Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 312/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 437/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 437/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosła K. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t. ze zm.) poprzez uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydana na podstawie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

2) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez nieuzasadnione i niewłaściwe zastosowanie,

3) § 6 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubuskiego z 2005 r. Nr 63, poz. 1230 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pomimo niezgodności wydanych w sprawie decyzji z przywołanym § 6 pkt 7 wskazanego na wstępie aktu prawa miejscowego wprowadzającym zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior na terenie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego

4) § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem wysokość zaprojektowanego budynku jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu,

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nienależyte rozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności treści dokumentacji budowlanej i sporządzonych w sprawie ekspertyz, zwłaszcza analizy zacienienia i przesłaniania,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez złamanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego w wyniku czego doszło do wydania uczestnikowi postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji wydanie nieprawidłowego orzeczenia poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, w szczególności w zakresie dotyczącym analiz obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie,

8) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. poprzez dopuszczenie przez organy administracji dowodu w sprawie analizy zacienienia sporządzonej pomimo zgłoszenia ówcześnie uwag przez skarżących przez pełnomocnika uczestnika postępowania – inwestora,

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji przeprowadziły prawidłową analizę zacienienia oraz właściwie oceniły zapisy projektu budowlanego dotyczące analizy obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie oraz naruszenie przez realizowaną inwestycję uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie doszukał się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w decyzji Wojewody Lubuskiego utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Starostę Świebodzińskiego w dniu [...] lutego 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalem mieszkalnym, mimo iż decyzja Wojewody przyjmuje za prawidłową sytuację, w której lokalizacja budynku stanowi znaczące odstępstwo od zasady lokalizacji budynków wynikającej z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwłaszcza § 12 tego rozporządzenia, a więc wyrażenie zgody na taką lokalizację wymaga szczególnej staranności i dbałości organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w zakresie poszanowania interesów osób trzecich, zwłaszcza sąsiadów. Organy orzekające w sprawie, poczynając od Starosty powinny mieć na uwadze, iż w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku na granicy zazwyczaj budzi, tak jak w niniejszej sprawie, uzasadniony sprzeciw właścicieli sąsiednich działek. W rezultacie organy orzekające powinny rzetelnie i dokładnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania, a tego zdecydowanie w zaskarżonym wyroku, jak i poprzedzających go decyzjach organów administracji brakuje.

Uzasadnienie lokalizacji budynku na granicy działek sąsiednich zawarte w zaskarżonych orzeczeniach nie może się opierać na stwierdzeniu, iż "ze względu na brak możliwości posadowienia budynku z zachowaniem przepisów § 12 rozporządzenia inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo." Budowa budynku przy granicy nieruchomości powinna być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny, a pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę taką w której zostanie wykazane, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także nie narusza zasady równości (w tym wypadku skarżącej jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale też innych właścicieli nieruchomości sąsiednich) wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W istniejącej sytuacji trudno się takiej równości dopatrzyć, gdyż inwestor buduje budynek wokół obrysu swojej działki wchodząc w spór ze wszystkimi sąsiadami, a ponadto lokalizacja ta oddziałuje na nieruchomość skarżącej – zlokalizowany na niej budynek m.in. poprzez ograniczenie jej doświetlenia. W tym zakresie nie zmieniają sytuacji i stanowiska skarżącej przedstawione w trakcie postępowania operaty - analizy zacieniania i przesłaniania, albowiem niewątpliwie lokalizacja budynku na granicy, wpływa w sposób znaczący niekorzystanie na nieruchomość sąsiadującą. Wybudowany budynek będzie naruszał uzasadnione interesy osób trzecich tj. sąsiadów. Projektowana inwestycja wpłynie negatywnie na prowadzoną działalność komercyjną na sąsiednich działkach, gdyż istniejący, a przede wszystkim planowany przez inwestora profil działalności nie będzie różnił się od działalności prowadzonej na działkach sąsiednich, przede wszystkim od działalności gastronomicznej prowadzonej na sąsiadującej działce przez skarżącą, która to działalność stanie się tożsama z działalnością planowaną w projektowanym budynku.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło również do nieuzasadnionego, niewłaściwego i nieprawidłowego zastosowania art. 35 ust 1 pkt 1), 2) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na uznanie, iż wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydana na podstawie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w zaskarżonym orzeczeniu, a uprzednio decyzji Wojewody Lubuskiego wysokość zaprojektowanego budynku inwestora jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łagów przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., przede wszystkim § 19 tego planu.

