Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 216/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i  ust. 3a,  art. 32,  art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 1-3 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 27
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne I . uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. odmawiającą skarżącej A.P. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika w kwocie 25.897,57 zł i z tytułu odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych w wysokości 4.490,80 zł.

W uzasadnieniu wskazał na następujący stan faktyczny i jego ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 19.10.2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się o umorzenie wszystkich należności z tytułu nieopłaconych składek powołując się na trudną sytuacją materialną i rodzinną.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu decyzją z dnia 19 grudnia 2011r. odmówił umorzenia należności z tytułu w/w składek w części finansowanej przez płatnika jak też odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych, wskazując jako podstawę prawną art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 poz. 1585 z 2009 r., ze zm.) – dalej jako: [u.s.u.s.].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 oraz art. 32 w/w ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych mogą być umorzone w całości lub w części w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Owe przypadki całkowitej nieściągalności zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 28 ust. 3 (punkty od 1 do 7) u.s.u.s., jednakże zdaniem organu w ustalonych okolicznościach sprawy żadna z nich nie została spełniona. Wobec wnioskodawczyni została bowiem wdrożona egzekucja, która wskutek zbiegu z egzekucją sądową prowadzona jest przez komornika sądowego (wniosek egzekucyjny przekazano 20.03.2007 r.). Tym samym, skoro postępowanie egzekucyjne jest w toku, brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Ustalono ponadto, że skarżąca nie prowadzi działalności od 16.11.2003 r., jednak dopiero z dniem 2.08.2006 r. nastąpiło wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Nie uzyskuje żadnego dochodu z pracy zarobkowej, nie pobiera zasiłku ani innych świadczeń z urzędu pracy. Korzysta jedynie z pomocy społecznej pobierając świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520,00 zł miesięcznie z tytułu opieki nad babcią. Nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego.

Organ przeanalizował następnie, czy istnieje możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), tj. czy występuje w sprawie sytuacja powodująca, że za umorzeniem przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Sytuacje takie zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) – dalej jako: [rozporządzenie], a zatem wtedy, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Analizując sytuację majątkową i rodzinną wnioskodawczyni organ stwierdził, że istotnie znajduje się ona, a także jej rodzina, w trudnej sytuacji, która jednak ma charakter przejściowy; mąż uzyskuje dochody z pracy, jedno z dzieci otrzymuje alimenty od swego ojca a sama wnioskodawczyni pobiera zasiłek pielęgnacyjny z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, która również ma własne źródło dochodu w postaci renty. Tym samym nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, podobnie jak wymieniona w pkt 2 (klęski żywiołowe i inne nadzwyczajne zdarzenia). Odnośnie zaś przesłanki z § 3 pkt 3 organ uznał, że choć konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (babcią) jest bezsporna, .to jednak nie z tej przyczyny skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej; zatem i ta przesłanka nie może być uznana za spełnioną.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zakwestionowała ocenę organu o niespełnieniu przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wskazując na brak majątku, trudną sytuację rodzinną, niepowodzenia w działalności gospodarczej będące źródłem powstania zaległości prowadzące do oczywistego jej zdaniem stanu ubóstwa, w jakim obecnie się znajduje. Zarzuciła bezpodstawne ustalenie, że utrzymuje się z alimentów syna; te bowiem zostały zasądzone na jego rzecz, a wynagrodzenie męża w kwocie 1.386 zł ledwo wystarcza na opłaty eksploatacyjne i skromne wyżywienie – tym bardziej, że mąż również obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym na rzecz dwojga swoich dzieci z innego związku. Wskazała na zupełną sprzeczność (z przedłożonymi przez nią zaświadczeniami) oceny organu, iż konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie pozbawiła jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę zaległości. Arbitralność stanowiska ZUS wyraża się w odmowie choćby częściowego umorzenia należności, np. w postaci odsetek, które ciągle narastają.

Opisaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uzupełniając materiał dowodowy o wywiad środowiskowy przeprowadzony przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (GOPS) w K., w którym potwierdzono fakt korzystania przez wnioskodawczynię ze świadczeń pomocy społecznej poczynając od 2008 r., ostatnio (w 2012 r.) w formie zasiłku celowego na żywność i opłaty za wyżywienie młodszego syna. Z wywiadu tego wynikało, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 605 zł, przy czym sama skarżąca, oprócz zasiłku pielęgnacyjnego, otrzymuje także świadczenie rodzinne w wysokości 209,00 zł. Łącznie wszystkie dochody rodziny wynoszą kwotę 3.025,47 zł, na co składają się: zasiłek pielęgnacyjny zobowiązanej, świadczenie rodzinne (209,00 zł), renta pobierana przez babcię w wysokości 1264,13 zł oraz wynagrodzenie męża w wysokości. 1032,34 zł. Stałe obciążenia to: czynsz - 635 zł, energia elektryczna i gaz – 274,36 zł, inne komunalne świadczenia – 447,65 zł oraz alimenty płacone przez męża wnioskodawczyni na rzecz jego dzieci – 600,00 zł. Ich wysokość organ ustalił na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w J..

Ponadto wnioskodawczyni przedstawiła dokumenty potwierdzające ciążące na niej zadłużenie z tytułu zobowiązań prywatnoprawnych (nakaz zapłaty, zajęcie egzekucyjne) i akt zgonu ojca jej dziecka – A.Ż. Organ na podstawie informatycznej bazy danych ZUS ustalił, że F.Ż. (dziecko wnioskodawczyni ze związku ze zmarłym A. Ż, otrzymujące dotychczas alimenty) uzyskało prawo do renty rodzinnej, której wysokość w styczniu 2012 r. wyniosła 1.172 zł netto, a w lutym 2012 r. – 1.016 zł netto.

Analizując tak uzupełniony materiał dowodowy Prezes ZUS zgodził się z oceną zawartą w zaskarżonej decyzji o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności uznając, że nie został stwierdzony całkowity brak majątku w zakończonym postępowaniu egzekucyjnym; egzekucja prowadzona przez komornika sądowego (wskutek zbiegu egzekucji) na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 9.01.2006 r. nie została bowiem zakończona. W dniu 4.08.2009 r. komornik dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności z tytułu zasiłku chorobowego i z tego tytułu przekazano dla Zakładu określone kwoty, ostatnio w dniu 19.07.2011 r. Kontynuacja egzekucji sądowej sprzeciwia się więc możliwości uznania, że skarżąca nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.), tym bardziej, że stosownie do poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 13.05.2009 r. II GSK 914/08 niespełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi przeszkodę do wydania decyzji o umorzeniu należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Rozpatrując sytuację wnioskodawczyni z punktu widzenia możliwości umorzenia zaległych składek przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) organ przyznał, iż znajduje się ona w trudnej sytuacji, która jednak ma charakter przejściowy. Nadto przesłanka ta ma zastosowanie jedynie przy ustaleniu braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, na które w ocenie Zakładu składają się: opłaty za mieszkanie, wyżywienie oraz opieka medyczna – która bezpłatnie jest zapewniona. W realiach tej sprawy dochód uzyskiwany w rodzinie skarżącej jest wystarczający. Sam brak majątku ruchomego lub nieruchomego nie dowodzi natomiast trudnej sytuacji materialnej czy rodzinnej, a przejściowe trudności finansowe nie mogą automatycznie stanowić podstawy do umorzenia należności. Stanowisko takie, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w wyroku WSA z dnia 22.06.2007 r., V SA/Wa 119/07.

W ocenie organu nie ulegało też wątpliwości, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (klęska żywiołowa lub inne nadzwyczajne zdarzenia).

Jeśli chodzi o trzecią przesłankę (§ 3 ust. 1pkt 3 rozporządzenia) a zatem przewlekłą chorobę zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, to według organu pomimo bezspornego faktu sprawowania opieki nad przewlekle chorą babcią oraz przyznania na rzecz wnioskodawczyni decyzją GOPS w K. z dnia 19.08.2011 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z tą opieką, przesłanka opisana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie może być uznana za spełnioną, albowiem skarżąca nie udowodniła, aby rezygnacja z prowadzenia przez nią (niegdyś) działalności gospodarczej nastąpiła ze względu na jej stan zdrowia lub z uwagi na konieczność sprawowania opieki na przewlekle chorym członkiem rodziny.

