Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1093/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/17 w sprawie ze skargi O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Na wniosek inwestora Miejski Konserwator Zabytków [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. postanowienie nr [...], którym dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. – pozwoleniu konserwatorskim nr [...] dotyczącym budynku biurowo-usługowego przy ul. [...] [...] – w ten sposób, że zmienił zakres robót budowlanych poprzez wpisanie "Przebudowa i rozbudowa budynku" zamiast "Remont i przebudowa budynku". Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 16 stycznia 2016 r.

W dniu 23 stycznia 2017 r. zażalenie na ww. postanowienia wniosła skarżąca Spółka – właściciel budynku położonego przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia – na wniosek skarżącej Spółki – postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego nr [...] z uwagi na brak interesu prawnego Spółki. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2017 r., znak: [...] (następnie oba postanowienie Ministra zostały uchylone przez WSA w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, który w wyniku wydania przez NSA wyroku o sygn. akt II OSK 2211/18 stał się prawomocny).

Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej Spółki na ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej.

Organ II instancji wyjaśnił, że adresatem zezwolenia konserwatorskiego jest podmiot, który złożył wniosek o jego wydanie. Nie wyklucza to jednak udziału w postępowaniu innych podmiotów, o ile wykażą swój interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. W ocenie organu, z art. 113 § 1 K.p.a. wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania sprostowania ograniczony został wyłącznie do stron postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, co do którego złożono wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. W konsekwencji także środek zaskarżenia przewidziany dla postanowienia wydawanego na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. może być wniesiony wyłącznie przez strony postępowania zakończonego decyzją organu administracji publicznej. Skarżąca Spółka zaś w sprawie udzielonego zezwolenia konserwatorskiego, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie została uznana za stronę postępowania. A zatem, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Spółka ta nie może skutecznie wnieść zażalenia na ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji – ww. pozwoleniu konserwatorskim. W konsekwencji, organ odwoławczy nie mógł zająć merytorycznego stanowiska w sprawie.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jego uchylenia i poprzedzającego go postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; art. 7 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.p.a.; art. 8 K.p.a.; art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.p.a. Ponadto, strona skarżąca wniosła o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu w postaci opinii konserwatorskiej dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. – na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/17, oddalając skargę, wskazał, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki niedopuszczalności zażalenia (art. 134 K.p.a.) w rozumieniu podmiotowym albowiem ww. postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji – ww. pozwolenia konserwatorskiego zostało doręczone tylko wnioskodawcy – inwestorowi, który był jednocześnie stroną postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, w ramach którego nastąpiło ustalenie kręgu jego stron. Natomiast z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Stanowisko o braku interesu prawnego skarżącej Spółki potwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmawiając jej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wprawdzie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1752/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego organu (o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego), przekazując sprawę Ministrowi do ponownego rozpoznania, jednakże wydając takie rozstrzygnięcie Sąd o interesie prawnym skarżącej Spółki nie przesądził. Zalecił bowiem organowi administracji wszczęcie postępowania nieważnościowego z jej wniosku i ponowne rozważenie interesu prawnego Spółki. Wyrok był wówczas nieprawomocny [aktualnie w związku z wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 2211/18 jest prawomocny].

W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jednocześnie Sąd uznał, że nie miał podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego Spółki. Po pierwsze, zadaniem Sądu była jedynie ocena prawidłowości zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisu art. 134 K.p.a., tj. kontrola orzeczenia o charakterze formalnym; po drugie dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić tylko na rozprawie. Wyrok w przedmiotowej sprawie zapadł po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i postanowień organów obu instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to naruszeń art. 134 K.p.a. i art. 144 K.p.a. oraz art. 113 § 1 K.p.a. polegających na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, w tym stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia w sytuacji wymagającej rozważenia istnienia interesu prawnego i przymiotu strony po stronie skarżącej oraz brak rozważenia takiego interesu prawnego strony skarżącej, " zwłaszcza w sytuacji, w której strona skarżąca w zażaleniu i skardze podnosiła wyjście przez organ I instancji " ;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 122 p.p.s.a. przez nieskierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie w sytuacji złożenia przez stronę skarżącą wniosku dowodowego mogącego się przyczynić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami prawa miejscowego – § 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4, a także § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 5 pkt 14 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak rozważenia interesu prawnego strony skarżącej wynikającego z tychże przepisów, co prowadziło do apriorycznego przyjęcia, że strona skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej, i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydawane jest na postawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie konserwatorskie, objętej ponadto dodatkową ochroną przewidzianą w powołanych przepisach prawa miejscowego, mający w szczególności obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 pkt 3 powołanej ustawy) nie posiadał przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego oraz nie posiada statusu strony w postępowaniu, w którym wydano ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niewadliwie przyjął, że wniesione przez skarżącą Spółkę zażalenie na postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki jest niedopuszczalne (art. 134 K.p.a.). Zasadniczo w dacie orzekania przez Ministra o niedopuszczalności ww. zażalenia skarżąca Spółka nie była uznana za stronę postępowania "głównego" dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, którego dotyczy owo sprostowanie oczywistej omyłki; jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego nie stwierdzono aby skarżąca Spółka posiadała interes prawny w rozumieniu 28 K.p.a., który uprawniałby ją do bycia stroną postępowania nieważnościowego. Także w związku z wyrokami Sądów Administracyjnych, tj. NSA o sygn. akt II OSK 2211/18 i WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1752/17 – dotyczącymi odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zostało przesądzone, że skarżąca Spółka posiada interes prawny, który uzasadniałby przypisanie jej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Ponadto na uwagę zasługuje, że przedmiotem oceny w okolicznościach niniejszej sprawy jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie, które zostało wydane w postępowaniu tzw. wpadkowym, tj. poza głównym postępowaniem "zwykłym" dotyczącym pozwolenia konserwatorskiego. To postępowanie wpadkowe ma charakter jedynie procesowy, bo mający za przedmiot wyłącznie kwestię sprostowania oczywistej omyłki. Nie jest to zatem postępowanie, które służyć ma merytorycznemu badaniu, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie można zatem wprost w tego rodzaju sprawach zastosować zasady prawnej wynikającej z uchwały NSA o sygn. akt OPS 16/98, która dotyczyła możliwości oceny interesu prawnego, ale na etapie wniesionego odwołania. Jednocześnie w uchwale tej nie wskazano aby przyjęta reguła miałaby mieć zastosowanie do środków odwoławczych od wydanych postanowień tzw. "wpadkowych"; choć, jednocześnie należy wskazać, że przepisy prawa przewidują szereg postanowień o charakterze merytorycznym, jednak do takich niewątpliwie nie zalicza się postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. o sprostowaniu omyłki. Także w skardze kasacyjnej nie wykazano z jakich względów ww. zasada prawna miałaby mieć zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Stąd w tej sprawie niewadliwym było niejako poprzestanie na stwierdzeniu, że z zażaleniem wystąpił podmiot, który nie był stroną postępowania głównego i dlatego z tych względów procesowych – w tych okolicznościach sprawy oczywistej przeszkody podmiotowej – zaistniały podstawy do zastosowania art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Trudno bowiem, w sytuacji gdy dany podmiot nie był stroną postępowania administracyjnego i nie mógł zgłaszać merytorycznych argumentów najpierw co do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, a później – co do samej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, dopuści prawo takiego podmiotu do skutecznego zaskarżania postanowień tzw. wpadkowych, które dotyczą kwestii procesowych, jak np. wskazywane powyżej sprostowanie oczywistej omyłki. Co najistotniejsze dla tej oceny, postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie sprostowania w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". A zatem z uwagi na charakter postępowania wpadkowego, brak rozważania na tym etapie postępowania interesu prawnego skarżącej Spółki nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego podważenia legalności zastosowania przez Ministra art. 134 K.p.a. Wskazywane w tym zakresie w skardze kasacyjnej uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co czyni także argumentację skargi kasacyjnej dotyczącą interesu prawnego skarżącej Spółki, pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 w zw. z art. 144 i art. 113 § 1 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz § 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4, a także § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 5 pkt 14 planu miejscowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ponadto przedstawiona powyżej ocena prawna powoduje, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 122 p.p.s.a., ponieważ wskazywane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że wniosek dowodowy dotyczył dowodu w postaci ww. opinii konserwatorskiej z czerwca 2017 r. – na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki. A zatem ewentualne przeprowadzenie dowodu na okoliczność istnienia interesu prawnego skarżącej Spółki i tak nie mogłoby prowadzić do podważenia legalności zastosowania przez Ministra art. 134 K.p.a. W tych warunkach należy stwierdzić, że niewadliwie Sąd I instancji wskazał na brak podstaw do uwzględnienia zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego Spółki, tym bardziej, że Sąd nie uwzględnił tego wniosku nie tylko z uwagi na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, lecz także akcentując, że przedmiotem oceny w tej sprawie była, co też potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, jedynie ocena prawidłowości zastosowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przepisu art. 134 K.p.a., tj. kontrola orzeczenia o charakterze formalnym. To zaś wyklucza, o czym już wyżej była mowa, możliwość wyznaczenia w trakcie postępowania wpadkowego innego kręgu stron niż tego, który został wyznaczony w postępowaniu "głównym".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.