Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] grudnia 2019r. nr [...] , działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 206 z późn.zm., zwanej dalej "kpa") oraz art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, zwanej dalej "ustawą") ,stwierdziło nieważność decyzji Starosty B. z [...] lipca 2019 r. ([...]), w przedmiocie zezwolenia K. B. ( dalej jako : "Skarżący"), na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy RIIb, o pow. [...] ha, z działki ozn. nr [...] ,położonej w obrębie ewid. S., gmina B., przeznaczonych pod budowę utwardzonej nawierzchni oraz obowiązków z tym związanych.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Starosta B. zezwolił K. B. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy RIIIb ,o pow. [...] ha, z działki ozn. nr [...] położonej w obrębie ewid. S., gmina B., przeznaczonych pod budowę utwardzonej nawierzchni. Grunty klasy RIIIb, podlegające trwałemu wyłączeniu z produkcji rolniczej, zaznaczono kolorem żółtym na planie zagospodarowania działki, będącym integralną częścią decyzji. Jednocześnie ustalono dla K. B. z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele nierolnicze pod utwardzoną nawierzchnię należność w wysokości [...] złotych oraz opłatę roczną w wysokości [...] złotych, stanowiącą 10% należności. Dodatkowo w ww. decyzji wskazano dalsze ustawowe obowiązki i uprawnienia dla jej adresata. Zobowiązano również K. B. do powiadomienia Urzędu o rozpoczęciu realizacji inwestycji celem ustalenia dnia faktycznego trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do tut. Kolegium pismo Naczelnika Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami informujące, że w ocenie organu wydającego decyzję zaszły obawy, że przedmiotowa decyzja może zwierać wadę prawną, która mogła być spowodowana pojawieniem się po dacie prowadzonego postępowania administracyjnego przez Starostę B. nowych okoliczności i faktów, które nie były znane wcześniej organowi i tym samym mogły wpłynąć na niewłaściwe zinterpretowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2019 r. pod kątem zaistnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

W decyzji z [...] lipca 2019 r. organ powołał się na art. 11 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat.

Powołując się na powyższe przepisy organ wskazał , że wyłączyć z produkcji rolniczej można co do zasady jedynie grunt, który jest użytkowany rolniczo.

Wydanie decyzji wyłączającej nie może dotyczyć gruntu, który nie posiada już charakteru rolnego.

Organ powołał się na poglądy orzecznictwa. Ustawodawca w przepisach ustawy, odwołał się głównie do konstrukcji zezwoleń konstytutywnych, które jako rozstrzygnięcia prawnokształtujące ze swej natury dotyczą stanów przyszłych, a nie zastanych w momencie wydawania rozstrzygnięcia. Nie mogą one rzutować na konwalidację czy legalizację rozpoczętej już działalności objętej wnioskiem o uzyskanie zezwolenia, bowiem ich immanentną cechę stanowi umożliwienie podjęcia takiej działalności. Abstrahując od konieczności poniesienia przewidzianych przez ustawodawcę opłat, dopiero wejście w życie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej umożliwia legalne rozpoczęcie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Decyzje wydane w tym przedmiocie stanowią zatem wyraz reglamentacji uprzedniej, a nie następczej, oddziałując ex nunc (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3158/13, CBOSA).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy wydawaniu decyzji o wyłączeniu gruntów pominięto całkowicie , że już [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do organu pismo informujące o prowadzeniu prac na działce nr [...].

Kolegium zwróciło się do strony o złożenie wyjaśnień na powyższą okoliczność. Skarżący wskazał, że do faktycznego wyłączenia - rozpoczęcia prac, doszło po uprawomocnieniu się decyzji z [...] lipca 2019 r.

Zdaniem Kolegium oświadczenie Skarżącego pozostaje w sprzeczności z wynikami kontroli przeprowadzonymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w B. Z powyższych dokumentów wynika, że [...] czerwca 2019 r. na terenie działki nr [...] prowadzone były roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu. W protokole z [...] lipca 2019 r. wskazano, że na przełomie maja i czerwca 2019 r., na działce nr [...] rozpoczęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu wokół budynku oraz przy drodze krajowej.

Kolegium zwróciło uwagę , że protokoły zostały również podpisane przez właściciela działki nr [...] - K. B. Poza tym na działce nr [...] , przy drodze krajowej, znajdują się wyłącznie użytki rolne III klasy.

