Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 325/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1 lit.a, art. 13b, art. 13f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 40, art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020 w przedmiocie zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, zwanego dalej "skarżącym" lub "prokuratorem", do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, zwanego dalej także "organem", z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020, w sprawie zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii (Dz. U. Województwa Opolskiego z 2020 r. poz. 1160). W § 1 tego zarządzenia zawieszono pobieranie opłat oraz przeprowadzanie kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania. Wykonanie zarządzenia powierzono Kierownikowi Wydziału Zarządzania Drogami Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle (§ 2 ust. 1). W § 3 ust. 1 zarządzenia unormowano, że podlega ono ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2020 r. Ponadto w § 4 przewidziano, że zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle, co też nastąpiło uchwałą Nr XXI/222/20 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 29 kwietnia 2020 r. odrębnie zaskarżoną do tutejszego Sądu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu.

Prokurator Okręgowy w Opolu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, stawiając mu trzy zarzuty.

Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 88 ust. Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ogłoszenie tego zarządzenia, polegające na niedokonaniu obwieszczenia tego aktu prawnego, uzależnieniu wejścia w życie tego aktu prawa miejscowego od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, określenie daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego wbrew generalnemu ustawowemu vacatio legis dla przepisów porządkowych, przy czym nie zaistniały ustawowe przesłanki do poczynienia odstępstwa od ustawowej zasady, oraz jednoczesnym wskazaniu dwóch różnych momentów wyznaczających początek obowiązywania skarżonego zarządzenia, co w konsekwencji spowodowało także naruszenie § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), wyrażającego zasadę komunikatywności tekstu prawnego.

Po drugie, skarżący zarzucił obrazę art. 7 Konstytucji RP, a także obrazę art. 40 ust. 3 w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., polegającą na wydaniu przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle przepisów porządkowych w postaci zarządzenia nr 625/ZD/2020 z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii, podczas gdy nie zaistniały wymagane przesłanki do ich wydania, a w tym przesłanka obiektywna, subiektywna oraz terytorialna, co doprowadziło do przekroczenia przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle granic upoważnienia ustawowego.

Po trzecie, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 2 u.s.g., polegające na wydaniu przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle przepisów porządkowych w postaci zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy brak było przypadku niecierpiącego zwłoki, który uzasadniałby przejęcie kompetencji organu stanowiącego gminy, co doprowadziło do uzurpowania sobie przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle ustawowych kompetencji Rady Gminy Kędzierzyn-Koźle.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżone zarządzenie, wolą Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, miało stanowić akt prawa miejscowego w formie przepisów porządkowych z wszelkimi tego konsekwencjami. Świadczy o tym nazwa rodzajowa aktu, jaka mu została nadana, powołana w nim podstawa prawna wydania, organ, jaki ustanowił ten akt, sposób procedowania związany z jego wydaniem, a w tym przekazanie radzie miasta do zatwierdzenia, czy przesłanie wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina. Zarządzenie dotknięte jest jednak uchybieniami dotyczącymi procedury jego ustanawiania, prawnomaterialnych wymogów, a także kompetencji podmiotu wydającego. Wymogiem uzyskania mocy wiążącej aktu prawnego jest bowiem jego należyta promulgacja. Zgodnie z art. 88 ust. Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przepisy porządkowe ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy). Szczególna regulacja ich dotycząca zawarta jest w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu (ust. 1). Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu (ust. 2). Co do vacatio legis, to normuje je art. 4 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Obowiązek ustanowienia odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie nie zostało ogłoszone w sposób prawidłowy. Po pierwsze, nie wynika z niego, że miało miejsce obwieszczenie tego aktu prawnego. Tymczasem ustawodawca właśnie z obwieszczeniem, a dokładniej z dniem w nim wskazanym, wiąże skutek w postaci ogłoszenia przepisów porządkowych. Zarządzenie zdaje się tego nie dostrzegać, gdyż zapis o jego wejściu w życie łączy z zapisem o ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Po drugie, wolą ustawodawcy przepisy porządkowe generalnie mają wejść w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. Tymczasem zarządzenie zwiera zapis, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia. Wprawdzie w uzasadnionych wypadkach można "zniwelować" vacatio legis, lecz dotyczy to sytuacji, gdy zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. Rodzi wątpliwości, czy w omawianym wypadku mamy do czynienia z taką sytuacją, tym bardziej, że w doktrynie podaje się, że korzystanie z pominięcia vacatio legis winno być bezwzględnie wyjątkowe, a nadto ta wyjątkowość podlega weryfikacji w toku kontroli prawa przez sądy administracyjne. Po trzecie wreszcie, zapis § 3 ust 1 zarządzenia jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony określa, że cezurę czasową jego obowiązywania wyznacza dzień ogłoszenia, a z drugiej strony wyznacza moc obowiązującą jako datę 1 kwietnia 2020 r. Takie sformułowanie przepisu rodzi w rzeczywistości wątpliwości, jaki dzień jest miarodajny dla wejścia w życie zarządzenia. Z brzmienia zarządzenia wynikają bowiem dwa różne dni, z którymi należy łączyć rozpoczęcie okresu obowiązywania odnośnych przepisów.

