Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1542/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50-51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art.138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art.153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami samowoli budowlanej dokonanej w celu rozbudowy przez P.Z. zakładu piekarniczo-cukierniczego zlokalizowanego w Nowym Targu przy ul. [...], po skargach mieszkańców nieruchomości sąsiednich i zawiadomieniu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 5 listopada 2007 r., znak: [...]

W dniu [...] stycznia 2008 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę (oględziny) zakładu piekarniczo-cukierniczego. W ich toku ustalono, iż "(...) w poziomie I piętra inwestor P.Z. wykonał wydłużenie części I piętra do gabarytów wykazanych w rzucie parteru projektu podziału budynku. W poziomie I piętra nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na funkcję zakładu piekarniczo-cukierniczego". Do akt postępowania włączono fragmenty akt postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z magazynami mąki, zakończonego decyzją z 6 września 1990 r., znak: [...] oraz kserokopie projektu budowlanego zatwierdzonego wymienioną powyżej decyzją, a także kserokopie innych dokumentów. Kolejno, 10, 15, 16 i 18 września 2008 r. PINB dokonał przesłuchania świadków: P.Z., Z. L., K. M., J. P., W. L., B. B. i M. K. na okoliczność czasookresu i zakresu robót zrealizowanych przy spornym obiekcie.

W toku dalszego postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia 24 października 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej: "P.b." (po raz pierwszy), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 P.b.

W dniu 29 kwietnia 2009 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze "Projektu Budowlanego Zakładu Piekarniczo-Ciastkarskiego" wraz ze stosownymi uzgodnieniami oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po sprawdzeniu dokumentacji projektowej PINB postanowieniem z dnia 1 czerwca 2009 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości dwustu pięćdziesięciu tysięcy złotych (250 000 zł). Inwestor przedmiotowa opłatę uiścił.

Następnie, po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ I instancji decyzją z 28 października 2009 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowo-produkcyjnym (zakład piekarniczo-ciastkarski - P.Z.), zlokalizowanym w Nowym Targu [...] na działce [...], oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku w zakresie działania zakładu piekarniczo-ciastkarskiego.

Po rozpoznaniu odwołań M. K. i Z. L. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 26 października 2010 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania zgodnie z zaleceniami [...]WINB, organ I instancji włączył do akt wypis z rejestru gruntów obejmujący działki nr ewid.[...], [...], [...], [...] i [...] w Nowym Targu. Nadto, 18 maja 2011 r. inwestor dostarczył do PINB wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2017 r., poz. 2402 ze zm.), dalej "m.p.z.p.", dla działek nr ewid. [...] i [...] w Nowym Targu.

Następnie postanowieniem z 10 stycznia 2012 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (po raz drugi) wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] , [...] położonych w Nowym Targu przy ul. [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Nowy Targ o zgodności inwestycji z m.p.z.p., oraz dokumentów w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec złożenia przez zobowiązanego niekompletnej dokumentacji, PINB postanowieniem z 18 maja 2012 r. znak: [...] zobowiązał inwestora, na podstawie art. 49 ust. 3 P.b., do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego, formułując wymagania w 11 punktach.

Zażądano między innymi przedłożenia decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i pozwoleniu na emitowanie hałasu, uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o projektowaną kanalizację deszczową, miejsce ustawienia pojemników na odpady, miejsca postojowe, separator tłuszczu, uzupełnienia projektu budowlanego o pomieszczenie na olej opałowy.

Następnie PINB decyzją z 8 listopada 2012 r. [...]) na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 5 i ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 P.b.:

w pkt 1 zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku "zakład piekarniczo-ciastkarski - P.Z. zlokalizowanego na działce [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) położonych w Nowym Targu [...] o kubaturze 2218,00 mł (część istniejąca budynku - 1903,70 mł, część rozbudowana i nadbudowana – 314,30 mł), powierzchni zabudowy 253 m˛ (część istniejąca 242,50 m˛, część rozbudowana i nadbudowana 10,50 m˛), powierzchni użytkowej 630,20 m˛ (część istniejąca 549,40 m˛, cześć rozbudowana i nadbudowana – 80,80 m˛), powierzchni całkowitej 931,40 m˛ (część istniejąca 826,90 m˛, część rozbudowana i nadbudowana 104,50 m˛), 3 kondygnacjach nadziemnych w istniejącym budynku i dwóch w części rozbudowanej i nadbudowanej oraz 1 kondygnacji podziemnej w obu częściach budynku. Budynek zaliczono do XVIII i XVII kategorii obiektów budowlanych;

w pkt 2 udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku produkcyjno-usługowo-mieszkalnym: zakład piekarniczo-ciastkarski – P.Z., zlokalizowanym na działce [...] położonej w Nowym Targu [...], objętych ww. projektem budowlanym z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i 3 P.b.;

w pkt 3 nałożył na inwestora obowiązek uzyskania w PINB w Nowym Targu pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskiego wraz z infrastrukturą techniczną przed przystąpieniem do jego użytkowania na podstawie art. 55 pkt 2 P.b.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. L., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez orzeczenie nakazu rozebrania budynku usługowego (błędnie zakwalifikowanego przez organ l Instancji jako budynek usługowo–mieszkalny), ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l Instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.", art. 48 i 49 P.b. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podniosła również, że wbrew treści zawartej w zaświadczeniu Burmistrza Miasta Nowy Targ z 13 lutego 2012 r. projekt inwestycji jest niezgodny z m.p.z.p. Organ mając informację odwołującej się o wadliwości zaświadczenia, nie dążył do jego zweryfikowania czym naruszył przepis art. 7, art. 77 i 80 art. K.p.a. Z planu miejscowego wynika bowiem, że jedyne dopuszczalne źródło ciepła dla obszaru, na którym realizowana jest inwestycja to instalacja gazowa, tymczasem projekt, rozbudowa i nadbudowa przewidują, jako źródło ogrzewania, spalanie oleju. Niedopuszczalne jest również stanowisko organu I instancji w kwestii braku instalacji przejmującej tłuszcze i przyjęcie, że organem właściwym jest jedynie MZWiK.

Wskazała również, że warunkiem umożliwiającym legalizację wzniesionego już obiektu jest nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także brak sprzeczności z innymi przepisami, w tym normami techniczno-budowlanym. Wedle odwołującej się, budynek rozbudowany i nadbudowany w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej nie jest budynkiem usługowo-mieszkalnym, ale budynkiem usługowym. W budynku nie ma bowiem pomieszczeń z przeznaczeniem do zamieszkiwania; wszystkie pomieszczenia służą do realizacji celów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zaświadczenie wydane przez Burmistrza Miasta Nowy Targ zostało wydane w oparciu o nieaktualne dane dotyczące prowadzonej w przedmiotowym budynku produkcji, a mianowicie w oparciu o dane z czasu, gdy prowadzona w jeszcze nierozbudowanym i nienadbudowanym budynku piekarnia była jednozmianowa, a jej produkcja była kilkukrotnie mniejsza od obecnej.

Podniosła, że obecna skala produkcji ulokowana w ścisłym centrum miasta Nowy Targ jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko jest niezgodna z § 8 m.p.z.p. Wielkość produkcji, częstotliwości dostaw towarów samochodami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, poziomem generowanego hałasu, wielkością emisji spalin i nieczystości, wskazują, że jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Zarzuciła również, że ściana budynku jest zlokalizowana bliżej niż 3 metry. Twierdzenia organu l instancji jakoby obecne miejsce posadowienia ścian budynku wynikało z uprzedniego stanu budynku jest niezgodne z prawdą, bowiem budynki, które były miejscem prowadzenia piekarni nie były zlokalizowane w odległości, w której są obecnie posadowione ściany.

W ocenie odwołującej nieprawidłowe jest stanowisko organu l Instancji co do braku obowiązku dostosowania obiektu do obecnych wymogów obowiązującego m.p.z.p. z uwagi na fakt, iż obiekt ten (budynek rozbudowany i nadbudowany w ramach tzw. samowoli budowlanej) powstał przed uchwaleniem planu. Przed uchwaleniem m.p.z.p. obowiązywała zresztą ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie podobny obowiązek był również zamieszczony. Odwołująca się podniosła, że budynek mieszkalno-usługowy znajdujący się na froncie od strony [...] nigdy nie był budynkiem produkcyjnym, więc nie można mówić o jego rozbudowie.

Działająca na działce nr [...] od końca 1983 r. piekarnia znajdowała się w parterowym budynku produkcyjnym w oficynie i to ten budynek jest przedmiotem samowoli. W budynku tym w 2000 r. wykonano – od strony budynku frontowego – podpiwniczenie, następnie cały budynek oficynowy rozebrano i w jego miejsce, ale w szerszym obrysie wybudowano budynek obecnie istniejący. Budynek ten narusza służebność na odcinku ok. 2 m i został zlokalizowany niezgodnie z warunkami technicznymi tj. bliżej niż 3 m od granicy działki odwołującej się. Do zakładu produkcyjnego brak jest bezpośredniego dostępu do dróg publicznych; występuje problem z miejscami postojowymi dla przedmiotowej inwestycji, jak również nie zachowano przepisów o obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Następnie [...]WINB postanowieniem nr [...] z 28 lutego 2013 r. znak: [...] zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego.

Kolejno [...]WINB decyzją nr [...] z 28 maja 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 132 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że z porównania projektu zagospodarowania terenu (str. 23 projektu budowlanego) z mapą sytuacyjną podziału działki nr [...] (akta PINB tom II k. 146, akta PINB tom I k. 24) wynika, iż inwestor dokonał rozbudowy obiektu. Natomiast z uzupełnionego projektu wynika, iż inwestor wykonał rozbudowę i nadbudowę, co potwierdzają rysunek A-4 przekroju A-A (str. 50), rysunek A-5 przekroju B-B (str. 51), rysunek A-7 elewacji zachodniej (str. 53) i rysunek A-8 elewacji południowej (str. 54). Wykonanie nadbudowy potwierdzają również ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2008 r. (akta PINB tom I k. 7). Ponadto na wykonaną rozbudowę z nadbudową, a nie przebudową wskazali przesłuchani przez PINB świadkowie: P.Z., Z. L., J. P., (akta PINB tom I k. 98), M. K..

Celem wyeliminowania wątpliwości w ww. zakresie organ II instancji zalecił przeprowadzenie oględzin, które jednoznacznie zobrazują wykonane roboty budowlane. Aktualny stan budynku "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. potwierdza wyłącznie dokumentacja projektowa i zeznania świadków, naocznie natomiast stan budynku oceniony był tylko raz - w toku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2008 r.

Z. L. podnosiła, że materiały dostarczone przez inwestora w ramach uzupełnienia materiału dowodowego są niekompletne, a przesłana dokumentacja nie obrazuje całej samowoli budowlanej m.in. nie ujęto wykonania piwnic w budynku. Skarżąca wskazała, iż pierwotnie budynek w części wschodniej nie był podpiwniczony, co potwierdza projekt podziału budynku wykonany przez A. D. w grudniu 1986 r. (akta PINB tom I k. 29). Aktualnie w tej części obiekt jest podpiwniczony (str. 185 projektu budowlanego), podpiwniczenie to nie zostało uznane za samowolę budowlaną.

Organ odwoławczy stwierdzając wadliwość decyzji I instancji wskazał na sprzeczności w zakresie wykonanych robót budowlanych, także w sentencji samej decyzji. Zatwierdzenie dotyczy projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z., natomiast w tabeli przedstawiającej parametry techniczne obiektu zapisano "część rozbudowana i nadbudowana". Podobnie w pkt III sentencji nałożono obowiązek uzyskania w PINB "pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskiego".

Wskazał ponadto, że wyjaśnienia wymaga kwestia prawa do dysponowania działką nr ewid. [...], wykonywania robót budowlanych związanych z adaptacją "apteki na piekarnię (bądź na odwrót)", jak również kwestia wadliwości zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe rozstrzygnięcie P.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wedle skarżącego sprzeczności, które dostrzegł [...]WINB nie były tej natury, aby zachodziła konieczność przeprowadzania ponownie postępowania wyjaśniającego i organ odwoławczy mógł sam na podstawie zgromadzonego materiału dokonać rozstrzygnięcia i wyjaśnienia tych "sprzeczności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 1009/13, oddalił skargę.

Uzasadniając wyrok WSA wskazał m.in., że udzielenie odpowiedzi, czy prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdził, że istotniejsze znaczenie ma to, że zakres dokonanej samowoli i jej efekty nie zostały należycie ustalone. Do poczynienia takich ustaleń zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie, a nie projektant, któremu inwestor powierza sporządzenie projektu zamiennego. Ustalenia, o których mowa, muszą wynikać z należycie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. W sprawie nie zostały poddane ocenie zeznania świadków, którzy twierdzili, że budynek oficynowy (czy też jego ściana) został wyburzony, a w jego miejsce, choć w innych granicach, powstał budynek nowy. W kontekście tych zeznań nie było wystarczające wskazanie, że "odległość ściany południowej budynku od obecnej granicy działki sąsiedniej jest mniejsza niż wymagane 4 m" bez ustalenia jaka ta odległość jest w rzeczywistości. Nie wyjaśniono też zarzutu Z. L. o "naruszeniu służebności" przejazdu i przechodu po działce nr [...] i w tym znaczeniu uwagę organu odwoławczego o "wątpliwościach co do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane" sąd uznał za trafną. Wątpliwość bowiem rzeczywiście istnieje, choć jej źródła organ odwoławczy wadliwie upatrywał w fakcie, że inwestor nie jest właścicielem działek [...] i [...]. Służebność, o której mowa, obciąża bowiem działki inwestora, a kwestią niewyjaśnioną pozostało, czy dokonana samowola naruszyła zakres uprawnień związanych z ograniczonym prawem rzeczowym służącym każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej (tj. należącej do Z. L.).

Nie stanowi też, zdaniem Sądu, wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zarzutów dotyczących nieuzupełnienia projektu o projekt kanalizacji i separatora tłuszczu stwierdzenie, że ewentualne skutki tych braków będą weryfikowane przez inne organy czy służby. Pytanie, na które należy udzielić odpowiedzi w związku z ww. zarzutami nie dotyczy przyszłej, ewentualnej nieprawidłowej eksploatacji budynku, lecz tego, czy istniejący obiekt przeznaczony do określonej produkcji, ze względu na stosowaną technologię, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi winien być wyposażony w tego rodzaju urządzenia. Uwzględnić przy tym należałoby okoliczności i skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania piętra budynku frontowego z funkcji mieszkalnej na produkcyjną.

Jako słuszny sąd ocenił również wytyk organu odwoławczego dotyczący oceny zgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p. W zaświadczeniu z 13 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta Nowy Targ opisał przeznaczenie terenu, na którym inwestycja została zrealizowana i stwierdził, że "przebudowa i rozbudowa budynku usługowo–mieszkalnego przy [...] jest zgodna z zapisami planu". W zaświadczeniu tym nie ma mowy o zmianie sposobu użytkowania części obiektu, nie ma też mowy o wymaganych planem parametrach. Co najistotniejsze, zaświadczenie zostało opatrzone zastrzeżeniem, że obowiązujący plan dla terenów objętych siecią gazową nakazuje stosowanie jako podstawowego źródła ciepła – gazu. Uwagi tej organ I instancji nie zacytował w uzasadnieniu decyzji i się do niej nie odniósł. Sąd stwierdził, że organ I instancji wadliwie nie ustalił czy i w jakim zakresie powstały w wyniku samowoli zakład odpowiada temu istniejącemu od lat 80-tych, oraz czy w związku z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania w zakładzie zainstalowano lub zamierza się zainstalować nowe źródła ciepła. Takie ustalenie było zaś konieczne, skoro legalizacja samowoli możliwa jest tylko w razie zgodności budowy z obowiązującym (aktualnie) planem zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 P.b.).

W prowadzonym ponownie postępowaniu PINB pozyskał "kopie posiadanej dokumentacji dotyczącej lokalu apteki położonej [...], [...] (pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. z 11 kwietnia 2014 r. znak: [...] - akta PINB t. III k. 158). Po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania, PINB [...] sierpnia 2014 r. przeprowadził oględziny przedmiotowych robót budowlanych. Z czynności sporządzono protokół oględzin, do którego dołączono 4 szkice sytuacyjne oraz wydruk wykonanych fotografii wraz z ich opisem. Ponadto w protokole oględzin zapisano, że strony nie uczestniczyły w oględzinach wnętrza budynku — właściciel nie wyraził zgody na taką czynność.

Kolejno PINB postanowieniem nr [...] znak: [...] z 19 września 2014 r., w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (po raz trzeci) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową z podpiwniczeniem oraz nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakładu piekarniczo-ciastkarskiego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w Nowym Targu przy ul. [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów wymaganych przepisami.

Inwestor 23 grudnia 2014 r. przedłożył w PINB zaświadczenia Burmistrza Miasta Nowy Targ o zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym, 4 egz. projektu budowlanego oraz aktualne oświadczenie o prawie do dysponowana nieruchomością na cele budowlane.

Następnie PINB decyzją z 26 maja 2015 r. nr [...] r. znak [...], na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 P.b., udzielił P.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zatwierdził projekt rozbudowy z podpiwniczeniem i nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakład piekarniczo-ciastkarski noszący nazwę "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - P.Z. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w Nowym Targu [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od decyzji tej odwołała się Z. L., domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, a to poprzez orzeczenie nakazu rozebrania wybudowanej bez pozwolenia części budynku w oficynie oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej na przebudowanych bez pozwolenia kondygnacjach nadziemnych drugiej i trzeciej (piętro l piętro II) w budynku frontowym, likwidacji samowolnie wykonanego placu manewrowego i innych urządzeń budowlanych zewnętrznych zakładu produkcyjnego oraz przywrócenie tam zieleni, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia; wstrzymania robót budowlanych oraz przyznania zwrotu kosztów postępowania.

Odwołująca się zarzuciła m.in. zaniechanie wyczerpującego i skrupulatnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, niedopuszczenie odwołującej do udziału przy czynnościach oględzin [...] sierpnia 2014 r., brak wskazania, w oparciu o jakie przesłanki organ przyjął, że zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu, bezpodstawne przyjęcie przez organ l Instancji, że inwestycja zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, której dotyczy postępowanie, w szczególności projekt zagospodarowania działki lub terenu, są zgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., jak również innymi obowiązującymi przepisami i obligatoryjnymi normami technicznymi, podczas gdy w oparciu o stan faktyczny sprawy oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody nie sposób podzielić tak wyrażonego zapatrywania, gdzie inwestycja narusza szereg norm prawnych.

Kolejno [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z 10 grudnia 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że z projektu budowlanego wynika, iż inwestor dokonał nadbudowy. W ocenie organu II instancji, PINB naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a.", nie ustosunkowując się do oceny prawnej i zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z 22 listopada 2013 r., sygn. II SA/Kr 1009/13.

Zdaniem organu II instancji przedłożony projekt budowlany zawiera szereg nieprawidłowości. Poprzez występowanie na działce nr [...] dwóch szachtów integralnie związanych z przedmiotowym budynkiem oraz zbiornika na olej opałowy wraz z obudową (która ma zostać wymieniona), przedmiotowy obiekt znajduje się na dwóch działkach - nr [...] i [...]. Okoliczność ta została wskazana w sentencji decyzji PINB, nie została jednak uwzględniona w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu.

Ponadto w części projektu dotyczącym architektury, znajdują się dwa różniące się rzuty pn. Rzut piwnic (oznaczone numerami A-1 i A-1 A) oraz dwa rzuty pn. Technologia - rzut piwnic i oznaczone kolejno numerami A-9 i A-9A. W ocenie organu, wskazanie dwóch rysunków o odmiennej treści, co prawda opatrzonych innym oznaczeniem, jednak dotyczące tego samej kondygnacji budynku jest niedopuszczalne, gdyż uniemożliwia jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego, a brak stosownych wyjaśnień w tym zakresie narusza § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). W tej sytuacji projektant winien zostać wezwany celem określenia, który z rzutów jest właściwy.

Projekt zagospodarowania został sporządzony na kopii mapy z 2008 r. Nie zostało sprawdzone i poparte aktualną mapą, czy ten stan jest tożsamy z obecnym. Już samo porównanie daty mapy, którą posłużono się do stworzenia projektu zagospodarowania terenu, z datą złożenia projektu z naniesionymi poprawkami wskazuje, iż mapa ta może nie być aktualna. W tym zakresie PINB winien co najmniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wezwać projektanta do złożenia wyjaśnień.

W ocenie [...]WINB organ I instancji nie zastosował się do wytycznych sądu poprzez brak zbadania zgodności budowy z zapisami m.p.z.p., opierając się jedynie na zaświadczeniu Burmistrza Miasta Nowy Targ z 4 listopada 2014 r.

Organ II instancji poddał analizie treść planu oraz wydane przez Burmistrza Nowego Targu zaświadczenie, stwierdzając, że przedmiot postępowania jest zgodny z obowiązującym m.p.z.p., jak również przeprowadzając wykładnię przepisów pozwalających na prowadzenie przez inwestora zakładu rzemieślniczego.

Niewystarczające było wskazanie przez organ I instancji, że projekt budowlany jest zgodny z warunkami technicznymi, bowiem został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz został sprawdzony. Jednocześnie jednak - zdaniem organu odwoławczego - nietrafny jest zarzut odwołującej, wskazujący na naruszenie warunków technicznych w zakresie odległości od działki sąsiedniej. Cytując treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i § 4 ust. 2 m.p.z.p., organ II instancji wskazał, iż brak zachowania odległości 3 m od granicy z południową działką, oraz usytuowanie ściany zachodniej w granicy z działką nr [...], w powyższym zakresie, jest zgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz warunkami technicznymi. Południowa ściana została zaprojektowana przez autora projektu budowlanego jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego w myśl § 233 warunków technicznych.

Ponadto, w ocenie [...]WINB, organ I instancji w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii naruszenia służebności przysługującej właścicielom działki położonej na południe od przedmiotowej inwestycji, co oznacza niezastosowanie się do wyroku sądu. Dotyczy to zarówno służebności dotyczącej korytarza i klatki schodowej po działce nr [...], jak i kwestii służebności umożliwiającej legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane względem działki nr [...]. PINB nie poddał żadnej analizie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednoczesnej wskazując, że obiekt położony jest na dwóch działkach -[...] (należącej do Inwestora) i [...] (należącej do K.Z.). Na działce nr [...] inwestor posiada tylko służebność przejazdu, przechodu i przeprowadzania wszelkich sieci uzbrojenia. Tak sformułowana treść służebności nie pozwala stwierdzić, że P.Z. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie wykonanych urządzeń budowlanych, czy budowy części obiektu na działce sąsiedniej. Ponadto PINB nie odniósł się do kwestii ewentualnego naruszenia służebności Z. L., ustanowionej w związku ze zniesieniem współwłasności postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu z [...] listopada 1989 r. sygn. akt: [...].

Dalej organ odwoławczy wytknął, że przeprowadzenie oględzin w sposób uniemożliwiający udział stron naruszył, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., bowiem zarówno strona, jak i jej pełnomocnik nie uczestniczyli w oględzinach wewnątrz budynku. Z tak przeprowadzonego dowodu, nie można wywodzić skutków prawnych.

Wreszcie, organ I instancji wbrew zaleceniom wyroku WSA w Krakowie, nie poddał analizie oraz ocenie zeznań świadków co do zakresu dokonanej samowoli budowlanej. Sąd upatrywał w ocenie zeznań świadków możliwość stwierdzenia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Niewystarczające i naruszające zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. jest stwierdzenie, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w kierunku zachodnim w latach 2001 do 2004. Organ nie wskazał na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając zaskarżoną decyzję, które dowody (w tym zeznania świadków) uznał za miarodajne, a którym odmówił wiary. Powyższe ma znaczenie, bowiem świadkowie i strony podają zarówno różne daty powstania obiektu, jak i wskazywali na odmienny zakres wykonanych robót budowlanych.

Określając zalecenia dla organu I instancji organ odwoławczy nakazał usunięcie stwierdzonych uchybień, ponowne przeprowadzenie oględzin przedmiotu postępowania celem ustalenia zakresu dokonanej samowoli budowlanej, pozyskanie opinii w zakresie geodezji sporządzonej do sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w Nowym Targu przy sygn. akt [...] oraz doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Z. L. wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję [...]WINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zobowiązanie do wydania nakazu rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia części budynku oraz przywrócenia funkcji mieszkalnej na przebudowanych bez pozwolenia kondygnacjach nadziemnych drugiej i trzeciej (piętro l, piętro II) w budynku frontowym, likwidacji samowolnie wykonanego placu manewrowego i innych urządzeń budowlanych zewnętrznych zakładu produkcyjnego oraz przywrócenie tam zieleni.

Zarzuciła m.in, nierozstrzygnięcie przez organ II instancji istoty sprawy, podczas gdy materiał dowodowy był wystarczający do wydania samodzielnego rozstrzygnięcia. Podniosła, że zachodziły podstawy do wydania decyzji merytorycznej nakazującej rozbiórkę, w związku z nieprzedłożeniem przez inwestora dokumentów, do czego był zobowiązany postanowieniem z 19 września 2014 r. i oczywiste sprzeczności z planami obowiązującymi w latach 1990-2005 i aktualnie obowiązującym oraz normami techniczno-budowlanymi. W szczególności skarżąca zakwestionowała stanowisko organu II instancji, że będąca przedmiotem postępowania samowola budowlana jest zgodna z m.p.z.p., nie zgadzając się na uznanie, że prowadzona działalność w budynku to zakład rzemieślniczy. Wskazała, że służebność przechodu nie oznacza możliwości wyznaczenia drogi ewakuacyjnej, ponadto klatka schodowa nie spełnia wymagań dotyczących jej szerokości wynikających z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

W wyniku rozpatrzenia sprawy ze skargi Z. L. WSA w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 204/16, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał m.in., że należy się zgodzić z wyrzeczeniem zaskarżonej decyzji, ponieważ także w ocenie sądu decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i bez uwzględnienia ocen prawnych i wskazań wyroku WSA z 22 listopada 2013 r. sygn. II SA/Kr 1009/13, to jednak decyzja drugoinstacyjna także nie jest odpowiada prawu i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podlegała uchyleniu.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja [...]WINB podlegała uchyleniu z powodu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że WSA w Krakowie w wyroku z 22 listopada 2013 r. wskazując na zasadnicze nieprawidłowości w postępowaniu PINB wyraził wiążący pogląd, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono kwestii najistotniej tj. "przedmiotu i zakresu samowolnie wykonanych robót". Sąd w wyroku z 22 listopada 2013 r. zaakcentował konieczność jednoznacznego ustalenia na czym polegała dokonana samowola budowlana w budynku zakładu piekarniczo-ciastkarskim - na działkach ewid. nr [...], [...], i [...] w Nowym Targu.

W konsekwencji sąd uzasadniając wyrok z 20 kwietnia 2016 r., jako naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy ocenił brak wyraźnego i jednoznacznego wytknięcia przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji zasadniczego uchybienia w prowadzeniu postępowania przez PINB, które polega na prowadzeniu po raz kolejny postępowania, które nie wiadomo dlaczego pozostawia niewyjaśnione wątpliwości, jaki jest zakres wykonanej nielegalnie inwestycji a więc czy jest to samowolnie zrealizowana "rozbudowa z podpiwniczeniem i nadbudową budynku usługowo-mieszkalnego o funkcji zakład piekarniczo-ciastkarski noszący nazwę "Zakład Piekarniczo-Ciastkarski - PZ wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazd, plac manewrowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych, zbiornik na olej opałowy) zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w Nowym Targu [...] - jak przyjął organ I instancji, czy też inwestor zrealizował nielegalną budowę oficyny na ww. działkach wraz z przebudową budynku frontowego i infrastrukturą towarzyszącą – na co konsekwentnie wskazuje skarżąca.

Stanowisko i wytyczne organu odwoławczego sąd uznał za nieprawidłowe i niewystarczające, bowiem w sytuacji, gdy skarżąca już wielokrotnie podnosiła, że nielegalna budowa nie ogranicza się do przebudowy i nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego, ale inwestor: "co jest powszechnie wiadomym", dokonał przebudowy i rozbudowy, polegającej na rozebraniu budynku parterowego, przebudowaniu części frontowej z budynku usługowo-mieszkalnego na budynek produkcyjny (z wyjątkiem dwóch lokali handlowych) oraz rozbudowaniu o oficynę i podpiwniczenie, natomiast organ I instancji – prowadząc sprawę po raz trzeci w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii, przychylając się bez zastrzeżeń do stanowiska inwestora i przez niego określonego zakresu wykonanych robót budowlanych.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy nie wskazał prawidłowo terenu objętego przedmiotową inwestycją, którego granice zostały wyznaczone w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym na rys. zagospodarowania terenu w ten sposób, że obejmuje on oprócz działki ewid. nr [...], również część działki nr [...] i [...]. Natomiast w skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji jako teren legalizowanej samowoli wskazano tylko dz. nr [...] i [...].

Sąd zauważył, że prawidłowe ustalenie zakresu i rodzaju wykonanych nielegalnie przedmiotowych robót budowlanych jest nie tylko niezbędnym warunkiem prowadzenia postepowania legalizacyjnego w trybie art. 49 w zw. z art. 48 ust. 2, 3 i art. 35 ust. 1 P.b., ale będzie miało również konsekwencje przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1-2 P.b.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, sąd wskazał, że nie jest on zasadny ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Jak bowiem wskazano wyżej dotychczas prowadzone postepowanie nie miało prawidłowo ustalonego przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Z zasady tej wynika, że po prawidłowym ustaleniu przedmiotu samowoli – co stanowi główną oś sporu miedzy inwestorem i skarżącą, każda ze stron będzie mogła wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem nr [...] z 1 października 2016 r., znak [...], na podstawie art. 77 K.p.a., zobowiązał inwestora do przedłożenia aktualnej mapy do celów projektowych opracowanej dla działek ewid. nr [...] oraz [...] położnych w Nowym Targu przy ulicy [...]. Dalsze czynności wyjaśniające PINB ukierunkowane były na pozyskiwanie dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowego budynku oznaczonego numerem porządkowym nr [...] przy ul. [...] w Nowym Targu.

Następnie organ I instancji ponownie wdrożył procedurę legalizacyjną opartą o art. 48 P.b. Formalnym wyrazem takiego stanowiska było postanowienie PINB nr [...] z 17 lutego 2017 r. znak [...], którym organ (po raz czwarty) zobowiązał inwestora do wstrzymania robót budowlanych "w rozbudowanym budynku mieszkalno-usługowym, w którym funkcjonuje zakład piekarniczo-ciastkarski o skrzydło zachodnie wraz z jego przebudową i adaptacją piętra i piwnicy na zakład piekarniczo-ciastkarski zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] (w tym komunikacja w obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na dz. nr ewid. [...]) położonych w Nowym Targu przy ul. [...]" oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ oraz dokumentów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b.

Zażalenia na ww. postanowienie wnieśli P.Z. oraz Z. L.. W odniesieniu do zażalenia P.Z., ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych zażalenia, [...]WINB postanowieniem nr [...] z 26 września 2018 r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia i odstąpił od jego merytorycznego badania.

Kolejno [...]WINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z 26 września 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. L., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną [...]WINB wskazał art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania zostały uczynione przez PINB roboty budowlane zrealizowane przez inwestora, a polegające na "rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, w którym funkcjonuje zakład piekarniczo-ciastkarski o skrzydło zachodnie (o dwóch kondygnacjach naziemnych i jednej podziemnej) wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład piekarniczo-ciastkarski zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] (w tym komunikacja w obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na dz. nr ewid. [...]) położonych w Nowym Targu przy ul. [...]" (vide uzasadnienie na str. 3 i 4 postanowienia I instancji).

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne dla wyniku sprawy pozostają dwie kwestie. Pierwsza to fakt, że niniejsza sprawa była przedmiotem dwukrotnej kontroli WSA w Krakowie.

Druga kwestia to fakt, że PINB prowadził równolegle do niniejszego postępowania legalizacyjnego drugie postępowanie, tym razem postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora na II piętrze przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] położonej w Nowym Targu. W ramach tego postępowania naprawczego [...]WINB w wyniku rozpoznania odwołania inwestora decyzją nr [...] z 18 lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nr [...] z 23 marca 2016 r., znak: [...], którą nakazano inwestorowi "doprowadzić przebudowaną część budynku usługowo-mieszkalnego obejmującego II piętro zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w Nowym Targu, [...] do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych wewnętrznych i działowych oraz polegających na rozbiórce szybu windy w obrębie tej kondygnacji - zgodnie ze stanem przedstawionym na rzucie II piętra stanowiącym część dokumentacji projektowej podziału budynku będącej załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji".

Wskazane powyżej postępowanie poprzedzające decyzję [...]WINB z 18 lipca 2018 r., znak [...] również było przedmiotem dwukrotnej kontroli WSA w Krakowie, w wyniku których wydano odpowiednio wyroki z 6 lutego 2015 r., sygn. II SA/Kr 1770/14 oraz z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 741/17. W tym ostatnim wyroku sąd wskazał m.in., że "Wobec faktu, że przy realizacji robót budowlanych naruszone zostały przepisy prawa uregulowane w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organ I instancji jako zasadne uznał, zgodnie z prawem w ocenie Sądu I instancji, prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego niezależnego od już prowadzonego w trybie art. 48 PB pod sygn. [...]".

Dalej organ przywołał i wyjaśnił treść i konsekwencje art. 153 P.p.s.a.

Dokonując powtórnej oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i wyrażonej oceny prawnej sprawy, po analizie całości akt sprawy zgromadzonych przez PINB, organ odwoławczy uznał, że PINB w dalszym ciągu nie wypełnił wskazań sądów orzekających w niniejszej sprawie, poprzez niewyjaśnienie w sposób bezsprzeczny zakresu i rodzaju zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych.

Organ II instancji wskazał, że PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu pozyskał w poczet materiału dowodowego sprawy opinię geodezyjną z postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, kopię karty ewidencyjnej wraz z dokumentacją fotograficzną spornego budynku z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. oraz aktualną mapę do celów projektowych. Dodatkowo na potrzeby prowadzonego postępowania dokonał doprecyzowania przedmiotu postępowania określając go jak opisano wyżej.

W ocenie [...]WINB takie procedowanie było nieprawidłowe.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego PINB po raz ostatni w tej sprawie przeprowadził oględziny w dniu [...] sierpnia 2014 r., gdzie jako załącznik graficzny wykorzystano kopię projektu zagospodarowania terenu wykonaną wówczas na potrzeby złożonego projektu budowlanego. Na załączniku graficznym wskazano na część rozbudowaną, gdzie zaznaczono ją kolorem pomarańczowym. Niemniej jednak w treści protokołu wskazano, że dokonano pomiarów części rozbudowanej, której wymiary naniesiono na załącznik graficzny. Analiza tego załącznika graficznego wykazała natomiast, że wymiarów części rozbudowanej (oznaczonej kolorem pomarańczowym) brak. Znajdują się inne wymiary, ale nie są to wymiary pozwalające na wskazanie charakterystycznych parametrów przedmiotowej rozbudowy. Są to jedyne ustalenia (jakkolwiek niepełne) dokonane we własnym zakresie przez PINB dotyczące zakresu spornych robót.