Zgodnie z § 19 ust. 2 tego planu dopuszczalna jest wysokość budynków - do 1,5 kondygnacji od ziemi do okapu + poddasze, na stoku dopuszcza się wysokość do 2 kondygnacji naziemnych od najniższego punktu terenu do okapu, jeżeli od jego najwyższego punktu wysokość budynku nie przekracza 1,5 kondygnacji + poddasze.

Przedmiotowy budynek realizowany jest właśnie na stoku w stosunku do nieruchomości sąsiednich, teren ulega znacznemu stopniowemu obniżeniu, w związku z czym wysokość wybudowanego budynku, patrząc od strony działek sąsiednich będzie przekraczała dopuszczalną przez miejscowy plan zagospodarowania wysokość: 1,5 kondygnacji + poddasze, ponieważ osiągnie ona łączną wysokość: 2 kondygnacji + poddasze.

Co więcej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazują jednoznacznie w § 12, iż budynek powinien być posadowiony w odległości:

1) 4 m od granicy działki - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy;

2) 3 m od granicy działki - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy.

a usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy dopuszczalne jest wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy dopuszczalne jest wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią przywołanego powyżej rozporządzenia sytuowanie budynku przy granicy działki sąsiedniej lub w odległości mniejszej niż wskazana w § 12 ust. 1 i 2 jest zatem możliwe wyłącznie w enumeratywnie wskazanych w nim przypadkach oraz jeżeli działką graniczącą z nieruchomością inwestora jest działka budowlana, natomiast w niniejszej sprawie inwestor wbrew treści przepisów rozporządzenia uzyskał pozwolenie na wybudowanie budynku przy granicy działki niezabudowanej, przeznaczonej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. wyłącznie na tereny zielone, co stanowi oczywiste naruszenie wskazanego przepisu rozporządzenia i wadę wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych.

Zdaniem skarżącej, wskazać należy, że zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. nie przewidują również możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, co wyklucza w konsekwencji możliwość wydania inwestorowi niewadliwego pozwolenia na budowę. W niniejszym przypadku budowy budynku usługowego i wydanego dla jego inwestycji pozwolenia na budowę zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy działki, co wyklucza w konsekwencji możliwość udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę takiego budynku, a ponadto inwestor wbrew postanowieniom rozporządzenia uzyskał pozwolenie na budowę budynku przy granicy działki niezabudowanej, przeznaczonej zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na tereny zielone.

Zdaniem skarżącej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przewidują możliwość uzyskania w procesie pozwolenia na budowę odstępstwa, jednak dotyczą one wyłącznie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych (zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane, na co inwestor uzyskał zgodę), nie ma natomiast możliwości udzielenia odstępstwa od zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe okoliczności wskazują wprost na wydanie inwestorowi decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z jednoczesnym naruszeniem zarówno postanowień ustawy Prawo budowlane jak i niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Co więcej zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru centralnego Ł. linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu przebiegająca pomiędzy działką inwestora położoną na terenie usługowym z uzupełniającą funkcją mieszkaniową (UM), a terenem zielonym (Z) wyznaczona jest jedynie w sposób orientacyjny (przedstawia to mapka stanowiąca załącznik nr 2 do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znak RG6727/18/2014.SHał. z dnia 3 marca 2014 r. - w aktach niniejszej sprawy). Zgodnie z treścią przywołanej powyżej uchwały Rady Gminy Ł. – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. oraz oznaczeniem graficznym stanowiącym załącznik nr 1 do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. brak jest określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującej, ściśle określonej linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu przebiegającej przy granicy nieruchomości inwestora, wyznaczona jest jedynie linia orientacyjna. W tej sytuacji nie można jednoznacznie ustalić i stwierdzić, jak tego dokonały organy administracji w zaskarżonych orzeczeniach, czy teren nieruchomości inwestora, a w konsekwencji realizowany na podstawie pozwolenia na budowę budynek inwestora, postawiony jest na terenie do tego przeznaczonym tj. terenie o funkcji usługowo-mieszkalnej (UM), czy już na terenach zielonych (Z) stanowiących teren zieleni parkowej lub izolacyjnej, gdzie zabudowa jest niedopuszczalna.

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują pojęcia "orientacyjnej linii" rozgraniczenia terenu.

Zadaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest m.in. określenie przeznaczenia terenów oraz rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, w tym celu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza się linie rozgraniczające, które muszą być precyzyjnie i jednoznacznie określone albowiem ma to zasadnicze znaczenie dla treści planu i rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach wyznaczonych w ramach planu.

