Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 247/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej : Prezesa UKE) na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji:

"Czy wszystkie elementy systemu ESA (Elektroniczny System Aukcyjny w rozumieniu opublikowanej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Dokumentacji aukcyjnej na rezerwacje częstotliwości z zakresu 791 -816 MHz oraz 832 -857 MHz oraz z zakresu 2500 -2570 MHz oraz 2620 - 2690 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczone do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej), w szczególności serwer główny i serwer backupowy, zlokalizowane są na terenie Polski? Jeżeli nie, to na terytorium jakiego państwa zlokalizowane są wszystkie elementy systemu ESA, w szczególności serwer główny i serwer backupowy?".

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie powyższych informacji drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu [...] lutego 2014 r. poinformował Spółkę drogą mailową, że informacje dotyczące budowy Elektronicznego Sytemu Aukcyjnego nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 14 marca 2014 r. P. Sp. z o.o. skierowała za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa UKE, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanej powyżej informacji publicznej, w terminie trzech dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie.

W skardze zarzucono Prezesowi UKE naruszenie art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1, art. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie - wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi - informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, w związku z błędnym uznaniem, iż żądane przez P. we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacje nie stanowią "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącej do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z Umowy zawartej przez organ z Wykonawcą, udostępnionej P. w trybie dostępu do informacji publicznej, wynika, że tzw. ESA (Elektroniczny System Aukcyjny), stanowi system, który ma umożliwić przeprowadzenie przez Prezesa UKE aukcji na rezerwacje częstotliwości w pasmach 800 MHz i 2,6 GHz opartej o art. 116 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Z ww. Umowy wynika jednocześnie ścisłe powiązanie ESA oraz szczegółowych wytycznych co do budowy i funkcjonalności tego systemu z "dokumentacją aukcyjną" (tj. dokumentacją, o której mowa w art. 118 ust. 3 Pt, publikowaną przez organ na stronie podmiotowej BIP UKE wraz z ogłoszeniem o aukcji).

Z powyższego w ocenie skarżącej wynika, po pierwsze, iż system ESA ma stanowić informatyczne "narzędzie" (techniczny "instrument"), za pomocą którego Prezes UKE przeprowadzi aukcję - w rozumieniu art. 116 ust. 1 Pt - na rezerwacje częstotliwości z pasma 800 MHz oraz 2,6 GHz, a zawarcie Umowy z Wykonawcą nastąpiło w ramach przygotowań Organu do przeprowadzenia owej aukcji, a po drugie, iż system ten jest "sprzężony" z treścią dokumentacji aukcyjnej i jego funkcjonalności muszą być realizowane w oparciu o zasady wynikające z tej dokumentacji.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż organ udostępnił P. w trybie dostępu do informacji publicznej (na wcześniejszy wniosek Spółki z dnia 21 stycznia 2014 r.) treść Umowy zawartej z Wykonawcą, a zawierającej szczegóły, dotyczące budowy i funkcjonalności systemu ESA, a zatem zakwalifikował owe informacje jako "informację publiczną". Natomiast w odpowiedzi na wniosek P. z dnia [...] lutego 2014 r., organ wskazał, iż - w jego ocenie -"informacje dotyczące budowy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego nie stanowią informacji publicznej".

Skarżąca podkreśliła, iż Prezes UKE niewątpliwie posiadał (i posiada) żądane informacje, gdyż sam temu nie zaprzeczył w odpowiedzi na wniosek, a ponadto, zgodnie z Umową, Wykonawca dostarcza Prezesowi UKE "niezbędną infrastrukturę teleinformatyczną, służącą do przeprowadzenia aukcji", a także dokumentację użytkową ESA, a zatem z pewnością organ ma wiedzę co do tego, gdzie zlokalizowane są elementy systemu ESA.

Skarżąca podniosła jednocześnie, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa udzielenia przez organ żądanej informacji publicznej stanowi bezczynność organu administracji publicznej, zaskarżalną skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a., przy czym skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (w szczególności nie jest wymagane uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa).

