Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 161/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie H. W. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzje Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 18 lutego 2005 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o zakończeniu budowy, a następnie wnioskiem z dnia 24 lutego 2005 r. wystąpiła o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym w osiedlu "[...]" przy ul. [...] (obecnie [...]) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy projektowanym przedłużeniu ul. [...] w W.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. W dniu [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] podjął zawieszone postępowanie, a następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku. Prokurator Okręgowy w Warszawie w piśmie z dnia 21 kwietnia 2006 r. wystąpił do PINB dla m.st. Warszawy o uzupełnienie decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., a następnie wystąpił do WSA w Warszawie ze skargą na pismo PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/06 uznał, że pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest decyzją, a następnie stwierdził jej nieważność. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 718/07 uchylił wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r. i odrzucił skargę.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażami podziemnymi przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzje PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi inwestora, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/10 uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

Dnia 11 sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji przedmiotowego budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestora: [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek wykonania w zakreślonym terminie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym w osiedlu "[...]" przy ul. [...] (obecnie [...]).

Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. wniosła odwołanie od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego dlatego zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/WA 208/10. Z oceny tej wynika że "ustawodawca ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane znowelizował w sposób istotny treść przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyjęcie, że zastosowanie ma art. 55 Prawa w wersji obowiązującej począwszy od dnia 31 maja 2004 r. powoduje konieczność uznania, iż skarżąca ma obowiązek zakończyć realizowaną inwestycję przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie gdyż obiekt budowlany w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego został zaliczony do kategorii XlII (pozostałe budynki mieszkalne). Oznacza to, że prawne zakończenie budowy takich obiektów zgodnie z art. 55 pkt. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji, o której wyżej mowa wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Gdyby natomiast przyjąć, że zastosowanie ma tenże przepis ale w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją to koniecznym byłoby uznanie, że skarżąca miałaby obowiązek prawnego zakończenia inwestycji przez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jednakże tylko wtedy gdyby taki obowiązek określony był w decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] marca 2002 r., nr [...]". MWINB zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym we wskazanym wyroku, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane przewiduje zasadę, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się przepisy tej ustawy (z wyjątkami w niej wskazanymi). Wojewódzki Sąd Administracyjny ponadto wskazał, iż (z powyższej regulacji) "Wynika z tego, że uznanie sprawy za zakończoną przed dniem [...] maja 2004 r. oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych. Przyjąć zatem należy, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane do których stosuje się przepisy dotychczasowe to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia [...] maja 2004 r. nawet wtedy gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po tej dacie".

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż inwestor realizował inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Ponadto w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazany został sposób zakończenie realizacji poprzez dokonanie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania. Inwestor w dniu 18 lutego 2005 r. zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania i w dniu dokonania zawiadomienia pozostawała jeszcze w obrocie prawnym decyzja udzielająca pozwolenia na budowę. Prezydent m.st. Warszawy decyzją [...] z dnia [...] marca 2005 r. uchylił decyzję Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] marca 2002 r. MWINB uznał, iż inwestor skutecznie dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania poprzez złożenie stosownego zawiadomienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2011 r. wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/10. Wskazanym wyrokiem uchylona została wcześniejsza decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organy obowiązane będą odnieść się do kwestii czy w tej sprawie ma zastosowanie art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu czy art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Sąd wskazał również, iż w jego ocenie "nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy późniejsze uchylenie w trybie postępowania wznowieniowego decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygające jest bowiem to czy wskazany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Jeśli przy jego realizacji doszło do odstępstw to obowiązkiem organów jest odstępstwa te wskazać i opisać ich charakter (czy są istotne czy też nie). Kwestionowane skargą decyzje także i tego warunku nie spełniają".

Zdaniem Sądu ocena prawna przesądza o tym, że prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest bezprzedmiotowe. Organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany został do zbadania czy obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a jeśli przy jego realizacji doszło do odstępstw to powinien je wskazać i opisać ich charakter (czy są istotne czy też nie). Stosując się do oceny prawnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wykonanie nałożonych obowiązków pozwoli zgromadzić materiał dowodowy niezbędny do ustalenia czy przedmiotowy budynek zrealizowany został zgodnie z warunkami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu MWINB z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. wadliwie przyjął, iż sprawa pozwolenia na użytkowanie jest bezprzedmiotowa. W świetle wiążącej oceny prawnej organ odwoławczy powinien odnieść się do kwestii czy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody są wystarczające do przyjęcia, że budowa wykonana została zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a jeśli przy jej realizacji doszło do odstępstw to powinien je wskazać i opisać ich charakter. Gdyby organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji o niekompletności materiału dowodowego to powinien rozważyć w jakiej formie należy dokonać uzupełnienia materiału dowodowego. Czy materiał dowodowy może być uzupełniony tak jak to uczynił organ pierwszej instancji czy też w innej formie np przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/10, późniejsze podważenie w trybie postępowania wznowieniowego decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadziło do sytuacji w której inwestor nie posiada żadnego tytułu do wykonanych robót budowlanych. W takim przypadku w pierwszym rzędzie powinno zostać wszczęte i zakończone postępowanie prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania możliwe byłoby prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego w zasadzie postępowanie z wniosku inwestora w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powinno być zawieszone.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzenia postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dniał 4 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/10, gdy tymczasem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał swoją decyzję uwzględniając wskazaną w tym wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania;

2) art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 1 tej ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że MWINB wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie ustalił w którym brzmieniu art. 55 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., czy tez w brzmieniu po tej nowelizacji, gdy tymczasem MWINB ustalił, że zastosowanie ma art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją, dlatego też [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa mogła zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami prawa przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu – po zrealizowaniu inwestycji na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] marca 2002 r. w której to decyzji nie było ustalonego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, lecz wskazanie zakończenia realizacji – poprzez dokonanie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania, co inwestor skutecznie uczynił i brak było do tego zastrzeżeń organów nadzoru budowlanego;

3) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 153 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że MWINB wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. dokonał tego wbrew wiążącej ocenie prawnej, gdy tymczasem MWINB po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie doszedł do wniosku, aby zasadnym było prowadzenie w przedmiotowej sprawie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie ani też co do konieczności sporządzenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, dlatego też postępowanie należało umorzyć.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego decyzji, błędnie uznając, że w przedmiotowej sprawie MWINB jako związany wyrokiem WSA z dnia [...] kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 208/1 – nie ustalił, czy w sprawie ma zastosowanie art. 55 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, czy też art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., a nadto nie ustalił, czy obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdy tymczasem MWINB dokonał tych ustaleń i na ich podstawie wydał zaskarżoną decyzję uznając bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawa do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, mogących wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu, mimo częściowo błędnemu uzasadnieniu wyroku (art. 184 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w skardze kasacyjnej nie dostrzega się, iż zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. została wydana w innej sprawie, niż poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., co powoduje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne i sąd, były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 208/10.

W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na dwie kwestie, po pierwsze na konieczność ustalenia, czy w tej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., czy też w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Po drugie, zdaniem Sądu "rozstrzygające jest to czy wskazany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt zrealizowany został zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Jeśli przy jego realizacji doszło do odstępstw to obowiązkiem organów jest odstępstwa te wskazać i opisać ich charakter (czy są istotne czy też nie)".

W pierwszej kwestii, jakie przepisy należy stosować w niniejszej sprawie, Sąd dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., przesądził, iż "Przyjąć zatem należy, że sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane do których stosuje się przepisy dotychczasowe to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia [...] maja 2004 r. nawet wtedy gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po tej dacie".

W związku z powyższym, po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. VII SA/Wa 208/10, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, będąc związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie trwające od 2005 r. kiedy inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy. Stanowisko Sądu zajęte w tej kwestii w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., należy uznać za zgodne z prawem, co znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie (wyroki NSA z: 26.09.2008 r., II OSK 1096/07, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 92, 22.03.2011 r., II OSK 415/10, Lex nr 1090145).

Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 208/10 wynikało jeszcze wskazanie co do dalszego postępowania, iż organy nadzoru budowlanego powinny sprawdzić, czy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy z odstępstwami istotnymi, czy też nieistotnymi.

Zgodnie z powyższym wskazaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym w osiedlu »[...]« przy ul. [...] (...)".

I w tym postępowaniu została wydana decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nakładająca na Spółdzielnię Mieszkaniową (inwestora) określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Błędnie zatem została wydana zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., gdyż została ona wydana "w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku", co wynika z jej osnowy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w innej sprawie niż była wydana decyzja organu I instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). Prawidłowo za tym zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił tę decyzję.

Powyższych okoliczności nie wzięto pod uwagę formułując zarzuty skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym zaskarżony wyrok nie narusza art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w innej sprawie, niż została wydana decyzja przez ten organ.

Organ pierwszej instancji (PINB) wydał decyzję, w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku, a organ odwoławczy wydał decyzję w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Samo umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie, można by uznać za prawidłowe w świetle postanowień wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., jednak nie w tym postępowaniu w którym organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Z powyższych względów błędne i nieuzasadnione są również zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 2 i 3.

Mając na uwadze powyższe rozważania, nie ma też podstaw aby uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak formułuje się w pkt 4 skargi kasacyjnej.

Mazowieckie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponowie rozpatrując odwołanie od decyzji PINB z dnia 22 grudnia 2010 r., powinien w swoich rozważaniach mieć na uwadze przedmiot w jakim ta decyzja została wydana (odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, będąc związany oceną prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 208/10, powinien umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie.

W zależności od tego, czy zostanie ustalone, że inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę, może być konieczne kontynuowanie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Również taki obowiązek może wynikać dla organów nadzoru budowlanego z art. 37 ust. 2 (in fine) Prawa budowlanego, ponieważ decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 29 marca 2002 r. nr 357/D/MC/02 została uchylona decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 226/D/M/05 z dnia 17 marca 2005 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.