Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 821
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi V. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz V. W. i E. W. solidarnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez V. W. i E. W. (zwanych dalej skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w N. (dalej w skrócie: PCPR) o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza. W treści wniosku podano, że w lokalu, którego dotyczy wiosek, zamieszkuje trzech wychowanków: P. K., Ł. G. i J. B. Do wniosku dołączono dowody potwierdzające poniesienie wydatków na ten cel wraz z zestawieniem tych wydatków na łączną kwotę 3.420,15 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżących (wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] została uchylona decyzją SKO z dnia [...]) Dyrektor PCPR, działający z upoważnienia Starosty N., decyzją z dnia [...] przyznał środki finansowe w wysokości 2.727 zł na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, za okres II kwartału 2020 r., tj. od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 83 ust. 2, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Organ ustalił, że w ww. okresie skarżący ponieśli wydatki na utrzymanie domu w wysokości 3.347,71 zł, a łączna kwota wydatków według umowy zlecenia za kwartał wynosi 2.727 zł. W podanym okresie w rodzinie zastępczej przebywało troje małoletnich dzieci. Następnie organ powołał się na postanowienia umowy zlecenia nr [...] zawartej w dniu 31 października 2018 r. pomiędzy skarżącymi a Starostą N., w tym jej § 13 pkt 1 i 2. Przytoczył też treść art. 83 ust. 2 ustawy i wskazał, że zasady przyznawania zawodowej rodzinie zastępczej środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego określone zostały w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] w sprawie określenia zasad przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej. Przedstawiając sposób obliczenia przyznanej kwoty, wyjaśnił organ, że 2.727 zł należało podzielić przez 5, wyliczając w ten sposób wysokość kosztów na jednego członka rodziny. Następnie otrzymany wynik należało pomnożyć przez liczbę dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą, tj. 5 osób. Na tej podstawie przyjęto, że kwota środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego wynosi 2.727 zł. Końcowo organ podniósł, że kwota ta została ustalona stosownie do możliwości i posiadanych środków finansowych, które rozdysponowywane są tak, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy rodzin zastępczych zawodowych ubiegających się o zwrot kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że faktyczne koszty utrzymania domu jednorodzinnego, w którym prowadzą rodzinę zastępczą, wyniosły 3.347,71 zł. Dlatego kwotę przyznanej przez organ pomocy zaniżono o 620,71 zł. Dalej zarzucili, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy, a także naruszył art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. W związku z tym wnieśli o zmianę decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Następnie podnieśli, że wypłata środków następuje na podstawie oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia [...]. Podkreślili, że środki finansowe powinny być przyznane w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą. Przy czym ustawa nie wprowadza żadnego limitu wysokości środków przeznaczonych na utrzymanie zawodowej rodziny zastępczej. Natomiast organ powołał się na uchwałę Zarządu Powiatu w N., która nie została opublikowana w dzienniku wojewódzkim i nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie może być zatem uznana za źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżących przywołana w decyzji interpretacja przepisów ustawy dokonana przez właściwe Ministerstwo nie jest wiążąca.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. SKO podzieliło ustalenia stanu faktycznego przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podało, że zwróciło się do Dyrektora PCPR o wyjaśnienie, jakimi środkami w dacie wydawania decyzji dysponował organ na przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy, ilu rodzinom takie świadczenie zostało udzielone, jakie przyjęto zasady rozdysponowania posiadanych na ten cel środków oraz jakie dodatkowe kryteria zadecydowały o przyznaniu środków w wysokości wskazanej w decyzji. Natomiast w dniu 29 marca 2021 r. do Kolegium wpłynęło pismo organu pierwszej instancji zawierające informacje w tym zakresie. SKO wyjaśniło też, że mający zastosowanie w sprawie art. 83 ust. 2 ustawy jest przepisem o charakterze uznaniowym, przy czym sam fakt spełniania przesłanek ogólnych udzielenia pomocy w postaci przyznania środków finansowych na utrzymanie domu mieszkalnego nie oznacza prawa do świadczeń w danym konkretnym przypadku. Decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim rozmiar posiadanych przez organ środków finansowych na ten cel oraz liczba osób (rodzin) wnioskujących o przyznanie pomocy. Odnotowało również, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z umową zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej skarżącym przysługują środki finansowe w wysokości 909 zł miesięcznie, tj. 2.727 zł na kwartał, zaś kwota pomocy pieniężnej została ustalona stosowanie do możliwości i posiadanych środków finansowych. Dalej wywodziło, że wprawdzie zaskarżona decyzja nie pokrywa wszystkich wydatków poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona rodzina zastępcza, jednak w przeważającej części pokrywa te wydatki. Ponadto kwota udzielonego świadczenia została ustalona zgodnie z przyjętymi przez organ zasadami rozdziału środków finansowych posiadanych na ten cel i zabezpieczonych w budżecie organu, które pozwalają na przyznanie tej formy pomocy wyłącznie rodzinom zastępczym zawodowym, w których przebywa co najmniej troje dzieci i tylko do wysokości wynikającej z zawartej umowy na prowadzenie zawodowej rodziny zastępczej. Organ odwoławczy zauważył, że - co prawda - przy ustalaniu wysokości przyznanych środków finansowych organ pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę sytuacji socjalno-bytowej rodziny zastępczej i nie ustalał wysokości dochodów rodziny zastępczej oraz nie porównał ich z wysokością wydatków związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, mimo iż okoliczności te mają istotne znaczenie w sprawie, jednak brak ten nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż świadczenie zostało przyznane w maksymalnej kwocie wynikającej z przyjętych zasad rozdysponowania środków finansowych. Odnosząc się zaś do argumentów odwołania wyjaśnił, że użyte w art. 83 ust. 2 ustawy określenie "może" wskazuje, iż decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, a uznaniowość dotyczy nie tylko samego przyznania świadczenia, lecz także jego wysokości. Powyższe oznacza, że nawet gdy w sprawie zostaną spełnione warunki ustawowe do przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, organ może odmówić udzielenia takiego świadczenia, jak również ustalić jego wysokość w kwocie niższej od wydatkowanej na utrzymanie tego domu.

