Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1133/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 pkt. 1 lit. a-c, art. 3 pkt. 2, art. 5 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art 3 § 2 pkt. 1, art. 184, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 69, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 51/11 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 51/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. odmówił przyznania H. M. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanego na troje dzieci. Organ ustalił, na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego, że w 2009 r. dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskującej wyniósł 665,72 zł netto i tym samym przekroczył kwotę 583 zł, która to kwota zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2006 Nr 139 poz. 992 ze zm.), stanowi kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego, w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził również, że w stosunku do rodziny strony nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o 82,72 zł, tj. o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu wynoszącemu 68 zł. W związku z tym brak było podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2010/2011.

H. M. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosła o jej uchylenie. Zdaniem odwołującej się organ orzekający, podczas ustalania dochodu rodziny za 2009 r., błędnie wliczył do niego dochód z lat 2007 i 2008. Otrzymała ona bowiem świadczenia rentowe za lata 2007-2009, które zostały jej wypłacone jednorazowo w 2009 r. Jako dochód za rok 2009 powinna być zatem przyjęta jedynie kwota należna tytułem renty za rok 2009, która wyniosła 5.349,20 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ uznał, ze miesięczny dochód czteroosobowej rodziny za 2009 r. wyniósł 2.662,90 zł, a w przeliczeniu na osobę 665,72 zł. Przekroczono zatem kryterium dochodowe wynoszące 583 zł o 82,72 zł. Przekroczenie jest wyższe niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, wynoszącemu 68 zł. W ocenie organu odwoławczego, nie ma możliwości zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym.

Kolegium uznało za niezasadny zarzut skarżącej, dotyczący zawyżenia dochodu rodziny za rok 2009, poprzez uwzględnienie wypłaconego wyrównania renty za poprzednie lata. Organ stwierdził, że podstawę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2010/2011 stanowi łączny dochód rodziny uzyskany w 2009 r. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza bowiem przeciętny miesięczny dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i uznania za podstawę przyznania świadczeń rzeczywistego dochodu za rok 2009 z pominięciem wyrównania za lata 2007 i 2008. Wskazała przy tym, że nie powinna ponosić odpowiedzialności za zaistniałą sytuację.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że poddana kontroli Sądu decyzja jest zgodna z prawem.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało oparte na przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł. W przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (art. 5 ust. 3 ustawy).

Dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w sytuacji, gdy strona spełnia określone w ustawie warunki, a jednocześnie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego.

Z powołanych regulacji ustawowych wynika, iż przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie zasiłkowym 2010/2011, tym samym organy słusznie badały dochód rodziny skarżącej uzyskany w 2009 r.

Sąd wskazał, że znaczenie terminu "dochód" zdefiniowane zostało w przepisie art. 3 pkt 1 lit a – c ustawy. Na dochód, uwzględniany w limicie kryterium dochodowego, składają się 3 zasadnicze elementy: 1) przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit a); 2) dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej wykonywanej przez osoby fizyczne, opodatkowany zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit b); 3) inne dochody wyłączone spod opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób i pomniejsza o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wynika z art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W powołanym przepisie jest mowa o dochodzie wszystkich członków rodziny, bez uszczegółowiania źródeł jego pochodzenia, a dla zaliczenia danego dochodu do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy nie ma znaczenia systematyczność uzyskiwania dochodu tzn. czy dochód członka rodziny jest uzyskiwany w każdym miesiącu w danym okresie czasu czy też został on uzyskany jednorazowo.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo obliczyły dochód rodziny skarżącej, w oparciu o reguły wskazane w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Organy ustaliły całkowity dochód rodziny za 2009 r. na podstawie zaświadczeń Urzędu Skarbowego w S., jak wymaga tego art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skoro zatem dochód w przeliczeniu na osobę za 2009 r. wyniósł 665,72 zł, to nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 583 zł o kwotę 82,72 zł, a więc ponad kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, wynoszącemu 68 zł. W tej zaś sytuacji świadczenia rodzinne nie przysługiwały.

Sąd uznał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że uzyskany przez skarżącą w 2009 roku dochód, stanowiły należności z tytułu renty nie tylko za ten rok, ale i za lata 2007 i 2008. Istotne znaczenia ma bowiem rok uzyskania dochodu. Wypłata wyrównawcza świadczenia stanowi również dochód w rozumieniu cytowanego wyżej art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. M., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, skutkiem której było przyjęcie, że pojęcie "przychody" należy definiować w oparciu

o przepisy prawa podatkowego, pomimo, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie

odsyła do tych przepisów, a tak dokonana wykładnia ww. przepisu w okolicznościach

sprawy nie uwzględnia dyrektywy wykładni funkcjonalnej zastosowanych w oparciu

o założenie aksjologicznej racjonalności ustawodawcy;

2. art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Gdańsku, że do dochodu rodziny za 2009 r. należało wliczyć należną skarżącej rentę za 2007 i 2008 r. wypłaconą przez ZUS dopiero w 2009 r., pomimo, że żaden przepis tej ustawy nie zawierał wskazania do takiego zaliczania, a przepisy tej ustawy nie odsyłają w tym zakresie do ustawy regulującej opodatkowanie osób fizycznych;

3. art. 69, art. 71 ust. 1, art. 2 Konstytucji RP oraz art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 365 § 1 i art. 366 ustawy Kodeks postępowania cywilnego przez ich niezastosowanie do wykładni przepisów art. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących przyznawanie świadczeń rodzinnych, pomimo, że sytuacja skarżącej obligowała sąd do zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów w przedmiocie

uchybień procesowych, skarżąca wnosi, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, co do istoty.

Ponadto skarżąca wnosi o przyznanie kosztów pomocy prawnej ze Skarbu Państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, albowiem nie zostały one opłacone ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował i zinterpretował przepis art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna

być bowiem dokonywana w związku z innymi ustawami wchodzącymi w skład szeregu ustaw realizujących przepisy Konstytucji RP w zakresie zabezpieczenia społecznego tj. ustaw: o pomocy społecznej, o zatrudnieniu socjalnym, o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i innych.

Zdaniem skarżącej przychody, które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania świadczeń rodzinnych czy świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, nie mogą być wiązane z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani ustawa o pomocy społecznej nie odsyłają w tym zakresie do innych ustaw, w tym ustaw regulujących opodatkowanie osób fizycznych.

Skarżąca zarzuca, że przy wykładni przepisów art. 3 pkt 1 a i art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, WSA w Gdańsku pominął przepisy Konstytucji. W szczególności chodzi tu o przepisy art. 69 Konstytucji RP, przewidujący m.in. pomoc władzy publicznej w zabezpieczaniu egzystencji osób niepełnosprawnych oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującej Państwu uwzględnienie w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobro rodzin, w szczególności tych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wielodzietnych i niepełnych.

Zdaniem autorki skargi Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że renta skarżącej została przyznana na podstawie wyroku sądu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 365 § 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a zgodnie z art. 366 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Przy ocenie sprawy WSA w Gdańsku pominął, również art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych, w myśl którego prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje co do zasady z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Oznacza to, że prawo do świadczenia rentowego skarżące powstało ex lege, a nie z mocy decyzji organu rentowego w dniu spełnienia ustawowych warunków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej formułuje zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a poprzez niedopełnienie przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, czego skutkiem jest oddalenie skargi.

Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena działalności

administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego

załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd

administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż oczywiście wydaje wyrok rozstrzygający sprawę

sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Tak określona pozycja skarżącej powinna wpływać na sposób formułowania zarzutów pod adresem toku postępowania administracyjnego i jego wyniku w postaci aktu administracyjnego oraz wpływać na treść wniosków zawartych w skardze, składanej do sądu. Zauważyć też trzeba, że zarzuty te, o ile mają odnieść zamierzony skutek, powinny być nie tylko precyzyjnie formułowane, lecz również powinny odnosić się do zakresu kontroli sądowej, tj. wskazywać na naruszenia prawa procesowego, które w istotny sposób mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia administracyjnego bądź naruszeń prawa materialnego, których niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przez organ administracji skutkowały wadami w zakresie dokonywanej przez nie subsumcji prawnej.

Subiektywne odczucie skarżącej, że zapadłe rozstrzygniecie nie jest zgodne z przepisami prawa, nie jest zatem podstawą do skutecznego wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Autorka skargi kasacyjnej formułuje, na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego, określając go, jako błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem, w jej ocenie, zastosowano wykładnię rozszerzającą, skutkiem której było przyjęcie, że pojęcie "przychody" zdefiniowano także w oparciu o przepisy prawa podatkowego.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, nie odsyła do przepisów prawa podatkowego, a dokona przez organy i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, wykładnia przepisu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w okolicznościach sprawy, jest prawidłowa i uwzględnia założenie aksjologicznej racjonalności ustawodawcy.

Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że do dochodu rodziny za 2009 r. należało wliczyć należną skarżącej rentę za 2007 i 2008 r. wypłaconą przez ZUS jednorazowo w 2009 r., pomimo, że żaden przepis tej ustawy nie zawierał wskazania do takiego zaliczania, a przepisy ustawy nie odsyłają w tym zakresie do ustawy regulującej opodatkowanie osób fizycznych.

Akt normatywny, zatytułowany "ustawa o świadczeniach rodzinnych", którego celem i przedmiotem jest całościowa i wyczerpująca regulacja warunków nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasad ustalania, przyznawania i wypłacania, tych świadczeń, winien być stosowany i interpretowany, jako regulacja kompleksowa, w której powiązania systemowe przesądzają o mocnych zależnościach treściowych pomiędzy regulacjami poszczególnych przepisów prawnych, a także wpływają na zastosowanie regulacji, ulokowanych w innych ustawach. Oznacza to, że przepis prawny, zawarty w I rozdziale tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" (co dodatkowo wzmacnia rolę zawartych tam przepisów, jako przepisów zasadniczych dla całej ustawy), winien być brany pod uwagę jako potencjalna, samodzielnie lub łącznie z innymi przepisami tej ustawy, podstawa decyzji administracyjnej z zakresu przyznawania świadczeń rodzinnych i dodatków do nich. Jest bowiem zasadą prawa (zasadą ogólną), rozumianą jako norma szczególnie doniosła aksjologicznie lub jako standard, w świetle którego należy widzieć uregulowania szczegółowe i który w ten sposób opcjonalnie je dopełnia. Jedynie konkretne i szczególne uregulowanie jakiejś kwestii w częściach (przepisach) szczegółowych ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmienne od regulacji w tym dziale i rozdziale tej ustawy, a niesprzeczne z wyrażoną w nich aksjologią (istotą unormowania), wymagałoby rozważenia kwestii pierwszeństwa wykorzystania argumentów interpretacyjnych z przepisów szczegółowych, chociaż i tak nie wyłączałoby zastosowania tych przepisów ogólnych, jako przepisów dodatkowych czy uzupełniających treść, wynikającej z tych przepisów szczegółowych, normatywnej podstawy decyzji.

Ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł. W przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym (art. 5 ust. 3 ustawy).

Dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w sytuacji, gdy strona spełnia określone w ustawie warunki, a jednocześnie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku rodzinnego.

Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2, interpretowany łącznie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, określającym to, co uważa się za dochód (z odpowiednimi pomniejszeniami oraz z wyjątkiem składników dochodu nie wliczanych do tego dochodu, a wymienionych w ust. 4 tego przepisu), określa sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczenia z pomocy społecznej. Stanowi przy tym jedyne miejsce w ustawie, w którym wpływ ten został określony i odnosi się zarówno do świadczeń pieniężnych jak i świadczeń niepieniężnych.

Znaczenie terminu "dochód" zdefiniowane zostało w przepisie art. 3 pkt 1 lit a – c ustawy. Na dochód, uwzględniany w limicie kryterium dochodowego, składają się 3 zasadnicze elementy: 1) przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit a); 2) dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej wykonywanej przez osoby fizyczne, opodatkowany zryczałtowanym podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit b); 3) inne dochody wyłączone spod opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit. c).

Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób i pomniejsza o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Jak wynika z art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W powołanym przepisie jest mowa o dochodzie wszystkich członków rodziny, bez uszczegółowiania źródeł jego pochodzenia, a dla zaliczenia danego dochodu do dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy nie ma znaczenia systematyczność uzyskiwania dochodu tzn. czy dochód członka rodziny jest uzyskiwany w każdym miesiącu w danym okresie czasu, czy też został on uzyskany jednorazowo.

W związku z powyższym, posłużenie się przez organy administracji i zaakceptowane w toku sądowej kontroli przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, przepisem art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do określenia sytuacji dochodowej wnioskodawczyni, rzutującej na odmowę przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest trafne i nie może prowadzić, w wyniku przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, do stwierdzenia jego niezgodności w tym zakresie z prawem.

Konstatacja powyższa wpływa na niezasadność zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Zastosowanie bowiem art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do określania składników dochodu wnioskodawczyni rzutuje na sposób interpretacji terminu "dochód". Autorka skargi kasacyjnej nie odnosi jednak argumentacji przy tym zarzucie (poza wskazaniem na rozszerzającą wykładnię terminu "dochód") do wykazania, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do przepisu określającego definicję dochodu, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy), jako podstawy treści zaskarżonego wyroku.

Definicja ustawowa terminu "dochód’ określona została we wskazanych wyżej jednostkach redakcyjnych art. 3 pkt 1 lit a ustawy. Systematyka tego przepisu nie wskazuje przy tym na jakąkolwiek analogię w zastosowaniu tej definicji, bowiem jest ona sformułowana dla określania każdej podstawy wymiaru świadczenia rodzinnego i opiekuńczego, w tym przypadku zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Art. 5 ust. 1-3 ustawy reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Bezpośrednie odesłanie w tym przepisie do pojęcia dochodu określonego w art. 3 pkt 1 lit. a, nie może prowadzić do przyjęcia, iż przepis ten zastosowany został niezasadnie, a wręcz z uwzględnieniem regulacji podatkowych.

Tym samym nie można mówić o wykładni rozszerzającej terminu "dochód". Fakt braku wskazania w ustawie literalnie podstaw do wliczenia do dochodu środków uzyskanych jednorazowo konkretnie z tytułu wypłacenia w roku 2009 świadczeń rentowych za lata 2007-2009, nie może też oznaczać, luki w prawie w sytuacji, gdy treść art. 3 pkt 1 i 2 ustawy wskazuje w sposób ogólny na wpływ uzyskania jednorazowego dochodu, na dochód rodziny skarżącej. Brak wątpliwości, co do zaliczenia dochodu z tytułu otrzymania świadczeń rentowych do dochodu jednorazowego, wystarcza do jego włączenia do treści określonego w ustawie pojęcia dochodu jednorazowego. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 3 pkt 1 lit. a i art. 3 pkt 2). Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów w tym z tytułu jednorazowego otrzymania świadczeń rentowych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 69, art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 69 Konstytucji odsyła w zakresie swej regulacji do ustawodawstwa zwykłego, stanowiąc, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Regulacja ta zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązku władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, przy czym Konstytucja pozostawia ustawodawcy swobodę wyboru środków do realizacji wskazanego zadania. Postanowienia art. 71 ust. 1, nakładając na państwo obowiązek uwzględniania w swojej polityce dobra rodziny, zwłaszcza obowiązek szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, nie kreują prawa podmiotowego. Powołane regulacje konstytucyjne zawierają bowiem normy programowe, określające cele państwa.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że również w tym przypadku podnieść należy uchybienia, związane z powołaniem się na błędną wykładnię wskazanych przepisów Konstytucji RP bez wyjaśnienia, na czym polega błędny charakter wykładni, czy winien on być odnoszony do wykładni każdego z tych przepisów z osobna, czy do ich łącznej interpretacji, a także czy błędny charakter wykładni polega na zastosowaniu niewłaściwych reguł wykładni, niewłaściwych proporcji między nimi i kolejności ich użycia, czy wreszcie na nieprawidłowym wyniku wykładni. Tym bardziej, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, na czym miałaby w jej ocenie polegać wykładnia nieobarczona błędami.

Skarżąca właściwie nie nawiązuje do treści wskazanych wyżej przepisów Konstytucji, co skłania do potraktowania powyższego wyliczenia przepisów nie, jako elementu argumentacji, lecz zbioru przepisów, które związane są z przedmiotem orzekania, ale w stosunku, do których nie trzeba już wskazać naruszenia w postaci błędnej wykładni. Jest to przekonanie błędne i mimo, że uniemożliwia kontroli kasacyjnej, to ogranicza z góry jej skuteczność z powodu braku możliwości niezawodnego odczytania intencji skarżącej w zakresie tego zarzutu,

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia oraz art. 100 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszy Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 365 § 1 i art. 366 ustawy Kodeks postępowania cywilnego przez ich niezastosowanie. W sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych powyższe regulacje w ogóle nie mają zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sad Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, z późn. zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.