Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 62/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania W. S., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którą odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina [...], z mocy prawa, stała się właścicielem nieruchomości rolnych, oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. [...] ha, nr geod. [...] o pow. [...] ha oraz nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...][...], gm. [...], wraz z wszystkimi zobowiązaniami wobec osób trzecich, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.

Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. S. z [...] listopada 2014 r., decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina [...], z mocy prawa, stała się właścicielem nieruchomości rolnych, oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. [...] ha, nr geod. [...] o pow. [...] ha oraz nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...][...], gm. [...], wraz z wszystkimi zobowiązaniami wobec osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. Przy czym weryfikacja twierdzeń strony dotyczących jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ odwołał się również do art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do 30 czerwca 2000 r. stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Przejście nieruchomości na rzecz gminy stwierdza wojewoda decyzją deklaratoryjną. W ocenie organu prowadzi to do wniosku, że stronami postępowania komunalizacyjnego są dotychczasowy właściciel, czyli Skarb Państwa, oraz właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do tego mienia. Organ wskazał, że z pisma Starosty Powiatowego w [...] z [...] czerwca 2017 r. wynika, iż działki nr geod. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...][...], gm. [...], zostały wyodrębnione w trakcie scalenia gruntów na cele użyteczności publicznej jako drogi dojazdowe do gruntów rolnych i stanowiły własność Skarbu Państwa. Organ odwołał się również do stanowiska Sądu Rejonowego w [...] wyrażonego w postanowieniu z [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], w sprawie wniosku W. S. z udziałem Gminy [...] o rozgraniczenie, które dotyczyło m.in. działki nr geod. [...]. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że objęte scaleniem grunty, należące m.in. do A. S. (poprzednika prawnego W. S.), z których wyodrębniono drogi oraz inne nieruchomości przeznaczone do użytku ogółu i przez ogół wykorzystywane, utraciły charakter przedmiotu występującego w obrocie ekonomicznym. Organ w pełni zgodził się również z przytoczoną w tym uzasadnieniu argumentacją, zgodnie z którą nieruchomości wydzielone w trakcie scalenia na cele użyteczności publicznej stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Inne podmioty nie mogą nabyć prawa własności tych nieruchomości przez zasiedzenie lub na podstawie aktu własności ziemi, choćby z części tego gruntu nadal korzystały. Organ podkreślił, że chociaż przywołane postanowienie Sądu dotyczyło tylko działki nr geod. [...], to zawarte w nim argumenty znajdują również zastosowanie do pozostałych działek objętych komunalizacyjną, tj. nr geod. [...] i [...]. W tym stanie rzeczy organ uznał, że W. S. nie mógł być stronę postępowania komunalizacyjnego.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. odwołanie wniósł W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując, że organ bezzasadnie przyjął, jakoby nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ jako spadkobierca A. S. był właścicielem m.in. działki nr geod. [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że grunty odpowiadające w dniu [...] czerwca 2000 r. spornym działkom nr geod. [...],[...] i [...], pierwotnie, tj. od 1931 r. oznaczone były jako działki nr [...],[...] i [...]. Powstały one w trakcie przeprowadzonego wówczas postępowania scaleniowego (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] października 2018 r.) i zapisane zostały w rejestrze pod pozycją "drogi szacowane". Minister podniósł, że również z rejestru pomiarowo klasyfikacyjnego szczegółowego (aktualnego na 1958 r.) wynika, że działki o numerach [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha były drogami. Minister podkreślił, że mimo poszukiwań nie udało się odnaleźć tytułu własności Skarbu Państwa do wspomnianych nieruchomości. Pewnym natomiast jest, że drogi te pozostawały we władaniu Wydziału Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a potem Urzędu Gminy [...] jako drogi powszechnego korzystania. W rejestrze gruntów, aktualnym na 1981 r., numeracja tych gruntów uległa zmianie na działki nr geod. [...],[...] i [...], przy czym brak jest dowodów na zmianę władającego tymi drogami do 30 czerwca 2000 r., w szczególności nie ma dowodów wskazujących na własność W. S., czy też jego poprzedników prawnych. Minister podkreślił, że spadkobiercy M. S. (syn A. S., a następnie wnuk W. S.) byli wprawdzie posiadaczami lub właścicielami nieruchomości położonej we wsi [...] o łącznej pow. [...] ha (brak nr działek), za które w wyniku scalenia w 1931 r. otrzymali nieruchomość o pow. [...] ha (działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...]), ale w jej skład nie wchodziły wspomniane działki drogowe. Minister wskazał również, że niezależnie od tego A. S. był posiadaczem, a od 1971 r. właścicielem, gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], oznaczonego nr [...], składającego się z działek ewid. nr [...],[...],[...] i [...], o łącznej pow. [...] ha. W skład tego gospodarstwa nie wchodziły jednak sporne nieruchomości drogowe. W ocenie Ministra, W. S. jako następca prawny A. S. nie ma więc interesu prawnego w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r., nr [...], wniósł W. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, czy Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości o nr: [...],[...] i [...] będących przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2013 r. orzekającej ich nabycie z mocy prawa przez Gminę [...];

