Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 920/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 61 par. 4, art. 188 w zw. z art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 574/15 o odmowie zmiany postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak [...]), którą organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę szczegółowo wskazanej w tej decyzji części obiektu budowlanego (stropu wykonanego nad parterem prawej części budynku mieszkalnego) zlokalizowanego przy ul. P. [...] w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II OZ 100/160 wcześniejszego postanowienia tego Sądu z dnia 10 września 2015 r. – postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że: skarżący nie wykazał okoliczności potwierdzających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji nie wskazywało żadnych konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne, gdyż brak jest informacji uprawdopodobniających, że rozbiórka przedmiotowego stropu spowoduje wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych od odwrócenia skutków – w szczególności strona nie wskazała jakichkolwiek danych pozwalających np. na oszacowanie kosztów oraz zakresu rozbiórki i ewentualnej odbudowy przedmiotowego stropu; strona nie wykazała też, że nie istnieją inne metody zabezpieczenia konstrukcji budynku lub że ich zastosowanie będzie wymagało szczególnie dużego nakładu sił i środków. W ocenie Sądu brak możliwości zastosowania innych metod zabezpieczenia przedmiotowego budynku nie wynikał także ze znajdujących się w aktach sprawy pism autorów ekspertyz, na które powołuje się skarżący w skardze, tj. z pisma dr inż. K. M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz mgr inż. J. P. z dnia [...] kwietnia 2015 r., w których ostatni stwierdził jedynie, że rozbiórka stropu przy pomocy sprzętu udarowego mogłaby doprowadzić do katastrofy budowlanej, nie wskazując jednocześnie, aby niemożliwy był inny sposób przeprowadzenia rozbiórki. Zdaniem Sądu, przedstawione ustalenia jednoznacznie wskazały na to, że ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże się nie tyle z wykonaniem zaskarżonej decyzji, co z wykonaniem jej w określony, niewłaściwy sposób, polegający na użyciu sprzętu udarowego i wykonaniu rozbiórki części budynku bez odpowiedniego zabezpieczenia jego pozostałości.

Powyższe postanowienie z dnia 18 lutego 2016 r. uprawomocniło się, gdyż żadna ze stron nie zaskarżyła tego orzeczenia.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego dokonał uzupełnienia skargi o nowe argumenty, a nadto zawarł w nim wniosek o zmianę postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie zaś – w przypadku braku przesłanek do zmiany przedmiotowego postanowienia – o potraktowanie przedmiotowego wniosku jako nowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślał cele i znaczenie całości konstrukcji przewidzianej do rozbiórki. Uwypuklono wzajemne oddziaływania poszczególnych elementów konstrukcyjnych rozbudowywanego budynku, jak i sąsiedniego budynku przy ul. P. [...], a także zagrożenia związane z wykonaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki stropu. Skarżący podniósł, że udzielenie mu ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest niezbędne i uzasadnione okolicznościami sprawy. Skarżący w oparciu o szereg dokumentów (opinia rzeczoznawcy J. P. - opinia w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r., opinia techniczna C. O. z [...] marca 2016 r.; ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego dr inż. K. M. z [...] stycznia 2015 r.; stanowisko kierownika budowy przedmiotowej inwestycji C. M.; opinia techniczna mgr inż. H. K. i mgr inż. Z. Ś. z marca 2016 r. w zakresie robót zabezpieczających) przedstawił argumenty, które jego zdaniem uprawdopodabniają, że realizacja decyzji o rozbiórce stropu spowoduje skutki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. uczestnik postępowania M. M. wniósł o oddalenie powyższego wniosku skarżącego mając na uwadze argumentację Sądu zawartą w postanowieniu z dnia 18 lutego 2016 r. Wskazał także na ostrożność w ocenie kolejnych ekspertyz czy opinii wykonanych na zlecenie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. odmówił zmiany swego postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na uwadze treść art. 61 § 4 P.p.s.a. wskazał, że możliwe jest uchylenie lub zmiana wydanego wcześniej postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zmianę okoliczności sprawy. Warunki określone w art. 61 § 4 P.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia okoliczności dotąd nieznanych, a nie zmiany strategii argumentacyjnej wnioskodawcy. Warunkiem niezbędnym rozstrzygnięcia w tym trybie jest zmiana takich okoliczności, które miały wpływ na jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Podstawę zmiany będą zatem stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami, które wskazane są w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a., a były już przedmiotem wcześniejszej oceny sądowej, albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności.