Zdaniem skarżącej, ocena Prezesa UKE, zgodnie z którą, informacje dotyczące budowy systemu ESA tj. lokalizacja elementów tego systemu (w szczególności położenie serwera głównego i backupowego) - "nie stanowią informacji publicznej", jest nietrafna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, iż za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uznać należy każdą informację, która dotyczy wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty, przy czym nie jest konieczne, aby taka informacja została "wytworzona" przez dany podmiot pełniący funkcje publiczne, lecz wystarczające jest, aby była ona "odnoszona" do władz publicznych. Ponadto, określoną informację trzeba traktować jako "informację publiczną" także w przypadku, gdy dotyczy ona przygotowań organu władzy publicznej i dopiero w przyszłości posłuży temu organowi do kształtowania sytuacji prawnej jednostek (wykonywania zadań publicznych).

W świetle powyższego, uznać należy, iż informacje żądane przez P. we wniosku niewątpliwie stanowią "informację publiczną" w rozumieniu ustawy, bowiem odnoszą się do organu władzy publicznej (Prezesa UKE), jako że dotyczą wykonywanego przez niego zadania władzy publicznej w postaci przeprowadzenia aukcji na rezerwacje częstotliwości w paśmie 800 MHz oraz 2,6 GHz.

Udzielenie tych informacji skarżącej przez Prezesa UKE jest zasadne również z tego względu, że są to informacje potrzebne Spółce do odpowiedniego przygotowania się do aukcji. Wiedza uczestnika aukcji o tym, gdzie położone są serwery systemu ESA pozwala mu bowiem na dokonanie racjonalnego wyboru co do miejsca, "z którego" weźmie udział w aukcji tak, aby zminimalizować potencjalne ryzyko związane z jakością połączenia internetowego. Projekt dokumentacji aukcyjnej (w szczególności pkt [...], pkt [...] oraz pkt [...] i [...] projektu) wskazuje bowiem, iż to na uczestniku spoczywa obowiązek zapewnienia we własnym zakresie spełniającego odpowiednie wymagania połączenia internetowego oraz sprzętu, umożliwiającego prawidłowe korzystanie z ESA. Projekt dokumentacji określa przy tym jedynie minimalne wymogi co do takiego sprzętu i połączenia, co jednakże, rzecz jasna, nie wyklucza przedsięwzięcia przez uczestnika dalej idących, rozsądnych środków zapobiegawczych i starań w celu zapewnienia jego efektywnego udziału w aukcji. Jest to o tyle istotne, że odległość miejsca, z którego uczestnik będzie brał udział w aukcji, od lokalizacji serwerów ESA, będzie miała wpływ na czas, jaki uczestnik będzie miał na podejmowanie strategicznych decyzji biznesowych w każdej z rund aukcji. Jak to bowiem prezentował Prezes UKE w publicznych stanowiskach, uczestnik aukcji powinien brać pod uwagę czas transmisji informacji o swoim postąpieniu w kolejnej rundzie aukcji, do serwerów ESA. Czas ten będzie różny w zależności od fizycznej odległości łączy od serwerów. W miarę wzrostu odległości rośnie też liczba operatorów i łączy pośredniczących w transmisji, a co za tym ryzyko opóźnień i awarii.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż nieudostępnianie informacji, dotyczących budowy systemu ESA, w tym informacji co do położenia jego poszczególnych elementów, nie znajduje uzasadnienia także z tego względu, że istotnie utrudnia podmiotom - przyszłym uczestnikom aukcji, konstruktywny udział w postępowaniu konsultacyjnym, dotyczącym Dokumentacji aukcyjnej opublikowanej przez Prezesa UKE. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż aby móc wypowiadać się na temat rozwiązań, dotyczących budowy systemu ESA, uczestnicy konsultacji powinni przede wszystkim posiadać szczegółowe informacje co do takich rozwiązań.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż Prezes UKE ustalił w drodze Umowy z wykonawcą systemu aukcyjnego, jakie funkcjonalności powinien posiadać Elektroniczny System Aukcyjny. Funkcjonalności te opisują proces przeprowadzenia aukcji elektronicznej, m in. przeprowadzanie poszczególnych rund, zbieżność zasad składania ofert z zasadami określonymi w dokumentacji aukcyjnej. Funkcjonalności opisane zostały zarówno w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) stanowiącej część dokumentów w procesie udzielania zamówienia publicznego na dostarczenie ESA, jak i w umowie z OIMP oraz dokumentacji aukcyjnej, (zarówno tej dokumentacji odnoszącej się do aukcji odwołanej przez Prezesa UKE dnia [...] lutego 2014 r., jak i projektu nowej dokumentacji aukcyjnej, której konsultacje zakończyły się dnia [...] marca 2014 r.). Informacje te mieszczą się w otwartym katalogu informacji publicznej, wskazanym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prezes UKE nie wymagał natomiast od podmiotów uczestniczących w zamówieniu publicznym, przekazywania w jego trakcie informacji, jaką budowę powinien posiadać Elektroniczny System Aukcyjny. Budowa systemu elektronicznego nie jest tożsama z jego funkcjonalnością, bowiem nie odnosi się do funkcji jakie Elektroniczny System Aukcyjny ma spełniać dla potrzeby wykonania zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie aukcji na rezerwację częstotliwości. Budowa systemu informatycznego obejmuje elementy takie jak topologię sieci teleinformatycznej, poszczególne składniki stanowiące jej warstwę fizyczną, czy logiczną. Nie jest zatem prawdą twierdzenie wnioskodawcy jakoby "Organ sam uprzednio dokonał oceny, iż informacje dotyczące budowy systemu ESA i jego funkcjonalności stanowią informację publiczną, skoro udostępnił skarżącej, na jej wniosek, treść Umowy, która zawierała takie informacje. Organ udostępnił treść Umowy, która zawierała m.in. informacje o przedmiocie umowy, obowiązkach dostawcy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego, terminów realizacji umowy, czy też wsparcia eksperckiego ze strony OMIP. Żaden zapis umowy nie dotyczy natomiast budowy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego".

