Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1200/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 i art. 89
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 13 marca 2013 roku sprawy ze skargi Parafii [...] pw. św. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz Parafii [...] pw. św. [...] w [...] kwotę 2780 (dwa tysiące siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1200/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wymierzającą Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] szt. drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, oznaczonej nr ewid. [...], położonej w K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania podając, że:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy K. wymierzył Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W następstwie odwołania złożonego przez Parafię Rzymsko-Katolicką pw. św. P. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części wymierzającej administracyjną karę pieniężną i wymierzyło Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. Ponadto, Kolegium nie uwzględniło wniosku Parafii o umorzenie postępowania wskutek cofnięcia odwołania.

Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 298/09 oddalił skargę Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K. na decyzję organu II instancji.

Następnie, wskutek wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1934/09 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy, decyzję SKO we W. z [...] lutego 2009 r. oraz decyzję Wójta Gminy K. z [...] października 2008 r. Uzasadnieniem dla ww. rozstrzygnięcia był fakt, że przekazane temu sądowi akta sprawy zaginęły, a ich poszukiwania okazały się bezskuteczne. Wobec faktu, jak ocenił Sąd, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują prawnej możliwości odtworzenia zaginionych akt, Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę kasacyjną.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wymierzył Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. P. w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości [...] zł.

Od ww. decyzji strona, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie zarzucając, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a w szczególności z art. 10 w zw. z art. 40 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona podniosła, że organ I instancji nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwił wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazał, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony znajdowało się w aktach. Podniesiono, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji.

W kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. strona wskazała, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano faktów, na jakich organ I instancji oparł się wydając decyzję, za wyjątkiem stwierdzenia, że "Urząd Gminy w K. jest w posiadaniu oryginalnego kompletu akt przeprowadzonego postępowania, więc nie zachodzi potrzeba ich uzupełnienia".

Strona podniosła ponadto, że organ nie odniósł się do jej twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania.

Zaskarżoną - powołaną na wstępie - decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie uzasadniają uchylenia, ani zmiany skarżonej decyzji.

Na wstępie Kolegium ustaliło na podstawie akt sprawy, oraz zachowanych kopii dokumentów z wcześniejszych akt organu I instancji oraz pisma pełnomocnika strony z dnia [...] października 2012 r., że pełnomocnik wstępujący w postępowaniu przed organem I instancji, istotnie przedłożył temu organowi pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przed tym organem. Miało to miejsce dnia [...] września 2008 r., a świadczy o tym znajdująca się w ww. dokumentach kopia pełnomocnictwa z tej daty. Złożenie organowi I instancji oryginału tego pełnomocnictwa potwierdza znajdujący się w aktach - wykaz dokumentów przesłanych organowi odwoławczemu pismem z [...] listopada 2008 r., wraz z odwołaniem strony. Organ wskazał, że kopii pełnomocnictwa brak w aktach przesłanych Kolegium z odwołaniem od decyzji z [...] lipca 2012 r. Ustalenia te podważają więc twierdzenie organu I instancji zawarte w odpowiedzi na odwołanie z [...] lipca 2012 r., że radca prawny nie był umocowany do działania w niniejszej sprawie przed tym organem. Organ odwoławczy podniósł również, że decyzja kończąca sprawę została doręczona pełnomocnikowi strony – D. L. W tej sytuacji, doręczenie decyzji wywołało skutki prawne. W tym zakresie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., w ocenie organu, nie został naruszony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało zaś, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadamiając pełnomocnika o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie (pismo z [...] kwietnia 2012 r.) oraz o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo z [...] maja 2012 r.). Organ II instancji podkreślił również, że nie każde naruszenie tego rodzaju skutkuje koniecznością uchylenia decyzji administracyjnej, a dotyczy to w szczególności naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że czym innym jest stwierdzenie, że do naruszenia doszło, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy, na co powołuje się strona nie precyzując, na czym ów wpływ polegał. Organ stwierdził, że zarzucone naruszenie art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. nie uzasadnia jej uchylenia lub zmiany.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że choć rzeczywiście miało ono miejsce, to w realiach niniejszej sprawy również nie stanowiło wystarczającej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji.