Jak podkreślił organ, przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi nadto publicznoprawny charakter należności i negatywne skutki zaniechania bieżącego ich opłacania dla całego systemu ubezpieczeń społecznych. Zwrócił też uwagę na niepodejmowanie przez wnioskodawczynię przez okres ok. 5 lat żadnych działań dla uregulowania zadłużenia. Stwierdził, że nie doszło do przedawnienia należności, wskazując na obowiązujący do 31.12.2011 r. dziesięcioletni termin przedawnienia należności objętych wnioskiem o umorzenie, który nie upłynął do tej daty. Wprawdzie z mocy przepisów ustawy z dnia 16.09.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232 poz. 1378) z dniem 1.01.2012 r. obowiązuje 5-letni termin przedawnienia, jednak liczony jest on, zgodnie z art. 27 tej ustawy (dla należności wymagalnych przed dniem 1.01.2012 r.) dopiero od dnia 1.01.2012., chyba że upływ terminu przedawnienia liczony według przepisów dotychczasowych nastąpiłby wcześniej. Wskazał też na zawieszenie biegu przedawnienia na skutek zajęcia wynagrodzenia za pracę. Natomiast odsetki naliczane są w związku z opóźnieniem w zapłacie i jest to obowiązkiem Zakładu.

W skardze na tę decyzję, zaskarżając ją w całości, skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa, a w szczególności art. 28 u.s.u.s. i wywiodła, że całkowita odmowa umorzenia zaległości składkowych nastąpiła wbrew poczynionym w sprawie ustaleniom faktycznym, które dają możliwość umorzenia składek. Podniosła następnie zarzut przedawnienia, odnośnie którego w piśmie z dnia 18.07.2012 r. dowodziła, że od 1.01.2012 r. obowiązuje ustawa z dnia 16.09.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, a ponadto składki niezapłacone przez płatnika w okresie od 1.01.1999 r. do dnia 31.12.2002 r. objęte były 5-letnim terminem przedawnienia w 2003 r. W sprawie nie doszło też do przerwy ani zawieszenia biegu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym także o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu przedawnienia, powołując przepis art. 27 w/w ustawy z dnia 16.09.2011 r., zgodnie z którym w okolicznościach faktycznych sprawy 5-letni termin przedawnienia nie upłynął, gdyż liczony jest od dopiero od dnia 1.01.2012 r. Podobnie nie upłynął też obowiązujący według dotychczasowych przepisów 10-letni termin przedawnienia.

W dniu 9.11.2012 r. skarżąca złożyła do tut. Sądu postanowienie Komornika przy Sądzie Rejonowym w O. z dnia 16.05.2012 r. KM [...] o umorzeniu egzekucji wobec stwierdzenia jej bezskuteczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej jako: [p.p.s.a.] wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia należności, jako mogącego wywołać skutki najdalej idące, Sąd podziela stanowisko organu o braku przedawnienia należności składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż stanowisko to, aczkolwiek lakonicznie uzasadnione, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.

Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń organu, przedmiotem wniosku, w którym skarżąca domagała się umorzenia całych zaległości, były składki należne za okres poczynając od sierpnia 2002 r. (najwcześniejsze okresy zaległości). Dotyczyło to składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu do 31.12.2011 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Słusznie wskazuje skarżąca, że obowiązujący do 31.12.2002 r. przepis art. 24 ust. 4 tej ustawy stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy zobowiązanie z tytułu składek powstało przed dniem 31.12.2002 r. i przed tą datą nie nastąpiło jego przedawnienie (tak jak w rozpoznawanej sprawie), znajduje zastosowanie nowy, 10-letni termin przedawnienia obowiązujący od 1.01.2003 r. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z 02.07.2008 r. sygn. akt II UZP 5/08, 10-letni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed 01.01.2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych (por. także wyrok NSA z dnia 18.08.2009 r. II FSK 466/08). Tym samym w niniejszej sprawie należności z tytułu składek za okres od sierpnia 2002 r. do grudnia 2002 r. nie uległy przedawnieniu, podobnie jak późniejsze należności, które stały się wymagalne już pod rządem przepisów przewidujących 10-letni termin przedawnienia ( art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu do dnia 31.12.2011 r.

