Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 787/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2,6,14,23,32; art. 16 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a-d, pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 173 poz 190 art. 2 pkt 1,6,7,9 art. 12 ust. 1 lit. b i c
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i  Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań  naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca  dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE,  2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr  648/2012

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/18 w sprawie ze skargi M. A/S z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 500/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi M. A/S z siedzibą w [...] (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Główny Inspektor Ochrony Środowiska i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, 6, 14, 23, 32, art. 16 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: "u.o." oraz załącznika nr 1 R 12 do u.o. w związku z art. 1, art. 3 pkt 1, 5, 9, 15 i 17, art. 6 ust. 1, art. 13 lit. a i b oraz załącznikiem nr 2 R12 do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, dalej "dyrektywa 2008/98/WE", a także art. 2 pkt 1, 6, 7, 9, art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE. L Nr 190, str. 1), dalej: "rozporządzenie 1013/2006", oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2018 r. poz. 296 ze zm.) (ewentualnie błędna wykładnia wskazanych przepisów) oraz zasady ostrożności oraz zasady działania zapobiegawczego wynikających z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej: "TFUE" oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), zwanej w piśmie p.o.ś.", przez przyjęcie, że na podstawie dokumentu prywatnego (Zaświadczenia o statusie produktu), i to odnoszącego się do odpadów o bliżej nieokreślonym składzie, można wykazać, iż wszystkie materiały wytwarzane z danego procesu przetwarzania odpadów po tym procesie, a w szczególności te objęte Protokołem kontroli Nr [...], nie będą posiadały statusu odpadu, podczas gdy z powyższych przepisów wynika, że za ostateczny proces odzysku (recyklingu) powodujący utratę statusu odpadów może być uznany tylko taki proces odzysku (recyklingu), po którym posiadacz odpadów będzie w stanie wykazać spełnienie warunków określonych w art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o. dla każdej partii materiałów powstałych po procesie przetworzenia, a w sytuacji gdy dany posiadacz odpadów będzie prowadził zwykły proces mechanicznego rozdrabniania odpadów o kodzie 19 12 07 oraz nie będzie prowadził bieżącej kontroli spełniania przesłanek wskazanych w art. 14 ust. 1 u.o. w stosunku do każdej partii odpadów poddanych przetworzeniu, ani usuwał żadnych zanieczyszczeń, a ewentualne sprawdzenie tych przesłanek oraz usunięcie zanieczyszczeń będzie dokonywane dopiero na następnych etapach przetwarzania (w innym zakładzie), to świetle art. 14 ust. 1 u.o. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. proces ten powinien być zakwalifikowany jako proces R12 - Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11, obejmujący rozdrobnienie odpadów, a dopiero ewentualnie na następnych etapach procesu przetwarzania po usunięciu zanieczyszczeń oraz po wykazaniu dla każdej partii materiału spełnienia przesłanek wskazanych w art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o. proces ten będzie można określić jako R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), powodujący utratę statusu odpadów;

