Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skarg R.P. i A.Ś. oraz B.Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

1. R.P. i A.S. (sygn. akt VII SA/Wa 1204/22), oraz B.Z. (sygn. akt VII SA/Wa 1433/22) (dalej: "skarżące") wniosły odrębnie skargi do WSA w Warszawie na uchwałę Rady Miasta P. (dalej: "organ", "Rada") z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (dalej: "MPZP 2018", "uchwała") w części dotyczącej bezpośrednio lub pośrednio przeznaczenia nieruchomości przy [...] w P., numer geodezyjny [...] - obręb [...], identyfikator działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej: "nieruchomość", "działka"), której są współwłaścicielkami.

R.P. i A.S. zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności w wyniku przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych w odniesieniu do nieruchomości skarżących i przekroczeniu pozostałych granic ingerencji w prawo własności zagwarantowanych w art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również wynikających z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; dalej: "Konwencja").

Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności MPZP co najmniej w części ustalającej przeznaczenie nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] (jak w załączniku do uchwały) oraz stwierdzenie nieważności przedmiotowego załącznika, w tym zwłaszcza rozwiązań planistycznych dotyczących wyznaczonych linii zabudowy, układu ciągów komunikacyjnych, a zwłaszcza szerokokątnego zjazdu (ponad 90 stopni) planowanej w poprzek istniejącej kamienicy drogi do [...] o symbolu 2KDZ, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące wyjaśniły, że są współwłaścicielkami nieruchomości przy [...] w P.. Wskazały, że nieruchomość ta należy do ich rodziny co najmniej od XIX wieku. Podniosły, że nieruchomość, znajduje się przy jednej z głównych arterii miasta P. - [...]. Zaznaczyły, że nieruchomość została w całości zabudowana (m. in. wzniesiono 2 kamienice tzw. czynszówki) i była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Wyjaśniły ponadto, że Miasto P. jeszcze do 2005 r. "wymuszał" na właścicielach dostarczanie lokali kwaterunkowych dla potrzebujących ich mieszkańców miasta - i to nawet pomimo ustawowego obowiązku ich wykwaterowania. W ocenie skarżących, zaniechania Miasta P. w tym zakresie ostatecznie doprowadziło do dewastacji budynków i konieczności przeprowadzenia ich remontów. To jednak zostało wykluczone poprzez postanowienia poszczególnych MPZP.

Wyjaśniły, że przeznaczenie nieruchomości po 1990 r. zmieniano 6 krotnie ostatnio z częstotliwością co 4 lata. Podniosły, że chaos planistyczny w Gminie Mieście P. wyraża się regularnymi drastycznymi zmianami przeznaczenia z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, w tym bezprawnym naruszeniem praw własności, skutkującym brakiem obiektywnej możliwości korzystania z nieruchomości czy realizacji jakiejkolwiek inwestycji, braku pewności prawa oraz przeznaczenia, przy jednoczesnym zamrożeniu planistycznym na cele własne organu na całe dekady. Zdaniem skarżących, od dziesięcioleci Miasto P. poprzez kolejne MPZP utrzymuje nieruchomość w zamrożeniu pianistycznym na rozmaite i zmieniające się cele komunalne (nigdy nie zrealizowane i niepotrzebne). Zaskarżona uchwała wpisuje się w ten proceder.

Ponadto wykazały zestawienie MPZP po 2000 roku, obejmujące nieruchomość:

1) uchwała Rady Miasta P. z [...] czerwca 2000 r. ([...]) - Dz. U. Woj. [...] nr [...]z [...] września 2000 r. poz. [...] (dalej: "MPZP 2000") wprowadziła zakaz utrwalania, w tym remontu kamienic pobudowanych na nieruchomości: dla terenu o symbolu "C7UC":

- "istniejąca zabudowa posiada charakter czasowy - § 47, zgodnie zaś z § 14 pkt 5 na obszarze objętym niniejszym planem ustala się zakazy utrwalania stanu istniejącego tj. przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących obiektów określonych w niniejszym planie jako czasowe;

- część działki w zamrożeniu planistycznym na cele drogowe (symbol 7 KL);

2) uchwała Rady Miasta P. z [...] października 2004 r., ([...]) Dz. U. Woj. [...] nr [...] z [...] listopada 2004 poz. [...] (dalej: "MPZP 2004") która przewidywała dla nieruchomości: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona ogólnie dostępna (..)

4) następujące warunki zagospodarowania terenu:

a) obowiązuje urządzenie ciągu pieszego z zielenią towarzyszącą łączącego się z ciągiem pieszym prowadzącym od ul. [...] do ul. [...],

b) zaleca się wspólne urządzenie ze strefami wejściowymi do obiektów usługowych zlokalizowanych w ramach terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4UC i 6UC (czyli na sąsiedniej nieruchomości) w zakresie: rodzaju zieleni, rodzaju nawierzchni utwardzonych, małej architektury (ławki, lampy, kosze na śmieci itp.(..)"

- wszystkie istniejące budynki zostały przeznaczone do likwidacji (§ 5 pkt. 20 , 24 , § 13, rysunek MPZP 2004)

Zdaniem skarżących, to bezprawne i skandaliczne wręcz rozwiązanie miało bezpośredni związek z zaplanowaniem na sąsiedniej nieruchomości pasażu handlowego (na sąsiedniej działce, oznaczonej symbolami: 4UC i 6UC). Wskazały, że pasaż ten nie miał bezpośredniego dostępu do głównej arterii miasta [...] - a więc Gmina P. w MPZP 2014 przewidziała następujące rozwiązanie:

"Ppkt 4 e) w przypadku realizacji zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 4UC i 6UC jako jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, dopuszcza się rezygnację z wydzielenia terenu 5ZP lub zastąpienie go wewnętrznym pasażem w ramach realizowanego obiektu";

Skarżące wyjaśniły, że właściciel sąsiedniej nieruchomości (Gmina P.) mógł zagospodarować ich nieruchomość na cele pasażu handlowego, natomiast, gdy pozostała ona w rękach ich rodziny, to obowiązywało ją przeznaczenie na zieleniec i to jeszcze taki, który miał być dopasowany do potrzeb sąsiedniej nieruchomości. Dodatkowo wskazały, że MPZP 2004 przewidywał utrzymanie zamrożenia planistycznego prawie połowy nieruchomości na cele drogowe (nigdy nie zrealizowane) wraz z likwidacją pobudowanej tam kamienicy z w pełni zamieszkanymi 4 lokalami mieszkalnymi;

3) uchwała Rady Miasta P. z [...] września 2014 r. nr [...] (dalej: "MPZP 2014").

