Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 217/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 33 par. 3, art. 63 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] oraz postanowienie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A Sp. z o.o. w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w W., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zainstalowania tablicy informacyjnej na działce nr A w K.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2008 r. A S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika – K. S., zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Kędzierzynie-Koźlu zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej typu "[...]". W powyższym wniosku, który wpłynął do organu w dniu 21 stycznia 2008 r. (data prezentaty), wskazano, iż objęta zgłoszeniem tablica informacyjna wykonana zostanie na terenie prywatnej nieruchomości w K. o numerze ewidencyjnym A obręb [...] w terminie 30 dni od jej zgłoszenia. Do zgłoszenia dołączono m.in. kopię pełnomocnictwa dla A. S., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt konstrukcyjno-budowlany, wskazując jednocześnie adres do doręczeń odmienny od adresu Spółki.

Postanowieniem z dnia [...], opartym o przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 8 lutego 2008 r. wyżej wskazanego zgłoszenia poprzez określenie w zgłoszeniu dokładnego adresu inwestycji, tzn. podanie nazwy ulicy przy

której znajduje się nieruchomość oraz nazwy obrębu ewidencyjnego, a ponadto poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa do występowania

w imieniu inwestora oraz składania w jego imieniu oświadczenia o posiadanym prawnie

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia wymaganych dokumentów w terminie, wniesie sprzeciw w drodze decyzji. Postanowienie to przesłano na adres Spółki i pod tym adresem, po awizowaniu, doręczono upoważnionemu pracownikowi w dniu 11 lutego 2008 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej typu "[...]" w miejscowości K. na działce nr A, podając w uzasadnieniu, że wnioskodawca w określonym terminie nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Ponadto, w końcowej części uzasadnienia organ zauważył, że zgłoszona inwestycja wymaga pozwolenia na budowę ze względu na zamiar wykonania między innymi fundamentu zagłębionego w gruncie w postaci studni o wysokości 3,5m i średnicy 1,5m.

Od powyższej decyzji A S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika – A. S., wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Przytaczając przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zarzuciła, że termin do wniesienia sprzeciwu upływa po trzydziestu dniach od doręczenia zgłoszenia, natomiast wniesienie sprzeciwu obejmuje doręczenie decyzji o sprzeciwie. Wywiodła, że w tych warunkach termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 20 lutego 2008 r., natomiast decyzja z dnia 18 lutego 2008 r. została doręczona w dniu 7 marca 2008 r. na błędny adres i nie do rąk pełnomocnika, co oznacza, że decyzja nie została w ogóle doręczona, skoro w zgłoszeniu wskazano inny adres pełnomocnika. Odnośnie podawanej przez organ podstawy wniesienia sprzeciwu, Spółka podniosła, że nie otrzymała postanowienia z dnia [...] i z tego względu nie było prawnych możliwości realizacji nałożonego obowiązku. Poza tym w odwołaniu zawarto obszerny wywód dotyczący prawnej możliwości instalowania wolnostojących urządzeń reklamowych, podnosząc, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymaga zgłoszenia instalowania tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach zabytkowych oraz poza obszarem zabudowanym i jest to jedyny wyjątek, poza którym wszystkie pozostałe urządzenia reklamowe podlegają wyłącznie procedurze zgłoszenia, zatem objęta zgłoszeniem reklama podlega zgłoszeniu, gdyż nie jest usytuowana w żadnym z takich miejsc. Dla wzmocnienia argumentacji Spółka powołała się na szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywodząc, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz że fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia albo pozwolenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 2 pkt 6 wśród robót nie wymagających pozwolenia wskazane zostało również instalowanie tablic reklamowych, które to roboty, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wymagają zgłoszenia. Dalej Wojewoda podał, że złożone do zgłoszenia dokumenty świadczą, iż inwestor ma zamiar wykonać:

- tablicę reklamową typu [...] z ekranem jednostronnym o wymiarach 6x3 m,

- pionowy element nośny - słup z rury Ø 406 mm o grubości płaszcza 5,6 ze stali St3SX,

- podstawę słupa z blachy stalowej St3S o wymiarach 750x750 mm i grubości 20 mm, mocowaną do słupa żebrami pionowymi z blachy 8×150×250 mm i spoinami pachwinowymi grubości 4 mm,

- fundament w postaci studni o wysokości 3,5 m i średnicy 1,5 m z kręgów betonowych lub żelbetowych wypełnionej wewnątrz betonem B15 ze zbrojeniem podłużnym 8 Ø 16 (34GS) strzemionami Ø 6 co 20 cm.

Powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, iż nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych są objęte zgłoszeniem, gdyż obowiązek ten dotyczy jedynie robót polegających na instalowaniu. Wskazał, że o tym, czy realizacja urządzenia reklamowego wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, przesądza charakter robót budowlanych niezbędnych do jego wykonania. Podniósł, iż zgłaszana tablica reklamowa składa się z trzech elementów, tj. fundamentu w postaci studni, pionowego elementu nośnego (słupa nośnego z podstawą) oraz ekranu, z których tylko dwa ostatnie zamontowane będą na miejscu budowy za pomocą łączników (śrub montażowych). Natomiast wykonanie fundamentu wymaga przeprowadzenia robót budowlanych polegających na:

- wykonaniu wykopu na głębokość 3,5 m i zapuszczenia w nim pojedynczych kręgów studziennych (przy wysokim poziomie wody gruntowej zachodzi nawet konieczność zapuszczenia kręgów metodą studniarską)

- osadzeniu w studni ( w górnej jej części) zbrojenia pionowego i śrub kotwicznych,

- wypełnieniu studni betonem B15.

Zdaniem Wojewody, powyższych robót nie można zaliczyć do czynności instalowania i są to roboty budowlane wykonywane w miejscu, gdzie ma powstać obiekt. Nie jest także możliwe rozmontowanie fundamentu bez jego uszkodzenia i zmontowanie go w innym miejscu. W konkluzji organ stwierdził, iż objęta zgłoszeniem tablica stanowi wolno stojące związane trwale z gruntem urządzenie reklamowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest zaliczane do budowli wymagających pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu niedoręczenia decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji o sprzeciwie wydana została w dniu 18 lutego 2008 r. i w tym samym dniu wysłana do strony, co oznacza, że sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowej reklamy został wniesiony w terminie.

W skardze z dnia 29 maja 2008 r. A Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego i obciążenie organu kosztami postępowania, podkreślając wadliwość decyzji Wojewody, która to decyzja nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony, gdyż wpłynęła na adres ul. [...] w W. zamiast na adres do korespondencji podany we wniosku, tj. ul. [...]. Powołując się na orzecznictwo dotyczące instytucji doręczenia oraz przepis art. 110 K.p.a., skarżąca Spółka wywiodła, że skutki prawne będzie wywoływać wyłącznie doręczenie pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, pomimo doręczenia pisma również i stronie, co oznacza, że w niniejszej sprawie sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony. Poza tym podniosła, iż byt prawny decyzji rozpoczyna się od chwili jej doręczenia, stąd decyzja sporządzona, ale nie doręczona nie wiąże organu ani strony, natomiast nadanie pisma w placówce pocztowej, o jakim mowa w art. 57 § 5 K.p.a., przewidziane zostało wyłącznie dla stron postępowania a nie dla organów, dlatego odmienny pogląd w tym zakresie, wyrażony przez organ odwoławczy, jest błędny. W tych okolicznościach, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o sprzeciwie doręczoną po upływie 30 dni, organ odwoławczy naruszył prawo. Skarżąca Spółka zarzuciła również, że organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu zarzut wadliwego doręczenia decyzji Starosty oraz zarzut niedoręczenia postanowienia organu pierwszej instancji, wzywającego do usunięcia braków wniosku, co było podstawą wniesienia sprzeciwu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, iż w niej podniesione.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznawania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada zatem na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, System Informacji Prawnej LEX nr 293171). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż wszystkie akty wydane przez organy orzekające w wyniku zgłoszenia spornej inwestycji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Do takiego wniosku doprowadziły Sąd rozważania, na wstępie których należy odnotować, że materialnoprawną podstawą działania organów obu instancji był przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), regulujący instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Przypomnieć w związku z tym należy, iż na gruncie ustawy Prawo budowlane obowiązuje zasada, wynikająca z jej art. 28 ust. 1, o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na skutek stosownego wniosku o pozwolenie na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 2 w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W przepisach art. 30 ust. 3, 4 i 5a omawianej ustawy wskazano przypadki, w których wymagane jest ponadto dołączenie do zgłoszenia projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na zasadzie art. 30 ust. 5 do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

W doktrynie podkreśla się doniosłość zgłoszenia budowy, któremu przypisywać należy rangę prawie równorzędną z pozwoleniem na budowę. Wskazuje się również, że instytucja zgłoszenia, będąca alternatywą wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi swoistą formę wniosku o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (por. J. Borkowski – glosa do wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 161/04, opubl. OSP 2006, z. 2, poz. 15, s. 76 oraz "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, s. 366). Odnośnie prawnego charakteru zgłoszenia robót budowlanych w doktrynie i judykaturze przeważa pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że czynność polegająca na zgłoszeniu powinna być traktowana tak jak żądanie wszczęcia postępowania, gdyż w rezultacie wywołuje prowadzenie postępowania w sprawie zgłoszenia. Jest to sprawa wymagająca ustalenia, czy zamierzona budowa bądź roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ powinien niedopuścić do realizacji zamiaru objętego zgłoszeniem, stosując instytucję wniesienia sprzeciwu; z kolei niewniesienie sprzeciwu kończy postępowanie wszczęte zgłoszeniem. Zaznacza się jednak, że postępowanie to jest specyficzne i uproszczone z uwagi na cel zgłoszenia, jakim jest przyspieszenie procedury budowlanej, czemu służą uregulowania zawarte w art. 30 ustawy Prawo budowlane. W myśl tych przepisów, zakończenie postępowania zgłoszeniowego nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego, natomiast termin 30-dniowy do załatwienia sprawy jest terminem prawa materialnego i nie może być przedłużany. Oznacza to, że uregulowania procedury administracyjnej doznają modyfikacji w ten sposób, że jedne z nich stosuje się w sposób ograniczony (np. art. 104 § 1 K.p.a. dotyczący załatwiania sprawy administracyjnej w formie decyzji), niektóre natomiast nie mają wcale zastosowania (np. przepisy o zawieszeniu postępowania), a tylko niewielka część z nich ma zastosowanie wprost, jak np. przepis art. 61 § 3 K.p.a. (por. Z. Niewiadomski, op. cit. s. 367 i 374; E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 87 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05). Odnotować należy również poglądy odmienne, wedle których zgłoszenie jest czynnością materialno-techniczną, w związku z czym do postępowania wszczętego wskutek zgłoszenia przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie (por. M. Laskowska "Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie - Prawo budowlane", Gdańskie Studia Prawnicze tom XIV – 2005 r., s. 435 i nast.; A. Plucińska-Filipowicz "Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest", Rzeczpospolita nr 146 z 24 czerwca 2008 r.).

W świetle regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane można stwierdzić, że ustawodawca dość szczegółowo określił wymagania, jakim winno odpowiadać zgłoszenie. Wymogi te, wskazane w dwóch pierwszych zdaniach analizowanego przepisu, dotyczą treści zgłoszenia i należą do nich: określenie rodzaju robót budowlanych, zakresu oraz sposobu ich wykonywania i terminu rozpoczęcia (zdanie pierwsze). Wymogi zawarte w zdaniu drugim dotyczą natomiast załączników do zgłoszenia. Z kolei zdanie trzecie, statuujące uprawnienie organu do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, ma zastosowanie w sytuacji, gdy do zgłoszenia albo nie dołączono wszystkich załączników określonych tym przepisem, albo też nie dołączono dokumentów, jakie organ uzna za konieczne do oceny stanu faktycznego. Na gruncie tego uregulowania w doktrynie podkreśla się, iż z uwagi na niemożliwość zobiektywizowania wszystkich elementów treści zgłoszenia, konieczność dołączenia odpowiednich szkiców i rysunków została uzależniona od charakteru konkretnej inwestycji i pozostawiona ocenie organu, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę stwierdzenie "w razie konieczności" (por. J. Siegień: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 226; S. Serafin Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 292).

Przyjęcie stanowiska, że zgłoszenie robót budowlanych jest formą podania wszczynającego postępowanie administracyjne i że również do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o sprzeciwie mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, aczkolwiek w ograniczonym zakresie, implikuje z kolei ocenę co do formy zgłoszenia i uzasadnia stwierdzenie, że zgłoszenie jest w istocie podaniem zainteresowanego podmiotu, o jakim mowa w art. 63 i nast. K.p.a. W świetle przepisów prawa materialnego, czyli ustawy Prawo budowlane, nie istnieją przesłanki stojące na przeszkodzie odmiennego traktowania zgłoszenia. Na zasadzie art. 30 ust. 2 tej ustawy organ jest właściwy do przyjęcia zgłoszenia oraz jego skompletowania poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. O tym, jakie braki zgłoszenia mogą zostać uzupełnione w tym trybie przesądza treść art. 30 ust. 2, 3, 4 i 5a ustawy Prawo budowlane, w których mowa o treści samego zgłoszenia oraz o załącznikach takich jak: oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice, rysunki, a ponadto w niektórych przypadkach - projekt zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu. W uregulowaniach tych nie ma natomiast mowy o formie zgłoszenia. Przyjmując, że zgłoszenie jest wnioskiem, czy oświadczeniem woli, to nawet przy postulacie uproszczenia procesu realizacji niektórych inwestycji, zgłoszenie nie może wszak wymykać się poza ramy wyznaczone dla pism w procedurze administracyjnej.

Powiedziane dotychczas uprawnia do stwierdzenia, że zgłoszenie musi spełniać podstawowe wymogi formalne, a takie - odnośnie procedury administracyjnej, jaka winna mieć zastosowanie - określone są w art. 63 K.p.a. Ponadto, na gruncie omawianych przepisów nie ma podstaw by odmówić możliwości dokonania zgłoszenia przez pełnomocnika, co z kolei uzasadnia zastosowanie art. 33 K.p.a., określającego wymogi odnośnie osoby pełnomocnika oraz formy jego ustanowienia w postępowaniu administracyjnym. Ostatnio powołany przepis statuuje warunek, by pełnomocnictwo zostało udzielone na piśmie albo ustnie do protokołu (§ 2), a ponadto, by pełnomocnik dołączył oryginał pełnomocnictwa udzielonego na piśmie albo urzędowo poświadczony jego odpis (§ 3). Czynność ta winna być dokonana przy pierwszej czynności procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1308/92, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 156). Jeżeli pełnomocnik nie wywiązał się należycie z ciążącego na nim obowiązku, to należy uznać, że tym samym nie został skutecznie w postępowaniu ustanowiony, gdyż skutek ten następuje z chwilą zgłoszenia organowi pełnomocnictwa zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 33 § 2 i 3 K.p.a. Wobec przyjęcia, że zgłoszenie inicjuje postępowanie administracyjne, nie ma żadnych przesłanek, by w sprawach zainicjowanych zgłoszeniem wymóg ten był ignorowany. Dopiero zatem z momentem przedstawienia organowi oryginału pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości oraz zakresu pełnomocnictwa. Organ musi mieć pewność, kto i w jakim zakresie reprezentuje stronę postępowania. Ta pewność musi być oparta na niebudzącym wątpliwości dokumencie, którym organ administracji publicznej musi dysponować, aby ocenić, czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Ma to istotne znaczenie, zważywszy że prowadzenie postępowania z udziałem osoby pozbawionej stosowanego umocowania, zamiast z udziałem strony, skutkuje wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tego rodzaju wada oceniana jest zarówno przez doktrynę jak i przez orzecznictwo jako kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego, skutkujące wznowieniem postępowania albo uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny, w razie gdyby została poddana kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13 oraz B. Adamiak w glosie do tego wyroku – OSPiKA1989, z. 4, poz. 79; H. Knysiak-Molczyk, Prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003, nr 9, s. 48). Dopiero po uzyskaniu pewności odnośnie podmiotu i zakresu pełnomocnictwa organ ma obowiązek respektować udział pełnomocnika w postępowaniu, co z procesowego punktu widzenia przejawia się w obowiązku traktowania go jako strony poprzez doręczanie wszystkich pism procesowych kierowanych do strony.

Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy pełnomocnik do zgłoszenia dołączył egzemplarz pełnomocnictwa spełniający wymagania określone w art. 33 § 3 K.p.a., a zgłoszenie jest niekompletne w świetle art. 30 ustawy Prawo budowlane, organ jest obowiązany wystosować w trybie art. art. 30 ust. 2 tej ustawy wezwanie o uzupełnienie brakujących dokumentów i postanowienie w tym zakresie przesłać pełnomocnikowi, stosownie do art. 42 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeśli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. W przeciwnej jednak sytuacji, tj. w razie braku pełnomocnictwa, do czasu wyjaśnienia kwestii skuteczności jego udzielenia, do osoby podającej się za pełnomocnika nie mogą być skutecznie kierowane jakiekolwiek postanowienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że wezwanie do uzupełnienia braku pełnomocnictwa winno być skierowane nie do pełnomocnika, a do strony postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 641/97, niepubl.).

Zauważywszy brak formalny zgłoszenia wniesionego przez pełnomocnika, który nie przedłożył wymaganego pełnomocnictwa, organ, do którego wpłynęło takie ułomne zgłoszenie, musi mieć możliwość uzewnętrznienia swego stanowiska poprzez wezwanie do uzupełnienia tego braku. Zdaniem Sądu, w takich okolicznościach nie ma jednak podstaw prawnych, by wezwanie to mogło następować w drodze postanowienia, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i pod określonym tam jedynym dopuszczalnym rygorem, tj. wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że w razie nieuzupełnienia takiego braku i nieprzedłożenia pełnomocnictwa w zakreślonym terminie, po jego upływie wydana zostałaby decyzja administracyjna, będąca rozstrzygnięciem merytorycznym. Jest to sankcja zbyt daleko idąca, zważywszy, że w wyniku zgłoszenia dokonanego przez osobę nie legitymującą się pełnomocnictwem, czyli nieuprawnioną, doszłoby ostatecznie do wszczęcia postępowania administracyjnego, które w rozumieniu K.p.a. w istocie wcale nie zaistniało, a które zakończyłoby się aktem tak doniosłej rangi, jaką jest decyzja.

Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie składu orzekającego, uzasadnione jest stwierdzenie, że uzupełnienie braku zgłoszenia polegającego na niedołączeniu pełnomocnictwa powinno następować przy zastosowaniu przepisu art. 64 § 2 K.p.a., upoważniającego organ do wezwania strony o jego uzupełnienie w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, iż wezwanie to winno być skierowane nie do pełnomocnika, lecz do strony postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zasadnie organ pierwszej instancji dostrzegł, że do zgłoszenia nie został dołączony oryginał pełnomocnictwa udzielonego K. S. przez dwóch członków zarządu Spółki, ale jego barwna kserokopia, która jednak nie spełnia wymogów z art. 33 § 3 K.p.a., gdyż nie jest odpisem poświadczonym urzędowo. Prawidłowo też organ ocenił, iż brak ten wymaga wezwania strony, a nie pełnomocnika, do jego uzupełnienia. Na gruncie dotychczasowych wywodów należy jednak uznać, iż niedopuszczalne jest wezwanie strony w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w drodze postanowienia pod rygorem wniesienia sprzeciwu, do uzupełnienia tego rodzaju braku formalnego zgłoszenia, z jednoczesnym wezwaniem do przedłożenia brakujących dokumentów, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Już z tego względu postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...], wprawdzie niezaskarżalne w toku instancji, ale możliwe do kwestionowania w odwołaniu, co też strona uczyniła, naruszało prawo. Naruszenia tego nie dostrzegł Wojewoda Opolski, rozpoznający odwołanie wniesione przez innego już pełnomocnika, legitymującego się oryginałem udzielonego mu pełnomocnictwa. W odwołaniu tym podnoszono wadliwość doręczenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu na adres Spółki a nie pełnomocnika, co również rzutuje na negatywną ocenę decyzji organu drugiej instancji przez Sąd.

Ponadto, w sprawie doszło do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu, opartej o przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przesłanką do takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieuzupełnienia braków formalnych w terminie do 8 lutego 2008 r., określonym w postanowieniu z dnia [...]. Okoliczności tej również organ odwoławczy nie ocenił, pomimo podnoszonych przez Spółkę w odwołaniu argumentów, że nie otrzymała powyższego postanowienia. Zauważyć przy tym należy, że z lektury akt wynika, iż postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 11 lutego 2008, a zatem już po upływie wyznaczonego terminu. Organ drugiej instancji nie ustosunkował się zatem do konkretnych zarzutów odwołania, posługując się jedynie w uzasadnieniu ogólnikowym stwierdzeniem, że decyzja o sprzeciwie została wysłana w terminie. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w istocie sprowadza się natomiast do pełnej merytorycznej oceny możliwości realizacji zgłoszonej inwestycji. Wojewoda Opolski, przechodząc do oceny zgłoszenia pod tym właśnie kątem, nie wykazał natomiast, z jakich przyczyn uznaje, iż doszło do uzupełnienia braków zgłoszenia dostrzeżonych przez organ pierwszej instancji, albo że to uzupełnienie wcale nie było konieczne. Tego rodzaju działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., określających obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a nadto wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji motywów, obejmujących kryteria, jakimi kierował się oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest również odniesienie się do wszelkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Przede wszystkim jednak należy podnieść, że organy obu instancji rozpoznały niniejszą sprawę w warunkach, gdy zgłoszenie zostało złożone przez pełnomocnika, który nie dołączył wymaganego pełnomocnictwa. Jak wskazano wyżej, brak ten winien zostać uzupełniony w drodze wezwania Spółki w trybie art. 64 § 2 K.p.a. pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Był to taki brak zgłoszenia, który uniemożliwiał nadanie podaniu dalszego biegu. Dopiero po usunięciu braku pełnomocnictwa możliwe było ewentualne wezwanie do uzupełnienia dokumentów pod rygorem wniesienia sprzeciwu. To właśnie uchybienie przesądza o wadliwości wszystkich rozstrzygnięć organów obu instancji. W tych okolicznościach rozważanie pozostałych zarzutów skargi przez Sąd stało się zbędne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o wykonalności decyzji, zawarte w punkcie drugim, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku organu pierwszej instancji wezwania strony do uzupełnieniu braków formalnych zgłoszenia tj. do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, a w razie usunięcia tego braku - rozpoznania sprawy przy zastosowaniu powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego.