Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 118/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.4, ust. 4, art. 33 ust. 2, ust. 3, ust. 5, art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 93, art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5a ust. 1, ust. 4 pkt 11, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 5, ust. 3, art. 13 ust. 3, ust. 4, art. 15 ust. 2b-2e, ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 7,
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 1 ust. 2; § 8 ust. 7; § 12 ust. 2 we fragmencie "i tryb pracy"; ust. 4 zdanie pierwsze oraz zdanie drugie we fragmencie "z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie" ust. 5; ust. 6; ust. 7; ust. 8; ust. 9 załącznika do uchwały Rady Gminy C. B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Współpracy Gminy C. B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2015 I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2; § 8 ust. 7; § 12 ust. 2 we fragmencie "i tryb pracy"; ust. 4 zdanie pierwsze oraz zdanie drugie we fragmencie "z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie", ust.5-9 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania; III. orzeka, że przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy C. B., w dniu 7 listopada 2014 r., podjęła – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Współpracy Gminy C. B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2015.

Skargę na tą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., Wojewoda D. Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1, ust. 4 pkt 11, art. 5 ust. 3. art. 13 ust. 3 i ust. 4, a także art. 15 ust. 1, ust. 2d i ust. 2f w związku z art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1202); art. 30 ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2, 3 i 5 u.s.g.; § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a także art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie nieważności następujących zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały: § 1 ust. 2, § 8 ust. 7, § 12 ust. 2 we fragmencie "i tryb pracy", § 12 ust. 4 zdanie pierwsze oraz zdanie drugie we fragmencie "z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie" oraz § 12 ust. 5-9.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał w pierwszej kolejności, że kwestionowana uchwała została podjęta w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Odnosząc się do zapisu zawartego w § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym postanowiono, że w kwestiach nieuregulowanych w programie, stosuje się przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Wojewoda zauważył, że takiego uregulowania nie da się pogodzić z obowiązującym, hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa o charakterze wewnętrznym (uchwały rady gminy) nie może bowiem regulować stosowania aktu hierarchicznie wyższego - ustawy.

Odnośnie do § 8 ust. 7 załącznika – zgodnie z którym ogłoszenie otwartego konkursu ofert zamieszczone będzie: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, 2) na stronie internetowej Gminy – zakładce dla organizacji pozarządowych, 3) na tablicy ogłoszeń Urzędu – organ nadzoru podniósł, że kwestia ogłaszania otwartego konkursu ofert uregulowana została na poziomie ustawowym (w art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie), gdzie prawodawca przewidział właśnie obowiązek ogłoszenia otwartego konkursu ofert w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej organu administracji publicznej. Skarżący dodał, że w art. 13 ust. 4 tej samej ustawy przewiduje się ponadto możliwość ogłoszenia otwartego konkursu ofert także w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym, w zależności od rodzaju zadania publicznego, o czym z kolei nie wspomina uchwałodawca. Organ stanowiący Gminy nie może a jak podkreślono w skardze, powołując się na kompetencję do określenia sposobu realizacji programu – zamieszczać w podjętej przez siebie uchwale prze-pisów o analogicznej treści. Działanie takie kłóci się z hierarchą źródeł prawa. Ponadto, wobec bezwzględnie wiążącego charakteru normy ustawowej, Radzie Gminy nie przysługuje upoważnienie do dokonywania wyboru co do zastosowania art. 13 ust. 3 ustawy. Wojewoda wywodził dalej, iż stosownie do § 137 rozporzą-dzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych ani rozporządzeń.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 12 ust. 2 uchwały, w którym zastrzeżono, że wójt powołuje w drodze zarządzenia komisję konkursową oraz ustala jej skład osobowy i tryb pracy, podmiot skarżący wskazał, że wyprowadzona z przepisów art. 5a ust. 1 w zwiazku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy norma kompetencyjna do uregulowania "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku określenia trybu pracy komisji konkursowej w zarządzeniu przez ten organ wydanym.

Organ nadzoru podkreśli także, iż nieuprawnione było przyjęcie w § 12 ust. 4 załącznika do uchwały, że w skład komisji konkursowych do opiniowania ofert wchodzą przedstawiciele Urzędu oraz organizacji pozarządowych, a także określenie zasad wyboru przedstawicieli organizacji pozarządowych.

Żądając stwierdzenia nieważności § 12 ust. 7 uchwały, w myśl którego komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów, organ nadzoru skonstatował, że w działaniach jednostek samorządu terytorialnego powinna być realizowana zasada jawności, poprzez umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty.

