Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1148/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2; art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo Budowlane (tj. . Dz.U. z 2006 r. , nr 156, poz. 1118 ze zm.); art. 6,8 i 10 w zw. z art. 89 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 81/09 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia ... grudnia 2008 r. znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 81/09 oddalił skargę W. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] października 2008 r. nakazującą W. W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...] obejmującej: rozbiórkę poddasza wraz z antresolą w budynku głównym do wysokości budynku sąsiedniego usytuowanego przy Placu [...] z zachowaniem tej samej wysokości gzymsu, kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych, rozbiórkę poddasza skrzydła budynku od strony południowej do wysokości określonej jak budynku głównego, rozbiórkę tarasu na wysokości poddasza wraz ze schodami stalowymi jako komunikację zewnętrzną z balkonu pierwszego piętra - z koniecznością wykonania dachu o pierwotnej geometrii określonej jak wyżej z wykonaniem ścian oddzielenia przeciwpożarowego 30 cm ponad powierzchnie połaci dachowych z użyciem materiałów budowlanych zapewniających bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania i w miejsce tego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał zlikwidowanie samowolnie nadbudowanego poddasza użytkowego wraz z antresolami nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...], poprzez dokonanie rozbiórki: drewnianej konstrukcji więźby dachowej, nadmurowanej ściany szczytowej z cegły od strony działki należącej do M. G., wykonanych antresol, tarasu oraz schodów stalowych zewnętrznych od strony południowej (łączących taras z balkonem i piętra) oraz obniżenia dwóch kominów do pierwotnej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się "Opinia Budowlana dotycząca stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy Plac [...]", opracowana we wrześniu 1998 r., z której wynika, że budynek ten posiadał dwuspadowy dach konstrukcji drewnianej kleszczowo-płatwiowej, kryty blachą.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta Opatowski decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. W., A. C. oraz A. W. pozwolenia na rekonstrukcję dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy Placu [...] (zamiast [...]) w O., przy czym, decyzja ta została uchylona na mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 1999 r., z uwagi na niezgodność rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji z zatwierdzonym projektem budowlanym, przewidującym zmianę kształtu dachu (wymianę jego konstrukcji nośnej) oraz nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą i wykonanie tarasu na poziomie poddasza.

Ponadto podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie, wydał na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] listopada 1999 r., nakazujące wstrzymanie samowolnie wykonywanych robót budowlanych przez inwestora W. W. przy nadbudowie poddasza wraz z antresolą nad budynkiem mieszkalnym położonym przy Placu [...] w O., gdyż po oględzinach w dniu 9 listopada 1999 r. stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegały na nadbudowaniu ściany szczytowej z cegły od strony działki należącej do M. G., podwyższeniu dwóch istniejących kominów oraz wykonaniu drewnianej więźby dachowej wraz z pokryciem, w wyniku czego nad budynkiem mieszkalnym powstało poddasze użytkowe mieszkalne wraz z antresolami. Przy czym W. W. stwierdził, że wykonane roboty miały na celu zlikwidowanie istniejącego zagrożenia (wykazanego w ekspertyzie technicznej). Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. podjętą na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie nakazał W. W. przedłożenie w terminie do dnia [...] kwietnia 2000 r. stosownych dokumentów, w tym m.in. projektu budowlanego zamiennego na dokończenie robót. A następnie ponownie wezwał W. W. do przedłożenia stosowny dokumentów w terminie do dnia 15 marca 2005 r. Po czym, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nakazał W. W. doprowadzenie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym do stanu poprzedniego, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1081/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzje z dnia [...] stycznia 2000 r. znak [...] wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy wykonane przez niego prace były budową w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też ich zakres uzasadnia zastosowanie przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umorzył dotychczasowe postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, uznając je za bezprzedmiotowe, a postanowieniem z dnia [...] marca 2007r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał W. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie poddasza z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku wynikającego z przepisu art. 48 ust. 3 tej ustawy, tj. przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2007 r. określonych dokumentów. Po czym, ponownie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nakazał W. W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...].

Natomiast Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie oraz podjęte w toku postępowania postanowienie z dnia [...] marca 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a to przede wszystkim z powodu niezgodności rozstrzygnięć z obowiązującym stanem prawnym w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt P 37/06, orzekającego, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także ze względu na brak ustaleń - stosownie do zaleceń wyroku z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1081/05, odnośnie stanu budynku przed podjęciem przez inwestora jakichkolwiek robót na jego dachu.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego postępowania przed organem I instancji organ ten postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nakazał W. W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie poddasza (na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy) i nałożył na inwestora obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 ustawy, tj. do przedłożenia do dnia 30 września 2008 r. m.in. czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego wraz z projektami branżowymi instalacji wod.-kan., c.o., instalacji elektrycznej oraz oceną techniczną wykonanych robót, ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Opatów o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem, że projekty powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i opracowane przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi i przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego.

