimo, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 grudnia 2013 r., ani zaskarżony wyrok nie wskazywały, jakich zagrożeń dla stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego należy się spodziewać na imprezie masowej planowanej na 4 grudnia 2013 r.,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez: wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 ppsa, polegające na braku przedstawienia w sposób wyczerpujący i logiczny powodu uznania, że zastosowanie zakazu z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych było zasadne w świetle wydarzeń z meczu z 23 listopada 2013 r., przy pominięciu spokojnego przebiegu meczu z 28 listopada 2013 r. oraz kilkunastu innych meczów poprzedzających mecz z 4 grudnia 2013 r., niespójności w rozumowaniu Sądu I instancji przejawiającego się w szczególności w uznaniu, że to skarżąca prewencyjnie zamknęła część stadionu na meczu ze S.B., pominięciu przez Sąd I instancji przy ocenie "stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego" na imprezie planowanej na 4 grudnia 2013 r., czy dodatkowe środki zabezpieczające (brak zgody na tzw. "sektorówkę" czy zatrudnienie specjalistów z psem tropiącym) wprowadzone przez skarżącą po meczu z 23 listopada 2013 r. mogłyby przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa uczestników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się do głównego zarzutu skarżącej zawartego w skardze, tj. braku wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych w zaskarżonej decyzji potencjalnych zdarzeń, które uzasadniałyby stwierdzenie "negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wskazania, jakie potencjalne zdarzenia uzasadniałyby zaaprobowanie przez Sąd I instancji stwierdzenia przez organ "negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego". Obowiązkiem organu było wskazanie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego zdarzeń, które uzasadniałyby ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, co wynika z prewencyjnego charakteru art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zdarzeń, które uzasadniałyby wydanie "negatywnej oceny" co do "stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego" na imprezie masowej z 4 grudnia 2013 r. powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy nie zawiera ściśle określonych przesłanek wydania zakazu. Przepis ten nakazuje jedynie organowi zbadanie czy zachodzi "negatywna ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego". Stwierdzenie to nie może opierać się jedynie na dowolnej ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych. Stosując zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organ ten zobowiązany był wskazać na potencjalne wydarzenia, które jego zdaniem uzasadniają wydanie takiej a nie innej oceny. Wskazując na te wydarzenia, organ nie tylko pozwoliłby stronie skarżącej odnieść się w skardze do tych ocen, ale przede wszystkim umożliwiłby podjęcie dodatkowych środków bezpieczeństwa przy okazji kolejnych meczów z udziałem drużyny L. Sąd nie odniósł się również w wystarczający sposób do wskazań skarżącej, że bazując na doświadczeniach z meczu z P.S. z 23 listopada 2013 r., kierownictwo klubu zdecydowało się zaostrzyć środki bezpieczeństwa na kolejnym meczu z S.S. L., który odbył się 28 listopada 2013 r. na Stadionie w ramach rozgrywek Ligi Europy. Argumentacja Sądu w tym zakresie jest zbyt ogólna, pobieżna i nie dotyczy istoty działań podejmowanych przez stronę. Sąd nie ocenił, czy wskazywane przez skarżącą dodatkowe środki mogły poprawić bezpieczeństwo na Stadionie w trakcie meczu z 4 grudnia 2013 r., czy też działania te były niewystarczające. Sąd nie odniósł się więc do konkretnych - wskazywanych przez stronę - działań, poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że "środki te okazały się niewystarczające". Sąd nie odniósł się również do prewencyjnych działań podjętych przez skarżącą po meczu z 23 listopada 2013 r., lecz do innych wcześniejszych środków podejmowanych przez stronę. Dodatkowe środki prewencyjne strona podjęła począwszy od meczu z 28 listopada 2013 r. Ponadto, błędne jest stwierdzenie Sądu, że "działania organizatorów (...) okazały się niewystarczające". Działania podjęte w reakcji na wydarzenia z 23 listopada 2013 r. okazały się bardzo skuteczne, albowiem nie doszło do podobnych zdarzeń w trakcie późniejszego meczu z 28 listopada 2013 r. Sąd myli prewencyjne działania strony (m. in. zatrudnienie specjalistów z psem tropiącym) z karami nałożonymi na klub za zachowanie części jej kibiców w trakcie wcześniejszych meczów. Skarżąca - jako organizator imprezy masowej - nie podjęła żadnych "prewencyjnych działań (...) polegających (...) na zamknięciu dla publiczności poszczególnych trybun na stadionie". W stosunku do skarżącej zamknięcie części trybun na Stadionie miało miejsce w czasie meczu ze S.B. i zostało dokonane na podstawie decyzji organów dyscyplinarnych UEFA. Zamknięcie trybuny północnej na Stadionie w czasie meczu ze S.B. stanowiło karę za posługiwanie się przez kibiców L. banerami o dyskryminacyjnej treści, a nie za zakłócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sąd błędnie odniósł się do pism Policji, zwłaszcza do pisma Komendanta Stołecznego Policji z 26 listopada 2013 r., które dotyczyły zakresu zastosowania ewentualnego zakazu (czy zamykać dla publiczności część czy całość Stadionu). W pismach tych przedstawiciele Policji argumentowali, że częściowe zamknięcie stadionów piłkarskich nie przyczynia się do poprawy bezpieczeństwa na meczach piłki nożnej. Pisma Policji w żaden sposób nie odnosiły się do podnoszonych przez skarżącą dodatkowych działań poprawiających bezpieczeństwo w trakcie meczów z 28 listopada 2013 r. i 4 grudnia 2013 r. Działania skarżącej, mające na celu poprawę bezpieczeństwa na Stadionie, polegały m.in. na zatrudnieniu specjalistów z psem tropiącym zdolnym do wykrywania materiałów pirotechnicznych. Działania te przyniosły wymierny efekt. Oprócz zapobieżenia wnoszeniu materiałów pirotechnicznych na mecz z S.S. L. z 28 listopada 2013 r., służby bezpieczeństwa klubu nie wpuściły na stadion 23 osoby znajdujące się pod wpływem alkoholu, które mogły doprowadzić do naruszenia prawa, a w trakcie meczu ujęły i przekazały Policji osobę próbującą wnieść na stadion materiały pirotechniczne. Działania te również powinny były przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa w trakcie imprezy masowej planowanej na 4 grudnia 2013 r. Działania klubu podjęte na poprzedzającej mecz z 4 grudnia 2013 r. imprezie masowej przyczyniły się do zwiększenia stanu bezpieczeństwa uczestników, a przede wszystkim doprowadziły do prawie całkowitego wyeliminowania rac i petard na Stadionie, to dlaczego działania te nie poprawiłyby stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego na imprezie masowej z 4 grudnia 2013 r. Sąd zupełnie nie wziął pod uwagę powyższych argumentów klubu.

