Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1162/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. B.(B.) na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] wydaną w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 235¹ i art. 237 Kodeksu pracy nie stwierdzono u J.B. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc wymienionej w poz. 3/2 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869).

Przyczyną rozstrzygnięcia, jak wskazano w jego uzasadnieniu, był brak rozpoznania choroby zawodowej u pracownika przez uprawnione placówki medyczne, mimo występowania czynnika szkodliwego w miejscu jego pracy. Organ podniósł, iż według lekarzy orzeczników badania radiologiczne z dnia [...] i z dnia [...] nie ujawniły zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc.

Z kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej wynikało, iż J.B. pracował w latach [...] i [...] w Przedsiębiorstwie A w M. (zakład zlikwidowany) jako elektryk pod ziemią, ładowacz pod ziemią, w latach [...] w Przedsiębiorstwie B w M. (zakład zlikwidowany) na stanowisku kierowcy, w latach [...] na Uniwersytecie [...], jako elektryk i konserwator, w latach [...] w Przedsiębiorstwie C Sp. z o.o. w likwidacji na stanowisku elektryka pod ziemią. W oparciu o powyższe dane ustalono iż w latach [...], [...] i [...] J.B. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej.

Z orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. nr [...] z dnia [...] wynikało, iż badania radiologiczne z dnia [...] i [...] nie ujawniły zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Lekarze wskazali, iż podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy ILO z 1980r. Wskutek odwołania się przez J.B. Instytut Medycyny Pracy w S. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...], w którym również nie znaleziono podstaw do rozpoznania pylicy. Zauważono, iż podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu RTG klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających miąższ płucnych. Uznano, że dwa przedstawione radiogramy (z [...] i [...]) nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u pacjenta pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. Nie stwierdzono nadto zaburzeń wentylacji w aktualnie wykonanym badaniu pirometrycznym a w badaniu gazów krwi kapilarnej arterializowanej w spoczynku nie wykazano cech niewydolności oddechowej.

W związku z przedłożeniem przez J.B. wyniku badania tomografii komputerowej z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o zajęcie stanowiska wobec przedstawionej dokumentacji.

W odpowiedzi uzyskano stanowisko Instytutu Medycyny Pracy, z którego wynikało, iż przedstawiony przez badanego wynik tomografii komputerowej przeprowadzonej w samodzielnym publicznym ZOZ Zakład Diagnostyki Obrazowej w S. nie przemawia jednoznacznie za pylicą płuc i nie ma znaczenia dla ostatecznego rozpoznania tego schorzenia.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję.

J.B. nie zgodził się ze stanowiskiem inspektora sanitarnego i złożył odwołanie. Zauważył w nim, że został skierowany do Poradni Chorób Zawodowych z rozpoznaniem pylicy płuc przez lekarza specjalistę z chorób płucnych. Także wynik tomografi komputerowej przedłożony przez niego odpowiada w pierwszym rzędzie manifestacji pylicy, co zauważył specjalista odczytujący ten wynik. Mimo tego organ bezkrytycznie potraktował sprzeczne ze stanem faktycznym i niemerytoryczne orzeczenia medyczne wydane w sprawie.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 235¹ kodeksu pracy i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji wskazano, iż rozstrzygając sprawę wzięto pod uwagę definicję choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ kodeksu pracy. W konsekwencji tego dokonano ustaleń, co do przebiegu zatrudnienia odwołującego, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Organ odwołał się także do treści wydanych w sprawie orzeczeń upoważnionych placówek medycznych, zauważając, iż lekarze specjaliści nie rozpoznali choroby zawodowej - pylicy górników kopalń węgla, gdyż w obrazie RTG płuc nie ujawniono zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających zgodnie ze standardami klasyfikacji pylicy Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. W konsekwencji tego stwierdzono, iż nie ma podstaw, by kwestionować wyniki badań obu placówek medycznych, które są zbieżne ze sobą i oparte na przeprowadzonych specjalistycznych badaniach zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami diagnostyczno-orzeczniczymi.