W związku z niewykonaniem obowiązku organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2008 r., na mocy której nakazano W. W. dokonanie rozbiórki nadbudowanego poddasza.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania W. W., który podniósł, że do wymiany dachu został zmuszony sytuacją (zagrożenie katastrofą budowlaną) i "bezmyślnością" urzędników organów budowlanych, którzy wydając błędne decyzje doprowadzili do tego, że "od jesieni 1999 r. do chwili obecnej dach stoi w stanie surowym ze słabo zabezpieczonymi otworami okiennymi od deszczu i śniegu i nie było w nim wykonywanych żadnych prac, ponieważ ciągle dostaje decyzje wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, albo rozbiórki i wysokie mandaty pieniężne".

Skarżący podniósł, że o złym stanie przedmiotowego dachu "PINB w Opatowie wiedział od 1997 r. i nie zrobił nic aby mu pomóc w prawnym rozwiązaniu tego problemu". Powodem zaś wymiany więźby dachowej i rekonstrukcji dachu była "wyłącznie ekspertyza dachu z 1998 r. zlecona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Opatowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia1998 r.", zalecająca podjęcie prac w trybie pilnym z uwagi na zły stan techniczny dachu na budynku mieszkalnym stwarzający zagrożenie mienia i życia. Będąc zaś właścicielem przedmiotowego budynku musiał zapobiec katastrofie budowlanej i jesienią 1999 r. wymienił dach zgodnie z decyzją Starosty Opatowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. i zatwierdzonym tą decyzją projektem rekonstrukcji. Z uwagi przy tym na fakt, że przedmiotowy budynek stanowi kamienicę z XVI wieku, wszystkie prace były wykonywane w uzgodnieniu z konserwatorem zabytków.

Podniósł również, że jego inicjatywa dotycząca rozwiązania problemu została przez organ pierwszej instancji zlekceważona, gdyż na zorganizowane przez niego w 2005 r. spotkanie z udziałem projektanta i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Sandomierza "nikt z PINB w Opatowie nie przyszedł i nie wyjaśnił jak załatwić ten problem". Dalsze zaś nękanie go doprowadziło kamienicę w centrum miasta do ruiny budowlanej.

W. W. zarzucił ponadto, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest niezgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawartymi w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., a jego wnioski w tej sprawie są ignorowane i tłumaczone brakiem zrozumienia przez niego treści wyroku. Ustawiczne zaś zobowiązywanie go do opracowywania projektów naraża go na zbędne koszty, tym bardziej, że projekty takie przedkładał w 1999 r. jak i w 2005 r. i to zarówno do organu I instancji, jak i organu II instancji. Z niewiadomych przyczyn projekty te zostały mu zwrócone.

Skarżący podniósł, że nie wyrażał zgody na wykonywanie przez PINB kserokopii projektów, a zatem dziwi go fakt posiadania przez PINB w Opatowie "projektu budowlanego jako inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno - budowlanej z jednoczesnym projektem rozwiązania technicznego problemu sąsiedztwa budynków opracowaną w marcu 2005 r. przez projektanta S. J.". Nakaz zaś sformułowany w sentencji decyzji, w tym nakaz wykonania dachu bez projektu, jest niezrozumiały, nieprecyzyjny, a jednocześnie nie daje mu gwarancji, że nowy dach "spełni oczekiwania" inspektora budowlanego.

Rozpatrując powyższe odwołanie Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wyżej opisaną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r.

Organ odwoławczy uznał, że nie ulega wątpliwości, że W. W. nie posiadając pozwolenia na budowę dokonał nadbudowy poddasza użytkowego (z antresolami) nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...]. Z akt niniejszej sprawy, w tym z opracowanej we wrześniu 1998 r. "Opinii Budowlanej dotyczącej stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ul. Plac [...]" wynika, że budynek ten posiadał wówczas dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej kleszczowo-płatwiowej, kryty blachą.

Podał, że dokumenty oraz ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin w dniu 9 listopada 1999 r. wskazują zatem, że zakres wykonanych przez inwestora samowolnie robót budowlanych i elementów tego budynku obejmuje wykonanie poddasza użytkowego z antresolami, którego budynek nie posiadał, w tym m.in.: podwyższenie ściany szczytowej od strony działki należącej do Marii Gębusi, podwyższenie dwóch istniejących kominów, wykonanie tarasu w poziomie poddasza oraz schodów stalowych zewnętrznych od strony południowej (łączących taras z balkonem I piętra), a także wykonanie całkowicie nowej drewnianej konstrukcji więźby dachowej.

