Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 877/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. K. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. R. i A. R. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lutego 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego wraz z zabudowaniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości W., gmina K. .

W uzasadnieniu organ przedstawił następujące okoliczności sprawy.

Burmistrz K. po rozpatrzeniu wniosku Pana A. R. decyzją z [...] lutego 2021 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zabudowaniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa sąsiednia pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a wnioskowana zabudowa jest niezgodna z przepisami odrębnymi w zakresie odległości od lasu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Maria i A. R., zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawię sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe przyjęcie, że granice analizowanego obszaru wyznacza się w odległości nie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnioskodawca musi na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dysponować tytułem prawnym w postaci służebności drogi koniecznej ustanowionej na nieruchomości, przez którą uzyska dostęp do drogi publicznej,

- art. 29 ust. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi leśnej od jej wschodniej strony, skoro działka ta jest działką rolną położoną wśród lasów a więc każdoczesny jej właściciel jako "osoba użytkująca grunty rolne położone wśród lasów" może korzystać z drogi leśnej przebiegającej przez działkę nr [...], po której ma dostęp do drogi publicznej przebiegającej przez działkę nr [...];

- paragrafu 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędne zastosowanie, mimo że przepisy tego rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ewentualnie brak rozważenia, czy istnieje podstawa do zastosowania wyjątków przewidzianych ust. 8.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie, przywołało przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") oraz wywodzone z nich tzw. władztwo planistyczne gminy. Teren planowanej inwestycji nie został objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, na skutek wniosku, następuje w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ przytoczył także określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki, od których łącznego spełnienia ustawodawca uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588, dalej "rozporządzenie") wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Kolegium wskazało, że o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku. Zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Znalezienie na rozszerzonym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie, nie może być jedyną przesłanką znacznego rozszerzenia terenu analizowanego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Zadaniem urbanistów oraz organów orzekających w sprawach warunków zabudowy nie jest poszukiwanie jakiejkolwiek zabudowy o zbliżonej do planowanej funkcji, ale takie określenie obszaru analizowanego, który znajdzie uzasadnienie w zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu ładu przestrzennego. Poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie rozszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej wyników analizy.

SKO zauważyło, że w rozpatrywanym przypadku szerokość frontu działki nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi około 30 m, zatem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji to 90 m i w takiej odległości został wyznaczony analizowany obszar. Po przeprowadzeniu wymaganej analizy organ pierwszej instancji prawidło też uznał, że żadna działka znajdująca się w analizowanym obszarze nie jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Działki znajdujące się w analizowanym obszarze nie są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zatem ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących uwzględnienia zabudowy znajdującej się na działkach nr [...] Kolegium wyjaśniało, że działki te są położone odpowiednio w odległości około 920 m i 1100 m od terenu inwestycji i uwzględniając szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora wynoszącą zaledwie 30 m, takie rozszerzenie analizowanego obszaru byłoby nieuzasadnione i służyłoby jedynie poszukiwaniu odpowiedniej zabudowy, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie prawa. Co do działki nr [...] i znajdującej się tam zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że budynki te są zlokalizowane w odległości około 350 od terenu inwestycji, zatem znacznie dalej niż podstawowa wielkość analizowanego obszaru. Ponadto z informacji z rejestru gruntów wynika ponad wszelką wątpliwość, że na tej działce nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zabudowa na gruntach B-RIVa, zatem jest to zabudowa na gruntach rolnych, więc stanowi zabudowę zagrodową. Kolegium zauważyło, że dla ustalenia stanu faktycznego w analizowanym obszarze bez znaczenia jest aktualne wykorzystanie istniejącej zabudowy. O przeznaczeniu i funkcji budynków decyduje bowiem ewidencja gruntów i budynków. Organ wskazał, że gdyby nawet uwzględnić zabudowę na działce nr [...], czego domagają się odwołujący, to planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowiłaby kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Podkreślił, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Na zabudowę zagrodową składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14). Zdaniem Kolegium, warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Jednakże warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Zabudowa zagrodowa stanowi natomiast inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej; dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej uniemożliwi wprowadzenie na tym terenie zabudowy zagrodowej, albowiem nie jest jej kontynuacją Niedopuszczalne jest także wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w sąsiedztwie jedynie zabudowy zagrodowej. Z tych względów w ocenie Kolegium niezasadne było poszerzenie analizowanego obszaru, gdyż nie znajdowałoby uzasadnienia w zasadzie dobrego sąsiedztwa służącej zachowaniu ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy zważył, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wszystkie wymienione tam warunki muszą być spełnione łącznie. W przypadku ustalenia przez organ administracji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zbędne i bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych warunków.

