Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2926/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6-9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... października 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej oraz wydalenia z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności dla udzielenia zgody na pobyt tolerowany; 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata J. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ... zł (... złotych ... groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... zł (... złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... zł (... złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2010 r. Rada do Spraw Uchodźców (dalej Rada) po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2010 r. o odmowie nadania statusu uchodźców oraz stwierdzeniu, że brak jest przesłanek do udzielenia ochrony uzupełniającej, oraz o wydaleniu, wobec stwierdzenia, że brak jest okoliczności uzasadniających udzielenie zgody na pobyt tolerowany w RP - uchyliła zaskarżoną decyzję i umorzyła postępowanie odwoławcze.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Obywatel B. narodowości rosyjskiej A. M. poprzez Placówkę Straży Granicznej w C. złożył dnia [...] października 2006 r. wniosek do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy w RP.

Motywując powyższy wniosek oświadczył, że wyjechał z B. z powodów politycznych, ponieważ posiadał bardzo ważną informację która mogła być wykorzystana przez opozycję Ł. W marcu 2006 r. był bity przez funkcjonariuszy KGB. Z tego powodu musiał uciekać. Obawia się o swoje życie.

Z wniosku wynikało, iż Cudzoziemiec wyjechał z kraju pochodzenia posługując się b. paszportem wystawionym w lutym 2003 r. Od 2004 r. wielokrotnie wyjeżdżał do Polski w ramach swojej pracy w firmie "[...]". Ostatni wyjazd do Polski miał miejsce w dniu [...] lipca 2006 r.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. wjechał do Polski posługując się wizą polską ważną od [...] kwietnia 2006 r. do [...] października 2006 r. Udał się do K. gdzie oczekiwał na wydanie mu czeskiej wizy w tamtejszym konsulacie c. W dniu [...] sierpnia 2006 r. wyjechał do Republiki C., gdzie po tygodniu złożył wniosek o azyl. W dniu [...] października 2006 r. został przekazany na terytorium RP w ramach Rozporządzenia UE nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. (Dublin II).

Decyzją z dnia [...].09.2007 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców odmówił nadania skarżącemu statusu uchodźcy oraz nakazał opuszczenie terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany.

Po rozpatrzeniu odwołania Cudzoziemca Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...].12.2007 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...].01.2008 r. A. M. złożył kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy.

Jako przyczynę opuszczenia kraju pochodzenia wskazał, iż wyjechał z B., ponieważ tam było zagrożone jego życie. Miał tam kłopoty z KGB z powodu działalności politycznej. Był wiele razy wzywany na przesłuchania, starali się także przeszkadzać mu w prowadzeniu interesów.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...].08.2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...].03.2009 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję.

W dniu [...].04.2009 r. Cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy.

Jako motyw wyjazdu z kraju pochodzenia i ubiegania się o status uchodźcy podał obawy przed prześladowaniami przez służby bezpieczeństwa B. i policji z powodu prowadzonej działalności politycznej.

W dniu [...].09.2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców umorzył postępowanie w sprawie o nadanie A. M. statusu uchodźcy w RP uznając w oparciu o przepis art. 40 ust.1 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (tekst jednolity. Dz. U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1472 z późn. zm.) wniosek za niedopuszczalny.

W dniu [...].09.2009 r. Cudzoziemiec złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Do tekstu odwołania dołączył pismo Departamentu Dochodzeń Finansowych Państwowego Komitetu Kontroli Republiki B. obwodu G. o wszczęciu sprawy karnej w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa przewidzianego art. 233 ust. kk. Republiki B. Pismo stwierdzało też, że A. M. jest osobą poszukiwaną z zastosowaniem aresztu w przypadku zatrzymania.