W zaistniałej w sprawie sytuacji wskazać należy, że z analizy uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla centralnej części Ł. nie można ustalić w jakim w rzeczywistości miejscu przebiega rozgraniczenie terenów pomiędzy działką inwestora, na której realizowana jest sporna budowa jego budynku, a terenami zielonymi. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest wadliwy, także w zakresie uznania, iż wydana w sprawie decyzja Wojewody Lubuskiego i poprzedzająca ją decyzja Starosty Świebodzińskiego zostały wydane w zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł..

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, iż w wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i poprzedzających go rozstrzygnięciach organów administracji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieuzasadnione niezastosowanie § 6 pkt 7) rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko- Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubus. z 2005 r., Nr 63, poz. 1230, z późn. zm.), w związku z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, W niniejszej sprawie niezależnie od uwzględniania ograniczeń wynikających z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i wydanych na ich podstawie zakazów obowiązujących na terenie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norma - zakaz wynikający z § 6 pkt 7) rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego, oparty o podstawę prawną zawartą w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowi odrębny przepis prawa miejscowego, z którym powinien być zgodny projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie.

Przedmiotowe naruszenie § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, wydane w sprawie decyzje, a także utrzymujący je w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrok ten jest niezgodny z przywołanym aktem prawa miejscowego – § 6 pkt 7 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego, wprowadzającym zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior na terenie Łagowsko- Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego. Przedmiotowy teren, na którym inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną znajduje się bowiem na obszarze Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego, w strefie wyłączającej budowanie nowych obiektów budowlanych, w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu - granicy jeziora Trześniowskiego w Łagowie.

Zgodnie z § 6 pkt 7) rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubus. z 2005 r., Nr 63, poz. 1230, z późn. zm.) na terenie Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

W istniejącej sytuacji zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydana w sprawie decyzja Wojewody Lubuskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Świebodzińskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego z lokalem mieszkalnym zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zawierają wady powodujące ich nieważność z mocy prawa.

Wskazany stan prawny i faktyczny powoduje, iż wydane w niniejszej sprawie zaskarżone decyzje wypełniają normę art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., które stanowią o podstawie do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Jednocześnie niewątpliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący sprawę dokonał nieprawidłowej oceny wskazanego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji ograniczając się jedynie do analizy wskazanego powyżej ograniczenia zabudowy w wydanych przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając zdaniem skarżącej samodzielny charakter tego zakazu jako przepisu aktu prawa miejscowego i powinien był dokonać stwierdzenia istnienia takiego naruszenia, a w konsekwencji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd powinien był stwierdzić nieważność decyzji, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.

Ponadto zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenia organów administracji niedostatecznie przeanalizował wpływ realizowanej inwestycji na działki sąsiednie, mimo że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 tego paragrafu rozporządzenia (co występuje w sytuacji budynku inwestora), powoduje objęcie sąsiednich działek budowlanych obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, jeszcze jedną istotną kwestią pominiętą zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest to, że Starosta Świebodziński, a następnie Wojewoda Lubuski, mimo iż sprawa już wielokrotnie powracała do tego organu, który wielokrotnie zresztą od 2014 r. uchylał wydawane pozwolenia na budowę, sporne pomiędzy stronami postanowienia o odstępstwie, które stało się podstawą wydania pozwolenia na budowę, skarżącym nie doręczył, ani też nie umożliwił uczestnictwa w postępowaniu, w którym wydane zostało sporne postanowienie o odstępstwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że sprowadza się on do ogólnego stwierdzenia, że organy administracji naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wskazując w czym naruszenia te się wyrażają. Zarzut ten w istocie został rozwinięty w kolejnych zarzutach skargi kasacyjnej, w których wskazano, z którymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz z którymi przepisami aktów prawa miejscowego projekt budowlany jest niezgodny. W takiej formie w jakiej sformułowany został zarzut nr 1 skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bez konkretnego wskazania, na czym polegało jego naruszenie nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania ww. przepisu zostanie jednak dokonana w związku z oceną zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej wskazano ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie konkretyzując, który ustęp lub ustępy bądź punkty tych przepisów zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie skarżącego kasacyjnie precyzować zarzutów skargi kasacyjnej i ustalać, które w istocie przepisy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. To skarżący kasacyjnie ma wskazać, który przepis prawa został naruszony i na czym naruszenie to polegało.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołany został § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., z którego zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika, że sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne wyłącznie jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadny. W przepisie tym nie ma sformułowania "wyłącznie". Mowa jest w nim tylko, że dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio w granicy, gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy. Jest to wyjątek od wymogu zawartego w § 12 ust. 1 pkt 2, który wynika wprost z ww. rozporządzenia. Możliwość wynikająca w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie wyłącza możliwości sytuowania budynku w granicy w oparciu o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uzyskane przez inwestora w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 j.t. ze zm.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sam fakt, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zabudowy w granicach działki nie oznacza, że możliwość zabudowy w granicy wynikająca z uzyskania zgody na odstępstwo będzie naruszała przepisy miejscowego planu, gdyż miejscowy plan nie zawiera zakazu takiej zabudowy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 6 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów ustanawiających obszar i granice Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Lubuskiego z 2005 r. Nr 63, poz. 1230 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w czasie wydawania pozwolenia na budowę zakaz budowy w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów jezior na działce skarżącego kasacyjnej nie obowiązywał. Nie ulega wątpliwości, że § 6 pkt 7 ww. rozporządzenia został zmieniony uchwałą Nr XIII/119/11 Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 29 sierpnia 2011 r. Z § 1 pkt 6 tej uchwały wynika, że "Zakazy, o których mowa w § 6 nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia Nr 23 Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia zakazów oraz ujednolicenia dotychczasowych zapisów i ustanawiających obszar i granicę Łagowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 63, poz. 1230)."

