Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2125/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 520/12 w sprawie ze skargi A.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia A. S.A. w Warszawie (aktualna nazwa – A. S.A.) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji wsporczych nośników reklamowych, tj.

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 "typ chorągiewka" o tablicy reklamowej 6,38m x 3,38 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BLW 32 o tablicy reklamowej 8 m x 4 m i wysokości słupa 7 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 26 kwietnia 2011 r. (pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r.) A. S.A. w Warszawie, reprezentowana przez G. K., zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji wsporczych nośników reklamowych, tj.

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 "typ chorągiewka" o tablicy reklamowej 6,38m x 3,38 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BLW 32 o tablicy reklamowej 8 m x 4 m i wysokości słupa 7 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. W omawianym zgłoszeniu Spółka powołała się na art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Do zgłoszenia Spółka załączyła m.in. projekt budowlany urządzenia reklamowego.

Prezydent [...] po zapoznaniu się ze złożonymi wraz ze zgłoszeniem dokumentami przyjął, że przedmiotem zgłoszenia jest urządzenie reklamowe, które należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazał, że urządzenie opisane w zgłoszeniu będzie wykonane w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem (usytuowane na fundamencie wkopanym w ziemię, a nie ustawione na gruncie), a to oznacza, że należy zaliczyć je do kategorii obiektów budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Z tych też przyczyn decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, Prezydent [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. S.A., wnosząc o uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazała, iż termin określony w tym przepisie na wniesienie przez organ sprzeciwu został naruszony, albowiem w terminie 30-dni decyzja wnosząca sprzeciw nie została doręczona pełnomocnikowi Spółki. Podnosząc powyższe Spółka powołała się na uchwałę NSA sygn. akt II GPS 4/08.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż kluczowym zagadnieniem w analizowanej sprawie jest to, czy zgłoszone roboty stanowią instalowanie tablic i urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę), czy też stanowią budowlę w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Organ wskazał przy tym na przepis art. 29 ust. 2 pkt 6, podnosząc jednocześnie, iż nie ma on zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 (tj. do urządzeń trwale związanych z gruntem), a jedynie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolnostojących nie związanych trwale z gruntem. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie jest objęta wyłączeniem z art. 29 ust. 2 pkt 6. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja i przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. I dalej organ odwoławczy zauważył, że z przeprowadzonej przez niego analizy zgromadzonego materiału dowodowego jak i dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja ze względu na wielkość tego urządzenia i jego konstrukcję, jest wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe jest konstrukcją na tyle trwałą i związaną z gruntem, że uniemożliwia to jego przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody. Zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem – jak wynika z projektu budowlanego – przewiduje realizację robót budowlanych polegających na montażu konstrukcji wsporczych nośników reklamowych, tj.

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 "typ chorągiewka" o tablicy reklamowej 6,38m x 3,38 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BLW 32 o tablicy reklamowej 8 m x 4 m i wysokości słupa 7 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 5 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W.;

- BB 18 o tablicy reklamowej 6 m x 3 m i wysokości słupa 6 m na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

