Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 821/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 134, art. 152, art. 154 ust. 8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6-11, art. 28, art. 73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1192/09 w sprawie ze skargi Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - odrzucił skargę

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2009 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] marca 2009 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez podstawowy zespół ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego: Miasto i Gmina T., T., Gmina B., M., P., W. Termin składania ofert wyznaczono do dnia [...] lutego 2009 r. zaś otwarcie ofert zaplanowano na dzień [...] lutego 2009 r.

Do postępowania zostały złożone 2 oferty: Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w K. i Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w T.

W dniu [...] lutego 2009 r. nastąpiło rozstrzygnięcie wymienionego postępowania, prowadzonego w trybie konkursu ofert. Wybrana została oferta złożona przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w K.

Drugi z oferentów - Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w T. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] oddalającą odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia konkursowego.

Od decyzji tej Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w T. wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję Nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r. oraz uwzględnił odwołanie Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w T.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego w K. (dalej: Skarżąca), zarzucając naruszenie art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, co skutkowało niemożnością zapoznania się z odwołaniem, brakiem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i niemożnością wypowiedzenia się i zaprezentowania stanowiska, a tym samym rażąco naruszyło interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu, Skarżącej w świetle art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych - powoływanej także jako ustawa o świadczeniach /.../ - (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a przy tym Skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, ponieważ nie wniosła odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przepis art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach jednoznacznie określa stronę, której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że skarga od decyzji, o której mowa w art. 154 ust. 6, przysługuje świadczeniodawcy, zaś w świetle regulacji zawartych w art. 154 ust. 1-6 w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że chodzi o tego świadczeniodawcę, który złożył odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług zdrowotnych, a nie innych świadczeniodawców, którzy brali udział w prowadzonym postępowaniu. W świetle powyższego legitymowanym do złożenia skargi był jedynie Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w T., a nie Skarżąca.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie bezsporne jest, że Skarżącej nie doręczono zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji. Nie brała ona również udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być zatem wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Po stronie Skarżącej brak takiej legitymacji. Skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością.

W konkluzji Sąd wskazał, iż w odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, nie został wskazany żaden przepis prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić uprawnienie lub obowiązek Skarżącej, pozostający w związku z treścią kontestowanej decyzji. Takim przepisem, w ocenie Sądu, nie jest z całą pewnością art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, który jednoznacznie wskazuje, że od decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia tylko świadczeniodawcy, który zainicjował postępowanie odwoławcze, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym, inni świadczeniodawcy - niebiorący udziału w postępowaniu odwoławczym - nie mają uprawnień do inicjowania postępowania skargowego przed sądem administracyjnym. W świetle powołanego przepisu, brak legitymacji Skarżącej jest ewidentny, co uzasadnia odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ustawy o świadczeniach a przede wszystkim ust. 8 art. 154 o następującej treści: od decyzji Prezesa Funduszu, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W przedmiotowym przypadku artykuł ten jest przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca mogła wywieść swój interes prawny uprawniający ją do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej;

- naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 - 11, 28 i 73 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p p.s.a., pomimo, iż Skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu odwoławczym wszczętym w związku z odwołaniem wniesionym przez Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej w T.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, iż Prezes NFZ nie może ograniczyć się w każdym przypadku do stwierdzenia, iż przesłanką uzyskania statusu strony jest uprzednie wniesienie odwołania, bowiem za każdym razem organ administracji publicznej dochodziłby do konkluzji, iż świadczeniodawca, który nie wniósł odwołania wyłączony jest z kręgu stron postępowania.

Podniosła także, iż stroną powinien być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji przez Prezesa NFZ, a nie tylko świadczeniodawca - którego oferta nie została wybrana - składający odwołanie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Zatem art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach jest przepisem prawa materialnego, z którego Skarżąca może wywieść swój interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie składu orzekającego NSA - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji - art. 154 ust. 8 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wyklucza uprawnień świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów do inicjowania postępowania skargowego przez sądem administracyjnym tylko z tego powodu, że nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania.

Poza sporem - wobec zasady skargowości w postępowaniu sądowoadministracyjnym - postępowanie to może być wszczęte tylko na żądanie podmiotu legitymującego się takim uprawnieniem. Legitymacja do wniesienia skargi została uregulowana w art. 50 p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 ww. ustawy - powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia - "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym".

Z powyższego wynika wprost zależność legitymacji do wniesienia skargi od posiadania interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale i prawa procesowego oraz ustrojowego (por. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r. sygn.akt OSK 919/04).