"Informatycznym narzędziem", które zostaje dostarczone Prezesowi UKE w ramach wykonywania, jest aplikacja do zainstalowania w komputerach, przy czym aplikacja ta jest również przekazywana uczestnikom Aukcji dopuszczonym do etapu II, po dokonaniu oceny ofert w I etapie.

W skład aplikacji, która jest zainstalowana na komputerach organu administracji, nie wchodzą żadne dodatkowe elementy oprócz tych, które przekazywane są uczestnikom aukcji. Mając na uwadze powyższe, Prezes UKE podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym informacje o budowie elektronicznego systemu aukcyjnego, w szczególności lokalizacji serwera głównego i backupowego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podkreśliła, iż organ niewątpliwie jest w posiadaniu żądanych informacji, gdyż w świetle specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego organ już na etapie wyboru podmiotu realizującego zamówienie musiał mieć wiedzę w szczególności o urządzeniach technicznych dostępnych wykonawcy oraz o podstawie dysponowania nimi, a zgodnie z umową zawartą w dniu [...] listopada 2013 r. przez organ z OMIP ten ostatni podmiot jest zobowiązany do udostępnienia Prezesowi UKE w szczególności niezbędnej infrastruktury teleinformatycznej ESA, służącej przeprowadzeniu aukcji. Ponadto, sam organ w odpowiedzi na wniosek nie stwierdził, iż nie posiada przedmiotowych informacji, lecz wyłącznie, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarżąca podkreśliła też ponownie, że przedmiotowe informacje są przetwarzane przez organ w celu służącym realizacji zadań publicznych tj. w celu przygotowania i przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 800 MHz oraz 2,6 GHz, a zatem spełniają wynikające z art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanki ich obligatoryjnego udostępnienia w trybie tej ustawy, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/14.