Skarżący, cytując orzecznictwo sądowe, wskazuje, że wydanie aktu prawa miejscowego w formie przepisów porządkowych wymaga jednoczesnego zbiegu trzech przesłanek: 1) obiektywnej - wymagającej zbadania obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenia, że materia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (zakres nieuregulowany), 2) subiektywnej - będącej wynikiem oceny organu stanowiącego przepisy porządkowe, że wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony, oraz 3) terytorialnej - wskazującej, że zagrożenia muszą obejmować obszar, na którym działa organ wydający akt. Odnosząc się do przesłanki obiektywnej, skarżący wskazał, że przedmiotu regulacji skarżonego zarządzenia nie można poczytywać w kategorii materii prawnej wypełniającej lukę w systemie prawa. Przepisy odnośnie opłat za postój w strefach płatnego parkowania zawarte są w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Generalnie, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 13b ust. 3 rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Wreszcie ust. 4 pkt 2 wspomnianego artykułu stanowi, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to, że w obowiązującym porządku prawnym uwzględniono przepisy, które normują materię tożsamą z tą, jaką zajmował się Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle. Podobnie w porządku prawnym istnieją przepisy o zasięgu ogólnokrajowym, które mają na celu zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19. Przede wszystkim jest to ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Można tu wymienić także wiele rozporządzeń, wśród których istotne miejsce zajmowało obowiązujące od dnia 31 marca 2020 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Rozporządzenie te odnosiło się m. in. do limitów osobowych w korzystaniu ze środków komunikacji zbiorowej. W konsekwencji - w ocenie skarżącego - na szczeblu centralnym opracowano i wdrożono szerokie instrumentarium mające na celu walkę z rozprzestrzenianiem się wirusa. W tym kontekście zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle należy postrzegać jako dublowanie działań prawotwórczych organów centralnych (co do ograniczania epidemii), a jednocześnie przejmowanie kompetencji przyznanych radzie gminy (co do ustanawiania i znoszenia strefy płatnego parkowania). Oceniając zarządzenie z punktu widzenia przesłanki subiektywnej, wskazano, że w orzecznictwie widoczna jest tendencja do zawężającej interpretacji przesłanki "niezbędności"’ (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Stanowi ona barierę przed nadmierną ingerencją w prawa i obowiązki społeczności lokalnej. Zdaniem skarżącego, wątpliwe jest to, czy w danej sytuacji dobra prawne jak życie i zdrowie obywateli, były zagrożone w takim stopniu, by uzasadniało to kolejne zmiany prawne. Trzeba zauważyć, że ustanowienie strefy płatnego parkowania nie jest rozwiązaniem samym dla siebie, ale ma ono chronić ważne wartości, w tym także zdrowie ludzkie. Strefy płatnego parkowania mają przyczynić się do rozładowania ruchu samochodowego w centrum miast, a w konsekwencji zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza, zwiększenia bezpieczeństwa na drogach, ułatwienia zaparkowania samochodu dla tych osób, które szczególnie tego potrzebują ze względu na konieczność załatwiania spraw zdrowotnych, urzędowych itd. Poza tym w chwili wydawania zarządzenia w polskim porządku prawnym obowiązywały już przepisy, które miały na celu zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie COVID19. Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle, zważając na to, winien powstrzymać się z uruchamianiem własnej działalności prawodawczej. Tutaj bowiem na przeszkodzie stała przesłanka subiektywna "niezbędności". Odnosząc się wreszcie do przesłanki terytorialnej, wspomnieć należy, że problem epidemii miał zasięg ogólnopolski, nie zaś lokalny. To zatem organy centralne były władne opracować rozwiązania mające na celu zażegnanie tej niepożądanej społecznie sytuacji.

Skarżący podkreślił również, że wydanie skarżonego zarządzenia nastąpiło na skutek niezgodnego z prawem przejęcia kompetencji rady, bowiem modyfikowanie strefy płatnego parkowania, a także określanie stawek opłat za parkowanie, należy do kompetencji rady gminy. Są to jedne z wielu kompetencji organu stanowiącego gminy służących "zwykłemu" organizowaniu życia lokalnego. Zatem wykorzystanie nadzwyczajnego środka prawnego, jakim są przepisy porządkowe, stanowi ingerencję w te prerogatywy rady. Nadto w judykaturze podaje się, że przepisy porządkowe winny mieć postać nakazu lub zakazu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Posługiwanie się taką kategorią norm prawnych wyklucza przecież "zwykłe" organizowanie życia lokalnego. Tymczasem w skarżonym zarządzeniu brak jest tego rodzaju imperatywów, a zamiast tego mamy uprawnienie w postaci zwolnienia od opłat. Poza tym do prerogatyw rady gminy należy w pierwszej kolejności ustanawianie przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Zatem nawet gdyby przyjąć, że istniały warunki do wydania przepisów porządkowych, to właśnie organ stanowiący gminy, a nie organ wykonawczy, zobowiązany był do ich ustanowienia. Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że zachodzi wymagany przez art. 41 ust. 2 u.s.g. przypadek niecierpiący zwłoki.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 3 u.s.g., a polegającego na wydaniu zarządzenia w sytuacji, gdy nie zaistniały wymagane przesłanki do jego wydania, tj. tzw. przesłanka obiektywna, subiektywna oraz terytorialna wyjaśniono, iż pierwszym warunkiem dopuszczającym wydanie przepisu porządkowego jest stwierdzenie na podstawie analizy obowiązującego stanu prawnego, że kwestia podlegająca regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, przy czym definiowanie terminu "przepisy powszechnie obowiązujące" należy oprzeć na konstytucyjnej regulacji źródeł prawa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 3 w związku z art. 41 ust. 2 u.s.g., wydanie przepisów porządkowych przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego dopuszczalne jest "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących". Trudności interpretacyjne wywołuje doprecyzowanie znaczenia sformułowania "w zakresie nieuregulowanym". Odnośnie do omawianej przesłanki obszernie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 679/16, Legalis). Sąd przyjął, iż z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym przez lukę należy rozumieć brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie. Nieprzypadkowo ustawodawca używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (por. wyr. NSA z 21.12.1993 r., SA/Kr 1773/93, Legalis). Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. W literaturze pojawiły się na tym tle dwa stanowiska. Według pierwszego stanowienie przepisów porządkowych jest niedopuszczalne, gdy dana dziedzina w ogóle jest objęta zakresem wynikającym z przepisów szczególnych, choćby nawet ten zakres nie obejmował określonych wypadków. Istnieje również pogląd przeciwny, zgodnie, z którym taki sposób rozumienia pojęcia "zakres nieuregulowany" doprowadziłby w istocie do zupełnego zablokowania możliwości stanowienia przepisów porządkowych, bowiem sprawy ochrony życia, zdrowia, porządku publicznego, środowiska naturalnego mają już bardziej lub mniej szczegółowe regulacje ustawowe. Również w ocenie Organu, nazbyt restrykcyjna i wąska wykładnia wyrażenia "w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących" może prowadzić do sytuacji, że uprawnienie organów gminy do stanowienia przepisów porządkowych będzie miało charakter iluzoryczny, z uwagi na to, że normy zawarte w ustawach wyczerpująco regulują wszelką materię zapewnienia ochrony zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W ocenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, wbrew temu, co twierdzi skarżący, w obowiązującym porządku prawnym, nie ma przepisów, które zawierają kompetencje dla organów gminy do zawieszania poboru opłat w strefie płatnego parkowania, a tym samym mamy do czynienia z luką prawną (zakresem nieuregulowanym), która mogła być uregulowana w drodze przepisów porządkowych. W istocie przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych zawierają upoważnienie dla rady gminy do uregulowania kwestii związanych z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na obszarze danej gminy wyłącznie w zakresie uregulowanym we wskazanym upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie to nie obejmuje kompetencji do zawieszania poboru opłat w strefie płatnego parkowania. Konstatacja ta, poza wyraźnie wypływającą zeń konkluzją, iż mamy do czynienia z "zakresem nieuregulowanym", który uprawniał organ wykonawczy do wydania zaskarżonego zarządzenia, jest również o tyle istotna, iż czyni bezprzedmiotowym zarzut skarżącego jakoby Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle "wyręczył" Radę Gminy Kędzierzyn-Koźle w zakresie sprawowania roli organu uchwałodawczego.

W ocenie organu, chybiony jest również zarzut Skarżącego jakoby wydanie zaskarżonego zarządzenia należało postrzegać jako dublowanie działań prawotwórczych organów centralnych podjętych w celu przeciwdziałania i ograniczania epidemii COVID-19. Wskazać przede wszystkim należy, iż pomimo wprowadzenia "szerokiego instrumentarium" mającego na celu walkę z rozprzestrzenianiem się wirusa, w żadnym z aktów normatywnych, a przede wszystkim w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie wprowadzono, mimo wielokrotnych jej zmian, mechanizmu pozwalającego na czasowe zawieszenie opłat za korzystanie ze stref płatnego parkowania w związku ze stanem epidemii Nie znowelizowano również ustawy o drogach publicznych, tak aby rozszerzyć kompetencje organów stanowiących samorządu terytorialnego o możliwość czasowego zawieszania wprowadzonych opłat. Jak się wydaje, brak aktywności organów centralnych w materii opłat za parkowanie na poziomie ogólnokrajowym wynikał z przekonania tych organów o przypisaniu tej materii samorządom terytorialnym. Przy ocenie zasadności tego zarzutu nie może również umknąć fakt, iż to właśnie ze strony organów centralnych, a konkretnie ze strony przedstawicieli władzy wykonawczej został skierowany do organów samorządu terytorialnego apel o rozważenie możliwości zawieszenia poboru opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania. W ocenie organu, zaistniała w niniejszej sprawie tzw. przesłanka obiektywna w postaci luki w prawie, która uprawniała organ wykonawczy do wydania zaskarżonego zarządzenia.

Odnosząc się do przesłanki subiektywnej wskazać należy, iż w literaturze przedmiotu podnosi się, iż przyczyną uzasadniającą wydanie przepisów porządkowych może być stan choćby potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia obywateli, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz konieczność wprowadzenia norm prawnych służących ochronie tych dóbr. Jak wynika z uzasadnienia do przedmiotowego zarządzenia, zawieszenie poboru opłat i przeprowadzania kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania było podyktowane szczególną przesłanką, jaką jest ochrona życia i zdrowia mieszkańców Gminy i wobec narastającej liczby zakażeń - miało skłonić mieszkańców do częstszego korzystania z własnego transportu samochodowego w miejsce komunikacji publicznej, a w przypadku korzystania ze Strefy Płatnego Parkowania - zwolnić mieszkańców z konieczności korzystania z parkomatów, które mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia. Wobec dynamizmu zjawiska epidemii trudno jest uznać, iż wprowadzone w tamtym czasie w prawodawstwie zmiany były wystarczającym narzędziem, aby przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa. W końcu podnieść należy, iż cytowane przez skarżącego orzeczenia dotyczące wykazania przesłanki niezbędności zupełnie nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jak wskazuje skarżący, zamierzony cel regulacji musi stanowić wartość wyższą niż wartości, które w wyniku podjętych środków zostałyby ograniczone (na przykład konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela). W ocenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, zaskarżone zarządzenie porządkowe w żaden sposób nie ingeruje w prawa i wolności mieszkańców Gminy, a wręcz przeciwnie, wydaje się ze wszech miar regulacją korzystną dla mieszkańców Gminy. Nie tylko bowiem zmierza do ochrony ich życia i zdrowa, ale także uchyla obowiązek mieszkańców do ponoszenia opłat za korzystanie ze Strefy Płatnego Parkowania.

Odnosząc się w końcu do przesłanki terytorialnej, o której wspomina skarżący, jako niezbędnej przy stanowieniu porządkowych aktów prawa miejscowego, zauważyć przede wszystkim należy, iż nie jest to przesłanka expressis verbis wynikająca z przepisów u.s.g. Jest to przesłanka wypracowana w judykaturze, i jak się wydaje, jej stosowanie powinno być uwarunkowane okolicznościami konkretnego przypadku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 2 u.s.g. zauważyć trzeba, iż skarżący podnosząc zarzut nieuprawnionego przejęcia przez organ wykonawczy kompetencji rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych z uwagi na niezaistnienie przypadku niecierpiącego zwłoki, przeczy w istocie sam sobie. Skoro bowiem skarżący wywodzi w skardze, iż brak było warunków prawnych w postaci tzw. przesłanki obiektywnej, subiektywnej oraz terytorialnej do wydania przepisów porządkowych, to konsekwentnie brak tych przesłanek prawnych dotyczył zarówno rady, jak i organu wykonawczego. Nie powinien zatem skarżący zarzucać organowi "wyręczania" Rady w sytuacji, w której, w jego ocenie Rada nie była również władna wydać przedmiotowych przepisów porządkowych. Niezależnie od powyższego, nie jest również zasadny zarzut przejęcia przez organ wykonawczy kompetencji Rady Miasta w zakresie modyfikowania strefy płatnego parkowania oraz określenia stawek opłat za parkowanie, albowiem Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle nie wkroczył w żadną ze wskazanych kompetencji organu stanowiącego. Organ wykonawczy nie zniósł strefy płatnego parkowania ani nie zmienił stawek opłat za parkowanie, a jedynie - wobec istnienia pewnej luki prawnej w tym zakresie - zawiesił tymczasowo pobór opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Prawodawcza kompetencja organu wykonawczego gminy ma charakter wyjątku, jednak dopuszczalne jest wydanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przepisów porządkowych, w formie zarządzenia, w przypadku niecierpiącym zwłoki. Przez sformułowanie "w przypadkach niecierpiących zwłoki", należy rozumieć sytuację, w której ochrona dóbr wskazanych w art. 40 ust. 3 u.s.g. wymaga działań natychmiastowych (np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa), a istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rada gminy nie będzie w stanie zebrać się na czas, aby podjąć odpowiednią uchwałę. Nie można bowiem pominąć, że zwoływanie sesji rady następuje w sposób sformalizowany, w określonych terminach, o których mowa w art. 20 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt. IIOSK 1572/14, Legalis). Zatem przepisy porządkowe mogą zostać wydane przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy istnieje uzasadnione przypuszczenie, że rada gminy nie będzie w stanie zebrać się na czas, aby podjąć stosowną uchwałę. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte właśnie w takich okolicznościach faktycznych sprawy. Po wprowadzeniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 20 marca 2020 r. stanu epidemii, który zastąpił wprowadzony uprzednio stan zagrożenia epidemicznego, zwoływanie posiedzeń organów stanowiących samorządu terytorialnego z uwagi na wprowadzone obostrzenia sanitarne, stało się nader utrudnione. Z tych samych przyczyn zwołanie sesji nadzwyczajnej było nader utrudnione. Dopiero wprowadzenie do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przepisu art. 15zzx umożliwiło organom stanowiącym obradowanie w trybie zdalnym.

Nie zasługuje również na aprobatę twierdzenie skarżącego jakoby "działania Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle nie były nacechowane niezwłocznością, bo miały miejsce kilka dni po wprowadzeniu stanu epidemii". Zauważyć trzeba, iż władze Kędzierzyna-Koźla podjęły szereg działań na rzecz mieszkańców w celu przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się wirusa. Podjęcie decyzji o zawieszeniu opłat w strefie płatnego parkowania wymagało ponadto analizy prawnej i przygotowania stosownego projektu zarządzenia.

Podkreślono, że u podstaw wydania skarżonego zarządzenia legło słuszne przekonanie organu wykonawczego, iż brak podjęcia decyzji w sprawie zawieszenia opłat w strefie płatnego parkowania może w stopniu wysoce prawdopodobnym przyczynić się do rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 wśród mieszkańców Gminy, a w konsekwencji stanowić zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Nie może też ujść uwadze Sąd, iż skarżone zarządzenie zostało wydane na początkowym etapie epidemii, kiedy wirus SARS-CoV-2 był zjawiskiem o wiele mniej poznanym niż dziś.

W ocenie pełnomocnika organu, nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżonym zarządzeniem art. 88 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zaistniały bowiem przesłanki do skrócenia 3-dniowego vacatio legis, określonego w art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu do zarządzenia: "Temu samemu celowi (ochronie życia i zdrowia - przyp. Pełnomocnik Organu) ma służyć nadanie przepisom zarządzenia mocy wstecznej. Nadaniu mocy wstecznej przepisom zarządzenia nie sprzeciwiają się także zasady demokratycznego państwa prawa, albowiem regulacja ta nie nakłada nowych obowiązków (obciążeń) na mieszkańców Gminy, a wręcz przeciwnie - zwalnia z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie. Zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować poważne zagrożenie życia lub zdrowia mieszkańców".

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. (data wpływu do Sądu 26 stycznia 2021 r.) pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Jako podstawę wniosku wskazał okoliczność, że w dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle podjęła uchwałę Nr XXVIII/307/20 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXI/222/20 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zarządzenia porządkowego Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle dotyczącego zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii. Jednocześnie pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżone zarządzenie porządkowe nie stanowiło i nie stanowi podstawy do wydawania jakichkolwiek indywidualnych orzeczeń administracyjnych, a wywołane przez nie skutki prawne nie kreowały stosunków prawnych, których trwanie rozciągnięte jest w czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W świetle przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". W orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Innymi słowy, za "istotne naruszenie prawa" uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Zaznaczyć jednak trzeba, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponadto, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 31 marca 2020 r., nr 625/ZD/2020, w sprawie zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii. Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, będącego aktem prawa miejscowego. Skargę tę wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (zob. art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skargę należy uznać za dopuszczalną.

W tym miejscu odnotować jeszcze trzeba, że po złożeniu skargi zaskarżone zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla podjęła uchwałę Nr XXVIII/307/30 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXI/222/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej zarządzenie porządkowe Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźle dotyczące zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii (§ 1 uchwały). Dlatego rozważenia wymagała również kwestia związana z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. W ocenie Sądu, pomimo podjęcia w dniu 26 listopada 2020 r. uchylającej uchwałę zatwierdzającą zaskarżone do tut. Sądu zarządzenie dotyczące zawieszenia pobierania opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze stanem epidemii - postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Bowiem z treści pisma procesowego organu z dnia 21 stycznia 2020 r. nie wynika, aby kwestionowane zarządzenie w okresie jego obowiązywania nie wywołało skutków prawnych i nie było stosowane. Z tego powodu, choć w dacie orzekania przez Sąd zarządzenie objęte skargą już nie obowiązuje, może jednak być nadal stosowane do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jego postanowień. Zwrócić uwagę wypada na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94/2/44) wyraził pogląd, że "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę". Także w wyroku z dnia 11 kwietnia 1994 r. Trybunał wywodził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Wskazane poglądy należy odnieść również do niniejszej sprawy, zwracając uwagę, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały (także zarządzenia) polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę (zarządzenie) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu a także stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1571/12; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 355/14 - wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika konieczność poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności podjętych na podstawie nielegalnego aktu.

Przystępując już do oceny zaskarżonego przez prokuratora zarządzenia, wskazać przede wszystkim trzeba, że zostało ono wydane na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.s.g., art. 4 ust. 3 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W § 1 zarządzenia przewidziano zawieszenie pobierania opłat oraz przeprowadzanie kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania. Z kolei w § 3 postanowiono, że zarządzenie podlegał ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2020 r. W skardze wniesionej do tut. Sądu, prokurator wnosił o stwierdzenie nieważność w całości wyżej wymienionego zarządzenia z uwagi na jego sprzeczności z art. 41 ust. 2 i art. 40 ust. 3 u.s.g.

W związku z powyższym wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy gminy do stanowienia przepisów porządkowych w ściśle określnych sytuacjach. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast art. 41 ust. 2 tej ustawy – w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz (prezydent miasta) w formie zarządzenia.

Z treści cytowanych powyżej przepisów ustawy wynika zatem, że wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., tj. gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Podnieść trzeba, że żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. Tymczasem przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle stanowi o czasowym odstąpieniu od poboru opłat w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania, a tego nie przewiduje żaden przepis wymienionej ustawy, czy też ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina, uzasadniając swoje stanowisko podnosiła, że w jej ocenie spełnione zostały przesłanki do wydania przedmiotowego zarządzenia, jako że sprawa nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących a zawieszenie poboru opłat za postój pojazdów, miało bezpośrednio przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS- CoV-2 i zostało wydane w zakresie niezbędnym dla obrony zdrowia i życia obywateli, w sytuacji gdy niemożliwe było skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.

W ocenie składu orzekającego, nawet przy przyjęciu, że w sprawie ma miejsce przypadek luki prawnej, to Gmina nie wykazała, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości podanych, w przepisie art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz, że chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 tej ustawy. W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozawalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych (art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do wydania przepisów porządkowych. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. "przepisy porządkowe mogą być wydane wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wobec tego powinny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" (P10/02, OTKA 2003 r. Nr 6, poz. 62). W cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślana jest - jako szczególnie istotna przesłanka wprowadzenia przepisów porządkowych - bezpośredniość zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, będąca powodem stanowienia przepisów porządkowych.

Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zawieszające pobór opłaty za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych - nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. Realne zagrożenie oznacza sytuację bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Podnoszone i przytaczane przez Gminę argumenty, że zawieszenie poboru opłat i przeprowadzania kontroli w Strefie Płatnego Parkowania na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle od dnia 1 kwietnia 2020 r. do odwołania było podyktowane szczególną przesłanką, jaką jest ochrona życia i zdrowia mieszkańców i z uwagi na wzrastającą liczbę zakażeń - miało skłonić mieszkańców do częstszego korzystania z własnego transportu samochodowego w miejsce komunikacji publicznej, a w przypadku korzystania ze Strefy Płatnego Parkowania - zwolnić mieszkańców z konieczności korzystania z parkomatów, które mogą stanowić potencjalne źródło zakażenia, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Kędzierzyn-Koźle wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Niewątpliwie działanie parkomatów (tak jak np.: bankomaty, terminale płatnicze w sklepach, domofonów), czy pieniądze, które (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, jednakże nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w tym samym czasie w pozostałych regionach kraju. Trudności związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki są wszędzie podobne i nie sposób utrzymywać, że są to sytuacje niemożliwe do rozwiązania. Podzielić więc należało ocenę prokuratora, że nie występuje w tym przypadku zagrożenie dóbr podlegających ochronie, dla przeciwdziałania któremu niezbędne jest wydanie przepisów porządkowych, zmierzających do niepobierania opłat za parkowanie. Zasadnie organ ten podniósł, że niezbędność ochrony wyżej wymienionych dóbr jest przesłanką opartą na kryterium ocennym i wymaga posłużenia się pojęciami nieostrymi, ale dla jej pełnego zrealizowania konieczne jest też stwierdzenie "niezbędności" ochrony wskazanych dóbr poprzez wydanie aktu prawa miejscowego o charakterze porządkowym. Trafnie organ ten wskazał, że "niezbędność" nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą bowiem prowadzić do uzupełnienia (poprawienia) regulacji ustawowych w danym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 68/06 CBOSA).

Reasumując, w analizowanej sprawie Gmina nie wykazała, aby sprawa dotyczyła przypadku nie cierpiącego zwłoki, która dopiero, zgodnie z art. 41 ust. 2 u.s.g., upoważnia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do stanowienia przepisów porządkowych i aby zachodził w sprawie przypadek bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli czy spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, warunkujących stanowienie przepisów porządkowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w myśl którego, przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia, Sąd stwierdza, że fakt wejścia w życie zarządzenia, któremu towarzyszy jego publikacja, w dniu wydania może być zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności, w światle art. 91 ust. 4 u.s.g.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianego zarządzenia, podjętego z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g., czynią koniecznym stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.