Dokonując oceny wniosku skarżącego w kontekście przesłanek z art. 61 § 4 P.p.s.a. Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wnioskodawca nie wykazał bowiem zaistnienia takiej okoliczności, która uzasadniałaby zmianę przedmiotowego postanowienia. Podniesione w rozpoznawanym wniosku argumenty, poparte uzupełniającymi opiniami, ocenami i ekspertyzami technicznymi specjalistów z zakresu budownictwa, stanowią w istocie – w odniesieniu do spodziewanych konsekwencji wykonania nakazu rozbiórki, tj. zagrożenia, jakie może się wiązać z wykonaniem rozbiórki spornych robót budowlanych – jedynie reinterpretację wniosków zawartych we wcześniejszych opiniach.

Sąd podkreślił, że już w wydanym wcześniej postanowieniu z dnia 18 lutego 2016 r. jednoznacznie stwierdzono, że ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże się nie tyle z wykonaniem zaskarżonej decyzji, co z wykonaniem jej w określony, niewłaściwy sposób, polegający na użyciu sprzętu udarowego i wykonaniu rozbiórki części budynku bez odpowiedniego zabezpieczenia jego pozostałości, a nie że niemożliwy jest inny sposób przeprowadzenia rozbiórki. W konsekwencji odwołanie się przez wnioskodawcę do stanowisk specjalistów z zakresu budownictwa (dr inż. K. M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz mgr inż. J. P. z dnia [...] kwietnia 2015 r.), co do których zajął już stanowisko Sąd we wcześniejszym postanowieniu, było całkowicie chybione.

Sąd uznał, że przedstawione na potrzeby zmiany postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. stanowiska kolejnych specjalistów nie przełamały wniosków płynących z poprzednio analizowanych opinii. Zauważył, że wcześniej nie sygnalizowano tak dużego niebezpieczeństwa związanego z rozbiórką wykonanego stropu jak ma to aktualnie miejsce w przedstawionych opiniach formułujących katastrofalne wnioski. Sąd zaznaczył, iż co do przedmiotowej budowy stwierdzono już, że "ze względu na bezpieczeństwo budynków sąsiednich i zabezpieczenie pozostałej konstrukcji przedmiotowego budynku, zalecone rozwiązanie (jak w pkt. 5) było najprostszym z koniecznych do wykonania" (stanowisko dr inż. K. M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r.) – zatem niewątpliwie nie było jedynym – i w stosunku do wykonanych robót budowlanych uznano, że nie jest możliwa "rozbiórka w tradycyjny sposób", nie zaś w ogóle rozbiórka, oraz co najwyżej spodziewano się wywołania drgań zagrażających stabilności [tego] budynku w sytuacji, gdyby został wykorzystany sprzęt udarowy (stanowisko mgr inż. J. P. w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. uzupełniającym ekspertyzę techniczną).