W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium uznało, że do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji doszło przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., o czym organ miał wiedzę na podstawie informacji, która wpłynęła do organu [...] czerwca 2019 r.

W oparciu o powyższe Kolegium uznało, że decyzja z [...] lipca 2019 r., zezwalająca Skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych z mocą wsteczną pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie doszło do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej , które zostały już wcześniej, przed wydaniem decyzji wyłączone.

Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika - r.pr. [...] , złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy Rlllb.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77§1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającym na błędnym przyjęciu, że Skarżący w dniu wydania decyzji prowadził na wyłączanym gruncie prace budowlane, podczas gdy prace były prowadzone na gruntach klasy IV działki nr [...] , gdzie nie ma konieczności uzyskiwania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej;

2) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77§1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającym na błędnym przyjęciu, że Skarżący w dniu wydania decyzji prowadził na wyłączanym gruncie prace utwardzenia terenu przy drodze krajowej, podczas gdy prowadzone prace były pracami remontowymi na terenie drogi dojazdowej do nieruchomości zabudowanej tj. na gruntach działki nr [...] , gdzie wydane było [...] lutego 2008 r. pozwolenie na budowę, a zatem nie było konieczności uzyskiwania zgody na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej, gdyż wyłączenie takie zawarte było w decyzji o warunkach zabudowy;

3) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77§1 i art. 80 kpa w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającym na nie odniesieniu się do stwierdzenia Starosty B. oraz Gminy B., że przedmiotowa działka jest działką budowlaną a co za tym idzie nie było konieczności uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów kategorii Rlllb.

W oparciu o powyższe zarzuty Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe SKO w swojej decyzji błędnie przyjęło ocenę materiału dowodowego uznając, że Skarżący prowadził prace na gruntach podlegających wyłączeniu. Organ pominął to, że na działkę nr [...] składały się grunty mieszkaniowe, grunty orne Rlllb oraz grunty orne RIVa.

Skarżący uważa, że wszystkie prace wykonywane przez niego mieściły się w granicach prac przepisanych prawem. Prowadzone one były na gruntach RIVa, na których nie ma konieczności uzyskiwania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponadto prace polegające na utwardzeniu terenu przy drodze krajowej prowadzone były na obszarze, na którym poprzedni właściciel posiadał warunki zabudowy i pozwolenia na budowę. Prace te polegały na remoncie drogi dojazdowej do nieruchomości zabudowanej, która to droga została objęta decyzją o warunkach zabudowy z [...] lutego 2008 r. Poprzedni właściciel tych nieruchomości posiadał wszelkie uzgodnienia z właściwymi organami do przeprowadzenia przez działkę nr [...] drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego, a co za tym idzie Skarżący posiadał pełne prawo do wykonywania tych prac.

Protokół ,na który powołuje się SKO w T., w swej treści nie stwierdza, że prace wykonywane były na terenie, który podlegałby konieczności uprzedniego uzyskiwania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej W protokole brak jest bowiem określonego dokładnego obszaru, na którym prace były prowadzone, a zatem twierdzenia SKO o prowadzeniu prac na terenie, który objęty jest koniecznością uzyskiwania pozwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej są za daleko idące. Strona Skarżąca rozpoczęła prace na gruntach ornych Rlllb w momencie, kiedy uzyskała urzędowe potwierdzenie prawomocności decyzji, a nie wcześniej tj. przed wydaniem decyzji. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokładnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny. Z protokołu nie wynika, że w dniu wydania decyzji prace prowadzone były na terenie który wymagał uprzedniego uzyskiwania pozwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej.

Żadnym zatem dokumentem nie zostało udowodnione, że w dniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntów prowadzone były prace na terenach Rlllb.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie nie odniosło się do stwierdzenia Starosty B., zawrtego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2019 r., że przedmiotowa działka jest działką budowlaną a co za tym idzie nie było konieczności uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów kategorii Rlllb. Zgodnie z art.2 pkt12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( przez działkę budowalną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość , cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Wymienione w tych definicjach elementy kwalifikują lub nie daną nieruchomość jako działkę budowlaną czego nie dostrzegł organ. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o tym, że dana działka spełnia wszystkie warunki pozwalające na jej zabudowę (art. 61 ustawy), a więc może być zabudowa zgodnie z prawem (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt IIOSK1382/15).

