Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2035/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 6; art. 79 ust. 2 i ust 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 270 ust. 4; art. 271 ust. 2;
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały; - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] lipca 2012 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej: Kolegium RIO) orzekło o nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie nieudzielania absolutorium dla Zarządu Powiatu [...] z tytułu wykonania budżetu za 2011 r.

W uzasadnieniu podjętej uchwały Kolegium RIO podało, że ww. uchwała wpłynęła 28 czerwca 2012 r. do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] Zespół w [...] wraz z załączonym wyciągiem z projektu protokółu z obrad [...] Sesji Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2012 r. Uchwała i załączona do niej dokumentacja była przedmiotem badania na posiedzeniu Kolegium RIO [...] lipca 2012 r. w obecności Przedstawicieli Rady Powiatu i Zarządu Powiatu, którzy zaprezentowali swoje stanowiska. W toku badania uwzględniono też pismo Zarządu Powiatu [...] z [...] czerwca 2012r. znak [...].

Następnie Kolegium RIO wyjaśniło, że analiza przedmiotowej uchwały oraz okoliczności jej podjęcia na podstawie przekazanej dokumentacji i wypowiedzi Przedstawicieli Powiatu wykazała, ze jest to uchwała o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2011 r., sformułowana po odrzuceniu przez Radę Powiatu uchwały o udzielenie absolutorium w głosowaniu jawnym: 7 głosów za; 7 głosów przeciw; 2 głosy wstrzymujące; ustawowy skład Rady 17 osób. Głosowanie w sprawie absolutorium zostało poprzedzone:

- rozpatrywaniem zagadnień związanych z funkcjonowaniem SP ZOZ [...] i z jego złą sytuacją finansową,

- przedstawieniem sprawozdania Zarządu Powiatu z wykonania budżetu za 2011 r. wraz z pozytywną opinią Składu Orzekającego RIO w [...] o ww. sprawozdaniu,

- przedstawieniem pozytywnych opinii wszystkich stałych Komisji Rady Powiatu [...] o wykonaniu budżetu za rok 2011, o sprawozdaniu finansowym i o sprawozdaniu z wykonania budżetu za ten rok,

- zreferowaniem Wniosku Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia Zarządowi Powiatu absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2011 wraz z przedstawieniem pozytywnej opinii Składu Orzekającego RIO o tym wniosku,

- dyskusją w temacie absolutorium i wykonania budżetu za rok 2011, w czasie której padały też głosy o nieudzielenie absolutorium Zarządowi ze względu na doprowadzenie do fatalnego stanu SP ZOZ w [...], ze względu na negatywną ocenę działalności Zarządu i jego niegospodarność, a także o potrzebie skwitowania Zarządu z całej działalności,

- rozpatrzeniem sprawozdania finansowego i informacji o stanie mienia Powiatu (dyskusji nie było),

- głosowaniem projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego Powiatu wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2011 r., za którym w glosowaniu jawnym oddano 7 głosów, a przeciw 9 głosów, wstrzymujących się nie było, co Przewodniczący Rady skwitował, że "uchwała nie została podjęta".

