Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 11/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Lublin z dnia 8 kwietnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w przedmiocie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Lublin (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego i wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł.M. z dnia 15 stycznia 2020 r. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Stwierdził, że Ł.M. od 20 grudnia 2018 r. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim, w wyniku wydania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Brzozowie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. kierującej Ł.M. do domu pomocy społecznej, która to decyzja została wykonana na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wydanej z upoważnienia Starosty Ostrowskiego przez pełniącego obowiązki Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Świętokrzyskim poprzez umieszczenie Ł.M. w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim. Ł.M. na stałe zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim, gdyż tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe i z tym miejscem wiąże przyszłość. Tak więc należy przyjąć, iż miejscem zamieszkania Ł.M. jest Ostrowiec Świętokrzyski, a zatem w świetle art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego.

Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego w piśmie z dnia 17 czerwca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku Ł.M. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu stwierdził, że uznaje swoją właściwość do rozpoznania wniosku Ł.M. o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, biorąc pod uwagę ugruntowane orzecznictwo NSA w tym zakresie oraz postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 297/19, gdzie został on wskazany jako organ właściwy do rozpoznania sprawy ww. o przyznanie zasiłku stałego i objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Stwierdził jednak, że nie popiera argumentacji zawartej w tym postanowieniu dotyczącej wskazania Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego i objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Uznanie przez Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego swojej właściwości w tej sprawie nie przesądza o tym, że uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Ł.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim uznał się za niewłaściwy w sprawie z wniosku zainteresowanego o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy z tego wniosku właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Prezydent Miasta Lublin również uznał się za niewłaściwy i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 stycznia 2020 r. o przyznanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jakkolwiek w piśmie z dnia 17 czerwca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, jako organ właściwy miejscowo do rozpatrzenia wymienionego wniosku, to jednak według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie świadczy o braku aktualność zaistniałego sporu o właściwość. O braku jego aktualności można byłoby bowiem wnioskować na tej podstawie, że jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie, przez co postępowanie zainicjowane wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu stałoby się bezprzedmiotowe, podlegając umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2005 r., OW 149/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 125).

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby wskazana sytuacja zaistniała. Zwłaszcza, że jak wynika z treści przywołanej odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oczekuje w tym względzie jednoznacznego i stanowczego rozstrzygnięcia sporu, nie zaś umorzenia postępowania w sprawie – w tym miejscu, i już tylko na marginesie trzeba podnieść, że nie sposób jest z uwagi na granice rozpatrywanej sprawy, uczynić zadość innym jeszcze oczekiwaniom tego organu formułowanym w zajętym stanowisku.

Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa stanowiło już przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 18 maja 2020, sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020, sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020, sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r., sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy – w tej zaś mierze, co trzeba w tym miejscu podkreślić, brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Uwzględniając treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Z akt sprawy wynika, że poczynając od dnia 20 grudnia 2018 r., Ł.M. zamieszkuje w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim, do którego został przyjęty – w oparciu o decyzję kierującą z dnia 29 listopada 2018 r. – na podstawie decyzji z dnia 12 grudnia 2018 r. wydanej z upoważnienia Starosty Ostrowskiego. Co więcej, należy przyjąć, że w miejscu tym przebywa z zamiarem stałego pobytu, o czym świadczy to, że w korespondencji podaje adres Domu Pomocy Społecznej, w którym czuje się bezpiecznie, traktuje je jak dom, integruje się z innymi jego mieszkańcami i zależy mu na dalszym w nim pobycie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione okoliczności wynikające z akt sprawy uzasadniają twierdzenie, że organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i rozpoznania sprawy z wniosku Ł.M. o przyznanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.