Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1134/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 71a ust. 1, ust. 4, art. 61, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 132,  art. 7, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "u.p.b.", w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. B., dalej "skarżący", "strona", reprezentowanego przez adwokata, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], nakazującej właścicielowi budynku W. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., tj. likwidację funkcji mieszkalnej i przywrócenie funkcji garażowo-magazynowej budynku oraz zobowiązującej skarżącego do powiadomienia orzekającego organu o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego na rzeczonej nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja organu wojewódzkiego została wydana po ustaleniu następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 28.12.2020 r., zawierającego wystąpienie "o przywrócenie stanu poprzedniego budynków garażowych w G. przy ul. [...]", wraz z dołączoną kserokopią wezwania od komornika sądowego z dnia [...] września 2020 r. dotyczącego dłużnika R. B. w przedmiocie opróżnienia nieruchomości, pismem z dnia 19.01.2021 r. zawiadomił strony o mającej się odbyć w dniu 04.02.2021 r. kontroli na nieruchomości przy ul. [...] w G.. Następnie, w związku z nieudostępnieniem nieruchomości przez użytkownika ww. nieruchomości, R. B., zaplanowano kolejną kontrolę na nieruchomości na dzień 25.03.2021 r.

W dniu 25.03.2021 r., w wyniku oględzin rzeczonej nieruchomości, w obecności właściciela nieruchomości oraz użytkownika części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ powiatowy stwierdził do protokołu:

"W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych na podstawie wypisu z rejestru gruntów pobranego z PODGiK w G., w dniu 14.01.2021 r. ustalono, że teren działki nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym W. B.. Stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się między innymi zabudowa przy granicy z działką nr [...] w postaci dwóch przyległych parterowych budynków pełniących uprzednio funkcję garażowo-magazynową. Stwierdzono, że obecnie w budynku znajdującym się od strony południowej znajduje się od strony zewnętrznej ściany szczytowej pomieszczenie garażu i dalej pomieszczenie lokalu mieszkalnego. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że lokal mieszkalny składa się z dwóch pokoi, przedsionka, kuchni

i łazienki. Lokal mieszkalny znajduje się w części budynku na długości ca 11,20 m. Na podstawie wyjaśnień W. B. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez niego na licytacji komorniczej, natomiast do tej pory nie została mu przekazana część budynku z lokalem mieszkalnym który jest zajmowany przez R. B., dalej "inwestor", "użytkownik", z rodziną. Na podstawie wyjaśnień R. B. ustalono, że przedmiotową nieruchomość nabył on około 2015 r. i w tym czasie zamieszkał wraz z rodziną w przedmiotowym budynku. Ustalono, że w części budynku w której obecnie znajduje się lokal mieszkalny dawniej znajdowały się pomieszczenia biurowo-socjalne zakładu produkcyjnego. Po zakupie nieruchomości R. B. wykonał remont pomieszczeń, ustawił tam wyposażenie mieszkania i zamieszkał wraz z rodziną. Na podstawie wyjaśnień R. B. ustalono, że przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania części budynku na lokal mieszkalny nie uzyskał stosownych zezwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej".

Zawiadomieniem z dnia 15.04.2021 r. organ powiatowy poinformował strony o "wszczętym postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania na lokal mieszkalny budynku biurowo-garażowego położonego na terenie działki nr [...] w miejscowości G. przy ul. [...]", następnie postanowieniem z dnia [...].04.2021 r., wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, wstrzymał "użytkowanie przebudowanej na lokal mieszkalny części budynku garażowo-magazynowego, położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G." oraz nakazał W. B. przedłożenie w terminie do 15-go lipca 2021 r. n/w dokumentów mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przebudowanej na lokal mieszkalny części budynku garażowo-magazynowego, położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w G. tj. opisu i rysunków określających usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach; zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane; zaświadczenia Burmistrza G. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. G. albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej przebudowanego na budynek garażowo- mieszkalny budynku garażowo-magazynowego.