Skarżące zaznaczyły, że w tym przypadku istotne są okoliczności uchwalenia tego planu. Wskazały, że zmiana ta miała miejsce już w trakcie procesu o odszkodowanie przeciwko Miastu P. za szkody planistyczne wyrządzone poprzednimi planami (MPZP 2000 i MPZP 2004 ), m. in. na podstawie art. 36 u.p.z.p. Wskazały również, że po tym, jak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 2009 r. przesądził o zasadności ich powództwa co do zasady i pozostawił Sądowi Okręgowemu w P. określenie wysokości samego odszkodowania (w sprawie o sygn. akt[...]; aktualnie sprawa toczy się przed SN pod sygn. II CSK 377/20). Wyjaśniły, że w tej sytuacji Miasto zmieniło plan zagospodarowania - uchwalając MPZP 2014. Na "chwilę" przywróciło częściowo usługowo-mieszkaniowy charakter części nieruchomości, po czym ponownie zamroziło planistycznie nieruchomość zaskarżonym MPZP. W ocenie skarżących, celem MPZP 2014 było uniknięcie obowiązku zapłaty im odszkodowania lub choćby zmniejszenie jego rozmiaru. Podniosły, że ostatecznie, MPZP ten jedynie przez 4 lata przewidywał częściowe przywrócenie funkcji usługowej, przy utrzymaniu jednak zamrożenia planistycznego nieruchomości na cele drogowe.

Dalej wyjaśniły, że zaskarżony MPZP aktualnie kształtująca przeznaczenie nieruchomości: dotychczasowe przeznaczenie części nieruchomości na zabudowę usługową zostało zastąpione celami użyteczności publicznej (z wyjątkiem jednak obiektów związanych z pobytem dzieci i młodzieży, ograniczenie działalności handlowej - § 19 MPZP); przesunięcie linii zabudowy - tak dalece, że w zasadzie nieruchomości już nie sposób zabudować, poza niewielkim fragmentem wzdłuż granicy z sąsiednią działką należącą do pozwanej, niezdatnym jednak z punktu widzenia ekonomicznego i technicznego na realizację jakiejkolwiek inwestycji budowalnej (zestawienie wyrysów planów MPZP 2014 i MPZP); prawie dwukrotne poszerzenie obszaru zamrożonego na cele drogowe obejmującego także istniejącą jeszcze kamienicę. Wskazały, że choć inne drogi krzyżują się pod kątem 90 stopni, to akurat na nieruchomości; organ zaplanował ścięty zakręt o kącie prawie ok. 135 stopni - odpowiedni raczej dla pociągu, z pewnością nie jest niezbędny dla lokalnego ruchu; w ocenie skarżących zabieg taki umożliwia jednak zamrożenie planistyczne znacznie większego fragmentu nieruchomości, innego wytłumaczenia znaleźć nie sposób. MPZP nadto nie utrzymuje linii zabudowy, zgodnej z istniejącą już, sąsiednią zabudową - w tym budynkami Urzędu Dozoru Technicznego i Sądu Rejonowego - pobudowanych bezpośrednio wzdłuż [...] (sąsiedni obszar oznaczony symbolem (U9). Wskazały, że organ na nieruchomości odsuwa tę linię zabudowy na kilkadziesiąt metrów od tej drogi, praktycznie poza granice nieruchomości. Ponadto wskazały, że tym samym, pomimo "symbolicznej" rezygnacji z zamrożenia nieruchomości na miejski zieleniec (ZP), nadal to zamrożenie utrzymuje przy użyciu jednak innego instrumentu - tj. poprzez wytyczenia linii zabudowy, tak aby zabudowanie działki uniemożliwić. W związku z powyższym wskazały, że oznacza to dalsze zamrożenie planistyczne nieruchomości, które organ realizuje teraz w nowy sposób - poprzez wytyczenie granic zabudowy, tak aby nie dało się jej zabudować. Skarżące nadal nie mogą więc nieruchomości zabudować ani korzystać z niej zgodnie z formalnym jedynie przeznaczeniem na cele usługowe (symbol 12 U). Z punktu widzenia skarżących nic się nie zmieniło.

Dalej wyjaśniły, że jak wynika z przedstawionego zestawienia w ciągu tylko ostatnich 18 lat - plany zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości były zmieniane 4 razy. Zaznaczyły jednocześnie, że prawidłowe sprawowanie polityki planistycznej, wymaga zaś trwałości i stabilności przyjmowanych rozwiązań, gdyż determinują one wieloletnie decyzje inwestycyjne. Podniosły, że nie sprzyja temu chaos, ciągłe zmiany, przy jednoczesnym naruszaniu procedur i przepisów prawa. Wyjaśniły również, że w tych warunkach polityka planistyczna organu nie spełnia swej podstawowej funkcji, jaką jest wyznaczenie stabilnych kierunków rozwoju i warunków inwestycji w obrębie Miasta P..

Ponadto wskazały, że o chaosie planistycznym, braku elementarnego profesjonalizmu, jakości i braku zdolności do dochowania wymogów formalnych i zgodności z prawem planowania przestrzennego w P. najdobitniej świadczy fakt, iż obydwa ostatnie MPZP dla terenu na którym położona jest nieruchomość zostały uznane za nieważne w toku kontroli sądowo-administracyjnej: a) wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2322/15) - częściowa nieważność MPZP 2014 oraz wstrzymanie jego wykonania (prawomocne), b) wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2117/18); częściowa nieważność MPZP (postępowanie w toku przed NSA, sygn. akt II OSK 983/19).

Wyjaśniły jednocześnie, że powyższe postępowania dotyczyły rażących błędów formalnych oraz podania nieprawdziwych danych - dotąd jednak akty władzy planistycznej Gminy P. nie były przedmiotem postępowania badającego ich prawidłowość merytoryczną.

Zaznaczyły ponadto, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednak na niezbędność dokonania kontroli przestrzegania zasad i granic polityki planistycznej - w tym zwłaszcza pod kątem zachowania wymogów i granic ingerencji w prawo własności. Zdaniem skarżących, każdym kolejnym MPZP organ wprowadzał bowiem rozwiązania drastycznie ingerujące w prawo własności nieruchomości, prowadząc naruszenia istoty prawa własności oraz do tzw. wywłaszczenia planistycznego. Podniosły, że zaskarżona uchwała ewidentnie wpisuje się bowiem w ciąg bezprawnych działań Miasta P. i jest kolejnym aktem nadużycia władzy planistycznej.