Wojewoda zauważył ponadto, iż niezgodny z prawem jest także zapis zawarty w § 12 ust. 8 załącznika do uchwały, wedle którego uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Podkreślono, że rozstrzygnięcie dotyczące zasad wynagradzania członków gremium nie jest tożsame z zasadami jego działania. Wynagrodzenie pracowników komisji podlega bowiem stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W konsekwencji zatem Rada Gminy – co podkreślono w skardze – nie może przesądzać w podjętej przez siebie uchwale o braku zobowiązań ze strony pracodawcy wobec pracownika.

W ocenie Wojewody, także § 12 ust. 9 załącznika do uchwały, zgodnie z którym oceny formalnej złożonych ofert, polegającej na sprawdzeniu zgodności ofert z wymogami określonymi w ogłoszeniu konkursowym dokonuje pracownik merytoryczny, zajmujący się organizacją konkursu, został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, bowiem wkracza w sferę uprawnień Wójta.

W odpowiedzi Gmina C. B. uznała skargę Wojewody D. za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta), ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Na podstawie wnioskowania a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., gdzie postanowiono, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane. W udykaturze przyjmuje się jednak, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Do nieistotnego naruszenia prawa dochodzi natomiast wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Uwzględniając poczynione wcześniej uwagi należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie mogła być – w zakwestionowanym zakresie – utrzymana w obrocie prawnym.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem – z uwzględnieniem wskazanych kryteriów – należy w pierwszej kolejności wskazać, że uchwała ta została podjęta w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Program ten jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres jego obowiązywania. Stosownie natomiast do art. 5a ust. 4 tej samej ustawy, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Organ nadzoru słusznie zauważył, że niektóre zapisy pomieszczone w załączniku do kontrolowanej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Należy przede wszystkim podkreślić, że § 1 ust. 2 załącznika do przedmiotowej uchwały, w którym postanowiono, że w kwestiach nieuregulowanych w programie stosuje się przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, uchybia regułom hierarchicznej budowy źródeł prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypos-politej są również – na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego (ust. 2). W świetle przepisów rozdziału III Konstytucji, co zasadnie wyeksponował organ nadzoru, ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wypływać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W tym kontekście wymaga zwłaszcza podkreślenia, że przepis uchwały nie może regulować stosowa-nia aktu hierarchicznie wyższego. Taka klauzula może obowiązywać jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Podobnie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu jednostki samorządu terytorialnego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono znaleźć oparcie w przepisahc hierarchicznie wyższych (por. wyrok WSA we Wrocławiu, IV SA/Wr 81/12).

Naruszeniem zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa jest także regulacja przyjęta w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, wedle którego, ogłoszenie otwartego konkursu ofert zamieszczone będzie: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, 2) na stronie internetowej Gminy na – zakładce dla organizacji pozarządowych, 3) na tablicy ogłoszeń Urzędu. Kwestia sposobu ogłaszania otwartego konkursu ofert została bowiem przesądzona na poziomie ustawowym. Zapis § 8 ust. 7 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. W art. 13 ust. 4 przewidziano ponadto możliwość ogłoszenia otwartego konkursu ofert także w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym, w zależności od rodzaju zadania publicznego, o czym, jak zauważył Wojewoda, nie wspomniano już w uchwale.

Podzielając argumentację strony skarżącej wypada ponadto zaakcentowac, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Przepis § 137 "Zasad techniki prawodawczej" wprost zakazuje powtarzania w uchwale treści przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że: "Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach normatywnych o charakterze wewnętrznym może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Podmiot interpretujący przepis prawa wewnętrznego, zawierającego powtórzenie postanowień ustawy, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy, będzie doszukiwał się nieistniejącego merytorycznego uzasadnienia dla takiego zabiegu redakcyjnego" (T. Bąkowski, PO. Bielski, K. Kazubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński: "Komentarz", ABC 2003). Na tym tle należy więc w całości podzielić argumentację Wojewody D. co do wydania § 8 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa.

Zastrzeżenia organu nadzoru wywołała także dyspozycja § 12 ust. 2 tegoż załącznika, w którym przewidziano, że wójt powołuje w drodze zarządzenia komisję konkursową oraz ustala jej skład osobowy i tryb pracy (organ zakwestionował ten zapis we fragmencie "i tryb pracy"). Tymczasem norma kompetencyjna do uregulowania "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", wyprowadzona z art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do nałożenia na organ wykonawczy obowiązku określenia w zarządzeniu trybu pracy komisji konkursowej.

Z art. 5a ust. 4 pkt 11 tej ustawy wynika – jak zasadnie zauważył Wojewoda – że to rada gminy jest właściwa do określenia zasad działania komisji konkursowych. Pod pojęciem tych zasady należy rozumieć procedurę, tryb pracy, jaki jest stosowany przy wykonywaniu zadań przez taką komisję. Godzi się ponadto wskazać – za organem nadzoru – że nieprzypadkowo ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia wyłącznie "zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", nie zaś do uszczegółowienia takich działań, skoro uchwalone zasady mają mieć zastosowanie nie tylko do jednej komisji konkursowej, bowiem żaden przepis nie pozbawia organu administracji publicznej ogłaszającego otwarty konkurs możliwości powołania kilku komisji do opiniowania ofert w zależności od materii objętej konkretnym konkursem, co oznacza, że ustalone zasady (nie zaś regulacje szczegółowe) powinny mieć charakter uniwersalny. Ustawowa kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad, o których teraz mowa, nie zawiera w sobie upoważnienia tego organu do ingerencji w sferę kompetencji organu administracji publicznej ogłaszającego otwarty konkurs ofert i powołującego jednocześnie komisję konkursową (a do kręgu takich organów należy zaliczyć wójta gminy, burmistrza lub prezydenta miasta), przez nałożenie obowiązku określenia szczegółowego działania komisji konkursowej w stosownym regulaminie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r., III SA/Wr 40/13). W konsekwencji zatem poprzez zawarcie w § 12 ust. 2 załącznika do uchwały kwestionowanego zapisu, zgodnie z którym wójt, w drodze zarządzenia, określa tryb pracy komisji konkursowej, rada gminy przekroczyła zawarte w ustawie upoważnienie. Z zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP, wynika natomiast wymóg regulowania określonej materii przez akt jednostki samorządu terytorialnego jedynie na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie stanowi istotne naruszeniem normy kompetencyjnej, naruszając jednocześnie konstytucyjne warunki legalności aktu, wobec czego fragmentowi "i tryb pracy", zawartego w ramach § 12 ust. 2 załącznika do uchwały nie można przypisać waloru legalności.

W unormowaniu zawartym w § 12 ust. 4 załącznika do zaskarżonego aktu przewidziano, że w skład komisji konkursowych do opiniowania ofert wchodzą przedstawiciele Urzędu oraz organizacji pozarządowych. Przedstawicieli organizacji pozarządowych wybiera Wójt spośród zgłoszonych przez organizacje kandydatur, przy czym w pierwszej kolejności powołuje osoby z organizacji działających w obszarze działania zbieżnym z zakresem merytorycznym konkursu, z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie. Trzeba dodatkowo podkreślić, że podmiot skarżący zakwestionował (jako niezgodne z prawem), zdanie pierwsze oraz zdanie drugie we fragmencie "z wyłączeniem osób reprezentujących organizacje biorące udział w konkursie".

W ust. 5 § 12 załącznika wskazano, że w pracach komisji mogą zasiadać z głosem doradczym osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 6, do członków komisji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika.

Odnosząc się do powołanych zapisów załącznika do uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że zostały one podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia. Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie pozostawia wątpliwości, że zakres upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie obejmuje postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e tej samej ustawy, przesądzając tam, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d). Ponadto, w komisji mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Ustawodawca dopuścił także – w art. 15 ust. 2da – możliwość niepowoływania do składu komisji osób reprezentujących organizacje pozarządowe w określonych w tym przepisie przypadkach (co pominięto już w uchwale). Wreszcie, stosownie do art. 15 ust. 2f, do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika.

Przywołane regulacje nie stwarzają dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej. Dodatkowego podkreślenia wymaga, że skoro kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana w ustawie, to tym samym niedopuszczalne było powielanie, czy też modyfikacja zapisów ustawowych. Wspomniano już, iż zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Przekroczenia granic upoważnienia ustawowego jest ponadto istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP oraz konstytucyjnych warunków legalności określonych zapisów.

Z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie da się także wyprowadzić upoważnienia dla organu stanowiącego do określenia zasad uczestnictwa poszczególnych członków komisji w jej pracach, poprzez wskazanie, że uczestnictwo to jest nieodpłatne (§ 12 ust. 8 załącznika do uchwały). Uprawnienie do określenia zasad działania komisji konkursowej nie może być bowiem utożsamiane z uprawnieniem do wskazania sposobu wynagradzania członków komisji, czy też przyjęcia, że uczestnictwo w pracach komisji jest nieodpłatne. Jak słusznie wskazał Wojewoda, także brzmienie art. 15 ust. 2b ustawy przemawia za brakiem kompetencji do określenia zasad wynagradzania członków komisji. Zgodnie z tym przepisem, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wskazać jako swoich przedstawicieli w pracach komisji podległych mu pracowników. Wynagrodzenie takich pracowników podlega stosownemu reżimowi prawnemu – w szczególności ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisami Kodeksu pracy). Stosownie natomiast do art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności pracodawcy wobec takich osób będzie wykonywał Wójt. W konsekwencji zatem, skoro wynagrodzenie pracowników samorządowych podlega określonemu reżimowi prawnemu, a w stosunku do pozostałych członków komisji konkursowej brak jest podstaw do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad uczestnictwa w jej pracach, a tym samym zasad wynagradzania, to tym samym zapis przyjęty w § 12 ust. 8 załącznika do uchwały uznać należało za niegodny z prawem.

Należy również zgodzić się z Wojewodą, w zakresie zarzutu sprzeczności (z art. 5a ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) § 12 ust. 7 załącznika do uchwały, w myśl którego komisja obraduje na posiedzeniach zamkniętych bez udziału oferentów.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności (art. 5 ust. 3 ustawy).

Wszystkie te zasady – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – decydują o charakterze prawnym stosunków między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi, opartych na wzajemnym, skutecznym uzupełnianiu się tych podmiotów w sferze realizacji zadań publicznych. Organ nadzoru prawidłowo przy tym zauważył, że zasada ta odnosi się do wszystkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego i obejmuje również etap związany z oceną złożonych ofert przez komisję konkursową. Za Wojewodą należy przy tym podkreślić, że zasada jawności powinna być realizowana poprzez umożliwienie zainteresowanemu podmiotowi udziału w posiedzeniu komisji konkursowej, podczas którego oceniane są złożone oferty.

Podług § 12 ust. 9 załącznika do uchwały, formalnej oceny złożonych ofert, polegającej na sprawdzeniu zgodności ofert z wymogami określonymi w ogłoszeniu konkursowym, dokonuje pracownik merytoryczny, zajmujący się organizacją kon-kursu.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że zapis ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i stanowi naruszenie kompetencji przypisanych organowi wykonawczemu. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy, właściwym do rozpatrywania ofert jest organ administracji publicznej, ogłaszający konkurs (w ni- niejszej sprawie – Wójt). O sposobie realizacji tego zadania decyduje on samodziel-nie, z ewentualnym ograniczeniem wynikającym z przepisów prawa. Stosownie do art. 33 ust. 2 u.s.g., organizacja urzędu gminy należy do kompetencji organu wyko-nawczego gminy. Ponadto, zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g., wójt jest kierownikiem urzędu gminy, a według art. 33 ust. 5 tej samej ustawy, jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu. Tym samym, to w jego kompetencji leży zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu określonych zadań. Do kompe-tencji wójta należy szczegółowe określanie sposobu wykonania uchwały rady gminy, a więc – w tym wypadku – przedmiotowego programu współpracy (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). W konsekwencji, Rada Gmin,y przyjmując kwestionowany przepis wkroczyła w sferę uprawnień Wójta, co należało uznać, jak zasadnie wskazał Wojewoda, za istotne naruszenie prawa.

Z wszystkich przytoczonych do tej pory względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem sprawy była skarga Wojewody na określone fragmenty załącznika do uchwały Rady Gminy C. B.. W takiej sprawie postępowanie toczy się w oparciu o przepisy przywoływanej już wielokrotnie ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z mocy art. 100 tej ustawy, postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu.

Odnosząc się do żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu, koszty poniesione przez Wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę Rady Gminy jest postępowaniem specyficznym. Toczy się ono wprawdzie na podstawie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Nie należy jednak zapominać o pewnych odrębnościach tego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia własnego interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na Wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które takie uprawnienie przyznają organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Zważyć zaś należy, iż z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.

Podnieść ponadto trzeba, iż – w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego – organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 u.s.g., organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu niewykorzystania własnych uprawnień nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru dodatkowo przerzuca na organ jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z jego własnego zaniechania. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie sposób uznać, aby do tego celu zmierzał ustawodawca, przewidując instytucję zwrotu kosztów procesowych w art. 200 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie Sądu, żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia (por. również postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r., II SA/Ol 257/08).

Dlatego, na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.