Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 663/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi S.a K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 29 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 470, w skrócie "u.d.p.") odmówił S.K. (dalej zwanemu "skarżącym") wykonania, w ramach inwestycji pn.: "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od [...] do [...] etap II", przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] obręb L. do działki nr 1 stanowiącej grunty orne i łąki oraz stanowiącej współwłasność skarżącego oraz Z. K..

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 23 grudnia 2020 r., w którym w ramach wskazanej powyżej inwestycji skarżący domagał się przebudowy przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Wyjaśnił przy tym organ, że w toku prowadzonego postępowania organ wielokrotnie zwracał się do skarżącego o przesłanie posiadanych materiałów i dokumentów dotyczących tego zjazdu.

Organ wskazał, że budowa zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jednocześnie powołując się na pismo sekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r. sygn. II SA 438/98 organ wskazał, że wskazany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi do przebudowy zjazdu dotyczy tylko zjazdów wybudowanych legalnie. Za zjazd wybudowany legalnie może być zaś uznany tylko ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą - przy uwzględnieniu zapisów art. 29 ust. 1 u.d.p. Tym samym nie mogą zostać przebudowane przez zarządcę drogi w ramach planowanej przebudowy drogi zjazdy, które stanowiły samowolny obiekt. Taki nielegalny dojazd stanowi wyłącznie miejsce, w którym odbywa się nieformalny przejazd w pasie drogowym do nieruchomości przyległej do drogi.

Organ I instancji wskazał ponadto na materiały filmowe, przedstawiające zagospodarowanie pasa drogowego (w tym istniejące zjazdy) w latach od 2003 r do 2020 r, wedle których brak jest przedmiotowego obiektu (zjazdu) w terenie. Posiadane przez zarządcę drogi materiały stanowiące inwentaryzację dotychczasowego (przed przebudową dróg wojewódzkich w ramach ww. inwestycji) zagospodarowania pasa drogowego nie poświadczają istnienia zjazdu z drogi na wysokości działki nr 1.

Organ wskazał także, że skarżący nie przedstawił dokumentów poświadczających istnienie przedmiotowego zjazdu, przy czym dowodem na tą okoliczność nie może być przesłana przez skarżącego dokumentacja zdjęciowa (7 zdjęć) oraz oświadczenia sąsiadów. Przesłana przez skarżącego dokumentacja stanowi zdjęcia ekranu programu mapy Google sporządzone dnia [...] lipca 2020 r. i nie potwierdza faktu istnienia obiektu budowlanego klasy IV, którym jest zjazd. Organ zaakcentował przy tym, że każdy zjazd z drogi publicznej musi spełniać określone parametry tj. odpowiednią długość, szerokość, właściwe spadki oraz zapewnione odwodnienie. Natomiast miejsce, które strona uważa za zjazd nie spełnia tych warunków i stanowi wyłącznie wybrany przez użytkownika pas terenu, po którym nieformalnie odbywa się dojazd do pola.

Zdaniem organu brak zjazdu wynika z posiadanego przez zarząd drogi opisu liniowego zgodnego ze stanem faktycznym w terenie wynikającym z wydruku z licencjonowanego programu do ewidencji dróg - EWIDR 2010. W książce drogi wojewódzkiej nr [...] w tabela nr [...] w dziale [...] również nie odnotowano istnienia przedmiotowego zjazdu.

Organ wskazał także, że działka nr 1 położona jest zarówno przy drodze wojewódzkiej nr [...], jak i przy drodze powiatowej tj. przy ul. [...]. Zważywszy zaś na § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast zgodnie § 8a ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9 może być realizowane przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Dodatkowo organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z wykazem dróg wojewódzkich, stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] . w sprawie zmiany uchwały z dnia [...]r. nr [...], w sprawie ustalenia klas dróg wojewódzkich, których zarządcą jest Zarząd Województwa Śląskiego, wskazana powyżej droga stanowi klasę drogi G (główna).

W kontekście zaś art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496) organ wskazał, że "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od [...] do [...] etap II" nie ograniczyła dostępu przedmiotowej nieruchomości do sieci dróg publicznych. Dostęp ten jest bowiem zapewniony zarówno od strony drogi powiatowej - ul. [...] jak i przez wykonany wspólny zjazd na teren działek nr: 1 i 2.. W konsekwencji nieruchomość skarżącego posiada dostęp do dróg publicznych, tj. [...] i drogi powiatowej - ul. [...].

Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji. We wniesionym od niej odwołaniu zarzucił naruszenie:

a) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

b) art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego;

c) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez niewykonanie obowiązku odtworzenia zjazdu istniejącego przed budową drogi.

W odwołaniu zarzucono również pominięcie dowodu z przesłuchania świadków, których pisemne oświadczenia skarżący przedłożył w toku postępowania przed organem I instancji.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium zaakcentowało, że zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, więc tylko zjazd zgodny z normami stanowi zjazd indywidualny "istniejący. Natomiast nieformalnych zjazdów zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. nie można traktować jako zjazdy. Posiadane przez organ I Instancji materiały stanowiące inwentaryzację pasa drogowego nie wskazują zaś na istnienie zjazdu na wysokości działki nr 1.

Jednocześnie skład orzekający Kolegium stwierdził, że z dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez skarżącego nie wynika, iż działka nr 1 miała zapewniony zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] przed rozbudową drogi. Kolegium podkreśliło, że każdy zjazd z drogi publicznej musi spełniać określone parametry tj. posiadać odpowiednią długość, szerokość, właściwe spadki oraz zapewnione odwodnienie. Miejsce, które zostało sfotografowane nie spełnia tych warunków lecz stanowi wybrany przez użytkownika pas terenu, po którym nieformalnie odbywa się dojazd do pola. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy działka 1 posiada dostęp do drogi publicznej ul [...] przez wspólny zjazd na teren działek nr 1 i 2.. Zauważyło przy tym Kolegium, że w sytuacjach, gdy dojazd jest zapewniony oraz mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. W związku z tym w ocenie Kolegium Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. nie był zobowiązany do dokonania przebudowy zjazdu.

Kolegium stwierdziło co prawda naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Jednak uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż skarżący nie wskazał nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do nieuwzględnionego przez organ I instancji wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków Kolegium uznało, że dotyczył on okoliczności dostatecznie już wyjaśnionych. Organ I instancji dokładnie zaś ustalił stan faktyczny, wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosowały normy prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzją wnieśli: S. K. oraz Z.K. (dalej zwani łącznie "skarżącymi), przy czym ta ostatnia została uznana za stronę skarżącą po uzupełnieniu na wezwanie Sądu braków formalnych wniesionej w terminie skargi. W skardze zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu przez organ I instancji decyzji odmawiającej wykonania przebudowy przedmiotowego zjazdu, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium.

Ponadto zarzucono, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez:

- niewszechstronne rozpoznanie sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych przez skarżącego świadków, mających wiedzę o tym, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem istniejącym i został wybudowany w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku, a więc jego legalność należy oceniać zgodnie z wymogami prawa budowlanego, obowiązującego w latach siedemdziesiątych, a nie z punktu widzenia przepisów obecnie obowiązujących,

- dokonanie niezgodnej z zasadami logiki oceny dowodów - zdjęć przedstawionych przez stronę, które to zdjęcia w sposób jednoznaczny wskazują na to, że zjazd istnieje wbrew ustaleniom poczynionym przez organy administracji,

- całkowite pominięcie, że przedmiotowy zjazd jest od dziesięcioleci niezbędny właścicielom nieruchomości do dojazdu maszyn rolniczych na pola, a bez niego wykonywanie prac polowych jest de facto niemożliwe,

- nieuchylenie decyzji organu I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo powyższych naruszeń.

Zarzucono również naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji mimo stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie zapewnił stronie możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania i nie umożliwił wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego; które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, albowiem skarżący dopiero z treści decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się o zebranych dowodach, co do których nie miał możliwości wcześniej się wypowiedzieć.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kasztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istnienie zjazdu potwierdza pismo kierownika budowy z dnia [...] r., którego kopię załączono do skargi. Natomiast przedstawione przez stronę zdjęcia - wskazujące wprost na istnienie zjazdu - zostały w istocie pominięte przez organ.