W konsekwencji organ odwoławczy podkreślił, że wielkość tych urządzeń reklamowych, jak i sposób osadzenia (związania z gruntem), świadczy o tym, że są to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Powołując się następnie na orzecznictwo organ stwierdził, że tego typu obiekty wymagają pozwolenia na budowę. Na koniec organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez doręczenie pełnomocnikowi strony sprzeciwu po upływie 30 dni, o których mowa w tym przepisie. Ustosunkowując się do tej kwestii organ przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, iż zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Stwierdził następnie, że w niniejszej sprawie sprzeciw został nadany 18 maja 2011 r., a więc z zachowaniem ww. terminu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. w Warszawie (aktualna nazwa – A. S.A.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie, w sytuacji utraty kompetencji organu pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, iż termin 30-dniowy wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym oraz terminem kompetencyjnym, co znaczy, że nie jest możliwe jego przedłużanie przez organ, a sprzeciw, aby był skuteczny, musi zostać wniesiony w terminie 30 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Jednocześnie skarżąca Spółka wywiodła, iż przez pojęcie "wniesienie sprzeciwu" użyte w tym przepisie, należy rozumieć nie tylko wydanie, ale i doręczenie decyzji, a inna wykładnia narusza zasadę uregulowaną w art. 8 K.p.a. Zajmując takie stanowisko, skarżąca Spółka powołała się na uchwałę NSA orzekającego w składzie 7 sędziów z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08). Dodatkowo, skarżąca Spółka dokonując analizy językowej pojęcia "wniesienie sprzeciwu" wskazała, że tam gdzie ustawodawca chce aby wniesienie oznaczało datę nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, to reguluje tę kwestię w odrębnym przepisie. W niniejszym przypadku takiej regulacji nie ma. Wskazała więc, że zasada utożsamiania dnia nadania pisma procesowego z dniem jego wniesienia, nie wynika z językowego znaczenia słowa "wnieść", ale z wyraźniej normy prawnej. Na koniec skarżąca Spółka nie zgodziła się z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2011 r., iż brak jest podstaw do przeniesienia na grunt prawa budowlanego tezy wyrażonej w uchwale, o której mowa powyżej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 520/12, oddalając skargę wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały w niniejszej sprawie urządzenie reklamowe jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd przywołał zasadę wynikającą z Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane mogą być zrealizowane po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie Sąd wskazał, że ustawa przewiduje od ww. zasady wyjątki określone w art. 29-31 Prawa budowlanego, tj. możliwość rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie. Jeżeli organ administracyjny stwierdzi, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw. W takim przypadku inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji prac budowlanych wymienionych w zgłoszeniu dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a ewentualnie prowadzone prace budowlane, pomimo wniesionego sprzeciwu, będą traktowane jako samowola budowlana.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic reklamowych posadowionych na gruncie dodatkowo ustaleniu przez organ architektoniczno-budowlany wymagać będzie okoliczność, czy zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszone roboty dotyczą "budowli" – do której zalicza się wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czy też prace te polegać będą na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W zależność bowiem od ustalenia organu na wykonanie w danym miejscu urządzenia reklamowego wymagane będzie odpowiednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały zgodnie z ww. procedurą oceny zgłoszenia skarżącej Spółki, które dotyczyło zamiaru montażu ww. konstrukcji wsporczych nośników reklamowych. Sąd stwierdził, że wielkość przedmiotowych urządzeń reklamowych, a ponadto sposób ich posadowienia na gruncie (podstawa fundamentowa posiada takie parametry, aby całe urządzenie reklamowe mogło, za pomocą siły grawitacji, oprzeć się czynnikom atmosferycznym) świadczą o tym, że są to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (tak też obiekty zostały określone w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia załączonej do zgłoszenia wraz z innymi dokumentami), o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego powołany w zgłoszeniu. Przedmiotowe urządzenia reklamowe niewątpliwie posiadają trwałe związanie z gruntem, albowiem ich posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, że są to budowle w postaci wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, że posadowienie przedmiotowych obiektów wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej, betonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupów z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

W kwestii "związania obiektu budowlanego z gruntem" Sąd dodatkowo wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10).

Odnosząc się do głównego, a zarazem jedynego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego Sąd I instancji przypomniał, iż wskazany przepis w zd. 2 stanowi, że do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Sąd wyjaśnił, że termin 30-dniowy określony w tym przepisie jest terminem wiążącym organ. W tym tylko okresie organ architektoniczno-budowlany ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Spór w sprawie w kontekście przywołanej regulacji prawnej sprowadza się natomiast do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca. Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść skargi wskazują bezspornie, iż w powyższej kwestii nie ma jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sporne strony w sprawie powołały się na orzeczenia przedstawiające dwa różne poglądy dotyczące interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i użytego w nim pojęcia "wniesienie". Jeden z tych poglądów –przytoczony w sprawie przez skarżącą Spółkę – przyjmuje, że dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Pogląd ten oparty jest na uchwale NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, dokonującej wykładni art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze zawierającego podobną do Prawa budowlanego instytucję sprzeciwu organu (tak: NSA w wyroku: z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 193/08 i z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1439/10). W wielu orzeczeniach przyjęto jednak odmiennie, pomimo iż orzeczenia te zapadły po ww. uchwale NSA. Dla przykładu Sąd przywołał wyrok z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto pogląd, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest jedynie wydanie i wysłanie (a nie doręczenie) przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Konstytucyjna zasada równości wymaga bowiem (jak zauważył NSA), aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Dlatego dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 K.p.a.