W świetle powyższego Kolegium RIO dostrzegło sprzeczność między stanowiskami, wypracowanymi na Komisjach Rady Powiatu w okresie wcześniejszym w kwestii wykonania budżetu za rok 2011 i sprawozdań z tym związanych, prezentowanymi na sesji absolutoryjnej w postaci pozytywnych opinii o wykonaniu budżetu za rok 2011 i o sprawozdaniach tego dotyczących, a przebiegiem dyskusji w tym temacie, jak też wynikami głosowania uchwał: o zatwierdzeniu sprawozdań i w sprawie absolutorium z [...] czerwca 2012 r. Rada Powiatu nie zatwierdziła sprawozdania finansowego Powiatu wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2011 r. mimo, że nie stwierdzono w nich uchybień formalnych. Kolegium RIO doszło więc do przekonania, że Rada Powiatu [...] naruszyła art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie wywiązując się z obowiązku nałożonego przez ten przepis. Zatwierdzenie tych sprawozdań nie przesądza w kwestii absolutorium lecz wskazuje, że informacje i dane w nich zawarte są zgodne ze stanem faktycznym oraz korespondują między sobą, dając właściwy obraz stanu finansów Powiatu i realizacji planów dochodów i wydatków budżetowych, a także przychodów i rozchodów budżetu Powiatu. Rada nie udzieliła też absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za rok 2011, mimo, że opinie wszystkich Komisji Rady o wykonaniu budżetu były pozytywne, uznające obiektywność braku realizacji dochodów i wydatków majątkowych pochodzących ze źródeł zewnętrznych. Kolegium RIO w [...] doszło więc do przekonania, że znaczący wpływ na końcowe głosowanie Rady w tym temacie miały pozabudżetowe wnioski i stanowiska Radnych, które zgłoszono już w dyskusji na sesji a zwłaszcza o uwzględnienie w glosowaniu nad absolutorium sprawy oceny całokształtu działalności Zarządu Powiatu jak też rozliczenia Zarządu za złą sytuację finansową SP ZOZ-u w [...]. Kwestie te wykraczają, jednakże, poza kompetencje Rady Powiatu, określone w art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), a także rozszerzają katalog spraw do rozpatrzenia wymieniony w art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem NSA i WSA, nieudzielenie absolutorium z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, jak też nieudzielenie absolutorium nie może być swoistym aktem niezadowolenia z całokształtu działalności Zarządu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2012 r. Rada Powiatu [...] (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium RIO z [...] lipca 2012 r. oraz obciążenie RIO kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niewszczęcie postępowania nadzorczego w sposób określony przepisami prawa i pozbawienie skarżącej uczestnictwa w postępowaniu, w tym niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały;

2) art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niewskazanie w treści Uchwały Kolegium RIO ani w jej uzasadnieniu, że Uchwała Rady Powiatu [...] jest ,,sprzeczna z prawem" oraz niewykazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu Uchwały Kolegium RIO na czym polega "sprzeczność" postanowień Uchwały Rady Powiatu z przepisami prawa;

3) art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewykazanie i niewyjaśnienie w treści uzasadnienia na czym polega "istotność" naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym;

4) art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niesporządzenie uzasadnienia prawnego, w tym nieprzytoczenie rzekomo naruszonych przepisów, niewyjaśnienie skarżącej na czym polega naruszenie wskazanych norm w przepisach oraz dokonanie subsumcji w sposób wadliwy w przedmiocie rzekomych naruszeń prawa;

5) art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez nieograniczenie się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa w związku ze stwierdzonym przez Kolegium RIO nieistotnym naruszeniem art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, ergo stwierdzenie nieistotnego naruszenia prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym;

6) art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez niezawiadomienie skarżącej o posiedzeniu Kolegium RIO w sposób przewidziany odpowiednio stosowanymi przepisami k.p.a. (m.in. z pominięciem obligatoryjnej formy pisemnej powiadomienia, z naruszeniem terminu 7 dni na powiadomienie, niepoinformowanie o postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i możliwości uchylenia przedmiotowej Uchwały);

7) art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez żądanie informacji i danych dotyczących Rady Powiatu sesji Rady Powiatu z pominięciem Rady Powiatu i jej Przewodniczącego, w szczególności uprzednie dopuszczenie jako dowodu Projektu protokołu sesji z [...] czerwca 2012 r. od pracowników Urzędu Starostwa Powiatowego lub Zarządu przed wszczęciem postępowania w sytuacji konfliktu interesów pomiędzy organami Powiatu;