W skardze na decyzję Kolegium skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 83 ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 12a ustawy przez uznanie, że zawarta umowa zlecenia na prowadzenie rodziny zastępczej zawodowej nr [...] determinuje przyznanie środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest zawodowa rodzina zastępcza wyłącznie do kwoty 909 zł miesięcznie, tj. 2.727 zł kwartalnie, podczas gdy:

- z § 13 ust. 1 ww. umowy wynika wprost, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów,

- z § 13 ust. 2 ww. umowy nie wynika, że kwota 909 zł wskazana w tymże paragrafie stanowi maksymalny limit wydatków związanych z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego, który zobowiązał się pokryć organ pierwszej instancji, skoro ust. 1 tegoż przepisu stanowi, iż zleceniobiorcy przysługują środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów,

- kwota 909 zł wskazana w § 13 ust. 2 ww. umowy została ustalona na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej z dnia 31 października 2018 r. i określona została na podstawie rzeczywistych miesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę zastępczą w III kwartale 2018 r., co z kolei prowadzi do wniosku, iż nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych, skoro na dzień zawierania umowy, czyli na dzień 31 października 2018 r., odpowiadała ona rzeczywistym miesięcznym wydatkom ponoszonym przez rodzinę zastępczą na ten cel, co w ww. momencie korelowało z ust. 1 tegoż paragrafu, albowiem odpowiadało wysokości rzeczywiście ponoszonych w tym okresie przez skarżących kosztów związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego,

- w I kwartale 2019 r. oraz w II kwartale 2019 r. organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazywany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. odpowiednio kwotę 3.287,64 zł i 3.359,71 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając tym samym zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.,

- pominięto, że wypłata spornych środków finansowych następuje na podstawie oświadczenia, którego wzór stanowi załącznik do uchwały Zarządu Powiatu N. z dnia [...], czego dowodzi fakt, iż dotychczas organ pierwszej instancji wypłacał skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów właśnie na podstawie przedłożonych przez nich oświadczeń, a to przesądza, że kwota wskazana w § 13 ust. 2 ww. umowy odnosiła się do rzeczywistych kosztów utrzymania budynku mieszkalnego w III kwartale 2018 r., które to koszty w związku ze wzrostem cen stale rosną i nie są stałe.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zbadania wszystkich okoliczności faktycznych z nią związanych, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu decyzji, a polegało na:

- całkowitym pominięciu, iż w I kwartale 2019 r. oraz w II kwartale 2019 r. organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazywany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, tj. odpowiednio kwotę 3.287,64 zł i 3.359,71 zł, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji wydając skarżone decyzje w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając przy tym zapisy umowy z dnia 31 października 2018 r.,

- całkowitym zaniechaniu rozważenia przy ustalaniu wysokości przyznanych środków finansowych sytuacji socjalno-bytowej rodziny zastępczej, w tym zaniechanie ustalenia wysokości dochodów rodziny zastępczej i brak porównania ich z wysokością wydatków związanych z utrzymaniem domu jednorodzinnego, w którym prowadzona jest rodzina zastępcza, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do przyznania świadczenia w zaniżonej kwocie,

- dowolne uznanie, że organ pierwszej instancji posiadał ograniczoną ilość środków, którymi dysponował na ww. cel, podczas gdy z materiału dowodowego taka okoliczność nie wynika, tym bardziej, że w piśmie Dyrektora PCPR w N. z dnia 25 marca 2021 r. - stanowiącym odpowiedź na wezwanie SKO - nie wskazano, jakimi środkami (w jakiej wysokości) w dacie wydawania decyzji dysponował organ na przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, co nie pozwala na zweryfikowanie tych twierdzeń,

- pominięcie faktu, że na dzień podpisania umowy z dnia 31 października 2018 r. wskazana w § 13 ust. 2 umowy kwota 909 zł odpowiadała w całości rzeczywiście ponoszonym kosztom związanym z utrzymaniem domu jednorodzinnego w III kwartale 2018 r., co pozwala na uznanie, iż w powiązaniu z ust. 1 ww. paragrafu skarżącym przysługiwało świadczenie pieniężne w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów.

Jako ostatni skarżący sformułowali zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego decyzji i brak odniesienia się przez organ odwoławczy do faktu, że w I kwartale 2019 r. oraz w II kwartale 2019 r. organ pierwszej instancji wypłacił skarżącym środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, które kwartalnie przekraczały wskazywany przez organ rzekomy limit wynikający z umowy na poziomie 909 zł miesięcznie, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy obu instancji w sposób rażący przekroczyły granice uznania administracyjnego i naruszyły zapisy umowy.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący poszerzyli argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zarzuty w niej przedstawione. Podkreślił, że z umowy zawartej ze Starostą wynika, iż środki na utrzymanie domu powinny być przyznane w wysokości rzeczywiście poniesionych wydatków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślenia wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec charakteru popełnionych przez organy naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie w postępowaniu sądowym weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane wyżej przepisy. Stanowisko organów obu instancji co do wysokości przyznanych skarżącym środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzona zawodowa rodzina zastępcza, jest przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.

Zaznaczenia wymaga, że rozstrzygnięcie wniosku skarżących o przyznanie środków finansowych podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 83 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "może otrzymywać". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego, badając prawidłowość wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, że uzasadnienia ocenianych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ są zbyt ogólnikowe i nie tłumaczą w sposób wystarczający motywów wydanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że skarżący pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej na podstawie umowy zlecenia nr [...] zawartej ze Starostą N. w dniu 31 października 2018 r. Umowa ta w § 13 pkt 1 przewiduje, że w przypadku umieszczenia w rodzinie co najmniej trójki dzieci, zleceniobiorcy przysługuje przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego do wysokości poniesionych kosztów. Przy czym koszty utrzymania i eksploatacji domu jednorodzinnego obejmują: opłaty za energię elektryczną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne (jeden numer telefonu oraz Internet) oraz związanym z kosztami eksploatacji. Łączna wysokość ww. kosztów zleceniobiorcy wynosi 909 zł miesięcznie - zgodnie z oświadczeniem z dnia 31 października 2018 r. (§ 13 pkt 2 umowy). Odnotować też trzeba, że zasady przyznawania środków na realizację pieczy zastępczej określa uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...], Nr [...], której załącznik nr 4 został zmieniony uchwałą tego Zarządu z dnia [...], Nr [...], poprzez określenie w załączniku Nr 1 zasad przyznawania środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym rodzina zastępcza pełni pieczę zastępczą.

Analizując treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Starosty N. należy stwierdzić, że akty te praktycznie pozbawione są uzasadnienia prawnego. Nie przedstawiono oraz nie omówiono w nich bowiem zastosowanych przepisów, ograniczając się tylko do ich zacytowania. Decyzja organu pierwszej instancji głównie przedstawia przebieg postępowania przez wskazanie podejmowanych czynności i zgromadzonych dowodów. Natomiast Starosta w ogóle nie uzasadnia swojego stanowiska co do wzajemnych relacji powołanych przepisów ustawy oraz postanowień uchwały Zarządu Powiatu (w tym jej zmiany) z zapisami umowy z dnia 31 października 2018 r., na którą powoływali się skarżący. Wyjaśnienie stanowiska organu w istocie sprowadza się do ogólnego podsumowania, że przyznana kwota została ustalona stosownie do możliwości i posiadanych środków finansowych, które rozdysponowywane są tak, aby zaspokoić potrzeby jak najszerszej grupy rodzin zastępczych zawodowych ubiegających się o zwrot kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu tak lakoniczna ocena organu w przypadku decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego nie może zostać uznana za wystarczającą.

Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił również organ odwoławczy, który pomimo wyraźnego stwierdzenia, że z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, iż wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, w zasadzie całe stanowisko sprowadził do jednego podsumowującego zdania, iż kwota udzielonego świadczenia została ustalona zgodnie z przyjętymi przez organ zasadami rozdziału posiadanych środków finansowych posiadanych na ten cel i zabezpieczonych w budżecie organu. SKO nie wyjaśniło jednak o jakie "zasady" chodzi, czy te wynikające z przyjętego przez Starostę kryterium rozdziału środków, opisanych w piśmie wyjaśniających z dnia 25 marca 2021 r., czy o zasady określone w uchwale Zarządu Powiatu. W świetle tych niejasności niezrozumiałe jest też stwierdzenie Kolegium, że właśnie z "zasad" ma wynikać możliwość przyznania środków tylko do wysokości wynikającej z umowy, zwłaszcza gdy skarżący dowodzą, iż poprzednio otrzymywali środki finansowe przekraczające kwotę określoną w umowie. Uzasadnienie decyzji SKO należy też uznać za zbyt lakoniczne z tego powodu, że całkowicie pomija to, iż powołana w decyzjach uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] w zakresie istotnym i odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy uległa zasadniczej zmianie w 2019 r., określając w nowy sposób zasady przyznawania rodzinie zastępczej zawodowej pomoc na utrzymanie domu jednorodzinnego. Kolegium, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie odnotowało tej zmiany i w ogóle jej nie analizowało w kontekście możliwości przyznania skarżącym pomocy w wyższej wysokości niż wynikająca z umowy.

Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, naruszając tym samym wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Przypomnienia zatem wymaga, że kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżący odnotowali zmianę treści uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] i swoje prawo do otrzymania pełnych kosztów przez nich ponoszonych w związku z utrzymaniem domu. Nie można też odmówić racji skarżącym, że SKO w zaskarżonej decyzji przemilczało podnoszoną przez nich okoliczność, iż kwota 909 zł wskazana w § 13 pkt 2 umowy dotyczyła wydatków poniesionych w trzecim kwartale 2018 r. i nie powinna mieć wpływu na wysokość świadczenia przyznawanego w okresach późniejszych. Nie sposób nie dostrzec, że właśnie ta kwestia była powodem uchylenia pierwszej wydanej w sprawie decyzji Starosty N. z dnia [...].

Podsumowując powiedziane wyżej, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętych rozstrzygnięć oraz wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organów, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast stwierdzone uchybienia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany oraz wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ, tak aby swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność. Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Końcowo jeszcze raz podkreślić trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu aktu z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie przyznanych skarżącym środków finansowych. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.