Dostrzegając powyższe Sąd I instancji stwierdził, iż nawet przy założeniu, że należałoby opowiedzieć się za interpretacją wskazaną w skardze (i najsurowszą dla organu architektoniczno-budowlanego wykładnią wyrażenia "wniesienie sprzeciwu"), termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie został naruszony.

Ponadto Sąd wskazał, że bezspornym, bo nie kwestionowanym przez żadną ze stron sprawy, jest fakt dokonania zgłoszenia przez skarżącą Spółkę w dniu 26 kwietnia 2011 r. Zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał w dniu 26 maja 2011 r. Z akt administracyjnych wynika, iż w tym terminie decyzja wnosząca sprzeciw z dnia [...] maja 2011 r. nie tylko została wydana ([...] maja 2011 r.) i nadania w urzędzie pocztowym (17 maja 2011 r.), ale także doręczona inwestorowi, co miało miejsce 20 maja 2011 r. Wprawdzie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie została doręczona pełnomocnikowi Spółki (działającemu na tym etapie) po 25 maja 2011 r., tj. 3 czerwca 2011 r. (i wszelkie skutki procesowe należy liczyć od tej daty, w tym termin do wniesienia odwołania), to jednak nie można przyjąć, że w takiej sytuacji do skarżącej Spółki nie dotarła w terminie uregulowanym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego informacja o sprzeciwie do zgłoszenia. Sąd wyjaśnił dodatkowo, że decyzja zawierająca sprzeciw została skierowana nie tylko do pełnomocnika, ale także bezpośrednio do skarżącej Spółki. Obie przesyłki nadano w tym samym dniu, przy czym przesyłka skierowana do pełnomocnika skarżącej została awizowana i podjęta dopiero w dniu 3 czerwca 2011 r. W ocenie Sądu, dostrzegając powyższe trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem NSA odmiennym od zaprezentowanego w skardze na tle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a wskazującym na to, iż przyjęcie poglądu o konieczności doręczania decyzji wnoszącej sprzeciw spowodowałoby skrócenie 30-dniowego terminu, albowiem umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (tak NSA m.in. w wyroku przytoczonym w sprawie przez organ z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. S.A. w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie WSA świadomy rozbieżności orzecznictwa w kwestii wykładni pojęcia "wniesienie sprzeciwu" od dokonania zgłoszenia na gruncie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, uzasadnia oddalenie skargi przyjmując że wydanie, nadanie i doręczenie bezpośrednio do Skarżącej informacji o sprzeciwie do zgłoszenia ma skutek wniesienia sprzeciwu; przy czym brak jest w uzasadnieniu podania zarówno prawnej podstawy tego stanowiska, jak i jego uzasadnienia, a stanowisko WSA, że sprzeciw został wniesiony w terminie opiera się na założeniu, iż wystarczy już doręczenie decyzji bezpośrednio Skarżącej, którą reprezentuje pełnomocnik;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz jednocześnie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję o sprzeciwie, pomimo tego, że decyzja Wojewody [...] naruszała ww. przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że sprzeciw uznaje się za skutecznie wniesiony z chwilą, w której sprzeciw dotarł do Strony (w dniu 20.05.2011 r.) jeszcze przed doręczeniem sprzeciwu ustanowionemu przez Skarżącą pełnomocnikowi (co nastąpiło 3.06.2011 r.), podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że sprzeciw jest wniesiony w momencie, w którym decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona pełnomocnikowi Strony, samo otrzymanie przez Stronę decyzji, nie ma żadnego wpływu na zachowanie przez organy administracji publicznej terminu do wniesienia sprzeciwu;

- art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniesienie – w drodze decyzji administracyjnej – sprzeciwu przez organ, następuje przez samo jego wydanie i wysłanie; prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że dla skutecznego wniesienia sprzeciwu konieczne jest prawidłowe doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi Strony, gdy został ustanowiony. Również za błędną należy przyjąć wykładnię iż przyjęcie poglądu o konieczności doręczenia decyzji wnoszącej sprzeciw spowodowałoby skrócenie 30-dniowego terminu, albowiem umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.