8) art. 7, 10 i 77 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 2 o samorządzie powiatowym, poprzez nieudzielenie Radzie Powiatu jako bezpośrednio zainteresowanej stronie postępowania informacji o zakresie dokumentacji przekazanej Kolegium RIO przez Zarząd Powiatu oraz stanowiska Zarządu Powiatu oraz niepouczenie o możliwości zapoznania się z tą dokumentacją przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w sprawie i odniesienie się do zarzutów Zarządu Powiatu oraz przepisu art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych poprzez zaniechania proceduralne skutkujące niezapewnieniem czynnego udziału skarżącej w posiedzeniu Kolegium RIO;

9) art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej tj. zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, poprzez współdziałanie w postępowaniu nadzorczym wyłącznie z Zarządem Powiatu w zaistniałej sytuacji konfliktu interesów pomiędzy Radą a Zarządem Powiatu (przekazywaniem Organowi nadzoru przez Zarząd dokumentów i dowodów poza wiedzą Rady Powiatu, nieudzielaniem Radzie informacji o stanowisku Zarządu) oraz dokonywaniem naruszeń proceduralnych o których mowa w pkt powyżej, skutkiem tych działań było wydanie aktu nadzorczego zaledwie po 12 dniach od otrzymania przez Organ nadzoru przedmiotowej Uchwały;

10) przepisu art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania oraz założenie, że przy podejmowaniu przedmiotowej Uchwały znaczący wpływ na końcowe głosowanie Rady Powiatu w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za 2011 r. miały pozabudżetowe wnioski i stanowiska Radnych, które zgłoszono już w dyskusji na sesji, a zwłaszcza uwzględnienie w głosowaniu nad absolutorium sprawy oceny całokształtu działalności Zarządu Powiatu, jak też rozliczenia Zarządu za złą sytuację finansową SP ZOZ w [...];

11) przepisu art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności podejmowania przedmiotowej Uchwały i przebiegu sesji, polegających m.in. na przyjęciu, że głosowanie w sprawie absolutorium było poprzedzone rozpatrywaniem zagadnień związanych z funkcjonowaniem SP ZOZ [...] i z jego złą sytuacją finansową oraz dyskusją w temacie nieudzielenia absolutorium Zarządowi ze względu na doprowadzenie do złego stanu finansowego SP ZOZ [...] oraz potrzebie skwitowania Zarządu z całej działalności.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z 1 października 2012 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, dodatkowo wskazując, że nie jest prawnie skuteczne uzupełnienie lub weryfikacja decyzji w odpowiedzi organu na skargę do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu [...] z 21 czerwca 2012 r., nieudzielającej absolutorium dla Zarządu Powiatu [...] z tytułu wykonania budżetu za rok 2011 r. z powodu naruszenia przepisu art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Jak wynika z powołanego wyżej przepisu, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu z tego tytułu. Oznacza to, że rada powiatu może głosować albo nad udzieleniem, albo nad nieudzielaniem absolutorium organowi wykonawczemu czyli zarządowi powiatu.

Sąd zwraca uwagę, iż absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady powiatu nad działalnością organów wykonujących uchwalony wcześniej budżet. W związku z tym należy przestrzegać szczegółowo określonego trybu postępowania w sprawie absolutorium oraz badać czy uchwała rady powiatu, zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków, została w sposób prawidłowy wykonana przez władzę wykonawczą (zarząd). W procesie rozważania czy należy udzielić czy nie udzielić absolutorium organowi wykonawczemu konieczne jest zatem ustalenie, jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy (zarząd), czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań.

Rada jednostki samorządu terytorialnego, dokonując zatem oceny wykonania budżetu, powinna czynić to w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, jakim jest budżet, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach, czy też kwestiach, wręcz z nim niezwiązanych, a dotyczących innych sfer działania organu wykonawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3368/05, pub. baza orzeczeń NSA i WSA). Natomiast nieudzielanie absolutorium z przyczyn innych, niż z tytułu wykonania budżetu stanowi istotne naruszenie art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 136 ust. 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych) – (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796).

