Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3370/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par 1; art. 28; art. 7; art. 77  par 1; art. 107 par 3; art. 227; art. 233 zd. 2; art. 240; art. 3 par 1 i par 2; art. 234; art. 80;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 4; art. 32 ust. 1 pkt 3; art. 10 ust. 1; art. 13 ust. 1 i ust. 6; art. 66 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1297
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: par 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2;
journal: Dz.U. 2014 poz 788
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 343 poz 32 art. 56 ust. 1;
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Radyz dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej także: "Prezes UTK" lub "organ"), działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1297 - zwanej dalej także: "ustawą o transporcie kolejowym" lub "u.t.k."), utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. - obecnie działającej pod firmą [...] S.A. z siedzibą w Z. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") w sprawie naruszenia przez C. sp. z o.o. (zwana dalej także "Zarządcą" lub "C.") przepisów z zakresu kolejnictwa.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło do Prezesa UTK pismo spółki [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawierające skargę na "Regulamin dostępu do infrastruktury torowej dla licencjonowanych przewoźników kolejowych na terenie administrowanym przez C. sp. z o.o." (zwany dalej także "Regulaminem"), w której skarżąca spółka zarzuciła C. naruszenie:

1) art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym,

2) § 8 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 788 - zwanego dalej także "rozporządzeniem w sprawie warunków dostępu").

Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

a) wydanie decyzji w sprawie naruszeń opisanych w skardze i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,

b) nadanie decyzji, o której mowa powyżej, rygoru natychmiastowej wykonalności,

c) nałożenie na C. kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca spółka stwierdziła, że sporny Regulamin nie spełniał przesłanek ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. W szczególności, zdaniem strony skarżącej, przedmiotowy Regulamin nie spełniał wymagań przewidzianych w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Strona wskazała bowiem, iż w świetle powyższych przepisów, Zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (vide: art. 32 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy), zaś projekt regulaminu i jego zmiany podlegają konsultacji z przewoźnikami (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu). Skarżąca spółka zarzuciła, iż Regulamin przygotowany przez C. nie zawierał metody kalkulacji opłat za korzystanie z infrastruktury Zarządcy, zatwierdzonej przez Prezesa UTK, a także nie został poddany konsultacjom z przewoźnikami kolejowymi. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że nie zostały w nim wskazane warunki zapewaniające bezpieczne i sprawne wykonywanie przejazdów pociągów, co zdaniem skarżącej spółki, było sprzeczne z regulacją zawartą w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Prezes UTK, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 5 lit a oraz art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, a także art. 233, art. 237 § 3 i art. 238 § 1 w związku z art. 240 k.p.a., po rozpoznaniu skargi przewoźnika kolejowego [...] S.A. dotyczącej Regulaminu C., zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., zawiadomił skarżącą spółkę o odmownym załatwieniu skargi dotyczącej "Regulaminu dostępu do infrastruktury torowej dla licencjonowanych przewoźników kolejowych na terenie administrowanym przez C. Sp. z o.o.".

Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Prezes UTK, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, po rozpoznaniu wniosku przewoźnika kolejowego [...] S.A. o wydanie decyzji w sprawie naruszeń przepisów z zakresu kolejnictwa i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wobec spółki C. sp. z o.o., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego we wskazanej powyżej sprawie, z uwagi na nieposiadanie przez skarżącą spółkę przymiotu strony w tym postępowaniu

W uzasadnieniu wydanego postępowania Prezes UTK stwierdził, że skarżąca spółka [...] S.A. nie posiadałaby przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez Prezesa UTK w sprawie naruszenia przez C. sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa, albowiem - w ocenie organu - spółka ta nie posiada interesu prawnego do występowania w danej sprawie w charakterze strony. Organ uznał, że zarówno powołane we wniosku strony skarżącej przepisy ustawy o transporcie kolejowym, jak i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, nie stanowią podstawy do uznania skarżącej spółki za stronę postępowania administracyjnego wobec C. sp. z o.o.

Ustosunkowując się do konkretnych przepisów wskazanych przez skarżącą spółkę, jako rzekomo naruszonych przez C., Prezes UTK stwierdził, że przepisy art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu nie zawierają żadnych uprawnień lub obowiązków dla przewoźników kolejowych, w tym skarżącej spółki.