W dniu [...].12.2009 r. Rada do Spraw Uchodźców po rozpoznaniu sprawy w ramach własnego postępowania uchyliła zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...].01.2010 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją nr [...] odmówił nadania Wnioskodawcy statusu uchodźcy w RP w rozumieniu Konwencji o statusie uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28.07.1951 r. oraz Protokołu dot. statusu uchodźców sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31.01.1967 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 517), odmówił udzielenia ochrony uzupełniającej i postanowił wydalić z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu stwierdził że wnioskodawca nie podał żadnych przyczyn uzasadniających obawę przed prześladowaniami o których mówi Konwencja Genewska. Nie stwierdzono również, aby w przypadku skarżącego istniało ryzyko doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Ponadto organ I instancji stwierdził, że Wnioskodawca nie wykazał, że może być narażony na naruszenia wskazanych w art. 97 ust. 1 i 1a praw wymienionych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 2-7), a zatem nie ma podstaw do wyrażenia zgody na pobyt tolerowany.

W dniu [...].02.2010 r. Cudzoziemiec złożył odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa i nadanie mu statusu uchodźcy w RP.

W dniu [...].10.2010 r. Rada do Spraw Uchodźców po ponownej analizie sprawy wydała decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania odwoławczego. Rada stanęła na stanowisku, że postępowanie wszczęte na wskutek złożenia przez Cudzoziemca wniosku w dniu [...].09.2009 r. dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...].12.2007 r.

W dniu [...].11.2010 r. A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] października 2010 r.

Wniósł o jej uchylenie w całości. Podtrzymując w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił decyzji naruszenie następujących przepisów:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 13, art. 15 i art. 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP poprzez niezastosowanie tych przepisów w celu rozpatrzenia, czy nie spełnia on przesłanek do przyznania jednej z form ochrony międzynarodowej przewidzianej przez te przepisy;

- istotne naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego to jest art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie w ramach tego samego postępowania dwóch decyzji sprzecznych pod względem treści, art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji zebranego materiału dowodowego w świetle nowego stanu prawnego wprowadzonego przez nowelizację ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w dniu [...].04.2009 r. złożył wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy w RP wskazując, że z powodu prowadzonej przez siebie działalności politycznej grożą mu prześladowania ze strony służb siłowych Republiki B., zaś w dniu [...].09.2009 r. wraz z odwołaniem przedstawił organowi odwoławczemu dokumenty mające potwierdzić prowadzenie przeciwko niemu postępowania karnego. Wskazał, że Rada zaleciła organowi I instancji zbadanie nowej okoliczności, jak też dokonanie analizy czy w rozpatrywanej sprawie zmieniła się podstawa prawna w związku z wejściem w życie z dniem [...] maja 2008 r. nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i nowego instrumentu ochrony międzynarodowej w postaci ochrony uzupełniającej. Podniósł, iż Rada do Spraw Uchodźców uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...].01.2010 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy, stwierdzeniu braku przesłanek do udzielenia ochrony uzupełniającej oraz o wydaleniu wobec stwierdzenia, że brak jest okoliczności uzasadniających udzielenie zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej naruszyła prawo.