Pismem z dnia 04.05.2021 r. W. B. poinformował organ powiatowy, że dopóki nieruchomość ta nie zostanie mu przekazana przez komornika nie wykona nakazu dostarczenia dokumentacji ww. budynku, ponieważ nie ma prawa do dysponowania lokalem, prosząc o wykonanie czynności zgodnie z obowiązującym prawem.

Organ I instancji pismem z dnia 05.05.2021 r. poinformował W. B., że "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB w G. z dnia [...].04.2021 r., nr [...] albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, zgodnie z przepisami art. 71a ust. 4 u.p.b. organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części".

W dniu 11.05.2021 r. wpłynęła do organu powiatowego korespondencja W. B. skierowana do [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., w której skarżący powołując się na sygnaturę akt "[...] [...]", wskazał: "Proszę o wydanie części garażowo-magazynowej położonej

w G. przy ul. [...] nazwanej przez Pana w piśmie z dnia 22.12.2020 r. lokalem spełniającym funkcje mieszkalne. W dniu 05.05.2021 r. otrzymałem pismo z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G.

o natychmiastowym przywróceniu sposobu użytkowania obiektu budowlanego".

Pismem z dnia 20.05.2021 r. skarżący poinformował organ powiatowy, że w dniu 17.05.2021 r. od komornika sądowego otrzymał pismo o oddaleniu swojego wniosku w sprawie przekazania pomieszczenia garażowo-magazynowego, znajdującego się w G. przy ul. [...]. W związku z powyższym, nie jest w stanie wykonać decyzji Nadzoru Budowanego o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania". Do pisma załączono kserokopię postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G., z dnia [...].05.2021 r., z którego wynika, że postanowił oddalić wniosek W. B. (wierzyciela) o wydanie części nieruchomości, w uzasadnieniu wskazując, że: "Postępowanie było prowadzone zgodnie z wnioskiem wierzyciela. Pismem z dnia 10.05.2021 r. wierzyciel wniósł o wydanie części nieruchomości o nr KW (...) zamieszkałej przez dłużnika (R. B. ). W toku postępowania stwierdzono, że lokal położony na terenie nieruchomości spełnia potrzeby mieszkaniowe dla dłużnika i członków jego rodziny. Mając na uwadze przepis art. 15zzu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób, który określa, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie wykonuje się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego".

Organ powiatowy, pismem z dnia 24.05.2021 r., w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 20.05.2021 r., poinformował go, że "niewykonanie przez zobowiązanego nałożonych postanowieniem tut. organu będzie skutkowało przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania budynku".

Organ powiatowy decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. u.p.b., nakazał "właścicielowi budynku - W. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w G., tj. przywrócenie funkcji magazynowej obiektu tj. likwidację funkcji mieszkalnej i przywrócenie funkcji garażowo-magazynowej budynku".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wobec faktu, iż zobowiązany nie wywiązał się z nałożonych postanowieniem tut. organu obowiązków i nie przedłożył wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie organ I instancji niniejszą decyzją zgodnie z art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. u.p.b. nakazał przywrócenie części budynku garażowo-magazynowego położonego na nieruchomości przy ul [...] w G., na terenie działki [...] przystosowanego na cele mieszkalne do stanu poprzedniego tj. przywrócenie funkcji garażowo-magazynowej budynku.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. B., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, jednocześnie wnosząc o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu

z dokumentów w załączeniu na okoliczność braku posiadania przez właściciela przedmiotowej nieruchomości, posiadania nieruchomości przez R. B..

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że "Zgodnie z art. 71a ust. 4 u.p.b. obowiązek przywrócenia funkcji właściwej i likwidacji funkcji budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem nie posiada adresata, co do zasady. Adresata tej normy konstytuuje art. 52 ustawy Prawo budowlane, wskazując na właściciela, inwestora lub zarządcę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, nie wprowadza on katalogu kolejności podmiotów zobowiązanych. Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 1291/15 obowiązek właściciela uprzedzony jest obowiązkiem inwestora o ile dokonał on zmian w budynku bez zgody właściciela.