Powołując się na treść zarówno art. 32 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, jak i § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. rozporządzenia, Prezes UTK uznał, że dotyczą one tylko i wyłącznie obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej. W ocenie organu, nakładają one na zarządcę infrastruktury obowiązek opracowywania regulaminu przydzielania tras pociągów ściśle według kryteriów w nich określonych. Zdaniem organu, nie są to jednak konkretne prawa dotyczące skarżącej spółki [...] S.A. o charakterze osobistym, wynikające z przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji, jak uznał organ, skarżąca spółka nie posiada zatem legitymacji prawnej w ewentualnym postępowaniu administracyjnym przeciwko C. odnoszącym się do naruszenia przepisów prawa w zakresie opracowania regulaminu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Organ stwierdził bowiem, że skarżąca spółka nie może być uznana za stronę postępowania tylko z uwagi na to, że w drodze szerokiej wykładni przepisów prawnych wynik postępowania mógłby w sposób pośredni dotykać sytuacji tego przewoźnika lub mógłby on być nim pośrednio zainteresowany. Prezesa UTK zauważył, że stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć konkretnymi przepisami, z których uprawnienie swoje wywodzi, określany jest jako interes faktyczny. Zdaniem organu, skarżąca spółka, jako przewoźnik, niewątpliwie posiada taki interes faktyczny, jednakże nie uprawnia jej to do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa wobec C. sp. z o.o.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazanym wyżej postanowieniem Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2015 r.

Wnosząc o uchylenie spornego postanowienia i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., skarżąca spółka zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym wyraźnie wskazuje, że jednym z obowiązków Prezesa UTK jest rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących: a) regulaminu, o którym mowa w art. 32 ustawy o transporcie kolejowym, b) przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. - zwanej dalej: "Konstytucją RP") i art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej spółki przejawiającego się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej w sposób określony w ustawie o transporcie kolejowym, a w szczególności w przepisie art. 32 ustawy o transporcie kolejowym, który precyzyjnie wskazuje, w jaki sposób powinien być opracowany przez C. sp. z o.o. sporny Regulamin;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez odmowę podjęcia czynności procesowych w sprawie zainicjowanej skargą spółki [...], do których podjęcia Prezes UTK, jako organ administracji publicznej nadzorujący rynek kolejowy i czuwający nad przestrzeganiem zasad uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, jest zobowiązany na mocy art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, co w konsekwencji burzy zaufanie skarżącej spółki do Państwa i jego organów;

4) naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że - w ocenie Prezesa UTK - skarżąca spółka nie może być stroną postępowania, gdy tymczasem - w ocenie strony skarżącej - powinna ona uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony i na prawach strony w zakresie odpowiednim do złożonej przez nią skargi z dnia [...] kwietnia 2015 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

- naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym - z uwagi na niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 ustawy o transporcie kolejowym, jak również poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy - zdaniem skarżącej spółki - zostały spełnione wszystkie przesłanki do wszczęcia takiego postępowania.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka wyjaśniła na wstępie, iż skargą z dnia [...] kwietnia 2015 r. zażądała wszczęcia postępowania w trybie art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona skarżąca podkreśliła również, że jej żądanie oparte było o przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, a nie - jak błędnie interpretuje to organ - w oparciu o przepis art. 13 ust. 6 u.t.k. Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła Prezesowi UTK błędną interpretację jej wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożonego w trybie art. 13 ust. 1 pkt 5 u.tk. Zdaniem skarżącej spółki, jej wniosek zawierał skargę przewoźnika kolejowego na Regulamin, a więc Prezes UTK zobowiązany jest do rozpoznania skargi złożonej w tym trybie, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/12.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes UTK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej spółki w sprawie naruszenia przez C. sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes UTK stwierdził, że skarżąca spółka nie posiada realnego, indywidualnego i opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego (który przyznaje podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki) interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania. Organ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, na podstawie którego można by wskazać przyznane skarżącej spółce uprawnienie, w oparciu o które mogłaby ona żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przez C. sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa.

Ustosunkowując się do konkretnych przepisów wskazanych przez stronę skarżącą w jej wniosku, jako rzekomo naruszonych przez C., Prezes UTK podniósł, że przepisy art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu dotyczą wyłącznie obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej. W ocenie organu, podobnie jest w przypadku przepisu art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, w którym wskazana została kompetencja Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników dotyczących: regulaminu, o którym mowa w art. 32 cyt. ustawy, przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Zdaniem organu, przepis ten jest przepisem o charakterze ustrojowym, określającym zakres obowiązków organu administracji publicznej i jako taki nie przewiduje żadnych uprawnień o charakterze osobistym dla skarżącej spółki.

Prezes UTK stwierdził, że skarżąca spółka we wszczęciu postępowania wobec C. posiada jedynie interes faktyczny (ekonomiczny), który przejawia się w tym, że ewentualne rozstrzygnięcie wobec Zarządcy mogłoby w sposób pośredni wpływać na sytuację prowadzenia działalności przewozowej przez skarżącą spółkę. Zdaniem organu, sytuacja, w której strona skarżąca jest pośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a swojego zainteresowania nie może poprzeć treścią konkretnych przepisów prawnych, z których wywodzi swoje uprawnienie, określana jest jako interes faktyczny. Prezes UTK uznał jednakże, że sam interes faktyczny nie uprawnia skarżącej spółki do żądania wszczęcia postępowania wobec Zarządcy w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa.