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że sam fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla zabudowy zagrodowej, nie umożliwiał zgodnego z prawem faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, prowadzenia prac, przed uzyskaniem stosownego zezwolenia. Organ dodał , że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana na rzecz Skarżącego, a z akt sprawy nie wynikało, aby została ona na niego przeniesiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. , poz. 2325) – dalej jako: "ppsa".

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z [...] grudnia 2019r. nr [...] , w której stwierdzono nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2019 r. ([...] ) o zezwoleniu Skarżącemu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy RIIIb, o pow. [...] ha, z działki ozn. nr [...] położonej w obrębie ewid. S., gmina B., przeznaczonych pod budowę utwardzonej nawierzchni oraz obowiązków z tym związanych.

Zaskarżoną decyzję organ wydał w oparciu o przepisy art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 206 z późn.zm., zwanej dalej jako: "kpa").

Wyjaśnić należy ,że art. 157 § 1 kpa określa właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei art. 157 § 2 kpa wskazuje , że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołany w podstawie prawnej art. 158 § 1 kpa wskazuje decyzję , jako właściwą formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej kluczowe znaczenie ma wystąpienie jednej z pozytywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, których należy poszukiwać w przypadkach enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 punkty od 1 do 7 kpa. Należy również pamiętać o negatywnych przesłanka , wymienionych w art. 156 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1)wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2)wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3)dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4)została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5)była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6)w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7)zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z kolei na podstawie art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tak więc , na treść rozstrzygnięcia wskazanego w art. 158 § 2 kpa bezpośrednio wpływa negatywna przesłanka określna w art. 156 § 2 kpa.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie było wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz zbadanie , czy nie wystąpiła negatywna przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 156 § 2 kpa . Stanowisko w powyższym zakresie organ powinien uzasadnić w zaskarżonej decyzji , na podstawie art. 107 § 3 kpa , zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że organ już na etapie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2019r. , o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej ,nie wskazał podstawy wszczęcia postępowania w oparciu o konkretną przesłankę ustawową i ograniczył się do powołania zarówno w podstawie jak i w uzasadnieniu wydanego postanowienia jedynie art. 156 § 1 kpa ( postanowienie w aktach sprawy k- 94). Dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , organ odwołał się do art. 156 § 1 § 2 kpa, wskazując ,że przy wydawaniu spornej decyzji , ostatecznej , doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa.

W argumentacji organ odwołał się do ustaleń stanu faktycznego, które w jego ocenie, w dniu wydania decyzji z [...] lipca 2019r. wykluczały zastosowanie przepisów art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2a i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ).

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium odwoławcze wyjaśniło, że Starosta B. przy wydawaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej pominął całkowicie okoliczność, że już [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do organu pismo informujące o prowadzeniu prac na działce nr [...] . Organ , wiarygodność powyższego stanowiska oparł na kontroli przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.

Zdaniem Kolegium z protokołów kontroli wynika wprost, że [...] czerwca 2019 r. na terenie działki nr [...] prowadzone były roboty budowlane , polegające na utwardzeniu terenu. W protokole z dnia [...] lipca 2019 r. wskazano, że na przełomie maja i czerwca 2019 r. na działce nr [...] rozpoczęto roboty budowlane, polegające na utwardzeniu terenu wokół budynku oraz przy drodze krajowej. Jako okoliczność istotną organ podał to, że protokoły z kontroli zostały również podpisane przez właściciela działki nr [...]-K B.

Dalej organ przyjął, że skoro na działce nr [...] , przy drodze krajowej, znajdują się wyłącznie użytki rolne klasy III, należało uznać, że do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji doszło przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., o czym organ miał wiedzę chociażby na podstawie informacji, która wpłynęła do organu [...] czerwca 2019 r.

Zdaniem organu powyższy stan świadczy o wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., ponieważ wydanie przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych z mocą wsteczną pozostawało w oczywistej sprzeczności z powołaną na wstępie normą prawną, co prowadzi do uznania istnienia wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie doszło bowiem do wydania zezwolenia na wyłączenie już dokonane.

W ocenie Sądu jest nieprzekonujące zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu o tym , że przed wydaniem z [...] lipca 2019r. Skarżący prowadził roboty na gruntach podlegających ochronie w rozumieniu przepisów ustawy ochrona gruntów rolnych .

