Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1643/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 1 par. 1 w zw. z art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2610/13 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2610/13 oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

S. N. - właściciel działki nr [...], położonej w miejscowości D. w gminie D., wniósł o podjęcie interwencji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w związku z podwyższeniem terenu oraz zasypaniem rowu na działkach nr [...] i [...] przez ich właściciela S. R. Wójt Gminy D. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego, przy zagwarantowaniu udziału stron i biegłego, przeprowadzono oględziny przedmiotowych nieruchomości. Ustalono, że S. R. - właściciel działek nr [...] i [...] w ciągu ostatnich 4 lat dokonał nawiezienia ziemi na ww. grunt, część ziemi rozplantował na powierzchni ok. 300 m², a część pozostawił w kilku miejscach. Powołana w sprawie Komisja ustaliła, że kierunek spływu wody odbywa się do strony południowej na północ tzn. od działki [...] S. N. w kierunku działek [...] i [...] S. R.

Zawiadomiony o sprawie Rejonowy Związek Spółek Wodnych w M., pismem z dnia 17 maja 2012 r. poinformował Wójta Gminy D., że sprawa wywózki ziemi na powyższe działki nie jest związana z działalnością statutową Spółki Wodnej D..

Powołany w sprawie biegły stwierdził, że pomiar różnic wysokości terenu na działkach nr: [...], [...], [...] wykazał, iż spadek terenu w kierunku zachód - wschód jest cztery razy większy niż w kierunku południe - północ, a woda roztopowa pośniegowa lub po ulewnych deszczach będzie spływać po największym spadku. Stwierdził również, że rów przydrożny na wysokości działek nr [...] i [...] jest w kilku miejscach zasypany do wysokości drogi i działki, co w całości uniemożliwia odpływ wód tym rowem. Pomiary wysokościowe wykazały także, że teren na części działek [...] i [...] poprzez nawiezienie ziemi został podniesiony o ok. 50 cm.

Z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa wodnego i melioracji wynika z kolei, że brak swobodnego przepływu wód opadowych lub roztopowych rowem (śladem rowu) na wysokości działek Nr [...] i [...] skutkuje wylewaniem się wód na działkę nr [...]. Działanie polegające na zasypaniu rowu "spowodowało zwiększenie objętości wody na gruncie, której w żaden sposób nie może odebrać drenowanie o zasięgu oddalonym od rowu bez nazwy o ok. 76 m". Powoduje to także utrudnienia w prowadzeniu zabiegów agrotechnicznych. Według biegłego jakość funkcjonowania drenowania nie ma żadnego wpływu na zaistniałą zmianę stanu wody na gruncie, bowiem zmiana ta występuje na nie zdrenowanej części działki nr [...] i spowodowana jest rozlewaniem się wody z rowu przydrożnego ani tezy, że powstały stan zmiany wody na gruncie ze szkodą dla działki Nr [...] został spowodowany również budową wodociągu gminnego w latach 90-tych, bowiem sieć wodociągowa została ułożona w terenie nie objętym drenowaniem.

