Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 846/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskrzoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] marca 2021 r. [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. L. kwotę [...](dwieście trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2020 r., poz. 6710) ustalił solidarnie, wobec W. L. (skarżącego) i R. L. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej działki nr [...] o pow. 0,1033 ha, [...] o pow. 0,1034 ha. [...] o pow. 0,2044 ha, położonych przy ul. [...] w N. , oraz do podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej działki nr [...] o pow. 0,0900 ha, położonej przy ul. [...] w N. .

W uzasadnieniu decyzji Wójt podniósł, że Gmina O. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w N. , w związku z czym zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia działki nr [...] do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz działek nr [...] i [...] do gminnej sieci wodociągowej. Wskazał, że inwestycja została zrealizowana ze środków gminy zgodnie z uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...] w sprawie zmiany budżetu gminy na rok 2019 lp. 1.23., została zatem spełniona przesłanka wynikająca z art. 143 u.g.n. tj. mają w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisy dotyczące udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto Wójt stwierdził, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dla każdej z działek wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Wskazał, że wykonane przez biegłego operaty szacunkowe potwierdzają wzrost wartości nieruchomości w stosunku do jej wartości sprzed realizacji inwestycji. Operaty te zostały też w ocenie organu sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2901 – dalej "rozporządzenie"). Stawka opłaty adiacenckiej wynosi zatem 25% wartości, o jaką wartość nieruchomości wzrosła, zgodnie z uchwałą nr [...]. Organ przywołał nadto, że po poinformowaniu stron postępowania o wszczęciu postępowania i wykonaniu operatów szacunkowych skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na: 1) wady decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, 2) brak wpisów w księdze wieczystej dającego gminie prawo do użytkowania ul. [...] dla wykonywania przesyłu wody i ścieków oraz 3) wniesienie do Rady Gminy O. wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...]. Po stwierdzeniu przez SKO niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Wójta o odmowie zawieszenia postępowania, skarżący wniósł o uzupełnienie akt postępowania o skargę do WSA na uchwałę nr [...], uchwałę Rady Gminy o przekazaniu tej skargi do WSA oraz odpowiedź na skargę.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. podniósł, że inwestycję wodociągowo-kanalizacyjną wykonano w czasie obowiązywania uchwały nr [...], zaś decyzję organ wydał na podstawie uchwały nr [...], że uchwała nr [...] była niezgodna z przepisami u.g.n., że od lat 70 XX wieku na działce oznaczonej numerem [...] znajdował się wodociąg zaopatrujący m.in. działkę nr [...] w wodę, oraz że w poczet ustalonej opłaty adiacenckiej organ winien wliczyć koszty związane w wyrażeniem zgody na budowę wodociągu i kanalizacji na działce nr [...], dokonanego w formie aktu notarialnego z [...] września 2019 r. ustanawiającego służebność przesyłu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, art. 153 i art. 154 ust. 1 u.g.n., jak i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, organ odwoławczy potwierdził, że zgodnie z operatem po realizacji inwestycji wzrosły wartości przedmiotowych działek, sama zaś wycena została przeprowadzona prawidłowo, z wykorzystaniem metody porównawczej i po analizie lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że decyzja powzięta została na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów uchwały nr [...], zmienionej uchwałą nr [...]. Wskazał, że w dniu [...] września 2014 r. ustanowiona została przez współwłaścicieli działki [...] na rzecz gminy nieodpłatna i na czas nieoznaczony służebność przesyłu, obejmująca wybudowanie i eksploatację sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przy czym brak jest podstaw wliczania kosztów ustanowienia ww. służebności na poczet ustalonej opłaty, albowiem strony nie wniosły żadnych świadczeń pieniężnych na budowę przedmiotowej sieci. Odnosząc się do okoliczności wcześniejszego istnienia sieci wodociągowej na działce nr [...] Kolegium wskazało, że wskazywana przez stronę linia została przez gminę zlikwidowana w ramach budowy nowego odcinka sieci wodociągowej. Organ wskazał końcowo, że opłata ustalona została na podstawie prawidłowych pod względem formalnym, spójnych i niesprzecznych w swych ustaleniach operatów.

W. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1) art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez dokonanie niewłaściwej jego wykładni i niezaliczenie na poczet opłaty adiacenckiej świadczenia pieniężnego wniesionego przez stronę na rzecz budowy sieci sanitarnej i wodociągowej w postaci kosztów ustanowienia służebności przesyłu,

2) art. 146 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w N. w związku z budową sieci wodociągowej, w sytuacji, kiedy nieruchomość ta miała już wcześniej zapewniony dostęp do sieci wodociągowej przebiegającej na tej działce,

3) art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie we właściwy sposób wpływu na wartość działek objętych operatem szacunkowym bezpośredniego sąsiedztwa stacji redukcyjnej gazu ziemnego, położonej na działce nr [...] w N. ,

4) art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że nastąpiła prawna możliwość podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w sytuacji, kiedy nie ustanowiono odpowiedniej służebności przesyłu, pozwalającej na zgodne z prawem korzystanie z wybudowanych na prywatnym gruncie urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

5) art. 146 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy w dniu stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej nie obowiązywała prawidłowa uchwała Rady Gminy O. w przedmiocie ustalenia stawek procentów opłaty adiacenckiej,

6) art. 146 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o uchwałę Rady Gminy O. w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która weszła w życie już po dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

7) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w chwili obecnej (na dzień sporządzania skargi – przyp. Sądu) toczy się postępowanie przed WSA w Bydgoszczy w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy O. dotyczącej ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która obowiązywała w dacie stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej,

8) art. 7 w zw. z art. 9, w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego, odnośnie świadczeń pieniężnych poniesionych przez skarżącego w celu ustanowienia służebności przesyłu, dostępu do działki nr [...] do wodociągu w okresie przed dokonaniem przebudowy sieci wodociągowej oraz przepisów prawa miejscowego regulujących wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, które obowiązywały w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na rzecz postawionych zarzutów. Wskazał, że szeroko rozumiane pojęcie świadczenia pieniężnego na rzecz realizacji inwestycji pozwala zaliczyć koszty ustanowienia służebności, od której zależała możliwość realizacji inwestycji, w poczet opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżącego operat pominął wpływ stacji redukcyjnej gazu ziemniego, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na szacowaną wartość tych działek. Wskazał, że brak jest prawnych warunków podłączenia do pobudowanej sieci, albowiem ustanowiona służebność nie obejmuje kwestii eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie kwestię ich budowy i dostępu do nich. Podniósł, że uchwała Rady Gminy O., na podstawie której ustalono stawkę opłaty adiacenckiej (nr [...]), weszła w życie po dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych, toteż nie mogła stanowić podstawy nałożenia spornej opłaty, a nadto w samej jej treści brak jest ustaleń dotyczących stawek opłaty adiacenckiej. Podkreślił okoliczność uprzedniego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...], czego konsekwencją było podjęcie uchwały nr [...], sama zaś uchwała nr [...] stanowiła przedmiot jego skargi, co uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, aczkolwiek większość zarzutów skargi nie jest zasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Jej rozpoznanie było konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa uzasadniające uchylenie decyzji obu instancji, zasygnalizowane w skardze zarzutem wyartykułowanym w punkcie 2 osnowy tej skargi, stwierdzić na początku należy, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest następstwem samego faktu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej w konkretnej wysokości jest możliwe dopiero wówczas, jeżeli w wyniku stworzenia takiej możliwości doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe wynika z treści stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, zaś ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Z przytoczonych przepisów wynika, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie pozostaje ustalenie, czy w wyniku realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stworzone zostały takie warunki podłączenia do sieci, które skutkowały wzrostem wartości nieruchomości.

W sprawie nie jest sporne (i znajduje stosowne oparcie w aktach sprawy), że Gmina O. w 2019 r. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, wskutek czego [...] maja 2019 r. zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia działki nr [...] do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej oraz działek nr [...] i [...] do gminnej sieci wodociągowej. Z tego tytułu w zakwestionowanej decyzji organ ustalił wzrost wartości dla każdej z ww. działek, w tym dla działki nr [...] w kwocie [...]zł.