Sąd nie wziął również pod uwagę argumentów skarżącej dotyczących braku wniosku kibiców L. lub R. o zezwolenie przez klub na wniesienie na Stadion w czasie meczu piłki nożnej z 4 grudnia 2013 r. flag wielkoformatowych. Zarzut ten był o tyle uzasadniony, że zdaniem Policji i Ministra Spraw Wewnętrznych użycie przez kibiców "sektorówki" równoznaczne było z zamiarem odpalenia materiałów pirotechnicznych, albowiem celem użycia "sektorówki" jest utrudnienie identyfikacji sprawców ewentualnych przestępstw. Podążając za tym argumentem organów, brak wydania przez skarżącą zgody na użycie flag wielkoformatowych w czasie meczu piłki nożnej 4 grudnia 2013 r. skutecznie wyeliminowałoby problem używania przez kibiców materiałów pirotechnicznych.

Sąd nie odniósł się również do twierdzeń skarżącej dotyczących specyficznych relacji między kibicami L. oraz P., których zrozumienie wyjaśniało, dlaczego podczas meczu z 23 listopada 2013 r. doszło do użycia sektorówek oraz materiałów pirotechnicznych. Mecz między drużynami z Warszawy i Szczecina odbył się zaraz po zerwaniu wieloletniej tzw. "zgody" między kibicami obu zespołów. Zerwanie współpracy pomiędzy kibicami wpłynęło na atmosferę na Stadionie w trakcie meczu z 23 listopada 2013 r., co niewątpliwie przyczyniło się do chęci "wykazania się" kibiców obu drużyn. Nie było natomiast podobnych "problemów" w relacjach pomiędzy kibicami L. i R. Stosunki między oboma grupami można bowiem scharakteryzować jako obojętne. Stąd, można było przypuszczać, że mecz z 4 grudnia 2013 r. przebiegnie raczej w spokojnej atmosferze.