Zaakcentowano również, że przedmiotowy zjazd istnieje od dziesięcioleci i jest wykorzystywany jako konieczny dojazd do pól właścicieli nieruchomości. Obecnie zaś zajazd ten został zniszczony w toku wykonywania przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadto Kolegium całkowicie przeoczyło, że organ pierwszej instancji kwestię legalności przedmiotowego zjazdu rozpatruje przez pryzmat aktualnie obowiązującego Prawa Budowlanego i wykonującego je Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tymczasem strona wskazała, że zjazd powstał w latach siedemdziesiątych, to jest pod reżimem poprzedniego Prawa Budowlanego z 1974 r.. Na tą okoliczność zresztą strona wskazała świadków, których przesłuchania jednak odmówiono.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości wniesioną przez nich skargę. Wyjaśnił, że obecnie jedyny zjazd istnieje od strony sąsiada, który jednak odmawia udostępnienia swojej nieruchomości, zaś istniejący zjazd został zniszczony z winy organu. Zdjęcia dołączone do pisma z dnia 11 sierpnia 2020 r. obrazują poprzedni, przed zniszczeniem zjazdu, stan faktyczny, a obecnie zjazd został zlikwidowany. Zjazd ten został urządzony w latach siedemdziesiątych. Były tam wykonane dreny o średnicy 40 cm, których na zdjęciach nie widać. Dreny przebiegały wzdłuż drogi, a do dziś widoczne są ślady tego zjazdu. Dreny został zniszczone w czasie prac, co zostało przyznane przez wykonawcę tych prac w treści dokumentu załączonego do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powinny też prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Ponadto jak wynika z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., przy czym związane z tym naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą wykonania przedmiotowego zjazdu stanowił art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. z 2021 r. poz. 1376, dalej w skrócie jak dotychczas u.d.p.). Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Zaakcentować jednocześnie należy, że sprawa niewykonania przez zarządcę drogi obowiązku wybudowania (odtworzenia, przywrócenia) zjazdu, do wybudowania którego – w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 u.d.p. stanowi sprawę administracyjną w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawca posiada bowiem zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny oparty na przepisach prawa administracyjnego, w szczególności art. 29 ust. 2 u.d.p. Obowiązkiem organu jest budowa lub przebudowa (odbudowa) zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Wykonanie tego obowiązku nie wymaga wydania decyzji, gdyż jest czynnością materialnotechniczną organu – zarządcy drogi. Natomiast odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 u.d.p.) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy (zob. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Krakowie z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, Warszawie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. VIII SA/Wa 194/16, z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. VII SAB/Wa 6/17).

Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. posługuje się pojęciem zjazdów "istniejących". Wyjaśnić w związku z tym należy, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu tego przepisu, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie. W sytuacji zatem, w której ma miejsce budowa lub przebudowa drogi, o której mowa w tym przepisie, a właściciel gruntu znajdującego się przy tej drodze domaga się wybudowania lub przebudowy zjazdu obowiązkiem organu jest po pierwsze ustalenie, czy zjazd faktyczne istnieje, a następnie dokonanie oceny jego legalności. Postępowanie w istocie jest w tym zakresie dwuetapowe. W ramach pierwszego etapu koniecznym jest w szczególności ustalenie, czy we wskazanym przez wnioskodawcę miejscu stwierdzić można wykonanie określonych robót budowlanych, bez przeprowadzenia których zjazd z drogi publicznej nie byłby możliwy ze względu na ukształtowanie terenu, w tym zwłaszcza ze względu na istnienie rowu wzdłuż drogi. W sytuacji zaś, w której zjazd jest możliwy dzięki wcześniejszej ingerencji w istniejące ukształtowanie terenu stwierdzić należy, że zjazd faktycznie istnieje. Na tym etapie nie podlegają badaniu parametry zjazdu i ich zgodność z obowiązującymi normami. Innymi słowy na tym etapie chodzi o stwierdzenie, czy faktycznie miało miejsce wbudowanie zjazdu.