W związku z powyższym, Prezes UTK uznał, że nie mógł wszcząć w sprawie postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej spółki, ze względu na brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. W konsekwencji, organ uznał, że zaszła podstawa do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK uznał na wstępie, iż niezasadne są zarzuty dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Powołując się na brzmienie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., a także na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes UTK uznał, że o możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. powinno decydować to, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu lub też zaistniały inne przyczyny, które są na tyle jasne, że nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe, Prezes UTK wskazał, że na wstępnym etapie oceny wniosku złożonego przez skarżącą spółkę stwierdził, że w sposób oczywisty nie ma ona przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym - na podstawie dyspozycji przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Prezes UTK stwierdził, że nie mógł w niniejszej sprawie wszcząć postępowania na żądanie strony, ponieważ skarżąca spółka, składając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie miała przymiotu strony w postępowaniu, którego wszczęcia wobec C. sp. z o.o. domagała się.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony skarżącej dotyczącego rzekomego naruszenia przez Prezesa UTK przepisów art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, organ uznał ów zarzut za bezpodstawny.

Organ nie zgodził się z zarzutem, jakoby pominął słuszny interes strony skarżącej przejawiający się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej w sposób określony w ustawie o transporcie kolejowym. Prezes UTK stwierdził, że wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej spółki, pomimo braku posiadania przez ten podmiot interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, byłoby sprzeczne z przepisami k.p.a., gdyż podmiot taki nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organy zauważył w tym miejscu, że stosownie do przepisu art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w związku z czym przy podejmowaniu rozstrzygnięć muszą uwzględniać ustalenia poczynione w drodze subsumpcji stanu faktycznego i przepisów prawa. Według organu, kierowanie się jedynie słusznym interesem podmiotu bez zważania na dyspozycję przepisów prawnych, przeczyłoby głównej zasadzie działalności administracji publicznej, jaką jest podejmowanie wszelkiej działalności na podstawie i w ramach przepisów prawa. Organ zauważył, że zarówno z przepisem art. 7 k.p.a., jak i art. 2 Konstytucji RP wiąże się przede wszystkim obligatoryjność dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co też - zdaniem Prezesa UTK - w niniejszej sprawie organ uczynił. Prezes UTK stwierdził, że nie może podejmować rozstrzygnięcia na korzyść wnioskodawcy, kierując się tylko jego słusznym interesem, pomijając przy tym zaistniałe okoliczności faktyczne oraz obowiązujący porządek prawny. W konsekwencji, organ uznał, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącej spółki, jakoby Prezes UTK naruszył art. 7 k.p.a., poprzez rzekome nieuwzględnienie jej słusznego interesu, co - w ocenie skarżącej - miałoby skutkować naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 8 k.p.a. w związku z art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Prezes UTK uznał, że są one bezpodstawne.

Rozpatrując powyższy zarzut, organ podkreślił, że przepisy Konstytucji RP ze swojego założenia mają charakter ogólny i nie zawierają uprawnień przyznawanych konkretnym podmiotom. W tej sytuacji, mając na względzie to, iż interes prawny umożliwiający wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, organ uznał, że przepis prawa materialnego, na podstawie którego można wyprowadzić przymiot strony danego postępowania, musi ustanawiać prawa i obowiązki podmiotu w sposób konkretny, a nie hipotetyczny. Według organu, za stronę danego postępowania można uznać jedynie taki podmiot, którego interes prawny we wszczęciu danego postępowania wynika bezpośrednio z przepisu prawa oraz jednocześnie wprost odnosi się do podmiotu zainteresowanego wszczęciem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Prezes UTK, że skoro przepisy Konstytucji RP nie przyznają bezpośrednio jakichkolwiek uprawnień dla przewoźników kolejowych, nie można wysnuć z nich interesu prawnego skarżącej spółki, który warunkowałby możliwość wszczęcia postępowania w omawianej sprawie. Podobnie, organ uznał, że nie może być podstawą wszczęcia postępowania sam fakt, że Prezes UTK jest organem nadzorującym rynek transportu kolejowego oraz że w związku z tym powinien on czuwać nad realizacją postulatu zapewnienia uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, Prezes UTK stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez rzekome niewypełnienie przez organ nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa wart. 32 tej ustawy.

