Postanowienie NSA, sygn. akt II OPP 14/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę na przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 art. 12
journal: Dz.U. 2004 nr 179 poz 1843
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA: Zofia Flasińska (spr.), Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. W. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 239/12 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania


UZASADNIENIE

Skarga J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 31 stycznia 2012 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z tego samego dnia skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r. referendarz sądowy odmówił przyznania skarżącej prawa pomocy. Po rozpoznaniu sprzeciwu J. W. od tego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r., przyznał jej prawo pomocy poprzez zwolnienie od obowiązku uiszczenia połowy wpisu sądowego od skargi tj. od kwoty 100 zł.

W dniu 15 marca 2012 r. wpłynął do Sądu wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1133/11. Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 maja 2012 r. został wyznaczony termin rozprawy na dzień 17 lipca 2012 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 lipca 2012 r. sprawa ta została zdjęta z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 17 lipca 2012 r. z uwagi na chorobę sędziego sprawozdawcy. Zarządzeniami z dnia 30 lipca 2012 r. wyznaczono innego sędziego referenta w tej sprawie oraz wyznaczono termin rozprawy na dzień 16 października 2012 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 października 2012 r. zmieniono skład orzekający w tej sprawie w ten sposób, że zamiast sędziego Mirosławy Pindelskiej wyznaczono sędziego Leszka Kamińskiego. Na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. skarżąca wniosła o wyłączenie sędziego Leszka Kamińskiego od rozpoznania tej sprawy. Sąd odroczył rozprawę i skierował wniosek na posiedzenie niejawne. Postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Sąd wyłączył sędziego Leszka Kamińskiego od rozpoznania tej sprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 listopada 2012 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 16 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. skarżąca wniosła o wyłączenie ze składu orzekającego w sprawie sędziego Włodzimierza Kowalczyka. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłączył sędziego Włodzimierza Kowalczyka od rozpoznania tej sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 stycznia 2013 r. zmieniono skład orzekający w ten sposób, że zamiast sędziego Włodzimierza Kowalczyka wyznaczono sędziego Bogusława Cieślę.

Pismami z dnia 16 stycznia 2013 r. skarżąca wniosła o wyłączenie ze składu orzekającego w sprawie sędziów Bogusława Cieśli i Mirosławy Kowalskiej. Wnioski te podtrzymała na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. Sąd odroczył rozprawę i skierował wnioski na posiedzenie niejawne. Postanowieniami z dnia 21 stycznia 2013 r. Sąd oddalił wnioski skarżącej o wyłączenie od udziału w sprawie sędziów Bogusława Cieśli i Mirosławy Kowalskiej. Pismami z dnia 12 lutego 2013 r. skarżąca wniosła zażalenia na te postanowienia.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lutego 2013 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisów sądowych od tych zażaleń. Pismem z dnia 5 marca 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Sąd potraktował ten wniosek jako wniosek o zmianę postanowienia z dnia 14 marca 2012 r. i postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. oddalił wniosek. Zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżącą do wykonania zarządzeń z dnia 19 lutego 2013 r. i uiszczenia wpisów sądowych od zażaleń.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. J. W. wniosła skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 239/12, w której zawarła wnioski o stwierdzenie przewlekłości tego postępowania oraz zasądzenie na jej rzecz od Skarbu Państwa kwoty 14 000 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że od dnia wpływu jej skargi do organu (5 stycznia 2012 r.) do dnia wniesienia skargi na przewlekłość postępowania upłynął rok, 3 miesiące i 25 dni. Sąd w tym czasie nie wyznaczył skutecznie terminu rozprawy, ani składu sędziowskiego niebudzącego wątpliwości co do jego obiektywizmu w wydaniu sprawiedliwego wyroku. Skarżąca podniosła, że Sąd niewłaściwie podejmował czynności w tej sprawie, gdyż postanowieniem z dnia 21 lutego 2012 r. niesłusznie odmówiono jej przyznania prawa pomocy. Jej wniosek został następnie częściowo uwzględniony przez Sąd w postanowieniu z dnia 14 marca 2012 r., zatem załatwienie jej wniosku zostało bezpodstawnie wydłużone.

Skarżąca podniosła, że po uiszczeniu przez nią w dniu 23 marca 2012 r. wpisu od skargi dopiero po 56 dniach (10 maja 2012 r.) zostało wydane zarządzenie o skierowaniu sprawy do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. Rozprawa wyznaczona na dzień 17 lipca 2012 r. nie odbyła się z nieznanych przyczyn. Zarządzeniem z dnia 21 lipca 2012 r. Przewodniczący Wydziału zmienił sędziego referenta z Mirosławy Kowalskiej na Włodzimierza Kowalczyka, następnie zarządzeniem z dnia 30 lipca 2012 r. sędzia ustalił nowy skład sędziowski, w którym nie było już sędziego Włodzimierza Kowalczyka i wyznaczył termin rozprawy na dzień 16 października 2012 r. W tym dniu na rozprawie w składzie sędziowskim był sędzia Leszek Kamiński, który został następnie wyłączony od orzekania w tej sprawie postanowieniem z dnia 22 października 2012 r. Skarżąca podniosła, że dopiero zarządzeniem sędziego Włodzimierza Kowalczyka z dnia 30 listopada 2012 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 16 stycznia 2013 r. Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2013 r. zmieniono ponownie skład orzekający w ten sposób, że w miejsce sędziego Włodzimierza Kowalczyka wyznaczona została Małgorzata Jarecka.

Skarżąca podniosła, że po wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od zażaleń na dwa postanowienia z dnia 21 stycznia 2013 r. oddalające wnioski o wyłączenie sędziów wystąpiła w dniu 5 marca 2013 r. z dwoma wnioskami o przyznanie jej prawa pomocy. Sąd potraktował te wnioski jako wniosek o zamianę postanowienia z dnia 14 marca 2012 r. i oddalił go postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Zdaniem skarżącej z tego ostatniego postanowienia nie wynika, którego wniosku o wyłączenie sędziego ono dotyczy. Skarżąca stwierdziła, że Przewodniczący Wydziału pismami z dnia 18 kwietnia 2013 r. wezwał ją do wykonania zarządzenia z dnia 19 lutego 2013 r., czyli uiszczenia wpisu od jednego z zażaleń na postanowienie z dnia 21 stycznia 2013 r. Skoro oddalono tylko jeden z jej wniosków o prawo pomocy z dnia 5 marca 2013 r., to drugi oczekuje nadal na rozpoznanie.

Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie spowodowanie błędu w przyznaniu jej prawa pomocy oraz dwukrotnego błędu w wyznaczeniu do orzekania w jej sprawie sędziów Leszka Kamińskiego i Włodzimierza Kowalczyka, którego można było uniknąć przy dokładnej analizie akt sprawy. Istotnym błędem Sądu było również rozpoznanie tylko jednego z jej wniosków o przyznanie prawa pomocy z dnia 5 marca 2013 r. oraz niewskazanie w postanowieniu z dnia 26 marca 2013 r., którego sędziego ono dotyczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W przedstawionym stanie faktycznym skarga J. W. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, iż skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do przepisu art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeśli postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne do jego zakończenia, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuca przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. Oznacza to, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy (por. postanowienia NSA: z dnia 24 kwietnia 2008 r., I OPP 16/08, Lex 479698, z dnia 4 czerwca 2008 r., I OPP 20/08, Lex 479136, z dnia 24 lipca 2008 r., II OPP 20/08, Lex 493700).

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte w dacie wniesienia skargi do organu administracji. Jednak dla oceny czy w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania należy brać pod uwagę datę wpływu skargi do sądu, a nie datę wpływu skargi do organu administracji. Nie można bowiem zarzucić sądowi przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie przed przekazaniem mu skargi wraz z aktami sprawy przez organ administracji, gdyż do dnia przekazania skargi sąd nie może podjąć żadnych czynności w sprawie. Zatem skarżąca błędnie ustaliła czas trwania postępowania sądowego w tej sprawie, licząc od dnia wpływu jej skargi do organu administracji. W tej sprawie od dnia wpływu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (31 stycznia 2012 r.) do dnia wniesienia przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania (30 kwietnia 2013 r.) upłynęło 15 miesięcy.

Czas trwania tego postępowania przekroczył wprawdzie 12 miesięcy, jednak należy mieć na uwadze, że zachowanie strony, która zarzuca przewlekłość postępowania w tej sprawie również w znacznej mierze przyczyniło się do jego przedłużenia. Skarżąca wystąpiła ponownie z wnioskiem o przyznanie jej prawa pomocy mimo, że nie zmieniła się jej sytuacja materialna, z wnioskiem o zawieszenie postępowania w tej sprawie, który został oddalony, jak również czterokrotnie z wnioskami o wyłączenie sędziów od orzekania w tej sprawie.

Wnioski o wyłączenie sędziego skarżąca złożyła na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. w odniesieniu do sędziego Leszka Kamińskiego, na 8 dni przed rozprawą w dniu 16 stycznia 20013 r. w odniesieniu do sędziego Włodzimierza Kowalczyka i w dniu rozprawy tj. 16 stycznia 2013 r. w odniesieniu do sędziów Bogusława Cieśli i Mirosławy Kowalskiej. Z uwagi na konieczność rozpoznania wniosków skarżącej o wyłączenie sędziego w tej sprawie rozprawa została dwukrotnie odroczona. Należy podkreślić, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w Wydziale VII tego Sądu toczyło się i toczy wiele spraw ze skarg J. W. Z uzasadnień wniosków o wyłączenie sędziów złożonych w tej sprawie wynika, że skarżąca dokładnie wiedziała, którzy sędziowie orzekali w jej sprawach i była w stanie wskazać, którzy sędziowie – w jej ocenie – powinni w tej sprawie podlegać wyłączeniu na wniosek strony. Jeżeli skarżąca uważała, że w danej sprawie część sędziów powinno zostać wyłączonych od orzekania, to powinna na wstępnym etapie postępowania, po wniesieniu skargi wystąpić ze stosownym wnioskiem na podstawie art. 19 p.p.s.a., wskazując wszystkich sędziów, którzy - jej zdaniem - powinni zostać wyłączeni od orzekania w danej sprawie i uzasadniając swój wniosek. Wielokrotne występowanie przez skarżącą z wnioskami o wyłączenie poszczególnych sędziów utrudnia rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie i stanowi nadużycie uprawnień procesowych strony.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż w tej sprawie Przewodniczący Wydziału VII dwukrotnie błędnie wyznaczył do orzekania w jej sprawie sędziów (Leszka Kamińskiego i Włodzimierza Kowalczyka), który następnie zostali wyłączeni postanowieniami Sądu z dnia 22 października 2012 r. i z dnia 10 stycznia 2013 r., wskazać należy, iż brak było postaw do wyłączenia tych sędziów od orzekania w tej sprawie z urzędu, w oparciu o art. 18 p.p.s.a. Sędziowie ci zostali wyłączeni na wniosek skarżącej, aby skarżąca nie miała przeświadczenia, że ich pogląd - ukształtowany na tle poprzednich jej spraw, w których sędziowie orzekali - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Nie można zatem zarzucić Przewodniczącemu Wydziału, że wyznaczył w tej sprawie do orzekania sędziów, w stosunku których skarżąca następnie wyraziła subiektywną obawę co do ich bezstronności w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że rozprawa w dniu 17 lipca 2012 r. nie odbyła się z nieznanych jej przyczyn, wskazać należy, iż zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 lipca 2012 r. (k.67) sprawa ta została zdjęta z wokandy w dniu 17 lipca 2012 r. z uwagi na chorobę sędziego, a więc z przyczyn losowych.

W skardze na przewlekłość postępowania w tej sprawie J. W. podniosła ponadto, że wystąpiła w dniu 5 marca 2013 r. z dwoma wnioskami o przyznanie jej prawa pomocy. Sąd potraktował te wnioski jako jeden wniosek o zamianę postanowienia z dnia 14 marca 2012 r. i wniosek ten oddalił postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r. Zdaniem skarżącej drugi wniosek o przyznanie prawa pomocy nadal oczekuje na rozpoznanie, co również powoduje przedłużenie postępowania w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny, albowiem Sąd postąpił w tym zakresie prawidłowo. Jeżeli strona składa jednocześnie dwa wnioski o przyznanie prawa pomocy w odniesieniu do dwóch opłat sądowych w tej samej prawie, należy przyjąć, że jest to jeden wniosek, gdyż prawo pomocy jest związane z całym postępowaniem sądowym w danej sprawie i aktualną sytuacją materialną strony.

Prawidłowo skarżąca wskazuje, że po uiszczeniu przez nią w dniu 23 marca 2012 r. wpisu od skargi dopiero 10 maja 2012 r. zostało wydane zarządzenie o skierowaniu sprawy do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. Należy jednak zauważyć, że w tym czasie Sąd rozpatrywał wniosek skarżącej z dnia 10 marca 2012 r. o zawieszenie postępowania sądowego w tej sprawie i w dniu 8 maja 2012 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w tej sprawie nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że naruszył prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Poszczególne czynności podejmowane były przez Sąd prawidłowo i w rozsądnych terminach. Przedłużenie tego postępowania spowodowane było w znacznej mierze zachowaniem strony, która zarzuca przewlekłość postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy orzekł o oddaleniu skargi na przewlekłość postępowania.