Mając na uwadze aktualne zalecenia ekspertów Sąd stwierdził, że ewentualne wykonanie rozbiórki specjaliści wiążą z koniecznością jednoczesnego zabezpieczenia sztywności przestrzennej obiektu. Zdaniem Sądu niewątpliwie rozbiórka jest możliwa, choć nie "bezawaryjnie" ("demontaż jest bezawaryjnie nie do przeprowadzenia" – ekspertyza z marca 2016 r.), a dla bezpieczeństwa budynku lub budynków sąsiednich wymaga tylko zastosowania jakiegoś sposobu zabezpieczenia. Wskazano, że to od inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) i osób, którymi posługuje się przy realizowaniu swojego przedsięwzięcia, zależeć będzie, jakie konkretne rozwiązanie techniczne zgodne ze sztuką budowlaną zostanie zastosowane. Wszelkie wnioski opinii i ocen technicznych, które sprowadzają się do przewidywania nieodwracalnych skutków, a w dalszej kolejności do niebezpieczeństwa wystąpienia katastrofy budowlanej, w ocenie Sądu, zasadzają się na błędnym logicznie założeniu, że skoro nie jest możliwe "bezawaryjne" wykonanie rozbiórki, to inwestor wykona rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowanych bez zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki, nawet jeśli nie wskazywała "sposobu zabezpieczenia demontowanej konstrukcji przed awarią" (jak się na to powołał m.in. rzeczoznawca Czesław Olkiewicz), to nie przesądza o tym, jak konkretnie technicznie (np. "tradycyjnie" czy "z zastosowaniem sprzętu udarowego") ma być przeprowadzona rozbiórka, a tym bardziej nie nakazuje przeprowadzenia tej rozbiórki bez zastosowania odpowiednich zabezpieczeń konstrukcji tego budynku. Inwestor jest odpowiedzialny za takie przeprowadzenie rozbiórki części budynku, które będzie zgodne ze sztuką budowlaną i nie spowoduje rzeczywistego zagrożenia dla pozostałej części budynku, jak również budynków sąsiednich.

Sąd przeprowadził wnikliwą analizę wniosków płynących z przedłożonych opinii ekspertów i stwierdził, że z żadnej z nich nie wynika jakoby dokonanie rozbiórki było niemożliwe bowiem doprowadziłoby do katastrofy budowlanej.

Sąd zauważył, że przedmiotu dowodzenia w niniejszej sprawie nie stanowiła kwestia, jakich zabezpieczeń wymaga przeprowadzenie rozbiórki, ale jakie nadzwyczajne szkody lub inne trudne do odwrócenia skutki stanowią realne niebezpieczeństwo wystąpienia w razie zrealizowania przedmiotowej rozbiórki. Zdaniem Sądu, nie stanowi go podany przez kierownika budowy koszt domniemanego odtworzenia przedmiotowej płyty stropowej, tj. 87 660 zł, skoro w świetle przedstawionych ekspertyz i opinii technicznych wykonane roboty budowlane nie były jedynymi, jakie w danych warunkach mogły być wykonane, lecz tylko "najbardziej odpowiednimi" (stanowisko mgr inż. J. P. oraz inż. H. K. i mgr inż. Z. Ś.), gdyż były rozwiązaniem "najprostszym z koniecznych do wykonania" (stanowisko dr inż. K. M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Przedstawiony przez kierownika budowy argument co do kosztu odtworzenia przedmiotowej płyty stropowej Sąd uznał za chybiony.

W ocenie Sądu domniemane zagrożenia dla ludzi i mienia oraz wstępnie wyceniane na kwotę od 2 do 2,5 miliona zł straty z tytułu ewentualnego zawalenia się części budynku przy ul. P. [...], przylegającego do budynku przy ul. P. [...], zostały przez kierownika budowy nader lakonicznie przedstawione i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia przedstawiającego spójny ciąg przyczynowo-skutkowy. Pozostają one wobec tego bez wpływu na ocenę uprawdopodobnienia przez skarżącego okoliczności mogących stanowić podstawę do udzielenia mu ochrony tymczasowej.

