Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1127/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 18 ust. 2, art. 18a ust. 3, art. 28a ust. 1 i 2, art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 31, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Tarno (spr.) Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. R. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Z. z tytułu wykonania budżetu Gminy Z. za rok 2007 oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 1127/08

UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...], nr [...], Rada Gminy Z. nie udzieliła absolutorium Wójtowi Gminy Z. z tytułu wykonania budżetu Gminy za rok 2007.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104, ze zm.).

Pismem z dnia 27 maja 2008 r., wniesionym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wójt Gminy Z. Z.R. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała narusza interes prawny Wójta jako osoby odpowiedzialnej za wykonanie budżetu. W jego ocenie budżet za rok 2007 został zrealizowany w ogromnej części zgodnie z założeniami, co znalazło odzwierciedlenie w uchwale z dnia [...], nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. w sprawie opinii o sprawozdaniu Wójta Gminy Z. z wykonania budżetu za 2007 rok. RIO zaopiniowała pozytywnie sprawozdanie Wójta z wykonania budżetu za 2007 r., odnosząc się także do wykonania wydatków inwestycyjnych na poziomie 59,42 % planowanych wydatków.

W ocenie Wójta, Rada nie wzięła pod uwagę stanowiska RIO, zawartego również w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. o nieudzielnie absolutorium Wójtowi Gminy Z. za wykonanie budżetu roku 2007.

Wójt powołał się na wyrok z dnia 10 czerwca 1998 r. (I SA/PO 624/98), w którym NSA wskazał, że ocena wykonania budżetu powinna uwzględniać następujące elementy: stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych zrealizowanych, przyczyny rozbieżności, odpowiedź na pytanie czy winą za rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet. Tymczasem podczas rozpatrywania sprawozdania radni nie odnieśli się do przyczyn rozbieżności, uznając, że winę za nie ponosi Wójt, ponieważ jest odpowiedzialny za wykonanie budżetu. Taki wniosek jest nie do zaakceptowania, bowiem oznacza, że za wszelkie rozbieżności zawsze winę ponosi organ wykonujący budżet, jaki zatem byłby cel pytania o to, czy jest on odpowiedzialny za konkretną rozbieżność.

Oczywistym jest, że mogą wystąpić zdarzenia powodujące rozbieżności przy wykonaniu budżetu, które są niezależne od organu wykonującego budżet, co miało miejsce w Gminie Z., ale radni byli o tym informowani.

Wójt zarzucił, że uchwała została podjęta, chociaż pod jego adresem nie sformułowano żadnych zarzutów, dotyczących odpowiedzialności za niepełne wykonanie budżetu. Co więcej, na pytania jednego z radnych, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej stwierdził, że Komisja nie dopatrzyła się naruszenia przez Wójta kryterium legalności, celowości, rzetelności czy dyscypliny finansów publicznych, ani przekroczenia uprawnień otrzymanych przez Radę Gminy.

Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Gminy Z. uznała wezwanie Wójta za bezzasadne. W ocenie Rady Wójtowi nie przysługuje skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma on interesu prawnego. Uchwała nie narusza jego własnych uprawnień, gdyż Wójt działa jako organ, a nie członek społeczności. Stąd też może mieć wyłącznie interes faktyczny.

Rada wyjaśniła, że o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które są sprzeczne z prawem, orzeka organ nadzoru i wskazana uchwała była przedmiotem badania tego organu - czyli RIO w Ł., która umorzyła postępowanie w sprawie nieważności tej uchwały. Rada powołała się na wyrok z dnia 26 lutego 1999 r., w którym NSA stwierdził, że uchwała Rady Gminy o odwołaniu członka zarządu nie może być przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała o nieudzieleniu absolutorium Wójtowi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Z.R., który zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa:

- art. 18 ust. 2 pkt 4 oraz art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, gdyż zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała rady i gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Wykonanie uchwały oznacza niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum i odwołania wójta. W razie zaś późniejszego stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały o nieudzielaniu absolutorium może się okazać, że brak było podstaw do wszczęcia procedury referendum i odwołania wójta, a przywrócenie stanu z przed podjęcia uchwały nie będzie możliwe.

W ocenie skarżącego uchwała narusza jego indywidualny interes prawny jako osoby sprawującej funkcję Wójta Gminy Z., bowiem stanowi nieprawidłową ocenę jego działań podejmowanych w ramach sprawowanej funkcji, której może być pozbawiony. Skarżący wskazał, że budżet gminy został wykonany w przeważającej części zgodnie z założeniami, zaś w części dotyczącej wydatków majątkowych nie został zrealizowany w pełni, z przyczyn od Wójta niezależnych, a leżących również po stronie Rady. Powołał się na wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/PO 624/98 i przytoczył związane z nim argumenty, podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Następnie podniósł, że w opinii Komisji Rewizyjnej "analiza sprawozdania wykazała, że praktycznie we wszystkich działach zarówno po stronie dochodów i wydatków, wykonanie budżetu Gminy Z. za 2007 r. odbiega od wartości wykonania na poziomie 100%". Jednakże w większości przypadków "odbieganie" oznacza wykonanie powyżej 100 %, zaś w kilku wypadkach 2-3 % poniżej. Jedyna znacząca różnica to wydatki majątkowe, których wykonanie w stosunku do planowanych stanowi 59,14%. To właśnie poziom wykonania tych wydatków stanowił podstawę do nieudzielania absolutorium.

Skarżący zarzucił Radzie, że nie podjęła się ustalenia przyczyn rozbieżności, mimo, że podczas rozpatrywania sprawozdania z budżetu podniesione zostało, że powstałe braki w wydatkach są wynikiem czynników zewnętrznych, niezależnych od Wójta, który nie może ponosić za nie odpowiedzialności. Dotyczyło to następujących inwestycji:

- "Budowa sieci wodociągowej w W." oraz "Rozbudowa sieci i SUW w R." obejmowała opracowanie dokumentacji projektowej. Z uwagi na wydłużenie okresu uzyskania pozwolenia na budowę zadanie zostało zakończone w I kw. 2008 r. Nie można było zmniejszyć planu wydatków na tych zadaniach, ponieważ były już podpisane umowy z wykonawcą.

- "Poprawa stanu środowiska naturalnego poprzez budowę sieci kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków dla miejscowości G., U., J. A i B" - z uwagi na konieczność zmiany lokalizacji - umowny termin wykonania opracowania został ustalony na 31 marca 2008 r.

- Rozbudowa SUW w B. i Rozbudowa SUW w K. - nie było zasadne zlecanie opracowania studium z uwagi na brak możliwości wystąpienia o środki pomocowe.

- "Budowa studni nr 4 w R." - budżet przewidywał zaprojektowanie i wykonanie uzbrojenia. Obudowa nie została wykonana, gdyż zaprojektowane uzbrojenie (pompa) uwzględniało planowaną rozbudowę stacji, natomiast Gminny Zakład Komunalny wnioskował o zamontowanie pompy o większej wydajności, co wiąże się z koniecznością uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego.

- "Modernizacja sieci wodociągowej poprzez wymianę rur azbestocement-towych na PCV w miejscowościach: J., G., G." - z uwagi na trudności w określeniu szczegółowej lokalizacji tego typu rur nie było możliwe rozpoczęcie zadania w 2007 r.

- "Przebudowa dróg na terenie Gminy Z." - po geodezyjnym wytyczeniu drogi niezasadnym było realizowanie zadania z różną szerokością drogi. Droga wymaga pozyskania gruntów w celu regulacji pasa drogowego.

-"Uporządkowanie gospodarki ściekowej w S.P. w S." - z zaplanowanych środków opracowano koncepcję rozwiązania gospodarki ściekowej w szkole. Pozostała kwota na zadaniu nie była wystarczająca na opracowanie dokumentacji projektowej.