Zauważyć należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji, jak i w skardze, skarżący konsekwentnie podnosił, że stanowiąca jego własność działka nr [...] miała już uprzednio warunki podłączenia do sieci wodociągowej, gdyż przez teren tej działki przebiegał wodociąg zaopatrujący m.in. działkę nr [...] w wodę. W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący konkretnie wskazał, że okoliczność powyższą potwierdza decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] PK ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] (zawarta w aktach sprawy – k. 37, powołana zresztą w uzasadnieniu decyzji I instancji), oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy (analizy warunków i zasad zagospodarowania) wynika, że działka nr [...] w 2012 r. miała dostęp do sieci wodociągowej, potwierdza to też załącznik graficzny do decyzji. Jak wskazano, zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ewentualne ustalenie, że nieruchomość wcześniej miała już możliwość podłączenia do sieci wodociągowej może oznaczać brak podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż w tej sytuacji budowa nowej sieci wodociągowej w roku 2019 mogła nie wpłynąć na wartość nieruchomości skarżącego nr [...] (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 marca 2005 r., sygn. II SA/Gd 347/02, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium nie przeprowadziło żadnych dowodów odnośnie tej kwestii, poprzestając na twierdzeniu, że ww. linia została zlikwidowana. Nie wyjaśniono chociażby, kiedy przedmiotową sieć zlikwidowano, tj. czy w istocie dopiero realizacja inwestycji stworzyła warunki podłączenia do sieci skutkujące wzrostem wartości nieruchomości, czy może warunki te istniały już w czasie realizacji inwestycji wod-kan. Odwołać w tym miejscu należy się do operatu szacunkowego sporządzonego dla nieruchomości nr [...], który dokumentuje stan nieruchomości po realizacji inwestycji wodociągowej (data sporządzenia [...] października 2020 r.) i w którym stwierdza się, że warunki do podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej istnieją od [...] maja 2019 r. Jako że w operacie nie ma mowy o sieci wodociągowej istniejącej na terenie nieruchomości przed realizacją inwestycji gminy z 2019 r., zasadnym byłoby skonfrontowanie ustaleń wynikających z załączników graficznych do wskazywanych przez skarżącego decyzji (na których uwidoczniono "starą" sieć wodociągową) i ewentualnych ustaleń autora operatu co do tego, czy okoliczność ta została przez niego dostrzeżona. Powyższe ma tym większe znaczenie, że jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w uzasadnieniu skargi, w dacie oddania do użytku nowej linii wodociągowej na ul, [...]j, tj. w dniu [...] maja 2019 r., w dalszym ciągu działała starsza linia wodociągowa biegnąca na terenie działki nr [...] (miała zostać wyłączono dopiero w lipcu 2019 r.). Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego o tym, że "stara" sieć wodociągowa istniejąca na działce nr [...] została zlikwidowana, w żaden sposób nie może zostać uznane za dostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznej warunkującej możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości nr [...].

Przywołać w powyższym kontekście również należy, że w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., przy którym Wójt przesłał złożone przez skarżącego odwołanie, organ I instancji za niezgodne z prawdą uznał twierdzenia skarżącego co do istnienia na nieruchomości nr [...] sieci wodociągowej. Wójt powołał się na oświadczenie skarżącego, uzyskane w konsekwencji wezwania go do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że zgodnie z jego założeniem "zaopatrzenie w wodę do planowanych inwestycji odbywać się będzie z projektowanego ujęcia własnego". Kategoryczny wniosek, jaki na podstawie powyższego oświadczenia powziął organ I instancji (i którym zasugerowało się później Kolegium) jest zbyt daleko idący. Własne ujęcie wody (studnia) nie wyklucza bowiem, że nieruchomość ma możliwość podłączenia do istniejącej sieci wodociągowej. Potwierdzenie okoliczności zlikwidowania sieci wodociągowej winno opierać się tutaj na oficjalnych urzędowych dokumentach (np. stosownym protokole, zaświadczeniu z Gminnego Zakładu Komunalnego), a nie na dokumentach skompletowanych przy okazji innego postępowania administracyjnego i, co istotne, nieodnoszących się bezpośrednio do spornej i zasadniczej w sprawie okoliczności.

W tym względzie wskazać też należy, że zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty (ust. 2). Zauważyć należy za tut. Sądem orzekającym w analogicznej sprawie (wyrok z dnia 19 maja 2021 r., sygn. II SA/Bd 260/21, dostępny jw.), że z unormowania powyższego wynika, iż ustalenie, czy zostały stworzone warunki podłączenia do sieci, winno nastąpić na podstawie odrębnych przepisów. Dokonanie takiej oceny na podstawie właściwych przepisów wymaga uprzedniego dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Dopiero poczynione ustalenia mogą stanowić podstawę do oceny, czy w świetle odrębnych przepisów zaistniały warunki podłączenia nieruchomości do sieci. W niniejszej sprawie takich ustaleń nie poczyniono.