Tymczasem już tylko pobieżna analiza materiału dowodowego wskazuje na szereg wątpliwości i niejasności co do przedmiotu postępowania. Jak wynika np. z mapy dla celów sądowych zalegającej na k. 15 akt PINB, tom V, w 1990 r. do budynku frontowego oznaczonego numerem porządkowym nr [...] od strony zachodniej dobudowany był budynek gospodarczy, przylegający do budynku frontowego na połowie szerokości elewacji zachodniej. Fakt ten wynika również z kopii mapy zalegającej na k. 15 akt PINB, tom I. Co więcej na k. 9 akt PINB tom I, zalega plan zagospodarowania 1990 r., gdzie w miejscu stwierdzonej przez PINB rozbudowy zaprojektowano magazyn mąki (jak wynika z dalszej części akt pozwolenia na budowę dla tego projektowanego magazynu nie wydano).

Dalej na k. 56 akt PINB tom I zalega zdjęcie, które przedstawia parterowy obiekt (bądź to obiekty) w miejscu obecnej rozbudowy. Na zdjęciu widoczna jest data 8 listopada 2001 r. (co prawda co do wiarygodności tej daty należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające), ale już tylko wskazane powyżej dowody w zestawieniu z obecnie wskazaną przez PINB (w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r.) rozbudową, która jest na całej szerokości elewacji zachodniej budynku frontowego prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił w sposób należyty po pierwsze zakresu i dat budowy poszczególnych części spornej rozbudowy, a po drugie rzeczywistego, ostatecznego i finalnego efektu zdziałanych przez P.Z. robót, które były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Bowiem nie wiadomo, czy inwestycja objęta nin. postępowaniem była samowolną budową od podstaw oficyny (stanowiącej rozbudowę budynku frontowego) czy też samowolna rozbudowa i nadbudowa już istniejącej oficyny przy jednoczesnej przebudowie budynku frontowego w celu połączenia go z oficyną i adaptacją na cele prowadzonej tam działalności gospodarczej. PINB poza lakonicznym stwierdzeniem w treści zaskarżonego postanowienia co jest przedmiotem nin. postępowania nie wskazał, ani nie wyjaśnił przyczyn takiego założenia.

Nie przesądzając jaki jest faktyczny zakres samowolnych robót budowlanych, organ II instancji stwierdził, że w świetle powyższych okoliczności istotna pozostaje również kwalifikacja tych robót przez pryzmat systematyki określonej w P.b. Kwestia ta ma o tyle ważkie znaczenie, że decyduje o przyjęciu właściwego trybu postępowania w sprawie i warunkuje prawidłową subsumpcję przepisów P.b. pod ustalony w sprawie stan faktyczny.

Analiza dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie może wskazywać, że kwalifikacja całego zakresu rzeczowego robót zakwestionowanych przez PINB nie została dotychczas prawidłowo dokonana. Organ I instancji nie wykazał, aby całość inwestycji składającej się na rezultat w postaci rozbudowy i przebudowy budynku frontowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą należało zakwalifikować jako "jeden obiekt", podlegający jako całość wspólnej i jednolitej kwalifikacji prawnej podpadającej pod zastosowany przez PINB w niniejszej sprawie przepis art. 48 P.b. Trudno bowiem uznać, aby przebudowa budynku frontowego, która jak się wydaje została zrealizowana na potrzeby połączenia go z budynkiem dobudowanym od strony zachodniej (tzw. oficyna) w celu rozszerzenia już prowadzonej w oficynie działalności gospodarczej również w budynku głównym (frontowym) podlegała reżimowi prawnemu określonemu w art. 48 P.b.

Organ II instancji przypomniał, że użyte w art. 48 ust. 1 P.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych (przebudowy) doszło do połączenia "starego", istniejącego legalnie budynku z budynkiem nowo powstałym (w warunkach samowoli), którego użytkowanie co prawda wiąże się koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, to w sprawie dokonanej przebudowy wątpliwym wydaje się stosowanie trybu określonego w art. 48 P.b. Fakt, że inwestor dokonując adaptacji starego budynku na potrzeby samowolnie zrealizowanego budynku nie czyni tego starego budynku samowolnym. Samo ewidentne powiązanie funkcjonalne pomiędzy tymi obiektami nie daje podstaw do uznania ich za jeden, choćby złożony obiekt budowlany. Należałoby wówczas w stosunku do dokonanej przebudowy rozważyć przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 P.b.

Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 P.b. dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. W ocenie [...]WINB nic nie stoi bowiem na przeszkodzie prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w odmiennych trybach likwidacji skutków samowoli budowlanej względem inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Przecież w stosunku do robót budowlanych stanowiących przebudowę, a zdziałanych na drugim piętrze budynku frontowego prowadzone było odrębne postępowanie w trybie art. 50 -51 P.b. i przy kontroli sądowoadmnistracyjnej wskazano na prawidłowość takiego działania przez organy nadzoru budowlanego. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zbadać i rozważyć czy istnieje taka możliwość, aby sporną inwestycję rozpatrywać przez pryzmat dwóch odmiennych trybów likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej.

Podsumowując organ II instancji wskazał, że PINB dopuścił się uchybienia swoim podstawowym powinnościom procesowym w zakresie obowiązku starannego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w zakresie dokonania zakresu i kwalifikacji zrealizowanych w analizowanej sprawie robót budowlanych, a następnie oceny ich legalności oraz dopuszczalności ewentualnej legalizacji w zakresie stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego. Ustalenie tych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości w oparciu o podstawy ujawnione w aktach sprawy stanowiło tymczasem warunek sine qua non prawidłowego doboru, a następnie zastosowania właściwej normy materialnoprawnej do oceny stanu faktycznego w analizowanym przypadku. Wskazane wady obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej po myśli art. 138 § 2 K.p.a.

Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy, obejmujący konieczność usunięcia wskazanych powyżej uchybień umożliwiał rozpatrzenie sprawy we własnym zakresie przez organ odwoławczy. Skutkiem omówionych powyżej wad było nierozpoznanie istoty sprawy przez organ I instancji, co wyklucza możliwość czynienia Stosownych ustaleń przez [...]WINB z uwagi na obowiązującą zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.).

W toku ponownie prowadzonego postępowania [...]WINB nakazał organowi I instancji przeprowadzenie czynności wyjaśniających dostosowanych do ww. wskazań, w tym do wyczerpującego ustalenia zakresu rzeczowego oraz daty realizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przy spornych obiektach. W oparciu o te ustalenia, [...]WINB nakazał organowi I instancji dokonanie prawidłowej kwalifikacji robót przy uwzględnieniu systematyki robót budowlanych wprowadzonej P.b. W dalszej kolejności organ II instancji nakazał by PINB, przy ustaleniu zwłaszcza daty samowolnej realizacji poszczególnych obiektów, dokonał wyboru właściwej normy prawnej dla oceny legalności spornych w sprawie robót budowlanych. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB zobligowany będzie również do zaktualizowania stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie ponownych oględzin spornego budynku przy uczestnictwie wszystkich ustalonych stron postępowania z zachowaniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a.

W sprawie uwag zawartych w zażaleniu [...]WINB nadmienił, że były one zasadne, o ile skutkowały uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na formalny (procesowy) charakter niniejszego rozstrzygnięcia kasacyjnego, powtórne rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez organ odwoławczy byłoby przedwczesne. Skoro bowiem sanowanie stwierdzonych uchybień nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego przed [...]WINB, dopiero ponowne pełne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zakresie weryfikacji legalności spornej inwestycji w pierwszej kolejności przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pozwoli na zrealizowanie zasady dwuinstancyjności w odniesieniu do wszystkich stron postępowania.

Z. L. wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. postanowienie [...]WINB, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, a także postanowienia I instancji. Na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. wniosła o zobowiązanie organu II Instancji do wydania w określonym terminie postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy (uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II Instancji, ze wskazaniem na konieczność wydania decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b., nie zaś wdrażanie procedury legalizacyjnej).

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ II Instancji stanu faktycznego sprawy, a to przez fakt zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego - w szczególności z pominięciem faktu, że przedmiotowa budowa (zakład piekarniczy prowadzony przez inwestora w budynku przy ul. [...] w Nowym Targu) jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jednak nie z przyczyn niezgodności budowy z zapisami m.p.z.p. oraz niedopuszczalności wdrożenia procedury legalizacyjnej, a z przyczyn "nieustalenia zakresu i rodzaju zrealizowanych przez Inwestora robót budowlanych",

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1, 2 i 3 P.b., w zakresie w jakim organ II Instancji pomiął, że w sytuacji gdy budowa (zakład prowadzony przez inwestora w budynku przy ul. [...] w Nowym Targu) jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. oraz narusza przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ jest zobowiązany wydać decyzję rozbiórkową, w konsekwencji czego organ II Instancji nie wskazał trybu w jakim organ I Instancji powinien rozstrzygnąć sprawę, tj. wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. nie zaś wdrażać postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Swoją skargę skarżąca obszernie uzasadniła, rozwijając zarzuty podnoszone w trakcie kolejnych postępowań. W szczególności podkreśliła, że na postępowanie legalizacyjne składa się wstępna analiza, czy obiekt wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza m.p.z.p. Negatywna weryfikacja tych okoliczności skutkować musi wydaniem przez organ decyzji rozbiórkowej. Przywołała na poparcie swoich tez orzeczenia sądów administracyjnych.

Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w obrębie terenu, dla którego aktualnie obowiązuje m.p.z.p. w obrębie oznaczonym jako 8.MU1. Zgodnie z § 22 ust. 2 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem terenów 1.MU1-20.MU1 jest zabudowa mieszkaniowa i usługi (budynki mieszkalne, mieszkalno- usługowe, budynki usługowe usług publicznych i komercyjnych). Tymczasem samowolnie rozbudowany i przebudowany przez Inwestora Zakład jest zakładem produkcyjnym. Potwierdza to wydruk z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej, gdzie jako przeważającą działalność gospodarczą Inwestor wskazał: "produkcję pieczywa; produkcję świeżych wyrobów ciastkarskich i ciastek" (kod PKD 10.71.Z) (wydruk CEIDG Piekarnio- Ciastkarnia P.Z.- w aktach sprawy).

W aktach niniejszej sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy potwierdzający, że inwestor prowadzi zakład produkcyjny działający na szeroką skalę. Dla przykładu, inwestor w piśmie z 27 października 2012 r. skierowany do PINB przyznaje, że w budynku przy ul. [...] prowadzi zakład produkcyjny, gdzie produkuje pieczywo i świeże wyroby ciastkarskie. W aktach sprawy znajduje się także liczna dokumentacja fotograficzna i filmowa najpełniej obrazująca produkcyjny charakter zakładu (np. zdjęcia zakładu i uwidaczniające m.in. kominy zakładu, co także wskazuje na rodzaj prowadzonej działalności- działalność produkcyjna).

Co istotne, w toku niniejszego postępowania od 2007 r. skarżąca wielokrotnie podnosiła, że inwestor prowadzi zakład produkcyjny. Mimo to, organ I i kolejno II instancji nie zbadał czy budowa jest zgodna z zapisami obowiązującego m.p.z.p.

Skarżąca przywołała załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ww. rozporządzeniu rozróżnia się: tereny zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinne MN -wielorodzinnej- MW), tereny zabudowy usługowej (tereny zabudowy usługowej - U, tereny sportu - US i rekreacji, tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 - UC), tereny użytkowane rolniczo(tereny rolnicze- R; tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich - RU; tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - RM) oraz tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - P). Idąc za powyższym, w MPZP w § 3 ust. 1 pkt 4) dla obszaru 8.MU1 ustalono tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Nie przewidziano natomiast terenów zabudowy produkcyjnej.

Uszczegółowieniem ww. zapisów jest przytoczony powyżej § 22 ust. 2 m.p.z.p. Podstawowym przeznaczeniem dla obszaru 8.MU1 jest zabudowa mieszkaniowa i usługi (budynki mieszkalne, mieszkalno-usługowe, usługowo- mieszkalne oraz budynki usługowe usług publicznych i komercyjnych). Pojęcie usług publicznych i usług komercyjnych zostało zdefiniowane w § 2 pkt 13) i 14) m.p.z.p. Przez usługi publiczne należy rozumieć usługi z zakresu m.in. administracji publicznej, oświaty, nauki, opieki społecznej i socjalnej, opieki zdrowotnej, kultury, sportu, rekreacji, turystyki. Z kolei przez usługi komercyjne należy rozumieć obiekty użyteczności publicznej służące obsłudze ludności, a w szczególności zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji niepublicznej, obsługi bankowej i usług finansowych, doradztwa, usług prawnych, ochrony zdrowia, usług projektowych, turystyki. W m.p.z.p. w żadnym miejscu nie dopuszczono działalności produkcyjnej. W § 22 ust. 2 m.p.z.p. przewidziano jedynie budynki usługowe usług komercyjnych. Działalności inwestora prowadzonej w samowolnie przebudowanym i rozbudowanym obiekcie nie sposób zakwalifikować jako rzemiosła, czy to usługowego czy to produkcyjnego jak zdaje się przyjmować organ I Instancji i kolejno II Instancji. Nie bez znaczenia dla kwalifikacji przedmiotowego zakładu pozostaje skala uciążliwości wywołanych przez ww. zakład na nieruchomości skarżącej (min. inwestor korzysta z klatki schodowej i korytarza skarżącej w ramach prowadzonego zakładu produkcyjnego bez tytułu prawnego i wobec sprzeciwu skarżącej; immisje w postaci uciążliwych zapachów; nadmierny hałas).

Skarżąca podniosła, że nie sposób podzielić stanowiska organów, że skoro w pojęciu usług komercyjnych mieści się także rzemiosło to dopuszczalna jest de facto zabudowa produkcyjna.

Celem odróżnienia rzemiosła od produkcji skarżąca przywołała Studium ukierunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ. Podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że na przedmiotowym terenie dopuszczalne jest zarówno rzemiosło usługowe jak i produkcyjne to przedmiotowego zakładu nie sposób uznać za zakład rzemieślniczy przede wszystkim ze względu na wielkość zakładu, skalę produkcji i uciążliwość zakładu przenikającą na sąsiednie nieruchomości. Wskazała, że rzemiosło "produkcyjne" dopuszczalne jest jedynie w ramach drobnej wytwórczości i to wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie powoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich i nie wypiera podstawowego przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji gdzie dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, możliwa byłaby de facto zabudowa produkcyjna (obejście zapisów m.p.z.p.).

Przywołując wyrok NSA skarżąca podniosła, że jeżeli w planie miejscowym używa się określenia, iż dopuszcza się wytwórczość produkcyjną i rzemiosło to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem normodawcy (organu, który uchwalił dany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), iż celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo zakładów produkcyjnych. Zestawienie w planie miejscowym określenia wytwórczość produkcyjna z rzemiosłem, jednoznacznie przy tym wskazuje, że właśnie tak należy rozumieć ten plan będący prawem miejscowym na danym terenie, iż rzemiosło i bardzo do niego zbliżona drobna wytwórczość produkcyjna prowadzona przez wytwórcę jako człowieka coś wytwarzającego (analogicznie jak rzemieślnik, a także bezwarunkowo nieuciążliwa są dopuszczone do realizacji).

Odnosząc się do zmiany sposobu użytkowaniu zakładu skarżąca wskazała również na naruszenie przewidzianych w m.p.z.p. zasad zaopatrzenia w ciepło (§ 18 ust. 2 m.p.z.p.). Podniosłą, że inwestor nie tylko ogrzewa budynek olejem opałowym, ale wykorzystuje go także w procesie produkcji. Już sama ilość zużywanego oleju opałowego (ok. 90 000 litrów oleju opałowego rocznie) powoduje, że nie może być mowy o ekologicznym spalaniu.

Skarżąca podniosła też niedopuszczalne zmniejszenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego (§ 22 ust. 5 pkt 4 m.p.z.p.), zgodnie z którym "wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy od 10% z zastrzeżeniem § 4 ust. 4". Z kolei § 4 pkt. 4 stanowi, iż "Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie dotyczy terenów zainwestowanych, gdzie zachowanie tego wskaźnika jest już niemożliwe; na tych terenach nie dopuszcza się zmniejszenia istniejącego wskaźnika terenu biologicznie czynnego".

Zdaniem skarżącej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed dokonaniem przez inwestora na przedmiotowej działce samowoli budowlanej powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosiła ok 17 m2, tj. ok. 6%. W takim stanie rzeczy dokonana przez inwestora rozbudowa oficyny (w szerszych granicach niż tzw. "stara, pierwotna oficyna") wbrew powyższym zapisom mniejsza wskaźnik terenu biologicznie czynnego, a zatem i z tych powodów organ I Instancji powinien był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę, gdyż zalegalizowanie samowoli budowlanej powoduje naruszenie bezwzględnie obowiązujących zapisów m.p.z.p.

Skarżąca sformułowała również zarzuty dotyczące przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu (praca Zakładu przez 24h na dobę) i ochrony konserwatorskiej (przedmiotowy Zakład jest obiektem wpisanym do ewidencji zabytków (§ 12 ust. 1 pkt 4 lit. b m.p.z.p.). Dla obiektów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. obowiązuje zachowanie historycznych detali budynków (art. 12 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p.). Tymczasem inwestor w wyniku dokonanej samowoli budowlanej obił zachodnią cześć Zakładu blachą, budując kominy przemysłowe (kominy instalacji olejowej). Inwestor powiększył także otwory okienne w budynku frontowym (na parterze oraz na I i II piętrze). Z kolei w zakresie budynku oficyny inwestor w całości rozebrał pierwotny budynek oficyny, budując nowy podpiwniczony budynek (pierwotny budynek był budynkiem niepodpiwniczonym) w szerszych granicach szerokość jak i wysokość budynku), z parterem i I piętrem. "Nowy" budynek oficyny w żadnej mierze nie zachowuje podobieństwa do pierwotnego budynku oficyny (budynek jest podpiwniczony; szersze granice, z parterem i piętrem; większe i liczniejsze otwory okienne;). Nie może być zatem mowy o zachowaniu historycznych detali budynku, który to inwestor w całości rozebrał.

Skarżąca zarzuciła również, że w wyniku wybudowania "nowego" budynku oficyny inwestor zawęził prawo służebności przejazdu i przechodu przysługujące uczestniczce. Do zobrazowania dokonanych zmian (niezachowanie historycznych detali budynku) skarżąca wielokrotnie przedkładała dokumentację fotograficzną opatrzoną automatycznie wygenerowanymi datami.