Skarżące w podsumowaniu rozwiązań planistycznych i ich skutków wskazały, że nieruchomość od ponad 20 lat znajduje się w zamrożeniu planistycznym na cele komunalne - m. in. drogowe oraz zieleni miejskiej, co wiąże się z brakiem możliwości zabudowy, jak i wyłączeniem możliwości wykorzystania na jakikolwiek cel inny niż komunalny. Przez dekady skarżące ani ich rodzina nie mogli korzystać z nieruchomości na żaden własny cel - ani zamieszkać, ani wynajmować, ani prowadzić jakiejkolwiek działalności. Wskazały, że żaden z planowanych celów komunalnych także nie został zrealizowany przez Gminę Miasto P.. Ponadto obciążenia i ograniczenia, jakich doznawali właściciele nieruchomości, nie miały więc żadnej celowości, proporcjonalności ani uzasadnienia. Zaznaczyły, że od przeszło 20 lat, kolejne MPZP, zakładały nadto zniweczenie wszystkich zabudowań na nieruchomości. Jednocześnie wskazały, że wszystkie budynki pobudowane na nieruchomości (w tym 2 kamienice tzw. czynszówki) - zostały określone w planie zagospodarowania przestrzennego już w 2000 r. jako "czasowe", wobec czego wyłączono możliwość ich utrwalania, remontu, a ostatecznie w MPZP 2004 - wprost przeznaczono "do likwidacji". W związku z powyższym wyjaśniły, że kamienica o numerze 10 musiała zostać rozebrana - co nastąpiło 2 lata później, w 2006 r. Drugą z kamienic (dawniej pod numerem 10 a, a obecnie 10) czeka ten sam los.

Skarżące podniosły, że zastosowane przez organ rozwiązania planistyczne, prowadzą bezpośrednio do tzw. śmierci technicznej budynków. Zaznaczyły, że w braku możliwości przeprowadzenia niezbędnych remontów rozbiórka budynku jest tylko kwestią czasu. Skarżące wyjaśniły, że w świetle postanowień kolejnych planów zagospodarowania przestrzennego, remont kamienic pobudowanych na nieruchomości nie był prawnie dopuszczalny i stanowiłby samowolę budowlaną (co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: "p.b. z 1974 r." w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Skarżące wskazały ponadto, że efekt w postaci "śmierci technicznej" i rozbiórki jednej z kamienic nie tylko został zaplanowany przez organ, ale i wręcz już realizował się poprzez jej rozbiórkę. Ponadto druga kamienica wymaga już obecnie remontu kapitalnego, lecz wobec tego, że pobudowana jest na obszarze zamrożonym na drogę (także zaskarżoną uchwałą) - wkrótce podzieli ten sam los, co pierwsza kamienica. Zdaniem skarżących, to tylko kwestia czasu. Zauważył również, że powyższa sytuacja jest konsekwencją zapisanego już w MPZP 2000 zakazu utrwalania i następnie postanowień o likwidacji wszelkich zabudowań na nieruchomości (zawartego w MPZP 2004), w tym wykluczenia przeprowadzenia niezbędnego kapitalnego remontu. Podniosły, że ww. przeznaczenie nieruchomości wyklucza możliwość remontu i zamieszkania w istniejącym budynku, pobierania czynszu z najmu lub jakiegokolwiek innego korzystania z niego. W ocenie skarżących, skutki te są już nieodwracalne. Co do pozostałych części nieruchomości i składających się na nią gruntów wskazały, że pozostają one w zamrożeniu od dziesięcioleci na nigdy nierealizowane cele komunalne z wyłączeniem możliwości dokonania zabudowy.

Wyjaśniły dalej, że według oświadczenia pełnomocnika Miasta P. r. pr. K.M. złożonego na rozprawie 22 lutego 2022 r. (Sąd Rejonowy w P. sygn. [...]), przy obecnym przeznaczeniu nieruchomości nie można w żaden sposób zabudować - z uwagi na ukształtowanie linii zabudowy oraz przeznaczenie reszty jej powierzchni na cele komunalne. Miasto P. uzasadnia tym faktem żądanie przejęcia przez nie nieruchomości w całości i wyrugowania pozostałych współwłaścicieli, w tym skarżących. W ocenie Miasta P., aktualne przeznaczenie uniemożliwia bowiem jej zagospodarowanie przez jakikolwiek inny podmiot niż ono same. Taka więc intencja i cel przyświecały uchwaleniu zaskarżonej uchwały (dowód: akta sprawy [...] - protokół rozprawy).

Skarżące zaznaczyły, że zaskarżona uchwała całkowicie blokuje możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości czy korzystania z jej na jakikolwiek cel inny niż komunalny. Ponadto wskazały, że pozbawione są więc wszelkich uprawnień składających się na prawo własności wymienione w art. 140 k.c. Zaznaczył jednocześnie, że powyższe ograniczenia organ wprowadził bez żadnego uzasadnienia realizacją celów, wymienionych w art. 31 Konstytucji, lecz własnym interesem i celem przejęcia nieruchomości na własność i to najniższym możliwym kosztem (co stwierdził wprost jego pełnomocnik).

Zaznaczyły jednocześnie, że w analogicznych stanach faktycznych, doktryna i orzecznictwo określa taki stan rzeczy wprost jako niedopuszczalne naruszenie istoty prawa własności lub wręcz jako faktyczne wywłaszczenie planistyczne, które skutkuje także wyłączeniem nieruchomości z obrotu rynkowego (jako res extra commercium) i w konsekwencji pozbawieniem wartości rynkowej, co zaś umożliwia możliwie tanie przejęcie takiej nieruchomości przez Gminę.

Następnie skarżące przedstawiły analizę granic ingerencji planistycznej w prawo własności.

Wskazały, że władztwo planistyczne nie oznacza pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych terenów. Kompetencja Gminy w prowadzeniu polityki planistycznej jest ograniczona przepisami prawa, a w szczególności: u.p.z.p. rozpatrywanej w zw. z art. 140 k.c., wskazującym na treść i istotą prawa własności, Konstytucji oraz EKPC.

Dalej wykazały rażące naruszenie tych granic przez organ. Zgodnie z prawem krajowym, Gmina ma obowiązek prowadzić politykę planistyczną w ramach i granicach prawa. Przepisy art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. nakazują zaś poszanowanie własności prywatnej przy planowaniu oraz wraz z innymi regulacjami wyznaczają zasady planowania przestrzennego. Dopuszczalne ograniczenia prawa własności wyznacza w szczególności Konstytucja w art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 - stanowiących, że własność może być ograniczona, jedynie w drodze ustawy, skoro PZP nie jest aktem prawnym rangi ustawowej, to doktryna wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności praktyki ograniczania własności poprzez akty prawa miejscowego planowania przestrzennego w Polsce, co uzasadnia skierowanie pytania prawnego w tym zakresie. Istnienie zaś regulacji ustawowej (samej u.p.z.p.) nie sanuje braku formy ustawy dla poszczególnych ograniczeń, co potwierdza dobitnie orzecznictwo. Nadto, MPZP (jako akt niższego rzędu) nie może stanowić ograniczeń, których nie można byłoby zawrzeć nawet w ustawie.

