Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 79/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.

TEZY

Nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Henryk Dolecki, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 października 2004r. sygn. akt II SA/Wr 1728/02 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 28 października 2004 r. sygn. Akt II SA/Wr 1728/02, uwzględniając skargę W. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd przytoczył treść decyzji obu instancji wydanych na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, kierujących W. W. na badania lekarskie, celem ustalenia czy sygnalizowany przez prokuratora stan zdrowia strony, nie stanowi przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno przepis ustawy jak i rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, (Dz.U. Nr 98, poz. 994) stanowi podstawę do skierowania na badania lekarskie.

Postępowanie w tej sprawie toczy się od 5 grudnia 2001 r., a wydane decyzje były uchylane przez SKO wskutek potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Kolegium, wyrażonym w decyzji ostatecznej, do skierowania na badania kontrolne wystarczająca jest sama informacja wskazująca na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych (a taką w sprawie uzyskano) i nie jest konieczne postępowanie dowodowe.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nie mającej – jego zdaniem – podstaw prawnych.

Zarzucił, wskazując na decyzję kasacyjną z dnia 28 stycznia 2002 r., że w sprawie została już wydana decyzja prawomocna przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podniósł, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzania w stosunku do niego kontrolnych badań lekarskich, ponieważ jest osobą zdrową i otrzymał bezterminowe prawo jazdy. Podkreślił, że nie ma przyznanych żadnych świadczeń z tytułu niezdolności do pracy, wobec czego kierowanie go na jakiekolwiek badania lekarskie jest bezpodstawne. Zarzucił nadto naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów Konstytucji.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji zważył, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kompetencje organu odwoławczego obejmują ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy ma więc obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tymże postępowaniu zastosowanie mają zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażona w art. 7 zasada praworządności oraz przepis art. 77 k.p.a., obligujący organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Jako prawidłową uznał organ przyjętą przez organy materialnoprawną podstawę decyzji.

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu podlegają kierujący pojazdem, skierowani decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami, miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszym, kiedy już z takich uprawnień korzystają.

Podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy. Zadanie to należy do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami.

Jednakże w ocenie Sądu, wymagane przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawo o ruchu drogowym, zastrzeżenie co do stanu zdrowia, musi zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Zdaniem Sądu, z akt nie wynika, aby w sprawie, okoliczność pogorszenia się stanu zdrowia skarżącego została uprawdopodobniona. Informacja z dnia 26 marca 2001 r., pochodząca od Prokuratora Rejonowego w [...], która spowodowała wydanie przez Starostę Powiatu w [...] decyzji o skierowaniu W. W. na badania lekarskie, zawiera stwierdzenie, że jest on inwalidą bez powołania podstawy faktycznej takiego jednoznacznego osądu. Prokurator w swym wystąpieniu do Starosty [...] nie wyjaśnił, w jakich okolicznościach ustalono, że skarżący jest osobą ciężko chorą i na jakiej podstawie kategorycznie stwierdzono, że stanowi on zagrożenie dla ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu, tak lakonicznie zredagowane pismo nie uzasadniało przyjęcia przez organy administracyjne istnienia przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego do kierowania pojazdami. Należy mieć na uwadze, że omawiany przepis ustawy Prawo o ruchu drogowym, zawiera ograniczenia w ponownym kierowaniu na badania kontrolne, a tym ograniczeniem jest posiadanie uprawdopodobnionej informacji o pogorszonym stanie zdrowia kierowcy. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do dawania wiary każdej informacji, prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne w trybie przewidzianym przepisem art. 122 powołanej ustawy i rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. Nr 69, poz. 772).