Według Wójta Gminy D., powołującego się na opinię biegłego, zmiana stanu wody nastąpiła w wyniku działania właściciela tychże działek nr [...] i [...] S. R., który podwyższył teren działek, i w trzech miejscach całkowicie zasypał rów, powodując szkodę na działce sąsiedniej, z której woda opadowa nie ma odpływu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako: k.p.a.), Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Nr [...] nakazał S. R., przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu na wysokości tych działek poprzez przywrócenie parametrów rowu odpowiadających parametrom hudraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia [...] nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Wójta Gminy D.. Organ odwołując się do treści opinii biegłych, podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. R. wskazując, że przyczyną wylewania się wód było uszkodzenie przed laty przy budowie studni głębinowej znajdującej się na sąsiedniej działce sączków urządzeń melioracyjnych. Podkreślił, że od lat monitował w tym zakresie urząd gminy jak i Rejonowe Spółki Wodne. Według skarżącego jego działki zostały zdrenowane i figurują w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, co potwierdza dołączone do skargi postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zwrócił uwagę, że jego działki były zalewane, dlatego też na potrzeby budowy domu postanowił nawozić ziemię w celu m.in. rolniczego wykorzystania podmokłych (bagiennych) gruntów. Gmina pogłębiając rów przydrożny przy budowie drogi na terenie będącym jego własnością, dopuściła się samowoli, gdyż nie miała na to zgody. Wykopanie rowu spowodowało, że skarżący nie miał możliwości wjazdu na teren upraw i wybudowanego w międzyczasie domu. Wskazał, że teren ten jest polem uprawnym, za który płaci on podatek rolny, a nie częścią drogi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że analiza przepisów art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145) prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga uprzedniego wykazania, że właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na swoim gruncie a nadto, iż zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Sąd zwrócił uwagę, że kontrolowane postępowanie przed organem I instancji było prowadzone trzykrotnie. Pierwotnie dokonano tylko oględzin spornych gruntów, ale w kolejnych etapach, poza każdorazowo przeprowadzanymi oględzinami w sprawie, stanowisko zajmowali biegli wydając stosowne opinie. Wskazano, że dla wyniku sprawy istotne jest, iż skarżący nie kwestionuje, że na działki będące jego własnością przez kilka lat sukcesywnie przywoził ziemię podnosząc teren. Skarżący nie kwestionuje również, że zasypał pogłębiony przez gminę rów biegnący wzdłuż drogi. Strona twierdzi natomiast, że przed nawiezieniem ziemi jego pola nie nadawały się do uprawy, bo ziemia była grząska i zalana wodą, konieczne było także przygotowanie terenu pod budowę domu. Zasypanie rowu, jak twierdzi skarżący, wiązało się z kolei z koniecznością wjazdu na pole czy na posesję. Skarżący kwestionuje ustalenia organu administracji, stanowisko właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz opinie biegłych, choć sam nie był aktywnym uczestnikiem postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie stawiał się na gruncie podczas (trzykrotnych) oględzin czy na rozprawie administracyjnej. Każdorazowo po wydaniu decyzji kwestionował swój obowiązek w zakresie przywrócenia stanu sprzed dokonania zmian, choć jak wskazano, samego faktu ich dokonania skarżący nie kwestionował.

Zarzuty skarżącego wskazujące na uszkodzenie sączków przy budowie studni głębinowej nie zostały, zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdzone w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego przywołane przez niego postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje, że planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje bez wpływu na stosunki wodne. Z postanowienia tego jednoznacznie wynika, że przystępując do budowy skarżący winien zastosować się do wymogów Prawa wodnego, gdyż urządzenia melioracyjne były wykonane dla celów rolniczych i nie są przystosowane do funkcjonowania na obszarze zabudowy mieszkaniowej a przez to planowana inwestycja może kolidować z urządzeniami melioracyjnymi.

Sąd uznał, że również zarzuty skarżącego wskazujące na okoliczność zalewania spornych gruntów jeszcze przed nawiezieniem przez niego ziemi (podwyższeniem terenu) i zasypaniem w kilku miejscach rowu – nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Argumentów tych niewątpliwie nie można wykorzystać, jako przyzwolenia na działania skarżącego pogłębiające dotychczasowy niekorzystny stan wodny na gruntach skarżącego jak i gruntach sąsiednich. Rów, na co wskazał sam skarżący składając zdjęcia, jako załącznik do skargi, był także przed budową drogi, podczas prac budowlanych został pogłębiony i poszerzony. W tym zakresie, negatywne stanowisko skarżącego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zarzuca on organom gminy brak dbałości o stosunki wodne na terenie wsi, a z drugiej strony w sytuacji, gdy gmina na swój koszt dokonała udrożnienia i pogłębienia rowu odprowadzającego wody opadowe – skarżący zasypał go w kilku miejscach uzasadniając swoje działania brakiem zgody na uprzednie działania gminy. Tymczasem odtworzenie rowu leży zarówno w interesie samego skarżącego, jak i w interesie wszystkich właścicieli gruntów, położonych w jego sąsiedztwie.

Odnośnie zarzutów dotyczących prawa własności czy braku odzwierciedlenia spornego rowu w dokumentacji – Sąd przywołał dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie, rozumianego jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Ustalenie zaś czy rów przebiegający przez daną nieruchomość, którego istnienie oraz późniejsze zasypanie ma charakter bezsporny, stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd zważył, że odtworzenie rowu zasypanego przez właściciela do stanu sprzed jego działań, w sytuacji gdy parametry rowu nie budzą wątpliwości – spełnia kryteria wykonalności decyzji. Wskazano, że parametry tego rowu określił biegły w opinii wskazując, że ma on średnią szerokość 1,5 m, w dnie 0,4 m, głębokość 0,6 m. Nie ma zatem wątpliwości w zakresie obowiązku nałożonego przez organ i sposobu wykonania decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. R., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej zwanej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej zwanej "k.p.a."), przejawiającej się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji, nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...], pomimo tego, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. w szczególności poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść skarżącego, a także dowolną ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów;