Poza powyższym organ zauważył, że poza ww. zarzutami, pełnomocnik strony nie podważył merytorycznej zasadności decyzji. Braki zaś uzasadnienia faktycznego nie dyskwalifikują zasadności decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, że przyczyną wnioskowanego uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia mogą być jedynie okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie mieści się w nich zaś wadliwość uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne nie wymagają wyjaśnienia.

Organ odwoławczy przechodząc do meritum wyjaśnił, że ochrona prawna drzew została przewidziana w ustawie o ochronie przyrody, która zmierza do ochrony przyrody jako całości. Chronionymi elementami przyrody są tereny zieleni i zadrzewienia.

Organ wyjaśnił, że obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu określono w art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Zezwolenie jest decyzją administracyjną wydawaną tylko na wniosek, co do zasady przez: wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W przypadku drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje ją wojewódzki konserwator zabytków (art. 83 ust 2 ustawy).

Organ podniósł także, że skoro utrzymanie istniejących zadrzewień leży w interesie powszechnym (publicznym), to organ administracji publicznej może odmówić udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), jeżeli uzna, że interes publiczny w zachowaniu zadrzewień przeważa nad interesem właściciela ubiegającego się o zezwolenie.

Organ podkreślił, że istotne jest również, iż uzyskaniu zezwolenia na usunięcie podlegają także drzewa, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, podobnie, jak drzewa zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, czy drzewa które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Powyższe wynika z art. 86 ust 1 pkt 4, 6 i 9 ustawy, który zwalnia od opłat za usunięcie takich drzew, lecz nie zwalnia z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (obumarcia) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (art. 84 - art. 86 ustawy), ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej (art. 88 ustawy o ochronie przyrody).

Organ wskazał, że bez znaczenia dla oceny zasadności stanowiska organu I instancji pozostaje argumentacja strony sprowadzająca się do wykazania, że usunięte drzewa były połamane przez wichurę, wobec czego - w ocenie strony - nie były drzewami. W tym zakresie za niezasadne uznano stanowisko strony, zgodnie z którym stan drzew wyłączał uznanie ich za drzewa w rozumieniu przepisów prawa i wyłączał konieczność uzyskania zezwolenia na ich usunięcie.

Organ podał, że w sprawie ustalono, że drzewa przed wycięciem były uszkodzone, posiadały koronę z połamanymi konarami, a - w ocenie strony - drzewa zagrażały bezpieczeństwu pobliskich obiektów i ludzi. Organ podał, że badając pnie drzew biegły ustalił, że robinie (akacje) nr 1 i 2 miały pień wypróchniały, były zamierające, zaś kasztanowiec nr 3 mógł być w dobrym lub średnim stanie, a kasztanowiec nr 4 w średnim stanie. Organ uznał ponadto, za wiarygodne i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zeznania świadków: J. S., P. D., G. Z., B. K., K. M., M. H., I. Ś., P. G., J. S., P. N., S. C. na ww. okoliczność. Ponadto, organ stwierdził, że stanowisko proboszcza parafii nie było obiektywne i pozostawało w sprzeczności z materiałem dowodowym. Podsumowując, organ stwierdził, że przesłuchani świadkowie nie potwierdzili, że usunięte okazy pozbawione były w ogóle koron i nie były drzewami. Wskazał też, że usunięte z otoczenia kościoła w K. okazy nie były obumarłe, posiadały koronę, choć uszkodzoną przez wiatr, były więc drzewami i do ich usunięcia wymagane było uzyskanie zezwolenia. Kwestia zaś stwarzanego przez nie zagrożenia, pozostawała poza przedmiotem postępowania.