Organ odwoławczy uznał zatem za zasadne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wskazał, że wobec nie wywiązania się skarżącego z powyższego obowiązku, w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przy czym przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowiący podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, nie stanowi podstawy do nakazania wykonania innych robót, w tym robót zabezpieczających. W przypadku rozbiórki nakazanej w trybie tego przepisu sposób zabezpieczenia budynku spoczywa na inwestorze. Przepis ten nie daje również podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego. Stwierdzając zatem wadliwość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zawierającego nakaz rozbiórki elementów budynku i jednocześnie nakaz wykonania dachu o pierwotnej geometrii oraz ścian oddzielenia przeciwpożarowego, należało decyzję organu pierwszej instancji zreformować korzystając z uprawnień, jakie daje organowi odwoławczemu przepis art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres robót samowolnie wykonanych przez inwestora ustalono na podstawie analizy porównawczej pierwotnego wyglądu przedmiotowego budynku przedstawionego w "Opinii Budowlanej.." z września 1998 r., "Opinii w sprawie możliwości podziału nieruchomości w O. ul. Plac [...]" - opracowanej przez biegłego sądowego A. E. w lipcu 1999 r. (zdjęcie zamieszone na str.8) oraz zdjęcia Nr [...] załączonego do pisma A. W. z dnia 3 kwietnia 2002 r.(skierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) z wyglądem budynku po dokonaniu nadbudowy, rysunku elewacji zamieszczonej w inwentaryzacji powykonawczej opracowanej w marcu 2005 r. oraz zdjęć Nr [...] załączonych do pisma A. W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Analiza porównawcza wyglądu pierwotnego budynku i wyglądu po dokonanej nadbudowie, a także ustalenia dokonane przez organ I instancji podczas oględzin w dniu 9 listopada 1999 r. jednoznacznie wskazują, że po rozebraniu istniejącej więźby dachowej nad budynkiem inwestor nadbudował ścianę szczytową od strony działki należącej do M. G., podwyższył dwa istniejące kominy i wykonał całkowicie nową drewnianą więźbę dachową o zupełnie innej geometrii niż istniejąca poprzednio, wykonując przy tym antresole oraz taras połączony komunikacyjnie z balkonem I piętra schodami stalowymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że zalecenia zawarte w "Opinii Budowlanej dotyczącej stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy Plac [...]" dotyczące konieczności wymiany więźby dachowej oraz pokrycia dachowego nie upoważniały do podjęcia tych robót, z akt sprawy nie wynika bowiem, ażeby w oparciu o wskazaną Opinię zapadło jakiekolwiek rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego nakazujące ich wykonanie.

Powołując się na art. 28 ustawy Prawo budowlane organ drugiej instancji podał, że wprawdzie w 1999 r. współwłaściciele przedmiotowego budynku ( w tym W. W.) uzyskali decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. dotyczącą pozwolenia na rekonstrukcję dachu przedmiotowego budynku, jednakże decyzja ta została uchylona w całości z uwagi na fakt, że przedłożony projekt budowlany nie przewidywał "rekonstrukcji" istniejącego dachu, ale nadbudowę tego budynku, tj. nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą, wykonanie tarasu na poziomie poddasza oraz zmianę kształtu dachu (wymianę konstrukcji nośnej). Wobec powyższego W. W. nie dysponował decyzją udzielającą pozwolenia na wykonanie nowej więźby dachowej, jak również o taką decyzję się nie starał, a jednocześnie wykonany zakres robót budowlanych przy przedmiotowym budynku jest zupełnie inny niż wynika to z "Opinii Budowlanej ..." z 1998 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zakres ten obejmuje nadbudowę poddasza użytkowego nad przedmiotowym budynkiem mieszkalnym. Nadbudowa zaś obiektu budowlanego jest budową, o czym stanowi art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymaga przy tym stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiadał, a zatem cały zakres robót budowlanych przy tym budynku został wykonany samowolnie, skarżący natomiast pomimo istnienia możliwości zalegalizowania nadbudowy z prawa tego nie skorzystał. Możliwość taka istniała bowiem w przypadku spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 10 kwietnia 2008 r. oraz wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalana jest w drodze odrębnego postanowienia.

Organ wyjaśnił, że przyczyną zwrotu dokumentów (w tym projektu budowlanego) przedkładanych dwukrotnie w 2005 r. były występujące w nich braki i wady, o czym W. W. był szczegółowo informowany przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy projekt budowlany podlegał zwrotowi celem usunięcia występujących w nim wad i braków, organy nadzoru budowlanego miały prawo (a nawet obowiązek) wykonania jego kserokopii. Stanowi ona dowód w sprawie.

Organ podkreślił także, że przepisy k.p.a. ani ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie przewidują w toku prowadzonego postępowania administracyjnego "organizowania spotkań" inicjowanych przez strony. Stąd też argument dotyczący zlekceważenia przez organ I - szej instancji zorganizowanego przez skarżącego w roku 2005 spotkania z udziałem projektanta i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Sandomierza, organ uznał za nieuzasadniony.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w aktach niniejszej sprawy znajduje się również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., wydana na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Pl. [...] przez W. W., która jest ostateczna. Obie decyzje dotyczą nadbudowy poddasza, a więc w obrocie prawnym istnieją dwie różne decyzje dotyczące tego samego przedmiotu i wydane zostały wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W przekonaniu autora skargi z dniem wydania decyzji o umorzeniu postępowania sprawa została zamknięta i nastąpiła res iudicata.

