Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 482/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skarg J. von P. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2005 r. nr [...] oraz z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłat legalizacyjnych za budowę obiektów budowlanych 1. oddala skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2005 r. nr [...], 2. oddala skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2005 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniami z dnia 8 października 2004r.nr [...] i nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 49 ust. 1, ust. 2, art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. nr 207

z 2003 r., poz. 2016 ze zm./ oraz na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz. U. nr 93, poz. 888/, art. 123 kpa oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r.

w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej

w wyniku obowiązkowej kontroli /tekst jednolity Dz. U. nr 120, poz. 1132 z 2003r./

w związku z wykonaniem obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem

z dnia 5 listopada 2003 r. i z dnia 14 lipca 2003 r. ustalił dwie opłaty legalizacyjne

w wysokości po 300 x 50 x2 x1= 30.000zł. dla J. L. von P.

1/ za budowę budynku mieszkalnego zawierającego pokoje gościnne położonego na dz. [...] w miejscowości P., Gm. S. D., realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę /postanowienie nr [...]/

2/ za rozbudowę bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę byłego baru kawowego z jednoczesną przebudową całości obiektu na budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. [...] w miejscowości P., Gm. S. D. /postanowienie nr [...]/.

W uzasadnieniach powołanych postanowień organ wskazał, że J. L. von P. realizuje budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pokoje gościnne wznoszonego w miejscowości P., na terenie przedzamcza - dz. nr [...] wpisanej wraz z obiektami na niej usytuowanymi do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 17 sierpnia 1968 r. oraz realizuje rozbudowę byłego baru kawowego z jednoczesną przebudową całości obiektu w miejscowości P., na terenie przedzamcza – dz. nr [...] wpisanej wraz z obiektami sytuowanymi do rejestru zabytków decyzją j.w.

Inwestor realizuje powyższe budowy bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę, czyli z naruszeniem art. 48 prawa budowlanego oraz bez zezwolenia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków /tj. z naruszeniem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami/.

W związku z powyższym stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 2 , ust. 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 5 listopada 2003r. i z dnia 14 lipca 2003 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Inwestor wykonał powyższy obowiązek w całości oraz złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W przedstawionych wyżej okolicznościach organ I instancji ustalił wysokość opłat legalizacyjnych w oparciu o art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz stosownie do art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Organ ustalił, że oba obiekty stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, a więc zaliczają się do I - ej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy prawo budowlane, a dla tej kategorii obiektów współczynnik k = 2,0 współczynnik wielkości w = 1,0 oraz zważywszy, że stawka opłaty wg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. wynosi 300 zł opłatę legalizacyjną wyliczono na kwotę po 30. 000zł w stosunku do każdego obiektu wymienionego w sentencji postanowień /300x 50x 2,0 x 1,0 = 30.000zł/.

J. von P. złożyła zażalenia od obydwu postanowień wnosząc o ich uchylenie i wydanie jednego postanowienia określającego jedną opłatę legalizacyjną

w wysokości 30.000zł. Odwołująca zakwestionowała zasadność ustalenia dwóch opłat legalizacyjnych i w konsekwencji przyjęcie, że łączna wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 60.000zł.

W uzasadnieniu zażaleń podała, że nie kwestionuje co do zasady opłaty legalizacyjnej, jednak kwestionuje ustalenie dwóch opłat, zamiast jednej. Podniosła, że przedmiotem sprawy jest jeden budynek, składający się z dwóch części, a nie dwa odrębne budynki. Tym samym powinna być ustalona tylko jedna opłata legalizacyjna. Odwołująca wskazała, że wprawdzie wystąpiła z dwoma wnioskami o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót, jednakże była przekonana, że dotyczą one jednej opłaty legalizacyjnej skoro przedmiotem obu spraw jest jeden i ten sam budynek składający się z dwóch części.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażaleń

1/ postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie nr [...]

