Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i L. S. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] dnia 18 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2014 r. Rada Miasta Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś." przyjętego uchwałą Rady Miasta Ś. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...]

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na powyższa uchwałę wnieśli A. K. oraz L. S., domagając się jej unieważnienia w całości. W ocenie skarżących uchwała Nr [...] narusza ich interes prawny rozumiany jako uchybienie obowiązującym przepisom prawa to jest art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 32 Konstytucji RP oraz § 3, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania poprzez dopuszczenia zabudowy śródmiejskiej na działce nr [...], sąsiadującej z będącą własnością skarżącego działką zabudowaną jednorodzinnie nr [...], oraz na działkach sąsiednich nr: 6-225/7 i 6-224/10 sąsiadujących z działką nr [...] należącą do L. S., położonych pomiędzy ulicami: K., św. B. A., ks. J. P. i projektowaną ulicą [...] oraz dopuszczenie tylko zabudowy wielorodzinnej na powyższym terenie. Zdaniem skarżących zmiana studium przeobraziła stan prawny działek sąsiednich nr: [...], 6- [...] i [...], umożliwiając realizację zabudowy tych działek w sposób, który ograniczy o 50 % naturalne oświetlenie i nasłonecznienie nieruchomości położonej na działce [...] oraz działce [...], na której skarżąca planuje budowę domu jednorodzinnego, co stanowi naruszenie § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zapewnienie warunków nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia działki nr [...] sprzed zmiany Studium, nie jest możliwe przy zachowaniu ograniczeń zabudowy, zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dnia [...] czerwca 2004 r. obowiązującego dla działki nr [...]. Miejscowy plan wyznacza wprawdzie minimalną odległość zabudowy od granicy działki [...], co w powiązaniu z wysokością budynku przesłaniającego, determinuje natężenie oświetlenia i nasłonecznienie, lecz ustalenia planu zagospodarowania nie określają max. wysokości i gabarytów budynków w "m". Wysokość dopuszczalnej zabudowy jest podana w "kondygnacjach" (4 kondygnacje). Prawo budowlane nie określa maksymalnych wysokości kondygnacji, więc od strony południowej na działce nr [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania, może powstać np. usługowy budynek, lub budynek mieszkalny o gabarytach skutecznie ograniczających naturalne oświetlenie i nasłonecznienie działki nr [...], zacienienie systemu solarów, w które skarżący zainwestowałem własne środki. W stanie prawnym sprzed zmiany Studium, niezależnie jak wysoki i szeroki budynek mógłby powstać na działkach sąsiednich, nie mógł zmniejszyć naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia posesji skarżących, obowiązujących dla zabudowy poza śródmiejskiej. Skarżący podkreślili, że obowiązujący dla działki nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza trzy rodzaje zabudowy: usługową wolnostojącą, jednorodzinną i wielorodzinną, bez wyznaczenia linii rozgraniczających różne przeznaczenie działek (na zabudowę usługową, jednorodzinną, wielorodzinną). Tym samym plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia obowiązkowego wymagania z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązkowe wyznaczenie linii rozgraniczających przeznaczenie działek. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, w jakich przypadkach organ może zrezygnować z wyznaczenia linii rozgraniczających różne przeznaczenie działek. Wynika z tego, że tym obowiązkowym wymaganiem, ustawodawca zapobiega wzajemnie konfliktowej zabudowie oraz zapewnia przewidywalność skutków inwestycji. Skarżący zwrócili uwagę na znaczny spadek wartości ich nieruchomości, co potwierdzają rzeczoznawcy i pośrednicy nieruchomości. Potencjalni nabywcy zaznaczali, że wzajemna gęsta zabudowa, oznacza brak właściwej wentylacji/przewiewu między budynkami, co skutkuje utrzymywaniem się szkodliwego dla zdrowia smogu spalin samochodowych, zwiększenia natężenie hałasu. Intensywne skupienie ludności na małym obszarze sprzyja rozprzestrzenianiu się zagrożenia epidemiologicznego. W ocenie skarżących objęcie zabudową śródmiejską obszaru wyznaczonego ulicami: K., B. A., Ks. J. P. i projektowaną od południa ulicą [...], na którym znajdują ich nieruchomości naruszyło ponadto § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Unormowana tam definicja statuuje trzy warunki które muszą zostać spełnione, aby było możliwe ustalenie zabudowy śródmiejskiej: 1) wyznaczone śródmieście w planie zagospodarowania przestrzennego, 2) określone centrum miasta lub centrum dzielnicy oraz 3) zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze istniejącego śródmieścia. Wspomniany teren (około 100 x 200 m) nie był i nie jest w planie miejscowym centrum Ś., ani centrum dzielnicy. Nie posiada również intensywnej zabudowy. Znajdują się tam tylko cztery niskie domy jednorodzinne. W obowiązującym studium należy do obszaru A "ekstensywnej zabudowy" (str. 148 Studium). W czasie podejmowania decyzji (2007r.) o budowie domu jednorodzinnego na działce nr [...], obowiązujący w tym okresie plan zagospodarowania przestrzennego z 28 czerwca 2004 r. - uchwała Burmistrz Miasta nr [...], jak również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. przyjęte uchwałą nr [...], nie określały obszaru zabudowy