Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 717/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1; art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i f pkt 4 lit a pkt 5 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej H. N. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie punktu 1 wniosku w części dotyczącej nieudostępnionego fragmentu umowy z dnia [...] maja 2012 r. objętej żądaniem wniosku; - w zakresie punktów 16,19 i 21 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga H. N. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podaniem z dnia [...] lipca 2019 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawczyni wystąpiła do Urzędu Gminy [...] o udostępnienie następujących informacji:

"1) Czy Państwa Gmina ma lub miała podpisaną umowę z firmą [...] lub [...]? Jeśli tak, to w jakich latach. Proszę o kopię umów zawartych z ww. firmą za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.;

2) Czy Państwa Gmina posiada dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z terenu Waszej Gminy) ze schroniska w [...]?

3) Czy Państwa Gmina kontroluje losy zwierząt oddanych z Waszego terenu do schroniska w [...]? Jeśli tak, to prosimy o informacje, w jaki sposób?

4) Czy Wasza Gmina sprawdzała autentyczność adopcji wykazywanych przez właścicieli schroniska? Jeśli tak, to w jaki sposób?

5) Prosimy o kopie aktualnej umowy/aktualnych umów, jaka obowiązuje z lekarzem weterynarii/lekarzami weterynarii, który/którzy świadczy/świadczą usługi w schronisku;

6) Prosimy o informację, czy Gmina posiada wiedzę na temat źródła pochodzenia karmy, która podawana jest zwierzętom odłowionym, a następnie dostarczonym z terenu Waszej Gminy do schroniska za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. Jakie rodzaje karmy zakupuje schronisko ze środków pochodzących z budżetu gminy? Cena za 1 kg karmy suchej/mokrej, odpadów mięsnych nabywanych w zakładach uboju zwierząt gospodarskich? Prosimy o przedstawienie kilku faktur za zakup karmy w minionych latach;

7) Prosimy o kopie dokumentów za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. potwierdzających leczenie zwierząt oddanych z terenu Waszej Gminy do schroniska;

8) Prosimy o potwierdzenie przyjęcia zwierząt odłowionych z terenu Waszej Gminy za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. przez schronisko;

9) Prosimy o przesłanie: a) fotokopii wszystkich zwierząt odłowionych z terenu Waszej Gminy i przyjętych do schroniska w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 maja 2019 r. Jeżeli Gmina nie posiada wszystkich zdjęć, prosimy o zdjęcia psów aktualnie przebywających w schronisku; b) podanie numerów kojców, c) podanie numerów ewidencyjnych, d) podanie numerów chipów;

10) Prosimy o informację, w jaki sposób Gmina promuje swoje psy, aby szybciej znalazły domy i aby w ten sposób zmniejszyły się wydatki gminne na bezdomne psy, 11) Czy Gmina posiada informację na temat wolontariatu w schronisku? Jeśli tak, proszę o szczegółowe informacje. Jeśli wolontariat nie istnieje, to w jaki sposób dba się o kondycję zwierząt (wyprowadzanie na spacer i socjalizacja psów);

12) Prosimy o kopie umów na odławianie zwierząt z terenu Waszej Gminy za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.: a) ile zwierząt zostało odłowionych z terenu Waszej Gminy za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.?

13) Prosimy o kopię dokumentów dotyczących sterylizacji/kastracji oraz czipowania zwierząt odłowionych z terenu Waszej Gminy za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.;

14) Prosimy o kopię protokołów kontroli dokonanych przez przedstawicieli Waszej Gminy w schronisku w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.;

15) Prosimy o kopię dokumentów przetargowych dotyczących odławiania i umieszczania zwierząt w schronisku za lata od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.;

16) Prosimy o kopie faktur obciążających budżet gminy przez podmioty świadczące usługi odławiania bezdomnych zwierząt i opieki nad nimi za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r.;

17) Jeżeli Wasza Gmina miała podpisaną umowę ze schroniskiem w latach od dnia 1 stycznia 2016 r. (lub wcześniej) czy umowa została zawarta na rok 2019? Prosimy o przedstawienie ostatniej umowy podpisanej ze schroniskiem;

18) Czy schronisko, do którego oddajecie psy z terenu Waszej Gminy jest zlokalizowane najbliżej Waszej Gminy i spełnia następujące wymagania: a) czy jest pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej? Jakiej? Siedziba; b) czy schronisko jest dostępne dla jak największej liczby osób zainteresowanych adopcją zwierząt, tzn. w dni powszednie - także w godzinach popołudniowych oraz w weekendy? c) jaki zakres zabiegów lekarsko - weterynaryjnych zapewnia schronisko? d) czy posiada wyszkolony personel? W jakiej liczbie?