- "Stworzenie centrum aktywizacji społeczno-kulturalnej i sportowej we wsi G."- wykonano mapę do celów projektowych i zlecono wykonanie dokumentacji projektowej z terminem wykonania opracowania do 30.06.2008 r.

- Organizacja przestrzeni rekreacyjno-sportowej w R. - dopiero w 16 lipca 2007 r. podpisano umowę z Urzędem Marszałkowskim na dofinansowanie, co umożliwiło rozpoczęcie procedury przetargowej. Pierwszy przetarg, który odbył się 10 sierpnia 2007 r. został unieważniony z powodu braku ofert, a drugi - ponieważ cena najkorzystniejszej oferty przekraczała kwotę jaką Gmina przeznaczyła na realizację zamówienia. Wójt dwukrotnie występował do Rady o zwiększenie planu wydatków. Uchwałą z dnia 27.09.2007 r. Rada zwiększyła plan o 160 000,00 zł. (Wójt wnioskował o 196 000,00 zł.). W trakcie trzeciego przetargu okazało się, że cena najkorzystniejszej oferty przewyższa kwotę, jaką zamawiający zaplanował na realizację zadania. W dniu 7 listopada została zwołana kolejna Sesja Nadzwyczajna w celu zwiększenia planu wydatków na tym zadaniu o kwotę 30.000,00 zł. Rada podjęła uchwałę w dniu 7.11.2007 r. i umowa została zawarta w dniu 16 listopada 2007 r., a termin zakończenia zadania wyznaczono na dzień 30 kwietnia 2008 r.

-"Budowa boiska sportowego przy szkole Podstawowej w B." planowane było do realizacji tylko pod warunkiem pozyskania środków zewnętrznych. Z uwagi na brak dofinansowania Rada zmniejszyła plan.

Pozostałe zadania realizowane były zgodnie z planem. Dotyczy to następujących inwestycji:, "Termomodernizacja szkoły w B. i G.", "Poprawa warunków dla wzrostu aktywności społecznej, rekreacyjnej i sportowej we wsi S.", "Urządzenie przestrzeni sportowo- rekreacyjnej przy Z.S.G. w G. w celu aktywizacji społeczności lokalnej", "Budowa gminnej sieci przydomowych oczyszczalni ścieków", "Budowa społeczeństwa informacyjnego w Gminie Z. poprzez upowszechnianie e - administracji".

Skarżący podkreślił, że zdarzenia powodujące rozbieżności przy wykonaniu budżetu, które są niezależne od organu wykonującego budżet, mogą wystąpić i to właśnie miało miejsce w Gminie Z., jednakże radni byli o tym informowani. Skarżący powołał się na uchwałę RIO w Warszawie nr 112/K/06, z której wynika, że trudno czasem przewidzieć wszystkie stany faktyczne związane z gospodarką finansową jednostki samorządu terytorialnego przy uchwalaniu budżetu. Limity wydatków budżetowych, które wynikają z uchwał budżetowych, nie mogą być absolutyzowane oraz traktowane jako cel sam w sobie. W ocenie RIO rada, podejmując uchwałę w sprawie absolutorium powinna mieć te przesłanki na uwadze.

Skarżący zarzucił, że Rada nie wzięła pod uwagę uchwały RIO w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie opinii o sprawozdaniu Wójta Gminy Z. z wykonania budżetu za 2007 rok, pozytywnie zaopiniowanego. Nie uwzględniła także uwag RIO zawartych w uzasadnieniu do uchwały z dnia [...], nr [...], w sprawie wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Z. o nieudzielanie absolutorium Wójtowi Gminy Z. za wykonanie budżetu za rok 2007. Według składu orzekającego RIO ocena Komisji Rewizyjnej, przynajmniej w części, nie dotyczy wykonywania budżetu za rok 2007, w części dotyczy oceny wykonania planów finansowych jednostek organizacyjnych Gminy, za których wykonanie odpowiedzialni są kierownicy tych jednostek.

W ocenie skarżącego nie było przesłanek do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można przecież uznać, że sprawa udzielenia absolutorium to wyłącznie kwestia uznaniowa rady. Oznaczałoby to bowiem sparaliżowanie prac w gminie, gdyż każda niezgodność między planowanymi wydatkami czy dochodami, a rzeczywiście zrealizowanymi, nawet na poziomie 1 %, dawałaby możliwość podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium.

Skarżący zarzucił również, że odmawiając żądaniu usunięcia naruszenia prawa Rada nie wskazała przyczyn odmowy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, ze wniosek o uchylenie uchwały jest bezzasadny. Ponadto uchwała o uznaniu jego wezwania za bezzasadne została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis nie przyznaje radzie uprawnień do podejmowania uchwał w zakresie decydowania o tym czy osobie wykonującej funkcje wójta przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rady Gminy Z. udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, albo - z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada podniosła, że w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, podlegają zaskarżeniu jedynie uchwały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, do których nie należy przedmiotowa uchwała i z tego względu nie może być zaskarżona do WSA. Sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują bowiem organizatorską działalność samorządu, podejmowaną w interesie zbiorowym i kierowaną na zewnątrz.

Uchwała została podjęta po merytorycznej ocenie wykonania budżetu, 9 głosami za, 5 przeciwnych i 1 wstrzymujący. Wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielanie Wójtowi absolutorium został pozytywnie zaopiniowany przez RIO.

Rada wyjaśniła, że wydatki majątkowe zostały zrealizowane w 59%, co oznacza, że w 2007 r. organ wykonawczy gminy nie zrealizował wielu istotnych dla mieszkańców zadań inwestycyjnych, które przeszły na rok 2008, takich jak:

- budowa sieci kanalizacji sanitarnej i oczyszczalni ścieków dla miejscowości

G., U., J. A i B,

* budowa sieci wodociągowej J. A, ul. A, K,

J, Ś i R,

* rozbudowa stacji uzdatniania wody w miejscowości B.,

* rozbudowa stacji uzdatniania wody w miejscowości K.,

* rozbudowa sieci wodociągowej i stacji uzdatniania wody w R.,

* modernizacja sieci wodociągowej przez wymianę rur azbestowych na PCV

w miejscowościach J., G., G.

Niewykonane zadania wpisywane były do budżetu Gminy nie po raz pierwszy i do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane. Miały służyć poprawie stanu środowiska naturalnego i jakości wody pitnej. Chodziło o urządzenia zawierające azbest, które są bardzo szkodliwe dla zdrowia, mimo to do dnia dzisiejszego nie zostały podjęte działania zmierzające do usunięcia lub zmniejszenia zagrożenia. Rada podkreśliła, że wyjaśnienia Wójta dotyczyły jedynie następujących inwestycji:

* "Organizacja przestrzeni rekreacyjno-sportowej w miejscowości R.

w celu pobudzenia aktywizacji i integracji społeczeństwa lokalnego",

* "Budowa boiska sportowego przy Szkole Podstawowej w B.",

* "Budowa społeczeństwa informacyjnego Gminy Z. poprzez upowszechnianie e-administarcji".

Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy ponosi wójt. Dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Ustawodawca precyzyjnie określił, że organem gminy odpowiedzialnym za realizację zadań zapisanych w rocznym planie finansowym, jest wójt, nie wskazując równocześnie innych podmiotów jako osoby współodpowiedzialne.

Rada zwróciła uwagę na fakt, że wezwanie o uchylenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym złożył Wójt Gminy Z. na oficjalnym dokumencie Urzędu Gminy, opatrzonym sygnaturą i podpisem z pieczęcią. Wyjaśnienia dotyczące jaki interes prawny lub uprawnienie Wójta zostały naruszone zastały przygotowane przez radcę prawnego Urzędu, który zastrzegł, że jego opinia może być wykorzystywana tylko na potrzeby Urzędu Gminy. Natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła już osoba fizyczna - Z.R.. Nasuwa to wątpliwości odnośnie tożsamości podmiotowej składających wezwanie i skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustosunkowanie się do zarzutu Rady Gminy Z., dotyczącego dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia absolutorium wójtowi, gdyż przesądza to o możliwości merytorycznego rozpoznania skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga powszechna przewidziana w tym przepisie nie jest środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminną. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców.

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46). Powszechne jest też przekonanie doktryny, że przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie wydaje się możliwe. W literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego, i stanowisko to zostało wyeksponowane we wskazanej wyżej uchwale TK.

Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyr. NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 (LexPolonica nr 332569).

Zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza jednak, że skarżący nie musi mieć w złożeniu skargi interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy - por. szerzej T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 122-123.

Wprawdzie odmowa udzielenia absolutorium nie jest w polskim prawie samorządu terytorialnego równoznaczna z pozbawieniem wójta jego funkcji, traktowana jest jednak na równi z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania (art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Można zatem stwierdzić, że uchwała o nieudzielaniu wójtowi absolutorium stanowi pierwszy etap w procesie jego odwołania.

W ocenie Sądu wykonywanie mandatu wójta w istocie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 do zadań wójta należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym i wykonywanie budżetu, a w myśl art. art. 31 wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że pełniąc swoją funkcję wójt wykonuje szereg zadań o charakterze publicznym, które składają się na treść mandatu. W konsekwencji należy uznać, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego, który miał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podobny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2001 r. II SA 1436/01, LEX nr 53379, stwierdzając, że odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym gminy daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed NSA w ramach konstrukcji unormowanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy przed sądem powszechnym, jeżeli taki stosunek został nawiązany. Potwierdzenie takiego stanowiska zostało zawarte także w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II SA/Wa 495/06, LEX nr 270349.

Ustosunkowując się do zarzutu Rady, dotyczącego braku tożsamości podmiotowej osób składających wezwanie do usunięcia prawa (Wójt Gminy Z.) i skargę (Z.R. jako osoba fizyczna), stwierdzić należy, że przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniona także w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron postępowania, niekoniecznie tą samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008 r., s. 172). Stąd też tożsamość podmiotowa Wójta jako organu Gminy Z. występującego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i Z.R. jako osoby fizycznej wnoszącej skargę do WSA w Łodzi - nie jest wymagana, w sytuacji gdy spełnione zostały oba warunki rozpoznania sprawy przez Sąd.

Powyższe rozważania dowodzą, że Sąd jest władny do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Przed podjęciem uchwały w sprawie udzielenia wójtowi absolutorium rada gminy zapoznaje się z wnioskiem i opinią, o których mowa w art. 18a ust. 3. W myśl tego ostatniego przepisu komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową. Na podstawie art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Absolutorium jest instytucją prawa budżetowego. W prawie samorządowym oznacza skwitowanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu tej jednostki. Opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi gminy (art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym) należy do opiniodawczo-wnioskowych zadań komisji rewizyjnej. Opiniowanie wykonania budżetu obejmuje ocenę zrealizowania planu przychodów, wydatkowania środków, zmian dokonanych w budżecie przez wójta gminy, przestrzegania dyscypliny budżetowej oraz uchwał "okołobudżetowych" (tj. uchwał dotyczących zaciągania pożyczek, kredytów, zobowiązań inwestycyjno-remontowych przekraczających limity budżetowe), przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych itp. Na podstawie oceny tych aspektów działania wójta gminy komisja rewizyjna formułuje i przedkłada radzie gminy wniosek w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia zarządowi absolutorium za dany rok budżetowy. Wniosek ten podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową (art. 18a ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wniosek komisji rewizyjnej, jak również opinia RIO nie są dla rady wiążące, jednakże niezasięgnięcie tych opinii jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością uchwały absolutoryjnej (por. wyrok NSA z 10 października 1996 r., I SA/Kr 887/96).

