Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 925/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. odmówił przyznania T. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Powołując się na przepisy art. 17 ust. 1b orz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) organ orzekający podniósł, że ojciec strony co prawda legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ponadto jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Kolegium z powołaniem się na orzecznictwo uznało, że czas powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie może stanowić kryterium, od którego uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Podzielił natomiast stanowisko organu podstawowego stopnia odnośnie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że skoro matka wnioskodawczyni nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie ostatnio powołanego przepisu i wskazała, że jej matka ma 82 lata, jest osobą schorowaną i sama potrzebuje stałej opieki. Nie może zatem sprawować opieki nad swym mężem.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny postępowania administracyjnego oraz wydanej w jego wyniku decyzji według powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Otóż przyjętą przez Kolegium przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, zdaniem organów, było nieposiadanie przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Jednak materiał dowodowy przedstawiony Sądowi wraz ze skargą wskazuje na szereg wątpliwości co do rzeczywistych możliwości sprawowania opieki nad ojcem skarżącej przez jego żonę.

Sąd podziela prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko (por. wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, czy z dnia 13 listopada 2015r. sygn.. akt I OSK 1230/14) z którego wynika, iż brak rzeczywistych możliwości sprawowania opieki, w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazany być może również innymi dowodami. Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Zdaniem Sądu należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy obu instancji poprzestały tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia, że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka).

Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14 i wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w wypadku organu I jak i II instancji doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Nie zostało w żaden sposób wyjaśnione w sprawie, czy rzeczywiście żona niepełnosprawnego to osoba, która jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Było to konieczne, skoro skarżąca do wniosku dołączyła swoje oświadczenie dotyczące wieku i stanu zdrowia matki, które rzeczywiście podważa możliwość sprawowania przez nią opieki nad swym mężem. Już samo osiągnięcie wieku 82 lat z reguły wyklucza taką możliwość, a organy nie wykazały, by w niniejszej sprawie było inaczej. Zresztą pod tym względem nie dokonały żadnych ustaleń bazując na rygorystycznym pojmowaniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, które z podanych wyżej powodów nie może zostać zaakceptowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 670/18, Lex nr 2582866).

Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich przesłanek od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym ustalenia, czy matka skarżącej ze względu na wiek i stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swym mężem. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.