Organ wyjaśnił jednak, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny bez znaczenia dla możliwości ustalenia warunków zabudowy jest ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny spełniać budynki, w tym przepisów ww. rozporządzenia. Ocena zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi stanowiłaby wejście w kompetencje organów administracji budowlanej, zatem byłaby przedwczesna. Ponadto na etapie ustalania warunków zabudowy ocena taka byłaby niemożliwa, gdyż organy administracji nie dysponują odpowiednio szczegółowym projektem budowlanym, więc nie mają wiedzy na temat konkretnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych.

Co do ustalenia, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, SKO zauważyło, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10). W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. i A. R., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

1) brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony - w zawiadomieniu organu z [...] kwietnia 2021 r. brak powyższego, a powiązaniu z zarzutem z pkt 2 uzupełnienia swojego stanowiska w zakresie kwestionowanym przez organ. Zastrzeżenia organu zostały zaprezentowane skarżącym dopiero w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r.

2) wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego skarżącym na zapoznanie się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - zawiadomienie z [...] kwietnia 2021 r. wyznaczające skarżącym 14 dni na dokonanie ww. czynności zostało doręczone [...] kwietnia 2021 r., a zaskarżona decyzja została wydana [...] kwietnia 2021 r., co pozbawiło skarżących możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów powstałych już w toku postępowania odwoławczego, tj. pisma Nadleśnictwa [...] z [...] marca 2021 r. na okoliczność charakteru drogi służącej skarżącym dojściu i dojazdowi do najbliższej dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb W., Gmina K. (dalej też jako nieruchomość), drogi publicznej, a w powiązaniu z zarzutem z pkt 1 uzupełnienia swojego stanowiska w zakresie kwestionowanym przez organ;

2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w zakresie rzeczywistego charakteru zabudowy na nieruchomościach pozostających w sąsiedztwie nieruchomości, w tym zwłaszcza charakteru zabudowy na działce nr ew. [...], na której znajduje się dom jednorodzinny wolno stojący o powierzchni użytkowej 167 m2 wraz z tarasem (61 m2), budynkiem gospodarczym i wiatą garażową, na skutek ograniczenia się wyłącznie do treści wpisów ewidencji gruntów i budynków;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzelanego, poprzez wadliwe przyjęcie, że granice obszaru analizowanego w celu ustalenia spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" wyznaczyć należy w niniejszej sprawie na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, podczas gdy wskazana norma zakłada wprost, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a w konsekwencji błędne ustalenie granic obszaru analizowanego (ograniczenie tych granic) i wreszcie błędnej oceny, że nowe warunki zabudowy dla działki nr [...] nie spełniają warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy;

4. art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. 1991 nr 101 poz. 444 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi leśnej od jej wschodniej strony, skoro działka ta jest działką rolną położoną wśród lasów, a więc każdoczesny jej właściciel jako "osoba użytkująca grunty rolne położone wśród lasów"' może korzystać z drogi leśnej przebiegającej przez działkę nr [...], po której ma dostęp do drogi publicznej przebiegającej przez działkę nr [...]

Z tych powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz pisma Nadleśnictwa [...] z [...] marca 2021 r. na okoliczność charakteru drogi służącej skarżącym dojściu i dojazdowi do najbliższej dla nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], obręb W., Gmina K. , drogi publicznej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według właściwej taryfy radcowskiej.

W uzasadnieniu przedstawiono szczegółową argumentację zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej zarzucane.

Przedmiotem oceny legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lutego 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zabudowaniami towarzyszącymi na terenie działki nr [...] w miejscowości W. , gm. K.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17 podkreślił, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia toczy się wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "u.p.z.p."), który z uwagi na szczególnych charakter i wagę tego rodzaju decyzji został przez ustawodawcę obwarowany przepisami szczególnymi.