W. W. zarzucił, że organy obu instancji nie kierowały się ani przepisami prawa, ani względami społecznymi, historyczno - estetycznymi ani też względami przeciwpożarowymi, ale wyłącznie chęcią dokuczenia właścicielowi kamienicy, który doprowadził ją do stanu świetności.

Autor skargi odnosząc się do zawartego w decyzji nakazu obniżenia kominów do pierwotnej wysokości stwierdził, że organ nie wskazał tej wysokości oraz, że nie jest możliwe odtworzenie pierwotnej wysokości. Istniejące kominy są natomiast zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami przeciwpożarowymi. W ocenie skarżącego, "podobnie sytuacja wygląda" przy zaleceniu likwidacji schodów przeciwpożarowych, których istnienie jest nieodzowne dla bezpieczeństwa i zgodności z obowiązującymi "przepisami prawnymi".

W. W. zarzucił, że mimo jednoznacznego stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. z naruszeniem prawa nałożono na niego obowiązki i ich nie wykonanie nie mogło pociągać skutku w postaci wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zaskarżona decyzja "okrężną drogą" prowadzi do tego samego, a więc miałby "zlikwidować to co jest konieczne i zrujnować kamienicę do stanu z 1998 r."

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakres robót budowlanych jakie wykonał skarżący kwalifikuje je jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zwanej dalej ustawą. Zgodnie zaś z tym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu prawidłowo podkreślił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że W.W. dokonał nadbudowy istniejącego budynku poprzez wykonanie poddasza użytkowego. Wskazują na to: opinia budowlana z dnia 28 września 1998 r. dotycząca stanu technicznego więźby dachowej na budynku mieszkalnym w O. przy ulicy Plac [...], obrazująca stan sprzed nadbudowy; oględziny przeprowadzone w obecności skarżącego dnia 9 listopada 1999 r., w czasie których stwierdzono, że wykonał on "nadbudowę poddasza użytkowego z antresolą" (...): "konstrukcję drewnianą dachu, więźbę dachową ze ścianą szczytową od strony p. M. G., dach kryty dachówką. Zakres remontu został przekroczony o wykonanie antresoli, ściany szczytowej – podwyższenie, wydłużenie połaci dachowych, wykonanie i wymurowanie dwóch kominów"; opinia w sprawie możliwości podziału nieruchomości w O. ul. Plac [...] sporządzona przez biegłego sądowego A. E. z dnia [...] lipca 1999 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w O., a zwłaszcza znajdujące się tam zdjęcia obrazujące stan obiektu w dacie opracowania opinii; kserokopii projektu budowlanego – inwentaryzacji powykonawczej architektoniczno-budowlanej z elementami projektu z marca 2005 r., opisującego stan obiektu po wykonaniu przez skarżącego robót budowlanych; liczne zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy przedstawiające budynek przy Placu [...] w O. przed i po nadbudowie.

Sąd pierwszej instancji podał, że zakres wykonanych robót budowlanych nie był przez W. W. kwestionowany w toku postępowania administracyjnego, a w trakcie pierwszych oględzin jakie odbyły się w dniu 9 listopada 1999 r. skarżący podał, że "starał się zabezpieczyć budynek przed dalszym niszczeniem i likwidacją zagrożenia wynikającego z ekspertyzy technicznej wykonanej przez S. J. w 1998 r."

W związku z tym wskazano, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy doszło do zwiększenia wysokości dotychczasowego budynku i powstania dodatkowej kondygnacji, jaką jest poddasze użytkowe (§ 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Prawidłowe jest zatem jak wskazano ustalenie organów, że w sprawie mamy do czynienia z nadbudową. Natomiast zgodnie z art. 28 ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie realizowania budowy przez skarżącego (tj. w roku 1999) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29, który wymienia roboty budowlane zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zawiera nadbudowy obiektu budowlanego - co oznacza, że aby wykonywać roboty budowlane w sposób zgodny z prawem i ustrzec się samowoli, W. W. winien był przed ich rozpoczęciem dysponować ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest przy tym, że decyzji takiej skarżący nie posiadał, gdyż ta, w oparciu o którą rozpoczął budowę (decyzja Starosty Opatowskiego z [...] lipca 1999 r.) została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie odwoławczym przez decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 1999 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji oba organy trafnie uznały – wykonując w tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Ke 1081/05 - że w sprawie doszło do samowoli budowlanej w zakresie części obiektu budowlanego (dotyczącej samowolnie wykonanej nadbudowy), co daje podstawę do zastosowania art. 48 ustawy. Wskazał, że przepis ten w aktualnym brzmieniu (po uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, OTK-A 2007/11/160) przewiduje możliwość legalizacji obiektów lub ich części wzniesionych samowolnie. Jeżeli bowiem budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 (czyli obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokumenty o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 4 oraz w art. 33 ust.3 ustawy nie dotyczą obiektu, z jakim mamy do czynienia w sprawie, a więc art. 48 ust.3 pkt 2 nie będzie miał w tym zakresie zastosowania. Podkreślił, że do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 skarżący został zobowiązany postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] kwietnia 2007 r. (doręczonym 11 kwietnia 2008 r.), w terminie do 30 września 2008 r., jednak żadnego z nałożonych obowiązków nie wykonał. W tej sytuacji zasadnie i zgodnie z prawem organ zobowiązany był do orzeczenia obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu (nadbudowanego poddasza) na podstawie art. 48 ust.1 i 4 ustawy.