2) błędną wykładnię art. 9 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia 1013/2006 poprzez przyjęcie przez Sąd, że jeżeli istnieją przesłanki do wyrażenia sprzeciwu stosownie do art. 9 ust. 1 lit. c zgodnie z art. 12 rozporządzenia 1013/2006, to organ miejsca przeznaczenia i tak musi uzasadnić na piśmie nie wydanie decyzji o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na podstawie art. 10 rozporządzenia 1013/2006, podczas, gdy jak wynika z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 organ miejsca przeznaczenia nie ma takiego obowiązku, gdyż przepis tego unijnego rozporządzenia przyznaje organowi miejsca przeznaczenia dyskrecjonalne prawo do wyrażenia sprzeciwu w każdym przypadku istnienia przesłanek określonych w art. 12 rozporządzenia 1013/2006, a nieskorzystanie z art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 nie musi być uzasadnione na piśmie na podstawie tego przepisu, a uzasadnione musi być jedynie w formie pisemnej wyrażenie sprzeciwu co do przesłanek sprzeciwu jako jednej z decyzji podjętych na podstawie tego przepisu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż z Karty przekazania odpadów nr [...]-1 oraz Karty ewidencji odpadów za rok 2017 wynika, iż w dniu [...] września 2017 r. przyjęte zostały do T. odpady o kodzie 19 12 07, które pochodziły z kraju i to właśnie te odpady były magazynowane na placu w trakcie oględzin terenu w dniu [...] września 2017 r., podczas gdy z dokumentów tych wynika, iż odpady objęte tą Kartą przekazania odpadów zostały przekazane do S. sp. z o.o. [...], a nie jak Sąd błędnie przyjął na ul. [...] w S., a z Protokołu kontroli Nr [...], jako dokumentu urzędowego, wynika, że w dniu [...] września 2017 r. przy ul. [...] w S. stwierdzono odpady przywiezione z zagranicy z naruszeniem przepisów o transgranicznym przemieszczaniu odpadów, a więc organ nie naruszył wskazanych przepisów, a w szczególności nie naruszył swobodnej oceny dowodów w tym zakresie;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez bezzasadne i z naruszeniem przepisów postępowania zarzucenie organowi, że niewłaściwie ustalił stan faktyczny i błędnie ocenił dowody zaoferowane przez T., tj. zaktualizowaną wersję zaświadczenia o statusie produktu sporządzonego przez O. sp. z o.o., a także uznanie bez żadnej podstawy wbrew dokumentowi urzędowemu (protokołowi kontroli), iż materiały powstałe po procesie obórki mechanicznej odpadów o kodzie 19 12 07 nie są już odpadami, gdy z dokumentu urzędowego wynika coś innego, a dokument prywatny zaświadczenie o statusie produktu sporządzony przez podmiot prywatny nie może w świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz art. 14 ust. 1 u.o. stanowić samoistnej podstawy do uznania, że materiały powstałe w wyniku przetworzenia odpadów o kodzie 19 12 07 w dniu [...] września 2017 r. nie były odpadami, w sytuacji gdy będą one dalej poddawane procesowi odzysku;

3) art. 3 § 1 i § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 151 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 15, art. 127 § 3, art. 136, oraz art. 138 § 1, 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), poprzez wyjście poza kryterium kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności prawem, tj. kontroli zgodności kontrolowanego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norma prawa materialnego, i uchylnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 135 p.p.s.a. decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], mimo tego, iż Sąd wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż GIOŚ wydając tę decyzję nie naruszył ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, a mimo to Sąd i tak uchylił decyzję GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], kierując się nieznanym przepisom postępowania kryterium celowości, a więc doprowadzając do uchylenia tej decyzji bez podstawy prawnej, a przez to też Sąd doprowadził do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku z sentencją zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił bez podstawy prawnej decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r.;

4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, 6, 14, 23, 32, art. 16 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 u.o. oraz załącznikiem nr 1 R12 do u.o. w związku z art. 1, art. 3 pkt 1, 5, 9, 15 i 17, art. 6 ust. 1, art. 13 lit. a i b oraz załącznikiem nr 2 R12 do dyrektywy 2008/98/WE, a także art. 2 pkt 1, 6, 7, 9, art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz z art. 191 ust. 2 TFUE oraz art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś., z których to przepisów, wbrew stanowisku Sądu, w świetle zamierzonego sposobu przetwarzania odpadów, jak i faktycznego sposobu prowadzenia przetwarzania odpadów wynika, że T. nie będzie prowadził ostatecznego procesu odzysku odpadów powodującego utratę statusu odpadów, gdyż już tylko z oświadczenia T. opisującego proces przetwarzania odpadów złożonego na potrzeby transgranicznego przemieszczania odpadów (str. 126 akt administracyjnych) wynika, że podmiot ten po zwykłym procesie mechanicznego rozdrabniania odpadów o kodzie 19 12 07 nie będzie spełniał przesłanek wskazanych w art. 14 ust. 1 u.o. w stosunku do każdej partii odpadów, a ewentualne spełnienie tych przesłanek będzie następowało na następnych etapach procesu przetwarzania odpadów, a proces przetwarzania odpadów będzie kontynuowany, gdyż odpady poddane mechanicznemu rozdrobnieniu będą według oświadczenia T. dalej poddawane odzyskowi przez usuniecie z drewna metali, jak i innych potencjalnych zanieczyszczeń, a świetle art. 14 u.o. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. tylko łączne spełnienie tych przesłanek na danym etapie przetwarzania odpadów w stosunku do każdej partii poddawanych przetworzeniu może być uznane za dokonanie ostatecznego procesu odzysku, a we wskazanym przypadku zwykły mechaniczny proces przetwarzania odpadów nie może być uznany za ostateczny proces odzysku odpadów powodujący utratę statusu odpadów.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, iż Sąd doszedł do wniosku, iż T. sp. z o.o. pismami prywatnymi – zaświadczenia o statusie produktu – wykazała, iż materiały powstałe po procesie przetworzenia odpadów w trakcie kontroli z [...] września 2017 r. nie są odpadami. W ocenie organu z tych pism nie wynika jednak do jakich materiałów odpadowych się one odnosiły, gdyż nie określają dokładnego składu odpadów, które będą podlegały przetworzeniu. Wskazał, iż samo podanie kodu odpadów nie jest w żaden sposób wystarczające do oceny możliwości dalszego przetwarzania. Ponadto z treści omawianych pism nie wynika kiedy zostały wydane, zatem niezrozumiałe jest dlaczego Sąd uznał jedno z nich za aktualizację drugiego. Podkreślił również, iż pisma te nie mają mocy wiążącej, zaś Sąd pominął, iż o tym czy dany materiał nie jest odpadem po procesie przetwarzania decyduje spełnienie przesłanek wskazanych w art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o. oraz definicja z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Organ wywodził, iż proces przeprowadzany przez T. nie jest ostatecznym procesem odzysku, gdyż wymaga dalszych czynności uzdatniania drewna odpadowego do surowca powstałego z drewna nieodpadowego, który nie zawiera zanieczyszczeń (metali) w żadnych ilościach.