W zaskarżonej decyzji Minister wskazał wprost, że: "przepis art. 34 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych nie ma charakteru sankcyjnego, tworzy natomiast instrument o charakterze prewencyjnym". Pogląd ten zaaprobował również Sąd. Celem zastosowania środka z art. 34 ust. 1 ustawy powinna być zatem ochrona przed potencjalnymi zagrożeniami dla stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego imprezy masowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Sąd aprobując taki pogląd, zobowiązani byli przeprowadzić analizę ryzyka związanego z planowaną imprezą, polegającą na identyfikacji zagrożeń związanych z meczem, wskazaniu prawdopodobieństwa ich wystąpienia oraz ocenie skutków tych zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy Policji wykonują taką analizę ryzyka w przypadku każdej planowanej imprezy masowej (por. art. 28 ust. 2 ustawy). Czynności te nie są więc niczym nadzwyczajnym z punktu widzenia organów zajmujących się bezpieczeństwem imprez masowych. Podstawowym obowiązkiem organów było wskazanie, jakich zagrożeń spodziewają się na imprezie masowej z 4 grudnia 2013 r. Nie wskazanie tych zagrożeń czyni bowiem art. 34 ust. 1 ustawy rodzajem kary, a nie instrumentem o charakterze prewencyjnym. Nie chodzi o to, aby organ czy Sąd, stosując art. 34 ust. 1 ustawy, stwierdzali, że dane zdarzenie oceniane negatywnie z punktu widzenia stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego zajdzie ze 100% prawdopodobieństwem. Skarżąca nie wymagała od organu, aby ten prowadził "ustalenia faktyczne odnośnie okoliczności zdarzeń jedynie zaplanowanych, które jeszcze nie miały miejsca". Zdaniem skarżącej powinnością organu było sporządzenie prognozy pewnych zdarzeń na podstawie dostępnych danych. Prognoza bowiem polega na przewidywaniu lub zapowiedzi czegoś opartej na określonych danych, obliczeniach czy objawach. Prognoza nie gwarantuje zdobycia 100% pewności, że prognozowane zdarzenia wystąpią. Celem prognozy jest wskazanie pewnych przyszłych zjawisk na podstawie dostępnych w chwili jej sporządzenia danych. Zdaniem sądów administracyjnych, zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy nie może mieć na celu karanie klubu za zachowania uczestników imprezy masowej już zakończonej. W doktrynie prawa wyrażono również pogląd, że "ocena" organu musi dotyczyć zdarzeń ściśle związanych z przyszłą imprezą masową, wobec której wojewoda zamierza zastosować przedmiotowy zakaz. Nie można celem uzasadnienia wprowadzenia zakazu podnosić okoliczności, które nie mają żadnego związku podmiotowego czy przedmiotowego z mającą się odbyć imprezą masową, np. zaistnienia w przeszłości określonych naruszeń porządku publicznego. Nie można się dopatrzyć takiego związku również w sytuacji, gdy burdy na stadionie miały miejsce, np. w innym mieście, czy dotyczyły innej drużyny lub obiektu. Oceniając przesłanki wydania zakazu zorganizowania imprezy masowej z udziałem publiczności należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wskazujące na przyszłe zachowania się potencjalnych uczestników takiej imprezy w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną imprezą, także wynikające z dotychczasowego zachowania się uczestników planowanej imprezy na dotychczas przeprowadzonych imprezach masowych, w szczególności o tożsamym charakterze.

W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 grudnia 2013 r. nie wskazano żadnych potencjalnych zagrożeń dla imprezy z 4 grudnia 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych odnosi się jedynie do pism Komendanta Stołecznego Policji oraz Prezydenta m. st. Warszawy odnośnie meczów piłki nożnej z P. oraz S.B. W pismach tych nie ma żadnych twierdzeń co do zdarzeń związanych z planowaną imprezą masową, ani tym bardziej prognozy ich wystąpienia. Sąd aprobując stanowisko o prewencyjnym charakterze uprawnienia wojewody również nie wskazał, jakich zdarzeń można się spodziewać na imprezie masowej z 4 grudnia 2013 r. Sąd podzielił jedynie negatywną ocenę organu co do stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego, natomiast nie można wprost dowiedzieć się, czym ta ocena była uzasadniona. Opis zdarzeń z wcześniejszych meczów drużyny skarżącej oraz charakterystyka wydarzeń z innych stadionów mogła stanowić podstawę do sporządzenia prognozy wydarzeń na zaplanowanej na 4 grudnia 2013 r. imprezie masowej. Opisy tych zdarzeń nie mogą jednak per se stanowić uzasadnienia zastosowania wobec skarżącej środka z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zaakceptowanie przez Sąd stwierdzenia przez organ "negatywnej oceny" jest sprzeczne z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą w zarzutach skargi. Wprowadzenie dodatkowych środków bezpieczeństwa na meczu zaplanowanym na 4 grudnia 2013 r. mogło skutecznie ograniczyć posługiwanie się przez kibiców materiałami pirotechnicznymi (podobne działania strony wyeliminowały to zjawisko na meczu z 28 listopada 2013 r.). Niewyrażenie przez skarżącą zgody na wniesienie przez kibiców "sektorówki" również obniżyło prawdopodobieństwo posługiwania się przez uczestników zakazanymi materiałami. Brak bowiem flagi wielkoformatowej na trybunie utrudniłby znacznie ewentualnym sprawcom ukrycie swojej tożsamości. Również neutralne relacje między kibicami R. i L. zmniejszały ryzyko odpalenia przez kibiców rac czy petard. Sąd w ogóle nie odniósł się do tych argumentów skarżącej. Sąd dokonał więc jedynie pobieżnej kontroli zaskarżonej decyzji, bez merytorycznego wnikania w okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji.