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że informacja o stanie zdrowia kierowcy uzasadniająca skierowanie na badania sprawdzające, istnienie lub brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie może pochodzić od organów ubezpieczeniowych lub rentowych np. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże dołączona do akt decyzja ZUS Oddział w [...] z dnia 10 lipca 2000 r. o przeliczeniu renty stwierdza, że okresowa niezdolność skarżącego do pracy ustała z dniem 30 czerwca 2000 r. W konsekwencji, decyzja ta nie może świadczyć o uprawdopodobnieniu faktu pogorszenia stanu zdrowia skarżącego w 2001 r. Sąd zwrócił również uwagę, że przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, nie wzięto pod uwagę zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia skarżącego, wystawionych przez lekarza medycyny pracy dnia 28 lutego 2001 r. i 3 grudnia 2001 r. Dowody te oczywiście nie mogą zastąpić wyników badań kontrolnych przeprowadzonych na podstawie art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w trybie powołanego rozporządzenia wykonawczego, mogą natomiast być wzięte pod rozwagę przy ocenie, co do posiadania informacji o pogorszonym stanie zdrowia kierowcy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił obie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego B. B. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że decyzje objęte wyrokiem wydano z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż skierowanie na badania lekarskie kierującego pojazdem, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem w przypadku nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia, winno poprzedzać przeprowadzenie postępowania dowodowego, wskazującego pogorszenie stanu zdrowia.

W uzasadnieniu skargi, Kolegium rozwinęło argumentację sprowadzającą się do twierdzenia, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest aktem wstępnym, uruchamiającym całą procedurę badania zdolności psychofizycznej kierowców do prowadzenia pojazdów.

Organ powołuje się na fakt, iż ruch drogowy charakteryzuje się potencjalnym zagrożeniem, które zależy także od efektywności systemu badania sprawności fizycznej kierowców. Stąd ustawa stawia bezwarunkowe i wysokie wymagania w zakresie ustalania i weryfikowania zdolności do prowadzenia pojazdów, wprowadzając cały szereg specjalistycznych czynności sprawdzających. Choroba wzroku lub inne ograniczenie sprawności wzroku z całą pewnością może stanowić poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie jest natomiast rzeczą organu ustalenie czy stan stabilny, czy też dopiero pogorszenie powoduje przeciwwskazania do prowadzenia pojazdu. Zdaniem Kolegium, wystarczy wzbudzenie wątpliwości, nasunięcie przypuszczeń, że istnieją być może realne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, aby uruchomić procedury w przypadku określonym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przyjęcie przez Sąd naruszenia art. 77 k.p.a. przy niekwestionowanym ustaleniu, że kierowca cierpi na chorobę oczu i korzysta ze specjalistycznej opieki lekarskiej oraz wskazywanie na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego na okoliczność pogorszenia stanu zdrowia jest bezpodstawne. Również wymóg wykazania dużej dozy prawdopodobieństwa pogorszenia się stanu zdrowia nie przystaje do ustawowej przesłanki "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia".

Strona nie przedstawiła dokumentacji lekarskiej, a jedynie zaświadczenie z Poradni Okulistycznej [...].

Nie mógł się więc ostać zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., a z całą pewnością brak podstaw do stwierdzenia, że ewent. uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Popsa.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów prawa procesowego uznając, że skierowanie skarżącego W. W. na badania lekarskie zostało wydane w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, przewiduje przeprowadzenie badań lekarskich kierującego pojazdem, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w razie skierowania decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Przepis powyższy został tak zredagowany, że po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia", a po drugie, potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji gdy decyzję oparto o lakoniczne w treści pismo prokuratora, a strona powołała się na przedstawione przez nią dowody w postaci zaświadczeń lekarskich i okoliczności korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, organ nie odnosząc się do tych dowodów i okoliczności, zwłaszcza w postępowaniu odwoławczym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zastrzeżenia co do stanu zdrowia miał prokurator, sygnalizujący Staroście chorobę oczu skarżącego i jego całkowitą niezdolność do pracy.

Sygnał nie poparty żadnymi dokumentami, winien stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego w istocie mimo wielokrotnego uchylania decyzji w sprawie nie prowadzono z wyjątkiem czynności i materiałów, które dostarczyła strona.

Przy ocenie naruszenia przepisów prawa procesowego, warto zwrócić uwagę na znaczenie pojęcia użytego przez ustawodawcę.

Zgodnie z wyjaśnieniem zamieszczonym w Słowniku języka polskiego (Wyd. PAN W-wa 1981, t. III str. 963) "zastrzeżenie" to uwaga wyrażająca krytykę lub wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś, mimo ogólnej oceny pozytywnej.

Przyjmując powyższe znaczenie dla potrzeb postępowania administracyjnego nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Trafnym jest więc stanowisko Sądu, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami.

Jeśli więc zaskarżony wyrok prawidłowo oceniał poddane kontroli decyzje i orzekał o ich uchyleniu – skarga kasacyjna – jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.