Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2496/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 § 1, art 141 § 4, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 136 ust 1 i 3, art 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 i art 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/17 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę B. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Na mocy tej decyzji odmówiono zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...] obr. [...], odpowiadającej dawnej działce nr [...] obr. [...] na rzecz J. B., B. B. oraz S. G.-K. Nieruchomość ta została nabyta od poprzedniczki prawnej wnioskodawców M. G.-K. na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] lipca 1975 r. Rep. A nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powołano się na art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.".

W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonane przez organy ustalenia są wystarczające dla określenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji, co ma istotne znaczenie w sprawie zwrotowej. Podkreślono, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość została wywłaszczona pod budowę szkoły i cel ten został zrealizowany w latach 1973 - 1989. Zdaniem Sądu wojewódzkiego w tym stanie rzeczy nie znajdują zastosowania terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła B. B., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 136 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 121 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n." przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że dla oceny przysługiwania danej osobie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia późniejszy sposób jej zagospodarowania w okresie po zrealizowaniu pierwotnego celu wywłaszczeniowego - podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie należy przyjąć, że późniejsze przeznaczenie nieruchomości na cele niezwiązane z pierwotnym celem wywłaszczeniowym stanowi naruszenie ustawowego zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. i uzasadnia żądanie zwrotu tej nieruchomości na rzecz jej dawnego właściciela, bądź jego spadkobierców, nawet jeżeli w odniesieniu do takiej nieruchomości zostałby początkowo zrealizowany pierwotny cel wywłaszczeniowy;

2) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten nie prowadzi do uznania za zbędną na cele wywłaszczenia nieruchomości, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie dziesięciu lat od jego dokonania, o ile tylko cel został w późniejszym czasie zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot i nie później niż przed 22 września 2004 r. - podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie należy przyjąć, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi w chwili złożenia wniosku o jej zwrot własność jednostki samorządu terytorialnego, a realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce po upływie dziesięciu lat od jego dokonania i nastąpiła przed nabyciem własności nieruchomości przez tę jednostkę, jak również nie była finansowana z jej środków, co czyni normę prawną wynikającą z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nieadekwatną na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na rażącym uchybieniu zasadzie prawdy obiektywnej - w rezultacie niekompletnego zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla wydania rozstrzygnięcia, w tym w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą uzupełniającego postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie niepełnych ustaleń poczynionych przez organy administracji, że w okolicznościach sprawy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i spowodowało nieuzasadnione oddalenie skargi na wyżej wymienioną decyzję;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, w której organ dopuścił się wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a także art. 137 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji wpłynęło na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia wniesionej skargi;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów:

a) art. 137 ust. 2 u.g.n. - w kontekście którego Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutu skarżącej, czy na gruncie niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości,

b) art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a. - w kontekście którego Sąd pierwszej instancji nie rozważył zarzutu skarżącej, czy dla rozstrzygnięcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany istotne jest ustalenie, czy dana inwestycja przewidziana w planie realizacyjnym wywłaszczenia została ukończona i oddana do użytkowania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem, czy kryterium realizacji celu wywłaszczenia stanowi zgodność działań wywłaszczyciela z obowiązującymi przepisami prawa,

