Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 709/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. H. i M. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rz.(dalej: WINGiK) w Rz. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta miasta Rz. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 213 Rzeszów-Baranówka zmian w zakresie przedmiotowym i podmiotowym działki nr 850. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027 ze zm.). Uzasadniając decyzję WINGiK w Rz. stwierdził, że odwołanie S. H. i M. H. nie mogło być uwzględnione, bo objęta nim decyzja spełnia wymogi prawa materialnego i procesowego. Organ wyjaśnił, że w związku z regulacją stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną - ulicę J. w Rz. wykonane zostały prace geodezyjne. Działka nr 850 o pow. 0,0809 ha podzieliła się na działkę nr 850/1 o pow. 0,0775 ha i działkę nr 850/2 o pow. 0,0031. Natomiast działka nr 865/2 podzieliła się na działki nr 865/3, nr 865/4, nr 865/5, nr 865/6 oraz nr 865/7. Na podstawie tej dokumentacji decyzję wydał Wojewoda, który stwierdził w niej nabycie przez Gminę Miejską Rz. własności działek nr 865/4, 865/5, 865/6 i 865/7. Wprowadzenie w operacie ewidencji zmian w zakresie działki nr 850, a więc tych które są przedmiotem prowadzonego postępowania jest konieczne ze względu na ujawnienie Gminy Miejskiej Rz. jako właściciela działki nr 865/7 i 865/4. Z tego więc powodu zostało wszczęte z urzędu postępowanie, które zakończono decyzją objętą odwołaniem, przy czym decyzja ta wydana jest zgodnie z § 45 i § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Z tych względów nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.

Z rozstrzygnięciem WINGiK nie zgodzili się S. H. i M. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie sformułowali wprost zarzutów ani nie wskazali kierunku weryfikacji skarżonego orzeczenia, jednak uznali, ze skarżona decyzja narusza ich prawa. Podkreślili, że działka nr 850 była ogrodzona według przebiegu użytkowania na podstawie zezwolenia stosownej władzy. Z tego powodu skarżący nie widzą uzasadnienia dla dokonywanego podziału, niezgodnego ze stanem zagospodarowania skoro dotychczasowy sposób oznaczenia i ukształtowania działki nie naruszał niczyich praw. Skarżący stwierdzili, że nie wyrażają zgody na zmiany wynikające ze skarżonej decyzji, a odnoszące się do działki nr 850.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym, który w ocenie Sądu ustalony został w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Prezydent Miasta Rz. w dniu [...] lutego 2010 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działki nr 850 obr. 213 Rz.-B. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek pisma Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rz., a związane było z koniecznością uwidocznienia zmian ewidencyjnych działki nr 850/2 wynikających z projektu podziału parceli gruntowej 2206/31, która obecnie odpowiada działce ew. nr 865/3, 865/7, 850/2, w związku z prowadzeniem postępowania komunalizacyjnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną – ulicę J. w Rz. Do pisma Biura Gospodarki Mieniem dołączono komplet dokumentacji geodezyjnej, w tym wykaz zmian gruntowych, decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] oraz dokumentację podziału nieruchomości (działek nr 865/2 i 850/1).

Postępowanie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w której orzeczono o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu w pozycji rejestrowej G.[...] działki o nr 850/2 o pow. 34 ha, a w pozycji rejestrowej G.[...]wykreślono działkę nr 850 i wpisano działkę nr 850/1.

Na skutek odwołania S. H. decyzja Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] września 2009 r. została uchylona w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem wyjaśnienia, w jakim czasie powstał błąd w zakresie wykreślenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 850 i nr 865/2. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Rz. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] orzekł w sposób identyczny jak w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez WINGiK decyzją będącą przedmiotem skargi.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] marca 2010 r., a także decyzja WINGiK z dnia [...] października 2009 r., nr [...] oraz decyzja Prezydenta Miasta Rz. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia te są wydane bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko Sądu ma następujące uzasadnienie.

