Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1881/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 18 ust. 1e pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1229/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1229/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 października 2020 r. nr WIR.III.7581.24.2020.JM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Nakielski decyzją z 20 sierpnia 2020 r., znak: SWG.683.4.2019.DSz, działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f w zw. z art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 – specustawa drogowa), art. 130 ust. 2, art. 132 ust.1a i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r. poz. 65 ze zm. - ugn) ustalił z urzędu wysokość odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem [...] lutego 2019 r., zgodnie z decyzją Starosty Nakielskiego nr ZRID/5/2018 z dnia 31 grudnia 2018 r., znak WWA.673.22.2018.AM, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zmienioną decyzją Starosty Nakielskiego nr ZRID/10/2019 z 31 grudnia 2019 r., znak WWA.6740.2.5.2019.AM, o zmianie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prawa własności części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...], dla której na dzień 31 grudnia 2018r. Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę wieczystą nr [...] na kwotę [...] zł ( pkt 1) oraz wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego części tejże nieruchomości, w wyniku nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości opisanej w pkt 1 na kwotę [...] zł (pkt 2).

Ponadto organ orzekający rozstrzygnął, że odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1, przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej części nieruchomości - Skarbowi Państwa w pełnej kwocie, odszkodowanie, o którym mowa w pkt 2, przysługuje poprzedniemu użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej części nieruchomości - [...] S.A. w pełnej kwocie.

Do wypłaty odszkodowania wskazanego w punkcie 1 i 2 zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...], działającego w imieniu Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] S.A. w [...]. W ocenie odwołującej się, zaskarżona decyzja Starosty Nakielskiego z 20 sierpnia 2020 r. jest wadliwa i winna być zmieniona, zaś organ winien wydać decyzję ustalającą odszkodowanie w wysokości powiększonej o kwotę równą 5 % wartości prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki bądź ewentualnie zaskarżona decyzja winna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżąca spółka podniosła, że organ I instancji bezzasadnie odmówił podwyższenia ustalonego na rzecz odwołującej odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, bowiem w niniejszej sprawie zupełnie pominięto okoliczność, iż pismem z [...] stycznia 2019 r. (omyłkowo oznaczonym jako pismo z [...] stycznia 2018 r), doręczonym Gminie [...] w dniu [...] stycznia 2019 r., spółka [...] S.A. złożyła oświadczenie o wydaniu Gminie [...] działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W oświadczeniu tym odwołująca w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości oświadczyła, że "wydaje Gminie [...] nieruchomość zajętą pod realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" - działkę nr [...], obręb [...] ". W związku z powyższym, jej zdaniem, organ I instancji winien powiększyć przyznane Odwołującej odszkodowanie o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej działki.