Sąd stwierdził, że treść wniosku z dnia [...] marca 2016 r. stanowiła jedynie zmianę strategii argumentacyjnej inwestora, a dołączone do niego opinie były w istocie reinterpretacją wcześniejszych wniosków i stanowisk specjalistów z zakresu budownictwa. Wniosek nie wskazywał natomiast takich okoliczności, które uzasadniałyby zmianę rozstrzygnięcia Sądu z dnia 18 lutego 2016 r.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o potraktowanie niniejszego wniosku jako nowego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skoro dopuścił możliwość złożenia przez stronę wniosku o zmianę postanowienia Sądu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i rozpatrzył ten wniosek, brak było podstaw do potraktowania wniosku skarżącego z [...] marca 2016 r. jako nowego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. poprzez: błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce stropu; błędne uznanie, że skarżący dokonał jedynie reinterpretacji wniosków zawartych w poprzednich opiniach, podczas gdy do wniosku zostały złożone również nowe opinie, które w sposób konsekwentny wskazują na niewykonalność decyzji i zagrożenia z nią związane; uznanie, że uzupełnienie dotychczasowych opinii, a także odniesienie się pomocniczo do innych opinii rzeczoznawców, nie stanowi zmiany okoliczności w rozumieniu tego przepisu; zbagatelizowanie zagrożeń, na które wskazują biegli w swoich opiniach, a które powstaną w przypadku wykonania decyzji przez skarżącego; dokonanie błędnej i wybiórczej interpretacji opinii biegłych, a w konsekwencji błędne uznanie, że wymagane zabezpieczenie konstrukcji przy rozbiórce stropu nie spowoduje katastrofy budowlanej; pominięcie faktu, że rozbiórka stropu jest możliwa jedynie przy użyciu sprzętu udarowego; błędną interpretację ekspertyz poprzez uznanie, że zwroty użyte w opinii "może spowodować" nie wskazuje na istnienie zagrożenia, które uzasadniałoby udzielenie skarżącemu zabezpieczenia; ograniczenie całości argumentacji jedynie do kwestii zabezpieczeń z zupełnym pomięciem faktu zabudowy ciągłej i specyfiki zabudowy; bezzasadne uznanie, że szacunkowa wycena szkody nie stanowi skonkretyzowanego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; błędne ograniczenie argumentacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii zabezpieczeń; uznanie, że znaczny koszt odtworzenia przedmiotowej płyty stropowej wskazany przez skarżącego jest w zakresie składanego wniosku argumentem chybionym; zbagatelizowanie wskazań eksperta o zagrożeniu dla ludzi i mienia wycenianego na kwotę 2 do 2,5 min złotych z tytułu zawalenia się części budynku; zupełne pominięcie faktu, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Sąd zupełnie pominął opinie ekspertów przedstawionych przez skarżącego, stąd nie sposób przyjąć, aby te okoliczności (przedstawiane chociażby w opiniach) były przedmiotem rozpoznawania w tym postępowaniu.

Zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania. Naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. skarżący upatruje w niepotraktowaniu złożonego przez niego wniosku, jako nowego, skoro takie okoliczności zachodziły.

Mając na podstawie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w swoim wniosku przedstawił nowe okoliczności, wskazał bowiem na nowe zagrożenia, skonkretyzował je, a także uzupełnił o nowe opinie ekspertów. Nie można tego postrzegać w kategoriach zmiany strategii argumentacyjnej jak uczynił to Sąd.

Takie okoliczności, jak ocena, że rozbiórka stropu może spowodować efekt domina w zakresie utraty stateczności, a później odpowiednio wszystkich przegród pionowych budynku przy ulicy P. [...] nie były dotychczas przedstawiane przez ekspertów. Wskazał, że na tym etapie okazało się również, że budynki sąsiadujące nie posiadają własnych ścian granicznych, co oznacza, że oparte są o ściany graniczne skarżącego, co tylko zwiększa zagrożenie powstania katastrofy budowlanej.

Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie bagatelizuje opinie ekspertów. Tymczasem wydawane opinie uwzględniają kwestię odpowiednich zabezpieczeń i przez ten pryzmat wydawane były przedmiotowe opinie.