W myśl art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;(...)

Zgodnie z ust. 3 art. 52, nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W myśl art. 53 ust. 3 ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red) – LEX/el.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12, uznał, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ, orzekając o warunkach zabudowy, powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty.

Zwrócić należy nadto uwagę, na legalne definicje takich pojęć jak: "działka budowlana", "uzbrojenie terenu", "dostęp do drogi publicznej", które to cechy również winny być ustalone i zweryfikowane w okolicznościach danej sprawy – konkretnej działki, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne.

Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., działka budowlana, jest to taka nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt 13). Z kolei w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., "dostęp do drogi publicznej" oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W powyższym zakresie organy winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.). Bez szczegółowego ustalenia, i oceny w pierwszej kolejności przedmiotu postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy czyli charakterystyki, funkcji, rodzaju konkretnego planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym takich istotnych elementów stanu faktycznego jak działka budowlana i chociażby front działki (terenu), przedwczesne i wadliwe jest dalsze prowadzenia postępowania, w tym zarówno wyznaczenie obszaru analizowanego, jak również dokonanie właściwej analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, żaden z organów administracji orzekających w sprawie nie dopełnił powyższych wymogów sposób odpowiadający zasadzie legalności działania (art. 6), jak i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.).

Z analiza akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] grudnia 2020 r. A. R. złożył w Urzędzie Miejskim w K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie W.. W treści wniosku (pkt 2) inwestor nie wskazał sposobu dojazdu (np. droga wewnętrzna, służebność gruntowa). Faktyczne użytkowanie terenu określono jako działka rolna niezabudowana. W pkt 4 wniosku określono przeznaczenie wnioskowanego obiektu jako "mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z zabudowaniami towarzyszącymi". W dalszej charakterystyce (pkt 5): budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z zabudowaniami towarzyszącymi (domek gospodarczy, budynek sauny, ziemianka, wiata garażowa, oraz niezbędna infrastruktura na terenie działki.

Wskazano szerokość elewacji frontowej 17,5 m, wysokość głównej kalenicy dachu 9 m, wysokość elewacji frontowej 9 m, kąt nachylenia połaci dachu – dach wielospadowy 400, orientacyjna powierzchnia zabudowy: budynek mieszkalny 180 m2, domek gospodarczy 35 m2, budynek sauny 35 m2, ziemianka 35 m2, wiata garażowa 35 m2. W pkt 6 wniosku, gdzie należało wskazać wnioskowane usytuowanie wjazdu na działkę wpisano: "w miejscu wskazanym na rys.", liczba miejsc parkingowych 2, inne elementy zagospodarowania – zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe" – bez wskazania pojemności. W pkt 7 w ramach potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej wskazano m.in.: zapotrzebowanie na wodę 0,7 m3 /dobę (ujęcie własne), zapotrzebowanie w energię elektryczną 20 kW, cieplną – własne (pompa ciepła).