Takiej podstawy prawnej nie dają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które standardowo organy powołały w podstawie prawnej decyzji. Zarówno art. 20 jak i art. 22 tej ustawy nie wskazują, aby dokonanie zmiany w ewidencji miało następować w formie decyzji. Pierwszy z powołanych przepisów wskazuje zakres informacji jakie obejmuje ewidencja gruntów i budynków. Drugi określa organ, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą gruntów. Przepis ten ma charakter kompetencyjny wskazując, że starosta jest organem ewidencyjnym. Żaden inny przepis ustawy odnoszący się do ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje na możliwość decyzyjnego rozstrzygania przez starostę. Sytuacja taka jest znamienna, gdyż w tej samej ustawie ustawodawca wyraźnie wskazuje na decyzję jako formę działania organu administracji publicznej. Tak jest w przypadku rozgraniczenia nieruchomości. Wskazanie powyższych sytuacji regulowanych ustawą Prawo geodezyjne pozwala stwierdzić, że dla ewidencji gruntów i budynków, oraz dokonywania w niej zmian ustawa nie przewidziała właściwej formy działania.

Przyjąć należy zgodnie z poglądami wyrażonymi w doktrynie, że prawo organu do wydania decyzji nie musi wynikać wprost z treści przepisu, który posługuje się terminem "organ załatwia sprawę w drodze decyzji". Za dozwolone należy przyjąć decyzję jako formę działania organu, także wtedy, gdy przepis ustawy wskazuje pośrednio na taką formę posługując się czasownikowym opisem kompetencji organu do działania władczego (np. zezwala, stwierdza, przydziela, cofa itp.). Stanowisko takie odpowiada w tej mierze poglądom wypracowanym w doktrynie prawa administracyjnego, gdzie przyjmuje się, że dla procesu stosowania prawa poprawniejsza jest koncepcja decyzji administracyjnej w pojęciu materialnym, jako aktu charakteryzującego się tym, że realizuje on normę materialnego prawa administracyjnego w drodze autorytatywnej konkretyzacji praw lub obowiązków indywidualnie określanego adresata pozostającego na zewnątrz administracji (szerzej: M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998 r., s. 37-38. także: L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, W-wa 2002 r., s. 102). Przyjęcie tej koncepcji rozumienia decyzji jako aktu stosowania prawa możliwe jest tylko o tyle, o ile z przepisów ustawy daje się wyprowadzić "władczość" działania organu. Władczość ta może być rzeczownikowym określeniem (nazwą) formy działania albo czasownikowym wskazaniem kompetencji organu (zezwala, cofa itp.). Poza te dwie sytuacje wykładnia i poszukiwanie decyzyjnej formy decyzji nie mogą wychodzić, bo wówczas nie znajdują one oparcia w prawie, więc są bezprawne. W tym sensie domniemanie decyzji jako sposobu załatwienia sprawy nie może być uniwersalnym sposobem na przypisywanie organom uprawnienia do wydania decyzji, w tych sytuacjach, gdy przepis nie wskazuje wyraźnie na władczy charakter działania organu. Z tego powodu uznać należy, że przyznanie staroście uprawnienia do wydania decyzji przy odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów nie jest już stosowaniem prawa, ale jego tworzeniem.

Stanowisko powyższe znajduje wsparcie w odwołaniu się do przepisów pozytywnych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 455 ze zm./. Rozporządzenie w rozdziale 3 wskazuje na zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Pośród określonych tam zasad nie wskazano trybu dokonywania zmian, ani formy w jakiej starosta tego dokonuje. Równocześnie to rozporządzenie wskazuje jednoznacznie kiedy starosta wydaje decyzję. Decyzja jako forma działania została przewidziana w § 12 ust. 2, w § 43 rozporządzenia. Stan taki wskazuje, że decyzja jako forma działania w ramach ewidencji gruntów została wyraźnie wskazana i brak jest podstaw do przyjmowania tezy, że przewidziano ją również w tych wszystkich sytuacjach, w których rozporządzenie o takiej formie nie wspomina. Rozdział 3 rozporządzenia, zatem dotyczący prowadzenia ewidencji, tylko w § 47 ust. 3 wskazuje, że starosta przeprowadza postępowanie administracyjne lub uregulowane w art. 22 ust. 3 ustawy jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Domniemanie załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji, gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw do odszukania dla niej podstawy prawnej jest niedopuszczalne, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP, która z jednej strony określiła wyraźnie katalog źródeł prawa (art. 87), z drugiej przyjmuje zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i legalizmu w działaniach administracji (art. 7).