19) Ile zwierząt adoptowano z Waszej Gminy licząc od daty podpisania umowy ze schroniskiem w [...]?

20) Czy walka z bezdomnością na terenie Waszej Gminy przynosi efekty? Jeśli tak, to jakie? Czy wskutek działań Gminy zmniejszyła się bezdomność;

21) Czy Gmina dopłaca do sterylizacji/kastracji zwierząt właścicielskich?

22) Czy Gmina rozważała możliwość we współpracy z innymi Gminami wybudowania schroniska międzygminnego?".

Wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie jej ww. informacji pocztą elektroniczną w formacie pdf, odt lub jpg.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Urząd Gminy [...] udzielił odpowiedzi na ww. wniosek informując, iż:

"Ad 1) Gmina [...] ma Podpisaną umowę ze Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt we Wsi [...]. W załączeniu kopia umowy z anonimizowanymi danymi będącymi tajemnicą handlową;

Ad 2) Dane osób dających nowy dom psom ze schroniska w [...] są chronione ustawą z dnia 29 sierpnia 1993 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.);

Ad 3) Tak. Przed udzieleniem informacji w tym zakresie organizacjom pożytku publicznego występujemy do schroniska o podanie informacji o losie odłowionych na terenie naszej gminy zwierząt;

Ad 4) Nie mamy podstaw do podważania informacji udzielonych nam przez Schronisko w tym zakresie;

Ad 5) Informacje na ten temat są dostępne w schronisku;

Ad 6) Umowa jaką zawarliśmy ze schroniskiem w [...], nie przewiduje weryfikowania jego faktur za zakup karmy. Gmina nie ma możliwości technicznych, ani środków finansowych na prowadzenie postępowania sprawdzającego, czy pieniądze płacone za psy odłowione na terenie [...] ostatecznie są wykorzystywane na zakup karmy czy też np. na płace pracowników schroniska lub zakup paliwa do samochodów służących do przewozu zwierząt;

Ad 7) W latach 2016 - 2019 żadne ze zwierząt odłowionych na terenie gminy [...] nie wymagało dodatkowego leczenia;

Ad 8) Każdorazowo przy odławianiu bezdomnego zwierzęcia na terenie gminy [...], był obecny pracownik gminy;

Ad 9) Z uwagi na ilość odławianych na terenie gminy [...] psów, nie ma potrzeby tworzenia tego typu bazy danych. Aktualnie w schronisku w [...] przebywają dwa psy odłowione na terenie gminy [...] ich numery to: [...],[...];

Ad 10) Gmina [...] płaci ryczałt od odłowionego psa, co motywuje schronisko w [...] do jak najszybszego znalezienia nowych właścicieli dla psów odłowionych na terenie gminy [...];

Ad 11) Wedle posiadanych przez nas informacji schronisko w [...] aktywnie szuka nowych opiekunów dla znajdujących się w nim zwierząt. Dba też o to, by znajdujące się w nim zwierzęta miały kontakt z ludźmi. W Latach 2016-2019 w niektóre weekendy urządzane były wspólne spacery zwierząt znajdujących się w schronisku z młodzieżą z gimnazjum i liceum w [...];

Ad 12) Od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. nie zawierano nowych umów na odławianie psów, w tym czasie odłowiono: 2016 r. - 1 pies, 2017 r. - 1 pies, 2018 r. - 2 psy, 2019 r. - 1 pies;

