Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3210/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 a ust. 10 h
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenie kosztów przechowywania pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 378 (słownie: trzysta siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/17 oddalił skargę Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego

2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenie kosztów przechowywania pojazdu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Wojewody [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr: [...] ustalającą, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty [...] zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia 28 marca 2010 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym, prowadzonym przez "[...] , pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego z drogi publicznej w dniu 27 września 2009 r. w [...].

Organ wskazał, że ww. pojazd został - na podstawie dyspozycji Policji nr [...] - usunięty z drogi - w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (dalej jako p.r.d.) - i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem zaś dnia 16 lutego 2015 r. (sygn. akt: I Ns 1383/14), Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi - Północ orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...].

Dalej Kolegium wskazało, że sytuacja w której pojazd nie został odebrany przez właściciela została uregulowana dopiero nowelizacją powyższej ustawy, która weszła w życie dnia 4 września 2010 r. Nowelizacja ta polegała na wprowadzeniu przepisów, dotyczących przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz m.in. art. 130a ust. 10h p.r.d., zgodnie z którymi, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia z drogi do zakończenia postępowania ponosi osoba, będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

Z uwagi na brak przepisów przejściowych organ stwierdził, że art. 130 a ust. 10h p.r.d znajduje zastosowanie nie tylko wobec pojazdów usuniętych z drogi po jej wejściu w życie (po 4 września 2010r.), ale również wobec pojazdów usuniętych wcześniej. Istotne jest natomiast, że z wykładni przepisów art. 130a ust. 10, 10e, 10f, 10h i 10k wynika, że przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie po prawomocnym orzeczeniu sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu.

W takim przypadku na podstawie przepisów obowiązujących po dniu 4 września 2010 r., jeśli pojazd usunięto i przechowywano na parkingu przed dniem 4 września 2010r. i przed tym dniem upłynął 6-miesięczny okres, po którym pojazd miał podlegać przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa, starosta wydaje decyzje w oparciu o art. 130a ust. 10h p.r.d. zarówno wobec właściciela, jak i wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa). Właściciel zostaje obciążony kosztami za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa oraz za okres od dnia 4 września 2010 r. do dnia zakończenia postępowania sądowego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z kolei, Skarb Państwa (reprezentant Skarbu Państwa) zostaje obciążony kosztami za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r. W sytuacji natomiast, gdy nie jest znany właściciel pojazdu, ani osoba uprawniona do jego odbioru, to brak jest właściciela wobec, którego może być wydana decyzja. W takim przypadku decyzji takiej się nie wydaje, a koszty ponosi powiat, na rzecz którego przepada pojazd. Dotyczy to jednak tylko kosztów, które obciążałyby właściciela. W sytuacji bowiem, gdy zachodzi ww. przypadek, część kosztów ( za okres od dnia, po którym pojazd miał przepaść na rzecz Skarbu Państwa do dnia 4 września 2010 r.), obciąża Skarb Państwa, a starosta wydaje decyzję w oparciu o art. 130a ust. 10 h p.r.d. dotyczącą tego okresu wobec Skarbu Państwa (reprezentanta Skarbu Państwa).

Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił także, iż art. 130 a ust. 10 cyt. ustawy wskazuje podmiot zobowiązany do zapłaty, określa koszty i upoważnia starostę do wydania decyzji. Określa zatem przedmiot decyzji oraz jej adresata nie wskazuje natomiast podmiotu na rzecz którego ma być dokonana płatność. Decyzja administracyjna nie może nakazywać, żeby jeden podmiot dokonał określonej płatności na rzecz innego podmiotu. Nie jest to bowiem materia o charakterze administracyjnym.

Przedsiębiorca, prowadzący parking nie jest objęty katalogiem podmiotów uprawnionych do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków zawartych w art. 5 ustawy o z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a). Wierzycielem jest natomiast starosta - organ administracji, który wydał decyzję. Ponadto wypłata przedsiębiorcy świadczącemu usługi na rzecz administracji nie może być uzależniona od losów postępowania administracyjnego, prowadzonego wobec innego podmiotu i wydania decyzji określającej koszty i zobowiązującej do ich zapłaty właściciela pojazdu.