Z tych powodów należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie (wyroku NSA z 27.04.1981 r., SA 767/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 36, także: w wyroku NSA z dnia 17.12.1985 III SA 988/85, OSPiKA 1987, nr 5-6, poz. 116 oraz w uchwale SN z 28.05.1992 r., III AZP 4/92, OSNCiP 1992, nr 12, poz. 211). Przyjmowane w tych orzeczeniach ścieśniające ujęcie decyzji administracyjnej jest zasadne, gdyż odpowiada konstytucyjnym warunkom wskazującym na prawnie dopuszczalny i możliwy zakres ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki. Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że każde działanie organu władzy publicznej musi spełniać kryterium legalności, a to jest możliwe do spełnienia tylko przy założeniu, że podstawą ingerencji w sferę praw jednostki jest ustawa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 9.11.1999 r., K 28/98, 6 wyrok z 6.03.2000 r., P. 10/99 cyt. za J. Oniszczuk, Teoretyczna problematyka stosowania Konstytucji (w:) Prawoznawstwo a praktyka stosowania prawa, Katowice 2002 r., s. 96), który uznał, że umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec obywateli w ramach stosunku publiczno-prawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97). W tym kierunku wypowiedział się również Trybunał w wyroku z 25.02.1997 r., K 21/95 przyjmując, że zasadnicze elementy (...), które dotyczą praw i obowiązków organu administracji publicznej i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego (...) muszą być zawarte w przepisach rangi ustawowej. Tego wymaga zasada prymatu ustawy w porządku prawnym i wyłączności ustawowej w regulowaniu wzajemnych praw i obowiązków między obywatelem a władzą jako jedna z zasad demokratycznego państwa prawnego.

Zatem Sąd stwierdza, że podstawą działań władczych i decyzyjnych dla organu publicznego musi być ustawa, bowiem ona stanowi wyraz legalizmu i przesądza o granicach działania administracji. Związanie administracji prawem polega na przyjęciu reguły, że podstawą jest wolność jednostki (np. L. Wiśniewski, Kierunki rozwoju praw i wolności obywateli PRL oraz ich gwarancje, Studia Prawnicze 1989 r., nr 2-3, s. 100-101.), a działania władzy muszą posiadać wyraźną podstawę prawną. Jeżeli chodzi o podstawę materialnoprawną obowiązuje wymóg wyraźnego określenia ingerencji w sferę zewnętrzną (M. Jaśkowska, Związanie administracji publicznej prawem (w:) Księdze pamiątkowej prof. E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 142).

Takich wymogów nie spełniają przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków, a to przesądza o niemożności przyjęcia, że dokonanie zmiany w tej ewidencji ma mieć postać decyzji administracyjnej. Przeciw decyzyjnemu rozstrzyganiu w przypadku odmowy dokonania czynności materialno-technicznej przemawia i to, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ odpadła przyczyna szerokiego ujmowania decyzji i traktowania jej jako właściwej formy dla dokonania czynności materialnej. Dlatego tak jest, bo ustawa o NSA w art. 16 ust. 1 pkt 4 poddała kontroli sądu "inne czynności i akty", a ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w § 3 ust. 1 pkt 4 również zapewnia taką kontrolę dla niedecyzyjnych działań administracji.