Ad 13) Gmina [...] nie prowadzi chipowania psów. Zapisy dotyczące sterylizacji i kastracji wynikają bezpośrednio z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.). Ponieważ w umowie ze schroniskiem mamy w § 2 wymóg przestrzegania ww. ustawy nie tworzymy dodatkowej dokumentacji w tym zakresie;

Ad 14) W latach 2016-2019 nie było przesłanek do dokonania formalnej, zakończonej protokołem, kontroli schroniska w [...];

Ad 15) Umowę zawarliśmy przed 2016 r.;

Ad 16) W latach 2016-2019 budżet programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] wynosił: 2016 r. - 13000,00 zł; 2017 r. - 13000,00 zł; 2018 r. -13000,00 zł; 2019 r. - 14000,00 zł;

Ad 17) Umowa jest bezterminowa;

Ad 18) W chwili podpisania umowy było to położone najbliżej naszej gminy Schronisko, które było gotowe podpisać z nami umowę; a) Powiatowy Inspektor Weterynarii w [...]; b) godziny pracy: 10:00 - 16:00; c) zgodny z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.); d) informacje na ten temat są dostępne w schronisku;

Ad 19) Aktualnie w schronisku w [...] przebywają dwa psy odłowione na terenie gminy [...]. Pozostałe zwierzęta odłowione na terenie gminy [...] znalazły już nowy dom;

Ad 20) Bezdomność zwierząt na terenie gminy [...] od lat utrzymuje się na stałym poziomie;

Ad 21) Zgodnie z zapisami Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2019 r.;

Ad 22) Nie stać nas na tego typu inwestycję".

W związku z pismem wnioskodawczyni z dnia [...] lipca 2019 r., w uzupełnieniu ww. odpowiedzi Urząd Gminy poinformował, iż:

Ad 1) Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt Rada Gminy ma obowiązek corocznie do dnia 31 marca, uchwalić program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jednocześnie art 11a ust. 4 ww. ustawy daje możliwość powierzenia zadań wynikających z programu podmiotom zewnętrznym. Nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem każdorazowego przeprowadzenia postępowania przetargowego w celu wybrania takiego podmiotu. Co więcej, biorąc pod uwagę kwotę jaką Gmina [...] przeznacza na realizacje celów zapisanych w programie przeciwdziałania bezdomności zwierząt zgodnie art. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.) do wyboru podmiotu, któremu gmina powierzy np. odławianie zwierząt nie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego. Tak więc jedyny obowiązek jaki nakłada w tym zakresie ustawodawca to wskazanie w programie podmiotu, który te zadania będzie realizował;

Ad 2) Wnioskowany zakres danych jest chroniony ustawą o ochronie danych osobowych;

Ad 5) Danych tych nie posiada Gmina, lecz schronisko;

Ad 6) Danych tych Gmina nie posiada;

Ad 8) Gmina nie zapewnia narzędzi do wykonania zdjęć. Rola pracownika organu polega na naprowadzeniu w rejon i wskazaniu psa do odłowienia. Zdjęcia wykonane prywatnym sprzętem poza godzinami pracy przy okazji spaceru, nie są w dyspozycji Gminy tylko pracownika, zatem nie podlegają zapisom ustawy o udostępnieniu informacji publicznej;

Ad 11) W przypadku gdy płacony jest ryczałt za odłowienie, a nie stawka za każdy dzień/miesiąc/rok pobytu psa w schronisku, właściciel schroniska nie ma interesu ekonomicznego w tym, aby pies w nim długo przebywał. Zgodnie z definicją wolontariat to dobrowolna, bezpłatna, świadoma praca na rzecz innych osób lub całego społeczeństwa, wykraczająca poza związki rodzinno-koleżeńsko-przyjacielskie. Definicja nie wskazuje częstotliwości wykonywania tej pracy;

Ad 13 - 14) Podstawą kontroli mogłoby być niewywiązywanie się przez podmiot z zapisów umowy, co nie miało miejsca, bowiem zlecenia były każdorazowo realizowane;

Ad 16) Wniosek dotyczył informacji przetworzonej, a udostępniono równoważną jej informację prostą. W Latach 2016-2019 w każdym programie przeciwdziałania bezdomności dokładnie określono kwotę na poszczególne rodzaje działań w tym na odłowienia;

Ad 18) Danych tych nie posiada Gmina, lecz schronisko.