Przedstawiony przez organ stan faktyczny sprawy budzi szereg wątpliwości, które należy wyjaśnić. Organ nie poddał szczegółowej analizie dowodów zgromadzonych w sprawie.

Podkreślić należy, że decyzją z [...] lutego 2008r. Nr [...] Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] – obręb S. , położonej w miejscowości S. , gmina B . Decyzja ta została wydana na wniosek H. R. ( k-55 akt administracyjnych). Z orzeczenia wynika, że działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W decyzji ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się przez istniejący na działce sąsiedniej zjazd z drogi krajowej , wykonany na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi wg decyzji z [...] maja 1999r. ,nr [...] ( k- 74 akt administracyjnych).Wymieniona powyżej decyzja zarządcy drogi znajduje się w aktach sprawy.

W trakcie kontroli , która miała miejsce [...] czerwca 2019r. ( protokół , k-52 akt administracyjnych), inspektor PINB w B. ustalił, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny , wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2008r. , znak [...] .

Do akt włączono zaświadczenie z [...] lutego 2017r. , w którym H. R. zawiadomił organ, że [...] stycznia 2017r. została zakończona budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a roboty zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2008r. , znak [...] , udzielonego przez Starostwo Powiatowe w B. ( k- 55 str. druga akt administracyjnych).

Sąd stwierdza , że w aktach sprawy brak jest kopii wskazanego w protokole kontroli pozwolenia na budowę. Do materiału dowodowego włączono natomiast kopię projektu zagospodarowania działki w skali 1: 500, z kwietnia 2008r.

W ocenie Sądu ww. dokumenty stanowią potwierdzenie zakończonego procesu budowlanego. Należy mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy zachowuje moc, ale jedynie w ścisłym i nierozerwalnym związku z pozwoleniem na budowę.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1)inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2)dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego należy postawić tezę, że pozwolenie na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 329/17).

W orzecznictwie Sądów administracyjnych zwraca się uwagę na wyjątkowy i ochronny charakter przepisu art. 65 ust. 2 ustawy . Przepis ten znajduje oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09; "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 557-558). Ochrona ta ograniczona jest do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( por. wyrok NSA z 7 listopada 2017r. , sygn. akt II OSK 3151/17).

W przedmiotowej sprawie organ nie przeanalizował decyzji o pozwoleniu na budowę, której wydanie stwierdził w protokole kontroli Inspektor PINB w B. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333)- dalej jako : "pb", do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 34 ust. 1 pb, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W ocenie Sądu dokumenty te mają kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie. Bezsporne jest , że na spornej nieruchomości został zrealizowany obiekt budowlany, do którego był sporządzony projekt zagospodarowania działki. Pozwolenie na budowę zostało wydane w 2008r. Na dzień jego wydania organ powinien przeanalizować przepisy o ochronie gruntów rolnych, przepisy ustawy prawo budowlane i przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzenny.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( art. 11 ust. 4) nakładają obowiązek wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie Prawo budowlane .

W tym stanie rzeczy organ mając na uwadze wydane pozwolenie na budowę powinien ocenić , czy w przedmiotowej sprawie w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę i załączonym do akt sprawy projektem zagospodarowania działki doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Przy czym organ powinien zbadać , w jakiej części nastąpiło to wyłączenie.

Ze stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie przeanalizował dokumentów złożonych przez Skarżącego w toku postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

W treści wniosku z [...] lipca 2019r. o wyłączenie gruntów klasy III B z produkcji rolnej Skarżący określił powierzchnię objętą żądaniem - [...] ha oraz załączył mapę do celów projektowych z oznaczonym kolorem żółtym terenem objętym wnioskiem o wyłączenie. Na dokumencie tym, czerwonym kolorem pisma , określono grunty RIII B do wyłączenia, o powierzchni [...] ha (k- 30 i 31 akt administracyjnych).

W aktach sprawy znajduje się operat pomiarowy z [...] grudnia 2016r. z przeprowadzonej inwentaryzacji budynku działki nr [...] ( k - 16 akt administracyjnych), w którym na stronie drugiej geodeta dokonał zapisu ,że " właściciel nie będzie prowadził działalności rolniczej na działce [...] dlatego utworzono użytek B."

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów , sporządzonym wg. stanu na [...] lipca 2019r., działka [...] znajduje się we własności K. B. i złożona jest z terenów mieszkaniowych B o pow. [...] ha, gruntów ornych R IIIB [...] ha oraz gruntów ornych R IVa o pow. [...] ha.

Z powyższych danych wynika ,że niezmiernie istotne w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe określenie miejsca wykonywanych robót, stwierdzonych podczas pierwszej kontroli. Konieczne jest ustalenie , czy rzeczywiście Skarżący rozpoczął prowadzenie robót na terenie działki , ale dokładnie w miejscu gruntów objętych wnioskiem o wyłączenie ich z produkcji rolnej.

Analiza stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji budzi szereg wątpliwości.

Przede wszystkim należy wskazać ,że w żaden sposób nie została zweryfikowana informacja [...] W. , zawarta w piśmie z [...] czerwca 2019r. ( k- 18 akt administracyjnych ). Korespondencja tej samej treści został skierowana do Powiatowego Inspektora Budowlanego w B., Urzędu Gminy w B. oraz do Starostwa Powiatowego w B. Natomiast do skargi wyżej wymienionych osób , z [...] sierpnia 2019r. , skierowanej w trybie art. 227 kpa do Urzędu Marszałkowskiego ( k- 12 i 13 akt administracyjnych) załączono pismo do Starosty B. z [...] lipca 2019r., pismo do PINB w B. z [...] czerwca 2019r. , informację o działce nr [...] z Geoportalu B. – wydruk oraz mapę z lokalizacją działki [...] z Geoportalu B. – wydruk . Z kolei w piśmie z [...] września 2019r. ( k- 10 akt administracyjnych), Marszałek Województwa [...] , przekazując skargę zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., wzbogacił dokumentację o 8 załączników : skargę z [...] sierpnia 2019r (oryginał), pismo Starosty B. z [...] lipca 2019r. ( kopia), pisma do PINB (kopie), informację o działce nr [...] z [...] sierpnia 2019r. ( kopie) dwie fotografie zagospodarowania działki nr [...] , wydruk mapy działki nr [...] z [...] sierpnia 2019r.

W ocenie Sądu ,żaden z powyższych dokumentów nie może potwierdzić ,że prace na działce [...] prowadzone były [...] czerwca 2019r., albo przed [...] lipca 2019r. Mapy z Geoportalu mają jedynie charakter poglądowy i nie są dokumentem , który miałby w postępowaniu administracyjnym moc dowodową dokumentu stwierdzonego przez organ administracji. Poza tym wydruki map zostały wykonane [...] sierpnia 2019 r. , a więc po [...] lipca 2019 r.( dzień wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej).

W ocenie Sądu nie mają żadnej mocy dowodowej fotografie zawarte w aktach sprawy (k- 19 akt administracyjnych). Organ nie wyjaśnił kto jest autorem tych fotografii. Dokumenty te oprócz odręcznie naniesionych przez niewiadomą osobę dat ( 1 i 7 lipca 2019r.) nie zawierają informacji przez kogo zostały wykonane, w jakich okolicznościach oraz czego mają dowodzić.

Z powyższych dowodów nie sposób wyprowadzić twierdzenie, że [...] czerwca 2019r. inwestor rozpoczął roboty budowlane.

W ocenie Sądu nie można na podstawie stanowiska zawartego w protokołach kontroli przeprowadzonych przez PINB w B. wyprowadzić wniosku , że [...] czerwca 2019r. miało miejsce rozpoczęcie robót . W protokole z tego dnia nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Natomiast w trakcie kontroli PINB z [...] lipca 20129r. ustalono, że na przełomie maja i czerwca 2019r. na kontrolowanej działce rozpoczęto roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wokół budynku oraz przy drodze krajowej. W protokole wskazano, że sporządzono dokumentację fotograficzną, której nie załączono do akt sprawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że tak zgromadzony materiał dowodowy nie może potwierdzić, że doszło do rozpoczęcia prac budowlanych przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2019r.

Kontrolujący nie przesłuchali na okoliczność prowadzonych prac świadków, np.:, inwestora, robotników. Nie opisali miejsca przeprowadzonych robót , nie wykonali dokumentacji w postaci szkiców. Jeżeli zostały wykonane fotografie tak jak wskazano w protokole z [...] lipca 2019r. , to dokumenty te powinny zostać włączone do akt jako dowody w sprawie .