Zasadniczą kwestią, która podlega rozważeniu w niniejszej sprawie jest to jak należy liczyć termin do wniesienia sprzeciwu, czyli z jakim momentem następuje skuteczne wniesienie sprzeciwu przez organ administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wprawdzie w pełni sposobu wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przedstawionej przez Sąd I instancji, który wniesienie sprzeciwu powiązał również z doręczeniem stronie sprzeciwu, ale przede wszystkim nie podziela sposobu jego wykładni przyjętej w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji, dokonując wykładni pojęcia "wniesienie sprzeciwu", prawidłowo powiązał wniesienie sprzeciwu z jego wydaniem i nadaniem u operatora pocztowego. Doręczenie sprzeciwu pełnomocnikowi inwestora po terminie, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. w dniu 3 czerwca 2011 r., w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu dla wyniku sprawy, ponieważ jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, decyzja o sprzeciwie została wydana i nadana w terminie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, tj. odpowiednio w dniu 16 maja 2011 r. i 17 maja 2011 r., licząc od dnia dokonania zgłoszenia, tj. od dnia 26 kwietnia 2011 r. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że w okoliczności gdy decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana, i co więcej nadana u operatora pocztowego oraz wysłana pełnomocnikowi inwestora w trakcie 30 dni od dokonania zgłoszenia, to należało uznać, że informacja o sprzeciwie dotarła do skarżącej Spółki w terminie, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można zaaprobować jako prawidłowej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiska, zgodnie z którym sprzeciw jest wniesiony w momencie, w którym decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona pełnomocnikowi strony. Z okolicznością doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie są związane bowiem żadne skutki materialnoprawne jakie wywołuje wniesienie sprzeciwu. Doręczenie decyzji ma wyłącznie znaczenie prawnoprocesowe związane z wymogiem prawidłowego jej doręczenia stronie postępowania administracyjnego albo jej pełnomocnikowi, co w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło.

W tym miejscu wskazania wymaga, że niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazywał na brak tożsamości pomiędzy "wniesieniem" a "doręczeniem" sprzeciwu. Z treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wprost wynika, że zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Z tego względu nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/10; z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1167/10; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08). Nie można, więc podzielić zawartego w kasacji wywodu, że sprzeciw może być uznany jako skutecznie doręczony stronie w terminie 30 dni od daty doręczenia właściwemu organowi zgłoszenia. Doręczenie stornie sprzeciwu ma jedynie skutek procesowy, uprawniający w stosownym terminie do wniesienia środka odwoławczego. Choć strona skarżąca kasacyjnie ma rację, że w niniejszej sprawie prawidłowe doręczenie sprzeciwu winno nastąpić do rąk jej pełnomocnika, jednak doręczenia sprzeciwu nie można uznać jako równoznacznego z jego wniesieniem. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest bowiem wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroku NSA: z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06). Przy czym kwestia nadania sprzeciwu u operatora pocztowego ma wyłącznie walor dowodowy, ułatwiający określenie daty pewnej, w której nastąpiło wniesienie sprzeciwu. Czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, bo potwierdza fakt wydania decyzji w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki może zatem mieć znaczenie dowodowe w przypadku ponoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 105/10; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06; z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08).

Sąd I instancji trafnie zatem powiązał "wniesienie sprzeciwu" z datą wydania i nadania decyzji wnoszącej sprzeciw. Nie można bowiem uzależniać wniesienia sprzeciwu od niepewnej okoliczności doręczenia decyzji administracyjnej, która nawet niezależnie od działań operatora pocztowego może m.in. ulec zagubieniu lub zniszczeniu. Wymóg zaś nadania przesyłki u operatora pocztowego należy sprowadzić do roli dowodu procesowego, o czym już była mowa. Jednak okoliczność ta w niniejszej sprawie nie jest sporna. Stanowi wyłącznie potwierdzenie faktu, że w tej sprawie sprzeciw został na pewno wniesiony przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i nadanie u operatora pocztowego sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie faktycznie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez m.in. opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 808/11, LEX nr 1252191).

Skoro w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprzeciw został wniesiony w terminie, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 109, art. 110 i art. 40 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.