b) art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, że Gmina [...] z mocy prawa stała się właścicielem nieruchomości rolnych oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...] i [...], położonych w obrębie [...], pomimo, że jak wynika z akt postępowania uprawnienia właścicielskie do wymienionych działek przysługiwały jego poprzednikowi prawnemu – A. S., który nie został pozbawiony ich własności;

c) art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz brak przedstawienia merytorycznych przyczyn, dla których odmówiono uwzględnienia zarzutów strony;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że działka oznaczona nr [...] mogła być przedmiotem decyzji Wojewody [...] na podstawie cyt. ustawy w sytuacji, gdy nie posiadała ona charakteru rolnego;

b) art. 1, 2 i 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez bezzasadne przyjęcie, że do 30 czerwca 2000 r. działki stanowiły własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdził uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa do wskazanych działek.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga W. S. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia takich wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r. nr [...], stwierdzającej, że Gmina [...], z mocy prawa, stała się właścicielem nieruchomości rolnych, oznaczonych w ewidencji gruntów nr geod. [...] o pow. [...] ha, nr geod. [...] o pow. [...] ha oraz nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonych w obrębie [...][...], gm. [...], wraz z wszystkimi zobowiązaniami wobec osób trzecich. Kontrolowane postępowanie stanowi pochodną wniosku skarżącego z [...] listopada 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2013 r. z powodu pominięcia go bez jego winy jako strony postępowania, a więc o wzruszenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, że po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania określony został w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych, wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145 § b k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby niemającej przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (por. art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero gdy postępowanie wstępne wykaże, że nie zaistniała żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero zatem w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Mając na względzie istotę sporu w niniejszej sprawie, szczególną uwagę należy poświęcić przesłance wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W nauce procedury administracyjnej wskazuje się bowiem, że w sytuacji, gdy wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania powołuje właśnie okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc fakt, że bez własnej winy nie brał udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym orzeczeniem, badanie jego legitymacji przez organ w fazie wstępnej uznać należy za niedopuszczalne. Charakter tej przesłanki wznowienia jest bowiem szczególny, zbudowany na subiektywnym przekonaniu wnioskodawcy o posiadaniu statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. To subiektywne przekonanie jednostki może być zaś zweryfikowane (pozytywnie lub negatywnie) dopiero w toku wznowionego postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy zatem ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa.

Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy istnieje konkretny interes prawny, decydują normy prawa materialnego, na gruncie których należy rozstrzygać, czy żądanie podmiotu znajduje ochronę w konkretnej normie prawnej.