Stanowisko takie znajduje oparcie w doktrynie, która krytycznie wypowiada się na temat wcześniej ukształtowanej praktyki orzeczniczej i poglądów doktryny, które skłonne były przyjmować szerokie rozumienie decyzji i uznawać, że taką formę można przyjmować jeżeli przepis prawa nie zakazuje w tej formie rozstrzygać. Norma uprawniająca do konkretyzacji prawa w formie decyzji może być rekonstruowana w drodze wnioskowania, jednak musi to być czynione tylko przy zastosowaniu ścisłych dyrektyw interpretacyjnych. Dlatego zasadniczą wątpliwość budzi sformułowana w orzecznictwie (np. wyroki NSA z 14.06.1983 r., SAB 6/83, czy uchwała SN z 25.03.1992 r., III AZP 2/92 i akceptowana przez doktrynę (np. Świątkieiwcz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa NSA, NP 1985, nr 9, s. 34) koncepcja decyzji dla dokonania czynności materialno-technicznej. Koncepcja taka jak trafnie w nauce zaznaczono (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., s. 43) oparta jest na wykładni contra legem, która nie może być obecnie dopuszczona.

Organy obu instancji w podstawie prawnej swoich decyzji wskazały art. 20 ust. 1 i 2 oraz 22 Prawa geodezyjnego nie wskazywały § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednak wydaje się, że tylko na tej podstawie prawnej mogła być wydawana decyzja. Pośrednio na ten przepis wskazuje wymienienie w decyzji § 46 tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu § 47 ust. 3 nie mógł być postawą decyzji, gdyż ta wymaga oparcia w przepisie ustawy, a nie w akcie wykonawczym. Jednak nawet dopuszczenie możliwości wydania decyzji przez organy geodezyjne na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia nie usuwa problemu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w skarżonej sprawie. Nie idzie tylko o to, że organy tego przepisu nie wskazują jako zasady swojego działania. Wprawdzie uchybienie takie jest naruszeniem prawa, ale dla orzekania przez Sąd nie musiałoby prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia, skoro byłaby taka podstawa w prawie materialnym.

Zdaniem Sądu, w chwili orzekania przez organy obu instancji brak jest podstawy prawnej dla wydania decyzji, gdyż w porządku prawnym nie funkcjonują już przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. Zatem dla skarżonych orzeczeń brak nawet tak wątłej podstawy prawnej, jak ta którą wskazywał § 47 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu jego stanowisko znajduje uzasadnienie w podstawowej regule walidacyjnej, która zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Reguła ta jest zasadą, od której może być przewidziany wyjątek, jednak musi się on znajdować w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy. Wskazana reguła jest potwierdzona i niewątpliwa w ujęciu doktrynalnym /zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, "Zasady techniki prawodawczej". Komentarz, Warszawa 1997, s. 53/. Wprawdzie obowiązujący § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100, poz. 908/ wchodzący w życie 1 sierpnia 2002 r., stanowi że zmiana przepisu upoważniającego polegająca na zmianie organu właściwego do wydania przepisów wykonawczych nie prowadzi do uchylenia takich przepisów wydanych przez inny organ, jednak w ocenie Sądu regulacja ta nie spełnia standardu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych ma wskazywać organ właściwy do ich wydania co oznacza, że przepisy wykonawcze mają pochodzić od organu, który wskazany jest w upoważnieniu ustawowym. Tylko taki model odpowiada standardowi właściwemu dla demokratycznego państwa prawnego.

Sędziowie zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji w sprawowaniu urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przywołana zasada jednoznacznie wskazuje, że przepisy wykonawcze nie wiążą Sądu jeżeli stwierdza on, że naruszają przepisy Konstytucji i ustaw. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej narusza art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów /Dz.U. z 1999 r., Nr 82, poz. 929/, gdyż treść przepisu wykonawczego wykracza poza upoważnienie zawarte w tym przepisie, a przez to narusza normę konstytucyjną wyrażoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Konsekwencją obowiązującej w naszym systemie prawnym zasady wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego jest to, że podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy, pod warunkiem że spełnione są wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Oznacza to, że upoważnienie ma być zawarte w ustawie i w celu jej wykonania, ma mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (ma określać "organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (ma określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (ma określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji nie tylko określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, ale jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego.

