Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 221/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z 2 grudnia 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. (dalej jako "Naczelnik") z 2 sierpnia 1977 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. J., położonej we wsi K. M., składającej się z dz. nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Naczelnik decyzją z 2 sierpnia 1977 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), powoływanej dalej jako "ustawa", przejął na własność Państwa przedmiotowe gospodarstwo rolne.

Była właścicielka nieruchomości pismem z [...] września 2011 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została wydana bez wymaganego przepisami wniosku właściciela gruntu.

Minister decyzją z 22 marca 2012 r. nr [...] stwierdził nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r., a następnie decyzją z 11 lipca 2012 r., po ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania nadzorczego, uchylił własną decyzję z 22 marca 2012 r. i ponownie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 uchylił decyzje nadzorcze z 11 lipca 2012 r. i 22 marca 2012 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra odnośnie do rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy, bowiem z akt sprawy oraz treści decyzji z 2 sierpnia 1977 r. nie wynika, by właścicielka składała wniosek o przejęcie jej gospodarstwa na własność Państwa. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że decyzje Ministra naruszają art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", bowiem nie odnoszą się do kwestii, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W aktach sprawy brak jest również materiału dowodowego, który pozwalałby na dokonanie takiej oceny na gruncie art. 156 § 2 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister decyzją z 26 września 2013 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z 5 listopada 2013 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji z 2 sierpnia 1977 r. Organ wskazał, że z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego było wszczynane na wniosek właściciela. W aktach sprawy brak jest zarówno wniosku właścicielki nieruchomości, jak i jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdziłby fakt złożenia takiego wniosku. Również z treści decyzji nie wynika, by została ona wydana na wniosek właścicielki. Decyzja Naczelnika w sposób rażący narusza zatem prawo. Zdaniem Ministra, ww. decyzja nie wywołała przy tym nieodwracalnych skutków prawnych. Prawo współwłasności, które obecnie przysługuje Gminie Ł. (dalej jako "gmina"), D. i M. S. oraz K. i M. S. (dalej jako "skarżący") nie stanowi skutku prawnego tej decyzji, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że gmina nabyła dz. nr [...] decyzją Wojewody Śląskiego (dalej jako "Wojewoda") z 19 sierpnia 2002 r. nr [...], natomiast aktualni współwłaściciele dz. nr [...] nabyli ją w drodze umowy cywilnoprawnej z [...] września 2011 r. Rep. [...]. Wskazane prawo własności powstało zatem w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 49/14 oddalił skargi obecnych właścicieli nieruchomości na decyzję z 5 listopada 2013 r., uznając za prawidłową ocenę organu, że decyzja z 2 sierpnia 1977 r. rażąco narusza prawo, a w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Na skutek skarg kasacyjnych skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15 uchylił wyrok z 18 listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że o ile w przypadku dz. nr [...] Sąd pierwszej instancji podał, że skutek prawny decyzji, jakim jest skomunalizowanie gminy decyzją z 19 sierpnia 2002 r. nie ma charakteru nieodwracalnego, to już w odniesieniu do dz. nr [...] stwierdził jedynie, że nieruchomość tę nabyły w dniu 22 września 2011 r. osoby fizyczne, nie wypowiadając się jednocześnie, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej nieruchomości. Nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej chronieni są natomiast rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 790 ze zm.), i nie można zupełnie pominąć skutków zbycia nieruchomości w drodze czynności prawnej w odniesieniu do decyzji z 2 sierpnia 1977 r. Jeśli bowiem obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Samo stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna nie ma charakteru nieodwracalnego, bez wyjaśnienia w jaki sposób skutki te mogą zostać przywrócone oraz nie odniesienie się do skutków prawnych, jakie wywołała decyzja z 2 sierpnia 1977 r. w zakresie zbytej w drodze czynności cywilnoprawnej dz. nr [...], jest niewystarczające i nie stanowi pełnej i rzetelnej oceny dokonanej na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16 uchylił decyzje Ministra decyzję z 5 listopada 2013 r. i z 26 września 2013 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem, jak przesądzono już w wyroku z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12, właścicielka nie składała wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Sąd podzielił dalej stanowisko Ministra, że decyzja z 2 sierpnia 1977 r. w odniesieniu do dz. nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wydanie decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak i innej decyzji) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, inaczej sytuacja kształtuje się w odniesieniu do dz. nr [...], która nabyta została przez osoby fizyczne w dniu 22 września 2011 r. W sprawie konieczne jest ustalenie, czy zdarzenie, jakim było zbycie ww. nieruchomości na rzecz skarżących w drodze czynności cywilnoprawnej miało miejsce bezpośrednio na skutek wydania decyzji z 2 sierpnia 1977 r., czy też po jej wydaniu doszło do kolejnych zdarzeń prawnych (np. wydania innej decyzji). Inaczej mówiąc, dla określenia nieodwracalności skutków prawnych kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji istotne znaczenie ma ustalenie, czy obrót przedmiotową działką był następstwem wydania tej właśnie decyzji (tj. decyzji z 2 sierpnia 1977 r.) - wówczas byłby to nieodwracalny skutek prawny tej decyzji - czy też do sprzedaży dz. nr [...] doszło po zaistnieniu innych zdarzeń prawnych (po wydaniu innych decyzji) będących następstwem kontrolowanej decyzji. W przypadku zaistnienia drugiej ze wskazanych sytuacji uznać należałoby, że to nie decyzja z 2 sierpnia 1977 r., a kolejna decyzja wydana w sprawie (powodująca przekształcenia własnościowe) wywoła nieodwracalne skutki prawne. Dokonanie ww. oceny jest jednak na tym etapie postępowania niemożliwe z uwagi na niekompletność akt administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/17 oddalił skargę kasacyjną A. J. od wyroku z 25 stycznia 2017 r.

Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 2 grudnia 2019 r. stwierdził nieważność decyzji z 2 sierpnia 1977 r. i wskazał, że w sprawie przesądzone zostało w wyroku z 14 grudnia 2012 r., że była właścicielka nieruchomości nie składała wniosku o jej przejęcie, a zatem decyzja Naczelnika rażąco naruszała prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do kwestii zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ zauważył, że z informacji udzielonych w dniu 26 czerwca 2019 r. przez Starostę Zawierciańskiego wynika, że działki przejęte na własność Państwa decyzją z 2 sierpnia 1977 r. zostały rozdysponowane na skutek obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Działka nr [...] została skomunalizowana na rzecz gminy, na podstawie decyzji Wojewody z 19 sierpnia 2003 r., i nadal stanowi jej własność. Z kolei dz. nr [...] została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 30 sierpnia 1995 r. nr [...], a następnie sprzedana skarżącym aktem notarialnym z [...] września 2011 r. Powyższe ustalenia wskazują, że decyzja z 2 sierpnia 1977 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ przekazanie dz. nr [...] gminie nastąpiło na mocy decyzji komunalizacyjnej, zaś skutek ten może zostać zniesiony w drodze postępowania administracyjnego. Z kolei zbycie dz. nr [...] na rzecz osób fizycznych poprzedzone zostało wydaniem innej decyzji administracyjnej, niż decyzja z 2 sierpnia 1977 r. – nie było zatem jej bezpośrednim skutkiem. Skoro więc kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, nie było przeszkód do stwierdzenia jej nieważności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję D. S. i M. S. oraz K. S. i M. S. wnieśli o jej uchylenie lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący nabyli nieruchomość w drodze czynności prawnej, co daje rękojmię wiary ksiąg publicznych, której nie wyklucza postępowanie administracyjne;

2. przepisów postępowania tj.:

a) art 61a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było wszczęcie postępowania i rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r., mimo prawomocnego rozstrzygnięcia o nieważności tej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/17,

b) art. 156 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwą interpretację, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r., mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister nieprawidłowo uznał decyzję Naczelnika za niewywołującą nieodwracalnych skutków prawnych wobec dz. nr [...]. Zarzucono, że organ naruszył art. 61a K.p.a., bowiem powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż sprawa nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r. została już rozstrzygnięta wyrokami sądów administracyjnych. Konsekwencją ustalonej w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 221/20 odrzucił skargę D. S. i M. S., z uwagi na jej wniesienie z uchybieniem terminu.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania A. J. wniosła o jej oddalenie i wskazała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające ochronę przewidzianą w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, z której skarżący chcą skorzystać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z 2 grudnia 2019 r. stwierdzająca nieważność decyzji z 2 sierpnia 1977 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej dz. nr [...] i nr [...].

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. wskazać należy, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r. orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w prawomocnych wyrokach z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 i z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16 za prawidłowe uznał stanowisko organu nadzoru, że decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. J. wydana została, wobec braku wniosku właścicielki gospodarstwa, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego zarówno Minister wydający zaskarżoną decyzję, jak i Sąd rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, związany jest oceną prawną wyrażoną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 i z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/15.

W konsekwencji prawidłowo Minister stwierdził, że decyzja z 2 sierpnia 1977 r., wydana bez wniosku właścicielki nieruchomości, rażąco narusza prawo.

Wobec prawidłowego ustalenia, że ww. decyzja rażąco narusza prawo oraz mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12 i z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1801/1, rozpoznając ponownie sprawę Minister zobowiązany był do zbadania, czy w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, i z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl; z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

Jak wnika z akt niniejszej sprawy, uzupełnionych przez Ministra zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16, nieruchomość będąca uprzednio własnością A. J., przejęta na własność Państwa w drodze decyzji z 2 sierpnia 1977 r., składała się z dz. o nr [...] i nr [...]. Pierwszą działkę nabyła gmina w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 19 sierpnia 2002 r., natomiast dz. nr [...] przekazana została do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 30 sierpnia 1995 r., wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 57, poz. 299) oraz protokołu zdawczo-odbiorczego. Dopiero w 2011 r. dz. nr [...] sprzedana została w drodze umowy cywilnoprawnej przez Agencję Nieruchomości Rolnych w O. (następcę prawnego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) na rzecz M. i K. małż. S. w 1/2 części oraz D. i M. małż. S. w 1/2 części (akt notarialny z [...] września 2011 r.). Stan własnościowy ww. działek do dnia dzisiejszego pozostaje bez zmian.