Istotną dla niniejszej sprawy problematyką legitymacji podmiotowej zajmował się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1231/14, wyjaśnił, że w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa brak jest przepisów szczególnych, które ograniczałyby krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ust. 2 cyt. ustawy wyłącznie do Skarbu Państwa i gminy występującej o stwierdzenie nabycia nieruchomości rolnej z mocy prawa. Nie jest zatem wykluczony udział w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym, aby być stroną tego postępowania. Ponadto, w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieruchomości rolnych w trybie cyt. ustawy może mieć nie tylko podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości (przekreślającym tytuł Skarbu Państwa), lecz także podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Skarżący wywodzi zaś swój interes prawny z następstwa prawnego po A. S., który miał być właścicielem działek nr geod. [...],[...] i [...], (pierwotnie oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...]). Zdaniem Sądu, lakoniczne twierdzenie o posiadaniu tytułu własnościowego do skomunalizowanych nieruchomości okazało się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem inicjującym wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że okoliczność faktyczna musi być udowodniona przez tego kto z niej wywodzi skutki prawne, tymczasem skarżący, jak słusznie oceniły organu obu instancji, nie wykazał, by bezsprzecznie tak było. Skarżący, z uwagi na szczególny charakter przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miał obowiązek wskazania dowodów w sprawie. Zauważyć zaś należy, że uczynił to dopiero na wezwanie organu, na które przy piśmie z [...] maja 2015 r. nadesłał akt własności ziemi A. S. z [...] sierpnia 1973 r.; cztery mapy biegłego sądowego obejmujące skomunalizowane grunty, wymienione pod inną numeracją w akcie własności ziemi; opis i mapę sporządzoną przez Urząd Rejonowy w [...] z [...] grudnia 1992 r. oraz mapę sporządzoną przez ten Urząd z [...] lipca 1994 r. Przy czym dokumenty te nie miały kluczowego znaczenia dla sprawy. Ponadto, organ podjął własne działania w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o czym świadczą pisma złożone do akt administracyjnych sprawy (m.in. pismo Wojewoda [...] z [...] czerwca 2017 r. do Wójta Gminy [...] o nadesłanie wyjaśnienia geodezyjnego, na podstawie którego Wojewoda [...] oparł swoją decyzję z [...] października 2013 r., że działki objęte scaleniem wskazanym w Orzeczeniu Okręgowej Komisji Ziemskiej z [...] października 1931 r. w sprawie scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], stanowiły na dzień [...] czerwca 2000 r. własności Skarbu Państwa). Czynienie zatem organowi zarzutu niedostatecznego zgromadzenia materiałów archiwalnych przy braku własnej aktywności skarżącego w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej, może prowadzić to do wniosku, że skarżący przyjął, iż to na organie spoczywa obowiązek wykazania tytułu prawnego do spornych działek, a tym samym chciał przerzucić spoczywający na nim ciężar dowodowy. Prawdą jest, że rolą organów prowadzących postępowanie, jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego sprawy. Nie można jednak oczekiwać od organu, że będzie poszukiwał oczekiwanej przez stronę dokumentacji w sposób nieograniczony, szczególnie że w sprawach dotyczących orzeczeń wydanych przed kilkudziesięciu laty, z przyczyn obiektywnych, odnajdywanie dokumentacji napotyka na trudności. Ponadto, rzeczą strony jest również wykazywanie inicjatywy w poszukiwaniu dokumentów, a nie tylko wytykanie organom niedostatecznej – zdaniem stron – staranności w ich pozyskiwaniu.

W ocenie Sądu, podkreślić należy, że do dnia dzisiejszego nie zachował się żaden pisemny dokument bezspornie potwierdzający prawo własności skomunalizowanych działek przysługujący A. S. i jego następcom prawnym. Tym samym w obecnej chwili skarżący nie legitymuje się więc żadnym dokumentem, z którego mógłby wywodzić swoje uprawnienia właścicielskie do wskazanych nieruchomości, przekreślając tytuł prawny Skarbu Państwa.

W orzecznictwie dominuje zaś pogląd, zgodnie z którym w trybach nadzwyczajnych wszelkie wątpliwości powinno rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest bezsprzecznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Akcentowane na tę okoliczność domniemanie legalności ostatecznej decyzji nakazuje bowiem przyjmować, w braku zachowania się archiwalnych akt postępowania, którego przeprowadzenie jest niekwestionowane, że akta te w stosownym czasie powstały, dokumentując prawidłowość podjętych przez organ czynności, niemniej z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowały się do czasów współczesnych. Domniemanie to może zostać wzruszone, jeżeli z zachowanej dokumentacji lub ewentualnie na podstawie innych dowodów w sposób przekonujący i niebudzący wątpliwości można wyprowadzić wniosek, że dokumentacja do chwili obecnej niezachowana, nie została nigdy zgromadzona w aktach administracyjnych, czego jednak w niniejszej sprawie skarżący w sposób bezsporny nie dowiódł.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za przekraczające granice sprawy, a tym samym wykraczające poza zakres jego kognicji. W tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu była bowiem jedynie decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postepowaniu administracyjnym, a więc kwestia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Kwestie merytoryczne dotyczące m.in. tego, czy skomunalizowane działki spełniają przesłanki, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a więc czy były nieruchomościami rolnymi w rozumieniu tej ustawy powinny być podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.