Nadto informacyjnie wskazać należy, że rozporządzenie Wojewody Lubuskiego z dnia 19 września 2005 r. Nr 23 zostało uchylone uchwałą Nr XLIV/677/18 Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego (Lubus.2018.1096) (Gorzów Wielkopolski, dnia 25 kwietnia 2018 r.). Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego. W uchwale tej nie ma zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior na terenie Łagowsko-Sulęcińskiego Parku Krajobrazowego.

Bezzasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Analiza projektu budowalnego pozwala stwierdzić, że projekt ten nie narusza wymogu wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest wymogu, by wysokość budynku wynosiła nie więcej niż 1,5 kondygnacji od ziemi do okapu plus poddasze z dopuszczeniem wysokości do dwóch kondygnacji naziemnych od najniższego punktu terenu do okapu, jeżeli od jego najwyższego punktu wysokość budynku nie przekracza 1,5 kondygnacji plus poddasze.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że ponieważ linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu, przebiegająca pomiędzy działką inwestora położona na terenie usługowym a terenem zielonym, wyznaczona jest w sposób orientacyjny, to nie można ustalić na jakich terenach będzie realizowana inwestycja. Nawet gdyby tak było, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby niedokładność w rozgraniczeniu terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna być interpretowana na niekorzyść inwestora. Wręcz przeciwnie tego rodzaju ustalenia miejscowego planu powinny być wykładane na korzyść właściciela terenu.

Za niezasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego (zarzuty nr 5, 6, 7, 8 i 9). Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie oraz zacienienia należącego do skarżącej kasacyjnie budynku.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja budynku z uwzględnieniem zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ograniczy doświetlenie nieruchomości skarżącej. W postepowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę może być badana wyłącznie kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie zaś naturalnego oświetlenia nieruchomości. Kwestia zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynku należącym do skarżącej została należycie wyjaśniona przez organy administracji. Brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej znajdującej się w aktach sprawy analizy zacienienia oraz poczynionych na jej podstawie ustaleń faktycznych. Brak jest również podstaw do kwestionowania dokonanej przez organy administracji oceny oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Okoliczność, iż inwestor będzie prowadził w realizowanym budynku działalność gastronomiczną o takim samym profilu jak na działkach sąsiednich nie daje podstaw do przyjęcia, że budowa tego budynku będzie naruszała uzasadnione interesy osób trzecich. Nie jest rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej ograniczanie konkurencji w prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez odmowę udzielania pozwoleń na budowę.

Bezpodstawne jest również zawarte uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że decyzje organów administracji obarczone są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Decyzje nie zostały wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa jak również nie są obarczone wadą powodująca ich nieważność z mocy prawa.

Odnośnie do kwestii doręczenia postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych stwierdzić należy, że postanowienie to nie zapada w odrębnym postepowaniu, tylko jest częścią postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie to nie jest doręczane stronom postępowania. Organ administracji opisuje jego treść w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę i strona postępowania może go zaskarżyć poprzez wniesienie środka odwoławczego od samej decyzji. Tym samym twierdzenie, że naruszone zostały uprawnienia skarżącej kasacyjnie w związku z wydaniem postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie znajduje uzasadnienia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.