Należy przy tym zauważyć, że z oceny powyższego stanu faktycznego nie zwalania organów prowadzących postępowanie okoliczność, iż w sprawie sporządzono operat szacunkowy, którego prawidłowości nie zakwestionowano. Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, a stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2761/19). Nie wymaga wiadomości specjalnych z zakresu wyceny wartości nieruchomości ustalanie stanu faktycznego nieruchomości, tj. czy znajdywały się na niej określone urządzenia (sieć wodociągowa, przyłącze).

W powyższym zakresie skarga okazała się zatem zasadna. Organy dopuściły się naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, a także wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązku wskazania w zakresie uzasadnienia faktycznego dowodów, na których się oparł ustalając fakty, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wykazanie bowiem, że jedna z nieruchomości skarżącego ujęta w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej miała już warunki do podłączenia do kanalizacji wodociągowej, może oznaczać brak podstaw do ustalenia tej opłaty. W tej sytuacji budowa nowego wodociągu mogła bowiem nie wpłynąć na wartość tej nieruchomości, co z kolei niezasadnym czyniłoby ujmowanie jej w zbiorze nieruchomości, wobec których wydano decyzje obu instancji. Powyższe uzasadnia to uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne.

Chybiony jest zarzut dotyczący zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości służebności przesyłu, który zgodnie z argumentacją skargi skarżący traktuje (powołując w tym zakresie wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2014 r. , sygn. II SA/Kr 479/14, dostępny jw.) jako nakład na rzecz budowy infrastruktury technicznej. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 3977/18, dostępny jw.). Organy w niniejszej sprawie muszą zatem uwzględnić obecnie obowiązujące brzmienie art. 148 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W przeciwieństwie zatem do poprzednich brzmień cytowanego przepisu, które wskazywały na możliwość zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej także świadczeń w naturze (brzmienie pierwotne przepisu) czy wartości nakładów (brzmienie od 22 października 2007 r. do 23 sierpnia 2018 r.) – obecne brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje na możliwość zaliczenia wyłącznie wartości świadczeń pieniężnych. Ponadto ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), która wprowadziła obecne brzmienie art. 148 ust. 4 nie zawiera przepisu przejściowego pozwalającego na zaliczanie wartości nakładów poczynionych przed zmianą ww. przepisu w postępowaniach ustalających opłatę adiacencką toczących się po zmianie przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n. Ustanowienie służebności gruntowej zrealizowano w ramach kontraktu pomiędzy gminą a właścicielami nieruchomości, nie może być to zatem rozpatrywane jako przerzucenie na tych właścicieli kosztów realizacji inwestycji. Z akt sprawy nie wynika zaś, by skarżący partycypował finansowo w realizacji inwestycji, on zaś sam, posługując się uzasadnieniu skargi formułami "poniesionych kosztów ustanowienia służebności" oraz "poniesionych przez stronę świadczeń pieniężnych", nie artykułuje jednocześnie w żadnym miejscu, jakie miały być to koszty (świadczenia pieniężne).

Co się tyczy zarzutu nieuwzględnienia wpływu na wartość działek objętych operatem szacunkowym bezpośredniego sąsiedztwa stacji redukcyjnej gazu ziemnego, położonej na działce nr [...] w N. , to stwierdzić należy, że zarzut ten dotyczy bezpośrednio ustaleń operatów szacunkowych i przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii dokonanych wyliczeń. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (vide m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15, dostępny jw.). Kontrola operatu szacunkowego przez organ administracyjny (i sąd administracyjny) ogranicza się do oceny tego operatu pod względem formalnym, tj. analizy, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O ile badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu (to organ administracyjny rozstrzyga sprawę, a nie biegły), to wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości w sposób autonomiczny dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), merytoryczne ustalenia z niego wynikające mogą być zaś kwestionowane jedynie w drodze przedstawienia równoważnego pod względem specjalistycznym dowodu (kontroperatu), lub w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Analiza treści kwestionowanych operatów nie daje podstaw do podważania ich wiarygodności, w zakresie zaś zarzutu odnoszącego się do merytorycznych założeń operatu, tj. wpływu na dokonaną wycenę stacji redukcyjnej gazu ziemnego, położonej na działce nr [...], Sąd zakwalifikował go jako polemikę z przyjętą przez rzeczoznawcę techniką szacowania, niepoddającą się sądowej kontroli. Z operatów szacunkowych wynika, że zawiera on wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego. Określają przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Biegły prawidłowo opisał rodzaj określanej wartości, wybrane podejście, metodę i technikę szacowania. Jeżeli zaś według skarżącego operaty zawierają błąd merytoryczny polegający na nieuwzględnieniu sąsiedztwa stacji redukcyjnej gazu ziemnego w procesie wyceny, mógł to podnosić – jak wskazano – w odpowiednim trybie. Na marginesie zauważyć należy, że analiza materiałów mapowych zawartych w aktach sprawy, jak i mapy dostępnej na stronie www.geoportal.gov.pl, nie daje podstaw do twierdzenia, jak podnosi skarżący, że przedmiotowa stacja znajduje się w "bezpośrednim sąsiedztwie" działek objętych decyzją. Działka nr [...] zlokalizowana jest na skraju obszaru, na którym umiejscowione są działki objęte decyzją o opłacie adiacenckiej, zaś najbliżej zlokalizowana względem stacji działka nr [...] oddzielona jest od niej działką nr [...].