Końcowo skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie zakładu do stanu zgodnego z prawem, z powodu naruszenia przepisów w tym techniczno-budowlanych. Podniosła sprzeczne z prawem korzystanie przez inwestora z klatki schodowej i korytarza znajdującego się w budynku stanowiącym własności skarżącej w ramach prowadzonego zakładu (ciąg komunikacyjny zakładu). Wskazała też na opinię w zakresie geodezji sporządzoną do sprawy [...], która potwierdza zawężenie przysługującej jej służebności w wyniku dokonania rzez inwestora przedmiotowej samowoli budowlanej.

Zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, a także że materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do jej załatwienia.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Podkreślił, że organ I instancji nie ustalił w sposób należyty zakresu i dat budowy poszczególnych części spornej rozbudowy oraz nie ustalił zakresu robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem [...]WINB część robót nie była samowolą podlegającą reżimowi art. 48 P.b. i w zakresie dokonaj przebudowy wcześniej zrealizowanego budynku rozważyć należy prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 P.b.

W związku z tym, że na podstawie akt sprawy niemożliwe jest określenie jaki zakres robót podlega regulacji art. 48 P.b., a jaki regulacji art. 50-51 P.b., koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z ww. kategorii, dlatego też niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Należy przy tym podkreślić, że w świetle zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z 26 września 2018 r., znak: [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Prawidłowe jest stanowisko organu, że zaskarżonemu postanowieniu nie można przypisać naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi.

Na wstępie, oceniając zaskarżone postanowienie należy wskazać, że zostało ono wydane w wyniku kolejnego rozpatrywania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w konsekwencji wydania przez WSA w Krakowie wyroku z 22 listopada 2013 r. sygn. II SA/Kr 1009/13, a także wyroku z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 204/16.

Oznacza to zatem, że Sąd rozpatrując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, musiał ocenić, czy organ odwoławczy uwzględnił w sposób prawidłowy wiążącą go ocenę prawną i wskazania konieczne do uzupełnienia postępowania, wynikające z ww. wyroków WSA w Krakowie.

Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawne uległy zmianie. Związanie to dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący, oznacza także dla sądu zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2016 r. sygn. II SA/Go 987/15).

Zatem, zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., organ administracji rozpatrujący sprawę ponownie jest obowiązany przy jej rozpatrywaniu zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Dyspozycja art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 stycznia 2010 r. sygn. I SA/Ke 524/09), co nie miało w sprawie miejsca.

Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że bezsporne było, że inwestorem robót budowlanych jest P.Z.. Roboty zostały wykonane samowolnie (bez pozyskania uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej).

Nie było również sporne, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Nowy Targ 22 (Centrum)" przewiduje w terenie inwestycji (w ścisłym centrum, przy rynku miasta) jedynie zabudowę mieszkaniowo-usługową, a nie produkcyjną.

Bezsporne było także, że zakład piekarniczo-ciastkarski istnieje w tym miejscu od lat 80-tych XX wieku, choć do samowolnej rozbudowy, w o wiele mniejszym zakresie (już w 1983 r. prowadzona była produkcja – działalność rzemieślnicza branży piekarniczo-cukierniczej – k. 14-33 tom I akt adm.). Niewątpliwe jest również, że inwestor, mimo braku legalizacji samowoli, użytkuje cały czas rozbudowany zakład.

Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były jedynie roboty budowlane dotyczące, jak to określił organ I instancji, rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego i oficyny, w którym funkcjonuje zakład piekarniczo-ciastkarski wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład piekarniczo-ciastkarski, zlokalizowany na działkach nr ewid. [...], [...] (w tym komunikacja w obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na dz. nr ewid. [...]) położonych w Nowym Targu przy ul. [...].

Przedmiotem sprawy nie były natomiast roboty budowlane dotyczące przebudowy części budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w Nowym Targu, [...], obejmującej jego II piętro, mimo ich powiązania funkcjonalnego z robotami objętymi niniejszym postępowaniem w ramach zakładu piekarniczo-ciastkarskiego. W tym drugim postępowaniu sprawę rozpoznawał WSA w Krakowie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1282/18, którym uchylił decyzję [...]WINB z 18 lipca 2018 r., znak [...]

Sprawa niniejsza dotyczy robót przeprowadzonych prawdopodobnie w latach 2001-2004 (a częściowo od 1992 r. – k. 95 tom I akt adm.), a toczy się od roku 2007 (12 lat). Zaskarżonym postanowienie [...]WINB uchylił postanowienie PINB z 17 lutego 2017 r. znak [...], którym organ po raz czwarty rozpoczynał procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b.

Trzeba jeszcze podkreślić, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu zostało poddane postanowienie uchylające wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. postanowienie PINB, będące jedynie pierwszym etapem procedury legalizacyjnej, a nie decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jak to było w dwóch poprzednich sprawach przed WSA w Krakowie. Zatem szereg kwestii, jak rozważania na temat aktualnego zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p., czy też prawidłowości i kompletności projektu budowlanego zamiennego, do których przedłożenia dopiero zobowiązano inwestora, muszą być uznane za przedwczesne.

Bezpośrednią przyczyną manifestującego się w niniejszej sprawie sporu sąsiedzkiego były immisje i uciążliwości dla okolicznych mieszkańców spowodowane działalnością nielegalnie powiększonego zakładu piekarniczo-ciastkarskiego.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując analizy treści omawianego przepisy NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. został przez organ odwoławczy zastosowany prawidłowo.

Trzeba wskazać, że w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie może być wątpliwości co do przedmiotu i zakresu samowolnie wykonanych robót. Dotyczy to zarówno samego rozstrzygnięcia, które musi być w swej treści konsekwentne co do opisu i nazwy wykonanych robót, jak i postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia. W szczególności zaś chodzi o to, aby uwzględniane przy wydawaniu przyszłej decyzji stanowiska innych podmiotów (organów) dotyczyły tego samego przedmiotu, o którym ma rozstrzygać decyzja. Wszystkie zatem wskazane przez organ odwoławczy rozbieżności i niejasności w ww. zakresie winny zostać usunięte.

Warto tu przypomnieć, że stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 124 § 2 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 126 § 3 K.p.a. powinno w szczególności obejmować wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Realizacja tego obowiązku obejmuje obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, z uwzględnieniem wskazań wynikających z treści ww. art. 153 P.p.s.a.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętego rozstrzygnięcia - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń stron dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie powyższego winno znaleźć się w uzasadnieniu postanowienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a. W szczególności organ I instancji nie wykazał jednoznacznie przyjętego przez siebie zakresu prowadzenia robót budowlanych i jego kwalifikacji w kontekście art. 3 pkt 6 i pkt 7 P.b. (pojęcia budowy, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy). Nie odniósł również zakresu tych robót do istniejących wcześniej, legalnych obiektów budowlanych. W konsekwencji nie rozgraniczył przyjętych robót ze względu na ich zakres, które choć w części z całą pewnością przybrały formę rozbudowy i nadbudowy, to w części mogły mieć postać przebudowy. Jeżeli zaś przebudowa dotyczyła części budynku, która może cechować się samodzielnością konstrukcyjną, to zasadne i prawidłowe byłoby, jak słusznie wskazał organ II instancji, prowadzenie wobec tej części postępowania na podstawie art. 50-51 P.b., a nie art. 48 P.b.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 48–49b P.b. obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. Organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności bada, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu, tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych z tym, że obie ww. przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa, można orzec nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1856/17 - powołane uzasadnienia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei jeszcze inny tryb postępowania ustawodawca przewidział w przypadkach określonych w art. 50-51 P.b.

Należy podkreślić, że art. 48 i art. 50-51 P.b. przewidują odrębne tryby legalizacji samowoli budowlanej, a wybór określonego trybu uzależniony jest od charakteru, zakresu i okoliczności wykonanych robót. Te odrębne tryby w istotny sposób odmiennie regulują zasady prowadzenia postępowania, zakres wymaganych dokumentów, a także wysokość obciążających inwestora opłat legalizacyjnych.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego przecież obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, art. 50-51 P.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów P.b.

Organ I instancji nadal nie wykazał, aby całość inwestycji składającej się na rezultat w postaci rozbudowy i przebudowy budynku frontowego i oficyny wraz z infrastrukturą towarzyszącą należało zakwalifikować jako "jeden obiekt", podlegający jako całość wspólnej i jednolitej kwalifikacji prawnej podpadającej pod zastosowany przez PINB w niniejszej sprawie przepis art. 48 P.b.

Należy tu podkreślić, że choć Sąd w pełni podziela przywołane obszernie w skardze rozważania na temat konieczności zbadania zgodności samowoli budowlanej z aktualnie obowiązującym m.p.z.p. i przepisami techniczno-budowlanymi, to na etapie postępowania poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie, merytoryczna ocena ww. kwestii, choć będzie zapewne determinować dalszą możliwość legalizacji całości lub części robót budowlanych, jest obecnie przedwczesna i niedopuszczalna. Do takiej oceny organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany na dalszym etapie postępowania, który musi być jednak poprzedzony prawidłowym, rzetelnym i wnikliwym etapem wstępnym.