- w obu wyżej wymienionych przypadkach naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego następstwie orzekający w sprawie Sąd wojewódzki nie rozważył wszelkich okoliczności, które mogły przemawiać za dokonaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości bądź w części;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym zaniechano dokonania oceny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i co do którego nie można jednoznacznie ustalić wszystkich przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, co w ocenie skarżącej kasacyjnie wywiera istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż prowadzi do niemożności dokonania prawidłowej kontroli tego wyroku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] października 2017 r. nie narusza wskazanych przepisów postępowania w szczególności nie uchybia zasadzie prawdy obiektywnej. Organy administracji zgromadziły kompletny materiał dowodowy istotny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba wskazać, że postępowanie przeprowadzone przez organy administracji było poprawne i nienaruszające wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Materiał dowodowy został zebrany w pełni i właściwie rozważony, zwłaszcza w kontekście zasad sformułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie zdołała wykazać naruszenia reguł oceny wiarygodności dowodów, a więc oceny całokształtu materiału w oparciu o zasady doświadczenia życiowego i zawodowego oraz logiki. Podkreślić przede wszystkim w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia norm prawa materialnego, jakie mają być podstawą rozstrzygnięcia. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu obarcza stronę postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wskazania jej, aby przedstawiła dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, iż wyłącznie organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, szczególnie w sytuacji, gdy ona sama takich środków nie przedstawiła. Nie można w takich przypadkach zakładać, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów istotnych dla sprawy spoczywa na organach administracji. Nie należy zapominać, że kontrolowane postępowanie było postępowaniem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym umową sprzedaży z [...] lipca 1975 r. Z wnioskiem zwrotowym wystąpiono po ponad 30 latach. Zaskarżoną decyzję wydano po ponad 40 latach. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to także na zwlekających wiele lat ze złożeniem wniosku zwrotowego osobach, ciąży obowiązek wykazania przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ czasu powoduje utratę wielu dowodów, co w sytuacji przerzucenia obowiązku wykazania okoliczności dotyczących przesłanek zwrotu nieruchomości, wyłącznie na organy administracji, wielokrotnie doprowadziłoby do niemożliwości wykazania przez organy i obecnych właścicieli nieruchomości, wszystkich okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia. To skarżąca podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinna wykazać okoliczności to potwierdzające, między innymi zgłaszając stosowne dowody ale także miejsce gdzie po bardzo długim okresie czasu możliwe jest ich uzyskanie. W skardze kasacyjnej podano jakie jeszcze dowody należałoby przeprowadzić, lecz nie wskazano w jaki sposób i gdzie należałoby je pozyskać. Ponadto należy zauważyć, że w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej przez Wojewodę i Sąd pierwszej instancji, w szczególności art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., większość wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów nie miałaby wpływu na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności dowodów związanych z terminem i sposobem realizacji celu wywłaszczenia.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że stosownie do § 3 umowy z dnia 17 lipca 1975 r. dotyczącej sprzedaży działki oznaczonej nr [...] (obecnie część działki [...]), została ona przeznaczona do wywłaszczenia pod budowę Technikum [...]. Powyższa umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wcześniej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z [...] kwietnia 1973 r. został zatwierdzony plan realizacyjny budowy Technikum [...] i Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...]. Wobec niemożliwości uzyskania innych dowodów (pomimo podjętych przez organy starań) uszczegóławiających cel wywłaszczenia, słusznie przyjął Wojewoda a za nim Sąd pierwszej instancji, że należało przyjąć cel wskazany w umowie sprzedaży i pod tym kątem prowadzić postępowanie wyjaśniające, tj. czy nieruchomość ta została wykorzystana pod budowę Technikum [...]. Słusznie wskazał Wojewoda, że biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe, zamierzenie polegające na budowie szkoły (niezależnie jakiego stopnia) z natury musi obejmować wszelkiego rodzaju obiekty i urządzenia, które są typowe dla tego rodzaju kompleksów, jako służące ich prawidłowemu funkcjonowaniu. Do elementów typowych dla szkoły średniej zaliczyć należy budynki dydaktyczne, obiekty sportowe (salę gimnastyczną, boiska i place do zajęć ruchowych), tereny zielone oraz całą infrastrukturę zapewniającą możliwość korzystania z obiektów głównych (ciągi piesze, infrastrukturę techniczną itp.), a nawet internat i kotłownię. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda słusznie przyjął, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda i Sąd pierwszej instancji przyznały, że rzeczywiście ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, kiedy i w jakich okolicznościach znajdujący się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...], budynek główny szkoły został w całości przekazany do użytkowania. W aktach sprawy znajdują się protokoły częściowego odbioru inwestycji z [...] lipca 1983 r. oraz z [...] stycznia 1987 r., decyzja Naczelnika Miasta Z. i Gminy [...] o przekazaniu na czas nieoznaczony Centralnemu Związkowi Spółdzielczości Pracy terenu państwowego - w tym działki nr [...] - na cele budowy Zespołu Szkół Zawodowych [...], protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania przez Skarb Państwa Centralnemu Związkowi Spółdzielczości Pracy – Zespołowi Szkół Zawodowych [...], nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...], składającej się m.in. z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w treści którego wskazano, iż nieruchomość ta opisana jest w PBM w Z. i stanowi teren zabudowany zespołem szkół [...] i internatem, kartę ewidencyjną budynku szkoły gdzie wskazano rok budowy 1984 oraz kartę ewidencyjną internatu, gdzie wskazano rok budowy 1986.

Organy administracji ustaliły też, że prace związane z budową Technikum [...] obejmujące budowę infrastruktury technicznej rozpoczęto w 1973 r , a więc przed datą zawarcia umowy kupna sprzedaży z [...] lipca 1975 r., cel wywłaszczenia był natomiast realizowany etapami w latach 1973 -1989 r. Nie budzi wątpliwości, że na gruncie Skarbu Państwa w Z. przy ul. [...] zrealizowano budynek szkoły wraz z salą gimnastyczną, budynek internatu, budynek mieszkalny, budowle typu rurociągi, przewody przekazane do inwentaryzacji w dniu [...] grudnia 1986 r., budowle typu droga, place, oraz budowle typu kotły parowe i inne budowle. W oparciu o oględziny przeprowadzone na gruncie w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdzono, że na wnioskowanej do zwrotu części działki znajduje się fragment budynku szkoły dawnego Technikum [...] oraz fragment drogi dojazdowej wraz z chodnikami, fragment boiska sportowego, fragment zieleni przyszkolnej (drzewa, krzewy i trawnik), elementy oświetlenia (latarnie), oraz elementy uzbrojenia podziemnego, co jest zgodne z kopią mapy zasadniczej. Powyżej przedstawionych okoliczności nie podważono.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że dokonane przez organy ustalenia są wystarczające dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji, co ma istotne znaczenie w sprawie zwrotowej. Objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] wywłaszczona została pod realizację szkoły i szkoła ta została zrealizowana. Znajduje to potwierdzenie w ustaleniach poczynionych przez organy. Należy tu podkreślić, że dalsze prowadzenie postępowania dowodowego co do tego kiedy i w jakich okolicznościach zostały zrealizowane poszczególne etapy inwestycji było zbędne a to wobec prawidłowej (o czym poniżej) wykładni art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. są zasadniczo związane z odmienną nieuprawnioną wykładnią wskazanych przepisów prawa materialnego w kwestii późniejszego sposobu zagospodarowania nieruchomości po zrealizowaniu pierwotnego celu wywłaszczenia oraz obowiązku dotrzymania terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Słusznie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na możliwość ewentualnej modyfikacji celu wywłaszczenia, w szczególności gdy realizacja celu wywłaszczenia następuje etapami i jest realizowana w przeciągu kilkudziesięciu lat, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Taka okoliczność nie niweczy realizacji celu wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej tej możliwości nie podważa się.