Organ podkreślił, że kwestia wymierzania kar za usuniecie drzew bez zezwolenia została uregulowania w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy i podał, że organ dokonuje jedynie stwierdzenia faktów i jeżeli ustali naruszenie prawa, ma obowiązek zastosować określone sankcje. Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo, nie ma również znaczenia jej stan świadomości co do bezprawności takiego działania.

W powyższym zakresie Kolegium ustaliło, że z terenu (działki nr [...]) otaczającego kościół parafialny p.w. św. P. w K., którego posiadaczem samoistnym jest Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. św. P. w K., parafianie na zlecenie proboszcza usunęli w lutym 2008 r. [...] drzewa. Na ich usunięcie nie uzyskano zezwolenia. Nie ma też wątpliwości, co do gatunku wyciętych drzew i nie ma podstaw do kwestionowania ustalonych promieni. Sporny w sprawie pozostawał zaś termin usunięcia piątego drzewa, z gatunku - kasztanowiec zwyczajny o promieniu pnia 17 cm. Wiarygodne w tym zakresie są, w ocenie organu II odwoławczego, ustalenia zawarte w ekspertyzie wykonanej przez Pracownię Dendrochronologiczną [...] w T. z dnia [...] października 2008 r., która wskazuje, że drzewo nr 5 zostało ścięte w 2008 r., wyjątkowo w 2007 r. Zdaniem organu, wystarczające jest ustalenie, że wszystkie drzewa zostały usunięte bez zezwolenia, w tym 4 drzewa w 2008 r., a jedno w 2007 r. lub 2008 r. Ww. ustalenia faktyczne były w ocenie organu wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał również, że w przypadku drzewa nr 5 zastosowano stawkę obowiązującą w roku 2007 - korzystniejszą dla strony.

Ponadto, organ podał, że zgodnie z art. 89 ust 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną ustalono w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew, na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4, określonych na rok usunięcia drzewa. Z uwagi na to, że wyznaczenie obwodów usuniętych drzew było niemożliwe z powodu braku kłód, obwody ustalono przyjmując najmniejszy promień pni i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.

Dalej, przyjmując stawkę za 1 cm obwodu pnia drzewa robinii i kasztanowca mierzonego na wysokości 130 cm obowiązującą w 2008 r. i dla kasztanowca w 2007 r., należne opłaty za usunięcie drzew wyniosłyby łącznie [...] zł. Z uwagi jednak na to, że Kościół p.w. św. P. w K. wraz z otoczeniem (działką nr [...]) figurują w rejestrze zabytków woj. K.-p. pod numerem [...], to zgodnie z art. 85 ust 6 ustawy o ochronie przyrody opłaty za usunięcie drzew są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy. Zatem opłata za usunięcie ww. drzew wyniosłaby [...] zł. Administracyjna kara pieniężna, stanowiąca trzykrotność opłaty za usunięcie drzew, wynosi [...] zł.

Organ wyjaśnił ponadto, że upływ czasu od wycięcia drzew bez zezwolenia nie stanowi przeszkody do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności, przeszkodą taką nie jest art. 89 ust 7 ustawy, wedle którego, kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia. Określony w ww. przepisie termin rozpoczyna bowiem bieg w przypadku, gdy kara została już ostatecznie wymierzona, a tym samym można ustalić termin jej uiszczenia, który wynika z art. 88 ust 2 ustawy. Przepisy ustawy odnoszące się do postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie odwołują się przy tym do odpowiedniego stosowania art. 87 ust. 2 ustawy.

