Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 201/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, 2, 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 stycznia 2003 r. A. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną na karcie mapy [...] numerem [..], położoną w G. przy ul. S., o pow. 522 m2. Do wniosku dołączyła dwa postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 4 grudnia 1989 r., sygn. akt

II Ns II 26/72 i z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt Ns 1057/98, stwierdzające nabycie spadku po R. K. przez syna R. K. oraz stwierdzające nabycie spadku po R. K. przez A. K. w całości.

Wskazana wyżej nieruchomość została przejęta na własność przez Skarb Państwa

- Prezydium Miejskiej Rady Narodowej od właścicielki R. Z. K. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 1969 r. Repertorium [...], zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Za nabytą nieruchomość, przeznaczoną pod budowę parkingu samochodowego, przyznano odszkodowanie w kwocie 28879 zł.

Wyznaczony do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy - postanowieniem Wojewody z dnia 24 maja 2004 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 listopada 2004 r. odmówił zwrotu nieruchomości wskazując, że na nieruchomości istnieją miejsca postojowe dla samochodów, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda decyzją z dnia 12 maja 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi A. K. na wskazaną decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 622/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 listopada 2004 r. Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane przez organy administracji z naruszeniem zasad postępowania, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a., albowiem prawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego mogło prowadzić do rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości skarżącej. Sąd wskazał w szczególności na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy interesy A. K. oraz Gminy Miasta wykluczały się, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez dowody związane z realizacją celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, w postaci decyzji lokalizacyjnych, planów realizacyjnych, pozwoleń na budowę, planów, z których wynikałoby przeznaczenie powyższej nieruchomości, oraz wszelkiej dokumentacji architektoniczno-budowlanej i dokumentacji związanej z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości przez osoby trzecie. Sąd podkreślił, że organy nie ustaliły przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z przepisem

art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) – w skrócie jako "u.g.n.". Wyjaśnił także, iż oględziny nieruchomości nie mogą być podstawą do oceny jej zagospodarowania w okresie 35 lat od dnia wywłaszczenia do dnia rozpoznawania wniosku o zwrot, a opinia rzeczoznawcy budowlanego nie mogła być podstawą oceny zagospodarowania działki po wywłaszczeniu, gdyż oparta była wyłącznie na wizji lokalnej oraz na planie lokalizacyjnym działki.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta - decyzją z dnia 5 maja 2008 r., orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. K. oraz zobowiązał A. K. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta odszkodowania w kwocie 16.170 zł, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta, Wojewoda - decyzją z dnia 6 marca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zwrocie na rzecz A. K. przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy ustalił, że niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym z dnia 13 stycznia 1969 r. i stanowiła go budowa parkingu samochodowego, który został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości dopiero w 1988 roku. W tym stanie faktycznym organ uznał, że nieruchomość stała się zbędna w sensie faktycznym, ponieważ pomimo upływu 7 lat od jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją budowy parkingu samochodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - oddalając wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r. skargę Gminy Miasta na powyższą decyzję Wojewody w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Gd 244/09, w uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zaistniałe naruszenia prawa nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej lub - jak w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w umowie sprzedaży. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 § 3 w zw. z art. 216 u.g.n., zadaniem organów administracji było ustalenie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości i ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. Sąd przyjął, że cel wywłaszczenia w postaci budowy parkingu został jednoznacznie określony w akcie notarialnym z dnia 4 sierpnia 1969 r. Podzielił także ustalenia organów, zgodnie z którymi na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (parking został bowiem wykonany 15-20 lat temu), co oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie, a zatem zachodzą podstawy do jej zwrotu.

Sąd stwierdził także, że skoro na wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje obecnie parking, a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie jest przeznaczony pod parking, lecz pod budownictwo mieszkaniowe, to skutki wywłaszczenia nie powinny być utrzymywane, bowiem odpadł cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło. Sąd wyjaśnił bowiem, że art. 137 u.g.n. nie znajduje zastosowania wówczas, gdy cel wywłaszczenia jest zrealizowany tylko przez pewien czas, zaś później nieruchomość jest wykorzystywana na cele niebędące celami publicznymi. Uwzględniając powyższą wykładnię art. 137 u.g.n. Sąd uznał, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłby uzasadniony nawet wtedy, gdyby na nieruchomości prowadzony był w przeszłości parking. Aktualnie bowiem cel wywłaszczenia nie jest realizowany, a na wywłaszczonej nieruchomości - stosownie do planu miejscowego - mają być realizowane cele niepubliczne.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1532/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, wobec stwierdzenia usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie, ocenę w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i jego wpływu na wynik sprawy oparł głównie na badaniu, czy na nieruchomości zrealizowany został cel użyteczności publicznej. Tymczasem badanie przez Sąd I instancji prawidłowości działania w niniejszej sprawie organów administracji publicznej, w tym w szczególności ocena, czy organy podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), czy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz, czy na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego prawidłowo uznały określoną okoliczność za udowodnioną (art. 80 k.p.a.) winna być dokonana w świetle przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Również ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania powinna zmierzać przede wszystkim do stwierdzenia przez Sąd, czy zebrany materiał dowodowy pozwalał organowi uznać, że faktycznie spełniona została przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W świetle stanowiska Sądu I instancji, wedle którego odpadł cel wywłaszczenia, gdyż na wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje obecnie parking (teren jest niedostępny i nieoznaczony), a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie jest przeznaczony pod parking, lecz pod budownictwo mieszkaniowe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłową ocenę Sądu co do zgodności z prawem zastosowania w niniejszej sprawie przez organ przepisów postępowania, a także braku wpływu stwierdzonych przez Sąd uchybień na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie przesłanki

z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. zarówno organy administracji, jaki i Sąd I instancji oparły na opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w trakcie rozprawy administracyjnej wskazał, że stan techniczny oraz materiały użyte do budowy parkingu pozwalają szacować, iż parking został wykonany 15-20 lat temu, a zatem powstał w 1988 r. Podkreślono przy tym, że przyjmując to ustalenie organu Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi, że stan techniczny obiektu, który był przedmiotem badania biegłego, nie musi odzwierciedlać daty jego powstania, gdyż obiekt mógł być poddany w tych latach jedynie pracom remontowym. Brak jest oceny Sądu w zakresie skuteczności tego zarzutu skargi, a także oceny, czy okoliczność uznana przez organ za udowodnioną rzeczywiście znajduje oparcie w materiale dowodowym i mogła stanowić podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Z tych względów za zasadny NSA uznał zarzut naruszenia przez Sąd art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd obowiązany jest ocenić, czy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwala uznać za udowodnione, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w umowie sprzedaży (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesionego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym przepis art. 137 u.g.n. nie znajduje zastosowania wówczas, gdy cel wywłaszczenia jest zrealizowany tylko przez pewien czas, zaś potem nieruchomość jest wykorzystywana na cele niebędące celami publicznymi. Zdaniem Sądu I instancji, zbędność na cel wywłaszczenia zachodzi wówczas, gdy nieruchomość aktualnie nie jest potrzebna na cel wywłaszczenia i nie jest wykorzystywana na żaden cel publiczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka rozszerzająca wykładnia

art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie może zostać uznana za prawidłową w świetle treści tego przepisu. Skutkiem zastosowania tak zinterpretowanej normy prawnej byłaby bowiem konieczność oceny przez organ administracji publicznej jedynie tego, czy w dacie orzekania przez organ o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, cel, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, jest nadal realizowany. Z treści

art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. nie sposób wyprowadzić takiego znaczenia normy prawnej. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w umowie sprzedaży tylko wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym umowę zawarto, nie rozpoczęto prac mających na celu realizację tego celu, albo nawet jeśli rozpoczęto prace w tym czasie, to cel ten nie został ostatecznie zrealizowany przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy. Istotne z punktu widzenia powołanego przepisu jest zatem ustalenie, czy w ogóle rozpoczęto prace mające na celu budowę parkingu samochodowego, czyli czy przystąpiono do rzeczywistej (faktycznej, fizycznej) realizacji tego celu (rozpoczęcie robót), następnie, czy rozpoczęcie tych prac miało miejsce przed upływem 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, a także, czy inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od tego dnia. Ustawodawca nie uzależnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tego, czy aktualnie, w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, na nieruchomości realizowany jest cel wywłaszczenia określony w umowie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

– wyrokiem z dnia 25 maja 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 262/11, uchylił decyzję Wojewody z dnia 6 marca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2008 r. o zwrocie na rzecz A. K. przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 216 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, bądź - jak w niniejszej sprawie, w umowie zawartej w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy powinno być zatem poprzedzone ustaleniem, czy na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, przystąpiono do rzeczywistej realizacji celu wywłaszczenia poprzez rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do wybudowania parkingu samochodowego, a następnie czy rozpoczęta inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy. Ustalenia dotyczące tylko aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat zawarcia umowy prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich zakończenia w terminie 10 lat od zawarcia umowy, nie upoważniają do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest bezsporne w niniejszej sprawie, i znajduje potwierdzenie w umowie sprzedaży z dnia 13 stycznia 1969 r. stanowiącej podstawę przejęcia własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa (wówczas Prezydium Miejskiej Rady Narodowej), iż cel wywłaszczenia określony został jako budowa parkingu samochodowego na terenie K. między ulicami M., S. i S. Lokalizacja parkingu wskazuje, że inwestycja ta miała być zrealizowana nie tylko na działce nr [...], ale na innych sąsiadujących z nią działkach. Organy administracji w niniejszym postępowaniu winny były zatem zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Przychylając się do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd uznał, że postępowanie zakończone kwestionowanymi decyzjami przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że ustalenie organów, zgodnie z którym parking samochodowy najprawdopodobniej powstał w 1988 r., a zatem później niż w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy, oparte wyłącznie o opinię rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną w następstwie oceny obecnego stanu technicznego przedmiotowego terenu, jest niewiarygodne. Trafnie skarżący podniósł w skardze, że zastany w niniejszej sprawie stan nieruchomości i wybudowanego tam parkingu nie musiał być niezmienny od daty wywłaszczenia. Nie świadczą o tym jakiekolwiek okoliczności ujawnione w sprawie. Parking mógł podlegać remontom bądź innym czynnościom utrzymującym w go w stanie zdatnym do należytego korzystania. Teza ta również nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, ale wymaga dodatkowych ustaleń zwłaszcza w sytuacji, gdy parking był oddawany przez skarżącego osobom trzecim do użytkowania. Takiej samej ocenie podlega również ustne uzupełnienie opinii rzeczoznawcy majątkowego na rozprawie administracyjnej w dniu 5 maja 2008 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie zebrały prawidłowo materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n., ani materiału umożliwiającego ustalenie daty rozpoczęcia inwestycji. Sąd wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględnił materiał dowodowy przedłożony przez skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym materiały prasowe traktujące o budowie parkingu na K. w G. oraz dokumentację świadczącą o protestach mieszkańców przeciwko wskazanej inwestycji i poddał go szczegółowej analizie i weryfikacji. Organ winien ustalić, z jakiego okresu pochodzą wskazane artykuły prasowe oraz wyjaśnić czy na pewno dotyczą one realizacji inwestycji na spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organ winien ocenić treść pism zawierających protesty w sprawie budowy parkingu, zwracając uwagę na okoliczność, czy z dokumentów tych wynika już niewątpliwie fakt wykonywania inwestycji, czy też tylko zamiar w tym zakresie. Celem ustalenia daty realizacji budowy parkingu i jej zakończenia organ winien skorzystać z możliwości przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków w osobach mieszkańców protestujących przeciwko budowie parkingu w latach 70-tych.

Sąd dodał, że w niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega badaniu prawidłowość decyzji wywłaszczeniowej. Zatem zarzuty uczestnika postępowania dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości na realizację parkingu nie zasługują na uwzględnienie. Także ewentualne przekazanie podmiotowi gospodarczemu prowadzenia parkingu w późniejszym okresie, po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie wyłącza faktu zrealizowania celu wywłaszczenia.

Nadto Sąd wyjaśnił, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie dokonano ustaleń ani co do zrealizowania celu wywłaszczenia, ani co do zmiany przeznaczenia nieruchomości na inny niż określony w umowie cel wywłaszczenia w postaci parkingu samochodowego. Za zmianę taką nie można bowiem uznać przeznaczenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Organy samorządu terytorialnego kształtując ład przestrzenny na podległych sobie terenach ustalają planowane ich przeznaczenie. Nie określają konkretnych celów do realizacji.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Prezydent Miasta - decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r., odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek odwołania A. K. decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody z dnia 15 lutego 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie - decyzją z dnia 14 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 u.g.n., Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku A. K., ponownie odmówił zwrotu na jej rzecz nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 522 m2, karta mapy [...], stanowiącej własność Gminy Miasta.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 137 u.g.n., na gruncie przedmiotowej sprawy, prace związane z realizacja budowy parkingu jako celu przywołanego w akcie notarialnym, powinny rozpocząć się do dnia 13 stycznia 1976 r., a do dnia 13 stycznia 1979 r. prace te powinny były się zakończyć. Organ wskazał przy tym na aktualnie prezentowane poglądy w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminów 7 i 10 lat nie należy odnosić do sytuacji sprzed dat kiedy zaczęły obowiązywać. Zgodnie z tymi poglądami, termin 7 lat od daty wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast termin 10 lat na jego realizację dopiero od dnia 22 września 2004 r. Organ wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, w którym stwierdzono, że z uwagi na brak ograniczenia - jakimkolwiek przepisem, terminu zarówno rozpoczęcia jak i zakończenia realizacji celu w czasie kiedy nastąpiło wywłaszczenie (przed 1998 r.) - nie można wymagać oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przez pryzmat przesłanek upływu terminów określonych w art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. Okoliczności określone w tym przepisie zaistniały bowiem przed jego wejściem w życie lub przed wejściem w życie nowelizacji tj. przed 22 września 2004 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, na tle okoliczności faktycznych przedmiotowego postępowania, terminy te miałyby zatem znaczenie wtedy, gdyby odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził ponowne badanie i analizę - przesłanej w dniu 23 stycznia 2012 r. przez Prezydenta Miasta - archiwalnej dokumentacji z lat 1969-70 zawierającej między innymi:

- opracowanie w postaci wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z listopada 1969 r., w których został szczegółowo przedstawiony zakres zadań, z których miała się składać przedmiotowa inwestycja, tj.: "W pierwszej kolejności przewiduje się realizację parkingu jako obiektu jednopoziomowego (...) ograniczonego ulicami S., S. i M. oraz granicą posesji przy ul. M.",

- decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 19 marca 1970 r. (kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem), wydaną w oparciu o obowiązujący na ten czas ogólny plan zagospodarowania przestrzennego,

- opracowanie projektowe - plan realizacyjny "Budowa parkingu w K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu wraz z załącznikami graficznymi", sporządzone w grudniu 1970 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego, które poza szczegółowym opisem samego parkingu zawiera również opracowania towarzyszące, między innymi: projekt drogowy, projekt odwodnienia, projekt oświetlenia oraz projekt zieleni; w opracowaniu podkreślono, że całość robót związana z przedmiotową inwestycją traktowana jest jako jedno zadanie, zaś termin jej zakończenia, tj. ukończenia robót ziemnych nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenie terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec roku 1971 r.

Organ pierwszej instancji uznał, że występujące rozbieżności w przedłożonej dokumentacji projektowej tj. szczegółowym planie zagospodarowania terenu (parking przewidziany na 100 samochodów osobowych i 11 autobusów - pow. opracowania 6600 m2) i wytycznych urbanistycznych (110 stanowisk samochodów osobowych

i 15 stanowisk autokarowych) należy ocenić jako możliwą modyfikację procesu inwestycyjnego, a nie celu wywłaszczenia.

Organ pierwszej instancji stwierdził – w oparciu o opis z planu realizacyjnego z grudnia 1970 r., że przedmiotowy teren stanowił w dniu wywłaszczenia niezagospodarowaną, dziką łąkę porośniętą trawą, bardzo nieregularną, posiadającą liczne pagórki i nierówności, cały teren wykazywał znaczny spadek w kierunku od ul. M. do ul. S. Nie posiadał drzew ani krzewów jedynie dziko rosnącą zieleń, na przedmiotowym terenie nie było także oświetlenia. Plan realizacyjny przewidywał jednak wykonanie szeregu prac inwestycyjnych związanych z budową parkingu (m.in. wykonanie nasypów, ułożenie nawierzchni zarówno z asfaltu lanego jak i trylinki, wykonanie dróg komunikacyjnych, oświetlenia z lamp jarzeniowych). Sporządzenie szeregu dokumentów, w tamtym okresie niezbędnych do realizacji inwestycji, w ocenie organu, przemawia za uznaniem, że niewątpliwie zamierzano zrealizować cel wywłaszczenia. Prezentując to stanowisko organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 368/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11.

Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, udowodnienia wymaga nie tylko sam fakt rozpoczęcia inwestycji, ale także należy wykazać, że prace budowlane rozpoczęły się na terenie działki nr [...] objętej wnioskiem o zwrot. Organ wyjaśnił, że wystąpił w dniu 30 lipca 2013 r. do Urzędu Miasta o wskazanie przebiegu granic celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym. W odpowiedzi pozyskał mapę z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie K. - rejon ulic M., S. i S., na której kolorem zielonym naniesiono obrys parkingu przeniesiony ze "szczegółowego planu zagospodarowania terenu". Działka nr [...] w całości mieści się w ww. planie.

Organ wskazał też, że poddał analizie pozostałe archiwalne dokumenty uzyskane w dniu 23 stycznia 2012 r. z Urzędu Miasta jak i pismo z 25 października 1971 r. z prośbą adwokat W. N., właścicielki nieruchomości sąsiadującej z będącą przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomością (działającej również w imieniu 32 mieszkańców G.), o potwierdzenie informacji zawartej w gazecie "A." z dnia 23 października 1971 r., iż "parking buduje się dla 150 wozów i 30 autokarów". Autorka przedmiotowego pisma, w uzasadnieniu, wskazała, że "tymczasem parking buduje się (podkreślenie Sądu) w samym centrum K. na szerokiej płaszczyźnie widokowej na miejsce zniszczonej przez buldożery zieleni."

W ocenie organu także zdjęcie, dołączone do wyżej wspomnianego artykułu prasowego w "A." z dnia 23 października 1971 r., nr [...], gdzie na jego pierwszym planie widoczna jest osoba układającą nawierzchnię parkingu, w tle zaś budownictwo mieszkaniowe, pozwala wnioskować o miejscu usytuowania przedmiotowego parkingu. Przywołana zaś przez pełnomocnika wnioskodawcy lokalizacja parkingu ze zdjęcia jako platforma widokowa oddalona znacznie od położonego przy ul. S., M. i S. parkingu w niczym nie przystaje do otoczenia ze zdjęcia. Otoczenie samej platformy widokowej to wyłącznie lasy oraz restauracja.

Powyższe, w ocenie organu, niewątpliwie potwierdziło fakt rozpoczęcia inwestycji nie później niż daty artykułu prasowego oraz pisma adwokat W. N. tj. w październiku 1971 r., a zatem przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia.

Ponadto, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pozyskał do akt sprawy zdjęcia satelitarne z Centralnego Archiwum Wojskowego obrazujące stan zagospodarowania terenu objętego parkingiem na K. u zbiegu ulic M., S. i S. od 1969 r. (zdjęcie nr [...]), niezagospodarowany teren z roku wywłaszczenia oraz z roku 1973 (zdjęcie nr [...]) oraz zagospodarowany teren z wydzielonymi miejscami parkingowymi oraz utwardzoną nawierzchnią po dokonanych pracach inwestycyjnych także z roku 1984 ( zdjęcie nr [...]). Kwestię wątpliwości, czy teren ze zdjęcia na pewno przedstawia działkę nr [...] o powierzchni 522 m2, organ wyjaśnił, załączając do akt sprawy wspomnianą wyżej w decyzji mapę z wkreśleniem przebiegu granic z planu szczegółowego "parkingu w G. – K. u zbiegu ulic S., M. i S.", z czego wynika, że cała jej powierzchnia została zagospodarowana pod inwestycję parkingu - zgodnie z celem wywłaszczenia.

Zdaniem organu, fakt powstania na działce nr [...] inwestycji w postaci parkingu znajduje również potwierdzenie w pozostałych - przedłożonych przez Prezydenta Miasta - archiwalnych artykułach prasowych. W treści artykułu z "B." (lipiec 1972 r.) napisano o urządzonym w rejonie ul. M. nowym parkingu, mogącym pomieścić około 200 pojazdów. Zaś w artykule z "A." (lipiec 1972 r.) napisano, że: "oto przy ul. M. zakończono przed kilku dniami budowę dużego parkingu, który oszczędzi samochodom wjazdu na sam szczyt K.." Z przytoczonych powyżej fragmentów artykułów wynika jednoznacznie, że termin zakończenia inwestycji przypadł na lipiec 1972 r. Pozyskane z Archiwum Wojskowego w Warszawie zdjęcie satelitarne nr [..] z 1973 r. niewątpliwie to potwierdza.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w toku postępowania przeprowadził w dniu 7 grudnia 2011 r. wizję lokalną nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, przy udziale pełnomocników wnioskodawcy. Opis z protokołu oględzin wskazuje, że wydzielono na niej miejsca parkingowe, działka częściowo wyłożona jest asfaltem, częściowo trylinką. Znajdują się na niej drzewa. Część porośnięta trawą i krzakami znajduje się poza ogrodzeniem od ul. S. Działka nr [...] stanowi fragment większej całości placu. Powyższy opis z wizji koresponduje z zakresem prac, jakie miały zostać wykonane zgodnie z planem realizacyjnym dotyczącym przedmiotowej inwestycji (nawierzchnia z asfaltu lanego oraz trylinki, projekt zieleni). Ich wykonanie potwierdzają także pozyskane przez organ zdjęcia satelitarne.

Wykazane powyżej dowody, zdaniem organu pierwszej instancji, jednoznacznie przesądzają o realizacji inwestycji w postaci "budowy parkingu samochodowego na terenie K. między ulicami: M., S. i S.", wskazanej w akcie notarialnym z dnia 13 stycznia 1969 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił dodatkowo, że z uwagi na powyższe ustalenia, mimo wskazań organu drugiej instancji zawartych w decyzji kasacyjnej, odstąpił od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia. Pomimo nieodnalezionych dokumentów w postaci m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, protokołów odbioru obiektu i oddania w użytkowanie, zgromadzone w sprawie dowody, takie jak dokumentacja projektowa, artykuły prasowe wraz ze zdjęciem, mapa geodezyjna dokładnie wskazująca przebieg granic inwestycji, a także zdjęcia satelitarne z lat 1969-1984, jednoznacznie potwierdzają bowiem realizację celu w ustawowych terminach. Organ wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza rozróżnienie pomiędzy obligatoryjnym a fakultatywnym przeprowadzaniem rozprawy, mimo że sam przepis rozdziela na dwie grupy przesłanki korzystania z tej formy postępowania wyjaśniającego. W myśl art. 89 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast przepis art. 89 § 2 k.p.a. mówi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Zdaniem organu pierwszej instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stanowi bezsprzeczny dowód na realizację celu wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę tę okoliczność oraz wymienione wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również z uwagi na brak przepisów w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nakładałyby obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości, organ ten uznał, że przeprowadzenie takiej rozprawy nie było zasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Decyzji zarzuciła brak analizy szeregu okoliczności faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, że ustalony stan faktyczny opiera się na argumentach i wnioskowaniu podniesionych zanim zapadł wyrok z dnia 28 stycznia 2011 r. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził konkretnych czynności dowodowych, pozwalających na ustalenie zagospodarowania konkretnej działki i jej otoczenia (wizji lokalnej, zeznań świadków, itp.). Jedynym nowym materiałem są zdjęcia lotnicze, przy czym - jakkolwiek można na nich rozpoznać obrysy i kształty - to nie można stwierdzić na ich podstawie konkretnego zagospodarowania (np. betonu, piasku, trawy, trylinki). Tym samym jakkolwiek są podstawy do prawdopodobnych tylko twierdzeń organu, to jednak brak jest podstaw do jednoznacznych ustaleń, a tylko takie winny być przedmiotem decyzji.

Skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji przenosi aktualny stan zagospodarowania terenu na dawne zobrazowanie, bez stwierdzenia go jakimikolwiek dowodami. Organ zakłada, że zdjęcie lotnicze przedstawia betonowy parking i to założenie przyjmuje jako dowód. Żaden zaś dowód w sprawie nie przedstawia, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. To samo dotyczy otoczenia działki i całego sąsiedniego terenu. Organ co prawda odnosi się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie (np. gdzie znajduje się platforma widokowa i inny parking na K.), ale na poparcie tego nie przedstawia żadnych wykonanych w postępowaniu czynności dowodowych i dowodów, które by przeprowadził z udziałem stron (np. organ odnosi się do nieprzystawania otoczenia wskazywanej przez skarżącą platformy widokowej do zdjęć z prasy, ale nie wiadomo na podstawie czego takie ustalenie organ poczynił).

Jednocześnie skarżąca wskazała, że cel publiczny wywłaszczenia jest zrealizowany wówczas gdy rzeczywiście jest tam parking (jako funkcja wynikająca z celu). Jakiekolwiek nakłady na nieruchomość jeszcze nie przesądzają o zrealizowaniu celu publicznego wywłaszczenia, stąd zdjęcia lotnicze - nawet gdyby przedstawiały nakłady na przedmiotowym terenie (choć nie wiadomo czy faktycznie, bo nie wiadomo jakie) to nie wskazują, że zrealizowano cel publiczny w postaci publicznego (a więc ogólnodostępnego) parkingu, a nie tylko np. ogrodzonego terenu, który w latach 1991-2003 był terenem komercyjnym.

Skarżąca podniosła, że pogląd, iż terminy siedmio- i dziesięcioletni należy odnosić do stanów faktycznych zaistniałych odpowiednio przed rokiem 1998 i 2004, kiedy to uległy zmianie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, rodzi określone konsekwencje prawne, które nie zostały przeanalizowane przez organ pierwszej instancji, a mają istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Stanowisko takie pomija treść art. 233 u.g.n. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na wolę ustawodawcy i na to jak - jego zdaniem - należy rozumieć wprowadzenie 7-letniego terminu określającego zbędność nieruchomości. Skoro do spraw niezakończonych (np. o zwrot nieruchomości) należało stosować przepis art. 137 u.g.n., który ustanawia 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu publicznego, to tym bardziej należy ten właśnie przepis stosować do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolej z uzasadnienia nowelizacji tej ustawy z roku 2004 (http://www.sejm.gov.pl; Sejm RP IV kadencji, nr druku 1421) ustanawiającej termin 10-letni na zrealizowanie inwestycji nie wynika, że termin ten należy inaczej traktować niż termin 7-letni, jeżeli chodzi o badanie zbędności nieruchomości. W innym przypadku doszłoby do odrębnego traktowania obydwu terminów, stanowiących kryteria tej samej zbędności nieruchomości. Jednocześnie od roku 1998 poprzez rok 2004 do chwili obecnej orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmowało znaczenie terminów wynikających z art.137 u.g.n., jako takich, które stosuje się do stanów faktycznych sprzed tych lat.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że jeżeli uznać omawiane stanowisko organu za prawidłowe, to należy rozważyć, czy w takim przypadku może w ogóle być realizowane prawo do zwrotu nieruchomości, a jeżeli tak, to według jakich przepisów, kryteriów i pojęć w kontekście zbędności nieruchomości jako ogólnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Wskazała, że w ramach całej analizowanej nieruchomości, na której według organu pierwszej instancji zrealizowano parking, w roku 1996 została zwrócona na rzecz M. S. jedna z działek, którą ten teren obejmuje, o numerze [...]. Wyniknęło to na skutek stwierdzenia, że wobec zmiany przeznaczenia nieruchomości jest ona zbędna Gminie. Jeżeli więc w sprawie nie stosuje się przedmiotowych terminów, a faktycznie z niniejszej sprawy wynika, iż w latach 1991-1996 i w latach 1996-2003 teren traktowany przez organ pierwszej instancji jako parking był wykorzystywany przez osoby trzecie komercyjnie i jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie na funkcje mieszkaniowo-usługowe i do chwili obecnej miejsce to nie jest publicznym parkingiem (wolna przestrzeń nieoznaczona znakiem "P"), to w takim stanie faktycznym sprawy przedmiotowa nieruchomość była i jest zbędna na cele wywłaszczenia. Tak bowiem traktowano zbędność nieruchomości zanim wprowadzono terminy siedmio- i dziesięcioletni, gdy to - pomimo takiego, a nie innego zagospodarowania nieruchomości

- stwierdzono, iż nieruchomość M. S. jest zbędna i należy ją zwrócić byłej właścicielce. W takiej samej sytuacji znajduje się skarżąca.

Skarżąca podtrzymała stanowisko, że w okolicznościach faktycznych sprawy, brak dokumentów świadczących o legalnej, tj. dokonanej w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę i użytkowanie, realizacji inwestycji powodują, iż nie można mówić o realizacji i zrealizowaniu celu publicznego. W ocenie skarżącej naruszeniem art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art.137 u.g.n. jest taka ich wykładnia, zgodnie z którą za zrealizowany cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości. W niniejszej sprawie zachodzi nielegalność wynikająca z braku podstawowych decyzji budowlanych. Tym samym nie jest trafny argument, że organy orzekające o zwrocie nie są uprawnione do oceniania, czy realizacja inwestycji nastąpiła zgodnie z prawem. Stwierdzenie to może być zasadne tylko wtedy, gdy odniesie się je do ewentualnego oczekiwania przez skarżącą, by organ orzekający o zwrocie sprawdzał zgodność wykonawstwa inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie rolą organu orzekającego o zwrocie nie jest badanie zgodności wykonawstwa z udzielonym pozwoleniem na budowę, a jedynie ustalenie, czy w sprawie wydano pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie, co przesądza zarówno o legalności inwestycji, jak i o rozpoczęciu jej realizacji oraz o zakończeniu w terminach wyznaczonych w art. 137 u.g.n. Ustalenie takie, czy istniały decyzje o pozwoleniu na budowę i użytkowanie i ewentualnie czy były one wymagane, nie przekracza kompetencji organu orzekającego o zwrocie. Tak rozumiana legalność albo nielegalność ma znaczenie dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i oznacza, że nie można uznać, że cel publiczny jest zrealizowany w sytuacji gdy doszło do faktycznej, ale nielegalnej realizacji inwestycji.

Skarżąca stwierdziła, że terminy wskazane w art. 137 u.g.n. to terminy bardzo długie, w praktyce kilkukrotnie dłuższe niż terminy niezbędne do rozpoczęcia i zakończenia realizacji każdej inwestycji, zwłaszcza tak nieskomplikowanej, jak budowa parkingu. Pomijając kwestie aksjologiczne związane z możliwością realizacji celu publicznego bez wymaganych prawem pozwoleń, zdaniem skarżącej nie można dopuszczać do sytuacji, w której beneficjent wywłaszczenia może w ogóle nie przejmować się kwestiami zgodności realizacji inwestycji z prawem i pozwoleniami, zaś na np. dwa dni przed upływem

7-letniego terminu tylko rozpoczyna prace wykonawcze (faktyczne) i tym samym miałby zachować 7-letni termin. Dopuszczanie tego rodzaju konsekwencji kłóci się z celem przepisów wywłaszczeniowych, które nakierowane są na realizację aktualnych i powszechnych potrzeb społecznych i to potrzeb, które ze swej istoty winny być zaspokajane jak najszybciej. Ponadto dopuszczenie możliwości realizacji celu publicznego bez wymaganych pozwoleń stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. To zaś, że zapobieganiu temu służą organy kontrolne, nie zmienia niestosowności akceptacji dla możliwości powstawania takiego stanu zagrożenia.

Skarżąca dodała, że to, iż art. 137 u.g.n. nie wspomina wprost o realizacji celu publicznego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa jest oczywiste, gdyż inaczej ustawodawca musiałby czynić to w każdym przepisie dotyczącym realizacji przez obywateli określonych praw i obowiązków. Legalizm działań adresatów przepisów prawa wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i nie wymaga każdorazowego jej powtarzania w poszczególnych przepisach ustaw czy aktów wykonawczych. Beneficjent wywłaszczenia winien uzyskać najpierw pozwolenie na budowę i dopiero na tej podstawie może rozpocząć prace realizacyjne i dla zachowania 7-letniego terminu istotne w takim przypadku jest, by rozpoczęcie tych prac w tym terminie nastąpiło. Faktyczne rozpoczęcie prac realizacyjnych jest zaś bez znaczenie gdy następuje nielegalnie. W takim znaczeniu faktyczne przystąpienie do realizacji celu wywłaszczenia jest bez znaczenia, gdyż kłóci się z porządkiem prawnym, który zakłada legalność działania beneficjenta wywłaszczenia, a więc podmiotu państwowego. Beneficjent wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie nie uzyskał ani decyzji uruchamiającej proces budowlany (pozwolenie na budowę), ani go kończącej (pozwolenie na użytkowanie).

Zdaniem skarżącej, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie z parkingu na budownictwo mieszkaniowe. Przedmiotowy teren stanowi zwykły plac i nie stanowi od lat urządzonego parkingu, na co wskazuje brak od lat obowiązkowego oznaczenia "P" na znakach drogowych, które przed zmianą planu istniały. Oczywiście przeznaczenie pod budownictwo w planie miejscowym to jedynie zamiar takiego, a nie innego wykorzystywania nieruchomości, jednak zaniechanie wykorzystywania nieruchomości zgodnie z poprzednim planem na parking i istnienie nowego planu z innym przeznaczeniem - mieszkaniowym wskazują, że nieruchomość będzie wykorzystywana z pierwotnym jej przeznaczeniem, jaki istniał gdy poprzedni właściciele weszli w jej posiadanie - również mieszkaniowym. W takim przypadku istotny jest brak legalności realizacji inwestycji wywłaszczeniowej, a odmowa - pomimo tego - zwrotu nieruchomości jest krzywdząca i wypacza sens istnienia prawa do zwrotu nieruchomości.

W ocenie skarżącej interpretacja art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 u.g.n. polegająca na przyjęciu, że cel wywłaszczenia można zrealizować w sposób nielegalny (bez stosownych pozwoleń) i może to stanowić podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa. Zwłaszcza gdy taka interpretacja jest stosowana w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej w stosunku do spraw między innym organem administracji publicznej a obywatelem. W sprawie organy ją rozstrzygające nie ustaliły, a Gmina Miasta nie wykazała odmiennego stanu rzeczy, że istniały jakiekolwiek pozwolenia na budowę i użytkowanie. Ewentualne zaś przyjęcie, że - w sytuacji faktycznego zagospodarowania terenu - fakt ten jest bez znaczenia jest nietrafne. Logicznym i opartym na przesłance praworządności wydaje się twierdzenie, że jeżeli coś nie powstało zgodnie z prawem w podstawowym zakresie to nie można twierdzić, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia, zwłaszcza publiczny. Gmina nie wykazała, że podejmowała jakiekolwiek działania, by zalegalizować (gdy było to możliwe) poczynione przez siebie - jak twierdzi, a nie jest to w sprawie bezsporne - nakłady (aktualnie, po zmianie przeznaczenia tego terenu w planie zagospodarowania, nie jest to możliwe).

Skarżąca wyraziła również stanowisko, że w okolicznościach faktycznych sprawy, przeznaczenie nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, nawet już po jego realizacji, uzasadnia oczekiwanie zwrotu nieruchomości. Jest prawdą, że Trybunał Konstytucyjny (w sprawie o sygn. akt P 12/11) stwierdził, że odmowa zwrotu nieruchomości, pomimo iż przeznaczono ją na inny cel (po wcześniejszej realizacji celu wywłaszczenia) nie jest niezgodna z Konstytucją RP. W ocenie skarżącej z uwagi na uzasadnienie ww. orzeczenia nie zwalnia ono jednak z dalszej pogłębionej analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Konstytucji w zakresie obowiązku zwrotu nieruchomości, gdy cel wywłaszczenia najpierw został zrealizowany, a następnie zaprzestano takiej realizacji. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że Trybunał uznał konstytucyjność art. 137 u.g.n. jedynie w zakresie jego zgodności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i jednocześnie wskazał, iż to nie przesądza o zgodności tego artykułu z innymi przepisami Konstytucji. Takie stanowisko Trybunału oraz to, że Trybunał nie zajmował się pozostałymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala organom administracji publicznej oraz sądom administracyjnym samodzielnie analizować zagadnienie jeszcze raz na gruncie samych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie art. 136 ust. 2 u.g.n.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że analizując przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. należy dojść do wniosku, że każdy zamiar przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia powoduje obowiązek poinformowania o tym byłych właścicieli. Przepis ten bowiem nie formułuje wyjątku co do sytuacji, gdy wcześniej zrealizowano cel wywłaszczenia. Nakazuje zawiadomić byłych właścicieli w każdym przypadku powzięcia zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Tym samym każdy zamiar zmiany przeznaczenia nieruchomości niezależnie od tego, czy doszło wcześniej do realizacji celu wywłaszczenia czy też nie, rodzi obowiązek wskazany w art. 136 ust. 2 u.g.n. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzasadnia twierdzenia, że zamiar zmiany celu wywłaszczenia już po realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Skoro nieruchomość jest zbędna na cele publiczne to nie ma potrzeby i sensu utrzymywania stanu wywołanego wywłaszczeniem, jeżeli byli właściciele byliby zainteresowani przywróceniem im prawa własności. Powyższe stanowisko zapobiega też sytuacjom i nadużyciom z nimi związanym, gdy to wywłaszczenie następuje na cel publiczny, który nie wymaga istotnych nakładów, czy trudnych do usunięcia nakładów (np. parking), jest on następnie realizowany przez krótki czas, a następnie na nieruchomości realizowane są przez beneficjenta wywłaszczenia lub podmiot trzeci już tylko cele komercyjne czy prywatne.

Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 299/05. W orzeczeniu tym Sąd ten stwierdził, że interpretacja z Konstytucji prowadzi do konstatacji, iż art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można interpretować sprzecznie z Konstytucją i tym samym można orzec zwrot nieruchomości, na której aktualnie nie jest już realizowany cel wywłaszczenia (a może być realizowany zupełnie inny, np. mieszkaniowo-usługowy).

Decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 136 i art. 137 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie

z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nawiązując do zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego prawidłowej interpretacji ww. przepisu, organ przytoczył konkluzję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, że: "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492)".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiot niniejszej sprawy rozpatrywany był w postępowaniu skargowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, które w swoich wyrokach zawarły oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", Wojewoda jest zobligowany do uwzględnienia tychże ocen i wskazań, wyrażonych w szczególności w ostatnim z wyroków tj., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 262/11, co do dalszego postępowania w sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, w kontekście przytoczonej konkluzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, że to orzeczenie TK zapadło po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i diametralnie zmieniło sposób rozumienia art. 137 u.g.n., a co za tym idzie, terminów w nim określonych. Orzeczenie to sprawiło – w ocenie Wojewody – że orzekając w niniejszej sprawie organ winien w pierwszej kolejności kierować się interpretacją Trybunału Konstytucyjnego, która ma pierwszeństwo przed wyrokami innych sądów, wskazując na potwierdzenie powyższego stwierdzenia - za "Informacją o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2013 roku" (Trybunał Konstytucyjny WYDAWNICTWA, Warszawa 2014, s. 75) - na poglądy orzecznictwa sądowego.

Mając na względzie przywołaną powyżej interpretację przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, w celu ustalenia zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, organ odwoławczy przywołał przeprowadzone w dniu 22 maja 2003 r. - w obecności przedstawiciela Gminy Miasta, wnioskodawczyni A. K. oraz jej pełnomocnika procesowego - oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ich wyniku ustalono, że sporna nieruchomość "w znacznej swej części (do ogrodzenia) stanowi fragment terenu, na którym znajdują się asfaltowe i brukowe elementy placu przeznaczonego do parkowania samochodów (na fakt przeznaczenia placu wskazuje poziome oznaczenie miejsc postojowych). Teren [parkingu] obejmuje również działki sąsiednie (...). Pozostała część działki (poza ogrodzeniem) stanowi fragment skarpy - obsiany trawą w kierunku ulicy S. (...)." Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że - analizując dokumentację sprawy - ustalił chronologię działań, których efektem było zrealizowanie celu wywłaszczenia jakim była budowa parkingu i w konsekwencji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania, dlatego nie było, jak i obecnie nie jest, koniecznym przesłuchanie świadków i pozyskanie dokumentów z innych postępowań dotyczących zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa pod budowę parkingu na K. Na potrzebę taką wskazywał w swoim wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 262/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Wojewoda w wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 15 lutego 2013 r., jednakże - ponieważ okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...] została wykazana za pomocą innych środków dowodowych – organ odwoławczy uznał, że wytyczne te zostały zrealizowane przez organ pierwszej instancji przy użyciu odmiennych, zgodnych z prawem, środków dowodowych. W ocenie organu odwoławczego, w świetle art. 75 ust. 1 k.p.a., organ pierwszej instancji był przy tym uprawniony do przyjęcia jako dowodu w sprawie zdjęć satelitarnych, bez konieczności przesłuchiwania świadków i analizy dokumentów z innych postępowań zwrotowych.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, parking znajdujący się na działce nr [....] powstał w sposób zamierzony. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na celowe (intencjonalne) działanie, którego skutkiem było powstawanie (posadowienie) przedmiotowej infrastruktury parkingu w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Jest to istotny element w procesie dowodzenia zrealizowania (bądź nie) celu wywłaszczenia nieruchomości, na co bezpośrednio wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 958/13, twierdząc, iż "infrastruktura musi być (...) zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie «przy okazji»."

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legalności realizacji inwestycji organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, w którym wskazał, iż: "w świetle (...) przepisów [art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1] u.g.n., dla oceny zbędności nieruchomości, rozważania dotyczące ewentualnego zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę nie mają znaczenia. W art. 137 ust. 1 u.g.n. odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nierozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z przepisu nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała jego zrealizowanie, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia. Pozostaje ona zatem bez wpływu na skuteczność żądania zwrotu nieruchomości."

W odniesieniu do podniesionej w odwołaniu kwestii zmiany celu przeznaczenia nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia, organ odwoławczy szeroko przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 190/14, gdzie m.in. wskazano, iż "nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu oraz od tego, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej." Dodatkowo, w ramach uzupełnienia powyższej argumentacji, organ odwoławczy wskazał ponownie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt nr P 38/11.

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, ponieważ zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, popartymi ww. orzecznictwem i stanowiskiem doktryny, niemożliwy jest zwrot nieruchomości, na której zrealizowano cel jej nabycia (wywłaszczenia) określony w akcie wywłaszczeniowym.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej, że nie analizuje szeregu okoliczności faktycznych i prawnych, naruszając:

1. art. 7 w związku z art. 77, 80 i art. 86 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie, czy faktycznie i prawnie zrealizowano publiczny cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości;

2. art. 136 ust. 1 i 2 w związku z art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ewentualna realizacja celu wywłaszczenia sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości w sytuacji, gdy cel ten przestanie być realizowany;

3. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez taką ich wykładnię, zgodnie z którą za zrealizowany cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości;

4. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w zakresie dotyczącym zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi skarpę, znajdującą się poza ogrodzeniem terenu, na którym znajduje się działka nr [...].

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca dodała, że organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji nie przeprowadził po raz kolejny konkretnych czynności dowodowych pozwalających na ustalenie zagospodarowania konkretnej działki nr [...] i jej otoczenia tj. wizji lokalnej, zeznań świadków, itp. Organ drugiej instancji cały czas, wbrew swoim dotychczasowym wytycznym zawartym w decyzji kasacyjnej z dnia 15 lutego 2013 r.,

oraz wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 262/11, przenosi aktualny stan zagospodarowania terenu na dawne zobrazowanie, bez stwierdzenia stanu faktycznego obiektywnymi dowodami. W jej ocenie organ drugiej instancji powrócił do konstruowania tezy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia tylko na podstawie planów realizacyjnych, notatek prasowych i pism prywatnych, które nie odnoszą się do konkretnej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku we wskazanym wyżej wyroku wymagał konkretnych, dodatkowych ustaleń, ponad to, co znajdowało się już w aktach sprawy i organ drugiej instancji tego zaniechał, wbrew własnej wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

Skarżąca dodała, że organ odwoławczy zrezygnował z postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którego teza w żaden sposób nie unieważnia konieczności dokonywania ustaleń faktycznych, tak jak tego wymagał Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym wyroku. Niezbędne w sprawie ustalenia faktyczne są z kolei konieczne do tego, by w ogóle móc ten wyrok Trybunału zastosować w praktyce, w ten czy inny sposób. Skarżąca stwierdziła, że wcześniejsza decyzja Wojewody z dnia 15 lutego 2013 r. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r., zostały wydane po złożeniu przez skarżącą odwołania z dnia 10 kwietnia 2012 r., w którym to, w zakresie stanu faktycznego, wskazała ona, dlaczego wnioskowanie organu pierwszej instancji o realizacji celu wywłaszczenia opiera się tylko na prawdopodobieństwie. Organ ten wnioskował w zakresie zagospodarowania terenu w okresach wskazanych w art. 137 § 1 u.g.n., opierając się nie na dowodach, a przyjmowanych założeniach. Skarżąca podtrzymała swą argumentację wskazującą na szereg okoliczności, które nie pozwalają identyfikować zagospodarowania terenu jako parkingu na działce nr [..].

W odniesieniu do poruszonej w odwołaniu kwestii zmiany celu przeznaczenia nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia skarżąca uzupełniła swe stanowisko podnosząc, że analizując ratio legis instytucji zwrotu nieruchomości i art. 136 ust. 1 i 2 w związku z art. 137 u.g.n. całkowicie pomija się przepis art. 140 ust. 4 u.g.n., który nakazuje byłemu właścicielowi, ubiegającemu się o zwrot nieruchomości, zwrot nakładów na rzecz Skarbu Państwa (Gminy). Nakłady te są efektem realizacji celu wywłaszczenia, a ich zwrot jest możliwy w przypadku, gdy dochodzi do zwrotu nieruchomości, na której zrealizowano cel wywłaszczenia (co do zasady) lub wcześniej zaniechano zakończenia tej realizacji (wyjątki). Przepis ten - podobnie jak art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. - nie różnicuje sytuacji, w jakiej dochodzi do zwrotu nakładów w zależności od tego, czy zwrot nieruchomości następuje w trakcie, czy po realizacji celu wywłaszczenia. Również w tym przypadku nie było przeszkód do odmiennej, wyraźnej regulacji przez ustawodawcę i przesądzenia, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy po zaniechaniu realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej, przywoływane przez organ orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosi się wyłącznie do pytania, czy zgodna z Konstytucją RP jest sytuacja, gdy po realizacji celu wywłaszczenia nie dochodzi do zwrotu nieruchomości z uwagi na tę realizację. Nie przesądza ono jednak możliwości zwrotu nieruchomości mimo realizacji wcześniej celu wywłaszczenia, a także nie przesądza niekonstytucyjności takiego rozwiązania. To, że dany sposób rozwiązania wątpliwej konstytucyjnie sytuacji jest zgodny z Konstytucją nie oznacza, że inne rozwiązanie będzie z nią niezgodne. To są dwie różne oceny, odnoszące się do dwóch różnych rozwiązań. Zdaniem skarżącej, to, że wywłaszczenie było konieczne i że zrealizowano cel wywłaszczenia nie oznacza, że nieruchomość nie może stać się następnie Skarbowi Państwa zbędna. Temu bowiem służy też instytucja zwrotu nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. wyraźnie wiąże obowiązek zwrotu tylko ze zmianą zamiaru w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, a zmiana takiego zamiaru wiąże się przynajmniej w takim samym procencie z sytuacją, gdy celu wywłaszczenia jeszcze nie zrealizowano, jak i sytuacją, gdy to już nastąpiło. Skarżąca dodała, że regulując kwestię zwrotu wartości nakładów na zwracanej nieruchomości ustawodawca przewidywał zwrot nieruchomości po realizacji celu publicznego i chronił Skarb Państwa przed wzbogaceniem byłego właściciela. Ograniczeniem więc prawa własności Skarbu Państwa, jako beneficjenta wywłaszczenia, z założenia była właśnie instytucja zwrotu nieruchomości, która funkcjonuje jedynie na gruncie wywłaszczeń. Skoro zaistnienie interesu publicznego spowodowało wywłaszczenie, to jego wygaśnięcie winno powodować powrót nieruchomości do byłego właściciela. Wtedy też konstytucyjna zasada równości i ochrony własności każdego podmiotu będzie stosowana w stosunku do każdego, niezależnie, czy został wywłaszczony czy też nie.

Ponadto skarżąca wskazała, że - jak wynika z ustaleń organów obu instancji - część wywłaszczonej nieruchomości pełni funkcję skarpy, znajdującej się poza ogrodzeniem przedmiotowych działek. Organ drugiej instancji w tym zakresie nie zastosował

art. 136 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Gmina Miasta w odpowiedzi na skargę również wniosła o jej oddalenie. Uczestniczka postępowania stwierdziła, że przeprowadzone w sprawie dowody są wiarygodne, wzajemnie się uzupełniają i łączna ich analiza prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Podniosła także, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd,

iż w sytuacji zrealizowania celu na wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystania nieruchomości wywłaszczeniowej. Gmina podkreśliła, że przepis art. 136 ust. 2 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować tylko i wyłącznie w ten sposób, że na właściwym organie ciąży obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu w przypadku, gdy nie doszło w ogóle do realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Gmina dodała, że okoliczność wydania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie jest pozbawiona znaczenia prawnego dla ustalenia przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść przepisów art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wydanym poprzednio w tej sprawie, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Artykuł 190 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 1); nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 2).

W doktrynie - komentując treść art. 190 zd. 1 p.p.s.a., podkreśla się, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości

(tak np. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński w komentarzu do art. 190 p.p.s.a. zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że przez wykładnię prawa, o której mowa w art. 190 zd. 1 p.p.s.a., podobnie jak przez ocenę prawną, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (tak też np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 marca 2015 r.,

sygn. III SA/Gl 1411/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1676748; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku,

sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe przepisy należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zostały wydane następujące wyroki:

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2006 r., sygn. II SA/Gd 622/05;

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r.,

sygn. I OSK 1532/09;

- prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 roku, sygn. II SA/Gd 262/11.

W wyrokach tych zgodnie stwierdzono, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64ze zm.). Przyjęto także, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 u.g.n., podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest niezbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tej sprawie - umowie zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta powstała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie istniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Wyjaśniono nadto, że w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość zatem uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Mając powyższe na uwadze przyjęto, że przez zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji, bądź - jak w niniejszej sprawie, w umowie zawartej w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. Dlatego też rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy powinno być poprzedzone ustaleniem, czy na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, przystąpiono do rzeczywistej realizacji celu wywłaszczenia poprzez rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do wybudowania parkingu samochodowego, a następnie czy rozpoczęta inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy. Ustalenia dotyczące tylko aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat zawarcia umowy prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich zakończenia w terminie 10 lat od zawarcia umowy, nie upoważniają do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu.

W wyroku z dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał nadto, że jest w niniejszej sprawie bezsporne (znajduje także potwierdzenie w umowie sprzedaży z dnia 13 stycznia 1969 r. stanowiącej podstawę przejęcia własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, wówczas Prezydium Miejskiej Rady Narodowej), iż cel wywłaszczenia został określony jako budowa parkingu samochodowego na terenie K. między ulicami M., S. i S. Zaznaczył także, iż lokalizacja parkingu wskazuje, że inwestycja ta miała być zrealizowana nie tylko na działce nr [...], ale także na innych sąsiadujących z nią działkach.

Przypominając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 622/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał organom, że winny w niniejszym postępowaniu zmierzać do wykazania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi istnienia bądź nie okoliczności świadczących o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zarzucił przy tym, że w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zwłaszcza daty zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnie z celem wywłaszczenia, organy ponownie rozpoznające sprawę po wyroku kasacyjnym oparły się na dowodach zakwestionowanych wówczas przez Sąd w wyroku z dnia 25 października 2006 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał także, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku wskazał, że organy rozpoznając sprawę winny podjąć wszystkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy

(art. 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie winna być dokonana w świetle przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż organy nie zebrały materiału dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, co działo się na nieruchomości w okresach wskazanych w tym przepisie, ani materiału umożliwiającego ustalenie daty rozpoczęcia inwestycji.

W wyroku z dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wytyczył również, że ponowienie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić materiał dowodowy przedłożony przez skarżącego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym materiały prasowe traktujące o budowie parkingu na K. w G. oraz dokumentację świadczącą o protestach mieszkańców przeciwko wskazanej inwestycji i poddać go szczegółowej analizie i weryfikacji. Organy powinny ustalić, z jakiego okresu pochodzą wskazane artykuły prasowe, oraz wyjaśnić czy na pewno dotyczą one realizacji inwestycji na spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Winny także ocenić treść pism zawierających protesty w sprawie budowy parkingu, zwracając uwagę na okoliczność, czy z dokumentów tych wynika już niewątpliwie fakt wykonywania inwestycji, czy też tylko zamiar w tym zakresie. Celem ustalenia daty realizacji budowy parkingu i jej zakończenia organy winny skorzystać z możliwości przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków w osobach mieszkańców protestujących przeciwko budowie parkingu w latach 70-tych.

W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził przy tym, że w niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlega badaniu prawidłowość decyzji (umowy) wywłaszczeniowej. Zatem zarzuty uczestnika postępowania dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości na realizację parkingu nie zasługują na uwzględnienie. Także ewentualne przekazanie podmiotowi gospodarczemu prowadzenia parkingu w późniejszym okresie, po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie wyłącza faktu zrealizowania celu wywłaszczenia. Sąd uznał również, że za zmianę przeznaczenia nieruchomości na inny niż określony w umowie cel wywłaszczenia w postaci parkingu samochodowego nie można uznać przeznaczenia nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe.

Należy także wskazać, że wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2009 r.,

sygn. akt II SA/Gd 244/09, którym oddalono skargę Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 6 sierpnia 2009 r. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie na wywłaszczonym nieruchomości nie istnieje obecnie parking, a w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren nie jest przeznaczony pod parking, lecz pod budownictwo mieszkaniowe, to skutki wywłaszczenia nie powinny być utrzymywane, skoro odpadł cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło. Na poparcie swojego stanowiska WSA przywołał wskazywany przez skarżącą obecnie wyrok tutejszego Sądu wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 299/05, stwierdzając (tak jak w tym wyroku), że dokonując wykładni art. 137 u.g.n. w zgodzie z Konstytucją należałoby dojść do wniosku, że przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której cel wywłaszczenia był zrealizowany tylko przez pewien czas. Przeciwna wykładnia prowadziłaby bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności, które nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Konstytucji. Dlatego Sąd uznał, że art. 137 u.g.n. nie znajduje zastosowania wówczas, gdy cel wywłaszczenia jest zrealizowany tylko przez pewien czas, zaś później nieruchomość jest wykorzystywana na cele niebędące celami publicznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 roku nie podzielił tego poglądu WSA w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że taka rozszerzająca wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie może zostać uznana za prawidłową w świetle treści tego przepisu. Ustawodawca nie uzależnia bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tego, czy aktualnie, w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, na nieruchomości realizowany jest cel wywłaszczenia określony w umowie.

W trym miejscu trzeba przypomnieć, że z racji wskazanych powyżej rozwiązań prawnych przyjętych w art. 153 i art. 190 p.p.s.a., strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w tych przepisach mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. II FSK 2541/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1572523).

Z tej przyczyny nie mogły znaleźć akceptacji Sądu te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przez organy art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ewentualna realizacja celu wywłaszczenia sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości w sytuacji, gdy cel ten przestanie być realizowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznający niniejszą sprawę związany jest bowiem powyższą oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 roku i nie ma podstaw aby ją kwestionować. Może jedynie dodać, że wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. zawarta w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2011 roku znalazła swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472). Po tym wyroku TK powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych

w art. 137 ust. 1 u.g.n. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1436991; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r.,

sygn. II SA/Gl 93/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1507736, oraz z dnia 7 marca 2014 r.,

sygn. II SA/Gl 1441/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1734325).

Z tego samego powodu nie mogły zostać zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia w niniejszej sprawie

art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez taką ich wykładnię, zgodnie z którą za zrealizowany cel wywłaszczenia można uznać realizację inwestycji niezgodnie z prawem (tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości. W omawianym powyżej wyroku z dnia 28 stycznia 2011 roku wydanym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że istotne z punktu widzenia art. 137 u.g.n. jest jedynie ustalenie, czy w okresie w nim wskazanym przystąpiono do rzeczywistej (faktycznej, fizycznej) realizacji celu wywłaszczenia (rozpoczęcie robót) oraz czy inwestycja w tym okresie została zrealizowana.

W wyroku z dnia 22 marca 2013 roku, wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1981/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1333864, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) - dotyczącym zwrotu działki sąsiadującej z działką stanowiącą przedmiot tego postępowania (działka nr [...], położona w G., przy ul. M.), wywłaszczonej na ten sam cel, tj. budowę parkingu na terenie położonym w G., ograniczonym ulicami M., S. i S. oraz posesją przy ul. M., Naczelny Sąd Administracyjny także uznał, że: "Rozważania Sądu I instancji dotyczące ewentualnego znaczenia zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, dla oceny zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel jej nabycia, nie są zasadne, ponieważ z powołanych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nie rozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również na niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia." W orzeczeniu tym NSA stwierdził nadto, że "w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia - określony w akcie notarialnym z dnia 14 lutego 1970 r.

– przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Jakkolwiek bowiem w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania."

Konsekwentnie, w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. I OSK 902/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), również dotyczącym działki wywłaszczonej na ten sam cel (działka nr [...], położona w G., przy ul. S.) i bezpośrednio sąsiadującej z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania, NSA stwierdził, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego, że "grupa tych zarzutów odnosi się do błędnej wykładni art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczenia może nastąpić niezgodnie z prawem

(tj. bez wymaganych stosownych pozwoleń) i nie stanowi to przeszkody do odmowy zwrotu nieruchomości. Zarzuty te są nietrafne." NSA uznał bowiem, że "Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z powołanych przepisów nie wynika aby okoliczność ta miała jakiekolwiek normatywne znaczenie dla skuteczności żądania zwrotu nieruchomości. Stanowią one wprost, że przy ocenie zbędności nieruchomości istotne jest to, czy ściśle określony cel wywłaszczenia (lub nabycia nieruchomości) został zrealizowany, a ponadto czy takie zamierzenie na określonej nieruchomości zostało rozpoczęte i zakończone w określonym przedziale czasu. Z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nie wynika, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała zrealizowanie tego celu, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11)."

Taki sam pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w przywoływanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 8 maja 2013 roku, sygn. I OSK 2205/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA (uchylając wyrok tutejszego Sądu) za nietrafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazując, że w świetle powołanych wyżej przepisów u.g.n., "dla oceny zbędności nieruchomości, rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące ewentualnego zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę nie mają znaczenia."

Analizując pozostałe wytyczne zawarte w prawomocnych wyrokach sądów wydanych w tej sprawie, a w szczególności wskazywaną w nich konieczności zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę, przystąpiono do rzeczywistej realizacji celu wywłaszczenia poprzez rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do wybudowania parkingu samochodowego, a następnie czy rozpoczęta inwestycja została zrealizowana przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że dokonana w tym zakresie przez sądy obu instancji wykładnia art. 137 u.g.n. nie uwzględniała - z przyczyn oczywistych (wyroki wydano w latach 2006 i 2011) – wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31, Dz. U. z 2014 r., poz. 376).

W uzasadnieniu prawnym tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że do chwili wejścia w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu (tj. do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. (...) Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej (...) zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu." Jak wyjaśnił bowiem Trybunał Konstytucyjny: "w świetle dominującego kierunku wykładni art. 136 i art. 137 u.g.n., nadającego tym przepisom wsteczne działanie, zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ale po upływie w przeszłości terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowi każdorazowo podstawę zwrotu nieruchomości byłym właścicielom (...)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że w jego ocenie "dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wstecznie działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu (...)."

Trybunał Konstytucyjny zaznaczył przy tym, że w sprawie, w której wydał cytowany wyrok, "nie występuje jedynie problem stosowania prawa, który sąd mógłby rozwiązać samodzielnie w drodze wyboru prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Ustalenie właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit wymaga wskazania konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych, do czego uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny."

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznał, że "wsteczne działanie

art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu wobec nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i skomunalizowanych nie jest konstytucyjnie usprawiedliwione, a skoro ingeruje w konstytucyjnie chroniony zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi wyraźne naruszenie art. 2 Konstytucji. (...) Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. (...) W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji brak jest jednak podstaw dla regulacji przyznającej w sposób wsteczny prawo do zwrotu nieruchomości najpierw wywłaszczonych, a następnie skomunalizowanych, które zostały już zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i które dotychczas (tj. do 22 września 2004 r.) z tego powodu nie podlegały zwrotowi. Wyjątkiem jest utrzymanie wypracowanej w orzecznictwie sądowym w latach 1990-2004 konieczności dokonywania oceny momentu zrealizowania celu wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez jej byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Tylko wówczas może być spełniony postulat sądu pytającego, by dla omawianej kategorii nieruchomości uchylić nowe, a przywrócić dotychczasowe reguły obowiązujące w sądowej wykładni przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości."

Konkludując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (...)."

Mając na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, która uzasadniała odstępstwo od zasad wyrażonych w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. i przyjęcie, że utraciły moc wiążącą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyrokach sądów wydanych w tej sprawie w takim zakresie, w jakim sądy wskazywały na konieczność badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W świetle treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego istotnym bowiem stało się jedynie ustalenie, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tej sprawie - w umowie) został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli przed 27 stycznia 2003 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia, tj. budowa parkingu samochodowego, został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w oznaczonym powyżej terminie, a zatem nie podlega ona zwrotowi w trybie art. 137 u.g.n.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji poczyniły w sprawie szczegółowe ustalenia faktyczne dotyczące kwestii czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...] w G., oraz czy w konsekwencji nieruchomość tę można uznać za zbędną. Ustalenia te oparte zostały na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i są, w przekonaniu Sądu, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania, dlatego nie było koniecznym przesłuchiwanie w tej sprawie świadków i pozyskanie dokumentów z innych postępowań dotyczących zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa pod budowę przedmiotowego parkingu na K., na co wskazywał w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 262/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz Wojewoda w wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 15 lutego 2013 r. Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...] została wykazana za pomocą innych środków dowodowych, a w świetle przedstawionych powyżej rozważań dotyczących niestosowania w tej sprawie terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. bezprzedmiotowe stało się przesłuchiwanie w sprawie w charakterze świadków mieszkańców protestujących przeciwko budowie parkingu w latach 70-tych oraz analiza dokumentów z innych postępowań zwrotowych, dotyczących działek sąsiednich, celem ustalenia czy data rozpoczęcia budowy parkingu i data zakończenia tej budowy mieszczą się w okresie wyznaczonym przez art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów, zgodnie z którymi przedmiotowy teren, na którym miał zostać zrealizowany parking, stanowił w dniu wywłaszczenia niezagospodarowaną, dziką łąkę porośniętą trawą, bardzo nieregularną, posiadającą liczne pagórki i nierówności, cały teren wykazywał znaczny spadek w kierunku od ul. M. do ul. S. Nie posiadał drzew ani krzewów jedynie dziko rosnącą zieleń, na przedmiotowym terenie nie było także oświetlenia. Z braku zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie udało się odnaleźć, organy przeanalizowały inne zgromadzone w sprawie dowody i w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły, że w związku z realizacją przedmiotowego parkingu samochodowego na tym terenie zaplanowano: wykonanie nasypów oraz nawierzchni z asfaltu lanego i trylinki, wykonanie oświetlenia z lamp jarzeniowych, a także urządzenie zieleni. Prawidłowo stwierdziły także, iż przedmiotowy parking został zrealizowany na działce nr [...] w okresie od października 1971 roku do lipca 1972 roku. Należy przy tym podkreślić, że sama skarżąca np. w odwołaniu z dnia 6 grudnia 2004 r. (str. 4. pisma) przyznała, że na przedmiotowej działce od 1996 roku istniał parking samochodowy strzeżony. W odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2014 roku wskazywała natomiast na komercyjne wykorzystywanie tego terenu w latach 1991 – 2003.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się opracowanie projektowe - plan realizacyjny "Budowa parkingu w K. w G. - szczegółowy plan zagospodarowania terenu wraz z załącznikami graficznymi", sporządzone w grudniu 1970 roku przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego, które - poza szczegółowym opisem samego parkingu - zawierało również opracowania towarzyszące, między innymi: projekt drogowy, projekt odwodnienia, projekt oświetlenia oraz projekt zieleni; w opracowaniu podkreślono, że całość robót związana z przedmiotową inwestycją traktowana jest jako jedno zadanie, zaś termin jej zakończenia, tj. ukończenia robót ziemnych nawierzchniowych, oświetlenia oraz urządzenie terenu wraz z małą architekturą przewidziany został na koniec roku 1971 r. Wskazano także, iż małą architekturę terenu zabudowy stanowią elementy projektowanego ukształtowania terenu, tj. skarpy, nasypy oraz zieleń.

Analizując za organami treść ww. opracowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wynika z niego bezsprzecznie, iż teren pod projektowany parking z trzech stron jest otoczony ulicami, od północy ul. M., od południa ul. S. i od zachodu ul. S. Wyrys ze szczegółowego planu zagospodarowania terenu dotyczącego budowy parkingu na k. w G. także wskazuje na taką lokalizację parkingu. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa z zaznaczonym przebiegiem granic parkingu samochodowego na terenie K. - rejon ulic M., S. i S., na której kolorem zielonym naniesiono obrys parkingu przeniesiony ze "szczegółowego planu zagospodarowania terenu" – sporządzona przez geodetę (załącznik do pisma Urzędu Miasta z 9 sierpnia 2013 r.), potwierdza przy tym, że działka nr [...] w całości mieści się w ww. planie. We wskazanym powyżej opracowaniu stwierdza się nadto, że powierzchnia objęta opracowaniem, to: "plac parkingowy z obudową ogradzającą /tj. krawężnikami wyznaczającymi powierzchnię parkingu oraz skarpami okalającymi parking". Dalej wskazuje się, że teren posiada kształt trapezu; długość placu parkingowego wynosi ok. 100 m, a szerokość ok. 50 m.

Za nieskuteczne i niezasługujące na wiarę Sąd uznał twierdzenia skarżącej, że zgromadzone w sprawie materiały archiwalne mogłyby dotyczyć realizacji innego parkingu na K. w G. Organy zasadnie przyjęły bowiem, że ze wszelkich dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że materiały te dotyczą nieruchomości położonej pomiędzy ulicami: S., S. i M. Dowód na zrealizowanie parkingu na K. w tym miejscu stanowią w szczególności znajdujące się w aktach sprawy wycinki prasowe: "B." z lipca 1972 r. zawiera notatkę "Oto przy ul. M. zakończono przed kilkoma dniami budowę dużego parkingu, który oszczędzi samochodom wjazdu na sam szczyt K."; także w artykule z "B." z lipca 1972 roku stwierdza się, że w rejonie ul. M. urządzono nowy parking. Z dokonanego w postępowaniu administracyjnym porównania zdjęć z notatek prasowych z lat 70-tych ubiegłego stulecia i fotografii tych samych miejsc wykonanych obecnie jednoznacznie wynika przy tym, że dotyczą tych samych miejsc. W szczególności świadczą o tym budynki, które znajdują się na drugim planie na obydwu fotografiach. Również z opinii technicznej sporządzonej w lutym 2004 roku wynika, że na działce nr [...] znajduje się parking samochodowy, który został na niej wykonany "co najmniej 15 lat temu", a zatem istniał na niej co najmniej od 1989 roku. Istnienie parkingu na tej działce potwierdza także treść operatu szacunkowego z maja 2007 roku.

Przeprowadzone dowody są w ocenie Sądu wiarygodne, wzajemnie się uzupełniają i potwierdzają, a przez to pozwalają na zaakceptowanie ustalenia, że na przejętej w 1969 r. nieruchomości został zrealizowany do lipca 1972 roku cel wywłaszczenia, tj. parking samochodowy.

Należy dodać, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika (vide postanowienie postanowieniem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora z dnia 3 września 1968 r., nr [...], którym przyjęto "propozycję lokalizacyjną P.M.R.N. Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej z dnia 26.08.1968r. Nr [...] /.../ ustalenia lokalizacji szczegółowej na budowę parkingu samochodowego na terenie w G. na K. między ul. M., S. i S."), że już od 1968 r. czynione były uzgodnienia i rozważania odnośnie lokalizacji parkingu na analizowanym terenie. Niewątpliwie zatem była to inwestycja zamierzona.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego przeznaczenia w okresie późniejszym (w latach 1991 – 2003) przedmiotowej nieruchomości na parking o charakterze prywatnym na podstawie umowy dzierżawy, wskazać należy, że nawet przyjmując, iż stanowiłoby to zmianę przeznaczenia nieruchomości, to w świetle powyższych rozważań okoliczność ta nie ma znaczenia. Zmiana przeznaczenia nieruchomości już po zrealizowaniu celu, na który została wywłaszczona, zgodnie z art. 137 § 1 u.g.n. nie stanowi bowiem przesłanki zwrotu nieruchomości.

Niezasadnie również skarżąca zarzucała, że organy po wydaniu ostatniego wyroku przez Sąd w tej sprawie (tj. po 25 maja 2011 roku) uzupełniły materiał dowodowy jedynie o zdjęcia lotnicze. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w grudniu 2011 roku uzyskał z Urzędu Miasta poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma – protestu mieszkańców K. z 15 lutego 1971 roku, w którym protestują oni przeciwko budowie parkingu na K. W grudniu 2011 roku przeprowadził ponownie wizje lokalną. W styczniu 2012 roku uzyskał cały szereg nowych dowodów w sprawie, załączonych do pisma Urzędu Miasta z 23 stycznia 29012 roku, w tym kopię korespondencji prowadzonej pomiędzy mieszkańcami K. a Prezydium Miejskiej Rady Narodowej na temat budowy przedmiotowego parkingu. Z załączonych poświadczonych kopii pism wynika, że W. N., reprezentująca 32 mieszkańców K., którzy podpisali protest przeciwko budowie parkingu, złożyła "skargę w trybie nadzoru" z dnia 3 maja 1971 r., skierowaną do Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, w której stwierdziła, że wnosi o uchylenie decyzji z dnia 19 marca 1970 r. nr [...] "w sprawie zlokalizowania parkingu pomiędzy ul. M., S., S. w G." oraz chce aby "wstrzymać wykonalność decyzji z dn. 26.IV.1971 r. budowę parkingu". W kolejnym piśmie z dnia 25 października 1971 r., skierowanym do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, W. N. prosi o udzielenie informacji w sprawie budowanego parkingu. W piśmie powołuje się na artykuł pt. "Parking na K.", opublikowany w A. z dnia 23 października 1971 r. Z treści artykułu, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, wynika, że " (...) władze miejskie budują przy ul M. (...) parking". Do akt załączono również kopie artykułów z gazet opisujących realizację budowy parkingu na K. w G., które wskazują, iż realizacja inwestycji miała miejsce na przełomie lat 1971 i 1972. Dodatkowo w sierpniu 2013 roku do akt załączono także sporządzoną przez geodetę mapę z zaznaczeniem przebiegu granic parkingu samochodowego na terenie K.– rejon ulic M., S. i S., na której kolorem zielonym naniesiono obrys parkingu przeniesiony ze "szczegółowego planu zagospodarowania terenu". Mapa ta potwierdza, że działka nr [...] w całości objęta była tym planem.

Sąd zauważył nadto, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 25 maja 2011 roku i poprzedzającym go wyroku NSA organy przeanalizowały wnikliwie materiały prasowe traktujące o budowie parkingu na K. w G. oraz dokumentację świadczącą o protestach mieszkańców przeciwko wskazanej inwestycji i poddały go szczegółowej analizie i weryfikacji. Organy – zgodnie z wytycznymi, ustaliły, z jakiego okresu pochodzą wskazane artykuły prasowe oraz wnikliwie wyjaśniły czy na pewno dotyczą one realizacji inwestycji na spornej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organy oceniły także treść pism zawierających protesty w sprawie budowy parkingu, zwracając uwagę na okoliczność, że także z tym dokumentów wynika fakt wykonywania inwestycji. Przykładowo z pisma W. N. z dnia 15 lutego 1971 roku wynika, że wnosi ona o to aby natychmiast wstrzymać roboty dotyczące parkingu przy ul. S. Dodatkowo natomiast organy dopuściły dowód ze zdjęć lotniczych pozostałych z Centralnego Archiwum Wojskowego w Warszawie, które także potwierdzają, że już w 1973 roku na tej działce znajdował się parking samochodowy.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że ustalenia organów dotyczące zrealizowania parkingu samochodowego na działce nr [...] były prawidłowe i zostały oparte na wnikliwie przeanalizowanym materiale dowodowym.

Należy dodać, że podniesiony dopiero w skardze zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w zakresie dotyczącym zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która stanowi skarpę, znajdującą się poza ogrodzeniem terenu, na którym znajduje się działka nr [...], również nie mógł zostać uwzględniony. Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, na który wskazywały organy w uzasadnieniach decyzji, wynika bowiem jednoznacznie, że elementem inwestycji była także skarpa. Parking samochodowy (jego utwardzona część) jest zlokalizowany na skarpie, która – jak wynika z planu realizacyjnego przedmiotowej inwestycji – stanowiła trwały element zagospodarowania terenu. Zatem fakt, że niewielka część działki nr [....] obejmuje fragment urządzonej skarpy, na której znajduje się zieleń, nie oznacza, iż ta jej część nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygając niniejszą sprawę organy nie dopuściły się naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniły. Uzasadnienia decyzji tych organów spełniają zaś wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, w związku z czym skargę - jako bezzasadną - oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.