Pismem z dnia 6 września 2019 r. (data wpływu do organu - 17 września 2019r.) H. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca, po przedstawieniu stanu sprawy, zarzuciła organowi:

- odesłanie do Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w [...] (dalej: "Schronisko") w celu pozyskania informacji objętych wnioskiem;

- zawarcie przez Gminę [...] umowy ze Schroniskiem na czas nieokreślony;

- płacenie jednorazowej opłaty ryczałtowej za odłowienie psa.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy określa program "opieki" nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Przepisy ww. ustawy zakładają bezterminową opiekę gminy nad bezdomnymi zwierzętami.

Skarżąca wniosła o: ukaranie organu grzywną w wysokości przewidzianej dla tego typu spraw; wydanie wyroku o udostępnienie informacji publicznej przez organ odnośnie punktów wniosku, w odniesieniu do których informacje nie zostały udostępnione; ukaranie organu grzywną w przypadku nieprzekazania skargi do Sądu; zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania. Organ zaznaczył, iż skarżąca żądała udostępnienia danych, którymi organ nie dysponuje, a dotyczących np. liczby pracowników Schroniska, czy faktur Schroniska na zakup karmy. W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2019 r. organ podkreślał, iż nie jest dysponentem tych danych i w celu ich pozyskania należy zwrócić się do jednostki nimi dysponującej, tj. do Schroniska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że Burmistrz Gminy [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Co do zasady informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. c u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o działalności Gminy [...] w zakresie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, o dokumentach wytworzonych w związku z działalnością Gminy w tym obszarze oraz o środkach finansowych przeznaczanych na tę działalność. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Natomiast w myśl art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Jednocześnie wskazać należy, że część z żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej. Dotyczy to pytania z punktu 2 wniosku, tj. o dane osób, które adoptowały zwierzęta (odłowione z tereny Gminy [...]) ze Schroniska w [...], bowiem nie są to informacje o "sprawie publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto informacji publicznej nie dotyczy również punkt 20 wniosku, bowiem stawiając pytanie czy walka z bezdomnością na terenie Gminy [...] przynosi efekty, a jeśli tak to jakie, skarżąca w istocie domaga się dokonania przez organ oceny działalności Gminy w tym zakresie. Tymczasem informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 736/12; z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12; publ. CBOSA), zaś pytanie o ocenę działania określonego podmiotu nie jest pytaniem o fakt i z tego względu nie stanowi informacji publicznej. Również pytanie objęte punktem 22 wniosku nie jest pytaniem o informację publiczną. Nie dotyczy bowiem faktów, lecz "rozważenia możliwości współpracy" Gminy [...] z innymi Gminami na wybudowanie schroniska międzygminnego, co odnosi się do ewentualnych (niesprecyzowanych) działań w przyszłości. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może natomiast zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych, niesprecyzowanych zamierzeń. Z tych względów skarga w odniesieniu do tej części wniosku podlegała oddaleniu, nie można bowiem skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy ww. pytania skarżącej nie podlegały rozpoznaniu w trybie tej ustawy.

Zgodnie z omawianą ustawą adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nie dotyczy to jednak wydania decyzji administracyjnej w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym przepisy dotyczące załatwiania spraw), z wyjątkami przewidzianymi w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

Analiza niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że organ na datę wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności względem punktu 1 zdanie 1 wniosku, bowiem poinformował skarżącą, że Gmina [...] ma podpisaną umowę ze Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt w [...] i udostępnił zanonimizowaną kopię tej umowy. Również w zakresie punktów 3 i 4 wniosku organ nie popadł w bezczynność, bowiem udzielił odpowiedzi w jaki sposób kontroluje losy zwierząt odłowionych z terenu Gminy i oddanych do Schroniska oraz że nie ma podstaw do podważania informacji udzielonych przez Schronisko co do autentyczności adopcji wykazywanych przez właścicieli Schroniska.