W konsekwencji, organ stwierdził, że materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła naruszenie:

-art. 7, art. 10 w zw. z art. 40 § 2 i art. 107 k.p.a., oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż pozostałości które usunięto z terenu działki nr [...] należy traktować jako drzewa, a za ich usunięcie bez zezwolenia należy wymierzyć karę administracyjną;

-art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez SKO i przyjęcie, że cała działka nr [...], z której usunięto drzewa jest objęta ochroną konserwatorską, co miało wpływ na wynik sprawy;

-art. 76 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. z której wynika, iż ochroną konserwatorską objęta jest jedynie część działki nr [...] w granicach określonych na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy;

-art. 85 ust. 6 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zwiększenie kary administracyjnej z powodu błędnego przyjęcia, że działka nr [...] jest w całości objęta ochroną konserwatorską.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na brzmienie art. 7 k.p.a. podnosząc przy tym, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności odnośnie ustalenia granic ochrony konserwatorskiej na działce nr [...] , z której usunięto drzewa - co jest kwestią zasadniczą mającą wpływ na wysokość wymierzonej kary administracyjnej.

Skarżący wskazał również, że organ I instancji nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie i uniemożliwił tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, naruszając przepisy postępowania (art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a.). Strona wskazała, że pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy K. znajduje się w aktach administracyjnych. Na gruncie powyższego podniosła, że pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji skarżący wskazał, że z uwagi na powyższe naruszenie nie miał możliwości podniesienia przed organem I instancji kwestii granic ochrony konserwatorskiej na działce nr [...], z której usunięto drzewa, co wpłynęło na wynik sprawy.

W dalszej części skargi wskazano, że z załącznika do tej decyzji wynika, że granice ochrony konserwatorskiej obejmują budynek kościoła wraz z wybetonowanym otoczeniem. Drzewa zaś, które usunięto rosły poza tym obszarem. W związku z powyższym zarzucono organowi, że nie odniósł się do tej kwestii wcale. Kwestia ta zaś ma zasadniczy wpływ na wysokość wymierzonej kary. Skarżący podniósł, że skoro teren, z którego usunięto drzewa nie jest objęty ochroną konserwatorską, to błędne było zastosowanie w sprawie art. 85 ust. 6 w zw. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i zwiększenie kary administracyjnej.

Skarżący wskazał ponadto, że organy obu instancji błędnie uznały, iż ustalony w sprawie stan faktyczny podpada pod hipotezę art. 88 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i na tej podstawie zasadne jest wymierzenie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Skarżący podał, że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia drzewa, z tego względu należy odwołać się do definicji języka potocznego. Skarżący wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że usunięte drzewa zniszczone zostały przez wichurę i pozbawione były koron, co powoduje, iż to co po nich pozostało nie może zostać uznane za drzewo, a co za tym idzie w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 88 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zaś naruszenia przez organ art. 107 k.p.a. skarżący wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ l instancji ograniczył się jedynie do szczegółowego opisania przebiegu postępowania. W decyzji tej brak jest natomiast uzasadnienia odnoszącego się do faktów, na jakich organ ten oparł się wydając decyzję. Organ nie odniósł się też do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ II instancji w sposób dowolny przyjął, że wycięcie spornych drzew nastąpiło z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji. W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić, czy przedmiotem rozstrzygnięcia są rzeczywiście drzewa wycięte bez zezwolenia właściwego organu, które wpisane zostały do rejestru zabytków. Stad też przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawy jest administracyjna kara pieniężna za niewykonanie ustawowego obowiązku polegającego na wycięciu drzewa bez zezwolenia. Kara ta nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej. Mamy tu zatem do czynienia z typową sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny zajmując się problematyką kar administracyjnych wielokrotnie zajmował stanowisko, że brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne (zob. wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30).

Kary pieniężne są to środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (wyrok TK z 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93), mają charakter prewencyjny (wyrok TK z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97). Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, stanowi ona środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.

Trybunał wielokrotnie wypowiadał w orzecznictwie, że swoboda ustawodawcy w nakładaniu tego typu kar nie jest nieograniczona i wymaga poszanowania podstawowych zasad zawartych w Konstytucji (wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo). Do zasad tych należą wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do prawa i sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji), czy też zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Oznacza to, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w stosowaniu obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110).