W tej sytuacji podzielić należy stanowisko Ministra, że decyzja z 2 sierpnia 1977 r. w odniesieniu do przedmiotowych działek nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazać bowiem należy, że przeniesienie własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej (w odniesieniu do dz. nr [...] w drodze decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 19 sierpnia 2002 r. na rzecz gminy, zaś w przypadku dz. nr [...] w drodze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 30 sierpnia 1995 r. na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa), nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organy administracji publicznej władne są bowiem w ramach swojej właściwości i z racji umocowania ustawowego cofnąć, znieść, czy odwrócić skutek prawny decyzją tą wywołany, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zbycia w drodze umowy cywilnoprawnej dz. nr [...], zauważyć należy, że przy ocenie przesłanki nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, należy uwzględniać jedynie jej skutki bezpośrednie, z pominięciem tych, które są następstwem innych, kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych, czy też uznawać za skutki decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą również te, które są wynikiem innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji, dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). W takim ujęciu można mówić o wąskim i szerokim rozumieniu nieodwracalnych skutków prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy problem ten sprowadza się do oceny, czy nabycie przez skarżących prawa własności dz. nr [...] w drodze umowy cywilnoprawnej w 2011 r. powinno być traktowane jako skutek decyzji z 2 sierpnia 1977 r. i oceniane w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek kolejnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 30 sierpnia 1995 r., mocą której nieruchomość tę przekazano do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jeżeli ostateczny stan prawny został ukształtowany przez szereg następujących po sobie decyzji, to w kategorii nieodwracalności powinny być kwalifikowane skutki wywołane ostatnią z decyzji, kształtujących stan prawny. Stanowisko to nie prowadzi przy tym do wniosku, jak uważają skarżący, że stwierdzenie nieważności decyzji z 2 sierpnia 1977 r. będzie mogło stanowić podstawę do wykreślenia ich własności z księgi wieczystej. Wadliwa jest też teza, że decyzja stwierdzająca nieważność ww. decyzji doprowadzi do faktycznego przywrócenia prawa własności poprzedniemu właścicielowi i spowoduje utratę prawa własności nieruchomości przez skarżących. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Podkreślić należy, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa kontrolowaną decyzją z 2 sierpnia 1977 r. doprowadziło niewątpliwie do skutków, których w drodze administracyjnej nie da się odwrócić, niemniej jednak kierując się dotychczasową praktyką stosowania art. 156 § 2 K.p.a., Sąd nie dostrzegł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że przesłanka nieodwracalności winna mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji bezpośrednio potwierdzającej powstanie prawa, które następnie podlegało obrotowi cywilnoprawnemu.

Oznacza to przyjęcie w niniejszej sprawie, że przez skutki, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., należy rozumieć wyłącznie skutki określone wyżej jako "bezpośrednie" (wywołane decyzją z 2 sierpnia 1977 r.), z pominięciem tych "pośrednich" wywołanych przez kolejne zdarzenia, decyzje i czynności (wywołane decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z 30 sierpnia 1995 r.). Takie też ich rozumienie zostało zaprezentowane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. sygn. akt OPS 7/96 i OPS 14/99.

Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa nie może odwrócić pośredniego jej skutku, polegającego na powstaniu prawa własności na rzecz osoby trzeciej, a to z tego względu, że powstanie tego prawa nie jest skutkiem decyzji o nabyciu nieruchomości przez Państwo, lecz w istocie skutkiem kolejnej decyzji z 30 sierpnia 1995 r., mocą której nieruchomość tę przekazano do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która to na podstawie tej właśnie decyzji nieruchomość zbyła na rzecz skarżących w drodze umowy cywilnoprawnej. Dopiero zatem stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji mogłoby ten skutek odwrócić.

Podsumowując wskazać należy, że nabycie dz. nr [...] przez skarżących było następstwem wydania decyzji 30 sierpnia 1995 r., nie zaś kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z 2 sierpnia 1977 r., a zatem ta druga decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. To pierwsza z tych decyzji spowodowała dalsze przekształcenia własnościowe i to ona wywoła nieodwracalne skutki prawne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96).

Za niezasadny uznać należy również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 61a K.p.a. w zw. art. 171 p.p.s.a., bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zasadą "res iudicata" z uwagi na wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/17. Pełnomocnik skarżących zdaje się pomijać fakt, że wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/16, którym Sąd ten uchylił poprzednio wydane decyzje nadzorcze Ministra z 5 listopada 2013 r. i z 26 września 2013 r., nakazując organowi ponowną ocenę materiału dowodowego pod kontem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 K.p.a. W konsekwencji organ zobligowany był do ponownego rozpoznania wniosku A. J. z 29 września 2011 r. oraz do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty bezspornie wskazujące, czy decyzja z 2 sierpnia 1977 r. w odniesieniu do dz. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Podsumowując Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Minister dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej (w tym także powołane w skardze), jak i prawa materialnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Minister, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które wyjaśnia tok rozumowania organu. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których ewentualnie innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na objęcie Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.