Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1442/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] maja 2019 r" znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek A. K. ( dalej: "skarżąca"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji [...] pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...].

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca w dniu 19.02.2018 r. złożyła do Wojewody [...] pismo z 13.02.2018 r. zatytułowane "zażalenie oraz wniosek o cofnięcie decyzji", w którego treści złożyła "zażalenie" na decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...].06.2017 r. (jak wydaną z rażącym naruszeniem prawa), wnosząc o natychmiastowe unieważnienie tej decyzji wraz ze skierowaniem sprawy do ponownego, prawidłowego i wnikliwego rozpatrzenia pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...] (uchwała nr [...] z [...].06.2001 r. Rady Gminy [...]). Wskazała również na naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a także przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej (dróg przeciwpożarowych), a to § 12 ust. 9-12 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.07.2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Ponadto podniosła kwestię jej zdaniem wadliwego postępowania przed Starostą [...] o pozwolenie na budowę oraz przed Wójtem Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji. W końcowej części pisma, skarżąca wniosła uwagi co do jej zdaniem wadliwego sposobu procedowania przez Starostę [...] kolejnych składanych doń wniosków Fundacji [...] o pozwolenie na budowę, dotyczących przedmiotowej inwestycji fundacji w [...], w tym również i to, że choć jest stroną (jej nieruchomość przylega do działki nr [...]) została pominięta w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z [...].06.2017 r. W konkluzji swojego pisma skarżąca stwierdziła, że decyzja ta została wy dana z rażącym naruszeniem prawa - co jej zdaniem polegało na: (a) pozytywnym zatwierdzeniu na działce nr [...] inwestycji, tj. zgodzie na wybudowane budynku na terenach niepozwalających w m.p.z.p. na taką budowę, (b) zatwierdzeniu inwestycji przeznaczonej na cele turystyczne na terenach przeznaczonych w m.p.z.p. na inne cele (pomimo, że obowiązujący plan miejscowy jasno wskazuje tereny przeznaczone pod usługi turystyczne), (c) prowadzeniu postępowania z brakiem poszanowania art. 10 k.p.a. i wykluczeniem stron chcących aktywnie brać w postępowaniu udział.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji [...] pozwolenia na budowę bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]).

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], wniosła skarżąca.

Skarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., GINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei przepis art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. GINB wyjaśnił następnie, przywołując orzecznictwo, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie organ wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Również samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie i następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje indywidualnie na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu. Organ przypomniał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego, właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile chcą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa materialnego administracyjnego przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na

budowę. Organ dodał, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Następnie GINB ponownie powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ podkreślił, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego z [...] czerwca 2017 r., wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] (co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych), która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...]. Zdaniem GINB ustalenia organu wojewódzkiego, w zakresie braku interesu prawnego skarżącej do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, uznać należy za prawidłowe. Organ odwoławczy przypomniał, że

przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...], jest budowa bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...].

W ocenie GINB z dokumentacji projektowej wynika, że budynek bosmanatu z pomostem stałym i pływającym oraz slipem jest zlokalizowany w linii brzegowej jeziora [...]. Budynek bosmanatu projektowany jest jako dwukondygnacyjny z poddaszem pod stromym dachem i lukarną ciągłą w jego południowej połaci. W kierunku jeziora oraz z obu szczytów budynków projektuje się pomost stały drewniany zapewniający dostęp osób postronnych do linii brzegowej jeziora. Prostopadle do linii brzegowej projektuje się pirs cumowniczy jako pomost pływający kotwiony czasowo do dna jeziora. Połączenie pomostów projektuje się trapem ruchomym. Przy szczycie wschodnim budynku zlokalizowano slip do wodowania łodzi (Projekt budowlany - Opis techniczny - Przedmiot i zakres opracowania, strona nr 21). Wysokość budynku bosmanatu wynosi 7,64 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A - rys. nr 6). W tym miejscu GINB wyjaśnił, że dla ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia, którego projekt budowlany zatwierdziła ww. decyzja, na nieruchomości należące do tego podmiotu. Tym samym na tym etapie postępowania, ocenie w aspekcie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,