Art. 31 ust. 3 Konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również w kwestii zastosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji co do problemu ograniczania prawa własności. W szczególności chodzi o relację, która zachodzi między wymienionymi powyżej przesłankami ograniczania praw i wolności, a szczegółową klauzulą ograniczającą określoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji. W przypadku prawa własności to właśnie art. 31 ust. 3 powinien spełniać rolę podstawową, natomiast art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczeń tego prawa (wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2 i powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowiącego podstawę do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten określa ustawowe znamiona jednego z czynów karalnych przeciwko chronionym przez ustawę o ochronie przyrody elementom środowiska. Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, zagrożone jest sankcją wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W podanej kontroli Sądu sprawie jest niesporne, że wycięcie drzewa nastąpiło bez zezwolenia. Przepisy ustawy o ochronie przyrody bezwzględnie uzależniają wycięcie drzewa od wcześniejszego uzyskania zezwolenia. Naruszenie obowiązujących przepisów było ewidentne. Wycięcie drzew bez zezwolenia potwierdza materiał dowodowy: protokoły z oględzin, zeznania świadków, dokumentacja fotograficzna. Popełniony czyn wypełniał wszystkie znamiona deliktu administracyjnego. W doktrynie w sprawach deliktów administracyjnych przyjmuje się koncepcję winy obiektywnej, tj. opartej na przewadze obiektywnego faktu naruszenia normy sankcjonowanej, który sam w sobie uzasadnia postawienie zarzutu niezachowania należytej ostrożności wymaganej w stosunkach danego rodzaju. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w tej kwestii uznał, że przemawia to za odrzuceniem zasady domniemania niewinności jako reguły wiążącej organy orzekające o konsekwencjach popełnionego czynu. W wyroku TK z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 52/04, OTK-A 2006/1/6) podzielony został pogląd wyrażony w szczególności w uzasadnieniu wyroku z 23 kwietnia 2002 r., sygn. K 2/01 (OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 27), że opłata jako sankcja administracyjna nie jest sankcją w rozumieniu prawa karnego. Przesłanką konstruowania odpowiedzialności różnej od odpowiedzialności karnej jest legitymacja ustawodawcy do represjonowania bezprawia z tytułu samej niesubordynacji wobec porządku prawnego, w oderwaniu od warunku czynu, winy i podziałów na klasyczne rodzaje odpowiedzialności oraz poza ustawami karnymi (tzw. obiektywna koncepcja odpowiedzialności).

Należy zatem uznać, że odpowiedzialność za popełnienie omawianego deliktu oparta została na idei bezprawności czynu i w związku z tym jest odpowiedzialnością obiektywną. Oparcie odpowiedzialności na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej oznacza, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Bezprawność czynu jest rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50).

Zasadą jest, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości (art. 83 ust. 1 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jest to również zasada, która jednocześnie jest obowiązkiem powyższego organu w sytuacji wystąpienia zdarzenia usunięcia drzewa lub krzewu z naruszeniem obowiązku ustawowego. Wysokość kary reguluje art. 89 ust. 1 -3 ustawy:

Mają rację organy uznając za bezsporne, że skarżący dokonał wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia właściwego organu administracji publicznej.

Zła kondycja drzew, obumarcie drzewa, połamanie go przez wichurę może, co najwyżej stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, lecz nie może usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycięcia drzewa. Posiadacz nieruchomości nie ma uprawnień do samodzielnej oceny żywotności drzew lub krzewów i samowolnego usunięcia drzew lub krzewów, które według jego oceny są obumarłe, w złej kondycji i nie rokują szans na przeżycie. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew.

