Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1279/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1, art. 183 par. 2, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2422/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2422/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 3) orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2013 r. nałożył na M. K. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] - karę pieniężną w wysokości 26.200 złotych za przekazanie po terminie sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Pruszków w I i II kwartale 2013 r.

Od powyższej decyzji odwołał się M. K. podnosząc, że w związku z faktem, iż w I i II kwartale 2013 r. nie dokonywał zbiórki odpadów to nie był zobowiązany do składania za ten okres sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa" albo "u.c.p.g.", a co za tym idzie brak jest podstaw do nałożenia grzywny w związku z niezłożeniem sprawozdania w terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości należy uznać przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b u.c.p.g., bez względu na to, czy w późniejszym okresie odbiera on faktycznie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, czy też nie. Obowiązki sprawozdawcze aktualizują się z momentem wpisu do rejestru, bez względu na to, czy podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie objętym wpisem i pozostają aktualne do wykreślenia z rejestru (art. 9j u.c.p.g.). Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisanym do rejestru, o którym była wyżej mowa w danym kwartale, nie odbierał odpadów komunalnych z terenu danej gminy, w szczególności zaś nie zawiera regulacji, iż taki podmiot ma obowiązek składania "sprawozdania zerowego", to jednak zwrócił uwagę, że nie reguluje również sytuacji odwrotnej. Nie zawiera też regulacji, z której wynikałoby, że podmiot, który w danym kwartale nie odbierał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Zatem - w ocenie Kolegium - podmiot, który w danym kwartale nie odbierał odpadów od właścicieli nieruchomości ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe. Według organu, ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze zm.), która wprowadziła omawiane regulacje miała na celu uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, eliminację nielegalnych składowisk odpadów oraz skuteczniejsze unieszkodliwianie i odzysk odpadów. Gdyby podzielić tok rozumowania odwołującego się, podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, który nie złożyłby sprawozdania, ponieważ nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, albowiem organy te nie wiedziałyby o powyższym fakcie. Dalej Kolegium zaważyło, że odwołujący się, prowadząc działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...] był wpisany do właściwego rejestru oraz że złożył po terminie sprawozdania o odebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy [...] w I i II kwartale 2013 r. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w [...], grzywnę za niezłożenie w terminie sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g.

M. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n u.c.p.g. przez błędną wykładnię art. 9n u.c.p.g, polegającą na przyjęciu, że podmiot wpisany do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w ww. ustawie, ale faktycznie nieświadczący tego rodzaju usług jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, o których mowa w tym przepisie, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. i wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej mimo braku ku temu podstawy prawnej;

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez bezprawne wymaganie od skarżącego realizacji obowiązków, które nie wynikają z przepisów prawa i bezpodstawne wymierzenie mu kary pieniężnej.

Uwzględniając ww. skargę, w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że celem ustanowienia obowiązku sprawozdawczego było przedstawienie obrazu postępowania z odpadami, ich odzyskiem, recyklingiem, co w przypadku podmiotów nieprowadzących w danej gminie ww. działalności jest bezprzedmiotowe - gdyż pozostaje obojętne dla celu zamierzonego przez ustawodawcę. Sąd wskazał, że gmina prowadząc tak szczegółową ewidencję dotyczącą gospodarowania odpadami ma pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie, gdyż przeprowadza w tym zakresie obowiązkowe przetargi wyłaniające wykonawców odbierających odpady komunalne, zawiera z nimi umowy i prowadzi dodatkowo rejestr tych umów. Powyższe wskazuje, w ocenie Sądu, iż obowiązek składania kwartalnych sprawozdań nie dotyczy podmiotów potencjalnie mogących zawierać umowy z gminą, lecz podmiotów faktycznie świadczących ww. usługi w oparciu o stosowną umowę. Natomiast sama okoliczność zgłoszenia i uzyskania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w sytuacji gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadził działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o jakich mowa w art. 9n ust. 1 ustawy.