Podkreślił, iż Rada nie odniosła się do zebranego materiału dowodowego w świetle przesłanek warunkujących przyznanie jednej z ustawowych form ochrony międzynarodowej uznając, że przedstawione dokumenty są niewiarygodne. Stwierdził że tylko organ I instancji po uchyleniu jego decyzji przez Radę do Spraw Uchodźców odniósł się w swej decyzji z dnia [...].01.2010r. do nowych dowodów przedstawionych przez niego na etapie postępowania odwoławczego uznając, że nie spełnia przesłanek do objęcia go jedną z ustawowych form opieki międzynarodowej. Natomiast Rada do Spraw Uchodźców nie zbadała materiału dowodowego uznając, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Narusza to przepis art. 15 k.p.a. o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodał że Rada wydając w dniu [...].12.2009 r. decyzję i wskazując na konieczność zbadania sprawy co do istoty oraz zbadania, czy Wnioskodawca spełnia warunki do objęcia go jedną z form ochrony międzynarodowej przewidzianej znowelizowaną ustawą z dnia 13 czerwca 2003 r., a następnie umarzając postępowanie odwoławcze w sprawie wniosku o nadanie mu statusu uchodźcy - popada w sprzeczność oraz wydaje decyzję z naruszeniem prawa w tym art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Radę do Spraw Uchodźców wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko. Podniosła, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że Cudzoziemiec w kolejnym wniosku powołał te same okoliczności, które już były przedmiotem oceny organów orzekających. Wskazała, że zgodnie z art. 32 ust. 3 i 4 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1.12.2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich – merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wszczętej na wskutek wniesienia kolejnego wniosku o nadanie statusu uchodźcy jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy po wstępnym rozpatrzeniu tego wniosku zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub informacje znacznie zwiększające prawdopodobieństwo spełnienia przez wnioskodawcę warunków statusu uchodźcy. Podkreśliła, iż znowelizowana ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 29 maja 2008 r. na postawie art. 40 ust. 1 nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania z powodu niedopuszczalności wniosku. Wniosek zaś jest niedopuszczalny, gdy po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy wnioskodawca złożył wniosek oparty na tych samych podstawach.

W takiej sytuacji rola i obowiązek organu orzekającego sprowadza się wyłącznie do zbadania podstaw na których oparty jest kolejny wniosek i wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia, że po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy, wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach.

Wskazała, iż nowelizacja ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o ochronie nie nałożyła obowiązku badania, czy sprawa osoby, której sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną spełnia warunki do udzielenia ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany, o ile organ nie orzeka o odmowie nadania statusu uchodźcy.

Rada nie uznała za trafny zarzut o wydaniu przez nią dwóch sprzecznych decyzji. Pierwsza uchylająca decyzją organu pierwszej instancji i kierująca sprawę do ponownego rozpatrzenia miała na celu wnikliwe zbadanie sprawy w świetle nowych dowodów przedstawionych przez Stronę i zbadanie czy nowe okoliczności podane przez Stronę mają związek z istotą sprawy. Gdyby okazało się, że ma to miejsce, zachodziłaby konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowania. Natomiast w sytuacji stwierdzenia, że stan faktyczny przywołany w kolejnym wniosku jest całkowicie tożsamy z badanym we wcześniejszych procedurach podtrzymała swoje stanowisko, że podjęta przez nią decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana zgodnie z prawem. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło ze względu na fakt, że orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym i nie ma przesłanek dla jego wzruszenia.

Podtrzymała swoją opinię, że Cudzoziemiec składając od 4 lat kolejne wnioski o nadanie mu statusu uchodźcy podnosił stale te same lekko zmodyfikowane okoliczności, a celem tych działań jest korzystanie wraz z rodziną z opieki społecznej zapewnianej przez państwo polskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, która sprowadza się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Rady wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 4 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony do postępowań w sprawach uregulowanych w tejże ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie posługuje się pojęciem bezprzedmiotowości postępowania jako podstawy do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek cudzoziemca żądającego nadania statusu uchodźcy. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy przewiduje że umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony jest wynikiem niedopuszczalności wniosku. Jedną z przyczyn traktowania wniosku jako niedopuszczalnego jest wystąpienie przez cudzoziemca z nowym wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, gdy organ odmownie rozpatrzył już takie żądanie a nowy wniosek oparty został na tych samych podstawach (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). W takim przypadku zgłoszony wniosek nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy ale formalnego zakończenia postępowania. Jest on według ustawy niedopuszczalny a jego nieskuteczność wynika z nadużycia procedury przez cudzoziemca (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.02.2011 r. II OSK 557/10).