Stwierdzić w tym miejscu należy, że na dołączonym do tego wniosku rysunku oznaczono granice działki inwestycyjnej nr [...] ( symbolami A,B,C,D) oraz 5 obiektów budowlanych i ich orientacyjne usytuowanie na działce. Brak jednak jednoznacznego określenia wnioskowanego usytuowania wjazdu na działkę. Wątpliwości budzi także to, że bez odniesienia w legendzie, zaznaczono dwa alternatywne miejsca (trójkątami, przy narożniku B oraz przy narożniku D, po dwóch stronach działki, której żadna granica nie przylega do żadnej drogi publicznej. Brak jest na tej podstawie ustalenia, gdzie inwestor rzeczywiście planuje umieścić główny wjazd na tę działkę, w konsekwencji gdzie znajdować się będzie jej front (i elewacja frontowa budynku), a także jaka winna być wielkość obszaru analizowanego. Dodatkowo sąd zważył, że w pkt 4 wniosku określono szerokość elewacji frontowej na 17,5 m, a na rysunku taką szerokość przypisano do ściany budynku mieszkalnego równoległej do dłuższej granicy działki (określonej literami BC), podczas gdy ścianę od strony granicy AB zwymiarowano na 16 m, jak również wskazano jej odległość od granicy z działką nr [...] na 6m. Może mieć to również znaczenie w sprawie, wobec cytowanej definicji pojęcia "działki budowlanej", którą w tej sprawie stanowić ma dotąd niezabudowana działka rolna otoczona terenami leśnymi, która inwestor zamierza zabudować wieloma budynkami. Nadto jej kształt i wymiary z uwagi właśnie na to szczególne położenie wymagają rozpatrzenia czy z uwagi na przepisy prawa możliwe jest jej zabudowanie w sposób wnioskowany (odległość zabudowy od lasu).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, na brak wskazania w jaki sposób konkretnie inwestor przewiduje dostęp tej działki do drogi publicznej, czy przez drogę wewnętrzną i jaką, czy poprzez ustanowienie służebności przez jakie działki. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Kolegium, bowiem z pewnością prawny dostęp do działki budowlanej, musi być bezwzględnie zapewniony przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o czym będzie mowa w dalszej części. Nadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów potwierdzających cechy spornej działki rolnej jako działki budowlanej dla przedmiotowej inwestycji, w tym że posiada ona stosowne wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie nie tylko budynku mieszkalnego ale także 4 innych obiektów o pow. 35m2 każdy. Nie ustalono w toku postępowania, czy znajduje się na działce własne ujęcie wody zapewniające realizacje przedsięwzięcia, ani tego aby działka była wyposażona w urządzenia zapewniające niezbędne zapotrzebowanie, ani tego czy wskazana wielkość 20 kW dotyczy wszystkich obiektów budowlanych. Zważyć należy, że w aktach przy wniosku zalega jedynie projekt (niepodpisany przez żadną ze stron bez daty) umowy o przyłączenie do sieci pomiędzy [...] oraz inwestorem ubiegającym się o przyłączenie do sieci [...] instalacji w obiekcie "domek gospodarczy" zlokalizowanym w W. dz. nr [...] z mocą przyłączeniową o wartości 13 kW na napięciu 0,4 kV. Ponad wszelką wątpliwość, poza brakiem mocy dowodowej takiego pisma z przyczyn formalnych, nie odnosi się ono w ogóle do przedmiotu inwestycji – czyli budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozostałych obiektów budowlanych, w tym budynku garażowego, budynku sauny (!), ziemianki i wiaty garażowej. Nie wynika z niego, nawet że działka nr [...] ma zapewnione warunki podłączenia do sieci energetycznej.

W tym miejscy zatem podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 obligatoryjnym elementem, który musi być spełniony dla ustalenia warunków zabudowy jest między innymi to, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ust. 5 stanowi natomiast, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Wskazane wyżej braki w postępowaniu wyjaśniającym i ustaleniach faktycznych koniecznych do właściwego dalszego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu stanowią bezwzględnie o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, jak również prawa materialnego które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji wezwie inwestora do uzupełnienia wskazanych braków i nieścisłości wniosku oraz wyjaśnienia oraz wykazania stosownymi dowodami wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z planowaną inwestycją w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, takich jak między innymi spełnienie warunków uznania działki nr [...] za działkę budowlaną, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zapewnienia niezbędnej dla planowanej inwestycji infrastruktury oraz dostępu działki jako działki budowlanej do drogi publicznej. Niesporne w sprawie pozostaje, że działka nr [...] jest działką rolną niezabudowaną, nie wynika z treści wniosku, aby inwestor zamierzał wybudować na tej działce siedlisko w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, zatem należy również jednoznacznie ustalić, w jaki sposób inwestor zamierza zmienić sposób użytkowania gruntu rolnego np. czy ma to być wyłącznie funkcja mieszkalna jednorodzinna (w ramach zabudowy zagrodowej), czy z uwagi na całokształt planowanej zabudowy (budynek mieszkalny jednorodzinny, oraz 4 dodatkowe obiekty o pow. 35m2 każdy), zamierza realizować na tej nieruchomości funkcję usługową np. związaną z turystyką lub inną (jaką?). Zwrócić bowiem należy uwagę na istniejące formy ochrony przyrody i wskazywany przez skarżącego oraz Nadleśnictwo (uczestnika postępowania), aczkolwiek odmiennie rozumiany, dostęp do danej nieruchomości poprzez działki leśne.

Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności (w tym nawet podstaw do jednoznacznego wskazania frontu działki) czyni na obecnym etapie postępowania przedwczesnym szczegółowe odnoszenie się do tych zarzutów skargi jak również treści uzasadnienia skarżonej decyzji, które opierają się na przedwcześnie i częściowo dowolnie wyznaczonym obszarze analizowanym. Zatem Sąd nie może czynić wiążących ocen co do legalności (zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), w tym z ustalenia go w konkretnej wielkości w niniejszej sprawie (zarzuty pkt 2 i 3 skargi).

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 skargi należy zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie z § 2 i 3 art. 10 organy mogą odstąpić od powyższej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Przy czym organ administracji obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z [...] kwietnia 2021 r., w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiło strony, w tym odwołujących się M. i A. R., reprezentowanych przez radcę prawnego B. W., o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pełnomocnik skarżących odebrał zawiadomienie 26 kwietnia 2021 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach sprawy). Od tego dnia rozpoczął zatem dla nich zatem przedmiotowy 14-o dniowy termin, który upływał z dniem 10 maja 2021 r. Tymczasem organ odwoławczy, nie zapewnił stronom możliwości wypowiedzenia się w określonym przez siebie terminie przed wydaniem decyzji, która wydał już [...] kwietnia 2021 r.

Pozostaje zatem rozważenie, czy to oczywiste naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., czyli gwarancji zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W tym miejscu należy wskazać, że sama tylko ta okoliczność, czyli wydanie decyzji przez organ II instancji przed wskazanym w zawiadomieniu z 14 kwietnia 2021 r. terminem nie pozbawiła stron reprezentowanych w postępowaniu odwoławczym przez profesjonalnego pełnomocnika, możliwości przedłożenia uzyskanych wcześniej dowodów, jeżeli zdaniem stron miały one istotne znaczenie w sprawie. W szczególności wskazać należy, że odwołanie od decyzji Burmistrza K. z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy zostało złożone 30 marca 2021 r., nie zawierało żadnych wniosków dowodowych. Pismo Nadleśnictwa [...] do skarżącego (znak [...]) na które powołano się w skardze, datowane jest na 30 marca 2021 r. i nie zostało wykazane aby skarżący nie mogli przedłożyć go w toku postępowania odwoławczego, po wniesieniu odwołania, a przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Nadto treść tego pisma wobec całości uzasadnienia organu odwoławczego, pozostawała bez wpływu na treść decyzji Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza z powodu podzielnia przez organ odwoławczy oceny, że nie została zachowana w tej sprawie zasada dobrego sąsiedztwa (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nadto z pisma Nadleśnictwa [...], jak zdają się wywodzić skarżący, nie wynika, że działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym. Pismo to stanowi odpowiedź Nadleśnictwa na nieznanej konkretnie treści zapytanie inwestora, w którym stwierdza brak konieczności ustanowienia służebności drogowej jako dojazdu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie W.. W piśmie powołano się na decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz przedłożony wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] skalsyfikowana jest jako RIV,ŁIV, WŁIV i poinformowano, że zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym, motorowerem jest dozwolony jedynie drogami oraz dozwolony jest dla osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów (co podkreślono). Powołując się na powyższe wskazano, że właściciel nieruchomości może swobodnie korzystać z drogi leśnej jako dojazdu, celem właśnie ich użytkowania pod względem rolniczym. Stwierdzono, na podstawie przedłożonych w korespondencji dokumentów (których do skargi nie dołączono), że nie ma podstaw do obciążania służebnością drogową nieruchomości Skarbu Państwa tj. drogi leśnej położonej na działce nr [...] obręb W..

