Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 150/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 32 ins. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 169 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2010 nr 83 poz 13 art. 6 ust. 1
law: Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 238/17 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 238/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. C. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K., na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 15) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. C. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miejskiej K. oraz z powodu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miejskiej K..

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na informacje wynikające ze złożonych oświadczeń majątkowych skarżącego za lata 2014 i 2015. Wynika z nich, że skarżący pełnił w tym czasie funkcję Prezesa Zarządu "P." Sp. z o.o. z siedzibą w K.. W okresie pełnienia przez skarżącego mandatu radnego ww. Spółka przyjęła od tej Gminy zlecenia, za które wystawiła sześć faktur na kwoty od 49,20 zł do 430,50 zł. Ponadto ustalono skarżący od dnia 9 maja 2016 r. prowadzi także własną działalność gospodarczą pod firmą "J." również z siedzibą na terenie tej Gminy. W okresie pełnienia mandatu radnego skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod wymienioną firmą przyjął od Gminy zlecenia, za które wystawiła cztery faktury na kwoty od 123 zł do 1230 zł. Wszystkie należności za wymienione zlecenia na rzecz ww. Spółki oraz bezpośrednio skarżącego zostały zapłacone z budżetu Gminy.

Następnie przytoczono stanowisko Wojewody [...] jako organ nadzoru (pismo z 15 lutego 2017 r.), w którym stwierdzono, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f u.s.g. W ocenie Wojewody, skarżący będąc radnym i jednocześnie prowadząc i zarządzając działalnością gospodarczą odpłatnie wykonał na rzecz Gminy, w której sprawował mandat, usługi ogłoszeniowe i reklamowe. Z uwagi na powyższe Wojewoda wskazał na prawidłowość wystąpienia przez Komisję Regulaminową do Przewodniczącego Rady Miasta o sporządzenie projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Ponadto Rada Gminy przytoczyła orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, że do mienia komunalnego zalicza się prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy – korzysta z mienia gminnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 482/16; wyrok NSA z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14).

Zaistniały zatem przesłanki wygaśnięcia skarżącemu mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy oraz z powodu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. C., domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości i podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na podjęciu przez Radę uchwały "w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego" z powodu naruszenia zakazu zawartego w tym przepisie, podczas gdy w okolicznościach materialnych sprawy żaden z zakazów zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie został przez skarżącego naruszony;

- art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że zakazuje on, w warunkach takich, jakie stwierdzono w sytuacji skarżącego, podczas gdy skarżący jako radny nie korzystał z jakiegokolwiek mienia gminnego, a tym bardziej na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie;

- art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) przez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

- art. 24d u.s.g. przez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 238/17, oddalając skargę, wskazał, że wbrew ustawowemu zakazowi wynikającemu z art. 24f ust. 1 u.s.g. skarżący jako radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Mienie komunalne jest zaś pojęciem szerokim, obejmującym wiele stosunków prawnych i faktycznych. Zakaz ten ma charakter antykorupcyjny i ma służyć eliminowaniu faworyzowania radnych w wykorzystywaniu mienia komunalnego gminy, z którego w pierwszej kolejności powinien korzystać interes ogółu. Ma służyć kształtowaniu pożądanej postawy społecznej radnego.

W ocenie Sądu, pojęcie mienia komunalnego nie może być zawężane, odpowiada bowiem definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy – korzysta z mienia gminnego (por. trafnie przywołany przez stronę przeciwną wyrok NSA z 24 listopada 2014 r., II OSK 2892/14). Pogląd, że wykorzystywaniem mienia gminnego w rozumieniu przepisu art. 24f u.s.g. jest również otrzymywanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub w ramach działalności gospodarczej, którą zarządza, trzeba uznać za ugruntowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2017 r., II SA/Bk 804/16), co więcej, podkreśla się, że art. 24f u.s.g. ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy, zaś dla interpretacji omawianego przepisu rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II OSK 2502/16).

Na tle brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można akceptować sytuacji, w której mienie gminy, w tym jej aktywa finansowe, czyli środki pieniężne, są wypłacane z budżetu gminy z tytułu wykonania usługi na rzecz tej gminy – przez radnego, sprawującego w niej mandat – w ramach prowadzącej na własny rachunek działalności gospodarczej radnego, lub w ramach przez niego zarządzanej. Działania takie nasuwają zresztą podejrzenie, że dzieje się to w sposób uprzywilejowany.

Wyjątkiem od stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. są przypadki, gdy radny korzysta z mienia gminy ogólnodostępnego, na powszechnych zasadach, przykładowo z parkingów, bibliotek gminnych etc., lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.