podlega tylko ewentualne oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego w jego zaprojektowanym kształcie. Bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje zatem okoliczność, że sporny obiekt stanowi jeden z dwóch etapów przewidzianej przez inwestora inwestycji. Organ wyjaśnił, z powołaniem się na orzecznictwo, że w sytuacji gdy budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, powinna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu i zasada ta znajduje swoje dalsze odzwierciedlenie w postępowaniu nadzwyczajnym. Dla każdego etapu z osobna należy dokonać oceny przymiotu strony zwłaszcza podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze, mając na uwadze art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że analiza akt sprawy, w tym projektu budowlanego, wykazała, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] i [...] graniczą bezpośrednio z działką skarżącej nr ewid. [...]. Przedmiotowy budynek bosmanatu znajduje się w odległości ponad 7,00 m od granicy działki skarżącej nr ewid. [...], pomost znajduje się w odległości ok. 5,00 m od granicy działki nr ewid. [...], zaś projektowany slip do wodowania łodzi znajduje się w odległości ok. 2,00 m od granicy działki nr ewid. [...]. Podkreślenia wymaga również, że sporna inwestycja nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych na działce skarżącej nr ewid. [...].

W ocenie GINB, nieruchomość należąca do skarżącej nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ewid. Skarżąca może bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jej własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Następnie organ wskazał, że godnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Elewacja południowo-wschodnia projektowanego budynku bosmanatu (wys. 7,64 m) z otworami okiennymi i drzwiowymi, znajduje się w odległości ponad 7,00 m od granicy z działką skarżącej nr ewid. [...], Ponadto planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki stanowiącej własność skarżącej z uwag na przepisy § 13 (przesłanianie), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżącej (przepis § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącej dotyczącego wzmożonego ruchu ulicznego, organ wskazał, że sporna inwestycja nie ogranicza również w żaden sposób dostępu jej nieruchomości do drogi publicznej. Wzmożony ruch pojazdów na drodze publicznej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej związany z prowadzeniem budowy na terenie objętym inwestycją, a następnie korzystaniem ze zrealizowanej inwestycji, nie ogranicza skarżącej pod względem prawnym dostępu do tej drogi. W przypadku, gdyby doszło do naruszenia przez użytkowników przepisów regulujących sposób korzystania z drogi publicznej, np. blokowanie przejazdu, niewłaściwe parkowanie pojazdu, do organów ścigania (policji) oraz zarządcy drogi należy wyegzekwowanie respektowania tych przepisów. W tym przypadku występuje zdaniem organu co najwyżej z interes faktyczny skarżącej, a nie interes prawny, polegający na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. W żaden sposób nie prowadzi to do ograniczeń w sposobie zagospodarowania stanowiącej własność skarżącej nieruchomości, w tym zabudowy.

Organ mając na uwadze argumentację skarżącej wyjaśnił, że ocena zgodności spornej inwestycji z przepisami środowiskowymi nie podlega ocenie w ramach niniejszego postępowania, gdyż ma charakter merytoryczny. Merytoryczna kontrola decyzji może natomiast mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego na wniosek legitymowanego podmiotu. Ponadto, nawet ewentualne naruszenie w powyższym zakresie nie wpływa na legitymację procesową skarżącej, gdyż nie ogranicza jej możliwości zgodnego z prawem zagospodarowania i korzystania z działki stanowiącej jej własność. Ponadto, z akt sprawy nie wynika by planowany charakter zabudowy, jako zabudowa sportowo rekreacyjna (budowa bosmanatu z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym), generował takie wielkości oddziaływań: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie elektromagnetyczne, zanieczyszczenie powietrza, gleby i wody, które regulowane byłyby przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

W ocenie GINB, nie jest usprawiedliwione upatrywanie przez stronę skarżącą swojego interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w immisjach pośrednich (hałas, wzmożony ruch), jakie mogą oddziaływać na będącą jej własnością nieruchomość, a mające swoje źródło na terenie objętym inwestycją w następstwie jej realizacji - budowy i eksploatacji obiektów. Organ powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może natomiast być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. potencjalnych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Ponadto organ zauważył, że skarżąca nie wykazała, że w następstwie realizacji spornej inwestycji będzie ona w przyszłości źródłem hałasu o takim natężeniu, który będzie miał wpływ na sposób zagospodarowania lub korzystania z jej nieruchomości. Ponadto organ przypomniał, że podmiot wnoszący o uznanie go za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obowiązany jest do wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa materialnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie jego działki ze względu na powstanie projektowanej zabudowy na działce sąsiedniej w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, który w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę ogranicza możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy działki stanowiącej jej własność. Organ wskazał też, że bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że na terenie Jeziora [...] obowiązuje tzw. "strefa ciszy", ustanowiona Uchwałą Rady Powiatu [...] z [...] czerwca 2003 r., Nr [...], w związku z art. 116 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396), co znajduje potwierdzenie w Biuletynie Informacji Publicznej.

W niniejszym postępowaniu organ bada jedynie obszar oddziaływania spornej inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie (bosmanat z pomostem, slipem i pirsem cumowniczym). W tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy inwestor dysponuje jednostkami pływającymi z silnikiem spalinowym.

Także przywołany przez skarżącą przepis art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie

przyrody (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55), wskazujący zakazy, które mogą być wprowadzane na obszarze chronionego krajobrazu, sam w sobie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego skarżącej do występowania w ww. postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób kwestionowana decyzja ów interes narusza, lub dlaczego z tego powodu skarżąca miałaby mieć interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skarżąca nie wykazała również, na jakiej podstawie wywodzi swój interes prawny do udziału w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym z przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t. j.: Dz. U. 2020 r., poz. 310), w szczególności art. 127 (Zakaz użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody). Także z akt sprawy nie wynika, dlaczego z tytułu powyższego unormowania skarżąca miałaby posiadać interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...].

W dalszej kolejności, mając na uwadze zarzut dotyczący niszczenia przez maszyny budowlane drogi gminnej oraz uszkodzenia przez nie ogrodzeń innych posesji znajdujących się przy drodze, GINB wskazał, że unormowanych w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ograniczeń nie można wyprowadzać z ewentualnych utrudnień o charakterze tymczasowym (przejściowym), jakie wynikać mogą z prowadzenia budowy, w tym konieczności dostarczania materiałów budowlanych, używania maszyn i ciężkiego sprzętu budowlanego. Nie mają one charakteru trwałego ani nie ograniczają możliwości zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, w tym jej zabudowy. Także ewentualne uszkodzenie mienia może stanowić podstawę roszczeń cywilno-prawnych, nie sposób zaś na tej podstawie przyznać skarżącym przymiotu strony ww. postępowania nieważnościowego. Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również w ocenie organu podnoszona przez skarżącą okoliczność, że brała ona udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...] (ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr [...] – jezioro [...] - w obrębie [...] dla której inwestorem jest Fundacja [...]) w oparciu, o którą została wydana ww. decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2017 r.. Nr [...], znak: [...].

Postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji toczy się bowiem nie w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) - art. 50 i następne. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg stron w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji nie jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W każdej sprawie jego określenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu celu, jaki ma zostać zrealizowany w ramach tych postępowań, a które są całkowicie odmienne. W sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji obszar analizowany jest wyznaczony w celu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, zapewnienia ładu przestrzennego. Natomiast obszar oddziaływania obiektu, stanowiącego przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wyznaczany jest dla zagwarantowania ochrony uprawnień podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy danej nieruchomości. Odmienność tych celów wyklucza zdaniem organu przyjęcie, że wyznaczony obszar analizowany na potrzeby postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji może być pomocny przy ustalaniu obszaru oddziaływania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Na legitymację procesową skarżącej, nie ma też w ocenie organu wpływu fakt, że w operacie wodno-prawnym został określony wykaz właścicieli gruntów w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, który był niezbędny do wydania decyzji [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych w zakresie budowy spornej inwestycji. Organ wskazał, że że dla oceny tej sprawy nie może mieć znaczenia punkt widzenia przyjęty przez organy administracji publicznej czy sądy w sprawach o innym przedmiocie, za niemogącą odnieść zamierzonego rezultatu uznać należy także argumentację strony skarżącej, która powołuje się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18. Sąd, dokonując oceny zgodności zamierzenia objętego decyzją Starosty [...] Nr [...] (stanowiącego II etap zamierzenia inwestycyjnego [...]), wskazał na niezgodność tej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przyznał przymiot strony w sprawie jednemu z właścicieli działek sąsiadujących z inwestycją, z uwagi na potencjalne immisje związane z zabudową działki inwestycyjnej, co do zwiększonego hałasu oraz utrudnionego dojazdu do działki z uwagi na dużą liczbę turystów oraz żeglarzy korzystających ze stanicy wodnej. GINB podkreślił w tym miejscu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18, nie dotyczy inwestycji objętej decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...], nie odnosi się więc do obszaru jej oddziaływania, jak również interesu prawnego skarżącej. Organ wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej pozostaje fakt, iż brała ona udział jako strona postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r.

Bez wpływu zdaniem organu na legitymację procesową skarżącej, pozostaje ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania terenu czy też ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2016 r" znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki nr [...] (jezioro [...]) w obrębie [...] dla której inwestorem jest Fundacja [...], w oparciu o którą wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ewentualne uchybienie w powyższym zakresie nie ogranicza bowiem skarżącej w możliwości zagospodarowania działki stanowiącej jej własność. Organ nie dopatrzył się także naruszenia przepisu art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), dotyczącego wykonywania własności. Odnośnie do argumentacji skarżącej, że przygotowanie terenu pod inwestycję, tj. pod budowę slipu do wodowania łodzi i budynku bosmanatu bezpośrednio naruszyło linię brzegową Jeziora [...], całkowicie zmieniając jej przebieg i ukształtowanie poprzez usunięcie drzew i ich systemów korzeniowych na wysokości działki o nr geod. [...]. organ wyjaśnił, że analiza akt sprawy nie wykazała, by zatwierdzony projekt budowlany przewidywał roboty budowlane mające na celu zmianę linii brzegowej Jeziora [...] na wysokości działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Za niezasadne organ uznał argumenty skarżącej, że roboty realizowane na podstawie ww. pozwolenia na budowę mogą doprowadzić do podmycia i uszkodzenia drogi gminnej nr [...] (co wiązać się będzie z brakiem możliwości dojazdu służb ratunkowych do posesji inwestora jak i posesji znajdujących się w sąsiedztwie spornej inwestycji) czy też doprowadzić do wymywania przez wody jeziora gruntu działek skarżącej wpływając na jej powierzchnię, tj. zmniejszając ją. Organ przypomniał, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego i nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny.

Zdaniem organu, powyższe okoliczności, prowadzą do wniosku, że zakres inwestycji i jej charakter nie będzie wpływać na działkę skarżącej nr ewid. [...] oraz godzić w uprawnienia współwłaścicieli tejże nieruchomości dotyczące korzystania z niej, a zatem nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Tym samym skarżąca, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Następnie organ z powołaniem się na orzecznictwo, wyjaśnił istotę regulacji przewidzianej art. 61 a § 1 k.p.a. i stwierdził, że w analizowanej sprawie, brak interesu prawnego skarżącej, nie był oczywisty i wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Organ wojewódzki nie powinien zatem odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, ale wszcząć je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny skarżącej. Mając na uwadze powyższe, organ zgodził się ze skarżącą, że postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy, podkreślił jednak, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu drugiej instancji ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Zgodnie z nią organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając niniejszą sprawę, zobowiązany jest wziąć pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny sprawy. GINB wskazał, że stosownie do powołanego art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. GINB zwrócił uwagę, że cytowany przepis wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy - wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, a drugiej wymiar przedmiotowy - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...], a następnie decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Fundacja [...] złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sprawa pozostaje w toku. Okoliczność wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...] z urzędu, wyklucza możliwość równoległego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, lecz na wniosek skarżącej. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że procedura administracyjna mimo, iż nie zawiera takiego zapisu wprost nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że ustawodawca wprowadził w art. 61 a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Organ wyjaśnił w tym miejscu, że bez wpływu na to, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony, organ zobowiązany jest do kontroli decyzji pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym wszczęcie postępowania z urzędu (a nie na wniosek strony) nie wpływa na zakres kontroli organu, gdyż wynika on z przepisów prawa.

GINB podsumował, że jakkolwiek w niniejszej sprawie organ wojewódzki powinien ocenić przymiot strony skarżącej w ramach wszczętego postępowania i wydać decyzję, stosownie

do rezultatu tej oceny, a nie odmówić, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania nieważnościowego, to jednak powyższe uchybienie ww. przepisowi art. 61 a § 1 k.p.a. nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ostatecznie bowiem, wobec prowadzonego obecnie postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu, brak jest możliwości wszczęcia ww. postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej. Ponadto, co wykazano wyżej, sama ocena interesu prawnego skarżącej odpowiada prawu. Z tych tez powodów organ odwoławczy, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r" znak: [...].

Skargę na powyższe postanowienie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie skarżąca.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. Art. 28 k.p.a.

2. Art. 10 k.p.a.

3. Art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a.

4. Art. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (zwanej dalej u.p.z.p).

5. Art. 2 u.p.z.p.

6. Art. 3 Ustawy Prawo budowlane (Pr. bud.) poprzez to, że GINB unika analizy wpływu inwestycji na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej ze względu na funkcję a nie aspekty techniczne budynku. Art. 3 ustawy Pr bud jasno definiuje, że oddziaływanie jest rozumiane jako ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. To oznacza, że intencją ustawodawcy było podkreślenie, że zagospodarowanie terenu nie składa się tylko z możliwości zabudowy, ale również z innych składowych, takich jak funkcja i przeznaczenie tego terenu. W związku z powyższym, u.p.z.p. regulująca przepisy związane z tworzeniem Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego (dalej zwanego MPZP) jasno precyzuje inne parametry jakie winny MPZP regulować, włącznie z funkcją i przeznaczeniem terenu objętego zapisami obowiązującego MPZP. W przypadku MPZP obowiązującego na tym terenie, § 2 pkt 3 tego MPZP jasno precyzuje, iż reguluje on również sposób użytkowania terenów zgodnie z oznaczeniami odpowiednimi symbolami, co bezpośrednio świadczy o tym, że MPZP nie określa tylko warunków zabudowy, ale również funkcję i przeznaczenie objętych tym aktem prawa miejscowego terenów.

7. Art 32 ust. 6 ustawy Pr. bud w związku z art. 32 ust. 5 pkt. 3 ustawy Pr. bud.

8. Art. 33 ust. 1 ustawy Pr. bud.

9. Art. 35 ustawy Pr. bud. - GINB dokonał pobieżniej analizy nie rozpatrując oddziaływania inwestycji w świetle wszystkich przepisów. Między innymi przepisów wynikających z MPZP, co bezpośrednio wiąże się z u.p.z.p i przepisami prawa materialnego dotyczącego ochrony własności, wynikających z u.p.z.p., k.c. jak i Konstytucji RP.

10. Art. 28 ustawy Pr. Bud. - zarówno GINB jak i inne organy zaangażowane w proces wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez powierzchowną i niezgodną z prawem analizę oddziaływania inwestycji, zawęziły katalog stron postępowania, łamiąc przy tym zasadę art. 28 ustawy Pr. bud.

11. Art. 125, art. 127, art. 131. art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 126 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. obowiązującej na dzień wydania kwestionowanej decyzji, a obecnie odpowiednio art. 396 ust. 7, art. 401, art. 407, art. 16 pkt 65, art. 399 i art. 232 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. w wyniku braku merytorycznej oceny prawidłowości wydanej decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. na podstawie której to została wydana kwestionowana decyzja Nr [...] przez ten sam organ w związku z błędnym zakwalifikowaniem budynku bosmanatu jako urządzenie wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy z 2001 r.).

12. Błędne kwestionowanie przez GINB prawa skarżącej do występowania jako strona w związku z art. 144 kc. oraz z dodatkowo z art. 140 kc.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] maja 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Materialnoprawną podstawę postanowienia organu I instancji, utrzymanego w mocy postanowieniem GINB, stanowił art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie tej instytucji powinno być ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego.

Sąd rozpoznający sprawę, w pełni podziela ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak interesu prawnego skarżącej nie był oczywisty i wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pamiętać należy bowiem, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. ograniczone jest wyłącznie do tych przypadków, które są oczywiste i w których już na "pierwszy rzut oka" brak interesu prawnego po stronie wnoszącej podanie nie może być kwestionowany (jest niewątpliwy). Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie i owo zagadnienie wyjaśnić ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20, LEX nr 3052131). Niewątpliwie zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, że postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a.

Pamiętać jednak należy, że obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Organ odwoławczy był zatem zobowiązany i uprawniony do przeprowadzenia analizy także pod kątem "innych uzasadnionych przyczyn" z powodu których postępowanie postępowanie nie może być wszczęte, a które także wymienia art. 61 a § 1 k.p.a. W przypadku ich zaistnienia, organ również zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w cytowanym przepisie, stanowi kolejną obok oczywistego braku przymiotu strony odrębną i niezależną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania. W literaturze prawniczej, przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W szczególności chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo już zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Słuszność tego poglądu, znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie. Jak trafnie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, LEX nr 1497293, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 689/19, LEX nr 3045328, wyraził pogląd, że pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...], a następnie decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Fundacja [...], a sprawa pozostaje w toku. Okoliczność wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r" Nr [...], znak: [...] z urzędu, wyklucza więc możliwość równoległego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, lecz na wniosek skarżącej. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, bez wpływu na to, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony, organ zobowiązany jest do kontroli decyzji pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym wszczęcie postępowania z urzędu (a nie na wniosek strony) nie wpływa na zakres kontroli organu, gdyż wynika on z przepisów prawa. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że mimo naruszenia przez Wojewodę art. 61 a § 1 k.p.a., uchybienie to nie powoduje konieczności uchylenia wydanego przez niego postanowienia. Z powodu bowiem innej określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. przyczyny, a mianowicie wobec prowadzonego obecnie postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu, brak jest możliwości wszczęcia ww. postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej. Ponadto, co wykazała bardzo szczegółowa analiza dokonana przez GINB, ostateczna ocena Wojewody dotycząca braku po stronie skarżącej interesu prawnego, jest zgodna z prawem. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że została ona dokonana pod kątem wszystkich przepisów, które interes ten mogły uzasadniać wskazanych przez skarżącą. Sąd w pełni podziela szczegółową argumentację organu odwoławczego w tym zakresie dlatego nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania. Wspomnieć należy jedynie, że oceniona została przez organ odwoławczy kwestia uznania skarżącej za stronę w innych postępowaniach. Ocena jej przymiotu strony dokonana została także pod kątem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów planistycznych, środowiskowych, prawa wodnego, etapowania inwestycji i jej oddziaływania. Zarzuty skargi z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie mogły być natomiast przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.