Odnosząc się natomiast do uwagi Prezesa UKE, iż to na przyszłych uczestnikach aukcji spoczywa obowiązek realizacji wymagań co do oprogramowania i sprzętu komputerowego, pozwalającego na efektywne wzięcie udziału w aukcji skarżąca podkreśliła, iż powyższa okoliczność może jedynie potwierdzać zasadność udostępnienia P. informacji o lokalizacji serwerów ESA. Wiedza uczestnika II etapu aukcji o tym, gdzie położone są serwery systemu ESA, pozwoli mu bowiem na dokonanie racjonalnego wyboru co do miejsca, z którego weźmie udział w aukcji tak, aby zminimalizować potencjalne ryzyko związane z jakością połączenia internetowego.

W ocenie skarżącej, podnoszona przez Prezesa UKE okoliczność, że "informatycznym narzędziem", które zostaje dostarczone Prezesowi UKE w ramach wykonywania, jest aplikacja do zainstalowania w komputerach, przy czym aplikacja ta jest również przekazywana uczestnikom Aukcji dopuszczonym do etapu II, nie podważa w żaden sposób tezy, że informacje związane z budową i funkcjonowaniem ESA stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. zobowiązał pełnomocnika organu do przekazania, w terminie 7 dni, jednoznacznego stanowiska, czy Prezes UKE jest w posiadaniu informacji, o których mowa we wniosku P. Sp. z oo. z dnia [...] lutego 2014 r.

W wykonaniu powyższego zobowiązania pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko, że informacje, których udostępnienia żąda P. nie stanowią informacji publicznej.

Zaznaczył jednocześnie, iż udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie Sądu jest znacząco utrudnione (wręcz nie jest możliwe) ze względu na fakt, iż system ESA nie osiągnął docelowego, ostatecznego poziomu operacyjnego oraz ze względu na charakterystykę budowy ESA.

Wskazał przy tym, że w momencie udzielania przez UKE odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (mail z dnia [...] lutego 2014 r.) nie toczyła się żadna procedura rozdysponowania częstotliwości przewidziana przepisami ustawy Prawo telekomunikacyjne, co oznacza, że również system ESA nie osiągnął docelowego, ostatecznego poziomu operacyjnego, ponieważ nie odbyła się aukcja próbna z udziałem przyszłych uczestników. Ponadto, charakterystyka budowy systemu ESA zakłada, że jej istotnym elementem będzie aplikacja aukcyjna (kliencka), która zostanie zainstalowana przez uczestników aukcji zakwalifikowanych do II etapu aukcji (a więc po rozpoczęciu aukcji, złożeniu ofert przeprowadzeniu I etapu aukcji, przeprowadzeniu ostatniej aukcji próbnej) na wybranym przez tych uczestników aukcji sprzęcie komputerowym, znajdującym się w wybranym przez tych uczestników miejscu na świecie.

Mając zatem na uwadze fakt że:

- zarówno w momencie udzielenia odpowiedzi na wniosek, jak i obecnie nie była/jest przeprowadzana procedura rozdysponowania, częstotliwości w drodze aukcji z wykorzystaniem ESA.;

- nie są znani przyszli uczestnicy aukcji, ani tym bardziej uczestnicy aukcji, którzy zostaną zakwalifikowani do jej II etapu;

- do czasu zakończenia ostatniej aukcji próbnej i wprowadzenia ostatnich poprawek ESA nie jest systemem, który osiągnął docelowy, ostateczny poziom, operacyjny;

- korzystanie z ESA będzie dostępne jedynie dla zakwalifikowanych do II etapu aukcji uczestników aukcji po zakończeniu ostatniej aukcji próbnej;

- aplikacja aukcyjna, stanowiąca istotny element ESA, może zostać zainstalowana przez zakwalifikowanego do II etapu aukcji uczestnika na wybranym komputerze w dowolnym miejscu na świecie;

nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie na terytorium jakiego państwa zlokalizowane będą w przyszłości wszystkie elementy systemu ESA.