J.B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, wnosząc w niej o stwierdzenie, że obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa i uchylenie ich. Wskazał, iż organy zaakceptowały łamanie procedury orzeczniczej przez placówki medyczne obu szczebli. Zdaniem skarżącego naruszono § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, gdyż jednostka orzecznicza I stopnia nie uwzględniła dokumentacji medycznej lekarza ubezpieczenia zdrowotnego i wyników badania tomografii komputerowej. Lekarze nie zapoznali się z wynikami zapisanymi na płytce CD i mimo tego autorytarnie zaprzeczyli, by wyniki te miały znaczenie dla ostatecznego rozpoznania sprawy. Skarżący uznał nadto stanowisko placówek medycznych, co do treści zdjęć RTG płuc, za sprzeczne z rozpoznaniem dokonanym przez lekarza prowadzącego go.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w powołaniu na argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 20102r. poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.).

Oceniając sprawę według wskazanych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Po myśli art. 235¹ Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Skarżący domagał się stwierdzenia u niego pylicy płuc, która jest ujęta w pozycji 3/2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869), a jego praca uznana została przez inspektora sanitarnego, jako wykonywana w narażeniu zawodowym. Odmowa stwierdzenia pylicy płuc wynikała z braku rozpoznania choroby zawodowej przez lekarza zatrudnionego w jednostce orzeczniczej, wymienionej w § 5 powołanego rozporządzenia.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 kpa (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. I SA 2074/97, zbiór LEX nr 45828). Tym samym prawidłowe orzeczenie lekarskie musi zawierać szczegółowe uzasadnienie postawionej diagnozy z ustosunkowaniem się do zebranej dokumentacji medycznej, a zwłaszcza tej, która formułuje odmienne wnioski. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żadne z wydanych w sprawie orzeczeń, nie odpowiada wymaganiom stawianym w art. 84 § 1 k.p.a. Są one bowiem pozbawione należytego uzasadnienia i nie mogą służyć za podstawę wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej.

Orzeczenie Ośrodka Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w K., a także Instytutu Medycyny Pracy w S. uzasadniało brak możliwości rozpoznania u J.B. choroby zawodowej pod postacią pylicy górników kopalń węgla w powołaniu na brak u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy. Jednocześnie jednak nie wskazano, jakie zmiany w obrazie RTG są wymagane dla stwierdzenia tego schorzenia. Nie dokonano opisów wykonanych zdjęć rentgenowskich i nie nadano im nazw przyjętych w stosunku do standardowych zdjęć RTG. Stwierdzono wyłącznie, iż badania te nie ujawniły zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających.

Stwierdzić przede wszystkim należy, iż posługiwanie się, dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standartowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi w 1980r. przez Międzynarodowe Biuro Pracy pod nazwą Międzynarodowa Klasyfikacja Zdjęć Radiologicznych Pylicy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Natomiast powołanie się przez organy inspekcji sanitarnej w wydanych decyzjach na zalecenia MOP ILO, jako na obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze, narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. Choroba zawodowa pylicy płuc nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Po myśli art. 237 § 4 Kodeksu pracy jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych jest minister właściwy do spraw zdrowia. Minister ten został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki. Do chwili obecnej przepisów takich brak. Nie zastępują ich zdecydowanie zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem od chwili jej założenia, a to od 1919r. jest również Polska, zgodnie z treścią art. 10 Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy ma charakter organu wykonawczego i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym.