Prezes UTK, analizując powyższy zarzut, odniósł się w pierwszej kolejności do twierdzenia skarżącej spółki, iż wniesiona przez nią skarga z dnia [...] kwietnia 2015 r. została złożona w oparciu o przepisy art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym. Odnosząc się do powyższego twierdzenia, organ zauważył, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym jest przepisem o charakterze ustrojowym, przewidującym, że w ogólnym zakresie kompetencji Prezesa UTK znajdują się sprawy z zakresu regulacji transportu kolejowego, wyliczone w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Wśród tych przepisów, jak wskazał organ, art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o transporcie kolejowym przewiduje kompetencję Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminów przydzielania tras pociągów. Jednakże, zdaniem organu, żaden z tych przepisów nie jest przepisem prawa materialnego, od którego można wyprowadzić interes prawny skarżącej spółki do domagania się wszczęcia postępowania wobec C. sp. z o.o. W związku z powyższym, organ uznał, że sam fakt złożenia przez spółkę skargi w trybie art. 13 ust. 1 pkt a i b ustawy o transporcie kolejowym, nie może potwierdzać tezę o posiadaniu przez skarżącą spółkę interesu prawnego.

Ponadto, Prezes UTK wskazał, że z samego faktu złożenia skargi przez przewoźnika kolejowego nie wynika jego legitymacja do skutecznego domagania się od Prezesa UTK wszczęcia postępowania. Owszem, jak zauważył organ, przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy o transporcie kolejowym przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo do złożenia skargi dotyczącej bądź regulaminu bądź korzystania z tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednakże, jak uznał organ, z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, iż postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi, będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga. W związku zatem z zamieszczeniem w ustawie o transporcie kolejowym jedynie uprawnienia Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych i braku procedury, którą należy stosować rozpatrując takie skargi oraz biorąc pod uwagę, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a., organ uznał, że do rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym zastosowanie będzie miał art. 240 k.p.a. Powołując się na brzmienie przepisu art. 240 k.p.a., a także art. 233 i art. 234 k.p.a., Prezes UTK uznał, że z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż w przypadku skarg dotyczących sprawy, w której nie jest prowadzone postępowanie, k.p.a. wprowadza wyraźne rozróżnienie na skargi składane przez stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a., oraz skargi składane przez osoby nie będące stronami. Organ uznał więc, że nie jest zatem uprawniony wniosek skarżącej spółki, że sam fakt złożenia przez określony podmiot skargi czyni ten podmiot stroną postępowania, którego wszczęcia ten podmiot w skardze się domaga. Prezes UTK uznał zatem, że organ, do którego wpływa skarga, jest obowiązany zawsze badać, czy podmiot, który ją złożył, ma interes prawny, a w związku z tym, czy może być uznany za stronę, w myśl art. 28 k.p.a. Prezes UTK stwierdził, że badając samą treść pisma skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatytułowanego jako Skarga przewoźnika kolejowego na regulamin, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym, zauważył, że oprócz cech skargi zawierało ono oczywisty wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do zarządcy infrastruktury C.. W tej sytuacji, organ uznał, że jako organ administracji publicznej, zobowiązany był oceniać podanie nie na podstawie jego oznaczenia (tytułu), lecz zgodnie z treścią tego podania odzwierciedlającą rzeczywistą intencję wnioskodawcy. Mając zatem na względzie treść pisma skarżącej spółki i zawarte w nim wnioski, Prezes UTK stwierdził, że potraktował je jako wniosek o wszczęcie postępowania, który z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, nie mógł spowodować wszczęcia postępowania w sprawie. W konsekwencji, organ uznał, że konieczne stało się zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Natomiast, jak stwierdził organ, biorąc pod uwagę, że pismo strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. spełniało również warunki do uznania go za skargę, w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym (gdyż dotyczyło regulaminu i pochodziło od przewoźnika kolejowego), Prezes UTK, stosując pomocniczo przepisy k.p.a., zawiadomił skarżącą spółkę o odmownym załatwieniu skargi, informując ją w owym zawiadomieniu, dlaczego w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie z urzędu. Tym samym, organ uznał, że niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż Prezes UTK nie wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej spółki, jakoby nie złożyła ona skargi w oparciu o przepis art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, organ zauważył, że spółka wskazała w piśmie zatytułowanym jako skarga, że wnosi o wydanie decyzji w sprawie naruszeń opisanych w niniejszej skardze i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu, oznacza to, że intencją strony skarżącej było, aby Prezes UTK wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie którym, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. W tej sytuacji, organ stwierdził, że co prawda skarga złożona została w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, ale zastosowanie się do wniosku skarżącej spółki, poprzez wszczęcie postępowania, w którym wydana zostałaby decyzja stwierdzająca naruszenia, możliwe byłoby jedynie na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Organ uznał bowiem, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje na uprawnienie do wydania przez Prezesa UTK jakiejkolwiek decyzji, tym bardziej decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącą spółkę.