W konsekwencji kara nałożona na skarżącego na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy za nieterminowe złożenie sprawozdania nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią przemawia choćby treść art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, według którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Takie brzmienie ww. regulacji daje podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na uwadze podmiot rzeczywiście świadczący tego rodzaju usługi na terenie gminy a nie podmiot jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej ww. ustawą. Sąd uznał, że wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c u.c.p.g., nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu jako "odbierającego odpady". Rejestr powyższy stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, iż zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności (por. D. Wałkowski, 10 problemów prawnych związanych z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi [w] Prawo i środowisko z 2011 r. nr 4, s. 72-80; wyrok WSA w Lublinie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 346/14).

Wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło więc z naruszeniem wskazanego w skardze prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając, 1) w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że "podmiotem odbierającym odpady komunalne" jest wyłącznie podmiot faktycznie odbierający te odpady, a nie podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, co doprowadziło do przyjęcia, że podmiot nieodbierający faktycznie odpadów komunalnych nie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni powyższych przepisów wynika, iż "podmiotem odbierającym odpady komunalne" jest każdy podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a co za tym idzie każdy podmiot wpisany do wskazanego rejestru jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy;

b) art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że obowiązek sprawozdawczy dotyczący IV kwartału 2012 r. powstał w 2012 r., a więc przed wejściem w życie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązek sprawozdawczy za IV kwartał 2012 r. powstał w styczniu 2013 r., a więc już w czasie obowiązywania art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Wskazując na powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium dnia [...] 2014 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podkreślił, że zgodnie z art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Formalną podstawą prawną działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest uzyskanie przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W myśl art. 9c ust. 1 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zwrot "zamierza odbierać" świadczy o tym, iż taki wpis przedsiębiorca powinien uzyskać przed rozpoczęciem wykonywania działalności. Taki rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. ustawy).

Zdaniem Kolegium, za podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości należy uznać przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b u.c.p.g., bez względu na to, czy w późniejszym okresie odbiera on faktycznie odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, czy też nie.

Obowiązki sprawozdawcze aktualizują się z momentem wpisu do rejestru, bez względu na to, czy podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie objętym wpisem i pozostają aktualne do wykreślenia z rejestru (por. art. 9j ustawy).

W ocenie Kolegium, podmiot, który w danym kwartale nie odbierał odpadów od właścicieli nieruchomości ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe. Kolegium zwróciło uwagę, że podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej, który nie złożyłby sprawozdania, ponieważ nie odbierał odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, albowiem organy te nie wiedziałyby o tym fakcie.

Powyższe stanowisko znajduje także oparcie w wykładni systemowej ww. przepisu, gdyż uznanie, iż nie istnieje obowiązek złożenia sprawozdań zerowych uniemożliwiałoby de facto realizowanie innych uprawnień i obowiązków określonych w ustawie. Dotyczy to np. przepisu art. 9p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w świetle którego, wójt, burmistrz, prezydent posiada uprawnienie do skontrolowania prawidłowości danych wskazanych w sprawozdaniu oraz w przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie wezwania do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty dotyczące błędnej wykładni przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego. Pierwszy z nich obejmuje art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 – zwanej dalej: "u.c.p.g." lub "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, i polegać ma na niewłaściwym uznaniu, że "podmiotem odbierającym odpady komunalne" jest wyłącznie podmiot faktycznie odbierający te odpady a nie podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, co doprowadziło do przyjęcia, że podmiot nieodbierający faktycznie odpadów komunalnych nie jest zobowiązany do składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony. Pomimo istnienia poglądów zbieżnych ze stanowiskiem Sądu I instancji, w tym również prezentowanych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 968/14; wyrok z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 718/15), składowi orzekającemu bliższa jest interpretacja spornych przepisów ustawy przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3224/14 (wyroki dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W myśl art. 9b ust. 1 u.c.p.g., działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady. Obowiązek uzyskania wpisu do rejestru powinien być dopełniony przed rozpoczęciem prowadzenia działalności uznanej za regulowaną, co wyraźnie stwierdza również art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - przedsiębiorca może wykonywać taką działalność po uzyskaniu wpisu w rejestrze. Podobne zastrzeżenie zawiera art. 9c ust. 1 u.c.p.g. (wpis ma uzyskać przedsiębiorca odbierający, który zamierza odbierać odpady). Dla podjęcia działalności regulowanej wymagane jest jedynie spełnienie przesłanek materialnych i wówczas przedsiębiorca nabywa uprawnienie do jej wykonywania ex lege. Z kolei wypełnienie przez przedsiębiorcę przesłanek formalnych rodzi po stronie organu rejestrowego obowiązek dokonania wpisu. Wpis ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny i stanowi obowiązek organu polegający na wykonaniu czynności materialno-technicznej, który powstaje z chwilą wpływu wniosku. Momentem, w którym przedsiębiorca wpis ten powinien posiadać jest chwila rozpoczęcia działalności. Nie ulega wątpliwości, że posługując się zwrotem normatywnym: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ustawodawca ma na myśli oznaczenie określonej działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych), nie zaś jakikolwiek podmiot faktycznie odbierający te odpady np. bez stosownego wpisu lub zezwolenia.