Wskazano na nakaz poszanowanie własności prywatnej przy planowaniu przestrzennym (art. 1 ust 2 pkt. 7 u.p.z.p.) oraz zakaz naruszenia istoty prawa własności wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji a także na ograniczenie celu ingerencji – jedynie na cel wskazany w art. 31 Konstytucji. Zatem zdaniem skarżących, organ może sprawować politykę planistyczną wyłącznie w konstytucyjnych granicach. Ponadto wskazały, że aktem prawa miejscowego nie można dalej idących ograniczeń dla prawa własności, niż dopuszczalnych do nałożenia ustawą – co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Dalej wyjaśniły, że fakty przedstawione w niniejszej skardze, świadczą dobitnie o przekroczeniu granic przez Gminę P. w stosunku do planowania przeznaczenia nieruchomości i to jeszcze bez zachowania formy ustawy. Wskazały, że organ nie dochował bowiem żadnego z powyższych wymogów ani wymogu istnienia celu publicznego nadrzędnego, ani zachowanej zasady proporcjonalności ani nawet nie zachowano istoty prawa.

Skarżące podniosły, że w realiach niniejszej sprawy, żadna z powyżej wymienionych zasad nie została wypełniona przez organ przy każdym kolejnym ustalaniu przeznaczenia nieruchomości. W ocenie skarżących rozważając teoretycznie, uzasadnionym celem ograniczenia własności w rozumieniu art. 31 Konstytucji mógłby potencjalnie być cel drogowy, ale pod warunkiem, że w danym miejscu droga jest faktycznie potrzebna - co wyrażałoby się przez jej realizację w rozsądnym czasie oraz poprzedzenie aktualną analizą potrzeb i możliwych innych rozwiązań, choćby poprowadzenia jej przez sąsiednie działki komunalne lub działki niezabudowane -czego organ ewidentnie zaniechał w niniejszej sprawie.

Zdaniem skarżących, nie ma jednak żadnego uzasadnienia dla rezerwacji planistycznej na cele drogowe (dróg lokalnych wewnętrznych) nierealizowane od wielu dekad. Ponadto wskazały, że pomimo planowania od dziesięcioleci rozmaitych dróg wewnętrznych - w różnych wariantach w MPZP 2000, MPZP 2004, MPZP 2014 i MPZP, gdyż koncepcji tych dróg w ostatnim ćwierćwieczu było kilka – za każdym razem prowadzono je poprzez istniejącą jeszcze kamienicę. Ponadto podniosły, że organ do dziś nie przystąpił do realizacji żadnego z celów drogowych - co potwierdza, że taka droga nie jest niezbędna w tym miejscu. Mimo to, organ nadal utrzymuje zamrożenie planistyczne na kolejne lata i dekady, ponawiając zabiegi o przejęcie nieruchomości za ułamek jej wartości. Zdaniem skarżących, wskazuje to na faktyczny cel organu, nie jest więc nim żadne z celów wymienionych w art. 31 Konstytucji, lecz jego własny. Skarżące podniosły, że nie ma żadnego uzasadnienia kilkudziesięcioletnie zamrożenie planistyczne nieruchomości (połączone z przeznaczeniem do likwidacji pobudowanych tam kamienic), na drogę która nie jest realizowana, ani nawet "nie jest planowana do realizacji". Zdaniem skarżących, w żaden już sposób natomiast nie można znaleźć celu nadrzędnego w rozumieniu konstytucyjnym dla zamrożenia fragmentu nieruchomości na cele "ZP" - miejskiego zieleńca. Zaznaczyły, że przeznaczenie kilkusetmetrowej jedynie, zabudowanej, prywatnej nieruchomości na miejski zieleniec nie sposób w żaden sposób uzasadnić. Podniosły jednocześnie, że art. 6 u.g.n. stanowi, że zieleń miejska nie należy do celów publicznych, ani nie została wymieniona na liście celów wskazanych w art 31 Konstytucji. Zaznaczono również, że Gmina P. wycofała się z planów utworzenia na nieruchomości miejskiego zieleńca dopiero po 10 latach obowiązywania MPZP 2004 (w 2014 r.). Skarżące zauważyły jednocześnie, że przez te 10 lat, nieruchomości nie sposób było w jakikolwiek sposób zagospodarować ani korzystać w jakikolwiek inny sposób, gdyż miała pozostać "ogólnodostępna". Pobudowana na tym terenie kamienica (o nr [...]) musiała zostać rozebrana, wobec przeznaczenia jej "do likwidacji" i wprowadzenia prawnej niedopuszczalności przeprowadzenia niezbędnego remontu kapitalnego. To samo dotyczy drugiej (istniejącej jeszcze kamienicy). Zdaniem skarżących, skutki są już nieodwracalne i niemożliwe do powetowania na drodze cywilnej (co potwierdza linia orzecznicza sądów powszechnych, w tym rozstrzygnięcia wydane przez Sąd Okręgowy w P. i Sąd Apelacyjny w Ł. w odniesieniu do szkód na nieruchomości, w związku z czym sprawa aktualnie toczy się przez SN).

Podkreśliły nadto, że obiektywnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w konstytucyjnych wartościach i celach wyznaczonych art. 31 Konstytucji dla likwidacji kamienic i innych zabudowań. Zdaniem skarżących, nieruchomość nadal pozostanie niewykorzystana i niezabudowana. Wskazano ponadto, że zieleńce i drogi można jednak było zaplanować tak aby nie kolidowały z istniejącymi prywatnymi budynkami. Ponadto wyjaśniły, że wątpliwym mocno jest to czy w ogóle były one do czegokolwiek potrzebne, skoro nigdy nie zostały zrealizowane. W ocenie skarżących, fakty te świadczą dobitnie, że powyższe postanowienia były i są nadal niepotrzebne, nie służyły realizacji żadnego celu, który można by choćby hipotetycznie przeciwstawić prawu własności. Powyższe świadczy zatem o oczywistym oraz rażącym przekroczeniu zasad i granic władztwa planistycznego.

Skarżące podniosły, że gdyby za ograniczeniem prawa własności przemawiały nadrzędne prawnie chronione cele, to należałoby przeprowadzić test proporcjonalności. W braku takiego celu nie sposób też przeprowadzić tego testu. Zdaniem skarżących, nie ma bowiem żadnego uzasadnienia ani jakiejkolwiek proporcjonalności dla trwającego dekady zamrożenia planistycznego zabudowanej nieruchomości połączonego z likwidacją wszystkich zabudowań, a więc najdalej idącą ingerencją w prawo własności na nigdy niezrealizowany cel, który można było realizować na publicznym terenie niezabudowanym. Wskazały ponownie, że jako klasyczny przykład naruszenia zasad wynikających z art. 64 Konstytucji i tym samym przekroczeniem granic władztwa planistycznego wskazuje się zapisy o śmierci technicznej legalnie pobudowanych budynków - co również ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżących, organ w żaden sposób nie wykazuje niezbędności nieruchomości na cele zamrożenia. Podniosły, że miasto w tej okolicy dysponuje innymi nieruchomościami, w tym niezabudowanymi w tej okolicy na których mogłoby zrealizować drogę, bez potrzeby zamrażania planistycznego na ponad 30 lat prywatnej nieruchomości i burzenia domów mieszkalnych. Wskazano ponadto, że organ nie zdecydował się także poprowadzić drogi choćby poprzez sąsiednie budynki urzędów komunalnych (Sąd Rejonowy oraz Urząd Dozoru Technicznego), lecz najwyraźniej dogodniej mu było zaplanować ją w poprzek zamieszkałego w pełni domu mieszkalnego wielorodzinnego (wówczas w dobrym stanie technicznym co potwierdziły liczne ekspertyzy biegłych rzeczoznawców i był zamieszkany przez kilka rodzin). Nadto wskazały, że żadnego z zaplanowanych celów komunalnych nie zrealizował, choć równolegle wyłączył możliwość korzystania z budynków prywatnych, pobierania pożytków, a ostatecznie doprowadził do śmierci technicznej budynków. Wskazały również, że wszystkie powyższe okoliczności wskazują także na naruszenie zakazu nadmiernych obciążeń.

