Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2631/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 61a par. 1, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/14 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. B. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że B. B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w [...] - Gmina [...], na terenie, którego linie rozgraniczające oznaczono na załączniku graficznym do decyzji, podnosząc kwestię wjazdu na teren nieruchomości [...].

W odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania się indywidualnym interesem prawnym w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, wnioskująca wyjaśniła, że w 1945 r. budynek przy ul. [...] miał dwa wjazdy - jeden od delikatesów firmy [...] od al. [...], a drugi na podwórko od placu [...]. Zaraz po wojnie budynek został zajęty i pozostał w zaborze do 2012 r. W tej dacie budynek nie posiada żadnego zjazdu, stąd jego użytkowanie jest utrudnione.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Powołując się na orzecznictwo NSA, organ wskazał, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega przede wszystkim kwestia wstępna, jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby występującej z wnioskiem. Według organu, skarżąca nie wykazała się interesem prawnym w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnej oraz nie przedstawiła żadnych dowodów popierających swoje żądanie. Ponadto SKO zauważyło, iż z informacji uproszczonej znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji (karta nr 9) wynika, że dla nieruchomości położonej przy ul. [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdzie jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca podniosła, iż toczy się postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zabudowanego budynkiem mieszkalnym, który zgodnie z przepisami prawa nigdy nie stał się własnością Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i 61a § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nie zostało zakończone. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego ani do gruntu, na którym zaplanowano inwestycję ani do gruntu sąsiadującego z nieruchomością, której dotyczy przedmiotowa decyzja lokalizacyjna. Wnioskodawczyni nie ma zatem przymiotu strony na gruncie prawa materialnego - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się na orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Odwołująca się nie wykazała na dzień prowadzenia postępowania i wydania decyzji interesu prawnego. Do akt sprawy nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające uprawnienia właścicielskie do nieruchomości. Na dzień rozpatrywania sprawy, skarżąca nie była właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana była inwestycja ani działki sąsiadującej. Nie odzyskała jeszcze prawa własności do wywłaszczonych działek i nie zostało zakończone postępowanie w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie B. B. zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 i 157 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania niezwinnościowego w wyżej wymienionej sprawie, w sytuacji, gdy przysługiwały jej prawa strony. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej, SKO w ogóle nie odniosło się do jej argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powtórzyło jedynie stwierdzenia zawarte w postanowieniu organu l instancji. Skarżąca podniosła, że wykazała, skąd wywodzi swoje prawo własności do nieruchomości budynkowej położonej w [...] przy ul. [...] zabudowanej budynkiem, który istniał w 1945 r. Skarżąca powołała się na art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279) według, którego "budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej".

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wniosku o ustanowienie własności czasowej jest wciąż w toku, co powoduje, że nie mogła przejść skutecznie na Skarb Państwa własność budynku posadowionego na gruncie położonym w [...] przy ul. [...]. Skarżąca jako następczyni prawna byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości jest współwłaścicielką budynku posadowionego na tejże nieruchomości. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączone zostały pisma, które potwierdzają jej prawo własności: zaświadczenie Biura [...] Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., pismo Biura [...] Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r., skierowane do Zarządu Mienia Skarbu Państwa oraz protokół przekazania - przejęcia nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] z dnia [...] października 2012 r., sporządzony pomiędzy Skarbem Państwa – Zarządem Mienia Skarbu Państwa a współwłaścicielami budynku położonego przy ul. [...] w [...].

Według skarżącej organ w żaden sposób się nie ustosunkował do ww. dowodów, jak również do istotnej argumentacji dotyczącej wykazania negatywnego wpływu inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną na nieruchomość stanowiącą jej własność. W odpowiedzi na wezwanie SKO wskazała natomiast, że wskutek decyzji lokalizacyjnej użytkowanie budynku jest utrudnione co powoduje, że przedmiotowa inwestycja ma negatywny wpływ na zajmowaną przez skarżącą nieruchomość budynkową.

