Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 367/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 89 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1314/12 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Spółki z o.o. w [...] kwotę 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1314/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą nałożono na C. Sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącej 2257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w okresie od 1 stycznia do 22 maja 2007 r. C. Sp. z o.o. dysponowała zezwoleniem (udzielonym na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz decyzji SKO z dnia [...] maja 2007 r.) na zajęcie w [...] pasa drogowego Al. [...] vis a vis nr [...] o powierzchni 10,50 m² (według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do zezwolenia) oraz umieszczenia w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 18 m². Organy ustaliły również, że później spółka składała wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie wspomnianego pasa drogowego Al. [...] w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 marca 2008 r., jednak wnioski te nie zostały uwzględnione.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. w trakcie rutynowych kontroli pracownik Zarządu Dróg Miejskich stwierdził funkcjonowanie w pasie drogowym Al. [...] fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym - bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten został udokumentowany zdjęciami fotograficznymi wykonanymi w dniu kontroli, które następnie zostały uzupełnione pisemnym oświadczeniem z dnia [...] maja 2011 r. sporządzonym przez pracownika, który wykonał fotografie. Organ I instancji uznał, że lokalizacja przedmiotowego fundamentu widoczna na zdjęciach jest zgodna ze znajdującym się w aktach sprawy podkładem geodezyjnym, zaś wymiary fundamentu (10,50 m²) pokrywają się z projektem konstrukcyjnym nośnika reklamowego załączonym do wniosku o opinię komunikacyjną z dnia [...] kwietnia 2003 r. Opierając się na tych ustaleniach, organ I instancji uznał, że był to fundament reklamy skarżącej spółki i funkcjonował on w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 23 maja 2007 r. do 28 kwietnia 2008 r. W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent [...], działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że ujawniony w toku kontroli pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2008 r. nośnik reklamowy stanowił własność skarżącej spółki, a organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. SKO nie uwzględniło wniosku spółki o przesłuchanie pracownika ZDM przeprowadzającego kontrolę pasa drogowego w dniu [...] kwietnia 2008 r. (E. T.), stwierdzając, że okoliczność występowania nośnika wystarczająco potwierdzają zdjęcia z kontroli oraz oświadczenie E. T. z dnia [...] maja 2011 r. Za nieprzydatny został również uznany dowód z przesłuchania M. S. (członka zarządu skarżącej spółki). Organ odwoławczy za niewiarygodne uznał twierdzenia strony o demontażu w całości przedmiotowego nośnika i jego montażu w nowej lokalizacji w [...], bowiem nieracjonalne byłoby działanie firmy reklamowej, polegające na wydzierżawieniu terenu pod nośnik w listopadzie 2006 r. i zamontowaniu nośnika w tej lokalizacji dopiero 6 miesięcy później, w dodatku w sytuacji, gdy umowa dzierżawy dotyczyła gruntu o powierzchni 9 m², zaś skarżąca nie kwestionowała, że nośnik istniejący w pasie drogowym na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. miał powierzchnię 10,50 m². Zdaniem SKO, przedłożone przez stronę nieopisane fotografie z 2007 r. nie stanowiły wiarygodnego dowodu na demontaż nośnika - z uwagi na niemożność przesłuchania jako świadka osoby, która wykonała te zdjęcia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kontrolowane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."), bowiem nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonano dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a także rażąco jednostronne przeprowadzono postępowanie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji, wydając sporne decyzje, dały wiarę wyłącznie dowodom, z których (w ocenie organów) wynikało, że skarżąca zajmowała pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie, natomiast organ odwoławczy odmówił ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz w późniejszych pismach procesowych, przerzucając jedynie ciężar dowodu na skarżącą. Sąd stwierdził, że zdjęcia wykonane podczas kontroli pasa drogowego nie są w żaden sposób potwierdzone protokołem bądź jakimkolwiek innym dokumentem opisującym przeprowadzone czynności kontrolne w pasie drogowym. Z uwagi na to za trafne uznał Sąd stanowisko skarżącej spółki, że organy dopuściły się błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie przypisania mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu z dnia [...] maja 2011 r. złożonemu przez pracownika ZDM E. T. (które miało konwalidować braki z czynności kontrolnych), przy jednoczesnym bezpodstawnym odebraniu przez organ odwoławczy mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącą spółkę na okoliczność potwierdzenia demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu 28 maja 2007 r. (zlecenie nr [...], protokół odbioru prac z dnia 29 maja 2007 r., faktura VAT z dnia 31 maja 2007 r.). Zdaniem Sądu, skarżąca zasadnie również podniosła, że powierzchnia nielegalnej reklamy (czy też jej pozostałości) winna wynikać z czynności kontrolnych prowadzonych przez upoważnionych pracowników zarządcy drogi lub też protokołu oględzin, jeśli takie przeprowadzono po wszczęciu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - odmawiając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie i dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków (pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...], którzy wykonali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] kwietnia 2008 r.). Pracownicy ZDM, którzy wykonali sporne zdjęcia, powinni zostać przesłuchani w warunkach określonych w art. 83 k.p.a., tym bardziej, że skarżąca w toku postępowania podważała autentyczność tych fotografii. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej spółki, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął - bazując przede wszystkim na zdjęciach fotograficznych - że w całym spornym okresie pas drogowy był zajęty przez przedmiotową reklamę.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Z tego względu wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu. Jednocześnie Sąd nakazał organowi I instancji, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jednoznacznie ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie dokonał wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także ustosunkował się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki, podważających zasadność nałożenia kary.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło SKO. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie poniesionych kosztów postępowania, to jest kosztów wpisu od skargi kasacyjnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) pominięcie tak w części sprawozdawczej, jak i w części motywacyjnej uzasadnienia pierwszego zarzutu postawionego w skardze strony - rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. polegającego na rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy w sposób rażąco naruszający zasadę bezstronności, co - w ocenie skarżącego - miało wynikać z faktu uczestniczenia w rozpoznaniu sprawy przez pozaetatowego członka SKO pełniącego jednocześnie funkcję prokuratora,