W ocenie strony w sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie organ nadzoru posiada pełne dane inwestora - dotychczasowego właściciela R. B. i dowody, iż to on był inwestorem. Odwołujący się nie objął nieruchomości w posiadanie wobec odmowy dokonania tej czynności przez organ egzekucyjny, co czyni zasadnym określenie podmiotu zobowiązanego - inwestora, nie zaś właściciela. Skarżący wskazał, iż w aktualnym stanie faktycznym, skoro przedmiotowy budynek objęty nakazem przywrócenia dotychczasowej funkcji garażowo-magazynowej pozostaje w posiadaniu inwestora, a przy tym właścicielowi komornik odmówił wprowadzenia w posiadanie, istnieją wszelkie przesłanki by obowiązkiem przywrócenia właściwej funkcji obciążyć inwestora, tym bardziej, iż organ nadzoru I instancji posiada materiał dowodowy świadczący, iż zmiany dokonał użytkownik.

W tym stanie rzeczy, wobec faktu, iż brak jest prawnych podstaw do zmiany decyzji wobec nieprzeprowadzenia w stosunku do inwestora właściwych czynności zmierzających do wydania stosownego nakazu, przedmiotowa decyzja winna ulec uchyleniu a postępowanie winno być umorzone w stosunku do skarżącego. Do odwołania załączono kserokopię postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z dnia [...].05.2021 r.

W dniu 24.08.2021 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo skarżącego

z dnia 23.08.2021 r., w którym ww. przedkładając kserokopię zaskarżonego postanowienia PINB w G. podkreślił, że inwestor powinien być adresatem postanowienia organu powiatowego. Skarżący stwierdził, że całkowicie niezrozumiałym jest wykazywanie, iż podmiotem zobowiązanym winien być on tylko na podstawie faktu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Istotnym jest natomiast, iż zakwestionowana budowla jest nadal w posiadaniu inwestora. Organ I instancji nie dostrzega, iż posiadanie jest stanem faktycznym, a tym samym obowiązek określonego działania winien być nałożony bezwzględnie na inwestora-posiadacza budynku. Nie sposób przy tym twierdzić, iż z momentem nabycia nieruchomości, skarżący przejął określone obowiązki - w tym usunięcie samowoli. Treść art. 52 u.p.b. nie zawiera żadnego takiego postanowienia, które pozwalałoby twierdzić, iż obowiązki nałożone decyzją winny być nakładane wobec określonej kolejności podmiotów. Skoro organ I instancji dokonał ustaleń osoby inwestora, skoro nadal jest on posiadaczem, a posiadaczem takim nie jest skarżący, to przyjęcie w zaskarżonej decyzji jej adresata jest wadliwe.

W motywach uzasadnienia wymienionej na wstępie decyzji organ wojewódzki przywołał przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 oraz art. 71a u.p.b. i powołując się na pogląd prawny WSA w Krakowie wyrażony w sprawie sygn. akt II SA/Kr 93/12 wskazał, że nie wystarcza przystosowanie pomieszczeń do podjęcia działalności, która zmieni dotychczasowe przeznaczenie obiektu - aby mówić o zmianie sposobu użytkowania, taka działalność musi być faktycznie podjęta. Dodał, że w niniejszej sprawie organ powiatowy wykazał, iż przedmiotowy budynek zamieszkuje wraz z rodziną B. (prawidłowo- R. – dopisek WSA) B. , czego również strony nie kwestionują.

Według organu II instancji nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ ostatnim ustalonym, jako legalny, sposobem użytkowania przedmiotowej części opisywanego budynku było użytkowanie go jako budynku magazynowo-garażowego. Żadna ze stron postępowania tego nie kwestionuje, natomiast materiał dowodowy w sprawie, w tym ustalenia zawarte w protokole z oględzin, z dnia 25.03.2021 r., wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną potwierdzają, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo-garażowego na budynek mieszkalny. Obecnie część przedmiotowego budynku użytkowana jest jako budynek mieszkalny, co w szczególności doprowadziło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń.

W ocenie organu odwoławczego również bezsprzecznym jest ustalenie organu powiatowego, że inwestorem robót w zakresie przystosowania części przedmiotowego budynku do zmiany sposobu jej użytkowania był R. B., który w ówczesnym okresie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, natomiast W. B. nabył przedmiotową nieruchomość na licytacji komorniczej, gdzie przedmiotowy budynek zamieszkały był już przez R. B. wraz z rodziną.