Decyzja nakazująca podmiotowi trzeciemu zapłatę określonych kwot na rzecz starosty nie stanowi zarazem żadnego tytułu prawnego, na podstawie którego przedsiębiorca prowadzący parking mógłby domagać się płatności od starosty. Zasadniczo relacja pomiędzy organem administracji, a prowadzącym parking - w tym kwestia rozliczeń z prowadzącym parking powinna wynikać z zawartej umowy.

Organ wskazał w tym miejscu, że od dnia 21 sierpnia 2011 r. art. 130a ust. 5f zd. 2 p.r.d. stanowi, że starosta realizuje zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów są zatem ustalane pomiędzy starostą a prowadzącym parking w ramach procedury zamówień publicznych. W przypadku istnienia umowy nie ma więc potrzeby, żeby starosta w jakikolwiek sposób, a w szczególności na podstawie art. 130a ust. 10h p.r.d., orzekał o kosztach, które należą się przedsiębiorcy. Kwestia administracyjna może jednak pojawić się w sytuacji, gdy brak jest umowy w tym zakresie. Art. 130a ust. 10h p.r.d. służy temu, żeby starosta miał podstawę domagać się zapłaty, a w istocie zwrotu od właściciela kosztów określonych w tym przepisie i poniesionych przez starostę kwot przysługujących od starosty przedsiębiorcy prowadzącemu parking (m.in. ustalonych umową).

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w okresie gdy obowiązywały przepisy o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a właściwy naczelnik urzędu skarbowego orzekał o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, podstawę rozliczeń za przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, pomiędzy organem administracji (reprezentantem Skarbu Państwa), a prowadzącym parking, w sytuacji gdy brak było stosownej umowy, stanowił art. 102 § 2 u.p.e.a., co wynikało z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Wraz z nowelizacją ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie dnia 4 września 2010 r. i regulowała m.in. kwestię przepadku pojazdu na rzecz powiatu oraz kwestie mające związek z kosztami związanymi z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw wprowadziła też w art. 3 zmianę art. 174 u.p.e.a. Zmiana ta związana była ze zmianami dokonanymi w zakresie przepadku pojazdów i wprowadzeniem przepadku na rzecz powiatu, a nie tak jak dotychczas na rzecz Skarbu Państwa, gdyż jedyne zmiany dokonane przedmiotową nowelizacją w zakresie przepadku ruchomości na rzecz powiatu dotyczyły właśnie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepadku pojazdów.

W związku zatem z powyższą nowelizacją Rada Ministrów wydała dnia 28 lutego 2011 r. rozporządzenie w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm.). Wprowadzone tym rozporządzeniem regulacje zasadniczo przy tym powtarzają regulacje wcześniejsze z tym, że obecnie obejmują powiat i starostę.

Następnie organ przytoczył § 3, § 6, § 4 ust. 1 i 3 , § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia oraz 102 § 1 i § 2 u.p.e.a i art. 130 a ust. 10f p.r.d i podkreślił, że również w obecnym stanie prawnym - po dniu 4 września 2010 r. - podstawę rozliczeń z przedsiębiorcą prowadzącym parking - w sytuacji gdy brak jest stosownej umowy — stanowią powyższe przepisy ustawy egzekucyjnej i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. Zatem pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10), z tym, że obecnie - w sytuacji przepadku pojazdu na rzecz powiatu - właściwym do wydania postanowienia jest starosta. Dopiero po takim orzeczeniu właściwego sądu powszechnego, właściwy starosta wykonuje orzeczenie sądu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako organ egzekucyjny, który przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór w trybie z art. 102 § 2 u.p.e.a. Z kolei, w przypadku gdy przed dniem 4 września 2010 r. samochód przeszedł na rzecz Skarbu Państwa co zostało potwierdzone stosowną decyzją naczelnika urzędu skarbowego, to - w świetle powyższych regulacji - również obecnie organem właściwym do wydania postanowienia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie kosztów i wynagrodzenia dozorcy - przedsiębiorcy prowadzącego parking, na którym przechowywany był pojazd usunięty z drogi - jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Wynika to z faktu, że pojazd ten nie przepadł na rzecz powiatu.