Z odpowiedzi organu na punkt 5 wniosku wynika, że nie posiada on żądanej informacji, tj. kopii umowy (umów) zawartych z lekarzem (lekarzami) weterynarii, którzy świadczą usługi w Schronisku. Organ poinformował bowiem skarżącą, że informacje w tym zakresie dostępne są w Schronisku. Zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest zatem nieuzasadniony. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 4 ust. 3 u.d.i.p adresat wniosku zobowiązany jest do udostępnienia tylko takiej informacji publicznej, która znajduje się jego posiadaniu. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...], skoro nie posiadał żądanej umowy, nie miał obowiązku występowania do Schroniska o przekazanie tej umowy w celu udostępnienia jej skarżącej.

Brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie punktów 6, 7 i 8 wniosku. Organ udzielił bowiem wnioskodawczyni wyczerpującej informacji odnośnie braku możliwości weryfikacji zakupu przez Schronisko karmy podawanej odłowionym zwierzętom. Wskazał również, że żadne ze zwierząt odłowionych na terenie Gminy [...] w latach 2016 - 2019 nie wymagało dodatkowego leczenia. Potwierdził również obecność pracownika Urzędu Gminy przy odławianiu każdego bezdomnego zwierzęcia.

Również odnośnie punktów 9, 10 i 11 wniosku nie można zarzucić organowi bezczynności. Wskazał on bowiem zgodnie z posiadaną wiedzą, że w Schronisku przebywają aktualnie dwa psy podając jednocześnie ich numery ewidencyjne. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie prowadzi innej dokumentacji (bazy danych) ze względu na ilość psów odławianych na ternie Gminy. Wskazał także jakie działania podejmuje Gmina w celu znalezienia właścicieli dla psów odłowionych z jej terenu. Przekazał informację na temat wolontariatu w schronisku i form dbania o kondycje zwierząt.

Pytania 12 - 15 wniosku dotyczyły przekazania przez organ określonych dokumentów (umów na odławianie zwierząt, dokumentów dotyczących sterylizacji/kastracji oraz czipowania zwierząt, protokołów kontroli dokonanych w Schronisku, dokumentów przetargowych dotyczących odławiania zwierząt w schronisku w okresie styczeń 2016 - czerwiec 2019). W każdym przypadku organ poinformował, iż nie posiada ww. dokumentów, jednocześnie udzielił informacji będących w jego posiadaniu w odnośnym zakresie. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że organ popadł w bezczynność w odniesieniu do tej części wniosku.

W taki sam sposób należy ocenić punkt 17 wniosku. Pytanie to dotyczyło umowy podpisanej ze schroniskiem w okresie od [...] stycznia 2016 r. Organ poinformował, że umowa została zawarta przed 2016 r., co koreluje z odpowiedzią udzieloną na pytanie 1 wniosku.

Organ udzielił również adekwatnej odpowiedzi na pytanie 18 wniosku, jedynie w zakresie lit. d poinformował, że informacje na temat liczby personelu Schroniska oraz jego wyszkolenia dostępne są w Schronisku, co odpowiada wskazanej powyżej zasadzie wyrażonej w art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie można czynić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. na dzień wniesienia skargi w zakresie omówionym powyżej. Skarga w tej części podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona.

Jednakże organ pozostawał w bezczynności w zakresie punktu 1 wniosku, w części dotyczącej nieudostępnionego fragmentu umowy z dnia [...] maja 2012 r. objętej żądaniem wniosku, oraz w zakresie punktów 16, 19 i 21 wniosku z następujących przyczyn.

Otóż w punkcie 1 in fine wniosku skarżąca zwróciła się o udostępnienie kopii umów zawartych z firmą [...] lub [...] za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. Jak wynika z pisma z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dokumentów złożonych na wezwanie Sądu z dnia 24 lutego 2020r. organ udostępnił skarżącej kopię umowy "z anonimizowanymi danymi będącymi tajemnicą handlową". Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają pojęcia "tajemnicy handlowej", jednakże zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem w przypadku, gdy organ uzna, że dana informacja - istotna z punktu widzenia żądania wniosku - stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, powinien odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (przesłanka materialna). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (przesłanka formalna). Aby dana informacja podlegała ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obie ww. przesłanki (materialna i formalna) tajemnicy przedsiębiorcy muszą być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, publ. CBOSA).

Z akt sprawy nie wynika, aby organ (w sytuacji, gdy powołał się na tajemnicę handlową) odmówił udostępnienia informacji publicznej w przepisanej prawem formie, tj. decyzji administracyjnej, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w ww. zakresie (w części zanonimizowanej umowy). Tym samym organ dopuścił się bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W punkcie 16 wniosku skarżąca żądała udostępnienia kopii faktur obciążających budżet Gminy przez podmioty świadczące usługi odławiania bezdomnych zwierząt i opieki nad nimi za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 czerwca 2019 r. Tymczasem w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. organ wskazał wysokość środków stanowiących "budżet programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...]" w poszczególnych latach 2016 - 2019. Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wskazał dodatkowo, iż w każdym programie przeciwdziałania bezdomności jest dokładnie uszczegółowiona kwota na poszczególne rodzaje działań, w tym na odłowienia. Zaznaczył przy tym, że udostępniona informacja ma charakter prosty, podczas gdy skarżąca żądała informacji przetworzonej. Podkreślenia wymaga, że skarżąca wnioskowała o udostępnienie "kopii faktur", a więc określonych dokumentów, nie zaś podania kwot przeznaczonych na przeciwdziałanie bezdomności zwierząt. W przypadku gdy organ ww. dokumentów nie posiada powinien poinformować o tym skarżącą, w przeciwnym razie udostępnić powinien dokumenty bądź odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W punkcie 19 wniosku skarżąca wnioskowała o podanie liczby zwierząt adoptowanych z Gminy [...] licząc od daty podpisania umowy ze Schroniskiem w [...]. Organ w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącą, że obecnie w Schronisku przebywają dwa psy odłowione na terenie Gminy [...], zaś pozostałe z odłowionych zwierząt znalazły już nowy dom. Odpowiedź ta nie wyczerpuje zakresu żądania w sytuacji, gdy umowa ze Schroniskiem została zawarta w 2012 r. Organ powinien udzielić informacji o liczbie adoptowanych zwierząt od tej daty, ewentualnie poinformować, że nie posiada takich danych. Zarzut bezczynności organu w ww. zakresie jest uzasadniony.

W punkcie 21 wniosku skarżąca domagała się udzielenia informacji czy Gmina [...] dopłaca do sterylizacji/kastracji zwierząt właścicielskich. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r. Gmina stwierdziła: "zgodnie z zapisami Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w roku 2019", co nie stanowi jednoznacznej odpowiedzi na ww. pytanie. Z treści § 12 ww. Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...) wynika, że środki finansowe przeznaczone na realizację Programu zabezpieczone zostały w budżecie Gminy i wynoszą: 1) 9000,00 zł - odławianie zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku, 2) 4000,00 zł - pomoc weterynaryjna zwierzętom poszkodowanym w wypadkach, 3) 1000,00 zł - pozostałe działania. Z przepisu tego nie wynika informacja, której domagała się skarżąca. Udzielona przez Gminę odpowiedź nie wyczerpuje żądania wniosku w ww. zakresie, zatem postawiony organowi zarzut bezczynności jest trafny.

Mając na względzie powyższe Sąd zobowiązał Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. w określonej części oraz punktów 16, 19 i 21 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W związku z powyższym organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i podjąć stosowne czynności zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu w ww. zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie.

W niniejszej sprawie zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co istotne, organ udzielił skarżącej odpowiedzi na większość zadanych pytań niezwłocznie po dacie wpływu wniosku, nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "sąd może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z żądaniem skarżącej i w tym zakresie skargę oddalił.

Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była wyłącznie skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie miał żadnych podstaw aby w ramach niniejszego postępowania odnosić się do tych zarzutów skargi, które dotyczą merytorycznych aspektów umowy z dnia [...] maja 2012 r. bądź innych zagadnień dotyczących wykonywania przez Gminę [...] zadania określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił kwotę wpisu sądowego od skargi (100 złotych) i na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.