Organ wojewódzki dodał, że z ustaleń organu powiatowego oraz twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, wynika, że komornik sądowy oddalił wystąpienie właściciela o wydanie części nieruchomości zamieszkałej przez inwestora twierdząc, że "lokal położony na terenie nieruchomości spełnia potrzeby mieszkaniowe dla dłużnika i członków jego rodziny", w związku z czym, powołując się na art. 15zzu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób, wskazał, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie wykonuje się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego.

Organ II instancji wskazał, że podmiot, który doprowadził do zmiany sposobu użytkowania, powinien tę zmianę poprzedzić przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgłoszenia takiego nie dokonano. Zatem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła samowolne, tj. w sposób naruszający ww. art. 71 ust. 2 i 4 cyt. u.p.b. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie uzasadnionym było przeprowadzenie przez organ powiatowy postępowania w celu doprowadzenia zaistniałej, samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepisy art. 71a u.p.b. W tym też celu organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...].04.2021 r., nr [...], nałożył na właściciela nieruchomości, określone prawem obowiązki, celem zalegalizowania przedmiotowej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W związku z niewykonaniem przez niego obowiązków określonych w ww. postanowieniu, zdaniem organu II instancji, organ powiatowy obowiązany był orzec w drodze decyzji nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w G..

Według organu odwoławczego adresatem zaskarżonej decyzji organu powiatowego z dnia [...].07.2021 r., jak i poprzedzającego ją, ww. postanowienia, jest W. B. - jako właściciel nieruchomości. Zdaniem organu wojewódzkiego, PINB w G., zarówno w postanowieniu z dnia [...].04.2021 r., jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...].07.2021 r. prawidłowo określił adresata ww. orzeczeń administracyjnych.

Art. 71a u.p.b., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie, jak też przywołany powyżej art. 71, znajdują się

w rozdziale 6, pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" ww. ustawy Prawo budowlane,

w którym to rozdziale znajduje się również art. 61, którego pkt 1 stanowi, że:

"Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać

i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;".

Według organu odwoławczego w rozdziale tym nie ma przepisów, z których wynikałoby, iż obowiązki wynikające z uregulowań w nim zawartych, mogą zostać nałożone na inne podmioty niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, zatem obecny właściciel budynku, którego w części sposób użytkowania samowolnie zmieniono - także jako następca prawny - powinien być adresatem orzeczeń administracyjnych, podejmowanych na podstawie przepisów zawartych w ww. rozdziale 6 u.p.b.

W ocenie organu wojewódzkiego przywołanie przez skarżącego, w odwołaniu, art. 52 u.p.b., uznać należało za nietrafne, gdyż artykuł ten nie znajduje tu zastosowania. Natomiast w związku z niewykonaniem nałożonych na skarżącego obowiązków, zgodnie z treścią art. 71a ust. 4 u.p.b., PINB w G. obowiązany był orzec nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, kierując nakaz do właściciela nieruchomości, tj. skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. B., działając przez adwokata, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 u.p.b. w zw. z art. 71a ust. 4 u.p.b. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkującego przyjęciem, iż w stanie faktycznym w sprawie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego się zaktualizował i spoczywa na właścicielu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów winna prowadzić do wniosku, iż skoro wobec niewprowadzenia właściciela w posiadanie całości nieruchomości i faktu zamieszkiwania w spornej nieruchomości przez osoby trzecie - właściciel jako zobowiązany do określonego obowiązku ustawowego określonego przez organ państwa nie ma prawnej możliwości jego realizacji wobec odmowy wykonania obowiązku przez inny organ państwa (komornika), to nie powinien on być nałożony jako niewykonalny.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego i umorzenie postępowania, jak

i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi użytkownik wieczysty nieruchomości wskazał, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji komornik sądowy, nie wprowadził go w posiadanie przedmiotowej nieruchomości wobec faktu zamieszkiwania na tej nieruchomości i w tym budynku trzech osób, których eksmisja została wstrzymana na podstawie stosownej ustawy tzw. COViD-19.

Skarżący dodał, że z wydanymi w sprawie decyzjami nie sposób się zgodzić, gdyż prowadzą one w istocie do nałożenia na właściciela obowiązku niemożliwego do wykonania. Nie sposób bowiem dowodzić, iż nie będąc wprowadzonym w posiadanie nieruchomości wobec faktu zamieszkiwania określonych osób ma on faktyczną możliwość przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku poprzez likwidację funkcji mieszkalnej. Wykonanie takiego obowiązku mogłoby prowadzić do naruszenia norm prawno-karnych w szczególności naruszenia miru domowego, czy innych czynów karalnych związanych z naruszeniem wolności.

Skarżący odwołał się do poglądu prawnego NSA wyrażonego w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie II GSK 51/12, gdzie Sąd ten jednoznacznie przyjął, że "nie można dokonywać wykładni prawa, której rezultat prowadziłby do nałożenia na podmiot obowiązków niemożliwych do wykonania". Nie można zatem interpretować przepisów w taki sposób, aby ich efektem było nałożenie na beneficjenta obowiązków niemożliwych do zrealizowania. Takie działanie prowadzi wprost do naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i prawa. W myśl wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 - "należy zaznaczyć, że ustawodawca nie może nakładać na adresatów prawa obowiązków niemożliwych do wykonania". Inaczej rzecz ujmując, prawo nie może, zgodnie z zasadą impossibilium nulla obligatio, nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia.

Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie przyjął, że nie ogranicza on zakresu oddziaływania zasady ochrony zaufania wyłącznie do procesu stanowienia prawa, gdyż wyraźnie akcentuje potrzebę ochronę zaufania obywateli również

w procesie stosowania prawa. Trybunał ustalił, że ochronie konstytucyjnej podlega nie tylko zaufanie obywateli "(...) do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa" (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 349, także wyroki TK z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt U 11/97, OTK ZU Nr 5-6 (14-15)/1997, s. 475 oraz z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt SK 8/00, OTK ZU Nr 7 (45)/2001, s. 1035). Nie mogą zatem ani organy administracji, ani też sądy dokonywać wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do nałożenia obowiązków niemożliwych do wykonania".

Właściciel - skarżący, zdaniem strony skarżącej, ponosi w istocie odpowiedzialność administracyjną nałożoną przez organy państwa wyłącznie wskutek tego, że inne organy państwa nie realizują swoich obowiązków wobec ich czasowego zawieszenia i odmowy realizacji z tej przyczyny. Nie sposób nawet przyjąć potencjalnej możliwości przywrócenia stanu poprzedniego poprzez likwidację funkcji mieszkalnej budynku w sytuacji gdy właśnie owa funkcja mieszkalna stanowi podstawę odmowy przekazania władztwa nad nieruchomością właścicielowi i realnej możliwości zarządzania nieruchomością, czy też wykonania określonych prac. Obowiązek nałożony wskazaną decyzją i utrzymany zaskarżoną decyzją jest prawnie niewykonalny do czasu, gdy organ egzekucyjny nie przeprowadzi eksmisji osób korzystających z samowolnie zmienionej funkcji mieszkalnej.

Według skarżącego organy administracji, które wydały zaskarżoną decyzję nie dostrzegły w toku całego postępowania, iż o ile określone obowiązki należą do właściciela, to ich aktualność, a w konsekwencji nałożenie określonych zobowiązań może nigdy nie powstać. Sam fakt bowiem obowiązku normatywnego nie oznacza, że realnie obowiązek taki się zaktualizował, a w sytuacji, w której nałożenie bezpośredniego zobowiązania administracyjnego prowadzi do nałożenia obowiązku niewykonalnego prowadzi do naruszenia podstawowej zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego jako rażące uznać należy nałożenie określonego obowiązku mając wiedzę, że obowiązek ten w istocie dotyczy kwestii, które innemu organowi państwa uniemożliwiają realizację jego obowiązku. W tym stanie finalnie to obywatel - skarżący ponieść będzie musiał konsekwencje działań, zaniechań, czy też odmów ze strony organów państwa. Co istotne żaden z organów administracyjnych

w przedmiotowym postępowaniu nawet nie wskazał sposobu w jaki obowiązek ten należałoby wykonać oczekując że to obywatel "coś wymyśli" i nie dostrzegając, że owe "coś wymyślenie" może w narażać go nawet na odpowiedzialność karną, tylko w celu wykonania obowiązku administracyjnego nałożonego w imieniu państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek

w przepisie tym wymienionych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go

z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia 17 września 2021 r. wykazała, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie do końca z powodów w niej wskazanych.

W myśl będącego podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć - art. 71a u.p.b.:

1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Niesporne jest w sprawie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku przy ul. [...] w G. położonego na działce nr [...],

a ostatnim ustalonym jako legalny sposobem użytkowania tej jego części było użytkowanie jako budynku magazynowo-garażowego. Materiał dowodowy w sprawie, w tym ustalenia zawarte w protokole z oględzin, z dnia 25.03.2021 r., wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną potwierdzają, że doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo-garażowego, dawniej o przeznaczeniu biurowo-socjalnym na budynek mieszkalny.

Nie jest również objęta sporem okoliczność, że inwestorem robót w zakresie przystosowania części przedmiotowego budynku do zmiany sposobu jej użytkowania był w okolicach roku 2015 R. B., który w ówczesnym okresie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, i jako podmiot, który doprowadził do zmiany sposobu użytkowania, powinien tę zmianę poprzedzić przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast W. B. nabył przedmiotową nieruchomość na licytacji komorniczej, gdzie przedmiotowy budynek zamieszkały był już przez R. B. wraz z rodziną.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy określenia wobec skarżącego, będącego użytkownikiem wieczystym rzeczonej nieruchomości nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na opisywanej nieruchomości poprzez likwidację funkcji mieszkalnej i przywrócenie funkcji garażowo-magazynowej budynku.

Skarżący w postępowaniu administracyjnym w uzupełnieniu odwołania (pismo

z dnia 23 sierpnia 2021 r.) stwierdził, że posiadanie jest stanem faktycznym,

a obowiązek określonego działania powinien być w myśl art. 52 u.p.b. nałożony na inwestora. Z kolei w skardze zarzucając naruszenie przepisów art. 61 u.p.b. i art. 71a ust. 4 u.p.b. skarżący wskazał, że prawidłowa ich interpretacja winna prowadzić do wniosku, iż skoro wobec niewprowadzenia właściciela w posiadanie całości nieruchomości i faktu zamieszkiwania w spornej nieruchomości przez osoby trzecie - właściciel jako zobowiązany do określonego obowiązku ustawowego określonego przez organ państwa nie ma prawnej możliwości jego realizacji wobec odmowy wykonania obowiązku przez inny organ państwa (komornika), to nie powinien on być nałożony jako niewykonalny.

Natomiast w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez skarżących przepis art. 52 u.p.b. zgodnie z którym: (ust. 1) Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach,

o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 2).

Według organu II instancji w związku z niewykonaniem nałożonych na skarżącego obowiązków, zgodnie z treścią art. 71a ust. 4 u.p.b., organ pierwszej instancji zobowiązany był orzec nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, kierując nakaz do właściciela nieruchomości, tj. skarżącego.

Przy tym organ wojewódzki zasygnalizował również, że art. 71a u.p.b., na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie, jak też przywołany powyżej art. 71, znajdują się w rozdziale 6, pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" ww. ustawy Prawo budowlane, w którym to rozdziale znajduje się również art. 61, którego pkt 1 stanowi, że: "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;", zaś art. 5 ust. 2 u.p.b. stanowi: "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7".

Zdaniem Sądu o ile zatem stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 u.p.b. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, to w realiach tej sprawy obowiązki wynikające z powołanego przepisu jak i z art. 61 u.p.b. i następne mogły się zaktualizować wyłącznie w przypadku ustalenia przez organy orzekające faktycznego władztwa nad nieruchomością w jej części objętej postępowaniem. Tym samym zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia wydano przedwcześnie, skoro z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że już przy pierwszym piśmie w sprawie, zawiadomieniu z dnia 28 grudnia 2020 r., skarżący dołączył kserokopię wezwania, w którym komornik sądowy wezwał inwestora do dobrowolnego opróżnienia nieruchomości objętej w części postępowaniem organów orzekających w sprawie. Zatem organ prowadzący postępowanie już z tą chwilą powinien był powziąć wiedzę, że skarżący nie był w realnym posiadaniu rzeczonej nieruchomości bądź jej części.

Ponadto, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych skarżący

w toku postępowania podejmował m.in. działania zmierzające do wykonania nałożonych przez organ I instancji obowiązków ustawowych i przedstawił wynik tych starań w postaci kserokopii postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z dnia [...].05.2021 r., z którego wynika, że organ ten wniosek skarżącego o wydanie części nieruchomości zamieszkałej przez R. B., oddalił twierdząc, że lokal położony na terenie nieruchomości spełnia potrzeby mieszkaniowe dla dłużnika i członków jego rodziny, w związku z czym, powołując się na art. 15zzu ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób wskazał, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie wykonuje się tytułów wykonawczych nakazujących opróżnienie lokalu mieszkalnego.

W ocenie Sądu słusznie wskazano w skardze, że nie było prawnej możliwości realizacji przez skarżącego obowiązków ustawowych wobec odmowy wykonania obowiązku przez inny organ państwa (komornika). Trudno sobie również wyobrazić by istniała faktyczna możliwość przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu w sytuacji gdy, jak to sygnalizował skarżący i co wynika z uzasadnienia postanowienia komornika sądowego z dnia [...] maja 2021 r., funkcja mieszkalna stanowi podstawę odmowy przekazania władztwa nad lokalem mieszkalnym właścicielowi i realnej możliwości zarządzania nieruchomością, czy też wykonania określonych prac. Zatem organy powinny były rozważyć, czy nie zaistniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oceniając, czy zaistniało zagadnienie wstępne warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.:

- po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ,

z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

- po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

- po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki.

O ile organ pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. uznał niewadliwie, że zaistniała sytuacja to zobowiązanie jakie przejął skarżący wraz z budynkiem, zaś organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżący jako następca prawny powinien być adresatem orzeczeń podejmowanych na podstawie przepisów zawartych w Rozdziale nr 6 u.p.b., to procedowanie w sposób jaki przyjęły organy doprowadziło, jak słusznie to wskazał skarżący, do sytuacji, zdaniem Sądu nieakceptowalnej w demokratycznym państwie prawa, w której właściciel ponosi w istocie odpowiedzialność administracyjną nałożoną przez organy państwa wyłącznie wskutek tego, że inne organy państwa nie realizują swoich obowiązków wobec ich czasowego zawieszenia i odmowy realizacji z tej przyczyny, a więc przeszkody o charakterze obiektywnym z punktu widzenia skarżącego.

W ocenie Sądu tylko prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego dotyczące posiadania całości opisywanego obiektu budowlanego, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji umożliwia kontrolę zasadności nałożonego na adresata nakazu. Zwłaszcza w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, że skarżący korzysta z naruszenia prawa polegającego na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokalu przez inwestora, a wręcz przeciwnie poniesie koszty wykonania nakazu. Tym samym może skutecznie tę okoliczność podnosić jako przeszkodę przed legalnym działaniem organów nadzoru budowlanego zmierzającym do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W tym stanie sprawy należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz z racji zakresu koniecznego uzupełniającego postępowania dowodowego art. 135 p.p.s.a. o czym sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których wymieniono niejasności i wadliwości prowadzonego przed organami orzekającymi w sprawie postępowania, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W szczególności organ musi ustalić kto obecnie faktycznie włada całym obiektem i ponownie przeprowadzić postępowanie uwzględniając datę wydania skarżącemu lokalu mieszkalnego, jak

i rozważyć również na osi czasu potrzebę zawieszenia postępowania do tego czasu. Dodatkowo organ powinien doprowadzić do niezbędnej zmiany w części postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r. w zakresie terminu przedłożenia wymienionych w nim dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 u.p.b., tak by umożliwić skarżącemu wykonanie tego nakazu w określonym, realnym terminie.

O należnych skarżącemu od organu II instancji kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis sądowy (500 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika z wyboru ([...] zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).