Skarżące wyjaśniły, że działania planistyczne organu w sposób oczywisty i rażący naruszają ponadto zasady, wynikające z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji. Wskazały, że ETPC na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 EKPC wielokrotnie ustalał bezprawność rezerwacji planistycznej na cele publiczne, zwłaszcza przy jednoczesnym i wieloletnim uchylaniu się od realizacji planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie skarżące odwołały się do przykładowych orzeczeń, jakie zapadły w stanach faktycznych zbliżonych do niniejszej sprawy tj. wieloletnie rezerwacje gruntów na nigdy nie realizowane cele publiczne, najczęściej drogowe.

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie należy dokonać także oceny działań pianistycznych Miasta P. w świetle zasad EKPC oraz jej wykładni wynikającej z orzecznictwa ETPCz.

Skarżące wskazały, że w okolicznościach niniejszej sprawy, szczególnie drastycznie objawia się permanentne naruszanie prawa własności nieruchomości - prowadzące wręcz do naruszenia istoty tego prawa. Wskazały również, że właściwa interpretacja zakresu i skutków prawnych art. 1 ust 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. wymaga bowiem dokonania wykładni systemowej i sięgnięcia do definicji prawa własności formułowanej na podstawie regulacji konstytucyjnych oraz przepisów prawa cywilnego, w tym zwłaszcza art. 140 k.c.

Dalej skarżące przedstawiły analizę regulacji prawnych i orzecznictwa, między innymi TK (wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Skarżące wskazały, że wedle kolejnych postanowień planów zagospodarowania, uchwalonych przez organ, używanie nieruchomości od dekad dopuszczalne jest jedynie na cele komunalne (m.in zieleni miejskiej oraz drogowe). W ocenie skarżących z takiego przeznaczenia mógłby korzystać więc jedynie sam organ. Zaznaczyły, że właścicielem nieruchomości drogowej zgodnie z ustawą o drogach publicznych może być docelowo tylko on sam. Skarżące odwołały się do orzecznictwa wskazującego wprost na skutek w postaci naruszenia istoty własności.

Postanowienia MPZP 2004 pozbawiały właścicieli nieruchomości wprost i literalnie prawa do jej posiadania z wyłączeniem innym osób. Nieruchomość stanowić miała teren ogólnie dostępny (zieleniec), z zakazem ogrodzenia, z którego korzystać mają mieszkańcy miasta P. (5ZP: przeznaczenie podstawowe: "zieleń urządzono ogólnodostępna"). Skarżące podniosły, że stan ten został utrzymany w zaskarżonej uchwale, wyłączającej jakąkolwiek możliwość zagospodarowania nieruchomości na cele inne niż komunalne i skutkującej koniecznością pozostawienia jej niezabudowanej i zarezerwowanej do korzystania dla wszystkich na bardzo szeroko rozumiane cele drogowe. Ponadto nieruchomość w zamyśle organu ma pozostać w pełni dostępna dla użytkowników dróg i mieszkańców miasta. Skarżące wskazały, że orzecznictwo w podobnych stanach faktycznych stwierdza nieważność planów.

Zdaniem Skarżących, nieruchomość była zabudowana kamienicami czynszowymi (z 10 lokalami) - naturalnym i oczywistym sposobem korzystania z takiej nieruchomości jest najem na cele mieszkaniowe. Dodatkowo, pod rządami MPZP 2000 – plan ten przewidywał przeznaczenie usługowe. Wskutek zmiany planu zagospodarowania (MPZP 2004) zaistniał obiektywnie stan braku możliwości wynajmu lokali (ani na cele użytkowe ani mieszkalne), zaś kamienice czynszowe przeznaczono "do likwidacji" stan taki godzi w prawo własności i skutkuje pozbawieniem prawa do pobierania pożytków. Skarżące zaznaczyły, że stan ten został utrzymany w zaskarżonej uchwale, wyłączającej jakąkolwiek możliwość zagospodarowania nieruchomości na cele inne niż komunalne.

Plany zagospodarowania wprowadzone przez organ wprowadziły wprost obowiązujący jej właściciela zakaz zabudowy nieruchomości, zaś istniejące budynki zostały przeznaczone do likwidacji. Wskazały, że wprost zostało to zapisane w § 5 pkt. 20, 24, § 13 oraz, rysunku MPZP 2004. Wyjaśniły jednocześnie, że do analogicznych skutków prowadzą także postanowienia zaskarżonej uchwały - przesuwające granice zabudowy praktycznie poza granice nieruchomości, a pozostałą jej część zamrażając planistyczne na nierealizowane od dekad rozmaite cele drogowe.

W sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny lub komunalny, już sam fakt obowiązywania danego MPZP skutkuje bezpośrednio wyłączeniem tejże nieruchomości z obrotu rynkowego. Skarżące wskazały, że przeznaczenie nieruchomości wyznacza bowiem dopuszczalną możliwość zagospodarowania jej przez prywatnego inwestora - co implikuje jej zdatność do obrotu prywatnego oraz determinuje cenę rynkową.