śródmiejskiej dla miasta Ś.. Objęcie zabudową śródmiejską działek nr [...] położonych od wschodu i południa w stosunku do działki nr [...], na której skarżąca planuje budowę domu jednorodzinnego, jest szczególnie dotkliwe, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania dla tych działek, nie wyznacza odległości wzajemnej zabudowy. Obowiązuje więc rozporządzenie o warunkach technicznych i usytuowaniu budynków. Brak linii rozgraniczających rodzaje przeznaczenia działek (w którym miejscu na działkach nr: [...] i [...] powinna być zabudowa wielorodzinna, w którym usługowa, a w którym jednorodzinna) nie dość, że pozwoli na ograniczenie nasłonecznienia i naturalnego oświetlenia zgodnie z zabudową śródmiejską, to również nie pozwala skarżącej na usytuowanie budynku na działce [...] tak, aby naprzeciwko nie powstał np. budynek usługowy lub dwukrotnie wyższy budynek wielorodzinny. Natomiast ustalenie zmianą studium zabudowy tylko wielorodzinnej na obszarze wyznaczonym ulicami: K., Ks. J. P., B. oraz projektowaną ulicą [...], na którym jest tylko niska, jednorodzinna zabudowa, jest sprzeczne z pkt. 5.3 ustalającym główne założenia studium, które mają ograniczyć do minimum konflikty przestrzenne i społeczne, pkt. 5.5.1, który za zasady kształtowania terenów inwestycyjnych przyjmuje między innymi "harmonijne kształtowanie nowej zabudowy, dostosowanej do skali i charakteru zabudowy istniejącej" oraz pkt 5.7.2 ustalajacym kształtowanie zabudowy o wysokich walorach architektonicznych, spójnej w zakresie skali i formy ze zurbanizowanym otoczeniem. Według skarżących zmiana Studium eskaluje konflikty i utrwala konfliktową zabudowę.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta Ś. , wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, stwierdził, że zaskarżona zmiana Studium nie narusza żadnych przepisów i przy jego sporządzaniu uwzględniono wszelkie wymagania wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar, którego dotyczy skarga położony jest pomiędzy ulicami kategorii gminnej: istniejącą ulicą Klonową - drogą publiczną klasy lokalnej, oraz przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogami publicznymi klasy dojazdowej: ul. [...]. J. P., ul. [...] oraz projektowaną ulicą bez nazwy. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zrealizowana jest na działkach o łącznej powierzchni ok. 0,3 ha w tym 3 budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej linii, w pierzei wybudowanej ul. [...], 1 budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest przy ul. [...]. J. P.. W pozostałej części teren dotychczas niezainwestowany - brak zabudowy. Określona w dokumentach planistycznych, polityka przestrzenna Gminy dla tego obszaru, począwszy od pierwszego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Ś. z 2003 r., przeznaczała ten teren pod zabudowę mieszkaniową. Studium z 2003 r. (uchwała Nr [...] z dnia 12 czerwca 2003 r. Rady Miejskiej w Ś. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Ś.) przeznaczała ten teren pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności zagospodarowania. Studium z 2009 r. (uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś.) przeznaczało ten teren pod zabudowę mieszkaniową o średniej intensywności zagospodarowania. Natomiast zaskarżona uchwała przeznacza ten teren pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zatem żaden z dokumentów studialnych nie przewidywał dla tego terenu dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zagospodarowania. Dominującym przeznaczeniem dla tego terenu jest stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zabudowa mieszkaniowa mieszana. Rada zaznaczyła, że teren, na którym położne są działki nr [...] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli "B. - K." zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. poz. [...]. To jego ustalenia bezpośrednio wpływają na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, a więc na ich interes prawny. To miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje ten obszar w uporządkowanych relacjach zgodnie z definicją ładu przestrzennego zawartą w art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten zaś w pierzei ul. [...] i ul. [...] przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, symbol MN (ok. 0,64 ha). W bezpośrednim sąsiedztwie, oddzielone liniami zabudowy, położone są działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mieszaną z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze (jedno i wielorodzinną) oraz usług nieuciążliwych, symbol MM (ok. 1,26 ha). Ustalenia szczegółowe planu w tym wskaźniki i parametry urbanistyczne określone są w § 27 -zabudowa mieszkaniowa mieszana MM i w § 28 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna MN. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają właścicielom nieruchomości lokalizację przedsięwzięć mieszkaniowych o zróżnicowanym charakterze w tym możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. To zapisy planu, bezpośrednio i realnie kształtują prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości. Plan określił przeznaczenie nieruchomości, wskaźniki i parametry urbanistyczne oraz ustalił wzajemne relacje pomiędzy różnymi typami zabudowy. Zmiana studium nie przeobraziła stanu prawnego działek, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, obowiązuje plan miejscowy z 2004 r. zgodnie z którym powstała zabudowa, a skarżący, budując w 2007 r. dom, miał świadomość możliwego zaistnienia w przyszłości sąsiedztwa również zgodnego z ustaleniami tego planu oraz studium nie nakłada na gminę obowiązku zmiany planu miejscowego. Argument o obniżeniu wartości nieruchomości położonej na działce nr [...] oraz działki nr [...] spowodowane objęciem zabudową śródmiejską obszaru wyznaczonego ulicami K., B. A., Ks. J. P. i projektowaną od południa ul. [...], na którym leżą nieruchomości skarżących jest nieuzasadniony ponieważ rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie odnosi swoje regulacje dotyczące zabudowy śródmiejskiej określonej w planie miejscowym, a nie w studium w przypadku obowiązywania planu. Ze względu na różne skutki prawne ustaleń studium, konstrukcja studium uwzględnia ich różne kategorie: ustalenia koncepcyjne, w postaci kierunków polityki przestrzennej (pkt. 5.5 i pkt. 5.6) określające kierunki rozwoju przestrzennego, oraz ustalenia poprzez określenie zasad i wskaźników zagospodarowania oraz ich ochrony (pkt. 5.7) wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Podział miasta na strefy polityki przestrzennej: A (strefa śródmiejska), B, C należy do tych pierwszych. Jest ustaleniem koncepcyjnym i nie podlega badaniu w toku procedury sporządzania planu miejscowego (t.j. przy stwierdzaniu, czy plan nie narusza ustaleń studium). Burmistrz wskazał ponadto, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organu gminy przysługuje tylko podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W tym przypadku skarżący nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stanowisko Burmistrza odmawiające skarżącym legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) nie jest zasadne, chociaż ma rację wskazując, że dla jej wniesienia w tym trybie niezbędne jest wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2), przy czym naruszenie musi być aktualne, konkretne i bezpośrednie. Jak zaznaczył Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r., (sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114) wspomniany przepis nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Nie ma ona bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie wielokrotne już zwracano uwagę na trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego przy zaskarżaniu uchwał dotyczących studium, skoro uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc akt prawa wewnętrznego. Takiej możliwości jednak nie wykluczono, uwzględniając indywidualną ocenę wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości. Decydujące znaczenie ma tutaj art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych. Oznacza to, że umieszczenie w studium postanowień dotyczących obszaru, na którym posadowione są konkretne nieruchomości sprawia, że jego ustalenia nabierają bardzo realnego znaczenia dla wykonywania prawa własności na tych nieruchomościach. Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że studium w przypadku, gdy zmienia w stosunku do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rodzaj dopuszczalnej zabudowy na terenie konkretni działki lub działek bezpośrednio z nią sąsiadujących (jak ma to miejsce w sprawie niniejszej) narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy. Już bowiem na etapie uchwalania studium ogranicza prawo własności nieruchomości. W wyroku z dnia 16kwietnia 2021r. Ii OSK 557/21 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że interesu prawnego właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżonym studium należy poszukiwać w prawie sąsiedzkim, a jego naruszenia w tym, że gmina przeznacza teren bezpośrednio graniczący z działką skarżącej w tym wypadku o symbolu MN pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna MW. W tej części studium będzie miało zatem, przez to bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości o różnym przeznaczeniu, realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości. Sąd powołał tutaj swój wcześniejszy wyrok z 4 października 2011 r., ( II OSK 1508/11 ) w którym przyjął, że istotny dla prawa sąsiedzkiego jest przede wszystkim art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, to z reguły ustalenia studium dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami studium, którego postanowienia przełożą się na treść planu miejscowego (ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znosić. Warto zauważyć, ze zaskarżona uchwała poza wskazaniem ogólnych zasad i kierunków zagospodarowania gminy wskazuje również konkretne rozwiązania, odnoszące się do poszczególnych obszarów gminy w tym i obszaru, na którym położne są działki nr [...] i nr [...]. Przyjęte w niej postanowienia dotyczące rodzaju zabudowy obszaru, na którym położne są obie powyższe działki i obszaru bezpośrednio z nią sąsiadującego (zmiana w stosunku do obowiązującego planu z dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej mieszanej z nieuciążliwymi usługami na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) będą miały wpływ na sposób korzystania z budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] oraz na sposób zabudowy i korzystania z wzniesionego budynku na działce nr [...] (chociażby w zakresie rozmieszczenia paneli fotowoltaicznych, czy wykorzystania działek do rekreacji i wypoczynku), co oznacza bezpośrednią ingerencję w korzystanie z przysługującego ich właścicielom prawa własności, a tym samym uzasadniają legitymację do wniesienia skargi w omawianym trybie.

Przekonanie o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie prowadzi do wniosku o zasadności zarzutów skargi. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 741), istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustawodawca rozróżnia zatem pojęcie "zasad sporządzania planu (studium)" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego (studium). Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki - merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc: zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. A zatem naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części tylko, gdy ma wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych. Również co do naruszenia trybu sporządzania studium ustawodawca wprowadził przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 9. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2016, str. 282 i nast.). W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek o których mowa w powołanym przepisie nie ma miejsca. Jak wynika z akt planistycznych Burmistrz Miasta uchwałą z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ogłoszeniem opublikowanym w Gazecie Wyborczej z dnia 25 sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta Ś. poinformował o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś.. W toku procedury zawiadomiono na piśmie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium (k. 8 - 102 akt administracyjnych dokumentujących przebieg procedury), zebrano i rozpatrzono wnioski do projektu zmian studium (k. 106 - 199, 200 - 256 akt administracyjnych dokumentujących przebieg procedury), sporządzono materiały planistyczne wskazane w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zmiany studium (k. 257, 258 akt administracyjnych...), planowane zmiany studium przekazano do zaopiniowania (k. 259 - 281 akt administracyjnych...), wystąpiono o uzgodnienie projektu studium do zarządu województwa (k. 282 - 290 akt administracyjnych...), uzyskano wymaganie opinie do planowanych zmian studium (k. 291 - 350 akt administracyjnych...), ogłoszono w prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 29 sierpnia 2014 r.) oraz w Biuletynie Informacji Publicznej (od dnia 2 września 2014 r. do dnia 14 października 2014 r.) w wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmian studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (k. 351 - 355 akt administracyjnych...), przeprowadzono dyskusję publiczną nad planowanymi zmianami studium (k. 356 - 357 akt administracyjnych...), rozpatrzono zgłoszone uwagi (k. 358 - 361), radzie miasta przedłożono projekt zmian studium wraz z rozpatrzonymi uwagami (k. 362 - 366 akt administracyjnych...). Podjęta została zatem uchwała intencyjna o przystąpieniu do sporządzania zmian studium, której integralną częścią był załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru oraz uzasadnienie. W trakcie procedury dokonano zaś czynności wynikających z art. 11 ustawy.

Brak jest również uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium. Prawdą jest, że przysługujące gminie prawo władczego przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest władztwem absolutnym lub władztwem nieograniczonym nie podlegającym żadnej kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 r. ( II OSK 518/13, opub. w CBOSA) stwierdził, że przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Oczywiste jest, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy wiąże się z występowaniem licznych spornych interesów określonych podmiotów oraz potrzebą ochrony określonych dóbr (dziedzictwo kulturowe, przyroda, bezpieczeństwo ludzi i mienia). Dlatego, jak podał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 26 lutego 2019r. w trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. Podniesiony w tym kontekście zarzut wskazujący na naruszenie prawa przez organ planistyczny przez wyznaczenie na terenie na którym znajdują się działki skarżących zabudowy śródmiejskiej w istocie rzeczy sprowadza się do niedopuszczalnej, zdaniem skarżących, zmiany przeznaczenia obszaru, bezpośrednio sąsiadującego z ich działkami z zabudowy mieszkaniowej mieszanej, jedno- i wielo- rodzinnej z dopuszczalnymi nieuciążliwymi usługami na jednorodną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Słusznie jednak zauważył Burmistrz w odpowiedzi na skargę, co przecież nie było kwestionowane także przez samych skarżących, że tego rodzaju zabudowa była przewidziana na tym obszarze już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Zespołu Osiedli "B. " zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] z dnia 17 sierpnia 2004 r. poz. 2054 obejmującego także teren działek skarżących. Na załączniku graficznym wyraźnie widać, że opisywany obszar w części , na którym położona jest także działka [...] znajduje się w obszarze MN – zabudowy jednorodzinnej, ale już większy obszar, z działką [...], położony na południe plan przeznacza pod zabudowę mieszkaniową mieszaną ( symbol MM) dla których ustala się możliwość realizacji w wyznaczonej strefie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych. § 