W przedmiotowej sprawie organ orzekając oparł się na niepełnym materiale dowodowym. W zaskarżonej decyzji nie rozważono wpływu decyzji ostatecznych, które zostały wydane w przedmiotowej sprawie.

Nie wzięto mianowicie pod uwagę decyzji o warunkach zabudowy , która rzeczywiście dotyczyła zabudowy zagrodowej, ale była udzielona innemu podmiotowi niż Skarżący. Poza tym w sprawie mamy do czynienia ze zrealizowanym już obiektem budowlanym , gdzie zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego do PINB w B. złożył H. R. [...] lutego 2017. Wcześniej , o czym jest mowa w protokołach z kontroli z [...] czerwca 2019r. i z [...] lipca2019r. było udzielone pozwolenie na budowę. Dokumenty te zostały okazane w trakcie kontroli przez Skarżącego. W tym stanie rzeczy organ orzekający w niniejszej sprawie powinien w głównej mierze wyjaśnić w jaki sposób Skarżący wszedł obecnie w posiadanie tych gruntów i czy jest następcą prawnym zabudowanej nieruchomości zrealizowanej na podstawie udzielonej decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej, a następnie pozwolenia na budowę. Do tego nie wyjaśniono w jaki sposób przy realizacji wówczas inwestycji do działki budowlanej był zapewniony dostęp do drogi publicznej . W aktach sprawy ( k- 170) znajduje się decyzja z [...] maja 1999r. [...], w której Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział Publiczny w B. wyraziła zgodę na wykonanie zjazdu z drogi [...] na działki [...] i [...] . Do decyzji tej odwołuje się decyzja o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy organ powinien wyjaśnić ,w którym dokładnie miejscu prowadzone były roboty, opisane w protokole kontroli z [...] lipca 2019r. Czy miało to miejsce na terenie przy budynku mieszkalnym i zjeździe , czy w miejscu utwardzonego parkingu.

Organ powinien wyjaśnić również klasę gleb przy drodze krajowej, gdyby prace były prowadzone w tym miejscu , ponieważ Skarżący uważa, że przy drodze krajowej, znajdują się wyłącznie użytki rolne III klasy. W tym zakresie pomocny będzie przeprowadzony pomiar geodezyjny , który znajduje się w aktach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący zrzekł się prawa do odwołania (k- 36 akt administracyjnych) oraz poinformował , że wykonał inwestycję budowy utwardzenia placu parkingu na działce [...] ( k- 40 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu może budzić wątpliwości to, że informacja o wykonaniu robót została przekazana do Starostwa w tym samym dniu co wydanie decyzji o zezwoleniu na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej . Organ powinien ocenić zakres przeprowadzenia tych prac , zwłaszcza pod kątem tego, czy możliwe było wykonanie ich w jeden dzień , bo taki tok sprawy potwierdzają daty decyzji, oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania oraz informacji o wykonaniu robót . Jest to ten sam dzień.

W skazane przez Sąd nieprawidłowości potwierdzają zasadność zarzutów skargi wniesionej na podstawie art. 52 ust. 3 ppsa.

W zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że w dniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntów prowadzone były prace na terenach gleb o klasie Rlllb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie nie odniosło się do stwierdzenia Starosty B. zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. oraz Gminy B. z [...] sierpnia 2019 r., że przedmiotowa działka jest działką budowlaną a co za tym idzie nie było konieczności uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów kategorii Rlllb.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, a w szczególności treść zaskarżonej decyzji uzasadnia natomiast stwierdzenie, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie i niepoddanie ocenie pełnego materiału dowodowego. Powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (w tym kosztach zastępstwa radcy prawnego) orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie 200, 205 § 2 ppsa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni podniesione przez Sąd wątpliwości, oceni dokumenty zgromadzone w spawie i uzupełni materiał dowodowy według wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, mając na względzie zarządzenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. , nr 39 ,w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz § 2 zarządzenie Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2020 r., nr 41/2020 , w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Bydgoszczy obszarem czerwonym .

Na mocy zarzadzenia Przewodniczącego Wydziału II odwołano rozprawę wyznaczoną na 10 listopada 2020 r., utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawę wyznaczoną do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.), na dzień 18 listopada 2020 r.