Skarżący podkreślił, że kierownik budowy C. M. w oświadczeniu z dnia [...] marca 2016 r. wskazał, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego zabezpieczenia zagraża sztywności przestrzennej budynku. Rozbiórka konstrukcji stalowo - żelbetowej jest niewskazana, niecelowa oraz technicznie niebezpieczna, szczególnie dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Kierownik w ww. oświadczeniu z dnia [...] marca 2016 r. szczegółowo wypowiada się o technicznych przesłankach braku możliwości realizacji rozbiórki.

W kwestii demontażu stropu jednoznacznie wypowiedział się również rzeczoznawca budowlany C. O. w opinii technicznej z marca 2016 r., w której stwierdził, że demontaż tak wykonanej konstrukcji jest w danym przypadku bezawaryjnie nie do przeprowadzenia (pkt. 8.4.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie zbagatelizował zagrożenia, na które wskazują biegli w swoich opiniach, a które powstaną w przypadku wykonania decyzji przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca jedynie uwagę na wymagane zabezpieczenia konstrukcji, które w ocenie WSA przy rozbiórce stropu nie spowodują katastrofy budowlanej, co zdaniem skarżącego, jest mylne.

Skarżący stwierdził, że Sąd pominął również zupełnie fakt, że rozbiórka stropu jest możliwa jedynie przy użyciu sprzętu udarowego, co z kolei wiąże się z zagrożeniem katastrofą budowlaną. Zupełnie nieracjonalnym wydaje się stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym zwroty użyte w opinii "może spowodować" nie wskazuje na istnienie zagrożenia, które uzasadniałoby udzielenie skarżącemu zabezpieczenia.

Sąd pomija zupełnie kwestię zabudowy ciągłej i specyfiki zabudowy, powołując się jedynie na konieczność należytego zabezpieczenia.

Sąd pominął także zupełnie fakt dokonania przez ekspertów szacunkowej wyceny szkody i uznał, że fakt wskazania jej wysokości nie stanowi skonkretyzowanego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił także prymatu argumentu w sprawie kwestii wskazywanych kosztów odtworzenia przedmiotowej płyty stropowej, a także wskazań eksperta o zagrożeniu dla ludzi i mienia wycenianego na kwotę 2 do 2,5 mln złotych z tytułu zawalenia się części budynku.

W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Sąd zupełnie pominął opinie ekspertów przedstawionych przez skarżącego, stąd nie sposób przyjąć, aby te okoliczności (przedstawiane chociażby w opiniach) były przedmiotem rozpoznawania w tym postępowaniu. W ocenie skarżącego Sąd tych okoliczności nie badał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd może, choć nie musi, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej.

Zauważyć należy, że nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

Na mocy § 4 art. 61 P.p.s.a. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem niezbędnym takiego rozstrzygnięcia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Zatem Sąd analizując wniosek o zmianę postanowienia, którym odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie ustalał czy okoliczności przedstawione we wniosku dają podstawy do odmiennej niż dotychczas oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Inaczej czy w nowych lub dotychczas nieznanych okolicznościach sprawy zasadne jest wstrzymanie wykonania decyzji właśnie z uwagi na te okoliczności. Te dotychczas nieznane okoliczności mają przesądzić o tym, że Sąd dojdzie do przekonania, że wystąpiło po stronie wnioskującego o wstrzymanie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem NSA, Sąd I instancji niewłaściwie ocenił okoliczności wynikające z przedłożonych opinii, oświadczeń i ekspertyz specjalistów z branży budowlanej, które w porównaniu do wcześniej sporządzonych stanowisk zawierały jednoznaczne i kategoryczne stwierdzenia o zagrożeniu, jakie spowoduje wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego (stropu wykonanego nad parterem prawej części budynku mieszkalnego) zlokalizowanego przy ul. P. [...] w P. O ile podzielić można pogląd Sądu I instancji, że wcześniejsze stanowiska ekspertów były dość oszczędne w stwierdzeniach dotyczących konsekwencji jakie niesie ze sobą rozbiórka wykonanego stropu, to sygnalizowały one techniczną, wynikającą z obiektywnych uwarunkowań przeprowadzonych już prac budowlanych, niemożliwość dokonania bezpiecznej rozbiórki. Z pisma J. P. z dnia [...] maja 2015 r. adresowanego do skarżącego wynika, że wykonanie stropu było podyktowane złą kondycją stropowych belek drewnianych. Wskazuje on, że: "osłabienie przekroju belek, skorodowanych nawet w 70%, stanowiło zagrożenie utraty stateczności tego budynku ale mogło zagrozić też sąsiednim obiektom". Autor wyraził sprzeciw wobec rozbiórki stropu bowiem "jest on wykonany z betonu klasy [...] i zbrojony stalą [...], pręty są zespolone z ryglami ramy". Jego zdaniem "rozbiórka w tradycyjny sposób jest niemożliwa. Musiałby być zastosowany sprzęt, który wywoła drgania zagrażające utracie stabilności budynku".