Podstawy w oparciu o które formułowany jest kolejny wniosek w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy podlegają zatem porównaniu nie tyle z informacjami, które wynikały z treści poprzedniego wniosku co z faktami relewantnymi dla przyznania cudzoziemcowi ochrony, które zostały ustalone w toku poprzedniego postępowania. Podstawy faktycznej sprawy administracyjnej nie można sprowadzić do treści wyjaśnień strony, ponieważ nie tylko ulegają one modyfikacjom, czy też uzupełnieniu ale i podlegają z urzędu ocenie organu opartej na wymogu wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Na podstawę faktyczną wniosku składają się informacje odnoszące się do indywidualnej sytuacji cudzoziemca oraz sytuacji w jego kraju pochodzenia. Rozważania porównawcze organu badającego czy wniosek został oparty na tych samych podstawach wymagają dokonania ustaleń których przedmiotem będzie określenie tożsamości każdego z przywołanych wyżej elementów stanu faktycznego.

Sytuacja w kraju pochodzenia cechuje się określoną dynamiką , którą organ rozpatrujący ponowny wniosek jest zobowiązany zawsze ocenić pod kątem tego, czy informacje zebrane w poprzednim postępowaniu na temat sytuacji panującej w kraju ojczystym cudzoziemca nie stały się nieaktualne.

Oznacza to według Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony, z uwagi na stwierdzenie, że nowy wniosek oparty został na tych samych podstawach wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko, że cudzoziemiec nie przestawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną ale też że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się.

Przyjęcie przez Radę do spraw Uchodźców stanowiska o potraktowaniu wniosku za niedopuszczalny w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jest możliwe jedynie przy założeniu, że stan prawny w oparciu o który oceniany był wniosek wcześniejszy i badany jest wniosek obecny nie uległ zmianie.

Zmiana przepisów prawa materialnego po rozpoznaniu przez organ administracji podania (wniosku cudzoziemca), jeżeli ma charakter istotny a więc gdy może pociągnąć za sobą załatwienie sprawy w sposób odmienny, w każdym przypadku wyłącza możliwość traktowania rozpoznanej sprawiy administracyjnej jako przeszkody do dokonania przez organ administracji powtórnej konkretyzacji prawa.

Postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, jest postępowaniem którego przedmiotem jest udzielenie jednej z przewidzianych ustawą form ochrony, traktowanych równoważnie, niezależnie od wprowadzonej hierarchii (kolejności) uprawnień, które mogą zostać przyznane cudzoziemcom. Powoduje to, że zmiana warunków objęcia cudzoziemca jedną z powyższych form ochrony (ochrony uzupełniającej, pobytu tolerowanego), wprowadzona nowelą z dnia 18 marca 2008 r. stanowiła zmianę tego elementu, który składał się na podstawę prawną rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja procesowa, w której Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał w dniu [...].01.2010 r. decyzję odmawiającą A. M. nadania statusu uchodźcy odmawiającą udzielenia ochrony uzupełniającej stwierdzając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany.

Rozstrzygnął sprawę merytorycznie, a następnie decyzja ta została przez Radę do Spraw Uchodźców w dniu [...] października 2010 roku uchylona a postępowanie odwoławcze umorzone. Jako podstawę prawną w zaskarżonej decyzji wskazano przepis art. 89 p ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz art. 138 § 2 i 105 § 1 k.p.a.

Przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony przywołany został w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2009 r. uchylonej następnie decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...].12.2009 r.

Uchylenie wyżej wymienionej decyzji doprowadziło do merytorycznego rozpoznania wniosku. W kontrolowanej sprawie niezbędne było dokonanie przez organ właściwych ustaleń wskazanych w decyzji Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] grudnia 2009 roku. Rada do Spraw Uchodźców zaś decyzją z dnia [...] października 2010 r. bezzasadnie ograniczyła prowadzone postępowanie wyjaśniające do kwestii formalnych sprowadzających się do stwierdzenia podobieństwa treści wniosków co naruszyło art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