Zauważył, że wprawdzie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2007r. nałożył na skarżącego obowiązek złożenia czterech egzemplarzy projektu architektoniczno – budowlanego, który jest tylko jedną z części projektu budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy, jednak jak słusznie ocenił organ odwoławczy, uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie wykonał żadnego z nałożonych obowiązków, a zobowiązanie ograniczone do złożenia jedynie części projektu budowlanego, a nie jego całości, było mniejszym obciążeniem dla W. W. aniżeli zobowiązanie pozostające w zgodzie z art. 33 ust.2 pkt 1 ustawy.

Nawiązując do zarzutów skargi stwierdzono, że nie ma racji skarżący twierdząc, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] lutego 2007 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowanego poddasza z antresolą nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...], rozstrzygnęła niniejszą sprawę administracyjną. Dla przyjęcia tożsamości sprawy administracyjnej muszą bowiem zaistnieć trzy elementy: w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz dotyczy tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy.

A zatem ponieważ postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. orzekało o umorzeniu sprawy samowolnej nadbudowy poddasza prowadzonej w oparciu o art. 51 ustawy, a niniejsze postępowanie prowadzone jest w oparciu o inny przepis, a mianowicie art. 48 Prawa budowlanego, zarzutu ten jest nietrafny.

Sądu pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji nie mogą kierować się "względami społecznymi" czy "historyczno – estetycznymi", które – jak wynika z przebiegu postępowania w sprawie – W. W. rozumie jako usankcjonowanie samowoli budowlanej wbrew obowiązującym przepisom Prawa budowlanego, w imię zachowania dobrego stanu technicznego wiekowej kamienicy, albowiem każde działanie mające na celu dbałość o zabytkowe budynki musi mieścić się w granicach prawa, które W. W. niewątpliwie przekroczył doprowadzając do samowoli budowlanej. Możliwość zalegalizowania wykonanych przez niego robót daje art. 48 ustawy, jednak skarżący z niej nie skorzystał, nie wykonując żadnego z nałożonych obowiązków, co musiało poskutkować orzeczeniem rozbiórki.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżona decyzja "okrężną drogą prowadzi do tego samego" czyli do przywrócenia stanu poprzedniego, co zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke 1081/05. Po pierwsze, reformatoryjna decyzja organu odwoławczego nie zawiera nakazu "przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego", lecz nakaz rozbiórki obiektu w tej części, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Po drugie zaś, wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały między innymi na zdjęciu starej więźby dachowej, a to właśnie jej stan – wedle znajdującej się w aktach opinii budowlanej z 1998r. – wskazywał na daleko posuniętą korozję biologiczną, stanowiąc niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W tej sytuacji nie ma zatem mowy o tym, aby wykonanie zaskarżonej decyzji powodowało powrót do stanu zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego więźby dachowej, co zanegował Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ke 1081/05. Tym samym za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia przez organy art. 153 P.p.s.a. przez niewykonanie wytycznych zawartych w w/w wyroku.

Podkreślił, że zmiana przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji była prawidłowa i zgodna z art. 48 ustawy, który nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego.