Nakazy realizowania zadań ważnych dla społeczności kryją się za liczbami w budżecie zatwierdzonym przez radę jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej jednak Sąd podkreśla, iż jeśli organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielanie absolutorium zarządowi, nie wykaże i nie uzasadni, iż – w związku z niewykonaniem zadań istotnych dla społeczności powiatu nakreślonych w uchwale budżetowej – doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego, nie może podjąć działań skutkujących nieudzielaniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady powiatu, nakreślonej w treści art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, co stwierdzono w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO.

Warto w tym miejscu wskazać na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe w przedmiocie nieudzielania absolutorium. W procesie udzielania absolutorium powinno się uzyskać odpowiedź na następujące pytania: jak wygląda stan planowanych przez radę dochodów i wydatków budżetowych do ich realizacji przez zarząd gminy (podobnie jak powiatu); jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym; czy winą za ewentualne rozbieżności można obciążyć zarząd powiatu (organ wykonujący budżet) (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1522/98, Wspólnota 1999/28/26). Nieudzielenie absolutorium zarządowi gminy z przyczyn innych niż z tytułu wykonania budżetu, stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 55 ust. 5 ustawy Prawo budżetowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Po 624/98, FK 1999/1/69). W ramach funkcji politycznych budżetu gminy można także wskazać na tzw. funkcję prawną. Uchwała budżetowa rady gminy (będąca źródłem prawa lokalnego) zatwierdza granice przede wszystkim wydatków gminy, w sposób wiążący władzę wykonawczą. W ten sposób wyznaczone przez radę gminy granice liczbowe wydatków budżetowych stają się granicami prawnymi działalności zarządu. Za liczbami tychże wydatków budżetowych kryją się określone nakazy zrealizowania zadań ważnych dla społeczności lokalnych, których autorem jest rada gminy, a wykonawcą zarząd gminy. Przekroczenie granic wyznaczonych wydatków przez zarząd gminy musi pociągać za sobą skutki prawne z zakresu odpowiedzialności politycznej (nieudzielenie zarządowi absolutorium, odwołanie zarządu gminy przez radę) czy też zastosowanie sankcji przewidzianych prawem budżetowym, karnym, cywilnym, administracyjnym czy też prawem pracy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Po 1091/96, OwSS 1997/1/25). Powyższe poglądy – z uwagi na tożsame zapisy prawne – są analogiczne co do zadań powiatu.

W związku z powyższym Sąd podkreśla, że o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium decyduje wykonanie budżetu w zakresie kwotowym. Inaczej rzecz ujmując decydujące znaczenie ma to, czy doszło do kwotowego naruszenie granic wydatków, i to z winy organu wykonawczego (zarządu).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada Powiatu nie oceniła czy budżet został wykonany, czyli jaki jest stan dochodów i wydatków w stosunku do zaplanowanego oraz jakie są przyczyny rozbieżności i czy można za nie obciążyć organ wykonawczy (zarząd). Nieudzielenie absolutorium związane było z oceną całokształtu działalności Zarządu Powiatu, jak też rozliczenia Zarządu za złą sytuację finansową Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy nagranie wideo przebiegu sesji Rady Powiatu z [...] czerwca 2012 r. (płyta CD,) jak również sporządzony wyciąg z projektu protokołu przebiegu tejże sesji, którego treść odpowiada załączonemu nagraniu. Ponadto przedstawiciele Rady Powiatu (radni J. K. i J. B.) delegowani na posiedzenie Kolegium RIO z [...] lipca 2012 r. – jak wynika z protokołu posiedzenia Kolegium RIO nr [...].2012 (str. 6) – w istocie potwierdzili zdanie Kolegium RIO, stwierdzając, że "radni nie dali wiary tylko liczbom ale szerzej ocenili pracę Zarządu Powiatu; w ten sposób dali wyraz swoim wątpliwościom, a dokumenty pozabudżetowe miały duży wpływ na ocenę wykonania budżetu". Oprócz tego o tej pozamerytorycznej dyskusji radnych na sesji z [...] czerwca 2012 r. świadczy również to, że radni nie wzięli pod uwagę opinii o wykonaniu budżetu Powiatu [...] za 2011 r. tj.: uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], Zespół w [...] z [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...], która na posiedzeniu z [...] maja 2012 r. wystąpiła z wnioskiem do Rady Powiatu o udzielenie Zarządowi Powiatu absolutorium, nie wnosząc uwag do wykonania budżetu za 2011 r. oraz opinii Przewodniczących Komisji Stałych Rady Powiatu z [...] czerwca 2012 r. Wymienione opinie były pozytywne, uznawały obiektywność braku realizacji dochodów i wydatków majątkowych pochodzących ze źródeł zewnętrznych. Co prawda opinia wyrażane przez składy orzekające RIO nie mają dla Rady Powiatu charakteru wiążącego. Jednak Rada Powiatu powinna uwzględnić fakt, że przedstawiają one obiektywne stanowisko fachowego organu sprawującego nadzór nad finansową działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Nie oznacza to, iż Rada Powiatu, czy też jej organy wewnętrzne, np. komisja rewizyjna, muszą zawsze i w pełni podzielać, zawarte w tych opiniach stanowisko, niemniej powinny one przynajmniej być brane pod uwagę przy formułowaniu ocen dotyczących kwestii związanych z wykonaniem budżetu.

W związku z powyższym Sąd uznał, że nie było podstaw w okolicznościach faktycznych sprawy do nieudzielania Zarządowi Powiatu absolutorium ze względu na podnoszone na sesji kwestie. W konsekwencji za zasadne należało uznać unieważnienie przez Kolegium RIO uchwały Rady Powiatu Sokołowskiego wydanej w sprawie absolutorium.

Sąd odnosząc się do licznych zarzutów proceduralnych zawartych w skardze, a dotyczących podjęcia zaskarżonej uchwały, podkreśla powtórnie, że sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt ale tylko w przypadku naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie takich istotnych naruszeń nie było, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej uchwały, bowiem Rada Powiatu w skardze nie udowodniła, że w przypadku uchylenia zaskarżonej uchwały Kolegium RIO mogłoby podjąć inną uchwałę niż zaskarżona.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewszczęcia postępowania nadzorczego w sposób określony przepisami prawa i pozbawienie skarżącej uczestnictwa w postępowaniu – niezawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał, Sąd zauważa, iż istotnie skarżąca nie została powiadomiona w sposób przewidziany w art. 79 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. Niemniej jednak, nie można uznać zarzutu, że skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu skoro Przewodniczący Rady Powiatu został powiadomiony pismem z 3 lipca 2012 r. o możliwości wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium RIO w [...]które zostało wyznaczone [...] lipca 2012 r. W piśmie tym wyraźnie określono, że rozpatrywana będzie Uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2012 r. w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu [...] z tytułu wykonania budżetu za 2011 r. Wskazać także należy, że posiedzeniu wzięli udział dwaj przedstawiciele Rady Powiatu, którzy – jak wynika z protokółu posiedzenie Kolegium RIO – nie kwestionowali znajomości przedmiotu posiedzenia, nie wnosili o możliwość złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy też nie sugerowali możliwości uchylenia podjętej uchwały w trybie autokontroli. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz tezę drugą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02 – brak zawiadomienia organu gminy (powiatu) o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy – Sąd uznał, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie spowodował wadliwości zaskarżonej uchwały z tego powodu, ponieważ skarżąca nie była pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty wyrażone w pkt 2 – 5 sentencji skargi, dotyczące naruszenia art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez niewskazanie w treści zaskarżonej uchwały na czym polega "sprzeczność" jej postanowień z przepisami prawa; niewykazanie i niewyjaśnienie na czym polega "istotność" naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym; niesporządzenie uzasadnienia prawnego oraz poprzez nieograniczenie się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa w związku ze stwierdzonym przez Kolegium RIO nieistotnym naruszeniem art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały choć lakoniczne to w sposób jasny wyraża stanowisko Kolegium RIO zachowując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. i odpowiada treści art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W jej uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu podejmując uchwalę w sprawie absolutorium naruszyła art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie wywiązując się z obowiązku nałożonego przez ten przepis i w związku z tym, że nie zatwierdziła sprawozdania finansowego Powiatu za 2011 r. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za 2011 r. pomimo, iż Rada nie stwierdziła w obu tych sprawozdaniach uchybień formalnych, czyli tego aby informacje i dane w nich zawarte nie były zgodne ze stanem faktycznym i nie korespondowały między sobą, dając właściwy obraz stanu finansów Powiatu i realizacji planów dochodów i wydatków budżetowych, a także przychodów i rozchodów budżetu Powiatu. Zatem przyczyną naruszenia art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, było pominięcie przez radnych przy udzielaniu absolutorium opinii wszystkich Komisji Rady o wykonaniu budżetu, które były pozytywne, a jednocześnie uwzględnienie w dyskusji na sesji sprawy oceny całokształtu działalności Zarządu Powiatu, a w szczególności rozliczenia Zarządu za złą sytuację finansową SP ZOZ-u w [...]. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia wyroku - absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu i nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym za zasadny należało uznać pogląd kolegium RIO, że wymienione kwestie wykraczały poza kompetencje Rady Powiatu, określone w art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, a także rozszerzały katalog spraw do rozpatrzenia wymieniony w art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym jako takie należało uznać za sprzeczne z prawem z powodu istotnego naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z tym przepisem organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania powiatu, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Wskazać należy, że powyższy przepis nie zakazuje żądania przedłożenia informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania powiatu przed wszczęciem postępowania, jak również nie przesądza jaki organ powiatu ma takich informacji udzielić. W związku z tym brak jest przeciwwskazań aby takich informacji organowi nadzoru udzielił Zarząd, istotne jest aby przedstawione dane czy też informacje były rzetelne i prawdziwe. Przedłożone Kolegium RIO nagranie CD z sesji Rady Powiatu i projekt protokołu z tej sesji były istotnymi informacjami, niezbędnymi do podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zapoznał się z treścią nagrania oraz projektu protokołu i stwierdza, że treść protokołu odzwierciedla przebieg sesji, czego sama skarżąca nie kwestionuje. Równocześnie biorąc pod uwagę, że radni powiatu uczestniczyli w tej sesji nie można uznać aby w sprawie pojawiły się informacje o których skarżąca nie wiedziała.

W związku z powyższym Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 2 o samorządzie powiatowym – o jakich mowa w pkt 8 sentencji skargi – bowiem nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie stwierdza także aby zaskarżona uchwała Kolegium RIO naruszała art. 7 Konstytucji RP dotyczącą złamania zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Kolejny zarzut skargi dotyczący naruszania art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania oraz założenie, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały znaczący wpływ na końcowe głosowanie Rady Powiatu w sprawie nieudzielenia absolutorium miały pozabudżetowe wnioski i stanowiska radnych, Sąd również uznał za chybiony. Z treści przedstawionego do akt sprawy projektu protokołu przebiegu sesji Rady Powiatu, wynika, że dyskusja radnych koncentrowała się bądź na analizie sytuacji finansowej SP ZOZ co nie miało związku z wykonaniem budżetu Powiatu, bądź to na prowadzonej przez Zarząd gospodarce finansowej, co potwierdzając przytoczone w skardze wybrane cytaty wypowiedzi radnych. Natomiast to, iż w istocie przyczyną nieudzielenia absolutorium były inne kwestie, potwierdził na posiedzeniu Kolegium RIO radny J. K., stwierdzając podczas sesji, że radni nie dali wiary tylko liczbom, ale szerzej ocenili pracę Zarządu Powiatu.

W związku z powyższym Sąd również nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, a także innych przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Sąd uznał, iż Kolegium RIO w [...] miało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2012 r., a zaskarżona uchwała z [...] lipca 2012 r. mimo lakonicznego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.