Wyrok NSA, sygn. akt OSK 300/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Do nadbudowy budynku jako samowoli budowlanej, polegającej na zrealizowaniu nowej kondygnacji /poddasza/, stosuje się art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w następstwie wykonania decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy w sprawie ma zastosowanie ten przepis, czy też art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązujący do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaga uchylenia przez Sąd wszystkich tych decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Do nadbudowy budynku jako samowoli budowlanej, polegającej na zrealizowaniu nowej kondygnacji /poddasza/, stosuje się art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w następstwie wykonania decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy w sprawie ma zastosowanie ten przepis, czy też art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązujący do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaga uchylenia przez Sąd wszystkich tych decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Edward Janeczko, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Wr 1934/02 w sprawie ze skargi M. i S. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1934/02 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. i S. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą a ponadto uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...] oraz decyzję ją poprzedzającą, nakazującą doprowadzenie realizowanej nadbudowy domu mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we Wrocławiu, do stanu zgodnego z Prawem budowlanym poprzez wykonanie w określonym terminie i dostarczenie inwentaryzacji powykonawczej wraz z orzeczeniem o poprawności wykonanych prac i stanie technicznym budynku.

Decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazująca po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem tego organu doprowadzenie realizowanej nadbudowy domu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem budowlanym; jako podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia podano przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm./, który stanowi, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia..." oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że przepis art. 50 uprawnia do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zaś art. 51, do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny, niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, zaś wydanie decyzji, określonej w art. 51, musi być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50, przy czym decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że w sprawie chodzi o inny przypadek samowoli budowlanej, niż uregulowany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 48 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. bądź też pomimo wzniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Nie rozważono jednak, czy dokonana samowolnie nadbudowa może być uznana za część obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też stanowi inny przypadek niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Brak jest przy tym w stanowisku organu administracji uzasadnienia, z jakich przyczyn zastosowano do przedmiotowej samowoli budowlanej przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślono, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej Sąd nie jest przy tym co do zasady związany granicami skargi /art. 51 powołanej ustawy/. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. Z kolei, w myśl art. 29 ww. ustawy Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięci naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Chodzi tu o sprawę w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd więc ma uprawnienia do wycofania z obrotu prawnego także aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych przed rozstrzygnięciem danej sprawy. Oznacza to, że wystarczającą przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 29 ustawy będzie naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w innych aktach lub czynnościach, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy administracyjnej.

Sąd uznał, że taka właśnie konieczność sądowego działania "wstecz" wystąpiła w sprawie wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, stanowiącej następstwo i konsekwencję wcześniejszych rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach prowadzonych w granicach analizowanej sprawy.

Wadliwa bowiem była przede wszystkim decyzja nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego doprowadzenie samowolnie realizowanej nadbudowy domu mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, zostały naruszone przepisy prawa procesowego /art. 7,77 ( 1 i 107 ( 3 kpa/. Konsekwencją tej wadliwej decyzji była zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z., reprezentowany przez radcę prawnego R. G.

W skardze kasacyjnej zaskarża się wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to w szczególności art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przez mylne przyjęcie, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że w sprawie chodzi o inny przypadek samowoli, nieuregulowany przepisem art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 107 ( 3 kpa, poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny wydając zaskarżoną do Sądu decyzję naruszył te przepisy, co skutkowało uchyleniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż "jak wynika z materiału dowodowego, czego Sąd nie zauważył", w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że do zmiany istniejącego dachu płaskiego na dach stromy dwuspadowy ma zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz z organem p. poż. Inwestor przed podjęciem robót budowlanych uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zezwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków, rozpoczęcie zatem budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę "w odczuciu inwestora nie stanowi przejawu jaskrawej samowoli budowlanej". W tym stanie rzeczy "na organie nadzoru nie ciążyły obowiązki dotyczące wyjaśnienia kwestii związanych z zastosowaniem do niniejszej sprawy przepisów art. 50", a nie art. 48 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej zarówno w kwestii błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego jak też dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok oparł się na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa budowa to nie tylko, jak twierdzi strona wnosząc skargę kasacyjną, "zmiana stropodachu na stromy dach dwuspadowy", lecz w rzeczywistości dobudowa dodatkowej kondygnacji /poddasza użytkowego/, przeznaczonej na mieszkanie. Taki zaś stan faktyczny w sposób oczywisty wymagał dokonania przez organ nadzoru budowlanego dokonania oceny, z jakiej przyczyny zakwalifikował inwestycję jako objętą regulacją art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 tej ustawy.

Prawidłowo także zastosowano w sprawie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylając nie tylko decyzję zaskarżoną i ją poprzedzającą w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ale także rozstrzygnięcie poprzedzające tą decyzję, to jest w przedmiocie nakazu doprowadzenia realizowanej nadbudowy domu mieszkalnego do stanu zgodnego z Prawem budowlanym poprzez wykonanie w określonym terminie i dostarczenie inwentaryzacji powykonawczej wraz z orzeczeniem o poprawności wykonanych prac i stanie technicznym budynku, skoro to właśnie rozstrzygnięcie było konsekwencją wadliwego wydania zaskarżonej decyzji. Wydanie bowiem decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w następstwie wykonania decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy w sprawie ma zastosowanie ten przepis, czy też art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązujący do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaga uchylenia przez Sąd wszystkich tych decyzji na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.