Wobec powyższego Kolegium wskazało, że pojazd marki [...] nr rejestracyjny [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu 27 września 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu 27 marca 2010 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r.), po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu (po dniu 27 marca 2010 r.) do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.), czyli za okres od dnia 28 marca 2010 r. (zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a.) do dnia 3 września 2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa.

Tym niemniej zdaniem Kolegium, ww. przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów nie wskazuje jednak właściwego statio fisci do ich wypłaty bowiem każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy prawa czynnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c., jak wywodził organ, za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie lub organ jednostki nadrzędnej. W postępowaniu administracyjnym brak jest jednak w tym zakresie ogólnej reguły, a zatem ustalenie właściwego organu w tego typu sprawach musi następować z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych, które można przez analogię zastosować w rozpoznawanej sprawie wypowiedziano pogląd, iż związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania obejmującego również zaniechanie, ale i z kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 września 2006 r., sygn. akt III CSK 59/06, LEX nr 445187).

Zdaniem SKO, art. 2 i 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.) ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to jest nim wojewoda (vide: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Z przepisów tych – w ocenie organu - można również wywieść, iż wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. Tym samym Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Wojewody, że podmiotem właściwym do zwrotu omawianych wydatków był działający w imieniu Skarbu Państwa miejscowy naczelnik urzędu skarbowego. Przepisy ustawy egzekucyjnej, a w tym art. 102 § 2 u.p.e.a, jak akcentował organ, dotyczą bowiem relacji pomiędzy organem administracji i prowadzącym parking a nie odnosząc się do relacji pomiędzy organem administracji i zobowiązanym (właścicielem lub Skarbem Państwa) do zapłaty określonych kosztów (które pierwotnie pokrywane są przez powiat) w związku z usunięciem pojazdu z drogi uregulowanej w art. 130a ust. 10h p.r.d.

SKO twierdziło więc, że prawidłowo – jako zobowiązany do poniesienia kosztów obciążających Skarb Państwa – został wskazany Wojewoda [...].

Na wyżej przedstawioną decyzję Kolegium Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego -poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw, polegającą na przyjęciu, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państw zobowiązany jest Wojewoda [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że przepisy materialnoprawne, stanowiące podstawę wydanych w sprawie decyzji wprowadzono po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), który stwierdził niezgodność m. in. art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym (w zakresie, w jakim dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu) z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3. oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji przepisy uznane za niekonstytucyjne utraciły moc po 12 miesiącach od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (tj. z dniem 11 czerwca 2009 r.). Ustawa nowelizująca weszła zaś w życie 4 września 2010 r. (z wyjątkami).

Dalej Sąd podał, że przed nowelizacją, przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie regulowały trybu postępowania w sprawach kosztów dozoru pojazdu usuniętego z drogi - na mocy art. 130a - którego właścicielem na skutek przepadku stał się Skarb Państwa. W dniu 29 listopada 2010 r. zapadła uchwała 7 sędziów NSA (sygn. akt I OPS 1/10, Lex nr 621105), zgodnie z którą: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Przed nowelizacją organem właściwym do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów dozoru pojazdu był właściwy naczelnik urzędu skarbowego (obowiązany jednocześnie do ich ponoszenia, wobec procedury z art. 102 § 2 u.p.e.a.). Po nowelizacji art. 130a p.r.d. otrzymał nowe brzmienie w ust. 10h wskazując, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje zaś starosta. Zdaniem Sądu, w ww. regulacji wskazano tryb postępowania w przedmiocie kosztów związanych m. in. z dozorem/przechowywaniem pojazdu, podmiot zobowiązany do ich poniesienia oraz organ rozstrzygający w tym przedmiocie, w formie decyzji. W art. 13 ustawy nowelizującej odmiennie uregulowano jedynie podmiot zobowiązany do ponoszenia niektórych z tych kosztów, związanych z dozorowaniem pojazdu, tj. powstałych "po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Ustawodawca przewidział bowiem, że koszty powstałe w tym okresie obciążają Skarb Państwa, nie określił przy tym jego statio fisci. Zgodnie z treścią obowiązującego art. 130a, w tym ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, nie ma - w ocenie Sądu - konieczności odwoływania się do art. 174 u.p.e.a. tj. stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. Obecnie, w oparciu o art. 130a ust. 10h, o kosztach dozoru rozstrzyga w formie decyzji starosta, a nie naczelnik urzędu skarbowego.

W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można było podzielić stanowiska Wojewody [...] wskazującego na konieczność posiłkowego stosowania, na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, trybu uregulowanego w ustawie egzekucyjnej. Ustawa egzekucyjna miałaby zastosowanie, gdyby po nowelizacji, nadal w ustawie - Prawo o ruchu drogowym nie określono trybu i organu właściwego do orzekania w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu.

Sąd stwierdził zatem, że słusznie Kolegium wywiodło, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, że obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa ww. kosztów, jest wojewoda. Przepis ten ustanawia bowiem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Skoro zaś z odrębnych ustaw nie wynikało, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o błędną wykładnię art. 13 ustawy nowelizującej, jak wskazywał skarżący gdyż art. 13 ustawy nowelizującej należy stosować łącznie z art. 130a ust. 10h p.r.d. Stanowi on bowiem lex specialis, ale tylko odnośnie wskazania podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów. Nie można było zatem zaakceptować stanowiska o stosowaniu w takich sprawach art. 102 § 2 u.p.e.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z póź. zm.) - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państw zobowiązany jest Wojewoda [...].

W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania a który to przypadek w rozpoznawanej sprawie nie zachodził.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie zasadnie bowiem skarżący zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) w związku z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z póź. zm.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej organ, rozstrzygając o kosztach przechowywania pojazdu, wskazuje podmiot (statio fisci Skarbu Państwa) zobowiązany do ich zapłaty, a jeżeli tak, to jaki jest to podmiot.

Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a i art. 130a p.r.d. W art. 130a ust. 1 p.r.d. uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli. Art. 130a ust. 2 p.r.d. reguluje zaś przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób. Art. 130a ust. 10 p.r.d. - przed zmianą, dokonaną na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - stanowił, że pojazd usunięty z drogi i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia.

W dniu 4 września 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (przy czym część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r.). Zgodnie ze znowelizowanym art. 130a ust. 10 p.r.d., w razie usunięcia pojazdu z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 lub 2 p.r.d. starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odbierze pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

W ustawie nowelizującej zawarto przepisy przejściowe, co uzasadnione było potrzebą uregulowania kwestii związanych nie tylko ze zmianą przepisów, ale także z faktem, że uznane za niekonstytucyjne przepisy Prawa o ruchu drogowym utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r., natomiast ustawa nowelizująca uchwalona została w dniu 22 lipca 2010 r. (weszła w życie w dniu 4 września 2010 r.).

W obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. stanie prawnym koszty związane usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi, w myśl art. 130a ust. 10h p.r.d., osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W przepisach przejściowych ustawy nowelizującej uregulowano kwestię ponoszenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów, w stosunku do których termin 6 miesięcy od dnia ich usunięcia z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji lipcowej. Art. 13 ustawy nowelizującej stanowi, że koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi, aż do dnia wejścia w życie nowelizacji (tj. do dnia 4 września 2010 r.), wobec wszystkich tych pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej, ponosi Skarb Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. ( sygn. akt I OSK 2061/15, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że przepis art. 13 ustawy nowelizującej jest przepisem, który nie łączy się z żadną inną regulacją, która wskazywałaby w jaki sposób, ewentualnie jaki podmiot (statio fisci) miałby realizować obowiązki Skarbu Państwa z niego wynikające. Tymczasem z art. 11 ustawy nowelizującej wynika, że pojazdy, wobec których rozpoczął się, ale trwa nadal termin mający skutkować ich przepadkiem, w efekcie tego przepadku stają się własnością powiatu. Z kolei, art. 12 omawianej ustawy odnosi się do postępowań w sprawie przejęcia pojazdów nie odebranych przez osoby uprawnione - postępowania te w całości przechodzą do właściwości starostów. Jedynie wskazany wyżej art. 13 ustawy reguluje skutki faktyczne zaistniałe, a mianowicie wskazuje na Skarb Państwa jako generalnie odpowiedzialny za koszty powstałe z tytułu przechowywania pojazdów, które objęte były dawnymi regulacjami, ale od dnia 11 czerwca 2009 r. nie mogły przejść na własność Skarbu Państwa. Art. 13 ustawy koresponduje zatem z brzmieniem art. 130a ust. 5f p.r.d. zabezpieczając możliwość domagania się przez powiaty od Skarbu Państwa zwrotu kwot poniesionych za okres przechowywania pojazdów przed 11 września 2010 r.

Podobnie, co do roli art. 13 ustawy nowelizującej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 4/14). W jej uzasadnieniu wyjaśniono, iż w przepisach międzyczasowych ustawy nowelizującej nie rozstrzygnięto, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów. W art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, iż koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma zatem jedynie taki skutek, że zobowiązanym stał się Skarb Państwa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko podziela i zwraca jednocześnie uwagę na pojawiający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego, pod rządami p.r.d. po dniu 11 czerwca 2009 r., nie stoi w kolizji z kwestią odpowiedzialności prawnej za koszty przechowania pojazdów, która - zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej - spoczywa na Skarbie Państwa. Na podstawie normy wypływającej z tego przepisu starosta może wystąpić do właściwego statio fisci Skarbu Państwa z roszczeniem regresowym i w razie konieczności wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o zapłatę wskazanych kosztów. Brak jest przy tym podstaw do obciążenia wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda - zgodnie z art. 3 ust. pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 154) nie pozwala zaś na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów a takich obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 513/18 oraz prawomocne wyroki WSA w Poznaniu z 2 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1261/15 i z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 527/16).

Wskazać dalej przyjdzie, że w myśl z art. 130a ust. 10f p.r.d., do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta. Wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a.,z uwzględnieniem przepisów p.r.d. Z uwagi na treść art. 13 ustawy nowelizującej, w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 130a ust. 10h p.r.d., a zatem starosta nie wyda decyzji o zapłacie tych kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. W tej sytuacji, w kontrolowanej sprawie znajdzie zastosowanie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017, poz. 265). Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Z kolei w myśl § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), przepisy działu II rozdziału 6 ustawy egzekucyjnej dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów p.r.d.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy nowelizującej, przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę (w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...]), w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowisko powyższe nie sprzeciwia się powołanemu wyżej poglądowi, że w takiej sytuacji staroście przysługuje regres w stosunku do Skarbu Państwa o zwrot poniesionych kosztów przechowywania pojazdu.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez orzekające w sprawie organy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uwzględni wykładnie prawa materialnego zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności rozważy umorzenie postępowania wszczętego dnia 27 lipca 2016 r. Miasto [...] może zaś wystąpić o dobrowolną realizację roszczenia do Skarbu Państwa a gdyby do takiej dobrowolnej realizacji roszczenia nie doszło, Miasto [...] może wystąpić z roszczeniem do sądu powszechnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2061/15 i z dnia

22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 513/18 (cbosa) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. akt V CSK 516/17 (Lex 2525418).