Z kolei odnosząc się do obowiązku dotyczącego "obniżenia dwóch kominów do pierwotnej wysokości", to Sąd podkreślił, że brak sprecyzowania tej wysokości nie ma wpływu na wynik sprawy (czyli konieczność orzeczenia rozbiórki), a na podstawie zebranych w sprawie dowodów, o jakich była już mowa na wstępie, można bez trudu tę "pierwotną" wysokość określić. Podnoszona w skardze okoliczność, że "istniejące kominy są zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami przeciwpożarowymi", nie ma przy tym znaczenia wobec faktu, że zostały one wzniesione samowolnie – tak jak wszystkie inne roboty budowlane w ramach nadbudowy. To samo dotyczy schodów przeciwpożarowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. W. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 6, 8 i 10 K.p.a. w związku z art. 89 § 2 K.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzjami poprzedzającymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż skarżący jest właścicielem zabytkowej kamienicy zlokalizowanej przy Placu [...]. Dwanaście lat temu stan techniczny budynku był tak zły że stwarzał zagrożenie katastrofą budowlaną dlatego też starosta opatowski nakazał wykonanie prac remontowych zgodnie z projektem rekonstrukcji. W. W. niezwłocznie przystąpił do wykonywania prac remontowych zapobiegając katastrofie budowlanej. Prace te wykonywane były w oparciu o decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. Starosty Opatowskiego, który zatwierdził projekt budowlany na rekonstrukcje dachu. Wszelkie prace budowlane zostały wykonane w oparciu o tę decyzję i przedłożony projekt budowlany. W następstwie szeregu postępowań odwoławczych okazało się, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o artykuł 51 ust. 5 Prawa Budowlanego kwestionowały legalność wykonanych prac doprowadzając w efekcie do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem w sprawie II SA/Ke 1081/05 z dnia 10 listopada 2006 r. uchylił wszystkie decyzje niekorzystne dla skarżącego. Podstawą tego rozstrzygnięcia był miedzy innymi fakt, że organy nadzoru budowlanego popełniły w postępowaniu cały szereg błędów polegających na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, a w szczególności nie ustaleniu stanu pierwotnego i jego analizy pod kątem zagrożeniem katastrofą budowlaną w chwili wydawania decyzji przez Starostę Opatowskiego w lipcu 1999 r. Nie budzi wątpliwości prawnych fakt, że orzeczenie wraz ze stanem faktycznym ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach objęte są przymiotem res judicata i ustalenia poczynione w tym postępowaniu co do stanu faktycznego nie mogą być odmienne od ustaleń Sądu. Natomiast organy nadzoru budowlanego po uchyleniu w/w wyrokiem ich decyzji i wykazaniu wszelkich błędów wszczęły postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego całkowicie ignorując fakt, że prace budowlane były pracami remontowymi, odtworzeniowymi i wykonywanymi w istniejącym obiekcie budowlanym likwidującymi istniejące realne zagrożenie katastrofą budowlaną. Prace były wykonywane na podstawie decyzji nakazującej ich wykonanie zgodnie z projektem budowlanym uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, należy przyjąć zatem, że skarżący wykonał wszelkie prace legalnie w oparciu o decyzję, której nie kwestionował, zaś następcze działanie organów nadzoru budowlanego nie uwzględnia faktu, że decyzja Starosty Powiatowego była merytorycznie nienaganna, wydana zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego i powinna być oceniania wyłącznie w-kontekście stanu prawnego z roku 1999 jako, że uchylenie i dalszy tok postępowania nastąpił z wyłącznej winy organu administracji nie z winy skarżącego. Nie może on ponosić konsekwencji ich niewłaściwego funkcjonowania.

Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo wskazał, że niemożliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego gdyż był to stan grożący katastrofą budowlaną, Z tych powodów organy nadzoru budowlanego nakazując wykonanie prac swą decyzją powodują, że budynek będący XVI-wieczną zabytkową kamienicą pozostaje bez dachu z całkowicie odkrytą ostatnią kondygnacją co spowoduje nie tylko ruinę domu będącego własnością skarżącego, ale również spowoduje szkody w sąsiednich kamienicach jako, że przemakaniu i zagrzybieniu ulegną ściany domów sąsiednich również zabytkowych. Ponadto wskazał, że organy nie ustaliły nigdy jaki był stan pierwotny dachu, a szczególności jego kątów nachylenia, układu konstrukcyjnego więźby dachowej a w szczególności nie ustalono, pierwotnej wysokości dwóch kominów.

A zatem Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, pominął fakt, że w tej sytuacji decyzja ta jest niewykonalna i sprzeczna nie tylko z prawem ale i zasadami współżycia społecznego. Podkreślił również to, że wszelkie prace budowlane wykonane przez skarżącego były oparte na projekcie budowlanym i zezwoleniu odpowiedniego organu wydanym w roku 1999. Nie zachodzą zatem przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jako, że w chwili wykonywania odtworzeniowych prac budowlanych istniała decyzja nie tylko pozwalająca na Ich wykonywanie ale wręcz zmuszająca do wykonania tych prac.

W konsekwencji uznał, że zarzucanie skarżącemu samowoli budowlanej nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

W skardze kasacyjnej W. W. zarzucono błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenia przepisów postępowania a to art. 6, 8 , 10 oraz 89 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do tak wskazanych zarzutów w tej sprawie w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zarzut błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego został bardzo ogólnie sformułowany, uniemożliwiając Sądowi precyzyjne odniesienie się do niego.

Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) posiada rozbudowaną wewnętrzną konstrukcję albowiem zawiera pięć ustępów zaś ustęp 2 i 3 tej normy zawiera dalsze punkty a w obrębie punktu 1 ust. 2 dokonano dalszego wyliczenia wprowadzając litery ( a i b – przypomnienie Sądu), tym samym samo wskazanie w petitum kasacji art. 48 Prawa budowlanego i nie sprecyzowanie tego w motywach skargi kasacyjnej wskazuje na ogólnikowość podniesionego zarzutu błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W takiej sytuacji powołując się na określony przepis prawa materialnego należy precyzyjnie wskazać prawidłową jego interpretację jaką powinien zastosować Sąd pierwszej instancji. Takich rozważań w zakresie art. 48 Prawa budowlanego brak jednak we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wyłącznie to, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował powołany wyżej przepis, albowiem nie było podstaw do zastosowania tej normy w sytuacji realizowania prac remontowych, odtworzeniowych w istniejącym obiekcie budowlanym na podstawie decyzji nakazującej ich wykonanie zgodnie z projektem budowlanym uzgodnionym z konserwatorem zabytków. Zdaniem skarżącego nie można w tej sprawie mówić o samowoli budowlanej. Dlatego też zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego tak naprawdę dotyczy zarzutu jego niewłaściwego zastosowania a nie błędnej wykładni.

Niezależnie od tej wadliwości konstrukcyjnej wniesionej skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim podkreślić, iż nie można w tej sprawie mówić o błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu przywołanej wyżej normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie co jest niesporne zastosowano przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 , poz. 1118 ze zm.), nakazując skarżącemu zlikwidowanie samowolnie nadbudowanego poddasza użytkowego wraz z antresolami nad budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w O. przy Placu [...], poprzez dokonanie rozbiórki: drewnianej konstrukcji więźby dachowej, nadmurowanej ściany szczytowej z cegły od strony działki należącej do M. G., wykonanych antresol, tarasu oraz schodów stalowych zewnętrznych od strony południowej (łączących taras z balkonem i piętra) oraz obniżenia dwóch kominów do pierwotnej wysokości.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego reguluje kwestię samowoli budowlanej . Z samowolą budowlaną mamy do czynienia w rozumieniu tej normy wówczas gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Art. 48 ust. 1 tej normy stanowi, iż właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z treści w/w przepisu wynika , że nakaz orzekania rozbiórki nie jest bezwzględny albowiem w ust. 2 tej normy przewidziano obowiązek zbadania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia zgodna jest z przepisami w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak to organ wszczyna postępowanie legalizacyjne. Nakaz rozbiórki w takiej sytuacji orzekany jest w sytuacji gdy okaże się , że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Ponadto nakaz ten orzekany jest również wówczas gdy strona uprawniona w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązana zostanie do wykonania określonych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i pomimo upływu wyznaczonego terminu nie wykona nałożonych na nią obowiązków. Tym samym wówczas podstawą nakazu rozbiórki jest ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1 .

Właśnie taka sytuacja nie wypełnienia przez stronę nałożonych na niego obowiązków w terminie zakreślonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. (powinno być 2008r.) nr [...] doręczonym skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2008 r. co bezpośrednio wynika z akt administracyjnych sprawy, spowodowała zastosowanie w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego.

Bezspornym pozostaje bowiem, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, iż skarżący w terminie do dnia 30 września 2008r. nie przedstawił żądanych od niego w/w postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego : czterech egzemplarzy projektu architektoniczno budowlanego wraz z projektami branżowymi instalacji wod-kan, c.o, instalacji elektrycznej oraz oceną techniczną wykonanych robót , ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Opatów o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewykonanie nałożonego w/w postanowieniem obowiązku przedstawiania wymaganych dokumentów mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowolnie nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, musiało skutkować wydaniem zaskarżonych decyzji w opisanym wyżej trybie. Z tego powodu w niespornym w tych okolicznościach stanie faktycznym co przecież nie kwestionuje również skarga kasacyjna nie można było wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko nakazującego rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części budynku skarżącego. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora, to skoro skarżący nie wykonał nałożonych na niego w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków to musiał ponieść negatywne konsekwencje takiego postępowania.

Jednocześnie twierdzenie skarżącego, iż błędnie przyjęto w sprawie, iż dopuścił się samowoli budowlanej gdy tymczasem wszystkie prace związane z przedmiotową inwestycja zrealizował na podstawie decyzji zgodnie z projektem, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeczy temu zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Ustaleniem nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości w przedmiotowej sprawie pozostaje przede wszystkim okoliczność samowolnego zrealizowania przedmiotowej nadbudowy poddasza wraz z antresolą nad budynkiem mieszkalnym przy ul. Pl. [...] w O. Prace te zrealizowano w 1999 r. w oparciu o decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rekonstrukcję dachu przedmiotowego budynku będącego wówczas współwłasnością W. W., A. C. i A. W.. Jednakże decyzja ta nigdy nie uzyskała przymiotu ostatecznej a tym samym wykonalnej gdyż w ramach postępowania odwoławczego Wojewoda Świętokrzyski uchylił ją decyzją z dnia [...] września 1999 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W szczególności w motywach tej decyzji wskazano, że rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji jest nieadekwatne do zatwierdzonego projektu budowlanego, udzielono pozwolenia na rekonstrukcję dachu podczas gdy z projektu wynika, że roboty budowlane polegać mają na wymianie konstrukcji nośnej, zmianie kształtu dachu i wymianie jego pokrycia , nadbudowie poddasza użytkowego z antresolą, wykonanie tarasu na poziomie poddasza użytkowego a więc w sprawie mamy do czynienia z nadbudową i rozbudową budynku. Prace te niewątpliwie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę natomiast zostały wykonane mimo, braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich wykonanie w kształcie, który został zrealizowany. Dlatego też nie ma jakichkolwiek przesłanek, które pozwalały by uznać, iż prace te wykonano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę o jakiej mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Takiej decyzji w tej sprawie po prostu brak. Tym samym twierdzenie skarżącego o wykonaniu prac w oparciu o decyzję zgodną z projektem nie ma jakiegokolwiek uzasadnienie, gdyż w takiej sytuacji nie chodzi o jakąkolwiek decyzję lecz wyłącznie ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę a taką decyzją skarżący nigdy w niniejszej sprawie się nie legitymował.

