Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1150/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi F.D., D.D, . B.D. i A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D.D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], Prezydent Miasta K. nakazał F.D. D.D. oraz B.D. , usunięcie odpadów, składowanych na działce nr [...], zlokalizowanej w K. przy ulicy [...]. Powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt: II SA/Kr 842/10 uchylił wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity z 2010 r., Nr 185, póz. 1243 z późn. zm.), odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Powyższa definicja ustawowa nie odwołuje się do cech substancji lub przedmiotów jako kryterium wyróżniającego je jako odpady, lecz do wzorca wskazanego w załączniku oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania. Załącznik Nr 1 do ustawy wymienia 16 kategorii odpadów (od Q 1 do Q 16). Do kategorii Q 16 zaliczone zostały wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w kategoriach Q 1 do Q 15 (np. z działalności usługowej, remontowej). Powyższe oznacza, że wyliczenie kategorii odpadów z załączniku Nr 1 do ustawy ma charakter otwarty. O tym, czy dana substancja lub przedmiot jest odpadem decyduje działanie jego posiadacza: faktyczne, zamierzone lub nakazane pozbycie się odpadu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, póz. 1206), odpady dzieli się na 20 grup, w zależności od źródła ich powstawania. W grupie 17 wymieniono odpady z rh.in. z budowy (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody zawiera załącznik do rozporządzenia. W załączniku tym pod pozycją 17 05 jako rodzaj odpadów umieszczono: gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania). Pod pozycją 17 05 04 wymieniono jako odpad glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w pozycji 17 05 03 (czyli nie zawierające substancji niebezpiecznych). Masy ziemne, znajdujące się na działkach nr [...] oraz [...], pochodzące z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające, zawierające także gruz, są odpadem w rozumieniu ustawy. Błędny był zatem pogląd sformułowany w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., że przedmiotowe masy ziemne nie stanowią odpadu, ale w sprawie znalazły zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, gdyż zgodnie z jej art. 2 ust.1 przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub z eksploatacją kopaliny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał nadto, że zgodnie z art. 13 ust.1 ustawy o odpadach zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Wyjątek od tej zasady określa przepis art. 13 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym zakaz określony w ustępie 1 nie dotyczy posiadaczy odpadów prowadzących "odzysk za pomocą działań określonych jako R10 w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach oraz osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Omawiany wyjątek nie ma jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem odpady w postaci mas ziemnych z gruzem nie zostały wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 i tym samym nie znajduje do nich zastosowania proces odzysku oznaczony symbolem R10.

Odpady, znajdujące się na należących do skarżących działkach nie są objęte także innymi procedurami odzysku. Nie ma do nich w szczególności zastosowania procedura wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzania powierzchni terenów, jak i rekultywacji biologicznej (oznaczone - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami Dz. U. z 2006 r. Nr 49 poz.356 - symbolami R 14 i R 15). Nie są to także odpady, które -zgodnie z wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz.527 z późn.zm.) - posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że mało precyzyjne, a przez to wadliwe jest określenie w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, że: "wykonanie decyzji nastąpi poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do uprawnionego miejsca odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania odpadów z wyspecjalizowanym przedsiębiorcą". Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być bowiem sformułowane w taki sposób, aby było zrozumiałe dla strony. Rzeczą organu miało być zatem, po ewentualnym uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, precyzyjne określenie, jakich konkretnie czynności skarżący winni dopełnić, by zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 34 ustawy o odpadach.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta K. , decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 34, w związku z art. 3 ust. 3 pkt. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 185, póz. 1243 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z późniejszymi zmianami), nakazał F.D. , D.D. oraz B.D. i usunięcie odpadów (rodzaj odpadów: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04): w ilości 238,8 m3 z działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanej w K. przy ulicy [...]; w ilości 104,5 m3 z działki nr [...] obr. [...] zlokalizowanej w K. przy ulicy [...]. W decyzji określono, że jej wykonanie nastąpi poprzez załadunek w/w odpadów na środki transportu podmiotu legitymującego się zezwoleniem na prowadzenie transportu odpadów i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania takiego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którymi to podmiotami F.D. D.D. oraz B.D. winni zawrzeć stosowne umowy..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w celu precyzyjnego określenia ilości mas ziemnych zdeponowanych na działce nr [...] (działka ta została następnie podzielona na działki nr [...] - własności B.D. - oraz nr [...]- własności F.D. ), postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2011 r., dopuścił dowód z opinii biegłego, Działając na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. zlecono biegłemu z zakresu geodezji i kartografii sporządzenie operatu pomiarowego. W ramach wykonanej przez biegłego ekspertyzy wykonano pomiar wysokości terenu po nawiezieniu obcym gruntem. Na podstawie tych pomiarów oraz przy wykorzystaniu mapy zasadniczej tego terenu obliczono, że na działkę nr [...] nawiezionych zostało 238,8 m3 mas ziemnych, zaś na działkę nr [...] 104,5 m3. W toku prowadzonego postępowania ustalono ponadto, że masy ziemne, znajdujące się na wymienionych wyżej działkach pochodzą z wykopów wykonanych pod budowę domów jednorodzinnych, w ramach inwestycji prowadzonych przez B.D. i D.D. . Zostały one przywiezione na zlecenie oraz za zgodą wskazanych wyżej osób a także F.D. i miały umożliwić rolnicze wykorzystanie terenu.

Dla działek nr [...] i [...] nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani też nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623 z późn. zm.). Nie uzyskano również decyzji z zakresu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z póz. zm.). W dokumentach dotyczących pozwolenia na budowę dla budów domów jednorodzinnych, z których pochodzą masy ziemne, brak jest zapisów, dotyczących wykorzystania pochodzącej z nich ziemi na działki zlokalizowane w K. przy ul. [...], w tym wykorzystania jej na cele rolnicze.

Na obszarze, na którym położone są działki na [...] oraz [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r., jednakże plan ten nie określa warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych. Działki, o których mowa położone są w strefie ochronnej "C" Osiedla Uzdrowisko S. . Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt.3 lit. d ustawy z dnia 1 września 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U.Nr.167 póz. 1399): " w strefie ochronnej "C" zabrania się: m.in. prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu (..)". Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt. l litera e i f statutu Uzdrowiska S. (Uchwała Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2008 r., Nr [...] w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko S. , Dz. Urz. Woj. [...] ): "W celu zapewnienia prawidłowej działalności lecznictwa uzdrowiskowego, określa się inne czynności zabronione, nie wymienione w ustawie, w zakresie ochrony jakości i ilości naturalnych surowców leczniczych -złoża wód leczniczych: 1) w granicach stref ochronnych "A", "B", "C": ... e) składowania odpadów i prowadzenia działalności w zakresie zagospodarowania odpadów, wykorzystywanie odpadów do utwardzania powierzchni terenu, budowy fundamentów, utwardzania dróg, wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (..)".

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Działki o nr [...] i [...] nie są miejscem składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami wskazanej wyżej ustawy - składowisko odpadów, którego realizacja, może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw szczególnych. Przedmiotowe działki nie są też miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów. Magazynowanie odpadów -według definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach — jest to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. W myśl art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów może nastąpić w: 1/pozwoleniu zintegrowanym, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska, 2/pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o odpadach, 3/ decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, 41 informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, 51 zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, 6/ zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, 71 zgłoszeniu do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy p odpadach. Prezydent Miasta K. nie wydał żadnej z wymienionych wyżej decyzji.

Zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach, masa ziemna jest traktowana jako odpad m.in. gdy masa ta jest usuwana (lub przemieszczana) w związku z realizacją inwestycji (lub eksploatacją kopalin), ale ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenie na budowę nie określiły warunków i sposobu jej zagospodarowania. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nie zostały wydane żadne decyzje administracyjne na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z zakresu przepisów ustawy Prawo budowlane, które określałyby, iż masy ziemne pochodzące z budów domów jednorodzinnych, prowadzonych przez D.D. i B.D. mogą zostać zdeponowane na działkach nr [...] i[...] . Także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie określa warunków i sposobu zagospodarowania mas ziemnych.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami, tylko niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne i to w granicach norm wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, póz. 1614). Według załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia, spośród wymienionych odpadów istnieje możliwość wykorzystania: gleby i ziemi, w tym kamieni (kod: 170504) "do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego" - zgodnie z pozycją 52 listy załącznika. Jedyna podstawa upoważniająca F.D. D.D. i B.D. , do wykorzystania odpadów, mogłaby zatem wynikać z normy prawnej zawartej w cytowanym wyżej rozporządzeniu w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W przedmiotowym przypadku, nie przedstawiono żadnych dokumentów, potwierdzających dopełnienie przepisów prawa budowlanego. Dodatkowo działki o nr [...] i[...] położone są na terenie Osiedla Uzdrowisko S. - w strefie ochronnej C, gdzie zabrania się: "prowadzenia działań mających wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego założenia przestrzenne lub właściwości lecznicze klimatu... " oraz składowania odpadów i prowadzenia działalności w zakresie zagospodarowania odpadów, wykorzystywania odpadów do utwardzania powierzchni terenu, budowy fundamentów, utwardzania dróg, wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych. W rozpoznawanym przypadku masy ziemne (zaklasyfikowane do odpadów rodzaju: gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04) zostały zdeponowane i rozplantowane na działkach nr [...] i [...] , niezgodne z powołanymi wyżej przepisami prawa.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji wnieśli D.D/ B.D. , F.D. oraz A.D. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Odwołujący się wskazali, że w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu doszło do szeregu uchybień proceduralnych. Po pierwsze, organ pierwszej instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu tj. art. 10 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero bowiem z treści pisma Prezydenta Miasta K. z dnia 10 sierpnia 2011 r. skarżący dowiedzieli się o sporządzeniu przez biegłego geodetę opinii w postaci operatu pomiarowego, na podstawie .którego dokonano pomiaru wysokości terenu (tj. działek nr [...] i nr [...] oraz określono kubaturę nawiezionych mas ziemnych. Przed sporządzeniem opinii skarżący nie mieli możliwości przedłożenia stosownych dokumentów, zadawania pytań biegłemu, czy uczestniczenia w dokonywanych przez biegłego pomiarach.

Doszło także do naruszenia zasady udziału strony w postępowaniu dowodowym, tj. art. 79 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżących przez organ pierwszej instancji przynajmniej na 7 dni przed terminem o sporządzeniu wskazanej wyżej opinii, a także poprzez brak zapewnienia skarżącym udziału w przeprowadzeniu dowodu .z opinii biegłego, poprzez chociażby złożenie wyjaśnień do tej opinii1, czy udziału w dokonywanych pomiarach. Skarżący zostali tym samym pozbawieni prawa do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, który z punktu widzenia rozstrzygnięcia miał istotne znaczenie. Został także naruszony art. 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez brak możliwości złożenia przez skarżących wniosków dowodowych, które biegły mógł wziąć pod uwagę przy sporządzeniu swojej opinii. Stanowi to naruszenie obowiązku zebrania przez organ administracji całego materiału dowodowego w sprawie.

Skarżący wskazali nadto na błędne wyliczenia dokonane w sprawie przez biegłego. Do odwołania dołączono kserokopie map geodezyjnych z 2004 r. (czyli sprzed nawiezienia ziemi na przedmiotowe działki) oraz aktualnej mapy, ze wskazaniem istniejącego stanu faktycznego. Z wyliczeń dokonanych na zlecenie skarżących przez geodetę wynika, iż na działce oznaczonej nr [...] jest o 23,54 m3 mniej ziemi, niż przed nawiezieniem, a na działce o nr [...], jest więcej kubatury mas ziemnych o 126,19 m3, a nie jak to wskazał powołany w sprawie biegły o 238,8 m3. Tym samym łączna ilość nawiezionej ziemi to 105,65 m3, nie zaś 343,3 m3, jak przyjął organ pierwszej instancji. Obliczenia, na które powołali się skarżący również zostały dołączone do odwołania.

Skarżący zwrócili także uwagę, iż B.D. podjął czynności celem uzyskania pozwolenia na budowę dla działki [...]. Do odwołania dołączono kserokopie dokumentów, dotyczących warunków przyłączenia mediów do tej nieruchomości. Tym samym, z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu, na budowę, bezzasadna będzie decyzja w zakresie wywozu mas ziemnych ze wskazanej działki, albowiem zostaną one wykorzystane pod zamierzoną inwestycję budowlaną. Decyzją z dnia [...]maja 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. 2010, nr 185, póz. 1243 z późniejszymi zmianami) utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że regulacja pozwalająca na rozstrzyganie przez prezydenta miasta spraw dotyczących niewłaściwego gospodarowania odpadami, zawarta została w art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - o odpadach (tekst jednolity Dz. U. 2010, Nr 185, póz. 1243 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z treścią tego przepisu, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

Odpadami w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy są wszelkie substancje lub przedmioty należące do jednej z kategorii określonych w załączniku nr l do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W stosunku jednak do mas ziemnych i skalnych nie znajduje zastosowania wyżej wskazana definicja ustawowa odpadu. Nie dochodzi do analizy zagadnienia woli, zamiaru lub nakazu pozbycia się masy ziemnej i skalnej. Zastosowanie wobec niej przepisów o odpadach jest uwarunkowane zaistnieniem innych przesłanek. Na mocy art. 2 ust. 1 przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Natomiast przepisów ustawy nie stosuje się do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (art. 2 ust. 2 pkt l ustawy). Tym samym masy ziemne co do zasady nie stanowią odpadu, ale w pewnych okolicznościach znajdują wobec nich zastosowanie przepisy ustawy o odpadach.

Zgodnie zatem z art. 2 ustawy o odpadach masa ziemna jest traktowana jak odpad m.in. gdy masa ta, jest usuwana (lub przemieszczana) w związku z realizacja inwestycji (lub z eksploatacja kopaliny), ale'ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obojętnie w jakiej formie), ani pozwolenie na budowę nie określiły warunków i sposobów jej zagospodarowania. Usuwanie i przemieszczanie mas ziemnych i skalnych należy wiązać z ich transportem (w dowolnej formie) poza miejsce pochodzenia. Przemieszczanie masy ziemnej w związku z realizacją inwestycji oznacza jej pozbycie się z miejsca, gdzie powstały w wyniku realizacji pewnego technicznego przedsięwzięcia, do innego miejsca. Taki sposób zagospodarowania mas ziemnych mógłby być uznany za zgodny z prawem wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiło określenie warunków i sposobu ich zagospodarowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub wskazanych wyżej typach decyzji bądź też, jeżeli masy ziemne wykorzystane byłyby do utwardzenia powierzchni nieruchomości po uprzednim zgłoszeniu wykonywania robót tego typu właściwemu organowi. Jeśli nastąpiło .przemieszczenie mas ziemnych w związku z realizacją jakiejś inwestycji, nie jest istotne także to, w jaki sposób podmiot dokonujący takiego przemieszczenia je zagospodarował oraz w jakim celu je przemieścił (np. rekultywacja, zatrzymanie wody) i czy posiada nawet decyzje odnoszące się do pewnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, na której składowane są masy ziemne. Masy ziemne, które powstają w związku z realizacją jakiejś inwestycji, winny być zagospodarowane w sposób dopuszczony przez prawo. W przypadku mas ziemnych lub skalnych powstających na skutek realizacji jakiejś inwestycji, warunkiem wyłączającym je spod ustawy o odpadach jest istnienie odpowiednich zapisów w określonych dokumentach (np. decyzji o pozwoleniu na budowę), które wskazywać będą warunki i sposób zagospodarowania tych mas. W sytuacji niespełnienia tego warunku, stają się one odpadem.

W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - nie ulega wątpliwości, iż ziemia pochodząca z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające, zawierająca także gruz, została przemieszczona z terenów inwestycji i zdeponowana na wskazane działki za zgodą i wiedzą F.D. . Jak tymczasem wynika z przeprowadzonych wyżej rozważań, czynności takie mogłyby być uznane za legalne tylko w sytuacji ich przeprowadzenia w sposób przewidziany przez prawo. Strony nie przedstawiły jednak żadnych dokumentów, potwierdzających dopełnienie przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu pozwalających* na wykorzystanie ziemi z inwestycji na cele rolnicze. Działki nr [...] i[...] nie są miejscem składowania i magazynowania odpadów. Strony nie posiadają zresztą zezwolenia na składowanie odpadów. Prezydent Miasta K. nie wydał także zezwoleń określonych w art. 63 ust. 6 ustawy, które umożliwiają magazynowanie odpadów. Dodatkowo składowanie odpadów zabronione jest w strefie ochronnej "C" Osiedla Uzdrowiska [...] (co wynika ze Statutu Uzdrowiska), w której położone są opisane działki.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli F.D. A.D. D.D. oraz B.D. , , zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącym zajęcia stanowiska wobec zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań; rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 79 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżących przez organ pierwszej instancji przynajmniej na 7 dni przed terminem o sporządzeniu opinii przez biegłego, a także poprzez brak zapewnienia skarżącym udziału w przeprowadzeniu tego dowodu i tym samym pozbawienie ich możliwości złożenia wyjaśnień do tej opinii, czy udziału w dokonywanych pomiarach; naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. ora art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewypełnienie przez organy obu instancji obowiązku zebrania materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, a także poprzez brak możliwości złożenia istotnych dla rozstrzygnięcia wniosków dowodowych oraz nieustosunkowanie się i nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów podnoszonych we wskazanym wyżej zakresie przez skarżących.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podnieśli zawarte już w odwołaniu twierdzenia, dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.), uniemożliwienie udziału w przeprowadzeniu dowodu przez biegłego, w szczególności zaś uniemożliwienie zadawania biegłemu pytań, uczestnictwa w dokonywanych pomiarach, przedłożenia własnych dokumentów i wyliczeń (art. 79 k.p.a.). Nadto skarżący podali, że pomimo zgłoszenia tych zarzutów w odwołaniu, organ II instancji nie zajął wobec nich stanowiska w wydanej decyzji. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy pominął zarzuty odnoszące się do błędnych wyliczeń dokonanych przez opiniującego w 'sprawie biegłego. Z dołączonych do odwołania wyliczeń dokonanych przez geodetę skarżących wynikają bowiem inne wielkości nawiezionej ziemi. Organ II instancji pominął także fakt, że B.D. podjął czynności celem uzyskania pozwolenia na budowę dla działki nr [...]. Stosowany wniosek w tym zakresie został złożony w Urzędzie Miasta K. w dniu 3 lutego 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Treść odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r. nie pozostawia wątpliwości, że strony podjęły w nim próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych, które były podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z uwag przedstawionych w punkcie 2 uzasadnienia odwołania, polemika dotyczyła zwłaszcza poczynionych w toku postępowania ustaleń w zakresie kubatury nawiezionych na działki nr [...] ,[...] mas ziemnych. Twierdzenia stron zmierzały do podważenia prawidłowości ustalenia przez organ l instancji ilości odpadów, które nakazano skarżącym wywieźć z terenu wspomnianych działek. Przedmiotem kontrowersji był tu zakres ustalonego w punkcie 1 decyzji z dnia [...] września 2011 r. obowiązku usunięcia odpadów w postaci gleby, ziemi i kamieni. Zdaniem skarżących, kubatura podlegających usunięciu odpadów została znacznie zawyżona, zaś przyczyną wadliwego charakteru ustaleń we wskazanym wyżej zakresie były błędne obliczenia opiniującego w sprawie biegłego oraz bezkrytyczna ocena sporządzonej ekspertyzy przez organ administracji. Na poparcie swych twierdzeń o ponadtrzykrotnym zawyżeniu kubatury przeznaczonych do wywozu odpadów skarżący przedstawili własne obliczenia, poparte analizą sporządzoną przez geodetę. Do odwołania dołączono tabele oraz mapy, dokumentujące pomiary wysokości terenu według stanu sprzed nawiezienia gruzu na działki nr [...] i[...] oraz już po tym fakcie.

Analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. wskazuje w sposób jednoznaczny, że organ odwoławczy nie odniósł się do formułowanych przez odwołujących się zarzutów, co do poprawności ustaleń we wskazanym wyżej zakresie. Treść motywacyjnej części rozstrzygnięcia dowodzi, że przedmiotem uwagi organu II instancji była jedynie ocena prawna zdeponowania odpadów na działkach skarżących. W swych rozważaniach organ odwoławczy koncentrował się na ustaleniu, czy do mas ziemnych należy wprost stosować przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity z 2010 r, Nr 185, póz. 1243 z późn. zm.), czy też regulacja ta znajdzie jedynie odpowiednie zastosowanie, na mocy art. 2 powołanej wyżej ustawy. Przedmiotem pogłębionej analizy organu odwoławczego było także to, czy wspomniane działki mogły być uznane za miejsce składowania lub magazynowania odpadów, w takim znaczeniu, jakim posługuje się tymi pojęciami ustawa o odpadach.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny zgłoszonych przez strony w odwołaniu zarzutów, odnoszących się do prawidłowości przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia obliczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w żaden sposób nie odniosło się do powołanego w odwołaniu dowodu w postaci sporządzonych przez geodetę pomiarów i zestawień. Zaniechano wskazania, czy powołane wyliczenia mogą być uznane za wiarygodne lub ewentualnie, z jakich powodów takiego waloru należało im odmówić. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika nawet to, czy organ odwoławczy akceptował ustalenia, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, ani też z jakich powodów nie uznał odmiennych twierdzeń podnoszonych przez strony w odwołaniu.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., póz. Nr 78, póz. 1071 z późn. zm., powoływana dalej jako: "K.p.a."), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a.(w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, póz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, póz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r, sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, póz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

Wskazanych wyżej konsekwencji, wynikających z podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, nie uwzględnił w sposób należyty organ II instancji. Z naruszeniem obowiązku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, koncentrował się bowiem na ponownej prawnej ocenie ustalonego stanu faktycznego, pozostawiając poza zakresem swej uwagi podnoszone przez strony zarzuty.