W postępowaniu skarżąca wyjaśniła, że w 1945 r. budynek miał dwa wjazdy - jeden od delikatesów firmy [...] to jest od Al. [...], a drugi na podwórko od Pl. [...]. Zaraz po wojnie budynek został zajęty i pozostał w zaborze do 2012 r. Obecnie zaś budynek nie posiada żadnego wjazdu, zatem jego użytkowanie jest poważnie utrudnione z powodu inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną. Z powyższej analizy wynika, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a zatem była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując wykładnię normy art. 28 K.p.a. i rozróżnienie pojęć "interes prawny" i "interes faktyczny" stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla kwestionowanej inwestycji na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.

Do akt sprawy nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające uprawnienia właścicielskie do nieruchomości położonej przy ul [...] w [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez SKO w [...], że przedstawiona przez wnioskodawczynię argumentacja nie może stanowić podstawy do uznania ją za stronę w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w [...]. Można jej natomiast przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu wniosku, który złożyła. Skarżąca na dzień rozpatrywania decyzji przez Kolegium zarówno w I jak i II instancji nie była bowiem właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana była inwestycja ani działki sąsiadującej. Nie odzyskała jeszcze prawa własności do wywłaszczonych działek i nie zostało zakończone postępowanie.

Co do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zauważył, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga się od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Przepis art. 61a §1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jako prawidłowe i zgodne z przepisami postępowania oraz prawa materialnego stanowisko organu, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. i na podstawie art. 151 oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i 157 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w [...], w sytuacji gdy skarżącej przysługiwały prawa strony w wyżej wymienionym postępowaniu.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wynik na wpływ sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonym wyroku do argumentów i zarzutów zawartych w skardze i w konsekwencji niewykazanie w sposób przekonywujący i wyczerpujący, że skarżącej nie przysługiwały prawa strony.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie dotyczące ustanowienia własności czasowej jest wciąż w toku. Tym samym nie mogła skutecznie przejść na Skarb Państwa własność budynku posadowionego na gruncie położonym w [...] przy ul. [...], którego skarżąca jest właścicielką, jako następczyni prawna poprzednich właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej brak w tym zakresie wpisu w księdze wieczystej nie może negować prawa własności nieruchomości istniejącego na mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Skarżąca podniosła, że zarówno SKO, jak i Sąd I instancji zignorowali przedstawione przez nią dowody wskazujące na przysługujące jej prawo własności nieruchomości. W związku z posiadanym tytułem własności wskazanego wyżej budynku skarżąca uiszcza podatek od nieruchomości, ciążą na niej obowiązki współwłaściciela nieruchomości wobec najemców oraz wynikające z faktu członkostwa we wspólnocie mieszkaniowej przedmiotowej nieruchomości. Powinna zatem mieć także możliwość korzystania z uprawnień z tym związanych. Decyzja lokalizacyjna utrudnia użytkowanie przedmiotowego budynku. Podkreślono, że Sąd I instancji pominął zarzuty skargi dotyczące wykazania negatywnego wpływu inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w nieustosunkowaniu się w zaskarżonym wyroku do argumentów i zarzutów zawartych w skardze i w konsekwencji niewykazanie w sposób przekonujący i wyczerpujący, że skarżącej nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu, o którego wszczęcie wnioskowała.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Zatem skutecznie postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powinien wskazywać na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem jego zawartości. Jeśli okaże się, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi z tego przepisu, to wówczas należy uznać niezasadność tak sformułowanego zarzutu.

Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że mimo obszerności jest ono ogólnikowe i pomija kwestie faktyczne i prawne dotyczące istoty sprawy. Nie odnosi się ono do zarzutów skargi, co zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę i stwierdza, że zarzucana przez skarżącą kasacyjnie wadliwość uzasadnienia jest tego rodzaju, iż czyni niemożliwą kontrolę instancyjną motywów zaskarżonego wyroku.