27 ust.2 dopuszcza przy tym możliwość zmiany zagospodarowania terenu MM lub korektę podziałów wewnętrznych linii rozgraniczającymi pod warunkiem zachowania relacji zewnętrznych oraz nienaruszania interesów osób trzecich. Już wówczas zakładano zatem możliwość ograniczania jednych form zabudowy mieszkaniowej na korzyść innej, przy czym plan nie preferował żadnej z nich. Zgodne z planem również teren położony po drugiej stronie planowanej drogi [...] przeznaczono na zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną z obiektami usługowymi i zakładami drobnej wytwórczości, natomiast obszar po przeciwnej stronie ulicy B. przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną o niskiej intensywności zabudowy ( MWU ). Zaskarżona uchwala podaje, że sporny obszar opisany jako strefa A – ekstensywnego rozwoju wielofunkcyjnego z przewaga zabudowy mieszkaniowo – usługowej – Strefa Ś. jest najstarszą częścią miasta , gdzie większość obszaru zabudowana została według zasad pierwszego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przekracza uprawnień planistycznych gminy przekształcenie tego obszaru z uwagi na centralne położenie w wielofunkcyjne centrum koncentracji usług komercyjnych, publicznych i administracji z udziałem zabudowy wielorodzinnej, co zresztą jest charakterystyczne dla wielu miast, starających się uatrakcyjnić i rozwinąć dotychczas zaniedbaną starszą zabudowę, często stanowiącą ich centrum. Tendencja ta znalazła odzwierciedlenie także w zaskarżonej uchwale, gdzie w Opisie Zasad Zagospodarowania obszaru MWU podano właśnie, że jednymi z założeń jest kształtowanie wizerunek obszaru śródmiejskiego zapewniającego atrakcyjność również po południu i w dniu wolnym od pracy oraz kształtowanie przestrzeni publicznej w sposób sprzyjający codziennej rekreacji organizowaniu imprez plenerowych dostępności dla ruchu pieszego i rowerowego. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ planistyczny § 3, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2019r. poz. 1065 ). Podstawą jego wydania jest art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy Prawo budowlane jego przepisy nie mają zatem zastosowania przy uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. § 1 rozporządzenia wprost stanowi, że ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z kolei § 2 pkt. 1 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust.10 i § 207 ust.2. Przepisy wspomnianego rozporządzenia będą zatem musiały być respektowane przy realizacji konkretnych inwestycji. W wyroku z dnia 24 stycznia 2018r. ( II OSK 1429/17 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, jej strukturę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Wprawdzie zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych, to jednak z uwagi na to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego jego ustalenia podlegają doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu. To właśnie plan miejscowy stanowi podstawę wydawania decyzji administracyjnych. Zwrócić należy również uwagę, że § 3 pkt 1 rozporządzenia, według którego przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ma zastosowanie w pierwszym rzędzie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego, jak już wspomniano, wydawane są decyzje o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja ma zaś miejsca w niniejszej sprawie, gdzie dla terenu położonego pomiędzy ulicami K. , Ks. J. P., Świętego B. A. oraz projektowaną ulicą [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obaw skarżących co do realizacji nowej zabudowy nie sposób usprawiedliwić powołanymi w skardze zastrzeżeniami związanymi z wyznaczeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To właśnie wprowadzone zmiany w studium mają umożliwić ich ustalenie w samym planie, jest też oczywiste, że w postępowaniu dotyczących studium organ nie bada prawidłowości sporządzenia wcześniejszego planu. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, który skarżący upatrują w utracie wartości nieruchomości na skutek dopuszczenia w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej. Z zasady równości, wyrażonej w tym przepisie wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. O naruszeniu zasady równości można zatem mówić, gdy doszło do różnego traktowania osób znajdujących się w podobnych sytuacjach. Zauważyć należy, ze sami skarżący powołując się na naruszenie zasady równości nie wskazali na czym miałoby polegać ich odmienne traktowanie w stosunku do pozostałych właścicieli nieruchomości znajdujących się na spornym terenie i znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej. Jasne jest, że w tej sprawie zasada równości nie została naruszona, skoro sytuacja właścicieli nieruchomości zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną położonych pomiędzy ulicami K., Ks. J. P., Świętego B. A. oraz projektowaną ulicą [...] jest w tym nowym stanie prawnym taka sama, wszyscy znajdą się w sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej.

Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę należało oddalić.