Drugi etap badania "istnienia zjazdu" dotyczy oceny jego legalności. Punktem odniesienia powinny być tutaj wymogi ustawowe, których spełnienie w dacie wybudowania zjazdu było konieczne do tego aby, wybudowanie tego zjazdu uznać za legalne. Wynika stąd, że pierwszy etap powinien służyć ustaleniu nie tylko, czy miała miejsce określona aktywność kwalifikowana jako budowa zjazdu, ale także koniecznym jest ustalenie, kiedy budowa ta miała miejsce.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji uznał, że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja zdjęciowa (7 sztuk zdjęć) sporządzona w dniu [...]r. "nie potwierdza faktu istnienia obiektu budowlanego klasy IV, którym jest zjazd". Od razu też organ zastrzegł, że każdy zjazd z drogi publicznej musi spełniać określone parametry (długość, szerokość, właściwe spadki oraz zapewnione odwodnienie). Wynika stąd, że organ w istocie od razu połączył ocenę okoliczności dotyczących faktycznego istnienia zjazdu z oceną jego legalności. Przywołał przy tym wymóg spełnienia określonych parametrów, jednak nie wyjaśnił, na czym parametry te polegają. W konsekwencji nie wiadomo dokładnie jakimi parametrami posłużył się organ przy ocenie istnienia zjazdu.

W ocenie Sądu brak wyraźnego rozróżnienia wskazanych powyżej etapów oceny "istnienia" zjazdu spowodował, że organ przedwcześnie stwierdził brak istniejącego zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p. Organ nie poddał bowiem wystarczającej analizie dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez stronę skarżącą i nie uwzględnił w tym zakresie wyjaśnień przedstawionych przez wykonawcę robót. Tymczasem z tych ostatnich wyjaśnień wynika, że pod wjazdem były ułożone rury drenarskie. W konfrontacji z dokumentacją zdjęciową wynika stąd, że na widocznym na zdjęciach fragmencie terenu przylegającego do jezdni miała miejsce aktywność, która po pierwsze polegała na ułożeniu wspomnianych rur drenarskich, a po drugie na nawiezieniu warstwy ziemi tak, aby ukształtować teren w sposób umożliwiający zjazd z jezdni na teren przedmiotowej nieruchomości. Wskazywały na to także opisy zamieszczone na zdjęciach przez skarżącego. Wynika stąd, że na wskazanym przez skarżącego terenie doszło do wybudowania zjazdu. Zdaniem Sądu oznacza to, że obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy doszło do wybudowania tego zjazdu, a dopiero potem, po dokonaniu takich ustaleń, możliwe było przejście do drugiego ze wskazanych powyżej etapów i dokonanie oceny, czy wykonania zjazdu odbyło się w sposób legalny. Wymogi w zakresie niezbędnym do uznania legalności zjazdu odnieść przy tym należało do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego budowy, czego także organ I instancji zaniechał, a Kolegium nie dostrzegło, powielając nieprawidłową oceną materiału zdjęciowego i pisma wykonawcy robót drogowych.

W kontekście powyższych rozważań zauważyć należy we wspomnianym powyżej piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r. wykonawca przebudowy drogi stwierdził, że znajdujące się rury drenarskie "na pewno nie pełniły roli przepustu". W ocenie Sądu nie można jednak temu stwierdzeniu przypisać charakteru przesądzającego, gdyż nie zostało ono poparte poddającym się weryfikacji uzasadnieniem i nie zostało odniesione do norm prawnych regulujących urządzenie zjazdu w stanie prawnym obowiązującym w dacie jego wykonania. Natomiast ogólnikowość tego stwierdzenia obligowała organ do dokładnego wyjaśnienia parametrów rur drenarskich oraz okoliczności związanych z ich ułożeniem, czego organy, jak już wcześniej wskazano, w sposób nieuprawniony zaniechały.