Przepis art. 24f u.s.g. nie jest jedynym, który w ustawie o samorządzie gminnym ustanawia normy o charakterze antykorupcyjnym. Taki walor ma również przywoływany w skardze przepis art. 24d tej ustawy, w świetle którego wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże z przepisu tego nie można wyprowadzać wniosków takich, jakie sformułowano w skardze, to znaczy rzekomo niweczących odpowiedzialność radnego za skutki naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. w postaci wygaszenia mandatu radnego. Trzeba bowiem w pierwszym rzędzie podkreślić, że przepis art. 24d został umieszczony wśród tych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które wprowadzają zakazy mając zapobiegać korupcji radnych (art. 24a-24f u.s.g.), a nie wójta. Już z tej racji adresatem normy z art. 24d nie jest wyłącznie wójt, lecz właśnie także i radny, poza tym przepis ten wprowadza de facto ograniczenia praw radnego, gdyż główną funkcją art. 24d u.s.g. jest zakazanie korzystania z indywidualnego prawa radnego do uzyskania korzyści od gminy w postaci osiągania dochodów z wykonywanej na rzecz tej gminy pracy (zatrudnienia). Nie oznacza to bynajmniej, że w przypadku naruszenia zakazu wynikającego z art. 24d u.s.g. skutkującego nieważnością takiej umowy cywilnoprawnej (art. 58 K.c.) można obejść sankcję administracyjną wyrażoną w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z naruszeniem zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Brak podstaw prawnych by przyjmować, że obie sankcje (cywilnoprawna w postaci nieważności umowy oraz administracyjnoprawna w formie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego) się wykluczają, przeciwnie – dochodzi tu do zbiegu kumulatywnego, o czym mowa obszerniej w tezach wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., III SA/Wr 140/09. Okoliczność, że to burmistrz gminy zlecił wykonanie, np. na podstawie cywilnoprawnej umowy o dzieło, czy zlecenia, usługi radnemu tej gminy prowadzącemu działalność gospodarczą - w sferze praw publicznych radnego związanych z realizacją sprawowanego mandatu, pozostaje bez wpływu na wystąpienie sankcji administracyjnej w postaci obligatoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie spełnienia przesłanek z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ewentualna nieważność umowy cywilnoprawnej, która spowodowała podjęcie zabronionej działalności nie ma znaczenia dla oceny skutków prawnych zdarzeń uregulowanych normą art. 24f u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Sąd wskazał, że prawidłowo ustalony przez Radę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego. Bezsprzecznie sprawujący mandat radnego skarżący oraz spółka, którą zarządzał jednoosobowo, świadczyli odpłatnie usługi na rzecz Gminy, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829), co obligowało organ stanowiący Gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Z kolei przywołane przez skarżącego okoliczności dotyczące relacji skarżącego z Burmistrzem tudzież urzędnikami, radnymi, wyborcami, jakkolwiek ważkie z punktu widzenia interesu faktycznego skarżącego, nie mogą wpływać na ocenę wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego. Nie stanowią one elementów hipotezy normy prawnej art. 24f ust. 1 u.s.g., ani art. 383 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Z woli ustawodawcy nie mają znaczenia prawnego w sprawie. W sprawie nie znajdował także w ogóle zastosowania cytowany w skardze przepis art. 36 pkt 4 Prawa prasowego. Charakter bowiem stosunku prawnego wykonanych usług, także wysokość otrzymanych świadczeń z tego tytułu, nie mają znaczenia dla istoty rozpatrywanego zagadnienia prawnego na gruncie norm prawa stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

Przywołane przez skarżącego wyroki zapadły w innych stanach faktycznych i nie znajdują bezpośredniego odniesienia do rozpatrywanego przypadku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Ponadto w oparciu o przepis art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przez dokonanie wykładni rozszerzającej, sprzecznej z przepisami art. 169 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z 2010 r., 83, 13), a polegające na przyjęciu, że sam fakt pobrania przez skarżącego wynagrodzenia już po wykonaniu usługi, ale pochodzących ze środków budżetowych gminy za wykonaną usługę, powszechnie dostępną dla wszystkich na tych samych warunkach, przy użyciu środków stanowiących własność skarżącego, stanowi działalność z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy;

- art. 36 ust. 4 Prawa prasowego przez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.

Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowe skargi kasacyjne podlegają rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika jasna zasada, zgodnie z którą radny w ramach prowadzonej/wykonywanej działalności gospodarczej nie może wykorzystywać mienia komunalnego. Przepis ten dotyczy zatem każdej działalności gospodarczej, a więc także prasowej. W tym miejscu wskazania wymaga, że ani w ustawie – Prawo prasowe, ani w ustawie o samorządzie gminnym, a także w Kodeksie wyborczym ustawodawca nie zdecydował aby zasada wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie obowiązywała osób wykonujących działalność prasową. Ponadto wskazywany art. 36 ust. 4 Prawa prasowego reguluje zupełnie inną kwestię związaną z wykonywaniem działalności prasowej, tj. prawo do odmowy zamieszczania ogłoszenia i reklamy; zaś art. 24f ust. 1 u.s.g. dotyczy zupełnie innej sytuacji, w której osoba wykonująca działalność gospodarczą, (np. prasową) jest jednocześnie radnym. Radny nie może bowiem wykorzystywać mienia komunalnego w prowadzonej przez siebie działalności prasowej. W okolicznościach tej sprawy nie można też uznać aby wykorzystane mienie komunalne (środki pieniężne) było mieniem ogólnodostępnym. Nie chodzi tu zatem, jak wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej, o to czy wykonywana usługa przez przedsiębiorcę jest ogólnodostępna, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, z mieniem komunalnym ogólnodostępnym mamy do czynienia gdy jest ono wykorzystywane na powszechnych zasadach, tj. gdy w normalny sposób korzysta się z takiego mienia publicznego jak przykładowo z parkingów, bibliotek gminnych etc. Sformułowany zatem zarzut skargi kasacyjnej świadczy o błędnym rozumieniu pojęcia ogólnodostępnego mienia komunalnego, którego nie można utożsamiać z wykonywaną działalnością gospodarczą jako ogólnie dostępną dla każdego. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że omawiana zasada ma charakter antykorupcyjny i niejako "wymuszający" określoną postawę radnego, jako tej osoby, która cieszy się powszechnym zaufaniem działa wyłącznie na rzecz swojej społeczności lokalnej, a nie na własny rachunek. Nie chodzi tu zatem o jakąkolwiek dyskryminację (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) osoby pełniącej funkcję radnego, lecz zagwarantowanie wykonywania działalności radnego w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości. Nie można też doszukać się naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g. zasada dotyczy bowiem wszystkich potencjalnych radnych. Ponadto wyżej omawiana zasada nie dotyczy zasad wyborczych, o jakich stanowi art. 169 ust. 2 Konstytucji przywołany w zarzucie skargi kasacyjnej, lecz sposobu w jaki powinien być wykonywany mandat radnego. Poza tym przedmiotowy zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 u.s.g. wpisuje się w regułę wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Został bowiem ustanowiony ustawą. Jego antykorupcyjny charakter jest konieczny właśnie dla moralności publicznej wskazywanej w ww. przepisie Konstytucji. W zakresie zaś wskazywanego w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej należy wskazać, że przepis ten odwołuje się do praw, wolności i zasad określonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś jakie konkretnie regulacje tej Karty miałby naruszać zaskarżony wyrok. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, który wymaga wykazania wskazywanego naruszenia prawa, w tym na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa. Nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie w tym zakresie strony wnoszącej skargę kasacyjną i wskazywanie o jaką konkretnie interpretację przepisu stronie chodzi w związku z treścią art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi ogólną normę odnoszącą się do treści Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Niemniej w okolicznościach tej sprawy z uwagi na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. brak jest podstaw do stwierdzenia aby przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia ww. przepisu naruszała Kartę praw podstawowych w odniesieniu do godności, wolności, równości, solidarności, praw obywatelskich i wymiaru sprawiedliwości. W ogólności chodzi bowiem o interes publiczny, którego realizacji służy antykorupcyjna norma zawarta w art. 24f ust. 1 u.s.g. Ma ona na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny, "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Dlatego też bez znaczenia jest wartość wykorzystanego mienia komunalnego, a raczej znaczenie na sam fakt wykorzystania takiego mienia. Chodzi tu o pewną subtelną różnicę, która ma decydować o uczciwości radnego. Omawiana zasada ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. W skardze kasacyjnej zaś strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że wykorzystała mienie komunalne. Inne wskazywane w skardze kasacyjnej względy (kredytowanie działalności Gminy; treści zleconych ogłoszeń) związane z wykorzystaniem tego mienia nie mają zaś znaczenia dla wyniku sprawy, który związany był z otrzymanymi przez radnego środkami pieniężnymi Gminy za wykonaną przez radnego usługę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Takie zaś okoliczności wyczerpują hipotezę zawartą w art. 24f ust. 1 u.s.g., co stanowi przesłankę do wygaszenia mandatu radnego.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 ust. 2, art. 169 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, a także art. 36 ust. 4 Prawa prasowego należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.