Wydana przez Międzynarodowe Biuro Pracy "Klasyfikacja" nie zawiera przepisów prawa bezwzględnie obowiązujących na terenie Polski. Ma charakter zaleceń, a nie wiążących reguł. Celem wydanej w 1980r. klasyfikacji było wyłącznie ułatwienie i ujednolicenie opisywania indywidualnych objawów choroby pylicy takich jak zaciemnienia, zagęszczenia drobnoguzkowe itp. Nie służy ona natomiast tworzeniu prawnej definicji choroby pylicy. Klasyfikacja nie definiuje patologicznych jednostek chorobowych, ani nie bierze pod uwagę zdolności do pracy. Ponadto nie wyznacza prawnych definicji pylicy dla celów odszkodowań, ani nie implikuje poziomu, na którym wypłacane jest odszkodowanie. Na marginesie zaznaczyć można nadto, iż ostateczne zmiany w najnowszej edycji "Klasyfikacji" zostały zakończone w 2011 r. (ILO 2011). Wymagane byłoby zatem, by organy, nadając odpowiednie nazewnictwo zaobserwowanym zamianom odnosiły się do aktualnej klasyfikacji obrazu RTG przedstawionej w znowelizowanej wersji wytycznych ze względu na poprawioną z biegiem lat jakość obrazu RTG.

Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować, jako pylica wymaga starannego uzasadnienia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzje o stwierdzeniu choroby zawodowej.

Zważyć przyjdzie, iż złożony przez skarżącego wynik badania TK płuc stanowi dowód w sprawie, do którego organ miał obowiązek szczegółowo się ustosunkować. Jak wynika z opisu tego badania lekarz zdiagnozował u skarżącego pylicę płuc przedstawiając zaobserwowany obraz płuc. Obraz ten nie został przeanalizowany i porównany z badaniami RTG i nie ustosunkowano się do niego. Stwierdzenie organu, iż obraz TK płuc "nie ma znaczenia dla ostatecznego rozpoznania’’ nie odpowiada wymaganiom stawianym opinii w rozumieniu art. 84 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że przedstawione orzeczenia nie dawały zatem organom inspekcji sanitarnej możliwości skontrolowania słuszności stanowiska lekarzy, ze względu na brak opisu obecnych zmian.

Jak zauważa się wcześniej, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu zaobserwowanych w badaniach radiologicznych obrazów, nie tylko nie zwalnia placówek medycznych od szczegółowego uzasadnienia ich stanowiska ale nie zwalnia także lekarzy od szczegółowego, ustosunkowania się do wyników innych badań, którymi dysponowali w czasie wydawania opinii. Stwierdzenie, iż występujące zmiany nie odpowiadają chorobie pylicy płuc, z powołaniem na wytyczne MBP ILO jest stwierdzeniem o cechach zbyt arbitralnych, a w konsekwencji tego doszło w sprawie do naruszenia prawa procesowego wskutek oparcia się na zbyt ogólnikowo uzasadnionych orzeczeniach placówek diagnostycznych. Orzeczenia lekarskie będące podstawą zaskarżonej decyzji nie spełniają wymagań stawianych opinii biegłego, która powinna być szczegółowo uzasadniona. Ograniczają się do lakonicznego stwierdzenia o braku zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Natomiast organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny wydanych orzeczeń, przyjmując jedynie ich konkluzję za podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Tym samym uznać trzeba, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bez względu na przewidziane prawem, tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Stwierdza chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka diagnostyczno-konsultacyjna. Jego rolą jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. Mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie niewyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u badanego jednostki chorobowej organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Organ musi nadto pamiętać, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek jej organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995r. sygn SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106).

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn akt Sa/ Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wydaje się słuszne, by powołując się na zalecenia MPB ILO organ dołączył ja do akt sprawy, jako całość materiału brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Przyjmując, że choroba pylicy, jako choroba zawodowa nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w K. do jej ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, a także oceny prawnej przedstawionej powyżej.

Rolą organu będzie więc uzyskanie takiego orzeczenia lekarskiego, które odniesie się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania, jako że stanowi ona dowód w sprawie, a także, które zawierać będzie uzasadnienie wyjaśniające z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą uchodzić za charakterystyczne objawy choroby pylicy, nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych nie ograniczonej tam żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Być może, że pylica płuc w jej początkowych stadiach nie odpowiada jeszcze chorobie zawodowej pylicy górników kopalń węgla. Takie stwierdzenie wynikać musi jednak z przekonywujących i logicznych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju rozważań nie zawierają jednak wydane w sprawie orzeczenia. Z tych przyczyn w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych organ zwróci się do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.