Oceniając czynności dokonane przez organ I instancji i ocenę materiału dowodowego zawartą w uzasadnieniu postanowienia PINB, a także ich krytyczną recenzję zawartą w uzasadnieniu postanowienia II instancji, należy wskazać, że trafnie [...]WINB wytknął, iż PINB po raz ostatni w tej sprawie przeprowadził oględziny [...] sierpnia 2014 r. Co więcej do części tych oględzin, obejmujących wnętrze budynku, nieprawidłowo nie dopuszczono skarżącej i jej pełnomocnika. Zachowanie inwestora, który dopuścił się samowoli, prowadzące do pozbawienia udziału strony w ważnej czynności mającej ustalić istotne okoliczności postępowania, musi spotkać się z wywiedzeniem negatywnych dla niego konsekwencji procesowych. Brak przeprowadzenia ponownych oględzin jest też ewidentnym naruszeniem wprost określonych w wyroku WSA z 20 kwietnia 2016 r. wytycznych.

Do protokołu oględzin jako załącznik graficzny wykorzystano kopię projektu zagospodarowania terenu wykonaną wówczas na potrzeby złożonego projektu budowlanego. Na załączniku graficznym wskazano na część rozbudowaną, którą zaznaczono kolorem pomarańczowym. Niemniej jednak w treści protokołu wskazano, że dokonano pomiarów części rozbudowanej, której wymiary naniesiono na załącznik graficzny. Analiza tego załącznika graficznego wykazała natomiast, że wymiarów części rozbudowanej brak. Znajdują się inne wymiary, ale nie są to wymiary pozwalające na wskazanie charakterystycznych parametrów przedmiotowej rozbudowy. Słusznie organ II instancji uznał, że są to jedyne i niepełne ustalenia dokonane we własnym zakresie przez PINB dotyczące zakresu spornych robót.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, nawet pobieżna analiza materiału dowodowego wskazuje na szereg wątpliwości i niejasności co do przedmiotu postępowania. Jak wynika np. z mapy dla celów sądowych zalegającej na k. 15 akt PINB, tom V, w 1990 r. do budynku frontowego oznaczonego numerem porządkowym nr [...] od strony zachodniej dobudowany był budynek gospodarczy, przylegający do budynku frontowego na połowie szerokości elewacji zachodniej. Fakt ten wynika również z kopii mapy zalegającej na k. 15 akt PINB, tom I. Co więcej na k. 9 akt PINB tom I, zalega plan zagospodarowania 1990 r., gdzie w miejscu stwierdzonej przez PINB rozbudowy zaprojektowano magazyn mąki. Dalej na k. 56 akt PINB tom I zalega zdjęcie, które przedstawia parterowy obiekt w miejscu obecnej rozbudowy.

Już tylko wskazane powyżej dowody w zestawieniu z obecnie wskazaną przez PINB (w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2014 r.) rozbudową, która jest na całej szerokości elewacji zachodniej budynku frontowego prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie ustalił w sposób należyty po pierwsze zakresu i dat budowy poszczególnych części spornej rozbudowy, a po drugie rzeczywistego, ostatecznego i finalnego efektu zdziałanych przez inwestora samowolnie robót. Nie wiadomo bowiem, czy inwestycja objęta niniejszym postępowaniem była samowolną budową od podstaw oficyny (stanowiącej rozbudowę budynku frontowego) czy też samowolną rozbudową i nadbudową już istniejącej oficyny przy jednoczesnej przebudowie budynku frontowego w celu połączenia go z oficyną i adaptacją na cele prowadzonej tam działalności gospodarczej. PINB poza lakonicznym stwierdzeniem w treści zaskarżonego postanowienia co jest przedmiotem postępowania nie wskazał, ani nie wyjaśnił przyczyn takiego założenia.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że trafnie organ II instancji stwierdził, że wadliwości postanowienia I instancji nie można było naprawić w postępowaniu odwoławczym, albowiem organ uchylając zaskarżone postanowienie nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji. W przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i postanowienie tak wydane naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11).

Z tych względów zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Postanowienie bowiem, wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jest postanowieniem kasatoryjnym, powodującym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a. i przepisami P.b.

Końcowo należy zatem wskazać, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego też organ II instancji zasadnie odstąpił od przedwczesnego odnoszenia się do pozostałych zarzutów zażalenia.

Zwrócić należy również uwagę, że K.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 153 P.p.s.a., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc organ pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego. W niniejszej sprawie winien natomiast uwzględnić, że prawidłowa ocena stanu faktycznego determinuje określony tryb postępowania legalizacyjnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły przynieść zamierzonego skutku, a dokonana z urzędu kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wyszczególnione w nim wady przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu postanowienia przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Co najistotniejsze jednak, organ I instancji, naruszając art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., naruszył przy tym normę art. 153 P.p.s.a.

Tylko bowiem poprawne i adekwatne określenie i nazwanie przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych umożliwić może prawidłowe wezwanie inwestora do przedłożenia odpowiedniego projektu budowlanego i zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p.

Wbrew jednoznacznym wytycznym Sądu w dwóch zapadłych wcześniej w sprawie wyrokach, PINB nie zawarł również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia oceny zeznań świadków, którzy twierdzili, że budynek oficynowy, czy też jego ściana, został wyburzony, a w jego miejsce, choć w innych granicach, powstał budynek nowy. Organ I instancji wadliwie nie ustalił również, czy i w jakim zakresie powstały w wyniku samowoli zakład odpowiada temu istniejącemu od lat 80-tych oraz czy w związku z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania w zakładzie zainstalowano lub zamierza się zainstalować nowe źródła ciepła. Takie ustalenie było zaś konieczne, skoro legalizacja samowoli możliwa jest tylko w razie zgodności budowy z obowiązującym (aktualnie) planem zagospodarowania przestrzennego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji musi jednoznacznie rozstrzygnąć, po pierwsze, czy w zakresie oficyny dokonano przebudowy i nadbudowy czy również rozbudowy, po drugie które ze zdziałanych robót stanowią rozbudowę lub nadbudowę (budowę), a które przebudowę. Po trzecie, jeżeli organ stwierdzi przebudowę skutkującą powstaniem samodzielnej części budynku, to do tych robót przeprowadzi postępowanie na podstawie art. 50-51 P.b. Po czwarte, organ winien wnikliwie i rzetelnie ocenić, czy przeprowadzone roboty (lub ich część) doprowadziły do powstania zakładu produkcyjnego sprzecznego z m.p.z.p., czy też można ocenić, że zakład zatrudniający kilkadziesiąt osób polega nadal na wytwórczości rzemieślniczej. W kontekście oceny zgodności z planem organ weźmie pod uwagę również dopuszczalne przez plan źródła ciepła w konfrontacji z używanym w zakładzie olejem opałowym.

Prowadząc ponownie postępowanie organ nadzoru budowlanego odniesie się również do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, przytoczonych także w niniejszym uzasadnieniu, obejmujących m.in. kwestie prawidłowości ciągów komunikacyjnych przedsiębiorstwa, naruszenia służebności, czy powierzchni biologicznie czynnej.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów trzeba wskazać, że w uwzględnieniu art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy zasadnie uznał, że postanowienie pierwszoinstancyjne nie odpowiada prawu, ponieważ organ I instancji w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia nie wyjaśnił sprawy stosownie do wymagań art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także nie uczynił zadość wskazaniom poczynionym uprzednio w oparciu o art. 153 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy należy wskazać, że nie jest on zasadny, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), jak bowiem wskazano wyżej dotychczas prowadzone postepowanie nie miało prawidłowo ustalonego przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Z zasady tej wynika, że po prawidłowym ustaleniu przedmiotu samowoli – co stanowi główną oś sporu miedzy inwestorem i skarżącą, każda ze stron będzie mogła wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej. Trzeba podkreślić, że oprócz zebrania materiału dowodowego, warunkiem uznania prawidłowości postanowienia I instancji, jest adekwatna i wnikliwa ocena dowodów, zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Trzeba podkreślić, jak wskazywał już Sąd w wyroku z 22 listopada 2013 r., że długotrwałość postępowania administracyjnego nie może mieć samoistnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo wydana decyzja kasacyjna nie może być uznana za wadliwą tylko z tego powodu, że w jej efekcie postępowanie ulegnie wydłużeniu.

Należy wskazać, że najistotniejsze zarzuty dotyczące zakresu samowolnych robót budowlanych były formułowane przez skarżącą konsekwentnie już w poprzednich postępowaniach (np. w odwołaniu w 2012 r.), co dodatkowo obciąża wadliwością działania PINB. Chociaż bowiem całokształt prac przeprowadzonych przez inwestora nastręcza obiektywne trudności, to po raz czwarty prowadząc sprawę organ winien był dochować nadzwyczajnej staranności.

W konsekwencji, wobec zasadnego stwierdzenia uchybienia przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Organ odwoławczy był zobligowany z powyższych przyczyn uchylić postanowienie I instancji, ponieważ każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.