Wadliwość wskazanego ostatnio sposobu procedowania polega także na tym, że wszystkie spośród analizowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zagadnień były już przedmiotem oceny orzekającego w niniejszej sprawie sądu. Przypomnieć bowiem należy, że wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 842/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził kwalifikację prawną nawiezionych na działki mas ziemnych (s. 7 - 8 uzasadnienia) oraz niedopuszczalność stosowania względem nich któregokolwiek z przewidzianych w ustawie o odpadach procesów odzysku (s. 8-13). Rozważania te i oceny, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r., Póz. 270, powoływana dalej jako: "P.p.s.a."), wiązały organy administracji w ponownym postępowaniu. Dokonanie odmiennej oceny we wskazanym wyżej zakresie nie było zatem możliwe, albowiem stanowiłoby naruszenie wskazanego wyżej przepisu. W tej perspektywie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym zgromadzonych mas ziemnych nie należy uznawać za odpady, lecz stosować do nich - na mocy art. 2 ustawy - przepisy o odpadach, uznać należy za sprzeczne z wyrażoną w tym zakresie oceną sądu. Omówione wyżej naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a. nie miało wprawdzie wpływu na treść rozstrzygnięcia, przyczyniło się jednak do pominięcia zagadnień pierwszoplanowych, związanych z ponowną oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Jako zasadny ocenić należy także zawarty w punkcie 3 skargi zarzut nieustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do sygnalizowanego naruszenia przez organ l instancji przepisów art. 10, 77 § 1, 78 § 1 oraz 79 K.p.a. W zaskarżonej decyzji całkowicie bowiem pomięto omawianą tu kwestię, pomimo że w sposób wyraźny była ona podnoszona w odwołaniu. Także i w tym zakresie stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieprawidłowy przeprowadziło postępowanie odwoławcze, pozbawiając strony możliwości weryfikacji prawidłowości postępowania przed organem l instancji. Stwierdzone wyżej wadliwości dotyczą podstawowej zasady postępowania administracyjnego. Ponowne rozpoznanie sprawy, w tym zwłaszcza merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków, jest obowiązkiem organu odwoławczego, który winien kierować się w tym zakresie dyrektywą wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności i faktów. Aktywność organu II instancji winna gwarantować stronie prawo do ponownego rozpoznania istoty jej sprawy, co w szczególności oznacza obowiązek ponowienia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z należytym uwzględnieniem zasad i reguł wskazanych w art. 7 oraz 80 K.p.a.

Nie sposób wykluczyć, że prawidłowy sposób postępowania przez organ II

* -

instancji doprowadziłby do odmiennego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie,

co upoważnia do stwierdzenia, że dostrzeżone uchybienia mogły nieć istotny wpływ na jej wynik. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję należało uchylić, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

W postępowaniu ponownym organ II instancji powinien ustosunkować się do zgłoszonych w odwołaniu twierdzeń, dotyczących prawidłowości ustalenia kubatury nawiezionych mas ziemnych. Niezbędne będzie dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. samodzielnej oceny przedstawionego dowodu oraz skonfrontowanie płynących z niego wniosków ze sporządzoną w toku postępowania przed organem l instancji opinią biegłego. Sposób dokonywania powyższej oceny, w tym zwłaszcza kryteria, które decydować będą o uznaniu podnoszonych przez strony racji za wiarygodne bądź niewiarygodne, winien znaleźć należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Punktem odniesienia dla wymogów w ostatnio wspomnianym zakresie, powinna być treść art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotem uwagi w postępowaniu ponownym uczynić także należy, pominięte w zaskarżonej decyzji, a sygnalizowane w odwołaniu, zrzuty naruszenia przepisów art. 10 oraz 79 K.p.a. Niezbędne jest bowiem zajęcie przez organ II instancji stanowiska w przedmiocie ewentualnych naruszeń prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz kwota 240 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa strony skarżącej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, póz. 1349 z późn. zm.) wraz z kwotą 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2006 r., Nr 225, póz. 1635 z późn. zm.).

Mając na uwadze treść art. 152 p.p.s.a., określić należało, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, o czym orzeczono, jak w punkcie II sentencji wyroku.