2) art. 1 § 1 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów I i II instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia [...], znak: [...] utrzymującej w mocy poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], nakazującej S. R., właścicielowi położonych w D. działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu odpowiadających parametrom hydraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D., pomimo że wydane decyzje były obarczone wadą w postaci jej niewykonalności o charakterze trwałym w momencie ich wydania, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

3) art. 133 § 1 w z w. z art. 106 § 3 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie swojego orzeczenia między innymi na materialne (zdjęcia stanowiące załącznik do skargi) bez wydania przewidzianego prawem postanowienia o dopuszczenia tego materiału, jako dowodu w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między kwalifikowanym naruszeniem norm procedury sądowoadministracyjnej a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień proceduralnych były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego wyroku stąd skarga kasacyjna jest niezasadna.

Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez badanie legalności działalności administracji publicznej. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji, albo nie stwierdził jej nieważności.

Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 145 z późn. zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami determinującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.

Zaistnienie jednej z okoliczności wskazanych w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stwarza obowiązek wydania określonego nakazu, albowiem decyzja taka ma charakter decyzji związanej. "Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawnej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego" (T. Judecki, Glosa do wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 144/11, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2011 r., nr 6, s. 87).

Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu na wysokości jego działek poprzez przywrócenie parametrów rowu odpowiadających parametrom hudraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D.. Sąd stwierdził, że parametry hydrauliczne rowu określił biegły w opinii wskazując, że ma on mieć średnią szerokość 1,5 m, w dnie 0,4 m, głębokość 0,6 m. Nie ma, więc wątpliwości co do zakresu obowiązku nałożonego na skarżącego i sposobu wykonania decyzji. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że z uwagi na ogólnie sformułowany nakaz wykonania określonych prac mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji. Pojęcie wykonalności decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie jej wydania istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się zaś wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewątpliwie nakładane na adresata decyzji administracyjnej obowiązki powinny być określone w sposób czytelny i precyzyjny tak, aby adresat nie miał wątpliwości, jakie czynności powinny zostać wykonane. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można jednak stwierdzić, aby nakaz odtworzenia rowu poprzez przywrócenie parametrów hudraulicznych rowu na wysokości działki nr [...] w D., wywoływał wątpliwości uniemożliwiające wykonanie obowiązku. Celem nałożenia obowiązku wynikającego z normy art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w okolicznościach niniejszej sprawy, było przywrócenie spływu wód z działek sąsiednich do odbiornika wód w postaci rowu melioracyjnego, które zostało zakłócone. Z opinii biegłego wynika, że rów na wysokości działek [...] i [...] jest w kilku miejscach zasypany do wysokości drogi i działki, co w całości uniemożliwia odpływ wód tym rowem. Udrożnienie i odtworzenie rowu o parametrach hydraulicznych: szerokość 1,5 m, w dnie 0,4 m, głębokość 0,6 m ma na celu przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie. Nakaz sformułowany w decyzji organu administracji nie może być zatem rozumiany inaczej, jak tylko nakaz przywrócenia funkcjonalności systemu odprowadzania wód. Podkreślenia wymaga, że istotą regulacji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest przywrócenie takiego stanu wód na gruncie, który nie powoduje szkody dla gruntów sąsiednich. Odtworzenie rowu do stanu sprzed jego działań, w sytuacji gdy parametry rowu nie budzą wątpliwości – spełnia kryteria wykonalności decyzji.

Skarżący zarzuca, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje orzeczenie na załączonych do skargi zdjęciach, które jak wynika z uzasadnienia wyroku, nie zostały formalnie włączone, jako dowód w sprawie, ponieważ nie zostało wydane stosowne postanowienie. Dlatego doszło do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska skargi, że Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej - formułując ten zarzut - podważa w istocie ustalenia organów, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście zauważyć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym, zaakceptowanie przez Sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, LEX nr 1773008).

Sąd administracyjny zasadniczo orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej uwzględniając, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). Przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej i ustalenia dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Natomiast włączając do akt sprawy materiał zdjęciowy przekazany przez skarżącego na rozprawie i odnosząc się do tego materiału na s. 6 uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., lecz posłużył się materiałem fotograficznym dla wzmocnienia argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.