Odnosząc się do argumentów skarżącej spółki, która zarzuciła, iż Prezes UTK niewłaściwie utrzymywał, że strona wniosła skargę na naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa, podczas gdy - jej zdaniem - przedmiotem skargi było naruszenie przepisów z zakresu regulacji transportu kolejowego, organ stwierdził, że rozumowanie skarżącej jest błędne, albowiem wszystkie przepisy ustawy o transporcie kolejowym będą przepisami z zakresu kolejnictwa, a przepisy z zakresu regulacji transportu kolejowego będą tylko szczególnymi przepisami z zakresu kolejnictwa.

Ponadto, ustosunkowując się do stanowiska skarżącej spółki, jakoby zastosowanie przepisu art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym w przedmiocie wydania przez Prezesa UTK decyzji administracyjnej stwierdzającej naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa i wyznaczającej termin usunięcia nieprawidłowości, dotyczyło tylko i wyłącznie przepisów dotyczących zasad bezpieczeństwa, organ powołał się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1906/12, LEX nr 1447195, w którym NSA stwierdził, iż: "Z treści oraz wewnętrznej systematyki art. 13 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że realizując wymienione w niej zadania, w tym nadzór nad zapewnieniem niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej oraz nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat (art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy), Prezes Urzędu Transportu Kolejowego jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa (ust. 4) oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 6)". Ponadto, organ powołał się na stanowisko wyrażone w publikacji A. Wiktorowska, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego. Zagadnienia administracyjnoprawne, w której autorka wyraziła pogląd, iż "Prezes UTK, w związku z realizacją zadań w zakresie regulacji transportu kolejowego, zadań w zakresie spójności systemu kolejowego, w tym nadzoru nad rozwiązaniami technicznymi, które mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo systemu kolei, kontroli przestrzegania przepisów, realizacji decyzji i postanowień z zakresu kolejnictwa, stwierdzenia naruszenia rzeczonych przepisów, decyzji lub postanowień (...)".

Mając na względzie powyższe, Prezes UTK uznał, że na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym organ ten stwierdza naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, bez rozróżnienia jakiej dziedziny, należącej do kompetencji Prezesa UTK, te przepisy miałyby dotyczyć. A zatem, jak uznał organ, także w przypadku naruszenia przepisów dotyczących regulacji rynku kolejowego. Tymczasem, jak podniósł organ, art. 13 ust. 6a cyt. ustawy wskazuje, że decyzjom tym, w zakresie regulacji transportu kolejowego, Prezes UTK może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, w razie spełnienia się określonych w tym przepisie warunków. Organ stwierdził, że przepis ten nie kształtuje zatem uprawnienia Prezesa UTK do wydania decyzji o dowolnej treści, której następnie można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Mowa jest tu bowiem o nadawaniu rygoru decyzjom w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa. Ponadto, jak uznał organ, wskazane w tym przepisie uprawnienie do wydawania decyzji z urzędu lub na wniosek, nie oznacza, że Prezes UTK zawsze zobowiązany jest wydać decyzję, gdy wpłynie do niego wniosek w tym zakresie. W tej sytuacji, Prezes UTK uznał, że zobligowany jest do stosowania przepisów k.p.a., a więc w pierwszej kolejności musi zbadać, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wszczęcia postępowania, określone w art. 61a k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] października 2015 r.

Wnosząc o uchylenie obu spornych postanowień Prezesa UTK oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła organowi:

a) naruszenie art. 56 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego,

b) naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o transporcie kolejowym - poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków, a w konsekwencji odmowę rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego dotyczącej regulaminu, o którym mowa w art. 56 ust. 1 lit. a Dyrektywy nr 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym.

W uzasadnieniu skargi strona zauważyła, że zgodnie z art. 56 ust. 1 Dyrektywy nr 2012/34/UE, wnioskodawca ma prawo odwołania się do organu regulacyjnego, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności od decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym: a) regulaminu sieci w jego wersjach tymczasowych i ostatecznych. Skarżąca spółka wskazała, że przepis 56 ust. 1 Dyrektywy nr 2012/34/UE (oraz poprzedzający go przepis art. 30 Dyrektywy 2001/14/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 roku w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury i pobierania opłat za użytkowanie) został zaimplementowany do polskiego porządku prawnego i ma swoje odzwierciedlenie w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym. Strona skarżąca uznała, że przepis art. 56 ust. 1 Dyrektywy nr 2012/34/UE oraz poprzedzający go art. 30 Dyrektywy nr 2001/14/UE jednoznacznie przyznają przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu regulacyjnego - Prezesa UTK - od postanowień regulaminu, używając sformułowania: "wnioskodawca ma prawo odwołania się do organu regulacyjnego". Zdaniem strony skarżącej, takie rozumienie owego przepisów potwierdzają również inne jego wersje językowe.