Do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający w punktach 1 - 13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew. W szczególności w przypadku samowolnego usunięcia drzew nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 pkt 9 tejże ustawy. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Żaden zaś przepis ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie przewiduje, a tym bardziej nie nakazuje stosowania przepisu art. 86 ust. 1 ustawy do kary administracyjnej wymierzanej w przypadku samowolnego usunięcia drzew. Przepisy art. 86 ust. 1 ustawy zwalniają od obowiązku uiszczenia opłaty, a nie z obowiązku poniesienia kary za samowolne działanie. Przepis art. art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy zwalnia zatem od opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie i to z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, lecz nie zwalnia z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (obumarcia) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa, ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 204/08). Nowelizacja ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody do katalogu zwolnień z opłat za wycięcie drzew wprowadziła w art. 86 ust. 1 pkt 9 drzewa obumarłe lub nierokujące szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Nowy zapis ustawy nie wprowadził jednak odstępstwa od obowiązku uzyskania przed zwolnieniem z opłaty zezwolenia na wycięcie drzew. Przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. spowodowały, że straciły aktualność te poglądy doktryny, w myśl których drzewem w rozumieniu ustawy jest tylko obiekt żywy, jak miało to miejsce na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), ponieważ w art. 47g już nieobowiązującej ustawy regulującym sytuacje zwolnień od opłat za wycięcie drzew nie przewidziano drzew obumarłych. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody narzucają w każdej sytuacji złego stanu drzewa, nawet obumarłego, obowiązek uzyskania zezwolenia na jego wycięcie. Przypadki, w których usunięcie drzewa nie wymaga zezwolenia, wymienione są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy i jest to jednocześnie katalog zamknięty, stanowiący listę wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów. W katalogu tym ustawodawca nie zawarł drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości oraz tych, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych.

Tylko przypadki przewidziane w art. 83 ust. 6 omawianej ustawy stanowią katalog zamknięty, wyjątków od zasady wprowadzającej obowiązek uzyskania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów. Przepisu tego nie można traktować w sposób rozszerzający i rozciągać go na przypadki obejmujące katalog zwolnień od opłat. Stwarzanie zatem przez drzewo zagrożenia dla otoczenia nie może być traktowane jako zwolnienie od uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa.

Z uwagi na powyższe nie ma znaczenia na gruncie obowiązujących przepisów, czy skarżący działał w stanie wyższej konieczności dopuszczając się czynu wycięcia drzewa. Stan wyższej konieczności jako przesłanka negatywna do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej nie został zawarty w normach materialnych regulujących wymierzenie tej kary. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera przepisów o stanie wyższej konieczności, wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego, polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r., II OSK 140/09- LEX nr 578180).