Zauważyć jednakże trzeba, iż WSA, orzekając w sprawie, nie wziął pod uwagę regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a. - w myśl której "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Zgodzić należy się z komentatorami procedury sądowoadministracyjnej, że zawarte w cytowanym przepisie odesłanie do innych ustaw, daje podstawę do rozszerzenia, w drodze ustaw szczególnych, określonego w art. 50 § 1 p.p.s.a. wykazu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi (J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wyd. Prawnicze LexisNexis; Wa-wa 2006, str. 143, teza 15). Zawarte w art. 50 § 2 p.p.s.a. sformułowanie "również" wskazuje bowiem, że legitymacja do wniesienia skargi może przysługiwać nie tylko każdemu, kto ma w tym interes prawny, ale - niezależnie od interesu wywodzonego z przepisów prawa - każdemu, któremu prawo to przyznają ustawy szczególne. Oznacza to, co do zasady, że gdy ustawa szczególna legitymuje określone w niej podmioty do skorzystania z uprawnienia do wniesienia skargi, istnienie po stronie tych podmiotów interesu prawnego we wniesieniu skargi - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - badaniu nie podlega.

W ocenie NSA ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest ustawą szczególną, do której odsyła art. 50 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta zawiera regulacje wskazujące podmioty uprawnione do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach /.../ stanowi: "Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Ustawa nie definiuje pojęcia "świadczeniodawcy" dla potrzeb przytoczonego przepisu. Poszukując znaczenia tego zwrotu - zdaniem składu orzekającego - należy mieć na względzie, że art. 154 ustawy zamieszczony jest w Dziale VI, normującym postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, a ust. 1 tego przepisu wskazuje, że regulacje w nim zawarte odnoszą się do świadczeniodawców biorących udział w ww. postępowaniu. Tym samym uznać trzeba, że na mocy ust. 8 art. 154 ustawy o świadczeniach /.../ legitymacja skargowa przysługuje świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższego stwierdzenia - wbrew stanowisku WSA - nie podważa fakt, że art. 154 w ust. 1-6 stanowi o uprawnieniu świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu od odwołań dotyczących rozstrzygnięcia postępowania. Brzmienie powyższych regulacji, w zestawieniu z treścią ust. 8 art. 154 ustawy, nie uprawnia do zawężenia katalogu uprawnionych do wniesienia skargi tylko do świadczeniodawców, którzy złożyli odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umów o świadczenie usług.

Zauważyć należy, iż na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. ukształtował się pogląd, że sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi wyłącznie do stron postępowania administracyjnego (v. np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1274/05).

Tym bardziej na tle art. 50 § 2 p.p.s.a. - według którego, jak już wyżej stwierdzono, regulacje ustaw szczególnych mają dawać podstawę do rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi - taka wykładnia art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach /.../, która bez wyraźnych podstaw ku temu, zawęża legitymację skargową, nie może być zaakceptowana.

Z tych względów stanowisko wyrażone przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 154 ust. 8 ustawy - który legł u podstaw odrzucenia skargi - jest wadliwe.

W rozpoznawanej sprawie rozważania nad legitymacją skargową, ocenianą w świetle art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach /.../, wymagają jednak dodatkowo odniesienia do art. 152 - choć przepis ten nie było przedmiotem dywagacji WSA i nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy "Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154".

Z brzmienia przytoczonej regulacji wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń.

Zauważyć trzeba, że w myśl art. 132 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2).

W świetle przytoczonych regulacji (art. 132 i 152) niewątpliwie zatem uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1) – celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez Zakład zasad przeprowadzenia tego postępowania.

Dla potrzeb sprawy odpowiedzi wymaga natomiast pytanie czy dozna uszczerbku - w rozumieniu ww. art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach /.../ - interes prawny świadczeniodawcy, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji gdy odwołanie zostanie uwzględnione.

Przepis art. 154 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania.

Zdaniem NSA przyjąć nadto należy, że skoro ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć - to o tym czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego.

Podkreślenia wymaga też, iż w świetle istoty legitymacji skargowej, którą co do zasady jest uprawnienie przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego, niepodobna opowiedzieć się za poglądem, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegałyby tylko decyzje nieuwzględniające odwołania.

Konkludując: dla oceny legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, zarzut związany z wadliwą oceną legitymacji skargowej zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie dalszych zarzutów skargi kasacyjnej – będą one przedmiotem rozważań WSA przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.