Wojewoda Kujawsko – Pomorskiego, po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z 14 października 2020r., znak: WIR.III.7581.24.2020.JM stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Nakielskiego z 20 sierpnia 2020 r., znak: SWG.683.4.2019.DSz o ustaleniu odszkodowania.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy zdaniem Wojewody, przedmiotem wniesionego przez [...] S.A. odwołania jest kwestia odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, natomiast przedmiotem odwołania nie jest rozstrzygnięcie wysokości zasadniczej kwoty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ani też odszkodowania z tytułu utraty prawa własności. W ocenie organu odwoławczego wynika to jednoznacznie z treści odwołania, w którym nie podniesiono żadnych zarzutów odnośnie tychże kwestii i nie objęto ich zakresem zaskarżenia, przy czym pismem z [...] maja 2020 r. użytkownik wieczysty wyraził akceptację dla wartości określonej w wykorzystanym w sprawie operacie szacunkowym. Z tych względów, w ocenie Wojewody uznać należało, że sprawa podlega rozpoznaniu w granicach wyznaczonych treścią odwołania tj. rozstrzygnięcia o powiększeniu odszkodowania w trybie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/14 rozstrzygnięcie w przedmiocie powiększenia lub odmowy powiększenia odszkodowania w warunkach określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej winno zostać zawarte w sentencji decyzji. Za niewystarczające uznać należy natomiast samo przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustaleń organu odnośnie wydania nieruchomości w terminie uprawniającym właścicieli nieruchomości do uzyskania premii z tego tytułu. W innym przypadku kwestię tę uznać należy za nierozstrzygniętą w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie zgodnie z wyrażonym przez NSA stanowiskiem, orzeczenie o powiększeniu odszkodowania o 5% stanowi dodatkowy i odrębny element, który może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Podzielając powyższą argumentację Wojewoda stwierdził, iż organ odwoławczy nie może zakresem kontroli oraz rozstrzygnięcia objąć prawidłowości zastosowania przez Starostę Nakielskiego art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobligowany jest bowiem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie orzeczono ani pozytywnie, ani negatywnie o powiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, o której mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej, natomiast prawdą jest, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opisał przebieg postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia, czy nieruchomość została wydana w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ostatecznie organ przyjął, iż do wydania nieruchomości we wskazanym terminie nie doszło, co skutkowało niepowiększeniem odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Powyższe okoliczności potwierdzają dokonanie przez starostę jedynie ustaleń faktycznych, organ nie zakończył bowiem postępowania w tym zakresie w sposób władczy, rozstrzygając o powiększeniu odszkodowania lub nie w osnowie decyzji. Skutkuje to sytuacją, w której zaskarżona decyzja pozbawiona jest rozstrzygnięcia co do powiększenia albo odmowy powiększenia odszkodowania o przewidzianą przez ustawodawcę premię z tytułu wydania nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła spółka [...] S.A. w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wskazał, że wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowił operat szacunkowy. Skarżąca nie kwestionowała ustalonego na jego podstawie odszkodowania. Kwestią sporną był brak podwyższenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie powyższego przepisu. Organ odwoławczy uznając, że w decyzji nie orzeczono o kwocie podwyższenia odszkodowania wydał orzeczenie o charakterze formalnym. Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Na tym tle pojawiła się zatem wątpliwość czy mamy do czynienia z brakiem odrębnego rodzajowo rozstrzygnięcia a więc w istocie brakiem substratu zaskarżenia, czy na tle zaistniałego stanu faktycznego, kwestionując brak podwyższenia wartości ustalonego odszkodowania, zakwestionowano skutecznie jego wysokość.

W rozpoznawanej obecnie sprawie istotne jest ustalenie czy rzeczywiście w przypadku braku orzeczenia w przedmiocie podwyższenia odszkodowania nie ma substratu zaskarżenia.

Sąd wskazał, że zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku wydania nieruchomości w określonych w tym przepisie warunkach. Oznacza to, że wysokość powiększenia oblicza się poprzez wykonanie działania matematycznego, polegającego na iloczynie kwoty wartości nieruchomości (lub użytkowania wieczystego) i stałego współczynnika wynoszącego 5%. Z tego punktu widzenia jest to odrębnie ustalana wartość kwotowa. Dla jej ustalenia niezbędne natomiast jest określenie wartości odszkodowania, uzależnione od wartości nieruchomości, gdyż jest to kwota bazowa. Powiększenie takiej kwoty w ocenie Sądu oznacza, że stanowi ona element ostatecznej wartości odszkodowania. To zaś przedmiotowo i funkcjonalnie określa jedno zobowiązanie, kształtowane w taki sposób, że ustalone odszkodowanie powiększa się o określoną wartość.