Odnosząc się natomiast do pytania, gdzie zlokalizowany jest serwer główny i serwer backupowy ESA pełnomocnik organu poinformował, że Prezes UKE jest w posiadaniu takiej informacji. Informacja ta została przekazana Prezesowi UKE przez OMIP drogą mailową po dacie udzielenia odpowiedzi P. na informację publiczną. Powyższa informacja (dokument) jest sporządzona w jęz. angielskim i opatrzona klauzulą ,,private".

W ocenie Prezesa UKE, informacje dotyczące zlokalizowania poszczególnych elementów systemu ESA stanowią dane wrażliwe, istotne dla bezpieczeństwa przeprowadzenia aukcji. Udostępnienie takich danych jako informacji publicznej (a więc każdemu zainteresowanemu) mogłoby zatem ułatwić działania, których celem byłoby uniemożliwienie lub utrudnienie przeprowadzenia aukcji (np. działania naruszające bezpieczeństwo teleinformatyczne ESA, działania naruszające bezpieczeństwo fizyczne poszczególnych elementów ESA).

Pełnomocnik P. Sp. z o.o., odnosząc się do powyższego stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. podniósł, iż Prezesa UKE, odpowiadając na wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. nie poinformował Spółki, iż nie posiada żądanej informacji. Zaniechanie udzielenia takiego wyjaśnienia stanowi zatem bezczynność Prezesa UKE, rażąco naruszającą prawo.

Pełnomocnik nie zgodził się też ponownie ze stanowiskiem organu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, powołując się na wcześniejszą argumentację przedstawioną w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W ocenie pełnomocnika skarżącej dla oceny, czy informacje, o których mowa we wniosku P. z dnia [...] lutego 2014 r, stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy, bez znaczenia pozostają wskazywane przez Prezesa UKE okoliczności, iż aktualnie nie jest przeprowadzana aukcja na rezerwacje częstotliwości z wykorzystaniem ESA oraz nie są znani przyszli uczestnicy tej aukcji, (a także, że po zadaniu przez P. przedmiotowych pytań organ odwołał aukcję). Podobnie, bezprzedmiotowe są twierdzenia organu, iż "nieosiągnięcie przez ESA docelowego poziomu operacyjnego", czy też możliwość zainstalowania aplikacji aukcyjnej "na wybranym komputerze w dowolnym miejscu na świecie" ma rzekomo przekonywać o "niemożliwości" udzielenia informacji o lokalizacji serwerów systemu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, wypływająca z powyższych twierdzeń sugestia organu, iż obowiązek udzielenia informacji, dotyczącej lokalizacji serwerów ESA, może zależeć od "przydatności" tych informacji w związku z prowadzeniem aukcji, jest nietrafna i całkowicie pozbawiona podstaw, biorąc pod uwagę, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uzależnia wymogu jej udzielania od celu bądź też interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu żądającego danej informacji. Ponadto, powołane przez organ okoliczności nie podważają faktu, że w związku z aneksem z dnia [...] listopada 2013 r., zawartym między Prezesem UKE a Wykonawcą, urnowa w przedmiocie udostępnienia ESA na potrzeby przeprowadzenia aukcji nadal obowiązuje, co wskazuje na wciąż aktualny zamiar organu przeprowadzenia aukcji za pośrednictwem ESA.

Zdaniem pełnomocnika P., twierdzenia organu, sugerujące, że wciąż nie posiada on wyczerpującej wiedzy o systemie ESA, są niezrozumiałe, nawet jeśli aukcja została odwołana. Skoro bowiem Prezes UKE zawarł z Wykonawcą ESA aneks przedłużający obowiązywanie Umowy, a także w dniu [...] kwietnia 2014 r. poddał analogiczny do pierwotnego projekt Dokumentacji aukcyjnej kolejnym obligatoryjnym konsultacjom, to oznacza to, że wciąż przygotowuje i zamierza przeprowadzić aukcję (a zatem informacje dotyczące ESA pozostają informacjami publicznymi, związanymi z realizacją zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie tej aukcji).