Z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. nie wynika, aby przepis ten różnicował sytuację prawną podmiotów w zależności od rejestracji podmiotu i faktycznego prowadzenia działalności na terenie gminy. Wpis powiązany jest z zakresem prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności i jest elementem koniecznym do tego, by działalność ta mogła być prowadzona na terenie objętym właściwością miejscową organu prowadzącego rejestr. Przepis art. 9c ust. 1 u.c.p.g. w żadnym miejscu nie odnosi się do tego, czy działalność będzie faktycznie wykonywana. Przedsiębiorca, dokonując wpisu, ma zamiar prowadzenia działalności na terenie gminy. Niemniej, jeśli po dokonaniu wpisu do rejestru podmiot nie odbiera faktycznie odpadów, to nie zmienia to faktu, że nadal pozostaje przedsiębiorcą prowadzącym regulowaną działalność gospodarczą w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z brzmieniem art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które winien przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Na gruncie literalnych, systemowych i celowościowych reguł wykładni należy skonstatować, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., jest każdy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, tj. prowadzący działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady odbiera. Obowiązkiem sporządzenia sprawozdania objęte są wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro tym obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru, to nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone i przekazane bez względu na fakt, czy odbiór odpadów w danym okresie miał miejsce, czy też nie. Zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności prowadzonym przez gminę. Już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynikać będzie obowiązek sprawozdawczy.

Przy wykładni zwrotu "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można się ograniczać wyłącznie do treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Zwrot ten jest wielokrotnie używany w ustawie. Racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, że tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć w ustawie używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Powyższe zasada określana jest mianem zasady konsekwencji terminologicznej bądź zakazem wykładni homonimicznej (zakazem nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń). Zakładając, że racjonalny ustawodawca przestrzega powyższych reguł redakcyjnych, które w procesie stosowania prawa muszą być przyjęte, jako reguły interpretacyjne, należało w procesie wykładni przepisów art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjąć, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przemawia wykładnia systemowa i celowościowa powiązana z treścią art. 9i u.c.p.g., art. 9j ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. i art. 9q u.c.p.g. Zgodnie z art. 9i u.c.p.g., w przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. Akceptacja interpretacji opierającej się na faktycznym prowadzeniu działalności powoduje, że przepis ten byłby dysfunkcyjny w procesie jego stosowania. Przyjęcie, że faktyczne nieodbieranie odpadów zwalnia od informowania organu (składania sprawozdań) w istocie doprowadziłoby do sytuacji faworyzującej określoną grupę podmiotów, a przez to naruszyłoby zasadę równości wobec prawa. Prowadząc działalność przedsiębiorca może bowiem mieć okresy braku aktywności na rynku, ale to nie oznacza, że nie jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Jest on takim przedsiębiorcą zarówno przed pierwszym dokonaniem odbioru odpadów komunalnych, w okresach przerwy pomiędzy odbieraniem tych odpadów, jak i po zaprzestaniu faktycznego odbierania odpadów komunalnych, aż do momentu wykreślenia z rejestru. Różnicowanie tych okresów działalności w kontekście ciążącego na przedsiębiorcy obowiązku składania sprawozdań jest nieuzasadnione.