Podsumowując powyższe skarżące wyjaśniły, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Ponadto wskazały, że zakres i stopień tego naruszenia wskazuje natomiast na najbardziej drastyczną i daleko idącą postać tego naruszenia - w postaci faktycznego wywłaszczenia planistycznego. Dalej skarżące odwołując się do orzecznictwa wyjaśniły, że pozbawienie właściciela nieruchomości ogółu uprawnień wynikających z art. 140 k.c. poprzez postanowienia MPZP należy zakwalifikować jako "faktyczne wywłaszczenie" lub "wywłaszczenie planistyczne". Podkreśliły również, że do tego rodzaju "wywłaszczenia" prowadzi już samo przeznaczenie planem zagospodarowania na cel publiczny lub komunalny. Zdaniem skarżących niewątpliwie ma ono miejsce w niniejszej sprawie, skoro przez ostatnie dekady na cele komunalne przeznaczona była cała nieruchomość, zaś do chwili obecnej prawie połowa przeznaczona jest na cele drogowe, reszta zaś wyłączona z możliwości zabudowy lub jakiegokolwiek zagospodarowania. Skarżące stwierdziły, że takiego ograniczenia nie można spowodować ustawą, ani już tym bardziej aktem prawa miejscowego - zaskarżoną uchwałą. Skarżące uznały, że dlatego musi ona zostać wyeliminowana z porządku prawnego we wskazanym na wstąpię zakresie.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżące wskazały, że oczywistym jest w świetle dotychczasowych działań organu, iż faktycznym celem tego rozwiązania jest zamrożenie planistyczne na cele komunalne jak największej część nieruchomości – a w zasadzie jej całości. W ich ocenie, ma to bezpośredni związek z kolejnymi próbami przejęcia nieruchomości i z toczącymi się postępowaniami sądowymi. Skarżące podkreśliły, że po 20 latach sporów z organem, nabrały przekonania, iż faktycznym celem polityki planistycznej Gminy P. było wyrugowanie z nieruchomości nalężącej do ich rodziny od wielu pokoleń i realizacja celów organu. Ich zdaniem takim celem - zapisanym wprost w MPZP 2004 - miało być m.in. urządzenie pasażu handlowego na sąsiedniej działce. Zaznaczyły jednocześnie, że wyzucie ich z prawa własności - miało się zrealizować poprzez zdeprecjonowanie wartości nieruchomości poprzez przeznaczenie jej na cele komunalne, wykluczenie z obrotu rynkowego, a następnie wykup za ułamek wartości. Zdaniem skarżących tym celom miały służyć działania planistyczne organu opisane powyżej.

Dalej skarżące podniosły, że miasto nie zaproponowało wykupu zabudowanej nieruchomości po cenie rynkowej wtedy, gdy miała ona jeszcze przeznaczenie mieszkaniowe i usługowe. Zaznaczyły, że najpierw organ zmienił przeznaczenie nieruchomości (na drogi i zieleń miejską oraz przeznaczyło kamienice do likwidacje) - by pozostać jedynym możliwym kupcem i zaproponować zaniżona cenę (według stawki za niezabudowany zieleniec, pomniejszoną jeszcze o koszt rozbiórki kamienic) – co znajduje odzwierciedlenie w propozycjach wykupu składanych przez organ. Podniosły również, że chwilowe przywrócenie przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego w latach 2014 - 2018 najwyraźniej miało na celu jedynie obniżenie odszkodowania w toczącym się procesie o naprawienie szkód planistycznych przed Sądem Okręgowym w P. (sygn. akt[...]). Uznały, że potwierdzenie tego faktu stanowi okoliczność, iż uchwałą wydaną 4 lata później MPZP organ przywrócił nieruchomości całkowite zamrożenie planistyczne i ponowił kolejną próbę przejęcia nieruchomości w całości na własność. Skarżące stwierdziły, ze przejęcie to miałoby ważne dla organu skutki: a) pozbawiałoby sensu wytoczone postępowanie o zwrot wywłaszczonej sąsiedniej nieruchomości, która pierwotnie stanowiła całość gospodarczą wraz z nieruchomością której dotyczy niniejsza skarga, a nadto były one objęte jedną księgą wieczystą; b) uwalniałoby organ od odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody planistyczne. Dalej stwierdziły, że w braku możliwości wykorzystania nieruchomości na własne cele i możliwości jej sprzedaży na wolnym rynku, podlegają ciągłej presji ze strony organu. Zaś przejęcie nieruchomości w całości przez organ niemalże automatycznie uwolniłoby go od wyżej opisanej odpowiedzialności i umożliwiałoby realizację własnych celów, niemieszczących się w żaden sposób w katalogu wynikającym z art. 31 Konstytucji. W ocenie skarżących, skutki te godzą więc w podstawowe zasady porządku prawnego i wskazują na faktyczną motywację organu w dokonywanych zmianach przeznaczenia nieruchomości.

Skarżące wyjaśniły ponadto, że przedstawiona powyżej argumentacja dobitnie potwierdza fakt, iż zaskarżona uchwała w oczywisty i obiektywny sposób narusza ich interes prawny jako współwłaścicielek nieruchomości - prowadząc do naruszenia istoty prawa własności ich nieruchomości poprzez pozbawienie ich atrybutów tego prawa wywodzonych z art. 140 k.c., Konstytucji jak i prawa międzynarodowego.

Skarżące odnosząc się do wystąpienia z pytaniem prawnym/prejudycjalnym wskazały, że rozstrzygnięcia wymaga bowiem podstawowa kwestia czy w ogóle (a jeśli tak to w jakim zakresie) dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności aktem prawa miejscowego oraz czy może ona przybrać szerszy zakres niż wyznaczony dla ingerencji ustawowej.

Nadto wskazały, że przedstawiona powyżej argumentacja oraz okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednoznacznie na to, iż zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz z naruszeniem podstawowych zasad polityki planistycznej, wynikających z Konstytucji oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Podniosły, że w wyżej wymienionym zakresie przedmiotowa uchwała Rady jest zatem sprzeczna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

2. B.Z. zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności w wyniku przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych w odniesieniu do jej nieruchomości i przekroczeniu pozostałych granic ingerencji w prawo własności zagwarantowanych w art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji jak również wynikających z art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazała ponadto, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z powołanymi przepisami prawnymi, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tychże przepisów.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności MPZP co najmniej w części ustalającej przeznaczenie nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] oraz stwierdzenie nieważności przedmiotowego załącznika, w tym zwłaszcza rozwiązań planistycznych dotyczących wyznaczonych linii zabudowy, układu ciągów komunikacyjnych, a zwłaszcza szerokokątnego zjazdu (ponad 90 stopni) planowanej w poprzek istniejącej kamienicy drogi do [...] o symbolu 2KDZ, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczyła identyczną argumentację, jaką podniosły w uzasadnieniu swej skargi R.P. i A.S..

3. W odpowiedzi na skargi Rady Miasta P. wniosła o oddalenie skarg. Rada wskazała, że władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Wskazał, że podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że wyznaczenie przewidzianego w planie miejscowym połączenia drogowego oznaczonego symbolem 7KDL jest bezpośrednią kontynuacją działań planistycznych zapisanych zarówno w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak również obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miasta P. z [...] marca 2013 r.).