Rozważając dopuszczalność prowadzenia ponownego postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców uwzględnić należało, że przesłanką objęcia cudzoziemca ochroną jest stwierdzenie spełnienia przez niego wskazanych w ustawie warunków przyznania takiego uprawnienia wynikających z ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wskazany mechanizm nabywania przez cudzoziemca uprawnienia oznacza, że fakt związania organu administracji podjętym w stosunku do strony rozstrzygnięciem nie stał na przeszkodzie temu, by za skuteczne nie można było uznać żądania udzielenia stronie ochrony w oparciu o uwzględnienie w nowym postępowaniu zmian odnoszących się nie tylko do relewantnych okoliczności faktycznych ale też przepisów prawa. Nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącego podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 70, poz. 416), a więc w stanie prawnym odmiennym od tego w którym rozstrzygnięte zostały poprzednie wnioski cudzoziemca. Uwzględnić w tym zakresie należało, że zmiana stanu prawnego polegała nie na zawężeniu, ale na rozszerzeniu w stosunku do dotychczasowych przepisów - podstaw prawnych udzielenia ochrony. Jest to związane z faktem, że zakres zastosowania art. 15 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w brzmieniu nadanym nowelą z 18 marca 2008 r. nie pokrywa się z zakresem ochrony wynikającym z udzielania zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przesłance udzielenia ochrony uzupełniającej wskazanej w art. 15 ust. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (art. 15 lit. c dyrektywy kwalifikacyjnej 2004/83/WE) nadana została bowiem treść szersza od ochrony wynikającej z art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (tak wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie C-465/07, Meki Elgafaji, Noor Elgafaji przeciwko Staatssecretaris van Justitie, Zb. Orz. 2009, s. I-921, pkt 28), a to oznacza, że dokonywana poprzednio kontrola przesłanek objęcia cudzoziemca ochroną międzynarodową miała zakres ograniczony względem obowiązującego obecnie w tym zakresie standardu (tak powołany powyżej wyrok NSA z dnia 24.02.2011r.).

Uchylając decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła sytuacja procesowa, w której organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia winien przeprowadzić ponownie postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zadaniem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowania przed organem administracji publicznej.

Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W orzecznictwie zaznacza się iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę.

Nie wdając się w wywody dotyczące poszczególnych zasad postępowania administracyjnego przypomnieć jedynie należy generalną regułę wyprowadzoną z treści przepisu art. 7 i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy i rozpatrzyć go tak, aby dokładnie wyjaśnić jej stan faktyczny. W tym zakresie może prowadzić postępowanie zarówno z urzędu, jak również badać dowody przedłożone przez stronę. Jednocześnie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ustalenia poczynione w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy winny znaleźć natomiast odzwierciedlenie – stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – w uzasadnieniu decyzji.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych wymagań Sąd doszedł do przekonania, iż organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym:

Uchylenie wyżej wymienionej decyzji powinno doprowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie ochrony. Przy ocenie podstaw nadania skarżącemu statusu uchodźcy organ oceni czy zaistniały w sprawie nowe okoliczności (dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia) wpływające na uzyskanie przez cudzoziemca statusu uchodźcy. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające do tego rodzaju ustaleń nie będzie prowadzić do utrzymania dotychczasowego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie w zakresie w jakim odmawia ono nadania stronie statusu uchodźcy, uzasadnione będzie związanie organu decyzją ostateczną. Związanie to opierać się będzie na stwierdzeniu, że w chwili wydania decyzji poprzedniej okoliczności w niej przyjęte istniały (aspekt materialny prawomocności) i nie zachodzą podstawy do zmiany sytuacji prawnej cudzoziemca, skoro stanowisko przyjęte w orzeczeniu pozostaje aktualne ze względu na niezmieniony stan faktyczny sprawy. W zakresie w jakim ocenione miałyby zostać podstawy udzielenia skarżącemu ochrony uzupełniającej oraz zgody na pobyt tolerowany, zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej kreuje nową sprawę administracyjną.

Na koniec Sąd zauważa, iż uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek A. M. o nadanie statusu uchodźcy uznano za zasadny czy niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Rady. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wobec czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak pkt 1) wyroku. Wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).