Mając na względzie powyższe, skarżąca spółka zarzuciła zatem, iż bezzasadne są w tej sytuacji rozważania Prezesa UTK w zakresie braku interesu prawnego przewoźnika kolejowego w złożeniu odwołania (skargi) na postanowienia regulaminu, o którym mowa w 56 ust. 1 Dyrektywy nr 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, dokonane na gruncie przepisów k.p.a. i zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2015 r.

Skarżąca wskazała, że niniejsza sprawa ma charakter wspólnotowy, gdyż znajdują w niej zastosowanie normy prawa krajowego stanowiące efekt implementacji prawa wspólnotowego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, Prezes UTK zobowiązany był, wydając postanowienie w niniejszej sprawie, zastosować prowspólnotową wykładnię przepisów krajowych (por. wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt [...], czy też wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...]), a zatem powinien był interpretować przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym w świetle postanowień Dyrektywy nr 2012/34/UE, a w szczególności przepisu art. 56 ust. 1 tej dyrektywy unijnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 25 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując zarzuty skargi, poinformował jednocześnie Sąd, że skarżąca zmieniła firmę, pod którą działa, na [...] S.A. z siedzibą w Z. (pełnomocnik przedłożył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pełnego odpisu z KRS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizując pod tym kątem skargę spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. (obecnie działającej pod firmą [...] S.A. z siedzibą w Z.), należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając oba sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej spółki w sprawie naruszenia przez C. sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa - nie dopuścił się naruszenia prawa.

Sąd uznał, iż Prezes UTK, utrzymując w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania - nie dopuścił się obrazy przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Według Sądu, organ zasadnie przyjął bowiem, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez C. sp. z o.o., jako zarządcę infrastruktury kolejowej, przepisów z zakresu kolejnictwa.

Ponadto, zdaniem Sądu, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2015 r., jak również utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego - nie dopuścił się również naruszenia przepisów postepowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób odpowiedni wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyraźnie wskazując przy tym przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony skarżącej.

Należy zauważyć, iż podstawą prawną obu spornych postanowień Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W literaturze przyjmuje się, iż w sytuacji złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, do organu administracji publicznej należy obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, albowiem dopiero w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie (tak m.in. A. Plucińska-Filipowicz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el., 2011, komentarz do art. 61a k.p.a.).

W ocenie Sądu, Prezes UTK zasadnie stwierdził w niniejszej sprawie, iż skarżąca spółka nie jest stroną, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawierającym skargę na "Regulamin dostępu do infrastruktury torowej dla licencjonowanych przewoźników kolejowych na terenie administrowanym przez C. sp. z o.o.", w której strona skarżąca zarzuciła w/w zarządcy infrastruktury kolejowej C. naruszenie zarówno przepisu art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jak i § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.

Należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Zdaniem Sądu, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba niewątpliwie odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, a więc interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (podobnie: m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, zarówno we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak i w późniejszych pismach kierowanych w toku postępowania do Prezesa UTK, skarżąca spółka nie wykazała w sposób prawidłowy, iż posiada indywidualny interes prawny, który bezpośrednio dotyczy jej praw i obowiązków, a który świadczyłby o legitymacji czynnej do wszczęcia spornego postepowania administracyjnego.

Otóż, przechodząc do oceny legalności obu spornych postanowień Prezesa UTK, należy zauważyć na wstępie, iż przepis art. 10 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym określa status Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego oraz jego właściwość w wymienionych w nim sprawach, a w tym kontekście ogólnokompetencyjny charakter regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, z którego to przepisu wynika, że realizując wymienione w nim zadania, w tym zadania z zakresu nadzoru (pkt 2-4), Prezes UTK jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa (ust. 4), a także - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa - do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości (ust. 6).

Stwierdzić należy, że ustawodawca ustanowił szczególną procedurę kontroli przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, której rezultat, w sytuacji stwierdzenia ich naruszenia, uprawnia organ do wydania decyzji określającej zakres (stwierdzonego) naruszenia oraz termin usunięcia (stwierdzonych) nieprawidłowości.

Wobec powyższego, nie może budzić wątpliwości, że na gruncie przywołanej regulacji, za środek i formę nadzoru w zakresie odnoszącym się do przestrzegania przepisów i realizacji decyzji oraz postanowień z zakresu kolejnictwa, uznać należy decyzję, o której mowa w art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe znajduje również swoje potwierdzenie i wsparcie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1721/14 i powołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt Kp 8/09).