2/ postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] uchylił postanowienie nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 kwietnia 2005 r. organ wskazał, że odwołująca nabyła na terenie wzgórza zamkowego na działce [...] w P., gmina S. D. nieruchomość. Był to zbudowany w latach sześćdziesiątych XX wieku obiekt parterowy, z płaskim dachem, bez podpiwniczenia o wymiarach w rzucie poziomym 6, 65 m x 16, 82 m i wysokości ok. 3 m, który pełnił funkcję gastronomiczną/ pawilon gastronomiczny/. Po zakupie nieruchomości odwołująca dokonała rozbiórki stropodachu oraz stolarki okiennej i przystąpiła do rozbudowy i nadbudowy w/w obiektu. Przebudowa polegała na podwyższeniu konstrukcji dachowej, co spowodowało, że poddasze obiektu stało się użytkowe oraz dobudowaniu hallu wejściowego o wymiarach w rzucie poziomym 3,77 mx 6, 10 m. Przebudowa obiektu została zakończona w 2000 r. Roboty powyższe zostały wykonane bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz bez pozytywnej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia

14 lipca 2003 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązki przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Gminy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a

w przypadku uzyskania zaświadczenia o treści pozytywnej obowiązek przedłożenia

4 egzemplarzy projektu budowlanego pozytywnie zaopiniowanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Po ostatecznym zaakceptowaniu przez Urząd Ochrony Zabytków projektu odwołująca złożyła wymagane dokumenty wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego na adaptację baru kawowego na budynek mieszkalny. W związku z powyższym organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 30.000zł.

Rozpoznając zażalenie organ II instancji ustalił, że wydanie postanowienia w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego jest prawnie uzasadnione.

Po wykonaniu nałożonych na inwestora obowiązków organ był zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zażalenia zarzucającego niezasadne naliczenie dwóch odrębnych opłat legalizacyjnych w sytuacji, gdy budynek składa się z dwóch części, a nie z dwóch odrębnych budynków, organ

II instancji uznał je za niezasadne. Organ wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe obiekty to dwa niezależne budynki, bez wspólnych cech konstrukcyjnych, funkcjonalnych i użytkowych. W aktach znajdują się dwa niezależne projekty budowlane, prowadzone były przez organ I instancji dwa odrębne postępowania administracyjne. Również skarżąca występowała do organu z dwoma odrębnymi wnioskami. Organ przytoczył treść art. 3 ust. 2a prawa budowlanego zawierającego definicję ustawową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wskazał, że bezspornie obiekt spełnia warunki wymienione w tym przepisie.

Organ II instancji wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi rodzaj sankcji za naruszenie prawa, nie jest ustalana fakultatywnie, lecz wynika z przepisów prawa przywołanych jako podstawa wydania postanowienia przez organ I instancji. Organ II instancji ustalił również, że poszczególne składniki opłaty legalizacyjnej, jak i sama jej wysokość zostały ustalone prawidłowo.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 kwietnia 2005 r. organ II instancji

w pierwszej kolejności ustalił stan faktyczny sprawy wskazując, że z akt administracyjnych wynika, że J. L. von P. nabyła w 2000 r. na terenie wzgórza zamkowego na działce nr [...] w P. gmina S. D. nieruchomość, która wraz ze znajdującymi się na działce zabudowaniami wpisana jest do rejestru zabytków.

W trakcie oględzin z dnia 7 maja 2003 r. na działce tej znajdowały się dwa obiekty budowlane. Przedmiot rozpatrywanej sprawy stanowi obiekt zbudowany w 2002 r. o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 10, 40 m x 3, 50 m + 4, 30 m x 11, 85 m bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę. W trakcie oględzin w dniu 7 maja 2003 r. obiekt ten był w stanie surowym otwartym, bez podpiwniczenia, posiadał fundamenty z kamienia i ściany murowane z cegły pełnej i kamienia. Jest to obiekt dwu kondygnacyjny, którego drugą kondygnację stanowi poddasze o kształcie zbliżonym do litery T. Po ustaleniu, że roboty przy budowie obiektu rozpoczęto w 2002 r. bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody Wojewódzkiego konserwatora Zabytków, organ nadzoru postanowieniem z dnia 14 lipca 2003 r. wydanym na podstawie

art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane obejmujące budowę obiektu dwukondygnacyjnego o przeznaczeniu hotelowym i nakazał przedłożyć wymagane dokumenty do 30 października 2003 r. W piśmie z

20 października 2003 r. odwołująca poinformowała, że obiekt ten jest nieprzydatny do celów hotelowych i po uzgodnieniach posiadać będzie funkcję domu gościnnego, zamiast funkcji hotelowej i nie będzie służyć celom komercyjnym. W dniu 5 listopada 2003 r. organ I instancji zmienił swoje postanowienie z 14 lipca 2003 r. w ten sposób, że obiekt nie jest obiektem hotelowym, lecz domem mieszkalnym, zawierającym pokoje gościnne, a jego funkcja wyklucza komercyjny charakter. Po ostatecznym zaakceptowaniu przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków inwestor przedłożył dokumenty wraz z projektem budowlanym zatytułowanym "Mały budynek mieszkalny przeznaczony na stylowy domek gościnny" oraz złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Wobec uznania, że zobowiązana spełniła nałożony obowiązek i przedłożyła komplet dokumentów, postanowieniem z dnia 8 października 2004 r. organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie, ustalające opłatę legalizacyjną na kwotę 30.000zł. za budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawierającego pokoje gościnne, zlokalizowanego na terenie przedzamcza na działce nr [...] w P.

Rozpoznając odwołanie organ II instancji przytoczył definicję zawartą w art. 3 ust. 2a prawa budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Organ wskazał, że z opisu technicznego do projektu budowlanego "Małego budynku mieszkalnego przeznaczonego na stylowy domek gościnny" wynika, że obiekt ten ma pełnić funkcję domu gościnnego. W obiekcie tym zaprojektowano kuchnię, jadalnię, pomieszczenia sanitarne i wyłącznie pokoje gościnne. Zatem zaprojektowana funkcja domu nie stanowi budynku mieszkalnego, ani budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ II instancji wskazał, że również projekt budowlany, w którym obiekt został nazwany" małym budynkiem mieszkalnym przeznaczonym na stylowy domek gościnny" nie odpowiada określeniu zawartemu

w postanowieniu z 8 października 2004 r. /budynek mieszkalny zawierający pokoje gościnne/.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości opłaty legalizacyjnej organ II instancji wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej zawartym

w zażaleniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowe obiekty stanowią dwa niezależne budynki, bez wspólnych cech konstrukcyjnych, funkcjonalnych i użytkowych. W aktach znajdują się dwa niezależne projekty budowlane; jeden z nich nosi tytuł "Rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego", drugi "Mały budynek mieszkalny przeznaczony na stylowy domek gościnny. Od samego początku były prowadzone przez organ I instancji dwa odrębne postępowania administracyjne. Każdy dokument znajdujący się w aktach sprawy dotyczy możliwości zalegalizowania dwóch wybudowanych obiektów. Również skarżąca sama występowała do organu

I instancji z dwoma odrębnymi wnioskami, wskazał też na zapis w protokołach z wizji lokalnych. Organ odwoławczy podniósł w tym stanie rzeczy, że nie zgadza się z argumentem, że przedmiotem sprawy jest jeden budynek składający się z dwóch części, a nie dwa odrębne budynki.

W związku ze stwierdzeniem wyżej opisanego uchybienia mając na uwadze art. 138 § 2 kpa organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

J. L. von P. złożyła dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku na oba wyżej wymienione postanowienia.

Skarżąca wniosła o zmianę postanowień z dnia 18 kwietnia 2005 r. i

25 kwietnia 2005 r. poprzez ustalenie, że przedmiotem obu postanowień jest budynek mieszkalny w zabudowie grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący funkcjonalną całość w rozumieniu art. 3 ust. 2a prawa budowlanego, a konsekwencji o ustalenie jednej opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000zł .

Skarżąca zarzuciła postanowieniom naruszenie art. 3 ust. 2 prawa budowlanego. Nadto postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2005 r. naruszenie art. 139 kpa.

W uzasadnieniu skarg skarżąca ponownie zarzuciła, że w wydanych postanowieniach organy administracji przyjęły, że każde z tych postanowień dotyczy odrębnego budynku, chociaż w rzeczywistości stanowią one powiązane części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie grupowej, w związku z czym oba postanowienia naruszają art. 3 ust. 2 prawa budowlanego.

Ponadto postanowienie z dnia 25 kwietnia 2005 r. narusza art. 139 kpa wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że sprawa wymaga ponownego zbadania – jak to określił organ II instancji - w związku ze stwierdzeniem uchybienia. Skarżąca przytoczyła treść przepisu art. 138 § 2 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy, rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie uzasadnił, iż w sprawie zachodzi potrzeba ponownego jej rozpatrzenia, wskazując jako uchybienie odmienną od przyjętej przez organ

I instancji interpretację przepisu art. 3 ust. 2 prawa budowlanego Skarżąca zarzuciła cytując ustalenie organu II instancji o niespełnieniu przez obiekt warunków pozwalających na uznanie obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny, że odmienna interpretacja nie może stanowić uchybienia, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Skarżąca wskazała, że skoro inna interpretacja przepisu nie uzasadnia przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 kpa, to rozstrzygnięcie organu II instancji stanowi naruszenie art. 139 kpa, w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Skarżąca powołując się na treść art. 3 ust. 2a prawa budowlanego ponownie zarzuciła, że organ administracji naruszył powyższy przepis, nie uwzględniając , iż sprawa dotyczy jednego budynku w zabudowie grupowej, który objęty jest definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w/wym. art. 3 ust. 2a prawa budowlanego. Obiekty objęte zaskarżonymi postanowieniami są jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, ponieważ mają wspólne cechy konstrukcyjne, funkcjonalne i użytkowe. Stwierdzenie organu II instancji, że zaprojektowana funkcja domu gościnnego przeczy jego nazwie jest bezpodstawne wobec przyjęcia przez ten organ, że w obiekcie tym zaprojektowano kuchnię jadalnię, pomieszczenia sanitarne i wyłącznie pokoje gościnne. Skarżąca wskazała, że okoliczność, czy dane pomieszczenie, które nie jest kuchnią, jadalnią ani pomieszczeniem sanitarnym, stanowi sypialnię np. dzieci czy gości zależy od rzeczywistego wykorzystania takiego pokoju sypialnego i mieści się w cytowanej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tym samym , jak wskazała skarżąca, organ II instancji w oparciu o posiadaną dokumentację potwierdził, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, a wydane postanowienia są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i dokumentacją.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację, ponownie wskazując, że obiekty, których skargi dotyczą stanowią dwa niezależne budynki, nie posiadające wspólnych cech konstrukcyjnych, funkcjonalnych i użytkowych. Każdy z nich może samodzielnie funkcjonować, spełniając inną funkcję, dlatego organ odwoławczy zakwestionował zakwalifikowanie obiektu zawierającego pokoje gościnne do tej samej kategorii obiektów co budynek mieszkalny, uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przeznaczenie domku, a więc jego przyszła funkcja wskazuje na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy.

Postanowieniem z dnia 19 września 2005 r. Sąd postanowił o połączeniu obu spraw w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia /sprawy ze skargi na postanowienie z dnia 18 kwietnia 2005 r., Nr [...] i ze skargi na postanowienie z dnia 25 kwietnia 2005 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania , jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi uznać należy za niezasadne, gdyż zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonała na działce na działce nr [...] w P. w gminie S. D. roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie parterowego budynku dawnego baru kawowego z jednoczesną przebudową całości tego obiektu na budynek mieszkalny oraz na tej samej działce w odległości 3, 50 m od wyżej wymienionego obiektu, wykonała obiekt w stanie surowym otwartym, bez podpiwniczenia na fundamentach kamiennych, ścianach murowanych z cegły pełnej i kamienia, o kształcie w rzucie poziomym nieregularnym zbliżonym do litery T o planowanej funkcji hotelowej, następnie o funkcji określonej jako dom mieszkalny jednorodzinny zawierający pokoje gościnne /w postanowieniu o wstrzymaniu robót z 5 listopada 2003 r./, a w projekcie budowlanym określonej jako mały budynek mieszkalny przeznaczony na stylowy domek gościnny. Oba wybudowane budynki są połączone wybudowaną bramą.

Bezspornym jest również w sprawie, że po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 48 prawa budowlanego, tj. po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązków polegających na przedłożeniu zaświadczenia Urzędu Gminy o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i na przedłożeniu projektów budowlanych, pozytywnie zaopiniowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ administracji po wykonaniu tych obowiązków był uprawniony do wymierzenia opłat legalizacyjnych w oparciu o przywołane w sentencjach decyzji przepisy prawa budowlanego.

Spornym pozostał w niniejszej sprawie sposób naliczenia kwoty opłat legalizacyjnych, a mianowicie czy organ administracji uprawniony był do ustalenia dwóch opłat legalizacyjnych, czy też powinien naliczyć jedną opłatę z tytułu realizowania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę za jeden obiekt.

W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji poglądem, że w okolicznościach rozpatrywanych spraw nie mamy do czynienia z jednym budynkiem składającym się z dwóch części, lecz z dwoma obiektami budowlanymi. Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 i 2a prawa budowlanego jest w tym stanie rzeczy nieuzasadniony.

Stosownie do powoływanego przepisu art. 3 ust. 2 prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 2a prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek

w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Zarówno w świetle ustawowych definicji budynku, jak i budynku mieszkalnego jednorodzinnego obiekty, których rozpatrywana sprawa dotyczy stanowią, jak to prawidłowo ustaliły organy administracji, dwa obiekty budowlane. Każdy z tych obiektów /budynków/, jest obiektem samodzielnym, niezależnym od drugiego /wydzielonym w przestrzeni/, a szczególności obiekty te nie stanowią konstrukcyjnej całości, co uniemożliwia uznanie ich za jeden budynek objęty definicją ustawową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżąca zarzuca, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym w zabudowie grupowej. Zarzut ten, z przyczyn wyżej podanych jest niezasadny. Budynki, których sprawa dotyczy, są dwoma niezależnymi budynkami, które nie mają wspólnych cech konstrukcyjnych, nie stanowią konstrukcyjnej samodzielnej całości, a zatem nie spełniają ustawowej przesłanki dla uznania ich za jeden budynek lub za jeden budynek mieszkalny jednorodzinny.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wobec zaistniałej samowoli budowlanej w sprawie były prowadzone dwa odrębne postępowania w wyniku, których skarżąca złożyła dwa projekty budowlane pt. Rozbudowa i nadbudowa budynku jednorodzinnego i pt. Mały budynek mieszkalny przeznaczony na stylowy domek gościnny, z których każdy jest badany odrębnie pod względem wymagań określonych w prawie budowlanym. Następstwem wszczęcia postępowania legalizującego samowolę budowlaną i złożenia projektów budowlanych jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w trybie art. 49 prawa budowlanego w stosunku do każdego z obiektów. W konsekwencji powyższego zostaną wydane dwie decyzje administracyjne, których treść w stosunku do każdego z tych obiektów nie musi być jednakowa. W tym stanie faktycznym i prawnym uznać należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy zalegalizowania dwóch odrębnych obiektów, a więc dla każdego z nich winna być ustalona opłata legalizacyjna co prawidłowo ustaliły organy administracji.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 139 kpa i 138 § 2 przy wydawaniu przez organ II instancji wyżej cytowanego postanowienia z dnia

25 kwietnia 2005 r., na mocy którego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylił on zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w tej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy lub uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi

I instancji. Istota skargi w tej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącej organ winien wydać decyzję orzekającą o istocie sprawy, uwzględniając zarzut odwołania, nie istniały bowiem podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpoznania tej sprawy, a mianowicie wskazał, na istniejące w sprawie wątpliwości dotyczące zakwalifikowania obiektu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podkreślić bowiem należy, że skoro przedmiotem postępowania w tej sprawie było nałożenie opłaty legalizacyjnej z tytułu samowoli budowlanej oraz w konsekwencji ustalenie jej wysokości to prawidłowe ustalenie tej wysokości stanowi istotny element postępowania. Kwestia ustalenia wysokości tej opłaty przez organ I instancji, jak to wyczerpująco uzasadnił organ II instancji nie została dostatecznie wyjaśniona na podstawie zebranego sprawie materiału dowodowego /protokołów z wizji lokalnych, projektów budowlanych/, a powyższe stanowi istotny element postępowania w sprawie o ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Natomiast zarzut naruszenia art. 139 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się , chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny zgłoszony przez skarżącą w skardze, na obecnym etapie postępowania jest nieuzasadniony, a w szczególności przedwczesny. Zgodnie z art. 59 f prawa budowlanego, który stanowi podstawę do ustalenia składników opłaty legalizacyjnej i jej wysokości współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy, a kategorie obiektów stanowią grupy obiektów o zbliżonej funkcji, określone w załączniku do ustawy. Zgodnie z powołanym w/wym. przepisie załącznikiem budynki mieszkalne jednorodzinne zostały zaliczone do kategorii I ze współczynnikiem 2,0. W załączniku wymienionych jest szereg grup obiektów o współczynniku zarówno wyższym, jak i niższym. O treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ I instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie. Skutkiem decyzji kasacyjnej jest obowiązek organu I instancji ponownego rozpoznania sprawy, a więc ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy z czynnym udziałem strony. Zatem nie można podzielić na tym etapie postępowania, że uchylenie decyzji trybie art. 138 § 2 kpa naruszyło zasadę wynikającą z powoływanego art. 139 kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargi.