Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2361/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § pkt 1-7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22, art. 21, art. 23 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skarg M. B., L. K., K. T., S. T., Z. T. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 2.140 m2 oraz nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 184 m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność M. T. oraz F. S.

W uzasadnieniu Minister podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 2.140 nr oraz nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 184 m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność M. T. oraz F. S. Decyzją tą przyznano odszkodowanie w kwocie 8366 zł.

Pismami z dnia 6 sierpnia 2007 r. i z dnia 3 kwietnia 2008 r. T. S., ograniczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. tylko do części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].12.1972 r., nr [...], w żądanej części.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister podał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18. poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należało ocenić zaskarżone orzeczenie.

W ocenie organu ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2. Tymczasem w przedmiotowej sprawie rozprawa została przeprowadzona, co potwierdza znajdujący się w aktach archiwalnych sprawy protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w wyznaczonym dniu tj. [...].12.1972 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Minister podał, że jak wynika z protokołu w rozprawie nie uczestniczyli właściciele wskazanej nieruchomości położonej w [...] ani biegli. Nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa

Jak wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia 19 lutego 2015 r. - art. 22 (we wcześniejszej wersji ustawy - art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. W sprawie sporządzone zostały dwie, zgodne opinie szacunkowe biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - z dnia [...] września 1972 r. i z [...] września 1972 r. W ocenie Ministra, z daty dokumentów wynika, że opinie zostały sporządzone na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże stanowiły one wymaganą przepisami prawa opinię, bez względu na czyje zlecenie działał biegły - inwestora czy organu, a w niniejszej sprawie na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie.

Odnosząc się do zarzutu L. K. oraz M. B. odnośnie powołania biegłych przez organ nieuprawniony Minister wskazał, że biegłych bez względu na to czy zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, czy przez ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązywały te same zasady wynikające z ustawy z dnia 12 marca 1958 r.. Poza tym rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż powołani zostali z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Tym samym już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podał, że ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejących opinii w przedmiotowej sprawie.

Mimo, że w samej rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to, zdaniem Ministra, brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych, które stanowiły podstawę do ustalenia odszkodowania, na co wyraźnie wskazuje decyzja z dnia [...] grudnia 1972r. Biegli ustalili, iż M. T. i F. S. posiadali na terenie miasta [...] jeszcze inną nieruchomość, której powierzchnia była większa niż przewidziana ustawą wywłaszczeniową działka normatywna, przyjęta pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego, pięcioizbowego. Wobec powyższego biegli wskazali, iż cena 1 m gruntu wynosiła 3,60 zł, a zatem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o łącznej powierzchni 2.324 nr wyniosło 8.366 zł (2.324 nr x 3.60 zł/m2 = 8.366 zł). Odszkodowanie w takiej też wysokości zostało przyznane współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1972 r. Jakkolwiek w decyzji jest wskazanie na Zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972r. (M.P. Nr 39, poz. 217) to, że stawka za grunt nie uległa zmianie i zarówno w zarządzeniu obowiązującym w dacie wydania decyzji jak i poprzedzającym je wynosiła 3,60 zł.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę w zależności od rodzaju gruntu i klasy.

W sprawie wywłaszczeniu ulegał grunt niezabudowany i odszkodowanie zostało wyliczone wg sztywnych stawek, zatem ewentualne uchybienia nie mogły mieć wpływu na wartość ustalonego odszkodowania. Natomiast o rażącym naruszeniu przepisów można mówić jedynie w sytuacji, kiedy takie błędy miałyby wpływ na wartość odszkodowania.

Minister uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do F. S. - osoby zmarłej a tym samym błędnego ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, Minister wskazał, że akta archiwalne nie potwierdzają tego zarzutu. Jak słusznie skarżący wskazali organ wywłaszczeniowy wiedział o śmierci F. S. Natomiast zapis w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1972r. że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." ma charakter jedynie informacyjny, uwzględniający stan własności widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy nie skierował decyzji do F. S. po którym nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe tylko do M. T.

Na tę decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. K. i M. B., K. T., S. T., Z. T. reprezentowani przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie rozstrzyganej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa pomimo tego, że miały miejsce liczne naruszenia przepisów prawa o charakterze proceduralnym, których wystąpienie już wyłącznie przez wzgląd na ich mnogość pociąga za sobą rażące naruszenie prawa (przy czym Minister Infrastruktury i Rozwoju organ dopuścił się tego naruszenia w wyniku utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2015 roku przez w wyniku ponownego rozpoznania sprawy - a mianowicie:

a) biegli, którzy sporządzili opinię stanowiącą podstawę do wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 1972 roku w części zaskarżonej w niniejszej sprawie (dotyczącej kwestii wysokości odszkodowania przysługującego stronom) zostali ustanowieni przez organ do tego nieuprawniony, tj. nie powołał ich organ wywłaszczeniowy, a zostali wybrani z listy Urzędu Wojewódzkiego (zainteresowanego wynikiem postępowania wywłaszczeniowego) - co stanowi naruszenie art. 21 Ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1972.11.77 dalej zwaną "ustawa wywłaszczeniowa") w brzmieniu na dzień wydania decyzji (w części nakazującej wysłuchanie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej);

b) organ orzekający w sprawie nie wysłuchał biegłych na rozprawie w dniu [...] grudnia 1972 roku w sytuacji, kiedy zostali oni powołani w sposób sprzeczny z ustawą - a więc Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] nie miało możliwości weryfikacji wiarygodności, obiektywności i fachowości wydanej przez nich opinii szacunkowej w konsekwencji nieobecności jej autorów na rozprawie - co stanowi naruszenie art. 20 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej (w części nakazującej wydanie orzeczenia na podstawie całokształtu okoliczności sprawy) w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w części nakazującej ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych);

c) na rozprawie dnia [...] grudnia 1972 roku strony były nieobecne, a więc nie miały możliwości zakwestionowania faktu braku obecności biegłych na rozprawie i poddania pod wątpliwość prawidłowości opinii szacunkowej wydanej w trybie sprzecznym z przepisami ustawy, wobec czego organ orzekający również pozostał obojętny - przy niedających się usunąć z racji upływu czasu wątpliwościach co do tego, czy wszystkie osoby posiadające status strony na tamtym etapie postępowania zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o wyżej wspomnianym terminie, co stanowi naruszenie art. 20 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej (w części nakazującej wydanie orzeczenia na podstawie całokształtu okoliczności sprawy) oraz art. 7 k.p.a. (w części nakazującej organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli);

d) organ orzekający w sprawie nie poinformował stron o skutkach prawnych, ich niestawiennictwa na rozprawie w sposób adekwatny do szczególnych okoliczności, tj. nie uprzedził ich o tym, że w przypadku niezakwestionowania na rozprawie przez właścicieli nieruchomości opinii biegłych wydanych z naruszeniem przepisów proceduralnych, stracą oni możliwość powoływania się na przedmiotową wadliwości jako na rażące naruszenie prawa w ewentualnych przyszłych postępowaniach (w tym o stwierdzenie nieważności decyzji), co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a.;

Podnosząc wskazane naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że podstawą do kwestionowania prawidłowości decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju było twierdzenie odnośnie obarczenia rozstrzygnięcia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1972 roku, w części dotyczącej odszkodowania - wadliwością wynikającą z faktu wystąpienia w toku postępowania szeregu nieprawidłowości. Z tego powodu rozstrzygnięcie to powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. Tymczasem organ, rozpatrując sprawę po raz wtóry, raz jeszcze omówił każde z uchybień tak, jakby wystąpiły one oddzielnie w różnych sprawach, a nie wszystkie łącznie wywarły wpływ na to jak zakończyło się przedmiotowe postępowanie - jak miało to miejsce w rzeczywistości. Specyfika opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 roku czy sam mechanizm wyliczenia wysokości odszkodowania ma w tym przypadku charakter drugorzędny, gdyż nawet fakt posługiwania się przez biegłych "ustalonymi w przepisach prawa sztywnymi stawkami" nie zwalnia organu wydającego decyzję w sprawie od wymogu podporządkowania się regulacjom proceduralnym zawartym w ustawie. Założenie przeciwne jest w sposób oczywisty błędne.

Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Skoro z treści przepisów art. 21-23 powołanej ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 roku potwierdził, czyniąc tym samym przedmiotową okoliczność bezsporną, iż "w rozprawie nie uczestniczyli właściciele nieruchomości położonej w [...]". Następnie podał "natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłego ze strony właściciela nieruchomości nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa". Konieczność zajęcia stanowiska w tej kwestii przez strony zaktualizowała się dopiero w dniu rozprawy. Organ nie powołał się na żaden dowód, z którego wynikałoby, iż strony zostały pouczone nie tylko o możliwości odbycia się rozprawy bez ich obecności, ale też i bez wysłuchania biegłych, a także o tym, że w przypadku niezakwestionowania przez właścicieli nieruchomości na rozprawie opinii biegłych wydanych z naruszeniem przepisów proceduralnych, stracą oni możliwość powoływania się na przedmiotową wadliwości jako na rażące naruszenie prawa w ewentualnych przyszłych postępowaniach (w tym o stwierdzenie nieważności decyzji).

Skargę na tę decyzję wniósł również T. S., reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 Kpa, tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

W ocenie skarżącego dokładnego ustalenia wymagało przez organ nadzoru, kogo pozbawiono w wyniku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości oraz komu przyznano za tę nieruchomość odszkodowanie. Sformułowanie zawarte w osnowie decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1972 r., iż dokonano "odjęcia prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." (pkt 1 decyzji), a także, iż "przyznano w/w odszkodowanie w kwocie 8.366 zł" (pkt 2 decyzji), w sposób jednoznaczny wskazuje, iż własność nieruchomości odjęto M. T. i F. S., a także M. T. i F. S. (jako "w./w") przyznano odszkodowanie za odjętą własność nieruchomość.

Ponieważ w dacie wydania decyzji, F. S. już nie żył, wskazanie go w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako podmiotu uprawnionego do odszkodowania, oznacza, iż osobę nieżyjącą uczyniono podmiotem prawa. Z tego już chociażby względu decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej obarczona jest cechą rażącego naruszenia prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności w części dotyczącej odszkodowania.

Przy ocenie prawidłowości zastosowania art. 22 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., organ nadzoru pominął powinność objęcia tą oceną także wymogu określonego w pkt 4 tego przepisu, tj. iż orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać "wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania". W ocenie skarżącego zapis zamieszczony w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1972 r., w jej punkcie 2, w najmniejszym nawet stopniu wymagania określonego w art. 22 ust.1 pkt 4 nie wypełnia. Zapis ten nie tylko nie wymienia z imienia i z nazwiska osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania (w niniejszej sprawie - także spadkobierców zmarłego F. S.), ale wskazuje jako osoby uprawnione: żyjącą M. T. i zmarłego F. S.

Rzeczywista treść pkt 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. rażąco zatem narusza przepis art. 22 ust.1 pkt 4 cyt. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który wymagał, by orzeczenie o wywłaszczeniu wymieniało osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania z imienia i nazwiska oraz z podaniem ich adresów.

W ocenie skarżącego Minister pominął zupełnie najistotniejszy w sprawie fakt, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] grudnia 1972 r. jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania uczyniła nieżyjącego współwłaściciela nieruchomości.

W świetle przedstawionych powyżej wywodów, zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także zawarł w uzasadnieniu decyzji błędne oceny prawne tego stanu, co w pełni czyni zasadnym zarzut rażące naruszenie przez organ nadzoru przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2016 r. o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania – Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie mogą zostać uwzględnione, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 2 140 m2 oraz nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 184 m2, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] jako własność M. T. oraz F. S.

Postępowanie to toczyło się w toku nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08).

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie, którego została wydana weryfikowana decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z akt sprawy wynika, że w sprawie sporządzone zostały dwie opinie szacunkowe - z dnia [...] września 1972 r. opracowana przez biegłego rzeczoznawcę T. M. oraz - z dnia [...] września 1972 r. sporządzona przez biegłą inż. arch. H. K., z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Z dat tych dokumentów wynika, że zostały wykonane na etapie postępowania ugodowego, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Rację mają skarżący, że biegłych tych nie powołał organ wywłaszczeniowy, co stanowi naruszenie prawa, jednak tego naruszenia nie można uznać za rażące. Obaj biegli wpisani byli na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego, opinie szacunkowe sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywałyby w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Oba "orzeczenia szacunkowe" wskazywały wartość nieruchomości jako kwotę 8 366 zł, dodatkowo rzeczoznawcy zawarli w nich oświadczenia, że wykonali je zgodnie z obowiązującymi ustawami i cennikami dotyczącymi szacowania wartości gruntów, oświadczyli też, że nie są spokrewnieni ani skoligaceni ze stronami postępowania.

W ocenie Sądu, skoro obaj rzeczoznawcy spełniali wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzania wycen, mając na względzie całokształt sprawy należało uznać, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na jej wynik. W postępowaniu wywłaszczeniowym opinie te stanowiły dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ. Opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, którego nie zmienia tryb powołania biegłego (por. wyrok NSA z dnia: 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 29/13, 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 342/13, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13). Ponadto oparcie się na opinii wydanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie może zostać uznane za rażące naruszenia prawa, bowiem w myśl art. 6 ustawy wywłaszczeniowej proponowana cena dobrowolnego zbycia nieruchomości była ustalana według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody, a cena sprzedaży nie mogła być wyższa od wysokości tak ustalonego odszkodowania.

Brak udziału biegłego w rozprawie również nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy M. T. i J. S. w pismach z dnia 9 października 1972 r. zostały poinformowane, że parcele nr [...], [...], [...] i [...] będące przedmiotem nabycia na rzecz Skarbu Państwa zostały oszacowane przez dwóch biegłych rzeczoznawców wyznaczonych przez Prezydium WRN w [...] - na kwotę 8 366 zł. Pismo to zostało doręczone J. S. w dniu 11 października 1972 r., zaś M. T. w dniu 13 października 1972 r. Wobec tego strony znały treść opinii biegłych i wysokość proponowanego odszkodowana. Z akt sprawy nie wynika, by strony kwestionowały ustaloną przez rzeczoznawców wartość nieruchomości. Z kolei z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że "zawiadomienia o mającej się odbyć rozprawie zostały doręczone zgodnie z przepisami kpa". Akta sprawy wskazują także na to, że pismem z dnia 28 listopada 1972 r. (również przez obwieszczenie) zawiadomiono strony o rozprawie wywłaszczeniowej. W zawiadomieniu/obwieszczeniu zawarto pouczenie, że strony mogą przeglądać wniosek o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszać wnioski. Wobec tego nie można uznać za zasadny, podniesiony w skardze zarzut, dotyczący niepoinformowania stron o skutkach prawnych niestawiennictwa na rozprawie, zwłaszcza, że jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zawiadomienia te doręczono stronom. Należy nadmienić, że z żadnych przepisów nie wynikał wówczas obowiązek obligatoryjnego informowania stron o skutkach prawnych niestawiennictwa na rozprawie. Z art. 18 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wynikał jedynie obowiązek informowania o możliwości przeglądania w urzędzie powiatowym wniosku o wszczęciu postępowania wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków.

W rozprawie wywłaszczeniowej udział wzięli – pełnomocnik Wydziału GKiM PMRN w [...], pełnomocnik Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich oraz właścicielka nieruchomości objętej KW nr [...]. W rozprawie nie brali udziału biegli. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wymagał "wysłuchania opinii biegłych", które były podstawą ustalenia odszkodowania, a nie wysłuchania biegłego (por. wyroki z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK, 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13). Specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała bowiem na tym, że w tym czasie nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Dlatego brak udziału w rozprawie biegłego, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, stanowi wprawdzie naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale naruszenie takie nie może być jednak uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłych na rozprawie, skutkujący, zdaniem skarżących, brakiem możliwości dialogu pomiędzy stroną a biegłym, nie stanowi kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2764/13).

Nie zasługuje na uwzględnienie też zarzut podniesiony przez T. S. dotyczący rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie nieżyjącego F. S. za stronę postępowania.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 2.140 m2 oraz nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 184 m2, zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] i KW nr [...] organy posiadały informację, że F. S. nie żyje. Z akt sprawy wynika, że zmarł on [...] maja 1970 r. Okoliczność tę uwzględniały organy przy korespondencji kierowanej do stron postępowania. Zauważyć należy, że już pismo z dnia 29 lipca 1972 r. zawierające propozycję dobrowolnego odstąpienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości zostało skierowane do J. S. W tym piśmie wskazano, że "należy przedłożyć prawomocne postanowienie sądowe stwierdzające prawa do spadku po zmarłym F. S., które jest niezbędne przy zawieraniu umowy i wypłacie odszkodowania". Po raz kolejny tę informację zawarto w piśmie z dnia 9 października 1972 r. We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego z dnia [...] listopada 1972 r., wskazano, że "wezwana spadkobierczyni po zmarłym F. S. – J. S. nie przedłożyła prawomocnego postanowienia sądowego stwierdzającego prawa do spadku". Wobec tego organ traktował J. S. jako spadkobierczynię zmarłego F. i prowadził z jej udziałem dalsze postępowanie. Zauważyć także należy, że organy wówczas prowadzące postępowanie oprócz imiennego zawiadomienia J. S. o czynnościach podejmowanych w sprawie ogłosiły m.in. o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo odszkodowawczej oraz o decyzji z [...] grudnia 1972 r. o wywłaszczeniu również w formie obwieszczenia. W ocenie Sądu, pozwalało to zapewnić możliwość wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym także innym osobom, które mogły mieć interes prawny (także innym potencjalnym spadkobiercom) w toczącym się postępowaniu (w tym pełnoletnim synom J. S.).

Na marginesie jedynie wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie spadkowe po zmarłym F. S. zostało przeprowadzone dopiero w 1982 r., kiedy to Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] listopada 1982 r. wydał postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłym. Jako jednego ze spadkobierców wskazano J. S. Skoro zgodnie z art. 924 Kodeksu cywilnego spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a stosownie do art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, to wejście przez spadkobiercę w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa. Postanowienie o nabyciu spadku ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że nie tworzy ono nowego stanu prawnego. Potwierdza jedynie stan, jaki powstał przed wydaniem tego orzeczenia i niezależnie od jego wydania.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności wymieniać osoby (imię, nazwisko i adres) uprawnione do otrzymania odszkodowania. W wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11 NSA wskazał, że osobami, o których mowa w przepisie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej (w wersji wcześniej obowiązującej) byli przede wszystkim właściciele wywłaszczanej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy byli nimi ustaleni przez sąd powszechny spadkobiercy nieżyjącego już właściciela, to wówczas stanowili prawnie wykazanych właścicieli nieruchomości. Tylko zatem w sytuacji, gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe, Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz"- Wyd. Prawn., Warszawa 1975, str. 190). W niniejszej sprawie decyzję wywłaszczeniową skierowano do M. T., zaś odszkodowania przyznano M. T. i "wpisanemu w księdze wieczystej F. S.". W ocenie Sądu zapis dotyczący F. S. naruszał art. 23 ust. 1 pkt 4, jednakże nie było to naruszenie rażące. Należy zwrócić ponadto uwagę na zapis art. 20 ustawy wywłaszczeniowej – który wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony (...). Wobec tego ówczesny ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia się do postępowania osób niewskazanych w księdze wieczystej. Z akt sprawy wynika, że mimo ogłaszania w formie obwieszczenia o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowaczej do postępowania nie przystąpiły żadne inne osoby, które tytułowałyby się spadkobiercami F. S.

W świetle przedstawionych okoliczności nie można czynić zarzutu uczynienia podmiotem decyzji wywłaszczeniowej F. S., zwłaszcza, że – co trafnie zauważyły Organy - zapis w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 19 grudnia 1972r. że "wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności M. T. i wpisanemu w księdze wieczystej F. S." ma charakter jedynie informacyjny, uwzględniający stan własności widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy nie skierował zatem decyzji do F. S.

Nie można także organowi orzekającemu w sprawie zarzucić naruszenia przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej dostatecznie wyjaśnia podstawę i motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność ich uchylenia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.