Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 68/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 usst. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: at. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c., art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, znak:[...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J. G., od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...], ustalającej z wniosku T. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 139 obręb [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej w skrócie "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, ustalając warunki zabudowy dla opisanego wyżej zadania, organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej w skrócie "u.p.z.p.". Wydanie decyzji poprzedzono analizą urbanistyczno-architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". W tej sytuacji w treści decyzji organ określił warunki pod adresem inwestycji, w tym:

- rodzaj inwestycji: zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny,

- rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- linia zabudowy - nie wyznacza się,

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - bez zmian,

- powierzchnia biologicznie czynna - bez zmian,

- szerokość elewacji frontowej - bez zmian,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - bez zmian,

- geometria dachu - bez zmian,

- planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71),

- zaopatrzenie w wodę - z istniejącej studni głębinowej,

- zabezpieczenie potrzeb związanych z niezbędną ilością energii elektrycznej - z sieci elektroenergetycznej poprzez istniejące przyłącze,

- zaopatrzenie w energię cieplną - we własnym zakresie,

- obsługa komunikacyjna - z drogi gminnej, ul. A, poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr ewid. 143/1,

- na terenie inwestycji należy zapewnić co najmniej 2 miejsca postojowe i/lub garażowe.

Organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz budynek objęty inwestycją wskazano na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa. Część graficzną analizy stanowi załącznik nr 3.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł J. G., współwłaściciel działki oznaczonej nr ewid. 138, graniczącej z terenem inwestycji, uznany przez organ za stronę postępowania. Zdaniem odwołującego się decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Do każdej posesji była droga dojazdowa od ulicy A do ulicy A. T. M. zlikwidował drogę i zagrodził teren. Działka, dla której wydano warunki zabudowy została podzielona na spadkobierców i każdy z nich dał pas ziemi na drogę dojazdową i ogrodził swoją posesję. Tak było do czasu wprowadzenia się T. M., który zlikwidował ww. drogę dojazdową. Skro tak mógł postąpić T. M., to odwołujący się wraz ze współwłaścicielami także może zagrodzić swoją nieruchomość, i nie będzie dojazdu do działki objętej wnioskiem. Nadto podniósł, że T. M. przeciągnął przewód elektryczny z doprowadzeniem siły przez środek posesji, której jest współwłaścicielem, pościnał drzewa owocowe i krzew bzu leczniczego bez uzgodnienia z właścicielami. Podczas przeciągania przewodu elektrycznego uszkodził dach na budynku i komórkach. Jako właściciele nieruchomości mają prawo odciąć ten przewód, i tak uczynią. Wówczas wydana decyzja i potwierdzenie przez Starostwo Powiatowe "staje się niezgodne z obowiązującymi przepisami, bo do budynku nie będzie dopływu prądu". Wskazał również, że T. M. postawił nowy budynek w granicy bez uzgodnienia z właścicielami działki. Odwołujący się wniósł o "doprowadzenie drogi dojazdowej i zabranie przewodu elektrycznego z jego posesji".

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż podstawowym instrumentem kształtowania struktury przestrzennej na terenie gminy jest plan miejscowy, którego uchwalanie należy do zadań własnych gminy. W przypadku natomiast jego braku na danym obszarze kwestie zagospodarowania terenów rozstrzygają decyzje administracyjne: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Kolegium podniosło, iż zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie jest też uzależnione od zgody właściciela terenu projektowanej zabudowy, czy właścicieli nieruchomości z nim graniczących. Jest tak dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonania inwestycji. Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są zaś przepisami prawa cywilnego - art. 199-205 k.c. i następne. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt IIOSK 1643/09, LEX nr 746705).

Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, związany powyższymi przepisami i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób. Zakres ochrony interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanych obiektów przesądzi organ architektoniczno-budowlany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że podnoszone kwestie nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy z wniosku T. M..

Na rozpatrywanym terenie inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500).

Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Kolegium podkreśliło, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też Kolegium uznało, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działką wnioskodawcy zabudowaną budynkiem handlowo-usługowym, w którym planuje zmienić sposób użytkowania na budynek mieszkalny bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Zatem obiekt już istnieje i zamierzenie dotyczy zmiany sposobu jego użytkowania, przy niezmienionych parametrach budynku.

Z akt sprawy organu I instancji wynika, że dokonał on analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianej przepisami rozporządzenia, której wyniki posłużyły temu organowi do określenia warunków pod adresem inwestycji. Z analizy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowa z funkcją usługową. Na terenie objętym wnioskiem znajduje się ponadto część budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec powyższego planowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej funkcji.

Decyzja nie określa parametrów budynku objętego wnioskiem, jednakże wobec planowanej zmiany sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku, w ocenie Kolegium nie zachodzi potrzeba określania parametrów tego budynku.

W świetle odwołania Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Też nie przesądza o zgodności inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przez przepisy prawa budowlanego. Decyzja ta nie jest aktem zezwalającym na budowę. Jej rolą jest określenie warunków zabudowy terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które podlegają konkretyzacji w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy w sprawach pozwoleń budowlanych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył J. G., zarzucając, że Kolegium nie było na posesji inwestora i "wydało decyzję na podstawie opisu T. M. niezgodną ze stanem faktycznym i warunkami zabudowy". Skarżący podniósł kwestie: braku studni głębinowej na terenie inwestycji, likwidacji przez T. M. przyłącza energetycznego, zagrodzenia drogi, wybudowania budynku mieszkalnego w granicy działek bez jego zgody, wycinki drzew owocowych. Ponadto wyraził obawy o swoje zdrowie i życie.

Mając powyższe na uwadze J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej ustanowionej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niezależnie od zarzutów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej ani też wynikające z zasad współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Natomiast zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy na roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do przytoczonych przepisów w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, wedle którego na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 8. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2015 r., s. 501). Również w orzecznictwie sądowadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zamiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Analizując treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., sądy administracyjne trafnie argumentowały, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być również związana z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z tego przepisu, ale wskazuje na to zawarte w nim odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Choć dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., że warunków zabudowy nie ustala się dla określonych w nim robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Dalej, zasadnie też sądy wywodziły, że komentowana norma dotyczy robót budowlanych, dlatego przyjąć trzeba, że decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 21/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 275/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 31/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny prawidłowości zastosowania wskazanych i omówionych wyżej przepisów, a mianowicie nie wyjaśnił, rodzaju i zakresu planowanych robót budowlanych. Z akt sprawy, a w szczególności z wniosku inicjującego postępowanie wynika jedynie, że planowana przez wnioskodawcę zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, nastąpi bez wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Z kolei brak ustaleń w powyższym zakresie czyni niemożliwym dokonanie oceny co do prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko o spełnieniu określonych w ustawie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na mieszkalny, jest zatem przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a mianowicie, w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych i jaki mają mieć one charakter i czy uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i jednoznacznego wyjaśnienia, czy planowane zmierzenie obejmuje wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oznacza, że nie rozważono w sposób należyty istnienia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. Raz jeszcze należy bowiem podnieść, iż decyzje o warunkach zabudowy sąd potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 21/11, LEX nr 1420301).

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że przez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie organy dopuściły się naruszenia określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i realizującej tą zasadę szeregu przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponadto wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy - nie dostrzegając wykazanych powyżej uchybień - zajął nieuprawnione stanowisko o prawidłowości decyzji organu I instancji, czym naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można również stwierdzić właściwego wypełnienia przez Kolegium obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Ujawnienie powyższych naruszeń przepisów postępowania stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

A. P.