Powyższego nie podważają natomiast zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. twierdzenia Prezesa UKE, dotyczące rzekomej "wrażliwości" informacji o lokalizacji serwerów ESA, jako że ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie posługuje się pojęciem "danych wrażliwych" i wobec tego podobne tezy są pozbawione podstaw i nie mogą rzutować na ocenę ziszczenia się przesłanek, do traktowania danej informacji jako publicznej w rozumieniu ustawy. Jednocześnie argumenty Prezesa UKE co do rzekomej niedopuszczalności udzielenia żądanych informacji w związku z ich wagą i "wrażliwością" są niespójne z aluzjami organu o domniemanej "zbędności" tych informacji, ze względu na aktualnie nieprowadzenie aukcji.

W konkluzji pełnomocnik skarżącej wskazał, iż stanowisko Prezesa UKE wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest nie tytko wewnętrznie niespójne i przez to niewiarygodne, ale również jednoznacznie potwierdza tezę P., iż organ dopuścił się bezczynności rażąco naruszającej prawo, skoro w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. nie udzielił prawidłowej informacji, co do okoliczności, iż nie posiada informacji, których dotyczył rzeczony wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Sądu skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa UKE w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes UKE, będąc centralnym organem administracji rządowej, a zarazem organem regulacyjnym w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez P. Sp. z o.o. we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacja dotycząca tego "Czy wszystkie elementy systemu ESA (Elektroniczny System Aukcyjny w rozumieniu opublikowanej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Dokumentacji aukcyjnej na rezerwacje częstotliwości z zakresu 791 -816 MHz oraz 832 -857 MHz oraz z zakresu 2500 -2570 MHz oraz 2620 - 2690 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczone do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej), w szczególności serwer główny i serwer backupowy, zlokalizowane są na terenie Polski, a jeżeli nie, to na terytorium jakiego państwa zlokalizowane są wszystkie elementy systemu ESA, w szczególności serwer główny i serwer backupowy", stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien zaś powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Należy jednocześnie podkreślić, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy natomiast o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że Prezes UKE w ramach realizacji swoich zadań ustawowych (art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne), w związku zamiarem przeprowadzania aukcji na rezerwację częstotliwości w systemie elektronicznym, określił wymagania stawiane dla przyszłego aukcyjnego systemu elektronicznego (określonego później jako ESA), które zostały zawarte w SIWZ (Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego) dla postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na świadczenie usług obejmujących udostępnienie elektronicznego systemu aukcyjnego ESA na potrzeby przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 800 MHz oraz 2,6 GHz.

Następnie, w wyniku przeprowadzenia przetargu organ zawarł w dniu 13 listopada 2013 r. umowę z portugalskim przedsiębiorstwem [...] S.A. z siedzibą w L., której przedmiotem (§ 2 pkt 1) jest świadczenie usług obejmujących udostępnienie elektronicznego systemu aukcyjnego (ESA) na potrzeby przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu pasm 800 MHz oraz 2,6 GHz wraz licencją, przeprowadzenie szkoleń z obsługi ESA, doradztwo i dedykowaną asystę techniczną.

Przy czym, zgodnie z § 2 pkt 2 ppkt 1 i 2 ww. umowy, jej przedmiot obejmuje udostępnienie Zamawiającemu elektronicznego systemu aukcyjnego (ESA) – systemu informatycznego wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną, służącego przeprowadzeniu aukcji na rezerwację częstotliwości z pasm 800 MHz oraz 2,6 GHz, za pośrednictwem Internetu, spełniającego wymagania funkcjonalne i niefunkcjonalne określone w Szczegółowych wymaganiach dla Przedmiotu umowy stanowiących Załącznik nr 1 do tej umowy oraz opracowanie i dostarczenie Zamawiającemu dokumentacji użytkowej ESA.

W świetle powyższych zapisów umowy Prezesowi UKE w ramach jej wykonania udostępnione ma być zatem przez Wykonawcę nie tylko "informatyczne narzędzie" w postaci aplikacji do zainstalowania w komputerach, ale również niezbędna infrastruktura teleinformatyczna, służąca przeprowadzeniu aukcji z wykorzystaniem tej aplikacji.

Jak wyjaśnił bowiem sam organ w odpowiedzi na skargę Prezes UKE nie zdecydował się na przeprowadzenie aukcji elektronicznej w oparciu o model, w którym całość infrastruktury teleinformatycznej znajduje się fizycznie we władztwie operatora, lecz zdecydował się na model, w którym zawierana jest umowa z wyspecjalizowanym podmiotem świadczącym usługi z zakresu dostarczenia platformy aukcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną znajdującą się fizycznie we władztwie tego podmiotu.

Informacje dotyczące infrastruktury teleinformatycznej, jaka ma być udostępniona Prezesowi UKE przez Wykonawcę w ramach wykonania umowy, mają tym samym walor informacji publicznej, gdyż związane są ściśle z realizacją przez ten organ zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie aukcji na rezerwację częstotliwości w systemie elektronicznym.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż Prezes UKE nie wymagał od podmiotów, uczestniczących w zamówieniu publicznym, przekazywania w jego trakcie informacji, jaką budowę powinien posiadać ESA.

Żądane przez P. we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. informacje dotyczące lokalizacji poszczególnych elementów systemu ESA, w szczególności lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego, dotyczą bowiem informacji o lokalizacji poszczególnych elementów infrastruktury teleinformatycznej, która ma zostać udostępniona Prezesowi UKE przez konkretnego Wykonawcę wyłonionego w wyniku przetargu w ramach zawartej z nim umowy na udostępnienie ESA, mieszczą się zatem, w ocenie Sądu, w pojęciu informacji publicznej.

Jeżeli Prezes UKE miał wątpliwości co do przedmiotu lub zakresu żądanych we wniosku P. Sp. z o.o. informacji, to mógł zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Jeżeli natomiast, w dacie złożenia wniosku, organ nie dysponował pełną informacją dotyczącą lokalizacji poszczególnych elementów systemu ESA, w tym dotyczącą lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę.

Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie bowiem wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Organ nie ma zatem obowiązku udostępniania w tym trybie informacji, których nie posiada.

Organ w odpowiedzi na wniosek P. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] lutego 2014 r. poinformował jedynie wnioskodawcę, że informacje dotyczące budowy ESA nie stanowią informacji publicznej. Nie informował natomiast wnioskodawcy przed datą wniesienia skargi na bezczynność, że nie dysponuje żądanymi informacjami.

Z pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika jednocześnie, iż organ jest aktualnie w posiadaniu co najmniej informacji dotyczącej lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego ESA, a informacja ta została przekazana Prezesowi UKE przez OMIP drogą mailową, po dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek P. o udostępnienie informacji publicznej.

W świetle powyższych ustaleń skargę na bezczynność Prezesa UKE w rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za uzasadnioną.

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Prezes UKE odmówił natomiast stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym, wniosek P. Sp. z o.o. nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś Prezes UKE dysponuje, przynajmniej częściowo żądaną informacją (tj. dotyczącą lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego ESA), a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to powinien załatwić wniosek P. Sp. z o.o. zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie.

Rozpatrując zatem wniosek P. Sp. z o.o. organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jeżeli natomiast żądana informacja nie mogła być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku to, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa UKE, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym datę złożenia wniosku, jak również udzieloną skarżącej odpowiedź przez organ. Bezczynność Prezesa UKE w niniejszej sprawie wynikła z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.