Podkreślenia wymaga, iż uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koncentruje się na przytoczeniu ogólnych zasad i wykładni norm prawnych mających zastosowanie w kwestii ustalenia legitymacji wnioskodawcy w skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego, przedstawieniu poglądów judykatury i doktryny. Analiza treści tego uzasadnienia budzi wątpliwości czy jego wywody nie stanowią wyłącznie powielenia treści uzasadnień w podobnych sprawach. Zwrócić należy uwagę, iż na str. 9 wskazano: "skarżąca spółka nie wykazała w niniejszym postępowaniu, że jej interesem prawnym jest posiadanie lub wykonywanie pewnego prawa. Strona skarżąca dla swojego interesu prawnego nie znalazła oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania". Z kolei na str. 11 akapit 3 Sąd stwierdził, że "skarżąca nie wykazała na dzień prowadzenia postępowania i wydania decyzji interesu prawnego. Do akt sprawy nie zostały załączone żadne dokumenty potwierdzające uprawnienie właścicielskie do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]". Dalej Sąd podzielił ogólnie określone stanowisko wyrażone przez organ, że przedstawiona przez wnioskodawczynię argumentacja nie może stanowić podstawy do uznania ją za stronę w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w [...]. Można jej natomiast przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu wniosku, który złożyła. Sąd stwierdził, iż skarżąca na dzień rozpatrywania decyzji przez Kolegium zarówno w I jak i II instancji nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki na której planowana była inwestycja ani działki sąsiadującej. Nie odzyskała jeszcze prawa własności do wywłaszczonych działek i nie zostało zakończone postępowanie.

W cytowanych fragmentach uzasadnienia Sąd Wojewódzki powołał się zatem na elementy stanu faktycznego nie znajdujące potwierdzenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani okolicznościach tej sprawy. Z pewnością bowiem ocenie SKO oraz Sądu podlegało to czy zaistniały podstawy do stwierdzenia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., że skarżąca B. B. (zatem nie Spółka) z oczywistych względów nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o którego wszczęcie wnioskowała powołując się na własny interes prawny wynikający z prawa współwłasności nieruchomości budynkowej w [...] przy ul [...], na podstawie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tym zakresie Sąd, nie przeprowadził żadnej analizy i oceny, nie odniósł się także do konkretnych zarzutów skargi, ani też zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów przedłożonych przez stronę przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przywołanych w skardze. Oceny indywidualnych okoliczności oraz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wyrażona została w uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób tak lakoniczny i ogólnikowy, że uniemożliwia to dokonanie jej kontroli kasacyjnej.

Oparty na usprawiedliwionych podstawach jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi art. 61a § 1 K.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje bowiem automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. I tak, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego formułuje się uprawnienia i obowiązki określonego podmiotu. Zatem tylko taki przepis prawa, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym.

Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 K.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Podkreślić nadto przyjdzie, że wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – jak w niniejszej sprawie nieważnościowego – jest możliwe jedynie, gdy organ ustali w sposób oczywisty brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w jednolitym na tle tego zagadnienia orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej złożone żądanie. Brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być, zatem oczywisty, nie budzący wątpliwości i niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jego weryfikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1966/11, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1151/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12; z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2774/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2944/12 i II OSK 2945/12; z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14 i z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 716/13 – dostępne w CBOSA pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności (art. 7 in principio K.p.a.). Przepisy te, realizujące ustrojową zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) pozwalają organom administracji na działanie wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów prawa oraz na podejmowanie rozstrzygnięć w nim przewidzianych. Podkreślić należy, iż w sytuacji gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., jak w niniejszej sprawie, powoduje, iż nie zostaje ono w ogóle wszczęte. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej co do istoty, lub w inny przepisany sposób (np. wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania).

Zasadnie podkreślił Sąd I instancji oraz organ, iż w judykaturze przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II OSK 2331/10). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498 (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób jednak zaakceptować stanowiska Sądu I instancji oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż oczywistym jest, że skarżąca nie powołała się na indywidualny interes prawny wnioskując o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na modernizacji placu [...] z przyległymi ulicami położonego w [...], na terenie, którego linie rozgraniczające oznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Skarżąca wywodziła wszakże konsekwentnie swój interes prawny w tej sprawie z tego, że jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego (stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności) położonego na nieruchomości przy ul [...] w [...]. Do tego budynku w 1945 r. był dojazd z dwóch stron tj. od al. [...], a drugi na podwórko od placu [...]. Po wojnie budynek został zajęty przez Państwo, a zwrot współwłaścicielom nastąpił w 2012r. Obecnie budynek nie posiada żadnego dojazdu, co znacznie utrudnia jego użytkowanie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. B., kwestionując stanowisko organu, że nie jest stroną legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego w tej sprawie, złożyła konkretne wnioski dowodowe. Wniosła o włączenie do akt sprawy – akt postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (ozn. [...]), opisała przebieg licznych postępowań administracyjnych i sądowych w sprawach dotyczących odzyskania przez spadkobierców byłych właścicieli prawa do nieruchomości przy ul [...] w [...], co istotne zabudowanej budynkiem mieszkalnym stanowiącym odrębny od gruntu przedmiot własności. Skarżąca wskazał, że postępowanie dotyczące przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości gruntowej jest w toku, jednocześnie przedkładając organowi, na potwierdzenie jej prawa własności do budynku znajdującego się na tym gruncie następujące dokumenty:

1. zaświadczenie nr [...] Urzędu Miasta [...] Biura [...] Wydział [...] z dnia [...] października 2012 r.,

2. pismo Biura [...] Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2012r. do Zarządu Mienia Skarbu Państwa,

3. protokół przekazania - przejęcia nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] z dnia [...] października 2012 r., sporządzony pomiędzy Skarbem Państwa – Zarządem Mienia Skarbu Państwa a współwłaścicielami budynku położonego przy ul. [...] w [...], w tym B. B. posiadającą udział [...].

Wnioskodawczyni zaoferowała zatem organowi administracji publicznej konkretne dowody, w tym dokumenty urzędowe, mające potwierdzić istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności to, że posiada legitymację czynną konieczna do skutecznego uruchomienia wnioskowanego postępowania.

Zgodnie z treścią zaświadczenia nr [...], mającego walor dokumentu urzędowego ( art. 76 K.p.a.), dawna nieruchomość hipoteczna położona w [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I Sa/Wa 1955/10 uchylając decyzje organów administracji o odmowie przyznania następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości przesądził, że wniosek pełnomocnika właścicielki z dnia [...] listopada 1948 r. o przywrócenie terminu wyrażał wolę ubiegania się przez współwłaścicielkę o przyznanie prawa własności czasowej o powinien podlegać rozpatrzeniu bowiem do objęcia władania przez gminę [...] doszło w dniu [...] listopada 1948r. Nadto zaświadczenie to potwierdza, że na działce nr [...] z obr. [...] będącej własnością Skarbu Państwa znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...], który zgodnie z art. 5 ww. dekretu stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, której właścicielami są następcy prawni dawnych współwłaścicieli: B. B. i inni w opisanych częściach.

Z tych powodów, całkowicie pominiętych przez organ administracji oraz Sąd I instancji, nie może budzić wątpliwości, iż prawidłowa wykładnia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., nie umożliwiała w okolicznościach sprawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, z powołaniem się na oczywistość braku interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej przez nią decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca powołała się bowiem i wykazała własny interes prawny oparty na prawie współwłasności nieruchomości budynkowej usytuowanej przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji, mając na uwadze skomplikowany charakter tego zagadnienia, dalsze wątpliwości w zakresie zweryfikowania prawdziwości twierdzeń wnioskodawczyni, w tym ewentualnie zakresu ukształtowania lub ekspektatywy prawa, dalsze wyjaśnienia organ winien czynić w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z jego wymogami formalnymi i zasadami ogólnymi (art. 6 – 9 K.p.a.). Konieczne jest bowiem rozważenie, nie wykluczając ewentualnego wezwania do przedłożenia innych dokumentów, czy wnioskująca posiada wynikający z normy prawa materialnego interes prawny w konkretnym postępowaniu, mając także na uwadze zasięg oddziaływania inwestycji objętej decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga.

Wobec skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Na podstawie art. 188 P.p.s.a., stwierdzając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2013r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania oraz ewentualne zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Wskazać przyjdzie, że na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016r. pełnomocnik skarżącej (wnioskodawczyni) przedłożył kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu zabudowanego położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka ewid. nr [...] między innymi na rzecz B. B.

O kosztach postępowania sądowego w dwóch instancjach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot niezbędnych kosztów postępowania, na które składają się koszty sądowe w wysokości 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustanowionego w sprawie (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490 z późn.zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804).