Jeśli rozporządzenie nie spełnia tych wymogów, to jest aktem sprzecznym z Konstytucją i nie może być uznane za akt obowiązujący. Organy stosujące prawo powinny odmówić stosowania go.

Akt wykonawczy musi spełniać omówione powyżej wymogi nie tylko w chwili jego wydania i początku obowiązywania. Jeśli nawet spełniał je w tym momencie, a później w wyniku zmiany stanu prawnego przestał je spełniać, to konsekwentnie należy uznać, że akt ten nie obowiązuje z początkiem obowiązywania zmienionego stanu prawnego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie bezspornie przyjmuje się obecnie taką właśnie zasadę walidacyjną. Zmianą stanu prawnego powodującą, że akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, może być:

- uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany,

- uchylenie przepisu ustawy upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego,

- zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu. W tym ostatnim przypadku akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, jeśli jego dotychczasowa treść nie odpowiada zmienionym wymogom /zob. T. Borkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warzylewski, G. Wierczyński, "Zasady techniki prawodawczej", Komentarz, Warszawa 2003/.

Ze wskazanych wcześniej powodów Sąd nie może uznać konstytucyjności § 32 ust. 3 rozporządzenia, a więc odrzuca jako nie mającą uzasadnienia wskazaną w tym przepisie regułę. Na rzecz takiego stanowiska przemawiają jeszcze inne argumenty. Gdyby reguła wyrażona we wskazanym przepisie rzeczywiście miała jakiekolwiek znaczenie prawne to zbędną byłaby regulacja zawarta w art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 21, poz. 125/, w której jednoznacznie wskazano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane przez ministra administracji publicznej zachowują ważność, pomimo że z chwilą wejścia w życie noweli organem właściwym do wydania takich przepisów stał się minister właściwy do spraw środowiska. Wprowadzenie do ustawy nowelizacyjnej tego właśnie wyjątku potwierdza, że reguła wyrażona w § 32 ust. 3 zasad techniki prawodawczej nie prowadzi do skutków w niej wyrażonych.

Sąd rozważając zakres reguły opisanej w § 32 ust. 2 rozporządzenia wziął pod uwagę konstytucyjny nakaz wykładni przepisów niższej rangi w sposób zapewniający ich zgodność z przepisami upoważniającymi. Jednak i to podejście nie prowadzi do wniosków przemawiających na rzecz zachowania w porządku prawnym przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pogląd taki Sąd opiera na uniwersalnej zasadzie, że przepisy prawa obowiązują pro futuro, zatem gdyby nawet przyjąć, że § 32 ust. 3 rozporządzenia dot. zasad techniki prawodawczej ma sens normatywny i prowadzi do zachowania w mocy przepisów wykonawczych pomimo zmiany ustawy w zakresie właściwości organu uprawnionego do ich wydania, to konsekwentnie należałoby uznać, że opisana tym przepisem reguła ma zastosowanie do zmian organów zobowiązanych do wydania aktu wykonawczego po dniu 1 sierpnia 2002 r., gdyż w tej dacie weszły w życie zasady techniki prawodawczej. Wcześniejsza regulacja tej materii zawarta w uchwale nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej /M.P. nr 44, poz. 310/ nie przewidywała trwania aktu wykonawczego do ustawy na skutek zmiany w upoważnieniu organu, który akt wydał.

Konkludując ten fragment wywodów Sąd stwierdza, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy zawsze musi prowadzić do utraty ich mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy takich przepisów, niezależnie od treści § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej /Dz.U. nr 100, poz. 908/, który przyjmuje, że przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany organu upoważnionego do ich wydania, gdyż przepis ten jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i przez to godzi w zasady wyrażone w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP.