W ocenie NSA, na podstawie takich argumentów Sąd I instancji rozpatrując wniosek o wstrzymanie powinien uznać, że rozbiórka tak wykonanego stropu będzie niezwykle utrudniona nawet przy zastosowaniu wymaganych w takich sytuacjach zabezpieczeń. Wypada zaznaczyć, że żaden z ekspertów nie odnosił się do kwestii możliwych do zastosowania przy rozbiórce zabezpieczeń. Powinno to sugerować, że nawet ich zastosowanie nie da gwarancji bezpiecznego przeprowadzenia tej konkretnej rozbiórki z uwagi na uwarunkowania, w których ma zostać przeprowadzona. Natomiast Sąd I instancji uznał, że skarżący widzi zagrożenie w przeprowadzeniu rozbiórki bowiem nie uwzględnia koniecznych wówczas zabezpieczeń. Zdaniem Sądu, zastosowanie zabezpieczeń przy tej rozbiórce wykluczy stan zagrożenia będący uzasadnieniem dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że brak zabezpieczenia podczas prac rozbiórkowych nie jest do pogodzenia z wymogami stawianymi przez prawo budowlane przy tego typu działaniach.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że o wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowej zadecyduje ustalenie, że dokonanie rozbiórki nawet w okolicznościach odpowiedniego zabezpieczenia prac rozbiórkowych uprawdopodabnia zaistnienie katastrofy budowlanej. A to niewątpliwie stanowić będzie znaczną szkodę (materialną) i trudne do odwrócenia skutki rozumiane, jako takie skutki, których usunięcie będzie możliwe przy zaangażowaniu znacznych środków i dużym nakładzie pracy.

Sąd I instancji odmawiając zmiany postanowienia z 18 lutego 2016 r., którym odmówiono wstrzymania zaskarżonej decyzji wskazał, że przedstawione przez skarżącego dodatkowe opinie, oświadczenia i ekspertyzy nie wskazują na istnienie nowych, nieznanych dotąd okoliczności mających wpływ na wstrzymanie decyzji o rozbiórce. Po analizie treści tychże dokumentów uznał, że są one jedynie reinterpretacją wniosków płynących z poprzednio złożonej dokumentacji ekspertów. W szczególności nie wynika z nich, że nawet przy zastosowaniu odpowiednich do sytuacji zabezpieczeń rozbiórka jest niemożliwa i może skutkować katastrofą budowlaną.

W ocenie NSA, stanowisko Sądu jest niezasadne. W oświadczeniu kierownika budowy C. M. z [...] marca 2016 r. wskazano, że wykonany strop w postaci konstrukcji stalowo - żelbetowej pełni rolę stabilizującą i zabezpieczającą dla ścian budynku przy ul. P. [...] (jest elementem konstrukcyjnym) jak i dla sąsiadujących zabudowań. Przyjęte rozwiązanie usztywniające jest jedynym sposobem spełniającym założenia konstrukcyjne i gwarantującym pełną skuteczność w jego realizacji. Usunięcie go może spowodować efekt domina w zakresie utraty stateczności jednej, a później odpowiednio wszystkich przegród pionowych budynku przy ul. P. [...] a pośrednio ścian sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Dalej wskazano, że rozbiórka tego elementu spowoduje konieczność jednoczesnego wykonania nowego zabezpieczenia sztywności przestrzennej ze wskazaniem na zastosowanie rozwiązania obecnie istniejącego.

Z tych sformułowań wynika, że usuwając element usztywniający konstrukcję budynku będzie konieczne w tym samym czasie zabezpieczenie tejże konstrukcji takim samym rozwiązaniem. Skoro zatem istnieje konieczność zapewnienia zabezpieczenia konstrukcji budynku przy wykonywaniu rozbiórki a jedynym sposobem tego zabezpieczenia jest wylanie kolejnego stropu o tych samych parametrach wytrzymałościowych, to uznać należy, że dokonanie rozbiórki wyklucza zabezpieczenie budynku bowiem właśnie ten strop najlepiej zabezpiecza konstrukcję tego budynku. Inaczej usuwając strop dojdzie do pozbawienia budynku jedynego zabezpieczenia, które umożliwiłoby rozbiórkę tego stropu.

Podobne wnioski nasuwają się po analizie treści ekspertyzy technicznej opracowanej przez C. O. z marca 2016 r., w której stwierdzono, że demontaż tak wykonanej konstrukcji jest w danym przypadku bezawaryjnie nie do przeprowadzenia. Zatem rzeczoznawca budowlany uwzględniając całokształt uwarunkowań związanych z konstrukcją stropu i całego budynku orzekł, że rozbiórka tak wykonanego stropu na pewno skutkować będzie awarią. Należy przez to rozumieć, że dokonanie rozbiórki nawet przy dołożeniu wszelkich starań by jakakolwiek awaria nie wystąpiła i tak doprowadzi do powstania bliżej nieokreślonych szkód. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. osoba ta zauważa, że rozbiórka przęsła trzyprzęsłowej ramy stalowej powoduje zmianę układu statycznego i niezwykle niebezpieczny, odmienny od założonych, rozkład obciążeń oraz wzrost momentów przęsłowych i podporowych. Brak stropu może spowodować obsunięcie się ściany granicznej budynku sąsiedniego przy ul. P. [...] i zawalenia części tej kamienicy przyległej do budynku nr [...]. Ekspert wskazuje zatem w czy upatruje źródła awarii i jakiego rodzaju awarię miał na myśli. W ocenie NSA, oznacza to, że mimo zabezpieczeń nie uniknie się ryzyka związanego z rozbiórką stropu w przedmiotowym budynku.

W opinii technicznej z marca 2016 r. inż. H. K. oraz mgr inż. Z. Ś. stwierdzili, że ewentualna rozbiórka spowoduje nieuniknione zagrożenia dla bezpieczeństwa sztywności przestrzennej budynku Inwestora i sąsiedniej zabudowy i konieczność jednoczesnego wykonania nowej konstrukcji zastępczej. Autorzy nie zalecają rozbiórki lecz niezwłoczne dokończenie przedmiotowej stalowo-żelbetowej (konstrukcji) zabezpieczającej na całej wysokości budynku. Przesuwanie terminu wykonania zabezpieczeń w czasie może w konsekwencji spowodować katastrofę budowlaną. W oparciu o tak ujęte wnioski należało przyjąć, że skoro zagrożenia związane z rozbiórką są nieuniknione to nawet odpowiednie zabezpieczenie nie gwarantuje bezpieczeństwa przeprowadzenia rozbiórki. Istotne jest także zalecenie kontynuowania prowadzonych prac zabezpieczających bowiem już w samym upływie czasu dostrzega się zagrożenie wystąpieniem katastrofy budowlanej. Tym samym podkreślono, że w konkretnych okolicznościach sprawy należy zabezpieczać konstrukcję budynku a nie osłabiać ją np. poprzez dokonywanie rozbiórki tych elementów, które takie zabezpieczenie zapewniają.

Podsumowując powyższe, zdaniem NSA, nieuprawniony był wniosek Sądu I instancji, że przedłożone dokumenty zawierające stanowiska ekspertów nie odnosiły się do nowych, nieznanych dotąd okoliczności sprawy. Oczywiście nie można było oczekiwać, że zaprezentowane stanowiska jakoś istotnie będą odbiegać od wcześniejszych ustaleń bowiem przedmiot sprawy jest ten sam i okoliczności sprawy nie uległy jakimś istotnym zmianom. Nie sposób jednak uznać, że niemożność bezawaryjnego przeprowadzenia rozbiórki czy nieuniknioność negatywnych skutków takiej rozbiórki dla stateczności konstrukcji budynku przy ul. P. [...] i budynków sąsiednich nie daje podstaw do uznania, że pojawiły się dodatkowe dotąd nieznane okoliczności wskazujące na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw z art. 61 § 3 P.p.s.a. Właśnie dobitne sformułowanie w przedłożonych do analizy opiniach i ekspertyzach, że rozbiórka nie jest możliwa bez konsekwencji (nie jest możliwe bezawaryjne jej przeprowadzenie, wywoła nieuniknione skutki) doprowadzić powinno Sąd I instancji do konstatacji, że nawet przy zapewnieniu odpowiednich dla przeprowadzania rozbiórki zabezpieczeń negatywne konsekwencje w postaci katastrofy budowlanej mogą wystąpić. To co Sąd I instancji nazwał reinterpretacją wniosków płynących z poprzednich stanowisk ekspertów, w ocenie NSA, jest właśnie nowymi, skonkretyzowanymi okolicznościami sprawy, które wskazały, że istnieje zagrożenie znaczną szkodą i trudnymi do odwrócenia skutkami w postaci obawy sprowadzenia katastrofy budowlanej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wcześniejsze opinie ekspertów nie sygnalizowały jednoznacznie zagrożenia katastrofą budowlaną, to jednak nie uprawnia do twierdzeń, że zagrożenia takiego nie ma. We wcześniejszych opiniach sygnalizowano to zagrożenie jednak Sąd uznał, że przy zastosowaniu zabezpieczeń w ramach prowadzonej rozbiórki to niebezpieczeństwo nie wystąpi. Zatem to Sąd w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wysnuł nieuzasadniony okolicznościami wniosek, że opinie wskazujące na zagrożenie katastrofą budowlaną są nieistotne bo przecież prace rozbiórkowe przeprowadza się przy odpowiednim zabezpieczeniu. Wobec takiego wniosku Sądu I instancji skarżący przedstawił dodatkowe stanowiska ekspertów, w których, w oparciu o konkretne rozwiązania techniki budowlanej, wykazano, że przeprowadzenie rozbiórki w zaistniałej sytuacji jest niemożliwe bez sprowadzenia zagrożenia katastrofą budowlaną. Tym samym powołane zostały nowe okoliczności, w rozumieniu art. 61 § 4 P.p.s.a.

W tej sytuacji, kiedy z akt sprawy wynika, że realne jest sprowadzenie zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej w wyniku przeprowadzenia rozbiórki nawet przy zastosowaniu zabezpieczeń odpowiednich dla tego rodzaju prac, to niewątpliwie zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W konsekwencji na zasadzie art. 61 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji powinien zmienić postanowienie o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji z dnia 18 lutego 2016 r. czego nie uczynił a zatem naruszył art. 61 § 4 P.p.s.a.

Wskazać należy, że art. 61 § 4 P.p.s.a. w rozstrzyganej kwestii był przepisem o charakterze materialnym. Skoro jak wykazano wyżej został naruszony przez Sąd I instancji, a NSA nie dopatrzył się naruszeń przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w sprawie może mieć zastosowanie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.