Skoro zaskarżona decyzja wydana została w dniu 23.04.2012 r., nastąpiło to niewątpliwie przed upływem obowiązującego do 31.12.2011 r. dziesięcioletniego terminu przedawnienia liczonego (według przepisów dotychczasowych) od najwcześniejszego terminu wymagalności składek (wrzesień 2002 r.). Należności te przedawniłyby się bowiem, z braku zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia, z upływem 10 lat od dnia ich wymagalności, a zatem – w przypadku najwcześniejszych okresów zaległości przypadających za miesiące od sierpnia do grudnia 2002 r. – odpowiednio od września do grudnia 2012 r., nawet bez rozważania zdarzeń powodujących ewentualne wydłużenie tego terminu. Nie nastąpiło także ich przedawnienie (podobnie jak późniejszych należności) na podstawie przepisów nowych, a zatem z zastosowaniem 5-letniego terminu przedawnienia, liczonego jednak od dnia 1.01.2012 r. Jak bowiem słusznie wskazał organ, zastosowanie obowiązującego od 1.01.2012 r. pięcioletniego terminu przedawnienia należy rozważać z uwzględnieniem przepisów przejściowych, zawartych w ustawie z dnia 16.09.2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. Zgodnie z art. 27 tej ustawy do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (a zatem 5-letni termin przedawnienia), z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed 1.01.2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Zatem również w świetle aktualnie obowiązującego stanu prawnego, uwzględniającego przepisy przejściowe w/w ustawy, niewątpliwie nie doszło do przedawnienia omawianych należności składkowych w dacie wydania zaskarżonej decyzji, skoro nie upłynął 5-letni termin przedawnienia liczony od dnia 1.01.2012 r. jak też 10-letni termin przedawnienia obowiązujący pod rządami przepisów dotychczasowych. Odnosząc się jednak do wywodów organu o zawieszeniu biegu przedawnienia z uwagi na wdrożoną egzekucję wskazać należy, że skutek ten następował tylko w przypadku zawiadomienia dłużnika o podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.), czego w zaskarżonej decyzji nie wykazano; nie wynika to też z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi.

Przedstawione powyżej reguły przedawnienia odnoszą się także do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 6.02.1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym obowiązywał od 1.01.1999 r. do 31.03.2003 r. i wprowadzał 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu tych składek. Ustawa ta utraciła moc z chwilą wejścia w życie z dniem 1.04.2003 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45 poz. 391 ze zm.). Zgodnie z jej art. 33 ust. 2 należności te ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat licząc od dnia wymagalności składki, jednak od 1 lipca 2004r. przepis ten uległ zmianie poprzez odesłanie do zasad przedawnienia obowiązujących w u.s.u.s., a zatem nastąpiło wydłużenie tego terminu do lat 10. Taki sam termin przewidziano w art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027), obowiązującej od dnia 1.10.2004 r. Zatem pod rządami przepisów przewidujących 5-letni termin przedawnienia nie doszło do przedawnienia składek o najwcześniejszym okresie wymagalności (wrzesień 2002 r.), wobec czego ma do nich zastosowanie dłuższy, bo 10-letni termin przedawnienia, który również nie upłynął do dnia 31.12.2011 r. Podobnie 10-letni termin przedawnienia ma zastosowanie do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (por wyrok z dnia 15.03.2011 r. I SA/Rz 100/11) (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec bezzasadności zarzutu przedawnienia kontroli sądowej poddana została merytoryczna prawidłowość zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającego go postępowania dowodowego. W tym zakresie wskazać należy, że stanowiący podstawę umorzenia należności z tytułu składek art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. (mający z mocy art. 32 tej ustawy zastosowanie także składek na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) stanowi, iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W ust. 3 art. 28 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nawet wówczas oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, co wynika z oparcia tego przepisu na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Dodać jednak należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w przytoczonym przez organ wyroku NSA z dnia 13.05.2009 r. II GSK 914/08 o konieczności łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. dla uznania, że zachodzi całkowita nieściągalność. Sprzeciwia się temu charakter przesłanek w tym przepisie opisanych (np. śmierć dłużnika czy też zakończenie postępowania upadłościowego).

W kontrolowanej sprawie słusznie zdaniem Sądu przyjęto, że nie wystąpiły przesłanki wymienione w powołanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie całkowitej nieściągalności zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w tym przepisie. Ponieważ w dacie wydania skarżonej decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącej było jeszcze w toku i organ egzekucyjny przekazywał (choć sporadycznie) określone kwoty na rzecz ZUS, stąd nie sposób było uznać, aby została spełniona przesłanka opisana w pkt 6 art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tj., aby naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzili brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Odnosząc się natomiast do przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania sądowego postanowienia Komornika przy Sądzie Rejonowym w O. postanowienia z dnia 16.05.2012 r. sygn. akt KM [...] o umorzeniu prowadzonego przeciw skarżącej postępowania egzekucyjnego stwierdzić należy, iż okoliczność ta nie mogła być brana pod uwagę przez organ, jako że postanowienie to zostało wydane już po podjęciu skarżonego rozstrzygnięcia. Z tego też powodu nie może mieć ona wpływu na ocenę jego legalności w ramach rozpoznawanej skargi.

Wskazać jednak w tym miejscu należy, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany w razie zmiany sytuacji zdrowotnej lub bytowej osoby zainteresowanej i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta bowiem z powagi rzeczy osądzonej.

Jeśli chodzi o pozostałe przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to z okoliczności faktycznych sprawy nie wynikało, aby spełnione zostały warunki w nich wymienione.

Jak zatem wyżej stwierdzono, przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Odrębnej oceny wymaga w dalszej kolejności ustalenie organu o braku podstaw do zastosowania w sprawie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na zasadach określonych w rozporządzeniu. co dotyczy tylko należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia, w którym wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Ustalenie "braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" wskazuje więc sytuację faktyczną, w której można dokonać umorzenia należności. W rozpoznawanej sprawie organ zebrał materiał dowodowy, lecz dokonał jego niepełnej analizy w celu ustalenia, czy sytuacja życiowa i majątkowa skarżącej pozwala na opłacenie zaległych składek. Chodzi tu o taką sytuację, w której opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu w tym celu niezbędnym było ustalenie zakresu tych niezbędnych potrzeb, określenie ich wartości a następnie przyrównanie do środków finansowych, jakimi dysponuje rodzina skarżącej. Przy czym, przez pojęcie rodziny, jak to stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku. Stwierdzić w związku z tym trzeba, że przyjęty przez organ zakres tych potrzeb, ograniczający się do opłat za mieszkanie i kosztów wyżywienia, jest zbyt wąski. Nie sposób bowiem pominąć choćby takich potrzeb, jak wydatki na środki czystości czy na podręczniki i przybory szkolne dziecka uczęszczającego do szkoły. Niezbędne potrzeby życiowe to opłaty stałe związane z prowadzonym gospodarstwem domowym (koszty energii elektrycznej, wody, ogrzewania, itp.) wyżywienie, środki czystości, odzież, leki. W przypadku dzieci uczęszczających do szkół także wydatki związane z nauką, w tym zakup podręczników, przyborów szkolnych, dojazdu do szkoły (por. wyrok z dnia 8.12.2010 r., I SA/Ol 720/10). Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pominął wskazywane przez skarżącą (i wynikające z przedłożonych rachunków) opłaty tzw. komunalne, a zatem za wywóz śmieci i ścieki. Nie wyjaśnił także, jakie kwoty, w przypadku rodziny skarżącej, składają się na te niezbędne - dla utrzymania pięcioosobowej rodziny - potrzeby. Poprzestanie na ogólnikowej wypowiedzi, że skarżąca ma możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych, nie jest wystarczające. Nie negując zatem co do zasady poprawności ustaleń o wysokości dochodów w rodzinie skarżącej (z uwzględnieniem także renty rodzinnej otrzymywanej przez syna F.) wskazać także należy na pominięty przez organ obowiązek uwzględnienia świadczeń alimentacyjnych realizowanych przez męża skarżącej wobec jego dzieci z poprzedniego związku. To zobowiązanie ma niewątpliwie charakter priorytetowy i wyprzedzający inne świadczenia. Realizowane przez męża skarżącej alimenty niewątpliwie pomniejszają dochody rodziny skarżącej, czego organ w analizie sytuacji skarżącej nie uwzględnił.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że organ nie wykonał nałożonego nań obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Przeprowadzona przez niego ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego musi więc być uznana za dowolną, a przez to nie mogła ona doprowadzić do prawidłowych ustaleń faktycznych i w dalszej kolejności stać się podstawą prawidłowej subsumcji pod analizowaną normę prawną. Tak przeprowadzone postępowanie nie daje odpowiedzi na pytanie, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz oceny możliwości ich zaspokojenia w przypadku, gdyby doszło do opłacenia przez nią należności z tytułu składek. Nieprzeprowadzenie gruntownej analizy materiału dowodowego wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wniosek o niespełnieniu przesłanki opisanej w § 3 pkt 1 rozporządzenia uznać należy za przedwczesny, z tym uzupełnieniem, że nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy końcowy wniosek, wsparty przytoczonym wyrokiem sądu administracyjnego, o przejściowych trudnościach finansowych skarżącej.

Bez wątpienia stan faktyczny niniejszej sprawy nie dawał podstaw do rozważenia przesłanki opisanej w § 3 pkt 2 tego rozporządzenia, a zatem wystąpienia klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń.