Zasady techniki prawodawczej inne skutki wiążą ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego dotyczącą rodzaju aktu wykonawczego, zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących treści tego aktu, a inne - ze zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego polegającą na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania tego aktu. Zasady określają, że w tym pierwszym przypadku akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego", natomiast w drugim przypadku przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą, a organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu.

Trudno się zgodzić z tym rozwiązaniem. Nie ma racjonalnych powodów, które nakazywałyby uważać, że zmiana organu upoważnionego do wydania danego aktu wykonawczego jest taką zmianą treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, która nie powoduje utraty mocy przez akt wykonawczy. Nie ma takich ustaleń ani w doktrynie, ani w orzecznictwie. Wręcz przeciwnie - można przytoczyć takie wypowiedzi, które przemawiają za przyjęciem stanowiska, że zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego powoduje utratę mocy obowiązującej przez dotychczasowy akt wykonawczy. W opinii co do stanowiska doktryny w kwestiach dotyczących kompetencji do wydawania aktów normatywnych P. Winczorek stwierdził, że jedynie te organy, które dysponują określoną w Konstytucji kompetencją do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogą je stanowić. Za taką wykładnią art. 87 ustawy zasadniczej przemawia konstytucyjny wymóg, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) (opinia powołana w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K. 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), /zob. G. Wierczyński, poz. powołana wcześniej/.

W sprawie objętej skargą organy geodezyjne wydawały decyzje powołując się na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz. 454/. W chwili orzekania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 240, z 2005 r. poz. 2027 ze zm./ wskazywał jako organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zmiany organów upoważnionych dokonano w nowelizacji ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21, poz. 125/. Równocześnie ta ustawa nie przewidziała generalnej reguły przejściowej dla przepisów wykonawczych. Art. 17 zamieszczony w końcowym fragmencie ustawy postanowił, że dotychczasowe przepisy wykonawcze, ale wydane tylko na podstawie art. 73a ust. 3 i art. 108 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 228, z 2005 r., poz. 1947 ze zm./ zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych na tej podstawie przez "nowy" organ, czyli ministra właściwego do spraw środowiska. Przepisy zachowujące moc obowiązującą wydał w dniu 6 października 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Analiza treści art. 17 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji musi prowadzić do wniosku, że tylko wskazane w tym przepisie akty wykonawcze zachowują moc obowiązującą, jeżeli zmianie podlegał upoważniający przepis ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku art. 26 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach zmienił organ właściwy do wydania przepisów wykonawczych. Sąd podkreśla, że skutkiem regulacji wskazanej w art. 6 jest zmiana organu, a nie nazwy organu. Wniosek taki wynika z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o działach, który do działu administracja publiczna przeniósł sprawy geodezji i kartografii pozbawiając tych spraw ministra stojącego na czele działu administracji publicznej budownictwa, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa /art. 1 pkt 3 ustawy/. Tak dokonana zmiana ma podstawowy wpływ na ocenę obowiązywania przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Na rzecz utraty mocy obowiązującej tych przepisów Sąd podnosi dwa argumenty. Pierwszy ma charakter konstytucyjny i wynika z części pierwszej uzasadnienia wyroku. Drugi jest skutkiem reguł wykładni przepisów ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej, a w szczególności treści art. 17, który jako zachowujące moc obowiązującą wskazuje niektóre z przepisów wykonawczych. Argument a contrario prowadzi do wniosku, że wszystkie nie wymienione w tym przepisie akty wykonawcze tracą moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie noweli ustawy, a więc 24 lutego 2007 r., jeżeli nowela ta dokonywała zmian przepisów, w tym właściwości organu upoważnionego do wydania takich aktów normatywnych.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno skarżona decyzja jak i decyzję ją poprzedzające wprowadzające zmiany w ewidencji gruntów i budynków wydane są bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to oznacza, że Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność tych rozstrzygnięć mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.