Uzasadnienie wyroku nie tylko powinno zawierać omówienie sprawy, ale przede wszystkim powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się sąd przy podejmowaniu określonej decyzji w danej sprawie. Na Sądzie spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia, ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego czy prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w głównej mierze koncentruje się na przytoczeniu treści pism, które znajdują się w aktach sprawy, a które były znane skarżącej oraz skupia się na przytaczaniu treści ustaw oraz wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Ocena Sądu działań organów obu instancji w niniejsze sprawie jest jednak bardzo lakoniczna, a w dużej części pozbawiona większej treści. Brak jest w uzasadnieniu wskazania stronie, jakie to ustalenia poczynione przez organy pozwalały na przyjęcie przez nie, że doszło do stwierdzenia "negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego" w związku z planowaną imprezą masową. Wskazywanie przez Sąd na wydarzenia z przeszłości bez próby nawet analizy, czy wydarzenia te mogą się powtórzyć w przyszłości, zwłaszcza w kontekście wskazywanych przez stronę podjętych przez nią dodatkowych działań zabezpieczających (brak zgody na "sektorówkę", pies tropiący), czyni rozważania Sądu zbyt lakonicznymi. Należy wskazać na brak logiki w argumentacji Sądu dotyczącej uzasadnienia zastosowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych zakazu z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy w kontekście zdarzeń z meczu z 23 listopada 2013 r. Dlaczego bowiem Sąd zestawił mecz z 23 listopada 2013 r. i 4 grudnia 2013 r., pomijając np. mecz z 28 listopada 2013 r. z S.S. L., co do którego przedstawiciele Policji oraz Wojewody Mazowieckiego nie mieli zastrzeżeń. Mecze z 23 i 28 listopada 2013 r. oraz z 4 grudnia 2013 r. były tożsame pod względem uczestników, tj. kibiców L. oraz dyscypliny sportu, tj. piłki nożnej. Dlaczego więc Sąd nie zinterpretował na korzyść skarżącej przebiegu meczu z 28 listopada 2013 r., który bezpośrednio poprzedzał mecz z 4 grudnia 2013 r. Jeśli zestawi się wszystkie mecze rozegrane przez drużynę skarżącej w Ekstraklasie oraz europejskich pucharach w okresie od początku lipca do końca listopada 2013 r., to zauważy się, że Policja oraz Wojewoda Mazowiecki mieli jedynie poważniejsze zastrzeżenia do dwóch meczów z udziałem drużyny L., tj. meczu ze S.B. oraz meczu z P.S. W czasie tego okresu drużyna skarżącej rozegrała kilkanaście spotkań, które przebiegły spokojnie bez zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników oraz naruszeń porządku publicznego. Dlaczego więc Sąd w celu uzasadnienia swojego stanowiska posłużył się przykładem dwóch meczów, pomijając zupełnie kilkanaście wcześniejszych meczów, w tym jeden bezpośrednio poprzedzający mecz z R.C., w celu uzasadnienia zastosowania zakazu. Sposób uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzasadniania tezę, że Sąd z bogatego i złożonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wziął pod uwagę jedynie okoliczności przemawiające na niekorzyść skarżącej, pomijając okoliczności korzystne dla strony.

W skardze kasacyjnej wniesiono także o zobowiązanie Sądu pierwszej instancji do dokonania ustaleń w zakresie okoliczności: wydanie zakazu z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być oparte na prognozie zdarzeń ocenianych negatywnie z punktu stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego, a nie tylko na stwierdzeniu hipotetycznego ryzyka zajścia pewnych zdarzeń, a także wydanie zakazu z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy powinno być uzasadnione negatywną oceną "stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego", które rozumiane jest szerzej niż tylko ryzyko popełnienia przez uczestników imprezy masowej pojedynczych wykroczeń czy występków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, w przypadku negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego w związku z planowaną lub przeprowadzoną imprezą masową wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, może zakazać przeprowadzenia imprezy masowej z udziałem publiczności na całym obiekcie lub w jego wydzielonych sektorach.