Nie ma, w ocenie Sądu I instancji, podstawy do twierdzenia, że podwyższenie wartości odszkodowania stanowi odrębne roszczenie czy zobowiązanie. Nie ma bowiem ono charakteru samoistnego, gdyż nie może samodzielnie funkcjonować bez ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania jako ekwiwalentu za utratę prawa własności. Bez ustalenia odszkodowania nie ma możliwości jego podwyższenia. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że ustalenie odszkodowania bez zbadania warunków do jego podwyższenia stanowi o braku substratu zaskarżenia. To zaś prowadzi do konieczności merytorycznej oceny przez organ ostatecznej wysokości odszkodowania. Brak określenia i zbadania przesłanek do podwyższenia odszkodowania stanowi o wadliwym ustaleniu jego wysokości. Podwyższenie wpływa bowiem na określenie wysokości odszkodowania. Wysokość podwyższenia jest pochodną wartości nieruchomości jako ekwiwalentu za jej utratę, co oznacza, że jest to czynnik odszkodowania – jego ostatecznej wysokości. Nie jest argumentem przeciwnym twierdzenie, że jest to świadczenie podzielne, gdyż z natury zobowiązania pieniężnego ma ono charakter podzielny. Organ w uzasadnieniu postanowienia jest niekonsekwentny, bo z jednej strony twierdzi, że jest to podwyższenie ustalonego odszkodowania, a z drugiej, że brak podwyższenia wymaga ponownego ustalenia przez organ odszkodowania i ustalenia czy istnieją podstawy do jego podwyższenia. O ile można ustalić wartość odszkodowania bez uwzględnienia podwyższenia, o tyle nie można ustalić podwyższenia odszkodowania, bez jego ustalenia. W tym należy upatrywać zasadniczej różnicy w podejściu do oceny w powołanym przez organ wyroku a okolicznościach oceny niniejszej sprawy. Podwyższenie nie stanowi samodzielnego ustalenia odszkodowania, gdyż jest pochodną wartości ustalonego odszkodowania. Jest ono przedmiotowo i funkcjonalnie związane z odszkodowaniem i zmiana wysokości ustalonego odszkodowania zawsze będzie skutkowała zmianą wysokości bonusu. Z kolei jego przyznanie zwiększy wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto, w razie przyznania tego bonusu, jedynie prawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, pozwala na prawidłowe ustalenie wysokości pięcioprocentowego dodatku.

W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do twierdzenia, że strona chcąc uzyskać podwyższenie, kwestionowała tylko ten czynnik. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że w takich okolicznościach rozstrzygnięcie w zakresie powiększenia odszkodowania o 5% wartości utraconego prawa winno zapaść w odrębnej decyzji administracyjnej, zaś odwołanie strony w przedmiocie braku rozstrzygnięcia w tym zakresie jest niedopuszczalne. Organ drugiej instancji jest zobowiązany do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Powiększenie lub odmowa powiększenia ustalonej wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości – art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bezpośrednio wpływa na wysokość przyznanego odszkodowania i jest następczo ustalana dla celów odszkodowawczych, będąc ściśle powiązana z wartością wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji podzielił zarzut odwołania, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 134 kpa poprzez błędne i nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty Nakielskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r. co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r. wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski, zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię łub niewłaściwe zastosowanie:

a) naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przypadku stwierdzenia faktu niezwłocznego wydania nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz zarządcy drogi obowiązkiem organu nie jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości, a jedynie uwzględnienie tejże wartości w łącznej kwocie ustalanego decyzją na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 12 ust. 4f tej Ustawy odszkodowania, równej oszacowanej w postępowaniu wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego powiększonej o 5%,

b) naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż premia z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego nie posiada odrębnej podstawy materialnoprawnej i nie jest ustalana w odrębny sposób procesowy (poprzez odrębne rozstrzygnięcie co do tej kwestii), w sytuacji gdy na taki charakter tejże premii wskazują wyniki wykładni celowościowej oraz literalna treść art. 18 ust. le w zw. z art. 18 ust. 1b tejże ustawy,

c) naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż art. 18 ust. 1e pkt 3 reguluje przesłanki ustalenia części odszkodowania z tytułu utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego, o którym stanowi art. 12 ust. 4a art. 12 ust. 4f tej Ustawy, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy odrębnego uprawnienia, tj. premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, mającego odrębne podstawy materialnoprawne,

d) naruszenie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości w wysokości 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym albowiem jest zależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadniczej kwoty odszkodowania, podczas gdy tego typu stanowisko nie jest zasadne w sytuacji, w której rozstrzygnięcie o ustaleniu zasadniczej kwoty odszkodowania stało się ostateczne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy wobec braku substratu zaskarżenia, tj. rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o art. 18 ust. le pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), rozpatrzenie odwołania w tym zakresie mogło nastąpić wyłącznie poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania,

b) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie miał kompetencji do zmiany żądania odwołującej się strony, a w konsekwencji do objęcia zakresem swojego rozstrzygnięcia również kwestii ustalenia wysokości zasadniczej kwoty odszkodowania, równej oszacowanej wartości prawa użytkowania wieczystego.

c) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo, że zaskarżone postanowienie nie jest obarczone wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego, tj. nie narusza art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli postanowienia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 października 2020 r., znak WIR.IIL7581.24.2020JM,

d) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wadliwym przedstawieniu wskazań co do dalszego postępowania i niewskazaniu kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, poprzez niewyjaśnienie czy organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien badać prawidłowość ustalenia zasadniczej kwoty odszkodowania, równej oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), i również w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie, czy też ograniczyć się do merytorycznego rozstrzygnięcia o zasadności powiększenia odszkodowania o 5% wartości prawa użytkowania wieczystego,

e) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające przedstawieniu niespójnych i niekonsekwentnych motywów rozstrzygnięcia w zakresie wykładni prawa materialnego odnoszącego się do ustawowych podstaw odszkodowań ustalanych na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 12 ust. 4f oraz na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.).

Wskazując na powyżej sformułowane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1229/20 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie od [...] S.A. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, według norm prawem przewidzianych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, ze zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku sądu I instancji. Bezzasadne w tej mierze jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu co do braku wskazań w jakim powinno toczyć się postępowanie w wyniku uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uwadze skarżącego kasacyjnie umknęło, że przedmiotem oceny sądu nie była decyzja merytoryczna w której organ zająłby stanowisko w przedmiocie sprawy. Organ odwoławczy nie oceniał w ramach postępowania odwoławczego wniesionego przez Spółkę [...] odwołania. Tym samym nie może żądać od sądu I instancji by ten, zastępując organ, dokonał oceny sprawy pod kątem przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu I instancji. Jeżeli, w ocenie organu odwoławczego, zakres wniesionego odwołania budzi wątpliwości powinien w ramach art. 7 i 77 kpa tę kwestię wyjaśnić. Nie mógł natomiast zrobić tego Sąd I instancji. Powyższe uwagi dotyczą również pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 128 i 134 Kpa.

Nie zostały naruszone również przepisy prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, aczkolwiek, z uwagi na formalny charakter zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia, ich ocena ogranicza się jedynie do wpływu przedstawionej przez Sąd I instancji wykładni prawa na prawidłowość podjętego przez organ postanowienia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy drogowej w kontekście części składowych odszkodowania wypłacanego z tytułu utraty prawa własności na mocy przepisów tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej mierze stanowisko Sądu I instancji.

Niewątpliwie ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego. Niemniej przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nie wskazuje na odrębność odszkodowań. Wręcz przeciwnie, nawet w tym przepisie jest mowa o jednym odszkodowaniu, odpowiednio podwyższonym. Z powyższego wynika zatem, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy określane łącznie bądź odrębnie. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa (prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego), ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy. Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e omawianej ustawy. Niemniej nadal jest to jedno odszkodowanie. I o ile racjonalne jest wyodrębnienie kwoty odszkodowania przyznawanej na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy, i takie też stanowisko szeroko jest prezentowane w orzecznictwie sądowym, również tym przytoczonym przez sąd wojewódzki, to odmowa przyznania odszkodowania powiększonego o kwotę 5% może zawierać się, w przyznaniu kwoty podstawowej. W warunkach tej sprawy jest to o tyle uzasadnione, że organ I instancji ustalając i przyznając kwotę podstawową jednocześnie szczegółowo uzasadnił brak podwyższenia i wskazał powody dla których uznał brak podstaw do przyznania odszkodowania w powiększonym zakresie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.