Kiedy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne ma zamiar zakończyć działalność gospodarczą na terenie danej gminy, to istnieje obowiązek poinformowania właściwego organu. Jeśli zaś przedsiębiorca nie składa wniosku o wykreślenie z rejestru, to zastosowanie znajduje przepis art. 9j ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g., który stanowi, że wykreślenie z rejestru następuje w przypadku, gdy stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Należy zatem mieć też na uwadze, że obowiązek sprawozdawczy ciążący na przedsiębiorcach, pozwala również na realizację przyjętej przez ustawodawcę zasady wykreślania z rejestru działalności regulowanej tych przedsiębiorców, w stosunku do których stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem. Wobec tego złożenie wypełnionego sprawozdania w ten sposób, że w każdą rubrykę sprawozdania przedsiębiorca wpisuje "0" ma istotne znaczenie, gdyż umożliwia sprawdzenie, czy nie zachodzi okoliczność określona w art. 9j ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skutkująca koniecznością wykreślenia z rejestru (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. II SA/Bd 1541/13, LEX nr 1457893).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjmując, iż tylko przedsiębiorca faktycznie prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych ma obowiązek złożenia przedmiotowego sprawozdania. Niewątpliwie analiza zwrotu normatywnego: "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" w kontekście obowiązku składania sprawozdań, prowadzi do wniosku, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę.

Odnotować w tym miejscu trzeba, że ten kierunek interpretacyjny znalazł odzwierciedlenie w aktualnym brzmieniu art. 9n u.c.p.g. Ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) nadano nowe brzmienie art. 9n. Ustawodawca m.in. wprowadził do tego przepisu ust. 6, w myśl którego: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.". Oznacza to, że również obecnie obowiązek sprawozdawczy ciąży na każdym podmiocie wpisanym do rejestru działalności regulowanej i prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów, niezależnie od tego czy de facto odbiera odpady od mieszkańców. Prawodawca nie dokonał zatem zmian ukierunkowanych na wyłączenie z grupy "podmiotów odbierających odpady komunalne" (art. 9n ust. 1) podmiotów, które nie rozpoczęły faktycznego odbioru odpadów komunalnych, modyfikując jedynie dla tej części przedsiębiorców, którzy w danym półroczu nie odbierali na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, okres za który nastąpić ma złożenie sprawozdania zerowego. Nadal są oni traktowani przez ustawodawcę jako "przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne".

Zgodnie z art. 9n ust. 3 u.c.p.g., sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulęgających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

Podmiot dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Przepis ten, jako wprowadzający sankcję administracyjną nie może być interpretowany rozszerzająco. Z treści normy art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. wynika, że karę nałożyć można jedynie na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w terminie nie składa sprawozdania. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i analizy wykazujące, że przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne jest każdy podmiot prowadzący w tym zakresie działalność gospodarczą, dopuszczalne jest nałożenie sankcji na ten podmiot w sytuacji niewykonania w terminie obowiązków sprawozdawczych.

Zauważyć należy, że ustawodawca przewidział, iż sankcję nakłada się na przedsiębiorcę, który w ogóle nie złożył w terminie jakiegokolwiek sprawozdania. Brak złożenia sprawozdania do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, nie może być uznany przez gminę za sprawozdanie zerowe, bezcelowy byłby wówczas przepis nakładający na przedsiębiorcę sankcję za niewykonanie obowiązku. Bez znaczenia jest również, czy zaniechanie przedsiębiorcy było zawionie, czy też nie - tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie u.c.p.g. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędna jest interpretacja zakładająca, że przedsiębiorca może zaniechać spełnienia obowiązku sprawozdawczego z powodu braku aktywności gospodarczej.

Niewątpliwie sprawozdanie przedsiębiorcy nieodbierającego faktycznie odpadów ma dla organu gminy ważne znaczenie. Zgodnie z art. 9q ust. 1-4 u.c.p.g., wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Sprawozdanie jest przekazywane marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych z obszaru danej gminy odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) liczbę właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem;

5) informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

6) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru danej gminy.

Niezłożenie przez gminę sprawozdania jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązków, o których mowa w art. 3b i art. 3c u.c.p.g.