Uwzględniając treść regulacji prawnej zawartej w przepisach art. 13 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 przywołanej ustawy, za podmiot nadzorowany uznać należy niewątpliwie zarządcę infrastruktury. W tym też kontekście nie można tracić z pola widzenia i tego, że zważywszy na systematykę wewnętrzną art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, z realizacją przez Prezesa UTK zadań wymienionych w pkt 1 - 3 tego przepisu oraz ze stosowaniem przez ten organ środka nadzoru, o którym mowa w art. 13 ust. 6 tej ustawy, skorelowane zostało i to powierzone mu zadanie, które wymienione zostało w art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. Z przepisu tego wynika, że do zadań Prezesa UTK, w zakresie regulacji transportu kolejowego, należy rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 cyt. ustawy (lit. a) oraz przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (lit. b).

Skoro więc, w świetle przedstawionych uwag i argumentów, nie może budzić żadnych wątpliwości, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym jest adresowanym do Prezesa UTK przepisem zadaniowym (ogólnokompetencyjnym), to nie sposób zasadnie upatrywać w nim - jak czyni to strona skarżąca - podstawy istnienia interesu prawnego przewoźnika do udziału w postępowaniu (nadzorczym) prowadzonym w sprawie naruszenia przez zarządcę infrastruktury przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, w rezultacie którego, w razie stwierdzenia tych naruszeń, dochodzi do wydania decyzji określającej zakres (stwierdzonego) naruszenia i zobowiązującej podmiot nadzorowany do usunięcia (stwierdzonych) nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie. Zważywszy więc na to, że istotą i celem wymienionego postępowania jest egzekwowanie od zarządcy infrastruktury ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa - to oznacza to, że wymienione postępowanie oraz wydawana w nim, na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, decyzja mają charakter sankcjonująco-dyscyplinujący wobec zarządcy infrastruktury. Również i w tym sensie, że mogą one stanowić preludium do wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 66 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym.

Uwzględniając powyższe, uznać trzeba, iż istnienia interesu prawnego, na który powołuje się strona skarżąca, nie sposób wywodzić z faktu, że na gruncie art. 13 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy mowa jest o "skargach przewoźników", bowiem niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów, ani przywołany przepis, ani też żaden inny przepis ustawy o transporcie kolejowym nie stanowi o tym, aby wraz ze złożeniem przez przewoźnika kolejowego skargi, nie dość, że dochodziło do obligatoryjnego wszczynania postępowania w sprawie inicjowanej w tego rodzaju sposób, to również, aby dochodziło do aktualizowania się jego uprawnień, jako strony postępowania, które w związku z tą skargą może być wszczęte przez organ, jednak nie musi.

W konsekwencji, za uzasadnione uznać należy stanowisko, że w analizowanej sytuacji mają zastosowanie przepisy Działu VIII - "Skargi i wnioski" zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza – zwłaszcza, gdy uwzględnić (treściowe) relacje między art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym i art. 227 k.p.a. - że skarga przewoźnika kolejowego podlega rozpatrzeniu w sposób określony w art. 233 zdanie drugie k.p.a. Innymi słowy, uznać trzeba, iż skarga, o której mowa w przywołanym przepisie ustawy o transporcie kolejowym, może, ale nie musi spowodować wszczęcie z urzędu przez Prezesa UTK postępowania w sprawie naruszenia przez zarządcę infrastruktury przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia normy prawa europejskiego wyrażonej w przepisie art. 56 ust. 1 Dyrektywy nr 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków, a w konsekwencji odmowę rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego dotyczącej regulaminu, o którym mowa w art. 56 ust. 1 lit. a cyt. Dyrektywy nr 2012/34/UE oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, należy - zdaniem Sądu - ponownie wyraźnie wskazać, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym jest przepisem o charakterze stricte ustrojowym, przewidującym, że w ogólnym zakresie kompetencji Prezesa UTK znajdują się sprawy z zakresu regulacji transportu kolejowego, wyliczone w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wśród tych przepisów, na co zwracał już uwagę Sąd, art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o transporcie kolejowym przewiduje kompetencję Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminów przydzielania tras pociągów. Nie ulega jednakże jakichkolwiek wątpliwości Sądu, iż żaden z tych przepisów nie jest przepisem prawa materialnego, od którego można wyprowadzić interes prawny skarżącej spółki do domagania się wszczęcia postępowania wobec C..

W związku z powyższym, z samego faktu złożenia przez skarżącą spółkę skargi, w trybie art. 13 ust. 1 pkt a i b ustaw o transporcie kolejowym, nie można wyprowadzić tezy o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego. Ponadto, ponownie wskazać należy, że z samego faktu złożenia skargi przez przewoźnika kolejowego nie wynika legitymacja strony skarżącej do skutecznego domagania się od Prezesa UTK wszczęcia postępowania. Owszem, przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. b ustawy o transporcie kolejowym przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo do złożenia skargi dotyczącej bądź regulaminu bądź korzystania z tras pociągów, czy też opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednakże, z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, iż postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga.