Jeśli chodzi o trzecią wymienioną w pkt 3 ust. 1 § 3 rozporządzenia przyczynę umożliwiającą umorzenie należności pomimo braku całkowitej ich nieściągalności Sąd stwierdza, że organ dokonał wadliwej wykładni tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ upatruje konieczności wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zaprzestaniem działalności gospodarczej prowadzonej niegdyś przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę należności. Wynika to z jednoznacznych stwierdzeń organu, iż skarżąca nie udowodniła po pierwsze, aby w okresie prowadzenia działalności chorowała, czego następstwem była konieczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, oraz po drugie tego, że członek rodziny w okresie prowadzenia działalności posiadał ustalony stopień niepełnosprawności powodujący konieczność całodobowej opieki osoby trzeciej i że z tego powodu skarżąca zaprzestała działalności. Zdaniem organu przedłożony przez skarżącą dokument w postaci decyzji GOPS w K. z dnia 19.08.2011 r. o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego (bezterminowo) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad babcią wskazuje tylko na stan aktualny, a nie potwierdza faktu rezygnacji z prowadzonej niegdyś działalności w związku z koniecznością opieki nad babcią.

W ocenie Sądu takie rozumienie omawianego przepisu nie daje się pogodzić z literalną jego treścią. Z przepisu tego wynika, że musi wystąpić konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (tak jak w niniejszej sprawie) pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niewątpliwie jest to przesłanka odnoszona do sytuacji, w jakiej znajduje się zobowiązany w dacie rozpatrywania jego wniosku o umorzenie. "Pozbawienie możliwości uzyskania dochodu" rozpatrywane być bowiem musi w powiązaniu z dalszą częścią tego przepisu, a mianowicie chodzi o pozbawienie możliwości uzyskania tego rodzaju dochodu, który umożliwiłby opłacenie należności, a ta możliwość musi być rozpatrywana nie w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, lecz do aktualnej sytuacji. Zatem z brzmienia powyższego przepisu nie sposób wysnuć wniosku o treści formułowanej przez organ. W hipotezie tej normy prawnej mieści się zdaniem Sądu sytuacja, w której – tak jak w kontrolowanej sprawie – skarżąca wskutek konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie podejmuje zatrudnienia, pozbawiając się przez to możliwości uzyskania dochodu. To z kolei jednoznacznie wynika z decyzji GOPS w K. z dnia 19.08.2011 r. o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jest to więc dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., którego treść może być podważona tylko w sposób przewidziany w art. 77 § 3 k.p.a. W przeciwnym razie dowód taki nie może być pominięty. Dodać też należy, iż w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie chodzi o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu, lecz dochodu tego rodzaju, który umożliwi opłacenie należności. Wykładnię § 3 pkt 3 rozporządzenia dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji należy więc uznać za błędną.

Należy zarazem podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. W zaskarżonej decyzji ocena taka została przeprowadzona w sposób niepełny i powierzchowny, co narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi rzetelną analizę sytuacji skarżącej, uwzględniając wszystkie koszty związane z utrzymaniem jej rodziny, w tym obciążenia alimentacyjne męża skarżącej, całość wydatków na utrzymanie pod względem ich zakresu (wydatki na mieszkanie – w tym pominięte wydatki komunalne i koszty opału, środki czystości, odzież, wyżywienie, przybory i podręczniki szkolne) i wysokości a następnie zestawi je z wielkością dochodów w rodzinie skarżącej. Dopiero takie ustalenia pozwolą na ocenę rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej. Nie może też organ pominąć faktu, że skarżąca korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, co nie zostało w ogóle poddane ocenie przy wydaniu skarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu wniosku o umorzenie należności składkowych na organie ciąży obowiązek rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych powyżej przepisach prawnych. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W przypadku uznania, że którakolwiek z przesłanek opisanych w § 3 rozporządzenia zostanie spełniona, organ podejmie rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego pamiętając, że wymaga ono, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

Powyższe musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ, poza wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa będzie obowiązany odnieść się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i dokonać ich analizy z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekając o jej niewykonywaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy. Odnosząc się do skierowanego do tut. Sądu wniosku skarżącej o umorzenie zaległych składek wyjaśnić należy, iż wobec jedynie kontrolnej funkcji sądów administracyjnych wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia nie znajdowało oparcia w przepisach prawa.