Za całkowicie niezasadne uznać należy wywody skarżącego dotyczące mocy obowiązującej uchwał Rady Gminy O. nr [...] i nr [...], stanowiących podstawę decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jak wskazano, organy administracyjne orzekają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zaś w dacie wydania decyzji zarówno uchwała Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, jak i zmieniająca ją (w nieistotnym dla sprawy zakresie) uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], były uchwałami obowiązującymi i wywierającymi skutki prawne dla decyzji w przedmiocie opłat adiacenckich. Przeświadczenie strony o niezgodności aktu prawa miejscowego z prawem, nawet w sytuacji jego znowelizowania na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie powoduje nieważności całej uchwały. Organy prawidłowo zastosowały w sprawie zawarte w nich regulacje, albowiem obie uchwały stanowiły na dzień wydania decyzji obowiązujące akty prawa miejscowego. Uchwała nr [...] ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, co według Sądu oczywiste, obowiązywała także w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Przywoływaną przez skarżącego okoliczność, że organ w decyzji za jej podstawę powołał uchwałę nowelizującą (nr [...]) uznać należy, jeżeli w ogóle, za techniczną niefrasobliwość w konstrukcji części rozstrzygnięcia opisującej jego podstawę prawną, z pewnością nie mającą żadnego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się również zarzut nieuwzględnienia wpływu na postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej tej okoliczności, że przed tut. Sądem toczyło się postępowanie ze skargi skarżącego na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Po pierwsze zauważyć należy, że wskazany zarzut został powołany w skardze ad hoc, tj. nie został on wyartykułowany w odwołaniu od decyzji I instancji, toteż organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do niego, co czyni z kolei niemożliwym skontrolowanie jego stanowiska w tym zakresie przez sąd. Mimo to wyjaśnić należy, że okoliczność prowadzenia postępowania ze skargi na uchwałę podjętą w sprawie stawek procentowych opłat adiacenckich nie wywołuje skutku suspensywnego w stosowalności zaskarżonej uchwały (tj. wstrzymania jej wykonania). Do czasu zatem prawomocnego stwierdzenia nieważności takiej uchwały ma ona moc obowiązującą i musi być stosowana. Dlatego też prawidłowo Wójt odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Marginalnie przywołać tylko już można, że skargi, które powołuje skarżący, zostały oddalone wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 października 2021 r., sygn. II SA/Bd 263/21.

Co się tyczy zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że ustanowiona służebność przesyłu upoważnia go do eksploatacji pobudowanej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, stwierdzić wystarczy, że spory co do zakresu ustanowionej służebności strony winny rozstrzygać przed sądem powszechnym, sprawy te nie są bowiem objęte kognicją sądu administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (237 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien ustalić czy nieruchomość skarżącego objęta decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej (przede wszystkim nieruchomość nr [...], ale ustalenia te winny dotyczyć wszystkich z wymienionych w decyzji działek) przed wykonaniem sieci wodociągowej w roku 2019 miała już możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. W przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie winien zostać sporządzony operat szacunkowy uwzględniający tą okoliczność, celem ustalenia, czy w tak zmienionym stanie faktycznym doszło do zmiany wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci wodociągowej w roku 2019.