Faktem jest, że w świetle art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy o transporcie kolejowym, do zadań Prezesa UTK, w zakresie regulacji rynku kolejowego, należy rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu oraz przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. W związku z tym, nie budzi wątpliwości to, iż tak ukształtowanej kompetencji Prezesa UTK odpowiada prawo przewoźnika kolejowego do składania takich skarg. W tym miejscu należy jednak ponownie bardzo wyraźnie podnieść, że ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje w żaden sposób postępowania w sprawie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych, o których mowa wyżej. W ustawie nie zostało więc określone, jak należy taką skargę traktować, jakie czynności powinien podjąć Prezes UTK wobec tej skargi, a tym bardziej nie zostało wskazane, że skarga ta zawsze inicjować ma postępowanie administracyjne w sprawie podniesionej w skardze oraz że skarga jest tożsama z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego stroną będzie zawsze skarżący przewoźnik kolejowy.

W związku zatem z zamieszczeniem w ustawie o transporcie kolejowym jedynie uprawnienia Prezesa UTK do rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych i braku procedury, którą należy stosować rozpatrując takie skargi, a także biorąc pod uwagę, że w myśl art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a., Sąd uznał, że do rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, zastosowanie będzie miał art. 240 k.p.a.

W myśl przepisu art. 240 k.p.a., gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233-239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. Stosownie zaś do art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Warto zauważyć ponadto, że zgodnie z art. 234 k.p.a., w sprawie, w której toczy postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu (art. 234 pkt 1 k.p.a.), zaś skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu (art. 234 pkt 2 k.p.a.)

Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że k.p.a., w przypadku skarg dotyczących sprawy, w której nic jest prowadzone postępowanie wprowadza wyraźne rozróżnienie na skargi składane przez stronę, w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz skargi składane przez osoby nie będące stronami. Nie jest zatem uprawniony wniosek strony skarżącej, że sam fakt złożenia przez określony podmiot skargi czyni ten podmiot stroną postępowania, którego wszczęcia ten podmiot w skardze się domaga. W tej sytuacji, organ, do którego wpływa skarga, jest obowiązany zawsze badać, czy podmiot, który ją złożył, ma interes prawny, a w związku z tym może być uznany za stronę, w myśl art. 28 k.p.a. Jeśli zaś organ dojdzie do wniosku, że ma do czynienia ze sprawą indywidulaną, rozumianą jako sprawa, która może zakończyć się wydaniem decyzji skierowanej nie do ogółu lecz do określonego adresata lub adresatów, a podmiot ją składający nie jest stroną tego postępowania, powinien rozważyć skargę w sposób merytoryczny poprzez ustalenie, czy twierdzenia zawarte w skardze dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu.

Należy zgodzić się z organem, iż treść pisma skarżącej spółki z dnia [...] kwietnia 2015 r., oprócz cech skargi, zawierało oczywisty wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do C., jako zarządcy infrastruktury kolejowej. W tej sytuacji, Prezes UTK, będąc zobowiązanym ocenić sporny wniosek nie na podstawie jego oznaczenia (tytułu), lecz zgodnie z jego treścią, słusznie potraktował je jako wniosek o wszczęcie postępowania, który z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, nie mógł spowodować wszczęcia postępowania w sprawie.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, konieczne stało się zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż pismo strony skarżącej, jako przewoźnika kolejowego, w zakresie, w którym dotyczyło regulaminu, spełniało również warunki do uznania go za skargę, w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w sposób prawidłowy zawiadomił skarżącą spółkę pismem z dnia 15 czerwca 2015 r., informując ją o odmownym sposobie załatwieniu owej skargi oraz wskazując przyczyny takiej decyzji.

Warto zauważyć, iż zasadność powyższego stanowiska organu potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 105/15, który po rozpatrzeniu skargi spółki [...] S.A. z siedzibą w Z. złożonej w sprawie o bardzo podobnym stanie faktyczny i prawnym, podzielił stanowisko organu odmawiające stronie skarżącej wszczęcia postępowania wobec C..

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, jakoby Prezes UTK naruszył obowiązek stosowania prowspólnotowej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, zauważyć trzeba, iż art. 56 Dyrektywy nr 2012/34/UE stanowi jedynie o prawie do złożenia skargi, co nie jest kwestionowane przez Prezesa UTK. Niemniej, warto zauważyć, iż wspomniany przepis dyrektywy unijnej, nie zawiera procedury, która powinna być stosowana przy rozpatrywaniu takich skarg, a to w konsekwencji oznacza, że kwestia ta pozostawiona została do uznania organów regulacyjnych państw członkowskich, które w tym zakresie stosować mogą prawo polskie.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą, respektując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), a także dokonał przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, uzasadniając oba sporne postanowienia w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem obu spornych postanowień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.