Celem cytowanego przepisu jest ograniczenie m.in. dopuszczalności zorganizowania imprezy masowej ze względu na negatywną ocenę stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego zarówno w związku z planowaną, jak i już przeprowadzoną imprezą masową. Ocena stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego nie jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym, dlatego cechuje się określonym stopniem prawdopodobieństwa szczególnie w odniesieniu do oceny dopiero planowanej imprezy masowej.

Nie ulega również wątpliwości, że celem cytowanego przepisu w wymiarze społecznym jest prewencja ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego zarówno przez pryzmat działań podejmowanych w tym zakresie przez organizatora imprezy masowej, jak również zachowań jej uczestników. Jeżeli bowiem stan bezpieczeństwa i porządku publicznego zależy nie tylko od działań zabezpieczających podejmowanych przez organizatora imprezy masowej, ale przede wszystkim od zachowań uczestników tej imprezy, to stosowanie zakazów określonych w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych oddziaływuje nie tylko na organizatora imprezy masowej, ale także na jej uczestników wykluczając powstanie sytuacji, w której miałoby dojść do zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego wywołanego zachowaniami tych uczestników.

Uwzględniając przedstawiony powyżej cel art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, należy uznać zaskarżony wyrok za wystarczająco uzasadniony dla zawartego w nim rozstrzygnięcia. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań wnikliwości skarżącego kasacyjnie, o tyle zebrany w sprawie materiał dowodowy i ocena wynikających z niego okoliczności dotyczących poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego imprez masowych polegających na rozgrywkach piłkarskich przeprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie przed 4 grudnia 2013 r., poza rozgrywkami przeprowadzonymi w dniu 28 listopada 2013 r., spełnia warunek z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych do wydania zakazu przeprowadzenia imprezy masowej w dniu 4 grudnia 2013 r. Poprzednie rozgrywki piłkarskie zostały przeprowadzone z udziałem drużyn polskich, a także drużyny zagranicznej (S.B.). Wraz z kolejnymi rozgrywkami piłkarskimi, stan bezpieczeństwa i porządku publicznego nie ulegał poprawie, co było wynikiem przede wszystkim zachowań uczestników tych rozgrywek w roli kibiców. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciel organu odwoławczego wyjaśnił natomiast okoliczności spokojnego przebiegu rozgrywek piłkarskich z udziałem skarżącej kasacyjnie w dniu 28 listopada 2013 r., jako efekt działań prewencyjnych i zabezpieczających podjętych z dużym zaangażowaniem przede wszystkim sił policyjnych. Z tego właśnie względu, w ocenie przedstawiciela organu odwoławczego, rozgrywki piłkarskie w tym dniu przebiegły w atmosferze spokoju, dlatego nie zostały uwzględnione przy orzekaniu o zakazie przeprowadzenia rozgrywek piłkarskich w dniu 4 grudnia 2013 r., w których nie planowano już tak dużego zaangażowania sił policyjnych, pozostawiając znaczący zakres ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego rozgrywek w tym dniu ich organizatorowi.

O ile zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny tych okoliczności, o tyle brak ten nie podważa rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, skoro okoliczności rozgrywek piłkarskich przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2013 r. nie były efektem działań jedynie ich organizatora, ale przede wszystkim formacji policyjnych. Jeżeli zaś zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego rozgrywek piłkarskich w dniu 4 grudnia 2013 r. miało spoczywać w głównej mierze na ich organizatorze, jak miało to miejsce w rozgrywkach piłkarskich przeprowadzonych z drużyną S.B. oraz z drużyną P., które odbywały się w okolicznościach dużego niepokoju, to z tak ustalonych okoliczności faktycznych można było z dużym stopniem prawdopodobieństwa uznać, że w czasie rozgrywek piłkarskich w dniu 4 grudnia 2013 r. z kolejną polską drużyną piłkarską może dojść do podobnych niepokojów, jak w poprzednich rozgrywkach piłkarskich tego typu.

O ile więc, zarówno analiza okoliczności faktycznych opisanych w decyzjach organów administracji orzekających w obu instancjach, jak i ich ocena przez Sąd pierwszej instancji, nie jest wystarczająco wnikliwa i przekonywująca dla skarżącej kasacyjnie, o tyle spełnia wymagania do uznania, że w rozumieniu art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, zaistniały podstawy do negatywnej oceny stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego imprez masowych przeprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie przed dniem 28 listopada 2013 r., co zdeterminowało taką ocenę także wobec imprezy masowej planowanej na dzień 4 grudnia 2013 r.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.