b) nietrafne zarzucenie decyzji SKO, że organ nie ustosunkował się do sprzecznych ustaleń wynikających z postępowania dowodowego (poprzez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej), podczas gdy w decyzji SKO wyczerpująco wyjaśniono, dlaczego określonej grupie dowodów dano wiarę oraz dlaczego innym dowodom (w większości pochodzącym od skarżącej spółki) tej wiarygodności odmówiono,

c) nietrafne zarzucenie decyzji SKO, że odmawiała ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz późniejszych pismach procesowych, podczas gdy w punkcie VI na stronach 9 i 10 decyzji wskazano bądź szczegółowo, bądź z wyraźnym wskazaniem wcześniejszych wywodów zawartych w decyzji, dlaczego nie uwzględniono żadnego z zarzutów zawartych w odwołaniu; ponadto w punkcie IV.1 i IV.2 na stronie 6 i 7 decyzji SKO wskazało i wyjaśniło, dlaczego uznało za niezasadne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej lub dowodu z przesłuchania E. T. oraz M. S.,

d) nietrafne zarzucenie decyzji SKO, że całkowicie zignorowała dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą, podczas gdy w punkcie V.2 decyzji szczegółowo omówiono to, dlaczego odmówiono mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez spółkę;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że pisemne oświadczenie pracownika ZDM - E. T. nie powinno być obdarzone mocą dowodową przez organ administracji, bez jednego zdania uzasadnienia takiego stanowiska Sądu,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły obligatoryjne przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas gdy przywołane przez Sąd powody przeprowadzenia takiej rozprawy nie zostały wymienione w art. 89 § 1 i 2 k.p.a.,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez odnoszenie się do wadliwości decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu II instancji zapadła po znaczącym uzupełnieniu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji SKO konwalidowało braki uzasadnienia decyzji organu I instancji, a w takiej sytuacji nawet ewentualna wadliwość decyzji organu I instancji nie powinna powodować uchylenia decyzji organów obydwu instancji, jeśli owe braki zostały usunięte w postępowaniu przed organem II instancji,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie okoliczności nie zostały w pełni wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji SKO oraz jakie dowody w tym zakresie są możliwe do przeprowadzenia, podczas gdy prawidłowa analiza decyzji SKO winna prowadzić do wniosku, że orzeczenie to wypełnia wymagania wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu spółki związanego z uczestniczeniem w rozpoznaniu sprawy członka SKO pełniącego jednocześnie funkcję prokuratora narusza nakaz zawarcia w wyroku wskazań co do dalszego sposobu postępowania i wysoce utrudni ponowne rozpatrzenie sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał również poszczególne fragmenty zaskarżonej decyzji SKO, w których organ odniósł się do dowodów, które przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz w których uzasadnił, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzucił, że wskazując na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Sąd oparł się na przesłankach innych niż wymienione w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz nie wskazał, którzy pracownicy zarządcy drogi (zapewne poza E. T.) mieliby zostać przesłuchani oraz czy nie byłoby wystarczające przeprowadzenie zwykłego przesłuchania świadka (-ów) w warunkach art. 79 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. (reprezentowana przez adwokata) wniosła o oddalenie środka odwoławczego SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnioski te pełnomocnik spółki podtrzymał następnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 52 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 75 § 1, art. 89 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wskazującego na rażące naruszenie