Z powyższych względów zasadność wymierzenia przez organ kary administracyjnej za wycięcie drzew bez zezwolenia jest uzasadniona. Wątpliwości natomiast nasuwa wysokość wymierzonej kary administracyjnej z uwagi na potraktowanie wyciętych drzew jako wpisanych do rejestru zabytków.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można przyjąć, że wycięte drzewa podległy ochronie na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. [...]. Z rozstrzygnięcia powyższej decyzji wynika, że ochronie podlega wpisane do rejestru zabytków województwa w. pod nr rejestru [...] dobro kultury: Kościół Parafialny p.w. św. P. w K. gm. K. w granicach XX określonych na załączonej mapce geodezyjnej w skali 1:5000, działka nr [...], o pow. [...]ha, KW [...]. Natomiast w uzasadnieniu powyższej decyzji dokonano opisu jako zabytku tylko obiektu sakralnego i brak jest stanowiska co do zabytkowego charakteru otoczenia kościoła. Wniosku o zabytkowym charakterze spornych drzew nie można wyprowadzić również z materialnoprawnej podstawy decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U z 1983 r., Nr 38, poz. 48). Zgodnie z powyższym przepisem pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogą być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia powyższej decyzji Konserwatora Zabytków nie wynika, aby przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był kościół wraz z otoczeniem. Analiza złączonej mapy potwierdza jedynie, że na działce nr [...] w jej granicach znajduje się obiekt oznaczony "xx". Zaznaczenie powyższego obiektu na mapie potwierdza stanowisko strony skarżącej, że granice obiektu chronionego nie pokrywają się z granicami działki nr [...]. Wobec powyższego obowiązkiem organu przed uznaniem zabytkowego charakteru drzew koniecznym było wcześniejsze ustalenie obszaru terenu oznaczonego na mapie "xx". Powyższe wątpliwości organ powinien ustalić ponownie rozpatrując sprawę. W toku ustaleń organ powinien udokumentować na mapie teren obiektu objętego ochroną, a oznaczonego znakami "xx" oraz teren, z którego zostały wycięte drzewa. Tak ustalony stan faktyczny pozwoli ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy sporne wycięte bez zezwolenia drzewa pokrywają się z terenem oznaczonym na mapie znakami "xx", i czy były objęte ochroną konserwatora zabytków czy też nie.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie ustalił co zostało objęte ochroną według oznaczenia "xx" wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993r. [...] i mapy stanowiącej integralną część tej decyzji. Zajęcie stanowiska i szczegółowe jego uzasadnienie w zakresie, czy usunięte drzewa były na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisane do rejestru zabytków ma istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd o zróżnicowanym zakresie ochrony konserwatorskiej wynikającym z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (vide wyroki NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1808/06 i z 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1599/10 oraz z 27 lipca 2011 r., sygn. II OSK 216/11 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Zwłaszcza, że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji. Także w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku, który wchodzi w skład zespołu budowlanego przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Należy zatem przyjąć, że nieruchomość będąca budynkiem może być objęta różnymi formami ochrony, w tym kilkoma jednocześnie, co determinuje zakres ochrony tego budynku. Zabytkowy zespół budowlany lub budynek położony na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego może być objęty różnymi zakresami ochrony konserwatorskiej (które jak wskazano wyżej nie muszą się pokrywać) zależnymi od form ochrony jakimi są objęte.

W ocenie Sądu powyższy pogląd skutecznie przekłada się również na inne formy ochrony, w tym drzewa. To, że jakiś obiekt architektoniczny usytuowany na określonej nieruchomości posiadającej nr działki, powierzchnię działki oraz urządzoną księgę wieczystą, z uwagi na swoje cechy zabytkowe został wpisany do rejestru zabytków nie oznacza, że cała nieruchomość jest objęta przedmiotowym wpisem. Jak wynika z decyzji Konserwatora Zabytków za zabytek uznano Kościół Parafialny p.w. św. P. w K. pochodzący z XVIII wieku. Zatem nieruchomością, która została wpisana do rejestru zabytków pozostaje wyłącznie powyższy obiekt wraz z gruntem znajdującym się pod tym zabytkiem, bez otaczającego go terenu. Zgodnie z dyspozycją art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części tych budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Mając na względzie wskazany wyżej zróżnicowany poziom ochrony konserwatorskiej wynikający z różnych form ochrony zabytków nieruchomych należy uznać, że skarżący słusznie zarzuca organom administracji niewyjaśnienie, z jakiego tytułu wycięte drzewa podlegały ochronie konserwatorskiej.

Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną - art. 88 ust. 1 pkt 2 uop. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Co więcej, usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 uop, niezależnie od przyczyn samowolnego działania. Ustawa nie dopuszcza bowiem możliwości żadnego samowolnego działania posiadacza nieruchomości. Usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia jest deliktem administracyjnym, którego popełnienie zagrożone jest sankcją w postaci kary administracyjnej. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 uop jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 uop. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Powołane przepisy prawa jak również inne przepisy uop nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa z prywatnej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek uznaniowość organu w tej sprawie. W świetle jednoznacznie brzmiącego przepisu, wykluczone jest stosowanie analogii do innych przesłanek, co prawda zawartych w tej ustawie, regulujących jednak inne instytucje prawne służące ochronie przyrody. NSA wskazuje, że administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 266; czy: C. Grzybowski, Odpowiedzialność z tytułu kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, Monitor Prawniczy z 2000 r., nr 6, s. 366).