Wskazując na treść art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 6 i art. 14 ust. 1 u.o. skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż dopiero łączne wskazanie przez posiadacza odpadów prowadzącego proces przetwarzania odpadów spełnienia wszystkich wymagań pozwala na przyjęcie założenia, iż odpady albo część tych odpadów poddanych procesowi utraciły status odpadów i nie stosuje się do nich od tego momentu ustawodawstwa o odpadach. Zaznaczył jednocześnie, iż przepis art. 14 ust. 1 u.o. odnosi się do ściśle określonych rodzajów odpadów, a więc konkretnej partii odpadów.

Dalej organ wywodził, iż zdaniem TSUE definicję odpadów należy interpretować szeroko, w celu zapewnienia zgodności z dyrektywą 2008/98/WE oraz z art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że celem polityki Unii w dziedzinie środowiska jest wysoki poziom ochrony, oraz zapewnienia efektywności prawa o odpadach. TSUE podkreślił także, że pojęcie odpadów nie może być interpretowane zawężająco (wyrok TSUE z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit, pkt 32, oraz wyroki TSUE z dnia 15 czerwca 2000 r. w połączonych sprawach C-418/97 and 0419/97 ARCO Chemie Nederland i inni, pkt 36-40). W ocenie organu, wszelkie wątpliwości, czy mamy do czynienia z odpadem czy też nie, w szczególności w zakresie zawartości zanieczyszczeń, powinny być interpretowane jako wskazujące, że dana substancja lub przedmiot jest odpadem.

Podkreślił, iż o tym czy określone rodzaje odpadów przestają być odpadami nie może decydować udzielone zezwolenie na przetwarzanie odpadów, gdyż kryteria utraty statusu odpadów odnoszą się określonego rodzaju odpadów, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają one przesłanki wskazane w art. 14 u.o. Samo więc zezwolenie jako akt postulatywny określający przyszły nakazany sposób postępowania nie może przesądzać, czy faktycznie po procesie przetwarzania określonych rodzajów odpadów na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają one przesłanki wskazane w art. 14 u.o.

W ocenie organu, błędne jest również stanowisko Sądu wywodzące uprawnienie strony do uzyskania jednej z dwóch decyzji na podstawie art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 z przepisów k.p.a., bowiem wykluczone jest interpretowanie aktu unijnego przez pryzmat przepisów polskiego prawa. Wskazał, że takie podejście podważałoby obowiązek jednolitego stosowania rozporządzenia 1013/2006 na terenie całej Unii Europejskiej. Wyjaśnił, iż organ ma obowiązek uzasadnić na piśmie na podstawie art. 9 ust, 1 rozporządzenia 1013/2006 jedynie jedną decyzję, którą podejmuje, a zgłaszający nie ma uprawnienia do uzyskania jednej z dwóch decyzji wskazanych w art. 9 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia 1013/2006.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż z Karty przekazania odpadów nr 09/2017-1 nie wynika, że odpady wskazane w tej Karcie zostały w ogóle przekazane do miejsca przy ul. [...] w S., gdzie odbywała się kontrola objęta Protokołem kontroli nr [...]. Wskazał, iż odpady te zostały dostarczone według tej Karty do: S. sp. z o.o. [...].