art. 7 k.p.a., związane z udziałem w rozpoznaniu sprawy członka SKO, który nie był bezstronny, 2) nietrafnym zarzuceniu decyzji SKO, że organ nie ustosunkował się do sprzecznych ustaleń wynikających z postępowania dowodowego oraz do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz późniejszych pismach procesowych, a także zignorował dokumenty przedstawione przez skarżącą spółkę, 3) błędnym przyjęciu, że pisemne oświadczenie pracownika ZDM E. T. nie miało mocy dowodowej i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn takiego stanowiska Sądu, 4) nietrafnym przyjęciu, że w sprawie zachodziły przesłanki do obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, 5) odnoszeniu się przez Sąd do wadliwości decyzji organu I instancji, podczas gdy braki tego rozstrzygnięcia zostały konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym i w decyzji tegoż organu, 6) niewskazaniu, jakie okoliczności nie zostały w pełni wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji SKO oraz jakie dowody w tym zakresie są możliwe do przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sposób sformułowania części zarzutów skargi kasacyjnej czyni koniecznym przypomnienie reguł prawnych sporządzania tego rodzaju środka odwoławczego. Wskazać zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Może zostać oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.ps..a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i/lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest wnoszona od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. art. 173 § 1 p.p.s.a.), to zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania należy wskazać przepisy postępowania sądowego, a nie jedynie przepisy postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny nie stosuje. Chcąc zakwestionować sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji, autor skargi kasacyjnej winien powiązać odpowiednie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne – a więc w istocie zarzucić, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ przepisu postępowania administracyjnego. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania sprawy przez Naczelny Sad Administracyjny. Jak to już zaznaczono na wstępie, Sąd ten rozpoznaje sprawę w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, zaś z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie przesłanki, które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania sądowego (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a.). Aby zagwarantować właściwe wypełnienie wspomnianych, sformalizowanych wymogów skargi kasacyjnej (a przez to skuteczną realizację prawa do sądu), ustawodawca powierzył sporządzanie tego środka odwoławczego osobom posiadającym uprawnienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego, rzecznika patentowego, a więc podmiotom, których wykształcenie i doświadczenie zawodowe powinny dawać gwarancję profesjonalnego wywiązania się z przyjętego obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej.

Cześć zarzutów w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej została sformułowana nieprawidłowo, co sprawia, że nie mogły one być uwzględnione.

Autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo powołał się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując że uchybienie temu przepisowi polegało na nietrafnym zarzuceniu decyzji SKO, iż organ nie ustosunkował się do sprzecznych ustaleń wynikających z postępowania dowodowego oraz do zarzutów strony zawartych w odwołaniu i późniejszych pismach procesowych, a także zignorował dokumenty przedstawione przez skarżącą spółkę. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten nie mógł być zatem naruszony we wskazany sposób, bowiem określa on niezbędne elementy uzasadnienia wyroku wydanego przez sąd, natomiast nie stanowi podstawy dla sądu do dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia decyzji organu administracji.

Z podobnych powodów za nieprawidłowe należy uznać również powiązanie naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w kolejnych zarzutach (art. 75 § 1, art. 89 § 1 i 2 k.p.a.) z uchybieniem normie wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym jednak przypadku - mimo wadliwej konstrukcji omawianych zarzutów w przedmiotowej skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te zarzuty, mając na względzie uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (treść tego oraz następnych powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Prawidłowo sformułowany, ale nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało polegać na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wskazującego na rażące naruszenie art. 7 k.p.a., związane z udziałem w rozpoznaniu sprawy członka SKO, który nie był bezstronny. Analiza akt sprawy wskazuje, że istotnie w skardze spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., które miało polegać na udziale w składzie orzekającym SKO W. G., który w ocenie skarżącej był negatywnie nastawiony do spółki. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, czym wprawdzie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże naruszenie to nie miało - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że uchylając wydane w sprawie decyzje administracyjne z powodu naruszenia przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji nie uznał, by jednym z uchybień proceduralnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) było postępowanie organu zakwestionowane w omawianym zarzucie skargi. W takiej sytuacji należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie uznał tego zarzutu za usprawiedliwiony i wobec tego nie miał powodów do formułowania na jego tle wskazań co do dalszego postępowania.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 15 - 16) wskazuje, że ocena Sądu o błędnym przypisaniu mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu pracownika ZDM (E. T.) dotyczyła jedynie uznania tego pisma za dowód konwalidujący braki w określonej w art. 72 k.p.a. procedurze utrwalania czynności organu administracji publicznej. Nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji całkowicie zakwestionował możliwość dopuszczania wspomnianego oświadczenia jako dowodu w sprawie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji również naruszenie art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Z kolei art. 89 § 2 k.p.a. stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy, podczas gdy wskazane przez sąd przyczyny przeprowadzenia rozprawy nie zostały wskazane w zacytowanych przepisach.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, stwierdzić należy, że rację ma autor skargi kasacyjnej, iż wskazane przez Sąd "wyjaśnienie dostrzeżonych przez organ rozbieżności w oświadczeniach lub dokumentacji składanych przez stronę postępowania" bądź "ustalenie istotnych okoliczności faktycznych" nie stanowią same w sobie przesłanek obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Tego rodzaju wątpliwości - jeśli pojawiają się w toku postępowania administracyjnego - muszą być jednak przez organ rozstrzygnięte, zaś środkiem do tego może być (w określonym stanie faktycznym) dowód z zeznań świadków, zwłaszcza w sytuacji, w której strona kwestionuje oświadczenia złożone w toku postępowania, będące dla organu podstawą do formułowania ocen o wystąpieniu w sprawie okoliczności faktycznych wypełniających hipotezę normy prawa materialnego stosowanego w sprawie. Wyjaśnienie sprawy przy udziale świadków stanowi natomiast określoną w art. 89 § 2 k.p.a. przesłankę przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie brzmienie tego przepisu nie wskazuje, że organ zawsze jest zobligowany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przypadku wystąpienia wskazanych tam przesłanek, niemniej brak przeprowadzenia takiej rozprawy może prowadzić do naruszenia art. 89 § 2 k.p.a., jeśli organ administracji publicznej w innym trybie nie przeprowadzi w sprawie dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy istnieją uzasadnione przypuszczenia, że zeznania te mogły mieć znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Wskazując na konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej, Sąd pierwszej instancji miał na uwadze właśnie taką okoliczność, na co wskazuje dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na str. 16 uzasadniania WSA stwierdził bowiem, że "niezbędne było w tym zakresie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której nastąpiłoby odebranie przez organ odwoławczy stosownych zeznań od pracowników zarządcy drogi (ZDM w [...]), złożonych w charakterze świadków, a więc w warunkach określonych w art. 83 k.p.a., którzy to pracownicy mieli wykonać sporne zdjęcia - tym bardziej, że strona skarżąca w toku postępowania podważała ich autentyczność". Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony, bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie odpowiadało prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Kolejny zarzut, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., został wadliwie skonstruowany, a przez to nie mógł zostać uznany za skuteczny. Cytowany już wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku sądowego. Natomiast art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przytoczone przepisy określają zatem jeden z obligatoryjnych warunków dopuszczalności skargi, jakim jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed organami właściwymi w sprawie. Już proste porównanie treści przepisów z zarzucanym w skardze kasacyjnej sposobem ich naruszenia ewidentnie wskazuje, że nie jest możliwe uchybienie tym przepisów w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej. Również autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w sposób zrozumiały, jak wskazywane przez niego "odnoszenie się do wadliwości decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu II instancji zapadła po znaczących uzupełnieniu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji Kolegium konwalidowało braki uzasadnienia decyzji organu I instancji" ma się do ciążącego na sądzie obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz do ciążącego na stronie wnoszącej skargę obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny - jako organ władzy działający na podstawie i w granicach prawa - nie jest natomiast uprawniony do poszukiwania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, bo takie działanie naruszałoby obowiązek wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie okoliczności nie zostały w pełni wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej podniósł, że uzasadnienie decyzji SKO zawierało wszystkie niezbędne elementy, zaś organ odniósł się tam do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i argumentów strony.

Odniesienie się do tego zarzutu wymaga wskazania powodów, które w ocenie Sądu pierwszej instancji świadczyły o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. WSA uznał, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji były wadliwe, bowiem "nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej". Ta konstatacja została poprzedzona stanowiskiem Sądu - które nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej - że organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny faktu zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie, a także okresu zajęcia pasa i powierzchni zajętego pasa, co miało związek z oparciem rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. m.in. z pominięciem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków - pracowników zarządcy drogi, którzy wykonali kwestionowane przez stronę zdjęcia, mające świadczyć o nieuprawnionym zajęciu przez skarżącą pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej - formułując omawiany obecnie zarzut - abstrahuje od wskazanego wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji i próbuje wykazać, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji administracyjnych organy odniosły się do wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i zarzutów. Takie stanowisko nie może doprowadzić do skutecznego zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 107 § 3 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i w konsekwencji - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił ten środek odwoławczy jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

PG