Ustalenia te nie budzące przecież jakichkolwiek wątpliwości niewątpliwe w początkowej fazie postępowania przed organami nadzoru budowlanego spowodowały wszczęcie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawa budowlanego wobec błędnego przyjęcia, iż w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną inną niż określona w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże rozstrzygnięcia wydane w tym postępowaniu zostały wyeliminowane z obroty prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 1081/05, po którym w całości umorzono prowadzone postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wobec jego bezprzedmiotowości co wprost wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] lutego 2007r. nr [...]. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego wszczęły nowe postępowanie w sprawie samowolnego nadbudowania poddasza wraz z antresolą nad budynkiem mieszkalnym w O. przy Pl. [...] o czym powiadomiono skarżącego zawiadomieniem z dnia 6 marca 2007 r. wskazując jednocześnie na możliwość realizowania uprawnienia ,czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.). To właśnie w tym postępowaniu legalizacyjnym wydano zaskarżone decyzje na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego i jak wyżej zauważono decyzję te nie naruszają prawa. Tym samym nie można w takiej sytuacji uznać by w tej sprawie wadliwie zastosowano przepis art. 48 Prawa budowlanego a zarzut uczyniony w tym zakresie uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Równocześnie podkreślić należy wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że kwestionowana decyzja o nakazie rozbiórki w sposób precyzyjny wskazuje co jest przedmiotem tego nakazu, tak więc nie może ona budzić wątpliwości interpretacyjnych przy jej ewentualnej egzekucji.

Podobnie nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone decyzje wydano w postępowaniu, w którym nie naruszono przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Zaś skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego nawet nie wyjaśnia na czym ma polegać naruszenie tych przepisów. Nie wiadomo dlaczego zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. Natomiast w sytuacji uczynienia organom administracji zarzutu z art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie jakich konkretnie czynności procesowych strona nie mogła wykonać, jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć uchybienia w tym zakresie. Takich rozważań w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zatem formułowanie takiego zarzutu nie popartego niezbędną argumentacją nie zasługuje na uwzględnienie. Również nie przedstawiono uzasadnienia co do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. dotyczącego rozprawy administracyjnej. Z dyspozycji tej normy wynika, iż organ powinien przeprowadzić rozprawę gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jednakże mając na uwadze charakter niniejszego postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego przecież legalizacji samowoli budowlanej, w którym zobowiązano inwestora do przedstawienia wskazanych dokumentów celem doprowadzenia zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec nie zaistnienia żadnej z przesłanek określonych w tym przepisie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia takiej rozprawy. Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy. Jeżeli bowiem nie występują przesłanki wymienione w art. 89 ani też przepisy szczególne – do których k.p.a. odsyła, nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia rozprawy, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą się odbywać w formie tzw. postępowania gabinetowego. W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wbrew stanowisku skarżącego nie można w tym postępowaniu, które jest przedmiotem skargi kasacyjnej uznać, że przed organami administracji naruszono przepis art. 6 k.p.a., który statuuje, iż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa to znaczy przepisy ustaw i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji wydaje decyzję. W tej sprawie niewątpliwie organy administracji prawidłowo orzekły w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a więc nie mogły naruszyć w postępowaniu administracyjnym wskazanego art. 6 k.p.a.

Podobnie brak jest podstaw do uznania, iż usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 8 k.p.a , który stanowi, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli. Spełnienie normy z art. 8 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania w taki sposób aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić w sposób precyzyjny zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji precyzyjnie wskazały przyczyny nakazania rozbiórki z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z niewykonanie w określonym terminie obowiązku przedstawienia organowi niezbędnych dokumentów w celu umożliwienia zalegalizowania samowoli budowlanej. Wyjaśniono także w kontekście wcześniej prowadzonych postępowań i uwarunkowań tego postępowania potrzebę zastosowania w/w normy prawa materialnego. Decyzji tej nie można uznać za sprzeczną z prawem jak też zasadami współżycia społecznego jak wskazuje na to skarżący.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.