W ocenie organu Sąd nie wziął pod uwagę, iż okoliczności istotne do wydania zaskarżonej decyzji zostały stwierdzone w dokumencie urzędowym, a więc stanowiły dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednocześnie wbrew stanowisku Sądu nie przeprowadzono dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (protokołu kontroli), a w szczególności okoliczności wskazanych w dokumencie urzędowym w żaden sposób nie podważyły przetoczone przez Sąd dokumenty prywatne.

Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, iż warunkiem koniecznym skorzystania przez Sąd z uprawnień określonych w art. 135 w związku z art. 145 p.p.s.a. było ustalenie, że decyzja GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], naruszała prawo i to w sposób wskazany w art. 145 p.p.s.a., zaś w niniejszej sprawie Sąd wyraźnie wskazał, iż decyzja GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], nie naruszała prawa. W ocenie organu wadliwość decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczenia odpadów nie uprawniała Sądu do uchylenia decyzji GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], gdyż nie zachodziła przesłanka niezbędności tego uchylenia do ostatecznego załatwienia sprawy, czego bezwzględnie wymaga art. 135 p.p.s.a., w sytuacji, gdy GIOŚ ponownie rozpatrujący sprawę mógł wydać decyzję zgodną z prawem po przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego.

Organ wskazał, iż udzielone T. zezwolenie na przetwarzanie odpadów, z którego wynika, iż T. nie jest uprawniony do wytwarzania żadnych odpadów w procesie mechanicznego rozdrabniania odpadów 19 12 07. Spółka nie może zatem zgodnie z udzielonym jej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w ogóle usunąć żadnych zanieczyszczeń z materiałów powstałych z mechanicznego przetwarzania odpadów zbędnych z punktu widzenia dalszych procesów przetwarzania: takich jak złom metalowy, tworzywa sztuczne, gumy, folie, pyły, farby, lakiery kleje itp., biorąc pod uwagę wymagania dotyczące zrębki. W ocenie organu, w praktyce T. na podstawie udzielonego mu zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest w stanie przetwarzać drewno odpadowe pozbawione jakichkolwiek zanieczyszczeń. Wskazane zezwolenie na przetwarzanie odpadów uniemożliwia zatem przetwarzanie odpadów, które zawierają jakiekolwiek zanieczyszczenia konieczne do usunięcia na dalszych etapach procesu przetwarzania odpadów. Jak zaś pokazała kontrola z [...] września 2017 r. odpady 19 12 07 objęte zgłoszeniem zawierają takie materiały jak: metale, różnego rodzaju kleje, lakiery, farby, tworzywa sztuczne, gumy itp. Zanieczyszczenia takie mają się także pojawić w procesie przetwarzania, co wynika z oświadczeń dotyczących sposobu prowadzenia procesu przetwarzania. Tym samym Spółka nie będzie mogła takich zanieczyszczeń usunąć, gdyż nie może wytwarzać zgodnie z udzielonym jej zezwoleniem na przetwarzanie odpadów żadnych odpadów - nawet w nieznacznych ilościach.

Zdaniem organu Spółka nie wykazała spełnienia przesłanek wskazanych w art. 14 u.o. Podkreślił, iż to na posiadaczu odpadów spoczywa ciężar wykazania spełnienia tych przesłanek.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zwłaszcza to wyrażone w piśmie z [...] lutego 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając treść art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. W świetle art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom szczególnym, tzn. powinna zawierać dodatkowo m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze wskazanych powyżej uregulowań wynika, że skarga kasacyjna jest specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego pierwszej instancji, o czym świadczy przede wszystkim wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Warunku prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia także wyliczenie całego szeregu przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone.

Poczynione wyżej uwagi były konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że zostały one sformułowane jako wyliczenie szeregu przepisów postępowania, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji bez szczegółowego wyjaśnienia na czym naruszenia te miały polegać oraz jaki mogłyby one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Sąd I instancji negatywnie ocenił bowiem przeprowadzenie postępowania dowodowego, co do istotnych okoliczności sprawy.