Rada wskazał, że przyjęta w przedmiotowym MPZP szerokość [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KDZ, na południe od ulicy oznaczonej w planie symbolem 7KDL stanowi kontynuację jej istniejącej szerokości poniżej dz. nr ew. [...], będącej własnością skarżących. Prowadzenie linii rozgraniczającej [...] jako przedłużenia granicy dz. nr ew. [...] (dz. na południe od dz. nr ew. [...]) przyjęto zarówno ze względów kompozycyjnych, jak i dla wprowadzenia rozwiązań komunikacyjnych zwiększających bezpieczeństwo uczestników ruchu: pod względem kompozycyjnym perspektywa ulicy zostanie zamknięta zabudową na terenie 9U i nie będzie przewężona ogrodzeniem; pod względem bezpieczeństwa uczestników ruchu przyjęte w planie rozwiązanie umożliwi odsunięcie skrzyżowania [...] z projektowaną ulicą 7KDL od istniejącej ścieżki rowerowej i przejścia pieszego. Ponadto rozwiązanie to daje także możliwość urządzenia skrzyżowania typu rondo, na które nie pozwalały ustalenia wcześniej obowiązującego planu miejscowego.

Wyjaśniła ponadto, że zawężenie obszaru skrzyżowania do granic wyznaczonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym ograniczało zakres możliwych do zastosowania rozwiązań drogowych. Wyjaśniła również, że poszerzenie [...] powyżej ulicy 7KDL do szerokości odpowiadającej parametrom poniżej tej ulicy nie jest możliwe ze względu na kolizję z istniejącą zabudową w tym na kolizję z budynkami rogatek wpisanymi do rejestru zabytków.

Rada zaznaczyła, że docelowy układ komunikacyjny w tym rejonie obejmuje rozbudowę ulic [...], [...], [...] oraz obecnie nieistniejącego połączenia tych dróg z aleją [...], przebiegającego między innymi przez nieruchomość skarżących. Podniosła, że połączenia te są sukcesywnie realizowane przez gminę wraz z postępującą urbanizacją bezpośrednio obsługiwanego przez nie terenu po byłej jednostce wojskowej w P.. Rada uznała, że ograniczenie planowania połączeń komunikacyjnych jedynie do gruntów stanowiących własność gminy pociągałoby za sobą brak możliwości prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej, a tym samym stałoby w sprzeczności z postanowieniami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., delegującym jako zadanie własne gminy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Zaznaczyła, że podobnie art. 4 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rada zaznaczyła, że właściciel nieruchomości nie może żądać prawnej ochrony własności ponad tę, jaką przewidują art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p.

4. Sprawy z ww. skarg, na mocy postanowienia Sądu, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i dalej są prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 1204/22 (postanowienia Sądu z 7 września 2022 r.).

5. Pismem procesowym z 2 sierpnia 2022 r. R.P. i A.S. podtrzymały dotychczasowe stanowisko i wskazały, że stanowisko organu potwierdza w pełni zasadność skargi. Podniosły ponadto, że organ nie zdołał podjąć merytorycznej polemiki z argumentacją skargi, ani wykazać, iż jego działania miały oparcie w obowiązującym prawie. Zdaniem skarżących ograniczył się tylko do lakonicznych cytatów - bez wykazania ich zastosowania w niniejszej sprawie. W szczególności w ich ocenie, organ nie odparł żadnego z zarzutów przekroczenia granic władztwa pianistycznego. Ponadto wyjaśniły, że organ nie wskazał żadnego celu (spośród celów wymienionych w art. 31 Konstytucji) jaki miałby uzasadnić ograniczenie własności, ani tego, że zachowana została istota prawa własności nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne.

1. Istota skarg sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego MPZP 2018 w części dotyczącej dz. nr ewid. [...] i przeznaczenia tej nieruchomości przy [...] w P.. Skarżące domagają się stwierdzenia nieważności MPZP 2018 w części ustalającej przeznaczenie ich nieruchomości o nr ewid. [...] w kontekście rozwiązań planistycznych dotyczących wyznaczonych linii zabudowy, układu ciągów komunikacyjnych, a zwłaszcza szerokokątnego zjazdu (ponad 90 stopni) planowanej w poprzek istniejącej kamienicy drogi do [...] o symbolu 2KDZ.

2. Zdaniem Sądu, zaskarżony w części MPZP 2018 nie narusza prawa w stopniu powodującym stwierdzenie jego nieważności z kilku względów. W związku z tym wszelkie zarzuty skarżących zawarte w skargach są niezasadne.

Po pierwsze – w analizowanej sprawie, wyznaczenie przewidzianego w MPZP 2018 połączenia drogowego oznaczonego symbolem 7KDL jest bezpośrednią kontynuacją działań planistycznych zapisanych zarówno w nieobowiązujących MPZP (por.: uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 roku w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P.; uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2004 roku w sprawie MPZP obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w P.; uchwała Nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2000 roku w sprawie zatwierdzenia MPZP terenów po byłej jednostce Wojskowej w P. oraz terenów przyległych, obejmującego obszar w granicach: ul, [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i [...]) jak również obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r.). W związku z tym nietrafny jest zarzut skarżących wskazujący na swoisty "chaos" legislacyjny w tym zakresie. To, że MPZM zmieniano kilkukrotnie nie świadczy o chaosie lecz dostosowywaniu poszczególnych rozwiązań do aktualnych planów gminy w tym zakresie. Przypomnieć trzeba, że w planie miejscowym można ustalić dla nieruchomości różne funkcje i różne zasady zagospodarowania (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 973/16).

Po drugie – skoro wskazane rozwiązanie komunikacyjne zostało już określone w Studium, to podkreślić trzeba, że ustalenia Studium (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Kwestia zgodności z ustaleniami studium jest jednym z obligatoryjnych wymogów dla sporządzanego projektu planu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2062/19). Określony w art. 9 ust 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie (stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wywołuje skutek w postaci nieważności MPZP w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją ustaleń studium. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Po trzecie - przyjęta w MPZP 2018 szerokość [...] (oznaczonej na rysunku MPZP 2018 symbolem 2KDZ), na południe od ulicy oznaczonej w MPZP 2018 symbolem 7KDL stanowi kontynuację jej istniejącej szerokości poniżej działki nr ew. [...] będącej współwłasnością Skarżących. Zasadnie twierdzi organ, że rozwiązanie to pozwoli na zachowanie istniejącego standardu zagospodarowania przestrzeni ulicy to jest oddzielenie chodnika i ścieżki rowerowej od jezdni pasem zieleni o szerokości minimum 3,0 m umożliwiającym wprowadzenie nasadzeń rzędu drzewnego i ich późniejszą wegetację oraz wprowadzenie pasa zieleni z kontynuacją nasadzeń rzędów drzew pomiędzy chodnikiem i ścieżką rowerową a docelową granicą frontową nieruchomości. W sposób racjonalny zatem prowadzenie linii rozgraniczającej [...] jako przedłużenia granicy dz. nr ewid. [...] (dz. na południe od dz. nr ew. [...]) przyjęto zarówno ze względów kompozycyjnych, jak i dla wprowadzenia rozwiązań komunikacyjnych zwiększających bezpieczeństwo uczestników ruchu. Pod względem kompozycyjnym perspektywa ulicy zostanie zamknięta zabudową na terenie 9U i nie będzie przewężona ogrodzeniem, zaś pod względem bezpieczeństwa uczestników ruchu przyjęte w MPZP 2018 rozwiązanie umożliwi odsunięcie skrzyżowania [...] z projektowaną ulicą 7KDL od istniejącej ścieżki rowerowej i przejścia pieszego. Ponadto rozwiązanie to daje także możliwość urządzenia skrzyżowania typu "rondo", na które nie pozwalały ustalenia wcześniej obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem Sądu, twierdzenia organu w tym zakresie są racjonalne, nie są sprzeczne wewnętrznie i wynikają ze szczegółowej analizy i charakterystyki omawianego terenu. Zawężenie obszaru skrzyżowania do granic wyznaczonych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym ograniczało zakres możliwych do zastosowania rozwiązań drogowych. Poszerzenie [...] powyżej ulicy 7KDL do szerokości odpowiadającej parametrom poniżej tej ulicy nie jest możliwe ze względu na kolizję z istniejącą zabudową w tym na kolizję z budynkami rogatek wpisanymi do rejestru zabytków.

Po czwarte – organ wskazał, że docelowy układ komunikacyjny w tym rejonie obejmuje rozbudowę ulic [...], [...], [...] oraz obecnie nieistniejącego połączenia tych dróg z aleją [...], przebiegającego między innymi przez nieruchomość Skarżących. Wskazano, że połączenia te są sukcesywnie realizowane przez gminę wraz z postępującą urbanizacją bezpośrednio obsługiwanego przez nie terenu po byłej jednostce wojskowej w P.. Ograniczenie planowania połączeń komunikacyjnych jedynie do gruntów stanowiących własność gminy pociągałoby za sobą brak możliwości prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej, a tym samym stałoby w sprzeczności z postanowieniami art. 3 ust. 1 u.p.z.p. delegującym jako zadanie własne gminy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Podobnie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w MPZP. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Po piąte – zasadnie organ wskazuje również na to, że ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mijałoby się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Po szóste – u.p.z.p. przewiduje sytuację ograniczenia przez gminę możliwości korzystania z nieruchomości objętych MPZP i wskazuje konkretną ścieżkę prawną postępowania (tj. w odrębnym postępowaniu) w przypadku, gdy takie ograniczenie nastąpiło. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może (...) żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części". Tym samym należy uznać, iż w u.p.z.p. wprost wskazana została ścieżka postępowania dla roszczeń związanych między innymi z wykorzystywania przez gminę władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania, a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 269/17). Ustawodawca przyzwolił więc wprost na wprowadzenie w MPZP ograniczenia prawa do korzystania z własności. Władztwo planistyczne mieści się w zakresie określonym art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Artykuł 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności, wskazując, obok wymogu zachowania formy ustawy, również warunek niezbędności tego ograniczenia dla realizacji jednej z sześciu wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zakaz naruszania istoty prawa lub wolności, które wyznaczają granice dopuszczalności ustanawianych ograniczeń. Właściciel nieruchomości nie może żądać prawnej ochrony własności ponad tę, jaką przewidują art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p. (zgodnie z tym ostatnim przepisem, ustalenia MPZP kształtują sposób wykonania prawa własności nieruchomości, a właściciel ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w MPZP albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich). Wszystkie te przepisy ustawowe akceptują ograniczenia własności w prawnie dopuszczalnych granicach przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Przepisy konstytucyjne chroniące prawo własności nie gwarantują właścicielowi nieruchomości prawa do skutecznego żądania realizacji oczekiwanego przez niego sposobu wykorzystania terenu.

3. Biorąc pod uwagę powyższe, argumenty skarżących należało uznać za niezasadne.

Same skarżące podkreślają w skardze, że ich nieruchomość od ponad 20 lat (w wyniku postanowień różnych MPZP) jest przeznaczona na różne cele komunalne - m. in. drogowe oraz zieleni miejskiej i w wyniku poszczególnych postanowień MPZP remont kamienic był niedopuszczalny. Wskazują wręcz na "zamrożenie planistyczne" ich nieruchomości. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z § 19 MPZP 2018, dla terenów zabudowy usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 4U, 6U, 9U, 12U, 14U i 15U, ustala się przeznaczenie: zabudowa użyteczności publicznej, z wyjątkiem: szpitali, domów opieki społecznej, obiektów związanych z pobytem dzieci i młodzieży; usługi handlu lokalizowane wyłącznie w lokalach wydzielonych w parterach budynków o innej przeważającej funkcji. W sytuacji zatem, gdy w wyniku postanowień MPZP 2018 niemożliwa stanie się zabudowa nieruchomości skarżących zgodnie z § 19 MPZP 2018 (ze względu na wielkość/powierzchnię działki pozostałej po jej przeznaczeniu na cele drogowe), skarżące będą mogły skorzystać z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo możliwość wykupienia nieruchomości lub jej części). Na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nieodzowne jest ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej, konkretnej a nie tylko teoretycznej możliwości korzystania z nieruchomości, która została utracona lub istotnie ograniczona. Ma to znaczenie także dla bytu roszczenia o wykup (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z [...] września 2019 r., sygn. akt [...]). Zasadnicze znaczenie dla zasadności roszczenia o odszkodowanie lub wykup nieruchomości ma na tle tego przepisu ocena, czy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu rzeczywiście doszło do uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości określa się przez pryzmat faktycznego, rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego przed uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu. Przy ocenie, czy określony sposób korzystania z nieruchomości jest zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, uwzględnienia wymaga nie tylko faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, lecz także potencjalnie możliwe sposoby korzystania z niej, zgodne z dotychczas obowiązującym planem miejscowym, bez względu na to, czy uprawniony czynił z nich użytek lub przewidywał taką możliwość (por. wyrok Sądu Najwyższego z 22 marca 2019 r., sygn. akt I CSK 52/18). Podkreślić należy również to, że w sprawie o wykup nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. sąd ustala rynkową wartość nieruchomości z daty orzekania (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w P. z [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]).

Akty planistyczne gminy mogą oczywiście ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 90/21). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ w sposób prawidłowy wyważył interes publiczny i interesy indywidualne, co nie musi oczywiście oznaczać akceptacji takiego rozstrzygnięcia przez skarżące.

Podsumowując, władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Zdaniem Sądu, ingerencja w prawo własności skarżących była w tym przypadku uzasadniona i celowa. To właśnie władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1092/17). Chroniony zakres prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W ocenie Sądu, gmina wskazując na przeznaczenie nieruchomości w MPZP 2018, w sposób uprawniony i zasadny naruszyła uprawnienia właścicielskie skarżących, ale naruszenie to mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz wskazanych w skardze przepisów prawa międzynarodowego.

5. Skoro wniesione skargi okazały się niezasadne, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało je oddalić.