Samo to stwierdzenie Nadleśnictwa (niebędącego organem administracji orzekającym w sprawie), aczkolwiek oparte częściowo na błędnym twierdzeniu, że ewentualne obciążenie nieruchomości służebnością jest pochodną nieostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zależność ta jest wręcz przeciwna, nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy nie ustalał i nie ocenił w ogóle czy teren inwestycji posiada czy nie dostęp do drogi publicznej, co stanowiło jeden z głównych zarzutów odwołania wobec negatywnego stanowiska organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że: "nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę". Stanowiska tego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jednak nie podziela, bowiem nie daje się ono pogodzić z prawidłową wykładnią cytowanych wcześniej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także celem i funkcją decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przeciwnie, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia w przypadku, w którym nie zostały uprzednio łącznie spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, a zatem także i ten, że teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2). Wymaga to zatem każdorazowo ustalenia w indywidualnej sprawie, czego Kolegium zaniechało całkowicie. Nie wskazało jakichkolwiek dowodów, na podstawie których dokonało własnego ustalenia przeczącego ustaleniu przez organ I instancji, że teren działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Tym samym, nie przesądzając tej okoliczności, wobec braku jej prawidłowej oceny w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, Sąd może ograniczyć się jedynie do oceny legalności zawartego w ostatnim akapicie na str. 6 skarżonej decyzji stwierdzenia, że "organ I instancji nieprawidłowo ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest ono jednak przedwczesne i dowolne, nie zostało oparte na swobodnej ocenie dowodów zgodnej z wymogami przepisów prawa.

Ponownie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., działka budowlana, jest to taka nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., "dostęp do drogi publicznej" oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dostęp do drogi publicznej może być zatem bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 207/18).

Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi (por. wyrok NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11). Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 2068; dalej u.d.p.) wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 756/17). Pogląd ten Sąd w całości akceptuje i przyjmuje za własny.

Zatem w niniejszej sprawie organy powinny zbadać i ustalić rzeczywisty charakter prawny drogi, co do której skarżący wywodzą, że jest drogą wewnętrzną. Przy czy przyjęcie prostego założenia, że droga jest "wewnętrzna" a inwestor nie posiada umowy cywilnej na korzystanie z niej nie jest właściwe. Zdaniem Sądu, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15). Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13). Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela.

Ponadto, pamiętać należy, że skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) to zasadniczo mogą stanowić część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do drogi publicznej.

W niniejszej sprawie po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego uwzględnienia będą wymagały nie tylko przepisy tej ustawy, lecz również ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.g.r.l.) oraz ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (u.l). Art. 2 ust. 1 u.g.r.l. zawiera definicję gruntów rolnych, w tym gruntów pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10). Zgodnie z art. 2 ust. 2 gruntami leśnymi natomiast są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach (...), 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. W myśl art. 4 pkt 20 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o drogach dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych – rozumie się przez to drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Niestety stwierdzić przyjdzie, że ta ostatnia definicja dla jej interpretacji wymaga przeprowadzenia w danej sprawie wykładni, bowiem ustawodawca nie dostosował jej brzmienia, do zmienionej treści przepisów ustawy o drogach publicznych, która od momentu uchwalenia u.g.r.l. uległa zmianom w istotnym dla sprawy zakresie. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w tej sprawie przez organy administracji ustawa o drogach publicznych nie regulował już kategorii "dróg zakładowych", które należały w uprzednim stanie prawnym do dróg publicznych, ani "dróg wiejskich". Z dniem 1 stycznia 1999 r. uchylony został art. 11 u.d.p., który stanowił, że drogi ogólnodostępne, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych – drogi wiejskie) powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji.

Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, lasem jest między innymi grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Pojęcie "drogi leśne" zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jako drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Ustawa o lasach w art. 29 reguluje ruch pojazdów w lesie. Ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb (ust. 1).

Wyjątki od tej zasady ustawodawca uregulował w ust. 3, nie ma ona zatem zastosowania wyłącznie w stosunku do wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze wskazanych kategorii osób, w tym właścicieli lasów we własnych lasach (pkt 6) oraz osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów (pkt 7).

W ocenie Sądu wykładnia powyższych przepisów nie daje podstaw do uogólniającego stwierdzenia, że wszystkie drogi położone na terenie gruntów leśnych stanowią ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Uwzględniając dodatkowo przepisy regulujące ewidencję gruntów i klasyfikację, plany urządzania lasów, nie budzi wątpliwości, że nie każda droga w lesie stanowi taką drogę, która może spełniać warunek drogi wewnętrznej, przez którą realizowany może być warunek "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie jest to jednak wykluczone w okolicznościach faktycznych indywidualnej sprawy. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 451/15, zgodnie z którym jakkolwiek droga leśna jest szczególną kategorią drogi, gdyż nie stanowi drogi publicznej ani nie odpowiada definicji drogi wewnętrznej, to z definicji tej wynika, że może być jej przypadkiem. Nie jest więc automatycznie wykluczone wykorzystanie jej jako sposobu dostępu działki do drogi publicznej. Podkreślić zatem należy, że odmiennie może kształtować się sytuacja prawna, w przypadku gdy dana działka ewidencyjna przylega do drogi leśnej ogólnodostępnej łączącej się z drogą publiczną, a inaczej gdy działka rolna położona wśród lasów ma dostęp do takiej drogi na gruntach leśnych, na której możliwy jest jedynie ruch pojazdów w zakresie wyjątków określonych w art. 29 ust. 3, które nie podlegają wykładni rozszerzającej. Odróżnić zatem należy dojazd do działki rolnej użytkowanej rolniczo położonej wśród lasów, od zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej tej samej działki, dla której inwestor zamierza zmienić sposób jej użytkowania na inny niż rolniczy, w tym wyłącznie mieszkaniowy, czy usługowy np. usług agroturystycznych.

W tym miejscu wskazać należy na przepisy art. 39a ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Wynagrodzenie to stanowi własny przychód Lasów Państwowych (ust. 1).

W ocenie Sądu, organy ponownie rozpatrując sprawę powinny w sposób jednoznaczny ustalić charakter prawny drogi lub dróg do jakich dostęp ma działka nr [...], czy są to drogi wewnętrzne, czy mają one charakter ogólnodostępny, czy drogi te zapewniają również dostęp do innych nieruchomości sąsiednich i jeżeli tak – to na jakiej podstawie prawnej, czy istnieją na wskazanej przez stronę drodze wewnętrznej np. służebności przejazdu lub przechodu;

Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, znajdująca potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, że działka nr [...] jest otoczona gruntami leśnymi i z pewnością nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ, wobec sporu w tej kwestii, winien zatem po wyjaśnieniu wskazanych uprzednio okoliczności, w szczególności gdzie usytuowany będzie główny wjazd na teren i w jaki sposób konkretnie inwestor zamierza zapewnić dostęp terenu inwestycji jako działki budowlanej do drogi publicznej, tzn. czy przez drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów prawa (na jakich działkach) czy przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej tzn. konkretnie przez jakie działki ewidencyjne, podjąć dalsze stosowne czynności. W tym ewentualnie, w przypadku gdy organ uzna brak spełnienia pewnych przesłanek, zależnych od strony, wezwać inwestora do przedłożenia dowodów potwierdzających spełnienie poszczególnych przesłanek, w tym zagwarantowania prawnie stosownego uzbrojenia terenu inwestycji i zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 79a)

Dysponentem wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia jest wnioskodawca, zatem do od jego woli zasadniczo zależy treść wniosku i poszczególnych rozwiązań. Gospodarzem postepowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest jednak właściwy organ administracji publicznej, zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Rolą organu administracji, w toku postępowania inicjowanego wyłącznie wnioskiem inwestora, jest zatem stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów nakazuje, aby organ administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenił, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Skarżący zasadniczo słusznie powołują się także na przepis art. 79a k.p.a., który w § 1 stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl § 2 , w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Wskazać jednak należy, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do przesłanek zależnych od strony, ale już nie takich, których co prawda organ nie uważa za spełnione w dacie wysłania zawiadomienia, a które są niezależne od strony. Przy czym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalenie wielkości obszaru analizowanego na którym organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, z pewnością nie zależy od strony, a tym bardziej od jej woli, lecz jest określone przepisami prawa.

Sąd zauważa, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20 – LEX nr 3052591). Co do zasady zatem, skoro "obszar analizowany" ma służyć do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, to interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w znaczeniu potocznym, oraz pewnej całości pozwalającej uwzględnić uwarunkowania urbanistyczne w danym terenie, a nie w znacznej odległości od niego. Istotne jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego o jakim mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości (wpis od skargi 500 zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego 480 zł).