Do tych istotnych okoliczności sprawy należało ustalenie, czy efektem przetwarzania odpadu o kodzie 19 12 07 przez Spółkę jest odpad, co jest sprzeczne z otrzymaną przez Spółkę decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. na przetwarzanie odpadów oraz czy Spółka była podmiotem nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów bez dokonania zgłoszenia wszystkim zainteresowanym właściwym organom.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych okoliczności faktycznych Sąd I instancji stwierdził, że w protokole oględzin nieruchomości (k. [...] akt administracyjnych) stwierdzono, że w rozdrobnionych odpadach drzewnych są śladowe zanieczyszczenia metalowe, foliowe, w tym również kawałki zmielonych płyt wiórowych, zaś w hałdzie odpadów 19 12 07 zaobserwowano elementy bloczków palet z drobinkami tworzyw sztucznych. Zasadnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z protokołu tego nie wynika, jaka była ilość poszczególnych stwierdzonych zanieczyszczeń, a więc czy w wyniku przetwarzania odpadów powstał odpad, czy też produkt ten spełnia warunki, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji organ wywodził, że parametry materiału uzyskanego w wyniku procesu R3 w zakładzie Spółki nie odpowiadają normom producentów płyt wiórowych. Organ nie wyjaśnił jednak jakie to są normy i na czym polegało niedotrzymanie tych norm. Tymczasem, co słusznie zauważył, Sąd I instancji, Spółka starała się wykazać, że efektem przetwarzania odpadów jest produkt, który spełnia warunki wykorzystania go do produkcji płyt wiórowych. W tym celu Spółka przedłożyła zaświadczenie o statusie produktu sporządzone przez O. spółki z o.o. Z dokumentu tego wynika jakie parametry musi spełniać produkt, aby mógł być stosowany jako surowiec do produkcji płyt wiórowych w Polsce i Europie. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że jest to dokument prywatny, który nie został opatrzony datą. Jednakże już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że produkt aby stanowił surowiec do produkcji płyt wiórowych musi odpowiadać określonym normom. Jakie mają to być normy i z jakich konkretnych powodów produkt będący wynikiem przetwarzania odpadów przez Spółkę norm tych nie spełnia skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił. Natomiast w protokole oględzin w odniesieniu do zanieczyszczeń produktu posługiwano się pojęciami "śladowe" i "drobinki". Organ nie wyjaśnił, czy zatem w jego ocenie nawet ilości śladowe i drobinki, w tym metali, nie mogą znajdować się w produkcie uzyskanym z przetworzenia odpadu o kodzie 19 12 07.

Wątpliwości tych nie można usunąć w oparciu o oświadczenie Spółki z dnia [...] września 2017 r., w którym to, jak podano w uzasadnieniu decyzji, A.Z. miał oświadczyć, że "metale jak i inne potencjalne zanieczyszczenia znajdujące się w wyprodukowanym i sprzedawanym produkcie są u odbiorców Spółki precyzyjnie odseparowywane i zagospodarowywane zgodnie z posiadanymi pozwoleniami". Takiego oświadczenia brak jest bowiem w aktach sprawy. Mając na względzie powyższe wywody zauważyć należy, że art. 12 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 regulując możliwość wyrażenia sprzeciwu posługują się sformułowaniem "organ może", co w prawie administracyjnym oznacza, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu ma charakter uznaniowy, czyli organ może, ale nie musi zgłosić sprzeciw. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego lecz jest wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Powyższe normy prawne znalazły zastosowanie w sprawie niniejszej, albowiem organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy w omówionym powyżej zakresie.

Powyższe przesądza więc o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania oznaczonego jako punkt 2.

Nie można uznać za zasadny także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszania przepisów postępowania opisanego w punkcie 4. Zarzut ten podobnie jak poprzedni składa się z wyliczenia ciągu różnych przepisów, w oparciu o które skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że wyniku procesu przetwarzania odpadów prowadzonych przez Spółkę nie tracą one statusu odpadów. Okoliczność ta ma wynikać z oświadczenia Spółki złożonego na stronie [...] akt administracyjnych, a ponadto skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że Spółka nie wykazała, iż produkt ten spełnia warunki określone w art. 14 u.o. Analizując treść niepodpisanego dokumentu znajdującego się na stronie [...] akt administracyjnych, stwierdzić należy, że nie wynikają z niego okoliczności przedstawione w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Dokument ten dotyczy opisu procesu przetwarzania odpadów i na jego podstawie nie można wnioskować, że po przetworzeniu przez Spółkę odpadu o kodzie 19 12 07 nie straci on statusu odpadu. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że Spółka zgodnie z uzyskanym pozwoleniem nie jest uprawniona do usuwania żadnych zanieczyszczeń z materiałów powstałych z mechanicznego przetwarzania odpadów, gdyż w wyniku przetwarzania nie mogą zostać wytworzone żadne odpady. Zwrócić jednak należy uwagę, że z opisu procesu przetwarzania odpadów wynika, że "Odbiór drewna realizowany będzie za pomocą transportu kołowego. W związku z wysokimi wymaganiami jakościowymi dla surowca przeznaczonego do produkcji, przyjmowane odpady jeszcze przed rozładunkiem poddawane będą wstępnej ocenie, czy partia odpadów spełnia wymagania określone w zamówieniu dla dostawców odpadów. W przypadku stwierdzenia niezgodności transportu odpadów z zamówieniem, będą one zwracane do dostawców bez rozładunku".