Modus operandi wygląda tak, że organ sporządza swoje sprawozdanie na podstawie sprawozdań otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne. Brak złożenia sprawozdania powoduje, że gmina nie może złożyć swojego sprawozdania, gdyż nie dysponuje pełnymi informacjami, w jakim zakresie przedsiębiorca prowadził działalność, nie jest też możliwe wyliczenie poziomów recyklingu, poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i przez to naraża się na sankcje, o których mowa w art. 9z u.c.p.g. W przypadku nieruchomości tzw. "zamieszkałych" (obligatoryjnie objętych gminnym systemem) gmina wybiera przedsiębiorcę odbierającego odpady w drodze przetargu, ale musi posiadać informacje, czy nikt inny nie odbiera odpadów poza systemem, np. nie dokonał incydentalnych odbiorów komercyjnych na podstawie art. 6s u.c.p.g. W przypadku nieruchomości niezamieszkałych (lokale usługowe, produkcyjne itp.) gmina ma możliwość decydowania co do włączenia ich w system.

Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, gmina nie zawsze posiada pełną wiedzę na temat podmiotów rzeczywiście świadczących usługi na jej terenie. Mogą bowiem wystąpić sytuacje, w których na obszarze danej gminy działa przedsiębiorca odbierający odpady wpisany do rejestru działalności regulowanej, odbierający odpady z nieruchomości niezamieszkałych na zasadach komercyjnych. W takim przypadku sprawozdania są jedynym źródłem informacji, co do ilości odebranych odpadów. Brak sprawozdań zerowych uniemożliwia złożenie przez gminę jej sprawozdania. Przy założeniu jakie przyjął Sąd I instancji, wedle którego podmiot, który faktycznie nie odbiera odpadów komunalnych byłby zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji zerowej, organ gminy zmuszony byłby każdorazowo prowadzić postępowanie wyjaśniające co do przyczyn braku złożenia sprawozdań przez wszystkich przedsiębiorców zarejestrowanych na terenie gminy, co utrudniałoby, a nawet uniemożliwiało złożenie w ustawowym terminie własnego, rzetelnego sprawozdania.

Należy również zwrócić uwagę, że przedsiębiorca ma obowiązek złożyć sprawozdanie bez uprzedniego wezwania organu (jest to obowiązek powstający z mocy prawa). Ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której przedsiębiorca prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych na terenie gminy miałby nie złożyć sprawozdania. Brak jest podstawy ustawowej do prowadzenia przez organ postępowania w sprawie niezłożenia sprawozdania przez przedsiębiorcę - zasadą jest bowiem składanie przez przedsiębiorcę sprawozdania. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. kara jest wymierzana za nierzetelne złożenie sprawozdania, a zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. sankcja nakładana jest za opóźnienie w jego złożeniu. Obowiązek sprawozdawczy wynika ex lege, a nałożenie sankcji jest bezpośrednią konsekwencją wykładni normy art. 9n ust. 1 u.c.p.g., w myśl której obowiązkiem sprawozdawczym obciążony jest podmiot prowadzący działalność z zakresu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji właściwie zinterpretowały postanowienia art. 9n ust. 1 u.c.p.g. i prawidłowo je zastosowały. Zasadnie przyjęły, że M. K., działający jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, miał do końca kwietnia 2013 r. obowiązek złożenia sprawozdania za I kwartał 2013 r., zaś do końca lipca obowiązek złożenia sprawozdania za II kwartał 2013 r. Z powodu niedostarczenia sprawozdania w ustawowym terminie organ gminy zasadnie wymierzył karę pieniężną w wysokości łącznej 26.200 zł za przekazanie sprawozdań z opóźnieniem odpowiednio 177 i 88 dni.

Chybiony okazał się natomiast drugi z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 2 u.c.p.g., mający polegać na błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że obowiązek sprawozdawczy dotyczący IV kwartału 2012 r. powstał w 2012 r., a więc przed wejściem w życie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., bowiem takich twierdzeń nie zawarł Sąd I instancji, co jest oczywiste zważywszy, że przedmiotem postępowania nie był w ogóle obowiązek sprawozdawcy obejmujący IV kwartał roku 2012.

Tym niemniej wobec uznania, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się uzasadniony, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.