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że sporne drzewa zostały wycięte bez zezwolenia co skutkuje obowiązkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że stanowisko organów o obowiązku wymierzenia kary pieniężnej jest prawidłowe i znajduje poparcie w obowiązujących przepisach prawa. Na wysokość kary pieniężnej ma bezpośredni wpływ ustalenie charakteru terenu, z którego dokonano usunięcia drzew. Z treści art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Zgodnie natomiast z art. 85 ust. 6 tej ustawy opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100 % wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5.

Powyższe oznacza, że ustalenie czy teren nieruchomości został wpisany do rejestru zabytków będzie miało bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości wymierzanej kary administracyjnej.

Organ odwoławczy jak już zostało powyżej wykazano nie zebrał dowodów na poparcie stanowiska zaskarżonej decyzji, że wycięcie drzew nastąpiło z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w związku z tym należało zastosować administracyjną karę pieniężną, ustaloną w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów o 100 % wyższą.

Podkreślenia wymaga również to, że organ odwoławczy oprócz naruszenia przepisów art. 7, art.77 § i art. 80 k.p.a. poprzez wymierzenie kary wyższej niż uczynił to organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu odwoławczym obowiązuje zasada, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Zawarty w tym przepisie zakaz reformatio in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony, a istota jego polega na tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji strony na skutek odwołania złożonego przez nią samą. Wprawdzie wymieniony przepis przewiduje od tej zasady wyjątki, lecz - jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym /np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r. IV SA 1101/88 - ONSA 1989 Nr 2 poz. 71/ - organ odwoławczy, stosując je, musi szczegółowo wykazać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Przepis ten upoważnia jedynie organ odwoławczy do zwrócenia sprawy organowi pierwszej instancji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego oraz zmiany dotychczasowej decyzji w wypadku, gdy w toku postępowania odwoławczego organ rozpatrujący odwołanie stwierdzi, że wymierzona kara pieniężna została ustalona w kwocie niższej, niż to wynika z obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy, zmieniając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest związany przepisami art. 139 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższego organ odwoławczy dochodząc do przekonania, że organ I instancji wymierzył za niską administracyjną karę pieniężną za wycięcie bez zezwolenia drzew winien podwyższając tę karę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wykazać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Z uzasadnienia z decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby podwyższenie kary pieniężnej uzasadnione było rażącym naruszeniem prawa przez decyzję organu I instancji lub interesem społecznym. Organ odwoławczy zatem powinien wydać orzeczenie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z tym, że organ I instancji również nie ustalił charakteru nieruchomości, z której zostały bez zezwolenia wycięte drzewa, a materiał dowodowy nie wyjaśnia co tak naprawdę zostało objęte ochroną według oznaczenia "xx" wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993r. [...] i mapy stanowiącej integralną część tej decyzji, konieczne było na podstawie art. 135 p.p.s.a uchylenie również orzeczenia organu I instancji.

Mając na względzie charakter powyższych naruszeń postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji wydano na mocy art. 152 ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, mając na względzie powyższe rozważania Sądu, w pełni wyjaśnić stan faktyczny sprawy wyznaczony hipotezą art. 89 ust. 1 u.o.p. W szczególności organ powinien ustalić, czy objęty decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. [...] i mapą stanowiącą integralną jej część obiekt zaznaczony na mapie "xx" pokrywa się z terenem, z którego zostały bez zezwolenia wycięte drzewa. W celu wyjaśnienia powyższego organ dokona oględzin miejsca wycinki drzew i obiektu wpisanego do rejestru zabytków oraz sporządzi plan sytuacyjny odzwierciedlający dowody. Ustalenia poprze dokumentacją fotograficzną oglądanych miejsc. Następnie organ I instancji dokona oceny dowodów i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Powyższe wskazania wiążą także organ odwoławczy, przy ewentualnym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., albowiem nie ulega wątpliwości, iż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzję organu I instancji, mając na względzie naruszenie prawa przez te rozstrzygnięcia. Uchylenie tych decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Powołany przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi bowiem, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.