Dodać należy, że w przypadku zgłoszenia przez organ sprzeciwu w oparciu o art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006 to nie obowiązkiem Spółki jest dowodzenie, że przestrzega przepisów krajowych w zakresie ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i dotyczącymi działań podejmowanych w państwie zgłaszającym sprzeciw lecz uprawniony organ zgłaszając sprzeciw zobowiązany jest do szczegółowego wykazania, że okoliczności takie miały miejsce.

Nie jest uprawniony także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Zarzut ten podobnie jak poprzednie składa się z szeregu wymienionych przepisów. W zarzucie tym podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż w dniu [...] września 2017 r. na terenie, gdzie Spółka prowadzi działalność magazynowane były odpady pochodzące z terenu kraju, tymczasem z karty przekazania odpadów wynika, że odpady te zostały przekazane do S. sp. z o.o. [...], a nie na ul. [...] w S.. Zdaniem więc skarżącego kasacyjnie w tym dniu na terenie Spółki znajdowały się odpady przywiezione z zagranicy z naruszeniem przepisów o transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wbrew tak sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku nie zawarł takich twierdzeń. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organ zbyt pochopnie odmówił wiary A.Z., który na ich poparcie przedstawił stosowne dokumenty. Zauważyć jednak należy, że analiza karty przekazania odpadu może budzić wadliwości co do zasadności twierdzeń organu, gdyż w dokumencie tym jako adres posiadacza, który przyjmuje odpady wpisano T. Sp. z o.o., a miejsce działalności ul. [...] w S.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu z [...] sierpnia 2017 r., mając na względzie, że pierwotne przesłanki wyrażania sprzeciwu wskazane w tej decyzji już nie istnieją, a co za tym idzie nie jest zasadne pozostawianie jej w obrocie prawnym. Nie można więc pozostawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] sierpnia 2017 r., której ustalenia faktyczne nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi faktycznemu istniejącemu w sprawie.

Powyższe względy przesądziły tym, że przedwczesne byłoby rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w punkcie I. 1), a w szczególności zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził bowiem, że w wyniku przetworzenia odpadów przez Spółkę tracą one status odpadu. Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dokonywał wykładni pojęcia odpadu, a jedynie stwierdził, że zostały naruszone przepisy postępowania w zakresu ustalenia stanu faktycznego spraw, to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz zarzucił także organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że konsekwencją wadliwości związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy było nieprawidłowe zastosowanie art. 9 ust. 1 lit. b, art. 10 oraz art. 12 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1013/2006. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jako zasadny natomiast należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 lit. b i c rozporządzenia 1013/2006. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie organ, że w przypadku wyrażenia sprzeciwu nie jest on zobowiązany do wyjaśniania z jakich przyczyn nie wydał decyzji o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami (art. 10 rozporządzenia 1013/2006). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 właściwe organy miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu mogą w terminie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia zgodnie z art. 8 wydać w odniesieniu do zgłoszonego przemieszczenia jedną z następujących należycie uzasadnionych pisemnych decyzji:

a. o wyrażeniu bezwarunkowej zgody;

b. o wyrażeniu zgody z określonymi warunkami na podstawie art. 10; lub

c. o wyrażeniu sprzeciwu, zgodnie z art. 11 i 12.

Organ zobowiązany więc jest do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn podjętej przez siebie decyzji, spośród tych, o których mowa w powołanym wyżej artykule, a nie do uzasadniania przyczyn nie wydania pozostałych rodzajów wymienionych tam decyzji.

Powyższe jednak nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie oddalenia skargi kasacyjnej, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.