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została poprzedzona spełnieniem wymogów formalnych, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. Na posiedzeniu w dniu 10 kwietnia 2007 r. Komisja Rewizyjna zapoznała się z wykonaniem budżetu Gminy za 2007 r., wskazała na konkretne dane liczbowe dotyczące dochodów i wydatków, które odbiegają od wartości zaplanowanych i oceniła, że wykonanie budżetu opiniuje negatywnie. Opinia została przyjęta w głosowaniu jawnym, w którym wzięło udział 7 z 8 członków Komisji. Za udzieleniem absolutorium Wójtowi nikt nie głosował, przeciwko - 6 głosów, 1 osoba wstrzymała się od głosu.

Uchwałą z dnia [...] RIO w Ł. nie zgłosiła zastrzeżeń do wniosku Komisji Rewizyjnej, analizując w uzasadnieniu przedłożone jej stanowisko oraz formułując własne oceny. Podkreślić należy również, że wcześniejsza uchwała RIO z dnia [...], opiniująca pozytywnie sprawozdanie Wójta z wykonania budżetu za 2007 r., została oparta wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez Wójta, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia uchwały, w którym wskazano również, że z tego powodu nie może być ona uważana za równoznaczną z wszechstronną oceną prawidłowości przebiegu wykonania budżetu w roku 2007.

Zaskarżona uchwała absolutoryjna została podjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, tj. zgodnie z art. 28a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym W Gminie Z. ustawowy skład Rady wynosi piętnastu radnych, za uchwałą głosowało dziewięciu radnych, przeciw - pięciu, a jeden wstrzymał się od głosu.

Ustosunkowując się do merytorycznej treści uchwały, stwierdzić należy przede wszystkim, że przepisy prawa nie określają zasad dokonywania oceny prawidłowości wykonania budżetu. Oznacza to, że kwalifikowanie stwierdzonych uchybień jako istotnych bądź nieistotnych pozostawione zostało radzie. Oznacza to również, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności uchwały o nieudzielaniu absolutorium, nie ma podstaw prawnych do zakwestionowania zastosowanych przez radę kryteriów oceny realizacji budżetu. Jeżeli spełnione zostały wymogi formalne, rada dokonała oceny wykonania budżetu, który odbiegał od zaplanowanego i z tego powodu rada nie udzieliła wójtowi absolutorium, to takie stanowisko mieści się w zakresie jej kompetencji określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 199 ust 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym i podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że warunkiem podjęcia uchwały w sprawie absolutorium jest rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu.

Podkreślić należy również, że powoływany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. (I SA/PO 624/98), w którym Sąd wskazał elementy, jakie powinna uwzględniać ocena wykonania budżetu, wydany został pod rządem nieobowiązującego już stanu prawnego. Wówczas o wyborze zarządu (a więc i wójta) decydowała wyłącznie rada, która z łatwością mogła także go odwołać. Stąd też formułowanie kryteriów ocen zalecanych radzie przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium, było uzasadnione. Obecnie status wójta jest znacznie bardziej stabilny, a o jego odwołaniu decydują wyborcy.

Skoro zatem spełnione zostały formalne wymogi niezbędne dla skuteczności uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium Wójtowi Gminy Z., a podejmując ją Rada Gminy Z. działała na podstawie i w granicach prawa, to skarga nie mogła zostać uwzględniona, co oznacza również odmowę wstrzymania wykonalności zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu skarżącego, że uchwała o uznaniu jego wezwania za bezzasadne została podjęta przez Radę bez podstawy prawnej, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie uchwała ta nie ma istotnego znaczenia i nie podlega ocenie Sądu.

Sąd nie uwzględnił wniosku Rady zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, gdyż na podstawie art. 200 i 2001 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako "P.p.s.a.", w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym przysługuje wyłącznie zwrot kosztów postępowania i tylko skarżącemu w razie uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 tej ustawy.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

LF