W konsekwencji należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można mu zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77, 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Podobnie zasadnie zaaprobował on uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które wypełnia wszelkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który skarżąca kasacyjnie upatruje w braku odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic.

Przyznać należy rację skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o częściowym zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Należy tu jednak przypomnieć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być, stosownie do wymogów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczny, jedynie w sytuacji wykazania przez skarżącą kasacyjnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano nawet w przybliżeniu jaka to część nieruchomości miałaby być przedmiotem zwrotu w warunkach art. 137 ust. 2 u.g.n. W tej sytuacji nie sposób uznać, że w skardze kasacyjnej spełniono wymóg z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. warunkujący uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Rację ma też skarżąca kasacyjnie, że Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. w kontekście tego, czy inwestycja została ukończona i oddana do użytkowania w sposób zgodny z przepisami prawa. Jednak również w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wykazano, że uchybienie to stosownie do wymogów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności potwierdzajace naruszenie prawa przy realizacji inwestycji będącej celem wywłaszczenia i przy oddaniu jej do użytkowania. Gołosłowne przypuszczenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie, w kontekście znacznego upływu czasu od realizacji inwestycji, przemawiają za uznaniem omawianego uchybienia Sądu za niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu taktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie mają zastosowane normy prawa i dlaczego organy prawidłowo odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co było celem wywłaszczenia i czy został on zrealizowany. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Jak już wyżej podano brak w postaci nieodniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, co jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 136 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. "przez przyjęcie, że dla oceny przysługiwania danej osobie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie ma znaczenia późniejszy sposób jej zagospodarowania w okresie po zrealizowaniu pierwotnego celu wywłaszczeniowego". Wobec nierozwinięcia argumentacji do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nieodniesienia się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w całości podziela stanowisko Wojewody i Sądu pierwszej instancji. Należy zatem za nimi wskazać, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, czy aktualnie wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też jest zagospodarowana na inny cel. Istotne jest, że zrealizowano pierwotny cel wywłaszczenia w przeszłości. Takie stanowisko jest jednolicie przyjmowane w judykaturze i doktrynie. Z niewiadomych przyczyn w skardze kasacyjnej nie zauważa się, że w tej kwestii wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Autorka skargi kasacyjnej upatruje go w przyjęciu przez Sąd, że przepis ten prowadzi do uznania za zbędną na cele wywłaszczenia, nieruchomości na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od jego dokonania, o ile tylko cel został w późniejszym czasie zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości i nie później niż przed 22 września 2004 r. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie u.g.n., t.j. do dnia 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 przez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz.U. Nr 141, poz. 1492, ze zm.).

Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. To z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (co znalazło wyraz m.in. w wyrokach wskazanych na str. 19 skargi kasacyjnej wydanych przed wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego). Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak czyni to skarżąca kasacyjnie to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "Art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337, z 2012 r. poz. 908, 951, 1256, 1429 i 1529, z 2013 r. poz. 829 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zatem określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na realizację celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można tego terminu odnosić do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku zwrotowego nie później niż przed 22 września 2004 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. W takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. To te argumenty jako podstawowe legły u podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja przemawiająca za ograniczonym stosowaniem przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie jest słuszna. Kwestie dotyczące m.in. naruszenia interesu jednostek samorządu terytorialnego, stanowiły jedynie argumentację posiłkową przytoczoną przez Trybunał na poparcie swojego rozstrzygnięcia. Nietrafnie zatem twierdzi autorka skargi kasacyjnej, że w sytuacji, w której prowadzenie prac związanych z budową Technikum [...] na wywłaszczonej przez Skarb Państwa nieruchomości (działce nr [...]) miało miejsce już po nabyciu tej nieruchomości przez Gminę Miasta Z., a także nie było finansowane z jej środków - wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania.

W związku z powyższym wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., dokonana przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, nie była wadliwa. W rozpatrywanej sprawie rozpoczęcie inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia nieruchomości nastąpiło przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości z [...] lipca 1975 r. natomiast realizacja inwestycji nastąpiła w 1989 r., zatem w czasie kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Mając na względzie przedstawione stanowisko, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji z braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi, prawidłowo na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.