Zwrócić także należy uwagę, że w toku kontrolowanego postępowania organ I instancji nie ustaliły, czy w zasobach archiwalnych właściwego Starostwa Powiatowego znajdują się mapy zasadnicze obrazujące stan przedmiotowej działki w okresach wcześniejszych niż stan uwidoczniony w książce drogi załączonej do akt sprawy, tj. począwszy od lat siedemdziesiątych zeszłego wieku. Brak też informacji, czy organ zbadał własne zasoby archiwalne, w tym przede wszystkim treść archiwalnych opisów liniowych, wcześniejszych niż opis znajdujący się w aktach sprawy (o ile takie opisy znajdują się w zasobach archiwalnych). Nie można bowiem wykluczyć, że w dokumentacji tej uwidoczniony został sporny zjazd na przedmiotowa działkę. Braki postępowania w tym zakresie nie zostały również dostrzeżone przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu argumentem za wydaniem decyzji odmownej nie mogła być podniesiona przez organ I instancji okoliczność dotycząca istnienia "wspólnego zjazdu na teren działek nr 1 i 3.". Organ nie wyjaśnił bowiem w oparciu o jakie podstawy zakwalifikował wspomniany zjazd jako "wspólny" dla tych dwóch działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do wskazania na własne pismo z dnia [...] r. skierowane do skarżącego. Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy kopii tego pisma zawierającego odręczne uwagi skarżącego wynika, że wskazany przez organ zjazd dotyczył wyłącznie działki nr 3. należącej do sąsiada skarżących, który nie wyraża zgody na korzystanie z tego zjazdu w celu umożliwienia wjazdu na działkę nr 1. Do uwag tych jednak organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Braki te nie zostały w żaden sposób dostrzeżone przez organ odwoławczy. Co więcej, organ ten stwierdził, że "działka 1 posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez wspólny zjazd na teren działek nr: 1 i 2." z czego wynika, że zagadnienie wspólnego zjazdu pomyłkowo organ ten powiązał z równolegle usytuowaną drogą powiatową (ul. [...]), a nie z drogą wojewódzką (DW [...] - ul. [...] od strony której wybudowano zjazd na działkę nr 2.. Zwłaszcza w kontekście tej zasadniczej pomyłki nie sposób uznać, że organ odwoławczy właściwie wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu za zbyt ogólnikową należy także uznać argumentację organu I instancji opartą o okoliczność, że działka nr 1 znajduje się przy równoległej drodze powiatowej tj. ul. [...]. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy od strony tej drogi powiatowej został już urządzony zjazd na przedmiotową działkę, a jeżeli nie to, czy urządzenie takiego zjazdu będzie możliwe. Ponadto organ nie zwrócił uwagi, że przywołany w tym kontekście w uzasadnieniu decyzji przepis § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dotyczy wprost terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, a zatem terenów o innym przeznaczeniu niż przedmiotowa działka nr 1 stanowiąca grunty orne i łąki. Braków decyzji organu I instancji w tym zakresie nie dostrzegło ponownie Kolegium, poprzestając na ogólnikowym odwołaniu do bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, jako okoliczności mających wyłączać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi. Poza mylnie wskazanym wspólnym zjazdem z ul. [...] tego ogólnikowego stanowiska Kolegium nie odniosło do żadnych innych konkretnych okoliczności faktycznych sprawy ani do regulacji prawnej, która w realiach niniejszej sprawy pozwalałaby na odmowę uwzględnienia wniosku o przebudowę ze względu na jedynie ogólnikowo przywołane bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Braku tego nie sposób zaakceptować tym bardziej, że na sąsiedniej działce nr 2. został wybudowany zjazd z tej samej drogi wojewódzkiej. Taka sytuacja nakładała na organy obowiązek wykazania na czym z punktu widzenia art. 29 ust. 2 u.d.p. polegała różnica pomiędzy działką nr 2. a działką skarżących. Wykluczyć bowiem należy sytuację, w której w odniesieniu do jednej działki zarządca drogi wykonuje przebudowę zjazdu, a w odniesieniu do sąsiadującej działki wydaje decyzję odmowną, pomimo, że stan faktyczny obu działek nie różni się w istotny sposób z punktu widzenia hipotezy normy prawnej rekonstruowanej w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że Kolegium, a wcześniej organ I instancji naruszyły obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenia te zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie tych naruszeń organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia omówionych dotychczas, istotnych okoliczności sprawy, odmówiły przebudowy zjazdu przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do przedmiotowej działki nr 1. W konsekwencji stwierdzić należało również naruszenie 29 ust. 2 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł., wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł., opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł., czyli łącznie w kwocie 697 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 205 § 1, art. 206, art. 209 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, przy czym dla ustalenia, kiedy wybudowany został przedmiotowy zjazd, jak i okoliczności w jakich to nastąpiło, organ przeprowadzi wnioskowany przez skarżących dowód z przesłuchania świadków.